Source: http://kraken.slv.cz/5As9/2015
Timestamp: 2018-06-22 02:19:25+00:00

Document:
5As9/2015
5 As 9/2015-59
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Ale¹e Roztoèila, Jany Brothánkové, Milu¹e Do¹kové, Zdeòka Kühna, Lenky Matyá¹ové, Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobkynì: Vysoká ¹kola báòská-Technická univerzita Ostrava, se sídlem Ostrava, 17. listopadu 2172/15, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem Brno, tøída Kpt. Jaro¹e 7, o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 19. 12. 2014, è. j. 29 A 95/2014-30,
[1] ®alobkynì se ¾alobou podanou u Krajského soudu v Brnì dne 28. 11. 2014 domáhala podle § 79 s. ø. s. ochrany proti neèinnosti ¾alovaného v øízení o rozkladu proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 22. 5. 2014, è. j. ÚOHS-S140/2014/VZ-10908/2014/531/Olu/LFr. ®alovaný tímto rozhodnutím ulo¾il ¾alobkyni pokutu 30.000 Kè za spáchání deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona è. 137/2006 Sb., o veøejných zakázkách, jeho¾ se ¾alobkynì dopustila tím, ¾e v zadávací dokumentaci veøejné zakázky Laboratoø J339 stanovila po¾adavek na prokázání technických kvalifikaèních pøedpokladù dle § 56 zákona o veøejných zakázkách 2 dodávky výpoèetní techniky za období jednoho roku pro státní sféru v objemu vy¹¹ím ne¾ 2.500.000 Kè. ®alobkynì uvedla, ¾e rozhodnutí ¾alovaného ze dne 22. 5. 2014 obdr¾ela dne
26. 5. 2014 a dne 5. 6. 2014 proti nìmu podala rozklad, o kterém do dne podání ¾aloby nebylo rozhodnuto, pøesto¾e pøedsedovi ¾alovaného uplynula zákonná lhùta pro vydání rozhodnutí.
[2] Krajský soud nejprve dne 2. 12. 2014 vyzval ¾alobkyni, aby sdìlila, zda a s jakým výsledkem ve vìci vyèerpala prostøedky, které procesní pøedpis pro øízení pøed správním orgánem stanoví k ochranì proti neèinnosti. ®alobkynì oznámila soudu pøípisem doruèeným dne 9. 12. 2014, ¾e dle názoru vysloveného Nejvy¹¹ím správním soudem v rozsudku ze dne 16. 9. 2009, è. j. 1 Ans 2/2009-79, se v pøípadì ¾aloby na ochranu proti neèinnosti ústøedního správního úøadu podání ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti dle § 80 správního øádu nevy¾aduje. Doplnila, ¾e pøesto z opatrnosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti po¾ádala, a to podáním ze dne 8. 12. 2014, co¾ následnì potvrdil i ¾alovaný dne 9. 12. 2014. Krajský soud ¾alobu odmítl v záhlaví uvedeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., nebo» ¾alobkynì pøed podáním ¾aloby ve smyslu § 79 s. ø. s. bezvýslednì nevyèerpala prostøedek ochrany proti neèinnosti podle § 80 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ). Své rozhodnutí opøel o usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 20. 5. 2014, è. j. 8 Ans 2/2012-278, è. 3071/2014 Sb. NSS (dále jen usnesení ve vìci CG HOLDING ), z nìj¾ vyplývá, ¾e i v pøípadì ¾aloby na ochranu proti neèinnosti ústøedních správních úøadù je ¾alobce povinen pøed podáním ¾aloby vyèerpat prostøedek ochrany proti neèinnosti podle § 80 odst. 3 správního øádu.
[3] Usnesení krajského soudu o odmítnutí ¾aloby napadla ¾alobkynì (stì¾ovatelka) kasaèní stí¾ností. Pøipustila, ¾e pøed podáním ¾aloby nevyèerpala prostøedek ochrany proti neèinnosti podle § 80 odst. 3 správního øádu, ale namítá, ¾e následnì uèinila kroky k tomu, aby absentující podmínku bezvýsledného vyèerpání prostøedkù podle § 79 odst. 1 s. ø. s. splnila. Usnesení krajského soudu pova¾uje stì¾ovatelka za formalistické, v rozporu s principy materiálního právního státu, jako¾ i smyslem a úèelem soudního øízení. S odkazem na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, è. j. 2 Ans 5/2009-59, zdùraznila, ¾e v øízení o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu rozhoduje správní soud podle § 81 odst. 1 s. ø. s. na základì skutkového stavu zji¹tìného ke dni svého rozhodnutí. Dále namítla, ¾e pro rozhodnutí o nákladovém výroku mìla mít relevanci skuteènost, ¾e a¾ v dùsledku podání ¾aloby pøedseda ¾alovaného vydal dne 23. 12. 2014 rozhodnutí o rozkladu stì¾ovatelky proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 22. 5. 2014. Poukázala na právo na spravedlivý proces dle èl. 6 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod, které usnesením krajského soudu bylo poru¹eno.
[4] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e nelze podmínku vyèerpání prostøedkù k ochranì proti neèinnosti zhojit dodateènì. Odkázal na usnesení ve vìci CG HOLDING, kterým roz¹íøený senát sjednotil do té doby nejednotnou judikaturu v otázce vyu¾ití postupu k odstranìní neèinnosti podle správního øádu jako podmínky pro následnou soudní ochranu v pøípadì ústøedního správního úøadu. K otázce náhrady nákladù øízení pøed krajským soudem ¾alovaný uvedl, ¾e krajský soud musel postupovat podle § 60 odst. 3 s. ø. s., proto¾e ¾aloba byla odmítnuta. Skuteènost, ¾e po podání ¾aloby pøedseda ¾alovaného vydal rozhodnutí o rozkladu stì¾ovatelky, nemù¾e mít na výrok o náhradì nákladù vliv. ®alovaný nesouhlasí ani s námitkou stì¾ovatelky, ¾e postupem ¾alovaného mohlo dojít k poru¹ení práva na spravedlivý proces. Stì¾ovatelce nebyla upøena mo¾nost vyu¾ití v¹ech právních institutù, které jí právní øád v pøípadì neèinnosti správního orgánu nabízí. Stì¾ovatelka se mohla pøed podáním ¾aloby domáhat ochrany proti neèinnosti postupem dle § 80 odst. 3 správního øádu. Vzhledem k tomu, ¾e této mo¾nosti nevyu¾ila, nemohl krajský soud její ¾alobì vyhovìt.
[5] Pátý senát dospìl pøi pøedbì¾né poradì k právnímu názoru odli¹nému od názoru vysloveného Nejvy¹¹ím správním soudem v døívìj¹ím rozhodnutí. Ztoto¾nil se s obecným principem subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, která se vztahuje rovnì¾ na øízení o ¾alobì proti neèinnosti správního orgánu (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2007, è. j. 7 Ans 1/2007-100, è. 1683/2008 Sb. NSS). Na tento názor navázal roz¹íøený senát, který v usnesení ve vìci CG HOLDING rozhodl: Úèastník øízení je povinen vyèerpat prostøedek ochrany proti neèinnosti podle § 80 odst. 3 správního øádu pøed podáním ¾aloby podle § 79 s. ø. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti neèinnosti ústøedního správního úøadu.
[6] Druhý senát ve skutkovì obdobné vìci (¾aloba byla podána 9. 6. 2009, ¾alobkynì uplatnila ¾ádost podle § 80 odst. 3 správního øádu dne 1. 7. 2009, o èem¾ souèasnì informovala soud, krajský soud ¾alobu odmítl dne 21. 7. 2009) v rozsudku ze dne 10. 2. 2010, è. j. 2 Ans 5/2009-59, uvedl, ¾e krajskému soudu vytýká, ¾e dostateènì ne¹etøil právo stì¾ovatelky na pøístup k soudu. Nevyèkal uplynutí lhùty pro vydání rozhodnutí o ¾ádosti [o uplatnìní opatøení proti neèinnosti] podle ustanovení § 80 odst. 3 in fine správního øádu, i kdy¾ byl nepochybnì informován o tom, ¾e stì¾ovatelka aktivnì zjednává nápravu, tj. ¾e usiluje o naplnìní podmínky bezvýsledného vyèerpání prostøedkù, které jí procesní pøedpis nabízí k ochranì proti neèinnosti správního orgánu. Vzhledem k tomu, ¾e ve smyslu ustanovení § 71 odst. 1 správního øádu byl nadøízený správní orgán povinen o ¾ádosti podle ustanovení § 80 odst. 3 in fine správního øádu rozhodnout bez zbyteèného odkladu, nejpozdìji v¹ak do 30 dnù od zahájení øízení (§ 71 odst. 3 správního øádu), bylo v dobì rozhodování krajského soudu (21. 7. 2009) naprosto zøejmé, ¾e k naplnìní absentující podmínky musí dojít ve velmi krátkém èasovém horizontu (lhùta pro vyøízení ¾ádosti podle ustanovení § 80 odst. 3 správního øádu by uplynula nejpozdìji v pátek 31. 7. 2009). Pøesto nevyèkal na vyøízení ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti a ¾alobu bez meritorního projednání usnesením odmítl. Takový postup krajského soudu nese znaky formalismu, který je v rozporu s principy materiálního právního státu a smyslem a úèelem soudního øízení.
[7] S tímto názorem druhého senátu se pátý senát neztoto¾nil. Podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedkù, které procesní pøedpis platný pro øízení u správního orgánu stanoví k ochranì proti neèinnosti, musí být splnìna ke dni podání ¾aloby. Nejedná se o odstranitelný nedostatek podmínek øízení, u nìho¾ by soud mìl vyèkat jeho odstranìní. Tento názor dle pátého senátu není ani v rozporu se zásadou procesní ekonomie ani není na újmu práv úèastníka øízení. Zda následná ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti povede ke zjednání nápravy (odstranìní neèinnosti), je obtí¾nì pøedvídatelné a ani z èasového hlediska nelze odhadnout, kdy tato otázka bude vyjasnìna. Proto soud nemù¾e vyèkávat, jak nadøízený orgán na ¾ádost podle § 80 odst. 3 správního øádu zareaguje. Odmítnutí ¾aloby v takové situaci ostatnì nijak nebrání ¾alobci, aby ¾alobu následnì opìt podal, nepovede-li jeho ¾ádost podle § 80 odst. 3 správního øádu ke zjednání nápravy. Pátý senát poukázal na to, ¾e roz¹íøený senát v usnesení ve vìci CG HOLDING tuto otázku neøe¹il, názor vyslovený v rozsudku è. j. 2 Ans 5/2009-59 nelze pokládat za pøekonaný. Proto pátý senát postoupil vìc roz¹íøenému senátu.
[8] Stì¾ovatelka se k usnesení o postoupení vìci roz¹íøenému senátu vyjádøila podáním z 24. 8. 2015, v nìm¾ setrvala na svém názoru, ¾e krajský soud nemìl ¾alobu odmítnout pro nedostatek podmínek øízení, nebo» v dobì rozhodování krajského soudu ji¾ byla tato pøeká¾ka øízení odstranìna.
[9] Roz¹íøený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v pøedlo¾ené vìci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s.
[10] Pøedkládající senát dospìl k názoru odli¹nému od názoru vysloveného ji¾ v jiném rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, a to v rozsudku è. j. 2 Ans 5/2009-59, který byl poté zopakován v rozsudku ze dne 25. 8. 2011, è. j. 7 Ans 6/2011-79. Oproti názoru vyslovenému v tomto rozsudku má pøedkládající senát za to, ¾e pokud podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedku ochrany proti neèinnosti podle procesního pøedpisu upravujícího øízení pøed správním orgánem vy¾adovaná § 79 odst. 1 nebyla splnìna ke dni podání ¾aloby, nelze tento nedostatek následnì zhojit a ¾aloba musí být odmítnuta.
[11] Roz¹íøený senát dále zjistil, ¾e Nejvy¹¹í správní soud v citovaném rozsudku ze dne 10. 2. 2010, è. j. 2 Ans 5/2009-59, rozhodl na základì právního názoru odli¹ného od názoru døíve vyjádøeného v jiném rozhodnutí tohoto soudu, a to v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, è. j. 9 Ans 8/2009-149, ani¾ by vìc postoupil roz¹íøenému senátu. V posléze citovaném rozsudku soud zamítl kasaèní stí¾nost proti usnesení ze dne 12. 5. 2009, kterým byla pro nesplnìní podmínky pøedchozího vyèerpání prostøedkù ochrany v øízení pøed správním orgánem odmítnuta ¾aloba na ochranu proti neèinnosti v pøípadì, kdy sice ¾alobkynì dne 26. 3. 2009 podala u nadøízeného správního orgánu ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti, ani¾ v¹ak vyèkala jejího vyøízení, podala dne 6. 4. 2009 ¾alobu na ochranu proti neèinnosti správního orgánu. Krajský soud ¾alobu odmítl, pøesto¾e o ¾ádosti ¾alobkynì o uplatnìní opatøení proti neèinnosti rozhodl nadøízený orgán negativnì je¹tì pøed odmítnutím ¾aloby. Nejvy¹¹í správní soud k tomu uvedl: Ve vztahu k námitce stì¾ovatelky, ¾e mìla-li by se ¾alobou na ochranu proti neèinnosti èekat na to, jakým zpùsobem bude reagováno na její ¾ádost o opatøení proti neèinnosti, kdy¾ nebylo reagováno bezodkladnì, byla by tato skuteènost proti praktickému významu této právní ochrany, Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e vycházelo-li by se pøi posuzování toho, zda byly bezvýslednì vyèerpány v¹echny procesní prostøedky pouze z neurèitého pojmu bezodkladnì vyøízeno , tak jak navrhuje stì¾ovatelka, vneslo by to do praxe znaènou právní nejistotu. Je zcela bezpochyby, ¾e pod pojmem bezodkladnì si ka¾dý mù¾e pøedstavit jiný èasový úsek, kdy dovedeno ad absurdum by úèastník mohl dospìt k názoru, ¾e bezodkladné vyøízení vìci znamená vyøízení vìci do druhého dne. Potom by podání ¾ádosti mìlo pouhý formální význam a k bezvýslednému vyèerpání tohoto procesního prostøedku by de facto docházelo jeho podáním, co¾ by zcela popíralo smysl institutu ochrany proti neèinnosti v rámci správního øádu. Navíc by takové pojetí bylo zcela v rozporu se subsidiární povahou správního soudnictví, jak je zakotvena v § 5 s. ø. s. a jak je reflektována v ustálené judikatuøe zdej¹ího soudu, na kterou rovnì¾ navázal krajský soud v odùvodnìní svého rozhodnutí. Nejvy¹¹í správní soud má toti¾ za to, ¾e i pøi øe¹ení této právní otázky je nutno vycházet z obecných zásad, kterou bezpochyby je i zásada subsidiarity správního soudnictví spoèívající v tom, ¾e ve správním soudnictví se lze ochrany práv domáhat jen na návrh a po vyèerpání øádných opravných prostøedkù, nestanoví-li soudní øád správní nebo zvlá¹tní zákon jinak. Soudní øád správní tak dùslednì zavádí tradièní ¾alobní øízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyèerpány mo¾nosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostøedky správního øízení. Podmínìnost vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení pøed podáním ¾aloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního pøezkumu a minimalizace zásahù soudù do správního øízení. To znamená, ¾e úèastník správního øízení musí zásadnì vyèerpat v¹echny prostøedky k ochranì svých práv, které má ve svojí procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyèerpání se mù¾e domáhat soudní ochrany. Soudní pøezkum správních rozhodnutí je toti¾ koncipován a¾ jako následný prostøedek ochrany subjektivních veøejných práv, který nemù¾e nahrazovat prostøedky nacházející se uvnitø veøejné správy (k tomu srovnej rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, è. j. 2 Afs 98/2004-65, publikovaný pod è. 672/2005 Sb. NSS). Na základì vý¹e pøedestøených úvah pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ za nedùvodnou stí¾ní námitku, ¾e se mìl krajský soud spokojit s vydáním rozhodnutí nadøízeného správního orgánu pøede dnem svého rozhodnutí, a proto posoudit, zda se ¾alovaný neèinnosti nedopou¹tí, pøièem¾ pøi posouzení v¹ech okolností postupu správního orgánu by podle stì¾ovatelky musel dospìt k názoru, ¾e ¾alovaný je ve vìci do doby jeho rozhodnutí neèinný. Zdej¹í soud v¹ak opakuje, ¾e stì¾ovatelka podala ¾alobu na ochranu proti neèinnosti, ani¾ by bezvýslednì vyèerpala procesní prostøedky ochrany zaruèované správním øádem, kdy¾ ¾alobu podala pøedtím, ne¾ bylo o ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti rozhodnuto, a proto byl krajský soud povinen postupovat podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. a ¾alobu stì¾ovatelky odmítnout pro nedostatek podmínky øízení. Skuteènost, ¾e správní orgán následnì po podání této ¾aloby vydal rozhodnutí ve vìci ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti, na povinnosti krajského soudu ¾alobu z vý¹e uvedených dùvodù odmítnout nic nemìní.
[12] Je tedy zøejmé, ¾e judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu k této otázce není jednotná, a pøedkládající senát se navíc hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného v rozsudku ve vìci sp. zn. 2 Ans 5/2009. Pravomoc roz¹íøeného senátu rozhodnout ve vìci je proto dána.
[13] Podle § 79 odst. 1 vìty prvé s. ø. s. ten, kdo bezvýslednì vyèerpal prostøedky, které procesní pøedpis platný pro øízení u správního orgánu stanoví k jeho ochranì proti neèinnosti správního orgánu, mù¾e se ¾alobou domáhat, aby soud ulo¾il správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení.
[14] Roz¹íøený senát se musí vypoøádat s otázkou, zda je správný názor druhého senátu vyjádøený v rozsudku ve vìci sp. zn. 2 Ans 5/2009, ¾e nevyèerpání prostøedku k ochranì proti neèinnosti v øízení u správního orgánu pøedstavuje nedostatek, který je mo¾né odstranit v prùbìhu øízení pøed soudem.
[15] Výkladem § 79 odst. 1 s. ø. s., resp. podmínek, které musí být splnìny, aby se soud mohl zabývat dùvodností ¾aloby na ochranu proti neèinnosti, se roz¹íøený senát zabýval v usnesení ze dne 21. 9. 2010, è. j. 7 Ans 5/2008-164, è. 2181/2011 Sb. NSS. Uvedl v nìm: Roz¹íøený senát tedy shodnì s citovaným usnesením konstatuje, ¾e i ve správním soudnictví jsou podmínky øízení vnímány jako takové podmínky, za nich¾ soud mù¾e rozhodovat ve vìci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ø. podpùrnì za pou¾ití § 64 s. ø. s.). Jsou chápány jako podmínky pøípustnosti procesu jako¾to celku, pøièem¾ se upínají k procesním úkonùm stran èi soudu. Teorie procesního práva i soudní praxe øadí mezi podmínky øízení na stranì soudu pøedev¹ím pravomoc, pøíslu¹nost, na stranì úèastníkù øízení zpùsobilost být úèastníkem øízení, procesní zpùsobilost, popø. té¾ plnou moc zmocnìnce v pøípadì zastoupení. Úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány spoleènými podmínkami-pøeká¾kou litispendence a pøeká¾kou vìci rozsouzené. Dal¹ími okolnostmi, které obvykle brání vìcnému projednání návrhu (¾aloby) ve správním soudnictví jsou opo¾dìnost (pøedèasnost) ¾aloby, podání návrhu zjevnì neoprávnìnou osobou, nepøípustnost. Specifickým dùvodem, jen¾ vyluèuje dal¹í postup v øízení, jsou neodstranìné vady ¾aloby (§ 37 odst. 5 s. ø. s.). Jsou-li naplnìny zákonné pøedpoklady, soud ¾alobu odmítne, ani¾ by se mohl zabývat její dùvodností. K posouzení dùvodnosti ¾aloby tedy soud mù¾e pøistoupit jen tehdy, byla-li vèas podána pøípustná ¾aloba osobou k tomu oprávnìnou a pokraèování v øízení nebrání neodstranìné vady ¾aloby nebo nedostatek podmínek øízení.
[16] Z uvedených úvah roz¹íøeného senátu vyplývá, ¾e je tøeba rozli¹ovat podmínky øízení v ¹ir¹ím smyslu, které zahrnují mj. i pøípustnost a vèasnost ¾aloby a podmínky øízení v u¾¹ím smyslu [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s.], tj. takové podmínky øízení, které nejsou zahrnuty v nìkterém ze zvlá¹tních dùvodù pro odmítnutí ¾aloby uvedeném v § 46 odst. 1 písm. b), c), d) èi odst. 2 a 5, resp. § 37 odst. 5 s. ø. s. V pøípadì zji¹tìní nedostatku podmínek øízení v u¾¹ím smyslu je namístì úvaha, zda se jedná o nedostatek odstranitelný èi neodstranitelný, a v prvém pøípadì má soud vyzvat úèastníka k odstranìní takového nedostatku podmínek øízení. Jedná-li se o nedostatek podmínek øízení (v u¾¹ím smyslu) neodstranitelný, nebo pokud nebyl ani na výzvu soudu odstranìn, a nelze-li pro takový nedostatek v øízení pokraèovat, teprve v takovém pøípadì je tøeba návrh (¾alobu) odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Naproti tomu, je-li návrh opo¾dìný, byl-li podán osobou k tomu zjevnì neoprávnìnou nebo je-li nepøípustný, pak je tøeba návrh bez dal¹ího odmítnout, nebo» ani z povahy vìci nelze takovou pøeká¾ku øízení odstranit.
[17] Konkrétnì po¾adavkem na bezvýsledné vyèerpání prostøedkù ochrany proti neèinnosti správního orgánu jako podmínkou pro podání ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu u správního soudu se roz¹íøený senát ji¾ rovnì¾ zabýval, a to ve svém usnesení ve vìci CG HOLDING, v nìm¾ uvedl: Z hlediska systematiky soudního øádu správního je podmínka, podle ní¾ ¾alobce musí nejprve bezvýslednì vyèerpat procesní prostøedky, které má k dispozici ve správním øízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadøuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veøejnou správou a èinností správních soudù. Jejím úèelem je pøedejít soudnímu øízení v pøípadech, kdy lze dosáhnout nápravy pøímo u správních orgánù. Tato zásada je v obecné rovinì vyjádøena v § 5 s. ø. s. a pro jednotlivé typy ¾alob je upøesnìna zejm. v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ø. s. Pøed pou¾itím nìkterého z typù ¾alob je tedy nutné nejprve v¾dy vyèerpat opravné prostøedky nebo jiné procesní prostøedky nápravy, které jsou k dispozici v øízení pøed správním orgánem (srov. také rozsudky soudu è. j. 7 Ans 1/2007-100, è. j. 2 Ans 1/2008-84, è. j. 8 Ans 5/2010-43, èi ze dne 10. 2. 2010, è. j. 2 Ans 5/2009-59).
[18] Z vý¹e citovaného usnesení ve vìci CG HOLDING vyplývá, ¾e nesplnìní podmínky bezvýsledného vyèerpání prostøedkù ochrany proti neèinnosti v øízení pøed správním orgánem, má stejnì jako nesplnìní podmínky vyèerpání opravných prostøedkù dle § 68 písm. a) s. ø. s. a nevyu¾ití prostøedkù ochrany nebo nápravy podle § 85 s. ø. s. za následek nepøípustnost ¾aloby.
[19] Jak bylo vý¹e uvedeno, pøípustnost ¾aloby sice rovnì¾ patøí mezi podmínky øízení v ¹ir¹ím smyslu, nepøípustnost ¾aloby (návrhu) v¹ak pøedstavuje samostatný dùvod pro odmítnutí ¾aloby (návrhu), u nìho¾ nepøichází v úvahu odstraòování takovéto pøeká¾ky øízení. Naopak pøi zji¹tìní, ¾e se jedná o ¾alobu nepøípustnou, soud ji bez dal¹ího podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. odmítne.
[20] Je tedy tøeba odmítnout právní názor vyjádøený v rozsudku ve vìci sp. zn. 2 Ans 5/2009, ¾e krajský soud, který zjistí, ¾e ¾alobce sice pøed podáním ¾aloby nevyèerpal prostøedky, které procesní pøedpis platný pro øízení u správního orgánu stanoví k jeho ochranì proti neèinnosti správního orgánu, nicménì po podání ¾aloby po¾ádal o uplatnìní opatøení proti neèinnosti podle § 80 odst. 3 vìty druhé správního øádu, je povinen vyèkat, zda nadøízený správní orgán ve lhùtì tøiceti dnù (§ 71 odst. 3 správního øádu) o této ¾ádosti nerozhodne, a teprve poté se má zabývat dùvodností ¾aloby. Takový výklad je nejen v rozporu se zásadou subsidiarity ochrany poskytované ve správním soudnictví (srov. usnesení ve vìci CG HOLDING) i se zásadou procesní ekonomie, nýbr¾ i s gramatickým výkladem § 73 odst. 1 s. ø. s. Pokud v tomto ustanovení zákonodárce u¾il minulého èasu vyèerpal pøi formulaci podmínky vyèerpání prostøedkù ochrany a naproti tomu èasu pøítomného mù¾e se domáhat pøi formulaci oprávnìní k podání ¾aloby, je tøeba z toho logicky dovodit, ¾e podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedkù ochrany proti neèinnosti v øízení pøed správním orgánem musí být splnìna ji¾ k okam¾iku podání ¾aloby. Toté¾ lze dovozovat ze slova bezvýslednì : pouze ten, kdo pøed podáním ¾aloby (v pøípadì øízení vedeného podle správního øádu) podal ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti a zároveò jeho ¾ádosti nebylo vyhovìno (tj. nadøízený správní orgán vydal usnesení o nevyhovìní ¾ádosti podle § 80 odst. 6 vìty druhé správního øádu, popø. ve tøicetidenní lhùtì o ¾ádosti nerozhodl), vyèerpal tento prostøedek bezvýslednì. Teprve v tomto pøípadì je jeho ¾aloba pøípustná.
[21] Takový výklad nepo¹kozuje ¾alobce, který podmínku pøípustnosti ¾aloby spoèívající v bezvýsledném vyèerpání prostøedkù ochrany nesplnil. V takovém pøípadì soud jeho ¾alobu bez dal¹ího odmítne. To v¹ak není na pøeká¾ku, aby ¾aloba na ochranu proti neèinnosti správního orgánu byla podána, jakmile bude podmínka pøípustnosti ¾aloby spoèívající v bezvýsledném vyèerpání prostøedkù ochrany splnìna. Tento výklad tedy není v rozporu s ústavnì zaruèeným právem na spravedlivý proces zahrnujícím právo na pøístup k soudu.
[22] Stì¾ovatelce nelze pøisvìdèit, ¾e podávala v projednávané vìci ¾alobu na ochranu proti neèinnosti, ani¾ by po¾ádala o uplatnìní opatøení proti neèinnosti u správního orgánu, v dùvìøe v judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, podle které se v pøípadì øízení vedených u ústøedních správních úøadù splnìní této podmínky nevy¾aduje. Je toti¾ zøejmé, ¾e je¹tì pøed podáním ¾aloby dne 28. 11. 2014 roz¹íøený senát usnesením ve vìci CG Holding vydaným dne 20. 5. 2014 sjednotil do té doby nejednotnou judikaturu tohoto soudu tak, ¾e i v pøípadì ¾alovaného jako¾to ústøedního správního úøadu se splnìní této podmínky vy¾aduje. Stì¾ovatelka se tak mohla pøi nále¾ité péèi vèas s tímto rozhodnutím seznámit a pøed podáním ¾aloby podmínku bezvýsledného vyèerpání prostøedku ochrany proti neèinnosti v øízení pøed správním orgánem splnit.
[23] Roz¹íøený senát pro srovnání poukazuje na judikaturu Ústavního soudu ohlednì podmínek stanovených zákonem o obcích pro podání návrhu Ministerstva vnitra na zru¹ení obecnì závazných vyhlá¹ek obce. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 32/06 ze dne 16. 1. 2007 k tomu Ústavní soud s odkazem na døívìj¹í judikaturu uvedl: Øízení o zru¹ení obecnì závazné vyhlá¹ky se opírá o ust. èl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ÈR, a ústavodárce jej svìøil do rukou Ústavního soudu ÈR, který je orgánem ochrany ústavnosti (èl. 83 Ústavy ÈR). Z toho vyplývá, ¾e úèelem øízení o zru¹ení obecnì závazných vyhlá¹ek je náprava vá¾ných vad tìchto právních pøedpisù, a ¾e øízení pøed Ústavním soudem je krajním prostøedkem nápravy, je¾ nastupuje a¾ poté, co ostatní prostøedky nápravy selhaly. I v tomto øízení se toti¾ uplatòuje zásada subsidiarity. ( ) Z podkladù zaslaných ministerstvem nepochybnì vyplývá, ¾e ministr vnitra navrhl Ústavnímu soudu zru¹ení ust. èl. 1 a 2 vyhlá¹ky è. 24/2004 z dùvodù, se kterými se mìsto mohlo seznámit a¾ v rozhodnutí, kterým byla pozastavena úèinnost tìchto ustanovení. Jediná pøedtím vznesená konkrétní argumentace se týkala ust. èl. 1 odst. 5 a èl. 2 odst. 2, které¾to vady mìsto v mezidobí odstranilo, èím¾ naplnilo úèel dohledového øízení. Ministerstvo vnitra ÈR a¾ v rozhodnutí o pozastavení úèinnosti ust. èl. 1 a 2 vyhlá¹ky è. 24/2004 roz¹íøilo svou argumentaci o zbylá ustanovení tìchto èlánkù (pøièem¾ zásadnì pozmìnilo argumentaci vùèi ust. èl. 1 odst. 3, z èeho¾ lze usuzovat, ¾e mìsto zde se svou argumentací uspìlo). Na základì takto vedeného øízení, v nìm¾ nebyly ze strany orgánù státní správy vyèerpány v¹echny zákonem pøedvídané prostøedky, které mají vést k nápravì pøípadnì vadného stavu, nemù¾e být Ministr vnitra ÈR oprávnìn k podání pøípustného návrhu k Ústavnímu soudu na zru¹ení èl. 1, odst. 1 a¾ 4, a 6 a ust. èl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlá¹ky è. 24/2004. Ústavní soud apeluje na navrhovatele, aby tyto nároky nepova¾oval za projev bezúèelného formalismu, nebo» vedle toho, ¾e sledují dodr¾ování správnì právních pøedpisù (srov. èl. 2 odst. 3 Ústavy ÈR), korespondují s vývojem judikatury Ústavního soudu vztahující se k municipálním pøedpisùm, kdy napø. v nálezu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05, Plénum Ústavního soudu konstatovalo (in fine): naskýtá se rovnì¾ otázka, zda by ministr vnitra v rámci prevence a pøedcházení øízením u Ústavního soudu nemìl obcím zøetelnìji naznaèit, jakých pochybení je nutno se vystøíhat, aby jinak dobøe mínìná vyhlá¹ka nemusela být pøedkládána k posouzení Ústavnímu soudu. (è. 445/2006 Sb.). Pro nedostatek pøedchozího projednání dùvodù návrhu s dotèenou obcí tedy v souladu se zásadou subsidiarity Ústavní soud návrh odmítl jako nepøípustný.
[24] Roz¹íøený senát pro úplnost dodává, ¾e mu je známa judikatura civilních soudù napø. k podmínce pøedchozího projednání nároku na náhradu ¹kody zpùsobené nezákonným rozhodnutím, resp. nesprávným úøedním postupem, u pøíslu¹ného orgánu podle § 14 odst. 3 zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem a o zmìnì zákona Èeské národní rady è. 358/1992 Sb., o notáøích a jejich èinnosti (notáøský øád). Nejvy¹¹í soud k této podmínce konstantnì judikuje, ¾e se jedná o podmínku øízení, její¾ nesplnìní je tøeba v soudním øízení odstraòovat postupem podle § 104 odst. 2 o. s. ø. (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího soudu ze dne
17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1891/2007, publ. pod è. Rc 11/2010). Stejnì Nejvy¹¹í soud rozhoduje ohlednì podmínky pøedchozího pravomocného rozhodnutí správního orgánu ve vìcech ¾alob podle èásti páté o. s. ø. stanovené v § 244 odst. 1 o. s. ø. I zde je dle Nejvy¹¹ího soudu rozhodující, ¾e ke dni rozhodování soudu je tato podmínka splnìna, aèkoli v dobì podání ¾aloby splnìna nebyla (srov. usnesení Nejvy¹¹ího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1246/2013). Subsidiarita soudního pøezkumu v¹ak nepatøí mezi základní zásady civilního procesu. Závìry judikatury civilních soudù vztahující se k ustanovením obèanského soudního øádu proto nelze vztahovat bez dal¹ího k odli¹ným institutùm obsa¾eným v soudním øádu správním.
[25] Roz¹íøený senát tedy uzavøel, ¾e není-li pøi podání ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu splnìna podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedku, který procesní pøedpis platný pro øízení pøed správním orgánem stanoví k ochranì proti neèinnosti (§ 79 odst. 1 s. ø. s.), jedná se o ¾alobu nepøípustnou, kterou soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. K pøípadnému dodateènému splnìní této podmínky v prùbìhu øízení pøed soudem nelze pøihlí¾et.
[26] V dané vìci se jednalo o jedinou otázku, na ní¾ závisí posouzení dùvodnosti kasaèní stí¾nosti, roz¹íøený senát proto rozhodl meritornì. Kasaèní stí¾nost není dùvodná, proto ji zamítl podle § 110 odst. 1 vìty druhé s. ø. s.
[27] Zároveò soud rozhodl o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti a to podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka ve vìci nemìla úspìch, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení. ®alovanému v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nad rámec bì¾né úøední èinnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladù øízení nepøiznal (srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 31. 3. 2015, è. j. 7 Afs 11/2014-47, è. 3228/2015 Sb. NSS).
V Brnì dne 25. kvìtna 2016

References: soud 
 § 79
 § 120
 § 56
 soud 
 § 80
 soud 
 § 46
 § 79
 § 80
 § 80
 § 80
 § 79
 soud 
 § 81
 soud 
 § 60
 § 80
 soud 
 § 80
 § 79
 § 80
 soud 
 § 80
in fine
 § 71
 § 80
in fine
 § 80
 soud 
 soud 
 § 80
 § 80
 soud 
 § 17
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 § 79
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 § 103
 § 64
 soud 
 soud 
 § 46
 § 37
 soud 
 § 46
 § 5
 § 68
 § 79
 § 85
 § 68
 § 85
 soud 
 § 46
 § 80
 § 73
 § 80
 soud 
 soud 
 soud 
in fine
 soud 
 § 14
 soud 
 § 104
 soud 
 § 244
 soud 
 § 46
 § 110
 soud 
 § 60
 § 120
 soud