Source: http://eu.juristic.cz/35612.html
Timestamp: 2018-10-21 12:56:42+00:00

Document:
Juristic: Mezivládní konference - první konkrétní návrhy na změnu rozhodování.
Publikováno: 27. 8. 2000
Počet zobrazení 7225. (Sessions 6739)
Mezivládní konference - první konkrétní návrhy na změnu rozhodování.
Za francouzského předsednictví má být v prosinci na summitu Evropské rady v Nice ukončena mezivládní konference členských zemí Evropské unie týkající se institucionální reformy . Jaké jsou návrhy na změnu rozhodování přináší tato obsáhlejší materie.
Za francouzského předsednictví má být v prosinci na summitu Evropské rady v Nice ukončena mezivládní konference členských zemí Evropské unie týkající se institucionální reformy ( 1). Fungující instituce jsou bezesporu základním předpokladem zdravého vývoje uvnitř EU. Souhrnný materiál nazvaný Zpráva o vývoji ( 2) přináší konkrétní návrhy na novelizaci zakládajících smluv.
Rozhodování kvalifikovanou většinou
Vážení hlasů
Často diskutovanou otázkou je v rámci rozhodovacích procesů uvnitř institucí Společenství tzv. vážení hlasů při rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě ( 3). Často je diskutovaná disproporce mezi počtem obyvatel a počtem vážených hlasů.
Současná situace je následující :( 4)
Členský stát	 Počet hlasů	 Počet obyvatel (tis.)
Německo	 10 82 038
Spojené království 10 59 247
Francie 10	 58 966
Itálie 10	 57 612
Španělsko 8	 39 394
Nizozemsko 5 15 760
Řecko	 5 10 533
Belgie 5 10 213
Portugalsko 5	 9 980
Švédsko	 4 8 845
Rakousko 4 8 082
Dánsko 3	 5 313
Finsko 3 5 160
Irsko 3	 3 744
Lucembursko 2	 429
Zatímco na jeden hlas v Radě potřebuje Německo 8 203 800 obyvatel, v případě Řecka je to již pouze 2 106 600 obyvatel, Dánsko potřebuje na jeden hlas 1771 000 obyvatel a nejmenší členský stát, Lucembursko, pouze 214 500 obyvatel.
Na základě citovaného článku SES je pro přijetí rozhodnutí kvalifikovanou většinou třeba nejméně 62 hlasů. Tento počet hlasů může dát dohromady nejméně osm zemí ( 5) 62 hlasů představuje 71,26% z celkového počtu 87 hlasů. Počet 8 států představuje 53% členských států, reprezentujících 58,16% populace.
Při rozhodování v Radě však existuje také tzv. blokační menšina ( 6). Ta představuje 26 hlasů, které mohou být získány nejméně od 3 členských zemí. Vyjádřeno v procentech je to 29,89% hlasů od 20% členských zemí, které disponují minimálně 12,38% populace.
Tyto parametry by se však radikálně změnily v případě rozšíření EU o všechny žadatelské země. V tomto případě, by celkový počet členů EU dosáhl čísla 28, resp. 27 v případě nepřijetí Turecka ( 7).
Představa o přidělování hlasů v takto velké Unii vypadá následovně : ( 8)
Země	 Počet hlasů	 Počet obyvatel (tis.)
Německo 10 82038
Turecko 10 64385
Spojené království 10	 59247
Francie 10 58966
Itálie 10 57612
Španělsko 8	 39394
Polsko 8 38667
Rumunsko	 6	 22489
Nizozemsko 5	 15760
Řecko 5 10533
Česká republika 5 10290
Belgie 5 10213
Maďarsko	 5 10092
Portugalsko 5 9980
Švédsko 4 8854
Bulharsko 4	 8230
Rakousko 4	 8082
Slovensko 3 5393
Dánsko 3	 5313
Finsko 3 5160
Irsko 3 3744
Litva	 3 3701
Lotyšsko 3 2439
Slovinsko 3 1978
Estonsko 3 1446
Kypr	 2 752
Lucembursko 2 429
Malta 2 379
Celkem EU(28) států 144 545566
Celkem EU (27) států	 134	 481181
EU s Tureckem:
Kvalifikovaná většina by představovala 102 hlasy (70,83%) a dosáhne ji nejméně čtrnáct členských států (50%), které disponují 51,36% populace. Blokační menšinu by představovalo 43 hlasů (29,86%), kterých může dosáhnout nejméně 5 členských států disponujících 10,45% populace Unie.
EU bez Turecka:
Kvalifikovaná většina by představovala 96 hlasů (71,64%) a dosáhne ji minimálně čtrnáct členských zemí (51,85% ), které disponují 50,20% populace.
Blokační menšina by představovala 39 hlasů (29,10%) a dosáhnou ji 4 členské země (14,81%), které disponují 10,50% populace Evropské unie.
Co vlastně tato čísla říkají? V první řadě lze vysledovat jasný trend snižování procentuálního počtu členských zemí, které mohou přijmout rozhodnutí nebo ho naopak zablokovat. V případě rozšíření EU na celkový počet 27 zemí by tak mohlo rozhodnutí přijmout pouhých čtrnáct procent členských zemí, o pouhé dvě desetiny přesahující polovinu populace. Zablokovat přijetí aktu, by naopak mohla skupina zemí reprezentující pouhých deset procent populace.
Základní otázka, která vyvstává, je otázka legitimity přijímání takovýchto rozhodnutí, respektive jejich zablokování. Především početně velké členské země se cítí znevýhodněny.
Z tohoto důvodu se v průběhu mezivládní konference objevil návrh na systém tzv. dvojí většiny. Ten se dále dělí na prostý systém dvojí většiny a na vážený systém dvojí většiny.
Podle modelu prosté dvojí většiny by musela s přijetím rozhodnutí souhlasit většina členských států představující minimálně 58,2% ( 9).
Podle modelu vážené většiny by muselo být dosažené vážené většiny hlasů a minimální většiny 58,2% populace.
Dalším možným řešením je "převážení" hlasů jednotlivých členských států. Jsou navržena tři variantní řešení, která vedou k tomu, že se zvyšuje procentuálně vyjádřená většina, resp. menšina, která je třeba k přijetí, resp. zablokování rozhodnutí. Oproti současnému modelu by došlo k posílení největších členských států. Např. Německo, Turecko a další velké země by dostaly po 25 hlasech, zatímco malé země, jako je např. Kypr nebo Lucembursko by dostaly pouhé 3, popřípadě 4 hlasy. Německo by tak oproti současnému stavu získalo navíc 15 hlasů, zatímco Lucembursko 1, popřípadě 2 hlasy. Tento model však vede k relativnímu zvýhodnění velkých zemí. Jako "nejspravedlivější" se tak jeví model převážení hlasů postavený na aritmetickém základě.
Počet vážených hlasů by tak vypadal následovně:
Země	 Počet vážených hlasů
Německo	 18
Rumunsko	 9
Belgie	 6
Maďarsko	 6
Kypr	 2
Celkem EU (28) států	 204
Celkem EU (27) států	 188
Rozhodování v EU s Tureckem by vypadalotakto: Kvalifikovanou většinu by představovalo 146 hlasů, což je 71,57% hlasů, kterou by mohlo získat nejméně 14 zemí (50%) s populací představující 58,18%. Stojí za zaznamenání, že 58,18% populace je údaj shodný s dnešním stavem. Tento aritmetický model je tak konstruován tak, aby byl udržen současný stav. Přijetí rozhodnutí by tak mělo stejnou váhu, jako dnes.
Zmiňované návrhy se nezabývají problematikou zablokování přijetí aktu z důvodu životních národních zájmů. S rostoucím počtem členských zemí Evropské unie se bude přirozeně zvětšovat také rozsah potenciálních životních zájmů.
Rozšíření oblastí, ve kterých se bude rozhodovat kvalifikovanou většinou
S rozhodováním kvalifikovanou většinou v Radě přímo souvisí také oblasti, kterých se tímto způsobe přijímané právní akty týkají. V rámci mezivládní konference vznikl návrh na změnu ustanovení směrem od jednomyslnosti ke kvalifikované většině:
ˇ	jmenování zvláštního představitele pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (čl. 23 Smlouvy o Evropské unii - SEU)
ˇ	uzavírání mezinárodních dohod v oblastech, v nichž již byla kvalifikovanou většinou přijata společná akce (čl. 24 SEU)
ˇ	proti diskriminační opatření (čl. 13 Smlouvy o Evropském společenství - SES)
ˇ	ustanovení týkající se využívání práva občanů EU pohybovat se a usazovat na území členských států Unie (čl. 18(2) SES
ˇ	zahajování a provádění činností samostatně výdělečných osob, provádění změn platných předpisů upravujících kvalifikační předpoklady v členských státech (čl. 47(2) SES)
ˇ	procedura a podmínky pro vydání víz členskými státy a pravidla pro jednotná víza (čl. 62(2)(ii) a (iv) SES)
ˇ	podmínky pro azyl (čl. 63(1)(a), (b), (c) a (d) SES)
ˇ	podmínky pro uprchlíky a vyhnané osoby (čl. 63 (2) (a) a (b) SES)
ˇ	podmínky pro imigrační politiku (63(3)(a) a (b) SES
ˇ	ustanovení definující práva a podmínky, na základě kterých mohou státní příslušníci třetích zemí, kteří legálně pobývají na území jednoho členského státu, pobývat na území druhého členského státu (čl.63(4) SES)
ˇ	ustanovení v oblasti spolupráce v civilní justici s přeshraničními souvislostmi, pokud mají souvislost s fungováním vnitřního trhu (čl. 65 SES)
ˇ	nástroje týkající se spolupráce mezi relevantními orgány státní správy členských států a mezi těmito orgány a Komisí v oblastech zahrnutých v hlavě IV (čl. 66 SES)
ˇ	zjednodušení běžných procedur, jestliže má aplikace principů regulačního systému pro dopravu vážný vliv na životní standard a standard zaměstnání v určitých oblastech a na operační a transportní zařízení (čl. 71(2) a 80(2), druhý subparagraf SES, týkající se mořské a letecké dopravy
ˇ	směrnice na aproximaci práva, nařízení nebo administrativní ustanovení členských států, které mají přímý vliv na vytváření a fungování společného trhu (čl. 94 SES)
ˇ	ekonomické ustanovení, která budou přijata v případě nesnází v nabídce určitých produktů (čl.100(1) SES)
ˇ	finanční pomoc Společenství, za určitých podmínek, členským státům, které mají problémy nebo existuje vážné nebezpečí, že budou ohroženy obtížemi zapříčiněnými okolnostmi, které jsou mimo jejich vliv a kontrolu (čl. 100(2) SES)
ˇ	uzavírání mezinárodních smluv o duševním vlastnictví a službách (čl. 133(5) SES)
ˇ	nástroje na podporu (kromě harmonizace) v kulturní oblasti (čl. 151(5) SES)
ˇ	nástroje na podporu akcí členských států v průmyslové sféře (čl. 157(3) SES)
ˇ	zvláštní akce za účelem ekonomické a sociální soudržnosti mimo Fond soudržnosti (čl. 159, třetí paragraf, SES)
ˇ	pravidla využívaná pro Strukturální fondy a Fond soudržnosti (čl. 161 SES)
ˇ	asociace se zámořskými zeměmi a oblastmi (čl. 187 SES)
ˇ	odsouhlasení statutu členů Evropského parlamentu (čl. 190(5) SES)
ˇ	jmenování generálního tajemníka Rady (čl. 207(2) SES)
ˇ	jmenování zástupce generálního tajemníka Rady (207(2) SES)
ˇ	jednací řád Soudu první instance (čl. 255(4) SES)
ˇ	jednací řád Evropského soudního dvora (čl.245(3) SES)
ˇ	jmenování členů Účetního dvora (čl. 247(3) SES)
ˇ	finanční regulace (čl. 279 SES)
ˇ	seznamování seznamu zboží dvojího užití (čl. 296)
ˇ	asociační dohody (čl. 310 SES)
Kromě výše uvedených oblastí byl v rámci mezivládní konference ještě vymezen okruh ustanovení, která by dávala možnost rozhodovat kvalifikovanou většinou po splnění některých dalších podmínek, a stejně tak existuje i seznam oblastí, na které se dál bude vztahovat procedura jednomyslného rozhodování. Tyto oblasti jsou označovány jako tzv. ústavní a kvaziústavní záležitosti. Patří sem mimo jiné otázky společné obrany, integrace Západoevropské unie, přijímání práv občanů EU, jednotný volební systém do Evropského parlamentu nebo otázka vlastních zdrojů Společenství.
Základní podmínkou úspěšného fungování Evropské unie jako integračního seskupení je průchodnost společných orgánů při přijímání návrhů právních aktů. Z uvedených návrhů je vidět současný trend změny rozhodovacích procesů v EU. Na jedné straně je jasná snaha po udržení současného procentuálně vyjádřeného počtu obyvatel, který musí reprezentovat členské státy, které chtějí určité rozhodnutí přijmout nebo naopak zablokovat.
Na druhou stranu je z důvodů akceschopnosti Rady nutné rozšířit hlasování kvalifikovanou většinou a udělat z něho jistý standard rozhodování. Znamená to jisté omezení státní suverenity členských států a k posílení komunitarizace rozhodování. Oba trendy lze v Evropské unii vysledovat již před přijetím Smlouvy o Evropské unii. Právě tato skutečnost dělá z Evropské unie v rámci integračních seskupení výjimečnou záležitost.
Smlouva o založení Evropského společenství v čl. 189/ex. čl.137 jasně stanoví, že počet poslanců Evropského parlamentu nepřekročí 700. Toto číslo bylo stanoveno v rámci mezivládní konference probíhající před podpisem Amsterodamské smlouvy v roce 1997 a současná mezivládní konference se tímto ustanovením řídí.
Tato skutečnost znamená změnu v přidělování poslaneckých mandátů jednotlivým státům
Současná situace :( 10)
Členský stát Počet mandátů
Finsko	 16
Rakousko	 21
Řecko	 25
Spojené království 87
Švédsko	 22
V současné době je mezi stávající členské země rozděleno 626 mandátů. V rámci mezivládní konference vznikl návrh na rozdělení křesel v EP pro 28, resp. 27 zemí.
Navrhovaná podoba rozdělení mandátů je následující:
Země Počet mandátů(28 členů) Počet mandátů(27 členů)
Německo	 71 77
Turecko 64 -
Spojené království 62	 69
Francie 62 69
Itálie	 62 69
Španělsko 46 51
Polsko 46	 51
Rumunsko 32 35
Nizozemsko 23 25
Řecko	 18	 20
Česká republika 18 20
Belgie	 18 20
Maďarsko 18 20
Portugalsko 18 20
Švédsko 16 18
Bulharsko 15	 17
Rakousko 15 17
Slovensko	 12 13
Dánsko 12 13
Finsko 12	 13
Irsko	 11	 12
Litva 11	 12
Lotyšsko 7 8
Slovinsko	 7	 7
Estonsko	 6	 6
Kypr	 6 6
Zajímavý je také návrh na změnu volební procedury do Evropského parlamentu. Podle tohoto návrhu by určitý počet poslanců EP měl být volen na tzv. evropské kandidátce, která by byla předkládána voličům na celém území Evropské unie. Znamenalo by to, že voliči by prováděli dvojí výběr, dvojí volbu. Jednou by volili na domácí kandidátní listině a jednou by vybírali z evropské kandidátní listiny ( 11). Podle Komise je cílem této změny podněcovat rozvoj politických stran a posílení legitimity skupiny poslanců EP, kteří by mohli tvrdit, že zastupují evropskou ústavnost ( 12).
Podobně se Evropského parlamentu týkají také návrhy na změnu v oblasti politických stran, konkrétně na změnu znění článku 191 SES, který vymezuje postavení politických stran na evropské úrovni. Současné znění tohoto článku: Politické strany na evropské úrovni jsou důležitým faktorem integrace v Unii. Přispívají k vytváření evropského povědomí a k vyjadřování politické vůle občanů Unie ( 13), má čistě formální a deklarativní charakter a neposkytuje orgánům Společenství žádné pravomoci ve vztahu k politickým stranám. Tento článek byl do SES vložen Maastrichtskou smlouvou a ani její Amsterodamská novela na jeho znění nic nezměnila.
V rámci probíhající mezivládní konference předložila Komise návrh na rozšíření článku 191 o nový odstavec, jehož znění by mělo být následující:
Do (datum bude dohodnuto) přijme Rada s využitím čl. 251 ( 14) nařízení upravující evropské politické strany, především podmínky jejich registrace a pravidla pro financování ( 15).
Evropská komise má v současné době dvacet členů. Místa v Komisi nejsou rozdělována mezi členské státy. Členové Komise jsou nezávislí a nesmí přijímat ve své činnosti jakákoliv doporučení ( 16). Obsazování Komise je přesto politicky velice senzitivní záležitostí. V současné době platí pravidlo, že všechny státy mají po jednom komisaři a velké po dvou. Velkým státům je tímto způsobem kompenzována jiná znevýhodnění, např. nepoměr ve vážení hlasů v Radě. Tento způsob je založen na politické dohodě a je v současné době politicky nejprůchodnější ( 17).
Dvacetičlenná Komise je chápána jako ještě průchodná a akceschopná. Rozšíření počtu komisařů se však jeví v kontextu konečného počtu 27, resp. 28 členských zemí jako neakceptovatelné. Z toho důvodu existují v současné době dva relevantní návrhy na způsob jmenování komisařů. Oba vychází z předpokladu, že každý stát by disponoval jedním členem komise ( 18).
První návrh vyhází z modelu užší a širší Komise. Znamenalo by to rozšíření počtu místopředsedů Komise a jejich přímou superioritu vůči komisařům s určitým portfoliem. Hlavní činnost Komise by tak byla přenesena do těchto pracovních skupin. Konečná rozhodnutí by byla přijímána užší skupinou komisařů.
Druhým modelem je model cirkulujících komisařů - každá země by sice měla svého komisaře, ale počet členů by se neměnil. Komisaři by se však pravidelně v úřadu měnili. Způsob rozhodování v Komisi by se tak nezměnil.
Existuje ještě jedna varianta, o které se v současné době někdy hovoří, i když neoficiálně - pozice Komise by zůstala stejná a záleželo by na dohodách v rámci schvalovací procedury Komise, který stát by jaký post a s jakou frekvencí byl schopen obsadit. Tento model by poškozoval především nové členské země, které budou bez zkušeností a bez dlouhodobě vytvářených vazeb na ostatní členské země.
Poznámky uvedené v článku
Poznámka č.1 Mezivládní konference k institucionální reformě byla svolána na základě Protokolu o orgánech vzhledem k rozšíření EU, který je od Amsterdamské novely součástí zakládajících smluv. Čl. 2 tohoto protokolu říká, že nejpozději jeden rok před tím, než počet členských států přesáhne dvacet, bude svolána konference zástupců vlád členských států, aby komplexně přezkoumali ustanovení Smluv o složení a fungování orgánů. Na základě toho byl v roce 1999 na summitu Evropské rady v Kolíně nad Rýnem formulován požadavek na svolání mezivládní konference k institucionální reformě. Téhož roku na summitu v Helsinkách byla vymezena agenda. Mezivládní konference byla slavnostně zahájena 14.2. 2000.
Poznámka č.2 CONFER 4750/00. Všechny návrhy diskutované v tomto článku pochází z tohoto materiálu.
Poznámka č.3 Čl. 205/ex. čl. 148. Smlouvy o založení Evropského společenství.
Poznámka č.4 Data Eurostatu z roku 1999.
Poznámka č.5 To platí v případě, že akt je přijímán na návrh Komise. V ostatních případech je třeba souhlasu nejméně deseti zemí. Toto pravidlo je navíc aplikováno také v přechodném pětiletém období na rozhodnutí spadající do nové hlavy IV. SES.
Poznámka č.6 Kromě toho existují i jiné mechanismy, jako je např. Lucemburský kompromis z roku 1966, který umožňuje každému členskému státu zablokovat přijetí rozhodnutí s odůvodněním, že jde o oblast životních zájmů, které by mohly být aktu přijetím ohroženy.
Poznámka č.7 Turecko má ze všech žadatelských zemí největší problémy v oblasti dodržování lidských práv. V případě přijetí by se navíc Turecko stalo druhým největším státem, což je pro některé členské země samo o sobě nepřijatelné.
Poznámka č.8 Údaje Eurostatu o populaci v roce 1999.
Poznámka č.9 Současný percentuální počet populace, kterou představuje minimální kvalifikovaná většina.
Poznámka č.10 Čl. 190/ex.138 SES
Poznámka č.11 vzhledem k tomu, že každá země má stanovený počet evroposlanců, přidělovaly by se hlasy tak, že nejdříve by byli zvoleni poslanci s dostatečným počtem hlasů z evropské kandidátní listiny a potom by v jednotlivých členských zemích byli doplněni kandidáty zvolenými podle tradiční domácí procedury. Už tato skutečnost zvýhodňuje evropskou kandidátní listinu před národní.
Poznámka č.12 Přizpůsobení institucí pro úspěšné rozšíření - stanovisko Komise, COM (2000) 34, str. 7
Poznámka č.13 Smlouva o založení Evropského společenství, čl. 191
Poznámka č.14 Článek 251 SES upravuje proceduru spolurozhodování EP při přijímání právních aktů Společenství. Je to jedna z nejdůležitějších pravomocí EP.
Poznámka č.15 Communication from the Commission, COM (2000) 444 final, str. 4
Poznámka č.16 čl. 213/ex 157 SES
Poznámka č.17 Vzhledem ke způsobu jmenování Komise.
Poznámka č.18 Tato podobu reformy Komise byla nastíněna již v dokumentu Agenda 2000 - Agenda 2000 Communication - COM(97) 2000)
Mgr. Stěpán Pecháček pracuje v Parlamentním institutu, který je součástí Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR
zařadil(a): Štěpán Pecháček
Zatím hlasovalo: 280 čtenářů, průměrná známka je: 2.74

References: čl. 189
 čl.137
 čl. 251
 Čl. 2
 Čl. 205
 čl. 148
 Čl. 190
 čl. 191
 čl. 213