Source: https://sintesis.colombiacompra.gov.co/jurisprudencia/sintesis/31801
Timestamp: 2020-05-29 07:45:25+00:00

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Sintesis: TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS - SÍNTESIS ETAPA PRECONTRACTUAL
1.1. El contrato escrito como requisito de existencia de la relación contractual. El Estatuto General de la Contratación Estatal establece que los contratos donde una de las partes es una entidad pública son contratos solemnes. Por tanto, para su eficacia, se requiere que se eleve a escrito la manifestación de voluntad; la ausencia de ello, conlleva de manera imperativa a la inexistencia del negocio jurídico e impide el nacimiento de los efectos jurídicos pretendidos por las partes. 8499 8192
1.2. Para el reconocimiento de pretensiones económicas es necesario que haya contrato escrito. Una entidad pública no debe reconocer a un contratista los gastos en los que incurrió para llevar a cabo la totalidad de una obra, cuando el contrato se celebró de manera verbal, porque:
Los contratos estatales no se perfeccionan por el siempre consentimiento de las partes puedan.
Las relaciones contractuales del Estado deben constar por escrito. 8499
Una entidad pública no debe reconocer a un abogado los honorarios que se causaron por la asesoría jurídica que prestó, en virtud de un contrato verbal de prestación de servicios, porque:
El contrato de prestación de servicios es calificado por el estatuto general de la contratación pública como un contrato estatal, que necesariamente debe ser celebrado por escrito, como parte de las formalidades y exigencias que prevé el ordenamiento legal para este tipo de convenios.
Al no existir ninguna prueba del contrato de prestación de servicios, ni siquiera la aceptación de su cotización de servicios profesionales por parte de la entidad pública no se puede reconocer el pago de honorarios. ###8155##
1.3. Modificaciones al contrato. Las modificaciones a un acuerdo que consta por escrito deben surtir el mismo proceso que se dio para su constitución, dado que el acuerdo modificatorio está tomando el lugar del acuerdo originario y la solemnidad que se predica legalmente del segundo ha de ser exigida para el reconocimiento de eficacia, existencia y validez del primero. En síntesis, las modificaciones de los contratos estatales, consistentes en adición de obras, valor y período para la ejecución, deben realizarse por escrito,
Incluso en aquellos casos en que se hubiere acreditado el pacto verbal de las partes para modificar las obligaciones de contratista y el valor del Contrato, no sería posible reconocerle efecto alguno a tal acuerdo puesto que la modificación consensual se debe extender por escrito. 8494
1.4. Competencia para celebrar contratos. La competencia para la celebración de convenios y contratos, por en general, es del jefe de la respectiva entidad. 8584
1.4.1. Competencia de los Consejos Municipales. Un Consejo Municipal no puede proferir un Acuerdo mediante el cual faculta a la Alcaldesa Municipal para celebrar todos los contratos para la buena marcha de la administración pública territorial, porque:
Esta orden contraviene el numeral 3 del artículo 41 de la ley 136 de 1994, según el cual, está prohibido a los concejos intervenir en asuntos que no sean de su competencia.
Los concejos sólo están facultados para intervenir en los procesos de contratación en lo referido con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. 8584
2. REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES (RUP)
Uno de los elementos integradores de la capacidad jurídica para contratar con entidades estatales, es la inscripción en el registro de proponentes, en los casos señalados por el artículo 22 de la Ley 80 de 1993: contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles. 8183
2.1. Rechazo de una oferta. Cuando una entidad advierta que uno de los proponentes no se encuentra inscrito en el registro único de proponentes, debe rechazar su propuesta, ya que carece de capacidad jurídica para contratar con entidades estatales, situación que lo coloca en imposibilidad de ser adjudicatario de un contrato estatal. 8183
3. GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA OFERTA
La finalidad de la garantía de seriedad de la oferta es que los interesados le aseguren a la entidad la seriedad de sus ofrecimientos desde el momento de presentación de las ofertas hasta la adjudicación del respectivo proceso, incluso prolongando sus efectos hasta la celebración del contrato y el cumplimiento de las obligaciones del adjudicatario. 8270
3.1. Se puede condicionar la validez de una propuesta o la continuidad de un proceso de selección a la vigencia de la garantía de la póliza de seriedad. Una entidad pública puede sujetar la validez de una propuesta a la vigencia de la garantía de seriedad de la oferta, en tanto que, lo que se busca es la protección de los intereses de la entidad frente a la posible renuencia de los proponentes en cumplir con sus ofrecimientos o en abstenerse de suscribir el respectivo contrato una vez adjudicado.
Una entidad pública no puede adjudicar una licitación y celebrar un contrato con un oferente cuya póliza que amparaba la seriedad del ofrecimiento se encuentra vencida, cuando en el pliego de condiciones se condicionó la adjudicación del contrato a la vigencia de la póliza, porque:
El acto de adjudicación está afectado de ilegalidad y, como consecuencia de ello, se configura la causal de nulidad absoluta del contrato, en tanto la entidad adoptó una decisión contraria a lo dispuesto en el pliego de condiciones.
La entidad debió haberle exigido al oferente la prórroga de la vigencia de dicha garantía, antes de que venciera el término para la evaluación de las ofertas. 8270
Una entidad pública puede declarar desierto un proceso de contratación, cuando ninguna de las propuestas aporta el recibo de pago de la póliza de garantía, condición prevista en el pliego de condiciones para continuar con el proceso de selección, porque:
Era deber de los proponentes aportar con la propuesta el recibo de pago de la póliza. De suerte que al evidenciar el no cumplimiento por parte de los proponentes de la totalidad de las condiciones o términos consignados en el pliego, la administración estaba en la obligación de rechazar las propuestas.
La decisión subsecuente de declarar desierto el proceso de selección, estuvo ajustada a lo previsto en los artículos 29 y 30 numeral 9 de la Ley 80 de 1993, a los cánones jurisprudenciales y al pliego de condiciones. 8528
4. PROPUESTA U OFERTA
4.1. Propuesta alternativa. Conforme al numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, los oferentes están autorizados legalmente para presentar propuestas alternativas, caso en el cual debe existir una propuesta principal ceñida al pliego de condiciones o términos de referencia y otra opcional.
También es posible presentar excepciones de orden técnico y económico, esto es una propuesta única pero con variaciones a las exigencias del pliego.
La posibilidad de presentar una propuesta alternativa, debe estar supeditada a los requisitos previstos en el pliego de condiciones o en los términos de referencia. Así, una entidad pública puede adjudicar un contrato a una propuesta alternativa y no a otra propuesta que cumplió con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones, sin vulnerar los principios de igualdad y selección objetiva, porque:
La escogencia de una propuesta depende de condiciones uniformes de la convocatoria, como el mejor precio o las mejores condiciones técnicas, sin importar si es una propuesta alternativa o principal.
Es admisible para los proponentes presentar variaciones de contenido técnico y económico destinadas a dar más solidez a la realización del objeto contractual, y ello es aceptable por cuanto un pliego de condiciones o unos términos de referencia pueden requerir ajustes o precisiones.
Acató los requisitos previsto en los términos de referencia para poder presentar una propuesta alternativa, lo que hizo posible su comparación objetiva frente a las demás propuestas. 8102
4.1.1. Prohibición expresa en el pliego de condiciones para presentar propuestas alternativas. Una entidad pública debe rechazar una propuesta alternativa, cuando el pliego de condiciones expresamente señala la prohibición de presentar ese tipo de propuestas. De acuerdo al artículo 29 de la Ley 80 de 1993, el ofrecimiento más favorable es aquel que cumple con los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio, contenidos en los pliegos de condiciones o términos de referencia.
Al desconocer una propuesta alternativa los requisitos técnicos establecidos en el pliego, no puede ser objeto de calificación. 8159
4.2. Subsanación de la propuesta. No es obligación de una entidad requerir a ningún proponente para que suministre la información que clara y precisamente exigía el pliego de condiciones.
En el término de cinco (5) días hábiles, establecido en el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, para que los oferentes presenten las observaciones que estimen pertinentes, los oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas. 8114
4.2.1. Solicitud de aclaración. Una entidad pública puede solicitar oficiosamente a un proponente dar explicación sobre las diferencias encontradas en su propuesta, en vez de rechazar la propuesta, siempre que:
Las explicaciones que se soliciten sobre la propuesta, recaigan sobre requisitos o documentos no necesarios para la comparación de las propuestas.
Se haga en el plazo estipulado en los pliegos de condiciones para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables. 8312
4.2.2. Traslado del informe de calificación de la propuesta a los proponentes para que sea controvertido. Una entidad pública está facultada durante trámite contractual para decretar pruebas y ordenar dictámenes periciales para evaluar las propuestas, y a la vez los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas pruebas por los medios legales. Si las pruebas son dadas a conocer, por ejemplo, en una audiencia de adjudicación, se vulneraría todo término razonable de traslado para controvertirlas.
En consecuencia, las entidades deben disponer un término prudencial para que las pruebas decretadas sean controvertidas, con el fin de garantizar imparcialidad en su actuación y el derecho de contradicción de los accionantes. 8576
4.2.3. Solicitud de documentos que ya posee la entidad pública. De acuerdo al artículo 10 del Código Contencioso Administrativo, los funcionarios no podrán exigir a los proponentes certificaciones o documentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la respectiva entidad.
En este sentido, a una entidad le estaba prohibido exigirle al proponente un documento que se encontraba en sus dependencias, como es el contrato que habían celebrado previamente. Lo anterior en aplicación al principio de económica, previsto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues se agiliza y se dinamiza el procedimiento precontractual, al no dilatar injustificadamente el proceso de contratación. 8178
4.2.3. Indemnización. Cuando a un proponente no se le adjudicó el contrato y busca ser indemnizado ante lo contencioso administrativo, no sólo debe demostrar que la entidad pública incurrió en vicios en el trámite contractual sino que además debe acreditar lo siguiente:
Que sufrió un perjuicio.
Que su propuesta era la más favorable que la ganadora.
Que la propuesta ganadora no resultaba adecuada a los intereses de la administración,
Cuando el proponente no cumple con la carga de acreditar dichos elementos, carece de objeto declarar que la entidad pública efectuó una actuación que genera la nulidad en el acto de adjudicación. 8154
5 EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS U OFERTAS
5.1. Carácter vinculante de la evaluación efectuada por el comité evaluador. Si bien las evaluaciones realizadas y presentadas por el comité evaluador no son vinculantes u obligatorias para la entidad, en caso que desee apartarse de dicho criterio deberá sustentarlo de manera clara en la parte motiva del acto administrativo mediante el adjudica la licitación. 8106
5.1.1. Razones de índole económico. Una entidad pública no puede adjudicar un contrato que no obtuvo el mayor puntaje, de acuerdo a la evaluación realizara por el comité evaluador, aduciendo razones índole económico. La mejor oferta no es siempre la que tiene un menor valor económico, sino es aquella propuesta que cumpla con las condiciones de experiencia, organización, capacidad financiera y en general que cumpla a cabalidad con el objeto contractual a desarrollar, en concordancia con los fines esenciales de la contratación; requisitos que cumplió la oferta que obtuvo el mayor puntaje. 8106
5.1.2. Selección de una propuesta, mediante la modalidad de contratación directa, soportada en la evaluación efectuada por el comité evaluador. Una entidad pública puede escoger en un proceso de contratación directa a un oferente con base en los estudios de evaluación, omitiendo señalar los motivos por los cuales no escogió a las demás ofertas que acudieron a la invitación. La entidad no está obligada a expedir una resolución motivada de adjudicación, pues no se trataba de un proceso de licitación pública, y puede perfectamente acoger la recomendación formulada por los miembros de la del comité de evaluación. 8632
5.2. Rechazo de las propuestas.
5.2.1. Ausencia de requisitos técnicos. Una entidad estatal puede retirar de un proceso licitatorio a un proponente debido a que su propuesta carece de requisitos técnicos, conforme evaluación hecha por el comité evaluador, dado que:
La actuación de la entidad está soportada en las evaluaciones técnicas efectuadas por el comité evaluador, que señalaron que la propuesta no cumplía con los requisitos técnicos previstos en el pliego de condiciones.
La evaluación del comité no fue desvirtuada. 8173
5.2.2. La propuesta ofrece una cantidad menor a la exigida en el pliego de condiciones. Una entidad pública puede rechazar una oferta cuando los cálculos que contiene la oferta sobre el material para ejecutar la obra se alejan de los datos establecidos en el pliego de condiciones, en razón a que:
En el pliego de condiciones se señaló que se rechazarían las propuestas que no se ajustaran a lo solicitado, fueran incompletas en cuanto no cumplieran lo especificado y ofertaran un precio artificialmente bajo.
El error en los cálculos conllevó a que se ofreciera una cantidad de materiales y de obras significativamente menor, por lo que el precio ofertado fue irrealmente bajo. 8181
5.2.3. Documentos expedidos en el exterior que carecen de la firma del cónsul colombiano. Los documentos que otorgue en el exterior, para que tengan validez en Colombia, deben cumplir con los requisitos previstos del artículo 480 del Código de Comercio, pues de lo contrario carecen por completo de valor probatorio y, en consecuencia, la ausencia de las formalidades contempladas hace en la práctica que el documento carezca por completo de efectos jurídicos.
Así en el pliego de condiciones no se señale que los documentos otorgados en el extranjero deben cumplir con los requisitos previstos en el artículo 480 del Código de Comercio, no es justificación para no cumplirlos pues se trata de una obligación de carácter legal que debe ser conocida por los concursantes.
En consecuencia, una entidad pública puede eliminar una propuesta que ocupó el primer lugar, debido a que el proponente no presentó unos documentos con la firma del cónsul colombiano del país donde fueron expedidos, cuando en el pliego de condiciones se previó que la ausencia de dichos documentos daba lugar a la eliminación de la propuesta. 8119
5.2.4. Documentos expedidos en el exterior que ya se encuentran en los archivos de la entidad autenticados. Una entidad pública no puede rechazar una propuesta por no allegar autenticados unos documentos expedidos en el extranjero, cuando la entidad ya tenía en sus archivos dichos documentos, debido a que el proponente en ocasiones anteriores habían suscrito contratos con el mismo objeto del proceso de selección. Dado que los documentos autenticados no tienen un término de validez, la entidad ha debido subsanar esta anomalía aplicando lo dispuesto en el artículo 10 del C.C.A. y en el numeral 17 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. 8631
5.2.5. Capacidad de contratación. La capacidad de contratación (K) y la capacidad residual o disponible de contratación (KDC) conciernen a un requisito o exigencia jurídica que determina capacidad jurídica especial o habilitación legal para participar en una licitación y para suscribir un contrato estatal. En caso de ausencia de una de tales capacidades determina una incapacidad o inhabilidad especial que impide la valoración de la oferta desde los puntos de vista técnico y económico, que consecuentemente da lugar al rechazo, descarte o no elegibilidad de la misma.
En el evento de suscribirse el contrato en tales circunstancias, estará afectado de nulidad absoluta por incapacidad especial absoluta o inhabilidad jurídica. 8141
5.2.6. Estados financieros de propósito especial. Los estados financieros pueden ser de propósito general y de propósito especial. En términos generales, los estados financieros de propósito general se preparan para ser conocidos por usuarios indeterminados, con la finalidad de poder evaluar la capacidad de un ente económico para generar flujos favorables de fondos. En cambio los estados financieros de propósito especial son los que se preparan para satisfacer necesidades específicas de la información contable.
Cuando una entidad pública solicita en el pliego de condiciones la declaración de renta y los estados financieros de carácter especial, por ejemplo: las declaraciones de utilidad y pérdidas, de balances y de auditoria, y el oferente no lo aporta, dicha omisión da lugar al rechazo de la propuesta. Debido a que dichos estados financieros pretenden satisfacer necesidades específicas de ciertos usuarios y suministrar un mayor detalle de algunas partidas u operaciones (balance inicial, estados financieros de periodos intermedios, los estados de costos, el estado de inventario, los estados financieros extraordinarios, los estados de liquidación y los estados financieros que se presentan a las autoridades).
Teniendo en cuenta su grado de importancia, cuando la entidad solicita los estados financieros es impredecible aportarlos a efectos de valorarlos conjuntamente con la declaración de renta, pues permiten contrastar el balance comercial de la empresa oferente con el que rinde ante otras autoridades, como es el caso de la autoridad tributaria. 8179
5.2.7. Acreditación de la experiencia en un contrato de interventoría, Una entidad pública no puede en audiencia revaluar la calificación inicial obtenida por un oferente en la experiencia específica y, consecuentemente, descartarla de la evaluación final, cuando el oferente acredita la experiencia en intervenotrías mediante contratos de concesión de obras o de bienes de uso público y no por medio de contrato de prestación de un servicio público, que es la modalidad de contratación sobre la cual se va a efectuar la interventoría, porque:
Ley 80 de 1993 en su artículo 32 numeral 4º prevé que los contratos de concesión pueden ser de dos clases: uno, cuyo objeto es una obra o un bien de uso público, y otro, concretado en un servicio público propiamente dicho. Esta misma regla se le aplica a los contratos de interventoría, dado que la experiencia se puede acreditar en algunos casos sin atender a la naturaleza del contrato de concesión.
2. Es posible desarrollar con la interventoría simultáneamente varios objetos (prestación, conservación, operación, etc.), sin que ello desnaturalice el contrato o lo anule o invalide. En consecuencia, la experiencia específica acreditada por la sociedad oferente debió tenerse en cuenta como ítem puntuable para su evaluación.[1]. 8147
5.3. Nueva evaluación de la propuesta. Una entidad pública puede evaluar nuevamente una propuesta cuando advierta que no tuvo en cuenta aspectos calificables, con el fin de escoger la mejor oferta y cumplir con lo previsto en el pliego de condiciones.
Sin embargo, con posterioridad al acto de adjudicación de una licitación pública, una entidad pública no puede revisar y evaluar nuevamente el puntaje dado a una propuesta, dado que: i) violaría el debido proceso, pues la nueva evaluación se estaría haciendo por fuera de la etapa de calificación prevista por la ley y los pliegos de condiciones, sin darle la oportunidad al proponente afectado de controvertir u presentar observaciones a la nueva calificación; e ii) incurriría en una desviación de poder, por cuanto tal decisión se apartaría de los fines y principios que deben regir la contratación estatal, tales como la transparencia, la igualdad de condiciones de los proponentes, economía y la selección objetiva. 8612
5.4. Términos de existencia de una unión temporal. Una entidad pública puede adjudicar un contrato a una Unión Temporal que no cumplía con el término de existencia previsto en pliego de condiciones, pues en su certificado de existencia y representación se previó que el término de duración estaba previsto por la vigencia del contrato y en el pliego se precisó que era necesario que su existencia se extendiera por un año adicional, cuando dicha omisión no estaba prevista como una causal de rechazo de la propuesta, porque:
En esos términos, es claro que lo importante era la existencia de la Unión Temporal al momento de celebrar el contrato, ya que la ley 80 de 1993 otorga a esta clase de asociaciones una existencia legal bastante limitada, pues supedita ésta al objeto mismo de su creación, esto es, la presentación de una propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato; pero extendiendo la responsabilidad a sus socios, en forma solidaria, por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, subsistiendo entonces los efectos legales hacía el futuro independientemente de la existencia legal de la Unión Temporal. ###8180##
6. DECLARATORIA DE DESIERTA
6.1. Incumplimiento del pliego de condiciones. Cuando una entidad pública efectúa la evaluación de todas las propuestas debe verificar que se ajusten a lo previsto en el pliego de condiciones, en caso de evidenciar el no cumplimiento por parte de los proponentes de la totalidad de las condiciones o términos consignados en el pliego, la administración está en la obligación de rechazar las propuestas.
Si todas las propuestas son rechazadas, la decisión subsecuente de la entidad debe ser declarar desierto el proceso de selección. 8528
6.2. Causal para la declaración de desierta de una licitación pública. La única causal que permite la estructura de una declaración de desierta es cuando se presenta la imposibilidad de hacer una selección objetiva.
De acuerdo a lo anterior, una entidad pública no puede declarar desierta una licitación pública aduciendo que los valores indicados en las propuestas sobrepasan los precios o condiciones del mercado, tomando como base para la comparación de los precios los datos dados consignados en una revista especializada. Si se tiene en cuenta que los precios del mercado no se determinan solamente con la información que da una revista especializada, sino que es un promedio del valor ofrecido por varias personas que suministran un mismo bien o servicio. 8185
6.3. Satisfacción de los fines contractuales antes de la adjudicación. Una entidad estatal puede declarar desierto una licitación pública, cuando adquiere un equipo de similares características al licitado antes de la adjudicación, porque:
La noción objetiva de la posible adjudicación se vio desvirtuada en sus elementos de finalidad y favorabilidad, ya que el fin de la licitación se cumplió y la entidad se vería obligada a asumir unos costos innecesarios.
Los fines perseguidos por la entidad pública al abrir el proceso licitatorio se encontraban satisfechos, haciendo inútil para la entidad continuar con el proceso contractual. 8227
6.4. Contratación directa. Una entidad pública puede declarar desierto un proceso licitatorio y proceder a contratar directamente con un particular, siempre que:
Existan motivos o causas que impidan la escogencia objetiva de la propuesta más favorable.
Al quedar una sola propuesta para la adjudicación, la ponderación de su puntaje es inferior al determinado para la adjudicación. ###8153###
7.1. Prórroga del plazo de adjudicación. El jefe o representante de una entidad puede prorrogar los plazos para la adjudicación de un contrato por un término total no mayor a la mitad del inicialmente fijado, siempre que las necesidades de la administración así lo requieran. Por ejemplo, cuando la entidad no tuvo en cuenta aspectos relación con la experiencia de unos de los proponentes en la calificación de su propuesta. 8178
[1] Nota del editor. No obstante, lo precedente, el oferente no acreditó que su propuesta era la más favorable.
Una entidad estatal puede adjudicar un contrato a una propuesta alternativa, en tanto la propuesta..
Aunque las evaluaciones realizadas y presentadas por el comité evaluador no constituyen un..
No es obligación de las entidades públicas requerir a un proponente para que subsane la..
Una entidad pública puede descalificar una propuesta que omitió presentar unos documentos con la..
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Si bien cuando una entidad pública no motiva en debida forma la resolución de adjudicación se..
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References: artículo 41
 artículo 22
 artículo 30
 artículo 29
 artículo 30
 artículo 10
 artículo 25
 resolución 
 artículo 480
 artículo 480
 artículo 10
 artículo 25
 artículo 32
 resolución 
 artículo 1
 artículo 30
 artículo 273
 artículo 30