Source: http://www.zakony.cz/zakony/2017/1/zakon-338-2017-Sb-nalez-ustavniho-soudu-ze-dne-8-srpna-2017-sp-zn-pl-us-9-15-ve-veci-navrhu-na-vysloveni-protiusta-SB2017338
Timestamp: 2017-11-23 22:19:28+00:00

Document:
Nález Ústavního soudu ze dne 8. srpna 2017 sp. zn. Pl. ÚS 9/15 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 185/2001 Sb. - Zákony.cz
16.10.2017 - Účinný
Nález č. 338/2017
4. Zákon o místních poplatcích v rozhodném znění stanovil jako rozhodující hledisko pro určení poplatníka trvalý pobyt v obci. Nijak nezohledňoval věk poplatníka ani jeho finanční soběstačnost. Vznik a zánik poplatkové povinnosti za provoz systému shromažďování odpadů je v obecné rovině plně v pravomoci obce. Obec však nemůže ovlivnit zákonem jasně vymezený okruh poplatníků, jimiž byly i nezletilé děti. Obce mají široký prostor pro vymezení úlev a osvobození od místních poplatků v obecně závazné vyhlášce, jíž poplatky zavádí. Do 31. 12. 2010 také měly možnost poplatek či jeho příslušenství na žádost prominout z důvodu tvrdosti. Žádná z těchto možností na věc stěžovatelky nedopadá. Podle předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu je třeba hodnotit, zda byly platební výměry řádně doručeny - k tomu nedojde také v případech, kdy je nezletilý ve střetu zájmů se svým zákonným zástupcem, který platební výměry převzal (ve věci sp. zn. 1 As 116/2014 byla nezletilé nařízena ústavní výchova, neboť její matka nebyla výchovně způsobilá). Ve věci sp. zn. 9 As 211/2014 však soud nefunkčnost rodinných vztahů stěžovatelky neshledal. Vady doručení není možné shledat ani v tom, že stěžovatelka nebyla zapojena do řízení. Nezletilí by měli být zapojeni do řízení podle svého věku, rozumové a citové vyspělosti. Stěžovatelce však bylo v době doručení platebních výměrů za roky 2002 a 2003 jedenáct let, nemohla tedy být dostatečně vyspělá, aby se mohla účinně účastnit vyměřovacího řízení před správcem daně. V případě platebního výměru za rok 2006 bylo stěžovatelce sice již patnáct let, doručení její zákonné zástupkyni ovšem bylo bezvadné. Náprava případných vad v doručování (které nejsou ve věci stěžovatelky dány), by navíc nemohla vést k nápravě všech nedostatků napadené právní úpravy.
5. Ukládání daní a poplatků je v obecné rovině ústavně přípustným zásahem do vlastnického práva. Jejich výběr však nemůže vést k popření tohoto práva, zejména pak zákonodárce nemůže uložit takovou daňovou povinnost, pokud lze předpokládat, že ji daňoví poplatníci nebudou vůbec schopni plnit (aniž by to bylo způsobeno subjektivními okolnostmi na jejich straně). Nezletilé stěžovatelce byla uložena poplatková povinnost bez ohledu na její majetkovou situaci. Je přitom zřejmé, že nezletilí obvykle nebudou mít žádný majetek, z něhož by byli schopni svou daňovou povinnost plnit. Zároveň nebudou mít příležitost takový majetek získat prací. Tak je tomu i v případě stěžovatelky, které bylo v rozhodné době devět, deset a třináct let. Za situace, kdy velká skupina nezletilých poplatníků žádný majetek nemá a ani mít nemůže, dochází uložením poplatkové povinnosti nejen ke zmaření samotné podstaty majetku, ale dokonce jeho negaci - do dospělosti tito poplatníci vstupují obtíženi veřejnoprávními dluhy. Daně a poplatky by nezletilým měly být ukládány pouze v případě, že postihnou jejich majetek či příjmy. Jen v takových případech splnění platební povinnosti závisí na možnostech nezletilého, ne na případném plnění vyživovací povinnosti rodičů či dalších osob. Uložení daňové povinnosti nemajetným nezletilým lze považovat za popření podstaty a smyslu práv zaručených čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Jde tudíž o extrémně nepřiměřenou úpravu zakázanou čl. 4 odst. 4 Listiny.
10. Senát Parlamentu uvedl, že návrh zákona projednal a po rozpravě, jež se soustředila zejména na vlastní obsah návrhu zákona o odpadech a o změně některých dalších zákonů, jej ve znění pozměňovacích návrhů vrátil Poslanecké sněmovně. Ta jej přijala ve znění schváleném Senátem. Zákon byl řádně podepsán. S účinností od 1. 7. 2012 bylo napadené ustanovení změněno tak, že ve spojení s § 12 zavádí solidární odpovědnost nezletilého poplatníka a jeho zákonných zástupců. Případnou tvrdostí právní úpravy se Senát zabýval ve svém 9. funkčním období (tisk č. 303). Senátní návrh zákona byl předložen Poslanecké sněmovně (tisk č. 287), dne 23. 12. 2014 jej však Senát vzal zpět. Podle tohoto návrhu mimo jiné měly být od poplatku osvobozeny osoby, které jsou umístěny v zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy anebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Dále nemělo být možné vyměřit poplatníkovi poplatek vzniklý v době jeho nezletilosti, a to ani po dosažení zletilosti. Zároveň mělo být možné z úřední povinnosti poplatek prominout. Spornou otázkou se tedy Senát zabýval, přičemž pochybnosti o ústavnosti nevyvstaly. S ohledem na schválení sněmovního tisku č. 219 dne 29. 4. 2015, který tuto problematiku také řeší, je Senát připraven sejí dále zabývat.
12. Napadená úprava nemá rdousivý účinek, neboť zátěž poplatníků není dostatečně intenzivní. Sazba poplatku v rozhodném období činila nejvýše 500 Kč za osobu a rok. Do nabytí zletilosti tedy může dluh nabýt nejvýše 9000 Kč, což je částka, kterou je dospělý člověk schopný splatit v zásadě během několika měsíců. Nadměrnou zátěž nezpůsobuje ani možné trojnásobné sankční zvýšení poplatku v případě jeho pozdního zaplacení. Pozdější zvýšení horní hranice poplatku na 1000 Kč bylo spojeno se zavedením solidarity mezi nezletilým poplatníkem a jeho zákonnými zástupci, což vylučuje možný záporný vliv na poplatníka. Poplatky navíc nejsou vymáhány do té doby, než poplatník získá nějaký majetek či příjem.
14. Pro věc není vůbec rozhodující, že si dítě nevolí místo trvalého pobytu. Z hlediska daní je totiž taková možnost bezvýznamná - daň je nedobrovolným plněním. Dospělí si místo trvalého pobytu také nevolí podle výše poplatkové povinnosti, neboť zohledňují důležitější hlediska. Napadená právní úprava je neutrální, rovným způsobem zatěžuje všechny nezletilé poplatníky. Diskriminačním by naopak bylo rozlišování poplatníků podle toho, zda pochází z funkčních rodin. Případné nepříznivé dopady tedy plynou z konkrétního přístupu správce daně, který nezohledňuje konkrétní poměry jednotlivých poplatníků. Neplynou z právní úpravy samotné, ta tak není protiústavní. Připravovaná úprava navíc na tuto nevhodnou praxi správců daně reaguje tím, že zavádí automatický přechod poplatkové povinnosti nezletilého poplatníka na jeho zákonné zástupce či opatrovníka. Vláda tak napadenou úpravu nepovažovala za protiústavní a navrhla zamítnutí návrhu.
25. Nelze opomenout ani závěry setrvalé judikatury Ústavního soudu k exekuci rozhodčích nálezů. I přes existenci zásady „nepropustnosti“ námitek z nalézacího řízení do řízení exekučního [nález sp. zn. I. ÚS 466/97 ze dne 13. 8. 1998 (N 88/11 SbNU 279)] je možné v exekučním řízení hodnotit platnost rozhodčí smlouvy jako podmínky pro vydání exekvováného rozhodčího nálezu, neboť to zákon nevylučuje [srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 562/12 ze dne 24. 10. 2013 (N 179/71 SbNU 153), sp. zn. I. ÚS 174/13 ze dne 7. 5. 2013 (N 80/69 SbNU 335) či sp. zn. III. ÚS 1624/12 ze dne 27. 9. 2012 (N 164/66 SbNU 433) a v nich citovanou judikaturu]. Nejvyšším správním soudem navrhovaný postup se od této judikatury liší pouze v tom, že ústavnost napadeného ustanovení jako podmínku pro vydání exekučního titulu sám hodnotit nemůže (na rozdíl od civilního soudu, který platnost smlouvy hodnotit může). Tak jako stěžovatelka mohla napadnout přímo exekuční titul (odvoláním a případně žalobou proti platebnímu výměru), může jej napadnout i povinný z rozhodčího nálezu (návrhem na zrušení rozhodčího nálezu soudem). Přes tuto možnost obrany Ústavní soud dospěl k závěru o přípustnosti námitek vůči rozhodčímu nálezu i ve fázi exekučního řízení. Stejně by tomu mělo být i nyní.
26. Z uvedeného tedy plyne, že i v řízení exekučním je za určitých podmínek možné uplatnit námitky vůči nalézacímu řízení a jeho výsledku. Protiústavnost exekučního titulu může za těchto podmínek hodnotit i exekuční soud a vyvodit z toho patřičné důsledky. Úprava daňové exekuce se liší toliko v tom, že daňový řád upravuje postup správce daně, nikoliv „exekučního správního soudu“.
Správce daně ovšem své pochybnosti o protiústavnosti úpravy užité k vydání exekučního titulu nemá jak uplatnit (čl. 95 odst. 2 Ústavy míří toliko na soudy, ne správní orgány). Soudní řízení správní jako řízení přezkumné není exekučním řízením v přísném smyslu tohoto výrazu, jsou to však teprve správní soudy, které mohou vyvodit procesní důsledek ze svého závěru o protiústavnosti právní úpravy. V této souvislosti Ústavní soud obecně uznává, že existuje koncepční a institucionální předěl mezi řízením před správními orgány a správními soudy (např. nález sp. zn. I. ÚS 3006/15 ze dne 21. 9. 2016). Nepovažuje jej nicméně za předěl nepřekonatelný a nad rámec žalobních bodů a přes koncentraci řízení vyžaduje od správních soudů hodnocení některých otázek ex officio, byť je podle zákona mají z úřední povinnosti hodnotit toliko správní orgány [např. nálezy sp. zn. I. ÚS 2486/13 ze dne 1. 10. 2014 (N 184/75 SbNU 39), sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016]. V nedávné době ostatně i samotný Nejvyšší správní soud dospěl k závěru (nad rámec konkrétní úpravy ústavně zaručených práv a z ní plynoucích požadavků judikatury Ústavního soudu), že s ohledem na čl. 4 Ústavy není teze „správní soudnictví není pokračováním správního řízení“ vždy udržitelná (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 5 As 104/2013-46 ze dne 16. 11. 2016, publ. pod č. 3528/2017 Sb. NSS).
34. Pouze zákonodárce tak je oprávněn rozhodnout, zda je stanovení určité daně potřebné, v jaké výši a za jakých podmínek, přičemž v tomto směruje oprávněn zohlednit nejrůznější kritéria. Při konstrukci daňového systému má široké pole působnosti, není však zcela vyvázán z povinnosti respektovat požadavky plynoucí z ústavního pořádku. Limitem mu jsou především čl. 11 odst. 1 a 5 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny v podobě zákazu extrémní nepřiměřenosti (rdousícího efektu) daně, zákaz svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv dle čl. 1 Listiny, příkaz rovnosti při uplatňování základních práv a svobod dle čl. 3 odst. 1 Listiny, případně další hodnotová rozhodnutí ústavního pořádku (např. právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 Listiny, ochrana rodičovství, rodiny, dětí a mladistvých podle čl. 32 Listiny).
37. Rovnoměrnost daňového zatížení neznamená shodnost daňové zátěže pro všechny, ale pouze naplnění požadavku, že s odlišnými je třeba zacházet odlišně, se stejnými stejně, přičemž míře odlišnosti subjektů či situací musí odpovídat právě míra odlišnosti právní regulace [nález sp. zn. Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Rovnoměrné daňové zatížení pak znamená, že zdanění vyšších příjmů musí být ve srovnání s daňovým zatížením nižších příjmů přiměřené (vertikální daňová spravedlnost), resp. že poplatníci, kteří mají relativně stejně vysokou platební schopnost, by měli platit stejnou daň [horizontální daňová spravedlnost, srov. body 126-127 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (viz výše)]. Plné rovnoměrnosti daňového zatížení však nelze prakticky docílit, neboť zákonodárce musí při formulaci daňových zákonů zvažovat i další požadavky. Daňové předpisy by totiž zároveň měly být dostatečně určité, srozumitelné a uplatnitelné v praxi (a to jak daňovými poplatníky, tak i orgány finanční správy). Potřeba praktické uplatnitelnosti těchto předpisů se projevuje v tom, že znaky jednotlivých konstrukčních prvků daně může zákonodárce přiměřeně typizovat a paušalizovat.
38. Napadené ustanovení upravuje peněžní plnění zákonem označené jako poplatek, nikoliv daň. Zákonné označení však pro potřeby přezkumu před Ústavním soudem nehraje roli, neboť čl. 11 odst. 5 Listiny předvídá jak placení daní, tak i poplatků. Obsah těchto institutů na ústavní úrovni nadto nelze vykládat pomocí jejich zákonného vymezení (výklad Ústavy konformní se zákonem), již jen proto, že téhož cíle může zákonodárce dosíci různými legislativními způsoby (srov. body 178-179 výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ke snížení státní podpory stavebního spoření prostřednictvím daňové formy). Poplatek je obvykle chápan v kontrapozici s daní v tom smyslu, že se jedná o peněžité plnění, které je vybíráno jako vyrovnání za individuální výhodu, je tedy vybírán účelově a ekvivalentně [bod 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (viz výše) a contrario či nález sp. zn. II. ÚS 728/15 ze dne 16. 9. 2015 (N 170/78 SbNU 543), část III]. Poplatky lze také obecně vymezit jako jeden z veřejnoprávních příjmů, které veřejnoprávní subjekty ukládají jednotlivcům takovým způsobem, aby se jimi alespoň částečně kryly náklady spojené s činnostmi, vyvolané aktivitou těchto jednotlivců. Podle Karla Engliše (Finanční věda. Fr. Borový, 1929, str. 74 a násl.) jsou poplatky i daně autoritativně stanovené příspěvky podřízených hospodářství, avšak „daně pouze se zřetelem k únosnosti, poplatky též se zřetelem k individuálnímu prospěchu“. Proto také „vrchní účel poplatků není nikdy výnos“. Podobně Milan Bakeš uvádí (M. Bakeš a kol. Finanční právo. 3. vydání. C. H. Beck, 2003, str. 87), že „zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter, jsou poplatky většinou vybírány jednorázově, a to v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Mají tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby, vydání povolení, rozhodnutí soudu apod.“.
39. Přes tuto koncepční odlišnost lze výše uvedené ústavní požadavky na daně vztáhnout i na poplatky (bod 43 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08) tam, kde to povaha věci dovoluje. Předmětem daně může být příjem jako výraz přírůstku osobní ekonomické svobody, majetek jako podstata schopná výnosu (podle čl. 11 odst. 3 Listiny zavazuje již samotné vlastnictví) či obrat jako výraz dobrovolného užití majetku k jeho zhodnocení. Z toho důvodu je pro hodnocení rdousícího či konfiskačního účinku daně významný její dopad na majetek či ekonomickou činnost poplatníka (judikatura viz výše v bodě 35). Poplatky s ohledem na svou konstrukci nemohou mít konfiskační účinek v takové podobě jako daně, neboť jejich předmět není vztažen k majetku poplatníka (což však nevylučuje jeho zohlednění při konstrukci korekčních prvků). Poplatek je vybírán ve vztahu ke konkrétnímu protiplnění - k pokrytí alespoň části nákladů na jeho poskytnutí, případně s ohledem na další účely - typicky regulační či řídicí povahy (např. soudní poplatky, poplatky z provozování aktivit se sociálně nepříznivými dopady). Nelze tudíž plně uplatnit zásadu rovnoměrného zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. To by v konečném důsledku znamenalo, že totéž plnění (např. vydání cestovního pasu či odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu) bude zpoplatněno podle příjmů či majetku poplatníka. Výše poplatku by měla mít vztah spíše k poskytnutému plnění (výhodě) než k možnostem poplatníka. I zde ovšem platí, že ocenit poskytnutou výhodu je obtížné a že je k příslušným komplexním úvahám lépe vybaven zákonodárce (jak odborně, tak i demokratickou legitimitou). Je-li tak mezi výší poplatku a protiplněním racionální vztah, může Ústavní soud přistoupit k hodnocení samotné výše poplatku pouze zdrženlivě, jak činí u daní.
41. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny stanoví, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu byla podle napadeného ustanovení poplatníkem fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt, a to bez ohledu na její věk. Jde o jednoznačné vymezení osoby povinné platit poplatek, nikoliv určení počtu osob, za něž má být poplatek zaplacen (rozsudky č. j. 1 As 116/2014-29 ze dne 12. 11. 2014, publ. pod č. 3191/2015 Sb. NSS, a č. j. 5 Afs 175/2006-116 ze dne 31. 1. 2008, publ. pod č. 2473/2012 Sb. NSS). S navrhovatelem lze souhlasit v tom, že osoby poplatníků byly v § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích vymezeny natolik zřetelně, že není pochyb o tom, že jím má být i nezletilá Ž. B. Napadené ustanovení tak dostojí požadavku na určitost a zákonnou formu daňových předpisů podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod [bod 46 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), bod 18 nálezu sp. zn. I. ÚS 1611/07 ze dne 2. 12. 2008 (N 211/51 SbNU 639), bod 30 nálezu sp. zn. I. ÚS 531/05 ze dne 6. 2. 2007 (N 24/44 SbNU 293)]. Z požadavku na určitost též plyne, že nemůže dojít k přenosu platební povinnosti z nezletilých na jejich zákonné zástupce prostřednictvím extenzivního výkladu institutu společného zástupce (zákon jej neurčuje plátcem poplatku, byť tento pojem jinak používá) či institutu rodičovské odpovědnosti (podrobně viz body 58-61).
42. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl v rozhodné době konstruován jako „platba za osobu“. Vznik poplatkové povinnosti není podle napadeného ustanovení nijak vázán na produkci komunálního odpadu konkrétní osobou či četnost odvozu odpadu. Účel daného poplatku je rozpočtový, představuje v podstatě paušalizovaný příspěvek obci na provoz systému nakládání s komunálními odpady. Neodpovídá tak doktrinárnímu vymezení pojmu poplatek. Slouží ovšem k plnému či částečnému krytí nákladů na provoz veřejné služby, která poplatníkům zabezpečuje konkrétní plnění (výhodu), jehož poplatníci nemusí, ale mohou využít (podobně jako poplatky podle zákona č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatel již dříve přiléhavě uvedl, že tato příspěvková konstrukce slouží ke zjednodušení administrace vyměření a výběru povinné dávky zejména v případě, kdy je faktické využití poskytované veřejné služby obtížně ověřitelné a správa poplatku by byla neefektivní (rozsudky NSS č. j. 1 As 116/2014-29, odst. 37, případně č. j. 6 Afs 24/2016-26 ze dne 27. 4. 2016, odst. 11). Opačný přístup by vedl jak k možnosti bezdůvodně a beztrestně se vyhnout platbě konstruované jako poplatek, tak k nerovnoměrnému faktickému zatížení těch poplatníků, kteří by poplatek platili dobrovolně. Vybírání formou příspěvku tudíž legitimuje potřeba efektivní administrace spojená s věcnými důvody pro závěr, že všichni poplatníci poskytovaného plnění (výhody) využívají či využívat mohou [obdobně k ústavněprávní problematice příspěvků (Beitrag) přistupuje i německá judikatura, srov. BVerfGE 137, 1, odst. 43, či rozhodnutí BVerwG sp. zn. 6 C 6.15 ze dne 18. 3. 2016, odst. 26-29].
45. Z výše nastíněného je zřejmé, že poplatek za provoz systému shromažďování odpadů slouží k naplnění legitimního, ústavně výslovně předvídaného cíle. Je nepochybně vhodným prostředkem k financování provozu takového systému a v tomto smyslu je protiplněním za jeho provoz. Výhod spočívajících ve shromažďování, sběru, přepravě, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů přitom využívají (mohou využívat) všichni, nebo alespoň téměř všichni poplatníci tohoto poplatku. Plnění poskytované ze systému shromažďování odpadů totiž spočívá nejen v odstraňování komunálního odpadu produkovaného jeho jednotlivými původci (čemuž se lze jen stěží vyhnout, srov. odst. 10 a 11 rozsudku NSS č. j. 6 Afs 24/2016-26), ale také v tom, že jednotlivci nejsou vystaveni případným škodlivým účinkům jimi neprodukovaného neodstraněného odpadu (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Di Samo a ostatní proti Itálii č. 30765/08 ze dne 10. 1. 2012).
47. Podle čl. 32 odst. 1 věty druhé Listiny je zvláštní ochrana dětí a mladistvých zaručena. Jde o právo, jehož je možné se podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádějí. Tato institucionální garance však nesmí být zákonnou úpravou zcela vyprázdněna - podstata a smysl musí zůstat zachovány (čl. 4 odst. 4 Listiny). Úmluva o právech dítěte (publikována pod č. 104/1991 Sb.) v čl. 3 odst. 1 vyžaduje, aby zájem dítěte byl předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. V čl. 3 odst. 2 Úmluva o právech dítěte dále zavazuje smluvní státy zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž mají brát ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných a mají pro to činit všechna potřebná zákonodárná a správní opatření.
51. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl vybírán bez ohledu na to, zda měl nezletilý poplatník nějaký příjem či majetek, z něhož jej mohl uhradit. Zároveň byl tento poplatek vybírán jako příspěvek - nezletilý tedy neměl možnost se placení poplatku vyhnout tím, že by nežádal či nevyužil zpoplatněného individualizovaného protiplnění. Zároveň neměl možnost svou poplatkovou povinnost ovlivnit ani změnou místa trvalého pobytu [pouze poplatek za provoz systému shromažďování odpadů je vybírán na základě tohoto evidenčního kritéria; jeho určení se přitom odvíjí od trvalého pobytu matky či rozhodnutí zákonných zástupců, srov. § 10 odst. 3 a 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů]. V tomto ohledu lze pouze zčásti přisvědčit vládě, která zastává názor, že daně a poplatky jsou nedobrovolná plnění, a možnost ovlivnit jejich uložení volbou místa trvalého pobytu je tudíž bez významu.
52. Nedobrovolnost poplatku zdůrazněná vládou se totiž v projednávané věci projevuje tím, že nezletilý poplatník je povinen poplatek zaplatit bez ohledu na to, zda má či může mít k jeho zaplacení prostředky, nebo zda může jeho vyměření zabránit, pokud prostředky nemá (a mít ani nemusel). Přiléhavým se v takové situaci jeví známý anekdotický výrok Benjamina Franklina, podle něhož na tomto světě nemůže být jisté nic, s výjimkou smrti a daní [Smyth, A. H. The Writings of Benjamin Franklin, Vol. X (1789-1790). New York: MacMillian, 1907, str. 69].
53. Kromě těchto dvou jistot by však měla mít místo i jistota třetí - ochrana základních práv a svobod ze strany soudní moci (čl. 4 Ústavy). V případě poplatků je obvyklé upřednostnit určení jejich výše ve vztahu k poskytnuté výhodě či plnění (v případě příspěvků ve vztahu k výhodě dané k dispozici) a nelze plně uplatnit zásadu daňové spravedlnosti v podobě rovnoměrného zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. To však nemění nic na tom, že alespoň v nějaké míře se zatížení podle hospodářské výkonnosti, byť v typizované a paušalizované podobě, uplatnit musí. Daňový zákonodárce totiž nesmí snižovat pod určitou mez dalším zdaňováním ten majetek, který funguje jako základ individuálního formování života poplatníka daně [bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)].
55. Ochrana autonomního prostoru jednotlivce zahrnuje též respekt k uspořádání jeho životních podmínek, v nichž se může svobodně realizovat mimo jiné jakožto bytost sociální a hospodářská, která získává prostředky k životu prací a jinou činností s ekonomickými aspekty [nález sp. zn. I. ÚS 504/03 ze dne 25. 11. 2003 (N 138/31 SbNU 227)]. Svobodný vývoj a rozvoj osobnosti je ovšem v této oblasti podstatným způsobem omezen v případech, kdy se činnost jednotlivce musí převážně či zcela zaměřit na placení dluhů [v tomto ohledu nabývá na významu sociální role insolvenčního práva, srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 (v SbNU nepublikováno, dostupné nahttp://nalus.usoud.cz), body 30 a 31]. Takový stav lze v zásadě akceptovat, pokud jde o následek dobrovolně přijatých nebo vlastním zaviněním vniklých závazků (neboť smlouvy se mají dodržovat, dluhy platit a újma má být nahrazena).
56. K ochraně autonomního prostoru v případě nezletilých přistupuje požadavek jejich zvláštní ochrany (čl. 32 odst. 1 Listiny). Jeho podstata v této souvislosti spočívá v záruce svobodného uspořádání vlastních životních podmínek při dosažení zletilosti. Veřejná moc tak nezletilým nemůže ukládat povinnosti, které svou mírou či způsobem zatěžují nad únosnou mez možnost uzpůsobit si život podle vlastní potřeby. Taková možnost není zachována, pokud jsou nezletilí do dospělého života vpuštěni se závažnými dluhy (dluhová zátěž je ostatně jedním z významných kriminogenních faktorů). Je tedy ústavně chráněným zájmem dítěte, aby do dospělosti nevstupovalo se závazky, jež mohou mít rdousící efekt (nález sp. zn. I. ÚS 1775/14 ze dne 15. 2. 2017). To platí tím spíše v případech, kdy jde o dluhy vrchnostensky určené (neuplatní se tudíž zásada pacta šunt servanda) v době, kdy veřejná moc zároveň omezuje možnosti výdělečné činnosti takových dlužníků. Nelze tak vyloučit, že platební povinnost je uložena někomu, kdo žádný majetek nemá a vlastním přičiněním jej získat nemůže.
57. Zda k ukládání platebních povinností nezletilým dochází v konkrétních případech v míře, která omezuje jejich autonomii při utváření vlastních životních podmínek, neumožnil zákonodárce při konstrukci napadeného ustanovení jakkoliv zjišťovat. I kdyby tak nezletilý poplatník sám prokázal, že nemá prostředky k zaplacení poplatku a nemá ani možnost si je opatřit (např. vlastní dětskou prací), nemůže to správce poplatku zohlednit - možnost prominutí daně z důvodu tvrdosti znala právní úprava do 31. prosince 2010 (§ 16 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 229/2003 Sb.; rozhodnutí o prominutí daně bylo navíc založeno na správním uvážení).
60. S ohledem na incidenční povahu řízení lze také odkázat na konkrétní případy řešené Nejvyšším správním soudem, v nichž vznikl spor o poplatkovou povinnost nezletilých. Ž. B. je jednostranně osiřelé nezaopatřené dítě - matka zemřela a otec podle stěžovatelky nikdy neplatil soudem uložené výživné. J. Ch. byl ve svých osmi letech umístěn do ústavní výchovy, neboť jeho rodiče mu dlouhodobě nebyli schopni zajistit dobré výchovné podmínky. B. A. byla do ústavní výchovy umístěna ve svých patnácti letech, neboť její matka byla shledána naprosto výchovně nezpůsobilou. Oba posledně uvedení poplatníci zůstali v ústavní výchově do nabytí zletilosti. Možnost nezletilých poplatníků vymáhat po zákonných zástupcích škodu se nejen z výše popsaných právních důvodů, ale také za dané skutkové situace jeví pouze jako teoretická (Spolkový ústavní soud ji dokonce označil jako „zpravidla bezcennou“, srov. BVerfGE 72, 155, k právu na bezdluhové nabytí zletilosti). Řešení navržené vládou totiž žádá, aby za účelem náhrady škody (představované výší zákonem předvídaného poplatku a náklady na jeho případnou exekuci) nezletilí poplatníci žalovali vlastní zákonné zástupce, jsou-li naživu, což s sebou nese jen další časové a finanční náklady. To vše za situace, kdy čl. 32 odst. 1 Listiny zaručuje zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Zjevně tedy nejde o efektivní prostředek ochrany práv nezletilých.
62. Lze souhlasit s navrhovatelem v tom, že celá konstrukce placení poplatku za odpad podle § 10b zákona o místních poplatcích vychází z implicitního předpokladu, že za nezletilé poplatníky, kteří nemají dostatek prostředků, tuto jejich povinnost fakticky splní jejich zákonní zástupci. Tento předpoklad ostatně plyne i z vyjádření vlády, který důvody ke zvýšení nejvyšší možné sazby poplatku na 1000 Kč od 1. 7. 2012 vidí mimo jiné ve stanovení nové procesní záruky - dlužnické solidarity poplatníka a jeho zákonného zástupce. Na rozdíl od navrhovatele a vlády se Ústavní soud ovšem k této úpravě vyjadřovat nemůže, neboť nebyla napadena a není ani zákonem, jehož má být ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy použito při řešení věci.
67. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů nezohledňuje ani majetek, ani příjem, ani to, zda poplatník využívá služeb, ke kterým je poplatek vázán. Ukládá povinnost nezletilým poplatníkům, kteří zpravidla nemají ani prostředky k jejímu splnění, ani dostatečnou svéprávnost k samostatnému dobrovolnému plnění. Nesplnění této povinnosti bezvýjimečně - prominutí není možné -spojuje s negativními následky, které se v krajní rovině projeví daňovou exekucí kumulovaného dluhu na prahu dospělého života [k tomu došlo ve věci Ž. B., která byla nezaopatřeným dítětem, a exekvován jí byl příjem z při výdělku při studiu]. Vláda sice uvedla, že výše poplatkového dluhu mohla dosáhnout nanejvýš 9000 Kč, což podle jejího mínění nemůže být pro dospělého likvidační. Pomíjí ovšem možnost trojnásobného sankčního zvýšení podle § 11 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (jde opět o rozhodnutí založené na správním uvážení). Při absenci jakýchkoliv zdrojů, z nichž by mohl být poplatkový dluh uhrazen, ovšem není ani nedoplatek 9000 Kč (natožpak 27000 Kč) zanedbatelným břemenem, tím spíše pokud k němu přistoupí i povinnost hradit exekuční náklady.
68. V této souvislosti je třeba připomenout, že autorita veřejné moci závisí především na jejím rozumném uplatňování. Veřejná moc má právo vyžadovat akceptaci jejího uplatňování, protože její rozkazy jsou splnitelné a nejsou zjevně nerozumné - je tedy třeba od každého žádat jen to, co může dát. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že uložení daňové či poplatkové povinnosti nezletilým poplatníkům, kteří ji fakticky nemohou splnit (a v právní rovině to od nich nelze spravedlivě očekávat), má vůči těmto poplatníkům rdousivý účinek. Tento účinek se nepochybně projeví jen u části nezletilých poplatníků. Rozpor s ústavním pořádkem je však dán i tehdy, jestliže se rdousivý účinek projeví jen u části poplatníků [bod 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. Samotná skutečnost, že k vymáhání poplatkového dluhu dochází typicky až po dosažení zletilosti, na věci nic nemění - jen tím dochází k odsunutí účinku ústavně nevyhovující právní úpravy do budoucnosti, kde se střetává s ochranou autonomní sféry jednotlivce při utváření podmínek dospělého života.
69. Bez významu je tak tvrzení vlády, že dotčená právní úprava vychází z rovného přístupu ke všem nezletilým. To Nejvyšší správní soud nijak nezpochybnil - dovolával se nepříznivých faktických dopadů formálně rovné právní úpravy. Dochází-li k odlišnému zacházení na základě zdánlivě neutrálního kritéria, které však ve svém důsledku specificky znevýhodňuje skupinu osob vymezenou právě některým z uvedených důvodů uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny oproti ostatním, jde o nepřímou diskriminaci [nález sp. zn. I. ÚS 2482/13 ze dne 26. 5. 2014 (N 105/73 SbNU 683), bod 36; nález sp. zn. III. ÚS 1136/13 ze dne 12. 8. 2015 (N 143/78 SbNU 209), bod 40; či nález sp. zn. II. ÚS 1609/08 ze dne 30. 4. 2009 ve znění opravného usnesení sp. zn. II. ÚS 1609/08 ze dne 9. 7. 2009 (N 105/53 SbNU 313)].
70. V takovém případě tíží důkazní břemeno zpočátku navrhovatele, který musí prokázat, že 1. na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu (definovanou podle etnických, rasových, pohlavních či jiných „podezřelých“ kritérií uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny) a že 2. jeho případ je možné zařadit do chráněné skupiny. Prokázáním těchto dvou podmínek je dán předpoklad nepřímé diskriminace s ohledem na všechny příslušníky dané chráněné skupiny. Tím se břemeno tvrzení a důkazní přesouvá na protistranu, která musí buď 3. popřít kterékoliv ze dvou výše uvedených tvrzení (kupř. tím, že není dán výrazný dopad na chráněnou skupinu, anebo že jeho pravým důvodem je něco jiného než diskriminační důvod, anebo že žalobce sám do dané skupiny nepatří apod.), anebo 4. prokázat, že pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, tedy že se jednalo o opatření sledující legitimní cíl, jež bylo k jeho dosažení vhodné, nezbytné a přiměřené (bod 36 nálezu sp. zn. I. ÚS 2482/13, body 42-46 nálezu sp. zn. III. ÚS 1136/13).
73. Prvnímu argumentu vlády Ústavní soud nepřisvědčil. Tak zvaným „podezřelým kritériem“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny je v předložené věci ústavně výslovně předvídané kritérium sociálního původu. Sociální původ v této souvislosti nelze vykládat optikou počátku 20. století, tedy jako otázku rozlišování mezi urozenými a neurozenými jednotlivci, která byla vyřešena přijetím zákona č. 61/1918 Sb., jímž se zrušují šlechtictví, řády a tituly, [srov. rozlišování mezi sociálním původem a rodem v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte či čl. 2, 24 a 26 Mezinárodního paktu o občanských apolitických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.)]. Chráněnou skupinou je tak třeba rozumět ty poplatníky poplatku za provoz systému shromažďování odpadů, kteří s ohledem na svůj věk a majetkové možnosti nejsou schopni sami poplatek uhradit (nelze to od nich spravedlivě očekávat) a nemají ani jiný způsob, jak této veřejnoprávní platební povinnosti dostát. Tak tomu je zejména v případech nedostatku či nemožnosti úhrady poplatku některým ze zákonných zástupců namísto poplatníka v rámci interní rodinné solidarity. Zjednodušeně tedy lze tuto skupinu označit jako děti ze sociálně nefunkčních rodin.
78. Nezletilí poplatníci neměli žádné efektivní prostředky ochrany svých práv v rámci nalézacího řízení, byť na ně uložení poplatkové povinnosti mohlo dopadat s neúnosným (rdousivým) účinkem. Jediný prostředek, který může zmírnit nepříznivé dopady, se tak objevuje až v řízení při placení poplatku - možnost zohlednit tíživou situaci nezletilého při výběru či exekuci poplatku, zejména pak rozhodnutím o posečkání či splátko vání jeho úhrady podle § 60 zákona o správě daní a poplatků či § 156 daňového řádu. Ani zde se však nejedná o prostředek ochrany práva nezletilého. Jednak se jedná o rozhodnutí, na něž poplatník nemá nárok (jsou založena na správním uvážení), jednak jsou jeho práva porušena již při vyměření poplatku v nalézacím řízení. Vláda sama uvádí ve svém vyjádření, že poplatek zásadně není na nezletilém vymáhán do té doby, dokud nemá alespoň nějaký majetek nebo příjem. Jinými slovy, veřejná moc nezletilému uloží platební povinnost bez ohledu na to, zda ji může ovlivnit či splnit, a následně vyčkává, zda a kdy si nezletilý prostředky obstará a dluh z nich zaplatí. Nezaplatí-li dobrovolně, dojde k daňové exekuci. Takový postup je zjevně zaměřen především na zajištění efektivního výběru vyměřeného poplatku, nikoliv ochranu práv poplatníka. Není-li tedy nezletilým poplatníkům k dispozici žádná efektivní ochrana proti případnému rdousivému účinku poplatku, nelze požadavek zvláštní (vyšší) ochrany považovat za splněný.
Nález č. 338/2017Ústavního soudu Jménem republiky

References: § 10
 zákona č. 565
 zákona č. 185
 soud 
 čl. 11
 čl. 4
 § 12
 SbNU 279
 SbNU 153
 SbNU 335
 SbNU 433
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 39
 soud 
 čl. 4
 čl. 11
 čl. 4
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 26
 čl. 32
 SbNU 79
 čl. 11
 SbNU 543
 čl. 11
 soud 
 čl. 11
 § 10
 čl. 11
 SbNU 141
 SbNU 639
 SbNU 293
 zákona č. 348
 čl. 32
 čl. 41
 čl. 3
 čl. 3
 § 10
 zákona č. 133
 SbNU 125
 SbNU 227
 zákona č. 565
 zákona č. 229
 soud 
 čl. 32
 § 10
 soud 
 čl. 95
 § 11
 zákona č. 565
 soud 
 SbNU 141
 soud 
 čl. 3
 SbNU 683
 SbNU 209
 SbNU 313
 čl. 3
 soud 
 čl. 3
 zákona č. 61
 čl. 2
 čl. 2
 § 60
 § 156