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DICTAMEN PONENCIA SÍNTESIS
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Cristóbal Caballero Segura
1 COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN SOBRE LAS AYUDAS SOCIOLABORALES A TRABAJADORES AFECTADOS POR EXPEDIENTES DE REGULACIÓN DE EMPLEO Y A EMPRESAS EN CRISIS OTORGADAS POR LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, DURANTE EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE LOS EJERCICIOS (C.I.A.S.A.E.) DICTAMEN PONENCIA SÍNTESIS Propuesta de la Presidencia de la Comisión VER HOJA EXPLICATIVA AL FINAL DEL DOCUMENTO 12 INDICE Pag. 1.- PREÁMBULO.- LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DESARROLLO DE LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN LOS HECHOS INVESTIGADOS 19 CONSIDERACIONES INICIALES 20 El escenario socioeconómico. El Convenio Marco 20 El marco jurídico 23 LAS AYUDAS SOCIOLABORALES Y AYUDAS A EMPRESAS. 29 Las ayudas sociolaborales a trabajadores afectados por ERES 30 Los intrusos 36 Las ayudas a empresas en crisis 37 PROCEDIMIENTO 44 Origen presupuestario de las ayudas y organismos responsables 44 El procedimiento de gestión de las ayudas 45 La fiscalización y el control de las ayudas 55 LAS ACTUACIONES DE LA JUNTA UNA VEZ DETECTADAS LAS IRREGULARIDADES CONCLUSIONES 75 CUESTIONES PREVIAS 76 CONSIDERACIONES SOBRE LA ACTUACIÓN DEL GOBIERNO. 78 23 CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO SEGUIDO 81 CONCLUSIÓN RESPECTO AL CONTROL INTERNO Y FISCALIZACIÓN 83 CONCLUSIÓN RESPECTO AL CONTROL PARLAMENTARIO 84 LAS RESPONSABILIDADES POLÍTICAS RECOMENDACIONES 86 CUESTIONES PREVIAS 87 RECOMENDACIONES EN RELACIÓN CON LOS HECHOS INVESTIGADOS RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA. RECOMENDACIONES RELATIVAS A LOS MECANISMOS DE CONTROL RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA RECOMENDACIONES RELACIONADAS CON LAS ACTUACIONES Y PROGRAMAS DIRIGIDOS AL FOMENTO DEL EMPLEO, MANTENIMIENTO DEL TEJIDO PRODUCTIVO Y RELACIONES LABORALES RECOMENDACIONES DE CARÁCTER GENERAL 94 ANEXOS 95 34 1.- PREÁMBULO.- LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA 45 1.- PREÁMBULO.- LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA 1. El Pleno del Parlamento de Andalucía, en su sesión del día 14 de junio de 2011, a propuesta de los Grupos Parlamentario de Izquierda Unida y PSOE acordó por unanimidad la constitución de una Comisión de Investigación sobre las ayudas sociolaborales a trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo y a empresas en crisis otorgadas por la Administración de la Junta de Andalucía, durante el periodo comprendido entre los ejercicios El objetivo principal de esta Comisión de Investigación es determinar las responsabilidades políticas en que se pudiera haber incurrido desde la administración de la Junta de Andalucía en la gestión de los hechos objeto de investigación. 3. Ello incluye como elemento fundamental el ofrecer una explicación convincente a la ciudadanía de lo ocurrido en toda su extensión y dimensiones. Esta tarea ha de ser complementada con otra esencial: proponer mecanismos e instrumentos para que las irregularidades y presuntas ilegalidades encontradas no vuelvan a ocurrir. 4. Por todo ello, cuestión previa de importancia es determinar qué pudiera entenderse por Responsabilidad Política. 5. El concepto de Responsabilidad Política nace con las revoluciones burguesas a lo largo de los siglos XVIII y XIX. Durante siglos se había aceptado la idea de que la decisión del soberano era siempre correcta por el dato elemental de que el Rey no podía equivocarse, ni hacer nada injusto o ilegal. Los británicos lo señalaron de forma expresiva, the king can do not wrong ( El rey no puede actuar mal ). 6. El desplazamiento de los poderes del Estado desde el Rey al Parlamento no modificó esencialmente nada en principio en cuanto al concepto de responsabilidad. Los racionalistas dieciochescos partieron de una posición 56 semejante a la de los partidarios de una monarquía irresponsable sólo sometida al juicio de Dios, no al de los hombres, al atribuir a las Asambleas Legislativas caracteres próximos a los de la perfección. 7. Como no podía concebirse que el Poder actuara injustamente en el ejercicio de sus funciones porque la discrecionalidad, próxima a una moderada arbitrariedad, constituía una nota característica de las mismas, lo único que se podía plantear era el excepcional caso del crimen del monarca o del titular de poderes racionales derivados del pueblo. Si el Poder incidía en criminalidad se podía actuar contra él, y punto. Si, en cambio, lo que hacía era ejercer sus funciones, aun cuando fuese mal, nada cabía hacer pues el Poder no se equivocaba nunca. 8. El esfuerzo por distinguir la responsabilidad política de la penal ha constituido el trabajo de generaciones de politólogos y juristas hasta llegar a la conclusión de que la responsabilidad política es la derivada del mal uso de un poder legal. Es decir, hasta bien entrado el siglo XX la idea de responsabilidad política, tal y como la conocemos actualmente, no había podido ser configurada. 9. La gran diferencia se encuentra en que, en materia criminal, la especificación del hecho por el que se acusa debe preceder a toda persecución. Es decir, a nadie se puede acusar sin comprobar que, al menos con ciertas dosis de probabilidad, se ha incurrido en un tipo penal. 10. En materia política, en cambio, el problema no es de legalidad, es de puro y simple acierto: el que se equivoca responde. Los políticos responden por sus errores, simplemente por su fracaso, en tanto en cuanto han sido elegidos para que actúen bien. El mal uso del poder legal, aquí está la cuestión. Incluso en el caso de que hubiera mediado buena fe o lo mal hecho fuera consecuencia de la actuación de subordinados, la responsabilidad política surgiría porque la misma no es otra cosa que el resultado de que un poder legal hubiera sido utilizado incorrectamente, incluso por simple torpeza. En el fondo, también la responsabilidad política llega a concebirse de forma estrictamente objetiva, es decir por el resultado. 67 Un gobierno que fracasa, por muy loables que sean sus intenciones, incide en responsabilidad política. 11. Esta responsabilidad de carácter objetivo, que surge en el ámbito del derecho para remediar las consecuencias de los daños producidos, en política se estableció también con todo su rigor: No solo se responde por los actos propios, sino que, asimismo, se responde por los actos de otros cuando de nosotros dependen, o los hemos elegido para el desempeño de determinadas funciones. O sea, llegamos a tener responsabilidad por el hecho de haber elegido mal y, sobre todo, por no haber vigilado o controlado suficiente y eficazmente a los elegidos. 12. En definitiva, la responsabilidad penal implica la comisión de un delito; la política es el resultado también de la mala gestión, incluso la de terceros elegidos por el gobernante, respecto a los cuales éste tiene un deber de control y vigilancia. De ahí que, en términos clásicos se hable de responsabilidad in eligendo e in vigilando. 13. Cuestión distinta es cómo exigir esa responsabilidad. El abanico de posibilidades es amplio. Caben mecanismos parlamentarios como la reprobación o la moción de censura. Es claro que, desde el control parlamentario o desde la crítica intelectual, los errores individuales de un Ministro o Consejero conducen al final a un juicio político: han sido lo suficientemente graves para llegar a la reprobación o a la censura de todo un Gobierno? Dependerá de las circunstancias puestas de relieve por la investigación que se haya conseguido realizar. En última instancia, es el pueblo soberano en las urnas una vez conocidos con detalle todos los hechos y consecuencias objeto de responsabilidad - el que determina esa responsabilidad y cómo exigirla. 14. El artículo 108 de la Constitución establece: El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Siguiendo una vieja convención británica, ello ha significado y significa que, por las decisiones adoptadas colegiadamente por los miembros del Consejo de Ministros, responden todos sus miembros. Ello no necesariamente 78 implica que no exista responsabilidad individual de los ministros, como se deduce del artículo 98.2 de la propia CE cuando indica: El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión. 15. Por su parte, en el Estatuto de Autonomía de Andalucía marco constitucional de referencia para esta Comisión de Investigación creada por y en el seno del Parlamento de Andalucía se conjugan y distinguen ambas responsabilidades, la individual y la colectiva solidaria de los miembros del Consejo de Gobierno en su artículo 124: Responsabilidad solidaria del Consejo de Gobierno. El Consejo de Gobierno responde políticamente ante el Parlamento de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada consejero por su gestión. Consideraciones Finales. 16. Mientras esta comisión de investigación ha venido desarrollando su trabajo, en sede judicial se han estado asimismo investigando las responsabilidades penales derivadas de los hechos objeto de estudio por la Comisión. Esto ha exigido un especial ejercicio de cautela, para residenciar en el ámbito jurisdiccional la calificación jurídica, respetando estrictamente la independencia del Poder Judicial. La Comisión ha sido también consciente de la necesidad de respetar la presunción de inocencia y demás garantías establecidas por nuestro Estado de Derecho. Se ha limitado en su trabajo a hacer un juicio político, conscientes de la importancia de la investigación parlamentaria para el correcto funcionamiento de la democracia. 17. En consecuencia, el dictamen de la Comisión no es una sentencia. No corresponde a esta Comisión la depuración de todos los hechos susceptibles de ser considerados ilegales, sino sólo los de relevancia política. Mucho menos determinar de forma individualizada las conductas tipificables y su calificación penal, para eso están los tribunales de justicia. 89 2.- DESARROLLO DE LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN. 910 2.- DESARROLLO DE LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN 18. Los hitos fundamentales del trabajo de la Comisión de Investigación sobre las Ayudas Sociolaborales a trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo y a empresas en crisis otorgadas por la administración de la Junta de Andalucía, durante el período comprendido entre los ejercicios (C.I.A.S.A.E.), desde su creación el 14 de junio de 2012, han sido los siguientes 19. El Pleno del Parlamento de Andalucía en sesión del día 14 de junio de 2012 acordó la creación de esta Comisión (BOPA nº 25 de 18 de junio de 2012). 20. La Presidencia del Parlamento de Andalucía, con la misma fecha, 14 de junio de 2012, dictó resolución sobre organización y funcionamiento de las comisiones de investigación. Dicha resolución figura en el ANEXO 1 del presente documento. 21. Asimismo, el mismo día 14 de junio la Mesa de la Cámara había dictado los siguientes Acuerdos: La Mesa acuerda proponer a la Junta de Portavoces que la Comisión de Investigación (9-12/CC y 9-12/CC ), esté compuesta por tres miembros titulares por cada Grupo Parlamentario y un suplente. De acuerdo con lo dispuesto en el art del Reglamento de la Cámara, las decisiones de la Comisión de Investigación se adoptarán atendiendo el criterio de voto ponderado. La Mesa acuerda que los Grupos Parlamentarios deberán presentar las designaciones de los miembros para la Comisión de Investigación antes del lunes, 18 de junio, a las 18:00 horas. La Mesa acuerda que la Comisión se constituirá el miércoles, 20 de junio, a las 10:30 horas. 1011 22. De conformidad con lo anterior, Los Grupos Parlamentarios proceden a designar a sus correspondientes miembros en la Comisión, que resultaron ser los siguientes: El Grupo Parlamentario de Izquierda Unida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía a los Ilmos. Sres. D. José Antonio Castro Román, D. Ignacio García Rodríguez y Doña Alba Doblas Miranda, y como suplente a Doña Marina Segura Gómez. El Grupo Socialista a la Ilma. Sra. Dña. Antonia Jesús Moro Cárdeno, y los Sres. D. Enrique Javier Benítez Palma y D. Jesús María Ruiz García. Como suplente a D. José Muñoz Sánchez. El Grupo Parlamentario Popular Andaluz a los Ilmos. Sres. D. Carlos Rojas García, D, Rafael Carmona Ruiz y Doña Teresa Ruiz-Sillero Bernal. Como suplente a D. Rafael Salas Machuca. 23. Por su parte, con fecha 15 de mayo de 2012, el Letrado Mayor en funciones comunicó al Letrado D. Plácido Fernández Viagas Bartolomé su asignación a la Comisión con base en el artículo 11.2 del vigente Estatuto de Gobierno y Régimen Interior de la Cámara, así como en su artículo El día 20 de junio de 2012 se constituye la Comisión, procediéndose al nombramiento por elección de su Presidente. El elegido es el Ilmo. Sr. D. Ignacio García Rodríguez, del Grupo Parlamentario Izquierda Unida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía. 25. La Comisión en su sesión del día 26 de junio de 2012, previa votación, aprueba su Plan de Trabajo. Dicho Plan de Trabajo se refleja en el ANEXO 2 de este documento. 26. La Comisión en su sesión del día 2 de julio acordó, reclamar a distintas instancias la documentación que se relaciona en el ANEXO 3, donde figura en la forma literal en que fue propuesta y según los términos de la correspondiente acta. 1112 27. En la misma sesión se acordó la lista de comparecientes, que figura en el ANEXO 4 de este documento. 28. El plan - que contemplaba que la recepción de la documentación y la audiencia de los comparecientes habría de tener lugar esencialmente en el curso del mes de julio - no pudo llevarse a cabo en sus términos iniciales por la imposibilidad de acceder al conocimiento de los domicilios de las personas que debían comparecer ante la Comisión, lo que impedía su citación. 29. A la vista de lo anterior, la Comisión en su sesión del día 11 de julio de 2012 hubo de restructurar el calendario de comparecencias, decidiéndose que pasaría entonces a desarrollarse esencialmente a lo largo de la segunda quincena del mes de agosto. 30. El día 20 de Agosto la Comisión acordó el formato que tendrían las diferentes comparecencias, que sería el siguiente: Intervención inicial de la persona compareciente, por un tiempo máximo de 1 hora. Turno de preguntas/respuestas por parte de cada grupo parlamentario, por un tiempo máximo de 20 minutos cada uno. Si los grupos lo solicitaran, segundo turno de preguntas/respuestas por parte de cada grupo parlamentario, por un tiempo máximo de 10 minutos cada uno. Intervención final de la persona compareciente, por un tiempo máximo de 30 minutos. 31. El calendario de comparecencias se hizo efectivo en las siguientes fechas: Día D. Ramón Díaz Alcaraz D. Antonio Diz-Lois Ruiz D. Fernando Mellet Jiménez 1213 Día D. Antonio Rivas Sánchez D. Francisco Javier Guerrero Benítez Día D. Juan Márquez Contreras D. Daniel Rivera Gómez D. Agustín Barberá Salvador Día D. Justo Mañas Alcón D. José Antonio Viera Chacón D. Antonio Fernández García Día D. Manuel Recio Menéndez D. Francisco Vallejo Serrano D. Martín Soler Márquez Día D. Antonio Ávila Cano D. Manuel Gómez Martínez Día Dª Carmen Martínez Aguayo D. Gaspar Zarrías Arévalo D. Juan Ignacio Zoido Álvarez Día D. Javier Arenas Bocanegra D. Eduardo Zaplana Hernández-Soro 1314 32. Al comienzo de cada una de las comparecencias, por parte del Presidente de la Comisión, se daban a conocer el formato de las intervenciones, el reconocimiento por la comisión de los derechos de los comparecientes y la obligación de estos de declarar la verdad ante la Comisión de Investigación de acuerdo con lo establecido por el artículo VER del Código Penal. 33. En relación con los derechos, además de los reconocidos de forma general por la legislación vigente, se hacía especial hincapié en los relativos a no declarar contra sí mismos ni a confesarse autor de ilícito penal y administrativo. 34. Desde el primer día, varios comparecientes, esgrimiendo su condición de imputados en un proceso penal, se limitaron a leer una declaración inicial, se negaron a responder a las preguntas que pudieran formularles los miembros de la Comisión. Algunos incluso manifestando que se pudiera conculcar su derecho a la defensa solicitaron que no se les leyeran las preguntas o que se les permitiese abandonar la Comisión durante la lectura de las mismas, llegando a advertir del posible emprendimiento de acciones judiciales contra los miembros de la Comisión. Esto llevó a la Comisión a suspender momentáneamente la declaración del primer compareciente el Sr. Díaz Alcaraz para deliberar sobre el asunto planteado. Tras amplia y profunda deliberación, con la asistencia del Letrado de la Comisión, se acordó lo siguiente: La comparecencia ante la Comisión constituye un todo que incluye, además de las declaraciones que realice el compareciente, la formulación de las preguntas que se consideren oportunas por parte de los diputados miembros de la Comisión. Preguntas que, en cualquier momento, podían ser respondidas por el compareciente aunque hubiese advertido de su deseo de no hacerlo La Comisión entendió que, por el mero hecho de formular las preguntas, no se conculca ningún derecho de los comparecientes, a los que se respeta su derecho a no responder si lo desean. 1415 34.3. La Comisión de Investigación es un órgano parlamentario, constituido por diputados y diputadas a los cuales, en el ejercicio de su función, las prerrogativas como parlamentarios consagradas constitucionalmente les conceden el derecho a la utilización de la palabra en forma de preguntas, e incluso opiniones, para conocer con la mayor precisión posible toda la información relativa al objeto de la Comisión. De manera explícita, la utilización de la palabra y la opinión vienen amparadas por la prerrogativa de la inviolabilidad que acompaña su actuación parlamentaria. 35. Estos acuerdos se trasladaron sintéticamente a todos los comparecientes que solicitaban abandonar la Comisión durante la fase de formulación de las preguntas. 36. En sesión del mismo 30 de agosto, después de las comparecencias, tiene lugar una nueva reunión de Comisión con el siguiente orden del día: Reprogramación de las comparecencias previstas en la Comisión Programación inmediata de los trabajos de la Comisión 37. Se decide entonces, y al final de ella, abrir plazo para propuesta de nueva documentación y comparecientes, entre los que se incluirían los Sres/as. Doña Magdalena Álvarez Arza y D. Ángel Rodríguez de la Borbolla. Se acuerda también que los Exmos Sres. D. Manuel Chaves Gonzáles y J. Antonio Griñán sean oídos al final de las nuevas comparecencias. 38. La nueva documentación que se decide reclamar es la que se relaciona, en los términos literales en que fue acordada, en el ANEXO Y en cuanto a las nuevas comparecencias, se aprueba lo siguiente (se recoge en la forma literal en que fue transmitida la relación): Pendientes de la tanda anterior José Antonio Griñán Manuel Chaves 1516 Magdalena Álvarez Ángel Rodríguez de la Borbolla Solicitados por dos o más grupos: Juan Lanzas Fernández José González Matas (UNITER) Antonio Albarracín Muñoz (VITALIA) Miguel Ángel Serrano Aguilar (IFA/IDEA) Jacinto Cañete Rolloso (IFA/IDEA) Antonio Valverde (IFA/IDEA) 40. Las nuevas comparecencias se desarrollan de la forma siguiente. Día D. Antonio Albarracín Muñoz D. José González Matas D. Juan Lanzas Fernández Día D. Miguel Ángel Serrano Aguilar D. Jacinto Cañete Rolloso D. Antonio Valverde Ramos Día Dª Magdalena Álvarez Arza D. Ángel Rodríguez de la Borbolla y Camoyán Día D. Manuel Chaves González D. José Antonio Griñán Martínez 41. Es de señalar que en el curso de las intervenciones se suscitaron dudas sobre la posible utilización de datos sumariales, su publicidad y las consecuencias de la vulneración del denominado secreto sumarial. 1617 Consultado al Letrado se emitió Informe con las CONCLUSIONES que se reflejan en el ANEXO Una vez culminada la fase de comparecencias, el día 29 de Octubre se recibe de la Cámara de Cuentas el expediente del Informe de Fiscalización realizado por la misma sobre el objeto de la Comisión de Investigación. Al respecto, se traslada al Presidente de la Cámara de Cuentas un escrito del Grupo Popular que considera incompleto dicho expediente. Como consecuencia, se establecen una serie de escritos entre la Presidencia de la Comisión y la Presidencia de la Cámara de Cuentas, que se recogen en el ANEXO Ese mismo día se define la programación y calendario para la elaboración y aprobación del dictamen. En el mismo se establece que - previa la presentación por cada grupo de su propuesta de dictamen, la formalización por la Presidencia de la Comisión de una propuesta síntesis y la presentación de enmiendas a ésta - el debate y aprobación del dictamen en el seno de la Comisión se realizará el día 22 de Noviembre, mientras que en el Pleno del Parlamento tendrá lugar en la sesión del 28 de Noviembre. Al dictamen elaborado por la comisión los grupos parlamentarios podrán presentar votos particulares que se incorporarán como anexos al mismo. 44. De acuerdo con lo previsto, la Comisión de Investigación aprobó su dictamen el día 22 de Noviembre y el Pleno lo ratificó el día 28 de Noviembre. 45. LIMITACIONES EN LOS TRABAJOS DE LA COMISIÓN La primera y principal limitación de esta comisión en el desarrollo de su trabajo fue la negativa de diversos comparecientes a contestar a las preguntas que se les formularon, justificada en su condición de imputados judiciales, y haciendo uso de su derecho Otra limitación en el desarrollo de los trabajos de la Comisión se relaciona con la remisión incompleta por parte del Gobierno Central 1718 de la documentación solicitada en relación con el expediente de la denominada Faja Pirítica de Huelva. Ello da lugar a un cruce de escritos que se reproducen en el ANEXO Igualmente, ha constituido una limitación en el desarrollo de los trabajos de la Comisión la remisión posiblemente parcial por parte de la Cámara de Cuentas del expediente del Informe de Fiscalización realizado sobre el objeto de la investigación. (Entre la documentación remitida no figuraba, por ejemplo, un informe jurídico existente firmado por la Jefa de los Servicios Jurídicos de la propia Cámara, al que se hacen reiteradas referencias en el Informe de Fiscalización. Una supuesta copia del mismo fue remitida a la Comisión por el Ex Interventor General de la Junta Don Manuel Gómez). 46. Una vez cerrados los plazos de comparecencia y aportación de documentación, la presidencia de la Comisión recibió diversos escritos del Ex Interventor General de la Junta Don Manuel Gómez, de los que se dio inmediato traslado a los grupos de la Comisión. 1819 3.- LOS HECHOS INVESTIGADOS 1920 3.- LOS HECHOS INVESTIGADOS CONSIDERACIONES INICIALES El escenario socioeconómico. El Convenio Marco 47. El objeto de la Comisión de Investigación son las ayudas sociolaborales a trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo y empresas en crisis otorgadas por la administración de la Junta de Andalucía durante el periodo comprendido entre los ejercicios 2001 y 2010, ambos inclusive. 48. Como indicábamos anteriormente este dictamen no es una sentencia. Procede, por tanto, resaltar los hechos de especial relevancia que le ofrezca a la ciudadanía una explicación clara y global de lo ocurrido. Asimismo, haremos especial énfasis en aquellos aspectos centrales que han sido objeto del debate político tanto dentro como fuera de la Comisión de Investigación. 49. Los hechos objeto de investigación tienen como punto de partida la puesta en marcha el 17 de Julio de del Convenio Marco de Colaboración entre la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico y el Instituto de Fomento de Andalucía Para la Materialización de Ayudas en Materia de Trabajo y Seguridad Social (en adelante el Convenio Marco). Ello lleva a que la primera gran pregunta que ha de responderse es Por qué y para qué se diseñó y activó el Convenio Marco? 50. A esta pregunta, la mayoría de los comparecientes se ha limitado a repetir un discurso común en el que se ponía especial énfasis en la supuesta situación de extrema gravedad que en ese momento tenía la economía andaluza y las serias dificultades del tejido empresarial en nuestra tierra lo que provocó adoptar medidas de estado. Sin embargo, la realidad del contexto socioeconómico existente en Andalucía cuando se acuerda poner en marcha el Convenio Marco no responde exactamente a ese relato. 2021 51. Así, si se analiza la Renta Neta Media Declarada (RNMD) de Andalucía se comprueba que desde el año 1991 al 2001 ésta se incrementa en un %. En el último tramo de dicho periodo se agudiza mucho más y en el periodo comprendido entre 1998 y 2001 el incremento se cifra en un 9 61%. 52. Igualmente, si analizamos los datos del PIB desde el año a el crecimiento del PIB fue superior a la media española (4 11% de promedio). Tras Murcia y Madrid, Andalucía fue el tercer territorio en mayor crecimiento. 53. Si se consulta los datos de la evolución de la tasa de paro, se constata como en esta época la tasa tiene el mayor descenso de la historia: En la tasa de paro se situaba en un 33 9%, a partir de ahí su evolución es: % % % % % % % % % % % % 54 De igual forma, en dicho periodo, Andalucía tenía un incremento de su IPC inferior a la media española y los salarios un incremento superior, crecía de forma considerable la creación de nuevas empresas, descendían el número de expedientes de regulación de empleo, etc. Es decir, no es cierta y por tanto no justifica la adopción del Convenio Marco la situación socioeconómica existente en aquel momento en Andalucía. 2122 55 No obstante, hay que admitir que el tejido productivo andaluz venía presentando una serie de debilidades estructurales e ineficiencias en el empleo, con especial incidencia en colectivos de trabajadores y trabajadoras con mayor edad y menor nivel de especialización, que unidos a situaciones de deslocalización, produjeron numerosas situaciones de pérdidas de puestos de trabajo. 56. El convenio marco en si tampoco ofrece explicaciones objetivas sobre cuál es la finalidad por la que se crea. Es más, los escuálidos cuatro párrafos que contienen la justificación del mismo recuerdan que las competencias legales de la DGTSS en materia de relaciones laborales son: Las de seguridad e higiene en el trabajo. Mediación, arbitraje y conciliación. Las relativas al tiempo libre. Resolución de Expedientes de Regulación de Empleo. 57. Asimismo, que las funciones del IFA en concreto son: Coordinar y facilitar los medios técnicos, económicos y jurídicos para la creación de empresas. Establecer y facilitar los medios que contribuyan a la mejora de la gestión, el desarrollo tecnológico y la comercialización de las empresas andaluzas. 58. No sólo el Convenio Marco no justifica por qué se crea sino que algunas de las prácticas que se realizaron bajo su amparo nada tienen que ver con las funciones y cometidos que los entes intervinientes tenían legalmente atribuidas. 59. La firma del Convenio Marco se realizó sin Informe Jurídico, como indica la información remitida a la Comisión por el Gobierno Andaluz: Petición nº 71 2223 Informes preceptivos del Gabinete jurídico para la firma de los convenios, circunscrito a los programas 22E y 31L, periodo temporal No es posible atender esta petición pues, consultada la documentación obrante en los archivos del área de empleo, no hay constancia en los mismos de los citados informes. 60. En la misma Información enviada por el Gobierno Andaluz se verifica que no existe expediente administrativo del citado Convenio. Petición nº67 Expediente administrativo completo del Convenio marco de 17 de julio de 2001, que dio amparo a la tramitación de los convenios específicos para la concesión de ayudas : No es posible atender esta petición pues, consultados los archivos existentes en el área de empleo, no consta en los mismos documentación relativa a la tramitación de dicho expediente administrativo. 61 Cabe indagar si lo realizado bajo su amparo, pero sin su formal cobertura, lo fue ante la ausencia de otros instrumentos por parte de la Junta de Andalucía. Es decir, si se usó el Convenio para cubrir la laguna de regulación que diera respuesta a una realidad que la exigía. 62 Examinada esta cuestión, la conclusión es que no. La Junta de Andalucía podía haberse dotado de herramientas legales más oportunas y eficaces para dar respuesta a esa realidad, dado que las mismas sí existían bajo la figura, entre otras, de las órdenes reguladoras del Ministerio de Trabajo, de comprobada eficacia y seguridad jurídica. El marco jurídico 63 Con anterioridad a la firma del Convenio Marco suscrito entre la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico y el IFA con fecha 17 de julio de 2001, existían precedentes de otorgamiento de ayudas sociolaborales complementarias a las prejubilaciones, tanto en la Administración Central como en la Autonómica. En aquel momento, el marco regulatorio de estas ayudas era el de la Ley General Presupuestaria que regulaba en sus artículos 81 y 82 las subvenciones y ayudas públicas, marco diferente del actual. 2324 64 Posteriormente y vigente actualmente, la Orden de 5 de Octubre de 1994 por la que se regulan las Ayudas previas a la jubilación ordinaria en el Sistema de la Seguridad Social a trabajadores afectados por procesos de restructuración de empresas pasa a denominar las ayudas como ayudas previas a la jubilación ordinaria - para no confundirlas con las de jubilación anticipada - e incorpora como novedad en su articulo 2 que los complementos que de forma voluntaria quieran aportar las empresas se sumarán a las ayudas previas a la jubilación concedidas por la administración, pudiendo dichos complementos ser capitalizados conjuntamente con las ayudas, en cuyo caso serán abonados por la entidad gestora correspondiente. 65 Se completa la regulación con la también vigente Orden de 5 de Abril de 1995 que regula las Ayudas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a trabajadores afectados por procesos de reconversión y/o restructuración de empresas, en la que no se establece límite de edad y se determina que podrán solicitarse conjuntamente por la empresa y los representantes de los trabajadores o solo por estos últimos. El artículo 1 define la finalidad y tipos de ayuda y su apartado 4 y 5 destinado específicamente a trabajadores no afectados por Planes de Reconversión establece dos tipos: - Ayudas extraordinarias destinadas a atender situaciones de urgencia y necesidad socio-laboral, que permitan facilitar los procesos de reestructuración de empresas que pudieran conllevar el cese total o parcial de la actividad de las mismas o contribuyan al mantenimiento del empleo. - Otras ayudas, similares o complementarias de las anteriores, que asimismo contribuyan a facilitar los procesos de reconversión y/o restructuración de empresas o al mantenimiento del empleo y a paliar, al mismo tiempo, las consecuencias sociales derivadas de los mismos. 24 Mostrar más
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 artículo 98
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