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Bernardo Lagos Macías
1 Este documento puede ser descargado, copiado e impreso solo para fines de información e investigación. En caso de PUBLICAR total o parcialmente el artículo, o usar sus ideas, se debe CITAR al OBSERVATORIO POLÍTICO CELA, a la PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL ECUADOR y a los AUTORES ORIGINALES de los artículos. DEL MITO A LA REALIDAD: LA REFORMA POLÍTICA EN EL ECUADOR Elaborado por: José Antonio Villarreal 1 1. LA REFORMA POLÌTICA COMO MITO. La caída del muro de Berlín en la década de los ochenta significó la desaparición del obstáculo final para el desarrollo del nuevo orden caracterizado por la reestructuración global de las esferas económica, política y social. Este nuevo orden es el Neoliberalismo como proyecto económico, político e ideológico que defiende, mediante la recuperación de los valores del liberalismo económico clásico originario que se elaboró a partir de finales del siglo XVIII, el siglo XIX hasta la primera guerra mundial, la instauración de un sistema capitalista internacional basado en la liberalización; la desregularización, la desterritorialización del capital y de las economías nacionales; el imperativo del mercado como eje organizador de la sociedad civil; una nueva división internacional del trabajo y, por supuesto, la readecuación mediante reformas del aparato estatal, que debe ser transformado en un instrumento funcional a la economía, reduciendo su tamaño (Estado mínimo) y convirtiéndolo en una palanca de acumulación del capital. Dejando a un lado, sin pretender restar importancia, a los elementos económicos constitutivos del Neoliberalismo, me centraré en su parte política, en las Reformas del Estado, pues son objetos útiles para entender el tema de la Reforma Política y Administrativa que ha venido siendo ejecutada en varios países de Europa, Asia y América Latina especialmente. Pero qué es una reforma política? Para autores como March y Olsen (1983: 53) la reforma política, como diseño de una ingeniería institucional, es el resultado de transformaciones del Estado, su marco constitucional, símbolos y conductas (behavoristas) al interior del sistema político en su conjunto, es decir, la reforma política es una transformación parcial o total de las estructuras, las instituciones, los comportamientos y el marco jurídico, político y administrativo que rige a todo aparato estatal. Cuando hacemos referencia a Latinoamérica, parafraseando a Oscar Oszlak, se puede decir que los intentos de reforma política propagados desde finales de la década de los setenta y 1 Estudiante del sociologiado, Departamento de Sociología y Ciencias Políticas, PUCE. 12 concretamente en la del ochenta, significan una transformación de ciertas características de la organización y funcionamiento del Estado a fin de dotarlo de eficiencia y eficacia. Y si bien es cierto que la historia del siglo XX de los países latinoamericanos ha estado llena de experiencias de reformas como la misión Kemmerer de los años veinte y treinta, los programas de Alianza para el Progreso en el sesenta y el setenta y las recomendaciones de la CLAD a partir del setenta y cuatro; es en 1980 y 1990 sobre todo, donde se dan dos marcadas diferencias en los principios y las acciones de reforma: a) El entendimiento del rol del Estado en este nuevo orden, el cual ya no es más aquel agente articulador de las esferas social y económica, tampoco es más el encargado de orientar e impulsar los procesos de desarrollo de acuerdo al nuevo imperativo del mercado. b) Las reformas a gran escala no tuvieron la misma fuerza que en regímenes anteriores, especialmente en los llamados regímenes de autoritarismo burocrático (Oszlak O 1999:9). Dependiendo del entorno y los contextos sociales y políticos en los que vivía cada país de América Latina, los procesos de reforma se fueron instaurando en diferentes temporalidades y con otras estrategias de aplicación, pero bajo un mismo objetivo a conseguir: cambiar el papel del Estado, reducir su tamaño o como manifestó el Banco Mundial en su Informe sobre Desarrollo mundial en 1997, lograr que "el Estado sólo haga lo que puede hacer, dejando claro que así se logra su eficiencia. En el camino hacia la reducción del tamaño del Estado, los estudios de Oszlak muestran como las experiencias de reforma (muchas de las cuales no han sido aplicadas a cabalidad con lo establecido) en Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Argentina, Brasil han tenido que pasar por dos generaciones que él las denomina como: reformas de primera generación o reformas quirúrgicas del Estado y reformas de segunda generación o las reformas estéticas. La reforma quirúrgica del Estado tiene por elementos: redefinición del papel del Estado frente al Mercado, a través del achicamiento del aparato estatal, la reducción de su gestión reguladora y la privatización del sector público; reestructuración institucional, mediante el fortalecimiento del régimen presidencial y sus poderes decisionales y la reestructuración de la administración pública; reducción del personal y el recorte de los sindicatos y puestos públicos. La reforma estética o post operatoria se caracteriza por ser un conjunto de cambios hacia adentro, mejorando a la burocracia estatal que quedaba, transfiriendo mayores competencias a 23 las subunidades locales y estableciendo ciertos programas sociales que permitan apalear los costes del ajuste. En el caso ecuatoriano, de la mano del Neoliberalismo o de su connotación local llamada el neoliberalismo criollo 2, las reformas políticas y transformaciones estructurales (primera y segunda generación) han sometido al país a un ajuste tortuoso (Thoumi y Grindle 1992) que en su avance y aplicación ha dejado como herencia el divorcio, al parecer irreconciliable, entre Estado y Sociedad y la desestabilización en la concentración y en la redistribución de la riqueza, causantes mayores de la deslegitimidad política, la descomposición social, entre ellas la corrupción y de los altos índices pobreza. Y al igual que en países vecinos, en Ecuador las transformaciones estructurales han presentado como medio primordial la necesidad de la reforma política para lograr los objetivos deseados por el neoliberalismo. Sin embargo, cuando hablamos de la reforma política, no nos referimos ni a una innovación ni a un neologismo de la política ecuatoriana, al contrario, la reforma política es un tema al que constantemente se ha recurrido en momentos de crisis social y política. Es más desde los orígenes mismos de la república tal parece que las élites no pudieron hacer otra cosa que escenificar el debate de las reformas políticas y tratar, mal que bien de llevarlo a la práctica (Bustamante, F.; 2002:21). De esta manera a inicios del mileno nos encontramos en el Ecuador con dos tipos de reformas políticas que inciden en la relación Estado y sociedad: la exógena inducida por los organismos multilaterales y la endógena, una tarea permanente en la vida política del país desde su fundación, cuya expresión irrefutable es la existencia de 18 Cartas Constitucionales. La historia nos muestra que la invocación perpetua de la necesidad y la urgencia de una reforma política, ha hecho de ella un mito, un espejismo que tiende a enmascarar un continuo proceso donde el Sistema Político ecuatoriano retorna sobre sí mismo en un círculo siempre repetido, en una órbita incansable que sólo reproduce, tras todo el ruido y el estruendo de los acontecimientos pintorescos, una misma y sólida permanencia (Bustamante, F.; 2002:23). 2 Algunos autores como Alberto Acosta y Fander Falconí (2005: 22) han utilizado este término para demostrar como en el proceso de ajuste estructural las élites que apoyaron la profundización casa adentro, han tenido poca coherencia entre su discurso y sus acciones: La aplicación del neoliberalismo criollo a través de políticas de ajuste y estabilización provocó pobreza y exclusión social, desequilibrios macroenómicos, un escaso crecimiento económico por habitante en términos reales, ineficiencia en el manejo de las finanzas públicas, déficit comercial y presupuestario, quiebra institucional, poco incentivo para el despliegue de las actividades privadas y un cúmulo de conflictos, disturbios locales y nacionales de difícil superación en el corto plazo (Acosta y Falconí, 2005: 24). 34 Pero qué significa que en el Ecuador la reforma política sea un mito? De dónde extrae la fuerza simbólica que le da dicha connotación? El mito es una narración cargada de imaginación y fantasía que está presente en la historia socio cultural de los pueblos, teniendo con frecuencia algún serio propósito fundamental, además del de contar una historia (Kirk, G. S., 1973: 26). El mito aparece donde se escenifica un ritual, funcionando como un elemento que otorga significación al mismo, así los mitos son constructores de sentido (ya sea explicando un origen, el caos o el cosmos, el orden de los dioses o el final de algo) con significaciones en su propia estructura que pueden reproducir, inconscientemente, elementos estructurales de su sociedad de origen o actitudes típicamente behavoristas de los propios creadores de mitos (Kirk, G. S.;1973: 297). Y son precisamente en las etapas y períodos de crisis de alta intensidad o transformación ( rituales ) en donde las élites se han encargado de hacer la invocación iterativa y validatoria de la reforma política como mito, mito que apareciendo en la retórica cotidiana como palabra mágica tiene la habilidad para concentrar en ella la discusión social y política ofreciendo un paliativo o posibles soluciones, también míticas a los problemas existentes, construidos por el poder y representados en el tamaño del Estado, la ingobernabilidad, el conflicto social, la falta de consensos, etc. Que el mito esté presente en el ritual, significa también que éste debe ser capaz de cumplir su propósito fundamental: asegurar la supervivencia, desarrollo y la reproducción de los habitus 3 de los dueños del poder (paternalismos, corporativismos, clientelismos, populismos y extensas redes de corrupción), que también son parte del tejido social. La repetición constante del mito de la reforma política, no es solamente un recurso discursivo ceremonial, éste nos remite a pensar que su cualidad mágica extrae su fuerza simbólica de dos fuentes: a) Las condiciones estructurales propias de nuestro país: la inconclusa construcción de la Nación Imaginada que logre integrar al conjunto de los habitantes como ciudadanos, un modelo de Estado que guarda en su arquitectura los restos del pacto oligárquico terrateniente y, entre otras, unos partidos políticos que han funcionado como maquinarias electorales y organizaciones de chantaje más que como estructuras representativas canalizadoras de las demandas sociales. 3 Utilizo la categoría de habitus trabajada por Bourdieu. Bourdieu, P. 1977, Outline of Theory of Practice. Cambridge University Press. 45 b) El entendimiento y la práctica política de las élites según las cuales las crisis y los problemas políticos que ha afrontado el país encuentran respuesta en las actitudes y comportamientos del pueblo, de los ingobernables, en los objetos de gobierno donde hay que intervenir. Para las élites, siempre las crisis han escapado de su responsabilidad y se las mira como un hecho social compuesto de caos y conflicto donde la mejor solución planteada por ellas mismas ha consistido en activar el discurso reformista, de transformaciones constitucionales e institucionales, pero además, ésta necesidad de reforma política es un instrumento útil que les ha permitido mantenerse o reposicionarse en espacios de poder adecuados para la reproducción de su habitus. Así, llegamos a la conclusión de que tanto como resultado de la utilización mágica reiterativa, cuanto de la extracción del poder simbólico de las condiciones estructurales propias del Ecuador, la reforma política ha respondido a su cualidad mitológica que oculta aquello que no se quiere ver, ni cambiar, ni confrontar: la verdadera estructura de dominación de la política ecuatoriana (Bustamante 2002: 23). A continuación, pasemos a ver tres cuadros donde se muestra el por qué de la reforma como mito: CUADRO 1* CARTAS CONSTITUCIONALES DEL ECUADOR DESDE 1830 hasta 1978 CONSTITUCIONES POLÍTICAS CONTEXTO POLÍTICO. APROBADAS. 1.Constitución de 1830 (inicios de Inicios de la República, Juan José Flores es nombrado la República) primer Presidente de la República del Ecuador. 2. Constitución de 1835 Se convocó a Convención Nacional para nombrar a Vicente Rocafuerte (inicialmente nombrado por Flores como Jefe Supremo) Presidente de la República 4. Constitución de 1845 Después del rechazo a la Convención y a las acciones presidenciales existió un período de movilización (período marcista) que terminó con la convocatoria a otra Convención Nacional que nombró como presidente a Vicente Ramón Roca. 5. Constitución de 1851 Finalizado el período presidencial de Roca en 1849, el congreso designó como Presidente a Manuel de Ascázubi. En 1850 el General Urbina desconoció este gobierno y proclamó como Jefe Supremo a Diego Noboa quien convocó a una Convención Nacional para que, ente otras cosas, lo nombrara como Presidente. 6. Constitución de 1852 En 1851 Urbina expatrió a Noboa a Chile y en la Convención Nacional de 1852 este es proclamado como Presidente. 56 6 LINEA DE INVESTIGACIÓN: REFORMA POLITICA 7. Constitución de 1861 La década anterior a esta constitución estuvo marcada por las alianzas entre los grupos terratenientes, oligárquicos y militares, hecho que originó desencanto social y trajo grandes costes para una república naciente como el Ecuador (como los intentos de fragmentación del territorio nacional). En este contexto apareció la figura de García Moreno quien en la Convención Nacional de 1861 fue nombrado Presidente de la República 8. Constitución de 1869 (Carta de Se nombra por segunda vez Presidente a García la Esclavitud) Moreno, quien convocó a Convención Nacional (octava del país) con el objetivo de elaborar una nueva Constitución. La Carta de la Esclavitud 9. Constitución de 1878 En 1876 Borrero (sucesor de Moreno) es desconocido por el General Veintimilla quien se proclamó Jefe Supremo y en 1878 convocó a Convención Nacional en Ambato para que expida la nueva constitución y lo proclame Presidente de la República. 10. Constitución de 1884 Después del gobierno de Veintimilla, una vez más se convoca a una Convención Nacional en Quito que reemplazó la carta Garciana y eligió como presidente a Caamaño. 11. Constitución de 1897 Esta constitución apareció como resultado de la revuelta civil y el golpe de Estado propiciado por el movimiento de ideología Liberal conducido por Eloy Alfaro. 12. Constitución de 1907 En 1906 se expidió la décima segunda constitución del Ecuador con la que se nombró a Alfaro para su segundo período presidencial y se continuó con la aplicación del proyecto liberal. 13. Constitución de 1929 Después de la Revolución Juliana en 1925, se redactó esta carta constitucional en la que se legitimó a Isidro Ayora como Presidente de la República y se introdujo cambios acordes al constitucionalismo social. 14. Constitución de 1945 Después del período de crisis que atravesó Ecuador ( ) apareció la figura de Arroyo del Río como Presidente en 1940, hasta que Velasco Ibarra lo sucedió después de los hechos de la Gloriosa. Se expidió la Constitución de 1945 para legitimar al Presidente, pero al poco tiempo, esta fue desconocida por el mismo Velasco. 15. Constitución de 1946 La Constitución de 1946 surgió como respuesta a las críticas que se había levantando en contra de Velasco (acusándolo de ser de Izquierda) y para su aprobación se convocó a una Asamblea Nacional Constituyente en Quito. 16. Constitución de 1967 Después del Período de Gobierno de la Junta Militar que duró de 1963 a 1966, se convocó a Asamblea Nacional Constituyente para nombrar como presidente interino a Otto Arosemena Gómez. 17. Constitución de 1978 Aparece como una expresión política de varios sectores como los partidos políticos, organizaciones sociales, mandos militares, etc. Lo que se demandaba era el retorno al régimen democrático, después de la experiencia del Gobierno militar ( ).7 Fuente: Recolección de datos de varias fuentes bibliográficas. Elaboración: José Antonio Villarreal, Equipo Técnico del OP- CELA, FCH, Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Abril Este cuadro muestra que la tendencia política a la invocación perpetua de la Reforma mediante Asamblea Constituyente (o Convención Nacional) en momentos de crisis cumple las funciones de: Legitimar un nuevo gobierno o complementar el vacío de poder presidencial. Expedir una nueva carta constitucional como instrumento fundamental en la aplicación de un nuevo programa de gobierno. Nueve constituciones fueron expedidas con el objetivo de nombrar o legitimar Presidentes y ocho nuevas cartas constitucionales en las que se encuentran avances e innovaciones jurídicas, políticas y sociales. CUADRO 2 REFORMAS POLÍTICAS E INTENTOS DE REFORMAS REALIZADOS EN EL ECUADOR DESDE 1980 HASTA 1997*. GOBIERNO EJES DE REFORMA CARACTERÍSTICAS IMPLICACIONES Osvaldo Hurtado 1980 Sisxto Durán Ballen Visón predominante organizacional administrativa: Reducción del Tamaño del Estado. 2. Reforzar al presidencialismo como Régimen Político. Se realizaron dos Consultas Populares para impulsar el proceso de reforma: A). Primera Consulta 1994 (ejes de consulta) 1.1 Debilitamiento de los campos institucionales de Planificación y Programación estratégica del Estado y el de Control de la gestión pública Transformación del Consejo Nacional de Planificación CONADE, en ODEPLAN, oficina dependiente de la Presidencia de la República Los nexos y las vinculaciones entre los grandes campos de la política pública (la política económica, la del fomento a la producción y competitividad y la de desarrollo social) se desconectan debilitando el crecimiento de la economía. 1.2 La reducción del tamaño del El control se reduce Estado se ubicaba como a una operación gerencial de instrumento central para metas particularizadas y enfrentar y controlar la crisis segmentadas. fiscal Desarmar el sistema de representaciones, al cual se lo ve ligado al centralismo del Estado. Se fortalece el poder decisional del Presidente. 78 Fabián Alarcón (Gobierno Interino 1997) 1. Participación política de los independientes. 2. Fortalecimiento del Presidencialismo. B) Segunda consulta 1995 (ejes de consulta) 1. Reforma económicas cruciales para a) el sistema de seguridad social y b) la descentralización del Estado (Preguntas 1,2,3) 2. Reformas en el sistema electoral y el sistema de representaciones (Preguntas 5,6,7). 1.1 Modificar el sistema de Pregunta aprobada en la representaciones monopolizado consulta con un 45,18% por los Partidos Políticos. 2.1 Mediante: a)pregunta negada b)pregunta aprobada a) acumular la legitimidad del Presidente electo sobre la bases de la elección de diputados en la segunda vuelta. b) excluir y limitar al Congreso en su capacidad de incidir en el manejo de la política económica (introducir modificaciones al presupuesto público). 1.1 a) Introducción a la lógica del mercado del Sistema de Seguridad Social. b) autonomías para las provincias (esta idea surgió de la presión liderada por el Partido Social Cristiano). 3. Modificaciones en la Función Judicial (Preguntas 9 y 11). Mediante Consulta popular se buscó realizar reformas como: 1. Reconocimiento de la figura 1.1 Institucionalización del del presidente interino interinazgo. inexistente en la Constitución. 2. Propuesta de reforma al sistema de representaciones. 3. Reformas al sistema de Administración de Justicia. 2.1 Reformas en el sistema TODA LA CONSULTA FUE electoral mediante la elección NEGADA. uninominal y por distritos. Extensión del mandato del presidente del Congreso de uno a dos años. Posibilidad de la disolución del Congreso por parte del ejecutivo. a) Revocatoria del mandato a los funcionarios elegidos por la voluntad popular, que no sean el presidente y vicepresidente de la república. b) la elección de listas y entre listas, la eliminación de Partidos que no reciban por lo menos el 5% de las adhesiones en dos elecciones consecutivas. Despolitización de la Administración de Justicia, mediante la designación de los miembros de la Corte Suprema de Justicia, sin la ingerencia de Partidos Políticos. TODA LA CONSULTA FUE APROBADA Y FUE TOMADA EN CUENTA COMO IMPERATIVOS DE LA ASAMBLEA DE Elaborado por: José Antonio Villarreal, Equipo Técnico del OP- CELA, FCH, Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Abril Fuente: Echeverría, Julio, El desafío Constitucional, Ediciones Abya Ayala ILDIS Ecuador. Los ejemplos de reformas realizadas en estos tres gobiernos son claras muestras de la mitología política en la que el país ha vivido, donde el llamado a la reforma responde a los 89 intereses neoliberales de los organismos internacionales y a la necesidad de eterna reproducción de las élites políticas. Así, tanto en el gobierno de Hurtado como en el de Durán Ballén las reformas realizadas y planteadas a referéndum popular respectivamente, se encontraron guiadas por los imperativos neoliberales de reducción del tamaño del Estado y concentración de poder decisional en el Ejecutivo. El dar cabida a las reformas estatales que debilitaron los centros de planificación nacional y de gestión de desarrollo, eliminó las posibilidades de una inserción nacional al nuevo sistema internacional. Además que esto trajo como consecuencias la agudización de la crisis económica y de la actividad productiva interna. En ambos gobiernos el objetivo de romper con las fuerzas corporativas y los grupos de presión establecidos al interior del aparato estatal, no se cumplió, al contrario el bloqueo, el chantaje y la pugna de poderes se fueron incrementando con el pasar de los años, dejando intactas a las fuerzas políticas de ese entonces. La reforma política de Alarcón, que surgió en una coyuntura marcada por las demandas de refundación, tampoco escapó a la lógica del cortoplacismo, característico de las reformas anteriores. Las reformas realizadas mediante consulta popular sirvieron para encubrir la estrategia de recomposición de las élites en el poder después de la caída de Bucaram en CUADRO 3 LAS REFORMAS REALIZADAS EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE 1997*. EJES DE REFORMA CARACTERÍSTICAS IMPLICACIONES 1. Modifica el carácter de las relaciones del Estado con la Economía al reducir su intervención en el proceso económico y productivo, a cambio de fortalecer funciones de regulación y control. 1.1 Mayor univocidad y disciplina en la política económica, reduciendo cualquier obstáculo a la implementación de procesos de ajuste estructural de la economía. Concentración de las capacidades decisionales en el ejecutivo Aumento en los recortes al aparato del Estado y ampliación de las privatizaciones en varios campos Eliminación del Sistema Nacional de Planificación y de la orientación estratégica, seguimiento y control del desarrollo (CONADE). 910 Diseño de un blindaje anti partidos para la política económica. La legislatura quedó sin poder sobre la definición del presupuesto y su gestión. 2. Refuerza el presidencialismo como régimen político. 2.1 Pese a que el Ejecutivo incrementó sus poderes en la función de la gestión administrativa y se aminoró las funciones del Legislativo, el chantaje y el bloque decisional se mantuvieron intactos. 3. Introduce importantes avances en la definición constitucional del sistema democrático, al legislar sobre el reconocimiento y ampliación de derechos ciudadanos. 3.1 Ampliación y reconocimiento de derechos y demandas emergentes Esta es una constitución de derechos que no logra definir estructuras normativas que den paso a la concreción de los mismos. Elaboración: José Antonio Villarreal, Equipo Técnico del OP- CELA, FCH, Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Abril Fuente: Echeverría, Julio 2006, El desafío Constitucional, Ediciones Abya Ayala ILDIS Ecuador. Estos datos resumen lo que significó la Asamblea Nacional Constituyente de 1997, mostrando que las cosas no variaron cualitativamente, a excepción del reconocimiento y ampliación que se dio en materia de Derechos. La Asamblea continuó la línea de reformas neoliberales emprendidas varios años atrás, que tomaron fuerza en la década de los 90 y se materializaron en las modificaciones del papel del Estado con respecto al mercado, disciplina fiscal, privatización del sector público, tercerizaciones laborales, fortalecimiento del régimen presidencial, etc. Esto en suma provocó una muy escasa colaboración al mejoramiento de la crisis económica y la crisis de representación que afrontaba el sistema político. La necesidad de reforma política a través de la realización de una Asamblea Constituyente fue una vez más el eje articulador de la mágica retórica utilizada por las fuerzas políticas como el Partido Social Cristiano y la Democracia Popular que hicieron de ésta su oportunidad para mantener el control en los puntos neurálgicos del Estado y el sistema de administración pública. Muchas de las reformas realizadas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1997 encubrieron, una vez más, las verdaderas estructuras de dominación presentes en la política ecuatoriana y el poder de sus invocadores siguió intacto hasta unos años más tarde. 1011 El último intento de reforma política sucedió hace dos al calor de la protestas ciudadanas realizadas en Quito 4, que alcanzaron su punto más álgido con la destitución del Presidente Lucio Gutiérrez. En esta coyuntura se re - activó el discurso de la reforma política, como estrategia para confrontar el riesgo inminente de la alteración de los cánones democráticos y como el elemento mágico que permitiría la refundación del país. En ese entonces, la propuesta de reforma significó para el régimen la única vía para construir apoyo social y legitimidad (Muñoz, P 2006:13). Sin embargo, después de una largo camino de enfrentamientos y negociaciones truncadas, protagonizadas por el Ejecutivo, el Legislativo, el Tribunal Supremo Electoral (TSE), y los movimientos ciudadanos, el intento de reforma auspiciado por Palacio fracasó. Su propuesta de refundación, no fue más que un conjunto de discusiones acerca de la validez de una Asamblea Constituyente o Constitucional y la reforma política otra vez respondió a su cualidad mágica reiterativa permitiendo la supervivencia del gobierno y la recomposición de los grupos de poder anteriormente sorprendidos por Gutiérrez. La propuesta de Palacio no logró sortear los obstáculos y bloqueos institucionales del stablishment político. 1. LA PROPUESTA DE REFORMA POLITICA DE RAFAEL CORREA: REVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL Y DEMOCRÁTICA. Con la campaña electoral y la victoria de Rafael Correa, una vez más, en el escenario político ecuatoriano se dio una re - activación discursiva del tema de la Reforma Política a través de una Asamblea Nacional Constituyente, como único instrumento deseado y necesario para la modificación del Sistema Político y el marco jurídico - institucional vigente en el país. La reforma política planteada por el Presidente Correa se convirtió en la principal promesa de campaña, pero también fue el eje articulador de su estrategia que por un lado invitaba a Recuperar la Patria y por otro complementaba una posición antagónica a la Partidocracia, bajo un denominador común: la lucha por el Cambio. Así, desde su enunciación, la Reforma Política fue adquiriendo una poderosa connotación simbólica, como sinónimo de cambio para los ecuatorianos y de su materialización u obstaculización dependerían las distintas tomas de posición de los actores sociales y políticos. 4 Donde apareció el movimiento de los Forajidos, como una expresión política que aglutinó a personas provenientes de varios sectores sociales de la capital que se encontraban movilizados en torno al rechazo del gobierno de Gutiérrez. 1112 Sin embargo y pese al poder intrínseco que parece tener este discurso, en cuanto aparece como el medio necesario para lograr la re - edificación del sistema político y la posibilidad de un cambio radical ; la Reforma Política, planteada por el gobierno, tiene ante sí un mayor reto: romper con la mitología política, con el recurrente simulacro de la reforma política 5 que ha mantenido al país dentro de una circularidad pendenciera y una persistencia inmutable de ciertas estructuras, de ciertos hábitos y de ciertas maneras de constitución del mundo de los significados políticos (Bustamante 2002: 23). Sin escapar todavía al juego mitológico discursivo de la Reforma Política, la propuesta de Alianza País, a primera vista, parecería querer cumplir este reto, poniendo como objetivo principal de su proyecto político el cambio radical del estado de la situación actual, yendo a la raíz de los problemas (Plan de Gobierno del movimiento Alianza País ) y desarrollando toda una estrategia para modificar el campo de fuerzas a su favor y así subvertir el orden simbólico y los significados políticos imperantes en el Ecuador. Su proyecto político tiene tres principios fundamentales: 1. Revolución Ciudadana: a través de la cual se pretende vincular a la ciudadanía en un proceso de largo alcance donde todos y todas debemos construir la Patria nueva y cristalizar una Revolución Democrática 6. La revolución ciudadana exige una conversión de las personas en ciudadanos, pretendiendo de esta manera, subvertir aquel imaginario y significados políticos donde el Pueblo ( sometido e ignorante ) era el actor en Democracia. Su propuesta de revolución ciudadana le apuesta a una democracia deliberativa y consensual, que logre complementar a la representación mediante una profundización de la participación activa y responsable de los individuos. 2. Cambio Radical: El cambio radical implica una transformación de las estructuras de poder, como la forma de organizar el Estado, la inserción internacional, la distribución del ingreso nacional y de la riqueza y la manera de ampliar las políticas públicas 7. En esta línea el cambio radical busca articular una nueva manera de 5 Este es el título que Pabel Muñoz (2006: 9) le da a un artículo publicado en la revista Iconos de FLACSO sede Ecuador. 6 Plan de Gobierno del movimiento Alianza País Iniciar el cambio de las estructuras de poder, es un hecho que se puede constatar en el diseño arquitectónico que el régimen ha empezado a implementar mediante el ordenamiento de los ministerios dentro de áreas estratégicas, la eliminación de secretarias y la creación de otras (planificación, seguridad interna y externa, combate a la corrupción), y la formación de algunas comisiones especiales (como la Comisión Especial para la Investigación del Salvataje Bancario de 1998) en las que se abren canales de participación para personas de la sociedad civil. Pero 1213 relacionar al Estado y la Sociedad mediante el reconocimiento a la diversidad y a la necesidad de desarrollar las oportunidades y capacidades humanas. 3. Reforma Política del Estado: codificada bajo el nombre de Revolución Constitucional y democrática dentro del plan de gobierno, busca, la realización de una Asamblea Nacional Constituyente legitimada y apoyada por la ciudadanía, para que se realicen transformaciones del Estado y de su marco jurídico. Estos principios se articulan y dan forma a la propuesta de reforma política manifiesta en el Plan de gobierno de Alianza País que se transcriben textualmente a continuación 8 : Independencia y corresponsabilidad entre las funciones del Estado. Por una Función Judicial autónoma, independiente y no manejada por los partidos políticos, menos aún por los grupos de poder económico. Por una Función Legislativa que recupere la capacidad de legislar, fiscalizar y representar los intereses populares distanciados del alcance de los grupos de poder y de la Partidocracia vinculada al poder oligárquico. Por la creación de una instancia de justicia electoral y no de representación directa de los partidos como jueces y parte. Reestructuración y fortalecimiento de los organismos de control: Reestructuración de las superintendencias, contraloría, procuraduría. Establecimiento de nuevas instancias de control en el campo ambiental, por ejemplo. Reestructuración y fortalecimiento de las entidades del Estado: reestructuración y fortalecimiento de las entidades financieras, ministerios y empresas públicas, conforme las exigencias de una sociedad moderna que requiere eficiencia pero también efectividad y sobre todo cumplir con su papel de defender el bien público en el corto y largo plazo e impulsar el desarrollo de la sociedad. Revocatoria del mandato. Toda función pública implica responsabilidad y rendición de cuentas. Proponemos fortalecer mecanismos que posibiliten el control ciudadano de sus representantes, a través de la revocatoria del mandato de todas las autoridades elegidas, incluyendo al Presidente y Vicepresidente de la República, que debe ser eficaz y no un mero enunciado como ahora. Participación de la ciudadanía. Proponemos estimular y crear mecanismos de participación de la ciudadanía, como presupuestos participativos, fiscalización social de la obra pública, veedurías ciudadanas. Planificación democrática. Establecimiento de un sistema local, nacional y regional de planificación participativa, suficientemente coordinado y articulado bajo el proyecto país que soñamos. además el gobierno ha demostrado tener una línea de acción en lo que respecta a la política tributaria y la distribución social de la riqueza, para lo cual se pretende impulsar el cobro de impuestos a los consumos especiales y los bienes suntuarios, y disminuir las tasas de interés para los préstamos bancarios. En materia de política social se ve que ésta intenta alejarse de una lógica clientelar para ser parte fundamental de su proyecto de construcción ciudadana. 8 Plan de Gobierno del movimiento Alianza País14 Transformación del sistema electoral. Las campañas electorales deben garantizar el acceso equitativo de la sociedad a los espacios de comunicación, estableciendo no sólo un techo al gasto electoral, sino asegurando un piso mínimo a todos los candidatos y las candidatas, entre otras muchas reformas que deberán dar paso a un proceso de despartidización y descorporativización de las instancias de ejecución y acción electorales. El acceso equitativo deberá estar respaldado por un comportamiento ético y moral de los candidatos y funcionarios públicos, por lo cual se pondrá como requisito a quienes se candidaticen u ostenten una función pública el no estar enjuiciado o no haber sido sancionado por violencia de género, discriminación o por adeudar alimentos. Estos siete enunciados serán idealmente los ejes a ser trabajados dentro de la Asamblea Nacional Constituyente. 2. EL PROCESO POLÍTICO DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE: UN PRIMER PASO PARA ROMPER EL MITO Con la posesión presidencial el 15 de enero del 2007 se hizo realidad el tan esperado Decreto 002 que anunció la convocatoria a una consulta popular para llevar a cabo la Asamblea Nacional Constituyente. Esta promesa electoral, concebida como el instrumento fundamental en la construcción de la Patria Altiva y Soberana y formalizada como decreto presidencial hizo su irrupción discursiva en un campo político complejo donde se pudo ver: 2.1. Un Presidente de la República que dando continuidad a su discurso de campaña, radicalizó su propuesta de revolución ciudadana : Desde el primer instante de gobierno la estrategia política de Correa le apostó a una ampliación del vínculo identitario construido entre el líder y el pueblo. Correa sabía que no contando con una mayoría legislativa no había otra alternativa que buscar el apoyo en las calles con los ciudadanos movilizados y con las organizaciones que los apoyaron en el proceso electoral en permanente campaña pro constituyente 9. La lucha recién empieza, la revolución ciudadana recién se ha iniciado y nadie la podrá parar mientras tengamos a un pueblo unido y decidido a cambiar (El Expreso 16/01/07), fue el lema de los primeros días, en los que, entre firmas de decretos (como el Decreto 003: duplicación del bono de desarrollo humano) y anuncios acerca de las primeras líneas de gobierno (reformas 9 El capital simbólico acumulado por Correa desde su aparecimiento en la esfera pública y un discurso consecuente con sus actos sumados a una estrategia de gobierno basada en la comunicación mediática (televisión y cadenas radiales) fueron elementos claves, que como veremos más adelante, sirvieron para dotar de significados al ciclo de protesta y a la acción(es) colectiva (s) de varios grupos y movimientos políticos y sociales. 1415 institucionales), Correa continuó con lo que fue denominado como la Tercera Campaña 10. El ataque a la partidocracia, las tarimas, la música y el colorido de la campaña no desaparecieron; y entre agradecimientos por el triunfo electoral y discursos que buscaban el apoyo a la Constituyente se ponía énfasis en el proceso de cambio radical, en la hora de una cambio colectivo, porque lo que vivimos no es una época de cambios sino un cambio de época (Correa R 2007) Así, entre los enunciados realizados por el Presidente son dos los que marcan las líneas y acciones estratégicas del gobierno: El primero El fin de la larga noche neoliberal ha llegado muestra que no solamente han sido los gobiernos corruptos o la dictadura de la partidocracia los causantes de la crisis del país, sino también la aplicación de un modelo ideológico y económico (especialmente) como el Neoliberalismo, el cual debe ser reformulado. Y el segundo La Patria ya es de todos intenta subvertir aquella idea hegemónica en la política ecuatoriana, según la cual la relación entre los que mandan y los que obedecen se sustenta en una identificación mutua entre el Mesías Salvador y el pueblo esperanzado y obediente en busca de redención. Correa pone de manifiesto que el cambio propuesto no es salvación y que la obtención del mismo demanda de una gran minga, de la revolución ciudadana, que solamente es posible si todos y todas colaboran: ecuatorianos, ecuatorianas no me defrauden vamos juntos a construir un cambio decía el Presidente. Basados en estos ejes discursivos, la estrategia política impulsada desde el gobierno busca: a) Un cambio del modelo económico y administrativo ecuatoriano, empezando por una resignificación a la política social y por un reordenamiento de las instituciones que componen la Administración Pública estatal. De esta manera en materia de política social se ha instaurado: la duplicación el bono de desarrollo humano, del bono de la vivienda; la implantación de programas como Hilando Desarrollo y la reestructuración de las deudas de los pequeños productores mantenidas con el Banco Nacional de Fomento. Queriendo obtener una mayor eficiencia del Estado en lo referente al procesamiento y respuesta a demandas sociales (que sustente bases sociales y un mínimo de legitimidad) se fueron eliminando y creando nuevas secretarias, como la 10 La Tercera Campaña empezó en los primeros días de enero, antes de su posesión como presidente. 1516 SENPLADES (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo), además que se organizaron, por áreas estratégicas a los diferentes Ministerios 11. b) La construcción de una nueva hegemonía que direccione a los procesos de cambio iniciados por el régimen, dotando de un sentido común a la ciudadanía en cuanto sea esta la que participe y legitime sus acciones, convirtiéndola en el mejor aliado estratégico del Presidente. Si bien es cierto que hay que recorrer un largo camino para lograr una construcción hegemónica del campo de las representaciones sociales y políticas, el discursos político y las acciones del gobierno, en menos de dos meses, le permitieron ir ampliando su popularidad (la cual según las encuestas de Informe Confidencial publicadas en la revista Vanguardia N. 82, con la fecha de 2007/03/24, tenía una imagen positiva de 79% en Quito y en Guayaquil de 73%) y la credibilidad de la promesa de campaña en los imaginarios de los diferentes sectores de la sociedad. Con lo realizado, organizaciones, movimientos sociales y de distintas tiendas políticas autodenominadas progresistas, se fueron sumando y alentando al proyecto país. Modificar y organizar a su favor el campo de fuerzas con astucia y rapidez es lo más significativo de este gobierno que, inserto en el escenario de la real politik ecuatoriana, desde el principio, individualizando los peligros, entró a disputar desde varios frentes el poder simbólico y político de sus adversarios, de esos otros que al no encarnar los valores de la Patria serían interpelados como los mismos de siempre, e identificados como la Partidocracia. Así, a Álvaro Noboa y al Partido Renovación Institucional Acción Nacional (PRIAN) los eliminó de discurso, dejándoles a la suerte de sus propias acciones y del desgaste por los que atravesaron en el Congreso. Por su parte a Gutiérrez le ha tocado recibir una continua descalificación ética y moral en la mayoría de las intervenciones públicas del Presidente, pero también ha sido golpeado en aquellos lugares donde, durante su gobierno, cimentó redes clientelares, lugares como la Sierra central y algunas poblaciones del Oriente donde el régimen actual ha emprendido varios programas sociales Se encontrará una información más detallada respecto al tema de la reestructuración y organización estratégica de los ministerios en los próximos documentos a ser publicados por el Observatorio Político del CELA. 12 El Vicepresidente será el encargado de manejar el Consejo de Desarrollo Amazónico cuya función es la de formular políticas para el desarrollo de la Región Amazónica, mediante el manejo planificado y técnico de los recursos y la ejecución de proyectos de infraestructura (Página Web del Gobierno del Ecuador: 1617 Al Partido Social Cristiano (PSC) y sus grupos allegados (la plutocracia bancaria) decidió enfrentarlos en su mismo terreno al poner a la provincialización de Santa Elena como punto de discordia haciendo varias críticas al poder y la administración monopolizada por esta organización política en la última década, acusándola de una desigual distribución de la riqueza local y un abandono propiciado desde la prefectura a un territorio que, siendo rico en recursos naturales y turísticos, ha producido ingresos para la provincia del Guayas. La estrategia de Correa provocó un sismo en el poder simbólico defendido por un pequeño sector identificado con los patricios guayaquileños y las fuerzas vivas. En Guayaquil, enfrentó a Nebot y entre continuos ataques de ida y vuelta protagonizados por ambos líderes, Correa demostró que no existen adversarios invencibles y que si bien es cierto que Nebot es un líder local, no es, en el momento, un adversario de proyección nacional. Poner en jaque mate a la oposición parlamentaria, la mayoría anticonstituyente fue su mejor jugada. En dos meses el bloque legislativo de la oposición se encontraba contra la pared, y unos días más tarde quedó defenestrado 13, encerrado en la ingenuidad de la defensa de un discurso jurídico poco coherente con sus acciones 14 y en una imagen cargada de negatividad manifiesta en la deslegitimación y en el rechazo social Una mayoría legislativa decidida a ejercer oposición al proyecto de Asamblea Constituyente: Tan pronto como se instaló el Congreso, se dio una división de las organizaciones políticas en dos bandos: (1) aquellos que se encontraban a favor de la Asamblea, los pro constituyentes ID (Izquierda Democrática), RED (Red Ética y Democracia), PK (Pachakutik), MPD (Movimiento Popular Democrático), PS FA (Partido Socialista Frente Amplio), ARE (Acción Regional por la Equidad) y MCNP(Movimientos Ciudadanos Nuevo País); y (2) aquellos que, teniendo un número significativo de escaños, principalmente el PRIAN, dieron la iniciativa para configurar una mayoría denominada anticonstituyente, a la cual se sumaron el PSC (Partido Social Cristiano), la UDC (Unión Demócrata Cristiana) y un todavía 13 Los diputados fueron destituidos por el Tribunal Supremo Electoral el 7 de Marzo del Recordemos tres hechos significativos: En el mes de enero, mediante una aplicación indebida del código de ética del Congreso, destituyeron a las diputadas Ximena Bohórquez e Irina Vargas. Eligieron arbitrariamente y sin respetar la terna propuesta por el Consejo Nacional de la Judicatura, como Ministro Fiscal de la Nación a Francisco Cucalón. En el mes de marzo, violando la norma constitucional, intentaron reemplazar al Presidente del Tribunal Supremo Electoral, Jorge Acosta, argumentando en contra de la decisión del mismo de dar paso a la convocatoria a una Consulta Popular que ratifique la realización de una Asamblea Nacional Constituyente. 1718 sorprendente PSP (Partido Sociedad Patriótica) que con sus 24 diputados, empezó a dar vida a un efímero bloque legislativo que declaró su oposición al gobierno y, entre otras cosas, con el mismo estilo de siempre acordó el reparto de los espacios de poder en el Congreso (las comisiones legislativas) y de los organismos de control del Estado como la Fiscalía, Contraloría, TSE, etc. 15 El Congreso se configuró de la siguiente manera: CUADRO 4 COMPOSICIÓN DEL CONGRESO: PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS PERTENECIENTES A LA MAYORÍA ANTICONSTITUYENTE O LA MINORÍA PRO CONSTITUYENTE Partidos Políticos pertenecientes a la Mayoría Anticonstituyente PRIAN (Partido Renovación Institucional Acción Número de Diputados 28 Nacional) PSP (Partido Sociedad Patriótica) 24 PSC (Partido Social Cristiano) 13 UDC (Unión Demócrata Cristiana) 4 Partidos políticos pertenecientes a la Minoría Pro Constituyentes Número de Diputados ID (Izquierda Democrática) 7 RED (Red Ética y Democracia) 6 PK (Pachakutik) 6 MPD (Movimiento Popular Democrático) 3 PS FA (Partido Socialista Frente Amplio) 1 ARE (Acción Regional por la Equidad 1 MCNP(Movimientos Ciudadanos Nuevo País) 1 Los Partidos y movimientos políticos ubicados en el bloque de la minoría, prefirieron protagonizar el papel de espectadores, manteniéndose a la espera de que en el avance de 15 Basta recordar, que en primera instancia, en lo referente a las comisiones legislativas el PRIAN dirigiría siete comisiones, el PSP seis, PSC cuatro y la UDC una (El Comercio 08/01/07). En cuanto al TSE, al principio este intentó ser reestructurado de acuerdo a los criterios de la mayoría con representantes del PRIAN, PSP, PRE, PSC, UDC., sin embargo, las cosas no salieron como las planearon, pues el 12 de Enero con la inesperada separación de Sociedad Patriótica se dio la primera ruptura de la mayoría anti constituyente, configurando una nueva correlación de fuerzas al interior del legislativo y cambiando de esta manera un panorama y un futuro político cargado de profecías y pasiones infructuosas. El 13 de enero tuvimos una nueva mayoría que no demoró en elegir a las nuevas autoridades del TSE posesionando a un amigo cercano (Jorge Acosta) de Lucio Gutiérrez como Presidente del organismo. Este escenario favoreció para que el partido de Gutiérrez se muestre como un actor dirimente en el Congreso. 1819 la mayoría sean, sus propias contradicciones y discrepancias grupales las que terminen con la fraternidad proclamada de los anticonstituyentes. La minoría aguardó cautelosamente la oportunidad para reemplazar a las fuerzas políticas, evitando el desgaste legislativo y manteniendo una imagen pública próxima al Gobierno y a favor del cambio radical. El bloque de los anticonstituyentes, haciendo uso de los vicios y problemas propios del Sistema Político ecuatoriano ( la pugna de poderes, el chantaje político, los pactos ocultos), decidió tomar la iniciativa del bloqueo y el enfrentamiento con el Ejecutivo, tratando incluso de reunir los votos necesarios para romper el candado constitucional 16 y según ellos hacer las reformas a la constitución que el pueblo demanda. La mayoría opositora en su afán de establecerse como una fuerza de contención, intentó darle una interpretación netamente jurídica (basada en el respeto a la constitución y a las instituciones democráticas) al discurso de la Asamblea Constituyente. Esta era una estrategia que por un lado propendía al bloqueo institucional de dicho proyecto (evitando dar paso a la decisión presidencial) y por otro buscaba reducir la discusión, el debate y el antagonismo político (que empezó a tomar fuerza al margen de las instituciones) a un conjunto de normas y principios que sean ajenos a la sociedad 17. El tema de Asamblea Constituyente, su viabilización y su ejecución pretendieron ser encerrados dentro de un campo de saber ordenado, donde aparentemente es él y solamente el Imperio de la Ley convertido en Democracia procidimental y exageradamente Representativa la normativa por excelencia y todo aquello que se presente como extraño o desviado de la misma es puesto bajo la categoría del Caos y Conflicto. La mayoría anticonstuyente buscó, sin ningún resultado, hacer aparecer el conflicto social y político (que empezó a agudizarse a mediados del mes de enero manifestándose en la protesta pública que rechazaba las acciones del Congreso y demandaba la realización de una Asamblea Constituyente) como una cosa contraria al espíritu de las democracias 16 El Candado Constitucional es un seguro jurídico que no permite la realización de cualquier reforma legislativa a la Norma Suprema, la Constitución Política del Estado; hace referencia al tiempo que debe transcurrir entre el primer y el segundo debate para tramitar proyectos de reforma constitucional. Los diputados en cuestión pretendían reducir transitoriamente el tiempo de 90 a 30 días. 17 Aunque también se optó por intentar deslegitimar el discurso de la Asamblea a través de declaraciones hechas por representantes de la UDC y otros organizaciones políticas partidarias como Sociedad Patriótica, afirmando que detrás del proyecto de constituyente existía un libreto escondido con influencia y similitud a lo hecho por Chávez en Venezuela y que, como lo manifestó Gutiérrez iba a implantar un proyecto internacional totalitario en donde todas las cosas se hacen a dedo, se limitan las libertades de la gente y se nacionaliza todo (El comercio13/01/07). 1920 civilizadas o como una imagen propia de lo que se ha llamado la Democracia Tumultuaria 18. Al final todo intento de bloqueo institucional a la consulta popular para la Asamblea Nacional Constituyente mediante la conformación de coaliciones fantasmas 19 y la restricción del discurso al campo jurídico resultaron anulados por una fallida estrategia dentro del mismo juego legal que ellos iniciaron y por toda la presión ejercida dentro de un campo de fuerzas amigo del gobierno - enemigo de la oposición, en el sentido Schmittiniano. El desenlace fue la sorprendente destitución realizada por el TSE a los 57 diputados pertenecientes a las organizaciones políticas anteriormente mencionadas que decidieron, contra todo proceso constitucional, reemplazar al Presidente del Tribunal Electoral. Las acciones realizadas y los discursos emitidos desde el Legislativo por parte de el PRIAN, PSC, UDC, PSP permitieron que la Partidocracia tome cuerpo y se personifique en los diputados que representaban a las mismas. Los Partidos Políticos interpelados por esta categoría discursiva se mostraron públicamente como los opositores protagónicos del cambio Los Partidos Políticos o la Partidocracia Desgastada. La etiqueta de la partidocracia no es solamente un producto de la estrategia discursiva con la que Correa instauró barreras simbólicas de diferenciación identitaria y distanciamiento con los partidos tradicionales, sino también es una categoría que ha aparecido en el imaginario colectivo desde años atrás como una respuesta manifiesta contra el abuso de poder ejercido y las prácticas políticas de varios Partidos Políticos presentes en la mayoría de casos desde el inicio de la Democracia en el Ecuador, como el PSC, UDC ( renovada Democracia Popular), PRE, ID, MPD, PS y PRIAN. La crisis y el desmantelamiento de las estructuras partidarias tradicionales, que representan una parte significativa del Sistema de Partidos ecuatoriano, actualmente han alcanzado mayor visibilidad. Hacer una lectura de éstas estructuras políticas (más bien diríamos oligárquicas, aristocráticas, familiares, etc.) autodenominadas como Partidos nos remite necesariamente a reflexionar sobre el largo proceso de desgaste interno y deslegitimación 18 Categoría utilizada por Fabián Corral en los editoriales que ha publicado en el Diario el Comercio. 19 Andrés Mejía (2004), utiliza este término para denominar a las prácticas fantasmales utilizadas por los partidos políticos durante los últimos 20 años, con el fin de ocultar a la luz pública sus alianzas en la aprobación de reformas económicas y programas antipopulares. 20 Mostrar más
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