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Timestamp: 2013-12-06 07:43:25+00:00

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fse25
serie de estudios l 25
La vialidad argentina y la concesión por peaje de rutas nacionales.Antecedentes y evaluación de los primeros siete años de concesiones.
Informe elaborado por: JUAN CARLOS RIMA,
JORGE SANCHEZ Y LUIS A. YANEZ(*)
I. Introducción II. Antecedentes del sistema de peaje III. El sector vial hasta las concesiones del año 1990 IV. El proceso de concesión de rutas y sus consecuencias V. Algunas reflexiones sobre las concesiones Anexo I. Compendio de normativa referente al sistema vial en la Argentina Anexo estadístico Bibliografía consultada I. INTRODUCCION La existencia de una red de infraestructura de transporte de alcance nacional es un requisito inherente a las economías de intercambio. A partir del surgimiento del transporte automotor, las inversiones en las redes viales fueron encaradas por el Estado y por ende, su financiamiento se efectivizaba, principalmente, vía impuestos o gravámenes sobre determinadas actividades. El Estado planificaba y gestionaba la construcción, el mantenimiento y la operación de los caminos nacionales, siendo la participación del sector privado subsidiaria de la actividad, ya sea como proveedor de servicios de construcción de las obras y, en algunos casos, también del mantenimiento de las rutas. El uso de los servicios viales fue, en este esquema, gratuito, existiendo solamente restricciones de circulación de carácter técnico, como por ejemplo, el requisito de una licencia habilitante para conducir o determinado peso máximo por eje en los vehículos de cargas. Pero el financiamiento vía impuestos no es, ni ha sido, el único mecanismo posible para ofertar infraestructura de transporte. Otro mecanismo para el recupero de la inversión en rutas es la tarificación por el uso de las mismas. En nuestro país, en el orden de la Jurisdicción Nacional, este esquema fue utilizado sólo para las vinculaciones carreteras con la Mesopotamia. Existen diferencias de política entre un sistema de tarificación vial y uno de circulación gratuita en las rutas, que tienen que ver con la existencia o no de subsidios. Dado que los automóviles producen un desgaste despreciable en la superficie de rodamiento, inversamente a lo que sucede con los vehículos de gran porte, un sistema que se financia vía impuestos implica un subsidio para los vehículos pesados. Un sistema tarifario que trate de reflejar, mediante tarifas diferenciales (por dimensiones de los vehículos o número de ejes, por ejemplo) el desgaste que cada vehículo ocasiona, significa que tal subsidio desaparece o que al menos se minimiza. La equidad y pertinencia de uno u otro sistema encuentran su respuesta en la esfera de la política económica. El pago de peajes no es sólo un tema relacionado al financiamiento de la inversión. También puede haber pago por el uso de los caminos como mecanismo de racionamiento de la demanda. En la medida en que un camino no alcance su punto de congestión, no habrá externalidades negativas que afecten a la totalidad de los usuarios e, incluso, a los organismos de administración del sistema y, por lo tanto, no habrá motivos para racionar la demanda. Pero cuando el nivel de tránsito sobrepasa cierto límite más allá del cual aparecen problemas de congestión y de costos asociados a ésta, surge la necesidad establecer mecanismos de racionamiento, distintos a los mayores tiempos de viaje para efectuar un desplazamiento. Una de las formas que pueden tomar los mecanismos de racionamiento es el pago de tarifas por el uso de la infraestructura, las que en este caso, reflejarían los costos incrementales ocasionados por la sobreutilización de los caminos. En el caso argentino, la concesión al sector privado del mantenimiento y operación de rutas mediante el sistema de peaje no se relaciona con situaciones de congestión. Las rutas argentinas, salvo en algunos de sus tramos y en temporadas de alta demanda, y en algunos accesos a las grandes metrópolis del país, no presentaron situaciones de saturación. Este jamás fue el argumento esgrimido por los técnicos gubernamentales para justificar los peajes. El gobierno siempre trató de considerar a las concesiones viales (en donde el sistema de peajes era sólo una parcela) como parte de un esquema más amplio de su política económica: transferir al sector privado la actividad de productor de servicios viales al considerarlos de la misma naturaleza que cualquier otro bien privado de la economía. Por ende, los peajes eran el precio por la compra del servicio vial. Con este marco, el argumento central de la transferencia se basó en la crisis generalizada del Sector Público, que se materializaba en falta de recursos públicos para destinarlos con urgencia a recomponer en condiciones de transitabilidad la red vial troncal y en la ineficiencia del Estado como productor y administrador de bienes que podían ser provistos por la actividad privada. De esta forma, el Estado podría concentrarse en su rol histórico, en la red no concesionada y en la regulación y control de la concesionada. El argumento del peligro de inminente "colapso" del sistema vial argentino, de no mediar fuertes inversiones, no se diferenció de los argumentos usuales usados en todo el paquete de privatizaciones de la primera época del actual gobierno. De todas formas, hacia fines de la década del 80 (y aún antes) era incuestionable la existencia de una red vial nacional crecientemente deteriorada, que se relacionaba con el continuo desfinanciamiento del sector debido, entre otras cosas, a las crónicas y cada vez más profundas crisis fiscales, que obligaban a desviar recursos de fondos que tradicionalmente se aplicaban a inversiones viales. Este mecanismo - el desvío de fondos viales hacia otras actividades - reconoce varias décadas de práctica, al punto de convertirse el Impuesto a los Combustibles en una de las principales fuentes de recursos derivados a Rentas Generales. Con menores fondos para invertir en las rutas nacionales, crecientes volúmenes de tránsito -consecuencia de mayores niveles de motorización - y también con crecientes costos kilométricos de construcción y mantenimiento de los caminos - producto de una relación Sector Público/sector privado proveedor de servicios muy alejada de mínimos niveles de eficiencia y que resultaba en la generación de rentas extraordinarias para las empresas privadas - quedaba claro que la situación debía ser motivo de una reestructuración global. El camino elegido fue la concesión al sector privado del mejoramiento, mantenimiento y operación mediante el cobro de peaje a los usuarios de casi 10.000 km. de la red vial nacional pavimentada. En un proceso licitatorio sospechado como poco claro, con un plan de inversiones no trascendentes en términos de ampliación de capacidad y con la instauración de un sistema tarifario que rápidamente generaría no pocos conflictos sociales, la renegociación de los contratos sería rápidamente alcanzada. Este trabajo resume algunos antecedentes de sistema de peajes, nacionales e internacionales; describe el proceso que llevó a la concesión de las rutas nacionales al sector privado y a las renegociaciones de los contratos originales; y por último, realiza algunas reflexiones, a la luz de lo acontecido en los 7 años de vigencia del sistema. II. ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE PEAJE El sistema de peaje es una práctica que se conoce y aplica actualmente en varios países del mundo, con especial énfasis desde mediados del presente siglo. En este apartado se describen algunas experiencias internacionales y los escasos antecedentes efectivizados en la República Argentina. II.1. Antecedentes internacionales
A pesar de haberse iniciado en las primeras décadas de este siglo, la implementación de concesiones de ruta por peaje es una práctica difundida en los últimos 20 años en numerosos países, independientemente de su nivel de desarrollo. Como una primera aproximación se puede afirmar que existen tres causas que impulsan la implementación del peaje: la crisis fiscal; las oportunidades de inversión privada; y, por último, como argumento más reciente, el bajo nivel de eficiencia mostrado por el Estado en actividades que pueden ser desarrolladas por el sector privado. En el primer caso, el incremento del déficit fiscal llevó a distintos gobiernos a reasignar los fondos públicos de afectación específica. En ese sentido, los fondos viales, constituidos básicamente por el aporte de los impuestos a los combustibles, fueron los más afectados. Esto conduce a un desfasaje entre la demanda creciente de infraestructura vial y una reducción de la oferta, lo que se traduce en una crisis de todo el sector vial representado por el estado de la infraestructura, los sectores privados asociados a la actividad y por el funcionamiento de los organismos públicos del área. En el segundo caso, numerosos autores han planteado que la disponibilidad de fondos ociosos, la necesidad de su valoración y la posibilidad de obtener mayores tasas de rentabilidad, impulsaron la búsqueda de nuevas actividades económicas para ser desarrolladas. Un denominador común a las concesiones, al menos hasta la década pasada, era el otorgamiento de avales estatales en el caso de concesiones de construcción y mantenimiento de la vía, lo que reduce el riesgo de la inversión efectuada En el tercer caso, y como discurso dominante en los últimos 15/20 años se argumenta que existen actividades que pueden ser desarrolladas más eficientemente por el sector privado que por el Estado, lo que traería beneficio a toda la sociedad. De esta forma, el Estado volvería a concentrarse en las funciones principales de regulación y control de las relaciones sociales. Las primeras concesiones para la construcción de caminos para el cobro del peaje, surgieron en las primeras décadas de este siglo en Europa y en Estados Unidos6 . Pero fue en los últimos 15 años en que se observó una intervención creciente del capital privado en la actividad vial mediante el sistema de concesiones, ya sea para la construcción y mantenimiento de caminos como solamente para el mantenimiento de rutas preexistentes, mediante el cobro de peajes. En el caso de EE.UU., especialmente por la constante desfinanciación pública de la actividad vial, comenzaron a concretarse numerosos proyectos de lo que se denomina "carreteras de peaje privadas", que es un caso particular de concesiones en donde el sector privado invierte a riesgo en la construcción de rutas, incluso de caminos competitivos de trazas ya existentes. Francia, España, Austria, Gran Bretaña, además de Italia, en Europa, como así también Australia, Hong-Kong, Indonesia y Malasia implementaron sistemas de concesión por peaje de rutas interurbanas. En Latinoamérica, México es un caso relevante, tanto por la magnitud de rutas como por la concentración temporal7 . En el caso de Brasil, el gobierno está estudiando los tramos de rutas a concesionar, las condiciones contractuales y la conformación de los consorcios8. . En todos los casos, los argumentos usados para justificar el esquema de concesiones, han sido similares. En relación a las modalidades contractuales, si bien cada gobierno acuerda con especificidades propias, existen rasgos comunes en los diferentes países: el tiempo de la concesión es de aproximadamente 30 años; el Estado participa en la financiación de las obras, sumando a los aportes de los grupos privados; las fuentes de ingresos de los concesionarios son, además de la recaudación vía peaje, la venta o locación de fracciones de terrenos para desarrollar actividades de servicios. Existen algunos casos de subsidio directo del Estado, esquema que tiende paulatinamente a dejarse de lado. II.2. Antecedentes locales Si bien la legislación establecida consideraba al peaje como una fuente de financiamiento de la inversión, ya desde la Ley Nº 814 de 1876, el mismo no se aplicó sino hasta la década del 70 con las vinculaciones con la Mesopotamia: Túnel Sub-fluvial Santa Fe - Paraná (inaugurado en diciembre de 1969); Puente Resistencia - Corrientes (inaugurado en 1973) y Complejo Ferrovial Zárate - Brazo Largo (habilitado en 1976). A lo largo del siglo, hubo varios intentos de emprender inversiones viales a ser financiadas por peaje. Por ejemplo, a principios de la década del 30 se llamó a licitación para construir las rutas Buenos Aires-Rosario-Córdoba (actual ruta 9) y Buenos Aires-Bahía Blanca (actual ruta 3) y operarlas mediante el sistema de peaje. En el plano legal, recién en 1954 se hace una nueva mención al sistema, mediante la Ley Nº 14.385, que estableció un plan para la construcción de autopistas y caminos en el que se contemplaba la implementación del peaje. En 1958, mediante el Decreto-Ley Nº 505, se fijó como una fuente de recursos del Fondo de Vialidad, a los derechos de peaje que se establecieran. En 1960 se aprobó la Ley Nº 15.275 "Contratación y financiamiento de obras viales", que autorizaba al Poder Ejecutivo a establecer derechos de peaje. Pero será en 1967 cuando, mediante la sanción de la Ley Nº 17.520 "Ley de Peaje", se llevaron adelante las únicas obras a ser financiadas mediante el cobro de peajes. La ley establecía que sólo serían factible de aplicar tarifas por peaje las obras nuevas y no las inversiones que pudieran hacerse sobre las ya existentes, lo que fue modificado para las concesiones de 1990. Bajo este marco legal se proyectaron varias obras con financiamiento de los usuarios por el pago de peajes: autopista Buenos Aires-La Plata, los accesos a la Capital Federal y las vinculaciones carreteras con la Mesopotamia. Con la sanción de la ley de peaje, se llamó a licitación para la construcción, conservación y explotación de la autopista Buenos Aires-La Plata. El adjudicatario debía ser confirmado por el gobierno justicialista que asumiera en 1973, pero la operación no fue ratificada suspendiéndose la adjudicación. En 1978, se volvió a llamar a concurso y se adjudicó la obra a un consorcio en 1979. Una de las características de esta obra era que el Estado debía otorgar avales para su financiamiento, lo que llevó a un período de nuevas negociaciones con el gobierno radical que asumió en 1983, y aunque no se llegó a un arreglo, se evitó la rescisión del contrato. Las obras estuvieron detenidas hasta 1991 en que se renegociaron definitivamente las condiciones con un único aporte monetario del Estado Nacional, tomando a su cargo la liberación de la traza. En el caso de los accesos a la Capital Federal, el avance más importante para concesionarlos por peaje surgieron en 1987 con el Decreto Nº 1.842, llamado de desmonopolización, que dio lugar para que un grupo empresario presentara un proyecto de construcción, remodelación y mantenimiento de 350 km. de autopistas. Diversos motivos, entre ellos las fuertes críticas que recogió desde otros sectores gubernamentales, desde la oposición, especialistas en la materia y aún de empresas vinculadas a la actividad vial, relegaron el proyecto al no ser aprobado por el Poder Legislativo. A partir de la asunción del gobierno justicialista, en 1989, el concesionamiento de los accesos a la Capital Federal volvió a formar parte de la agenda de proyectos de la nueva administración. En 1990, se otorgó la pre-adjudicación de la concesión para el mantenimiento y realización de obras en la Red de Accesos, a un único consorcio por un período de 22 años, en donde el financiamiento provendría de lo recaudado por el sistema de peajes. La experiencia negativa del primer tramo de las concesiones viales interurbanas, llevó al gobierno a anular esa preadjudicación. En 1992, el gobierno dispuso que la construcción, mejoras, conservación, mantenimiento, administración y explotación de la Red de Accesos a la Capital Federal, se realizase mediante el régimen de concesión de obra pública previsto en la Ley Nº 17.520 modificada. No se otorgarían avales o fondos de garantía, ni se garantizarían flujos mínimos de tránsito. Asimismo, se ordenó que la habilitación para el cobro de peajes sería sólo después de la terminación de los trabajos cuya ejecución se impuso con carácter previo9 . En este sentido, las concesiones urbanas presentan una solidez mayor que aquellas correspondientes a las rutas interurbanas. De todas formas, se trata de volúmenes de tráfico no comparables, y cuya cuantía asegura el retorno de la inversión en períodos relativamente cortos de tiempo10 . III. EL SECTOR VIAL HASTA LAS CONCESIONES DEL AÑO 1990 III.1. La creación de la Dirección Nacional de Vialidad y el impulso a la inversión vial En octubre de 1932 se promulgó la Ley 11.658 que creó la Dirección Nacional de Vialidad (DNV), organismo público que concentraría la generación y gestión de la red vial nacional, dando fin a un período de escasa y atomizada intervención estatal en la materia, signada por la existencia de organismos públicos de reducido nivel de control y regulación y con una baja capacidad para generar políticas viales para ámbitos geográficos nacionales. Hasta las primeras décadas de este siglo, los organismos viales no manejaban montos elevados ni existían fuentes específicas generadoras de recursos para la actividad, con la salvedad de los previstos en la Ley Nº 5.315 de 1907, que creó un fondo de afectación específica para el sector, proveniente de los ingresos de la actividad ferroviaria11 . En los primeros 20, la creciente flota automotor, en especial de vehículos de carga, generó una demanda de infraestructura vial de alcance nacional, que prosperó en la sanción de la Ley de creación de la DNV12 y13 . A los fines del presente trabajo, es el accionar de la DNV y lo sucedido con los fondos específicos lo que interesa para el análisis. La ley de Vialidad estableció los siguientes puntos sobresalientes:  la DNV debía diagramar un sistema troncal de caminos nacionales en toda la República;  el organismo sería administrado por un directorio que representaría, por un lado a los intereses de las diversas regiones del país y por el otro a los distintos sectores vinculados al transporte;  creó un Fondo Nacional de Vialidad, administrado por la DNV, constituido por el producido de nuevos impuestos, lo que le brindaba al organismo cierta independencia de las asignaciones presupuestarias ordinarias. La ley establecía 8 fuentes de recursos para la conformación del Fondo: impuesto a la nafta y a los lubricantes; lo recaudado del impuesto a los ingresos ferroviarios (ley 5.315); el producido de la renta diferencial que se generaba en aquellas tierras rurales atravesadas por los caminos; y por último, las multas, donaciones, títulos emitidos y partidas presupuestarias14 ;  estableció la forma en que serían asignados los recursos del Fondo Vial. Por un lado, un porcentaje variable se asignó a cubrir gastos de administración, servir títulos emitidos y conservar caminos; por el otro, del monto restante, el 60% se destinaría a la construcción de caminos nacionales y el 40%, como ayuda federal para construir caminos provinciales complementarios de la red nacional, para aquellas provincias que adhirieran a la ley creando estructuras administrativas similares. El impulso que esta ley brindó al sector vial puede apreciarse tanto en las sumas invertidas en obras viales (que pasaron de representar aproximadamente un 1% del presupuesto nacional a mediados de la década del 20, a un 6/7% en los primeros años de la década del 40), como en el ritmo de crecimiento de la red caminera construida en los años siguientes (durante los 10 primeros años de vigencia de la ley, se construyeron más de 65.000 km. de caminos, conformándose la estructura vial nacional del país). III.2. La puja por los fondos viales Los fondos destinados al sector vial se vieron, desde un principio, afectados negativamente para su conformación y crecimiento. Luego de sucesivas leyes y decretos que reducían los fondos viales o simplemente por incumplimientos de las normas vigentes, los fondos fueron reduciéndose hasta desaparecer como fuente de financiamiento genuino de la actividad. Visto desde la perspectiva actual, lo sucedido con los fondos viales es de una lógica indiscutible: en la medida en que el parque automotor siguiera incrementándose, las ventas de combustibles también crecerían y el impuesto que los gravara se iría convirtiendo paulatinamente en una fuente muy importantes de recursos. Esto llevaría (como efectivamente sucedió) a diferentes sectores a tratar de apropiarse de parte de los mismos para el financiamiento de sus actividades, ya sea de manera directa (por ejemplo, mediante la creación de un Fondo de la Energía dependiente del impuesto) o indirecta (vía financiamiento de parte de los déficits fiscales). Así, el impuesto del 15 % a los lubricantes no se aplicó hasta 1943, esto es, 11 años más tarde de lo previsto y el aporte de Rentas Generales no fue girado en el tiempo y la forma previsto en la ley de creación de la DNV. Estas carencias fueron parcialmente compensadas por el mayor consumo de naftas y por medidas como la Ley Nº 12.625 del año 1939, que incrementó el impuesto a los combustibles para destinarlos a la actividad vial15 . De todas formas, la tendencia de largo plazo de recortes de los fondos viales para destinarlos a otras áreas no se alteró. La oficialización de que los recursos originados en la venta de combustibles no era privativo del sector vial surgió en 1948, cuando por el Decreto Nº 32.158 se creó el Fondo de la Energía, con lo que la porción asignada a la DNV sufrió un recorte demás significativo. Unido a los menores montos de recursos, la DNV fue incrementando sus costos corrientes, básicamente, costos de personal y de tareas de mantenimiento de la red vial. En ambos casos, la explicación se debió, por un lado, a la mayor red vial nacional administrada por Vialidad, y, por el otro, a ineficiencias en la gestión interna, rasgo que se acrecentó, especialmente, desde la década del 40. Con el advenimiento del gobierno desarrollista y la visión del desarrollo económico dominante en la época, se trató de fortificar a la DNV, lo que se cristalizó mediante el Decreto-Ley Nº 505 del año 1958. El mismo transformó al organismo en una entidad autárquica, lo que le brindaba mayores grados de libertad para definir y ejecutar sus propias políticas, pero al mismo tiempo, le otorgó al sector privado mayor participación en las acciones que se desarrollarían en el sector vial. Las vialidades provinciales ganaron participación significativa en las decisiones del sector al conformar junto con la DNV el Consejo Vial Federal para estudiar y coordinar la obra vial del país. Tal vez la consecuencia central de este período haya sido la mayor presencia del sector privado proveedor de servicios de la DNV en los gastos viales. Sobre este punto nos explayaremos más adelante. En los últimos años de la década del 50 y primeros de la del 60, la actividad vial se incrementó como consecuencia de los mayores montos de recursos asignados a la DNV. A mediados de los 60, esta situación se revirtió al incrementarse e institucionalizarse la participación de Rentas Generales en la distribución del impuesto a los combustibles, mediante la sanción de la Ley Nº 16.657, que institucionalizó la participación de Rentas Generales en el producido del gravamen a los combustibles. La insuficiencia de fondos destinados a la vialidad se muestra también en la sanción de la Ley Nº 17.520 (denominada Ley de Peaje) que permitía financiar con tarifas viales la construcción, el mantenimiento y la operación de nuevas obras (la ley no operaba sobre las obras ya existentes). Los años siguientes fueron de una permanente puja entre distintos sectores de la economía (públicos y privados) por lograr porciones mayores de recursos derivados del impuesto a los combustibles, el que pasó decididamente a convertirse en una muy importante fuente de financiamiento del Gobierno Central. La participación de Rentas Generales en el impuesto llegó a incrementarse a más del 60% hacia mediados de la década del 8016 . La crisis fiscal del año 1989 y el deterioro económico, político y social, abrieron una nueva instancia por medio de la Ley Nº 23.697, de Emergencia Económica, que en la práctica significó el fin del Fondo Vial y su incorporación a Rentas Generales. A partir de la asunción del Gobierno justicialista, en 1989, la principal fuente de financiamiento de las obras de las rutas nacionales no concesionadas (en particular las de mantenimiento), fueron los préstamos externos otorgados, entre otros, por el BID y el Banco Mundial y no los recursos derivados de impuestos específicos. III.3. La creciente participación del sector privado en la política vial El sector privado como proveedor de insumos necesarios para la actividad vial fue una constante desde los inicios mismos de las obras públicas. Con la creación de la DNV se les dio un fuerte impulso al especificar la ley la existencia de 2 tipos de obras viales: aquellas efectuadas por la administración y aquellas a ser efectuadas por contrato. Las mayores inversiones en vialidad daban como resultado un fortalecimiento de las empresas contratistas. Pero fue con el Decreto Nº 505/58 en donde se les dio el mayor impulso, al transferir la totalidad de las obras nuevas al sector privado, adicionándole también la posibilidad de que se desarrolle la consultoría, lo que luego sería otra fuente muy grande de ingresos del sector privado, en la medida en que Vialidad fue cediendo gran parte de los estudios relacionados con las obras viales. El poder político sectorial de las empresas contratistas creció a la par de su mayor participación como proveedor de obras viales contratadas, lo que llevó al organismo vial a perder independencia frente a estos grupos económicos. Este punto no es menor en el devenir del sector vial nacional. Las cámaras empresarias y las asociaciones civiles dependientes de ellas, surgieron casi todas ellas durante los años 50 y 60. Esto trajo el establecimiento de una malla compleja de relaciones entre las que se destacan el aporte privado de personal jerárquico en la conducción del organismo y el pasaje de personal estatal a la actividad privada aprovechando experiencia y contactos. A lo largo del tiempo, la relación Sector Público/sector privado se perfeccionó en sus aspectos legales, institucionales y contractuales.  En los aspectos legales, por ejemplo, la Ley Nº 15.275/59 autorizaba a la DNV a financiar la compra de equipos y elementos que necesitaran las empresas constructoras para la ejecución de las obras viales proyectadas para el Plan Caminero 1959/69.  En el marco institucional, es interesante resaltar que numerosos administradores o subadministradores de la Dirección de Vialidad, tuvieron un pasado y un futuro ligado a cargos gerenciales en el sector privado del ámbito vial.  En el plano contractual se verificó un encarecimiento permanente de las obras viales, respecto de los costos programados por el organismo vial, lo que resultaba en un perjuicio económico para la DNV y un ingreso creciente para las empresas, en un mecanismo de transferencia de recursos desde el Sector Público hacia el sector privado. El mecanismo del reconocimiento de los "mayores costos" fue el instrumento central de esta fuente de ingresos extraordinarios de las empresas; mayores costos que se originaban en las demoras en el pago por certificados de obra, el encarecimiento de los factores de producción, las renegociaciones de las obras y la paralización de las mismas. De esta forma el contrato terminaba siendo de "costo-plus" reconociéndose en el pago a los proveedores las ineficiencias productivas de éstos17 . IV. EL PROCESO DE CONCESION DE RUTAS Y SUS CONSECUENCIAS IV.1. El marco normativo del proceso de privatización Con la asunción del gobierno justicialista en 1989 se inició un rápido proceso de privatización de activos públicos y de actividades tradicionalmente desarrolladas por el Estado. Este proceso se sustentó en 2 leyes de carácter general (leyes Nº 23.696 - Ley de Reforma del Estado - y Nº 23.697 - Ley de Emergencia Económica -) y, para el caso de la vialidad, se complementó con el Decreto Nº 823/89. Con este herramental legal se llevó adelante el proceso de concesiones al capital privado. Los puntos salientes de estas 3 normas se resumen seguidamente sin especificar a cuál de ellas corresponde.  Se declaró en estado de emergencia la prestación de los servicios públicos y toda otra actividad que se desarrollara desde el Estado, como paso previo a la realización del proceso de privatizaciones.  Las modalidades que se adoptarían para llevar a cabo las privatizaciones serían determinadas en el decreto de ejecución que cada Ministerio debería dictar para cada caso. Para el sector vial, el decreto correspondiente fue el 823/89.  Se modificó parcialmente el contenido de la ley 17.520 al autorizar la aplicación de peaje a obras ya construidas con anterioridad por el Estado y no sólo a las obras nuevas.  Las concesiones deberían asegurar necesariamente que la eventual rentabilidad no excediera una relación razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad neta obtenida por la concesión, tal como lo establecía la ley Nº 17.52018 .  No se modificó la Ley Nº 17.520 en el punto referente a "....que el nivel medio de las tarifas no podrá exceder al valor económico del servicio ofrecido ...." (artículo 4º de la mencionada Ley). Esto es, las tarifas viales debían guardar relación estricta con los ahorros de costos de los usuarios producto de mejoras en los servicios viales.  Se suprimió la posibilidad de participación en las concesiones de rutas a las sociedades estatales, al menos en forma autónoma.  Se desafectó, en la práctica, el impuesto a los combustibles para la conformación del Fondo Vial, y se incrementó dicho impuesto para destinarlo a otros objetivos19 . Como consecuencia, durante los 2 años de vigencia de la emergencia económica, la desafectación y reestructuración de los fondos viales paralizó, en la práctica, la actividad pública vial nacional, tornando inevitable la necesidad de los aportes privados para el mantenimiento de las rutas.  Se declaró que la red nacional se encontraba próxima al colapso por intransitabilidad de un alto porcentaje de vías troncales y de intercomunicación20 .  Se estableció un plazo de 60 días para la elaboración del Programa de Mejoras, Reparación, Construcción, Conservación, Ampliación, Remodelación y Mantenimiento de la red vial nacional. Como consecuencia de este programa se establecieron los tramos a concesionar, que abarcaban un 30 % de las rutas nacionales pavimentadas, y las tareas, servicios y obras mínimas a ejecutar por los concesionarios.  No se establecerían garantías de tránsito mínimo ni avales del sector público, aunque cabría la posibilidad de subsidios en casos particulares (como efectivamente sucedió con el Corredor Nº 6). Además se estableció que no se consideraba subvencionada la concesión por el hecho de tratarse de una obra ya existente, en contraposición a lo que establecía la Ley Nº 17.520. El proceso licitatorio lejos estuvo de recrear una competencia entre empresas oferentes de probada capacidad en la materia. No hubo licitación internacional y los pliegos fueron elaborados de manera conjunta con representantes de varias de las firmas que finalmente resultaron adjudicatarias. Además, "... las licitaciones de los corredores se llevaron a cabo en forma simultánea, lo que facilitó el comportamiento colusivo de los consorcios a través de un mecanismo de reparto de los corredores ofertados. Esto explica que, después de pagar el canon, la tasa interna de retorno de las concesiones para los operadores privados superara, en promedio, el 40%, casi el doble de lo que estimaban las autoridades"21 . Finalmente, el 26 de setiembre de 1990, mediante el Decreto Nº 2.039, se otorgaron a los concesionarios 9.000 km. de rutas nacionales pavimentadas, para su mantenimiento, mejoras y operación. El proceso, tal cual fue pensado en su momento - primera etapa de un plan más amplio de concesiones para el mantenimiento de rutas por peaje - , fue meteórico en su duración: solamente duró unos meses, ya que el 23 de febrero de 1991, fue suspendido por el mismo gobierno que lo impulsara iniciándose una renegociación con los concesionarios para modificar el marco contractual original, proceso que duró hasta septiembre de 199222 . IV.2. Análisis de las concesiones viales De los 20 corredores originalmente licitados se otorgaron finalmente 18, por un período de 12 años, es decir hasta septiembre del año 200223 . Los tramos concesionados presentan la función de actuar como ejes vertebradores a través de los cuales se canaliza el grueso de la circulación vehicular de nuestro país. De esta forma, todos los caminos no concesionados se encuentran "integrados", directa o indirectamente, a los ejes concesionados cumpliendo la función de caminos secundarios o derivadores del tránsito hacia las estaciones de peaje. La red concesionada conforma un 30% de las rutas nacionales pavimentadas y conecta las principales áreas urbanas y rurales del país, así como la mayor parte de los puertos y puentes internacionales. Si se las mide de acuerdo al Tránsito Medio Diario Anual (TMDA), que surge de la contabilización de los vehículos que circulan diariamente cada tramo de las rutas, las rutas concesionadas son las que presentan los mayores volúmenes de tránsito del país. La longitud de los corredores es variable, entre 250 y 950 kilómetros. Originalmente, las concesiones se hicieron sin contar con aportes financieros ni de ningún otro tipo por parte del Estado, con la única excepción del Corredor Nº 6 (ruta Nº 188: 399 km. en la provincia de Buenos Aires y 81 km. en la provincia de la Pampa), en que sí se contempló un subsidio directo. Por otra parte, las empresas adjudicatarias se comprometían a abonar un pago al Estado en concepto de canon, que resultaba ser el que ofrecieron las empresas en la licitación. El canon total a abonar por el conjunto de adjudicatarios era de 890 millones que debía ser asignado a inversiones en rutas no concesionadas. Los ingresos de las empresas estaba constituido por los peajes a ser abonados por los usuarios de las rutas, en función del tamaño de los vehículos y de la cantidad de ejes y los derivados de las actividades de servicios ubicadas en las áreas operativas de las rutas. La tarifa básica estipulada para los vehículos livianos era de u$s 1,5 por cada 100 kilómetros. La tarifa máxima era de hasta 5 veces la tarifa básica. El reajuste tarifario se haría mensualmente de acuerdo a una fórmula polinómica que contemplaba la variación, en un 40% por índice de precios mayoristas, otro 30% por el índice de costo de vida y un 30% por la variación del tipo de cambio. Las concesionarias tenían que cumplir con dos conjuntos de planes de inversiones. Uno de ellos no estaba predeterminado pero se expresaba en el incremento del Indice de Estado (IE) de los caminos adjudicados24 . La concesión preveía que en los primeros 3 años, se debían recuperar los IE del año 1988; en los siguientes 7 años se debía alcanzar un IE de 8, y por último, los 2 años finales el IE no podría bajar de 7,5. Alcanzar y mantener estos IE implicaba la obligación práctica de repavimentar el total de cada corredor explotado, por lo menos una vez a lo largo de los 12 años de la concesión. El otro plan de inversiones seguía los lineamientos establecidos en los pliegos y se trataba de tareas mínimas previas al cobro del peaje para más adelante realizar otras inversiones, que, en ningún caso, eran sustanciales en cuanto a los montos requeridos. Si se quiere, el grueso de las inversiones de los concesionarios estaba situado en el primer tipo de gastos citados (incremento en el IE de las rutas). El papel de contralor directo de las concesiones de rutas es asumido por la DNV a través del Organo de Control de las Concesiones Viales (OCCV), tal como lo estipula el Pliego de Condiciones Generales para la Licitación de Concesión de Obra Pública, diseñado en 1989. Pero su puesta en marcha se dio recién a mediados de 199325 . La demora de más de 3 años en la creación del organismo de control, que inicialmente debería haberse constituido dentro del Ministerio de Obras y Servicios Públicos y finalmente transferido a la DNV, por resolución de la Secretaría de Obras Públicas 187/91, es una imagen del papel que asignó el Gobierno al Estado frente a los grupos económicos beneficiarios de las privatizaciones argentinas. Al igual que en la casi totalidad de los restantes organismos de control de los servicios privatizados, el desempeño del OCCV estuvo lejos de operar con eficiencia en las tareas que le fueron asignadas. La Auditoría General de la Nación (AGN), en sus auditorías periódicas al organismo, señaló básicamente 2 falencias. Una referida a deficiencias en el circuito de aplicaciones de penalidades; y la otra, al circuito de atención de reclamos y quejas26 . En síntesis, las funciones centrales del órgano de contralor, fueron deficientemente desarrolladas lo que, en la práctica, implica un subsidio a los concesionarios y una penalización a los usuarios directos e indirectos de las rutas concesionadas. En este marco, varios son los puntos que, a nuestro juicio, se merecen destacar como sobresalientes del esquema de concesiones efectuadas.  De acuerdo a la conformación de la red concesionada, existen 2 centros nodales de confluencia de las rutas: Rosario y Buenos Aires. Para acceder a estos centros urbanos, en la práctica no existen vías libres de peaje. Ambas aglomeraciones urbanas totalizan más de 14 millones de habitantes (más del 40% de la población del país), generan una porción aún mayor del producto y cuentan con sendos puertos de exportación e importación, por el que se moviliza gran parte del comercio exterior.  Los corredores concesionados cubren los ejes viales de conexión entre los principales centros urbanos del país y con los países limítrofes. El resto de las rutas nacionales actúan como caminos complementarios de los concesionados, ya que la conexión a los principales centros se realiza a través de éstos. De esta forma, las rutas no concesionadas se transforman en vías que aportan tránsito al sector concesionado.  Dado este esquema de conexiones entre las rutas concesionadas y no concesionadas, el índice de estado de las segundas debe, al menos mantenerse, pero estas inversiones son efectuadas por el Sector Público vía impuesto a los combustibles o créditos externos tomados por el Estado27 . De esta forma, se produce algún tipo de subsidio implícito hacia las empresas concesionarias: en la medida en que las rutas no concesionadas mantengan o mejoren su nivel de transitabilidad, garantizarán una masa de vehículos a las rutas con peaje, incrementando los ingresos de las empresas concesionarias.  Las rutas atraviesan 14 provincias argentinas, principalmente del centro-norte del país, que coincide con aquellas de mayor población e importancia productiva, como por otra parte, no podía ser de otra manera. Así, Buenos Aires tiene la mayor longitud de rutas concesionadas, siguiéndole en orden de importancia, Santa Fe y Córdoba28 .  Las rutas concesionadas son las de mayor TMDA del total de rutas nacionales. En promedio, las rutas concesionadas tenían en 1990 un TMDA de 2590 vehículos/día; las no concesionadas, un TMDA de 915; y el total de rutas nacionales, un TMDA de 1330. En otras palabras, las rutas entregadas en concesión tenían casi 3 veces más de tránsito que las no concesionadas. De todas formas, tal como se muestra en el Anexo Estadístico, 4 corredores tenían un TMDA inferior a 2.000 vehículos, cifra que establece un límite mínimo para justificar el interés privado para hacerse cargo de las rutas sin tener que establecer tarifas limitativas para la realización de viajes. Estos corredores son el 6 (ruta Nº 188 en Buenos Aires y La Pampa), el 11 (ruta Nº 34 en Santa Fe y Santiago del Estero), el 13 (ruta Nº 12 Corrientes y Misiones y ruta Nº 16 en Chaco y Corrientes) y el 16 (ruta Nº 226 en Buenos Aires). Los corredores 11 y 13 fueron adjudicados a consorcios que además mantienen por peaje otros corredores con más tránsito en una suerte de subsidio cruzado interno del consorcio. El corredor 6, por su parte, es el único que desde el inicio tuvo subsidios para la operación.  La distancia media entre estaciones de peaje para la totalidad de la red es de 167 km. Pero medido individualmente, se ve que el Corredor 20 (188 km de la ruta Nº 36, 110 km. de la ruta Nº 38 y 11 km. de la ruta A-005, todos en la provincia de Córdoba) tiene en promedio una estación cada 77 km.29 , el Corredor 5 (ruta Nº 7 en Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba), una cada 250 km., el Corredor 11 (ruta Nº 34 en Santa Fe y Santiago del Estero), una cada 235 km. y los Corredores 8 (ruta 11 en Chaco y Santa Fe y ruta A-009 en Santa Fe) y 4 (ruta Nº 8 en Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y San Luis y un tramo de la ruta Nº 193 en Buenos Aires), una cada 230 km. Esta diferencia se justifica teniendo en cuenta las áreas que atraviesa cada corredor. El corredor 20, corresponde a una zona de la provincia de Córdoba en la que los habitantes utilizan la vía concesionada como medio de comunicación cotidiana, por tratarse de una zona con características suburbanas. En cambio, para los corredores con promedios superiores a los 200 km. entre estaciones de peaje, la situación es opuesta ya que las localidades o bien se hallan alejadas de las rutas en cuestión, o bien existe una gran distancia entre ellas.  La gran mayoría de la población del país habita en sus zonas de influencia o en partidos o departamentos atravesados por las rutas dadas en concesión. Esto influye de dos maneras sobre los ingresos de las empresas concesionarias. Por un lado, por el tránsito del autotransporte de cargas que, en número muy alto circulan por las zonas en donde se localiza la población. Por el otro, por los usuarios potenciales de los servicios viales que esta población implica.  Los niveles de los peajes cobrados a los usuarios no pueden superar el beneficio percibido por ellos resultante del uso de las rutas concesionadas. Esto es, el ahorro de costos de operación derivado de las mejores condiciones de las rutas debería ser superior o al menos igual al precio del peaje. La estimación de los costos operativos variables en base a las condiciones de los caminos contiene un componente ingenieril (por ejemplo, menor consumo de combustible o desgaste de los neumáticos, de acuerdo al índice de estado de las rutas) y otro componente relacionado con los tiempos de viaje y los servicios colaterales ofrecidos, de neto corte subjetivo. En principio, aceptando que el nivel tarifario establecido fuera el correcto, en términos de su correspondencia con los valores económicos de los niveles de servicio ofrecidos (hecho extremadamente difícil de verificar), ello requeriría el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales por parte de los concesionarios. Como se verá más adelante, este punto no fue cumplido. IV.3. La renegociación de los contratos en 1991 En febrero de 1991 el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos suspendió, mediante los Decretos Nº 327/91 y 388/91, las concesiones por peaje e inició la renegociación de los contratos. La causa central de la suspensión fue el clima francamente adverso al sistema de peajes por parte de la población que incluso se manifestó en la conformación de un "comité de defensa de los usuarios"30 . Esto se relacionaba con el excesivo nivel alcanzado por las tarifas básicas, que tomaban la forma de rentas regulatorias para las empresas sin una contrapartida en los servicios ofrecidos, lo que se agravaba por la fórmula indexatoria estipulada en los contratos, que las incrementó, en los pocos meses de vigencia, en más del 50%31 . La renegociación de los contratos implicó un cambio directo para los usuarios de la red y para los ingresos del Sector Público, sin representar cambios en las condiciones de ingreso ni en las obligaciones de los concesionarios. El Estado estaba en condiciones adversas para lo que hubiera sido política y socialmente más atinado: la rescisión de los contratos. Pero esta alternativa implicaba una posibilidad cierta de reclamos judiciales del orden de los u$s 400 millones, por lucro cesante. Por otro lado, dado que se trataba de los inicios del proceso privatizador de los activos y servicios estatales, el gobierno estimó que ello podría repercutir negativamente en los organismos internacionales y en todas las privatizaciones que ya se estaban preparando32 . El camino elegido fue entonces mantener los ingresos de los concesionarios, pero reduciendo los costos para los usuarios al llevar la tarifa básica a u$s 1 por cada 100 km. Se eliminaron las cláusulas de indexación de las tarifas, se suprimió el canon, se redujeron impuestos y se pasó a un sistema de subsidios directos a las empresas. El pasaje de una situación a otra significó para el Sector Público una pérdida de u$s 890 millones en concepto de canon, unos u$s 290 millones por menores impuestos y unos u$s 690 millones por la "indemnización compensatoria" a otorgar, para todo el período de la concesión33 . La medida, en términos generales, fue bien acogida por la población aunque ello implicara una transferencia de ingresos desde toda la comunidad hacia los usuarios de las rutas que en su mayoría no se corresponden con los grupos de menores recursos34 y, en la medida en que las tarifas fueran superiores a los ahorros de costos operativos, desde ambos (usuarios y no usuarios), hacia los grupos empresarios, ya que su ingreso no sufrió modificaciones. Estas nuevas reglas fueron volcadas en el Decreto Nº 1.817 de septiembre de 1992, aunque en la práctica las nuevas condiciones ya estaban operando desde marzo de 1991, con las únicas excepciones de los mecanismos de indexación de las tarifas35 y del monto preciso de las "indemnizaciones compensatorias". Además, los plazos de las concesiones se ampliaron en 1 año y se postergaron, a manera de compensación complementaria, los planes previstos de inversión comprometidos. El modelo vigente desde 1991 no enfrentó protestas sociales fuertes como el de 1990 lo que no implica que la situación se moviera dentro de los planes estipulados en los contratos. En estudios parciales de algunas concesiones realizados por la AGN se indican, entre otra cosas, que se verificaron numerosos incumplimientos del cronograma de inversiones36 y que los Indices de Estado se encontraban en niveles inferiores a los mínimos exigibles, lo que podría ser un argumento legal para la rescisión de algunos contratos. Es de aclarar que el Organo de Control de las Concesiones Viales, quien tiene la responsabilidad de controlar el cumplimiento de los contratos, no hizo público ningún documento que analizara el desempeño de las empresas adjudicatarias. Tal como parece ser la norma de los Entes de Control de las privatizaciones, por razones diversas se convierten en defensores de las empresas controladas37 . IV.4. La renegociación de los contratos del año 1995 Como consecuencia de la creciente motorización ocurrida en el país a partir de 1991, del notable crecimiento del producto y del también notable crecimiento del intercambio regional de bienes, el TMDA de las rutas concesionadas verificó incrementos sustanciales desde el inicio de las concesiones, a la vez que cambió la composición del mismo. Por ese motivo, los ingresos por recaudación crecieron en forma significativa, más que el TMDA y más que el incremento de los peajes (ver Anexo Estadístico). Las condiciones de seguridad, básicamente centradas en el nivel de tránsito y la capacidad del camino, generados por una demanda muy superior a la prevista, unido a algunos atrasos en el pago de las "indemnizaciones compensatorias" llevó a la Secretaría de Obras Públicas a iniciar una nueva ronda de negociaciones de los contratos con algunos concesionarios. Por el Decreto Nº 489/95 se establecieron los mecanismos a utilizar para llevar a cabo las mejoras correspondientes a los niveles actuales de tránsito y permitir modificaciones tarifarias asociadas a las nuevas obras. Los primeros corredores sobre los que se comenzó la renegociación son el 4 (ruta Nº 8 en Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y San Luis y un tramo de la ruta Nº 193 en Buenos Aires), el 10 (ruta Nº 9 en Santa Fe y Córdoba), el 17 (ruta Nº 5 en Buenos Aires y La Pampa) y el 18 (ruta Nº 12 en Buenos Aires, Entre Ríos; ruta Nº 14 en Entre Ríos y Corrientes; un tramo de la ruta Nº 135 en Entre Ríos; 4 km. de la ruta Nº 193 en Buenos Aires y la ruta Nº A-015 en Entre Ríos). De ellos, ya se logró acuerdo con este último que se firmó el 12/4/96, aprobado por Decreto Nº 1.019 del 6 de septiembre de 1996 y contempla la extensión del plazo de la concesión a 28 años, contando desde el 1/11/90. Según se aclara en el Acta Acuerdo, los 15 años que se adicionan se otorgan en concepto de repago de las nuevas inversiones a realizar. Fundamentalmente, el nuevo contrato incluye la construcción de una autopista entre Zárate y Ceibas. Una vez concluidas las obras, las tarifas de peaje en todo el corredor se incrementarán entre un 12 y un 20%; no obstante ello, la tarifa básica expresada en dólares se ajustará anualmente según el IPC de los EEUU. V. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS CONCESIONES Luego de 7 años de vigencia de las concesiones viales, algunas reflexiones pueden hacerse. Cuestiones tales como si el sistema establecido condujo a una mejoría en la oferta de servicios viales; si produjo una redireccionalidad en los subsidios existentes; si el Sector Público cumplió con las funciones que le fueron asignadas; etc., merecen analizarse. Las concesiones de los corredores viales interurbanos conforman, conjuntamente con la privatización de Aerolíneas Argentinas y ENTEL, el grupo de privatizaciones más cuestionadas de este gobierno, tanto por la forma en que se efectuaron como por los resultados que se alcanzarían una vez transferidos los activos públicos y la administración de los servicios al sector privado. Las concesiones viales se efectuaron bajo un esquema de política económica que visualizaba, por un lado, al Sector Público carente de fondos para encarar el proceso de inversiones necesarias para el mantenimiento de una red vial acorde a las necesidades de desplazamiento de mercaderías y personas y, por el otro, al principio de internalizar los costos de producción de los servicios viales en los usuarios de esos servicios. Es decir, la red vial debía ser receptora de importantes montos de inversión para su mejoramiento y éstos debían provenir de los mismos usuarios del sistema, en un intento por eliminar los subsidios existentes hasta entonces. La fuente de financiamiento sería, de esa forma, las tarifas de peaje, las que no debían exceder a los beneficios recibidos por los usuarios ni tampoco conducir a una utilidad superior a la razonable por parte de los concesionarios. El Estado, por su parte, controlaría, mediante un organismo creado ad-hoc, el cumplimiento de los contratos. Esa es la base sustancial del esquema. Sin embargo, por diferentes motivos, lejos estuvieron de cumplirse los postulados iniciales. Luego de renegociaciones de los contratos, el Estado restableció los subsidios a los concesionarios (que si bien son una parte decreciente de sus ingresos, no son marginales ya que representan actualmente una proporción aproximada al 60% de la recaudación por peaje); el monto de los indemnizaciones compensatorias se encuentra en unos u$s 90 millones anuales para el conjunto de las empresas38 . El control y seguimiento de los contratos, en manos del Organo de Control de las Concesiones Viales, también estuvieron lejos de operar eficientemente (tal como lo demostraron los informes de la Auditoría General de la Nación) y toleraron, por acción u omisión, el incumplimiento de varias de las obligaciones contractuales. Este mecanismo laxo de control implica claramente un subsidio a las empresas concesionarias y una penalización a los usuarios de las rutas, en la medida en que "el valor del servicio económico ofrecido" sea inferior a la tarifa de peaje abonada. Por último, tanto los niveles de los peajes como los costos de inversión de las obras establecidas en los contratos responden a funciones de producción de 1990 en donde la economía se movía con índices de inflación cercanos al 1.700% anual - para el caso de los precios mayoristas -. Por otro lado, el MERCOSUR no se encontraba operando y los niveles arancelarios para la importación de equipos eran superiores a los actuales. Junto a ello, la motorización y el flujo vehicular era mínimo respecto de los niveles actuales. Todo este conjunto de variables que se han modificado tiene que llevar necesariamente a pensar que existen motivos muy claros para establecer nuevas reglas de funcionamiento y por ende, se debiera avanzar a una renegociación global de los contratos, pero con la siguiente salvedad. El esquema regulatorio debe basarse en la promoción de un ambiente competitivo el que, dada la naturaleza del objeto concesionado, se tiene que recrear vía el proceso licitatorio. La renegociación de los contratos estableciendo prórrogas en los plazos de la concesión es una medida que garantiza los derechos monopólicos por lapsos mayores de tiempo y compromete las políticas de las futuras administraciones. En ese sentido, las nuevas renegociaciones deben estar sujetas normativamente a la imposibilidad de ampliar los plazos de concesión de manera autónoma por parte del gobierno. En ese marco general, varias son las reflexiones que pareciera necesario ser puntualizadas. i) Los argumentos que llevaron a la concesión de rutas al sector privado no difieren sustancialmente de las argumentaciones esgrimidas en los últimos años en otros países para encarar procesos similares: falta permanente de recursos a ser aplicados al sector vial por los desvíos de fondos específicos asignados a la actividad, marcada ineficiencia del Sector Público para administrar y operar la oferta de servicios viales y una infraestructura con un alto grado de deterioro que requería de fuertes inversiones en el corto plazo. Para que ello pudiera ser encarado con éxito social, la contrapartida debería ser la eficiencia pública como contralor de las concesiones. La evidencia indica que, al menos en los países subdesarrollados, el Estado no mostró niveles aceptables de comportamiento, lo que vició los argumentos esgrimidos y, en el caso argentino, significó una transferencia de recursos desde gran parte de la comunidad hacia los grupos económicos interesados39 . ii) El argumento del "colapso" de la red vial en caso de que ésta siguiera en manos del Estado acepta dos lecturas; una la invalida y la otra no. Por un lado, la teoría del "colapso" jamás ha resultado cierta en el sector transporte en la Argentina, al menos con el dramatismo generalmente esgrimido. De hecho, los corredores viales concesionados fueron aquellos en que mejores condiciones de transitabilidad se encontraban y por ende, más alejados del colapso. Pero por el otro, es cierto que al liberar al Estado de la responsabilidad sobre la red troncal, éste se encontraba en mejores condiciones financieras para mantener y operar la red secundaria subsidiaria de las rutas concesionadas. Esto es válido en la medida en que no se produzca al mismo tiempo una reducción presupuestaria en los organismos viales. Los montos provenientes de financiamiento internacional, principalmente del BID, no fueron escasos, con lo que la situación vial general claramente mejoró. De todas formas, la idea inicial de que con las transferencias de rutas se liberarían fondos públicos para ser destinados a inversiones viales en las rutas no concesionadas, se debe relativizar en la medida en que la corriente de fondos públicos para la red concesionada no se detuvo en ningún momento. iii) La implementación en 1990 de peajes por el uso de la infraestructura vial no fue algo novedoso en nuestro país. Existen antecedentes de aplicación de tarifas de peaje muy anteriores a las de 1990: las vinculaciones con la Mesopotamia o las mismas autopistas urbanas de la ciudad de Buenos Aires. Esto lleva a preguntarse sobre los motivos que llevaron a excluir la posibilidad de participación pública directa (como operador asociado, entre otras figuras) en las concesiones de rutas nacionales y la respuesta no tiene explicación en el campo económico sino en el plano político. Tal vez la prueba de esto sea que el Estado no se retiró del negocio de las rutas concesionadas ya que siguió participando vía los subsidios generalizados otorgados a las empresas. Las señales brindadas en todo el período justicialista al sector privado y a los organismos financieros internacionales sobre el retiro del Sector Público como productor de bienes y servicios de consumo directo de la población aparecen con más fuerza que cualquier intento de recrear un Estado eficiente y capaz de regular las relaciones sociales en el endeble capitalismo argentino. iv) Dado que la red vial concesionada conforma la red vial troncal nacional, receptora de los mayores flujos de tránsito y alimentada por las rutas provinciales y las nacionales no concesionadas, una mejora en éstas produce mayores volúmenes de tránsito en los corredores con peaje, lo que puede verse como un subsidio a las empresas concesionarias. Como el conjunto de rutas existentes, nacionales y provinciales, conforman una red integrada, en la medida en que la red en su conjunto incremente sus Indices de Estado, mejores y más económicos serán los desplazamientos sobre la misma. Pero los contratos no tienen en cuenta esta situación y más bien se negocian como unidades independientes, cuando en realidad las mejoras en las rutas no concesionadas deberían fortalecer los argumentos de exigencia hacia las empresas concesionarias. v) Ante las dos renegociaciones de los contratos, se levantaron voces alegando nuevamente el problema de la "inseguridad jurídica"40 . Sin embargo, éstas fueron pasajeras y no tuvieron consecuencias directas para las empresas concesionarias. Esto da lugar, al menos, a dos reflexiones. Primero, que la "inseguridad jurídica" no inhibe a la colaboración y aceptación por parte de las empresas privadas en tanto la modificación de las reglas normadas de comportamiento no dañe los intereses empresarios; en ese sentido, pareciera que podrían hacerse un sinnúmero de renegociaciones de contratos si las mismas son "lideradas" por los grupos económicos. Segundo, genera precedentes poco convenientes para los distintos procesos licitatorios de servicios públicos al sector privado, en la medida en que las ofertas ya no serán necesariamente aquellas que traten de acercarse a niveles aceptables de optimalidad puesto que siempre habrá una posibilidad de renegociar los contratos originales. En otras palabras, las ofertas ganadoras bien pueden no ser las mejores en términos económicos y sociales, sino simplemente las que aseguren ser la oferta ganadora. vi) ¿Cuál es la relación existente entre los ingresos de los concesionarios y los beneficios recibidos por la población?. Para determinar si la situación actual es superior a aquella previa a las concesiones, se necesita de información que no está disponible o que simplemente no existe. De todas formas, hay un hecho innegable: las concesiones, de acuerdo al esquema vigente desde 1991, no implicó eliminación de subsidios de no usuarios a usuarios de las rutas. Más allá del nivel tarifario actual, que en promedio es de aproximadamente $1,5 cada 100 km, la comunidad continúa financiando parcialmente la operación de las rutas (aunque no las use) vía la eliminación del pago del canon, la reducción de impuestos a las empresas y el subsidio estatal directo. Esto, sin contar los incumplimientos en materia de inversión por parte de los concesionarios que la AGN constató en algunos concesionarios. vii) Este esquema de financiamiento social de la red vial se emparenta con el viejo sistema, en la medida en que los subsidios se mantienen (y éstos no son marginales) pero cambia el sujeto que administra y gestiona la red troncal: ya no es el Estado sino directamente son las empresas privadas adjudicatarias. De existir un Sector Público que actúe independientemente de los intereses empresarios y con un nivel técnico eficiente, ello no sería, a nuestro parecer, criticable, en la medida en que los derechos y obligaciones de los concesionarios serían controlados y éstos enfrentarían a sanciones efectivas en caso de incumplimiento. Pero ese no es el caso. La situación se torna preocupante al constatarse que las mismas empresas concesionarias se repiten sistemáticamente en gran parte de las privatizaciones argentinas. En este caso, el problema se transforma en un problema político y de relación de poder entre el Sector Público y los grandes grupos económicos41 . viii) En términos globales no caben dudas que el estado general de transitabilidad de las rutas es superior al anterior a 1990/91. Esta comparación entre lo que es y lo que fue, es válida dentro de ciertos límites. También vale la comparación entre lo que es y lo que podría haber sido con una presencia menos desarticulada del Sector Público como depositario del bien común, arbitrando entre los diferentes intereses en conflicto y actuando activamente en materia vial. Al inicio del proceso privatizador, Argentina se encontraba aún en una crisis de ausencia de Estado producto de las hiperinflaciones que limitó en mucho su poder de negociación y cuando inició el proceso de renegociación, mostró una vocación política de actuar activamente, muy reducida. ix) Otro punto a considerar se relaciona con el "estado de ánimo social" actual respecto de las privatizaciones argentinas. En general parece haber consenso en no volver a un Estado propietario y productor de bienes y servicios tal como lo era hasta fines de la década pasada. Pero también pareciera emerger, desde el mismo núcleo social, una mayor demanda de control hacia las empresas adjudicatarias de los activos y servicios públicos. Si se quiere, hoy parece surgir con cierta fuerza una demanda de Estado eficiente y activo, que actualmente no está presente y mucho costará construirlo. En ese sentido, las empresas tuvieron un beneficio dado por la memoria del pasado inmediato de graves conflictos económicos y sociales y en ese escenario, las ofertas podían estar alejadas de ofertas eficientes y con niveles de calidad aceptables. En el futuro no lejano pueden tomar fuerza crecientes reclamos de calidad y de reducción de tasas de ganancia empresarias, y ello requiere de un Estado que de respuestas. El desafío, nuevamente, es político y de largo plazo. x) La Argentina cuenta con más de 200.000 kilómetros de caminos, entre las distintas jurisdicciones y los diferentes tipos de caminos. Aproximadamente un 50% de este total corresponde a rutas de tránsito permanente, pavimentadas o mejoradas, tanto nacionales como provinciales. Esta red de tránsito es la que integra regionalmente al país conectando las diferentes poblaciones y por ende, los lugares de producción y consumo internos y con el resto de los países de la región y del mundo. Existen muchas formas de encarar la actividad vial, aún dentro de un modelo de gestión privada de los servicios públicos, pero si el objetivo es aumentar la calidad de la oferta de los servicios viales con precios que revelen el valor de los mismos, el camino debe dirigirse hacia un ambiente de competencia interempresaria a través de los distintos procesos licitatorios42 . Pero, otra vez, se requiere la presencia de otro Estado distinto al actual capaz de dirigir en forma moderna el devenir del capitalismo argentino. Otra vez, esto, si tiene solución, lo tiene dentro del campo político. xi) Las privatizaciones viales se hicieron tratando de garantizar una alta rentabilidad privada. Se establecieron reglas de juego que, argumentando la inseguridad jurídica pretérita, iban a ser de largo plazo. Ello no fue así y las renegociaciones permanentes de gran parte de los servicios privatizados lo confirman. Si aquellas primeras reglas de juego se establecieron en un ambiente de inestabilidad social, política y económica, era prácticamente seguro que no durarían, en la medida que no surgieron fruto de un pacto social fuerte nacido en un período de estabilidad. Por ende, se debería buscar un nuevo equilibrio de largo plazo si, tal como todo parece indicar, se ha establecido en la Argentina un modelo más permanente en lo político y en lo económico. Estas nuevas reglas de juego tienen que tratar de reflejar el compromiso social de largo plazo, necesario para un desarrollo del país con una mayor equidad en la distribución de los costos asociados a éste. ANEXO I COMPENDIO DE NORMATIVA REFERENTE AL SISTEMA VIAL EN LA ARGENTINA
En este apartado se resumen las principales normas relativas al sistema vial nacional, enfatizándose lo reglado en los últimos años. I. Normativa relacionada con las rutas nacionales 1) En 1876 se sancionó la Ley Nº 814 denominada ¨Puentes y caminos: autorización al PE para licitar su construcción y conservación por empresas particulares¨. Nunca operó, pero fue el primer antecedente legal de intervención del sector privado en la construcción y mantenimiento de la vialidad argentina, siendo precursora, además de la introducción potencial de concesiones por peaje. 2) En 1898, por Ley Nº 3.727 se creó el Ministerio de Obras Públicos con una estructura de 4 Direcciones con diversas Divisiones. Una de éstas, creada en 1906, fue la Dirección de Inspección General de Puentes y Caminos, más tarde transformada en Dirección General de Puentes y Caminos y, luego, en Dirección General de Vialidad. 3) En 1907, con la sanción de la Ley Nº 5315 (Régimen de concesiones ferroviarias o ley Mitre) se creó un fondo de afectación específica para el sector vial proveniente de la actividad ferroviaria. Por el mismo, durante 40 años, el 3% del producto líquido de las líneas ferroviarias sería aplicado a la construcción y mantenimiento de puentes y caminos ordinarios de los municipios o departamentos cruzados por la línea ferroviaria. Como compensación, quedaron liberadas de abonar todo otro tipo de impuestos durante el mismo lapso. Este es el primer antecedente de un plan orgánico de construcción y mantenimiento de caminos, porque por un lado, garantizaba la disponibilidad de fondos para tal fin y, por el otro, establecía la red caminera afectada y el tipo de obras a realizar. El régimen perduraría hasta 1948, año en que finalizaron las concesiones ferroviarias. 4) Hacia fines de los años 20 y primeros de los 30, distintos gobiernos provinciales comenzaron a instituir un fondo caminero para financiar sus programas viales, ante el incremento de la motorización, en especial del parque de cargas, que demandaba más y mejores caminos. Entre 1930 y 1931, el gobierno nacional comienza a discutir con representantes de firmas importadoras y productoras de combustibles, la implantación de un impuesto a las naftas cuyo destino sería el financiar la construcción de caminos nacionales. En 1931, el Gobierno Nacional acordó incrementar un 10% del precio minorista de la nafta, llevándolo a 2 centavos por litro y destinar ese incremento de 0,20 $/lt, a la formación de un fondo caminero nacional. 5) Hacia 1931 y dada la demora en aprobar una ley nacional que creara un Fondo Vial (el primer proyecto se presentó en 1925 y la ley se sancionó en 1932) y las presiones sectoriales para extender y mejorar la red caminera, el Gobierno Nacional llamó a licitación para construir las rutas Bs. As. - Rosario- Córdoba y la Bs. As. - Bahía Blanca, indicando que quien resultare ganador cobraría peaje por su utilización. 6) El 5/10/1932 se promulgó la Ley Nº 11.658, sancionada el 30 de septiembre, que dio origen a la Dirección de Vialidad Nacional (DNV). Esa creación indica el fin de un período de escasa y atomizada intervención estatal signada por la existencia de organismos públicos de reducido nivel de control y regulación y con una baja capacidad de generar políticas viales para ámbitos geográficos nacionales. 7) Paralelamente a la creciente actividad del sector en la primera década de aplicación de la ley, comenzaron a surgir serios contratiempos en la conformación y acrecentamiento del Fondo Vial. En primer lugar, el impuesto del 15% a los lubricantes no se aplicó hasta el año 1943. En segundo lugar, el aporte de Rentas Generales previsto en la Ley, no gravitó mayormente en la recaudación porque fue recibido en forma fragmentaria y por importes reducidos. En tercer lugar, se incrementaron los montos destinados a gastos de personal, conservación y otros, que entre 1933 y 1941 fueron compensados por el mayor consumo de naftas. Frente a este problema, en 1939 se sancionó la Ley Nº 12.625, que incrementó el impuesto a los combustibles para destinarlos a la actividad vial y modificó la distribución de los Fondos Específicos, propiciando un mayor fomento hacia las provincias con menores recursos propios. 8) En 1943, se sancionó el Decreto Nº 18.410, que produjo fuertes variaciones en el gravamen a los combustibles, siendo el resultado final una reducción en el monto percibido por la DNV. 9) Ante la creciente participación del sector privado en la construcción y mantenimiento de las obras públicas, en el año 1946 se dictó la Ley Nº 12.910, que es el origen del reconocimiento de los "mayores costos". 10) En 1948, con el dictado del Decreto Nº 32.518, el Fondo Vial sufriría el mayor recorte. Por el Decreto se creó el Fondo Nacional de la Energía, asignándole a la DNV el 42,5% del total de la recaudación del impuesto a los combustibles. 11) Las dificultades para que la DNV percibiera los montos asignados, derivaron en la promulgación del Decreto Nº 11.686 del año 1951, que sustituyó el porcentaje de participación de la DNV en el Fondo de la Energía por un impuesto fijo a los combustibles con cargo al citado Fondo. 12) En 1954 se sancionó la Ley Nº 14.385 ¨Plan de construcción de autopistas y caminos¨. Esta Ley facultaba al Poder Ejecutivo para aplicar el sistema de peaje como mecanismo de financiamiento de la construcción y conservación de autopistas y caminos. Esta ley estipulaba que los recursos obtenidos por el cobro del peaje se debería revertir en el mantenimiento de la misma vía que lo generara. 13) El Decreto-Ley Nº 22.297 del año 1956, convocó a la DNV para que proponga las modificaciones indispensables a la legislación vigente, de modo de adecuarla a las necesidades del país en materia vial. En ese sentido, puede interpretarse que esta normativa es el antecedente inmediato del Decreto-Ley Nº 505/58, que se comenta en el apartado siguiente. 14) El 16/1/58 se sancionó el Decreto-Ley Nº 505 - denominado Régimen de Vialidad Nacional - que modificó la estructura del organismo público al transformarlo en un ente autárquico, como así también la conformación y distribución del Fondo Vial, y le otorgó mayor participación al sector privado en las acciones que desarrollara el sector vial. 15) Por Ley Nº 15.274 del año 1959, se creó el Fondo Nacional Complementario de Vialidad, integrado por un impuesto a las cubiertas y a los vehículos cuyo peso bruto excediera las 12 toneladas. Los recursos de este Fondo se destinarían a reconstruir, en un plazo de 10 años, una longitud de 15.000 km de caminos de la red troncal. 16) La Ley Nº 15.275 del año 1959, estableció una serie de beneficios a las empresas privadas que fueran contratadas para la ejecución de obras o grupos de obras viales, en el marco del Plan Caminero 1959/60. A fin de cumplir con ese objetivo, se autorizó a la DNV a financiar la compra de equipos y elementos que necesitaran las empresas constructoras del país. Para financiar las obras se ratificó lo establecido en el Decreto Nº 505/58 en cuanto a establecer derechos de peaje. 17) En 1961, mediante el Decreto Nº 10.670, se incluyó, en las imposiciones viales al Fondo Nacional de la Energía (FNE) y, posteriormente, a Rentas Generales. Este Decreto generó una serie de conflictos entre el gobierno nacional y algunas provincias, pues violaba las leyes-convenio establecidas con anterioridad, como por ejemplo, el Decreto-Ley Nº 505/58. 18) En 1962, esta situación se agravó cuando los Decretos-Ley Nº 1.223 y 1.514, establecieron que el porcentaje del impuesto a los combustibles destinado al Fondo Vial, debía calcularse sobre el valor de retención de las refinerías petroleras y no sobre el precio de venta al público como se hacía hasta entonces. Obviamente, el valor de retención era sustancialmente más bajo que el precio de venta al público. 19) Al dictar leyes que creaban nuevos impuestos - como la Ley Nº 15.274, entre otras - se dejaba traslucir las dificultades para integrarlo, en particular por la falta de regularidad con que las empresas petroleras (básicamente YPF) debían depositar sus aportes, por ser ellas mismas, agentes de retención. Esta situación impulsó el dictado del Decreto Nº 9.198 del año 1962, en el que se establecía que los funcionarios de YPF (o los representantes de las empresas privadas) que dispusieran lo recaudado por los Fondos de Vialidad y de la Energía para otros fines, serían pasibles de las sanciones que establecía la ley vigente. 20) El enfrentamiento entre el gobierno nacional y algunas provincias en cuanto al destino de los fondos viales en forma creciente a Rentas Generales, impulsó el dictado de la Ley Nº 16.657, que resolvió la situación a favor de la Nación, ya que institucionalizó la participación de Rentas Generales en el producto del gravamen, el que se distribuiría de la siguiente forma: 33% para el Fondo Nacional de Vialidad; 14,5% para los Fondos Provinciales de Caminos; 35% para el Fondo Nacional de la Energía; y 17,5% para Rentas Generales. 21) Por el Decreto Nº 1.712/67, se creó el Servicio Nacional de Construcción de Obras Públicas por Peaje y Tarifas, con jerarquía de Dirección Nacional bajo la órbita de la entonces Secretaría de Estado de Obras Públicas. Las tareas que se le asignaron eran: el estudio de la ley que regiría la construcción y explotación de las obras públicas por medio de peaje y tarifas; los estudios de factibilidad para la elección de las obras a financiar por ese medio, junto con la promoción y formación de las empresas (públicas, mixtas o privadas) que participarían en las futuras concesiones, como así también de los estudios financieros y técnicos correspondientes; y la fiscalización y supervisión de las obras y de su explotación. 22) El resultado inmediato del funcionamiento de la Dirección creada por el Decreto Nº 1.712 fue la sanción de la Ley Nº 17.520 del año 1967, cuyo título es "Concesión de obras públicas a sociedades privadas, mixtas o a entes públicos mediante el cobro de tarifas o peaje". La misma actuaría en los 25 años siguientes como el marco legal en el que se justificaron los casos de peaje implementados. La Ley no previó la creación de un organismo específico de control de las concesiones, aunque le otorgaba a la Secretaría de Estado de Obras Públicas, la facultad de entender en coordinación con los organismos del Estado correspondientes en la fiscalización y control de las concesiones. Para ello creaba un fondo con destino a los estudios y control de estas concesiones, integrado por aportes de Rentas Generales y del 0,5% de lo recaudado por peaje. A su vez, la Secretaría de Obras Públicas delegaría la función de contralor en el Servicio Nacional de Construcción de Obras Públicas por Peaje y Tarifas, creado por el Decreto Nº 1.712/67, ya comentado. 23) Por Ley Nº 17.597 del año 1967, se perfeccionó el mecanismo anterior, al establecer compensaciones entre Rentas Generales y el Fondo de los Combustibles, de modo tal que los saldos superiores a los porcentajes asignados al Fondo (que oscilaba entre el 10% y el 50% del valor de retención de los combustibles), pasaban a Rentas Generales, mientras que si el total de la recaudación del gravamen era inferior, se compensaba el fondo con transferencias de Tesorería de la Nación. Además, el Poder Ejecutivo se reservaba el derecho de establecer el precio de venta de los combustibles y el valor de retención. Si bien esta Ley significaba un incremento de aportes para Vialidad vinculado al incremento en el precio de los combustibles y una afluencia constante de fondos, también incrementaba la participación de Rentas Generales en el producido del gravamen. 24) La Ley Nº 18.201 del año 1969, buscó compensar la pérdida de fondos dirigidos a la DNV, al crear un impuesto de valor fijo a las naftas con exclusivo destino a la DNV. 25) En 1971, se sancionó la Ley Nº 19.408 que creaba, por 10 años, el Fondo Nacional de Autopistas, proveniente de un impuesto del 5% sobre la primera venta de automotores, como un recurso exclusivo de la DNV. A su término, fue prorrogada por otros 10 años, mediante la Ley Nº 22.408, aumentando la tasa al 7% 26) En 1972, por las Leyes Nº 20.073 y 20.336, se creó el Fondo Nacional de Infraestructura y Transporte (FONIT) destinado, entre otras cosas, a conservar y mejorar la red ferroviaria con fondos provenientes del impuesto a los combustibles. Además, se incrementa la participación del impuesto a los combustibles en su precio total. Es interesante destacar que la asignación del FONIT se determinaría cada año, lo que estaba ligado a los déficits ferroviarios y que en la nueva distribución del Fondo de los Combustibles, tanto el sector vial como el energético, reducían su participación. En efecto, la vialidad nacional participaría con el 31,5% (33%); las vialidades provinciales, con el 15,5% (14,5%); y el Fondo de la Energía, con el 23% (35%). Los porcentajes entre paréntesis corresponden a la distribución dada por la Ley Nº 16.657. 27) Por Ley de Presupuesto del año 1975, se incrementó la participación de Rentas Generales en el total del impuesto a los combustibles. Ya desde 1970, la tendencia creciente en la participación de Rentas Generales y del FONIT, se contrapone con las declinaciones relativas en los porcentajes asignados a las vialidades y a la Dirección Nacional de la Energía.. En 1984, Rentas Generales llegó a participar con el 63% de la recaudación del impuesto a los combustibles, como consecuencia de la necesidad de financiación de los déficits de los ferrocarriles. En los presupuestos nacionales de 1985 y 1986, se previeron transferencias de partidas destinadas a la DNV hacia los ferrocarriles por montos que rondaban el 10% de la cifra asignada a aquel organismo43 . 28) En 1979, mediante el Decreto-Ley Nº 1.595, el Estado nacional transfirió a las provincias 9.800 km de caminos de los cuales 7.800 km no eran pavimentados. Esta medida no fue acompañada de la correspondiente instrumentación financiera. 29) Ante un proyecto del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de crear un Fondo de Infraestructura Económica y Social en el que se concentrarían todos los recursos específicos para la energía eléctrica, vialidad, combustibles y grandes obras eléctricas y que sería distribuido por dicho Ministerio en partidas incluidas en el Presupuesto Nacional, lo que podría desembocar en la paralización de las obras y en la reducción de los niveles del mantenimiento carretero, el Gobierno Nacional incorporó en el proyecto de ley de presupuesto del año 1988, el monto que la DNV debería transferir a otros destinos para ese año y el siguiente. Esto fue expresado en el Decreto Nº 2.043/88. 30) El intento más fuerte de realizar concesiones por peaje, previo a los efectivamente impulsados a partir de 1990, data del año 1988. Mediante Decreto Nº 1.842 del año 1987 llamado de "Desmonopolización" se establecía como principio general la libre concurrencia del capital privado en el área de actividad de las empresas del MOSP. Su consecuencia fue la presentación al MOSP de un proyecto por parte de 6 empresas constructoras para el mantenimiento, remodelación y construcción de autopistas urbanas (los accesos a la Capital Federal), utilizando como marco legal la Ley Nº 17.520. 31) La crisis fiscal del año 1989, los altos niveles de inflación, el deterioro político y el recambio presidencial, abrieron una nueva instancia por medio de la sanción de 3 normas legales que modificaron, entre otras cuestiones, el funcionamiento del sector vial. La primera de ellas fue la Ley Nº 23.696 - Ley de Reforma del Estado - que habilitó la concesión del mantenimiento de las rutas nacionales al capital privado por medio del sistema de peaje, reformulando la Ley Nº 17.520. Por ejemplo, se aclaraba que no se consideraría subvencionada la concesión por el hecho de otorgarse sobre una obra ya existente, figura que sí se consideraba en la Ley 17.520. Además suprimió la posibilidad de participación a las sociedades estatales, al menos en forma autónoma. 32) También en 1989 se sancionó la Ley Nº 23.697 - Ley de Emergencia Económica - que complementó, en el sector vial, a la Ley de Reforma del Estado. En la práctica, esta ley significó el fin del Fondo Vial y su incorporación a Rentas Generales. Por esta Ley se estableció que los préstamos externos se transformarían en la principal fuente de financiamiento de las obras (en particular las de mantenimiento) de las rutas nacionales no concesionadas. 33) La tercera de las norma legales dictadas en 1989 fue el Decreto Nº 823, conocido como "Reorganización de la DNV" y llevó a la práctica la reestructuración vial planteada en las 2 leyes anteriores. 34) Por Resolución MOSP Nº 221/89, se aprobó el programa de mejoras, reparación, construcción, conservación, ampliación, remodelación y mantenimiento de la red vial nacional, junto con el Pliego de Bases y Condiciones Generales para la Licitación de Concesión de Obra Pública y el Pliego de Condiciones Particulares para la Concesión de Obras Viales. 35) Finalmente, luego de un proceso licitatorio no muy claro, se dictó, el 26/9/90, el Decreto Nº 2.039 en el que se otorgó a determinados adjudicatarios la Concesión de Obra Pública para las mejoras, ampliación, remodelación, conservación, mantenimiento, explotación y administración de tramos de la Red Vial Nacional a partir del día 1/11/90. 36) Los contratos de concesión tuvieron una duración de sólo 4 meses: el 23 de febrero de 1991, en un clima general de oposición a los peajes, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto Nº 327, decidió suspender el cobro del peaje en toda la red nacional concesionada hasta el 11/3/91. En ese lapso se analizarían las posibles alternativas a ser implementadas invitando a una renegociación de los contratos. La suspensión del cobro de peajes (y de inversiones o nuevas compras por parte de los concesionarios) fue prorrogado por el Decreto Nº 388/91 hasta el 1/4/91. 37) Por el Decreto Nº 527 de marzo de 1991, se establecieron los lineamientos a que deberían ajustarse las concesiones. En él se consideró que de continuarse con los mecanismos de ajuste tarifarios se vulneraría lo dispuesto por la Ley Nº 23.696, lo que podría afectar la validez de los contratos originales. Se reimplantaron las concesiones, a partir del 1/4/91 con una tarifa básica de $1 por cada 100 kilómetros y se convocó a la renegociación de los contratos, estableciéndose una "compensación indemnizatoria" de u$s 57 millones anuales (con cargo a la parte asignada a la DNV en la distribución del impuesto a los combustibles establecido en el Decreto Nº 2.770/90) para los concesionarios como contrapartida de la reducción tarifaria, lo que se complementó con reducciones impositivas y la eliminación de la obligación de abonar canon por parte de las empresas concesionarias. 38) Por Resolución SOP Nº 187/91, se transfirió a la órbita de la DNV al Organo de Control de las Concesiones Viales, inicialmente dependiente directamente del MOSP. 39) El acuerdo Gobierno/empresas concesionarias no fue fácil de alcanzar y las negociaciones recién concluyeron en septiembre de 1992, con el dictado del Decreto Nº 1.817, en donde se fijó el marco contractual que regularía las concesiones viales. 40) En noviembre de 1992, por el Decreto Nº 2.021, el Gobierno Nacional dispuso la eliminación del componente impositivo a todos los productos derivados del petróleo, exceptuando a las naftas. 41) Por Resolución SOPyC Nº 168/93 se suspendieron los incrementos tarifarios correspondientes al período 1/8/93-31/7/94, en virtud del crecimiento en los volúmenes de tránsito verificados en los Corredores concesionados. Pero por Resolución SOPyC Nº 289/93, se dejó sin efecto la suspensión establecida en la Res. SOPyC Nº 168/93 y se autorizó a la aplicación de los incrementos tarifarios a partir del 1/11/93 y se fijó una nueva compensación indemnizatoria como contrapartida de los meses en que no se aplicaron los aumentos. 42) Mediante la Resolución SOPyC Nº 388/94 se determinó el nuevo cuadro tarifario a ser aplicado en los corredores viales correspondientes al período 1/8/94 y 31/7/95, pero éstos fueron absorbidos por el presupuesto de la DNV y no trasladados a los usuarios, lo que se estableció mediante la Resolución MEyOySP Nº 914. El nuevo monto indemnizatorio se fijó en u$s 90 millones anuales. Por Resolución SOP Nº 430, se aprobó la metodología de cálculo a utilizar. 43) La nueva renegociación de los contratos de concesión con algunos concesionarios se estableció siguiendo los mecanismos estipulados en el Decreto Nº 489 de abril del año 1995. 44) La Resolución SOP Nº 6/95 fijó que durante el período de renegociación de los contratos se aplicara un nuevo incremento tarifario correspondiente al cuadro estipulado en la Resolución SOPyC Nº 388/94 y que no fuera en su momento aplicado. 45) El Decreto Nº 1.019 de septiembre de 1996, aprobó el Acta Acuerdo de renegociación del contrato para el Corredor 18 con lo que se inició la tercera ronda de renegociación de los contratos de concesiones viales. Entre los considerandos de este decreto se encuentra que las renegociaciones de los contratos se basan en las restricciones presupuestarias fiscales para hacer frente a los pagos de las indemnizaciones compensatorias a las empresas concesionarias. II. La Concesión de Rutas Provinciales
II.1. Provincia de Buenos Aires
1) Por Decreto Nº 3.622, del año 1990, el Gobierno Provincial aprobó el contrato de concesión de la ruta Nº 11 (interbalnearia) y sus complementarias a un consorcio privado. También en 1990, luego del traspaso de la Nación a la Provincia de Buenos Aires de la ruta Nº 2, se la concesionó a una empresa privada. 2) Ambas privatizaciones tuvieron una renegociación de sus respectivos contratos. En el caso de la ruta Nº 2, se estableció, entre otros aspectos, un incremento escalonado de las tarifas de peaje a fin de financiar la construcción de 2 carriles adicionales toda la extensión de la ruta. II.2. Provincia de Córdoba 1) La Ley Provincial Nº 8.555 de agosto de 1996 creó la Dirección de Vialidad, que reemplazó a la Dirección Provincial de Vialidad. Por esta Ley se creó un Fondo Provincial de Vialidad, una de cuyas fuentes sería el producido del canon acordado en las concesiones del peaje que se establecieren, sujetas a las reglamentaciones que en cada caso se dictaren. La Ley estableció que entre las funciones de la Dirección de Vialidad está la de estudiar, proyectar, construir, modificar, conservar o mejorar y explotar, por sí o por terceros, la red caminera provincial. II.3. Provincia de Santa Fe 1) En esta provincia, el proceso de reestructuración vial se inició poco tiempo después del de la DNV. A partir de 1993, se aprobó la Ley Provincial Nº 10.798 para la concesión del mantenimiento, mejora, ampliación, conservación y administración por peaje de la autopista Rosario-Santa Fe. 2) A partir de esta experiencia, la legislatura provincial aprobó la Ley Nº 11.204 que generalizaba el sistema de concesión de rutas provinciales por peaje. La diferencia con la concesión de la autopista es que se estipuló que las concesiones no generarían canon ya que la recaudación se destinará a la conservación y mejoramiento de cada ruta concesionada. ANEXO ESTADISTICO
GRAFICO 1 CONCESION DE RUTAS NACIONALES INDICE DE ESTADO DE LAS RUTAS NACIONALES. 1990
Estado Total de rutas nacionales Rutas concesionadas Rutas no concesionadas Km % Km % Km %
BUENO 12875 46 4875 55 8000 42
REGULAR 6997 25 2748 31 4249 22
MALO 8117 29 1240 14 6877 36
Total 27989 100 8863 100 19126 100 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DNV CONCESION DE RUTAS NACIONALES ESTADO DE TRANSITABILIDAD DE LAS RUTAS AL MOMENTO DE LA CONCESION SEGUN INDICE DE ESTADO Corredor Nº TKC (*) Estado bueno Estado regular Estado malo Km % (**) Km % Km % Km % 1 626 94 262 42 308 49 56 9
2 252 85 172 68 48 19 32 13
3 488 96 314 64 154 32 20 4
4 388 56 150 39 138 36 100 26
5 302 72 158 52 114 38 30 10
6 452 94 196 43 156 35 100 22
7 246 100 172 70 52 21 22 9
8 624 90 306 49 196 31 122 20
9 226 76 156 69 32 14 38 17
10 322 97 238 74 58 18 26 8
11 672 100 448 67 144 21 80 12
12 266 55 160 60 82 31 24 9
13 898 95 630 70 188 21 80 9
14 230 82 110 48 52 23 68 30
16 372 92 102 27 226 61 44 12
17 474 88 186 39 188 40 100 21
18 622 99 284 46 276 44 62 10
20 228 74 104 46 50 22 74 32
Total 7688 87 4148 54 2462 32 1078 14 (*) TKC: total de kilómetros considerados (**) %: porcentaje del kilometraje considerado sobre el kilometraje concesionado Fuente: elaboración propia en base a «Planillas de Estado». D.N.V. (1988-1989) GRAFICO 2
TRANSITO MEDIO DIARIO ANUAL (TMDA) EN RUTAS CONCESIONADAS. 1990
CORREDOR RUTA Tramos (km) TMDA en el KM entre TMDA promedio progresivas tramo estaciones 1 3 64 - 105 3470 192 - 299 3480 220 3003 499 - 593 2060 2 205 67 - 98 3320 133 - 182 1480 150 2400 3 7 587 - 654 1740 731 - 780 2540 170 2360 866 - 901 2800 4 8 98 - 110 2740 284 - 371 3200 230 2610 651 - 694 1890 5 7 70 - 103 6029 264 - 311 2289 250 4159 6 188 7 - 71 2680 123 - 157 2534 160 2118 255 - 361 1140 7 9 88 - 142 6300 246 - 278 9770 120 8035 8 11 483 - 508 3800 748 - 787 2200 230 2657 826 - 931 1970 9 33 327 - 368 2100 562 - 610 4200 112 3150 10 9 327 - 368 4750 562 - 610 3970 165 4360 11 34 130 - 189 1900 343 - 388 1960 235 1720 668 - 683 1300 12 9 1223 - 1253 2100 1321 - 1360 1813 160 1921 34 1040 - 1130 1850 13 16 1,5 - 5,5 7200 12 18 - 67 2500 977 - 1025 2000 1257 - 1326 1143 155 3039 1354 - 1383 3500 1541 - 1629 1890 14 19 0 - 74 2560 134 - 202 2640 140 2600 16 226 16 - 64 1850 120 - 155 1300 135 1917 261 - 289 2600 17 5 65 - 96 4810 208 - 264 2360 180 2913 369 - 445 1570 18 12 79 - 84 7350 84 - 113 5357 14 240 - 253 3780 155 4529 343 - 369 1630 20 36 606 - 688 2180 717 - 744 2030 38 37 - 51 4530 77 3245 55 - 65 4240 El cuadro registra los TMDA 1990 en los tramos que actualmente hay cabinas de peaje Fuente: elaboración propia a partir de DNV - TMDA 1990 CONCESION DE RUTAS NACIONALES CORREDORES VIALES Y EMPRESAS CONCESIONARIAS
Corr.Nº RUTAS TRAMOS LONG. (km) 1 3 Emp. RP 4 (km 18,9)-Emp. RN 205 (km 677,42) 252 Emp. RN 3 (km 0,0) -P.I.White (km 6,8) 665 2 205 Aer. Ezeiza (km 25,41)-Emp. RP 65 (km 322,01) 297 3 7 Laboulaye (km489,99)-Acc.San Martín (km 997,4) 507 4 8 Pilar (km 57,1)-V.Mercedes (km 723) 193 Emp. RN 9 (km 3,67) - Emp RN 8 (km 34,33) 697 5 7 Pte. Río Luján (km 69,09) - Laboulaye (km 489,99) 421 6 188 S. Nicolás (km 0,0) - Realicó (km 479,25) 479 7 9 Sal.Pto.Campana (km 72,9)-Emp. RN A-012 (km 278,3) A-012 Rosario-Roldán (izq.) (km 41,28) 247 8 11 Emp.2º Circ.Rosario (km 326,64)-Emp. RN 16 (km 1.007,79) A009 Pto. Reconquista (km 0,0) - Emp. RN 11 (km 12,03) 693 9 33 Emp. RN 7 (km 534,62) - Emp. RN A012 (km 832,69) 298 10 9 Emp. RN A012 (km 327,06) - Ent. Pilar (km 659,45) 332 11 34 Emp.2º circunv. Rosario (km 88,12) - La Banda (km 728,18) 640 12 9 Emp. RN 64 (km 1.139,68) - R. de la Frontera (km 998,51) 34 R. de la Frontera (km 998,51) - Acc.S.Pedro de Jujuy (km 1.196,51) 481 13 12 Emp. RN 123 (km 871,35) - Acc.Pte. T. Neves (km 1.640,86) 16 Acc.Viaducto (km 0,0) - Emp. RN 95 (km 176,27) 946 14 19 Emp. RN 11 (km 0,0) - Río Primero (km 280,28) 280 16 226 Emp. RN 2 (km 0,0) - Emp. RP 65 (km 404,32) 404 17 5 Luján (km 66,75) - Emp. RP 35 (km 606,42) 540 12 Emp. RN 9 (km 76,49) - Ceibas (km 160,59) 193 Emp. RN 12 (km 0,0) - Emp. RN 9 (km 3,67) 18 14 B/N RN 12 (km 0,0) - Emp. RN 117 (km 496,35) 135 Emp. RN 14 (km 0,0) - Pte. Intern.Artigas (km 14,48) A015 Emp. RN 14 (km 0,0) - Acc.Repr. Salto Grande (km 15,0) 117 Emp. RN 14 (km 0,0) - Pte. Intern. P. de los Libres (km 12,48) 626 38 Salida V.C. Paz (km 12,32) - Cruz del Eje (km 122,05) 20 36 Emp. RN 8 (km 595,73) Acc. camino a Alta Gracia (km 738,5) A005 Emp. RN 8 (km 0,0) - Emp. RN 36 (km 11,42) 309 TOTAL 8863 Fuente: Dirección Nacional de Vialidad CONCESION DE RUTAS NACIONALES EMPRESAS CONCESIONARIAS DE LA RUTAS NACIONALES
Corredor Concesionario Firmas componentes 1 SEMACAR SA. Dycasa S.A.; Perales-Aguiar S.A. 2 SEMACAR S.A. Idem 3 Caminos del Oeste S.A. Techint S.A. 4 Caminos del Oeste S.A. Idem 5 Nuevas Rutas S.A. Decavial S.A.; Necón SA; Chediak SA; Sade SA 6 Covico UTE Noroeste SA; Tecsa SA; Glikstein SA; Delta SA; ICF SA Estructurads SA; Asfalsud SA; Copyc SA; Coemic SA; Enriotec, Bacigaluppi y De Stefano SA; Cocyvial SA; Bonfatti y Dibiasid SC; Guerechet SA 7 Servicios Viales S.A. Sideco Americana SA 8 Servicios Viales S.A. Idem 9 Servicios Viales S.A. Idem 10 COVICENTRO S.A. Roggio SA; Aragón SA 11 COVINORTE S.A. Idem 12 CONCANOR S.A. Supercemento SA; Dyopsa SA; Nazar y Cia. 13 Virgen de Itatí UTE Supercemento SA; EACA SA; Dyopsa SA; Nazar y Cia.; Chacofi SA 14 Rutas del Valle S.A. Geope SA; Sycic SA; Luciano SA 16 Caminos del Abra S.A. Balpala SA; Coarco SA; Equimac SA 17 Nuevas Rutas S.A. Decavial S.A.; Necón SA; Chediak SA; Sade SA 18 Caminos del río Uruguay S.A. Welbers Insua SA; Conevial SA; Babic SA; Codi SA; EACA SA; Parenti Mai SA 20 Red Vial Centro S.A. Roggio SA; Afema SA; Arvial SA; Boetto y Butigliengo SA; Romero Cammisa SA Fuente: elaboración propia con datos de AGN y DNV CANTIDAD DE VEHICULOS Y RECAUDACION EN LAS RUTAS NACIONALES CONCESIONADAS. 1991 - 1996 Vehículos Vehículos Total de UTEq (*) Recaudación Año livianos pesados vehículos miles de u$s 1991 (**) 16.368.311 10.497.509 26.865.820 49.201.557 87.489,9 1992 33.839.576 21.398.758 55.238.334 101.604.873 175.822,0 1993 38.760.199 23.841.233 62.601.432 114.375.731 216.507,61994 42.437.170 24.878.841 67.316.011 121.440.991 255.831,3 1995 42.576.026 23.894.252 66.470.278 118.621.427 258.638,8 1996 44.485.246 23.931.906 68.417.152 121.045.938 287.590,6 (*) Unidades Técnicas Equivalentes, expresadas en términos de vehículos livianos según la relación del peaje de las distintas categorías de vehículos. (**) Del 23 de febrero al 31 de marzo de 1991 estuvo suspendido el cobro de peajes Fuente: Dirección Nacional de Vialidad. Organo de Control de las Concesiones Viales CANTIDAD DE VEHICULOS Y RECAUDACION EN LAS RUTAS NACIONALES CONCESIONADAS . 1991 - 1996. Base 1992 = 100 Año Vehículos Vehículos Total de UTEq (*) Recaudación livianos pesados vehículos miles de u$s 1991 (**) 48,4 49,1 48,6 48,4 49,8
1992 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1993 114,5 111,4 113,3 112,6 123,1
1994 125,4 116,3 121,9 119,5 145,5 1995 125,8 111,7 120,3 116,7 147,1
1996 131,5 111,8 123,9 119,1 163,6
(*) Unidades Técnicas Equivalentes, expresadas en términos de vehículos livianos según la relación del peaje de las distintas categorías de vehículos. (**) Del 23 de febrero al 31 de marzo de 1991estuvo suspendido el cobro de peajes Fuente: elaboración en base al cuadro anterior GRAFICO 6 CONCESION DE RUTAS NACIONALES SUBSIDIOS PUBLICOS RECIBIDOS POR LOS CONCESIONARIOS. 1991/1996 En miles de u$s corrientes SUBSIDIOS (*) Proporción
Año Indemnización Canon Impuestos Total s/recaudac. 1991 57.000 74.000 22.500 153.500 175,4%
1992 57.000 74.000 22.500 153.500 87,3% 1993 62.400 74.000 22.500 158.900 73,4% 1994 90.000 74.000 22.500 186.500 72,9% 1995 90.000 74.000 22.500 186.500 72,1% 1996 90.000 74.000 22.500 186.500 64,8% (*) Los subsidios corresponden a indenmnización anual compensatoria, eliminación del canon anualizado y una estimación anual de reducción de impuestos. Fuente: elaboración propia en base a datos de DNV 4 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
Auditoría General de la Nación. Estadísticas básicas de los corredores viales. Documento técnico Nº 4. Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría sobre el OCCV y los corredores 3 y 4. Cámara de Concesionarios Viales. Seis años por el buen camino. Cámara de Concesionarios Viales. Buenos Aires, Buenos Aires, 1996. Cardozo, Javier. Concesión de los corredores viales interurbanos y de la red de accesos a la ciudad de Buenos Aires. World Bank. 1995 Dirección Nacional de Vialidad. Memorias anuales. Diversos números entre 1933 y 1986. Buenos Aires, Argentina. Dirección Nacional de Vialidad. TMDA 1990 y 1994. Dirección Nacional de Vialidad. Plan plurianual de trabajos públicos, 1933-1997. Dirección Nacional de Vialidad/OCCV. Publicación para el usuario. Noviembre 1996. García Heras, R. Automotores norteamericanos en Argentina. Libros de Hispanoamérica. Buenos Aires, Argentina. 1985. Gerchunoff, Pablo y López Ramos, Castor. Servicios viales en Las privatizaciones en la Argentina. Coord. Gerchunoff, Pablo. Instituto Torcuato Di Tella. Buenos Aires, Argentina, 1992. Ledesma, Joaquín R. Evolución de la coparticipación vial - Período 1988/1992. Revista La Construcción Nº 1.162, mayo de 1993. Buenos Aires, Argentina. Luxardo, José. Construcción de caminos por el sistema de peaje. Dirección de Vialidad de Buenos Aires. Ministerio de Obras Públicas de la provincia de Buenos Aires. La Plata, Argentina. 1964 Mabromata, Enrique. Concesiones viales. Reflexiones sobre el Decreto Nº 489/95. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública. Buenos Aires, Argentina. Diciembre de 1995. Revista Realidad Económica. Números 98, 120 y 121. Buenos Aires, Argentina. Rima, J. y Gerosi, L. Ampliación de la red de accesos a la Capital Federal: un proceso conflictivo. Mimeo. Buenos Aires, Argentina. 1996. Schliessler, Andreas y Bull, Alberto. Caminos. Un nuevo enfoque para la gestión y conservación de redes viales. CEPAL. Santiago de Chile, Chile. 1992
Silvestre, J. Peaje. Mimeo. La Plata, Argentina. 1990.

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