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LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA.
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Juan Antonio Herrera Vera
1 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA. El Sistema Nacional de Salud tras el cierre de las transferencias y la aplicación del nuevo sistema de financiación.* Juan Pemán Gavín SUMARIO: INTRODUCCIÓN. / LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE TRANSFE- RENCIAS DEL INSALUD Y EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LA ASISTEN- CIA SANITARIA. / III. EL PERÍODO «POSTRANSFERENCIAL»: EL SISTEMA NACIO- NAL DE SALUD TRAS EL CIERRE DE LAS TRANSFERENCIAS Y LA APLICACIÓN DEL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN. / IV. CONSIDERACIONES FINALES. Introducción En los Boletines Oficiales del Estado de los días 28 y 31 del pasado diciembre se han plasmado dos cambios de gran trascendencia para la Sanidad española y en particular para la estructura descentralizada de nuestro sistema sanitario: la transferencia de las funciones y servicios del INSALUD a las diez CCAA en las que no se había realizado hasta la fecha la mencionada transferencia 1 y la publicación del * Las abreviaturas que utilizo en el presente trabajo son las siguientes: CCAA: Comunidades Autónomas, CE: Constitución Española de 1978, CPFF: Consejo de Política Fiscal y Financiera, INSALUD: Instituto Nacional de la Salud, LGS: Ley General de Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril), LGSS: Ley General de Seguridad Social (Texto refundido aprobado por RD Legislativo 1/1994, de 20 de junio) LGSS-74 (Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo), LNSFCA: Ley del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía) Ley de MFAOS: Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social (en cada caso se indica el número y el año al que corresponde la Ley que se cita), LOFCA: Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LO 8/1980, de 22 de septiembre). LSSFCE: Ley de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio), SNS: Sistema Nacional de Salud. El estudio se cierra en marzo de Las transferencias se han llevado a cabo a través de los Reales Decretos 1471/2001 a 1480/2001, todos ellos de fecha 27 de diciembre, que han aprobado los correspondientes Acuerdos de las respectivas Comisiones Mixtas de transferencias y han tenido efectividad a partir de 1 de enero de 2002.2 652 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS texto legal que incorpora el nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria dentro del contexto de un nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común. 2 La primera de las operaciones aludidas supone terminar con la «asimetría» competencial que había impregnado hasta ahora a nuestro sistema sanitario, y el nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria viene a implantar un nuevo modelo que, a diferencia de los que se han venido aplicando hasta el momento, tiene carácter indefinido y se aplica a todas las CCAA de régimen común. Las dos operaciones son, como hemos apuntado, de gran significación y trascendencia en la configuración de nuestro sistema sanitario y en particular en la estructura descentralizada del mismo. De hecho puede decirse que es el paso más importante que se da en esta materia desde la promulgación de la LGS, con una incidencia muy relevante desde luego sobre las CCAA que hasta ahora no gestionaban la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, 3 pero con trascendencia también para las demás en la medida en que el nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria altera por completo las pautas que se habían venido aplicando sobre la materia. Por lo demás debe decirse que el escenario resultante de estos cambios no podemos considerarlo cerrado en los momentos actuales puesto que el Gobierno ha anunciado la inmediata remisión a las Cortes Generales de un Proyecto de Ley de coordinación sanitaria en el que se pretende regular diversas cuestiones relacionadas con el funcionamiento cohesionado del sistema sanitario y con la garantía de igualdad en el acceso a las prestaciones sanitarias en todo el territorio nacional. El objeto del presente texto es exponer el contenido y alcance de los cambios que se han introducido en virtud de las dos actuaciones citadas y abordar alguna de las cuestiones que se plantean en lo que podemos denominar período «postransferencial», esto es, en la nueva etapa que se ha abierto en nuestro Sistema Nacional de Salud tras la culminación de las transferencias. El análisis deberá tener en todo caso un carácter provisional a la espera de las novedades que incorpore la anunciada Ley, cuyo contenido no ha sido difundido todavía ni siquiera en fase de anteproyecto. 2. El nuevo sistema de financiación se ha plasmado fundamentalmente en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía (en adelante LNSFCA). 3. El traspaso ha afectado a un colectivo de empleados públicos que se acerca a la cifra de y a servicios cuya valoración supera la ingente cantidad de dos billones de pesetas.3 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 653 La culminación del proceso de transferencias del INSALUD y el nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria Los presupuestos jurídicos y políticos: la ampliación de las competencias estatutarias de las CCAA del art. 143 CE y la finalización del período de vigencia de los anteriores sistemas de financiación autonómica. El marco competencial establecido en la Constitución y los Estatutos había conducido a una situación de clara «asimetría» entre CCAA en la medida en que sólo las CCAA del 151 CE y asimiladas gestionaban de modo completo los servicios de salud en su respectivo territorio y, en cambio, en las CCAA del 143 CE subsistía el INSALUD como organismo estatal gestor de la asistencia sanitaria, lo que implicaba la necesidad de coordinación del mismo con los servicios de salud de la correspondiente Comunidad Autónoma. La LGS perfiló un horizonte de total descentralización en la gestión de los servicios sanitarios contemplando la futura transferencia de la red asistencial del INSALUD a todas las CCAA, 4 pero condicionó dicha transferencia a la asunción por las respectivas CCAA de la competencia en materia de asistencia sanitaria de la Seguridad Social e impuso entretanto la coordinación entre la red sanitaria de la Seguridad Social con el correspondiente Servicio de Salud autonómico. 5 Esta situación se prolongó tras los Pactos Autonómicos de 1992, habida cuenta de que en aquel momento no se consideró oportuno incluir la asistencia sanitaria de la Seguridad Social entre las nuevas competencias que recibieron las CCAA del art. 143 CE, lo cual vino a implicar una suerte de prolongación de la etapa transitoria prevista en la LGS y de la pervivencia del INSALUD. Pero esta opción de los Pactos autonómicos de 1992 del que traen causa las reformas estatutarias de 1994 sería revisada en un momento posterior a través de las reformas que se operaron en los Estatutos de las CCAA del art. 143 CE 6 durante la Legislatura (la reforma del Estatuto aragonés mediante LO 5/1996, de 30 de diciembre, fue la primera de ellas, y la del Estatuto de Extremadura mediante LO 12/1999 de 6 de mayo, fue la última) 7 en virtud de las 4. La subsistencia del INSALUD se contempló tan sólo de manera transitoria (vid. Disp. Transitoria 3ª.1 LGS). 5. Según lo dispuesto en la Disp. Adicional 6ª. 1 LGS «Los centros sanitarios de la Seguridad Social quedarán integrados en el Servicio de Salud sólo en los casos en que la Comunidad Autónoma haya asumido competencias en materia de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, de acuerdo con su Estatuto. En los restantes casos, la red sanitaria de la Seguridad Social se coordinará con el Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma.» 6. Como fruto de ello, la competencia sobre asistencia sanitaria de la Seguridad Social no se incluyó en la ampliación competencial operada por la LO 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE, ni en las subsiguientes reformas estatutarias de Véanse también las Leyes Orgánicas 3/1997, de 3 de julio, de reforma del Estatuto de Castilla-La Mancha, 1/1998, de 15 de junio, de reforma del Estatuto de Murcia, 5/1998,4 654 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS cuales se incorporó la competencia sobre «gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social» a todos los Estatutos aludidos. Esta ampliación competencial para las Comunidades de «vía lenta» estaba justificada tanto desde una óptica jurídico-constitucional general como desde la propia coherencia del modelo de Sistema Nacional de Salud diseñado por la LGS en Desde la primera de las perspectivas citadas parecía plenamente justificado que las CCAA del art. 143 CE reclamasen la elevación de sus competencias hasta el nivel permitido por el art. 149 CE una vez que había transcurrido holgadamente el período de cinco años establecido por el art como etapa inicial en la que operaba el límite de las competencias enumeradas en el art CE. Pero también desde la óptica específica del modelo de sistema sanitario perfilado por la LGS resultaba defendible la ampliación competencial. Al respecto debe subrayarse la opción a favor de un Sistema de Salud integrado y descentralizado que claramente había incorporado dicho texto legal; opción que no resultaban operativa obviamente en las CCAA del art. 143 CE, en las cuales coexistían los Servicios de Salud autonómicos con la red asistencial gestionada por el INSALUD estatal (que era, como es sabido, la más importante en medios materiales y humanos). Ni aquéllos ni éste estaban en condiciones de desarrollar sus actuaciones sobre la base de una responsabilidad global de la Sanidad en el correspondiente ámbito territorial, y sucedía por otro lado que el horizonte de incertidumbre que se cernía sobre la propia continuidad del INSALUD o su transferencia a las CCAA creaba obviamente un escenario poco propicio para las acciones a medio y largo plazo. Sin perjuicio del mantenimiento de matices diferenciales en la formulación de esta competencia respecto a las CCAA del art. 151 CE, 8 las reformas estatutarias aludidas dejaron abierto el camino para la culminación de las transferencias del INSALUD, transferencias cuya materialización se ha realizado con mayor rapidez y simultaneidad de lo que hubiera cabido esperar. 9 de 7 de julio, de reforma del Estatuto de Madrid, 11/1998, de 30 de diciembre, de reforma del Estatuto de Cantabria, 1/1999, de 5 de enero, de reforma del Estatuto de Asturias, 2/1999, de 7 de enero, de reforma del Estatuto de La Rioja, 3/1999, de 8 de enero, de reforma del Estatuto de las Islas Baleares, y 4/1999, de 8 de enero, de reforma del Estatuto de Castilla y León. 8. El título competencial que incorporan los Estatutos de las CCAA del art. 143 CE se formula como «gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social», enunciado que dota claramente a esta competencia de un carácter meramente ejecutivo. Hay que entender no obstante que ello no impide que dichas CCAA puedan regular los aspectos no básicos de la asistencia sanitaria que prestan a través de su competencia sobre Sanidad. Por su parte, las CCAA del art. 151 CE y asimiladas incorporan la referencia al «desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado» en materia de Seguridad Social, y además la «gestión del régimen económico de la misma», sin mencionar de forma expresa la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (vid. por ejemplo, art del Estatuto de Cataluña, art del Estatuto de Andalucía o el art del Estatuto de la Comunidad Valenciana). 9. Téngase en cuenta que la transferencia del INSALUD a las CCAA del art. 151 CE y asimiladas se extendió durante un amplio período que se inició en 1981 (RD 1517/1981,5 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 655 Esta rapidez y simultaneidad sin duda tienen que ver con la circunstancia de que a finales de 2001 finalizara tanto el período de vigencia del anterior sistema general de financiación autonómica aprobado en su momento por el CPFF para el período como también el período de vigencia del sistema específico de financiación de la asistencia sanitaria cuya vigencia se había extendido entre 1998 y No cabe duda en efecto de que esta circunstancia ha propiciado la opción del Gobierno a favor de impulsar a la vez la culminación del proceso de transferencias sanitarias y la aplicación de un nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria que se integra en el sistema general de financiación de las CCAA de régimen común y que se aplica a todas ellas. El contenido de los Decretos de transferencias y del nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria Tras unos meses de intensa negociación, sin duda marcados por la inminente entrada en vigor del nuevo sistema de financiación acordado por el CPFF en julio de 2001, finalmente las transferencias a las diez CCAA del art. 143 CE se aprobaron por las correspondientes Comisiones Mixtas de Transferencias en los últimos días del año de modo que pudieron publicarse los Reales Decretos de transferencias antes del primero de enero de La estructura y el contenido de los acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias y de los Reales Decretos que los aprueban es lógicamente la misma, salvo algunos aspectos puntuales en determinados casos 10 y salvando también obviamente las relaciones nominales de los servicios, bienes y personal traspasados que se aprueban adjuntamente. En todos ellos se explicitan las normas constitucionales, estatutarias y legales en las que se ampara la transferencia, se identifican las funciones y los servicios que se traspasan, se relacionan las competencias y funciones que retiene la Administración del Estado, así como las funciones a las que han de concurrir la Administración del Estado y la de la respectiva Comunidad Autónoma, se realiza una valoración de las cargas financieras de los medios que se traspasan y se establecen pautas sobre el traspaso de bienes, derechos y obligaciones y sobre el traspaso de personal de 11 de julio, de transferencia del INSALUD a Cataluña) y terminó en 1994 (RD 446/1994, de 11 de marzo, por el que se aprobó el traspaso del INSALUD a Canarias). 10. En el caso de la Comunidad de Madrid se ha producido el traspaso del 32% de los puestos de trabajo de los servicios centrales del INSALUD, cuya identificación no se incorpora a la relación de personal que acompaña al Acuerdo, sino que se realizará «de mutuo acuerdo» en un momento posterior sin necesidad de nuevo Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias (apartado G.1 del Acuerdo de la Comisión Mixta, aprobado por RD 1479/2001, de 27 de diciembre, por el que se traspasan a la Comunidad de Madrid las funciones y servicios del INSALUD). 11. En relación con el personal del INSALUD que se transfiere, téngase en cuenta el proceso de consolidación del personal interino puesto en marcha a través del la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, por la que se establece un proceso extraordinario de conso-6 656 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS El contenido de los acuerdos de las Comisiones Mixtas y de los Reales Decretos que los aprueban responde por lo demás en sus líneas generales al esquema plasmado en su momento en los Reales Decretos de traspaso del INSALUD a las CCAA de «vía rápida», sin perjuicio obviamente de las diferencias determinadas por el diferente contexto jurídico e institucional en el que ahora se realizan los traspasos. 13 Por lo que se refiere al nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria que ha entrado en vigor de forma simultánea a la efectividad de los nuevos traspasos, 14 conviene reparar en primer lugar en las opciones básicas sobre las que descansa: lidación y provisión de plazas de personal estatutario en las instituciones sanitarias de la Seguridad Social. 12. Los Acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias han previsto, salvo en el caso de Murcia, un sistema provisional presupuestario, contable y de gestión de pagos a aplicar durante un plazo máximo de tres meses a partir de la efectividad de los traspasos, es decir, a partir de 1 de enero de Destacan en particular las diferencias sobre financiación y presupuestación de los servicios transferidos que responden a un sistema diverso (ahora plasmado en la LNSF- CA). Compárese a este respecto por ejemplo, lo previsto en el apartado E de los Anexos correspondientes a los RRDD 1612/1987, de 27 de noviembre (traspaso del INSALUD a la Comunidad Valenciana) y 446/1994, de 11 de marzo (traspaso del INSALUD a Canarias) con los contenidos de los apartados D.g y E del RD 1475/2001, de 27 de diciembre (traspaso del INSALUD a Aragón). También puede detectarse alguna diferencia en el régimen de los bienes inmuebles que se traspasan. Conforme a lo establecido en la LGS (Disp. Adicional 7ª) los bienes del INSA- LUD son objeto tanto ahora como en los traspasos realizados anteriormente- de una mera adscripción a las respectivas CCAA que no implica cambio de titularidad de los mismos, puesto que se dispone que dicha adscripción se entiende «sin perjuicio de la unidad del patrimonio de la Seguridad Social distinto del Estado y afecto al cumplimiento de sus fines específicos, cuya titularidad corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social» (apartado F.7 del RD 1480/2001, de 27 de diciembre, de traspaso del INSALUD a Castilla y León). En los traspasos ahora realizados se contempla expresamente la reversión de los bienes inmuebles adscritos a la Tesorería General de la Seguridad Social en las hipótesis de no uso o de cambio de destino de los mismos (por ejemplo, apartado F.9 del RD 1480/2001). En cambio, los traspasos realizados en su momento en relación con las CCAA del art. 151 CE y asimiladas incorporaban pautas de mayor flexibilidad en este punto. Así, los traspasos correspondientes a la Comunidad Valenciana y a Canarias (RRDD 1612/1987 y 446/1994 respectivamente, ya citados) previeron el cambio de destino de los bienes adscritos ajustándose «al procedimiento que por convenio se establezca, en el marco de la legislación básica del Estado» (apartado F.3 de ambos Reales Decretos). En el caso del País Vasco, el RD 136/1987, de 6 de noviembre, por el que se aprobó el correspondiente traspaso, contempló la posibilidad de que por convenio entre las Administraciones estatal y autonómica se regulara el procedimiento para la enajenación y gravamen de los bienes inmuebles traspasados «que en todo caso requerirán del mutuo acuerdo de ambas Administraciones»; y por otra parte, el régimen de mera adscripción de los bienes traspasados se configuraba con un carácter meramente transitorio «hasta tanto se creen las condiciones para la asunción por la Comunidad Autónoma del País Vasco de la plena titularidad de los bienes inmuebles de la Seguridad Social» (vid. apartados D.2 y 3 del RD 1536/1987). En relación con Cataluña, vid. apartado C.4 del RD 1517/1981, de 8 de julio. 14. El nuevo sistema responde a las ideas y criterios plasmados en el Acuerdo del CPFF7 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 657 A) Frente a la situación anterior, en la que la financiación de la asistencia sanitaria se concebía con un carácter separado respecto a la financiación autonómica general, la financiación sanitaria se integra ahora en el sistema general de financiación de las CCAA sin perjuicio de que se mantenga una consideración específica de la misma, pues el nuevo sistema contiene en efecto previsiones específicas respecto a la financiación de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, que diferencia de las demás «competencias comunes» y de los servicios sociales de la Seguridad Social. B) Como consecuencia de esta integración, las nuevas pautas fijadas sobre la materia tienen una proyección temporal indefinida frente al carácter temporalmente limitado que habían venido teniendo hasta ahora. Por otro lado las mismas se aplican a todas las CCAA de régimen común, puesto que todas han recibido ya la transferencia del INSALUD. C) El nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria no descansa ya en las transferencias estatales condicionadas sino que se nutre fundamentalmente, al igual que la financiación de las demás competencias autonómicas, de la recaudación derivada de los tributos estatales cedidos. No obstante, se establecen garantías de suficiencia y se imponen determinadas vinculaciones a las CCAA en los términos que expondremos a continuación. D) El nuevo sistema mantiene de forma explícita la consideración de la asistencia sanitaria como prestación otorgada dentro del Sistema de Seguridad Social. Esta opción se utiliza como fundamento de determinadas previsiones que incorpora el nuevo modelo que responden a la idea de un «régimen económico» de la Seguridad Social fijado por el Estado con carácter unitario, y en particular, se utiliza como fundamento para imponer algunas vinculaciones y exigencias a las CCAA en relación con la materia. 15 de 27 de julio de 2001, que fueron completados con las previsiones acordadas por el mismo órgano los días 16 y 22 de noviembre de En particular debe subrayarse que en estas últimas fechas se decidió implantar un nuevo tributo estatal cedido a las CCAA, el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos, que no estaba contemplado en el Acuerdo de julio y que no figuraba inicialmente por tanto entre los tributos cedidos que se contemplaban en el Proyecto de LNSFCA. El establecimiento y regulación de dicho impuesto mediante la Ley 24/2001, de MFAOS, ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad presentado por parlamentarios del Grupo Socialista, en el que se cuestiona la introducción de este nuevo tributo durante la tramitación parlamentaria de la Ley por vía de enmienda en el Senado. También se ha impugnado por el mismo grupo parlamentario el hecho de que la aplicación del nuevo sistema de financiación estuviera condicionado a la aceptación de las transferencias sanitarias. 15. El documento aprobado por el CPFF, más explícito en este punto que la LNSFCA, destaca esta vinculación de determinadas opciones que incorpora el nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria con el «régimen económico» de la Seguridad Social. Tras citar los arts. 41 y ª CE y el art LGSS afirma que «sobre el Estado sigue pesando la responsabilidad exclusiva del régimen económico de la Seguridad Social». Responsabilidad que fundamenta lo que el documento denomina «principio de afectación», así como la existencia de fondos gestionados directamente por la Administración del Estado. En relación con el primer aspecto, se indica lo siguiente: «Respecto al principio de «afectación» o, dicho con otras palabras, respecto a la obli-8 658 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS Sobre la base de estas opciones básicas, las reglas concretas a las que responde el nuevo sistema han quedado perfiladas en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, 16 que en determinados aspectos debe ser completada con lo dispuesto en otros textos legales que se han elaborado y tramitado de forma conjunta. 17 Dichas reglas son en síntesis las siguientes: a) El nuevo modelo fija los criterios para el cálculo de las necesidades de financiación de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (población protegida, población mayor de sesenta y cinco años e insularidad) 18 que quedan garantizadas a través de un «Fondo de suficiencia» que se concibe como la diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades de financiación de las CCAA calculadas en atención a los criterios aludidos y el valor que resulte de sumar la recaudación de los tributos a los que se refieren las letras a) a i) del art. 6 LNSFCA. 19 A lo cual se suma la garantía, también reconocida legalmente, de un determinado crecimiento de la financiación disponible durante los tres primeros años de vigencia del nuevo sistema. 20 gación de las Comunidades Autónomas de destinar a la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social un determinado volumen de sus recursos, los preceptos constitucionales antes mencionados hacen necesario que, para financiar las transferencias de la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las Comunidades Autónomas manteniendo la competencia del Estado sobre el régimen económico de la Seguridad Social, esa financiación aparezca diferenciada y condicionada a la finalidad perseguida». 16. Repárese en el hecho de que es la primera vez que el sistema de financiación autonómica se incorpora a un texto con rango de Ley, puesto que hasta la fecha los sucesivos sistemas que se han venido aplicando se instrumentaban a través de Acuerdos del CPFF adoptados en el marco de las genéricas previsiones de la LOFCA. Esta plasmación en un texto con rango de Ley es destacado por la Exposición de Motivos de la LNSFCA que lo considera una consecuencia unida a la «vocación de permanencia» con la que se concibe el nuevo sistema. 17. En particular, debe tenerse en cuenta las modificaciones de la LOFCA operadas por la LO 7/2001, de 27 de diciembre, y lo dispuesto en la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en el que se regula el nuevo Impuesto sobre Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos. 18. Vid. art. 4.B.a LNSFCA. El volumen de población protegida tiene una ponderación del 75%, el volumen de población mayor de sesenta y cinco años tiene una ponderación del 24.5% y la insularidad, del 0.5%. 19. Vid. art. 6.j) LNSFCA. Como subrayan J. RUIZ-HUERTA, A. HERRERO y C. VIZÁN en el trabajo sobre La reforma del sistema de financiación autonómica y la culminación de los traspasos, incluido en este Informe, el Fondo de suficiencia es una transferencia de fondos estatales que sustituye a la antigua Participación en los ingresos generales del Estado, configurándose como el instrumento de cierre del actual sistema de financiación autonómica. Sobre las operaciones previstas legalmente para su cálculo, ciertamente complejas, véanse las explicaciones que se contienen en el citado trabajo. 20. En virtud de lo dispuesto en el apartado 1 de la Disposición Transitoria 2ª LNSF- CA el Estado garantiza que la financiación de los servicios de asistencia sanitaria asumidos por las CCAA en el año 2002 es, como mínimo, la obtenida en el último año de vigencia del sistema de financiación de la Sanidad para el período Y en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 de esta misma Disposición, durante los tres primeros años del9 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 659 b) Pero junto a la garantía de suficiencia en la financiación disponible por las CCAA se establece también la obligación positiva de las mismas de dedicar a la asistencia sanitaria un determinado volumen de recursos, que quedan así vinculados a este destino. 21 Esta vinculación opera también como una garantía (ahora de los ciudadanos residentes en las distintas CCAA) que conecta con el objetivo de mantener la asistencia sanitaria como prestación básica que se reconoce a todos los ciudadanos y se garantiza por el Estado en todo el territorio nacional. c) Dentro de este contexto, debe destacarse la introducción del nuevo Impuesto sobre Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos (diferente del ya existente Impuesto sobre Hidrocarburos), 22 que se concibe como impuesto estatal cedido cuyos rendimientos quedan afectados a «gastos de naturaleza sanitaria». 23 Nuevo Impuesto que junto a un «tipo estatal» incluye un «tipo autonómico» cuyo establecimiento y cuantía depende, hasta un límite máximo, de lo que dispongan las CCAA. 24 Lo cual proporciona a éstas obviamente la posibilidad de obtener unas cantidades adicionales para la financiación de la asistencia sanitaria. nuevo sistema el Estado garantiza a las CCAA que la financiación asignada a la asistencia sanitaria evolucionará de acuerdo con el índice de evolución del PIB nominal a precios de mercado. 21. Por lo que se refiere en particular al año 2002, la DT 6ª.2, 2º párrafo ha especificado los recursos que, como mínimo, las CCAA deben necesariamente destinar a la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, los cuales en consecuencia se consideran recursos que proporciona el nuevo sistema para la financiación de dichos servicios: el rendimiento del año 2002 correspondiente a la recaudación de una serie de impuestos que se especifican junto a la parte del Fondo de Suficiencia del año 2002 que corresponda a la financiación de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social. Con una proyección temporal general, el art. 7.3 LNSFCA fija el importe que las CCAA deberán destinar cada año a la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social: como mínimo, el importe que resulte de aplicar al valor en el año base (1999) establecido para tales servicios en los términos que fija el art. 3.2 el índice de crecimiento ITE nacional (índice de evolución de los Ingresos Tributarios del Estado en el que se computan los ingresos tributarios a los que se refiere el art LNSFCA). 22. La regulación legal de este nuevo impuesto se ha realizado por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de MFAOS (art. 9) y los aspectos relacionados con su cesión en la LNSFCA. 23. Vid. art. 9.uno.3 de la Ley 24/2001, de MFAOS, en el que se dispone que los rendimientos de dicho impuesto quedan afectados en su totalidad a la financiación de «gastos de naturaleza sanitaria orientados por criterios objetivos fijados en el ámbito nacional». No obstante, se contempla la posibilidad de que los rendimientos que deriven de los tipos de gravamen autonómicos se dediquen a financiar «actuaciones medioambientales» orientados por los criterios aludidos. 24. Conforme a lo dispuesto por el art. 9.diez de la Ley 24/2001 de MFAOS, el Impuesto se integra por la aplicación de dos tipos de gravamen a la base imponibe: el tipo estatal y el tipo autonómico. El primero se fija con carácter general para todo el ámbito territorial de aplicación del impuesto (todo el territorio nacional salvo Canarias y Ceuta y Melilla) y el segundo es una posibilidad que se abre a las CCAA con unos topes máximos fijados en la legislación estatal. Respecto de este tipo autonómico el art. 44 LNSFCA ha establecido unos límites iniciales, pero estos límites operan sólo para el año 2002, pues para10 660 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS d) El nuevo sistema se completa con la previsión de dos fondos específicos destinados a finalidades concretas que se gestionan directamente por el Estado: el Fondo «Programa de Ahorro en incapacidad temporal» 25 y el denominado «Fondo de cohesión sanitaria». Este último Fondo pretende abordar el tema de la asistencia a los enfermos «desplazados», esto es, la atención a las personas no residentes en el territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma, lo que constituye una de las cuestiones que habían venido planteándose con carácter problemático en los últimos años. 26 e) Por último debe mencionarse la nueva regulación de las denominadas «asignaciones de nivelación», asignaciones que fueron previstas en su momento por la CE y la LOFCA 27 en relación con los servicios públicos fundamentales, pero que han carecido hasta el momento de operatividad. En virtud de la regulación ahora establecida se fijan unos criterios que eventualmente podrían justificar la recepción de una financiación estatal adicional por parte de alguna Comunidad Autónoma. 28 los años 2003 y 2004 la DT 3ª LNSFCA eleva estos límites y a partir de 2005 se prevén ulteriores modificaciones por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. 25. Este Fondo financia la adopción de medidas «dirigidas al control del gasto relativo a la incapacidad temporal y a la mejora de la gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social para estas contingencias», correspondiendo la gestión financiera del mismo a la Tesorería General de la Seguridad Social. Vid. art. 4.B.c LNSFCA en el que se especifica también la cuantía del Fondo y se fija el criterio para su distribución entre CCAA. 26. La finalidad del Fondo de cohesión sanitaria es, según dispone el art. 4.B.c LNSFCA es «garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria públicos en todo el territorio español, y la atención a ciudadanos desplazados procedentes de países de la Unión Europea o de países con los que España tenga suscritos convenios de asistencia sanitaria recíproca». Pendiente de desarrollar reglamentariamente, se prevé que a través de este Fondo se compense a las CCAA por el saldo neto de la asistencia prestada a desplazados. La mención a los ciudadanos desplazados provenientes de países de la Unión Europea o que tengan convenios con España no estaba inicialmente en el Proyecto de LNSFCA, sino que fue incluida durante la tramitación parlamentaria de la Ley. En relación con los desplazados de países de la Unión Europea, debe tenerse en cuenta que la Presidencia española de la Unión está impulsando la adopción de medidas al respecto por las instituciones comunitarias: en concreto debe aludirse al Seminario ministerial celebrado en Málaga el 8 de febrero sobre «circulación de pacientes» en la Unión Europea en el que, entre otros aspectos, se trató de la necesidad de solventar la complejidad de los trámites necesarios para recibir asistencia sanitaria en países distintos al de residencia. También debe subrayarse que el reciente Consejo Europeo celebrado en Barcelona en marzo de 2002 ha impulsado una específica actuación comunitaria para facilitar la atención médica a los desplazados en todos los Estados miembros. 27. El art CE dispone que «en los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función [..] de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español». 28 La LO 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la LOFCA, ha dado una nueva redacción al art. 15 de dicha Ley, relativo a las asignaciones de nivelación, en la que se dispone que «a los efectos de este artículo se considerarán servicios públicos fundamentales la educación y la sanidad».11 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 661 Toda esta nueva regulación ha exigido la modificación de las disposiciones sobre financiación de la asistencia sanitaria establecidas en la Ley General de Sanidad y en la Ley General de la Seguridad Social, modificación que se lleva a cabo por los arts. 68 y 69 LNSFCA respectivamente. Por lo que se refiere a la Ley General de Sanidad, se han incluido, como era obligado, los tributos cedidos en la relación de recursos previstos para la financiación de la asistencia sanitaria que formula su art. 79, y se ha dado nueva redacción al art. 82, en el que se fijaban unas pautas sobre financiación de la asistencia transferida a las CCAA que han quedado desplazadas por el nuevo sistema. En la nueva versión de dicho precepto se ha optado por una fórmula de remisión genérica en la que se dispone que «la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social transferidos a las Comunidades Autónomas se efectuará según el Sistema de financiación autonómica vigente en cada momento». Y se han incluido previsiones sobre los presupuestos de gastos de asistencia sanitaria de las CCAA en las que, en coherencia con las disposiciones sobre vinculación de determinados recursos antes aludidas, se impone una cuantía mínima a dichos presupuestos (»las Comunidades Autónomas que tengan asumida la gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social elaborarán anualmente el presupuestos de gastos para dicha función, que deberá contener como mínimo la financiación establecida en el Sistema de Financiación Autonómica»), y se exige que una vez aprobado dicho presupuesto se remita a los órganos competentes de la Administración del Estado «a efectos de conocer el importe de la financiación total que se destina a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social». 29 Por lo que se refiere a la Ley General de Seguridad Social se ha introducido una modificación en su art para adaptarlo al nuevo escenario de la financiación de la asistencia sanitaria. En dicho precepto se establece el criterio de que «la acción protectora de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva y universal» ámbito en el que se incluye la asistencia sanitaria- se financia Los presupuestos para que se doten efectivamente las asignaciones de nivelación han quedado especificados en el art. 67 LNSFCA. De acuerdo con lo previsto en el apartado 1.b de este precepto «queda afectado el nivel de prestación del servicio fundamental de sanidad, cuando el incremento de la población protegida, debidamente ponderada en función de la edad, en la Comunidad Autónoma entre un año y el siguiente, expresado en términos porcentuales, sea superior, en más de 3 puntos, al incremento porcentual que experimente en ese mismo período la media nacional» (no obstante, basta con un diferencial de un punto en las CCAA de mayor extensión, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3). Si se produce esta hipótesis, se establece (aparato 2) que la Administración General del Estado y la de la respectiva Comunidad Autónoma, «analizarán conjuntamente» las posibles soluciones a efectos de concluir lo procedente sobre la participación de la Comunidad afectada en las asignaciones de nivelación. 29. La redacción originaria del art. 82 LGS disponía que las CCAA elaboraban el anteproyecto del presupuesto de gastos de la asistencia sanitaria transferida y debían remitirlo a los órganos competentes de la Administración del Estado. Estos debían proceder a su «integración y adaptación a los recursos disponibles del Sistema de Seguridad Social, presentándolo después a las Cortes Generales para su aprobación».12 662 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS mediante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social. Pero a ello se añade ahora el inciso siguiente: «con excepción de las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y servicios sociales cuya gestión se halle transferida a las Comunidades Autónomas, en cuyo caso, la financiación se efectuará de conformidad con el sistema de financiación autonómica vigente en cada momento». También aquí por tanto se ha optado por dejar abierto el terreno para que sea la legislación sobre financiación autonómica la que fije las pautas de la financiación de la asistencia sanitaria. El período «postransferencial»: el Sistema Nacional de Salud tras el cierre de las transferencias y la aplicación del nuevo sistema de financiación. Preliminar No cabe duda de que la culminación de las transferencias y la aplicación del nuevo sistema de financiación de la asistencia sanitaria han venido a cerrar una etapa, que podemos considerar transitoria, de descentralización incompleta de la gestión de la asistencia sanitaria y han situado al Sistema Nacional de Salud en un escenario calificable, con toda la relatividad que hay que utilizar esta expresión, como definitivo, en el sentido de que se ha completado ya el proceso de descentralización abierto en esta materia por la Constitución y asumido por la Ley General de Sanidad. En este nuevo escenario han quedado atrás algunas de las cuestiones problemáticas que se venían planteando anteriormente, y en cambio hay otras cuestiones que han pasado a un primer plano del debate técnico y político en torno a la Sanidad española: en particular todo lo relativo al funcionamiento coordinado y cohesionado de un sistema sanitario que ha quedado conformado por una decidida opción por la descentralización política y administrativa. Atrás quedan así todos los problemas vinculados a la «asimetría» de la descentralización realizada hasta la fecha en particular, los derivados de la dualidad de Administraciones competentes para la gestión de la Sanidad en diez CCAA o el horizonte de incertidumbre que se cernía sobre la continuidad del INSALUDo las objeciones que se venían planteando en relación con los anteriores sistemas de financiación sanitaria, basados como se sabe en las transferencias condicionadas de fondos estatales. 30 El nuevo escenario supone un importante paso adelante en la efectividad de la descentralización sanitaria dado que, de una parte, todas 30. Una posición crítica con el anterior sistema se ha venido sosteniendo por ejemplo por G. LÓPEZ CASANOVAS, quien propugnaba la integración de la financiación sanitaria en la financiación autonómica general (véase por ejemplo al respecto sus trabajos La financiación autonómica de la Sanidad: algunas afirmaciones, valoraciones y constataciones, en el vol. col. coordinado por L. PAREJO, F. LOBO y M VAQUER, La organización de los servicios sanitarios, Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 113 y ss.) y La financiación sanitaria y su relación con la financiación autonómica general, en el vol. col. Jornadas sobre descentralización y transferencias sanitarias, Confederación sindical de Comisiones Obreras,13 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 663 las CCAA han recibido ya los traspasos que les permiten una gestión completa de la Sanidad en su respectivo territorio y, de otra parte, porque supone indudablemente una profundización en la autonomía respecto a la situación anterior en la medida en que mejora el marco de la financiación de la Sanidad, lo que afecta también a las CCAA que ya gestionaban la asistencia sanitaria. A este respecto cabe destacar que el nuevo sistema de financiación combina las previsiones orientadas a dotar de suficiencia a esta financiación, en condiciones de mayor certidumbre y estabilidad que el sistema anterior, con las opciones que potencian la «corresponsabilidad» y que permiten una cierta autonomía en el nivel de los ingresos impositivos. Y ello sin perjuicio de la incorporación de elementos en los que se materializa la idea de que estamos ante una prestación pública cuya cobertura en todo el territorio nacional continúa siendo garantizada por el Estado: fundamentalmente la vinculación de determinados recursos financieros autonómicos a la cobertura de las prestaciones sanitarias, la financiación de los gastos por asistencia a desplazados mediante el «fondo de cohesión sanitaria» gestionado por el Ministerio de Sanidad y Consumo y la posibilidad excepcional de que se establezcan «asignaciones de nivelación». Entre las cuestiones que han pasado a un primer plano en el debate sobre la Sanidad en nuestro país hay tres a las que resulta obligado referirse, y que abordaré por tanto a continuación de forma sucesiva: a) la relativa al mantenimiento de la asistencia sanitaria pública en el doble marco conceptual y competencial de la Sanidad (arts. 43 y ª CE) y de la Seguridad Social (arts. 41 y ª CE); b) los instrumentos para la garantía de una protección de la salud básicamente igualitaria en todo el territorio nacional; y c) la efectividad de los instrumentos de coordinación en un sistema sanitario que ha materializado ya de forma plena el proceso de descentralización abierto por la Constitución. Sobre el mantenimiento de la asistencia sanitaria como prestación de la Seguridad Social La evolución normativa Una de las cuestiones que se han venido planteando en los últimos años en realidad desde el momento mismo de promulgación del texto constitucional y que en la actualidad ha vuelto a ser objeto de debate es la relativa al doble encaje institucional y normativo que ha venido teniendo la asistencia sanitaria pública: de una parte como un aspecto integrado en un Sistema Nacional de Salud comprensivo de todas las cuestiones vinculadas con la protección de la salud cuyos referentes constitucionales fundamentales son los artículos. 43 y ª CE y de otra parte como una prestación que forma parte del marco conceptual e institu- Madrid, 2001, pp. 229 y ss.). Los posicionamientos no eran en todo caso ni mucho menos unánimes y había quien defendía el mantenimiento de un sistema específico de financiación sanitaria (por ejemplo, J. REY DEL CASTILLO, La financiación de los servicios sanitarios: una parte de un debate más amplio, «Gaceta sanitaria», 2000, 14, pp. 306 y ss).14 664 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS cional de la Seguridad Social cuyos referentes constitucionales fundamentales son como se sabe los artículos 41 y ª del texto constitucional. En relación con ello creo que no es ocioso recordar que la gestación de un sistema de asistencia sanitaria pública en nuestro país no tuvo lugar en el marco de lo que era históricamente la Sanidad pública en términos estrictos, sino en el contexto normativo e institucional de la acción protectora de la Seguridad Social: primero a través de una Ley específica, la Ley de 14 de diciembre de 1942 por la que se creó el Seguro Obligatorio de Enfermedad, y posteriormente en el marco de la legislación general de la Seguridad Social (Leyes Generales de Seguridad Social de 1966 y de 1974). Esta opción institucional no vino a ser alterada por la Constitución, si bien debe decirse que ésta contenía elementos que desbordaban claramente la concepción y el alcance que había venido teniendo la asistencia sanitaria de la Seguridad Social y que postulaban el tránsito hacia un sistema sanitario construido autónomamente respecto al sistema protector de la Seguridad Social y gestionado de forma descentralizada. Me refiero por supuesto a la consideración autónoma de la protección de la salud humana en un precepto constitucional específico (el art. 43), separado del relativo a la Seguridad Social (el art. 41), a la idea de universalidad en la protección en la que descansa el reconocimiento de un «derecho a la protección de la salud» para todos (art. 43.1) y al régimen competencial que deriva de los listados incluidos en los arts. 148 y 149 del texto constitucional. 31 Los elementos que acaban de apuntarse fueron desarrollados por la LGS, la cual perfiló el denominado «Sistema Nacional de Salud» sobre la base de los postulados de universalidad e igualdad de los ciudadanos, en el marco de lo previsto en los arts. 43 y ª CE. En dicho sistema se integran todas las funciones y responsabilidades públicas relativas a la salud dentro de una estructura descentralizada que contempla un amplio protagonismo de las CCAA. Pero el diseño del nuevo modelo tuvo un alcance sobre todo programático, ya que no materializó de forma inmediata las ideas en las que descansaba. En efecto, el texto de la Ley no consagra la universalidad como regla operativa tan sólo lo asume como un principio general inspirador del Sistema al que éste debe aproximarse progresivamente ni prescinde de las cotizaciones sociales en la financiación de la asistencia sanitaria. Y por otro lado mantiene en pie la regulación de la asistencia sanitaria realizada por la normativa de Seguridad Social -a la que remite implícitamente para la determinación de los sujetos con derecho a la asistencia sanitaria y del contenido concreto de la misma, 32 así como la vinculación financiera de la asistencia sanitaria con la Seguridad Social Una exposición de síntesis sobre las diversas posiciones doctrinales mantenidas en torno a las relaciones entre Sanidad y Seguridad Social en el texto constitucional pueden verse en la tesis doctoral, todavía inédita de A. NAVARRO MUNUERA, Derecho a la protección de la salud y sistema sanitario integrado, Universidad de Barcelona, 2000, pp. 367 y ss. 32. Vid. arts. 18 y 80 LGS, así como su Disposición Final 2ª. 33. Véase en particular lo dispuesto en los arts. 78, 79 y 82 LGS.15 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 665 Junto a ello, mantuvo la continuidad de la red sanitaria de la Seguridad Social gestionada por el INSALUD en aquellas CCAA que carecían estatutariamente de competencias sobre asistencia sanitaria de la Seguridad Social. 34 Todo ello dio lugar a una situación en la que concurren dos bloques normativos en la ordenación de la materia; bloques que responden a lógicas distintas y que no están armonizados entre sí: el sanitario que enuncia unos principios generales que no ha llegado a materializar plenamente y el de la Seguridad Social basado en los requisitos de afiliación y cotización que son propios del principio contributivo y con una pluralidad de regímenes protectores para diferentes colectivos de personas. Y este desencaje se mantendrá en el período posterior a la promulgación de la Ley General de Sanidad, habida cuenta de la falta de adaptación del ordenamiento de la Seguridad Social a las pautas generales fijadas en la LGS, 35 y sólo parcialmente se solventará mediante la normativa sobre asistencia sanitaria aprobada por el Estado a mediados de los años 90: el RD 63/1995, de 20 de enero, de ordenación de las prestaciones sanitarias, en el que se determina el contenido de la asistencia sanitaria pública mediante lo que suele denominarse «catálogo» de prestaciones. 36 Así las cosas, se produjo la promulgación de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social -que es la plasmación legal del denominado «Pacto de Toledo» en la cual se opta por configurar la asistencia sanitaria como prestación no contributiva y universal de la Seguridad Social, modificándose al efecto la redacción del art LGSS. Esta opción implicaba la total supresión de las cotizaciones sociales como fuente de financiación de la asistencia sanitaria que era ya minoritaria desde 1989, supresión que se haría efectiva a partir del año Disposición Adicional 6ª.1 y Disposición Transitoria 3ª.1 LGS. 35. La Disposición Final 2ª había previsto un horizonte en el que los «los diversos sistemas públicos de cobertura sanitaria» quedarían integrados en el SNS y había ordenado al Gobierno la «armonización y refundición», en el plazo de 18 meses, de los sistemas de cobertura pública, entre ellos diversos regímenes de la Seguridad Social. Pero ni esta armonización ni tampoco por supuesto la integración prevista como punto de llegada se han materializado en la práctica. 36. El RD 63/1995 se dictó al amparo de lo dispuesto en los apartados 16 (bases de la Sanidad) y 17 (legislación básica de la Seguridad Social) del art CE, y también al amparo de lo previsto en el apartado 1 del mismo artículo sobre condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales (véase lo indicado al respecto en su preámbulo, donde se citan tanto el art. 41 como el art. 43 CE, y lo dispuesto en su Disposición Adicional 6ª) y reguló a la vez la asistencia sanitaria de la Seguridad Social y las prestaciones del Sistema Nacional de Salud. A través de esta importante norma reglamentaria, que sería complementada por otras disposiciones posteriores, se perfiló el contenido de las prestaciones sanitarias públicas mediante una regulación adaptada a los conceptos y principios generales consagrados en la LGS. 37. La Exposición de Motivos de la Ley 24/1997 explica cómo quedaba separada la financiación de las prestaciones en función de su respectiva naturaleza: las prestaciones «de naturaleza no contributiva y de extensión universal» se financian a partir de entonces mediante aportaciones del Estado y las prestaciones contributivas, mediante cotizaciones16 666 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS Este nuevo planteamiento legal rompía frontalmente con la configuración de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social en los diversos regímenes en vigor y en particular en el régimen general (contenido en la LGSS de 1974 y en el Reglamento aprobado por Decreto 2766/1967, de 16 de noviembre) y parece que marcaba un punto de encuentro y convergencia del ordenamiento de la Seguridad Social respecto del modelo sanitario diseñado por la LGS, puesto que en definitiva, la idea-fuerza en la que descansa dicho modelo no es otra que la concepción de la protección sanitaria de la población como un servicio de carácter no contributivo y universalizado. Sin embargo esta convergencia está lejos de haberse producido porque el cambio introducido en la LGSS se ha materializado tan sólo en el sistema de financiación de las prestaciones sanitarias, pero no, sorprendentemente, en los demás aspectos de la regulación de la materia por el ordenamiento de la Seguridad Social, que no ha sido adaptado a la nueva conceptuación de la asistencia sanitaria formalmente proclamada por el art LGSS. Es éste el escenario en el que se ha producido el cambio determinado por el cierre de las transferencias y el nuevo sistema de financiación, operaciones ambas que se han llevado a cabo, como ya nos consta, desde la explícita consideración de la asistencia sanitaria pública como prestación de la Seguridad Social. 38 Posición que se sostiene al respecto Con ello ha venido a consolidarse un planteamiento que dota a la asistencia sanitaria pública de un doble anclaje desde el punto de vista conceptual y competencial: se considera en efecto un aspecto de un Sistema Nacional de Salud construido al amparo de la competencia estatal sobre las bases de la Sanidad, pero también una prestación incluida en el concepto de Seguridad Social. Este doble anclaje ha sido cuestionado por algunos autores (TORNOS MÁS, VAQUER CABALLERÍA, BELTRÁN AGUIRRE) que sostienen que la asistencia sanitaria debería abordarse únicamente desde el concepto de Sanidad y los títulos competenciales correspondientes, prescindiendo en cambio de la consideración de la asistencia sanitaria como prestación de la Seguridad Social. 39 de empresas y trabajadores. En coherencia con ello se daba una nueva redacción al art LGSS en virtud de la cual la acción protectora de la Seguridad Social «en su modalidad no contributiva y universal» se financia mediante aportaciones del Estado, y se incluye entre las prestaciones no contributivas la asistencia sanitaria, salvo la que deriva de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En este último caso, la asistencia sanitaria se sigue configurando como una prestación contributiva financiada por cotizaciones sociales. 38. Por lo que se refiere a los Reales Decretos de transferencia, es obvio que traspasan los servicios correspondientes a la competencia sobre gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, sin perjuicio de que el traspaso se enmarque también en el bloque normativo constitucional, estatutario y legal- de la Sanidad, de modo que concurren los dos bloques normativos aludidos: el de la Sanidad y el de la Seguridad Social. 39. Véase en este sentido J. TORNOS MÁS, La consideración constitucional de los servi-17 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 667 Por mi parte creo que no resulta difícil entender las razones que han conducido a mantener y enfatizar la incardinación de la asistencia sanitaria dentro del marco conceptual e institucional de la Seguridad Social en un momento político de culminación y profundización en la descentralización sanitaria. Al margen del debilitamiento de las competencias estatales que podría de la opción de prescindir de la consideración de la asistencia sanitaria como prestación de la Seguridad Social no creo que la jurisprudencia constitucional recaída hasta la fecha permita llegar a conclusiones unívocas en este punto, parece claro que la vinculación al referente conceptual de la Seguridad Social de tanto arraigo como marco de un sistema protector unitario viene a subrayar, en el plano social y político, la dimensión solidarista a nivel nacional que resulta inherente a nuestro sistema de asistencia sanitaria pública, y por tanto facilita y propicia una visión unitaria del mismo. 40 Desde el punto de vista del orden constitucional de competencias, el mantenimiento de la asistencia sanitaria dentro de la Seguridad Social conlleva la aplicación de la competencia exclusiva del Estado sobre «régimen económico» de la Seguridad Social que no aparece en cambio entre los títulos de competencia estatal relacionados con la Sanidad. Aunque es claro que este enunciado constitucional está pensado para mantener la unidad financiera propia de una Seguridad Social de carácter contributivo 41 de la que hoy queda fuera como ya nos consta la asistencia cios sanitarios, en el vol. col. citado Jornadas sobre descentralización y transferencias sanitarias, cit., pp. 21 y ss., así como, más recientemente, Sistema de Seguridad Social versus Sistema Nacional de Salud, versión provisional de la ponencia presentada por el autor al X Congreso Derecho y Salud celebrado en Palma de Mallorca en noviembre de También M. VAQUER CABALLERÍA, La consideración constitucional de los servicios sanitarios, también en el vol. col. Jornadas sobre descentralización, citado, pp. 41 y ss. y J. L. BELTRÁN AGUIRRE, Prestaciones sanitarias y autonomías territoriales: cuestiones en torno a la igualdad, versión provisional de la Ponencia elaborada para el X Congreso Derecho y Salud también citado. En dicho Congreso se asumió como conclusión la posición que propugna la total desvinculación de la asistencia sanitaria pública respecto a la Seguridad Social: «La asistencia sanitaria pública ha de desvincularse definitivamente de la Seguridad Social e integrarse en la materia Sanidad (art. 43 CE) y en el título competencial correspondiente a tal materia (art y )». 40. Esta es la posición que se asume, como ya nos consta, por el nuevo sistema de financiación. Por otro lado debe notarse que había sido sostenida por algunos autores en sus aportaciones al vol col. citado Jornadas sobre descentralización, (J. MERCADER, J. REY DEL CASTILLO, J. M. FREIRE); desde esta línea de pensamiento se defendía la necesidad de consolidar los mecanismos de coordinación e igualdad del sistema sanitario antes de la realización de las trasferencias (vid. en este sentido la aportación de J. M. FREIRE y las conclusiones de las Jornadas), sugerencia ésta que no ha sido obviamente atendida. 41. Véase al respecto la doctrina sentada por la STC 124/1989, de 7 de julio, a propósito del RD 1314/1984, de 20 de junio, sobre estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social. En el FJ 3 se subraya que la consideración constitucional del «régimen económico» de la Seguridad Social como función exclusiva del Estado trata de «garantizar la unidad del Sistema de Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas». También se refiere al principio de unidad presupuesta-18 668 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS sanitaria, no creo que sea descartable que el título sobre régimen económico pueda tener también implicaciones en ámbitos de la Seguridad Social configurados como no contributivos (especialmente, dada la clara cobertura que el art. 41 CE ofrece para las prestaciones no contributivas en el marco institucional de la Seguridad Social). Así, para excluir o limitar las divergencias autonómicas en el establecimiento de contribuciones a abonar por los usuarios (»copagos»), o para fundamentar previsiones normativas que vinculan determinados recursos de las CCAA a la financiación de la asistencia sanitaria (en esta línea se mueve el nuevo sistema de financiación, que fundamenta las vinculaciones aludidas en la idea de un régimen económico de la Seguridad Social de carácter unitario establecido por el Estado). 42 Otra cosa es que la regulación normativa que hoy por hoy se realiza desde la legislación de la Seguridad Social constituya un obstáculo para la plena virtualidad del modelo sanitario universalizado, integrado y descentralizado que, con un claro apoyo en el texto constitucional, fue diseñado por la Ley General de Sanidad, 43 lo que suscribo plenamente pues, como antes apuntábamos, el ordenamiento de la Seguridad Social no ha interiorizado la nueva configuración de la asistencia sanitaria como prestación no contributiva y universalizada y mantiene una regulación continuista en no pocos aspectos con la concepción contributiva y no universalizada. Lo cual resulta ciertamente incongruente con las pautas sobre la materia que derivan de la Constitución y de la Ley General de Sanidad. Así las cosas, creo que son dos los ámbitos en los que prioritariamente se debe centrar nuestra atención en el momento presente: Los instrumentos orientados a garantizar la unidad del sistema sanitario y en particular el funcionamiento coordinado del mismo y la igualdad básica de todos los españoles en la protección sanitaria, instrumentos cuya efectiva operatividad debe centrar nuestra atención más allá de los títulos competenciales sobre los que los mismos se construyen (bases y coordinación general de la Sanidad, legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, o condiciones básicas de igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales). La necesidad de adaptar la normativa vigente sobre asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las pautas que derivan de una concepción de la misma ria de la Seguridad Social, que significa «la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de todos los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social [...] no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema». 42. Esta idea está implícita en efecto en la LNSFCA y se explicita como tuvimos ocasión de subrayar en el Acuerdo del CPFF de 27 de julio de En las Conclusiones del X Congreso Derecho y Salud se señala al respecto que «no tiene ningún sentido que una asistencia sanitaria pública que se predica universalista y.no contributiva, a la que, por tanto, se tiene derecho por el simple hecho de ser ciudadano, se vincule a la Seguridad Social, que sigue siendo esencialmente un sistema contributivo y no universalista. Se trata de construir el Sistema Nacional de Salud, que se conforma como un sistema sanitario integral e integrado».19 LA CULMINACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA SANIDAD ESPAÑOLA 669 como prestación no contributiva y universalizada; concepción proclamada formalmente por la LGSS desde su modificación por la Ley 24/1997 pero no asumida en su integridad. Dejando para los epígrafes siguientes la primera de las perspectivas citadas, apuntamos a continuación algunas ideas en torno a la segunda de ellas. La necesidad de completar la transición hacia la configuración de la asistencia sanitaria como prestación no contributiva y universalizada Como acaba de apuntarse, la regulación positiva que en la actualidad se hace de la asistencia sanitaria desde la normativa de Seguridad Social no es coherente con el sistema sanitario diseñado por la LGS ni con la opción de configurar la asistencia sanitaria como prestación no contributiva y universalizada de la Seguridad Social, opción que se introdujo en la LGSS en 1997, pero sin deducir las consecuencias que de la misma derivaban. Entiendo que mientras no se supere la falta de interiorización de esta opción por la legislación de Seguridad Social seguirán planteándose problemas de desencaje entre los principios sobre asistencia sanitaria que incorpora la legislación general de Sanidad y su tratamiento desde la óptica de la Seguridad Social, y se mantendrán los problemas para la plena virtualidad del modelo sanitario universalizado, integrado y descentralizado que postula la LGS. En efecto, la opción de configurar la asistencia sanitaria como prestación no contributiva de la Seguridad Social se introdujo en 1997 mediante una alteración de la LGSS que incidió únicamente sobre la financiación de la misma pero no se alteraron los demás aspectos de su regulación normativa, realizada obviamente en un momento anterior dentro de un marco contributivo y no universal: no se adaptó el propio texto refundido de la LGSS a esta opción ni se modificó la normativa específica reguladora de la asistencia sanitaria tanto en el régimen general (arts. 98 y ss. LGSS-74) como en los diferentes regímenes especiales. Esta situación se proyecta sobre una pluralidad de temas como son los siguientes: el ámbito subjetivo de cobertura del derecho a la asistencia sanitaria todavía no plenamente universalizado, las previsiones en relación con las denominadas «empresas colaboradoras», la pervivencia de diversos regímenes protectores con una definición no coincidente del contenido del derecho a la asistencia sanitaria que se reconoce a los beneficiarios, o la consideración separada de la asistencia sanitaria que deriva de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. 44 Expongo a continuación algunas observaciones sobre las cuestiones que acaban de mencionarse. 44. Obsérvese al respecto cómo pueden encontrarse exposiciones generales de Derecho de la Seguridad Social (es el caso del Curso de Seguridad Social de J. F. BLASCO LAHOZ, J. LÓPEZ GANDÍA y M. A. MOMPARLER CARRASCO, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pp. 339 y ss.) que siguen incluyendo a la asistencia sanitaria dentro de la Seguridad Social contributiva y lo abordan con una sistemática similar a las demás prestaciones contributivas (sujetos protegidos, contenido de la prestación, dinámica del derecho, etc.). Sólo la asistencia sanitaria a personas sin recursos económicos se incluye por dicho Manual dentro de las prestaciones no contributivas (vid. pp. 615 y ss.).20 670 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN 2001: TEMAS MONOGRÁFICOS A) El primero de los temas aludidos es demasiado obvio como para que resulte necesario tratarlo in extenso en este lugar. 45 Mediante la Ley 24/1997 la asistencia sanitaria se calificó legalmente como prestación no contributiva y universal de la Seguridad Social, pero esta declaración no condujo, ni entonces ni en un momento posterior, a reformular toda la normativa en vigor sobre asistencia sanitaria, que sigue reconociendo el derecho sobre la base fundamentalmente de criterios contributivos (el derecho se atribuye a los afiliados a algún régimen de Seguridad Social, pensionistas y familiares a su cargo), pero que utiliza también criterios de carácter asistencial: reconocimiento del derecho a personas que se encuentran en circunstancias de pobreza comprobada (RD 1088/1989, de 8 de septiembre, sobre derecho a la asistencia sanitaria de personas sin recursos económicos suficientes), o también, a colectivos de ciudadanos en situaciones específicas (minusválidos, menores, extranjeros, etc.). 46 Debería por tanto consagrarse legalmente el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria de todas las personas residentes en España, sean españoles o extranjeros, y ello con independencia de que se pueda considerar también en términos flexibles el derecho a la asistencia sanitaria de los extranjeros en situaciones irregulares o distintas de la residencia estable (como ya se hace por la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España) y de los españoles no residentes en España cuando circunstancialmente se encuentren en nuestro país, 47 lo cual debería conducir a la derogación de las reglas vigentes antes aludidas sobre determinación de los sujetos con derecho a la asistencia sanitaria (en particular las disposiciones al respecto de la LGSS-74 y del Decreto 2766/1967), 48 así como los preceptos de la Ley General de Sanidad en los que de manera expresa o implícita se consagra la no universalización remitiéndola a un futuro indeterminado. 49 Y también cae por su base por supuesto la tradicional distinción entre titulares y meros beneficiarios del derecho a la asistencia sanitaria, que está obviamente vinculada a la configuración de la asistencia sanitaria como prestación de carácter contributivo Me remito para ello a mi trabajo Las prestaciones sanitarias públicas: configuración actual y perspectivas de futuro, «Revista de Administración Pública» 156, 2001, pp y En la práctica confluyen por tanto los planteamientos propios de una Seguridad Social contributiva con los que se sitúan en el terreno propio de la asistencia social. Lo cual contrasta vivamente con las ideas universalizadoras que de forma en apariencia contundente consagra la LGS (repárese al efecto en el tenor literal de sus arts. 1.2, 3.2 y 46 a). 47. Una Proposición de Ley presentada por el Grupo Parlamentario Socialista al principio de la presente Legislatura incidía sobre este punto (BOCG, Congreso de los Diputados, VII Legislatura, Serie B, nº 9, Proposición de Ley «por la que se extiende la asistencia sanitaria a los españoles no residentes cuando se encuentren en España»). 48. En particular, art. 100 LGSS-74 y arts. 2 a 7 del Decreto 2766/1967, de 16 de noviembre, sobre prestaciones de asistencia sanitaria en el régimen general de la Seguridad Social. También debería derogarse obviamente el RD 1088/1989, de 8 de septiembre, sobre derecho a la asistencia sanitaria de las personas sin recursos económicos suficientes. 49. Vid. los artículos 16 y 80, así como la Disposición Transitoria 5ª de dicho texto legal. 50. Vid. al respecto lo dispuesto en el art LGSS-74. También el art. 15 LSSFCE Mostrar más
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