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Timestamp: 2020-04-03 22:52:34+00:00

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Il documento unico di regolarità contributiva in materia di contrattualistica pubblica.
1 Marzo 2011 Avv. Domenico Manno In evidenza
Che cos’è il DURC, chi lo rilascia, chi può richiederlo, cosa deve contenere, quale validità temporale, quando va richiesto: sono solo alcune delle numerose domande con cui devono confrontarsi gli operatori del settore degli appalti pubblici ogni qualvolta si trovano a dover attestare la regolarità contributiva di un soggetto per l’aggiudicazione, la stipula, l’esecuzione e il pagamento di un contratto pubblico.
Lo scopo del DURC è quello di attestare contestualmente, con un unico certificato, la regolarità contributiva di un operatore economico, verificando, sulla base di un’unica richiesta, la regolarità di un’impresa relativamente agli obblighi legislativi e contrattuali nei confronti dell’INPS e dell’INAIL, di altri eventuali gestori di forme di assicurazioni obbligatorie, nonché, per i datori di lavoro dell’edilizia, delle Casse Edili.
Le recenti disposizioni normative sono dirette inequivocabilmente a consentire l’accesso agli appalti pubblici alle sole imprese sane e in regola con gli adempimenti assicurativi, assistenziali, previdenziali e fiscali.
La regolarità contributiva, che qui ci interessa, consiste nella correttezza dei pagamenti e degli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi, nonché nell’osservanza di tutti gli altri obblighi previsti dalle normative vigenti di riferimento dei singoli Istituti.
La verifica della regolarità contributiva va espletata sull’intera situazione aziendale e deve essere effettuata sulla base degli elementi rilevati alla data indicata nella richiesta e, ove questa manchi, alla data di redazione del certificato. Va da sé che qualora il DURC serva a verificare la veridicità delle dichiarazioni rese autonomamente dall’impresa, sotto forma di autocertificazioni, sarà necessario che la regolarità sussista alla data in cui l’operatore economico ha dichiarato la propria situazione, essendo irrilevanti eventuali regolarizzazioni avvenute successivamente.[1]­-[2]
Una delle prime problematiche che ha richiamato l’attenzione del legislatore e degli operatori del settore, oggi definitivamente risolta, è stata quella della validità temporale del DURC.
A dirimere definitivamente ogni minimo dubbio al riguardo, non lasciando più spazio a differenti interpretazioni ci ha pensato il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che, da ultimo, con circolare n. 35 del 8 ottobre 2010 (ripresa anche dalla circolare INPS n. 145/2010), ha riconosciuto la validità trimestrale al DURC nel settore degli appalti pubblici.[3]
Ispirandosi al principio di semplificazione, il legislatore è intervenuto per individuare i soggetti obbligati alla richiesta del DURC e disciplinare le modalità per la sua acquisizione.
Con l’art. 16-bis, comma 10, del decreto legge n. 185/2007, così come modificato dalla legge di conversione n. 2/2009, ha statuito che le Stazioni Appaltanti e gli Enti Privati a rilevanza pubblica, dovranno acquisire d’ufficio, in via telematica, il DURC, direttamente dagli istituti o dagli enti abilitati al rilascio in tutti i casi in cui è richiesto dalla legge[4], accedendo preferibilmente al portale orizzontale per aziende, intermediari, Stazioni Appaltanti e Enti a rilevanza pubblica.[5]
Il DURC verrà prodotto dal sistema solo nel momento in cui tutti gli Enti interessati avranno inserito in procedura l’esito dell’istruttoria e, comunque, entro trenta giorni (limite stabilito dalla legge per la formazione del silenzio-assenso), calcolati dalla data di protocollo della richiesta al netto dell’eventuale periodo di sospensione ai fini istruttori.
Nel caso in cui decorra il termine massimo dei trenta giorni senza pronuncia da parte dell’INPS o dell’INAIL, scatterà, relativamente alla regolarità nei confronti di tali Enti, la procedura del silenzio-assenso. Pertanto, allorché uno o entrambi gli Enti suddetti non si sia pronunciato in tempo utile, dovrà comunque essere emesso il DURC entro trenta giorni sulla base della verifica effettuata anche solo da uno degli Enti che hanno espresso il proprio giudizio di regolarità contributiva.
A tal proposito un segnale di conferma è pervenuto da una recente pronuncia del Consiglio di Stato, in materia di DURC nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica[6], che ha affermato il principio in base al quale la presentazione di un documento unico di regolarità contributiva incompleto, per la mancata pronuncia di uno degli enti tenuti al rilascio del medesimo, non comporta l’esclusione automatica di un partecipante dalla gara.
Nel caso di specie, l’aggiudicatario della commessa pubblica aveva presentato un DURC in corso di validità, ma non regolare poiché recante l’attestazione della regolarità contributiva INAIL ma non quella INPS, non essendosi pronunciata la corrispondente sede di riferimento.
Il Consiglio di Stato, confermando la sentenza di primo grado, ha ribadito come, in tema di rilascio di tale tipologia di certificazione, viga il principio del silenzio assenso che si matura al trentesimo giorno dalla data di presentazione della richiesta da parte dell’impresa.
L’emissione di un DURC incompleto, per mancata pronuncia di uno degli enti tenuti al rilascio, non impedisce quindi di ritenere implicitamente certificata la corrispondente regolarità contributiva, per la parte non considerata dalla certificazione esplicita, con il compiersi del termine prescritto per la formazione del silenzio assenso.
La ratio di tale pronuncia va ravvisata nel non voler penalizzare il concorrente che si veda rilasciare un documento privo di accertamenti negativi, ma incompleto per inerzia dell’ente interpellato.
Il Consiglio di Stato, pertanto, conclude ribadendo che da tale interpretazione derivano due principi:
il DURC, anche se formatosi in virtù del silenzio-assenso, assume la valenza di una dichiarazione di scienza da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della P.A., assistito da pubblica fede ai sensi dell’articolo 2700 c.c.[7] e facente pertanto prova fino a querela di falso;
attesa la natura giuridica di tale tipologia di certificazione, non residua in capo alla stazione appaltante alcun margine di valutazione o di apprezzamento in ordine ai dati ed alle circostanze in esso contenute.
Quest’ultima affermazione di principio sembrerebbe porre fine anche all’altra problematica relativa alla c.d. soglia di gravità.
Come sancito dall’art. 8, comma 3, del D.M. 24/10/2007 e ribadito dalla circolare esplicativa Ministeriale n. 5 del 30/01/2008, ai soli fini della partecipazione a gare di appalto non osta al rilascio del DURC uno scostamento non grave tra le somme dovute e quelle versate, con riferimento a ciascun Istituto previdenziale e a ciascuna Cassa edile. In particolare non si considera grave lo scostamento inferiore o pari al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione o, comunque, uno scostamento inferiore ad euro cento, fermo restando l’obbligo di versamento del predetto importo entro i trenta giorni successivi al rilascio del DURC.
All’indomani di tale previsione normativa il problema che si erano posti le stazioni appaltanti riguardava quale principio interpretativo utilizzare di fronte ad un DURC che presentava uno scostamento non grave.
Si sarebbero dovuti limitare a prendere atto dello scostamento e, quindi, considerare il DURC irregolare (tesi formalistica) o, al contrario, avrebbero dovuto valutare nel merito tale scostamento (tesi sostanzialistica).
Un primo scossone fu dato da un’interpretazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che con interpello n. 64 del 2009 sposò, quella che poi sarebbe divenuta la tesi prevalente del divieto per la stazione appaltante di entrare nel merito del certificato.[8]
Anche se numerose ed autorevoli sono state le decisioni giurisprudenziali favorevoli a tale interpretazione[9], non sono, però, mancate altrettante voci discordanti[10], creando confusione tra gli operatori.
L’auspicio è che quest’ultimo intervento chiarificatore del Consiglio di Stato, con l’enunciazione del principio formalistico che non lascia spazio ad alcuna discrezionalità di valutazione in capo alla Stazione Appaltante, ponga fine all’altalenarsi di massime discordanti più o meno ben motivate espresse sulla questione.
Prima di analizzare quelle che sono le novità che saranno introdotte con l’entrata in vigore del Regolamento di attuazione dei contratti pubblici, l’ultima questione che si vuole approfondire riguarda la possibilità o meno di utilizzare lo stesso certificato per più fasi della procedura di affidamento e di esecuzione di un contratto.
Buona parte della dottrina e della giurisprudenza ha ritenuto che la validità del DURC per tutti gli appalti pubblici era legata allo specifico appalto ed era limitata alla fase per la quale il certificato era stato richiesto.
Sulla base di tale assunto si era arrivati a negare la possibilità di utilizzare, sia pur nell’arco temporale di validità trimestrale, lo stesso certificato, all’interno della stessa procedura di affidamento, per la verifica della veridicità delle dichiarazioni ex art. 38, 1° comma, lett. i, del d. lgs. 163/2006, e, successivamente, per l’aggiudicazione.
Illuminante e chiarificatrice ancora una volta la circolare n. 35 del 8 ottobre 2010 del Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali, la quale in sintesi ha statuito che:
Nell’ambito delle procedure di selezione del contraente, deve essere acquisito un DURC per ciascuna procedura e tale DURC attesta che la ditta è in regola alla data di rilascio del Documento emesso ai fini della partecipazione alla procedura di selezione ed ha validità trimestrale rispetto alla specifica procedura per la quale è stato richiesto.
Analogamente, ha validità trimestrale il DURC emesso ai fini del controllo delle autocertificazioni presentate ai sensi del D.P.R. n. 445/2000 che attesta la regolarità alla data della autocertificazione che è stata indicata nella richiesta.
Sia nell’ipotesi di cui alla lettera a) che in quella di cui alla lettera b), il DURC può essere utilizzato dalla Stazione Appaltante, all’interno della medesima procedura di selezione, anche ai fini dell’aggiudicazione e sottoscrizione del contratto, purché ancora in corso di validità.
Nell’ambito degli appalti pubblici, non può essere utilizzato un DURC richiesto a fini diversi, ciò in quanto le verifiche operate dai competenti Istituti e/o Casse edili seguono ambiti e procedure in parte diverse in relazione alle finalità per cui è emesso il certificato.
Nelle fasi di stato avanzamento lavori (SAL) o di stato finale/regolare esecuzione, fermo restando l’obbligo di richiedere un nuovo DURC per ciascun SAL o stato finale riferiti ad ogni singolo contratto, il DURC ha validità trimestrale ai fini del pagamento per il quale è stato acquisito; analogamente, in sede di liquidazione di fatture relative a contratti pubblici per servizi e forniture, il DURC ha validità trimestrale ai fini del pagamento.
Il DURC deve essere richiesto anche nel caso di appalti relativi all’acquisizione di beni, servizi e lavori effettuati in economia ai sensi dell’art. 125, comma 1, lett. b) del d. lgs. 163/2006 ed ha validità trimestrale con riferimento allo specifico contratto. Per ragioni di semplificazione e speditezza, nella sola ipotesi di acquisizioni in economia di beni e servizi per i quali è consentito l’affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento, il DURC ha validità trimestrale in relazione all’oggetto e non allo specifico contratto.
Il 10 dicembre 2010 un altro tassello è stato aggiunto alla disciplina sul DURC.
E’ stato, infatti, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 288 il Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE», che ha dedicato il Titolo II della Parte I alla “Tutela dei lavoratori e regolarità contributiva”.
Dalla lettura dei tre articoli contenuti nel ridetto titolo si desumono alcuni adempimenti del Responsabile Unico del Procedimento e alcune novità in merito al comportamento della Stazione Appaltante.
Trattandosi di norme che, comunque, entreranno in vigore solo dopo l’8 giugno 2011 e non essendo, pertanto, intervenute ancora né interpretazioni al riguardo né tanto meno massime giurisprudenziali, si ritiene utile, in questa fase, limitarsi a riportare il testo normativo degli articoli in nota[11].
Tra le novità più interessanti viene ribadito un ruolo attivo della Stazione Appaltante, nella figura del RUP, che si sostituisce all’operatore economico nella regolarizzazione dei pagamenti per gli adempimenti accertati nei confronti direttamente degli enti previdenziali e assicurativi, compresa la cassa edile.
Analogo ruolo attivo anche in caso di mancati pagamenti di retribuzioni arretrate al personale dipendente dell’esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi. In tali situazioni il RUP dapprima tenta di definire bonariamente l’insorgenda controversia, invitando, per iscritto, l’operatore economico ad adempiere nei successivi quindici giorni o a fornire valide giustificazioni e/o motivi di contestazione e, successivamente, in caso di mancato adempimento da parte dell’operatore, interviene direttamente sostituendosi ad esso. In caso di formale contestazione il RUP provvede ad inoltrare le richieste pervenutegli e le rispettive contestazioni alla Direzione provinciale del Lavoro territorialmente competente per i necessari adempimenti.
Ulteriore novità riguarda l’eventuale acquisizione di DURC negativo per due volte consecutive. Se trattasi del DURC dell’esecutore principale, il RUP acquisisce una relazione particolareggiata dal direttore dei lavori o dal direttore dell’esecuzione e propone la risoluzione del contratto, previa contestazione degli addebiti e assegnazione di un termine non inferiore a quindici giorni per eventuali controdeduzioni. Se, invece, trattasi del DURC del subappaltatore la Stazione Appaltante sempre previa contestazione e assegnazione di un termine non inferiore a quindici giorni per la presentazione di eventuali controdeduzioni, pronuncia la decadenza dell’autorizzazione al subappalto ed effettua contestuale segnalazione all’Osservatorio per l’inserimento nel casellario informatico.
[1] Consiglio di Stato, sez. VI, 12/01/2011 n. 104: “Un’acquisizione tardiva della correttezza contributiva non esclude l’obbligo, in capo alla Stazione Appaltante, di disporre l’esclusione dell’impresa inadempiente, pena una palese violazione del principio di par condicio tra i concorrenti, in quanto, diversamente, si consentirebbe ad un soggetto carente dei requisiti prescritti dal bando – quale, come nel caso di specie, la correttezza contributiva – di sanare ex post tale mancanza, con evidente disparità di trattamento nei confronti di quelle imprese, che, conformemente alle disposizioni normative, erano in possesso di quei requisiti alla data indicata dal regolamento di gara”.
[2] Consiglio di Stato, sez.IV, 31/05/2007 n. 2876: “Il requisito della regolarità contributiva deve sussistere fin dal momento della presentazione della domanda di partecipazione (essendo irrilevanti eventuali adempimenti tardivi) e per tutta la durata della procedura di gara, fino all’aggiudicazione ed alla sottoscrizione del contratto”.
[3] In realtà il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha fatto proprio quello che ormai era l’orientamento prevalente. In tal senso si era già espressa sia la giurisprudenza che l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici. Capofila di tale orientamento, infatti, è stato il TAR Puglia, Lecce, sez. III, sentenza 16/10/2009 n. 2304 e, proseguendo su tale strada, si è inserita la determinazione n. 1 del 12 gennaio 2010 dell’AVCP, che modificando il proprio orientamento espresso con precedente parere n. 31/2009, ha statuito che: “Per quanto concerne la validità temporale del DURC, si ritiene che, anche in un’ottica di semplificazione e speditezza delle procedure di gara, nel settore degli appalti pubblici, alla certificazione vada riconosciuta una validità trimestrale al pari di quanto disposto dall’articolo 39-septies del d.l. 30 dicembre 2005, n. 273 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51) con espresso riferimento al solo settore dei lavori nei cantieri edili”.
[4] TAR Molise, 3/12/2009 n. 717 : “E’ illegittimo il bando di gara che trasferisce l’onere di acquisire il DURC in capo ai partecipanti prevedendone l’esclusione per il caso di mancato adempimento”.
[5] http://www.sportellounicoprevidenziale.it.
[6] Consiglio di Stato, sez. V, 11/01/2011 n. 83: “Può legittimamente aggiudicarsi un appalto l’impresa che ha presentato un DURC privo di accertamenti negativi ma incompleto, per la mancata pronuncia di uno degli Enti tenuti al rilascio… …. …Il Durc assume la valenza di una dichiarazione di scienza, da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale e aventi carattere meramente dichiarativo… … …(pertanto) non impedisce di ritenere implicitamente certificata la regolarità contributiva, per la parte non considerata dalla certificazione esplicita, con il compiersi del termine prescritto per la formazione del silenzio assenso”.
[7] Art. 2700 c.c. -Efficacia dell’atto pubblico: “L’atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formata, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti.
[8] Interpello Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 64/2009: “La Stazione Appaltante pubblica deve limitarsi ad acquisire dagli Enti preposti la certificazione di regolarità contributiva senza esprimere alcun giudizio sulla gravità o meno delle violazioni alle norme in materia di contributi previdenziali ed assistenziali”.
[9] “Il DURC assume la valenza di una dichiarazione di scienza, da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della pubblica amministrazione, assistito da pubblica fede ai sensi dell’art. 2700 c.c., facente pertanto prova fino a querela di falso. Attesa la natura giuridica del DURC, non residua in capo alla stazione appaltante alcun margine di valutazione o di apprezzamento in ordine ai dati ed alle circostanze in esso contenute” – Consiglio di Stato, sez. VI, 06/04/2010, n. 1934.
“Nel caso di irregolarità grave, le Stazioni Appaltanti sono tenute a prenderne atto senza margini di sindacabilità” – Consiglio di Stato, sez. V, 19/11/2009, n. 7255.
“Nella procedura per l’affidamento dell’appalto non grava sul committente alcun obbligo finalizzato ad accertaenti sull’entità e la natura delle irregolarità individuate nel DURC; da ciò ne discende che l’incompletezza del DURC è elemento sufficiente ai fini dell’esclusione dalla gara di un concorrente” – Consiglio di Stato, sez. V, 24/08/2010, n. 5936.
[10] “Le risultanze del DURC sono elementi indiziari da cui non si può prescindere, ma che, comunque, non esauriscono l’ambito di accertamento circa la sussistenza di una violazione grave e definitivamente accertata” – (Consiglio di Stato, sez. VI, 04/08/2009, n. 4907; Consiglio di Stato, sez. V, 23/03/2009, n. 1755; TAR Calabria 23/03/2010, n. 291).
[11] Art. 4. “Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva dell’esecutore e del subappaltatore (art. 7, d.m. ll.pp. n. 145/2000):
1. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, l’esecutore, il subappaltatore e i soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del codice devono osservare le norme e prescrizioni dei contratti collettivi nazionali e di zona stipulati tra le parti sociali firmatarie di contratti collettivi nazionali comparativamente più rappresentative, delle leggi e dei regolamenti sulla tutela, sicurezza, salute, assicurazione assistenza, contribuzione e retribuzione dei lavoratori.
3. In ogni caso sull’importo netto progressivo delle prestazioni è operata una ritenuta dello 0,50 per cento; le ritenute possono essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l’approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva”.
Art. 5. “Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva dell’esecutore e del subappaltatore (art. 13, d.m. ll.pp. n. 145/2000):
1. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell’esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all’articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del codice, impiegato nell’esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l’esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), possono pagare anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli articoli 37, comma 11, ultimo periodo e 118, comma 3, primo periodo, del codice.
3. Nel caso di formale contestazione delle richieste di cui al comma 1, il responsabile del procedimento provvede all’inoltro delle richieste e delle contestazioni alla direzione provinciale del lavoro per i necessari accertamenti”.
Art. 6. “Documento unico di regolarità contributiva:
4. Ferme restando le ipotesi di cui al comma 3, lettere c) e d), qualora tra la stipula del contratto e il primo stato di avanzamento dei lavori di cui all’articolo 194, o il primo accertamento delle prestazioni effettuate relative a forniture e servizi di cui all’articolo 307, comma 2, ovvero tra due successivi stati di avanzamento dei lavori o accertamenti delle prestazioni effettuate relative a forniture e servizi, intercorra un periodo superiore a centottanta giorni, le amministrazioni aggiudicatrici acquisiscono il documento unico di regolarità contributiva relativo all’esecutore ed ai subappaltatori entro i trenta giorni successivi alla scadenza dei predetti centottantagiorni; entro il medesimo termine, l’esecutore ed i subappaltatori trasmettono il documento unico di regolarità contributiva ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), che non sono un’amministrazione aggiudicatrice.
5. Le amministrazioni aggiudicatrici acquisiscono d’ufficio il documento unico di regolarità contributiva in corso di validità relativo ai subappaltatori ai fini del rilascio dell’autorizzazione di cui all’articolo 118, comma 8, del codice, nonché nei casi previsti al comma 3, lettere d) ed e); per le medesime finalità, l’esecutore trasmette il documento unico di regolarità contributiva in corso di validità relativo ai subappaltatori ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), che non sono un’amministrazione aggiudicatrice.
8. In caso di ottenimento del documento unico di regolarità contributiva dell’affidatario del contratto negativo per due volte consecutive, il responsabile del procedimento, acquisita una relazione particolareggiata predisposta dal direttore dei lavori ovvero dal direttore dell’esecuzione, propone, ai sensi dell’articolo 135, comma 1, del codice, la risoluzione del contratto, previa contestazione degli addebiti e assegnazione di un termine non inferiore a quindici giorni per la presentazione delle controdeduzioni. Ove l’ottenimento del documento unico di regolarità contributiva negativo per due volte consecutive riguardi il subappaltatore, la stazione appaltante pronuncia, previa contestazione degli addebiti al subappaltatore e assegnazione di un termine non inferiore a quindici giorni per la presentazione delle controdeduzioni, la decadenza dell’autorizzazione di cui all’articolo 118, comma 8, del codice, dandone contestuale segnalazione all’Osservatorio per l’inserimento nel casellario informatico di cui all’articolo 8.
Avv. Domenico Manno
Validità temporale del DURC – II^ parte

References: sentenza 
 art. 38
 sentenza 
 Art. 2700
 Art. 4

Art. 5

Art. 6