Source: http://www.senat.fr/rap/l97-329/l97-329.html
Timestamp: 2017-10-19 14:36:56+00:00

Document:
RAPPORT N° 329 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DE L'ACCORD ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE ET LE GOUVERNEMENT DE GEORGIE SUR L'ENCOURAGEMENT ET LA PROTECTION RECIPROQUES DES INVESTISSEMENTS
4 mars 1998 : Géorgie ( rapport - première lecture )
M. André BOYER, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - RAPPORT N° 329 - 1997/1998
A. LA GÉORGIE EN VOIE DE STABILISATION
1. La fin de la guerre civile ?
2. Vers le redressement économique
B. DES RELATIONS BILATÉRALES RÉGULIÈRES
1. Un dialogue politique relativement privilégié
2. Des relations économiques en progression
C. COMMENTAIRE DE L'ACCORD DU 3 FÉVRIER 1997
1. Un champ d'application défini de manière non limitative
a) Investissements
d) Champ d'application géographique
2. Engagements souscrits par les Parties afin d'encourager le développement des investissements
a) Règlement d'un différend opposant un investisseur à un Etat
b) Différends susceptibles d'opposer deux Etats
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Géorgie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements,
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.
Sénat : 232 (1997-1998).
Le présent projet de loi tend à autoriser l'approbation d'un accord relatif à l'encouragement et à la protection réciproques des investissements, conclu le 3 février 1997, à l'occasion de la visite en France du président Chevarnadzé.
L'accord franco-géorgien du 3 février 1997 est conforme à la soixantaine de conventions de protection des investissements qui, à ce jour, lient la France à ses différents partenaires commerciaux et, notamment, aux pays héritiers de l'URSS.
Les clauses de cet accord sont donc suffisamment familières à votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées pour que votre rapporteur consacre l'essentiel de son propos à la situation intérieure de la Géorgie et aux relations qu'entretient ce pays avec la France, qui constituent le cadre dans lequel se situe l'accord qui nous est soumis.
Après une longue période de guerre civile, la situation politique géorgienne semble aujourd'hui stabilisée, en dépit de difficultés liées à la sécession des provinces d'Ossétie du Sud et d'Abkhazie. La situation économique, en revanche, paraît en voie de redressement, après l'effondrement dû à la violence des affrontements dont la Géorgie est le cadre depuis le début des années 1980.
. En avril 1991, quand le président du Soviet Suprême de Géorgie, Zviad Gamsakhourdia, annonce le rétablissement de l'indépendance de la Géorgie, mettant ainsi fin à une parenthèse soviétique de soixante-dix ans, de profonds antagonismes, latents depuis la fin des années 1980, se réveillent entre Géorgiens et minorités nationales. Celles-ci, qui constituaient alors environ 30 % de la population de la République, avaient semblé, pendant la période soviétique, vivre en paix avec les Géorgiens.
Les conflits interethniques, suscités et attisés par la politique ultranationaliste de priorité aux "vrais" Géorgiens défendue par le président Gamsakhourdia, prennent un tour violent dans les régions où les minorités vivent en groupes homogènes. Ces conflits mettent en cause Arméniens et Azéris, mais surtout Abkhazes et Ossètes.
L'état d'exception est instauré dès décembre 1990 en Ossétie du Sud, région autonome dont le Parlement géorgien annule alors le statut d'autonomie. La région est, à partir de 1991, soumise à un blocus qui ne sera levé qu'à l'été 1992, à la faveur d'une intervention militaire de Moscou. Une guerre civile particulièrement cruelle, qui fera des centaines de victimes, jette sur les routes des milliers de réfugiés ossètes et géorgiens. Autre région sécessionniste, l'Abkhazie autoproclame sa souveraineté en août 1990 et persiste à refuser la tutelle de Tbilissi.
. Le régime de Zviad Gamsakhourdia s'enlise alors dans l'autoritarisme, le conservatisme et la xénophobie. Les indispensables réformes économiques sont éludées, et le pouvoir, obsédé par le "complot" censé être fomenté par Moscou et l'Occident, isole la Géorgie du monde extérieur, à l'exception de la Tchétchénie, avec laquelle Zviad Gamsakhourdia tente de constituer l'ébauche d'une alliance pan-caucasienne.
L'opposition démocratique, qui qualifie le président géorgien de "Ceaucescu", se mobilise à la fin de 1991. Le siège du Palais du Gouvernement se termine par la fuite de Zviad Gamsakhourdia vers la Tchétchénie, en janvier 1992. En mars 1992, Edouard Chevarnadzé, de retour de Moscou, est nommé président d'un Conseil d'Etat faisant fonction de Parlement provisoire.
. Edouard Chevarnadzé hérite d'un Etat isolé internationalement, brisé par une guerre civile violente, où l'Ossétie du Sud, l'Abkhazie puis l'Adjarie, stimulée par son voisinage avec la Turquie, défient le pouvoir de Tbilissi. L'Abkhazie se divise alors en deux entités territoriales, l'une (avec pour centre Soukhoumi) dirigée par les Géorgiens, l'autre (avec pour centre Goudaouata) dirigée par les Abkhazes. Ceux-ci décident, en juillet 1992, de revenir à la constitution de 1925 qui accordait à l'Abkhazie le statut de "république souveraine associée à la Géorgie".
En août 1992, les troupes géorgiennes entrent en Abkhazie. La résistance abkhaze, soutenue par les Tchétchènes et forte du soutien logistique de la Russie, a raison des troupes géorgiennes. La chute de Soukhoumi manifeste la victoire des sécessionnistes, et les combattants abkhazes vident la région de ses habitants géorgiens.
La sécession de l'Abkhazie prive la Géorgie de 12 % de son territoire, d'une de ses provinces les plus riches, d'une partie importante de son littoral et d'une de ses voies de communication vitales.
. En octobre 1993, la Géorgie rejoint la Communauté des Etats indépendants, payant ainsi à la Russie le prix du soutien de Moscou contre les troupes de Zviad Gamsakhourdia. Dans cette logique, Edouard Chevarnadzé accepte, en mars 1995, la présence de quatre bases militaires russes sur le territoire géorgien.
Depuis 1994, la Géorgie est confrontée au défi de la reconstruction de l'Etat, sur fond d'attentats et d'assassinats mettant en évidence la résistance des milices et de la mafia aux réformes mises en oeuvre par E. Chevarnadzé.
En octobre 1995, les élections présidentielles et législatives confortent l'autorité d'Edouard Chevarnadzé, victime d'un attentat quelques semaines auparavant. La stabilisation du régime que l'on pouvait alors anticiper semble compromise par l'attentat de février 1998, auquel le président géorgien vient une nouvelle fois d'échapper.
. Notons que la Constitution adoptée par le Parlement géorgien en août 1995 ne résout pas le problème des provinces sécessionnistes -Abkhazie et Tskhinvali, ex-région autonome d'Ossétie du Sud-, à défaut d'accord entre les différentes nationalités de Géorgie.
En effet, depuis le déploiement, en Abkhazie, en juillet 1994, d'une force de maintien de la paix russe assistée d'une mission d'observation des Nations unies (MONUG), les négociations relatives au conflit abkhaze et au retour de 250 000 réfugiés géorgiens n'ont pas abouti. Les Abkhazes demeurent, en effet, intransigeants alors que les Géorgiens ont fait d'importantes concessions, proposant une solution fondée sur le fédéralisme.
En revanche, il n'est pas exclu que le conflit d'Ossétie du Sud puisse s'orienter vers une solution proche de celle déjà adoptée à l'égard de l'Adjarie, dotée d'un statut largement autonome. Des négociations sont, dans cette perspective, conduites sous l'égide de Moscou, avec l'assistance de l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe).
Alors que la Géorgie, dotée de conditions climatiques très favorables, était considérée à l'époque soviétique comme un îlot de prospérité, l'effondrement économique dû à la guerre civile a conduit l'OCDE, en décembre 1993, à reconnaître à ce pays le statut de pays en voie de développement.
. Certes, une certaine récession avait affecté la Géorgie depuis le milieu des années 1980. Pauvre en ressources énergétiques, la Géorgie était très dépendante de ses importations d'hydrocarbures, et devait aussi acheter des machines, des céréales et du sucre. Pays très majoritairement agricole et de tradition viticole, la Géorgie fut frappée sévèrement par la campagne antialcoolique de 1985, tandis que le thé, autre production majeure, s'engageait sur la voie du déclin.
Mais c'est essentiellement la guerre civile qui, entre 1990 et 1994, a causé un effondrement du PNB géorgien de 80 %, l'inflation atteignant alors quelque 60 % par mois. La chute de la production industrielle (- 81,5 % entre 1990 et 1994) a probablement été la plus forte de toute l'ex-URSS. Cet effondrement est dû à la perte quasi totale de débouchés pour les productions géorgiennes : locomotives électriques, avions de chasse Sukhoï, machines-outils et autres biens d'équipement défavorisés, sur un marché désormais très concurrentiel, par leur coût élevé et leur technologie dépassée.
Les produits énergétiques représentent aujourd'hui environ 75 % de la consommation : gaz naturel du Turkménistan, pétrole et électricité d'Azerbaïdjan et de Russie. Notons que la Géorgie a été durement éprouvée, au cours de l'hiver 1995-1996, par les effets de la crise énergétique.
L'agriculture géorgienne a été très durement frappée par la guerre civile, des régions entières ayant été touchées par les combats, surtout l'Ouest où se concentraient la plupart des plantations d'agrumes. La même remarque vaut pour le tourisme, très développé au temps de l'URSS, mais très affecté par les conséquences de la guerre civile, les stations balnéaires les plus prisées se trouvant en Abkhazie.
Les atouts économiques ne manquent pourtant pas. Ainsi le thé, le vin et les "cognacs", le tabac, les eaux minérales et les conserves de fruits et légumes constituent-ils probablement la véritable spécialisation naturelle de la Géorgie, et pourraient permettre la recomposition de l'industrie géorgienne. La vocation agroalimentaire de la Géorgie pourrait aussi, dans une logique verticale, justifier le renforcement de certaines industries mécaniques (camions et machines agricoles) et chimiques (engrais, production d'acide tannique, dérivé du thé, exporté à l'époque soviétique). Ces spécialisations périphériques sont donc un atout pour le développement géorgien.
. Les courageuses réformes économiques désormais mises en oeuvre ont permis qu'une croissance assez rapide (+ 12 % en 1996, + 9 % attendus en 1997) se substitue à la récession observée pendant la période précédente. Le projet de construction d'un oléoduc Bakou-Poti, destiné à l'évacuation du pétrole de la mer Caspienne, encouragera très probablement les projets d'investissements étrangers, et apportera un élément de dynamisme dans l'économie géorgienne, dont il constitue désormais un atout très sérieux.
Depuis que, en mars 1992, la France a reconnu l'indépendance de la Géorgie, et depuis l'établissement de relations diplomatiques entre les deux pays, en août 1992, les relations franco-géorgiennes ont pris un rythme relativement soutenu, les relations économiques paraissant aujourd'hui progresser rapidement.
Le traité d'entente, d'amitié et de coopération signé le 21 janvier 1994 par la France et la Géorgie, constitue le cadre d'un dialogue politique qui, sans être soutenu, s'est engagé désormais sur des bases assez solides, ce dont témoigne le rythme relativement régulier des échanges de visites officielles.
Après les visites, en janvier 1994, de M. Edouard Chevarnadzé puis, en décembre 1994, du secrétaire général du Quai d'Orsay, M. Bertrand Dufourcq, l'année 1996 a marqué un tournant dans les relations politiques bilatérales, avec les visites, en avril, de Mme Margie Sudre, secrétaire d'Etat à la francophonie, puis, en juin, de M. René Monory, président du Sénat et, en octobre, de M. Hervé de Charette, ministre des Affaires étrangères, tandis que la France a accueilli, en mars de cette même année, le président du Parlement géorgien, M. Zourab Jvania. Le présent accord a, rappelons-le, été signé à l'occasion du séjour en France de M. Edouard Chevarnadzé, en février 1997.
. La coopération franco-géorgienne s'appuie sur des moyens relativement modestes : la coopération culturelle, scientifique et technique a été dotée de 2,2 millions de francs en 1997, l'aide alimentaire bilatérale ayant, cette même année, représenté 4 000 tonnes de céréales. En 1994, un don du Trésor de 10 millions de francs a permis de soutenir le programme de réformes économiques conduit par le président Chevarnadzé et, plus particulièrement, l'introduction de la monnaie nationale.
Notons que l'Union européenne est le principal bailleur de fonds de la Géorgie, à travers le programme TACIS. L'aide européenne s'est élevée, entre 1991 et 1995, à 296 millions d'Ecus, dont environ 35 au titre de TACIS.
Le "programme d'action TACIS 1996-1997" pour la Géorgie prévoit une aide de 11,4 millions d'Ecus, dont 6,3 millions (soit 55 %) sont destinés au secteur privé.
De manière générale, la France bénéficie d'un taux de retour de 70 %, rapporté à sa contribution budgétaire à TACIS, les opérateurs français se situant au premier rang des contrats attribués.
A cet égard, mentionnons le rôle particulièrement actif du Sénat français dans le domaine de la coopération interparlementaire franco-géorgienne. Notre haute assemblée est, en effet, chef de file du programme TACIS de renforcement des capacités d'action de l'administration du Parlement géorgien.
. Les relations commerciales franco-géorgiennes sont cependant encore faibles. La France n'occupe, en effet, qu'une part réduite (entre 2 et 3 %) du marché géorgien. Les exportations françaises (pour l'essentiel des produits agroalimentaires) ont représenté, en 1996, 195 millions de francs (31 millions de francs en 1995). Les importations françaises de Géorgie se limitent à un maximum de 30 millions de francs par an, et consistent en produits énergétiques réexportés. Le commerce franco-géorgien a toutefois connu, en 1997, la plus forte hausse de toutes nos relations commerciales avec les pays de la CEI.
. En revanche, la France pourrait être, en 1997, le premier investisseur étranger en Géorgie. Cette situation est probablement due à une conjoncture exceptionnellement favorable. Il n'en demeure pas moins que la France est désormais présente dans le domaine agroalimentaire (brasseries, usine de lait de soja), dans le domaine énergétique (mini centrales électriques), et dans le domaine des équipements portuaires (stockage de produits pétroliers dans le port de Poti). D'autres projets concernent les secteurs de l'extraction de l'or et de l'empaquetage du tabac, ainsi que la réhabilitation du réseau des eaux de Tbilissi. Par ailleurs, des entreprises françaises, australiennes, allemandes et britanniques travaillent à la réhabilitation de l'oléoduc Bakou-Supra, qui pourrait être achevée à la fin de 1997.
Notons que la Géorgie manifeste une grande ouverture à l'égard des investisseurs étrangers dans le contexte actuel d'accélération de la privatisation.
La pression fiscale est modérée en Géorgie (l'impôt sur les sociétés est assis sur un taux de 20 %), et la loi géorgienne sur les investissements étrangers, adoptée en juin 1995, proscrit toute discrimination entre investissements nationaux et étrangers.
Des opportunités sont ainsi ouvertes aux investisseurs étrangers, même dans les domaines stratégiques de l'énergie, notamment hydraulique, des infrastructures et des communications. Les investissements étrangers sont néanmoins, à ce jour, concentrés majoritairement dans l'industrie agroalimentaire (eau minérale, thé).
Avant les progrès réalisés par la France sur le marché géorgien, c'est-à-dire avant 1997, les principaux investisseurs étrangers en Géorgie étaient Israël, l'Irlande et les Etats-Unis. Ces trois pays représentaient à eux seuls 40 % environ des investissements étrangers, devant la Corée du Sud, l'Allemagne, la Russie et le Royaume-Uni.
Conforme à l'accord-type élaboré dans le cadre de l'OCDE, et dont s'inspirent toutes les conventions de même objet auxquels la France est partie, l'accord franco-géorgien du 3 février 1997 s'appuie sur des stipulations classiques.
L'article 1er définit les investissements comme "tous les avoirs, tels que les biens, droits et intérêts de toutes natures", ce qui comprend notamment, mais non exclusivement, les biens meubles et immeubles, actions, obligations, droits de propriété intellectuelle, commerciale et industrielle, ainsi que les concessions relatives à la prospection, la culture, l'extraction ou à l'exploitation de richesses naturelles.
La seule condition posée par le présent accord concerne la conformité des investissements à la législation de la Partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés.
Les investisseurs sont, soit les nationaux français et géorgiens, c'est-à-dire les personnes physiques possédant la nationalité de l'une des Parties contractantes, soit des personnes morales constituées sur le territoire français ou géorgien et y possédant leur siège social, ou contrôlées par des nationaux de l'une des Parties contractantes.
Le présent accord concerne tous les revenus produits par un investissement, soit, notamment, les bénéfices, redevances et intérêts.
De manière classique, le champ d'application géographique de l'accord du 3 février 1997 s'étend, de manière très classique, aux zones maritimes des deux Parties sur lesquelles celles-ci exercent des droits souverains.
Afin de favoriser le développement des investissements entre la France et la Géorgie, les deux pays s'engagent à accueillir favorablement les investissements originaires de l'autre Partie, à assurer à ces investissements un traitement juste et équitable, à protéger la propriété des investisseurs et à garantir à ceux-ci le libre transfert de leurs capitaux.
La France et la Géorgie souscrivent aux obligations suivantes :
- admettre et encourager les investissements effectués par des nationaux ou des sociétés de l'autre Partie (article 2) ;
- assurer à ces investissements un "traitement juste et équitable" conforme aux principes du droit international, et à "faire en sorte que l'exercice du droit ainsi reconnu à un traitement juste et équitable ne soit entravé ni en droit, ni en fait" (article 3) ;
- examiner avec bienveillance les demandes d'entrée et d'autorisation de séjour, de travail et de circulation formulées au titre d'un investissement réalisé sur le territoire de l'autre Partie (article 3) ;
- appliquer aux investisseurs de l'autre Partie un "traitement non moins favorable que celui accordé à ses nationaux ou sociétés, ou le traitement accordé aux nationaux et sociétés de la nation la plus favorisée, si celui-ci est plus avantageux" (article 4) 1(*) ;
- assurer aux investissements de l'autre Partie une protection et une sécurité "pleines et entières" (article 5-1), ce qui exclut toute mesure d'expropriation, de nationalisation ou de dépossession (à condition que ces mesures ne soient pas discriminatoires), sauf pour cause d'utilité publique, et à condition que ces mesures donnent lieu à une "indemnité prompte et adéquate", librement transférable (article 5-2) ;
- garantir les investissements de l'autre partie contre le risque politique en faisant bénéficier les investisseurs de l'autre Partie, en cas de pertes dues à des "guerres ou à tout autre conflit armé, révolution, état d'urgence ou révolte" survenus sur son territoire, d'un "traitement non moins favorable à celui de ses propres nationaux" (article 5-3) ;
- garantir aux investisseurs de l'autre Partie le libre transfert de leurs revenus (intérêts, dividendes, bénéfices et autres revenus courants, remboursements d'emprunts, redevances, plus-values du capital investi, et indemnités de dépossession) (article 6) 2(*).
Outre les conditions "de droit commun" ainsi défini à l'égard des investissements de l'autre Partie, l'article 9 du présent accord prévoit la possibilité d'engagements spécifiques plus favorables à l'égard des investisseurs de l'autre Partie. Dans une telle hypothèse, les investisseurs concernés sont régis par les termes de cet engagement.
De manière classique, l'accord du 3 février 1997 prévoit deux modes de règlement des différends distincts, selon que ces désaccords opposent un investisseur à un Etat, ou deux investisseurs entre eux.
L'article 7 invite les Parties à régler à l'amiable un différend qui surgirait entre un investisseur à l'Etat d'accueil, et à soumettre ce différend, faute d'accord, à l'arbitrage du CIRDI (Centre international pour le règlement des différends). Placé sous l'égide de la Banque Mondiale, le CIRDI offre des moyens de conciliation pour régler des désaccords d'ordre juridique en relation directe avec un investissement. Le centre international tient à jour une liste d'arbitres -chaque Etat membre pouvant en nommer jusqu'à quatre-. A ce jour, aucun jugement du CIRDI n'a été rendu contre la France, et un seul investisseur français a demandé l'arbitrage du CIRDI, dans un litige l'opposant à l'Argentine.
L'article 7 n'empêche pas un investisseur de recourir aux tribunaux internes, si cette solution lui paraît préférable.
L'article 10 invite les deux Parties à recourir à la voie diplomatique pour régler leurs litiges. Faute d'accord dans les six mois, le différend est soumis à un tribunal d'arbitrage constitué de trois membres : un représentant de chaque Partie et un ressortissant d'un pays tiers. La procédure fixée par l'article 10 permet de recourir au secrétaire général des Nations unies pour relayer le tribunal arbitral, dans le cas où l'intervention de celui-ci aurait échoué.
Comme les autres conventions de même objet, le présent accord ne vise pas seulement à encourager un climat propice au développement des investissements français en Géorgie. Il tend aussi, comme le souligne son préambule, à partir de l'expansion des relations commerciales entre les deux pays, à favoriser le développement économique de la Géorgie dans cette si difficile période de transition.
Votre rapporteur ne saurait donc que conclure favorablement à l'adoption d'un projet de loi qui vise à autoriser l'approbation d'un accord susceptible de conforter l'implantation française sur un marché dont les potentialités ne sont pas à négliger.
Votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a, au cours de sa réunion du 4 mars 1998, examiné le présent projet de loi.
A l'issue de l'exposé de M. André Boyer, rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est alors interrogé sur les diverses causes possibles de l'instabilité de la Géorgie et, plus particulièrement, des deux attentats dont a été victime le Président Chevarnadzé.
Puis la commission, suivant l'avis de son rapporteur, a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.
Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Géorgie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Paris le 3 février 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi 3(*).
ETUDE D'IMPACT 4(*)
- Etat de droit et situation de fait existants et leur insuffisance : sans objet
. financier : permettre au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971
1 Notons que, de manière par ailleurs fort classique, le traitement dit de la nation la plus favorisée ne s'étend pas aux avantages consentis dans le cadre d'une union douanière ou d'une communauté économique.
2 Ces transferts se font au taux de change normal applicable à la date du transfert.
3 Voir le texte annexé au document Sénat n° 232 (1997-1998).
4 Document transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

References: L'article 1
 l'article 9

L'article 7

L'article 7

L'article 10
 l'article 10