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Timestamp: 2020-01-21 09:19:29+00:00

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EN MÉXICO NO EXISTEN LOS EMPLEADOS DE CONFIANZA (dentro de la administración pública). | Derecho Administrativo explicado fácil
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Esta afirmación de entrada parece chocar con todo lo que hemos aprendido de los empleados o trabajadores y su distinción entre los de base y los de confianza, sin embargo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), no prevé la posibilidad de que existan trabajadores o empleados de confianza dentro de la administración pública (Federal, Estatal o Municipal).
Verás, todo ha sido producto de interpretaciones por parte de los Órganos Jurisdiccionales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), sin embargo, esas interpretaciones son obsoletas, pues conforme al Artículo 1o de la mismísima CPEUM, hoy todo interprete está obligado a utilizar dos métodos de interpretación que favorecen a las personas: la interpretación conforme y la pro persona.
En México acabamos de vivir una transformación política del más alto nivel, el grueso de la población manifestó un hartazgo en contra de los partidos que han gobernado por cerca de 90 años. Es el momento de que los Órganos Jurisdiccionales, comiencen a aplicar en serio la reforma Constitucional de 2011. Más adelante te voy a mostrar un par de tesis en las que la Segunda Sala de la SCJN, lejos de hacer una interpretación pro persona, interpretó en contra de las personas, adujo una restricción constitucional que no existe y omitió una interpretación conforme.
Veamos, el sustento para considerar que existen los empleados de confianza en México, ha sido la fracción XIV del apartado B, del Artículo 123 de la CPEUM, que dice:
“…XIV.- La ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social…”
Conforme a esta fracción solamente los CARGOS pueden ser considerados de confianza, mas no los empleos.
Tradicionalmente se ha interpretado este artículo y fracción, como que los cargos de confianza no gozan de los derechos de los demás trabajadores (especialmente la estabilidad en el empleo) y sus prerrogativas se reducen a la protección del salario y la seguridad social, se ha dicho que si el constituyente hubiera querido darles la estabilidad en el empleo así lo hubiera dicho expresamente.
Sin embargo, esa es una interpretación restrictiva y hoy en día –como anticipamos– está prohibida por el artículo 1º constitucional que ordena la interpretación pro persona (maximizar derechos, minimizar restricciones) y conforme con la propia constitución y con los tratados internacionales de Derechos Humanos.
El párrafo segundo del citado precepto dice:
Ahora bien, la CPEUM distingue claramente los términos:
Cargo, y
Por ejemplo, en los artículos 6º, 28, 32, 79, 108, 116 (entre otros) de la propia CPEUM, se habla de “empleo, cargo o comisión“
En el 6º, además considera que los comisionados ostentan un cargo (no un empleo); en el artículo 26 se habla de “cargo público de elección popular” y se dice que “ocupará el cargo de consejero”; en el 28 se reconoce que los comisionados de la Comisión Federal de Competencia Económica, ostentan un “cargo” no un empleo; en el 32 se habla del “cargo o cargos” de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo; en el 35 se precisa que son “cargos” de elección popular, entre otros muchos ejemplos.
De manera que, si la Constitución distingue claramente esos conceptos (empleo, cargo y comisión); reservando para los funcionarios públicos el término “cargo” y para los empleados o trabajadores el de “empleo”. Y, en el artículo 123, apartado B, fracción XIV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente prevé que los CARGOS pueden ser de confianza, debe entenderse que ni los empleos ni las comisiones, pueden catalogarse como de confianza.
Esto es, no podemos pensar siquiera que el Constituyente utilizó términos diferentes como sinónimos (empleo, cargo o comisión), ni tampoco que redundó o repitió, por lo que cada una de esos vocablos tienen su propio significado en la Constitución Mexicana, esto en aplicación del principio de no redundancia constitucional.
Así, el término “Cargo público” se reserva para las personas con mando, como los mandos medios o los superiores (funcionarios públicos); mientras que las personas de menor rango y sin personal subordinado a ellas, se les reputa como “empleados públicos”.
Aquí, conviene traer lo que al respecto de los funcionarios públicos y su diferencia con los empleados, dice el DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO, del INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM:
FUNCIONARIOS PÚBLICOS. 1. El funcionario público en México es un servidor del Estado, designado por disposición de la Ley para ocupar grados superiores de la estructura orgánica de aquel y para asumir funciones de representatividad, iniciativa, decisión y mando. Este concepto se fundamenta en un criterio orgánico, de jerarquía y potestad pública que da origen al carácter de autoridad que reviste a los funcionarios públicos para distinguirlos de los demás empleados y personas que prestan sus servicios al Estado, bajo circunstancias opuestas, es decir ejecutan órdenes de la superioridad y no tienen representatividad del órgano al que están adscritos […] II. En doctrina […] se ha subrayado la tajante distinción entre funcionarios y empleados públicos…”
Por lo que, no es correcto en el derecho mexicano hablar de “trabajadores o empleados de confianza”, pues un empleado tiene un empleo, no un cargo, luego si el precepto constitucional sólo permite que los “cargos” sean de confianza, nunca podrá hablarse (con propiedad jurídica) de “trabajadores o empleados de confianza”, como sí lo podemos hacer de funcionarios.
Luego, si una persona, nunca fungió como funcionario, ni ostentó nunca un “cargo público”, resulta incuestionable que resulta jurídicamente imposible considerar que es “trabajador (a) o empleado (a) de confianza”.
En este sentido, si como ya vimos, constitucionalmente “empleo” y “cargo” son conceptos diferentes, y “cargo” se utiliza para los funcionarios públicos, mientras que “empleo” es usado para los trabajadores o empleados públicos. Y, si como ya vimos también, sólo los “cargos” pueden ser considerados de confianza conforme a la fracción XIV del apartado B, del artículo 123 Constitucional, entonces sólo los funcionarios y no los trabajadores o empleados públicos pueden ser considerados de confianza.
Como secretario de Tribunal Colegiado me tocó participar en la elaboración de la siguiente tesis:
Registro: 176623
Tomo XXII, Noviembre de 2005
Tesis: XV.4o.6 L
Página: 939
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. CUANDO EJERCITAN LA ACCIÓN TENDENTE A QUE SU PLAZA SE CONSIDERE DE BASE EN EL SIGUIENTE PRESUPUESTO DE EGRESOS, A ELLOS CORRESPONDE LA CARGA DE PROBAR QUE REALIZAN FUNCIONES DE LOS DE BASE (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA).– El artículo 9o. de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California prevé la posibilidad de que los empleados de confianza y los que figuran en lista de raya, que desempeñen funciones de trabajadores de base por más de seis meses, exijan que su plaza se considere en el presupuesto de egresos correspondiente al siguiente ejercicio fiscal como trabajador de base. De dicho precepto se advierte que los legitimados para ejercitar esa acción son los trabajadores comprendidos en cualquiera de las dos categorías siguientes: a) trabajadores de confianza; y, b) trabajadores incluidos en lista de raya. Consecuentemente, resulta ocioso arrojar la carga probatoria al Estado-patrón para acreditar que el promovente funge como trabajador de confianza, pues esa categoría es la que le otorga legitimación para ejercitar la acción para ser considerado de base en el siguiente presupuesto de egresos; de manera que corresponde a la parte trabajadora la carga de probar que efectúa labores de un trabajador de base.
Amparo directo 395/2005. Diana Catalán González. 8 de septiembre de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: Inosencio del Prado Morales. Secretario: Juan Manuel Serratos García.
Nota: Por ejecutoria del 2 de marzo de 2011, la Segunda Sala declaró improcedente la contradicción de tesis 16/2011, derivada de la denuncia de la que fue objeto el criterio contenido en esta tesis, al estimarse que uno de los criterios en contradicción constituye únicamente la aplicación de una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 481, tesis por contradicción 2a./J. 118/2011, con el rubro: “TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA. CARGA DE LA PRUEBA CUANDO SE EJERCE LA ACCIÓN DE RECONOCIMIENTO DE ANTIGÜEDAD Y OTORGAMIENTO DE BASE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL RELATIVA.”
Esta tesis contendió en contradicción de Tesis y de ahí surgió la siguiente jurisprudencia:
Registro: 161162
Tesis: 2a./J. 118/2011
TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA. CARGA DE LA PRUEBA CUANDO SE EJERCE LA ACCIÓN DE RECONOCIMIENTO DE ANTIGÜEDAD Y OTORGAMIENTO DE BASE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL RELATIVA.– El precepto citado establece que tratándose de empleados de confianza o de trabajadores incluidos en listas de raya que desempeñen funciones de trabajadores de base, al prolongarse por más de 6 meses sus actividades, deberá considerarse la plaza en el presupuesto de egresos del siguiente ejercicio fiscal como trabajador de base, debiendo ingresar en la plaza de la última categoría. Ahora bien, cuando un trabajador ejercite la acción de reconocimiento de antigüedad y otorgamiento de base en el puesto que desempeña con fundamento en el numeral indicado, la carga de la prueba corresponde a la patronal en relación con la antigüedad del trabajador, al establecerlo así expresamente la fracción II del numeral 784 de la Ley Federal del Trabajo, de aplicación supletoria en la materia conforme al artículo 12 de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California, por ser la parte que, acorde con las leyes aplicables, debe conservar determinados documentos vinculados con las condiciones de la relación laboral, como la antigüedad, mientras que al empleado corresponde demostrar que realiza funciones propias de trabajadores de base, pues dicho supuesto, como elemento constitutivo de la acción de otorgamiento de base, no se encuentra dentro de los que establece el numeral 784 citado, con independencia de que la patronal se haya excepcionado en la contestación de la demanda en el sentido de que aquél ostentaba un puesto de confianza, ya que para lograr el pretendido otorgamiento de base se requiere que: a) Se trate de empleados de confianza o de trabajadores incluidos en listas de raya; b) Desempeñen funciones de trabajadores de base; y c) Sus actividades se prolonguen por más de 6 meses, lo que implica que para el ejercicio de la acción se requiere, necesariamente, que los empleados ostenten un puesto de confianza o que se encuentren incluidos en listas de raya, calidad ésta que los legitima para acceder a una base, además del tiempo señalado.
Contradicción de tesis 177/2011. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Quinto y Cuarto, ambos del Décimo Quinto Circuito. 22 de junio de 2011. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Óscar Zamudio Pérez.
Tesis de jurisprudencia 118/2011. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintinueve de junio de dos mil once.
En ambas tesis el tema fue descubrir a quien le corresponde la carga de la prueba cuando se demanda el otorgamiento de base de personas a quienes se les tenía en un puesto de confianza y la conclusión fue que les corresponde a éstas demostrar sus funciones, porque el artículo 784 de la Ley Federal del Trabajo (de aplicación supletoria a las leyes burocráticas), no impone esa carga a los patrones.
Sin embargo, conforme a lo que ya vimos, considero que esa interpretación debe adecuarse a los tiempos que hoy vivimos, tiempos de Derechos Humanos.
Así, conforme a una interpretación pro persona del precepto constitucional en estudio (Artículo 123, apartado B, fracción XVI, de la Constitución), primero el patrón (Federación, Estado o Municipio) debe acreditar que quien demanda la base o reinstalación, ostentaba un “cargo público”, esto es, que no se trata de un simple “empleado o trabajador” y una vez acreditado ello, entonces el “funcionario” debe acreditar que sus funciones no se corresponde a los “cargos de confianza” sino a las de los empleados de base, según la Ley. Ya que arrojar a los “empleados” acreditar primero sus funciones, es tanto como desacatar el texto constitucional que sólo permite que los “cargos” sean de confianza. Esto es, en caso de que se demuestre que el trabajador no ostentaba un cargo, sino un empleo, nunca podrá considerarse de confianza.
Finalmente, las jurisprudencias de la Segunda Sala de la SCJN que estimo deben reflexionarse son las siguientes:
Registro: 2005823
Tesis: 2a./J. 23/2014 (10a.)
Página: 874
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CONSTITUYE UNA RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL, POR LO QUE LES RESULTAN INAPLICABLES NORMAS CONVENCIONALES.– La actual integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado la interpretación de la fracción XIV, en relación con la diversa IX, del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los trabajadores de confianza sólo disfrutarán de las medidas de protección del salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, sobre la base de que no fue intención del Constituyente Permanente otorgarles derecho de inamovilidad en el empleo y que, por ello, representa una restricción de rango constitucional. En tal virtud, si bien el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), en su artículo 7, apartado d, establece el derecho de las personas a una indemnización o a la readmisión en el empleo, o a cualquier otra prestación prevista en la legislación nacional, en caso de despido injustificado, lo cierto es que esta norma de rango convencional no puede aplicarse en el régimen interno en relación con los trabajadores de confianza al servicio del Estado, porque su falta de estabilidad en el empleo constituye una restricción constitucional.
Registro: 2005824
Tesis: 2a./J. 22/2014 (10a.)
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO NO ES CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA.– La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 1o., dispone que las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución Federal y en los tratados internacionales. Ahora bien, si el Constituyente Permanente no tuvo la intención de otorgar a los trabajadores de confianza el derecho a la estabilidad en el empleo, acorde con la interpretación que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho de la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Norma Suprema, la cual únicamente les permite disfrutar de las medidas de protección al salario y gozar de los beneficios de la seguridad social, entonces, por principio ontológico, no puede contravenir la Constitución General de la República, específicamente el derecho humano a la estabilidad en el empleo previsto únicamente para los trabajadores de base, en la fracción IX de los indicados precepto y apartado, ni el de igualdad y no discriminación, porque la diferencia entre trabajadores de confianza y de base al servicio del Estado la prevé la propia Norma Fundamental.
Registro: 2005825
Tesis: 2a./J. 21/2014 (10a.)
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO RESULTA COHERENTE CON EL NUEVO MODELO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.– La actual integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el criterio que ha definido a través de las diversas épocas del Semanario Judicial de la Federación, al interpretar la fracción XIV, en relación con la diversa IX, del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los trabajadores de confianza al servicio del Estado sólo disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, resulta acorde con el actual modelo de constitucionalidad en materia de derechos humanos y, por tanto, debe confirmarse, porque sus derechos no se ven limitados, ni se genera un trato desigual respecto de los trabajadores de base, sobre el derecho a la estabilidad en el empleo. Lo anterior, porque no fue intención del Constituyente Permanente otorgar el derecho de inamovilidad a los trabajadores de confianza pues, de haberlo estimado así, lo habría señalado expresamente; de manera que debe considerarse una restricción de rango constitucional que encuentra plena justificación, porque en el sistema jurídico administrativo de nuestro país, los trabajadores de confianza realizan un papel importante en el ejercicio de la función pública del Estado; de ahí que no pueda soslayarse que sobre este tipo de servidores públicos descansa la mayor y más importante responsabilidad de la dependencia o entidad del Estado, de acuerdo con las funciones que realizan, nivel y jerarquía, ya sea que la presidan o porque tengan una íntima relación y colaboración con el titular responsable de la función pública, en cuyo caso la “remoción libre”, lejos de estar prohibida, se justifica en la medida de que constituye la más elemental atribución de los titulares de elegir a su equipo de trabajo, a fin de conseguir y garantizar la mayor eficacia y eficiencia del servicio público.
Como ves, el común denominador en estas jurisprudencias es una interpretación correctora del tipo restrictivo (según la teoría de Riccardo Guastini) de la fracción XIV del apartado B, del Artículo 123 de la CPEUM, según la cual, si el constituyente hubiera querido otorgar estabilidad en el empleo a los cargos de confianza, así lo habría dicho.
Pero esa interpretación pasa por alto que el artículo 123 de la CPEUM, es una norma que OTORGA DERECHOS a la clase trabajadora, por lo que si NO dice expresamente que los cargos de confianza NO TIENEN ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, debe considerarse que sí la tienen, pues lo que está haciendo la SCJN es introducir abruptamente una distinción que no quiso hacer el constituyente, pues de haber querido decirlo, lo habría dicho así (todo lo contrario a la interpretación de la SCJN).
Lo relevante del tema es que la interpretación que hizo la Segunda Sala no alcanza para justificar una privación de derechos a la estabilidad en el empleo que tal vez no quiso hacer el constituyente.
Pero, bueno, con independencia de que se busque una mejor interpretación (lo que redundaría en una motivación adecuada), lo cierto es que no hay materia para considerar a los empleados o trabajadores como de confianza, nunca, solamente los funcionarios públicos podrán tener esa denominación, pues son los únicos que ostentan un “CARGO”.

References: Artículo 1
 Artículo 123
 artículo 1
 artículo 26
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 9
 ARTÍCULO 9
 ARTÍCULO 9
 artículo 12
 artículo 784
 artículo 123
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 123
 artículo 123
 Artículo 123
 artículo 123