Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25436
Timestamp: 2020-02-25 03:15:20+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 97/2017
SENTENCIA 97/2017, de 17 de julio
A su juicio, no existe vinculación entre el régimen económico de la Seguridad Social y la norma impugnada en la medida en que ésta se limita a abordar la regulación de la condición de persona asegurada y beneficiaria a efectos del derecho a la asistencia sanitaria, así como al establecimiento del procedimiento para el reconocimiento de aquella condición, pues la norma no afecta ni al régimen económico de la Seguridad Social, ni a sus recursos financieros, ni a la vigencia del principio de “caja única” por el que se rige. El que todavía pervivan continuas referencias a la asistencia sanitaria como una prestación de Seguridad Social en nuestro ordenamiento jurídico y que, en determinados supuestos, en base a esa tradición persista el uso de categorías conceptuales útiles para la regulación, no permite sostener que la asistencia sanitaria es en el texto constitucional una prestación de Seguridad Social y que sea el artículo 149.1.17 CE el que deba ser empleado para dilucidar las contiendas competenciales en torno a la asistencia sanitaria.
Consideran que el derecho a la asistencia sanitaria vinculado exclusivamente a la condición de asegurado o beneficiario no se circunscribe al “asegurado al sistema de seguridad social” sino más ampliamente a la prestación sanitaria proporcionada por el Sistema Nacional de Salud, conformado por la suma de los sistemas de salud autonómicos, con carácter universalista a todos los ciudadanos.
3. Por providencia de 18 de diciembre de 2012, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco, y en su representación y defensa, por las Letradas de los servicios jurídicos centrales de la Administración general del País Vasco, frente al Gobierno de la Nación, en relación con los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud. Se acordó también dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el artículo 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuanto documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el artículo 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial del País Vasco”.
Para el Abogado del Estado el hito final en la realización de este principio vino dado por la disposición adicional sexta de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, que extendió en su apartado 1 “el derecho al acceso a la asistencia sanitaria pública a todos los españoles residentes en territorio nacional a los que no pudiera serles reconocido en aplicación de otras normas del ordenamiento jurídico”, sin perjuicio de “la exigencia de las correspondientes obligaciones a aquellos terceros legalmente obligados al pago de dicha asistencia de acuerdo con lo establecido en la Ley General de Sanidad, en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y de lo dispuesto en los reglamentos comunitarios europeos y convenios internacionales en la materia”. En esta previsión legal se reconoció el derecho de todos los españoles a recibir asistencia sanitaria en el Sistema Nacional de Salud, sin perjuicio de la obligación de sufragar dicha asistencia por parte de quienes, teniendo garantizada la cobertura obligatoria por otra vía, acudieran a la sanidad pública.
Por lo que se refiere a los nacionales pertenecientes a estados miembros de la Unión Europea, recuerda que el artículo 3.1 b) de la Ley 16/2003 establece que “son titulares del derecho a la protección de la salud y la atención sanitaria ... los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, que tienen los derechos que resulten del derecho comunitario europeo y de los tratados y convenios que se suscriban por el Estado español y les sean de aplicación”.
En relación con los extranjeros no pertenecientes a Estados miembros de la Unión Europea recuerda que el artículo 2.1 c) de la Ley 16/2003 establece que “son titulares del derecho a la protección de la salud y la asistencia sanitaria ... los nacionales de Estados no pertenecientes a la Unión Europea, que tienes los derechos que les reconozcan las leyes, los tratados y convenio suscritos”.
Sobre la competencia estatal regulada en el artículo 149.1.16 CE reproduce el contenido de la STC 98/2004, de 25 de mayo, FFJJJ 6 y 7, sobre “bases y coordinación general de la sanidad”. Para el Abogado del Estado presenta especial relevancia en el presente conflicto competencial la coordinación general de la sanidad, como título competencial reservado expresamente al Estado en la propia Constitución, dada su trascendencia para el Sistema Nacional de Salud. La descentralización de la sanidad, y la consiguiente integración de todas las estructuras sanitarias y los servicios públicos en el Sistema Nacional de Salud, hace necesario que se introduzcan los instrumentos precisos para conformar un sistema organizado y armónico, es decir, para que el Sistema Nacional de Salud funcione como órgano coordinado.
Señala que si bien la Ley 16/2003 se ocupa de establecer fórmulas organizativas y mecanismos de relación interadministrativos al servicio de los objetivos por dicha Ley —equidad, cohesión y calidad— , contiene no obstante importantes regulaciones sustantivas con proyección sobre el estatus jurídico de los ciudadanos, lo que sucede de modo bien visible con la regulación de la condición de asegurado y de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud. Y mientras que la regulación de cuestiones relativas a la estructura, organización y funcionamiento coherente del sistema sanitario se encuadra indudablemente en el título competencial del artículo 149.1.16 CE, la regulación de la condición de asegurado y de las prestaciones sanitarias se incardina de manera fundamento en lo que son “condiciones básicas de igualdad” en el ejercicio del derecho a la protección de la salud y, por tanto, además de en el núm. 16, también en el título competencial que prevé el núm. 1 del artículo 149.1.1 CE, de modo que la determinación de la condición de asegurado, su reconocimiento y control, así como la regulación del catálogo de prestaciones sanitarias fijan el contenido primario y común del derecho a la protección de la salud.
En todo caso, señala, la regulación impugnada sobre el reconocimiento, extinción y control de la condición de asegurado y beneficiario no menoscaba el ámbito propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco sino que diseña un modelo de gestión básicamente reconocible en todo el país y será el marco competencial autonómico el encargado de desarrollar el resto de la actividad administrativa que permita hacer efectivo el derecho a la asistencia sanitaria, por cuanto son las administraciones competentes las que “facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual” (art. 4.4 del Real Decreto 1194/2012).
Los artículos impugnados regulan el reconocimiento de la condición de asegurado o beneficiario (art. 4), el reconocimiento de oficio de la condición de asegurado o beneficiario (art.5), el reconocimiento de la condición de asegurado o de beneficiario previa solicitud del interesado (art. 6), la extinción de la condición de asegurado o de beneficiario (art. 7) y la comunicación y control de las circunstancias modificativas o extintivas de la condición de asegurado o de beneficiario (art. 8).
En este sentido, conviene recordar que es el título competencial previsto en el artículo 149.1.16 CE, el que tiene carácter prevalente en lo que respecta a la determinación de la condición de asegurado (STC 33/2017, de 1 de marzo, FJ 3). Que “el Real Decreto-ley 16/2012 se haya decantado por configurar un régimen de acceso a la asistencia sanitaria, con cargo a fondos públicos, basado en el principio del aseguramiento no determina que la materia haya de encuadrarse en el título competencial de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE). De la regulación contenida en el artículo 3 de la Ley 16/2003, en la redacción dada por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, se desprende que el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria precisa de un título jurídico, bien sea la previa vinculación con la Seguridad Social o bien el reconocimiento expreso a determinados colectivos que carecen de esa vinculación. Una vez reconocido el derecho a la asistencia sanitaria, la prestación de los servicios que formen parte en cada momento de las carteras del Sistema Nacional de Salud corresponde a los servicios de salud de las Comunidades Autónomas, como venía sucediendo antes de la reforma. El cambio de criterio del legislador, en lo que se refiere a la regulación del concepto de asegurado como título para tener derecho a la asistencia sanitaria, no afecta al régimen económico de la Seguridad Social, ni a sus recursos financieros, ni a la vigencia del principio de ‘caja única’ por el que se rige” (STC 64/2017, de 24 de mayo, FJ 3). Por tanto, debemos concluir que el ámbito material más estrechamente relacionado con la presente controversia constitucional es el correspondiente a la “sanidad” (art. 149.1.16 CE). “como título competencial específico y preferente, prevalece sobre el referido a la materia de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE). Asimismo debe descartarse a estos efectos la competencia estatal del artículo 149.1.1 CE, que queda absorbida por la que la corresponde al Estado en la regulación de las bases de la sanidad ex artículo 149.1.16 CE, más específica y que puede dotarse de un mayor contenido”.
Alcanzada la anterior conclusión sobre la materia en la que la norma impugnada se incardina dentro del orden competencial previsto en el bloque de la constitucionalidad, procede recordar que el Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.16 CE, tiene competencia exclusiva tanto sobre la “sanidad exterior”, como sobre las “bases y coordinación general de la sanidad”, entendida esta como “sanidad interior” (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, y 98/2004, FJ 6). Por su parte, a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde “el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior” (art. 18.1 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV). En el ejercicio de esta competencia, “la Comunidad Autónoma podrá organizar y administrar … dentro de su territorio, todos los servicios relacionados” con dicha materia “y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad” (art. 18.4 EAPV).
En concreto, el artículo 1.2 del Real Decreto-ley 16/2012 fue impugnado por la Comunidad Autónoma de Andalucía por los mismos motivos alegados por el Gobierno Vasco en el presente conflicto. La Comunidad Autónoma de Andalucía impugnó la reserva al Estado del ejercicio de competencias ejecutivas en materia de reconocimiento y control de la condición de asegurado, tratamiento de datos y comunicación de variaciones, para que surtan los efectos oportunos ante las Administraciones sanitarias, que serán las que expidan la tarjeta sanitaria individual y faciliten el acceso de los ciudadanos a las prestaciones correspondientes. En definitiva, lo que se discutía en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Comunidad Autónoma de Andalucía, al igual que en el presente conflicto positivo de competencias, es si la competencia en materia de bases que corresponde al Estado ex artículo 149.1.16 CE incluye las actuaciones relativas a lo que la norma denomina “reconocimiento y control de la condición de asegurado”, cuya competencia se atribuye al Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, al Instituto Social de la Marina, a través de sus direcciones provinciales.
En consecuencia, basta con remitirnos a lo dispuesto en dicha Sentencia, que estimó que las facultades discutidas se insertan en el ámbito específico de las competencias estatales en materia de coordinación general de la sanidad, para desestimar la impugnación de los artículos 4, 5, 6 y 8 del Real Decreto 1192/2012. Como señala la STC 33/2017, FJ 4, “lo que se atribuye en este precepto a los órganos estatales, no es una facultad de naturaleza ejecutiva o de desarrollo de las bases estatales en materia de sanidad, sino, más propiamente, una función previa y coadyuvante al ejercicio por la Comunidad Autónoma de su competencia para el otorgamiento de la tarjeta sanitaria, que consiste en coordinar la información existente para hacer posible la acreditación de que el asegurado o beneficiario reúne en cada momento las condiciones subjetivas previstas en la legislación aplicable para tener acceso a las prestaciones contempladas en la norma”. En orden a garantizar el acceso a la asistencia sanitaria “en condiciones de igualdad, a todos los ciudadanos incluidos en el ámbito subjetivo de la norma, con independencia de su lugar de residencia, se reconocen a los órganos estatales unas facultades que tienen por único objeto la coordinación de una información compleja, dirigida a verificar y acreditar la situación individual de los sujetos y su inserción en alguno de los supuestos específicos que permiten el acceso a las correspondientes prestaciones; esto es, la concurrencia y permanencia de los requisitos legales habilitantes, que les permiten a cada uno de ellos ser titulares, en su condición de asegurado o beneficiario, de la tarjeta sanitaria individual”. La función coordinadora que se atribuye a los órganos estatales “no interfiere en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de sanidad, limitándose a facilitar su ejercicio en relación a una multiplicidad de personas, que circulan por todo el territorio y cuyas circunstancias personales en relación al acceso al sistema pueden variar en el tiempo. Estamos, por tanto, ante lo que podemos calificar, en los términos utilizados por nuestra doctrina, como facultades de coordinación del sistema general de sanidad, con el fin de hacer posible la información recíproca y la homogeneidad técnica para el ejercicio conjunto de las competencias que corresponden a las autoridades estatales y autonómicas en esta materia”.
El objeto de este conflicto se ciñe, como hemos dicho, al examen del amparo competencial de las actuaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social o del Instituto Social de la Marina para el reconocimiento y control de la condición de asegurado o de beneficiario reguladas en los artículos 4 a 8 del Real Decreto 1192/2012, que son las disposiciones del Estado impugnadas por el Gobierno Vasco en este proceso constitucional. No forman parte de este proceso, por el contrario, las condiciones materiales o sustantivas requeridas para ostentar esa condición de asegurado o beneficiario, establecidas en los artículos 2 y 3 de este mismo Real Decreto 1192/2012, dictados en desarrollo del artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, tras la modificación efectuada en el mismo por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012. El Gobierno Vasco no ha impugnado en este conflicto los citados artículos 2 y 3 del Real Decreto 1192/2012. No obstante, resulta obligado recordar que la STC 139/2016, de 21 de julio, declaró inconstitucional y nula la remisión “en blanco” a reglamento que hacía el artículo 3.3 de la Ley 16/2003, en la redacción dada por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, para que el Gobierno fijase el nivel de ingresos por encima del cual determinadas personas, no cubiertas de otra manera, se ven excluidas de la condición de asegurado. El Tribunal consideró en aquella Sentencia que esa remisión “en blanco” infringía la reserva de ley establecida en el artículo 43.2 CE. Y el artículo 2.1 b) del Real Decreto 1192/2012 es el que da cumplimiento a esa habilitación reglamentaria, fijando el máximo de ingresos para ostentar la condición de asegurado en los supuestos que menciona en cien mil euros en cómputo anual. Pues bien, aunque este artículo 2.1 b) no haya sido impugnado, como ya se ha dicho, los artículos 5.1 b), 6.1, 6.2 d) y 7.1 a), párrafo segundo, del Real Decreto 1192/2012, que sí son objeto de este conflicto, contienen una remisión al citado artículo 2.1 b), precepto este que ha de entenderse afectado por el pronunciamiento contenido en la STC 139/2016, FJ 9, que declaró inconstitucional y nulo el inciso “siempre que acrediten que no superan el límite de ingresos determinado reglamentariamente” del artículo 3.3 de la Ley 16/2003, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 16/2012.
5. Una vez desestimada la impugnación de los artículos 4, 5, 6 y 8 por los motivos señalados, el único precepto que resta por enjuiciar es el artículo 7, que lleva por rúbrica “De la extinción de la condición de asegurado o de beneficiario”, y cuyo contenido literal es el siguiente:
“1. La condición de persona asegurada se extinguirá por los siguientes motivos:
c) Por fallecimiento”.
Por lo que se refiere a la perspectiva formal hay que partir de que “en las materias de competencia compartida en las que, como ocurre en este caso, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas, y a las Comunidades Autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de dichas bases, la fijación de las bases debe hacerse con el soporte de la ley formal siempre que sea posible o, en todo caso, a través de norma reglamentaria del Gobierno que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de la materia correspondiente” (STC 7/2016, de 21 de enero, FJ 5). Así, se ha aceptado que las normas básicas sean de rango reglamentario siempre que tengan una conexión clara con una norma legal y que la remisión a la norma reglamentaria se justifique por la naturaleza de la materia (STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6). En el presente supuesto, la norma reglamentaria tiene una clara conexión con la norma legal reguladora de la condición de asegurado o beneficiario del Sistema Nacional de Salud y se encuentra amparada en el carácter técnico de la materia que se pone de manifiesto de la propia redacción del precepto. Aunque ningún artículo de la Ley hace alusión expresa a la extinción de la condición de asegurado y de beneficiario, los motivos de extinción que regula el artículo 7 del Real Decreto 1192/2012 están implícitos en la norma legal (pérdida de las condiciones previstas y fallecimiento) y la norma reglamentaria lo que hace es especificar dichas causas y completar el régimen de extinción fijando el día exacto a partir del cual se pierde la condición de asegurado y beneficiario por dejar de cumplir las condiciones establecidas legalmente.
Desde una perspectiva material, hay que recordar que, como señala la STC 136/2012, de 19 de junio, FJ 5, y reitera la STC 63/2017, de 25 de mayo, FJ 4, “la decisión acerca de quienes deban ser beneficiarios de las prestaciones sanitarias y cuáles sean dichas prestaciones, pertenece indudablemente al núcleo de lo básico, pues define los ámbitos subjetivo y objetivo de la propia materia”. Por lo tanto, la decisión acerca de en qué supuestos se pierde la condición de asegurado y beneficiario de las prestaciones sanitarias pertenece también al núcleo de lo básico pues afecta al ámbito subjetivo de la garantía de la atención sanitaria del Sistema Nacional de Salud con cargo a fondos públicos.
Dada en Madrid, a diecisiete de julio de dos mil diecisiete.
1. Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 6714-2012.
Madrid, a veinte de julio de dos mil diecisiete.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 6714-2012
Fecha de resolución 17/07/2017
Planteado por el Gobierno Vasco en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud.
Se desestima el conflicto positivo de competencia planteado en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud. De un lado, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 33/2017, de 1 de marzo, se afirma que los artículos impugnados constituyen un adecuado ejercicio de las competencias estatales, al regular materias de coordinación general de la sanidad. De otro, se asevera que, en razón de su naturaleza normativa y no ejecutiva, el precepto que enumera los motivos de extinción de la condición de asegurado o de beneficiario y la fecha a partir de la cual la extinción tendrá efectos, debe tener carácter básico.
La impugnación del precepto del Real Decreto impugnado que enumera los motivos de extinción de la condición de asegurado o de beneficiario ha de ser desestimada pues no estamos ante un precepto que tenga naturaleza ejecutiva sino normativa, lo que implica que, para que pueda considerarse conforme con el orden competencial, el precepto debe tener carácter básico en la doble perspectiva formal y material [FJ 5].
Se aplica la doctrina contenida en la STC 33/2017, en materia de competencias estatales en materia de coordinación general de la sanidad [FJ 4].
Artículo 149.1.16, ff. 3, 4, VP
Artículo 3 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), ff. 3, 4
Artículo 3 bis (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 4, VP
Artículo 3.3 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 4
Artículo 4, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 4.4, VP
Artículo 5, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 5 (redactado por la Ley 25/2015, de 28 de julio), f. 2
Artículo 6, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 6 (redactado por la Ley 25/2015, de 28 de julio), f. 2
Artículo 6.1, f. 4, VP
Artículo 7, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 7.1 a) párrafo 2, f. 4
Artículo 8, ff. 1, 2, 4, 5
Artículo 8.2, VP
Competencias delimitadas por la legislación básicaCompetencias delimitadas por la legislación básica, ff. 3 a 5
Derecho a la asistencia sanitariaDerecho a la asistencia sanitaria, ff. 3 a 5
Prestaciones de la Seguridad SocialPrestaciones de la Seguridad Social, ff. 3 a 5

References: artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 82
 artículo 61
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 43
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 7
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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Artículo 149

Artículo 3

Artículo 3

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Artículo 4

Artículo 4

Artículo 5

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Artículo 6

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Artículo 7

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Artículo 8

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