Source: http://revcienciapolitica.com.ar/num11art7.php
Timestamp: 2018-01-21 03:00:17+00:00

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Este trabajo busca estudiar en forma comparada las reformas constitucionales realizadas en República Dominicana en 1994 y en Uruguay en 1996, considerándolas estrategias políticas y formas procedimentales de actuación en la arena pública. Se argumentará que en el caso Dominicano la reforma se operó para conseguir relegitimar la arena política y el sistema de partidos en general, mientras que por el contrario en el caso uruguayo, fue para contener específicamente el crecimiento electoral del Frente Amplio. Para el análisis se asume un enfoque institucional estudiando las relaciones de poder dentro del sistema de partidos de estos países.
This study compares the constitutional reforms performed at the Dominican Republic in 1994, and Uruguay in 1996, considering them strategies and procedural forms of political action in the public scenery. It will be argued that in the Dominican case the reform was an operation to reconstruct the legitimacy of the political set and the party system, whereas - on the contrary - in the Uruguayan case, it tried to contain the electoral growth of the Frente Amplio. For this, we use an institutional approach, studying the power relations within the system of parties of each of these countries.
Frenar u Oxigenar:
Las Reformas Constitucionales de República Dominicana y Uruguay
En 1994 y en 1996 se realizaron en República Dominicana y Uruguay – respectivamente - importantes reformas constitucionales que buscaron operar sobre la realidad política imperante. Las mismas modificaron, agregaron y eliminaron diversas entidades e instituciones sustantivas en la dinámica política vigente, intentando reorientar la arena pública en un determinado sentido. Así, se operó sobre el sistema electoral, la normativa intestina de los partidos políticos, el Poder Judicial, los procedimientos electorales, las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, entre otros. De tal modo, las respectivas asambleas constituyentes conseguían refundar parcialmente la política, transformando el basamento legal fundamental de toda Nación.
Sin embargo, y contra cualquier perspectiva analítica semi-ingenua, es preciso resaltar el carácter político y estratégico inicial neto que condujo a aquella acción reformista. Esto es, diluir enérgicamente toda retórica o pronunciamiento discursivo que pretenda relatar dichas reformas constitucionales en términos “altruistas” o de “bienestar general/bien común”. Aunque resulte probable que estas contribuyeran en este último sentido, negamos rotundamente la posibilidad de fundar dichas reformas exclusivamente en esta “bondad”, argumentando por el contrario el espíritu esencialmente interesado y administrado que dinamizó estos procesos.
En este sentido, el objetivo principal de este estudio es analizar las causas políticas sustantivas y originarias que habrían llevado a accionar la transformación del orden legal nodal. Para esto, nos concentraremos en las características intrínsecas de los principales partidos políticos y su dinámica y relacionamiento dentro del sistema de partidos. Esto es, intentaremos explicar qué llevó a determinados políticos y partidos políticos en un momento histórico específico a iniciar una reforma en la Constitución. Entendiendo entonces la posibilidad, la amenaza, la latencia y la concreción material de la reforma constitucional como una herramienta o artefacto de actuación política, resaltando su humor sesgado. Nuevamente, consideramos que los cambios consignados desde dichas reformas pueden haber producido - a la postre – beneficios para la totalidad del cúmulo social, pero resulta nuestra intención ilustrar – en cambio – el móvil privado que habría provocado y procurado la realización de la Reforma.
Para ello, desde una perspectiva comparada analizaremos la Reforma Constitucional acaecía en República Dominicana en 1994, contemplando lateralmente también las pequeñas modificaciones legales sucedidas en esa década, y la de 1996 de Uruguay. El estudio estará organizado de la siguiente forma: en un primer apartado realizaremos un recorrido conceptual acerca de diversas explicaciones y argumentos sobre las causas del cambio constitucional/institucional, intentando proveer una red teórica capaz de iluminar nuestra tarea. En un segundo apartado, describiremos sucintamente en qué consistió cada reforma. Luego, desarrollaremos un ejercicio analítico comparativo, intentando discernir y distinguir las causas de cada uno de estos procesos, indagando sobre los sentidos y móviles políticos de cada una de las Reformas. Finalmente, concluiremos con una reflexión teórica sobre la pertinencia y ajuste de los marcos teóricos disponibles para explicar el cambio institucional, sugiriendo también posibles líneas analíticas futuras.
Las Instituciones y el Cambio
“…Los políticos no se hallan principalmente motivados por el deseo de tener el sistema electoral más eficiente, sino aquel que mejor les permita sobrevivir políticamente…”1
La reflexión invitada en el epígrafe corresponde a Negretto (2009), y nos resulta un interesante punto para iniciar la tarea analítica: cuando se trata de reformas en las instituciones, el principio rector primario parecería ser la supervivencia – ya sea del político individual o de la organización partidaria. Con este principio convidado por el autor, buscamos distanciarnos de toda una literatura que - como mencionábamos – trata la reforma constitucional desde entendimientos colectivos de bien común. Por el contrario, y considerando que ya no se trata de la primera constitución de una Naciónsinode una reforma, los operadores de la misma intentarán – en primera instancia - modificar la normativa del juego político en pos de garantizar su perduración organizacional. Por lo tanto, la tendencia registrada – y aparentemente provocada desde las constituciones - en América Latina hacia sistemas políticos más inclusivos y plurales, gobiernos más cohesivos y ciudadanos más activos3, parecería no perseguir – en lo sustantivo – ideales liberales y republicanos, sino la estrategia y cálculo privado (de políticos y partidos políticos) por ordenar la realidad de forma tal que su existencia esté garantizada. Por lo tanto, y suponiendo una diferencia entre actores, se asume que el proceso de reforma institucional/constitucional será necesariamente conflictivo, ya que la política y el poder resultan a la larga juegos de suma cero. Esta conflictividad se acrecentará debido al alto costo intrínseco de toda reforma constitucional. Esto es, la existencia de requerimientos formales, como la organización de elecciones populares, articulación de reformas, movilización de los ciudadanos, redacción de los artículos, costos informacionales (anticipación de posibles efectos) y construcción de las coaliciones reformistas4. En este sentido, debido al alto costo organizacional, coalicional y conflictivo que entraña cuasi necesariamente el proceso de reforma constitucional, la misma sólo se realizará cuando los costos de mantener los arreglos vigentes resulten más altos que los costos de cambiarlos5.
Al respecto, surgen dos ejes analíticos principales (potencialmente combinables y articulables) al momento de considerar (y explicar) este proceso conflictivo de reforma institucional/constitucional: uno ideológico y otro partidario. En términos generales, una directriz ideológica interpreta – tal como plantea Downs (1957) – que la división ideológica les permite a los actores minimizar costos de entendimiento y acortar distancias entre partidos o candidatos, al encapsular bajo una misma etiqueta una postura o política. Para ello, utiliza el concepto de “cognitive shortcuts”. En efecto, un espacio político está organizado primordialmente bajo una línea ideológica (izquierda-derecha) cuando sus diversos actores se encuentren estructurados bajo una misma postura programática y de ideales comunes, y esa posición resulte discernible por otros actores6. Asumir un modelo de este tipo implica deducir las preferencias institucionales de los actores por su posición ideológica.
Por el otro lado, asumir un eje partidario implica afirmar que los partidos políticos y sus intereses organizacionales individuales son los que definen el tipo de arreglo institucional. Así, por más que todo partido político declame proposiciones programáticas/ideológicas, son las condiciones e intereses de los partidos (por ejemplo, electorales) y la dinámica del sistema de partidos lo que determina en primera instancia el outcome constitucional (no necesariamente vinculado con su ideología). En este sentido, Gunther y Diamond (2000) definen que lo partidos políticos tienen 7 funciones principales: nominación de candidatos, movilización electoral, representación social, agregación de intereses, formación de gobiernos, integración social y – la que aquí nos interesa especialmente – la estructuración de problemas (“issue structuring”)7. De tal modo, este eje se concentra principalmente sobre esta última función, elevando a los partidos como aquellos actores protagonistas de la arena pública, responsables de estructurar las decisiones políticas y alternativas institucionales que se establezcan en diversas esferas.
Respecto de las causas del cambio institucional-constitucional, se podrían distinguir tres: reforma por transformaciones en el régimen político, por crisis institucionales, o por cambios en las preferencias o distribución de poderes entre los principales actores políticos8. La primera remite a la necesidad de una refundación normativa luego de una transición o cambio de régimen. La segunda, explica la reforma por una falla en la red de instituciones vigentes, que provocara un descontento generalizado y creciente de la ciudadanía. En este sentido, la reforma dispondría el cambio de ciertas entidades y la instalación de otras, en un intento de oxigenar el sistema, reglamentando - por ejemplo - mayores controles, contrapesos, transparencia administrativa, etc. Se procura de este modo un reordenamiento de la institucionalidad, buscando canalizar y calmar el clamor ciudadano. También aquí, la reforma parecería funcionar como una “segunda” refundación. Finalmente, se explica la reforma como estrategia electoral y política frente a una inminente derrota no prevista, o como forma de aumentar el poder actual para sostenerse en el Gobierno. Así, se recurriría a una nuevo arreglo institucional como defensa frente a una nueva fuerza política real amenazante, o para mantener o “actualizar” el status quo y dinámicas normales ante una realidad y preferencias cambiantes9.
Nos focalizaremos sólo en las últimas dos líneas argumentativas, ya que la primera remitiría a cierta noción exógena a nuestro objeto de estudio, ya que refiere a la totalidad del sistema político y su régimen, y no a la dinámica de los partidos políticos y el sistema de partidos. De tal modo, buscaremos explicar las reformas de República Dominicana y en Uruguay entendiéndolas, ya sea como una forma de oxigenar un sistema político-partidario corrupto y acusado de fraude (República Dominicana), o como un artefacto político dispuesto por partidos tradicionales para frenar el advenimiento de una tercera fuerza partidaria eficiente y en crecimiento (Uruguay).
De tal modo, la propuesta de interpretar dichas reformas constitucionales en esos términos, nos permitiría abrir la tarea analítica a las dinámicas internas del sistema de partidos, dando con el conflicto político y la negociación de los contenidos de la reforma. En ninguno de los dos casos resultó un proceso de imposición unilateral de una fuerza partidaria por sobre las otras, ni un acuerdo pleno de elites, sino un espacio intermedio de negociación y formación de coaliciones, en el que los diversos actores se fueron reacomodando y negociando, alcanzando parcialmente sus distintos objetivos. Así, se asume entonces que, los actores tienen un interés especial en producir efectivamente un outcome constitucional, tienen diversos intereses, y no existe un actor político con el poder suficiente para poder imponer sus preferencias10. Surge, como veremos en nuestros dos casos, la necesidad de una coalición reformista como entidad ineludible para la producción de reformas. Se evidencia pues una fragmentación y polarización en el sistema de partidos, impidiendo la imposición de una única fuerza partidaria. Así, tanto en República Dominicana como en Uruguay, sus sistemas de partidos trifontes efectivos (PRD, PLD y PRSC en Dominicana, y PC, PN y FA en Uruguay), obligó, en el primer caso a que la reforma tuviera que suceder con un acuerdo del PLD y el PRSC, y en el segundo, entre el PN y el PC.
En este sentido, las coaliciones tuvieron que negociar las disposiciones y formas de los arreglos institucionales a establecer. De tal modo, se asume que cada una de las fuerzas partidarias incluidas intentó acercar el outcome constitucional final a su punto preferencial ideal, según determinadas expectativas electorales, organizacionales y/o sistémicas. Sin embargo, la condición de una intervención coalicional también implica la inexistencia de una continuidad plena y necesaria entre las preferencias ideales de los partidos - considerados individualmente - y el outcome constitucional posterior general. Como dijimos, existió una negociación, y por lo tanto cierta flexibilización de las preferencias. Entonces, también debemos considerar el poder relativo de cada uno de los actores (preferentemente partidarios) involucrados en cada negociación11. Esto es – tal como analizaremos en los próximos dos apartados -, en qué posición y momento político (en el Gobierno o en la oposición), con qué capacidades partidarias organizativas (afiliados, etc.) y con qué recursos reales específicos contó cada partido al momento de disponerse a negociar. Por ejemplo, el PLD dominicano, a diferencia del PN uruguayo, se encontraba en una postura de mayor debilidad al momento de negociar con el PRSC, debido a su juventud partidaria, inexperiencia gubernativa y tímido o nulo acceso a puestos estatales ejecutivos, por lo que resultó un actor “minoritario” en la negociación – a diferencia del PRSC que hacía 10 años estaba ejerciendo la Presidencia de la Nación, y contaba con recursos políticos para tender redes clientelares que diseminaran su poder. Existe entonces una asimetría de negociación y poder entre las partes involucradas, necesaria de atender en cualquier desarrollo analítico.
Otro punto también atendido por el modelo expuesto por Negretto (2010), refiere a un nivel más sistémico y cuasi exterior a lo que aquí nos interesa analizar (i.e. los partidos políticos y su dinámica en el sistema de partidos afecta el outcome constitucional). Este, la sensación y percepción de los actores respecto de la distribución y realidad informacional vigente en el sistema. Es decir, las expectativas que cada actor tiene respecto del desarrollo y evolución potencial de la arena política, y cómo esta percepción – esencialmente subjetiva – influirá en sus preferencias. Así, intentaremos mostrar cómo la escena política dominicana de 1994 resultaba mucho más incierta, insegura y variable que la uruguaya de 1996. A pesar de haber llegado a una reforma constitucional bastante similar en los puntos sancionados, afirmaremos que el camino recorrido por República Dominicana resultó mucho más sinuoso, vertiginoso y arriesgado que el uruguayo. En este sentido, entendemos que fuertes climas de incertidumbre, combinados con altos niveles de crisis política, no provocaría la clausura automática de la reforma (como expone Negretto (2010)), sino que podría también conducir a que los actores relativicen sus posturas, olviden ciertas diferencias sustantivas y prioricen la negociación y rápida resolución del conflicto y excepcionalidad. Esto mostraría cómo en climas de alta incertidumbre electoral e inseguridad política, existe también una pulsión de los actores a optar por decisiones más radicales, rápidas y programática e ideológicamente inesperadas (como negociar con la oposición), tal como lo evidencia el “Frente Patriótico” conformado en 1996 en República Dominicana. Recurriendo a la jerga popular, “momentos difíciles piden decisiones difíciles”.
República Dominicana 1994
“En la República Dominicana tenemos Constitución, ahora debemos tratar de vivir en Constitución”
Dr. Jorge Prats, Diario Hoy, 29 de enero de 2010
La historia política de República Dominicana ha exhibido escenarios de alta complejidad analítica, presentando una gran inestabilidad política, con sucesivos cambios de régimen político, con ocupación e intensa influencia extranjera, y con largos procesos de vigencia y regulación de tímidas e incipientes instituciones. Aún así, con la transición democrática iniciada en 1978, su arena política y actores principales, parecerían estar encaminándose hacia un proceso de ordenamiento y fortalecimiento institucional-normativo. A pesar de ello, resulta un sistema político intensamente caracterizado por fuertes liderazgos carismáticos (cítese sólo Balaguer, Bosch y Peña Gómez, líderes históricos del PRSC, PLD y PRD – respectivamente). Por lo que todo proceso e intento de modernización e institucionalización ha chocado indefectiblemente con este carácter - aparentemente – estructural de sus sistema de partidos.
Para retratar el contexto general de la Reforma de 1994, señalamos que la experiencia democrática y “legal” iniciada en 1978 mostró cambios sustantivos en la composición y realidad política nacional, despertando cierta pulsión hacia un reordenamiento y actualización constitucional. Así, la transición democrática de 1978 le presentó a la clase política un escenario sumamente desajustado y distorsionado normativamente, con procedimientos desprestigiados y manipulados, y una escaza credibilidad en las autoridades electorales. Esto habría sentado una primera tendencia hacia una tarea reformista12.
A su vez, el advenimiento y crecimiento sostenido del Partido de la Liberación Democrática (PLD), fundado en 1973 por un ala crítica de las prácticas populistas y clientelares del Partido Revolucionario Dominicano (PRD)13, provocó una conmoción del sistema de partidos nacional. Así, República Dominicana pasó de un número efectivo de partidos de 2 a 3, sumándose a los tradicionales PRD y PRSC (Partido Reformista Social Cristiano), al PLD. De tal modo, y como veremos en el próximo apartado, la redefinición de la lógica partidaria a partir de tres nodos determinantes, suscitó la reformulación y reintensificación de los ánimos reformistas. Esto es, la operación y administración institucional se intensificó al incrementarse la competencia electoral real14.
Finalmente, aquella proto apertura democrática habría provocado también el aumento de la participación ciudadana y la pluralización de la arena pública, así también como una presión civil hacia procesos electorales más limpios, seguros y controlados. Como veremos, este “despertar” ciudadano resulta determinante para entender la reforma electoral de 1994.
Concretamente, la reforma de 1994 fue el corolario de la crisis electoral de 1990 y 1994, en el segundo y tercer gobierno de Joaquín Balaguer (PRSC). Por ello, en República Dominicana el proceso electivo resultó detalladamente observado por organismos internacionales, debido a las constantes acusaciones de irregularidades y fraude electrónico. La crisis electoral habría llevado a la necesidad de un pacto inter-partidario – “Pacto por la Democracia” – para reformar la constitución y así solucionar la crisis política.
En términos generales, la reforma de 1994 dispuso la reducción del mandato presidencial vigente de Balaguer a dos años (1996, en vez de 1998). Así, su artículo 122 disponía “…Las próximas elecciones presidenciales serán celebradas el 16 de mayo de 1996 y el Presidente y el Vicepresidente de la República electos asumirán sus funciones el 16 de agosto de 1996…”15. A su vez, también estableció la prohibición de la reelección, el reemplazo del sistema electoral de mayoría relativa por uno de mayoría absoluta con umbral del 50% (en caso de no alcanzarlo, se dispone una segunda vuelta entre las dos fuerzas más votadas). De tal modo, su artículo 90 indica “[…] Cuando en las elecciones celebradas para elegir al Presidente y Vicepresidente de la República, ninguna de las candidaturas obtenga la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, se efectuará una segunda elección cuarenta y cinco días después de celebrada la primera. En esta última elección participarán únicamente las dos candidaturas que hayan obtenido mayor número de votos en la primera elección”16. Además, se separaron las elecciones presidenciales de las legislativas (disponiendo así elecciones intermedias), y se adoptó un sistema de colegios electorales cerrados, intentando purificar el proceso electivo, al aumentar los procedimientos requeridos para inscribirse en el padrón y votar17. Esto se materializó en el artículo 89, “[…] Las Asambleas Electorales funcionarán en Colegios Electorales cerrados, los cuales serán organizados conforme a la ley”18. Este sistema disponía el empadronamiento el mismo día de la votación y en un horario determinado, según el género. De tal modo, se establecía un proceso tedioso y riguroso de votación, en el que todo el acto electivo duraba varias horas (recordemos que en este país el voto no es obligatorio, con lo cual un procedimiento de esta índole tiene un efecto inmediato negativo sobre los porcentajes de concurrencia a votar, como lo evidenció la baja concurrencia en la elección de 1998). En efecto, se conseguía desterrar cuasi totalmente todo tipo de fraude (principalmente la votación de muertos, enfermos o votar dos veces), al intervenir sobre el propio proceso de habilitación.
El objetivo teórico-conceptual inicial de cada uno de los puntos a reformar habría resultado el siguiente: la prohibición de la reelección disminuiría la tendencia al clientelismo, ya que provocaría una tendencia potencial al recambio de autoridades. La separación de las elecciones del Poder Ejecutivo y Legislativo buscaba combatir el efecto arrastre que poseen las “elecciones concurridas”. Como dijimos, los colegios electorales cerrados intentaron proveer cierta transparencia al proceso electoral. Finalmente, la mayoría relativa calificada – o mayoría absoluta con umbral – habría procurado conformar gobiernos mayoritarios, forzando la configuración de gobiernos formalmente populares.
“El país de `tres tercios´ que surge con el resultado electoral de 1994, muestra a la clase política que, de no mediar una reforma constitucional, el EP-FA [Encuentro Progresista-Frente Amplio] era el favorito en las elecciones siguientes. Se pone en marcha entonces un proyecto de reforma constitucional, destinado a consagrar el balotaje.
Constanza Moreira, Final del Juego
Uruguay contiene los partidos políticos más antiguos de la historia mundial - considerando el concepto en un sentido estricto -, ya que sus dos Partidos Tradicionales – Partido Colorado y Partido Blanco – remontan su origen a 1836, ocasión de la “Batalla de Carpintería”. Entonces, desde este conflicto fundacional, las dinámicas y relaciones entre estas dos identidades políticas tradicionales habrían ido estructurando un sistema de partidos particular, catalogado como uno de los más estables e institucionalizados de América Latina19. Así, y considerando las definiciones de Randal y Svasand, encontramos en Uruguay un sistema de partidos integrado, con patrones de conducta rutinizados, con una clara y reconocida cultura partidaria y con identidades sostenidas temporalmente20. Un sistema de partidos que alcanzó una gran estabilidad al cristalizarse en una estructura, consiguiendo contrarrestar la acuosidad natural de la política; creando un horizonte temporal futuro, al solidificar sus principios fundacionales en una rutina procedimental fija.
Esta estabilidad originaria acabó por fabricar en Uruguay una dinámica específica dentro del sistema de partidos, que repelió - desde un tenaz bipartidismo - la inclusión de una tercera fuerza partidaria real. De tal modo, lo que se definió iniciáticamente como estabilidad, podría ser reinterpretado como rigidez e inmovilidad sustantiva en y de la política: la persistencia en el tiempo, la clausura de los accesos a lo público, el acaparamiento del aparato estatal. Garantías de monopolio del poder. Así, registramos la existencia de dos partidos que reclaman un protagonismo absoluto – y excluyente – en la arena pública, alcanzado mediante sucesivos pactos, realineamientos de sus facciones y coaliciones interpartidarias.
En este sentido, la formación del Frente Amplio (FA) en 1971, a partir de un aprendizaje superador de fallidas alianzas de fuerzas de izquierda y “progresistas”, y de una reacción común ante un contexto político hostil (presidencias “coloradas” de Gestido y Pacheco Areco), resultó – ex post - un hecho trascendente en la política uruguaya. Constituyó el punto nodal inicial que acabó por conmover precisamente aquel carácter obstruido y privativo del sistema político partidario, rompiendo con el bipartidismo reinante, e inaugurando una nueva etapa en la historia de dicho país. Esta conmoción de la política encontró su materialización plena en su triunfo electoral presidencial de 2004.
El crecimiento electoral del FA fue sostenido y ascendente en todas las elecciones presidenciales en las que se ha presentado. Así, en 1971 obtuvo el 17% de los votos. En 1984, el 21%. En 1989, el 21%. En 1994, el 30%. En 1999, el 39% y en 2004 el 51%. Frente a este escenario - amenazante - de ascenso electoral imparable, los partidos tradicionales uruguayos recurrieron – entre otras cosas - a una terapia institucional/constitucional para combatirlo – tal como veremos en detenimiento en el próximo apartado. Así, el 8 de diciembre de 1996 se estableció – luego de una ajustada aprobación por plebiscito popular - la nueva Constitución. En términos generales, la reforma consistió en quitar la acumulación de votos por sublemas para la elección Presidencial y de Diputados (habilitado por la Constitución de 1918), obligando a los partidos políticos a tener que disponer candidatos únicos. A su vez, se eliminó la doble vuelta simultánea y se obligó a elecciones internas (primarias) abiertas en los partidos políticos21. Luego, se separaron las elecciones nacionales de las departamentales. Además, se eliminó la distinción entre lemas permanentes y accidentales, rigidizando los procedimientos partidarios intestinos. Y se modificó sustancialmente la modalidad de elección presidencial, pasando de un sistema de mayoría relativa, a uno de mayoría relativa calificada, con un umbral del 50%. Y, en caso de no alcanzar este límite, se dispone una segunda vuelta electoral. Así, el artículo 151 de la Constitución de 1996 dicta que
“…El Presidente y el Vicepresidente de la República serán elegidos conjunta y directamente por el Cuerpo Electoral por mayoría absoluta de votantes. Cada partido sólo podrá presentar una candidatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República. Si en la fecha indicada por el inciso primero del numeral 9º) del artículo 77, ninguna de las candidaturas obtuviese la mayoría exigida, se celebrará el último domingo del mes de noviembre del mismo año, una segunda elección entre las dos candidaturas más votadas.”22
A su vez, se habilitó al Presidente a solicitar el voto de confianza a la Asamblea para su Gabinete, a remover a los Directores de los Entes Autónomos, y se limitaron los plazos para el tratamiento de las leyes de “urgente consideración”23.
En este sentido, la introducción de la segunda vuelta electoral habría tenido el objetivo de confiar en una eventual alianza “tradicional” en segunda vuelta para combatir a la izquierda. De hecho, en la elección de 1999 (primera con el nuevo régimen electoral), el FA triunfó en primera vuelta, mientras que perdió en la segunda contra la comunión Batlle-Lacalle (PC-PN). Este último declaró por Radio Espectador, el 10 de noviembre de 1999, “…Estas ideas ameritan ser llevadas al gobierno, son buenas para el gobierno, son buenas para el país, y por eso el Partido Nacional vota a la persona del doctor Batlle”24. Así, la estrategia habría resultado – por lo menos en aquella instancia inicial – exitosa, ya que consiguió contener parcialmente el triunfo del FA (de haber existido la modalidad anterior “relativa”, el FA hubiera ganado con el 39%).
La introducción de elecciones primarias obligatorias y la obligación de presentar candidatos únicos, resultaron triunfos conseguidos por el Líder histórico del FA – Líber Seregni -, como parte de la negociación con el PN y el PC. Ese habría sido el “costo institucional” que los partidos tradicionales tuvieron que pagar para obtener aquel dispositivo de contención electoral (la “mayoría relativa calificada”). Ante las críticas por la negociación, Seregni declaraba el 21 de marzo de 1996: “… Debemos de entenderlo como una lógica de la vida política y de la situación política. Que nuestros adversarios no quieran que nosotros alcancemos el gobierno y el poder, y mantenerse ellos en el ejercicio del mismo. ¿O es que alguno de nosotros piensa que blancos y colorados van a pavimentar de pételos de rosa nuestro camino de acceso al gobierno?25
Estrategias políticas de Cambio Institucional
República Dominicana y Uruguay en Perspectiva Comparada
El argumento principal que guía este estudio es que, en primera instancia, las reformas constitucionales de República Dominicana (1994) y de Uruguay (1996) consistieron primordialmente en herramientas políticas al servicio de determinados intereses políticos individuales y partidarios. Esto es, proponemos reinterpretarlos como artefactos poderosos, de conmoción total y prolongada de la normalidad de la arena pública. Pero, con un espíritu preferentemente parcial y contextual. Dichas reformas fueron pensadas y operadas para afectar la realidad política coyuntural, respondiendo a intereses políticos puntuales – fundamentalmente de tinte electoral. Así, estos cambios institucionales se alzan como entidades contingentes – por lo menos en sus móviles iniciales -, aunque no por esto menos trascendentes ni importantes. En definitiva, nos interesa reafirmar el sentido esencialmente político y estratégico de las mismas.
Y en segunda instancia, resaltar el parecido de los arreglos institucionales que emergen de esos procesos constituyentes. Es decir, y negando enérgicamente todo argumento de índole “difusivo”, ambas reformas tendieron hacia un mismo conjunto de entidades políticas formales. Así, las dos establecieron la figura de la segunda vuelta electoral (sistema de mayoría relativa calificada) y con el mismo umbral para la primera vuelta. Ambas afectaron – desde una identidad y problemática propia – las dinámicas internas de los partidos políticos. En ambos casos se modificó la modalidad del calendario electoral, atentando contra cualquier factor de “inflado” no perteneciente al candidato/partido, sino a la circunstancia de votación.
Aún así, y a pesar de un outcome constitucional/institucional congruente, encontramos que las causas sustantivas y originarias, móviles, objetivos y estrategias que motivaron en particular cada una de las reformas resultan disímiles. Esto es, como ya hemos mencionado, se ajustan a modelos y factores explicativos distintos. En primer lugar, tal como intentamos retratar en el apartado anterior, durante la reforma estos países presentaban situaciones políticas muy distintas. No obstante de sus sistemas de partidos con tres fuerzas partidarias efectivas (PN, PC y FA en Uruguay, y PRSC, PLD y PRD en República Dominicana), las dinámicas, realidades y circunstancias histórico-políticas que se experimentaban en cada país resultaban radicalmente opuestas. Por un lado, República Dominicana debía lidiar con un grave problema de fragmentación política, desgaste del vínculo representativo, desinformación generalizada, falta de previsibilidad, activación ciudadana, escándalos de corrupción administrativa y electoral, retraso e imperfecciones en las tecnologías y modalidades electorales. Mientras que – por el otro - Uruguay presentaba una mayor estabilidad y normalidad política - incluso, en este último caso a pesar de la activación ciudadana registrada contra las principales medidas del Gobierno de Lacalle (el caso paradigmático al respecto es el del Referéndum contra la Ley de Empresas Públicas). En efecto, en Uruguay, el reclamo popular era contra determinadas medidas de un gobierno, o contra un Gobierno en particular, y no contra la clase política o sistema político en general – como sucedía efectivamente en República Dominicana.
En este sentido, encontramos una variable dependiente institucional – fenómeno a explicar – similar en ambos casos, pero alcanzado a partir de procesos y senderos causales diversos y disímiles. Así, el principal problema político que emergió en República Dominicana en el período político previo a la Reforma – y que debe considerárselo como un factor explicativo contextual determinante – fue un enérgico descreimiento de las instituciones electorales, sus disposiciones procedimentales teóricas y la práctica política misma. En efecto, dicho país tuvo presencia de observadores internacionales constante, entre 1990 a 1996, como la Organización de Estados Americanos (OAS), el Instituto Democrático Nacional (NDI), el Centro para la Promoción y Asistencia Electoral (CAPEL), la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES) y la Internacional Socialista (SI), entre otros26.
En consecuencia, el problema político principal que se le presentó a la clase política dominicana fue de “credibilidad” y legitimidad de la totalidad de la clase política frente a un creciente escepticismo civil. Esto, a raíz de las denominadas crisis electorales de 1990 y 1994. En 1990 y 1994 los partidos de la oposición (PLD y PRD) comenzaron una intensa campaña contra el PRSC y el Presidente Joaquín Balaguer, acusándolo de haber organizado un gran fraude electoral en las dos ocasiones de las elecciones presidenciales que lo uncieran. Para ello, movilizaron a la opinión pública, y convocaron a organismos internacionales y al Gobierno de Estados Unidos para que revisara y garantizara el debido proceso de los actos electivos. Incluso, en 1994 se denunció una gran irregularidad procedimental, descubriendo que habían sido eliminadas miles de listas de votantes (comprobando como mínimo la eliminación de 28.672 nombres, que su voto perjudicaba al partido de Balaguer). También habían votado militares (prohibido constitucionalmente) y decenas de personas, dos o más veces27.
En 1992, y como respuesta a la primera de las Crisis Electorales, Balaguer anunció la purificación del agredido proceso electoral, iniciando intentos de transparencia del registro de votantes y cambios en la Junta Central Electoral (principal órgano del país en esta materia). Pero estas resultaron declamativas o cosméticas, ya que el proceso de registro nacional de los votantes resultó – en la práctica - absolutamente deficitario, negando a gran cantidad de ciudadanos la posibilidad ejercer sus derechos políticos (recordemos que en este país los electores se deben inscribir como tales ad-hoc para cada elección). En efecto, ya para 1993, y pocos meses antes de la fecha programada para las elecciones presidenciales, sólo el 8% de las inscripciones había sido procesada28. Por eso, la principal queja y acusación en la elección presidencial de 1994 fue que la Junta Central Electoral había manipulado las listas, ya sea inscribiendo a algunos y eliminando a otros, o entregando dos listas de votantes – una “oficial” y otra para el control de los partidos políticos. En cualquier caso, faltaron centenares de votantes registrados (incluso por iniciativa del PRD tuvieron que instaurar la figura del voto observado, permitiendo a los ·”olvidados” a votar bajo observación de autoridades). Se acusó también a Balaguer de haber anunciado cifras oficiales que luego se comprobaría que no coincidían con los resultados recogidos en las mesas29.
Como decíamos, las elecciones de 1990 y de 1994 dejaron un clima de agitación social, de descreimiento institucional y una percepción de corrupción generalizada. “La sensación de fraude que dejó la experiencia electoral de 1990 motivó sin embargo un proceso de organización social y luchas por las reformas democráticas.”30 De tal modo, la solución a esta profunda crisis electoral provino de una propuesta del PLD de reformar profundamente la Constitución, extendiendo el periodo permitido para la deliberación a 24 meses. Así,
“…El Comité Político del PLD se reunió y, el 17 de Julio de 1994, le hizo al país una propuesta de 6 puntos. […] 1) Prorrogar el actual período constitucional en 18 o 24 meses, 2) prohibir la reelección presidencial en dos periodos consecutivos, 3) Constituir una nueva Junta Central Electoral, 4) Que se elimine el sistema de identificación electoral, 5) que para dotar de mayores garantías el proceso electoral se vote en colegios cerrados, y 6) Establecer el sistema electoral de doble vuelta como forma de asegurar el surgimiento de un gobierno con amplia base de sustentación social…”31
Más allá de que este proyecto del PLD fue fuertemente rechazado por el PRSC y el PRD, su publicación sentó los precedentes – y la necesidad - para una negociación pactada y reformista, demostrando la inexorabilidad de un acuerdo de partidos. Así, el 10 de agosto de 1994, se celebró el “Pacto por la Democracia”, firmado por estos tres principales partidos políticos, y mediado por la Organización de Estados Americanos (OEA). Este resultó un proceso de negociación que acabó por definir y asentar los principales puntos que se reformarían en la Constitución – como solución a la crisis.
“El Pacto por la Democracia, firmado entre los tres partidos con el objetivo de resolver la crisis política provocada por las irregularidades que caracterizaron las elecciones del año 1994, marcaron un hito en la historia política dominicana.”32 Precisamente, la misma debe inscribirse como parte de una estrategia política compartida por los tres partidos principales, y como una forma de atender y “solucionar” un reclamo generalizado de la ciudadanía. Reformar para acabar con una profunda crisis política y de legitimidad. En este sentido, y relativizando lo expuesto por Negretto (2009, pág. 93), la Reforma no resultó - principalmente - un pacto del PRSC y el PLD para frenar el advenimiento del PRD - más allá de que la narrativa histórica muestra que sobre el final de la negociación constituyente el PRD se levantó de la Asamblea, y la Reforma terminó siendo sancionada sólo por el PLD y el PRSC.33 Esto es, la Reforma no se la debe entender - en lo sustantivo - como una “lucha institucional” entre partidos, sino – por el contrario – como un pacto entre las principales fuerzas partidarias para sanar la crisis política imperante y el descreimiento creciente de la ciudadanía. De tal modo, analizar esta reforma concentrándose sólo en la negociación acaecida durante la Asamblea Constituyente, tendría el riesgo malinterpretar la reforma. Esto es, podría llevarnos a entenderla sólo como una acción política contra el PRD. En cambio, entendemos que las causas sustantivas, primeras e históricas de la Reforma deben encontrarse – como argumentamos – en la crisis político-electoral previa – si consideramos a su vez que los mismos actores y analistas políticos lo vivieron también en esos términos (según lo demuestran ciertas entrevistas efectuadas por el autor). En definitiva, afirmamos que esta Reforma Constitucional no resultó estricta y primordialmente un conflicto entre partidos (por lo menos no inicialmente, aunque luego deviniera en eso), sino un intento colegiado (inter-partidario) de solucionar un clamor popular, luego de profundas irregularidades electorales.
Así, entendemos que se podría ajustar cómodamente a aquella segunda causalidad esgrimida en nuestra revisión conceptual, que fundaba la reforma en “una falla en la red de instituciones vigentes que provocara un descontento generalizado y creciente de la ciudadanía”. En efecto, en República Dominicana, entre 1990 y 1994, fallaron intensamente las instituciones electorales, haciendo peligrar la integridad del sistema político. De tal modo, entendemos que se habría dispuesto una Reforma para “oxigenar el sistema, reglamentando - por ejemplo - mayores controles, contrapesos, transparencia administrativa, etc.”. Por eso, por ejemplo, “… ante los conflictos de fraude sucesivos, los colegios cerrados se adoptaron como un mecanismo que contribuiría a hacer más transparente los procesos electorales…”34.
En cambio, creemos la Reforma constitucional de Uruguay de 1996 se ajusta a otra lógica política imperante. Como mencionamos, Uruguay tuvo por más de 120 años un sistema político fuertemente excluyente y consolidado sobre un rígido sistema de partidos. Sus dos partidos políticos tradicionales (PN y PC) dominaron la escena política, controlando la conducción del país. Más allá de una – aparente – enemistad, la solidez y expulsión constante del sistema de partidos, garantizaba la tranquilidad de la contienda política. Pero esta realidad comenzó a transformarse en 1971, con la fundación del Frente Amplio. Este, comenzó a crecer electoralmente y a extenderse entre la ciudadanía, rompiendo con la clausura de la arena política, y conmoviendo fuertemente la normalidad imperante. De tal modo, registró – tal como comentamos – un desempeño electoral de ascenso constante, que puso en peligro la primacía absoluta de los partidos tradicionales. El surgimiento de una izquierda organizada políticamente en un frente amplio y plural, capaz de articularse y adaptarse a diversos escenarios, se transformó en un factor político disruptivo y preocupante para la “tradición” política uruguaya.
En este sentido, la convocatoria – inexorable – del Frente Amplio a participar de la transición democrática negociada en 1984 – en el denominado “Pacto del Club Naval” – implicó un gran reconocimiento como actor de veto innegable dentro de la nueva realidad política uruguaya. A su vez, su participación en diversas direcciones de Entes autárquicos nacionales durante la primera presidencia de Sanguinetti (1985-1989) y – principalmente – el triunfo en la intendencia de Montevideo (bastión histórico del PC), en 1989, develó el peligro real de esta nueva fuerza partidaria. Finalmente, el 30% obtenido en la elección presidencial de 1994 acabó por descubrir la inflexión sustantiva que resultara el Frente Amplio en la normalidad uruguaya, y la inminencia real de su triunfo electoral.
Frente a esto, advino la opción estratégica de la terapia constitucional-institucional. Los Partidos Tradicionales encontraron en la ingeniería sobre el sistema electoral y la separación de la elecciones departamentales de las nacionales (por el arrastre de Montevideo) una forma – paliativa y parcial – de contener el avasallamiento y crecimiento constante del Frente Amplio. De no modificar la modalidad del sistema electoral (la mayoría relativa), una mínima diferencia positiva para el FA resultaría un triunfo inapelable. Sin embargo, la opción de la segunda vuelta – por la “calificación” de la primera – instauraría una barrera de contención. Así, se elevarían los requerimientos mínimos del triunfo, aumentando la exigencia numérica de la consagración presidencial, instalando - a su vez – la posibilidad de una alianza “tradicional” en la segunda vuelta (tal como sucedió en 1999). En términos simbólicos, la imposibilidad de censura o eliminación efectiva de la materialidad de esta tercera fuerza, obligó a los partitos tradicionales a tener que operar – como otra opción – sobre las reglas y procedimientos legales. Así, se descubrió la opción de la reforma constitucional.
En efecto, el caso uruguayo puede inscribirse bajo aquella tercera lógica causal, de modificación sustantiva en el entorno político y cambio en las preferencias de los electores. La historia de este país evidencia que a partir de la década de 1970, y especialmente luego de la transición democrática de 1984, la sociedad política y civil se encontraban en una profunda transformación. De tal modo, la Reforma de 1996 puede redefinirse como una respuesta de ciertos actores políticos “tradicionales” frente a un escenario político cambiante en sus formas y preferencias. Así, actúa como consecuencia dentro de una cadena histórica y cambio progresivo profundo, y – a su vez - como causa e intensificación del mismo proceso de cambio ya iniciado. Los Partidos Tradicionales leyeron – correctamente – una amenaza latente y creciente en el FA, e iniciaron los procedimientos para modificar la legalidad. Así, apuntaron a contener una realidad cambiante y menos agraciada, modificando los basamentos - legales - sobre los cuales esta funciona.
La elección presidencial de 1999 en Uruguay (primera bajo el nuevo régimen electoral consignado en la Reforma) sirvió como primer laboratorio de experimentación del nuevo arreglo constitucional. En términos concretos, la misma resultó “exitosa”, ya que forjó una segunda vuelta. Así, en la primera, el FA obtuvo el 39% de los votos, el PC el 32% y el PN el 21%. De haber imperado el “viejo régimen”, la elección de 1999 hubiera consagrado la fórmula Vázquez-Nin (FA). Sin embargo, se tuvo que dirimir en un segundo encuentro. Compitieron Batlle-Hierro López (PC) y Vázquez-Nin (FA). Luego de un acuerdo con el PN y los pedidos constantes de Lacalle de votar al PC (o contra el FA), el PC pudo triunfar, con el 52,52% de los votos. Así, la estrategia planificada originalmente por los actores que propulsaron la reforma de 1996 resultó correcta y efectiva. Es decir, se consiguió contener el triunfo numérico del FA, con una alianza “tradicional” en segunda vuelta. Sin embargo, en 2004 (crisis económica y política de por medio) el FA triunfó en primera vuelta.
En este sentido, nos parece apropiada la reflexión invitada por Altman et.al. (2006), cuando consideran que el triunfo en 2004 del FA no evidenciaría un error en la predicción y cálculo en la estrategia de la Reforma, ni refiere a una consecuencia no buscada del proceso, sino – por el contrario – revela un síntoma de profundo cambio en la política uruguaya. Demostrando así que la ingeniería institucional no es ilimitada ni omnipotente. “…Lo que no podía alterar la Constitución, era la propia caída del apoyo electoral de los dos partidos `históricos´.”35 De tal modo, la Reforma de 1996, más que manifestar el poder de la alianza “tradicional”, parecería estar evidenciando todo lo contrario: una debilidad en su condición privilegiada, una disminución de su dominio exclusivo y una transformación constante de la arena pública.
En el caso de República Dominicana la Reforma Constitucional de 1994 habría cumplimentado su objetivo primario, habiendo conseguido oxigenar y legitimar los procesos electorales posteriores. Así, la elección de 1996 resultó la última elección que presenció una intensa observación electoral internacional36. “En la práctica, el impacto más positivo del proceso de reforma que se generó en torno a la crisis electoral de 1994, fue a nivel de transparencia y legitimidad de las elecciones subsiguientes…”37. Luego de eso, no se registró ni reclamó desde la ciudadanía u oposición, la asistencia electoral extranjera. En este sentido, la Reforma habría conseguido resolver las crisis de 1990 y 1994, intensificando los requerimientos básicos de inscripción y votación, y haciendo más estricto y riguroso los procedimientos fundamentales de selección de candidatos (interno al partido), y de los representantes. En efecto, no se reconoce en la historia dominicana posterior ningún otro escándalo electoral semejante al acaecido a comienzos de la década de 1990.
Sin embargo, la Reforma en República Dominicana tuvo ciertos costos y consecuencias en la política y el sistema de partidos. Esto es, producir la relegitimación y verosimilitud de la arena pública y política, condujo a su vez a cierta volatilidad electoral y cambio de contextos. Debido a que para re-“legalizar” el escenario político nacional, la Reforma tuvo que concentrarse en eliminar ciertas instituciones y entidades que permitían actuaciones partidarias fraudulentas y clientelares. Así, dispuso la “depuración” de la normalidad vigente, instalando nuevas prácticas y destruyendo otras tradicionales, dudosamente democráticas. En consecuencia, partidos como el PRSC comenzaron a perder las formas de atracción y movilización electoral, siendo obligados a redefinir sus mecánicas de relación. De tal modo, la Reforma conmocionó la normalidad del sistema de partidos, afectando las dinámicas imperantes, y permitiendo el advenimiento de nuevas fuerzas partidarias – exteriores y débiles bajo el antiguo régimen de facto constitucional – y provocando la decadencia de otras.
Luego de la Reforma, en República Dominicana surgió una nueva normalidad de “poca continuidad”. Es decir, el nuevo régimen electoral implementado desde 1994 provocó – como decíamos – la anulación progresiva de viejas tradiciones y el recambio constante de gobiernos y situaciones contextuales. La Reforma combatió ciertas prácticas capaces de garantizar la continuidad en el gobierno – y de allí aquella pulsión a un recambio más regular. En efecto, las tres elecciones posteriores a la Reforma (Presidenciales 1996, Legislativas y Departamentales 1998, y Presidenciales 2000) arrojaron tres escenarios distintos. En 1996, triunfó en primera vuelta Peña Gómez, líder histórico del PRD. Sin embargo, este perdió en segunda vuelta ante la extraña alianza forjada por el PLD y el PRSC - “Frente Patriótico”. Así, Balaguer instó a votar por Fernández Reyna (PLD), y la elección unció Presidente a este último – primera vez que un tercer partido accedía a la Presidencia (nuevamente, la conmoción de la normalidad política). En 1998, en las elecciones de mitad de mandato, el PLD sufrió un gran revés electoral, siendo el PRD el partido más votado. Finalmente, en las elecciones presidenciales del 2000, Hipólito Mejía (PRD) resultó electo Presidente en primera vuelta. Entonces, como dijimos, las tres elecciones que le siguieron a la Reforma encontraron, a) un gobierno de coalición (PLD-PRSC) luego de una segunda vuelta, b) un gobierno dividido (PLD en el Ejecutivo y PRD en el Legislativo), y c) un gobierno mayoritario (PRD triunfa en primera vuelta). Se evidencia pues una nueva dinámica cambiante, más móvil y variable, que ha deconstruido las redes clientelares y corruptas de la vieja política y los viejos partidos. Se abre el juego a nuevas alianzas no esperadas anteriormente (tal como lo muestra el “Frente Patriótico”) y se aumenta la versatilidad de la normalidad política. Aún así, la Reforma resultó exitosa, ya que permitió la salvaguarda y continuidad del sistema político y el régimen democrático – y la institucionalidad -, luego de aquella profunda crisis electoral que desprestigiara y lastimara tan profundamente el proceder político dominicano.
Entre la Ideología y los Partidos
Para finalizar, nos gustaría atender brevemente aquella cuestión planteada en un comienzo acerca de la posibilidad de interpretar una reforma constitucional bajo una lógica partidaria o ideológica. Vale aclarar que esto es netamente en términos analíticos y esquemáticos, y que la realidad oscila complejamente entre ambos senderos, mezclándolos y combinándolos con tantos otros (como el económico, étnico, cultura, regional, etc.). Aún así, nos interesaría invitar a una breve reflexión al respecto.
Al analizar el desarrollo de la Reforma Constitucional uruguaya y su situación política contextual, podríamos afirmar que prima una lógica ideológica antes que partidaria. Por el contrario, en República Dominicana resaltará un clivaje de tinte más partidario, antes que ideológico. En Uruguay, la ofensiva reformista del PN y el PC contra el FA, y la propia reacción del FA contra estos y su programa reformista, se lo podría inscribir en una lógica política mayor, de conflicto programático e ideológico. Más allá de que – como vimos – la Reforma en sí misma resulta un conflicto entre partidos, también resultaría susceptible de ser inscripta en el plan reformista de tinte liberal de Lacalle y Sanguinetti, como herramienta para eliminar a la dura oposición de la izquierda uruguaya. Así, este choque de un bloque tradicional (PN y PC) contra uno de corte progresista (FA) se reactivó constantemente en otras esferas de la política. También se actualizó contra el proyecto privatizador de Lacalle, contra la “mini-reforma” impulsada por el Gobierno “Blanco”, contra la reforma del sistema de previsión social, salud y educación, etc. De tal modo, más allá de la lógica partidaria necesariamente imperante (ya que los partidos resultan el principal actor político de esta arena) esta reforma se puede adosar como un eslabón más dentro de una lucha programática general, entre un bloque de corte liberal y otro de corte socialista. Así, sería una lógica “ideológica-partidaria”.
Por el contrario, el caso de República Dominicano parece evidenciar la ausencia de un sentido primordialmente ideológico. A diferencia del caso uruguayo, el objetivo primordial de la reforma no fue combatir a un partido de izquierda y su crecimiento, sino – como explicamos – la regeneración del tejido partidario y arena política. De tal modo, no parece poder atravesarse el conflicto con una directriz netamente ideológica. Cada una de las posturas que adoptaron los partidos principales frente a los puntos de la Reforma tiene que ver con aquél objetivo primario general, y también con una lógica individual y organizacional de supervivencia. Esto es, encontrar el arreglo que asegure la mejor satisfacción de los intereses partidarios. Por eso la discusión entre el PRD y el PLD por el umbral para la segunda vuelta. Claramente al repasar los argumentos de esa discusión no parecería haber un trasfondo ideológico, sino principalmente partidario. Además, tampoco podría ser ideológico, ya que ambos resultan partidos de centro-centro izquierda. Con lo cual, de encontrar un clivaje ideológico, la diferencia sustantiva tendría que haber estado entre estos y el PRSC. Sin embargo, ocurrió todo lo contrario: el PRD se levantó de la discusión y reforma constitucional, y la misma acabó siendo sancionada con un acuerdo del PLD (según Latinobarómetro 2004, 4,5 puntos promedio en una escala del 1 al 10, siendo 1 izquierda y 10 derecha) y el PRSC (8,5 puntos en la misma escala)38. Así, la coalición reformista – y la posterior coalición electoral en segunda vuelta en 1996 – fue entre un partido de centro-izquierda y uno de extrema derecha (recordemos, liderado por el ex Presidente de facto, Joaquín Balaguer).
La política presenta escenarios múltiples y complejos para los actores individuales (políticos) y los colectivos (partidos políticos), oscilando entre diversas tensiones y pulsiones por la propia supervivencia, y – a su vez – por la concreción de los intereses y objetivos programáticos, ideológicos y/o estratégicos. Sobre esta condición advienen las herramientas políticas disponibles para la consecución de fines. En este trabajo hemos intentado dar cuenta del carácter primordialmente artificial (artefacto) que dinamiza la ingeniería institucional en la política. Esto es, redefinir una reforma constitucional considerando exclusivamente los intereses políticos concretos, intentando alejarse analíticamente de aquella dimensión más “idealista”. Así, a pesar de que cuasi necesariamente toda reforma tendrá consecuencias sobre la calidad institucional y democrática, nuestra intención resultó destacar a este móvil como secundario o lateral. Por el contrario, las Reformas – especialmente en Latinoamérica – persiguen intereses contextuales de obtención, mantenimiento o extensión del poder, actuando también sobre la normalidad política imperante.
Sin embargo, la Reforma, como tal, no resulta un instrumento fácil de accionar en lo concreto. Sus altos requerimientos formales evidencian la profundidad de su poder, ya que actúa directamente sobre las bases legales y reglamentarias del ejercicio de la política. Así, controlar esta dimensión permitiría acceder directamente a una fuente de control de la realidad política. No obstante, son pocos los casos históricos en los que un actor político ha conseguido accionar una Reforma individualmente, sin el apoyo ni la necesidad de negociación con otros actores relevantes dentro de la arena pública. Por eso, la narrativa de las reformas enseña procesos complejos y contradictorios.
En este estudio hemos intentado dar cuenta de cómo dos procesos políticos, pertenecientes a dos realidades diversas, pueden arribar al mismo outcome constitucional. Nos hemos empeñado en explicar el caso de República Dominicana y de Uruguay, como manifestaciones de dos lógicas causales separadas y distintas. Así, el caso dominicano parecería responder a una Reforma como acción político-partidaria conjunta frente a una profunda crisis del sistema político y desprestigio generalizado del sistema electoral. El cambio de la Constitución aparece primordialmente entonces como una corriente de frescura y re-oxigenación de lo público. De tal modo, y más allá de inevitables diferencias de intereses y objetivos, los partidos en este país parecerían haberse unido en pos de la recuperación frente a una crítica opinión pública (tal como lo muestra la concreción del “Pacto por la Democracia”). En cambio, la Reforma uruguaya impulsada por los Partidos Tradicionales podría inscribirse como un muro de contención ante el avasallamiento y desempeño electoral creciente del Frente Amplio. Así, la Reforma no funcionaría como una “actualización apolítica” de los marcos normativos frente a una realidad “nueva”, sino como un intento radical y drástico de control sobre una normalidad en vías de desnormalización. En efecto, parecería que la Reforma puede inscribirse como consecuencia de un cambio anterior general en el sistema de partidos, y a su vez, como causa inicial de una profunda conmoción sobre la realidad política. Esto es, pensar esta Reforma – así como otras – como consecuencia y causa dentro de un largo proceso histórico-político.
Finalmente, nos interesa remarcar la pertinencia y bondad de ajuste del marco conceptual-teórico brindado por Negretto (2009) y (2010), ya que cubre con gran efectividad y justeza las causas reales de las Reformas Constitucionales. Al respecto, consideramos que resultaría interesante poder complementar – cuasi adjetivamente – este enfoque conceptual con otro que nos remita a las opciones reales de arreglos y figuras institucionales vigentes y disponibles para seleccionar por los actores. Esto es, no reclamamos la inclusión de un entendimiento “tecnológico”, sino que creemos que cada contexto político y proceso histórico determinado provee una gama limitada de opciones institucionales reales de adopción. No toda entidad o regla puede aplicarse en todo momento y contexto político. A su vez, nos interesaría poder extender la dinámica analítica aquí propuesta a casos más complejos, y más difíciles de rastrear y documentar: los casos de “No-reformas”. Es decir, situaciones en las que se intentó llevar a cabo una determinada reforma institucional, pero que por ciertos motivos no pudo ser concretada. Así, una línea analítica de este tipo permitiría ampliar el modelo, entendimiento y nociones conceptuales que poseemos para entender las Reformas – aunque entendemos la complejidad implicada, ya que requeriría un contacto directo y fluido con los actores y protagonistas de aquel proceso trunco.
* Licenciado en Ciencia Política (UBA) – Doctorando en Ciencia Política (UTDT)
Agradecimientos: al Dr. Gabriel Negretto y a la Lic. Fátima Iribarne, por el apoyo brindado en este trabajo académico de investigación.
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2 Sólo en el complejo caso de tratarse de la Constitución primera de una Nación, entendemos que este planteo de la inexistencia radical de una pulsión por el bien común estaría – por lo menos – relativizado, ya que intervienen otros objetivos y realidad políticos.
3 Negretto, Gabriel. 2009. “Paradojas de la Reforma Constitucional en América Latina”, en Journal of Democracy en Español, Vol. 1, Nº1.
4 Negretto, Gabriel. 2010. “A partisan theory of constitutional choice”, en Making Constitutions. Presidents, parties and institutional choice in Latin America, pág. 89.
5 Negretto, Gabriel. 2010. “A partisan theory of constitutional choice”, en Making Constitutions. Presidents, parties and institutional choice in Latin America, pág. 89.
6 Rosas, Guillermo. 2005. “The ideological organization of Latin American Legislative Parties: an empirical analysis of elite policy preferences”, en Comparative Political Studies, Vol. 38, Nº7, pág. 825.
7 Gunther, Richard y Larry Diamond. 2001. “Types and Functions of Parties”. En Larry Diamond y Richard Gunther (eds.), Political Parties and Democracy, Baltimore: John Hopkins University, pág. 7-8.
8 Negretto, Gabriel. 2010. “A partisan theory of constitutional choice”, en Making Constitutions. Presidents, parties and institutional choice in Latin America, pág. 90.
9 Negretto, Gabriel. 2010. “A partisan theory of constitutional choice”, en Making Constitutions. Presidents, parties and institutional choice in Latin America, pág. 90.
10 Elster, Jon. 1995. “Forces and Mechanisms in Constitution-Making”, en Duke Law Review 45.
11 Negretto, Gabriel. 2010. “A partisan theory of constitutional choice”, en Making Constitutions. Presidents, parties and institutional choice in Latin America, pág. 112-116.
12 Espinal, Rosario. 2005. “Reformas Electorales pendientes: fortalecimiento del Sistema Electoral”, Seminario Internacional Consejo Nacional de Reforma del Estado, Santo Domingo, pág. 1.
13 Historia del Partido de la Liberación Dominicana, www.pld.org.do
14 Espinal, Rosario. 2005. “Reformas Electorales pendientes: fortalecimiento del Sistema Electoral”, Seminario Internacional Consejo Nacional de Reforma del Estado, Santo Domingo, pág. 2.
15 Constitución de la República Dominicana 1994.
16 Constitución de la República Dominicana 1994.
17 Espinal, Rosario. 2005. “Reformas Electorales pendientes: fortalecimiento del Sistema Electoral”, Seminario Internacional Consejo Nacional de Reforma del Estado, Santo Domingo, pág. 3.
18 Constitución de la República Dominicana 1994.
19 Cason, Jeffrey. 2002. “Electoral reform, Institucional Change, and party adaptation in Uruguay”, en Latin American Politics and Society, Vol.44, N°3, p. 91.
20 Randal, Vicky y Lars Svasand. 2002. “Party institucionalization in new democracies”, en Party Politics, p.12.
21 Altman, David, Daniel Buquet y Juan Pablo Luna. 2006. “Constitutional Reforms and Political turnover in Uruguay: winning the battle, losing the War”, Annual Meeting of APSA, pág. 1-4, 13.
22 Constitución de la República Oriental del Uruguay, 1996.
23 Chasquetti, Daniel. 2004. “El proceso constitucional en el Uruguay del Siglo XX”, en El Uruguay del Siglo XX, Tomo II, pág. 80-82.
24 Entrevista a Lacalle, Radio el Espectador Uruguay, 10/11/1999
25 Seregni, Liber. 1996. Diario el País.
26 Espinal, Rosario. 2000. “Observing Elections in Dominican Republic”, en Tommie Sue Montgomery (eds.), Pacemaking and Democratization in the Western Hemisphere”, North-South Center Press, pág. 192.
27 Agosto, Gabriela y Francisco Cueto Villamán. 2002. Los Partidos Por Dentro. Estructura y funcionamiento del PRD, PRSC y PLD 1978-2002. Centro de Estudios Sociales Montalvo, Santo Domingo, pág. 36-38.
28 Espinal, Rosario. 2000. “Observing Elections in Dominican Republic”, en Tommie Sue Montgomery (eds.), Pacemaking and Democratization in the Western Hemisphere”, North-South Center Press, pág. 190.
29 Ibidem. pág. 193.
30 Espinal, Rosario. “El Proceso Democrático en República Dominicana: avances, retrocesos y riesgos”. Pág. 628.
31 Grullón, Rafael. 2002. “PLD: Experiencia electoral y vida partidaria”, pág. 54.
32 Agosto, Gabriela y Francisco Cueto Villamán. 2002. Los Partidos Por Dentro. Estructura y funcionamiento del PRD, PRSC y PLD 1978-2002. Centro de Estudios Sociales Montalvo, Santo Domingo, pág. 85.
33 El detonante de la ruptura del PRD fue respecto del Sistema Electoral de mayoría simple con segunda vuelta, ya que ellos buscaban un umbral del 40%, y no del 50% como se terminó sancionando. Por esta diferencia, rompieron la negociación, y “violaron” lo acordado en el “Pacto por la Democracia”.
34 Espinal, Rosario. “Las Reforma Electorales y su Impacto en el Sistema Político Dominicano”, pág. 35.
35 Moreira, Constanza. 2004. Final del Juego. Ediciones Trilece, Montevideo, pág. 39.
36 Espinal, Rosario. 2000. “Observing Elections in Dominican Republic”, en Tommie Sue Montgomery (eds.), Pacemaking and Democratization in the Western Hemisphere”, North-South Center Press, pág. 192.
37 Espinal, Rosario. “El Proceso Democrático en República Dominicana: avances, retrocesos y riesgos”. Pág. 630.
38 Latinobarómetro 2004.

References: resolución 
 artículo 122
 artículo 90
 artículo 89
 artículo 151
 artículo 77