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Timestamp: 2019-09-16 21:16:28+00:00

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BVerfG, Urteil vom 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85 - openJur
Urteil vom 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85
BVerfG, Urteil vom 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85
openJur 2011, 118362
Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung setze ferner gemäß § 87 Abs. 1 FlurbG voraus, daß eine Enteignung zulässig sei. Dies Erfordernis sei erfüllt. Darüber habe zu Recht - wenn auch nur im Rahmen von Hilfserwägungen - die Obere Flurbereinigungsbehörde als die das Verfahren anordnende Stelle entschieden. Entgegen der Ansicht des Flurbereinigungsgerichts sei über diese Frage nicht im Bebauungsplanverfahren zu befinden, da die Gemeinden als kommunale Planungsträger keine Enteignungskompetenz hätten und der Bebauungsplan nicht unmittelbar in Rechte des Bürgers eingreife. Grundlage für die enteignungsrechtliche Beurteilung seien die §§ 85 ff. BBauG, weil die vorgesehene Landinanspruchnahme für die im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung zu verwirklichende städtebauliche Maßnahme dem im Bundesbaugesetz geregelten Sachbereich zuzuordnen sei. Die Realisierung des Projekts werde jedoch nicht im Wege der einzelobjektbezogenen Enteignung, sondern mit dem Instrument der Unternehmensflurbereinigung als dem gegenüber der Enteignung milderen, verhältnismäßigeren Mittel angestrebt. Dieses Verfahren verbinde mit dem Ziel der durch das Unternehmen notwendig gewordenen Folgenbewältigung die Vorteile einer Neuordnung der Besitzverhältnisse und sei vornehmlich darauf gerichtet, den Grundbesitz und die landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen so weit wie möglich zu erhalten. Deshalb sei für die enteignungsrechtliche Prüfung ausreichend, daß für die in Aussicht genommene städtebauliche Maßnahme außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung dem Grunde nach zulässig wäre. Dies sei zu bejahen:
Schließlich biete die Firma Daimler-Benz AG als bedeutendes Unternehmen mit weitreichender Wirtschaftskraft die Gewähr dafür, daß die dargestellten Gemeinwohlziele durch plankonforme Errichtung der Teststrecke und ihren dauerhaften Betrieb auch tatsächlich erreicht würden. Darüber hinaus seien die Gemeinden gehalten, durch geeignete Planvereinbarungen sicherzustellen, daß das Vorhaben auch nach seiner Realisierung dem Allgemeinwohl verpflichtet bleibe.
Art. 14 Abs. 3 GG verbiete eine privatnützige Enteignung. Diese sei kein Instrument, innerhalb der Privatrechtsordnung zwischen Rechtssubjekten auftretende Probleme zu lösen, sie diene nicht der Vermögensverschiebung zwischen Privaten. Der Bau der Teststrecke verfolge das Ziel, Daimler-Benz weitere Einnahmen zu ermöglichen. Dem Erwerbsinteresse des einen Unternehmens dürfe jedoch kein höherer Rang beigemessen werden als dem eines anderen. Auch soweit die Literatur eine Enteignung als Instrument sektoraler oder regionaler Strukturpolitik für möglich erachte, werde eine Entscheidung des Gesetzgebers gefordert. Dieser müsse jedenfalls das Ziel-Mittel-System staatlicher Regionalpolitik präzise umreißen. Die Befürwortung des Standortes eines Projektes durch die Landesregierung, die mehrheitliche Billigung durch den Landtag und eine Anpassung des Regionalplans genügten nicht. Die Argumente des Bundesverwaltungsgerichts könnten auf jede beliebige industrielle Anlage und jedes beliebige größere Dienstleistungsangebot übertragen werden. Stünde diese Auffassung in Einklang mit Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG, könnte in strukturschwachen Räumen mit den Zwangsinstrumenten Enteignung oder Flurbereinigung in beliebiger Weise eine Ansiedlungspolitik für Industrie und Wirtschaftsunternehmen betrieben werden. Das konkrete Vorhaben diene nicht dem Allgemeinwohl und wäre nicht einmal im Sinne des Enteignungsrechts erforderlich. Es sei lediglich das Ergebnis der unternehmenspolitischen Entscheidung, die Teststrecke gegenüber bisherigen Testverfahren vorzuziehen. Die Schaffung einiger Arbeitsplätze auf der Teststrecke sei allenfalls eine mittelbare Folge des Vorhabens. Auch stehe die Ansiedlung weiterer Betriebe ebensowenig in einem enteignungsrechtlich relevanten Zusammenhang zur Teststrecke wie die von der Firma Daimler- Benz AG in Stuttgart bereitgestellten Ausbildungsplätze. Völlig unerfindlich sei, weshalb ein Teil der im Innenbereich der Teststrecke gelegenen Grundstücke bei gleichbleibender Nutzung der Firma Daimler-Benz AG und nicht den ursprünglichen Eigentümern wieder zugeteilt werden solle. Die Enteignung sei kein Instrument zur Durchsetzung eines Eigentümerwechsels.
Ausgangstyp des Flurbereinigungsrechts sei die Regelflurbereinigung. Diese sei ebenso wie die städtebauliche Umlegung als Inhalts- und Schrankenbestimmung anzusehen. Auch die Unternehmensflurbereinigung stelle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs keine Enteignung dar; danach könnten lediglich auf der Durchführungsstufe punktuelle und individuelle Enteignungstatbestände auftreten. Die städtebauliche Flurbereinigung nach § 144 f BBauG sei ebenso zu qualifizieren, da sie auf dem Prinzip der Surrogation beruhe. Das Bundesverfassungsgericht habe in einem solchen Surrogationsvorgang keine Enteignung gesehen (BVerfGE 42, 263). Die Unternehmensflurbereinigung diene zwar zunächst den Interessen des veranlassenden Unternehmers und seines Vorhabens, jedoch zeichne sie sich ebenso wie die Regelflurbereinigung durch eine simultane Privat- und Sozialnützigkeit aus, da sie gleichgewichtig die Belange der betroffenen Eigentümer der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke wahren und fördern und zu einem Ausgleich bringen müsse. Im vorliegenden Fall komme hinzu, daß die Firma Daimler-Benz AG mehr Eigentumsfläche einbringe als für eine wertgleiche Flächenzuteilung an die übrigen Teilnehmer notwendig sei. Die Unternehmensflurbereinigung sei daher ein reines "Grundstückstauschverfahren". Eine kategorische Gegenüberstellung von privatnützigen und fremdnützigen Neuverteilungen bei der Beurteilung der Regel- und der Unternehmensflurbereinigung widerspreche den tatsächlichen Verhältnissen. Zudem nehme der "Unternehmer" oder Letztbegünstigte (hier: die Firma Daimler-Benz AG) als Grundstückseigentümer am Verfahren der Flurbereinigung teil, und verfolge aus der Sicht der gebietszugehörigen Eigentümer keine von außen kommenden, fremdnützigen Interessen. Das Kriterium der Situationsgebundenheit führe zum gleichen Ergebnis, da jede Flurbereinigung dem "Gebot der sozialen Solidarität" entspreche. Die Flurbereinigung sichere eine raumstrukturelle Ordnung und Entwicklung, an der alle gebietszugehörigen Eigentümer teilhätten. Dabei sei vorauszusetzen, daß das veranlassende Vorhaben entsprechend dem Grundgedanken der Sozialpflichtigkeit von einem darzulegenden öffentlichen Interesse getragen werde und der Erhaltung oder Entwicklung der vorhandenen Gebietsstruktur diene. Die Bestandsgarantie sei nicht in Frage gestellt, da durch das Prinzip der Surrogation das eigentumsspezifische Zuordnungsverhältnis erhalten bleibe.
Das Ausgangsverfahren gibt keinen Anlaß zu der Prüfung, wie eine Regelflurbereinigung oder ein Umlegungsverfahren verfassungsrechtlich zu beurteilen wären. Zur Erörterung steht allein die städtebauliche Unternehmensflurbereinigung gemäß § 144 f BBauG in Verbindung mit § 87 Abs. 1 FlurbG. Eine solche mag verfassungsrechtlich keine besonderen Schwierigkeiten aufwerfen, soweit mit ihr lediglich bezweckt wird, die Folgen einer Landbeschaffung in Fällen zu mildern, in denen die Befugnis zur Landbeschaffung ihrerseits außer Streit steht. Im vorliegenden Fall sollen aber die im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung anwendbaren Vorschriften gerade als Grundlage für die Landbeschaffung herangezogen werden. Ob sie dafür ausreichen, wird zu erörtern sein. Dabei kann die städtebauliche Unternehmensflurbereinigung nicht als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beurteilt werden. Vielmehr ist sie gekennzeichnet durch den staatlichen Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen; sie zielt auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet sind (vgl. BVerfGE 70, 191 [199 f.] m. w. N.; 71, 137 [143]). Ob die betroffenen Eigentümer eine gleichwertige Landabfindung ohne Flächenabzug erhalten, ist für die verfassungsrechtliche Einordnung unerheblich. Die hier in Rede stehende Unternehmensflurbereinigung kann daher mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar sein, wenn sie den Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügt.
Etwas anderes ergibt sich entgegen der Ansicht der Landesregierung auch nicht aus der Situationsgebundenheit des einzelnen Grundstücks und einer daraus folgenden Pflicht zur Rücksichtnahme und sozialen Solidarität gegenüber strukturverbessernden Maßnahmen. Damit wird bereits verkannt, daß die Begründung solcher Eigentümerpflichten dem Gesetzgeber obliegt, der gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt (vgl. BVerfGE 37, 132 [140 f.]; 58, 300 [335]). Es gibt schon keine gesetzliche Regelung, die den Grundeigentümer verpflichtet, sein Grundstück zur Verwirklichung eines im Fremdinteresse liegenden Zweckes gegen ein anderes auszutauschen. Vielmehr macht der Gesetzgeber in § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung gerade von der Zulässigkeit einer Enteignung abhängig. Damit hat er - im Einklang mit der Verfassungsrechtslage und diese nicht etwa "überschießend" - zum Ausdruck gebracht, daß die Inanspruchnahme von Grundeigentum im Wege der Unternehmensflurbereinigung nicht von der Sozialpflichtigkeit des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG gedeckt ist.
Die im Ausgangsverfahren umstrittene Anordnung der städtebaulichen Flurbereinigung führt allerdings als solche (noch) nicht zum Eigentumsentzug bei den betroffenen Grundstückseigentümern. Sie ist dennoch maßgeblicher Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Verwaltungsentscheidungen, die dem Enteignungsverfahren im engeren Sinne vorangehen und mit Bindungswirkung für das Enteignungsverfahren über verfassungsrechtliche Anforderungen gemäß Art. 14 Abs. 3 GG befinden, sind an dieser Vorschrift zu messen (vgl. hierzu BVerfGE 45, 297 [319 f.]; 56, 249 [264 f.]). Die Anordnung der städtebaulichen Flurbereinigung gemäß § 144 f BBauG in Verbindung mit § 87 Abs. 1 FlurbG entfaltet "enteignungsrechtliche Vorwirkungen" im Sinne dieser Rechtsprechung, weil sie abschließend und für das weitere Verfahren verbindlich über die Verwirklichung des Vorhabens unter Inanspruchnahme fremden Eigentums entscheidet. Sie stellt die enteignungsrechtliche "Planungsentscheidung" dar und wirkt fort bis zur Ausführungsanordnung des Flurbereinigungsplans, der das Flurbereinigungsgebiet neu gestaltet (§§ 58, 61 FlurbG). Mit ihrer Bestandskraft steht die Zulässigkeit einer für das Vorhaben erforderlichen Enteignung dem Grunde nach fest ("Grundverwaltungsakt"); weiteren Enteignungsschritten kann nicht mehr die Unzulässigkeit des Vorhabens entgegengehalten werden.
Schließlich erfordert auch der grundrechtlich garantierte Anspruch auf einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz, daß die verfassungsgerichtliche Überprüfung nicht erst bei der konkreten Durchführung der Planungsentscheidung ansetzt (vgl. BVerfGE 45, 297 [333]; m. w. N.). Die gegenteilige Auffassung verkennt den bindenden Charakter der Anordnung der städtebaulichen Flurbereinigung. Soweit deren enteignungsrechtliche Vorwirkung reicht, muß es genügen, daß sie die Privatrechtsordnung nur potentiell und noch nicht aktuell berührt (vgl. dazu BVerfGE, a.a.O., S. 319).
Diesen Voraussetzungen genügt die hier umstrittene Maßnahme nicht. Es ist weder eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den verfolgten Enteignungszweck vorhanden (a), noch bestehen Vorschriften, welche die grundlegenden Enteignungsvoraussetzungen und das Verfahren zu ihrer Ermittlung festlegen (b), noch gibt es genügende gesetzliche Vorkehrungen zur Sicherung des Enteignungszwecks (c).
Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß die Bauleitplanung ihrerseits inhaltlich hinreichend durch Gesetz vorgeprägt werde. Nach § 1 Abs. 3 BBauG haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diese Pflicht besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann, wenn Bauleitpläne nach der planerischen Konzeption der Gemeinde notwendig sind (vgl. BVerwG, DÖV 1971, S. 633). Inhaltliche Vorgaben erhalten die Pläne dadurch nicht. Sie sind nach § 1 Abs. 4 BBauG den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Diese sind ihrerseits Ergebnisse von Planungsprozessen, denen grob umrissene und zum Teil einander zuwiderlaufende Grundsätze vorgegeben sind (vgl. § 2 des Raumordnungsgesetzes). Auch den in § 1 Abs. 6 BBauG enthaltenen Planungsrichtlinien, die so gut wie alle öffentlichen Interessen und damit zwangsläufig ebenfalls widerstreitende Belange abdecken, sowie dem in § 1 Abs. 7 BBauG geregelten Abwägungsgebot läßt sich für die Konkretisierung des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nichts entnehmen. Für eine Enteignung reicht nicht jedes beliebige öffentliche Interesse aus; die freiheitssichernde Funktion des Eigentums (BVerfGE 24, 367 [389]) verlangt im Gegenteil ein besonders schwerwiegendes, dringendes öffentliches Interesse; nur um dessen Erfüllung willen dürfen private Rechte entzogen werden (Papier in: Maunz/ Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 505 zu Art. 14 GG unter Hinweis auf Böhmer, BVerfGE 56, 266 [274]; abw. M.).
Eine nähere gesetzliche Umschreibung des Allgemeinwohls ergibt sich ebensowenig aus dem nach § 9 BBauG in Verbindung mit den Vorschriften der Baunutzungsverordnung möglichen Inhalt eines Bebauungsplans. Zwar läßt sich nicht von der Hand weisen, daß die Gestaltungsbefugnis der Gemeinden durch diese Normen eingeschränkt wird; eine rechtliche Bindung des Plangebers an näher bestimmbare, einzelne Ziele des Gemeinwohls bewirken die dort vorgesehenen vielfältigen Festsetzungen einschließlich der typisierten Baugebietsumschreibungen jedoch nicht. Die Bestimmungen der §§ 9 und 11 BauNVO über Industriegebiete und sonstige Sondergebiete enthalten nicht die von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG geforderte gesetzliche Grundlage. § 9 BauNVO spricht lediglich von Industriegebieten, die "ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben dienen", § 11 von solchen Sondergebieten, die sich von den Baugebieten nach §§ 2 bis 10 "wesentlich unterscheiden"; die in Absatz 2 aufgeführten Nutzungsarten decken das Ziel gewerblicher Ansiedlung zum Zwecke der Förderung der Wirtschaftsstruktur gleichfalls nicht.
b) Daß das Bundesbaugesetz keine Enteignung zu dem hier verfolgten Zweck regelt, zeigt auch das Fehlen entsprechender Vorschriften über die dafür notwendigen Voraussetzungen und das Verfahren ihrer Ermittlung. Zwar ist die Enteignungsbehörde an den Bebauungsplan in seiner städtebaulichen Zielsetzung gebunden. Da die Bauleitplanung sich aber nicht an den Anforderungen ihrer zwangsweisen Verwirklichung orientiert, müssen die Enteignungsbehörden das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen eigenständig und unabhängig davon prüfen. Bei der hier beabsichtigten Enteignung zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf der Grundlage eines Bebauungsplans müssen dessen Festsetzungen also mit anderen, außerstädtebaulichen Belangen abgewogen werden; der Bebauungsplan selbst steht gleichsam zur Disposition dieser Abwägung. Dafür lassen sich dem Bundesbaugesetz weder inhaltliche Vorgaben entnehmen, noch bietet es ein Instrumentarium für die Bewältigung einer solchen, seinen Rahmen sprengenden Aufgabe. Für die Umsetzung des hier verfolgten wirtschafts- und strukturpolitischen Ziels in ein konkretes Vorhaben, also für die Gemeinwohlaktualisierung, bedarf es zumindest gesetzlicher Vorschriften, die Anhaltspunkte für die Bewertung der einzelnen widerstreitenden Interessen bieten. Es muß sichergestellt sein, daß entweder unmittelbar der Gesetzgeber selbst oder eine fachlich qualifizierte Behörde in einem geeigneten Verfahren eine enteignungsrechtliche Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte und widerstreitenden Interessen unter Prüfung auch der Erforderlichkeit des Vorhabens vornimmt.
Die Anwendung hierzu ungeeigneter Vorschriften hat sich im vorliegenden Fall in einer Weise ausgewirkt, die der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung nicht gerecht werden kann: Im Bauleitverfahren ist die Behörde - mit Zustimmung des Verwaltungsgerichtshofs im Normenkontrollverfahren und des Bundesverwaltungsgerichts in der angegriffenen Entscheidung - davon ausgegangen, daß die Enteignungsvoraussetzungen hier nicht zu prüfen seien. Demgemäß enthält die Begründung für den Bebauungsplan lediglich strukturpolitische Erwägungen und die in § 1 Abs. 7 BBauG vorgeschriebene planerische Abwägung öffentlicher und privater Belange; in bezug auf einen etwa erforderlichen Grunderwerb wird auf das Flurbereinigungsverfahren verwiesen. In diesem Verfahren hielt aber die Flurbereinigungsbehörde die Prüfung, ob eine Enteignung zulässig sei, nicht für erforderlich, weil eine Unternehmensflurbereinigung selbst keine Enteignung und ein Landabzug vermeidbar sei. Nur hilfsweise hat sie eine entsprechende Prüfung unter Rückgriff auf die strukturpolitischen Erwägungen im Bebauungsplan vorgenommen. Demgegenüber meinte das Flurbereinigungsgericht, es müßten zwar die Voraussetzungen für eine Enteignung vorliegen, jedoch sei über deren Zulässigkeit nicht von der Flurbereinigungsbehörde, sondern gegebenenfalls im Bebauungsplanverfahren zu entscheiden. Der Sache nach habe die Gemeinde auch im Bebauungsplan unter Bindung für die Flurbereinigungsbehörde über die Zulässigkeit der Enteignung befunden, wenn auch dieser Begriff in der Bauplanbegründung nicht erscheine. Das Bundesverwaltungsgericht schließlich hält eine Flurbereinigung nur dann für statthaft, wenn zu ihrer Verwirklichung außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung zulässig wäre. Darüber könne nicht im Bauleitverfahren, sondern nur von der Flurbereinigungsbehörde entschieden werden. Das könne auf der Grundlage der Hilfserwägungen im Flurbereinigungsbeschluß durch das Bundesverwaltungsgericht geschehen, das die Zulässigkeit der Enteignung allerdings nur dem Grunde nach und nicht einzelfallbezogen und auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit prüfe.
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