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BOE.es - Documento BOE-A-2013-11123
Documento BOE-A-2013-11123
Pleno. Sentencia 162/2013, de 26 de septiembre de 2013. Conflicto positivo de competencia 5868-2004. Planteado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación. Competencia sobre educación: constitucionalidad de los preceptos reglamentarios estatales (STC 184/2012).
«BOE» núm. 254, de 23 de octubre de 2013, páginas 126 a 138 (13 págs.)
BOE-A-2013-11123
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, don Francisco José Hernando Santiago, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López Magistrados, ha pronunciado,
En primer término, se infringe la concepción constitucional de lo básico y se vulneran las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia educativa que ostenta la Comunidad de Madrid. Considera la Comunidad Autónoma que la legislación básica ha de establecer el «marco de una política global» que permita el desarrollo de una política propia por parte de la Comunidades Autónomas, las cuales podrán establecer las peculiaridades que le convengan, siendo así que el real decreto objeto del conflicto no permite a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica de calidad de la educación sino que, por el contrario, persigue suspender la aplicación de esta Ley Orgánica y paralizar el desarrollo legislativo que, en el caso de la Comunidad de Madrid ya se ha producido mediante una serie de disposiciones (decretos y órdenes) dictados con anterioridad; la norma carecería también de carácter materialmente básico, por cuanto no se dicta como complemento de una ley, sino con la finalidad contraria de impedir su aplicación.
2. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Cuarta, de 19 de octubre de 2004, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por la Comunidad de Madrid, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid».
A juicio del Abogado del Estado la norma impugnada tiene carácter básico, en cuanto respeta la doble dimensión, formal y material, de la noción constitucional de bases reiteradamente recogida por la jurisprudencia constitucional. Formalmente, en la medida en que los preceptos del Real Decreto son resultado de una habilitación expresa contenida en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación, hallándose proclamado expresamente tal carácter en la disposición final primera del Real Decreto, y, materialmente, puesto que si la competencia para la ordenación del sistema educativo es estatal (art. 149.1.30 CE), la competencia normativa para regular el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema establecido por la Ley Orgánica de calidad de la educación será también estatal. A ello se añade que, conforme a la STC 1/2003, la disconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicas con las nuevas bases en una materia adoptadas por el legislador estatal determina la actual inconstitucionalidad de aquellas disposiciones originariamente respetuosas del orden constitucional de distribución de competencias, lo que obliga a la Comunidad Autónoma a proceder a variar su normativa para adaptarla a ella. Considera el Abogado del Estado que, entenderlo de otra manera, supondría privar al Estado de su potestad de fijar bases o aprobar legislación básica a partir de la primera vez que el legislador postconstitucional hubiera promulgado dicha legislación, salvo que las Comunidades Autónomas no hubieran legislado/ejecutado esa primera legislación básica, lo cual no es constitucionalmente correcto.
El Real Decreto 1318/2004 modifica parcialmente el calendario de aplicación de la Ley Orgánica de calidad de la educación que previamente había sido establecido por el Real Decreto 827/2003, en ejercicio de la habilitación conferida por la disposición adicional primera de la citada Ley Orgánica. El artículo único del Real Decreto aplaza en el tiempo la aplicación de determinadas medidas previstas en el Real Decreto 827/2003 contemplando, en lo fundamental, una demora de dos años –dentro del ámbito temporal máximo de cinco años establecido en la Ley Orgánica de calidad de la educación–, para la aplicación de determinados aspectos del anterior calendario, sin que sean objeto de aplazamiento las medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación que, en virtud del calendario aprobado por el Real Decreto 827/2003, ya habían sido implantadas en el curso 2003-2004; la disposición adicional única establece las reglas temporales de aplicación de los reales decretos dictados por el Estado en desarrollo de la Ley Orgánica de calidad de la educación, y la disposición final primera contiene el título competencial, estableciendo que la norma tiene carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1 y 30 CE, en la disposición adicional primera 2 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación, y en virtud de la habilitación que confiere al Gobierno la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación.
Como hemos precisado en la STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 2, «[c]onstatada así la pérdida de vigencia de la norma impugnada, los criterios de nuestra doctrina son claros, tal como los recuerda la STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 c): "Hay que tener en cuenta que en las controversias de alcance competencial como la que nos ocupa, es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado. Esta operación valorativa deberemos hacerla de acuerdo con lo que nuestra doctrina reitera, esto es, hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes (STC 147/1998, FJ 3, y jurisprudencia allí citada)".»
Junto al criterio que se acaba de reproducir, hay que tener en cuenta que en este tipo de procesos promovidos por causa de vulneración del orden constitucional de competencias tenemos establecido que si «la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto» [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)].
Como ya señaló la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, con cita de la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15, «las competencias estatales en materia educativa derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 de la CE. De ello resulta que, por un lado, la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales como competencia del Estado, según el art. 149.1.30 de la CE. supone la reserva al mismo de toda la función normativa en relación con dicho sector y, en segundo lugar, que la competencia estatal en relación con "las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución" a que se refiere el mismo art. 149.1.30 de la CE debe entenderse en el sentido de que corresponde al Estado –en la acepción del mismo que venimos utilizando– la función de definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE».
La definición con carácter básico de esos principios generales de desarrollo del derecho fundamental a la educación, corresponde en exclusiva al legislador orgánico, en virtud de lo previsto en los arts. 81, 27 y 149.1.30 CE, y se materializó, en el presente caso, en la aprobación de la Ley Orgánica de calidad de la educación; y la Ley Orgánica, en su disposición adicional primera, efectúa una llamada expresa al reglamento para la regulación de un aspecto concreto de desarrollo de la misma, cual es la aprobación del calendario de entrada en vigor de determinadas medidas en ella previstas. Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre la adecuación constitucional de este tipo de previsiones, señalando –por lo que se refiere en concreto a las normas de desarrollo del art. 27 CE–, que «la posibilidad constitucional de una tal relación, en la que el Reglamento es llamado por la ley para integrar de diverso modo sus mandatos, no queda excluida en el caso de las reservas a la Ley orgánica presentes en el art. 81.1 y en otros preceptos de la CE, y siempre, como es claro y exigible para cualquier clase de reservas, que la remisión al Reglamento no suponga deferir a la normación del Gobierno el objeto mismo reservado, que es el "desarrollo" de un derecho fundamental en el caso que ahora consideramos. Cuando este "desarrollo" lo haya realizado cumplidamente el legislador como sucede en el presente proyecto de Ley orgánica, la remisión al reglamento no será, sólo por ello, inconstitucional, y hasta ha de decidirse que esa misma remisión resultará, en muchos casos, debida y obligada por la naturaleza de las cosas, pues no hay Ley en la que se pueda dar entrada a todos los problemas imaginables, muchos de los cuales podrán tener solución particular y derivada en normas reglamentarias». (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 14).
En lo que respecta al carácter básico, este Tribunal también ha indicado que «[d]esde la perspectiva material, ya hemos advertido que la normativa básica que ha de establecer el Estado en el ámbito educativo cumple (STC 77/1985, FJ 15, citada en la STC 111/2012, FJ 5) la función de "definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE", lo que es plenamente coherente con la finalidad material de las bases en el sentido de asegurar (STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11) "una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982, de 28 de enero, 48/1988, de 2 de marzo, 147/1991, de 4 de julio, y 197/1996, de 28 de noviembre)". Por su parte, respecto a los requisitos formales de las normas básicas, este Tribunal ha recordado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60) que, si bien su definición legal es «el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada». (STC 184/2012, FJ 3).
En particular, «en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno "resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características" (FJ 15)» (STC 184/2012, FJ 3).
La fijación de un criterio temporal homogéneo en la aplicación de la normativa orgánica de desarrollo del art. 27 CE viene a asegurar, además, una ordenación unitaria del nuevo sistema educativo, evitando divergencias temporales en su implantación que afecten negativamente a las condiciones de ejercicio del mencionado derecho fundamental en las distintas partes del territorio, razón por la cual los reales decretos participan del objetivo de afianzar «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales» lo que justifica la apelación a lo dispuesto en el art. 149.1.1 del texto constitucional, que constituye un instrumento fundamental para garantizar la homogeneidad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio nacional (SSTC 64/1989, de 6 de abril, FJ 3, entre otras).
El Real Decreto impugnado modifica parcialmente el calendario previsto en el Real Decreto 827/2003 para la implantación de determinadas medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación, modificación que, en términos generales se limita a diferir hasta los años 2006-2007 y 2007-2008, la aplicación de determinadas medidas previstas para los años 2004-2005, 2005-2006 y 2006-2007, respetando en todo caso el plazo de cinco años previsto en la Ley Orgánica de calidad de la educación para su efectiva implantación. La norma que se examina limita su objeto a la mera prolongación en el tiempo de la entrada en vigor de determinadas medidas de ordenación educativa previstas en el calendario inicial y, en consecuencia, produce como único efecto una demora temporal en la aplicación efectiva de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales. Pero esa prolongación temporal carece per se de potencialidad suficiente para alterar o modificar el substratum competencial autonómico, pues no afecta al contenido de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales. Habida cuenta de que el marco básico estatal no resulta alterado, la normativa autonómica dictada en su desarrollo no precisará tampoco necesariamente de modificación alguna, ni se produce una «inconstitucionalidad sobrevenida» de la misma, –como podría acaecer en el supuesto de modificación de las normas básicas estatales–, por lo que dicha normativa autonómica podrá ser aplicada en los nuevos plazos temporales previstos, sin necesidad de que haya de procederse a su modificación, razón por la que no cabe afirmar que se haya producido una vulneración –entendida como vaciamiento, perturbación o menoscabo– de la competencia de desarrollo legislativo y ejecución prevista en el art. 29.1 del Estatuto de Autonomía, como consecuencia de la simple demora temporal en su efectiva vigencia.
En lo que respecta a la competencia del Estado para la modificación del citado calendario aplicativo, baste decir que la promotora del conflicto reconoce expresamente que el Estado puede modificar su normativa básica, obligando a las Comunidades Autónomas a adecuar sus normas de desarrollo, pero considera a continuación que esa posibilidad está vedada cuando dicha modificación impida la aplicación de las normas autonómicas acordes con esa legislación básica. El argumento no puede ser estimado pues corresponde en todo caso al Estado la facultad para fijar, y en su caso, modificar las condiciones y requisitos de vigencia y aplicación de sus propias normas y, en este supuesto, los plazos para la efectiva vigencia de las medidas básicas que modifican la ordenación del sistema educativo, siendo en este caso el Gobierno el que, en legítimo ejercicio de la habilitación contenida en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación, ha hecho uso de la potestad reglamentaria básica para modificar el plazo de entrada en vigor de determinadas medidas previstas en el anterior calendario, por lo que son trasladables a este supuesto las consideraciones contenidas en la STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4: «nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal, ni puede decir nada sobre el momento de entrada en vigor de las leyes del Estado». Las competencias autonómicas no pueden dejar de atemperarse a la disciplina establecida por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, y la previa existencia de una normativa autonómica en una materia «no invalida el carácter básico de este último en el extremo examinado, con las consecuencias correspondientes para las normas de todas la Comunidades Autónomas, en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica» (SSTC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8 y 207/2011, de 20 de diciembre, FJ 5). Entender lo contrario supondría, como afirma la Abogacía del Estado, privar al Estado de su potestad para fijar bases o aprobar legislación básica a partir de la primera vez que el legislador postconstitucional hubiera promulgado dicha legislación, salvo que las Comunidades Autónomas no hubieran legislado/ejecutado esa primera legislación básica, lo que llevaría a una petrificación del ejercicio de la competencia estatal incompatible con el ordenamiento constitucional.
El apartado 5 del artículo único, tras señalar que «[s]olo las Administraciones educativas que hubieran anticipado al curso 2003-2004 la implantación de la educación preescolar podrán realizar dicha implantación en cursos posteriores», añade que «[e]n este supuesto, los posibles conciertos, convenios o subvenciones aplicables a los centros de primer ciclo de educación infantil se referirán a las enseñanzas de educación preescolar». En relación a este inciso, la recurrente estima que a través del mismo el Estado se atribuye la función de especificar el contenido de los conciertos educativos suscritos por la Comunidad de Madrid con los centros privados, lo que a su juicio supone una invasión de los actos de ejecución realizados por la misma.
La previsión contenida en el mencionado precepto tiene su origen en lo señalado por la disposición transitoria sexta de la Ley Orgánica de calidad de la educación, a tenor de la cual «los conciertos, convenios o subvenciones aplicables a los centros de primer ciclo de educación infantil o a establecimientos con autorización o licencia para atender a niños hasta tres años se referirán a las enseñanzas de educación preescolar, una vez se implanten estas enseñanzas», cuya constitucionalidad quedó afirmada en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 5 c). A su vez, el artículo 15.1 del Real Decreto 827/2003 establece que «en el año académico 2004-2005, los conciertos, convenios o subvenciones aplicables a los centros de primer ciclo de educación infantil se referirán a las enseñanzas de educación preescolar». En este contexto, el Real Decreto 1318/2004, en el punto 1 de su artículo único dispone que queda diferida al año académico 2006-2007 la aplicación de las medidas previstas para el año 2004-2005 en el art. 15.1 –entre otros– del Real Decreto 827/2003.
Por último, la disposición final primera, en uso de la habilitación contemplada en la Ley Orgánica y reproduciendo literalmente lo señalado en idéntica disposición del Real Decreto 827/2003, se limita a recoger los títulos competenciales que amparan esta modificación parcial del calendario, declaración expresa que hace efectivo el carácter estructural de la noción constitucional de bases y las propias exigencias de certidumbre jurídica, al «dotar de una determinación cierta y estable a los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas» [SSTC 1/2003, de 16 de enero, FJ 8 y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9; y en similar sentido SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1 y 197/96, de 28 de noviembre, FJ 5 b) entre otras], sin que la argumentación utilizada por la Comunidad Autónoma concrete los motivos que determinan la impugnación del precepto, salvo por conexión y como consecuencia de la impugnación referida al conjunto de la norma, por lo que también aquí procede dar por reproducidas las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos.
Dada en Madrid, a veintiséis de septiembre de dos mil trece.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Francisco José Hernando Santiago.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Enrique López y López.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Conflicto 5868/2004 (Ref. BOE-A-2004-19234).
DECLARA la DESESTIMACIÓN del mismo en relación con el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo (Ref. BOE-A-2004-10002).

References: Real Decreto 
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