Source: http://www.ratioiuris.it/alladunanza-plenaria-la-questione-sullonere-onere-immediata-impugnazione-del-bando/
Timestamp: 2018-10-19 03:31:34+00:00

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All’Adunanza Plenaria la questione sull’onere di onere di immediata impugnazione del bando - Ratio Iuris
Nov 22, 2017 | Giurisprudenza, Giustizia Amministrativa | 0 |
Cons. St., sez. III, ordinanza 7 novembre 2017, n. 5138 – Pres. Lipari, Est. Veltri
Vanno rimesse all’Adunanza plenaria le seguenti questioni:
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 settembre 2017 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli Avvocati Marco Giustiniani su delega di Alberto Gamberini, Saverio Sticchi Damiani, Maria Alessandra Sandulli e Francesco Caricato;
Con bando di gara pubblicato sulla GUUE il 28 febbraio 2015, l’Azienda Sanitaria Lecce (di seguito, anche: “ASL Lecce”) ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di “archiviazione, custodia e gestione della documentazione amministrativa e sanitaria”, da aggiudicarsi con il criterio del prezzo del più basso, ex art. 82 dell’abrogato codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 163/2006, determinato mediante ribasso sul prezzo posto a base di gara, stimato in € 2,50 metro lineare/mese, IVA esclusa.
La società Pròdeo si è collocata al quarto posto della graduatoria, su cinque partecipanti.
La società Pròdeo, gestore uscente del servizio, ha impugnato l’aggiudicazione, censurando in primis il criterio di aggiudicazione al “prezzo più basso” in ragione della complessità del servizio posto a gara, nonché della mancanza di una lex gara sufficientemente dettagliata.
Il TAR Puglia, Sezione Staccata di Lecce, ha accolto il ricorso e annullato tutti gli atti della procedura di gara, compreso il bando, giudicando fondata la censura relativa alla scelta del criterio di aggiudicazione.
b) a fronte di un servizio tutt’altro che semplice e standardizzato, inoltre, la lex specialis della procedura non presentava profili di specificità tali da consentire alla stazione appaltante di individuare la migliore offerta senza alcun tipo di valutazione diversa da quella relativa al prezzo (<<Il criterio del prezzo più basso è consentito solamente nelle ipotesi in cui la lex specialis non lascia margini di definizione dei contenuti dell’appalto all’offerta dei concorrenti, così che l’unica variabile è costituita dal prezzo>>; T.A.R. Umbria, I, 30 gennaio 2013, n. 61): l’oggetto dell’appalto, difatti, era definito mediante la semplice elencazione delle singole ‘articolazioni’ del servizio (trasferimento presso una struttura unica di archivio centralizzato; custodia; riordino; informatizzazione -scansione- della nuova documentazione da archiviare, al fine di poter procedere all’invio dei documenti richiesti dagli uffici tramite e-mail; scarto e smaltimento, compresa la predisposizione degli appositi elenchi; gestione; movimentazione; schedatura informatizzata e inventariazione, con possibilità di effettuare le ricerche e conoscere la collocazione dell’unità archivistica all’interno della struttura proposta; consulenza nella gestione degli archivi; analisi, con apposita commissione mista -fornitore/ASL- per la verifica della documentazione che non necessita di archiviazione…; l’espletamento del servizio dovrà essere effettuato utilizzando un sistema applicativo informatico -software- compatibile con i supporti informatici utilizzati dagli uffici ASL), e le modalità di svolgimento dello stesso erano indicate dall’art. 4 del Capitolato in forma sostanzialmente descrittiva delle sue diverse fasi, senza una disciplina di dettaglio, quanto meno dei suoi momenti principali e fondanti (quanto al ‘data base’, in specie, si lasciava alle ditte “piena libertà di progettazione”, solo precisandosi i campi obbligatori delle schede relative alle cartelle cliniche e prevedendo la generica necessità che esso consentisse una rapida ed efficace individuazione e ricerca delle cartelle medesime; né erano specificate le caratteristiche dei locali di deposito e quelle della gestione materiale dei documenti, rispetto ai quali, a esempio, può in questi casi operarsi sia con sistemi manuali che con sistemi automatici o addirittura robotizzati); e d’altronde, a conferma di una non esaustiva predeterminazione dei contenuti del servizio da parte della Stazione appaltante, l’Allegato 2 al Disciplinare di gara prevedeva, con riguardo alla Busta ‘B’ – Offerta tecnica, che i concorrenti formulassero una “proposta progettuale, analiticamente descritta in due distinti elaborati: il primo relativo alle attività archivistiche, il secondo relativo al sistema informatico proposto”.
Avverso la sentenza di accoglimento ha proposto appello l’aggiudicataria Plurima S.p.a..
A supporto del gravame l’appellante ha dedotto che Pròdeo non avrebbe fornito neppure un principio di prova in ordine all’astratta possibilità che l’eventuale rinnovazione della procedura di gara, con un diverso criterio di aggiudicazione (in specie, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa) avrebbe potuto determinare un esito diverso e, per la stessa Prodeo, vittorioso. Detta prova, nella fattispecie, risulterebbe a fortiori necessaria, ove si consideri che quest’ultima ha partecipato alla gara senza mai contestare il criterio adottato, classificandosi al penultimo posto in graduatoria sulla base di un ribasso modesto rispetto agli altri concorrenti che la precedono.
Né potrebbe valere in senso contrario la circostanza, enfatizzata dal TAR Lecce, che l’Allegato 2 al disciplinare di gara prevedeva, con riguardo alla Busta ‘B’ – Offerta tecnica – che i concorrenti allegassero una “proposta progettuale, analiticamente descritta in due distinti elaborati: il primo relativo alle attività archivistiche, il secondo relativo al sistema informatico proposto”, poiché l’ “offerta tecnica” sarebbe stata richiesta non già per consentire alla Commissione di valutare il merito tecnico delle offerte, bensì al diverso ed esclusivo fine di verificare la capacità tecnico-organizzativa dei concorrenti.
Nel giudizio di appello si è costituita Pròdeo S.p.a, la quale ha replicato evidenziando che non potrebbe dubitarsi del suo interesse. Le censure spiegate in primo grado, unicamente a quelle riguardanti i criteri renderebbero palese che il ricorrente ha censurato anche le carenze tecniche delle altre offerte, circostanze che nell’ambito di una gara con il criterio dell’OEPV avrebbero condotto alla sua vittoria. Nel merito ha difeso le statuizioni di prime cure.
Si è costituita l’ASL di Lecce, la quale, nello svolgere deduzioni difensive sostanzialmente adesive all’appello proposto da Adapta, ha richiamato, in limine all’udienza di discussione, l’orientamento della Sezione (Consiglio di Stato, Sez. III – sentenza 2 maggio 2017 n. 2014) secondo cui l’operatore economico sarebbe onerato dell’immediata impugnazione del provvedimento recante la determinazione del criterio di aggiudicazione prescelto dalla stazione appaltante, con conseguente inammissibilità del gravame, proposto contro gli esiti della procedura di gara svolta in attuazione delle prescrizioni stabilite nel bando, diretto a censurare la legittimità del criterio di aggiudicazione. L’osservazione compare per la prima volta nella memoria conclusiva.
La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 29 settembre 2017..
Ritiene il collegio che, ai fini del decidere, sia necessario acquisire l’avviso dell’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99 del codice del processo amministrativo.
Soltanto nelle memorie conclusive, l’ASL di Lecce ha sollevato il tema, sostenendo l’applicabilità, al caso di specie, delle conclusioni cui è pervenuta la recente decisione della Terza Sezione n. 2014/2017. La citata pronuncia, discostandosi dal tradizionale indirizzo espresso dall’Adunanza Plenaria n. 1/2003, ha innovativamente affermato l’ammissibilità del ricorso proposto immediatamente contro il bando, anche in assenza di atti applicativi della lex specialis di gara, tutte le volte in cui esso individui un criterio di aggiudicazione ritenuto illegittimo dall’operatore economico interessato. Riconoscendo la ritualità dell’impugnazione anticipata del bando di gara, la Sezione ha simmetricamente – ancorché implicitamente – stabilito il nuovo principio dell’onere di immediata impugnazione delle clausole del bando che fissano il metodo di aggiudicazione dell’appalto.
Da dette conclusioni deriverebbe – secondo l’ASL – l’inammissibilità e l’irricevibilità del ricorso di primo grado contro il criterio di aggiudicazione, tardivamente proposto solo con l’impugnazione congiunta dell’aggiudicazione.
Nel processo amministrativo il principio del giudicato implicito sulle questioni preliminari, che ne impedisce il rilievo officioso in appello, è ora sancito in via normativa dall’art. 9 del codice del processo amministrativo, ma con esclusivo riferimento al tema della giurisdizione: «il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d’ufficio. Nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione».
In tal senso si pone anche la previsione di cui all’art. 104, relativo ai nova in appello, a mente della quale: “1. Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall’articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio.” L’inammissibilità del ricorso di primo grado, infatti, è estranea alla nozione di “eccezione non rilevabile d’ufficio”: pertanto la sua deducibilità per la prima volta in appello, anche mediante semplice difesa, non risulta preclusa dal divieto di ius novorum e non limita il potere officioso del giudice di secondo grado.
Riconosciuta l’astratta rilevabilità d’ufficio, anche in grado di appello, delle questioni attinenti all’ammissibilità del ricorso di primo grado, il Collegio prospetta all’Adunanza Plenaria la questione interpretativa centrale, oggetto del presente giudizio, concernente l’esatta delimitazione oggettiva dell’ambito entro cui sussiste l’onere di immediata impugnazione del bando di gara e degli atti che definiscono le regole della procedura selettiva, con particolare riguardo ai criteri di aggiudicazione e al metodo di valutazione delle offerte.
La questione è della massima importanza, sicché anche nell’ipotesi in cui l’Adunanza Plenaria dovesse optare per la tesi della non rilevabilità d’ufficio in appello della inammissibilità del ricorso, per effetto del giudicato implicito, resterebbero ferme le esigenze delineate dall’art. 99, comma 5, del CPA, secondo cui “5. Se ritiene che la questione è di particolare importanza, l’adunanza plenaria può comunque enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero l’estinzione del giudizio. In tali casi, la pronuncia dell’adunanza plenaria non ha effetto sul provvedimento impugnato.”
2.1. In questa prospettiva – giova sin da subito sottolineare – la Sezione intende deferire la questione in termini più ampi e generali, anche considerando che la stessa pronuncia n. 1/2003 aveva molto opportunamente analizzato il tema in tutte le sue sfaccettature, senza limitarsi alla peculiarità del caso concreto esaminato dall’ordinanza di rinvio.
2.8. Oltre alle eccezioni al principio della necessaria postergazione della contestazione delle clausole del bando, già richiamate dalle Plenaria, è stato specificato che l’impugnazione immediata è ammessa – e imposta – per:
Di conseguenza, per l’ordinanza, sarebbe stato preferibile affermare un onere di immediata impugnazione di tutte le clausole del bando, “essendo pacifico che la complessa ed onerosa partecipazione ad una gara, indetta dall’Amministrazione per l’affidamento di lavori, servizi o forniture – benché conclusivamente finalizzata all’aggiudicazione – implichi per le imprese concorrenti anche un immediato interesse al corretto espletamento della procedura, sulla base di regole certe e non ulteriormente contestabili”. In questo modo, “le esigenze di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa sarebbero meglio tutelate, eliminando i margini di incertezza connessi ad eventuali impugnative proposte al termine della procedura concorsuale e volte a censurare prescrizioni contenute nella lex specialis”.
2.15. Il caso – assai simile a quello ora in esame – aveva per oggetto la contestazione di una procedura aperta, che prevedeva il criterio di aggiudicazione del “prezzo più basso” per l’assegnazione di un servizio di somministrazione di personale infermieristico e tecnico-sanitario. La stazione appaltante aveva giustificato la scelta di tale criterio sulla base delle “caratteristiche standardizzate del servizio”, condizione che, ai sensi della nuova normativa, ammetterebbe la facoltà per la stazione appaltante di ricorrere, in via eccezionale, al criterio del minor costo.
Tale clausola è stata immediatamente impugnata, senza attendere l’esito della procedura selettiva, da una delle imprese concorrenti, sul presupposto che tale criterio avrebbe leso direttamente ed immediatamente “il diritto degli operatori economici a formulare l’offerta secondo un criterio legittimo in relazione all’oggetto della gara”, giusto quanto previsto dall’articolo 95 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 50/2016, il quale, nel disciplinare i criteri di aggiudicazione delle offerte, stabilisce che i contratti aventi ad oggetto servizi “ad alta intensità di manodopera” – quale era quello di specie – debbano essere assegnati secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
2.16.1. La prima innovazione di rilievo che la Sezione ha registrato è, in particolare, “l’espressa comminazione di nullità delle clausole espulsive autonomamente previste dalla stazione appaltante. Il riferimento è al vecchio comma 1 bis dell’art. 46 del codice dei contratti pubblici ed all’art. 83 comma 8 del nuovo codice che ne reitera la previsione, il quale, nel delineare una fattispecie di nullità, prescrive che “I bandi e le lettere di invito non possono contenere ulteriori prescrizioni a pena di esclusione rispetto a quelle previste dal presente codice e da altre disposizioni di legge vigenti. Dette prescrizioni sono comunque nulle”.
Secondo la Sezione, “l’aver inquadrato il vizio nelle cause di nullità, ex art. 21-septies legge n. 241/1990, costituisce un indizio della vocazione generale ed autonoma dell’interesse partecipationis. Il legislatore ha ritenuto nel caso di specie di abdicare all’ordinario schema dell’annullabilità – in cui l’effetto di ripristino della legittimità è realizzato attraverso la cooperazione e sulla base della dimensione esclusivamente individuale dell’interesse privato leso – a favore dello schema della nullità, in cui invece l’interesse trascende la dimensione meramente individuale sino a giustificare il rilievo d’ufficio da parte del giudice e l’opposizione senza limiti di tempo della parte del resistente”.
2.16.2. L’altra significativa ed innovativa previsione considerata dalla Sezione è stata introdotta dall’art. 211, comma 2, del nuovo codice (peraltro, oggi abrogato dall’art. 123, comma 1, lett. b), D.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56), riguardante l’istituto delle raccomandazioni vincolanti dell’Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC. Secondo la più accreditata ricostruzione (elaborata dal parere della Commissione speciale del Consiglio di Stato, n. 2777 del 28 dicembre 2016), si trattava di un’ipotesi qualificata di autotutela “doverosa”, attivabile dalla stazione appaltante, su impulso dell’Autorità di vigilanza, al fine del ripristino della legalità procedurale, che “prescinde dall’interesse del singolo partecipante all’aggiudicazione e mira invece al corretto svolgimento delle procedure di appalto nell’interesse di tutti i partecipanti e finanche di quello collettivo dei cittadini, interesse quest’ultimo che và via via emancipandosi dallo schema del mero interesse di fatto (sul punto cfr. considerando 122 della direttiva 24/2014)”.
2.16.3. Sul punto giova segnalare che anche la vigente formulazione dell’art. 211, caratterizzata dai nuovi commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, aggiunti dall’art. 52-ter, comma 1, del D.L. 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla L. 21 giugno 2017, n. 96, prevede, in luogo dell’autotutela “doverosa”, originata dalla raccomandazione vincolante dell’Autorità:
a) la legittimazione speciale dell’ANAC all’impugnazione dei bandi, degli altri atti generali e dei provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture;
b) la possibilità per l’ANAC, ove ritenga che una stazione appaltante abbia adottato un provvedimento viziato da gravi violazioni del codice, di emettere, entro sessanta giorni dalla notizia della violazione, un parere motivato nel quale indica specificamente i vizi di legittimità riscontrati, nonché di ricorrere al giudice amministrativo se la stazione appaltante non vi si conforma entro il termine assegnato.
2.16.6. Si potrebbe aggiungere, inoltre, che l’ammissione degli altri concorrenti è dal punto di vista logico – e soprattutto dal punto di vista della “differenziazione” della posizione giuridica del partecipante rispetto al bene della vita riguardante il corretto svolgimento della gara, in sintonia con i valori della concorrenza – un minus rispetto all’interesse dell’operatore economico ad ottenere una lex di gara che gli consenta di competere secundum legem.
Nell’art. 83 dell’abrogato codice n. 163/06 tali criteri erano posti su una posizione di parità, e spettava unicamente all’Amministrazione, nella sua discrezionalità, optare per l’uno per l’altro. L’art. 95 del nuovo codice, dopo avere affermato che “i criteri di aggiudicazione non conferiscono alla stazione appaltante un potere di scelta illimitata dell’offerta” e che “essi garantiscono la possibilità di una concorrenza effettiva e sono accompagnati da specifiche che consentono l’efficace verifica delle informazioni fornite dagli offerenti al fine di valutare il grado di soddisfacimento dei criteri di aggiudicazione delle offerte”, ha imposto l’offerta economicamente più vantaggiosa come criterio “principale”, e il massimo ribasso come criterio del tutto “residuale” utilizzabile solo in alcuni tassativi casi, e comunque previa specifica ed adeguata motivazione.
2.16.8. Le sopravvenienze normative sopra descritte concorrono in definitiva a profilare – secondo la sentenza citata – una nozione di “bene della vita” meritevole di protezione, più ampia di quella tradizionalmente riferita all’aggiudicazione, che sebbene non coincidente con il generale interesse alla mera legittimità dell’azione amministrativa, è nondimeno comprensiva del “diritto” dell’operatore economico a competere secondo i criteri predefiniti dal legislatore, e conseguentemente a formulare un’offerta che possa validamente rappresentare la qualità delle soluzioni elaborate ed essere giudicata in relazione anche a tali aspetti, oltre che sulla limitativa e limitante (se isolatamente considerata) prospettiva dello “sconto”.
b) dall’avere partecipato ad una gara – o dall’avere i requisiti e l’interesse a parteciparvi (sul punto si veda oltre) – basate su scelte non conformi ai criteri qualitativi prescelti da legislatore.
2.20. Del resto – per riprendere alcune altre considerazioni contenute nella sentenza 2014/2017 condivise dal collegio, “una diversa soluzione – più aderente alla lettera che alla ratio dell’Adunanza Plenaria del 2003 ed all’esigenza della sua interpretazione in chiave evolutiva – finirebbe per svilire e depotenziare le due architravi del nuovo impianto normativo:
Se così è, allora, non v’è ragione alcuna per attendere, al fine di invocare tutela, che la procedura di concluda con l’aggiudicazione a terzi. Tale soluzione non risponderebbe a finalità deflattive ed anzi inficierebbe quelle legate al pur contemplato onere di impugnazione delle ammissioni; non risponde del resto a finalità di coerenza giuridica o dogmatica, poiché il postergare l’impugnazione della lex gara finanche quando la violazione è già conclamata, può avere un senso solo in relazione a clausole che non violino immediatamente l’interesse del singolo imprenditore, è così certamente non è per quelle che gli impediscono di concorrere sulla qualità….”.
L’esatta delimitazione oggettiva dell’ambito generale entro cui sussiste l’onere di immediata impugnazione del bando di gara
Da ultimo, sarebbe opportuno che l’Adunanza Plenaria, nello sciogliere il nodo problematico in senso auspicabilmente favorevole ad un revirement in ordine all’ambito dell’onere di immediata impugnazione della lex specialis di gara, si facesse carico di dissipare ogni dubbio sull’ambito temporale di applicazione del nuovo principio.
l’esegesi incida su una regola del processo;
si tratti di esegesi imprevedibile susseguente ad altra consolidata nel tempo e quindi tale da indurre un ragionevole affidamento;
l’innovazione comporti un effetto preclusivo del diritto di azione o di difesa (così Adunanza Plenaria, 2 novembre 2015, n. 9).
Il requisito della partecipazione alla procedura selettiva ai fini dell’impugnazione immediata del bando e degli altri atti precedenti l’aggiudicazione.
In conclusione i quesiti che si sottopongono all’Adunanza Plenaria (ferma restando l’opportunità di vagliare la portata della soluzione interpretativa proposta con riguardo alla rilevabilità d’ufficio, anche in grado di appello, della inammissibilità del ricorso di primo grado non esaminata dal TAR) sono i seguenti:
Se, avuto anche riguardo al mutato quadro ordinamentale, i principi espressi dall’Adunanza Plenaria n.1/2003 possano essere ulteriormente precisati nel senso che l’onere di impugnazione immediata del bando sussiste anche per il caso di erronea adozione del criterio del prezzo più basso, il luogo del miglior rapporto tra qualità e prezzo.
Se l’onere di immediata impugnazione del bando possa affermarsi più in generale per tutte le clausole attinenti le regole formali e sostanziali di svolgimento della procedura di gara, nonché con riferimento agli altri atti concernenti le fasi della procedura precedenti l’aggiuducazione, con la sola eccezione delle prescrizioni generiche e incerte, il cui tenore eventualmente lesivo è destinato a disvelarsi solo con i provvedimenti attuativi.
Se, nel caso in cui l’Adunanza Plenaria affermi innovativamente il principio della immediata impugnazione delle clausole del bando di gara riguardanti la definizione del criterio di aggiudicazione, e, individui, eventualmente, ulteriori ipotesi in cui sussiste l’onere di immediata impugnazione di atti della procedura precedenti l’aggiudicazione, la nuova regola interpretativa si applichi, alternativamente:
Se, nel caso di contestazione del criterio di aggiudicazione o, in generale, della impugnazione di atti della procedura immediatamente lesivi, sia necessario, ai fini della legittimazione a ricorrere, che l’operatore economico abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura, ovvero sia sufficiente la dimostrazione della qualità di operatore economico del settore, in possesso dei requisiti generali necessari per partecipare alla selezione.
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References: art. 82
 sentenza 
 sentenza 
 art. 21
 sentenza 
 sentenza