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Timestamp: 2019-08-24 21:31:08+00:00

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﻿ SENTENCIA 2814 DE JUNIO 7 DE 2002
SENTENCIA 2814 DE 07 DE JUNIO DE 2002
CONTENIDO:REELECCIÓN DE PERSONEROS. ESTÁ PROHIBIDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PERSONERO MUNICIPAL, CALIDADES PARA SER PERSONERO MUNICIPAL, DERECHOS DEL PERSONERO MUNICIPAL, ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL, FUNCIONES DEL PERSONERO MUNICIPAL, PERÍODO DEL PERSONERO MUNICIPAL, PROCESO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2814 de junio 7 de 2002
EXTRACTOS: «Dijo el demandante que el señor Luis Eduardo Caldas Guerrero fue elegido personero para el período de 1º de marzo de 2001 a 29 de febrero de 2004 en sesión de concejo de Manta de 18 de febrero de 2001, y que para esa fecha se encontraba desempeñando el mismo cargo, para el cual había sido elegido para el período de 1º de marzo de 1998 a 28 de febrero de 2001, lo que quiere decir que se encontraba incurso en varias inhabilidades conforme a lo establecido en el literal a del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la misma ley, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, porque dentro de los 12 meses anteriores ejerció como empleado publico autoridad civil, y también como tal fue ordenador del gasto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 181 y 188 de la Ley 136 de 1994; y porque había sido personero del mismo municipio en un período de 12 meses antes de la fecha de la elección.
Pues bien, el artículo 174 de la Ley 136 de 1 994, dice así:
g) Durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros o haya celebrado por sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio;
h) Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales en el municipio dentro de los tres meses anteriores a la elección”.
El literal a del artículo 174 remite al artículo 95 de la misma ley, que trata de las inhabilidades para ser alcalde, íntegramente subrogado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, dice así:
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Entonces, el literal a del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 incorpora y hace aplicables para ser personero las inhabilidades establecidas en el artículo 95 para ser alcalde, aun cuando sin reproducir su texto. La expresión del texto íntegro de una norma puede substituirse, como en este caso, por la remisión a otra, pues nada se opone a ello; además, es frecuente.
Mediante la sentencia C-483 de 9 de septiembre de 1998 la Corte Constitucional declaró exequible el literal a del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, considerando que su objeto consiste en determinar las causas por las cuales una persona no puede ocupar el cargo de personero, y en este sentido, independientemente del contenido de cada una, no se encuentra violación de la Constitución por el solo hecho de establecer como tales las que configuran el régimen correspondiente con base en los hechos previstos para los alcaldes; que nada se opone a que, plasmadas las inhabilidades referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al otro considere la ley que los mismos hechos son válidos, en lo que por naturaleza y funciones aparezca pertinente; que con tal forma de expresar la voluntad legislativa ningún derecho se quebranta ni se afecta el sistema jurídico si se opta por establecer regímenes comunes, es decir, inhabilidades que comprendan varios cargos, pues se satisfaría la necesidad de predeterminar los motivos correspondientes sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo y sin señalar causas diferentes e irrepetibles para cada uno; que la metodología usada en esta oportunidad es la empleada también por el constituyente cuando, en tratándose de las inhabilidades para ser Presidente de la República, remitió a las señaladas para ser congresista (arts. 179, nums. 1º, 4º y 7º, y 197, inciso segundo, de la Constitución) (1) .
(1) Gaceta de la Corte Constitucional, 1998, t. 8, pág. 250.
Ahora bien, es necesario establecer la pertinencia de cada una de estas últimas causales de inhabilidad, como resulta de la expresión “en lo que sea aplicable”, contenida en el literal a del artículo 174, y ello es así aun cuando no hubiera sido expresamente dispuesto.
Esa pertinencia resulta de que en cada caso los supuestos de hecho que constituyen las inhabilidades señaladas, sean posibles, realizables, en tanto referidos al cargo de personero. Y así ocurre en todos los casos (2) .
(2) Por ejemplo, antes de su reforma por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, según el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, no podía ser alcalde quien durante el año anterior a su inscripción hubiera celebrado o intervenido en la celebración de contratos con entidades púbIicas; tampoco, según el numeral 10 quien dentro de los diez años anteriores a la inscripción hubiera perdido la investidura de congresista, diputado o concejal en razón del artículo 291 de la Constitución. Esas inhabilidades para ser alcalde no lo eran para ser personero, porque la inscripción de candidatos, que conforme a lo establecido en el artículo 2º de la Ley 163 de 1994 es requisito para participar en las elecciones de alcalde, no lo es para participar en las de personero, que son elegidos por los concejos, según lo dispuesto en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, sin previa inscripción.
Entonces, son inhabilidades para ser personero, por igual, las inhabilidades establecidas para ser alcalde.
Así, las inhabilidades señaladas en los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, resultan aplicables cuando se trate de elegir personero, lo que quiere decir que no puede ser personero quien, como empleado público, haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la elección; o haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión; ni quien en el mismo lapso haya desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio.
El concejo de Manta, en sesión de 22 de febrero de 1998, eligió personero de ese municipio al señor Luis Eduardo Caldas Guerrero para el período de 1º de marzo de 1998 a 28 de febrero de 2001, según consta en el acta 5 correspondiente a esa sesión de la misma fecha. Y en sesión de 18 de febrero de 2001 lo eligió nuevamente personero, esta vez para el período de 1º de marzo de 2001 a 29 de febrero de 2004, según consta en el acta 7 de esa sesión.
Por otra parte, mediante el artículo 181 de la Ley 136 de 1994 fue establecido que sin perjuicio de las funciones señaladas en la Constitución y en la ley, los personeros tienen la facultad de nominar el personal de su oficina, función disciplinaria, facultad de ordenadores del gasto e iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, así como señalarles funciones especiales y fijarles emolumentos, con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Y según el artículo 188 de la misma ley para efectos de lo previsto en ésta se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: (1) ejercer poder público en función de mando para una finalidad prevista en la ley, que obligue al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública; (2) nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación, y (3) sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.
Entonces, cuando fue elegido personero de Manta el 18 de febrero de 2001, el señor Caldas Guerrero se encontraba inhabilitado, porque había ejercido como empleado público autoridad civil dentro de los 12 meses anteriores a su elección en el mismo cargo, y también porque en un período igual había desempeñado el cargo de personero en ese municipio, lo cual lo hace incurso en las causales de los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según fue modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000, aplicables por disposición del literal a del artículo 174 de aquella ley.
Respecto a la otra causa de inhabilidad alegada, establecida en el mismo numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, porque dentro de los 12 meses anteriores a su nueva elección el señor Guerrero Caldas fue ordenador del gasto en el municipio de Manta, si bien el artículo 181 de la referida Ley 136 de 1994 otorga a los personeros esa facultad, no hay prueba en el expediente de que en este caso el demandado hubiese intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión, que es uno de los supuestos de la norma referida.
Ahora bien, dijo el tribunal que la única inhabilidad que quedó vigente para ser personero por razón del desempeño de cargos públicos con anterioridad a la elección, es la del literal b del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, que prohíbe ser elegido en ese cargo a quien haya ocupado durante el año anterior cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, respecto a lo cual se refirió a la sentencia C-767 de 10 de diciembre de 1998 dictada por la Corte Constitucional, y dijo que en este caso no se configura la referida inhabilidad, porque si bien el cargo de personero es de carácter público no pertenece a la administración central ni descentralizada, de donde concluyó que las dos primeras imputaciones fundadas en la violación del artículo 95, numeral 2º, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, no estaban llamadas a prosperar. Dijo también, respecto a la otra inhabilidad alegada por el demandante con base en el numeral 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según fue modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que mediante la sentencia C-267 de 22 de junio de 1995 la Corte Constitucional había declarado inexequible la expresión “En ningún caso habrá reelección de personeros” del artículo 172 de la misma Ley 136 de 1994, y que, armonizando ambas disposiciones, al desaparecer esa prohibición legal no había fundamento normativo alguno para despachar favorablemente las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que la inelegibilidad de quienes se desempeñaron como personeros en el período inmediatamente anterior desapareció y cualquier esfuerzo por revivir esa restricción resultaba contrario a la declaración de inexequibilidad, la cual debía ser acatada por los jueces, conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Constitución.
Pero lo que alegó el demandante fue que el señor Caldas Guerrero, por haber ocupado el cargo de personero de Manta durante el período de 1º de marzo de 1998 a 28 de febrero de 2001, se encontraba inhabilitado conforme a lo establecido en los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, según los cuales no puede ser alcalde quien dentro de los 12 meses anteriores y en el mismo municipio haya ejercido como empleado público jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o haya desempeñado el cargo de contralor o personero, aplicables al caso por disposición del artículo 174, literal a, de la Ley 136 de 1994, según el cual no puede ser personero quien esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para ser alcalde, en lo que sean aplicables.
Se advierte que la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según fue modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, es distinta de la señalada en el literal b del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
La primera esta referida a quien haya sido contralor o personero del respectivo municipio, en tanto que la segunda a quien haya ocupado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, administración de la que no hacen parte los contralores ni los personeros, conforme a los artículos 117, 118, 119 y 272 de la Constitución. Y una y otra inhabilidades no se excluyen.
De manera que no es verdad que la única inhabilidad para los personeros por razón del desempeño de cargos públicos con anterioridad a la elección.
De manera que no es verdad que la única inhabilidad para los personeros por razón del desempeño de cargos públicos con anterioridad a la elección sea la establecida en el literal b del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, corno se afirma por el tribunal en la sentencia impugnada.
Además, son pertinentes las siguientes observaciones.
Dicho de manera muy general, la cosa juzgada es la característica de ciertas providencias judiciales de ser definitivas e inmutables.
Las sentencias que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional que le está asignado hacen transito a cosa juzgada, dice el artículo 243 de la Constitución, y, más aún, ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo mientras subsistan las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
Según el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, sus sentencias tienen el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
Mediante la sentencia C-267 de 22 de junio de 1995 la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “En ningún caso habrá reelección de personeros” contenida en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994. Dijo la Corte que esa prohibición era contraria a la Constitución, la cual, “en determinados casos, señala expresamente los cargos públicos que excluyen toda posibilidad de reelección”, y entre estos no se encuentra el cargo de personero; que “la prohibición no puede cobijar a las personas que en la actualidad no son titulares del cargo y que, sin haber incurrido en causal de mala conducta o infringido la ley penal o disciplinaria, hayan cesado en el ejercicio del mismo en un momento del pasado que no permita, respecto de la época en que se realicen las elecciones, presumir que todavía conservan capacidad real de influjo sobre las instancias del poder”; que la disposición legal referida “consagra una prohibición absoluta para la reelección de personeros”, que “es inequívoca y no admite más de una interpretación” y que por ello no era posible “ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluyen, entre otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad de la norma bajo este entendido”; y que "la ley establece una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será declarada inexequible”, entre otras razones (3) .
(3) Gaceta de la Corte Constitucional, 1995. T.6, vol. 1, págs. 385 a 395.
Entonces, quien fue personero puede nuevamente ser personero, que por el solo hecho de haberlo sido antes no se encuentra inhabilitado, salvo sí como empleado publico hubiera ejercido jurisdicción o autoridad o desempeñado ese cargo en el respectivo municipio dentro de los 12 meses anteriores a la elección o si por cualquier otra causa se encontrara inhabilitado.
No ha reclamado el demandante la aplicación de la expresión “En ningún caso habrá reelección de personeros” contenida en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, que fue declarada inexequible mediante la sentencia C-267 de 22 de junio de 1995.
Por otra parte, según el literal a del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 no puede ser personero quien esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para ser alcalde en lo que sean aplicables, ya se dijo. Y conforme al numeral 4º del artículo 95 de la misma ley, a que se refiere la sentencia C-767 de 10 de diciembre de 1998 que trajo a colación el tribunal, no podía ser alcalde quien se hubiera desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres meses anteriores a la elección.
Mediante la sentencia C-767 de 10 de diciembre de 1998, dijo la Corte Constitucional que “en la medida en que la propia ley previó una inhabilidad especifica para ser personero cuando la persona ocupó previamente un cargo en la administración, la cual está contenida en el literal b del artículo 174, no parece razonable extender a los personeros la inhabilidad sobre el mismo tema prevista para el alcalde”, y que entonces debía entenderse “que la inhabilidad establecida por el numeral 4º del artículo 95 no es aplicable a los personeros, no solo debido a la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad sino también en virtud del principio hermenéutico, según el cual la norma especial (la inhabilidad específica para personero) prima sobre la norma general (la remisión global a los personeros de todas las inhabilidades previstas para el alcalde)”; que siendo, entonces, que “el numeral 4º del artículo 95 de la referida ley no es aplicable al personero”, resulta que la “norma demandada no existe entonces en el ordenamiento jurídico colombiano”, y por ello se declaró la Corte inhibida para pronunciarse de fondo (4) .
(4) Expediente 2027.
Pero, como ya se advirtió, el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 fue subrogado íntegramente por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000; además el numeral 4º del artículo 95 de aquella ley fue derogado expresamente por el artículo 96 de esta última.
Y el demandante no ha solicitado la aplicación de la disposición derogada, materia de la sentencia C-767 de 10 de diciembre de 1998.
De manera que lo aducido al respecto por el tribunal en la sentencia impugnada, resulta improcedente.
Siendo, entonces, que dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección el demandado ejerció corno empleado público autoridad civil en el municipio de Manta, y que en el mismo lapso desempeñó el cargo de personero en ese municipio, es nula su elección, y así se declarará y por lo mismo será revocada la sentencia apelada».
(Sentencia de 7 de junio de 2002. Expediente 2814. Consejero Ponente: Dr. Mario Alario Méndez).
Para mí está vigente el fallo de inconstitucionalidad de la norma que prohibía la reelección de los personeros municipales.
Por consiguiente, apelar a otros preceptos porque ejerció cargo público —el de personero— o dotado de autoridad civil —el de personero— o con la facultad de decretar gastos —el de personero— o de celebrar contratos —el de personero— no es una genial lectura de la ley, sino una manera de revivir la prohibición absoluta de reelección de esos servidores municipales, que proscribió del ordenamiento jurídico la Corte Constitucional y que puede ser reimplantada por el legislador pero de manera expresa y por tiempo determinado, según las indicaciones que hizo la misma corporación.
Considero que las razones que he venido exponiendo en diversos salvamentos de voto, sobre el tema, no han sufrido modificación alguna con la expedición de la Ley 617 de 2000.
Refresco, pues, a continuación esos puntos de vista, porque en todo lo concerniente a cualquier reelección, la Constitución y las leyes han sentado el principio de su excepcionalidad y por tanto, de su reglamentación explícita.
“En sentencia C-267 de 22 de junio de 1995, la Corte Constitucional declaró inexequible la frase “En ningún caso habrá reelección de personeros” que trata el artículo 172, inciso 1º, de la Ley 136 de 1994 que es el código de modernización y organización de los municipios. Como se lee en su fallo, la opinión unánime de los impugnadores descansaba en la inconstitucionalidad parcial, pues el legislador quería que la prohibición abarcara tan sólo el período siguiente.
La honorable Corte Constitucional, también de acuerdo con ese criterio, encontró que no le era posible, sin invadir competencias del legislador, dictar un fallo con mediano alcance jurídico y optó por declarar la inexequibilidad total del precepto demandado. Y dijo que para repetir la prohibición parcial, es decir para “el período siguiente" era menester una nueva ley. Dijo así:
“La Corte Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el precepto es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad de la norma bajo este entendido. A juicio de esta corporación, la ley establece una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será declarada inexequible. Corresponderá al legislador; con arreglo a la Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción, si así lo considera pertinente”.
A estas reflexiones se oponen otras, también respetables, como la que es motivo de este salvamento, que replican que, a pesar de ser inconstitucional la reelección, subsumida está en las disposiciones que consagran las inhabilidades del año y los seis y tres meses precedentes a la elección de los personeros en desempeño de cargos públicos.
Sin embargo entendido que la reelección, tanto en la Constitución, como en la ley, es tema especialísimo regulado en forma separada de las demás prohibiciones, así los casos de los gobernadores, de los alcaldes, y de los contralores departamentales municipales y distritales (arts. 272, 303 y 314 de la Carta), para no citar el del Presidente de la República y otros altos dignatarios de las tres ramas del poder, y lo era el de los personeros, según la frase declarada inexequible del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 sobre faltas absolutas de los mismos, y habida cuenta, también, de los efectos erga omnes de la parte resolutiva del fallo de la Corte Constitucional (L. 270/95, art. 48), no tengo la más mínima duda acerca de dos situaciones. La primera hace referencia al carácter reservado de las restricciones a la reelección y la segunda a que desapareció esa inhabilidad para el personero, sin condición alguna, del ordenamiento jurídico.
Por consiguiente sostener el criterio de que la erradicación total e incondicional de la prohibición de reelegir personeros, no constituye un vacío, pues lo llenan de inmediato las disposiciones generales aplicables por el ejercicio de cualquier clase de empleo público, conduce a olvidar que de tales casos está excluido el del personero, por ser de rango muy especial la reelección, según se vió; y, por otra parte, tal criterio entrañaría en el fondo, desconocimiento del artículo 243 de la Carta que no admite revivir el contenido material de una disposición declarada inexequible.
NOTA: El consejero Darío Quiñones Pinilla, quien hubiera salvado el voto en esta decisión, se encontraba ausente en la sesión de sala en que se adoptó. De todas maneras, la sentencia fue adoptada con el voto favorable del conjuez César Jaime Gómez Jiménez. (N. del D.).

References: artículo 174
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 174
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 174
 artículo 174
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 291
 artículo 2
 artículo 170
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 181
 artículo 188
 artículo 95
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 181
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 172
 artículo 243
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 174
 artículo 174
 artículo 243
 artículo 21
 artículo 172
 artículo 172
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 174
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 96
 artículo 172
 artículo 172
 artículo 243