Source: https://www.conjur.com.br/2018-jan-20/ambiente-juridico-limites-poder-policia-instituto-chico-mendes
Timestamp: 2018-05-27 23:37:15+00:00

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ConJur - Há limites para o poder de polícia do Instituto Chico Mendes
20 de janeiro de 2018, 11h20
Art. 1º. Fica criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Instituto Chico Mendes, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
Dentro do papel de proteger as UC já instituídas, o poder de polícia do ICMBio ganha destaque como instrumento de controle prévio e concomitante ou posterior. Enquanto o primeiro se dá por meio de autorização ou da tomada de ciência, o segundo se manifesta por meio de sanções administrativas, a exemplo de multa simples, embargo ou demolição. Tais penalidades se encontram previstas na Lei 9.605/98 (Lei dos Crimes e das Infrações Administrativas Ambientais)[2] e regulamentados no Decreto 6.514/2008, que dispõe sobre o assunto e estabelece o processo administrativo ambiental no contexto da União. Vale frisar que o artigo 70 dessa lei classificou as infrações administrativas ambientais como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.
(Segundo o inciso XVIII do artigo 2º dessa lei, a ZA é “o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”. Inobstante não fazer parte da UC, sua finalidade é protegê-la impondo restrições à ocupação da área circundante para evitar o efeito de borda – abiótico, biótico direto e indireto – consistente na interferência negativa das atividades externas).
III – estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação da Resolução 473, de 11 de dezembro de 2015.
Já no que diz respeito às sanções administrativas, impende dizer que somente os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) designados para as atividades de fiscalização poderão lavrar auto de infração ambiental – a única exceção são os agentes da Capitania dos Portos, consoante determina o § 1º do artigo 70 dessa lei. É importante destacar isso porque o ICMBio só passou a integrar efetivamente o Sisnama a partir da Lei 12.856/2013, que alterou o inciso IV do art. 6º da Lei 6.938/81[5], fato que aconteceu mais de seis anos após a criação da autarquia. Destarte, todas as sanções administrativas aplicadas até então eram passíveis de anulação tendo em vista a inobservância do princípio da legalidade.
Enquanto o Ibama tem competência para fiscalizar e impor penalidades administrativas e fazer licenciamento ambiental, ao ICMBio também incumbe fiscalizar e impor sanções administrativas – com a diferença de que essa atribuição deve necessariamente estar vinculada à proteção das UCs federais. Como a competência fiscalizatória é comum, estando apenas restrita ao limite da jurisdição de cada órgão, resta saber a quem cabe impor penalidades administrativas em tais localidades.
É pelo mesmo critério de especialidade que na UC e na sua ZA a competência prevalente deverá ser a do ICMBio, independente de quem seja o órgão licenciador. Cuida-se, portanto, de uma modalidade de competência prevalente, a qual se dá em razão da obrigação de proteger o espaço territorial ecologicamente protegido previsto no inciso III do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal e no artigo 1º da Lei 11.516/2007.
Isso significa que o poder de polícia do Ibama nessas situações é supletivo, conforme ordena o parágrafo único do art. 1º da Lei n 11.516/2007. De mais a mais, a própria Advocacia Geral da União (AGU) reconheceu por meio de Orientação Jurídica Normativa (OJN)[7] o protagonismo do ICMBio nessa seara:
Antes da edição da LC 140/11, a AGU entendeu que, “ocorrendo dupla autuação em face do mesmo infrator e sobre os mesmos fatos, prevalecerá o auto de infração lavrado em primeiro lugar” (OJN 17/2010/PFE-IBAMA/PGF/AGU).
Entretanto, deve-se atentar ao fato de que o Ibama somente deverá autuar quando houver omissão do ICMBio, o que pressupõe uma provocação desse e não pura e simplesmente um ilícito ambiental dentro de uma UC ou de sua ZA não fiscalizado. A regra do artigo 17, § 2º, da LC 140/11, por analogia, pode ajudar a caracterizar a inércia do órgão gestor da UC.
Caso o ICMBio entenda não haver sanção a ser aplicada, deve prevalecer o seu entendimento, uma vez que não se poderá falar em inércia que deflagre a competência supletiva. Não se faz necessário a analogia com o artigo 17, § 3º, da LC 140/2011[8].
[1] A RESEX é classificada como uma das UCs de uso sustentável, que são aquelas onde é possível compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais (art. 7º, II, § 2º). A respeito do assunto, a Lei n. 9.985/2000 dispõe o seguinte: “Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. § 1º. A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei. § 2º. A Reserva Extrativista será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade. § 3º. A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área. § 4º. A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento. § 5º. O Plano de Manejo da unidade será aprovado pelo seu Conselho Deliberativo. § 6º. São proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional. § 7º. A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade”.
[2] Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º: I - advertência; II - multa simples; III - multa diária; IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; V - destruição ou inutilização do produto; VI - suspensão de venda e fabricação do produto; VII - embargo de obra ou atividade; VIII - demolição de obra; IX - suspensão parcial ou total de atividades; X – (vetado); XI - restritiva de direitos (...).
[3] Com efeito, existe uma zona cinzenta entre as competências estadual e municipais. A respeito do assunto: “Ao se estudar a Lei Complementar n. 140/2011, um primeiro ponto que salta aos olhos de qualquer operador do Direito diz respeito à incontestável habilidade do Poder Executivo Federal, na qualidade de responsável por sua iniciativa, de cuidar da solução de seus próprios interesses, de modo a afastar com o novo diploma normativo os conflitos que até então se apresentavam reiteradamente para a União, especial- mente no que toca à questão da competência para o licenciamento ambiental, não conferindo o mesmo cuidado aos demais entes federativos” (NASCIMENTO, Sílvia Helena Nogueira. Competência para o licenciamento ambiental na Lei Complementar no 140/2011. São Paulo: Atlas, 2015, p. 127-128) e “A União é o ente federativo cuja competência licenciatória foi estabelecida de forma mais objetiva pela norma sob discussão. Como se discutirá adiante, a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e, principalmente, dos Municípios não teve o mesmo grau de precisão. Isso se deveu à falta de preocupação com os demais entes federativos por parte do Congresso Nacional e do Governo Federal, que enfatizou a resolução dos seus próprios problemas” (FARIAS, Talden. A competência administrativa dos Municípios em matéria ambiental: análise de contribuição da Lei Complementar n. 140/2011 para a efetividade da proteção do meio ambiente pelos entes locais. Tese de doutorado em Direito da Cidade, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2016, p. 203-204).
[4] Art. 2° A autorização de que trata esta Resolução deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, antes da emissão da primeira licença prevista, ao órgão responsável pela administração da UC que se manifestará conclusivamente após avaliação dos estudos ambientais exigidos dentro do procedimento de licenciamento ambiental, no prazo de até 60 dias, a partir do recebimento da solicitação. §1º A autorização deverá ser solicitada pelo órgão ambiental licenciador, no prazo máximo de 15 dias, contados a partir do aceite do EIA/RIMA. §2º O órgão ambiental licenciador deverá, antes de emitir os termos de referência do EIA/RIMA, consultar formalmente o órgão responsável pela administração da UC quanto à necessidade e ao conteúdo exigido de estudos específicos relativos a impactos do empreendimento na UC e na respectiva ZA, o qual se manifestará no prazo máximo de 15 dias úteis, contados do recebimento da consulta. §3º Os estudos específicos a serem solicitados deverão ser restritos à avaliação dos impactos do empreendimento na UC ou sua ZA e aos objetivos de sua criação. § 4º O órgão responsável pela administração da UC facilitará o acesso às informações pelo interessado. § 5º Na existência de Plano de Manejo da UC, devidamente publicado, este deverá ser observado para orientar a avaliação dos impactos na UC específica ou sua ZA. § 6º Na hipótese de inobservância do prazo previsto no caput, o órgão responsável pela administração da UC deverá encaminhar, ao órgão licenciador e ao órgão central do SNUC, a justificativa para o descumprimento.
[5] Art. 6º. Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado: (...) IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências (...).
[6] Art. 7º. São ações administrativas da União: (...) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União (...). Art. 8º. São ações administrativas dos Estados: (...) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados (...). Art. 9º. São ações administrativas dos Municípios: (...) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município (...). Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada (...).
[7] “Por intermédio da Portaria PFE/IBAMA nº 01/2009 (publicada no boletim de serviço de 20 de outubro de 2009), posteriormente substituída pela Portaria PFE/IBAMA nº 01/2012 (publicada no boletim de serviço de 20 de abril de 2012), foram instituídas, no âmbito da Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA - PFE/IBAMA, as Orientações Jurídicas Normativas (OJN), as quais representam a consolidação de entendimentos e teses sob matérias jurídicas relevantes de repercussão nacional ou de recorrência no âmbito das Superintendências do IBAMA nos Estados. O intuito da criação das OJN é uniformizar, no âmbito da PFE/IBAMA, entendimentos jurídicos e a interpretação da legislação ambiental, padronizando a atuação da Procuradoria Especializada e dos Órgãos de Execução da Procuradoria Geral Federal que representam o Instituto. Justamente em razão disso, a sua aplicação é obrigatória no âmbito PFE/IBAMA e das unidades da Procuradoria Geral Federal, quando no exercício de representação da Autarquia em matéria finalística” (site da Advocacia Geral da União: http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/96663).
[8] BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015, p. 70.
Revista Consultor Jurídico, 20 de janeiro de 2018, 11h20
O IDEÓLOGO (Outros) 20 de janeiro de 2018, 12h17
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966).
Típica definição prolixa, própria de juristas que pretendem reserva de mercado.
A melhor definição é a do professor Celso Antônio Bandeira de Melo: "Em sentido amplo, poder de polícia é entendido como a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade, ajustando-as aos interesses coletivos" (Curso de Direito Administrativo, 2012, p. 838).

References: artigo 70
 artigo 2
 artigo 70
 artigo 225
 artigo 1
 artigo 17
 artigo 17