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Timestamp: 2018-06-22 05:09:30+00:00

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DFR - BVerfGE 53, 1 - Schulbücher
BVerfGE 2, 380 - Haftentschädigung A.
1. Nach § 15 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkung ...
2. In der Folgezeit spezialisierten sich einige Lernmittelh ...
1. Auch die Beschwerdeführerin zu 2) ist als Kommanditgesell ...
2. Die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt.
3. Die Verfassungsbeschwerden sind innerhalb der Jahresfrist des ...
1. Die Bestimmungen über die Nachlaßgestaltung bei ...
2. Für die Entscheidung über die vorliegenden Verfassun ...
3. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom ...
4. Die Bestimmungen der angegriffenen Verordnung über die Na ...
5. Die Nichtigkeit der Bestimmungen über die Nachlaßge ...
des Zweiten Senats vom 4. Dezember 1979
- 2 BvR 64/78 und 460/79 -
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn K..., 2. der K... & Co.KG, vertreten durch ihren Geschäftsführer K...- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Hermann Maassen, Mendelssohnstraße 12, Bonn-Bad Geodesberg - gegen a) die Verordnung PR Nr. 1/77 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher vom 21. Januar 1977 (Bundesanzeiger Nr. 16 vom 25. Januar 1977) wegen Verletzung des Art.12 Abs.1 Satz 2 GG - 2 BvR 64/78 -, b) die Verordnung PR Nr. 1/78 zur Änderung der Verordnung PR Nr. 1/77 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher vom 30. November 1978 (Bundesanzeiger Nr. 227 vom 5. Dezember 1978) wegen Verletzung des Art. 12 Abs.1 Satz 2 GG - 2 BvR 460/79 -.
Die Verordnung PR Nr. 1/77 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher vom 21. Januar 1977 (Bundesanzeiger Nr. 16 vom 25. Januar 1977) und die Verordnung PR Nr. 1/78 zur Änderung der Verordnung PR Nr. 1/77 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher vom 30. November 1978 (Bundesanzeiger Nr. 227 vom 5. Dezember 1978) verletzen das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetztes und sind deshalb nichtig.
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob auf Grund des § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) im Verordnungswege Nachlaßstaffeln für die Preise bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher festgesetzt werden durften.
1. Nach § 15 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1081) in der Fassung der Neubekanntmachung vom 4. April 1974 (BGBl. I S. 869) - GWB - sind Verträge zwischen Unternehmen über Waren oder gewerbliche Leistungen, die sich auf Märkte innerhalb des Geltungsbereiches des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen beziehen, nichtig, soweit sie einen Vertragsbeteiligten in der Freiheit der Gestaltung von Preisen oder Geschäftsbedingungen bei solchen Verträgen beschränken, die er mit Dritten über die gelieferten Waren, über andere Waren oder über gewerbliche Leistungen schließt. § 15 GWB gilt gemäß § 16 GWB jedoch nicht, soweit ein Unternehmen die Abnehmer seiner Verlagserzeugnisse rechtlich oder wirtschaftlich dahin bindet, bei der Weiterveräußerung bestimmte Preise zu vereinbaren oder ihren Abnehmern die gleiche Bindung bis zur Weiterveräußerung an den letzten Verbraucher aufzuerlegen. Das bedeutet, daß die Preisbindung für Verlagserzeugnisse, vorbehaltlich ihrer nach § 17 GWB möglichen Aufhebung durch die Kartellbehörde, von den Verlagen mit ihren Abnehmern vereinbart werden darf. Dies geschieht regelmäßig durch einen sogenannten Sammelrevers mit einheitlichem Wortlaut, den alle Buchhändler unterzeichnen müssen, wollen sie von den preisbindenden Verlagen beliefert werden.
Im Zuge der Einführung der Lernmittelfreiheit in den meisten Bundesländern gingen zahlreiche Schulträger dazu über, in großem Umfang Schulbücher durch Sammelbestellungen zu beschaffen. Die Lieferanten waren gehalten, wegen der Kosteneinspa rungen, die sich hierbei durch die außergewöhnlichen Auftragsgrößen ergaben, den öffentlichen Auftraggebern Nachlässe einzuräumen. Diese Pflicht folgte aus § 4 Abs. 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. Nr. 244 vom 18. Dezember 1953), zuletzt geändert durch die Verordnung PR Nr. 7/67 vom 12. Dezember 1967 (Banz. Nr. 237 vom 19. Dezember 1967). § 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 lautet:
(1) Für marktgängige Leistungen dürfen die im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise nicht überschritten werden. (2) Bei Leistungen, die unter gleichartigen Voraussetzungen mit marktgängigen Leistungen im wesentlichen vergleichbar sind (vergleichbare Leistungen), sind Abschläge vorzunehmen oder können Zuschläge vorgenommen werden, soweit es die Abweichungen von den marktgängigen Leistungen rechtfertigen.
(3) Dem öffentlichen Auftraggeber sind Vorteile, insbesondere Mengenrabatte und Wertrabatte, Skonti und besondere Lieferungsbedingungen einzuräumen, die beim Vorliegen gleicher Verhältnisse nichtöffentlichen Auftraggebern üblicherweise gewährt werden oder gewährt werden würden.
(4) Die Preise nach den Absätzen 1 bis 3 sind zu unterschreiten oder können überschritten werden, wenn es die bei dem Auftrag vorliegenden besonderen Verhältnisse kostenmäßig rechtfertigen.
Die Verordnung PR Nr. 30/53 benennt als ihre Ermächtigungsgrundlage § 2 des Preisgesetzes; er lautet:
(1) Die für die Preisbildung zuständigen Stellen (Abs. 2) können Anordnungen und Verfügungen erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll.
(2) Zuständig sind:
a) der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Direktor für Wirtschaft), wenn Bestimmungen für mehr als ein Land erforderlich sind oder wenn die Preisbildung den Verkehr mit Gütern und Leistung in mehr als einem Land beeinflußt oder beeinflußen kann;
b) Die Obersten Landesbehörden, soweit nicht der Direktor für Wirtschaft zuständig ist.
Das Preisgesetz war als Gesetz des Wirtschaftsrates ergangen und sollte nach seinem § 16 am 31. Dezember 1948 außer Kraft treten. Seine Geltungsdauer wurde jedoch mehrmals verlängert, zuletzt "bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes" durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223). Das Preisgesetz wurde zuletzt geändert durch § 37 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl. I. S 7); ein neues Preisgesetz ist bisher nicht erlassen worden.
Die preisbindenden Verlage trugen der Nachlaßpflicht des § 4 Abs. 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 bei der Abfassung ihres Sammelrevers Rechnung. So hieß es in dem Sammelrevers 1974 (Ziff. A 3):
Beim Mengenbezug von Schulbüchern desselben Titels im Rahmen gesetzlich geregelter Lernmittelfreiheit dürfen öffentlich-rechtlichen Körperschaften die Nachlässe eingeräumt werden, die nach der Größe der Aufträge kostenmäßig gerechtfertigt sind. Die Verlage behalten sich vor, entsprechende Nachlaßstaffeln bekanntzugeben.
2. In der Folgezeit spezialisierten sich einige Lernmittelhändler auf den Schulbuchhandel mit öffentlichen Auftraggebern. Sie räumten deutlich höhere Rabatte ein als die nicht spezialisierten Sortimentsbuchhändler. Das führte dazu, daß immer mehr öffentliche Auftraggeber ihnen und nicht Sortimentsbuchhändlern die entsprechenden Aufträge erteilten. Die Folge war auf der Seite des Sortimentsbuchhandels ein Umsatzrückgang, der besonders bei Buchhandlungen in kleineren Orten zu Buche schlug.
Als sich diese Anzeichen eines Wandels auf dem Schulbuchmarkt zeigten, versuchte der Bundesminister für Wirtschaft möglichen Gefahren für den Sortimentsbuchhandel zu begegnen. Mit Rundschreiben vom 1. Oktober 1975 und vom 22. Januar 1976 (als Bekanntmachung zu § 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 vom 22. Januar 1976 veröffentlicht in Banz. Nr. 20 vom 30. Januar 1976) empfahl er den Wirtschaftsministern und -senatoren der Länder Richtwerte für seiner Ansicht nach im allgemeinen preisrechtlich unbedenkliche Nachlässe bei Schulbuchsammelbestellungen durch öffentliche Auftraggeber. Zur Begründung führte er in dem Rundschreiben vom 22. Januar 1976 unter anderem aus:
Wie auch der Deutsche Städtetag in seinem Rundschreiben vom 26. Mai 1975 ausgeführt hat, muß eine Abwägung zwischen dem Wirtschaftlichkeitsprinzip (höchstmögliche Nachlässe) und der wirtschaftlichen Lage des Sortimentsbuchhandels als wichtigem Teil der kulturellen Stadtstruktur erfolgen. Die Schulbuchsammelbestellungen sollten deshalb nicht zum Anlaß genommen werden, einseitig unter dem Gesichtspunkt möglichst hoher Nachlässe die Auftragserteilung derart zu konzentrieren, daß sich auf der Auftragnehmerseite zwangsläufig ebenfalls Konzentrationsprozesse vollziehen, wodurch langfristig eine regional breit gestreute Versorgung mit Schulbüchern bei einer auch für Nachbestellungen und Einzelbestellungen zuverlässigen Auftragsabwicklung gefährdet werden kann. Auch der zur Zeit bestehende Wettbewerb könnte durch eine Konzentration des Angebotspotentials auf wenige sehr große Bieter letztlich zum Nachteil der Auftraggeber beschränkt werden. Es ist auch zu berücksichtigen, daß in den Beratungen des Deutschen Bundestages zur zweiten Kartellgesetznovelle die Bücherpreisbindung nochmals unter kulturpolitischen Gesichtspunkten bestätigt worden ist
In dem genannten Rundschreiben erläuterte der Bundesminister für Wirtschaft, daß "lediglich bei Vorliegen besonderer Verhältnisse ... im Einzelfall von der Staffel nach oben oder unten abzuweichen" sei.
Bei Abschluß der Verkaufssaison für Schulbücher 1976 gelangte der Bundesminister für Wirtschaft zu der Auffassung, daß der Wandel auf dem Schulbuchmarkt tiefer greife und wesentlich schneller als erwartet verlaufe, was sich insbesondere am Testmarkt Nordrhein-Westfalen gezeigt habe. Er erließ daher die Verordnung PR Nr. 1/77 vom 21. Januar 1977 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher, die am 25. Januar 1977 im Bundesanzeiger Nr. 16 veröffentlicht wurde, nach ihrem § 5 am 1. Februar 1977 in Kraft trat und am 31. Dezem ber 1978 außer Kraft treten sollte. Die wesentlichen Vorschriften dieser Verordnung, die als ihre Ermächtigungsgrundlage § 2 des Preisgesetzes benennt, lauten:
(1) Diese Verordnung gilt für die Preise bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher, soweit die Preise nach § 16 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen gebunden sind. Die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. Nr. 244 vom 18. Dezember 1953), zuletzt geändert durch die Verordnung PR Nr. 7/67 vom 12. Dezember 1967 (BAnz. Nr. 237 vom 19. Dezember 1967), ist nicht anzuwenden.
(2) Soweit bei Inkrafttreten dieser Verordnung für preisgebundene Schulbücher besondere Bezugswege durch Direktbestellungen beim Verlag bestehen, dürfen abweichend von Absatz 1 weiterhin nach der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen Preise vereinbart werden, die diesen Besonderheiten Rechnung tragen.
(1) Die nach § 16 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen gebundenen Preise dürfen nicht überschritten werden.
(2) Die in Absatz 1 genannten Preise sind zu unterschreiten, soweit es die bei dem Auftrag vorliegenden besonderen Verhältnisse kostenmäßig rechtfertigen. Diese Verpflichtung gilt als erfüllt, wenn der Verlag der Kostenersparnis durch die folgenden Nachlaßstaffeln Rechnung trägt und dem Auftraggeber diese Nachlässe gewährt werden:
1. bei einem Auftrag mit einem Gesamtwert bis zu 50.000 Deutsche Mark fürTitel mit mehr als
10 Stück 8% Nachlaß
25 Stück 10% Nachlaß
100 Stück 12% Nachlaß
500 Stück 13% Nachlaß
2. bei einem Auftrag mit einem Gesamtwert von mehr als
50.000 Deutsche Mark 10 bis 13% Nachlaß
75.000 Deutsche Mark 11 bis 14% Nachlaß
100.000 Deutsche Mark 12 bis 15% Nachlaß
(3) Gesamtwert im Sinne des Absatzes 2 Satz 2 ist der Betrag, der bei Zugrundelegung der gebundenen Ladenpreise ohne Nachlässe zu zahlen wäre. Umfaßt der Auftrag im Einzelfall auch nicht preisgebundene Schulbücher, so sind deren Preise ohne Nachlässe in den Gesamtwert einzubeziehen.
(4) Titel und Stückzahlen können auch nach Auftragserteilung einvernehmlich bestimmt werden. Voraussetzung für die Anwendung des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 und des Absatzes 3 ist, daß der Auftraggeber berechtigt ist, alle Schulbücher eines Auftrags zu einem Zeitpunkt zu liefern.
(5) Trägt der Verlag der Kostenersparnis durch die in Absatz 2 Satz 2 genannten Nachlaßstaffeln Rechnung, so dürfen keine anderen Nachlässe als die dort genannten gefordert oder angenommen werden.
(1) Der Auftragnehmer hat den für die Preisbildung und Preisüberwachung zuständigen Behörden das Zustandekommen des Preises auf Verlangen nachzuweisen.
(2) Der Auftragnehmer und die für die Leitung des Unternehmens verantwortlichen Personen sind verpflichtet, den für die Preisbildung und Preisüberwachung zuständigen Behörden die erforderlichen Auskünfte zu erteilen.
(3) Die für die Preisbildung und Preisüberwachung zuständigen Behörden sind befugt, zur Prüfung der Preise die betrieblichen Unterlagen einzusehen und Abschriften oder Auszüge aus diesen Unterlagen anfertigen zu lassen.
In § 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 werden die Begriffe "öffentliche Aufträge" und "Schulbücher" im Sinne der Verordnung erläutert.
In der (gleichfalls im BAnz. Nr. 16 vom 25. Januar 1977 veröffentlichten) Begründung zur Verordnung PR Nr. 1/77 heißt es:
Zur Gewährleistung der - in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich geregelten - Lernmittelfreiheit haben die Schulträger in großem Umfange Schulbücher zu beschaffen. Hierbei sind insbesondere Städte und Gemeinden in verstärktem Maße zu Sammelbestellungen übergegangen, weil auf Grund der durch außergewöhnliche Auftragsgrößen bedingten Kosteneinsparungen die Buchhändler ge mäß § 4 Abs. 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 beträchtliche Nachlässe einzuräumen hatten. Durch den Übergang vom Einzelkauf im Ladengeschäft zu Sammelbestellungen, die fast immer mit Auslieferung an die Schulen verbunden sind, ist ein Strukturwandel des gesamten Schulbuchgeschäfts in Gang gesetzt worden. Die vorliegende Verordnung soll dazu beitragen, daß sich dieser Wandlungsprozeß auf dem Schulbuchmarkt in geordneteren Bahnen vollzieht.
Durch Art 1 der Verordnung PR Nr. 1/78 zur Änderung der Verordnung PR Nr. 1/77 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher vom 30. November 1978 (BAnz. Nr. 227 vom 5. Dezember 1978), wurde § 5 der Verordnung PR Nr. 1/77 dahin geändert, daß diese Verordnung nunmehr erst am 31. Dezember 1980 außer Kraft treten soll. Die Verordnung PR Nr. 1/78 benennt gleichfalls § 2 des Preisgesetzes als Ermächtigungsgrundlage und sieht nach ihrem Art 2 den Tag nach ihrer Verkündung als Zeitpunkt ihres Inkrafttretens vor.
In der (im BAnz. Nr. 227 vom 5. Dezember 1978 veröffentlichten) Begründung zur Verordnung PR Nr. 1/78 heißt es:
Die Verordnung PR Nr. 1/77 hat zwar wesentlich zu einem geordneten Ablauf des Wandlungsprozesses auf dem Schulbuchmarkt beigetragen. Der Strukturwandel ist jedoch nach Einschätzung des Bundesministers für Wirtschaft noch nicht so weit fortgeschritten, daß eine völlige Freigabe der Nachlaßgestaltung bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher bereits angemessen wäre. Die Geltungsdauer der Verordnung PR Nr. 1/77 wird daher einmalig um zwei Jahre verlängert.
Der Beschwerdeführer zu 1) ist alleiniger persönlich haftender Gesellschafter der Firma K. & Co KG (Beschwerdeführerin zu 2). Unter dieser Firma wird in S. ein Ladengeschäft unterhalten und ein Handel mit Büchern, insbesondere Schulbüchern, sowie Spielwaren und Papierwaren betrieben. Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer ersten, am 23. Januar 1978 eingelegten Verfassungsbeschwerde (2 BvR 64/78) unmittelbar gegen die Verordnung PR Nr. 1/77 und in ihrem am 29. Januar 1979 ein gereichten "Ergänzungsantrag" (2 BvR 460/79) unmittelbar gegen die die vorgenannte Verordnung verlängernde Verordnung PR Nr. 1/78. Beidemal rügen sie eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.
Sie seien durch die Verordnungen unmittelbar in ihrer beruflichen und wirtschaftlichen Betätigung rechtlich betroffen, ohne daß es einer weiteren behördlichen Maßnahme bedürfe. Durch die Bindung an die Nachlaßstaffeln der Verordnung PR Nr. 1/77 hätten sie gegenüber dem Schuljahr 1976, als sie noch ihre besonders günstigen Angebote machen durften, im Schuljahr 1977 einen Rückgang des Bruttoauftragsvolumens bei Schulbüchern in Höhe von 1,43 Millionen DM oder 65,8 Prozent erlitten. Die Verordnungen PR Nr. 1/77 und PR 1/78 seien ohne rechtliche Grundlage ergangen, da § 2 des Preisgesetzes infolge Ablaufs der im Gesetzesprogramm in Aussicht genommenen Übergangszeit bei Erlaß der Verordnungen bereits programmlos, dadurch zu unbestimmt geworden und mithin wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig gewesen sei. Im übrigen seien die Verordnungen auch von § 2 des Preisgesetzes - seine Gültigkeit unterstellt - nicht gedeckt, da sie weder der Aufrechterhaltung des gesamten Preisstandes noch der Abwehr von Gefährdungen oder ernstlichen Störungen des gesamten Preisstandes dienten. Vielmehr werde durch sie eine aktive Wirtschaftsstrukturpolitik betrieben, wozu § 2 des Preisgesetzes eine Ermächtigungsgrundlage nicht zur Verfügung stelle. Die Verordnung PR Nr. 1/77 wirke nicht stabilisierend auf das allgemeine Preisniveau, sondern fördere eine Tendenz zu dessen Anhebung. Sie stelle auch nicht eine zulässige Maßnahme zur Sicherung der Rentabilität des Buchhandels dar. Diese werde durch die bislang gewährten Preisnachlässe nicht gefährdet. Die Verordnung sei weder geeignet noch unerläßlich, um - hier nicht gegebene - Gefährdungen oder ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren. Sie verstoße überdies gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und diene nicht dem Gemeinwohl, sondern der Bevorzugung einzelner Buchhändler im Wettbewerb, stelle mithin eine, gemessen an § 2 des Preisgesetzes, unzulässige wettbewerbspolitische Regelung dar.
Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Wirtschaft Stellung genommen.
Er ist der Auffassung, daß die Verfassungsbeschwerde gegen die Verordnung PR Nr 1/77 unzulässig geworden sei. Die Verordnung sei nach Erlaß der Verlängerungsverordnung PR Nr. 1/78 vom 30. November 1978 gemäß § 5 inzwischen außer Kraft getreten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlören die Vorschriften eines Gesetzes, dessen Geltungsdauer befristet ist, mit dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens ihre Gültigkeit. Werde durch ein neues Gesetz die Geltungsdauer der Bestimmungen des befristeten Gesetzes verlängert, beruhe ihre Geltung ausschließlich auf dem Verlängerungsgesetz. Diese Auffassung sei in gleicher Weise auf Rechtsverordnungen anwendbar. Mithin seien die Beschwerdeführer von der Verordnung PR Nr. 1/77 jedenfalls nicht mehr gegenwärtig betroffen.
Die angegriffenen Verordnungen seien mit dem Grundgesetz vereinbar. § 2 des Preisgesetzes sei nach wie vor eine gültige Ermächtigungsgrundlage, die den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Die Verordnungen hielten sich im Rahmen dieser Ermächtigung, so wie er vom Bundesverfassungsgericht im Beschluß vom 12. November 1958 (BVerfGE 8, 274 ff.) festgestellt worden sei. Die Verordnung PR Nr. 1/77 verhindere, daß ein durch die besondere Nachfrageposition des Staates auf dem Schulbuchmarkt ausgelöster Preisverfall zu strukturellen, sozialen und kulturpolitischen Folgen führe, die nicht hingenommen werden könnten. Sie sei eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Prinzips der freien Preisbildung und habe damit eine ordnungserhaltende Funktion. Dies habe das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 8, 274 [314 f.]) bestätigt, als es Preisberechnungsvorschriften, wie sie vor allem bei der Preisregelung für öffentliche Aufträge seit jeher üblich seien, vor dem Hintergrund seiner Auslegung des § 2 des Preisgesetzes für zulässig erachtet habe. Die Preisregelungen für öffentliche Aufträge verfolgten generell das Ziel, marktwirtschaftliche Grundsätze auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens verstärkt durchzusetzen. Zum Schutze des wirtschaftlich Schwächeren, zur Sicherstellung der Durchführung von Wirtschaftsprogrammen im öffentlichen Interesse und zur Verhinderung der Ausnutzung einer Mangellage durch monopolistische Einflüsse ziehe die soziale Marktwirtschaft indes auch die Grenzen der Beseitigung staatlicher Preisregelungen. Zum Ziel der Ermächtigung des § 2 des Preisgesetzes gehöre die Aufrechterhaltung einer gesunden Relation der Preise untereinander. Damit stehe, wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 8, 274 [308]) ausgeführt habe, dem Verordnungsgeber für Maßnahmen, die sich auf Preise für einzelne Waren oder Leistungen beziehen, ein größerer Spielraum zur Verfügung. Dabei seien Maßnahmen gegen unangemessenen Preisauftrieb wie gegen Preisverfall erlaubt.
Bei der Verordnung PR Nr. 1/77 handle es sich technisch um eine Änderung des § 4 Abs. 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 mit dem Ziel, bestimmte Auswirkungen dieser Vorschrift zu beschneiden. Diese Bestimmung habe im Fall der Preisbindung zweiter Hand (§ 16 GWB) den "überschießenden Nebeneffekt", neben der preisrechtlich zulässigen Modifikation der Marktpreise die gesamte Preisbindung überhaupt aufzuheben. Dieser "überschießende Nebeneffekt" sei jedenfalls in seinen Auswirkungen auf den Schulbuchmarkt und den Buchhandel allgemein nicht mehr von § 2 des Preisgesetzes gedeckt. Er greife unnötig und damit mit unverhältnismäßiger Intensität in den gesetzlich zugelassenen gebundenen Marktpreis ein. Er berge damit die dringende Gefahr in sich, den Zweck dieser Preisbindung zunichte zu machen.
Die angegriffenen Verordnungen beschnitten diesen "überschießenden Nebeneffekt" so weit wie möglich. Gleichzeitig trügen sie der Tatsache Rechnung, daß die Preisbindung in ihrer Schutzwirkung durch § 17 GWB relativiert sei. Aus diesem Grunde lenkten die Verordnungen zwar den durch staatliche Aufträge verursachten Strukturwandel auf dem Schulbuchmarkt in geordnete Bahnen und verringerten seine Schnelligkeit; zugleich führten sie aber diesen Markt langsam an die ungebundene Preisbildung heran.
Die in der Verordnung PR Nr. 1/77 vorgesehene Nachlaßstaffel diene nur dem preisrechtlich allgemein zulässigen Ziel, Kostenvorteile, die durch die besonderen Umstände des Auftrags bedingt seien, an den öffentlichen Auftraggeber weiterzugeben. Hingegen solle und dürfe damit nicht eine verdeckte wettbewerbspolitische Regelung getroffen werden, die rein tatsächlich den freien Leistungswettbewerb auf dem preisgebundenen Schulbuchmarkt wieder einführte. Bei welcher Nachlaßhöhe der Verordnungsgeber eine preisrechtlich zulässige und erforderliche Preisanpassung an die besonderen Auftragsverhältnisse für erreicht ansieht, müsse insoweit seinem Ermessen vorbehalten bleiben, als er sich aus Gründen der Sicherung marktwirtschaftlich zulässiger Preisbindung auch darauf beschränken könne, nur einen Teil des nach der Auftragsgröße möglichen Nachlasses zu verlangen. Die getroffene Regelung stelle einen Kompromiß dar, der einerseits nicht den Zweck der Preisbindung für Verlagserzeugnisse gefährde und andererseits nicht den unausweichlichen Strukturwandel durch die Lernmittelfreiheit auf dem Schulbuchmarkt blockiere. Er gebe den Sortimentsbuchhändlern die Möglichkeit, in vertretbarer Zeit ihr Angebot umzustrukturieren und damit diejenigen Konsequenzen zu vermeiden, die bei einer ungehemmten Fortsetzung des schnell fortschreitenden Strukturwandels zu Existenzgefährdungen geführt hätten. Die in der Verordnung festgelegten Nachlaßsätze stellten in der Regel einen Mittelwert aus den bisher üblichen von den Schulbuch (-groß-)händlern gewährten Nachlässen dar. Die Fixpreisregelung des § 3 Abs. 5 der Verordnung PR Nr. 1/77 sei zum Schutze der Preisbindung notwendig. Die Preisregelung dürfe nur die Gleichstellung des Staates bewirken, sich nicht aber darüber hinaus als Preisfreigabe auswirken. Damit habe die Verordnung das Instrumentarium der Verordnung PR Nr. 30/53 dahingehend modifiziert, daß es den Erfordernissen des öffentlichen Preisrechts weiterhin entspreche, ohne darüber hinaus in den Markt einzugreifen und dadurch wirtschaftlich schwerwiegende Folgen zu bewirken. Sie sei dabei sowohl an § 2 des Preisgesetzes als auch am rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip orientiert. Die bislang eingetretenen Wirkungen der Verordnung zeigten die richtige Einschätzung der Notwendigkeit. Seit ihrem Inkrafttreten habe sich die Geschwindigkeit des Strukturwandels auf dem Schulbuchmarkt verlangsamt. Andererseits sei der Strukturanpassungsprozeß noch nicht so weit fortgeschritten, daß eine völlige Freigabe der Nachlässe angemessen wäre. Daher habe der Bundesminister für Wirtschaft entschieden, die Verordnung über den 31. Dezember 1978 hinaus auf weitere zwei Jahre befristet unverändert zu verlängern.
Den angegriffenen Verordnungen lägen mithin vernünftige und sachgerechte Erwägungen des Gemeinwohls zugrunde. Damit seien sie zulässige Regelungen der Berufsausübung.
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Da sie im wesentlichen dieselben Sachfragen und Rechtsfragen betreffen, werden sie zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
1. Auch die Beschwerdeführerin zu 2) ist als Kommanditgesellschaft im Verfahren der Verfassungsbeschwerde parteifähig. Sie kann als solche unter ihrer Firma Verfassungsbeschwerde erheben (vgl. BVerfGE 4, 7 [12]). Entsprechend Art. 19 Abs. 3 GG steht ihr das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG zu. Ihre hauptsächlich auf den Handel mit Schulbüchern gerichtete Erwerbstätigkeit kann ihrer Eigenart nach in gleicher Weise von einer personenrechtlichen Handelsgesellschaft wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden (vgl. BVerfGE 21, 261 [266]).
a) Sie sind durch die angegriffenen Verordnungen unmittelbar betroffen. Es bedarf nicht erst künftiger, besonderer, selbständig gerichtlich angreifbarer behördlicher Vollzugsakte zur Durchführung der Verordnungen, um Rechtswirkungen gegenüber den Beschwerdeführern herbeizuführen.
Die Beschwerdeführer sind als Auftragnehmer nach § 3 Abs. 1 der Verordnung PR Nr. 1/77 rechtlich gehalten, die nach § 16 GWB gebundenen Preise nicht zu überschreiten, und nach § 3 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung PR Nr. 1/77 verpflichtet, diese Preise zu unterschreiten, "soweit es die bei dem Auftrag vorliegenden besonderen Verhältnisse kostenmäßig rechtfertigen". Die Rechtsvermutung des § 3 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 3 und 4 der Verordnung PR Nr. 1/77 wirkt rechtlich unmittelbar auf die Beschwerdeführer. Auch die Nachweispflichten, Auskunftspflichten und Duldungspflichten des § 4 der Verordnung PR Nr. 1/77 richten sich an die Auftragnehmer. Als Normadressaten sind die Beschwerdeführer ohne weiteres rechtlich unmittelbar von diesen Vorschriften betroffen.
Bei der - im Schwerpunkt der verfassungsrechtlichen Rüge stehenden - Vorschrift des § 3 Abs. 5 der Verordnung PR Nr. 1/77 mag es nach ihrem Wortlaut nicht eindeutig sein, ob sie sich ausschließlich an den öffentlichen Auftraggeber oder darüber hinaus an den Auftragnehmer richtet; selbst wenn ihr Normadressat ausschließlich der öffentliche Auftraggeber sein sollte, betrifft die Regelung die Beschwerdeführer als Auftragnehmer gleichwohl rechtlich unmittelbar und nicht lediglich als eine eher zufällige Nebenfolge. Das Verbot für die öffentlichen Auftraggeber, andere als in den Staffeln gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 von den Verlegern festgelegte Nachlässe zu fordern oder anzunehmen, soll gerade auch abweichende Angebote eines möglichen Auftragnehmers "unschädlich" machen. Die Beschwerdeführer sind in ähnlicher Weise unmittelbar betroffen wie die Kunden eines Ladengeschäfts von der gesetzlichen Ladenschlußzeitregelung; bei ihr hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß die Einwirkung der Ladenschluß gesetzgebung, die sich nach ihrem Wortlaut nur an die Inhaber der Verkaufsstellen richtete, auf die Handlungsfreiheit der Kunden über eine bloße Reflexwirkung hinausgehe; die Kundschaft werde zwangsläufig am Einkauf gehindert und damit unmittelbar betroffen (BVerfGE 13, 230 [232 f.]; vgl. auch BVerfGE 12, 354 [362]).
b) Die Beschwerdeführer sind von den angegriffenen Verordnungen gegenwärtig betroffen. Dies gilt nach wie vor auch für die Verordnung PR Nr. 1/77. Sie sollte zwar ursprünglich gemäß ihrem § 5 mit Ablauf des 31. Dezember 1978 außer Kraft treten. Ihr zeitlicher Anwendungsbereich wurde indes gemäß Art 1 der Verordnung PR Nr. 1/78 durch Änderung des § 5 bis zum 31. Dezember 1980 verlängert. Die Änderungsverordnung trat am 6. Dezember 1978 in Kraft. Für die gegenwärtige Rechtslage sind demnach sowohl die Verordnung PR Nr. 1/77 als auch die sie betreffende Änderungsverordnung PR Nr. 1/78 maßgeblich.
3. Die Verfassungsbeschwerden sind innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG, die auch für Rechtsverordnungen gilt (BVerfGE 13, 248 [253]), erhoben worden.
Die Verfassungsbeschwerden sind begründet. Die Verordnungen PR Nr. 1/77 und PR Nr. 1/78 verletzen die Beschwerdeführer in dem Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG.
1. Die Bestimmungen über die Nachlaßgestaltung bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher schränken die freie, Erwerbszwecken dienende Tätigkeit der Beschwerdeführer ein. Eine zulässige Regelung der Berufsausübung auf Grund eines Gesetzes gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG enthalten sie nicht, da sie mangels gesetzlicher Ermächtigung nichtig sind. Dies führt zur Nichtigkeit der Verordnung PR Nr. 1/77 und PR Nr. 1/78 insgesamt.
2. Für die Entscheidung über die vorliegenden Verfassungsbeschwerden braucht den verfassungsrechtlichen Bedenken, die die Beschwerdeführer gegen die Gültigkeit des § 2 des Preisgesetzes zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnungen erheben, nicht nachgegangen zu werden. Die insoweit vorgebrachten Bedenken können zwar, entgegen der Meinung der Beschwerdeführer, nicht zur Nichtigkeit des § 2 des Preisgesetzes, sondern allenfalls hier zur Beendigung seines sachlichen Anwendungsbereichs und damit dazu führen, daß die Vorschrift als taugliche Ermächtigungsgrundlage für die angegriffenen Verordnungen wäre; indes bedarf es hierzu keiner Stellungnahme. Denn die angegriffenen Verordnungen halten sich schon nicht im Rahmen der von ihnen benannten Ermächtigungsgrundlage.
3. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 12. November 1958 (BVerfGE 8, 274 [307 ff.]) den Rahmen aufgezeigt, innerhalb dessen § 2 des Preisgesetzes zum Erlaß von Verordnungen ermächtigt; an diesem Ergebnis hält der Senat fest.
Das "Programm", das mit Hilfe des § 2 des Preisgesetzes verwirklicht werden soll, ist danach die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" (BVerfGE 8, 274 [313]). Die Ermächtigung zielt darauf ab, den Preisstand für alle Preise, den Preisstand insgesamt zu halten, also das allgemeine Preisniveau zu stabilisieren. Es soll eine gesunde Relation der Preise untereinander gewahrt werden (BVerfGE 8, 274 [308]). § 2 des Preisgesetzes kommt eine vornehmlich ordnungssichernde, schützende und bewahrende Funktion zu. Die Vorschrift ermächtigt nur zu solchen Preisregelungen, die zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerläßlich sind. Der auf Sicherung einer vorgegebenen Preisordnung und Wirtschaftsordnung gerichtete Zweck der Ermächtigung schließt es aus, durch Preisregelungen gemäß § 2 des Preisgesetzes eine aktive, die Preisordnung und Wirtschaftsordnung umgestaltende Wirtschaftspolitik zu betreiben (BVerfGE 8, 274 [310f]). Der Zweck der Ermächtigung ist durch den inhaltlichen Charakter des Preisgesetzes als eines "Übergangsgesetzes" weiter bestimmt und begrenzt. Das Preis gesetz sollte dem Übergang zu einem Preisrecht dienen, das den freien wirtschaftlichen Verhältnissen entsprach, die man für die Zeit nach der Währungsreform als möglich voraussah. Es nahm den Übergang zu "normalen Preisverhältnissen" in Aussicht. Darunter versteht das Gesetz wirtschaftliche Verhältnisse, die es erlauben, der Preisbildung auf dem Markt nach Angebot und Nachfrage den Vorrang einzuräumen vor der Bindung der Preise durch staatliche Anordnungen (BVerfGE 8, 274 [312]). Dem Inhalt nach ist die Ermächtigung des § 2 des Preisgesetzes dahin bestimmt, daß nur spezifisch preisrechtliche Ausgleichsregelungen auf Grund dieser Vorschrift ergehen können. Es ist deshalb ausgeschlossen, sie zum Erlaß von anderen mittelbar auf die Preise einwirkenden Regelungen zu benutzen. Das gilt für Maßnahmen jeglicher Art, mit denen der Staat unmittelbar oder mittelbar wirtschaftslenkend eingreift, sofern diese Maßnahmen nicht unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preisstandes gerichtet sind (BVerfGE 8, 274 [317 f.]). Die Begrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung des § 2 des Preisgesetzes ergibt sich aus der Begrenzung ihres Zwecks (BVerfGE 8, 274 [318]).
4. Die Bestimmungen der angegriffenen Verordnung über die Nachlaßgestaltung bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher stehen nicht im Einklang mit Inhalt und Zweck der Verordnungsermächtigung des Gesetzes.
a) Von den allgemeinen Vorschriften über die Gestaltung der Preise bei öffentlichen Aufträgen (vgl. insbesondere § 4 der Verordnung PR Nr. 30/53) unterscheiden sich die Bestimmungen über die Gestaltung der Preise bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher in § 3 der Verordnung PR Nr. 1/77 im wesentlichen dadurch, daß für Preisunterschreitungen, soweit sie wegen der besonderen Verhältnisse bei einem Auftrag kostenmäßig gerechtfertigt sind, feste Nachlaßstaffeln bestimmt sind (§ 3 Abs 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77). Sie sind der Preisgestaltung zugrunde zu legen, wenn der Verlag der Kostenersparnis durch entsprechende Nachlaßstaffeln Rechnung trägt und dem öffentlichen Auftraggeber diese Nachlässe gewährt werden (§ 3 Abs 5 der Verordnung PR Nr. 1/77). Der Verlag wird die Kostenersparnis regelmäßig durch Einbeziehung der Nachlaßstaffeln in die Preisbindung im Rahmen individueller Abreden oder in der Form eines Sammelreverses berücksichtigen (vgl. die Begründung zur Verordnung PR Nr. 1/77, BAnz. Nr. 16, II., zu § 3 Abs. 2). Eine Festsetzung anderer als der in § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 genannten Nachlaßstaffeln ist zwar durch § 3 der Verordnung PR Nr. 1/77 nicht ausgeschlossen, wird in aller Regel aber nicht erfolgen. Bestimmt der Verlag nämlich niedrigere Nachlaßstaffeln, so greift die unwiderlegliche Rechtsvermutung, daß die Verpflichtung zur angemessenen Preisunterschreitung erfüllt sei (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77), nicht Platz; sie bietet in der Geschäftshandhabung, insbesondere gegenüber den Preisüberwachungsbehörden, naturgemäß erhebliche Vorzüge. Zur Festsetzung höherer Nachlaßstaffeln wird der Verlag sich regelmäßig nicht veranlaßt sehen, weil gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 die dort genannten Nachlaßstaffeln als ausreichend gelten und - trägt der Verlag ihnen Rechnung - gemäß § 3 Abs. 5 der Verordnung PR Nr. 1/77 andere Nachlässe weder gefordert noch angenommen werden dürfen. Damit wirkt sich die Bestimmung des § 3 der Verordnung PR Nr. 1/77 weithin als bindende Festsetzung der Nachlaßstaffeln durch die Verordnung selbst aus.
Hat der Verlag die Nachlaßstaffeln des § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 festgelegt, so verbleibt den beteiligten Auftraggebern und Auftragnehmern kein Spielraum für abweichende, an den besonderen kostenmäßigen Verhältnissen des einzelnen Geschäfts ausgerichtete Nachlaßabsprachen. Von den Staffeln abweichende Nachlässe dürfen weder gefordert noch angenommen werden. Das ergibt sich für beide Vertragsparteien aus der preisrechtlichen Bestimmung des § 3 Abs 5 der Verordnung PR Nr. 1/77, für die Schulbuchhändler überdies aus den entsprechenden Preisbindungsabsprachen.
Die Höhe der in § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 genannten Nachlaßstaffeln richtet sich an den bisher vereinbarten Nachlässen und den Ergebnissen einzelner Preisprüfungen aus (Begründung zur Verordnung PR Nr. 1/77, BAnz Nr. 16, II., zu § 3 Abs. 2). Die Verordnung hat sich allerdings nicht darauf beschränkt, die insoweit ermittelten, kostenmäßig gerechtfertigten Nachlässe durch Nachlaßstaffeln pauschal festzulegen. Die Nachlässe wurden vielmehr der Höhe nach begrenzt, obwohl bei besonderen Auftragsgrößen höhere Nachlaßsätze kostenmäßig gerechtfertigt sein können. Die nach preisrechtlichen Grundsätzen angezeigten Nachlaßhöhen sind demnach bei Großbestellungen nicht voll ausgeschöpft.
Wie sich aus den amtlichen Begründungen zu den Verordnungen PR Nr. 1/77 und PR Nr. 1/78 und aus der Stellungnahme des Bundesministers für Wirtschaft im vorliegenden Verfahren ergibt, verfolgte der Verordnungsgeber mit der getroffenen Nachlaßregelung in erster Linie den Zweck, dazu beizutragen, daß sich der durch die Einführung der Lernmittelfreiheit bedingte Strukturwandel im gesamten Schulbuchgeschäft, der durch den Übergang vom Einzelkauf im Ladengeschäft zu Sammelbestellungen gekennzeichnet ist, in besser geordneten Bahnen vollzieht (vgl. insbesondere die Begründung zur Verordnung PR Nr. 1/77, BAnz. Nr. 16, I.). Die Nachlaßgestaltung soll den Sortimentsbuchhändlern die Möglichkeit geben, in vertretbarer Zeit ihr Angebot umzustrukturieren. Damit sollen diejenigen Konsequenzen vermieden werden, die bei einer ungehemmten Fortsetzung des schnell fortschreitenden Strukturwandels zu Existenzgefährdungen geführt hätten. Der Bundesminister für Wirtschaft hat bei Erlaß der Verordnung PR Nr. 1/78 dann auch festgestellt, daß die Verordnung PR Nr. 1/77 wesentlich zu einem geordneten Ablauf des Wandlungsprozesses auf dem Schulbuchmarkt beigetragen habe. Ihre Geltungsdauer sei nur deshalb zu verlängern, weil der Strukturwandel noch nicht so weit fortgeschritten sei, daß eine völlige Freigabe der Nachlaßgestaltung bei öffentlichen Aufträgen für Schulbücher bereits angemessen wäre (Begründung zur Verordnung PR Nr. 1/78, BAnz. Nr. 227). Den Zweck der Verordnung PR Nr. 1/77, zu einem Strukturwandel auf dem Schulbuchmarkt in geordneten Bahnen beizutragen, hat er in seiner Stellungnahme im vorliegenden Verfahren selbst als "das ausschlaggebende Programm der Verordnung" bezeichnet.
In diesem Sinne sollten sich die angegriffenen Verordnungen auswirken und haben sie sich auch ausgewirkt. Sie stellen nach Inhalt, Ziel und Wirkung eine staatliche Maßnahme wirtschaftslenkender, strukturpolitischer Art dar. Der Verordnungsgeber wollte die strukturellen, sozialen und kulturpolitischen Folgen mildern, die durch den mit Einführung der Lernmittelfreiheit eingeleiteten Wandel des Schulbuchmarktes aufgetreten sind. In einer Zeit strukturellen Wandels sollte die Wettbewerbsfähigkeit der Sortimentsbuchhändler, insbesondere in kleineren Orten, durch Begrenzung der Höhe zulässiger Nachlässe bewahrt werden, um ihnen eine Anpassung an die sich ändernden Verhältnisse in angemessener Zeit zu ermöglichen. Dieser Sinn der getroffenen Regelung wird nicht zuletzt aus der Höhe der festgelegten Nachlaßsätze deutlich. Sie streben einen Ausgleich zwischen dem auf höchstmögliche Nachlässe abzielenden Wirtschaftlichkeitsprinzip auf Seiten der öffentlichen Auftraggeber und dem kulturpolitischen Interesse an der Erhaltung des Sortimentsbuchhandels (vgl. dazu auch die Begründung zu dem Rundschreiben des Bundesministers für Wirtschaft vom 22. Januar 1976 - BAnz. Nr. 20 -, durch das die Anwendung von Nachlaßstaffeln zunächst lediglich empfohlen wurde) an; die festgesetzten Nachlaßstaffeln können, gemessen an den - von § 2 des Preisgesetzes her gesehen - vorrangigen Grundsätzen freier Preisbildung nicht durchgängig als marktgerecht gelten.
Nach Ziel, Inhalt und Wirkung mag eine solche Regelung sich im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG halten; auf § 2 des Preisgesetzes indes kann eine entsprechende Verordnung nicht gestützt werden. Diese Vorschrift ermächtigt jedenfalls nicht zu Maßnahmen, die einem durch tendenziell marktwirtschaftliche Veränderungen ausgelösten Strukturwandel aus kulturpolitischen Gründen vermittels Preisfestsetzungen entgegenwirken oder ihn verzögern wollen (vgl. H. H. Rupp, NJW 1968, S. 569 (571 f.); BayVGH, BB 1969, S. 248 (Leitsätze) m Anm. Holzapfl).
b) Gegenüber dieser ausschlaggebenden Zielsetzung und Wirkungsweise der angegriffenen Verordnungen sind die zu ihrer Begründung zusätzlich genannten weiteren Zwecke, nämlich die Beschneidung "überschießender Nebenwirkungen" allgemeiner preisrechtlicher Bestimmungen bei Aufträgen der öffentlichen Hand, die Beseitigung von in der Vergangenheit bei Auftraggebern und Auftragnehmern hinsichtlich der Höhe der zu gewährenden Nachlässe zutagegetretenen Unsicherheiten sowie durch Festlegung der zulässigen Nachlässe für bestimmte Auftragsgrößen zu einer Konsolidierung des unübersichtlich gewordenen Schulbuchmarktes beizutragen, ersichtlich nachrangig. Dem Verordnungsgeber steht bei Beurteilung der Frage, ob eine Maßnahme der Stabilisierung des allgemeinen Preisniveaus, der Wahrung einer gesunden Relation der Preise untereinander dient und zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerläßlich ist, ein wirtschaftlicher Einschätzungsspielraum und Wertungsspielraum zu, innerhalb dessen die Gerichte, die auf Rechtserkenntnis beschränkt sind, nicht ihre Einschätzung und Wertung an die Stelle des Verordnungsgebers setzen dürfen. Die Feststellung indes, daß es das ausschlaggebende Programm der angegriffenen Regelung ist, einen strukturellen Wandel auf dem Schulbuchmarkt lenkend zu beeinflussen, wahrt diese Grenzen.
(1) Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, daß zur Aufrechterhaltung des Preisstandes neben preisbegrenzenden Maßnahmen auch Maßnahmen zur Verhinderung eines Preisverfalls oder zur Vermeidung allzu großer Preisschwankungen in Betracht kommen (BVerfGE 8, 274 [308 f.]). Derartige Maßnahmen halten sich jedoch nur dann im Rahmen des § 2 des Preisgesetzes, wenn sie zur Stabilisierung des gesamten Preisstandes geboten sind. So können Maßnahmen gegen einen Preisverfall etwa dann erlassen werden, wenn sie der "Erhaltung der Rentabilität bestimmter Wirtschaftszweige im allgemeinwirtschaftlichen Interesse dienen" (BVerfGE 8, 274 [309]).
Die Begrenzung der Nachlaßsätze bei öffentlichen Schulbuchaufträgen soll dazu beitragen, daß sich der Strukturwandel auf dem Schulbuchmarkt in besser geordneten Bahnen vollzieht. Dies mag zur Erhaltung der Wirtschaftlichkeit der Sortimentsbuchhandlungen notwendig sein. Es war aber nicht das Ziel der Verordnungen, durch die getroffene Nachlaßgestaltung den allgemeinen Preisstand zu beeinflussen. Deshalb mag dahinstehen, ob eine Maßnahme auf einem verhältnismäßig kleinen Teilmarkt, wie dem Schulbuchmarkt, tendenziell geeignet wäre, Auswirkungen greifbaren Ausmaßes auf den allgemeinen Preisstand - wie immer dieser zu bestimmen sein mag - zu zeitigen.
(2) Die Bestimmungen über die Nachlaßgestaltung bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher können nicht damit gerechtfertigt werden, daß sie als Ausnahmeregelung im Rahmen einer umfassenden Regelung des öffentlichen Auftragswesens erforderlich wären, um den besonderen Verhältnissen im Buchhandel Rechnung zu tragen. Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Stellungnahme dazu, ob Bestimmungen über das öffentliche Auftragswesen zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnungen noch auf die Ermächtigung des § 2 des Preisgesetzes gestützt werden konnten, oder ob dies mit Rücksicht auf den inhaltlichen Charakter des Preisgesetzes als eines "Übergangsgesetzes" (vgl. BVerfGE 8, 274 [312 f.]) ausgeschlossen war. Desgleichen kann offenbleiben, ob der Verordnungsgeber grundsätzlich befugt gewesen wäre, im Rahmen einer Regelung des öffentlichen Auftragswesens besondere Bestimmungen zu treffen, um der gemäß § 16 GWB aus kulturpolitischen Gründen weiterhin zulässigen Preisbindung für Verlagserzeugnisse (vgl. den Bericht des Ausschusses für Wirtschaft, BTDrucks. 7/765, S. 4) lückenlos Geltung zu verschaffen und um den besonderen Schwierigkeiten Rechnung zu tragen, die sich für die beteiligten Verleger, Buchhändler und öffentlichen Auftraggeber aus dem Nebeneinander öffentlich-rechtlicher Preisvorschriften und privatrecht licher Preisbindungsabsprachen ergeben. Die Bestimmungen über die Nachlaßgestaltung in den Verordnungen PR Nr. 1/77 und PR Nr. 1/78 können auf derartige Erwägungen wiederum schon deshalb nicht gestützt werden, weil sie einen weitergehenden Zweck verfolgen. Es war die erklärte Absicht des Verordnungsgebers, durch eine Begrenzung der Höhe der Nachlässe steuernd in das Marktgeschehen einzugreifen, um dem Sortimentsbuchhandel die durch den Übergang vom Einzelkauf im Ladengeschäft zu Sammelbestellungen erforderlich gewordenen Umstellungen zu erleichtern. Die Nachlaßgestaltung geht damit über das hinaus, was an Regelungen allein zur Bewahrung des Systems der Preisbindung gegenüber den Bestimmungen über öffentliche Aufträge geboten sein mag. Dies wird insbesondere daraus deutlich, daß der Verordnungsgeber sich nicht darauf beschränkt hat, den Verlegern und Buchhändlern Preisbindungsabsprachen freizustellen und deren nähere Ausgestaltung ihnen zu überlassen; er hat vielmehr in § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 selbst Nachlaßstaffeln genannt, die sich in Verbindung mit § 3 Abs. 5 als bindende Festsetzung auswirken.
Daher kann hier ferner offenbleiben, ob sich aus § 4 Abs. 4 der Verordnung PR Nr. 30/53 in der Tat eine die Preisbindung aus den Angeln hebende, unbegrenzte Unterschreitenspflicht bei öffentlichen Schulbuchaufträgen ergibt, oder ob diese Pflicht der Auftragnehmer nur insoweit besteht, als es die "besonderen Verhältnisse" des öffentlichen Auftrags kostenmäßig rechtfertigen, so daß konkrete betriebsabhängige Preisfaktoren nicht in Anschlag kommen; die Einhaltung dieser Pflicht zu überwachen, wäre dann Aufgabe der hierfür zuständigen Stellen (§ 9 der Verordnung PR Nr. 30/53).
5. Die Nichtigkeit der Bestimmungen über die Nachlaßgestaltung führt zur Nichtigkeit der Verordnungen PR Nr. 1/77 und PR Nr. 1/78 insgesamt. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit der ganzen Regelung dann, wenn sich aus deren objektivem Sinn ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung möglicherweise zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben (BVerfGE 2, 380 [406]; 5, 25 [34]; 8, 71 [79]), sowie dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 8, 274 [301]; 9, 305 [333]; 15, 1 [25]; 20, 238 [256 f.]).
Die Vorschriften der angegriffenen Verordnungen über den sachlichen Anwendungsbereich (§ 1 der Verordnung PR Nr. 1/77), über die verwendeten rechtlichen Begriffe (§ 2 der Verordnung PR Nr. 1/77) sowie über den zeitlichen Anwendungsbereich (§ 5 der Verordnung PR Nr. 1/77 in der Fassung des Art 1 der Verordnung PR Nr. 1/78) haben gegenüber der Regelung für die Preise bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher (§ 3 der Verordnung PR Nr. 1/77) keine selbständige normative Bedeutung. Ohne die Bestimmungen über die Nachlaßgestaltung (§ 3 Abs. 2 bis 5 der Verordnung PR Nr. 1/77) verlieren die Vorschriften über die Höchstpreise (§ 3 Abs. 1 der Verordnung PR Nr. 1/77), über die Unterschreitung dieser Preise (§ 3 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung PR Nr. 1/77) und über die Prüfung der Preise (§ 4 der Verordnung PR Nr. 1/77) ihren Sinn.
Ein selbständiger Regelungsgehalt läßt sich allenfalls § 3 Abs. 2 Satz 2 und in Verbindung damit den Abs. 3 und 4 der Verordnung PR Nr. 1/77 entnehmen. Im Zusammenhang der getroffenen Regelung besitzen sie gleichwohl einen ausschließlich instrumentalen Charakter, um den Hauptzweck, nämlich die bindende Festlegung der Nachlaßsätze in § 3 Abs. 5 zu gewährleisten. Dies wird bestätigt durch die amtlichen Begründungen zu den Verordnungen PR Nr. 1/77 und PR Nr. 1/78 (BAnz. Nr. 16 vom 25. Januar 1977 und Nr. 227 vom 5. Dezember 1978). Danach bildet die Regelung der Nachlaßsätze das Kernstück der Regelung über die Preise bei öffentlichen Aufträgen über Schulbücher. Da § 3 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung PR Nr. 1/77 mithin eine normative Sinneinheit mit den übrigen Bestimmungen bildet, wird auch diese Vorschrift von der Nichtigkeit erfaßt.
Gemäß § 34 Abs.4 BVerfGG sind den Beschwerdeführern von der Bundesrepublik Deutschland die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Zeidler Rinck Wand Rottmann Niebler Steinberger Träger

References: § 15
 Art.12
 Art. 12
 § 2
 § 15
 § 15
 § 16
 § 17
 § 4
 § 4
 § 2
 § 16
 § 37
 § 4
 § 4
 § 5
 § 2
 § 16
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 § 2
 § 4
 § 5
 § 2
 Art. 12
 § 2
 Art. 80
 § 2
 § 2
 § 2
 § 5
 § 2
 Art. 80
 § 2
 § 2
 § 4
 § 2
 § 17
 § 3
 § 2
 Art. 19
 Art. 12
 § 3
 § 16
 § 3
 § 3
 § 4
 § 3
 § 3
 § 5
 § 5
 § 93
 Art. 12
 Art. 12
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 4
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 2
 Art. 12
 § 2
 § 2
 § 2
 § 16
 § 3
 § 3
 § 4
 § 3
 § 3
 § 3
 § 34