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EN NOMBRE DEL REY SENTENCIA - PDF
EN NOMBRE DEL REY SENTENCIA
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Martín Mendoza Villalobos
1 El Pleno del Tribunal, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Enrique López y López y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En la impugnación de disposiciones autonómicas (Título V LOTC) núm , promovida por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, contra la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de marzo de 2013, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, impugnó, al amparo de los arts CE y 76 y 77 LOTC, la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que
2 2 se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña (BOPC núm. 13, de 24 de enero de 2013). En el escrito se hizo expresa invocación del art CE y del segundo inciso del art. 77 LOTC, a los efectos de que se acordase la suspensión de la Resolución impugnada. 2. La impugnación se funda en los motivos que a continuación sucintamente se resumen: a) El Abogado del Estado reproduce el contenido de la Resolución recurrida, que resulta del siguiente tenor: Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña Pleno del Parlamento El Pleno del Parlamento, en la sesión celebrada el 23 de enero de 2013, ha debatido el texto de la Propuesta de resolución de declaración de soberanía del pueblo catalán (tram /10), presentada por el Grupo Mixto (reg. 856), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010); de la Propuesta de resolución de declaración sobre la soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña (tram /10), presentada por el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (reg. 857), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010) y por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió, el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya y el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds Esquerra Unida i Alternativa (reg. 1011); de la Propuesta de resolución de aprobación de la declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña (tram /10), presentada por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió y por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (reg. 858), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010), por el Grupo Parlamentario de Convergència i Unió, el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya y el Grupo Parlamentario de Iniciativa per Catalunya Verds- Esquerra Unida i Alternativa (reg. 1011) y por el Grupo Parlamentario Socialista (reg.1012), y de la Propuesta de resolución sobre el derecho a decidir y la reforma de la Constitución (tram /10), presentada por el Grupo Parlamentario Socialista (reg. 861), y las enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya (reg. 1010). Finalmente, de acuerdo con el artículo 146 del Reglamento, ha adoptado la siguiente Preámbulo Resolución El pueblo de Cataluña, a lo largo de su historia, ha manifestado democráticamente su voluntad de autogobernarse, con el objetivo de mejorar el progreso, el bienestar y la
3 3 igualdad de oportunidades de toda la ciudadanía, y reforzar la cultura propia y la identidad colectiva. El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana. El parlamentarismo catalán tiene sus fundamentos en la edad media, con las asambleas de Pau i Treva y la Corte Condal. En el siglo XIV se creó la Diputación del General o Generalidad, que fue adquiriendo más autonomía hasta llegar a actuar, durante los siglos XVI y XVII, como gobierno del Principado de Cataluña. La caída de Barcelona en 1714, como consecuencia de la Guerra de Sucesión, supuso la abolición por parte de Felipe V con el Decreto de Nueva Planta del derecho público catalán y de las instituciones de autogobierno. Este itinerario histórico ha sido compartido con otros territorios, lo que ha configurado un espacio común lingüístico, cultural, social y económico, con vocación de reforzarse y promoverse desde el reconocimiento mutuo. Durante todo el siglo XX la voluntad de autogobernarse de las catalanas y los catalanes ha sido una constante. La creación de la Mancomunidad de Cataluña en 1914 fue un primer paso en la recuperación del autogobierno, abolido por la dictadura de Primo de Rivera. Con la proclamación de la Segunda República Española, en 1931, se constituyó un gobierno catalán, con el nombre de Generalidad de Cataluña, que se dotó de un estatuto de autonomía. La Generalidad fue abolida en 1939 por el general Franco, que instauró un régimen dictatorial que duró hasta La dictadura tuvo una resistencia activa del pueblo y el Gobierno de Cataluña. Uno de los hitos de la lucha por la libertad fue la creación de la Asamblea de Cataluña en 1971, previa a la recuperación de la Generalidad, con carácter provisional, con el regreso en 1977 de su presidente en el exilio. En la transición democrática, y en el contexto del nuevo sistema autonómico definido por la Constitución española de 1978, el pueblo de Cataluña aprobó en referéndum el Estatuto de autonomía de Cataluña en 1979 y celebró las primeras elecciones al Parlamento de Cataluña en En los últimos años, en la vía de la profundización democrática, una mayoría de las fuerzas políticas y sociales catalanas han impulsado medidas de transformación del marco político y jurídico. La más reciente se concretó en el proceso de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña iniciado por el Parlamento en el año Las dificultades y negativas por parte de las instituciones del Estado español, entre las que cabe destacar la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, suponen un rechazo radical de la evolución democrática de las voluntades colectivas del pueblo catalán dentro del Estado español y crean las bases para una involución en el autogobierno, que hoy se expresa con total claridad en los aspectos políticos, competenciales, financieros, sociales, culturales y lingüísticos. El pueblo de Cataluña ha expresado de varias formas su voluntad de superar la actual situación de bloqueo dentro del Estado español. Las manifestaciones masivas de 10 de julio de 2010, con el lema «Somos una nación. Nosotros decidimos», y de 11 de septiembre de 2012, con el lema «Cataluña, nuevo estado de Europa», son expresión del rechazo de la ciudadanía hacia la falta de respeto a las decisiones del pueblo de Cataluña. El 27 de septiembre de 2012, mediante la Resolución 742/IX, el Parlamento constató la necesidad de que el pueblo de Cataluña pudiese determinar libre y democráticamente su futuro colectivo por medio de una consulta. Las últimas elecciones al Parlamento de Cataluña, el 25 de noviembre de 2012, expresaron y confirmaron esta voluntad de forma clara e inequívoca. Para llevar a cabo este proceso, el Parlamento de Cataluña, reunido al inicio de la décima legislatura, en representación de la voluntad de la ciudadanía de Cataluña expresada democráticamente en las últimas elecciones, aprueba la siguiente:
4 4 DECLARACIÓN DE SOBERANÍA Y DEL DERECHO A DECIDIR DEL PUEBLO DE CATALUÑA De acuerdo con la voluntad mayoritaria expresada democráticamente por el pueblo de Cataluña, el Parlamento de Cataluña acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo, de acuerdo con los siguientes principios: Primero. Soberanía. El pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano. Segundo. Legitimidad democrática. El proceso del ejercicio del derecho a decidir será escrupulosamente democrático y garantizará especialmente la pluralidad y el respeto de todas las opciones, mediante la deliberación y el diálogo en el seno de la sociedad catalana, con el objetivo de que el pronunciamiento que se derive sea la expresión mayoritaria de la voluntad popular, que será el garante fundamental del derecho a decidir. Tercero. Transparencia. Se facilitarán todas las herramientas necesarias para que el conjunto de la población y la sociedad civil catalana tenga toda la información y el conocimiento adecuado para ejercer el derecho a decidir y para que se promueva su participación en el proceso. Cuarto. Diálogo. Se dialogará y se negociará con el Estado español, con las instituciones europeas y con el conjunto de la comunidad internacional. Quinto. Cohesión social. Se garantizará la cohesión social y territorial del país y la voluntad expresada en múltiples ocasiones por la sociedad catalana de mantener Cataluña como un solo pueblo. Sexto. Europeísmo. Se defenderán y se promoverán los principios fundacionales de la Unión Europea, particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos, la democracia, el compromiso con el estado del bienestar, la solidaridad entre los diferentes pueblos de Europa y la apuesta por el progreso económico, social y cultural. Séptimo. Legalidad. Se utilizarán todos los marcos legales existentes para hacer efectivo el fortalecimiento democrático y el ejercicio del derecho a decidir. Octavo. Papel principal del Parlamento. El Parlamento, como institución que representa al pueblo de Cataluña, tiene un papel principal en este proceso y, por lo tanto, deben acordarse y concretarse los mecanismos y las dinámicas de trabajo que garanticen este principio. Noveno. Participación. El Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalidad deben hacer partícipes activos de todo este proceso al mundo local y al máximo de fuerzas políticas, de agentes económicos y sociales y de entidades culturales y cívicas de Cataluña, y deben concretar los mecanismos que garanticen este principio. El Parlamento de Cataluña anima a todos los ciudadanos y ciudadanas a ser protagonistas activos en el proceso democrático de ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. b) El Abogado del Estado se refiere a continuación a los requisitos de admisibilidad del proceso constitucional. Considera que no parece discutible que se cumplan en este caso los requisitos de jurisdicción y competencia [arts CE y 2.1.f) LOTC], legitimación
5 5 (arts CE y 76 LOTC), postulación (art LOTC), plazo (art. 76 LOTC) y forma (art LOTC), aunque admite que sí requiere una especial argumentación la idoneidad de la Resolución 5/X como posible objeto de este proceso constitucional a la luz de la doctrina del ATC 135/2004, de 20 de abril. La Resolución procede de una Asamblea legislativa y pone fin, a diferencia del supuesto del ATC 135/2004, a un procedimiento parlamentario de naturaleza bien distinta al legislativo. En efecto, las resoluciones del tipo de la recurrida están reguladas en los arts. 145, 146 y 147 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), preceptos que forman parte de [l] [e]l impulso [d] de Generalitat dirigidas al órgano máximo del Ejecutivo estas resoluciones sirven para ejercer la función de impulso y orientación de la acción de gobierno y su cumplimiento se somete al mismo control que el establecido para las mociones (art , que remite al art. 140, ambos RPC). En cuanto emitidas para la ciudadanía pretenden favorecer e intensificar el debate político sobre alguna cuestión e impulsar la acción de los ciudadanos, como revela el último párrafo de la Resolución impugnada. Así pues, mediante dicha Resolución el Parlamento de Cataluña incita, estimula, empuja o impele -que son los significados de impulsar- a todos los ciudadanos de Cataluña a que participen activamente en una acción política que se caracteriza por constituir un desafío abierto a la Constitución y en especial a su art Y otro tanto prescribe como orientación política al Gobierno de la Generalitat, que queda obligado al cumplimiento de la Resolución aprobada por el Pleno de la Cámara. Es asimismo inequívoco que la Resolución es manifestación de la voluntad de la Comunidad Autónoma, procediendo de un órgano capaz de expresar su voluntad (ATC 135/2004), pues ha sido adoptada por el Parlamento de Cataluña, que representa políticamente
6 6 ad extra concretos y entiende que integración en el ordenamiento o su innovación son características más genuinas de las normas, lo que no significa que los actos parlamentarios no normativos carezcan de efectos jurídicos, atendiendo al tipo de resolución parlamentaria de que se trate. En este caso, la Resolución tiene evidentes efectos ad extra como se desprende de la concisa descripción que se acaba de efectuar de su régimen jurídico. No se trata de un acto ad intra de lo estrictamente propio del funcionamiento ATC 706/1986, de 17 de septiembre, FJ 2). El texto de la propia Declaración indica que sus destinatarios son todos del Gobierno de la Generalitat. Por lo que se refiere al primer tipo de efectos ad extra, que el Abogado del Estado derecho a decidir álogo en expresión mayoritaria de la voluntad popular, que será el garante fundamental del derecho a conjunto de la població -así denominado- partícipes activos de todo el proceso al mundo local y al máximo de fuerzas políticas, de agentes económicos y sociales y de entidades culturales y El otro tipo de efectos ad extra -continúa el Abogado del Estado- se refiere a la orientación de la acción del Gobierno de la Generalitat, que se encuadra en las relaciones entre Parlamento y Gobierno. La aspiración a orientar la acción del ejecutivo aparece sobre
7 7 sólo puede ser tarea del Gobierno de la Generalitat mandato también para el Gobierno, el cual, finalmente, es mencionado en el principio noveno políticas, va de suyo que podrá controlar cómo las ha cumplido el Gobierno de la Generalitat y, en efecto, así lo establece el art RPC. El Abogado del Estado señala como prueba de los efectos ad extra referidos, la declaración del Presidente de la Generalitat efectuada el día 8 de febrero de 2013, extraída de la página web de la Generalitat derecho a decidir su máximo autogobierno y su futuro, y contra eso no hay normas, ni leyes, ni constituciones, ni interpretaciones posibles, es un tema de voluntad de la gente y de derec concordancia entre el contenido de la Resolución impugnada y la declaración transcrita de Generalitat esentación Otro ejemplo de la sujeción del Gobierno de la Generalitat a la orientación prescrita por la Resolución recurrida la ve el Abogado del Estado en el Decreto 113/2013, de 12 de febrero, de creación del Consejo Asesor para la Transición Nacional, a fin de asesorar al ar e identificar todas las alternativas jurídicas disponibles sobre el proceso de cfr. ) actuaciones e impulsar la difusión del proceso de transición nacional entre la comunidad cfr. cfr.
8 8 A las anteriores consideraciones, el Abogado del Estado añade que con base en el art. 3.1 CC los antecedentes se convierten en criterio hermenéutico de toda norma jurídica, por lo que la resolución impugnada tiene, en todo caso, la eficacia ad extra de constituir un elemento interpretativo cualificado, dada su autoría, de la actividad normativa de la Generalitat de Cataluña. tienen efectos jurídicos y políticos, no siendo tampoco relevante el grado de obligatoriedad o vinculación que dimane de la misma, dado que son concebibles efectos jurídicos de mayor o de 27 de diciembre, FJ 3) no significa carencia de efectos jurídicos tout court, como lo revela la aspiración a obtener una con representativas, como el impulso y el control político. El efecto jurídico de la Resolución es prescribir al Gobierno de la Generalitat una finalidad cuyo cumplimiento el propio Parlamento controla, y al propio tiempo promover la adhesión de los ciudadanos catalanes a un proceso político, finalidad que podría calificarse de promocional, pero que no es irrelevante para el derecho, en cuanto supone fomentar un peculiar modo de acción política ciudadana basada en el principio de que sólo y exclusivamente los catalanes tienen Resolución tiene, pues, claro efecto jurídico sobre el Gobierno autonómico en la medida en que le insta a la consecución de una cierta finalidad prescrita y controla que esa finalidad se cumpla. Y tiene igual efecto jurídico sobre la ciudadanía en cuanto pretende activar y promover el ejercicio de libre opinión [art a) CE] y participación en los asuntos públicos (art CE). Finalmente, en relación con la idoneidad de la Resolución para ser objeto del proceso constitucional regulado en los arts. 76 y 77 LOTC, el Abogado del Estado señala, con base en uno de los votos particulares al ATC 135/2004 sobre la razón de ser del referido proceso el Estado español global, por lo que estaría justificado el uso del procedimiento impugnatorio del art CE/Título V
9 9 LOTC en la función de garantía que señala el citado voto particular. A tal efecto no puede constituir obstáculo la falta de impugnación de las anteriores resoluciones parlamentarias declaratorias del derecho de autodeterminación, del o de la soberanía nacional de Cataluña, pues tal circunstancia no crea una suerte de acto propio del Gobierno - acto negativo u omisivo- que impida impugnar la Resolución 5/X. En otras palabras, la inexistencia de anteriores impugnaciones no purga la inconstitucionalidad que, por razón de su contenido, exhibe la resolución ahora recurrida. c) Las alegaciones del Abogado del Estado se centran seguidamente en lo que califica 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC en la interpretación que recibieron en la STC 31/2010, 28 de junio. La cláusula capital de la Declaración incorporada a aquella Resolución es el principio sentido político y jurídico al resto del acto parlamentario, así en su preámbulo como en la posterior Declaración. El significado esencial de la Declaración estriba en que el Parlamento consecuentemente, el pueblo catalán, por sí solo, tiene derecho -todo en presente indicativo: dice el Consejo de Estado- -como un quid - es, ni más ni menos, que un acto de poder constituyente. Planteada en estos términos, el contenido de la declaración viola con total evidencia los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE y los arts. 1 y 2.4 EAC. onstitución misma es un acto constituyente del tomarse en su acepción global, en la que emplea el art. 137 CE, como ha declarado la jurisprudencia constitucional (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 12/1985, de 30 de enero, FJ 3; 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4), del que forman parte las Comunidades Autónomas. Generalitat
10 10 STC 31/2010 la ha consider Estado, en su acepción más amplia, esto es, como Estado español erigido por la Constitución Española, comprende a todas las Comunidades Autónomas en las que aquél territorialmente que el Estado español no se confunde en absoluto, sino que lo incluye para formar, en unión seguidamente la doctrina recogida en la STC 103/2008, de 11 de septiembre (FJ 4), y en la STC 31/2010 (FF JJ 8, 9 y 11), en relación esta última con los arts. 1, 2.4 y 7 EAC, el Abogado del Estado sostiene que desde la perspectiva de la Constitución no hay más que un soberano, el pueblo español (art. 1.2 CE), y que declarar soberano al pueblo catalán como d) La Resolución impugnada es también inconciliable con el art. 2 CE en la medida en que viola frontalmente el propio fundamento de la Constitución, la indisolubilidad de la Nación y la indivisibilidad de la patria de todos los españoles. La soberanía del pueblo irle el derecho de secesión que podrá ejercitar si esa es su voluntad; esto es, supone atribuirle el poder de disolver, por su sola y exclusiva voluntad, lo que la Constitución proclama indisoluble y dividir lo que declara indivisible. En apoyo de este motivo impugnatorio, el Abogado del Estado reproduce la doctrina de las SSTC 103/2008 (FJ 4) y 31/2010 (FJ 12). e) Igualmente viola el art. 168 CE, precepto que disciplina el procedimiento de reforma constitucional necesario si se pretende el reconocimiento de la soberanía del pueblo catalán, es decir, el reconocimiento del derecho de una fracción o parte del pueblo español a iniciar, por exclusiva voluntad, una etapa constituyente. TC 103/2008 (FJ 4) y 31/2010 (FJ 12), y frente al posible argumento de oponer a la enunciada infracción del art. 168 CE el principio de "Legalidad" proclamado en la Resolución impugnada, el Abogado del Estado entiende, con base en aquella doctrina constitucional, que la soberanía del pueblo de Cataluña no puede ser la estación de partida para una hipotética reforma constitucional del art. 168 CE, sino, en todo caso, la estación de llegada en virtud de una decisión soberana del pueblo español tomada a través del procedimiento constitucionalmente prescrito, pues la reforma constitucional por la vía del art. 168 CE ha de ser previa a la
11 11 declaración de la soberanía del pueblo catalán o de cualquier otra fracción o parte del que la Constitución denomina pueblo español. Por ello mismo carece de importancia que el reforma constitucional por la vía del art. 168 CE, el pueblo español soberano lo reconociera de acuerdo con el procedimiento constitucionalmente prescrito para ello. No puede, pues, a f) La Resolución recurrida quebranta de igual modo el art. 9.1 CE, puesto que, como se ha razonado, constituye un acto visible de insumisión a la Constitución y, por consiguiente, infractor de su art. 9.1 CE. La libertad de un parlamento o de un gobierno autonómico para elegir políticas está jurídicamente limitada por la Constitución y el Estatuto de Autonomía y este es uno de los significados evidentes del principio de sumisión a la Constitución que contiene su art Ninguna Asamblea legislativa autonómica puede tomar una resolución para impulsar políticas en absoluta contradicción con la Constitución. Uno de los efectos jurídicos de la Resolución 5/X, como ya se ha apuntado, es el de imponer al Gobierno de la Generalitat una orientación política que supone, más que un quebrantamiento peculiar de un precepto constitucional, la negación de las cláusulas esenciales de la Constitución española, la instauración de un principio de legitimidad en contradicción absoluta con ella. El otro efecto jurídico -el impulso de la acción política de los ciudadanos de Cataluña- tampoco es compatible con el art. 9.1 CE. Nuestra Constitución reconoce a cualquier ciudadano la libertad de opinar que su nacionalidad o región debe independizarse de España [art a) CE] y permite ejercitar el derecho de asociación para crear partidos políticos que incluyan la separación de España en su ideario o programa (arts. 6 y 22.1 CE). Ahora bien, ello debe encauzarse necesariamente mediante el procedimiento constitucional adecuado y en este aspecto los ciudadanos quedan también sujetos a la Constitución (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). g) Por último, el Abogado del Estado sostiene que la Resolución impugnada viola los arts. 1 y 2.4 EAC, en los términos en los que han sido interpretados por la STC 31/2010 (FF JJ 8 y 9).
12 12 Reproduce en su escrito de alegaciones los referidos fundamentos jurídicos, con base en los cuales entiende que la declaración de soberanía vulnera el art. 1 EAC porque el carácter de sujeto político y jurídico soberano Comunidad Autónoma de Cataluña trae causa en Derecho de la Constitución Española y, con la legitimación democrática del Parlamento de Cataluña (art. 2.4 EAC) no le permite declarar la existencia el acto de soberanía del pueblo español que reconoció el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (arts. 2 y 137 CE) no existiría un pueblo catalán como sujeto jurídico y político del derecho a la autonomía. En resumen, sólo el pueblo español es soberano. Sólo el pueblo español, y no una de nidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal acto constituyente del soberano pueblo español -que incluye al pueblo catalán y a todos los - podría el pueblo de Cataluña, de manera jurídicamente legítima, declararse a sí mismo soberano. Sólo una decisión soberana del pueblo español podría reconocer de manera constitucionalmente válida la soberanía del pueblo de Cataluña. Por todo ello, la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X es inconstitucional y nula. El Abogado del Estado concluye su escrito de alegaciones solicitando del Tribunal Constitucional la admisión a trámite de la impugnación y que, previos los trámites legales, dicte Sentencia en la que se declare inconstitucional y nula la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña. Por otrosí, habiendo invocado expresamente el art CE, interesa que se acuerde la suspensión de dicha Resolución desde la fecha de interposición de la impugnación, comunicándolo al Parlamento de Cataluña, y se disponga la publicación de la suspensión en los periódicos oficiales autonómico y estatal para que alcance conocimiento y eficacia general respecto a cualesquiera terceros (art LOTC, en relación con el primer inciso del art. 77 LOTC). 3. El Pleno del Tribunal, por providencia de 9 de abril de 2013, a fin de aquilatar el enjuiciamiento de la constitucionalidad de la Declaración impugnada, acordó solicitar del
13 13 Parlamento de Cataluña que le hiciera saber, en el plazo improrrogable de diez días, si la posterior Resolución 17/X, de 13 de marzo de 2013 (BOPC núm. 43, de 18 de marzo), venía a sustituir íntegramente a la anterior Resolución 5/X, de 23 de enero, impugnada en este proceso constitucional. 4. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de abril de 2013, los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara y en cumplimiento del Acuerdo de la Mesa de 16 de abril de 2013, evacuaron el trámite de alegaciones conferido solicitando se tuviera al Parlamento por comparecido y parte en el procedimiento, por contestada la solicitud formulada por providencia de 9 de abril de 2013 y se procediera por el Tribunal, con carácter previo a resolver sobre su admisión, a la apertura de un trámite de alegaciones para que las partes pudieran pronunciarse sobre si la Resolución 5/X, de 23 de enero, puede constituir objeto idóneo de la presente impugnación. Al escrito se adjunta el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de 16 de abril de 2013, en el que se hace constar la Resolución 17/X no sustituye a la Resolución 5/X. 5. El Pleno del Tribunal, por providencia de 7 de mayo de 2013, acordó admitir a trámite la impugnación; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Parlamento de Cataluña, por conducto de su Presidenta, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art LOTC, aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes; tener por invocado por el Gobierno el art CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 77 LOTC, produce la suspensión de la Resolución impugnada desde el día 8 de marzo de 2013, fecha de interposición de la impugnación, que será comunicado a la Presidenta del Parlamento de Cataluña; y, por último, publicar la incoación de la impugnación en el Boletín Oficial del Estado y en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. 6. Por escrito registrado en este Tribunal el día 7 de junio de 2013, los Letrados del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, evacuaron el trámite de alegaciones conferido, que, en lo sustancial, a continuación se resume. a) Los Letrados del Parlamento de Cataluña realizan una serie de consideraciones previas sobre el procedimiento constitucional regulado en los arts CE y 76 y 77 LOTC destacando que para que pueda prosperar esta vía impugnatoria las resoluciones recurridas
14 14 deben tener, por razón de su naturaleza y contenido, la capacidad necesaria para producir una real y efectiva infracción del orden constitucional, es decir, es preciso que las disposiciones o resoluciones impugnadas tengan efectos normativos o efectos jurídicos derivados de su naturaleza, ya que sin ellos no puede existir, técnicamente hablando, contravención, infracción o vicio de inconstitucionalidad que dé contenido y sentido a la impugnación. La Resolución impugnada es el resultado de una propuesta de resolución aprobada de acuerdo con el art. 145 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC). Se trata, por tanto, como este precepto indica, de un instrumento propio de la función de impulso de la acción política y de gobierno y que, en consecuencia, se sitúa dentro de esa específica función parlamentaria, totalmente diferente de la función legislativa, que, por su naturaleza, tiene la capacidad de crear derecho y producir efectos jurídicos. Las resoluciones, proposiciones no de ley o las mociones parlamentarias aprobadas en ejercicio de la función de impulso y dirección de la acción política y de gobierno son actos de naturaleza política que, aducen, independientemente de su clase o denominación, poseen la naturaleza común de expresar una voluntad, una aspiración o un deseo de la Cámara, que se puede dirigir al Gobierno o al conjunto de los ciudadanos. La doctrina parlamentaria coincide, indican, en afirmar que los actos en los que se concreta dicha función no tienen la fuerza de obligar propia de las leyes, careciendo de poder o capacidad de vincular jurídicamente a los ciudadanos o a los poderes públicos, de originar relaciones jurídicas o de crear derechos o imponer deberes. El traslado de las precedentes consideraciones a la Resolución impugnada conduce a una conclusión obvia: la Resolución 5/X no altera ni modifica ninguna situación legal existente en el momento de su aprobación, ni genera efectos jurídicos reales y concretos porque su eficacia, derivada del procedimiento parlamentario en el que se origina, se limita a expresar una declaración de voluntad y un propósito político. De este modo, una eventual discrepancia o contradicción entre una voluntad expresada mediante una resolución de la naturaleza de la impugnada con la Constitución no puede situarse más allá del plano político, sin que esa discrepancia o contradicción, por el mero hecho de existir, pueda considerarse como una vulneración constitucional, ya que lo determinante a los efectos de la impugnación y del control jurisdiccional es que esa discrepancia y contradicción se produzcan mediante una disposición o acto que por sus características despliegue efectos normativos o jurídicos
15 15 reales y concretos (ATC 135/2004, de 20 de abril). Si no se da este presupuesto, la impugnación no tiene objeto procesal adecuado, como ocurre en este caso por razón de la naturaleza de la Resolución recurrida. b) Los Letrados del Parlamento de Cataluña señalan que la Resolución impugnada ha de ser considerada dentro del contexto histórico de las aspiraciones de Cataluña a ser democracia ha tenido también un amplio apoyo en la sociedad catalana y en su representación política en el Parlamento de Cataluña. Dicho Parlamento ha aprobado en la actual etapa autonómica diversas declaraciones y resoluciones sobre esta cuestión, que se remontan al año 1989 y que han tenido continuidad ininterrumpida en el tiempo, no habiendo sido objeto de impugnación. En relación con su alcance y efectos, los Letrados del Parlamento de Cataluña ponen de relieve los siguientes extremos: en primer lugar, que la Resolución no pretende alterar ni modificar por sí misma el marco constitucional vigente, sino expresar una voluntad política de iniciar un proceso que, según cual sea su resultado, puede afectarlo; en segundo lugar, que la Resolución se aprueba por el Parlamento después de un proceso electoral en el cual el debate, por lo que no hay duda de que la expresión democrática realizada en las urnas legitima la toma de posición que en ella se manifiesta; por último, que la Resolución se origina en sede parlamentaria, es decir, en el ámbito más representativo e importante del ejercicio de la democracia (art EAC). De lo anterior los Letrados autonómicos concluyen que el Parlamento de Cataluña podía aprobar una Declaración como la que contiene la Resolución impugnada porque expresa una voluntad política amparada en el principio democrático, totalmente coherente con el apoyo electoral recibido de los ciudadanos y porque la expresión de una voluntad política no tiene que coincidir con el marco constitucional vigente, si se realiza mediante un instrumento que no tiene poder ni efectos de producir una vulneración constitucional en términos estrictamente jurídicos. Según la representación procesal del Parlamento de Cataluña, la Resolución no puede plantearse como una Declaración de soberanía con efectividad real y concreta en el plano jurídico que produce una ruptura del marco constitucional: su lectura, realizada en conjunto y
16 16 de forma integrada, lleva necesariamente a la conclusión de que la voluntad que expresa no es otra que la de iniciar un proceso para que el pueblo de Cataluña pueda manifestarse sobre su futuro colectivo. La Declaración se presenta, por tanto, como el enunciado de un proyecto político que establece las bases o la hoja de ruta mediante la cual el proceso quiere desarrollarse. Para su entendimiento resulta determinante, según los Letrados autonómicos, el enunciado inicial que expresa la voluntad del Parlamento de iniciar un proceso para hacer efectivo el derecho a decidir para conocer la expresión mayoritaria de la voluntad del pueblo de Cataluña sobre su futuro político, debiendo entenderse el resto de la Declaración subordinada a este enunciado inicial, de modo que no se presenta como un acto definitivo o final, sino como un proyecto político pendiente de desarrollar de acuerdo con unos principios, con un resultado incierto en cuanto a su concreción efectiva. Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, el principio primero de la Resolución - soberanía- no significa otra cosa que la expresión de una convicción, un deseo o una voluntad de entendimiento político que el Parlamento quiere manifestar en el inicio de este proceso. Se puede objetar que este principio, tal y como se refleja en la Resolución, no tiene encaje en la Constitución y en el Estatuto vigentes, pero no se puede convertir, como se hace en el escrito incondicionada, efectiva y supusiera atribuirle ya al pueblo catalán el derecho de secesión, el. El escrito de impugnación también olvida o minimiza otros principios que deben enmarcar el proceso y que son indispensables para la correcta comprensión del alcance y sentido de la Resolución recurrida. En este sentido, la representación del Parlamento de Cataluña confiere especial relieve al principio de legitimidad democrática, pues el proceso para el ejercicio del por medio de una consulta a los ciudadanos es una opción perfectamente defendible y habitual desde el punto de vista democrático, máxime cuando se asume el compromiso de ser escrupulosamente garantista con el pluralismo y con el respeto a todas las opiniones; y al principio de legalidad, que da cobertura a la utilización de procedimientos de consulta que el ordenamiento permite (art. 122 EAC) y no excluye la posibilidad misma de una reforma constitucional si fuera necesario para poder encajar el resultado de la consulta en el marco constitucional y que puede instar el Parlamento de Cataluña (art CE). Asimismo, otros principios van en la línea de reforzar los fundamentos democráticos del proceso (principio de transparencia; la voluntad de mantener la cohesión social de la sociedad catalana; la voluntad de diálogo y de negociación con el Estado; el protagonismo del Parlamento; y la apelación al
17 17 conjunto de la población, de las entidades locales, de las fuerzas políticas, de los agentes económicos y sociales y de las entidades cívicas y culturales para que participen en el proceso). c) Los Letrados del Parlamento de Cataluña afirman que las consideraciones hasta ahora expuestas ponen en evidencia que la verdadera intención de la impugnación es la de impedir o bloquear el inicio de un proyecto político, legítimo y democrático, utilizando indebidamente el proceso de impugnación previsto en el art CE y en el Título V LOTC. De esta forma se convierte un debate político en un debate jurídico que no debía de haberse planteado nunca, ya que el Parlamento se ha limitado a expresar una voluntad mediante una forma o instrumento que no tiene capacidad para infringir la Constitución. Según la representación procesal del Parlamento de Cataluña, la impugnación choca frontalmente con la doctrina del Tribunal Constitucional que hasta ahora ha distinguido claramente entre el respeto que la Constitución da a la expresión y defensa de las ideas y proyectos políticos, aunque no coincidan con los postulados constitucionales vigentes, y el control de las leyes, disposiciones y actos que por su naturaleza y capacidad de producir efectos jurídicos deben ajustarse siempre a la legalidad constitucional. El principio democrático y el pluralismo político que la Constitución garantiza impiden controlar la expresión de voluntades, intenciones o proyectos, aunque no coincidan con el marco constitucional (ATC 135/2004, FJ 6). La capacidad para generar este debate político y establecer sus conclusiones mediante decisiones sin valor normativo y efectos jurídicos concretos y reales es propia del Parlamento de Cataluña, Los Letrados autonómicos consideran que la Declaración impugnada se ha formulado dentro de las dos coordenadas expuestas. Por una parte, se ha adoptado a través de un procedimiento parlamentario propio de impulso de la acción política y de gobierno (art. 145 RPC), que, por su naturaleza y contenido, se limita a expresar una voluntad de la Cámara, sin valor normativo y efectos jurídicos. Y por otra parte, se trata de una declaración o expresión de voluntad producida en sede parlamentaria, esto es, en el ámbito político de mayor relevancia y donde puede expresarse también con mayor libertad, aunque sea discrepando con el marco constitucional vigente. Ello encaja perfectamente con la doctrina establecida en las SSTC 48/2003, de 12 de marzo, y 31/2010, de 28 de junio, en el sentido de que la
18 18 Constitución garantiza la difusión y la expresión de las ideas o proyectos, siempre que sea por medios políticos y de acuerdo con los principios democráticos. En definitiva, a juicio de los Letrados del Parlamento de Cataluña, la impugnación pretende someter a contraste constitucional una proposición o un proyecto que no ha entrado en el mundo del derecho y que se ha formulado en términos estrictamente políticos. Ese planteamiento violentaría las bases mismas del sistema democrático y lo convertiría en una niciativa política y su traducción en una resolución de naturaleza política cuando no sea compatible con la misma Constitución. Justo lo contrario de lo que establece la jurisprudencia constitucional (ATC 135/2004). d) Los Letrados del Parlamento de Cataluña consideran que la impugnación da por supuesto que cualquier resolución que exprese una declaración de voluntad, con independencia del órgano que la adopte y de su naturaleza, es capaz de producir una infracción constitucional, si resulta incompatible o contradice la Constitución. Sin embargo, a juicio de los Letrados, esa premisa es falsa y puede suponer, de admitirse, una clara extralimitación del ejercicio de la función de control de constitucionalidad, puesto que la intervención del Tribunal supondría tanto como entrar a fiscalizar la expresión de una voluntad política que, en cuanto tal, como la propia jurisprudencia constitucional ha reconocido, es libre y puede tener cualquier contenido (SSTC 48/2003 y 31/2010 y ATC 135/2004). Para la representación procesal del Parlamento de Cataluña, la eficacia de la Resolución impugnada no va más allá de proclamar una voluntad y un propósito políticos, y fija una hoja de ruta con un objetivo cuyo resultado final y efectos no determina la propia resolución, incluyendo el principio primero, porque, cualquiera que sea el valor y juicio político que se dé a esa manifestación, su inclusión en una resolución de impulso como la recurrida no tiene capacidad, por sí misma, para vulnerar los arts. 1.2, 2, 9.1 y 168 CE. En definitiva, su alcance meramente político y su contenido, considerado en su conjunto, excluyen la posibilidad de cualquier infracción constitucional, por lo que la impugnación lleva -siempre según la representación procesal del Parlamento de Cataluña- al terreno resbaladizo y peligroso de traspasar la línea divisoria entre lo político y lo jurídico, esto es, entre el
19 19 principio democrático, el pluralismo político y los derechos de libertad de expresión y de participación versus la función de control jurisdiccional. e) Los Letrados del Parlamento de Cataluña refutan, a continuación, los argumentos utilizados por el Abogado del Estado a favor de la admisibilidad de la impugnación, reiterando las precedentes consideraciones que efectúan en su escrito de alegaciones. A su juicio, aquellos argumentos son inconsistentes y se basan en una utilización parcial y sesgada de la jurisprudencia constitucional, en concreto, del ATC 135/2004. Del citado Auto no puede concluirse, como sostiene el Abogado del Estado, que el Tribunal parlamentarias, de la naturaleza y clase que sean, puedan ser objeto de la impugnación que regulan el art CE y el Título V LOTC, sin que guarden relación alguna con el presente supuesto los precedentes invocados (STC 16/1984 y ATC 265/1999). Asimismo, el hecho de ser una resolución ajena al procedimiento legislativo, una resolución final o una declaración o manifestación de voluntad no es suficiente para que un acto parlamentario pueda ser objeto de impugnación a través de dicho proceso constitucional, si por su naturaleza y contenido no puede dar lugar a la infracción jurídica que exige la jurisprudencia constitucional. De otra parte, no se trata sólo de que la resolución o acto tenga trascendencia o efectos ad extra, sino también de que produzca efectos jurídicos concretos y reales, en el sentido de que lleguen a suponer una alteración o modificación del ordenamiento jurídico, a partir de la cual se pueda realizar el contraste con la Constitución. Los efectos ad extra que se mencionan en la demanda no pueden considerarse en ningún caso como efectos con fuerza jurídica como para producir una infracción, en sentido estricto de la Constitución. Estos efectos, tanto los que se dirigen al Gobierno de la Generalitat como los que se dirigen a la ciudadanía en general, sólo pueden ser considerados como resultado de una voluntad vinculada a un proyecto político (el ), con el fin de que la ciudadanía pueda participar en el mismo y el Gobierno adopte las medidas oportunas para su realización, pero sin estar obligado jurídicamente a hacerlo. No es admisible como ejemplo de los efectos de la Resolución la invocación del Decreto 113/2013, de 12 de febrero, por el que se crea el Consejo Asesor para la Transición Nacional, ya que, en primer lugar, la Resolución impugnada no hace referencia a la creación de este organismo; en segundo lugar, porque su creación para asesorar en la puesta en práctica de un proceso, de acuerdo con los principios de
20 20 la Resolución 5/X, no puede ser considerada como una decisión normativa contraria a la Constitución; y, en tercer lugar, porque una nueva resolución del art. 145 RPC que hipotéticamente estableciera la supresión de ese Consejo no obligaría jurídicamente al Gobierno a suprimirlo. Los Letrados del Parlamento de Cataluña aluden a las resoluciones sobre el derecho a la autodeterminación, el o sobre la soberanía nacional de Cataluña aprobadas por el Parlamento, tanto anteriores como posteriores a la Resolución impugnada. Aunque admiten que, ciertamente, la falta de impugnación de dichas resoluciones no puede constituir un obstáculo para la impugnación de la Resolución 5/X, sostienen que esa falta de impugnación por el Gobierno denota un entendimiento del significado y valor de ese tipo de resoluciones, que comparten la misma naturaleza, en el sentido que aquí se defiende, esto es, como resoluciones de naturaleza y alcance políticos, no susceptibles de producir efectos jurídicos que permitan un control jurisdiccional. f) Para los Letrados del Parlamento de Cataluña, las posibles infracciones constitucionales que el Abogado del Estado imputa a la Resolución 5/X no pueden existir porque dicha Resolución carece del presupuesto necesario para poder hablar en términos técnico-jurídicos de cualquier tipo de infracción legal o constitucional. Por ello, la contestación a los argumentos efectuados al respecto en la demanda se formula a mayor abundamiento, sin que ello implique aceptar en ningún momento la premisa de la que parte la impugnación, esto es, la atribución a aquella Resolución de unos efectos que por su naturaleza no puede generar. La representación procesal del Parlamento de Cataluña rechaza por dos razones el relato que en relación con el principio primero (soberanía) de la Declaración y su pretendido resultado se formulan en la demanda. Por un lado, por la naturaleza del acto que lo contiene, que no va más allá de lo que permite una resolución de impulso de la acción política y de gobierno, es decir, expresar una voluntad o un propósito alcanzar efectos o constituir una realidad actual y efectiva en términos jurídicos. El instrumento utilizado para la declaración acota y limita los efectos de la misma y resulta claramente excesivo querer extraer de ella unos efectos que la asimilan, ni más ni menos, a un acto de poder constituyente. Por otro lado, por la clara descontextualización que se hace en la impugnación de esa parte de la Resolución, que debe ser interpretada de forma sistemática y
21 21 en su contexto. Se trata de un principio que debe inspirar un proceso junto con todos los demás que se mencionan, cuyo eje central es el inicio de un proceso para hacer posible el ejercicio del. En definitiva, según los Letrados del Parlamento de Cataluña, el marco y el contexto en que se contiene el principio primero no permite ir más allá de constatar la voluntad política de expresar que el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano y que el proceso que se inicia puede culminar con su pleno reconocimiento, como una aspiración perfectamente legítima desde el punto de vista democrático y también posible jurídicamente si se dan las condiciones necesarias para ello (reforma constitucional). Si la verdadera intención de la declaración fuera la de proclamar la soberanía del pueblo catalán como hecho real, actual y efectivo, no se hubiera elegido una propuesta de resolución, sino que se hubiera optado por una fórmula ad hoc y mucho más solemne para dejar clara y evidente la voluntad de ruptura con el marco constitucional y de configurar un poder constituyente propio. En relación con la argumentación del Abogado del Estado referida a la supuesta infracción del art. 2.1 CE por la Resolución impugnada, la representación procesal del Parlamento de Cataluña señala que las Sentencias que invoca (SSTC 103/2008, FJ 4 y 31/2010, FFJJ 9 y 11) se refieren a actos de naturaleza legislativa (ley autonómica y Estatuto de Autonomía), que en cuanto tal producen efectos jurídicos evidentes y de posible contraste con la Constitución. En cambio, el presente caso sería muy distinto porque la declaración de soberanía no se formula en una ley, sino en una resolución de alcance y naturaleza únicamente políticos. Esta diferencia podría de relieve que en este caso falta el presupuesto jurídico imprescindible para que pueda existir contravención constitucional. Respecto a la denunciada vulneración del art. 168 CE, se señala que en el escrito de impugnación se parte del error de considerar la Resolución 5/X como un acto jurídico y no como lo que realmente es, la expresión de una voluntad de iniciar un proceso político sobre el contenida en una resolución de impulso de la acción política y de gobierno que no tiene nada que ver con la expresión de esa voluntad mediante un instrumento normativo capaz de producir efectos jurídicos. Si se tiene en cuenta la naturaleza de la Resolución impugnada, dicen, parece evidente que su contenido se ajusta a la doctrina de la STC 31/2010 ya que, primero, se trata de un acto parlamentario que expresa sólo una voluntad
22 22 política; segundo, expresa la voluntad de iniciar un proceso de acuerdo con unos principios que se anuncian, entre ellos, el Cataluña tiene por razones de legitimidad democrática carácter de sujeto político y jurídico soberano; y, tercero, expresa la voluntad de que el proceso que se inicie respete el principio de naturaleza política y de su contenido, consideran es evidente que la Resolución 5/X no vulnera el art. 168 CE porque con su referencia clara y precisa al principio de legalidad no excluye el procedimiento de reforma constitucional para traducir la voluntad política que expresa en, como dice la STC 31/2010. En cuanto a la denunciada infracción del art. 9.1 CE, los Letrados del Parlamento de Cataluña consideran que la conclusión que alcanza el Abogado del Estado desconoce la jurisprudencia constitucional, conforme a la cual la Constitución ampara la libre expresión de ideas y proyectos políticos, sin que el debate público realizado en sede parlamentaria quede limitado más allá del respeto a los principios democráticos y los derechos fundamentales. En promover proyectos políticos no compatibles con la Constitución, pudiendo expresarse esa libertad en una resolución propia de la función de impulso de la acción política y de gobierno con el alcance y contenido que tiene la Resolución 5/X. De otra parte, se argumenta que los arts. 1 y 2.4 EAC, de acuerdo con la interpretación realizada en la STC 31/2010, reconocen un régimen de autonomía y su legitimidad, subordinado siempre al marco constitucional, lo que llevaría a la conclusión de que la legitimidad democrática y los la soberanía nacional. Pero en este punto, advierten, es necesario tener en cuenta la diferenciación entre el plano político y el jurídico de las decisiones que el Parlamento puede adoptar en ejercicio de sus funciones, porque solamente las que tienen capacidad para producir efectos jurídicos reales y concretos son las que encuentran su límite en el marco constitucional y estatutario. En sede parlamentaria y en el ámbito del debate político este límite no puede hacerse valer porque la misma Constitución ampara la defensa y expresión de ideas, proyectos o voluntades, aunque su contenido no se ajuste a la legislación vigente, y permite que esa expresión se formalice en actos cuyo alcance se limite al plano político, sin vinculación o efectos jurídicos. Por consiguiente, una Resolución como la impugnada no se

References: Resolución 
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 artículo 146
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