Source: http://www.senat.fr/rap/r00-retraites/r00-retraites2.html
Timestamp: 2018-12-12 15:37:26+00:00

Document:
III. LE FINANCEMENT EXSANGUE
Le Premier ministre, dans sa déclaration21(*) du 21 mars 2000, a justifié la création du fonds de réserve " par la volonté de préparer l'avenir ".
Cet objectif ne pouvait à l'évidence être atteint par le seul versement initial constitué par un produit de 2 milliards de francs de C3S en 1999.
Aussi, le Premier ministre a-t-il présenté " un objectif ambitieux mais réaliste : accumuler 1.000 milliards de francs en 2020 ".
Pour parvenir à ce montant, le Premier ministre entend mobiliser les ressources suivantes :
Cumul Flux annuels
Excédent CNAV
Excédent C3S et FSV
Prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine
Produits des parts sociales Caisse Epargne + versement CDC
Total estimé en 2020
Source : Premier ministre, 21 mars 2000, documents de presse.
Les excédents de C3S et du FSV représentent à eux seuls 60 % des ressources affectées du fonds de réserve (hors produits financiers).
Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité le reconnaît bien volontiers : " les excédents du fonds de solidarité vieillesse (...) constituent la première source de financement du fonds de réserve des retraites "22(*).
Constitué pour moitié par les " excédents vieillesse " (FSV, C3S, CNAV), voire pour les trois quarts si l'on prend en compte les produits financiers que ces sommes portées au fonds doivent produire, le fonds de réserve se trouve donc affecté par toute mesure modifiant les missions ou les finances de la CNAV, du FSV ainsi que la répartition de C3S.
Ainsi que l'observe le ministère : " Le chiffrage est principalement fragilisé par la difficulté de projeter les dépenses de solidarité prises en charge par le FSV et par l'absence de financement du déficit du fonds d'allégement de charges (NB : c'est-à-dire le FOREC) ".
Ou encore, comme le souligne le Conseil d'orientation des retraites lors de sa séance du 27 septembre 2000, " les ressources actuelles d'alimentation du fonds restent incertaines et trop aléatoires car reposant pour l'essentiel sur des hypothèses d'excédents tributaires soit de la croissance économique, soit de choix gouvernementaux ".
En proie à un " effet de dominos " à chaque fois que le Gouvernement modifie le périmètre du FSV, revalorise les pensions de retraite au-delà des prix, le fonds de réserve est-il en mesure de rassembler ces 1.000 milliards de francs en 2020 ?
Par ailleurs, ces 1.000 milliards de francs annoncés proviendront-ils bien des sources de financements annoncées par le Premier ministre le 21 mars 2000 ?
Si de très fortes incertitudes pèsent aujourd'hui sur la première question, il est en revanche possible dès aujourd'hui de répondre par la négative à la seconde.
A. LE RETARD DANS LE PLAN DE FINANCEMENT : LES ENGAGEMENTS NON TENUS
1. Le flou initial
Le Gouvernement, qui s'est engagé sur la somme de 1.000 milliards de francs à terme, est demeuré extrêmement flou sur l'échéancier des versements.
Tout au plus s'est-il contenté d'indiquer qu'à la fin 2000 les ressources du fonds pourraient atteindre " un objectif de 20 à 25 milliards de francs ".
Un plan de financement sur 20 ans a également été divulgué, sans qu'il soit communiqué des objectifs année par année.
Estimation du total des ressources
Source : Premier ministre, document de presse 21 mars 2000
Sur la période 2000-2005, le fonds devrait accumuler 170 milliards de francs, soit un total annuel compris entre 30 et 40 milliards de francs, selon que l'année 2005 soit ou non incluse dans cet intervalle.
2. Le financement du fonds de réserve structurellement inférieur aux prévisions
Le Conseil d'orientation des retraites a été institué par le Gouvernement afin d'" apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme des régimes "23(*).
Se saisissant de la question du fonds de réserve le 27 septembre 2000, le Conseil d'orientation des retraites déclarait " à raison d'un abondement annuel de 30 à 35 milliards de francs et partant d'une hypothèse d'un taux de rendement des placements de 4 %, les réserves cumulées atteindront 1.000 milliards de francs en 2020 ".
Ce plan de marche aujourd'hui apparaît compromis.
a) Des chiffres éloquents
A partir des annonces du Premier ministre du 21 mars 2000, il est possible de reconstituer en linéaire sur les exercices 2000-2005 les sommes devant abonder le fonds de réserve.
La question de l'intervalle à retenir est laissée en suspens. Cette interrogation de prime abord anodine soulève pourtant en soi une difficulté statistique : les 170 milliards de francs seront-ils atteints début 2005 ou fin 200524(*). De cette réponse dépend une année de versement. En l'absence de précision, force est de considérer deux hypothèses.
Plan de financement du fonds de réserve 2000-2005
Objectif atteint fin 2005
Premier ministre 21 mars 2000
Conseil Orientation des retraites
Loi de financement Sécurité sociale 2001
Ministère Emploi et Solidarité 26 mars 2001
FSV25(*)
Objectif atteint début 2005
Ministère Emploi et Solidarité 27 mars 2001
Selon les deux interprétations retenues, en l'état actuel des choses, un déficit de ressources du fonds de réserve sera constaté au 31 décembre 2001.
A cette date, par rapport aux abondements jugés nécessaires par le Conseil d'orientation des retraites, le retard approche les 30 milliards de francs. L'écart entre les prévisions du Gouvernement, selon l'hypothèse retenue, oscille entre 12 et 20 milliards de francs (cf. tableau).
b) Des réponses trahissant l'attitude du Gouvernement à l'égard du fonds
Dans un communiqué de presse26(*), la ministre de l'Emploi et de la Solidarité déclare " (...) ce scénario correspond à environ 40 milliards de francs de réserve cumulés fin 2001 et 65 milliards de francs fin 2002 ; rien ne permet de penser que ces objectifs ne seront pas atteints ".
Renonçant ainsi à l'objectif affiché en loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (soit 55 milliards de francs), la ministre n'en affiche pas moins de nouvelles projections pour 2002 : 65 milliards de francs.
Cette estimation de 65 milliards pour trois années (2000-2001-2002) représente, en linéaire, des flux de ressources de l'ordre de 20 ou 21 milliards de francs par an. Ces montants sont de 10 à 15 milliards de francs inférieurs aux exigences posées par le COR. Au début 2005, sur la base de ces flux, le fonds aurait encaissé 100 milliards de francs et fin 2005, 120 milliards de francs. Même en étirant les intervalles au maximum (six années d'abondement : 2000-2005) le Gouvernement n'atteint pas les 170 milliards de francs (retard entre 50 et 70 milliards de francs).
Certes, il est tentant de prétendre, comme ne manquera pas de le faire le Gouvernement, qu'un décalage au démarrage n'est pas significatif dès lors que l'objectif se situe dans le long terme.
Un tel raisonnement fait d'abord peu de cas du principe sur lequel repose un fonds de réserve, c'est-à-dire l'accumulation de produits financiers. De fait, ceux-ci doivent représenter le tiers des actifs du fonds en 2020.
Aussi le respect scrupuleux d'un échéancier est-il fondamental car le retard ne se rattrape jamais.
Est-il convenable ensuite que le Gouvernement obère les marges de manoeuvre financière de ses successeurs en renvoyant sur ceux-ci les efforts qu'il n'a pas faits ? A ce titre, une telle question est paradoxale puisque le Gouvernement crée un fonds ayant pour objet de répartir équitablement sur plusieurs générations la charge des retraites, alors que lui-même repousse à plus tard la charge de l'abonder !
Enfin, la nature même des ressources du fonds de réserve et la conjoncture économique rendent extrêmement peu crédible le rattrapage de ce retard. En effet, le Gouvernement a abondé le fonds avec des ressources exceptionnelles (don de la CDC, parts sociales de Caisse d'épargne) et les excédents de la CNAVTS gonflés par le niveau exceptionnel de la croissance et une situation démographique favorable mais transitoire.
D'ici quelques années, la CNAV va enregistrer des déficits croissants ; est-il crédible que le retard pris dans une conjoncture extrêmement propice à la constitution de réserves soit rattrapé dans une période de " vache maigre " ?
Au total, la crédibilité d'un fonds de réserve repose sur le respect quasi mécanique d'un plan de marche. Si la philosophie d'un tel fonds se limite à " mettre de côté quand on peut " alors il est sûr que d'autres priorités, d'autres urgences, d'autres besoins apparaîtront année après année et seront autant de bonnes raisons pour les gouvernements successifs de se soustraire à leurs obligations de garantir le long terme.
Avec une franchise brutale, la Direction de la Prévision dans une note du 17 février 2000 ne dit pas autre chose : " Un des intérêts du fonds de réserve, en termes de gestion des finances publiques, est d'éviter que les excédents sociaux ne soient dilapidés en supplément de dépenses ".
De fait, les premiers mois du fonds de réserve des retraites illustre parfaitement la dérive que l'on pouvait craindre.
A peine séchée l'encre du plan de financement du 21 mars 2000, le Gouvernement s'est employé à ponctionner les ressources destinées à garantir l'avenir des retraites.
B. LES RESSOURCES DU FSV PONCTIONNÉES
1. Une pierre angulaire à la dimension mal définie
Dans les projections sur lesquelles s'appuie le Premier ministre le 21 mars 2000, les excédents du FSV sont appelés à jouer un rôle déterminant dans le financement du fonds.
Les notes communiquées par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité d'une part et le ministère de l'Economie et des Finances d'autre part, laissent perplexes sur la réelle cohérence de ce financement.
a) Un montant compris entre 300 et 350 milliards de francs en cumulé sur la période 2000-2020
Le 1er février 2000, le groupe de travail interministériel présidé par Olivier Davanne27(*) concluait que les excédents du FSV représenteraient " 338 milliards de francs en cumulé sur la période 2000-2020 ", mais que pour chiffrer ces excédents, l'hypothèse retenue était celle d'une indexation du minimum vieillesse sur l'indice des prix majorée de 1 %.
En effet, une revalorisation28(*) moins favorable pouvait difficilement être considérée comme crédible.
Sachant que les excédents de C3S pourraient générer de l'ordre de 90 milliards de francs29(*), le total excédent FSV et excédent C3S dépasseraient même légèrement les annonces du Premier ministre évaluées pour ces deux produits à 400 milliards de francs.
b) La disponibilité incertaine des excédents du FSV
Cette note30(*) constate pourtant immédiatement que : " la mobilisation de cet excédent ne semble pas poser de problèmes particuliers. La Direction de la Sécurité sociale estime cependant difficile de mettre en réserve plus des deux tiers de celui-ci ".
Sur un montant d'excédents évalué à 338 milliards de francs, le montant mobilisable selon la Direction de la Sécurité sociale ne serait donc que de 225 milliards de francs.
Dans cette configuration d'une mobilisation de 225 milliards de francs d'excédents du FSV, les montants d'excédents FSV-C3S (315 milliards de francs) seraient significativement inférieurs aux annonces du Premier ministre du 21 mars 2000 (400 milliards de francs).
Quel montant de FSV-C3S disponible ?
Annonce Premier ministre du 21 mars 2000
Groupe de travail interministériel et Direction Sécurité sociale
Votre rapporteur ne disposant pas de la note du ministère de l'Emploi et de la Solidarité évoquée par le groupe de travail précité, les raisons lui restent inconnues pour lesquelles la Direction de la Sécurité sociale estime, contrairement à l'annonce du Premier ministre, que seuls deux tiers des excédents du FSV sont susceptibles d'être mobilisés pour abonder le fonds de réserve.
Trois hypothèses peuvent toutefois être avancées pour justifier cette position :
· le ministère de l'Emploi et de la Solidarité entend revaloriser le minimum vieillesse à un taux supérieur à l'hypothèse retenue par le groupe de travail (prix + 1 %) ;
· il prévoit d'affecter une partie des fonds du FSV à d'autres usages que la prise en charge des déficits des régimes de retraites de base ;
· il souhaite conserver une part de ces ressources pour couvrir partiellement les déficits que les régimes de retraites connaîtront avant 202031(*).
De ces trois hypothèses, la seconde est confirmée par les faits intervenus depuis le début de l'année 2000, sans exclure pourtant les deux autres...
2. L'utilisation des excédents du FSV à des usages alternatifs
" Les chiffres présentés supposent que les excédents soient parfaitement mobilisables pour le fonds et qu'en particulier aucun autre usage ne soit trouvé ou aucune autre dépense engagée. Il n'existe donc aucune certitude quant à la possibilité d'abonder effectivement le fonds de réserve par les excédents identifiés ci-dessus ".
Direction de la Prévision, note du 17 février 2000.
La raison d'être du fonds de réserve des retraites annoncée par la Direction de la Prévision doit être rappelée ici : le fonds de réserve doit empêcher que les excédents sociaux soient " dilapidés " en supplément de dépenses.
Pourtant, très rapidement, le Gouvernement va utiliser les ressources de la branche vieillesse pour le financement des mesures phares de sa législature, notamment pour le financement des trente-cinq heures.
En effet, la Direction de la Prévision, dans une note toute récente du 2 février 2001, rappelle que " les principales incertitudes sur le montant des ressources qui seront affectées au fonds de réserve tiennent (...) aux excédents prévisionnels du FSV et de la C3S qui seront effectivement affectés au fonds de réserve pour les retraites. Ceux-ci devraient représenter 60 % des sommes attribuées au fonds de réserve selon les annonces du Premier ministre. Or ces excédents semblent gagés en grande partie, car ils pourraient également servir au remboursement pour le compte de l'Etat des sommes dues au titre du contentieux AGIRC/ARRCO, à financer le FOREC32(*), le BAPSA ou les dépenses liées à la modernisation de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées... ".
Ce triptyque constitué par le financement des trente-cinq heures de l'allocation personnalisée à l'autonomie et de la dette AGIRC-ARRCO, répond à la question posée ici précédemment. La totalité des excédents du FSV ne peut être mobilisée car une grande partie de ces excédents prévisionnels sont destinés à d'autres fins.
a) Le financement des trente-cinq heures : du constat à l'évaluation
Les fortes critiques lancées par les rapporteurs de la commission des Affaires sociales du Sénat contre les " tuyauteries " de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 sont étayées par les constats de l'administration.
Dans une note du 9 mai 2000, soit moins de deux mois après la déclaration du Premier ministre, la Direction de la Sécurité sociale constate : " le résultat du FSV dans les années à venir dépend largement de la part du financement du FOREC mise à la charge du FSV ".
La Direction de la Prévision constate pour sa part dans une note en date du 2 février 2001 que, parmi les incertitudes les plus importantes pesant sur les sommes qui pourront être in fine accumulées au sein du fonds de réserve, figure " la captation des excédents de la CNAV et du FSV à d'autres fins " et notamment " le FOREC ".
La recommandation de sanctuarisation des excédents sociaux n'est pas suivie. Les fonds devant servir à la sauvegarde des retraites par répartition sont consommés pour financer la réduction du temps de travail.
Le 21 mars 2000, le Premier ministre indiquait33(*) : " Dans ma déclaration de politique générale devant le Parlement, le 19 juin 1997, j'ai affirmé la volonté de défendre les retraites des Français, et pour cela, de garantir les régimes par répartition ".
Le détournement des fonds de la branche vieillesse constitue une singulière façon de garantir les retraites par répartition.
(2) L'évaluation
L'évaluation de ce détournement au profit des trente-cinq heures doit être reconstituée.
· Les indices donnés par l'administration
Le 21 janvier 2000, une note de la Direction de la Prévision indique " le FSV participe à hauteur de 5,5 milliards de francs à la RTT en 2000 et sa contribution atteint 12 milliards de francs en 2002. A partir de cette date, il reverse en effet l'ensemble de ses droits alcools. A l'horizon 2020, le FSV a donc contribué pour 244 milliards de francs au financement de la RTT, montant cumulé hors intérêt ".
Le transfert des droits sur les alcools est ainsi identifié comme une perte de 244 milliards de francs à l'horizon 2020.
La même note ajoute " dans l'hypothèse où la part de RTT prise en charge par l'Etat reste stable sur toute la période, il conviendra de trouver d'autres sources de financement pour un montant de 135 milliards de francs en 2020, montant cumulé hors intérêt ".
Votre rapporteur interprète cette nouvelle constatation ainsi : si la part des dépenses de trente-cinq heures prise en charge par le budget de l'Etat n'augmente pas, la part du financement des trente-cinq heures prise en charge par le FSV devra augmenter, creusant un nouveau manque à percevoir pour le fonds de réserve de 135 milliards de francs en 2020.
Cette constatation, faite début 2000 par la Direction de la Prévision, c'est-à-dire en amont des cadrages de la loi de financement pour 2001, identifie une perte de 135 milliards de francs sur dix-neuf ans (2001-2020).
La loi de financement pour 2001 va dans le sens de cette interprétation.
· La participation du FSV au financement des 35 heures
L'énigme des 135 milliards de francs
Ayant identifié un nouveau besoin de financement pour les trente-cinq heures, le Gouvernement procède à un montage financier permettant de le combler.
Comme le démontre le schéma suivant et via la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), le Gouvernement transfère une part de CSG affectée au FSV vers le FOREC.
Cette part de CSG (0,15 point, soit 7,5 milliards de francs en 2001), compense le produit des droits tabacs (7,1 milliards de francs) que la CNAM cède en même temps au financement des trente-cinq heures.
Or, sur la période 2001-2020, le prélèvement de 7,1 milliards de francs par an pendant 19 ans aboutit exactement à la somme de 135 milliards de francs, soit le besoin de financement identifié par le ministère des Finances.
Il était certes difficile d'afficher politiquement, après le détournement des droits alcools, une nouvelle ponction directe sur le FSV. Ainsi, par l'entremise de la CNAM, branche structurellement déficitaire et par là incapable d'une telle contribution sur ses ressources, le FSV devait assurer à partir de 2001 une tranche supplémentaire du financement des trente-cinq heures.
· Cumul de prélèvement
Retracer l'ensemble des ponctions dues au financement des trente-cinq heures suppose un calcul supplémentaire.
L'absence d'indication sur le dynamisme annuel du produit sur les alcools oblige à retenir l'évaluation du ministère des Finances, soit 244 milliards de francs sur la période 2000-2020.
En revanche, comme le confirme la ministre de l'Emploi et de la Solidarité34(*), la CSG qui " bénéficie de la croissance économique " est une ressource dynamique... La confiscation est donc elle aussi dynamique !
Le FSV35(*), s'appuyant sur des hypothèses pourtant moins favorables que le Gouvernement, estime à 2 % la croissance annuelle de la CSG qui lui est affectée, sur la période 2001-2020.
Sous cette hypothèse, le prélèvement de 7 milliards de francs doit croître de 2 % chaque année.
On peut donc estimer à 167 milliards et non à 135 milliards de francs, sur la période 2001-2020, le montant de CSG retiré au FSV et donc au fonds de réserve.
Prélèvement sur le FSV
au titre du financement des trente-cinq heures
- 244*
Part de CSG
Source : * Direction de la Prévision
Les différentes estimations des excédents du FSV
Dans deux notes différentes, les 14 et 21 janvier 2000, la direction de la prévision évalue des excédents du FSV successivement à 411 et 375 milliards de francs.
Votre rapporteur, pour sa part, a souhaité se rapprocher de l'évaluation la plus crédible et la plus récente de l'état des excédents du FSV.
En effet, le 14 décembre 2000, le FSV examinait des projections à long terme du fonds de réserve.
Ces projections, établies par le fonds lui même, retenait les hypothèses suivantes:
· un scénario comparable au scénario 2 du rapport Charpin (taux de chômage ramené à 6 %)
· le périmètre du FSV était actualisé en fonction de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 en instance de promulgation et inclut les transferts au profit du FOREC, la reprise de la dette AGIRC ARRCO ainsi que la captation des excédents de la CNAF
· Il n'inclut pas en revanche la ponction CSG en faveur de l'APA annoncé qu'en mars 2001
Ainsi, en prenant en compte cette dernière ponction, les excédents disponibles selon le FSV seraient évalué aujourd'hui à 207 milliards de francs à l'horizon 2020.
Votre rapporteur a considéré que l'ensemble des excédents du FSV sont affectés au fonds de réserve, ainsi que l'article L-135-6 du code de la sécurité sociale en dispose, et comme le laisse entendre la déclaration du Premier ministre.
En conséquence, et selon cette convention, le montant des excédents prévisionnel du FSV serait composé des 400 milliards annoncés et minorés du produit anticipé de C3S (90 milliards), soit 310 milliards de francs à l'horizon 2020.
C'est à cet excédent que votre rapporteur applique les différentes mesures affectant le FSV (montant des prélèvements partiellement annoncés par les CNAF).
Mais les ponctions sur les excédents du FSV ne s'arrêtent pas à la seule question des trente-cinq heures.
b) L'allocation personnalisée à l'autonomie : une menace supplémentaire
Lors de sa conférence de presse le 13 février 2001, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a annoncé la mise en place d'une allocation personnalisée à l'autonomie (APA) destinée à se substituer à l'actuelle prestation spécifique dépendance (PSD).
Le document remis à la presse le 13 février prévoit un financement " de 5 milliards de francs environ par l'affectation d'un point de CSG actuellement affectée à la sécurité sociale (FSV) "36(*).
Cette mesure nouvelle, dont le financement est dénoncé comme " un détournement de l'objet social du FSV37(*) ", va ponctionner de 5 milliards de francs en 2002 les recettes du FSV.
Ce prélèvement de CSG au profit du nouveau fonds " ad hoc " créé pour centraliser les ressources destinées à financer l'APA, augmentera à un rythme de 2 % par an38(*).
Par ailleurs, le Gouvernement reconnaît lui-même39(*) que " le coût en régime de croisière de la prestation devrait atteindre environ 23 milliards de francs ", soit 4 à 5 milliards de plus que ce que le schéma financier actuel prévoit.
Il ajoute qu'" un bilan financier sera effectué fin 2003 pour adapter, le cas échéant, les modalités de financement les années suivantes en fonction de l'évolution des dépenses ".
Comme la délégation CGT-FO le dénonce avec vigueur " les perspectives de financement au-delà de 2003 pourraient rendre les régimes de retraite et le FSV premiers contributeurs du financement de l'allocation. "40(*)
Etant donné les perspectives des régimes de retraite, en réalité seul le FSV serait en mesure d'assumer le financement de l'APA pour une nouvelle tranche de 5 milliards de francs.
Dans une note en date du 2 février 2001, la Direction de la Prévision s'inquiétait de la propension du Gouvernement à affecter la même ressource à plusieurs dépenses, en constatant que les " excédents prévisionnels du FSV et de la C3S qui seront effectivement affectés au fonds de réserve (...) semblent gagés en grande partie ".
Dans le dossier de presse précité, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité justifie sa ponction sur le FSV en ces termes :
" L'affectation d'une partie des ressources du FSV au financement de l'APA obéit à la prise en compte de l'évolution des besoins sociaux : le FSV a été créé pour assurer le financement des avantages de retraite relevant de la solidarité. Ces derniers sont aujourd'hui peu dynamiques, du fait de l'amélioration de la situation des personnes âgées. Ainsi, chaque année, le niveau des allocataires du minimum vieillesse diminue. "
Cette justification est identique à l'argument avancé par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité41(*), afin de rassurer sur la capacité du FSV à enregistrer les excédents nécessaires à l'alimentation du fonds de réserve.
" Les excédents du FSV, qui constituent la première source de financement du fonds de réserve des retraites, résultent des dynamiques structurellement différentes des recettes (CSG pour l'essentiel, qui bénéficie de la croissance économique) et des dépenses (notamment minimum vieillesse dont le nombre d'allocataires diminue régulièrement) ".
Si le FSV est amené à dégager des excédents du fait de la diminution du nombre des allocataires du minimum vieillesse42(*), ces excédents ne sont toutefois pas multipliables à l'infini, contrairement à ce que suggère la rhétorique du ministère de l'Emploi et de la Solidarité.
Le manque à gagner des intérêts financiers
Le 21 janvier 2000, une note de la direction de la Prévision indique que " le FSV participe à la hauteur de 5,5 milliards de francs à la RTT en 2000 et sa contribution atteint 12 milliards de francs en 2002. A partir de cette date, il reverse en effet l'ensemble de ses droits alcools. A l'horizon 2020, le FSV a donc contribué pour 244 milliards de francs au financement de la RTT, montant cumulé hors intérêt ".
S'agissant d'un fonds dont l'objet même est d'accumuler des produits financiers pendant une période d'au moins vingt ans, votre rapporteur a souhaité estimer le manque à gagner en de tels produits financiers qu'entraîne la disparition des flux des ressources qui auraient dû abonder le fonds.
Plusieurs méthodes sont techniquement possibles pour calculer ces produits financiers sur la période 2000-2020.
Mais, afin d'éviter toute contestation, votre rapporteur retiendra ici un calcul très simple qui s'appuie sur les projections du Gouvernement.
Dans son annonce du 21 mars 2000, le Premier ministre propose un plan de financement fondé sur 670 milliards de francs qui doivent générer eux même 330 milliards de produits financiers.
Selon cette hypothèse fondée sur un taux d'intérêt de 4 %, les flux de ressources génèrent un montant de produits financiers égal à la moitié de ces flux.
Ainsi, les sommes prélevées sur les excédents du fonds de solidarité vieillesse destinés au fonds de réserve auraient pu générer, sur le modèle du plan de financement Gouvernemental, des montants de cet ordre :
Flux 2000-2020 Produits financiers 2020
Trente-cinq heures - 411 - 205
APA - 115 - 57
AGIRC-ARRCO - 14 - 7
TOTAL - 540 - 269
L'ampleur des masses financières concernées soit, au total, près de 800 milliards de francs, montre l'impact considérable des décisions prises aujourd'hui par le Gouvernement.
c) La dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraite AGIRC-ARRRCO
Par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Gouvernement entendait faire prendre en charge sa dette ancienne à l'égard des régimes de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO.
Le règlement du contentieux des périodes Fonds national de l'emploi (FNE)
entre les régimes de retraite complémentaire et l'Etat.
Un contentieux opposait depuis 1984 les régimes de retraite complémentaire ARRCO et AGIRC à l'Etat au sujet du financement des droits de retraite attribués par ces régimes, pour les périodes pendant lesquelles les salariés sont indemnisés au titre du Fonds national de l'emploi ou des autres allocations du régime de solidarité.
L'Etat s'était engagé en 1984 à rembourser à ces régimes la charge des allocations correspondant aux point attribués selon ces modalités.
Si l'inscription des points au profit des préretraités a bien été effectuée par les régimes, les factures adressées à l'Etat à ce titre étaient restées impayées.
Constatant l'absence de contribution de l'Etat, les partenaires sociaux avaient décidé, pour faire pression, de subordonner l'attribution de nouveaux droits à compter du 1er juillet 1996 à son engagement explicite de les financer.
Depuis 1998, les rencontres s'étaient multipliées entre les représentants des régimes et le cabinet de Martine Aubry. Le 23 mars 2000, une convention conclue entre l'Etat, d'une part, l'ARRCO et l'AGIRC, d'autre part, précise les modalités de règlement du contentieux.
Le remboursement au titre des cotisations antérieures se monte à 2,025 milliards de francs en faveur de l'AGIRC et 7,425 milliards de francs en faveur de l'ARRCO. Par ailleurs, les pouvoirs publics prennent en charge, à partir du 1er janvier 1999, 70 % des cotisations aux régimes complémentaires relatives aux périodes de préretraite ou de chômage, cotisations calculées sur la base du salaire de la dernière année d'activité.
La liquidation de la dette se fera sur plusieurs années, ce qui pose la question de son impact sur le FSV.
Malgré l'opposition du Sénat, le Gouvernement a maintenu ce montage qui soulage le budget de l'Etat mais qui alourdit les dépenses du FSV43(*).
Si le Conseil constitutionnel a censuré cet article du projet de loi de financement, le Gouvernement l'a néanmoins réintroduit dans le projet de loi de modernisation sociale44(*).
En sus des difficultés comptables qu'il présente45(*), l'adoption de ce dispositif aboutirait à transférer une charge de 14 milliards de francs au FSV sur la période, hors intérêts financiers (20 milliards de francs intérêts financiers compris).
Les conséquences comptables de la prise en charge de la dette
AGIRC-ARRCO par le FSV
Par une lettre en date du 30 novembre 2000, le directeur du FSV alertait le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sur les conséquences comptables de cette mise à la charge du fonds de la dette contractée par l'Etat envers les régimes AGIRC-ARRCO.
" J'ai l'honneur d'appeler votre attention sur les conséquences comptables de la prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse des validations, pour la retraite complémentaire, des périodes de chômage et de préretraite indemnisées par l'Etat.
" L'article 22 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit en effet que le FSV finance, dans des conditions prévues par la convention du 23 mars 2000 entre l'Etat, d'une part, l'AGIRC et l'ARRCO, d'autre part :
" - les cotisations dues à compter du 1er janvier 1999 au titre des périodes de perception de l'ASS, des PRP et des ASFNE ; la charge annuelle correspondante peut être estimée à 2,2 milliards de francs ;
" - le remboursement des sommes dues antérieurement au 1er janvier 1999, pour la validation des périodes de perception de ces allocations ; le montant total de la dette est fixé, dans la convention du 23 mars 2000 précitée, à 9.450 millions de francs en 2000.
" En application de la convention conclue avec l'Etat, les régimes complémentaires ont procédé, dans leurs comptes de l'année 1999, à l'inscription au bilan de la créance au titre des exercices antérieurs à 1999 et ont intégré, dans leur compte de résultat 1999, les cotisations à recevoir au titre des périodes indemnisées au cours de cet exercice.
" Ainsi, au titre de chaque exercice postérieur à 1999, les régimes complémentaires seront amenés à constater dans leur compte de résultat un produit correspondant aux cotisations dues par le FSV au titre des périodes indemnisées au cours de l'exercice considéré.
" En conséquence, la constatation des créances des régimes complémentaires de retraite dans les comptes du FSV, selon des écritures " miroirs " à celles de l'AGIRC et de l'ARRCO, devrait amener notre établissement à constater, au titre de l'exercice 2000, une charge estimée à 13,3 milliards de francs.
" Ce montant correspond, d'une part, à la dette au titre des exercices antérieurs à 1999, soit 9,45 milliards de francs, minorée du versement de l'Etat de 0,65 milliard de francs intervenu à l'été 2000, et, d'autre part, aux cotisations dues par le FSV au titre des périodes indemnisées en 1999 et 2000, soit environ 4,5 milliards de francs.
" Pour les exercices postérieurs à l'année 2000, le FSV constaterait chaque année une charge correspondant aux validations des périodes d'ASS et de préretraite indemnisées au cours de l'exercice, selon des modalités similaires à celles d'ores et déjà appliquées pour la retraite de base.
" La constatation de ces dettes conduirait néanmoins à rendre négatifs les capitaux propres de la section de solidarité du FSV dès l'exercice 2000. En effet, les fonds propres de l'établissement s'élèvent, à fin 1999, à 8.637 millions de francs. Ils s'établiraient autour de - 4,3 milliards de francs à fin 2000 et de - 6 milliards de francs à fin 2001.
" L'obligation d'équilibre financier prévue à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale ne serait plus remplie.
" Dans ce contexte, toute dotation de la section des opérations de solidarité du FSV au fonds de réserve devrait être écartée, dans l'attente de la reconstitution des capitaux propres de cette section.
" Dans la perspective du prochain conseil d'administration du FSV, qui devrait se tenir le 14 décembre 2000, je vous serais très obligé de me faire savoir si vous partagez cette analyse et, le cas échéant, vos précisions sur la traduction comptable des engagements pris par le FSV au titre de l'article 22 du PLFSS pour 2000.
" En effet, si cette interprétation des textes en vigueur se confirme, et en accord avec le président du conseil d'administration du fonds, je serais contraint de proposer au conseil d'administration de constater l'intégralité des créances des régimes complémentaires vis-à-vis du FSV.
" Sur les deux exercices 2000 et 2001, les créances des régimes complémentaires atteignent 15 milliards de francs.
Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité pour sa part estime que l'article qui transfère à la charge du fonds cette dette, se contente de fixer un échéancier et, seules doivent être prises en compte, à ce titre, les sommes qui seront effectivement déboursées dans l'année.
La règle des droits constatés suppose que, soient imputées sur l'année " n " les charges dont la contrepartie est certaine, même si le décaissement intervient lors d'exercices ultérieurs.
La position du ministère de l'Emploi et de la Solidarité n'est en conséquence pas tenable.
Les charges dues par l'Etat au titre des années antérieures à 1999 sont réelles et constatées. Comme le rappelle le directeur du FSV, les organismes AGIRC-ARRCO ont déjà inclus dans leurs comptes ces créances. Il n'y a donc pas de raison de prévoir un dispositif spécial aboutissant à introduire, dans des comptes en droits constatés, des éléments évalués selon le principe encaissement/décaissement, au rythme fixé par la convention.
Alors que l'article L. 135-3-4 CSS dispose que les recettes et les dépenses du fonds sont équilibrées, une telle interprétation a pour objet de contourner l'obligation d'équilibre du FSV et pour conséquence d'introduire un sérieux problème d'insincérité budgétaire.
Le fonds de réserve fait bien évidemment les frais de cette manipulation comptable comme l'indique le directeur.
3. Les excédents de la CNAF déjà annexés
Par les transfert évoqués précédemment (financement des trente-cinq heures et prise en charge de la dette de l'Etat AGIRC-ARRCO), le Gouvernement a dégradé les comptes du FSV de plus de 540 milliards sur la période 2000-2020.
Les comptes de ce dernier ne disposent d'ailleurs pas d'une telle somme puisque les excédents qu'ils étaient susceptibles de réaliser entre 2000 et 2020 étaient initialement estimés à un peu plus de 300 milliards de francs.
a) Une double ponction
Aussi, le Gouvernement a-t-il entrepris, dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, d'annexer au FSV les excédents de la branche famille selon deux mécanismes : transfert des charges et prélèvement sur recettes.
(1) 375 milliards de francs prélevés par l'affectation à la CNAF d'une charge indue
L'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 modifie tout d'abord le périmètre des interventions du FSV en confiant à la branche famille l'une des missions essentielles de ce fonds : la prise en charge des majorations de pension de retraite pour les assurés ayant élevé des enfants46(*).
Cette charge de 17 milliards de francs en 2000, dépassant à terme les 20 milliards de francs par an, sera progressivement transférée à la CNAF, par tranche annuelle de 15 %, et allégera ainsi les comptes du FSV au détriment de la branche famille de 375 milliards de francs sur la période 2001-2020.
(2) 40 milliards de francs cédés par la CNAF au titre d'une perte de recettes
Malgré les premiers prélèvements réalisés à son profit sur la branche famille, l'équilibre des comptes du FSV à terme n'était pas rétabli.
Par cette même loi de financement, les 13 % du produit de la taxe de 2 % sur les revenus du capital que cette branche détenait encore sont transférés au FSV.
Un rapide calcul permet de déterminer l'étendue de la perte pour cette branche à l'horizon 2020.
Dans les projections sur lesquelles s'appuie le Premier ministre, la taxe de 2 % sur les revenus du capital est attribuée pour 50 % au fonds de réserve des retraites, pour lequel ces 50 % doivent générer un montant de 150 milliards de francs sur la période 2000-2020.
Ainsi, en reprenant les hypothèses du Premier ministre, 13 % de cette même taxe renfloueront le FSV de 39 milliards de francs sur la même période au détriment, encore une fois, de la branche famille.
Produit de 2 % sur les revenus du capital 2001-2020
Part affectée au fonds de réserve par le Premier ministre
Part retirée à la CNAF pour équilibrer le FSV
Cette double ponction opérée par la branche famille apparaît totalement déraisonnable, notamment si on la compare aux prévisions d'excédents de cette branche.
En effet, selon une note de la Direction de la Prévision en date du 21 janvier 2000, elle estime ces excédents, sous l'hypothèse d'une croissance des prestations familiales calée sur le PIB, à 162 milliards de francs en cumulé en 2020.
Ce qui voudrait dire que les dépenses nouvelles mises à la charge de la branche famille et les prélèvements opérés sur ses recettes conduiraient à mettre cette branche en déficit.
Or chacun se souviendra que les difficultés financières de la branche, il y a moins de quatre ans, avaient conduit le Gouvernement à remettre en cause l'universalité des prestations familiales.
Le rapport annexé à l'article premier de la loi de financement de la sécurité sociale pour 199847(*) indiquait ainsi " le Gouvernement souhaite mettre davantage de justice dans les transferts financiers vers les familles, avec le souci d'une appréhension globale de la politique familiale et la volonté de restaurer l'équilibre financier, gravement compromis aujourd'hui, de la branche famille ".
Aussi, les ponctions opérées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 non seulement privent la branche famille des moyens d'une politique ambitieuse -faut-il rappeler que les enfants nés aujourd'hui seront les cotisants de 2020-2040, période du choc démographique annoncée ?- mais encore risquent de servir de prétexte à des remises en cause fondamentales au titre de la restauration des équilibres " gravement compromis ".
b) Un apport pourtant insuffisant
L'évolution du périmètre du FSV en loi de financement de la sécurité sociale laissait à ce fonds un léger déficit, de 10 milliards de francs.
Transfert et compensation sur le FSV
en loi de financement de la sécurité sociale pour 2001
Transfert à la CNAF de la charge des majorations de pensions
Dette AGIRC ARRCO
Part du produit de 2 % sur les revenus du capital précédemment affectée à la CNAV
Etat des prélèvements programmés fin 2000
Etat des compensations programmées fin 2000
Mais, ces transferts ne comprennent pas la partie de CSG cédée par le FSV au profit du nouveau fonds devant financer l'APA, telle qu'annoncée en mars 2001, et qui représente, sur la période 2001-2020, 115 milliards de francs.48(*)
Transfert et compensation en mars 2001
Transfert majorations de pensions
Dette AGIRC-ARRCO
Part produit 2 %
Total prélèvement
Le FSV : pierre angulaire du financement ou plaque tournante des prélèvements ?
C'est donc désormais une illusion de prétendre que les excédents du FSV financent le fonds de réserve. Ces excédents (310 milliards de francs) ont été préemptés, et au-delà pour financer les trente-cinq heures.
Prélèvements et compensations : le fonds de réserve est perdant
(cumulé 2020)
Montants en milliards de francs
Ces excédents de la branche famille mobilisés (415 milliards de francs) qui transitent désormais par le FSV :
- complètent ainsi le financement des trente-cinq heures (100 milliards de francs) ;
- financent l'APA et la dette AGIRC-ARRCO (130 millions de francs) ;
- et pour le solde contribuent au fonds de réserve sous la rubrique " excédent du FSV ".
Ou encore, sur une masse d'excédents de 725 milliards de francs, constitués majoritairement par les excédents de la CNAF intégrés au FSV, 185 milliards de francs, soit environ le quart, aboutissent en définitive au fonds de réserve pour les retraites.
Les pertes en ligne dans l'usine à gaz sont si élevées qu'à l'évidence la finalité première de cette tuyauterie ne peut être d'abonder le fonds de réserve.
C. LES EXCÉDENTS DE LA CNAVTS ENTAMÉS
Dans le plan de financement annoncé par le Premier ministre le 21 mars 2000, les excédents du régime général d'assurance vieillesse (CNAV) tiennent également une place significative.
Ce plan prévoit en effet que d'ici 2020, la CNAV doit verser 100 milliards de francs d'excédents au fonds de réserve.
Ce montant correspond à 15 % des ressources du fonds (hors produits financiers).
En effet, la CNAV sera en déficit d'ici 2009. Les 100 milliards de francs auront donc été versés avant cette date. Concentrés sur le début de la période, ces versements doivent générer des produits financiers substantiels à l'horizon 2020.
1. Des évaluations divergentes, dont la plus optimiste est majorée par le Gouvernement
L'ensemble des administrations ne s'accordent pas sur le montant des excédents que la CNAVTS est susceptible de fournir au fonds de réserve.
a) Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité : 30 milliards de francs sous l'hypothèse d'un chômage à 6 %
Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité n'a réalisé aucune projection sur la base d'un taux de chômage ramené à 4,5 %, dont, pourtant, la " crédibilité " est affirmée par Mme Elisabeth Guigou49(*).
Selon une note de la Direction de la Sécurité sociale en date du 19 novembre 1999, sous la perspective d'un taux de chômage de 6 % et d'une stricte indexation sur les prix des pensions de retraite, la CNAV ne serait susceptible de verser au fonds que 26,5 milliards de francs.
Cette évaluation est proche de celle examinée par le FSV50(*) le 14 décembre 2000, qui évalue à 30 milliards les excédents de la CNAV mobilisables pour le fonds de réserve à l'horizon 2020.
b) Le ministère des Finances : 85 milliards de francs sous l'hypothèse d'un chômage à 4,5 %
Le ministère des Finances a réalisé quant à lui une évaluation des excédents mobilisables de la CNAV sur le fondement du scénario gouvernemental d'un retour à un taux de chômage de 4,5 %.
Dans cette perspective, la Direction de la Prévision en janvier 2000 estime que 85 milliards de francs pourraient être transférés de la CNAV au fonds de réserve sur la période 2000-2020.
Cette hypothèse très favorable suppose un versement de 6,4 milliards de francs au titre de l'exercice 2001, 13,6 milliards pour 2002 puis des montants de l'ordre de 14 milliards de francs (15,6 milliards en 2004) annuels jusqu'en 2008.
c) L'hypothèse favorable est " majorée " par le Premier ministre
Le Premier ministre a majoré de 15 milliards de francs la projection du ministère des Finances (100 milliards de francs au lieu de 85 milliards de francs).
Le souci d'afficher un " chiffre rond ", de 100 milliards de francs et au total de 1.000 milliards de francs, afin de rendre les objectifs du fonds plus lisibles aux yeux des Français, explique probablement ce " coup de pouce ".
2. Des évaluations immédiatement démenties par une indexation des pensions supérieure aux prix
Force est de constater que la réalisation de projection sur la base d'une stricte indexation des pensions sur les prix, démentie dans l'année, n'est pas crédible.
Six mois après avoir établi ces prévisions, le Gouvernement s'en écarte par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 au titre de la participation des retraites aux fruits de la croissance.
Dans une note du 2 février 2001, la Direction de la Prévision constate qu'une " différence notable réside dans le montant des excédents de la CNAV versés au fonds de réserve ".
Cette note ajoute par ailleurs que ces excédents seraient moindres " sur toute la période 2001-2004 d'environ 20 milliards de francs en cumulé " et impute ce déficit " à des revalorisations récentes des pensions supérieures à celles qui auraient été retenues dans les projections sous-jacentes aux annonces du Premier ministre ".
Le constat de la Direction de la Prévision dans la note précitée du 2 février 2001 est sans appel : " si les pensions évoluent plus vite que les prix, le montant des " excédents " attribuables au fonds de réserve diminuera de manière conséquente ".
D. LES RESSOURCES ALTERNATIVES INCERTAINES
La réflexion conduite par les administrations sur les moyens mobilisables susceptibles d'assurer, partiellement, demain, le comblement des déficits des régimes de retraite a dépassé le périmètre des ressources destinées à l'assurance vieillesse (FSV, CNAV).
Cet exercice d'identification mené par l'Administration elle-même avait pour vocation initiale la constitution d'un fonds de réserve beaucoup plus conséquent et mobilisant l'ensemble des excédents de la sécurité sociale.
Cette initiative a fait long feu : le ministère de l'Emploi et de la Solidarité s'est opposé à une telle perspective.
Or, deux ans après l'établissement de cette liste, l'essentiel de ces ressources alternatives n'est plus mobilisable.
1. Les incertitudes du produit de la cession des licences UMTS
a) Un manque de prudence évident
Pour avoir voulu régler le problème des retraites sans effort, le Gouvernement a commis des erreurs qui auraient pourtant pu être évitées.
(1) Histoire d'une bulle ordinaire
Le 11 mai 2000, M. Jean-Michel Hubert, président de l'Autorité de régulation des télécommunications51(*), déclarait :
" Le 7 mars 2000, nous avons transmis notre proposition au Gouvernement en vue de sélectionner les quatre opérateurs de télécoms mobiles de 3ème génération. Ce texte comportait le texte de l'appel à candidatures, fondé sur une méthode de soumission comparative.
" Il devrait être publié par le Gouvernement, mais le résultat des enchères britanniques et les perspectives d'enchères allemandes l'ont conduit à s'interroger sur l'équilibre financier de ces attributions ".
Cette proposition, transmise par l'ART au ministre de l'Economie et des Finances52(*), prévoyait une sélection fondée sur " la soumission comparative ", c'est-à-dire prenant en compte des critères en termes d'aménagement du territoire et de service public, cette procédure devant rapporter sur quinze ans une somme de 9 milliards de francs.
Cette procédure, ainsi que l'a indiqué M. Hubert, ne satisfait pas le nouveau ministre de l'Economie et des Finances, M. Laurent Fabius, la procédure des enchères ayant notamment permis au Gouvernement britannique de récolter des montants bien supérieurs.
Le Gouvernement français cherche alors à concilier ses objectifs de service public et ses intérêts financiers, en augmentant le prix global des licences de 9 à 130 milliards de francs, sans pour autant modifier les obligations dont est assortie la délivrance de ces autorisations d'exploitation.
Comparaison des obligations assorties à l'attribution de licences
Cessibles durant la période
Obligation de couverture du territoire
Cette modification acquise, le prix des licences en France figure parmi les plus élevés des Etats ayant choisi de sélectionner leurs candidats par soumission comparative. A titre d'exemple, l'Espagne ne réclamait que 846 millions de francs par licence. L'Italie qui a procédé à une double sélection53(*) a fixé un prix de 15,8 milliards de francs par licences, soit moitié moins que la France.
Les licences UMTS en Europe : état des lieux
Or, au moment où l'ART remet sa proposition au Gouvernement, le 7 mars 2000, la capitalisation boursière des trois opérateurs de téléphonie mobile54(*), candidats à l'attribution d'une licence, atteint un niveau record.
Dans les trois mois qui séparent la remise de cette proposition des annonces du ministre de l'Economie et des Finances devant l'Assemblée nationale le 6 juin 2000, la capitalisation de ces entreprises a fondu de moitié.
Evolution du cours de l'action des trois entreprises de téléphonie mobile candidates à l'attribution d'une licence
Cette forte symétrie à la hausse, puis à la baisse, n'a pas inquiété le Gouvernement sur les difficultés pour ces opérateurs, en cas de retournement des marchés boursiers, à financer l'acquisition de licences à un prix que le Président directeur général de l'une de ces sociétés55(*) qualifie de " très élevé ".
(2) Une affectation précipitée
Le Gouvernement n'a pas souhaité attendre la remise des dossiers de candidatures auprès de l'ART pour annoncer l'affectation des produits d'éventuelles attributions.
Dès le 6 juin 2000, le ministre de l'Economie et des Finances dévoilait devant l'Assemblée nationale l'usage devant être fait de ces ressources budgétaires exceptionnelles. Il est vrai que cette déclaration répondait à un impérieux besoin d'annonces à destination des marchés financiers56(*).
Alors même que les dossiers n'étaient toujours pas déposés, le Gouvernement a concrétisé ces annonces dans les lois de financement de la sécurité sociale et dans la loi de finances pour 2001.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit qu'en 2001, le fonds de réserve recevra 18,5 milliards de francs au titre des produits UMTS.
Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur57(*), la ministre de l'Emploi et de la Solidarité confirme que, sur la base de la souscription de quatre opérateurs, les affectations au fonds de réserve de produits UMTS devaient être de 18,5 milliards de francs en 2001 et de 18,5 milliards de francs en 2002.
L'article 36 de la loi de finances pour 2001 fixe la règle de répartition du produit de ces licences mais en instaurant un mécanisme de préemption en faveur de la dette.
(3) Une répartition complexe au détriment des retraites
La loi de finances dispose en effet qu'en 2001 et 2002, 14 milliards de francs seront attribués à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP). Le reliquat du produit des licences sera versé au fonds de réserve.
Or, si avec la cession de quatre licences, le montant des produits s'élevait en 2001 et 2002 à 32,5 milliards de francs par an, avec seulement deux licences attribuées, le produit passe de 32,5 milliards de francs à 16,25 milliards de francs en 2001 et en 2002.
Si, dans le cas d'une distribution de quatre licences, le reliquat affecté au fonds de réserve s'élevait bien à 18,5 milliards de francs (32,5 - 14) dès lors que seules deux licences sont acquises par des opérateurs, le montant versé au fonds de réserve tombe de 18,5 à 2,25 milliards de francs (16,25 - 14).
Au total, le fonds de réserve devait bénéficier en 2001et 2002 de 57 % du produit des licences UMTS. Cette part tombe désormais à moins 14 %. A contrario, la part affectée à l'amortissement de la dette de l'Etat, initialement de 43 %, est multipliée par deux.
Or, le fonds de réserve a besoin de ces fonds pour tenir son plan de financement, d'autant plus que des sommes importantes versées en tout début de période génèrent d'importants produits financiers. Se trouve posée légitimement la question d'une modification des règles posées par la loi de finances pour 2001.
(4) La réponse du Gouvernement : une forme d'autisme
Interrogé le 2 février 200158(*) sur la perspective d'une modification de la loi de finances pour 2001 permettant qu'un montant garanti du produit de ces licences soit affecté au fonds de réserve, le Gouvernement, par l'intermédiaire du ministre délégué à la Ville, a tenu la réponse suivante :
" M. Alain Vasselle (...) Or, nous savons bien que, du fait du désengagement d'un certain nombre de partenaires, le produit des licences ne sera pas au rendez-vous.
" Ma question est la suivante : Monsieur le ministre, le Gouvernement compte-t-il modifier la loi de finances pour rétablir l'équilibre initial entre l'amortissement de la dette publique et l'abondement du fonds de réserve ?
" M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville. Monsieur le sénateur, vous interrogez le Gouvernement sur les régimes de retraite. Puisqu'il s'agit de questions d'actualité, je vais essayer de répondre à l'actualité.
" La première priorité du Gouvernement est de préserver l'avenir des régimes de retraite par répartition. Nos concitoyens y sont attachés et ces régimes ont assuré, depuis cinquante ans, la sécurité des retraites après une vie de travail.
" Les résultats obtenus par le Gouvernement ont permis d'améliorer la situation et de nous donner du temps pour négocier avec les partenaires sociaux afin d'éviter les problèmes que vous avez pu connaître en soutenant le gouvernement Juppé qui, en mettant des millions de salariés dans la rue, a retardé toute évolution de ce dossier.
" Mais nous nous préoccupons aujourd'hui exclusivement, puisque nous parlons d'actualité, des retraites complémentaires et non bien entendu des régimes de base. Il faut être bien clair sur ce point.
" Il n'y a pas non plus d'inquiétude à avoir sur la pérennité de la liquidation des retraites complémentaires de ceux qui sont déjà à la retraite ou qui y parviendront d'ici au 31 mars 2001. Ces pensions ne subiront aucune modification, elles continueront d'être versées comme elles le sont aujourd'hui.
" En revanche, puisque vous me posez cette question, ce qui est en cause, c'est le niveau des retraites complémentaires de ceux qui partiront après le 31 mars prochain avant soixante-cinq ans, et le maintien ou non des prestations que prélève actuellement l'UNEDIC pour le compte de ce qu'on appelle l'association pour la structure financière, l'ASF.
" Sur ces deux questions, je ne peux que constater la compétence première des partenaires sociaux, qui disposent d'une large autonomie conventionnelle dans ce domaine. Je note que les négociations n'ont pas abouti à ce jour et que le MEDEF semble en porter la responsabilité. Je pense que c'était à lui, dans un premier temps, compte tenu de l'urgence, que vous auriez dû poser votre question ! "
Votre rapporteur s'interroge encore sur les raisons pour lesquelles il aurait dû, selon M. Claude Bartolone, consulter le MEDEF sur l'adaptation en loi de finances de la clef de répartition des produits des licences UMTS entre le fonds de réserve des retraites et l'amortissement de la dette publique. Il observe en outre qu'il n'appartient pas au Gouvernement de déterminer, lorsqu'il répond au Parlement, ce qui relèverait ou non de l'" actualité ".
Prenant acte de la réponse manifestement " hors sujet " du Gouvernement, votre rapporteur a tenté sa chance une seconde fois dans les mêmes termes59(*).
La réponse de Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la Famille à l'Enfance et aux Personnes handicapées, pour être différente de la digression de son collègue chargé de la Ville, ne répond pas davantage à la question :
" M. Alain Vasselle (...) Ma question, Madame la ministre, sera celle que j'avais posée en février dernier à M. Bartolone et à laquelle il n'a pas daigné répondre : entendez-vous demander la modification de la loi de finances pour 2001, afin de prendre en compte ce nouveau manque à gagner ?
" Mme Royal, ministre déléguée à la famille et à l'enfance. Je vous présente les excuses de Mme Guigou, retenue au Parlement européen.
" Vous faites état d'un rapport qui n'a pas encore été communiqué au Gouvernement, ce qui ne me facilite pas la tâche de vous répondre. Je le regrette mais ne doute pas un instant que vous aurez la courtoisie de le transmettre au Gouvernement dans les jours qui viennent (...)
" Quant aux engagements pris en mars dernier par le Premier ministre, ils seront tenus : le fonds de réserve sera doté de 65 milliards avant la fin de 2002 et l'abandon de la vente des licences UMTS ne remet pas en cause ses ressources.
" Enfin, le Gouvernement s'est engagé à présenter un texte législatif faisant du fonds de réserve pour les retraites un organisme autonome où les partenaires auront toute leur place et où, en conséquence, régnera toute la transparence requise. "
Votre rapporteur n'entendait certainement pas contrevenir à la courtoisie en interrogeant le Gouvernement sur un rapport non publié et non encore soumis à la commission des Affaires sociales.
Il n'avait pas davantage considéré qu'un double de ses correspondances avec Mme Yannick Moreau, présidente du Conseil d'orientation des retraites, -car tel est le document auquel se réfère en réalité la ministre- devait être systématiquement adressé au Gouvernement. Ce dernier, au demeurant, est fort bien représenté au sein du COR (quatre représentants de l'Etat y siègent).
La question de votre rapporteur avait un objet précis et était identique à celle qu'il avait posée deux mois auparavant, soit bien avant la mission de contrôle sur le fonds de réserve et a fortiori le courrier adressé au COR le 22 mars 2001.
Aussi, la " tâche de lui répondre " ne semblait pas hors de portée de Mme Ségolène Royal.
b) Un discours ambigu :sur la prise en compte des licences UMTS
(1) le produit des licences compris dans les 1.000 milliards du fonds
Lors de sa présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité60(*) déclarait :
" Le fonds de réserve, créé en 1998, s'est vu affecter des ressources nouvelles dès 1999 avec les excédents de la CNAV et du fonds de solidarité vieillesse, la moitié du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine, les contributions des caisses d'épargne et de la Caisse des dépôts et consignations auxquels s'ajoute la majeure partie des produits de la vente des licences de téléphonie mobile de troisième génération (...). Le fonds de réserve disposera ainsi de 50 milliards de francs à la fin de l'année prochaine. Les ressources du fonds s'accroissent donc conformément aux engagements pris par le Gouvernement. Avec les sources de financement actuelles, le fonds de réserve devrait disposer de 1.000 milliards de francs en 2020 dont 300 milliards d'intérêts financiers ".
Cette déclaration inclut le produit de la cession des UMTS dans les ressources du fonds de réserve, sans pour autant majorer le montant final dont le fonds sera doté en 2020, c'est-à-dire 1.000 milliards de francs.
Comment pourrait-il en être autrement quand l'attribution de ces licences vient compenser les retards importants pris dans l'abondement du fonds de réserve, du fait des ponctions réalisées sur les ressources énumérées par le Premier ministre le 21 mars 2000 ?
Ainsi, le fonds devait rassembler entre 30 et 35 milliards de francs par an pour atteindre ces 1.000 milliards, comme l'a rappelé le Conseil d'orientation des retraites61(*).
Or, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 fixe, en prévision, le niveau du fonds de réserve.
Impact de l'UMTS sur les ressources
du fonds de réserve en 2001
(prévision initiale)
Hors UMTS
Avec UMTS
Flux en 2001
Solde fin 2001
Ainsi, hors licences UMTS, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ne prévoit qu'un abondement de 13 milliards de francs, soit presque trois fois moins que le montant nécessaire.
Ce n'est que par l'intermédiaire du produit de ces licences qu'une somme de 31 milliards de francs pouvait effectivement être mobilisée.
Le produit de ces licences, s'il n'avait pas été inclus initialement parce que le 21 mars 2000 le Premier ministre ignorait le montant qu'il pouvait en espérer, fait partie intégrale du plan de financement, dès la loi de financement de la sécurité sociale, avec pour mission d'en colmater les brèches.
(2) Les licences UMTS ne sont plus comprises dans les 1.000 milliards de francs
En effet, le 26 mars 200162(*), celle-ci confirmait que les licences UMTS n'étaient pas comprises dans le plan de 1.000 milliards de francs en ces termes " le fait que seulement deux licences UMTS puissent être attribuées en 2001 ne compromet nullement l'objectif : les financements prévus pour atteindre l'objectif annoncé en mars 2000 par le Premier ministre ne comprenaient pas le produit de la vente des licences UMTS. Ces recettes viendront donc en surplus ".
Il n'avait pourtant jamais été question de surplus lors de son discours devant le Sénat ; mais comme le suggère l'heureuse formule de Georges Orwell63(*) " On ne sait jamais de quoi hier sera fait ! ".
Les Français ne doivent pas se préoccuper des " moyens " car la " fin " est garantie par le Premier ministre : le fonds de réserve aura ses 1.000 milliards64(*) de francs.
c) Chiffrage de la perte de recettes
Dans une note en date du 2 février 2001, la Direction de la Prévision chiffre la perte de recettes : " L'affectation prévue du produit de la cession de quatre licences de téléphonie mobile de troisième génération (UMTS) aurait augmenté le montant des fonds accumulés dans le FRR d'environ 160 milliards de francs en 2020.
" Toute licence non attribuée entraînerait une baisse des sommes accumulées dans le fonds en 2020 d'environ 55 milliards de francs ".
La perte de recettes, du double fait du retrait de deux candidats présumés et du mécanisme de préemption instauré par la loi de finances en faveur de la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP), se concrétise par un abondement au fonds de réserve, et en l'état de la procédure, à 2,248 milliards65(*) de francs pour chacune des années 2001 et 2002 au lieu des deux fois 18,5 milliards de francs attendus.
2. Les ressources des privatisations non mobilisables
a) Une possibilité sous réserve des objectifs de la stratégie industrielle du Gouvernement
Dans sa déclaration du 21 mars 2000, le Premier ministre avait ouvert une perspective : " Le principe d'une alimentation du fonds de réserve par des ressources tirées de la gestion du patrimoine industriel et financier de l'Etat mérite d'être soigneusement étudié. Les actifs publics sont bien sûr le patrimoine de la Nation tout entière.
" Toutefois, ce Gouvernement a toujours privilégié une stratégie de développement industriel visant à renforcer les entreprises publiques dans la compétition mondiale. C'est d'ailleurs ce qui a permis à ce patrimoine d'acquérir une valeur importante. Il faut donc s'assurer que ces entreprises puissent continuer à bénéficier des capitaux nécessaires à leur développement.
" C'est pourquoi nous devons concilier nos exigences de stratégie industrielle avec la possibilité de contribuer à long terme à la solution du problème des retraites. "
Dès cette date, le Premier ministre avait évoqué la possibilité de compléter le fonds de réserve avec des ressources issues des dividendes de ces entreprises.
Cette possibilité a été très tôt évoquée par les administrations, mais présente selon elles des difficultés très importantes.
b) Une disponibilité entravée par un triple obstacle
(1) Un besoin structurel de financement du secteur public
Ce point est soulevé par les trois directions du ministère de l'Economie et des Finances, dans une note commune du 10 mai 2000.
" Pour dégager des disponibilités financières permettant d'affecter le produit de privatisations au fonds de réserve pour les retraites, il faudrait à la fois décider de nouvelles cessions d'entreprises publiques au secteur privé, et financer les besoins récurrents de recapitalisation des entreprises publiques directement par le budget de l'Etat.
" Comme le montre le budget prévisionnel du compte d'affectation spéciale (CAS) pour 2000, le produit des privatisations et cessions de participations de l'Etat doit être affecté aux besoins en capitaux des entreprises publiques structurellement déficitaires (...). Les besoins récurrents (...) sont de l'ordre de 20 milliards de francs par an, ce qui suppose déjà que des décisions difficiles soient prises pour assurer l'équilibre financier du CAS. "
(2) Des actifs inadéquats pour le passif du fonds de réserve
Le ministère des Finances poursuit.
" La valeur patrimoniale des actifs détenus par l'Etat est très difficile à estimer, à l'exception des entreprises déjà cotées. La valorisation est en effet souvent dépendante des liens économiques et financiers qui demeurent entre l'entreprise et l'Etat : obligations statutaires, engagements de retraites apurés ou non, reprise ou non par l'Etat d'engagements lourds hors bilan. Sous ces réserves, les estimations courantes de la valeur de ce patrimoine aboutissent à un montant d'un peu plus de 1.000 milliards de francs dont les deux tiers sont représentés par EDF et France Télécom.
" L'affectation d'actions d'entreprises publiques au FRR (fonds de réserve des retraites) aboutit en fait à une privatisation différée car, dans l'hypothèse d'un fonds de lissage, le FRR est destiné, à échéance plus ou moins lointaine, à céder ses actifs.
" L'affectation des revenus de certaines entreprises publiques au FRR priverait en outre le CAS de ressources, et créerait une charge durable pour le budget de l'Etat.
" Enfin, l'actif représenté par des entreprises publiques est peu diversifié et peut être considéré comme plus risqué qu'un actif réparti sur l'ensemble du marché. De plus, compte tenu des obligations de service public afférentes à certaines de ces entreprises et, à moins d'une identification claire sous forme de subventions publiques, du coût de ces obligations, la rentabilité de ces actifs est en moyenne probablement inférieure à celle d'un portefeuille diversifié. Cet actif n'offre donc pas les meilleures caractéristiques pour figurer au portefeuille d'un fonds de réserve. "
L'inscription à l'actif du fonds de titres, pour certains spéculatifs66(*) et peu liquides pour d'autres, est en effet hasardeuse.
(3) Un problème de statut
Comme l'indique en outre le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, " affecter ces titres au fonds de réserve suppose une privatisation totale à terme qui pourrait être entravée par des questions statutaires ou soumises à des aléas politiques ".
Bien plus donc qu'un simple problème de stratégie industrielle, la cession des entreprises publiques ne peut simplement pas répondre au problème financier structurel et massif posé aux régimes de retraite.
Sans anticiper les développements consacrés à la gestion du fonds de réserve67(*), deux éléments doivent être constatés ici, car ils sont de nature à peser fortement sur les montants finalement susceptibles d'être accumulés au sein du fonds de réserve.
Dans le plan de financement du Premier ministre publié le 21 mars 2000, le fonds de réserve devra avoir accumulé 330 milliards de francs de produits financiers sur la période 2000-2020 pour que les 1.000 milliards de francs soient atteints.
Ainsi que le constate la Direction de la Prévision le 2 février 2001, les produits financiers susceptibles d'être accumulés par le Fonds sont très sensibles à la variable financière car " un point de rendement inférieur (3 %) " à l'hypothèse initiale " priverait le fonds de 100 milliards de francs ".
Ainsi que le souligne la note précitée, " l'organisation institutionnelle provisoire du fonds de réserve des retraites ne permet pas un placement optimal des réserves ", ce qui constitue " une incertitude importante " sur le rendement du placement et donc " sur les sommes qui pourront être in fine accumulées au sein du fonds ".
Cet avertissement est le dernier en date68(*) d'une longue série entamée voilà trois ans.
Dès le 8 octobre 1998, une note de la Direction de la Prévision constatait " le FSV n'apparaît absolument pas outillé pour gérer, de manière professionnelle, le placement d'un fonds de plusieurs milliards de francs sur les marchés financiers ".
Des critiques avaient déjà été portées par votre rapporteur sur le manque de visibilité qui caractérisait la gestion du fonds à long terme69(*).
" Votre rapporteur rappelle que le fonds de réserve actuel ne constitue qu'une section du FSV.
" Certes, le décret 99-898 du 22 octobre 1999 a précisé les statuts de chacune des sections, a séparé leurs documents comptables et leurs trésoreries.
" Il n'empêche que le fonds de réserve des retraites, qui sera appelé à gérer plus de 55 milliards avant la fin de l'année 2001, ne dispose pas de la personnalité juridique et demeure géré par l'équipe restreinte du FSV qui compte moins de 10 personnes.
" A l'occasion de la Commission des comptes de la sécurité sociale, le Gouvernement a présenté un pré-projet de loi de financement qui procédait à la création d'un établissement public.
" De fait, Mme Martine Aubry, alors ministre de l'Emploi et de la Solidarité, avait déclaré dès le 12 novembre 1998 " pourquoi avoir inscrit le fonds de réserve au FSV ? Tout simplement parce que c'est pour nous une position transitoire ".
" Le projet final ne souffle plus mot de cette question. M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, note pourtant dans son rapport70(*) que " la réussite de la mission du fonds de réserve sera difficile tant que certaines conditions ne seront pas remplies : le fonds de réserve doit disposer d'une véritable structure distincte (...), les dirigeants du fonds doivent être clairement identifiés ".
Or, le Gouvernement avait demandé le retrait de cet amendement, Mme Dominique Gillot déclarant : " Le Gouvernement s'engage donc à conduire ces travaux dans les meilleurs délais et à introduire les dispositions législatives nécessaires dans le projet de loi de modernisation sociale qui sera présenté au Parlement au mois de janvier prochain. Cela vous laisse deux mois pour vous associer à cette réflexion ".71(*)
A nouveau, le Gouvernement, par la voix du ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a déclaré, le 26 mars 200172(*) : " Le Gouvernement confirme qu'il entend constituer le fonds de réserve en organisme autonome où les partenaires sociaux auront toute leur place. A cet effet, un projet de texte législatif sera très prochainement présenté au Parlement ".
Le nombre de projets de loi annoncés comme imminent à de multiples reprises mais jamais déposés73(*) autorise toutefois une forme de scepticisme quant à la perspective de mise en place rapide d'un statut juridiquement transparent et financièrement efficace pour le fonds de réserve.
F. LE REVERS DU FONDS DE RÉSERVE : LA CONSTITUTION SIMULTANÉE D'UN DÉFICIT DE MÊME TAILLE
1. Des déficits occultés
a) Un déficit compris entre 600 et 900 milliards de francs
Selon les administrations, le déficit prévisionnel cumulé de la CNAV en 2000 varie entre 600 et 900 millions de francs.
Interrogé par la commission des Affaires sociales, M. Jean-Luc Cazettes74(*), président de la CNAVTS, prévoyait que, selon les hypothèses du Gouvernement d'un taux de chômage ramené à 4,5 %, " le déficit cumulé de cette caisse atteindrait 600 milliards de francs en 2020 ". Cette estimation ne semble d'ailleurs pas prendre en compte les frais financiers qu'engendrerait, pour la branche vieillesse, l'accumulation d'un tel déficit sur la période 2010-2020.
La Direction de la Prévision, le 21 janvier 2000, évalue ce déficit à 779 milliards de francs avec un taux de chômage ramené à 6 %.
Le FSV75(*) a validé un calcul comprenant en sus les frais financiers liés au financement de ce déficit, et a estimé ce dernier en cumulé, à 920 milliards de francs pour la seule CNAVTS76(*), sur la période 2010-2020 selon l'hypothèse d'un taux de chômage ramené à 6 %.
b) Un déficit sur lequel l'Administration attire l'attention du Gouvernement de manière récurrente
Dans une note du 17 février 2000, la Direction de la Prévision pose cette incontournable condition pour constituer un fonds de réserve : " Outre le caractère très favorable du scénario macro-économique, la réalisation de cet objectif suppose évidemment qu'avant 2020, les besoins de financement des différents régimes soient satisfaits ".
Toute la cohérence du fonds de réserve repose sur cette condition. Pour qu'il soit financé, mais également pour qu'il représente, comme le prétend le Gouvernement, " la moitié des déficits des régimes de retraite77(*) entre 2020 et 2040 ", il est indispensable que les déficits de la période 2001-2020 soient effacés, et, qu'en quelque sorte, les régimes de retraites " repartent avec les compteurs à zéro ".
Ainsi que le suggère la Direction de la Prévision dans la note précitée du 17 février 2000, " dans l'hypothèse où ils ne sont pas utilisés pour alimenter directement le fonds de réserve, ces excédents potentiels (des régimes sociaux) devraient au moins faire l'objet d'un recyclage permettant de retarder l'apparition des déficits au sein des régimes de retraite ".
Négligeant cet avertissement, le Gouvernement refuse de dévoiler ses intentions sur le comblement de ces déficits.
2. L'absence de réponse du Gouvernement
a) Un mutisme prolongé...
Interrogé à plusieurs reprises, le Gouvernement n'entend pas aborder ce préalable délicat et se réfugie dans des généralités faisant office de réponses " tout terrain ".
Des réponses " tout terrain " à des questions précises
Réponse (voir n° 29, p. 92) : " Compte tenu des échéances auxquelles apparaîtront les premiers besoins de financement, le Gouvernement a décidé d'engager une large concertation sur la réforme de l'ensemble des régimes de base de retraite, en s'appuyant notamment sur les travaux du Conseil d'orientation des retraites, afin de déterminer les mesures appropriées à mettre en oeuvre ".
b) ... lourd de conséquences pour les régimes de retraite
Si rien n'est fait, la CNAV va enregistrer des déficits croissants dont l'estimation a été révélée plus haut.
Pour que le fonds de réserve puisse être constitué et jouer son rôle, il faut que les régimes soient mis à l'équilibre en 2020.
Or, l'équilibre de ce régime peut être obtenu par des mesures affectant l'une des trois variables des retraites :
- durée de cotisations,
- rendement des pensions.
La durée de cotisations des salariés du privé a déjà fait l'objet d'une augmentation, passant progressivement de 37,5 ans à 40 ans. Cette réforme a épargné les régimes publics.
Le Premier ministre a déjà indiqué, dans son discours du 21 mars 2000, qu'il ne lui " semblait pas nécessaire d'envisager, pour les assurés du régime général, un allongement supplémentaire de la durée de cotisation ". Cette solution est donc a priori écartée.
Il n'est guère envisageable de dégrader davantage le rendement des pensions qui sont déjà alignées sur les prix dans les projections du Gouvernement. De fait, ce dernier s'écarte de cette indexation en accordant des " coups de pouce " successifs.
Il ne reste plus guère alors qu'une possibilité : l'augmentation des taux de cotisations. C'est en quelque sorte cette piste là que préconise le Premier ministre en déclarant " le déficit doit être relativisé car il ne représente que trois points et demi de cotisation ".
Cette estimation, établie dans le cadre d'un scénario reposant sur un taux de 4,5 % de chômage, est présentée de manière anodine par le Premier ministre ; cette hausse de 3 points et demi représente en réalité une hausse de 25 % des cotisations de retraite78(*). Elle serait, de surcroît, de 4 points dans un scénario plus réaliste retenant un taux de chômage de 6 %.
Cette question apparaît donc cruciale et exige une réponse avant même l'échéance de 2020.
Elle dément l'affirmation du Premier ministre selon laquelle " nous avons le temps "79(*) et justifie à elle seule l'urgence d'une réforme avant même que le fonds de réserve des retraites -à condition qu'il soit lui-même crédible- puisse remplir son office.

References: in fine
 L'article 22
 l'article 22

L'article 22

L'article 36
in fine