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Corte Costituzionale, sentenza 27 giugno 2012, n.164. Sulla legittimità della SCIA – Avvocato Renato D'Isa
Corte Costituzionale, sentenza 27 giugno 2012, n.164. Sulla legittimità della SCIA	By Avv. Renato D'Isa on 16 luglio 2012	• ( Lascia un commento )
La disciplina della Segnalazione certificata di inizio attività è, al pari della DIA, rispondente al principio di semplificazione dell’azione amministrativa e la sua applicazione in campo edilizio risulta pienamente legittima in quanto non si sostituisce al permesso di costruire, ma riguarda soltanto il momento iniziale di un intervento di semplificazione procedimentale.
Sentenza 27 giugno 2012, n.164
uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria ed Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Puglia, Marcello Cecchetti per la Regione Toscana e gli avvocati dello Stato Massimo Salvatorelli e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto
3.— Posto che l’autoqualificazione di una norma come inerente ad una determinata materia non ha carattere precettivo e vincolante (e quindi è priva di contenuto lesivo), dovrebbe considerarsi – secondo la Regione ricorrente – che l’art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010 effettui un’erronea individuazione dell’ambito materiale cui ascrivere la disciplina della SCIA. Quest’ultima, infatti, non potrebbe considerarsi attinente alla «tutela della concorrenza», annoverata tra le voci di legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e nemmeno costituirebbe livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui alla lettera m) dell’art. 117, secondo comma, Cost.
11.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 10 ottobre successivo (r.r. n. 102 del 2010), la Regione Liguria ha impugnato, tra l’altro, l’art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, per violazione degli artt. 3, 97, 114, secondo comma, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
La ricorrente premette che l’art. 49, comma 4-bis, prevede l’integrale sostituzione dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, relativo alla DIA, con il nuovo istituto della SCIA. Rispetto alla versione precedente, il nuovo art. 19 si caratterizzerebbe per il fatto di prevedere in ogni caso la facoltà di avvio immediato dell’attività, contestualmente alla presentazione della segnalazione, generalizzando così la previsione contenuta nel decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che aveva reintrodotto, per le attività di cui alla medesima direttiva, la DIA cosiddetta «ad effetto immediato». Si riproporrebbe in tal modo, in chiave generale, la configurazione originariamente prevista per la DIA dal legislatore del 1990, quale dichiarazione contestuale all’avvio dell’attività.
Nel senso dell’integrale sostituzione della DIA edilizia con la nuova SCIA si sarebbe espressa anche la nota 16 settembre 2010 del Ministero per la semplificazione normativa: la quale – oltre che sulla base dei profili dinanzi indicati – perverrebbe a tale conclusione anche alla luce delle indicazioni emerse nel corso dei lavori parlamentari, nonché in considerazione dell’innovativo riferimento – contenuto nel comma 1 del nuovo art. 19 della legge n. 241 del 1990 – alle «asseverazioni di tecnici abilitati», espressione che richiamerebbe il contenuto dell’art. 23 del d.P.R. n. 380 del 2001 in materia urbanistico-edilizia.
18.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 6 ottobre 2010 (r.r. n. 106 del 2010), la Regione Emilia-Romagna ha impugnato, tra l’altro, l’art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, per violazione degli artt. 97, 114, secondo comma, 117, commi terzo e quarto, e 118, Cost. Il ricorso svolge argomentazioni analoghe, nella parte concernente l’impugnazione dell’art. 49, commi 4-bis e 4-ter, a quelle di cui al ricorso n. 102 del 2010, proposto dalla Regione Liguria.
Infatti, non sarebbe possibile ritenere che le norme di cui all’art. 49, commi 4-bis e 4-ter, nonostante l’autoqualificazione ivi disposta, siano riconducibili alla materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», in primo luogo perché non sarebbe pensabile che la disposizione costituzionale possa essere intesa nel senso di qualificare «prestazione» qualunque attività amministrativa con la quale entri in contatto il cittadino, poiché altrimenti si giungerebbe a configurare un generalissimo titolo di intervento della legislazione statale su tutta l’attività amministrativa regionale e locale. L’attività amministrativa potrebbe assurgere alla qualifica di «prestazione», della quale lo Stato è competente a fissare un «livello essenziale», solo a fronte di uno specifico «diritto» di individui, imprese, operatori economici e, in generale, soggetti privati. Ciò sarebbe stato riconoscibile ove lo Stato avesse attribuito ai soggetti che entrano in contatto con una pubblica amministrazione, nell’ambito dei procedimenti individuati dalle norme in esame, il diritto ad ottenere una risposta certa entro un termine prefissato, con eventuale utilizzo di poteri sostitutivi straordinari per far fronte all’inadempimento di quei livelli di governo non assicuranti il livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, stabilito dallo Stato nell’esercizio della propria competenza esclusiva.
Pur se la DIA – sostituita in parte dalla SCIA con le disposizioni in esame – è stata qualificata «livello essenziale di prestazione» dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 10 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), che ha aggiunto il comma 2-ter all’art. 29 della legge n. 241 del 1990, è noto che la qualificazione che il legislatore fornisca delle norme che esso stesso introduce non ha rilievo ai fini della loro qualificazione di diritto costituzionale, né è possibile ritenere che la mancata impugnazione della disposizione richiamata possa valere in alcun modo quale acquiescenza prestata dalla Regione ricorrente. Le norme concernenti la DIA, come quelle inerenti la SCIA, non potrebbero essere considerate «livelli essenziali delle prestazioni». Ove ne sussistano i presupposti, potrebbero, al più, essere qualificate «principi fondamentali» in relazione a singole materie di potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, come il «governo del territorio».
I commi 4-bis e 4-ter dell’art. 49 sono impugnati anche in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
A differenza della disciplina della DIA, che nel settore edilizio è stata ascritta ai «principi fondamentali» della materia «governo del territorio», la disciplina della SCIA avrebbe un ambito di applicazione generalizzato. Non individuando alcuna materia al fine di limitare il proprio ambito di applicazione, non potrebbe certo costituire «principio fondamentale della materia»: il legislatore statale, infatti, avrebbe dovuto individuare i procedimenti – almeno per classi omogenee – ricadenti nelle materie di competenza concorrente, ai quali intendeva applicare la disciplina in esame.
25.— In particolare, la Regione Emilia-Romagna lamenta l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, nella parte in cui confermano o dispongono l’applicabilità della SCIA alla materia edilizia disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), seppure «con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire».
Pertanto, ad avviso della Regione, l’applicazione della disposizione di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (come modificato dall’art. 49, comma 4-bis, della 1egge n. 122 del 2010) alle ipotesi di DIA edilizia sarebbe costituzionalmente illegittima nella parte in cui consente di iniziare l’attività costruttiva alla data della presentazione della segnalazione (senza prevedere una clausola di salvezza per le diverse disposizioni previste per la DIA edilizia), per contrasto con l’art. 3 Cost., per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, e con l’art. 97 Cost., per violazione del principio buon andamento dell’attività amministrativa.
In particolare, tale disciplina consentirebbe al privato di iniziare l’attività edilizia senza attendere alcun termine, restando alla pubblica amministrazione solo il potere di intervenire successivamente, quando i lavori sono già avviati (o anche finiti), con un danno urbanistico ormai prodotto. Sarebbero così violate le competenze regionali nella materia del «governo del territorio», ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., introducendo una disciplina di dettaglio sui tempi di svolgimento dell’attività edilizia, senza permettere più un controllo preventivo della pubblica amministrazione.
3.3.— La Regione Emilia-Romagna impugna l’art. 49, commi 4-bis e 4-ter, del menzionato decreto-legge, poi convertito, nella parte in cui, con riferimento agli ambiti non edilizi, prevedendo dettagliatamente i moduli procedimentali destinati a sostituire in modo automatico tutte le discipline regionali in materia di DIA e le modalità di intervento mediante esercizio del potere di inibizione e di conformazione dell’attività, violerebbe sfere di legislazione residuale regionale ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., segnatamente con riferimento a commercio, turismo e attività produttive in genere, nonché i poteri di controllo delle amministrazioni locali rimessi dall’art. 114, secondo comma, Cost., all’autonomia degli enti locali, ed anche le funzioni amministrative dei Comuni di cui all’art. 118, primo comma, Cost.
L’efficacia immediata, propria del decreto-legge, e il conseguente carattere lesivo che esso può assumere, lo rendono impugnabile in via immediata da parte delle Regioni. È pur vero, però, che soltanto con la legge di conversione il detto provvedimento legislativo acquisisce stabilità (art. 77, terzo comma, Cost.). In tale contesto, come questa Corte ha più volte affermato, la Regione può, a sua scelta, impugnare tanto il solo decreto legge, quanto la sola legge di conversione, quanto entrambi (ex plurimis:n. 25 del 1996).
8.— Nella giurisprudenza di questa Corte si è più volte affermato che, ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da quelle ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento all’oggetto e alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l’interesse tutelato (ex plurimis:n. 447 del 2006; n. 406 e n. 29 del 1995).
In questo quadro, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l’attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto» (sentenze n. 322 del 2009).
Questo titolo di legittimazione dell’intervento statale è invocabile «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione» (sentenza n. 322 del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006; n. 120 del 2005), e con esso è stato attribuito «al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto» (sentenze n.10 del 2010).
10.— Infine, è stata dedotta dalle ricorrenti la violazione del principio di leale collaborazione. La deduzione, tuttavia, non è fondata, perché, pur volendo prescindere dal carattere assorbente delle considerazioni che precedono, costituisce «giurisprudenza pacifica di questa Corte che l’esercizio dell’attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione» (così, da ultimo, sentenze n. 371).
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni indicate in epigrafe con i rispettivi ricorsi, nei confronti del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; riuniti i giudizi; 1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 49, commi 4-bis e 4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse: a) dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, limitatamente all’articolo 4-ter del citato decreto-legge n. 78 del 2010, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale del 18 ottobre 2010, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché agli artt. 2, primo comma, lettere g), p) e q), e 3, primo comma, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e alle relative norme di attuazione, nonché, in subordine, per violazione del principio costituzionale di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe; b) dalle Regioni Toscana, Liguria, Emilia Romagna e Puglia, in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettere e) ed m), terzo e quarto comma, 118 e 121, secondo comma, della Costituzione, nonché sotto il profilo della violazione del principio della leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe; 2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, promosse in riferimento agli artt. 3, 9, 97, 114, 117 e 118 Cost. dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe indicato. Vota:Condividi:TweetWhatsAppE-mailStampaAltroMi piace:Mi piace Caricamento...
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Corte di Casaszione, sezione II, sentenza 11 luglio 2012, n. 11749 . Sulla nullità della clausola contrattuale

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