Source: http://www.senat.fr/rap/l05-198/l05-198.html
Timestamp: 2019-09-20 08:45:33+00:00

Document:
Projet de loi portant diverses dispositions relatives au tourisme
8 février 2006 : Tourisme ( rapport - deuxième lecture )
Par Mme Bariza KHIARI
Rapport n° 198 (2005-2006) de Mme Bariza KHIARI, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 8 février 2006
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Article 1er quater - Rétablissement de l'article 54 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne
Article 2 bis A (nouveau) (Articles L. 133-11 à L. 133-20, L. 134-3 et L. 162-2 du code du tourisme)
Régime des communes touristiques et stations classées de tourisme
Article 4 (Articles L. 151-1, L. 162-1, L. 411-13, L. 422-8 et L. 422-12 du code du tourisme)
Rectifications d'erreurs matérielles dans le code du tourisme
Article 5 (Articles L. 163-1 à L. 163-10, L. 243-1 et L. 243-2 et L. 363-1 à L. 363-3 du code du tourisme)
Extension à Mayotte du code du tourisme avec aménagements
Article 6 ter (nouveau) (Articles L. 324-1 à L. 324-5 du code du tourisme)
Article 8 bis (Articles L. 342-3 et L. 342-9 du code du tourisme)
Conclusion d'avenants à des conventions d'exploitation de remontées mécaniques
Article 9 (Articles L. 342-20, L. 342-21 et L. 342-24 du code du tourisme)
Etablissement des servitudes pour l'aménagement des sports de montagne
Article 14 (Articles L. 2331-4, L. 2333-81 et L. 2333-82 du code général des collectivités territoriales)
Légalisation de la redevance pour l'entretien des sites accueillant des activités sportives nordiques non motorisées
Annexe au procès-verbal de la séance du 8 février 2006
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, portant diverses dispositions relatives au tourisme,
Par Mme Bariza KHIARI,
Assemblée nationale (12ème législ.) : Première lecture : 2162, 2288 et T.A. 437
Deuxième lecture : 2564, 2715 et T.A. 509
Sénat : Première lecture : 354, 415 (2004-2005) et T.A. 13 (2005-2006)
Deuxième lecture : 116 (2005-2006)
Adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 12 mai 2005 et par le Sénat le 5 octobre suivant, et en deuxième lecture par les députés le 5 décembre dernier, le présent projet de loi, qui n'avait pour objet initial que de ratifier l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme, est devenu un texte d'une ambition plus large complétant fort opportunément la législation propre à l'activité touristique sur de nombreux points importants.
L'évolution de son volume en témoigne immédiatement : au nombre de trois dans le projet adopté par le conseil des ministres, ses articles sont aujourd'hui trente-trois. En effet, au fil de la navette, l'Assemblée nationale a d'abord ajouté dix articles nouveaux, puis le Sénat dix-huit, auxquels les députés ont encore ajoutés deux articles supplémentaires en deuxième lecture.
Au-delà de ces chiffres, le contenu législatif du projet a lui-même pris une importance significative.
En première lecture, les députés ont notamment étendu, en l'aménageant, l'application des livres I et III du code du tourisme à la collectivité de Mayotte (article 5), défini la notion de refuge de montagne (article 7), précisé la réglementation applicable aux remontées mécaniques en zone de montagne (article 8), ouvert aux départements la compétence d'établir des servitudes destinées à permettre le passage et l'aménagement des pistes de ski (article 9), inséré dans le code du tourisme les règles relatives aux activités touristiques en milieu rural (article 10) et aux réductions d'impôt sur le revenu au titre des investissements dans l'immobilier de tourisme (article 11), et clarifié la base légale permettant la définition réglementaire de zones autorisées pour l'implantation ou l'installation des résidences mobiles de loisirs et des habitations légères de loisirs (article 12).
Pour sa part, le Sénat, au-delà d'un certain nombre de précisions techniques, a en particulier mentionné dans le code du tourisme les règles du commerce électronique applicables à la vente de voyages à distance (article 2 ter), précisé les conditions du versement de l'indemnité due au titre des biens matériels en cas de non reconduction d'une délégation de service public pour les aménagements touristiques de montagne (article 2 quater), confirmé la nature contractuelle des relations entre l'Agence nationale pour les chèques vacances (ANCV) et les prestataires de services (article 2 quinquies), rétabli les dispositions affirmant la double tutelle ministérielle sur l'ANCV et soumettant l'agence au contrôle économique et financier de l'Etat (article 2 sexies), modifié la composition du conseil d'administration de l'ANCV (article 2 septies) et créé en son sein une commission d'attribution des aides versées par l'agence (article 2 octies), codifié les dispositions législatives relatives à l'agrément et au contrôle des « vacances adaptées organisées » au bénéfice des personnes handicapées (article 2 nonies), ratifié l'ordonnance n° 2005-174 du 24 février 2005 relative à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours (article 6 bis), autorisé la conclusion d'avenants à des conventions d'exploitation de remontées mécaniques (article 8 bis) et autorisé la perception d'une redevance pour l'entretien des sites accueillant des activités sportives nordiques non motorisées (article 14).
Enfin, l'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, institué un nouveau régime des communes touristiques et stations classées de tourisme (article 2 bis A) et définit les chambres d'hôtes et leur régime (article 6 ter).
Après l'adoption conforme des articles 1er, 2, 3, 6, 7, 8 et 13 par le Sénat et des articles 1er bis, 1er ter, 1er quinquies, 2 bis, 2 ter, 2 quater, 2 quinquies, 2 sexies, 2 septies, 2 octies, 2 nonies, 6 bis, 10, 10 bis, 11, 11 bis, 11 ter et 12 par l'Assemblée nationale, restent donc soumis à votre examen en deuxième lecture les huit articles suivants :
- l'article 1er quater qui rétablit, à compter du 1er janvier 2005, une disposition abrogée de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ;
- l'article 2 bis A (nouveau) relatif au classement des communes touristiques et des stations classées de tourisme ;
- l'article 4 rectifiant diverses erreurs matérielles figurant dans le code du tourisme ;
- l'article 5 qui transpose à Mayotte, en les adaptant, plusieurs des dispositions du code du tourisme applicables à la métropole ;
- l'article 6 ter (nouveau) relatif aux chambres d'hôtes ;
- l'article 8 bis autorisant la conclusion d'avenants à des conventions d'exploitation de remontées mécaniques ;
- l'article 9 ouvrant aux départements la faculté d'établir des servitudes afin de permettre le passage et l'aménagement de pistes de ski ;
- l'article 14 rendant possible la perception d'une redevance pour l'entretien des sites accueillant toute activité sportive nordique non motorisée.
Parmi les dispositions législatives abrogées à compter du 1er janvier 2005 par l'article 5 de l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme en raison de leur codification dans ledit code figurait l'article 54 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
Or, il s'avère que le dernier alinéa de cet article n'a pas été codifié. En effet, si le premier alinéa de l'article 54 de la « loi montagne » est devenu l'article L. 342-24 du code du tourisme, ses alinéas deuxième à quatrième l'article L. 342-25 et son cinquième alinéa l'article L. 342-26, son dernier alinéa ne figure nulle part dans le code. Ainsi, le Gouvernement, qui était habilité par l'article 33 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 à adopter par ordonnance la partie législative du code du tourisme à droit constant, n'était pas autorisé à supprimer une disposition ne faisant pas l'objet d'une mesure de codification. En outre, on relèvera que le maintien de celle-ci était important puisqu'elle assure aux propriétaires d'un terrain agricole ou sylvicole grevé par une servitude destinée à assurer le passage, l'aménagement et l'équipement des pistes de ski, un droit à la vente de ce terrain au bénéficiaire de ladite servitude, lorsque cette dernière est susceptible de compromettre gravement l'exploitation du terrain.
L'abrogation de l'intégralité de l'article 54 de la « loi montagne » par l'article 5 de l'ordonnance n° 2004-1391 était donc une erreur matérielle que le Gouvernement a corrigée par un amendement, présenté au Sénat, portant création du présent article 1er quater qui :
- en son paragraphe I, maintien hors du champ des abrogations défini par l'article 5 de l'ordonnance le dernier aliéna de l'article 54 de la « loi montagne » ;
- en son paragraphe II, rétablit à titre rétroactif, à compter du 1er janvier 2005, ledit alinéa, afin de garantir la sécurité juridique du dispositif sans solution de continuité entre la date d'effet de l'ordonnance et celle du présent projet de loi.
L'Assemblée nationale a approuvé le principe de cette rectification. Le rapporteur du projet de loi, Mme Hélène Tanguy, a toutefois opportunément observé que le rétablissement du dernier alinéa de l'article 54 de la « loi montagne » dans son texte initial n'était plus adapté puisqu'il fait référence non pas aux nouveaux articles du code du tourisme, mais aux précédents alinéas de l'article 54, lesquels n'existent plus. Aussi a-t-elle fait adopter un amendement de coordination procédant à une nouvelle rédaction de l'article 54, constitué d'un seul alinéa renvoyant aux articles pertinents du code du tourisme (articles L. 342-20 à L. 342-23, L. 342-25 et L. 342-26).
Tout en rendant hommage à l'attention et à la clairvoyance de notre collègue députée, votre commission relève que, désormais, les paragraphes I et II de l'article 1er quater ne sont plus cohérents entre eux : on ne peut en effet, dans le même temps, indiquer que l'ensemble de l'article 54 de la « loi montagne » est abrogé au 1er janvier 2005 à l'exception de son dernier alinéa et rédiger, à la même date, une nouvelle version dudit article 54.
Pour rétablir la nécessaire cohérence, il pourrait être envisagé de supprimer, dans la liste des dispositions abrogées par le septième alinéa (6°) de l'article 5 de l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004, la référence : « 54 ». Mais cette solution ne serait pas intellectuellement satisfaisante puisqu'elle interdirait de « visualiser » que l'essentiel de l'article 54 a été codifié.
Aussi votre commission vous propose-t-elle, comme alternative, un amendement rédactionnel visant à supprimer le paragraphe I du présent article 1er quater : ainsi, sans modifier le texte de l'ordonnance, le Parlement se contentera-t-il de rétablir, à compter du 1er janvier 2005, l'article 54 de la « loi montagne » que supprime, à la même date, l'article 5 de ladite ordonnance, dans un texte qui maintient sans solution de continuité les droits des propriétaires de terrains agricoles et sylvicoles grevés par la servitude instituée par les articles L. 342-20 à L. 342-23 du code du tourisme.
Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sur la proposition de Mme Hélène Tanguy, rapporteure, et de MM. Michel Lejeune et Léonce Deprez, procède à la réforme tant attendue du classement des stations de tourisme. Il constitue sans aucun doute l'apport majeur du Parlement au projet de loi initial, apport dont les conséquences pour nombre de collectivités territoriales sont essentielles.
A l'exception des dispositions relatives à la législation sur les casinos, son texte n'est pas fondamentalement différent de celui de l'amendement qu'avaient présenté en première lecture au Sénat nos collègues Didier Borotra, Pierre Hérisson, Jean Faure, Jean-Paul Amoudry et Pierre Jarlier, et que ses auteurs avaient retiré à la suite de l'engagement du Gouvernement à trouver une solution satisfaisante aux quelques problèmes techniques qui subsistaient dans la version qu'ils proposaient.
L'objet initial du classement de communes en « stations » - label d'excellence attribué par l'Etat - avait pour objectif, selon la loi de 1919, d'encourager un développement touristique local de qualité dans toutes les configurations de sa mise oeuvre, et de reconnaître le caractère moteur de certaines communes dans le développement touristique local. A l'exception des stations de sports d'hiver, cette réglementation ne comporte pas de véritables critères de classement, la sélection s'effectuant essentiellement à partir de critères jurisprudentiels, qu'il s'agisse de l'examen des demandes par les différents conseils et commissions consultatifs prévus par les textes ou de l'examen du projet de décret par le Conseil d'Etat.
Cependant, au fil du temps, eu égard à l'enjeu de garantie implicite que confère le classement, les modalités d'appréciation de certains des ministères partenaires se sont affermies, conduisant à une procédure particulièrement longue car fort rigoureuse, lourde et complexe, requérant des mises à niveau abouties - sources de travaux importants et coûteux - et qui constitue un handicap manifeste pour certaines petites communes.
Ainsi, le classement actuel, attribué de façon définitive, laisse coexister sous le même vocable de « station » des communes classées dès l'origine dans un contexte de moindre exigence, et d'autres, dont le classement plus récent peut avoir requis jusqu'à dix ans d'instruction. En effet, si l'instruction déconcentrée, réalisée par les services du préfet, permet très généralement de dresser un constat clair et conforme des dispositions touristiques de la commune candidate, les avis recueillis auprès des instances départementales sur le bien-fondé de cette demande de classement sont cependant, par la suite, souvent largement contrariés, contestés ou même remis en cause par l'instruction centrale des différents ministères partenaires.
De plus, des critères jurisprudentiels doivent être pris en compte ; ils ont été dégagés par la pratique du Conseil national du tourisme et ont été jusque-là toujours repris par le Conseil d'Etat, consulté sur le projet de décret de classement. Comme l'a rappelé la circulaire du 20 juin 1991 destinée aux préfets de département et relative aux stations classées et communes touristiques, ces critères jurisprudentiels impliquent, pour qu'une commune soit classée dans les catégories de stations qui relèvent de la compétence du ministère chargé du tourisme, que soient réunies les conditions suivantes : une situation sanitaire irréprochable, un plan d'occupation des sols approuvé, soixante-quinze chambres au moins en hôtellerie classée et un office de tourisme classé par l'autorité administrative. S'ils demeurent pertinents, ces critères demandent néanmoins à être affinés et actualisés, en cohérence avec les pratiques d'un tourisme moderne auquel aujourd'hui concourent et se confrontent les communes candidates.
Ces difficultés, restituées par les associations d'élus et les professionnels du tourisme d'une part, reconnues des administrations centrales et territoriales d'autre part, ont fait depuis une dizaine d'années l'objet de nombreux débats et propositions de refonte, dont la nécessité comme le principe sont acquis depuis 2003.
Un groupe de travail a donc été constitué en avril 2003 sous l'égide du secrétariat d'Etat au tourisme, rassemblant élus, professionnels et institutionnels du tourisme, auquel il a été demandé de proposer une réforme des critères de classement des communes en stations, avec le souci constant de rendre cohérents (lisibilité, pertinence, et nécessaire allègement, plus que simplification) les textes législatifs et réglementaires.
Le Comité interministériel du tourisme, réuni le 9 septembre suivant sous la présidence du Premier ministre, a confirmé la mission de ce groupe de travail, dans une perspective de calendrier qui devait conduire à ce qu'une éventuelle réforme puisse être engagée en 2004 de manière à être applicable à compter du 1er janvier 2005.
La problématique des stations classées
Après avoir été très dynamique, le processus d'attribution du classement est aujourd'hui extrêmement ralenti. Une quinzaine de communes à peine se sont vues attribuer ce label depuis 1995, qui bénéficie aujourd'hui à quelque 520 stations. Pourtant, nombre de collectivités ont accompli, ces dernières années, d'importants efforts en matière d'équipement ou de services destinés à l'accueil touristique, efforts qui leur permettraient d'y prétendre. L'une des raisons du « gel » progressif du dispositif tient sans aucun doute au caractère centralisé de la procédure.
Or, le classement est important pour les communes concernées qui, si elles ne perçoivent pas de concours particulier à ce titre, bénéficient toutefois d'avantages spécifiques, et notamment financiers. Outre la perception de la taxe de séjour, qui leur était initialement réservée, les stations classées peuvent ainsi :
- percevoir une taxe additionnelle aux droits d'enregistrement dès lors qu'elles comptent moins de 5 000 habitants (article 1584 du code général des impôts [CGI]) ;
- bénéficier du taux réduit des droits de mutation si elles possèdent plus de 2 500 lits (article 44-II de la loi du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) ;
- ouvrir des casinos si elles sont classées stations balnéaires, thermales ou climatiques (loi du 15 juin 1907 réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques et dans les casinos installés à bord des navires immatriculés au registre international français) ;
- majorer les rémunérations des cadres municipaux, au titre du surclassement démographique, s'il s'agit de petites communes ;
- majorer les indemnités du maire et des adjoints (article L. 2123-22 du code général des collectivités locales [CGCT]).
La problématique des communes touristiques
Parallèlement à l'objectif de réforme du classement des stations se pose la problématique particulière des communes dites « touristiques ».
Usuellement, ces communes sont celles qui bénéficient de dotations touristiques forfaitisées, ressources spécifiques accordées en raison des contraintes et obligations liées à la fréquentation touristique, et dont la liste est restée globalement inchangée depuis une réforme de 1993. Par ailleurs, l'appellation « communes touristiques » s'emploie également pour désigner des communes autorisées par le préfet à déroger au repos hebdomadaire en référence à l'article L. 221-8-1 du code du travail.
3.000 communes environ se voient ainsi garantir, par le concours de l'Etat, le versement de ces ressources spécifiques, augmenté annuellement du seul taux de croissance de la dotation forfaitaire.
La question des dotations budgétaires (dotation globale de fonctionnement [DGF] majorée des communes touristiques notamment) est un sujet majeur de toutes les communes, mais particulièrement pour les plus petites d'entre elles, confrontées au gonflement temporaire de leur population et aux importantes charges d'investissement et de fonctionnement (services locaux, événements festifs, exploitation d'équipements, etc.) induites par la fréquentation touristique, ainsi qu'à un niveau d'endettement plus élevé. Pour certaines communes, la DGF représente ainsi près de 65 % des ressources de fonctionnement, alors que la loi du 31 décembre 1993 n'envisage pas de péréquation entre les communes touristiques tenant compte de l'évolution de la fréquentation touristique.
Par ailleurs, le calcul de la dotation touristique résulte de la capacité d'hébergements touristiques par rapport à la population permanente de la commune : se pose donc la question particulière de la prise en compte du cas des communes ayant fait l'effort de renforcer leur pouvoir d'attraction et d'animation afin d'atteindre le niveau d'hébergements touristiques privés ou publics correspondant aux normes fixées par le ministère de l'intérieur.
Les dispositions de l'article 2 bis A du projet de loi
Le présent article est organisé en huit paragraphes d'inégale importance.
? Le 1° du paragraphe I procède à une nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code du tourisme consacrée aux stations classées. Il simplifie doublement le dispositif légal actuel en l'organisant en deux étages qui distinguent désormais la dénomination de commune touristique (articles L. 133-11 et L. 133-12) du classement en station de tourisme (article L. 133-13 à L. 133-16) :
- les communes, reconnues touristiques par « l'autorité administrative compétente » (qui devrait être le préfet) au regard de critères d'éligibilité déterminés par décret en Conseil d'Etat, sont celles qui mettent en oeuvre une politique locale du tourisme et qui offrent des capacités d'hébergement pour l'accueil d'une population non résidente ; il est toutefois précisé que sont éligibles à cette dénomination les communes qui bénéficient, au titre du tourisme, de la part de dotation supplémentaire ou particulière identifiée au sein de la dotation forfaitaire de la DGF ;
- celles de ces communes touristiques qui mettent en oeuvre une politique active d'accueil, d'information et de promotion touristique tendant, d'une part, à assurer la fréquentation plurisaisonnière de leurs territoires, d'autre part, à mettre en valeur leurs ressources naturelles, patrimoniales ou celles qu'elles mobilisent en matière de créations et d'animations culturelles et d'activités physiques et sportives, peuvent être érigées, si elles répondent à un certain nombre de critères d'éligibilité déterminés par décret en Conseil d'Etat, en stations classées de tourisme, nouveau label unique regroupant les six catégories actuelles de stations : hydrominérales, climatiques, balnéaires, de tourisme, uvales et, enfin, de sports d'hiver et d'alpinisme.
Aux termes du nouvel article L. 133-15, le classement en station de tourisme a pour objet, au regard des exigences du développement durable :
- de reconnaître les efforts accomplis par les stations concernées pour structurer une offre touristique d'excellence ;
- d'encourager et de valoriser la mise en oeuvre d'un projet tendant à stimuler la fréquentation touristique pérenne de la station au travers de la gestion des actions et de la mise en valeur de ses ressources ;
- de favoriser la réalisation d'actions ou de travaux d'équipement et d'entretien relatifs notamment à l'amélioration des conditions d'accès, de circulation, d'accueil, d'hébergement, de séjour, à l'embellissement du cadre de vie, à la conservation des monuments et des sites, aux créations et animations culturelles et aux activités physiques et sportives, à l'assainissement et au traitement des déchets, en adéquation avec la fréquentation touristique de la station.
Le dispositif est par ailleurs fluidifié puisque la décision d'attribution de la dénomination de commune touristique pourra être déconcentrée et que le classement des stations se fera par décret simple, et non plus par décret en Conseil d'Etat, réformes qui permettront d'accélérer les procédures.
Il rend enfin possible une adaptation régulière aux évolutions de l'offre et de la demande touristique puisque, à l'inverse du mécanisme actuel, il n'est plus pérenne : la qualification de commune touristique sera valable cinq ans tandis que le classement en station de tourisme le sera pendant douze ans. Ce caractère temporaire est un gage d'exigence de qualité et d'adéquation aux normes et à leurs éventuelles évolutions.
A cet égard, le nouvel article L. 133-17 prévoit l'extinction progressive, en trois étapes fixées respectivement en 2010, 2014 et 2018, du mécanisme actuel de classement des stations.
Enfin, l'article L. 133-18 rappelle que les règles relatives aux majorations d'indemnités de fonction des élus locaux votées par les conseils municipaux des stations classées de tourisme sont fixées par l'article L. 2123-22 du CGCT, tandis que l'article L. 133-19 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions d'application de l'ensemble de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code.
? Par ailleurs, les 2° à 5° du paragraphe I procèdent à la modification de divers articles du code du tourisme, essentiellement dans le but de coordonner leur rédaction ou leurs références avec la nouvelle structuration de ladite section. Les deux dispositions ayant un caractère autre que formel sont :
- l'alinéa complémentaire ajouté, par le 2 du 2°, à l'article L. 133-22 (renuméroté L. 133-20) du code, consacré au surclassement démographique des stations classées, pour indiquer que la commune perdant le bénéfice du classement en station de tourisme disposera d'un délai de cinq ans pour conformer ses emplois à la catégorie démographique à laquelle elle appartient par référence à sa population totale issue du dernier recensement ;
- la limitation, fixée par le second alinéa de la nouvelle rédaction de l'article L. 134-3 prévue par le 4°, de la possibilité d'être classée station de tourisme aux seuls groupements de communes ou fractions de groupements de communes constituant un territoire d'un seul tenant et sans enclave dont le territoire est équipé pour la pratique des sports d'hiver et d'alpinisme.
? Les 1° et 2° du paragraphe II effectuent, dans deux articles du CGCT, des modifications de coordination rendues nécessaires par la nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code du tourisme.
? Les 1° et 2° du paragraphe III réalisent le même travail dans quatre articles du CGI.
? Le paragraphe IV vise à « cristalliser » la législation actuelle relative à l'autorisation des jeux dans les casinos pour les communes qui en relevaient jusqu'ici, et donc à déconnecter de cette législation le nouveau dispositif de classement des stations de tourisme institué par le 1° du I du présent article.
Ainsi, le premier alinéa du IV indique qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi, seules les communes antérieurement classées balnéaires, thermales ou climatiques pourront solliciter une autorisation de jeux en vue de l'implantation d'un casino, conformément à la loi du 15 juin 1907 réglementant les jeux dans les stations balnéaires, thermales et climatiques et dans les casinos installés à bord des navires immatriculés au registre international français.
Par ailleurs, son second alinéa adapte, en le « décodifiant », le texte de l'article L. 133-14 du code du tourisme résultant de l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004, afin de rendre les disposition de la loi de 1907 précitée également applicables aux villes ou stations classées touristiques constituant la ville principale d'une agglomération de plus de cinq cent mille habitants et participant pour plus de 40 %, le cas échéant avec d'autres collectivités territoriales, au fonctionnement d'un centre dramatique national ou d'une scène nationale, d'un orchestre national et d'un théâtre d'opéra présentant en saison une activité régulière d'au moins vingt représentations lyriques.
? Les trois paragraphes suivants, numérotés V, VI et VII, ont pour objet de procéder à des harmonisations rédactionnelles similaires à celles effectuées aux paragraphes II et III de trois articles figurant, respectivement, dans le code de la sécurité sociale, dans la loi du 31 juillet 1920 portant budget général de l'exercice 1920 et dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
? Enfin, le dernier paragraphe (VIII) fixe la date d'entrée en vigueur du nouveau dispositif relatif aux communes touristiques et aux stations classées résultant de la modification de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code du tourisme : cette entrée en vigueur sera effective dans un délai de six mois à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat prévu, par l'article L. 133-19 dudit code, pour l'application de ce dispositif. Bien que longue, cette période semble en effet nécessaire pour permettre aux collectivités concernées de se préparer sereinement et correctement à la l'importante réforme entreprise.
Ainsi qu'elle avait été conduite à le dire publiquement à l'occasion du retrait, en séance, de l'amendement de MM. Didier Borotra, Pierre Hérisson, Jean Faure, Jean-Paul Amoudry et Pierre Jarlier, qui avait un objet identique au présent article 2 bis A, votre rapporteur est particulièrement favorable à la réforme que propose ce dernier. La profonde refonte du dispositif de classement des stations, dont l'origine remonte à 1919, sa simplification et sa rationalisation répondent à un souhait, unanimement partagé et exprimé depuis plusieurs années, de moderniser le dispositif, de l'adapter à la réalité de l'offre touristique et de le rendre donc plus opérationnel.
Aussi votre commission y a-t-elle réservé un accueil extrêmement bienveillant. Cependant, elle estime qu'un certain nombre de corrections, pour l'essentiel formelles, doivent être apportées à cet article afin, en particulier, d'éliminer du code du tourisme toute référence aux anciennes dénominations des différentes catégories de stations classées, de clarifier la rédaction de certains dispositifs et de lever quelques ambiguïtés, voire incohérences inexpliquées, de réaliser totalement la déconnexion entre le nouveau système de classement et la législation sur les casinos tout en garantissant que les communes auxquelles cette dernière est actuellement applicable, ou susceptible de l'être, y resteront éligibles, et enfin d'achever le toilettage rédactionnel de divers codes et textes législatifs rendu nécessaire par la réforme. C'est pourquoi elle vous propose d'adopter treize amendements, ce nombre important résultant notamment de la division de l'article en huit paragraphes.
? Le premier amendement, qui réécrit le 1° du paragraphe I de l'article et concerne donc l'ensemble de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code du tourisme, en conserve naturellement l'économie générale tout en y apportant les principales modifications suivantes :
- à l'article L. 133-11, la nouvelle rédaction évite toute ambiguïté quant au fait qu'il n'existe qu'une seule procédure d'éligibilité à la dénomination en commune touristique, à quelque titre que les communes qui la demandent soient autorisées le faire ;
- le renvoi à des décrets en Conseil d'Etat expressément prévu aux articles L. 133-11 et L. 133-14 est supprimé, puisque l'article L. 133-19 prévoit en tout état de cause un décret en Conseil d'Etat pour l'application de l'ensemble de la section ;
- les rédactions des articles L. 133-12 et L. 133-13, relatifs aux deux procédures de labellisation, sont simplifiées et coordonnées entre elles ;
- l'article L. 133-13, qui dispose que seules les communes touristiques peuvent être érigées en stations classées de tourisme, est supprimé car il est inutile : en effet, la rédaction de l'article L. 133-14 limite aux seules communes touristiques la possibilité d'être érigées en stations classées de tourisme. En conséquence de la suppression de cet article redondant, les articles L. 133-14 à L. 133-19 sont renumérotés de L. 133-13 à L. 133-18 ;
- l'article L. 133-17 fixe désormais les règles de caducité des classements intervenus antérieurement à la mise en oeuvre de la réforme, et il est déplacé de la sous-section 2 à la sous-section 3, dont la dénomination devient par conséquent : "Dispositions transitoires et dispositions communes" ;
- à l'inverse, l'article L. 133-18 (renuméroté L. 133-16), qui concerne les règles relatives aux majorations d'indemnités de fonction des élus locaux votées par les conseils municipaux des stations classées de tourisme, est déplacé de la sous-section 3 à la sous-section 2 puisqu'il ne s'agit pas d'une disposition commune mais, au contraire, d'une règle exclusivement relative aux stations classées.
? Le deuxième amendement, au 2° du paragraphe I de l'article 2 bis A, est un amendement de coordination rédactionnelle et de références.
? Le troisième amendement, toujours au 2° du I, modifie le texte du second alinéa ajouté à l'article L. 133-22 du code afin de prévoir que le retour au pyramidage des emplois correspondant à la strate démographique des communes perdant le bénéfice du classement en station de tourisme sera effectué, non plus dans un délai fixe de cinq ans, mais au rythme des vacances d'emploi dans la collectivité concernée, et sans que ce changement de catégorie démographique porte atteinte à la situation statutaire et réglementaire des agents en activité, ces agents étant soient des fonctionnaires, soit des contractuels de droit public.
? Le quatrième amendement, au 3° du paragraphe I, est un amendement de conséquence strictement rédactionnel.
? Le cinquième amendement, au 4° du paragraphe I, est important.
On rappellera que le second alinéa du texte proposé par ledit 4° pour l'article L. 134-3 du code du tourisme réserve le bénéfice de l'éligibilité au classement en station de tourisme aux seuls groupements de communes ou fractions de groupements de communes constituant un territoire d'un seul tenant et sans enclave dont le territoire est équipé pour la pratique des sports d'hiver et d'alpinisme. Or, une telle discrimination entre cette catégorie de collectivités et les communes littorales ou les autres communes du territoire ne paraît s'appuyer sur aucune considération permettant de penser qu'elle ne porte pas atteinte au principe d'égalité à valeur constitutionnelle.
Aussi l'amendement proposé par votre commission ouvre-t-il ce bénéfice à tous les groupements de communes ou fractions de groupements de communes constituant un territoire d'un seul tenant et sans enclave, dès lors qu'ils satisfont aux exigences fixées par les articles L. 133-11 à L. 133-18 du code du tourisme et au décret en Conseil d'Etat prévu pour leur application. Cet amendement exclut toutefois, comme aujourd'hui (1(*)), que les règles relatives aux majorations d'indemnités de fonction des élus locaux des stations classées puissent être applicables aux élus des communes des groupements ou fractions de groupements concernés : c'est pourquoi il indique expressément que l'article L. 133-16 du code du tourisme ne leur est pas applicable.
? Le sixième amendement introduit un alinéa 4° bis supplémentaire dans le paragraphe I afin de réparer une omission : en effet, l'article L. 161-5 du code du tourisme comporte encore une référence aux stations « balnéaires, thermales ou climatiques », désormais obsolète et qu'il convient de remplacer par un renvoi à la nouvelle architecture du code du tourisme.
? Le septième amendement, qui porte sur le dernier alinéa (5°) du paragraphe I et sur le paragraphe VIII, est un amendement de pure coordination.
? Les huitième et neuvième amendements, au paragraphe II, sont également strictement rédactionnels.
? Le dixième amendement procède à la réécriture du paragraphe IV.
L'objectif poursuivi par l'Assemblée nationale dans ce paragraphe a été de déconnecter la réforme du classement des stations de la législation sur les casinos, législation qui, rappelons-le, s'appuie de manière très large sur le dispositif de classement : en effet, une partie essentielle des communes dans lesquelles peuvent être aujourd'hui accordées les autorisations temporaires d'ouverture d'un casino sont les stations classées balnéaires, thermales ou climatiques. En clair, nos collègues députés et le Gouvernement ont donc souhaité circonscrire le champ d'application de la législation sur les casinos à son périmètre actuel et empêcher que la réforme du classement des stations n'ouvre la possibilité de demander l'autorisation d'exploiter un établissement dans de nouvelles communes.
Sans se prononcer sur l'opportunité de cet objectif, sur la solidité de sa base constitutionnelle ou encore sur sa capacité à résister durablement au principe de réalité, votre commission l'a fait sien, l'adoption de la réforme du classement semblant conditionnée par son respect. Mais, le faisant sien, elle a aussi voulu s'assurer que le dispositif législatif envisagé permettait effectivement d'y parvenir, à droit constant, de manière exhaustive, certaine et lisible. Or, trois éléments au moins infirment chacun de ces qualificatifs :
- tout d'abord, le dispositif n'est pas juridiquement exhaustif : par l'extension des dispositions applicables à l'ensemble des communes classées stations balnéaires, thermales ou climatiques à laquelle procède l'article L. 161-5 du code du tourisme au bénéfice des villes et stations classées de tourisme de plus de 15 000 habitants du département de la Guyane, celles-ci sont aujourd'hui éligibles à la législation sur les casinos ; or, ces communes ne figurent pas dans la rédaction du paragraphe IV : dès lors que l'objectif est de maintenir strictement le droit en vigueur, leur exclusion n'est donc pas compréhensible ;
- ensuite, le dispositif n'est pas davantage matériellement exhaustif, deux autres catégories de bénéficiaires étant elles aussi omises :
. la première regroupe les casinos actuellement en activité dans des communes n'étant visées par aucune des dispositions législatives actuellement applicables : la réforme du régime des stations classées n'ayant pas pour but de mettre un terme à l'activité de ces établissements, au nombre de sept, il convient de préserver légalement la possibilité qui leur est aujourd'hui ouverte de demander le renouvellement de l'autorisation administrative dont ils bénéficient ;
. la seconde catégorie est celle des communes actuellement engagées dans la procédure de classification et qui pourraient être classées stations balnéaires, thermales ou climatiques après l'adoption définitive du présent projet de loi mais avant que les dispositions relatives au nouveau régime de classement entrent effectivement en vigueur, en application du dernier paragraphe (VIII) du présent article 2 bis A (2(*)) ; ces communes, de l'ordre de la demi-douzaine, doivent elles aussi être visées expressément pour être en mesure d'accueillir, si l'autorisation administrative est délivrée, un casino ;
- enfin, le dispositif n'est pas clair : dans l'état actuel des choses, la législation sur les casinos relèverait à la fois de la loi de 1907 et du paragraphe IV d'un article de la loi portant diverses disposition relatives au tourisme, paragraphe qui délimiterait le champ d'application de la loi de 1907 ! En outre, cette dernière conserverait dans son texte des formules devenues obsolètes après l'entrée en vigueur de la réforme du classement des stations.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement qui procède au toilettage de la loi du 15 juin 1907 réglementant les jeux dans les stations balnéaires, thermales et climatiques et dans les casinos installés à bord des navires immatriculés au registre international français afin :
- par souci de lisibilité et d'intelligibilité de la Loi, de faire figurer dans ce seul texte législatif toutes les précisions concernant son champ d'application, d'adapter sa rédaction au nouveau vocabulaire législatif résultant de la réforme des stations classées en supprimant du droit positif toute référence au classement des stations balnéaires, thermales et climatiques, et d'abroger les dispositions temporaires, prises dans le passé, qu'il comporte désormais inutilement ;
- par respect rigoureux des actuelles conditions d'application de la législation sur les casinos, de viser de manière exhaustive toutes les catégories d'établissements susceptibles de bénéficier d'une autorisation d'ouverture après l'entrée en vigueur de la réforme des stations classées, de garantir jusqu'à leur terme la poursuite de la validité des concessions de jeux en cours d'exploitation et, enfin, de prévoir que cet ensemble de modifications rédactionnelles confortant le droit actuel entrera en vigueur de manière parfaitement concomitante avec le nouveau régime de classement des stations.
Dans cette double perspective, le 1° du nouveau texte du paragraphe IV proposé par le dixième amendement de votre commission sur le présent article 2 bis A modifie la loi du 15 juin 1907 en quatre étapes.
. En premier lieu, il réforme son intitulé, afin de le simplifier tout en supprimant les références aux stations balnéaires, thermales et climatiques : il s'agirait désormais de la « loi sur les casinos ».
. En deuxième lieu, il procède à une réécriture complète de l'article 1er de manière à :
- introduire dans le corps même de la loi les dispositions de fond adoptées par l'Assemblée nationale dans le paragraphe IV du présent article ;
- préciser que le maintien de l'application de la législation sur les casinos aux communes aujourd'hui classées balnéaires, thermales ou climatiques sera dérogatoire aux dispositions du nouvel article L. 133-17 du code du tourisme, qui prévoit la caducité des effets de ce classement en trois étapes (2010, 2014 et 2018) ;
- garantir le bénéfice de la loi de 1907 aux quelques communes engagées dans un processus de classement au titre de l'actuelle législation et qui pourraient être classées station balnéaire, thermale ou climatique entre la promulgation de la présente loi et l'entrée en vigueur effective du nouveau dispositif de classement des stations, laquelle interviendra, en vertu du paragraphe VIII du présent article 2 bis A, six mois après la publication du décret en Conseil d'Etat fixant les conditions d'application dudit dispositif ;
- faire référence à l'article L. 161-5 du code du tourisme afin de garantir le maintien intégral des possibilités ouvertes aujourd'hui par le droit positif en ce qui concerne le département de la Guyane (3(*)) ;
- rendre possible la poursuite de l'exploitation des quelques casinos existant dans des communes ne relevant pas des différentes catégories visées ci-dessus ;
- supprimer l'actuel second alinéa dont la disposition, qui prévoit la possibilité de maintenir, par décision du ministre de l'intérieur, l'autorisation d'exploitation accordée dans l'hypothèse où une station classée balnéaire, thermale ou climatique perdrait le bénéfice de ce classement, deviendra inopérante après l'entrée en vigueur de la réforme du classement des stations.
. En troisième lieu, il modifie le début de l'article 2 pour remplacer la référence aux stations balnéaires, thermales et climatiques par des termes renvoyant au nouveau régime de classement.
. En quatrième et dernier lieu, il supprime le dernier alinéa dudit article 2, qui n'avait qu'un caractère transitoire au moment de la rédaction de la loi, il y a bientôt... cent ans !
Par ailleurs, le 2° du nouveau texte du paragraphe IV proposé par le dixième amendement de votre commission sur le présent article 2 bis A corrige, par coordination, les articles L. 2333-54 et L. 5211-21-1 du CGCT, qui citent la loi du 15 juin 1907, afin d'attribuer à celle-ci son nouvel intitulé.
Enfin, le 3° fixe les conditions d'application du dispositif de manière plus précise que ne le fait le texte actuel du paragraphe IV : celui-ci, en effet, fait référence à « l'entrée en vigueur » de la loi. Or, comme cela a déjà été plusieurs fois rappelé, le dernier paragraphe (VIII) du présent article 2 bis A rend applicable la réforme du classement des stations organisée par les dispositions de la section 2 du chapitre III du titre III du livre Ier du code du tourisme - réforme qui est la cause même justifiant la nécessité de prendre les dispositions prévues par le paragraphe IV - six mois après la publication de son décret d'application : avec la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, on aurait donc une législation sur les casinos qui devrait s'appliquer bien avant (au moins six mois, plus vraisemblablement une dizaine ou une douzaine dans le meilleur des cas) le texte du code du tourisme qui la justifie. Voilà pourquoi le dernier alinéa (3°) de l'amendement prévoit la concomitance de l'entrée en vigueur des deux dispositifs, ainsi que la validité jusqu'à leur terme des concessions de jeux en cours d'exploitation au moment du changement du cadre législatif.
? Les trois derniers amendements de pure coordination rédactionnelle proposés par votre commission portent respectivement sur les paragraphes V, VI et VII du présent article.
Adopté, à l'initiative du Gouvernement, par l'Assemblée nationale en première lecture, cet article visait initialement à corriger deux erreurs rédactionnelles figurant dans le texte des articles L. 162-1 et L. 411-13 du code du tourisme proposé par l'ordonnances n° 2004-1391 du 20 décembre 2004.
L'analyse de cette ordonnance ayant révélé trois erreurs matérielles supplémentaires aux articles L. 151-1, L. 422-8 et L. 422-12 du code, votre commission a proposé au Sénat de les rectifier en complétant le présent article 4.
Tout en approuvant ce travail formel, l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a réorganisé la présentation de l'article afin que le classement des articles du code du tourisme ainsi corrigés respecte l'ordre croissant de leurs références. Ce souci logique ne peut que susciter l'agrément de votre commission.
Toutefois, votre rapporteur ayant encore relevé une imperfection formelle au début du texte de l'article L. 211-8 du code du tourisme, il vous est proposé un amendement rédactionnel visant à la corriger.
Cet article, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, visait initialement à étendre à la collectivité de Mayotte, à droit constant mais sous réserve des aménagements tenant compte des particularités propres à l'organisation administrative de la collectivité départementale, une partie des livres Ier et III du code du tourisme relatifs, respectivement, à l'organisation des compétences institutionnelles en matière de tourisme, et aux règles régissant les équipements et aménagements touristiques.
Lors de l'examen du texte par le Sénat, le Gouvernement a, par un amendement procédant à la réécriture de l'ensemble de l'article, proposé :
- d'une part, d'apporter un certain nombre de corrections à des erreurs rédactionnelles et de références que votre rapporteur avait relevées dans son rapport écrit, ensemble de corrections qu'elle a elle-même suggéré de compléter par quatre sous-amendements ;
- d'autre part, d'étendre à Mayotte, dans les mêmes conditions formelles (droit constant et aménagements spécifiques), de nouvelles dispositions des livres Ier et III et, surtout, celles du livre II, lequel est relatif à la vente de voyages et de séjours.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a approuvé la nouvelle rédaction du présent article 5, sous réserve d'une rectification formelle visant à donner au CES de Mayotte sa véritable dénomination : « conseil économique et social » et non « comité ». Relevant que, malgré cette opportune amélioration, il subsiste encore quelques petites scories rédactionnelles, votre commission vous proposera d'adopter à cet article trois amendements exclusivement formels.
Répondant à un fort engouement de la part des touristes et permettant, tout à la fois, d'élargir la palette des structures d'hébergement dans les zones fortement touristiques et d'assurer une offre minimale dans les espaces où les équipements d'accueil marchands traditionnels sont insuffisants, les chambres d'hôtes n'ont cessé de se développer ces dernières années (taux annuel de croissance d'environ 3 %). Si une partie significative d'entre elles sont commercialisées dans le cadre de réseaux professionnels tels que Gîtes de France, Clévacances, Fleurs de Soleil, etc. (leur nombre est estimé par les services du ministère du tourisme à quelque 35.000), beaucoup le restent encore sans aucune structuration ni réel contrôle.
Cette situation présente un côté certes positif : l'absence de définition de la chambre d'hôte et de cadre à l'exercice de cette activité offre une souplesse et un côté convivial qui participent à l'évidence du succès de la formule. L'apport de revenus complémentaires, toujours appréciables bien qu'aléatoires, et l'ouverture sur le monde que permet la rencontre occasionnelle et temporaire de gens nouveaux et différents, avec lesquels peuvent même se nouer parfois de réels liens d'amitié, représentent d'indiscutables attraits, renforcés par l'absence de contraintes réglementaires et d'obligations administratives qui s'attacheraient à une activité plus structurée.
Toutefois, le développement de cette formule d'hébergement hors de tout cadre légal génère aussi un certain nombre de difficultés qui ne doivent pas être mésestimées, en particulier lorsque cette offre ne relève pas d'un réseau structuré. D'une part, elle place le consommateur dans une situation d'incertitude quant à ses droits et à son information. D'autre part, elle est susceptible de conduire à une réelle forme de paracommercialisme dont sont victimes les professionnels de l'hébergement touristique, en particulier la petite hôtellerie provinciale. Enfin, elle peut participer d'un moindre rendement de la taxe de séjour dans les communes où elle a été instituée.
Dans ce contexte, l'intérêt que représentent la définition légale de la chambre d'hôte et l'édiction d'une réglementation simple et légère pour permettre d'éviter les abus sans affecter le développement de ce produit qui contribue très utilement au maillage de l'offre d'hébergement touristique, notamment dans les zones rurales, ne semble guère pouvoir être mis en doute.
? C'est l'objectif que poursuit le présent article 6 ter, ajouté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale pour insérer trois articles L. 324-3 à L. 324-5 nouveaux dans le code du tourisme visant, respectivement :
- à définir les chambres d'hôtes comme des chambres meublées situées chez l'habitant en vue d'accueillir des touristes, à titre onéreux, pour une plusieurs nuitées, assorties de prestations ;
- à soumettre la personne se livrant à cette activité à l'obligation d'en faire préalablement la déclaration auprès du maire du lieu de l'habitation ;
- à renvoyer à un décret d'application les précisions relatives, notamment, au nombre des chambres, à la capacité maximale d'accueil et à la nature des prestations relevant de ce type d'hébergement.
Par ailleurs, au-delà de ces dispositions et des conséquences rédactionnelles qui découlent de leur introduction dans le code du tourisme sur la structuration de celui-ci et sur l'intitulé de certaines de ses sections, le présent article procède aussi à une clarification rédactionnelle de l'article L. 324-1 du code, relatif au classement des meublés de tourisme, afin de mettre son texte en cohérence avec celui retenu pour prévoir le classement des autres équipements de tourisme (hôtels, restaurants, résidences de tourisme, villages résidentiels de tourisme, terrains de camping et caravanage, parcs résidentiels de loisirs exploités sous régime hôtelier, etc.).
? Votre commission est favorable à l'adoption de cet article qui, en instituant un cadre juridique pour les chambres d'hôtes, devrait contribuer à accroître la protection du consommateur en matière d'information et de qualité du service rendu, écarter le risque de concurrence déloyale à l'égard des professionnels du secteur, favoriser la transparence de l'activité et améliorer la perception de la taxe de séjour sur cette catégorie d'hébergement touristique. Elle vous proposera cependant d'adopter trois amendements rédactionnels.
Le premier a pour objet de rendre le texte de l'article L. 324-1 parfaitement analogue à celui des autres articles du code du tourisme attribuant à l'Etat la responsabilité de déterminer et de mettre en oeuvre par décret les procédures de classement de certains équipements touristiques.
Le deuxième propose une nouvelle formulation de l'article L. 324-4, l'actuelle référence à « l'activité mentionnée à l'article L. 324-3 » étant inexacte puisque ce dernier article définit la notion de chambre d'hôte et non l'activité consistant à en proposer la location à des touristes.
Le troisième supprime les précisions apportées, dans l'article L. 324-5, au contenu du décret qu'il sera nécessaire de prendre pour rendre effectif le nouveau cadre législatif, puisqu'elles ne sont pas exhaustives. En effet, s'il sera à l'évidence indispensable de fixer par voie réglementaire le nombre maximal de chambres autorisées, la capacité maximale d'accueil ou encore la nature des prestations relevant de ce type d'hébergement, il conviendra également de prévoir des conditions minimales d'équipement et de fixer la procédure de déclaration en mairie prévue par l'article L. 324-5. Le renvoi au décret, sans plus de précision, est donc amplement suffisant.
Adopté par le Sénat contre l'avis du Gouvernement, cet article a pour objet de permettre la modernisation des remontées mécaniques et des installations nécessaires à l'exploitation des pistes de ski dans le cadre du régime des conventions d'exploitation défini par les dispositions de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, désormais codifiées au chapitre II du titre IV du code du tourisme, et précisé par la jurisprudence du Conseil d'Etat.
? En effet, un avis du 19 avril 2005 de la section des travaux publics du conseil, portant sur les conditions de prolongation, par avenant, des conventions de remontées mécaniques régies par la loi « montagne » ainsi que sur les régimes de dévolution des biens et d'indemnisation en l'absence de stipulations contractuelles, a apporté des réponses claires à de nombreuses questions concernant les délégations de service public relatives aux remontées mécaniques. Le Conseil d'Etat a notamment affirmé sans équivoque qu'en l'état du droit positif, un avenant ne pouvait pas modifier l'objet d'une délégation de service public, en particulier s'il s'agissait de mettre à la charge du délégataire les installations de neige de culture sans que celles-ci aient été prévues dès l'origine de la passation.
Bien qu'incontestable au plan du droit, cette analyse n'est pas sans risque au plan pratique. En effet, elle est susceptible de figer l'économie des stations de montagne sur de longues périodes, puisque la durée habituelle de ces conventions est de l'ordre de quinze à dix-huit ans pour permettre l'amortissement des lourds investissements en cause. Le marché des sports d'hiver est extrêmement concurrentiel et l'offre d'équipements modernes et garantissant confort et sécurité à la clientèle constitue une donnée essentielle pour maintenir l'attractivité des stations. Dans ce contexte, toutes les adaptations y contribuant, telles que la modernisation des installations ou la mise en oeuvre de technologies assurant la permanence de l'enneigement, sont indispensables au plan économique. Or, la rigoureuse interprétation du droit actuel, confortée par le récent avis du Conseil d'Etat, contrarie ces nécessaires efforts d'adaptation permanente aux exigences de la clientèle.
? Telle est la raison pour laquelle nos collègues MM. Jean Faure, Jean-Paul Amoudry, Pierre Hérisson, Charles Ginésy, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Vial et Marcel Lesbros, auxquels s'est joint M. Thierry Repentin, qui a retiré son amendement ayant le même objet en faveur du leur, ont convaincu le Sénat, en première lecture, d'adopter leur proposition visant à assouplir la législation pour la rendre plus adaptée aux nécessités de la gestion économique des stations de sports d'hiver.
L'article additionnel ainsi inséré visait à compléter :
- l'article L. 342-9 du code du tourisme afin d'assimiler les installations nécessaires à l'exploitation des pistes de ski (par exemple, les dispositifs d'enneigement de culture) au service des remontées mécaniques lui-même, considérant que ces installations constituent des accessoires indispensables à l'existence du service ;
- l'article L. 342-14 pour autoriser, lorsque la modernisation ou la sécurité du service des remontées mécaniques le rend nécessaire, la modification de la convention par un avenant, d'un commun accord entre le concessionnaire et le concédant.
La combinaison des ces deux modifications ouvrait ainsi la faculté de procéder, dans le cadre des conventions existantes mais sans que celles-ci l'aient initialement et précisément prévu lors de leur rédaction, à la construction et à l'exploitation des réseaux de neige de culture, à la mise en oeuvre d'aménagements lourds comme des nivellements de terrain, ainsi qu'à l'acquisition de toute autre installation qui pourrait être nécessaire à la bonne exécution du service ou à l'amélioration de ses conditions de sécurité.
? Convaincue de l'intérêt de ce nouveau dispositif législatif, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale en a proposé l'adoption, sous réserve d'un amendement rédactionnel permettant de satisfaire sans ambiguïté l'intention du Sénat qui était d'éviter que l'installation et l'exploitation d'installations nécessaires à l'exploitation des pistes de ski ne contraignent à la mise en oeuvre d'une délégation de service public et, partant, d'une convention, nouvelles, spécifiques et distinctes.
Le Gouvernement, pour sa part, a souhaité garantir que la nouvelle faculté ainsi ouverte aux collectivités organisatrices du service des remontées mécaniques et aux exploitants de signer des avenants aux conventions qui les lient ne conduise pas à la prolongation indéfinie des concessions, sans nouvelle mise en concurrence. Cette situation serait, en effet, contraire au droit des délégations de service public et des marchés publics comme au droit communautaire. Aussi a-t-il soumis à l'adoption de l'Assemblée nationale un amendement visant à compléter, non pas l'article L. 342-14 du code du tourisme, mais son article L. 342-3, qui est relatif aux contrats d'aménagements touristiques.
Son dispositif précise ainsi que, dans le cadre d'un contrat portant sur le service des remontées mécaniques défini à l'article L. 342-9, les parties contractantes peuvent prévoir par avenant une indemnisation du délégataire pour des investissements supplémentaires, demandés par la personne publique, qui ne seraient pas amortis au terme du contrat. Comme l'a indiqué le ministre en séance public, cette disposition permettra de supprimer un certain nombre de freins à l'investissement, notamment de la part des exploitants pour lesquels la durée résiduelle du contrat de délégation de service public les liant avec la collectivité serait insuffisante pour amortir les nouvelles dépenses mises à leur charge. En outre, le délégataire futur pourra se substituer à la collectivité publique pour rembourser à son prédécesseur les investissements non amortis qui lui sont remis, quelle que soit la nature juridique des biens en cause.
? Attentive au souci du Gouvernement de favoriser l'assouplissement du droit actuel des conventions d'exploitation des remontées mécaniques sans pour autant courir le risque de le vider de tout effet, votre commission approuve l'économie de la nouvelle rédaction du présent article 8 bis. Elle observe toutefois qu'à la faveur de sa modification, un élément important du texte adopté par le Sénat a disparu : la référence explicite à l'éventuelle nécessité d'améliorer la sécurité du service.
Aussi vous proposera-t-elle un amendement rédactionnel visant, à titre essentiel, à réintroduire cette notion, et, à titre subsidiaire, à présenter les articles du code du tourisme complétés par l'article 8 bis dans l'ordre respectant leur numérotation. Soucieuse, toutefois, d'éviter que le concessionnaire puisse, à la faveur de cette précision, s'abstenir de procéder à l'entretien régulier, voire à l'amélioration habituelle, des dispositifs de sécurité dont il a la responsabilité, votre commission a pris soin de prévoir que seules les conséquences financières des mesures visant à renforcer la sécurité du service qui seront imposées par une évolution de la réglementation pourront donner lieu à un avenant, du fait même qu'elles n'auront pas pu être prévues au moment de l'établissement de la convention.
Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, sur proposition de sa rapporteure, Mme Hélène Tanguy, pour étendre aux départements et aux syndicats mixtes les compétences actuellement dévolues aux seuls communes et groupements de communes en matière d'établissement de servitudes pour assurer le passage, l'aménagement et l'équipement des pistes de ski et des sites nordiques, le présent article a été complété par le Sénat à l'initiative de M. Thierry Repentin.
? L'objectif de notre collègue était, comme il l'a indiqué en séance publique, de permettre l'institution de servitudes pour les activités sportives hivernales autres que le ski, telles que la raquette ou le traîneau à chiens, sans pour autant autoriser le recours à cet outil foncier pour les activités non conformes à l'objectif de protection et de développement durable de la montagne que sont les loisirs de neige motorisés. En outre, il souhaitait doter les communes, leurs structures intercommunales, le département ou le syndicat mixte des moyens juridiques nécessaires à la maîtrise et au bon développement des activités touristiques estivales en autorisant l'édiction de servitudes pour l'exercice des sports de nature comme les via ferrata, le canyoning, les sites accrobranche, les cascades de glace, etc. Ainsi seraient donnés aux collectivités territoriales les moyens de développer toutes les activités sportives et de plein air qui concourent à l'attractivité touristique de la montagne, l'hiver comme l'été.
C'est dans cette perspective que le Sénat a procédé à une nouvelle rédaction de l'ensemble de l'article L. 342-20 du code du tourisme.
? L'Assemblée nationale a approuvé l'économie de cette extension tout en y apportant, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, quelques aménagements. Outre des modifications d'ordre rédactionnel visant à rapprocher le texte de l'article L. 342-20 de celui figurant dans la partie législative du code du tourisme instituée par l'ordonnance du 20 décembre 2004, les députés ont en effet souhaité :
- d'une part, conserver la limitation actuellement prévue en matière de servitude pouvant être instituée pour l'implantation d'un support de lignes aux seuls supports dont l'emprise au sol est inférieure à 4 m² ;
- d'autre part, ouvrir la faculté d'instaurer une servitude pour assurer, lorsque la situation géographique le nécessite, aux refuges de montagne.
? Tout en s'accordant sur l'ensemble des objectifs poursuivis par le présent article 9, votre commission vous proposera deux amendements rédactionnels visant à modifier le texte tant de l'article L. 342-20 que des articles L. 342-21 et L. 342-24 (4(*)), afin d'en alléger et d'en clarifier la rédaction. Un dernier amendement procédera en outre, s'agissant du fond du dispositif, au rétablissement de la faculté ouverte en première lecture par le Sénat d'établir une servitude pour l'accès aux sites de sports de nature au sens de l'article 50-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.
Cet article, ajouté par le Sénat à l'initiative de notre collègue M. Thierry Repentin, vise à encadrer et à garantir la sécurité juridique des redevances instituées par certaines collectivités territoriales pour financer l'entretien de sites accueillant des activités sportives nordiques non motorisées.
En application de l'article L. 2333-81 du code général des collectivités territoriales (CGCT), une redevance pour l'accès aux pistes de ski de fond balisées et régulièrement damées et aux installations collectives destinées à favoriser la pratique du ski de fond peut être instituée sur délibération du conseil municipal de la commune dont le territoire supporte de tels équipements. Cette ressource est indispensable pour les stations de moyenne montagne dont l'activité hivernale est essentiellement tournée vers le ski de fond, et son institution comme sa perception ne sont guère contestées par les adeptes de ce sport.
Or, le développement des loisirs de neige non motorisés autres que le ski alpin et le ski de fond a conduit certaines de ces stations à aménager les domaines qu'elles exploitent pour accueillir ces activités. Parfois, les dépenses supplémentaires induites par ces aménagements, tels que le balisage et l'entretient d'itinéraires de raquettes à neige, ont été financées par l'institution d'une redevance spécifique qui ne repose sur aucun dispositif juridique.
Dans les Alpes, les sites nordiques de La Feclaz (Savoie) et de Crévoux (Hautes-Alpes) ont commencé l'hiver 2004-2005 à imposer un péage de 2 € par jour aux pratiquants de la raquette. Dans les autres sites alpins, la gratuité et proclamée et devient un argument pour attirer le touriste comme dans les massifs du Queyras, de la Chartreuse, des pays du Mont-Blanc, du Faucigny, du Chablais ou du Vercors.
Selon Gérard Bourdon, directeur de la Confédération pyrénéenne du tourisme qui regroupe les trente-huit stations des Pyrénées, il y a actuellement trois stations qui font payer une « redevance ».
Dans le massif jurassien, il existe quatre pistes payantes. Deux d'entre elles se trouvent aux Rousses (Jura) et sont accessibles avec un forfait de 2 € par jour depuis l'an dernier, mais cette station propose également dix itinéraires gratuits, balisés plus sommairement.
An Auvergne, deux sites, les domaines nordiques du Guéry et de Pessade (Puy-de-Dôme), demandent une redevance journalière de 2 € par adulte et de 1 € par enfant.
Source : La Gazette officielle du Tourisme - n° 1835 du 1er février 2006
L'absence de fondement légal rend fragile l'existence de ces redevances et interdit un contrôle portant sur la réalité de la contrepartie, en terme de services proposés aux pratiquants, justifiant leur perception. C'est pourquoi le Sénat, en première lecture, a adopté l'amendement de M. Thierry Repentin tendant à autoriser, dans les mêmes conditions que celles prévues pour l'institution de la redevance pour l'accès aux pistes de ski de fond balisées et régulièrement damées, la création d'une redevance pour les autres activités nordiques, dès lors que le site qui les accueille comporte des aménagements spécifiques tels que le balisage ou des équipements d'accueil et fait l'objet d'une maintenance régulière, et notamment d'un damage au moins partiel.
? L'Assemblée nationale n'a pas contesté le principe du présent article, qui modifie les articles L. 2331-4 et L. 2333-81 du CGCT de manière à étendre la redevance actuellement limitée à la seule pratique du ski de fond à l'accès aux sites nordiques également dédiés aux loisirs de neige non motorisés autres que le ski alpin. Elle a simplement adopté un amendement du Gouvernement proposant une rédaction plus précise, qui assoit la légalité de la perception de la redevance non pas à l'accès au site, mais à l'accès aux installations et aux services collectifs de ce site, et qui substitue à la notion de « damage au moins partiel » celle de « damage adapté des itinéraires ». Par ailleurs, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, elle a corrigé une erreur matérielle dans le texte adopté par le Sénat et complété l'article par deux mesures de coordination rédactionnelle du CGCT et du code du tourisme.
? Comme en première lecture, votre commission soutient ce dispositif qui, outre qu'il est facultatif, puisque son institution relève exclusivement de la décision du conseil municipal concerné, ne vise qu'à asseoir la légalité de pratiques existantes et à favoriser, pour le bénéfice de l'usager, le développement des sites équipés et entretenus dédiés aux activités nordiques autres que le ski de fond.
Votre rapporteur souligne, à cet égard, qu'il n'est nullement question d'encadrer ces activités en imposant leur pratique sur les seuls sites qui leur sont dédiés. Au contraire, la rédaction de l'article L. 2333-81 du CGCT nouvellement proposée ici interdit précisément un tel risque : la contribution des usagers ne sera éventuellement exigible qu'à raison du service particulier qui leur sera offert (accès à des équipements d'accueil, des parkings ou des locaux, diffusion d'informations, balisage et damage adapté des itinéraires, maintenance du site...). Ainsi, la liberté d'accès à la montagne n'est aucunement remise en cause par le présent article : tout comme les « fondeurs » peuvent depuis toujours le faire, les praticiens de la raquette à neige pourront, s'ils le souhaitent, continuer à parcourir la montagne hors des pistes balisées sans être assujettis à l'acquittement d'une quelconque redevance.
Toutefois, afin de rassurer pleinement les adeptes des activités nordiques de pleine nature, votre commission vous propose d'adopter un amendement qui inscrit ce principe dans la loi : « l'accès libre et gratuit au milieu naturel est maintenu sur tout site nordique comportant des itinéraires de ski de fond ou de loisirs de neige non motorisés soumis à redevance d'accès ». En outre, cet amendement soumet la faculté d'instituer une redevance à l'obligation que le site comporte au moins une piste balisée et des équipements d'accueil des pratiquants.
? Par ailleurs, pour assurer la cohérence rédactionnelle du CGCT et du code du tourisme à la suite de la modification de principe apportée à l'article L. 2333-81 du CGCT, les heureuses corrections formelles apportées par l'Assemblée nationale doivent être complétées sous deux angles par un second amendement, de nature strictement rédactionnelle.
D'une part, il convient d'adapter le texte de l'article L. 5722-5 du CGCT et du premier alinéa de l'article L. 422-9 du code du tourisme à la notion nouvelle de « site nordique dédié à la pratique du ski de fond et aux loisirs de neige non motorisés autres que le ski alpin ».
D'autre part, il paraît prudent de revoir la rédaction globale de la sous-section 3 de la section 2 du chapitre II du titre II du livre IV du code du tourisme, constituée des deux articles L. 422-8 et L. 422-9 qui sont des articles « suiveurs » (5(*)). En effet, ces deux articles font référence aux articles L. 2333-81 à L. 2333-83 et L. 5722-5 du CGCT en reproduisant in extenso leurs textes. Dans son rapport de première lecture, votre rapporteur avait souligné les risques d'erreur et d'omission attachés à cette technique de codification, technique qui oblige à une très grande attention tant des services ministériels que du législateur pour éviter toute différence entre les rédactions des deux codes concernés (6(*)).
En principe, chaque modification apportée à la rédaction d'un code « pilote » doit être automatiquement portée aux dispositions concernées du code « suiveur », sans qu'il soit nécessaire de le prévoir expressément dans le corps de la loi modificatrice. Toutefois, comme le déplore la CSC (7(*)), cette mise à jour est loin d'être toujours garantie. Ainsi, il n'est pas rare que, pour cette unique raison, des codes suiveurs ne soient pas intégralement fiables, ce qui est, il faut en convenir, le comble puisque la codification a pour objectif essentiel d'assurer à l'usager l'état exact et exhaustif du droit positif.
Dans le cas d'espèce, pour éviter cette déconvenue dès la ratification de l'ordonnance portant code du tourisme, votre rapporteur vous propose donc de procéder directement et immédiatement, dans le cadre du présent article 14 du projet de loi, aux ajustements nécessaires des articles « suiveurs » L. 422-8 et L. 422-9 dudit code au regard des modifications apportées au texte des articles « pilotes » L. 2333-81, L. 2333-82 et L. 5722-5 du CGCT.
Sous le bénéfice des observations qui précèdent et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des affaires économiques vous propose d'adopter, en deuxième lecture, le présent projet de loi.
* (1) Article L. 5214-8 du CGCT pour les communautés de communes, article L. 5215-16 pour les communautés urbaines et article L. 5216-4 pour les communautés d'agglomération.
* (2) Paragraphe qui fixe cette entrée en vigueur dans un délai de six mois à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat prévoyant les mesures réglementaires d'application.
* (3) L'argument selon lequel la combinaison de l'article L. 161-5 et du texte actuel du premier alinéa du IV permettrait l'extension aux communes concernées de la Guyane du mécanisme dérogatoire prévu par ledit premier alinéa est extrêmement fragile puisque les champs concernés ne sont pas juridiquement les mêmes : dans le code du tourisme sont visées les communes actuellement classées, alors que le classement auquel il est fait référence va disparaître, et dans le paragraphe IV sont concernées plus justement les communes classées antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la présente loi ; en tout état de cause, la proposition faite précédemment de corriger la rédaction de l'article L. 161-5 (sixième amendement à l'article 2 bis A) afin d'y supprimer toute référence aux notions bientôt obsolètes de stations classées balnéaires, thermales ou climatiques rend indispensable le renvoi exprès à cet article.
* (4) Ces deux articles, qui, respectivement, fixent la procédure permettant la création de la servitude et définissent les conditions de l'indemnisation venant en contrepartie de celle-ci, sont modifiés par l'article 9 du projet de loi pour tenir compte de l'extension aux départements et aux syndicats mixtes du droit d'établir des servitudes.
* (5) La commission supérieure de codification (CSC) distingue les codes « pilotes » des codes « suiveurs » : ainsi, une disposition pouvant être inscrite dans deux codes « fait l'objet d'une codification à titre principal dans l'un de ces deux codes, l'autre se bornant à signaler l'existence de ce code et à le reproduire. » (Cinquième rapport annuel de la CSC - 1994).
* (6) Rapport n° 415 (2004-2005), pp. 12 et suivantes.
* (7) « Des codes contiennent des références à d'autres codes ou à d'autres dispositions. Lorsque les articles auxquels il est fait référence changent, normalement ces changements affectent automatiquement tous les codes "suiveurs". Or, si la mise à jour des codes est normalement automatique, il faut constater que, formellement, elle n'est pas réalisée. » (Douzième rapport annuel de la CSC - 2001).

References: l'article 54
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 8
 l'article 9
 l'article 14
 l'article 5
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 33
 l'article 54
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 1
 l'article 54
 l'article 5
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 8
 l'article 50
 CSC 
 l'article 2
 l'article 9
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