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BOE.es - Documento BOE-A-2017-15177
Documento BOE-A-2017-15177
Pleno. Sentencia 132/2017, de 14 de noviembre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 3277-2017. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados respecto de la Ley de la Junta General del Principado de Asturias 2/2017, de 24 de marzo, de segunda modificación de la Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de montes y ordenación forestal. Principio de protección ambiental, competencias sobre montes y aprovechamientos forestales: constitucionalidad de la norma legal autonómica que, de acuerdo con la legislación básica en la materia, suprime el carácter obligatorio de la acotación del pastoreo en los terrenos afectados por un incendio forestal.
«BOE» núm. 308, de 20 de diciembre de 2017, páginas 125872 a 125882 (11 págs.)
BOE-A-2017-15177
ECLI:ES:TC:2017: 132
1. Con fecha 23 de junio de 2017, don José Miguel Martínez-Fresneda Gambra, Procurador de los Tribunales, como comisionado a los efectos del artículo 83 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) de más de cincuenta Diputados y Diputadas pertenecientes al Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de la Junta General del Principado de Asturias 2/2017, de 24 de marzo, de segunda modificación de la Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de montes y ordenación forestal, publicada en el «Boletín Oficial del Principado de Asturias» núm. 75, de 31 de marzo de 2017, y en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 95, de 21 de abril de 2017.
3. Por providencia de 18 de julio de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de su Sección Primera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, así como al Gobierno del Principado de Asturias y a la Junta General del Principado de Asturias, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del Principado de Asturias». La incoación del recurso se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 179, de 28 de julio de 2017.
a) El escrito señala, como cuestión previa, que, aunque la impugnación de una Ley en su totalidad requiere «un razonamiento suficiente» [STC 204/2011, FJ 2 b)], sin embargo, la argumentación del recurso gira solamente en torno a la medida que establece el apartado uno del artículo único. Si bien la disposición derogatoria y las finales son meramente auxiliares, los apartados dos, tres y cuatro del artículo tienen sustantividad propia: el recurso no motiva mínimamente por qué incurren en inconstitucionalidad el modo de computar a efectos de subvenciones y ayudas las superficies que establece el apartado dos, la elección del concreto dies a quo que fija el apartado tres o la tipificación de la falta que contiene el apartado cuatro. La impugnación de las disposiciones transitorias aparece igualmente huérfana de argumentación específica, a pesar de tener también sustantividad propia, incumpliéndose de nuevo la carga de argumentar. Asimismo se señala que el artículo 9.1 CE, incluido en la relación de preceptos constitucionales supuestamente infringidos, no vuelve a aparecer en la demanda, más que de pasada y como artículo 9 a secas, por lo que tampoco respecto de este precepto se entiende satisfactoriamente cumplida por los recurrentes la carga de argumentar.
Aunque dicho precepto estatal, en su redacción originaria, consideraba que el pastoreo era incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal afectada por los incendios y obligaba a las Comunidades Autónomas a prohibirlo por un plazo superior a un año, hacía posible el levantamiento anticipado del acotado por autorización expresa de la Comunidad Autónoma. De acuerdo con la redacción originaria, la Ley del Principado 3/2004, de 23 de noviembre, estableció en su artículo 66.2 que «la consejería competente en materia forestal acotará al pastoreo los montes incendiados por un plazo mínimo de un año y máximo igual al necesario para la recuperación de las especies afectadas o para su restitución a la situación anterior al incendio», previendo no obstante que «la Consejería competente en materia forestal podrá levantar total o parcialmente los acotamientos en función de la vegetación afectada».
Desde el entendimiento de que se había producido una contracción plausible de lo básico, el Principado de Asturias decidió hacer uso del espacio normativo que la modificación de la Ley estatal básica le abría y, modificando su Ley de montes, optó por modular el ámbito de aplicación del régimen de prohibición inicial indisponible con posibilidad de levantamiento acorde con la redacción originaria de la Ley estatal básica, manteniéndolo en sus mismos términos, por propia elección, pues la prohibición ha dejado de ser básica, para «los bosques o montes arbolados» y excluyéndolo, en cambio, para el resto de terrenos que en Asturias tienen la condición jurídica de monte, de modo que, según estimación de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales del Principado de Asturias (documento que se acompaña), la superficie acotable (el 59 por 100) sería superior a la no acotable (el 41 por 100).
Suponiendo que al legislador le sea exigible motivar sus disposiciones como condición de inconstitucionalidad (en sentido contrario, STC 49/2008, FJ 5), lo cierto es, afirma el Letrado Mayor, que el preámbulo de la Ley impugnada dice que se dicta: «En el nuevo marco de la legislación básica, y considerándose injustificado continuar imponiendo en el Principado de Asturias el acotamiento al pastoreo en los terrenos forestales incendiados».
La decisión del legislador asturiano es coherente con los principios de la Ley de montes, que incluye el de «Potenciar los aprovechamientos ganaderos y promover el pastoreo de forma ordenada y compatible con la persistencia de los montes» [art. 2 g)]; más aún, en una Comunidad Autónoma, como la asturiana, en la que la ganadería tiene una gran relevancia socioeconómica y hasta demográfica, pues el abandono de esa actividad contribuye a la despoblación de los núcleos rurales.
Los recurrentes impugnan la Ley autonómica en su totalidad por infracción de diversos preceptos constitucionales. Sin embargo, lo cierto es que, después, la demanda solo aporta una argumentación específica con respecto a la regulación contenida en el apartado 1 del artículo único. Pues bien, como tantas veces hemos señalado, «no basta con postular la inconstitucionalidad de una norma mediante la mera invocación formal de una serie de preceptos del bloque de constitucionalidad para que este Tribunal deba pronunciarse sobre la vulneración por la norma impugnada de todos y cada uno de ellos, sino que es preciso que el recurso presentado al efecto contenga la argumentación específica que fundamente la presunta contradicción constitucional» (por todas, STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 1).
3. El presente recurso de inconstitucionalidad articula dos motivos de impugnación, uno de carácter competencial, consistente en la vulneración de la legislación básica y, con ello, mediatamente, del orden constitucional de competencias, y otro de carácter sustantivo, relativo al desconocimiento de «la concepción de medio ambiente consagrada en nuestra Constitución». Nuestro enjuiciamiento comenzará con el examen de la impugnación de carácter competencial, pues si se estimara el recurso por ese primer motivo, no sería necesario abordar el motivo de carácter sustantivo.
a) El enjuiciamiento de una impugnación de carácter competencial exige, en primer lugar, encuadrar los preceptos impugnados en el sistema constitucional de distribución de competencias. Ambas partes consideran que la materia competencial en la que debe ubicarse la regulación cuestionada es la de montes y aprovechamientos forestales, criterio que, a la vista del contenido de la Ley impugnada, no procede sino confirmar. En efecto, en las Sentencias que resolvieron diversos recursos de inconstitucionalidad promovidos frente a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, este Tribunal consideró que el título competencial más específico desde el que había de juzgarse aquella Ley, cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de los montes públicos y privados, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales, «sin perjuicio de que exista una vertiente ambiental integrada en este título competencial sectorial y de que, incluso, algunos preceptos de la Ley … pudieran encontrar su justificación constitucional en otros títulos competenciales» (SSTC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 5; 84/2013, de 11 de abril, FJ 2; y 97/2013, de 23 de abril, FJ 3; y 214/2015, de 22 de octubre, FJ 3).
En consecuencia, en materia de montes y aprovechamientos forestales el Estado tiene la competencia exclusiva para aprobar la legislación básica (art. 149.1.23 CE); y a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias le corresponde su desarrollo legislativo y su ejecución, «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca» (art. 11.1 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias).
b) En segundo lugar, el recurso de inconstitucionalidad plantea, por lo que respecta al primer motivo de impugnación, un supuesto de lo que nuestra doctrina denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales. En estos supuestos constituye doctrina constitucional reiterada que, para poder concluir la existencia de una infracción constitucional de esta naturaleza, es necesario comprobar las dos circunstancias que la sustentarían: «que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3; 82/2017, de 22 de junio, FJ 5; y 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 2). Debemos insistir, una vez más, que el juicio de constitucionalidad es de validez y no de técnica legislativa ni se ocupa de cuestiones referidas a la eficacia, conveniencia o acierto técnico de la norma impugnada (por todas, SSTC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 7; 64/2013, de 14 de marzo, FJ 6; y 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5).
El apartado 2 del artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes (en la redacción dada por el apartado 64 del artículo único de la Ley 21/2015, de 20 de julio), tiene, en efecto, la condición de norma básica de la ordenación de la materia de montes y aprovechamientos forestales. Su carácter formalmente básico se establece en el apartado 1 de la disposición final segunda de la Ley 43/2003; y su carácter materialmente básico se deduce del examen de su contenido, pues establece un mínimo común normativo con relación a la restauración de los terrenos forestales incendiados permitiendo a las Comunidades Autónomas un margen de desarrollo legislativo.
A mayor abundamiento debe observarse que el apartado 2 del artículo 50 de la Ley 43/2003 no hace más que complementar lo establecido con carácter general en el apartado 1 del mismo precepto legal, con la obligación de tomar medidas específicas dirigidas a restaurar la cubierta vegetal afectada por un incendio. Es lógico, por tanto, que comparta el mismo carácter básico que este Tribunal ya reconoció expresamente al apartado 1 del artículo 50. Así, hemos declarado que la letra a) del artículo 50.1 –en la redacción dada por la Ley 10/2006, de 28 de abril–, que prohíbe el cambio de uso forestal de los terrenos incendiados durante un período mínimo de treinta años, «encaja sin dificultad en el ámbito de la competencia estatal para establecer la legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales», sin invadir con ello la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio, ni vaciar la competencia autonómica para la protección del patrimonio forestal (STC 84/2013, de 11 de abril, FJ 4). Ese carácter básico fue extendido por la STC 97/2013, FJ 4, también al régimen de excepciones a la prohibición que establece el apartado 1 del artículo 50 en su inciso segundo, de forma que, al fin y al cabo, según nuestra jurisprudencia, todo el apartado 1 del artículo 50 de la Ley 43/2003 tiene carácter básico (STC 162/2014, de 7 de octubre, FJ 4).
Precisado en los anteriores términos el origen de la controversia competencial suscitada, su resolución pasa por esclarecer el significado del precepto básico que se considera infringido por una de las partes y respetado por la otra. El apartado 2 del artículo 50 («Mantenimiento y restauración del carácter forestal de los terrenos incendiados») tiene la siguiente redacción:
«El órgano competente de la comunidad autónoma fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirán el acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración por un plazo que deberá ser superior a un año, salvo levantamiento del acotado por autorización expresa de dicho órgano.»
«El órgano competente de la comunidad autónoma fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirán el acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración y, en particular, el pastoreo, por un plazo que deberá ser superior a un año, salvo levantamiento del acotado por autorización expresa de dicho órgano.»
Del cotejo de ambas redacciones se deduce que la modificación introducida en 2015 se limitó a suprimir el inciso «y, en particular, el pastoreo», de forma que, si anteriormente las medidas preceptivas de acotamiento temporal de aprovechamientos o actividades incompatibles con la regeneración de la cubierta vegetal afectada debían incluir inexcusablemente el pastoreo, sin perjuicio de un levantamiento anticipado del acotado por autorización expresa del órgano autonómico competente, a partir de la entrada en vigor de la modificación de 2015 ya no tienen por qué incluirlo en todo caso. Ante la ausencia total de indicaciones o elementos interpretativos acerca del sentido y la finalidad de la modificación normativa pretendida en 2015, ya sea en el preámbulo o en los trabajos parlamentarios de elaboración de la Ley 21/2015, la interpretación más cabal es que el legislador básico decidió en 2015 prescindir del carácter obligatorio del acotamiento temporal del pastoreo en los terrenos afectados por un incendio.
Debe ponerse de manifiesto que no es el único supuesto en el que el legislador básico decidió en 2015 eliminar una prohibición general y dejar su regulación en manos de cada comunidad autónoma: la Ley 21/2015 también suprimió la prohibición general, introducida en 2006, del acceso público a los montes y de circulación de vehículos a motor por las pistas forestales y encomendó, mediante la reforma del artículo 54 bis de la Ley 43/2003, a cada comunidad autónoma que legislara al respecto, estableciendo –como explica su exposición de motivos– si quedaba «prohibido o permitido con carácter general, autorizándose o prohibiéndose en los casos que se decidan».
a) Los recurrentes construyen este motivo de impugnación de forma peculiar, yuxtaponiendo diversos fragmentos extraídos literalmente de nuestra doctrina constitucional, en concreto de la STC 233/2015, de 5 de noviembre, y sugiriendo con ello que la norma impugnada habría producido una regresión en materia medioambiental, la cual, se sobreentiende, no sería compatible con el artículo 45 CE. Lo cierto es que, más allá de los extractos de la STC 233/2015 y algunos subrayados y los epígrafes que acompañan su reproducción, la conclusión expresa que extrae la demanda resulta menos rotunda. En efecto, debe ponerse de manifiesto que se limita a afirmar que «existen supuestos donde el pastoreo puede dificultar o impedir la adecuada regeneración de un terreno y que ello no puede ser obviado por el legislador autonómico, que no ha justificado debidamente el cambio normativo, que debe siempre cumplir ciertas exigencias», por lo que se considera que «la nueva regulación autonómica asturiana desprotege los intereses en juego». En suma, el recurrente proyecta sobre el legislador autor de la norma impugnada una pretendida carga de justificar de límites imprecisos, si bien en último término no le reprocha una falta absoluta de justificación del cambio normativo, sino que no lo habría justificado «debidamente» o para determinados supuestos.
En la STC 233/2015 afirmamos que en nuestro ordenamiento constitucional, a través del artículo 45 CE, está presente la idea de no regresión en materia ambiental. Ahora bien, la Constitución no somete a un escrutinio específico cualquier retroceso en el nivel de protección ambiental, sino solo supuestos cualificados. En la mencionada Sentencia señalamos que «el deber de conservación que incumbe a los poderes públicos tiene una dimensión, la de no propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente, que no consentiría la adopción de medidas, carentes de justificación objetiva, de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva». Al mismo tiempo recordamos que las normas no son intangibles y que «la apreciación del potencial impacto negativo de su modificación sobre la conservación del medio ambiente requiere una cuidadosa ponderación, en la que, como uno más entre otros factores, habrá de tomarse en consideración la regulación preexistente» (FJ 2).
Por tanto, el presupuesto para activar el escrutinio específico que deriva del artículo 45 CE es la adopción de medidas «de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva». Conclusión que solo podríamos alcanzar en un proceso constitucional de control de normas, en su caso, tras una cuidadosa ponderación, en la que la regulación preexistente solo será uno más de los factores a tomar en consideración. Y una vez verificada la concurrencia de dicho presupuesto, nuestro escrutinio se ceñirá a examinar si las medidas en cuestión cuentan con una justificación objetiva de acuerdo con el amplio elenco de finalidades constitucionalmente legítimas, sin entrar en consideraciones de oportunidad o de bondad técnica, debiéndose declarar en caso contrario su inconstitucionalidad, por vulneración del artículo 45 CE.
A este Tribunal no le corresponde determinar si, atendiendo a las condiciones del suelo, la vegetación, la orografía y la ganadería propia del Principado de Asturias, la autorización del pastoreo en los terrenos forestales incendiados distintos de los bosques o montes arbolados es una medida adecuada o no para la regeneración del monte incendiado en general y de la cubierta vegetal en particular en la superficie no arbolada, pues el nuestro no es un juicio de eficacia ni de acierto técnico sobre la legislación impugnada, sino un juicio específico sobre el cumplimiento del deber de no propiciar la destrucción o degradación del medio ambiente que emana del artículo 45 CE en los términos antes referidos. Desde esta perspectiva, y considerando los elementos normativos expuestos, no apreciamos en el presente caso «un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva», por lo que no concurre el presupuesto necesario para aplicar nuestro escrutinio específico derivado del artículo 45 CE.
Dada en Madrid, a catorce de noviembre de dos mil diecisiete.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 3277/2017 (Ref. BOE-A-2017-8952).
la desestimación del mismo en relación con los arts. 66.2, 66.6, 66.7 y 91.1 g), de la Ley 3/2004, de 23 de noviembre, en la redacción dada por la Ley 2/2017, de 24 de marzo (Ref. BOE-A-2005-393) y (Ref. BOE-A-2017-4349).

References: artículo 83
 artículo 34
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 66
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 resolución 
 artículo 50
 artículo 54
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 45
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