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Timestamp: 2020-03-29 09:50:41+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 06.02.2007 - 1 BvR 978/05 - openJur
Beschluss vom 06.02.2007 - 1 BvR 978/05
BVerfG, Beschluss vom 06.02.2007 - 1 BvR 978/05
openJur 2011, 25624
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob das im Ausgangsverfahren beklagte Land vor dem Hintergrund des Art. 9 Abs. 3 GG verpflichtet ist, gewerkschaftliche Unterschriftenaktionen zu dulden, mit denen in den Polizeidienststellen beim Publikum um Unterstützung der Forderung nach einer Vermehrung der Planstellen für Polizeibeamte geworben wird.
1. Die Beschwerdeführerin veranstaltete in Nordrhein-Westfalen im Herbst 2002 unter dem Motto "5000 Plus" eine landesweite Unterschriftenaktion. Mit einem Flugblatt warb sie unter Hinweis auf mehr als sieben Millionen geleisteter Überstunden für die Einstellung von 5.000 neuen Polizeibediensteten. Sie legte Flugblätter und Unterschriftenlisten auch im öffentlich zugänglichen Bereich von Polizeidienststellen aus. Im Dezember 2002 sandte das Innenministerium des beklagten Landes ein Schreiben an die Polizeibehörden und -einrichtungen, in dem darauf hingewiesen wurde, dass derartige Listen nicht in Polizeidienstgebäuden ausgelegt oder von Polizeibediensteten während der Arbeitszeit verteilt werden dürften.
2. Arbeitsgericht und Landesarbeitsgericht wiesen die auf Duldung der Durchführung der Unterschriftenaktion in den Dienstgebäuden gerichtete Klage der Beschwerdeführerin ab. Das Bundesarbeitsgericht wies die Revision zurück und führte zur Begründung aus:
Das beklagte Land müsse das Auslegen der Unterschriftenlisten in Polizeidienststellen nicht dulden. Die Unterschriftenaktion falle zwar unter die durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Betätigungsfreiheit der Koalitionen. Diese müsse aber gegenüber dem ebenfalls verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtsgut der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zurücktreten.
a) Zu der geschützten Betätigungsfreiheit gehöre auch das Recht, im gesamten Bereich der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen die organisierten Gruppeninteressen gegenüber dem Staat und den politischen Parteien darzustellen und zu verfolgen. Daher fielen unter sie auch Aktionen der Gewerkschaften, mit denen arbeits- oder wirtschaftspolitische Forderungen gegenüber Regierung oder Gesetzgeber vertreten werden sollten. Die Koalitionsfreiheit unterliege aber verfassungsimmanenten Schranken, soweit sie mit anderen Rechtsgütern kollidiere, denen ebenfalls Verfassungsrang zukomme. Zu den anderen Rechtsgütern gehörten insbesondere Grundrechte Dritter. Auch Rechtsgüter wie der Betriebsfrieden oder der ungestörte Arbeitsgang seien geeignet, der gewerkschaftlichen Betätigungsfreiheit Schranken zu ziehen. Gleiches gelte für objektive Wertentscheidungen des Grundgesetzes. Zu diesen gehöre auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde und in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Danach müsse sich das Verhalten des Beamten allein an Sachrichtigkeit, Rechtstreue, Gerechtigkeit, Objektivität und dem Allgemeinwohl orientieren. Bei seiner dienstlichen Tätigkeit dürfe er Bürger nicht aus eigennützigen Gesichtspunkten bevorzugen oder benachteiligen. Damit korrespondiere die Verpflichtung des Dienstherrn, eine sachwidrige Beeinflussung des Verwaltungshandelns zu verhindern und bereits einen entsprechenden Anschein zu vermeiden. Auch dürfe bei den Bürgern nicht der Eindruck entstehen, staatliche Einrichtungen unterstützten außerhalb ihres gesetzlichen Auftrags bestimmte Partikularinteressen. Dies gelte sowohl für das Verhalten der staatlichen Bediensteten als auch für die Nutzung sächlicher Mittel. Die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen habe grundsätzlich im Rahmen ihres bestimmungsgemäßen Gebrauchs zu erfolgen.
Kollidiere die gewerkschaftliche Betätigungsfreiheit mit anderen geschützten Rechtspositionen, müsse im Wege der Abwägung praktische Konkordanz zwischen den Rechtsgütern hergestellt werden. Die Abwägung sei mit einer Verhältnismäßigkeitsprüfung verbunden. Für diese sei von besonderer Bedeutung, in welchem Maße eine Gewerkschaft zur Verwirklichung ihrer koalitionsspezifischen Aufgaben auf bestimmte Orte oder Modalitäten der Betätigung angewiesen sei.
b) Hiernach fielen die Aktionen der Beschwerdeführerin unter die nach Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Betätigungsfreiheit.
Die von der Beschwerdeführerin gewählte Art der Betätigung kollidiere aber mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Durch die Auslegung von Unterschriftenlisten, mit denen beim Publikum in Polizeidienststellen um Unterstützung der Forderung nach einer personellen Verstärkung der Polizei geworben werde, könne für Bürger, welche die Dienststellen aus den unterschiedlichsten Gründen - als Anzeigenerstatter, Beschuldigter, Zeuge etc. - aufsuchten, der Eindruck entstehen, dass sie den dort tätigen Beamten durch ihre Unterschrift einen Gefallen täten und dieser Umstand geeignet sei, das Verhalten der Polizeibeamten bewusst oder unbewusst zu beeinflussen. So werde ein Bürger, der längere Zeit in einer Polizeidienststelle warten müsse, möglicherweise annehmen, seinem Anliegen werde eher und schneller entsprochen, wenn er durch Unterstützung der Forderung nach Neueinstellungen Verständnis für die personellen Nöte der Polizei zum Ausdruck bringe. Darauf, ob eine derartige Annahme im Einzelfall begründet sei, komme es nicht an. Vielmehr müsse der Dienstherr der Beamten bereits das Entstehen eines solchen Eindrucks nach Möglichkeit unterbinden. Darüber hinaus bestehe aufgrund des Ortes der gewerkschaftlichen Aktion die Gefahr, dass diese den Anschein staatlicher Billigung erhalte. Auch wenn auf den Unterschriftenlisten und Flugblättern deutlich werde, dass es sich um eine Aktion der Beschwerdeführerin handele, könne doch beim Publikum der Eindruck entstehen, der Dienstherr und Hausrechtsinhaber unterstütze durch seine Duldung die Aktion und die damit verfolgten Forderungen. Hierdurch werde der bestimmungsgemäße Gebrauch der polizeilichen Einrichtungen überschritten. Zu den der Polizei übertragenen Aufgaben gehöre es nicht, politischen Forderungen der Beschwerdeführerin nach einer Stellenvermehrung bei der Polizei Nachdruck zu verleihen.
Bei der Abwägung müsse im vorliegenden Fall die Betätigungsfreiheit der Gewerkschaften zurücktreten. Sie werde dadurch nicht übermäßig beschränkt. Die Beschwerdeführerin sei nicht darauf angewiesen, ihre Aktion in Dienststellen durchzuführen, da diese sich in erster Linie an die Öffentlichkeit richte, die sie ebenso gut auf öffentlichen Straßen und Plätzen erreichen könne. Wenn die Durchführung der Unterschriftenaktion in den Polizeidienststellen besonders erfolgreich sein sollte, spräche ein derartiger Effekt gerade für eine Verquickung der gewerkschaftlichen Aktivitäten mit den polizeilichen Dienstgeschäften. Eben diese Verquickung widerspräche dem Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.
3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG.
In den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG fielen alle Tätigkeiten, die mit der Aufgabe der Koalitionen, das heißt der Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen in Zusammenhang stünden. Der Aufruf der Beschwerdeführerin betreffe die für die Arbeitsbedingungen wichtige Anzahl der im beklagten Land beschäftigten Polizeibediensteten. Durch den streitgegenständlichen Erlass sei ihr die Ausübung dieser koalitionsspezifischen Tätigkeit untersagt worden.
Der Eingriff in die Koalitionsfreiheit sei nicht gerechtfertigt.
Die Kollision mit Grundrechten Dritter, auf die sich das erst- und das zweitinstanzliche Urteil zurückgezogen hätten, sei nicht möglich, weil sich juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen könnten. Die aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip folgende Neutralitätspflicht des Staates könne Grundrechte einschränken. Eine Verletzung dieser Pflicht sei entgegen der Auffassung des Bundesarbeitsgerichts jedoch nicht zu erkennen.
Eine Verknüpfung der dienstlichen Tätigkeit mit einer Unterschriftsleistung der Bürger sei weder unmittelbar noch mittelbar erfolgt. Anhaltspunkte dafür, dass Bürger den Eindruck hätten haben können, bei Unterzeichnung der Liste bevorzugt behandelt zu werden, habe es objektiv nicht gegeben. Allein durch das Auslegen der Unterschriftenlisten in den Dienststellen werde nicht der Eindruck vermittelt, dass eine Verquickung von dienstlichen und außerdienstlichen Tätigkeiten erfolge. Die abstrakte und vage Möglichkeit, Bürger könnten glauben, dass ihre Angelegenheit bei Unterzeichnung schneller bearbeitet werde, reiche nicht aus, um die Koalitionsfreiheit einzuschränken. Dies wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn die Behörde konkret aufgrund der Aktion der Beschwerdeführerin nicht mehr gesetzmäßig handeln würde. Zudem bestehe die vom Bundesarbeitsgericht unterstellte abstrakte Gefahr überhaupt nicht. Eine solche Gefahr würde Aktionen der Beschwerdeführerin auch in der Öffentlichkeit ausschließen, weil auch dann die abstrakte Gefahr bestünde, dass ein Bürger falsche Verknüpfungen herstelle.
Entgegen der Auffassung des Bundesarbeitsgerichts bestehe auch nicht die Gefahr, dass die gewerkschaftlichen Forderungen den Anschein staatlicher Billigung erhielten. Für jeden Bürger sei aus der Aufmachung der Flugblätter und Unterschriftenlisten ersichtlich, dass es sich um eine gewerkschaftliche Aktion handele.
Die Überlegung, dass der bestimmungsgemäße Gebrauch der polizeilichen Einrichtung überschritten werde, helfe nicht weiter, weil mit diesem Argument Werbung in der Dienststelle immer untersagt werden könnte.
Das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sei hiernach überhaupt nicht verletzt. Jedenfalls könne die gebotene Abwägung nicht zu Lasten der Beschwerdeführerin gehen. Wenn der Vorrang des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung damit begründet worden sei, dass die Beschwerdeführerin nicht auf die Durchführung der Aktion gerade in den Räumlichkeiten der Polizeidienststellen angewiesen sei, dann stehe dies mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht im Einklang. Da danach sämtliche Tätigkeiten, die mit der Aufgabe der Koalitionen in Zusammenhang stünden, in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG fielen, obliege der Koalition auch die Wahl des Mittels.
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