Source: https://tc.vlex.es/vid/stc-488268922
Timestamp: 2020-08-14 00:21:32+00:00

Document:
STC 217/2013, 19 de Diciembre de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 488268922
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 2539-2010
Recurso de inconstitucionalidad 2539-2010. Interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010. Límites materiales de las leyes de presupuestos: constitucionalidad de los preceptos legales relativos a diferentes fondos, organismos e instituciones públicas y a las asignaciones complementarias para Andalucía (STC 3/2003).
STC 217/2013
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2539-2010, interpuesto por setenta y seis Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra los artículos 1, 2, 4 y 6, las disposiciones adicionales vigésima, trigésima primera, trigésima segunda, trigésima cuarta, cuadragésima séptima y quincuagésima primera, así como contra los capítulos económicos y anexos en cada uno de ellos citados, de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, al considerar que vulneran el art. 134.1 y 2 CE, en relación con los arts. 9.1, 9.3, 14, 40.1 y 66.2, todos ellos de la Constitución Española; el Reglamento del Congreso, el Reglamento del Senado y los arts. 4, 5 y 6 del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria; así como los arts. 81, 134, 135 y 147.2, todos ellos de la Constitución, los arts. 184, 248 y la disposición adicional segunda, todos ellos de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Han intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación de la misma. Ha sido Ponente el Presidente don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del TribunalI. ANTECEDENTES
El día 24 de marzo de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de don Arturo García-Tizón López, Comisionado por 76 Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados por el que se interponía un recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 4 y 6, las disposiciones adicionales vigésima, trigésima primera, trigésima segunda, trigésima cuarta, cuadragésima séptima y quincuagésima primera, así como contra los capítulos económicos y anexos en cada uno de ellos citados, de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010. Sus alegaciones se pueden estructurar en los siguientes bloques de cuestiones:
La vulneración de los principios de unidad, universalidad y anualidad de la Ley de presupuestos generales del Estado. Sobre este particular, y tras destacar la singularidad institucional de la ley de presupuestos, su función constitucional y los límites a su contenido, subrayan los Diputados recurrentes los rasgos que caracterizan a la citada norma legal: uno, de contenido material, al atribuirse a la institución presupuestaria un carácter anual y universal, lo que exige que los estados aprobados incluyan la previsión de los ingresos y la estimación habilitadora de los gastos del ejercicio presupuestario; otro, de contenido procesal que se concreta en la existencia de una serie de reglas especiales para su tramitación parlamentaria.
Las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales. Consideran los Diputados recurrentes que es inconstitucional el apartado 1 de la disposición adicional cuadragésima séptima de la Ley 26/2009, por infringir los arts. 81, 134, 147.2 y 158 CE, así como los arts. 148, 248 y la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Ese apartado prevé la cancelación de los compromisos pendientes por asignaciones de nivelación de la Administración General del Estado con la Comunidad Autonómica de Andalucía cuyo pago podrá realizarse mediante la transmisión de la propiedad de bienes y derechos de titularidad estatal acordados por la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales del Estado-Comunidad Autónoma. A juicio de los recurrentes, esta disposición vulnera el art. 158 CE, porque el establecimiento de asignaciones complementarias debe servir para cubrir los gastos necesarios para mantener un nivel mínimo de servicios en Andalucía análogo al del resto de España, y su cuantía y alcance debe hacerse por la Ley de presupuestos generales del Estado y no por una comisión mixta paritaria Estado-Comunidad Autónoma. Para los recurrentes, la disposición impugnada infringe la reserva de ley presupuestaria, al no cumplir con el mandato del art. 158 CE y disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía, al no establecer el importe concreto de la asignación como un gasto en el presupuesto, efectuando una remisión en blanco, tanto en la cuantía como en la forma de abono de la asignación complementaria, a una comisión mixta distinta de la competente para las transferencias del Estado a la Comunidad Autónoma (como es la de asuntos económicos y fiscales) y, además, para establecer su pago en especie y no como un gasto presupuestario en dinero. El resultado ha sido que mediante acuerdo de 26 de noviembre de 2009 de la comisión mixta de asuntos económicos Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía, se ha contemplado el traspaso a la Junta de Andalucía de la titularidad de la empresa Agesa, y de 18 solares en las provincias de Almería, Cádiz, Granada, Jaén y Sevilla (con un total de 3.302.073 m2).
El contenido y límites de la Ley de presupuestos generales del Estado. Señalan a este respecto los recurrentes que para que una materia pueda tener cabida en la Ley de presupuestos es necesario que tenga una conexión con su contenido propio y que esté justificada su inclusión (STC 65/1990, FJ 3), esto es, que la materia tenga relación directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto o que sirva instrumentalmente a sus objetivos de política económica. A su juicio, sin embargo, las disposiciones adicionales vigésima (“Proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científicos-tecnológicos”), trigésima primera (“Creación de Agencias Estatales”), trigésima segunda (“Fondo de reserva de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado”), trigésima cuarta (“Comercialización de los juegos que gestiona Loterías y Apuestas del Estado”) y quincuagésima primera (“Refundición de los Organismos Autónomos Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa”), carecen absolutamente de conexión con el contenido obligatorio de los presupuestos generales del Estado, de modo que no existe legitimación constitucionalidad para su inclusión en los mismos.
El Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 14 de abril de 2010, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 103, de 29 de abril de 2010).
El día 27 de abril de 2010 presentó un escrito en el Registro General de este Tribunal el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, solicitando se le tuviese por personado y se le concediese una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por ocho días más.
Mediante escrito registrado el día 28 de abril de 2012, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de dar por personada a esta Cámara en dicho procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por escrito registrado el día 29 de abril de 2010 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal la decisión de la Mesa de la Cámara de dar por personada a esta Cámara en dicho procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General
Por escrito registrado en este Tribunal el día 28 de abril de 2010, doña Carmen Carretero Espinosa de los Monteros, Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta, solicitó se la tuviera por personada en el recurso de inconstitucionalidad, a los efectos de formular alegaciones en defensa de la Ley impugnada en lo que es desarrollo de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Posteriormente, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 13 de mayo siguiente, la Letrada de la Junta de Andalucía presentó el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía adoptado el día 4 de mayo de 2010 por el que se acordaba la personación de la Administración de la Junta de Andalucía en el recurso de referencia.
Por providencia del Pleno de este Tribunal con fecha de 29 de abril de 2010, se acordó tener por personado al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones, a partir del día siguiente al de expiración del ordinario.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 17 de mayo de 2010 el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, presentó su escrito de alegaciones solicitando se dictase Sentencia totalmente desestimatoria del recurso interpuesto. Y ello lo hace de acuerdo a las siguientes consideraciones:
Respecto de la vulneración de los principios de unidad, universalidad y anualidad de la Ley de presupuestos generales del Estado. Señala el Abogado del Estado que la nulidad pretendida por los recurrentes en este primer bloque, concretamente, la de los arts. 1, 2,4 y 6, así como la de los capítulos económicos y anexos en ellos citados, viene a equivaler a la nulidad total de la Ley de presupuestos y, por tanto, a dejar sin cobertura presupuestaria toda la actividad económico-financiera del sector público estatal durante el año 2010. Dicho esto, señala a renglón seguido que no existen las supuestas omisiones de las que se hace depender la pretendida inconstitucionalidad y que, incluso, de existir, serían remediables con una modificación presupuestaria.
Respecto de las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales. Tras precisar el Abogado del Estado que sólo debe entenderse impugnado el apartado 1 de la disposición adicional cuadragésima séptima (y no los 2 y 3 apartados de que también consta la citada disposición que ni se citan en la demanda ni se argumenta respecto de los mismos), y tras concretar el contenido tanto de la disposición adicional impugnada como de la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 a la que se refiere aquélla, subraya que la comisión mixta a la que se refiere el apartado 3 de la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía es, con toda claridad, la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales citada en los arts. 183.7 y 184, y en las disposiciones finales primera y segunda de la norma estatutaria. A juicio del Abogado del Estado, los recurrentes se equivocan al considerar que es a la comisión mixta paritaria para traspasos (la antigua comisión mixta de transferencias) a quien corresponde determinar la cuantía definitiva de las asignaciones complementarias.
Respecto del contenido y límites de la Ley de presupuestos generales del Estado. Tras precisar el Abogado del Estado la doctrina constitucional sobre el contenido eventual de las Leyes de presupuestos, entra a analizar el contenido de cada una de las disposiciones adicionales impugnadas en este bloque (vigésima, trigésima primera, trigésima segunda, trigésima cuarta y quincuagésima primera,), para concluir, en primer lugar, que la disposición adicional vigésima incluye unas moratorias o aplazamientos en la devolución de cantidades adeudadas que implica una dilación en el pago de un derecho económico de la hacienda estatal, que no sólo tiene una relación directa con los ingresos sino que responde a un criterio de política económica del Gobierno. Moratoria que goza de una justificación razonable y objetiva (la situación financiera de los deudores) y es proporcionada (los deudores beneficiados deben ofrecer garantías suficientes y pagar el interés de demora tributario), por lo que ni puede calificarse de arbitraria, ni de discriminatoria, tanto más cuanto el término de comparación ofrecido por los recurrentes (los que no solicitaron el crédito) es negativo, indefinido e hipotético.
Mediante diligencia de ordenación de fecha de 19 de mayo de 2010 se acordó incorporar a las actuaciones los escritos presentados por la Letrada doña Carmen Carretero Espinosa de los Monteros, en representación de la Junta de Andalucía, teniéndola por personada en la representación que ostenta, con concesión de un plazo de quince días a fin de que formulase las alegaciones que estimare convenientes.
El día 8 de junio de 2010 la Letrada de la Junta de Andalucía presentó un escrito en el Registro General de este Tribunal solicitando se le concediese una ampliación del plazo en ocho días para formular sus alegaciones, como consecuencia de la acumulación de trabajo que sufría ese centro directivo.
Por providencia del Pleno de este Tribunal de fecha de 8 de junio de 2010, se acordó incorporar a las actuaciones el escrito de la Letrada doña Carmen Carretero Espinosa de los Monteros, en representación de la Junta de Andalucía, y prorrogarle en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones, a partir del día siguiente al de expiración del ordinario.
Por escrito registrado en este Tribunal el día 18 de junio de 2010, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta, evacuó el trámite de alegaciones conferido aunque exclusivamente con relación a la disposición adicional cuadragésima séptima de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, suplicando se dictase Sentencia por la que se declarase su constitucionalidad. Tras delimitar el objeto del recurso, procede a contestar a las tres líneas argumentativas seguidas por los Diputados recurrentes:
Vulneración del principio de reserva de ley en la determinación de la cuantía y alcance de las asignaciones complementarias. Sobre este particular precisa la Junta de Andalucía, antes que nada, que los recurrentes identifican erróneamente las asignaciones complementarias recogidas en la disposición impugnada con las previstas en los arts. 158 CE y 15 LOFCA, cuando se trata de unas asignaciones diferentes abonadas al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía. En efecto, aun cuando converjan con aquéllas en los fines que persigue (prestación de un nivel mínimo de servicios en todo el Estado), sin embargo, se alejan de las mismas en que son excepcionales, tanto por lo limitado de las Comunidades Autónomas beneficiarias (sólo Extremadura tiene una previsión similar), como por lo extraordinario de su concesión (una sola vez), tratándose más de una “asignación en deuda” (de lo que se ha denominado “deuda histórica”). Como ha señalado la STC 13/2007, en la financiación de las Comunidades Autónomas es posible distinguir entre instrumentos ordinarios (tributos cedidos y participación en los tributos del Estado) y extraordinarios (asignaciones complementarias de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas y asignaciones complementarias estatutarias). En suma, las asignaciones complementarias previstas en la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía constituyen un instrumento excepcional de financiación distinto del previsto en el art. 15 LOFCA, que reconoce, tras la modificación estatutaria operada en 2007, la existencia de una deuda derivada del Estatuto anterior, y, en consecuencia, la disposición adicional cuadragésima séptima impugnada no puede incumplir la reserva de ley impuesta por el art. 15 LOFCA al referirse a asignaciones diferentes. La disposición adicional cuadragésima séptima no hace sino cumplir con la previsión de la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía cuando determina que la comisión mixta (de asuntos económicos y fiscales) concretará “los criterios, alcance y cuantía” que conduzca a la ejecución definitiva sobre lo que se conoce como “deuda histórica” (lo que se hizo en el acuerdo de 26 de noviembre de 2009), limitándose a reflejar el resultado del citado acuerdo de la comisión mixta, que sin constituir una estricta autorización de gasto, se incorpora al contenido eventual o disponible de la Ley de presupuestos en la medida que guarda una conexión económica directa con la política económica y financiera del sector público estatal. En fin, la incorporación de la disposición adicional cuadragésima séptima a la Ley de presupuestos no hurta el debate a las Cortes Generales desde el momento en que precisamente fueron las Cortes Generales las que aprobaron la Ley Orgánica 2/2007 de modificación del Estatuto de Autonomía, en cuyo seno se hallaba precisamente el sistema de fijación de la deuda a través de la comisión mixta.
Imposibilidad constitucional de efectuar el pago de las asignaciones complementarias en especie. Para la Junta de Andalucía no se alcanza a comprender en qué forma la autorización o habilitación concedida al Estado en la disposición adicional cuadragésima séptima para la cancelación de los compromisos pendientes pueda realizarse “mediante la transmisión de la propiedad de los bienes y derechos” es incompatible con la justificación u obligación de dar cuenta de la utilización de dicha asignación para el cumplimiento de los fines de nivelación de servicios previsto en el art. 158 CE. Sin grandes dificultades es posible pensar, por ejemplo, en la venta de tales bienes y la afectación de su equivalente económico a tales fines. Tampoco es entendible, a su juicio, porqué la justificación y finalidad de adscripción de dichos bienes se ha de agotar en 2010 o ha de destinarse a inversiones previstas en los presupuestos de 2010, cuando es perfectamente posible destinar los réditos de dichos bienes al apoyo de nivelación de los servicios públicos durante varios ejercicios presupuestarios. Y, en fin, carece de toda lógica constitucional, añade, trasladar al poder legislativo la doctrina de los actos propios o, lo que es lo mismo, trasladarle categorías propias del Derecho administrativo en la relación Administración-ciudadano.
Alteración de las competencias de la comisión mixta de transferencias Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía. Señala a este respecto la Junta de Andalucía que la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía para Andalucía cita, en su apartado 3, como órgano competente genéricamente la “Comisión Mixta”. Ahora bien, se puede entender, en una interpretación literal, que se está refiriendo a la comisión a la que se refiere el apartado 2 de esa misma disposición, la comisión mixta de transferencias, o bien entender, en una interpretación integradora, conforme al verdadero y auténtico sentido de la misma, que se está refiriendo a la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales. En efecto, el Estatuto de Autonomía de 1981 estructuraba las relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma a través de dos comisiones paritarias: la comisión mixta para el traspaso de competencias (disposición transitoria segunda) y la comisión mixta para la financiación (disposición transitoria sexta), atribuyéndose a esta última, entre otras funciones, por la disposición adicional segunda, competencias en materia de asignaciones excepcionales (la determinación de sus criterios, alcance y cuantía). Estas dos comisiones actuaron en la práctica de forma unitaria, como consta en el acuerdo quinto de la reunión de 7 de septiembre de 1982 de la comisión mixta prevista en la disposición transitoria 2 por el que se determina “unificar las Comisiones Mixtas paritarias previstas en las Disposiciones Transitorias 2ª y 6ª del Estatuto de Autonomía”. Posteriormente, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 2/2007, se mantienen las dos comisiones paritarias, una, transitoria, para la realización de las transferencias pendientes (disposición transitoria primera) y otra, permanente, para los asuntos financieros (art. 184). De esta manera, la comisión prevista en la citada disposición transitoria primera sustituye a la prevista en la anterior disposición transitoria segunda, mientras que la comisión regulada en el art. 184 releva a la de la originaria disposición transitoria sexta. Por todo ello, se prevé, según la disposición final segunda, la creación de la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales en el plazo de seis meses, asumiendo hasta el momento de su creación sus funciones la comisión de transferencias. Así, cuando la disposición adicional 2 en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2007 se refiere genéricamente, en su apartado 3, a la “Comisión Mixta”, no alude a la de transferencias sino a la de asuntos económicos y fiscales, que es la competente en la materia.
Por providencia de 17de diciembre de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 de dicho mes y año.
El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es analizar la constitucionalidad de los arts. 1, 2, 4 y 6, así como por los capítulos económicos y anexos en cada uno de ellos citados, y de las disposiciones adicionales vigésima, trigésima primera, trigésima segunda, trigésima cuarta, cuadragésima séptima y quincuagésima primear, todos ellos de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010.
Antes de entrar a analizar las cuestiones sometidas a la consideración de este Tribunal por los Diputados recurrentes deben efectuarse dos precisiones previas. De un lado, los recurrentes estiman que los preceptos impugnados vulneran, en un caso, los arts. 134.1 y 2 CE, en relación con los arts. 9.1, 9.3, 14, 40.1 y 66.2, todos ellos de la Constitución, el Reglamento del Congreso, el Reglamento del Senado y los arts. 4, 5 y 6 del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general presupuestaria; en otro supuesto, los arts. 81, 134, 135 y 147.2, todos ellos de la Constitución; y, en fin, en otro supuesto, los arts. 184, 248 y la disposición adicional segunda, todos ellos de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Lo cierto es, sin embargo, que toda su argumentación gravita sobre la vulneración de unos pocos preceptos constitucionales (los arts. 9.3, 14, 134.2, 147.2 y 158), y dos estatutarios (el art. 184 y la disposición adicional segunda), unos incluidos en las infracciones constitucionales que se denuncian en la página 7 del escrito del recurso (los arts. 9.3, 134.2 y 147.2, todo ellos de la Consgtitución, y el art. 184 y la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía), otros excluidos de tal denuncia (el art. 158 CE), pero que luego son objeto de continua invocación a lo largo de la demanda. Pues bien, como tantas veces hemos señalado, “no basta con postular la inconstitucionalidad de una norma mediante la mera invocación formal de una serie de preceptos del bloque de la constitucionalidad para que este Tribunal deba pronunciarse sobre la vulneración por la norma impugnada de todos y cada uno de ellos, sino que es preciso que el recurso presentado al efecto contenga la argumentación específica que fundamente la presunta contradicción constitucional” (por todas, STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3). Nuestro análisis se va a limitar, en consecuencia, a contrastar los preceptos impugnados con aquellos otros del bloque de la constitucionalidad respecto de los que el escrito del recurso de inconstitucionalidad razona su contradicción.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, consideran los Diputados recurrentes, en primer lugar, que los arts. 1 (“Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado”), 2 [“De la aprobación de los estados de gastos en ingresos de los Entes referidos en las letras a) y d) del artículo 1 de la presente Ley”], 4 (“De la financiación de los créditos aprobados en el artículo 2 de la presente Ley”) y 6 [“De los presupuestos de los Entes referidos en las letras f), g), h), i) y j) del artículo 1 de esta Ley”], así como los capítulos económicos y anexos de cada uno de ellos, de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, vulneran los principios de anualidad, unidad y universalidad presupuestaria previstos en el art. 134.2 CE, que exigen que el presupuesto contenga la estimación de todos los gastos que dimanan de normas, actos o hechos de contenido jurídico conocidos al momento de su elaboración, y, sin embargo, se ha producido la falta de consignación presupuestaria tanto de la parte del fondo de economía sostenible 2010-2011 aprobado por el acuerdo con el Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 2009 que sería financiada por el Instituto de Crédito Oficial (hasta 10.000 millones de euros), como del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria creado por el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio (que tiene por objeto la gestión de los procesos de reestructuración de entidades de crédito).
A los efectos que nos ocupan es necesario distinguir una doble situación. Puede suceder que al presentar el Gobierno a las Cortes Generales la solicitud de autorización en que consiste el proyecto de presupuestos, omita incorporar al estado de gastos los créditos necesarios para hacer frente al pago de alguna obligación previamente contraída. Pero también puede darse la circunstancia de que una vez asignados los recursos públicos disponibles durante un ejercicio a las diferentes políticas de gasto de acuerdo con el programa político y económico a desarrollar y, por tanto, una vez autorizado por el Parlamento al Gobierno el presupuesto con la consiguiente concesión de los diferentes créditos presupuestarios, se proceda luego a su alteración durante el ejercicio.
Una vez hechas las precisiones anteriores estamos ya en disposición de entrar a dar respuesta a la vulneración del art. 134.2 CE denunciada por los Diputados recurrentes, como consecuencia de no haberse consignado en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, a su juicio, ni la parte del importe del fondo de economía sostenible 2010-2011 (dotado inicialmente con un importe de 20.000 millones de euros) financiada por el Instituto de Crédito Oficial, ni el importe del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria.
El fondo de economía sostenible 2010-2011 fue creado por acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 2009 (con una vigencia que se extendió hasta el 31 de diciembre de 2011) como instrumento financiero del Estado para el apoyo a los particulares, con una dotación económica de hasta 20.000 millones de euros cofinanciados directamente por el Instituto de Crédito Oficial y las entidades financieras, al 50 por 100. Este fondo aparecía como una de las medidas recogidas en el anteproyecto de Ley de economía sostenible con el objetivo de fomentar un desarrollo y crecimiento de la economía española más dinámico y sostenible, y quedó previsto en el art. 112 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, como un instrumento de aplicación de esta norma legal. Se englobaba dentro de la estrategia dirigida a orientar la inversión privada hacia actividades impulsoras de la economía y el empleo con la intención de avanzar en la transformación de la estructura productiva.
El Instituto de Crédito Oficial es un banco público (sociedad estatal con la naturaleza de una entidad de crédito según el apartado uno, número 1, de la disposición adicional 6 del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, sobre medidas urgentes, en materia presupuestaria, tributaria y financiera) que se financia con los productos de su patrimonio, con las aportaciones del Estado o de otros entes públicos, sociedades y asociaciones que puedan coadyuvar a la financiación de su actividad, y con la captación de fondos en los mercados nacionales o extranjeros, mediante la emisión y colocación de certificados, pagarés, bonos, obligaciones o, en general, cualesquiera valores que reconozcan o creen una deuda dentro de los límites que establezcan las Leyes de presupuestos generales del Estado (apartado tres, número 2, de la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre), esto es, mediante cualquier tipo de operación financiera que le permita proveerle de recursos y gestionar su balance (art. 24.1 del Real Decreto 706/1999, de 30 de abril, de adaptación del Instituto de Crédito Oficial a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado y de aprobación de sus Estatutos). Las deudas y obligaciones que el Instituto de Crédito Oficial contraiga para la captación de fondos gozarán frente a terceros de la garantía del Estado (apartado tres, número 3, de la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre)
El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria fue creado por el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito (actualmente derogado por la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito), con la intención de participar en los procesos de reestructuración de las entidades de crédito, sustituyendo o reforzando sus recursos propios. La dotación inicial fue de 9.000 millones de euros (art. 2.2) de los cuales 6.750 millones de euros se financiarían con cargo a los presupuestos generales del Estado (art. 2.3) y los restantes 2.250 millones de euros lo harían con cargo a los fondos de garantía de depósitos en entidades de crédito (el fondo de garantía de depósitos en establecimientos bancarios, el fondo de garantía de depósitos en cajas de ahorro y el fondo de garantía de depósitos en cooperativas de crédito) en función del porcentaje que representaba los depósitos existentes al final del ejercicio 2008 respecto del total de depósitos en entidades de crédito a esa fecha (art. 2.4). Adicionalmente, para el cumplimiento de sus fines, podía captar financiación en los mercados de valores emitiendo valores de renta fija, recibir préstamos, solicitar la apertura de créditos y realizar cualesquiera otras operaciones de endeudamiento (art. 2.5).
Como puede comprobarse de lo anteriormente expuesto, la falta de consignación en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, tanto de la parte del fondo de economía sostenible a financiar por el Instituto de Crédito Oficial (hasta 10.000 millones de euros) como de la dotación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, tiene una justificación razonable que impide la apreciación de la vulneración alegada por los Diputados recurrentes. El fondo de economía sostenible no pretendió financiarse, en ningún momento, con cargo a los presupuestos generales del Estado, sino que se configuró como un instrumento financiero cofinanciado con recursos propios del Instituto de Crédito Oficial (captados en los mercados de deuda) y de las entidades financieras. Los 10.000 millones de euros que el Instituto de Crédito Oficial podía llegar a financiar durante los ejercicios 2010 y 2011, ni eran una cifra fija (“hasta”, decía el acuerdo de creación, convirtiendo la cifra citada en un límite máximo que no en un importe fijo), ni tenían que tener reflejo alguno en el estado de gastos de los presupuestos generales del Estado de 2010, a excepción del coste de la bonificación de los intereses de los préstamos de las líneas de mediación del Instituto de Crédito Oficial, extremo este que sí se financió contra la aplicación presupuestaria 15.16.931M.744 (“subvención de intereses por préstamos de líneas de mediación instrumentadas por el Instituto de Crédito Oficial”).
Consideran los Diputados recurrentes que las disposiciones adicionales vigésima (“Proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científicos-tecnológicos”), trigésima primera (“Creación de Agencias Estatales”), trigésima segunda (“Fondo de reserva de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado”), trigésima cuarta (“Comercialización de los juegos que gestiona Loterías y Apuestas del Estado”) y quincuagésima primera (“Refundición de los Organismos Autónomos Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa”), de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, carecen de la necesaria conexión con los presupuestos del ejercicio que las legitime para formar parte de su contenido eventual, con vulneración del art. 134.2 CE.
Debemos recordar una vez más que, como tantas veces hemos señalado, la Ley de presupuestos generales del Estado tiene un doble contenido: un contenido esencial, mínimo y necesario, constituido tanto por la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico, como por las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados cifrados, y un contenido eventual o disponible, que se concreta en aquellas otras disposiciones que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí guardan una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto (por todas, SSTC 3/2003, de 16 de enero, FJ 4; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; y 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4). Esta limitación de contenido es una exigencia del principio de seguridad jurídica constitucionalmente garantizado (art. 9.3 CE), esto es, de la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina (por todas, STC 86/2013, de 11 de abril, FJ 3). En consecuencia, para que una disposición pueda integrarse en el contenido eventual de la Ley de presupuestos salvando su legitimidad constitucional es necesario que guarde una conexión económica —relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno— o presupuestaria —para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto— [SSTC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3; 9/2013, de 28 de enero, FJ 3 b); y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2 b)].
La disposición adicional vigésima (“Proyectos concertados de investigación de los programas nacionales científicos-tecnológicos”) prevé el posible aplazamiento o concesión de moratorias hasta un máximo de cinco años, en la devolución de los créditos privilegiados concedidos con cargo al fondo nacional para el desarrollo de la investigación científica y técnica, cuando la situación financiera (acreditada documentalmente) de las empresas que hubieran resultado beneficiarias de tales créditos en el período de 1987 a 1993, les impidiese atender los correspondientes pagos a su vencimiento. Pues bien, la inclusión de una autorización para la concesión de aplazamientos o moratorias en el pago de determinados créditos concedidos por el Estado, guarda, como hemos señalado en la reciente STC 206/2013, de 5 de diciembre, una relación directa con los ingresos del Estado al poder provocar una minoración de los ingresos esperados [FJ 3 b)], lo que le dota de la necesaria conexión económica con el instrumento presupuestario y, en consecuencia, legitima su incorporación en el contenido eventual de la Ley de presupuestos.
La disposición adicional trigésima primera (“Creación de Agencias Estatales”) autoriza al Gobierno para que en el plazo de un año proceda a transformar en agencias estatales los organismos públicos, entidades públicas empresariales y organismos de investigación científica y técnica, cuyos objetivos y actividades se ajusten a la naturaleza de las agencias estatales previstas en la Ley 28/2006, de 18 de julio. La aplicación de esta disposición ha sido posteriormente suspendida por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, cuya disposición adicional quinta dispone que “[s]e suspende lo dispuesto en la disposición adicional Trigésima primera de la Ley 26 /2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado de tal forma que en 2010 no se autorizará la creación de ninguna nueva Agencia estatal de las reguladas en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos”. Ahora bien, es conveniente señalar, antes de entrar a resolver la cuestión planteada, que el hecho de que la disposición impugnada haya sido modificada no priva de objeto al presente recurso sobre este particular en la medida que al imputársele “como vicio la afectación del contenido posible de la Ley impugnada, subsiste el interés constitucional de velar por el recto ejercicio de la potestad legislativa” (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2; 86/2013, de 11 de abril, FJ 2; y 132/2013, de 5 de junio, FJ 2).
La disposición adicional trigésima segunda (“Fondo de reserva de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado”) establece la obligación de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado de destinar el 2 por 100 de su beneficio neto anual a la dotación de su fondo de reserva con la finalidad de garantizar capitalización y fondo de maniobra, su plan general, la adquisición de inmovilizado, la adaptación tecnológica y la inversión en nuevos mercados o productos. Esta disposición se dicta en ejecución del contrato-programa suscrito entre la citada entidad pública empresarial y el Ministerio de Economía y Hacienda, al amparo de lo previsto en la disposición adicional cuadragésima séptima de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2007 (“Contrato programa entre el Estado y la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado”), con la intención, entre otros objetivos, de optimizar los ingresos de aquella entidad pública, racionalizar sus gastos, reorganizar sus estructuras, mejorar su gestión y aumentar su control.
La disposición adicional trigésima cuarta (“Comercialización de los juegos que gestiona Loterías y Apuestas del Estado”), de un lado, somete al
Derecho privado a la red comercial de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado (puntos de venta y delegaciones comerciales que conforman su red externa), clarificando así su régimen jurídico (apartado X del preámbulo), y de otro, deroga el art. 70.5 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que habilitaba a la elaboración, por real decreto, de una nueva instrucción general de loterías y juegos del Estado (en sustitución de la aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956) que regulase, entre otras materias, algunos aspectos del régimen jurídico de los puntos de venta.
La disposición adicional quincuagésima primera (“Refundición de los Organismos Autónomos Instituto de la Vivienda de las Fuerzas Armadas y Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa”) tiene por objeto fusionar dos entidades, dotando al organismo resultante de un régimen jurídico, y disponiendo, entre otros aspectos, la utilización y explotación económica y comercial de los bienes afectados al dominio público, así como la posible enajenación tanto de los bienes muebles pertenecientes al patrimonio de defensa como las viviendas militares y demás bienes inmuebles titularidad de las Fuerzas Armadas, con posibilidad de afectación de los ingresos procedentes de su actividad a los fines de profesionalización y modernización de la defensa y del personal al servicio de la misma y a programas específicos de investigación, desarrollo e innovación.
Finalmente, para los Diputados recurrentes, el apartado 1 de la disposición adicional cuadragésima séptima (“Cumplimiento de determinadas disposiciones adicionales de los Estatutos de Autonomía de Andalucía y Aragón”) de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2010, infringe los arts. 134.2 y 158, ambos de la Constitución, así como el art. 184 y la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Este apartado 1 señala que “[u]na vez fijada por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía la cuantía definitiva de las asignaciones complementarias a las que se refiere la disposición adicional segunda de la Ley 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, la cancelación de los compromisos pendientes de la Administración General del Estado derivados de dicho acuerdo podrá realizarse mediante la transmisión de la propiedad de los bienes y derechos de titularidad estatal que se acuerde entre ambas administraciones en la citada Comisión Mixta”. A este apartado le imputan los Diputados recurrentes tres vicios de diferente naturaleza, cuya apreciación no comparten ni el Abogado del Estado ni la Letrada de la Junta de Andalucía.
Antes de dar respuesta a las vulneraciones denunciadas por los Diputados recurrentes en este último bloque, debe hacerse una serie de consideraciones genéricas con relación a las asignaciones complementarias para la nivelación de los servicios públicos fundamentales, como uno de los diferentes recursos financieros previstos que, las normas que integran el bloque de la constitucionalidad, destinan a la financiación de las Comunidades Autónomas. En efecto, de conformidad con el art. 157.1 CE, uno de los recursos genéricos dirigidos a la financiación de las Comunidades Autónomas son “otras asignaciones complementarias con cargo a los Presupuestos Generales del Estado” [letra c)]. Más concretamente el art. 158.1 CE identifica como una de esas “asignaciones complementarias” a que hace referencia el anterior precepto, las que se destinen a garantizar “un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español”.
Hemos tenido la ocasión de señalar que del tenor de los arts. 158.1 CE, 15.2 LOFCA, así como de la disposición adicional segunda, apartado 1, del Estatuto de Autonomía para Andalucía, “se desprende claramente que estamos en presencia de un instrumento de financiación de las Comunidades Autónomas de carácter extraordinario, que únicamente procede en aquellos supuestos en los que los restantes recursos o instrumentos dirigidos a la financiación de las Comunidades Autónomas (en particular, los tributos cedidos y la participación en los tributos del Estado) resulten insuficientes para garantizar la consecución de un nivel mínimo en la prestación de aquellos servicios públicos que tengan la consideración de fundamentales” (SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 11; y 58/2007, de 14 de marzo, FJ 5).
Consideran los Diputados recurrentes, en primer lugar, que es la Ley de presupuestos la que tiene que fijar, como gasto, la cuantía concreta de las asignaciones complementarias, no pudiendo remitirse en blanco, tanto en su cuantía como en su forma de abono, a una comisión mixta. No son de esta opinión ni el Abogado del Estado ni la Junta de Andalucía para quienes la disposición adicional cuadragésima séptima no hace sino cumplir con la previsión de la disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía, al limitarse a reflejar el previo acuerdo de la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales de 26 de noviembre de 2009.
Entienden los Diputados recurrentes, en segundo término, que el pago de esas asignaciones debe efectuarse necesariamente en dinero, por no ser posible, de acuerdo con nuestro sistema constitucional, su abono en especie, mediante la transmisión de la propiedad de bienes y derechos de titularidad estatal. Para el Abogado del Estado, no sólo no existe prohibición alguna que impida el pago de aquellas asignaciones extraordinarias en especie, sino que la Ley general presupuestaria permite extinguir las obligaciones de la hacienda pública acudiendo a la dación en pago (art. 21.1). Por su parte, la Junta de Andalucía no entiende porqué el hecho de que la cancelación de las asignaciones complementarias pueda realizarse “mediante la transmisión de la propiedad de los bienes y derechos” es incompatible con la utilización de dicha asignación para el cumplimiento de los fines de nivelación de servicios previsto en el art. 158 CE.
Sostienen los Diputados recurrentes, en último lugar, que la comisión mixta competente para la fijación del criterio, alcance y cuantía de las asignaciones complementarias es la de transferencias y no la de asuntos económicos y fiscales. Señala el Abogado del Estado, sin embargo, que ambas comisiones se unificaron en 1982, siendo la comisión mixta de transferencias (comisión unificada) la que canalizaba las relaciones financieras bilaterales, como lo demuestra que en su reunión de 22 de febrero de 1996 adoptó una posible metodología a emplear en la determinación de los criterios, alcance y cuantía de las asignaciones excepcionales. No sería sino con la reforma del Estatuto de Autonomía de 2007 cuando se constituirían la comisión mixta paritaria de traspasos (disposición transitoria primera) y la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales (disposición final segunda). La misma postura sostiene la Junta de Andalucía para quien, cuando el apartado 3 de la disposición adicional segunda se remite a la “Comisión Mixta”, se está refiriendo a la de asuntos económicos y fiscales, que es la competente en la materia, pues tras la reforma estatutaria de 2007 se crearon dos comisiones paritarias, una, transitoria, para la realización de las transferencias pendientes (disposición transitoria primera) y otra, permanente, para los asuntos financieros (art. 184).
STC 197/2011, 13 de Diciembre de 2011
SAP Barcelona 641/2007, 16 de Julio de 2007
SAP Barcelona 71/2018, 12 de Febrero de 2018

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 Real Decreto 
 resolución