Source: http://kraken.slv.cz/9As105/2011
Timestamp: 2018-09-22 12:21:20+00:00

Document:
9As105/2011
9 As 105/2011-124
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobce: Nejvy¹¹í státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti ¾alované: Západoèeská univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeò, proti rozhodnutí ¾alované ze dne 20. 8. 2008, è. j. 163/08, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: F. K., zast. JUDr. Petrem K¹ádou, advokátem se sídlem Poèernická 3104/27, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti osoby zúèastnìné na øízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 6. 2011, è. j. 57 A 63/2010-39, ve znìní opravného usnesení ze dne 27. 6. 2011, è. j. 57 A 63/2010-56,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se osoba zúèastnìná na øízení (dále jen stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen krajský soud ), kterým bylo zru¹eno rozhodnutí ¾alované ze dne 20. 8. 2008, è. j. 163/08, a vìc jí byla vrácena k dal¹ímu øízení.
Uvedeným rozhodnutím ¾alovaná s odkazem na ustanovení § 89 odst. 1 písm. b) a odst. 3 a § 106 zákona è. 111/1998 Sb., o vysokých ¹kolách a o zmìnì a doplnìní dal¹ích zákonù (zákon o vysokých ¹kolách), ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen zákon o vysokých ¹kolách ), ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysoko¹kolského vzdìlávání v evropském regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997 v Lisabonu, sdìlení è. 60/2000 Sb. m. s. (dále jen Úmluva o uznávání kvalifikací èi Úmluva ), rozhodla, ¾e stì¾ovatel obdr¾í osvìdèení o ekvivalenci zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice, které je pøílohou tohoto rozhodnutí. V odùvodnìní k tomu uvedla, ¾e stì¾ovatel podal ¾ádost o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání, které získal absolvováním magisterského studijního oboru Právní vìda na Zakarpatské státní univerzitì v U¾horodì, Ukrajina. ®ádost dolo¾il ovìøenými kopiemi diplomu a pøílohy k diplomu èíslo DP 2005102, registraèní èíslo M 0001102 ze dne 3. 5. 2008. Proto¾e nebyl prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací ¾adatele a absolventù magisterských studijních programù v Èeské republice, ¾ádosti bylo vyhovìno a stì¾ovateli bylo vydáno osvìdèení o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace.
V osvìdèení oznaèeném ZÈU * N-631/08 ze dne 20. 8. 2008, které je podle citovaného rozhodnutí jeho pøílohou, je uvedeno, ¾e ¾alovaná uznala podle § 89 odst. 1 písm. b), § 89 odst. 3 a § 106 zákona o vysokých ¹kolách diplom èíslo DP 2005102, registraèní èíslo M 0001102, vydaný dne 3. 5. 2008 Zakarpatskou státní univerzitou v U¾horodì, Ukrajina, na jméno F. K. a potvrzuje rovnocennost s vysoko¹kolským diplomem a dodatkem k diplomu vydaným v Èeské republice veøejnou vysokou ¹kolou absolventu studia v magisterském studijním programu Právo a právní vìda , obor Právo , a souèasnì uznala vzdìlání získané dr¾itelem tohoto dokladu studiem oboru Právní vìda uskuteèòovaném Zakarpatskou státní univerzitou v U¾horodì, Ukrajina, a potvrzuje jeho rovnocennost s vysoko¹kolským vzdìláním získaným v Èeské republice na veøejné vysoké ¹kole absolvováním studia v uvedeném studijním programu. Dr¾itel tohoto dokladu je oprávnìn u¾ívat zahranièní kvalifikaci magistr práva (bez zkratky).
Napadeným rozsudkem krajský soud shledal ¾alobu podanou ¾alobcem (pùvodnì ¾alobkyní-Nejvy¹¹í státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému rozhodnutí ¾alované jako dùvodnou a dané rozhodnutí zru¹il bez jednání z dùvodu fikce souhlasu stì¾ovatele i ¾alované s rozhodnutím bez jednání a z dùvodu vady øízení podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), nebo» dospìl k závìru, ¾e je nepøezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Krajský soud vycházel z toho, ¾e v souzené vìci se jedná o problematiku uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice, která je upravena v zákonì o vysokých ¹kolách (§ 89 a § 90) s tím, ¾e pro øízení v tìchto vìcech je tøeba aplikovat správní øád (tj. zákon è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní úèinném v rozhodné dobì; dále jen správní øád ), nebo» zákon o vysokých ¹kolách samostatnou úpravu v tomto smìru neobsahuje. Krajský soud uvedl, ¾e základním pøedpokladem mo¾nosti pøezkumu rozhodnutí správního orgánu je jeho pøezkoumatelnost, pøièem¾ nepøezkoumatelnost je vadou natolik zásadní, ¾e se jí soud musí zabývat i tehdy, není-li namítána, tj. z úøední povinnosti. Rozhodnutí vydané v øízení o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace je individuálním správním aktem vydaným v oblasti veøejné správy buï orgánem moci výkonné-ministerstvem [podle § 89 odst. 1 písm. a) zákona o vysokých ¹kolách] anebo právnickou osobou, které zákon svìøil rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veøejné správy-veøejnou vysokou ¹kolou [podle § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách]. Kladným rozhodnutím o ¾ádosti se úøednì potvrzuje, ¾e ¾adatelem absolvované zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání je rovnocenné s pøíslu¹ným èeským vysoko¹kolským vzdìláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná o rozhodnutí deklaratorní povahy, proto¾e jsou jím úøednì zji¹»ována a potvrzována práva a povinnosti. Na povahu daného rozhodnutí v¹ak lze nahlí¾et i tak, ¾e zakládá absolventu zahranièní vysoké ¹koly veøejné subjektivní právo, aby pro úèely kvalifikace bylo jeho zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání posuzováno stejnì jako vzdìlání získané na veøejné vysoké ¹kole v Èeské republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí, které má konstitutivní úèinky, nebo» by se jím právo stejné kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, ¾e rozhodnutí o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace má smí¹enou (hybridní) povahu. Bez ohledu na jeho povahu v¹ak v¾dy platí, ¾e tì¾i¹tìm ka¾dého správního rozhodnutí je jeho výroková èást, ve které je vyjádøeno øe¹ení otázky, která je pøedmìtem øízení. Výrok správního rozhodnutí musí být srozumitelný, jasný a urèitý. Nelze pøipustit, aby absence nále¾itostí výroku rozhodnutí byla nahrazena dodateènou specifikací v odùvodnìní rozhodnutí. V daném ohledu krajský soud odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 78/2010-221 (v¹echna zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
V posuzované vìci v¹ak výrok rozhodnutí ¾alované uvedené nároky nesplòuje, nebo» obsahuje jen jakýsi nekonkrétní pøíslib, ¾e stì¾ovatel obdr¾í osvìdèení o ekvivalenci pøesnì nespecifikovaného vysoko¹kolského vzdìlání získaného v zahranièí, ani¾ by bylo uvedeno, kdy a kde v zahranièí získaného. Výrok tak nelze oznaèit za pøesný, urèitý, obsahující hmotné vyjádøení rozhodnutí o vìci, výrok je nesrozumitelný a z tohoto dùvodu fakticky nepøezkoumatelný. Bli¾¹í údaje o zahranièním vysoko¹kolském vzdìlání jsou obsa¾eny a¾ v odùvodnìní rozhodnutí, které v¹ak ji¾ autoritativní povahu nemá.
Nelze ani posuzovat nále¾itosti výrokové èásti napadeného rozhodnutí optikou celku napadeného rozhodnutí a osvìdèení, na které je v nìm odkazováno. Pøi uplatòování státní moci je toti¾ nezbytné dodr¾ovat po¾adavek vázanosti zákonem. ®alovaná byla v dané vìci vázána zákonem o vysokých ¹kolách, který v¹ak s postupem, který ¾alovaná zvolila, nepoèítá, a který není mo¾né vyvodit ani výkladem. V pøípadì, ¾e není ¾ádost absolventa o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání zamítnuta, vydává se dle zákona o vysokých ¹kolách osvìdèení. Toto osvìdèení je správním aktem, který má smí¹enou povahu (je dílem deklaratorní a dílem konstituvní). Dle své povahy jde o vydání správního aktu (rozhodnutí), které mù¾e mít formální podobu standardního písemného rozhodnutí ve vìci nebo formu osvìdèení. Zákon ov¹em nepoèítá s paralelní existencí osvìdèení a rozhodnutí, pøièem¾ osvìdèení nelze pova¾ovat za nedílnou souèást rozhodnutí. O ¾ádosti bylo mo¾no rozhodnout jednou z uvedených forem, a to buï rozhodnutím, nebo osvìdèením, nikoli obìma souèasnì. Toto pochybení pak zpùsobilo nejasnost rozhodnutí vedoucí k jeho nepøezkoumatelnosti. Krajský soud zde vycházel z rozsudkù Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 3. 2011, è. j. 9 As 77/2010-229, è. j. 9 As 81/2010-197, a ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 78/2010-221, è. j. 9 As 80/2010-200, è. j. 9 As 82/2010-147, è. j. 9 As 83/2010-57.
Pro úplnost krajský soud podotkl, ¾e by» rozhodnutí formálnì oznaèené jako rozhodnutí splòuje nezbytné nále¾itosti výrokové èásti rozhodnutí, nebyl oprávnìn posuzovat osvìdèení jako samostatné rozhodnutí; to pro jeho výslovnì ¾alovanou deklarovanou povahu pøílohy k rozhodnutí.
Dne 27. 6. 2011 vydal krajský soud opravné usnesení è. j. 57 A 63/2010-56, jím¾ v napadeném rozsudku opravil nesprávnì uvedenou spisovou znaèku (57 A 53/2010) v horním okraji v¹ech listù rozsudku na správný údaj (57 A 63/2010).
V kasaèní stí¾nosti smìøující proti rozsudku krajského soudu stì¾ovatel namítl pøepjatý formalismus ze strany soudu, nebo» krajský soud klade na správní rozhodnutí po¾adavky nad rámec zákona. Výrok rozhodnutí ¾alované nepøedstavuje nekonkrétní pøíslib získání osvìdèení pøesnì nespecifikovaného zahranièního vzdìlání, na rozhodnutí stì¾ovatelky toti¾ navazuje osvìdèení, které je pøílohou rozhodnutí a které konkretizuje rozhodnutí. Stì¾ovatel nesouhlasí se závìry nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, na který odkázal krajský soud, nelze toti¾ pøehlí¾et specifika daòového øízení.
Stì¾ovatel má za to, ¾e rozhodnutí stejnì jako osvìdèení mají deklaratorní povahu a ovìøují se jimi existující skuteènosti. Konstitutivní a tedy ani smí¹enou povahu nelze rozhodnutí pøikládat. Rozhodnutí se vztahuje výluènì ke stì¾ovateli, pøièem¾ nezakládá povinnost. ®ádná skuteènost nevede k závìru, ¾e by mìlo jít o konstitutivní rozhodnutí. Stì¾ovatel dále namítl,
¾e pøedmìtné rozhodnutí je navíc vylouèeno z pøezkumu soudem, nebo» nesplòuje podmínky dle § 65 odst. 1 a 2 s. ø. s., a proto nemù¾e dojít ke zkrácení práv ¾alobce, ¾alované ani stì¾ovatele.
V kasaèní stí¾nosti je té¾ namítnuto, ¾e postup soudù a odùvodòování jejich rozhodnutí ve vìci nostrifikací je rozporný. Stì¾ovatel poukázal na to, ¾e na jedné stranì se krajský soud dovolává judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, ¾e nelze na rozhodnutí a osvìdèení pohlí¾et jako na jeden celek, ale na druhé stranì v rozsudku uvedl, ¾e nebyl oprávnìn posuzovat osvìdèení jako samostatné rozhodnutí.
Stì¾ovatel dále odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2007, è. j. 5 Afs 75/2007-161, dle kterého pouhý nedostatek nìkteré ze základních nále¾itostí rozhodnutí uvedených v § 32 odst. 2 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù, nemù¾e sám o sobì zpùsobit neplatnost rozhodnutí, ale musí dosahovat urèité intenzity. Stì¾ovatel má za to, ¾e ani vytýkaný nedostatek v nyní posuzované vìci nedosahuje takové intenzity, aby bylo nutno správní rozhodnutí ru¹it.
Dle stì¾ovatele Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy vydalo metodický materiál nazvaný Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlávání a kvalifikace v Èeské republice , èím¾ byl naplnìn èl. II.1 odst. 1 a 2 Úmluvy o uznávání kvalifikací, kterou je nutno aplikovat pøednostnì pøed zákonem. Stì¾ovatel tak nesouhlasí s tím, ¾e by v nyní posuzované vìci mìl být bezvýjimeènì aplikován správní øád, jeliko¾ tím dochází k nerespektování mezinárodní smlouvy, jí¾ je Èeská republika vázána. Úmluva o uznávání kvalifikací pojímá vydání osvìdèení jako uznání, které definuje jako oficiální potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahranièí pøíslu¹ným orgánem za úèelem pøístupu ke vzdìlávacím anebo pracovním aktivitám. Není tak mo¾né vnímat toto uznání jako rozhodnutí ve smyslu správního øádu s podmiòovanými nále¾itostmi.
®alobce ani ¾alovaná nevyu¾ili mo¾nosti podat ke kasaèní stí¾nosti vyjádøení.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána osobou k tomu oprávnìnou, je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, stì¾ovatel je v øízení o kasaèní stí¾nosti zastoupen advokátem. Dùvod kasaèní stí¾nosti odpovídá dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. Zdej¹í soud pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù, zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a odst. 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
V nyní posuzované vìci ¾alovaná rozhodovala o nostrifikaci, tedy o tuzemském uznání (rovnocennosti) dosa¾eného zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání. Za podmínek stanovených v § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách takové osvìdèení vydává veøejná vysoká ¹kola. Obecnou povahou kladného vyøízení ¾ádosti o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání se ve svém rozhodnutí zabýval krajský soud, který dospìl k závìru, ¾e má smí¹enou (hybridní) povahu, kdy¾ má dílem konstitutivní a dílem deklaratorní úèinky. S tímto hodnocením se Nejvy¹¹í správní soud ztoto¾nil. Deklaratorní úèinky lze ve shodì s krajským soudem spatøovat v potvrzení toho, ¾e zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání je rovnocenné s pøíslu¹ným èeským vysoko¹kolským vzdìláním. Konstitutivní úèinky lze vidìt ve skuteènosti, ¾e je zalo¾eno absolventu zahranièní vysoké ¹koly, aby pro úèely kvalifikace jeho zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání bylo posuzováno jako vzdìlání získané na veøejné vysoké ¹kole v Èeské republice. I doktrína správního práva pøipou¹tí, ¾e nìkteré správní akty mohou mít jak konstitutivní, tak deklaratorní charakter (srov. Horzinková, E., Fiala, Z. Správní právo hmotné. Obecná èást. Praha:
Leges, 2010, s. 77; èi Sládeèek, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, a. s., 2005 s. 95; èi Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 5., roz¹íøené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 119).
Nelze souhlasit se stì¾ovatelem, který popírá konstitutivní úèinky uvedeného správního aktu poukazem na Úmluvu o uznávání kvalifikací a její definici pojmu uznání jako oficiálního potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahranièí pøíslu¹ným orgánem za úèelem pøístupu ke vzdìlání a/nebo pracovním aktivitám. Nejvy¹¹í správní soud k danému uvádí, ¾e samotná Úmluva o uznávání kvalifikací nespojuje s uznáním vysoko¹kolské kvalifikace pouze deklaratorní úèinky, jak tvrdí stì¾ovatel. Lze odkázat na její èl. VI.3, v nìm¾ je uvedeno: Uznání vysoko¹kolské kvalifikace vydané v jedné Stranì bude mít v jiné Stranì jeden ze dvou následujících dùsledkù nebo oba: a) pøístup k dal¹ímu vysoko¹kolskému studiu vèetnì pøíslu¹ných zkou¹ek a/nebo k pøípravì na doktorát za stejných podmínek, jaké se aplikují na dr¾itele kvalifikací Strany, v ní¾ je o uznání ¾ádáno, b) u¾ívání akademického titulu v souladu se zákony a podzákonnými pøedpisy nebo s jurisdikcí Strany, v ní¾ je o uznání ¾ádáno. Kromì toho mù¾e uznání usnadnit pøístup na trh práce v souladu se zákony a podzákonnými pøedpisy nebo s jurisdikcí Strany, v ní¾ je o uznání ¾ádáno. Je tak zøejmé, ¾e s uznáním vysoko¹kolské kvalifikace (jí¾ se rozumí jakýkoli titul, diplom nebo jiné osvìdèení vydané pøíslu¹ným orgánem osvìdèující úspì¹né ukonèení vysoko¹kolského programu, srov. èl. I. Úmluvy o uznávání kvalifikací) nastupuje pro pøíjemce uznání ve smyslu citované Úmluvy alespoò jeden z vý¹e citovaných dùsledkù, který se zakládá a¾ uznáním. V tomto ohledu jde ov¹em o konstitutivní úèinek uznání.
Stì¾ovatel dále argumentuje tím, ¾e pøedmìtný správní akt nezakládá povinnost, z èeho¾ dovozuje, ¾e nemá konstitutivní úèinky. Zde je nutno konstatovat, ¾e konstitutivní úèinky lze spatøovat kromì zalo¾ení povinnosti té¾ v zalo¾ení oprávnìní, co¾ je mo¾no spatøovat v ji¾ vý¹e zmínìné skuteènosti, ¾e kladným vyøízení ¾ádosti o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání je zalo¾eno absolventu zahranièní vysoké ¹koly právo, aby pro úèely kvalifikace bylo jeho zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání posuzováno jako vzdìlání získané na veøejné vysoké ¹kole v Èeské republice.
V dané souvislosti je mo¾né vypoøádat té¾ obecnì formulovanou námitku, ¾e rozhodnutí ¾alované v nynìj¹í vìci nesplòuje podmínky rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ø. s. (tj., ¾e jde o úkon správního orgánu, kterým se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva nebo povinnosti). Zdej¹í soud k tomu uvádí, ¾e rozhodnutí ¾alované je výsledkem autoritativní rozhodovací èinnosti ¾alované ve veøejné správì v oblasti vysokého ¹kolství, s ním¾ jsou pro jeho adresáty spojeny konkrétní právní úèinky (viz vý¹e), zejména mo¾nost vykonávat zamìstnání vy¾adující vysoko¹kolské právnické vzdìlání (k tomu srov. rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 12. 1. 2012, è. j. 9 As 93/2011-87). Jako takové je tak schopno zasáhnout do právní sféry svých adresátù, co¾ je dle usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, kritérium pro zji¹»ování, zda jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Jde tedy o rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾nil s hodnocením krajského soudu, ¾e rozhodnutí ¾alované v dané vìci trpí vadou spoèívající v nepøezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, s èím¾ stì¾ovatel v kasaèních námitkách vyjádøil nesouhlas. Krajský soud v napadeném rozsudku reflektoval, ¾e právnì a skutkovì obdobnou vìcí se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud opakovanì zabýval. Obdobné ¾aloby byly Nejvy¹¹í státní zástupkyní ji¾ v minulosti podány, a to s odkazem na dodr¾ování právních pøedpisù ve správním øízení, právních pøedpisù vydaných v oblasti vysokého ¹kolství a nutnost zaji¹tìní pøístupu k právnickým profesím pouze pro vysoce odbornì pøipravené a kvalifikované právníky, kteøí nabyli øádného vzdìlání (viz rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 78/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010, 9 As 82/2010 a 9 As 83/2010).
Ve v¹ech tìchto vìcech se jednalo o nostrifikaci, tedy uznání (rovnocennosti) dosa¾eného zahranièního vzdìlání, v daných pøípadech vzdìlání vysoko¹kolského, které bylo uznáno na základì rozhodnutí rektora Západoèeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána ve v¹ech shora uvedených vìcech na ¾ádost jednotlivých absolventù zahranièní vysoké ¹koly, konkrétnì Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní vìda), a to na základì Úmluvy o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákonì o vysokých ¹kolách. Dle této právní úpravy obsa¾ené v § 89 a § 90 veøejná vysoká ¹kola, která uskuteèòuje obsahovì obdobný studijní program, vydá osvìdèení o uznání vysoko¹kolského vzdìlání nebo jeho èásti v Èeské republice, leda¾e zjistí, ¾e jsou studijní programy, po jejich srovnání, v podstatných rysech odli¹né; v takovém pøípadì ¾ádost zamítne. V pøípadì, ¾e ¾ádost absolventa o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání není zamítnuta, hovoøí zákon o vysokých ¹kolách v § 89 odst. 1 a 3 o tom, ¾e se vydá osvìdèení . Vydané osvìdèení je pak výsledkem autoritativní rozhodovací èinnosti správního orgánu, na jeho¾ procesní postup dopadá správní øád (viz § 105 zákona o vysokých ¹kolách, k tomu té¾ viz dále).
Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za nezbytné vycházet ze skuteèné povahy konkrétního úkonu správního orgánu v dané vìci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu nebo zákonné oznaèení. Jakkoli tedy zákon o vysokých ¹kolách hovoøí o vydání osvìdèení, jedná se nepochybnì o vydání správního aktu (rozhodnutí), které mù¾e mít formální podobu standardního písemného rozhodnutí ve vìci nebo formu osvìdèení, ani¾ by se pøitom nutnì muselo jednat o osvìdèení vydané jako doklad podle § 151 správního øádu. Takový závìr by byl neopodstatnìnì zu¾ující a ryze formální. Rozhodnutí správního orgánu je tøeba chápat v materiálním slova smyslu a je jím jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veøejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.
Je dále nutno mít na pamìti, ¾e zásadní èástí rozhodnutí je jeho výrok, který musí být jasný, srozumitelný a urèitý, proto¾e pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou èástí rozhodnutí; pouze z nìj lze zjistit, jaké právo bylo pøiznáno èi jaká povinnost byla poru¹ena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci pøeká¾ky vìci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí mù¾e být vynucen správní exekucí atd. Skuteènost, zda bylo výrokem pøiznáno právo èi ulo¾ena povinnost, pøíp. konstatováno její poru¹ení v tomto smìru, není rozhodná a nelze ani akceptovat mo¾nost, ¾e by absence uvedených po¾adavkù na výrok byla nahrazena dostateènou specifikací v odùvodnìní rozhodnutí.
V projednávané vìci byly ¾alovanou vydány dva odli¹né akty aplikace práva, z nich¾ ten, jeho¾ výrok je neurèitý a nelze z nìj dovodit, jaké zahranièní vzdìlání bylo stì¾ovateli vlastnì poskytnuto, odkazuje na druhý. Vzájemná existence tìchto dvou aktù nemù¾e obstát, a to z následujících dùvodù.
®alovaná byla jako rozhodující správní orgán v dané vìci vázána pøíslu¹nou právní úpravou zákona o vysokých ¹kolách, konkrétnì ustanoveními § 89 a § 90 zákona o vysokých ¹kolách, která v¹ak s postupem, který byl ¾alovanou zvolen, výslovnì nepoèítá a nelze jej z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem. Esenciální nále¾itostí právního státu je po¾adavek vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatòovat jen v pøípadech a v mezích stanovených zákonem, a to zpùsobem, který stanoví zákon (èl. 2 odst. 2 Listiny). Nejvy¹¹ímu správnímu soudu je navíc z jeho úøední èinnosti známo, ¾e sama ¾alovaná s osvìdèením jako s nedílnou souèástí jí vydávaných rozhodnutí v øadì pøípadù nenakládala. Ze spisového materiálu vedeného kasaèním soudem napø. pod sp. zn. 9 As 77/2010 èi sp. zn. 9 As 81/2010 bylo zcela zøejmé, ¾e ¾alovaná obsah osvìdèení mìnila, a to neformálnì, bez jakéhokoliv zdùvodnìní, formou skartace pùvodního osvìdèení a vydání osvìdèení nového. Uvedené zmìnì textace v osvìdèení nepøedcházelo ¾ádné zdùvodnìní èi vysvìtlení. Pùvodní osvìdèení bylo pouze pøe¹krtnuto perem po celé jeho délce s ruènì psanou poznámkou skartováno, na rubu skartovaného osvìdèení byla pak rukou psaná poznámka: na základì ¾ádosti o zmìnu textu bylo pùvodní osvìdèení skartováno . V nìkterých pøípadech byly ve správních spisech dokonce zalo¾eny emailové ¾ádosti samotných ¾adatelù o nostrifikaci, které s odvoláním na pøedchozí telefonickou dohodu upozoròovali ¾alovanou na výhrady Èeské advokátní komory k jejich nostrifikaci a v této souvislosti po¾adovali vydání nového rozhodnutí o nostrifikaci jak pro svoji osobu, èi dokonce pro jiného ¾adatele.
Bez ohledu na to, ¾e ¾ádné takové skuteènosti ze správního spisu v projednávané vìci nevyplývají, nemù¾e kasaèní soud postup ¾alované aprobovat ani v této vìci. Takový postup toti¾ v obecné rovinì neodpovídá zákonné úpravì a zejména odporuje po¾adavku pøedvídatelnosti èinnosti veøejné správy a právní jistoty adresátù této èinnosti, mezi které nepatøí pouze stì¾ovatel. Adresáty èinnosti veøejné správy jsou ve vìci nostrifikace kromì samotných ¾adatelù o nostrifikaci té¾ dal¹í subjekty, a to napø. potencionální zamìstnavatelé tìchto ¾adatelù v souvislosti s ovìøováním dosa¾ené úrovnì jejich vzdìlání pøi ¾ádosti o zamìstnání. Ostatnì kasaènímu soudu je z jeho úøední èinnosti známo, ¾e Èeská advokátní komora v tomto smìru pochybnosti mìla a pøistoupila i k vy¹krtnutí osob vykazujících se obdobným rozhodnutím o nostrifikaci, jakým disponuje stì¾ovatel, ze seznamu advokátních koncipientù. Jedním z dùvodù vy¹krtnutí pøitom byla mimo jiné nejasná, nedostateèná identifikace zahranièní vysoké ¹koly a její licence èi diplomu.
®alovanou zvolený postup umo¾òující následnou manipulaci s údaji rozhodnými pro výrok ve vìci uznání zahranièního vzdìlání a kvalifikace nelze pøipustit jako zákonný a transparentní výkon veøejné správy v oblasti vysokého ¹kolství. Zákon o vysokých ¹kolách neumo¾òuje na ¾ádost o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání reagovat paralelním vydáním rozhodnutí a osvìdèení, které rozhodnì nelze pova¾ovat za nedílnou souèást pùvodního rozhodnutí. O ¾ádosti stì¾ovatele bylo mo¾no rozhodnout jen jednou z vý¹e uvedených forem rozhodnutí, a to buï osvìdèením, nebo rozhodnutím se v¹emi pøedepsanými nále¾itostmi, nikoli obìma formami zároveò. Výsledkem postupu ¾alované tak nebylo jasné, srozumitelné a urèité rozhodnutí. Jako nesrozumitelné toti¾ nelze pova¾ovat pouze rozhodnutí vnitønì rozporné nebo nevykonatelné (právnì nemo¾né), ale té¾ rozhodnutí neurèité nebo nejasné. Na uvedeném závìru neshledává kasaèní soud ¾ádné prvky formalismu. Naopak tam, kde bylo ¾alovanou ve vìci uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace rozhodováno pouze jedním aktem, konkrétnì osvìdèením (cca do podzimu roku 2006), Nejvy¹¹í správní soud neaproboval závìry Krajského soudu v Plzni, dle kterých takto vydané osvìdèení nesplòovalo atributy rozhodnutí dle ustanovení § 65 s. ø. s., a naopak svoji rozhodovací èinností zavázal Krajský soud v Plzni k povinnosti takto vydaná osvìdèení pøezkoumat (srovnej napø. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 79/2010-188).
Ze v¹ech uvedených dùvodù lze konstatovat, ¾e rozhodnutí ¾alované trpí zásadními vadami, pro které nemohlo pøi pøezkumu ze strany krajského soudu obstát. Nepøípadný je v dané souvislosti odkaz stì¾ovatele na rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 29. 11. 2007, è. j. 5 Afs 75/2007-161, publikovaný pod è. 1492/2008 Sb. NSS, jeliko¾ zde neexistuje pøímá vazba mezi nepøezkoumatelností rozhodnutí, o ní¾ ¹lo v nynìj¹í vìci, a neplatností rozhodnutí ve smyslu § 32 odst. 7 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù, jako¾to právním institutem se specifickým obsahem dle tohoto zákona.
Nejvy¹¹í správní soud setrvává na svém stanovisku, ¾e interní metodický materiál vypracovaný Ministerstvem ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy s názvem Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice nepøedstavuje závazný právní rámec pro vydávání osvìdèení o uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace, ten je dán zákonem o vysokých ¹kolách v § 89 a § 90. V otázkách neupravených zákonem o vysokých ¹kolách se pak dle § 105 tohoto zákona postupuje dle správního øádu.
Stì¾ovatel s právì uvedeným vyjádøil nesouhlas a poukázal na èást textu èlánku II.1 odst. 1 Úmluvy o uznávání (jde o tuto jeho èást: Tam, kde jsou ústøední orgány Strany oprávnìny pøijímat rozhodnutí v pøípadech uznávání, tato Strana bude okam¾itì vázána ustanoveními této Úmluvy a pøijme nezbytná opatøení pro zaji¹tìní provádìní jejích ustanovení na svém území. ) a èl. II.1 odst. 2 této Úmluvy (ve znìní: Tam, kde pravomoc pøijímat rozhodnutí ve vìcech uznávání spoèívá na jednotlivých vysoko¹kolských institucích nebo jiných osobách, ka¾dá Strana podle své ústavní situace nebo struktury pøedá text této Úmluvy tìmto institucím nebo osobám a uèiní ve¹keré mo¾né kroky, aby podpoøila pøíznivé posuzování a uplatòování jejích ustanovení. ). Dovozuje pøitom, ¾e ji¾ zmínìný materiál Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy s názvem Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice je naplnìním citovaných èlánkù úmluvy a mìl tak být brán soudy v potaz.
Zdej¹í soud se nemohl s uplatnìnou argumentací stì¾ovatele ztoto¾nit. Úmluva o uznávání kvalifikací v èl. II.1 pojednává o tom, ¾e strany Úmluvy pøijmou nezbytná opatøení pro zaji¹tìní provádìní ustanovení Úmluvy, resp. o tom, ¾e uèiní ve¹keré mo¾né kroky, aby podpoøily pøíznivé posuzování a uplatòování jejích ustanovení. Úmluva ale dále ji¾ nepojednává o povaze tìchto opatøení èi krokù, které ponechává na jednotlivých signatáøských státech. Za jedno z nejefektivnìj¹ích opatøení namíøených k uplatòování závazkù z Úmluvy je pøitom mo¾no pova¾ovat pøijetí obecnì závazných pøedpisù stanovujících na vnitrostátní úrovni pevný právní rámec pro uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace. V Èeské republice byl takový rámec nastaven na zákonné úrovni v první øadì zákonem o vysokých ¹kolách, pro nyní posuzovanou problematiku v jeho § 89 a § 90, dále pak také správním øádem (viz § 105 zákona o vysokých ¹kolách), ze kterého se vychází v otázkách zákonem o vysokých ¹kolách neupravených. Za opatøení èi kroky ve smyslu uvedeného èlánku Úmluvy o uznávání kvalifikací je tak v podmínkách Èeské republiky nutno pova¾ovat pøedev¹ím zákonnou úpravu, nikoli interní metodický materiál Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy. Ostatnì dùvodová zpráva k zákonu o vysokých ¹kolách k ustanovením o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace hovoøí o tom, ¾e postup dle zákona o vysokých ¹kolách odpovídá Úmluvì o uznávání kvalifikací (srov. digitální repozitáø Poslanecké snìmovny Parlamentu, volební období 1996-1998, snìmovní tisk è. 329/0, dostupný z www.psp.cz); i z toho je patrné, ¾e zákonodárce mìl pøi pøijímání zákona o vysokých ¹kolách na pamìti zachování závazkù z této Úmluvy a ¾e základní regulaci uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace vtìlil do zákona.
Z tìchto dùvodù krajský soud ve svìtle kasaèních námitek nepochybil, pokud pøi posuzování procesního postupu ¾alované v dané vìci vycházel ze správního øádu, na který zákon o vysokých ¹kolách v § 105 odkazuje, takové hodnocení není v ¾ádném pøípadì v rozporu s Úmluvou o uznávání kvalifikací. Ze shodných dùvodù je nedùvodná té¾ stì¾ovatelova námitka, ¾e byla ignorována Úmluva o uznávání kvalifikací, pokud za rozhodný nebyl brán fakt, ¾e postup ¾alované v dané vìci respektoval interní metodický materiál Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy s názvem Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice . Zde dále bezezbytku platí, ¾e správní praxe plynoucí z interních aktù øízení (tzv. vnitøních pøedpisù) pøedstavuje urèitý referenèní rámec pro postup dotèených orgánù, zejména ve vztahu k dodr¾ování zásad rovného zacházení a zákazu libovùle, uplatòuje se v¹ak primárnì uvnitø systému vztahù organizaèní nadøízenosti a podøízenosti ve veøejné správì a z tohoto pohledu tedy ministerstvem vypracovaný postup a pøijatá praxe nepøedstavují závazný právní rámec pro vydávání osvìdèení o uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace; ten je dán zákonem o vysokých ¹kolách v ustanoveních § 89 a § 90, jejich¾ výklad byl uèinìn vý¹e , jak zdej¹í soud konstatoval v ji¾ rozsudku ze dne 10. 3. 2011, è. j. 9 As 81/2010-211, v právnì obdobné vìci.
Nejvy¹¹í správní soud neshledal dùvodnou ani námitku, ¾e rozhodnutí krajského soudu nejednotnì posuzuje samostatnost osvìdèení vydaného v dané vìci ¾alovanou na paralelnì vydaném rozhodnutí. Z rozsudku krajského soudu jednoznaènì vyplývá, ¾e nosným rozhodovacím dùvodem byla øádnì vylo¾ená a objasnìná úvaha, ¾e osvìdèení vydané ¾alovanou nelze pova¾ovat za souèást pùvodního rozhodnutí ¾alované, pøièem¾ v dané vìci nebylo mo¾no vydat soubì¾nì osvìdèení a rozhodnutí tak, jak uèinila ¾alovaná. Pøi odùvodnìní této své úvahy, kterou zdej¹í soud pova¾uje za zásadní pro výrok rozhodnutí krajského soudu, krajský soud postupoval jednotnì a bezrozpornì, pøièem¾ pøihlí¾el k judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu. S tímto hodnocením krajského soudu se v návaznosti na kasaèní námitky zdej¹í soud ztoto¾nil. Krajský soud sice v závìru rozsudku pro úplnost, nad rámec nezbytné reakce na ¾alobní námitky, uvedl, ¾e nebyl oprávnìn posuzovat osvìdèení jako samostatné rozhodnutí, které by z hlediska svého obsahu splòovalo pøedepsané nále¾itosti. To v¹ak nemù¾e nic zmìnit na jasnì vyjádøeném a nále¾itì rozebraném názoru krajského soudu, ¾e v dané vìci nebylo mo¾no, aby ¾alovaná vydala zároveò rozhodnutí i osvìdèení, co¾ zákon neumo¾òuje.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti vyjádøil pøesvìdèení, ¾e nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný jako N 143/28 SbNU 271, dostupný z http://nalus.usoud.cz, na který odkázal krajský soud, nelze vztáhnout na nynìj¹í pøípad. Nejvy¹¹í správní soud nespatøuje odkaz na tento nález v rozsudku krajského soudu za nijak zavádìjící, Ústavní soud se v nìm mj. zabýval obecným pojednáním o èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a z nìj vyplývajícího po¾adavku vázanosti státní moci zákonem. Pokud krajský soud v èásti odùvodnìní, v ní¾ se zmínil o vázanosti státní moci zákonem, poukázal na pojednání Ústavního soudu o zmínìném èlánku Listiny, nelze mu nic vytýkat, obzvlá¹tì za situace, kdy krajský soud ve svém rozsudku øádnì vylo¾il, proè se s ohledem na konkrétní soudem posuzovaný pøípad postup ¾alované roze¹el se zákonnými po¾adavky. Ostatnì i zdej¹í soud ve vìci nostrifikací na zmínìný nález Ústavního soudu v souvislosti s vázaností státní moci zákonem odkazoval.
Právní názor vyslovený v rozsudku krajským soudem, závazný pro ¾alovanou dle § 78 odst. 5 s. ø. s., je z napadeného rozsudku patrný a je jednoznaèný. Krajský soud ¾alovanou zavázal svým názorem, ¾e o ¾ádostech o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace není mo¾no rozhodnout soubì¾ným vydáním dvou aktù-rozhodnutí a osvìdèení, takového postupu se proto musí ¾alovaná vyvarovat. Tím, ¾e se soud nezabýval hodnocením, zda o ¾ádosti stì¾ovatele v pøedmìtné vìci mìlo být rozhodnuto kladnì nebo naopak zápornì, nestanoví tento závazný právní názor, zda má být ¾ádosti vyhovìno nebo ne. Zdej¹í soud nespatøuje, v èem by mìl spoèívat stì¾ovatelem tvrzený mo¾ný dvojí výklad závazného právního názoru krajského soudu.
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatel, stejnì jako ¾alovaná, v soudním øízení úspìch nemìl, proto nemají právo na náhradu nákladù øízení. ®alobci, který by jinak mìl právo na náhradu nákladù øízení, nevznikly v øízení náklady, které by pøekraèovaly jeho bì¾nou úøední èinnost.

References: soud 
 soud 
 § 89
 § 106
 § 89
 § 89
 § 106
 soud 
 § 76
 soud 
 § 90
 soud 
 soud 
 § 89
 § 89
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 32
 soud 
 § 103
 soud 
 § 89
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 89
 § 90
 § 89
 § 105
 soud 
 § 151
 § 89
 § 90
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 32
 soud 
 § 89
 § 90
 § 105
 soud 
 § 89
 § 90
 § 105
 soud 
 § 105
 § 89
 § 90
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 271
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 § 120