Source: http://kraken.slv.cz/6As12/2007
Timestamp: 2018-06-18 00:53:03+00:00

Document:
6As12/2007
6 As 12/2007-140
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla ©imky, JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: F. H., zastoupený JUDr. Vladimírem Kyselákem, advokátem se sídlem Zahradnická 140, Pøíbram, proti ¾alovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábøe¾í Ludvíka Svobody 12/1222, Praha 1, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2006, è. j. 7 Ca 193/2005-86,
I. Skutkový stav a dosavadní prùbìh øízení
[1] ®alobce je autodopravcem. Od února 1992 je oprávnìn k provozování mezinárodní linkové dopravy na trase Praha (CZ)-Ko¹ice (SK). Dne 13. 10. 2004 pøedlo¾ila spoleènost s ruèením omezeným NOBLESS LINE ¾ádost o udìlení povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy na stejné trase. Pøíslu¹ný správní orgán prvního stupnì, Ministerstvo dopravy, odbor silnièní a veøejné dopravy, rozhodnutím ze dne 29. 3. 2005, è. j. 13/2005-110-SDOS/11, povolení vydal. Dovodil, ¾e ¾ádost splòuje v¹echny po¾adavky èl. 7 Naøízení Rady (EHS) è. 684/92 ze dne 16. bøezna 1992 o spoleèných pravidlech pro mezinárodní pøepravu cestujících autokary a autobusy (ZV Úø. vìst., kap. 6, sv. 1 s. 306-314; dále jen naøízení 684/92 ). V øízení smìøujícímu k vydání povolení jednal správní orgán jak se ¾alobcem, tak s dal¹ími subjekty ji¾ provozujícími linkovou dopravu na stejné trase, jako s úèastníky správního øízení dle zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení.
[2] Do rozhodnutí Ministerstva dopravy podal ¾alobce rozklad. Ten byl rozhodnutím ministra ze dne 13. 6. 2005, è. j. 23/2005-510 RK/2, zamítnut a vydání povolení bylo potvrzeno.
[3] Správní ¾alobu proti rozhodnutí ministra odmítl dne 6. 12. 2006 Mìstský soud v Praze. V odùvodnìní zdùraznil, ¾e ¾alobce vùbec nemìl být úèastníkem øízení pøed správním orgánem. Ustanovení tehdy platného § 14 správního øádu pøedvídalo, ¾e úèastníkem øízení je ten, o jeho¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech má být v øízení jednáno nebo jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny. Rozhodnutím o (ne)udìlení povolení k provozování linkové dopravy jiným subjektem v¹ak nemohou být pojmovì dotèena ¾ádná práva ani právem chránìné zájmy ¾alobce.
[4] Dle názoru mìstského soudu nelze postavení úèastníka správního øízení dovodit ani z pøímo pou¾itelných norem práva Spoleèenství, tedy naøízení 684/92. Z ¾ádného z ustanovení èl. 7 naøízení nelze vyvodit závìr, ¾e by úèastníkem licenèního øízení mohly být kromì ¾adatele o vydání povolení je¹tì dal¹í osoby. Mìstský soud odkázal na existující rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 12. 1987 ve vìci Bovo Tours BV a Van Nood Touringcars BV proti Minister van Verkeer en Waterstaat a dal¹ím, vìc 88/86, Recueil, 1987, str. 5429, kde bylo, s ohledem na døívìj¹í úpravu øízení vedoucího k vydání povolení konstatováno, ¾e pro splnìní po¾adavkù plynoucích z práva Spoleèenství postaèuje, pokud mají konkurenèní podniky mo¾nost pøednést v rámci øízení své argumenty. Pokud se tedy Soudní dvùr na pùdorysu tehdy platné právní úpravy (pøedchozího naøízení 517/72 ze dne 28. února 1972 o zavedení spoleèných pravidel pro linkovou a zvlá¹tní linkovou dopravu autokary a autobusy mezi èlenskými státy, v èe¹tinì nepublikováno) spokojil s tím, ¾e konkurenèní podnik má pouze právo být sly¹en, nikoliv úèastnit se øízení, pak o to víc musí stejný závìr platit pro úpravu souèasnou, která právo konkurenèních podnikù být sly¹en v rámci øízení o udìlení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky ji¾ výslovnì ani nezakotvuje. S odkazem na vý¹e citované rozhodnutí Soudního dvora soud koneènì neshledal dùvod k pøedlo¾ení pøedbì¾né otázky Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství k výkladu pøedmìtného èl. 7 naøízení 684/92.
[5] V kasaèní stí¾nosti, kterou ¾alobce opírá o dùvody § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ø. s., je namítáno, ¾e Mìstský soud v Praze nesprávnì posoudil právní otázku úèastenství ve správním øízení a z tohoto dùvodu nezákonnì odmítl ¾alobu. Rozhodnutí soudu je dle názoru ¾alobce navíc nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù.
[6] ®alobce zdùrazòuje, ¾e èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 pøedpokládá, ¾e pøíslu¹ný úøad èlenského státu neudìlí povolení k provozování linkové dopravy v pøípadì zji¹tìní existenèního ohro¾ení pro souèasné dopravce. Pro vyhodnocení bezprostøedního ohro¾ení stávajících dopravcù je nezbytná právì souèinnost existujících provozovatelù linek. Navíc je zøejmé, ¾e v pøípadì, ¾e by se stávající dopravce nemohl vydanému povolení nijak bránit, znamenalo by to poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zaruèuje ka¾dému mo¾nost obrátit se na soud v pøípadì tvrzené nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu. Z tìchto skuteèností ¾alobce dovozuje, ¾e by mìl mít v øízení o udìlení povolení k provozování mezinárodní autobusové linky postavení úèastníka, a to bez ohledu na to, zda mu právo
Spoleèenství toto postavení výslovnì pøiznává. Dle názoru ¾alobce nicménì pøedmìtná úprava právem Spoleèenství jeho úèastenství pøímo nevyluèuje.
[7] ®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e by» bylo se stì¾ovatelem ve správním øízení jednáno jako s úèastníkem øízení, plnì respektuje názor Mìstského soudu v Praze. Korektnost závìrù soudu ¾alovaný dovozuje jednak z práva Spoleèenství, jednak z èeské vnitrostátní úpravy.
[8] Èlánek 7 odst. 4 naøízení 684/92 obsahuje taxativní výèet pøípadù, kdy povolení dopravci vydáno nebude. Èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92, o které ¾alobce opírá své úèastenství, stanoví, ¾e pøíslu¹ný správní orgán nevydá povolení, pokud je prokázáno, ¾e by dotyèná doprava bezprostøednì ohrozila existenci ji¾ povolené linkové dopravy. Dle názoru ¾alovaného není cílem tohoto ustanovení chránit jednotlivé dopravce pøed konkurencí, ale chránit zájem cestujících v tom smyslu, aby byla v pøepravním spojení zachována dopravní obslu¾nost jako celek, nikoliv dopravní slu¾by poskytované jednotlivými dopravci. Tento závìr ¾alovaný opírá jednak o jazykový, jednak o historický výklad naøízení 684/92. Samotné naøízení pøímo nezakládá konkrétní práva stávajícím dopravcùm, respektive právem chránìný zájem, který by samotným rozhodnutím o povolení mezinárodní linkové dopravy mohl být dotèen.
[9] Postavení úèastníka øízení nelze dovodit ani z práva vnitrostátního. Vydáním povolení k provozování linkové dopravy jinému subjektu se právní postavení ¾alobce nikterak nemìní; nedochází proto k jeho dotèení ve smyslu § 14 správního øádu. Existující právo ¾alobce spoèívající v provozování mezinárodní linkové osobní dopravy pro vymezenou dopravní trasu a s tím pøímo související povinnost provozovat mezinárodní linku podle schváleného jízdního øádu zùstávají nedotèeny.
[10] ®alovaný koneènì poukázal na existující rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, které stejnou právní otázku øe¹ilo odli¹nì (rozsudek ze dne 19. prosince 2006, è. j. 4 As 24/2006-85, publikováno pod è. 1122/2007 Sb. NSS). Proto¾e pøedmìtem øízení je posouzení výkladu práva Spoleèenství (naøízení 684/92), navrhl ¾alovaný, aby se Nejvy¹¹í správní soud v souladu s èl. 234 Smlouvy o zalo¾ení Evropských spoleèenství obrátil na Soudní dvùr Evropských spoleèenství s pøedbì¾nou otázkou. S ohledem na skuteènost, ¾e Nejvy¹¹í správní soud je soudem, proti jeho¾ rozhodnutí nejsou pøípustné opravné prostøedky, je tento soud s ohledem na tøetí pododstavec èl. 234 SES povinen obrátit se na Soudní dvùr.
III. Otázka pøedlo¾ená roz¹íøenému senátu
[11] Pøi pøedbì¾né poradì zjistil v dané vìci rozhodující ¹estý senát, ¾e nesouhlasí s právním názorem vyjádøeným v jiném pøedchozím rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, které se týkalo obdobné vìci.
[12] V ji¾ zmínìném rozsudku ze dne 19. 12. 2006, è. j. 4 As 24/2006-85, è. 1122/2007 Sb. NSS do¹el zdej¹í soud k závìru, ¾e stávající autodopravce provozující povolenou linkovou dopravu má v øízení o povolení nové mezinárodní linkové dopravy postavení úèastníka øízení, nebo» evropským právem chránìné zájmy stávajícího autodopravce mohou být rozhodnutím o povolení dal¹í dopravy na té¾e lince pøímo dotèeny ve smyslu § 14 správního øádu. Pro tento závìr svìdèí dvì skuteènosti: za prvé, lze si jen stì¾í pøedstavit, ¾e øádné vy¹etøení pomìrù na pøedmìtné lince, kterou naøízení pøedpokládá jako podklad pro rozhodnutí o (ne)povolení dal¹í dopravy, by bylo mo¾né bez souèinnosti dosavadních provozovatelù té¾e autobusové linky. Za druhé, pokud by bylo úèastenství odepøeno, pak v pøípadì chybného posouzení rozhodných skuteèností by stávající dopravce nemìl reálnou mo¾nost se proti povolení vydanému novému dopravci bránit, co¾ by v koneèném dùsledku znamenalo poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[13] Pøedkládající ¹estý senát nesdílí závìry o nutnosti úèastenství stávajících dopravcù v øízení o povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy opøené toliko o potøebu jejich souèinnosti pøi zji¹»ování stavu na trhu. Zamítnutí ¾ádosti o povolení ze strany povolujícího orgánu vy¾aduje závìr, ¾e ohro¾ení existence ji¾ povolené linkové dopravy je prokázáno. Za tím úèelem si musí obstarat relevantní informace, které dále vyhodnocuje a na základì kterých dospìje k závìru o prokázání èi neprokázání existence ohro¾ení. Po¾adovaný rozsah skutkových zji¹tìní je pak dán obsahem právní normy a zpùsob jejich zji¹tìní plyne z procesního pøedpisu. Takový zpùsob zji¹»ování skutkového stavu vìci je zcela obvyklý v øízeních, která jsou ovládána zásadou inkvizièní. V takových øízeních je pravidlem, ¾e správní orgán zji¹»uje relevantní informace od subjektù, které úèastníky øízení vùbec nejsou.
[14] Na základì podrobného rozboru minulé i souèasné právní úpravy práva Spoleèenství ¹estý senát uzavøel, ¾e úèastenství jiných subjektù nelze dovodit ani na základì právní úpravy Spoleèenství, ani na základì právní úpravy èeské. V souladu s ustanovení § 17 odst. 1 s. ø. s. nicménì vìc pøedlo¾il k posouzení roz¹íøenému senátu s otázkou, zda má být jako úèastník øízení o vydání povolení o mezinárodní autobusové linkové dopravy podle naøízení è. 684/92 pøizván coby úèastník øízení také dopravce, který ji¾ pøepravu cestujících na stejné lince provozuje.
IV. Vìcné posouzení
[15] Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøedev¹ím konstatoval odli¹nost dosavadní judikatury a názoru pøedkládajícího senátu, co¾ odùvodòuje pøedlo¾ení vìci s odùvodnìným odli¹ným právním názorem ke sjednocení postupem dle § 17 odst. 1 s. ø. s. Po zji¹tìní, ¾e právní otázka, pro kterou mu je vìc pøedkládána, je jedinou kasaèní námitkou, rozhodl v souladu s ustanovením § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu NSS souèasnì s vyøe¹ením sporné právní otázky o kasaèní stí¾nosti vìcnì sám. Dùvodnost kasaèní stí¾nosti pøezkoumal v mezích jejího rozsahu a uplatnìného dùvodu (§ 109 odst. 2, 3 s. ø. s.).
[17] Pøistoupením Èeské republiky k Evropské unii se stalo právo Spoleèenství integrální souèástí èeského právního poøádku. Samo urèuje zpùsob své vnitrostátní aplikace (srov. nález ÚS ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, è. 154/2006 Sb.). Právo Spoleèenství v¹ak ve vìt¹inì oblastí, které upravuje, nemá komplexní úpravu; stanoví pøevá¾nì hmotnì-právní základy,pøièem¾ jejich institucionální a procesní realizaci ponechává na právních øádech èlenských státù. Výchozím principem v tìchto oblastech je proto procesní autonomie èlenských státù pøi realizaci práva Spoleèenství na vnitrostátní úrovni (srov. napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 12. 1976, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG proti Landwirtschaftskammer für das Saarland, 33/76, Recueil, s. 1989, bod 6, nejnovìji napø. rozsudek ze dne 12. 2. 2008, Willy Kempter KG proti Hauptzollamt Hamburg-Jonas, C-2/06, zatím nepublikováno, body 45-53 èi rozsudek ze dne 13. 3. 2007, Unibet (London) Ltd a Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern, C-432/05, Sb. rozh., s. I-2271, bod 36 a n.; viz té¾ rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2006, è. j. 3 Azs 259/2005-42, è. 977/2006 Sb.).
[18] Z principu procesní autonomie v obecné rovinì vyplývá, ¾e pokud není urèitá otázka øízení výslovnì upravena právem Spoleèenství, pak zùstává její øe¹ení v kompetenci èlenských státù. V konkrétním pøípadì to pak znamená, ¾e pokud není úèastenství v øízení o vydání povolení k provozování mezinárodní autobusové dopravy zalo¾eno pøímo pou¾itelným èi, za urèitých podmínek, pøímo úèinným právem Spoleèenství, pak se aplikuje vnitrostátní procesní rámec, tedy za pøedpokladu, ¾e vyhovuje po¾adavkùm rovnocennosti a úèinnosti. V tomto poøadí také pøíslu¹í zkoumat otázku úèastenství.
IV. 1. Právo Evropských spoleèenství
[19] Ze ¾ádného ustanovení naøízení è. 684/92 nelze dovodit, ¾e by tento pøedpis vy¾adoval, aby èlenské státy ve své právní úpravì zajistily pro konkurenèní dopravce, kteøí ji¾ provozují linkovou dopravu na trase, pro kterou je podána ¾ádost o dal¹í povolení, postavení úèastníka øízení s právy a povinnostmi z tohoto postavení plynoucími. Právì naopak; výklad jazykový, logický, historický, systematický a koneènì té¾ teleologický odùvodòují závìr opaèný.
[20] Povolení pro mezinárodní linkovou dopravu, vydávaná na základì naøízení è. 684/92, jsou upravena v oddílu II. naøízení. Postup pøi udìlování povolení pak specifikují èl. 7 a èl. 8 naøízení è. 684/92. Obecnì se vychází z toho, ¾e ¾ádosti, která splòuje nále¾itosti naøízením pøedvídané, bude vyhovìno a povolení vydáno, s výjimkou pøípadù vypoètených v odst. 4 èl. 7 naøízení, které zní:
Povolení bude vydáno s výjimkou pøípadù, kdy a) ¾adatel není schopen provozovat dopravu, na ni¾ se ¾ádost vztahuje, vozidly, která jsou mu bezprostøednì dostupná; b) ¾adatel v minulosti poru¹il vnitrostátní nebo mezinárodní právní pøedpisy o silnièní dopravì, zejména podmínky a po¾adavky související s povolením pro mezinárodní silnièní pøepravu cestujících nebo se dopustil záva¾ného poru¹ení pravidel bezpeènosti silnièního provozu, zejména norem týkajících se vozidel a doby øízení a odpoèinku øidièù; c) v pøípadì ¾ádosti o prodlou¾ení povolení ji¾ nejsou splnìny podmínky pro udìlení tohoto povolení; d) je prokázáno, ¾e by dotyèná doprava bezprostøednì ohrozila existenci ji¾ povolené linkové dopravy, s výjimkou pøípadù, kdy dotyènou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravcù; e) se zdá, ¾e provozování dopravy uvedené v ¾ádosti je zamìøeno pouze na nejvýnosnìj¹í pøepravu na dotyèných spojích; f) èlenský stát na základì podrobné analýzy rozhodne, ¾e uvedená doprava by vá¾nì ovlivnila funkènost srovnatelné ¾eleznièní dopravy na pøíslu¹ných pøímých úsecích. Ka¾dé rozhodnutí uèinìné podle tohoto ustanovení se spolu s pøíslu¹ným odùvodnìním oznámí dotyènému dopravci.
[21] Nezbytnost svého úèastenství ve správním øízení dovozuje ¾alobce mimo jiné právì z vý¹e citovaného èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení, tedy z toho, aby mohlo být prokázáno, ¾e by dotyèná doprava bezprostøednì ohrozila existenci ji¾ povolené linkové dopravy . V rozsahu argumentu jazykového je v¹ak problematická ji¾ skuteènost, ¾e ¾alobce ve své kasaèní stí¾nosti zamìòuje ohro¾ení dopravy , o kterém hovoøí naøízení, za ohro¾ení konkrétního dopravce . Z èeské verze pøedmìtného ustanovení naøízení, stejnì jako z jazykových verzí jiných, je nicménì patrné, ¾e chránìným statkem je existence ji¾ povolené linkové dopravy ( the existence of regular services already authorized ; l'existence des services réguliers déja autorisés ; das Bestehen der bereits genehmigten Liniendienste ; l'esistenza dei servizi regolari gia autorizzati atd.), tedy jakéhosi minimálního standardu dopravní obslu¾nosti na dané lince, nikoliv zájmy linku ji¾ provozujícího konkrétního dopravce.
[22] Skuteènosti, ¾e chránìným statkem je doprava ve smyslu dopravní obslu¾nosti a její dostupnosti a nikoliv jednotliví dopravci coby ekonomické subjekty, svìdèí také argument logický. Stejné písmeno èl. 7 odst. 4 naøízení toti¾ dále stanoví, ¾e správní orgán bezprostøední ohro¾ení existence ji¾ povolené linkové dopravy vùbec nezkoumá v pøípadech, kdy dotyènou linkovou dopravu provozuje pouze jediný dopravce nebo jediná skupina dopravcù . Jinými slovy, v okam¾iku, kdy je na pøedmìtné lince èinný jenom jediný dopravce nebo skupina dopravcù, pak správní orgán povolení druhému zájemci o vstup na stejný trh bez dal¹ích úvah o jakémkoliv ohro¾ení stávající linkové dopravy vydá. Je patrné, ¾e komunitární zákonodárce zde vy¹el z pøesvìdèení o obecné u¾iteènosti soutì¾e i na regulovaných trzích, kde zájem na existující soutì¾i mezi dopravci pøevá¾í nad zájmy odli¹nými. Stejnì tak je zøejmé, ¾e v podobném pøípadì naøízení nikterak nechrání, ani zprostøedkovanì, zájmy existujících dopravcù provozujících pøedmìtnou linku. Za tìchto okolností by byl ponìkud nelogický závìr, ¾e pokud provozuje linku jediný dopravce, který bude nezbytnì v¾dy bezprostøednìji ohro¾en vstupem jiného soutì¾itele na trh, tak pro tento pøípad komunitární zákonodárce ¾ádnou úèast stávajícího dopravce na øízení pøed správním orgánem nepøedvídá, zatímco pokud provozuje pøedmìtnou linku kupøíkladu pìt dopravcù, pak budou chránìni více a bude jim umo¾nìno úèastenství. [23] Stejné smìøování komunitárního zákonodárce je ostatnì také patrné za pomoci srovnání souèasné platné právní úpravy s právní úpravou pøedchozí. Na základì evoluce právní úpravy v oblasti regulace a procesu povolování mezinárodní linkové dopravy právem Spoleèenství lze dovodit, ¾e souèasným úmyslem komunitárního zákonodárce je spolupùsobení ostatních konkurentù pøi vstupu nového dopravce na stejný trh, které bude z povahy vìci v¾dy odmítavé, omezit èi úplnì vylouèit. Právní úprava, která pøedcházela souèasné úpravì naøízením è. 684/92, bylo Naøízení Rady ES è. 517/72 z 28. února 1972 o zavedení spoleèných pravidel pro linkovou a zvlá¹tní linkovou dopravu autokary a autobusy mezi èlenskými státy (Journal officiel, L 67 ze dne 20. 3. 1972, s. 19, nebylo publikováno v èe¹tinì). Toto naøízení pøedvídalo úèast stávajících dopravcù v procesu povolování nových linek. Uvozující ustanovení naøízení (preambule) stanovily, ¾e pøepravci musí mít pøíle¾itost vhodným zpùsobem vyjádøit své zájmy ve vztahu k urèitým rozhodnutím èlenských státù k povolením . Tento výkladový postulát konkretizovalo ustanovení èl. 16 odst. 2 naøízení 517/72, které stanovilo, ¾e Èlenské státy zaruèí, ¾e [stávající] dopravci budou mít sami o sobì mo¾nost vyjádøit své zájmy vhodným zpùsobem ve vztahu k takovým rozhodnutím [rozhodnutím povolujícího orgánu]. [24] Rozsah po¾adavku mít mo¾nost vyjádøit své zájmy byl pøedmìtem výkladu ze strany Soudního dvora ve vìci Bovo Tours (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 12. 1987 ve vìci Bovo Tours BV a Van Nood Touringcars BV proti Minister van Verkeer en Waterstaat a dal¹ím, vìc 88/86, Recueil, s. 5429). Vìc se týkala povolení linkové dopravy na trase Amsterdam-Londýn, kdy rozhodnutí holandského regulátora o vydání dal¹ího povolení napadli konkurenèní dopravci na stejné trase. Pøedbì¾né otázky, které holandský College van beroep voor het bedrijfsleven (správní soud posledního stupnì ve vìcech obchodu a prùmyslu) adresoval Soudnímu dvoru, se mimo jiné týkaly výkladu èlánku 16 odst. 2 tehdej¹ího naøízení. Konkrétnì ¹lo o otázku, zda holandská vnitrostátní úprava, která dovoluje konkurenèním dopravcùm podávat písemné námitky proti ¾ádostem, o kterých je¹tì nebylo rozhodnuto, v prùbìhu 30 dnù od vystavení tìchto ¾ádostí k nahlédnutí veøejnosti, je èi není v souladu s èl. 16 odst. 2 Naøízení Rady è. 517/72. [25] V odpovìdi na tuto otázku Soudní dvùr konstatoval, ¾e tento procesní rámec po¾adavky stanovené èl. 16 odst. 2 naøízení 517/72 splòuje. Z ustanovení èl. 16 odst. 2 stejnì jako z ostatních ustanovení naøízení toti¾ dle Soudního dvora neplyne, ¾e by konkurenèním podnikùm musela být dána mo¾nost následného odvolání èi soudního pøezkumu. [26] Z vý¹e uvedeného je tedy patrné, ¾e Soudní dvùr ani v situaci, kdy v platném naøízení existoval výslovný po¾adavek sly¹ení (vyjádøení zájmù) ze strany konkurenèních dopravcù, z tohoto ustanovení nevyvodil po¾adavek plného úèastenství, neøkuli mo¾nosti soudního pøezkumu povolení udìleného jinému dopravci. V souèasném textu naøízení pak ustanovení podobného typu ji¾ naprosto chybí; jediná procesní práva, jejich¾ provedení a úèinné vymáhání je po èlenských státech vy¾adováno, jsou práva dopravce, který ¾ádost podal a jeho¾ ¾ádost o udìlení povolení byla správním orgánem zamítnuta (èl. 8 odst. 2 naøízení 684/92). A fortiori tudí¾, pokud po¾adavek plného úèastenství ve správním øízení a mo¾nosti podávat opravné prostøedky proti správnímu rozhodnutí ze strany konkurenèních dopravcù nebylo vy¾adováno za minulé právní úpravy, které pøiznávala konkurenèním dopravcùm alespoò mo¾nosti sly¹ení , pak rozhodnì nebude souèástí úpravy souèasné, která nepøiznává konkurenèním dopravcùm vùbec ¾ádná procesní práva.
[27] Tento výklad koneènì odpovídá také smyslu a celkovému smìøování souèasné právní úpravy v oblasti regulace mezinárodní autobusové dopravy na úrovni práva Spoleèenství. Z vý¹e uvedeného historického srovnání je toti¾ patrné, ¾e právní úprava prochází postupnou liberalizací. Sektor, pùvodnì výraznì regulován naøízením è. 517/72, je postupnì otevírán. Ji¾ úvodní ustanovení souèasného naøízení è. 684/92 a pøedev¹ím jeho postupných novel [Naøízení Rady (ES) è. 11/98 ze dne 11. prosince 1997 a dále pak Naøízení Rady (ES) è. 1791/2006 ze dne 20. listopadu 2006] zdùrazòují, ¾e by» je dosud potøebné zachovat povolovací re¾im pro linkovou dopravu mezi èlenskými státy, je zároveò nezbytné zpru¾nit správní procesy, rozvolnit míru regulace a podrobit celý sektor pravidlùm hospodáøské soutì¾e. Nastoupený trend pak má být v nejbli¾¹í budoucnosti dovr¹en pøijetím nového naøízení na úrovni Spoleèenství, které by mìlo je¹tì více zjednodu¹it správní øízení pro vydávání povolení a dále liberalizovat pøístup na trh. Dùvod pro zamítnutí ¾ádosti obsa¾ený v souèasném èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení è. 684/92 má být bez náhrady vypu¹tìn; do budoucna má být jediným dùvodem pro odepøení povolení pøípad, kdyby povolení k provozování dopravy na lince, ke které ¾ádost smìøuje, vá¾nì ovlivnila funkènost srovnatelné dopravy provozované v rámci závazku veøejné slu¾by na pøíslu¹ných pøímých úsecích [srov. Návrh naøízení Evropského parlamentu a Rady o spoleèných pravidlech pro mezinárodní pøepravu cestujících autokary a autobusy, COM (2007) 264 ze dne 23. 5. 2007, pøístupné na http://eur-lex.europa.eu/cs/prep/index.htm, str. 30].
[28] Z platné právní úpravy tedy nelze dovodit, ¾e by právo Spoleèenství vy¾adovalo úèastenství ve správním øízení èi pøístup ke správním soudùm pro konkurenèní dopravce; nastoupený trend je pøesnì opaèný. Postupné zjednodu¹ování správního øízení vedoucího k vydávání pøíslu¹ného povolení a celkové nastavení øízení dává jasnou pøednost ulehèenému pøístupu nových dopravcù-soutì¾itelù na trh pøed ochranou ekonomických zájmù stávajících dopravcù. Po¾adavku úèastenství konkurujících dopravcù tak koneènì nesvìdèí ani argument smyslem a cílem právní úpravy. Pokud z èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 vyplývá, ¾e kritériem, je¾ musí být pøi rozhodování správního orgánu ohlednì vydání povolení zkoumáno, je mo¾né ohro¾ení existence ji¾ povolené linkové dopravy , pak toto ustanovení nelze pova¾ovat za protekcionistický prvek ve vztahu k subjektùm, je¾ autobusovou dopravu ji¾ provozují (tedy ve vztahu k jednotlivým soutì¾itelùm pùsobícím na trhu), který by takto umìle konzervoval úroveò hospodáøské soutì¾e mezi jednotlivými dopravci, je¾ jsou vzájemnì ve vztahu horizontálním-konkurenèním, ale jako ustanovení garantující samotnou existenci autobusové dopravy v zájmu veøejném ve snaze zajistit dopravní dostupnost veøejnosti. Toto ustanovení tedy smìøuje k ochranì veøejného zájmu na zaji¹tìní linkové dopravy, tj. k tomu, aby v pøíèinné souvislosti s vydáním povolení nedo¹lo k bezprostøednímu ohro¾ení existence ji¾ povolené dopravy, jinými slovy aby ve veøejném zájmu byla i po vydání nového povolení zachována dopravní dostupnost veøejnosti alespoò na té úrovni, na jaké byla pøed vydáním takového povolení.
[29] Èlánek 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 tedy vyjadøuje protekcionismus spotøebitelský, jen¾ je právem Spoleèenství obecnì podporovaný. Rozumí-li se toti¾ linkovou dopravou pravidelná pøeprava cestujících , pak je tøeba linkovou dopravu chápat v dynamickém pojetí coby èinnost, k ní¾ na trhu provozování autobusové dopravy dochází. Právní norma zde tedy smìøuje k ochranì pøed samotným ohro¾ením takové èinnosti do budoucna, nikoli pøed mo¾ným ohro¾ením obchodního úspìchu na trhu ji¾ etablovaných soutì¾itelù. Nejsou to tedy zájmy tìch provozovatelù autobusové dopravy, kteøí na trhu ji¾ pùsobí, je¾ by mìlo toto ustanovení chránit, a není proto dùvodu poskytovat jim formou úèastenství ve správním øízení prostor k tomu, aby proti vydání povolení dal¹ímu autodopravci ve vlastním hospodáøském zájmu jakkoli brojili.
[30] Z vý¹e uvedeného je tedy jasnì patrné, ¾e právo Spoleèenství vnímá ustanovení èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení è. 684/92 jako ustanovení smìøující k ochranì zájmu dopravní obslu¾nosti a cestujících, nikoliv jako ochranu stávajících dopravcù pøed konkurencí. Úèastenství ¾alobce proto nemohlo být zalo¾eno pøímo pou¾itelným právem Spoleèenství.
IV. 2. Pøedbì¾ná otázka k Soudnímu dvoru ES
[31] Pøi projednání vìci se roz¹íøený senát také zabýval podnìtem ¾alovaného na pøedlo¾ení pøedbì¾né otázky týkající se výkladu èl. 7 odst. 4 písm. d) naøízení 684/92 Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství v souladu s èl. 234 SES. Tento èlánek stanoví, ¾e:
Soudní dvùr má pravomoc rozhodovat o pøedbì¾ných otázkách týkajících se: a) výkladu této smlouvy; b) platnosti a výkladu aktù pøijatých orgány Spoleèenství a ECB; c) výkladu statutù subjektù zøízených aktem Rady, pokud tak tyto statuty stanoví. Vyvstane-li taková otázka pøed soudem èlenského státu, mù¾e tento soud, pova¾uje li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, po¾ádat Soudní dvùr o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka pøi jednání pøed soudem èlenského státu, jeho¾ rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostøedky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvùr.
[32] Argumentaci ¾alovaného lze pøisvìdèit v tom, ¾e Nejvy¹¹í správní soud, pota¾mo tedy roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu, je soudem, jeho¾ rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostøedky podle vnitrostátního práva. Tøetí pododstavec èl. 234 SES mu tedy ukládá na první pohled kategorickou povinnost pøedlo¾it Soudnímu dvoru pøedbì¾nou otázku týkající se výkladu práva Spoleèenství v¾dy tehdy, pokud vyvstane. Judikatura Soudního dvora v¹ak z této povinnosti èiní tøi, respektive dvì výjimky: za prvé, otázka práva Spoleèenství není relevantní pro øe¹ení daného pøípadu. Za druhé, k dané otázce existuje ustálená judikatura Soudního dvora, tedy typovì stejné kauzy ji¾ byly Soudním dvorem rozhodnuty. Za tøetí, výklad a správná aplikace práva Spoleèenství jsou naprosto zjevné. (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministero della sanita, 283/81, Recueil, s. 3415; rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 9. 2005, Intermodal Transports BV proti Staatssecretaris van Financiën, C-495/03, Sb. rozh., s. I-8151; blí¾e viz Bobek, M., Komárek, J., Passer, J. M., Gillis, M., Pøedbì¾ná otázka v komunitárním právu. Linde: Praha, 2005, str. 221-231).
[33] S ohledem na vý¹e podanou argumentaci právem Spoleèenství (bod IV. 1.) je patrné, ¾e v projednávané vìci byly naplnìny podmínky pro realizaci tøetí výjimky z povinnosti soudu posledního stupnì pøedlo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru: výklad práva Spoleèenství byl naprosto zjevný. Jak výklad jazykový, vèetnì srovnání rùzných jazykových verzí práva Spoleèenství, tak výklad systematický, logický, historický a koneckoncù i argumentace smyslem a úèelem právní normy jasnì smìøují k výkladu práva Spoleèenství roz¹íøeným senátem zaujatým. Za tìchto okolností nebyl dùvod obrátit se na Soudní dvùr s pøedbì¾nou otázkou.
[34] Pokud pøi posuzování povinnosti pøedlo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru naplnil Nejvy¹¹í správní soud po¾adavky Soudního dvora, pak, a fortiori, také splnil po¾adavky formulované Ústavním soudem v tomto ohledu, které jsou znatelnì mírnìj¹í; s otázkou výkladu práva Spoleèenství se detailnì vypoøádal a své rozhodnutí neobrátit se na Soudní dvùr zdùvodnil (srov. usnesení ze dne 30. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 154/08 a usnesení ze dne 24. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 2738/07, obì rozhodnutí jsou pøístupná na http://nalus.usoud.cz).
IV. 3. Vnitrostátní právo
[35] V souladu s ustanovení § 39 zákona è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì, postupují v øízeních vedených podle tohoto zákona správní orgány pøi absenci zvlá¹tní úpravy v zákonì samotném podle obecných pøedpisù o správním øízení. Tímto obecným pøedpisem byl v projednávané vìci v dobì øízení pøed správními orgány zákon è. 71/1967 Sb., správní øád.
[36] V souladu s § 18 odst. 1 správního øádu bude úèastníkem øízení v¾dy ten, kdo podal návrh na zahájení øízení. Úèastníkem tedy bude v¾dy ¾adatel o vydání povolení k provozování mezinárodní linkové dopravy (§ 10 odst. 2 zákona o silnièní dopravì). Pokud se týká dal¹ích úèastníkù øízení, pak je nutné zkoumat, zda dopravci provozující ji¾ existující mezinárodní autobusovou dopravu na stejné lince mohou splòovat podmínky nìkteré z definic úèastníka správního øízení obsa¾ených v § 14 správního øádu.
[37] Zákon o silnièní dopravì samotný ¾ádné dal¹í úèastníky øízení nepøedvídá; je tedy zjevné, ¾e úèastenství konkurenèních dopravcù nemù¾e spadat pod tøetí definici úèastníka v § 14 odst. 2 správního øádu. První a druhá definice mají jako spoleèný jmenovatel dotèení práv nebo právem chránìných zájmù daného subjektu, pøièem¾ otevøenìj¹í je v tomto pohledu definice druhá (§ 14 odst. 1 vìta první za støedníkem), nebo» vy¾aduje pouze tvrzené dotèení: úèastníkem øízení je i ten, kdo tvrdí, ¾e mù¾e být rozhodnutím ve svých právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech pøímo dotèen, a to a¾ do té doby, ne¾ se proká¾e opak. Tvrzený zásah do práv èi právem chránìného zájmu je kategorií velice ¹irokou. Ve svém nedávném rozhodnutí ohlednì otázky tvrzeného zásahu do práv v kontextu èl. 65 odst. 1 s. ø. s. roz¹íøený senát konstatoval, ¾e k ¾alobní legitimaci postaèuje tvrzené poru¹ení, na jeho¾ základì není mo¾né zjevnì a jednoznaènì vylouèit, ¾e by k zásahu do subjektivních práv ¾alobce dojít nemohlo (usnesení ze dne 23. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, www.nssoud.cz). Nicménì i kdyby zdej¹í soud analogicky pou¾il stejného standardu v projednávané vìci, existenci tvrzeného èi mo¾ného zásahu do práv èi právem chránìného zájmu dovodit mo¾né není, a to ze dvou dùvodù.
[38] Za prvé, neexistuje právo na to být prostøedky státní regulace chránìn pøed konkurencí. Za druhé, i pøi velice extenzivním výkladu práva vlastnit majetek (èl. 11 Listiny, respektive èl. 1 Prvního dodatkového protokolu k Evropské úmluvì) èi obecné podnikatelské svobody ka¾dého ekonomického subjektu (èl. 2 odst. 3 Listiny) a de facto podøazením pøedchozí udìlené licence èi povolení pod jistý typ majetkového práva, co¾ je sám o sobì postup dosti pochybný, i tehdy by bylo zapotøebí ¹íøi základních práv vá¾it a pomìøovat s veøejným zájmem a právem ostatních. Nejenom tedy, ¾e neru¹ená hospodáøská soutì¾ je veøejným zájmem, který nalézá svùj nìkdy vìrnìj¹í, nìkdy ménì zdaøilý obraz v platných právních pøedpisech. Ostatní hospodáøské subjekty mají stejný zájem jako dosavadní provozovatel vstoupit na ekonomicky rentabilní trh. Nelze tedy ne¾ uzavøít, ¾e v konkrétním pøípadì není mo¾né tvrdit poru¹ení neexistujícího práva.
[39] O typovì odli¹nou situaci by se mohlo jednat v pøípadì, kdyby veøejná moc udìlila právo výluèné vyu¾ívání urèitého statku (provozování linky), typicky na urèité èasové období, konkrétnímu subjektu. Pøed uplynutím daného období by nicménì chtìla liberalizovat daný trh k ekonomické ¹kodì daného subjektu. V podobných pøípadech by bylo mo¾né uva¾ovat o poru¹ení legitimního oèekávání, pøípadnì nabytých práv. O situaci podobného typu se zde v¹ak zjevnì nejedná; trh mezinárodní linkové pøepravy byl, by» regulován, stále trhem otevøeným.
[40] Neobstojí koneènì ani argument, ¾e úèastenství konkurentù je nezbytné pro øádné vy¹etøení pomìrù na pøedmìtné lince, kterou naøízení 684/92 pøedpokládá jako podklad pro rozhodnutí vnitrostátního správního orgánu o povolení nové linky. Správní øízení je svojí povahou øízením inkvizièním; správní orgán je povinen zjistit pøesnì a úplnì skuteèný stav vìcí potøebných pro rozhodnutí (§ 32 odst. 1 pøedchozího správního øádu, respektive § 50 odst. 1 a 2 zákona è. 500/2004, správního øádu souèasného). V daném pøípadì jistì musí správní orgán rozhodující o udìlení povolení zkoumat stav ji¾ povolené linkové dopravy na dotèené trase. Je tedy z úøední povinnosti povinen zji¹»ovat, a to do znaèné míry bez ohledu na dùkazy navr¾ené úèastníky èi okruh úèastníkù samotný, zda jsou dány skutkové okolnosti, které vydání rozhodnutí podmiòují. Ze skuteènosti, ¾e pro vydání rozhodnutí je zapotøebí zjistit okolnosti týkající se urèitých skuteèností èi urèitých subjektù, tedy nikterak neplyne nutnost úèastenství daných subjektù ve správním øízení. Správní orgán rozhodující o vydání povolení nemá toti¾ povinnost zji¹»ovat pøípadné subjektivní dopady vydání povolení na jednotlivé provozovatele na pøíslu¹ném trhu ji¾ pùsobící ve snaze je chránit pøed vstupem dal¹ího soutì¾itele na trh, ale objektivní dùsledky vydání povolení ve vztahu k samotnému zaji¹tìní existence linkové autobusové dopravy do budoucna.
[41] Provozovatel stávající linkové dopravy tedy nesplòuje ¾ádnou z definic úèastníka § 1 správního øádu. Za tìchto okolností není dùvodu blí¾e se zabývat bez bli¾¹í argumentace vzná¹enou obecnou námitkou poru¹ení èl. 36 odst. 2 Listiny, tedy poru¹ení ústavnì zaruèeného práva na pøístup k soudu. Pokud nelze shledat práva ani právem chránìné zájmy, je¾ by povolením mezinárodní linkové dopravy udìleném konkurenènímu dopravci mohla být dotèena, pak úèastenství v takovém øízení správním nelze podle § 14 správního øádu úèinného do 31. 12. 2005 dovodit; z tìchto závìrù pak plynou dùsledky pro aktivní legitimaci v soudním øízení správním. Kde nejsou práva, definiènì nemù¾e dojít ani k jejich poru¹ení v otázce pøístupu k soudu.
V. K nákladùm øízení
[42] O náhradì nákladù øízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. ®alobce, který nemìl ve vìci úspìch, nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alovaný, kterému by jinak jako¾to úspì¹nému úèastníku øízení právo na náhradu nákladu øízení pøíslu¹elo, se náhrady nákladù øízení nedomáhal. ®ádný z úèastníkù nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.

References: soud 
 soud 
 § 14
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 14
 § 17
 § 17
 § 71
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 § 18
 § 14
 § 14
 soud 
 § 50
 § 1
 § 14
 soud 
 § 60
 § 120