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Timestamp: 2016-10-28 14:22:25+00:00

Document:
139 V 8813. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit social dans la cause Office juridique et de surveillance (OJSU) du Service de l'emploi contre L. (recours en mati�re de droit public)
8C_385/2012 du 4 f�vrier 2013
Art. 8 al. 1 let. e, art. 13 al. 1 et art. 14 al. 3 LACI; art. 1 al. 1 annexe II de l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP); art. 67 par. 1 et 2 du R�glement (CEE) n� 1408/71; art. 80 du R�glement (CEE) n� 574/72; art. 31 par. 1 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait�s; totalisation des p�riodes d'assurance ou d'emploi. Cas d'un assur� qui, apr�s avoir perdu son emploi en Suisse, a exerc� une activit� lucrative au Danemark sans s'affilier � l'assurance-ch�mage danoise, est revenu en Suisse, y trouve un emploi temporaire de quelques jours, puis d�pose une demande d'indemnit� de ch�mage. La prise en compte d'une p�riode d'emploi accomplie dans un autre Etat membre (totalisation des p�riodes d'assurance) pour ouvrir le droit � l'indemnit� de ch�mage suisse est exclue lorsqu'un assur� n'a pas fait usage de la possibilit� de s'affilier � une assurance-ch�mage facultative sous la l�gislation de cet autre Etat membre (consid. 7). Faits � partir de page 89
A. L., de nationalit� fran�aise, au b�n�fice d'un permis d'�tablissement en Suisse, y a travaill� depuis le mois de novembre 1983. A la fin de l'ann�e 2006, il s'est annonc� � l'assurance-ch�mage, � la suite de la faillite de la soci�t� dans laquelle il travaillait. Durant sa p�riode de ch�mage, il a trouv� un emploi, � l'�tranger, au service de la soci�t� X. pour laquelle il a travaill� du 19 novembre 2007 au 31 mai 2009. Le 25 juin 2009, l'autorit� comp�tente de ce pays lui a d�livr� l'imprim� E 301, dans lequel elle a attest� une p�riode d'emploi correspondante en pr�cisant que l'int�ress� ne comptait pas de p�riode d'assurance � l'�tranger, car il n'avait pas �t� affili� � l'assurance-ch�mage. BGE 139 V 88 S. 90
De retour en Suisse, L. a �t� engag� temporairement, du 5 au 8 juin 2009, par la soci�t� Y. S�rl. Le 9 juin suivant, il s'est annonc� � l'assurance-ch�mage. Il a �t� indemnis� par la Caisse cantonale neuch�teloise d'assurance-ch�mage (ci-apr�s: la caisse ou la CCNAC). D�s le mois d'ao�t 2009, il a r�alis� des gains interm�diaires. Le 21 d�cembre 2009, il a transmis � la caisse la formule "Indications de la personne assur�e" pour ce m�me mois, accompagn�e d'une facture pour un montant de 36'028 fr. adress�e par lui � la soci�t� X. pour une activit� de vente commenc�e en mai 2009. Le 5 janvier 2010, la caisse a invit� l'Office juridique et de surveillance (ci-apr�s: l'OJSU) � statuer sur l'aptitude au placement de l'int�ress� depuis juin 2009 et, au besoin, sur la r�partition en fonction de la p�riode d'activit� de la somme de 36'028 fr., ainsi que sur les cons�quences de l'annonce jug�e tardive de l'activit� ind�pendante.
Par d�cision du 8 f�vrier 2010, l'OJSU a refus� le droit � l'indemnit� de ch�mage de l'int�ress� avec effet r�troactif au 9 juin 2009. Il a retenu que ce dernier ne s'�tait pas affili� � l'assurance-ch�mage � l'�tranger, laquelle �tait facultative. Pour cette raison il ne remplissait pas, au moment d�j� de son inscription, les conditions permettant la prise en compte, pour l'accomplissement de la p�riode minimale de cotisation, des p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la l�gislation de ce pays � l'�tranger.
L. a form� une opposition, que l'OJSU a rejet�e par une nouvelle d�cision du 23 mars 2010.
Le 9 juin 2010, la CCNAC a rendu une d�cision par laquelle elle a demand� � L. de lui rembourser un montant de 33'779 fr. 30 au titre d'indemnit�s per�ues, selon elle � tort, du 9 juin 2009 au 30 novembre 2009.
B. L. a recouru contre la d�cision sur opposition de l'OJSU du 23 mars 2010 devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.
Par jugement du 22 mars 2012, le tribunal cantonal a admis le recours. Il a annul� cette d�cision et a renvoy� la cause � l'OJSU pour nouvelle d�cision au sens des motifs. Il a consid�r�, en bref, que l'administration �tait tenue de prendre en compte la p�riode d'emploi effectu�e � l'�tranger (assimilation des p�riodes d'assurance), ce qui avait pour cons�quence que l'assur� avait droit � l'indemnit� de ch�mage. Il appartenait d�s lors � l'OJSU de statuer sur les questions soulev�es par la CCNAC dans sa demande du 5 janvier 2010. BGE 139 V 88 S. 91
C. L'OJSU exerce un recours en mati�re de droit public dans lequel il conclut � l'annulation du jugement cantonal et � la confirmation de sa d�cision sur opposition.
L. conclut au rejet du recours. Le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (SECO) s'est �galement d�termin�. Il s'est ralli� aux arguments et aux conclusions de l'OJSU.
3. 3.1 L'assur� a droit � l'indemnit� de ch�mage si, entre autres exigences, il remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation (art. 8 al. 1 let. e LACI [RS 837.0]). Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du d�lai-cadre pr�vu � cet effet (soit deux ans; art. 9 al. 3 LACI), a exerc� durant douze mois au moins une activit� soumise � cotisation remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation. Cette disposition se rapporte � l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activit� soumise � cotisation en Suisse (ATF 128 V 182 consid. 3b p. 186). 3.2 En l'esp�ce, il est constant qu'au moment o� il s'est � nouveau annonc� � l'assurance-ch�mage, le 9 juin 2009, l'intim� ne pouvait se pr�valoir d'une activit� soumise � cotisation en Suisse d'une ann�e au moins dans les deux ann�es pr�c�dentes. La question est de savoir si, comme l'ont admis les premiers juges, l'Accord du 21 juin 1999 entre la Conf�d�ration suisse, d'une part, et la Communaut� europ�enne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), ainsi que les r�glements auxquels il est fait r�f�rence, permettent de prendre en compte les p�riodes d'emploi accomplies � l'�tranger.
4. 4.1 Selon l'art. 1er al. 1 annexe II ALCP - intitul�e "Coordination des syst�mes de s�curit� sociale", fond�e sur l'art. 8 de l'Accord et faisant partie int�grante de celui-ci (art. 15 ALCP) -, en relation avec la section A de cette annexe, les Parties contractantes appliquaient entre elles, jusqu'au 31 mars 2012, le R�glement (CEE) n� 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif � l'application des r�gimes de s�curit� sociale aux travailleurs salari�s, aux travailleurs non salari�s et aux membres de leur famille qui se d�placent � l'int�rieur de la Communaut� (ci-apr�s: r�glement n� 1408/71; RO 2004 121). Une BGE 139 V 88 S. 92d�cision n� 1/2012 du Comit� mixte du 31 mars 2012 (RO 2012 2345) a actualis� le contenu de l'annexe II pr�cit�e avec effet au 1er avril 2012, en pr�voyant, en particulier, que les parties appliqueraient d�sormais entre elles le R�glement (CE) n� 883/2004 du Parlement europ�en et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des syst�mes de s�curit� sociale, modifi� par le R�glement (CE) n� 988/2009 du Parlement europ�en et du Conseil du 16 septembre 2009 (RS 0.831.109.268.1).
4.2 Le R�glement n� 883/2004 - qui a donc remplac� le r�glement n� 1408/71 - n'ouvre toutefois aucun droit pour la p�riode ant�rieure � la date de son application (art. 87 par. 1). Conform�ment � la jurisprudence constante, l'examen du juge se limite � la p�riode pr�c�dant le prononc� de la d�cision administrative (ici la d�cision sur opposition); les modifications ult�rieures de l'�tat de fait ou de droit ne peuvent normalement pas �tre prises en consid�ration. Il n'y a donc pas lieu d'examiner, � ce stade, la situation juridique qui pr�vaudrait � l'�gard de l'intim� � partir du 1er avril 2012 (ATF 128 V 315 consid. 1 p. 316 ss). Comme l'ont admis avec raison les premiers juges, le litige doit donc �tre tranch� au regard du r�glement n� 1408/71, alors applicable (cf. aussi ATF 138 V 392 consid. 4.1.3 p. 396).
5. 5.1 Conform�ment � l'art. 67 par. 3 du r�glement n� 1408/71, l'Etat comp�tent pour l'octroi des prestations de ch�mage est celui du dernier emploi, sauf exceptions (art. 71 par. 1 let. a point ii et let. b point ii du r�glement) qui n'entrent pas en consid�ration en l'esp�ce. La comp�tence du dernier pays d'emploi - en l'occurrence la Suisse - est donn�e m�me si l'int�ress� n'y a travaill� qu'un jour (BORIS RUBIN, Assurance-ch�mage, 2e �d. 2006, p. 991 n.. 15.2.2.1; cf. aussi ATF 132 V 196). 5.2 L'art. 67 du r�glement n� 1408/71 exige par ailleurs la totalisation des p�riodes d'assurance ou d'emploi. Le r�glement op�re en outre une distinction, pour la totalisation, entre les syst�mes nationaux exigeant des p�riodes d'assurance et les r�gimes fond�s sur des p�riodes d'emploi. Les par. 1 et 2 de cette disposition, qui expriment cette diff�rence, sont ainsi libell�s:
"1. L'institution comp�tente d'un Etat membre dont la l�gislation subordonne l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations � l'accomplissement de p�riodes d'assurance tient compte, dans la mesure n�cessaire, des p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualit� de travailleur salari� sous la l�gislation de tout Etat membre, BGE 139 V 88 S. 93comme s'il s'agissait de p�riodes d'assurance accomplies sous la l�gislation qu'elle applique, � condition toutefois que les p�riodes d'emploi eussent �t� consid�r�es comme p�riodes d'assurance si elles avaient �t� accomplies sous cette l�gislation.
2. L'institution comp�tente d'un Etat membre dont la l�gislation subordonne l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations � l'accomplissement de p�riodes d'emploi tient compte, dans la mesure n�cessaire, des p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualit� de travailleur salari� sous la l�gislation de tout Etat membre, comme s'il s'agissait de p�riodes d'emploi accomplies sous la l�gislation qu'elle applique."
5.3 Par ailleurs, l'art. 80 du R�glement (CEE) n� 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalit�s d'application du r�glement (CEE) n� 1408/71 (RO 2005 3909) pr�voit que pour b�n�ficier des dispositions de l'art. 67, par. 1 ou 2 du r�glement n� 1408/71, l'int�ress� est tenu de pr�senter � l'institution comp�tente une attestation mentionnant les p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualit� de travailleur salari� sous la l�gislation � laquelle il a �t� soumis ant�rieurement en dernier lieu (imprim� E 301).
5.4 L'intim� a travaill� en dernier lieu � Z., avant de s'annoncer au ch�mage. La Suisse est donc l'Etat comp�tent pour le versement �ventuel des prestations. S'agissant de la distinction entre les r�gimes nationaux, le r�gime suisse se r�f�re � des p�riodes d'assurance, attendu que le droit aux prestations d�pend d'une activit� soumise � cotisation. C'est donc la premi�re �ventualit� envisag�e ci-dessus (art. 67 par. 1 du r�glement n� 1408/71) qui entre ici en consid�ration (cf. THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2e �d. 2007, p. 2484 s. n. 990 in fine). Il ne fait pas de doute, par ailleurs, que l'activit� exerc�e � l'�tranger aurait �t� soumise � cotisations en Suisse et, partant, consid�r�e comme une p�riode d'assurance (art. 67 par. 1 in fine). Il est enfin constant que l'assurance-ch�mage est facultative � l'�tranger et que l'intim� n'y a pas �t� affili� comme en atteste l'imprim� E 301.
6. Pour l'essentiel, le recourant invoque la Circulaire du SECO relative aux cons�quences des r�glements (CE) n� 883/2004 et n� 987/2009 (ce dernier [RS 0.831.109.268.11] fixant les modalit�s d'application du r�glement n� 883/2004) sur l'assurance-ch�mage (Circulaire IC 883 http://www.espace-emploi.ch/publikationen/kreisschreiben:fre). Le chiffre A16 de cette circulaire (valant mutatis mutandis pour l'application de l'art. 67 du r�glement no 1408/71) est ainsi libell�:
"Les p�riodes relatives � une activit� qui justifient le rattachement � un syst�me de prestations en cas de ch�mage, mais qui, suite � la non-affiliation � l'AC volontaire, ne d�bouchent pas v�ritablement sur un tel rattachement, ne sont consid�r�es ni comme des p�riodes d'assurance ni comme des p�riodes d'emploi."
Selon le recourant, s'il devait en �tre autrement, l'assur� "gagnerait sur tous les fronts". Non seulement il ne cotiserait pas dans l'Etat dans lequel il travaille dans un premier temps, mais il profiterait, dans un deuxi�me temps, dans l'Etat de totalisation d'un principe de reconnaissance et de solidarit� auquel pr�cis�ment il n'a pas voulu adh�rer.
Dans ses d�terminations, le SECO s'exprime dans le m�me sens, soulignant que la Suisse ne saurait reconna�tre un avantage que l'assur� n'aurait pas eu � l'�tranger. En d'autres termes, le d�placement des travailleurs dans l'espace couvert par l'ALCP ne saurait servir � la reconnaissance de droits qui n'existent pas dans l'Etat de provenance.
7. 7.1 Pour l'interpr�tation du r�glement n� 1408/71, il y a lieu de se conformer aux r�gles d'interpr�tation habituelles d�duites de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait�s (CV; RS 0.111). En particulier, l'art. 31 par. 1 CV prescrit que les trait�s doivent s'interpr�ter de bonne foi suivant le sens ordinaire � attribuer aux termes du trait� dans leur contexte et � la lumi�re de son objet et de son but (ATF 138 V 258 consid. 5.3.2 p. 267 et les r�f�rences cit�es; ATF 133 V 329 consid. 8.4 p. 339).
7.2 Selon la Cour de justice des Communaut�s europ�ennes [CJCE](arr�t du 12 mai 1989 388/87 Warmerdam-Steggerda, Rec. 1989 p. 1203), il r�sulte du libell� de l'art. 67 par. 1 du r�glement n� 1408/71 que, dans l'hypoth�se o� la l�gislation de l'Etat membre sur le territoire duquel se trouve l'institution comp�tente fait d�pendre le b�n�fice du droit aux prestations de ch�mage de l'accomplissement de p�riodes d'assurance, des p�riodes d'assurance accomplies dans tout autre Etat membre doivent �tre prises en compte dans l'Etat membre o� les prestations ont �t� demand�es, comme si ces p�riodes d'assurance avaient �t� accomplies sous la l�gislation de ce dernier Etat membre. Dans la m�me hypoth�se, les simples p�riodes d'emploi, sans affiliation � un r�gime de ch�mage, accomplies sous la l�gislation de tout autre Etat membre, doivent �tre prises en compte dans l'Etat membre o� les prestations ont �t� demand�es, comme si ces p�riodes d'emploi avaient �t� accomplies sous la l�gislation BGE 139 V 88 S. 95de ce dernier Etat membre, � condition que, d'apr�s la loi de celui-ci, ces p�riodes d'emploi eussent �t� consid�r�es comme p�riodes d'assurance (point 17). La Cour (point 22) en a d�duit que la disposition pr�cit�e ne subordonne pas la totalisation, par l'institution comp�tente d'un Etat membre, de p�riodes d'emploi accomplies dans un autre Etat membre � la condition que ces p�riodes soient consid�r�es comme p�riodes d'assurance pour la m�me branche de s�curit� sociale par la l�gislation sous laquelle elles ont �t� accomplies. Il suffit que la personne concern�e ait �t� affili�e, par exemple, � l'assurance-accidents par cette l�gislation (voir aussi KESSLER/LHERNOULD, Code annot� europ�en de la protection sociale, 3e �d. 2005, p. 263; PATRICIA USINGER-EGGER, Die soziale Sicherheit der Arbeitslosen in der Verordnung [EWG] Nr. 1408/71 und in den bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und ihren Nachbarstaaten, 2000, p. 70). Dans cette affaire , il s'agissait d'une personne qui demandait des prestations de ch�mage aux Pays-Bas et qui avait travaill� en Ecosse comme salari�e (stagiaire) sans avoir �t� assur�e contre le ch�mage en raison de la modicit� de ses revenus.
7.3 La situation envisag�e par cette jurisprudence peut se pr�senter lorsque la personne a exerc� une activit� soumise � cotisation dans l'Etat comp�tent pour verser les prestations, mais n'a pas exerc� d'activit� soumise � l'assurance-ch�mage dans l'autre Etat membre parce que cet Etat ne conna�t pas l'assurance-ch�mage (au sens technique du terme) ou que l'activit� en cause y �tait consid�r�e comme une activit� ind�pendante ou encore que l'activit� �tait trop peu importante pour �tre soumise � l'assurance, comme dans l'affaire Warmerdam-Stegerda (voir EBERHARD EICHENHOFER, in Europ�isches Sozialrecht, Maximilian Fuchs [�d.], 5e �d. 2010, n� 8 ad art. 61 du r�glement no 883/2004).
7.4 Cette jurisprudence est critiqu�e en doctrine. En effet, le but de la totalisation est d'�viter que les travailleurs ressortissants des Etats membres, qui ont exerc� des activit�s couvertes par un r�gime de s�curit� sociale dans plusieurs de ces Etats, ne subissent un traitement plus d�favorable dans le domaine de la s�curit� sociale que s'ils avaient exerc� ces m�mes activit�s dans un seul Etat membre. Il s'agit, en d'autres termes, d'�viter que la libre circulation ne porte atteinte au maintien de droits et avantages acquis ou en cours d'acquisition sous la l�gislation d'un Etat membre. Admettre la totalisation de p�riodes d'emploi qui ne sont pas propres � fonder des droits ou avantages en mati�re d'assurance-ch�mage dans chacun des Etats membres a BGE 139 V 88 S. 96pour cons�quence qu'un seul jour d'activit� soumis � cotisation dans l'Etat comp�tent suffit � ouvrir un droit originaire � des prestations de l'assurance-ch�mage en faveur de personnes qui n'�taient pas assur�es contre le risque de ch�mage (RAINER SCHLEGEL, Koordinierendes Arbeitsf�rderungsrecht f�r Wanderarbeitnehmer, in Kasseler Handbuch des Arbeitsf�rderungsrechts, Spellbrink/Eicher [�d.], 2003, p. 1622 n. 129; NUSSBAUMER, op. cit., p. 2483 n. 988).
7.5 Si, on l'a vu, la CJCE a adopt� une interpr�tation large de l'art. 67 par. 1 du r�glement n� 1408/71, on peut penser que la jurisprudence europ�enne vise ici des situations o� l'int�ress� n'avait pas la possibilit� de s'assurer contre le ch�mage dans l'Etat membre en question (tel le cas de l'assur�e dans l'affaire Warmerdam-Steggerda). Cette jurisprudence ne saurait en revanche s'appliquer de mani�re encore plus �tendue � des situations o� l'int�ress� ne fait pas usage de la possibilit� de s'affilier � une assurance-ch�mage facultative. Dans un tel cas, la personne concern�e ne peut se pr�valoir des r�gles de coordination du droit communautaire. En renon�ant � b�n�ficier d'une couverture d'assurance-ch�mage, alors qu'elle aurait pu s'y soumettre par le paiement de cotisations, elle renonce du m�me coup au maintien de droits et d'avantages qui seraient acquis � ce titre sous la l�gislation de cet Etat en vue de leur transfert �ventuel dans un autre Etat membre. On doit ainsi admettre qu'une totalisation est exclue dans ce cas, contrairement � ce que retient la juridiction cantonale.
7.6 Les premiers juges ont certes aussi trouv� un appui � leur raisonnement dans les dispositions de l'art. 14 al. 3 LACI.
Dans sa version en vigueur depuis le 1er juin 2002, cette disposition pr�voit que les Suisses de retour au pays apr�s un s�jour de plus d'un an dans un pays non-membre de la Communaut� europ�enne ou de l'Association europ�enne de libre-�change (AELE) sont lib�r�s des conditions relatives � la p�riode de cotisation durant une ann�e, � condition qu'ils justifient de l'exercice d'une activit� salari�e � l'�tranger. Il en va de m�me pour les ressortissants des Etats membres de la Communaut� europ�enne ou de l'AELE dont l'autorisation d'�tablissement n'est pas �chue.
L'exon�ration du paiement des cotisations pour les personnes de retour en Suisse en application de cette disposition est toujours possible lorsqu'une activit� salari�e a �t� exerc�e � l'�tranger mais qu'elle n'a pas �t� prise en consid�ration du point de vue du droit des cotisations; la raison pour laquelle les cotisations n'ont pas �t� pay�es est BGE 139 V 88 S. 97sans importance: le versement de cotisations � l'�tranger n'est, en effet, pas une condition � la lib�ration de la p�riode de cotisations au sens de l'art. 14 al. 3 LACI (arr�t du Tribunal f�d�ral C 52/06 du 26 juillet 2007 consid. 3.4; NUSSBAUMER, op. cit., p. 2254 n. 249).
Selon les premiers juges, il serait insoutenable de consid�rer que si l'intim� avait exerc� son activit� dans un Etat non membre de l'Union europ�enne ou de l'AELE, il aurait pu invoquer l'art. 14 al. 3 LACI en revenant en Suisse, alors qu'apr�s avoir exerc� une activit� salari�e de 18 mois � l'�tranger, il serait priv� de tout droit � l'indemnit� de ch�mage. Cette situation n'a toutefois rien de paradoxal ni d'anormal du moment qu'en vertu du droit communautaire l'intim� aurait eu droit, en s'affiliant au r�gime d'assurance-ch�mage facultatif danois, aux prestations de son dernier pays d'emploi. L'art. 14 al. 3 LACI s'applique � des cas o� une totalisation des p�riodes accomplies � l'�tranger n'est pas possible.
7.7 Dans ces conditions, c'est � tort que les premiers juges ont retenu que la p�riode d'emploi � l'�tranger devait �tre prise en compte pour la d�termination des droits de l'assur�. Sous r�serve de ce qui suit (consid. 8 non publi�), il ne pouvait pr�tendre � des indemnit�s de l'assurance suisse.
128 V 182,
132 V 196 suite... ,
art. 14 al. 3 LACI,
art. 13 al. 1 et art. 14 al. 3 LACI,
art. 9 al. 3 LACI suite... ,
art. 31 par. 1 CV

References: Art. 8
 art. 13
 art. 14
 art. 1
 art. 67
 art. 80
 art. 31
 art. 9
 ATF 
 ATF 
in fine
in fine
 ATF 
 art. 61

art. 14

art. 13
 art. 14

art. 9

art. 31