Source: https://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/ar/2015/html/wwd-eco-surv.htm
Timestamp: 2018-10-23 10:40:35+00:00

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Supervisión es el término genérico que se utiliza para referirse al proceso por el cual el FMI supervisa el sistema monetario internacional y hace un seguimiento de la evolución económica mundial y monitorea las políticas económicas y financieras de sus 188 países miembros. Como parte del análisis de la situación financiera que realiza anualmente, conocido como supervisión, el FMI pone de relieve los riesgos que pueden comprometer la estabilidad y brinda asesoramiento sobre los ajustes de política económica necesarios. De esta manera, el FMI contribuye a que el sistema monetario internacional cumpla su propósito esencial de facilitar el intercambio de bienes, servicios y capital entre los países, respaldando así un crecimiento económico sólido.
La supervisión que realiza el FMI abarca dos aspectos principales: la supervisión bilateral, es decir, la evaluación de las políticas de cada uno de los países miembros y el correspondiente asesoramiento, y la supervisión multilateral, es decir, el examen de la situación de la economía mundial. Integrando la supervisión bilateral y la multilateral, el FMI puede asegurar que el análisis de los “efectos de contagio”, es decir, la forma en que las políticas de un país pueden afectar a otros países, sea más completo y coherente.
La piedra angular de la supervisión bilateral son las denominadas Consultas del Artículo IV, denominación que hace referencia al Artículo del Convenio Constitutivo del FMI que exige que se examinen la evolución y las políticas económicas de cada uno de los 188 países que forman parte del FMI. Estas consultas abarcan una diversidad de aspectos que se consideran de importancia macroeconómica crítica —fiscales, financieros, cambiarios, monetarios y estructurales— centrando la mira en los riesgos y vulnerabilidades y en las respuestas de política económica. En el proceso de las Consultas del Artículo IV participan centenares de economistas del FMI.
Estas consultas constituyen un diálogo bilateral con las autoridades nacionales sobre cuestiones de política económica, más que una evaluación del país por parte del FMI. Normalmente el equipo del FMI se reúne con funcionarios del gobierno y el banco central, así como con otros interlocutores, como legisladores, representantes del sector empresarial, la sociedad civil y los sindicatos, para facilitar la evaluación de las políticas y la orientación económica del país. El personal técnico presenta un informe al Directorio Ejecutivo del FMI, normalmente para que lo analice, después de lo cual queda concluida la consulta y se transmite a las autoridades nacionales un resumen de la reunión. En la gran mayoría de los casos, la evaluación del Directorio se publica como comunicado de prensa, junto con los informes del personal técnico, con la anuencia del país en cuestión. En el ejercicio 2015, el FMI realizó 131 Consultas del Artículo IV (véase el cuadro 2.1 de la edición en Internet).
Desde la crisis asiática, el FMI también ha realizado una supervisión del sector financiero, poniendo especial énfasis en la necesidad de fortalecer dicho sector tras la crisis financiera mundial de 2008.
La supervisión multilateral consiste en un seguimiento de las tendencias económicas regionales y mundiales y un análisis de las repercusiones que tienen las políticas adoptadas por los países miembros sobre la economía mundial. Los principales informes sobre la supervisión multilateral se publican dos veces al año; son el informe sobre las Perspectivas de la economía mundial (informe WEO, por sus siglas en inglés), el Informe sobre la estabilidad financiera mundial (Global Financial Stability Report, o informe GFSR) y el Monitor Fiscal. En el informe WEO se presentan análisis detallados sobre la situación de la economía mundial, en los que se abordan temas de acuciante interés, como la actual turbulencia financiera mundial y la desaceleración económica. En el informe GFSR se efectúa una evaluación actualizada de los mercados financieros mundiales y sus perspectivas, y se destacan los desequilibrios y los factores de vulnerabilidad que podrían entrañar riesgos para la estabilidad de los mercados financieros. En Monitor Fiscal se actualizan las proyecciones fiscales a mediano plazo y se evalúan las tendencias de las finanzas públicas. El FMI también pública informes sobre las perspectivas económicas regionales (informes REO, por sus siglas en inglés) como parte de sus estudios sobre la economía y las finanzas mundiales.
El proceso de las Consultas del Artículo IV: La evaluación anual de las políticas económicas
El proceso de las Consultas del Artículo IV se desarrolla a lo largo de un período de varios meses. Comienza con un examen interno de las principales cuestiones de política y las prioridades de la supervisión en el que participan diversos departamentos y la Gerencia del FMI. Este examen queda plasmado en un documento de información sobre las políticas.
En este documento se detallan las orientaciones y recomendaciones fundamentales de política económica que se discutirán con el gobierno. Este documento se analiza con otros departamentos para llegar a un consenso con respecto a la situación del país antes de la consulta, y este análisis culmina con una reunión de consulta sobre las políticas. Posteriormente el documento de información sobre las políticas del país se transmite a la Gerencia del FMI para su aprobación. Una vez aprobado el documento, el equipo del FMI viaja al país, donde se reúne con funcionarios de gobierno y otros interlocutores. A su regreso a la sede del FMI, el personal técnico prepara un informe que nuevamente se somete a examen de otros departamentos y de la Gerencia antes de su consideración por el Directorio Ejecutivo del FMI.
Examen Trienal de la Supervisión de 2014
El examen general más reciente de los procedimientos y la eficacia de la supervisión que realiza el FMI, conocido como Examen Trienal de la Supervisión (ETS), quedó concluido en septiembre de 2014. Las conclusiones y recomendaciones de dicho examen tuvieron en cuenta diversos análisis y perspectivas, entre ellos: encuestas entre las partes interesadas, un examen de los productos recientes generados como resultado de la supervisión que realiza el FMI, estudios de antecedentes preparados por el personal técnico y una amplia gama de aportes externos, como estudios analíticos, comentarios, entrevistas con las partes interesadas y una consulta con la sociedad civil. En el examen también se tuvieron en cuenta las opiniones y críticas de un grupo independiente de asesores externos, así como otros comentarios independientes.
El Directorio Ejecutivo analizó el ETS en septiembre de 2014.
El tema central del examen de 2014 fue cómo adaptar la supervisión para respaldar el crecimiento sostenible en un mundo de poscrisis aún profundamente interconectado.
Se observó que se habían logrado progresos significativos desde 2011 pero se destacó que el fortalecimiento de la supervisión es un proceso permanente y dinámico. Por consiguiente, el examen se concentró en la forma de consolidar las reformas recientes y a la vez seguir adaptando la supervisión a los desafíos que se van planteando en los diversos países miembros.
Este examen llegó a tres conclusiones fundamentales:
Primero, se estimó que hay margen para integrar mejor y profundizar los análisis de riesgos y efectos de contagio, en particular para llegar a comprender de manera más profunda de qué forma los riesgos se propagan entre los países y los efectos de contagio se transmiten de un sector a otro.
Segundo, el examen destacó la necesidad de un asesoramiento de política económica más especializado y adaptado a las circunstancias, por ejemplo en nuevos ámbitos como el análisis macroprudencial y macroestructural, y de un análisis más cohesionado y un asesoramiento que aproveche mejor el conocimiento acumulado por el FMI a través de la experiencia de los diversos países.
Tercero, en el examen se enfatiza la importancia de pensar más allá de las herramientas y los enfoques analíticos para lograr un impacto mayor. El examen concluyó que, pese a estar avanzando a paso rápido, el FMI aún dispone de margen de maniobra para establecer una comunicación más centrada en las necesidades de los clientes, pero aún así franca, si bien la imparcialidad sigue siendo el componente crucial para que la supervisión goce de legitimidad y sea eficaz.
El Directorio Ejecutivo dio su respaldo a las conclusiones principales y a la mayoría de las recomendaciones del examen. Por consiguiente, avaló cinco prioridades operativas para el período 2014–19: 1) riesgos y efectos de contagio; 2) supervisión macrofinanciera; 3) asesoramiento sobre políticas estructurales de importancia macroeconómica crítica; 4) asesoramiento cohesionado y especializado sobre políticas, y 5) un enfoque de supervisión centrado en el cliente.
En diciembre de 2014 la Directora Gerente dio a conocer un plan de acción para fortalecer la supervisión, con propuestas específicas para cada uno de estos temas prioritarios. Específicamente, este plan incluye medidas para revitalizar y adaptar el análisis de los balances, integrar plenamente el análisis macrofinanciero en la supervisión y sentar las bases para que el asesoramiento sobre políticas estructurales sea más sólido y esté mejor focalizado.
Dado que llevará cierto tiempo implementar las reformas relacionadas con la supervisión, el Directorio Ejecutivo acordó que el examen de la supervisión se realice cada cinco años en lugar del ciclo actual de tres años. En consecuencia, se ha previsto que el próximo examen integral regular de la supervisión tendrá lugar en 2019.
Recuadro 2.1 Incorporación de la perspectiva financiera
Un componente fundamental del Examen Trienal de la Supervisión fue la supervisión macrofinanciera, que aporta una visión global de las cuestiones financieras a escala nacional y regional. En el examen se determinó que es posible mejorar la forma en que este ámbito de trabajo se incorpora en el análisis macroeconómico fundamental que realiza el FMI. Se recomendó que la supervisión macrofinanciera se incorpore como componente estándar, con mejores instrumentos y nuevos procedimientos. También se aconsejó fortalecer la supervisión de las políticas macroprudenciales.
El plan de acción de la Directora Gerente para fortalecer la supervisión, presentado conjuntamente con el Examen Trienal de la Supervisión, destacó la necesidad de comprender mejor las vinculaciones macrofinancieras. Dicho plan se compromete a desplegar esfuerzos orientados a identificar los temas centrales en este ámbito para los diversos países, y a proporcionar apoyo interdepartamental para desarrollar estos análisis y aplicarlos en las Consultas del Artículo IV, con la mira puesta en formular orientaciones que sirvan de guía para el análisis y el asesoramiento en materia de políticas que brinda el FMI. En apoyo de esta iniciativa se intensificarán los esfuerzos por divulgar un conjunto de herramientas fáciles de usar a fin de complementar la labor analítica del FMI.
Este plan también prevé el fortalecimiento de las capacidades en los departamentos regionales y la identificación de redes de expertos internos en cuestiones macrofinancieras para facilitar la difusión de conocimientos entre el personal técnico del FMI, entre otras formas mediante un programa de capacitación y el intercambio de información sobre prácticas óptimas.
A fin de reforzar la supervisión macroprudencial, se preparó una nota de orientación para el personal técnico sobre la base del documento del Directorio Ejecutivo de 2013 sobre los aspectos fundamentales de la política macroprudencial, y teniendo en cuenta la experiencia de los países. En dicha nota se detallan una serie de instrumentos macroprudenciales y se analiza la implementación de las políticas macroprudenciales, incluida su implementación en los países de bajo ingreso.
El FMI continúa profundizando la supervisión del sector financiero e integrándola de manera más sistemática en el análisis macroeconómico que realiza la institución, entre otras formas mediante análisis focalizados en este tema en las Consultas del Artículo IV recientemente concluidas o por realizarse con una muestra de países miembros del FMI.
Evaluación del impacto más amplio de las grandes economías
El tercer informe piloto del FMI sobre el sector externo, publicado en junio de 2014, presentó una evaluación coherente a escala multilateral de la situación del sector externo y las políticas de las principales economías para 2013 y la primera parte de 2014.
Este informe integró el análisis derivado de la supervisión bilateral y multilateral que realiza el FMI a fin de generar una evaluación coherente de los tipos de cambio, cuentas corrientes, reservas, flujos de capitales y balances externos. Junto con el informe sobre efectos de contagio y las Consultas del Artículo IV (más focalizadas ahora en los efectos de contagio), este informe sobre el sector externo formó parte de los esfuerzos continuos por asegurar que el FMI esté en una situación adecuada para responder a las repercusiones de las políticas de sus países miembros en la estabilidad mundial y para hacer un seguimiento más integral de la estabilidad del sector financiero de sus países miembros.
Relevamiento de las evaluaciones del sector financiero
El Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF) es un elemento que aporta información para la supervisión que realiza el FMI en lo que respecta a la estabilidad del sector financiero. El PESF, establecido en 1999, es un análisis en profundidad del sector financiero de un país, y en años recientes ha pasado a ser parte integral de la supervisión con respecto a los países miembros cuyo sector financiero reviste importancia sistémica, es decir, cuya inestabilidad financiera podría tener un fuerte impacto en otros países.
En los países en desarrollo y de mercados emergentes, las evaluaciones del PESF normalmente se realizan conjuntamente con el Banco Mundial e incluyen dos componentes: una evaluación de la estabilidad financiera, que es responsabilidad primordial del FMI, y una evaluación del desarrollo financiero, supervisada por el Banco Mundial. En el FMI, además del informe PESF, el personal técnico elabora un informe de evaluación de la estabilidad del sistema financiero, que se focaliza en aspectos de interés para la supervisión que ejerce el FMI. Este informe es analizado por el Directorio Ejecutivo del FMI, normalmente junto con el informe del personal técnico sobre la Consulta del Artículo IV con el país en cuestión.
La política del FMI sobre el PESF se somete a un examen cada cinco años, el último de los cuales tuvo lugar en septiembre de 2014. Uno de los objetivos fundamentales de este examen fue evaluar las reformas de gran alcance introducidas después del examen de 2009, como parte de las cuales se definieron con claridad las funciones respectivas del FMI y el Banco Mundial y se adoptó a título optativo un enfoque modular. En 2010, la evaluación de la estabilidad financiera en el marco del PESF pasó a ser parte obligatoria de las Consultas del Artículo IV realizadas cada cinco años con 25 países miembros cuyo sistema financiero reviste importancia sistémica. Ese número se amplió a 29 jurisdicciones en 2013. Para las demás jurisdicciones, la participación en el PESF sigue siendo voluntaria.
Al evaluar el examen de 2014, el Directorio Ejecutivo estuvo de acuerdo en que las reformas de 2009 habían mejorado considerablemente el PESF, logrando una mejor focalización y mayor eficacia e influencia de las evaluaciones.
El Directorio señaló que el hecho de definir con mayor claridad el contenido había servido para imprimir mayor disciplina y focalizar mejor las evaluaciones, y que la delineación de las funciones del FMI y el Banco Mundial había reforzado la rendición de cuentas por ambas instituciones. El análisis de los factores de vulnerabilidad se vio reforzado por la adopción de una matriz de evaluación de riesgos, la ampliación de las pruebas de resistencia para abarcar un conjunto más amplio de riesgos, los avances continuos en el análisis de los efectos de contagio y la cobertura de los marcos macroprudenciales y las redes de protección financiera.
Para el futuro, el Directorio recomendó seguir mejorando la evaluación de riesgos, entre otras formas ampliando la cobertura de las pruebas de resistencia al sector no bancario y reforzando el análisis de las interconexiones, la exposición a riesgos transfronterizos y los efectos de contagio. Recomendó evaluaciones más sistemáticas de los mecanismos institucionales en lo que respecta a la supervisión micro y macroprudencial y las redes de protección financiera, y solicitó al personal técnico que estudiara la forma de centrar las evaluaciones estándar en aspectos clave de importancia crítica para la estabilidad financiera.
En lo que respecta a las evaluaciones obligatorias de la estabilidad financiera, los directores ejecutivos reconocieron que, debido a las limitaciones de recursos del FMI, el hecho de asignar prioridad a estas evaluaciones puede limitar la disponibilidad de evaluaciones en el marco del PESF para países que no revisten importancia sistémica. Acordaron que para estos casos debería recurrirse a otras modalidades de interacción, entre ellas una mejor cobertura de las cuestiones relacionadas con el sector financiero en las Consultas del Artículo IV y en la asistencia técnica sobre temas diversos.
Implicaciones de la normalización de la política monetaria
El informe determinó que la dinámica del sector externo en 2013 estuvo configurada por diversos factores interrelacionados. En las economías avanzadas se inició una recuperación más vigorosa pero desigual, lo cual dio lugar a los primeros pasos hacia la normalización de la política monetaria. Los atisbos de abandono de la política monetaria no convencional en Estados Unidos hicieron que comenzaran a endurecerse las condiciones financieras internacionales y comenzara un período de volatilidad de los flujos de capitales y sustanciales depreciaciones cambiarias en los mercados emergentes. Ante una posterior recuperación de la demanda de activos de mercados emergentes, respaldada en parte por las medidas de política económica adoptadas, las monedas de muchos mercados emergentes volvieron a fortalecerse.
El informe señala que a lo largo de una serie de años la tendencia mundial de los saldos en cuenta corriente se ha contenido pero también ha rotado gradualmente y se observa ahora una nueva composición. Se ha reducido la importancia relativa de los desequilibrios excesivos de las principales economías mundiales. En otras economías, han surgido nuevos casos de desequilibrios excesivos, y en los últimos años los casos de déficit excesivo han aumentado en número y tamaño.
Medidas de política para reducir los desequilibrios excesivos
En el informe se señaló que las medidas de política necesarias para seguir reduciendo los desequilibrios excesivos eran variadas, pero incluían la consolidación fiscal a mediano plazo, la limitación de los excesos financieros, reformas estructurales para facilitar el ajuste en las economías con déficit, y diversas políticas para estimular una mayor demanda interna en las economías con superávit. A un nivel más general, el informe mencionó la necesidad de medidas de política a ambos lado de los desequilibrios excesivos. A muchas economías les corresponde actuar en este tema, y los ajustes de política que realicen cada una de ellas se reforzarán mutuamente, lo cual redundará en un mayor crecimiento y menores riesgos financieros.
Cómo repercuten las políticas en otras economías
Como parte de un esfuerzo general por fortalecer el proceso de supervisión, el FMI ha puesto en práctica una cobertura más sistemática de los efectos de contagio que tienen las políticas económicas y financieras de los países miembros. Este proceso —iniciado a partir de la Decisión sobre la Supervisión Integrada adoptada en 2012— tiene lugar en el contexto de las Consultas del Artículo IV. Su objetivo es integrar mejor la supervisión bilateral y multilateral.
Los informes sobre efectos de contagio —iniciados en 2011— se publican anualmente; el informe de 2014 se publicó en julio de 2014 tras una reunión informal del Directorio Ejecutivo.
Estos informes permiten al FMI analizar con sus países miembros toda la gama de efectos de contagio que pueden tener sus políticas sobre la estabilidad nacional e internacional, y alientan el debate sobre cuestiones relacionadas con dichos efectos en foros multilaterales a fin de promover el diálogo e interés en las políticas. Hasta 2013, estos informes se centraban en los efectos externos de las políticas internas en cinco economías de importancia sistémica: China, Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y la zona del euro.
A partir del informe de 2014, el FMI adoptó un enfoque más temático, centrándose en cuestiones clave seleccionadas en función de su relevancia desde la perspectiva de los efectos de contagio.
En el informe de 2014 se señaló que los efectos de contagio a escala mundial han entrado en una nueva fase.
Al reducirse los efectos de contagio y riesgos relacionados con la crisis, los cambios en la dinámica del crecimiento han pasado a ser la principal fuente de efectos de contagio en la economía mundial.
En el informe se ponen de relieve dos tendencias fundamentales:
En primer lugar, se destacaron los signos de una recuperación autosostenida en algunas economías avanzadas —lideradas por Estados Unidos y el Reino Unido— que indican que el abandono de la política monetaria excepcionalmente acomodaticia avanzará y dará lugar a un endurecimiento de las condiciones financieras internacionales en los próximos años. Sin embargo, se señaló en el informe, una recuperación desigual sugiere que la normalización tendrá lugar en momentos diferentes en los diferentes países, con posibles implicaciones en cuanto a los efectos de contagio.
En segundo lugar, en el informe se subrayó que en los mercados emergentes el crecimiento se estaba desacelerando en forma general en relación con su nivel máximo antes de la crisis, lo cual podría tener marcados efectos de contagio a escala mundial, y que una desaceleración sincronizada y prolongada probablemente frenaría el crecimiento mundial por la vía del comercio exterior y también de las finanzas.
También se describió en el informe la forma en que pueden interactuar los riesgos de contagio fundamentales. Se sostiene que los dos riesgos resaltados en el informe pueden estar interrelacionados debido a que los mercados pueden reconsiderar las perspectivas de crecimiento en los mercados emergentes en el contexto de un rebrote de turbulencia financiera y salida de capitales. El informe describió un escenario desfavorable de fuerte endurecimiento de las condiciones financieras y un nuevo debilitamiento del crecimiento en los mercados emergentes que podría reducir el producto alrededor de 2%.
Según se señaló en el informe, los riesgos de contagio en 2014 justificaban medidas de política más enérgicas tanto a nivel nacional como mundial.
El informe de 2016 sobre efectos de contagio se incluirá en el informe WEO, como parte de las iniciativas de alcance más general para simplificar, estandarizar e integrar las diversas ramas de la actividad del FMI.
Evolución macroeconómica en los países en desarrollo de bajo ingreso
El FMI publicó un nuevo informe sobre las tendencias en países en desarrollo de bajo ingreso durante 2014 con el fin de ampliar su análisis de este grupo de países, que representa una parte cada vez más dinámica de la economía mundial.
Recuadro 2.2 Evaluación de los riesgos para la economía mundial
El Ejercicio de Alerta Anticipada (EAA) es un componente importante de los instrumentos de supervisión del FMI. Combina el análisis de los riesgos económicos, financieros, fiscales y externos y de los efectos de contagio entre sectores y entre países. El EAA se realiza semestralmente, en estrecha coordinación con las publicaciones emblemáticas del FMI: el informe WEO, el informe GFSR y el Monitor Fiscal.
El EAA examina los riesgos de escenarios improbables pero posibles que harían necesario recomendar políticas diferentes de las relacionadas con las proyecciones de base presentadas en las publicaciones centrales del FMI. Sin embargo, el EAA no pretende predecir crisis. Por el contrario, su objetivo es la detección de los factores de vulnerabilidades y otros factores que podrían precipitar crisis sistémicas. Además, se identifican políticas de mitigación del riesgo, entre ellas, las que exigirían cooperación internacional. El EAA se prepara en colaboracion con el Consejo de Estabilidad Financiera, que representa a los expertos y autoridades de los organismos de supervisión financiera y bancos centrales de los países miembros.
Cada EAA se analiza en el Directorio Ejecutivo del FMI, después de ser presentado ante los altos funcionarios durante las Reuniones de Primavera y las Reuniones Anuales del FMI y el Banco Mundial. Se considera que proveen información delicada debido a su impacto en los mercados y por lo tanto no se dan a conocer al público.
El informe de 2014 examinó los sólidos resultados económicos logrados por el grueso de este grupo desde el año 2000 y evaluó sus perspectivas a corto plazo. También analizó los riesgos y las vulnerabilidades económicas que enfrentan estos países en el contexto de una recuperación mundial desigual y la evolución de sus niveles de deuda pública en años recientes.
El Directorio Ejecutivo debatió dicho informe en una sesión informal. Este informe se elabora en forma anual.
Los principales mensajes del informe de 2014 fueron los siguientes:
La mayoría de los países en desarrollo de bajo ingreso han experimentado un sólido crecimiento económico en los últimos 15 años, pero basado primordialmente en la acumulación de factores de producción y no en el aumento de la productividad. El crecimiento ha sido más rápido que en décadas anteriores y ha estado a la par del crecimiento de los mercados emergentes. Estos resultados estuvieron apuntalados por factores externos, un manejo macroeconómico prudente y amplias reformas orientadas al mercado. Pero el crecimiento no ha sido ni muy profundo ni transformador. Además, muchos países afectados por guerras y Estados frágiles no pudieron aumentar el nivel de su producto per cápita.
La porción de países en desarrollo de bajo ingreso considerados sumamente vulnerables disminuyó levemente a casi el 10% del total, y la mayoría son Estados frágiles. En general, una posición fiscal débil es la causa más importante de vulnerabilidad. Un análisis de una selección de posibles escenarios de shock muestra que un período prolongado de desaceleración del crecimiento en las economías avanzadas y de mercados emergentes tendría un significativo impacto adverso en los países en desarrollo de bajo ingreso. Para reforzar su capacidad de resistencia, es prioritario que muchos de estos países tomen medidas de política económica dirigidas a volver a generar reservas fiscales y externas. A medida que las economías de mercado de frontera desarrollan sus vínculos con el sistema financiero mundial, enfrentan nuevos riesgos: en algunos casos es necesario seguir de cerca el rápido crecimiento del crédito y el aumento de la deuda externa.
La deuda pública se sitúa en niveles relativamente bajos en la mayoría de los países en desarrollo de bajo ingreso, pero las instituciones fiscales deberían fortalecerse para prevenir la acumulación de nuevos desequilibrios.
El fuerte crecimiento, las tasas de interés bajas y el alivio general de la deuda externa han contribuido a estos niveles relativamente bajos de deuda pública. No obstante, en un tercio de este grupo de países, los niveles de la deuda son altos o han aumentado sensiblemente en los últimos años. Los cambios en el panorama financiero externo han permitido que un creciente número de ellos tengan acceso a los mercados financieros internacionales, y los acreedores oficiales no tradicionales también han aumentado considerablemente su financiamiento para proyectos. Los países que recurren a las nuevas fuentes de financiamiento deben prestar atención al destino de esos fondos y la eficiencia con que se usan. Además, con nuevos riesgos como el de acumulación de reembolsos y de refinanciamiento, es imprescindible desplegar esfuerzos por fortalecer la gestión de la deuda pública.
Vigilancia del mercado inmobiliario mundial: Primera línea para la prevención de crisis
El sector de la vivienda es fundamental en la economía de todos los países. Pero también puede ser una fuente de inestabilidad para las instituciones financieras y los países, como lo demuestra un análisis de las raíces de la crisis financiera mundial de 2008 en los mercados inmobiliarios de las economías avanzadas. Como resultado, entender los factores que determinan los ciclos del precio de la vivienda y cómo moderarlos se ha vuelto importante para la estabilidad económica y para la labor del FMI.
Dado que la investigación y el asesoramiento sobre políticas en esta esfera ha cobrado relevancia para el FMI, se ha intentado consolidar la labor de la institución al respecto. Esto permite a los economistas del FMI hacer un seguimiento más directo de los ciclos de auge y caída en todo el mundo y colaborar con las autoridades de política económica para actuar cuanto antes cuando surja una situación de auge en el sector inmobiliario.
Algunas de las iniciativas del FMI en esta materia son las siguientes:
Global Housing Watch: En 2014 se inauguró una página web para ayudar a hacer un seguimiento de las tendencias en diferentes mercados inmobiliarios, permitir comparaciones entre países y comparaciones históricas más transparentes y analizar los instrumentos de política económica creados para abordar los ciclos del mercado. En esta página se publica el índice de precios mundiales de la vivienda, una recopilación de los precios promedio en diferentes países, con el fin de mostrar las tendencias mundiales. Estos datos permiten que los equipos técnicos del FMI comparen la situación del país que tienen a su cargo con la de otros países en función de estas mediciones.
Informe conjunto sobre recuperación en el sector de la vivienda: Este trabajo elaborado por el Departamento de Europa en noviembre de 2014, sobre las experiencias de España, Dinamarca, Irlanda y los Países Bajos, analiza la situación de los países que experimentaron un importante descenso del precio de la vivienda en años recientes y que tenían un marco institucional similar. Examina el tema de cómo las políticas pueden ayudar a apuntalar la recuperación económica tras el desplome de los precios.
Conferencia sobre mercados inmobiliarios, estabilidad financiera y crecimiento: Celebrada en Bangalore, India, en diciembre de 2014, ofreció un ámbito para debatir temas macroeconómicos cruciales relativos a los mercados inmobiliarios. En esta conferencia, organizada conjuntamente con el Indian Institute of Management, se trataron temas como las políticas macroprudenciales, los factores que determinan el precio de la vivienda y los mercados inmobiliarios en relación con la política monetaria. En un artículo de blog sobre este tema, el Subdirector Gerente del FMI, Min Zhu, destacó los retos que plantean las situaciones de auge de precios de la vivienda en los mercados emergentes; el artículo fue uno de los más leídos del blog del FMI, iMFdirect.
Conferencia sobre mercados inmobiliarios y la macroeconomía: Organizada en junio de 2014 por el FMI, el Deutsche Bundesbank y la German Research Foundation, en esta reunión se analizaron los desafíos que plantean los mercados de la vivienda para la política monetaria y la estabilidad financiera.
El papel del comercio en la labor del FMI
El comercio se ha convertido en un elemento fundamental del programa de política económica para fomentar el crecimiento mundial. La reactivación del comercio, que se ha desacelerado en años recientes, tiene el potencial de afectar significativamente al crecimiento en las distintas economías y en la economía mundial en su totalidad. Las reformas en esta esfera pueden potenciar los beneficios de otras reformas económicas e incentivar el crecimiento.
Este fue uno de los mensajes principales del examen quinquenal del FMI sobre la importancia del comercio en su labor, donde se examinan los cambios en las tendencias del comercio y las políticas comerciales y se analizan los temas clave para el programa de trabajo de la institución. Dicho examen, analizado por el Directorio Ejecutivo en febrero de 2015, siguió las recomendaciones avaladas por el Directorio Ejecutivo y un plan para su aplicación que surgió de la evaluación realizada por la OEI en 2009 sobre el papel del FMI en cuestiones de política comercial internacional.
Consecuencias de los cambios en el panorama comercial
El documento elaborado por el personal técnico presenta una visión general del papel del comercio y las cuestiones de política comercial en la labor del FMI en los últimos cinco años, así como un análisis de cómo integrar y poner en práctica las consecuencias de los cambios en el panorama del comercio mundial, incluidos los cambios en los factores que impulsan el comercio —como las cadenas de valor mundiales— y la evolución del enfoque de la política comercial, desde las rondas multilaterales hasta las negociaciones regionales y multilaterales.
Durante el debate del Directorio Ejecutivo, los Directores estuvieron ampliamente de acuerdo con las principales conclusiones del trabajo, y destacaron la posibilidad de obtener importantes beneficios internacionales de una mayor liberalización e integración comercial.
Adaptación de la supervisión a las necesidades de los países
Los Directores subrayaron que la labor sobre el comercio sigue siendo parte del mandato del FMI, y que debe centrarse en los temas comerciales considerados fundamentales en materia macroeconómica, tomando en cuenta las limitaciones de recursos y de conocimientos en materia de comercio exterior. Esto requeriría establecer las prioridades de manera cuidadosa y colaborar de manera continua con otras instituciones internacionales, como la Organización Mundial del Comercio y el Banco Mundial.
Destacaron asimismo que la cobertura de cuestiones comerciales debe adaptarse a las necesidades de los distintos países y estuvieron de acuerdo en que para integrar el comercio en la labor de supervisión que realiza el FMI se requerirían esfuerzos concertados en varios frentes. En el caso de las economías avanzadas, una cuestión clave serían las implicaciones de sus esfuerzos por innovar y avanzar en nuevas esferas de política comercial, como los servicios, las regulaciones y la inversión.
Para las economías de mercados emergentes, la liberalización tradicional y la incorporación a las cadenas de suministro mundiales sigue aportando beneficios. En lo que respecta a los países de bajo ingreso, una mayor integración requiere un esfuerzo sostenido por reducir los costos del comercio, que incluya la mejora de las infraestructuras comerciales y de las instituciones económicas tanto a nivel nacional como regional, respaldada por la asistencia técnica pertinente.
La banca y los problemas de deuda soberana: Implicaciones para la deuda pública
De forma creciente, en los últimos años el FMI ha investigado los vínculos entre los bancos y la deuda soberana, en particular, desde la crisis financiera mundial de 2008. En este período se observó una acumulación de vulnerabilidades en el sector bancario, causantes en algunos casos de crisis bancarias a gran escala, que contribuyeron a importantes aumentos de la deuda pública, en parte como resultado de intervenciones gubernamentales.
En marzo de 2015, tras una reunión informal de los Directores Ejecutivos, se publicó un trabajo del personal técnico titulado “La banca y los problemas de deuda soberana: Derivaciones en materia de deuda pública”. En este trabajo se analiza la forma en que la evolución y las características del sector bancario influyen en la propagación de riesgos del sector bancario a la deuda soberana, y cómo afectan a la magnitud de los costos fiscales de las crisis bancarias.
Un estudio interdepartamental
El documento fue elaborado por un equipo interdepartamental, conformado por integrantes del Departamento de Estrategia, Políticas y Evaluación, el Departamento de Finanzas Públicas, el Departamento de Mercados Monetarios y de Capital y el Departamento de Estudios. Presenta nuevos trabajos empíricos sobre la forma en que los acontecimientos del sector bancario pueden afectar a la evolución macroeconómica y fiscal.
Las crisis bancarias sistémicas han contribuido a grandes aumentos en la deuda pública.
Durante el período 2007–11, la mediana del aumento de la deuda pública cuatro años después del comienzo de una crisis fue de 12 puntos porcentuales del PIB. Y en muchos países la deuda pública aumentó más de 20 puntos porcentuales del PIB.
En este estudio se constata la existencia de varios factores que afectan al vínculo entre la banca y la deuda soberana. Estos son, por ejemplo, el grado de ampliación de los balances de los bancos, el apalancamiento y la dependencia del financiamiento mayorista externo; la solidez del marco institucional previo a la crisis y las políticas de resolución de crisis, y la magnitud de las tenencias de los bancos de deuda de su propio gobierno, también denominado “sesgo nacional”.
El trabajo propone prácticas y políticas para ayudar a las autoridades fiscales a gestionar los riesgos y mejorar la preparación para hacer frente a crisis. Determina que adoptar medidas encaminadas a fortalecer la regulación y la supervisión del sector financiero es la mejor estrategia para preservar la solidez del sector bancario y reducir a un mínimo el riesgo de exponer a los contribuyentes a que pierdan dinero debido a quiebras bancarias. En este sentido, las prioridades en materia de políticas deberían incluir medidas macroprudenciales dirigidas a 1) reducir la excesiva prociclicidad de los sistemas bancarios; 2) reforzar la capacidad de los bancos para absorber pérdidas, y 3) planificar y definir las facultades de manera eficaz en materia de resolución.
Estrategias para las autoridades fiscales
En materia fiscal, si bien se reconoce que las recomendaciones específicas en materia de políticas para afrontar los riesgos del sector bancario dependen de las circunstancias de cada país, se recomienda a las autoridades:
Establecer un marco institucional que fortalezca la capacidad para detectar y monitorear los riesgos provenientes del sector bancario.
Crear márgenes de maniobra fiscal durante los auges del sector bancario que permitan aplicar políticas anticíclicas de magnitud adecuada durante las fases de desaceleración. A este respecto sería beneficioso adoptar reglas fiscales que limiten la posibilidad de gastar los aumentos insostenibles de ingresos tributarios derivados de un auge del crédito, y en especial la dependencia de fuentes de ingresos relacionadas con el sector inmobiliario.
Equilibrar los beneficios y riesgos vinculados con la dependencia de los bancos nacionales como fuente de financiamiento público. Una dependencia excesiva de este tipo de financiamiento puede causar distorsiones, crear una falsa sensación de sostenibilidad de la deuda y profundizar el nexo entre el sector bancario y las instituciones soberanas.
Considerar la adopción de políticas tributarias que reduzcan el sesgo hacia el financiamiento mediante deuda y desincentiven el apalancamiento. Eliminar el estímulo tributario para el endeudamiento y adoptar una contribución a la estabilidad financiera podrían disminuir los riesgos del sector bancario y ayudar a crear reservas fiscales cuando las vulnerabilidades aumentan.
El efecto transfronterizo de las crisis bancarias
Crear un marco eficaz para la resolución transfronteriza es una prioridad importante de la reforma regulatoria internacional. Las quiebras de los grandes bancos durante la crisis financiera mundial pusieron en evidencia la necesidad de instrumentos de resolución aplicables a las instituciones “demasiado grandes para quebrar”.
Un logro fundamental en el programa de reformas ha sido el establecimiento de una norma internacional para la resolución de instituciones financieras sistémicamente importantes.
Los Atributos Esenciales de los Regímenes de Resolución Eficaces de Instituciones Financieras del Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) establecieron un conjunto consensuado de principios y buenas prácticas, y los países miembros del CEF se han comprometido a aplicarlos a más tardar para fines de 2015. En estas normas, se exhorta a los países a poner en práctica regímenes eficaces de resolución que otorguen a las autoridades amplias facultades y a establecer mecanismos eficaces de cooperación transfronteriza y de asignación de pérdidas a los agentes del sector privado.
Un informe elaborado por el Departamento de Mercados Monetarios y de Capital y el Departamento Jurídico del FMI, publicado en junio de 2014, describió los avances logrados para poner en prácticas estas normas. El Directorio Ejecutivo debatió dicho informe en una sesión informal.
En el mismo se concluye que se debe seguir trabajando para llegar a establecer un régimen eficaz de resolución transfronteriza. Las siguientes son algunas cuestiones que requieren atención:
Regímenes nacionales de resolución: Varias jurisdicciones han adoptado reformas jurídicas de gran alcance, pero son complejas y los avances en general han sido dispares. Aunque algunos países han logrado avances, muchos aún carecen de facultades amplias de resolución de bancos y otras instituciones financieras y de mecanismos eficaces para reconocer medidas de resolución dictadas en el extranjero.
Estrategias de resolución operativa de empresas específicas: Ha sido difícil que los organismos de supervisión del país de origen y del país anfitrión lleguen a un acuerdo sobre la resolución de instituciones sistémicas transfronterizas, en particular debido a impedimentos jurídicos para la cooperación transfronteriza y a las complejidades de las estructuras operativas y financieras.
Absorción de pérdidas: Los Atributos Esenciales de los Regímenes de Resolución Eficaces de Instituciones Financieras exigen que la carga de las quiebras bancarias recaiga en los acreedores privados de los bancos. La credibilidad de este compromiso depende de asegurar que los bancos tengan suficientes pasivos para absorber las pérdidas sin desestabilizar el sistema financiero. Se prevé que en el correr del año el Consejo de Estabilidad Financiera finalizará una nueva norma sobre capacidad total de absorción de pérdidas para bancos de importancia sistémica.
Armonización de la jerarquía de acreedores: Las diferencias entre países en la prelación de los derechos de los acreedores en la liquidación o resolución es un impedimento importante para la resolución cooperativa de la quiebra de bancos transfronterizos.
Uso de fondos públicos: El riesgo de que se necesiten fondos públicos para preservar la estabilidad financiera no puede descartarse y crea un fuerte incentivo para actuar de manera unilateral, en perjuicio de la cooperación. Será fundamental llegar a un acuerdo previo sobre localización de reservas y asignación de pérdidas y adaptar la estructura de los grupos sobre esa base.
Jurisdicciones/entidades más pequeñas: Muchos bancos transfronterizos no revisten importancia sistémica a nivel internacional, pero su resolución, si no se realiza de forma ordenada, podría socavar la estabilidad financiera en los países de origen y los países anfitriones. Las reformas de los marcos de resolución deberán tomar en cuenta los diferentes grados de complejidad de los sistemas financieros y asegurar que los incentivos se armonicen para que las estrategias de resolución puedan minimizar los riesgos de estabilidad financiera en jurisdicciones pequeñas y centrales para la entidad en proceso de resolución.
En mayo de 2013, el Directorio Ejecutivo examinó un documento del personal técnico titulado “Reestructuración de la deuda soberana: Evolución reciente y repercusiones para el marco jurídico y de políticas del FMI” y aprobó un programa de trabajo dirigido a fortalecer las estrategias basadas en el mercado para resolver crisis de deuda soberana. El programa comprende cuatro elementos: 1) la reforma del marco crediticio del FMI; 2) el fortalecimiento de las cláusulas de acción colectiva en los contratos de bonos soberanos; 3) la revisión del marco para la participación del sector público, y 4) la evaluación de la eficacia de la política del FMI en materia de préstamos a países con atrasos.
En cuanto al marco crediticio, en junio de 2014 el Directorio analizó un documento sobre los préstamos del FMI y la deuda soberana que centra la atención en el acceso excepcional a los recursos de la institución, contexto en el cual el FMI debe tomar difíciles decisiones con respecto a la (probable) sostenibilidad de la deuda de un país. Con el objetivo principal de reducir los costos de resolución de la crisis para los acreedores y deudores, y para todo el sistema, el documento presenta dos posibles orientaciones para las reformas: la introducción de una opción de “reconfiguración del perfil de la deuda” para flexibilizar el marco crediticio en los casos en que la deuda se considera sostenible, pero sin alta probabilidad, y la eliminación de la exención sistémica.
No se tomaron decisiones sobre las reformas sugeridas, pero el Directorio solicitó al personal técnico que elabore un nuevo documento para ser tratado en el ejercicio 2016.
En lo que respecta a las cláusulas de acción colectiva, en octubre de 2014 el Directorio analizó un documento sobre el tema, en el cual se presentaron recomendaciones para mejorar el enfoque contractual de mercado para hacer frente a problemas de acción colectiva.
El Directorio aprobó las características principales de las cláusulas pari passu modificadas y de acción colectiva reforzada en los contratos internacionales de bonos soberanos para reducir su vulnerabilidad frente a acreedores disidentes ("holdout") en caso de reestructuración de la deuda. Las reformas recomendadas fueron el fruto de un proceso de consultas con partes interesadas del sector público y privado. El Directorio también dio su respaldo a la idea de que el FMI cumpla un papel activo para promover la inclusión de estas disposiciones en las nuevas emisiones internacionales de bonos soberanos. No obstante, el Directorio también señaló que una parte importante de los bonos soberanos internacionales en circulación, en los que no figuran las nuevas cláusulas, solo vencerán en los próximos 10 años y esto podría suponer un riesgo para realizar reestructuraciones ordenadas.
El Directorio alentó al personal técnico a seguir examinando con las partes interesadas las formas de reducir a un mínimo este riesgo que aún limitaría la posibilidad de reestructuraciones ordenadas y manifestó interés en recibir informes de avance periódicos sobre la inclusión en los bonos soberanos internacionales de las disposiciones contractuales propuestas. Desde octubre de 2014, varios países miembros han incorporado cláusulas modificadas que incorporan los aspectos fundamentales avalados por el FMI para las nuevas emisiones de bonos.
Se espera que continúe la labor sobre la participación del sector público y la política de concesión de préstamos a países con atrasos después de que el Directorio trate el documento sobre el marco crediticio en el ejercicio 2016.
Repercusiones de la tributación internacional de las empresas
La problemática de la tributación transfronteriza es un aspecto que está concitando cada vez más atención. En mayo de 2014, el personal técnico del FMI publicó un documento sobre las repercusiones de la tributación internacional de las empresas, que atrajo considerable atención.
Este documento, que fue analizado por el Directorio Ejecutivo en una sesión informal, examina la naturaleza, la importancia y las implicaciones en materia de políticas de dichas repercusiones, es decir, los efectos de las normas y prácticas de un país en otros países, prestando especial atención a los países en desarrollo.
El documento complementa las iniciativas dirigidas a reducir la elusión fiscal de las empresas multinacionales, en particular el proyecto sobre Erosión de la Base Imponible y Traslado de las Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés) del G-20 y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El documento sobre las repercusiones se nutrió de la experiencia del FMI en cuestiones generales de tributación internacional en los distintos países miembros, incluida la experiencia acumulada a través de la asistencia técnica.
Alegaciones de elusión fiscal de las empresas multinacionales
El estudio del FMI fue más allá del proyecto BEPS de la OCDE y examinó el impacto más general en la macroeconomía y el desarrollo de las repercusiones del impuesto sobre la renta de las empresas, incluidas cuestiones más amplias sobre competencia tributaria entre los gobiernos nacionales. El plan de acción del proyecto BEPS se propone —en el contexto de la actual arquitectura tributaria internacional, acordada de manera informal— modificar algunas de las directrices y normas técnicas internacionales que rigen la tributación de las actividades transfronterizas, y reducir las oportunidades de elusión fiscal y el traslado de utilidades a jurisdicciones de menores impuestos.
El trabajo del FMI determinó que las repercusiones tributarias pueden incidir en la evolución macroeconómica.
Los datos de las cuentas de capital están claramente influenciados por los impuestos, y existe abundante evidencia de que la tributación tiene grandes efectos en el comportamiento de las empresas multinacionales. Los resultados confirmaron que la repercusión en las bases y tasas del impuesto sobre la renta de las empresas es significativa.
Además, el análisis concluyó que las repercusiones son particularmente notorias en las economías en desarrollo, donde el impuesto sobre la renta de las empresas genera una gran proporción de los ingresos públicos. El documento señala que la experiencia de la asistencia técnica proporciona numerosos ejemplos en los que las sumas que están en juego en cuestiones de tributación internacional son grandes en relación con los ingresos generales de los países, ya que en ocasiones rondan entre el 10% y 15% del total de ingresos públicos.
Limitar las repercusiones en los países en desarrollo
El estudio sostiene que para limitar las repercusiones adversas en las economías en desarrollo no solo es necesario fortalecer las capacidades, sino también subsanar deficiencias de la legislación local y los acuerdos internacionales. En el documento se formulan sugerencias específicas sobre los aspectos que, en el contexto de la asistencia técnica del FMI, se ha determinado que son especialmente problemáticos para las economías en desarrollo. Se advierte, por ejemplo, del riesgo que corren los países al firmar convenios bilaterales de tributación; entre ellos, los ingresos que dejan de percibir por las retenciones fiscales y la erosión de la base tributaria debido a la práctica de ir en búsqueda de acuerdos más favorables (“treaty shopping”). También llama a prestar atención a las ambigüedades de muchas leyes tributarias en lo relativo a la imposición de las ganancias de capital en el exterior, relacionadas a menudo con las industrias extractivas. Y muchos países no prevén protecciones contra el financiamiento excesivo mediante deuda o la manipulación de los precios de transferencia.
Este estudio llegó a la conclusión de que el marco institucional para abordar las repercusiones de la tributación internacional es deficiente; por lo tanto, a medida que las repercusiones impositivas cobran más fuerza y alcance, los argumentos a favor de un enfoque inclusivo y menos fragmentado en la cooperación tributaria internacional adquieren mayor contundencia.
Actividades y acontecimientos posteriores
En la Cumbre del G-20 celebrada en noviembre de 2014, se encomendó que el personal técnico del FMI trabajara con la OCDE y otras organizaciones internacionales para mejorar la participación de los países en desarrollo en los procesos de toma de decisiones y los procesos deliberativos del proyecto BEPS. Así, el personal ha participado a través de interacciones de asistencia técnica y actividades de difusión, incluido un Diálogo Fiscal Internacional con los países en desarrollo durante las Reuniones de Primavera de 2015, y en la conferencia anual del Departamento de Finanzas Públicas sobre la tributación en los países asiáticos. El G-20 también le solicitó al FMI que tomara la iniciativa en la elaboración de un informe sobre el uso eficiente y eficaz de los incentivos fiscales en los países de bajo ingreso, y que trabajara con el personal de la OCDE en la preparación de un informe sobre tributación de ganancias de capital en el exterior.
Evaluación sobre la suficiencia de las reservas
Las reservas en moneda extranjera que mantienen los bancos centrales ocupan un lugar importante entre los instrumentos de política económica de la mayoría de las economías.
Sumadas a políticas sólidas, pueden contribuir a reducir la probabilidad de crisis de balanza de pagos y a preservar la estabilidad económica y financiera.
Para dar apoyo a los países miembros del FMI, el personal técnico ha emprendido una serie de estudios sobre la suficiencia de las reservas, que derivó en un documento de 2011 sobre la evaluación de la suficiencia de las reservas en el que se evaluaron los métodos de acumulación de reservas; y en un segundo documento en 2013 que analizó la función de las reservas en la prevención y mitigación de crisis y consideró de qué forma podría reforzarse la orientación que ofrece el FMI en este tema. Ambos estudios fueron analizados por el Directorio Ejecutivo.
En enero de 2015, el Directorio evaluó un documento de seguimiento que se basaba en este trabajo y esbozaba un marco para analizar la suficiencia de las reservas en el contexto de las Consultas del Artículo IV. El objetivo de este documento era, en parte, servir de guía en cuanto al nivel adecuado de reservas de un país dado, aportando herramientas para cuantificar los riesgos y ayudar así a los gobiernos a determinar este nivel.
El nuevo marco clasifica los países según la solidez del acceso a los mercados, la profundidad y la liquidez de sus mercados y la flexibilidad de sus economías.
Para cada grupo de países, el informe recomienda marcos que ayudan a determinar el nivel adecuado de reservas según las circunstancias. Con ese fin, el informe también propone nuevas pautas de evaluación de las reservas para tipos específicos de países dentro de estas categorías. Por ejemplo, dentro del conjunto de economías de mercados emergentes o en proceso de profundización, el documento ofrece pautas más individualizadas para aquellas con medidas de gestión de flujo de capitales, países con consumo intensivo de materias primas y economías dolarizadas.
En la evaluación del documento, que se publicó en abril de 2015, el Directorio Ejecutivo coincidió en que las reservas, junto con políticas y fundamentos económicos sólidos, pueden contribuir en gran medida a reducir la probabilidad de crisis de balanza de pagos y a preservar la estabilidad económica y financiera.
La mayor parte de los directores ejecutivos respaldaron un análisis sistemático de las cuestiones relacionadas con la suficiencia de las reservas en los informes de supervisión del FMI, lo cual podría ayudar a enriquecer el análisis y el asesoramiento en materia de políticas que brinda el personal técnico.
Los directores ejecutivos coincidieron en que la profundidad y el enfoque del análisis dependerían de las circunstancias del país y deberían reflejar los aspectos que son relevantes para la estabilidad externa de un país, así como para la estabilidad mundial. En este sentido, señalaron que el análisis debería reflejar la suficiencia de las reservas para fines precautorios, los objetivos precautorios y no precautorios declarados por las autoridades para la tenencia de reservas, y el costo de las reservas.
Para que el marco acordado entre en funcionamiento, la mayor parte de los directores ejecutivos apoyaron la elaboración de una nota de orientación del personal técnico, en línea con la respuesta prevista de la Gerencia a las conclusiones de la evaluación al respecto realizada por la OEI en 2012, “Reservas Internacionales: Asesoramiento del FMI y perspectivas de los países”.
Revisión del Código de Transparencia Fiscal
La transparencia fiscal es esencial para lograr que la gestión fiscal y la rendición de cuentas sean eficaces. Garantiza que los gobiernos cuenten con un panorama exacto de su situación y sus perspectivas fiscales al momento de tomar decisiones económicas, incluidos los costos y beneficios a largo plazo de cualquier modificación de las políticas y de los riesgos potenciales para las finanzas públicas. Además, proporciona a las legislaturas, los ciudadanos y los mercados la información que necesitan para exigir que los gobiernos rindan cuentas.
El nuevo Código y Evaluación de Transparencia Fiscal del FMI forman parte de los esfuerzos permanentes de la institución para ayudar a los países miembros a reforzar la formulación de políticas, el monitoreo de la situación y la rendición de cuentas en materia fiscal. En un documento aprobado por el Directorio Ejecutivo en 2014 se presentó el nuevo código y evaluación, que sustituyen al Código de 2007 y el correspondiente módulo fiscal de la iniciativa del FMI sobre Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas.
La transparencia fortalecerá la supervisión fiscal
La labor en esta materia forma parte de los esfuerzos que está realizando el Departamento de Finanzas Públicas, en cooperación con otros departamentos, para afianzar la supervisión fiscal y el fortalecimiento de capacidades del FMI.
El nuevo código y la evaluación reflejan las enseñanzas de la crisis financiera mundial e incorporan las nuevas normas internacionales y las sugerencias recibidas en el marco de las consultas con las partes interesadas.
El Código de Transparencia Fiscal es la norma internacional para la divulgación de información sobre las finanzas públicas. Comprende un conjunto de principios basados en cuatro "pilares": 1) declaración de datos fiscales; 2) pronósticos y presupuestos fiscales; 3) análisis y gestión del riesgo fiscal y 4) gestión de los ingresos provenientes de los recursos naturales.
Para cada principio, el código distingue entre prácticas básicas, buenas y avanzadas, a fin de proporcionar a los países puntos de referencia claros sobre su avance hacia el pleno cumplimiento del código y garantizar que sea aplicable en todos los países miembros del FMI. Los pilares 1 a 3 ya se han publicado, y se prevé la conclusión del pilar 4 en el ejercicio 2016. El pilar 4 complementará los primeros tres pilares para los países ricos en recursos naturales, y tendrá en cuenta los comentarios obtenidos en las consultas con las partes interesadas y el público.
Las Evaluaciones de Transparencia Fiscal analizan el cumplimiento del código por parte de un país. Proporcionan a los países una evaluación integral de sus prácticas de transparencia fiscal en relación con las normas establecidas en el código; análisis cuantificados de la magnitud y las fuentes de vulnerabilidad fiscal, en función de un conjunto de indicadores de transparencia fiscal; un resumen asequible de los puntos fuertes en materia de transparencia fiscal y las prácticas de reformas a través de mapas de prioridades; y la opción de un plan de acción secuencial en materia de transparencia fiscal para ayudar a los países a abordar las prioridades de reforma. La evaluación también prevé evaluaciones modulares centradas en cada pilar del nuevo código, para abordar los problemas de transparencia más apremiantes. Los comentarios de las autoridades de los países y otros interlocutores acerca de estas evaluaciones han sido muy positivos.
Un nuevo Manual de Transparencia Fiscal
Está prevista la publicación de un nuevo Manual de Transparencia Fiscal de dos tomos a fines del ejercicio 2016, que proporcionará una orientación más pormenorizada sobre la implementación de los principios y las prácticas del nuevo Código de Transparencia Fiscal. El tomo I abarcará los primeros tres pilares del Código y reemplazará al Manual de Transparencia Fiscal de 2007, mientras que el tomo II se centrará en el Pilar 4, que trata sobre la gestión de los ingresos provenientes de los recursos naturales, e integrará la Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales, de 2007, que anteriormente se publicaba por separado.
Labor del FMI con los Estados pequeños
“El FMI está preparado para trabajar con los Estados pequeños con el fin de ayudarlos a superar los desafíos de desarrollo y forjar un futuro próspero”.
—Subdirector Gerente del FMI Min Zhu, 3 de septiembre de 2014
El FMI tiene 42 países miembros con poblaciones inferiores a 1,5 millones, y 33 de esos países están clasificados como economías en desarrollo pequeñas. En los últimos años, este grupo de países en desarrollo ha pasado a conocerse con el nombre de “Estados pequeños”, aunque también incluye una subcategoría de “micro” Estados, que al año 2001 tenían poblaciones de menos de 200.000 habitantes.
Los Estados pequeños no se benefician de las ventajas de las economías de escala, lo cual limita su capacidad para suministrar bienes y servicios públicos, o producir bienes para el comercio internacional. En la última década, su crecimiento económico ha quedado rezagado con respecto al de países de mayor tamaño, y los micro Estados han sufrido una volatilidad económica considerable debido a crisis climáticas y otros shocks. Ante las necesidades económicas especiales de este grupo de países, el FMI ha analizado la mejor forma de interactuar con ellos y brindarles apoyo.
Este proceso se inició en 2013 con un documento del personal técnico sobre cuestiones macroeconómicas en los Estados pequeños y sus implicancias para la participación del FMI, y un análisis conexo del Directorio Ejecutivo. En mayo de 2014 se publicó una Nota de Orientación del personal técnico sobre la interacción del FMI con los Estados pequeños, en la que se consolidaban las conclusiones del documento del personal técnico de 2013 y el análisis del Directorio. Se identificaron cinco aspectos temáticos fundamentales identificados con el acrónimo G.R.O.W.TH. (que significa "crecimiento" en inglés). Estos aspectos se consideran centrales para el diálogo sobre políticas con los Estados pequeños: crecimiento y creación de empleo, resistencia a las crisis, competitividad general, alternativas viables de sostenibilidad fiscal y de deuda y sectores financieros poco desarrollados.
En la tercera Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre los Pequeños Estados Insulares, celebrada en Samoa en septiembre de 2014, el Subdirector Gerente del FMI, Min Zhu, comprometió el apoyo continuo del FMI para estos países en sus esfuerzos por lograr un desarrollo económico sostenible.
Dado que muchos Estados pequeños se agrupan en el Caribe y el Pacífico, los centros de asistencia técnica y los departamentos regionales desempeñan una función central para atender las necesidades de los Estados pequeños.
Para comunicarse mejor con los países miembros más pequeños, el Departamento de Asia y el Pacífico y el Departamento del Hemisferio Occidental del FMI han comenzado a publicar recientemente boletines periódicos titulados “Caribbean Corner” y “Asia & Pacific Small States Monitor”, respectivamente. Siguiendo las recomendaciones de la Nota de Orientación del personal técnico, el Departamento de Asia y el Pacífico organizó un curso de capacitación para los jefes de misión encargados de la supervisión de Estados pequeños.
Los dos departamentos también elaboraron un análisis sobre políticas que se incluyó en un documento de marzo de 2015 sobre evolución macroeconómica y cuestiones específicas relativas a los Estados pequeños en desarrollo, en cuya preparación también colaboraron otros dos departamentos. Este documento, que fue analizado por el Directorio Ejecutivo en marzo, proporcionaba un resumen de la evolución reciente y las proyecciones del personal técnico del FMI, así como capítulos temáticos sobre los desafíos en materia de gestión fiscal en los Estados pequeños, el impacto de las devaluaciones cambiarias y los niveles de inclusión financiera.
Iniciativas en materia de datos y de normas sobre datos
La calidad de los datos proporcionados por los países miembros según lo establecido en el Convenio Constitutivo es esencial para el éxito de la función de supervisión que realiza el FMI.
Las normas para la divulgación de datos ayudan a mejorar la disponibilidad de estadísticas oportunas y completas, lo cual es fundamental para la aplicación de políticas macroeconómicas sólidas.
Las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD), establecidas en marzo de 1996, tienen por objeto servir de guía a los países miembros en la presentación de datos económicos y financieros al público. El Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD), establecido el año siguiente, facilita un marco para ayudar a los países a evaluar sus necesidades y fijar prioridades para mejorar sus sistemas estadísticos.
En 2012 se crearon las NEDD Plus para subsanar las deficiencias en los datos identificadas durante la crisis financiera mundial. Las NEDD Plus están concebidas para países con sectores financieros de importancia sistémica, si bien se alienta a adherirse a las mismas a todos los suscriptores de las NEDD. En el ejercicio 2015 un primer grupo de ocho países se adhirió a las NEDD Plus.
No hubo nuevas suscripciones a las NEDD en el ejercicio 2015, y el número de economías suscriptoras era de 63 al cierre del ejercicio, después de que ocho países pasaran a adherirse a las NEDD Plus (Seychelles se suscribió el 1 de mayo de 2015). Las Islas Cook y Micronesia comenzaron a participar en el SGDD, con lo cual el número total de participantes en el SGDD se situaba en 113 al cierre del ejercicio (excluidas las economías que pasaron del SGDD a las NEDD a lo largo de los años).
Más de 97% de los países miembros del FMI participan en el SGDD, las NEDD o las NEDD Plus. Hay 113 participantes en el SGDD, 63 suscriptores a las NEDD y 8 adherentes a las NEDD Plus.
TEl Departamento de Estadística se ha asociado con el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Mundial a fin de desarrollar y promover una plataforma de datos de libre acceso, con la idea de facilitar la divulgación de datos (incluida información sobre los objetivos de desarrollo sostenibles) por parte de las autoridades nacionales. Varios países de África ya han implementado con éxito esta nueva herramienta.
La Iniciativa del G-20 sobre Deficiencias de Datos fue emprendida después de la crisis financiera mundial, en respuesta a la solicitud presentada ante el FMI y el Consejo de Estabilidad Financiera por los ministros de Hacienda y gobernadores de bancos centrales del G-20. Las 20 recomendaciones para subsanar las deficiencias de los datos fueron avaladas por el CMFI. Tras seis años del inicio del projecto, se ha progresado mucho en la corrección de dichas deficiencias. Se considera que los datos resultantes de dicha Iniciativa refuerzan el apoyo a la labor en materia de políticas, incluido el análisis de la estabilidad financiera y de la deuda, y promueven una mejor comprensión de las interconexiones dentro de cada país y entre los distintos países. En septiembre de 2014, los ministros de Hacienda y gobernadores de bancos centrales del G-20 solicitaron a la Secretaría del Consejo de Estabilidad Financiera y al personal técnico del FMI que presentaran un informe en septiembre de 2015, con una propuesta para la segunda fase de la Iniciativa sobre Deficiencias de Datos, así como un informe final de avance sobre la implementación de la primera fase de dicha Iniciativa.

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