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Timestamp: 2018-08-18 16:30:55+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 15 A 116/07: OVG NRW: gemeinde, abrechnung, bebauungsplan, entstehung, stadt, beitragspflicht, verwaltungsbehörde, planungsrecht, vergleich, eigentümer
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.11.2008, 15 A 116/07
15 A 116/07
OVG NRW: gemeinde, abrechnung, bebauungsplan, entstehung, stadt, beitragspflicht, verwaltungsbehörde, planungsrecht, vergleich, eigentümer
Gemeinde, Abrechnung, Bebauungsplan, Entstehung, Stadt, Beitragspflicht, Verwaltungsbehörde, Planungsrecht, Vergleich, Eigentümer
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 116/07
Aktenzeichen: 15 A 116/07
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Köln, 17 K 3429/05
Die Kosten des Zulassungsverfahrens tragen der Kläger zu 95 vom Hundert und der Beklagte zu 5 vom Hundert.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 6.257,68 Euro festgesetzt.
2Die zulässigen Anträge haben keinen Erfolg. Die Antragsbegründungen rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht.
3Dies gilt zunächst für den Berufungszulassungsantrag des Klägers, der auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) gestützt ist. Die geltend gemachten Gründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt.
4Danach sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substanziierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.
5Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen. Derartige Zweifel bestehen, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird,
vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 124 Rn. 75 m.w.N., 6
7wobei es zur Darlegung (§124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung des Zulassungsantrags einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
8Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163 f.; Seibert, a.a.O., § 124a Rn. 206.
9Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint.
Vgl. Seibert, a.a.O., § 124 Rn. 106. 10
Die Antragsbegründung des Klägers weckt keine ernstlichen Zweifel. Er macht zunächst geltend, die (Teil-) Erschließungsbeitragspflicht sei mangels hinreichender Abwägungsentscheidung noch nicht entstanden. Die Abwägung müsse auch Erwägungen dazu umfassen, ob eine eine solche Entscheidung angesichts des im Aufstellungsverfahrens befindlichen Bebauungsplans für das Gebiet tunlich sei oder ob die Verabschiedung des Bebauungsplans oder zumindest dessen der Planreife entsprechendes Stadium der Aufstellung abgewartet werden solle. Die Abwägung sei fehlerhaft, wenn in ihrem Rahmen das Planaufstellungsverfahren ignoriert werde. Dies sei auch für das Abwägungsergebnis von Bedeutung, da vieles dafür spreche, dass auf eine selbstständige Abwägungsentscheidung verzichtet worden wäre, hätte man das Aufstellungsverfahren in die entsprechenden Erwägungen einbezogen zumal der Bebauungsplan bereits im Jahre 2003 verabschiedet worden sei, die Abrechnung aber erst 2004 stattgefunden habe.
12Hiermit dringt der Kläger nicht durch angesichts der von ihm nicht beanstandeten Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass Differenzen zwischen der Abwägungsentscheidung und den sich aus dem Aufstellungsbeschluss ergebenden Zielsetzungen nicht ersichtlich seien (UA S. 8 unten). Im Übrigen stellt der Kläger nicht klar, welche konkreten Umständen für die Annahme streiten, auf eine selbstständige Abwägungsentscheidung wäre bei Berücksichtigung des Planaufstellungsverfahrens verzichtet worden. Der Umstand, dass der Bebauungsplans im Jahre 2003 in Kraft getreten ist, kann jedenfalls die im Jahre 2000 erfolgte Abwägung nicht beeinflusst haben.
Ferner macht der Kläger geltend, die Beitragsforderung sei verjährt, weil die Beitragspflicht bereits mit der Änderung des § 125 Abs. 2 BauGB zum 1. Januar 1998 entstanden sei, nachdem der zuständige Ausschuss bereits 1994 den Kostenspaltungsbeschluss gefasst habe. Diese Auffassung ist unzutreffend, weil von der Rechtsänderung das Gebot, alle von der Planung der Erschließungsanlage berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht 11
abzuwägen, unberührt blieb und sich dieses Gebot auch auf das Abwägen als Vorgang bezieht.
Vgl. BVerwG, Urt. v. 26. November 2003 - 9 C 2.03 -, NVwZ 2004, 483. 14
15Darüber hinaus erläutert der Kläger nicht, weshalb in dem Kostenspaltungsbeschluss aus dem Jahre 1994 zugleich eine Abwägung im vorgenannten Sinne enthalten sein sollte. Das liegt auch nicht nahe. Die Kostenspaltung bezieht sich darauf, dass der Erschließungsbeitrag für den Grunderwerb, die Freilegung und für Teile der Erschließungsanlage selbstständig erhoben werden kann (vgl. § 127 Abs. 3 BauGB) und hat mit einer Abwägung im Sinne von § 125 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 7 BauGB nichts zu tun.
16Auch der Beklagte dringt mit seinem Berufungszulassungsantrag nicht durch. Er wendet sich gegen die vom Verwaltungsgericht in entsprechender Anwendung von § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB unter dem Gesichtspunkt der kostenbezogenen Erforderlichkeit vorgenommene Kappung der umlagefähigen Fremdkapitalkosten zum 31. Dezember 1995. Seine Antragsbegründung weckt jedoch ebenfalls weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils noch zeigt sie besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf. Im Einzelnen:
17Der Beklagte macht geltend, dass das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten im Erschließungsbeitragsrecht,
vgl. Urt. v. 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, BVerwGE 110, 344, 18
19Bezug genommen hat auf eine frühere Entscheidung zur kostenbezogenen Erforderlichkeit.
20Vgl. BVerwG, Urt. v. 10. November 1989 - 8 C 50.88 -, Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 81.
21Hieraus folgert der Beklagte, dass auch hinsichtlich der Fremdfinanzierungskosten der der Gemeinde bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Kosten zustehende weite Ermessensspielraum erst überschritten sei, wenn die Kosten in einer für die Gemeinde erkennbaren Weise eine grob unangemessene Höhe erreichten und daher schlechthin unvertretbar seien. Davon könne hier indes keine Rede sein. Die Differenz in der Höhe des umlagefähigen Gesamterschließungsaufwandes sei weit von derjenigen entfernt, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. November 1989 als möglicherweise nicht mehr zumutbar erachtet habe.
22Mit dieser Kritik verkennt der Beklagte, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Februar 2000 zwar auf frühere Entscheidungen zur kostenbezogenen Erforderlichkeit verwiesen hat. Es hat aber für die hier allein entscheidende Frage, in welchem Umfang Fremdfinanzierungskosten in den Erschließungsaufwand eingestellt werden können, wenn nach dem Ende der Ausbauarbeiten noch fehlende Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht (Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 125 Abs. 2 BauGB a.F. und Widmung) herbeizuführen sind, allein auf den Zeitablauf sowie darauf abgestellt, ob es für das weitere Zuwarten der Gemeinde einen sachlichen Grund gab oder nicht. Hingegen hat das
Bundesverwaltungsgericht gerade nicht das Verhältnis der durch das Zuwarten entstandenen höheren Fremdfinanzierungskosten im Vergleich zum übrigen berücksichtigungsfähigen Erschließungsaufwand für die Beurteilung der kostenbezogenen Erforderlichkeit herangezogen. In diesem Sinne ist die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auch in der Literatur verstanden und gerade deshalb kritisiert worden.
Vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl. 2007, § 13 Rz. 29 u. § 15 Rz. 23.
24Der Beklagte weist ferner darauf hin, dass vorliegend lediglich eine Teilabrechnung auf Grund eines Kostenspaltungsbeschlusses erfolgt ist. Das Instrument der Kostenspaltung sei aber ein Vorfinanzierungsinstrument einzig zu Gunsten der Gemeinden. Die Anordnung einer Kostenspaltung stehe im Ermessen der Gemeinde, die einen entsprechenden Beschluss bis zum Entstehen der Teilbeitragspflichten auch wieder aufheben könne. Stehe es dem Beklagten aber frei, eine Kostenspaltung anzuordnen oder auch wieder zurückzunehmen, könne Anknüpfungspunkt für die Frage der Erforderlichkeit der Fremdfinanzierungskosten nur der Zeitpunkt der Entstehung der Vollbeitragspflichten sein. Bezogen hierauf habe die vorliegend angeordnete Kostenspaltung und die hierauf beruhende Teilabrechnung den Zinslauf um mindestens 5 Jahre verkürzt, denn der letzte (zu den Herstellungsmerkmalen der Erschließungsbetragssatzung zählende) Grunderwerb sei erst 2005 und damit 5 Jahre nach Ende des abgerechneten Zinslaufs abgeschlossen gewesen. Die Abrechnung im Wege der Kostenspaltung habe somit nur zu einer Minderung der Höhe der Fremdfinanzierungskosten geführt.
Der Umstand, dass die Kostenspaltung ein Vorfinanzierungsinstrument darstellt und ihre Anordnung ebenso wie ihre bis zur Entstehung der Teilbeitragspflichten mögliche Aufhebung im Ermessen der Gemeinde steht, stellt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht infrage. Bei der Errichtung von Erschließungsanlagen handelt es sich um eine vorwiegend für fremde Rechnung ausgeführte Tätigkeit der Gemeinden. 23
Vgl. BVerwG, Urt. v. 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, a.a.O. 26
27Die Gemeinden tragen mindestens 10 vom Hundert des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes, den im Übrigen die Eigentümer der durch die jeweilige Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke zu tragen haben. Die Gemeinden können in ihrer Erschließungsbeitragssatzung auch einen höheren Gemeindeanteil festlegen, jedoch sehen sie in der Praxis ganz überwiegend hiervon ab. Das Handeln für fremde Rechnung erfordert von den Gemeinden ungeachtet des ihnen ohne Zweifel zustehenden weiten Ausbauermessens, das sich auch auf die kostenbezogene Erforderlichkeit von Ausbaumaßnahmen erstreckt, dass sie die Kosten, die letztlich ganz überwiegend von einem Teil ihrer Einwohner zu bestreiten sind, nicht ohne jeden sachlich einsichtigen Grund in die Höhe treiben. Dies gilt ohne Zweifel mit Blick auf die Abrechnung voll ausgebildeter Beitragspflichten (§ 133 Abs. 2 BauGB). Daran ändert sich aber auch nichts, wenn die Gemeinde von der ihr gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, im Wege der Kostenspaltung die Kosten der Herstellung bestimmter schon endgültig hergestellter Teileinrichtungen bereits vor Entstehen der Vollbeitragspflichten "hereinzuholen". Auch in diesem Fall erfolgt der Ausbau weitgehend für fremde Rechnung und es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb insoweit andere Maßstäbe gelten sollten als im Falle des Entstehens von Vollbeitragspflichten:
Die Vorfinanzierungsfunktion der Kostenspaltung rechtfertigt eine dahingehende Differenzierung nicht; sie betrifft den Gesichtspunkt des Handelns für fremde Rechnung nicht. Bei dem vom Beklagten betonten Umstand, die Anordnung der Kostenspaltung stehe ebenso wie ihre Aufhebung im Ermessen der Gemeinde, handelt es sich um die konkreten Verhältnisse des Falles nicht hinreichend berücksichtigende, bloß hypothetische Erwägungen angesichts dessen, dass die Teilbeitragspflichten vorliegend auf Grund der angeordneten Kostenspaltung entstanden sind. Es kommt daher auch nicht auf die (hypothetische) Länge des Zinslaufs ohne Kostenspaltung an. Im Übrigen erscheint es durchaus zweifelhaft, ob die kostenbezogene Erforderlichkeit der Fremdfinanzierungskosten anders zu beurteilen wäre, wäre die Kostenspaltungsanordnung vor Entstehen der Teilbeitragspflichten aufgehoben worden. Vor dem Hintergrund des Handelns für fremde Rechnung ist daran zu denken, die Frage der kostenbezogenen Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten im Falle einer einmal angeordneten Kostenspaltung ausgehend von der hierdurch eröffneten Möglichkeit der gesonderten Abrechnung der hiervon erfassten Teileinrichtungen zu beurteilen unabhängig davon, ob die Kostenspaltung später wieder aufgehoben wird. Hierfür könnte insbesondere angeführt werden, dass Fremdfinanzierungskosten, die unter Geltung einer Kostenspaltungsanordnung nicht mehr erforderlich waren, durch deren Aufhebung nicht plötzlich wieder als erforderliche Kosten anzusehen sein könnten. Dies bedarf indes hier keiner weiteren Vertiefung, weil die Kostenspaltungsanordnung vorliegend nicht aufgehoben worden ist.
28Darüber hinaus hält der Beklagte den Zeitraum zwischen dem Kostenspaltungsbeschluss und dem Entstehen der Teilbeitragspflicht auch für sachlich begründet. Jedenfalls wenn - wie vorliegend durch den im Jahre 1991 gefassten Beschluss, einen (neuen) Bebauungsplan aufzustellen, der dann 2003 auch in Kraft getreten sei, - die Schaffung neuen Planungsrechts vor der endgültigen Herstellung der Teileinrichtungen initiiert worden sei, müsse der Gemeinde im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens das Recht eingeräumt werden, das Ergebnis des Planungsprozesses abwarten zu können. Vorliegend habe die Gemeinde mehr als das Erforderliche getan, indem sie das Entstehen der Teilbeitragspflicht dadurch ermöglicht habe, dass sie bestehendes Planungsrecht aufgehoben und eine Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB getroffen habe. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts, die Gemeinde hätte schon vor dem 1. Januar 1998 die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde einholen könne, greife nicht durch, weil hiermit das Entstehen der Teilbeitragspflichten nicht hätte herbeigeführt werden können.
29Diese Argumentation stellt die kumulativ auf drei Umstände gestützte Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend infrage, die Stadt L. habe die nach ihrer Auffassung erforderliche Aufhebung oder Abänderung der einer rechtmäßigen Herstellung der Anlage entgegenstehenden Fluchtlinien- bzw. Bebauungspläne und die Einholung einer ergänzenden Zustimmung nach § 125 Abs. 2 BauGB a.F. nicht zügig betrieben. Mit dem ersten Gesichtspunkt, es sei nach Aktenlage nicht erkennbar, weshalb die Stadt L. nicht frühzeitig eine teilweise Aufhebung der Bebauungspläne in Erwägung gezogen habe, setzt sich der Beklagte nicht auseinander. Der bloße, argumentativ nicht weiter untermauerte Hinweis auf einen im Aufstellungsprozess befindlichen Bebauungsplan reicht hierfür nicht aus, zumal der weitere Geschehensablauf belegt, dass das In-Kraft-Treten dieses Bebauungsplans nicht abgewartet wurde. Den zweiten vom Verwaltungsgericht angeführten Aspekt, bis Ende 1997 sei auch das Verfahren zur Einholung einer Zustimmung nach § 125 Abs. 2 BauGB a.F. nicht eingeleitet worden, spricht der Beklagte zwar an, wenn er darauf
verweist, dass durch eine erteilte Zustimmung die Teilbeitragspflichten noch nicht entstanden wären. Das hat aber auch das Verwaltungsgericht nicht unterstellt. Dieses hat vielmehr darauf abgestellt, dass ein Teil der abgerechneten Straße nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans lag und die Stadt L. jegliche zeitnahen Anstrengungen habe vermissen lassen, für diesen Teilbereich der Erschließungsanlage die erforderlichen planungsrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen. Schließlich hat das Verwaltungsgericht drittens hervorgehoben, dass die Stadt L. ab September 1998 in der Lage war, die betreffenden Bebauungspläne innerhalb von eineinhalb Jahren aufzuheben (und eine Abwägungsentscheidung zu treffen) und so die Teilbeitragspflichten entstehen zu lassen. Warum vor diesem Hintergrund nicht eher hätte entsprechend zügig verfahren werden können, zeigt der Beklagte nicht auf.
30Ferner meint der Beklagte, aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, a.a.O., ergebe sich, dass ein Zinslauf bis zum Ablauf des fünften Jahres noch im Rahmen des gemeindlichen Ermessensspielraums liege, wenn keinerlei Sachzwänge die Einleitung der erforderlichen Schritte zur Entstehung der Beitragspflicht hinderten. Der Zinslauf sei daher vorliegend bis mindestens zum Ende des fünften Jahres ab dem Kostenspaltungsbeschluss, jedenfalls aber bis zum Ablauf des fünften Jahres nach Fertigstellung der technischen Teileinrichtungen nicht zu beanstanden. Auch hiermit dringt der Beklagte nicht durch. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in der fraglichen Entscheidung nicht in dem vom Beklagten angenommenen Sinn geäußert, insbesondere hat es keine starren Zeiträume für die Frage der Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten festgelegt.
31Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage,
32ob bei einer Abrechnung vor dem Entstehen der Vollbeitragspflicht auf der Grundlage einer Kostenspaltung Raum für eine Kappung des Zinslaufs ist,
33lässt sich ohne weiteres anhand von § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB und der zur Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantworten; auf die vorstehenden Ausführungen kann insoweit verwiesen werden.
Die weitere Frage, 34
35ob die Gemeinde bei vorhandenem Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan vor technischer Fertigstellung der Anlage das In-Kraft-Treten des Bebauungsplans abwarten darf oder ob die planungsrechtlich rechtmäßige Herstellung auf dem schnellstmöglichen Weg herbeigeführt werden muss, um eine Kappung der Fremdfinanzierungskosten zu vermeiden,
36ist im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich angesichts dessen, dass der Beklagte hier selbst vor In-Kraft-Treten des Bebauungsplans durch eine Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB das Entstehen der Teilbeitragspflichten herbeigeführt hat. Im Übrigen lässt sich die Frage auf der Grundlage der gesetzlichen Regelung sowie der Rechtsprechung zur kostenbezogenen Erforderlichkeit auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens beantworten; auf die vorstehenden Ausführungen kann insoweit verwiesen werden.
Hinsichtlich der weiteren Frage, 37
38unter den Voraussetzungen des "engen" Erforderlichkeitsbegriffs des Verwaltungsgerichts sei klärungsbedürftig, ob hieraus folge, dass lediglich eine Mindestbearbeitungszeit anerkannt werden könne oder ob zumindest hier ein weiterer Maßstab anzulegen sei,
39hat der Beklagte weder die Klärungsfähigkeit noch die Klärungsbedürftigkeit entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Im Übrigen entzieht sich die aufgeworfene Frage einer generalisierenden Betrachtung, weil den jeweiligen Umständen des Einzelfalles entscheidendes Gewicht zukommt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. 40
Vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 10. November 1980 - 1 B 802.80 -, Buchholz 310 § 155 VwGO Nr. 7; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 154 Rz. 7. 41
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG). 42
43Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1,VwGO; §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).
44Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

References: § 124
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 § 125
 § 127
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 § 1
 § 129
 § 131
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 § 13
 § 15
 § 125
 § 125
 § 125
 § 129
 § 125
 § 124
 § 155
 § 154