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Timestamp: 2017-09-26 05:38:08+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 15 settembre 2016, n.3878
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 15 settembre 2016, n.3878RICOGNIZIONE
Il Consiglio di Stato si sofferma sulla natura e sulla ratio del procedimento di espropriazione per pubblica utlità
L'art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 (T.U. Espropriazione per p.u.) configura un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall'Amministrazione, bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell'infrastruttura realizzata sine titulo (Conferma la sentenza del T.a.r. Liguria, sez. I, 10 marzo 2015, n. 264).
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 15 settembre 2016, n.3878 - Pres. Poli;Est. Spagnoletti
sul ricorso numero di registro generale 4755 del 2015, proposto da:
C. S.a.s. di C.A., con sede in G., in persona del socio accomandatario legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alvise Vergerio Di Cesana e Matteo Borello, e presso lo studio del primo elettivamente domiciliata in Roma, alla via Giovanni Pierluigi da Palestrina n.19, per mandato a margine dell'appello;
A. S.p.a. in persona del legale rappresentante pro-tempore e Ministero per le infrastrutture e i trasporti, in persona del ministro in carica, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliati in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Comune di Genova, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Gabriele Pafundi e Maria Paola Pessagno, e presso lo studio del primo elettivamente domiciliato in Roma, al viale Giulio Cesare n. 14/A, per mandato a margine della memoria di costituzione nel giudizio di appello;
Regione Liguria, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale, non costituita in giudizio;
della sentenza del T.A.R. per la Liguria, Sezione I, n. 264 del 10 marzo 2015, resa tra le parti, notificata il 5 maggio 2015, con cui in parte è stato dichiarato inammissibile e in parte è stato rigettato il ricorso in primo grado n.r. 1194/2013, proposto per l'annullamento del decreto del Capo compartimento viabilità per la Liguria di A. S.p.A., recante, ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001, acquisizione del suolo di cui al foglio 35 particella 1151 della superficie di mq. 237 e determinazione delle relative indennità.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di A. S.p.A., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Comune di Genova;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi gli avv.ti Vergerio di Cesana per Co.Pr.Im. S.a.s., Pafundi per il Comune di Genova e l'avvocato dello Stato Elefante per A. S.p.A. e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
1.) La società Co.Pr.Im. S.a.s. è proprietaria di un suolo ubicato in Genova al quartiere di Struppa, già identificato in catasto alla sezione V, foglio 35 mappale 1160, dal quale per frazionamento sono stati ricavati il mappale 1120, rimasto nella disponibilità dell'interessata, e il mappale 1151, occupato da A. S.p.A.
1.1) Quanto a quest'ultimo, deve infatti precisarsi che A. S.p.A. è stata autorizzata all'occupazione, con decreto del Prefetto di Genova n. 4445 del 10 settembre 2001, sino al 13 dicembre 2005, per la superficie di mq. 237, per l'esecuzione dei lavori relativi al completamento della viabilità in sponda sinistra del fiume Bisagno da bivio Creto a innesto della strada statale n. 45, a seguito di approvazione del relativo progetto di cui al provvedimento del Presidente di A. S.p.A. n. 5889 del 13 dicembre 2000, nel quadro delle opere definite con accordo di programma stipulato tra la Regione Liguria e il Ministero dei lavori pubblici nel dicembre 1993.
1.2) I lavori sono stati ultimati il 7 novembre 2005, con radicale trasformazione dei luoghi, essendo stato anche il suolo in oggetto destinato a sedime stradale, senza però che nel termine del 13 dicembre 2005 sia intervenuta l'emanazione del decreto di esproprio, protraendosi quindi nel periodo successivo l'occupazione sine titulo.
1.3) Con ricorso in primo grado n.r.g. 926/2010, Co.Pr.Im. S.a.s. ha proposto domanda principale (intesa alla condanna di A. S.p.A. a completare la procedura espropriativa "...o in difetto a liberare il fondo dall'occupazione", con condanna al pagamento dell'indennità per il periodo di occupazione legittima e al risarcimento del danno per il periodo successivo) e domande subordinate (con condanna al risarcimento del danno per l'intero periodo di occupazione nel caso di esercizio del potere di acquisizione ex art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001 o in via di ulteriore gradazione al risarcimento del danno "per la perdita di valore subita per l'avvenuta acquisizione del terreno").
1.4) Nel relativo giudizio si è costituita A. S.p.A., che ha dedotto, a sua volta, l'infondatezza del ricorso.
1.5) Con sentenza n. 1875 del 16 dicembre 2011, non appellata e passata in giudicato, il T.A.R. per la Liguria - dando atto che "Parte ricorrente propone in via gradata le domande riportate in premessa, e sembra propendere per una soluzione in grado di tener conto della prescrizione contenuta nell' art. 43 del dpr 8.6.2001, n. 327", e riconosciuta la fondatezza dell'eccezione di A. S.p.A. relativa all'intervenuta cessazione di ogni effetto della disposizione, a seguito della sua declaratoria d'incostituzionalità, come pronunciata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 293 dell'8 ottobre 2010 - ha accolto la domanda di restituzione del suolo "...non potendosi considerare eccessivamente onerose per un'amministrazione le conseguenze derivanti da tale conclusione", e di seguito precisando che "spetterà eventualmente all'A. l'apprezzamento circa l'opportunità di avvalersi dell' art. 42 bis del dpr 8.6.2001, n. 327, e dar corso al relativo procedimento".
1.6) Rimasta ineseguita la sentenza, Co.Pr.Im. incardinava innanzi al T.a.r. per la Liguria ricorso n.r.g. 915/2013 per l'ottemperanza, nelle cui more A. S.p.A. comunicava l'avvio del procedimento per l'acquisizione del suolo ai sensi dell' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, perfezionato con decreto del Capo compartimento viabilità per la Liguria di A. S.p.A. in data 29 luglio 2013.
1.7) Con il provvedimento richiamato il suolo era acquisito al patrimonio indisponibile del Comune di Genova, determinandosi in complessivi Euro 32407,91 la somma da pagare a Co.Pr.Im. S.a.s. per tutti i titoli di cui all'art. 41 bis.
2.) Con ricorso in primo grado n.r.g. 1194/2013, l'interessata ha impugnato il provvedimento di acquisizione.
2.1) A sostegno del ricorso Co.Pr.Im. S.a.s. ha dedotto, in sintesi, le seguenti censure:
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 88, 112 e 115 del c.p.a. Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost. Violazione e/o elusione di giudicato amministrativo. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto ed illogicità manifesta. Abnormità. Sviamento e/o carenza di potere, perché la sentenza n. 1875/2011 ha disposto la sola restituzione del suolo, con ciò precludendo l'esercizio del potere ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001.
II.) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000. Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost. sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto. Incompetenza. Abnormità. Assenza e/o eccesso di delega-affidamento. Sviamento e/o carenza di potere sotto altro profilo, perché, essendo disposta l'acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune di Genova, era necessario un atto di delegazione e/o affidamento del relativo potere da parte dell'Amministrazione comunale, e in specie una deliberazione del Consiglio Comunale.
III.) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 sotto altro profilo e in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 7 del D.L. n. 138 del 2002, dell' art. 14 del D.L. n. 333 del 1992 convertito in L. n. 359 del 1992 , dell' art. 2 del D.Lgs. n. 143 del 1994. Violazione e falsa applicazione dell' art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sotto altro profilo. Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto. Incompetenza. Assenza e/o eccesso di delega-affidamento. Abnormità. Sviamento e/o carenza di potere sotto altro profilo. Tutto sotto altro profilo, perché l'esercizio del potere di acquisizione non può ricondursi alle disposizioni del D.L. n. 333 del 1992 e del D.Lgs. n. 143 del 1994 , di cui alla rubrica, relative ai procedimenti espropriativi in senso proprio, ribadendosi l'esigenza, e la carenza, di un atto di delegazione e/o affidamento "da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, così come degli altri enti interessati al procedimento".
IV.) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000. Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost. sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto. Incompetenza. Abnormità. Sviamento e/o carenza di potere. Assenza e/o eccesso di delega- affidamento. Tutto sotto altro profilo, perché l'acquisizione esula dai poteri del dirigente compartimentale dell'A. S.p.A., rientrando nella sfera di attribuzioni del Presidente previa deliberazione del Consiglio di Amministrazione, risultando irrilevante e comunque inidonea, in assenza di previa determinazione del Presidente e del Consiglio di Amministrazione, la procura speciale in data 28 gennaio 2011 rep. 76633 conferita dal Presidente A. S.p.A. al Capo Compartimento, menzionata nel preambolo del provvedimento.
V.) Violazione e falsa applicazione dell' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001. Eccesso di potere per travisamento del fatto, carenza di presupposto ed illogicità, perché l'acquisizione è stata disposta "a titolo originario", obliterando che essa non può dispiegare effetto retroattivo.
VI.) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001. Eccesso di potere per carenza e/o illogicità della motivazione, in ragione della mancata allegazione delle valutazioni discrezionali del Ministero e degli altri enti interessati, dell'obliterazione del giudicato restitutorio, alla sua ritenuta inidoneità a precludere l'esercizio del potere di acquisizione, riferibile semmai all'istituto come già disciplinato dall'art. 43.
VII.) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001. Eccesso di potere per carenza di motivazione ed illogicità sotto altro profilo, in relazione alla misura delle indennità liquidate, non ancorate al valore venale, ossia al valore reale, del suolo, da determinarsi in funzione della capitalizzazione del reddito di locazione relativo alla sua pregressa utilizzazione quale deposito di veicoli da rottamare.
2.2) Con motivi aggiunti al ricorso, l'interessata ha poi dedotto (si segue la serie ordinale consecutiva ai motivi anzidetti) le seguenti ulteriori censure:
VIII) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 sotto distinto profilo con riferimento all' art. 7 del D.L. n. 138 del 2002, dell' art. 14 del D.L. n. 333 del 1992, dell' art. 2 D.Lgs. n. 143 del 1994. Violazione dell' art. 42 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267. Violazione del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, incompetenza, assenza ed eccesso di delega ed affidamento, abnormità, sviamento e carenza di potere sotto altro profilo, perché la procura speciale versata in giudizio da A. S.p.A. a sostegno dei poteri rappresentativi del Capo compartimento viabilità per la Liguria è antecedente di oltre due anni rispetto al provvedimento di acquisizione e non è riferibile in senso specifico a questo, e quindi conferma l'assenza di delega e comunque l'incompetenza.
IX) Violazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 con riferimento agli artt. 42, 47 e 48 del D.Lgs. n. 267 del 2000. Violazione dell'art. 3 del codice della strada e dell' art. 4 del D.P.R. n. 495 del 1992. Violazione del principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, incompetenza, abnormità, assenza ed eccesso di delega-affidamento, sviamento e carenza di potere sotto altro profilo, perché il verbale di consegna del tratto di strada al Comune di Genova, pure esibito da A. S.p.A., non può assumere alcuna rilevanza a fini traslativi, né sanare l'invalidità del procedimento.
2.3) Nel giudizio si sono costituiti A. S.p.A. e il Comune di Genova che hanno dedotto, a loro volta, l'infondatezza del ricorso.
3.) Con sentenza n. 264 del 10 marzo 2015 il T.A.R. per la Liguria ha dichiarato in parte inammissibile e in parte ha rigettato il ricorso, condannando la Co.Pr.Im. S.a.s. al pagamento delle spese del giudizio di primo grado in favore delle controparti costituite.
3.1) In particolare, il giudice amministrativo ligure ha ritenuto inammissibili le censure dedotte con il settimo motivo di ricorso, rilevando che, vertendosi in tema di "contestazione sulla quantificazione della somma liquidata in favore della proprietà...va condivisa l'eccezione sollevata dalla difesa dell'A. spa che ha osservato trattarsi di questione di competenza dell'ago (art. 133 comma 1 lett. g) del d.lvo 2.7.2010, n. 104)".
3.2) Quanto invece alle altre censure, il T.A.R. le ha disattese con le seguenti argomentazioni:
- quanto al primo motivo, concernente il presunto contenuto meramente restitutorio del giudicato di cui alla sentenza n. 1875/2011 "L'assunto si fonda su una lettura formalistica del testo della pronuncia, posto che il dispositivo non menziona l'art. 42 bis, mentre la motivazione rimette espressamente alla parte pubblica la possibilità di avvalersi del meccanismo...(posto che)...la porzione dispositiva della pronuncia discende direttamente, salvi errori nella specie non denunciati, da quanto ritenuto nella motivazione del provvedimento, ed in tale misura è espressamente rimessa alla considerazione della parte pubblica la valutazione che è stata poi concretamente effettuata";
- quanto al secondo motivo, relativo all'assenza di atto deliberativo del Comune di Genova, in favore del quale è stata disposta l'acquisizione, "...l'avvenuta attribuzione della proprietà del fondo in capo all'ente locale deriva direttamente dall' art. 4 comma 4 del dpr 16.12.1992, n. 495, regolamento al nuovo codice della strada. Si osserva infatti non essere contestato che sul fondo di proprietà della ricorrente è stata nel frattempo realizzata una strada che l'atto impugnato ha descritto come essenziale alla viabilità di accesso al territorio comunale; è poi pacifica la circostanza secondo cui Genova ha un numero di abitanti superiore a quello individuato dalla norma ora menzionata";
- quanto al terzo motivo, la competenza dell'A. S.p.A. a disporre l'acquisizione discende dall'art. 42 bis, perché "...la norma attribuisce la competenza all'ente che utilizza il bene che è stato trasformato dai lavori eseguiti sul bene illegittimamente appreso, sì che la società resistente può ritenersi a buon titolo abilitata a concludere la fase in questione, anche se un'analoga situazione avrebbe potuto essere riconosciuta in capo al comune subentrato";
- quanto al quarto motivo, concernente l'incompetenza del Capo compartimento "...delegato in forza di procura notarile...l'interessata applica alla specie le nozioni propriamente derivate dal diritto pubblico, mentre in questo caso si tratta dell'attività amministrativa legittimamente delegata dagli organi pubblici ad una società di capitali le cui articolazioni devono rispondere a quanto prevede il codice civile. In tal senso appare corretto quanto deciso dal legale rappresentante di A. spa, allorché delegò al capo del compartimento ligure la conclusione della vicenda per cui è lite";
- quanto al quinto motivo, in cui si censura il richiamo all'acquisto a titolo originario, il T.A.R. ha ritenuto che "...non abbia rilievo determinante l'inciso contenuto nella determinazione dell'A. spa impugnata in questo giudizio; non è stato infatti chiarito quale sia l'interesse che muove alla deduzione della censura, ovvero quale sia il mutamento della situazione soggettiva dedotta nelle due differenti opinioni che si possono avere in argomento";
- quanto al sesto motivo, relativo alla carente motivazione, "...l'atto dell'A. spa opera un puntuale riferimento ai presupposti che l'art. 42 bis delinea per consentire il contemperamento degli interessi in materia. In tal senso le denunciate "incoerenza, illogicità e farraginosità..." dell'atto acquisitivo risultano recessive rispetto al complesso della diffusa motivazione, dal che l'infondatezza anche di questo motivo";
- quanto al primo motivo aggiunto (l'ottavo nella serie ordinale di cui al punto 2.2), "...la delega di potere prevista dal codice civile opera con forme ed effetti non del tutto coincidenti con quelli utilizzati dal diritto amministrativo; va soltanto notato in conclusione che da tempo le leggi ammettono anche i soggetti ad esercitare pubbliche funzioni, sì che non è possibile chiedere ad una spa di dotarsi degli organigrammi di un ente pubblico allorché svolge funzioni incidenti sull'interesse generale";
- quanto al secondo motivo aggiunto (il nono nella serie ordinale di cui al punto 2.2), l' art. 4 del D.P.R. n. 495 del 1992 "appare dotato di forza precettiva autonoma, nel senso che per la viabilità ordinaria ubicata all'interno dei centri abitati con numero di abitanti superiore a diecimila è il regolamento a prescrivere l'attribuzione del bene al comune. Dal che la completezza dell'attività svolta ad operare il trasferimento della proprietà del bene in capo all'amministrazione civica".
4.) A seguito della notificazione della sentenza in data 5 maggio 2015, Co.Pr.Im. S.a.s. ha interposto appello, notificato il 28 maggio 2015 e depositato il 4 giugno 2015.
4.1) Con il gravame sono state dedotte, in sintesi, le seguenti censure:
I) Erroneità e annullabilità e/o riformabilità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 34, 88, 112 e 115 del c.p.a. e/o dell'art. 324 c.p.c. nonché per violazione e/o errata applicazione di giudicato amministrativo. Omessa pronuncia e/o valutazione di circostanze e/o argomentazioni addotte. Travisamento del fatto
Il dispositivo della sentenza n. 1875/2011 era chiaro e inequivoco nel senso dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla restituzione del suolo, e ciò precludeva l'esercizio del potere ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001, che non potrebbe trovare fondamento nell'inciso richiamato dal giudice amministrativo ligure, tenuto conto del principio di prevalenza del dispositivo in caso di contrasto con la motivazione della sentenza.
II) Erroneità e riformabilità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 sotto altro profilo e in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 7 del D.L. n. 138 del 2002, dell' art. 14 del D.L. n. 333 del 1992 convertito in L. n. 359 del 1992 , dell' art. 2 del D.Lgs. n. 143 del 1994. Violazione e falsa applicazione dell' art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sotto altro profilo. Ultrapetizione e/o violazione e/o falsa applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Esorbitanza. Travisamento integrale del fatto e del presupposto giuridico.
Il procedimento ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 è affatto autonomo e indipendente da quello di cui all' art. 4 del D.P.R. n. 495 del 1992 , richiamato dal T.A.R. a sostegno della ritenuta legittimità dell'acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune di Genova, ribadendosi la carenza di ogni atto di delegazione dall'amministrazione comunale all'A. S.p.A., nonché degli altri atti previsti (decreto del Ministro dei lavori pubblici e/o del Presidente della Regione, previo parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici e/o del Consiglio di amministrazione dell'A.); del pari priva di rilevanza è l'intervenuta consegna del tratto di strada di cui al verbale del 16 aprile 2010.
III) Erroneità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 sotto altro profilo e in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 7 del D.L. n. 138 del 2002, dell' art. 14 del D.L. n. 333 del 1992 convertito in L. n. 359 del 1992 , dell' art. 2 del D.Lgs. n. 143 del 1994. Violazione e falsa applicazione dell' art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sotto altro profilo. Difetto di motivazione e perplessità.
La sentenza non si è pronunciata sul terzo motivo del ricorso in primo grado, con cui si contestava che l'esercizio del potere di acquisizione potesse ricondursi alle disposizioni del D.L. n. 333 del 1992 e del D.Lgs. n. 143 del 1994 , relative ai procedimenti espropriativi in senso proprio, e ha dato atto, in modo perplesso, che potesse sussistere la consentanea competenza del Comune di Genova e dell'A. S.p.A.
IV) Erroneità e riformabilità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000. Difetto di motivazione.
La sentenza ha disatteso il quarto motivo del ricorso in primo grado, assumendo in modo erroneo la legittimità della procura speciale conferita al Capo compartimento, posto che A. S.p.A. e "...ente del tutto assimilato e assimilabile alla p.A.", per cui deve ritenersi che "...operassero e fossero pienamente cogenti i principi di diritto pubblico erroneamente ritenuti non rilevanti in I grado...", ribadendosi che l'acquisizione è atto diverso e estraneo all'ordinaria procedura espropriativa.
V) Erroneità e riformabilità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001. Eccesso di potere per carenza e/o illogicità della motivazione.
La sentenza va censurata anche nella parte in cui ha disatteso il quinto motivo, con cui si evidenziava l'erroneità della disposta acquisizione "a titolo originario", e al contrario la rilevanza della censura, tenuto conto che essa pertiene a un profilo di perplessità dell'azione amministrativa, posto che rinvia alla disciplina dell'art. 43 oggetto di abrogazione per illegittimità costituzionale.
VI) Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell'art. 133 comma 1 lettera g) c.p.a., in via propria e/o in relazione alla violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. in via propria e/o in relazione alla violazione e falsa applicazione dell' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001.
Si contesta la declaratoria d'inammissibilità del settimo motivo, perché esso "...era stato dedotto sotto profili istruttorii/motivazionali e non sotto l'esclusivo profilo quantificatorio", non essendo stata ancorata la determinazione del valore del suolo alla pur agevole capitalizzazione del canone annuo di affitto del medesimo, secondo quanto indicato nella perizia versata in primo grado.
4.2) Nel giudizio si è costituita A. S.p.A. e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che con memoria difensiva depositata l'11 dicembre 2015, hanno dedotto l'infondatezza del ricorso, rilevando in sintesi:
a) che secondo canoni generali il dispositivo deve essere interpretato in correlazione alla motivazione della sentenza, che nel caso di specie aveva richiamato e fatta salva la possibilità dell'A. S.p.A. di disporre l'acquisizione ex art. 42 bis, ponendosi al più un problema di correzione di errore materiale del dispositivo per non aver riproposto l'inciso;
b) che l'acquisizione al patrimonio indisponibile comunale discende direttamente dalle previsioni inequivoche dell' art. 4 del D.P.R. n. 495 del 1992, onde non occorreva alcuna delegazione di potere e/o atto di assenso o parere;
c) che non vi è alcun vizio di ultrapetizione in relazione al richiamo dell'acquisizione diretta al patrimonio comunale ex art. 4 del D.P.R. n. 495 del 1992, comunque invocato nelle difese in primo grado dell'Avvocatura in replica alle deduzioni di controparte;
d) che l'infrastruttura stradale è stata consegnata nella disponibilità del Comune di Genova ai sensi del ripetuto art. 4 con verbale di consegna del 16 aprile 2010, e la competenza a disporre l'occupazione appartiene a chi ha disposto l'occupazione illegittima;
e) che l' art. 7 comma 2 del D.L. n. 138 del 2002 attribuisce alla competenza dell'A. l'emanazione di tutti gli atti del procedimento espropriativo, laddove l'acquisizione ex art. 42 bis, proprio secondo la sentenza della Corte Costituzionale n. 75/2015 si configura come espropriazione successiva "uno actu";
f) che la procura speciale rilasciata a favore del Capo compartimento comprende tutte le procedure relative all'occupazione e all'acquisizione di beni immobili e diritti reali, e configura attribuzione gestionale propria dei dirigenti;
g) che nessuna rilevanza può assumere l'indicazione dell'acquisto "a titolo originario", che vale solo a distinguerlo da un acquisto "a titolo derivativo" ma non incide in alcun modo sull'irretroattività del provvedimento;
h) che il settimo motivo, incentrato sulla contestazione dei criteri di liquidazione, attiene appunto e esclusivamente alla misura delle indennità dovute ai sensi dell'art. 42 bis, e quindi configura controversia appartenente alla sfera giurisdizionale dell'A.G.O.
4.3) A sua volta, il Comune di Genova, costituitosi in giudizio, con memoria difensiva depositata il 22 aprile 2016 ha dedotto rilievi consimili a quelli dell'Avvocatura dello Stato in ordine all'infondatezza dell'appello.
4.4) Con memoria difensiva depositata il 22 aprile 2016, e successiva memoria di replica depositata il 5 maggio 2016, Co.Pr.Im. S.a.s. ha controdedotto alle avverse deduzioni insistendo per l'accoglimento dell'appello.
4.5) All'udienza di discussione del 26 maggio 2016 l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.
5.) L'appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico e deve essere rigettato, con la conferma della sentenza gravata, la cui motivazione deve essere integrata nei sensi di seguito indicati.
5.1) La prima e più radicale censura, dedotta con il primo motivo, è incentrata sull'invocata preclusione che l'esercizio del potere acquisitivo ex art. 42 bis del d.P.R. 327/2001 incontrerebbe nel "giudicato restitutorio" puro formatosi sulla sentenza del T.A.R. Liguria n. 1875 del 16 dicembre 2011.
5.1.1) Come già anticipato nella narrativa in fatto sub 1.5), il dispositivo della sentenza è testualmente formulato nel senso che il T.A.R. "...Accoglie il ricorso, e per l'effetto dispone che l'A. spa lasci libero da cose persone il fondo illegittimamente detenuto di proprietà della ricorrente, fissando il termine di giorni centottanta per l'esecuzione".
5.1.2) Nella sentenza gravata con l'appello, lo stesso T.A.R., nel respingere la censura, sostiene che: "L'assunto si fonda su una lettura formalistica del testo della pronuncia, posto che il dispositivo non menziona l'art. 42 bis, mentre la motivazione rimette espressamente alla parte pubblica la possibilità di avvalersi del meccanismo che il legislatore aveva introdotto a seguito dell'intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale del previgente art. 43 del dpr 8.6.2011, n. 327. In tale contesto si deve avere soprattutto riguardo alla portata delle sentenze del giudice amministrativo adito in sede di legittimità che non devono ripartire tra due o più parti una ragione od un torto, quanto considerare la legittimità dell'esercizio di un potere amministrativo; ne discende che la porzione dispositiva della pronuncia discende direttamente, salvi errori nella specie non denunciati, da quanto ritenuto nella motivazione del provvedimento, ed in tale misura è espressamente rimessa alla considerazione della parte pubblica la valutazione che è stata poi concretamente effettuata".
5.1.3) Orbene, è noto che con sentenza della Corte Costituzionale n. 71 del 30 aprile 2015 è stata dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 42 bis.
5.1.4) La sentenza della Consulta n. 71 del 2015 ha evidenziato che seppure l'art. 42 bis "...ha certamente reintrodotto la possibilità, per l'amministrazione che utilizza senza titolo un bene privato per scopi di interesse pubblico, di evitarne la restituzione al proprietario (e/o la riduzione in pristino stato), attraverso un atto di acquisizione coattiva al proprio patrimonio indisponibile (che) sostituisce il regolare procedimento ablativo prefigurato dal T.U. sulle espropriazioni, e si pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma", nondimeno, esso dispone "...che l'acquisto della proprietà del bene da parte della pubblica amministrazione avvenga ex nunc, solo al momento dell'emanazione dell'atto di acquisizione (ciò che impedisce l'utilizzo dell'istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la restituzione del bene al privato)".
5.1.5) L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 2 del 2016), ha chiarito che "L'art. 42 bis configura (invece) un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall'Amministrazione (perché altrimenti integrerebbe una espropriazione indiretta per ciò solo vietata), bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell'infrastruttura realizzata sine titulo"; e ha precisato, ciò che assume rilevanza essenziale ai fini della presente controversia, che: "assume un rilievo centrale (in particolare ai fini della risoluzione del quesito sottoposto all'Adunanza plenaria, come si vedrà meglio in prosieguo) un ulteriore elemento caratterizzante l'istituto in esame, ovvero l'impossibilità che l'Amministrazione emani il provvedimento di acquisizione in presenza di un giudicato che abbia disposto la restituzione del bene al proprietario; tale elemento -valorizzato dalla sentenza n. 71 del 2015 in coerenza coi principi elaborati dalla Corte di Strasburgo - si desume implicitamente dalla previsione del comma 2 dell'art. 42-bis nella parte in cui consente all'autorità di adottare il provvedimento durante la pendenza del giudizio avente ad oggetto l'annullamento della procedura ablatoria (ovvero nel corso del successivo eventuale giudizio di ottemperanza), ma non oltre, e quindi dopo che si sia formato un eventuale giudicato non soltanto cassatorio ma anche esplicitamente restitutorio (come meglio si dirà in prosieguo).
In effetti, nel prosieguo, l'arresto della Plenaria distingue tra:
a) l'ipotesi in cui il giudicato disponga "sic et simpliciter" la restituzione, osservando come in tal caso "Si tratta di una conseguenza fisiologica della naturale portata ripristinatoria e restitutoria del giudicato di annullamento di provvedimenti lesivi di interessi oppositivi d'indole espropriativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 aprile 2005, n. 2; Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8; Ad. plen., 22 dicembre 1982, n. 19)";
b) l'ipotesi in cui, invece, "...il giudicato rechi, in via esclusiva o alternativa, la previsione puntuale dell'obbligo dell'Amministrazione di emanare un provvedimento ex art. 42-bis".
In tale seconda evenienza, mentre deve escludersi "...che il giudice condanni direttamente in sede di cognizione l'Amministrazione a emanare tout court il provvedimento in questione: (perché) vi si oppongono, da un lato, il principio fondamentale di separazione dei poteri (e della riserva di amministrazione) su cui è costruito il sistema costituzionale della Giustizia Amministrativa, dall'altro, uno dei suoi più importanti corollari processuali consistente nella tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito sanciti dall'art. 134 c.p.a. fra i quali non si rinviene tale tipologia di contenzioso (cfr. negli esatti termini Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5)"; deve al contrario ammettersi che l'amministrazione possa decidere "ad esito libero, ma una volta e per sempre, nell'ovvio rispetto di tutte le garanzie sostanziali e procedurali dianzi illustrate- se intraprendere la via dell'acquisizione ex art. 42-bis ovvero abbandonarla in favore delle altre soluzioni individuate in precedenza" e "In questo caso non vi è ragione di discostarsi dai principi recentemente enucleati dall'Adunanza plenaria di questo Consiglio (cfr. sentenza 15 gennaio 2013, n. 2)".
5.1.6) Orbene, nel caso di specie non si è in presenza di un "giudicato restitutorio puro", perché, sebbene il dispositivo contenga il solo comando relativo alla restituzione del suolo, l'efficacia di quel comando è subordinata, in motivazione, ad una "clausola" di salvezza dell'esercizio del potere di acquisizione sanante da parte dell'A. S.p.A.
Il giudice amministrativo ligure ha accolto la domanda, ma statuendo che "...spetterà eventualmente all'A. l'apprezzamento circa l'opportunità di avvalersi dell' art. 42 bis del dpr 8.6.2001, n. 327, e dar corso al relativo procedimento".
Non hanno pertanto rilievo le deduzioni dell'appellante in ordine alla "prevalenza del dispositivo sulla motivazione", posto che tale principio postula un'effettiva divergenza tra le due parti strutturali della sentenza, che nella specie è esclusa proprio dal chiarimento che la domanda è accolta ma con salvezza del potere di acquisizione sanante (peraltro il principio di prevalenza del dispositivo assume rilevanza assoluta soltanto nel caso di lettura e pubblicazione del dispositivo in udienza: cfr. Cass. Civ., Sez. Lav., 21 giugno 2016, n. 12841 e Cass. Pen., Sez. III, 18 giugno 2014, n. 40542).
5.1.7) Alla stregua dei rilievi che precedono, deve pertanto disattendersi il primo motivo di appello.
5.2) Il secondo motivo d'appello ripropone le doglianze relative alla contestata competenza di A. S.p.A. a disporre l'acquisizione ritenendo inconferente il richiamo all' art. 4 del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, e comunque in assenza di atto di assenso e/o delegazione del Comune di Genova e di atti presupposti (decreto del Ministro dei lavori pubblici e/o del Presidente della Regione, previo parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici e/o del Consiglio di amministrazione dell'A.).
5.3) Alla stessa tematica attengono le censure sviluppate nel terzo motivo d'appello, con cui ci si duole che il T.A.R. non si sia pronunciato sul terzo motivo del ricorso in primo grado, con cui si evidenziava l'estraneità della procedura ex art. 42 bis agli ordinari poteri espropriativi attribuiti ad A. S.p.A.
5.4) Giova rammentare che il T.A.R. ha disatteso tali censure osservando che:
- "...l'avvenuta attribuzione della proprietà del fondo in capo all'ente locale deriva direttamente dall' art. 4 comma 4 del dpr 16.12.1992, n. 495, regolamento al nuovo codice della strada. Si osserva infatti non essere contestato che sul fondo di proprietà della ricorrente è stata nel frattempo realizzata una strada che l'atto impugnato ha descritto come essenziale alla viabilità di accesso al territorio comunale; è poi pacifica la circostanza secondo cui Genova ha un numero di abitanti superiore a quello individuato dalla norma ora menzionata";
- "la norma attribuisce la competenza all'ente che utilizza il bene che è stato trasformato dai lavori eseguiti sul bene illegittimamente appreso, sì che la società resistente può ritenersi a buon titolo abilitata a concludere la fase in questione, anche se un'analoga situazione avrebbe potuto essere riconosciuta in capo al comune subentrato".
5.5.) Il Collegio ritiene che il secondo ed il terzo motivo di gravame sono infondati e che la motivazione sul punto sviluppata dal T.a.r. debba essere integrata con i rilievi di seguito svolti.
5.5.1) Sotto un primo aspetto la competenza di A. S.p.A. a esercitare il potere di acquisizione non può essere revocata in dubbio perché la sentenza n. 1875 del 16 dicembre 2011, nella clausola di salvezza dell'esercizio del potere di acquisizione sanante, ha fissato e riconosciuto che il medesimo competeva precipuamente ad A. S.p.A., con la conseguenza che proprio il giudicato ha fissato in capo alla medesima l'esclusiva competenza a disporre nei sensi di cui all' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001.
5.5.2) Non può poi sostenersi che l'esercizio di quei poteri sia estraneo e/o ultroneo rispetto ai generali poteri ablativi, poiché, come chiarito dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 2 del 2016 -che sviluppa le rime della sentenza della Corte Costituzionale n. 71 del 2015- l'art. 42 bis configura "...un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall'Amministrazione (perché altrimenti integrerebbe una espropriazione indiretta per ciò solo vietata), bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell'infrastruttura realizzata sine titulo".
5.5.3) Nella delineata prospettiva ermeneutica, non può quindi nemmeno sostenersi che l' art. 7 comma 2 del D.L. 8 luglio 2002, n. 138, convertito con modificazioni nella L. 8 agosto 2002, n. 178 , nel riconoscere ad A. -trasformata ai sensi del precedente comma primo in società per azioni- "...l'emanazione di tutti gli atti del procedimento espropriativo ai sensi del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 ", non vi abbia ricompreso anche il peculiare procedimento ablatorio sui generis disciplinato dall'art. 43 e quindi dal sopravvenuto art. 42 bis.
5.5.4) L' art. 4 del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, come sostituito dall'art. dell' art. 3 del D.P.R. 16 settembre 1996, n. 610, dispone, in modo chiaro e inequivoco, che:
"I tratti di strade statali, regionali o provinciali, che attraversano i centri abitati con popolazione superiore a diecimila abitanti, individuati a seguito della delimitazione del centro abitato prevista dall'articolo 4 del codice, sono classificati quali strade comunali con la stessa deliberazione della giunta municipale con la quale si procede alla delimitazione medesima".
Nel caso di specie non è contestato, né è revocato in dubbio che il tratto stradale in questione, realizzato quale completamento della viabilità in sponda sinistra del fiume Bisagno da bivio Creto a innesto della strada statale n. 45, ricada nella delimitazione del centro abitato del Comune di Genova e, ovviamente quest'ultimo ha popolazione superiore ai diecimila abitanti.
5.5.5) L'effetto acquisitivo al patrimonio indisponibile dell'amministrazione comunale genovese discende quindi direttamente dalla norma regolamentare del codice della strada, onde A. S.p.A. non doveva acquisire alcun preventivo atto di assenso comunale, né doveva essere investita dell'esercizio del potere in via di delegazione da parte del Comune (nel senso che ai fini dell'acquisizione alla proprietà comunale ex art. 4 del D.P.R. n. 495 del 1992 sia irrilevante tanto la consegna formale quanto l'emanazione di atti deliberativi, vedi Cass. Civ., Sez. III, 2 marzo 2012, n. 3253).
5.5.6) Non ha poi alcun pregio giuridico, proprio in relazione alla specifica disciplina recata dal comma 4 dell'art. 4, il richiamo al procedimento di cui al precedente comma 2 che, in linea generale, richiede per la assunzione e dismissione di strade statali l'emanazione di decreto del Ministro dei lavori pubblici (ora Ministro delle infrastrutture e dei trasporti), previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio di amministrazione dell'A..
5.6) Con il quarto motivo di appello si censura il capo della sentenza con cui, disattendendo i rilievi svolti nel ricorso in primo grado, si è ritenuta legittima l'emanazione del provvedimento di acquisizione da parte del Capo del capo compartimento viabilità per la Liguria di A. S.p.A.
5.6.1) Il T.A.R. ha rilevato sul punto che "...l'interessata applica alla specie le nozioni propriamente derivate dal diritto pubblico, mentre in questo caso si tratta dell'attività amministrativa legittimamente delegata dagli organi pubblici ad una società di capitali le cui articolazioni devono rispondere a quanto prevede il codice civile. In tal senso appare corretto quanto deciso dal legale rappresentante di A. spa, allorché delegò al capo del compartimento ligure la conclusione della vicenda per cui è lite".
5.6.2) In effetti, a prescindere dal dubbio interesse alla censura -che anche ove fondata non precluderebbe la riedizione del potere da parte del Presidente di A. S.p.A., anche nella forma della convalida ex art. 21 nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241-, non può revocarsi in dubbio che, ai sensi dello Statuto di A. S.p.A. (art. 16) il Presidente "...può conferire procure speciali per singoli atti o categorie di atti a dipendenti della società ed anche a terzi".
Ne consegue che, non essendo revocata in dubbio la forma e la regolarità della procura prodotta in atti da A. S.p.A. sin dal giudizio di primo grado, il dirigente dell'articolazione territoriale della società è stato investito in modo affatto legittimo dei poteri gestionali relativi all'emanazione del decreto di acquisizione di cui all' art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001.
5.7) Palesemente destituito di fondamento è, altresì, il quinto motivo d'appello, poiché il riferimento, contenuto nel provvedimento, all'acquisto "a titolo originario", ancorché improprio e evidentemente riferito alla differenza rispetto ad acquisto "a titolo derivativo", non dispiega alcuna efficacia lesiva quando, come nel caso di specie, l'acquisizione sia stata rettamente disposta con efficacia ex nunc e non già ex tunc, con conseguente inammissibilità della censura per carenza d'interesse.
5.8) Analogamente infondato è, da ultimo, il sesto motivo d'appello, poiché ogni questione concernente la misura e i criteri di liquidazione delle indennità previste dall'art. 42 bis, e ora anche dell'ulteriore somma dovuta per il periodo di occupazione (cfr. Cass. Civ., SS.UU. 25 luglio 2016 n. 15283) appartiene alla sfera di cognizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria, e nel caso di specie non può revocarsi in dubbio che le censure svolte dalla Co.Pr.Im. S.a.s. nel ricorso in primo grado siano indirizzate proprio a contestare i criteri di liquidazione e quindi la misura delle indennità e delle somme attribuite con il provvedimento impugnato.
6.) In conclusione, l'appello in epigrafe deve essere rigettato, con la conferma della sentenza gravata, come innanzi integrata, avendo il Collegio esaminato e toccato tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c. , in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663), laddove gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.
7.) La relativa novità delle questioni esaminate giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese e onorari del giudizio d'appello.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 4755 del 2015, come in epigrafe proposto:
1) rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza del T.A.R. per la Liguria Sezione I, n. 264 del 10 marzo 2015, come integrata in motivazione;
2) dichiara compensate per intero tra le parti le spese e onorari del giudizio di appello.

References: SENTENZA 
 SENTENZA 
sui generis
 sentenza 
 SENTENZA 
 sentenza 
 art. 42
 art. 43
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 art. 43
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 art. 42
 art. 42
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 art. 42
 art. 42
 art. 7
 art. 14
 art. 2
 art. 42
 art. 42
 art. 42
 art. 42
 art. 42
 art. 7
 art. 14
 art. 2
 art. 42
 art. 4
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 art. 4
 art. 4
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 art. 7
 art. 14
 art. 2
 art. 42
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 art. 4
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 art. 7
 art. 14
 art. 2
 art. 42
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 art. 42
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 art. 42
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 art. 42
 art. 42
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 7
 art. 42
 sentenza 
 sentenza 
 art. 42
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 43
 sentenza 
 sentenza 
sui generis
 sentenza 
 art. 42
 art. 42
 sentenza 
 art. 42
 Cass. 
 Cass. 
 art. 4
 art. 42
 art. 4
 sentenza 
 art. 42
 sentenza 
 sentenza 
sui generis
 art. 7
sui generis
 art. 42
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 Cass. 
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 art. 21
 art. 42
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
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