Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-spory-nemoznost-spravniho-odvolani-proti-rozhodnuti-ve-veci-vkladu-prava.p898.html
Timestamp: 2020-02-25 02:36:28+00:00

Document:
Kompetenční spory: nemožnost správního odvolání proti ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Kompetenční spory: nemožnost správního odvolání proti rozhodnutí ve věci vkladu práva
Ej 250/2006
Kompetenční spory: nemožnost správního odvolání proti rozhodnutí ve věci vkladu práva; k povinnosti správního orgánu vyvolat kompetenční spor
k § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění zákona č. 90/1996 Sb.
k čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního
k § 129 soudního řádu správního
I. Proti rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na povolení vkladu práva do katastru nemovitostí není ani po 1. 1. 2003 přípustné odvolání; v úvahu připadá jen podání žaloby podle páté části občanského soudního řádu (§ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve spojení s čl. XXV bodem 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního).
II. Jestliže soud pro nedostatek své pravomoci zastavil řízení a věc postoupil správnímu orgánu, nemá tento správní orgán, domnívá-li se, že věc naopak do pravomoci soudu patří, jinou možnost než podat návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu (§ 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů).
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, čj. Konf 64/2005-33)
Spor o pravomoc mezi Krajským soudem v Brně a Zeměměřickým a katastrálním inspektorátem v Brně, za další účasti Stavební spořitelny M. jako žalobkyně a Miroslava a Věry C. jako žalovaných, ve věci zamítnutí návrhu na povolení vkladu zástavního práva do katastru nemovitostí.
Žalobkyně se obrátila na zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů a požádala, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc (v dalším textu "kompetenční spor"), vzniklý mezi Krajským soudem v Brně a Zeměměřickým a katastrálním inspektorátem v Brně ve věci žaloby vedené u Krajského soudu v Brně o zamítnutí návrhu na povolení vkladu zástavního práva do katastru nemovitostí.
Ze spisů soudních a správních vyplynulo:
Katastrální úřad v Blansku rozhodnutím ze dne 16. 9. 2003 zamítl návrh žalobkyně a žalovaných na vklad zástavního práva pro zajištění budoucích pohledávek k nemovitostem v rozhodnutí blíže určených. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalobu podle páté části občanského soudního řádu ke Krajskému soudu v Brně. Krajský soud usnesením ze dne 29. 3. 2005 řízení o žalobě pro chybějící podmínku řízení zastavil a věc postoupil katastrálnímu úřadu. Ten věc předložil jako odvolání k rozhodnutí Zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu v Brně; inspektorát rozhodnutím ze dne 24. 6. 2005 odvolání jako nepřípustné zamítl.
Krajský soud v usnesení o zastavení řízení uvedl, že od 1. 1. 2003 je proti rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu práva přípustné odvolání (§ 53 správního řádu). Žaloba podle § 244 a násl. o. s. ř. je pak přípustná až tehdy, jestliže rozhodnutí katastrálního úřadu nabylo právní moci poté, co žalobce využil v řízení před správním orgánem řádný opravný prostředek ve správním řízení, tj. odvolání nebo rozklad [§ 247 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s čl. XXV bodem 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního (dále jen "čl. XXV bod 1")]. Platí tedy podle krajského soudu, že od 1. 1. 2003 jsou všechna správní řízení, jejichž předmětem je věc soukromoprávní, dvoustupňová.
Krajský soud argumentoval článkem XXV bodem 1, který stanoví, že ve věcech uvedených v § 244 o. s. ř., v nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, podat žalobu podle části páté občanského soudního řádu za podmínek jím stanovených. Jednu z podmínek přípustnosti žaloby podle § 244 o. s. ř. stanoví § 247 odst. 2 o. s. ř.; žaloba je přípustná, nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci za předpokladu, že žalobce využil v řízení před správním orgánem řádné opravné prostředky v linii správního řízení. Aby žalobce mohl využít řádný opravný prostředek, musí být tento opravný prostředek přípustný. Ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ř. výjimku nepřipouští, a proto je proti rozhodnutím správních orgánů ve věcech soukromoprávních přípustný opravný prostředek v linii správního řízení. V § 247 odst. 2 o. s. ř. je tak zřetelně vyjádřen úmysl zákonodárce. Podle § 53 správního řádu má účastník právo podat proti rozhodnutí správního úřadu odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. Ustanovení § 5 odst. 4 věta třetí zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem (dále jen "zákon č. 265/1992 Sb."), které stanoví, že o podaném opravném prostředku rozhoduje soud, sice nebylo přímo novelizováno, nicméně se dnem 31. 12. 2002 stalo obsoletním. Od 1. 1. 2003 totiž neexistuje soud, který by měl pravomoc o takovém opravném prostředku rozhodnout. Opravným prostředkem proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je proto podle názoru krajského soudu odvolání. Proto také žalobu, která u něho byla podána, posoudil jako odvolání podle § 53 správního řádu, o němž musí rozhodnout příslušný zeměměřický a katastrální inspektorát [§ 4 písm. d) zákona č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech].
Zeměměřický a katastrální inspektorát v Brně (dále jen "inspektorát") jako druhá strana sporu ale odvolání žalobce rovněž věcně nepřezkoumal a jako nepřípustné je zamítl. Zdůvodnil to tím, že účastník řízení sice má právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání, avšak jen tehdy, pokud zákon nestanoví jinak. V daném případě takový zákon existuje a je jím zákon č. 265/1992 Sb., který v § 5 odst. 4 stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva lze podat opravný prostředek, o kterém rozhoduje soud. Inspektorát nesouhlasil s tím, že od 1. 1. 2003 je toto ustanovení neaplikovatelné. Skutečnost, že novelou občanského soudního řádu byla podmínka přípustnosti žaloby stanovena tak, že je tato podmínka za současné platnosti § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. nesplnitelná, nemusí nutně vést k závěru, že je posledně jmenované ustanovení neaplikovatelné. Naopak může jít o opomenutí zákonodárce odpovídajícím způsobem upravit i související právní předpis, nikoli o jeho záměrný úmysl, jak se domnívá krajský soud. Inspektorát upozornil i na odlišnou judikaturu jiných krajských soudů.
Žalobkyně jako navrhovatelka v návrhu na řešení kompetenčního sporu upozornila na skutečnost, že ani jedna ze stran kompetenčního sporu se její věcí nezabývala meritorně, a bylo jí tak odňato právo na spravedlivý proces (čl. 36 Listiny základních práv a svobod). Z tohoto důvodu je třeba, aby zvláštní senát rozhodl, v čí pravomoci je věc projednat a rozhodnout o ní. Sama žalobkyně se kloní k závěru, že věc by měl projednat a meritorně o ní rozhodnout krajský soud.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci je soud v občanském soudním řízení. Současně proto usnesení Krajského soudu v Brně o zastavení řízení zrušil.
Na úvod zvláštní senát konstatuje, že návrh zvláštnímu senátu na zahájení řízení o kompetenčním sporu je oprávněn podat i žalobce. Jeho aktivní legitimace k podání návrhu vyplývá z ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen "zákon č. 131/2002 Sb."): byl účastníkem řízení ve věci, v níž se otázka pravomoci vydat rozhodnutí stala spornou. V důvodové zprávě k zákonu č. 131/2002 Sb. se k zahájení řízení (k aktivní legitimaci k podání návrhu) podává, že zákonodárce předpokládal, že zpravidla kompetenční spor vyvolá soud či správní orgán. Umožnil však podání návrhu i samotnému účastníkovi konkrétního řízení, v němž kompetenční spor vznikl, neboť prý nelze vyloučit, že informaci o střetu kompetencí bude mít právě jen účastník řízení.
V souzené věci nejde o případ, kdy by strany kompetenčního sporu, kterých se věc týká, neměly povědomí o střetu kompetencí, ba naopak. Správní orgán, kterému byla věc postoupena poté, co krajský soud odmítl ve věci rozhodovat, si kompetenčního sporu byl dobře vědom (plyne to jednoznačně z odůvodnění rozhodnutí). Přesto návrh na řešení kompetenčního sporu nepodal a rozhodl tak, že mu věc rovněž nepřísluší. Nezvažoval přitom, že žalobkyně se tím dostane do situace, kdy bude muset sama vyvolávat řízení před zvláštním senátem, a vynakládat tak další prostředky. Byť s touto možností zákon počítá, je třeba ji vnímat jako možnost "poslední záchrany". Znamená to tedy, že řešení kompetenčního sporu by měly iniciovat především samy strany kompetenčního sporu, resp. ta, která hodlá popřít svoji pravomoc jako druhá v pořadí, jak ostatně předpokládal i zákonodárce. Tento přístup pak bude efektivnější nejen pro účastníka řízení, ale i pro strany kompetenčního sporu, neboť rozhodování jedné z nich v mnoha případech zcela odpadne.
Podstata kompetenčního sporu, k jehož řešení byl zvláštní senát povolán, spočívá v tom, zda proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva (§ 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb.) je přípustné nejprve odvolání podle správního řádu a teprve poté může následovat žaloba k soudu podle nové páté části občanského soudního řádu, či zda se proti zmiňovanému rozhodnutí podává rovnou žaloba k soudu.
K tomu zvláštní senát uvážil:
Výklad je třeba zahájit krátkým historickým exkursem. Při obnovení správního soudnictví v roce 1992 (zákonem č. 519/1991 Sb.) byla do tehdejší páté části občanského soudního řádu zařazena hlava třetí s názvem "
"; k jejím hlubším kořenům netřeba na tomto místě nic dalšího dodávat. Podle ustanovení této hlavy soud postupoval jako opravná instance přezkoumávající nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (§ 250l o. s. ř.). Věci, které spadaly do tohoto režimu, byly vskutku rozličné. Patřily mezi ně i vklady práva do katastru nemovitostí, a to na základě § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění zákona č. 90/1996 Sb., který stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva je přípustný opravný prostředek, o němž rozhoduje soud. V daném případě se před podáním opravného prostředku uplatňovala jen jedna správní instance (existovaly podle třetí hlavy ale i případy, kdy bylo podmínkou pro přístup k soudu projednání ve více správních instancích).
S účinností od 1. 1. 2003 došlo k reformě správního soudnictví. Shora popisovaná hlava třetí staré páté části občanského soudního řádu byla zrušena, aniž by nová právní úprava počítala s řízením obdobným. S věcmi, které pod tento režim spadaly, přitom bylo zapotřebí se legislativně vypořádat, a to vzhledem k potřebné kontinuitě právní úpravy. Pro množství a rozrůzněnost těchto věcí nebylo - ani z časových důvodů - reálné novelizovat všechny související zvláštní správní předpisy. Tento způsob by nebyl ani účelný, ani spolehlivý. Byla tedy použita přechodná ustanovení (srov. zejm. zmíněný čl. XXV zákona č. 151/2002 Sb. a § 129 s. ř. s.), v nichž je stanoveno, jak postupovat v případech, kdy zvláštní zákony nadále obsahují ustanovení zakládající právo podat proti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek k soudu. Tato přechodná ustanovení nepřímou novelizací založila právo podat v takových věcech buď žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního, nebo žalobu podle nové páté části občanského soudního řádu; dělicím kritériem je to, zda správní orgán rozhodoval o subjektivním veřejném právu, nebo ve věci soukromoprávní.
Součástí právního řádu tedy zůstalo v nezměněné podobě i ustanovení § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., nicméně díky přechodným ustanovením se nejedná o ustanovení
, ale o ustanovení nepřímo novelizované článkem XXV bodem 1. Ten stanoví, že ve věcech uvedených v § 244 o. s. ř., ve znění účinném od 1. 1. 2003, tj. tam, kde správní orgán rozhodl podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§ 7 odst. 1 o. s. ř.), v nichž zvláštní předpis svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002, lze ode dne účinnosti tohoto zákona (zákona č. 151/2002 Sb.) podat žalobu podle (nové) části páté občanského soudního řádu za podmínek jím stanovených. Na ustanovení § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. je tedy třeba nyní pohlížet tak, že se nepodává opravný prostředek k soudu, ale žaloba podle nové páté části občanského soudního řádu.
Takto pojímaná právní úprava přitom vylučuje odvolací řízení před správním orgánem, neboť i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) obdobně jako jeho předchůdce (zákon č. 71/1967 Sb.) stanoví, že účastník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak (§ 81 odst. 1). Zákon však jinak nestanoví a nikde neupravuje řádný opravný prostředek, jímž by bylo možno ve správním řízení brojit proti zamítnutí vkladu: pod slovní slupkou "opravného prostředku" ve smyslu § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se totiž po 1. 1. 2003 v důsledku nepřímé novelizace ve skutečnosti skrývá žaloba ve smyslu části páté občanského soudního řádu. Ani nadále tedy nelze rozhodnutí o zamítnutí vkladu práva napadnout odvoláním ve správním řízení; rozhodnutí katastrálního úřadu nabývá právní moci doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení účastníkům řízení (§ 72 odst. 1 a § 73 odst. 1 nového správního řádu). Pokud však chce účastník zpochybnit právními prostředky rozhodnutí o zamítnutí vkladu, odpadá v současnosti - na rozdíl od úpravy před 1. 1. 2003 - ta fáze řízení, v níž byl účastník povinen obracet se s opravným prostředkem nejprve na katastrální úřad, a na soud až tehdy, pokud mu v rámci autoremedury nevyhověl úřad.
Tomuto výkladu nebrání ani ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ř., které stanoví, že "
žaloba je nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil v řízení před správním soudem řádné opravné
prostředky nebo
jestliže jím uplatněné řádné opravné prostředky nebyly správním orgánem pro opožděnost projednány
", a to právě ve srovnání s § 68 písm. a) s. ř. s. stanovícím, že "
žaloba je nepřípustná tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon
Byť oba druhy soudního řízení jsou v mnohém rozdílné, mají i něco společného. Je to mimo jiné i požadavek na využití řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem předtím, než je podána příslušná soudní žaloba. Tento požadavek obsažený v obou zde posuzovaných soudních procesních řádech je přes jistou terminologickou nesouladnost obsahově a i funkčně shodný, a vyžaduje proto také shodný náhled; v tom, že v § 247 odst. 2 o. s ř. chybí výslovný dodatek "
připouští-li zákonodárce jinak
", nelze spatřovat záměr zákonodárce. K otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se ostatně opakovaně vyslovil Ústavní soud (srov. stanovisko sp. zn. Pl. ÚS 1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Konstatoval,
"že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)
V tomto světle je tedy zapotřebí podmínku přípustnosti žaloby stanovenou v § 247 odst. 2 o. s. ř. interpretovat tak, že žaloba je nepřípustná v případě, kdy žalobce nevyužil v řízení před správním soudem přípustné řádné opravné prostředky, neboť takový přístup odpovídá jak výkladu logickému, tak teleologickému.
Ustanovení § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. musí být tedy nadále vykládáno jen ve spojení s přechodným ustanovením čl. XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb., a to jako celek. Cílem přechodného ustanovení bylo paušálně přetvořit pravomoc soudů k rozhodování o opravných prostředcích na pravomoc rozhodovat o žalobách. Ustanovení § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. se zmiňuje o "
opravném prostředku
", kterým lze napadnout rozhodnutí o zamítnutí vkladu, jednak v souvislosti se správním úřadem (
Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu...
), jednak v souvislosti se soudem (
... rozhoduje o podaném opravném prostředku soud
" zde nebyl nijak přesněji pojmenován jednak proto, že k rozhodování o něm nebyl povolán nadřízený správní orgán (což je typickým znakem odvolání), nýbrž toliko správní orgán I. stupně; jednak též proto, že o něm - v podobě zcela totožné - rozhodovaly úřad i soud, a bylo by tak matoucí pojmenovávat jej jako odvolání. Toto označení je totiž v legislativním jazyce vyhrazeno pro řádný opravný prostředek buď v rámci řízení správního, nebo v rámci řízení soudního, nikdy však pro prostředek, který oba typy řízení pomyslně propojuje - tj. takový, jímž se lze u soudu domáhat nápravy správního rozhodnutí. Soud by tak stěží mohl rozhodovat o "
", o němž již před ním rozhodoval správní úřad, neboť by šlo o institut správního řízení, do řízení před soudem nepřenosný.
Stejně tak ale nemůže správní úřad rozhodovat o "
žalobě
", kterýžto institut je z moci přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. vlastním obsahem pojmu "
" obsaženého v § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. Nelze přitom připustit, aby pojem "
" v rámci jediného ustanovení, ba jediného souvětí (
), vyjadřoval dva různé významy a skrýval v sobě dva zcela odlišné prostředky nápravy - totiž 1) opravný prostředek ve správním řízení, a 2) žalobu k soudu. Ustanovení § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. tak jistě není
jako celek, ani není - jak se domnívá krajský soud -
jeho věta třetí v té části, v níž se svěřuje pravomoc k rozhodnutí o opravném prostředku soudu; naopak je v důsledku přechodného ustanovení článku XXV bodu 1 zákona č. 151/2002 Sb. nadále nepoužitelná prvá část věty třetí, v níž se upravuje pravomoc katastrálního úřadu k takovému rozhodování.
Lze uzavřít, že pokud katastrální úřad zamítl návrh na povolení vkladu zástavního práva k nemovitostem, rozhodoval ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř. o právní věci vyplývající z občanskoprávních vztahů, jejichž projednání a rozhodování bylo zákonem svěřeno jinému orgánu než soudu. V takových věcech lze a je nutno podat rovnou žalobu podle nové páté části občanského soudního řádu. V souzené věci pak pro příslušnost soudu platí zvláštní pravidlo, kdy ustanovení § 249 odst. 2 o. s. ř. zakládá k řízení o žalobě ve věcech vkladu práva k nemovitostem věcnou příslušnost v prvním stupni krajským soudům.

References: § 5
 zákona č. 265
 zákona č. 90
 zákona č. 151
 § 129
 zákona č. 265
 zákona č. 151
 soud 
 zákona č. 131
 zákona č. 131
 soud 
 soud 
 § 244
 zákona č. 151
 soud 
 § 244
 zákona č. 151
 § 244
 § 247
 § 247
 § 247
 § 53
 § 5
 zákona č. 265
 § 53
 zákona č. 359
 § 5
 § 5
 zákona č. 265
 soud 
 § 3
 zákona č. 131
 soud 
 soud 
 zákona č. 265
 zákona č. 90
 soud 
 § 5
 zákona č. 265
 zákona č. 90
 zákona č. 151
 § 129
 § 5
 zákona č. 265
 § 244
 § 5
 zákona č. 265
 § 5
 zákona č. 265
 § 73
 soud 
 § 247
 § 68
 § 247
 soud 
 § 247
 § 5
 zákona č. 265
 zákona č. 151
 § 5
 zákona č. 265
 soud

 Soud 
 zákona č. 151
 § 5
 zákona č. 265
 § 5
 zákona č. 265
 soud 
 zákona č. 151
 § 7
 § 249