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Timestamp: 2019-02-21 04:46:01+00:00

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Concejos - FENACON - Federación Nacional De Concejos y Concejales
¿Que es una Corporación pública?
Historia de los Concejos Municipales
¿En donde ubicamos dentro de la administración pública a los Concejos Municipales?
Naturaleza jurídica del Concejo
Organización interna del Concejo
¿Cada cuanto se reúnen estas Corporaciones?
¿Que es un Concejal?
Deberes de los Concejales
En nuestro país existen cuatro clases de Corporaciones Públicas de Elección Popular según el orden territorial al que correspondan. En el nivel Nacional encontramos al Congreso de la República conformado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes; en el orden Departamental tenemos a las Asambleas Departamentales y; en el orden municipal y local encontramos los Concejos Municipales y las Juntas Administradoras Locales.
Estas Corporaciones cumplen funciones y desarrollan actividades consideradas como públicas o de interés de todos los asociados, razón por la cual las decisiones que de allí se emanan son tomadas por sus miembros como un cuerpo colegiado, como una sola autoridad, y no en forma individual o personal de cada uno de los servidores que conforman la Corporación.
El Concejo Municipal es una Corporación Político Administrativa y Pública, elegida popularmente para periodos de cuatro (4) años, integrado por no menos de 7 ni mas de 21 miembros, llamados Concejales, quienes cumplen funciones constitucionales de Control Político sobre la administración Municipal. (Art. 312. Constitución)
El Concejo Municipal constituye una de las instituciones más representativas del derecho constitucional y administrativo colombiano; su conformación refleja el ejercicio puro de la Democracia desde lo local, por ser una Corporación Pública, que dada su naturaleza, permite mayores oportunidades de contacto directo entre la población y el Estado.
En la organización del Estado Colombiano, los Concejos Municipales tienen cuatro características esenciales, simultáneas y complementarias: ser una Corporación Pública; tener naturaleza político-administrativa; sus miembros son elegidos popularmente; y carece de personalidad jurídica propia. Estas características determinan su naturaleza jurídica, política y administrativa.
Como bien lo expresa el Doctor Pedro Alfonso Hernández, el Concejo Municipal es una Corporación Administrativa como “consecuencia de la forma de Estado en Colombia, organizado como república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, en donde los departamentos, distritos y municipios pertenecen a la rama ejecutiva del poder público y participan, por principio, en el cumplimiento de la función administrativa del Estado”; el Concejo Municipal no tiene, como muchos creen, funciones de carácter legislativo propiamente dichas, por cuento esta competencia recae constitucionalmente en el Congreso de la República (Corte Constitucional, Sentencia C-405 de 1998).
El municipio como ente territorial es uno solo y dentro de él se instituyeron dos figuras político-administrativas para su funcionamiento y desarrollo: el Concejo como órgano colegiado y deliberante y la Alcaldía como un órgano de ejecución; instituciones éstas que tienen funciones distintas y de similar importancia en procura de un mismo fin. Sin embargo, existe un trato diferencial muy evidente entre estas dos entidades públicas, así como también lo existe entre el Alcalde y los Concejales.
La pérdida de nuestras propias raíces, como consecuencia de la Conquista sobre el pueblo indígena y la invasión y destrucción de su cultura, ha hecho que la definición histórica de la institucionalidad Colombiana se remita a la historia y evolución de otra cultura, la de los colonizadores, una cultura que en principio no nos pertenece pero que fue implantada a nuestros pueblos indígenas, quienes tenían una concepción del mundo completamente distinta a los modos culturales, políticos y administrativos que existían en la Corona Española.
Otra seria la historia de nuestras instituciones si en cambio de acabar y destruir nuestra cultura indígena se hubieran fortalecido las costumbres y reglas de una cultura que tenía su religión, sus valores culturales, sus conceptos sociales, con una organización en extremo interesante, de tal forma que hoy tendríamos un derecho más autentico, más propio en relación y a diferencia de otros pueblos.
Al respecto escribió el Dr. Diego Salazar en su libro Historia Constitucional de Colombia: “entre nosotros, la sociedad chibcha y la conocida como macro chibcha, presentan una elevada cultura; su religión, sus conceptos sociales, sus valores culturales, la organización de su sociedad son sumamente interesantes y si se hubieran precisado, complementado y elaborado más sus normas, hubiéramos poseído un derecho más auténtico y quizá más importante, con una personalidad más definida dentro del concierto de los pueblos”
Sin embargo la historia fue otra, por eso los Concejos Municipales de Colombia tienen sus antecedentes históricos en los Cabildos de España, a raíz de la política de población que emprendieron los reyes Católicos cuando Cristóbal Colón empezaba su segundo viaje hacia América. El propósito de la Corona era el de estimular e institucionalizar una especie de autoridad local con el fin de apoyarse en ella en la lucha contra la invasión musulmana y la colonización de los territorios conquistados al Islam. De esta forma se llegó a consolidar un código colonial de población que contenía instrucciones para los descubridores, conquistadores y misioneros, sobre el modo para fundar y organizar pueblos.
Según el autor Augusto Hernández Becerra, en su libro las Instituciones Municipales en Colombia, en la época Colonial “el viejo régimen municipal castellano decaía ya en España cuando se transplantó al Nuevo Mundo, pero aquí creció con personalidad propia y vigor sorprendente. El Cabildo jugó un papel tan destacado como en el antiguo municipio de Castilla, en defensa de la autonomía local y como contrapeso frente al poder aristocrático y burocrático tanto de la localidad como de la corona. Sin embargo, a partir de 1580 comienza la decadencia gradual del Cabildo, en lo cual tuvieron que ver fenómenos como el perfeccionamiento de la administración colonial (legislación, virreinatos, audiencias), la intrusión de gobernadores y audiencias en la vida capitular, el nombramiento de corregidores por el rey para presidir los cabildos, la pobreza de los presupuestos municipales que en muchos de sus arbitrios rentísticos dependían de "la misericordia del rey", acceso a los cabildos de funcionarios nombrados por el rey, como el alférez real y el alguacil mayor, intromisiones de los oficiales de Hacienda (contadores, factores, veedores, tesoreros).”
El órgano básico de administración municipal para la época fue el Cabildo y entre sus miembros principales se encontraban el alférez real, los alcaldes, generalmente en número de dos; el alguacil mayor y los regidores, cuyo número oscilaba según la importancia de la población entre 6 y 12, siendo a veces sólo 4 y en ocasiones hasta 24.
Esta especie de cuerpo colegiado tenia la función de administrar un determinado territorio en todos los aspectos propios de la vida social. Sus sesiones podían ser “cerradas” cuando solo se reunían los miembros del Cabildo y “abiertas” cuando además de los miembros concurrían vecinos y ciudadanos a debatir asuntos de interés general.
En 1810, época de la República, los Cabildos de la Nueva Granada, quienes habían emprendido el proceso de emancipación, se independizaron de España a raíz de las reformas implementadas por Carlos III, quienes, según el autor Luis Villar Borda, en su libro Democracia Municipal, consideraron menguada la autonomía de los Cabildos. Autores como Enrique Tamayo Borrero, sostienen que las reformas de Carlos III promovieron la apertura democrática para la designación de los miembros del Cabildo, la creación del cargo de personero y la fiscalización de la hacienda municipal.
Lo cierto es que, sin lugar a dudas, la amenaza que sintieron los oligarcas y aristócratas miembros del Cabildo, de perder el poder y la dominación que tenían sobre el pueblo y los recursos, fue razón que dio impulso al proceso de independencia, no por ser inconvenientes las reformas de Carlos III, sino por ir en contra de los intereses personales de los Cabildantes de la época.
Con la oposición de las colonias americanas a la dependencia de las metrópolis Europeas, empieza a vivirse un proceso constitucional en distintas regiones de nuestro territorio. La Constitución de 1821 adoptó para el Estado la forma unitaria centralizada, al igual que las constituciones de 1830, 1832 y 1843. Se puede reconocer en aquellas constituciones principios que propendían por el respeto de los derechos humanos y de las libertades públicas, sin embargo acabaron con la autonomía lograda por los municipios durante el proceso de independencia. Solo hasta 1848 con la Ley de junio 3 se empezó a rescatar libertades municipales y a recuperar autonomía que habían perdido.
Con la Constitución Federalista de 1853 se fortaleció el poder y la autonomía de las provincias al punto de que empezaron a promulgar sus propias constituciones, determinando su organización y administración, sin embargo fracasó en su propósito por integrar dos formas de Estado completamente opuestos, como es el Centralismo y el Federalismo, por lo que ha su corta duración vino un proceso de organización territorial hasta 1863, año en que se promulgó la Constitución de Rionegro.
Esta Carta Constitucional se caracterizó por proclamar un sistema enteramente federal; a juicio de algunos autores como Jaime Orlando Satofimio, «[...] este período de la vida municipal, es de los más significativos en nuestra cultura política, infortunadamente su efimeridad no le permitió proyectar con eficacia su profundidad social e ideológica. [...]’».
El periodo Federalista imperó desde 1843 hasta 1886, año en que se expidió la Constitución Centralista de 1886 como respuesta a lo que se consideró el colapso del Federalismo por los constantes levantamientos contra el Gobierno Central por considerar que estaban violando el principio de la no injerencia, al tratar de inmiscuirse en los asuntos locales.
La Constitución Unitaria y Centralista de 1886 se redactó con fundamento en la tesis del presidente Rafael Núñez quien consideraba que la mejor forma de Estado es el Centralismo Político y la Descentralización Administrativa. El Dr. Augusto Hernández resume las consecuencias de la Constitución de 1886 en las provincias y municipios así: ”Los Estados soberanos perdieron sus atributos políticos y su patrimonio público. Las autoridades del poder ejecutivo departamental y municipal serán en adelante nombradas por el gobierno nacional y solo tendrán competencias administrativas reglamentadas por la ley. La capacidad impositiva pasó a ser monopolio del Congreso, que con el tiempo transferirá a las asambleas departamentales y concejos municipales la administración de algunos impuestos para la subsistencia seccional y local.”
Vale decir que con la Constitución de 1886 se crearon como tal los concejos municipales y se abrió la posibilidad de que los cabildantes fueran elegidos popularmente (Acto legislativo 02 de 1908), pero con facultades muy limitadas como la de votar los tributos conforme a la Ley. Disponía el artículo 198 de esta Carta Política que “en cada Distrito municipal habrá una Corporación popular que se designará con el nombre de Consejo municipal.” siendo la primera vez que en la historia Institucional de Colombia se uso la expresión “consejo municipal” pero escrita con “s”.
En el año de 1945, finalizando el segundo gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo, se llevó a cabo una reforma que revisó la organización del Estado y modificó el régimen departamental y municipal, en cuanto a la creación de Departamentos, la clasificación de los municipios, la validez y presunción de legalidad de los acuerdos municipales.
Para finalizar con los antecedentes de los Concejos Municipales en este periodo, citaremos al autor Wilson Herrera Llanos y su artículo Régimen Municipal en Colombia, quien resume el proceso de fortalecimiento de los municipios a partir de 1984 así: “debemos reseñar el proceso de fortalecimiento municipal, iniciado con las leyes 14 de 1983, 50 de 1984 y la 55 de 1985, que trataron, respectivamente, sobre fortalecimiento de los fiscos municipales, funcionamiento del presupuesto público y ordenamiento de las finanzas del Estado, proceso que vino a culminar con la expedición del acto legislativo N° 01 de enero 9 de 1986, relativo a la elección popular de alcaldes y consultas populares, ampliamente desarrollado por las leyes 11 de 1986, sobre estatuto básico de la administración municipal, desarrollado por el decreto 1333 de 1986; la ley 12 de ese mismo año, sobre Cesión del Impuesto del Valor Agregado (IVA); la ley 78 de 1986, sobre desarrollo de la elección popular de alcaldes, debidamente complementada por la 49 de 1987 y, finalmente, las leyes 77, 78, 80 y 81 de 1987, que desarrollaron el estatuto de la descentralización según el traslado de los diversos servicios públicos, inspección y vigilancia de la urbanización y construcción, el transporte urbano municipal y funciones especiales conjuntas del Instituto de Bienestar Familiar y los municipios.”
Con las reformas anteriores se pretendió consolidar el principio de la descentralización territorial y la participación de todos los ciudadanos en la conformación del poder político, dando paso al proceso de reforma constitucional que culminó con la expedición de la Constitución Política de 1991, que, aunque mantuvo una estructura unitaria para el Estado, proclamó al municipio como entidad fundamental de la organización territorial y le traslado mayores funciones y competencias.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1187 de 2000, describe los cambios traídos por la Constitución de 1991 así:
“Es indiscutible que la Constitución de 1991 realizó fundamentales cambios que responden a una concepción más democrática y descentralizada, orientada al perfeccionamiento de la autonomía de las entidades territoriales, a fin de lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado. En este sentido, debe recordar la Corte que así como paralelamente a la consagración de la elección popular de alcaldes adoptada en la reforma constitucional de 1986, se amplió en la de 1991 el período de los alcaldes, se consolidó la elección popular de gobernadores, se fijaron los mecanismos locales de participación ciudadana, se incrementaron las transferencias hacia municipios, distritos y departamentos, modificándose los criterios para su distribución, se ampliaron los distintos tipos de entidades territoriales, se consignaron algunas innovaciones en lo concerniente a los planes de desarrollo y al régimen de la planeación, derivadas de un enfoque integral que se apoya en la consideración básica de la finalidad del Estado social de derecho como República unitaria, que avanza hacia un esquema institucional, con formas de participación más democráticas.”
Sin embargo, el esfuerzo que realizó la constituyente de 1991 por fortalecer la descentralización territorial no fue suficiente, la Constitución de 1991 no reformó al municipio, solo ratificó las transformaciones de la década que le antecedió, dando paso a una relativa descentralización y a una autonomía que ha tenido que irse aclarando y ratificando por la Corte Constitucional, a raíz de las múltiples interpretaciones que se da a las Leyes que desarrollan este principio constitucional.
Se destaca el incremento de las atribuciones dadas a los Concejos Municipales tanto en la Constitución de 1991 como en las reformas que han incrementado y fortalecido el papel de los Concejos Municipales, definiéndolos como una Corporación Político-Administrativa, y encargándole el ejercicio del Control Político sobre la administración municipal.
(Articulo elaborado por Wilmar Quintero Bohórquez, Subdirector Ejecutivo, Fenacon, para la revista Concejos en Contacto.)
No existe en la Constitución o en la Ley norma alguna que defina a que sector del municipio pertenece el Concejo Municipal, así mismo, la doctrina y la jurisprudencia han sido imprecisas a la hora de abordar este tema, quedando la incertidumbre de si estas Corporaciones hacen parte del sector central del municipio o si son un órgano completamente independiente de la estructura de la administración municipal.
El artículo 115 de la Carta Política en su inciso final establece expresamente que las alcaldías son órganos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del poder público, pero no hace alusión alguna a los Concejos Municipales; tampoco lo hace el artículo 312 constitucional, el cual se limita a definir el Concejo como una Corporación Político-Administrativa de elección popular, pero no lo incluye dentro de ninguno de los sectores del municipio.
Si nos remitimos al artículo 39 de la Ley 489 de 1998 que trata sobre la “integración de la administración pública”, encontramos que el inciso final del articulo dispone que “Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley” sin definir a que sector pertenecen dentro de la estructura de la entidad territorial.
Al respecto dispuso la Corte Constitucional en Sentencia T1039-06:
“Sin duda los concejos municipales son corporaciones públicas del nivel territorial municipal, pero ni constitucional ni legalmente se las ha definido como pertenecientes a la administración central o descentralizada municipal. En esa medida existe una laguna normativa en la materia que no puede ser colmado interpretativamente, al menos en materia sancionatoria, con una postura que amplíe una disposición legal que establece una inhabilidad, la cual a su vez sirve como fundamento para configurar una falta disciplinaria porque acoge una interpretación extensiva la cual como se ha sostenido de manera reiterada, resulta constitucionalmente prohibida en estos casos.”
Así las cosas, ni el Legislador ni el Constituyente quisieron incluir al Concejo Municipal dentro de la estructura central o descentralizada de la administración municipal, pero tampoco dispusieron cual sería su ubicación dentro de la estructura general del Estado, por lo que en relación a esta materia existe un vacío normativo que deja en el limbo a estas Corporaciones.
De la anterior normatividad y referencia jurisprudencial se desprende que aún cuando el Concejo es un organismo del orden municipal, éste no pertenece a la administración central o descentralizada del municipio, al igual que tampoco lo es la personería municipal, pero con la diferencia de que la Constitución si establece que la personería hace parte del Ministerio Publicó como un ente de control autónomo e independiente.
El Concejo Municipal también es un órgano de control que goza de autonomía administrativa y presupuestal; el control que hace el Concejo es político y lo ejerce sobre la administración central y descentralizada del municipio, por lo que resulta lógico que estas corporación no hagan parte de la estructura central o descentralizada de la entidad territorial, toda vez que para poder ejercer un verdadero control a la administración, el Concejo debe gozar de plena independencia y no estar subordinado a ninguna de las entidades sobre las cuales ejerce control político, por cuanto se perdería la objetividad, imparcialidad y trasparencia de sus miembros y sus decisiones, pero entonces, ¿en dónde ubicamos dentro de la estructura de la administración pública municipal a estas Corporaciones Públicas?
El Concejo Municipal constituye una de las instituciones más representativas del derecho constitucional y administrativo colombiano; su conformación refleja el ejercicio puro de la Democracia desde lo local, por ser una Corporación Pública, que dada su naturaleza, permite mayores oportunidades de contacto directo entre la población y el Estado. El Concejo se constituye para periodos constitucionales de 4 años y se integran por no menos de 7 ni más de 21 miembros de acuerdo al censo poblacional respectivo.
En la organización del Estado Colombiano, los Concejos Municipales tienen cinco características principales, simultáneas y complementarias que permiten definir su naturaleza jurídica y conocer su esencia: ser una Corporación Pública; tener naturaleza político-administrativa; sus miembros son elegidos popularmente; carece de personalidad jurídica propia y; son órganos de control político. Estas características determinan su naturaleza jurídica, política y administrativa.
La Constitución y la Ley han establecido unas pautas mínimas de organización y funcionamiento de los Concejos Municipales, definiendo cual es su estructura administrativa y las funciones mínimas de cada una de las dignidades y cargos que existe al interior de la Corporación.
El legislador le atribuyo al Concejo Municipal la facultad de organizarse internamente a través de un reglamento interno, en el cual, pueden incluir normas referentes a su funcionamiento, al funcionamiento de las comisiones, las sesiones, actuación de los concejales, etc., siempre respetando las pautas mínimas de funcionamiento dispuestas por la Constitución y la ley.
La máxima autoridad al interior del Concejo Municipal es la Plenaria del Concejo conformada por un número de miembros determinados por la Ley según el censo poblacional y la categoría del municipio. La plenaria del Concejo se encarga de la elección de la Comisión Directiva, órgano de dirección y gobierno, y de la elección del Secretario General del Concejo e integración de las comisiones permanentes.
De conformidad con el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, el Concejo debe elegir entre sus mismos miembros a un Presidente, un Primer Vicepresidente y un Segundo Vicepresidente quienes conformaran la Mesa Directiva de la Corporación y se encargaran de dirigir durante un año todos los aspectos concernientes al cumplimiento de las competencias dadas por la ley y funcionamiento de la entidad.
Así mismo, la ley dispuso que el Concejo tenga un Secretario General, elegido por la plenaria para un periodo institucional de un año y que en el 80% de los Concejos Municipales es el único empleado público que tiene la Corporación. Para ser Secretario General del Concejo se debe cumplir con algunos requisitos que varían según la categoría del municipio. Su principal función es la de ser jefe administrativo interno, por lo que le corresponde la organización y dirección de los recursos humanos, físicos y presupuestales de la Corporación, así como atender las directrices o instrucciones de la Plenaria y la Mesa Directiva.
El artículo 25 de la Ley 136 de 1994 dispuso que los Concejos Municipales deban integrar comisiones permanentes para su correcto funcionamiento. Estas comisiones estarán integradas por los mismos concejales sin que sea posible que pertenezcan a más de una comisión permanente. Dependiendo del Reglamento Interno del Concejo, las comisiones permanentes pueden ser elegidas e integradas ya sea por decisión de la Plenaria del Concejo o de la Mea Directiva, siempre observando la especialidad o conocimientos de los concejales. Al interior de cada comisión permanente debe elegirse una Mesa Directiva integrada por un presidente y dos vicepresidentes.
Las comisiones permanentes tienen la tarea de conocer los proyectos de acuerdo según su especialidad y darles el primer debate reglamentario. En los municipios de categorías 4, 5 y 6 se establecen comúnmente las comisiones de planeación; presupuesto y administrativa.
Igualmente este precepto legal establece la posibilidad de crear comisiones accidentales con carácter transitorio para cumplir un propósito específico, ya sea porque no se han integrado las comisiones permanentes o porque no existe claridad a que comisión permanente le corresponde determinado proyecto de acuerdo, o para alguna tarea o encomienda especial.
El siguiente cuadro detalla las fechas en que los Concejos se reúnen ordinariamente según la categoría del municipio al que pertenezcan:
Los Concejales también pueden reunirse extraordinariamente cuando el Alcalde así lo requiera para que se ocupen del estudio exclusivo de proyectos de acuerdo específicos que presente la administración municipal y ejerzan las demás funciones que les corresponden.
Los Concejales de categoría 3, 4, 5 y 6 tienen derecho a que se les paguen 70 sesiones ordinarias en el año y pueden recibir el pago solo de 20 sesiones extraordinarias que convoque el Alcalde, las demás serán adhonorem.
Los Concejales de los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año.
<Numeral adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007.>
El Concejal es un ciudadano Colombiano o un extranjero nacionalizado, elegido democráticamente por el pueblo para integrar una Corporación Pública Municipal o Distrital por un periodo constitucional de cuatro años y ostentando la calidad de servidor público, mas no la de empleado público, lo que los obliga a devengar honorarios por su asistencia a sesiones, sin derecho a prestaciones sociales, ni viáticos.
Los concejales tienen las siguientes notas características:
Son miembros del Concejo.
Son servidores públicos, no empleados públicos.
Desempeñan una función pública de ámbito local.
Desempeñan su misión de forma colegiada.
Accede a su función por elección directa y democrática.
Ejercen Control Político directo a la Administración Municipal.

References: artículo 198
 artículo 115
 artículo 312
 artículo 39
 artículo 28
 artículo 25
 artículo 6