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Timestamp: 2016-10-27 10:57:13+00:00

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1C_634/2013 (10.03.2014)
1C_634/2013 � � Urteil vom 10. M�rz 2014
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Benno Wild,
Stadt Z�rich, handelnd durch den Stadtrat von Z�rich,
und dieser vertreten durch die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 29. Mai 2013.
�Die Stadt Z�rich will auf ihrem Gemeindegebiet einen durchgehenden Seeuferweg entlang des Z�richseeufers realisieren. Bei der Bucht zwischen der Roten Fabrik (einem Zentrum f�r alternative Kultur in einem historischen Fabrikgeb�ude) und dem Hafen Wollishofen ist ein Steg geplant. Das Projekt umfasst eine 284 m lange und 2,8 m breite, im Abstand von 15 m auf Pf�hlen fundierte Stahlkonstruktion mit bogenf�rmigem, mehrfach geknicktem Verlauf in bis zu 100 m Entfernung vom Ufer. Der Steg ist mit einem rund 1 m hohen Gel�nder versehen; die lichte H�he der Gehfl�che liegt rund 1,5 m �ber dem Mittelwasserstand von 406 m.�.M. Am h�chsten Punkt steigt die lichte H�he auf 408 m.�.M. an, um die Durchfahrt kleiner Boote zu erm�glichen. Die Pl�tze am Ufer bei den Steganschl�ssen sollen neu gestaltet werden. Als �kologische Ersatzmassnahmen sollen eine bestehende Ufertreppe abgebrochen, ein Flachufer mittels Kiessch�ttung gestaltet und ein Brutfloss f�r Flussseeschwalben erstellt werden.
�Am 17. Juni 2009 setzte der Z�rcher Stadtrat das Projekt gem�ss Auflageplan fest und wies mehrere gegen das Stegbauprojekt eingegangene Einsprachen ab. Gleichzeitig er�ffnete er die Verf�gung der kantonalen Baudirektion vom 6. April 2009 (mit einer am 22. April 2009 wiedererw�gungsweise beschlossenen Dispositiv�nderung), mit der eine wasserrechtliche Konzession, eine fischereigesetzliche Bewilligung, eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung f�r Bauten ausserhalb von Bauzonen, eine Bewilligung aufgrund der Landanlagekonzession sowie eine wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung erteilt wurden.
�Dagegen erhoben drei Eigent�mer von Grundst�cken in der N�he des projektierten Stegs (X.________, Y.________ und Z.________; im Folgenden: die Eigent�mer bzw. die Beschwerdef�hrer) am 31. Juli 2009 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich. Dieser wies den Rekurs am 23. Juni 2010 ab, soweit er darauf eintrat.
�Am 13. Januar 2010 hiess das Verwaltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde der Eigent�mer teilweise gut und wies die Sache zu neuem Entscheid in rechtskonformer Zusammensetzung des Spruchk�rpers an den Regierungsrat zur�ck.
�Mit Beschluss vom 17. August 2011 entschied der Regierungsrat erneut, ohne den im Ausstand befindlichen Baudirektor. Er wies den Rekurs abermals ab, soweit er darauf eintrat.
�Gegen den Rekursentscheid erhoben die Eigent�mer am 24. September 2011 wiederum Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Sie beantragten in der Hauptsache, auf den geplanten Steg sei zu verzichten; eventualiter verlangten sie diverse Projekt�nderungen. Am 21. Dezember 2011 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
�Die dagegen gerichtete Beschwerde der Eigent�mer hiess das Bundesgericht am 7. September 2012 gut (Urteil 1C_86/2012). Es hob den verwaltungsgerichtlichen Entscheid auf und wies die Sache an das Verwaltungsgericht zur�ck, um zun�chst �ber den Antrag auf Einholung eines neuen Gutachtens der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) und anschliessend in der Sache selbst neu zu entscheiden.
�Am 29. November 2012 beauftragte das Verwaltungsgericht die NHK mit der Erstellung eines Gutachtens zur Frage: "Wie ist das Projekt zum Bau eines Stegs, der zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen �ber den Z�richsee f�hrt, unter Gesichtspunkten des Natur- und Heimatschutzes zu beurteilen? Wie w�rde sich der geplante Seesteg auf das Orts- und Landschaftsbild auswirken?".
�In ihrem Gutachten vom 11. Februar 2013 beurteilte die NHK das Projekt als schwere Beeintr�chtigung des Landschafts- und Ortsbilds. Sie beantragte, es seien einfachere und dem Schutzgebiet des Seebeckens der Stadt Z�rich ad�quatere Wegvarianten auszuarbeiten. Es sollte eine L�sung gefunden werden, welche die gesch�tzte Bucht im Seebecken landseitig umgehe. Die Stadt Z�rich nahm dazu am 27. M�rz 2013 Stellung und beantragte, der Antrag der NHK sei abzuweisen.
�Am 29. Mai 2013 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
�Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben die Eigent�mer am 12. Juli 2013 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, zusammen mit der Festsetzung des Stadtrats Z�rich vom 17. Juni 2009 und den Verf�gungen der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009.
�Eventualiter verlangen sie:
- der Steg sei h�chstens 1,5 Meter breit m�glichst wassernah mit einem Durchlass f�r Schiffe und in einem einzigen Bogen ohne jedwede Aufenthaltsfl�chen zu gestalten und die Passage sei t�glich bei Einbruch der Dunkelheit von beiden Seiten zu verschliessen,
- die Ausgleichsmassnahme auf dem s�dlichen Gel�nde der Henneberg'schen Seidenweberei (Rote Fabrik) sei so auszugestalten, dass der Bucht die �berbaute Wasserfl�che wieder zugef�hrt werde,
- auf die beidseits des Stegs geplanten Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten, insbesondere auf das F�llen s�mtlicher grossen B�ume; subeventualiter sei zumindest die bestehende Bepflanzung mit den grossen alten Pappeln zu belassen und in die Gestaltung einzubeziehen,
- auf die Umgestaltung der Hafenanlage im angrenzenden Bereich des geplanten Stegs sei zu verzichten, insbesondere auf die Neupflanzung von S�ulenpappeln und die Errichtung einer weiteren "Begegnungszone".
�F�r den Fall einer erneuten R�ckweisung sei ein gerichtlicher Augenschein durchzuf�hren, eventualiter (bei Nichtr�ckweisung) ein bundesgerichtlicher Augenschein anzuordnen.
�Die Stadt Z�rich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die kantonale Volkswirtschaftsdirektion verzichtet mit Hinweis auf die Vorakten auf eine Stellungnahme.
�Das Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) verweist auf seine Stellungnahme vom 21. Mai 2012 im Verfahren 1C_86/2012. Das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
�In ihrer Replik halten die Beschwerdef�hrer an ihren Antr�gen fest.
�Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grunds�tzlich einzutreten.
1.1.�Mit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens - ger�gt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grunds�tzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willk�rliche Anwendung von kantonalem Recht) pr�ft es dagegen nur insoweit, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und gen�gend begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
1.2.�Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel k�nnen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
�Die Beschwerdef�hrer haben ein Rundschreiben der st�dtischen Wasserschutzpolizei vom 18. Juli 2013 zur Sanierung des Hafens Wollishofen eingereicht. Es handelt sich um ein erst nach dem angefochtenen Entscheid eingetretenes echtes Novum, das vor Bundesgericht unzul�ssig ist (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 133 IV 342 E. 2.1 S. 343 f.). Im �brigen w�re es auch nicht entscheidrelevant, weil lediglich auf eine m�gliche Ver�nderung der Situation durch die Er�ffnung der Fussg�ngerverbindung zur Roten Fabrik hingewiesen wird, ohne konkrete Prognosen zu treffen.
1.3.�Die Beschwerdef�hrer erheben verschiedene Sachverhalts- und Geh�rsr�gen; insbesondere beanstanden sie, das Verwaltungsgericht habe keinen Augenschein durchgef�hrt und sei deshalb der falschen Darstellung der Stadt Z�rich gefolgt, insbesondere zur Abfall- und L�rmsituation in der Umgebung des geplanten Stegs, zum Gen�gen der Ersatzmassnahmen und zum Ortsbild- und Landschaftsschutz. Dies ist im Zusammenhang mit den jeweiligen materiellen R�gen zu pr�fen (unten E. 2-4).
�Die Beschwerdef�hrer bef�rchten �berm�ssige L�rmimmissionen sowie die Verunreinigung von See und Ufer mit Abfall durch die Nutzung des Stegs als Aufenthalts- und Partyfl�che.
2.1.�Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der Steg lediglich an wenigen Abenden an Sommerwochenenden von lauteren Fussg�ngergruppen genutzt werde und dass in den angrenzenden Wohngebieten kein regelm�ssiger �berm�ssiger L�rm im Sinne von Art. 15 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01; USG) zu erwarten sei. Aufgrund der reduzierten Beleuchtung und der engen Platzverh�ltnisse auf dem lediglich 2,8 m breiten Steg erscheine es unwahrscheinlich, dass Personen, die bei der Roten Fabrik nachts laute Feste feierten, ihre Aktivit�ten auf den Steg verlagern w�rden. Es sei auch nicht zu bef�rchten, dass die geplanten beiden Aufenthaltsfl�chen mit Sitzb�nken zu h�ufigen und lauten Stimm-, Musik- und Feuerwerksimmissionen f�hren w�rden. Wegen des auf dem Steg geltenden Fahrverbots sei kein Fahrzeugl�rm zu erwarten. Schliesslich sei auch nicht damit zu rechnen, dass sich allf�llige Abfallentsorgungen von der Roten Fabrik zum Steg ausdehnen w�rden; der illegalen M�llentsorgung im See werde durch die an den Enden des Stegs vorgesehenen Abfalleimer gen�gend entgegengewirkt.
2.2.�Die Beschwerdef�hrer r�gen die tats�chlichen Annahmen des Verwaltungsgerichts als unhaltbar. Sie machen geltend, dass es in der warmen Jahreszeit t�glich zu St�rungen aus dem Umfeld der Roten Fabrik komme; logischerweise werde sich der L�rm und die Gew�sserverschmutzung durch den Partybetrieb der dort verkehrenden "24-Stunden-Gesellschaft" auf den angrenzenden Steg ausdehnen. Nach einem Bericht der Schaffhauser Nachrichten vom 22. Dezember 2008 habe schon ein Seesteg in Staad am Bodensee (in l�ndlicher Umgebung) zu st�ndigen n�chtlichen L�rmemissionen gef�hrt. Dies werde beim vorliegend streitigen Seesteg, der B�nke f�r ein l�ngeres Verweilen vorsehe und sich im Umfeld der Roten Fabrik befinde, erst recht der Fall sein. Da der Seespiegel den Schall besonders gut trage, m�ssten die Anwohner im Sommer die Fenster geschlossen halten, was unzumutbar sei. Die Polizei habe zu wenig Beamte, um gegen n�chtliche L�rmst�rungen wirksam einschreiten zu k�nnen. Wenn der nur 2,5 m breite Seeuferweg bei der Roten Fabrik gen�gend breit sei, um darauf zu l�rmen, zu trommeln und Feuerwerke anzuz�nden, so gelte dies erst Recht f�r den 2,8 m breiten Seesteg mit Aufenthaltsfl�chen. Das Fahrverbot werde schon heute auf dem Uferweg nicht durchgesetzt; es grenze daher an Gewissheit, dass sich auch der Steg zur "Rennbahn f�r Zweiradfahrzeuge" entwickeln werde. Gleiches gelte f�r die illegalen Abfallentsorgungen im See: Schon heute l�gen am Seeufer bei der Roten Fabrik ganze Lagen von Abfall, trotz der dort angebrachten Abfalleimer. Am beantragten Augenschein h�tte sich das Verwaltungsgericht ein Bild von diesen Verh�ltnissen machen und daraus die Folgerungen f�r den Seesteg ziehen k�nnen.
2.3.�Bei den von den Beschwerdef�hrern kritisierten Annahmen des Verwaltungsgerichts handelt es sich um Prognosen zur k�nftigen Nutzung des Seestegs, die naturgem�ss mit Unsicherheiten behaftet sind und zum heutigen Zeitpunkt weder best�tigt noch widerlegt werden k�nnen. Insofern durfte das Verwaltungsgericht auf einen Augenschein zu dieser Frage verzichten.
�Wird der Steg bestimmungsgem�ss als Spazierweg genutzt, sind keine �berm�ssigen L�rmimmissionen zu erwarten und wird sich auch die Abfallbelastung auf einem f�r �ffentliche Wege �blichen und f�r die Anrainer ertr�glichen Niveau bewegen. Sollte dagegen der Seesteg, vor allem im Sommer, h�ufig bis zum fr�hen Morgen als "Partymeile" missbraucht werden - was nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann -, k�nnte dies zu unzumutbaren L�rmimmissionen und erheblichen Abfallproblemen f�hren.
2.4.�Fraglich ist, ob in dieser Situation pr�ventive Massnahmen gest�tzt auf das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) h�tten angeordnet werden m�ssen.
2.4.1.�Art. 11 Abs. 2 USG sieht vor, dass Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist. Handelt es sich - wie im vorliegenden Fall - um eine �ffentliche Anlage, ist anhand des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips zu pr�fen, ob vorsorgliche emissionsmindernde bauliche oder betriebliche Anordnungen erforderlich sind (BGE 127 II 306 E. 8 S. 318 f. mit Hinweisen; SCHRADE/LORETAN, USG-Kommentar [Stand M�rz 1998] Art. 11 Rz. 35a). Hierf�r sind die �ffentlichen und privaten Interessen an der bestimmungsgem�ssen Nutzung der fraglichen Anlage durch die Allgemeinheit und die Interessen der pr�ventiven L�rm- und Abfallbek�mpfung gegeneinander abzuw�gen.
2.4.2.�Das Verwaltungsgericht erachtete die von den Beschwerdef�hrern vorgeschlagenen Einschr�nkungen (n�chtliche Schliessung des Stegs, Verzicht auf Aufenthaltsfl�chen mit B�nken, Verringerung der Stegbreite) als unverh�ltnism�ssig: Die Stegbreite von 2,8 m entspreche den einschl�gigen Normen und erscheine aufgrund des Raumbedarfs von kreuzenden Passanten n�tig. Die beiden geplanten Aufenthaltsfl�chen mit Sitzb�nken seien f�r die kurzfristige Erholung der den Steg �berquerenden Fussg�nger bestimmt. Auch eine pr�ventive n�chtliche Stegschliessung dr�nge sich jedenfalls zum heutigen Zeitpunkt nicht auf. Falls sich nach der Projektrealisierung wider Erwarten zeigen sollte, dass der Seesteg regelm�ssig auf zweckfremde Art genutzt werde und �berm�ssige Immissionen verursache, w�rden die Beh�rden die Anordnung geeigneter Massnahmen - beispielsweise die n�chtliche Schliessung des Stegs - erneut zu pr�fen haben.
2.4.3.�Diese Erw�gungen sind nicht zu beanstanden. Der Verzicht auf Sitzb�nke und die n�chtliche Schliessung des Stegs w�rden dessen Erholungswert f�r die Bev�lkerung betr�chtlich verringern und sind daher unverh�ltnism�ssig, solange noch nicht feststeht, dass es zu den von den Beschwerdef�hrern bef�rchteten St�rungen kommt.
�Sollten sich die Bef�rchtungen der Beschwerdef�hrer bewahrheiten, w�re die Stadt verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen. Dazu geh�rt prima vista die n�chtliche Schliessung des Stegs. Sollte es auch tags�ber zu erheblichen Ruhest�rungen und/oder Abfallproblemen kommen, m�ssten weitere Massnahmen ergriffen werden (Bussen wegen Ruhest�rung und/oder illegaler M�llentsorgung im See; u.U. Demontage der Sitzb�nke und Absperrung der Aufenthaltsfl�chen). Es liegt im Interesse der Stadt, den Steg von vornherein so zu konzipieren, dass sich diese Massnahmen leicht realisieren lassen. Unterl�sst sie dies, kann sie sich k�nftigen Anordnungen nicht mit Hinweis auf die damit verbundenen Kosten widersetzen.
�Analoges gilt f�r das Fahrverbot. Grunds�tzlich darf davon ausgegangen werden, dass dieses auf einem Steg (anders m�glicherweise als auf einem landseitigen Uferweg) respektiert wird. Sollte dies nicht der Fall sein, m�ssten nachtr�gliche Massnahmen ergriffen werden, um Zweir�dern den Zugang zum Steg zu verwehren.
2.5.�Unbegr�ndet erscheint schliesslich auch die R�ge der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, weil das Verwaltungsgericht eine Wegbreite von 2,5 m bei der Roten Fabrik f�r zul�ssig erachtet habe (Urteil VB.2010.324 vom 1. Dezember 2010). Wie sich aus den Erw�gungen des zitierten Urteils (E. 5.2 und 5.3) ergibt, ging es damals nicht um die verbindliche Festlegung der Breite des Seeuferwegs bei der Roten Fabrik, sondern lediglich um die Freihaltung eines Durchgangs an einer Stelle des Gartenrestaurants, zwischen den dort bewilligten Grossschirmen und der Ufermauer. Die Situationen sind somit nicht vergleichbar.
�Die Beschwerdef�hrer r�gen weiter, die �kologischen Ersatzmassnahmen seien ungen�gend und verletzten Art. 18 Abs. 1ter des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG; SR 451). Ein Flachufer werde nicht neu geschaffen, sondern sei schon heute vorhanden; zudem sei eine St�rung der Fauna und Flora durch die Benutzung des Flachufers zu Badezwecken zu bef�rchten. Auch dies h�tte an einem Augenschein aufgezeigt werden k�nnen.
3.1.�Das Verwaltungsgericht hat einger�umt, dass schon heute am betreffenden Standort ein Flachufer existiert; dieses stelle jedoch aufgrund der Verbauung eine naturfremde und �kologisch wertlose Uferlinie dar: Der Wellenschlag werde an der Treppe hart reflektiert und verursache Sedimentaufwirbelungen im vorgelagerten Seegrund. Durch den beabsichtigten Abbruch der Treppe und die Abflachung des Ufers an dieser Stelle werde ein �kologisch wertvoller Lebensraum von rund 500 m� geschaffen, der die durch den Steg erfolge Beschattung von rund 300 m� in quantitativer und qualitativer Hinsicht gen�gend ausgleiche.
�Diese Ausf�hrungen st�tzen sich auf den Fachbericht "�kologische Bewertung & Ersatzmassnahmen" des Gew�sserbiologen Patrick Steinmann vom M�rz 2008 (im Folgenden: Bericht Steinmann) und wurden vom BAFU in seiner Vernehmlassung vom 21. Mai 2012 (S. 3) best�tigt. Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, von dieser Einsch�tzung der Fachstelle des Bundes abzuweichen.
3.2.�Zu pr�fen ist noch der Einwand der Beschwerdef�hrer, dass die Nutzung des Uferabschnitts zum Baden - die dem Experten Steinmann wie auch der NHK offensichtlich entgangen sei - dessen Eignung als Ersatzmassnahme mindere. Der Experte Steinmann habe in seinem Bericht selbst hervorgehoben, dass Badende die Unterwasserwelt st�rten.
Aus �kologischer Sicht besteht der Hauptvorteil des R�ckbaus der Treppen in der Verminderung der f�r die Ufervegetation sch�dlichen Erosion durch Wellenschlag in der Bucht; dieser Vorteil wird durch die Badet�tigkeit nicht gemindert. Dagegen k�nnte der Badebetrieb das Anwachsen von Ufer- und Ruderalvegetation (zumindest stellenweise) verhindern.
�Zwar haben sich weder der Expertenbericht noch die Vorinstanzen zu dieser Frage ge�ussert. Auf Empfehlung des Experten wurde jedoch eine l�ngerfristige Erfolgskontrolle der Ersatzmassnahme in der Betriebsphase angeordnet (Verf�gung der Baudirektion vom 6. April 2009, Nebenbestimmung II.K). Insbesondere soll eine Vegetationskartierung am neu geschaffenen Flachufer vorgenommen und die Makrozoobenthos-Organismen im Flachwasser aufgenommen werden.
�Sollte die Badet�tigkeit den �kologischen Gewinn der Ersatzmassnahmen ernsthaft in Frage stellen, m�ssten entweder Massnahmen gegen die Badenutzung des Flachufers ergriffen oder weitergehende Ersatzmassnahmen angeordnet werden. Die Beschwerdef�hrer k�nnen (als Partei des Verfahrens) Einsicht in die Evaluationsberichte nehmen und diesbez�gliche Antr�ge stellen.
3.3.�Im Zusammenhang mit den Ersatzmassnahmen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht gen�gend dargelegt, inwiefern das Verwaltungsgericht zwingend auf einen Augenschein angewiesen gewesen sei. Ein solcher dr�ngt sich auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht auf.
�Die Beschwerdef�hrer machen ferner geltend, das Vorhaben beeintr�chtige Objekte des Landschafts- und Denkmalschutzes von kommunaler und kantonaler Bedeutung schwerwiegend und d�rfe aus diesem Grund nicht bewilligt werden. Sie verweisen auf die Stellungnahme der NHK, die sich bereits zum zweiten Mal klar gegen den geplanten Steg ausgesprochen habe. Es gebe keine triftigen Gr�nde, um von ihrer Beurteilung abzuweichen.
4.1.�Schon im Urteil 1C_86/2012 vom 7. September 2012 hatte das Bundesgericht festgehalten, dass es sich beim Landschaftsschutzobjekt "Unteres Seebecken" lediglich um ein kommunales Schutzobjekt handle (E. 3.4.1). Es ging davon aus, dass die Stellungnahme der NHK nicht obligatorisch sei (gem�ss � 3 Abs. 1 der Verordnung �ber die Sachverst�ndigenkommissionen gem�ss � 216 PBG vom 12. Januar 2005 [LS 702.111]). Auch einer fakultativen Stellungnahme der kantonalen Sachverst�ndigenkommission komme jedoch besonderes Gewicht zu (E. 3.4.2). Nach der Rechtsprechung des Z�rcher Verwaltungsgerichts darf von den einem Gutachten zugrunde liegenden tats�chlichen Feststellungen nur aus triftigen Gr�nden abgewichen werden, etwa wenn sie Irrt�mer, L�cken oder Widerspr�che enthalten (zur analogen Rechtslage bei fakultativen Gutachten der eidgen�ssischen Natur- und Heimatschutz- bzw. Denkmalschutzkommissionen vgl. BGE 136 II 214 E. 5 S. 223 mit Hinweisen).
4.2.�Die NHK hielt in ihrem Gutachten vom 11. Februar 2013 Folgendes fest: Der Versuch der Stadt Z�rich, den letzten Abschnitt des Seeuferwegs auf Stadtz�rcher Boden zu schliessen, sei grunds�tzlich zu w�rdigen. S�mtliche Aspekte der in den Spezialberichten zum Seestegprojekt aufgeworfenen Diskussionspunkte seien bestm�glich ber�cksichtigt worden. In der Baubewilligung sei allen St�rfaktoren in Form von Auflagen Rechnung getragen worden (St�rung der Unterwasserwelt durch Abfall; St�rung der Unterwasser- und Vogelwelt durch Badebetrieb vom neuem Steg aus; St�rung der Wasserpflanzen durch Beschattung; St�rung der nachts ein- und ausfliegenden Wasserv�gel; St�rung der Wasserv�gel im Winter; St�rung der arch�ologischen Schichten). Trotzdem best�rke die Summe der erw�hnten St�rfaktoren die NHK in ihrer ablehnenden Haltung zum Stegprojekt. Sie sei der Auffassung, dass der Seespiegel nicht weiter besetzt werden solle, dass die Funktionalit�t der gesch�tzten Bootsh�user erhalten bleiben m�sse und dass der geplante Steg als Bauk�rper erscheinen und eine Hafensituation simulieren werde. Ein Seesteg in dieser Zone und Lage widerspreche den Zielen des Natur- und Heimatschutzes. Ferner stelle der Seesteg einen massiven Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild dar: Selbst ein filigran ausgestalteter Steg w�rde eine Barriere bilden und die Bucht vom unteren Seebecken abtrennen, weshalb das Strandbad Wollishofen seinen einmaligen situativen Wert verlieren w�rde. Diese Riegelwirkung k�nnte noch verst�rkt werden, wenn eine Gel�nderseite zum Schutz der V�gel weniger transparent gestaltet werden m�sste. Als Fazit sei festzuhalten, dass einfachere und dem Schutzgebiet des Seebeckens ad�quatere Wegvarianten auszuarbeiten seien. Anzustreben sei eine L�sung, welche die gesch�tzte Bucht im Seebecken landseitig umgehe.
4.3.�Die Stadt Z�rich erachtet das Gutachten der NHK weder in natur- noch in heimatschutzrechtlicher Hinsicht als �berzeugend. Selbst wenn der Steg aus Gr�nden des Vogelschutzes verdichtet werden m�sste, �ndere dies nichts an seiner schlanken und lichtdurchl�ssigen Erscheinung (Stellungnahme vom 27. M�rz 2013 Rz. 31 ff. und 50 mit Hinweis auf eine Sitzung mit Orniplan vom 4. April 2008). Das Landschaftsbild werde - vom See her betrachtet - nicht etwa durch das Strandbad Wollishofen gepr�gt, sondern vielmehr vom Bootshafen, der �berbauung auf dem Areal der ehemaligen Waschanstalt mit Hochkamin und der Hangkante hinter der Seestrasse mit den H�usern an der Zellerstrasse. Der Steg beeintr�chtige dieses Bild nicht, zumal Stege seit jeher zum Seelandschaftsbild geh�rten. Sodann verlaufe er in deutlicher Distanz zum Ufer und tangiere den Umgebungsschutz des Standbads nicht; der situative Schutzwert des Strandbads werde h�chstens geringf�gig beeintr�chtigt. Vom Ufer her betrachtet trete der Steg kaum in Erscheinung; insbesondere werde die Sicht von der Badeanstalt auf den See, die bereits heute beschr�nkt sei, durch den Steg nicht beeintr�chtigt (Stellungnahme vom 27. M�rz 2013 Rz. 48 ff. mit Hinweis auf "Baukultur in Z�rich, Enge Wollishofen Leimbach", 2. Aufl. 2009 S. 140 und 178 ff. und das Leitbild und Strategie "Seebecken der Stadt Z�rich" vom September 2009).
4.4.�Das Verwaltungsgericht ging mit der NHK davon aus, dass der geplante Seesteg einen Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild des kommunalen Landschaftsschutzobjekts "Unteres Seebecken" darstelle. Es hinterfragte indessen den Schluss der NHK, dass es sich um eine massive Beeintr�chtigung handle. Das Gutachten enthalte keine Begr�ndung f�r den Schluss, weshalb der geplante Seesteg trotz seiner Filigranit�t als Bauk�rper wirke, eine Hafensituation simuliere, die Bucht vom unteren Seebecken abtrenne und den situativen Wert des Strandbads Wollishofen mindere. Die Stadt Z�rich habe ihre Sichtweise, wonach der Seesteg das kommunal gesch�tzte Orts- und Landschaftsbild kaum beeintr�chtige, ausf�hrlich und auf sachliche Weise begr�ndet. Das BAFU als Fachbeh�rde sei gest�tzt auf die Planungsunterlagen ebenfalls zum Schluss gekommen, dass das Projekt die Anforderungen an die Schonung des Landschafts- und Ortsbilds erf�lle, weil der Steg in einer schlanken und filigranen Art errichtet werde und sich gut in die Umgebung einpasse. Unter Ber�cksichtigung der bei den Akten liegenden Visualisierung des Stegprojekts sowie der Stellungnahme des BAFU k�nne die Einsch�tzung der Stadt nicht als ermessensfehlerhaft bezeichnet werden.
4.5.�Tats�chlich wiederholt die neue Stellungnahme der NHK im Wesentlichen die bereits im Jahr 2006 vorgetragenen grunds�tzlichen Bedenken gegen einen Steg im See, ohne sich anhand der nunmehr vorliegenden Projektunterlagen und Stellungnahmen der Fachbeh�rden mit den konkreten Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild auseinanderzusetzen und die Einw�nde n�her zu begr�nden. Das Gutachten beantragt die Pr�fung von einfacheren, das Seebecken schonenderen landseitige Wegf�hrungen, legt aber nicht dar, wo und wie diese realisiert werden k�nnten. In dieser Situation ist es grunds�tzlich nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht der ausf�hrlich und konkret begr�ndeten, auf Fachberichten gest�tzten Auffassung der Stadt Z�rich zu den Auswirkungen des Projekts auf die kommunalen Schutzobjekte folgte.
�Dabei war es - entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer - nicht verpflichtet, eine Erg�nzung des Gutachtens der NHK einzuholen: Gem�ss � 7 des Z�rcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH) untersucht die Verwaltungsbeh�rde den Sachverhalt von Amtes wegen (Abs. 1); dagegen w�rdigt sie das Ergebnis der Untersuchung frei (Abs. 4). Vorliegend musste das Verwaltungsgericht die entgegengesetzten Stellungnahmen der Stadt (der bei der Planung sowie beim Schutz kommunaler Objekte grunds�tzlich Autonomie zukommt) und der NHK (als kantonale Sachverst�ndigenkommission) zur Schwere der Beeintr�chtigung des Ortsbilds w�rdigen; dabei musste es zwangsl�ufig die jeweiligen Begr�ndungen vergleichen und bewerten. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass es sich bereits um die zweite Stellungnahme der NHK handelte: Da das erste Gutachten 2006 zum Projektperimeter ergangen war, d.h. ohne Kenntnis der Projektunterlagen, wurde ihr im zweiten Umgang vor Verwaltungsgericht (2013) Gelegenheit gegeben, zum konkreten Projekt Stellung zu nehmen und ihre Auffassung in Kenntnis der Unterlagen und der bereits vorliegenden Fachberichte zu begr�nden. Damit ist das Verwaltungsgericht seiner Untersuchungspflicht nachgekommen.
�Soweit die Beschwerdef�hrer beanstanden, der NHK h�tten nicht alle relevanten Akten zur Verf�gung gestanden, belegen sie dies nicht n�her und setzen sich mit den diesbez�glichen Erw�gungen des Verwaltungsgerichts nicht auseinander. Auf diesen Vorwurf ist daher nicht weiter einzugehen.
4.6.�Die Beschwerdef�hrer machen in diesem Zusammenhang geltend, die in den Akten liegenden Visualisierungen seien "get�rkt"; der Steg werde darauf wesentlich filigraner und feiner dargestellt als dies der Wirklichkeit entspreche.
�Das Verwaltungsgericht hielt diesen Vorwurf f�r unberechtigt: Auf dem Visualisierungsplan, der keinen Anspruch auf exakte Massst�blichkeit erhebe, w�rden erwachsene Personen ungef�hr gleich gross dargestellt wie der Abstand zwischen Wasserfl�che und Stegunterkante, der etwa 1,5 bis 2 m betrage (Bilder 1 und 2). Die auf Bild 3 beim Stegbeginn gehende erwachsene Person, die auf dem Visualisierungsplan 5,3 cm messe, m�ge zwar geringf�gig �berdimensioniert dargestellt sein; angesichts der Breite des Stegs, der auf dem Plan 7,2 cm und in Wirklichkeit 2,8 m betrage, verm�ge aber auch diese Darstellung keinen falschen Eindruck der realen Verh�ltnisse zu vermitteln.
�Die Beschwerdef�hrer setzen sich mit diesen Erw�gungen nicht n�her auseinander. Ihre Behauptung, die Vorinstanz habe erstmals einger�umt, dass die Visualisierungen nicht stimmen k�nnten, trifft nach dem eben Gesagten nicht zu. Auch ihr Vorwurf, die Personen seien gr�sser dargestellt als die Stegbreite, widerspricht den Feststellungen des Verwaltungsgerichts und wird nicht substanziiert.
�Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass die Beschwerdef�hrer ihren Vorwurf mit dem beantragten Augenschein h�tten belegen k�nnen. Der Seesteg ist noch nicht erstellt, weshalb sich der optische Eindruck des Bauwerks vor Ort nicht �berpr�fen l�sst. Die Beschwerdef�hrer legen auch nicht dar, wie die Anlage und ihre Auswirkungen auf das Ortsbild (etwa durch Markierungen im See) h�tten sichtbar gemacht werden k�nnen.
4.7.�Soweit die Beschwerdef�hrer behaupten, dass der Unterhalt der alten Ufermauer und der Bootsh�user nach dem Bau des Stegs nicht mehr gew�hrleistet sei, ist darauf mangels gen�gender Begr�ndung nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 BGG). Gleiches gilt, soweit sie r�gen, das Landschaftsschutzobjekt "Unteres Seebecken" h�tte aus dem Inventar oder aus dem Schutz entlassen werden m�ssen.
�Der Steg wird im Verfahren gem�ss Art. 24 RPG (Ausnahmebewilligung f�r Bauten ausserhalb der Bauzone) bewilligt, weshalb es sich um eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG handelt. Anwendbar ist somit Art. 3 NHG, wonach die Kantone bei der Erf�llung der Bundesaufgaben daf�r sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche St�tten sowie Natur- und Kulturdenkm�ler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen �berwiegt, ungeschm�lert erhalten bleiben (Abs. 1). Sowohl Art. 3 NHG als auch Art. 24 RPG (wie auch weitere, vom Verwaltungsgericht in E. 2 erw�hnten Rechtsnormen) setzen eine umfassende Interessenabw�gung voraus.
5.1.�Die Beschwerdef�hrer werfen den Beh�rden vor, sie seien zu Unrecht von einem gewichtigen �ffentlichen Interesse an der Realisierung eines durchgehenden Seeuferwegs auf dem Gebiet der Stadt Z�rich ausgegangen. Dieses Ziel, das im kantonalen Richtplan vorgesehen und in verschiedenen Gesetzen verankert sei (� 2 lit. e und g des Z�rcher Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG; LS 724.11], Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG und � 18 lit. i PBG), sei schon heute rechtlich und faktisch realisiert. Der Seeuferweg verlaufe zwischen dem Hafen Wollishofen und der Roten Fabrik auf einer kurzen Distanz von rund 200 m auf dem Trottoir entlang der Seestrasse.
�Dies sei zul�ssig, da eine Wegf�hrung am Ufer auf der vorliegenden Strecke ausgeschlossen sei: Bereits mit Rekursentscheid vom 17. November 1993 habe der Regierungsrat die Versagung der fischereirechtlichen Bewilligung f�r den damals geplanten, unmittelbar vor dem Seeufer verlaufenden Steg verweigert, weil sich dort ein f�r die nat�rliche Verlaichung einheimischer Fischarten besonders wertvoller Flachwasserabschnitt befinde. Ein landseitiger Weg in unmittelbarer Ufern�he w�rde die dort befindlichen denkmalgesch�tzten G�rten, Bootsh�user, Ufermauern und Villen massiv beeintr�chtigen.
�Der geplante Steg f�hre nicht am Ufer entlang, sondern verlaufe quer �ber die Bucht. Es handle sich somit nicht um einen Seeuferweg. Eine weitere �berstellung des Sees widerspreche zudem Raumplanungsrecht.
5.2.�Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass nur ein gew�ssernaher Weg den gesetzlichen und richtplanerischen Zwecken gerecht werde, den �ffentlichen Zugang zu Gew�ssern zu erleichtern und neue Erholungsr�ume zu schaffen. Mit der heutigen Route, die auf einem Abschnitt von 200 m auf einer vielbefahrenen, 40 m vom Ufer entfernten Strasse verlaufe, k�nnten diese Ziele auf einem l�ngeren Abschnitt des Seeuferwegs nicht erreicht werden.
�Zwar liege es grunds�tzlich nicht im Interesse der Raumplanung, die Seefl�che weiter zu �berstellen. Der geplante Steg bewirke jedoch nur eine relativ geringf�gige Beeintr�chtigung des Natur-, Orts- und Landschaftsbilds. Als relativ leicht seien auch die entgegenstehenden Eigentums- und Immissionsschutzinteressen der privaten Grundeigent�mer zu gewichten, deren Grundst�cke sich in deutlicher Distanz (60 bis 100 m) zum Seesteg befinden. Wenn die Beh�rden unter diesen Umst�nden zum Ergebnis k�men, dass das �ffentliche Interesse an der Realisierung des geplanten Seestegs �berwiege, sei dies von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
5.3.�Zwar besteht schon heute eine Fusswegverbindung zwischen dem Hafen Wollishofen und der Roten Fabrik entlang der Seestrasse. Der starke Strassenverkehr beeintr�chtigt jedoch die Erholungsfunktion in diesem Abschnitt; ein Zugang zum Gew�sser ist von hier aus nicht m�glich. Auch der Blick auf den See wird durch die Badeanstalt Wollishofen, die bestehenden Villen und ihre B�ume und Hecken weitgehend verdeckt.
�Der projektierte Steg verl�uft zwar nicht am Ufer, sondern �ber dem See. Er erm�glicht jedoch den Blick auf das Ufer und auf die Seefl�che. Die Spazierg�nger sind �ber dem Gew�sser und k�nnen dieses unmittelbar, vom Strassenverkehr ungest�rt, erleben. Dadurch wird ein wertvoller Erholungsraum f�r die st�dtische Bev�lkerung geschaffen. Damit entspricht der geplante Steg den gesetzlichen und richtplanerischen Zielen eines Uferwegs, anders als die heutige Wegf�hrung. Insofern besteht ein �ffentliches Interesse an der Realisierung des Stegs und ist die (relative) Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG zu bejahen.
5.4.�Zu pr�fen ist, ob dieses �ffentliche Interesse die gegen den Seesteg sprechenden �ffentlichen und privaten Interessen �berwiegt.
�Das Raumplanungsrecht sieht vor, dass die nat�rlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu sch�tzen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und die Landschaft zu schonen sind (Art. 3 Abs. 2 RPG); See- und Flussufer sollen freigehalten und deren �ffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden (lit. c). Naturnahe Landschaften und Erholungsr�ume sollen erhalten bleiben (lit. d). Seen und ihre Ufer sind grunds�tzlich einer Schutzzone zuzuweisen (Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG) oder mit anderen geeigneten Massnahmen zu sch�tzen (Abs. 2).
�Nach diesen Grunds�tzen sind Seefl�chen grunds�tzlich freizuhalten. Die Bedenken der NHK gegen die �berstellung der Seefl�che sind daher ernst zu nehmen. Erholungs- und Freizeitanlagen geh�ren zum Siedlungsgebiet und m�ssen landseitig angelegt werden. Es ist grunds�tzlich unzul�ssig, zur Vermeidung von Nutzungskonflikten und Entsch�digungsanspr�chen an bereits intensiv genutzten und �berbauten Seeufern auf die Seefl�che auszuweichen.
�Allerdings sind im Einzelfall Ausnahmen von diesem Grundsatz m�glich. Vorliegend ist zu ber�cksichtigen, dass der Seesteg lediglich einen kurzen Abschnitt in einem ansonsten durchwegs am Ufer verlaufenden Weg der Stadt Z�rich darstellt. Er ist bescheiden dimensioniert; aufgrund seiner Gestaltung (schlanke, m�glichst lichtdurchl�ssige Stahlkonstruktion, Seilnetze als Gel�nder, minime Beleuchtung) beansprucht er die Seefl�che auch optisch nur geringf�gig. Er soll einen bisher der �ffentlichkeit weitgehend entzogenen Bereich der Bucht zug�nglich machen und entspricht insoweit dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG.
�Mit dem BAFU ist davon auszugehen, dass sich das Projekt gut in die Umgebung einpasst und die Anforderungen an die Schonung des Landschafts- und Ortsbilds erf�llt. Das unter Einbezug des Amts f�r Natur und Landschaft des Kantons Z�rich sowie Fachleuten f�r Gew�sserbiologie und Ornithologie erarbeitete Projekt erf�llt auch die Anforderungen des Natur-, Umwelt- und Gew�sserschutzrechts (vgl. oben E. 2 und 3 sowie die Stellungnahme des BAFU).
�Der projektierte Steg verl�uft in relativ grossem Abstand von den Liegenschaften der Beschwerdef�hrer und nimmt somit R�cksicht auf die denkmalgesch�tzten Villen und Bootsh�user und das Eigentum der Beschwerdef�hrer. Zur L�rm- und Abfallproblematik kann auf das oben (E. 2) Gesagte verwiesen werden.
�Unter diesen Umst�nden ist die Interessenabw�gung aus Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden.
�Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Hauptantrag abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
�Die Beschwerdef�hrer stellen verschiedene Eventualantr�ge, ohne jedoch zu begr�nden, weshalb die damit verlangten Projekt�nderungen geboten seien. Auf diese Antr�ge ist daher (soweit sie nicht in E. 2.4 bereits behandelt worden sind) nicht einzutreten.
�Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und haben keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 BGG).
�Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdef�hrern auferlegt.
�Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, der Stadt Z�rich, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt f�r Raumentwicklung und dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. M�rz 2014

References: BGE 
 Art. 95
 BGE 
 Art. 15
 Art. 11
 Art. 18
 BGE 
 Art. 24
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 24
 Art. 3
 Art. 24
 Art. 3