Source: https://issuu.com/pueblobicicletero/docs/subsidios_energeticos
Timestamp: 2018-06-23 20:06:34+00:00

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¡No más subsidios injustos! by BIBLIOTECA VIRTUAL DE PUEBLO BICICLETERO - Issuu
Acerca	de	CIDAC	El	Centro	de	Investigación	para	el	Desarrollo	A.C.	(CIDAC)	es	un	think	tank	independiente,	sin	fines	de	lucro,	que	realiza	investigaciones	y	presenta	propuestas	viables	para	el	desarrollo	de	México	en	el	mediano	y	largo	plazo.	Su	objetivo	es	contribuir,	mediante	propuestas	de	políticas	públicas,	al	fortalecimiento	del	Estado	de	Derecho	y	a	la	creación	de	condiciones	que	propicien	el	desarrollo	económico	y	social	del	país,	así	como	enriquecer	la	opinión	pública	y	aportar	elementos	de	juicio	aprovechables	en	los	procesos	de	toma	de	decisión	de	la	sociedad.	El	CIDAC	cuenta	con	un	patronato	responsable	de	la	supervisión	de	la	administración	del	Centro	y	de	la	aprobación	de	las	áreas	generales	de	estudio.	Sin	embargo,	las	conclusiones	de	los	diversos	estudios,	así	como	sus	publicaciones,	son	responsabilidad	exclusiva	de	los	profesionales	de	la	institución. 2
¡No	más	subsidios	injustos!	es	el	resultado	del	esfuerzo	de	los	integrantes	del	Centro	de	Investigación	para	el	Desarrollo	A.C.	(CIDAC).	La	investigación,	el	análisis	y	la	redacción	no	hubieran	sido	posibles	sin	la	participación	de	cada	miembro	del	equipo.
Verónica	Baz	Directora	General	de	CIDAC	Antonio	de	la	Cuesta	Dirección	del	proyecto	Rafael	Ch	María	José	Contreras	Miguel	Salamanca	Investigación	Fernanda	Morales	Diseño	3
A	pesar	de	que	en	los	últimos	años	se	han	hecho	esfuerzos	para	restructurar	los	subsidios	a	energéticos	en	México,	nunca	ha	habido	un	plan	integral	que	atienda	las	múltiples	necesidades	de	una	política	de	esta	naturaleza.	Por	ejemplo,	la	experiencia	internacional	muestra	la	importancia	de	transformar	el	discurso	público	alrededor	del	tema	de	subsidios	a	energéticos	y	su	eliminación	gradual.	En	cambio,	los	intentos	de	reformar	el	esquema	de	subsidios	en	el	país	han	demostrado	una	total	falta	de	atención	al	comportamiento	de	la	arena	pública.	En	sí,	la	estrategia	sólo	se	ha	concentrado	en	la	planeación	de	alto	nivel,	principalmente	desde	las	secretarías	de	Estado.	Observando	esta	deficiencia,	el	Centro	de	1 Investigación	para	el	Desarrollo	(CIDAC) decidió	emprender	una	campaña	para	contribuir	a	un	diseño	más	eficaz	del	discurso	público	alrededor	de	la	restructuración	de	los	subsidios	energéticos.	Este	documento	representa	la	compilación	de	las	experiencias	que	CIDAC	obtuvo	durante	este	proyecto,	en	el	cual	consolidó	una	red	informal	de	apoyo	para	la	reforma	de	subsidios	energéticos	en	México.
Agradecemos	el	apoyo	de	la	Embajada	Británica	en	México	para	la	realización	de	este	proyecto.
Introducción	Los	subsidios	a	energéticos	son	un	campo	de	estudio	interesante	debido	a	su	importancia	estratégica	en	el	entorno	socioeconómico	de	los	países	que	los	aplican.	A	nivel	internacional,	la	definición	conceptual	de	lo	que	un	subsidio	es	y	comprende,	se	ha	construido	en	medio	de	un	amplio	número	de	críticas	y	cuestionamientos.	Por	ejemplo,	en	el	contexto	del	G-­‐20,	encontrar	una	definición	común	de	subsidios	energéticos	ha	demostrado	ser	un	reto	mayúsculo,	por	lo	que	sus	países	integrantes	acordaron	que	cada	uno	debería	adoptar	su	propio	concepto	(IEA,	OCDE	y	BM,	2010).	Este	conflicto	se	deriva	de	los	grandes	intereses	económicos,	sociales	y	políticos	que	se	ven	mezclados	en	los	mercados	de	producción	y	consumo	de	energéticos.	El	gobierno	mexicano	cuenta	con	un	marco	legal	definido	acerca	de	los	subsidios.2	La	legislación	mexicana	concede	el	título	de	subsidio	a	aquellas	“asignaciones	de	recursos	federales	previstas	en	el	Presupuesto	de	Egresos	que,	a	través	de	las	dependencias	y	entidades,	se	otorgan	a	los	diferentes	sectores	de	la	sociedad,	a	las	entidades	federativas	o	municipios	para	fomentar	el	desarrollo	de	actividades	sociales	o	económicas	prioritarias	de	interés	general.”3	Sin	embargo,	en	el	caso	particular	de	los	subsidios	energéticos	en	México,	los	cuales	suelen	no	ejercerse	vía	erogaciones	directas,	la	letra	de	la	ley	evita	que	una	gran	parte	de	los	recursos	dedicados	a	subsidios	se	reconozcan	oficialmente	como	tales	(v.g.	una	parte	importante	de	los	subsidios	a	energéticos	se	compone	de	costos	de	oportunidad,	por	lo	que	no	encajan	en	el	perfil	reconocido).	A	pesar	de	esto,	en	este	estudio	se	ha	preferido	una	definición	más	amplia	y	acorde	a	la	discusión	internacional	en	la	materia,	la	cual	comprenda	cualquier	acción	gubernamental	que	reduzca	los	costos	de	producir	energía,	eleve	las	utilidades	de	las	compañías	generadoras,	o	disminuya	el	precio	que	pagan	los	consumidores	finales	de	energía	(IEA,	OCDE	y	BM,	2010).	Esta	definición	nos	permitirá	analizar	una	amplia	gama	de	subsidios	que	funcionan	mediante	transferencias	de	mercado	y	que,	como	veremos,	representan	una	parte	importante	de	los	subsidios	a	energéticos	en	México.	A	nivel	mundial,	los	subsidios	a	energéticos	han	recibido	una	gran	atención.	Esto	se	debe	en	mayor	medida	a	las	preocupaciones	acerca	del	calentamiento	global	y	el	uso	de	2
El	respaldo	legal	para	la	existencia	de	los	subsidios	en	México	está	plasmado	en	el	artículo	28,	párrafo	12,	de	la	Constitución	Política	de	los	Estados	Unidos	Mexicanos	(CPEUM),	en	donde	se	estipula	que	todas	las	actividades	consideradas	prioritarias	para	el	Estado	pueden	ser	subsidiadas	mientras	éstas	“sean	generales,	de	carácter	temporal	y	no	afecten	sustancialmente	las	finanzas	de	la	Nación.”	3 Ley	Federal	de	Presupuesto	y	Responsabilidad	Hacendaria,	artículo	2,	fracción	LIII.
hidrocarburos	durante	los	procesos	productivos	de	la	economía.	Sin	embargo,	no	solamente	los	temas	ambientales	han	detonado	la	gran	preocupación	por	los	subsidios.	Los	importantes	incrementos	en	los	precios	de	los	combustibles	fósiles	y	sus	efectos	en	el	erario	de	los	países,	han	añadido	al	debate	de	los	subsidios	energéticos	el	componente	de	cómo	mantener	finanzas	públicas	sanas	a	pesar	de	estos	factores.	En	sí,	la	riqueza	de	la	discusión	se	ha	ido	complejizando.	Países	como	Angola,	Ecuador,	Ghana,	India,	Indonesia,	Irán,	Brasil,	Senegal	y	México,	sólo	por	mencionar	algunos,	han	establecido	considerables	subsidios	para	los	mercados	de	energéticos.	Cada	caso	tiene	su	propia	racionalidad	y	funcionamiento	particular.	No	obstante,	ante	los	efectos	señalados,	¿cómo	podría	racionalizarse	la	implementación	de	un	sistema	de	subsidios	generalizados?	Irónicamente,	es	común	que	estos	programas	de	subsidios	sean	respaldados	por	una	retórica	relacionada	a	objetivos	de	política	pública	de	corte	social,	político,	económico	o	ambiental.	Entre	estos	argumentos	se	encuentran:4	• • • • •
Aliviar	la	pobreza	energética;	Incrementar	la	oferta	local	de	energéticos;	Apoyar	el	desarrollo	industrial	y	el	empleo;	Redistribuir	la	riqueza	nacional,	y	Proteger	el	medio	ambiente.
Ahora	bien,	aún	en	los	casos	en	que	los	subsidios	proveen	alguno	de	estos	beneficios,	los	efectos	negativos	son	más	importantes	que	los	positivos.	Entre	ellos	podemos	observar:	• • • • • • •
Creación	de	cargas	fiscales	relevantes	en	los	presupuestos	estatales;	Promoción	del	consumo	irracional	de	energéticos;	Distorsión	de	los	mercados	de	energéticos;	Incentivos	para	alteraciones	en	la	mezcla	de	los	combustibles;	Beneficios	desproporcionados	para	la	clase	media	y	los	ricos;	Bajos	incentivos	para	la	inversión	en	infraestructura	y	la	inclusión	de	tecnologías	más	eficientes,	y	Aceleración	en	el	declive	de	las	exportaciones.
En	conjunto	con	los	efectos	ambientales	del	consumo	irracional	de	energéticos,	inducido	por	la	política	de	subsidio	de	precios,	los	daños	mencionados	han	creado	un	momentum	importante	para	la	reforma	al	sistema	de	subsidios	en	México.	No	obstante,	4
IEA,	OECD	and	WB,	Op.	Cit.
esta	iniciativa	cuenta	con	detractores.	La	experiencia	internacional	en	países	democráticos	ha	mostrado	cómo	ciertos	partidos	políticos	y	empresarios	pueden	capitalizar	la	sensibilidad	del	público	en	materia	de	precios	a	los	combustibles	para	su	interés	particular.	Nadie	quiere	precios	más	altos,	y	el	público	general	no	es	la	excepción.	Entonces,	para	que	cualquier	intento	de	reforma	sea	exitoso,	hay	varias	cosas	que	deben	considerarse.	Interesado	en	el	tema,	CIDAC	ha	emprendido	un	esfuerzo	de	análisis	a	fin	de	diseñar	una	posible	ruta	de	acciones	para	la	reforma	del	esquema	de	subsidios	energéticos	en	México.	Más	allá	de	su	potencial	utilidad	para	el	país,	el	proyecto	está	pensado	con	el	propósito	más	amplio	de	desarrollar	lecciones	aplicables	a	otros	casos	internacionales.	Con	esto,	cualquier	reformador	en	el	mundo	tendrá	acceso	tanto	a	una	lista	de	acciones	empíricamente	validadas	respecto	de	qué	hacer	y	qué	no	hacer	en	el	marco	de	un	esfuerzo	de	esta	índole,	así	como	una	serie	de	consideraciones	que	cualquier	reformador	debería	tener	en	consideración,	desde	mapeo	de	actores	críticos	hasta	un	análisis	del	marco	legal	concerniente.	El	presente	documento	provee	una	amplia	compilación	de	información	sobre	los	subsidios	energéticos	en	México,	así	como	una	descomposición	del	marco	legal	que	rige	a	los	mismos.	Todo	esto	se	hace	en	medio	de	una	perspectiva	estratégica,	en	la	cual	es	de	la	mayor	importancia	evidenciar	la	manera	en	que	los	intereses	de	múltiples	actores	se	forman	y	se	hacen	manifiestos	dentro	del	ecosistema	de	los	subsidios	energéticos.	Así,	el	estudio	está	dividido	en	dos	secciones.	En	la	primera,	el	lector	encontrará	una	amplia	revisión	de	literatura,	legislación	y	experiencias	internacionales	alrededor	del	tema.	En	la	segunda	sección,	se	expone	la	experiencia	de	primera	mano	de	CIDAC	en	su	esfuerzo	por	construir	una	red	no	estructurada	de	apoyo	y	defensa	orientada	hacia	el	tema	de	los	subsidios	energéticos	en	México	(en	adelante,	RED).	Esta	RED	busca	restructurar	el	debate	en	la	arena	pública	y	promover	un	esfuerzo	sostenido	dirigido	hacia	la	reforma	del	funcionamiento	de	los	mercados	de	energéticos	en	México,	desde	una	perspectiva	política,	social	y	económica.	Intuitivamente,	la	primera	necesidad	que	surge	cuando	se	intenta	atender	algún	problema	es	tratar	de	manera	efectiva	las	fuentes	del	mismo,	para	lo	cual	se	requiere	tener	un	conocimiento	profundo	sobre	ellas.	Con	esto	en	mente,	cualquier	diagnóstico	debe	contener	información	sobre:	I)	subsidios	disponibles	y	sus	características;	II)	una	selección	de	los	subsidios	sobre	los	que	el	esfuerzo	de	reforma	debe	concentrarse;	III)	compromisos	internos	y	externos	alrededor	de	los	subsidios	seleccionados;	IV)	explicación	del	funcionamiento	de	los	subsidios	elegidos	(margo	legal	e	involucramiento	institucional);	V)	efectos	perniciosos	de	los	subsidios	(v.g.	costos	de	oportunidad,	daños	7
ambientales	y	regresividad);	VI)	¿cómo	han	hecho	otros	países	para	reformar	su	sistema	de	subsidios	a	energéticos?	(lecciones	aprendidas,	errores	comunes,	riesgos	permanentes	y	resultados),	y	VII)	¿qué	se	ha	hecho	en	México	y	con	qué	resultados?
Diagnóstico	I)	Diagnóstico	de	los	subsidios	en	México:	subsidios	disponibles	y	sus	características	El	gobierno	de	México,	como	el	de	la	mayoría	de	los	países	en	el	mundo,	subsidia	una	gran	cantidad	de	energéticos	en	diferentes	modalidades	de	consumo	y	producción	de	los	mismos.	Las	motivaciones	para	ello	incluyen	incentivar	o	facilitar	el	consumo	de	energía,	la	inversión	en	infraestructura,	el	mejoramiento	tecnológico,	la	equidad	de	acceso	a	energéticos,	entre	otros.	Estas	políticas	públicas	están	dirigidas	hacia	una	gran	variedad	de	propósitos	y	tienen	un	amplio	rango	de	efectos,	tanto	positivos	como	negativos.	Esta	variedad	es	observable	en	el	listado	de	los	subsidios	a	energéticos	disponible	en	el	Anexo	I	del	presente	documento.	Sin	embargo,	es	importante	destacar	que	esta	la	lista	no	es	exhaustiva,	pues	hay	una	gran	cantidad	de	subsidios	que	impactan	de	manera	indirecta	al	mercado	de	energéticos.	Dentro	de	la	amplia	gama	de	programas	de	subsidios	se	puede	observar	una	gran	variedad	de	actividades,	tipo	de	subsidios	e	instituciones	involucradas.	Todos	ellos,	sin	embargo,	pueden	agruparse	bajo	una	clasificación	dual	relacionada	a	su	funcionamiento	distributivo,	esto	es,	pueden	ser	generalizados	o	focalizados.	Los	subsidios	generalizados	se	otorgan	a	todos	los	actores	en	un	mercado.	Estos	se	distribuyen	equitativamente	entre	consumidores	sin	discriminar	por	motivos	socioeconómicos	o	ninguna	otra	diferencia.	Esta	generalización	tiene	un	efecto	regresivo	dañino	tanto	para	el	mercado,	como	para	los	consumidores	con	menores	capacidades	económicas.	Por	otro	lado,	los	subsidios	focalizados	se	otorgan	a	cierto	tipo	de	actores	dentro	del	mercado,	discriminando	por	criterios	de	calificación	que	persiguen	un	objetivo	específico.	Por	tanto,	estos	subsidios	se	distribuyen	de	manera	desigual	con	el	fin	de	corregir	ciertas	asimetrías	de	mercado.	II)	Selección	de	subsidios	objetivo	Las	múltiples	dimensiones	de	los	esquemas	de	subsidios	energéticos	permiten	colocar	a	un	mismo	subsidio	en	una	variedad	de	categorías.	Por	ejemplo,	si	un	subsidio	fomenta	la	competitividad	de	algunas	industrias	y	la	accesibilidad	a	ciertos	combustibles,	puede	ser	que,	al	mismo	tiempo,	promueva	una	distribución	regresiva	de	recursos	públicos,	además	de	retrasar	la	transición	hacia	nuevas	tecnologías.	Sin	embargo,	las	investigaciones	sobre	subsidios	energéticos	han	llegado	a	un	consenso	acerca	de	los	9
efectos	nocivos	de	su	aplicación	generalizada,	sugiriendo	algunas	de	ellas	la	promoción	de	la	focalización	de	estos	fondos	públicos.	Por	otra	parte,	varios	foros	internacionales	como	la	Climate	Policy	Initiative	están	de	acuerdo	en	que	la	mayor	parte	de	los	subsidios	energéticos	nocivos	están	relacionados	con	el	lado	de	la	demanda	(consumidores).	Con	esto	en	mente,	la	presente	investigación	se	enfoca	en	los	subsidios	que	se	distribuyan	de	manera	generalizada	y	se	apliquen	a	combustibles	fósiles	o	industrias	de	alto	consumo	de	éstos,	como	la	generación	de	energía	eléctrica.	En	adelante,	todos	estos	subsidios	serán	referidos	de	manera	genérica	como	subsidios	tóxicos.	Esta	denominación	se	relaciona	a	tres	de	sus	principales	efectos:	los	incentivos	negativos	que	provee	para	los	consumidores,	la	distribución	inequitativa	de	los	recursos	públicos	que	generan,	y	el	incremento	de	las	externalidades	negativas	asociadas	al	consumo	de	combustibles	fósiles.	En	México,	los	subsidios	tóxicos	están	concentrados	en	tres	fuentes	de	energía:	gas	licuado	de	petróleo	(gas	LP),	electricidad	y	gasolinas	(Premium	UBA,	Magna	Sin	y	Diesel).	Todos	estos	subsidios	representaron,	de	2005	a	2011,	mil	150	millones	de	pesos,	lo	que	equivale	a	10%	del	Producto	Interno	Bruto	medio	durante	el	mismo	periodo	(Scott	2011).	Además,	estos	subsidios	tienen	externalidades	ambientales	muy	importantes	cuya	corrección	ya	ha	generado	efectos	relevantes.	Por	ejemplo,	el	programa	“Luz	Sustentable,”	enfocado	a	la	reducción	del	consumo	de	energía	eléctrica	mediante	el	remplazo	de	focos	por	lámparas	ahorradoras,	ha	logrado	reducir	2.8	millones	de	toneladas	de	CO2	sólo	en	el	año	2011.	III)	Compromisos	nacionales	e	internacionales	El	legislador	debe	conocer	todos	los	posibles	obstáculos	y	apoyos	para	posibles	esfuerzos	de	reforma.	En	el	caso	de	México,	donde	los	subsidios	son	un	subproducto	de	políticas	gubernamentales,	es	importante	comprender	las	ventanas	de	oportunidad	y	los	bloqueos	institucionales	emanados	de	los	compromisos	nacionales	e	internacionales	en	la	materia.	En	este	respecto,	los	compromisos	internacionales	de	México	proveen	de	un	escenario	muy	favorable:	todos	los	compromisos	internacionales	en	materia	de	subsidios	energéticos	promueven	políticas	de	reducción	paulatina	de	los	mismos.	Foros	internacionales	como	la	OCDE,	el	G-­‐20,	la	Convención	Marco	de	las	Naciones	Unidas	sobre	Cambio	Climático,	entre	otros,	a	los	cuales	México	ha	suscrito	su	apoyo,	han	concluido	unánimemente	que	es	necesario	respaldar	una	política	de	reducción	paulatina	de	subsidios	energéticos.	De	manera	general,	las	metas	ambientales	vigentes	se	establecieron	en	la	COP-­‐15	en	Copenhague	y	fueron	ratificadas	en	la	COP-­‐16	de	10
Cancún	en	2010.	Estas	metas	implican	una	reducción	de	30%	de	emisiones	de	gases	de	efecto	invernadero	(GEI)	por	debajo	del	escenario	base.5	Complementariamente	a	la	inercia	internacional	por	la	acción,	el	gobierno	mexicano	estableció	el	objetivo	de	diseñar	políticas	públicas	que	reduzcan	y	focalicen	los	subsidios	tóxicos	a	energéticos.	Por	ejemplo,	la	Estrategia	Nacional	de	Energía	2010	en	su	apartado	5.3.2	se	explicita	la	meta	de	una	reducción	gradual	de	subsidios	mediante	una	estrategia	de	focalización	(SENER	2010).	IV)	¿Cómo	funcionan?	Para	comprender	cómo	reformar	un	subsidio,	es	importante	entender	el	marco	legal	bajo	el	cual	se	enmarca	este	instrumento.	Esto	facilitará	reconocer	las	resistencias	y	oportunidades	de	cambio	disponibles.	En	esta	investigación	existen	tres	elementos	de	gran	relevancia:	comprensión	de	la	cadena	de	producción	de	los	energéticos,	desarrollo	del	marco	legal	asociado	a	la	misma,	y	una	clara	distinción	de	las	instituciones	responsables	y	las	unidades	dentro	de	las	mismas	que	llevan	a	cabo	estos	procesos	en	el	día	a	día	burocrático.	Todos	estos	elementos	se	desarrollan	en	el	presente	trabajo	para	el	caso	mexicano.	IV.I)	Energía	eléctrica	Generación	Según	el	artículo	27	constitucional	“corresponde	exclusivamente	a	la	Nación	generar,	conducir,	transformar,	distribuir	y	abastecer	energía	eléctrica	que	tenga	por	objeto	la	prestación	de	servicio	público.	En	esta	materia	no	se	otorgarán	concesiones	a	los	particulares…”	En	ejercicio	de	esta	facultad,	el	poder	federal	actúa	mediante	la	Comisión	Federal	de	Electricidad.6	La	generación	por	parte	de	particulares	(autoabastecimiento,	cogeneración,	pequeña	producción,	producción	independiente,	generación	en	situaciones	de	emergencia	e	importación	para	autoabastecimiento7)	es	5
El	escenario	corresponde	a	la	proyección	de	emisiones	en	la	que	ninguna	tendencia	de	emisiones	se	corrige	mediante	regulación	o	política	pública	alguna.	Este	es	una	proyección	utilizada	para	contrastar	los	niveles	de	emisiones	de	gases	de	efecto	invernadero	emitidos	por	la	actividad	humana	frente	a	posibles	cambios	de	política	pública.	6 De	acuerdo	a	lo	establecido	en	el	artículo	1	de	la	Ley	de	Servicio	Público	de	Energía	Eléctrica	(LSPEE).	7 Sujeto	a	los	criterios	del	artículo	7	fracción	I	de	la	LSPEE.
posible	en	los	términos	de	la	Ley	de	Servicio	Público	de	Energía	Eléctrica	(LSPEE)8	siempre	y	cuando	los	permisos	adecuados	sean	tramitados	frente	a	la	Secretaría	de	Energía	(SENER)	que	tendrá	en	cuenta	los	criterios	y	lineamientos	de	la	política	energética	nacional	y	en	atención	a	la	opinión	de	CFE.9	Asimismo,	Petróleos	Mexicanos	(PEMEX),	sus	organismos	subsidiarios	y	empresas	pueden	cogenerar	energía	eléctrica	y	vender	sus	excedentes	a	la	CFE	mediante	convenios.10	La	generación	excedente	de	cogeneración	y	otro	tipo	de	producciones	(principalmente	concentrada	en	industrias	intensivas	en	energía	como	la	metalúrgica	y	cementera)	se	debe	vender	a	la	CFE	observando	las	normativas	establecidas	y	aprobadas	por	la	Comisión	Reguladora	de	Energía	(CRE).11	En	estas	normativas	se	ha	establecido	la	metodología	para	determinar	los	costos	de	oportunidad	de	corto	plazo	de	las	generadoras	privadas	y	con	los	cuales	se	determinará	el	precio	de	adquisición	de	la	energía	eléctrica.	Debido	a	la	reforma	de	junio	de	2011,12	la	CFE	debe	considerar	los	costos	de	las	externalidades	ambientales	en	el	análisis	costo-­‐beneficio	de	la	puesta	en	marcha	de	tecnologías	de	generación	de	energía	eléctrica.	Esto	implica	que	dado	que	el	resto	del	mercado	de	insumos	para	la	generación	no	tiene	las	mismas	consideraciones,	se	incurre	en	un	subsidio	a	la	generación	con	tecnologías	de	bajo	impacto	ambiental	que	no	se	transmite	al	usuario	final	sino	al	organismo	adquirente	(CFE)	y	de	ahí	al	erario	público.	Infraestructura	de	distribución	La	energía	eléctrica	se	distribuye	directamente	mediante	redes	instaladas	por	la	CFE	a	través	del	país,	y	hacia	subestaciones	de	distribución	que	administran	la	tensión	en	las	líneas	de	transmisión	de	servicio	público	hacia	los	usuarios	finales.	Los	usuarios	de	energía	eléctrica,	entonces,	se	sirven	de	la	red	de	suministro	montada	por	la	CFE.	Sin	embargo,	la	red	de	suministro	no	corresponde	a	la	totalidad	del	sistema	de	distribución	de	la	energía	eléctrica.	Por	ejemplo,	en	el	caso	del	alumbrado	público	(manejado	por	los	gobiernos	municipales)	la	infraestructura	y	cableado	del	mismo	no	están	considerados	como	parte	del	sistema	de	distribución.	En	el	caso	de	los	proyectos	de	urbanización,	las	compañías	urbanizadoras	son	las	responsables	de	tender	la	infraestructura	para	la	8
Artículo	3	de	la	LSPEE.	Artículo	36	de	la	LSPEE.	10 Artículo	6,	párrafo	III	de	la	Ley	Reglamentaria	del	Artículo	27	Constitucional	en	el	Ramo	del	Petróleo.	11 Con	base	en	el	artículo	3,	fracción	V	de	la	Ley	de	la	Comisión	Reguladora	de	Energía	que	da	base	a	la	“Resolución	RES/156/2002	por	la	que	se	aprueba	la	metodología	para	la	determinación	del	costo	total	de	corto	plazo	que	se	utilizará	para	el	pago	de	energía	eléctrica	que	entreguen	los	permisionarios	a	la	Comisión	Federal	de	Energía	o	a	Luz	y	Fuerza	del	Centro.”	12 Reforma	al	Artículo	36-­‐Bis.	de	la	LSPEE.	9
interconexión	con	la	red	de	distribución	en	los	puntos	de	entrega	predestinados	para	tal	fin.13	Fijación	de	precios	al	usuario	final	Cada	usuario	final	debe	mantener	un	contrato	de	compra/venta	con	la	CFE	para	recibir	de	esta	paraestatal	los	servicios	de	provisión	de	energía	eléctrica	a	un	nivel	de	tensión	previamente	establecido	en	el	contrato,	y	bajo	una	tarifa	especificada	en	el	mismo.	La	CFE	ofrece	corriente	de	1	a	3	fases	y	en	alta,	media	o	baja	tensiones	con	una	frecuencia	de	60Hz.14	Cada	contrato	cuenta	con	una	tarifa	fijada	por	la	Secretaría	de	Hacienda	y	Crédito	Público	(SHCP)15	con	consejo	de	la	Secretaría	de	Economía	(SE)	y	la	Secretaría	de	Energía	(SENER)	además	de	las	recomendaciones	de	la	CRE.16	En	caso	de	que	se	requieran	ajustes	a	la	tarifa,	el	secretario	de	Energía,	mediante	la	Junta	de	Gobierno	de	la	Comisión	Federal	de	Electricidad	(la	cual	preside),	hace	una	solicitud	de	ajuste	de	tarifas	y	adjunta	una	propuesta	para	consideración	de	la	SHCP.	Luego,	de	la	misma	manera	que	ocurre	con	la	fijación	de	precios	original,	Hacienda	emitirá	un	fallo	positivo	acerca	de	la	propuesta	una	vez	que	haya	incluido	sus	correcciones.	Por	último,	mediante	un	acuerdo	publicado	en	el	Diario	Oficial	de	la	Federación	y	dos	periódicos	de	circulación	nacional,	se	harán	las	correcciones	correspondientes	a	la	estructura	tarifaria.	“Las	tarifas	eléctricas	en	México	se	calculan	con	base	en	el	costo	marginal,	con	ello	se	establece	su	estructura.	El	nivel	de	éstas	se	define	con	base	en	el	costo	contable	de	la	paraestatal,	menos	un	factor	de	eficiencia.	Sin	embargo,	las	tarifas	no	se	han	calculado	nuevamente	desde	1996.	Las	tarifas	se	ajustan	mensualmente	de	acuerdo	con	la	evolución	de	los	precios	de	la	canasta	de	combustibles	en	la	parte	de	la	tarifa	que	corresponde	al	costo	variable	y	por	el	índice	de	precios	al	productor,	en	lo	que	se	refiere	a	los	fijos”	(SENER	2012).	Subsidios	en	las	tarifas	eléctricas	El	subsidio	a	la	tarifa	eléctrica	es	distinto	a	aquellos	observables	en	los	hidrocarburos.	Estas	diferencias	radican	principalmente	en	que	la	energía	eléctrica	no	es	un	bien	comerciable.	Aunado	al	monopolio	estatal	de	la	provisión	del	servicio	público,	es	complicado	calcular	los	costos	de	oportunidad	del	mercado,	tal	como	sí	se	puede	hacer	13
Artículos	16	y	17	del	Reglamento	de	la	LSPEE.	Artículo	18	del	Reglamento	de	la	LSPEE.	15 La	unidad	especializada	al	respecto	es	la	Dirección	de	Política	Tarifaria	de	los	Sectores	Eléctrico	y	de	Transportes	y	su	Subdirección	de	Regulación	Tarifaria	del	Sector	Eléctrico.	Todas	ellas	parte	de	la	Subsecretaría	de	Ingresos	de	la	SHCP.	16 Artículo	31,	fracción	X	de	la	Ley	Orgánica	de	la	Administración	Pública	Federal;	artículo	31	de	la	Ley	del	Servicio	Público	de	Energía	Eléctrica,	y	Artículo	3	de	la	Ley	de	la	Comisión	Reguladora	de	Energía.	14
en	sectores	como	el	de	hidrocarburos.	Por	este	motivo,	en	un	sentido	estricto,	la	única	referencia	para	medir	un	subsidio	en	energía	eléctrica	en	México	es	la	suma	de	los	costos	totales	de	la	producción	de	energía	eléctrica:	• • • • •
Costos	de	la	cadena	de	generación-­‐transmisión-­‐distribución	(incluyendo	los	insumos	para	la	generación	que,	a	su	vez,	son	subsidiados).	Costos	de	mantenimiento	y	actualización	de	la	infraestructura.	Costos	operativos	de	la	CFE.	Costo	de	la	energía	adquirida	de	particulares	con	capacidad	de	generación.	Otros	costos	de	provisión	del	servicio.
Una	vez	sumados	todos	estos	elementos	se	debe	comparar	tarifa	a	tarifa	de	acuerdo	a	su	costo	por	temporada17	y	al	costo	de	generación	y	transmisión	por	tarifa	y	tensión,18	para	finalmente	llegar	al	monto	subsidiado	por	tarifa.	“En	México,	el	subsidio	se	encuentra	implícito	en	las	tarifas	domésticas	y	en	dos	tarifas	agrícolas.	Las	tarifas	domésticas	están	subsidiadas	dependiendo	de	la	temperatura	y	estación	en	que	se	apliquen.	Éstas	están	estructuradas	en	tres	rangos	con	objeto	de	subsidiar	a	los	usuarios	en	función	de	su	nivel	de	consumo	debido	a	la	temperatura.	Así,	en	las	regiones	de	mayor	temperatura,	los	bloques	de	consumo	son	más	grandes.”	En	2011,	el	estimado	de	subsidios	para	usuarios	de	tarifa	doméstica	fue	de	85	mil	801	millones	de	pesos	(SENER	2012)	Es	destacable	que	algunas	de	las	tarifas	vigentes	están	diseñadas	para	reducir	la	regresividad	y	reducir	los	subsidios	al	consumo	de	este	energético.	Por	ejemplo,	la	tarifa	doméstica	de	alto	consumo	(DAC)	fue	publicada	en	febrero	de	200219	bajo	la	premisa	de	que	reduciría	la	regresividad	y	el	monto	del	subsidio	al	consumo	doméstico	(el	segundo	más	subsidiado	luego	de	las	tarifas	industriales).	Para	complementar	la	complejidad	del	cuadro,	existen	subsidios	para	ciertas	actividades	productivas	como	el	subsidio	a	la	energía	eléctrica	de	uso	agrícola,	subsidios	a	la	generación	con	energías	de	bajo	impacto	ambiental,	subsidios	a	la	inversión	en	infraestructura	y	transferencias	directas	para	consumo	de	energía,	entre	otros.
Solamente	para	solamente	para	consumo	doméstico	existen	7	tarifas	y	la	tarifa	doméstica	de	Alto	Consumo	(DAC)	con	sus	respectivas	versiones	de	verano	e	invierno.	18 Cada	tensión	implica	un	trato	diferente	e	infraestructura	distinta	en	las	subestaciones	de	la	compañía	proveedora	del	servicio.	19 Acuerdo	que	autoriza	el	ajuste,	modificación	y	restructuración	a	las	tarifas	para	suministro	y	venta	de	energía	eléctrica	y	reduce	el	subsidio	a	las	tarifas	domésticas.
En	conclusión,	el	subsidio	a	la	energía	eléctrica	está	relacionado	con	el	costo	de	producción	del	servicio	al	usuario	final.	Este	subsidio	tiene	tasas	variables	y	ha	sido	uno	de	los	que	se	ha	tratado	de	limitar	de	una	manera	más	compleja,	dada	la	variabilidad	de	los	precios	de	consumo	y	las	intricadas	estructuras	tarifarias.	Sin	embargo,	a	pesar	de	estas	medidas,	el	subsidio	eléctrico	aún	representa	un	monto	importante	de	los	subsidios	a	energéticos.	IV.	II)	Gas	licuado	de	petróleo	(Gas	L.P.)	El	gas	L.P.	que	consumen	los	hogares	mexicanos	tiene	dos	orígenes.	Uno,	son	los	refinados	que	PEMEX	genera	en	sus	propias	plantas.	El	otro,	es	el	gas	que	PEMEX	importa	mediante	autotanques,	carrotanques,	buquetanques	(regulados	por	SENER20)	y	ductos	(regulados	por	la	CRE21)	de	las	plantas	mezcladoras	en	el	extranjero	— principalmente	de	Estados	Unidos,	mediante	el	Sistema	Nacional	de	Ductos.	Una	vez	que	el	gas	licuado	está	en	las	terminales	de	suministro	de	PEMEX	listo	para	su	explotación	comercial,	el	combustible	se	distribuye	a	las	plantas	de	almacenamiento	distribución	(PAyD)	mediante	las	ventas	de	primera	mano	(VPM),22	y	a	través	de	ductos	particulares,	autotanques	(pipas	de	gas),	semirremolques	o	cilindros	de	gas.	El	precio	al	que	PEMEX	vende	este	combustible	a	los	empresarios	gaseros	se	determina	de	dos	maneras:	1) Aplicación	de	la	regulación	establecida	en	la	materia.-­‐	por	lo	regular,	el	mecanismo	de	fijación	de	precios	máximos	para	el	gas	LP	debería	ser	aplicar	la	regulación	en	materia	de	precios	de	este	energético	establecida	por	la	CRE23	(Directiva	DIR-­‐DGGLP-­‐001-­‐2008).	Aquí	se	establece	que	el	precio	del	energético	se	cotizará	cada	mes	y	éste	comprende	contratación,	enajenación	y	entrega	del	gas	LP.	El	precio	refleja:	1)	el	costo	de	oportunidad	del	gas	L.P.;	2)	el	menor	costo	que	hace	económicamente	viables	los	servicios	de	transporte;	y	3)	la	contraprestación	por	el	uso	de	las	plantas	de	suministro	o	cualquier	otra	instalación	requerida	para	realizar	la	entrega	de	gas	LP	en	cada	punto	de	venta.	Se	debe	aclarar	que	esta	normatividad	sólo	controla	los	precios	máximos	y	que,	20
Ley	Reglamentaria	del	Artículo	27	Constitucional	en	el	Ramo	del	Petróleo	artículos	13,	14	y	4,	párrafo	II.	Ley	de	la	Comisión	Reguladora	de	Energía	artículo	3,	fracción	X;	Directiva	sobre	la	determinación	de	tarifas	de	transporte	y	distribución	de	gas	licuado	de	petróleo	por	medio	de	ductos	DIR-­‐GLP-­‐002-­‐2009;	Resoluciones	números	RES/406/2007,	RES/487/2007,	RES/311/2010	y	RES/383/2010	de	la	CRE.	22 Las	ventas	de	primera	mano	implican	los	costos	de	contratación,	enajenación	y	entrega	del	Gas	L.P.	a	los	particulares	involucrados	en	el	sector.	23 De	acuerdo	a	las	atribuciones	derivadas	del	Reglamento	del	Gas	Licuado	de	Petróleo	artículos	3,	5	y	7.	21
conforme	a	la	misma	Directiva,	está	permitido	que	PEMEX	negocie	precios	menores	al	máximo	establecido	(conocidos	como	precios	convencionales)	con	base	en	acuerdos	con	las	partes	contratantes.	Sin	embargo,	estos	“descuentos	negociados”	deben	estar	sujetos,	en	principio,	a	criterios	de	aplicabilidad	general.	Estas	negociaciones	deben	publicarse	y	mantenerse	actualizadas	en	un	sistema	de	información.	2) Por	decreto	presidencial.-­‐	la	fijación	de	precios	por	decreto	presidencial	se	hace	con	base	en	las	facultades	otorgadas	por	la	Ley	de	Ingresos	de	la	Federación24	y	establece	un	precio	fijo	para	la	venta	de	primera	mano	en	cada	una	de	las	zonas	económicas	relevantes	del	país.	Una	vez	decretados	estos	precios,	estos	son	publicados	por	la	Secretaría	de	Economía	en	el	Diario	Oficial	de	la	Federación	con	el	fin	de	establecer	su	vigencia	en	el	territorio	nacional	como	las	tarifas	a	cobrar	por	la	compra/venta	del	gas	L.P.	en	toda	transacción	en	el	territorio	nacional.	En	suma,	los	precios	se	fijan	para	cada	una	de	las	modalidades	de	distribución	del	energético	a	los	particulares:	ductos,	centros	procesadores,	sistema	de	ductos	de	PEMEX,	ductos	privados	y	plantas	de	suministro.	Una	vez	que	esta	venta	se	ha	hecho	de	acuerdo	a	algún	tipo	de	precio	establecido	(regulado	o	decretado),	los	empresarios	del	gas	LP25	se	encargan	de	la	tarea	de	distribuir	a	los	usuarios	finales	el	energético	a	un	monto	conocido	como	precio	de	venta	a	usuarios	finales	(PVUF).	De	manera	análoga	a	la	determinación	de	precios	de	primera	mano,	los	PVUF	se	definen	tanto	por	mecanismos	de	regulación	con	base	en	indicadores	de	mercado	como	por	decretos	ejecutivos.	Formalmente,	el	mecanismo	de	fijación	de	precios	máximos	para	el	gas	LP	está	establecido	por	la	Directiva	DIR-­‐DGGLP-­‐002-­‐2010	de	la	CRE.26	Ésta,	señala	que	la	Comisión	Federal	de	Competencia	(COFECO)	realizará	un	análisis	de	cada	mercado	y	por	medio	de	un	fallo	establecerá	si	existen	condiciones	de	“competencia	efectiva.”	A	partir	de	este	estudio,	la	Comisión	emite	un	fallo	en	uno	de	los	siguientes	dos	sentidos:	1) la	COFECO	encuentra	competencia	efectiva	y	el	mercado	se	deja	a	sus	propios	mecanismos;	24
De	igual	manera	otras	normas	reconocen	esta	facultad	al	ejecutivo	federal:	artículo	14,	fracción	II	de	la	Ley	Reglamentaria	del	artículo	27	Constitucional	en	Materia	de	Petróleo;	Apartado	Segundo	de	la	Directiva	DIR-­‐DGGLP-­‐002-­‐2010	de	la	Secretaría	de	Energía.	25 La	Ley	solamente	permite	a	ciudadanos	mexicanos	o	sociedades	mexicanas	con	clausula	de	exclusión	de	extranjeros	participar	en	el	mercado	de	Gas	Licuado	de	Petróleo.	26 De	acuerdo	a	las	atribuciones	derivadas	del	Reglamento	del	Gas	Licuado	de	Petróleo	artículos	3,	5	y	7.
2) en	ausencia	de	competencia,	se	ejercen	las	restricciones	de	la	Directiva	DIR-­‐ DGGLP-­‐001-­‐2008.	Esta	establece	que,	mediante	una	simulación	de	una	“planta	tipo”	en	ese	mercado	–suponiendo	que	fuera	competitivo–,	la	CRE	determinará	los	precios	máximos	de	venta	al	usuario	final	que	se	aprobarán	para	las	compañías	distribuidoras.	El	modelo	vigente	incluye	los	costos	en	los	que	una	planta	de	distribución	eficiente	incurre	al	realizar	la	actividad	de	distribución	de	gas	LP,	la	rentabilidad	asociada,	las	contribuciones	fiscales,	y	el	cumplimiento	de	los	estándares	de	seguridad,	eficiencia	y	calidad	en	el	servicio	establecidos	en	el	marco	regulatorio	de	este	energético.	Complementariamente,	dentro	de	este	mismo	reglamento,	se	establece	un	mecanismo	de	actualización	de	tarifas	año	con	año	basado	en	la	inflación.	Estas	tarifas	se	deben	publicar	en	diciembre	de	cada	año,	con	el	fin	de	que	inicien	su	vigencia	en	enero	siguiente.	En	cambio,	en	caso	de	que	se	decida	fijar	el	precio	por	mecanismos	alternativos	al	mercado,	el	ejecutivo	federal	tiene	la	atribución	de	fijar	los	precios	máximos	al	usuario	final	sin	trámite	o	requisito	adicional	alguno.27	Los	precios	que	se	fijan	por	estos	medios	aplican	en	los	siguientes	medios	de	distribución	del	combustible:	1)	Entrega	a	usuarios	mediante	pipas	de	gas	de	las	empresas	particulares	(carga	de	tanque	estacionario).	2)	Distribución	vía	bodegas,	en	sus	modalidades	subtipo	A	y	subtipo	B,	donde	el	usuario	lleva	su	cilindro	para	intercambiarlo	por	otro	nuevo.	3)	Recarga	del	cilindro	por	parte	del	usuario	acudiendo	a	la	planta	de	distribución.	4)	Distribución	mediante	intermediario	(comisionista,	comercializador	o	distribuidor	independiente).	Los	compromisos	medioambientales	establecidos	en	la	COP-­‐16	excluyeron	al	gas	L.P.	de	su	análisis.	La	razón	de	esto	es	que	dicho	energético	es	utilizado	comunmente	como	una	alternativa	superior	a	otros	combustibles	y	tecnologías	más	ineficientes	e	intensivas	en	carbón,	como	la	biomasa.	De	esta	manera,	el	subsidio	al	gas	LP	es	considerado	como	un	mal	menor	en	el	esfuerzo	por	la	transición	hace	fuentes	de	energía	menos	contaminantes	y	eficientes	en	áreas	rurales.	No	obstante,	la	experiencia	indica	que	los	mecanismos	de	fijación	de	precios	para	el	subsidio,	en	la	práctica	funcionan	en	contra	27
De	igual	manera	otras	normas	reconocen	esta	facultad	al	ejecutivo	federal:	artículo	14,	fracción	II	de	la	Ley	Reglamentaria	del	artículo	27	Constitucional	en	Materia	de	Petróleo;	Apartado	Segundo	de	la	Directiva	DIR-­‐DGGLP-­‐002-­‐2010	de	la	Secretaría	de	Energía.
de	la	existencia	de	un	mercado	de	gas	LP	en	el	campo,	lo	que	hace	cuestionable	la	extensión	de	aplicabilidad	de	la	premisa	de	regresión	energética	en	tales	regiones.	IV.III)	Gasolinas	y	Diesel	Dada	la	naturaleza	estratégica	de	los	combustibles,	las	gasolinas	consumidas	en	el	territorio	nacional	son	generadas,	importadas	y	administradas	únicamente	por	la	empresa	paraestatal	Petróleos	Mexicanos	(PEMEX).28	Estas	gasolinas	tienen	dos	orígenes.	Uno	son	los	refinados	generados	por	las	plantas	de	PEMEX.	Otro	son	los	combustibles	importados	por	la	misma	paraestatal	mediante	su	organismo	subsidiario	P.M.I.	Comercio	Internacional	A.C.	Según	el	artículo	14	Bis.,	párrafo	II	de	la	Ley	Reglamentaria	del	Artículo	27	Constitucional	en	Materia	de	Petróleo,	la	venta	al	usuario	final	de	la	gasolina	y	otros	combustibles	líquidos,	como	el	diesel,	operarán	en	el	marco	del	contrato	de	franquicia	u	otros	esquemas	de	comercialización	que	suscriban	los	órganos	subsidiarios	de	PEMEX.	La	empresa	paraestatal	se	encarga	totalmente	de	la	distribución	para	venta	de	primera	mano	(VPM)	de	las	gasolinas	y	combustibles	líquidos.	Así,	los	permisionarios	reciben	el	energético	de	manera	directa	de	PEMEX.	Petróleos	Mexicanos	lleva	a	cabo	esta	función	mediante	PEMEX	Refinación,29	organismo	subsidiario	facultado	para	firmar	contratos	de	venta	concesionada	y	de	VPM	con	los	adquirentes.30	Los	precios	de	estas	ventas	de	primera	mano	los	determina	la	Secretaría	de	Hacienda	y	Crédito	Público	(SHCP),	en	uso	de	sus	facultades	de	ley.31	Los	precios	dados	a	estos	productores	están	construidos	con	base	en	la	siguiente	fórmula:	Precio	del	productor	a	los	concesionarios	=	(Precio	de	Referencia	ajustado	por	calidad	+	Costo	de	Manejo	+	Costo	Neto	de	Transporte)	Una	vez	que	los	adquirentes	han	recibido	las	gasolinas	y	diesel	en	sus	estaciones	de	servicio,	éstos	ofrecen	la	gasolina	a	los	usuarios	finales	mediante	un	esquema	de	precios	fijado	por	SHCP	que	se	basa	en	dos	elementos:	28
Artículos	25,	27	y	28	de	la	Constitución	Política	Mexicana	de	los	Estados	Unidos	Mexicanos.	Artículos	5	y	Tercero	Transitorio	de	la	Ley	de	Petróleos	Mexicanos	y	artículo	3,	fracción	II,	de	la	Ley	Orgánica	de	Petróleos	Mexicanos	y	Organismos	Subsidiarios.	30 Regulado	por	el	artículo	13,	párrafo	segundo,	y	Cuarto	Transitorio	de	las	“Disposiciones	Administrativas	a	las	que	deberán	sujetarse	Petróleos	Mexicanos	y	sus	organismos	subsidiarios	para	la	realización	de	las	ventas	de	primera	mano	destinadas	al	mercado	nacional	de	los	petrolíferos	distintos	del	combustóleo,	petroquímicos	básicos	y	gas”	(Diario	Oficial	de	la	Federación,	12	de	abril	de	2010).	31 Artículo	31,	fracción	X	la	Ley	Orgánica	de	la	Administración	Pública	Federal.	29
1)	Fijación	de	precios	La	política	de	fijación	de	precios	es	parte	de	un	proceso	dirigido	por	la	SHCP.32	Actualmente,	no	existen	criterios	normados	para	el	establecimiento	de	estos	precios.	Sin	embargo,	Hacienda	consulta	al	Comité	de	Precios	de	Productos	Petrolíferos,	Gas	Natural	y	Productos	Petroquímicos,	que	se	integra	por	SHCP,	SE,	SENER,	PEMEX,	sus	organismos	subsidiarios	como	vocales	y	la	CRE	como	asesor.	Estas	negociaciones	para	fijar	los	precios	de	venta	al	público	(PVP)	están	basadas,	en	parte,	en	consideraciones	sobre	los	costos	que	enfrenta	el	concesionario	comercial	de	venta	de	gasolinas	y,	en	términos	generales,	aplica	la	siguiente	fórmula:	PVP	=	(Precio	del	Productor	+	Costo	por	Flete	y	Transporte	+	Margen	Comercial	+	IVA)	Asimismo,	la	SHCP	debe	tener	en	cuenta	el	mandato	del	artículo	15,	fracción	V,	de	la	Ley	de	Planeación	donde	se	le	pide	considerar	los	efectos	de	la	política	de	precios	y	tarifas	de	los	bienes	y	servicios	de	la	Administración	Pública	Federal,	en	la	consecución	de	los	objetivos	del	Plan	Nacional	de	Desarrollo.	Los	subsidios	a	los	precios	fijados	por	la	SHCP	tienen	parte	de	su	origen	en	este	proceso.	De	hecho,	debido	a	esta	fijación	de	tarifas,	los	precios	de	la	gasolina	no	atienden	los	mecanismos	de	mercado	a	nivel	internacional.	Este	desfase	artificial	entre	el	mercado	doméstico	y	el	internacional,	genera	por	lo	menos	dos	conflictos:	1)	ante	un	incremento	de	los	precios	internacionales	de	la	gasolina	por	arriba	de	los	precios	fijados,	la	estructura	tarifaria	no	reflejará	los	costos	de	oportunidad;	y	2)	si	los	precios	internacionales	suben	por	encima	del	monto	decretado,	todos	los	combustibles	comprados	en	el	exterior	bajo	esos	precios	en	el	mercado	internacional	no	recuperarán	su	costo	real	de	adquisición.	Por	esta	razón,	el	gobierno	mexicano	incurre	en	subsidios	transmitidos	mediante	el	mercado.	2)	Tributación	de	las	gasolinas	y	diesel	La	política	tributaria	que	incide	en	el	precio	de	las	gasolinas,	se	basa	en	dos	gravámenes:	el	Impuesto	al	Valor	Agregado	(IVA)	y	el	Impuesto	Especial	sobre	Producción	y	Servicios	(IEPS).	Estos	impuestos	aplican	de	la	siguiente	forma:	I.	El	IVA	sobre	gasolinas	y	diesel	es	un	impuesto	sobre	la	enajenación	de	bienes.	Este	se	aplica	al	precio	final	del	producto	y	está	determinado	de	manera	que	los
El	órgano	especializado	de	esta	organización	es	la	Dirección	General	de	Política	de	Ingresos	Petroleros.
establecimientos	comerciales	trasladen	el	costo	del	mismo	al	consumidor	de	manera	directa.33	II.	El	IEPS	sobre	gasolinas34	está	definido	como	un	impuesto	compuesto	al	consumo,	independiente	del	IVA,	y	es	parte	de	la	serie	de	tributaciones	fijadas	sobre	las	substancias	que	generan	externalidades	por	su	consumo.	Este	gravamen	tiene	dos	particularidades	indicadas	en	las	fracciones	I	y	II	de	la	Ley	del	IEPS.	La	fracción	I	está	atada	al	precio	del	combustible	y	se	obtiene	de	multiplicar	el	precio	de	venta	al	público	por	el	factor	impositivo	que	depende	de	la	tasa	del	IVA	(factor	de	0.9091	con	11%	de	IVA	y	factor	de	0.8696	con	16%	de	IVA).	Por	otro	lado,	la	fracción	II	estipula	una	aportación	mediante	cuotas	fijas	sobre	el	precio	de	la	gasolina	(Magna:	36	centavos	por	litro;	Premium	UBA:	43.92	centavos	por	litro,	y	Diesel:	29.88	centavos	por	litro).	En	el	caso	del	IEPS,	el	subsidio	a	combustibles	líquidos	surge	cuando,	debido	a	la	fijación	de	precios	por	debajo	de	los	internacionales,	se	da	una	sub-­‐recaudación	de	la	base	tributaria	potencial.	Si	bien	la	fracción	II	del	mismo	impuesto	siempre	implica	una	recaudación	en	activos,	su	fracción	I	–la	cual	establece	un	criterio	porcentual—	ha	representado	un	costo	de	oportunidad	ante	el	aumento	de	precios	internacionales	de	referencia	sin	un	aumento	equivalente	a	nivel	nacional.	Esto	acaba	convirtiéndose	de	hecho	en	otro	componente	del	subsidio	a	las	gasolinas	y	al	diesel.	En	síntesis,	el	subsidio	de	la	gasolina	no	se	transfiere	directamente	con	un	flujo	de	efectivo,	sino	a	través	de	mecanismos	de	mercado	que	se	activan	con	los	efectos	del	manejo	artificial	de	los	precios	en	México,	en	un	mundo	donde	los	precios	responden	a	una	dinámica	distinta	a	nivel	internacional.	Más	aún,	las	decisiones	de	subvaluar	los	bienes	conllevan	la	pérdida	de	ingresos	mediante	la	aplicación	de	la	sección	II	de	la	Ley	del	IEPS.	Esto	crea	un	subsidio	compuesto	para	el	consumo	de	gasolinas	y	diesel	en	sus	diferentes	modalidades,	aunado	a	subsidios	directos	distribuidos	para	variantes	específicas	de	estos	combustibles.	El	subsidio	a	las	gasolinas	se	estructura	de	una	manera	muy	compleja	e	implica	una	eficiencia	distributiva	muy	baja.	En	este	sentido,	cabe	señalar	que	México	es	el	único	país	de	la	OCDE	con	un	sistema	de	recaudación	que	tiene	pasivos	netos.	Esto	se	puede	observar	en	la	gráfica	presentada	a	continuación:	33
Artículo	1-­‐A	de	la	Ley	del	Impuesto	al	Valor	Agregado.	Artículos	2	fracciones	D	y	E;	2-­‐A	y	2-­‐B	de	la	Ley	del	Impuesto	Especial	sobre	Producción	y	Servicios.
Esquemas	tributarios	de	gasolinas	en	países	de	la	OCDE
Fuente:	OCDE.	2011.	Taxation,	innovation,	and	the	Environment.	Paris.
V)	Externalidades	de	subsidios	tóxicos	Una	vez	que	todos	los	subsidios	y	actores	involucrados	están	bien	definidos,	se	deben	establecer	con	claridad	todos	los	efectos	directos	e	indirectos	de	los	subsidios	en	múltiples	dimensiones	relevantes.	Como	se	estableció	con	anterioridad,	las	razones	por	las	cuales	se	eligieron	estos	subsidios	están	relacionadas	a	las	externalidades	que	generan.	Por	esta	razón,	a	continuación	se	desarrollan	las	implicaciones	más	importantes	de	mantener	estos	subsidios.	Energía	eléctrica	El	esquema	de	subsidio	de	precios	para	la	energía	eléctrica	descansa	su	funcionamiento	sobre	dos	actores:	56%	del	subsidio	es	aportado	por	el	gobierno	federal	mientras	que	el	restante	44%	proviene	de	fondos	de	la	CFE.	Cabe	destacar	que	a	estos	pérdidas	deben	añadírsele:	(I)	los	subsidios	implícitos	a	la	provisión	ilegal	del	servicio	mediante	“diablitos”	(conexiones	clandestinas)	y	“mordidas”	(sobornos);	y	(II)	los	beneficios	laborales	de	los	trabajadores	de	la	CFE.35	Juntos,	estos	costos	reciben	el	nombre	de	pérdidas	no	técnicas,	y	representan	la	fracción	más	regresiva	de	los	subsidios	a	la	energía	eléctrica	incluso	por	encima	de	la	regresividad	propia	de	la	aplicación	de	las	35
Anteriormente,	el	pasivo	también	correspondía	a	los	trabajadores	de	la	extinta	Compañía	de	Luz	y	Fuerza	del	Centro.	Sin	embargo,	luego	del	decreto	de	extinción	de	esta	empresa	el	11	de	octubre	de	2009,	el	valor	total	del	pasivo	laboral	se	trasladó	a	la	CFE.
tarifas.	Además,	estos	subsidios	implícitos	refuerzan	un	círculo	vicioso	en	la	CFE.	Conforme	se	incrementan	las	tasas	de	subsidio	a	los	usuarios	finales,	la	empresa	ve	reducidos	sus	ingresos,	lo	cual	erosiona	la	viabilidad	financiera	de	la	empresa	para	reinvertir	en	su	capital	físico.	Esto,	a	su	vez,	sube	el	costo	de	producción	por	kilowatt	en	el	mediano	plazo	y,	con	el	tiempo,	el	subsidio	también	tendría	que	aumentar	en	compensación	a	dicha	alza.	Como	ejemplo	de	esto,	durante	el	primer	semestre	de	2011	el	precio	promedio	de	la	energía	eléctrica	para	el	consumidor	final	fue	de	1.391	pesos	por	KWh.	Esto	representa	una	reducción	del	precio	real	de	0.63%	en	comparación	al	mismo	periodo	del	año	anterior.	Todo	esto	a	pesar	del	incremento	de	los	costos	de	producción	inducido	por	la	dinámica	anteriormente	mencionada.	Precio	promedio,	análisis	costo-­‐precio	y	subsidio	eléctrico	al	consumidor,	2007-­‐20111/	2/
Datos	anuales
enero-­‐junio
Variación	anual	%
Precio	promedio	($/KWh)
-­‐0.63
Precio/Costo
Subsidios	(millones	de	pesos)
132,334
50,220	48,247
-­‐7.10
Las	cifras	corresponden	al	Sistema	Eléctrico	Nacional.	En	el	caso	de	referencias	monetarias	esta	columna	indica	variaciones	del	precio	real.	Se	calculó	según	el	Índice	de	Precios	al	Consumidor	de	junio	de	2011	equivalente	a	1.0338.	3/ La	Secretaría	de	Energía	estimó	las	cifras	para	el	año	2011	ya	que	luego	de	la	extinción	de	Luz	y	Fuerza	del	Centro	esta	siguió	operando	hasta	octubre	11	del	mismo	año.	p/ Cifras	preliminares.	2/
Fuente:	Quinto	Informe	de	labores,	Secretaría	de	Energía.
Los	subsidios	a	la	energía	eléctrica	se	concentran	principalmente	en	los	consumos	residencial	y	agrícola.	Estos	dos	perfiles	de	consumo	tienen	fuertes	incentivos	para	mantener	patrones	de	consumo	y	producción	poco	eficiente	de	la	electricidad,	lo	que	induce	a	una	alta	regresividad	(SENER	2010).	Por	otro	lado,	respecto	de	los	sectores	productivos,	el	subsidio	a	actividades	de	riego	agrícola	es	el	que	presenta	una	mayor	regresividad:	60%	de	los	fondos	que	se	dirigen	al	subsidio	de	energía	eléctrica	llegan	al	10%	más	rico	de	los	productores	agrícolas.	En	el	ámbito	internacional,	los	precios	de	la	electricidad	mexicanos	se	encuentran	entre	los	más	bajos	de	países	de	la	OCDE.	Irónicamente,	los	precios	para	usuarios	industriales,	cuya	función	económica	es	más	importante	que	el	consumo	residencial,	se	encuentran	22
muy	cerca	de	las	tarifas	internacionales.	Esta	estructura	de	precios	nos	hace	el	único	país	que	mantiene	tarifas	energéticas	más	altas	para	la	producción	industrial	que	para	el	consumo	doméstico	(Scott	2011).	En	términos	del	impacto	ambiental,	el	subsidio	eléctrico	representa	un	factor	determinante	en	las	dinámicas	de	emisión	de	GEI.	Este	subsidio	elimina	los	incentivos	para	desarrollar	comportamientos	de	consumo	eficiente,	reduce	la	velocidad	con	que	se	genera	el	cambio	tecnológico	en	edificios,	hogares,	industrias	y	servicios,	y	promueve	el	uso	excesivo	de	agua	para	riego,	lo	que	genera	una	sobreexplotación	de	los	mantos	acuíferos	(Quadri	2011).	Es	importante	resaltar,	que	la	generación	de	energía	eléctrica	es	uno	de	los	componentes	más	importantes	de	las	emisiones	de	GEI	en	el	sector	energía,	que	aporta	60%	de	las	emisiones	totales.	De	hecho,	para	2006,	la	transformación	de	electricidad	contribuyó	con	112	TgCO2	eq36,	la	segunda	más	grande	de	la	economía	(SENER	2012).	Gas	licuado	de	petróleo	Desde	2005,	México	es	el	consumidor	más	grande	de	gas	LP	en	el	mundo.	Sostiene	un	consumo	promedio	de	73.9	kilogramos	per	cápita,	seguido	de	Japón	con	59.8	kg	por	persona.	Este	número	no	solamente	indica	altas	tasas	de	penetración	del	combustible,	sino	que	señala	la	falta	de	tecnología	eficiente	entre	la	población.	Uno	de	los	principales	efectos	derivados	del	control	de	precios	del	gas	LP	ha	sido	la	eliminación	de	incentivos	para	la	migración	hacia	combustibles	más	limpios	y	eficientes	como	el	gas	natural	(SENER	2010).	De	la	misma	manera,	la	política	de	fijación	de	precios	tiene	importantes	efectos	sobre	la	distribución	en	áreas	rurales.	Esto	se	debe	a	que	la	regulación	hace	que	la	distribución	sea	demasiado	cara	en	áreas	con	una	baja	densidad	poblacional,	los	precios	fijos	distorsionan	el	mercado	y	generan	una	ausencia	de	distribuidores	de	gas	en	múltiples	mercados	rurales.	En	términos	del	costo	real	al	consumidor	en	mercados	establecidos,	existe	un	incentivo	perverso	para	el	cumplimiento	de	la	regulación	de	distribución.	Por	ejemplo,	los	oferentes	de	gas	LP	tienen	incentivos	para	alterar	el	contenido	de	los	contenedores	y	entregar	montos	menores	al	ofrecido	al	usuario	final	(CIDAC	2010).	Además,	en	términos	generales	este	subsidio	es	regresivo.	En	2008,	el	consumo	residencial	de	los	primeros	cinco	deciles	recibió	27%	del	subsidio	destinado	a	gas	LP,	mientras	que	el	resto	de	los	deciles	de	más	altos	ingresos	recibió	39%	del	total.	De	36
Teragramos	de	equivalente	de	dióxido	de	carbono.
hecho,	como	muestra	la	gráfica	a	continuación,	54%	del	subsidio	al	gas	LP	se	distribuye	entre	los	consumidores	domésticos;	el	resto	se	distribuye	entre	el	sector	de	usuarios	industriales	(14%),	comercio	y	servicios	(19%),	actividades	agrícolas	(12%)	y	carburación	(1%).	Distribución	del	subsidio	al	Gas	LP.	2008	1%
Uso	domésxco	(deciles	VI	al	X)
Consumo	industrial	Comercio	y	Servicios
19%	54%
14%	Acxvidades	agrícolas
Fuente:	SEDESOL.
El	subsidio	al	gas	LP	representa	una	importante	merma	de	recursos.	Por	ejemplo,	en	2011,	el	diferencia	del	precios	representó	una	pérdida	de	39	mil	951	millones	de	pesos.	El	impacto	acumulado	desde	2003	supera	los	127	mil	millones	de	pesos.	De	continuar	esta	inercia,	la	pérdida	cumulada	a	finales	de	2012,	superará	los	166	mil	millones	de	pesos	(SENER	2012).	La	política	pública	resiente	esta	disminución	de	recursos,	por	ejemplo,	los	subsidios	en	2010	pudieron	haber	cubierto	la	mitad	de	los	gastos	totales	del	Programa	Oportunidades,	el	programa	más	grande	de	transferencias	condicionadas	en	América	Latina.	Gasolina	y	diesel	Los	gastos	fiscales	totales	relacionados	con	los	subsidios	a	las	gasolinas	y	diesel	representan	alrededor	de	3%	del	PIB	(Scott	2011).	Esto	representa	un	monto	importante	de	recursos	cada	año	como	lo	muestra	la	siguiente	tabla:
Subsidios	anuales	a	las	gasolinas	y	diesel	Año
Monto	Total	de	subsidios	(pesos)
2009	2010	2011
$	15	millones	$	77	millones	$	101	millones/a
/a	Corresponde	únicamente	al	periodo	de	enero	a	agosto.
A	pesar	de	agresivas	campañas	mediáticas	en	contra	de	los	incrementos	en	los	precios	de	diesel	y	gasolinas,	es	una	realidad	que	los	precios	nunca	se	han	incrementado	de	acuerdo	a	consideraciones	de	mercado	o	de	viabilidad	financiera	de	PEMEX.	Por	ejemplo,	de	2004	a	2008	el	incremento	en	los	precios	del	gas	fue	de	24%,	pero	la	correspondiente	alza	en	los	costos	de	importaciones	de	gasolinas	se	elevó	170%.	Más	aún,	los	precios	de	combustibles	como	gasolinas	y	diesel	fueron	los	más	bajos	de	entre	los	países	miembros	de	la	OCDE.	Tradicionalmente,	los	subsidios	a	energéticos,	como	las	gasolinas	y	diesel,	se	han	defendido	con	una	lógica	de	justicia	social	y	compensación	a	grupos	vulnerables.	Todo	ello	a	pesar	de	que	este	subsidio	es	uno	de	los	más	regresivos	de	entre	todos	los	subsidios	tóxicos.	En	la	actualidad,	por	ejemplo,	75%	de	este	subsidio	beneficia	al	40%	más	rico	de	la	población,	mientras	que	sólo	el	12.5%	del	mismo	se	distribuye	entre	el	40%	más	pobre	de	la	población.	Esto	implica	que,	por	cada	peso	erogado	en	los	subsidios	a	la	gasolina	y	diesel,	el	20%	de	la	población	con	menores	recursos	solamente	recibe	4	centavos.	Entonces,	al	final,	cada	peso	transferido	a	la	población	más	pobre	tiene	un	costo	de	24	pesos	filtrados	a	la	población	con	mayores	recursos	(IEA,	OCDE	y	BM	2010).	En	términos	de	la	dinámica	de	transporte	privado,	los	efectos	positivos	del	incremento	en	la	eficiencia	energética	de	los	vehículos	sobre	la	reducción	de	GEI	se	ven	revertidos	por	los	incentivos	que	proveen	los	subsidios	energéticos.	Por	este	mismo	motivo,	se	generan	impactos	de	corto	plazo	en	las	decisiones	de	transporte	que	enfrentan	los	consumidores,	además	de	sobre	la	planeación	de	los	reguladores	de	la	urbanización	en	términos	de	la	extensión,	densidad	y	tipos	de	uso	de	suelo.	Pero	este	problema	no	se	detiene	ahí,	este	subsidio	ocasiona	que	70%	de	la	población,	que	no	cuenta	con	transporte	automotor,	pague	al	otro	30%	su	movilidad	diaria.	En	la	Ciudad	de	México,	en	2010,	esto	significó	alrededor	de	3	mil	153.6	millones	de	pesos
transferidos	desde	los	bolsillos	de	ciclistas,	peatones	y	usuarios	del	transporte	público	hacia	los	conductores.37	Desde	la	perspectiva	ambiental,	estos	subsidios	promueven	la	explotación	irracional	de	los	recursos	naturales,	como	ocurre	en	la	industria	pesquera	con	el	subsidio	al	diesel.	De	igual	manera,	proveen	incentivos	para	una	mayor	cantidad	de	emisiones	derivadas	del	uso	del	automóvil.	Esto	ocasiona	que,	por	ejemplo,	en	la	Zona	Metropolitana	del	Valle	de	México	(ZMVM)	los	niveles	de	partículas	suspendidas	respirables	(PM2.5)	y	ozono	(O3)	se	incrementen	a	niveles	muy	elevados.	Estos	incrementos	se	asocian	con	alrededor	de	4,000	muertes	prematuras	y	2.5	millones	de	días	de	trabajo	perdidos	al	año.38	Efectos	agregados	de	los	subsidios	De	acuerdo	con	la	OCDE	(2011),	entre	2005	y	2009,	el	gasto	público	del	gobierno	mexicano	en	los	subsidios	a	las	gasolinas,	diesel,	gas	LP	y	energía	eléctrica	representó	el	1.5%	del	PIB	anual	promedio.	Esto	representa,	de	acuerdo	a	la	SENER	(2010),	que	en	promedio	se	gastaron	200.4	mil	millones	de	pesos	para	subsidiar	estas	tres	fuentes	de	energía.	Subsidio	por	fuente	de	energía	como	%	del	total	Combustible
Porcentaje	del	total
Gasolina	y	Diesel
Gas	Licuado	de	Petróleo
6%	Fuente:	Estrategia	Nacional	de	Energía.	SENER.2010.
En	2008,	los	subsidios	a	energéticos	alcanzaron	un	máximo	histórico	debido	al	incremento	en	los	precio	del	petróleo.	Este	aumento	elevó	el	monto	hasta	los	392	mil	millones	de	pesos.	Como	se	puede	ver,	la	mayor	parte	de	los	costos	de	estos	subsidios	se	generan	por	las	diferencias	entre	los	precios	locales	y	aquellos	del	mercado	de	referencia.	De	hecho,	en	promedio,	los	desfases	en	los	precios	crean	una	diferencia	de	29%	por	el	poder	de	compra	de	los	distintos	usuarios	finales,	además	de	los	costos	de	producción	contables	(SENER	2010).	Todos	estos	subsidios	presentaron	características	37
El	monto	se	calculó	para	el	año	2010	de	acuerdo	a	la	cifra	anual	consumida	en	la	Ciudad	de	México	reportada	por	FIMEVIC	en	http://www.fimevic.df.gob.mx/problemas/1diagnostico.htm	y	el	monto	subsidiado	reportado	por	Tépach	Reyes	(2010).	El	monto	corresponde	solamente	al	consumo	de	gasolina	(Magna	UBA	y	Premium).	38 Extraído	de	INE.	(2005).	Movilidad	en	la	Ciudad:	Transporte	y	Calidad	de	Vida.	México:	Instituto	Nacional	de	Ecología.	Citado	por	Salvador	Medina.	2012.	“La	cuestión	está	en	el	aire”	Letras	Libres	mayo.
ampliamente	regresivas.	Por	ejemplo,	en	2008,	el	10%	de	la	población	con	mayores	recursos	recibió	9	mil	pesos	en	subsidios	energéticos,	esto	es	nueve	veces	más	recursos	que	aquellos	en	el	10%	de	la	población	más	pobre	(Scott	2011).	En	términos	de	política	pública,	el	costo	de	oportunidad	de	los	subsidios	a	energéticos	es	bastante	grande.	Los	recursos	dedicados	a	subsidiar	a	los	consumidores	podrían	utilizarse	en	una	amplia	variedad	de	políticas	públicas	que	son	más	conducentes	para	el	desarrollo	económico	en	el	corto,	mediano	y	largo	plazos.	Por	ejemplo:	• • • • • •
Un	crecimiento	de	10	veces	del	presupuesto	para	el	Programa	Oportunidades.	4.5	veces	el	gasto	total	en	los	programas	más	importantes	de	seguridad	social:	Oportunidades,	Seguro	Popular	y	Adultos	Mayores	La	construcción	de	650,000	casas	de	interés	social	al	año	(COPARMEX).39	400	mil	millones	de	pesos	en	inversión	productiva	para	MiPyMEs	(COPARMEX).	400	mil	millones	de	pesos	para	desarrollo	de	generación	de	energía	mediante	tecnologías	renovables	(CEMDA).40	En	2010,	los	recursos	destinados	a	subsidios	a	la	energía	pudieron	haber	comprador	800,000	paneles	solares	para	microgeneración	de	energía	eléctrica	(Quadri	2011).	400	mil	millones	de	pesos	para	inversión	en	capital	productivo	para	proyectos	de	desarrollo	para	comunidades	marginadas	(CCE).	41
Los	subsidios	a	estas	fuentes	de	energía	tienen	repercusiones	discernibles	y	profundas	alrededor	de	una	multiplicidad	de	dimensiones.	Por	ejemplo,	estos	subsidios,	al	reducir	artificialmente	los	costos	al	consumidor,	incrementan	la	demanda	y	distorsionan	los	patrones	de	consumo	en	el	corto	plazo,	aplazando	las	decisiones	de	cambio	de	la	infraestructura	tecnológica	de	generación	de	energéticos	en	el	corto	plazo,	así	como	otros	ajustes	estructurales	en	el	largo	plazo.	Los	precios	de	energéticos	repercuten	en	la	estructura	de	las	emisiones	de	GEI	a	nivel	nacional.	Esto,	a	su	vez,	define	la	manera	en	que	las	emisiones	del	país	se	distribuyen	entre	diferentes	fuentes	de	consumo	de	energéticos.	39
COPARMEX	o	Confederación	Patronal	de	la	República	Mexicana,	es	una	asociación	de	empresarios	de	México.	40 CEMDA	o	Centro	Mexicano	de	Derecho	Ambiental,	es	una	asociación	civil	apartidista	que	se	especializa	en	temas	medioambientales.	41 CCE	o	Consejo	Coordinador	Empresarial,	es	un	consejo	creado	para	coordinar	acciones	y	políticas	de	grandes	corporativos	para	la	mejora	de	la	política	industrial	del	gobierno.
Inventario	de	emisiones	de	GEI	(México)	Total:	733	millons	de	toneladas	de	CO2e/año
14%	Generación	de	energía	Procesos	industriales	Agricultura	Deforestación
13%	60%
6%	7%
Fuente:	Instituto	Nacional	de	Ecología.	2010.
De	acuerdo	a	la	gráfica	anterior,	la	proporción	más	grande	de	las	emisiones	de	GEI	pertenece	a	la	generación	de	energía	(60%).	En	una	separación	más	específica,	se	puede	observar	que	el	transporte	(público	y	privado)	junto	con	la	generación	de	energía	eléctrica	representan	los	contribuidores	más	grandes	de	emisiones	de	GEI.	Específicamente,	20%	del	total	de	las	emisiones	pertenecen	al	consumo	de	gasolina	y	diesel	para	procesos	de	movilización	de	personas	y	mercancías.	De	la	misma	manera,	como	producto	del	consumo	de	gases	y	combustibles,	la	generación	de	energía	eléctrica	representa	el	20.7%	de	las	emisiones	de	CO2e42	a	la	atmosfera	(Quadri	2011).	VI)	Intentos	previos	de	reforma	La	información	mostrada	previamente	indica	la	manera	en	que	las	reformas	a	los	subsidios	energéticos	representan	un	punto	de	inflexión	en	el	camino	de	México	hacia	la	responsabilidad	fiscal	y	el	crecimiento	económico.	Sin	embargo,	la	duda	se	mantiene	¿por	qué	no	se	ha	avanzado	en	esta	materia	con	velocidad	y	contundencia?	¿Qué	se	ha	hecho	para	corregir	estos	problemas?	En	años	recientes,	ha	habido	varios	intentos	por	reformar	el	esquema	de	subsidios	energéticos.	De	hecho,	como	muestra	la	sección	III	de	este	trabajo,	México	sostiene	42
Equivalente	de	dióxido	de	carbono.
diversos	compromisos	importantes	en	esta	materia	y	sí	se	han	registrado	algunos	resultados.	Sin	embargo,	el	gobierno	ha	seguido	constantemente	una	estrategia	agresiva	y	dominada	por	una	perspectiva	de	autoridad-­‐actores	cuando,	de	acuerdo	a	la	experiencia	internacional,	este	tipo	de	enfoques	inducen	regresiones	de	política	pública.	La	razón	de	esto	es	que	las	reformas	verticales	no	alcanzan	a	crear	anclas	adecuadas	entre	el	público	objetivo,	lo	que	permite	a	actores	de	oposición	capitalizar	el	descontento	provocado	por	la	mera	alza	en	los	precios	producto	de	la	disminución	o	erradicación	del	subsidio.	En	el	caso	de	la	administración	del	presidente	Felipe	Calderón,	los	esfuerzos	por	reformar	los	subsidios	energéticos	se	desarrollaron	bajo	una	lógica	dual.	Primero,	se	desarrollaron	metodologías	de	fijación	de	precios	de	mercado	competitivo	–en	este	sentido	destacan	todas	las	directivas	de	fijación	de	precios	de	venta	de	primera	mano	para	el	gas	LP	y	gasolina	publicadas	entre	2008	y	2010.	En	segundo	lugar,	se	aplicó	el	deslizamiento	en	los	precios	finales.	La	primera	estrategia	se	implementó	con	un	gran	éxito.	El	mercado	del	gas	LP,	por	ejemplo,	se	encuentra	altamente	regulado	y	las	metodologías	de	fijación	de	precios	son	muy	claras.	Por	otro	lado,	la	segunda	estrategia	sufrió	de	varios	tropiezos	e	importantes	regresiones	debido	a	los	shocks	externos	y	la	presión	política	del	empresariado	que	provocó	una	regresión	de	la	política	pública	y	un	constante	control	de	precios	luego	de	2008.	En	este	aspecto,	la	experiencia	internacional	desarrollada	a	continuación	contiene	una	gran	cantidad	de	lecciones	para	los	reformadores	mexicanos.	VII)	Experiencia	internacional	En	todo	el	mundo,	los	subsidios	energéticos	generalizados	están	sufriendo	un	proceso	de	restructuración	o	eliminación	como	un	instrumento	de	política	pública.	De	acuerdo	a	la	Agencia	Internacional	de	Energía,	más	de	25	países	están	planeando,	o	están	en	camino	de,	aplicar	políticas	de	reducción	de	subsidios	energéticos.	Todos	estos	éxitos	y	fracasos	han	dejado	un	legado	importante	de	conocimiento	sobre	la	implementación	de	programas	de	reforma	a	los	esquemas	de	subsidios.	Para	mayor	claridad,	la	presente	sección	esta	dividida	en	tres	subsecciones:	lecciones	aprendidas,	errores	comunes,	y	riesgos	permanentes.	29
I)	Lecciones	aprendidas	De	los	casos	de	éxito	estudiados	en	la	literatura	internacional	se	pueden	extraer,	al	menos,	cinco	características	comunes	que	parecen	reducir	la	probabilidad	de	una	regresión	contra	las	políticas	de	reforma	(Laan,	Beaton	and	Presta	2010;	Millan	2005;	IEA,	OECD	and	WB	2010;	Shenoy	2010).	1. Estabilidad:	todas	las	agendas	de	reforma	en	democracias	estables	persiguen	cambios	dentro	del	sistema	evitando	disrupciones	importantes	sobre	el	ambiente	político	(v.g.	huelgas,	protestas,	violencia	callejera)	o	el	sistema	económico	(v.g.	bancarrotas	a	gran	escala	en	sectores	económicos,	colapsos	de	mercados	o	contracciones	económicas	relevantes).	2. Pareto	superior:	todos	los	grupos	dentro	de	la	economía	deben	beneficiarse	de	los	cambios	o,	al	menos,	mantenerse	en	una	situación	similar	a	la	que	tenían	antes	de	la	reforma.	En	este	sentido,	las	políticas	compensatorias	diseñadas	como	parte	de	un	proyecto	de	reforma	tienen	una	gran	importancia	pues	deben	estar	preconfiguradas	para	evitar	resultados	económicamente	regresivos	luego	del	ajuste	de	precios.	3. Incluyente:	todo	grupo	involucrado	debe	estar	considerado	de	manera	que	no	se	generen	grupos	definidos	que	sean	“perdedores”	de	la	reforma.	De	la	misma	manera,	todos	–o	la	mayor	parte	de—	los	argumentos	más	relevantes	en	contra	de	la	reforma	deben	estar	atendidos	adecuadamente.	Esto	persigue	evitar	la	generación	de	capital	político	cohesionado	que	pueda	contrariar	los	esfuerzos	de	reforma	en	el	futuro	cercano.	4. Transparente:	cualquier	falta	de	claridad	y	rendición	de	cuentas	sobre	las	políticas	promovidas	creará	cabos	sueltos	sobre	los	cuales	cualquier	empresario	político	interesado	en	revertir	la	reforma	podrá	construir	una	base	de	apoyo	en	contra	del	proyecto.	5. Horizonte	temporal	limitado:	un	esfuerzo	de	reforma	sin	metas	de	cambio	sólidas	incrementa	la	probabilidad	de	que	se	reviertan	los	esfuerzos	iniciales	en	detrimento	de	las	metas	iniciales,	debido	al	incremento	natural	de	los	costos	de	la	implementación	del	proyecto.	Se	debe	recordar	que	los	recursos	y	el	público	para	los	esfuerzos	de	comunicación	y	promoción	se	agotan	con	el	tiempo.	Comúnmente	los	fracasos	de	las	experiencias	internacionales	están	vinculados	a	la	desatención	de	uno	de	estos	elementos.	Como	ejemplo	de	esto,	podemos	retomar	la	experiencia	de	Senegal,	Francia	y	Venezuela.	En	el	caso	de	Senegal,	el	fracaso	se	dio	en	dos	de	estos	aspectos:	la	reforma	implementada	no	era	pareto	superior,	pues	no	se	diseñaron	políticas	de	compensación	para	grupos	vulnerables.	Además,	el	hecho	de	que	30
estos	cambios	no	fueran	incluyentes	repercutió	en	que	se	creó	un	grupo	desatendido	de	“perdedores”	que	construyeron	un	esfuerzo	de	oposición.	En	segundo	lugar,	Francia	provee	un	ejemplo	en	el	que	las	reformas	tienen	un	horizonte	temporal	demasiado	largo.	En	este	caso,	la	reforma	se	implementó	en	un	tiempo	tan	extendido	que	los	costos	de	la	misma	fueron	excesivamente	elevados	–tanto	que	casi	ningún	otro	país	hubiera	podido	pagar	esa	reforma–,	pero	contaba	con	un	consenso	tan	alto	entre	la	clase	política	que	el	proceso	casi	no	enfrentó	oposición	seria.	En	tercer	lugar,	el	caso	de	Venezuela	refleja	una	situación	en	que	la	falta	de	transparencia	y	una	comunicación	inefectiva	para	con	la	ciudadanía	generaron	resistencia	de	organizaciones	sindicales	y	el	público	en	general.	Estas	fuerzas	de	resistencia	se	sobrepusieron	a	las	reformas	luego	de	que	importantes	figuras	políticas	iniciaron	campañas	de	reversión	de	la	política	de	eliminación	de	manera	exitosa	(Millán	2005;	Laan,	Beaton	and	Presta	2010;	Bacon	and	Kojima	2006).	Por	otro	lado,	Indonesia	y	Ghana	representan	esfuerzos	paradigmáticos	de	procesos	de	reforma	a	los	subsidios	energéticos.	Destacan	en	la	mayoría	de	las	características	señaladas	anteriormente,	sin	embargo,	de	igual	manera	presentaron	errores.	¿Qué	hicieron	y	cómo?	¿Cuáles	fueron	sus	errores	y	qué	lecciones	podemos	extraer	de	los	mismos?	En	términos	generales,	estas	experiencias	nos	muestran	la	importancia	de	cuatro	acciones	como	parte	de	un	esfuerzo	de	reforma	energética:	(I)	amplio	conocimiento	acerca	de	los	costos	sociales	y	económicos	del	esquema	vigente	de	subsidios	energéticos;	(II)	implementación	de	campañas	de	comunicación	mediática	masivas	con	el	fin	de	(a)	cambiar	la	percepción	del	público	acerca	de	los	subsidios	energéticos	y	(b)	la	reconstrucción	de	la	discusión	del	tema	con	un	lenguaje	y	temática	no	antagónico	sino	constructivo;	(III)	la	importancia	de	liderazgos	políticos	con	alta	legitimidad	con	la	decisión	de	enfrentar	los	costos	de	la	reforma	y	que	adopte	los	argumentos	de	los	grupos	de	apoyo	naturales	al	debate	en	la	arena	pública;	finalmente,	(IV)	el	diseño	de	esquemas	de	compensación	que	de	manera	efectiva	y	eficiente	atiendan	las	demandas	de	los	grupos	con	afectaciones	legítimas	derivadas	de	la	reforma	(IEA,	OECD	and	WB	2010;	Laan,	Beaton,	and	Presta	2010;	Bralthwalte	2010).	Si	estas	experiencias	cumplieron	con	un	espectro	tan	amplio	de	condiciones	¿qué	fue	lo	que	falló?	El	análisis	de	CIDAC	ha	encontrado	algunas	respuestas	preliminares.	Primero,	ninguna	de	estas	experiencias	estuvo	desacoplada	del	aparato	formal	de	gobierno,	y	aun	cuando	los	medios	masivos	de	comunicación	y	otros	sectores	participaron	del	proceso	de	reforma	siempre	fue	un	esfuerzo	dirigido	por	el	gobierno.	Con	este	propósito,	CIDAC	ha	comenzado	la	creación	de	una	red	de	defensa	y	promoción	de	la	reforma	a	los	subsidios	energéticos	de	manera	que,	aún	en	el	caso	de	que	se	diera	una	31
posible	reversión	a	los	avances	hechos,	esta	red	represente	un	instrumento	de	contención	de	estas	contrarreformas.	En	segundo	término,	en	estas	experiencias	faltó	la	ubicación	de	todos	los	actores	en	un	esfuerzo	por	colocarlos	en	un	mapa	de	preferencias	dentro	del	“ecosistema”	de	los	subsidios	energéticos	(con	la	excepción	de	Francia	durante	las	reformas	a	los	precios	del	carbón).	Esta	diferencia	repercutió	en	la	falta	de	una	noción	clara	sobre	posibles	resistencias	y	apoyos	en	el	camino	de	la	reforma.	En	vista	de	esto,	CIDAC	ha	trabajado	activamente	para	acercarse	a	todos	los	actores	relevantes	(tanto	público	general	como	tomadores	de	decisión	estratégicos),	y	así	conocer	y	comprender	sus	puntos	de	vista	sin	supuestos	ni	prejuicios.	La	implementación	de	estas	actividades	se	ha	llevado	a	cabo	mediante	entrevistas	individuales	y	mesas	redondas	no	estructuradas	en	las	que	los	participantes	pueden	expresar	libremente	sus	puntos	de	vista,	al	tiempo	que	responden	las	preguntas	del	equipo	de	CIDAC.	Por	último,	las	campañas	de	comunicación	no	alcanzaron	una	efectividad	de	largo	plazo,	lo	que	podría	atribuirse	a	una	falta	de	construcción	de	mensajes	con	los	cuales	la	población	desarrollara	vinculación	personal.	La	experiencia	de	otros	países	sugiere	que	las	campañas	gubernamentales	pueden	no	ser	el	vehículo	más	eficiente	y	efectivo	de	comunicación	(Millán	2005).	Por	lo	tanto,	el	Centro	tomó	un	paso	adelante	y,	mediante	una	metodología	de	grupos	de	enfoque	y	mesas	redondas	no	estructuradas,	comenzó	el	diseño	de	una	estrategia	de	comunicación	con	mensajes	para	tomadores	de	decisiones	y	para	audiencias	generales.	De	esta	manera	se	busca	que	su	red	de	defensa	y	promoción	de	la	reforma	a	subsidios	energéticos	atienda	de	manera	más	eficiente	y	eficaz	las	preocupaciones	presentes	en	las	audiencias	objetivo.	II)	Errores	comunes	Como	se	muestra	en	la	sección	anterior,	otros	esfuerzos	de	reforma	en	el	mundo	han	caído	en	una	serie	de	errores	comunes.	Entre	estos	yerros	se	encuentran:	falta	de	transparencia	en	la	creación	y	diseño	de	un	nuevo	esquema	de	precios;	distribución	de	información	en	lenguaje	técnico	y	a	través	de	mensajes	inefectivos	y	genéricos	desconectados	de	campañas	de	socialización	de	las	reformas;	imposición	de	esquemas	de	reforma	sin	consideración	a	grupos	opositores;	falta	de	un	entendimiento	de	las	preferencias	en	los	ecosistemas	de	actores	de	los	subsidios,	y	una	prolongación	excesiva	de	la	implementación	de	la	reforma	(Bacon	and	Kojima	2006;	Bralthwalte	2010;	Millán	2005).	De	entre	estos	errores,	tres	son	los	más	comunes	a	estos	procesos:	(I)	falta	de	comprensión	de	la	distribución	de	tomadores	de	decisiones	y	actores	estratégicos;	(II)	32
ausencia	de	redes	o	grupos	apolíticos	de	apoyo;	y	(III)	el	uso	de	mensajes	que	no	atiendan	a	los	intereses	directos	de	las	audiencias	objetivo	de	la	reforma.	Como	se	puede	observar	en	la	sección	de	lecciones	aprendidas,	el	proyecto	de	CIDAC	ha	hecho	un	esfuerzo	importante	por	corregir	los	errores	listados	anteriormente.	Sin	embargo,	se	debe	reconocer	que	una	parte	clave	del	proceso	(liderazgo	político,	implementación	legal	y	ejecución	efectiva)	se	encuentra	fuera	de	las	capacidades	del	iniciador.	En	ese	sentido,	el	Centro	solamente	busca	promover	un	ambiente	propicio	para	que	todos	los	actores	involucrados	contribuyan	a	la	reforma	de	los	subsidios	energéticos	al	reducir	los	costos	de	implementación	de	la	misma.	Con	este	propósito,	este	proyecto	busca	proveer	un	flujo	constante	de	información	pro-­‐reforma	desde	múltiples	aspectos	de	la	vida	pública,	con	el	fin	último	de	redirigir	y	reconstruir	el	debate	energético	en	México.	III)	Riesgos	permanentes	Las	reversiones	de	avances	en	políticas	públicas	en	una	democracia	representan	un	peligro	constante	para	cualquier	reforma,	sea	que	esté	implementada	o	en	proceso	de	aplicación.	Por	lo	tanto,	es	importante	que	los	reformadores	mantengan	un	ojo	vigilante	sobre	ciertos	actores	y	señales.	Concretamente,	en	un	entorno	democrático,	hay	algunas	fases	críticas	que	deben	considerarse	como	pruebas	importantes	para	el	consenso	construido	alrededor	de	la	reforma	(Laan,	Beaton,	and	Presta	2010).	Algunos	de	estos	son:	• • • •
Transiciones	políticas.	Campañas	políticas.	Incremento	en	los	precios	del	petróleo.	Rediseño	de	política	energética.
Si	los	riesgos	se	encuentran	propiamente	diagnosticados,	éstos	no	deberían	representar	un	problema	para	aquellos	quienes	desean	la	reforma.	Después	de	todo,	el	cambio	es	una	parte	esencial	de	la	realidad	social	y	no	hay	razón	por	la	cual	este	caso	debería	ser	una	observación.	No	obstante,	los	ejemplos	de	otras	latitudes	muestran	que	las	reformas	no	son	un	esfuerzo	hecho	una	sola	vez	en	el	tiempo,	por	lo	que	se	deben	de	esperar	ajustes	del	proyecto	inicial	de	reforma.	Sin	embargo,	cualquier	cambio	en	el	esquema	de	subsidios	a	energéticos	debe	estar	controlado	y	constreñido	de	manera	que	los	cambios	sean	solamente	aquellos	necesarios	para	mejorar	su	funcionamiento.	Indonesia,	por	ejemplo,	al	inicio	de	su	reforma	implementó	grandes	cambios	al	esquema	de	compensación	a	grupos	vulnerables	debido	a	ineficacias	en	la	distribución	de	fondos	entre	la	población.	Esto	refleja	que	reconocer	errores	en	el	diseño	principal	33
de	las	herramientas	de	la	reforma,	no	representa	en	sí	mismo	un	problema	sino	que	puede	ser	un	elemento	de	fortalecimiento	y	sostenimiento	del	proceso	en	tanto	la	discusión	transita	de	“lo	que	debería	de	hacerse”	y	hacia	“cómo	debería	de	hacerse.”
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¡No más subsidios injustos!
"Cada año el gobierno mexicano gasta 200 mil millones de pesos para reducir artificialmente los precios de los energéticos. Desafortunadamen...
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