Source: https://tc.vlex.es/vid/2007-1-2-9-3-63846806
Timestamp: 2019-09-17 11:29:13+00:00

Document:
STC 162/2009, 29 de Junio de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 63846806
Número de Recurso: 5568-2007
Cuestión de inconstitucionalidad 5568-2007. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca respecto del artículo 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón o, de modo alternativo, en relación con el artículo 107.1 y la disposición final segunda de la Ley de Cortes Generales 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas. Competencias en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas, legislación civil y contratos administrativos: adjudicación mediante concurso o mediante subasta de los derechos sobre bienes patrimoniales de las Administraciones locales. Inconstitucionalidad sobrevenida y nulidad de precepto autonómico.
Sentencia citada en: 38 sentencias, 3 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas, 2 resoluciones administrativas
STC 162/2009
Con fecha 20 de junio de 2007 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca, al que se acompaña, junto con el testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 515-2006 que se tramita ante dicho Juzgado, el Auto de 7 de junio de 2007, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón o, alternativamente, en relación con la disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE.
Ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca se sigue el recurso contencioso-administrativo núm. 515-2006, en virtud de demanda formulada por don Ángel Fernando Jiménez Valeta contra sendos Acuerdos del Ayuntamiento de Albero Bajo de 28 de agosto y de 29 de septiembre de 2006, relativos, respectivamente, a la fijación del pliego de condiciones para el arrendamiento de los aprovechamientos agrícolas de determinadas parcelas de esa localidad para las campañas agrícolas 2006/2007 a 2010/2011 y a la adjudicación de dicho contrato de arrendamiento mediante subasta. En dicho proceso se plantea por el recurrente la improcedencia de acudir a la subasta como forma de adjudicación del contrato discutido.
Visto el proceso para Sentencia, el Juzgado, mediante providencia de 18 de mayo de 2007, acordó oír al Ministerio Fiscal y a las partes en el proceso a quo por plazo común de diez días para que formulasen alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, por su posible contradicción con el art. 149.1.18 CE o, de modo alternativo, en relación con la disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, en cuanto la misma declara básico el art. 107.1 de esta Ley.
El Letrado de la Diputación Provincial de Huesca, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Albero Bajo, se manifestó a favor de proceder a una interpretación integradora de ambos preceptos, estatal y autonómico, que evitase el planteamiento de la cuestión; subsidiariamente, interesó el planteamiento de la cuestión en relación con la disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, "por derivarse de su minuciosidad una extralimitación de las competencias básicas que en materia de régimen de bienes locales dispone el Estado, al quedar agotada cualquier línea legislativa en este punto por las Comunidades Autónomas".
Mediante Auto de 7 de junio de 2007 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca acordó plantear al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE, o, de modo alternativo, en relación con la disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, en cuanto declara básico el art. 107.1 de esta Ley. El Juzgado fundamenta el planteamiento de la cuestión en las consideraciones que seguidamente se resumen:
Por lo que se refiere al juicio de aplicabilidad y relevancia, señala el Juzgado que la resolución de la litis pasa por dilucidar si el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón (que establece la necesidad de subasta pública para la adjudicación de contratos de arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes patrimoniales, siempre que la cesión sea superior a cinco años o su precio exceda al 5 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto) es conforme a lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE o, de modo alternativo, si la disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas, que declara el carácter básico del art. 107.1 de esta Ley, atenta contra el anterior precepto constitucional. Los preceptos alternativamente cuestionados resultan determinantes para el fallo a dictar, pues de aplicarse la legislación básica estatal la actuación impugnada en el proceso a quo debería ser anulada por no haberse realizado la adjudicación por concurso, mientras que de aplicarse el art. 184.2 de la Ley aragonesa la impugnación debería ser rechazada, ya que la utilización de la subasta como forma de adjudicación del contrato sería conforme a derecho en atención a los recursos ordinarios del Ayuntamiento de Albero Bajo.
El Juzgado considera que la regla contenida en el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, contradice la establecida, con carácter básico, en el art. 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, que dispone que el concurso será el procedimiento aplicable con carácter general para la adjudicación de contratos relativos a la explotación de bienes y derechos patrimoniales, siendo imposible realizar, en este caso, una interpretación del precepto autonómico cuestionado que permita conciliar su oposición con la legislación básica estatal. Por ello, el Juzgado entiende que es necesario resolver si el art. 184.2 de la Ley aragonesa es conforme al art. 149.1.18 CE o si, por el contrario, la disposición final segunda de la Ley estatal 33/2003, atenta contra el referido precepto constitucional al imponer una regulación básica mas allá de lo que vendría derivado de tal precepto constitucional en sus referencias a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y a la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, en interpretación sistemática con lo establecido en el art. 35.1.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón, en la redacción vigente cuando se dictaron los acuerdos impugnados, y con los arts. 71.5 y 75.11 del vigente Estatuto de Autonomía, los cuales atribuyen a la Comunidad Autónoma de Aragón competencia exclusiva en materia de régimen local sobre los extremos que en la norma estatutaria se señalan y compartida para el desarrollo de las bases del Estado previstas en el art. 149.1.18 CE, respectivamente.
Finalmente, el Juzgado justifica el planteamiento alternativo de la cuestión de inconstitucionalidad refiriéndose a la existencia de antecedentes en los que, si bien finalmente se inadmitió la cuestión por otras razones, no se planteó por el Tribunal Constitucional objeción alguna a una formulación de una duda de inconstitucionalidad de tipo alternativo, dada la concurrencia del juicio de relevancia en relación a ambos preceptos, estatal y autonómico.
Mediante providencia de 24 de julio de 2007 el Pleno, a propuesta de la Sección Primera de este Tribunal, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, deferir el conocimiento de la presente cuestión a la Sala Primera, a la que le ha correspondido por turno objetivo.
También acordó comunicar esta providencia al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca a fin de que, en virtud de lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso a quo hasta que resuelva definitivamente la cuestión por este Tribunal, y publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado", publicación que tuvo lugar el 6 de agosto de 2007, y en el "Boletín Oficial de Aragón".
El Presidente del Senado, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 5 de septiembre de 2007, comunicó que esta Cámara ha adoptado el acuerdo de darse por personada en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 13 de septiembre de 2007, comunicó a su vez que dicha Cámara ha adoptado el acuerdo de darse por personada en el proceso, ofreciendo asimismo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de septiembre de 2007 el Abogado del Estado se personó en el presente proceso constitucional y formuló las alegaciones que seguidamente se resumen, solicitando que se declare la inconstitucionalidad del art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, por ser contrario al art. 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, dictado al amparo del art. 149.1.18 CE.
Tras recordar el tenor literal del art. 149.1.18 CE y de los arts. 71.5 y 75.11 del vigente Estatuto de Autonomía de Aragón, señala el Abogado del Estado que el título competencial prevalente donde ha de encuadrarse la regulación del art. 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, es el relativo a la "legislación básica sobre contratos" (art. 149.1.18 CE), por ser más específico que el de "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" al que también se refiere la exposición de motivos de la citada Ley. Ello es así desde un punto de vista formal, pues los negocios jurídicos a los que se refiere el art. 107.1 de la Ley 33/2003 son contratos privados, que se rigen en cuanto a su preparación y adjudicación por las normas de la legislación patrimonial de las correspondientes Administraciones públicas, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 5.3 y 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones públicas. Conclusión avalada por la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional sobre la distinción entre procedimiento administrativo común y procedimientos especiales ratione materia, respecto de los cuales el título competencial prevalente sería el relativo al ámbito material sobre el que se proyecta el concreto procedimiento (por todas, STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10).
Sentada la precedente conclusión, sostiene el Abogado del Estado que el precepto autonómico cuestionado, art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, contradice abiertamente lo dispuesto con carácter básico por el art. 107.1 de la Ley 33/2003, pues mientras que este precepto prescribe el concurso como forma general de adjudicación de cualquier "contrato para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales", salvo los casos excepcionales en que proceda la adjudicación directa, por el contrario, el art. 184.2 de la Ley aragonesa impone la subasta en los arriendos o cualquier otra forma de cesión del uso de bienes patrimoniales "siempre que la duración de la cesión sea superior a cinco años y su precio exceda del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto", admitiendo sólo excepcionalmente el concurso, en los supuestos especificados en el párrafo 2 del mismo art. 184.2. De este modo, para un supuesto de hecho coincidente, la consecuencia jurídica de la norma autonómica de desarrollo es radicalmente distinta a la prevista en la norma básica estatal. En consecuencia -concluye el Abogado del Estado- dado el carácter básico del art. 107.1 de la Ley 33/2003 y la insalvable contradicción entre este precepto y el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, sólo cabe declarar la inconstitucionalidad de este último.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 18 de septiembre de 2007 se personó en el presente proceso constitucional y formuló las alegaciones la Letrada de las Cortes de Aragón, interesando que se declare la constitucionalidad del art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, y la inconstitucionalidad de la disposición final segunda , apartado 5, de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, en cuanto atribuye carácter básico al art. 107.1 de esta Ley.
Señala la Letrada de las Cortes de Aragón que la Ley 7/1999, de Administración local de Aragón, se aprobó al amparo, fundamentalmente, del título competencial contenido en el art. 35.1.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón de 1982, en la redacción vigente en 1999, que atribuía a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de régimen local "sin perjuicio de lo dispuesto en el número dieciocho del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución", lo que significa que la legislación autonómica tiene como tiene como límite el respeto a las disposiciones del Estado declaradas básicas, dado el alcance de la competencia estatal para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones locales. Idéntico reparto competencial resulta bajo la vigencia del nuevo Estatuto de Autonomía de Aragón, tras la reforma aprobada por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de conformidad con sus arts. 71.5 y 75.11.
Sin embargo, el bloque formado por las disposiciones, tanto estatales como autonómicas, que regulan el régimen jurídico general de las entidades locales ni agota la normativa aplicable a éstas sobre aspectos concernientes a su organización y funcionamiento, ni constituye la única legislación referida al régimen local. En tal sentido hay que tener en cuenta el carácter básico de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, así como la necesaria colaboración de la legislación sectorial para la determinación de las concretas competencias locales, su ámbito y extensión, de manera que serán las disposiciones aprobadas en las distintas materias, sean estatales o autonómicas, dependiendo de quién tenga constitucionalmente atribuida la competencia para aprobarlas, las que fijarán el alcance de aquellas competencias. En este sentido se citan como títulos competenciales que inciden en la regulación de las facultades de actuación de los entes locales los relativos a la contratación administrativa, los bienes públicos y el régimen del personal al servicio de las Administraciones públicas. Así, en materia de contratación administrativa, el Estado, a tenor de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, tiene reservada la aprobación de la "legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas", y la Comunidad Autónoma de Aragón asumió (art. 37.4 del Estatuto de Autonomía vigente en el momento de aprobarse la Ley 7/1999, de Administración Local de Aragón) y ostenta actualmente (art. 75.12 del vigente Estatuto de Autonomía de Aragón) competencias de desarrollo legislativo y ejecución.
Por tanto, Aragón ostenta otros títulos materiales que concurren con el genérico sobre régimen local para completar la regulación del régimen jurídico de las entidades locales y, entre ellos, por lo que respecta a la definición del régimen de sus bienes, puede desarrollar la legislación básica que apruebe el Estado sobre contratos y concesiones administrativas a celebrar por aquellas entidades locales. En ejercicio de dichas competencias de desarrollo debe entenderse emanado el título VI de la Ley 7/1999, de Administración local de Aragón, que lleva por rúbrica "Bienes de las entidades locales" y en el que se incardina el cuestionado art. 184.2. El régimen patrimonial de los entes locales aragoneses, configurado en sus aspectos principales o de mínimos por la legislación básica estatal reguladora del régimen local y por las bases del Estado sobre contratos y concesiones administrativas, ha podido ser legítimamente completado por la Comunidad Autónoma de Aragón hasta alcanzar una regulación detallada precisamente porque esta Comunidad Autónoma disponía de los títulos apropiados para acometer esta operación.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 20 de septiembre de 2007 se personó en el presente proceso constitucional y formuló las alegaciones la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación y defensa del Gobierno de Aragón, interesando que se desestime la cuestión planteada y se declare la constitucionalidad del art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón.
Por otra parte hay que tener en cuenta que la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, es posterior a la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, que se dictó al legítimo amparo de las competencias previstas en su Estatuto de Autonomía, en la redacción vigente en 1999, y con pleno respeto a la regulación básica estatal relativa al régimen jurídico de las Administraciones públicas. De este modo el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, se dictó por la Comunidad Autónoma en desarrollo de su competencia exclusiva en materia de régimen local -art. 35.2 del Estatuto de Autonomía de 1982 y art. 71.5 del actual Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril- sin que en el momento de su aprobación existiera norma básica en materia de bienes de entidades locales que estableciera las reglas de adjudicación de los contratos de aprovechamientos de bienes patrimoniales, entonces recogidas exclusivamente en el art. 92 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprobó el Reglamento de bienes de las entidades locales.
Cuando el art. 149.1.18 CE se refiere a la competencia exclusiva estatal sobre "las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" esta expresión tiene un contenido y significado semejante al de otras expresiones presentes en el mismo art. 149.1 CE, como "legislación básica" o "bases". Pues bien, en reiterada doctrina (por todas SSTC 1/1982, 147/1991, 284/1993 y 102/1995) el Tribunal Constitucional atribuye a la legislación básica la capacidad de establecer por parte del Estado una suerte de "mínimo común denominador" normativo, una regulación uniforme y de vigencia en todo el territorio del Estado (si bien sobre esta cuestión de la vigencia territorial general en todo el Estado se introducirán con posterioridad matizaciones en la jurisprudencia constitucional) a partir del cual las Comunidades pueden ejercitar sus competencias de desarrollo normativo, cada una de ellas desde su particular óptica y con capacidad de determinación de contenido político, no meramente administrativo. Por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación estatal que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico en su condición de tal.
Pues bien -concluye la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón-, el carácter excesivamente minucioso de la regulación calificada como básica en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas en materia de arrendamiento de bienes patrimoniales (art. 107.1 de la Ley 33/2003) excede del concepto y delimitación doctrinal de lo que deben ser unas bases, a lo que se añade que resulta sorprendente que sea calificada como básica la regulación del arrendamiento de bienes, cuando sin embargo no lo es la regulación relativa a la adquisición de los mismos (arts. 115 y siguientes de la Ley 33/2003), pese a ser éste el acto fundamental sobre un bien que repercute en el patrimonio de las Administraciones públicas. La limitación de los procedimientos de adjudicación por el legislador estatal impide a las Comunidades Autónomas desarrollar esta materia dentro de los principios que deben de regir la explotación de bienes patrimoniales, recogidos, también con el carácter de básico, en el art. 8 de la Ley 33/2003 (entre ellos, los de eficiencia y economía de su gestión, la eficacia y rentabilidad en su explotación), y cuya efectividad puede perfectamente obtenerse a través de subasta, procedimiento de adjudicación no contemplado en la letra del art. 107.1 de la Ley 33/2003, si no existe para el supuesto concreto de bien que se quiera explotar otro criterio adjudicador que el económico.
El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones ante este Tribunal con fecha 28 de septiembre de 2007, interesando la desestimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Parece obvio, por tanto -continúa el Fiscal General del Estado-, que el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, no se opone al art. 149.1.18 CE, pues establece una norma de contratación que no es contraria a la normativa básica, ya que respeta lo dispuesto en el ámbito general de la contratación pública y, de los tres posibles sistemas de adjudicación, acoge la subasta como regla general, y excepcionalmente el concurso. No existía en ese momento (1999) ninguna norma que, con la condición de básica, impusiera un determinado orden de prelación en los sistemas de adjudicación, ya que el art. 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas es posterior. La contradicción del art. 184.2 de la Ley aragonesa con el actual art. 107.1 de la Ley 33/2003 no puede convertir al precepto autonómico en inconstitucional. Si ahora el legislador estatal ha decidido que las posibles formas de otorgamiento de los contratos de explotación de bienes y derechos patrimoniales tienen la consideración de legislación básica, tal como hace la disposición final de la Ley 33/2003, lo que esto habrá provocado será que el citado precepto autonómico, anterior en el tiempo, quede sin vigencia por la derogación tácita que conlleva el contenido actual del art. 107.1 de la Ley 33/2003.
En suma, a juicio del Fiscal, los objetivos de seguridad jurídica -éste manifiesto-, y los de garantía de publicidad, igualdad y libre concurrencia -éstos deducidos-, perseguidos por el legislador estatal para declarar el carácter básico del art. 107.1 de la Ley 33/2003 no carecen de razonabilidad, por lo que deben ser considerados suficientes para sustentar la adecuación de este precepto al art. 149.1.18 CE.
Por providencia de 25 de junio de 2009 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Huesca plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón o, alternativamente, en relación con la disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, en cuanto la misma declara básico el art. 107.1 de esta Ley.
"El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes patrimoniales se regirán por la normativa reguladora de la contratación. Será necesaria la realización de subasta pública, siempre que la duración de la cesión sea superior a cinco años o su precio exceda del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto.
En todo caso, el usuario habrá de satisfacer un precio que no podrá ser inferior al seis por ciento del valor en venta de los bienes".
A su vez, el art. 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, dispone que "Los contratos para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales se adjudicarán por concurso salvo que, por las peculiaridades del bien, la limitación de la demanda, la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operación, proceda la adjudicación directa. Las circunstancias determinantes de la adjudicación directa deberán justificarse suficientemente en el expediente". Este precepto tiene carácter de legislación básica, de acuerdo con lo preceptuado en el art. 149.1.18 CE, conforme se establece en el apartado 5 de la disposición final segunda de la Ley 33/2003.
Planteada así la presente cuestión debemos precisar que nuestro análisis ha de atender a determinar si, una vez que el legislador estatal ha procedido a aprobar la normativa básica en materia de procedimiento de adjudicación de contratos para la explotación de bienes y derechos patrimoniales de las Administraciones públicas (art. 107.1 de la Ley 33/2003), puede entenderse que el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón se ajusta a esa normativa básica estatal sobrevenida o si, por el contrario, entra en contradicción con la misma.
Ciertamente, como han puesto de relieve en sus alegaciones el Gobierno y las Cortes de Aragón, la regulación establecida en el art. 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón, encontraba su inicial fundamento en la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma de Aragón por el art. 35.1.2 de su Estatuto de Autonomía de 1982, en la redacción vigente en 1999, conforme al cual Aragón tenía competencia exclusiva en materia de régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE. Con el vigente Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, esta Comunidad Autónoma continúa ostentando competencia exclusiva en materia de régimen local, en los términos establecidos en el art. 71.5 del Estatuto y, asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 75.11 del Estatuto, competencias para el desarrollo de las bases del Estado establecidas en el art. 149.1.18 CE para las Administraciones públicas aragonesas, incluidas las entidades locales.
En efecto, el art. 82 del citado texto refundido establece que "El arrendamiento de bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por las normas jurídico-públicas que regulen la contratación" (remisión que en el momento de aprobarse la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, de 9 de abril, debía entenderse hecha a la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones públicas), regla que vino a ser recogida en términos similares por el inciso inicial del art. 184.2 de la Ley aragonesa 7/1999. Y el art. 92 del Reglamento estatal de bienes de las entidades locales de 1986 establece que: "1. El arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes patrimoniales de las Entidades locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de la contratación de las Entidades locales. Será necesaria la realización de subasta siempre que la duración de la cesión sea superior a cinco años o su precio exceda del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto. 2. En todo caso, el usuario habrá de satisfacer un canon no inferior al seis por ciento del valor en venta de los bienes". Esta regulación se reproduce, en términos prácticamente idénticos, por el art. 184.2 de la Ley aragonesa 7/1999, que añade la posibilidad de adjudicar estos contratos de arrendamiento y cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes patrimoniales de las entidades locales por concurso, con carácter excepcional y de forma justificada (aun cuando el plazo de cesión sea superior a cinco años y su precio exceda del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto), en los supuestos contemplados en el precepto, previsión que no contradecía la antedicha normativa estatal en materia de régimen local, ni tampoco lo dispuesto en el art. 9.1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones públicas, en cuanto a la regulación de la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones públicas.
Conforme ha quedado expuesto debemos determinar si el art. 107.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, respeta efectivamente la doble dimensión (formal y material) consustancial a la noción de "bases".
Pues bien, en primer lugar es evidente que el art. 107.1 de la Ley 33/2003 cumple con el requisito formal, cuyo respeto ha exigido de manera reiterada este Tribunal, de que, salvo en supuestos excepcionales, la normativa básica "venga incluida en la Ley votada en Cortes que designe su carácter de básica o esté dotada de una estructura de la cual se infiera ese carácter con naturalidad" (SSTC 80/1988, de 28 de abril, FJ 5; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6), pues no en vano es un precepto con rango de Ley formal aprobado por las Cortes Generales y su carácter básico está expresamente proclamado por el apartado 5 de la disposición final segunda de esta misma Ley 33/2003.
Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la verificación del carácter materialmente básico del art. 107.1 de la Ley 33/2003, hemos de comenzar recordando que la competencia del Estado para establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones públicas, a las que ha de ajustarse el desarrollo legislativo por parte de las Comunidades Autónomas al regular su patrimonio propio, se halla, como este Tribunal tuvo ocasión de precisar ya en la STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 1, en diversos títulos del art. 149.1 CE, que reservan esta materia a la competencia exclusiva del Estado: "por ejemplo, la legislación civil (art. 149.1.8 CE) ... las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18. CE), o la legislación básica sobre contratos o concesiones administrativas (ibídem)". Esta doctrina se reitera en la STC 85/1984, de 26 de julio, FJ 3.
Así pues, es principalmente en las nociones de "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas" y de "legislación básica sobre contratos o concesiones administrativas", contenidas en el art. 149.1.18 CE, donde ha de entenderse residenciada la competencia estatal en materia de régimen patrimonial de las Administraciones públicas.
La anterior conclusión no se contradice con la afirmación de que, tratándose -como se trata en el precepto autonómico cuestionado- de negocios jurídicos de explotación de bienes patrimoniales de las entidades locales, "estos bienes están destinados a obtener el máximo rendimiento económico para aquéllas, al igual que ocurre con los bienes cuyo titular es un particular" (STC 166/1998, de 15 de julio, FJ 13), pues dicha finalidad puede satisfacerse perfectamente seleccionando al adjudicatario mediante concurso, forma de adjudicación del contrato en la que, entre otros criterios a considerar, habrá de tenerse en cuenta, desde luego, el del precio ofertado, hasta el punto de que este criterio resultará determinante si existiera empate entre ofertas atendiendo a los restantes criterios de adjudicación del concurso, pues, existiendo esa situación de igualdad entre los licitadores, la racionalidad de los principios de buena administración de los intereses públicos (art. 103.1 CE) y de eficiencia y economía en la gestión de los recursos públicos (art. 31.2 CE), conduce a la elección del interesado que ofrezca pagar mayor precio por la utilización del bien patrimonial de que se trate.
El principio general de adjudicación por concurso de los contratos para la explotación de los bienes patrimoniales se completa con la admisión, con carácter excepcional, de la adjudicación por contratación directa, previsión que encuentra su justificación en la existencia de supuestos peculiares, que el propio art. 107.1 de la Ley 33/2003 enumera, en los que justamente la mejor satisfacción de los intereses públicos aconseje la selección directa del contratista, por no resultar eficaz en tales supuestos excepcionales acudir a un sistema complejo de selección, como es el concurso. En todo caso, el control de la decisión administrativa de optar por la adjudicación directa queda asegurado por la exigencia legal de que esa decisión sea motivada ("las circunstancias determinantes de la adjudicación directa deberán justificarse suficientemente en el expediente", establece el art. 107.1 in fine) y, en consecuencia, susceptible de revisión jurisdiccional.
Una vez que hemos constatado que el art. 107.1 de la Ley 33/2003 es una norma básica tanto en sentido formal como material, de conformidad con el art. 149.1.18 CE, nos resta examinar si existe una efectiva contradicción entre esa norma legal estatal y el art. 184.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón y, de ser así, si esa contradicción resulta insalvable por vía interpretativa.
Pues bien, llegados a este punto hemos de dar la razón al Abogado del Estado cuando sostiene que precepto autonómico cuestionado contradice de forma abierta e insuperable por vía interpretativa lo dispuesto con carácter básico por el art. 107.1 de la Ley 33/2003, pues mientras que este precepto prescribe el concurso como forma general de adjudicación de cualquier "contrato para la explotación de los bienes y derechos patrimoniales" (salvo en los casos excepcionales en que se admite la adjudicación directa), por el contrario el art. 184.2 de la Ley aragonesa impone la subasta como forma de adjudicación en los arriendos o cualquier otra forma de cesión del uso de bienes patrimoniales "siempre que la duración de la cesión sea superior a cinco años y su precio exceda del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto", admitiendo sólo excepcionalmente el concurso, en los supuestos especificados en el párrafo 2 del propio art. 184.2. Es decir, para un mismo supuesto de hecho la consecuencia jurídica del precepto legal autonómico es radicalmente distinta a la prevista en la norma básica estatal sobrevenida.
Sentada esta conclusión resulta obligado precisar, finalmente, los efectos de la declaración de inconstitucionalidad. Y es que, dado que la disconformidad constitucional del precepto autonómico tuvo lugar no originariamente, en el momento de promulgación de la Ley aragonesa 7/1999, sino con posterioridad, en el de entrada en vigor de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas, los efectos de la inconstitucionalidad y nulidad (art. 39.1 LOTC) del art. 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999 deben desplegarse exclusivamente a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley estatal (SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 9 in fine, y 1/2003, de 16 de enero, FJ 9), no siendo susceptibles de ser revisadas como consecuencia de esta declaración de nulidad las situaciones jurídicas consolidadas, tanto las decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC) en las que se haya aplicado el art. 184.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1999, como, por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), las establecidas en aplicación de ese mismo precepto mediante acto administrativo firme (por todas, SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11, y 179/2006, de 13 de junio, FJ 11).
ATC 69/2012, 17 de Abril de 2012
STSJ Canarias 640/2009, 1 de Septiembre de 2009
STSJ Castilla-La Mancha 709/2012, 2 de Octubre de 2012
STSJ Canarias 341/2007, 26 de Abril de 2007

References: artículo 184
 artículo 107
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 149
 Real Decreto 
in fine
in fine