Source: https://www.hausarbeiten.de/document/70267
Timestamp: 2019-09-17 19:11:58+00:00

Document:
Aspekte und Instrumente der Baulandbereitstellung sowie ... | Hausarbeiten publizieren
2. Aspekte und Rahmenbedingungen der Baulandbereitstellung
2.1 Kommunale Innen- und Außenentwicklung
2.2 Bevölkerungsentwicklung und Wandel der privaten Haushalte
2.3 Baulandbereitstellung und Siedlungsentwicklung
3. Instrumente der Baulandbereitstellung nach dem allgemeinen und besonderen Städtebaurecht
3.1 Die klassische Angebotsplanung
3.2 Der kommunale Zwischenerwerb
3.3 Das Umlegungsverfahren
3.4 Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen
4. Baulandbereitstellung durch Dritte
4.1 Private und Landgesellschaften
4.2 Kommunale Unternehmen
4.2.1 Der Eigenbetrieb
4.2.2 Die GmbH
4.2.3 Die GmbH & Co KG
4.2.4 Die Aktiengesellschaft
4.2.5 Die Anstalt öffentlichen Rechts
5. Finanzierung der Baulandbereitstellung innerhalb und außerhalb des kommunalen Haushalts
5.1 Umsetzung der Baulandbereitstellung im kommunalen Haushalt
5.2 Finanzierung durch Dritte außerhalb des kommunalen Haushalts
5.3 Unterstützende Instrumente der Baulandbereitstellung
5.3.1 Vertragliche Instrumente
5.3.1.1 Der städtebauliche Vertrag
5.3.1.2 Der Durchführungsvertrag
5.3.1.3 Der Erschließungsvertrag
5.3.2 Finanzierungsmodalitäten
5.3.2.1 Das Zahlungs- und Verfügungsmodell
5.3.2.2 Das Vollmachtsmodell
5.3.2.3 Das Optionsmodell
5.3.2.4 Steuerliche Modellformen
6. Entscheidungshilfen zur Umsetzung der unterschiedlichen Möglichkeiten der Baulandbereitstellung
6.1 Entscheidungskriterien für Ämterverwaltung oder Unternehmensgründung
6.2 Entscheidungshilfen für eine kommunale Unternehmensform
6.3 Die Wirtschaftlichkeitsberechnung als Entscheidungshilfe für unterschiedliche Entwicklungsalternativen
6.3.1 Die städtebaulichen Kalkulation
6.3.2 Typen der städtebaulichen Kalkulation
6.3.3 Ausgabe- und Eingabeposten der Kalkulation
7. Handlungsempfehlungen für eine nachhaltige Baulandbereitstellung
7.1 Strategische Handlungsempfehlungen
7.2 Operative Handlungsempfehlungen
Kommunale Baulandbereitstellung ist trotz rückläufiger Bevölkerungszahlen bzw. verlangsamtem Bevölkerungswachstum weiter notwendig. Dieses gilt sowohl für die Bereitstellung von Wohnbauflächen als auch für die Schaffung von Gewerbeflächen. Dabei ist die Baulandbereitstellung nicht mehr allein auf quantitative Kriterien ausgerichtet. Die qualitativen Aspekte, d.h. die Wohnwünsche, gewinnen zunehmend an Bedeutung. Außerdem steht bei der Baulandbereitstellung durch veränderte Lebensgewohnheiten nicht mehr allein die „klassische“ Familie im Vordergrund der Wohnungsnachfrage.
Die Baulandnachfrage wird sich aufgrund unterschiedlicher Potentiale regional stärker ausdifferenzieren. Der Grund für wachsende und schrumpfende Regionen liegt in den veränderten sozialen und wirtschaftlichen Strukturen sowie den Nachfragestrukturen; die Menschen werden älter und kommen aus verschiedenen Ländern mit unterschiedlichen Kulturen. Der Anteil der über 60–jährigen an der Gesamtbevölkerung wird beispielsweise von 24,7 % im Jahr 2005 auf 29,1 % im Jahr 2020 ansteigen[1]. Hinzu kommt ein steigender Wohnflächenbedarf pro Haushalt. Auch dieses wirkt sich als quantitativ erhöhender Faktor auf die Nachfrage aus.
Angesichts der kritischen finanziellen Situation vieler Kommunen ist in Zukunft keine nachhaltige Entspannung zu erwarten. Daher müssen sich Baulandbereitstellungen mehr denn je rechnen. Durch Alternativen wird versucht die öffentlichen Haushalte zu entlasten. Es werden neue Betriebsformen wie Eigengesellschaften und Eigenbetriebe gegründet, die Aufgaben von der öffentlichen Hand übernehmen. Außerdem gehen Kommunen Kooperationen mit privaten Dritte ein.
Auch für die Baulandbereitstellung werden immer häufiger Überlegungen angestellt, wie die „Baulandproduktion“ effektiver und wirtschaftlicher organisiert werden kann. Diese Fragen rücken für die Kommunen daher neben der hoheitlichen Aufgabe der Bauleitplanung immer mehr in den Vordergrund.
Das Ziel der Arbeit besteht darin, neben den klassischen Instrumenten der Baulandbereitstellung, alternative Möglichkeiten und Umsetzungsformen darzustellen, die den kommunalen Haushalt entlasten.
Hierzu werden Organisationsformen kommunaler Unternehmen und die Kooperation mit Investoren sowie privaten Trägern vorgestellt. Durch verschiedene Vertragsmodelle und Finanzierungsformen soll gezeigt werden, dass vertragliche Gestaltungen dem Ziel der Haushaltsentlastung Rechnung tragen können.
Des Weiteren verfolgt die Arbeit das Ziel, für Kommunen Entscheidungshilfen und Handlungsempfehlungen auszugeben, um ein nachhaltiges Baulandmanagement zu entwickeln, das dauerhaft einen Weg der Baulandbereitstellung aufzeigt, der für die jeweilige Kommune auf Grund der gegebenen örtlichen Rahmenbedingungen und angestrebten Ziele optimal ist.
Die vorliegende Arbeit stellt einleitend zunächst die Entwicklungen dar, die die Baulandentwicklung derzeit beeinflussen und zukünftig beeinflussen werden. Neben der Bevölkerungsentwicklung, der allgemeinen Wohnsituation und Wohnbedarfs-entwicklung wird in diesem Abschnitt herausgestellt, dass Bauland nach wie vor bereitzustellen ist. Anhand der Geschichte des Städtebaurechts wird aufgezeigt, dass es im Laufe der Jahre immer eine Ambivalenz zwischen Außen- und Innenentwicklung gegeben hat und beide Bereiche unabdingbar für eine ganzheitliche Stadtentwicklung erforderlich sind. Auch unterschiedliche regionale Strukturen führen dazu, dass nicht alle Regionen gleich stark oder schwach von Veränderungen betroffen sind und je nach Standort und örtlichen Gegebenheiten mehr auf die Außen- oder Innenentwicklung ausgerichtet sind.
Es gibt z.B. Kommunen, die stark auf Entwicklung in den Außenbereich ausgerichtet sind, da sie einen Nachfragezuwachs verzeichnen, der nur über zusätzliche Wohnbauflächen gedeckt werden kann. Auch der Wunsch nach dem bezahlbaren Einfamilienhaus „im Grünen“ lässt sich im Innenbereich nicht immer verwirklichen.
Diese Arbeit befasst sich insgesamt mehr mit der Entwicklung in den Außenbereich, da die zu überplanende Fläche, in der Regel landwirtschaftliche Nutzfläche, bei allen Kommunen ähnlich ist. Hinsichtlich der Innenentwicklung spielen in der Regel insgesamt die örtlichen Gegebenheiten und Bedingungen eine größere Rolle (z.B. Brachflächen und Altlasten, Nachverdichtung und Grundstücksgrößen, Wohnungsrückbau und Bewohner bzw. Eigentümeranzahl und –verhältnis etc.).
In den weiteren Abschnitten werden verschiedene Instrumente des Städtebaurechts zur Baulandbereitstellung aufgezeigt.
Auf Grund der angespannten Haushaltssituation rücken finanzielle Gesichtspunkte und alternative Umsetzungsmöglichkeiten, die den kommunalen Haushalt nicht belasten, immer mehr in den Vordergrund. In diesem Zusammenhang werden im weiteren Verlauf dieser Arbeit Organisationsformen kommunaler Unternehmen sowie die Zusammenarbeit mit Privaten beschrieben, die die Aufgaben der Baulandentwicklung übernehmen. Es werden die organisatorischen sowie rechtlichen Aspekte der verschiedenen Finanzierungs- und Organisationsformen behandelt und die einzelnen Merkmale herausgearbeitet und dargestellt.
Da Kosten und Einnahmen der Baulandentwicklung im Sinne der Transparenz und Akzeptanz immer mehr an Bedeutung gewinnen, werden in einem weiteren Abschnitt Entscheidungskriterien erläutert, die zu einer optimalen Baulandentwicklung beitragen können. Des Weiteren werden Entscheidungshilfen für eine Umsetzung innerhalb der Verwaltung oder für eine Baulandentwicklung durch Unternehmensgründung ausgegeben.
Ein weiterer Abschnitt befasst sich mit Handlungsempfehlungen für eine optimale nachfragorientierte Baulandbereitstellung, die die zukünftigen Entwicklungen und örtlichen Gegebenheiten berücksichtigen und einer kommunalen Haushaltsentlastung Rechnung tragen können.
Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass sich in dieser Arbeit Gesetzesgrundlagen im Sinne der Einheitlichkeit auf das Land Nordrhein – Westfalen beziehen.
Mit dem Städtebaurecht steht den Kommunen ein umfangreiches Instrumentarium zur Entwicklung von Bauland zur Verfügung. Auf Grund unterschiedlicher Entwicklungen haben die Instrumente im Laufe der letzten Jahre andere Bedeutungen erlangt. In den 80er Jahren stand die erhaltende Stadterneuerung im Mittelpunkt. In diesen Jahren lag der Schwerpunkt ähnlich wie heute auf der Innenentwicklung, die ihren Vorrang vor der Außenentwicklung hatte[2]. Die Wiedernutzung von Brachflächen wurde immer bedeutsamer, so dass das Städtebauförderungsgesetz 1984 novelliert wurde[3]. Damit verbunden sind die Sanierungsmaßnahmen, die vornehmlich zur Beseitigung städtebaulicher Missstände angewendet werden. Sie sind daher hinsichtlich Baulandbereitstellung für Flächensanierungen von Bedeutung und werden aufgrund der Komplexität in dieser Arbeit nicht weiter behandelt.
Mit der Öffnung der Mauer im Jahre 1990 änderte sich die Nachfragesituation. Der Wohnbedarf stieg an, die Außenentwicklung bekam eine größere Priorität vor der Innenentwicklung. In diesem Zusammenhang sind auch unter dem Druck des öffentlichen Finanzbedarfs sowie des Nachfragebooms und der Erwartungen der Investoren die städtebaulichen Verträge entstanden.
Der erhebliche Baulandbedarf führte dazu, dass die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme wieder in den Vordergrund trat und wieder zum allgemeinen Satzungsrecht erklärt wurde[4].
Ende der 90er Jahre trat der Nachfrageeinbruch ein. Wieder erlangte die Innenentwicklung gegenüber der Außenentwicklung eine größere Bedeutung[5].
Baulandbereitstellung ist sowohl hinsichtlich der Erweiterung in den Außenbereich erforderlich als auch im Innenbereich muss sie beispielsweise der Revitalisierung von Brachflächen oder der Nachverdichtung Rechnung tragen. Die folgende Abbildung zeigt die einzelnen Bausteine für ein nachhaltiges Flächenmanagement im Innen- und Außenbereich. Die dargestellten Anforderungen zeigen auf, dass eine nachhaltige Stadtentwicklung eine interdisziplinäre Vorgehensweise erfordert, indem verschiedene Aspekte der Baulandbereitstellung berücksichtigt werden.
Abb. 1: Städtebauliche Aufgaben für das Flächenmanagement
Quelle: Kötter, T., 2002, S.
Insgesamt ist diese Arbeit mehr auf die Weiterentwicklung von Bauland auf unbebauten Flächen ausgerichtet. Gleichwohl ist die Planung und Steuerung der Bestandsentwicklung für die kommunale Entwicklung gleich bedeutsam. Die Novellierung des BauGB 2004 hebt dieses insbesondere durch die neu eingeführten Maßnahmen in §§ 171a bis d zum Stadtumbau hervor. Dass die Problemschwerpunkte der Stadtentwicklung in den Bereichen der Innenstadtentwicklung liegen, wird darüber hinaus durch die aktuelle BauGB-Novellierung bestätigt, die die Innenentwicklung der Kommunen dadurch stärken und fördern will, dass erforderliche Planungsverfahren vereinfacht und beschleunigt werden[6].
Die Bevölkerungsentwicklung ist eine wichtige Einflussgröße der Stadtentwicklung, die die Nachfrage auf dem Baulandmarkt bestimmt. Die Lebensverhältnisse hinsichtlich der Ansprüche an den Wohnraum und die Entwicklung von Haushaltsgrößen beeinflussen den Wohnungsmarkt und haben damit sekundär auch Auswirkungen auf die Notwendigkeit von Baulandbereitstellung[7].
Derzeit ist bundesweit noch in einigen Regionen ein Bevölkerungszuwachs zu verzeichnen. Die folgende Abbildung zeigt, dass diese Entwicklung stark differiert und auseinander läuft, d.h. dass einige Regionen weiterhin eine positive Bevölkerungsveränderung zu verzeichnen haben, während in anderen Gebieten die Bevölkerung in den kommenden Jahren weiter sinkt.
Abb. 2: Veränderung der Bevölkerung in den Kreisen und kreisfreien Städten, Ende 2004 bis Ende 2005, in %
Quelle: Hallenberg, B, 2006, S.
Insgesamt hat die Bevölkerung im vergangenen Jahr bundesweit um 0,1 % (63.000 Personen) abgenommen[8].
Ursächlich hierfür waren eine Erhöhung des Sterbefallüberschusses und eine Verringerung des Wanderungsüberschusses. Die Abbildung zeigt positive Bevölkerungsentwicklungen in den Räumen München/Südbayern, Hamburg, Berlin, Frankfurt/Rhein-Main sowie in großen Teilen Baden-Württembergs, dem westlichen Niedersachsen sowie dem nördlichen und südwestlichen Nordrhein-Westfalen. In diesen Regionen verläuft die Baulandbereitstellung anders als z.B. in den neuen Bundesländern, die eine Abnahme zu verzeichnen haben.
Die Regionen der neuen Bundesländer werden im Hinblick auf Wohnqualität, Verbesserung der Standortfaktoren etc. ihren Schwerpunkt mehr auf die Innenentwicklung legen, um den Bevölkerungsbestand möglichst zu erhalten. Die Wachstumsregionen werden zusätzlich neues Bauland bereitstellen, um die wachsende Nachfrage zu befriedigen. Dabei ist nicht nur regional betrachtet mit Schrumpfung oder Wachstum zu rechnen. Die Bertelsmann Stiftung kommt in ihrer Analyse und ihrem Handlungskonzept zum demographischen Wandel zu dem Ergebnis, dass diese ambivalenten Prozesse unter den einzelnen Kommunen teils räumlich nah beieinander liegen – und diese Gegensätze auch zunehmen[9]. Neben dem absehbaren Rückgang der Bevölkerungszahlen bildet die „demographische Alterung“ ein wichtiges Merkmal demographischen Wandels. Der Trend der Alterung der Gesellschaft durch steigende Lebenserwartung und sinkende Kinderzahlen wird sich weiter fortsetzen[10]. Macht die Bevölkerung der unter 50 Jährigen im Jahr 2003 noch einen Anteil von 63 Prozent an der Gesamtbevölkerung aus, so wird sich dieser bis 2020 auf fast 50 Prozent reduzieren[11].
Dass der Flächenverbrauch nicht abnimmt und nicht mit der Abnahme der Bevölkerungszahlen korreliert, liegt u.a. an der Zunahme der Singlehaushalte, den gewachsenen Ansprüchen an Wohnraum und Wohnqualität sowie an der nach wie vor vorhandenen Vorliebe für frei stehende Einfamilienhäuser[12]. Nach dem statistischen Jahrbuch 2006 hat im Jahr 2004 jeder Einwohner in Deutschland 40,8 m² in Anspruch genommen. 1996 benötigte jeder Einwohner noch durchschnittlich 37,2 m²[13]. Die Wohnfläche je Wohneinheit ist in diesen Jahren von 83,7 m² auf 85,6 m² gestiegen. Die Anzahl der Räume ist in den Wohneinheiten gleich geblieben und liegt durchschnittlich bei 4,4. Lag die Anzahl der benötigten Räume je Einwohner im Jahr 2004 bei 2,1 Räume, so waren es 1996 durchschnittlich 1,9[14]. Dass trotz der insgesamt zu verzeichnenden Bevölkerungsabnahme mehr Fläche je Einwohner in Anspruch genommen wird, zeigt sich an der steigenden Anzahl der Wohnungen: Im Jahre 1996 gab es in Deutschland insgesamt 445 Wohnungen je 1000 Einwohner (insgesamt 36.492.323 Wohnungen ohne Wohnheime und Wohnungen in Wohnheimen), 2004 stieg die Anzahl der Wohnungen je 1000 Einwohner auf 477 (insgesamt 39.362.909)[15]. Das statistische Jahrbuch führt weiter aus, dass im Jahre 2002 von allen Haushalten ca.50 % 1 – Personenhaushalte waren.
Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung der unterschiedlichen Haushaltstypen bis zum Jahre 2020.
Abb. 3: Unterschiedliche Haushaltstypen
Quelle: BBR, 2005, S.
In der Abbildung schlägt sich insbesondere die prognostizierte demographische Entwicklung nieder, die besonders durch die steigende Anzahl der Witwen- und Rentnerhaushalte dokumentiert wird.
Abschließend bleibt festzuhalten, dass die Pluralität von Lebensstilen, Individualisierungstendenzen, die wachsende Anzahl Alleinlebender aber auch die zunehmende Armut zu veränderten Strukturen führen. Diese wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen Veränderungen wirken sich auch auf eine nachfragerechte Baulandbereitstellung aus.
Bundesweit betrug der Flächenverbrauch zwischen 1993 und 2002 täglich im Durchschnitt 120 Hektar[16]. Laut Umweltbundesamtes waren es 2002 105 ha pro Tag[17].
Die folgende Abbildung veranschaulicht den zunehmenden Flächenverbrauch im Verhältnis zur Bevölkerungsentwicklung.
Abb. 4: Siedlungsflächenentwicklung
Der immense Flächenverbrauch widerspricht dem Nachhaltigkeitsprinzip und der im Baugesetz verankerten Bodenschutzklausel mit Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen[18]. Mit der Klausel fordert der Gesetzgeber die Gemeinden auf, sich ernsthaft mit dem Flächensparen auseinander zu setzen. Die Reduzierung des Flächenverbrauchs ist kein alleiniges kommunales Problem, sondern eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, zumal die Bodenschutzklausel im Verhältnis zu anderen Belangen keinen Vorrang hat.
Im Sinne der Bodenschutzklausel will die Bundesregierung auf den Flächenverbrauch reagieren. Dieses hat Auswirkungen auf die Ausweisung und Zielsetzung der Baulandbereitstellung in den Kommunen. Dokumentiert wird dieses seitens der Bundesregierung durch eines der sieben vorrangigen Handlungsfelder in der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie, die die Minderung der Flächeninanspruchnahme für Siedlungen und Verkehr zum Ziel hat. Wenn der Umgang mit der Fläche nachhaltig organisiert werden soll – so die Zielsetzung der Bundesregierung –, muss die für Wohnen, Gewerbe und Verkehr neu in Anspruch genommene Fläche von 120 Hektar am Tag im Durchschnitt der vergangenen zehn Jahre auf 30 Hektar am Tag im Jahr 2020 verringert werden[19].
Große Flächeninanspruchnahmen resultieren aus der anhaltenden Suburbanisierung[20], die bis heute den Verstädterungsprozess im Umland der Kernstädte verstärkt. Folgende Motive lassen sich für den anhaltenden Suburbanisierungsprozess nennen[21]:
- Radiuserweiterung: Bauwillige weichen zunehmend in weniger verdichtete ländliche Kreise aus.
- Zunehmende Siedlungsdispersion: Die Bevölkerungs- und Arbeitsplatzsuburbanisierung verlaufen unabhängig von aufgestellten Leitbilder- und Leitvorstellungen zur dezentralen Konzentration.
- Zunehmende funktionale Anreicherung der Suburbanisierung: Die Betriebe, insbesondere Einzelhandelseinrichtungen, wählen Standorte in den Umlandkreisen der Agglomerationsräume aus. Dieses betrifft auch Betriebe aus dem tertiären Sektor, von denen man in der Regel annimmt, dass sie eher auf Fühlungsvorteile, Selbstdarstellung und Kundennähe der Mittel- oder Oberzentren ausgerichtet sind.
Des Weiteren entspricht eine Übertragung von Einfamilienhausgebieten am Stadtrand auf die Innenbereiche nicht den stadtfunktionalen und stadtgestalterischen Ansprüchen. Auch lassen sich bestimmte Anforderungen zum Wohnen „im Grünen“ im Innenbereich nicht realisieren, so dass weiterhin auch ein Bedarf an Wohnraum in den städtischen Randlagen ausgewiesen werden muss.
Im Folgendem werden sowohl die hoheitlichen Instrumente nach dem BauGB dargestellt als auch konsensuale Verfahren erläutert, d.h. einige Instrumente werden mit dem BauGB gesetzlich geregelt, daneben können auch privatrechtliche Verträge zur Bodenordnung und Baulandbeschaffung einbezogen werden. Die Übergänge zwischen den einzelnen Instrumenten sind teilweise fließend. Außer der klassischen Angebotsplanung sind alle Möglichkeiten dem Ziel verpflichtet, der Kommune die Verfügbarkeit über die Flächen in zukünftigen Baugebieten zu sichern[22].
Die klassische Angebotsplanung beschränkt sich darauf, das Planungsrecht für die bauliche Nutzung der Flächen zu schaffen. Mit dem Bau der Erschließungsanlage macht die Gemeinde lediglich ein Angebot, entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu bauen[23]. Die benötigten Flächen werden dabei von der Kommune aus eigenem Eigentum bestritten oder sie sind in dem zu entwickelnden Gebiet zu erwerben. Dieses Angebot muss aber nicht genutzt werden. Mit diesem Verfahren geht die Kommune in Vorleistung. Diese sind solange an die Kommune gebunden bis sie im Rahmen des Erschließungsbeitragsrechts die Kosten für die Erschließung zu 90 % von den Anliegern erstattet bekommt[24]. Was Erschließungsanlagen sind und in welchem Umfang sie beitragsfähig sind, ist im BauGB in den §§ 127 und 128 im Einzelnen geregelt. Die Erhebung der Beiträge erzeugt einen gewissen Druck, einzelne Grundstücke zu verkaufen, um die Kosten aufzufangen. Unter der Voraussetzung, dass die Erwerber bauwillig sind, wird somit eine begrenzte Mobilisierung erreicht.
Mit dem Zwischenerwerb kann, im Gegensatz zur klassischen Angebotsplanung, an geeigneten Stellen im Gemeindegebiet stadtgestalterisch Einfluss genommen werden. Die Kommune kauft in einem projektierten Gebiet die Grundstücke vollständig oder teilweise an. Sie entwickelt die Flächen durch das Bebauungsplanverfahren zu Bauland und verkauft die parzellierten und erschlossenen Grundstücke nach Rechtskraft des Bebauungsplanes an Bauwillige. Der Vorteil dieser Art von Baulandbereitstellung liegt darin, dass die Kommune sich weitgehend den Einfluss auf die Realisierung und Finanzierung der Planung behält. Hat die Kommune beispielsweise ausreichend Grundstücke zur Verfügung, kann sie dem Ziel Dämpfung des Bodenpreisniveaus Rechnung tragen. Dieses sozialpolitische Ziel steht in Einklang weiterer Zielsetzungen, die in der folgenden Abbildung dargestellt sind.
Abb. 5: Zielsetzungen des kommunalen Zwischenerwerbs
Quelle: FBLM, 2002, S.
Hinsichtlich der ökologischen Zielsetzungen können mit dem Zwischenerwerb die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen nach § 1a Abs. 3 BauGB frühzeitig an geeigneter Stelle durchgeführt werden.
Im Wesentlichen gibt es folgende Formen des Zwischenerwerbs[25]:
1. Zwischenerwerb ohne Bindung und ohne Beteiligung der Eigentümer an der Wertschöpfung,
2. Zwischenerwerb im Rahmen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme,
3. Zwischenerwerb mit Beteiligung der Eigentümer an der Wertschöpfung,
4. Zwischenerwerb in Kombination mit anderen Wegen (städtebaulicher Vertrag, Umlegung).
Die erste Zwischenerwerbsform ist dadurch gekennzeichnet, dass die Kommune alle für die Erschließung und Entwicklung eines Baugebietes benötigten Flächen von den Alteigentümern erwirbt, zur Baureife bringt und dann veräußert[26]. Die Art und Weise des Ankaufs kann dabei variieren.
Die Alteigentümer werden dabei über den Ankaufspreis hinaus nicht an der Wertschöpfung beteiligt. Der Zwischenerwerb im Rahmen von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen, städtebaulichen Verträgen und Umlegungen wird in einem gesonderten Punkt als Instrumente und Möglichkeiten der Baulandbereitstellung erläutert.
Anders dagegen in der dritten Form des Zwischenerwerbs: Hier wird die Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer dadurch gefördert, dass sie an der entwicklungsbedingten Wertsteigerung, in der Regel mit Baugrundstücken, beteiligt werden[27].
Zudem wird zwischen vollständigem und partiellem Zwischenerwerb unterschieden[28]. Im Gegensatz zum vollständigen Erwerb werden beim partiellen aufgrund eines Vorentwurfs nur die öffentlichen Flächen erworben oder es kommt zu einer quotierten Übertragung künftiger Baulandflächen[29].
Insgesamt ist im Rahmen des kommunalen Zwischenerwerbs der großflächige Ankauf aufgrund privatrechtlicher Verträge von einem oder wenigen Alteigentümern der wichtigste Strategieansatz, um kommunale Planungen zu realisieren[30].
Für den kommunalen Zwischenerwerb spielen die örtlich bzw. regional vorhandenen Eigentumsstrukturen eine entscheidende Rolle[31].
Von großer Bedeutung sind dabei auch betriebsstrukturelle Entwicklungen in der Landwirtschaft, d.h. es ist z.B. zu klären, ob die zu entwickelnde Fläche in einer Hand ist und ob die Hofnachfolge als Zu- oder Nebenerwerb geklärt ist. In diesem Fall sind die Verhandlungsvorgaben klar definiert und die Anzahl der Verhandlungspartner ist gering. Je mehr Planungsalternativen es gibt, desto weniger Spannungen sind zu erwarten. Die Gefahr der personenspezifischen Abhängigkeiten ist dabei sehr groß, wobei dieses insgesamt für alle Baulandstrategien und Instrumente gilt.
Das am weitesten verbreitete Verfahren der Baulandbereitstellung mit der längsten Tradition[32] bildet die Baulandumlegung nach § 45 BauGB. Das „Gesetz betreffend die Umlegung von Grundstücken in Frankfurt am Main“ wurde bereits 1902 verabschiedet[33]. Die Umlegung diente und dient auch heute noch sowohl zur erstmaligen Baulandentwicklung von bis dahin landwirtschaftlich genutzten Flächen als auch zur Neugestaltung in bereits bebauten Gebieten[34].
Nach § 45 Abs. 1 BauGB dient die Umlegung der Neuordnung der Grundstücke zur Neugestaltung bestimmter Gebiete, so dass nach Lage und Größe für die bauliche und sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Es wird zwischen dem vereinfachten[35] und dem klassischen Umlegungsverfahren[36] unterschieden. Das vereinfachte Umlegungsverfahren ist in erster Linie für solche Fälle gedacht, die keinen wesentlichen Eingriff in vorhandene Strukturen und Bestände verursachen[37]. Im Geltungsbereich einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme und eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes ist die vereinfachte Umlegung daher nicht anwendbar[38].
Geht es um eine schwierige und komplexe Neuordnung der Grundstücks- und Eigentumsstruktur ist insbesondere unter Berücksichtigung der rechtlichen Seite eine umfassende Bodenordnung durch das klassische Umlegungsverfahren erforderlich[39]. Die Anwendungsgründe sind bei der klassischen und vereinfachten Umlegung gleich[40]. Vom Verfahrensablauf werden alle im Umlegungsgebiet eingebrachten Grundstücke rechnerisch zu einer Umlegungsmasse vereinigt. Die öffentlichen Flächen werden von dieser Masse abgezogen. Es verbleibt die Verteilungsmasse. Von dieser Masse erhält jeder Eigentümer seinen Sollanspruch, der sich aus dem Verhältnis der eingebrachten Fläche eines Grundstücks zu der Umlegungsmasse ergibt. Es gibt verschiedene Verteilungsmaßstäbe, nach dem sich der Sollanspruch errechnen lässt.
Das Grundbuch erhält einen Grundbuchvermerk, so dass Veränderungen an dem jeweiligen Grundstück nur mit Genehmigung des Umlegungsausschusses erfolgen dürfen, der für die Durchführung der Umlegung zuständig ist.
Die Umlegung dient also in erster Linie dem Interessensausgleich der Grundstückseigentümer, die im Allgemeinen durch die Umlegung profitieren.
Eine Sonderform des kommunalen Zwischenerwerbs ist die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme. Sie ist ein Mittel des besonderen Städtebaurechts nach §§ 165 BauGB zur Entwicklung von Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets entsprechend den Zielen des Städtebaus und der Landentwicklung. Mit der Einführung des Gesetzes war es den Kommunen erstmals möglich, Bodenwertsteigerungen abzuschöpfen[41]. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen haben eine kürzere Tradition als das Umlegungsverfahren. Sie wurden erst 1971 mit dem Städtebauförderungsgesetz in das öffentliche Baurecht aufgenommen[42]. Auf Grund der unterschiedlichen Zyklen, die das Städtebaurecht im Laufe der Jahre erfahren hat, wurden die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen erst wieder mit dem Maßnahmengesetz zum BauGB 1990 eingeführt und letztlich über das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz 1993 als Dauerrecht im BauGB übernommen[43].
Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen dienen nicht der alltäglichen Entwicklung von Bauland, da bestimmte Vorraussetzungen hinsichtlich der Anwendung gegeben sein müssen[44]. Es ist ein Instrument, das mehr der Innenentwicklung vorbehalten ist, wobei es auf Grund seiner Aufwendigkeit in seltenen Fällen auch der Entwicklung des Außenbereichs dienen kann[45]. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ist ein Zwischenerwerbsverfahren mit der Pflicht der Gemeinde, alle Grundstücke im Entwicklungsbereich zu erwerben und zu revitalisieren[46].
Da mit diesem Instrument erhebliche Eingriffe in das Eigentum verbunden sein können, die bis zur Enteignung reichen, sind die im §165 Abs. 3 BauGB aufgeführten Voraussetzungen für ein förmlich festgelegtes Entwicklungsgebiet sehr eng gefasst. Von der oben beschriebenen Erwerbspflicht kann nur abgesehen werden, wenn sichergestellt ist, dass die Alteigentümer die Flächen entsprechend den Zielen der Maßnahme umsetzen[47].
Grundsätzlich ist es bei Planungen so, dass sie für die Grundstückseigentümer ihre volle Wirkung entfalten, wenn die voll erschlossenen Baugrundstücke zur Verfügung stehen. Bei den städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen wird früher in die Eigentumsposition eingegriffen. Die Gemeinde schöpft einen Teil des Bodenwertzuwachses ab[48]. Hiermit können soziale und sonstige Infrastruktureinrichtungen finanziert werden. Der zur Verfügung stehende Betrag ergibt sich aus Anfangs- und Endwert der Entwicklungsmaßnahme.
Die Kommune kauft die Flächen zu dem Preis, der sich ergäbe, wenn der Grundstücksmarkt von der Maßnahme unbeeinflusst wäre. Dieser entwicklungsunbeeinflusste Anfangswert ist insbesondere bei der Entwicklung von Stadtteilen in den Außenbereich häufig der Preis für begünstigtes Agrarland[49] oder Bauerwartungsland[50]. Die Veräußerung der entstandenen baureifen Grundstücke nach Abschluss der Maßnahme erfolgt wiederum zum Verkehrswert. Ein nach Abzug der Kosten verbleibender Überschuss der Kommune ist auf die Eigentümer zu verteilen. Insgesamt ist das Instrument wegen des gesicherten, hohen wirtschaftlichen Gewinnes der Kommune besonders attraktiv, führt aber häufig wegen des massiven Eingriffs in die Rechte der Eigentümer und deren Erwartungen zu Spannungen[51].
Im alltäglichen Gebrauch wird für eine öffentliche – private Partnerschaft der Begriff Public Private Partnership verwendet (PPP). Immer gebräuchlicher wird auch die deutsche Abkürzung ÖPP[52]. Insgesamt ist hiermit die Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und privaten Unternehmen gemeint. Es geht um die gemeinsame Durchführung konkreter Projekte.
Anfangs wurden Private nur zur Finanzierung von Projekten herangezogen, mittlerweile beteiligen sich Private auch an der Planungs– und Bauphase oder übernehmen den Betrieb bestimmter öffentlicher Einrichtungen[53]. Dass die Zusammenarbeit stetig zunimmt, zeigt eine Bestandsaufnahme zu PPP–Projekten, in Bund, Ländern und Kommunen, die das Difu 2005 im Auftrag der PPP Task Force im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen erstellt hat[54]. Die Studie belegt, dass in fast einem Viertel der Kommunen, die sich an der Befragung beteiligt haben, bereits Projekte zwischen öffentlicher und privater Hand laufen. Diese Kooperationsform erwächst aus der Attraktivität mehr Vorteile hinsichtlich Effizienz und Effektivität zu erwarten[55].
Dass diese Art der Zusammenarbeit auch zukünftig gestärkt werden soll, zeigt das am 08.09.2005 in Kraft getretene ÖPP-Beschleunigungsgesetz[56]. Gerade in der Stadt- und Regionalplanung sehen spezifische Förderprogramme im Rahmen ihrer Richtlinie die Einrichtung von Beteiligungs- und Kooperationsforen vor[57], auf die hier auf Grund der Komplexität und sich stetig ändernder Fördermodalitäten nicht näher eingegangen wird.
Für Kooperationen im Rahmen der Baulandbereitstellung geht es zum einen um die Mitwirkung Privater bei der Realisierung der Bauleitplanung und zum anderen um die Mitwirkung bei der Vorbereitung und Umsetzung von Bauleitplänen[58]. Die Planentscheidung verbleibt im Rahmen ihrer Planungshoheit bei der Kommune[59].
Private stellen in der Regel Kapital, Personal und Fachwissen bei der Erfüllung der Bauleitplanung zur Verfügung[60].
Das Verhältnis zwischen Entwickler und Kommune wird öffentlich-rechtlich über einen Vertrag, z.B. städtebaulichen Vertrag, geregelt[61]. Im Zusammenhang der Kooperation reicht oft ein einziger Vertrag nicht aus. Neben einem Rahmenvertrag muss häufig ein komplexes Vertragsgeflecht konstruiert werden, das Feinheiten regelt und verbindlich festsetzt[62]. Welche grundsätzlichen Bedingungen und Voraussetzungen an städtebauliche Verträge gekoppelt sind, wird in einem gesonderten Abschnitt erläutert.
Der private Dritte verpflichtet sich vertraglich zur Durchführung der Maßnahmen. Dieses kann die Herstellung der Erschließungsanlagen, die Ausarbeitung der Bauleitpläne, die Entwicklung der Grundstücke zur Baureife, die Realisierung einer geplanten Bebauung oder auch die Übernahme bestimmter Folgekosten beinhalten. Im Gegenzug verpflichtet sich die Kommune im Rahmen ihrer Planungshoheit, das Planungsrecht zu schaffen.
Mit dem Trend der Kooperation und der Übertragung der Baulandbereitstellung an Dritte, wächst die Vielfalt der zu beteiligenden Akteure in der Baulandentwicklung und deren Einbindung. Es existiert ein großes Spektrum vielfältiger Gesellschaftsformen. Es reicht von kommunal- und landesbeteiligten Grundstücks- und Entwicklungsgesellschaften und Heimstätten über bundesweit tätige Stadtentwicklungs- und Projektentwicklungsgesellschaften, die oftmals Töchter von Banken oder großen Baukonzernen sind oder im Auftrag von Fonds- und Versicherungsgesellschaften tätig werden[63].
Kommunen sind in der Regel durch folgende Aspekte motiviert, Dritte in die Baulandbereitstellung einzuschalten[64]:
- Beschaffung zusätzlicher Finanzierungsmöglichkeiten,
- Finanzielle Entlastung des kommunalen Haushaltes,
- Verringerung des wirtschaftlichen Risikos für die öffentliche Hand,
- Entlastung der kommunalen Verwaltung,
- Vereinbarungen über die Erstellung und kostenfreie Übertragung von maßnahmenbedingten Gemeinbedarfseinrichtungen und sonstigen kommunalen Infrastruktureinrichtungen.
Die Interessen Dritter sind häufig anders gelagert als die der Kommune. Die Entscheidungshoheit bleibt zwar bei der Kommune, da sie selbst im Rahmen von Verträgen über Planung, An- und Verkaufspreise etc. entscheiden kann, sie muss aber nicht selten Kompromisslösungen anbieten und eigene Zielsetzungen vernachlässigen, wenn sie die Kooperation mit dem jeweiligen Dritten nicht gefährden will.
Weitere „Dritte“ im Rahmen der Baulandbereitstellung sind kommunale Unternehmen, die Aufgaben der Baulandbereitstellung für Kommunen übernehmen können.
Was ein kommunales Unternehmen ist, ist nicht gesetzlich definiert[65]. Eine Annäherung an eine Definition erfolgt über die jeweiligen Gemeindeordnungen, in denen die wirtschaftliche und privatrechtliche Beteiligung der Gemeinden geregelt sind[66]. Unternehmen sind damit nicht in die allgemeine unmittelbare Kommunalverwaltung eingebettet, sondern als organisatorische verselbstständigte Verwaltungseinheit angelegt, um bestimmte öffentliche Aufgaben und Zwecke zu erfüllen[67].
Der Regiebetrieb gehört nicht zu den kommunalen Unternehmen. Er ist Teil der Ämter und eine Einrichtung der Verwaltung[68]. Er hat keinen eigenständigen Haushaltsplan, kein eingeständiges Rechnungswesen und keine selbstständige Führung[69]. Weiterhin gehören nicht die kostenrechnenden Einrichtungen, die aus speziellen Entgelten finanzierten Einrichtungen sowie die Betriebe gewerblicher Art dazu. Letztere Betriebsart ist eine rein steuerliche Konstruktion und stellt keine Betriebsform dar[70].
Grundsätzlich ist die Kommune im Rahmen der Organisationshoheit, die Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 GG ist, frei in der Wahl der Organisationsform. Diese kommunale Selbstverwaltung ist an gesetzliche Rahmen gebunden[71]. So darf z.B. die Gemeinde gem. § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Go NW nur eine Rechtsform wählen, die ihre Haftung auf einen bestimmten Betrag begrenzt.
Die einzelnen Organisationsformen werden im Folgenden vorgestellt. Zusätzlich wird dargestellt, welchen Einfluss die Kommune behält oder hat, wenn die Aufgabe der Baulandentwicklung durch die jeweilige Unternehmensform ausgegliedert wird.
Der Eigenbetrieb gehört zu 100 % der Kommune und ist ein rechtlich unselbstständiges Unternehmen. Er wird als Sondervermögen außerhalb des kommunalen Haushaltes geführt und unterliegt daher nicht den strengen haushaltsrechtlichen Bindungen. Der Eigenbetrieb wird einerseits nach kaufmännischen Gesichtspunkten geführt, hat aber andererseits eine enge Bindung zur Verwaltung und zum Rat.
Sämtliche getätigten Geschäfte verpflichten und berechtigen die Trägerkommune. Sowohl organisatorisch als auch finanzwirtschaftlich ist der Eigenbetrieb gegenüber der Kommunalverwaltung weitestgehend verselbstständigt. Der Eigenbetrieb besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit[72]. Der Eigenbetrieb wird daher als „Mittelweg“ zwischen der unmittelbaren Kommunalverwaltung und den selbstständig rechtsfähigen Unternehmen einer Kommune eingestuft. Der Eigenbetrieb wird nach den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung (EigVO) und der Betriebssatzung geführt[73].
Weitere Grundlagen bilden die Gemeindeordnung und die Hauptsatzung der Gemeinde. Die Gründung eines Eigenbetriebes und die Betriebssatzung sind vom Rat der Kommune zu beschließen. Die Verwaltung kann dem Eigenbetrieb Personal überlassen, so dass bereits vorhandener Sachverstand benutzt werden kann. Der Eigenbetrieb ist mit einem angemessenen Stammkapital auszustatten.
Da der Eigenbetrieb keine eigenständige juristische Person ist, kann er auch keine eigenen Organe haben. Dieses wird der jeweiligen Trägerkommune zugesprochen, obschon im Sprachgebrauch von den Organen des Eigenbetriebs gesprochen wird[74]. Folgende vier bzw. fünf Organe sind für den kommunalen Eigenbetrieb zuständig[75]:
1. die Betriebsleitung (Sonderverwaltungsorgan mit besonderen auf den Wirkungsbereich des kommunalen Eigenbetriebes beschränkten Aufgaben und Befugnissen)[76],
2. der Betriebsausschuss (Sonderverwaltungsorgan mit besonderen auf den Wirkungsbereich des kommunalen Eigenbetriebes beschränkten Aufgaben und Befugnissen)
3. der Bürgermeister,
4. der Rat und
5. der Kämmerer der Gemeinde[77]
[1] Vgl. BMVBS, Tiefensee: Demographischer Wandel erfordert Realitätssinn und strategisches Denken, 13.10.2006 und Bertelsmann Stiftung, 2006, S. 18.
[2] Vgl. Voß, W., 2002, S. 215.
[3] Vgl. Voß, W., 2002, S. 215.
[4] Vgl. Stahr, G., 2002, S. 13.
[5] Vgl. Voß, W., 2002, S. 216.
[6] Vgl. BMVBS, Gesetz zur Erleichterung von Planungen im Innenbereich, 09.10.2006.
[7] Vgl. FBLM, 2004, S. 24.
[8] Vgl. Hallenberg, B., 2006, S. 280.
[9] Vgl. Bertelsmann Stiftung, 2006, S. 13.
[10] Vgl. ebda., S. 16.
[11] Vgl. ebda., S. 18.
[12] Vgl. Schmid, W., 2005, S. 159.
[13] Vgl. Statistisches Jahrbuch 2006, S. 283.
[14] Vgl. Statistisches Jahrbuch 2006, S. 283.
[15] Vgl. ebda., S. 282.
[16] Vgl. Schmid, W., 2005, S. 159.
[17] Vgl. UBA, Flächenverbrauch ist ökologisches, finanzielles und soziales Risiko, 13.10.2006.
[18] Vgl. § 1a Abs. 2 BauGB.
[19] Vgl. UBA, Flächenverbrauch ist ökologisches, finanzielles und soziales Risiko, 13.10.2006 und Preuß,T., 2004, S. 2.
[20] Vgl. Kötter, T., 2001, S. 152.
[22] Vgl. Dransfeld, E., 2003, S. 100.
[23] Vgl. Geuenich, G., Josten, R., Teigel, M., 2002, S. 15.
[24] § 129 Abs.1 BauGB.
[25] Vgl. FBLM, 2002, S. 40 ff. und BLBS, 1999, S. 62 ff.
[26] Vgl. BLBS, 1999, S. 62.
[27] Vgl. ebda., S. 67.
[28] Vgl. Geuenich, G., Josten, R., Teigel, M, 2002, S. 107 – 122.
[29] Vgl. ebda., S. 110.
[30] Vgl. ebda., S. 107.
[32] Das Umlegungsverfahren wurde vom Oberbürgermeister der Stadt Frankfurt, Lex Adickes, entwickelt.
[33] Vgl. Schwarz, E., 2002, S. 197.
[34] Vgl. Geuenich, G., Josten, R., Teigel, M., 2002, S.17.
[35] §§ 80 BauGB.
[36] §§ 45 BauGB.
[37] Vgl. Reinhardt, W., 2005, S. 236.
[38] Vgl. ebda., S. 237.
[39] Vgl. ebda., S. 236.
[40] § 80 Abs. 1 BauGB.
[41] Vgl. ebda., S. 197.
[42] Vgl. Schwarz, E., 2002, S. 197.
[43] Vgl. Geuenich, G., Josten, R., Teigel, M., 2002. S. 97.
[44] Vgl. Meyer, 2000. S. 62 und § 165 Abs. 3 BauGB.
[45] Vgl. Geuenich, G., Josten, R., Teigel, M., 2002. S. 18.
[47] Vgl. Schwarz, E., 2002, S. 201.
[48] Vgl. ebda., S. 198.
[49] § 4 Abs. 1 Nr. 2 WertV
[50] § 4 Abs. 2 WertV
[51] Vgl. FBLM, 2002, S.32.
[52] Vgl. Difu, 2005, S. 11.
[53] Vgl. ebda.
[54] Vgl. ebda., S. 10.
[55] Vgl. Sack, D., 2004, S. 285.
[56] Vgl. Politiknews, Öpp– Beschleunigungsgesetz heute in Kraft getreten, Stand: 26.11.2006.
[57] Vgl. Sack, D., 2004, S. 287.
[58] Vgl. Schulte, M., Tietze, M., 2000, S. 373.
[59] Vgl. Battis, U., Krauzberger, M., Löhr, R.-P., 2005, § 1BauGB, S. 30.
[60] Vgl. ebda., §11 BauGB, S. 323.
[61] Vgl. § 4b BauGB i.V.m. § 11 Abs. Nr. 1 BauGB und § 12 BauGB.
[62] Vgl. Bartholomäi, E., 2000, S. 382.
[63] Vgl. Kötter, T., 2001, S. 150.
[64] Vgl. ebda., S. 151.
[65] Vgl. Müller, J., 2005 S. 23.
[66] Vgl. Cronauge, U., Westermann, G., 2006, S. 31.
[67] Vgl. ebda., S. 32.
[68] Vgl. Müller, J., 2005, S. 24.
[69] Vgl. ebda.
[70] Vgl. Cronauge, U., Westermann, G., 2006, S. 36.
[71] Vgl. Müller, J., 2005, S. 24.
[72] Vgl. § 114 Abs. 1 GO NW.
[73] § 114 GO NW.
[74] Vgl. Müller, J., 2005, S. 21.
[75] Vgl. FBLM; 2004, Kapitel III, S. 10 ff.
[76] Durch die Änderung der EigVO NRW vom 16.11.2004 sind die Begriffe „Werkleitung“ und „Werkausschuss“ in Anlehnung an das NKFG (Artikel 16 NKFG NRW) durch „Betriebsleitung“ und „Betriebsausschuss“ ersetzt worden.
[77] Trifft nicht für alle Bundesländer zu.
Dipl-Ing, Dipl Kauffrau Claudia Broxtermann (Autor)
V70267
Aspekte Instrumente Baulandbereitstellung Möglichkeiten Umsetzung Haushalts
Dipl-Ing, Dipl Kauffrau Claudia Broxtermann (Autor), 2006, Aspekte und Instrumente der Baulandbereitstellung sowie Möglichkeiten der Umsetzung außerhalb des kommunalen Haushalts, München, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/70267

References: § 1
 § 45
 § 45
 §165
 Art. 28
 § 108
 § 1
 § 129
 § 80
 § 165
 § 4
 § 4
 § 1
 §11
 § 4
 § 11
 § 12
 § 114
 § 114