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Timestamp: 2020-02-28 05:55:48+00:00

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﻿ Auto 28016 de junio 6 de 2012
AUTO 28016 DE 06 DE JUNIO DE 2012
CONTENIDO:EL DELITO DE CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES. SE TRATA DE UN TIPO PENAL DE CONDUCTA ALTERNATIVA CUYAS POSIBLES MODALIDADES DE EJECUCIÓN APUNTAN A TRES DE LAS FASES POR CUYO MEDIO SE ADOPTAN DECISIONES QUE COMPROMETEN A LA ENTIDAD ESTATAL EN MATERIAL CONTRACTUAL, COMO SON LA PREVIA O DE FORMACIÓN DEL CONTRATO, LA SUBSIGUIENTE DE “CELEBRACIÓN” A PARTIR DE LA CUAL LAS PARTES ASUMEN COMPROMISOS RECÍPROCOS DE DAR Y HACER Y, LA DE “LIQUIDACIÓN” EN LA CUAL SE CONSTATA EL CUMPLIMIENTO DE SU OBJETO Y SE FINIQUITA EL VÍNCULO CONTRACTUAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CELEBRACIÓN INDEBIDA DE CONTRATO, PECULADO, TIPO PENAL EN BLANCO
PONENTE:BUSTOS MARTÍNEZ, JOSÉ LEONIDAS
Auto 28016 de junio 6 de 2012
Aprobado acta 218
Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil doce.
Como punto de partida del análisis que acometerá la Sala, resulta necesario precisar que los reparos efectuados en torno a la celebración de plurales contratos durante la presidencia del representante Gallardo Archibold, apunta a cuestionar su legalidad frente a las normas que regulan la contratación estatal, como su excesivo costo en algunos eventos, de suerte tal que el eje central de las objeciones formuladas refiere la eventual adecuación de la conducta del aforado a los tipos penales de “contrato sin cumplimiento de requisitos legales” y “peculado por apropiación”.
En consecuencia, por razones de método se abordará separadamente el análisis de dichas conductas punibles, frente a los hechos puestos en conocimiento de la Sala.
1. El delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.
De conformidad con las previsiones del artículo 410, Ley 599 de 2000, la referida conducta punible se configura cuando el servidor público, por razón de sus funciones, tramita contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebra o liquida sin verificar el cumplimiento de los mismos.
Se trata de un tipo penal de conducta alternativa cuyas posibles modalidades de ejecución apuntan a tres de las fases por cuyo medio se adoptan decisiones que comprometen a la entidad estatal en material contractual, como son la previa o de formación del contrato, la subsiguiente de “celebración” a partir de la cual las partes asumen compromisos recíprocos de dar y hacer y, la de “liquidación” en la cual se constata el cumplimiento de su objeto y se finiquita el vínculo contractual.
Así mismo, no cabe discusión acerca de que el delito mencionado es de los llamados tipos penales en blanco, por cuanto para la interpretación del ingrediente normativo reflejado en la expresión “requisitos legales esenciales” exige acudir a la legislación extrapenal que regula los contratos estatales, particularmente el estatuto de la contratación administrativa y las disposiciones complementarias, en tanto estos cuerpos normativos definen el marco de legalidad que debe acatar todo servidor público que por razón de sus funciones intervenga en la tramitación, celebración y liquidación del contrato estatal.
Con ese propósito y teniendo en cuenta que los contratos cuestionados en este asunto corresponden a dos modalidades, a saber: (i) “prestación de servicios” y (ii) “prestación de servicios profesionales”, resulta imperativo examinar el marco legal que los regula, a fin de contrastarlo con el procedimiento que agotó la Cámara de Representantes para su tramitación y celebración, fases en las cuales presuntamente se habrían cometidos las irregularidades denunciadas.
1.1. Los contratos de prestación de servicios.
Corresponden a esta categoría todos aquellos que tienen por objeto garantizar la realización de ciertas actividades que escapan al rol ordinario de la entidad contratante, pero que resultan indispensables para su normal funcionamiento, como acontece con la prestación de los servicios de aseo, vigilancia o mantenimiento de equipos, entre otros.
Por regla general para la obtención de ofertas y la escogencia de aquella que más convenga a la entidad debe agotarse proceso licitatorio, a no ser que el presupuesto oficial destinado para el servicio, el cual debe establecerse preliminarmente a través de la consulta de precios del mercado, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratar, caso en el cual proceden las reglas de la contratación directa, que bien está precisar, imponen en todo caso el agotamiento de una serie de actuaciones llamadas a garantizar los principios rectores de la contratación estatal.
En este orden, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993(33), establece los topes de la menor cuantía en función del presupuesto asignados a las entidades estatales, expresándolas en salarios mínimos legales mensuales —smlm—, conforme a la siguiente escala:
Nº Presupuesto anual Menor cuantía
1 Igual o superior a 1'200.000 smlm. 1.000 smlm.
2 igual o superior a 1'000.000 e inferior a 1'200.000 smlm. 800 smlm.
3 igual o superior a 500.000 e inferior a 1'000.000 600 smlm.
4 igual o superior a 250.000 e inferior a 500.000 smlm. 400 smlm.
5 igual o superior a 120.000 e inferior a 250.000 smlm. 300 smlm.
6 igual o superior a 12.000 e inferior a 120.000 smlm. 250 smlm.
7 Inferior a 12.000 125 smlm.
Para el caso que ocupa la atención de la Sala, el jefe de la división financiera de la Cámara de Representantes certificó que el presupuesto asignado a la entidad para la vigencia 2005 fue de $ 137.184’536.216, suma equivalente a 359.592 salarios mínimos legales mensuales de la época(34); en 2006 se contó con recursos del orden de $ 158.377’028.958, iguales a 388.179 salarios mensuales(35).
Lo anterior significa que en las vigencias 2005 y 2006, podía la Cámara de Representantes acudir al procedimiento de contratación directa cuando el servicio a contratar no superara el equivalente a 400 salarios mínimos legales de cada año, o lo que es igual: $ 152’600.000 en 2005 y $ 163’200.000 en 2006.
Así las cosas, advierte la Sala que era forzoso realizar licitación pública únicamente respecto de los contratos celebrados para la adquisición de pasajes aéreos y el mantenimiento del parque automotor, conforme al procedimiento contemplado por el artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
Los restantes, por no superar el monto de menor cuantía, procedía aplicar el procedimiento de contratación directa reglado por el Decreto 2170 de 2002, que como mínimo comporta el agotamiento de las siguientes etapas:
(i) Elaboración del pliego de condiciones donde se especifique el objeto del contrato, sus características técnicas, el presupuesto oficial, los factores de escogencia del oferente con su ponderación matemática precisa y los criterios de desempate, los documentos exigidos con la oferta, la fecha y hora de su presentación —art. 10—.
(ii) Publicación del pliego de condiciones para garantizar la publicidad del proceso —art. 11—.
(iii) calificación de las ofertas conforme a los criterios previamente definidos y, conforme a esta, adjudicación del contrato.
Corresponde en consecuencia establecer si en los contratos celebrados por Julio Eugenio Gallardo como presidente de la Cámara de Representantes, se acató el procedimiento contractual debido que tiende a la satisfacción de los principios de planeación, transparencia, publicidad y selección objetiva que gobiernan la contratación estatal o si, opuestamente, este fue soslayado con la consecuencia de adecuar su conducta a las previsiones del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. Véase:
1.1.1. Contrato 393 del 19 de diciembre de 2005 celebrado con la firma Proand & Cía. Ltda.
Tuvo por objeto realizar mantenimiento correctivo a los equipos que conforman el sistema de seguridad de las sedes edificio nuevo del Congreso y capitolio, servicio incluido en el plan de compras aprobado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes en enero de 2005, es decir, antes que Julio Eugenio Gallardo Archibold asumiera la presidencia de la corporación.
Así las cosas, en cumplimiento de esa herramienta de planeación, la dirección administrativa elaboró el estudio de conveniencia detallado sobre las características del servicio, previa discriminación de los equipos de seguridad objeto de reparación, su ubicación y estado de funcionamiento. Asimismo se efectuó consulta de precios del mercado que permitió fijar el presupuesto oficial del contrato en la suma de $ 97’518.198.
Con fundamento en dicho estudio, el presidente de la corporación Julio Eugenio Gallardo Archibold, a través de la Resolución 2172 del 23 de noviembre de 2005 dio apertura al proceso de contratación directa DAC010(36), ciertamente aplicable al caso concreto en razón a que el presupuesto oficial no superaba la menor cuantía.
Con el concurso de la dirección administrativa fue elaborado el pliego de condiciones(37), donde se fijó de manera detallada tanto el servicio por prestar como el componente humano y técnico indispensable para llevarlo a cabo; igualmente se discriminaron las condiciones para ofertar, el plazo y los criterios de evaluación, documento publicado en el portal web de contratación de la entidad(38), garantizándose de esa manera su publicidad.
Seguidamente fue programada visita a las instalaciones del Congreso a fin de que los interesados en ofertar pudieran precisar los requerimientos y aclarar las dudas en torno a los términos de referencia, la cual tuvo lugar el 28 de noviembre de 2005.
Según reposa en la carpeta contractual, esta convocatoria fue atendida por dos oferentes: Proand & Cía. Ltda. y Osce Seguridad y Comunicaciones, cuyas propuestas se trasladaron al Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario, órgano consultor de la Cámara de Representantes para dicho proceso de selección, con cuyo concurso se efectuó la calificación de acuerdo con los parámetros y factores previamente ponderados.
Mediante acta del 14 de diciembre de 2005 la junta de licitaciones acogió integralmente los informes jurídico, financiero y técnico de las propuestas elaborado por la Universidad del Rosario, estableciendo el orden de elegibilidad de las ofertas, donde se otorgó 100 puntos a la presentada por Proand &(39) Cía. Ltda. y 90,67 a la de Osce Seguridad y Comunicaciones.
Con base en los anteriores resultados, mediante Resolución 2367 del 16 de diciembre de 2005 el presidente de la Cámara Gallardo Archibold adjudicó el contrato a la firma Proand & Cía. Ltda., con quien ciertamente lo celebró conforme a las condiciones previamente pactadas.
Ningún reparo, por ende, cabe efectuar frente a los trámites surtidos en torno a este proceso contractual, en tanto se ajustaron a los lineamientos legales.
1.1.2. Contrato 221 del 13 de julio de 2006 celebrado con la firma Seinco Ingeniería Ltda.
Celebrado para el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos que conforman el sistema biométrico del salón elíptico del Capitolio Nacional, con suministro de repuesto.
Acerca de la necesidad del servicio, cuestionada en el escrito de denuncia, importa destacar que dicho sistema es el utilizado para el conteo electrónico de las votaciones efectuadas en desarrollo de las sesiones plenarias, por manera que es indudable su utilidad para el desempeño de las funciones legislativas.
Ahora bien, como en el caso anterior, pudo constatarse que esta necesidad fue incluida en el plan de compras aprobado por la mesa directiva de la corporación para la vigencia 2006 y que por conducto de la dirección administrativa de la Cámara se elaboró el estudio de necesidad(40) que incluyó la descripción de los equipos que conforman el sistema biométrico, su estado de funcionamiento y las necesidades de reparación existentes; asimismo, se estimó el costo del contrato, previa consulta de los precios del mercado, en $ 6’543.340 mensuales.
Con fundamento en el precitado estudio, mediante Resolución 1097 del 28 de junio de 2006 se abrió el proceso de contratación directa DAC 003 de 2006(41), y subsiguientemente se llevaron a cabo todas las etapas por cuyo medio se garantiza el cumplimiento de los principios de transparencia y selección objetiva.
En efecto, por conducto de la dirección administrativa se elaboró el pliego de condiciones, documento en el cual se fijaron todas las condiciones del servicio, incluyendo la descripción de equipos, el personal técnico demandado, las condiciones generales para ofertar y los criterios que serían ponderados para seleccionar la mejor propuesta(42).
Dicho pliego fue publicado en la página web de la entidad junto con la invitación pública a contratar, la cual solo fue atendida por la firma Seinco Ingeniería Ltda., cuya oferta fue evaluada por la junta de licitaciones que halló satisfechos todos los requisitos exigidos en los términos de referencia y, en consecuencia le adjudicó el contrato al único proponente(43), con quien Julio Eugenio Gallardo celebró el contrato.
1.1.3. Contrato 395 del 23 de diciembre de 2005 celebrado con la firma Colsoft S.A.
Tuvo por objeto el mantenimiento preventivo y correctivo con suministro de repuestos de los equipos de cómputo y redes de sistemas de la Cámara de Representantes, necesidad que como en los casos anteriores había sido previamente incluida en el plan de compras de la vigencia.
Acerca de los trámites previos pudo constatarse que ellos se iniciaron con el estudio de conveniencia y oportunidad que incluyó un sondeo con distintas empresas para establecer los precios del mercado, documento elaborado por la oficina de planeación y sistemas(44) que dio lugar a la formal apertura al proceso de contratación mediante Resolución 2552 del 1º de noviembre de 2005(45).
La dirección administrativa con el concurso de la oficina de planeación y sistemas se encargó de elaborar los términos de referencia(46) donde se estableció el presupuesto oficial en la suma de $ 150’000.000 y las condiciones para presentar cotizaciones, incluyendo allí el inventario de los equipos objeto de mantenimiento —275 computadores y 305 impresoras—; la descripción de las labores esperadas a nivel correctivo y su periodicidad, las formas y tiempos de respuesta para efectuar el mantenimiento y el equipo humano y técnico demandado para la prestación del servicio, entre otros ítems.
El 16 de noviembre se publicó la invitación junto con los términos de referencia(47) y el 18 siguiente se llevó a cabo reunión aclaratoria con los interesados en la convocatoria, con la asistencia de los representantes de diez empresas del ramo(48).
Producto de este proceso de selección se recibieron propuestas de igual número de empresas, estudiadas en los plazos legales por la junta de licitaciones, órgano que mediante acta del 2 de diciembre de 2005 señaló como único oferente apto a JH Negocios Ltda.(49).
En el término de traslado, tres de ellas efectuaron observaciones al proceso evaluativo advirtiendo, de una parte, el incumplimiento de varios de los requisitos del pliego de condiciones por parte de JH Negocios Ltda., y expresando, de otra, sus reparos frente a las razones por las cuales se descalificaron sus propuestas.
Por tal motivo la junta de licitaciones, con base en el reexamen de los aspectos puestos de presente por estos oferentes, mediante acta del 13 de diciembre de 2005 inhabilitó la propuesta de la firma JH Negocios Ltda. En el mismo acto aceptó las reclamaciones de Colsoft S.A. y Selcomp Ingeniería y recomendó al presidente de la Cámara, con base en las calificaciones otorgadas a cada uno, contratar con la primera, por haber obtenido el mayor puntaje, como así lo hizo este.
Por manera que, como queda demostrado, el proceso que siguió la Cámara y dio lugar a la firma del contrato por el ordenador del gasto fue el estrictamente previsto en ley, cumplió a cabalidad los postulados de la contratación administrativa: planeación, publicidad, transparencia y selección objetiva, siendo particularmente notoria la forma en la cual se garantizó la posibilidad de controversia de las decisiones de la administración, lo que sin duda tuvo especial impacto en la escogencia del contratista.
1.1.4. Contratos 189 del 8 de agosto de 2005 y 394 de 19 de diciembre del mismo año, celebrados con Bussines Electronics Ltda.
El primer contrato tuvo por objeto el servicio de mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos de sonido, grabación y transcripción de la Cámara de Representantes, con suministro de repuestos, base fundamental para el registro de los debates que allí se surten, ubicados tanto en las comisiones constitucionales y legales, como en la plenaria de la corporación, incluyendo trabajos sobre la red eléctrica que los soporta.
Debe destacarse que la fase precontractual para la selección del oferente se hallaba en curso cuando Julio Eugenio Gallardo Archibold asumió la presidencia de la Cámara, siendo así que el estudio de conveniencia se elaboró en marzo de 2005(50), documento en el cual se fijó el presupuesto oficial en la suma de $ 132’000.000, previa consulta de los precios del mercado(51).
La revisión de la carpeta contractual informa que el pliego de condiciones fue publicado junto con la invitación pública a contratar en la página web de la entidad; que la calificación de las propuestas corrió por cuenta de la junta de licitaciones, integrada por la directora administrativa, los jefes de las divisiones financiera, jurídica y de servicios, evaluación que determinó a la empresa Business Electronics Ltda. como elegible por haber cumplido los requerimientos de la convocatoria.
En tales condiciones, no cabe duda que se dio cumplimiento a los requisitos legales del contrato, estando habilitado Julio Eugenio Gallardo para suscribirlo, acto que llevó a cabo el 8 de agosto de 2005 con la firma ya citada, por el término de diez meses, quince días, es decir, por lo que restaba del período de su presidencia.
El segundo contrato con la misma firma, tuvo por objeto el suministro de de los siguientes elementos: (i) un equipo transcripción digital marca Marantz, modelo PMDD 570; (ii) un equipo de transcripción LFH 9750; y (iii) seis sistemas de transcripción digital Philips LFH 7277, por valor de $ 14’791.160 incluido el IVA, con destino a la sección de grabación de la Cámara de Representantes, necesidad reportada por el jefe de esta dependencia, quien informó la insuficiencia de los tres equipos de transcripción existentes, que además de su obsolescencia, eran insuficientes para los siete operarios destinados a transcribir las sesiones de trabajo de las comisiones constitucionales, legales y plenaria de la Cámara, motivo por el cual debían turnarse su uso(52).
De acuerdo con los antecedentes de este contrato, se advierte cómo el sondeo de precios del mercado se efectuó mediante cotización a tres firmas del ramo, ejercicio que arrojó un costo promedio inferior al 10% de la menor cuantía para la vigencia 2005 —$ 14’792.000—.
En tal virtud, procedió la presidencia de la Cámara de Representantes a contratar directamente con la empresa que dentro del sondeo de precios ofreció los equipos a menor costo, como así lo autoriza el Decreto 2170 de 2002, artículo 11, parágrafo único, según el cual:
“[...] Cuando el valor del contrato sea igual o inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere el literal a) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, las entidades podrán celebrarlo tomando como única consideración los precios del mercado, sin que se requiera obtener previamente varias ofertas”.
Siendo ello así, se advierte que tampoco en este evento se verificó irregularidad penalmente relevante por la omisión de algún requisito legal esencial del contrato estatal celebrado.
Por su parte, también debe precisarse que los dos acuerdos de voluntades suscritos durante la presidencia de Gallardo Archibold con la firma Bussines Electronic Ltda., versaron sobre objetos diferentes: el primero, para el mantenimiento de los equipos de grabación instalados en los salones Elíptico, Boyacá y Luis Carlos Galán del Capitolio Nacional; y en las comisiones constitucionales primera a novena, comisión de investigación y acusación y la legal de cuentas ubicados en el edificio nuevo del Congreso. El segundo, para reemplazar equipos de transcripción de la sección de grabación, encargada de reproducir los debates para su publicación.
Bajo las anteriores precisiones, no resulta atendible la tesis esgrimida en la denuncia acerca de la ineficacia del contrato de mantenimiento preventivo y correctivo, pues evidentemente la reparación se dirigía a unos equipos distintos a los que fueron objeto de reposición a través del segundo contrato.
1.1.5. Contrato 235 del 23 de diciembre de 2005 celebrado con Subatours Limitada.
Celebrado para el suministro de pasajes aéreos que de acuerdo con el Decreto 870 de 1989 se entregan a los representantes a la Cámara, en cantidad de uno semanal durante períodos de sesiones y uno mensual en épocas de receso de la actividad legislativa, a fin de facilitarles el desplazamiento a sus regiones.
Aun cuando en la denuncia se menciona que no se adelantó proceso alguno para la escogencia del contratista, las pruebas recaudadas en el curso de esta investigación preliminar desvirtúan dicho aserto, en tanto la celebración de este contrato estuvo precedida del proceso licitatorio 5 de 2005, en desarrollo de la cual se agotaron todas las etapas que prevé la Ley 80 de 1993, en concordancia con el Decreto 2170 de 2002, así:
• Elaboración del estudio de conveniencia y oportunidad(53).
• Proyección del pliego de condiciones(54).
• Publicación del proyecto de pliego de condiciones en el portal web de contratación de la entidad por el término de 10 días calendario y recibo de observaciones(55).
• Apertura del proceso licitatorio mediante Resolución 1221 del 3 de agosto de 2005(56).
• Publicación de aviso de invitación a contratar en el periódico La República y en la página web de la entidad, donde se incluyó el objeto del contrato y las condiciones para presentar ofertas, como también el pliego de condiciones respectivo(57).
• Audiencia de aclaración de dudas frente al pliego la cual se llevó a cabo el 18 de agosto de 2005 y cierre de la etapa de recepción de ofertas, cumplida el 26 de agosto de 2005(58).
• Calificación de las propuestas recibidas correspondientes a las siguientes empresas: Mayatours S.A., Escobar Ospina y Cía. Ltda.-Viajes Calitour y Subatour Ltda., condensadas en el acta del 1º de septiembre de la junta de licitación en la cual se presentó el informe evaluativo de estas(59).
• Publicación del informe evaluativo en la página web, traslado a los oferentes para que efectuaran sus observaciones y recibo de las presentadas por las empresas Mayatours S.A. y Escobar Ospina y Cía. Ltda.-Viajes Calitour(60).
• Audiencia de adjudicación realizada el 12 de septiembre de 2005 mediante la cual no se cogieron las anteriores observaciones y, en consecuencia, se recomendó al ordenador del gasto adjudicar el contrato a la firma Subatour Ltda., por haber obtenido el mayor puntaje(61).
• Resolución 1448 del 12 de septiembre de 2005 por medio de la cual la directora administrativa, en uso de la delegación efectuada por el presidente de la Cámara, acogió la recomendación adjudicando el contrato a Subatour Ltda.(62).
Con fundamento en el trámite anotado, el 21 de septiembre siguiente Julio Eugenio Gallardo Archibold celebró el contrato 235 con Subatours Ltda.(63), por el término de once meses, o hasta agotar su valor, establecido en $ 4.692’893.237 a partir del cálculo de los costos asociados a la expedición de los tiquetes y la periodicidad con la cual se entregan a los representantes a la Cámara.
Por manera que no tienen cabida los reparos contenidos en la denuncia acerca de la escogencia inmotivada de la firma contratista, ni tampoco se advierte la omisión de algún requisito de su esencia que diera lugar a la objetiva tipificación del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.
1.1.6. Contratos 187 y 188 del 30 de mayo de 2006 celebrados con Multiservicios Tecnicar y Toyonorte.
De conformidad con los antecedentes incorporados a esta actuación, quedó probado que estos contratos se tramitaron a través de un proceso licitatorio conjunto, el Nº 9 de 2006, llamado a obtener ofertas de personas naturales o jurídicas en capacidad de atender el mantenimiento preventivo y correctivo de los vehículos que conforman el parque automotor de la Cámara de Representantes, incluido el suministro de repuestos originales de fábrica.
Según se advierte, desde el pliego de condiciones definitivo, la administración tomó la decisión de efectuar dos procesos de selección a partir del mismo trámite precontractual: de una parte, el de la empresa encargada de prestar los servicios para 150 vehículos marca Toyota según inventario adjunto(64) y, de otra, la que se encargaría de atender los requerimientos de 38 automotores de otras marcas, en su mayoría Hyundai.
Con ese propósito la Cámara de Representantes discriminó los servicios demandados para cada componente contractual, conforme a sus especificaciones mecánicas, la periodicidad y clase de reparaciones, la mano de obra comprometida y los diferentes criterios que serían tenidos en cuenta para evaluar las propuestas(65); así mismo publicó estos junto con la invitación a contratar y llevó a cabo audiencia aclaratoria con los interesados en presentar ofertas(66).
El proceso de evaluación de las ofertas fue efectuado por la junta de licitaciones, con base en los criterios preestablecidos para ello, recomendando al ordenador del gasto contratar el mantenimiento preventivo de vehículos Toyota con la empresa Toyonorte, representante de la marca y la de otras marcas con Multiservicios Tecnicar, especializada y representante de Hyundai.
En esas condiciones, se advierte cómo la decisión de la Cámara de Representantes de contratar independientemente cada servicio de mantenimiento no se verificó en el escenario del posible fraccionamiento del objeto contractual insinuado en el escrito de denuncia.
Opuestamente, dadas las características diversas de unos y otros vehículos, naturalmente el prestador del servicio debía garantizar su alta especialidad en la reparación de la gama de automotores objeto de su propuesta, como la posibilidad cierta de suministrar los repuestos originales requeridos para ellos.
Adicionalmente, se advierte que el procedimiento seguido para la selección de cada oferente fue el de la licitación pública, aspecto del cual se infiere que el propósito que motivó aquella decisión de efectuar dos contratos, en lugar de uno solo, no fue el de dividir artificiosamente la unidad de su objeto para sustraerse del trámite contractual debido y llevar a cabo uno menos estricto, hipótesis que normalmente es la que se reprocha en tales supuesto de hecho.
En conclusión, la Cámara de Representantes, presidida por Julio Eugenio Gallardo Archibold, acató el procedimiento reglamentado en la ley tanto para la fase de formación, como para la celebración de los anteriores contratos, sin que, por ende, resulte predicable de ellos el soslayo de las normas a través de las cuales se materializan los principios de planeación, transparencia y el deber de selección objetiva del contratista.
La anterior conclusión resulta extensiva a los restantes acuerdos de voluntades que viene de examinar la Sala, razón por la cual se proferirá auto inhibitorio a favor del aforado respecto de su tramitación y celebración.
1.2. Los contratos de prestación de servicios profesionales.
La Ley 80 de 1993 define en su artículo 32 el contrato de prestación de servicios profesionales como aquel que “[...] celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, limitando su procedencia a los eventos en los cuales “[...] dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados”.
Por su parte, el artículo 24, numeral 1º, literal d) de la misma codificación, establece que dichos contratos podrán celebrarse directamente, norma desarrollada a través del artículo 13 del Decreto 2170 de 2002, así:
“[...] Para la celebración de los contratos a que se refiere el literal d) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado su idoneidad y experiencia directamente relacionada con las áreas de que se trate, sin que sea necesario que se hayan obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto dejará constancia escrita.
Para la celebración de los contratos de prestación de servicio de apoyo a la gestión de la entidad, los que solo se realizarán cuando se trate de fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar, el contrato que se suscriba contendrá como mínimo la expresa constancia de la circunstancia anterior, las condiciones de cumplimiento del contrato incluyendo el detalle de los resultados esperados y la transferencia de tecnología a la entidad contratante en caso de ser procedente”.
Como se desprende de la anterior disposición, el legislador diferenció dos formas que puede asumir el contrato de prestación de servicios profesionales: (i) el celebrado para ciertas actividades en particular que “requieran de conocimientos especializados” y (ii) el que tiene por objeto apoyar la gestión de la entidad ante la insuficiencia del personal de planta para atender las labores, por manera que las entidades públicas están habilitadas para suplir aquellas deficiencias acudiendo a asesorías externas. En dicho sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, señalando:
“[...] El objeto del contrato de prestación de servicios descrito en el artículo 32.3 es desarrollar actividades relacionadas con la ‘administración o funcionamiento de la entidad’. La generalidad de la relación, así como las finalidades generales de la contratación pública del artículo 3º, comprenden las actividades cotidianas y permanentes de la entidad así como las excepcionales, lo que derogó la antigua restricción de los artículos 2º del Decreto 2400 de 1968 y 7º del Decreto 1950 de 1973 que excluía de estos contratos el desarrollo de funciones públicas de carácter permanente, estableciendo para este evento la obligación de crear los empleos correspondientes”(67).
Es también claro que para la selección del contratista la administración está relevada de obtener pluralidad de ofertas, bastando con la sola consecución de una de ellas, siempre que el aspirante reúna el perfil profesional o técnico que demanda el trabajo, aspecto último a través del cual se materializan los principios de transparencia y selección objetiva, procedimiento simplificado de selección que responde a una característica de su esencia, como es el alto grado de confianza que debe mediar entre contratante y contratista, pues a fin cuentas será encomendada una función oficial o la realización de una tarea especial.
De allí que en el caso que ocupa la atención de la Sala, aquellos reparos dirigidos a cuestionar los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados, porque a juicio del denunciante constituían nómina paralela de la entidad en tanto tuvieron por objeto el desarrollo de funciones públicas, ora por la ausencia de pluralidad de oferentes, escapan a la órbita del control punitivo, pues ciertamente no comportan la desatención de alguno de los requisitos legales de su esencia, máxime si, como se verá, tras su revisión se advierte que ellos se celebraron con personal idóneo para satisfacer las necesidades del servicio público, frente a la debilidad estructural de la planta de personal de la entidad.
En efecto, en lo que atañe a estos aspectos, ellos son constatables a través de los antecedentes de dichos negocios jurídicos, de cara a las labores que se debían desempeñar. Véase:
1.2.1. Los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados el 1º de junio de 2006 por Julio Eugenio Gallardo Archibold, como presidente de la Cámara de Representantes, para apoyar las labores de sustanciación de los procesos penales y disciplinarios a cargo de la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, recayeron en personas que contaban con los conocimientos específicos para su cabal desempeño, como se acreditó en cada caso, así:
• Contrato 190 de 2006: celebrado con Nohemí Benavidez Barbosa, abogada de la Universidad Autónoma, titulada el 20 de diciembre de 2001(68).
• Contrato 192 de 2006: celebrado con Andrés Garzón Velandia, abogado de la Universidad Nacional, titulado el 9 de noviembre de 1983(69).
• Contrato 193 de 2006: celebrado con José Alfredo Gutiérrez, abogado de la Universidad Cooperativa de Colombia titulado el 24 de septiembre de 2004(70).
• Contrato 194 de 2006: celebrado con Carlos Alfredo Guarín Ávila, abogado de la Universidad Libre de Colombia titulado el 6 de junio de 1997(71).
• Contrato 194 de 2006: celebrado con Sergio Rodríguez Alzate abogado de la Universidad Santo Tomás titulado el 5 de marzo de 1999(72).
• Contrato 196 de 2006: celebrado con Pedro Javier Lara Zambrano, de quien se aportó tarjeta profesional de abogado 29034 expedida el 10 de octubre de 1982 y certificación de vigencia de la misma(73).
• Contrato 197 de 2006: celebrado con Hugo Rivero Ramos, abogado de la Universidad Santo Tomás titulado el 11 de octubre de 2000(74).
• Contrato 198 de 2006: celebrado con Luis Gualberto Solorza González, abogado de la Universidad Gran Colombia titulado el 16 de mayo de 1969(75).
• Contrato 199 de 2006: celebrado con Luis Jorge Silva Pataquiva, abogado de la Universidad Libre de Colombia, titulado el 16 de diciembre de 1999(76).
• Contrato 200 de 2006: celebrado con Clara Pacheco Arciniegas, abogada de la Universidad Santo Tomás, titulada el 12 de octubre de 1990(77).
• Contrato 201 de 2006: celebrado con Juana Carolina Arcos Caicedo, cuya calidad de abogada se acreditó con fotocopia de la tarjeta profesional 244371 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura el 20 de octubre de 2005 y certificación de la vigencia de la misma(78).
• Contrato 202 de 2006: celebrado con Milena de Jesús Guzmán Castro, abogada de la Universidad Militar con tarjeta profesional vigente 111464 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura el 28 de noviembre de 2001(79).
• Contrato 203 de 2006: celebrado con Nelson Fernando Franco González, cuya calidad de abogado se acreditó con fotocopia de la tarjeta profesional 119164 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura el 17 de diciembre de 2002 y certificación de la vigencia de la misma(80).
• Contrato 204 de 2006: celebrado con Alejandro Adames Díaz, cuya calidad de abogado se acreditó con fotocopia de la tarjeta profesional 63690 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura el 4 de mayo de 1993 y certificación de la vigencia de la misma(81).
• Contrato 205 de 2006: celebrado con José Nelson Claros Osorio, abogado de la Universidad Santo Tomás titulado el 14 de octubre de 1994(82).
• Contrato 206 de 2006: celebrado con Patricia Ríos Cuellar, abogada de la Universidad del Rosario(83).
La información anexa a las hojas de vida de los contratistas informa, además, que los asesores tenían trayectoria profesional asociada a las áreas de la administración pública en distintas entidades del Estado, como también en la Fiscalía General de la Nación, juzgados penales, Defensoría del Pueblo y en algunos casos, a través del ejercicio liberal de la profesión de la abogacía. Incluso pudo constatarse que varios de ellos habían prestado sus servicios a la comisión de investigación y acusación en pasadas legislaturas, por manera que, bien puede concluirse, se trataba de personal idóneo para el desempeño de las labores encomendadas.
Igualmente, escuchados en declaración los contratistas, en su mayoría coincidieron en señalar que fueron enterados a través del secretario de la comisión de investigación y acusación de la Cámara sobre la contratación de abogados que se realizaría, procediendo a radicar sus hojas de vida y una oferta de los servicios.
Otros refirieron haber acudido a ofertar en virtud de la información que les fue suministrada por el representante investigador al cual posteriormente fueron adscritos, hecho que no suscita ninguna suspicacia, ni revela la trasgresión del principio de transparencia, pues como ya se mencionó, dadas las especiales condiciones de confianza que deben mediar este tipo de relaciones contractuales, es perfectamente natural que exista conocimiento previo acerca de las calidades de la persona que prestará la asesoría.
Debe mencionarse, adicionalmente, que la necesidad de la anterior contratación fue planteada por el secretario general de la comisión de investigación y acusación mediante comunicación del 23 de enero de 2006 dirigida a la mesa directiva de la corporación, en razón a, (i) la carga laboral representada para entonces en más de 600 procesos y un ingreso semanal de 10 denuncias contra altos dignatarios del Estado; (ii) la insuficiencia de la planta de personal para sustanciar los distintos procesos en tanto solo se contaba con un cargo de abogado, bajo la nomenclatura de asesor I; y (iii) la obligación de asumir la tareas de investigación de conformidad con los términos de ley.
Por su parte, la imposibilidad de atender las labores jurídicas anejas a la sustanciación de procesos contra altos dignatarios del Estado con personal de planta, fue certificada para todos los contratos por el jefe de la división de personal de la Cámara de Representantes, circunstancia claramente verificable al revisar los cargos adscritos a la comisión de investigación y acusación(84):
Denominación del cargo Nº cargos
Secretario de comisión 1
Asesor I 1
Secretaria ejecutiva 1
Mecanógrafo 1
Transcriptor 2
Operador de sistemas 1
Operador de equipo 2
Mensajero 1
Total cargos planta de personal 12
Por último, aunque es un hecho cierto que cada asesor se adscribió a un representante investigador a fin de adelantar la sustanciación de procesos a su cargo, no obstante contar estos con plurales colaboradores en sus unidades de trabajo legislativo, debe clarificarse que dichas células tienen por misión apoyar precisamente el trabajo de esa especie, bajo el entendido que por mandato de la Ley 5ª de 1992 cada congresista tiene que conformar una comisión constitucional, donde se adelantan los debates para el proceso de formación de las leyes, sin perjuicio de que haga parte de alguna otra de orden legal, como lo es la de investigación y acusación.
Así las cosas, la contratación de asesores jurídicos para encargarlos del impulso probatorio de las investigaciones a cargo de los representantes investigadores, como de la proyección en general de las decisiones que se debían adoptar, resulta justificada por la precariedad de la estructura administrativa de esa dependencia, que sin duda debilita el cumplimiento de la función judicial que le ha sido deferida al Congreso por mandato constitucional.
1.2.2. En cuanto a los tres asesores externos que apoyaron la gestión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes en el segundo semestre de 2005 y primero de 2006, a través de los contratos 253 de 2005 y 1º de 2006 celebrado con Hermman Salas Quin; 375 de 2005 y 166 de 2006 con Edgar González Salas; y 190 de 2005 con María Tereza Gómez Azuero, es también constatable tanto las calidades de dichos profesionales para el desempeño de los trabajos encomendados, como la especialidad de la asesoría misma.
En efecto, respecto del asesor Salas Quin se acreditó su condición de abogado de la Universidad Externado de Colombia, con más 26 años de ejercicio profesional y amplia trayectoria en el sector público donde desempeñó, entre otros cargos, las jefaturas de crédito y cobranzas, división de relaciones industriales, división de personal y oficina asesora de planeación de Telecom, jefe de la oficina jurídica de la CAR Cundinamarca y secretario general del ICCE, siendo además profesor de cátedra de las facultades de derecho de la Universidad Nacional —postgrado—, Externado de Colombia, Católica, de la Sabana, Politécnico Gran Colombiano y Fundación Universidad de Bogotá en las cátedras derecho público y laboral(85), todo lo cual lo muestra idóneo para desarrollar la labor que se le encomendó dirigida a “[...] prestar sus servicios profesionales de abogado asesorando a la mesa directiva de la Cámara de Representantes”(86).
Similar situación se vislumbra en el caso de Edgar Alfonso González Salas, administrador público de la ESAP, especializado en finanzas públicas de la misma institución y magister en economía de la Universidad Nacional de Colombia, con 25 años de experiencia profesional; exsuperintendente de Salud y exdirector del Departamento Administrativo de la Función Pública; consultor de organismos internacionales como las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Organización Panamericana de la Salud, Usaid y el Banco Mundial; asesor para programas espaciales de reforma administrativa de diversas entidades nacionales como los ministerios de Comunicaciones, Educación, Salud y Gobierno —hoy Protección Social y del Interior—, Presidencia de la República, consejería presidencial para la juventud, la mujer y la familia; asesor de gestión y procesos de la Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil, Secretaría de Gobierno de Bogotá; asesor externo de diversas gobernaciones; director del departamento de investigación de la Universidad Central, catedrático del mismo centro educativo y de las universidades ESAP, Nacional, Externado de Colombia, EAN, Gran Colombia, Javeriana y profesor magíster de la Universidad de la Andes(87), perfil que le permitía desempeñar con suficiencia el objeto contractual consistente en “prestar sus servicios profesionales de experto y con amplia trayectoria en la administración pública para brindar asesoría y coadyuvar en el desarrollo de la misión de la primera vicepresidencia de la h. Cámara de Representantes”(88).
Finalmente, respecto de María Tereza Gómez Azuero se demostró su calidad de abogada de la Universidad de Javeriana, con 10 años de experiencia profesional particularmente desarrollada en el Congreso de la República, donde se desempeñó como asesora de planta en el Senado; igualmente venía de ser asesora externa del SENA y de la presidencia de la propia Cámara de Representantes en el primer semestre de 2005(89), es decir, antes que el doctor Gallardo Archibold ocupara esa posición, lo que permite vislumbrar cómo era conocedora de los temas tratados en esa dependencia y podía en consecuencia desempeñar el objeto del contrato que con ella se celebró consistente en,
“[...] prestar sus servicios personales de apoyo a la gestión en la presidencia de la h. Cámara”, particularmente para [...] 2) asistir a los miembros de la mesa directiva en el manejo de las relaciones con los diferentes grupos de parlamentarios. 3) Asistir al despacho de la presidencia en el manejo de las relaciones con las altas dignidades del Estado y los diferentes entes gubernamentales. 4) Asistir al presidente de la corporación a los diferentes debates y plenarias a que haya lugar. 5) Elaborar y ejecutar los proyectos de tipo logístico en la presidencia”(90).
Por lo demás, resulta notorio que las anteriores asesorías, principalmente las celebradas con Hermman Salas Quin y Edgar Alfonso González Salas, giraron en torno a su aporte calificado frente a temas de especial trascendencia del resorte de la mesa directiva de la Cámara, como así se desprende de los informes y conceptos por ellos presentados(91), los que sin duda no podían ser atendidos a través del personal de planta, cuya característica más marcada es la adscripción de cargos de perfil profesional de nivel básico o para labores simplemente asistenciales, como así se deduce de su consulta(92):
Secretario privado 1
Profesional universitario 1
Asistente fondo publicaciones 1
Portero 1
1ª Vicepresidencia
Y aunque las labores desarrolladas por la doctora Gómez Azuero resultan menos calificadas que las de los anteriores asesores, según se infiere de los informes que presentó durante la ejecución del contrato(93), sin duda su relevancia radicó en que ella debía representar al presidente de la Cámara en reuniones de trabajo con miembros de otras entidades del Estado o en foros, coordinar las reuniones de trabajo con las diferentes bancadas y asistir al presidente en todas las sesiones plenarias de la Cámara, tareas que también demandan un perfil profesional más elevado que aquel que deriva de los cargos asignados por planta a esa dependencia.
En suma, la contratación de estos tres asesores no se ofrece desmedida de cara a las múltiples funciones que por mandato legal le corresponde desarrollar a los miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, cuyo desempeño deben acometer en paralelo al trabajo legislativo propiamente dicho durante la legislatura respectiva.
1.2.3. En cuanto a las dos asesorías contratadas con la Universidad del Rosario, importa destacar que ellas se dirigieron a contar con el apoyo de su “Instituto Anticorrupción”, especializado en estudios contractuales y en efectuar acompañamiento a entidades públicas a través de un equipo de expertos en la materia, para la elaboración de pliegos de condiciones, convocatorias, procesos de selección de contratistas y todas las actividades necesarias en orden a garantizar el cumplimiento de los principios que gobiernan la contratación administrativa.
Específicamente el contrato 391 del 9 de diciembre de 2005, tuvo por objeto contar con un equipo de expertos para que efectuaran asesoría y acompañamiento a la Cámara de Representantes en la calificación de las propuestas recibidas en dos procesos licitatorios que para entonces se hallaban en curso: (i) el correspondiente al servicio de mantenimiento correctivo de los equipos de seguridad de las instalaciones del Congreso, y (ii) y el consistente en la expedición de la póliza de vida para los representantes a la Cámara(94).
El contrato en cita estuvo precedido de la oferta efectuada por el Instituto Anticorrupción de la Universidad del Rosario, cursada el 13 de septiembre de 2005 al presidente de esa corporación, por cuyo medio se pusieron a su disposición diversos servicios, entre ellos el de “asesoría y acompañamiento integral” en procesos contractuales de especial interés para la administración, con miras a aportar sus conocimientos tanto en contratación administrativa, como en los temas jurídicos o técnicos asociados al contrato por celebrar(95).
El segundo contrato, 140 de enero de 2006(96), se dirigió en cambio a asistir a la Cámara de Representantes durante toda aquella vigencia, en la tramitación de distintas licitaciones y procesos de adquisición seguidos por el procedimiento de contratación directa, los cuales eran remitidos por la Cámara para su estudio y evaluación, conforme a la previa selección que efectuaba la dirección administrativa en razón de su mayor complejidad o por el marcado interés en garantizar la transparencia en la selección de contratistas.
Dentro de la propuesta presentada no solo se especificaron los procesos de acompañamiento ofrecidos, sino que además fueron adjuntadas las hojas de vida de los expertos integrantes del Instituto Anticorrupción, todo lo cual permite advertir la idoneidad de la universidad para el desarrollo de los contratos adjudicados durante la presidencia de Julio Eugenio Gallardo Archibold.
1.2.4. Similar situación se verifica respecto del contrato 401 del 28 de diciembre de 2005, celebrado con la Universidad Militar Nueva Granada, a través de su facultad de estudios estratégicos y de seguridad, cuyo objeto consistió en realizar un diagnóstico sobre seguridad física de las instalaciones del capitolio y edificio nuevo del Congreso, abarcando los siguientes aspectos: (i) análisis de riesgos; (ii) recomendaciones puntuales sobre control de acceso, barreras exteriores e interiores, iluminación protectiva, vigilancia humana; (iii) políticas, procedimientos y planes de seguridad; (iv) evaluación de vulnerabilidad de los subsistemas de seguridad electrónica y de incendios; (v) riesgos generales y particulares por actividades delincuenciales de mayor ocurrencia como actos terroristas, sabotaje, hurto, fraude y pérdida de información; (vi) recomendaciones especiales mediante un informe sobre seguridad física de las instalaciones en el sector perimetral general y perímetro de edificaciones objeto de estudio; (vii) recomendaciones específicas acerca de los sistemas de seguridad electrónica que se requieren como alarmas, sensores y dispositivos de control de acceso de empleados, visitantes y vehículos(97).
Como naturalmente se entiende, tratándose de un estudio seguridad con miras a implementar los controles a las edificaciones del Congreso, el mismo no podía encomendarse a cualquier particular, sino a una persona, natural o jurídica, que no solo contara con experiencia en la materia, sino que garantizara la confidencialidad tanto del diagnóstico e información recogida, como de las recomendaciones efectuadas a la entidad.
En esa medida, se encuentra apenas consecuente con las características del objeto contractual y ajustado a las disposiciones legales que gobiernan la materia, que la dirección administrativa de la Cámara hubiere cursado solicitud directa a la Universidad Militar Nueva Granada para que prestara ese servicio, por tratarse de un centro educativo especializado en esa materia a través de su facultad de estudios estratégicos y de seguridad.
1.2.5. En el caso del contrato 378 de 2005 su objeto se contrajo a la prestación de los servicios profesionales de un analista político con miras a que elaborara un perfil de los representantes a la Cámara y lo integrara técnicamente mediante un link a la página web de la entidad, a fin de que esa información pudiera ser consultada por cualquier ciudadano.
Dicha tarea especial recayó en Erik Rojas Arenas, quien acreditó ser profesional en mercadeo y publicidad de la Universidad Central, con especialización en gerencia y marketing del mismo centro educativo y magister en ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Javeriana, como también haber efectuado trabajos de asesoría de similar factura al requerido por la Cámara, particularmente con Usaid-Comando general de las Fuerzas Militares, donde dirigió el proyecto de desarrollo del portal web especializado en temas de derecho internacional e internacional humanitario aplicado(98).
Como naturalmente se entiende, la labor encomendada al contratista escapaba al rol ordinario del personal de planta adscrito a la oficina de información y prensa, cuyo jefe fue quien solicitó a la mesa directiva de la corporación la contratación del experto, señalando que era necesario para ofrecer a la ciudadanía una herramienta que le permitiera conocer quiénes son los congresistas y cuál su actividad legislativa de cara a ofrecer un Congreso visible(99).
1.2.6. El contrato 53 del 23 de enero de 2006 con Carolina Paola Padilla Villa, tuvo por objeto dotar a la comisión de acreditación documental de la Cámara de Representantes de un abogado experto en derecho administrativo para examinar tanto la inasistencia de parlamentarios a las sesiones de las comisiones constitucionales y de las plenarias, como evaluar las excusas presentadas de cara a la reglamentación legal de la materia, a fin de poder adoptar decisiones sobre el particular.
Acerca de la necesidad de esta contratación importa señalar que el requerimiento provino de la “secretaria ad hoc” de la comisión de acreditación documental, quien puso de presente al presidente de la Cámara cómo dicha dependencia no contaba con personal alguno, circunstancia que ciertamente se constata a través de la revisión de la planta de personal asignada a la Cámara de Representantes en el artículo 383 de la Ley 5ª de 1992, con las modificaciones vigentes para la época de los hechos.
Por manera que, como se refirió en la solicitud de contratación, en vigencias anteriores esa función se venía cumpliendo a través de contratos de prestación de servicios profesionales.
Ahora bien, como en los anteriores casos, se demostró la idoneidad y experiencia de la contratista, abogada de la Corporación Universitaria de la Costa, especializada en derecho administrativo de la Universidad Libre de Colombia y en derecho de las telecomunicaciones del Externado de Colombia y, particularmente, asesora externa de la misma comisión de acreditación en la legislatura 2004-2005(100), efectuando igual labor a aquella para la cual fue contratada por disposición de Julio Eugenio Gallardo Archibold durante el período en que ejerció las funciones de presidente, esto es, entre julio de 2005 y julio de 2006.
1.2.7. Así mismo, Julio Gallardo Archibold contrató como presidente de la Cámara de Representantes los servicios profesionales de dos arquitectos para apoyar las actividades de la división de servicios, designación que recayó inicialmente en Rosalba Jaimes Mora y luego en Fernando Eugenio Orozco Ferreira, respecto de quienes se demostró tanto su calidad de profesionales de dicha área del saber, como su ejercicio profesional en el ramo(101).
Con la primera arquitecta se celebraron dos contratos: el 244 del 22 de septiembre de 2005 con vigencia hasta el 31 de diciembre de ese mismo año y el 13 del 23 de enero de 2006 por el término de seis meses a partir de su perfeccionamiento, cuyo objeto en ambos casos se relacionó con el requerimiento efectuado por el jefe de la división de apoyo quien demandó el servicio por cuanto:
“[...] la planta de personal indicada en la Resolución 975 de 1999, artículo 36 y asignada por la Ley 5ª de 1992 para la división de servicios es totalmente insuficiente. Se requiere un arquitecto con experiencia en restauración, puesto que se tiene la necesidad de atender el mantenimiento de los tres edificios del Congreso: Capitolio Nacional, declarado monumento nacional; edificio Santa Clara, edificación de conservación arquitectónica e histórica y edificio nuevo del Congreso, además de la supervisión de los contratos de mantenimiento de las mismas edificaciones...”(102).
Por su parte, con el arquitecto Orozco Ferreira se suscribió el contrato 246 del 17 de julio de 2006, con vigencia de seis meses, cuyo cuerpo permite identificar un objeto distinto al de los anteriores, expresado en la minuta respectiva, así:
“[...] Se requiere un arquitecto con conocimiento en áreas administrativas y en formulación de proyectos por cuanto se tiene la necesidad de adelantar los procesos de inscripción de proyectos de la corporación ante las entidades competentes...”(103).
Se concluye así que no tienen cabida los reparos efectuados en la denuncia, en cuanto a la contratación simultánea de arquitectos para cumplir idénticas funciones, pues ni tales asesorías se adelantaron en la mimas épocas, ni versaron sobre las mismas temáticas.
Por último, al acudir a la planta de personal de la división de servicios se constata la insuficiencia de esta para atender las labores contratadas, pues esta se compone solo de los siguientes cargos(104):
Jefe de división 1
Asistente administrativo 1
1.2.8. Respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales para el apoyo a la gestión de la pagaduría, su antecedente data del memorando interno remitido al presidente de la Cámara por el jefe de esa dependencia(105) a través del cual solicitó la vinculación de varios asesores externos, así: un administrador de empresas, dos contadores, un tecnólogo de sistemas, un economista, un abogado y cinco bachilleres con conocimientos en contabilidad, dada la gran carga de trabajo que se soportaba “[...] en cuanto a certificaciones de pago, certificaciones de ingresos y retención en la fuente y solicitudes de tipo administrativo que requieren las demás dependencias de la corporación”. Para satisfacer parcialmente dichas necesidades fueron contratados dos asesores:
(i) Armando Peña Lobo quien suscribió los contratos 272 de septiembre de 2005 con vigencia hasta diciembre 31 de ese año; 153 de enero de 2006 hasta junio del mismo año; y 241 de julio a diciembre de 2006(106).
Igual a los casos anteriores, el contratista aportó documentos que lo acreditaban para el cumplimiento de las labores de apoyo encomendadas, relativas a supervisión y sustanciación de factores salariales y revisión de certificaciones y paz y salvos, como era título profesional en administración de empresas y especialización en gerencia y mercadeo(107). Y,
(ii) Yesica Lorena Rincón Cuan(108) quien si bien solo ostentaba título de bachiller, contaba con experiencia en manejo contable, comoquiera que ya venía vinculada a la oficina de pagaduría de la Cámara de Representantes a través de asesorías externas desde el año 2004 cumpliendo idénticas funciones a las que le fueron asignadas durante la presidencia de Julio Eugenio Gallardo Archibold, por conducto de los contratos 194 de septiembre 2 de 2005 y 26 del 23 de enero de 2006(109) a través de los cuales apoyó la gestión de la pagaduría en la elaboración de factores salariales y cheques, como también en la organización de archivo y kardex, funciones típicamente secretariales, coincidentes con aquellas que le fueron encomendadas durante la presidencia del investigado.
Y si bien el contratista Peña Lobo es natural de San Andrés y tiene vínculos con esa región, como igual acontece con el representante Gallardo Archibold, ello por sí solo no generaba algún tipo de inhabilidad, máxime cuando se descartó que existiera parentesco entre ellos(110).
Tampoco resultan atendibles las objeciones incluidas en la denuncia, dirigidas a señalar que este contratista fue seleccionado por favoritismo y no para satisfacer las necesidades del servicio, pues al revisarse la planta de personal de la pagaduría se constata objetivamente su insuficiencia de cara a las responsabilidades y funciones de la dependencia, en tanto apenas si estaba integrada por los siguientes servidores públicos:
Sección de pagaduría
Jefe de sección 1
Asistente administrativo 2
Mecanógrafa 2
1.2.9. Finalmente, en cuanto tiene que ver con los contratos celebrados durante la presidencia de Julio Eugenio Gallardo Archibold que tuvieron por objeto la contratación de otras personas naturales para atender labores puramente asistenciales, como apoyar la gestión de la sección de suministros, hacer seguimiento de las noticias de prensa que guardasen relación con las actividades de los representantes y del Congreso en general, asistir las labores de la oficina de protocolo o actualizar el registro de hojas de vida de los funcionarios en el aplicativo de sistemas dispuesto para tal fin, es del caso reiterar que aunque su objeto no implicaba de conocimientos especiales, ni los contratistas debían reunir un perfil profesional específico que los habilitara para cumplir las funciones que les fueron encomendadas, ello por sí solo no impedía su celebración, ni comportaba la omisión de algún requisito de la esencia de este tipo de contratos, en cuanto es la propia regulación legal que rige la materia, la que autoriza a los ordenadores del gasto para atender las labores propias de la entidad a través de personal externo, cuando el de planta resulta insuficiente.
Así aconteció con los contratos 379 del 9 de noviembre de 2005 celebrado con Vilma Clarisa Muñoz Agudelo; 382 del 9 de noviembre de 2005 y 10 del 23 de enero de 2006 con Marisela Reyes Narváez; 48, 58 y 59, también del 23 de enero de 2006 celebrados con Milton Gabriel Bravo Rojas, Marta Liliana González Bernal y Olger Oliver Jaimes Celemín, en cuanto que en todos ellos se aprecia cómo el jefe de la dependencia respectiva solicitó la contratación externa con miras a atender alguna labor específica que no podía cubrirse con personal de planta dada su insuficiencia, solicitud que a su turno se acompañó en todos los casos de la certificación del jefe de la oficina de personal acerca de esa circunstancia(111).
Como respecto de este grupo de contratos tampoco se advierte la incursión del imputado en el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, habrá de cobijársele con auto inhibitorio por atipicidad de su conducta.
2. El delito de peculado.
Como ya se mencionó, en la denuncia que encabeza estas diligencias también se cuestionó el monto de los contratos de prestación de servicios celebrados con destino al mantenimiento de equipos y bienes de la entidad, como los honorarios pactados a favor de ciertos contratistas por sus servicios profesionales, bien por estimarse muy elevados de cara a las tareas encomendadas, o por ser superiores a los asignados a otros contratistas, circunstancias de las cuales podría inferirse la eventual tipificación del delito de peculado por apropiación a favor de terceros.
En consecuencia, se abordará el examen de tales supuestos de hecho en el orden anunciado.
2.1. Los costos de los contratos de prestación de servicios.
La ley contractual impone a las entidades estatales el deber de efectuar estudios previos sobre los precios y condiciones del mercado, que le permitan determinar el presupuesto oficial del contrato y contar además con criterios objetivos de evaluación de las ofertas.
Para ello pone a su disposición herramientas de consulta como el “Registro único de precios de referencia RUPR-SICE” reglamentado a través de la Ley 598 de 2000 y el Decreto 2170 de 2002, donde se condensa información básica sobre el costo de un sinnúmero de artículos, los cuales adicionados a fletes y demás gastos en que deba incurrir el contratista, permite establecer el umbral de recursos que razonablemente han de cancelarse con ocasión de la adquisición del bien o la prestación del servicio que se demanda.
Naturalmente, como dicho listado no incluye todas las posibilidades de bienes o servicios requeridos, la entidad debe en todo caso adelantar sus propias evaluaciones y sondeos, con el ánimo de proteger los recursos del erario, pues como lo ha señalado el Consejo de Estado,
“(...) el libre juego de la oferta y la demanda en el tráfico mercantil, es el que determina en un momento dado los precios de los bienes y servicios, y en la medida en que la administración pública participa como un operador más en ese mercado, al demandar esos bienes y servicios, debe también atenerse a los precios del mismo, cumpliendo además con el ya referido deber de estudiarlos previamente a la contratación, con el fin de evitar pagar más respecto de la realidad del mercado, lo cual configuraría a todas luces no solo una situación de peculado, sino una afrenta al patrimonio público”.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se pudo establecer que los contratos de prestación de servicios de mantenimiento para equipos de seguridad, sonido, grabación, cómputo y vehículos, como la adquisición de pasajes aéreos, ciertamente estuvo precedida por estudios del mercado elaborados mediante la previa consulta con distintas firmas prestadoras de ellos, ejercicio que sirvió a varios propósitos, a saber: (i) establecer el procedimiento contractual que debía seguirse por razón de la cuantía; (ii) determinar el presupuesto oficial destinado al servicio; e (iii) informar a los interesados en ofertar que no se admitirían propuestas por valores que lo excediera.
Así mismo, la revisión de las carpetas contractuales respectivas informa cómo dichas evaluaciones preliminares de costos fueron elaboradas por las dependencias expertas en la materia, sin que se avizore algún elemento extraño o un cálculo desproporcionado, que hiciera evidente la necesidad de objetarlas en desarrollo de las especiales labores de supervisión que le competían al presidente de la Cámara en su calidad de ordenador del gasto.
De allí que no tengan vocación de prosperidad aquellas glosas de la denuncia dirigidas a cuestionar el monto cancelado con ocasión de los servicios de mantenimiento de equipos de distinta índole que fueron contratados durante la presidencia del doctor Gallardo Archibold, en tanto las sumas erogadas con ocasión de ellos aparecen debidamente soportados en los estudios y evaluaciones pertinentes.
Así las cosas, lo expuesto en precedencia orienta la conclusión hacia la atipicidad de la conducta del investigado con ocasión de su intervención en los contratos de prestación de servicios objeto de la denuncia, razón por la cual se inhibirá la Sala de iniciar investigación en su contra.
2.2. Los horarios acordados para contratos de prestación de servicios profesionales.
El panorama normativo que viene de reseñarse acerca de los criterios a seguir para fijar el precio del contrato estatal, varía sustancialmente respecto de aquellos que tienen por objeto la prestación de servicios profesionales, pues dada su naturaleza, normalmente no se cuenta con parámetros consultables a través del registro único de precios de referencia. Por ello se admite que,
“[...] en los servicios profesionales es necesario hacer una valoración individual dependiendo de múltiples factores particulares, cuya descripción resulta difícil de manera general. En la medida en que la administración acude a estos contratos por la ausencia de personal disponible... o por la necesidad de contar con calidades profesionales particulares del contratista, es necesario analizar la justificación expresa de las necesidades que llevan a esa contratación. ... El valor del contrato debe reflejar el análisis específico del tipo de actividad contratada, el carácter especializado y su grado de especialización, la modalidad de prestación establecida, la dificultad inherente al objeto, la cercanía con las funciones afines ejecutadas por funcionarios de la entidad, etc.”(112).
Por esa razón, las entidades oficiales suelen contar con tablas de honorarios establecidas en función de los servicios demandados y los distintos tipos de perfiles profesionales y experiencia asociados a su ejecución, para así determinar el precio de estos contratos a partir de criterios objetivos, que expliquen por sí solos el monto de lo reconocido.
En el presente caso no acontece lo propio, comoquiera que la documentación traída a los autos no indica los criterios seguidos por la presidencia de la Cámara de Representantes para determinar el precio de los servicios de apoyo contratados.
Incluso, en desarrollo de las pruebas llevadas a cabo en la investigación preliminar, pudo constatarse la abierta subjetividad con que se procedía en este sentido, circunstancia puesta en conocimiento de la Corte por el actual director administrativo de la Cámara de Representantes en desarrollo de la inspección judicial llevada a cabo en dicha dependencia(113), quien informó cómo al asumir el cargo —sobre mediados de 2010— constató la inexistencia de parámetros guía para esos eventos, circunstancia que lo motivó a expedir la Resolución 2802 del 6 de octubre de ese mismo año “por la cual se establecen los honorarios de las personas naturales contratadas por prestación de servicios profesionales y del nivel asistencial”, ponderando para ello criterios tales como estudios y experiencia del contratista(114).
Así las cosas, ante la ausencia de criterios objetivos que puedan ser contrastados por la Sala en orden a determinar si se presentaron o no sobre costos, tal análisis debe abordarse partiendo de la razonabilidad de los honorarios pactados, de cara al tipo de labor encomendada y las calidades profesionales o experiencia del respectivo asesor para su ejecución.
Con esa orientación, encuentra la Sala que resultan diferenciables dos grupos de contratos: (i) unos respecto de los cuales obra prueba demostrativa de la inexistencia de sobre facturación, de forma que tampoco es predicable que el investigado se haya apropiado de recursos del Estado bajo su administración a favor de los terceros contratistas. Y (ii) otros que, en cambio, evidencian sobre costos, los cuales resultan imputables al aforado por ser el directo responsable de la fijación de las cuantías de los servicios contratados. Véase:
2.2.1. Contratos en los cuales no se verifican sobre costos.
Dentro de esta primera categoría se hallan:
• El contrato 194 de 2006 celebrado con Sergio Rodríguez Alzate, a quien según el denunciante se le dio un trato preferencial por cuanto los honorarios pactados a su favor, como asesor de la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, fueron de $ 3’750.000 mes, pese a que para las restantes personas vinculadas en la misma fecha y para idéntica labor se acordó pago mensual de $ 3’000.000.
Pese a los anteriores reparos, basta revisar el contrato cuestionado para establecer cómo las funciones deferidas al abogado Rodríguez Alzate no fueron iguales a las de los 15 restantes asesores designados para la comisión de investigación y acusación, pues al primero se le delegó la responsabilidad de coordinar ese grupo de trabajo, debiendo por ende responder por el direccionamiento de los asuntos a cargo de los segundos.
Agréguese que esa decisión encuentra razonable sustento en el perfil profesional del contratista, único que además del título profesional de abogado, acreditó estudios de especialización y maestría en derecho penal de las universidades Santo Tomás y Salamanca, como experiencia laboral en esa rama del derecho(115), condiciones profesionales que efectivamente le otorgaba unos especiales conocimientos como para dirigir tal equipo humano.
A su turno, escuchado en declaración explicó cómo en cumplimiento de la coordinación asignada, debía asistir a las audiencias semanales con los representantes investigadores y orientar a los asesores en la tramitación de los asuntos a su cargo, para lo cual revisó con ellos proceso por proceso determinando las pruebas faltantes; igualmente realizó reuniones semanales de seguimiento de las tareas; elaboró un proyecto de ley destinado a implementar el procedimiento acusatorio para los procesos penales a cargo del Congreso el cual no tuvo éxito que expuso ante los representantes investigadores; efectuó un informe sobre todas las actividades probatorias del período; y digitalizó cada uno de los procesos, labor que nunca se había hecho.
En ese contexto, no advierte la Sala que los honorarios pactados a favor de Sergio Rodríguez Alzate se muestren irracionales o desproporcionados de cara a las tareas que debía desarrollar, ni tampoco distantes del salario devengado por los empleados de planta de la Cámara de Representantes con sus estudios y experiencia similares, quienes para el año 2006 tenían una asignación que oscilaba entre $ 2’629.752 y $ 3’833.809, conforme al Decreto 374 de ese año(116).
• Los contratos 375 de 2005 y 166 de 2006 celebrados con Edgar Alfonso González Salas por el término de dos y tres meses, respectivamente, a través de los cuales prestó asesoría a la primera vicepresidencia de la Cámara de Representantes con un costo mensual de $ 6’000.000, en las dos vigencias, suma equivalente a 15,72 salarios mínimos legales mensuales en la primera y a 14,70 en la segunda.
Ahora bien, el precio fijado resulta consecuente con el perfil profesional del contratista, habida cuenta de su formación como administrador público, especializado en finanzas públicas y magister en economía de la Universidad Nacional de Colombia, con 25 años de experiencia durante la cual se desempeñó como Superintendente de Salud, Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y consultor de organismos internacionales.
Por su parte, esa experiencia y alto nivel profesional se refleja en los conceptos que rindió en desarrollo del objeto contractual, referidos a materias tales como el análisis operativo del sistema de compensaciones previsto en la ley ambiental(117), el análisis y recomendaciones frente a las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley forestal(118), análisis de los alcances del tratado de libre comercio con Estados Unidos, sus beneficios y debilidades y las condiciones y reglas del mismo(119), entre otros.
• El contrato 253 del 23 de septiembre de 2005 celebrado con el abogado Hermman Salas Quin a quien le fueron reconocidos honorarios de $ 25’000.000 por prestar asesoría a la presidencia de la Cámara durante tres meses —hasta el 31 de diciembre de ese año—, pagaderos de la siguiente forma: una primera mensualidad vencida de $ 15’000.000 y dos más por $ 7’000.000, lo que arroja un promedio mensual de $ 8’333.333, no de $ 13’200.000 como se menciona en la denuncia que encabeza estas diligencias.
Ahora bien, tales honorarios no los encuentra desproporcionados la Sala, si se tiene en cuenta como en el caso anterior, ellos se vinculan a las calidades profesionales del contratista, particularmente por la experiencia que demostró en temas de derecho público y administrativo laboral, básicos para desarrollar el tipo de asesoría demandado.
• El contrato 244 de 2005, celebrado con la arquitecta Rosalba Jaimes Mora, con quien se pactaron honorarios mensuales de $ 3’468.000 por asesorar a la división de servicios en el desarrollo y ejecución de contratos de obra suscritos por la Cámara de Representantes y en aquellos que tengan algún componente afín.
Como ya se mencionó, el reparo en torno a su precio se basó en que una vez finalizado, el presidente de la Cámara de Representantes suscribió otro —ene./2006— con la misma arquitecta Mora, pero asignándole honorarios mensuales de $ 2’400.000, diferencia inexplicada pues no varió su objeto, lo cual sería indicativo de la sobre facturación verificada en el primero de ellos.
Pues bien, revisada la carpeta contractual respectiva(120), se advierte cómo el supuesto de hecho referido en la denuncia no tuvo lugar, comoquiera que los honorarios pactados con Rosalba Mora no decrecieron en el monto referido para la vigencia 2006; opuestamente, el precio del contrato 13 de ese año celebrado con dicha arquitecta fue de $ 3’600.000 mensuales por el término de seis meses, quiere decir, se reconoció un incremento de $ 132.000 por la prestación de sus servicios.
Adicionalmente, las tareas realizadas por Rosalba Mora, ilustradas en la carpeta contractual, ciertamente demandaban de su formación profesional, en cuanto participó en la interventoría de contratos de obra en curso, trabajo que naturalmente debía realizar un experto en el ramo.
Desde esa perspectiva, no se advierte desproporción alguna en los honorarios que fueron reconocidos en las vigencias 2005 y 2006, si se tiene en cuenta que son similares e incluso inferiores a lo que habría tenido que sufragar la Cámara de Representantes mediante un profesional vinculado a la planta de personal(121), adicionado con la correlativa carga prestacional.
• El contrato 246 de 2006 celebrado con el arquitecto Fernando Eugenio Orozco Ferreira por valor mensual de $ 8’000.000, para prestar apoyo como arquitecto a la división de servicios, que como ya se refirió fue cancelado por la Cámara de Representantes con ocasión de funciones diversas a las desarrolladas en momento distinto por la arquitecta Rosalba Mora.
En efecto, su objeto se contrajo a la elaboración de proyectos de obra, demandados por la corporación para su respectiva inscripción ante las autoridades de planeación, como también a estudios de mercado, desarrollo que demandaba un perfil más calificado por su marcada especialidad en temas presupuestales y gerenciales, además del componente profesional básico, conocimientos adicionales acreditados por el contratista previo al proceso de selección, pues nótese cómo además del título de arquitecto, cursó estudios de gestión de recursos internacionales y gerencia para empresas de construcción(122); contando además con experiencia de más de cuatro años como gerente administrativo de firmas constructoras.
Así las cosas, tampoco en este caso los honorarios tasados se muestran irracionales frente a las calidades especiales acreditadas por el contratista, de especial trascendencia para la adecuada ejecución del objeto contractual.
• El contrato 378 de 2005 celebrado con Erik Rojas Arenas, quien como ya se mencionó, acreditó ser profesional en mercadeo y publicidad de la Universidad Central, con especialización en gerencia y marketing del mismo centro educativo y magister en ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Javeriana.
En este particular evento, es claro que el contrato tuvo por objeto la realización de una tarea especial, como era la elaboración de un link en la página web de la entidad que hiciera posible la consulta ciudadana sobre el perfil de los representantes a la Cámara y su labor legislativa, cuyo precio, pactado en la suma de $ 10’000.000, no puede evaluarse con la sola comparación con el sueldo de un profesional de planta de la entidad.
Ciertamente, el trabajo demandaba unos especiales conocimientos de carácter tecnológico, como la realización de una labor extensa en la recolección y alimentación de la base de datos, todo lo cual permite concluir que aquellos honorarios no se ofrecen injustificados o irracionales, de cara a la realización de esos dos componentes del contrato.
Visto lo anterior, la Sala se inhibirá de iniciar investigación en contra del imputado, con ocasión a los costos asociados a los anteriores contratos de prestación de servicios profesionales.
2.2.2. Contratos en los cuales se evidencia sobre costos.
Conforman este segundo grupo, los siguientes acuerdos de voluntades:
• El contrato de prestación de servicios profesionales 1 de 2006 celebrado con Hermman Salas Quin, con el objeto de asesorar a la presidencia de la Cámara de Representantes por el término de seis meses y honorarios de $ 83’520.000, a razón de $ 13’920.000 mes, es decir, 34,11 salarios mínimos legales de la época, más IVA.
En efecto, ya se mencionó cómo en la vigencia inmediatamente anterior, el presidente de la Cámara reconoció al mismo contratista honorarios mensuales promedio de $ 8.333.333 por las mismas actividades, suma que constituía ya una remuneración apreciable para el servicio contratado, si se tiene en cuenta que era equivalente a 21.84 salarios mínimos legales mensuales de la época.
Sobre el incremento verificado entre una vigencia y otra, mencionó el contratista en declaración rendida en esta actuación, que en razón a la frecuencia con que eran solicitados sus servicios para conceptuar por escrito sobre diversos temas, como también para absolver consultas verbales, a la finalización del primer contrato informó al doctor Gallardo Archibold no estar interesado en suscribir uno nuevo, más el presidente de la Cámara lo persuadió a través de un reajuste que según dijo, fue de un millón de pesos aproximadamente.
No obstante, el aumento en realidad se concretó en $ 5’586.667 mensuales —sin el cálculo del IVA adicional—, suma que se ofrece abiertamente desproporcionada tratándose de la misma labor por desarrollar.
• Los contratos 382 de 2005 y 10 de 2006 celebrados con Maricela Reyes Narváez para “prestar sus servicios profesionales especializados con el fin de apoyar la gestión de la división de personal”, específicamente en,
“[...] 2) la actualización del sistema kactus de las hojas de vida de los funcionarios de planta y unidades de trabajo legislativo de la honorable Cámara de Representantes. 3) Apoyar a la división en la foliación de las hojas de vida de funcionarios y exfuncionarios de planta y unidades de trabajo legislativo. 4) Apoyar a la división en la elaboración de documentos e informes requeridos por parte del supervisor del contrato, como certificaciones, constancias laborales y otros. 5) Dar respuesta a derechos de petición y proyectar oficios sobre solicitudes de información...”.
Por el desarrollo de tales funciones por el período comprendido entre el 8 de noviembre y el 31 de diciembre de 2005, se reconoció a Marisela Reyes Narváez la suma de $ 20’000.000, no obstante el marcado carácter asistencial de las mismas.
Como se advierte, esa suma fue incluso superior a la pactada a favor del abogado Salas Quin —$ 8’333.333—, no obstante que las tareas encomendadas evidenciaban su menor grado de complejidad, circunstancia por lo demás constatable a través de los informes que rindió la contratista en desarrollo del contrato(123) relativos a la foliación de hojas de vida y elaboración de certificaciones laborales, temas todos que por manera alguna demandaban la contratación de un profesional.
Por su parte, el 23 de enero siguiente el presidente de la Cámara Gallardo Archibold celebró con la señora Reyes Narváez el contrato 10 con idéntico objeto al anterior(124) y por el término de seis meses, pero fijando a favor de la contratista honorarios de $ 12’000.000, es decir, $ 2’000.000 mensuales, lo que denota la sobrefacturación verificada en el primer contrato.
Por su parte, aun cuando los honorarios acordados para el segundo contrato puedan considerarse razonables de cara a la naturaleza de las funciones de apoyo encomendadas a la señora Reyes Narváez, las sumas a ella reconocidas, incluso en menor valor, se ofrecen también abiertamente injustificadas y lesivas del patrimonio de la entidad, por cuanto para el 6 de marzo de 2006 el secretario de la división de personal comunicó al presidente de la Cámara que la señora Reyes Narváez no se había hecho presente en la división de personal con el fin de elaborar el acta de iniciación, haciéndole además la siguiente petición:
“[...] le solicito se estudie la viabilidad de enviar a la doctora Maricela Reyes Narváez a prestar sus servicios en otra dependencia de esta corporación, dada su gran experiencia profesional, y puesto que esta división cuenta en la actualidad con siete (07) contratistas suficientes para suplir las necesidades de la división”(125).
Pese a esta información, el 14 de marzo siguiente el presidente de la Cámara Gallardo Archibold firmó un otrosí al contrato 10 modificando su plazo de ejecución, para que empezara a desarrollarse en fecha posterior a la inicialmente convenida, atendidas las presuntas dificultades de orden personal que le habían impedido a la contratista concurrir en los primeros meses del año.
Ninguna observación le ameritó al doctor Gallardo Archibold la información precisa suministrada por el jefe de la división de personal, acerca de no requerirse los servicios de esta contratista, lo que comporta el carácter injustificado de los pagos efectuados.
• El contrato 59 del 23 de enero de 2006 celebrado con Olger Oliver Jaimes Celemín para prestar sus servicios de apoyo administrativo en la oficina de protocolo de la Cámara de Representantes, en particular para:
“1) Apoyar las funciones de mensajero, radicador de toda la documentación que ingresa y sale de la oficina. 3)(sic) Apoyo en la preparación de salones para la realización de ceremonias protocolarias...”(126).
El precio se fijó en $ 12’000.000, por el término de seis meses a razón de $ 2’000.000 mensuales, suma que no se compadece con las tareas meramente operativas asignadas al contratista, máxime si se considera que para la misma época un mensajero de planta tenía salario de $ 759.073(127).
Agréguese que en la misma fecha Julio Eugenio Gallardo suscribió el contrato 58 con María Liliana González Bernal, con el fin de apoyar la labor secretarial de la misma dependencia y por igual término de ejecución —6 meses—, disponiendo honorarios a favor de la contratista de $ 6’414.000, es decir, de $ 1’069.000 mensuales.
No se advierte motivo que justifique ese trato diferencial verificado a favor del señor Jaimes Celemín, cuando incluso las labores secretariales de apoyo asignadas a la otra contratista, aparecen mayormente remuneradas que las de mensajero en la escala salarial de la época(128).
Así mismo, a partir de las actividades de investigación adelantadas, pudo constatar la Sala que el presidente de la Cámara ya había suscrito otro contrato con Olger Oliver Jaimes Celemín en la vigencia 2005, identificado con el número 265 del 29 de septiembre de ese año(129), para asistir a la oficina de protocolo en la radicación de correspondencia y manejo del archivo, fijándole en esa ocasión una asignación de $ 8’000.000 pagaderos así: dos mensualidades de $ 2’000.000 y una más de $ 4’000.000.
Evidentemente, el precio reconocido al contratista para 2005 fue superior al de 2006 sin causa alguna que explique dicha diferencia.
En consecuencia, como con los anteriores contratos pudo verse lesionado el erario, dado el desequilibrio y falta de concordancia del precio acordado con relación a las funciones cumplidas por los contratistas, encuentra la Corte que dicha conducta resulta imputable a Julio Eugenio Gallardo Archibold, en su condición de presidente de la Cámara de Representantes y ordenador del gasto de la misma.
Lo dicho en precedencia constituye razón suficiente para proferir resolución de apertura de investigación contra el representante a la Cámara Julio Eugenio Gallardo Archibold por el presunto delito peculado por apropiación a favor de terceros, con fundamento en la situación fáctica descrita en precedencia, dada la disposición de sumas de dinero exageradas a favor de Hermman Salas Quin, Marisela Reyes y Olger Oliver Jaimes Celemín, en cuantía aproximada de $ 33’500.000, $ 29’000.000 y $ 11’000.000.
Con el fin de lograr los objetivos previstos en el artículo 331 de la Ley 600 de 2000, se decretarán, por conducto del Magistrado Ponente, las pruebas que permitan establecer si en efecto se infringió la ley penal, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la conducta, si ella resulta atribuible al aforado a título de dolo o culpa y, demás aspectos de interés para la investigación.
Igualmente, de conformidad con el inciso final de la norma en cita, se ordenará comunicar al representante legal de la Cámara de Representantes y a la Contraloría General de la República, sobre la apertura de la investigación.
Con destino a la Fiscalía General de la Nación, dirección nacional de fiscalías, se compulsará copia de de esta decisión; de los antecedentes de los contratos 1 de 2006 celebrado con Hermman Salas Quin; 382 de 2005 y 10 de 206 celebrado con Maricela Reyes Narváez; y 265 de 2005 y 59 de 2006 celebrado con Olger Oliver Jaimes Celemín; como también de las declaraciones que los contratistas rindieran en este proceso, para que se les investigue con ocasión de las sumas de dinero de la Cámara de Representantes aparentemente recibidas en exceso.
Por lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
1. INHIBIRSE a favor Julio Eugenio Gallardo Archibold, en virtud del carácter atípico de las conductas que se le atribuyen con ocasión de los contratos por el celebrados en su calidad de presidente de la Cámara de Representantes, indicados los acápites 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 1.1.6, 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4, 1.2.5, 1.2.6, 1.2.7, 1.2.8, 1.2.9, 2.1 y 2.2.1, de la parte considerativa esta providencia, conforme a las razones allí expuestas.
Infórmese a los sujetos procesales que contra esta determinación procede el recurso de reposición.
2. DECRETAR la apertura de instrucción respecto del investigado, Julio Eugenio Gallardo Archibold, por el posible comisión del delito de peculado por apropiación a favor de terceros, con ocasión de los contratos 1 de 2006 celebrado con Hermman Salas Quin; 382 de 2005 y 10 de 2006 con Maricela Reyes Narváez; 265 de 2005 y 59 de 2006 celebrado con Olger Oliver Jaimes Celemín, según las precisiones efectuadas en precedencia.
3. Por auto separado se señalará fecha y hora para la respectiva diligencia de indagatoria y se decretaran las pruebas necesarias con el fin de lograr los objetivos previstos en el artículo 331 de la Ley 600 de 2000.
Por la secretaría de la Sala, se comunicará del inicio de la investigación a la presidencia de la Cámara de Representantes y a la Contraloría General de la República y se librarán las demás comunicaciones de rigor.
4. Compulsar con destino a la dirección nacional de fiscalías de la Fiscalía General de la Nación, las copias referidas en la parte considerativa.
(33) con las modificaciones y aclaraciones introducidas a través del artículo 38 del Decreto 2150 de 1995 y 1º del Decreto 62 de 1996, normas vigentes para la época de celebración de los contratos cuestionados.
(34) Fijado en $ 381.500 a través del Decreto 4360 de diciembre 22 de 2004.
(35) Correspondientes a $ 408.000, según Decreto 4687 de diciembre 21 de 2005.
(36) Cfr. folio 319, cuaderno de anexos 18.
(37) Cfr. folios 372-320, cuaderno de anexos 18.
(38) Folio 373, cuaderno de anexo 18.
(39) Cfr. folio 509, cuaderno de anexos 18.
(40) Cfr. folio 279, cuaderno de anexos 15.
(41) Cfr. folio 287, cuaderno de anexos 15.
(42) Cfr. folios 261 y ss., cuaderno de anexos 15.
(43) Cfr. folio 142, cuaderno de anexos 15.
(44) Cfr. folios 24 y ss., cuaderno de anexos 24.
(45) Cfr. folio 11, cuaderno de anexos 24.
(46) Cfr. folios 170 y ss., cuaderno de anexos 24.
(47) Cfr. folio 174, cuaderno de anexos 24.
(48) Cfr. folio 184, cuaderno de anexos 24.
(49) Cfr. folio 191 y ss., cuaderno de anexos 24.
(50) Cfr. folio 188 y ss., cuaderno de anexos 34.
(51) Cfr. folios 142, 201 y ss., cuaderno de anexos 34.
(52) Cfr. folio 16, cuaderno de anexos 22.
(53) Cfr, folio 9 y ss., cuaderno de anexos 27.
(54) Cfr. folios 143 y ss., cuaderno de anexos 27.
(55) Cfr. folios 197 y ss., cuaderno de anexos 27.
(56) Cfr. folios 25, 26, cuaderno de anexos 27.
(57) Cfr. folio 30, cuaderno de anexos 27.
(58) Cfr. folios 647 y ss., cuaderno de anexos 26.
(59) Cfr. folios 598 y ss., cuaderno de anexos 26.
(60) Cfr. folio 666, cuaderno de anexos 26.
(61) Cfr. folio 604 ss., cuaderno de anexos 26.
(62) Cfr. folios 605 y ss., cuaderno de anexos 26.
(63) Cfr. folios 691 y ss., cuaderno de anexos 25.
(64) Cfr. folio 85 cuaderno de anexos 35.
(65) Cfr. folios 114 y ss., cuaderno de anexos 35.
(66) Cfr. folios 131 y ss., cuaderno de anexos 35.
(67) Consejo de Estado. Sección IIB. Sentencia 31 de octubre de 2002, Radicación 1420-01.
(68) Cfr. Cuaderno de anexos original 1.
(69) Cuaderno de anexos original 2.
(70) Cuaderno de anexos original 3.
(71) Cuaderno de anexos original 4.
(72) Cuaderno de anexos original 42.
(73) Cuaderno de anexos original 43.
(74) Cuaderno de anexos original 5.
(75) Cuaderno de anexos original 6.
(76) Cuaderno de anexos original 7.
(77) Cuaderno de anexos original 8.
(78) Cuaderno de anexos original 9.
(79) Cuaderno de anexos original 10.
(80) Cuaderno de anexos original 11.
(81) Cuaderno de anexos original 12.
(82) Cuaderno de anexos original 13.
(83) Cuaderno de anexos original 9.
(84) Cfr. Ley 5ª de 1992, artículo 383.
(85) Cfr. folios 38 y ss., cuaderno de anexos 51 y 239 y ss., cuaderno de anexos 52.
(86) Cfr. folio 224, cuaderno de anexos 52.
(87) Cfr. folios 136 y ss., cuaderno de anexos 50.
(88) Cfr. folio 143, cuaderno de anexos 50.
(89) Cfr. contrato 76 del 18 de febrero de 2005, folio 24, cuaderno de anexos 20.
(90) Cfr. folio 40, cuaderno de anexos 20.
(91) Cfr. folios 211 y ss., cuaderno de anexos 50; folios 23 y ss., cuaderno de anexos 51.
(92) Cfr. Ley 5ª de 1992, artículo 383.
(93) Cfr. cuaderno de anexos 20.
(94) Cfr. folio 7, cuaderno de anexos 28.
(95) Cfr. folios 37 y 38, cuaderno de anexos 28.
(96) Cfr. cuaderno de anexos 39.
(97) Cfr. folio 198, cuaderno de anexos 17.
(98) Cfr. folios 20 y ss., cuaderno de anexos 19.
(99) Cfr. folio 15, cuaderno de anexos 19.
(100) Cfr. folios 29 y ss., cuaderno de anexos 36.
(101) Cfr. folios 18 y ss., cuaderno de anexos 38; 24 y ss., cuaderno de anexos 44 y ss.
(102) Cfr. folio 173, cuaderno de anexos 37.
(103) Cfr. folio 41, cuaderno de anexos 44.
(104) Cfr. Ley 5ª de 1992, artículo 383.
(105) Cfr. folio 22, cuaderno de anexos 21.
(106) Cfr. cuadernos de anexos 31 y 32.
(107) Cfr. folio 17, cuaderno de anexos 32.
(108) Cfr. cuaderno de anexos 21.
(109) Cfr. folio 102, cuaderno original 2.
(110) Cfr. folios 135 y 136, cuaderno original 1.
(111) Cfr. cuadernos de anexos 30, 40, 47 48 y 52.
(112) Cfr. guía metodológica de contratación estatal, Auditoría General de la Nación.
(113) Cfr. folio 104, cuaderno original 2.
(114) Cfr. folio 198 y ss., cuaderno original 2.
(115) Cfr. folio 33, cuaderno de anexos 42.
(116) Cfr. folio 195, cuaderno original 2.
(117) Cfr. folios 202 a 210, cuaderno de anexos 50.
(118) Cfr. folios 198 a 202, cuaderno de anexos 50.
(119) Cfr. folios 166 a 178, cuaderno de anexos 50.
(120) Cfr. folio 33, cuaderno de anexos 37.
(121) Que oscilaban según Decreto 915 de 2005 entre $ 2’504.000 a $ 3’651.246 para esa vigencia; y entre $ 2’629.752 y $ 3’833.809 para la siguiente, conforme al Decreto 374 de 2006.
(122) Cfr. folio 32, cuaderno de anexos 44.
(123) Cfr. folios 69 a 88, cuaderno de anexos 52.
(124) Cfr. folio 198, cuaderno de anexos 52.
(125) Cfr. folio 194, cuaderno de anexos 52.
(126) Cfr. folio 6, cuaderno de anexos 47.
(127) Cfr. folio 104, cuaderno original 2.
(128) Cfr. folio 104, cuaderno original 2, donde se registra cómo el salario de una secretaria para 2006 era de $ 1’361.284 y para una mecanógrafa de $ 918.966.
(129) Cfr. folios 208 y ss., cuaderno original 2.

References: artículo 410
 artículo 24
 artículo 30
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 24
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 32
 artículo 24
 artículo 13
 artículo 24
 artículo 32
 artículo 3
 artículo 383
 Resolución 
 artículo 36
 Resolución 
 resolución 
 artículo 331
 artículo 331
 artículo 38
 artículo 383
 artículo 383
 artículo 383