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Timestamp: 2020-05-30 22:34:47+00:00

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20 Jahre Binnenmarkt - Wirtschaftsdienst
Wirtschaftsdienst / Jahrgänge / 2012 / Heft 12 / 20 Jahre Binnenmarkt
92. Jahrgang, 2012 · Heft 12 · S. 795–808
20 Jahre Binnenmarkt –
Von Jörn Axel Kämmerer, Jörg König, Volker Nitsch, Renate Ohr
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte hatte sich die Europäische Gemeinschaft die Verwirklichung des Binnenmarktes als „Raum ohne Binnengrenzen“ bis zum 31. Dezember 1992 zum Ziel gesetzt. Die Vollendung des Binnenmarktes war zwar im EWG-Vertrag von 1957 bereits angelegt, es waren und sind aber auch nach 1993 noch viele Einzelschritte erforderlich, um das Ziel zu erreichen. Darüber, ob das Binnenmarktprojekt tatsächlich zu mehr innergemeinschaftlichem Handel und Wohlstand geführt hat, gibt es unterschiedliche Meinungen.
Der europäische Binnenmarkt mit seinen vier Grundfreiheiten ist ein weltweit einzigartiges Projekt regionaler Integrationspolitik. Ein nicht mehr durch Grenzkontrollen oder andere Hemmnisse separierter Gemeinsamer Markt für Waren, Dienstleistungen, Arbeitskräfte und Kapital für eine Gruppe von mittlerweile 27 souveränen Staaten hat grundlegende Voraussetzungen für wachsende Marktverflechtungen in der Europäischen Union geschaffen. Die nahezu vollständige Öffnung der nationalen Märkte gegenüber den Anbietern und Nachfragern der Partnerstaaten ermöglicht einen (freiwilligen) Integrationsprozess durch die individuellen Entscheidungen von Marktteilnehmern, also quasi „von unten“.1 Damit verbunden war in den 1990er Jahren ein weitreichender Liberalisierungs- und Deregulierungsprozess, vor allem in den zuvor stark geschützten Dienstleistungsbereichen, der den zwischenstaatlichen Wettbewerb in diesen Sektoren deutlich erhöhte und den Integrationsprozess weiter förderte.
Es gab keinen „Befreiungsschlag“ durch die gegenseitige Anerkennung von Normen und Standards.
Die erhoffte „Kettenreaktion“ von Wachstumsimpulsen durch den Abbau von Handelshemmnissen war nicht zustande gekommen. Vermutlich waren vor allem im Warenhandel die Expansionsmöglichkeiten innerhalb der EG-12 durch den zuvor schon sehr intensiven Handel ausgereizt.
Der Europäische Binnenmarkt umfasst jedoch letztlich mehr als den Warenhandel. Zur Erfassung der gesamten Binnenmarktintegration müssen daher die anderen Grundfreiheiten miteinbezogen werden. Generell ist aber festzustellen, dass der Begriff der „wirtschaftlichen Integration“ in wissenschaftlichen Beiträgen und politischen Debatten zwar breit Verwendung findet, eine einheitliche Definition oder Abgrenzung jedoch nicht existiert. Hierdurch sind Integrationsschritte oder -prozesse kaum quantifizierbar. Vor diesem Hintergrund wurde von König/Ohr ein Integrationsindex entwickelt, der den Integrationsgrad der einzelnen Mitgliedstaaten mit den übrigen EU-Partnern bestimmen und auch seine Veränderung im Zeitverlauf abbilden kann.10 Der Gesamtindex beinhaltet verschiedene Subindizes, die die vielfältigen Integrationsbeziehungen auf unterschiedlichen Märkten und im Hinblick auf unterschiedliche ökonomische Zielgrößen abbilden, darunter auch zwei Subindizes, die sich speziell auf die Binnenmarktintegration beziehen.
1 Belgien 72,61 1 Belgien 65,79
2 Irland 71,05 2 Portugal 54,28
3 Portugal 60,88 3 Schweden 52,92
4 Niederlande 59,92 4 Niederlande 51,94
5 Spanien 57,37 5 Frankreich 51,15
6 Schweden 56,78 6 Irland 48,20
7 Frankreich 53,52 7 Dänemark 48,19
8 Dänemark 53,05 8 Spanien 48,16
9 Österreich 51,37 9 Österreich 48,04
10 Finnland 49,72 10 Deutschland 44,60
11 Deutschland 49,09 11 Finnland 43,78
12 Großbritannien 47,10 12 Italien 39,14
13 Italien 45,12 13 Großbritannien 38,81
14 Griechenland 41,59 14 Griechenland 32,29
1 Belgien 64,65 1 Belgien 81,66
2 Irland 51,31 2 Irland 60,75
3 Niederlande 36,44 3 Niederlande 44,33
4 Schweden 24,73 4 Schweden 33,71
5 Österreich 22,21 5 Österreich 32,45
6 Deutschland 22,14 6 Dänemark 28,52
7 Frankreich 21,26 7 Deutschland 26,91
8 Dänemark 19,64 8 Frankreich 24,15
9 Großbritannien 17,79 9 Spanien 22,23
10 Portugal 16,91 10 Großbritannien 21,89
11 Finnland 15,16 11 Portugal 21,52
12 Spanien 15,08 12 Finnland 20,65
13 Italien 10,02 13 Italien 11,55
14 Griechenland 9,20 14 Griechenland 7,97
Die Probleme in der Eurozone, dieser politischen bzw. institutionellen Integrationsform, beruhen dagegen letzlich auf „zu wenig Markt“. Eine gemeinsame Währung für noch sehr heterogene Wirtschaftsräume kann nur funktionieren, wenn eine hohe Flexibilität der Löhne, Preise und Kapitalrenditen vorliegt und/oder eine hohe Mobilität von Arbeitskräften und Kapital, die den Mangel an innergemeinschaftlicher Wechselkursflexibilität ausgleichen.15
Der EU-Integrationsindex belegt diese Problematik, da es vor allem die derzeitigen Krisenländer in der Eurozone sind, die auch eine deutlich geringere Integrationsbereitschaft oder -fähigkeit bezüglich der Binnenmarktintegration zeigen. Und es sind auch diese Länder, die vergleichsweise viele Vertragsverletzungsverfahren aufweisen. Eine weitere Stärkung des EU-Binnenmarktes sollte daher vordringliches Ziel der Politik sein, aber nicht eine Rettung des Euro für alle – „koste es, was es wolle“.
1	Diese Marktintegration steht im Gegensatz zur politischen oder institutionellen Integration, die ein gemeinsames Eingliedern verschiedener Volkswirtschaften unter zentrale supranationale Institutionen „von oben“ verfolgt. Vgl. W. Mussler, M. E. Streit: Integrationspolitische Strategien in der EU, in: R. Ohr (Hrsg.): Europäische Integration, Stuttgart 1996, S. 265 ff.
14	Es gibt eine Vielzahl von Studien zu den Handelseffekten des Euro, beginnend mit A. K. Rose: One Money, one Market: Estimating the Effect of Common Currencies on Trade, in: Economic Policy, 15. Jg. (2000), H. 30, S. 9 ff., der sehr hohe Handelseffekte prognostizierte. Spätere Studien relativieren die Effekte deutlich nach unten, so z.B. R. Baldwin u.a.: Study on the Impact oft the Euro on Trade and Foreign Direct Investment, EC Economic Papers, Nr. 321, Brüssel 2008, oder stellen sie sogar in Frage, wie z.B. G. Cafiso: The Euro’s Influence Upon Trade – Rose Effect Versus Border Effect, ECB Working Paper Series, Nr. 941, Frankfurt 2008.
Die europäische Nachkriegszeit ist gekennzeichnet durch eine Abfolge von Integrationsschritten, mit denen die Mitgliedsländer der Europäischen Union nach und nach auf bedeutende Teile ihrer nationalen Souveränität verzichteten. Zwar lässt sich grundsätzlich argumentieren, dass die Vorteile des „Zusammenwachsens“ wohl – unter dem Strich – eindeutig überwiegen dürften, schließlich sind nicht nur viele Regelungen unverändert in Kraft, sondern die Integration wurde sogar über Jahrzehnte hinweg weiter vorangetrieben. Dennoch wäre aus wirtschaftspolitischer Sicht eine belastbare Analyse der Auswirkungen einzelner Integrationsschritte, die dann auch möglichst eine konkrete Kosten-Nutzen-Bewertung von verschiedenen Vorschlägen erlaubt, wünschenswert.
Daneben wird die Analyse, zweitens, durch die schrittweise geographische Ausweitung der Europäischen Union beeinträchtigt. Angesichts des Anstiegs der Zahl der EU-Mitgliedsländer und der gleichzeitigen Gewährung wichtiger Präferenzen an ausgewählte Nichtmitglieder, wie z.B. im Rahmen des Europäischen Wirtschaftsraums, wird es immer schwieriger, ein plausibles Vergleichssample an Ländern zu definieren, das ähnliche Merkmale wie die EU-Länder aufweist, aber nicht an deren Integrationsprojekten teilnimmt. Fehlt aber ein solcher Vergleichsmaßstab („counterfactual“) lassen sich die Integrationswirkungen europäisch ausgerichteter politischer Initiativen und Beschlüsse letztlich nur schwer identifizieren.
Ein wichtiger Aspekt betrifft die Datenerhebung. Typischerweise werden Volumen und Wert international gehandelter Waren zum Zeitpunkt des Grenzübertritts mit Hilfe der Zollerklärung erfasst. Sobald jedoch sämtliche Handelsschranken und Grenzkontrollen entfallen, worauf die Schaffung eines gemeinsamen „Binnen“marktes ja abzielte, steht diese Datenquelle nicht länger zur Verfügung. Ersatzweise werden nunmehr für den „Intrahandel“ die Meldungen der Unternehmen herangezogen, die ihre Auslandslieferungen innerhalb des Europäischen Binnenmarktes anzeigen, nicht zuletzt um die darauf gezahlte Mehrwertsteuer erstattet zu bekommen. Zwar war zu befürchten, dass diese Umstellung in der Erhebungsmethode möglicherweise zu einem (einmaligen) Bruch in der Datenreihe zum Zeitpunkt der Einführung führen könnte; tatsächlich jedoch ging sie mit einer beträchtlichen Verzerrung der innereuropäischen Handelsdaten in den Folgejahren einher. Auslöser dafür waren betrügerische Aktivitäten in erheblichem Umfang, die vor allem zu einer künstlichen Aufblähung des „Intrahandels“ geführt haben.3 Die Verzerrungen waren teilweise so massiv, dass z.B. in Großbritannien die veröffentlichten Daten für das Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts um bis zu 0,2 Prozentpunkte niedriger ausfielen, als das britische Office for National Statistics im Jahr 2003 die Außenhandelsdaten für den Mehrwertsteuerbetrug korrigierte.4
Zwar wird typischerweise versucht, für den Einfluss solcher Standarddeterminanten des Handels mit Hilfe eines Gravitationsmodells zu korrigieren. Dennoch können Sonderfaktoren das Bild verzerren. So könnte der zunehmende Trend, die Wertschöpfungskette in der Produktion auf mehrere, in unterschiedlichen Ländern befindliche Standorte aufzusplitten („vertikale Spezialisierung“), den Handel innerhalb Europas überproportional stark beflügelt haben. Auch das Problem der ordnungsgemäßen Zuordnung von Lieferungen, die zunächst am Ankunftsort der Schiffsladung verbucht werden, um dann in andere Länder weitertransportiert zu werden („Rotterdam Effekt“), trifft Europa in besonderem Maße.
Ein möglicher Ansatz, um den Integrationserfolg zu quantifizieren, ist z.B. die Analyse von Preisdifferenzen: der Abbau von Handelsbarrieren sollte letztendlich dazu führen, dass die Preisunterschiede zwischen den nationalen Märkten kleiner werden. Tatsächlich basierte der von der Europäischen Kommission zeitweilig ermittelte „Internal Market Index“, der den gewichteten Durchschnitt von zwölf verschiedenen Indikatoren darstellte, etwa zur Hälfte auf Preisdaten.7 Während die Ermittlung von Preisdifferenzen und Preisspannen lange Zeit wichtige Rückschlüsse für die Funktionsweise des Binnenmarktes lieferte,8 beschränken sich neuere Studien fast ausschließlich auf eine Identifikation von Preiseffekten der gemeinsamen Währung, wobei die Ergebnisse gemischt ausfallen. Beobachtungen zur Preiskonvergenz auf einzelnen Märkten, wie z.B. bei Kraftfahrzeugen, stehen andere Schätzergebnisse gegenüber, denen zufolge keine Angleichung der nationalen Preisniveaus statistisch nachweisbar ist.
Eine Alternative ist die Betrachtung der Entwicklung der Handelsströme: eine wachsende Verflechtung sollte sich in einer besonders starken Zunahme der grenzüberschreitenden Transaktionen ausdrücken. Möglicherweise greift dabei jedoch das alleinige Heranziehen des Handelsvolumens, gemessen am Gesamtwert der gehandelten Waren, zu kurz. So ist beispielsweise nicht uninteressant, ob sich möglicherweise die Markteintrittsbarrieren für Unternehmen reduziert haben und die Anzahl der exportierenden Unternehmen gestiegen ist. Für Deutschland lässt sich z.B. feststellen, dass sich die Zahl der am „Intrahandel“ beteiligten Unternehmen in den vergangenen Jahren moderat erhöht hat. Gleichzeitig ist der Handel aber auf wenige Unternehmen konzentriert. Bei insgesamt 610 000 Unternehmen, die 2011 am Außenhandel mit anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union beteiligt waren, entfielen etwa 75% der gehandelten Werte auf nur 2550 Exporteure und 2965 Importeure.9 Berger und Nitsch10 wiederum betonen die Bedeutung von möglichen Auswirkungen der Integration auf die Entwicklung von Handelsbilanzungleichgewichten zwischen Ländern.
Alles in allem ist die Schaffung eines Gemeinsamen Binnenmarktes, die Überwindung national fragmentierter Märkte, ohne jeden Zweifel eine gewaltige Errungenschaft des europäischen Integrationsprozesses. Die schrittweise Annäherung der europäischen Länder, die die Nachkriegszeit kennzeichnete, wurde dadurch nicht nur einfach fortgesetzt, sondern das „Zusammenwachsen“ wurde auf eine qualitativ neue Stufe gehoben, auch wenn es letztlich schwer fällt, die Effekte zu quantifizieren.
3	Zwei Muster des Mehrwertsteuerbetrugs sind verbreitet. Beim Erwerbsbetrug („acquisition fraud“) werden die Waren regulär ohne Mehrwertsteuer importiert und dann auf dem Heimatmarkt einschließlich Mehrwertsteuer verkauft. Statt jedoch die Mehrwertsteuer an das Finanzamt abzuführen, verschwindet der Importeur, so dass aufgrund der ausbleibenden Mehrwertsteueranzeige auch der Import unerfasst bleibt. Eine ausgeklügeltere Variante des Mehrwertsteuerbetrugs ist der Karussellhandel („carousel fraud“), bei dem nach einer Reihe von Transaktionen die importierten Waren wieder re-exportiert werden und dadurch möglicherweise sogar erneut im Herkunftsland ankommen. Für eine ausführlichere Beschreibung, siehe R. Baldwin: In or Out: Does It Matter? An Evidence-Based Analysis of the Euro’s Trade Effects, Centre for Economic Policy Research, London 2006.
10	H. Berger, V. Nitsch: The Euro’s Effect on Trade Imbalances, IMF Working Paper, Nr. 10/226, 2010.
„Europäischer Binnenmarkt“ ist ein Begriff von großer Suggestivwirkung, aber mit weichen normativen Konturen. Die Binnenmarkt-Definition des Art. 26 Abs. 2 AEUV – ein „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist“ – fußt auf Art. 8a Abs. 2 EWGV. Diese Bestimmung wurde durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986, die erste Änderung der Gründungsverträge, eingefügt. Auch der EWG-Vertrag von 1957 hatte allerdings schon die genannten Freiheiten als Ziele (Art. 3 lit. c) bzw. Politiken der Gemeinschaft fixiert. Mit den Römischen Verträgen setzten die Gründungsstaaten sich die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes binnen zwölf Jahren zum Ziel (vgl. Art. 2 EWGV). Zu diesem vertraglich nicht definierten Begriff führte der EuGH zu einem Zeitpunkt aus, als die Herstellung des Gemeinsamen Marktes längst vollendet war, dass die Bedingungen dieses „einheitlichen Markt[es] […] denjenigen eines wirklichen Binnenmarktes möglichst nahekommen.“1 Mit der EEA fand der neue Terminus des Binnenmarktes auch in die Gründungsverträge Eingang, ohne den „Gemeinsamen Markt“ allerdings völlig zu ersetzen; vielmehr koexistierten beide als Vertragsbegriffe,2 bis der Lissabon-Vertrag auch die letzten Bezugnahmen auf den Gemeinsamen Markt tilgte. Die juristischen Debatten über das Verhältnis von Gemeinsamem Markt und Binnenmarkt (mehr, weniger oder identisch?) gehören insofern der Vergangenheit an.3 Die Notwendigkeit, sich dem „Binnenmarkt“ durch Auslegung anzunähern, bleibt aber bestehen.
Gemein ist beiden Größen die planerisch-programmatische Finalität, welche konkrete juristische Aussagen zu überstrahlen scheint. Vor allem der Gemeinsame Markt, aber auch der Binnenmarkt ist als Rahmenkonzept angelegt, das durch Sekundärrecht ausgefüllt und dabei dynamisiert werden muss. Zur Selbstbestätigung der Union haben die Verträge sich 1957 wie 1986 eines Kunstgriffs bedient: Die Ausfüllung der Begriffe und das Procedere werden weitgehend den Gemeinschafts- bzw. Unionsorganen, allen voran der Kommission, überlassen und zugleich an Fristen gebunden.4 Die Meldung „Mission accomplished!“ – für den Binnenmarkt vertragsgerecht (Art. 8a EWGV in der Fassung der EEA) zum 31.12.1992 ausgegeben – war nur ein Gradmesser für Europas politische Effizienz. Dass der Binnenmarkt keineswegs zu diesem Zeitpunkt in jeder Hinsicht vollendet war, Markthindernisse auch weiterhin abgebaut werden mussten, räumt auch die Kommission in ihrer jüngsten Binnenmarktinitiative ein.5 Die entscheidenden Schritte zur Öffnung der Märkte für netzgebundene Dienstleistungen, heute von essentieller Bedeutung, wurden beispielsweise erst nach diesem Stichtag unternommen.6 Auch in anderen Wirtschaftsbereichen haben die Grundfreiheiten erst später einen wirklichen Durchbruch erlangt; man denke – um nur Beispiele zu nennen – an den grenzüberschreitenden Zahlungsverkehr7 oder an die Niederlassung von Kapitalgesellschaften in anderen Mitgliedstaaten unter Beibehaltung ihrer Rechtsform, die erst Jahre später der EuGH mit wegweisenden Entscheidungen durchsetzte.8
Ohne Frage kann dem Binnenmarkt attestiert werden, eine „Erfolgsgeschichte“ zu sein;9 doch hängt dieser Erfolg an den Erwartungen, die mit einem Markt verbunden werden, und er verfliegt, wenn Wille und Fähigkeit der Mitgliedstaaten oder der Union abnehmen, sich zu einem wirtschaftlich grenzenlosen Raum zu verbinden. Die Erfüllung des immerwährenden Binnenmarkt-Auftrags der Union (und der Mitgliedstaaten) wird zunehmend erschwert durch die Spannbreite der erfassten Märkte und die Schwierigkeit, eine Balance zwischen freiheitsfördernder Deregulierung und marktsichernder Re-Regulierung herzustellen.
Sachimmanente Zielkonflikte prägen auch die nicht wenigen Binnenmarktinitiativen, welche die Kommission seit 1992 mehr oder weniger erfolgreich angestoßen hat: die übergreifenden Binnenmarktstrategien aus den Jahren 1999, 2003 und 2007 und speziell die „Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor“ (2000), die unter anderem in die Dienstleistungsrichtlinie von 2006 mündete.10 In dieser Kontinuität stehen die jüngsten Initiativen der Kommission für eine „Neubelebung“ des Binnenmarkts. Auf der Basis eines Berichts des seinerzeitigen Binnenmarktkommissars (und heutigen italienischen Ministerpräsidenten) Mario Monti erließ die Kommission am 27.10.2010 die mit 50 rechtspolitischen Vorschlägen garnierte Mitteilung „Auf dem Weg zu einer Binnenmarktakte“.11 Die Präsentation dieser Binnenmarktakte mit dem Untertitel „Gemeinsam für neues Wachstum“ am 13.4.201112 markiert die jüngste Stufe: Im Fokus stehen zwölf Bereiche oder, wie die Kommission es formuliert, „Hebel zur Förderung von Wachstum und Vertrauen“.
Ausgerechnet das Vertrauen ist dem Binnenmarkt offensichtlich abhandengekommen. Das Kernproblem stellt nicht die oft gegeißelte blinde Normierungswut dar, die den „Eurokraten“ teils zu Recht, teils zu Unrecht attestiert wird,13 als vielmehr Zweifel am rechtspolitischen Nutzen eines die Gestaltungsprärogativen der Mitgliedstaaten stark beschneidenden Eingriffs durch eine bürgerfern erscheinende Organisation von umstrittener demokratischer Legitimation. In der Krise befindet sich der europäische Markt nicht zum ersten Mal – auch Mitte der 1980er Jahre, nach einer Rezession, wählte die Kommission in einem Weißbuch dramatische Worte und sah den Binnenmarkt am „Scheideweg“ –,14 doch haben die gesamtwirtschaftlichen Verwerfungen im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise, die zur Währungskrise zu werden droht, das Fundament des Binnenmarktes diesmal stark erschüttert. Auf die Notwendigkeit der Reformen, aber auch Reformhindernisse gehen Monti und die Kommission in ihren Publikationen ausführlich ein, und benennen reformbedürftige Bereiche. Die „Unbeliebtheit des Binnenmarktes“, über die Monti klagt,15 ist zum einen Ausweis struktureller Schwierigkeiten, mit denen die Union allgemein zu kämpfen hat (Mangel an Bürgernähe, Demokratiedefizit – und eine Tendenz nationaler Politiker, die Ursache für Missstände „in Brüssel“ zu suchen) und denen hier nicht nachgegangen werden soll. Ein Gradmesser für sie ist auch die in manchen Bereichen weniger ausgeprägte oder abnehmende Bereitschaft der Mitgliedstaaten, europarechtliche Vorgaben zu implementieren;16 hierauf näher einzugehen, würde den Rahmen dieser Betrachtung jedoch sprengen. Der Beliebtheitsgrad des Binnenmarktes spiegelt aber auch dessen nicht wenige und zum Teil ausgedehnte „Baustellen“. Im Folgenden soll – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – auf rechtliche und strukturelle Herausforderungen eingegangen werden, denen sich der Binnenmarkt stellen muss und in einigen Fällen auch schon gestellt hat.
Was zählt eigentlich alles zum Binnenmarkt? Monti und die Kommission sprechen in diesem Kontext auch Maßnahmen der Industriepolitik, des Verbraucherschutzes oder der verbundenen Netze an. Damit greift ihr Binnenmarktkonzept jedenfalls über Art. 4 Abs. 2 lit. a AEUV hinaus, der den Binnenmarkt von einer Reihe anderer Politikfelder (zu denen auch manche der angesprochenen Bereiche gehören) abgrenzt. Die Kompetenzordnung legt ein enges Begriffsverständnis nahe, wonach neben den Grundfreiheiten die Befugnis zum Erlass von Binnenmarktleitlinien, die Rechtsangleichung und das Steuerrecht zum Binnenmarkt gehören. Für Art. 26 AEUV dagegen vertreten manche ein Binnenmarktverständnis, das weitere Politikfelder (Landwirtschaft, Umwelt- und Verbraucherschutz, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der „Schengen-Besitzstand“ etc.) ebenfalls umschließt.17 Art. 114 Abs. 3 AEUV, wonach die Kommission bei ihren Vorschlägen für binnenmarktbezogene Harmonisierungsrechtsakte von einem hohen Schutzniveau in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz ausgehen soll, stützt diese Ansicht ebenso wie die mit jeder Vertragsänderung angewachsene Zahl sogenannter Querschnittsklauseln, die sämtlich auch für den Binnenmarktbereich Geltung beanspruchen (insbesondere Art. 8 bis 13 AEUV).
So oder so stehen die „negativen“ Freiheitsverbürgungen des Binnenmarkts in einem immer stärkeren Spannungsverhältnis zu anderen vertraglich verankerten Zielen, die aber ebenfalls als positive Marktfunktionen begriffen werden können.18 Die Richtung, in die sich der Binnenmarkt fortentwickeln soll, wird aber zunehmend diffus, weil diesem positiv „angereicherten“ Binnenmarktbegriff programmatische Versatilität anhaftet. Dies gilt umso mehr, als ihm Zielkonflikte innewohnen. Als „Verfassungswerten“ der EU wohnt Gleichstellungsgeboten, Diskriminierungsverboten, Tierschutz, Verbraucherschutz unter anderem auch das Potenzial inne, die Privatautonomie und den grenzüberschreitenden Verkehr von Waren, Diensten und Personen zu beschränken. Erinnert sei nur an die den Versicherern jetzt oktroyierten „Unisex-Tarife“ – oder, auf anderer Ebene, die Funktionsfähigkeit von Steuer- und Sozialversicherungssystemen, die als „zwingende Gründe des Gemeinwohls“ grundsätzlich auch angeführt werden dürfen, um den freien Personenverkehr einzuschränken. Zwar war solche Ambivalenz in den Verträgen seit jeher angelegt, aber primär als funktionale Schranke des Binnenmarktes (besonders markant in Art. 36 und 65 AEUV­), sofern nicht – wie im Fall Daily Mail19 – beschieden wurde, dass „beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts“ die Grundfreiheit für mitgliedstaatliches Handeln nicht einmal maßstäblich sei.
Gerade weil er inhaltlich ausgeformt werden muss, ist der Binnenmarkt anfällig für politische Strömungen und Zeitvorstellungen und damit zugleich für die Ungleichzeitigkeit des Fortschritts in seinen einzelnen Bereichen. Vor allem dem freien Personenverkehr stehen nach wie vor strukturelle Hemmnisse im Weg, welche die Union mit Hilfe der Dienstleistungsrichtlinie von 200620 aufzubrechen bemüht war. Der Dienstleistungsverkehr ist, wie sich an den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI; eine Zeitlang auch „Dienstleistungen der Daseinsvorsorge“ genannt) zeigt, in besonderem Maße Zeitströmungen ausgesetzt. In den 1990er Jahren wurde Art. 106 AEUV noch als Hebel zur Privatisierung von Unternehmen (also zur Beseitigung binnenmarktinkompatibler Marktvorteile) eingesetzt. Vor allem nach der Normierung des heutigen Art. 14 AEUV aber überwiegt der Eindruck, dass DAWI heute vornehmlich als Bereiche wahrgenommen werden, die aufgrund ihres besonderen Gemeinwohlbezugs vor dem Binnenmarkt, insbesondere seinen Wettbewerbsregeln, pauschal geschützt werden dürfen.21 Die einschlägigen Freistellungsnormen der Kommission22 lassen den Mitgliedstaaten einen sehr weiten Spielraum bei der Qualifikation als DAWI und der Beurteilung der Notwendigkeit, einzelne Unternehmen finanziell zu unterstützen. Ihre Konkretisierung könnte Tendenzen zur Marktabschottung vorbeugen und zu einer stimmigeren Binnenmarktprogrammatik beitragen.
Der Binnenmarkt kann kein Raum grenzenloser Freiheit sein, sondern muss durch Regulierung gezügelt werden. Fast mustergültig ist der Union in den 1990er Jahren gelungen, bei gleichzeitigen intensiven („asymmetrischen“) Regulierungsvorgaben neue funktionsfähige Märkte zu erschließen, und zwar in den Bereichen Postwesen und (mehr noch) Telekommunikation. Technischer Fortschritt, Notwendigkeit der Kapitalakquise, um Investitionen zu tätigen, aber auch Aussichten auf defizitsenkende Privatisierungserlöse im Vorfeld der Euro-Einführung machten die Betätigung dieses Hebels leicht. Erheblich schwieriger erscheinen europarechtliche Ansätze, wo Mitgliedstaaten in Systemkonkurrenz stehen. Im „Wettbewerb der Gesellschaftsrechtsordnungen“27 scheinen sich die beschworenen Gefahren eines „race to the bottom“ nicht verwirklicht zu haben.
Verzichten die attraktivsten mitgliedstaatlichen Ordnungen aber auf Mechanismen, um Fehlentwicklungen zu korrigieren (und erachten andere Staaten Schutzvorkehrungen für erforderlich), kann es zu gefährlichen Regulierungsdivergenzen kommen.28 Im Finanz- bzw. Kapitalmarktrecht scheint die EU diese zu spät wahrgenommen zu haben: Obwohl das mitgliedstaatliche Recht bereits vor der Finanzmarktkrise der Jahre 2007/2008 stark europarechtlich determiniert war, trugen nicht erkannte Systemrisiken und Regulierungslücken in einzelnen Mitgliedstaaten zur Finanzmarktkrise bei. Erst in der Krise wurde – parallel zur abermaligen Verschärfung der materiellrechtlichen Anforderungen – ein Europäisches System der Finanzaufsicht geschaffen, das als „Frühwarnsystem“ auch einen Europäischen Ausschuss für Systemrisiken einschließt.29 Die Krise hat in diesem Bereich nicht zu einem Freiheitszuwachs geführt, aber in einen bis dahin gefährlich unterregulierten Bereich des Binnenmarkts zur Nachholung der notwendigen Regulierungsschritte beigetragen, die allerdings in vielen Belangen eine strukturell problematische materiell- wie verfahrensrechtliche Hochzonung der Entscheidungen auf die EU einschließen. Der eigentlich zwischenstaatlich wirkende Binnenmarkt kippt damit in die Vertikale und wird auch institutionell zu Lasten mitgliedstaatlicher Souveränität umhegt.
Jenseits aller Symbolik, die einer Währungsunion anhaftet, diente die Einführung des Euro der Vereinfachung des Kapital- und Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten und kam insoweit indirekt auch der Waren- und Dienstleistungsfreiheit zugute. Die systembedingte Unmöglichkeit, wirtschaftliche Ungleichgewichte – wie sie infolge der Finanzmarkt- und Staatsschuldenkrise auftraten – über Wechselkurse abzufedern, verschärfte bekanntlich die aufgetretenen Inkohärenzen aber noch und stellte damit die „Geschäftsgrundlage“ der Währung (wirtschafts- und fiskalpolitische Konvergenz, wie Art. 140 AEUV sie definiert) in Frage. Zu den paradoxen Folgen zählt, dass grenzüberschreitend tätige Unternehmen aus Sorge vor dem Zusammenbruch des Euro oder dem Ausscheiden eines Mitgliedstaats aus der gemeinsamen Währung ihre Finanzbeziehungen auf nationale Banken hin und damit gerade nicht mehr primär grenzüberschreitend ausrichten, um das Währungsrisiko zu begrenzen.
Montis Befund, der Binnenmarkt habe die Krise weitgehend unbeschadet überstanden,30 kann insofern zumindest für diesen Bereich nicht uneingeschränkt zugestimmt werden: Der Sachverständigenrat Wirtschaft beklagt insoweit vielmehr eine „Fragmentierung des Binnenmarkts“.31 Mag das Gefäß auch heil geblieben sein, sein Inhalt verflüchtigt sich doch immer mehr. So droht das Gegenteil dessen sich einzustellen, was mit dem Euro eigentlich bezweckt worden war: die Stärkung und Intensivierung der finanziellen Transaktionen zwischen den Mitgliedstaaten. Die Neubelebung des Binnenmarktes muss Hand in Hand mit der Stabilisierung der Wirtschafts- und Währungsunion gehen. Um seiner Kräftigung willen dürfen auch strukturelle Rückschritte – wie die Rückkehr einzelner Mitgliedstaaten zu eigenen nationalen Währungen – kein absolutes Tabu sein.
Im eng verstandenen Sinne des Art. 26 AEUV gilt der Binnenmarkt ohne Ausnahme und uneingeschränkt für alle Mitgliedstaaten. Ausnahmen, die Mitgliedstaaten durch die den Verträgen beigefügten Protokolle eingeräumt werden, können sich jedoch durchaus auf die Funktionsweise des Binnenmarktes auswirken. Offensichtlich ist dies, wie bereits dargelegt, für den Geltungsbereich der Unionswährung. Doch zeigen z.B. auch Ausnahmen, die sich Mitgliedstaaten, allen voran Großbritannien, beim Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Opting in bzw. out nach Maßgabe der Protokolle 21, 22 und 3632) ausbedungen haben, insoweit Binnenmarktwirkungen, als sich diese Staaten europarechtlichen Vorgaben über strafrechtliche Sanktionen für marktwidrige Verhaltensweisen (wie z.B. Insiderhandel) entziehen können. Auch wenn daraus keine akute Gefahr für den Binnenmarkt zu erwachsen scheint, ist doch nicht völlig ausgeschlossen, dass ein solcher „à la carte“-Ansatz zu unterschiedlichen Schutzstandards führt. Die Union sollte daher auch bestrebt sein, die betroffenen Mitgliedstaaten zum politischen bzw. rechtlichen Verzicht auf ihre Ausnahmerechte zu bewegen.
Auch 20 Jahre nach der Verkündung seiner Herstellung bildet der Binnenmarkt eine Großbaustelle, die sich allerdings durch hohen und unter dem Eindruck zu bewältigender Krisen noch zunehmenden Konstruktionseifer des europäischen Bauherrn auszeichnet. Die umrissenen Probleme, aber auch Erwägungen über eine Rückführung von Befugnissen an die Mitgliedstaaten erschweren Prognosen über Zeitpunkt, Richtung und Ort der Baufortschritte. Auch die seitens der Kommission erstellte Agenda ist nur exemplarisch und lässt das „Gesamtkunstwerk“ und seine Ausmaße, vor allem seine Grenzen, noch nicht in allen Teilen plastisch werden. Den erzielten Baufortschritt markieren aber auch in der Zeit der Krise wegweisende Rechtsakte wie die Freizügigkeitsrichtlinie von 2004, die Dienstleistungsrichtlinie von 2006, die Verordnungen zur Errichtung der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (ESMA, EBA, EIOPA) von 2011. Zu den nächsten Schritten werden der Erlass einer Richtlinie über Dienstleistungskonzessionen33 – einen zwar sekundärrechtlich ungeregelten Bereich, der aber strengster Observanz unterliegt – und die Errichtung der (umstrittenen) Bankenunion gehören.34 Die Kommission mag sich auch künftig rühmen, Etappen erreicht zu haben, einen wirklichen Fertigstellungstermin wird sie für den Binnenmarkt niemals angeben können. Wollte man ihm ein Motto finden, böte sich am ehesten eine Paraphrase jenes vom Zweiten Vatikanischen Konzil rezipierten Befundes eigentlich calvinistischen Ursprungs über die Kirche an. Denn wie diese bedarf auch der Binnenmarkt, um lebendig zu bleiben, der immerwährenden Reform: Forum Europaeum semper reformandum.
4	Art. 8 Abs. 2 EWGV (1957) statuierte für den in drei Etappen à vier Jahren zu errichtenden Gemeinsamen Markt lediglich: „Jeder Stufe entspricht eine Gesamtheit von Maßnahmen, die zusammen eingeleitet und durchgeführt werden.“
5	Binnenmarktakte – Zwölf Hebel zur Förderung von Wachstum und Vertrauen „Gemeinsam für neues Wachstum“, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 13.4.2011, KOM(2011) 206 endg., mit weiteren Nachweisen.
11	Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen (mit dem Untertitel „Für eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft“), KOM(2010) 608 endg.
12	M. Monti: Eine neue Strategie für den Binnenmarkt. Im Dienste der Wirtschaft und Gesellschaft Europas, Bericht an den Präsidenten der Europäischen Kommission, José Manuel Barroso, vom 9.5.2010; zur Binnenmarktakte siehe Binnenmarktakte – Zwölf Hebel zur Förderung von Wachstum und Vertrauen „Gemeinsam für neues Wachstum“, a.a.O.
14	So deren Weißbuch an den Europäischen Rat „Vollendung des Binnenmarkts“ vom 28./29.6.1985, KOM(85) 310, Nr. 219; M. Monti, a.a.O., stellte das Zitat seiner Analyse ostentativ voran.
19	EuGH, Rs. 81/87, „Daily Mail“, Slg. 1988, 5483, Rn. 25.
23	Zu Art. 45 Abs. 4 AEUV vgl. J. A. Kämmerer: Europäisierung des öffentlichen Dienstrechts, in: Europarecht 2001, 27 (36 ff.); zu Art. 51 AEUV vgl. die Entscheidungen EuGH, Rs. C-54/08, Kommission/Deutschland, vom 24.5.2011, wonach selbst „lateinische“ Notare nicht mehr unter die Bestimmung fallen.
26	Vgl. EuGH, Rs. C-217/04, Slg. 2006, I-3771 (ENISA), aber auch EuGH, EGKS/Hohe Behörde („Meroni“), Rs. 9/56, Slg. 1958, 9 ff.: keine Übertragung von Ermessensentscheidungen.
DOI: 10.1007/s10273-012-1459-z
Eich, Theresa; Vetter, Stefan

References: Art. 26
 Art. 8
 Art. 2
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 4
 Art. 26
 Art. 114
 Art. 8
 Art. 36
 Art. 106
 Art. 14
 Art. 140
 Art. 26
	Art. 8
 Art. 45
 Art. 51