Source: http://kraken.slv.cz/8As108/2014
Timestamp: 2018-05-25 20:44:57+00:00

Document:
8As108/2014
8 As 108/2014-54
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jana Passera a soudcù JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hip¹ra v právní vìci ¾alobce: Ing. R. L., proti ¾alovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 31. 5. 2010, èj. 43/57879/2010-431, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2014, èj. 9 A 163/2010-58,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2014, èj. 9 A 163/2010-58, se zru¹uje.
II. Rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 31. 5. 2010, èj. 43/57879/2010-431, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n nahradit ¾alobci náklady soudního øízení ve vý¹i 2000 Kè, ve lhùtì 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku.
I. 1. Rozhodnutím ze dne 14. 4. 2010, èj. 5672/10-1500-703157, Finanèní øeditelství v Brnì (dále jen finanèní øeditelství ) èásteènì odmítlo ¾ádost ¾alobce o poskytnutí informace, celého metodického materiálu Zmìny zákona o daních z pøíjmu pro poplatníky DPPO úèinné od 1. 1. 2008-materiál ke ¹kolením, è. j. 16643-08-1200-702170, vèetnì jeho pøíloh (dále jen metodický materiál DPPO ).
2. ®alovaný zamítl odvolání ¾alobce rozhodnutím ze dne 31. 5. 2010, èj. 43/57879/2010-431.
II. 3. ®alobce napadl rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u Mìstského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 31. 3. 2014, èj. 9 A 163/2010-58, zru¹il rozhodnutí ¾alovaného i rozhodnutí finanèního øeditelství (výrok I.) a naøídil Finanènímu úøadu pro Jihomoravský kraj, aby ve lhùtì 15 dnù od právní moci rozsudku poskytl ¾alobci po¾adovanou informaci (výrok II.).
III. 4. ®alovaný (stì¾ovatel) brojil proti rozsudku mìstského soudu v rozsahu výroku II. kasaèní stí¾ností z dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.
5. Stì¾ovatel zpochybnil názor mìstského soudu, ¾e metodický materiál DPPO nebyl vylouèen z práva na informace podle § 2 odst. 4 a § 11 odst. 1 písm. a) zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù.
6. Metodický materiál DPPO byl koncipován jako uèební pomùcka, neobsahoval závazná pravidla postupu pracovníkù finanèní správy, ale pouze názory osob pøipravujících ¹kolení. Jeho úèelem bylo informovat zamìstnance finanèních úøadù o zmìnì právní úpravy v oblasti daní z pøíjmù právnických osob, nikoliv závaznì interpretovat právní normy. Stì¾ovatel nesouhlasil s mìstským soudem, ¾e forma a závaznost pøedmìtných informací nebyla rozhodná. Dokumenty obsahující závazné pokyny pro úøední osoby ovlivòují výkon veøejné správy navenek, proto mají být poskytovány ¾adatelùm podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Nezávazné metodické dokumenty urèené pouze pracovníkùm finanèní správy nemohou ovlivnit daòové subjekty a vztahuje se na nì výluka z práva na informace.
7. Zpøístupnìním metodického materiálu DPPO by veøejnost mohla nabýt mylného dojmu o jeho závaznosti, co¾ by vedlo k právní nejistotì daòových subjektù. Stì¾ovatel dále poukázal na to, ¾e stì¾ovatel mohl získat po¾adované informace vlastním pøièinìním. Místo toho se rozhodl vyu¾ít ji¾ informací zpracovaných za veøejné prostøedky. ®alobce sdìlil, ¾e informace potøeboval k výkonu svého povolání daòového poradce. Cílem ¾ádosti tedy nebyla ochrana ¾alobcových práv, ale dosa¾ení zisku. Stì¾ovatel nepova¾oval takovou ¾ádost za výkon práva na informace, ale za jeho zneu¾ití.
8. Stì¾ovatel pøipustil, ¾e finanèní øeditelství øádnì neodùvodnilo omezení poskytnutí po¾adované informace. Tento nedostatek lze zhojit vydáním nového rozhodnutí.
IV. 9. Podle ¾alobce neexistuje legitimní dùvod, proè by nesmìl znát odborný názor státní správy na problematiku daní z pøíjmù právnických osob. S odkazem na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu podotkl, ¾e metodický materiál se týká tøetích osob bez ohledu na své oznaèení, obsahuje-li výklad zákonných ustanovení. Adresáti norem mají mít mo¾nost pøipravit se na prùbìh správního øízení a seznámit se s po¾adavky správních orgánù. Finanèní øeditelství proto mìlo poskytnout ¾alobci metodický materiál DPPO vcelku.
12. Soud se nejprve zabýval námitkou, ¾e metodický materiál DPPO spadal pod výluku z práva na informace podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto¾e vyjadøoval názor osob pøipravujících ¹kolení zamìstnancù finanèní správy.
13. V rozsudku ze dne 17. 6. 2010, èj. 1 As 28/2010-86, kasaèní soud uvedl, ¾e [ú]èelem výluky dotazù na názor povinného subjektu z pùsobnosti zákona o svobodném pøístupu k informacím je zabránit tomu, aby se jednotlivci obraceli na povinné subjekty s ¾ádostmi o právní rady, pøedbì¾né posouzení èi hodnocení zámìrù tìchto osob apod. [...] Naopak pokud ji¾ povinný subjekt urèitý dokument vypracoval a má tedy informace k dispozici je povinen ji poskytnout. V rozsudku ze dne 19. 10. 2011, èj. 1 As 107/2011-70, soud rozhodl, ¾e zápisy z porad metodikù Finanèního øeditelství v Èeských Budìjovicích a Ministerstva financí nepøedstavují názor ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Pod pojem dotaz na názor nelze podøadit ¾ádost o poskytnutí informace jen proto, ¾e jejím obsahem je subjektivní názor povinného subjektu. Závaznost informace pro slu¾ebnì podøízené osoby je nerozhodná. Soud uzavøel, ¾e výluka z práva na informace obsa¾ená v § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím se týká pouze tìch názorù povinného subjektu, které dosud nebyly formálnì zaujaty. Slovem formálnì pøitom není my¹len ¾ádný formalizovaný postup utváøení názoru uvnitø povinného subjektu, nýbr¾ zachycení názoru (tedy informace) na jakýkoliv nosiè. Provedený výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím soud potvrdil i v rozsudku ze dne 20. 4. 2012, èj. 4 As 37/2011-93.
14. V posuzované vìci ¾alobce ¾ádal o poskytnutí informace ve formì ji¾ vypracovaného dokumentu. Výluka podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím se proto neuplatní.
15. Kasaèní soud následnì vá¾il, zda finanèní øeditelství správnì omezilo poskytnutí metodického materiálu DPPO ¾alobci na základì § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném pøístupu k informacím s odùvodnìním, ¾e se jedná o vnitøní pokyn.
16. Podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném pøístupu k informacím povinný subjekt mù¾e omezit poskytnutí informace vztahující se výluènì k vnitøním pokynùm (k charakteru pojmu vnitøní pokyn viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 2. 2011, èj. 1 As 105/2010-73).
17. Vnitøní pokyn je organizaèní, metodický nebo øídící akt, který zásadnì nemù¾e ovlivnit jiné subjekty ne¾ ty, které mu podléhají z hlediska slu¾ební podøízenosti. Obsahuje-li pokyn informace týkající se výkonu veøejné správy navenek, nejedná se o vnitøní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném pøístupu k informacím (viz rozsudky Nejvy¹¹ího správního osudu ze dne 17. 1. 2008, èj. 5 As 28/2007-89, ze dne 30. 4. 2008, èj. 4 As 20/2007-64 nebo ze dne 15. 10. 2013, èj. 1 As 70/2013-58).
18. Kasaèní soud rozhodl rozsudkem èj. 5 As 28/2007-89, ¾e pokyn DS-129 vydaný Ministerstvem financí ohlednì poskytování daòových úlev podle § 55a zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebyl vnitøním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto¾e stanovil postup pøi aplikaci urèitých zákonných ustanovení, èím¾ se dotýkal výkonu veøejné správy navenek.
19. V rozsudku èj. 4 As 20/2007-64 soud posuzoval povahu pokynù øeditelství slu¾by cizinecké a pohranièní policie týkající se aplikace zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Správní orgány rozhodovaly v praxi podle tìchto pokynù o právech a povinnostech úèastníkù správních øízení, proto se nemohlo jednat o vnitøní pokyny z pohledu zákona o svobodném pøístupu k informacím. Soud zdùraznil, ¾e obsahuje-li akt metodického øízení výklad urèitých ustanovení zákona nebo dokonce konkrétní po¾adavky na úèastníka øízení, které nejsou v zákonì èi jiném právním pøedpisu explicitnì vyjádøeny, nelze pochybovat o tom, ¾e se takovýto pøedpis-jakkoli oznaèovaný za vnitøní-tøetích osob pøímo dotýká. Úèastník øízení musí mít mo¾nost se pøipravit na prùbìh správního øízení a být informován o tom, co od nìj bude správní orgán vy¾adovat, resp. jaký výklad právního pøedpisu pova¾uje správní orgán za správný, aby mìl úèastník øízení pøichystány v¹echny podklady nebo shromá¾dìny argumenty, je¾ bude ve správním øízení uplatòovat.
20. Z pohledu posuzované vìci jsou podstatné závìry vyslovené v rozsudku èj. 1 As 70/2013-58, který se týkal pøímo ¾alobce. V dané vìci se ¾alobce domáhal zpøístupnìní úplného metodického materiálu k ukládání pokut podle zákona o úèetnictví. Kasaèní soud posoudil pøedmìtný dokument jako vnitøní pokyn ve smyslu zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto¾e se jednalo o didaktický materiál, který neobsahoval vlastní autoritativní výklad právních norem ani sjednocující pravidla pro výkon pravomoci v dané oblasti: Obsahem metodické pomùcky není podání závazného výkladu skutkových podstat správních deliktù podle zákona o úèetnictví ani nastolení interních pravidel pro stanovení vý¹e pokut. Napø. k vý¹i pokut metodická pomùcka uvádí pouze jejich zákonem stanovené rozpìtí a zákonná kritéria, která je tøeba pøi stanovení konkrétní vý¹e pokuty zohlednit. Dále metodická pomùcka zdùrazòuje, ¾e stanovení vý¹e pokuty je výsledkem správního uvá¾ení, které je tøeba øádnì odùvodnit. Soud pova¾uje za podstatné poukázat na to, ¾e v metodické pomùcce nejsou obsa¾ena ¾ádná pravidla, z nich¾ by bylo mo¾né usuzovat na zavádìní správní praxe v mezích stanovených zákonem (napø. v podobì bli¾¹ího stanovení vý¹e pokuty za urèité typové poru¹ení povinností dle zákona o úèetnictví). K argumentu, ¾e je v zájmu adresátù právních norem seznámit se s praxí orgánù veøejné správy a øádnì se pøipravit na mo¾né správní øízení soud podotkl, ¾e ¾alobci nic nebránilo, aby se seznámil s pøedmìtnými právními pøedpisy a relevantní judikaturou. Metodický pokyn neobsahoval ¾ádné informace, které by pøekraèovaly veøejnì pøístupný rámec právní úpravy v dané oblasti.
21. Stejnou optikou je nutno nahlí¾et i na metodický materiál DPPO. Materiál byl zpracován jako podrobná pøíruèka ke zmìnám v oblasti daní z pøíjmù právnických osob k datu 1. 1. 2008. Jedná se o didaktický popis platné právní úpravy doplnìný o názorné pøíklady, který ale neobsahuje závazný výklad jdoucí nad rámec doslovného znìní dotèených ustanovení. Nestanoví postup správních orgánù pøi aplikaci pøedmìtných ustanovení, který by nebyl seznatelný z textu zákona. Kasaèní soud proto konstatoval, ¾e stì¾ovatel (resp. finanèní øeditelství) správnì podøadil metodický materiál DPPO pod pojem vnitøní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném pøístupu k informacím.
22. Podøadí-li povinný subjekt po¾adovanou informaci pod pojem vnitøní pokyn, musí následnì uvá¾it, zda je v konkrétním pøípadì nezbytné odepøít poskytnutí informace, a svùj postup øádnì zdùvodnit. V opaèném pøípadì zatí¾í své rozhodnutí nepøezkoumatelností pro nedostatek dùvodù (viz rozsudek èj. 1 As 105/2010-73). Stì¾ovatel i finanèní øeditelství ve svých rozhodnutích uvedli, ¾e metodický materiál DPPO byl vnitøním pokynem. Zcela ale rezignovali na provedení úvahy o nezbytnosti omezení poskytnutí po¾adované informace. Rozhodnutí obou správních orgánù proto trpí nepøezkoumatelností.
23. Mìstský soud zru¹il rozhodnutí obou správních orgánù a naøídil povinnému subjektu poskytnutí po¾adované informace podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Podle tohoto ustanovení ale nelze postupovat, je-li rozhodnutí ¾alovaného nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, èj. 1 As 42/2012-31). Mìstský soud byl povinen zru¹it nepøezkoumatelné správní rozhodnutí, neuèinil-li tak, zatí¾il své vlastní rozhodnutí nepøezkoumatelností (viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, èj. 5 Afs 115/2006-91, ze dne 11. 2. 2009, èj. 1 Azs 107/2008-78, nebo èj. 1 As 105/2010-73). K nepøezkoumatelnosti rozsudku mìstského soudu musel kasaèní soud pøihlédnout i bez námitky (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
24. Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, proto rozsudek mìstského soudu zru¹il. Souèasnì zru¹il i rozhodnutí ¾alovaného, proto¾e ji¾ v øízení pøed mìstským soudem byly dány dùvody pro takový postup [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.], a vrátil vìc ¾alovanému k dal¹ímu øízení (§ 78 odst. 4 s. ø. s.). V nìm bude ¾alovaný vázán názorem Nejvy¹¹ího správního soudu (podle § 78 odst. 5 s. ø. s.).
25. Tímto rozsudkem je øízení pøed správními soudy skonèeno, Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl rovnì¾ o celkových nákladech soudního øízení (§ 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s.). Podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s., má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Procesnì úspì¹ným byl v dané vìci ¾alobce, proto¾e výsledkem øízení pøed správními soudy bylo zru¹ení správního rozhodnutí, které napadl ¾alobou. V prùbìhu øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce nebyl zastoupen advokátem a nevznikly mu ¾ádné náklady. V pøedcházejícím øízení pøed mìstským soudem byl ¾alobce úspì¹ný a ¾alovanému byla výrokem è. III. napadeného rozsudku ulo¾ena povinnost uhradit ¾alobci náklady øízení ve vý¹i 2000 Kè. Rozhodnutí mìstského soudu bylo výrokem I. tohoto rozsudku Nejvy¹¹ím správním soudem zru¹eno, a to vèetnì výroku o nákladech øízení. ®alobce je v¹ak nutno pova¾ovat za úspì¹ného v øízení pøed mìstským soudem a právo na náhradu nákladù vùèi ¾alovanému má i nadále oporu v § 60 odst. 1 s. ø. s. Toto právo, které by po zru¹ení rozsudku mìstského soudu zaniklo, je deklarováno výrokem III. tohoto rozhodnutí. Pokud ji¾ ¾alovaný ¾alobci uhradil náklady øízení, není samozøejmì vhodné je vracet a opìt platit. Výrok III. je nutno chápat jako zachování podkladu pro ji¾ v minulosti pøiznané právo (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, èj. 8 Afs 37/2012-28).
V Brnì 24. dubna 2015

References: soud 
 § 103
 § 2
 § 11
 Soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 § 2
 Soud 
 § 2
 § 2
 soud 
 § 2
 soud 
 § 11
 § 11
 § 11
 soud 
 § 55
 § 11
 soud 
 Soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 11
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 § 60
 § 120
 § 60