Source: http://www.icrc.org/dih/COM/380-600161?OpenDocument
Timestamp: 2013-05-22 13:08:15+00:00

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Commentaire - Agence centrale
ARTICLE 140. - AGENCE CENTRALE
[p.578] Généralités et Historique
Il n'est pas possible, dans le cadre de la présente étude, d'examiner ici, dans le détail, la nature et le fonctionnement de l'Agence centrale de renseignements, en raison de l'ampleur du sujet (1). L'origine de cette institution remonte à 1870. C'est en effet durant le conflit franco-allemand, que le Comité international de la Croix-Rouge prit le premier l'initiative d'ouvrir à Bâle une Agence officielle concernant les militaires blessés ou malades, Agence qu'il doubla rapidement d'un bureau chargé de recueillir et transmettre tous les renseignements possibles sur les prisonniers de guerre ; cette initiative fut renouvelée en 1877 à Trieste et en 1912 à Belgrade. Mais c'est en 1914 que la création d'une Agence internationale des prisonniers de guerre fut pour le Comité international l'occasion d'aborder dans toute sa complexité l'immense problème des renseignements à recueillir et transmettre sur les prisonniers (blessés, malades, morts) et également sur les civils. Une année après sa création, cette Agence occupait déjà 1200 personnes et avait pris par son développement insoupçonné une importance considérable. Les expériences qu'il fit ainsi permirent au Comité international de proposer à la Conférence diplomatique de 1929 d'en sanctionner l'existence et le fonctionnement dans la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre. Les dispositions de celle-ci (art. 79 ) ont constitué pour le Comité international la base juridique qui lui permit d'ouvrir à Genève, en 1939, l'Agence centrale des prisonniers de guerre, dont l'immense activité est [p.579] encore dans la mémoire de chacun et que l'on se bornera à rappeler par quelques chiffres : dans des locaux d'une superficie utile totale de 11.000 m2 travaillèrent jusqu'à 2585 collaborateurs dont 1676 étaient bénévoles ; alors qu'à la fin de la première guerre mondiale, les fichiers de l'Agence internationale comptaient sept millions de fiches, ceux de l'Agence centrale en comptaient trente-six millions à la fin de juin 1947, dont 6 à 7 millions environ concernaient des civils.
Aussi la Conférence diplomatique de 1949 se garda-t-elle de toucher à l'édifice et surtout à sa précieuse base juridique, qu'elle confirma dans la IIIe Convention et répéta, exactement, dans la IVe, en se bornant à apporter, dans les deux textes, une adjonction invitant les Hautes Parties contractantes à fournir à l'Agence centrale l'appui financier dont elle aurait besoin.
Alinéa premier. - Création. - Organisation
Certains délégués à la Conférence diplomatique de 1949, soulignant le caractère de nécessité que présentait la création de l'Agence et montrant que ce caractère résultait de plusieurs articles des IIIe et IVe Conventions, en vinrent à se demander s'il ne convenait pas de modifier le texte de 1929 de façon à marquer que le Comité international de la Croix-Rouge devait se charger d'organiser l'Agence à titre obligatoire, d'une manière automatique en quelque sorte. Ils furent cependant les premiers à reconnaître la justesse du point de vue du Comité international, qui souligna lui-même que la rédaction de 1929 était de beaucoup préférable et qu'il convenait de ne pas la modifier. Par sa souplesse, en effet, elle laisse au Comité international la possibilité de faire face à toutes les situations, de renoncer, par exemple, à l'organisation d'une Agence que la brièveté du conflit ne justifierait pas ou, comme il a eu déjà l'occasion de le faire, notamment lors de la guerre des Balkans, en 1912, de transférer l'Agence
ou certains de ses services dans un pays plus aisément accessible aux belligérants (2).
De plus, il faut prévoir le cas où le Comité international ne désirerait pas mettre lui-même l'Agence sur pied, s'il devait juger, par exemple, que d'autres organismes ou une Société nationale de Croix-Rouge seraient plus aptes, dans les circonstances, à mener [p.580] la tâche à bien. Il peut en outre être contraint par les événements à cesser son activité ; il importe alors de laisser à autrui la possibilité de prendre en mains tout ou partie de cette activité et notamment la création de l'Agence.
Le Comité international n'est donc pas tenu d'organiser lui-même une Agence centrale ; il le « proposera » seulement aux Puissances intéressées, « s'il le juge nécessaire ». Ces expressions, qui remontent à la Convention de 1929 relative aux prisonniers de guerre, signifient-elles que les Puissances pourraient refuser l'offre ? Sans doute ; mais il leur appartiendra alors de s'entendre pour que, d'une manière ou d'une autre, une Agence centrale de renseignements soit néanmoins créée en pays neutre, car cette création, elle, est obligatoire.
Une autre faculté est laissée ici également à l'appréciation du Comité international de la Croix-Rouge. C'est celle de séparer l'Agence qui se consacrera aux civils de celle qu'en vertu de l'article 123 de la IIIe Convention il organisera au bénéfice des blessés, des malades et des prisonniers de guerre. Il se peut en effet que les circonstances du moment lui fassent préférer deux Agences distinctes, en des pays différents par exemple. Ces circonstances seront sans doute exceptionnelles, car nombreux, évidents, sont les avantages qui résultent de la fusion des deux Agences en un seul organisme : mêmes méthodes de travail, même personnel qualifié, mêmes machines, etc.
Une seule obligation résulte du présent alinéa : l'Agence centrale de renseignements « sera créée en pays neutre ». La neutralité de l'Agence est effectivement une condition essentielle à son activité ; placée entre deux ou plusieurs belligérants, elle ne peut accomplir sa tâche humanitaire (qui exige une confiance absolue de la part de ceux-ci) qu'en observant effectivement, tant dans ses méthodes de travail que de la part de son personnel, une complète impartialité. De plus, l'Agence doit être en contact quasi-permanent avec les Parties en conflit ; ce contact ne peut être maintenu que si elle a son siège en pays neutre.
L'on peut cependant concevoir qu'un conflit éclate dans lequel il n'y aurait plus de pays neutres ou tout au moins qui ne laisserait subsister que des pays neutres inaptes ou opposés à abriter cette institution. Il appartiendra alors aux belligérants eux-mêmes de s'entendre directement entre eux pour confier la mise sur pied d'une Agence à une institution de leur choix, une Société de Croix-Rouge belligérante par exemple, ou de convenir d'un minimum de relations postales pour l'échange, obligatoire, d'informations relatives à leurs ressortissants.
[p.581] Alinéa 2. - Tâches de l'Agence
La première des tâches de l'Agence est de recueillir tous les renseignements susceptibles d'être obtenus sur les personnes protégées. Elle les obtiendra d'abord des Bureaux nationaux de renseignements, comme le prévoit l'article 137 ; c'est la « voie officielle ». Mais elle peut recourir à d'autres voies aussi, les « voies privées ». Rien ne doit en effet empêcher l'Agence de tenter d'obtenir le plus grand nombre possible d'informations sur des personnes recherchées par leur famille et, pour cela, de s'adresser à tous ceux qui pourraient l'aider, autorités, institutions ou particuliers.
Cette concentration des informations et aussi le fait que l'Agence centralise les renseignements émanant de tous les pays belligérants donne une valeur considérable au travail de cette institution, en particulier lorsque les pays frappés par la guerre sont désorganisés et leurs archives dispersées. Cette centralisation prend tout son poids également lorsque les personnes protégées sont de nationalité imprécise ou que les renseignements les concernant doivent être communiqués à un grand nombre de pays.
En principe, ces informations porteront sur les diverses mesures prises à l'égard des personnes protégées appréhendées depuis plus de deux semaines, mises en résidence forcée ou internées, mesures que les Bureaux nationaux sont tenus de communiquer à l'Agence en vertu de l'article 136 . Mais ces informations ne suffiront peut-être pas, ou l'Agence peut désirer des renseignements concernant d'autres catégories de personnes protégées ; elle les recherchera alors par la voie qui lui paraîtra la meilleure, si le Bureau national ne peut les lui fournir.
Une autre tâche, non moins importante, consiste à transmettre aux différents Bureaux nationaux, conserver et classer les informations, documents et objets que les Puissances elles-mêmes sont tenues de lui adresser en vertu d'autres dispositions conventionnelles. Ainsi, les articles suivants entrent en considération :
L'article 25, alinéa 2 qui prévoit le concours de l'Agence centrale pour l'échange de la correspondance familiale si les voies postales ordinaires sont fermées ;
l'article 91, alinéa 4 , ordonnant l'envoi à l'Agence du duplicata du certificat médical remis sur leur demande aux internés civils ;
[p.582] l'article 113 , prévoyant la transmission par l'Agence (ou la Puissance protectrice) des testaments, procurations ou tous autres documents destinés aux internés ou émanant d'eux ;
l'article 129 , selon lequel une copie certifiée conforme des actes de décès officiels sera adressée à l'Agence centrale;
l'article 139 , prévoyant la réception et la transmission des objets personnels de valeur appartenant à des personnes protégées rentrées dans leur pays ou décédées.
Une activité de l'Agence qui est maintenant consacrée également par la Convention à l'article 106 est celle qui a trait aux cartes d'internement, à la réception, au classement de ces cartes, et à la transmission des renseignements qu'elles contiennent. Cette tâche pourra prendre une très grande ampleur ; elle sera analogue à celle que l'Agence assume à l'égard des cartes d'avis de capture relatives aux prisonniers de guerre et qui font l'objet de l'article 70 de la IIIe Convention de 1949 .
Le titre même d'« Agence centrale de renseignements » indique la tâche considérable que comportent les réponses à donner aux demandes qui, de tous côtés, lui seront envoyées en cas de conflit et les enquêtes nécessitées par ces demandes. Relevons, à cet égard, que son travail dans ce domaine serait grandement facilité si toutes les informations et les demandes de renseignements ou de recherches lui parvenaient sur des cartes d'un type uniforme et de mêmes dimensions que les cartes d'internement (10 X 15 cm.) (3), cartes que les Sociétés nationales de la Croix-Rouge, par exemple, pourraient établir et mettre à la disposition des requérants.
En dehors des tâches conventionnelles proprement dites, l'Agence centrale peut assumer encore quantité d'autres activités, au gré des circonstances et des besoins. Mentionnons ici, comme exemples de ces activités, quelques-unes des nombreuses initiatives de l'Agence durant la seconde guerre mondiale :
[p.583] L'Agence a reçu et transmis un grand nombre de photographies de civils internés ou non, ainsi que de funérailles et de tombes. Encouragée par l'intérêt immense que suscitèrent ces photographies et leur valeur sentimentale, elle fit tous ses efforts pour en accroître le nombre. Elle créa un service particulier qui s'occupait spécialement des civils qui échappaient à toute protection conventionnelle : apatrides, réfugiés, déportés, persécutés de tous genres. Ce service entreprit des enquêtes spéciales et parvint dans certains cas à des succès encourageants. Elle s'occupa activement de l'immigration de nombreux réfugiés ou apatrides dans divers pays d'accueil. Elle créa un service dont la tâche était de retrouver les divers membres d'une même famille séparés par les événements de la guerre et de les réunir, etc. (4).
2. ' Transmission des renseignements '
Les informations qui ont trait aux civils seront, en principe, traitées par l'Agence comme celles qui ont trait aux prisonniers de guerre : elles seront transmises « au pays d'origine » de ces civils. Au cas cependant où ces civils et leurs familles ne résideraient plus dans ce pays, les informations seraient alors transmises au « pays de résidence ».
Le projet d'article soumis à la Conférence diplomatique parlait dans ce cas du pays de « domicile ». La Conférence lui préféra le mot de « résidence », plus général et qui risquait moins de faire naître des difficultés d'ordre juridique, le terme « domicile » ayant en droit une signification précise qui varie d'une législation à l'autre.
Les autorités ou organes qui, dans ces pays, recevront ces renseignements ne sont volontairement pas précisés. Chaque Etat est donc libre de désigner à son gré le destinataire des communications de l'Agence. Parfois, ce destinataire sera le Bureau national de renseignements, correspondant naturel de cette dernière. Mais l'Agence n'est nullement tenue d'ailleurs de communiquer ses informations seulement à un organe officiel ; elle les transmettra également, si elle le juge opportun, directement aux personnes intéressées. Elle pourra même ne les transmettre qu'à ces personnes seules ou encore s'abstenir, si une telle communication lui paraissait dangereuse. En effet, l'alinéa 2 de l'article 137 stipule que si la transmission d'une information devait porter préjudice à l'intéressé [p.584] ou à sa famille, le Bureau national sera tenu d'en avertir l'Agence qui « prendra les précautions nécessaires ». Ces précautions sont indiquées ici : l'Agence ne transmettra pas au pays d'origine ou de résidence, « dans le cas où
cette transmission pourrait nuire aux personnes que ces renseignements concernent, ou à leur famille ». Ce qu'elle fera alors de ces renseignements dépendra des circonstances ; dans la règle, elle prendra contact avec l'intéressé et examinera avec lui la meilleure voie à suivre.
3. ' Facilités pour la transmission '
La lenteur des communications postales ou les distances à franchir ont contraint fréquemment les services de l'Agence à faire usage du télégraphe, mais cet usage était très onéreux, et le remboursement des frais que l'Agence était obligée de réclamer aux Etats intéressés ne lui parvenait souvent qu'avec peine. Désormais, l'usage du télégraphe sera facilité, grâce à l'article 141 qui prévoit que l'Agence devra autant que possible bénéficier d'exonérations partielles ou totales des taxes télégraphiques.
Cependant, la clause qui semble susceptible d'avoir la plus grande portée pour l'Agence centrale est la disposition finale du présent alinéa : « Elle recevra de la part des Parties au conflit toutes les facilités raisonnables pour effectuer ces transmissions ».
Les franchises de taxe et le concours financier dont doit bénéficier l'Agence étant expressément prévus à l'article 141 , on peut en déduire que les facilités visées ici sont moins d'ordre financier que matériel. La formule implique la possibilité, pour l'Agence centrale, de demander certaines priorités en faveur de ses communications, tant sur les réseaux postaux que télégraphiques ou téléphoniques, priorités qui seront recherchées, cela va sans dire, en tenant compte des exigences de la conduite de la guerre. Si la Convention ne mentionne que les Parties au conflit, les Puissances non belligérantes et, par conséquent, non soumises à ces exigences, devraient être également tenues, à plus forte raison, d'accorder des priorités de ce genre.
[p.585] Cette stipulation prend encore une valeur particulière à l'égard d'un moyen de communication que l'Agence a été amenée à développer à la fin de la guerre pour les usages les plus variés, à savoir la radiodiffusion. Ce moyen est de nature à jouer dans la réception et la transmission des renseignements un rôle utile dans la mesure où il tiendra compte, d'une part, de la nécessité de ne pas déformer les noms des intéressés, d'autre part, du désir légitime des belligérants que les renseignements ne puissent pas être exploités à des fins militaires ou de propagande.
Cette disposition va plus loin : elle implique l'obligation pour les Etats parties à la Convention, de « respecter » les émissions de l'Agence centrale consacrées à des fins humanitaires, c'est-à-dire non seulement de s'abstenir de troubler ces émissions, mais encore de mettre leur matériel de radiodiffusion à la disposition des représentants ou des services de l'Agence à l'étranger, afin de leur permettre d'établir des liaisons rapides avec Genève, ou avec tout autre lieu où siègerait l'Agence.
Une autre « facilité » pourra encore être apportée au travail de l'Agence. Elle résulte de l'article 111 de la Convention , qui a trait aux moyens de transport que mettraient sur pied les Puissances protectrices, le Comité international de la Croix-Rouge ou tout autre organisme agréé, pour assurer l'acheminement des envois prévus aux articles 106 , 107 , 108 et 113 , en cas d'empêchement des Puissances intéressées. Ces moyens de transport pourront, en cas de besoin, être également utilisés par l'Agence centrale pour acheminer la correspondance, les listes et les rapports qu'elle échange avec les Bureaux nationaux.
Une remarque s'impose encore à propos de cette dernière phrase de l'alinéa. La disposition correspondante de la IIIe Convention (dernière phrase de l'alinéa 2 de l'article 123 ), lui est absolument similaire, si ce n'est que le mot « raisonnables » n'y figure pas ; l'on n'y parle que de « facilités ». L'épithète a été introduite par la IIIe Commission de la Conférence diplomatique par souci de précision, mais il faut reconnaître qu'elle n'ajoute pas grand chose, si [p.586] ce n'est qu'elle paraît restreindre en quelque sorte la portée de la disposition. Il est bien certain que les facilités que les Parties au conflit pourront accorder à l'Agence resteront toujours du domaine du possible et ne seront en aucun cas « déraisonnables ».
Lors des travaux préparatoires, en vue de la revision de la Convention, l'attention des Gouvernements a été attirée sur la question des frais entraînés par le fonctionnement de l'Agence centrale, question que le Code de 1929 ne règle nulle part.
Le Comité international de la Croix-Rouge, appelé à proposer l'organisation de l'Agence, a toujours prélevé sur les moyens dont il disposait les fonds nécessaires au fonctionnement de celle-ci. Mais il se peut, comme on l'a vu durant la dernière guerre mondiale, que l'activité de l'Agence prenne brusquement une ampleur imprévue, en sorte que les moyens du Comité international, toujours limité et sollicité par beaucoup d'autres tâches, risquent de se trouver insuffisants. Or, le fonctionnement de l'Agence ne saurait être interrompu. Il était donc naturel que les Puissances intéressées cherchent à en assurer le financement.
A cette fin, la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge prévit dans la IIIe Convention une répartition des frais entre les belligérants, proportionnellement aux services que l'Agence rendait aux ressortissants de chacun d'entre eux. Toutefois, l'exigence de la proportionnalité, outre les difficultés qu'elle risquait de susciter du point de vue comptable, méconnaissait deux faits : d'une part, toute démarche de l'Agence en faveur d'un prisonnier ou d'un interné ne profite pas seulement à l'Etat dont il est le ressortissant, mais aussi, indirectement et dans une certaine mesure, à la Puissance qui le détient ; d'autre part, des prisonniers de guerre ou des internés civils peuvent n'avoir plus de Gouvernement qui subvienne à ces frais, et pourtant ils ont besoin, tout autant que les autres, si ce n'est plus, des services de l'Agence.
C'est pour tenir compte de ces faits que la Conférence diplomatique a renoncé finalement à la répartition proportionnelle et adopté l'alinéa 3 de l'article 123 de la IIIe Convention , répété par le présent article. La rédaction de cet alinéa, en dépit de sa forme moins impérative que celle du Projet de Stockholm, lui a semblé propre à marquer que le fonctionnement de l'Agence, vu son importance, ne devait en aucun cas être entravé faute de moyens financiers, et à appeler sur ce point l'attention non seulement des [p.587] Puissances belligérantes, mais aussi de tous les Etats parties à la Convention, puisque tous reconnaissent implicitement l'utilité et l'universalité de l'Agence centrale de renseignements.
Dans la Convention de 1929 relative aux prisonniers de guerre, l'organisation de l'Agence centrale était la seule des activités spécifiques du Comité international de la Croix-Rouge qui fût mentionnée expressément (outre le droit d'initiative, qui lui était reconnu en termes généraux par l'article 88 ). Il convenait donc de préciser, ce que faisait le dernier alinéa de l'article sur l'Agence, que la mention de cette activité n'avait nullement pour but d'exclure l'action du Comité international en faveur des prisonniers dans d'autres domaines.
Les Conventions de 1949 prévoient expressément les autres activités spécifiques du Comité international à côté de celles ayant trait à l'Agence (secours, visites de camps, etc.). Pourtant, le dernier alinéa du texte de 1929 a été repris, ce qui ne s'explique que si on lui attribue désormais un sens tout à fait général. Il a, semble-t-il, la valeur d'une réserve qui peut s'ajouter à toutes les clauses conventionnelles confiant une tâche au Comité et qui signifie qu'aucune d'elles ne saurait restreindre l'action multiple qu'il est amené à déployer, en partie avec le concours des Sociétés nationales de la Croix-Rouge, pour faire face aux besoins des personnes protégées par les Conventions de 1949.
L'alinéa 3 de 1929 a été repris cependant avec une légère adjonction, celle des termes « et des Sociétés de secours mentionnées à l'article 125 » (pour la IIIe Convention) « l'article 142 » (pour la IVe) .
A première vue, le rapport de ces termes avec ce qui précède n'apparaît pas nettement ; de fait, la situation qu'ils visent étant bien différente de celle qui est considérée au début de l'alinéa, on aurait eu avantage, semble-t-il, à la prévoir, d'une manière plus explicite, dans un autre article, à l'article relatif aux Sociétés de secours, par exemple. Mais peut-être, leur adjonction s'explique-t-elle par le désir de ne pas donner trop d'importance à ce qui n'est qu'une simple éventualité.
Il pourrait arriver, en effet, comme le cas s'est produit, qu'un organisme d'aide aux prisonniers de guerre et aux internés civils, avec l'agrément des Puissances intéressées, développe avec succès une activité dans le domaine de la transmission et de la centralisation [p.588] des renseignements intéressant les prisonniers et les internés, bien qu'une telle activité ne soit pas prévue formellement parmi les tâches que l'article relatif aux Sociétés de secours réserve à ces organismes. Dans ce cas, il serait regrettable qu'une initiative de cet ordre, qui peut être utile pour un grand nombre de victimes de la guerre, se heurtât au refus d'un belligérant, sous prétexte que l'Agence centrale détient un monopole en la matière. Dans le domaine humanitaire, un tel prétexte ne saurait trouver place et c'est pour l'en bannir que l'alinéa a été ainsi complété.
Remarquons toutefois, à ce propos, que si une Puissance belligérante se montrait favorable à l'activité d'un organisme de secours dans le domaine considéré et acceptait de lui fournir des renseignements sur les personnes protégées, militaires et civiles, qu'elle détient, elle n'en resterait pas moins obligée de communiquer régulièrement à l'Agence centrale, conformément aux stipulations des Conventions, les renseignements qui concernent ces personnes. Il convient, en effet, de distinguer nettement entre le caractère primordial, universel et obligatoire pour les Etats, de l'activité de l'Agence et le caractère vraisemblablement plus restreint et facultatif de celle que pourrait développer aux mêmes fins une société de secours. Rien ne doit porter atteinte à ce qu'exige les Conventions : la centralisation en un service unique, neutre à tous les points de vue, de tous les renseignements ayant trait aux personnes protégées, militaires et civiles, centralisation qui seule permet de tirer de ces renseignements le
maximum de profit pour les personnes elles-mêmes, comme l'a prouvé l'expérience de deux guerres mondiales, et comme l'ont parfaitement compris les Conférences diplomatiques, tant en 1929 qu'en 1949.
Notes: (1) [(1) p.578] Nous renvoyons au ' Rapport du Comité
(2) [(1) p.579] La XVIIe Conférence internationale de la
(3) [(1) p.582] Il faut relever à ce propos que la
carte de capture des prisonniers de guerre, telle
qu'elle est proposée dans le modèle annexé à la
IIIe Convention (Annexe IV) comporte les dimensions
de 10,5 x 15 cm. Cette légère différence dans la
largeur résulte sans doute d'une erreur car il n'y a
pas de raison de donner à ces deux cartes des
dimensions différentes, au contraire. Il serait donc
opportun que les Puissances, en établissant les
cartes de capture et d'internement, s'en tiennent à
l'un de ces formats pour les deux types. Il semble
qu'une largeur de 10 cm, soit préférable ; en
revanche, il est de toute importance que la longueur
ne dépasse pas 15 cm. ; sinon ces cartes
n'entreraient pas dans les fichiers actuels de
l'Agence. Remarquons d'ailleurs que si ce format
devait paraître insuffisant, il sera toujours
possible d'établir une carte pliable, de format
double (20 x 15 cm.), accepté également par les
administrations postales;
(4) [(1) p.583] Voir, pour plus de détails, le ' Rapport
du Comité international de la Croix-Rouge sur son
vol. II : l'Agence centrale des prisonniers de
guerre, Genève, 1948.

References: l'article 123
 l'article 137
 l'article 136

L'article 25

l'article 91
 l'article 113

l'article 129

l'article 139
 l'article 106
 l'article 70
 l'article 137
 l'article 141
 l'article 141
 l'article 111
 l'article 123
 l'article 123
 l'article 88
 l'article 125
 l'article 142