Source: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/20190219/a-kozbeszerzesi-szerzodesek-ervenytelensege-es-az-ezzel-osszefuggo-polgari-jogi-igenyek-ervenyesitese-aktualis-dilemmak/
Timestamp: 2020-05-30 17:49:42+00:00

Document:
A közbeszerzési szerződések érvénytelensége és az ezzel összefüggő polgári jogi igények érvényesítése / aktuális dilemmák
Közbeszerzési iránytűSzerző: Bencze Bálint
2010. január 1-jét követően jelent meg hazai jogunkban a közbeszerzési szerződések közbeszerzés-specifikus érvénytelenségének megállapítására és a jogkövetkezmények levonására irányuló eljárások szabályrendszere. E szabályrendszer azóta is folyamatosan alakul, az új polgári és közigazgatási perrendtartás 2018. január 1-jei hatálybalépését követően pedig – eljárási értelemben – alapvető koncepcióváltáson ment át. A szabályozás – összevetésben a klasszikus polgári jogi fogalomrendszerrel is – számos kérdést vet fel, amelyekre vonatkozóan a bírói gyakorlatban sem alakult ki egyelőre egységes, következetes álláspont. Jelen tanulmány három részre tagolódik: első részében a civilisztikai dogmatika szempontjából vizsgálja az összefoglaló néven a „szerződések jogellenes közvetlen odaítélése” fogalomkörébe vonható érvénytelenségi okok természetét, majd rövid történeti vázlatát adja az érvénytelenség megállapítása iránti eljárások fejlődésének. Végül a harmadik rész a 2018. január 1. óta hatályos szabályok tükrében villant fel néhány, a közeljövő bírói gyakorlatában várhatóan felmerülő, jelenleg megnyugtatóan nem rendezett problémát.
Kulcsszavak: közbeszerzés, közbeszerzési szerződések, érvénytelenség, eredeti állapot helyreállítása, in integrum restitutio
(I) Az érvénytelenség a közbeszerzési szerződések körében
(1) Az érvénytelenség koncepciója a polgári jog és az ágazati szabályok kölcsönhatásában
A polgári jogi szerződések érvénytelensége körében mind a hatályos Ptk. (2013. évi V. törvény), mind a korábbi, 1959-es Ptk. (1959. évi IV. törvény, „rPtk.”) semmis és megtámadható szerződések között tesz különbséget. A fő különbség, hogy míg a megtámadható szerződések csak eredményes (a törvény által előírt határidőben történt) megtámadás folytán válnak – a megkötésük időpontjára visszaható hatállyal – érvénytelenné, addig a semmis szerződések (ugyancsak visszaható hatályú) érvénytelensége ipso iure, a törvény erejénél fogva következik be.
A szerződések érvénytelenségét egyaránt okozhatja a szerződési akarat hibája (tévedés, megtévesztés), a szerződési nyilatkozat hibája (alakszerűség hibája, álképviselet), illetve a szerződési tartalom hibája (tilos: azaz jogszabályba ütköző, jogszabály megkerülésével kötött, illetve jóerkölcsbe ütköző szerződések1). A továbbiakban a tilos szerződésekkel2 foglalkozunk.
A Ptk. 6:95. § rendelkezése alapján: „Semmis az a szerződés, amely jogszabályba ütközik, vagy amelyet jogszabály megkerülésével kötöttek, kivéve, ha ahhoz a jogszabály más jogkövetkezményt fűz. Más jogkövetkezmény mellett is semmis a szerződés akkor, ha a jogszabály ezt külön kimondja, vagy ha a jogszabály célja a szerződéssel elérni kívánt joghatás megtiltása.”
A Ptk. fenti szabályából következően (amely e vonatkozásban nem tér el az rPtk. korábbi szabályától)3 a (bármely) jogszabály kogens rendelkezésébe ütköző szerződés semmis akkor is, ha a semmisség jogkövetkezményére az adott norma kifejezetten nem utal. Ezen elv alkalmazása azonban a Ptk-n kívüli jogszabályokban előírt kogens rendelkezések kapcsán vet fel értelmezési dilemmákat. Ha ugyanis egy ágazati jogszabály a jogsértéshez rendelt speciális szankció mellett hallgat az érvénytelenség, mint generális szankció alkalmazhatóságáról, úgy esetről esetre kell azt megítélni, hogy a speciális szankció – annak jellegénél fogva – kizárja-e az érvénytelenség jogkövetkezményének alkalmazását4.
1Wellmann György: Az érvénytelenség jogkövetkezményei. Gazdaság és Jog, 2010/3. szám (a továbbiakban: „Wellmann”), 3.o.
2Az rPtk. 200. § (2) bekezdés egységes szabályozása a tilos szerződések körébe vonta a jogszabályba ütköző, a jogszabály megkerülésével kötött és a jóerkölcsbe ütköző szerződéseket. Az új Ptk. ezzel szemben a jóerkölcsbe ütközést külön bekezdésben tárgyalja. Témánk szempontjából azonban a jóerkölcsbe ütközés figyelmen kívül marad, így azzal jelen cikk keretében a továbbiakban nem foglalkozunk.
3rPtk. 200. § (2) bekezdés.
4Németh Anita: A közbeszerzési szerződések és az érvénytelenség. Jogi Tanulmányok, ELTE ÁJK, 16. évf. (2012), 1. kötet (a továbbiakban „Németh”) 446-447.o.
Ilyen esetekben arra kell választ találni, hogy a jogalkotó szándéka kiterjedt-e arra, hogy a jogsértés esetében a magánjogi hatásokat a szerződéstől megvonja5. Ehhez elsősorban azt kell mérlegelni, hogy a jogszabály kifejezetten tiltja-e az adott szerződéses tartalmat (szolgáltatást, magatartást), emellett pedig figyelembe kell venni az arányosság és a méltányosság elvét, illetve – kiemelten – a forgalom biztonsága és a jogbiztonság követelményét.
A polgári jogi gondolkodásban korábban uralkodónak tekinthető álláspont szerint a jogszabályba ütközést, illetve a jogszabály megkerülését a szerződés tartalma körében kellett és lehetett értelmezni. Eszerint egy adott szerződés érvénytelensége akkor állapítható meg ebben a körben, ha a szerződés tartalma ütközik jogszabályba, illetve a kikötött szolgáltatás irányul jogszabály megkerülésére6. Ez a megközelítés azonban dogmatikailag alkalmatlan azon helyzetek kezelésére, amelyek során a szerződés megkötéséhez vezető út, eljárás ütközik jogszabályba, vagy irányul jogszabály megkerülésére. A tilos szerződések fogalmi körének tágítása tehát szükségszerű volt.
(2) A közbeszerzési szerződések érvénytelensége
2.1 A közbeszerzés és a közbeszerzési szerződés fogalma
A kérdéskör körüljárásához mindenekelőtt tisztázni szükséges a „közbeszerzés” és a „közbeszerzési szerződés” fogalmát.
A „közbeszerzés” fogalmának meghatározásánál a jogszabályi definícióból szükséges kiindulni, ugyan-akkor nem mellőzhető a gazdaság- és jogpolitikai célok beemelése a meghatározásba.
A közbeszerzés fogalmát a 2011. évi Kbt.7 5. §-a akként határozta meg, hogy az az ajánlatkérőként meghatározott szervezetek megadott tárgyú és értékű beszerzések megvalósítása érdekében kötendő visszterhes szerződések megkötése céljából lefolytatott eljárása. A hatályos Kbt. 8. §-a ezzel szemben úgy fogalmaz, hogy közbeszerzésnek minősül a közbeszerzési szerződés, valamint az építési vagy szolgáltatási koncesszió Kbt. szerinti megkötése azzal, hogy közbeszerzési szerződés tárgya árubeszerzés, építési beruházás vagy szolgáltatás megrendelése lehet. Látható, hogy a két megfogalmazás között érdemi, tartalmi különbség nincs.
A közbeszerzés, mint jogintézmény fogalmának megragadásánál (és a jogsértések értelmezésénél, súlyának megítélésénél) azonban nem lehet figyelmen kívül hagyni a közbeszerzés, mint gazdaság- és jogpolitikai eszköz jogszabályban nem deklarált lényegi vonásait. Eszerint – Németh Anita találó megfogalmazásának8 kisebb kiegészítésével – a közbeszerzés olyan, szerződéskötésre irányuló versenyeztetési folyamat, amelynek célja a szerződési szabadság egyfajta korlátozása a közérdek védelmében, úgy az ajánlatkérői, mind az ajánlattevői domináns pozícióval való visszaélés megakadályozása, a gazdasági verseny élénkítése céljából (az Európai Unióban ehhez járul fogalmi elemként az egységes belső piac megteremtéséhez való hozzájárulás a harmonizált szabályok megalkotása által). A közbeszerzések lényegi vonása tehát, hogy annak során a szerződéskötési szabadság korlátozottan érvényesül: az ajánlatkérő nem jogosult szabadon meghatározni a másik szerződő felet.9 Fontos elem, hogy a szabályozás rapid és dinamikus fejlődésével a „közbeszerzés” mára már korántsem korlátozódik a tendereztetés normáira, hanem kiterjed számos előzményi (pl. eljárások előkészítése) és eljárást követő kérdés rendezésére is. Utóbbi körbe tartozik szűkebb témánk: a közbeszerzési szerződések érvénytelenségének problematikája is.
5 Megjegyezzük, hogy a joggyakorlatban található példa olyan értelmezésre is, amely szerint csakis akkor érvénytelen a Ptk-n kívüli más jogági szabályokat sértő szerződés ha ezen más jogági szabály kifejezetten ilyen következményt fűz az adott norma megsértéséhez (lásd a BDT2018. 45 számon közzétett eseti döntést). Ez az értelmezés azonban korántsem egységes a judikatúrában.
6 Világhy Miklós – Eörsi Gyula: Magyar Polgári Jog. 1. kötet, Tankönyvkiadó, Budapest, 1962; 371.o.
7 Itt indokolt röviden bemutatni a közbeszerzési törvények változásait. Az első hazai közbeszerzési törvény az 1995. évi XL. törvény volt („1995. évi Kbt.”). Ezt váltotta fel a 2003. évi CXXIX. törvény („2003. évi Kbt.”), majd 2011-ben a 2011. évi CVIII. törvény („2011. évi Kbt.”), végül 2015-ben a jelenleg hatályos 2015. évi CXLIII. törvény („2015. évi Kbt.” vagy „hatályos Kbt.”).
8 Németh, 446.o.
9 Bana-Nagy Adrienn – Magyar Zsuzsanna: A szerződési szabadság korlátai a közbeszerzési szerződéseknél, különös tekintettel a szerződések módosítására. Jogiforum.hu publikáció, 2017. március 31. Letöltve a http://www.jogiforum.hu/files/publikaciok/bana-nagy_adrienn__magyar_zsuzsanna__szerzodesi_szabadsag_korlatai_kozbeszerzes[jogi_forum].pdf oldalról 2018. december 1. napján.
A fentebb kifejtettek után a „közbeszerzési szerződés” fogalmának meghatározása lényegesen egyszerűbb: az olyan árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatás megrendelésére irányuló szerződés, amelyet közbeszerzési eljárás eredményeként kötöttek meg, vagy ilyen eljárás eredményeként kellett volna megkötni.
2.2 A közbeszerzési szerződések érvénytelenségére vonatkozó szabályok
A közbeszerzési szerződések érvénytelenségére vonatkozó rendelkezések elsőként a 2003. évi Kbt-ben jelentek meg10, majd annak 2011. április 1. napjával hatályba lépett, a 2007/66/EK irányelv11 alapján történt módosításával alakult ki az a hármas rendszer, amely a hatályos Kbt. szabályozásával12 lényegileg megegyezik. Az irányelv preambulumának (13) bekezdése elvi éllel mondta ki, hogy a szerződések közvetlen, jogellenes odaítélését, azaz a közbeszerzési eljárások jogellenes mellőzését az Európai Bíróság a közbeszerzésekre vonatkozó közösségi jog ajánlatkérő (beszerző) általi legsúlyosabb megsértésnek tekinti. Ezért a jogellenesen, közvetlenül odaítélt szerződést elviekben érvénytelennek kell tekinteni és ezen gyakorlat visszaszorítása érdekében a tagállamokban hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókról kell rendelkezni.
A fenti szabályok alapján kialakult és ma is érvényesülő hármas felosztás szerint semmis a szerződés, (a) ha azt a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötötték meg, (b) hirdetmény nélküli közbeszerzési eljárás eredményeként úgy kötötték meg, hogy nem álltak fenn a hirdetmény nélküli eljárás alkalmazhatóságának feltételei, illetve (c) ha azt a felek a szerződéskötési moratóriumra vonatkozó szabályok megsértésével kötötték meg. Ma már nem vet fel értelmezési kérdést, hogy az idézett eljárási természetű szabálysértések semmisséget eredményeznek, azonban ez nem mindig volt ilyen egyértelmű. A korábbi bírói gyakorlat – az állami vagyon értékesítésére irányuló pályázatokkal összefüggésben – azon az elvi alapon állt, hogy (a semmisséget kimondó kifejezett törvényi rendelkezés hiányában) a versenytárgyalás szabályainak megszegése nem eredményezi a szerződés semmisségét, mivel jogszabály e jogsértéshez speciális következményt fűz (BH1994. 329). 1999-re a Legfelsőbb Bíróság szemléletében már megfigyelhető változás, mivel az 1/1999 PJE jogegységi határozat indokolása már nem zárja ki teljesen annak lehetőségét, hogy a pályázati szabályok megszegése a megkötött szerződés érvénytelenségét eredményezze. Ugyanakkor a jogegységi határozat nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy mely szabályok megsértése, illetve adott szabálysértés milyen esetben eredményezhet érvénytelenséget. Ennek ellenére 2001-ben született eseti döntések13 alapján a Legfelsőbb Bíróság továbbra is azon az állásponton volt, hogy a pályáztatási szabályok megsértése a pályázat eredményeként létrejött szerződést nem teszi érvénytelenné, mert nem a szerződéses tartalom ütközik jogszabályba, hanem a szerződő partner kiválasztásának módja jogellenes.14 Fordulópontot megítélésünk szerint egyrészt a Legfelsőbb Bíróság EBH2004. 1117 számon közzétett döntése, másrészt a 2003. évi Kbt. semmisséget egyértelműen kimondó szabályainak hatályba lépése jelentett. Hivatkozott elvi döntésében ugyanis a Legfelsőbb Bíróság kimondta: a pályáztatási szabályok megsértése önmagában – ha az annak alapján létrejött szerződés tartalma, az abban vállalt feltétel nem ütközik jogszabályba – nem eredményezi a szerződés semmisségét, azonban jogszabály által előírt kötelező pályázati eljárás mellőzése a szerződést jogszabályba ütközővé és így semmissé teszi. Ebből vezethető le a dogmatikai alap: tény, hogy a Kbt. hármas felosztása szerinti semmisségi okok esetében nem a szerződéses tartalom ütközik jogszabályba, hanem a szerződés létrejöttének folyamata (a szerződő partner kiválasztása) történik jogszabály megkerülésével. Ez pedig azért eredményez – sui generis – semmisségi okot, mert ezt egy speciális, ágazati jogszabály: a Kbt. előírja.
10 2003. évi Kbt. 306/A. § (2) bekezdés.
11 Az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK irányelve (2007. december 11.) a 89/665/EGK és 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról.
12 Hatályos Kbt. 137. § (1) bekezdés.
13 BH2001. 234, BH2001. 384 (hivatkozik rájuk az EBH2004. 1117 sz. döntés).
14 Németh, 447.o
Fontos a distinkció: ha jogszabály nem ír elő meghatározott pályáztatási kötelezettséget és ahhoz nem kapcsolja a semmisség jogkövetkezményét, úgy a versenyeztetés mellőzése (pl. vállalati belső pályáztatási szabályok megszegése) nem eredményez semmisséget.15
(3) Az érvénytelenség jogkövetkezményeinek rendszere
Az rPtk. rendszerében (237. §) az érvénytelenség négy alapvető következménye került szabályozásra: az eredeti állapot helyreállítása, a szerződés érvényessé nyilvánítása, a szerződés határozathozatalig történő hatályossá nyilvánítása és az állam javára marasztalás (utóbbi 1990 óta nem volt élő jogintézménynek tekinthető). Az rPtk. elfogadásakor az érvénytelenség alapvető jogkövetkezménye az eredeti állapot helyreállítása volt, azonban a jogalkotó már 1977-re eljutott oda, hogy a szerződés érvényessé nyilvánítását (az érvénytelenség okának kiküszöbölése útján) a bíróságok által alkalmazható egyenrangú lehetőséggé tette. A bírói gyakorlat az 1990-es évekre egyértelművé vált abban a tekintetben, hogy elsődlegesen a szerződés hibájának orvoslási lehetőségét vizsgálta, és annak lehetősége esetén az érvényessé nyilvánítás lehetőségét alkalmazta (BH1995. 275). Ha e két elsődleges jogkövetkezmény nem volt alkalmazható, a határozathozatalig történő érvényessé nyilvánítás csak ebben az esetben vált alkalmazhatóvá.16
Az új Ptk. a fentiektől eltérő koncepción alapul. A bírói gyakorlat figyelembevételével egyrészt deklarálja a szerződés visszamenő hatállyal történő érvényessé nyilvánításának primátusát (6:110. §), valamint – az rPtk-tól eltérően – az eredeti állapot helyreállítását csak természetben teszi lehetővé, a pénzbeni egyenérték megállapítása útján történő rendezés lehetőségét – a PK 32. sz. állásfoglalás további alkalmazását megszüntető 1/2010 (VI.28.) PK véleménnyel egyezően – kizárja (6:112. §). Ennél is fontosabb azonban, hogy a határozathozatalig történő hatályossá nyilvánítás fogalmának mellőzésével arra az esetre, ha a szerződés nem nyilvánítható érvényessé, és a szerződéskötés előtt fennállt helyzetet természetben nem lehet visszaállítani, nem az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás tulajdoni természetű „vissza”térítését rendeli, hanem az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenérté-kének pénzbeni „meg”térítését, a jogalap nélküli gazdagodás kötelmi természetű szabályai alapján.
A fentiek jelentősége a kamat és a használati díj elszámolása kapcsán bír kiemelt jelentőséggel. Ahogy Wellmann György a már idézett tanulmányában rámutat: az rPtk. talaján 1963-ban született PK 32. sz. állásfoglalás (és az annak talaján fejlődött bírói gyakorlat) a kamatot és a használati díjat a teljesített szolgáltatások használata ellenértékének tekintette, így az eredeti állapot helyreállítása körébe vonta, nem pedig többlet tényállási elemnek tekintette. Az in integrum restitutio ex tunc jellegéből következően pedig abból indult ki, hogy a szolgáltatások visszatérítése már a teljesítéskor esedékessé vált, így a visszaadásra kötelezett fél ettől kezdődően késedelemben van, tehát a kapott (pénz- vagy dolog-) szolgáltatás birtoklásának időtartamára kamat / használati díj jár. Ez a szemlélet a bírói gyakorlatban 2005-re vált meghaladottá, ami az 1/2005 PJE jogegységi határozatban jelentkezett. Eszerint a kamat és a használati díj megtérítésének dogmatikai alapja a jogalap nélküli gazdagodás. Azaz: a fél a szerződés érvénytelensége folytán jogalap nélkülivé vált, kapott szolgáltatás hasznával gazdagodna jogalap nélkül, így e gazdagodást kell megtérítenie. Ebből azonban szervesen következik, hogy mindaddig, amíg a felek egymás szolgáltatásait kölcsönösen használják, jogalap nélküli gazdagodás fel sem merül, így ezen időszakra kamat és használati díj nem jár.17
15 Más kérdés, hogy ebben az esetben esetlegesen a szerződés jóerkölcsbe ütközése megállapítható-e. Álláspontunk szerint ez sem lehetséges, mivel a vállalati belső szabályok egyedi jellege, korlátozott alkalmazási köre, és a közpénzek felhasználásának hiánya okán e szabályok megsértése általános társadalmi elítélést, negatív értékítéletet nem von, nem vonhat maga után.
16 Wellmann, 3.o.
17 Wellmann, 5.o.
Ez az elv 2010-re a gyakorlatban uralkodóvá vált, amit az 1/2010 (VI.28.) PK vélemény 9. és 10. pontja deklarált.18 Ezen elv közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos jelentőségét a (III) pontban mutatjuk be.
(II) Az érvénytelenség megállapításának és a jogkövetkezmények levonásának eljárási koncepciója
(1) A korábbi szabályozás
A szerződések közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének kimondására irányuló eljárások megindítását sem az 1995. évi, sem a 2003. évi Kbt. nem tette kötelezővé egyetlen állami szerv számára sem. A változást a már említett 2007/66/EK irányelv hozta meg, amely elvi éllel mondta ki a jogellenesen, közvetlen módon odaítélt szerződések érvénytelenségét, deklarálva ugyanakkor, hogy az érvénytelenség nem lehet automatikus, azt független jogorvoslati szervnek kell kimondania. Ebből eredően az irányelv átültetése során a 2003. évi Kbt. 2010. január 1-től hatályos módosítása kötelezte a Közbeszerzési Döntőbizottságot (a továbbiakban „Döntőbizottság”), hogy mindazokban az esetekben indítson pert az érvénytelenség kimondása (és adott esetben a jogkövetkezmények alkalmazása) iránt, amikor az előtte folyamatban volt eljárás során a „hármas felosztás” szerinti érvénytelenségre vezető jogsértést19 állapított meg.20 Ezt a pert csak a Döntőbizottság volt jogosult megindítani, ami azt is jelentette, hogy a közbeszerzési szabályok megsértésére, mint semmisségi okra más személy eredményesen nem hivatkozhatott (kifogásként sem).21 A pert akkor is meg kellett indítani, ha a jogsértően kötött szerződés már – akár részben, akár egészben – teljesült (ezt kifejezetten előírta a 2007/66/ EK irányelv). A perben a Döntőbizottságnak elsődlegesen az eredeti állapot helyreállítását kellett kérni, ennek lehetetlensége (pl. teljesedésbe ment szerződés) esetén pedig – bírság kiszabása mellett – a határozathozatalig történő hatályossá nyilvánítást. Erre a perre az a megyei bíróság volt kizárólagosan illetékes, amely ugyanazon közbeszerzési jogsértés ügyében a Döntőbizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránt indított (közigazgatási) perben eljárt. Ha kérték a Döntőbizottság jogsértést megállapító határozatának bírósági felülvizsgálatát, ezt a közigazgatási pert és a Döntőbizottság által az érvénytelenség megállapítása iránt indított pert egyesíteni kellett22, mégpedig a közigazgatási perben eljáró bíróság előtt (ez volt az ún. egyesített, vagy kombinált per). Ez a megoldás lehetővé tette a közigazgatási és a polgári perek párhuzamos lefutásából eredő hatásköri összeütközések és egyéb eljárásjogi problémák (felfüggesztések, bizonyítási anomáliák) elkerülését, azonban azzal járt, hogy a felek az egységes perben egyszerre voltak felperesi és alperesi pozícióban, ami nehezen kezelhetővé tette az eljárást.
18 Megjegyzendő, hogy az elfogadott, de hatályba nem lépett 2009. évi Ptk. (2009. évi CXX. törvény) 5:89. § (1) bekezdése törvényi szinten deklarálta azon elvet miszerint: „A visszatérítendő pénzszolgáltatás után járó kamatra és a hasznokra vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók azonban arra az időtartamra, amíg a feleknek a szerződéskötést megelőző állapot helyreállítására irányuló visszatérítési kötelezettsége kölcsönösen fennáll.” Noha a hatályos Ptk-ban ez a rendelkezés nem szerepel, az 1/2010 PK véleményben megfogalmazottak ma is érvényesek.
19 A 2003. évi Kbt. 306/A. § (2) bekezdésében foglalt jogsértések (közbeszerzés jogtalan mellőzése, moratórium alatti szerződéskötés, hirdetmény nélküli eljárás jogosulatlan lefolytatása).
20 Kéri Krisztina: A szerződések érvénytelensége iránt indított perekről általában a közbeszerzési törvények tükrében. Közbeszerzési Szemle, 2017/IX. szám (a továbbiakban: „Kéri”); 42.o.
21 Kúria Gfv.VII.30.295/2012/8., Pfv.V.20.185/2014/4. sz. ítéletek – idézi Kéri, 44.o. Meg kell azonban jegyezni, hogy a 2003. évi Kbt. 2010. január 1-től hatályos 350-350/A. §-ai szerint a Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata és a határozat alapjául szolgáló szerződés érvénytelenségének kimondása, valamint az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt más személy (a kérelmező) is indíthatott pert, és ezt kizárólag ugyanabban a perben kérhette. Ez volt az ún. egységes per, amitől különbözik a jelen bekezdésben vázolt, a Döntőbizottság által indított perrel egyesített közigazgatási per.
22 2003. évi Kbt. 350/C. § (3) bekezdés.
A fenti szabályok a 2011. évi Kbt-ben és a hatályos Kbt-ben is (2018. január 1-ig) lényegében változatlanul fennálltak azzal, hogy a Ptk. 2014. március 15-i hatálybelépésével szükségessé vált módosítások a 2011. évi Kbt-ben is átvezetésre kerültek. Ennek fő következménye az volt, hogy a módosítást követően a 2011. évi Kbt. 164. § (4) és (5) bekezdése is alkalmazkodott az érvénytelenség jogkövetkezményeinek az új Ptk-ban alkalmazott rendszeréhez, vagyis egyrészt kikerült a törvényből az a rendelkezés, hogy a Döntőbizottság a perben elsődlegesen az eredeti állapot helyreállítását köteles kérni, másrészt a hatályossá nyilvánítás helyett arról rendelkezik, hogy ha az eredeti állapot nem állítható helyre, úgy a bíróság az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeli megtérítéséről köteles rendelkezni és egyidejűleg bírságot köteles kiszabni.23
Terjedelmi okokból nem elemezzük részletesen a közbeszerzési szerződések jogellenes módosítása, mint jogsértő gyakorlat visszaszorítása érdekében a hatályos Kbt-be iktatott rendelkezéseket, illetve az azok kapcsán indult pereket, azonban az érvénytelenségi perekre vonatkozó szabályrendszer ismertetésekor mellőzhetetlen ezek rövid érintése. A hatályos Kbt. 141. § (1)-(7) bekezdései szabályozzák a közbeszerzési szerződések új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélküli módosításának esetköreit. Ezzel összefüggésben rendelkezik úgy a 141. § (8) bekezdése, hogy amennyiben a szerződés módosítására közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kerül sor, a módosítás a 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis. Ennek következményeként, amennyiben a Közbeszerzési Hatóság (a továbbiakban „Hatóság”) ellenőrzése során a jogsértés megállapítása iránt a Döntőbizottság előtt jogorvoslati eljárást kezdeményez és ez utóbbi a jogsértést megállapítja, úgy a Döntőbizottság indított (2018. január 1-ig) a fentiek szerint érvénytelenségi pert. Emellett a hatályos Kbt. 142. § (3) bekezdése jogszabályba ütközőnek és így semmisnek nyilvánít minden olyan szerződés-módosítást, amely (a) ki nem menthető ajánlattevői szerződésszegés vagy annak következménye elkerülését célozza és/vagy (b) ajánlattevői kockázatokat indokolatlanul telepít át az ajánlatkérőre.24 Miután e kérdések megítélése a polgári jog tárgykörébe tartozik, és a 2007/66/EK irányelv értelmében az érvénytelenséget független fórumnak kell kimondania, a hatályos Kbt. 175. § (2) bekezdése felhatalmazza és kötelezi a Hatóságot, hogy a szerződés módosítás érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt indítson (polgári) pert. Ha a bíróság az érvénytelenséget megállapítja, az érvény-telenség jogkövetkezményeit a Ptk-ban foglaltak szerint alkalmazza (azaz itt sem élvez elsődlegességet az in integrum restitutio), továbbá (legfeljebb a szerződés értékének 15%-ával megegyező mértékű) bírságot köteles kiszabni.
(2) Koncepcionális változás 2018. január 1-től
A hatályos Kbt. 2018. január 1. napjával hatályba lépett módosítása – nem függetlenül az Ákr. és az új Pp. hatálybalépésétől – alapvetően változtatta meg a szerződések érvénytelenségével összefüggő hatásköri, eljárási szabályokat. A legjelentősebb módosításnak a Döntőbizottság hatáskörének bővítése tekinthető. A Kbt. 145. § (3a) bekezdés értelmében 2018. január 1. napjától a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik a Kbt. 137. § (1) bekezdés (a „hármas felosztás”) szerinti jogsértések alapján a szerződés semmisségének megál-lapítása, valamint a Kbt. 137. § (3) bekezdésében foglalt körülmények alapján annak megállapítása, ha a Kbt. 137. § (1) bekezdés szerinti jogsértéssel érintett szerződés nem semmis. E rendelkezés indokoltsága széles körben elfogadott. A szerződés semmisségének megállapítását álláspontunk szerint a korábbi szabályozás indokolatlanul duplikálta. A Döntőbizottság hatáskörébe tartozott ugyanis a közbeszerzési jogsértés megállapítása, ebben az esetben azonban ipso iure bekövetkezett a semmisség (noha azt az irányelvre figyelemmel formailag a bíróságnak is ki kellett mondania).25 A Fővárosi Ítélőtábla 9.Pf.20.911/
2013/7/II. sz. ítélete26 is rámutatott, hogy törvényi felhatalmazás hiányában viszont a polgári bíróságoknak nem volt hatáskörük arra, hogy a Döntőbizottság jogsértést megállapító határozatát felülbírálják. Ennek megfelelően a semmisséget meg kellett állapítaniuk, vagy – amennyiben a kivételi okokat fennállónak látták – ezek fennállására tekintettel a szerződést érvényessé kellett nyilvánítaniuk.
23 Kéri, 44-45.o.
24 2015. évi Kbt. 142. § (3) bekezdés: „Semmis a szerződés módosítása, ha az arra irányul, hogy a nyertes ajánlattevőként szerződő felet mentesítsék az olyan szerződésszegés (illetve szerződésszegésbe esés) és annak jogkövetkezményei - ide nem értve a felmondás vagy elállás jogának gyakorlását - alkalmazása alól, amelyért felelős (illetve felelős lenne), vagy amely arra irányul, hogy az ajánlatkérő átvállaljon a nyertes ajánlattevőt terhelő többletmunkaköltségeket vagy indokolatlanul egyéb, a szerződés alapján a nyertes ajánlattevőt terhelő kockázatokat.”
25 Ezt mondta ki pl. a Kúria Pfv.V.20.095/2016/9. sz. ítélete, amely BH 2017.2.59 szám alatt került közzétételre.
26 Idézi Kéri, 46.o.
Azzal, hogy e kérdés megítélése a Döntőbizottság hatáskörébe került, a közbeszerzési természetű szabályok alkalmazása a szakmai szervezethez került telepítésre,27 ami a bíróságok tehermentesítését eredményezheti. Természetesen a jogorvoslati rendszer keretein belül a Döntőbizottság határozatának bírósági felülvizsgálata kérhető.
Több vitára ad okot a Kbt. 145. § (3a) bekezdés másik rendelkezése. Eszerint a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik annak megállapítása is, hogy a 137. § (1) bekezdésben meghatározott jogsértés miatt semmis szerződés esetén a szerződés érvénytelensége jogkövet-kezményei alkalmazása körében az eredeti állapot helyreállítható-e. A közbeszerzési szerződést megkötő felek jogviszonyában álláspontunk szerint az eredeti állapot helyreállíthatósága a jogviszonyok széles spektrumára, a vizsgálandó gazdasági, műszaki, jogi körülmények komplexitására és terjedelmére az esetek egy részében széleskörű, rendszerint szakértő közreműködését is igénylő bizonyítási eljárást jelent. Ezen bizonyítási eljárásban az eljárási garanciák (pl. nyilatkozattételi és bizonyítási kötelezettség és -jogok, határidők, jogorvoslati lehetőségek) és a felek fegyveregyenlőségének elve nem azonosan érvényesül egy közigazgatási, illetve egy polgári peres eljárásban. Így a jövő nagy kérdése, hogy ezen eljárások kiállják-e az alkotmányosság és az alapjogi kritika próbáját a hazai és uniós fórumok előtt.
(III) A semmisség jogkövetkezményeivel összefüggő polgári jogi igény érvényesítésének néhány dilemmája
Az alábbiakban pusztán a problémafelvetés igényével vázolunk négy, a szerződések érvénytelenségével kapcsolatos perben már felmerült, de álláspontunk szerint nem megnyugtatóan rendezett, illetve a 2018. január 1-től hatályos módosításokra figyelemmel várhatóan felmerülő kérdéskört.
(1) Az érvénytelenség jogkövetkezményeinek levonása
A 2011. évi Kbt. 2014. március 15-ét követően hatályba lépett 164. § (1) bekezdése alapján született meg a Kúria BH 2017.2.59 szám alatt közzétett eseti döntése. Ebben az ügyben a Döntőbizottság kereseti kérelmében a (közbeszerzés jogtalan mellőzésével megkötött) szerződés érvénytelenségének megállapítása mellett bírság kiszabását indítványozta, amit azzal indokolt, hogy a szerződés teljesedésbe ment, így az eredeti állapot helyreállítására nincs lehetőség, a szerződés érvényessé sem tehető, így az érvénytelenség megállapítására (és a bírság kiszabására) irányuló igény mellett az érvénytelenség jogkövetkezményeinek levonását nem kérte. A Kúria úgy foglalt állást, hogy mind a 2011. évi Kbt., mind a (régi) Ptk. „lehetővé teszi a másodlagos jogi következmények levonása nélküli megállapítást is, mert nem kizárt, hogy a felek az érvénytelen szerződés jogi következményeit maguk vonják le”.28 A Kúria helybenhagyta a másodfokú bíróság azon döntését is, amely a lehetséges 10%-os mértéken belül a szerződés értéke 3%-ának megfelelő összegű bírságot szabott ki.
A 2011. évi Kbt. (2014. március 15. után alkalmazandó) 164. § (5) bekezdése akként rendelkezett, hogy ha a bíróság a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést – kiemelkedően fontos közérdekből – érvényessé nyilvánítja, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege legfeljebb a szerződés értékének tizenöt százaléka. Ha pedig az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazásakor a bíróság az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítését rendeli el, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege legfeljebb a szerződés értékének tíz százaléka. Ebből álláspontunk szerint az is következik, hogy bírság csak akkor volt (lett volna) kiszabható, ha vagy (a) a szerződést a bíróság érvényessé nyilvánítja, vagy (b) elrendeli az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítését (ez pedig nyilvánvalóan csak teljesedésbe nem ment szerződés esetében értelmezhető). A tárgyalt esetben azonban egy harmadik verzió forgott fenn: a teljesedésbe ment szerződés nem került érvényessé nyilvánításra és pénzbeni megtérítés sem volt lehetséges, mégis sor került bírság kiszabására, noha erre álláspontunk szerint nem volt törvényes lehetőség.
27 Annak fenntartásával, hogy a kiemelkedő közérdek mibenlétének és fennállásának megítélését célszerűbb lett volna a bíróságok hatáskörében tartani.
28 BH 2017.2.59, [17] pont.
Ugyanakkor a hivatkozott esetben a bírság kiszabásá-nak mellőzése a 2007/66/EK irányelvben foglalt azon elv sérelmét jelentette volna, miszerint nem vezethet a szigorú szankciók hiányához, ha a jogsértően megkötött szerződésből eredő kötelezettségeket a felek már teljesítették. A kérdés tehát – a bírságolásra vonatkozó rendelkezések rossz szövegezése, mint jogalkotói hiba folytán – nem volt megfelelően rendezhető.29
Említést érdemel, hogy a bírói ítéletekben megjelenő, kiszabott bírságmértékek alacsony mivolta (a vázolt esetben pl. 3%) arra is alkalmas lehet, hogy a feleket a jogsértésre ösztönözze, ugyanis a közbeszerzés mellőzésével megkötött szerződések esetén a szerződéses díjba a bírság várható összege bekalkulálható. Az irányelvből fakadó „szigorú” szankció tehát véleményünk szerint szükségessé teszi magasabb bírságmértékek alkalmazását.
(2) Párhuzamosságok az eredeti állapot helyreállíthatóságának megítélése körében
A hatályos Kbt. 145. § (3a) bekezdése szerint a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik annak megállapítása, hogy a 137. § (1) bekezdésében meghatározott jogsértés miatt semmis szerződés esetén az eredeti állapot helyreállítható-e. Megállapíthatja a Döntő-bizottság azt is, hogy a szerződés a kiemelkedően fontos közérdek fennállására tekintettel nem semmis. Emellett bírságot is kiszabhat, a közérdekből kimondott érvényesség esetében, illetve akkor, ha azt állapítja meg, hogy az eredeti állapot helyreállítása nem lehetséges. Nem található ugyanakkor a törvényben olyan felhatalmazó rendelkezés, amely az érvénytelenség egyéb jogkövetkezményének levonását is lehetővé tenné a Döntőbizottság számára, ahogy az eredeti állapot helyreállítása körében is csak annak lehetséges mivoltát állapíthatja meg, ám arra a feleket nem kötelezheti. Hasonlóképpen hiányoznak azon rendelkezések, amelyek köteleznék (de legalábbis feljogosítanák) a Döntőbizottságot perindításra. Azaz: egyrészt, ha a Döntőbizottság meg is állapítja a szerződés semmisségét és az eredeti állapot helyreállíthatóságát, az eredeti állapot helyreállítására kötelezést (márcsak az irányelv alapján is) bíróságnak kellene kimondania. Másrészt, amennyiben a Döntőbizottság megállapítja a szerződés semmisségét, ám azt nem nyilvánítja közérdekből érvényessé, továbbá megállapítja, hogy az eredeti állapot sem állítható helyre, úgy – a Kbt. és a Ptk. a tanulmányban fentebb vázolt rendszeréből következően – szükséges lenne rendelkezni az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítéséről. Erre azonban a Döntőbizottságnak a Kbt. nem ad felhatalmazást, ahogy evégből pert sem indíthat. Megválaszolatlan kérdés, hogy mi történik abban az esetben, ha ilyen – a Kbt. 177. §-a szerinti – pert a felek sem indítanak, sőt, a semmisség kimondása ellenére (az eredeti állapot helyreállítására vagy a pénzbeni egyenérték megtérítésére kötelezés hiányában) a szerződéses teljesítést egészében befejezik (pl. azért, mert egy építési beruházás a semmisség kimondása idejére mondjuk 80-90%-ban elkészült).
Hasonlóképpen problémás az az eset, ha a felek valamelyike a Kbt. 177. § (1) bekezdése alapján a semmisség jogkövetkezményeivel összefüggő polgári jogi igény érvényesítése iránt pert indít és e perben a bíróság az eredeti állapot helyreállíthatósága kérdésé-ben a Döntőbizottsággal ellentétesen foglal állást.30 Könnyen belátható, hogy mennyire súlyos bizonytalanságot okoz a felek helyzetében az, hogy ezen per jogerős (!) eldőltéig a kapott szolgáltatással nem rendelkezhetnek. Nem elemezve itt részletesen a felmerülhető bizonyítási nehézségeket,31 csak annyit jegyzünk meg, hogy még az is tisztázatlan, hogy egy ilyen perben a Döntőbizottság perben állása kötelező, illetve lehetséges-e.
Ugyancsak problémás a bizonyítási szabályok sokszínűsége: ugyanabban a kérdésben (ti. az in integrum restitutio lehetséges mivolta kérdésében) más-más bizonyítási szabályok érvényesülnek a Döntőbizottság eljárásában (Ákr.), a Döntőbizottság határozatának felülvizsgálatára irányuló közigazgatási perben (Kp.) és a Kbt. 177. § (1) bekezdés alapján induló perben (Pp.). A tényállás feltárásában és a jogi következtetések levonásában így kialakuló párhuzamosságok véleményünk szerint várhatóan jogbizonytalanságot fognak okozni.
29 A bírság mértéke mindkét esetben legfeljebb a szerződés értékének 15%-a (hatályos Kbt. 165. § (7a) és (7b) bekezdés).
30 Erre a lehetőségre a Kbt. kifejezetten utal a 177. § (6) és (7) bekezdésben.
31 Egyetlen példaként gondoljunk csak a közigazgatási eljárásban kirendelt szakértő, valamint a polgári perekben esetlegesen igénybe vett magánszakértők szakvéleményei közötti különbségek és ellentmondások bíróság általi feloldásának nehézségeire az új Pp. szakértői bizonyításra vonatkozó rendelkezéseinek tükrében.
(3) A semmisség és a közérdekből érvényessé nyilvánítás kapcsán fennálló vita hatása a teljesítésre
Amennyiben a Döntőbizottság a szerződést semmisnek nyilvánítja és mellőzi annak közérdekből való érvényessé nyilvánítását, e határozatot a szerződő felek közigazgatási bíróság előtt megtámadhatják. Ez – elsősorban építési beruházások esetében – számos kérdést vet fel. Csak példálózóan:
- folytatható-e a teljesítés a Döntőbizottság eljárása, illetve a közigazgatási per alatt;
- hogyan alakul a felek kárelhárítási és kárenyhítési (állagmegóvási) kötelezettsége, ki viseli annak költségét;
- rendelkezik-e hatáskörrel a közigazgatási bíróság a szerződés közérdekből érvényessé minősítésére (előterjeszthető-e ilyen kereseti kérelem);
- mi a jogi helyzet abban az esetben, ha a bíróság a szerződést közérdekből érvényessé minősíti, azonban a Döntőbizottság semmisséget megállapító végleges határozata folytán a felek által szüneteltetett teljesítés a körülmények változása folytán részben vagy egészben lehetetlenül (fennáll-e a Döntőbizottság kártérítő felelőssége);
- részbeni lehetetlenülés esetében annak következményei elháríthatók-e újabb közbeszerzési eljárás lefolytatása nélküli szerződés-módosítással (pl. pótmunka megrendelésével).
(4) Bizonyítási nehézségek a semmisség jogkövetkezményeivel összefüggő polgári jogi igény érvényesítése során
A várható bizonyítási problémákat a tanulmány (III)(2) pontjában fentebb már érintettük. A terjedelmi korlátokra is figyelemmel ehelyütt egyetlen tényezőt: az időmúlás hatását emeljük ki.
Korábban már jeleztük: a hatályos szabályok alapján, a szerződés semmisségének kimondása mellett a Döntőbizottság eljárása során megállapíthatja az eredeti állapot helyreállíthatóságát is, azonban azt nem rendelheti el.32 Erre csak a Kbt. 177. § (1) bekezdés alapján indított perben, a polgári bíróságnak van hatásköre. Ilyen per indításának azonban előfeltétele, hogy a Döntőbizottság határozata véglegessé váljon, vagy azt a közigazgatási bíróság helybenhagyja (az ellene emelt keresetet elutasítsa). A perben a polgári bíróság juthat a Döntőbizottsággal ellentétes következtetésre, azaz arra, hogy az eredeti állapot nem állítható helyre és ebben az esetben – mivel a semmisség és az érvényessé nyilvánítás kérdésének megítélése immár közigazgatási bírói útra tartozik – nincs más lehetősége, mint rendelkezni az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítéséről. Ez feltételezi a teljesítés mértékének, más szóval a készültségi foknak a megállapítását is, ami viszont a legtöbb esetben szakkérdés. A Döntőbizottság eljárása, az annak alapján indult közigazgatási per, majd ezek lezárultát követően a polgári per szakértői bizonyításig tartó szakasza együttesen könnyen járhat olyan mértékű időmúlással, ami jelentősen megnehezíti, akár el is lehetetleníti annak szakértői módszerekkel történő megállapítását, hogy a semmisség megállapításának időpontjában milyen fokú volt az ajánlatkérővel / beszerzővel szerződő fél teljesítése. Ekkor a bíróság rendkívül nehéz helyzetbe kerülhet: megalapozott szakvélemény(ek) hiányában a per egyéb, akár a döntéshez elégtelen adatai alapján kell határozatát meghoznia, ami nem vitásan erodálja a bíróságok működésébe vetett közbizalmat.
Várható, hogy a jelzett problémákat a Döntőbizottság és a bíróságok is hamar felismerik. Így viszont nem zárható ki annak lehetősége, hogy a szerteágazó, komplex és nehezen feloldható anomáliák megelőzése, a jogbizonytalanság elkerülése érdekében úgy a Döntőbizottság, mint a bíróságok indokolatlanul sokszor nyúlnak majd a szerződések kiemelkedő közérdekből történő érvényessé nyilvánításának eszközéhez, az indokoltnál jóval tágabban értelmezve e felhatalmazást.33 Ez viszont a teljes szabályrendszer kiüresedésének lehetőségével fenyeget: a gazdaság szereplői az érvényessé nyilvánítás lehetőségében bízva és a várható bírság összegét áraikba bekalkulálva ösztönözve érezhetik magukat a jogsértések elkövetésére (miután a várható szankciók visszatartó ereje csekély), ami mind a jogbiztonságra, mind a gazdasági forgalom biztonságára súlyosan negatív hatással lehet.
32 Kbt. 145. § (3a) bekezdés.
33 Hogy ez mennyire nem pusztán elméleti lehetőség, azt jól illusztrálja a már hivatkozott BH 2017.2.59 sz. jogeset, ahol a Döntőbizottság a perben eredetileg kérte a "A megrendelő által használt kaszálóterületen a réti széna betakarítása (kaszálás, bálázás, rendsodrás), valamint a képződött réti széna bálák beszállítása, kazalba rakása" tárgyú beszerzés eredményeként jogsértően megkötött szerződés érvényessé nyilvánítását.
Megoldást álláspontunk szerint – nemcsak hazánkban, de az Unió más országaiban is – a bírságok mértékének emelése, a hatáskörök átgondoltabb strukturálása, és – különösen a párhuzamosságok megszüntetésével – az eljárási szabályok jóval fokozottabb összehangolása jelenthet.
Actual problems of nullity of public contracts and the related civil law claims.
Since 1 January, 2010 a new set of rules has been applicable in Hungarian law relating to the proceedings aimed at declaration of procurement-specific nullity of public contracts and enforcement of consequences thereof. This legal regime is developing continuously and it has undergone a major conceptual change due to the new codes of civil and administrative procedure which came into force on 1 January, 2018. This regulation – also in comparison to the classical civil law principles – raises several questions, to which no unified and consistent standpoint has been developed to date in the practice of courts. This paper is divided into three main parts. First, it examines from the civil law viewpoint the nature of the causes of nullity which fall under the umbrella of the concept of “illegal direct contract awarding”, then briefly describes development of the procedures aimed at declaration of nullity of contracts. Finally, the third part outlines some not comfortingly sorted problems in light of the rules, which have been in force since 1 January, 2018, that will expectedly occur in future court practice.
Keywords: public procurement, public contracts, nullity, restoration to original condition, in integrum restitutio

References: Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
sui generis
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság