Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1889.asp
Timestamp: 2017-10-17 06:00:07+00:00

Document:
N° 1889 - Rapport de M. Augustin Bonrepaux sur la proposition de résolution de M. Augustin BONREPAUX tendant à la création d'une commission d'enquète sur l'éxécution des Contrats de plan Etat-régions et l'utilisation des crédits européens (1738)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 octobre 2004.
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (n° 1738) de M. Augustin Bonrepaux, tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'exécution des contrats de plan État-régions et l'utilisation des crédits européens.
I.- UNE VÉRITABLE REMISE EN CAUSE DE LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT DE L'ÉTAT 7
A.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 7
B.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS 8
II.-LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS : VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE L'ÉTAT 11
A.- L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS : UN SITUATION PRÉOCCUPANTE 11
1.- Un retard dans l'exécution budgétaire des contrats de plan qui devient préoccupant en 2003 et 2004 11
a) Un retard de 3 ans en 2006 11
b) Un retard de plus en plus important 12
c) Le niveau relativement satisfaisant d'engagement et de mandement des crédits ne suffit pas à pallier le retard de l'État 14
2.- Des niveaux d'exécution contrastés selon les ministères 14
a) Les ministères qui présentent un taux d'exécution satisfaisant représentent une faible part des crédits inscrits au titre des contrats de plan État-régions 14
b) Les principaux ministères financeurs des contrats de plan présentent un retard inquiétant 15
3.- Des régions aux situations disparates 18
4.- Des gels et des annulations de crédits qui remettent en cause les engagements de l'État 19
a) Analyse au niveau national 19
b) Analyse par secteur ministériel 20
5.- Des régions qui doivent pallier les insuffisances de l'État 22
B.- L'EXÉCUTION DU VOLET « SANTÉ ET SOCIAL» REMET EN CAUSE LA POLITIQUE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES PERSONNES ÂGÉES 23
1.- Analyse nationale 23
2.- Analyse régionale 25
C.- UNE GRAVE REMISE EN CAUSE DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS 27
1.- L'exécution du volet routier 28
a) Analyse nationale 28
b) Analyse régionale 30
2.- L'exécution du volet ferroviaire 34
a) Analyse nationale 34
b) Analyse régionale 34
3.- Plus qu'un simple retard dans l'exécution des contrats, on assiste à une véritable remise en cause des choix faits dans le domaine des transports en faveur de l'environnement et du développement durable 38
D.- DES OPÉRATIONS RETARDÉES OU FORTEMENT COMPROMISES 39
1.- L'exécution du volet « emploi et aide aux entreprises » remet en cause la politique visant à améliorer l'attractivité et le développement économique des territoires 39
2.- L'exécution du volet « technologies de l'information » 42
3.- L'exécution du volet « aménagement du territoire et politiques territoriales » 42
III.- LA PROGRAMMATION ET LA CONSOMMATION DES FONDS STRUCTURELS EN FRANCE SOULÈVE DES INQUIÉTUDES 45
A.- MALGRÉ L'AMÉLIORATION DU TAUX DE PROGRAMMATION DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉEN, LA FRANCE RESTE CONFRONTÉE AU RISQUE DE DÉGAGEMENTS D'OFFICE 45
1.- L'amélioration du taux de programmation des fonds structurels 45
2.- le risque de dégagements d'office n'est pas écarté 48
B.- LA DIFFICILE MISE EN œUVRE DES OPÉRATIONS 51
1.- La mise en œuvre des opérations 51
2.- La substitution des fonds communautaires à des crédits d'État 51
3.- La mise en œuvre de la réserve de performance 55
IV.- UNE SITUATION BUDGÉTAIRE PRÉOCCUPANTE PEU PRISE EN COMPTE DANS LES RÉFLEXIONS SUR L'AVENIR DES CONTRATS DE PLAN ET DES FONDS STRUCTURELS 57
A.- LE MANQUE D'INFORMATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 57
1.- Au moment de la discussion sur le projet de budget pour 2005, L'Assemblée nationale ne dispose d'aucune information sur l'exécution des contrats de plan en 2004 57
2.- Des gels de crédits qui remettent en cause fondamentalement la portée de l'autorisation parlementaire 58
3.- Un suivi trop comptable de la programmation des fonds structurels 59
B.- LES RÉFLEXIONS SUR LES CONTRATS DE PLAN PRENNENT PEU EN COMPTE L'ASPECT PRÉOCCUPANT DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 59
C.-LE REFUS DU GOUVERNEMENT DE RECONNAÎTRE L'AMPLEUR DE LA CRISE 62
Votre commission des Finances est saisie d'une proposition de résolution (n° 1738) de M. Augustin Bonrepaux et par des membres du groupe socialiste et apparentés tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'exécution des contrats de plan État-régions et l'utilisation des crédits européens
L'objectif principal de la commission d'enquête, dont votre Rapporteur souhaite la constitution, est de contrôler le respect par l'État de ses engagements dans le cadre des contrats de plan et les causes de son retard ainsi que de connaître la réalité de la consommation des crédits européens.
Les députés socialistes membres de la Commission des finances ont demandé à plusieurs reprises une mission d'information sur l'exécution des contrats de plan État-régions et la consommation des crédits européens pour savoir exactement comment seraient assurés les engagements de l'État et financés les projets d'aménagement du territoire jusqu'en 2006.
Le Rapporteur spécial de crédits de l'aménagement du territoire a, certes, présenté le 8 juin 2004 une communication à la Commission des finances sur cette exécution. Mais son exposé très partiel occulte la situation très préoccupante de la politique d'investissement de l'État, à travers les contrats de plan et ne retrace pas les problèmes vécus dans toutes les régions. En particulier, le Rapporteur spécial n'explique pas pourquoi dès la fin de l'année 2003, l'administration territoriale de l'État a indiqué qu'il n'y avait plus de crédits européens disponibles.
C'est pourquoi la création d'une commission d'enquête, juridiquement possible, apparaît comme matériellement nécessaire face à la dégradation désastreuse des investissements de l'État dans les régions et face au manque de transparence sur l'utilisation et la disponibilité des crédits européens.
- les faits ayant motivé le dépôt de la proposition ne doivent pas faire l'objet de poursuites judiciaires,
- la proposition doit indiquer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion.
S'agissant de la première condition, la réponse du Garde des Sceaux à la notification de dépôt de la proposition de résolution a été transmise au Président de l'Assemblée nationale par un courrier du 7 septembre 2004. Il fait savoir que quelques procédures mettant en jeu les crédits du fonds européens de développement régional (FEDER) ont été signalées au ministère de la Justice par les procureurs généraux. Deux affaires sont d'ailleurs citées.
Cependant, la proposition de résolution ne concerne en rien ces affaires d'escroquerie aux fonds européens mais bien le problème général de la consommation des fonds structurels.
Par ailleurs, aucune procédure en cours ne concerne les contrats de plan.
S'agissant de la seconde condition, la proposition de résolution détermine avec précision les faits qui donnent lieu à l'enquête : il s'agit de l'exécution des contrats de plan État-régions et de l'utilisation des crédits européens.
La proposition de résolution est donc, incontestablement, juridiquement recevable.
I.- UNE VÉRITABLE REMISE EN CAUSE DE LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT DE L'ÉTAT
Votre Rapporteur rappellera, dans un premier temps, les montants de crédits en jeu dans le cadre des contrats de plan et des fonds structurels pour la période 2000-2006.
Ce n'est pas un simple problème d'exécution budgétaire, c'est véritablement la politique d'investissement de l'État et avec elle, l'ensemble de la stratégie économique à moyen et long terme qui sont aujourd'hui remises en cause alors même que toutes le analyses font des infrastructures, tout domaine confondu la base de l'attractivité de la France.
A.- LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
La quatrième génération des contrats de plan couvre la période 2000-2006 et représente une enveloppe globale de 41 milliards d'euros qui se répartit de la façon suivante :
- un engagement de l'État à hauteur de 17,51 milliards d'euros,
- une contribution des conseils régionaux à hauteur de 17,75 milliards d'euros,
- une contribution des autres collectivités locales, à hauteur de 5,75 milliards d'euros,
- les fonds structurels viennent en appui aux contrats de plan, en intervenant en complément des financements nationaux et régionaux pour un montant total de 10,21 milliards d'euros.
Les principaux ministères concourant au financement des contrats de plan État-régions sont ceux de l'équipement (40,81% du montant global), de l'éducation nationale (17,21%), de l'agriculture (8,42%), de la ville (7,07%) et de l'aménagement du territoire (6,38%).
Les sommes contractualisées ont progressé de près de 56% par rapport à celles des contrats de plan 1994-1999. De plus, cette nouvelle programmation manifeste un effort de péréquation entre les régions. Par exemple, l'État finance 60% du contrat de plan Auvergne, et 40% du contrat de plan Île-de-France.
- Un volet régional : qui finance les projets d'action et d'équipement en vue du développement de l'espace régional ;
- Un volet territorial, créé en 2000, qui finance les contrats de pays, d'agglomérations, de villes, de réseaux de villes et de parcs naturels régionaux. Ce volet territorial doit mobiliser au moins 25% des crédits de l'État dans les contrats de plan État-région. Le Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire est largement mobilisé pour aider à la concrétisation de ces démarches. Il intervient notamment au profit de l'ingénierie et de l'élaboration de ces projets avec près de 213 millions d'euros ;
- Un volet interrégional : qui finance les grands programmes (Plan Loire, Mont-Saint-Michel, Programme après-mines) et les conventions interrégionales de massifs (Alpes, Jura, Massif Central, Pyrénées, Vosges). L'État a porté à 828,7 millions d'euros son aide aux grands programmes d'intérêt interrégional. Il mobilise notamment 456 millions d'euros au titre des conventions interrégionales de massif, 192 millions d'euros au titre du programme après-mines, 107,5 millions d'euros au plan « Loire Grandeur Nature », 43,9 millions d'euros au plan de rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel ;
Les contrats de plan constituent un enjeu considérable : ils représentent 15 à 20 % du budget d'investissement civil de l'État et 20 à 25 % des budgets d'investissements civils des régions.
B.- LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
Au titre des fonds structurels, la France percevra 16 milliards d'euros sur la période 2000-2006.
Cependant, l'impact financier des fonds structurels est plus important car le principe du cofinancement impose la mobilisation d'autres financements publics. En Aquitaine, par exemple, il a été mesuré qu'un euro de crédit communautaire permet de mobiliser trois euros en coût total.
D'autre part, la France perçoit 1,04 milliard d'euros au titre des quatre programmes d'initiative communautaire.
- Le programme INTERREG III encourage la coopération transfrontalière et transnationale. La France bénéficie de 422 millions d'euros au titre d'INTERREG III.
- Le programme LEADER + est dédié au développement local en milieu rural. Il est cofinancé par le FEOGA-orientation. La France percevra au total 268,1 millions d'euros.
- Le programme EQUAL a pour objectif de favoriser la coopération transnationale pour promouvoir des pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les inégalités de toutes natures en lien avec le marché du travail. La France bénéficie de 301 millions d'euros au titre d'EQUAL.
Programme pour les zones dépendantes de la pêche hors objectif 1
II.-LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS :
VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE L'ÉTAT
La pratique faite par le Gouvernement de la technique de la contractualisation remet en cause la philosophie des contrats de plan.
Initialement, il s'agit d'afficher des objectifs d'aménagement du territoire, de demander aux acteurs locaux de faire des propositions en ce sens et de conclure des contrats en vue de concrétiser les orientations données.
Aujourd'hui, en raison de l'ampleur des annulations de crédits, les contrats sont exécutés « à la carte », puisque seules les régions qui ont des moyens financiers importants pourront effectivement exécuter ces contrats.
C'est bien à une véritable remise en cause de la politique d'aménagement du territoire que l'on assiste aujourd'hui.
A.- L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS : UN SITUATION PRÉOCCUPANTE
1.- Un retard dans l'exécution budgétaire des contrats de plan qui devient préoccupant en 2003 et 2004
a) Un retard de 3 ans en 2006
Fin 2003, les crédits délégués par les ministères représentaient 8,087 milliards d'euros, sur les 17,697 milliards d'euros prévus sur la période 2000-2006. Le taux d'exécution des crédits de l'État est 45,7 %.
Cela représente un retard de 11,5 points par rapport au taux théorique des 4/7èmes (57,14%), soit un retard de 2,025 milliards d'euros.
Fin 2004, selon la programmation initiale des ministères, le taux de mise en œuvre des crédits État pourrait atteindre 58 %. Selon la Datar, si les mesures de régulation budgétaire envisagées en 2004 devaient se traduire intégralement par des annulations d'autorisations de programme, ce taux pourrait alors se situer autour de 55 %.
Compte tenu de l'ampleur des gels et des annulations intervenus en 2004, on peut supposer que le taux d'exécution sera probablement de 55 %, ce qui correspond à un engagement de l'État de 1,643 milliard d'euros, bien loin du 1/7éme théorique (qui représente 2,528 milliards d'euros).
- dans l'hypothèse où le taux d'exécution serait de 58 % (hypothèse qui semble très improbable), cela représenterait alors un retard de 13,43 points par rapport au taux théorique des 5/7ème (71,43 %),
- dans l'hypothèse où le taux d'exécution serait de 55 %, cela représenterait alors un retard de 16,5 points par rapport au taux théorique des 5/7ème (71,43 %).
La DATAR estime que ce taux d'exécution porterait le retard total dans la mise en œuvre des contrats de plan à un peu plus d'un an fin 2004.
Ce chiffre sous-estime pourtant de façon flagrante le retard de l'État.
- Si on part de l'hypothèse d'un taux de délégation de 58 %, soit un niveau d'engagement de l'État, fin 2004, de 10,26 milliards d'euros, et que l'on suppose que le niveau des crédits engagés dans les années à venir sera du même niveau qu'en 2004 (soit 2,177 milliards d'euros) : il faudra encore 3 ans et demi pour déléguer les 7,433 milliards d'euros restant, soit un retard d'1,5 an.
- Si on part de l'hypothèse d'un taux de délégation de 55 %, beaucoup plus probable, compte tenu des nombreuses annulations de crédits intervenues cette année, soit un niveau d'engagement de l'État de 9,73 milliards d'euros, et que l'on suppose que le niveau des crédits délégués dans les années à venir sera du même niveau qu'en 2004 (soit 1,643 milliard d'euros) : il faudra encore 5 ans pour déléguer les 7,967 milliards d'euros restant, soit un retard de trois ans.
Contrairement aux hypothèses de la Datar, l'exécution des contrats de plan pourrait bien présenter 3 ans de retard, bien loin de l'année de retard constatée pour l'exécution de la précédente génération des contrats de plan.
Cet écart entre le constat officiel et la réalité budgétaire milite en faveur de la création d'une commission d'enquête, qui ferait le point sur l'avancement réel des engagements de l'État.
b) Un retard de plus en plus important
En tout état de cause, le retard de l'État devient de plus en plus important d'année en année. Par conséquent, l'idée selon laquelle l'État pâtirait du retard accumulé dans les premières années et se retrouverait en phase de rattrapage est bien erronée.
Alors que l'exécution en 2000 et 2001 était plutôt satisfaisante, la situation devient très préoccupante depuis 2002 : l'État a donc de plus en plus de difficultés pour respecter ses engagements.
Les crédits délégués au titre des contrats de plan État-régions ne cessent de décroître depuis 2002, comme le montre le tableau suivant :
% par rapport au 1/7ème théorique
(en %) (3)
(1) L'hypothèse retenue de taux d'exécution est de 55 %.
(2) L'hypothèse retenue de taux d'exécution est de 58 %.
(3) Ce pourcentage donne la proportion de crédits engagés par rapport au 1/7ème théorique.
Ainsi, les crédits délégués en 2000, pourtant première année de mise en œuvre des contrats, et alors même que la conclusion des contrats présentait un semestre de retard, ont été supérieurs à ceux délégués en 2003 et 2004. Jamais aucune dotation de l'État au titre des contrats de plan n'a atteint le niveau de 2001.
Ce graphique montre bien que si l'État n'a jamais atteint le 1/7ème théorique (1) , il a présenté une exécution relativement satisfaisante en 2001 et 2002, mais de plus en plus éloignée de cet objectif en 2003 et 2004 (2).
c) Le niveau relativement satisfaisant d'engagement et de mandement des crédits ne suffit pas à pallier le retard de l'État
- les engagements de crédits
Sur les 8 milliards d'euros d'autorisations de programme déjà délégués par les ministères fin 2003, plus de 6,6 milliards ont déjà été engagés par les préfets, ce qui représente 37,37% de l'engagement initial de l'État, et un taux d'engagement de 82%.
- le mandatement des crédits
Fin 2003, près de 4 milliards d'euros soit 22,42% de l'engagement initial de l'État ont déjà été payés, ce qui représente 60 % des 6,6 milliards de crédits engagés. Ce taux de paiement est en constante amélioration.
Cependant, le niveau relativement satisfaisant d'engagement et de mandatement des crédits ne suffit pas à pallier le retard de l'État : le problème pour les services déconcentrés n'est pas d'utiliser efficacement et rapidement les crédits délégués, mais bien de faire face à l'insuffisance des crédits.
Par conséquent, ce ne sont pas tant des problèmes de complexité des procédures, de multiplicité des acteurs et de retard dans les délais de paiement qui sont les causes - trop souvent invoquées - du retard de l'État, mais bien les gels et les annulations de crédits.
2.- Des niveaux d'exécution contrastés selon les ministères
a) Les ministères qui présentent un taux d'exécution satisfaisant représentent une faible part des crédits inscrits au titre des contrats de plan État-régions
L'exécution des contrats de plan est très différente selon les ministères concernés. La présentation détaillée de l'exécution budgétaire dans chaque ministère est rappelée dans l'annexe 1 du présent rapport.
Certains ministères présentent un niveau de délégation de crédits relativement satisfaisant. Cependant, hormis le ministère de l'éducation nationale, ces ministères ont souvent des montants de crédits peu importants engagés dans le cadre des contrats de plan. Il s'agit :
- du ministère du Commerce extérieur, qui présente, fin 2003, un taux de délégation de crédits de 56,10 % mais dont les crédits ne représentent que 0,36 % de l'engagement total de l'État,
- du ministère de la Défense, qui a, fin 2003, un taux de délégation de crédits de 56,97 % mais dont les crédits ne représentent que 0,45 % de l'engagement total de l'État,
- du ministère de la Ville, dont le taux de délégation de crédit est de 56,81 % fin 2003, mais dont les crédits ne représentent que 6,99 % de la dotation totale de l'État,
- de l'INSEE, qui a, fin 2003, un taux de délégation de crédits de 60 % mais dont les crédits ne représentent que 30.000 euros,
- de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui présente, fin 2003, un taux de délégation de crédits de 57,03 % mais dont les crédits ne s'élèvent qu'à 152.000 euros.
Seul le ministère de l'éducation nationale, fait exception, puisqu'il représente une part importante des dotations de l'État - 3,022 milliards d'euros sur la période 2000-2006 soit 17,08 % des engagements totaux de l'État - et affiche un niveau satisfaisant de délégation de crédits de 55 % fin 2003.
Compte tenu de son poids important, son taux a une incidence forte sur le taux national. Les secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche ont un taux élevé, quasiment égal au taux théorique, à 56,30 %. Ils ont un effet d'entraînement sur l'ensemble du ministère et compensent le taux plus faible de l'enseignement scolaire, 40,44 %, dont la part relative au sein des crédits contractualisés du ministère est toutefois réduite (8 %).
Ainsi, le ministère de l'éducation nationale est le seul qui peut, pour l'instant, être en mesure d'achever les opérations du contrat de plan avec seulement un an de retard. Cependant, comme vous le montrera votre Rapporteur ultérieurement, les mesures d'annulations et de gels de crédits intervenus en 2003 et 2004 malmènent une exécution budgétaire relativement satisfaisante.
b) Les principaux ministères financeurs des contrats de plan présentent un retard inquiétant
Tel est le cas notamment du ministère de l'Équipement, des Transports, de l'Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer dont le taux d'exécution (hors volet aménagement du territoire) est de 39,72 % fin 2003, soit 17,5 points de retard. Or ce ministère est le premier contributeur aux contrats de plan : ses dotations représentent 7,163 milliards d'euros, soit 40,48 % des crédits de l'État.
L'exécution budgétaire entre 2000 et 2003 est rappelée dans le tableau suivant :
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT (1)
(1) Ce tableau retrace les crédits ministère de l'Équipement, des Transports, de l'Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer, hors crédits de l'aménagement du territoire.
Fin 2003, seuls 2,845 milliards d'euros ont été engagés sur une dotation globale de 7,16 milliards d'euros. Si l'exécution continue sur le même rythme qu'en 2003, (et cela sera très certainement le cas en 2004 compte tenu de l'ampleur des crédits annulés), c'est-à-dire 660 millions d'euros délégués par an, il faudra encore 6,5 années pour achever ce volet du contrat de plan, à compter de 2003. Au total, c'est donc bien un retard de 3,5 années que le ministère de l'Équipement pourrait présenter en 2006, ce qui conduirait à un achèvement des opérations programmées au second semestre 2010.
D'autres ministères présentent un taux très insuffisant d'exécution des contrats de plan, c'est le cas notamment :
- du ministère de la Santé (2,43 % de la dotation de l'État) qui présente un taux de délégation de 27,89 % fin 2003,
- du ministère de l'Environnement (2,86 % de la dotation de l'État) qui a un taux de délégation de crédits de 41,70 % fin 2003,
-du ministère de l'Industrie (4,29 % de la dotation de l'État) qui présente un taux d'exécution de 46,64 %, fin 2003,
- du ministère des PME, du commerce et de l'artisanat (0,51 % de la dotation de l'État) qui présente un taux d'exécution de 32,98 % fin 2003,
- et du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (6,32 % de la dotation de l'État), qui finance en grande partie le volet territorial des contrats de plan, qui présente un taux de délégation de 46,42 % fin 2003.
L'exécution des contrats de plan par ministère est rappelée dans le tableau suivant :
EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS PAR MINISTÈRE EN 2003
Montants initiaux État
CUMUL 2000 - 2003
Cumul des délégations de 2000 à 2003
Cumul des mandatements de 2000 à 2003
1.615.591
3.022.072
697.564
2.774.340
1.561.878
702.911
1.381.641
4.108.289
1.801.008
916.219
518.957
759.306
17.697.706
8.087.356
3.967.172
3.- Des régions aux situations disparates
Le tableau suivant retrace l'exécution des contrats de plan dans les régions entre 2000 et 2003 :
EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN DANS LES RÉGIONS
Cumul des engagements de 2000 à 2003
2.996.314
1.050.865
816.883
1.549.245
686.477
1.115.317
1.273.036
6.614.310
La présentation détaillée de l'exécution des contrats de plan dans chaque région est rappelée dans l'annexe 2 du présent rapport.
Fin 2003, en métropole, les taux de délégation d'autorisations de programme par les ministères se situent dans une fourchette allant de 37,98 % pour la Corse à 50,39 % en Lorraine.
Les DOM se situent entre 36,71 % pour La Réunion et 39,61 % pour la Martinique.
Sur 26 régions, 12 se situent au-dessus ou à un niveau très proche de la moyenne nationale de 45,70 % (Lorraine 50,39 %, Île-de-France 48,80 %, Alsace 48,72 %, Bourgogne 47,92 %, Auvergne 47,90 %, Midi-Pyrénées 47,84 %, Bretagne 47,34 %, Aquitaine 46,85 %, Languedoc-Roussillon 45,81 %, Franche-Comté 45,76 %, Rhône-Alpes 45,72 %, Provence-Alpes-Côte d'Azur 45,54 %).
En revanche, de même que les DOM, trois régions métropolitaines présentent un niveau de délégation sensiblement inférieur à la moyenne : la Corse (37,98 %), le Centre (41,21 %) et le Limousin (39,46 %).
4.- Des gels et des annulations de crédits qui remettent en cause les engagements de l'État
Votre Rapporteur est convaincu que c'est bien l'ampleur des annulations de crédits intervenus depuis 2002 qui est la cause du retard très préoccupant de l'exécution des contrats de plan et non un quelconque retard initial.
C'est pourquoi une analyse détaillée des gels de crédits est nécessaire.
a) Analyse au niveau national
En 2002, sur les 2,410 milliards d'euros initialement programmés pour les contrats de plan, seuls 2,089 milliards d'euros ont été effectivement délégués, ce qui représente un gel moyen de 13 %.
En 2003, sur les 2,206 milliards d'euros initialement programmés, seul 1,872 milliard d'euros a été effectivement délégué, ce qui représente un gel moyen d'au moins 15 %. En réalité, ce taux est plus élevé, car la programmation initiale transmise en 2003 par le ministère de l'Équipement était incomplète et ne comprenait pas les transports collectifs en Île-de-France et le transport combiné. Si on réintègre au minimum les montants effectivement délégués de ces deux volets dans la programmation initiale du ministère, le taux moyen de gel atteint au moins 19 %.
En 2004, sur une programmation initiale de 2,252 milliards d'euros, 1,653 milliard pourrait être effectivement alloué aux contrats de plan (selon les résultats de la requête de programmation tenant compte du gel, effectuée à mi-juillet 2004) , ce qui représente un gel moyen de 27 %.
En cumul fin 2004, ces gels successifs porteront, si les mesures pour 2004 sont confirmées, le taux d'exécution à 55 % fin 2004.
Dans l'hypothèse où la programmation initiale pour 2004 pourrait être maintenue, on atteindrait un taux de réalisation de 58 %, qui, sans être au niveau du taux d'exécution théorique de 71,43 %, permettrait tout juste de ne pas aggraver le retard des contrats de plan au-delà d'un an.
Comme le souligne la Datar dans les documents transmis à votre Rapporteur : « À titre indicatif, si aucun gel budgétaire n'était venu contrarier la montée en puissance des CPER depuis 2002, le taux d'exécution serait à fin 2004 de 62,14 %, à rapprocher du taux théorique de 71,43 % (5/7èmes). Ce niveau aurait été tout à fait satisfaisant, compte tenu de la signature tardive des contrats en 2000 ».
Compte tenu du taux d'exécution probable des crédits de 55 % fin 2004, on peut donc considérer que les gels de crédits sont responsables d'un retard de 7 points dans l'exécution des contrats.
C'est donc une véritable remise en cause des contrats de plan qui s'est opérée par des gels successifs. Or, du fait de sa dispersion dans l'ensemble des ministères, cette crise budgétaire des contrats de plan depuis 2002, reste aujourd'hui méconnue.
Une commission d'enquête éclaircirait très utilement la situation. En l'état actuel, quelques traits saillants de la situation peuvent néanmoins être notés.
Ces résultats globaux doivent être complétés par une analyse par secteur ministériel. En effet, les taux de gel peuvent varier de manière considérable, allant de 0% à plus de 50% selon les secteurs.
b) Analyse par secteur ministériel
Les secteurs les plus touchés par les mesures de gels budgétaires sont le ministère de l'Équipement, et notamment les infrastructures (routes, fer), ainsi que le ministère de l'Éducation nationale et de la Recherche (constructions universitaires). Par leur poids relatif important dans l'ensemble des crédits, ils pèsent fortement sur la moyenne nationale.
Votre Rapporteur reviendra cependant ultérieurement sur le cas particulier des transports.
- le volet « Enseignement supérieur et recherche »
Avec près de 16% de l'ensemble des crédits État, ce secteur a un poids relatif important, et influence favorablement la moyenne nationale, du fait de son bon taux d'avancement. Son taux de délégation est largement supérieur à la moyenne nationale, proche du taux théorique des 1/7ème. Les gels budgétaires de 2003 et 2004 ont affecté cette tendance positive, mais sans la remettre en cause, le taux d'avancement restant encore dans tous les cas supérieur à la moyenne nationale.
En 2002, un dégel des autorisations de programme en fin d'année a permis de maintenir un bon niveau de délégation, à 17,5 % (plus que la moyenne théorique de 14,3 %).
En 2003, en revanche le taux initialement prévu de 15,9 % n'a pu être maintenu, et a finalement été ramené à 11,4 %, ce qui représente un taux de gel d'environ 30 %.
En 2004, le gel porterait sur 40 % de la programmation initiale. S'il était maintenu, le taux annuel de programmation initialement prévu de 13,6 % tomberait alors à 8,2 %, soit l'année la plus faible depuis 2000.
Comme le montrent ces chiffres, si le taux d'exécution de ce volet est satisfaisant, la bonne exécution a été cependant fragilisée depuis 2003 par les gels de crédits.
Par conséquent, le taux prévisionnel d'exécution des crédits fin 2004 serait de 69,9 % hors gel et 64,5 % si les gels de crédits sont confirmés.
- le volet « Industrie »
Alors que le ministère de l'Industrie avait, dès 2001, commencé à mettre en place une programmation respectant strictement les 1/7èmes théoriques, les gels successifs en 2002 et 2003 sont venus remettre en cause ces intentions de programmation.
Avec un gel de 20 % en 2002, puis d'environ 40 % en 2003, le ministère semble avoir adopté en 2004, par anticipation sur la probabilité de gel, un rythme de programmation d'environ 8 %, au lieu des 14,29 % correspondant à la moyenne théorique de 1/7ème.
Le taux d'exécution prévisionnel fin 2004 devrait être de 55 %.
- le volet « Ville »
Le secteur de la Ville avait pu respecter jusqu'en 2003 un taux de programmation annuel de 14,3 %, strictement conforme à la moyenne théorique de 1/7ème (14,29 %).
En 2004 les mesures de régulation budgétaires ont touché sensiblement la programmation : Initialement prévue à 13,30 % elle passe à 9,56 %, ce qui représente un taux de gel d'environ 28 %.
Le taux d'exécution prévisionnel fin 2004 serait de 66 %, en tenant compte des gels de crédits et de 70 % hors gel de crédits.
- le volet FNADT (Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire)
Alors que l'année 2003 a été la plus basse depuis 2000, avec un taux de 9,30 % seulement, l'année 2004 a permis de retrouver un taux de programmation plus satisfaisant de 13,86 %, voisin du 1/7ème théorique, ce qui, sans rattraper le retard pris en 2003, permet toutefois de ne pas l'accentuer. Le tableau suivant récapitule les gels effectués dans les principaux ministères de 2002 à 2004 :
GELS DE CRÉDITS (1)
Volet enseignement supérieur et recherche
(1) Ce tableau indique le pourcentage de gels de crédits intervenus par rapport à la dotation initiale.
5.- Des régions qui doivent pallier les insuffisances de l'État
Les éléments collectés par la Datar dans treize régions permettent de comparer l'état d'avancement des collectivités régionales et de l'État. Le tableau ci-après donne une synthèse de ces éléments :
AVANCEMENT COMPARÉ DE L'ÉTAT ET DES RÉGIONS EN 2003 (1) (2)
(Hors DOM et Corse)
(1) ces données qui concernent la fin de l'année 2003, ont été transmises par les régions à la Datar en mai 2004.
Il convient toutefois de noter que les crédits délégués par les ministères et les crédits votés par les conseils régionaux ne recouvrent pas exactement la même réalité, et que le rapprochement de ces données est proposé à titre indicatif, mais doit être interprété avec précautions.
On observe sur la quasi-totalité de ces régions un taux d'avancement de la région supérieur ou égal à celui de l'État. À l'exception des régions de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Corse dont les taux d'avancement sont atypiques, les écarts sont compris entre 0 et + 10%, avec une moyenne d'environ 5 points au-dessus du taux de délégation des crédits État sur la même période.
B.- L'EXÉCUTION DU VOLET « SANTÉ ET SOCIAL» REMET EN CAUSE LA POLITIQUE DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES PERSONNES ÂGÉES
1.- Analyse nationale
Rappelons que le volet santé représente 429,89 millions d'euros (soit 2,43 % du montant global) sur la période 2000-2006 et que le taux d'exécution des crédits fin 2003 est de 27,89 % pour un taux théorique de 57,14 %.
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU VOLET « SANTÉ ET SOCIAL »
Si le rythme d'exécution des crédits se maintient comme en 2003 à un niveau de 34,98 millions de crédits délégués, il faudra 9 ans pour déléguer les 309,91 millions d'euros restant. Le volet « santé et social » du contrat de plan serait donc exécuté fin 2012, soit un retard total de 6 ans.
Votre Rapporteur souhaite s'attarder plus particulièrement sur le volet « personnes âgées », c'est-à-dire l'exécution de l'article 30 du chapitre 66-20 du budget de la Santé qui finance les investissements ayant pour objectif d'améliorer les conditions d'hébergement des personnes âgées. Compte tenu des engagements pris par le Gouvernement en faveur des personnes âgées, suite à la canicule, l'exécution budgétaire de ce volet doit requérir toute notre attention.
Il convient de noter que l'article 30 a été subdivisé en deux parties, pour permettre de distinguer les crédits inscrits au titre de l'achèvement du programme d'humanisation des hospices et ceux affectés à la mise aux normes des maisons de retraite. Ainsi l'engagement de l'État s'élève à 97,67 millions d'euros pour l'humanisation des hospices et à 106,70 millions d'euros pour les maisons de retraite pour la période 2000/2006. 24 régions (dont 2 départements d'Outre-Mer) ont contractualisé sur ces objectifs.
En 2000, 15,13 millions d'euros d'autorisations de programme ont été délégués.
Depuis 2001, le volume insuffisant de crédits de paiement pour couvrir les autorisations de programme ouvertes sur ce chapitre a contraint les délégations d'autorisations de programme. Au titre de 2001, 26 % des crédits inscrits en loi de finances initiale (25,92 millions d'euros) sur l'article 30 ont pu faire l'objet de délégations d'autorisations de programme. Ils ont cependant permis le financement des opérations d'investissement jugées prioritaires par les Directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS).
De la même manière, en 2002, 53,7 % des crédits inscrits en loi de finances (25,91 millions d'euros) ont pu être délégués.
Au titre de 2003, les mesures de régulation budgétaire ont conduit à cibler les priorités du fait de l'annulation de 6,5 millions d'euros et du gel des reports de crédits de paiement à hauteur de 14,95 millions d'euros, 19 millions d'euros d'autorisations de programme ont pu être délégués, soit 65 % de la dotation initiale.
En 2004, en dépit de cette insuffisance de crédits de paiement, 17,5 millions d'euros d'autorisations de programme ont pu être délégués compte tenu d'une dotation en loi de finances initiale de 29,09 millions d'euros.
Cette situation n'a pas permis de revenir sur une sous-exécution des contrats de plan État/Région, la programmation sur l'article 30 étant actuellement couverte à hauteur de 35,4 % à deux ans de l'échéance de ces contrats.
Ces chiffres révèlent donc un véritable désengagement de l'État en matière d'investissement en faveur des structures accueillant des personnes âgées. Or ces crédits ont pour objectif l'humanisation des hospices et la mise aux normes des maisons de retraite, actions qui devraient être prioritaires depuis la canicule de 2003. Une fois de plus, les faits montrent le décalage dangereux entre l'affichage d'une politique et la mise en œuvre réelle de celle-ci.
2.- Analyse régionale
Ainsi, en Aquitaine, le bilan fait par le préfet de région est le suivant :
« L'effort de rationalisation dans le choix des opérations qui repose essentiellement sur un critère d'état d'avancement technique des travaux afin de ne pas mobiliser inutilement des autorisations de programme se poursuit. Cependant, on note un déphasage entre la programmation des opérations du CPER et les délégations d'autorisations de programme qui interviennent de façon incomplète et tellement tardivement qu'en 2003 certaines subdélégations ont été reportées en 2004. De plus, les montants inscrits dans la DNO 2003 ont été honorés seulement à hauteur de 34,4 % (chap.66-20/10 : 36,3 % et chap.66-20/30 : 34,3 %). Ainsi, des opérations programmées dont la planification des travaux a été respectée ne peuvent démarrer dans l'attente des crédits de l'État, malgré le caractère d'urgence de certaines d'entre elles. » (3)
Dans la région Midi-Pyrénées, l'application du volet « santé » soulève aussi de grandes difficultés. La canicule de 2003 a conduit le Gouvernement à proposer un plan de rafraîchissement des maisons de retraite. C'est à une modernisation de celles-ci que l'État s'était engagé avec le Conseil Régional et les Conseils Généraux. Or, le taux d'exécution de l'engagement de l'État s'élève à 21 % et ces 21 % sont essentiellement mobilisés sur des prêts locatifs sociaux (crédit logement). Le programme régional de rénovation risque donc de rester lettre morte.
Dans la région Pays de la Loire, le taux de programmation de l'État est de 65 %, celui de la région est de 75 %. Si les programmes avancent au rythme des dossiers présentés, en matière d'hébergement des personnes fragilisées, un seul projet est prévu (7 lits) en 2004 faute de moyens financiers de l'État.
En Guadeloupe, sur une programmation de 8,38 millions d'euros sur la période 2000-2006, aucun crédit n'a encore été engagé au 30septembre 2004.
En Bretagne, l'action en faveur du renforcement de la solidarité et des services aux personnes, principalement consacrée aux personnes âgées, a connu un démarrage tardif et accuse un retard important puisque l'État n'a engagé que 550.000 euros sur les 13,72 millions d'euros prévus. Seules trois opérations ont été programmées alors que les besoins et les projets existent.
Le tableau suivant présente l'exécution des crédits dans l'ensemble des régions de 2000 à 2003 :
EXÉCUTION DU VOLET « SANTÉ ET SOCIAL » DU CONTRAT DE PLAN
Cumul 2000-2003
C.- UNE GRAVE REMISE EN CAUSE DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS
Rappelons que le taux d'exécution des crédits du ministère de l'Équipement et des transports, fin 2003, se situe à 39,72 %.
Ce taux est sensiblement pénalisé par les effets des régulations budgétaires de 2002 et surtout de 2003. Les premières estimations pour 2004 montrent la persistance de ces tensions budgétaires.
Les mesures de régulation budgétaire ont touché de nombreux secteurs du ministère et en particulier les deux volets, routier et ferroviaire.
Aujourd'hui de nombreuses opérations sont fortement compromises remettant en cause la politique de l'État en matière de transport.
Constat plus grave encore, par une exécution déséquilibrée entre le volet ferroviaire et le volet routier, (au détriment du ferroviaire) le Gouvernement remet implicitement en cause les orientations, décidées de façon concertée par les régions et l'État en 2000, et visant à favoriser le développement durable et l'environnement.
L'exécution budgétaire des crédits du ministère de l'équipement est rappelée dans le tableau suivant :
EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN PAR LE MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT
1.571.359
1.- L'exécution du volet routier
a) Analyse nationale
Fin 2003, l'exécution du volet routier se situe à 43,84%.
Le volet « exploitation de la route » présente un taux d'exécution de 67,50 %. Le taux du volet « transport combiné » est, quant à lui, de 67,35 %. Toutefois ces deux secteurs ne représentent qu'une faible proportion de crédits au sein de la programmation du ministère.
Avec un gel d'environ 30 % en 2002 et en 2003, et plus de 50 % en 2004, le secteur routier, qui représentent à lui seul près du quart des crédits des contrats de plan, est fortement touché.
L'exécution du volet routier par région est retracée dans l'annexe 3 du présent rapport.
Si la programmation initiale pour l'année 2004 était maintenue, le taux d'avancement du secteur routier serait d'environ 57 %, soit un an de retard par rapport à l'avancement théorique de 5/7èmes (71,4%).
En réalité, selon les informations fournies à votre Rapporteur par le Direction des routes, les gels ont représenté en 2004, 43 % des autorisations de programme (annulés en totalité) et 26 % des crédits de paiement (dont une partie a été dégelée). Par conséquent, le taux d'exécution fin 2004 devrait être de 52,1 %, soit 19,3 points de retard sur l'objectif théorique.
Par ailleurs, le montant prévu de crédits affectés au volet routier dans le projet de loi de finances pour 2005, qui représente moins du 1/7ème théorique , loin de permettre de rattraper le retard pris, l'aggravera au contraire. Ainsi, fin 2005, le taux d'exécution devrait être 59 à 60 % (au lieu de 85,7 %, qui correspondent au 6/7ème), soit 25,7 points de retard sur l'objectif théorique.
Selon la Direction des routes, à ce rythme annuel de délégation des crédits, le taux d'exécution du volet routier sera d'environ 70 % en 2006 et il faudra encore 3 ou 4 ans supplémentaires pour achever ce volet routier.
Par ailleurs, elle a indiqué que si des opérations ont été retardées en 2004, un niveau équivalent de régulation budgétaire en 2005 provoquerait certainement l'arrêt de certains chantiers.
Le tableau suivant montre bien que le retard pris dans l'exécution du volet routier ne tient en rien à l'exécution des deux premières années, où le taux d'exécution était proche du 1/7ème théorique. C'est à partir de 2002, que l'exécution budgétaire s'est dégradée s'éloignant de plus en plus en 2003 et 2004 de l'objectif théorique du 1/7ème.
Votre Rapporteur tient à souligner que l'argument souvent avancé, selon lequel le volet routier aurait pris du retard dans les premières années car les projets n'étaient pas prêts et les études n'étaient pas finalisées, est donc erroné. L'exécution budgétaire en 2000 est supérieure à celle enregistrée en 2002, 2003 et 2004, et proche du niveau d'exécution.
Le graphique suivant confirme la baisse préoccupante des engagements de l'État au titre du volet routier de 2000 à 2004. Rappelons qu'un 1/7ème théorique dans le cadre de ce volet représente 588 millions d'euros.
b) Analyse régionale
L'exécution des contrats de plan dans les régions confirme le désengagement de l'État dans l'investissement routier.
- l'exécution du volet routier dans la région Picardie
Selon les informations fournies par le Conseil régional, 60 % des autorisations de programme seraient gelées en 2004. La proportion serait probablement la même pour les crédits de paiement.
Selon les informations obtenues lors du comité de suivi du 13 mai 2004, les effets de la raréfaction de crédits devraient être plus ou moins lissés compte tenu du nombre de chantiers. En revanche, il faut s'attendre à un ralentissement global des chantiers même si l'État dispose de marges de manœuvre en utilisant les avances de paiement consenties par les collectivités pour maintenir un certain rythme d'avancement des chantiers.
- l'exécution du volet routier dans la région Auvergne
En 2004, 60 % des crédits de l'État prévus ont été gelés. Étaient prévus 47 millions d'euros en comptant toutes les opérations (CPER, RCEA, convention massif central, RN7). Les autorisations de programme mises en place sont de 18 millions d'euros. Pour information, fin 2003, le taux de délégation cumulé des crédits de l'État sur le volet routier est de 50 %.
- l'exécution du volet routier dans la région Franche-Comté
Les enveloppes financières prévues devraient être totalement consommées, après ajustements rendus nécessaires par la réévaluation du coût de certains des chantiers inscrits. Dans ces conditions, les objectifs initiaux ne seront pas atteints. Plusieurs des opérations prévues seront retardées ou ne seront réalisées que partiellement pour tenir dans l'enveloppe initiale qui a été dépassée.
L'objectif de contournement des agglomérations les plus importantes (Luxeuil, Lons-le-Saunier) ne sera pas atteint. Certains des aménagements de sécurité (Larnod, Tavins) ne seront pas réalisés.
L'avancement des travaux est le suivant :
- le contournement de Besançon, voie des Mercureaux : Le démarrage des travaux a été retardé, la mise en service sera décalée d'autant. Le taux d'engagement des crédits de l'État est de 27,7 %, et celui de la région de 62,6 %.
- la déviation de Luxeuil : Le démarrage des travaux est retardé depuis 2 ans. L'opération ne sera réalisée que partiellement. Le taux de d'engagement des crédits de l'État est de 4,5 %, celui de la région de 21 %.
- la déviation de Lons le Saunier et Saint Laurent en Grandvaux : Le démarrage des travaux est retardé. L'opération ne sera réalisée que partiellement. Le taux de d'engagement des crédits de l'État est de 2 %, celui de la région de 6 % pour la déviation de Lons le Saunier. Il est de 2,6 %, et celui de la région de 9 % pour l'opération Saint Laurent en Grandvaux.
- l'aménagement à Larnod et déviation des Tavins : L'État n'a communiqué aucune information sur un démarrage effectif des travaux avant la fin du contrat de plan.
- la RN19 : (convention spécifique, complémentaire au contrat de plan État-régions) : Le taux global d'avancement n'atteint pas 30 %. La section Vesoul-Lure, qui n'aurait pas pu être achevée sur le CPER, est pénalisée par la réévaluation des coûts.
- l'exécution du volet routier dans la région Provence-Alpes-côtes d'azur
Fin 2003, 41 % seulement des crédits ont été programmés ce qui représente, tous partenaires confondus, environ 135 millions d'euros. Cela signifie que, y compris le programme de sécurisation des itinéraires alpins, ce sont plus de 191 millions d'euros qu'il faudrait programmer sur les années 2004, 2005 et 2006.
Cette situation est d'autant plus inquiétante lorsqu'on voit le niveau d'exécution du programme fin 2004. Sur une dotation initiale de 56 millions d'euros, seuls 25 millions d'euros environ auront été mis place, soit moins de la moitié. L'année 2004, bien loin d'engager un rattrapage, verra donc s'aggraver le retard.
Il existe aussi de très forte tension sur les crédits de paiements. Il apparaît que malgré l'importance des avances des collectivités locales sous forme de fond de concours, l'État en 2004 ne semble pas être en mesure de satisfaire plus de 55 % des besoins exprimés par les directions départementales de l'équipement : environ 75 millions d'euros, tous partenaires confondus, seront ouverts au cours de cette année, alors que les besoins étaient supérieurs à 130 millions d'euros.
- l'exécution du volet routier dans la région Pays de la Loire
Fin septembre 2004, le taux d'engagement de l'État est de 50 %, celui de la région est de 51 %. En 2004, la Région a inscrit un crédit de 10 millions d'euros qu'elle ne devrait engager qu'à hauteur de 7,3 millions d'euros, compte tenu des restrictions budgétaires annoncées par l'État en juillet et en septembre et de son avance d'engagement par rapport à l'État, ce qui ne représente qu'un tiers de la dotation annuelle théorique.
- l'exécution du volet routier en Bretagne
Le taux de délégation de crédits était de 44,91 % fin 2003. Si le financement de l'A 84 est quasiment achevé, il n'en est pas de même pour la RN 176 (24,8 % des crédits engagés pour l'État et 44,1 % pour la région), projets pourtant déjà inscrits dans le contrat de plan précédent. La Région poursuit les programmes de crédits de l'État et ne peut aller au-delà, ce dernier maîtrisant la réalisation des opérations.
- l'exécution du volet routier dans la région Midi-Pyrénées
Depuis 2003, il existe un net différentiel entre les programmations notifiées par l'État et la programmation réalisée. Ces gels s'élèvent à
- 22 % en 2002 (notifié : 51,3 millions d'euros/réel : 40 millions d'euros),
- 30 % en 2003 (notifié : 41,8 millions d'euros/réel : 29,3 millions d'euros)
- et 49 % en 2004 (notifié : 54,9 millions d'euros/réel : 27,8 millions d'euros).
Le taux d'exécution global de 48 % (à comparer au taux théorique de 71 % pour 5 années) reste relativement satisfaisant eu égard aux gels des crédits de l'État. Une explication réside dans l'utilisation maximale des fonds européens (FEDER) sur les trois premières années du contrat.
En outre, ce taux d'exécution porte sur un contrat de plan fixé à 966,53 milliers d'euros en début de contrat. Or, si l'on veut respecter les engagements pris pour chaque opération inscrite, les besoins financiers globaux s'élèvent à 1,25 milliard d'euros.
La conjonction des gels des crédits de l'État et des surcoûts amènera in fine à une inexécution partielle du contrat de plan à la fin 2006.
La programmation du volet routier notifiée par le préfet pour 2004 s'élevait à 54,9 millions d'euros pour l'État. Le montant des autorisations de programme définitives est en fait de 27,8 millions d'euros soit un gel de 49 %.
État d'avancement du volet routier dans la région Midi-Pyrénées
- la RN 88 : le démarrage des travaux de l'achèvement de Marssac-Albi a subi un retard de trois années dû à la problématique du cofinancement local. Ce retard a toutefois bénéficié à la déviation de Carmaux qui se retrouve en avance. Le problème du cofinancement local étant débloqué, les travaux pouvaient reprendre en 2004. Toutefois la programmation 2004 étant gelée, un retard supplémentaire de 1 an est à prévoir. Le retard total s'élève à 4 ans. Les travaux de la déviation de Recoules et de Recoules-Séverac sont décalés de deux ans, pour modification du projet qui entraîne une réévaluation. Le gel des crédits a entraîné un retard supplémentaire de 1 an. Le retard total sera de 3 ans.
- la RN 20 Nord : s'agissant de la requalification de la rocade de Montauban, les travaux en retard de 1 an fin 2003 en raison de la longueur des procédures devaient commencer à l'automne 2004, mais la programmation 2004 en partie gelée entraîne un report des travaux en 2005 ou 2006.
- la RN 20 Sud : Le décalage de trois ans des travaux de la déviation de Sinsat - affecté sur 2003 (9,72 % au lieu de 50 % prévus) - est dû à une modification du projet qui devra prendre en compte la mise en voie express du créneau de Bouan du côté de Tarascon.
- la Déviation d'Ax-les-Thermes : La programmation 2004 gelée entraîne un report de travaux du Viaduc de Najar en 2005. Un retard de 1 an est probable.
- la RN 21 : Le décalage de 2 ans des travaux de la section Tarbes-Lourdes (11,23 % affectés fin 2003 au lieu de 30 %), est dû à une refonte des différentes phases du projet et aux délais de procédure d'acquisitions foncières. Les premiers travaux programmés en 2004 sont gelés et entraînent un retard de 1 an supplémentaire.
- RN 124 : Le décalage des travaux de requalification de la déviation de Colomiers (61 % au lieu de 100 %) est dû aux difficultés de réalisation en zone urbaine non prévues. La continuité des travaux de la partie ouest gelés en 2004 entraîne un retard d'un an.
- la RN 126 : Un décalage de deux ans est à prévoir pour les premiers travaux de la déviation de Puylaurens (7,73 % au lieu de 15 % prévisibles). Les premiers travaux programmés en 2004 sont gelés et entraînent un report du commencement de l'opération de 1 an supplémentaire.
- l'Agglomération toulousaine : L'avancement d'affectation (114,40 % au lieu de 50 %) pour le Palays se traduit par un avancement normal de l'opération mais avec un montant de travaux prévus sous évalué. L'avance d'affectation (51 % au lieu de 20 %) pour la mise à 2 x 3 voies des rocades traduit le fait que des autorisations de programme importantes qui ont été affectées en début de plan à la fin des travaux de la rocade ouest (mise en service fin 2003), ont été sous-estimées. Les travaux prévus sur la rocade sud par contre subissent un retard important (décalage de deux ans) dû au manque de crédits.
- Aménagements qualitatifs sur les autres routes nationales :
- RN 112 : Les travaux du créneau de dépassement seront décalés de deux ans (2,50 % de délégation de crédits au lieu de 30 %, dû en partie au gel de crédits).
- RN 125, Déviation de St Béat et de Fos, il y aura un décalage important des travaux de la déviation de Fos. La programmation des premiers travaux en 2004 a été reportée en raison des gels de crédits.
- RN 140, Déviation de Viviez : décalage de deux ans dû au gel répété en 2002, 2003 et 2004 des crédits. Déviation de Figeac : programmation 2004 des études, acquisitions foncières et premiers travaux.
Source : Conseil régional de la région Midi-Pyrénées.
2.- L'exécution du volet ferroviaire
Avec des taux de délégation situés à 4,4% en 2000, 5,6 % en 2001, 9,6 % au lieu des 11,2 % prévus en 2002, et 7,2 % au lieu des 13% prévus en 2003, le volet ferroviaire présente un retard très important.
Si la longueur des délais d'études nécessaires au lancement de ces programmes explique le retard initial, la montée en puissance du volet ferroviaire a été handicapée par les mesures de régulation budgétaire en 2002 et 2003.
Le gel a porté sur 15 % de la programmation initiale en 2002, 45 % en 2003, et il pourrait être de plus de 50 % en 2004.
Fin 2004, même en l'absence de gel, le taux d'avancement de ce secteur n'aurait été que de 40,5 %.
Crédits délégués (en millions d'euros)
Si le gel budgétaire en 2004 est confirmé, le taux d'avancement ne sera que de 33,4 %, soit moins que les 3/7èmes de l'engagement initial de l'État.
Selon les informations fournies à votre Rapporteur par Réseau Ferré de France (RFF), si l'exécution des crédits se poursuit sur le même rythme qu'en 2004, seul 50 % du volet ferroviaire du contrat de plan sera réalisé en 2006, c'est-à-dire un retard de 7 ans.
L'exécution du volet ferroviaire est retracée dans l'annexe 4 du présent rapport.
L'exécution des contrats de plan dans les régions confirme la remise en cause implicite du volet ferroviaire par l'État.
- l'exécution du volet ferroviaire dans la région Picardie
En raison du retard confirmé de l'État, l'exécution des programmes d'investissement peine à rattraper le rythme théorique. Fin 2003, le taux d'engagement des crédits de l'État est de 20,64 %, et celui de la région de 87,61 %. Le désengagement de l'État sur le programme ferroviaire engendre un réel retard dans la programmation et la réalisation des travaux de signalisation. En ce qui concerne l'opération Longueau/Nesle, la direction régionale de l'équipement vient d'obtenir les 1,6 million d'autorisations de programmes manquantes. La signature de la convention devrait être prochainement effective et les travaux devraient ainsi être engagés cette année. Les travaux relatifs aux « installations voyageurs » sont achevés sur Amiens-Compiègne et le seront en mars 2005 sur Amiens-Abbeville. Dans la mesure où l'État ne dispose d'aucune autorisation de programme en 2004, la partie travaux de signalisation ne peut être engagée sur ces opérations. Pour éviter une interruption pure et simple de ces deux chantiers, RFF et la SNCF examinent la possibilité de scinder les travaux de signalisation afin de pallier le manque de crédits État.
- l'exécution du volet ferroviaire dans la région Auvergne
En 2004, le désengagement de l'État sur la ligne Clermont-Ferrand/Paris est d'environ 10 millions d'euros. Pour information, le taux de réalisation cumulé fin 2003 de l'État sur le volet ferroviaire est de 25 %.
- l'exécution du volet ferroviaire dans la région Franche -Comté
À l'instar de ce qui a été fait pour l'enseignement supérieur, des ajustements ont été opérés en 2003. Ce chapitre connaît l'un des taux d'engagement les plus faibles du contrat de plan franc-comtois (22 % tous partenaires confondus).
Exécution du volet ferroviaire dans la région Franche-Comté
- Ligne Dole-Lausanne/Neuchâtel : Le retard enregistré sur cette ligne, stratégique pour la liaison TGV avec la Suisse, cumule les effets des restrictions observées sur le budget de l'État et sur celui de l'Office fédéral suisse des transports.
- Lignes de montagne : La 2ème phase des travaux est retardée et, dans certains cas, annulée. Les gains de temps attendus pour améliorer l'offre ferroviaire sur Besançon-Le Locle et Andelot-La Cluse ne seront pas obtenus, ce qui pénalisera le développement du TER (montant concerné : 1.378.000 euros, dont 390.000 euros provenant de la région).
- Rénovation des gares régionales : Le retard pris par l'État (3,8 % des crédits d'État engagés contre 25 % des crédits régionaux) dans les travaux (Lons-le Saunier, Dole) différera d'autant la mise en œuvre de l'intermodalité et les pôles d'échanges.
- Convention Avenir du territoire entre Saône et Rhin (convention interrégionale complémentaire au CPER)
- Mise au gabarit B1 de la ligne Dijon-Mulhouse : La mise au gabarit B1 de la ligne Dijon-Mulhouse est compromise (coût total prévu : 50,3 millions d'euros dont 30,5 millions d'euros de l'État et 5,3 millions d'euros provenant de la Région). Le développement d'un itinéraire fret est donc remis en question. Par ailleurs le gabarit réduit des tunnels de la ligne pénalise l'exploitation avec du matériel duplex sur la liaison grandes lignes Strasbourg-Marseille (offre réduite en nombre de places) et a un impact sur l'exploitation future du TGV Rhin-Rhône en cas de situations perturbées quand la LGV est indisponible. Cette situation remet en cause les objectifs de développement durable sur le territoire entre Saône et Rhin et notamment la volonté affichée de report du trafic routier sur le fer.
- l'exécution du volet ferroviaire dans la région Pays de la Loire
Fin septembre 2004, le taux de programmation des crédits de l'État est de 19 % et celui des régions de 89 %.
En 2004, l'État vient de recevoir des autorisations de programme à hauteur de 150.000 euros pour ce programme et les crédits de paiement reçus lui permettent d'honorer les seules factures de 2003. L'électrification de l'axe Nantes-La Roche-Les Sables d'Olonne, 105 millions d'euros, (40 % du Programme d'action Infrastructures ferroviaire), sont en attente d'autorisation ministérielle de la phase d'Avant projet sommaire, Réseau ferré de France venant de donner son accord. Les études sur l'axe Nantes-Angers sont en attente de la signature de la convention par l'État.
De son côté, la Région a inscrit en 2004 une enveloppe globale de 40,822 millions d'euros dont l'engagement est en grande partie lié aux décisions de l'État pour financer, entre autre, le projet Nantes-Les Sables (33 millions d'euros de crédits inscrits au budget primitif de 2004)
- l'exécution du volet ferroviaire dans la région Midi-Pyrénées
Par courrier du 19 juillet 2004, le préfet a confirmé officiellement à la Région l'absence de crédits alloués aux investissements ferroviaires en 2004, à l'exception des deux dotations suivantes :
- 750.000 euros pour le financement du débat public du TGV Bordeaux-Toulouse ;
- 299.320 euros au titre de la dotation de la solidarité urbaine (SRU) pour le programme de modernisation des gares.
Fin 2003, le taux de délégation des crédits est de 50,62 % et le taux de mandatement des crédits est de 19,68 %.
- l'exécution du volet ferroviaire en Bretagne
L'opération sur les lignes ferroviaires Rennes/Brest et Rennes/Quimper na pas véritablement commencé (5,3 % des crédits engagés de la part de l'État et de la région). Outre les restrictions budgétaires, deux facteurs expliquent ces retards : l'importance des études à réaliser et la complexité des procédures à mettre en œuvre.
Au total, il apparaît clairement, tant dans l'analyse nationale que régionale, que l'exécution des volets routier et ferroviaire est gravement remise en cause par les gels de crédits et que de nombreuses opérations sont reportées ou gravement compromises.
D'après les informations fournies par la Direction des Routes et Réseau ferré de France, cette situation a perduré, voire s'est amplifiée en 2004 sans que la Représentation nationale en soit informée, les données disponibles ne concernant que la fin de l'année 2003.
Cette situation justifie pleinement la création d'une commission d'enquête.
Le tableau suivant retrace l'exécution des crédits du ministère de l'équipement et du tourisme dans les différentes régions de 2000 et 2003
EXÉCUTION DU VOLET ÉQUIPEMENT ET TRANSPORT
DU CONTRAT DE PLAN
3.- Plus qu'un simple retard dans l'exécution des contrats, on assiste à une véritable remise en cause des choix faits dans le domaine des transports en faveur de l'environnement et du développement durable
Si les taux d'exécution du volet routier et du volet ferroviaire sont très faibles, l'écart, cependant, entre leurs exécutions réciproques suscite des interrogations.
Rappelons que le taux de délégations des crédits du volet routier est de 52,1 % fin 2004, et que si le rythme de consommation des crédits devait rester le même, le taux d'exécution en 2006 serait de 70 %. Celui du volet ferroviaire est beaucoup plus faible puisqu'il est de 33,4 % fin 2004 et devrait être de 50 % fin 2006.
Certes, comme Réseau ferré de France l'a indiqué à votre Rapporteur, des études ont été nécessaires en début de programmation pour réaliser certaines opérations, ce qui a entraîné un retard que n'a pas connu le volet routier. Cependant, depuis 2002, les études sont prêtes et les crédits nécessaires sont loin d'être attribués.
Cette différence d'exécution remet en cause profondément l'équilibre, institué en 2000 lors de la négociation de contrats de plan, entre le ferroviaire et la route.
Le tableau suivant retrace la part respective du volet routier et ferroviaire dans la dotation initiale et dans le montant des crédits délégués en 2003 :
EXÉCUTION COMPARÉE DU VOLET FERROVIAIRE
ET DU VOLET ROUTIER
Cumul délégations de crédits
% de la dotation totale
Votre Rapporteur est convaincu que les crédits du volet routier se débloquent beaucoup plus facilement que ceux du volet ferroviaire. Faciliter le volet routier au détriment du volet ferroviaire, c'est opérer un choix de société qui engendre des flux de circulation routière grandissants et davantage de pollution. Ce choix est une aberration écologique, sociale et économique.
En effet, il est en totale contradiction avec les ambitions affichées du Président de la République en faveur du développement durable. Il ne permettra pas de trouver une solution aux problèmes de mobilité rencontrés par les personnes les plus fragiles. Enfin, les transports collectifs ayant un impact non négligeable sur l'activité des entreprises comme Alstom, celles-ci seront directement touchées, et avec elles, l'emploi dans le secteur industriel.
C.- DES OPÉRATIONS RETARDÉES OU FORTEMENT COMPROMISES
Trois priorités ont été affichées par le Gouvernement à la politique d'aménagement du territoire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 :
- renforcer l'attractivité et le développement économique du territoire,
- favoriser un développement équilibré et la solidarité entre territoires,
- conduire la mise en œuvre de grands projets d'aménagement du territoire.
L'exécution du volet « transport » des contrats de plan montre bien à quel point l'objectif de conduite de la mise en œuvre des grands projets d'aménagement du territoire est compromis.
Votre Rapporteur souhaiterait montrer en outre par des exemples régionaux que ces objectifs affichés apparaissent peu crédibles quand on analyse précisément l'exécution locale des contrats de plan et que l'on constate que de nombreuses opérations sont fortement remises en cause.
Trois thèmes seront ainsi développés :
- le volet « emploi et aide aux créations d'entreprises » pour analyser la politique menée au titre de l'attractivité et du développement économique des territoires,
- le volet « technologies de l'information » pour analyser la politique menée au titre d'un développement équilibré des territoires,
- le volet territorial des contrats de plan et les opérations d'aménagement pour analyser la politique menée au titre de la politique d'aménagement du territoire dans son ensemble.
1.- L'exécution du volet « emploi et aide aux entreprises » remet en cause la politique visant à améliorer l'attractivité et le développement économique des territoires
- l'exécution du volet « PME, commerce, artisanat » dans la région Aquitaine
Le bilan qualitatif fait par la préfecture de région fait état de la situation suivante.
On peut constater la contraction récurrente du montant des dotations annuelles déléguées au Préfet de région tant pour le titre IV (- 10,88 % en 2000, - 12,50 % en 2001, - 20,70 % en 2003) que pour le titre VI ( - 33,81 % en 2000, - 46,37 % en 2001, - 57,67 % en 2003) qui a été systématique et progressive à l'exception de l'année 2002 (+ 2,31 % pour le titre IV et + 123 % pour le titre VI).
Il en résulte que la dynamique des actions prévues pour les PME, le commerce et l'artisanat a fortement pâti de cette perte d'engagement de l'État.
Selon les informations fournies par la préfecture, les actions destinées à la création et à la reprise d'entreprises, maintenues in extremis à un niveau de réalisation prévu jusqu'en 2002, ont donné lieu aux premières coupes financières en 2003.
Les actions d'appui au développement technologique, à la démarche Qualité dans l'artisanat de production et dans l'agroalimentaire, sont réalisées depuis le début du contrat de plan à un niveau inférieur aux objectifs fixés malgré les besoins criants exprimés par les entreprises. Par ailleurs, pour les Opérations de restructuration dans l'artisanat et le commerce (ORAC), la situation est à ce jour très préoccupante parce qu'il est très difficile de financer tant la phase préalable d'étude, que la phase de travaux de ces opérations qui se mettent en place au rythme désormais accéléré des pays.
- l'exécution du volet « aide aux entreprises » dans la région Picardie
Affiché comme l'une des priorités du contrat de plan, le volet « Soutien à la création, reprise, transmission d'entreprises et projets innovants pour l'emploi » n'échappe pas au désengagement de l'État. La répartition des crédits (fonctionnement pour l'État et investissement pour le Conseil Régional) ne va plus pouvoir s'opérer tel que prévu initialement. La poursuite souhaitable du financement des structures d'accompagnement des créateurs d'entreprises risque de devoir être prise en charge par le Conseil Régional afin de compenser l'absence de crédits de paiement de la part de l'État.
EXÉCUTION DU VOLET « AIDE AUX ENTREPRISES »
Crédits contractualisés 2000-2006 au 31/10/2003
Crédits engagés 2000-2003
Crédits mandatés 2000-2003
3.758.572,48
4.268.572,48
8.027.144,96
1.412.903,07
2.192.630,10
3.605.533,17
954.174,11
1.575.579,58
2.529.753,69
Source : Conseil régional de Picardie.
L'exécution du volet « Actions en faveur de l'insertion et de l'emploi » est retracée dans le tableau suivant. :
EXÉCUTION DU VOLET « ACTIONS EN FAVEUR DE L'INSERTION ET DE L'EMPLOI »
2.047.966,68
1.067.143,12
3.115.109,80
590.769,92
543.673,53
1.134.443,45
453.984,16
469.695,41
923.679,57
- L'exécution du programme « soutien à la performance des entreprises » dans les pays de la Loire
L'objet de ce programme est de proposer aux entreprises industrielles et de services un partenariat s'appuyant sur un volet « performance », (appui aux projets de développement et d'acquisition de savoir-faire et de technologie) et sur un volet « international » (appui aux projets de développement à l'international).
Fin septembre 2004, le taux de programmation de l'État est de 60 % et celui de la région de 80 %.
L'État, pour les dossiers « industrie », n'est plus en mesure de programmer de nouvelles opérations en 2004. Il ne reste pour financer ce programme que la Région et les fonds européens. Une incertitude existe sur l'engagement de l'État en 2005.
- l'exécution du volet « industrie, commerce et artisanat » dans la région Auvergne
L'engagement de l'État à cofinancer le Plan Productique Régional (modernisation technologique des entreprises) n'a pas été respecté en 2004 puisqu'il n'a retenu à sa charte que 9 dossier sur 83, alors que l'engagement initial portait sur une répartition à égalité. La proportion est identique sur l'aide au recrutement de cadres ainsi que sur l'aide au conseil.
La Région d'Auvergne a donc doublé son effort cette année. Il n'y a pas de perspectives d'améliorations en vue.
Il y a également de grandes difficultés pour financer les Opérations Collectives de Modernisation dans le secteur commercial, alors que l'État en a fait l'un de ses axes majeurs d'intervention dans le contrat de plan pour les Très Petites Entreprises.
En revanche, la Région d'Auvergne assume totalement sa part de financement avec les dossiers de construction d'ateliers-relais et ses avances remboursables à l'artisanat.
- l'exécution du volet « aides aux entreprises » dans la région Bretagne
De manière générale, la Région a engagé beaucoup plus de crédits que le montant prévu initialement. C'est le cas notamment en matière de commerce extérieur, où l'enveloppe négociée s'est avérée insuffisante face à une forte demande. L'État ayant quasiment consommé l'ensemble des crédits sans modifier l'enveloppe initiale, c'est la Région qui tente de répondre aux besoins, au-delà de l'engagement initial. On peut aussi noter une forte distorsion entre les taux d'exécution de l'État (15,8 %) et de la région (182,5 %) concernant le commerce et l'artisanat.
- l'exécution du volet « industrie » en Guadeloupe
Au 30 septembre 2004, sur une dotation globale de 1,83 millions d'euros sur la période 2000-2006, seuls 32 % des crédits de paiement ont été délégués par l'État. Sur une dotation demandée de 400.000 euros de crédits de paiement en 2004, seuls 71.000 euros ont été attribués.
2.- L'exécution du volet « technologies de l'information »
- l'exemple de la Franche-Comté
L'exécution du volet « technologie de l'information » dans la région Franche-Comté, montre le retard pris par l'État dans ce domaine
Les engagements de l'État tardent à être honorés. Ainsi, 10 mois après le dépôt des demandes, l'État n'a toujours pas versé à la Région, maître d'ouvrage, les crédits du ministère de la recherche prévus pour le réseau régional haut débit Belin.
EXÉCUTION DU VOLET « TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION »
Prévu CPER
Engagé 31/12/03
Source : Conseil régional de Franche-Comté.
3.- L'exécution du volet « aménagement du territoire et politiques territoriales »
- l'exécution du volet territorial dans la région Franche-Comté
Dans ce domaine aussi, l'État marque un retard inquiétant. Le taux d'engagement des crédits de l'État est seulement de 33 % fin 2003.
Selon le Conseil régional : « Dans ce domaine, on sait que l'État aura du mal à réaliser ses engagements en 2005. Les résultats comparés de l'État et de la Région au 31/12/2003 sont d'autant plus significatifs que l'ensemble de la Franche-Comté est constitué en pays. Il est à relever que l'ingénierie territoriale est cofinancée par le FEDER et que l'État envisage de réduire la participation du FNADT (et du FEDER) à compter du 1er janvier 2005. »
EXÉCUTION DU VOLET TERRITORIAL
- L'exécution des grands programme d'aménagement dans le Languedoc-Roussillon
La société BRL est une société d'aménagement régional créée en 1995 pour mobilier des ressources et favoriser le développement du Languedoc-Roussillon. Cette société d'économie mixte agit au titre d'une concession octroyée par l'État portant sur des investissements concédés de 1,2 milliard d'euros. Le financement pour la concession d'État sur les sept années des contrats de plan est de 10,7 millions d'euros.
En 2004, le bilan réalisé par BRL est le suivant : sur 1,5 million d'euros programmés en 2004, seul 1,3 million a été voté, et 0,9 million d'euros effectivement délégués. Dans le même temps, sur 2 années, la société a dû mobiliser, à ressources financières constantes du contrat de plan, 1,7 million d'euros de délégations de crédits d'État pour financer les reconstructions suite aux trois inondations majeures de 2002 et 2003 dans le Gard et le delta du Rhône.
Au-delà de la réduction des engagements de l'État sur les nouveaux programmes, l'État n'honore pratiquement plus les appels de subventions émis par BRL au titre des conventions financières qu'il a signé antérieurement. Le retard de paiement fin 2004 atteint 5,4 millions d'euros et selon les estimations de la société il devrait s'élever à 8 à 10 millions d'euros en 2005. Le coût de portage de la trésorerie du fait des retards de versement de l'État devrait représenter 1 million d'euros sur la période 2004-2006.
- l'exécution du volet portuaire en Guadeloupe
Au 30 septembre 2004, sur une dotation globale de 4,42 millions d'euros sur la période 2000-2006 en faveur des infrastructures portuaires et du tourisme, 48 % des crédits de paiements ont été délégués par l'État. Sur une dotation demandée de 271.000 euros de crédits de paiement en 2004, aucun crédit n'a été attribué.
III.- LA PROGRAMMATION ET LA CONSOMMATION DES FONDS STRUCTURELS EN FRANCE SOULÈVE DES INQUIÉTUDES
A.- MALGRÉ L'AMÉLIORATION DU TAUX DE PROGRAMMATION DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉEN, LA FRANCE RESTE CONFRONTÉE AU RISQUE DE DÉGAGEMENTS D'OFFICE
Votre Rapporteur constate que les taux de programmation des fonds structurels ont connu une accélération depuis quelques années.
Cependant, contrairement à ce que le gouvernement affirme, la problématique du dégagement d'office n'est en rien résolue et la France risque encore aujourd'hui de perdre des crédits faute de pouvoir utiliser rapidement et efficacement l'ensemble des crédits communautaires.
1.- L'amélioration du taux de programmation des fonds structurels
Les informations fournies par la Datar permettent d'établir le bilan suivant.
Au 1er août 2004, le taux de programmation des crédits objectif 1, 2 et 3 est de 59,1 %. Ce taux reste cependant en deçà du taux de programmation théorique estimé à 64,3 %.
Surtout le taux de réalisation des crédits communautaires, qui est de 27,5 % reste très inférieur au taux de réalisation optimal (44,8 %), malgré une progression sensible au cours des derniers mois.
Le taux de programmation au 1er septembre 2004 des fonds européens est rappelé dans le tableau suivant :
8.694,4
5.715,5
24.531,3
7.026,3
18.764,7
10.655,1
PNAT et PNI
46.431,5
7.343,7
14.272,5
Source : CNASEA : « État d'avancement des programmes européens ».
En réalité, le taux de programmation des fonds structurels est très variable selon les régions.
Ainsi, selon les statistiques fournies par la Datar, certaines régions présentent un certain retard : c'est le cas de la région Alsace, avec un taux de programmation de 48,7 %, de la région Auvergne, avec un taux de programmation de 49,4 %, de la région Champagne-Ardennes, avec un taux de programmation de 53,7 % et de la région Picardie avec un taux de programmation de 52,2 %.
D'autres, en revanche, présentent une programmation satisfaisante : c'est le cas de la région Aquitaine avec un taux de programmation de 71,4 %, de la région Bourgogne, avec un taux de 76,9 %, et de la région Lorraine, avec un taux de 72,4 %.
Le taux de programmation par région de l'objectif 2 est rappelé dans le tableau suivant :
En crédits U (1)
(1) Pourcentage des crédits UE (FEDER, FSE & FEOGA) programmés rapportés à la maquette en cours.
(2) Rang de classement.
Cependant, ces taux ne reflètent que partiellement l'avancement de la programmation effective dans les régions.
En effet, Jean-Louis Dumont dans son rapport d'information sur la programmation et la consommation des fonds structurels européens (4), a montré les limites des indicateurs de consommations données par la Datar, dans le cadre de l'utilisation du logiciel Présage : ils donnent une lecture trop comptable et statique de la programmation. Ainsi, une région peut présenter un retard de programmation parce qu'un projet de grande importance et consommant beaucoup de crédit n'est pas encore mis en œuvre. À l'inverse, une région peut présenter un avancement d'exécution à peu près correct du fait que plusieurs petites opérations sont programmées.
Il apparaît ainsi que la Représentation nationale n'a qu'une connaissance superficielle du taux d'avancement des opérations financées par des fonds structurels dans les régions. Cette lacune justifie pleinement la création d'une commission d'enquête, seule à même de faire le point sur l'avancement réel des régions dans la consommation des fonds européens.
Par ailleurs, le taux de réalisation permet d'avoir un tableau plus réaliste et montre que la consommation des fonds européens n'est pas satisfaisante. Le taux de réalisation par région, au 1er mai 2004, est rappelé dans le tableau suivant :
(1) Pourcentage des crédits UE (FEDER, FSE & FEOGA) payés rapporté à la maquette en cours.
2.- le risque de dégagements d'office n'est pas écarté
Rappelons qu'en vertu de la règle du « dégagement d'office » (articles 31§2 et 32§2 du règlement 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels), les fonds structurels non utilisés sont annulés. En effet, la Commission européenne engage la dotation de chaque programme en tranches annuelles réparties sur la durée de la période de financement. Si l'engagement au titre de l'exercice « n » n'a pas fait l'objet par l'État-membre, de demandes de paiement recevables avant la fin de la deuxième année qui suit (n+2), les fonds sont dégagés d'office, et ne peuvent faire l'objet d'un réengagement.
Ainsi, le risque de dégagement d'office de 2003 concernait la consommation des crédits engagés en 2001. Ce risque ne pouvait servir de prétexte à la surconsommation de 2003 comme l'a soutenu le gouvernement. La surconsommation de crédits européens en 2003 pour financer des projets ainsi mal préparés car dans l'urgence fait peser un risque de dégagement d'office en 2005.
S'agissant des fonds provenant du FEDER, on peut constater que toutes les régions ont échappé d'extrême justesse au dégagement d'office au 31 décembre 2003, au prix d'une marche forcée les derniers mois.
S'agissant de la situation du FSE, si la situation a connu une certaine amélioration en 2003, 9 régions d'objectifs 2 (34 millions d'euros) et 3 régions d'objectif 1 (57 millions d'euros) n'ont pas échappé au dégagement d'office au 31 décembre 2003.
Jean-Louis Dumont, dans son rapport d'information sur la programmation et la consommation des fonds structurels européens (5), montre les causes qui ont conduit la France à ne pas pouvoir éviter des dégagements d'office :
- la lourdeur des procédures pour mettre en place des opérations dans le cadre du FSE,
- la difficulté des critères de sélection,
-la concurrence entre les projets relatifs à l'emploi relevant de l'objectif 2 (régionalisé) et l'objectif 3 (national),
- le ministère du Travail, qui n'a pas une culture de projet, contrairement au ministère de l'agriculture, rompu depuis longtemps aux procédures communautaires,
- des désaccords entre le ministère du travail et la Commission européenne qui ont ralenti la programmation en début de période,
- la surévaluation de la part du FSE attribuée par l'État en début de programmation.
Aujourd'hui, l'analyse des taux de justification en pourcentage du niveau à atteindre pour éviter un dégagement d'office au 31 décembre 2004 permet de mettre en évidence, s'agissant du FEDER, que le taux de justification en pourcentage du niveau à atteindre est de 96,4 % pour les régions de l'objectif 2.
Ce bon résultat masque néanmoins de grandes disparités régionales. Six régions (Bourgogne, Bretagne, Centre, Franche-Comté, Lorraine, Pays de la Loire) sont d'ores et déjà assurées d'échapper au dégagement d'office au 31 décembre car elles ont atteint un taux de justification supérieur à 100 % tandis que deux régions (Alsace, Auvergne) ont un taux inférieur à 75 %. Pour les régions de l'objectif 1, le taux de justification moyen est de 82,6 % et une seule région (Nord-Pas-de-Calais) est assurée d'échapper au dégagement d'office. Sur les cinq autres régions bénéficiant de crédits de l'objectif 1, quatre d'entre elles ont un taux de justification inférieur à 80 %.
S'agissant du FSE, le taux de justification en pourcentage du niveau à atteindre est de 69,7 % pour les régions de l'objectif 2. Une seule région, la Bretagne, est d'ores et déjà assurée d'échapper au dégagement d'office en fin d'exercice. Trois régions (Alsace, Centre, Languedoc-Roussillon) ont même un taux de justification inférieur à 50 %, huit régions se situent entre 50 et 70 %, six régions entre 70 et 90 % et deux au-delà de 90 %. Le taux moyen de justification est meilleur dans les régions de l'objectif 1 (78,6 %), où seule la Guyane a un taux inférieur à 50 %.
Au total, d'après les données Présage au 1er octobre 2004, le montant prévisionnel des dégagements d'office est de :
- 207 millions d'euros au titre de l'objectif 1, dont 93,69 millions d'euros au titre du FEDER, 68,27 millions d'euros au titre du FSE, 39,97 millions d'euros au titre du FEOGA-O, 5,15 millions d'euros au titre de l'IFOP,
- 130,78 millions d'euros au titre de l'objectif 2, dont 39,17 millions d'euros au titre du FEDER, et 91,61 millions d'euros au titre du FSE.
Ainsi, au total, le montant prévisionnel des dégagements d'office pourrait être de 337,85 millions d'euros.
Rappelons que le projet de loi de finances prévoit un budget de 265,198 millions d'euros pour le budget de l'aménagement du territoire : le montant des dégagements d'office pourrait donc représenter 1,3 fois le budget de l'aménagement du territoire en 2005.
Or ce sont bien des dysfonctionnements de l'État, et non seulement l'insuffisance des projets locaux, qui semblent être à l'origine de ces retards très dommageables.
Une commission d'enquête permettrait utilement d'éclairer la Représentation nationale, mais aussi les élus locaux, sur ces dysfonctionnements afin d'éviter de perdre inutilement ces crédits.
Le tableau suivant retrace la répartition du montant prévisionnel des dégagements d'office :
SYNTHÈSE GÉNÉRALE DU DÉGAGEMENT D'OFFICE PAR OBJECTIF ET PAR FONDS
Données PRESAGE
au 01/10/2004
Montant prévisionnel de dégagement d'office
FEOGA-O (3)
Total UE (5)
29.555.288
12.689.885
14.509.419
1.577.147
58.511.739
22.804.789
7.405.809
3.717.048
2.633.927
36.561.573
32.793.447
35.102.049
19.404.895
87.386.607
8.533.708
1.458.578
10.338.053
11.433.018
2.334.972
13.767.990
93.687.232
68.269.338
39.966.334
5.149.320
207.072.224
5.028.686
2.981.437
8.010.123
7.879.438
19.646.206
2.642.141
22.288.347
1.572.668
2.715.787
4.288.455
5.989.666
3.484.566
7.391.053
4.013.144
2.549.214
6.562.358
5.511.649
2.927.933
5.551.542
3.247.348
7.058.851
10.306.198
2.901.068
13.220.346
16.121.413
3.985.715
1.345.016
4.711.936
10.703.035
39.172.523
91.610.510
130.783.034
Total Objectifs 1 & 2
132.859.755
159.879.849
337.855.258
(1) montant des contributions FEDER devant faire l'objet d'un dégagement d'office.
(2) montant des contributions FSE devant faire l'objet d'un dégagement d'office.
(3) montant des contributions FEOGA-O devant faire l'objet d'un dégagement d'office.
(4) montant des contributions IFOP devant faire l'objet d'un dégagement d'office.
(5) montant des contributions UE devant faire l'objet d'un dégagement d'office.
Source : CNASEA : « État d'avancement des programmes européens », état financier au 1er octobre 2004.
B.- LA DIFFICILE MISE EN œUVRE DES OPÉRATIONS
1.- La mise en œuvre des opérations
Par ailleurs, la mise en œuvre des opérations peut s'avérer délicate compte tenu des mesures d'accélération mises en place par le Gouvernement.
Ainsi, comme le montre le rapport de Jean-Louis Dumont (6), certaines régions ont rencontré des difficultés.
C'est notamment le cas de la région Aquitaine dont le rattrapage accéléré en 2004 risque d'avoir des conséquences sur la viabilité finale de certains projets. L'accélération de la procédure a eu pour conséquence la programmation de certaines opérations, sans que la viabilité finale de certains projets ne soit assurée et que les plans de financement ne soient bouclés. Certains projets pourraient ne pas finir dans de bonnes conditions, entraînant en fin de programmation vers la fin de l'année 2006, un nouveau risque de sous-consommation. De nombreux projets européens ont été acceptés avec un taux de financement européen supérieur au taux autorisé, et les financements qui devront prendre le relais n'ont pas encore été déterminés. Il manque actuellement 51 millions d'euros qui devront être financés au niveau national, sinon les fonds européens devront être remboursés.
2.- La substitution des fonds communautaires à des crédits d'État
Le désengagement de l'État en matière d'investissement dans les régions dans le cadre des contrats de plan conduit l'État à compenser par des financements communautaires ses propres carences de financements.
On constate ainsi dans de nombreuses régions un retrait progressif de l'État d'une grande partie des projets, ainsi qu'une réduction de son taux de financement.
Ces substitutions sont difficiles à prouver en raison de la structuration différente des contrats de plan et des DOCUP. Cette situation aboutit à une absence de transparence dans la prise de décision et à une gestion des fonds par l'État sans concertation avec les régions.
Cette évolution est fondamentalement contraire à la volonté affichée du Gouvernement de promouvoir une république décentralisée.
L'État reste particulièrement silencieux sur ce sujet. La Datar n'a fourni aucune information à votre Rapporteur sur ces substitutions, pourtant particulièrement flagrantes dans certaines régions : on constate à cet égard un manque total de transparence de la part de l'État en la matière, absence justifiant pleinement la mise en place d'une commission d'enquête.
L'enquête menée par Jean-Louis Dumont (7) auprès des préfectures de régions et des conseils régionaux, et dont les résultats ont été communiqués dans le rapport spécial relatif aux affaires européennes, permettent de constater des cas flagrants de substitutions de crédits communautaires aux crédits d'État.
Ainsi, en Aquitaine, on constate un véritable désengagement de l'État comme en témoigne la baisse du taux d'intervention.
En Haute-Normandie, le Conseil régional a fait savoir que les cas de substitution restent limités. Cependant, quelques cas de substitution du contrat de plan peuvent être cités :
- dans le secteur du tourisme, l'État n'honore plus ses engagements pour la conduite d'une démarche qualité et la consolidation de l'observatoire régional. Des crédits FEDER ont été programmés pour pallier ces défaillances ;
- dans le secteur agricole, sur la politique d'aide à la gestion des forêts, pour l'État les montants des crédits initialement inscrits sont en fait honorés globalement par l'État (60 %) et le FEOGA (40 %).
Dans le Languedoc-Roussillon, la substitution des fonds communautaires à des crédits nationaux demeure difficile à prouver, du fait de la structuration différente du Contrat de Plan État/Région et du programme Objectif 2. Il a toutefois été observé que les plans de financement de certains projets relatifs, notamment à la politique de soutien des massifs (FNADT), ont été revus pour augmenter la participation du FEDER et diminuer la participation du FNADT, les enveloppes disponibles n'étant pas suffisantes pour financer tous les projets.
Dans la région Midi Pyrénées, le Conseil régional fait savoir que le bilan à mi-parcours de l'objectif 2 fait apparaître une situation critique du programme pour le FEDER dont les crédits encore disponibles en programmation au mois de juin 2004 (123,7 millions d'euros sur une enveloppe de 359,5 millions d'euros) sont déjà très nettement insuffisants pour couvrir l'ensemble des besoins estimés par le Conseil Régional (+ de 370 millions d'euros).
Cet épuisement prématuré des crédits résulte en grande partie de la mobilisation du FEDER par le Gouvernement, sans concertation préalable avec les partenaires régionaux, pour boucler le financement de plusieurs programmes qu'il a lui-même décidé et annoncé sans avoir les disponibilités budgétaires nécessaires. Ces programmes sont les suivants :
- le programme d'implantation de grands équipements sur Toulouse, notamment dans le domaine de la recherche, décidé par le CIADT suite à la catastrophe AZF, et dont l'éligibilité aux fonds européens n'a été permise que par l'extension du zonage sur l'agglomération toulousaine soutenue par le Conseil régional sous la réserve expresse de l'affectation de crédits supplémentaires (réserve à laquelle le Gouvernement n'a pas donné suite lors du calcul du montant de la réserve de performance, malgré les engagements pris en ce sens par Michel Barnier, alors Commissaire européen à la politique régionale). Ce programme représente plus de 35 millions d'euros de FEDER. Un exemple de mise en œuvre de ce programme est le transfert annoncé dans le cadre du CIADT du 18 décembre 2003 d'un équipement de recherche et de transfert de technologie (ONERA) à Toulouse ;
- les contrats de sites de Castres-Mazamet et de Foix-Haute Ariège, décidés par le CIADT de décembre 2003, pour plus de 10 millions d'euros de crédits du FEDER, soit un montant supérieur à celui des crédits dégagés par l'État lui-même ;
- les opérations de rénovation urbaine pour lesquelles les préfets ont reçu consigne du ministre délégué à la Ville et à la rénovation urbaine en date du 18 mars 2004 « d'user de leur pouvoir pour que les fonds européens, souvent indispensables à l'équilibre financier des projets, soient orientés sur ces opérations prioritaires de rénovation urbaine (ORU), en temps voulu et en prenant en compte leur globalité ». Les crédits ainsi mobilisés pour Tarbes et Montauban, en complément des contrats d'agglomération, auraient pour conséquence de concentrer près de 50 % du solde des crédits de l'axe territorial (hors programme interrégional Vallée du Lot) sur les agglomérations, soit seulement 18 % de la population régionale éligible. Ceci conduirait donc à priver les territoires ruraux des fonds structurels, alors même que l'article 158 du traité sur l'Union européenne prévoit la réduction de l'écart de développement des diverses régions, y compris les zones rurales ;
- la téléphonie mobile et les infrastructures haut débit pour le financement desquels le Gouvernement a prévu, lors des CIADT de Limoges et du 18 décembre 2003, de recourir au FEDER et, en particulier, d'y affecter 100 millions d'euros sur les 272 millions d'euros de la réserve de performance allouée à l'ensemble du territoire français.
Dans le cadre du contrat de Plan :
- le gel des crédits d'État en 2003 a porté sur 25 % du programme routier initialement prévu (133,47 millions d'euros). Ils ont modifié l'équilibre financier de certaines opérations telles que les travaux d'aménagements localisés sur la RN 20 et la RN 113 dans les départements de la Haute-Garonne et du Tarn-et-Garonne, la déviation de Carmaux... ;
- dans le volet territorial du contrat de Plan, la faiblesse du FNADT qui s'avère insuffisant pour répondre à l'afflux de projets territoriaux, la difficulté d'identifier clairement les crédits sectoriels de l'État affectés à ces projets se conjuguent avec l'épuisement des crédits disponibles sur la mesure 7 du DOCUP Objectif 2 en cours de révision ;
- dans le domaine de l'agriculture, il semble que certains manques de crédits aient été comblés par un recours aux crédits européens (FEOGA) qu'il est quasiment impossible d'identifier à partir des éléments communiqués par l'État.
Le Conseil régional estime le montant global de ces opérations à 112 millions d'euros.
Dans la région Pays de la Loire, les cas de substitution sont avérés. Suite à des mesures de gels ou de restriction de crédits dans le cadre de l'avenant tourisme au contrat de plan État-région, les modalités d'attribution ont été modifiées. En effet, le FEDER intervenait initialement en additionnalité (État, Région, Département et FEDER). Suite au gel des crédits de l'État pendant une courte période, le FEDER s'y est substitué afin de ne pas rompre la programmation.
Dans la région Poitou-Charente, selon le Conseil régional, le risque d'une substitution des crédits communautaires aux crédits d'État est flagrant dans les secteurs suivants :
- volet universitaire et recherche ;
- volet agricole ;
- aide aux PME et tourisme puisque les aides directes versées au titre du contrat de plan ont été diminuées drastiquement en 2004 ;
- en matière d'emploi et de formation tant au niveau national (Engagement de développement de la formation - EDDF) qu'au niveau local (missions locales).
Ce désengagement - aujourd'hui en partie « masqué » par les crédits communautaires - risque de faire sentir ses effets en chaîne avec la diminution progressive de ces derniers (fin du soutien transitoire au 31 décembre 2005 et surtout réduction de plus de 3 milliards d'euros de l'enveloppe allouée à la France pour la période 2007-2013).
Dans la région Rhône Alpes, le Conseil régional note la tendance récurrente de l'État à affecter les crédits européens encore disponibles sur ses propres priorités ou politiques nationales, et notamment sur des projets ayant fait l'objet de décisions en Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire. Ceci est non seulement vrai pour l'Objectif 2 mais l'est également pour le programme INTERREG France-Suisse qui est mobilisé pour pallier aux retards de l'État dans le domaine des transports.
Dans la région Bretagne, plusieurs millions d'euros crédits européens viendraient à manquer. Concernant le volet portuaire, il a été prévu d'utiliser les crédits européens en complément des contributions nationales. Étant donnée le retard pris dans ce secteur, la règle du dégagement d'office impose une reventilation rapide des crédits sur des opérations susceptibles de les consommer.
3.- La mise en œuvre de la réserve de performance
Les règlements communautaires ont prévu l'attribution d'une réserve de performance s'élevant à 4 % des crédits communautaires pour encourager et récompenser les régions qui auraient le plus et le mieux programmé.
Total Objectif 1 ST
Votre Rapporteur ne peut que regretter le manque de transparence dans la répartition de cette réserve de performance. Selon la DATAR, ont été appliqués les règlements communautaires et les critères de calcul tels que définis au moment des DOCUP (taux entre 2 % et 7 %, seuil de 80 % des crédits consommés). Les textes communautaires donnent cependant à la DATAR une véritable marge d'appréciation, et on peut regretter un manque d'information sur cette répartition, et la rigidité de ces critères qui ne permettent pas de récompenser les régions à leur juste mesure.
En outre, on constate un épuisement prématuré des crédits affectés au titre de la réserve de performance dans certaines régions.
Ainsi, dans la région Midi-Pyrénées, l'épuisement des crédits disponibles sur la mesure 7 du DOCUP Objectif 2 en cours de révision rend d'autant plus difficile la mise en œuvre du volet territorial du contrat de plan que cette insuffisance de crédit se conjugue avec la faiblesse des crédits du FNADT (qui s'avère insuffisant pour répondre à l'afflux de projets territoriaux), et la difficulté d'identifier clairement les crédits sectoriels de l'État affectés à ces projets.
L'Assemblée nationale est en droit de savoir pourquoi les crédits, obtenus au titre de la réserve de performance, sont aujourd'hui prématurément épuisés. Au regard des montants en jeu - 24 millions d'euros - la création d'une Commission d'enquête s'impose.
IV.- UNE SITUATION BUDGÉTAIRE PRÉOCCUPANTE
PEU PRISE EN COMPTE DANS LES RÉFLEXIONS
SUR L'AVENIR DES CONTRATS DE PLAN ET DES FONDS STRUCTURELS
Alors que l'exécution des contrats de plan présente un retard très préoccupant, et que sont remises en cause la politique d'investissement de l'État dans les régions et la politique d'aménagement du territoire, les informations fournies à l'Assemblée sont parfois incomplètes, parfois faussement rassurantes, voire dans certains cas inexistantes.
Alors qu'est menée une réflexion l'avenir des contrats de plan et celui des fonds structurels dans le cadre de l'élargissement, cet aspect, pourtant majeur, est donc en partie occulté.
Soutenant l'idée - fausse, votre Rapporteur va vous le démontrer - que cette génération de contrat de plan présente un an de retard, comme les précédentes générations de contrat, le Gouvernement ne veut pas reconnaître l'ampleur de ce problème.
A.- LE MANQUE D'INFORMATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1.- Au moment de la discussion sur le projet de budget pour 2005, L'Assemblée nationale ne dispose d'aucune information sur l'exécution des contrats de plan en 2004
L'Assemblée nationale dispose d'informations insuffisantes sur l'exécution des contrats de plan et la consommation des fonds structurels. S'agissant de l'exécution budgétaire des contrats de plan, en l'absence de logiciel informatique établi sur le modèle Présage, il est impossible d'avoir dans des délais raisonnables le suivi de l'exécution des contrats de plan. Les informations transmises aujourd'hui par la Datar sur l'exécution des contrats de plan concernent l'année 2003 alors que le Parlement est en train de discuter des crédits qui seront affectés aux contrats de plan en 2005. Les dotations de l'État inscrites au titre des contrats de plan ont représenté 1,869 milliard d'euros en 2003 et que les contrats de plan représentent 15 à 20 % du budget d'investissement civil de l'État. Comment, dès lors, le Parlement peut-il voter le projet de budget pour 2005 sans connaître l'exécution des contrats de plan en 2004 ?
Par ailleurs, dans la mesure où les dotations aux contrats de plan État-régions dans chaque ministère ne relèvent pas du chapitre budgétaire, mais plutôt de l'article, voire d'une répartition infra-article : il est très difficile de savoir le montant alloué aux contrats de plan dans chaque ministère et la réalité de l'exécution. Compte tenu des montants et des enjeux en cause, cela est pour le moins regrettable.
Le même manque de transparence peut être constaté au niveau régional : les ministères flèchent les crédits comme ils l'entendent sans concertation avec l'échelon local. Chaque ministère a ses propres modalités d'évaluation des contrats de plan sans qu'une harmonisation ne soit possible entre les différents ministères.
Ainsi Alain Rousset (8), Président de l'association des régions de France, lors de son audition par la délégation à l'aménagement du territoire, a constaté que : « dans un certain nombre de nos contacts avec les secrétaires généraux à l'action régionale et avec les services des conseils régionaux, a été mis en évidence le fait que personne en réalité ne sait quels sont les crédits nationaux qui sont inclus dans certaines lignes des contrats de plan État-régions».
Ainsi, les chiffres fournis par la Datar, les régions et les ministères peuvent différer considérablement et doivent donc être analysés différemment, rendant impossible une réelle vision globale de la situation.
2.- Des gels de crédits qui remettent en cause fondamentalement la portée de l'autorisation parlementaire
Votre Rapporteur est persuadé que l'ampleur des gels et des annulations de crédit remet en cause fondamentalement la portée de l'autorisation parlementaire et fausse considérablement la connaissance de l'Assemblée nationale sur l'exécution des contrats de plan. En 2004 comme en 2003, ces gels et annulations ont porté massivement sur les crédits inscrits aux contrats de plan.
Pour mémoire, les gels auraient concerné, par exemple :
- s'agissant du volet routier, plus de 30 % des crédits en 2003 et plus de 50 % des crédits en 2004,
- s'agissant du volet ferroviaire, 45 % des crédits en 2003 et plus de 50 % des crédits en 2004,
- s'agissant du volet « enseignement supérieur et recherche », 30 % des crédits en 2003 et 40 % des crédits en 2004.
Non seulement ces gels et annulations remettent en cause la portée du vote du Parlement, mais ils empêchent les parlementaires d'avoir une vision exacte de l'exécution des contrats de plan. En effet, comme l'a montré votre Rapporteur, les crédits des contrats de plan n'étant pas inscrit au niveau du chapitre budgétaire, il est très difficile de connaître le véritable niveau des annulations.
En outre, les chiffres fournis par la Datar sont, sur ce sujet, relativement peu précis.
Selon les documents fournis par la Datar à votre Rapporteur, celle-ci propose deux estimations du taux d'exécution des contrats de plan 55 % et 58 %, en précisant que le taux d'exécution ne sera que de 55 % que si les mesures de gels sont confirmées. Compte tenu des mesures d'annulations intervenues dans les décrets des 9 septembre 2004 et 20 octobre 2004, ces estimations auraient pu être plus précises.
Les parlementaires ont donc les plus grandes difficultés à connaître le montant réel des crédits annulés en 2003 et 2004 sur les contrats de plan et le niveau exact d'exécution.
3.- Un suivi trop comptable de la programmation des fonds structurels
Comme l'a montré votre Rapporteur, le logiciel Présage permet d'avoir de façon rapide la programmation des fonds structurels dans l'ensemble de ces régions. Cela permet, contrairement aux contrats de plan, de faire le point sur la consommation des fonds structurels en 2004.
Cependant, cette information ne permet pas de connaître la réalité de la programmation et de l'utilisation des fonds structurels dans les régions, car cet outil montre une exécution trop comptable et statique de la programmation.
Une Commission d'enquête permettrait donc de mieux appréhender l'utilisation réelle des fonds européens dans les régions.
B.- LES RÉFLEXIONS SUR LES CONTRATS DE PLAN PRENNENT PEU EN COMPTE L'ASPECT PRÉOCCUPANT DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
Dans un contexte de décentralisation et de réforme des fonds structurels, le Gouvernement a souhaité faire de 2004 une année de large concertation sur l'avenir des contrats de plan État-régions.
Suite aux décisions du CIADT du 18 décembre 2003, le Premier ministre a, par lettre du 1er mars 2004, adressé les propositions du Gouvernement aux délégations à l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat, au Conseil Économique et Social, ainsi qu'à l'Association des Régions de France et aux trois grandes associations d'élus (Assemblée des Départements de France, Association des Maires de France, Assemblée des Communautés de France) afin de recueillir leur avis durant l'été 2004. Deux inspecteurs généraux (M. Ollivier, inspecteur général des finances et M. Castéra, inspecteur général de l'administration), ont été par ailleurs missionnés par le Premier ministre pour produire, à l'automne, la synthèse de ces contributions, qui permettra au Gouvernement de décider du nouveau cadre contractuel lors d'un prochain CIADT de fin d'année.
Or les travaux parlementaires occultent la cause fondamentale de la crise actuelle que traversent les contrats de plan État-régions.
Ainsi, le rapport d'information de la délégation à l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale sur la réforme des contrats de plan État-régions (9), privilégie la thèse de causes structurelles à la crise des contrats de plan à celle de causes conjoncturelles. Sont ainsi évoquées : la multiplication des projets dans l'actuelle génération des contrats de plan, une gestion difficile, l'absence de fongibilité des crédits, l'insertion de projets non encore prêts dans les contrats de plan, le manque d'évaluation... Mais surtout, le rapport souligne que le retard actuel serait dû aux manquements et aux retards des premières années, et serait donc imputable aux précédant Gouvernement. Il est, en effet, affirmé :
« Une analyse plus approfondie était donc indispensable. Dans une communication faite devant la commission des finances le 8 juin 2004, le Rapporteur spécial des crédits de l'aménagement du territoire a tenté d'identifier et de pondérer les causes de la situation ainsi décrite. Il en résulte que si l'impécuniosité de l'État est bien au cœur de la situation actuelle, la crise du financement des contrats de plan État-régions 2000-2006 par l'État s'est construite depuis le tout début de l'exécution de ces contrats.
Aux termes des données fournies par la DATAR, aux deux tiers ou presque de l'exécution des contrats 2000-2006, soit de 2000 à 2003, l'État n'avait délégué que huit milliards d'euros sur les 17,7 milliards d'euros prévus pour la totalité de la durée des contrats, soit moins de la moitié.
Cette situation est logique, a-t-on dit aux Rapporteurs ; l'exécution des contrats commence toujours lentement ; les phases d'études, peu coûteuses, se prolongent facilement un peu au-delà des durées prévues ; ce n'est qu'après deux ou trois ans que les chantiers entrent en pleine activité ; alors, les montants consommés s'accroissent, et les volumes initialement prévus sont finalement consommés.
L'acuité de la situation proviendrait ainsi de la concomitance entre l'accroissement des besoins et l'actuelle politique de modération budgétaire.
Il reste qu'on peut s'interroger sur le devenir des fonds qui n'ont pas été dépensés en début de contrat. Les dispositions organiques relatives aux lois de finances permettent en effet que, pour les opérations en capital, les crédits non dépensés soient reportés sur l'année suivante. Dans ce cas, l'augmentation des prestations à payer entraînée par l'ouverture des chantiers trouve sa contrepartie dans les reports des crédits mis en place les années précédentes mais non dépensés.
Dès lors, l'actuelle politique de régulation ne devrait avoir qu'un effet limité sur la progression des projets. Si l'effet est aussi important que certains interlocuteurs de la Délégation l'ont décrit, c'est bien que les crédits de report des années peu consommatrices de crédits ne sont pas disponibles : en leur temps, les reports n'ont pas été ouverts. »
Votre Rapporteur est convaincu que les causes de l'actuelle crise des contrats de plan sont avant tout conjoncturelles et non pas structurelles et que le retard constaté est dû à des défaillances de l'actuel Gouvernement.
Si le retard actuel devait être imputé aux premières années d'exécution des contrats de plan, qui auraient été une phase d'étude et de préparation, alors les dotations inscrites au titre des contrats de plan auraient été très faibles et le rattrapage aurait dû s'effectuer sur les années suivantes.
Or comme vous l'a démontré votre Rapporteur, en 2000 et 2001, le taux d'exécution des contrats de plan a été satisfaisant. La dotation de 2000 a représenté 76,54 % du 1/7ème théorique, alors que les contrats de plan commençaient avec 6 mois de retard, et la dotation de 2001 a représenté 86,71 % de la dotation théorique.
Le décrochage s'est bien effectué à partir de 2003 : les crédits inscrits en 2003 et 2004 n'ont jamais atteint les dotations de l'État en 2001 : alors que les dotations inscrites en 2000 représentaient 1,93 milliard d'euros, celles inscrites en 2003 étaient de 1,64 milliard d'euros et celle inscrite en 2004 représentera probablement 1,64 milliard d'euros.
Ainsi, comme le reconnaît la Datar : « A titre indicatif, si aucun gel budgétaire n'était venu contrarier la montée en puissance des CPER depuis 2002, le taux d'exécution serait à fin 2004 de 62,14%, à rapprocher du taux théorique de 71,43% (5/7èmes). Ce niveau aurait été tout à fait satisfaisant, compte tenu de la signature tardive des contrats en 2000 ».
La crise budgétaire des contrats de plan est donc due au décrochage opéré depuis 2003 et non à un retard pris dans les premières années.
Par ailleurs, votre Rapporteur reconnaît certaines limites structurelles à l'actuelle génération des contrats de plan. Cependant, certaines d'entre elles sont totalement étrangères au retard qui nous préoccupe aujourd'hui.
Ainsi, si le manque de fongibilité des crédits empêche une gestion souple des contrats de plan au niveau local : il ne serait la cause du retard dans l'exécution des crédits que si dans certains secteurs, l'excédant de crédits n'aurait pu être reporté dans d'autres secteurs moins avancés. Or comme vous l'a montré votre Rapporteur, l'ensemble des volets du contrat de plan connaît aujourd'hui un retard préoccupant et a été confronté à des annulations massives de crédits.
De même, l'absence d'évaluation des contrats de plan est regrettable pour permettre l'information du Parlement, mais elle n'est en rien responsable du manque de crédits depuis 2003 sur les contrats de plan.
Comme l'a affirmé Alain Rousset (10), lors de son audition par la délégation à l'Aménagement du territoire de l'Assemblée nationale : « La crise des finances publiques et le système des contrats de plan relèvent de deux débats différents. »
Ainsi, la réflexion actuelle sur les contrats de plan qui concerne essentiellement ses aspects structurels (durée, contenu, mise en œuvre) occulte le principal problème actuel des contrats de plan qui est conjoncturel : les annulations massives de crédits qui les remettent fondamentalement en cause.
C.-LE REFUS DU GOUVERNEMENT DE RECONNAÎTRE L'AMPLEUR DE LA CRISE
Le Gouvernement refuse aujourd'hui de prendre la mesure du problème.
Seul un retard d'une année est reconnu, or comme vous l'a montré votre Rapporteur ce retard sera probablement de 3 ans. Rappelons que si le rythme de délégation des crédits continue au même rythme que 2003 et 2004 :
- le volet routier sera réalisé à 70 % en 2006 et présentera un retard de 3,5 ans,
- le volet ferroviaire sera réalisé à 50 % et il faudra encore 8,5 ans en 2006 pour achever la programmation,
- le volet santé présentera un retard de 6 ans.
Par ailleurs, le Premier ministre s'est engagé lorsqu'il a reçu l'Association des Régions de France, le mardi 6 juillet 2004, à ne pas faire porter les gels de crédits sur les chantiers engagés dans le cadre des contrats de plan État-régions.
Compte tenu de l'ampleur des gels effectués en 2004, qui représenterait 27 % de la dotation initiale et les nouvelles annulations de crédits sur des crédits affectés aux contrats de plan État-régions effectuées par le décret du 9 septembre 2004, il est légitime d'émettre des doutes sérieux quant à cette garantie du gouvernement.
Il est, en outre, affirmé que l'actuelle génération de contrat de plan présente le même retard que la précédente génération de contrat de plan et que ce retard serait dû à la lourdeur et à la complexité du dispositif.
Ce constat est très contestable.
La crise budgétaire actuelle des contrats de plan est bien nouvelle.
Lors de son audition, Alain Rousset (11) a ainsi affirmé : « La situation aujourd'hui est tout à fait nouvelle : en 2004, les chantiers sont purement et simplement arrêtés. En même temps, les entreprises se tournent vers les collectivités locales pour qu'elles leur évitent de déposer le bilan. Quelles que soient les raisons invoquées par l'État, il s'agit de la crise la plus grave dans l'histoire des contrats de plan. »
La précédente génération de contrats de plan s'est achevée en 1999, suite à la décision prise en 1996 de prolonger les contrats de plan d'une année.
Or au 31 décembre 1999, les ministères avaient délégué aux préfets 92,47 % du montant total des contrats.
Au 31 décembre 2004, le taux de délégation des crédits semble devoir être de 55 %, soit 9,73 milliards d'euros délégués, dont 1,646 milliard d'euros en 2004. Si le rythme de délégation des crédits reste le même, et que les contrats de plan sont prolongés d'une année, comme lors de la précédente génération de contrat, le montant total de crédits délégués sera de 14,668 milliards d'euros en 2007, soit un taux de délégation de crédits de 82,88 %.
Si la précédente génération de contrats de plan présentait effectivement un retard regrettable, l'actuelle présente un retard de 10 points supplémentaires.
De même, fin 1999, le taux d'exécution du ministère de l'Équipement était de 87,88 %. Si le même rythme de délégation des crédits que 2003 est retenu et le contrat de plan prolongé de 1 an, le taux d'exécution fin 2007 sera de 76,58 %.
La crise actuelle des contrats de plan est donc sans précédent et elle est d'autant plus alarmante que les régulations budgétaires imposées aux territoires depuis deux ans touchent les mêmes secteurs que ceux investis par les contrats de plan. On assiste à une véritable mise en berne de la politique d'investissement de l'État dans les régions.
Par ailleurs, s'agissant de la consommation des fonds structurels, le Gouvernement semble aussi sous-estimer le risque de dégagement d'office. Ainsi lors de la séance des questions au Gouvernement du 3 mars 2004, l'ancien ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'Aménagement du territoire, M. Delevoye, a pu affirmer devant l'Assemblée : « Grâce aux mesures prises par le Gouvernement, sous l'autorité de Jean-Pierre Raffarin, nous sommes passés en six mois d'un taux de consommation des crédits de 15 % à 55 %. Aujourd'hui, la totalité des régions échappe ainsi à la procédure du dégagement d'office. » Rappelons que le montant prévisionnel des dégagements d'office est de 337,85 millions d'euros.
Compte tenu du refus du gouvernement de reconnaître l'ampleur du retard de la mise en œuvre des contrats de plan, la création d'une commission d'enquête, qui permettra d'éclairer les parlementaires sur le bilan exact de l'exécution des contrats de plan et de la consommation des fonds structurels, apparaît à votre Rapporteur indispensable.
La Commission des finances a examiné le présent rapport dans sa séance du 27 octobre 2004.
Votre Rapporteur a souligné que cette proposition de résolution avait pour objectif d'infléchir la politique du Gouvernement afin d'éviter que la situation actuelle ne s'aggrave davantage. Différentes auditions ont été menées parmi lesquelles celles de Réseau Ferré de France (RFF), de la Direction des Routes, de la DATAR, de l'Association des régions de France et des demandes de renseignements ont été formulées auprès des préfectures de région. Le budget global des contrats de plan sur la période 2000-2006 représente 41 milliards d'euros, soit 17,51 milliards d'euros à la charge de l'État et 17,75 milliards d'euros à la charge des régions. Au titre des fonds structurels, la France percevra 16 milliards d'euros sur la période 2000-2006 et 1,04 milliard d'euros au titre des quatre programmes d'initiative communautaire. L'exécution des contrats de plan enregistre un retard préoccupant. Fin 2003, le taux d'engagement des crédits de l'État est de 45,7 %. Fin 2004, ce taux pourrait atteindre 58 %. Cependant, selon la DATAR, si les mesures de régulation budgétaire envisagées en 2004 devaient se traduire intégralement par des annulations, ce taux se situerait alors autour de 55 %. La DATAR estime que les contrats de plan présentent environ un an de retard. En réalité, si on part de l'hypothèse d'un taux de délégation de 58 %, le retard sera d'un an et demi en 2006. Si on part de l'hypothèse d'un taux de délégation de 55 %, le retard sera de trois ans en 2006.
Votre Rapporteur a conclu son intervention en tenant à remercier l'administratrice pour la qualité du travail fourni, dans un laps de temps réduit et à un moment où les services de la Commission sont déjà particulièrement sollicités.
M. Louis Giscard d'Estaing a salué le travail de votre Rapporteur dans lequel il a retrouvé un certain nombre d'arguments déjà présents dans deux rapports d'information de la Commission des finances, celui de M. Jean-Louis Dumont relatif aux fonds structurels européens et le sien consacré, déjà, à l'exécution des contrats de plan État-régions. De nombreux points de convergence sont apparus sur le diagnostic de ces contrats qui souffrent d'un certain nombre de problèmes endémiques. La mécanique budgétaire prévue empêche en effet les reports de crédits d'une année sur l'autre, aussi les retards apparus au début de l'exécution des contrats s'accumulent-ils au fil des années.
Votre Rapporteur a souligné que si en 2001, 2002 et au début de l'année 2003 on pouvait évoquer le retard dans le lancement des projets pour justifier un moindre décaissement de crédits, cet argument n'est, depuis 2003 et surtout en 2004, plus valable. Cette insuffisance des décaissements s'explique depuis 2003 pour l'essentiel par les gels de crédits.
M. Didier Migaud a souligné l'importance et la qualité du travail fourni par votre Rapporteur. Les rapports de la commission des Finances, au-delà des jugements politiques qu'ils peuvent véhiculer, doivent avant tout refléter les réalités des choses et présenter des faits concrets à l'image du rapport aujourd'hui examiné par la Commission. On constate que les gels intervenus sur les crédits des contrats de plan touchent pour l'essentiel des opérations d'investissements, ce qui, à terme, risque de nuire à l'attractivité du pays. La nécessité d'une commission d'enquête, réclamée depuis plus d'un an, est donc évidente.
M. Denis Merville a salué le travail effectué par votre Rapporteur tout en soulignant son scepticisme quant à la procédure de contrats de plan État-régions. Cela a toujours été un moyen pour l'État de faire financer par les collectivités locales des investissements qui lui incombent. S'agissant du volet territorial, celui-ci est souvent venu rendre plus complexe le contrat de plan, se traduisant par un saupoudrage dangereux des crédits. En revanche, concernant le volet ferroviaire, le retard pris dans l'exécution du contrat est particulièrement inquiétant. Une réflexion est donc à mener afin de réformer la procédure d'élaboration des contrats.
Votre Rapporteur a fait remarquer qu'une des sources des difficultés rencontrées résulte de la lenteur du démarrage des travaux, au profit de la multiplication des crédits d'études, dans les premières années des contrats de plan, en particulier dans le domaine ferroviaire et de la santé. Les contrats de plan sont aussi un moyen de faire participer les collectivités locales à des projets d'intérêt régional. Dans un contexte d'augmentation des prix du pétrole, le réseau ferré français voit ses perspectives de régénération remises en cause, alors même que son état d'entretien est préoccupant. Un réseau d'infrastructures de qualité est une garantie, au moins aussi forte que l'outil fiscal, pour éviter les délocalisations d'entreprises, en particulier dans les zones les plus enclavées de notre territoire. Comment accélérer le volet ferroviaire des contrats de plan ? Comment - et quand - achèvera-t-on les opérations prévues dans les contrats 2000-2006. Il faut sauver les projets structurants des volets territoriaux, et en particulier les contrats de pays qui impliquent fortement les populations locales. On peut recenser de nombreux exemples de « sur-programmations » d'opérations, c'est-à-dire de projets d'investissement que l'État a laissé mettre en œuvre en rassurant les collectivités sur la mobilisation des crédits complémentaires, alors même que certains de ces projets n'étaient pas viables. Il eut été préférable de faire preuve de plus réalisme sur certains projets au financement incertain.
En conséquence, après avoir rejeté, contre l'avis de votre Rapporteur, la proposition de résolution, la Commission a émis un avis favorable à la proposition formulée par le Président, tendant à la création d'une mission d'information.
- Annexe 1 : Exécution budgétaire des contrats de plan par ministère de 2000 à 2003
- Annexe 2 : Exécution budgétaire des contrats de plan par région de 2000 à 2003
- Annexe 3 : Taux d'exécution prévisible des contrats fin 2004 - Volet routier - ensemble des volets
- Annexe 4 : Graphiques
N° 1889 - Rapport sur la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'exécution des contrats de plan Etat-régions et l'utilisation des crédits européens -M. Augustin Bonrepaux)
1 () Le taux théorique représente 2,52 milliards d'euros, niveau indiqué en haut du graphique.
2 () L'hypothèse retenue en 2004 est celle d'un taux d'exécution des crédits de 55 %.
3 () Extrait du bilan qualitatif remis par la préfecture de région Aquitaine à la Datar au premier semestre 2004.
4 () Rapport d'information de M. Jean-Louis Dumont sur la programmation et la consommation des fonds structurels européens (n °1624).
5 () Rapport d'information de M. Jean-Louis Dumont sur la programmation et la consommation des fonds structurels européens (n °1624).
6 () Rapport d'information de M. Jean-Louis Dumont sur la programmation et la consommation des fonds structurels européens (n° 1624)
7 () M. Jean-Louis Dumont, rapport spécial « Affaires européennes », (n° 1863-02)
8 () Audition de M. Alain Rousset, Président de la région Aquitaine, Président de l'Association des régions de France, par la délégation à l'aménagement du territoire de l'assemblée nationale (7 juillet 2004)
9 () Rapport d'information de MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay fait au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire sur la réforme des contrats de plan État-Région (n° 1836).
10 () Audition de M. Alain Rousset, Président de la région Aquitaine, Président de l'Association des régions de France, par la délégation à l'aménagement du territoire de l'assemblée nationale (7 juillet 2004).
11 () Audition de M. Alain Rousset, Président de la région Aquitaine, Président de l'Association des régions de France, par la délégation à l'aménagement du territoire de l'assemblée nationale (7 juillet 2004).

References: l'article 30
 l'article 30
 l'article 30
 l'article 30
in fine
 l'article 158