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Timestamp: 2020-08-11 18:45:12+00:00

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Decretos rechazados
Un repaso por las primeras desaprobaciones de la Cámara de Senadores a decretos de necesidad y urgencia sometidos a su control.
Leandro E. Ferreyra 27-07-2020 publicaciones
Por Leandro E. Ferreyra (*)
En 2020 la Cámara de Senadores rechazó por primera vez decretos sometidos al régimen de la ley 26.122[1]. Se trata de los decretos de necesidad y urgencia (DNUs) 256/2015, 102/2017 y 1053/2018. Aquí se repasarán algunas cuestiones que se suscitaron con el control legislativo de estos decretos.
1. Acerca de los decretos y sus primeros dictámenes
Los DNUs 256/2015, 102/2017 y 1053/2018 fueron dictados en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional. Versaron sobre las siguientes materias:
- 256/2015: transferencia del Departamento de Interceptación y Captación de las Comunicaciones (DICOM) a la la Corte de Suprema de Justicia de la Nación.
- 102/2017: modificación del artículo 4 del decreto 256/2015.
- 1054/2018: modificaciones al Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2018 (ley 27.431). Sin embargo, la más relevante fue la incluida en el artículo 7, por la que se estableció un régimen pago de diferencias (“compensaciones”) de valores de gas a favor de prestadoras que consistiría en treinta cuotas[2].
Los tres decretos fueron remitidos al Congreso de la Nación para que se ejecute su control según lo normado en la Constitución Nacional y en la ley 26.122. En los tres casos, los decretos fueron analizados por la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo (en adelante, Comisión) y recibieron dictámenes de mayoría favorables a su validez. Aquí el detalle:
- 256/2015: dictamen del 16/2/2016.
- 102/2017: dictamen del 21/3/2017.
- 1053/2018: dictamen del 19/12/2018.
Los mencionados dictámenes no fueron tratados por la Cámara de Senadores ni de Diputados, según prevé el artículo 21 de la ley 26.122[3].
2. 2020: segunda vuelta de control
A fines de 2019 se dictó el DNU 52/2019 que dispuso la intervención de la Agencia Federal de Inteligencia. El 26 de mayo de 2020 la Comisión abordó este decreto y también los decretos 256/2015 y 102/2017. En palabras del Diputado Marcos Cleri, Presidente de la Comisión, esto debió a que “El decreto 256/2015 y el decreto 102/2017, junto con el 52/2019, son un bloque de institucionalidad”[4].
Así fue que en mayo de 2020 emitió nuevos dictámenes sobre los decretos 256/2015 y 102/2017, pero en esta última ocasión la mayoría se expidió a favor de su invalidez.
En la siguiente reunión de la Comisión en julio de 2020, la mayoría emitió un nuevo dictamen por el que se propone que el Congreso declare la invalidez del decreto 1053/2018.
En todos los casos, la inclusión en los temarios de las reuniones de mayo y julio de 2020 de la Comisión fue curiosa puesto que aún esta aún no se expidió sobre varios decretos de 2019 y de 2020. Además, porque, como se señaló, dichos decretos ya había sido dictaminados. Esto fue prontamente cuestionado por la ahora oposición en esta reunión de de mayo. Quien cuestionó el nuevo tratamiento de los decretos fue el Diputado Pablo Tonelli y lo hizo con los siguientes argumentos, que aquí se presentan resumidos[5]:
1) Nunca, hasta ese momento y desde la sanción de la ley 26.122, se había vuelto a dictaminar decretos por la Comisión.
2) Los dictámenes no caducaron porque los dictámenes de comisiones especiales o bicamerales no caducan ni se les aplican las reglas de caducidad previstas para el resto de proyectos de resolución del Congreso.
3) La Comisión se rige por su propio reglamento y este no prevé la caducidad de los dictámenes.
4) Existen antecedentes de tratamiento de las Cámaras de dictámenes que por las reglas generales deberían haberse considerado caducos.
5) Aunque los dictámenes caduquen, eso no habilitaría a la Comisión a dictaminar nuevamente, ya “que el dictamen de la Comisión Bicameral no es una condición necesaria ni esencial para que las Cámaras se pronuncien respecto de la validez de los decretos”.
El Presidente de la Comisión, Diputado Cleri, no contestó en aquella ocasión a todos los argumentos del Diputado Tonelli. En particular, no se expidió a favor ni en contra de la caducidad. Pero en la reunión de julio -ocasión en la que se trató el decreto 1053/2018- el Diputado Cleri sí expresó que al cambiar la conformación de las Cámaras -y de la Comisión en particular- los dictámenes se podían considerar caducos y los decretos se podrían tratar y dictaminar nuevamente[6].
3. El criterio “Cleri” sobre la caducidad de dictámenes
Puesto que prevaleció el criterio fijado por el Diputado Cleri, se centrará el análisis en aquel. Asimismo, ya se conoce que hubo segundas ediciones de dictámenes de mayoría por la invalidez del decreto y que el Senado resolvió el rechazo de conformidad al artículo 22 de la ley 26.122[7].
Si bien la ley 26.122 regula varios aspectos de los dictámenes (ver artículos 8, 10 y subsiguientes), no está previsto su plazo de vigencia ni caducidad. Es más: la Comisión tiene un plazo para expedirse (10 días, artículo 19); pero las Cámaras, no (“inmediato y expreso tratamiento”, artículo 21). El artículo 9 de la ley 26.122 estipula que la Comisión debe dictar un reglamento y que “son de aplicación supletoria los reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año en que es requerida la aplicación subsidiaria”.
En el Reglamento de la Comisión nada se establece sobre la vigencia de los dictámenes. Tan solo se prescribe que deben ser remitidos a ambas cámaras[8]. Por ende, para determinar la vigencia de los dictámenes habría que revisar los reglamentos de las cámaras (artículo 9 de la ley 26.122).
A su vez, los dictámenes de la Comisión se instrumentan como “iniciativas parlamentarias” a través de “proyectos de resolución” (no “proyectos de ley”).
El artículo 106 del Reglamento del Senado prevé que: “Los dictámenes de las comisiones permanentes, de que se haya dado cuenta al Senado o que se encuentren en el Orden del Día pendiente, se mantienen en vigor hasta la próxima renovación del cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud de la ley 13.640 y sus modificatorias. Los dictámenes de las comisiones especiales caducan de acuerdo con las disposiciones de la ley mencionada”.
El artículo 111 del Reglamento de la Cámara de Diputados contiene una solución idéntica[9].
Resta estudiar, luego, lo prescripto por la ley 13.640, que en el artículo 5 bis de dispone que: “Cada Cámara establecerá los plazos de vigencia y reglamentará los procedimientos para la caducidad y archivo de las iniciativas parlamentarias que no sean proyecto de ley que se hubieran sometido a su consideración”.
Y, respecto a los proyectos de resolución, la Cámara de Diputados ha fijado que “en el caso de que tengan orden del día impreso se los considerará de acuerdo a lo preceptuado en el primer párrafo del artículo 1° de la ley 13.640 y su modificatoria ley 23.821”[10]. El primer párrafo del artículo 1 de la ley 13.640 determina que: “Todo proyecto de ley sometido a la consideración del Congreso que no obtenga sanción en una de sus Cámaras durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente, se tendrá por caducado. Si obtuvo sanción en alguna de ellas en el término indicado, éste se prorrogará por un año más”. La resolución del Senado 13/1991 sobre caducidad de proyectos propone una solución similar para proyectos de resolución[11].
4. Rechazos del Senado
En la sesión de fecha 4 de junio de 2020 el Senado consideró las órdenes del día nº42 y 43 que contenían los nuevos dictámenes de los decretos 256/2015 y 102/2017. Con 42 votos a favor -y 30 ausentes- se aprobaron los dictámenes sobre la invalidez de esos decretos y se concretó así su rechazo por esa Cámara (no por el Congreso). Fue la primera vez que el Senado rechazó decretos de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 22 de la ley 26.122.
El 23 de julio, el Senado rechazó por 41 votos el decreto 1053/2018 contenido en la orden del día nº86.
Según el artículo 24 de la ley 26.122, los decretos conservarán su vigencia hasta que sean rechazados por ambas Cámaras. Ahora, pues, resta que se pronuncie la Cámara de Diputados sobre aquellos. Nunca ambas Cámaras rechazaron decreto conforme a este régimen legal. Y estos tres rechazos del Senado se suman a otros cuatro rechazos de decretos (dos DNUs, un delegado y uno de promulgación parcial) de la Cámara de Diputados, los que ocurrieron en el año 2010[12].
En lo concerniente a los criterios sobre la caducidad de dictámenes y la posibilidad de la Comisión de otra vez sobre un decreto, el marco normativo reseñado le podría dar la razón al Diputado Cleri. Ello se debe a que:
1) los proyectos de resolución que contenían los primeros y originales dictámenes de aprobación de los decretos 256/2015, 102/2017 y 1053/2018 nunca fueron tratados por alguna de las Cámaras del Congreso.
2) Y ya habrían caducado (A) por renovación ordinaria de miembros (se produjeron renovaciones en diciembre de 2017 y 2019) y (B) por operación de los plazos previstos en las normas complementarias ya aludidas (el primer dictamen del decreto 1053/2018 -último de los dictámenes originales- habría caducado el 29/2/2019).
Sin perjuicio de lo expresado, corresponde preguntarse ¿es razonable aplicar las normas sobre proyectos genéricos a dictámenes de la Comisión? De alguna forma hay que resolver estos problemas interpretativos sobre la vigencia de los dictámenes. A su vez, existen normas aplicables a este supuesto. En estos casos de los decretos 256/2015, 102/2017 y 1053/2018, el Senado actuó como podría haber actuado respecto a otro proyecto de resolución. En una próxima reforma de la ley 26.122 -cada día más necesaria-, quizás sea oportuno regular la vigencia de los dictámenes de la Comisión de manera específica. Estos no son un “dictamen más” ni son simples proyectos de resolución. Y se asemejan más a proyectos de ley que de resolución, ya que -en rigor- abordan la validez de normas de contenido legislativo.
Más allá de esas posibilidades, igualmente se debe subrayar una advertencia lanzada por el Diputado Tonelli en la reunión de la Comisión de mayo de 2020: si hubieren caducado los dictámenes de estos tres decretos, habría ocurrido lo mismo con decenas de dictámenes que nunca fueron considerados por las Cámaras.
Mientras tanto, se enfrenta la anunciada novedad: el Senado rechazó por primera vez en 2020 tres decretos comprendidos en el régimen de la ley 26.122. Esos decretos fueron dictados hace años y recibieron dos dictámenes diferentes de la Comisión. Como primera vez, parece bastante olvidable.
(*) Abogado, docente de Derecho Administrativo, magíster de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, UBA, miembro del “Observatorio de decretos” (www.decretos.com.ar), leandroferreyra@derecho.uba.ar.
[1] Si bien la afirmación es de mi autoría, el dato surge, en parte, gracias al profundo estudio sobre el control del Congreso hasta 2018 realizado por los profesores Alfonso Santiago (h), Enrique Veramendi, Santiago M. Castro Videla, ahora disponible en la obra “El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo”, La Ley, 2019.
[2] Artículo 7, decreto 1053/2018: “Establécese que el Estado Nacional asume, con carácter excepcional y con el alcance previsto en este artículo, el pago de las diferencias diarias acumuladas mensualmente entre el valor del gas comprado por las prestadoras del servicio de distribución de gas natural por redes y el valor del gas natural incluido en los cuadros tarifarios vigentes entre el 1º de abril de 2018 y el 31 de marzo de 2019, generadas exclusivamente por variaciones del tipo de cambio y correspondientes a volúmenes de gas natural entregados en ese mismo período.
…El monto neto resultante se transferirá a cada prestadora en TREINTA (30) cuotas mensuales y consecutivas a partir del 1° de octubre de 2019”.
[3] Artículo 21, ley 26.122: “Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento”.
[4] Versión taquigráfica de la reunión de fecha 26/5/2020, https://www.senado.gob.ar/upload/33654.pdf.
[5] Pero pueden consultarse en la versión taquigráfica indicada en la nota anterior.
[6] “En el Decreto 1.053/2018 –como se ha establecido posteriormente en esta Comisión, en la sesión anterior, cuando tratamos el Decreto 256/2016; también, cuando en la Cámara de Senadores se estableció que los dictámenes de la Comisión Bicameral terminan caducando cuando se modifica la composición de ambas Cámaras–, si el pleno de ambas Cámaras no lo validó –aunque sea una, como establece la ley–, puede ser tratado nuevamente no solo en la Comisión Bicameral para continuar con el trámite parlamentario legislativo sino, posteriormente, tratarlo en el pleno de la Cámara de Senadores, o en la Cámara de Diputados. Y la decisión que tomen, tanto la Cámara de Diputados o la Cámara de Senadores –la que lo haga en primera instancia–, por la validez o por un rechazo, debe notificarse a la otra Cámara, como establece la ley”, versión taquigráfica de la reunión de fecha 14/7/2020, https://www.senado.gob.ar/upload/34019.pdf.
[7] Artículo 22, ley 26.122: “Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional. Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata”.
[8] Artículo 10, Reglamento de la Comisión Bicameral: “Informe a las Cámaras. La Comisión deberá poner en consideración e informar fehacientemente a ambas Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, los dictámenes que emita. Ello se efectuará a través de las respectivas Mesas de Entradas. Asimismo, deberá remitir copia de los dictámenes para conocimiento del Jefe de Gabinete de Ministros”.
[9] Artículo 11, Reglamento de la Cámara de Diptuados: “Los despachos formulados por las comisiones de que se haya dado cuenta a la Cámara se mantendrán en vigor mientras no se retiren o modifiquen en la forma prevista por este reglamento, hasta la renovación ordinaria de los miembros de las comisiones, o no hubieren caducado en virtud de lo dispuesto por la ley 13.640”.
[10] Expediente 5854-D-91 (Orden del día Nº 829, aprobado el 30 de septiembre de 1992), disponible en https://www.hcdn.gob.ar/export/hcdn/institucional/reglamento.html
[11] Artículo 1, Resolución 13/1991: “Todo proyecto de decreto, de resolución, de comunicación o de declaración, sometido a la consideración del Honorable Senado, que no obtenga sanción durante el año parlamentario en que se dio cuenta al mismo, o en el siguiente, se tendrá por caducado”.
[12] Alfonso Santiago (h), Enrique Veramendi, Santiago M. Castro Videla, “El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo”, La Ley, 2019, capítulo IV.
Control Legislativo de DNU
Comisión de Trámite Legislativo
http://palabrasdelderecho.com.ar/articulo.php?id=1672

References: artículo 99
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 21
 resolución 
 artículo 22
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 9
 artículo 106
 artículo 111
 artículo 5
 artículo 1
 resolución 
 artículo 22
 artículo 24
 resolución 
 Artículo 7
 Artículo 21
 Artículo 22
 artículo 82
 Artículo 10
 Artículo 11
 Artículo 1
 Resolución