Source: http://csds.cz/cs/g6/3651-DS.html
Timestamp: 2019-12-15 07:48:09+00:00

Document:
ČSDS | D97
1979, 26. březen, Praha. – Dokument o svobodě cestování do ciziny, předložený čs. veřejnosti, Federálnímu shromáždění a vládě ČSSR. (Dokument č. 24)
Svoboda cestování je důležitou složkou právního postavení československého občana podle Ústavy ČSSR a Paktu o občanských a politických právech. Platná právní úprava této jedné ze základních svobod je nedokonalá, vnitřně rozporná a neodpovídá ustanovením Ústavy a Paktu.E1Úprava právních vztahů čs. občanů zdržujících se v cizině byla publikována v Úředním věstníku 1. 6. 1977. Vyvolala velké pobouření v emigrantském tisku, např. ve Věstníku Bohemia v srpnovém a zářijovém čísle 1977 byla zařazena anketa Proč, kde se kriticky k problematice úprav vyjádřila řada autorů. Tento neuspokojivý stav dále umožňují různé směrnice a pokyny výkonných orgánů, které jsou v rozporu s těmito normami a pro něž není ani zákonný podklad. Občan je ve snaze realizovat právo cestovat závislý namnoze na volné úvaze státního orgánu či dokonce zaměstnavatelské organizace, čímž se jeho svoboda cestovat de iure i de facto omezuje, případně zcela anuluje.
Vzhledem k tomu, že tato situace má pro občany velmi nepříznivé důsledky, zpracovala skupina signatářů Charty 77 spolu s dalšími odborníky kritický rozbor současné právní problematiky svobody cestování v Československu.E2Dokument byl zpracován odborníky ze státních struktur, podstatný podíl na textu měla G. Sekaninová-Čakrtová. Dodatečně po vydání dokumentu byl vypracován dodatek, který pojednával o řadě skutečností dotýkajících se ustanovení trestního zákona uvedeného v § 109, které byly v tomto dokumentu opominuty, zejména v části III (Střežení státních hranic) a IV (Sankce proti emigrantům). Dodatek byl vydán v roce 1980 jako dokument Charty. Viz D138 (30. 3. 1980). Rukopis uložen v Libri prohibiti, sb. Charta 77.
V zájmu pozitivního řešení tohoto stavu předkládá Charta 77 tento dokument veřejnosti, Federálnímu shromáždění jako nejvyššímu orgánu státní moci a federální vládě jako nejvyššímu výkonnému orgánu v ČSSR. Současně vítáme jakoukoli podnětnou diskusi a náměty k této otázce.
Právní regulace cestování československých občanů do cizinyE3Poznámky pod čarou jsou součástí přílohy dokumentu.
V moderní době již francouzská Deklarace práv člověka a občana z 26. srpna 1789 prohlašovala, že lidé se rodí a zůstávají svobodní; svoboda znamená možnost činit vše, co neškodí druhému, tudíž výkon přirozených práv člověka nemá mezí, leč těch, které zajišťují ostatním členům společnosti užívání týchž práv (článek 1, 4).
Podstatnou složkou svobody člověka je jeho právo svobodně se pohybovat nejen uvnitř hranic státu, v němž žije, ale v zásadě po celém světě.
Člověk XX. století nesmí být držen v otroctví1Srv. Úmluvu o otroctví (v ČSSR publikována pod č. 165/1930 Sb. a článkem 8 odst. 1 Mezinárodního paktu občanských a politických právech. Srv. článek 8 odst. 2 Mezinárodního o občanských a politických právech. či v nevolnictví.2Srv. článek 8 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Avšak ani státy nesmějí omezovat svobodu pohybu svých občanů a vytvářet stav některými svými prvky obdobný stavu otroctví či nevolnictví pod záminkou, že jde o „jejich“ občany, vůči nimž mají ničím neomezená práva.
Všeobecná deklarace lidských práv, přijatá VS OSN 10. 12. 1948, formulovala v tomto směru tyto obecně platné zásady:
1. Každý má právo volně se pohybovat a svobodně si volit bydliště uvnitř určitého státu (článek 13 odst. 1).
2. Každý má právo opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní, a vrátit se do své země (článek 13 odst. 2). Každý má právo vyhledat si před pronásledováním útočiště v jiných zemích a požívat tam azylu; toto právo nelze uplatnit v případě stíhání skutečně odůvodněného nepolitickými zločiny nebo činy, které jsou v rozporu s cíli a zásadami Spojených národů (článek 14).
3. Každý má právo na státní příslušnost; nikdo nesmí být svévolně zbaven své státní příslušnosti ani práva svou státní příslušnost měnit (článek 15).
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (dále jen Pakt) pak stanoví zejména (článek 12):
1. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní. Toto právo nepodléhá žádným omezením, kromě těch, která současně splňují tyto podmínky:
a) stanoví je zákon,
b) jsou nutné pro ochranu národní bezpečnosti, veřejného pořádku, veřejného zdraví nebo morálky, nebo práv a svobod druhých,
c) jsou v souladu s ostatními právy uznávanými v tomto Paktu.
2. Nikdo nesmí být svévolně zbaven práva vstoupit do své vlastní země.
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech byl ratifikován prezidentem ČSSR, když s ním předtím vyslovilo souhlas Federální shromáždění, a dnem 23. března 1976 vstoupil v platnost pro ČSSR. Dne 13. října 1976 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů ČSSR pod číslem 120/1976.
Pakt je tedy:
– jakožto mezinárodní smlouva pro ČSSR závazný a ČSSR je mezinárodně odpovědna za jeho vnitrostátní respektování a uplatňování;
– ve vnitrostátních vztazích aktem s právní silou zákona a jako takový závazný i pro všechny státní orgány (článek 17 a 34 Ústavy ČSSR z roku 1960).
Nynější československá právní úprava svobody pohybu (pobytu) by měla vycházet z ustanovení článku 31 Ústavy ČSSR, podle něhož svoboda pobytu je zaručena. V rozporu s objektivní společenskou potřebou Ústava dokonce nepřipouští ani jakékoliv omezení tohoto práva zákonem a svobodu pobytu tedy vlastně konstituuje jako právo absolutní; v době vydání Ústavy i později byla ovšem v platnosti celá řada předpisů, které z těch či oněch důvodů svobodu pohybu omezovaly (oprávněně a v souladu s paktem to např. činí předpisy trestního práva, pokud jde o výkon vazby a trestu odnětí svobody, předpisy zdravotnické, pokud stanoví omezení v zájmu ochrany před rozšiřováním nakažlivých chorob apod.). Ústava neobsahuje žádné speciální ustanovení o svobodě pohybu přes hranice státu (popř. o vystěhování) a zahrnuje tedy zjevně tuto problematiku pod obecný pojem „svobody pobytu“.
V roce 1965 byl vydán nový zákon o cestovních dokladech (článek 63/1965 Sb.), který nahradil jednak velmi nevyhovující zákon o cestovních pasech z roku 1949, také však velmi precizní a tehdy dosud platný (i když prakticky neuplatňovaný) zákon o vystěhovalectví z roku 1922. S tímto novým zákonem byla spojována naděje, že problematiku cestování přes hranice postaví na pevné základy a že přesnými formulacemi poskytne občanům právní nárok na cestovní doklad, budou-li na jejich straně splněny předem známé podmínky.
Zákon stanovil, že občané ČSSR mohou překročit státní hranice ČSSR nebo se zdržovat v cizině jen s platným československým cestovním dokladem; tyto doklady vydává ministerstvo vnitra, ministerstvo zahraničních věcí a orgány jimi pověřené.3Tento rozbor se netýká problematiky a) povolování vstupu československým občanům na území cizích států (je věcí vnitřních právních úprav jednotlivých států, popř. mezinárodních smluv o vydávání cestovních víz, bezvízovém styku atd.), b) vstupu a pobytu cizích státních občanů na území ČSSR (srovn. československý zákon č. 68/1965 Sb. a příslušné mezinárodní smlouvy).
Porovnávání úprav provedených tímto zákonem s Ústavou a Paktem ukazuje, že tu jde o dva relativně samostatné problémy:
a) Právo na vydání cestovního dokladu (podle prováděcích předpisů k zákonu musí být cestovní pas opatřen ještě příslušnou výjezdní doložkou, jež obsahuje údaje o tom, pro které státy, k jakému účelu, na kolik cest a na jakou dobu platí – v tomto ohledu se československá právní úprava výrazně odlišuje od úprav běžných ve většině států světa).
b) Právo opustit území státu. Toto právo může být odepřeno i tomu, kdo má platný cestovní doklad, a to buď formou obecného opatření (např. tzv. uzavření hranic z důvodů zdravotních, veterinárních, vojenských či jiných – realizace tohoto opatření není československými právními předpisy upravena, počítají s ním však výslovně některé mezinárodní smlouvy; dále faktické přerušení letecké, železniční a vodní dopravy atd.), nebo z důvodů vztahujících se jen k určité osobě, jež se týkají buď pouze cestování do ciziny (např. k cestě nedal souhlas orgán vojenské správy, ač je podle zákona takového souhlasu třeba),4Povolení vojenské správy potřebují k cestování do ciziny zejména osoby, které podléhají branné povinnosti a nesplnily ještě pravidelnou odvodní povinnost, odvedenci, vojáci v činné službě nebo na trvalé dovolené a vojáci v záloze, kteří jsou ještě povinni vojenským cvičením; k vystěhování potřebují povolení vojenské správy muži podléhající branné povinnosti a ženy, které jsou vojákyněmi nebo které podléhají odvodní a služební povinnosti (ustanovení § 55 branného zákona ve znění vyhlášeném pod č. 121/1978 Sb., ustanovení §§ 56 až 59 vl. nař. č. 21/1958). nebo vedou k omezení svobody pohybu občana uvnitř státu (např. občan, který byl v souladu se zákonem zadržen, je ve vazbě, ve výkonu trestu odnětí svobody, je povinen se zdržovat na určitém místě v důsledku výskytu přenosných nemocí nebo v oboru humánního či veterinárního lékařství, v případě epidemií apod., nemůže přirozeně realizovat ani svá práva vyplývající z toho, že je držitelem platného cestovního dokladu).
Ústava i pakt se ovšem vztahují na obě tyto sféry (když překročit lze československé hranice jen s platným cestovním dokladem). Československé právní předpisy i praxe správních orgánů se však – často bez opory v zákoně – snaží soustředit pokud možno celou tuto problematiku do sféry vydávání cestovních dokladů, tj. do působnosti orgánů ministerstva vnitra, a podmiňují vydání cestovního dokladu okolnostmi, kterých se týkají jiné samostatné právní úpravy a jejichž posuzování je věcí jiných správních orgánů (např. podle vyhlášky č. 44/1970 Sb., kterou se provádí zákon o cestovních dokladech, je podmínkou vydání cestovního dokladu i souhlas vojenské správy, ačkoliv v žádném zákoně pro to není opora).
Pro sféru vydávání cestovních dokladů je nejdůležitější ustanovení § 4 zákona, kde se taxativně stanoví důvody, z nichž může být vydání cestovního dokladu občanům odepřeno; jsou to výlučně jen tyto důvody:5Výčet těchto důvodů je taxativní (úplný), z jiných důvodů nesmí být vydání cestovního dokladu odepřeno; v tomto smyslu a v těchto mezích mají tedy českoslovenští občané na vydání cestovního dokladu právní nárok. Výraz „může být odepřeno“ tu vyjadřuje oprávnění správního orgánu vůči občanovi. Klasickým sporným problémem je to, zda z hlediska povinností státního orgánu tento výraz znamená též „musí být odepřeno“, anebo zda i ve vztahu ke státu jde o oprávnění správního orgánu k volné úvaze („může, ale nemusí být odepřeno“). Zákon o cestovních dokladech z roku 1928 použil termín „smí být“ odepřen, což bylo správním soudem i vědeckou literaturou vykládáno jako „nesmí být vydán“. Stejně je zřejmě třeba vykládat i zákon z roku 1965, když vedle teoretických důvodů pro to svědčí i povaha uváděných důvodů (těžko by mohl např. stát připustit, aby správní orgán podle své úvahy vydání cestovního dokladu odepřel či neodepřel, ačkoliv zamýšlená cesta není v souladu se státními zájmy). Pokud je praxe orgánů československého ministerstva vnitra někdy tolerantní a připouští vydání cestovního dokladu popř. i osobám, které někdy podmínky stanovené zákonem nesplňují, je to třeba považovat někdy za postup spravedlivý, vždy však protizákonný; svědčí to jen o vadnosti právní úpravy a nedostatku záruk zákonného postupu.
cesta do ciziny by nebyla v souladu se státními zájmy;
proti občanovi je vedeno trestní řízení;
jde o občana, který byl odsouzen pro trestný čin a nehledí se na něj, jako by nebyl souzen, popř. odsouzení nebylo zahlazeno;
občan při pobytu v cizině svým jednáním poškodil dobré jméno ČSSR;
z těchto důvodů může být cestovní doklad také odňat nebo jeho platnost omezena; odňat může být však také tehdy, odpadl-li účel cesty, pro který byl vydán.
Při přečtení těchto důvodů přijdou i laikovi v oboru práva na mysl různé pochybnosti: proč nesmí třeba do ciziny občan, který byl odsouzen pro trestný čin spáchaný např. v souvislosti s dopravní nehodou (trestní zákon sám takové omezení nezná), co je to „poškození dobrého jména ČSSR v cizině“ a jak se zjišťuje, jak může být odejmut cestovní doklad proto, že odpadl účel cesty, když právo odepřít vydání dokladu není vůbec s nějakým účelem cesty spojováno, apod. Nejvážnější problémy však přináší pojem „soulad se státními zájmy“: je to totiž pojem velmi neurčitého obsahu a při nedostatku soudní kontroly správy jej lze ve správní praxi vyhledávat zcela libovolně, v každém jednotlivém případě jinak (zvláště když popř. chybí i potřebný vliv zastupitelských sborů a veřejného mínění).
Může tedy povstat námitka: vždyť vlastně občan právní nárok na vydání cestovního dokladu nemá, protože otázku, co je a co není v souladu se státními zájmy, mohou správní orgány vykládat zcela libovolně podle volné úvahy – a volná úvaha za dané situace vylučuje právní nárok.6Absolutní volná úvaha by mohla vést k tomu, že za rozporné se státními zájmy bude označováno cokoliv, protože cokoliv by bylo možno označit za předmět zájmu státu. Ovšem ani volná úvaha nikdy nesmí znamenat libovůli; právní řád i veřejný zájem vytvářejí totiž množství bariér, které prostor pro volné uvažování podstatně omezují (jednou z nejvýznamnějších bariér v tomto smyslu je princip rovných práv a rovných povinností všech občanů – srv. článek 20 odst. 1 Ústavy, z něhož plyne zákaz „měřit dvojím loktem“, jsou-li dány obdobné skutkové okolnosti). Právní a sociálně politická skutečnost tohoto omezení je však orgány státní správy šíře uznávána zpravidla jen tam, kde podléhají soudní kontrole, protože jsou k tomuto uznání právní cestou donucovány. V ČSSR – jak známo – obecná soudní kontrola správy není zavedena (zejména ani v oboru vydávání cestovních dokladů).
Vláda ČSSR si snad této okolnosti byla vědoma a bylo by možné se domnívat, že proto vydala nařízení, jímž se stanoví, ve kterých případech může být vydání cestovního dokladu odepřeno, protože cesta občana do ciziny by nebyla v souladu se státními zájmy (č. 114/1969 Sb. z 8. 10. 1969).
Formulace a nařízení je však značně překvapující. Důvody odepření dokladu jsou zde sice – stejně jako v zákoně – uvedeny taxativně (jiné důvody nesmějí být použity), avšak podivným způsobem.
V první skupině důvodů, pro něž lze vydání cestovního dokladu odepřít, se uvádějí tyto důvody:
– je-li cesta do ciziny v rozporu s ochranou bezpečnosti státu,
– vnitřního pořádku,
– veřejného zdraví nebo
– morálky.
Na první pohled je zřejmé, že zde byly téměř doslova převzaty důvody, které jsou jako důvody jedině přípustné uvedeny v paktu (snad se to stalo i proto, že ČSSR pakt podepsala již 7. 10. 1968 a mělo být proto dáno najevo, že je v legislativní praxi respektován).
Budeme předběžně předpokládat, že tato úprava byla míněna vážně a že uvedené důvody mají být podle úmyslu vlády skutečně konkrétními důvody, z nichž lze vydání cestovního dokladu odepřít. Rozborem pak dojdeme k těmto závěrům:
1. Jde sice v zásadě o důvody uznané paktem, vláda si však patrně nepovšimla, že podle Paktu musí být konkrétní důvody stanoveny zákonem a musí být v souladu s ostatními právy Paktem uznávanými. O tom vládní nařízení nic nepraví.
2. Vládní nařízení uvádí, že cesta do ciziny není v souladu se státními zájmy, je-li v rozporu s ochranou bezpečnosti státu, vnitřního pořádku, veřejného zdraví nebo morálky, tj. pojímá vše tak, že všechna omezení, která pakt uznává jako přípustná, jsou motivována ochranou státních zájmů; protože však zákon o cestovních dokladech uvádí vedle nesouhlasu se státními zájmy ještě několik dalších důvodů, které umožňují odepření cestovního dokladu, a protože samo vládní nařízení vedle uvedených důvodů uvádí ještě 6 okolností dalších (které zakládají také rozpor se státními zájmy), stanoví vládní nařízení vlastně něco, co je ve vnitřním rozporu, reglementuje tedy nesmysl (v takových případech se mluví o „legislativním potratu“). Podle vládního nařízení existují totiž cesty, které nejsou v rozporu s ochranou bezpečnosti státu, vnitřního pořádku, veřejného zdraví nebo morálky, přesto však jsou v rozporu se státními zájmy ve smyslu ustanovení 4 odst. 1 písmeno a) zákona o cestovních dokladech anebo s dalšími zájmy chráněnými tímto zákonem (tj. v případech, kdy je proti občanovi vedeno trestní řízení atd.). Z toho je jasné, že nařízení je v zásadním nesouladu s paktem, a jak dále uvidíme, i se zákonem o cestovních dokladech.
3. Protože nařízení neuvádí, že tyto důvody musí být konkrétně stanoveny nějakým zákonem, dává orgánům ministerstva vnitra pole ke zdánlivě volné úvaze o tom, jaké konkrétní okolnosti zakládají u jednotlivých občanů rozpor jejich zamýšlené cesty do ciziny se zájmy ochrany bezpečnosti státu, vnitřního pořádku, veřejného zdraví nebo morálky. Může to být vlastně cokoliv. Holohlavý by v cizině dělal ostudu našemu zdravotnictví a kosmetickému průmyslu, krátkozraký by tam ohrožoval dopravu, ten, kdo nezdraví funkcionáře, by se v cizině mohl chovat neslušně, leckoho by mohl „morálně“ nebo dokonce i fyzicky ohrozit přístup k produktům nebo zařízením služeb v oboru uspokojování sexuálních potřeb atd.). K tomu lze dodat snad jen to, že právě zde se nejvýrazněji projevuje tendence soustředit u orgánů ministerstva vnitra maximální pravomoc ke „všeobecné péči o občana“ a z řízení o vydání cestovního dokladu vytvořit nástroj komplexního hodnocení občana, v němž jsou nakonec rozhodující okolnosti, které nemají s důvody přípustnými podle zákona a Paktu věcně co dělat.
Bylo již uvedeno, že předpisy o cestovních dokladech nerozlišují mezi krátkodobým pobytem v cizině (cestování, návštěva apod.) a pobytem dlouhodobým, resp. trvalým (přestěhování, resp. vystěhování do ciziny). Formálně se má řídit vydávání cestovních dokladů pro oba druhy pobytu stejnými zásadami; ve skutečnosti je však tomu jinak. U mnoha občanů totiž – podle praxe správních orgánů – „státní zájem“ nebrání krátkodobým cestám do ciziny, brání však vyhovět jejich žádosti o vydání cestovní doložky opravňující k trvalému pobytu v cizině (vystěhování); o povaze tohoto státního zájmu nebývá občanům při zamítnutí jejich žádosti oficiálně nic konkrétního sděleno – nanejvýš je jim naznačeno, že není v zájmu státu, aby se vystěhovali lidé určité kvalifikace, určitého věku apod., uvádějí se tedy důvody, které nemají absolutně žádnou oporu nejen v Paktu, ale ani v zákoně o cestovních dokladech a prováděcím vládním nařízení; správní orgány mohou ovšem bez potíží tvrdit, že jde o „ochranu bezpečnosti státu“ apod.
4. Zákon o cestovních dokladech vládu vůbec nezmocnil k vydání prováděcího nařízení, uvedené nařízení má proto z hlediska ústavnosti a zákonnosti pochybnou hodnotu (srv. článek 79 ústavního zákona č. 143/1969 Sb. v platném znění), přesto je však pro nižší státní orgány závazné. Protože jde o prováděcí předpis, musí se pohybovat v intencích zákona a pojem „státní zájem“ proto nesmí vykládat jinak (např. šíře), než jak jej přímo či nepřímo vymezil zákonodárce. Porovnáme-li důvody odepření cestovního dokladu, které taxativně stanoví zákon, s tím, jak pojem „státní zájem“ vykládá vládní nařízení, můžeme jednoznačně konstatovat, že nařízení první skupinou uváděných důvodů tento pojem vlastně vůbec nevymezilo.
Po provedeném rozboru bychom chtěli věřit, že takového stavu vláda přece jen snad nemínila dosáhnout a že snad jde o pouhou formulační chybu. Tento rébus by však mohl vyřešit jen ústavní soud, který podle ústavních předpisů z roku 1968 měl být zřízen, dosud však zřízen nebyl; občané zůstávají v nejistotě, kterou mění v „jistotu“ teprve praxe správních orgánů.
Jděme však dále. Vládní nařízení totiž vedle uvedené první skupiny stanoví 6 dalších okolností, které sice nepatří k důvodům uznaným paktem (výslovně jsou uváděny „navíc“), zakládají však přece podle názoru vlády rozpor zamýšlené cesty do ciziny se státními zájmy. Jsou to tyto okolnosti:
a) jde o cestu do státu, se kterým ČSSR neudržuje diplomatické styky;
b) má jít o návštěvu státního občana ČSSR, který se zdržuje v cizině bez povolení československých úřadů;
c) žadatelem je občan, proti kterému je veden výkon rozhodnutí (tj. exekuce) pro neplnění vyživovací povinnosti nebo neplnění finančních závazků vůči státu nebo socialistické organizaci;
d) žadatelem je občan, jehož jednání nasvědčuje tomu, že hodlá zůstat v cizině po uplynutí doby povolené k pobytu v cizině;
e) cesta není devizově kryta;
f) jde o cestu, ke které žadatel neobdržel příslib deviz, s výjimkou cest za příbuznými v pokolení přímém, sourozenci a manžely, nejde-li o případ uvedený pod písmenem a) až d).
U většiny těchto okolností lze mít vážné pochybnosti, zda jsou v souladu alespoň se zákonem o cestovních dokladech. Podle celkové úpravy provedené ustanovením § 4 tohoto zákona možno totiž soudit, že kdyby byl zákonodárce tyto okolnosti považoval za překážku vydání cestovního dokladu, byl by to přímo v zákoně uvedl.7Zákonodárce totiž okolnost, že cesta nebyla v souladu se státními zájmy, staví do jedné řady s okolnostmi, že proti občanu je vedeno trestní řízení, že byl odsouzen pro trestný čin a že v cizině poškodil dobré jméno republiky. Tři poslední okolnosti tedy nezakládají rozpor se státním zájmem ve smyslu zákona, z čehož vyplývá, že pojem „státní zájem“ ve smyslu zákona musí být vykládán velmi úzce. Nařízení tedy zcela zřejmě překročilo meze vytyčené zákonem a zavedlo úpravu, která nestojí „pod zákonem“, jak československé ústavní předpisy vyžadují, ale zcela samostatně vedle zákona: obchází tedy výlučnou pravomoc Federálního shromáždění jakožto nejvyššího zastupitelského sboru ČSSR.8Úpravu všech práv a povinností občanů zakotvených v Ústavě lze provést jen zákony. Odpovídá to obecně uznávanému pravidlu, že v těchto věcech je dána výlučná zákonodárná kompetence. (Zpráva ústavně právního výboru NS ČSSR z 9. 6. 1966 o rozboru platných zákonů a úkolech NS při zdokonalování právního řádu, NS ČSSR, 1066, tisk č. 84, s. 4.) V některých případech se zákonodárná cesta skutečně používá. Zákon č. 102/1971 Sb. o ochraně státního tajemství např. výslovně stanoví (§§ 12, 14 a 15), že lze odepřít vydání cestovního dokladu osobám, které se seznamují nebo seznamovaly se státním tajemstvím; v tomto případě jde o typický „státní zájem“, který nepochybně již dříve chránil zákon o cestovních dokladech a který může sloužit jako měřítko pro výklad tohoto pojmu ve smyslu předpisů o cestovních dokladech.
Věcně polemizovat by bylo možno se všemi uváděnými důvody, zastavíme se však jen u otázky tzv. devizového krytí cesty, resp. příslibu deviz. Velmi sporné už je to, zda zajištění finančních prostředků na cestu má vůbec nějakou věcnou souvislost s problematikou vydávání cestovních dokladů (ostatně ani zákon o cestovních dokladech, ani devizový zákon o tom nic nestanoví). Ještě problematičtější je však způsob, jak se o přidělování devizových prostředků občanům rozhoduje (valuty nelze v zásadě volně kupovat).
Čs. občan se zpravidla koncem nebo počátkem roku ze zprávy v denním tisku dozví asi toto: Státní banka přijímá žádosti o devizový příslib na soukromé cesty do kapitalistických států (popř. i do Jugoslávie aj.) u svých poboček příslušných podle místa bydliště žadatele, a to nejpozději do určeného data. Žádosti se podávají na předepsaných tiskopisech a musí být opatřeny potvrzením zaměstnavatele, školy, společenské organizace, příslušným národním výborem apod., že souhlasí s cestou žadatele do kapitalistického státu a doporučuje kladné vyřízení žádosti. Banka vyrozumí žadatele pouze o kladném vyřízení žádosti, a to zasláním devizového příslibu do určitého data. Případné dotazy a reklamace vyřizují pouze pobočky banky, u nichž byly žádosti podány. Způsob rozhodování banky není upraven žádnými právními předpisy; neplatí zde ani elementární procesní zásady, důvody zamítavého stanoviska nejsou sdělovány, možnost odvolání neexistuje. Kromě toho je rozhodnutí banky podmíněno předchozím kladným „rozhodnutím“ zaměstnavatele atd., u něhož je tomu stejně: neexistuje právní úprava postupu, panuje úplná libovůle, možnost opravného prostředku není dána. Na výsledcích těchto „řízení“ přitom závisí nejenom poskytnutí devizového příslibu, ale vůbec vydání cestovního dokladu. Dalšího komentáře zjevně není třeba.
Když jsme se takto prokousali onou oblastí, pro niž by bylo nejpřípadnější starobylé označení „hic sunt leones“, mohli bychom si myslet, že aspoň zhruba víme, jak na tom jsme. To by však byl velký omyl: je tu totiž ještě vyhláška Ministerstva vnitra ČSSR a ministerstva zahraničních věcí z 13. 4. 1970 č. 44/1970 Sb., kterou se provádí zákon o cestovních dokladech. Podle zmocňovacího usnesení zákona o cestovních dokladech by tato vyhláška měla stanovit zejména druhy cestovních dokladů, dobu a územní rozsah jejich platnosti a způsob podávání žádosti o jejich vydání; ve skutečnosti jde vyhláška mnohem dále, protože – v rozporu se zákonem – stanoví další podstatná omezení. Zmíníme se alespoň o dvou z nich:
V ustanovení § 10 vyhláška uvádí, že k žádosti o vydání cestovního dokladu a udělení výjezdní doložky je nutno předložit mimo jiné:
– potvrzení o souhlasu9Dřívější předpisy z roku 1965 požadovaly pouze vyjádření závodního výboru ROH a vedoucího organizace, popř. MNV. vedoucího nebo jím zmocněného zástupce organizace, u níž je občan v pracovním nebo služebním poměru;
– potvrzení o souhlasu ředitele školy nebo pověřeného akademického funkcionáře vysoké školy, studuje-li občan střední nebo vysokou školu;
– potvrzení o souhlasu NV příslušného podle místa trvalého pobytu, není-li občan v pracovním či služebním poměru.
Je tedy zřejmé, že nezíská-li občan tento souhlas, nemůže žádost o vydání cestovního dokladu předepsaným způsobem doložit a nemůže mu tedy být vyhověno. Vedoucí organizace, ředitel školy, popř. MNV vlastně rozhodují v prvém stupni o tom, zda cestovní doklad bude, či nebude vydán (de facto již podruhé – poprvé tomu ev. bylo v řízení o poskytnutí devizového příslibu).
– vydání cestovního dokladu je zcela soukromou věcí občana, která nijak nesouvisí s pracovním či studijním poměrem;
– Zákoník práce, školské předpisy ani předpisy národních výborů rozhodování o těchto otázkách vůbec neupravují, není stanoven žádný postup při rozhodování, neexistují opravné prostředky atd.;
– negativní stanovisko vedoucího organizace atd. může být motivováno prakticky jakýmikoliv důvody: všechny předchozí úvahy o právních omezeních cestování do ciziny tedy ztrácejí jakýkoliv smysl.
Podle ustanovení § 10 odst. 2 citované vyhlášky může orgán přijímající žádost o vydání cestovního dokladu nebo o udělení výjezdní doložky10Vyhláška sice uvádí, že cestovním dokladem je v prvé řadě „cestovní pas… opatřený příslušnou výjezdní doložkou“, v tomto i v řadě dalších ustanovení však výslovně rozlišuje mezi cestovním dokladem a výjezdní doložkou. Dává tak explicitně najevo, že výjezdní doložka není cestovním dokladem: pak je ovšem vyhláška i v tomto směru nelegální, protože zákon o cestovních dokladech pojem „výjezdní doložka“ vůbec nezná a pro zavedení tohoto dokladu nedává žádné oprávnění. požadovat dokonce předložení ještě dalších dokladů, které jsou podle jeho úvahy nutné k rozhodnutí o žádosti. Praxe se chová, jako by dosud platily předpisy z doby před rokem 1965, a vyžaduje s odkazem na toto ustanovení od občanů, kteří se chtějí vystěhovat, tzv. renunciační prohlášení,11Srv. dřívější výslovnou úpravu tohoto prohlášení (příl. k vyhlášce č. 2/1952 Úředního listu, kterou se vydávají podrobnější předpisy k zákonu o cestovních pasech, ve znění článku II – bod A/d vyhlášky č. 114/1956 Úředního listu). kterým tito občané přenechávají československému státu veškerý svůj majetek, kterého by nabyli až do dne vystěhování, vzdávají se veškerých nároků vůči československému státu, zejména i ev. nároku na důchod z prostředků sociálního zabezpečení atd. Tento postup, který přirozeně nemá oporu v žádném zákoně, je tak zjevně nelegální, že k tomu není třeba nic dodávat.
V této souvislosti stojí za zmínku, že při „vycestování za účelem vystěhování nebo trvalého pobytu mimo území ČSSR“12Předpisy o cestovních dokladech s vystěhovalectvím formálně vůbec nepočítají a de iure také neexistuje žádný „vystěhovalecký pas“. Všechno se řídí onou – po právní stránce tak problematickou – výjezdní doložkou, v níž se stanoví, jak dlouho může občan v cizině pobývat atd. se podle předpisů o správních poplatcích (vyhláška č. 162/1976 Sb.) platí správní poplatek
– za „vydání povolení k vycestování“ (podle dikce vyhlášky o správních poplatcích) ve výši až do 10 000 Kčs);
– za ev. propuštění ze státního svazku až 12 500 Kčs;
– za povolení k vývozu vystěhovaných svršků až ve výši 1000 % (jednoho tisíce procent) z jejich ceny, tj. desetinásobku ceny. Podle čeho se řídí stanovení těchto poplatků v individuálních případech, právní předpisy nestanoví (je to věc volné úvahy správních orgánů).
Na závěr je ještě třeba uvést, jak se v pasovém správním řízení postupuje.
Správní řád (zákon č. 71/1967 Sb.), který se i na toto řízení v plném rozsahu vztahuje, ukládá správním orgánům povinnost postupovat v řízení v souladu se zákony a jinými právními předpisy, chránit zájmy státu a společnosti, práva a zájmy občanů a organizací, postupovat v řízení v úzké součinnosti s občany a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit. Rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věcí a řízení má být vedeno tak, aby posilovalo důvěru občanů ve správnost rozhodování, aby rozhodnutí bylo přesvědčivé atd. V odůvodnění rozhodnutí má správní orgán uvést, které skutečnosti byly podkladem rozhodování, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Ve skutečnosti však tzv. pasové orgány Ministerstva vnitra takto zpravidla nepostupují. Zamítá-li se žádost o vydání cestovního dokladu proto, že cesta by údajně nebyla v souladu se státními zájmy, obdrží občan tištěný formulář rozhodnutí, jehož odůvodnění spočívá v pouhém odkazu na příslušné ustanovení zákona; obdobně je tomu i v ostatních případech. Důvody rozhodnutí se tedy vůbec neuvádějí, takže jeho správnost nemůže být účastníkem řízení posouzena. Obdobně se postupuje i při vyřizování případných odvolání. Kontrola těchto rozhodnutí soudem nebo jiným nezávislým orgánem není připuštěna.
Protože tedy důvodem odepření cestovního dokladu může být prakticky cokoliv a občan se tento důvod ani nedozví, pozbývá vlastně celá hmotněprávní úprava jakékoliv ceny.
Občanům je zabráněno vyhnout se procedurám pasového řízení a opustit území republiky bez příslušného povolení; státní hranice je totiž přísně střežena.
Ochranu státních hranic upravuje speciální zákon (č. 65/1951 Sb.), podle něhož může ministr vnitra stanovit, že vstup a pobyt na určité části státu je zakázán nebo dovolen jen na zvláštní povolení (§ 10). Na základě tohoto zmocnění bylo vymezeno tzv. hraniční pásmo, které dlouho zasahovalo poměrně daleko od státní hranice a zahrnovalo i mnohé pohraniční obce: proto byla zavedena i speciální úprava hlášení pobytu v hraničním pásmu (HP), např. v domovní knize musí být zapsána i osoba ubytovaná na jednu noc, k trvalému pobytu je třeba vedle propustky i povolení, které vydávají orgány VB atd.
V roce 1964 byl vydán Statut hraničního pásma, který však byl publikován pouze v neveřejné Sbírce směrnic pro národní výbory a neměl povahu právního předpisu. Podle tohoto statutu rozsah HP stanoví ministr vnitra, obydlené celky obcí a osad se do HP nezahrnují. Vnější hranici HP tvoří státní hranice, vnitřní hranice HP se stanoví v souladu s potřebami ochrany státních hranic přibližně do hloubky 1000 až 3000 m do vnitrozemí, měřeno kolmo od státních hranic (Po roce 1969 bylo HP znovu – oproti dřívějšímu stavu – značně rozšířeno). Uvnitř prostoru HP se ještě rozlišuje jednak prostor mezi vnitřní hranicí HP a trasou ženijně technického zabezpečení, jednak prostor mezi touto trasou a státní hranicí. Vstupovat do HP a zdržovat se v něm je dovoleno jen na základě propustky, kterou vydávají orgány VB. Vstup se povoluje jen z důležitých důvodů (zejména pracovních), v HP v zásadě není dovoleno bydlet ani se zdržovat tam v době od setmění do svítání. Kromě toho zde platí celá řada dalších omezení.
Tímto způsobem, uskutečňovaným sice na základě obecného zákonného zmocnění, avšak formami nikoliv právními (tedy vůči občanům cestou faktických omezení), je státní hranice izolována od vnitrozemí.
Konkrétní střežení HP, resp. státní hranice, je zabezpečováno celým komplexem opatření:
1. Hlavní úkol náleží Pohraniční stráži. Je to ozbrojený sbor podřízený ministru vnitra13Od roku 1956 do roku 1971 byla Pohraniční stráž podřízena ministru národní obrany, čímž mělo být vyjádřeno mj., že její hlavní funkcí již není plnit bezpečnostní úkoly; nyní je znovu podřízena ministru vnitra ČSSR. a složený z „vybraných příslušníků pracujícího lidu“ (základem jsou mladí lidé vykonávající základní vojenskou službu). Příslušníci PS mají stejná práva a stejné povinnosti jako příslušníci vojska, při výkonu pravomoci mají též právní postavení příslušníků SNB (pokud jde o věci ochrany státních hranic, konají též vyhledávání o trestných činech a objasňování přečinů).
Příslušník PS má právo použít zbraně (srv. nařízení č. 70/1961 Sb.), tj. i zbraně střelné, mj. proti osobám, které na území republiky neoprávněně přešly nebo se po území republiky neoprávněně pokoušejí přejít státní hranici a na výstrahu se nezastaví; dále mohou použít zbraně bez výstrahy k zamezení útěku osob zatčených, zadržených nebo nebezpečných pachatelů trestných činů, nelze-li jinak útěku zabránit (bez ohledu na zákonem stanovenou presumpci neviny může být v praxi za nebezpečného pachatele trestného činu považován a limine každý, kdo se bez povolení státu bude snažit překročit státní hranici směrem do ciziny.
2. Při ochraně státních hranic dále „spolupůsobí“ SNB,14Ustanovení § 4 písm. ch) zákona č. 40/1974 Sb., o Sboru národní bezpečnosti. v případě potřeby i příslušníci Lidových milicí (ozbrojených útvarů KSČ),15Vyháška č. 67/1977 Sb. dále v roce 1947 nově zřízený Sbor ozbrojené ochrany železnic,16Ustanovení §§ 9a, 9b a 9c zákona č. 51/1964 Sb., o drahách, ve znění zákona č. 104/1974 Sb. popř. i v roce 1976 nově zřízený Sbor ozbrojené ochrany letišť,17Ustanovení §§ 29a, 29b a 29c leteckého zákona ve znění vyhlášky č. 127/1976 Sb. jakož i příslušníci celní správy.18Ustanovení § 32 celního zákona č. 44/1974 Sb. Příslušníci všech těchto útvarů mohou za jistých okolností použít též střelné zbraně.
3. Ochrana státních hranic je však podle výslovného ustanovení zákona povinností každého občana. „K zabezpečení ochrany hranic spolupracují orgány Pohraniční stráže s ostatními orgány ministerstva vnitra a dále s územními stranickými (KSČ) a státními orgány; nejdůležitějším obsahem této spolupráce jsou opatření k výchově obyvatelstva k dodržování pravidel režimu hraničního pásma, k uvědomělé pomoci při zajišťování úkolů ochrany státních hranic a opatření směřujících ke zvýšení bezpečnosti a veřejného pořádku v pohraničních obcích přilehlých k hraničnímu pásmu (článek 12 odst. 1 Statutu HP). V tomto smyslu jsou občané – včetně školní mládeže – vedeni k tomu, aby byli bdělí na každém kroku, a každou osobu, která vzbudí např. podezření, že hodlá neoprávněně přejít státní hranici, hned avizovali příslušným orgánům, popř. aby sami bezprostředně zakročili. U některých občanů nachází tento požadavek z psychologicky dobře vysvětlitelných důvodů kladnou odezvu: úspěšné zásahy jsou totiž mnohostranně oceňovány, mj. i udělením zvláštního odznaku Za ochranu hranic ČSSR.
Dobrovolní spolupracovníci ozbrojených sborů jsou organizováni v Pomocné stráži Veřejné bezpečnosti (s jejich účastí na plnění úkolů SNB při zajišťování ochrany státních hranic zákon výslovně počítá)19Ustanovení § 54 zákona č. 40/1974 Sb., vyhláška č. 43/1974 Sb. nebo jako pomocníci Pohraniční stráže.20Vyhláška č. 59/1976 Sb.
4. „Internacionální spolupráce“ zemí RVHP se projevuje i v oblasti ochrany společných státních hranic. Například podle dvojstranných smluv mezi ČSSR a Polskem a s SSSR pohraniční orgány jsou bezodkladně po obdržení hlášení o neoprávněném přechodu státních hranic povinny učinit taková opatření, aby dopadly osobu, která narušila státní hranice.21Srv. článek 17 a násl. smlouvy s Polskem (vyhláška č. 80/1971 Sb.) a článek 22 odst. 3 smlouvy s SSSR (vyhláška č. 87/1974 Sb.). Podle smlouvy s Polskem dokonce platí, že vede-li se bezprostřední stíhání přes státní hranice, může se stíhání orgány jednoho státu na území druhého státu provádět i bez souhlasu orgánů tohoto státu, a to do hloubky až 5 kilometrů, přičemž za jistých okolností může stíhající orgán cizího státu použít i zbraně.
Sankce proti emigrantům bez povolení
Odejde-li občan bez povolení do ciziny nebo zůstane-li bez povolení v cizině, je proti němu použit celý soubor přísných sankcí; různé druhy sankcí jsou používány i proti jeho příbuzným, popř. dalším osobám.
Sankce trestního práva
Od roku 1948 se tzv. neoprávněné opuštění území republiky v ČSSR považuje za trestný čin (dříve pouhý přestupek). Podle nyní platného trestního zákona (úplné znění vyhlášeno pod č. 113/1973 Sb.) se dopouští trestného činu „opuštění republiky“ zvláště ten, kdo bez povolení opustí území republiky (podle judikatury je přitom nerozhodné, zda taková osoba měla na území republiky bydliště anebo zda se na něm zdržovala jen přechodně a zda jde o československého občana).
Československý občan, který bez povolení zůstal v cizině (podle judikatury nejde o čin trvající; je dokonán okamžikem uplynutí doby, po kterou má pachatel jako československý občan povolen pobyt v cizině, pokud má současně úmysl buď vůbec, nebo po delší dobu se nevrátit na území ČSSR).
Skutková podstata tohoto trestného činu je upravena v ustanovení § 109 trestního zákona.
Trestem odnětí svobody na 6 měsíců až 5 let nebo nápravné opatření (z odměny za práci se sráží 10 až 25 % ve prospěch státu) nebo propadnutím majetku, jež lze podle ustanovení § 28 trestního zákona uložit vedle některého z obou trestů ostatních. Za jistých okolností lze uložit i další tresty, zejména ztrátu čestných titulů a vyznamenání a ztrátu vojenské hodnosti.
Stejně jako dokonaný čin je podle československého práva trestný i pouhý pokus nebo dokonce jen tzv. příprava (§§ 8 a 7 trestního zákona).
Příznačná je okolnost, že tento trestný čin je zařazen do oddílu nazvaného „trestné činy proti bezpečnosti republiky“; opuštěním republiky bez povolení atd. se tedy údajně republika vystavuje nebezpečí srovnatelnému např. s nebezpečím plynoucím z vyzvědačství apod. Navzdory tomuto politickému hodnocení se v druhé polovině 60. let začaly silněji ozývat hlasy, požadující zrušení úpravy provedení v ustanovení § 109 trestního zákona (pokud jde o uvedené delikty) a vrácení této problematiky do sféry práva přestupkového, kam svou povahou jedině patří. Do doby než bude provedena potřebná legislativní úprava, požadovala většinou právní teorie i justice za možné a správné řešit situaci jedním z těchto způsobů:
1. Podle ustanovení § 3 odst. 1, 2 trestního zákona trestným činem je pro společnost nebezpečný čin, jehož znaky jsou uvedeny v trestním zákoně; čin, jehož stupeň nebezpečnosti pro společnost je nepatrný, není trestným činem, i když jinak vykazuje znaky trestného činu. Již v roce 1967, zvláště pak ale po podepsání Paktu [o občanských a politických právech] Československou republikou v roce 1968, se z toho vyvozovalo, že občan, který měl jinak podle zákona a podle paktu nárok na vydání cestovního dokladu, se nedopustil trestného činu, jestliže např. bez formálního povolení státního orgánu zůstal v cizině: v takovém případě je totiž společenská nebezpečnost jeho činu tak nepatrná, že může jít nejvýše o přestupek podle zákona č. 60/1961 Sb.22Celkem obecně se uznává, že koná-li někdo něco, k čemu je třeba formálního povolení, toto povolení však nemá, jinak ale splňuje všechny podmínky pro vydání povolení vyžadované, je společenská nebezpečnost jeho chování menší, než kdyby ani tyto podmínky nesplňoval. Například Nejvyšší soud SSR vyslovil: „Sama skutečnost, že osoba řídí motorové vozidlo bez řidičského průkazu, ještě nemusí zakládat porušení důležité povinnosti uložené podle zákona ve smyslu ustanovení § 224 odst. 2 trestního zákona, jestliže má tato osoba jinak technickou zručnost potřebnou k bezpečnému řízení vozidla a ovládá pravidla silničního provozu.“ (Rozhodnutí publikované pod č. 39/1978 Sb. soudních rozhodnutí ve věcech trestních.) V takovém případě by šlo zřejmě o pouhý přestupek.
Podle některých názorů bylo třeba jít ještě dále. Jestliže totiž československé správní orgány omezují v rozporu s Ústavou, paktem a zákonem právo československých občanů kdykoliv opustit svou zemi, nemůže být přiměřená svépomoc, tj. opuštění republiky bez povolení atd., považována za jednání společensky nebezpečné. Trestní zákon v rámci ochrany svobody a lidské důstojnosti totiž stíhá i omezování osobní svobody; tohoto trestného činu se dopouští, kdo jinému bez oprávnění brání užívat osobní svobody (§ 231). Současně však trestní zákon stanoví, že čin jinak trestný, kterým někdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému trestním zákonem, není trestným činem, pokud nebylo možno toto nebezpečí za daných okolností odvrátit jinak, anebo pokud způsobený následek není zřejmě tak závažný nebo ještě závažnější než ten, který hrozil; platnost principu krajní nouze byla tedy uznána i pro sféru vztahů mezi občany a státními orgány.
Od roku 1969 je takovýto přístup k věci v právní vědě i v soudní praxi zcela nemyslitelný.
2. Druhý způsob vycházel z přístupu procesního. Podle ustanovení § 173 odst. 1 písmeno a) trestního řádu (úplné znění vyhlášeno pod č. 148/1973 Sb.) je totiž vyšetřovatel nebo vyhledávací orgán povinen přerušit trestní stíhání, nelze-li pro nepřítomnost obviněného věc náležitě objasnit (za těchto okolností rozhodne o přerušení řízení i soud v rámci předběžného projednávání obžaloby). Vzhledem k povinnosti orgánů činných v trestním řízení zjistit skutečný stav věci, objasnit subjektivní pohnutky a zavinění obviněného, polehčující i přitěžující okolnosti atd., lze mít za to, že i tento postup byl v zásadě správný, protože bez řádného výslechu obviněného nelze tyto okolnosti dobře zjistit. Vzhledem k možnostem výkladu ustanovení § 109 trestního zákona způsoby, které byly vyznačeny shora, ostatně nelze bez dalšího jednoznačně tvrdit, že např. občan, který se dopustil deliktu právě tím, že bez povolení zůstal v cizině, se pobytem v cizině vyhýbá právě trestnímu – a nikoliv jen přestupkovému – řízení.
Také tento postup není od roku 1969 uznáván. Postupuje se naopak podle zvláštního ustanovení o řízení proti uprchlému (tj. proti tomu, kdo se vyhýbá trestnímu řízení mj. pobytem v cizině – ustanovení §§ 302 až 306 trestního řádu). V tomto řízení musí obviněný vždy mít obhájce, který má stejná práva jako obviněný. Všechny písemnosti určené pro obviněného se doručují toliko obhájci. Předvolání k hlavnímu líčení a k veřejnému zasedání se také jen „vhodným způsobem uveřejní“ (v praxi např. vyvěšením na chodbě soudní budovy). Hlavní líčení atd. se pak provede i v nepřítomnosti obžalovaného, a to bez ohledu na to, zda se obviněný o něm dozvěděl. Takto se zřejmě postupuje i v případech, kdy je adresa obviněného v cizině známa a mezinárodní smlouvy o právní pomoci by popř. umožňovaly i jeho výslech v cizině.
Osoba, která se formálně dopustila trestného činu podle § 109 trestního zákona a zdržuje se v cizině, může být trestně stíhána kdykoliv v budoucnosti, jakmile vstoupí na území ČSSR: doba pobytu v cizině se totiž nezapočítává do promlčecí doby, po jejímž uplynutí trestnost činu zaniká (§ 67 trestního zákona). Podobně je tomu s promlčením výkonu trestu v případech, kdy trest již byl uložen (nezapočítává se doba, po kterou „se odsouzený zdržoval neoprávněně v cizině“ – § 68 trestního zákona).
K odstranění anomálie, jakou nepochybně je ustanovení § 109 trestního zákona z hlediska právních řádů civilizovaných zemí a zejména pak i z hlediska paktu, tedy nedošlo. Naopak v souvislosti se zavedením nové kategorie soudně trestaných činů, totiž tzv. přečinů, v roce 1969 byla zavedena i skutková podstata přečinu „proti zájmům socialistické společnosti v oblasti styku s cizinou“; tohoto přečinu se dopouští také ten, kdo „závažnějším způsobem poruší předpisy o cestovních dokladech nebo o podmínkách pobytu v cizině, zejména tím, že vyláká cestovní doklad nebo výjezdní doložku na základě nepravdivých nebo neúplných údajů, nebo nedodrží bez závažných důvodů časovou nebo územní platnost cestovního dokladu nebo výjezdní doložky“.23Ustanovení § 5 písm. d) zákona č. 150/1969 Sb., ve znění zákona č. 46/1973 Sb. I v tomto případě je výslovně odlišován cestovní doklad od výjezdní doložky. Do roku 1969 bylo možno takové jednání stíhat jen jako přestupek.24Za přestupek lze uložit napomenutí, veřejnou důtku nebo pokutu do 500 Kčs, za uvedený přečin trest odnětí svobody až na 6 měsíců nebo nápravné opatření nebo peněžitý trest až do výše 5000 Kčs nebo propadnutí věci. Souběžně však lze ještě použít sankcí v oboru správních poplatků.25Správní orgán může správní poplatek dostatečně zvýšit až na dvojnásobek, i když je tedy občan popř. trestán pro přečin, hledí se na inkriminovanou dobu pobytu v cizině z hlediska správních poplatků, jako by prodloužený pobyt byl dodatečně povolen.
Pro srovnání lze uvést, že cizince, který neoprávněně vnikne na území republiky a dopustí se tak trestného činu, možno potrestat pouze odnětím svobody na 6 měsíců až 3 léta (§ 110 trestního zákona). Neoprávněný pobyt na území republiky je pak dokonce pouhým přestupkem (§ 17 odst. 1 písmeno c) zákona č. 60/1961 Sb.). Pro republiku je tedy podle zákonodárce nebezpečnější, jestliže čs. občan zůstane bez povolení v cizině, než když cizinec neoprávněně vnikne na území republiky nebo zde neoprávněně pobývá.
Hned od roku 1948 se s plnou rozhodností prosazuje zásada, že nutno téměř za každou cenu zabránit, aby „emigranti bez povolení“26Pojmu „emigrovat“ užíváme v obecném smyslu „přestěhovat se z jedné země do jiné“ (bez ohledu na motivy a způsob přestěhování). Nedáváme mu tedy v tomto rozboru žádný hodnotící význam. měli na území ČSSR nějaký majetek.
Prvním a základním opatřením je to, že delikventům je ukládán trest propadnutí, tj. konfiskace majetku. Pro toto opatření je typická skutečnost, že jde o delikt politické a nikoliv obecně kriminální nebo dokonce majetkové povahy, a že tedy příčinou uložení tohoto trestu není nabytí konfiskovaného majetku nepoctivým způsobem.
Na tento trest však navazuje řada dalších opatření v občanskoprávní sféře. Jde totiž o to, aby konfiskací byl pokud možno postižen i majetek, jehož vlastnictví emigrant převedl ještě před emigrací na jiného, popř. též další majetek. Tato snaha se projevuje v tendenci prohlašovat právní úkony, učiněné emigrantem třeba i delší dobu před emigrací (kupř. kupní a darovací smlouvy) za neplatné od samého začátku: byla-li totiž smlouva neplatná, zůstal vlastníkem věcí emigrant a majetek podléhá konfiskaci ve prospěch státu; to, co druhý občan – většinou v dobré víře, že smlouva je platná – pozdějšímu emigrantovi zaplatil, by mu ovšem mělo být emigrantem vráceno, tento předpoklad je nereálný, takže „potrestaným“ je vlastně někdo jiný než ten, proti němuž má podle zákona trest směřovat.
Vychází se přitom z ustanovení § 39 Občanského zákoníku, podle něhož „neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází, anebo se příčí zájmům společnosti“. Praxe finančních orgánů státu i civilních soudů byla dlouho taková, že mnozí lidé, kteří určité věci (auta, chaty, rodinné domky, ale i věci drobnější povahy) od pozdějších emigrantů v dobré víře nabyli, je na výzvu finančních orgánů dobrovolně vydávali, protože si byli vědomi bezvýchodnosti svého postavení. Zvláštní roztrpčení však navíc vyvolávala okolnost, že rozhodujícím motivem těchto opatření bývala často snaha různých prominentů získat později tyto věci za levný peníz od státu; vlastníkům, resp. držitelům rodinných domků, kteří je nabyli od pozdějších emigrantů, nebylo např. dovoleno dále v nich bydlet apod. Prakticky se tedy konstruovala notorieta: právní úkony, které emigrant učinil před emigrací, učinil proto, aby obešel zákon a vyhnul se trestu propadnutí majetku (okolnosti konkrétních případů proto ani nebývaly řádně zkoumány).
V roce 1975 věnovalo Ministerstvo spravedlnosti ČSSR této problematice překvapivě realistický, otevřený a kritický (avšak nepublikovaný) dokument. Teprve v témže roce bylo také publikováno několik stanovisek a rozsudků Nejvyššího soudu ČSSR, které však prakticky směřují jen k odstranění nejvážnějších „kosmetických vad“ (je příznačné, že publikovanými rozsudky NS ČSR vesměs zrušil rozsudky nižších soudů, jimiž bylo zjištěno, že o neplatné právní úkony nešlo).27Srv. stanoviska a rozhodnutí publikovaná pod č. 26, 33, 34 a 35 Sbírky soudních rozhodnutí ve věcech občanskoprávních z roku 1975.
Problematické je již samotné východisko úvahy státních orgánů: trest propadnutí majetku není totiž podle ustanovení § 109 trestního zákona trestem obligatorním (může, ale nemusí být uložen); občan ani ostatně nemusí vědět, že se případným setrváváním v cizině dopustí trestného činu, resp. že jeho jednání bude takto posuzováno. Naproti tomu NS ČSR uvádí, že není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli; obcházení zákona obsahem nebo účelem učiněného právního úkonu prý zpravidla znamená, že právní úkon neodporuje sice výslovnému znění zákonného ustanovení, svými důsledky však sleduje tento cíl, aby zákon dodržen nebyl; tak je tomu např. tehdy, kdy převádí svůj majetek na jinou osobu ten, kdo se připravuje ke spáchání trestného činu a snaží se vyhnout trestu za tento trestný čin, kterým by mohl být postižen jeho majetek. Na jiném místě NS ČSR zdůrazňuje, že je třeba zjistit a zhodnotit všechny okolnosti, za nichž k právnímu úkonu došlo. Tento výklad, hluboce narušující právní jistotu v majetkoprávních vztazích, by však mohl získat určité oprávnění jen tehdy, kdyby se pohyboval v rámci vymezeném Ústavou, paktem a dalšími československými právními předpisy, jak o tom byla učiněna zmínka v souvislosti se sankcemi trestního práva, a kdyby vedl ke zjišťování skutečného stavu věci v prvé řadě cestou výslechu všech účastníků právního úkonu, tj. i emigranta. Úzká souvislost trestního a civilního práva i právní politiky na obou těchto úsecích je zde více než zřejmá.
Soudy dále připouštějí tzv. vlastnické žaloby státu podle ustanovení § 132 občanského zákona, ačkoliv ustanovení § 457 Občanského zákoníku o důsledcích neplatnosti smluv je zařazeno v samostatné hlavě nazvané „odpovědnost za neoprávněný majetkový prospěch“. To má ten velmi závažný důsledek, že žaloba může být státem podána kdykoliv a nelze namítat promlčení nároku (nárok na vydání neoprávněného majetkového prospěchu se promlčuje v poměrně krátkých lhůtách, kdežto vlastnické právo se nepromlčuje vůbec). Právní nejistota osob, které od pozdějších emigrantů nabyly nějaké majetkové hodnoty, je tedy časově neomezená. K tomu ještě navíc přistupuje okolnost, že postihováni jsou nejen přímí nabyvatelé věcí od emigrantů, ale i ev. další nabyvatelé, kteří věc získali od přímého nabyvatele v rámci prodeje, darování či dědictví, ačkoliv nezákonnost tohoto postupu by nebylo obtížné prokázat.
Finanční orgány státu jdou však i tak daleko, že namítají neplatnost závětí, v nichž zůstavitel opomíjí dědice v cizině, u něhož došlo později k propadnutí majetku, přičemž důvody neplatnosti jsou spatřovány v obcházení zákona tím, že zůstavitel se snažil závětí dosáhnout, aby majetek nepřipadl dědicům, u nichž může být vysloven trest propadnutí majetku.28Srovnej stanovisko občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu ČSR z 5. 11. 1975, publikované pod č. 34/1976 Sbírky soudních rozhodnutí ve věcech občanskoprávních, odd. 13.
Za neplatné jsou však prohlašovány i jiné právní úkony, jako např. dohody o převodu členských práv a povinností člena stavebního bytového družstva nebo jiného občana (stát má právo, aby mu družstvo vyplatilo členský podíl, který příslušel emigrantovi; občan, který dohodu s emigrantem uzavřel a částku odpovídající členskému podílu zaplatil, smí tuto částku družstvu zaplatit znovu, pokud mu ovšem bude vůbec dovoleno v bytě dále bydlet).29Srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ČSR z 29. 3. 1976, publikovaný pod č. 41/1977 Sbírky soudních rozhodnutí ve věcech občanskoprávních.
Pracovní a sociální věci
V prosinci 1966 schválilo Federální shromáždění zákon „o některých důsledcích neoprávněného pobytu pracovníků v cizině“ (zákon č. 161/1969 Sb.), podle něhož doba zaměstnání či pracovní činnosti v cizině, popř. jiná započitatelná doba strávená v cizině, se započítává pracovníku (družstevníku), který jinak splňuje podmínky zápočtu této doby
– pro určení doby praxe vyžadované ve mzdových předpisech pro výkon funkce nebo pro stanovení výše platu (nyní viz též ustanovení § 103 odst. 4 Zákoníku práce), a
– do doby zaměstnání, rozhodné pro určení dávek nemocenského pojištění a jiného obdobného zabezpečení a pro nárok dávky důchodového zabezpečení a jejich výši,
jen tehdy, jestliže se pracovník nebo družstevník zdržoval mimo území ČSSR s povolením příslušného státního orgánu. Není-li splněna tato podmínka, k době strávené v cizině se nepřihlíží.
Zvláštní zmínky zaslouží i úprava provedená později zákonem o sociálním zabezpečení č. 121/1975 Sb. Podle ní se ve věcech důchodového zabezpečení doba zaměstnání v cizině uznává – z hlediska vzniku nebo výše nároků na důchod – zpravidla jen tehdy, má-li pracující ke dni vzniku nároku na důchod trvalý pobyt na území ČSSR, je československým státním občanem a zdržoval se v cizině s povolením příslušného státního orgánu (§ 10 odst. 2). Dávky sociálního zabezpečení se ostatně do ciziny nevyplácejí a za tu dobu, po kterou se eventuální oprávněný zdržuje v cizině, mu nenáležejí, pokud mezistátní úmluva nestanoví jinak (§ 69). „Emigranti bez povolení“ tedy nedostanou od československého státu starobní či jiný důchod, i když třeba většinu svého života na území tohoto státu pracovali, přenechávali státu „nadhodnotu“ své práce, platili daně a poplatky a i jinak se přičinili o vytvoření hodnot, s nimiž stát hospodaří.
Vzhledem k hromadné emigraci po srpnu 1969 (např. počátkem roku 1970 bylo ještě v ČSSR 5200 opuštěných bytů) byla v roce 1970 vydána zákonná úprava (č. 15/1970 Sb.), podle níž dnem 11. 3. 1970 přímo ze zákona zaniklo právo osobního užívání bytu občana, který se k tomuto dni protiprávně zdržoval mimo území ČSSR. Soudní řízení, jehož je jinak ke zrušení práva užívat byt zapotřebí podle § 184 Občanského zákoníku, nebylo třeba provádět: potvrzení vydané příslušným orgánem ministerstva vnitra bylo dostatečným podkladem k tomu, aby příslušný národní výbor byt vyklidil a přidělil někomu jinému. Občanovi, jehož právo užívat byt takto zaniklo, nebyl národní výbor povinen přidělit náhradní byt ani ubytování. Věci, které se v bytě nacházely, měl národní výbor převzít do úschovy, popř. je prodat a výtěžek uložit do úschovy u státního notářství.
Touto právní úpravou byla tedy občanům vzata možnost namítat v soudním řízení jako „vážný důvod“ neužívání bytu nejen všeobecné poměry, jaké se po 21. 8. 1968 na území ČSSR vytvořily, ale i zvláštní důvody, které se jinak běžně uznávají (např. studium v jiném místě, než kde se nachází byt); žádný důvod „protiprávního pobytu mimo území ČSSR“ tedy zákonodárce neuznal za „vážný důvod“ pro neužívání bytu.
Pojištění je druh služby, kterou na území ČSSR monopolně poskytuje Česká a Slovenská státní pojišťovna. Spočívá v zabezpečení práva na výplatu peněžních prostředků k úhradě potřeb, které vznikají z nahodilých událostí. Má tedy občanům zajišťovat určitou existenční jistotu. Přes zásadně soukromoprávní povahu pojištění se do příslušných předpisů podařilo zamontovat ustanovení, která ve svých důsledcích neznamenají nic jiného než tvrdou sankci za porušení předpisů o cestovních dokladech.
V oboru tzv. pojištění osob (pro případ úrazu, úmrtí apod.) je např. stanoveno, že pojištění se týká pojistných událostí, které nastanou na území ČSSR a při povoleném pobytu mimo její území (ustanovení § 3 vyhlášky č. 49/1964 Sb.). V případě „nedovoleného pobytu“ vzniká tedy kuriózní situace, že pojištění je sice v platnosti, zaplacené pojistné se nevrací, přesto však pojišťovna neposkytne pojistné plnění.
V oboru tzv. zákonného pojištění odpovědnosti za škody způsobené provozem motorových vozidel bylo ke stejnému účelu využito ustanovení o tom, kdy má vozidlo trvalé stanoviště v cizině a kdy na území ČSSR: zákonné pojištění se totiž vztahuje na řidiče a provozovatele motorových vozidel, která mají trvalé stanoviště v cizině, jen pokud jde o jejich odpovědnost za škody způsobené v ČSSR, nikoliv však v cizině.30Ustanovení § 1 odst. 1 vyhlášky č. 123/1974 Sb. pro ČSR (obdoba vyhlášky č. 8 124/1974 Sb. pro SSSR); obdobně tomu bylo i v dřívější úpravě. Účelu je pak dosaženo interním výkladem, podle něhož se za trvalé stanoviště motorového vozidla považuje faktické místo, na němž se vozidlo převážně nachází; není-li toto místo na území ČSSR, lze motorové vozidlo považovat za tuzemské jen v případě, že jeho provozovatel atd. je mimo území ČSSR na základě příslušného povolení československých úřadů a že v dokladech vozidla je jako trvalé stanoviště uvedeno místo, které je na území ČSSR. Jestliže tedy „emigrant bez povolení“ způsobí v cizině provozem svého vozidla škodu jinému, československá pojišťovna za něj škodu neuhradí, i když škoda byla způsobena v období, na něž bylo pojistné vyplaceno.
Mezi devizové tuzemce a devizové cizozemce je podle československých předpisů položena přísná devizově právní bariéra, jejíž nedovolené překročení se velmi přísně trestá a která může být pro osobu označenou za devizového cizozemce v mnoha směrech velmi nevýhodná.31Jenom příkladmo lze uvést, že k placení v tuzemsku devizovým cizozemcům nebo komukoliv v jejich prospěch nebo z jejich majetku, ke vstupu v závazky, za kterých vzniká povinnost peněžního plnění vůči devizovým cizincům anebo k uznání peněžních závazků vůči nim atd. atd. je třeba devizového povolení. Provádět platby do zahraničí a přijímat úhrady ze zahraničí jinak než prostřednictvím devizových bank je v zásadě zakázáno.
Zákon o devizovém hospodářství č. 142/1970 Sb. zachovává status devizového tuzemce jen československým státním občanům, kteří se v zahraničí zdržují se souhlasem příslušných státních orgánů, a jejich rodinným příslušníkům. Prováděcí vyhláška č. 143/1970 Sb. však navíc stanoví, že za devizového tuzemce se nepovažují (tedy devizoví cizozemci jsou) i českoslovenští státní občané, kteří se sice zdržují v zahraničí se souhlasem příslušných státních orgánů, skutkové okolnosti však nasvědčují jejich úmyslu zůstat v zahraničí trvale (není jasné, jak se jiný československý občan o této změně statusu svého spoluobčana může dozvědět a jak jsou vůbec v takových případech zajištěny aspoň elementární podmínky právní jistoty). Totéž platí podle citované vyhlášky pro občany, kteří se vystěhovali na vystěhovalecký pas (viděli jsme ovšem, že podle předpisů o cestovních dokladech žádný takový cestovní doklad neexistuje).
Zákaz odčinění křivd spáchaných československým státem
Zákon o soudní rehabilitaci byl schválen 25. 6. 1968. V jeho preambuli se praví mj.: „Odčinění křivd, k nimž v minulosti došlo porušováním zákonnosti na úseku trestního soudnictví, je základním předpokladem pro obnovení obecné a plné důvěry v socialistickou zákonnost a spravedlnost. Zejména je třeba, aby se urychleně dostalo plné rehabilitace občanům, kteří byli souzeni a potrestáni jako škůdci socialismu, ač se na zájmech socialistické společnosti trestnou činností neprovinili.“
Novela tohoto zákona č. 70/1970 Sb. však stanoví (článek 3 odst. 2): „Soud zamítne v neveřejném zasedání návrh podaný osobou, která se zdržuje bez povolení v cizině, nebo návrh podaný ve prospěch takové osoby.“ Taková osoba tedy nemůže být rehabilitována, i když jsou třeba věcné důvody pro rehabilitaci zcela zřejmé a ačkoliv její nynější chování nemá přirozeně s dřívějším nezákonným trestním rozsudkem nic společného. Avšak nejen to. V další části citovaného ustanovení se totiž stanoví, že na uvedené osoby se nevztahuje obecné ustanovení, podle něhož „jestliže důvod, z něhož soud rozhodl (v rehabilitačním řízení) ve prospěch některého obviněného, prospívá dalšímu obviněnému, rozhodne senát vždy též v jeho prospěch“ (§ 16 odst. 2 rehabilitačního zákona). Prakticky to znamená, že rehabilitace nevinně odsouzených členů skupiny obviněných nemá žádný vliv na postavení toho obviněného člena skupiny, který se v době rehabilitačního řízení bez povolení zdržuje v cizině; dřívější nezákonný rozsudek zůstává vůči němu v platnosti.
Státní občanství (příslušnost) jakožto stav (status civitatis) je skutkovou podstatou, jež je (vedle jiných okolností) předpokladem vzniku řady různých práv a povinností. Jde o instituci významnou z hlediska práva vnitrostátního i mezinárodního.
Proto Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948 stanovila (článek 15), že každý má právo na státní příslušnost a že nikdo nesmí být svévolně zbaven své státní příslušnosti ani práva svou státní příslušnost změnit. Za „svévolné“ odnětí státního občanství je nutno považovat především případy, kdy nebylo prokázáno, že občan závažně porušil povinnost věrnosti ke státu (ke státu jakožto organizovanému lidskému společenství, nikoli tedy jen k určité aktuální vládě, k vládnoucí politické straně apod.).
Odnětí státního občanství jakožto jednostranné opatření státu bylo na území dnešní ČSSR zavedeno teprve v roce 1939, a to jednak v tehdejší Slovenské republice, jednak na území tzv. Protektorátu Čechy a Morava. Tyto předpisy, vycházející z fašistického pojetí vztahu mezi občanem a státem (důvodem odnětí byla např. emigrace do ciziny z politických důvodů, okolnost, že občan na výzvu se nevrátil atd.), přirozeně ihned v roce 1945 pozbyly účinnosti.
Po roce 1948 však bylo odnětí občanství znovu zavedeno. Podle dnešní právní úpravy může ministerstvo vnitra odejmout státní občanství již z toho pouhého důvodu, že
– občan nezákonně opustil ČSSR a zdržuje se v cizině;
– občan se zdržuje v cizině a nevrátí se do vlasti do stanovené lhůty;
– občan se zdržuje v cizině nepřetržitě po dobu 5 let bez platného československého cestovního dokladu, opravňujícího k pobytu v cizině.32Ustanovení § 7 zákona č. 194/1949 Sb. (v platném znění); ustanovení § 15 zákona SNR č. 206/1968 Sb.; ustanovení § 14a zákona ČNR č. 39/1969 Sb. ve znění zákonných opatření předsedy ČNR č. 124/1969 Sb., schváleného usnesením ČNR č. 137/1969 Sb.
Vedle toho je ovšem dána celá řada dalších důvodů odnětí občanství (např. že občan, který se zdržuje v cizině – třeba i zcela legálně – „svými činy poškozuje důležité zájmy ČSSR“).
Odnětí občanství je přirozeně aktem, který se realizuje na rozdíl od propuštění ze státního svazku proti vůli občana, jehož se týká (má také jiné faktické a právní důsledky).
Osoba, které bylo státní občanství jednostranně odejmuto, často nemá jinou státní příslušnost a stává se tzv. bezdomovcem, tedy osobou, k níž nemá žádný stát specifické povinnosti, vyplývající ze státního občanství. Z toho pak plynou i závažné problémy v oboru mezinárodního práva (na mezinárodním fóru byla již přijata řada dokumentů směřujících k tomu, aby vzniku bezdomovectví bylo zabráněno; má se to stát zejména přijetím zásady, že ztráta dosavadního občanství nastává pouze tehdy, nabývá-li dotčená osoba současně jiné státní občanství – československé zákony však tuto zásadu neuznávají).
Zákaz návratu emigranta do vlasti
Již Všeobecná deklarace lidských práv (1948) vyslovila zásadu, že každý má právo vrátit se do své země (článek 13 odst. 2). Pakt tuto zásadu precizuje slovy: „Nikdo nesmí být svévolně zbaven práva vstoupit do své vlastní země.“ (Článek 12 odst. 4)
Právo návratu do vlasti je jedním ze základních práv souvisejících se státním občanstvím; považuje se proto většinou za pojmově nemožné, aby někomu nebyl dovolen návrat do státu, jehož je občanem (nutno poznamenat, že československý právní řád – na rozdíl od práva některých jiných států – nezná penální opatření typu vypovězení československého občana za hranice československého státu; československé státní občanství také nelze odejmout občanu, který se zdržuje na území ČSSR a není současně občanem i jiného státu).
Přesto vláda ČSSR ve směrnicích o úpravě právních vztahů ČSSR k občanům, kteří se zdržují v cizině bez povolení československých úřadů, jež schválila svým usnesením č. 58 z 16. 3. 197733Tyto směrnice, které velmi závažně modifikují, popř. interpretují právní předpisy o cestovních dokladech a o státním občanství, však samy právním předpisem nejsou a nebyly ani publikovány v obecně přístupné Sbírce zákonů, nýbrž jen v neveřejném Úředním věstníku pod č. 4/1977. výslovně stanoví (článek 13 odst. 1): „Československému občanu, který ani po 5 letech nedovoleného pobytu v cizině neprojeví zájem o uspořádání svých vztahů k ČSSR ve smyslu těchto směrnic, se vstup na území ČSSR nepovoluje.“
Tytéž směrnice pak dále stanoví, že pro osoby, které byly propuštěny ze státního svazku, je možnost vstupu a pobytu na území ČSSR omezena a že osobám, jimž bylo státní občanství odňato, se vstup a pobyt na území ČSSR vůbec nepovoluje (článek 7 a 11).
Postih příbuzných emigranta
Všechny kádrové a podobné dotazníky (předkládané k vyplnění pracovníkům zaměstnavatelskými organizacemi atd.) obsahují obligatorní rubriku, v níž je třeba uvést, zda občan má nějaké (i vzdálené) příbuzné v zahraničí a zda s někým (třeba i s osobami pouze známými) v zahraničí udržuje styky (totéž je třeba uvést o manželovi, resp. manželce apod.). Jde o okolnost, která má de facto (nikoliv de iure) mimořádný význam pro posouzení „kádrového profilu“ občana (např. v zaměstnání, při přijímání do škol, rozhodování o vydání cestovních dokladů apod.).
Viděli jsme již, že v souladu se státním zájmem není cesta k návštěvě občana ČSSR, který se zdržuje v cizině bez povolení československých úřadů (§ 1 písmeno b) vládní nařízení č. 114/1969 Sb.)
Citovaná směrnice vlády ČSSR z roku 1977 pak např. výslovně stanoví:
– Československým občanům lze povolit cesty za osobami propuštěnými ze státního svazku, jestliže splňují podmínky pro povolování cest do kapitalistických států (článek 5). Jaké jsou tyto „podmínky“, žádný právní předpis nestanoví.
– Československému občanovi lze povolit cesty za osobami propuštěnými ze státního svazku, jestliže splňují uvedené podmínky, a to až po uplynutí 5 let od počátku nedovoleného pobytu těchto osob v cizině (článek 8).
– Československým občanům, kteří udržují styky s osobami, kterým bylo ve smyslu citovaných směrnic odňato československé státní občanství, se cesty do ciziny nepovolují (článek 12 odst. 1). Není rozhodující, že jde třeba o nejbližší příbuzné a jaká je povaha těchto styků; nepovolují se cesty do ciziny vůbec, tedy ani do zemí RVHP.
– Československým občanům se cesty za osobou, která neprojevila zájem o uspořádání svých vztahů k ČSSR, vůbec nepovolují (článek 13 odst. 2). Nutno ovšem podotknout, že „cestou za osobou“ se v praxi státních orgánů zpravidla rozumí cesta na Západ vůbec.
– Nezletilým občanům (tj. do věku 18 let) žijícím v ČSSR, jejichž rodiče zůstali v cizině bez povolení, nebylo jim odňato státní občanství, ale neupravili si vztah k československému státu ve smyslu citovaných směrnic, se cesty za rodiči zcela výjimečně povolují v případech úmrtí nebo vážných onemocnění rodinných příslušníků nebo jiných, zvláštního zřetele hodných skutečností (článek 15 odst. 2). Pokud bylo rodičům odejmuto státní občanství, nebude tedy ani nezletilým dětem povolena cesta za rodiči v žádném případě.
– Vystěhování nezletilých občanů za jejich rodiči, kterým nebyl povolen trvalý pobyt v cizině nebo kterým bylo odňato státní občanství, se povoluje jen zcela výjimečně (článek 15 odst. 3).
Z tohoto právního rozboru plyne nutnost legislativních úprav, zrušení předpisů omezujících právo československých občanů cestovat do zahraničí a potřeba právní ochrany občanů před libovůlí mocenských orgánů.
In:Informace o Chartě 77, roč. 2 (1979), č. 4, s. 3–4, pouze stručné resumé přílohy
Listy, roč. 9 (1979), č. 4, s. 27–40 (s nekrácenou přílohou)
Charta 77 (1977–1989), s. 225 (bez přílohy);
ÚSD, sb. RFE, pol. blok: M. Schulz: O svobodě cestování, S-661 (28. března 1979)
K. Jezdinský, S-674 (10. dubna 1979), J. Jedlička, S-761 (6. července 1979), S. Volný, S-764 (9. července 1979)
Zpravodaj Čechů a Slováků ve Švýcarsku, roč. 12 (1979), č. 5, s. 5/6
Palach Press Limited, č. 11 (srpen 1979), s. 3–4.
1. Srv. Úmluvu o otroctví (v ČSSR publikována pod č. 165/1930 Sb. a článkem 8 odst. 1 Mezinárodního paktu občanských a politických právech.
Srv. článek 8 odst. 2 Mezinárodního o občanských a politických právech.
2. Srv. článek 8 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
3. Tento rozbor se netýká problematiky
a) povolování vstupu československým občanům na území cizích států (je věcí vnitřních právních úprav jednotlivých států, popř. mezinárodních smluv o vydávání cestovních víz, bezvízovém styku atd.),
b) vstupu a pobytu cizích státních občanů na území ČSSR (srovn. československý zákon č. 68/1965 Sb. a příslušné mezinárodní smlouvy).
4. Povolení vojenské správy potřebují k cestování do ciziny zejména osoby, které podléhají branné povinnosti a nesplnily ještě pravidelnou odvodní povinnost, odvedenci, vojáci v činné službě nebo na trvalé dovolené a vojáci v záloze, kteří jsou ještě povinni vojenským cvičením; k vystěhování potřebují povolení vojenské správy muži podléhající branné povinnosti a ženy, které jsou vojákyněmi nebo které podléhají odvodní a služební povinnosti (ustanovení § 55 branného zákona ve znění vyhlášeném pod č. 121/1978 Sb., ustanovení §§ 56 až 59 vl. nař. č. 21/1958).
5. Výčet těchto důvodů je taxativní (úplný), z jiných důvodů nesmí být vydání cestovního dokladu odepřeno; v tomto smyslu a v těchto mezích mají tedy českoslovenští občané na vydání cestovního dokladu právní nárok. Výraz „může být odepřeno“ tu vyjadřuje oprávnění správního orgánu vůči občanovi. Klasickým sporným problémem je to, zda z hlediska povinností státního orgánu tento výraz znamená též „musí být odepřeno“, anebo zda i ve vztahu ke státu jde o oprávnění správního orgánu k volné úvaze („může, ale nemusí být odepřeno“). Zákon o cestovních dokladech z roku 1928 použil termín „smí být“ odepřen, což bylo správním soudem i vědeckou literaturou vykládáno jako „nesmí být vydán“. Stejně je zřejmě třeba vykládat i zákon z roku 1965, když vedle teoretických důvodů pro to svědčí i povaha uváděných důvodů (těžko by mohl např. stát připustit, aby správní orgán podle své úvahy vydání cestovního dokladu odepřel či neodepřel, ačkoliv zamýšlená cesta není v souladu se státními zájmy). Pokud je praxe orgánů československého ministerstva vnitra někdy tolerantní a připouští vydání cestovního dokladu popř. i osobám, které někdy podmínky stanovené zákonem nesplňují, je to třeba považovat někdy za postup spravedlivý, vždy však protizákonný; svědčí to jen o vadnosti právní úpravy a nedostatku záruk zákonného postupu.
6. Absolutní volná úvaha by mohla vést k tomu, že za rozporné se státními zájmy bude označováno cokoliv, protože cokoliv by bylo možno označit za předmět zájmu státu. Ovšem ani volná úvaha nikdy nesmí znamenat libovůli; právní řád i veřejný zájem vytvářejí totiž množství bariér, které prostor pro volné uvažování podstatně omezují (jednou z nejvýznamnějších bariér v tomto smyslu je princip rovných práv a rovných povinností všech občanů – srv. článek 20 odst. 1 Ústavy, z něhož plyne zákaz „měřit dvojím loktem“, jsou-li dány obdobné skutkové okolnosti). Právní a sociálně politická skutečnost tohoto omezení je však orgány státní správy šíře uznávána zpravidla jen tam, kde podléhají soudní kontrole, protože jsou k tomuto uznání právní cestou donucovány. V ČSSR – jak známo – obecná soudní kontrola správy není zavedena (zejména ani v oboru vydávání cestovních dokladů).
7. Zákonodárce totiž okolnost, že cesta nebyla v souladu se státními zájmy, staví do jedné řady s okolnostmi, že proti občanu je vedeno trestní řízení, že byl odsouzen pro trestný čin a že v cizině poškodil dobré jméno republiky. Tři poslední okolnosti tedy nezakládají rozpor se státním zájmem ve smyslu zákona, z čehož vyplývá, že pojem „státní zájem“ ve smyslu zákona musí být vykládán velmi úzce.
8. Úpravu všech práv a povinností občanů zakotvených v Ústavě lze provést jen zákony. Odpovídá to obecně uznávanému pravidlu, že v těchto věcech je dána výlučná zákonodárná kompetence. (Zpráva ústavně právního výboru NS ČSSR z 9. 6. 1966 o rozboru platných zákonů a úkolech NS při zdokonalování právního řádu, NS ČSSR, 1066, tisk č. 84, s. 4.) V některých případech se zákonodárná cesta skutečně používá. Zákon č. 102/1971 Sb. o ochraně státního tajemství např. výslovně stanoví (§§ 12, 14 a 15), že lze odepřít vydání cestovního dokladu osobám, které se seznamují nebo seznamovaly se státním tajemstvím; v tomto případě jde o typický „státní zájem“, který nepochybně již dříve chránil zákon o cestovních dokladech a který může sloužit jako měřítko pro výklad tohoto pojmu ve smyslu předpisů o cestovních dokladech.
9. Dřívější předpisy z roku 1965 požadovaly pouze vyjádření závodního výboru ROH a vedoucího organizace, popř. MNV.
10. Vyhláška sice uvádí, že cestovním dokladem je v prvé řadě „cestovní pas… opatřený příslušnou výjezdní doložkou“, v tomto i v řadě dalších ustanovení však výslovně rozlišuje mezi cestovním dokladem a výjezdní doložkou. Dává tak explicitně najevo, že výjezdní doložka není cestovním dokladem: pak je ovšem vyhláška i v tomto směru nelegální, protože zákon o cestovních dokladech pojem „výjezdní doložka“ vůbec nezná a pro zavedení tohoto dokladu nedává žádné oprávnění.
11. Srv. dřívější výslovnou úpravu tohoto prohlášení (příl. k vyhlášce č. 2/1952 Úředního listu, kterou se vydávají podrobnější předpisy k zákonu o cestovních pasech, ve znění článku II – bod A/d vyhlášky č. 114/1956 Úředního listu).
12. Předpisy o cestovních dokladech s vystěhovalectvím formálně vůbec nepočítají a de iure také neexistuje žádný „vystěhovalecký pas“. Všechno se řídí onou – po právní stránce tak problematickou – výjezdní doložkou, v níž se stanoví, jak dlouho může občan v cizině pobývat atd.
13. Od roku 1956 do roku 1971 byla Pohraniční stráž podřízena ministru národní obrany, čímž mělo být vyjádřeno mj., že její hlavní funkcí již není plnit bezpečnostní úkoly; nyní je znovu podřízena ministru vnitra ČSSR.
14. Ustanovení § 4 písm. ch) zákona č. 40/1974 Sb., o Sboru národní bezpečnosti.
15. Vyháška č. 67/1977 Sb.
16. Ustanovení §§ 9a, 9b a 9c zákona č. 51/1964 Sb., o drahách, ve znění zákona č. 104/1974 Sb.
17. Ustanovení §§ 29a, 29b a 29c leteckého zákona ve znění vyhlášky č. 127/1976 Sb.
18. Ustanovení § 32 celního zákona č. 44/1974 Sb.
19. Ustanovení § 54 zákona č. 40/1974 Sb., vyhláška č. 43/1974 Sb.
20. Vyhláška č. 59/1976 Sb.
21. Srv. článek 17 a násl. smlouvy s Polskem (vyhláška č. 80/1971 Sb.) a článek 22 odst. 3 smlouvy s SSSR (vyhláška č. 87/1974 Sb.).
22. Celkem obecně se uznává, že koná-li někdo něco, k čemu je třeba formálního povolení, toto povolení však nemá, jinak ale splňuje všechny podmínky pro vydání povolení vyžadované, je společenská nebezpečnost jeho chování menší, než kdyby ani tyto podmínky nesplňoval. Například Nejvyšší soud SSR vyslovil: „Sama skutečnost, že osoba řídí motorové vozidlo bez řidičského průkazu, ještě nemusí zakládat porušení důležité povinnosti uložené podle zákona ve smyslu ustanovení § 224 odst. 2 trestního zákona, jestliže má tato osoba jinak technickou zručnost potřebnou k bezpečnému řízení vozidla a ovládá pravidla silničního provozu.“ (Rozhodnutí publikované pod č. 39/1978 Sb. soudních rozhodnutí ve věcech trestních.) V takovém případě by šlo zřejmě o pouhý přestupek.
23. Ustanovení § 5 písm. d) zákona č. 150/1969 Sb., ve znění zákona č. 46/1973 Sb. I v tomto případě je výslovně odlišován cestovní doklad od výjezdní doložky.
24. Za přestupek lze uložit napomenutí, veřejnou důtku nebo pokutu do 500 Kčs, za uvedený přečin trest odnětí svobody až na 6 měsíců nebo nápravné opatření nebo peněžitý trest až do výše 5000 Kčs nebo propadnutí věci.
25. Správní orgán může správní poplatek dostatečně zvýšit až na dvojnásobek, i když je tedy občan popř. trestán pro přečin, hledí se na inkriminovanou dobu pobytu v cizině z hlediska správních poplatků, jako by prodloužený pobyt byl dodatečně povolen.
26. Pojmu „emigrovat“ užíváme v obecném smyslu „přestěhovat se z jedné země do jiné“ (bez ohledu na motivy a způsob přestěhování). Nedáváme mu tedy v tomto rozboru žádný hodnotící význam.
27. Srv. stanoviska a rozhodnutí publikovaná pod č. 26, 33, 34 a 35 Sbírky soudních rozhodnutí ve věcech občanskoprávních z roku 1975.
28. Srovnej stanovisko občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu ČSR z 5. 11. 1975, publikované pod č. 34/1976 Sbírky soudních rozhodnutí ve věcech občanskoprávních, odd. 13.
29. Srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ČSR z 29. 3. 1976, publikovaný pod č. 41/1977 Sbírky soudních rozhodnutí ve věcech občanskoprávních.
30. Ustanovení § 1 odst. 1 vyhlášky č. 123/1974 Sb. pro ČSR (obdoba vyhlášky č. 8 124/1974 Sb. pro SSSR); obdobně tomu bylo i v dřívější úpravě.
31. Jenom příkladmo lze uvést, že k placení v tuzemsku devizovým cizozemcům nebo komukoliv v jejich prospěch nebo z jejich majetku, ke vstupu v závazky, za kterých vzniká povinnost peněžního plnění vůči devizovým cizincům anebo k uznání peněžních závazků vůči nim atd. atd. je třeba devizového povolení. Provádět platby do zahraničí a přijímat úhrady ze zahraničí jinak než prostřednictvím devizových bank je v zásadě zakázáno.
32. Ustanovení § 7 zákona č. 194/1949 Sb. (v platném znění); ustanovení § 15 zákona SNR č. 206/1968 Sb.; ustanovení § 14a zákona ČNR č. 39/1969 Sb. ve znění zákonných opatření předsedy ČNR č. 124/1969 Sb., schváleného usnesením ČNR č. 137/1969 Sb.
33. Tyto směrnice, které velmi závažně modifikují, popř. interpretují právní předpisy o cestovních dokladech a o státním občanství, však samy právním předpisem nejsou a nebyly ani publikovány v obecně přístupné Sbírce zákonů, nýbrž jen v neveřejném Úředním věstníku pod č. 4/1977.
E1. Úprava právních vztahů čs. občanů zdržujících se v cizině byla publikována v Úředním věstníku 1. 6. 1977. Vyvolala velké pobouření v emigrantském tisku, např. ve Věstníku Bohemia v srpnovém a zářijovém čísle 1977 byla zařazena anketa Proč, kde se kriticky k problematice úprav vyjádřila řada autorů.
E2. Dokument byl zpracován odborníky ze státních struktur, podstatný podíl na textu měla G. Sekaninová-Čakrtová. Dodatečně po vydání dokumentu byl vypracován dodatek, který pojednával o řadě skutečností dotýkajících se ustanovení trestního zákona uvedeného v § 109, které byly v tomto dokumentu opominuty, zejména v části III (Střežení státních hranic) a IV (Sankce proti emigrantům). Dodatek byl vydán v roce 1980 jako dokument Charty. Viz D138 (30. 3. 1980). Rukopis uložen v Libri prohibiti, sb. Charta 77.
E3. Poznámky pod čarou jsou součástí přílohy dokumentu.

References: § 109
 § 55
 § 4
 zákona č. 143
 § 4
 § 10
 § 10
 § 4
 zákona č. 40
 zákona č. 51
 zákona č. 104
 § 32
 zákona č. 44
 § 54
 zákona č. 40
 § 109
 § 28
 § 109
 § 3
 zákona č. 60
 soud 
 § 224
 § 173
 soud 
 § 109
 § 109
 § 68
 § 109
 § 5
 zákona č. 150
 zákona č. 46
 zákona č. 60
 § 39
 § 109
 § 132
 § 457
 § 103
 § 184
 § 3
 § 1
 zákona č. 70
 soud 
 § 7
 zákona č. 194
 § 15
 § 14
 § 55
 § 4
 zákona č. 40
 zákona č. 51
 zákona č. 104
 § 32
 zákona č. 44
 § 54
 zákona č. 40
 soud 
 § 224
 § 5
 zákona č. 150
 zákona č. 46
 § 1
 § 7
 zákona č. 194
 § 15
 § 14
 § 109