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Timestamp: 2017-03-29 11:14:38+00:00

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Capítulo IX : El análisis del articulo 130 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.Las facultades del Presidente de la Republica para organizar la Función Ejecutiva y con ello la Administración Pública Central.La modificación de la pirámide kelseniana
Gustavo Noboa Bejarano, Ex Presidente Constitucional de la República, dentro de la indagación previa N° 099-03 que ante usted se sigue, relacionada con la denuncia respecto del proceso de renegociación de deuda externa, atentamente, digo:
De forma extraoficial y a través de los medios de comunicación, el denunciante se ha permitido afirmar que el Decreto Ejecutivo de Creación de la Comisión de Renegociación de la Deuda Externa es ilegal en razón de que viola el artículo 130 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control. *
NOTA: * Este escrito fue presentado en la Fiscalía el día 17 de junio de 2003. Posteriormente el Tribunal Constitucional, en sentencia publicada el día 13 de noviembre de 2003, por unanimidad, estos, con el voto favorable de sus 9 miembros, por primera vez en la historia jurídica del país, consignó en todas sus partes la tesis de la defensa respecto de la denominada “reserva de la administración”, en un proceso iniciado por demanda presentada por diputados del Partido Social Cristiano.
No obstante que procesalmente y dentro de esta indagación, tan infortunada declaración no tiene relevancia, considero mi obligación exponer los argumentos jurídicos que se tuvieron en cuenta para la creación de la Comisión, a efectos de que no queden dudas de la legalidad con la que siempre obré durante el ejercicio de mi gestión pública.
EL RAZONAMIENTO DEL DENUNCIANTE:
El artículo 130 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control dispone que le compete al Ministro de Economía y Finanzas efectuar las negociaciones relacionadas con deuda pública:
“Art. 130.- Papeles fiduciarios en moneda extranjera.- La emisión de papeles fiduciarios en moneda extranjera y su colocación en los mercados financieros internacionales, que realicen el Gobierno Nacional o las entidades y organismos del sector público, deberán ser autorizadas mediante decreto ejecutivo, previa aprobación del Ministro de Finanzas; y con los dictámenes del Procurador General de la Nacional y de la Junta Monetaria.
Corresponde al Ministro de Finanzas realizar las negociaciones y suscribir por delegación los contratos y convenios para el cumplimiento de las condiciones acordadas con los respectivos países u organismos financieros internacionales en los que hayan de cobrase tales valores, sin perjuicio del cumplimiento de las leyes ecuatorianas”. Premisa menor
Las negociaciones de la deuda externa fueron realizadas no por el Ministro de Finanzas, sino por una Comisión negociadora de deuda externa creada para el efecto.
Al haberse creado una comisión especial para renegociar la deuda, mediante Decreto Ejecutivo, se violó la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, ya que la Ley Orgánica no puede ser modificada por otra de menor jerarquía y menos por un Decreto Ejecutivo.
EL ANÁLISIS DEL ARTICULO 130 DE LA LEY ORGANICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL
El artículo 130 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control se compone de dos párrafos * :el primero regula la emisión de papeles fiduciarios en moneda extranjera; el segundo, dispone que el Ministro de Finanzas debe negociar los contratos y convenios acordados y que tengan relación con papeles fiduciarios en moneda extranjera, con países u organismos financieros internacionales.
NOTA: En lenguaje jurídico cada párrafo conforma un inciso.
En definitiva la aplicación de este artículo exige la concurrencia de 2 circunstancias: negociación en moneda extranjera y negociación con países u organismos internacionales.
Respecto de la primera circunstancia, como se sabe, con la expedición de la Ley para la Transformación Económica del Ecuador, marzo del 2000, se implantó a través de una ley, el régimen de dolarización en el Ecuador, por lo cual las negociaciones en dólares no pueden ser más consideradas negociaciones en moneda extranjera, que es el supuesto previsto en el artículo 130 de la LOAFYC. Por tanto, el supuesto previsto en la norma desapareció.
En cuanto a la segunda circunstancia, la renegociación se efectuó no con países u organismos financieros internacionales, esto es, no se renegoció con el Club de París o con el Fondo Monetario Internacional, sino con acreedores privados.
Por tanto, los dos supuestos previstos en la norma analizada no se cumplían, lo cual trae como consecuencia que el razonamiento seguido por el denunciante y sus conclusiones sean inaceptables.
LAS FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA ORGANIZAR LA FUNCION EJECUTIVA Y CON ELLO LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA CENTRAL.
Pero aún más importante que lo anterior y aún sin perjuicio de ello, lo cierto es que el numeral 9 del artículo 171 de la Constitución Política de la República atribuye al Presidente de la República la facultad de expedir cualquier normativa referente a la integración, organización y procedimientos de la Función Ejecutiva.
Por su parte, el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva señala en el artículo 11 lo siguiente:
“Art. 11.- ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.- El Presidente de la República tendrá las atribuciones y deberes que le señalan la Constitución Política de la República y la ley:
g) Crear organismos, comisiones y entidades dependientes de la Función Ejecutiva y asignarles competencias específicas”;
Finalmente, el artículo 17 de la Ley Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, establece que el Presidente de la República está facultado para emitir disposiciones normativas de tipo administrativo dentro del ámbito del Gobierno Central para reorganizar y suprimir entidades públicas cuya naturaleza haya dejado de ser prioritaria e indispensable para el desarrollo nacional; o, que no presten una atención eficiente y oportuna a las demandas de la sociedad.
Las facultades antes señaladas constituyen una expresa deslegalización de toda la materia inherente a la organización, estructuración y funcionamiento de los órganos de la Función Ejecutiva.
Como se sabe, la deslegalización anula la fuerza pasiva de la ley, la cual consiste en la inhabilidad de que la norma legal sea derogada o modificada por una norma de inferior jerarquía y en consecuencia permite la entrada del Reglamento o de los Decretos Ejecutivos del Presidente de la República con original fuerza activa, la que consiste en su supremacía sobre las normas anteriores que se le opongan.
En este sentido, el Presidente de la República está facultado sin limitación alguna y así lo ha hecho en varias ocasiones, siguiendo el razonamiento planteado anteriormente, para dictar disposiciones de tipo normativo, vía decretos ejecutivos, para transferir competencias entre diversos órganos del Estado e incluso para suprimir Decretos Supremos, con valor de ley, contando con el dictamen favorable del Procurador General del Estado, constante en el oficio No. 26180 de 26 de septiembre de 2002, en que el mentado funcionario señaló:
“Por lo tanto, el Presidente de la República está facultado para derogar los decretos supremos que por su contenido se refieran al ámbito de sus atribuciones y deberes y que en situaciones normales del ordenamiento político constitucional las atribuciones y deberes propios de la Función Ejecutiva, a través de Decretos Ejecutivos”.(sic)
En definitiva, la gestión pública en el ámbito de la Función Ejecutiva puede ser organizada por el Presidente de la República, independientemente de que las leyes, orgánicas u ordinarias atribuyan competencias a determinados funcionarios públicos.
La explicación doctrinal es sencilla: si la función de administrar un país está reservada por mandato constitucional a la denominada Función Ejecutiva, es evidente que ésta es la encargada de organizar sus instituciones para el más eficiente logro de las competencias asignadas.
De esta manera, la Constitución del Ecuador, de 1998, rompe el esquema tradicional de la pirámide kelseniana, al igual que lo hacen otros regímenes jurídicos, como el español, por ejemplo, con la incorporación de los Estatutos autonómicos. En definitiva, la pirámide se modifica con la reservación de un espectro de competencias asignadas a la Función Ejecutiva y específicamente a la Presidencia de la República.
Lo que ocurre es que el derecho, las normas jurídicas y la Constitución, por sobre todas las cosas, exigen la presencia de criterios de interpretación que van más allá del análisis literal de la ley. Por esta razón es que la interpretación de la ley está reservada para los abogados.
En definitiva, la pirámide kelseniana se modifica del siguiente modo:
Por tanto, existe un elemento de reserva a la gestión del Presidente de la República que no puede ser legislado a través de las leyes, ya sean orgánicas u ordinarias y que es el que faculta al Presidente a crear comisiones encargadas de la gestión pública, asignándoles atribuciones previstas en el ordenamiento a otros entes u organismos.
En definitiva, la actuación del Presidente de la República al crear la Comisión de Renegociación de la deuda externa estuvo amparada en lo dispuesto en el artículo 171 numeral 9 de la Constitución, en el artículo 11 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva y en el artículo 17 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios por parte de la Iniciativa Privada.
Por el compareciente, como su defensor debidamente autorizado,

References: artículo 130
 artículo 130
 artículo 130
 artículo 130
 artículo 171
 artículo 11
 artículo 17
 artículo 171
 artículo 11
 artículo 17