Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/obecne-pripominky-k-zakonu-o-zvlastnich-rizenich-soudnich?browser=mobi
Timestamp: 2019-10-22 08:29:58+00:00

Document:
Obecné připomínky k zákonu o zvláštních řízeních soudních :: Bulletin Advokacie
Obecné připomínky k zákonu o zvláštních řízeních soudních
autor: JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D.
V posledních měsících jsou vedeny diskuse o budoucím směřování změn občanského zákoníku, pro něž se začíná užívat označení jako „technická, revizní či malá“ novela. Domníváme se však, že novel by se měla dočkat nikoliv pouze základní hmotněprávní úprava, nýbrž také úprava procesní, bez jejíž náležitě odpovídající kvality lze o řádné a efektivní ochraně subjektivních práv, popř. zájmů, nanejvýš pochybovat. Tento příspěvek si proto klade za cíl obecně kriticky analyzovat současné znění zákona o zvláštních řízeních soudních.
1. K zákonu o zvláštních řízeních soudních obecně
Ideové základy zákona o zvláštních řízeních soudních jsou dovoditelné ze samotné důvodové zprávy, v jejímž rámci se zákonodárce snaží vysvětlit volbu pro směřování vývoje civilního procesu cestou oddělení právní úpravy nesporného řízení do samostatného právního předpisu.[1] Tento koncept byl ostatně na našem území zakotven již v minulosti, kdy prvorepublikový civilní proces byl upraven nejen zákonem č. 113/1895 ř. z., civilním řádem soudním, nýbrž také zákonem č. 208/1854 ř. z., o soudním řízení v nesporných právních věcech, a zákonem č. 100/1931 Sb., o základních ustanoveních soudního řízení nesporného.
Konkrétními důvody pro vynětí nesporných řízení z obecného režimu zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, jsou zejména různost účelu sporného a nesporného řízení, různý způsob stanovení civilní pravomoci, vymezení okruhu účastníků řízení a jejich postavení, účast státního zastupitelství, způsob zahájení řízení, průběh řízení a dokazování, právní moc a vykonatelnost rozhodnutí, náklady řízení, příp. úplná apelace v odvolacím řízení. Tyto důvody jsou zajisté relevantní a lze konstatovat, že dostatečně pokrývají kritéria odlišení sporného a nesporného řízení. Proti uvedenému koncepčnímu odlišení těchto druhů řízení tak nelze mít žádné zásadní připomínky. Problematický je však přístup zákonodárce k samotné obsahové stránce a rovněž vnitřní systematice zákona o zvláštních řízeních soudních.[2]
2. Výčet řízení
Již ze samotného názvu zákona je zřejmá jeho základní odlišnost od prvorepublikového a původního rakouského přístupu, kdy základním kritériem pro třídění řízení, jež se řídí pouze občanským soudním řádem, a řízení, jež se řídí zákonem o zvláštních řízeních soudních, není charakteristická rozdílnost mezi nimi, nýbrž výčet provedený zákonodárcem. Důvodová zpráva však postrádá rozvedení, proč došlo k výběru právě řízení uvedených v § 2.
Lze konstatovat, že se jedná o téměř absolutní pokrytí všech nesporných řízení, nicméně výčet zahrnuje i řízení tradičně sporná. To se týká zejména řízení o rozvodu manželství, popř. řízení o výživě dítěte po nabytí zletilosti. Rozpaky také vzbuzuje hlava V. části druhé zákona, která je označena jako řízení ve věcech rodinněprávních. Zmíněná hlava totiž nepokrývá veškerá řízení, která se týkají rodinných poměrů, např. ve věcech výživného mezi dětmi a rodiči či ostatními příbuznými. Výběr se tedy vyznačuje spíše libovůlí zákonodárce než výsledkem řádného výzkumu.[3] Proto lze do budoucna doporučit zvážení rozšíření užití zákona i na ostatní řízení ve věcech rodinného práva.
3. Systematika zákona
Značnou kritiku lze vyslovit i k systematice zákona. Zákonodárce v důvodové zprávě uvádí, že se snaží vnitřní členění obsahu přizpůsobit systematice občanského zákoníku. Tento přístup však pro procesní předpis není zcela vhodný, neboť účelem odvětví, jež upravuje, je vymezení postupu při poskytování ochrany subjektivním právům a zájmům. Proto lze konstatovat, že obecná ustanovení, která by měla být společná zásadně pro všechny instituty hmotného práva, nemusí odpovídat obecným ustanovením, společným pro kaž­dý druh řízení upravený procesním předpisem. Na tomto místě je nutno uvést, že prakticky celá obecná část zákona o zvláštních řízeních soudních, tedy § 1 až 30, se zcela nutně musí potýkat s praktickými obtížemi předznamenanými zcela specifickou povahou jednotlivých řízení, jež jsou v tomto zákoně upravena. Typickým příkladem je úprava místní příslušnosti zakotvená v § 4, kdy z tohoto obecného pravidla je ve zvláštní části činěno přes 30 výjimek.
Obdobný problém je zřejmý rovněž ve vazbě na obecný právní předpis, jímž je občanský soudní řád a jenž se na zvláštní řízení podle § 1 užije subsidiárně. Zákonodárce totiž nepřihlédl ke skutečnosti, že obecná ustanovení mohou být společná nikoliv pouze pro řízení zvláštní, nýbrž také pro všechna civilní soudní řízení. I proto lze na některých místech pozorovat „přenechání problému“ obecné úpravě, jindy naopak duplicitu, kdy obecná ustanovení zákona o zvláštních řízeních v zásadě přebírají text občanského soudního řádu.
Dalším zásadním praktickým problémem, který je způsoben vnitřním členěním na část obecnou a zvláštní, doplněn navíc o podpůrné užití občanského soudního řádu, je značná nepřehlednost, ba až chaos při orientaci v právní úpravě. V některých situacích nastupuje až několikanásobná subsidiarita, kdy adresát právní normy je nucen aplikovat pravidla až ze čtyř různých míst právního řádu. Příkladem může být předběžné řízení ve věci ochrany proti domácímu násilí. Zde je nutno vycházet z § 400 a násl. zákona o zvláštních řízeních soudních a dále z § 12 tohoto zákona, ale rovněž také z § 74 a násl., resp. z § 42 a násl. občanského soudního řádu.[4] Domníváme se, že takto pojatá systematika není vhodná.
V tomto bodě tak lze apelovat na zákonodárce, aby skutečně zohlednil význam obecné části zákona o zvláštních řízeních soudních a její dopad na jednotlivá speciální řízení upravená v části zvláštní, resp. zvážil redukci nadbytečných ustanovení, jež doslova kopírují text obecného předpisu.
4. Nadbytečné a nesystematické užívání nadpisů
Dalším jevem typickým pro novou právní úpravu je snaha zákonodárce o zpřehlednění předpisů užíváním názvu nad každým jednotlivým ustanovením zákona. Tento přístup však vyžaduje značnou invenci, která je bezprostředně spjata i s naznačenými požadavky na systematiku. V opačném případě dochází ke zcela neopodstatněnému nadužití stejných slov či frází v názvu hlavy, dílu, oddílu, pododdílu i jednotlivého ustanovení právního předpisu.[5] Proto na tomto místě rovněž apelujeme na zákonodárce, aby při novelizacích neopomněl analyzovat uvedené nadpisy, jejichž redukcí paradoxně dojde ke zpřehlednění samotného obsahu.
5. Obsahová nevyváženost
Nejen při kritické analýze, ale i povrchním pohledu na text zákona o zvláštních řízeních soudních, je jako první zřejmá zcela neúměrná obsahová nevyváženost jeho jednotlivých částí (ve smyslu jednotlivých druhů soudních řízení, jež jsou jím upravena). Některým řízením jsou totiž věnovány desítky ustanovení, zatímco jiná řízení jsou okrajově zmíněna v jediném odstavci.[6] Např. řízení o pozůstalosti je věnováno celkem 191 paragrafů, zatímco řízení ve věcech opatrovnické rady, řízení ve věcech určení či popření mateřství apod. je věnován paragraf jediný.
V žádném případě se nejedná o výtku směřující k redukci počtu ustanovení upravujících řízení o pozůstalosti, či redukci celkového počtu ustanovení zákona. Jedná se naopak o požadavek na řádnou a podrobnou úpravu rovněž řízení v ostatních věcech, jejichž význam není oproti řízení o pozůstalosti menší. Lze dokonce uvést, že takto podceněná procesní úprava může výrazným způsobem ohrozit řádnou aplikaci úpravy hmotněprávní, tím spíše, pokud se jedná o otázky statusové povahy. Zákonodárci tak lze do brzkého budoucna doporučit, aby zvážil doplnění právní úpravy o podrobnější pravidla vedení řízení v konkrétních věcech.
6. Nedostatky zvláštní části
Vedle uvedených nedostatků zákona o zvláštních řízeních soudních, které se obecně týkají koncepce a vnitřní systematiky, lze celou řadu nedostatků, či přímo terminologických vad, nalézt i v ustanoveních zvláštní části. Vzhledem k tomu, že se jedná o samostatnou ucelenou část zákona, bude kritická analýza v této oblasti zařazena do příštího samostatného příspěvku.
Právo je normativním systémem, který se nachází v dynamickém prostředí neustálého vývoje lidské společnosti a vývoje technologického. Tento fakt se odráží v přísných společenských požadavcích na jeho obsahovou kvalitu, jejíž zajištění není jednoduchým procesem. Poslední tendence vývoje právní úpravy, a to nejen v oblasti civilního procesu, jasně naznačují, že zákonodárce v žádném případě nesmí rezignovat na realizaci zajištění této činnosti v závislosti na skutečných potřebách adresátů norem. Tento postup však nelze provádět bez náležitého výzkumu,[7] a to nejen z pohledu potřeb akutních, nýbrž zejména z pohledu případných pozitivních nebo negativních dopadů nové úpravy. Pokud zákonodárce zachová tuto základní myšlenku tvorby práva, je bezpochyby v jeho silách vytvořit skutečně kvalitní a efektivně fungující právní předpisy, jež se svou kvalitou budou rovnat předpisům vyspělých evropských zemí.
Autor je odborným asistentem na katedře občanského práva PF MU Brno.
[1] Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních.
[2] Srov. např. Lavický, P.: Nová úprava nesporných řízení, Rekodifikace a praxe, 2013, č. 11, str. 2 a násl.
[3] K tomu srov. Winterová, A.: K připravovaným změnám v civilním procesu (kritické a jiné poznámky), Právní rozhledy, 2012, č. 23-24, str. 836 a násl.
[4] K praktickým dopadům uvedeného problému zejména ve vazbě na činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí srov. Dávid, R.: Práva dítěte v soudním řízení – zákon o zvláštních řízeních soudních. In Rotreklová, E. a kol. (eds.): Sborník příspěvků ze XIV. celostátního semináře Aktuální otázky péče o děti separované od rodičů, Brno, 2014.
[5] Konkrétní příklady např. ve Winterová, A.: K připravovaným změnám v civilním procesu (kritické a jiné poznámky), Právní rozhledy, 2012, č. 23-24, str. 836 a násl.
[6] Stejně Winterová, A.: K připravovaným změnám v civilním procesu (kritické a jiné poznámky), Právní rozhledy, 2012, č. 23-24, str. 836 a násl.
[7] K požadavkům na zohlednění řádného výzkumu srov. Macur, J.: Základní teoretické otázky legislativní koncepce civilního procesu, Bulletin advokacie, 1998, č. 8, str. 6 a násl.

References: zákona č. 99
 § 2
 § 1
 § 4
 § 1
 § 400
 § 12
 § 74
 § 42