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Timestamp: 2018-06-25 01:57:29+00:00

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RAPPORT D'INFORMATION 250 (2001-2002) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE
Rapport au format Acrobat ( 109 Ko )
I. LES INITIATIVES
A) LE DIAGNOSTIC DE LA DÉLÉGATION DU SÉNAT
C) LA CRÉATION D'UN GROUPE DE TRAVAIL
A) LE RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL
1. Le niveau administratif
2. Le niveau législatif
B) LA LETTRE DU MINISTRE DÉLÉGUÉ, CHARGÉ DES AFFAIRES EUROPÉENNES
au nom de la délégation pour l'Union européenne(1) sur l'amélioration des procédures de transposition des directives communautaires en droit français,
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gilbert Chabroux, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
A l'automne 2000, le Gouvernement a demandé au Parlement de l'habiliter à transposer, par voie d'ordonnances, une cinquantaine de directives communautaires, dont certaines de grande importance. Beaucoup de députés et de sénateurs ont découvert à cette occasion l'ampleur du retard français dans la transposition des textes communautaires et les graves conséquences de cette situation :
- la fragilisation de la position de la France dans les négociations communautaires, notre pays se situant à l'avant-dernier rang pour les mesures de transposition et détenant le triste record des procédures contentieuses pour non-transposition ou transposition insuffisante, avec le risque de se voir condamné au versement d'amendes ou d'astreintes ;
- une forte insécurité juridique, la jurisprudence développée par la Cour de justice reconnaissant un effet direct partiel aux directives communautaires lorsque le délai prévu pour leur transposition a été dépassé ;
- une atteinte à l'esprit communautaire, car la construction européenne repose sur la confiance mutuelle entre les Etats membres, qui ont pour l'essentiel la responsabilité de l'application du droit communautaire ;
- un mauvais « signal » vis-à-vis des pays candidats, de qui nous exigeons une reprise intégrale de l'acquis communautaire sans satisfaire nous-mêmes à cette exigence ;
- finalement, une atteinte au fonctionnement équilibré de notre démocratie, le recours aux ordonnances conduisant à la transposition de plusieurs dizaines de textes à caractère législatif sans les garanties qu'apporte l'examen parlementaire.
Les débats, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, ont montré le profond malaise que suscitait la tentative de régler le problème en recourant aux ordonnances. Ils ont logiquement conduit à une interrogation sur les causes du retard français dans la transposition.
Il s'est avéré, tout d'abord, que contrairement à ce que suggérait le Gouvernement, ce retard ne résultait pas principalement de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, car deux tiers des textes non transposés dans les délais avaient un caractère purement réglementaire et n'appelaient donc aucune intervention du Parlement.
Ensuite, chacun a dû reconnaître que si, pour quelques textes, la non-transposition résultait de choix (ou de difficultés) politiques, le problème ne devait pas être placé sur un terrain partisan, tous les gouvernements qui se sont succédé au fil des ans ayant une part de responsabilité dans le phénomène. Celui-ci n'était pas nouveau, puisque certains textes européens attendaient depuis quelque vingt années une transposition complète.
Il fallait donc s'attacher à repérer plus précisément les causes des dysfonctionnements afin de leur porter remède. A défaut, le stock des textes à transposer était condamné à augmenter à nouveau.
Cette conclusion des débats du Sénat est encore confirmée par le dernier « tableau d'affichage du marché intérieur » publié en novembre 2001 par la Commission européenne. La France - dix mois après l'entrée en vigueur de la loi d'habilitation - reste, avec la Grèce, le pays dont le déficit de transposition est le plus important, et conserve de très loin la palme des procédures d'infraction.
De tels résultats appellent, à l'évidence, non point des lois de circonstance, mais bien une amélioration durable des méthodes. Après avoir rappelé les initiatives prises en ce sens, on en examinera les premiers résultats.
Dès la fin du débat sur la loi d'habilitation, la délégation pour l'Union européenne du Sénat a publié un rapport (n° 182, 2000-2001) comportant une analyse des causes du déficit de transposition.
· Relevant que la cause principale de ce déficit est d'ordre administratif, le rapport observe que le dysfonctionnement administratif en cause a été repéré depuis longtemps, qu'il a été autrefois souligné par le Conseil d'Etat, et que pas moins de quatre circulaires du Premier ministre (une tous les quatre ans de 1986 à 1998 !) ont tenté d'y remédier.
La nature de ce dysfonctionnement est bien connue. D'une part, les effets sur le droit interne des projets de directive ne sont pas pris en compte dans les négociations. D'autre part, la coordination interministérielle n'est pas suffisamment efficace, de telle sorte que les désaccords entre administrations aboutissent à des blocages durables.
Or, les efforts pour améliorer cette situation sont restés lettre morte. La circulaire du 9 novembre 1998, dernière en date, précise qu'il est « nécessaire en particulier de s'assurer, dès le début de la négociation, que les formulations ou définitions envisagées ne risquent pas de soulever des difficultés d'interprétation ou de créer des incohérences au regard des dispositions existantes en droit interne ». Elle prévoit pour cela que chaque proposition de directive devra faire l'objet d'une étude d'impact juridique comprenant :
- la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la modification seront nécessaires en cas d'adoption de la directive ;
- un avis sur le principe du texte, sous l'angle juridique et celui de la subsidiarité ;
- un tableau comparatif des dispositions communautaires et nationales ;
- si les informations nécessaires sont disponibles, une note de droit comparé.
La circulaire ajoute que cette étude d'impact juridique « s'efforcera également d'identifier les difficultés que pourrait soulever la transposition en droit interne des dispositions de cette proposition de directive ».
Enfin, le même texte prévoit que la transposition « préparée, ainsi qu'il a été dit, dès le stade de la négociation, doit être entreprise aussitôt que la directive a été adoptée », et souligne que « les difficultés de nature juridique et administrative traditionnellement rencontrées dans cet exercice sont principalement dues à des interrogations sur le choix du niveau de texte adéquat dans la hiérarchie des normes internes ainsi qu'à des hésitations ou des désaccords sur le rôle qui incombe à chaque ministère ».
Il est prévu à cet égard que, dans le délai de trois mois, chaque ministère participant à la transposition élaborera « un échéancier d'adoption des textes relevant de ses attributions accompagné, pour chacun de ces textes , d'un avant-projet de rédaction et d'un tableau de concordance permettant d'identifier clairement les dispositions transposées ».
Or, la délégation a été amenée à constater que, plus de deux ans après la publication de cette circulaire, celle-ci n'avait pas reçu un commencement d'application, aucune étude d'impact juridique, notamment, n'ayant été effectuée.
· A côté des causes administratives, le rapport de la délégation souligne que, dans plusieurs cas, le retard pris dans la transposition des directives doit être attribué au fait que les gouvernements se sont constamment dérobés devant certains arbitrages rendus pourtant nécessaires par les compromis acceptés à Bruxelles, et ont mis en avant un prétendu encombrement de l'ordre du jour des assemblées pour éviter d'avoir à prendre leurs responsabilités. Et le rapport énumérait les cas les plus criants :
« Qui nous fera croire que c'est l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées qui a empêché de transposer la directive « Natura 2000 », alors que chacun sait que ce sont les protestations que suscitait le projet de créer un réseau européen écologique qui ont incité à geler l'application de cette directive ?
« Qui nous fera croire que c'est la durée des débats parlementaires qui a empêché de transposer plus tôt la directive de 1976 sur l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes qui autorise celles-ci à travailler la nuit alors que chacun sait que c'est la peur de mécontenter la CGT et FO qui a fait reculer le Gouvernement ?
« Qui nous fera croire que c'est la charge de travail du Parlement qui a retardé la transposition des directives ouvrant le marché de l'électricité ou du gaz à la concurrence ? ».
Le débat engagé par le rapport de la délégation s'est prolongé par la discussion par le Sénat, le 14 juin 2001, de deux propositions de loi qui abordent chacune un des deux volets du dysfonctionnement observé.
· La première proposition de loi complète l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 en vue de permettre un contrôle du Parlement sur la transposition des directives communautaires. Elle a été adoptée à l'unanimité par le Sénat.
Cette proposition de loi repose sur l'idée que la circulaire du 9 novembre 1998 définit les réponses adéquates aux difficultés d'ordre administratif qui sont la cause de la plupart des retards de transposition, et que l'objectif à poursuivre doit donc être de faire en sorte que le Gouvernement mette effectivement en oeuvre les obligations qu'il s'est lui-même imposées.
Pour cela, il est prévu de reprendre dans un texte législatif les principales dispositions de la circulaire, c'est-à-dire la nécessité de procéder à une étude d'impact juridique sur toute proposition de directive, et de tenir un échéancier d'adoption des textes législatifs nécessaires à la transposition des directives communautaires définitivement adoptées. Pour pouvoir donner à ces dispositions une valeur d'obligation légale, et pour permettre au Parlement de mieux exercer son contrôle, le texte prévoit de rendre les délégations pour l'Union européenne de chaque assemblée destinataires des études d'impact juridique et des échéanciers d'adoption.
Le texte de la proposition de loi, telle qu'elle a été adoptée par le Sénat, est le suivant :
· La seconde proposition de loi qu'a adoptée le Sénat - sans opposition - est une proposition de loi constitutionnelle, dont le texte est le suivant :
L'article 48 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Une séance par mois est réservée à la transposition des directives communautaires et à l'autorisation de ratification ou d'approbation des conventions internationales. L'ordre du jour de cette séance est fixé par le gouvernement ou, à défaut, par chaque assemblée. »
Un tel dispositif préserve les attributions du Gouvernement, qui demeure libre de choisir les projets de loi de transposition qu'il entend inscrire à l'ordre du jour des assemblées. Néanmoins, dès lors qu'une séance par mois ne pourra être consacrée qu'à la transposition de directives ou à l'autorisation de ratification de conventions, le Gouvernement aura tout intérêt à l'utiliser pleinement et ne pourra, en tout état de cause, se prévaloir de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées pour repousser sans cesse l'inscription à l'ordre du jour des textes de transposition.
Si le Gouvernement n'utilisait pas la séance mensuelle réservée, chaque assemblée pourrait alors décider d'inscrire des projets ou propositions de loi de transposition de directives ou des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de conventions internationales, comme le Sénat l'a fait dans le passé pour la directive « Natura 2000 ».
Bien qu'il ne se soit pas rallié aux solutions proposées par le Sénat, le Gouvernement a reconnu que les préoccupations exprimées par notre assemblée étaient légitimes.
Souhaitant que ces questions fassent l'objet d'un examen serein, dégagé de toute préoccupation partisane, il a provoqué la création d'un groupe de travail composé de fonctionnaires relevant de l'exécutif et de fonctionnaires relevant de chacune des deux assemblées.
Le groupe de travail a tenu sa première réunion le 29 juin 2001 - deux semaines après les délibérations du Sénat - et terminé ses travaux le 8 octobre.
Le rapport (voir annexe I) dégage, d'une part, les améliorations susceptibles d'être apportées au dispositif administratif, et, d'autre part, celles susceptibles d'être apportées au dispositif législatif.
Le groupe a tout d'abord examiné les améliorations susceptibles d'être apportées au niveau du dispositif administratif, en distinguant le stade des négociations communautaires et celui de la transposition.
· Pour ce qui est du stade des négociations communautaires, il suggère que, au moins pour les propositions de textes transmises aux assemblées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, une fiche d'impact simplifiée soit réalisée par le ou les ministères chefs de file. Il ne s'agirait que d'une première étude destinée à aider à la négociation et qui ne devrait pas être perçue comme de nature à engager le ministère concerné.
Le groupe a également examiné la possibilité que, à la demande des délégations des assemblées, pour les propositions qui retiennent leur attention, l'envoi de la fiche d'impact simplifiée soit complétée, dans un délai de un mois, par l'envoi d'un avis du SGCI portant sur les textes de droit interne concernés, les difficultés posées par le texte et les premiers éléments de la position française. Cette analyse demeurerait nécessairement, compte tenu des délais imposés, une première réaction et devrait être considérée comme telle, mais elle permettrait d'éclairer plus complètement les assemblées, à propos des textes qui retiennent leur attention, sur les enjeux et sur les positions françaises.
Enfin, le groupe a examiné la question de l'évolution des textes en cours de négociation. Il a relevé que les délégations des assemblées souffraient d'un manque d'information à cet égard. Si l'idée d'envoyer des fiches actualisées au fur et à mesure de la négociation a été écartée, du fait de sa lourdeur, il a estimé qu'il pourrait être utile de prévoir une diffusion spécifique au président de chaque délégation des télégrammes diplomatiques relatifs aux négociations portant sur les textes adressés aux assemblées au titre de l'article 88-4.
· Pour ce qui est du stade de la transposition, le groupe a d'abord noté que, en application de l'engagement pris par le ministre délégué aux Affaires européennes lors des débats parlementaires, le SGCI adressait désormais, tous les deux mois, aux délégations pour l'Union européenne des deux assemblées, la liste des nouvelles directives publiées avec leur date de transposition ainsi que, en annexe, les directives elles-mêmes. Il est à noter que cette transmission concerne la totalité des directives (ou décisions-cadres) adoptées au niveau de l'Union et ne se limite pas à celles qui impliquent, pour leur transposition, des mesures de nature législative.
En outre, le groupe a suggéré d'assurer une diffusion plus large du tableau récapitulatif de l'état des transpositions, tenu à jour par le SGCI, qui ne bénéficie, à l'heure actuelle, que d'une diffusion interne à l'administration. Ce tableau pourrait être adressé, selon un rythme trimestriel, au Conseil d'Etat et aux assemblées afin de leur permettre, d'une part, d'exercer un suivi de l'activité de transposition et, d'autre part, de mieux prendre en compte, dans le cadre de leurs travaux d'examen des projets de texte de droit interne, les directives non encore transposées qui présentent un lien de connexité avec le texte examiné.
De caractère technique, sans légitimité politique propre, le groupe s'est naturellement borné à examiner les différentes solutions envisageables en mettant en relief, pour chaque formule, à la fois les avantages et les inconvénients attendus ainsi que les implications de leur traduction juridique.
Il a analysé sous cet angle les différentes formes qu'est susceptible de revêtir l'acte assurant la transposition d'une directive lorsqu'elle implique l'intervention du législateur et a recensé quatre modes possibles :
- les lois dont la transposition est l'objet principal, voire exclusif ;
- les lois portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire, dites « DDAC » ; il s'agit de lois transposant un nombre élevé de directives qui n'ont pas forcément de liens entre elles, mais qui relèvent de la compétence d'un même ministère ;
Par ailleurs, il s'est interrogé sur la possibilité de recourir aux procédures dérogatoires existantes, et sur l'opportunité d'en créer de nouvelles.
· Alors que les lois dont la transposition n'est pas l'objet principal et les lois dont l'objet exclusif est la transposition d'une directive apparaissent à tous comme les modes normaux de transposition, le recours le plus large possible à ces formules paraît entravé par l'insuffisance de l'information sur les directives à transposer, et l'articulation limitée, sur le plan parlementaire, entre l'examen « en amont » des textes européens dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution et l'examen de ces mêmes textes « en aval » lors de leur transposition.
Sur le premier point, le groupe a noté que la diffusion plus large du tableau recensant les directives à transposer, notamment auprès du Conseil d'Etat et des assemblées elles-mêmes devrait désormais favoriser une meilleure insertion des travaux de transposition dans la programmation générale des travaux du Gouvernement et du Parlement. Ainsi, en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le rapporteur serait en mesure, lors de l'examen d'un projet de loi, de vérifier qu'aucune directive connexe ne se trouve en instance de transposition et, s'il en existe, de proposer de joindre sa transposition au texte en cause.
Sur le second point, le groupe a remarqué en particulier qu'une solution pourrait être de favoriser des contacts avant le dépôt du projet de loi de transposition entre les représentants de l'exécutif (cabinets et, le cas échéant, services concernés) et les parlementaires ayant une bonne connaissance des sujets en cause, notamment dans la mesure où ils auraient suivi la négociation de la directive dans le cadre de l'article 88-4, afin de faciliter, grâce à un dialogue précoce, la transposition des directives les plus difficiles. Il est apparu toutefois que l'initiative de tels contacts devait revenir à l'exécutif.
· Par ailleurs, le groupe a estimé qu'il convenait de dresser un bilan nuancé des DDAC. En effet, même si le recours à ce type de véhicule législatif ne doit intervenir que s'il n'a pas été possible de procéder à la transposition par d'autres moyens, il n'en demeure pas moins que les projets de lois DDAC permettent d'assurer, à l'occasion d'une même procédure parlementaire, la transposition de plusieurs directives, tout en respectant les droits du Parlement, notamment le droit d'amendement.
Le groupe a donc conclu que le recours aux DDAC, sans être encouragé, ne devait pas être exclu, surtout pour assurer la transposition de directives essentiellement techniques ou, tout au moins, à faible enjeu politique et qui ne pouvaient s'inscrire dans le cadre d'une loi en cours d'élaboration ni être l'objet exclusif d'une loi de transposition. Toutefois, cette procédure devait clairement apparaître comme subsidiaire par rapport aux procédures classiques.
· Quant au recours aux ordonnances, le groupe a relevé de manière unanime que, s'il ne saurait être exclu par principe, il devrait revêtir un caractère exceptionnel, justifié par des considérations d'urgence et par l'impossibilité d'assurer une transposition dans des conditions satisfaisantes par les autres modes examinés. En outre, il devrait être précédé d'une consultation avec les parlementaires visant à déterminer la liste des directives susceptibles de faire l'objet de l'habilitation, étant entendu que seules les directives à caractère technique et sans enjeu politique pourraient être concernées. Le groupe a, de plus, estimé que les projets de loi de ratification devraient, lorsque les assemblées en font la demande, être inscrits par le Gouvernement à l'ordre du jour des assemblées.
· Enfin, au sujet du recours éventuel à des procédures simplifiées, le groupe a estimé que les procédures d'adoption simplifiée telles que prévues dans le règlement de l'Assemblée nationale ne permettraient pas, compte tenu de leurs limites, d'assurer l'adoption plus rapide des lois de transposition. Il a relevé que la mise en place de procédures simplifiées permettant une réelle accélération du vote des lois de transposition nécessiterait une révision constitutionnelle.
De plus, le groupe a considéré que la mise en place d'une procédure d'adoption simplifiée pour l'adoption des lois de transposition se heurterait à la difficulté de donner une définition satisfaisante de la notion de loi de transposition.
Concernant la proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat, le groupe a considéré que ce dispositif présenterait d'indiscutables avantages sans porter atteinte à l'équilibre des institutions, mais certains de ses membres ont estimé que le rythme d'une séance par mois pourrait se révéler excessif.
Dans une lettre adressée, le 24 janvier 2002, aux présidents des délégations pour l'Union européenne (voir annexe II), M. Pierre Moscovici a indiqué que, prenant en compte les conclusions du groupe de travail, il allait veiller à la « mise en application rapide » de trois mesures :
- chaque texte transmis aux Assemblées au titre de l'article 88-4 sera systématiquement complété, dans un délai de trois semaines, par une fiche d'impact simplifiée, élaborée par le ministère chef de file, précisant l'objet de la proposition d'acte et mentionnant les textes de droit interne concernés en première analyse ;
- une diffusion spécifique au président de chacune des délégations des assemblées des télégrammes diplomatiques rendant compte des négociations relatives aux textes transmis au titre du 88-4 sera désormais assurée ;
- le tableau récapitulatif de l'état des transpositions, élaboré au sein du SGCI, sera communiqué chaque trimestre au Conseil d'Etat et aux assemblées. Outre les informations sur l'état des transpositions, ce tableau mentionnera également les procédures en manquement éventuellement engagées par la Commission devant la Cour de Justice des Communautés européennes.
Le ministre rappelle, par ailleurs, les nouvelles dispositions mises en place en juin 2001 : transmission aux assemblées, tous les deux mois, des nouvelles directives communautaires nécessitant une transposition, possibilité offerte aux deux délégations d'adresser des observations au Gouvernement sur les difficultés éventuelles que certaines transpositions pourraient présenter, organisation d'une réunion annuelle de suivi de cette nouvelle procédure pour faire le point sur l'état des travaux de transpositions.
Les engagements pris par le ministre répondent assez largement aux préoccupations qui avaient guidé le Sénat dans l'adoption de la première proposition de loi.
L'information des assemblées sur la situation en matière de transposition est substantiellement améliorée et la rédaction systématique d'une fiche d'impact simplifiée devrait contribuer à sensibiliser l'exécutif comme le Parlement aux problèmes éventuels de transposition.
En revanche, la garantie d'inscription à l'ordre du jour des textes à transposer n'est nullement apportée et la proposition de loi constitutionnelle adoptée à cet effet par le Sénat garde toute sa valeur. A cet égard, il convient de noter que, contrairement aux doutes exprimés par certains membres du groupe de travail, le rythme d'une séance par mois n'a rien d'excessif, compte tenu du fait que, dans le texte adopté par le Sénat, cette séance serait consacrée non seulement à la transposition des directives communautaires, mais encore aux textes autorisant la ratification des conventions internationales. Or, les délais pour la ratification des conventions internationales sont, eux aussi, préoccupants, avec un nombre important de textes en instance.
Ainsi, grâce au dialogue qui s'est instauré entre le Gouvernement et les assemblées, des progrès ont déjà été accomplis ; d'autres, plus significatifs, devraient l'être avec l'entrée en vigueur, dans les semaines qui viennent, des mesures qui ont été annoncées par le ministre ; toutefois, il me semble qu'il demeure encore une amélioration à effectuer sur laquelle il nous faudra sans doute revenir en temps utile.
La délégation a examiné ce rapport le 13 février 2002 et en a autorisé, à l'unanimité, la publication.

References: l'article 6

L'article 48
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 88