Source: http://www.senat.fr/rap/l00-355/l00-355_mono.html
Timestamp: 2018-09-24 06:31:07+00:00

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Rapport n° 355 (2000-2001) de M. André ROUVIÈRE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 6 juin 2001
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B. UN RÉGIME RENFORCÉ DE PRÉVENTION ET DE RÉPRESSION
1. Un régime renforcé de répression
2. Un mécanisme poussé d'entraide judiciaire
3. Une coopération plus développée
C. DES DISPOSITIONS ÉGALEMENT CLASSIQUES
1. Le principe « juger ou extrader »
2. La « dépolitisation » de l'infraction de terrorisme
3. Les garanties offertes à l'auteur présumé d'infraction
4. Le rappel des principes généraux du droit international
5. L'arbitrage de la Cour internationale de justice
6. Dispositions finales et entrée en vigueur
ÉTATS SIGNATAIRES DE LA CONVENTION INTERNATIONALE POUR LA RÉPRESSION DU FINANCEMENT DU TERRORISME
DÉCLARATION DE LA FÉDÉRATION DE RUSSIE
Par ses articles 4, 5 et 8, la convention oblige les Etats à mettre en place un régime efficace de répression des infractions définies à l'article 2.
Ainsi, chaque Etat doit ériger en infractions pénales les infractions visées par l'article 2 (article 4) et les punir de peines appropriées. C'est le cas au Canada et au Royaume-Uni où des infractions spécifiques de financement du terrorisme ont été créées. En France, une telle modification ne sera pas nécessaire, l'article 434-6 du Code pénal réprimant déjà les actes de financement du terrorisme. Il rend coupable la personne qui, en connaissance de cause, fournit un logement, un lieu de retraite, des subsides, des moyens d'existence ou tout autre moyen à une personne coupable ou complice d'un acte de terrorisme puni d'au moins dix ans d'emprisonnement. En ce qui concerne le financement d'actes de terrorisme punis d'une peine inférieure à dix ans d'emprisonnement, les articles 121-6 et 121-7 du Code pénal permettent de retenir la responsabilité pénale de l'auteur de l'acte de financement en tant que complice de l'acte financé, que la complicité ait consisté en la fourniture de moyens ou en la fourniture d'instructions.
Allant au-delà de l'engagement général de l'article 4, l'article 5 de la convention engage les parties à rendre possible dans leur droit interne la mise en cause de la responsabilité des personnes morales présentes sur leur territoire ou constituées selon leur législation. C'est une avancée très importante même si la mise en cause de la responsabilité peut être pénale, civile ou administrative et donc d'ampleur variée.
L'article 8 énonce des dispositions particulièrement novatrices en obligeant chaque Etat à prendre toutes « les mesures nécessaires à l'identification, à la détection, au gel ou à la saisie de tous fonds utilisés ou destinés à être utilisés pour commettre les infractions visées à l'article 2, ainsi que du produit de ces infractions, aux fins de confiscation éventuelle », pour laquelle des mesures doivent également être prises. Ces mesures ont directement pour but l'harmonisation de la lutte financière contre le financement du terrorisme, si possible dans les paradis fiscaux. L'article 8 encourage, en outre, les Etats à affecter les sommes confisquées à l'indemnisation des victimes ou de leurs familles comme le fait déjà la France.
Par ses articles 12 et 13, la convention instaure un mécanisme poussé d'entraide judiciaire.
Les Etats s'engagent à s'accorder « l'entraide judiciaire la plus large possible ». A cette fin, ils ne pourront invoquer ni le secret bancaire pour refuser une demande d'entraide (article 12 § 2), ni le caractère fiscal de l'infraction (article 13). Ils sont également encouragés à poursuivre et approfondir leurs relations en la matière par des accords spécifiques (article 12 § 4 et 5).
Enfin, par l'article 18, les Etats s'engagent à coopérer pour prévenir les infractions.
Dans ce but, ils prennent notamment « des mesures faisant obligation aux institutions financières et autres professions intervenant dans ces opérations (...), d'accorder une attention particulière aux opérations inhabituelles ou suspectes et de signaler les opérations présumées découler d'activités criminelles ». Ainsi, les comptes numérotés pourront être interdits, l'existence des personnes physiques et morales intervenant dans ces opérations devra être vérifiée, le signalement effectué « promptement » par les institutions financières de toutes les opérations suspectes. Par cet article, sont reprises dans la convention nombre des « 40 recommandations » du GAFI (Groupe d'action financière internationale) contre le blanchiment d'argent. Ces recommandations sont d'ores et déjà largement appliquées par les pays de l'OCDE membres du GAFI. La France a, pour sa part, intégré ces recommandations dans sa législation par les lois du 12 juillet 1990 et du 11 mai 1996 relatives à la lutte contre le blanchiment, le trafic de stupéfiants et la coopération internationale en matière de saisie et de confiscation des produits du crime notamment à partir de l'article 324-1 du Code pénal.
Si elle est novatrice par certains de ces aspects, la convention du 10 janvier 2000 reprend également largement l'acquis des nombreuses conventions contre le terrorisme.
La convention reprend tout d'abord, dans son article 10, le principe « juger ou extrader », selon lequel un Etat sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé d'une infraction est tenu, s'il ne l'extrade pas, de soumettre l'affaire « sans retard excessif et sans aucune exception » à ses autorités compétentes pour qu'elles engagent des poursuites pénales.
Par l'article 7, chaque Etat s'engage à se reconnaître une très large compétence pour éviter qu'une infraction puisse échapper aux poursuites. Chaque Etat se reconnaîtra ainsi compétent si l'infraction a été commise sur son territoire, à bord d'un navire battant son pavillon ou d'un aéronef immatriculé conformément à sa législation, par un de ses nationaux, si l'infraction a eu pour but ou résultat de toucher son territoire, un de ses nationaux, une installation gouvernementale ou publique située à l'étranger y compris ses locaux diplomatiques et consulaires, de la contraindre, et si l'infraction a été commise par un apatride habituellement présent sur son territoire.
L'introduction d'un article 689-8 nouveau dans le code de procédure pénal aura pour objet d'inclure la présente convention dans la liste des conventions énumérées à la suite de l'article 689-1 du code de procédure pénale, qui énumère les exceptions admises au droit commun de l'application de la loi dans l'espace, donnant ainsi effet aux dispositions de l'article 7-4 qui impose à un Etat qui n'extraderait pas un auteur présumé d'infraction d'établir sa compétence pour pouvoir le juger selon le principe « juger ou extrader » de l'article 10-1.
L'article 6 de la convention stipule que « les actes criminels relevant de la présente convention ne peuvent en aucune circonstance être justifiés par des considérations de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou d'autres motifs analogues ».
Les articles 14 et 15 font application de ce principe dans le cadre de procédures d'extradition ou d'entraide judiciaire. Par l'article 14, le principe de « dépolitisation » des infractions terroristes est posé et place la présente convention dans un ensemble d'instruments juridiques internationaux qui reposent sur une condamnation sans équivoque du terrorisme, n'admettant aucune justification d'ordre idéologique. On trouve la même disposition dans la convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif. L'article 15 établit une clause dite de discrimination permettant de ne pas faire droit à une demande d'extradition ou d'entraide judiciaire qui reposerait sur des considérations politiques. Elle se place donc sur un plan différent de l'article 14, puisqu'elle permet l'analyse de la requête non plus en fonction de la nature de l'acte, mais en fonction du mobile de la demande. Elle permet donc de se prémunir contre des demandes abusives.
Ces clauses sont notamment un acquis de la convention européenne pour la répression du terrorisme du 27 janvier 1977 (article 1er). L'absence d'une telle clause avait motivé le retard de la France dans la ratification de la convention internationale contre la prise d'otages du 17 décembre 1979 et du dépôt d'une déclaration interprétative à propos de son article 12, car celui-ci pouvait laisser croire que la prise d'otages pouvait être justifiée dans certaines circonstances liées au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.
Conformément aux dispositions classiques en la matière, la convention prévoit, par son article 9, notamment dans le cadre d'une procédure d'extradition, que celui qui en est l'objet puisse :
- communiquer avec le représentant qualifié de son Etat,
- en recevoir la visite,
- être informé de ses droits,
- communiquer avec le Comité international de la Croix Rouge.
Il en est de même dans le cadre d'une procédure de transfert d'une personne détenue ou condamnée pour qu'elle facilite une enquête, tous ses droits habituels doivent être assurés (article 16).
De manière générale, en vertu de l'article 17, il se voit garantir « un traitement équitable » et « jouit de tous les droits et bénéficie de toutes les garanties prévues par la législation de l'Etat sur le territoire duquel il se trouve et les dispositions applicables du droit international, y compris celles qui ont trait aux droits de l'homme. »
A la demande des pays dits « non-alignés », les articles 20, 21, 22, repris des articles 16, 17 et 18 de la convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, rappellent les principes de l'égalité souveraine, de l'intégrité territoriale des Etats, de non-ingérence dans les affaires intérieures et l'applicabilité des conventions existantes.
Conformément aux autres conventions internationales en matière de terrorisme, la convention prévoit, par son article 24, l'arbitrage de la Cour internationale de justice en dernier recours, après l'échec de la négociation et d'un arbitrage ad hoc.
La France accepte cette disposition bien qu'elle ait dénoncé en 1974 la clause facultative de juridiction obligatoire de la Cour (article 36 de son statut) et ce en cohérence avec la position qu'elle avait adoptée en 1998 à l'occasion de la ratification de la Convention internationale sur les attentats terroristes à l'explosif et confirmée lors de l'adhésion à celle contre la prise d'otages en 2000. Au demeurant, le changement reste d'ampleur limitée, puisqu'il ne revient pas à reconnaître à la Cour une compétence d'arbitrage générale.
La convention prévoit son entrée en vigueur trente jours après la 22ème ratification (article 26).
Au 30 avril 2001, 41 Etats l'avaient signée et 3 l'avaient ratifiée.
Ce texte est sans conteste une avancée importante dans la lutte internationale contre le terrorisme, en s'attaquant pour la première fois à son financement et aux réseaux complexes qui le soutiennent.
La convention, s'appuyant sur une condamnation sans équivoque du terrorisme, définit clairement l'infraction pénale de financement du terrorisme, renforce la répression et la coopération judiciaire contre le terrorisme et inscrit ces éléments nouveaux dans le droit international en la matière qui a émergé de onze conventions successives.
Il est donc particulièrement souhaitable que la France, qui a été à l'origine de ce texte, soit l'un des premiers Etats à le ratifier. C'est pourquoi, sous le bénéfice des précédentes observations, votre rapporteur vous propose d'adopter le présent projet de loi.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 6 juin 2001.
A l'issue de son exposé, et en réponse à MM. Serge Vinçon et Robert Del Picchia, M. André Rouvière a précisé que la Suisse et le Luxembourg ne figuraient pas parmi les signataires de la convention. M. Xavier de Villepin, président, a demandé si la convention s'appliquait également aux actions terroristes commises dans un seul Etat. M. André Rouvière a indiqué que la convention ne s'appliquait que si deux Etats au moins étaient concernés, ce qui est en fait extrêmement fréquent en matière de financement du terrorisme.
La commission a alors approuvé le projet de loi à l'unanimité.
Est autorisée la ratification de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, signée à New York le 10 janvier 2000, et dont le texte est annexé à la présente loi6(*)
ÉTUDE D'IMPACT7(*)
- Etat de droit et situation de fait et leurs insuffisances :
Le financement du terrorisme constitue une question centrale dans la lutte contre ce fléau. La réalisation d'actes de terrorisme suppose en effet de mobiliser des moyens importants, pour entretenir des réseaux clandestins, entraîner des équipes, monter des opérations complexes, se procurer des armes ou acheter des complicités.
La communauté internationale s'est jusqu'à présent attachée à élaborer des conventions spécifiques, au nombre de onze (jointes en annexe), pour permettre de mieux lutter contre certains types d'actes de terrorisme (comme les prises d'otages ou les détournements d'avions, et plus récemment contre les attentats terroristes à l'explosif). Or, les conventions existantes ne prévoient pas de mécanisme spécifique d'entraide judiciaire pour lutter contre le financement du terrorisme.
La Convention pour la répression du financement du terrorisme apporte une réponse novatrice et concrète à ce problème.
D'une part, cette Convention se situe « en amont » de l'acte de terrorisme. Elle vise de manière générale le financement « de tout autre acte destiné à causer la mort ou des dommages corporels graves à toute personne civile, ou à toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé ». Elle couvre donc un champ beaucoup plus large que les onze conventions existantes traitant du terrorisme qui ont toutes cherché à réprimer des actes déterminés, comme le détournement d'avion ou la prise d'otages.
En outre, parce qu'elle permet d'incriminer directement ceux qui financent les actes de terrorisme, elle ouvre la possibilité de combattre indirectement certains types d'attentats terroristes, qui ne sont actuellement couverts par aucune convention spécifique, comme ceux qui ne sont pas réalisés à l'aide d'explosifs.
D'autre part, à la différence des conventions antérieures contre le terrorisme, la Convention met en place un ensemble de dispositions nouvelles et cohérentes tant en matière de répression que de prévention.
L'impact de cette Convention sur l'emploi est difficilement quantifiable. Cependant l'exemple de la baisse du nombre de touristes dans les mois qui ont suivi des attentats fortement médiatisés (Paris en 1986, Louxor en 1997...) indique que les emplois dans les services liés au tourisme sont dépendants de l'absence de terrorisme.
L'impact financier de cette Convention sera inexistant dans les Etats dont les banques ne servent pas au transfert de fonds au bénéfice des groupes terroristes.
La prévention et la répression du financement du terrorisme visent aujourd'hui à appréhender de manière plus large et plus efficace la lutte contre le terrorisme dont les formes sont toujours plus diverses. A ce titre, elles sont indispensables au maintien de l'ordre et de la sécurité publics et comptent parmi les activités d'intérêt général.
La Convention introduit en droit international certaines normes financières inspirées des 40 recommandations du Groupe d'Action Financière Internationale (GAFI) de l'OCDE pour la lutte contre le blanchiment d'argent, qui sont destinées à permettre l'identification, la surveillance et le signalement des opérations financières suspectes. L'introduction de ces normes constitue un pas important pour la reconnaissance universelle des recommandations du GAFI, renforce et facilite la coopération attendue des Etats et des institutions financières. Cette simplification des formalités administratives aura cependant moins d'ampleur en droit français qu'au niveau international dans la mesure où ces normes ont déjà été intégrées à notre ordre juridique par le biais de la législation anti-blanchiment.
En outre, la Convention reprend les dispositions relatives à la coopération et à l'entraide judiciaires des conventions existantes et les renforce significativement. Ainsi, ni le secret bancaire ni le caractère fiscal d'une infraction ne pourront plus être invoqués pour refuser une demande d'entraide judiciaire (art. 12 et 13). Ces dispositions, qui devraient faciliter la coopération, sont cependant déjà inscrites dans notre législation.
Enfin, la Convention incite les Etats à créer des mécanismes en vue de l'affectation des sommes provenant des confiscations d'actifs à l'indemnisation des victimes d'infractions terroristes ou de leur famille (art. 8). Ce mécanisme, qui existe déjà en France, sera de nature à augmenter le nombre de pays ayant mis en place un fonds d'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme.
- en matière de complexité de l'ordonnancement juridique :
La lutte contre le financement du terrorisme, qu'il provienne de sources « légales » (commerciales ou caritatives par exemple) ou « illégales » (racket, trafics, vols, proxénétisme, etc.), exige, outre des moyens et des techniques sophistiqués, un cadre juridique national et international spécifique, qui permette la coopération entre services répressifs internationaux.
Cependant, résultant d'une initiative et d'un projet français, cette Convention ne requerra pas d'adaptation substantielle de notre ordre juridique. Elle introduit, en effet, dans l'ordre juridique international des dispositions qui figurent déjà pour l'essentiel dans notre législation interne. Elle permet également de faire mieux reconnaître sur le plan international certaines de nos conceptions juridiques. Ainsi, la Convention pose le principe de la responsabilité des personnes morales et établit un régime de sanctions à leur encontre (art. 5). L'introduction de ces dispositions constitue une reconnaissance de nos conceptions juridiques sur les personnes morales face au droit anglo-saxon.
En outre, elle ne contient pas de disposition nouvelle susceptible d'affecter le droit d'association. Les dispositions relatives à l'interdiction des activités illégales de personnes ou d'organisations qui, en connaissance de cause, encouragent, fomentent, organisent ou commettent des infractions couvertes par la Convention n'impliquent pas de changement de notre législation interne.
En définitive, la mise en oeuvre de la Convention ne nécessitera ainsi qu'un seul ajustement de notre législation. Il conviendra en effet d'insérer dans le Code de procédure pénale un article 689-8 nouveau, de façon à créer une compétence universelle. En revanche, aucune incrimination spécifique ne devra être créée dans le Code pénal pour réprimer l'infraction du financement du terrorisme, qui est couverte par le biais de la complicité.
La Fédération de Russie considère que les dispositions de l'article 15 de la Convention doivent être appliquées de manière à assurer que les auteurs d'infractions tombant sous le coup de la Convention n'échapperont en aucun cas aux poursuites, sans préjudice de l'efficacité de la coopération internationale en matière d'extradition et d'entraide judiciaire.
* 6 Voir le texte annexé au document Sénat n° 259 (2000-2001)
* 7 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

References: l'article 2
 l'article 2
 l'article 434
 l'article 4
 l'article 5

L'article 8
 l'article 2
 L'article 8
 § 2
 § 4
 l'article 18
 l'article 324
 l'article 7
 l'article 689
 l'article 7
 l'article 10

L'article 6
 l'article 14
 L'article 15
 l'article 14
 l'article 17
 l'article 15