Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/cenne-papiry-povinnosti-a-spravni-delikty-obchodnika-s-cennymi-papiry.p2803.html
Timestamp: 2020-05-27 09:33:23+00:00

Document:
Cenné papíry: povinnosti a správní delikty obchodníka s cennými ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Cenné papíry: povinnosti a správní delikty obchodníka s cennými papíry
k § 9 odst. 1, § 12 písm. a), § 12a odst. 1 písm. b), § 14 a § 157 odst. 1, 2, 3 a 4 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění zákonů č. 56/2006 Sb., č. 57/2006 Sb., č. 120/2007 Sb., č. 126/ 2008 Sb., č. 230/2008 Sb. a č. 230/2009 Sb.
k § 12 odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb., o podrobnostech některých pravidel při poskytování investičních služeb*)
k § 33 trestního zákoníku (č. 40/2009 Sb.)
k § 66 trestního zákona (č. 140/1961 Sb.) ve znění účinném do 31. 12. 2009**)
k čl. 7 odst. 2 směrnice Komise 2006/73/ES, kterou se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES, pokud jde o organizační požadavky a provozní podmínky investičních podniků a o vymezení pojmů pro účely zmíněné směrnice
I. Obchodník s cennými papíry poruší povinnost obezřetného poskytování investičních služeb a naplní skutkovou podstatu správního deliktu podle § 157 odst. 3 ve spojení s § 12 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, pověří-li výkonem některé ze základních funkcí řídicího a kontrolního systému (tj. funkcí
, vnitřního auditu nebo řízení rizik) odborně nezpůsobilou osobu nebo je-li pověřený pracovník na pracovišti dlouhodobě nepřítomen.
V. Dlouhodobá nefunkčnost všech tří hlavních součástí řídicího a kontrolního systému (tj.
, vnitřního auditu a řízení rizik) je závažným porušením povinností stanovených zákonem č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, za které Česká národní banka odejme obchodníkovi s cennými papíry licenci podle § 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 8 Afs 17/2012-375)
č. 186/2004 Sb. NSS a č. 832/2006 Sb. NSS.
Akciová společnost PROVENTUS Finance proti České národní bance o povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím ze dne 8. 1. 2010 žalovaná odňala žalobkyni povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry podle § 136 odst. 1 písm. h) a § 145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Žalobkyně se měla dopustit celkem 11 správních deliktů podle § 157 téhož zákona.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 13. 5. 2010 zamítla rozklad žalobce.
Toto rozhodnutí žalobkyně napadla u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 25. 11. 2011, čj. 5 Af 30/2010-133, její žalobu zamítl.
Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti proti výše citovanému rozsudku namítala, že žalovaná smísila ve výroku dva rozdílné skutky.
První skutek (nepřítomnost pracovníka
) nebyl časově ohraničen, žalovaná uvedla pouze, že šlo o dlouhodobou nepřítomnost v období předcházejícím státní kontrole. Žalovaná neprovedla k tomuto skutku žádné dokazování.
Druhý skutek (výkon funkce
nedostatečně kvalifikovanou osobou) nelze podle stěžovatelky podřadit pod § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Žádné ustanovení zákona nebo prováděcí vyhlášky, na které žalovaná odkázala, nestanoví požadavek na výkon funkce
osobou s dostatečnou odbornou způsobilostí a znalostí vnitřního fungování dané společnosti, ale vztahují se k vymezení organizační struktury a rozdělení kompetencí v rámci obchodníka s cennými papíry. Na nedostatky v personálním obsazení se vztahuje § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
Podle stěžovatelky žalovaná nezjistila všechny rozhodné skutečnosti pro vydání rozhodnutí, ale vycházela téměř výlučně z výsledků státní kontroly provedené u stěžovatele. Žalovaná převzala některé části kontrolního protokolu, a tím i nekriticky přijala vyhodnocení skutkového stavu. Další dokazování či prověření závěrů kontrolního protokolu žalovaná neprovedla. Kontrolní zjištění žalovaná doplnila pouze o shrnutí informací a podkladů obsažených v harmonogramu odstraňování nedostatků a vyjádření stěžovatele k zahájení správního řízení, ale nevzala v úvahu námitky obsažené v tomto vyjádření. Dále stěžovatelka namítla, že od ukončení státní kontroly do vydání rozhodnutí uplynula značná doba. Značná část vytýkaných nedostatků byla totiž v době vydání rozhodnutí napravena a stěžovatelka s touto skutečností žalovanou obeznámila.
Stěžovatelka se domnívala, že neporušila ani povinnost stanovenou v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, nemohla se proto dopustit správního deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona. Hypotéza dané právní normy je velmi neurčitá a obecná. Neupřesňuje, kdo je důvěryhodnou osobou, rozsah potřebných znalostí a zkušeností, ani požadavky na prokázání těchto znalostí a zkušeností, ale odkazuje pouze na prováděcí předpis. Ten ovšem v rozhodné době neexistoval (vyhláška č. 143/2009 Sb., o odbornosti osob, pomocí kterých provádí obchodník s cennými papíry své činnosti, nabyla účinnosti dne 1. 6. 2009). Stěžovatelka si proto nemohla být vědoma, že její jednání může naplnit skutkovou podstatu předmětného deliktu. V této souvislosti stěžovatelka poukázala na příslušnou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
byl podle stěžovatelky ve vytýkaném období v souladu se zákonem. I přes jisté problémy při hledání nového pracovníka byl výkon funkce řádně zajištěn Milanem H., který získal vzdělání technického směru a v průběhu svého profesního života jej doplnil o četné ekonomické zkušenosti i z oblasti kapitálového trhu. Na dotazy žalované v průběhu státní kontroly reagoval přiměřeně svému nedlouhému působení ve společnosti (necelý měsíc od nástupu do funkce). Žalovaná nezohlednila, že v průběhu správního řízení se úroveň zkušeností a praxe Milana H. zvyšovaly. Skutkový stav v době vydání rozhodnutí měl být zohledněn alespoň při úvaze o výši sankce.
Stěžovatelka byla také přesvědčena, že nemohla naplnit skutkovou podstatu deliktu podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože text zákona nesměřuje k nedostatečné odborné způsobilosti k výkonu funkce vnitřního auditu. Nemohla se dopustit ani deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona, protože toto ustanovení je příliš obecné a odkazuje na prováděcí právní předpis, který nebyl v rozhodné době účinný. V podrobnostech stěžovatelka odkázala na svou argumentaci k výkonu funkce
Podle stěžovatelky oba vnitřní auditoři vykonávali své funkce v souladu se zákonnými požadavky. Václav M. má vzdělání ekonomického charakteru a v průběhu kontrolního rozhovoru prokázal, že se orientuje v povinnostech vnitřního auditora a má znalosti postupů i předpisů nezbytných pro řádné plnění této funkce. Také Jakub V. má ekonomické vzdělání a v minulosti působil v různých ekonomických pozicích.
Podle stěžovatelky z § 12 odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb. a z důvodové zprávy k této vyhlášce vyplývá, že obchodník s cennými papíry není povinen formálně vytvořit organizační útvar řízení rizik vždy, ale jen tehdy, je-li to vhodné či přiměřené s ohledem na předmět jeho podnikání. Pokud příslušný útvar není zřízen, obchodník s cennými papíry je povinen přijmout takové strategie a postupy, které zajistí dodržování požadavků na řízení rizik stanovených v § 12a odst. 1 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu a v § 11 a násl. vyhlášky č. 237/2008 Sb.
Stěžovatelka podotkla, že ke dni 30. 9. 2008 měla pouze 265 aktivních zákazníků, pro které vykonávala činnost zejména na trzích ve Spojených státech amerických. Objem zákaznického majetku činil k témuž datu 74 251 632 Kč. Stěžovatelka tak patřila mezi nejmenší obchodníky s cennými papíry v České republice. Byla proto přesvědčena, že s ohledem na malý rozsah vykonávaných činností neměla povinnost vytvořit útvar řízení rizik, přesto tak od 1. 11. 2008 učinila. Před tímto datem bylo řízení rizik prováděno pomocí strategií obsažených ve vnitřních předpisech a pomocí neformální skupiny pracovníků. Pokud žalovaná měla za to, že tyto strategie a postupy nebyly dostatečně účinné, měla tento závěr ve svém rozhodnutí uvést a prokázat. Žalovaná se zabývala výlučně tím, zda řízení rizik vykonával formalizovaný organizační útvar, vnitřní předpisy účinné do 31. 10. 2008 nezkoumala.
Podle stěžovatelky žalovaná nezjistila skutkový stav dostatečně a nesprávně dovodila, že stěžovatelka porušila § 12a odst. 1 písm. b) bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Zmiňované ustanovení požaduje, aby obchodník s cennými papíry zavedl a udržoval řídicí a kontrolní systém zahrnující systém řízení rizik obsahující "
postupy rozpoznávání, vyhodnocování, měření, sledování a ohlašování rizik
", ale nezabývá se postupy pro udržování kapitálové přiměřenosti. Tento závěr podporuje i prováděcí vyhláška, která nedefinuje riziko nesledování kapitálové přiměřenosti.
Udržování a sledování kapitálové přiměřenosti není podle stěžovatelky rizikem, ale nástrojem k omezení případných budoucích nepříznivých důsledků z rizik. Úvěrová, tržní a operační rizika a rizika likvidity a koncentrace musí být nejprve identifikována, následně je třeba udržovat
minimálně ve výši odpovídající součtu jednotlivých kapitálových požadavků ke krytí těchto rizik. Pokud by platilo, že pokles kapitálu pod určenou hranici je rizikem, kterému musí být přiřazen kapitálový požadavek k jeho krytí, a tento kapitálový požadavek by musel být součástí pro výpočet kapitálové přiměřenosti, jednalo by se o argumentaci v kruhu.
Nesledování kapitálové přiměřenosti nelze podle stěžovatelky podřadit pod skutkovou podstatu § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože zákonná a prováděcí ustanovení vztahující se k této skutkové podstatě dopadají na odlišné typy jednání.
Povinnost sledovat kapitálovou přiměřenost nelze dovodit ani z § 9 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, podle kterého "[o]
bchodník s cennými papíry průběžně udržuje
minimálně ve výši odpovídající součtu jednotlivých kapitálových požadavků ke krytí rizik
". Výtka žalované, že kapitálová přiměřenost nebyla průběžně sledována častěji než jednou za měsíc, je nepřípadná. Zmiňované ustanovení požaduje pouze průběžně udržovat kapitálovou přiměřenost, nikoliv ji průběžně sledovat. Sledováním kapitálové přiměřenosti byl pověřen účetní, který sestavoval výkazy sice jen jednou za měsíc, ale byl se stěžovatelkou v telefonickém a emailovém spojení a nepravidelně docházel i do společnosti samotné, v případě jakékoliv závažné změny by byla stěžovatelka neprodleně vyrozuměna. Riziko nedodržení kapitálové přiměřenosti bylo navíc velmi nízké, protože stěžovatelka překračuje několikanásobně stanovený limit a neobchoduje na vlastní účet.
Podle stěžovatelky nebyly splněny podmínky pro odnětí povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry podle § 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Závěr o opakovaném porušení je právně vadný, protože teorie i praxe se shodují, že trvající delikt se posuzuje jako jediné jednání (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 29/2007-121; Novotný, O. a kol.
Praha: ASPI, 2010, s. 89). Aby se trvající delikt mohl opakovat, musí být nejprve ukončen, tzn., že musí dojít ve vztahu k tomuto deliktu k zahájení správního řízení. Za předpoklad pro uložení sankce odnětí povolení nelze považovat tvrzenou dlouhodobost porušení.
Městský soud přisvědčil výkladu stěžovatelky ohledně pojmu "
" a uvedl, že žalovaná nepoužila tohoto pojmu ve formálně správném významu. Sankce tedy nemohla být stěžovatelce uložena za opakované porušení povinností. Podle městského soudu však žalovaná mohla stěžovatelce sankci uložit, protože považovala jednání stěžovatelky za závažné a závažnost odůvodnila. Stěžovatelka namítla, že v rozhodnutí žalovaná neuvedla výslovně, že sankci odnětí povolení ukládá za závažnost jednání. Závažností se žalovaná zabývala pouze okrajově při úvaze o údajných následcích jednání.
Stěžovatelka se domnívala, že uložení sankce odnětí povolení bylo v rozporu se zásadou přiměřenosti, protože i městský soud připustil, že se stěžovatelka nedopustila opakovaného porušení povinností. Také rozhodnutí o rozkladu uvádí, že odnětím povolení by mělo být postihováno "
pouze opakované závažné porušení zákona
". Stěžovatelka uzavřela, že při uložení sankce žalovaná překročila meze správního uvážení.
Stěžovatelka dále namítla, že žalovaná uložila sankci odnětí povolení, přestože si byla vědoma, že žádnému ze zákazníků nebyla způsobena škoda a že většina zákazníků byla se službami stěžovatelky spokojena. Za celou dobu svého působení stěžovatelka řešila pouze jedinou stížnost zákazníka. Před uložením sankce odnětí povolení byla stěžovatelce uložena pouze jedna pokuta ve výši 50 000 Kč pro nesplnění informační povinnosti ve lhůtě. Ačkoliv žalovaná poukázala opakovaně na to, že se u stěžovatelky nedostatky vyskytovaly již v roce 2003 a v roce 2006 pak byla provedena státní kontrola, žalovaná nezahájila pro tyto nedostatky správní řízení. Stěžovatelka z toho dovodila, že se nemohlo jednat o závažné protiprávní jednání, jinak by žalovaná byla povinna v souladu se zásadou oficiality správní řízení zahájit.
Žalovaná uložila sankci také v rozporu se základními zásadami pro ukládání sankcí a neposoudila všechny rozhodné podmínky pro uložení sankce stanovené v § 10 odst. 4 zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu. Žalovaná nezohlednila ani § 192 odst. 2 o podnikání na kapitálovém trhu, který sice upravuje ukládání pokut, podle stěžovatelky však nelze jeho znění pominout s ohledem na to, že odnětí povolení je sankcí závažnější než uložení pokuty.
přitom dovodila, že obsahuje-li zákon pouze demonstrativní výčet hledisek pro stanovení výše pokuty, je správní orgán povinen zabývat se právě těmito hledisky vždy, nikoliv však pouze jimi (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 77/99). Přesné rozlišení jednotlivých kritérií zvažovaných žalovanou v jejím rozhodnutí zcela chybí, což způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.
Ve vztahu ke kritériu závažnosti stěžovatelka zopakovala, že vytýkané nedostatky byly pouze dočasné povahy a byly způsobeny obměnou personálu. Žalovaná pochybila, pokud při úvaze o závažnosti jednání pouze zopakovala to, čím měla stěžovatelka údajně naplnit znaky jednotlivých skutkových podstat. Podle judikatury přitom "
nelze výši pokuty odůvodňovat poukazem na splnění zákonných podmínek skutkové podstaty správního deliktu
" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, čj. 4 As 22/2008-121). Žalovaná tak porušila zásadu zákazu dvojího přičítání. Pokud byla totiž stěžovatelka uznána odpovědnou za správní delikt spočívající v nedostatečně fungujícím řídicím a kontrolním systému, žalovaná nebyla oprávněna nedostatečně fungující řídicí a kontrolní systém označit za přitěžující okolnost při úvaze o sankci.
Stěžovatelka nesouhlasila ani s názorem žalované, která za přitěžující okolnost považovala také to, že stěžovatelka neodstranila zjištěné nedostatky a že nelze spoléhat na její nápravu. Stěžovatelka se snažila odstranit nedostatky již v průběhu kontroly, ačkoliv byla přesvědčena, že nenaplňovaly skutkové podstaty správních deliktů. Stěžovatelka přitom informovala žalovanou o průběhu odstraňování nedostatků. O závěru, že přijatá opatření nejsou dostatečná, se stěžovatelka dozvěděla až z rozhodnutí žalované. V rozhodnutí o rozkladu žalovaná připustila, že přijatá opatření nevzala v úvahu, protože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nezná institut účinné lítosti. Podle stěžovatelky však žalovaná měla vzít v úvahu přijatá opatření alespoň jako polehčující okolnost při úvaze o sankci.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasila s argumentem stěžovatelky, že koncepce správního trestání umožňuje beztrestnost pachatelů, u kterých nebylo možné určit, od kterého konkrétního dne započali s udržováním protiprávního stavu. Skutkový stav byl zjištěn natolik přesně, že bylo postaveno na jisto, že se skutek stal a že jej spáchala stěžovatelka.
Námitka, v níž stěžovatelka vytkla žalované, že nepovažovala za nezbytné posuzovat vnitřní předpisy účinné do 31. 10. 2008 vztahující se k systému řízení rizik, vytrhla předmětnou větu z kontextu odůvodnění rozhodnutí o rozkladu. Nezavedení systému řízení rizik bylo stěžovatelce vytčeno ze tří důvodů (i) do 31. 10. 2008 nefungoval žádný organizační útvar či pracovník pro řízení rizik, (ii) chyběla dostatečná úprava systému řízení rizik ve vnitřních předpisech a (iii) od 20. 3. 2009 vykonávala předmětné činnosti nezpůsobilá osoba. Odůvodnění rozhodnutí o rozkladu je založeno na úvaze, že do 31. 10. 2008 se nescházely ani orgány, které se měly podle vnitřních předpisů stěžovatelky zabývat řízením vnitřních rizik, řídicí a kontrolní systém tak fakticky nefungoval, nemělo proto smysl zabývat se vnitřními předpisy.
Ohledně námitek týkajících se sankce žalovaná zdůraznila, že důvodem pro odnětí povolení byla závažnost protiprávního jednání, kterou podstatně zvyšovala okolnost, že stěžovatel nevyužil možnosti k odstranění nedostatků, které mu byly vytknuty po provedení státní kontroly v roce 2006. Otázka opakovanosti neměla z hlediska celkového posouzení důvodnosti odnětí povolení podstatný význam. Podle žalované navíc může být kvalifikovaným úkonem oddělujícím od sebe jednotlivé skutky i výsledek státní kontroly, který nedostatky kontrolovaných subjektů formálně dostatečně a spolehlivě zachytí. Tomuto výkladu nebrání ani zákon, který spojuje opakovanost s opakovaným zjištěním nedostatků.
[92] Námitka stěžovatelky, že žalovaná nepřípustně smísila v bodu (i) výroku dva skutky, není důvodná.
[93] V bodu (i) výroku žalovaná vytkla stěžovatelce, že nezajistila výkon funkce
přiměřeně charakteru, rozsahu a složitosti jeho činnosti, protože (1) v období předcházejícím státní kontrole pracovník pověřený výkonem této funkce nebyl na pracovišti dlouhodobě přítomen a (2) od 1. 11. 2008 minimálně do ukončení státní kontroly dne 20. 3. 2009 pracovník vykonávající tuto funkci neměl dostatečnou odbornou způsobilost.
[94] Obě porušení povinnosti zmíněná pod bodem (1) i pod bodem (2) představují, posuzována samostatně, trvající delikt - jímž stěžovatelka vyvolala protiprávní stav, který po určitou dobu udržovala. Trvající správní delikt se posuzuje jako jediný skutek, bez ohledu na dobu, po kterou protiprávní stav trvá (blíže viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002-44, č. 832/2006 Sb. NSS, či ze dne 31. 5. 2007, 8 Afs 17/2007-100; srov. také např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006).
[95] Posoudíme-li obě porušení právní povinnosti ve vzájemné souvislosti, je zřejmé, že porušují stejný chráněný zájem, naplňují stejnou skutkovou podstatu, jsou spojeny podobným způsobem provedení a existuje zde blízká časová souvislost. Dlouhodobá nepřítomnost pracovníka pověřeného funkcí
a výkon této funkce nezpůsobilou osobou totiž porušují povinnost obezřetného poskytování investičních služeb, čímž je naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Obě jednání na sebe bezprostředně navazují. Každý z těchto dílčích aktů by byl zároveň sám o sobě správním deliktem, byl-li by spáchán samostatně.
[96] Zdejší soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že výkon funkce
nezpůsobilou osobou nelze podřadit pod § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Správního deliktu podle tohoto ustanovení se obchodník s cennými papíry dopustí tím, že poruší povinnost obezřetného poskytování investičních služeb podle (mimo jiné) § 12 téhož zákona. Posledně citované ustanovení obsahuje povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém. V rozhodném období pak prováděcí vyhláška č. 237/2008 Sb. v § 6 odst. 2 písm. b) bodu 1 upřesňovala, že obchodník s cennými papíry je v rámci organizačního uspořádání povinen zajistit výkon funkce
. Nezajištění výkonu této funkce odborně způsobilou osobou je bezpochyby porušením uvedené povinnosti. Odpovídající personální zajištění je jednou z nezbytných podmínek řádného fungování řídicího a kontrolního systému. Z těchto předpokladů vycházela i žalovaná.
[97] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že porušení povinnosti zmíněné pod bodem (1) i pod bodem (2), posuzovány společně, představují pokračující delikt, který se považuje za jeden skutek. Jinými slovy, v posuzované věci je pokračující delikt tvořen dvěma dílčími akty, které by samy o sobě představovaly dva samostatné trvající delikty, dohromady se však posuzují jako jeden skutek. Žalovaná proto nepochybila, vytkla-li stěžovatelce v bodě (i) výroku současně jak dlouhodobou nepřítomnost pracovníka pověřeného funkcí
, tak výkon této funkce nezpůsobilou osobou v následujícím období.
[98] Je možné i to, aby byly nezajištěním výkonu funkce
odborně způsobilou osobou naplněny dvě skutkové podstaty správních deliktů (§ 157 odst. 3 a 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu). Ve správním trestání (stejně jako v trestním právu) může jeden skutek naplnit dvě či více skutkových podstat, v takovém případě se hovoří o jednočinném souběhu nestejnorodém, který má vliv např. na ukládání sankce. Nejvyšší správní soud neshledal pochybení žalované, pokud oba delikty zahrnula do jednoho bodu výroku.
[99] Odůvodnění městského soudu k výše uvedené námitce je velmi kusé, v kontextu posuzované věci ale z hlediska přezkoumatelnosti napadeného rozsudku ještě obstojí.
[100] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani druhé námitce stěžovatelky, podle níž žalovaná neprovedla žádné dokazování k dlouhodobé nepřítomnosti pracovníka
[101] Z protokolu o státní kontrole vyplývá, že pracovníci žalované neměli po celou dobu kontroly možnost hovořit s Bohuslavem M., který byl pověřen výkonem funkce
. Generální ředitel a vnitřní
Václav M. připustil, že Bohuslav M. nebyl na pracovišti přítomen po dobu několika měsíců a vyjádřil s tímto stavem nespokojenost. V průběhu správního řízení stěžovatelka neučinila toto tvrzení sporným ani nenavrhla konkrétní důkazy, které by jej zpochybnily. Za této situace lze stěží žalované vyčítat, že k této otázce neprovedla další dokazování v rámci správního řízení.
[102] Dále stěžovatelka namítla, že hypotéza § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu je příliš obecná a neurčitá, prováděcí předpis v rozhodné době neexistoval (vyhláška č. 143/2009 Sb. nabyla účinnosti až dne 1. 6. 2009).
[103] Nejvyšší správní soud neshledal § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu neurčitým ani příliš obecným na to, aby za jeho porušení nemohla být uložena sankce. Dané ustanovení požaduje, aby zaměstnanci, investiční zprostředkovatelé, vázaní zástupci, jejich zaměstnanci, vedoucí osoby a jiné osoby, pomocí kterých provádí obchodník s cennými papíry své činnosti, měli znalost postupů a předpisů nezbytných pro plnění jejich povinností souvisejících s činností obchodníka s cennými papíry.
[104] Zajištění výkonu funkce
je jednou z hlavních složek organizačního uspořádání obchodníka s cennými papíry, spolu se zajištěním vnitřního auditu, řízení rizik a ověřování řádného výkonu činnosti jinou osobou, pokud výkon činnosti zabezpečuje její pomocí (srov. § 6 odst. 2 vyhlášky č. 237/2008 Sb.). Činnost
spočívá především v průběžné kontrole dodržování právních povinností a povinností plynoucích z vnitřních předpisů obchodníka s cennými papíry [viz § 2 písm. c) vyhlášky č. 237/2008 Sb.].
[105] Podle "
Směrnice pro činnost compliance
" vydané stěžovatelkou bylo úkolem pracovníka
mimo jiné (1) kontrolovat soulad vnitřních předpisů s právními předpisy, (2) koordinovat tvorbu opatření k zajištění souladu činnosti stěžovatele s vnitřními a právními předpisy a kontrolovat soulad těchto opatření s právními předpisy, (3) kontrolovat dodržování pravidel o obchodech zaměstnanců uzavíraných na jejich vlastní účet nebo na účet osob jim blízkých a kontrolovat dodržování právních předpisů při obchodech provedených na vlastní účet stěžovatelky a pro zákazníky, (4) kontrolovat soulad s právními předpisy u opatření k nápravě přijatých v návaznosti na stížnosti podané na činnost společnosti.
[106] S ohledem na náplň funkce pracovníka
je nepochybné, že požadavek na znalost právních i vnitřních předpisů je zcela nezbytnou podmínkou pro výkon této funkce. Milan H., který zastával funkci
od 1. 11. 2008, projevil v průběhu státní kontroly zcela zjevné a závažné nedostatky v této oblasti. Závěry žalované (podrobně popsané na s. 7 rozhodnutí I. stupně) jsou podloženy obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem rozhovoru kontrolních pracovníků s Milanem H. Z těchto podkladů je zřejmé, že Milan H. neznal vnitřní předpisy stěžovatelky ani základní pojmy vztahující se k funkci. Rovněž znalost právních předpisů byla nedostatečná. Obsah spisu tak nesvědčí ve prospěch domněnky stěžovatelky, že výkon funkce
byl v rozhodném období řádně zajištěn Milanem H. Nejvyšší správní soud se naopak plně ztotožňuje s městským soudem, že Milan H. nebyl
způsobilou osobou k výkonu dané funkce.
[107] Není proto rozhodné, že podrobné požadavky na výkon funkce
stanovila až prováděcí vyhláška č. 143/2009 Sb., podle níž osoba provádějící činnost
musí mít potřebné odborné znalosti zejména v oblastech právních předpisů v oblasti finančního trhu, pokud věcně souvisí s její činností, regulace a fungování významných světových finančních trhů, principů finančního trhu včetně teorie financí, investičních nástrojů a jejich
, organizace a pravidel regulovaných trhů a jiných převodních míst, obchodování na finančním trhu včetně vypořádání, poskytování investičních služeb, principů a fungování kolektivního investování, investic, investiční strategie a portfolia a souvisejících rizik, finanční analýzy a postupů pro výkon činnosti
[§ 6 odst. 1 ve spojení s § 5 odst. 1 písm. b) až k) uvedené vyhlášky].
[108] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od své předchozí judikatury, podle které neexistence prováděcích předpisů, které měly být na základě zmocnění vydány k provedení zákona, sama o sobě nezpochybňuje oprávnění správního orgánu vést řízení a rozhodnout, pokud správní orgán posuzuje předpoklady pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry ve vztahu k ustanovením příslušného zákona (viz rozsudek ze dne 4. 2. 2004, čj. 6 A 15/2000-63, č. 186/2004 Sb. NSS). Tuto úvahu však nelze v oblasti správního trestání zobecnit. Správní orgán je povinen vždy posoudit, zda je předmětná skutková podstata dostatečně určitá vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem. V nyní posuzované věci se nejedná o hraniční případ, kdy by bylo třeba posoudit, zda zcela konkrétní dílčí neznalost určité problematiky způsobuje nezpůsobilost k výkonu dané funkce. Nedostatečná odbornost Milana H. byla zjevná a týkala se výkonu funkce
jako celku. Skutková podstata § 157 odst. 4 ve spojení s § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu tak byla dostatečně určitá pro to, aby žalovaná mohla uložit sankci za porušení příslušné povinnosti.
[109] Pro úplnost lze dodat, že požadavky na odbornost osob vykonávajících řídicí činnosti obchodníka s cennými papíry vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS (viz zejm. čl. 9 a čl. 13 odst. 2 citované směrnice) a směrnice Komise 2006/73/ES.
[110] Podle čl. 5 směrnice 2006/73/ES "[č]
lenské státy od investičních podniků vyžadují, aby splnily tyto požadavky:
b) zajistit, aby jejich příslušné osoby věděly, jaké postupy musí dodržet, pokud se chtějí řádně zhostit svých povinností;
d) zaměstnávat personál s takovými dovednostmi, vědomostmi a odbornými znalostmi, jaké jsou potřebné ke splnění přidělených povinností.
" Konkrétně ve vztahu k výkonu funkce
čl. 6 odst. 3 uvedené směrnice požaduje, aby členské státy vyžadovaly od investičních podniků splnění mimo jiné těchto podmínek: "
a) osoba vykonávající funkci
musí mít nezbytnou autoritu, zdroje, odborné znalosti a přístup ke všem příslušným informacím
[111] Požadavek § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry měli znalost postupů a předpisů nezbytných pro plnění svých povinností, odpovídá požadavkům uvedených směrnic.
[112] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná měla dostatečný zákonný podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze spáchání předmětného správního deliktu a neporušila zásadu
. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce
, požadoval, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry znali postupy a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být vědoma, že porušuje povinnost stanovenou v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce
pověřil osobu, která měla jen minimální znalosti potřebné pro výkon dané funkce.
[113] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že stěžovatelka nemohla naplnit skutkovou podstatu deliktu podle § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože text zákona nesměřuje k nedostatečné odborné způsobilosti k výkonu funkce vnitřního auditu. Již výše (viz bod 96) soud uzavřel, že § 157 odst. 3 ve spojení s § 12 uvedeného zákona stanoví povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém, která bezpochyby obsahuje i povinnost zajistit fungování tohoto systému odborně způsobilými osobami.
[114] Zajištění výkonu vnitřního auditu spadá obdobně jako zajištění výkonu funkce
pod povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém podle § 12 zákona o podnikání na kapitálovém trhu a představuje jednu z hlavních složek organizačního uspořádání obchodníka s cennými papíry (srov. § 6 odst. 2 vyhlášky č. 237/2008 Sb.). V rozhodném období prováděcí vyhláška č. 237/2008 Sb. v § 6 odst. 2 písm. b) bodu 2 upřesňovala, že obchodník s cennými papíry je v rámci organizačního uspořádání povinen zajistit výkon funkce vnitřního auditu. Nezajištění výkonu této funkce odborně způsobilou osobou je bezpochyby porušením uvedené povinnosti. Odpovídající personální zajištění je jednou z nezbytných podmínek řádného fungování kontrolního a řídicího systému. Z těchto předpokladů vycházela i žalovaná.
[115] Zdejší soud nesouhlasil ani s námitkou, že se stěžovatelka nemohla dopustit deliktu podle § 157 odst. 4 téhož zákona kvůli jeho neurčitosti a neexistenci prováděcího předpisu. Stěžovatelka uplatnila shodnou argumentaci jako u výkonu funkce
, Nejvyšší správní soud proto plně odkazuje na výše uvedené závěry k určitosti skutkové podstaty § 157 odst. 4 ve spojení s § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
[116] I v tomto případě žalovaná shledala u vnitřního auditora Václava M. natolik zásadní nedostatky, že o jeho odborné nezpůsobilosti nebylo pochyb. Podle protokolu o státní kontrole byly audity prováděny jen formálně, nepokrývaly všechny oblasti činnosti stěžovatelky, roční plány auditů byly totožné a neodrážely legislativní změny, ani změny situace na trhu. Pracovníci žalované zjistili při kontrole závažné nedostatky u osob, které měl kontrolovat vnitřní
, ten však žádná pochybení neodhalil. Závažné nedostatky v činnosti vnitřního auditu byly navíc zjištěny již při předchozí státní kontrole v roce 2006, kdy funkci vnitřního auditora zastával rovněž Václav M. Stěžovatelka tedy neodstranila vytčené nedostatky ani po dvou letech, které uplynuly od předchozí kontroly.
[117] Vnitřní
navíc nevykonával svou funkci nezávisle, protože neměl přímý přístup do obchodního systému a potřebná data získával prostřednictvím kontrolovaných zaměstnanců. Povinnost zabezpečit výkon činností vnitřního auditu pomocí funkčně a organizačně nezávislého organizačního útvaru přitom stanovil § 20 odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb. a v období před 1. 7. 2008 § 7 odst. 5 písm. k) vyhlášky č. 258/2004 Sb.
[118] Od 1. 11. 2008 nastoupil do funkce vnitřního auditora Jakub V., který měl být externím spolupracovníkem. Jak vyplývá z protokolu o státní kontrole, i u Jakuba V. byly zjištěny nedostatky v odbornosti a nedostatek zkušeností. Před nástupem do funkce Jakub V. nikdy nevykonával činnost vnitřního auditora, v době státní kontroly se s danou problematikou teprve seznamoval a nebyl schopen vykonávat tuto činnost samostatně.
[119] Závěry žalované jsou podrobně popsány na s. 9 až 11 rozhodnutí I. stupně a jsou podloženy obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem rozhovoru kontrolních pracovníků s Václavem M. a Jakubem V. Tvrzení stěžovatelky, že oba vnitřní auditoři vykonávali svou funkci v souladu se zákonnými požadavky, nemá oporu ve správním spisu.
[120] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná měla dostatečný zákonný podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze spáchání předmětného správního deliktu a neporušila zásadu
. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce vnitřního auditu, požadoval, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry znali postupy a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být vědoma, že porušuje povinnost stanovenou v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce vnitřního auditu pověřila osoby, jejichž znalosti a zkušenosti v dané oblasti byly zcela nedostatečné.
[121] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že se nedopustila deliktu uvedeného bod bodem (iii) výroku rozhodnutí I. stupně, protože nebyla povinna zřídit útvar řízení rizik vzhledem k rozsahu své činnosti, kdy měla pouze 265 aktivních zákazníků a objem zákaznického majetku činil pouze 74 251 632 Kč.
[122] Stěžovatelka se odvolávala na § 12 odst. 1 vyhlášky č. 237/2008 Sb., podle něhož obchodník s cennými papíry zabezpečuje řízení rizik pomocí nezávislého organizačního útvaru pro řízení rizik, pokud je to vhodné a přiměřené s ohledem na charakter, rozsah a složitost činností obchodníka s cennými papíry. Z tohoto ustanovení nelze dovodit, že systém řízení rizik nemusí být zabezpečen vůbec nebo že postačí pouze jeho formální zakotvení ve vnitřních předpisech, je-li rozsah činnosti obchodníka s cennými papíry malý. Obchodování s cennými papíry je činností ze své povahy rizikovou, proto i u obchodníka s cennými papíry, který provozuje svou činnost v nevelkém rozsahu, musí být systém řízení rizik řádně zabezpečen. Tato povinnost vyplývá přímo ze zákona o podnikání na kapitálovém trhu [§ 12 písm. a) ve spojení s § 12a odst. 1 písm. b)]. Citovaná vyhláška pouze upřesňuje, že tento systém musí být za určitých okolností zabezpečen samostatným a nezávislým útvarem.
[123] Tento závěr podporuje i znění čl. 7 odst. 2 směrnice 2006/73/ES, podle něhož "[p]
okud se od investičního podniku nevyžaduje, aby zřídil a udržoval nezávislou funkci pro řízení finančních rizik podle prvního pododstavce, musí přesto prokázat, že strategie a postupy, které přijal v souladu s odstavcem 1, uspokojují požadavky uvedené v tomto odstavci a jsou trvale účinné
[124] Žalovaná nevytkla stěžovatelce nevytvoření samostatného nezávislého útvaru řízení rizik, ale především nefunkčnost útvaru, který vnitřní předpisy stěžovatelky předvídaly, a nezajištění systému řízení ani jiným způsobem. Nejvyšší správní soud souhlasil s žalovanou, že posouzení přiměřenosti s ohledem na charakter, rozsah a složitost činností obchodníka s cennými papíry by bylo namístě pouze tehdy, pokud by nějaký systém řízení rizik u stěžovatelky fungoval. Určité postupy byly sice formálně ve vnitřních předpisech uvedeny, stěžovatelka je však v praxi nedodržovala.
[125] Podle vnitřního předpisu "
Systém řízení rizik společnosti Proventus Finance, a.s.
" měla být zřízena Komise pro hodnocení rizik. Při kontrole bylo zjištěno, že tato komise fakticky nefungovala. Jedním ze tří členů měl být vedoucí Obchodního útvaru, tento útvar však byl již před rokem rozpuštěn. Dalším členem měl být pracovník
Bohuslav M., který se však na pracovišti nezdržoval po dobu několika měsíců. Stěžovatelka nepředložila žádné písemné záznamy z jednání komise ani jiné doklady o tom, že se komise skutečně scházela a zabezpečovala plnění svěřených úkolů.
[126] V době od zahájení kontroly do 31. 10. 2008 nebyla u stěžovatelky zaměstnána osoba, která by byla pověřena řízením rizik. Stěžovatelka nedoložila zabezpečení této funkce např. předložením pracovní smlouvy s některým ze zaměstnanců nebo externích spolupracovníků, ani neprokázala, že by systém řízení rizik byl zabezpečen jiným způsobem v souladu se zákonnými požadavky. Podle generálního ředitele Václava M. probíhaly pouze neoficiální porady pracovní skupiny. Podle Jana R. (člena představenstva) se řízením rizik zabýval Petr H. (výkonný ředitel a makléř), který však v době státní kontroly u stěžovatelky již nepracoval.
[127] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná dostatečně prokázala a odůvodnila, že stěžovatelka porušila povinnost zavést systém řízení rizik přiměřeně charakteru, rozsahu a složitosti své činnosti. Stěžovatelka nedůvodně vytkla žalované, že se nezabývala vnitřními předpisy stěžovatele účinnými do 31. 10. 2008 a že neprokázala účinnost strategie, která v nich byla obsažena. Z rozhodnutí žalované vyplývá, že se účinností systému řízení rizik v praxi zabývala, přičemž stěžovatelka nedoložila, že dodržovala vnitřní předpisy v praxi a že řízení rizik bylo zabezpečeno v souladu se zákonnými požadavky. Podrobné posouzení vnitřních předpisů nebylo potřebné, jestliže v praxi nebyly dodržovány a jestliže se nescházely ani orgány, které se podle nich měly zabývat řízením rizik.
[128] Dále stěžovatelka nesouhlasila se závěrem žalované, že od 1. 11. 2008 do ukončení státní kontroly zastávala funkci řízení rizik a likvidity osoba s nedostatečnou odbornou způsobilostí. Stěžovatelka odkázala pouze na svou předchozí argumentaci k § 157 odst. 3 a 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Nejvyšší správní soud proto také plně odkazuje na své závěry uvedené výše v části
[129] Ve vztahu k § 157 odst. 3 uvedeného zákona soud dodává, že rovněž výkon funkce systému řízení rizik nezpůsobilou osobou lze podřadit pod skutkovou podstatu citovaného ustanovení. Povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém, stanovená v § 12 téhož zákona, zahrnuje také povinnost zajistit fungování tohoto systému odborně způsobilými osobami, přičemž řízení rizik je jednou ze základních složek řídicího a kontrolního systému obchodníka s cennými papíry [viz § 12a odst. 1 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu a § 6 odst. 2 písm. b) bod 3 vyhlášky č. 237/2008 Sb.].
[130] Od 1. 11. 2008 stěžovatelka uzavřela dohodu o provedení práce s Janem B., kterého pověřila výkonem funkce řízení likvidity a rizik. Pracovní úvazek byl sjednán pouze v rozsahu 12 hodin měsíčně a Jan B. sdělil, že nemůže vykonávat tuto funkci ve větším rozsahu, protože zastává funkci starosty. Při kontrolním pohovoru bylo zjištěno, že dosud neznal vnitřní předpisy stěžovatelky s výjimkou předpisu "
Popis systému řízení likvidity
", příslušnou funkci dosud fakticky nevykonával a teprve se na ni školil. Funkci řízení rizik nevykonával ani v minulosti. I v tomto případě Nejvyšší správní soud přisvědčil žalované, že odborné znalosti a zkušenosti osoby pověřené výkonem funkce řízení rizik byly natolik nedostatečné, že o její odborné nezpůsobilosti nebylo pochyb. Žalovaná své závěry podrobně popsala na s. 12 a 13 rozhodnutí I. stupně a doložila je obsahem spisu, zejména protokolem o státní kontrole a zvukovým záznamem rozhovoru kontrolních pracovníků s Janem B.
[131] Nejvyšší správní soud uzavřel, že žalovaná měla v § 157 odst. 4 zákona o podnikání na kapitálovém trhu dostatečný zákonný podklad pro uznání stěžovatelky vinnou ze spáchání předmětného správního deliktu a neporušila zásadu
. Přestože zákon o podnikání na kapitálovém trhu nestanovil přesný výčet požadavků na odborné znalosti pro výkon funkce řízení rizik, požadoval, aby zaměstnanci obchodníka s cennými papíry znali postupy a předpisy nezbytné pro plnění svých povinností. Stěžovatelka si proto měla a musela být vědoma, že porušuje povinnost stanovenou v § 14 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, pokud výkonem funkce řízení rizik pověřila osobu, jejíž znalosti a zkušenosti v dané oblasti byly zcela nedostatečné. (...)
Sledování kapitálové přiměřenosti
[141] Nejvyšší správní soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že žalovaná nezjistila skutkový stav dostatečně a nesprávně dovodila, že stěžovatelka porušila § 12a odst. 1 písm. b) bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Stěžovatelce lze přisvědčit pouze potud, že udržování a sledování kapitálové přiměřenosti je nástrojem k omezení případných budoucích nepříznivých důsledků rizik. Zároveň však nesledování kapitálové přiměřenosti může samo o sobě představovat riziko. Zdejší soud přisvědčil žalované, že pokles kapitálu pod zákonem stanovenou hranici představuje riziko ohrožující stabilitu obchodníka s cennými papíry. Proto je povinností obchodníka s cennými papíry toto riziko řádně zjišťovat, aby byl schopen včas zabránit skutečnému poklesu kapitálu pod zákonem stanovenou hranici, a zabránit tak porušení § 9 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
[142] Žalovaná proto nepochybila, pokud považovala povinnost sledovat riziko vztahující se ke kapitálové přiměřenosti za součást řídicího a kontrolního systému. Povinnost zavést a udržovat řídicí a kontrolní systém (§ 12 zákona o podnikání na kapitálovém trhu) zahrnuje mimo jiné systém řízení rizik obsahující "
" [§ 12a odst. 1 písm. b) bod 2 téhož zákona]. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že nesledování kapitálové přiměřenosti lze podřadit pod skutkovou podstatu § 157 odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, žalovaná byla proto oprávněna postihnout stěžovatele za spáchání předmětného deliktu.
[143] Argumentace stěžovatelky je navíc vnitřně rozporná, pokud na jedné straně tvrdí, že udržování a sledování kapitálové přiměřenosti není rizikem, ale na druhé straně uvádí, že "
riziko nedodržení kapitálové přiměřenosti bylo navíc velmi nízké
[144] Nedůvodná je také výtka, že žalovaná nesprávně použila na skutkový děj § 9 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Žalovaná nepostihla stěžovatelku za porušení povinnosti průběžně udržovat
v zákonem stanovené výši, ale zmínila toto ustanovení jako kritérium spoluurčující povinnost sledovat kapitálovou přiměřenost. V bodu (v) výroku rozhodnutí I. stupně žalovaná uvedla, že stěžovatelka porušila "
§ 12 písm. a) a navazující § 12a odst. 1 písm. b) bod 2 a odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu
na § 9 odst. 1 téhož zákona
". Nejvyšší správní soud souhlasil s městským soudem, že průběžného udržování kapitálové přiměřenosti nelze dosáhnout bez jejího pravidelného sledování.
[145] Podle zjištění žalované stěžovatelka nesledovala kapitálovou přiměřenost průběžně, ale externí účetní sestavoval výkaz kapitálové přiměřenosti pouze jednou za měsíc. Nejvyšší správní soud souhlasil s žalovanou, že tento interval byl nedostatečný pro řádné fungování řídicího a kontrolního systému. Stěžovatelka nemohla průběžně sledovat, zda splňuje zákonnou povinnost udržování kapitálové přiměřenosti. Tvrzení, že účetní byl se stěžovatelkou v telefonickém a emailovém spojení, nemůže na tomto závěru nic změnit. Stěžovatelka nijak nedoložila, že by účetní sledoval kapitálovou přiměřenost, pokud byl mimo své pracoviště, ani že by mu byla taková povinnost uložena stěžovatelkou. Takový postup by navíc stěží bylo možno považovat za řádné zavedení a udržování řídicího a kontrolního systému. Rovněž tvrzení, že účetní by stěžovatelku vyrozuměl v případě jakékoliv závažné změny, zůstalo pouze nepodloženou domněnkou. (...)
[197] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelce pouze potud, že žalovaná dospěla k nesprávnému závěru o opakovanosti správních deliktů uvedených v bodech (i), (ii) a (iii) výroku, které žalovaná považovala za nejzávažnější. Jednalo se o trvající delikty (viz výše bod 94). Aby se trvající delikt mohl opakovat, musí být nejprve ukončen, resp. musí dojít ve vztahu k tomuto deliktu k zahájení správního řízení. Ve shodě s městským soudem Nejvyšší správní soud uzavřel, že žalovaná použila pojmu "
" ve formálně nesprávném významu, když chtěla patrně vyjádřit skutečnost, že shodná pochybení stěžovatelky zjistila jak při kontrole v roce 2006, tak při kontrole v roce 2008. Uvedené pochybení však nebylo natolik závažné, aby způsobilo nezákonnost rozhodnutí žalované. Právní úprava totiž umožňuje odejmout licenci obchodníka s cennými papíry za opakované nebo závažné porušení povinností stanovených zákonem o podnikání na kapitálovém trhu [§ 136 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 145 odst. 2 písm. d) uvedeného zákona].
[198] Žalovaná odňala stěžovatelce licenci nejen za dlouhodobý charakter porušení, ale také za jeho závažnost. Nejvyšší správní soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že žalovaná neposuzovala závažnost protiprávního jednání. Žalovaná zdůraznila, že se stěžovatelka dopustila "
zásadního porušení zákona
", které bylo systémové a dlouhodobé povahy a které "
se zásadní mírou
" ohrožovalo či poškozovalo zákonem chráněné zájmy. Závažnost jednání navíc podle žalované zvyšovala skutečnost, že se stěžovatelka dopustila celé řady deliktů a že u ní nefungovala ani jedna ze tří hlavních součástí řídicího a kontrolního systému. Podle Nejvyššího správního soudu žalovaná řádně odůvodnila závažnost protiprávního jednání, posoudila i způsob spáchání deliktu, následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Obě správní rozhodnutí proto nejsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, jak stěžovatelka tvrdila. Neobstojí tak ani námitka, že žalovaná nepřihlédla k § 192 odst. 2 o podnikání na kapitálovém trhu, podle něhož má být při určení výměry pokuty přihlédnuto k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Toto ustanovení se navíc nepoužije přímo, ale přiměřeně, protože se týká ukládání pokut, nikoliv odnětí licence.
[199] Námitka, že žalovaná nepřihlédla k § 10 odst. 4 zákona o dohledu v oblasti kapitálového trhu, není důvodná, protože žalovaná neukládala sankci podle tohoto zákona. Zmiňované ustanovení požaduje, aby žalovaná vyšla z povahy, závažnosti, způsobu, doby trvání a následků protiprávního jednání při ukládání opatření k nápravě podle tohoto zákona.
[200] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že žalovaná porušila při ukládání sankce zásadu přiměřenosti a spravedlnosti. Odnětí licence, které je nejpřísnější sankcí, odpovídalo závažnosti zjištěných pochybení. Žalovaná shledala, že se stěžovatelka dopustila celkem 11 správních deliktů. Námitka stěžovatelky, že sankce je nepřiměřená, protože některé z deliktů byly méně závažné, není důvodná. V posuzované věci se jednalo o vícečinný souběh nestejnorodý, v souladu se zásadou absorpce proto žalovaná uložila sankci za nejzávažnější provinění, za které považovala delikty uvedené v bodech (i) až (iii) výroku. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se žalovanou, že závažnost těchto deliktů byla mimořádně vysoká, protože spočívala v nedostatečném zajištění fungování všech tří základních složek organizačního uspořádání obchodníka s cennými papíry (výkonu funkce
, vnitřního auditu a řízení rizik). Pokud by stěžovatelka nezabezpečila řádné fungování byť jen jediné z těchto složek řídicího a kontrolního systému, nebylo by jí povolení uděleno.
[201] Obchodování s cennými papíry je činností kvalifikovanou a rizikovou, proto jej mohou vykonávat pouze osoby, které bez jakýchkoli pochybností splňují zákonem stanovené podmínky. Zákon o podnikání na kapitálovém trhu předpokládá, že obchodník s cennými papíry je profesionálem, který zná dobře svůj obor činnosti a který při svém podnikání jedná s odbornou pečlivostí. Nezbytnou podmínkou pro výkon činnosti s odbornou péčí je řádné fungování systému vnitřní organizace a řízení. Obchodník s cennými papíry je povinen zakotvit tento systém nejen ve svých vnitřních předpisech, ale především zabezpečit jeho řádné fungování v praxi, a to včetně personálního obsazení osobami s dostatečnými odbornými znalostmi a zkušenostmi. Je povinen také uplatňovat účinná opatření vnitřní kontroly a řízení rizik. Právě v těchto oblastech žalovaná shledala u stěžovatelky nejzávažnější nedostatky. Žalované tak oprávněně vyvstaly vážné pochybnosti o způsobilosti stěžovatelky pro výkon činnosti obchodníka s cennými papíry.
[202] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s hodnocením žalované, že přitěžující okolností byla skutečnost, že se stěžovatelka dopustila velkého množství deliktů a že neodstranila nedostatky zjištěné již při předchozí státní kontrole. Stěžovatelka se sice snažila odstranit nedostatky v průběhu kontroly probíhající od 7. 10. 2008 do 23. 3. 2009, bylo však zřejmé, že tak činila pod hrozbou uložení sankce. Přijatá opatření byla navíc v řadě případů nedostatečná, např. při změně personálního obsazení stěžovatelka pověřila výkonem důležitých funkcí v rámci řídicího a kontrolního systému osoby s nedostatečnými odbornými znalostmi a zkušenostmi. Za těchto okolností stěžovatelka neposkytovala záruku, že bude v budoucnu vykonávat činnost obchodníka s cennými papíry řádně. Žalovaná proto nepochybila, pokud snahu o odstranění nedostatků nepovažovala za polehčující okolnost při zvažování sankce.
[203] Ve správním trestání neexistuje institut účinné lítosti a nelze použít ani analogicky úpravu obsaženou v trestním zákoně, protože účinnou lítost je možné uplatnit jen u taxativně vymezeného okruhu trestných činů (viz § 33 trestního zákoníku z roku 2009 a § 66 trestního zákona z roku 1961). Pokud tedy stěžovatelka činila kroky k nápravě po zahájení státní kontroly, nemohla se tímto způsobem zbavit odpovědnosti za správní delikty. Jednou z podmínek účinné lítosti je navíc dobrovolnost nápravy.
[204] Zdejší soud neshledal ani porušení zásady předvídatelnosti a kontinuity správního rozhodování, protože každý případ je třeba posuzovat individuálně ve vztahu ke konkrétním skutkovým okolnostem. Jak správně podotkl městský soud, i pokud Komise pro cenné papíry odňala v minulosti povolení obchodníka s cennými papíry pouze v případech, kdy obchodník způsobil škodu, nelze se dovolávat legitimního očekávání, že za jiné protiprávní jednání povolení odňato nebude. Při posouzení závažnosti jednání a následném uložení sankce, žalovaná nevybočila ze zákonem stanovených mezí. Neobstojí ani námitka, že se městský soud nezabýval posouzením výše uvedených zásad, městský soud se vyjádřil k zásadě přiměřenosti i zásadě předvídatelnosti (zejm. s. 30 a 31).
[205] Nejvyšší správní soud neshledal pochybení žalované ani v tom, že nepovažovala za podstatnou otázku následků. Delikty uvedené v bodech (i), (ii) a (iii) výroku, které žalovaná posoudila jako nejzávažnější a za něž uložila sankci, byly delikty ohrožující, u nichž skutečné způsobení škody nebylo rozhodné pro posouzení protiprávnosti ani uložení sankce. Nejvyšší správní soud nesouhlasil se stěžovatelkou, že samotné ohrožení řádného fungování obchodníka s cennými papíry neodůvodňovalo uložení nejpřísnější sankce. Zájem na řádném fungování obchodníka s cennými papíry má zaručit ochranu jeho zákazníků v tak rizikovém prostředí jako je kapitálový trh, a to především s ohledem na skutečnost, že mezi zákazníky obchodníka s cennými papíry bývají také neprofesionálové. Řádné fungování bylo navíc ohroženo zásadním způsobem, protože dlouhodobě nefungovala ani jedna ze tří hlavních součástí organizačního uspořádání stěžovatelky.
[206] Důvodná není ani námitka, že se žalovaná nezabývala způsobem spáchání deliktů. Žalovaná naopak podrobně u jednotlivých deliktů popsala, v čem spatřovala protiprávní jednání. Závažnost deliktů neodůvodnila pouze poukazem na skutkovou podstatu, ale konkrétně popsala jednotlivé skutky, v nichž spatřovala protiprávnost. Stěžovatelka nedůvodně vytkla nepřezkoumatelnost také rozsudku městského soudu, protože se podle stěžovatelky nevyjádřil k námitce neposouzení způsobu spáchání deliktu žalovanou. Městský soud se touto námitkou zabýval na s. 33 rozsudku. Byť je toto odůvodnění stručné, v kontextu celého odůvodnění z hlediska přezkoumatelnosti obstojí.
[207] Neopodstatněná je také námitka, že žalovaná nebyla oprávněna označit za přitěžující okolnost nedostatečně fungující řídicí a kontrolní systém, pokud byla stěžovatelka uznána odpovědnou za správní delikt spočívající v nedostatečně fungujícím řídicím a kontrolním systému. Žalovaná nepovažovala za přitěžující okolnost některý ze znaků příslušných skutkových podstat, ale skutečnost, že dlouhodobě nefungovala ani jedna ze tří hlavních složek organizačního uspořádání stěžovatelky [srov. § 6 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 237/2008 Sb.]. Přitěžující okolností tedy byla kumulace spáchání deliktů uvedených v bodech (i) až (iii) výroku rozhodnutí I. stupně, která ohrožovala řádné fungování stěžovatelky jako celku. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s městským soudem, že žalovaná neporušila v tomto ohledu zákaz dvojího přičítání. Námitka, že se městský soud zákazem dvojího přičítání nezabýval, nemá oprou v odůvodnění napadeného rozsudku (viz s. 33).
[208] Jak již Nejvyšší správní soud zmínil, odpovědnost za správní delikty podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu je objektivní, žalovaná proto nepochybila, nezkoumala-li zavinění stěžovatelky. Nemohla tedy zohlednit, zda se stěžovatelka dopustila vytýkaného jednání záměrně či z nedbalosti. Pokud zavinění není znakem skutkové podstaty posuzovaných správních deliktů a zákon neukládá správnímu orgánu přihlédnout k formě zavinění jako ke kritériu pro úvahu o výši sankce, nelze při přezkumu správní úvahy o výši sankce správnímu orgánu vytknout, že měl přihlížet k formě zavinění (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 25/2006-78, či ze dne 26. 7. 2007, čj. 6 Ads 96/2006-83).
[209] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že v minulosti byla stěžovatelce uložena pouze jedna pokuta a že při předchozí státní kontrole žalovaná nezahájila správní řízení. Skutečnost, že žalovaná vytkla většinu nyní zjištěných nedostatků již při předchozí kontrole a stěžovatelka neodstranila tento závadný stav, svědčí ve prospěch důvodnosti uložení sankce odnětí povolení. Pokud by byla přijata argumentace stěžovatelky, vedlo by to k absurdním důsledkům, protože žalovaná by nemohla nikdy v budoucnu stěžovatelku postihnout, protože ta by udržování protiprávního stavu omlouvala vždy tím, že toto jednání nemůže být závažné, protože za něj nebyla postižena ani v minulosti. Jak správně podotkl městský soud, kritérium závažnosti není podmíněno předchozím řízením o správním deliktu. (...)
S účinností od 1. 1. 2011 nahrazena vyhláškou č. 303/2010 Sb., o podrobnější úpravě některých pravidel při poskytování investičních služeb.

References: § 9
 § 12
 § 12
 § 14
 § 157
 zákona č. 256
 § 12
 § 33
 § 66
 čl. 7
 § 157
 § 12
 zákona č. 256
 § 136
 § 145
 § 136
 § 145
 § 157
 § 157
 § 157
 § 14
 § 157
 § 157
 § 157
 § 12
 § 12
 § 11
 § 12
 § 157
 § 9
 § 136
 § 145
 soud 
 soud 
 § 10
 zákona č. 15
 § 192
 § 157
 soud 
 § 157
 § 12
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 § 157
 soud 
 § 157
 § 6
 § 2
 soud 
 § 5
 soud 
 § 157
 § 14
 čl. 9
 čl. 13
 čl. 5

čl. 6
 § 14
 soud 
 § 14
 soud 
 § 157
 soud 
 § 157
 § 12
 § 12
 § 6
 § 6
 soud 
 § 157
 soud 
 § 157
 § 14
 § 20
 § 7
 soud 
 § 14
 soud 
 § 12
 § 12
 čl. 7
 soud 
 soud 
 § 157
 soud 
 § 157
 soud 
 § 12
 § 12
 § 6
 soud 
 soud 
 § 157
 § 14
 soud 
 § 12
 soud 
 § 9
 soud 
 § 157
 § 9

§ 12
 § 12
 § 9
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 145
 soud 
 § 192
 § 10
 soud 
 soud 
 soud 
 § 33
 § 66
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud