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Timestamp: 2020-05-27 02:50:04+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 1316/00 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 43613832
Sentencia de Constitucionalidad nº 1316/00 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2000
Decreto 266 de 2000. Arts. 3, 6, 10, 25 y 26 parciales. Supresion y reforma de las regulaciones, tramites y procedimientos. Presuncion de veracidad. Entrega de informacion. Utilizacion del correo para el envio de informacion. Prohibicion de declaraciones extrajuicio. Supresion de autenticaciones y reconocimientos. Inexequible.
Sentencia citada en: 63 sentencias, 11 artículos doctrinales, 10 disposiciones normativas
Sentencia C-1316/00
UNIDAD NORMATIVA EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ley de habilitación legislativa y derecho extraordinario
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos para la concesión
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Claridad y precisión
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Imprecisión por invocar norma inexistente
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Existencia
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Excesiva amplitud y vaguedad
Demandantes: B.O.M., F.U.O. y Eddy Lucía Rojas B.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos B.O.M., en forma independiente, y F.U.O. y E.L.R.B. en forma conjunta, demandaron el primero algunos apartes de los artículos 3, 25 y 26 del decreto 266 de 2000 "Por el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, trámites y procedimientos", y los restantes algunas expresiones de los artículos 3, 6, 10, 25 y 26 del mismo ordenamiento.
El P. de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573 del 7 de febrero de 2000
P.. Para efectos el presente artículo, se entenderá válido el envío por correo certificado, siempre y cuando la dirección del despacho público, esté correcta y claramente diligenciada.
P.. Lo dispuesto en el presente artículo no regirá en los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones."
El ciudadano B.O.M. expone el concepto de violación así:
Dado que las facultades extraordinarias conferidas al P. de la República en el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573 de 2000, lo autorizaban para suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre los que versó el decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional, es necesario analizar primero si las disposiciones contenidas en el decreto 1122 se ajustaron a los límites fijados en la ley de habilitación legislativa, esto es, el artículo 120 de la ley 489/98. Y después de efectuar la confrontación correspondiente, concluye el demandante diciendo, que "si el P. al expedir el decreto 1122 de 1999 no tenía facultades para crear nuevos trámites, mal puede tenerlas al ejercer unas facultades cuyo ámbito material es el mismo decreto 1122. Lo contrario, equivaldría a subsanar vicios de extralimitación de facultades violatorios del artículo 150-10 superior, en que se incurrió al expedir el decreto 1122 de 1999."
Los ciudadanos F.U.O. y E.L.R.B. fundamentan su solicitud de inconstitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 3, 6, 10, 25 y 26 del decreto 266/2000, así:
El ciudadano J.C.G.S., director de la oficina del Derecho y el Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, obrando como apoderado del mismo, solicita a la Corte declarar exequibles los preceptos demandados, por las razones que en seguida se resumen.
- Respecto de la alegada extralimitación de facultades considera que el P. de la República las ejerció dentro de los precisos límites fijados por el legislador ordinario que lo autorizaban para abolir o modificar las regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios que existen en la Administración Pública.
La ciudadana S.Y.G.H., obrando en representación del Ministerio del Interior, solicita a la Corte declarar exequibles los preceptos demandados. Son éstos los argumentos que esgrime con ese fin.
Intervención del Instituto de Seguros Sociales
La ciudadana D.M.O.V., en su condición de Directora Jurídica Nacional del Instituto de Seguros Sociales, solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas, con éstos argumentos:
El ciudadano G.A.O.G., actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas, con éstos argumentos:
El ciudadano H.A.G.S., quien actúa en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, con los siguientes argumentos.
El señor P. General de la Nación en concepto No. 2166 recibido el 16 de mayo de 2000, solicita a la Corte "declarar la inconstitucionalidad de los artículos 3, 6, 25 y 26, en lo acusado, y constitucional el artículo 10 en lo acusado, del decreto 266 de 2000", por las razones que en seguida se resumen.
- Las costas de que trata el artículo 6 acusado, se enmarcan dentro del concepto de tasa. La tasa, ha dicho la Corte, "se diferencia del impuesto por dos aspectos: i) en la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de energía sent. C-545/94)". Entonces, la disposición citada debe ser declarada inexequible por violar el límite material de las facultades que sólo autorizaban al P. de la República para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites, "sobre los que versó el decreto 1122/99, sin incluir ningún tema adicional."
- No sucede lo mismo con el aparte acusado del artículo 10, pues corresponde al P. de la República velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (art. 189-20 C.P.). Por tanto, la exigencia de un sobre con una estampilla postal no infringe el ordenamiento superior puesto que no se está creando una contribución "sino que se trata de aquella que ya ha sido establecida por el legislador ordinario."
Cuando ante la Corte se demandan disposiciones de un decreto expedido con fundamento en facultades extraordinarias, es deber de la corporación determinar, en primer lugar, la competencia del P. de la República para expedirlas, es decir, si existía o no una ley que lo habilitara para ejercer temporalmente funciones del legislador ordinario. Igualmente, deberá analizar si los asuntos que se le autoriza regular al Gobierno no son de aquellos que la Constitución prohibe y si se cumplieron los límites tanto temporales como materiales a los que debía sujetarse el P. en el ejercicio de las atribuciones conferidas.
En el caso de debate el legislador ordinario, mediante el artículo 1 de la ley 573 de 2000, confirió facultades extraordinarias al P. de la República por el término de quince (15) días, contados a partir de la publicación de la ley, para expedir normas con fuerza de ley destinadas a regular los asuntos que allí mismo se señalan, entre los cuales cabe destacar el contenido en el numeral 5, que textualmente reza:
Y en los parágrafos 1, 2 y 5 del mismo artículo se fijaron algunos condicionamientos, restricciones y prohibiciones que el P. de la República debía acatar al hacer uso de tales atribuciones, cuyo contenido es importante transcribir en su integridad, para conocer el campo de acción del Gobierno en el desarrollo de la tarea encomendada.
"P. 1. Las facultades de que trata el presente artículo se ejercerán con el propósito de garantizar la realización de las siguientes finalidades:
"P. 2. Para efectos del numeral 5 del presente artículo se entiende por regulaciones, procedimientos y trámites, tanto las disposiciones sustantivas como aquellas relativas a requisitos y formalidades que gobiernan las relaciones entre los particulares y la administración pública, o que se exigen a las personas para el ejercicio de sus actividades, o que determinan el comportamiento interno de las entidades a que se refiere el citado numeral o las relaciones de estas últimas entre sí."
"P. 5. En el ejercicio de las facultades contenidas en el numeral 5 del presente artículo, el Gobierno Nacional no se podrá ocupar de los siguientes temas:
Con fundamento en estas facultades, el P. de la República expidió el decreto 266 de 2000 "Por el cual se dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, trámites y procedimientos", que es objeto de acusación parcial en este proceso.
Deber de la Corte de conformar unidad normativa cuanto advierte que la ley de habilitación legislativa adolece de un vicio de inconstitucionalidad
(....) la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente, es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad."Sent. C-320/97 M.P.A.M.C.
Aunque los demandantes en este proceso acusan algunas disposiciones del decreto 266/2000, cuyo contenido normativo es autónomo e inteligible, la Corte no puede entrar a examinarlas de fondo sin antes analizar si el P. de la República contaba o no con atribuciones para expedirlas y para ello era indispensable remitirse a la ley de habilitación legislativa. Siendo así, resulta clara la evidente relación de conexidad entre la ley de investidura y el decreto extraordinario, a tal punto que sin la primera no puede tener existencia el segundo. Por tanto, no es posible estudiar la constitucionalidad del decreto sin tener en cuenta la ley de investidura, de la cual depende y a la que está subordinado.
No sobra agregar, que no es ésta la primera vez que la Corte conforma la unidad normativa con la ley de habilitación legislativa cuando encuentra que ésta adolece de un vicio de inconstitucionalidad, pues ya lo ha hecho en anteriores ocasiones, valga citar a manera de ejemplo, las sentencias C- 246/95 M.P.J.G.H.G., C-255/95 M.P.J.A.M.. Sin embargo, como la Corte también es consciente de la existencia de algunos fallos en los que no ha procedido de esta manera, ha decidido orientar su doctrina en el sentido de señalar que siempre que se acusen disposiciones o todo un decreto ley, expedido con fundamento en facultades extraordinarias es deber de la corporación analizar si la ley de habilitación legislativa al conferirlas respetó los parámetros y exigencias establecidos en el artículo 150-10 de la Carta.
4.1 Las facultades extraordinarias y el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573/2000
Dado que la claúsula general de competencia legislativa está radicada en el Congreso de la República, el traslado temporal de esa actividad al P. de la República mediante la concesión de facultades extraordinarias, es de carácter excepcional y está sujeta a una serie de requisitos y condicionamientos, que quedaron codificados en el artículo 150-10 del Estatuto Supremo, a saber: 1. solamente se pueden conferir cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, 2. deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno, 3. no se pueden otorgar sino por un término máximo de seis (6) meses, y 4. no se pueden conceder para decretar impuestos, expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del mismo artículo, esto es, para crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras.
En el asunto de debate se advierte que el legislador respetó la Constitución al señalar el término dentro del cual debía el P. de la República ejercer las facultades, que era de quince (15) días contados a partir de la publicación de la ley, hecho que tuvo ocurrencia el 8 de febrero del presente año (D.O. 43885). Período que también observó el Gobierno al expedir el 22 de febrero el decreto 266/2000, según aparece en el Diario Oficial No. 43906 de esa fecha.
No ocurre lo mismo con el límite material, pues si bien el legislador describió claramente en el numeral 5 y los parágrafos 1, 2 y 5 del artículo 1 de la ley, los asuntos que el P. de la República debía regular, que en términos generales hacían relación a "suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo(sic) que versó el decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional", incurrió en una imprecisión al establecer como marco de referencia el decreto 1122/99, ordenamiento que no existía al momento de expedirse la ley (febrero 22 de 2000), por haber sido declarado inexequible por esta corporación a partir de su promulgación, en la sentencia C-923 del 18 de noviembre de 1999, con ponencia del magistrado A.T.G..
En efecto: el decreto 1122 de 1999 "por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fé", fue expedido por el P. de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso en el artículo 120 de la ley 489 de 1998, disposición que, a su vez, había sido declarada inexequible por esta Corte, a partir de su promulgación, en la sentencia C-702 de septiembre 20 de 1999, con ponencia del magistrado F.M.D..
Ante esta circunstancia, cabe hacer la siguiente pregunta: ¿Podía el legislador de 2000 conferir facultades extraordinarias al P. de la República para "suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites" sobre los que versaba una norma inexistente (decreto 1122/99)?
Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel." sent. C-113/93 M.P.J.A.M.
"La procedencia de la unidad normativa es aún más clara si se tiene en cuenta que la sentencia C-702 de 1999 declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de su fecha de promulgación, lo cual significa que, una vez notificada esa sentencia, y debido a su carácter retroactivo, es evidente que todos los decretos extraordinarios expedidos con fundamento en ese artículo cesan de producir efectos, debido a su incompatibilidad manifiesta con la Constitución (CP art. 4º). Así, es cierto que esos decretos siguen formalmente haciendo parte del ordenamiento jurídico, pues no han sido derogados por una norma posterior, ni ha recaído sobre ellos una sentencia de inconstitucionalidad con efectos erga omnes. Sin embargo, una vez notificada la sentencia C-702 de 1999, la inconstitucionalidad de esos decretos extraordinarios es evidente, pues el efecto retroactivo de esa sentencia implica que tales decretos carecen de cualquier norma habilitante, esto es, no tienen una causa jurídica que los sustente. En efecto, el P. sólo puede ejercer funciones legislativas con base en una norma que lo habilite para tal efecto, como puede ser una ley de facultades extraordinarias o la declaración de un estado de excepción. Por ende, si desaparece, o nunca ha existido esa norma condición que habilita al P. a ejercer funciones legislativas, entonces es obvio que los decretos leyes o los decretos legislativos son manifiestamente inconstitucionales, por carecer de cualquier fundamento jurídico. Esos decretos no son. entonces normas legales sino en apariencia, por lo cual deben entonces ser inaplicados por las autoridades estatales (CP art. 4º), y no sólo por las judiciales sino también por las administrativas puesto que, como esta Corporación ya lo precisó, la excepción de inconstitucionalidad, cuando es palmaria, debe también ser invocada por las autoridades administrativas."
Si el decreto 1122/99 había sido retirado del ordenamiento positivo por la Corte Constitucional con anterioridad a la expedición de la ley de habilitación legislativa (573/2000), mal podía el legislador ordinario tomarlo como referente para delimitar el ámbito material de las atribuciones dadas, pues al hacerlo convirtió las facultades extraordinarias, como ya se ha anotado, en imprecisas e indeterminadas, al no existir parámetro dentro del cual podía el P. de la República cumplir la tarea asignada, violando de esta manera el artículo 150-10 de la Constitución.
A más de lo anterior, la Corte encuentra que las facultades conferidas también adolecen de excesiva amplitud y vaguedad. En efecto: el legislador autorizó al P. de la República para "suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo que versó el decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional", lo que significa que es el Ejecutivo quien debe decidir, discrecionalmente, cuáles de las disposiciones que integran dicho ordenamiento, que contiene 352 artículos y se refiere a múltiples temas, han de ser ser objeto de supresión o modificación, lo cual atenta contra el requisito de precisión exigido en el artículo 150-10 del Estatuto Supremo. P. por ejemplo que el P. hubiera decidido suprimir todas las regulaciones, procedimientos y trámites del decreto citado, ¿era ésa la voluntad legislativa?. Para evitar esta clase de hechos que pueden dar lugar a interpretaciones erradas es que el constituyente exige claridad y precisión en las facultades dadas.
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Existencia material del texto normativo (Salvamento de voto)
La sentencia declaró inexequible el numeral 5º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, que otorgaba facultades extraordinarias al P. de la República por el término de quince días para "suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo que versó el Decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional". Como consecuencia de lo anterior, aplicando una inconstitucionalidad por consecuencia, se declaró inexequible en su integridad el Decreto 266 de 2000 que desarrolló las facultades a que se hizo referencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión no se altera por remisión a decreto inexequible (Salvamento de voto)
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Remisión a contenido material de decreto (Salvamento de voto)
El artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política dispone que las facultades extraordinarias de las cuales el Congreso puede investir al P. de la República para que expida normas con fuerza de ley deben ser precisas.
En materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean claras tanto en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa extraordinaria aquel puede ejercer, no son imprecisas. Basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales. Lo que exige la Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el P. puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas (Sentencia 074 de 21 de febrero de 1993. Magistrado Ponente C.A.B.)
En la sentencia de la cual me aparto , la Corte hace descansar la tacha a las facultades otorgadas por la ley 573 de 2000 para la supresión y reforma de regulaciones, trámites y procedimientos en la circunstancia de que el numeral 5 del artículo 1 de dicha tiene como referente para la delimitación del ámbito dentro del cual pueden dictarse los decretos con fuerza de ley el decreto 1122 de 1999, a su vez producto de las facultades otorgadas por la ley 489 de 1998, y cuya inexequibilidad fue declarada por la Corte, desde la fecha de expedición del mismo. Dice así la sentencia de cual difiero: "Si el decreto 1122/99 había sido retirado del ordenamiento positivo por la Corte Constitucional con anterioridad a la expedición de la ley de habilitación legislativa (573/2000), mal podía el legislador ordinario tomarlo como referente para delimitar el ámbito material de las atribuciones dadas, pues al hacerlo convirtió las facultades extraordinarias, como ya se ha anotado, en imprecisas e indeterminadas, al no existir parámetro dentro del cual podía el P. de la República cumplir la tarea asignada, violando de esta manera el artículo 150-10 de la Constitución".
"....la Corte encuentra que las facultades conferidas también adolecen de excesiva amplitud y vaguedad. En efecto: el legislador autorizó al P. de la República para "suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre lo que versó el decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional", lo que significa que es el Ejecutivo quien debe decidir, discrecionalmente, cuáles de las disposiciones que integran dicho ordenamiento, que contiene 352 artículos y se refiere a múltiples temas, han de ser objeto de supresión o modificación, lo cual atenta contra el requisito de precisión exigido en el artículo 150-10 del Estatuto Supremo, P. por ejemplo que el P. hubiera decidido suprimir todas las regulaciones, procedimientos y trámites del decreto citado, ¿era ésa la voluntad legislativa?. Para evitar esta clase de hechos que pueden dar lugar a interpretaciones erradas es que el constituyente exige claridad y precisión en las facultades dadas."
Se arguye también en la sentencia que la extensión del decreto 1122 (más de 300 artículos) impide establecer las materias sobre las cuales pueden desarrollarse las facultades extraordinarias, pues habría que tomar artículo por artículo para determinar en cada caso la extensión y posibilidad de las mismas. Sobre el particular considero necesario tener en cuenta que la ley habilitante señala que las facultades se confieren para modificar o suprimir los trámites y procedimientos que reguló el decreto en mención. Y se expresa en la ley lo que para efectos del numeral 5.del artículo 1° de la ley se ha de entender por "regulaciones, procedimientos y trámites" (parágrafo 1°, artículo 1) y se señalan claramente las finalidades que deben buscarse respecto de cada uno de ellos ( P. 2° artículo 1°).
Así las cosas, si bien no con el rigor que podría esperarse desde el punto de vista jurídico y técnico, sí se cumple con el requisito de la precisión exigida constitucionalmente para el evento del otorgamiento de facultades extraordinarias por el Congreso al P. de la República, de conformidad con el Artículo 150-10 de la Constitución. Y por ello, la Corte ha debido declarar la constitucionalidad de la norma legal habilitante y frente a ella examinar los decretos expedidos para establecer, en cada caso, la manera como hayan podido ejercitarse las facultades otorgadas.

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 120
 artículo 150
 artículo 10
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 120
 artículo 241
 artículo 120
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 Artículo 150