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Timestamp: 2017-06-28 15:41:06+00:00

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[Sentencia C-0364-12] – Constitucionalidad Artículo 47 Ley 1333 de 2009 – Procedimiento sancionatorio ambiental
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Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”. Actor: Carlos Andrés Echeverry Restrepo
A continuación se transcribe el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.417 de veintiuno (21) de julio de dos mil nueve (2009): “LEY 1333 DE 2009
El ciudadano Carlos Andrés Echeverry Restrepo interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 47 de Ley 1333 de 2009 al considerar que su contenido normativo es incompatible con los artículo 2º, 4°, 29, 34 y 58 de la Constitución Política y con el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). De forma preliminar el actor aseguró que a pesar del pronunciamiento de exequibilidad que realizó este Tribunal frente al artículo acusado no existe cosa juzgada constitucional. Esto teniendo en cuenta, que la misma corporación reconoció: “(…) que la aproximación efectuada por la Corporación es general, pues esa índole tienen los cargos despachados, lo que, también en esta oportunidad, releva a la Corte de analizar en detalle cada una de las expresiones demandadas o de los artículos cuestionados en su totalidad, dado que el ejercicio de sus competencias de control no es oficioso.”.
A juicio del demandante la norma censurada dispone una pérdida permanente de la propiedad bajo la figura del decomiso definitivo, lo que significa “una suerte de ´extinción de domino´, decretada no por una autoridad judicial como lo exige el artículo 34 Superior sino por una autoridad administrativa. No sólo se extingue la propiedad sobre un bien que pudo ser adquirido legítimamente y con arreglo a la normatividad vigente, sino que se priva de justa indemnización a su propietario, configurando así una confiscación, institución jurídica prohibida expresamente por el artículo 34 de la Constitución”. Esa falta de indemnización, en su concepto, comporta un desconocimiento del artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo con el cual “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.”. Asimismo, argumentó que se desconocen las garantías del debido proceso, contenidas en el artículo 29 de la Constitución Política, en tanto al infractor de las normas ambientales se le sancionaría con la limitación definitiva del derecho de propiedad, lo cual solo puede ser el resultado de un proceso de extinción de dominio que debe ser adelantado por una autoridad judicial y no administrativa como ocurre con la aplicación de la norma demandada.
En el mismo sentido, señaló que el decomiso definitivo de bienes utilizados para cometer una infracción ambiental, previsto en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, vulnera el artículo 58 de la Constitución Política comoquiera que se desconoce la reserva judicial y el procedimiento legal para aplicar la extinción de dominio único mecanismo aceptado constitucionalmente para perder la propiedad privada. Finalmente, el actor sustentó la violación del artículo 2° de la Constitución Política, de la siguiente forma: “(…) la propiedad también encuentra su sustento en el artículo 2 de la Constitución, tal disposición también se vulnera con la vigencia del artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 debido a que las autoridades de la República están instituidas para proteger, entre otros, a todas las personas en sus bienes y no para afectar el núcleo esencial del derecho de propiedad con procedimientos administrativos que desconocen la reserva judicial y legal, así como el derecho al debido proceso que deben rodear una institución como lo es la extinción de dominio la cual no puede desconocerse o evitarse enmascarando sus efectos a partir del llamado ´decomiso definitivo´.”.
1. Ministerio de Minas y Energía El apoderado especial del Ministerio de Minas y Energía, solicitó a la Corte que se inhiba por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto declare la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 1333 de 2009.
En cuanto a la petición de inhibición, luego de citar la sentencia C-183 de 2002, indicó que el actor no cumplió con los requisitos jurisprudenciales pues se limitó a enunciar y transcribir la norma constitucional que considera violada sin precisar los argumentos en los que fundamenta sus pretensiones y emitiendo juicios de valor sin mayor fundamentación. En lo relacionado con el pronunciamiento de exequibilidad, en primer término, contextualizó el decomiso como una sanción orientada a salvaguardar el medio ambiente como un derecho conexo con el derecho a la vida y a la salud de las personas. En segundo lugar, advirtió que: “si el derecho de propiedad no cumple con la función social y ecológica y causa un daño al medio ambiente es posible limitarlo. Por lo tanto el decomiso de los productos, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales es una medida que limita el derecho de propiedad atendiendo la función social y ecológica de la propiedad.” En tercer término, planteó que el actor confunde los conceptos de confiscación con el de decomiso y el de decomiso en el de extinción de dominio, lo cual desdibuja la argumentación de la demanda puesto que en la extinción se discute la ilicitud de los medios a través de los cuales se adquirió el derecho de propiedad.
3. Para resolver los planteamientos del demandante, los intervinientes y el Ministerio Público, la Corte se referirá a la configuración de cargos de inconstitucionalidad en la demanda, luego se pronunciará sobre la posible existencia de cosa juzgada frente al artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, y finalmente, abordará la diferencia entre la extinción de dominio, la confiscación y el decomiso. Aptitud sustantiva de la demanda. La configuración de cargos de inconstitucionalidad respecto del artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 y el planteamiento del problema jurídico.
4. El texto constitucional habilita a los ciudadanos, como parte de la participación, ejercicio y control del poder político, a interponer acciones públicas para la defensa de la Constitución y la ley (Art. 40 de la C.P.). De forma correlativa, faculta a la Corte Constitucional para decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra leyes (Art. 241 de la C.P.). En esa medida, cuando este Tribunal estudia la admisión de una acción pública de inconstitucionalidad debe guiarse, de una parte, por el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y de otra, por el principio pro actione según el cual “(…) el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”. En consecuencia, para la Corte la valoración de los cargos presentados en las demandas de inconstitucionalidad está mediada no solo por el cumplimiento de los requisitos legales sino por la garantía de acceso a la administración de justicia de todos los ciudadanos. En el marco de este análisis la corporación ha desarrollado el concepto de la violación a partir del planteamiento de razones de inconstitucionalidad claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Lo anterior significa que el peticionario cumplió con la carga de plantear las razones por las cuales considera que el decomiso definitivo vulnera los derechos de propiedad y debido proceso, así como las condiciones para que opere la extinción de dominio. En efecto, las razones son: i) claras porque permiten comprender argumentativamente lo solicitado; ii) ciertas pues cuestionan bajo una interpretación razonable el contenido de la norma acusada; iii) específicas al relacionar la forma en qué la norma acusada vulnera la Constitución Política; iv) pertinentes porque los cuestionamientos son de naturaleza constitucional; v) y suficientes en tanto generan una duda razonable sobre la exequibilidad de la norma. 6. Por consiguiente, la Corte descarta la solicitud de inhibición propuesta por los representantes del Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible puesto que en la demanda se configuran cargos de constitucionalidad que ameritan un pronunciamiento de fondo. En ese orden de ideas, considera que en esta oportunidad, corresponde a la Sala definir si la sanción contenida en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, que dispone el decomiso definitivo de los medios o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental, desconoce el derecho de propiedad (artículo 58 de la C.P. y 21 de la CADH), la protección de los bienes por parte de las autoridades (artículo 2º de la C.P.) y el derecho al debido proceso (artículo 29 de la C.P.). Esto, porque de acuerdo con el actor aquella constituye una sanción en virtud de la cual se concede a la administración la potestad para aplicar la extinción de dominio en violación de la reserva judicial prevista en el artículo 34 de la C.P. Por último, se debe precisar que frente al artículo 4 Superior no se hace ningún planteamiento concreto por lo cual la Corte descarta un pronunciamiento de fondo al respecto.
La inexistencia de cosa juzgada frente al artículo 47 de la Ley 1333 de 2009. Reiteración de jurisprudencia. La constitucionalidad de las medidas preventivas en materia ambiental y su carácter no sancionatorio. 7. En el numeral cuarto de la sentencia C-703 de 2010 la Corte resolvió: “Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES los artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009.”. En tal sentido, se debe delimitar cuáles cargos fueron analizados en esa oportunidad y si esos coinciden con los propuestos por el actor en la demanda objeto de estudio, teniendo en cuenta que esta se dirige contra el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 y que en esa ocasión la Corte advirtió lo siguiente: “Son suficientes las anteriores consideraciones para concluir que los cargos formulados no prosperan y, finalmente, se advierte que la aproximación efectuada por la Corporación es general, pues esa índole tienen los cargos despachados, lo que, también en esta oportunidad, releva a la Corte de analizar en detalle cada una de las expresiones demandadas o de los artículos cuestionados en su totalidad, dado que el ejercicio de sus competencias de control no es oficioso.”
7.1 En términos generales, este Tribunal definió, en armonía con las disposiciones constitucionales sobre protección del medio ambiente, que las medidas preventivas son la respuesta urgente e inmediata que adopta la autoridad administrativa competente a fin de evitar que un hecho o circunstancia que afecte o amenace con afectar el medio ambiente produzca un daño irreversible o difícil de restaurar. Bajo ese presupuesto, la medida preventiva se impone mediante acto administrativo motivado, debe ser proporcional a la situación de daño ambiental que enfrenta, es de carácter provisional y no procede recurso alguno en contra de su adopción. Por último, estableció que es importante diferenciarla de las sanciones ambientales puesto que estas últimas son consecuencia de un proceso administrativo en el cual se ha demostrado la responsabilidad en la ocurrencia de una infracción ambiental. 7.2 De forma específica, la Corte analizó el cargo formulado por el demandante de acuerdo con el cual las expresiones acusadas del artículo 36, el texto de los artículos 38 y 39, que contemplan medidas preventivas, así como los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49, que consagran las sanciones, vulneran los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a la propiedad, a la libertad de empresa y al debido proceso y en este último caso, particularmente, el derecho de defensa y los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, porque no señalan exactamente frente a cuáles infracciones debe aplicarse cada una de esas medidas, ni indican de manera exacta e inequívoca la relación entre cada posible infracción y cada medida, ni las condiciones para su aplicación, en especial las relacionadas con la proporcionalidad, de donde resulta un amplísimo margen de discrecionalidad para las autoridades ambientales.
Al respecto, la Corte resolvió, en primer término, descartar el análisis de la violación de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y al principio de proporcionalidad al considerar que no se puede resolver en abstracto una tensión entre el eventual deterioro del medio ambiente y la afectación de los derechos de libertad en la adopción tanto de medidas preventivas como de sanciones. En segundo lugar, puntualizó que tampoco se vulneraba el derecho al trabajo, a la propiedad privada y a la libertad de empresa porque el demandante partía del supuesto errado de asimilar las medidas preventivas a las sanciones. En tercer término, reiteró que: “ la exigencia de una clasificación detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no sólo se haga una descripción exacta de la conducta que será objeto de sanción sino de la sanción misma, modelo típico del precepto penal, devendría en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa”, debiéndose entender, entonces, “que existe una tipificación indirecta, que presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de éstas, será objeto de sanción”.” 8. En este orden de ideas, la sentencia C-703 de 2010 abordó las sanciones administrativas de carácter ambiental desde una perspectiva general relacionada con el cumplimiento de los requisitos de tipicidad, legalidad y taxatividad. Por lo tanto, para la Sala los cargos analizados en la sentencia C-703 de 2010 no coinciden con los expuestos por el actor en esta ocasión y en esa medida, no existe cosa juzgada constitucional. De hecho, en la demanda actual los cuestionamientos objeto de pronunciamiento hacen referencia a la vulneración de los artículos 2º, 34 y 58 de la Constitución Política, desde una perspectiva de desconocimiento de la propiedad por aplicación de la extinción de dominio en un procedimiento administrativo. Reiteración de jurisprudencia. La protección constitucional e internacional del derecho de propiedad. Las limitaciones al derecho de propiedad: el decomiso, la confiscación y la extinción de dominio.
9. El artículo 58 de la Constitución Política señala la protección del derecho a la propiedad, así como las características mediante las cuales se ejerce este derecho de la siguiente forma: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. // La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.” El alcance que la jurisprudencia constitucional ha dado a este artículo, en especial en lo relacionado con los cargos objeto de estudio, puede resumirse así: “(…)el derecho a la propiedad –como todos los derechos constitucionales- no tiene un carácter absoluto o intangible y puede ser limitado cuando no se aviene a las reglas impuestas en el ordenamiento, especialmente (i) cuando no cumple la función social o ecológica que está llamada a prestar, (ii) cuando su adquisición no se ajuste a las previsiones de la normativa vigente y (iii) cuando entra en conflicto evidente con el interés general u otros derechos constitucionales y, después de una adecuada ponderación, en el caso concreto se hace necesario limitarlo.”
En particular, sobre el alcance de la función ecológica de la propiedad es preciso recordar: “(…) que su consagración constitucional constituye una novedosa respuesta del Constituyente a la problemática planteada por la explotación y uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano, considerado como un derecho y bien colectivo en cuya protección debe estar comprometida la sociedad entera (C.P. arts. 79 y 80).”
A su turno, la jurisprudencia interamericana ha “(…) desarrollado un concepto amplio de propiedad que abarca, entre otros, el uso y goce de los bienes, definidos como cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona. Dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de valor. Asimismo, la Corte ha protegido a través del artículo 21 convencional los derechos adquiridos, entendidos como derechos que se han incorporado al patrimonio de las personas. La Corte observa, sin embargo, que el derecho a la propiedad no es un derecho absoluto, pues en el artículo 21.2 de la Convención se establece que para que la privación de los bienes de una persona sea compatible con el derecho a la propiedad debe fundarse en razones de utilidad pública o de interés social, sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los casos, practicarse según las formas establecidas por la leyy efectuarse de conformidad con la Convención.”
11. Ahora bien, entre las instituciones que han limitado el derecho de propiedad se destacan la confiscación, el decomiso, la extinción de dominio y la expropiación. En reciente jurisprudencia este Tribunal analizó las figuras mencionadas como parte del estudio de constitucionalidad de los artículos 186 (parcial), 194 y 213 del Decreto-Ley 1355 de 1970 y 129 del Decreto 522 de 1971, relativos a la medida correctiva del decomiso. De forma preliminar, observó: “4.4.1. La confiscación está expresamente prohibida por la Constitución, convirtiéndose en una limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una persona no puede ser despojada de la totalidad de sus bienes o una parte considerable de ellos. 4.4.2. Por su parte, la extinción del dominio, el decomiso y la expropiación son formas legítimas de restringir la propiedad. Las dos primeras son formas de limitación legítimas de la propiedad sin indemnización, mientras la expropiación siempre procederá previa aquella.” Más adelante, luego de un estudio sobre el decomiso administrativo en la jurisprudencia constitucional, se presentaron las siguientes conclusiones:
4.5.2. El principio de tipicidad. En materia administrativa este principio no es tan riguroso como en el penal; sin embargo, el legislador debe i) hacer una descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y ii) determinar expresamente la sanción. 4.5.3. El debido proceso. Se requiere el señalamiento de un procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa, así como la designación expresa de la autoridad competente para el efecto. 4.5.4. El principio de proporcionalidad. La sanción de decomiso debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar. Por su naturaleza, el decomiso de carácter administrativo debe ser excepcional. Así, el bien a decomisar debe tener una relación directa con la infracción administrativa, de modo que la privación del derecho de propiedad se justifique bien por razones de seguridad personal o económica o que por su lesividad se requiere retirarlos de circulación para prevenir o evitar que se siga causando un daño, como en el caso del contrabando o de medicamentos adulterados o vencidos, por señalar sólo algunos ejemplos.
4.5.5. La independencia de la sanción penal. Esto significa que el decomiso se puede emplear independientemente de si el hecho que da lugar a él, también puede constituir infracción al régimen penal. 4.6. Lo expuesto hasta este punto, le permite a la Sala concluir que: i) existen eventos en los cuales se ajusta a la Constitución el decomiso administrativo como sanción por la comisión de una infracción administrativa, ii) si bien el decomiso administrativo implica la pérdida del derecho de propiedad a favor del Estado, no requiere la declaración judicial, porque esa reserva el Constituyente la impuso sólo para los eventos expresamente consagrados en el inciso segundo del artículo 34 constitucional, que hacen relación a la adquisición ilegitima del bien objeto de la extinción, mientras que en el decomiso administrativo no tiene por finalidad poner en entredicho la legitimidad de la propiedad del bien objeto de dicha medida, sino sancionar la inobservancia de una obligación legal, y iii) tampoco se puede asimilar esta clase de decomiso a la confiscación, medida expresamente prohibida en la Constitución y que supone “el apoderamiento de todo o de parte del patrimonio de una persona por parte del Estado, sin compensación alguna”, toda vez que el origen de esta figura es la infracción administrativa determinada por el legislador, mientras la confiscación carece de fundamento normativo alguno.” 12. Por consiguiente, la extinción de dominio y el decomiso definitivo si bien son figuras que limitan el derecho de propiedad luego de un procedimiento adelantado con las garantías propias del debido proceso tienen características diferentes, a saber: i) el decomiso definitivo no es mencionado por el texto constitucional, en contraste la extinción de dominio se encuentra prevista en el artículo 34 de la Carta Política; ii) la extinción de dominio está reservada a la autoridad judicial por el contrario el decomiso definitivo es una sanción decretada por la autoridad administrativa luego de comprobada la existencia de una infracción administrativa sujeta al control judicial; iii) en la extinción de dominio se cuestiona la forma en que fueron adquiridos los bienes en el decomiso se evalúa el uso o destinación de estos y no la forma en que se obtuvo su dominio. Análisis de los cargos. 13. En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que no se desconoce el derecho de propiedad en los términos planteados por el demandante con la sanción de decomiso definitivo prevista en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009. En efecto, la naturaleza del decomiso definitivo en nada se relaciona con la extinción de dominio contemplada en el artículo 34 de la Constitución Política ni representa una restricción inconstitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 58. Al respecto, la Corte observa que la equiparación hecha por el actor en el sentido de entender el decomiso definitivo como una forma de extinción de dominio que desconoce el derecho de propiedad y la reserva judicial exigida por el texto superior carece de fundamento. Esto, porque como se explicó en la parte considerativa, el alcance, ámbito de aplicación y condiciones para la utilización de una u otra figura son diferentes.
Así, en particular, el decomiso definitivo de los bienes utilizados para cometer la infracción ambiental es una de las sanciones previstas en la Ley 1333 de 2009, como resultado de un proceso administrativo en el que se determina la responsabilidad del infractor, se cuenta con la oportunidad de pedir pruebas, ejercer el derecho de defensa, interponer recursos y la decisión sancionatoria está sujeta al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Las etapas de este procedimiento sancionatorio ambiental, establecido en la Ley 1333 de 2009, se resumen a continuación:
1) Indagación preliminar (art. 17).
2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18).
3) Notificaciones (art. 19).
4) Intervenciones (art. 20).
5) Remisión a otras autoridades (art. 21).
6) Verificación de los hechos (art. 22).
7) Cesación de procedimiento (art. 23).
8) Formulación de cargos (art. 24).
9) Descargos (art. 25).
10) Práctica de pruebas (art. 26).
11) Determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27).
12) Notificación (art. 28).
13) Publicidad (art. 29).
14) Recursos (art. 30).
15) Medidas compensatorias (art. 31).
14. En esa medida, el decomiso definitivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, dispuesto por el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 cumple con las condiciones desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para ser considerado como una sanción administrativa. Ciertamente, está contenida y definida en una ley (principios de legalidad y tipicidad), debe ser impuesta por una autoridad competente en el marco de un procedimiento administrativo que permite, entre otros, el ejercicio del derecho de defensa (debido proceso), su imposición exige la aplicación del principio de proporcionalidad, debe emplearse forma excepcional para evitar la consumación del daño ambiental y se adopta con independencia de las implicaciones penales que pueda presentar el mismo hecho.
El decomiso administrativo definitivo como sanción ambiental responde a un fin constitucionalmente admisible como lo es la preservación del medio ambiente, es adecuado para cesar la infracción ambiental y/o evitar la consumación de un daño al medio ambiente siempre que su imposición sea el resultado del debido proceso administrativo descrito y su aplicación responda a los principios de proporcionalidad y excepcionalidad. Adicionalmente, la decisión sancionatoria de la autoridad administrativa puede impugnarse ante la jurisdicción contenciosa administrativa en garantía del acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de propiedad. Concretamente, se reitera que la garantía constitucional e interamericana al derecho de propiedad está sujeta a limitaciones que deben ser determinadas por el legislador, pueden provenir de criterios relacionados con el interés social, la utilidad pública o la función social o ecológica que cumpla. En consecuencia, el decomiso administrativo definitivo se enmarca dentro de las limitaciones permitidas del derecho de propiedad porque ha sido definida por el legislador, en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, y responde a una medida de interés social como lo es la salvaguarda del medio ambiente en cumplimiento de la función ecológica de la propiedad. Por consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, por los cargos analizados en la presente providencia. VII.	DECISIÓN

References: Artículo 47
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 Artículo 47
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 artículo 2
 artículo 21
 artículo 34
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 artículo 29
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 artículo 58
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