Source: http://briguglio.asgi.it/immigrazione-e-asilo/1995/febbraio/ferri.html
Timestamp: 2018-12-12 19:15:47+00:00

Document:
(Sergio Briguglio 9/2/1995)
NOTE SULLO SCHEMA DI D.D.L. RECANTE NORME SULL'IMMIGRAZIONE
DI CITTADINI EXTRACOMUNITARI.
Rispetto al sommario dei principali contenuti che una proposta di legge organica sulla condizione giuridica dello straniero in Italia dovrebbe presentare (Note datate 8/1/1995 e 18/1/1995), lo schema in esame si limita a considerare solo alcuni aspetti di rilievo. Punta cioe', essenzialmente, ad aggiornare la normativa con riguardo ai problemi dell'espulsione, della programmazione dei flussi per lavoro subordinato, del lavoro stagionale, della regolarizzazione di situazioni irregolari pregresse e delle sanzioni a carico di chi favorisca l'immigrazione illegale.
E' necessario allora chiarire se si tratti di una scelta strategica (la rinuncia al progetto ambizioso di stesura di una legge organica) ovvero di una tappa parziale in vista del raggiungimento dell'obiettivo originario. L'una o l'altra alternativa puo' risultare preferibile, a seconda che si consideri il problema in un'ottica di tempi brevi e piccoli passi o di tempi lunghi e revisione generale della materia. Entrambe comunque richiedono un ampliamento dello schema - contenuto nel primo caso, ovviamente piu' esteso nel secondo.
Prima ipotesi: provvedimento legislativo limitato
Il disegno di legge potrebbe puntare a correggere e completare nei suoi aspetti essenziali la legislazione vigente (leggi 943/1986 e 39/1990). In questa prospettiva andrebbero comunque inseriti capitoli relativi a:
a) accesso al trattamento sanitario (obbligatorieta' di iscrizione al S.S.N. per alcune categorie, equiparazione al caso dei lavoratori italiani, diritto di accesso alle cure urgenti a prescindere dalla regolarita', permesso per cure mediche, etc.);
b) regolamentazione dell'accesso allo studio (scuola dell'obbligo, scuola media superiore, universita', specializzazione e dottorato, borse di studio, etc.);
c) lavoro autonomo (ingresso e soggiorno, ridefinizione della condizione di reciprocita', etc.);
d) permesso di soggiorno per motivi di giustizia (con possibilita' di accesso ad attivita' lavorative e di studio).
Per i dettagli relativi ai punti ora riportati si puo' fare riferimento alle Note citate. Potrebbe poi risultare piu' opportuno, laddove si intenda solo modificare, seppure in modo significativo, la normativa vigente, intervenire mediante articoli emendativi, in modo da salvare tutto cio' che vi e' di valido nell'attuale legislazione senza doverlo ribadire.
Seconda ipotesi: provvedimento legislativo organico
Il disegno di legge dovrebbe regolamentare anche i seguenti argomenti:
e) asilo (rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra, asilo umanitario);
f) integrazione mediante la progressione dei diritti (accesso all'alloggio, carta di soggiorno, accesso alla vita politica amministrativa, etc.);
g) strutture di accoglienza (presso i valichi di frontiera e nelle zone ad alta densita' di immigrazione);
h) altri motivi di soggiorno (turismo, lavoro artistico, adozione, affidamento, attivita' sportive, riacquisto della cittadinanza italiana, residenza elettiva, transito);
i) organi istituzionali competenti (dipartimento per l'immigrazione, consulta, difensore civico, etc.)
Si rimanda ancora alle precedenti Note per i dettagli.
Analisi dell'articolato
Quale che sia l'ipotesi che si preferisce adottare, e' da ritenere che lo schema esaminato possa giovarsi di emendamenti atti a garantire una maggiore aderenza dell'articolato ai principi ispiratori enunciati nell'articolo 1. In particolare e' bene che siano presi in considerazione i seguenti punti:
1) condizioni relative all'espulsione (diritti dei rifugiati, diritto al ricorso effettivo, principio di non refoulement, distinzione tra irregolarita' formale e irregolarita' sostanziale, tutela dei diritti fondamentali di asilo, di salvaguardia dell'unita' familiare, dei minori, dei malati);
2) norme relative alla richiesta, al rilascio e al rinnovo dei permessi di soggiorno.
3) diritti della famiglia (ricongiungimento familiare, permesso per motivi familiari, visita a familiari, regolarizzazione dei ricongiungimenti familiari di fatto).
Indicazioni relative ai principali emendamenti da apportare possono forse essere trovate nelle osservazioni piu' dettagliate che seguono.
Art.1 - Finalita' della legge.
- Non sono presi in considerazione, tra le ragioni di immigrazione, quelle relative al ricongiungimento familiare (successivamente considerate), ne' quelle relativi a visita a familiari, turismo, cure mediche, motivi religiosi, missione, affari, asilo, adozione, affidamento, motivi di giustizia, attivita' sportive, riacquisto o riconoscimento della cittadinanza italiana, residenza elettiva, transito.
Art.2 - Ingresso, soggiorno, respingimento ed espulsione dei cittadini extracomunitari
- Al comma 1 la formulazione dovrebbe essere: "I cittadini di Stati che non sono membri dell'Unione Europea hanno diritto di ingresso nel territorio della Repubblica italiana ...".
- Al comma 2 non risulta tutelato il diritto di asilo.
- Al comma 3 si dovrebbe:
a) distingure tra irregolare e clandestino;
b) tutelare il diritto di asilo;
c) tutelare il diritto dei minori;
d) tutelare il diritto al rispetto dell'unita' familiare;
e) sancire il principio di non refoulement.
f) chiarire come, quando e dove lo straniero debba munirsi di permesso di soggiorno (es.: dopo quanti giorni dall'ingresso per turismo?).
Art.3 - Visti di ingresso.
- Al comma 2: in caso di ingresso per determinati motivi (es.: lavoro, studio, asilo) non ha senso richiedere il possesso di mezzi commisurati alla durata del viaggio.
Art.4 - Ingresso, uscita, reingresso.
- Al comma 1 deve essere prevista la comunicazione dei dati al Ministero dell'interno.
- Al comma 3: come ci si regola in caso di mancanza di valido documento di viaggio?
- Al comma 4, andrebbe escluso il caso di ingresso per richiesta di asilo o per altri motivi che giustifichino la mancata adozione del provvedimento di espulsione a carico del clandestino (es.: tutela dell'unita' familiare, tutela dei minori).
Art.5 - Respingimento alla frontiera.
- Al comma 1: sopprimere le parole "o un precedente respingimento".
- Al comma 4: l'impugnazione avviene di fronte al Consiglio di Stato o al Tribunale Amministrativo Regionale?
- Al comma 5: sostituire le parole "lo stesso mezzo" con "mezzo dello stesso tipo di quello".
- Sancire il principio di non refoulement.
- Tutelare il diritto di asilo.
- Tutelare i minori (intervento del Tribunale per i minorenni).
Art.6 - Espulsione per motivi di ordine pubblico o di sicurezza.
- Al comma 2: l'impugnazione avviene di fronte al Consiglio di Stato o al Tribunale Amministrativo Regionale?
Art.7 - Espulsione per ingresso e soggiorno illegale.
- Definire clandestino e irregolare e prevedere un diverso trattamento.
- L'impugnazione avviene di fronte al Consiglio di Stato o al Tribunale Amministrativo Regionale?
- Prevedere casi in cui non si procede ad espulsione (asilo, cure mediche urgenti, tutela della famiglia o dei minori, possesso dei requisiti sostanziali per il rilascio di un permesso di soggiorno, etc.).
- Prevedere la possibilita' di differimento dell'espulsione per consentire contatti con i familiari, recupero di effetti personali e di somme guadagnate anche da lavoro irregolare, etc.).
- Sancire il diritto dell'espulso ad essere assistito da un legale e da un interprete.
- Tutelare i minori coinvolti, anche indirettamente, nell'espulsione (intervento del Tribunale per i minorenni.
- Stabilire le procedure da adottare in caso di mancanza di documento di viaggio.
Art.8 - Espulsione per condanna penale.
- Prevedere l'espulsione solo in seguito a condanna definitiva in corrispondenza a reati gravi, ovvero come alternativa all'espiazione della pena su richiesta del condannato.
- Stabilire chi adotta il provvedimento di espulsione.
- Definire le modalita' di ricorso (per cassazione?).
Art.9 - Sistema informativo.
- Al comma 1: le disposizioni valgono anche per statiunitensi e giapponesi? Si rischia l'impopolarita' in sede internazionale. Ne' e' pensabile di applicare la norma ai soli cittadini provenienti da Paesi poveri.
- Al comma 2: quanto alla possibilita' di riprodurre i documenti, vogliamo portare le fotocopiatrici sui treni?
Art.10 - Reingresso illegale del respinto o dell'espulso.
Art.11 - Programmazione degli ingressi.
- Al comma 2, lettera a), specificare: "rimaste inevase presso gli uffici di collocamento".
- La lettera b) del comma 2 differisce sostanzialmente dalla lettera a)?
Art.12 - Raccolta delle domande di ingresso per lavoro.
- Al comma 2, lettera a), il limite superiore di eta' dovrebbe essere lo stesso di quello per l'iscrizione al collocamento. Lo e'?
- Al comma 2, lettera b), si dovrebbe considerare solo il caso di malattie invalidanti.
- Al comma 2, lettera c), i precedenti lavorativi dovrebbero avere carattere opzionale. Cosi' pure i titoli professionali, salvo che siano necessari per la mansione considerata.
- Al comma 4: prevedere un eventuale contingentamento mensile (o trimestrale) degli ingressi (la cosa forse e' gia' contenuta nel comma 1 dell'articolo 13).
- Al comma 4: il divieto di stipulare contratti per mansioni diverse dovrebbe valere per un periodo limitato (es.: dodici o ventiquattro mesi).
- Al comma 5: Piuttosto che al divieto di ingresso, si dovrebbe ricorrere ad una correzione della quota programmata che tenga conto dell'entita' dei nuovi licenziamenti e delle nuove collocazioni in cassa integrazione o nelle liste di mobilita'.
Art.13 - Autorizzazione al lavoro e ingresso per lavoro subordinato.
- In generale si dovrebbe chiarire che e' possibile l'avviamento con chiamata numerica e, per alcune mansioni, con chiamata nominativa. Qualora sia possibile la chiamata nominativa, l'iscritto puo' chiedere e ottenere il visto di ingresso, prescindendo dall'esistenza di una effettiva chiamata.
- Al comma 1: chiarire che l'autorizzazione al lavoro e' richiesta dal datore di lavoro ai fini dell'assunzione. Puo' essere chiesta per uno straniero gia' entrato in Italia, ai sensi, per esempio, del comma 4 dell'articolo 12, ovvero per uno straniero ancora residente all'estero, chiamato numericamente o, se possibile, nominativamente.
- Al comma 3: Prevedere una piu' certa modalita' di proroga della validita' del visto.
- Al comma 4: sostituire le parole "salvo rinnovi" con "rinnovabile".
- Stabilire le modalita' di rilascio, rinnovo, conversione o utilizzazione del permesso (ad esempio, per l'iscrizione a corsi di studio o per lo svolgimento di attivita' di lavoro autonomo).
- Stabilire quali siano i casi in cui si procede ad accertamento di indisponibilita' (possono essere, ad esempio, esclusi i casi in cui l'ingresso avvenga entro i limiti della programmazione).
Art.14 - Ingresso per lavoro stagionale.
- Al comma 1: chiarire che si utilizzano liste di prenotazione analoghe a quelle previste dall'articolo 12.
- Sancire un diritto di reingresso per lo stagionale che lasci l'Italia regolarmente. Perche' sia un diritto di reingresso e non un semplice diritto di precedenza (possibilmente non utilizzabile), e' necessario che la programmazione non si attesti mai al di sotto del numero di certificazioni di tale diritto rilasciate nell'anno precedente a quello cui la programmazione stessa si riferisce.
- Prevedere la possibilita' di iscrizione nelle liste di collocamento.
Art.15 - Ingresso e soggiorno per motivi familiari.
- Al comma 1: sopprimere le parole "da almeno tre anni".
- Al comma 2: stabilire che, nel caso in cui il pericolo riguardi Stato diverso dall'Italia, l'ingresso e' consentito, ma il permesso e' rilasciato con validita' limitata al territorio italiano.
- Stabilire le modalita' di rilascio, rinnovo, conversione o utilizzazione del permesso (ad esempio, per lavoro o studio).
- Prevedere altre possibilita' di ingresso (genitori a carico, figli adottivi, minori in affidamento, familiari di cittadini italiani o comunitari, etc.).
Art.16 - Ingresso e soggiorno per motivi di studio.
- Al comma 1: considerare anche studio pre-universitario e post-universitario. L'eta' non e' comunque un parametro significativo.
- Al comma 1: prevedere la possibilita' che garanzia sul sostentamento sia fornita da terzi.
- Al comma 2: Prevedere la possibilita' di rinnovo fuori-corso (almeno tre anni) e post-lauream (per completare eventuali ricerche intraprese con il lavoro di tesi).
- Stabilire quali siano le circostanze in cui al permesso per studio o all'iscrizione a corsi di studio possa accedere chi si trovi in Italia a seguito di ingresso per altri motivi (ad esempio, per ricongiungimento familiare).
Art.17 - Rilascio di documenti per il soggiorno.
- La possibilita' di accesso al trattamento sanitario deve essere prevista anche per i possessori di permesso di soggiorno ad altro titolo.
Art.18 - Regolarizzazione delle situazioni irregolari.
- La dimostrazione puo' alternativamente essere basata sulla testimonianza di due persone regolarmente soggiornanti.
- Al comma 2: sostituire le parole "richiesta nominativa di lavoro" con le parole "richiesta nominativa di autorizzazione al lavoro".
- Al comma 4: sostituire la parola "reingresso" con la parola "ingresso".
- Prevedere la regolarizzazione dei cosiddetti "ricongiungimenti familiari di fatto" (tramite conversione del permesso in permesso per motivi familiari) e, in generale, la possibilita' per lo straniero regolarizzato ai sensi del comma 1 di ricorrere alla conversione del permesso in un permesso di lunga durata (esclusi, cioe', turismo e simili) per il quale si posseggano i requisiti.
Art.19 - Aiuto all'ingresso illegale.
- Al comma 1: prevedere un'eccezione per i casi in cui non si procederebbe all'espulsione del clandestino (richiesta di asilo, diritti della famiglia, etc.).
Art.20 - Associazione per delinquere finalizzata all'ingresso illegale.
- Al comma 1: relativamente all'ingresso, prevedere un'eccezione per i casi in cui non si procederebbe all'espulsione del clandestino; relativamente alla collocazione nel mercato del lavoro, considerare solo il caso in cui questa avvenga per favorire lo sfruttamento del lavoratore.
Art.21 - Fermo, perquisizione e sequestro di navi o di aeromobili adibiti al trasporto clandestino.
- Come si fa a provare, nel caso si tratti di acque internazionali, la finalita' relativa all'ingresso illegale?

References: Art.1

Art.2

Art.3

Art.4

Art.5

Art.6

Art.7

Art.8

Art.9

Art.10

Art.11

Art.12

Art.13

Art.14

Art.15

Art.16

Art.17

Art.18

Art.19

Art.20

Art.21