Source: http://lexso.org.pl/2017/11/21/opinia-stowarzyszenia-lex-super-omnia-o-projekcie-ustawy-z-dnia-26-wrzesnia-2017-r-o-zmianie-ustawy-o-krajowej-radzie-sadownictwa-oraz-niektorych-innych-ustaw/
Timestamp: 2018-10-21 01:46:14+00:00

Document:
Opinia Stowarzyszenia „Lex Super Omnia” o projekcie ustawy z dnia 26 września 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw – Stowarzyszenie Prokuratorów "Lex super omnia"
Opinia Stowarzyszenia „Lex Super Omnia” o projekcie ustawy z dnia 26 września 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw
Władza sędziowska – czy też władza sądownicza, jak stanowi Konstytucja RP – należy do jednej z trzech konstytucyjnych władz Rzeczypospolitej Polskiej. Sądy są organami władzy publicznej, adekwatnie do art. 10 Konstytucji RP stanowiącego, że władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały, a zgodnie z art. 175 wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Sąd w znaczeniu konstytucyjnym ma dwa znaczenia. W jednym, to orzekający w danej sprawie sędziowie, w drugim – instytucjonalnym – sąd to zorganizowany zespół sędziów, urzędników sądowych, ławników, wyodrębnionych i działających na podstawie prawa, a wymierzających w imieniu państwa sprawiedliwość i wykonujących inne powierzone zadania z zakresu ochrony prawnej. „Sądy są organami władzy sądowniczej, które wykonują jurysdykcję w imieniu państwa, zaś sędziowie są podmiotami tego organu. Te dwa elementy, jakimi są sądy i ich sędziowie, są ze sobą ściśle powiązane. Sądy bez sędziów nie byłyby w stanie wymierzać sprawiedliwości, a sędziowie bez sądu nie mogliby orzekać. Mimo więc odrębności te dwa elementy są ze sobą nierozerwalnie zespolone.
Według konstytucyjnej zasady podziału władz, zgodnie z art. 173 Konstytucji RP, sądy i trybunały stanowią władzę odrębną i niezależną od innych władz. Odrębność i niezależność sądów to niewątpliwie cechy charakterystyczne wyróżniające w sposób szczególny władzę sądowniczą. Można nawet stwierdzić, że są to cechy konstytutywne władzy sądowniczej, gdyż sądy zależne, podporządkowane jakimkolwiek podmiotom czy organom byłyby zaprzeczeniem wymiaru sprawiedliwości.” (Stanisław Dąbrowski „Władza sądownicza – definicja, funkcja, atrybuty” w publikacji „Pozycja ustrojowa sędziego” pod red. Ryszarda Piotrowskiego).
Wskazać należy w sposób bardzo zdecydowany, że władza sędziowska jest równorzędna dwóm pozostałym władzom. Zgodnie z Konstytucją brak jest podstaw do przyjęcia nadrzędności którejkolwiek z władz wymienionych w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Owa równowaga władz oznacza, że żadna z władz nie może przyznawać sobie pozycji nadrzędnej i żadna z władz nie może być traktowana jako podrzędna.
Zgodnie z przedłożonym projektem ustawy wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa spośród sędziów ma dokonywać Sejm. Powód wdrożenia takiej procedury, według uzasadnienia do ustawy, spowoduje „zwiększenie demokratycznej legitymacji członków Krajowej Rady Sądownictwa powoływanych z grona sędziów, wzmocni transparentność oraz umożliwi publiczną debatę nad kandydatami”. Należy zaznaczyć, że w demokratycznym państwie prawnym, w którym władza większości jest ograniczona przez prawa przysługujące mniejszości, co jest odzwierciedleniem demokracji konstytucyjnej, źródłem legitymizacji władzy sądowniczej nie jest i nie może być wynik wyborów, w szczególności parlamentarnych, lecz zdolność orzekania niezależnie od woli i interesu partii politycznych. Władza sądownicza jest jedyną, która może bronić obywatela przed uzależnieniem go od innych władz, ale może to czynić wyłącznie wówczas gdy sama jest niezależna, to jest gdy sądy są niezależne a sędziowie niezawiśli. Władza sądownicza, nie może w żadnym zakresie być podporządkowana politykom, nie może od woli polityków zależeć proces wyboru sędziów oraz sprawowanie przez nich urzędu.
Art. 10 ust. 1 Konstytucji mówi, że „ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”. Nie ma zatem żadnej hierarchii władz, władzy bardziej lub mniej legitymowanej. Władza ustawodawcza i wykonawcza nie są władzami hierarchicznie wyższymi w stosunku do władzy sądowniczej. „Wszystkie trzy władze pochodzą od narodu Polski, który jak wskazano w Preambule Konstytucji RP, ustanowił Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. To, że organy poszczególnych władz są powoływane w rozmaity sposób, nie usprawiedliwia formułowania jakichkolwiek hierarchii tych władz. Nie można więc powiedzieć, że władza Sejmu czy Senatu jako organów władzy ustawodawczej jest nadrzędna wobec organów władzy wykonawczej, które nie pochodzą bezpośrednio z wyboru, oraz wobec organów władzy sądowniczej, w których skład wchodzą sędziowie powoływani, a nie wybierani.” (Stanisław Dąbrowski „Władza sądownicza – definicja, funkcja, atrybuty” w publikacji „Pozycja ustrojowa sędziego” pod red. Ryszarda Piotrowskiego)
Zaznaczyć wypada, iż sędziowie wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej, która adekwatnie do zapisów Konstytucji, jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a zatem sędziowie są także przedstawicielami Suwerena, zwłaszcza, gdy za Trybunałem Konstytucyjnym przyjmie się, że Suwerenem są wartości znajdujące swój wyraz w prawie (wyrok TK z 24 listopada 2010r. K 32/09).
Zasada podziału władz zakłada, iż system organów państwowych winien określać takie wewnętrzne mechanizmy, które będą zapobiegać koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantując w ten sposób sprawowanie jej zgodnie z wolą narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Każdej z trzech władz powinny być przypisane kompetencje materialne odpowiadające ich istocie, a ponadto każda z nich powinna zachować pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty. Co do zasady można wskazać, że o ile kompetencje organów władzy ustawodawczej i wykonawczej mogą się przecinać, czasami nawet nakładać, to o tyle w odniesieniu do władzy sądowniczej muszą być całkowicie oddzielone (wyroki TK: z dnia 21 listopada 1994 r., K 6/94, z dnia 14 kwietnia 1999 r., K 8/99, z dnia 29 listopada 2005 r. , P 16/04).
Sądy i sędziowie w swych relacjach z władzą wykonawczą czy ustawodawczą muszą być niezależni i niezawiśli. Zasady te są przejawem koncepcji domniemań kompetencyjnych, które nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych. Takie odseparowanie kompetencyjne władzy sądowniczej wynika z powierzenia sądom szczególnego zadania, jakim jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Mechanizmy hamowania władzy sądowniczej przez pozostałe władze powinny być uregulowane w Konstytucji RP.
Zasada podziału władzy nie eliminuje jednakże powiązań władzy sądowniczej z władzą wykonawczą i ustawodawczą, niemniej jednak powinna zostać zachowana reguła odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Powiązania te nie powinny ingerować w istotę władzy sądowniczej i nie mogą pozbawiać sądów cechy niezależności, a sędziów przymiotu niezawisłości, i to nie tylko w wymiarze orzeczniczym, ale też ustrojowym i organizacyjnym. Uprawnienia organów władzy wykonawczej i ustawodawczej nie mogą naruszać zasady równowagi władz, także w tym sensie, że niezawisłość i niezależność sądów jest zbyt często rozumiana tylko funkcjonalnie. Takiego ograniczenia niezawisłości sędziowskiej wyłączni do spraw orzeczniczych natomiast nie statuuje Konstytucja RP, wręcz przeciwnie – wiele jej postanowień stanowi o ustrojowej i funkcjonalnej odrębności władzy sądowniczej.
Proponowane zmiany w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz propozycje procedury wyboru jej członków wskazują, iż projektodawca odrębność kompetencyjną i niezależność sądów ogranicza jedynie do niezawisłości funkcjonalnej. Stanowi to powrót do idei niezawisłości w sposób w jaki rozumiano ją w PRL. Wówczas była ona bowiem także ograniczona do wykonywania funkcji orzeczniczych. Sądy wówczas nie były niezależne, a jedynie odrębne kompetencyjnie. Deklaracja Konstytucji stalinowskiej, że „władza należy do ludu pracującego miast i wsi” była li tylko ozdobnikiem gdyż faktycznie władzę sprawowała partia. Tylko na potrzeby propagandy stworzono doktrynę odrębności kompetencyjnej władzy sądowniczej, której realna odrębność była fikcją. W okresie realnego socjalizmu nie było żadnej odrębnej władzy sędziowskiej.
Oddziaływanie na niezawisłość sędziowską odbywa się przez wpływanie nie tylko na orzeczenie kończące postępowanie, ale również w toku całego postępowania na każde orzeczenie incydentalne i każdą czynność sądu. Przepisy nie powinny być tak konstruowane, aby mogły stanowić narzędzie wywierania nacisku na sędziego niespełniającego oczekiwań którejkolwiek z innych władz, a tym samym godzić w jego niezawisłość chronioną przez art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Zasada niezawisłości sędziowskiej z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP rozciąga się na całą sferę wykonywania urzędu przez sędziego i obejmuje wszystkie czynności przygotowawcze i decyzyjne, które prowadzą do wydania wyroku. Nie ma podstaw konstytucyjnych do ograniczania w tym zakresie niezawisłości sędziowskiej wobec wyraźnej regulacji art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Bez niezależnych sądów nie będzie również niezawisłych sędziów. Nie jest przypadkiem to, że ustrojodawca w Konstytucji RP ściśle ze sobą powiązał niezależność sądów i niezawisłość sędziowską. Niezawisłość sędziowska i niezależność sądów to nie przywileje sędziów. Nadto zadania stawiane przed sądami i sędziami sprawiają, że prawo wyrażone w art. 45 Konstytucji RP jest nierozerwalnie związane z zasadą niezawisłości i niezależność, bez których owe prawo stałoby się tylko iluzorycznym. Obywatel ma bowiem konstytucyjne prawo przede wszystkim do sprawiedliwego i rzetelnego procesu przed sądem bezstronnym, niezawisłym i niezależnym. To wieloprzymiotnikowe określenie sądu jako bezstronnego, niezawisłego i niezależnego miało uczynić sądowy wymiar sprawiedliwości wolnym od jakichkolwiek zewnętrznych wpływów.
Takie wpływy niestety statuuje przedłożona ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i innych ustaw. Wpływy te związane są z proponowaną procedurą powoływania „sędziowskiej” części Rady. Istotne jest to tym bardziej gdy spojrzy się na zadania Rady i jej pozycję ustrojową.
Zgodnie z niezmienianą treścią art. 3 ust 1 Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa z dnia 12 maja 2011r. do kompetencji Rady należy:
2a) wyrażanie sprzeciwu wobec pełnienia przez asesorów sądowych w sądach powszechnych obowiązków sędziego;
7) wskazywanie jednego członka Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury;
8) wyrażanie opinii w sprawach powołania i odwołania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
Adekwatnie do ust. 2 wskazanego przepisu Rada wykonuje także inne zadania określone w ustawach, a w szczególności:
7) wskazuje trzech członków Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury;
8) wyraża opinię w sprawie powołania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
Ustrojowy charakter KRS jest zatem mieszany, gdyż ze względu na skład osobowy oraz dotychczasowy sposób wyboru, a także zakres kompetencji można jej przypisać różne przymioty. Krajowa Rada Sądownictwa jest konstytucyjnym organem stojącym na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Nie jest ona jednak organem władzy, aczkolwiek unormowanie w Konstytucji RP pozycji Krajowej Rady Sądownictwa w części dotyczącej organów władzy dało podstawę do kwalifikowania jej w tej kategorii organów państwa, pomimo braku uprawnień do stanowienia prawa. Nie jest ona także wyłącznie organem administracji, skoro jej funkcje wyrażające się w strzeżeniu niezawisłości sędziowskiej i możliwość wypowiadania się w sprawie zasad etyki zawodowej sędziów jednoznacznie wskazują na cechy znamienne dla organizacji samorządu zawodowego. Nie jest ona również organem samorządu sędziowskiego, zarówno ze względu na zróżnicowany skład osobowy, jak i uprawnienia decyzyjne właściwe dla administracji. Samorząd zawodowy jednak mieści się w pojęciu szeroko rozumianej administracji publicznej, jeżeli jego kompetencje wynikają z przepisów Konstytucji RP i ustawodawstwa określającego jego organizację oraz odnoszą się do sfery praw i obowiązków obywateli. Krajowa Rada Sądownictwa stanowi część struktury centralnych organów administracji wymiaru sprawiedliwości z pewnymi uprawnieniami właściwymi dla samorządu zawodowego (Monika Zbrojewska „Rola i stanowisko prawne Sądu Najwyższego w procesie karnym”).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Krajowa Rada Sądownictwa jest swoistym samodzielnym centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą, bowiem Krajowa Rada Sądownictwa, zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Niewątpliwie w zależności od tego, jakie zadanie Krajowa Rada Sądownictwa będzie realizowała, tak też będzie kształtowała się jej pozycja prawna: KRS będzie zatem działać jako organ administracyjny wydający decyzję w indywidualnych sprawach ale także realizując uprawnienia z art. 2 ust. 2 pkt 1-10 ustawy o KRS będzie ona działać jednocześnie jako organ samorządu sędziowskiego czy organ opiniodawczy dla Prezydenta RP oraz innych organów władzy publicznej.
Dlatego Krajowa Rada Sądownictwa jest swoistym pomostem łączącym władzę sądowniczą z pozostałymi dwiema władzami. Krajowa Rada Sądownictwa jawi się jako organ pozwalający władzy sądowniczej, przy zachowaniu zasady trójpodziału władzy, niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w niezbędnym zakresie zaistnieć w sferze polityczno-administracyjnej. Krajowa Rada Sądownictwa, a tym samym władza sądownicza, może elastycznie reagować na zagrożenia pojawiające się w sferze niezawisłości sędziowskiej i niezależności sędziów. Będąc m.in. reprezentacją środowiska sędziowskiego, Krajowa Rada Sądownictwa umożliwia formułowanie jego opinii i upowszechnianie ich na forum państwowym, co było nieosiągalne przed ustanowieniem Krajowej Rady Sądowniczej (Monika Zbrojewska „Rola i stanowisko prawne Sądu Najwyższego w procesie karnym”).
Stąd ustrojodawca wskazał skład Rady w sposób umożliwiający jej wykonywanie wszystkich wskazanych funkcji. Dlatego też celem realizacji zadań centralnego organu państwowego o charakterze administracyjnym w jej skład wchodzą przedstawiciele władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz pełniący określone funkcje (Pierwszy Prezesa Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej, czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów). Celem natomiast wypełniania zadań o charakterze samorządowym w jej składzie zasiadać mają przedstawiciele środowiska, którego owa samorządność dotyczy, a więc sędziów. Konstytucja w art. 187 ust. 1 pkt. 2 wskazuje, że do Rady wchodzi piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych.
Mając na uwadze powyższe uwagi można stwierdzić, że z racji wykonywania przez KRS uprawnień w zakresie procedury powoływania sędziów, rozpoznawania spraw indywidualnych, artykułowania opinii i stanowisk także w konfrontacji z władzą wykonawczą lub ustawodawczą „sędziowscy” członkowie Rady muszą być wolni od jakichkolwiek form nacisku, uzależnienia, zależności. Sędziowie nie mogą być powiązani, uzależnieni od jakiejkolwiek władzy a tym bardziej od czynnika politycznego. Nadto celem realizacji zadań z zakresu samorządu zawodowego nie mogą oni być powoływani przez organ zewnętrzny w stosunku do środowiska, które reprezentują. Wybór członków organu samorządowego bowiem nie może być realizowany przez osoby nie należące do danej grupy zawodowej. Zatem wybór członków „sędziowskich” Rady musi się dokonywać wewnątrz Sądów. Złamanie tej zasady sprawi, że funkcje samorządowe nie będą mogły być realizowane. Gdyby członków np. Naczelnej Rady Lekarskiej, Naczelnej Rady Aptekarskiej, organów samorządu prokuratorskiego, notariuszy, adwokatów czy jakiegokolwiek innego dokonywały podmioty w stosunku do nich zewnętrzne to organy te nie mogły by korzystać z przymiotu „samorządności”. Organy takie nie były by już samorządowe.
W uzasadnieniu projektu zmian Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa czytamy: „uzależnienie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa od politycznych decyzji i to bez poddania ich jakiejkolwiek kontroli społecznej nie stanowi gwarancji właściwego funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa, odpowiedzialnego za kreowanie kadry sędziowskiej”. Mimo tak wyraźnej, słusznej i prawidłowej deklaracji projektodawca wprowadza mechanizmy związane z wyborem sędziów do KRS w sposób, który wymusza i konstytuuje całkowitą zależność takiego wyboru właśnie od polityków, działań i decyzji politycznych. Deklaracja zatem zamieszczona w uzasadnieniu projektu jest pusta jeśli zestawi się ją z propozycją by wyboru dokonywał Sejm większością 3/5 głosów, a stosownie do uzasadnienia projektu „jeżeli zawarcie porozumienia pomiędzy reprezentowanymi w Sejmie ugrupowaniami politycznymi okaże się niemożliwe i nie nastąpi wybór kwalifikowaną większością piętnastu członków Rady, projekt zakłada wprowadzenie procedury dodatkowego wyboru członków Rady”.
Zaznaczyć należy, że samo założenie dopuszczalności wyboru owych 15 członków Rady przez Sejm jest nieprawidłowe i niedopuszczalne. Projektodawca wskazuje, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017r. sygn. K 5/17, że ustrojodawca nie wskazał kto ma dokonywać wyboru tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika kto ma być wybrany członkiem KRS ale nie jest określone jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady, a więc kwestie te pozostawione zostały do uregulowania w ustawie.
Pogląd taki jest całkowicie niezasadny i niewłaściwy. Powoływanie się przez projektodawcę na nieważny z mocy przepisów prawa wyrok, gdyż wydany przez niewłaściwie obsadzony skład Trybunału Konstytucyjnego, jest przejawem lekceważenia elementarnych norm prawnych i zasad demokratycznego państwa prawa. W składzie Trybunału Konstytucyjnego wydającego ów wyrok, zasiadały osoby, które stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r. K 34/15 oraz jego postanowienia z dnia 7 stycznia 2016 r. U 8/15, należy uznać za nie będące sędziami tego Trybunału. Zatem, zgodnie ze wszelkimi procedurami i zasadami praworządnego państwa, wyrok wydany przez Sąd lub Trybunał w składzie z takimi osobami, nie będącymi jego członkami, jest z mocy prawa nieważny, a według wielu komentatorów nieistniejący.
Należy wskazać, iż ustrojodawca w treści art. 187 Konstytucji wskazał w ust. 1 pkt. 1, że obok osób ex officio wchodzących w skład Rady, Prezydent wskazuje jedną osobę, a w pkt. 3 tegoż przepisu stwierdził, że czterech członków Rady wybiera Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybiera Senat spośród senatorów. Kompetencje zatem do wyboru członków Rady zostały określone w sposób wyraźny. Sejm jest ograniczony wolą ustrojodawcy, a więc Suwerena, bowiem Konstytucję przyjął Naród w referendum konstytucyjnym. Uprawnienie Sejmu ogranicza się zatem wyłącznie do wyboru swych własnych czterech przedstawicieli do KRS. Przyznawanie aktualnie w opiniowanym projekcie Sejmowi dodatkowej kompetencji do wyboru, innych niż tylko parlamentarzyści, członków Rady jest nieuprawnionym, sprzecznym z Konstytucją poszerzeniem uprawnień tego organu. Gdyby Suweren chciał przyznać taką kompetencję Sejmowi to wyraziłby to w treści Konstytucji. Skoro tego nie uczynił, rozszerzenie uprawnień, dokonywane bez zmiany Konstytucji jest jej złamaniem, a kształtowanie takiego uprawnienia kompetencyjnego w ustawie zwykłej jest niedopuszczalne. Zmiana woli Narodu – Suwerena nie nastąpiła gdyż nie zmienił on Konstytucji, a woli takiej zmiany nie można ani domniemywać ani wymuszać wyłącznie faktem posiadania zwykłej większości parlamentarnej.
Stosownie do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998r. sygn. K 3/98 treścią zasady niezawisłości sędziowskiej jest : bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, niezależność wobec organów pozasądowych, samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, niezależność od wpływu czynników politycznych, wewnętrzna niezależność sędziego. Proponowane zamiany procedury wyboru członków KRS naruszają ten standard. Sędzia, który chce być wybrany będzie zmuszony do prowadzenia „kampanii wyborczej”, zyskiwania poparcia wśród polityków. Dotyczy to także sytuacji gdy danego kandydata zgłosi grupa 2000 obywateli lub 25 sędziów w stanie czynnym (art. 11a projektu). Taki kandydat będzie również zmuszony do szukania poparcia wśród posłów by być wybranym. Na marginesie zauważyć wypada, że niczym nieuzasadnione i w żadnym zakresie nieumotywowane w uzasadnieniu projektu jest wykluczenie sędziów w stanie spoczynku z grona osób zdolnych do proponowania kandydata do KRS. Jeśli poparcia politycznego kandydat nie zbierze, nie zostanie wybrany, a gdy zostanie wybrany to będzie zależny od polityków, partii politycznej, która go wybrała. Mechanizm takiego wyboru jest więc na wskroś polityczny. Jest to tym bardziej wyraźne gdy zwróci się uwagę na sposób traktowania wyboru sędziów do KRS przez samych polityków, którzy w swych wypowiedziach medialnych i prezentowanych stanowiskach wskazują, że część wybranych sędziów będzie „nasza” a opozycja dostanie „sześciu sędziów”. Takie określanie tego wyboru przez samych polityków, w tym także projektodawcę, w sposób nad wyraz wyraźny wskazuje na jego stricte polityczny charakter. Jest to przejaw ewidentnego naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej i niezależność sądu, na straży których to wartości ma stać sama Rada. Nie będzie ona zdolna do realizacji tego zadania jeśli sama stanie się politycznym ciałem, będącym wprost odzwierciedleniem arytmetyki sejmowej. Nadmierny w stosunku do określonego w Konstytucji wpływ czynnika pozasądowego na skład Rady spowoduje w konsekwencji ograniczenie niezawisłości sędziowskiej, zwłaszcza gdy spojrzy się na kompetencje Rady, głównie te związane z wydawaniem decyzji w sprawach indywidualnych, z udziałem w procedurze powoływania sędziów czy też w zakresie uprawnień z zakresu samorządu zawodowego, czy te dotyczące postępowań dyscyplinarnych. Upolitycznieni w ten sposób członkowie Rady będą podatni na wpływy wywodzące się z woli poszczególnych partii politycznych i nic nie będzie stało na przeszkodzie takiego kreowania decyzji Rady jaki będzie odpowiadał większości politycznej. Sędzia wybrany w taki sposób przez polityków, z ich woli staje się sędzią o przymiocie „politycznym, partyjnym”, traci walor niezawisłości, a organ w którym orzeka przestaje być niezależny. Taki skutek proponowanej procedury wyboru 15 członków Rady doprowadzi także do zniweczenia dotychczasowej roli Rady jako strażnika niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a tym samym złamie Konstytucję RP (art. 186 ust. 1). Rada bowiem tak ukształtowana nie będzie np. w stanie stanąć w obronie niezawisłości sędziego atakowanego np. przez określoną partię, jej członków gdy ataki te będą wynikiem wydania przez sędziego niezgodnego z „linią partii” orzeczenia. Taki sędzia mocą decyzji upolitycznionej Rady zostanie także pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie z powodu popełnionych błędów czy rzeczywistych przewinień lecz wyłącznie z powodu niezadowolenia czynnika politycznego z jego decyzji. Wskazany scenariusz jest możliwy gdy Rada stanie się dominium zależnym od woli większości politycznej.
W doktrynie i stanowiskach zawartych licznych publikacjach nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że 15 członków Rady wybierają sędziowie spośród sędziów. To także efekt starań o niezależność sądów i niezawisłość sędziów podjętych w czasie obrad tzw. Okrągłego Stołu. Zasadę taką promowali wówczas wszyscy reprezentanci strony społecznej, w tym aktualny lider większości parlamentarnej (tak profesor Adam Strzembosz w wywiadzie zamieszczonym w dniu 7 kwietnia 2017r. w Gazecie Wyborczej : „ Podczas obrad Okrągłego Stołu Jarosław Kaczyński obiema rękami popierał powstanie KRS, która miała uniezależnić wybór i awans sędziów od interesów środowisk politycznych, przede wszystkim PZPR. Trzeba było nożem chirurgicznym przeciąć powiązanie sędziego z partią polityczną”).
Przyjęte rozwiązanie jest logicznym następstwem powierzenia Radzie zadania ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Inne władze mają odrębne, prawem przewidziane, środki oddziaływania na władze sądowniczą i nie jest niczym uzasadnione powierzanie tym władzom środków mających de facto zdominować kształt Rady. W tym więc zakresie projekt jest niezgodny z art. 187 ust. 1 Konstytucji.
Spośród 23 państw członkowskich Unii Europejskiej mających rady sądownictwa na poziomie krajowym, w 18 krajach przedstawiciele sądownictwa stanowią większość składu rady lub mają w niej głos decydujący. W 2 krajach Unii sędziowie stanowią dokładnie połowę składu rady sądownictwa, a w 3 krajach Unii sędziowie stanowią w radzie mniejszość. Ponadto w 18 krajach sędziowie są wybierani przez innych sędziów, względnie większość stanowią przedstawiciele sądownictwa zasiadający w radzie z urzędu, a w 2 krajach, w których istnieją 2 organy wypełniające funkcję rady sądownictwa, sędziowie są wybierani przez sędziów w jednym z nich, a w drugim są powoływani odpowiednio przez parlament (Węgry) lub ministra sprawiedliwości (Szwecja). Jedynie w 3 krajach Unii Europejskiej sędziowie są powoływani do rady wyłącznie przez organ władzy wykonawczej lub ustawodawczej, jednak w 1 z tych przypadków (Hiszpania) to sądownictwo decyduje o liście kandydatów przedstawianej parlamentowi, a w 2 przypadkach minister sprawiedliwości jest formalnie (Dania) lub faktycznie (Holandia) związany rekomendacją przedstawicieli sądownictwa. (Grzegorz Borkowski, Rafał Michalczewski „Skład i sposób wyboru sędziów do rad sądownictwa w krajach członkowskich Unii Europejskiej”)
Znakomita większość krajów unijnych spełnia standardy niezależności sądownictwa w zakresie składu rady sądownictwa i wyboru składu jej członków, będących sędziami. Zgodnie z tymi standardami rady sądownictwa powinny składać się co najmniej w połowie, a według niektórych dokumentów, w większości, z sędziów wybieranych przez samych sędziów. Za autorami wskazanej powyżej publikacji „Skład i sposób wyboru sędziów do rad sądownictwa w krajach członkowskich Unii Europejskiej” należy wskazać, że standardy te wynikają m.in. z :
– Podstawowych zasad niezależności sadownictwa i niezawisłości sędziów, przyjętych przez 7. Kongres Narodów Zjednoczonych w sprawie zapobiegania przestępczości i postępowania ze sprawcami przestępstw, zorganizowany w Mediolanie od 26.08–6.09.1985 r., i potwierdzonych przez rezolucje Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 40/32 z 29.11.1985 r. i nr 40/146 z 13.12.1985 r.;
– Zalecenia nr R(94)12 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich dotyczącego niezawisłości, sprawności i roli sędziów, przyjętym przez Komitet Ministrów 13.10.1994 r.;
– Europejskiej Karty w Sprawie Statusu Sędziów (DAJ/DOC (98) 23) Rady Europy, przyjętej na posiedzeniu odbywającym się 8–10.07.1998 r.;
– Raportu Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) na temat Niezależności Systemu Sądownictwa, cz. I: Niezawisłość sędziów, przyjętym przez Komisję na 82. sesji Plenarnej w Wenecji w dniach 12–13.03.2010 r.;
– Zaleceń Kijowskich OBWE dotyczących niezawisłości sędziowskiej w Europie Wschodniej, Południowym Kaukazie i Azji Środkowej – Administracja sądowa, wybór i odpowiedzialność z 25.06.2010 r.;
– Zalecenia nr CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczącego sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności, przyjętym przez Komitet Ministrów 17.11.2010 r. na 1098. spotkaniu zastępców Ministrów;
– Wielkiej Karty Sędziów (Zasadach Podstawowych), przyjętej przez Radę Konsultacyjną Sędziów Europejskich (CCJE) na XI zgromadzeniu plenarnym w Strasburgu w dniach 17–19.11.2010 r.;
– Opinii nr 1 (2001) Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) „Standardy w zakresie niezależności sądownictwa oraz nieusuwalności sędziów”, przyjętej na Zgromadzeniu Plenarnym CCJE w Strasburgu 23.11.2001 r.;
– Opinii nr 10(2007) Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) „Rada Sądownictwa w służbie społeczeństwa”, przyjętej na Zgromadzeniu Plenarnym CCJE w Strasburgu, 23.11.2007 r.;
– Opinii nr 17 (2014) Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) w sprawie oceny pracy sędziów, jakości wymiaru sprawiedliwości oraz poszanowania sędziowskiej niezawisłości, przyjętej na Zgromadzeniu Plenarnym CCJE w Strasburgu, 24.10.2014 r.;
– Opinii nr 18 (2015) Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) „Pozycja sądownictwa i jego relacje z innymi organami władz państwowych 46 Krajowa Rada Sądownictwa 2/2017 Skład i sposób wyboru sędziów do rad… ARTYKUŁY I KOMENTARZE we współczesnej demokracji”, przyjętej na Zgromadzeniu Plenarnym CCJE w Londynie, 16.10.2015 r.;
– Raportu Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) „Niezależność i Odpowiedzialność Sądownictwa i Prokuratury 2014–2015”, przyjętym na Zgromadzeniu Ogólnym w Hadze 5.06.2015 r.
Nadto w czerwcu 2016 r., odbywało się w Warszawie doroczne Zgromadzenie Generalne Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ), podczas którego delegaci przyjęli treść Standardów VI: „Osoby spoza sądownictwa uczestniczące w zarządzaniu sądownictwem”. Opracowane standardy są efektem głównie wcześniejszego dorobku ENCJ, dokumentów przyjętych przez Radę Konsultacyjną Sędziów Europejskich (Consultative Council of European Judges, CCJE), opinii Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (tzw. Komisji Weneckiej) dotyczących różnych krajów, innych dokumentów Unii Europejskiej odnoszących się do współudziału obywateli w działaniach władzy. Zgodnie z przyjętymi standardami skład rad sądownictwa oraz innych odpowiadających im kompetencjami organów powinien uwzględniać osoby spoza sądownictwa. Dokładna liczba i proporcje udziału członków reprezentujących sądownictwo i osób spoza sądownictwa zależą od rodzaju organu. W szczególności jednak w radach sądownictwa sędziowie powinni stanowić większość, ale nie więcej niż 2/3 liczby członków. Dlatego członkowie wywodzący się spoza sądownictwa powinni stanowić co najmniej 1/3 liczby członków, proces selekcji, wyboru bądź powoływania w skład organów osób spoza sądownictwa powinien dokonywać się na podstawie merytorycznych kryteriów i być przejrzysty. Społeczeństwo obywatelskie powinno być zaangażowane w jeden etap lub w więcej z wymienionych etapów (selekcja, wybór i powołanie), z uwzględnieniem możliwości proponowania odpowiednich kandydatów. Członkowie rad i organów niewywodzący się z sądownictwa powinni być osobami o wysokim poziomie moralnym, które wnoszą do zarządzania sądownictwem swoje umiejętności i doświadczenia spoza sądownictwa. Ich zachowanie powinno spełniać wysokie standardy, na przykład określone w „Siedmiu zasadach życia publicznego” [1995], wytycznych uchwalonych przez Komitet ds. Standardów w Życiu Publicznym Zjednoczonego Królestwa (tzw. Zasady Nolana). Te 7 zasad to: bezinteresowność, prawość, obiektywizm, odpowiedzialność (rozliczalność), otwartość, uczciwość i przywództwo (zdolności kierownicze). Członkowie wywodzący się spoza sądownictwa powinni być powoływani zgodnie ze standardami określonymi w Deklaracji Dublińskiej ENCJ w sprawie standardów dotyczących rekrutacji i powoływania członków sądownictwa (2012). Punkt II.5 brzmi: „W organie odpowiedzialnym za powoływanie sędziów istotną część powinni stanowić przedstawiciele zawodów prawniczych i eksperci (w tym doświadczeni sędziowie, naukowcy, prawnicy, prokuratorzy i inni specjaliści), powinno się także uwzględniać niezależnych członków reprezentujących społeczeństwo obywatelskie, powoływanych spośród znanych osób o wysokim poziomie moralnym, ze względu na ich umiejętności i doświadczenie w kwestiach takich jak np. zasoby ludzkie”. Oznacza to, że członkami organów wywodzącymi się spoza sądownictwa mogą zostać osoby z różnych środowisk i z różnorodnym doświadczeniem. W celu zapewnienia głosu społeczeństwa obywatelskiego członkami spoza sądownictwa nie powinni być politycy ani osoby z powiązaniami politycznymi. Dla zachowania zasady trójpodziału władzy Minister Sprawiedliwości nie powinien być członkiem rady sądownictwa (ani innego organu o podobnych kompetencjach). Dodatkowo, członkowie rad sądownictwa oraz innych odpowiadających im kompetencjami organów wywodzący się spoza sądownictwa nie powinni być zaangażowani w politykę – przez rozsądny czas przed rozpoczęciem i po zakończeniu kadencji członka rady sądownictwa lub innego organu. Niektóre osoby powinny być zawsze wykluczone z możliwości wyboru na członka wywodzącego się spoza sądownictwa. W szczególności są to: sędziowie, także w stanie spoczynku, osoby skazane za przestępstwa, osoby, które ogłosiły bankructwo osobiste lub z innych powodów są wykluczone z możliwości sprawowania urzędów publicznych, członkowie parlamentu (w tym byli członkowie), członkowie rządu (w tym poprzednich rządów).
Proponowane zmiany ustawy o KRS wskazanych li tylko przykładowo standardów nie spełniają i nie zmierzają nawet w minimalnym stopniu do ich wdrożenia, mimo, iż standardy przyjęte przez ENCJ powinny być drogowskazem także dla zmian dokonywanych w Polsce. Słuszny postulat dopuszczenia na szerszą skalę do zarządzania w sądownictwie przedstawicieli społeczeństwa ma umożliwić „przejrzenie się w lustrze”, otrzymywanie na bieżąco informacji zwrotnej na swój temat, po to, by korzystać z bogactwa innej perspektywy, innych doświadczeń zawodowych, po to, by stworzyć dla sądów i sędziów naturalne kanały komunikacji ze społeczeństwem i poddać się swoistej społecznej kontroli. Chodzi jednak, co bardzo ważne i wymagające podkreślenia także w kontekście polskim, nie o polityków kierujących się optyką partyjną czy osoby powiązane ze światem polityki, a o ekspertów różnych specjalności, przedstawicieli świata nauki i organizacji obywatelskich. Wszystko po to, by zachować podział władz, sędziowską niezależność od polityki i polityków, i by eliminować wszelkie dla nich zagrożenia, które mogą skutkować ograniczeniem prawa do sądu dla obywateli. Oczywiście w przypadku składu polskiej KRS ograniczeniem są normy konstytucyjne, ale w wielu procedurach, poza samymi obradami KRS, dopuszczalne na poziomie ustawowym jest wprowadzenie reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego, ale nie politycznego. Dlatego niedopuszczalnym jest wprowadzenie totalnej dominacji roli większości parlamentarnej w procesie powoływania i kształtowania składu KRS. Obecnie proponowane w Polsce zmiany są zaprzeczeniem wskazówek udzielanych przez sieć ENCJ. Zmierzają one do zwiększenia roli polityków i przedstawicieli innych władz, a tym samym do ograniczenia podziału władz i niezależności sędziów, czy wręcz podporządkowania sądów politykom. Zdecydowanie negatywnie plany te ocenia wiele instytucji krajowych i międzynarodowych, wiele autorytetów i ekspertów. Wskazać przykładowo można tu choćby opinie Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2017 r. czy Uchwałę i Stanowisko Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego z dnia 8 maja 2017 r.
Jednocześnie nie proponuje się żadnych rozwiązań, które nawiązywałyby do promowanego przez ENCJ poszerzania udziału w zarządzaniu sądownictwem przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. (Łukasz Bojarski „Udział obywateli w zarządzaniu sądownictwem – społeczeństwo obywatelskie czy polityczny suweren?”)
Tej negatywnej, w tym zakresie, oceny nie zmienia fakt wskazania w projekcie możliwości zgłaszania kandydatów – sędziów – na członków KRS przez grupę 2000 obywateli. Należy bowiem zauważyć, że zbieranie przez nich podpisów za określoną kandydaturą będzie także swoistą „kampanią wyborczą” odbywającą się w bliżej nieokreślony sposób. Nie jest pewne czy będzie do tego dochodzić w budynkach sądów, czy będą to robić organizacje polityczne, społeczne czy inne podmioty. Już na tym etapie stwarza to ryzyko naruszenia zasady niezależności sądów i zakazów prowadzenia na terenie sądów określonej działalności oraz narusza niezawisłość sędziowską oraz wynikające z przepisów innych ustaw ich powinności w zakresie chociażby zachowania godności urządu i apolityczność. Nadto po dokonaniu zgłoszenia kandydatury cała procedura będzie oddana w ręce polityków. Tym samym uwagi poczynione powyżej w zakresie procesu wyboru i w tej sytuacji stają się w pełni aktualne. Jednocześnie projektowane rozwiązanie nie jest adekwatne do wskazanych standardów w zakresie uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego w zarządzaniu wymiarem sprawiedliwości. Standardy te dotyczą bowiem dopuszczenia obywateli do składu rady sądownictwa a nie zastąpienia ich politykami czy też uczynienia z nich petentów wobec polityków i ugrupowań parlamentarnych. Jednocześnie standardy te jednoznacznie wskazują, że aktywność obywateli ma dotyczyć udziału w wyborze oraz wybierania członków rady spoza sędziów, bowiem sędziów mają wybierać wyłącznie sędziowie.
Inną spośród negatywnych opinii w zakresie przedłożonego projektu jest także opinia z dnia 13 października 2017r. Rady Wykonawczej Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ). Rada Wykonawcza ponownie przypomina standardy ENCJ stwierdzając, że „…mechanizm powoływania członków Rady wybieranych spośród sędziów musi być systemem, który wyklucza ingerencję władzy wykonawczej lub ustawodawczej, a wybór sędziów powinien być dokonywany jedynie przez innych sędziów na zasadzie szerokiej reprezentacji odpowiednich sektorów władzy sądowniczej”. Standardy ENCJ wskazują również, że co najmniej 50% członków Rady powinni stanowić sędziowie wybierani przez innych sędziów. Podobnie inne europejskie i międzynarodowe standardy, wskazane powyżej, wytyczają ten sam kierunek.
Komisja Wenecka uważa, że z odpowiednią metodą zapewnienia niezależności sądownictwa mamy do czynienia w przypadku, gdy to niezależna rada sądownictwa ma decydujący wpływ na decyzje dotyczące powoływania i kariery sędziów. Ze względu na bogactwo kultury prawnej w Europie, która jest cenna i należy ją chronić, nie ma jednego modelu, który ma zastosowanie do wszystkich krajów. Z poszanowaniem tej różnorodności systemów prawnych Komisja Wenecka zaleca, aby państwa, które jeszcze tego nie uczyniły, rozważyły utworzenie niezależnej rady sądownictwa lub podobnego organu. W takim przypadku rada powinna mieć pluralistyczny skład, w którym znaczną część, jeśli nie większość członków winni stanowić sędziowie. Za wyjątkiem członków z urzędu, sędziowie powinni być wybierani lub powoływani przez innych sędziów.
Odwołując się również do Opinii nr 10 CCJE (Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich przy Radzie Europy) wskazano, że:
„(…) 27. Nie narzucając żadnej konkretnej metody wyboru, CCJE jest zdania, że sędziowie zasiadający w Radzie Sądownictwa powinni być wybierani przez równych sobie sędziów, przy zastosowaniu metod gwarantujących jak najszerszą reprezentację władzy sądowniczej na wszystkich jej poziomach.”
Podobnie niniejszą kwestię przedstawia również Zalecenie nr (2010) 12 Komitetu Ministrów Rady Europy: CM/Rec (2010)12 dotyczące sędziów oraz ich niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności:
„27. Rada Sądownictwa powinna być złożona co najmniej w połowie z sędziów, wybranych przez innych sędziów, spośród wszystkich szczebli sądownictwa i z poszanowaniem zasady pluralizmu wewnątrz wymiaru sprawiedliwości”.
Oczywistym jest, że wybór członków do składu Krajowej Rady Sądownictwa z grona sędziów bezpośrednio przez Sejm, czy to zwykłą większością czy też większością kwalifikowaną, jak to ujęto w obu propozycjach dotychczas rozpatrywanych, nie jest zgodny z przedstawionymi standardami.
Należy w pełni podzielić zaprezentowane stanowisko, uznając proponowane rozwiązania w zakresie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa za niespełniające wymogu zgodności z Konstytucją RP, europejskich standardów i zasad.
Wstępna Opinia OBWE/ODIHR dotycząca poprzedniego, zaproponowanego przez większość parlamentarną, projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw sporządzona dnia 22 marca 2017r., także zachowuje, co do zasady, swą aktualność. Niniejszym należy w pełni podzielić zawarte w niej stanowisko.
W szczególności podkreśla się w opinii, że „zasadę wyboru sędziów przez innych sędziów wprowadzono głównie po to, żeby uniknąć wszelkiej manipulacji lub niewłaściwej presji ze strony władzy wykonawczej i ustawodawczej, a także zapewnić, aby rady sądownictwa nie były w żaden sposób podporządkowane partiom politycznym, a tym samym mogły pełnić swoją rolę polegającą na gwarantowaniu niezależności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziów. Wprowadzenie prawnych/formalnych zabezpieczeń w celu ochrony i zwiększenia niezależności sądów zwiększa również zazwyczaj poczucie społeczne, że sądownictwo jest niezależne. CCJE wyraźnie stwierdziła, że „nie popiera systemów angażujących władze polityczne, takie jak Parlament albo władza wykonawcza, na żadnym etapie procesu selekcyjnego [sędziów członków Rad Sądownictwa]”. Choć w regionie OBWE funkcjonuje wiele modeli powoływania członków rad sądownictwa, w zdecydowanej większości państw członkowskich UE sędziowie-członkowie organów samorządu sędziowskiego są wybierani przez innych sędziów bądź też są oni powoływani lub ich kandydatury są zgłaszane przez innych sędziów – ten model jest też zazwyczaj stosowany w tak zwanych nowych demokracjach. W każdym razie, niezależnie od wybranego systemu, kontekst i kultura polityczna panująca w danym kraju mają decydujące znaczenie dla oceny, czy wybrany wariant niesie ze sobą zagrożenie dla niezależności władzy sądowniczej, na przykład przez zwiększenie uzależnienia istniejących organów samorządu sędziowskiego od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz potencjalne upolitycznienie kluczowych funkcji, takich jak powoływanie sędziów.”
Opiniowany projekt ustawy proponuje zakończenie kadencji aktualnych członków Rady (sędziów) i nowe ich powołanie, na wspólne, a nie indywidualnie określone kadencje. W tym zakresie projektodawca ponownie posługuje się wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017r. K 5/17 Trybunału Konstytucyjnego niewłaściwie obsadzonego, co skutkuje podobną, do wcześniej zaprezentowanej, oceną takiego traktowania wskazanego orzeczenia.
Złożone propozycje oznaczałaby zakończenie mandatu obecnych członków KRS będących sędziami, którzy zostali wybrani przez przedstawicieli sądownictwa zgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto w przypadku pierwszych wyborów odbywających się po wejściu w życie ustawy, wszystkie terminy zostały drastycznie skrócone, co powoduje, że wygaszenie kadencji obecnych członków Rady staje się nieuniknione.
Należy tu, ale adekwatnie do sytuacji opisanej w polskich przepisach, przypomnieć uwagi zawarte chociażby w opinii Komisji Weneckiej w sprawie Gruzji zamieszczone w Raporcie na temat Niezależności Wymiaru Sprawiedliwości, Część I: Niezawisłość Sędziów, przyjętym przez Komisję Wenecką na jej 82 posiedzeniu plenarnym (Wenecja, 12-13 marca 2010 r.)
„69 – Komisja przypomina, że ważną funkcją rad sądownictwa jest ochrona sędziów przed wpływami politycznymi. Z tego względu niespójne byłoby zezwolenie na zupełne odnowienie składu rady sądownictwa w następstwie wyborów parlamentarnych.
70. Ustawa organiczna na temat ustroju sądów przewiduje czteroletnią kadencję. Kadencja ta nie wydaje się mieć umocowania w konstytucji. Zarówno obowiązujące prawo, jak i projekt nowelizacji ustanawiają wyczerpującą listę przesłanek przedterminowego wygaszenia mandatu członków Wysokiej Rady Sądownictwa. Ani jedna z nich nie zawiera normy, która wprost dopuszczałaby sytuację lub mogła być interpretowana w taki sposób, by mandat członków Wysokiej Rady Sądownictwa mógł być przerwany w sytuacji zmiany procedury powołania.
71. Komisja Wenecka jest zdania, że przy realizacji swoich uprawnień ustawodawczych w celu projektowania przyszłego ustroju i funkcjonowania sądownictwa, Parlament winien powstrzymać się od podejmowania działań, które zagrażałyby ciągłości mandatu członków Wysokiej Rady Sądownictwa.
72. Przedterminowe usunięcie wszystkich członków Rady stanowiłoby precedens, za sprawą którego każdy nowy rząd lub nowy parlament, który nie będzie aprobował składu lub poszczególnych członków Rady, mógłby usunąć przedterminowo taki skład i zastąpić go nową Radą. W wielu okolicznościach taka zmiana, szczególnie przeprowadzona w krótkim czasie, budziłaby podejrzenia, że intencją stojącą za tym, jest wywarcie wpływu na sprawy aktualnie rozpatrywane przez Radę. Chociaż Komisja została poinformowana, że w Gruzji nie toczą się obecnie przed Radą żadne tego typu sprawy, wszelkie takie zmiany muszą być postrzegane z zaniepokojeniem”.
W brzmienia nowego art. 9a ust. 3 wynika, iż sędziowie bedą wybierani na czteroletnie wspólne kadencje, co oznacza, że co do zasady wszystkie kadencje będą zaczynać się i kończyć w tym samym czasie. Obecnie sędziowie pełniący funkcje członków Krajowej Rady Sądownictwa sprawują „indywidualne” kadencje, czyli każdy nowy sędzia pełniący funkcję członka jest powoływany na pełną czteroletnią kadencję. Nowa propozycja oznaczałaby, że gdy zwolni się miejsce, każdy nowo wybierany członek KRS będzie powołany jedynie na kadencję „cząstkową, częściową”. Proponowane rozwiązanie może zagrażać ciągłości działania Rady, w tym w zakresie powoływania sędziów, gdyż dla osiągnięcia kworum będącego warunkiem ważności podejmowanych uchwał wymagana jest obecność co najmniej połowy składu Krajowej Rady Sądownictwa, tj. trzynastu członków (obecny art. 21 ust. 1). Przy tym, w celu zapewnienia ciągłości działania Rady, wszyscy członkowie nie powinni być zastępowani jednocześnie.
Nadto przedterminowe wygaszenie mandatu sędziów należycie wybranych do organu konstytucyjnego, bez uzasadnionego powodu wychodzącego poza zmianę odpowiedniego ustawodawstwa, budzi obawy w odniesieniu do niezależności władzy sądowniczej. Proponowane rozwiązanie narusza zasadę wyrażoną w art. 187 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą „Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata”.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07, stwierdził w odniesieniu do wybieralnych przez sędziów członków Rady, że „nie przewidziano w Konstytucji możliwości ich odwołania, wskazując czteroletnią ich kadencję w Radzie”, a ponadto stwierdził, że przepis przewidujący wówczas wygaśnięcie z upływem trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy mandatu członka Krajowej Rady Sądownictwa przez sędziego sądu powszechnego pełniącego funkcję prezesa albo wiceprezesa „jest niezgodny z art. 2 i art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji przez wprowadzenie zmian w trakcie kadencji członków Rady”. Tylko nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności przyjętej regulacji, a także brak możliwości osiągnięcia założonego celu przez zastosowanie środka mniej uciążliwego, mogłyby, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ewentualnie uzasadniać złamanie zasady kadencyjności.
Proponowana aktualnie reforma KRS, o której mowa w uzasadnieniu projektu ustawy nie jest „nadzwyczajną, konstytucyjnie uzasadnioną okolicznością” pozwalającą na wygaszenie w drodze ustawy konstytucyjnie określonej kadencji wybieranych członków KRS, a rozwiązanie to nie jest proporcjonalne do wyznaczonego sobie przez ustawodawcę celu.
W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że wygaszenie dotychczasowych kadencji członków KRS jest adekwatne m.in. do opinii odrębnej siedmiu członków Rady Legislacyjnej do opinii Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 sierpnia 2016 r.. Uzasadnienie projektu stwierdza: „W opinii wskazano, iż istotne zmiany w sposobie wyłaniania członków Krajowej Rady Sądownictwa są wyrazem demokratyzacji procesu wyboru i stanowią rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Demokratyzacja ta stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny stanowiący przesłankę uzasadniającą skrócenie kadencji osób piastujących mandat (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07, i powołane tam orzecznictwo). Ponadto w opinii podkreślono, że nie negując znaczenia trwałości okresu kadencji, należy jednak uwzględnić aspekt nie mniej ważny, jakim jest reprezentatywność i jednolitość reprezentacji środowiska sędziów w KRS. Skrócenie kadencji trzeba postrzegać wyłącznie jako wyjątek, jednak dopuszczalny w sytuacji, gdy brak jest realnej możliwości wprowadzenia rozwiązań o charakterze przejściowym, gdy zmieniają się zasady reprezentacji sędziów w KRS. Nie byłoby rozwiązaniem formalnie prawidłowym, ani też praktycznie możliwym, wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą reprezentanci sędziów byliby wybierani sukcesywnie wg nowej ustawy. Powodowałoby to bowiem sytuację zróżnicowania reprezentatywności sędziów w KRS. […] Na skutek bowiem indywidualnej kadencji poszczególnych wybieralnych członków KRS (różnych terminów ich rozpoczęcia i zakończenia) wprowadzenie projektowych zmian ustrojowych bez skrócenia kadencji byłoby rozciągnięte w czasie i skomplikowane. […] W efekcie, cały proces zmiany ustrojowej zakończyłby się dopiero w marcu 2020 r. (zakończenie kadencji ostatniego z dotychczasowych członków KRS), i co ważniejsze w tym czasie nastąpiłoby zróżnicowanie statusu członków KRS ze względu na formułę reprezentacji. […] Wydaje się więc, iż spójność wprowadzanych zmian oraz możliwość funkcjonowania KRS zgodnie z jedną koncepcją ustrojową jest także wartością, która uzasadnia wcześniejsze zakończenie kadencji przez dotychczasowych wybieranych członków KRS. […] Pozostawienie w składzie KRS sędziów wybranych według nieobowiązujących zasad naruszałoby w sposób istotny zaufanie ich wyborców. Wyłaniano ich bowiem z inną świadomością co do podejmowanych decyzji personalnych i uzasadnionych oczekiwań w wyrażaniu woli wybierających sędziów.”
Przedstawiony pogląd jest całkowicie błędny. Po pierwsze należy podkreślić, że dokonywanie zmiany sposobu wyboru członków KRS i zakres proponowanych zmian nie uzasadnia w żadnym zakresie skrócenia ustawą konstytucyjnie określonej czteroletniej kadencji. Nie jest to przypadek wskazany w cytowanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, nie jest bowiem „nadzwyczajną, konstytucyjnie uzasadnioną okolicznością”. Sam projektodawca wskazuje, powołując się na odrębną (sic!) opinię siedmiu członków do opinii Rady Legislacyjnej, że utrzymanie indywidualnej kadencji dotychczasowych członków – sędziów – KRS byłoby technicznie uciążliwe, trwałoby do marca roku 2020 i powodowało zróżnicowanie statusu członków Rady. Tak więc nie względy „nadzwyczajnie, konstytucyjnie uzasadnionej okoliczności” lecz wyłącznie czas dojścia do wymiany członków Rady jest powodem, dla którego projektuje się przerwanie indywidualnych kadencji oraz wprowadzenie kadencji wspólnej. Zatem przyjęte propozycje stoją w sprzeczności do wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i łamią Konstytucję RP (art. 187 ust. 3).
Tymczasem jedynym sposobem wprowadzenia tego rodzaju, co projektowane, rozwiązania jest zmiana Konstytucji, której projekt przecież nie zakłada
Wskazuje się także w uzasadnieniu, że nieprzerwanie kadencji stanowiłoby naruszenie zaufania wyborców, którzy dokonywali wyboru 15 członków Rady. Zatem projektodawca martwi się o „zaufanie wyborców”, a więc sędziów, bo to oni wyłonili swą reprezentację. Skoro tak rzeczywiście jest, to powstaje pytanie czy projektodawca zapytał owych wyborców o zdanie? Niestety nie uczynił tego – bowiem procedura przyjęta przy opracowywaniu projektu i jego przekazaniu do Sejmu, sprzeczna z przyjętymi zasadami prawidłowego procesu legislacji sprawiła, że w konsultacjach brali udział i zgłaszali nieznane opinii publicznej poprawki wyłącznie politycy, niektórzy z nich wielokrotnie, natomiast nie wysłuchano w ogóle przedstawicieli sędziów oraz nie odbyły się prawidłowe konsultacje publiczne. Zaznaczyć wypada, że przede wszystkim konsultacje powinny rozpocząć się jeszcze przed napisaniem projektu. Projektodawcy co prawda nie obowiązuje regulamin prac Rady Ministrów, ale wyznacza on dobre standardy tworzenia prawa i między innymi niedochowaniem tych standardów uzasadniane były weta wobec ustaw o KRS i SN. Zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów przed skierowaniem ustawy do Sejmu ministerstwo, które przygotowuje ustawę powinno: przygotować projekt założeń ustawy, poddać je konsultacjom publicznym, w których każdy mógłby zgłosić swoją opinię, odnieść się do zgłoszonych uwag, na podstawie wypracowanych tak założeń przygotować projekt ustawy, poddać projekt konsultacjom publicznym, odnieść się do uwag do projektu i ewentualnie poprawić go. Projektodawca omawianego przedłożenia nie przygotował założeń ustawy i nie odpowiedział na wezwanie do zorganizowania konsultacji. Przed ogłoszeniem projektów ustaw, a także juz po skierowaniu projektu do Sejmu Prezydent spotkał się jedynie z przedstawicielami partii politycznych czego nie sposób uznać za prawidłową legislację i przeprowadzone konsultacje publiczne.
Wydaje się, że jednolicie prezentowane przez sędziów – wyborców stanowisko – czy to wyrażone za pośrednictwem KRS czy też stowarzyszeń sędziowskich, krajowych i międzynarodowych organizacji zrzeszających sędziów – powinno być w końcu usłyszane, a brzmi ono tak, że projektodawca ze swych pomysłów winien zrezygnować. (poza wskazanymi już powyżej stanowiskami dodatkowo można odwołać się chociażby do deklaracji z dnia 1 marca 2017r. MEDEL – Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés , a nadto stanowisk rad sądownictwa Holandii, Anglii i Walii, Hiszpanii, Irlandii, Łotwy, Portugalii, Słowacji, Szkocji, Litwy, Słowenii)
W omawianym kontekście należy zauważyć także to, że w art. 14 Ustawy z 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa zawarto zamknięty katalog okoliczności, w których możliwe jest przedterminowe wygaszenie mandatu członków Krajowej Rady Sądownictwa. Katalog ten nie obejmuje zmian stosownego ustawodawstwa. Krajowa Rady Sądownictwa stanowi niezbędną gwarancję niezależności władzy sądowniczej, w związku z czym jej członkowie powinni mieć zagwarantowaną niezawisłość, a ich konstytucyjnie chroniona kadencja nie powinna podlegać nadmiernej ingerencji ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej. W istocie, decyzje władzy wykonawczej lub ustawodawczej, które usuwają podstawowe gwarancje niezależności sądów, są niedopuszczalne. Co do zasady usunięcie członka przed upływem jego mandatu powinno być możliwe tylko z przyczyn określonych we właściwych ustawach, a parlament powinien powstrzymać się od przyjmowania środków, które mają bezpośredni i natychmiastowy wpływ na skład Rady Sądownictwa.
Ogólnie rzecz biorąc, przedterminowe wygaszenie mandatów sędziów-członków Rady powinno następować na tych samych zasadach i z zachowaniem tych samych gwarancji, które mają zastosowanie do złożenia z urzędu zwykłego sędziego. Zasady te obejmują określenie wyraźnych i przejrzystych procedur oraz zabezpieczeń opartych na jasnych obiektywnych kryteriach w celu wykluczenia wszelkiego ryzyka wpływu politycznego na przedterminowe składanie sędziów z urzędu. Oznacza to, że powołania sędziów-członków powinny być ponownie rozpatrywane tylko wtedy, jeżeli jednoznacznie ustalono naruszenie przepisów dyscyplinarnych lub przepisów prawa karnego przez poszczególnych sędziów zasiadających w Radzie zgodnie z odpowiednimi procedurami dyscyplinarnymi lub sądowymi (Opinia OBWE/ODIHR z 22 marca 2017r.).
Ponadto projekt Ustawy budzi także pewne obawy dotyczące indywidualnej sytuacji sędziów pełniących funkcję członków Krajowej Rady Sądownictwa. W podobnych przypadkach bowiem Europejski Trybunał Praw Człowieka uznawał, że osoby sprawujące urząd, należące do kierownictwa sądów mają w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC prawo do sprawowania urzędu do chwili wygaśnięcia ich mandatów lub upływu ich kadencji. W przypadkach, gdy kadencje tych osób sprawujących urząd, należących do kierownictwa sądów były przedterminowo wygaszane ze względu na przyjęcie nowego ustawodawstwa, Trybunał stwierdzał, że stanowi to naruszenie art. 6 EKPC, gdyż odpowiednia decyzja o wygaszeniu kadencji nie podlegała weryfikacji przez sąd powszechny lub inny organ sprawujący władzę sądowniczą. Jeżeli przyjęcie opiniowanej Ustawy doprowadzi do automatycznego wygaszenia mandatów sędziów pełniących funkcję członków Krajowej Rady Sądownictwa, co zapisano w art. 6 projektu, nie jest jasne, czy będą im przysługiwać środki zaskarżenia takiego wygaszenia. W przeciwnym razie art. 6 projektu Ustawy naruszałby w związku z powyższym art. 6 ust. 1 EKPC.
Mając zatem na względzie wskazane powyżej argumenty nie sposób projektowanych rozwiązań uznać za spełniające wymogi konstytucyjnej zgodności z Ustawą Zasadniczą i należy wyrazić – o projekcie Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i zmianie niektórych ustaw – opinię negatywną.
Uwagi Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” do prezydenckiego projektu ustawy o Sądzie Najwyższym
Stowarzyszenie „Lex Super Omnia” krytycznie o projektach ustaw kształtujących władzę sądowniczą w Polsce

References: art. 10
 art. 175
 art. 173
 art. 10

Art. 10
 art. 178
 art. 178
 art. 178
 art. 45
 art. 3
 art. 186
 art. 2
 art. 187
 art. 187
 art. 187
 art. 9
 art. 21
 art. 187
 art. 2
 art. 187
 art. 14
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6