Source: https://www.scribd.com/doc/112376291/Monografia
Timestamp: 2016-02-11 13:04:14+00:00

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La presente monografía tiene como objetivo principal analizar la eficiencia de la RSF y en particular del Seguro de Depósitos en el Ecuador, para ello en primer lugar se examina la naturaleza jurídica del seguro de depósitos. A fin de adentrarnos en el tema se aborda la RSF, sus características adecuadas para contrastarlas con las que posee la Red ecuatoriana, luego se revisan los estándares que todo Seguro de Depósitos debe cumplir para funcionar eficazmente, según las recomendaciones de los organismos internacionales especialistas en la materia, para con la normativa legal vigente verificar si el Ecuador los cumple. De esta manera, en el acápite II.3 se analiza la eficiencia de la RSF y en particular del seguro de depósitos ecuatoriano, a través del cual se pone de manifiesto las deficiencias en su diseño. De la investigación realizada se determinó que el seguro o garantía de depósitos en Ecuador no tiene reaseguro, al considerar que probablemente un reaseguro sería una herramienta financiera que estabilizaría los resultados del seguro de depósitos, en el acápite III nos cuestionamos si sería recomendable o no contar con un reaseguro, para contestar dicha cuestión se analizan los requisitos necesarios que hacen reasegurable un riesgo determinado. Finalmente en el acápite IV se presentan las conclusiones finales, producto de la investigación y en el acápite V algunas recomendaciones específicas, con el objeto de que contribuyan en algo a la tarea de reformas pendiente, debiendo considerarse que el Estado y el sector privado tienen la urgente tarea de construir el marco institucional apropiado, para que el desempeño de las tareas de la Red de Seguridad Financiera, se efectúen con eficiencia.
I. Naturaleza Jurídica del Seguro de Depósitos A fin de situarnos en el contexto adecuado, identificaremos la naturaleza jurídica del seguro de depósitos, a partir de las diferencias y similitudes que tiene con el contrato de seguro. En su concepción general el seguro es un contrato aleatorio,1 mediante el cual la empresa de seguros asume directa o indirectamente o acepta y cede riesgos con base a primas.2 Por disposición legal -artículo 3 de la Ley General de Seguros-, las empresas de seguros deben estar constituidas como sociedades anónimas, debiendo someterse a las disposiciones constantes en la Ley General de Seguros, Código de Comercio, Ley de Compañías, Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros y sus estatutos. Por su parte, el Seguro de Depósitos o Fondo de Garantía de Depósitos es concebido como un sistema de protección al ahorro y cuyos objetivos principales son dos: i) contribuir a la estabilidad del sistema financiero de un país; y, ii) ante la quiebra de una institución financiera, proteger de la pérdida de sus depósitos a los pequeños depositantes que son los que, por lo general, tienen menor conocimiento financiero.3 Los Seguros de Depósitos se rigen por el instrumento legal de su creación cuando son explícitos, algunos países tienen un sistema de protección implícita, que surgen cuando los depositantes y otros acreedores esperan del Estado algún tipo de protección en caso de que una institución financiera cerrara sus puertas por haber caído en insolvencia, su financiamiento es discrecional y depende de la habilidad del gobierno para disponer del presupuesto público.4
Art. 2163 Código Civil, Codificación 10, Suplemento del Registro Oficial 46 de 24 de junio de 2005. Art. 3 Ley General de Seguros, Codificación 10, Registro Oficial 403 de 23 de noviembre del 2006. 3 Así lo señala el Foro de Estabilidad Financiera, Guía para el Desarrollo de Sistemas Efectivos de Seguro de Depósitos, México, 2001, p. 2 y en forma similar lo hace la Comunidad Andina de Naciones, Los Seguros de Depósitos en los Países Andinos, Lima, Secretaría General, 2.001, p. 11. 4 Al hablar de las formas de protección para los depositantes, así lo manifiesta el Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p. 8. 3
Es recomendable tener un sistema de garantía de depósitos que contar con una protección implícita, siempre que este se encuentre bien diseñado y especifique claramente las obligaciones de los actores del sistema financiero de un país, el límite y alcance de decisiones, las características del seguro de depósitos y su funcionamiento, pues como lo señala el Foro de Estabilidad Financiera “Los sistemas de seguro de depósitos no pueden ser efectivos si no existen leyes sobre la materia o si el régimen legal se caracteriza por inconsistencias.”5 Otra diferencia que se puede anotar es que en los seguros privados se identifican las siguientes partes: el asegurador -que en el caso ecuatoriano debe estar legalmente constituida como sociedad anónima-; el asegurado que es la persona natural o jurídica que cede el riesgo con base en una prima que la paga periódicamente, en virtud del contrato suscrito y quien generalmente es el beneficiario, salvo acuerdo en contrario como ocurre en los seguros de vida que el beneficiario es distinto al asegurado. En el seguro de depósitos intervienen: las instituciones del sistema financiero privado, que son las que pagan la prima para asegurar -en la mayoría de los países obligatoriamente- los depósitos de sus clientes; la institución que administra el seguro de depósitos, que es la que paga la garantía de los depósitos en el caso de quiebra de una institución financiera; y el beneficiario de la garantía de depósitos es siempre el cliente de la institución financiera. Como similitudes se puede señalar que tanto en el seguro en general como en el seguro de depósitos se pagan primas, que son la base que permite funcionar el sistema de aseguramiento y que en caso de una pérdida, por parte del asegurado y/o beneficiario, será la entidad administradora que asumió el riesgo la que cancele el seguro, conforme a las características respectivas.
Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p. 14. 4
Pero quizás la nota más distintiva e importante de un seguro de depósitos es que forma parte de la Red de Seguridad Financiera de un país, al ser uno de sus cuatro componentes.
(…) los otros tres componentes son: las normas de regulación y supervisión bancaria (SB), usualmente bajo la responsabilidad de las superintendencias de bancos; el prestamista de última instancia (PUI), representado usualmente por los bancos centrales y los mecanismos de resolución de las instituciones bancarias que han caído en dificultades de liquidez y/o solvencia (MR). Una de las lecciones más importantes a nivel mundial, es que ningún componente aislado de la RSB puede funcionar correctamente si no tiene el apoyo de los otros tres (…)6
A su vez la Red de Seguridad Financiera es uno de los componentes de la arquitectura del sistema financiero de un país, los otros componentes son: las normas legales que regulan el sistema financiero, las instituciones de supervisión y control del sistema financiero, y las instituciones del sistema financiero privado. Cada uno de estos componentes debe cumplir altos estándares e interactuar armoniosamente, como requisito para contar con un sistema financiero estable y eficiente, que sea un instrumento del desarrollo económico y social. De lo manifestado se puede concluir que el seguro de depósitos tiene sus características propias y por tanto una naturaleza jurídica distinta a la del contrato de seguro en general, es uno de los elementos imprescindibles de la Red de Seguridad Financiera de un país y la forma que adopte depende del origen del mismo, debiendo señalar que en algunos países cumple un rol mucho más amplio que en otros que más bien es limitado y consiste básicamente en uno o varios fondos a ser utilizados en caso de que una institución del sistema financiero privado se torne inviable.7 El interés del presente trabajo es analizar la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana y en especial uno de sus compones: el seguro o garantía de depósitos, elemento
Comunidad Andina de Naciones, 2.001, p.12. Mario Bergara, José Lisandro, Hacia la Explicitación de un Fondo de Garantía para el Sistema Bancario Uruguayo, Montevideo, Centro Mundial de Investigación para la Paz, Universidad para la Paz, 1998, p. 20. 5
necesario, pero no suficiente para la estabilidad del sistema financiero, con el fin de arribar a recomendaciones en concreto.
II. Red de Seguridad Financiera (RSF) La Red de Seguridad Financiera es el conjunto de instituciones, procedimientos y mecanismos, que tienen como fin prevenir y/o limitar el impacto de la caída de una o varias instituciones del sistema financiero privado. Un concepto más amplio o detallado lo presenta Martín Naranjo, en un estudio realizado sobre redes de seguridad financiera e integración regional:
La red de seguridad financiera consiste en un conjunto de mecanismos orientados a reducir la ocurrencia de quiebras por mal manejo bancario y, en consecuencia, disminuir las corridas masivas de depósitos y reducir la probabilidad de crisis financieras mediante: la disminución de fallas de información, la promoción de disciplina de mercado, el diseño adecuado de mecanismos de detección y corrección temprana de dificultades y la concentración de los costos de las quiebras bancarias en los accionistas y administradores en las instituciones bancarias, cuando estas ocurren inevitablemente. Asimismo, la red de seguridad financiera se encarga de preservar la protección al consumidor, la eficiencia del sistema financiero y la estabilidad del sistema de pagos, entre otros.8
Como ya lo habíamos mencionado, la Red de Seguridad Financiera está compuesta por cuatro elementos:
Las normas de regulación y supervisión bancaria. El prestamista de última instancia. El esquema o mecanismos de resolución bancaria. El seguro de depósitos o esquema de garantía de depósitos.
La Constitución Política de la República del Ecuador9 en el Capítulo I del Título XII, señala como principios generales del sistema económico la eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, de ello se deduce que la responsabilidad en construir una RSF recae en primer lugar en el Estado, lo cual resulta lógico ya que de esa forma promueve la
Martín Naranjo y otro, Temas relacionados con Redes de Seguridad Financiera e Integración Regional en el contexto de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), 2003. Registro Oficial 1 de 11 de agosto de 1998. 6
estabilidad financiera, sentando las bases para un desarrollo económico sustentable, mitigando los efectos de la caída de instituciones financieras, situación que de producirse impacta a toda la población, especialmente a los sectores económicamente menos favorecidos, no obstante, esta responsabilidad también recae en el sector privado, ya que como lo señala el Art. 245 de la Constitución “La economía ecuatoriana se organizará y desenvolverá con la coexistencia y concurrencia de los sectores público y privado …”, siendo los accionistas y directores de las instituciones financieras los responsables primarios de la situación individual de cada institución. Los sectores descritos representan intereses diferentes y tienen distintas
responsabilidades, sin embargo existen intereses y responsabilidades comunes, como el desarrollo y estabilidad del sistema financiero. Para que la Red de Seguridad Financiera funcione adecuadamente se requiere que el Estado y el sector privado actúen en forma conjunta y coordinada, si sus esfuerzos no se combinan armoniosamente el funcionamiento adecuado de la RSF se vería afectado.
II.1 Características adecuadas de la Red de Seguridad Financiera El objetivo principal de una Red de Seguridad Financiera es evitar la generación de una crisis sistémica; es decir el colapso del sistema financiero, debido a la corrida del sistema por una liquidación bancaria, evitando que la quiebra de una institución contagie a otras instituciones y por ende se desate la crisis generalizada del sistema. Por ello las quiebras individuales deben ocurrir dentro de un mecanismo bien diseñado y ordenado y la concentración de las pérdidas deben verificarse en los accionistas y administradores de las IFIS, de esta manera los banqueros actuarán prudentemente sin asumir riesgos excesivos y se reducen los costos potenciales de rescate público.
Lo anterior conlleva a otro objetivo, de las normas de regulación y supervisión temprana, concebida dentro de la Red de Seguridad Financiera y que es disminuir al máximo la probabilidad de ocurrencia las quiebras individuales bancarias, mediante la creación e imposición de correctivos necesarios, a través de un conjunto de mecanismos de detención y corrección temprana de instituciones con problemas de liquidez e inclusive solvencia, por parte de los organismos de supervisión y control. El ejercicio de la disciplina de supervisión se puede lograr al cerciorarse de que se hace un seguimiento a los bancos en los aspectos de seguridad y solvencia, así como en cumplimiento de normas, y que cuando surgen problemas se aplican medidas correctivas rápidamente, incluyendo el cierre de bancos cuando sea necesario.10 Lo dicho conlleva a concluir que una Red de Seguridad Financiera adecuada provee de estabilidad al sistema financiero, reduciendo la ocurrencia de quiebras bancarias individuales, el contagio de las entidades en problemas a las instituciones financieramente solventes y por ende crisis sistémicas como efecto contagio, a través de: “(…) la disminución de las fallas de información, la promoción de la disciplina de mercado, el diseño adecuado de mecanismos de detención y corrección temprana de dificultades y la concentración de los costos de las quiebras bancarias en los accionistas y administradores de las instituciones financieras.”11 Para que cumpla los objetivos mencionados, la RSF debe tener algunas características o cualidades que según el estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento y Comunidad Andina de Naciones, son las siguientes: a. Clara definición de objetivos, independencia y autonomía administrativa Resulta importante que las instituciones involucradas en la administración de la Red de Seguridad Financiera, tengan claramente definidos, dentro del ordenamiento jurídico
Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p.10. Comunidad Andina de Naciones, 2001, p. 17. 8
nacional, sus objetivos, así como importante es que tengan una verdadera independencia y autonomía administrativa, que debe reflejarse en su capacidad de gobernar las líneas base de su funcionamiento, dirigidas a cumplir con los objetivos que se les ha encomendado. Con una estructura adecuadamente definida se debe propender a que las instituciones actúen de manera coordinada pero independiente y lejos de presiones políticas o de grupos de poder.
Mecanismos explícitos y bien determinados de nombramiento y remoción de las autoridades de las instituciones que conforman la Red de Seguridad Financiera
Los mecanismos de nombramiento y remoción de autoridades de las instituciones de la RSF son elementos que se necesitan para apreciar el grado efectivo de independencia y autonomía de las mismas, pues tal independencia y autonomía, podrían tomar una apariencia meramente formal si no se establecen mecanismos y requisitos específicos para el nombramiento y remoción de autoridades, por ejemplo, si las autoridades de la Superintendencia de Bancos pudieran ser removidas por alguna instancia del Poder Ejecutivo, a discreción sin causales específicas, la independencia de la Superintendencia se vería seriamente afectada, aún cuando esta tenga rango constitucional. c. Mecanismos adecuados de coordinación y asignación de responsabilidades Para que la Red de Seguridad Financiera funcione acorde a sus objetivos, un alto grado de coordinación y traspaso de información entre las instituciones que la conforman es lo óptimo. Esta coordinación no necesariamente tiene que ser explícita para que funcione, sin embargo, dada la experiencia de nuestro país, lo recomendable sería un mandato expreso en el marco legal con determinación específica y delimitada de las respectivas responsabilidades y alcances y la obligatoriedad en la cooperación mutua, para alcanzar los objetivos individuales y conjuntos insertos dentro de la RSF.
d. Mecanismos de rendición de cuentas claros y efectivamente implementados Los mecanismos de rendición de cuentas tratan de prevenir a que las instituciones se vean expuestas fácilmente a presiones políticas o de grupos de poder. La experiencia nacional nos ha enseñado que estos mecanismos son efectivos solamente si se encuentran claramente definidos en la norma legal que corresponda a cada institución, debiendo constar su propósito y alcance. En el caso de las entidades que conforman la RSF se recomienda que las rendiciones de cuentas se efectúen periódicamente, con una frecuencia determinada y cada vez que ocurran problemas en instituciones financieras a las que deba imponérseles algún tipo de acción correctiva, siempre y cuando su divulgación sea prudente evitando los rumores que podría llevar a una corrida innecesaria de depósitos. e. Utilización limitada de la función del prestamista de última instancia Las crisis financieras acaecidas en América Latina han dejado como lección que la función de los bancos centrales como prestamistas de última instancia debe restringirse a apoyar necesidades estrictas de liquidez y de muy corto plazo, además su acceso debe estar sujeto a tasas de interés por encima del mercado y estar respaldado por un colateral de alta calidad. Los préstamos de liquidez del Banco Central no deben usarse para rescatar a bancos insolventes, inviables (bail-out), como ocurrió a finales de la década de los 90 en el Ecuador. No debe perderse de vista, que la utilización del prestamista de última instancia debe ser apropiada para el efectivo funcionamiento del seguro de depósitos y en general de la RSF. f. Evitar la discrecionalidad y garantizar la equidad en la aplicación de las normas
El conferir a determinada autoridad la facultad de aplicar normas discrecionalmente, puede acarrear consecuencias adveras al funcionamiento de la Red de Seguridad Financiera, como la aplicación de la normativa distinta a tal o cual institución financiera privada, por ello lo recomendable es que cada una de las funciones de la Red de Seguridad Financiera, los causales de su aplicación, el procedimiento a seguirse, estén manifiestamente detalladas en el marco legal. g. Minimizar los problemas de información con el fin de incentivar la disciplina de mercado La disciplina de mercado solo puede funcionar si los depositantes y otros acreedores tienen suficiente información sobre el estado financiero de las instituciones financieras (IFIS). Para hacer realidad la disciplina de mercado se han utilizado mecanismos como la obligatoriedad y publicidad de las calificaciones de riesgo de las instituciones financieras; la obligatoriedad de publicar sus estados financieros auditados y las sanciones a los auditores en caso de detectarse auditorias fraudulentas; la obligatoriedad de las superintendencias de bancos y de los bancos centrales de informar al público sobre la situación del sistema financiero en general y proveer de información financiera a las IFIS; la necesidad de contar con acciones correctivas tempranas eficaces; la obligatoriedad de que las IFIS publiquen las tasas de interés activas y pasivas por cada producto financiero. h. Minimizar la representación privada en las instituciones de la RSF La recomendación va encaminada a que se debe evitar la inclusión de representantes de las instituciones financieras privadas en los órganos de dirección o de asesores de los bancos centrales, superintendencias de bancos y seguros de depósitos, a fin de evitar un potencial conflicto de intereses o decisiones impropias.
II.1.1 Situación Actual de la RSF en el Ecuador Con lo señalado, cobra relevancia analizar las características de la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana, con el objeto de determinar si se compadecen con las recomendaciones internacionalmente aceptadas: 1. Instituciones que administran la Red de Seguridad Financiera Las instituciones que administran la Red de Seguridad Financiera en el Ecuador son: el Banco Central del Ecuador (BCE), la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS) y la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD).
Independencia y Autonomía Administrativa.- El BCE “(…) persona jurídica de derecho público con autonomía técnica y administrativa (…).”12 La SBS organismo técnico “(…) con autonomía administrativa, económica y financiera y personería jurídica de derecho público (…).”13 La AGD se crea como “(…) entidad de derecho público, autónoma, dotada de personalidad jurídica propia (…).”14
Objetivos.- El BCE tiene como funciones, establecer, controlar y aplicar las políticas monetaria financiera, crediticia y cambiaria del Estado; la
Superintendencia de Bancos, tiene a su cargo la vigilancia y el control de las instituciones del sistema financiero público y privado, así como de las compañías de seguros y reaseguros, determinadas en la Constitución y en la Ley; por su parte la AGD tiene como objetivo pagar los depósitos garantizados de los clientes de las instituciones financieras y en proceso de saneamiento, de manera eficiente y oportuna, aplicando técnicas de solución más convenientes, que comporten menor costo posible para el Estado, con estricto apego a la ley. 15
Art. 261 de la Constitución Política de la República del Ecuador, en concordancia con el Art. 50 de la Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado 13 Art. 222 de la Constitución Política de la República del Ecuador, en concordancia con el Art. 171 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 14 Art. 22 de la Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. 15 Conforme lo determina la Constitución Política de la República, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado y Estatuto Orgánico de la AGD, respectivamente. 12
Mecanismos de Nombramiento y Remoción de Autoridades.- El directorio del Banco Central se integrará con cinco miembros propuestos por el Presidente de la República y designados por la mayoría de los integrantes del Congreso Nacional, ejercerán sus funciones por un período de seis años, con renovación parcial cada tres años. Los miembros del directorio elegirán de su seno al presidente, para que desempeñe sus funciones durante tres años, tendrá voto calificado en las decisiones del organismo. La remoción de los miembros del directorio será propuesta por el Presidente de la República y resuelta por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso Nacional. El Gerente General, que es el representante legal del BCE, será nombrado y removido por el directorio, para un período de cuatro años. 16 El Superintendente de Bancos será elegido por el Congreso Nacional con el voto de la mayoría de sus miembros, de una terna enviada por el Presidente de la República, para su destitución se requiere de juicio político solicitado por una tercera parte del Congreso, el que podrá destituirlo por el voto de la mayoría de sus miembros.17 La AGD se encuentra gobernada por un Directorio compuesto por el Ministro de Economía y Finanzas, quien lo presidirá, un representante personal del Presidente de la República, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador elegido por éste y un representante de la ciudadanía designado por el Presidente de la República, el Gerente General es designado por el directorio, mediante decisión unánime y puede ser removido por éste.18
Mecanismos de Coordinación y Asignación de Responsabilidades.- Existe una instancia formal de coordinación para las funciones de supervisión, principalmente bajo responsabilidad de la Superintendencia de Bancos y Seguros, ésta es la Junta
Art. 262 de la Constitución Política y Arts. 58, 61, 67 y 69 de la Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado respectivamente. 17 Art. 223 de la Constitución Política de la República 18 Art. 22 de la Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. 13
Bancaria gobernada por un Directorio compuesto por el Ministro de Economía y Finanzas, quien lo presidirá, un representante personal del Presidente de la República, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador elegido por éste y un representante de la ciudadanía designado por el Presidente de la República. La Junta Bancaria es la encargada de formular las políticas de control y de supervisión del sistema financiero, incluyendo el establecimiento y liquidación de instituciones financieras. Sus resoluciones, una vez publicadas en el Registro Oficial tienen fuerza de ley. 19 Por otro lado el Directorio del Banco Central podrá sesionar a pedido del Ministro de Economía y Finanzas o a pedido del Superintendente de Bancos y Seguros, quienes podrán asistir si lo consideraren conveniente y tendrán derecho a voz más no a voto. 20 Igualmente, como ya lo habíamos mencionado, el directorio de la AGD esta conformado por el Ministro de Economía y Finanzas, un representante personal del Presidente de la República, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador y un representante de la ciudadanía.
Rendición de Cuentas.- El Banco Central del Ecuador presentará a su Directorio y al Superintendente de Bancos y Seguros un informe mensual sobre su situación financiera.21 El Banco Central del Ecuador editará la memoria anual y el boletín de la Institución.22 La memoria anual debe ser remitida al Presidente de la República y al
Congreso Nacional.23 La Superintendencia de Bancos y Seguros debe elaborar una memoria que contenga el detalle de las principales labores realizadas por la institución y un resumen de datos de la situación económica de las instituciones controladas, relacionados
Arts. 174, 175 y 217 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Art. 64 Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. 21 Art. 56, Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. 22 Art. 74, Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. 23 Art. 67, Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. 14
con el ejercicio del año anterior y remitirla al Congreso Nacional.24 Por otro lado, no existe norma legal expresa que disponga, de una u otra manera, rendir cuentas a la AGD.
Prestamista de Última Instancia (PUI).- En enero del año 2000 se decidió aplicar un esquema de dolarización, con el nuevo esquema monetario se eliminó la función del Banco Central como prestamista de última instancia, a pesar de ello el esquema legal vigente contempla determinados mecanismos que, de algún modo han sido diseñados para reemplazar la función de prestamista de última instancia que venía cumpliendo el BCE. Estos mecanismos si bien no funcionan como fuentes
contingentes directamente relacionadas con la garantía de depósitos, son fuentes alternativas de recursos para enfrentar eventuales estados de iliquidez. Son fuentes alternativas de liquidez del Sistema Nacional de Pagos, con el siguiente orden de acceso: a) líneas bilaterales de crédito: mecanismo a través del cual las instituciones del sistema financiero nacional registran, en forma electrónica, en el Banco Central del Ecuador las líneas de crédito global y los cupos por tipo de operación, a favor de otras instituciones del sistema financiero para cubrir requerimientos de liquidez derivados de su participación en los sistemas de pago operados por el Banco Central del Ecuador. También pueden participar, como prestamistas, instituciones financieras internacionales, que deberán ser bancos corresponsales del Banco Central del Ecuador en el extranjero; b) operaciones de mercado abierto: realizadas por el Banco Central del Ecuador, con cargo a las reservas de libre disponibilidad del sistema de operaciones, a través de los siguientes mecanismos: i) emitir y colocar títulos del Banco Central del Ecuador (TBC) a plazos no mayores a 360 días; ii) emitir y colocar obligaciones del Banco Central del Ecuador (OBC) en plazos mayores a 360 días; y, iii) realizar operaciones de reporto en dólares de los Estados Unidos de América, con bancos,
Art. 175 y 179, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 15
sujetos a la obligación de encaje, exclusivamente con títulos valores emitidos o avalados por el Estado a través del Ministerio de Economía y Finanzas. 25 c) fondo de liquidez: de participación obligatoria, por parte de las instituciones financieras sujetas a encaje, mediante el aporte inicial en efectivo equivalente al 1% de los depósitos sujetos a encaje y de los depósitos de igual naturaleza efectuados en las entidades offshore. El fondo de liquidez se encuentra constituido bajo la forma de fideicomiso mercantil de inversión;26 d) otras fuentes alternativas que el Banco Central pueda ejecutar: para proveer recursos de disponibilidad inmediata a las instituciones financieras.
Discrecionalidad y equidad en la aplicación de normas.- Sobre este punto, en primera instancia es necesario referirse a la aplicación de normas correctivas tempranas, cuya aplicación es una atribución de la Junta Bancaria, pero no están claramente definidas en la ley, lo cual deja un amplio margen de discrecionalidad. La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero dispone que cuando una institución del sistema financiero no cumple con las resoluciones de la Junta Bancaria y las disposiciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros, especialmente referidas al patrimonio técnico requerido, el Superintendente exigirá y aprobará los programas de regularización que “fueren necesarios” y dispondrá medidas de carácter preventivo y correctivo “que sean necesarias.”27 Como fuetes alternativas de recursos de corto plazo se pueden anotar las que constan en la Codificación de las Resoluciones del Banco Central ya citadas: líneas bilaterales de crédito; operaciones de mercado abierto; fondo de liquidez; y, otras fuentes alternativas que el Banco Central pueda ejecutar. Sobre el pago de la garantía de
Codificación de Resoluciones del Banco Central del Ecuador Codificación de Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros y de la Junta Bancaria, Ley de Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito. 27 Arts. 142 y siguientes, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 16
los depósitos debe señalarse que la Agencia de Garantía de Depósitos en un principio extendió una garantía universal de depósitos, la cual se reduciría gradualmente: i) en el segundo año de promulgada la ley la garantía se reduciría a un 50%, pero no menor a ocho mil dólares; ii) al tercer año a un 25% pero no menor a ocho mil dólares; y, iii) a partir del cuarto año la garantía sería de ocho mil dólares. Sin embargo, actualmente, esas disposiciones se encuentran derogadas y la garantía se extiende a 4 veces el valor PIB per cápita.28 En cuanto a la prelación de acreedores en los casos de IFIS intervenidas y en proceso de liquidación, la prelación existe para los casos de liquidación de la IFI:
Art. 167.- En la liquidación de una institución del sistema financiero privado, constituyen créditos privilegiados de primera clase, con preferencia aún sobre los hipotecarios, los siguientes, en el orden que se determina: a) Las obligaciones, acreencias o pasivos de la institución financiera garantizados de conformidad con la ley y los pagos realizados por este concepto por el Estado, directamente o a través de la Agencia de Garantía de Depósitos, o por cualquier institución o agencia establecida para el efecto mediante la ley; b) Las costas judiciales que se causen en interés común de los acreedores; c) Los que se adeuden a los trabajadores por salarios, sueldos, indemnizaciones, fondos de reserva y pensiones jubilares con cargo al empleador, hasta por el monto de las liquidaciones que se practiquen en los términos del Código del Trabajo, y las obligaciones para con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social derivadas de las relaciones laborales; d) Los que se adeuden por impuestos, tasas y contribuciones; y, e) Las obligaciones por depósitos y captaciones del público, cualquiera sea su modalidad, siguiendo los criterios que fije la Junta Bancaria a fin de privilegiar el cobro de los depositantes pertenecientes a los grupos vulnerables y de la tercera edad; y, de cuantías menores. Luego se atenderán los otros créditos, de acuerdo al orden y forma determinados en el Código Civil. Los accionistas y administradores, las personas naturales y jurídicas vinculadas, tanto por sus acciones como por cualquier otro tipo de acreencia, cobrarán sus acreencias exclusivamente al final de la liquidación y en el remanente, si lo hubiera (…).29
Los mecanismos de resolución en la liquidación de las instituciones que han caído en dificultades, se encuentran establecidos en la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, sin embargo permiten la aplicación de decisiones
Art. 21 Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. El Banco Central del Ecuador, mediante oficio No. DGE-047-07 de fecha 18 de enero del 2007, comunicó a la AGD,
que el producto interno bruto per cápita para el año 2006, registró un valor nominal de tres mil cincuenta dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 3,050), por lo que la AGD publicó que el valor máximo de la garantía de los depósitos por persona natural o jurídica es de doce mil doscientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 12.200).
Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 17
discrecionales por parte de las autoridades de control y son soluciones que no prevén fórmulas de resolución rápida, son mecanismos de resolución largos y que por ende resultan costosos. No existe disposición legal explícita en la aplicación de la alternativa de menor costo en los mecanismos de resolución. La ley dispone el fuero de Corte Superior, como el único mecanismo de protección jurídica para los funcionarios directivos de las instituciones que administran la RSF por las decisiones en el ejercicio de sus funciones.
Manejo de la Información.- Sobre la obligatoriedad en la información, cabe señalar que las IFIS están obligadas a disponer de calificaciones de riesgo y hacerlas de conocimiento público;30 la Superintendencia de Bancos deberá publicar la calificación de riesgo en la prensa a nivel nacional, dentro de los diez primeros días de cada trimestre; las IFIS publicarán para circulación nacional, los estados de situación, pérdidas y ganancias, posición de patrimonio técnico e indicadores de liquidez, solvencia, eficiencia y rentabilidad, que muestren su situación y la del grupo financiero, de conformidad con las normas establecidas por la Superintendencia de Bancos, al cierre de cada ejercicio al 31 de diciembre, y por lo menos cuatro veces al año, en las fechas que determine la Superintendencia; 31 además deberán poner permanentemente a disposición del público folletos informativos referentes a su situación económica y financiera, incluyendo balance de situación y estado de pérdidas y ganancias, relacionados al menos con el trimestre inmediato anterior.32 Por su parte el BCE publicará mensualmente las cifras correspondientes a los indicadores más importantes de la situación monetaria, financiera, crediticia y cambiaria del país.33 Sobre las Normas de Regulación
Art. 180, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Art. 78, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 32 Art. 81, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 33 Art. 74, Ley Orgánica de Régimen Monetario y Banco del Estado. 18
Auditoría Externa de las IFIS, cabe señalar que en el capítulo II del título VIII de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, se establecen con detalle, las normas para la contratación de auditores externos.
Representación Privada.- En la Junta Bancaria y en el Directorio de la AGD, hay representantes del Presidente de la República, por lo que existe representación privada y al no existir prohibición expresa, los banqueros pueden formar parte de esos directorios.
II.2 Características adecuadas del Seguro de Depósitos Es preciso señalar que el Foro de Estabilidad Financiera (FSF por sus siglas en inglés) encargó a grupos de trabajos multinacionales, el desarrollo de fórmulas que faciliten el diseño de políticas y el mejoramiento de la eficacia de los sistemas de seguros de depósitos, el estudio concluyó con una guía internacional para instaurar o construir sistemas eficaces de seguros de depósitos, la misma que fue aprobada en Londres, en septiembre de 2001. La guía del FSF se enmarca en tres conclusiones generales, la primera que un seguro de depósitos explícito y limitado es preferible a una protección implícita, ya que así se define expresamente las obligaciones para con los depositantes y acreedores, restringiendo la posibilidad de adoptar decisiones discrecionales proclives a actos arbitrarios; la segunda se refiere a que un seguro de depósito debe construirse adecuadamente, tener una administración apropiada y su estructura y operación debe ser conocida y entendida por el público; y tercera es que la función del seguro de depósitos debe formar parte de una Red de Seguridad Financiera bien diseñada, y apoyada en un marco sólido de regulación y supervisión bancaria. La Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos (IADI, por sus siglas en inglés) fue creada como producto del estudio reseñado en el párrafo anterior, a partir del cual se hicieron los esfuerzos para conformarla, siendo constituida bajo la ley de suiza, el
06 de mayo de 2002, como una organización sin fines de lucro, con domicilio en el Banco de Pagos Internacionales, en Basilea, Suiza. El objetivo del IADI es contribuir a la estabilidad de los sistemas financieros, mediante la promoción de la cooperación internacional en el campo de seguro de depósitos y estimular una amplia relación internacional entre aseguradores de depósitos y otros interesados. La Comunidad Andina, considerando que para conformar un mercado común es necesario dedicar esfuerzos, para reforzar la estabilidad de los sistemas financieros nacionales, con el apoyo económico del BID, tomó la iniciativa de realizar un estudio para reforzar los seguros de depósitos financieros, el estudio terminó en el año 2001. Con base en las recomendaciones del FSF, IADI y CAN pasaremos a analizar las características particulares adecuadas de un seguro de depósitos, mientras que en la sección anterior se identificaron las características generales de la RSF. a. Minimización de Riesgos Las prácticas internacionales recomiendan minimizar tres tipos de riesgos que resultan de la naturaleza del seguro de depósitos: riesgo moral, riesgo de selección adversa y riesgo de agencia.34 Pero no solo se debe propender a minimizar esos riesgos, sino que además el seguro de depósitos debe garantizar la credibilidad y eficiencia en su funcionamiento. Minimizar el riesgo moral (moral hazard).- El problema de riesgo moral (moral hazard) se manifiesta en la pérdida de incentivos para que los depositantes ejerzan disciplina de mercado sobre las actividades bancarias, pues al saber que sus depósitos están protegidos, pueden perder el interés en monitorear la calidad de los bancos, así mismo, el moral hazard se manifiesta también en los incentivos que un seguro de depósitos da a los bancos para que tomen excesivos riesgos, al percibir que existen recursos del seguro de depósitos disponibles para rescatar bancos en problemas, y el moral hazard, también afecta
Sobre este tema, un discusión detallada se puede encontrar en Guillan García, Deposit Insurance and Crisis Management, IMF Workig Paper, 2000. 20
a las autoridades bancarias, ya que al disminuir su temor por corridas bancarias, pueden relajar la práctica de supervisión y control. Es la presencia de los problemas de riesgo moral lo que hace tan importante el diseño apropiado de un seguro de depósitos. Internacionalmente se identifican tres características del seguro de depósitos, que minimizan el riesgo moral: i) El seguro de depósitos debe ser explícito, pues la experiencia ha comprobado, que la existencia de seguros de depósitos implícitos ha contribuido a la emergencia de crisis bancarias, ya que se ha asumido que las autoridades estatales rescatarán a los bancos en problemas, lo que se ha agravado cuando la historia confirmó que las autoridades han rescatado bancos repetidamente, ya que el razonamiento fue que su quiebra afectaría gravemente al resto del sistema (la denominada teoría del to big to fail),35 por ello la recomendación internacional es reglas transparentes y carentes de ambigüedad. ii) Cobertura del seguro, baja y limitada a cierto tipo de depósitos, los responsables de formular las políticas deben definir claramente en la ley los depósitos que pueden ser sujetos a seguro, una vez que se ha determinado el alcance, se podrá establecer el nivel de cobertura, lo que debe hacerse teniendo en cuenta la relación entre el nivel de cobertura y el riesgo moral, esto se puede hacer mediante el análisis de datos relevantes, como la información estadística que describa la distribución por montos de los depósitos en bancos, sobre este tema las prácticas de los organismos internacionales recomiendan que el monto máximo se determine en función de cubrir una proporción elevada del número de cuentas, a la vez que se cubra una proporción baja del valor total de los depósitos. El Foro de Estabilidad Financiera opina que “Dada la importancia de limitar efectivamente la cobertura y de contribuir a la estabilidad del sistema financiero, así como de mantener los
Como el caso del Banco Continental y el Filanbanco en Ecuador. 21
requerimientos de información en un nivel razonable, es preferible aplicar un seguro de depósitos por depositante y por banco.”36 iii) Para determinar el pago del seguro de depósitos en caso de quiebra de un banco se debe restar cualquier préstamo en mora que tenga el depositante de los depósitos cubiertos, lo que resulta lógico, ya que si un depositante es a la vez deudor moroso del banco, se debe deducir el valor del préstamo moroso de los depósitos asegurados, no así si el deudor del banco está al día en sus obligaciones, ya que obligarlo a cancelar en su totalidad una deuda en cuyas cuotas se encuentra al día, puede colocarlo en una situación financiera complicada. De esta manera se incentiva el servicio de deudas. iv) Establecer penalizaciones a bancos que paguen tasas de interés excesivas a los depósitos asegurados, de esta manera se evita la competencia entre bancos en problemas para obtener fondeo barato, aunque no sea la fórmula perfecta. Minimizar el riesgo de selección adversa.- Este riesgo se origina cuando existen características en el seguro de depósitos que inducen a que solo los bancos débiles se unan al sistema, estas características son dos: que la prima que se cobre a los bancos no este ajustada por riesgo y/o que la inscripción de los bancos al seguro de depósitos sea voluntaria. Por ello la prima debe estar ajustada por riesgo, hay una variedad de métodos para evaluar este riesgo y el seguro debe ser obligatorio para todas las instituciones que conforman el sistema financiero privado de un país, pues caso contrario puede aumentar la fragilidad del sistema bancario ya que los depositantes, pueden verse atraídos hacia los bancos asegurados que tenderán a ser los más débiles del sistema. Minimizar el riesgo de agencia.- Se presenta cuando los participantes en el sistema de seguro de depósitos representan sus propios intereses en lugar de los intereses de aquellos para quienes trabajan, por ejemplo cuando el seguro de depósitos representa los intereses de los bancos y no de los depositantes. Para ello se requiere recordar las siguientes
Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p. 23. 22
recomendaciones: la autonomía o independencia institucional del seguro de depósitos, evitar que los banqueros participen en las decisiones del seguro de depósitos y la coordinación efectiva entre todas las instituciones que conforman la Red de Seguridad Financiera, sin que esto afecte las responsabilidades claras de cada institución por separado. b. Credibilidad y Eficiencia Para que un fondo de seguro de depósitos sea creíble se debe probar que funciona rápida y eficientemente cuando se requiera que pague a depositantes cubiertos luego de la quiebra de un banco, lo que implica contar con procedimientos claros y definidos para que el fondo pueda pagar rápidamente a los depositantes después de anunciada públicamente la intervención por la quiebra de un banco. Pero tampoco será creíble sino es sólido
financieramente, para ello deberá establecer una meta de recursos que permita al fondo tener recursos suficientes continuamente, para cubrir pagos en tiempos normales; así como también contar con la posibilidad de un fondeo externo (back up); y, realizar un manejo adecuado en la inversión de los recursos disponibles del fondo de seguros de depósitos, siendo el bajo riesgo de los activos, el principal criterio de inversión.
Mandatos claramente definidos
No existe un conjunto de mandatos adaptable a todos los aseguradores de depósitos, pues tienen funciones que van desde restringidos, los llamados sistemas de caja de pagos, hasta aquellos con responsabilidades y poderes amplios, con una gran variedad de combinaciones intermedias. Así en el un extremo podemos encontrar a Estados Unidos de Norteamérica, donde la Federal Deposit Insurance Corporation tiene una gran estructura, tiene a su cargo la cobertura del seguro de los depósitos, pero también tareas de supervisión y resolución bancaria. En el otro extremo está Chile donde no existe un sistema de seguro propiamente dicho, sino que tiene un esquema de resolución específica,
y Bolivia, donde el Fondo de Reestructuración Financiera es simplemente una cuenta en el Banco Central y sin personería jurídica. El Comité de Basilea señala:
En numerosos países, el marco para la protección sistémica incluye un sistema de seguro de depósito o fondo de garantía. Siempre y cuando se haya diseñado cuidadosamente, para limitar el riesgo moral, este tipo de sistema puede contribuir a reforzar la confianza del público en general en el sistema y limitar así el contagio de tensiones entre bancos.37
La definición formal de las funciones del asegurador de depósitos, aclara el papel del seguro de depósitos dentro de la Red de Seguridad Financiera, la claridad de su objeto refuerza la estabilidad del sistema financiero y contribuye tanto al buen gobierno como a una mejor rendición de cuentas. d. Interrelación entre los integrantes de la RSF Compartir información, asignar poderes y responsabilidades, así como coordinar las acciones entre los encargados de las diferentes funciones de la RSF es complejo y debe ser establecido de manera clara y explícita. e. Información al público Para que un sistema de seguro de depósitos sea eficaz es esencial que el público este informado de sus beneficios y limitaciones, la experiencia a nivel internacional ha enseñado que se necesitan publicar regularmente las características de un seguro de depósitos para que su credibilidad se pueda mantener y fortalecer. Se debe seleccionar estrategias que cumplan con los objetivos establecidos en el programa de información, incluyendo la difusión de información que promueva y facilite el entendimiento del sistema de seguro de depósitos en su globalidad; así como también información que restablezca la confianza en el sector bancario. Y en el caso de que ocurra una quiebra bancaria, el programa de información debe contener las directrices para presentar las reclamaciones y recibir reembolsos.
Comité de Basilea, Principios Básicos para una Supervisión Bancaria Eficaz, 2006. 24
II.2.1 Situación Actual del Seguro de Depósitos en el Ecuador A partir de lo señalado, corresponde analizar el sistema de seguro o garantía de depósito ecuatoriano, a fin de divisar si cumple con los estándares internacionales:
Objetivos realistas, capacidad de la cobertura y obligatoriedad de la participación de las IFIS.- El seguro de depósitos es obligatorio para todas las instituciones del sistema financiero, pues la ley establece, que todas las instituciones financieras privadas, para la cobertura del seguro de depósitos, deben aportar el 6.5 por mil anual, sobre el promedio de los saldos de los depósitos, más la prima por riesgo diferenciada, que nunca se ha cancelado.38 Sobre la cobertura cabe señalar que en un principio era universal incluyendo depósitos interbancarios, offshore y otros pasivos de las IFIS, como garantías bancarias, créditos de comercio exterior y otras. Sin embargo, actualmente se garantiza el saldo de los depósitos, con los correspondientes intereses calculados hasta el día de pago, hasta un valor equivalente a cuatro veces el PIB per cápita, por persona natural o jurídica.39
Ajuste de la prima por riesgo.- En el artículo innumerado, después del Art. 21 de la Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera, agregado por Art. 2 de Ley No. 60, publicada en Registro Oficial, Suplemento 503 de 28 de Enero del 2002 se dispone:
Art. ...- El seguro de la Agencia de Garantía de Depósitos no tendrá costo alguno para el depositante, pero si tendrá un costo diferenciado para cada institución del sistema financiero de acuerdo con el resultado de la calificación de riesgo que, obligatoria y trimestralmente, será realizado por las calificadoras de riesgos que autorice la Superintendencia de Bancos, o por aquellas que legalmente estén operando en el país y que se encuentren inscritas en el Registro de Mercado de Valores, los cuales deberán registrarse en la Superintendencia de Bancos de acuerdo con las regulaciones que para el efecto expida la Junta Bancaria. (…)
Art. 29, literal a), Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. Art. 21, Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. 25
Y en el literal a) del artículo 29, de la referida ley se señala como uno de los recursos de la AGD, la prima por riesgo diferenciada que determine el Directorio de la Agencia de Garantía de Depósitos, sobre la base de las calificaciones de riesgo efectuadas por calificadoras de riesgo calificadas o registradas por la Superintendencia de Bancos. No obstante, pese a las disposiciones legales citadas, la prima por riesgo diferenciada nunca ha sido cancelada.
Aplicación de reaseguros, coaseguros o deducibles.- La ley ecuatoriana no
establece la obligatoriedad de cotar con reaseguros, coaseguros o deducibles.
Compensación entre la garantía de depósitos y las deudas en estado de mora.- La
compensación entre créditos y deudas se encuentra establecida en la ley.
(…) Aquellos deudores que mantengan créditos vencidos e impagos en las instituciones financieras en liquidación y, al mismo tiempo tengan depósitos a los que se refieren las letras a) y b) del artículo 51 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, u otros pasivos no patrimoniales, previamente, deberán pagar los créditos adeudados o compensarlos con sus depósitos y, en caso de existir saldos a su favor, éstos serán cubiertos por la garantía prevista en esta ley, de conformidad con el cronograma que establezcan las autoridades pertinentes (...).40
Meta de recursos del fondo de seguro de depósitos.- No existe una meta de
recursos. El 76% de los aportes que las instituciones financieras han realizado al mencionado fondo, han sido destinados al pago de la garantía de depósitos de la banca quebrada,41 el fondo que actualmente existe, resulta insuficiente para la cobertura de la garantía.
Exclusión de la garantía de depósitos.- No están cubiertos con la garantía los depósitos en entidades offshore, tampoco están cubiertos los que pertenezcan a quienes tengan créditos vinculados, o a las personas naturales o jurídicas que tengan créditos castigados o calificados con E, en las instituciones financieras a la fecha de cobro por parte del depositante, según conste del informe que deberá elaborar la Superintendencia de Bancos, ni aquellos que hubieren sido pactados con
Art. 21, inciso 3 de la Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. Según información suministrada por la Auditoria General Interna de la AGD, 2006. 26
una tasa de interés mayor a la de las operaciones pasivas de los bancos privados más un punto porcentual, publicada por el Banco Central del Ecuador.42
Existencia de políticas de inversión de los recursos del seguro de depósitos.- No existen políticas de inversión.
II.3 Eficiencia de la Red de Seguridad Financiera y en particular del Seguro de Depósitos, en el Ecuador En cuanto a la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana en su conjunto podemos señalar que no existen trabas legales para que la autoridad disponga la implementación de acciones correctivas tempranas, sin embargo existe un amplio margen de discrecionalidad en la toma de decisiones, lo que por un lado deja la puerta abierta para tomar decisiones arbitrarias y por otro, puede ser un gran desinsentivo para las autoridades, ya que no existe la suficiente protección jurídica para los tomadores de decisiones, siendo la única protección el fuero de Corte Superior, este tipo de protección en la actualidad es susceptible de interferencia de intereses y en varios de los casos los jueces no poseerán los conocimientos técnicos suficientes que se requiere para fallar en casos complejos. En la práctica, no existe libertad ni independencia de acción por parte de los administradores de la RSF: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Superintendencia de Bancos y Agencia de Garantía de Depósitos. Por otro lado los mecanismos de coordinación y asignación de responsabilidades entre los integrantes de la RSF son deficientes. La rendición de cuentas es una exigencia ubicua en el mundo de la política democrática, su misión está en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos preestablecidos. En el ordenamiento jurídico
Art. 21, inciso 4 de la Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera. 27
ecuatoriano se observan normas que disponen la rendición de cuentas ante el Congreso Nacional y Presidente de la República respectivamente, sin embargo se limitan a un mero acto publicitario de algunas, no todas, las labores realizadas durante un período por parte del Banco Central y de la Superintendencia de Bancos y Seguros, y no existe norma que disponga rendir cuentas a la AGD. Sobre la obligatoriedad en la información cabe señalar que la mayor deficiencia se debe a que no se han buscado los mecanismos apropiados para que el público se encuentre informado, pues en su mayoría no tienen conocimiento de que sus depósitos poseen una garantía, cuál es la cobertura y su límite ni el procedimiento a seguirse en caso de la quiebra individual de un banco, esta desinformación del depositante podría incentivar conductas de riesgo moral. No existe mandato legal explícito que obligue a buscar y encontrar el método de resolución de menor costo, lo cual es peligroso para el fondo de garantía. Tampoco está explícita en normas legales la facultad de establecer un banco puente, ni la capacidad de invitar al traspaso de activos y pasivos, ni tampoco la facultad de minimizar los riesgos de los bancos adquirentes, lo que complica la aplicación de cualquier método de resolución. Y particularmente sobre el sistema de garantía de depósitos, administrado por la AGD, hay que considerar que esta entidad fue creada para manejar la grave crisis financiera del país de finales de la década de los 90, mediante Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Tributario Financiera de diciembre de 1998, 43 en la cual se propuso que la responsabilidad de la cobertura de los depósitos sea asumida por el Estado en forma ilimitada. Según señala la Comisión Investigadora de la Crisis Económica Financiera:
Existen indicios de que el tamaño e intensidad de la crisis financiera pronta a ocurrir en el Ecuador, así como el costo para resolverla, fueron conocidos por el Banco Central del Ecuador con mucha anticipación, y que, sus técnicos conocían otras formas alternativas de precautelar y manejar las
Publicada en el Suplemento del Registro Oficial N° 78 de 01 de diciembre de 1998. 28
crisis bancarias sin necesariamente tener que llegar a que el Estado otorgue “garantía ilimitada” a los depositantes.44
Como lo señala la AGD, en su Memoria, en la primera sesión de Directorio de la entidad, al día siguiente de su creación, se resolvió requerir al Ministerio de Finanzas y Crédito Público la emisión de bonos del Estado por un monto de hasta quinientos cuarenta millones de dólares para la reestructuración del FILANBANCO, lo que se efectuó posteriormente.45 La Comisión Investigadora de la Crisis Económica Financiera, manifiesta:
Mediante esta ley se pretendió justificar el salvamento de todos los depositantes del sistema financiero, a través del otorgamiento de una garantía ilimitada de depósitos, hecho insólito en los anales de la economía mundial. Según lo afirman varias fuentes, más bien se trató de una decisión mediante la cual se pretendió favorecer a los grandes depositantes y deudores de la banca ecuatoriana privada, así como a determinados dueños de instituciones financieras privadas.46
La crisis financiera de 1998 – 2000, dejó inmensos costos al Estado, según la Comisión de Control Cívico de la Corrupción el costo de la crisis alcanzó el 40% del PIB. La Agencia de Garantía de Depósitos señala que el costo fiscal de la crisis asciende a la suma de ocho mil tres millones de dólares, hasta diciembre de 2005.47 Ante las circunstancias brevemente mencionadas era predecible que la AGD, que administra el seguro de depósitos ecuatoriano, tenga objetivos irreales, demasiado ambiciosos y confundidos entre restablecer el seguro de depósitos para contingencias futuras y concluir el proceso de saneamiento de la herencia de la crisis pasada. Las
presiones políticas y de intereses, imposibilitan que la entidad logre credibilidad para lograr la confianza de los depositantes acerca de las actividades del seguro en el futuro. Por otro lado, el seguro de depósitos muestra algunas deficiencias sobre el grado de transparencia, tanto para depositantes, que tienen información limitada respecto al
Comisión Investigadora de la Crisis Económica Financiera, creada por Decreto Ejecutivo N° 263, de 09 de abril de 2007, Síntesis de los Resultados de la Investigación, Quito, 2007, p.11. 45 Agencia de Garantía de Depósitos, Memoria AGD, Quito, AH Editorial, 2006, p. 61 46 Comisión Investigadora de la Crisis Económica Financiera, 2007, p. 27. 47 Agencia de Garantía de Depósitos, 2007, p.17. 29
funcionamiento e inclusive existencia de la garantía, como para las instituciones financieras, las que no tienen determinado con claridad su papel dentro del esquema del seguro de depósitos. Los mecanismos de resolución de los bancos que han caído en liquidación forzosa, son lentos. Ante ello es lógico pensar que será muy complicado para la AGD cumplir con los objetivos deseables de un buen sistema de seguro de depósitos.
III. Reaseguro de las coberturas del seguro de depósito en Ecuador Como ya lo había señalado, en la normativa ecuatoriana no se contempla la posibilidad de la existencia de un reaseguro para el seguro de depósitos, por lo que se consideró necesario analizar esta posibilidad. Para ello, primero es necesario entender en forma general el concepto de reaseguro y las razones por las que se contratan, al respecto Eduardo Peña señala que “Reasegurar significa volver a asegurar. (…) una operación mediante la cual un asegurador cede la totalidad o parte de un riesgo que ha asumido, al reasegurador.”48 Un reaseguro es el traslado de todo o parte de los seguros originalmente suscritos por un asegurador hacia otro asegurador. Entre los motivos por los que las empresas de seguros contratan reaseguros se destacan: i) incentivar la capacidad de suscripción de pólizas; ii) estabilizar los resultados de la operación; iii) reducir las reservas necesarias; iv) proveer de protección contra pérdidas catastróficas. En el caso del seguro de depósitos ecuatoriano, en la actualidad surge evidentemente la posibilidad de que los recursos que se requieran para liquidar una o más IFIS en problemas excedan la capacidad del fondo de garantía de depósitos, actualmente
Eduardo Peña Treviño, Manual de Derecho de Seguros, Guayaquil, editorial Edino, 2003, p.223. 30
administrado por la AGD, al contar con un reaseguro se podría tener una herramienta financiera que pueda estabilizar los resultados del seguro de depósitos. Pero antes de llegar a esta conclusión es necesario determinar las condiciones básicas que hacen asegurable o reasegurable un riesgo determinado, estas condiciones son:
Buen número de unidades de exposición al riesgo. Pérdidas generadas accidental o no intencionalmente. Pérdidas determinables y medibles. Imposibilidad de pérdidas catastróficas. Posibilidad de cálculo de las probabilidades de ocurrencia de pérdidas. Pérdidas económicamente factibles.49
La ausencia de una o más de estas condiciones hace que, generalmente, los seguros privados para cubrir riesgos financieros o riesgos políticos sean muy limitados. Si
analizamos el caso del fondo de seguro de depósitos de Ecuador con la perspectiva de contar con un reaseguro para atenuar los riesgos a los que se encuentra expuesto, obtenemos lo siguiente: • Si el siniestro es definido como la insolvencia del fondo del seguro de depósitos, entonces el número de unidades expuestas al riesgo es mucho menor, por lo tanto la capacidad de predicción a partir de las experiencias pasadas es reducida.
En el caso ecuatoriano la regulación y supervisión bancaria no es la más adecuada, por lo que se hace difícil distinguir si la quiebra de un banco se generó, exclusivamente, por el comportamiento inadecuado del banco o por políticas económicas equivocadas y/o una débil regulación bancaria, esta situación contradice la condición del reaseguro que es que las pérdidas deben ser generadas accidentalmente y que estas deben ser determinables y medibles.
La incapacidad de eliminar el riesgo sistémico es quizás la mayor objeción que se encontraría en la capacidad del Ecuador de poder utilizar un mecanismo de reaseguro para cubrir los riesgos de su seguro de depósitos.
George Rejda, Principle of Risk Management and Insuranse, Washington DC, Addison-Wesley, 1998, p.20. 31
Estos inconvenientes indican que dadas las actuales circunstancias en el Ecuador, no es posible obtener los beneficios de un reaseguro, porque las condiciones necesarias para que exista no se dan y si se contratara un reaseguro, llevaría al pago de primas muy por encima de lo económicamente factible.
El seguro de depósitos o fondo de garantía de depósitos es uno de los elementos de la Red de Seguridad Financiera de un país, tiene una naturaleza distinta a la del contrato de seguro en general, concebido como un sistema de protección al ahorro, siendo sus objetivos principales el contribuir a la seguridad del sistema financiero y proteger, de la potencial pérdida de sus depósitos, a los pequeños ahorristas.
La Red de Seguridad Financiera de un país tiene como objetivo fundamental evitar la generación de crisis sistémicas, con tal fin sus cuatro componentes: normas de regulación y supervisión bancaria; prestamista de última instancia; mecanismos de resolución bancaria; y, el seguro de depósitos deben funcionar eficientemente, para ello se requiere que el Estado y el sector privado junten esfuerzos y actúen de manera conjunta y coordinada.
Las recomendaciones internacionales para la construcción de un buen sistema de aseguramiento de depósitos principalmente se refieren a la existencia de un seguros de depósitos explícito, bajo y limitado a cierto tipo de depósitos, así como de inscripción obligatoria y prima ajustada por riesgo, debe construirse con una administración apropiada y su estructura y operación debe ser conocida y entendida por el público, también debe establecerse una meta de recursos y la posibilidad de un fondeo externo, finalmente debe ser parte de una Red de Seguridad Financiera bien diseñada y apoyada en un marco sólido de regulación y supervisión bancaria.
La Red de Seguridad Financiera ecuatoriana cuenta con supervisión bancaria de baja calidad; deficientes normas de acción correctiva; susceptibilidad a influencias políticas y de intereses. En cuanto al sistema de garantía de depósitos, administrado por la AGD, tiene objetivos irreales, demasiado ambiciosos y confundidos entre restablecer el seguro de depósitos para contingencias futuras y concluir el proceso de saneamiento; por otro lado las presiones políticas y de intereses imposibilitan que la entidad logre credibilidad para lograr la confianza de los depositantes acerca de las actividades del seguro en el futuro; además muestra algunas deficiencias sobre el grado de transparencia, tanto para depositantes, que tienen información limitada respecto al funcionamiento e inclusive existencia de la garantía, como para las instituciones financieras, las que no tienen determinado con claridad su papel dentro del esquema del seguro de depósitos.
Para que un riesgo determinado, en este caso los riesgos asumidos por el seguro de depósitos en un país, sea reasegurable, se requiere cumplir con algunas condiciones. En el caso ecuatoriano, la imposibilidad de eliminar el riesgo
sistémico, probablemente es la mayor objeción que se encontraría para cubrir los riesgos del seguro de depósitos. Sin embargo, en caso de considerarse la opción de contratar un reaseguro, el pago de la prima sería inviable.
Recapitulando el análisis realizado en los capítulos anteriores es claro que la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana es débil, requiriéndose el esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para su fortalecimiento, priorizando la definición y
actualización del sistema de regulación y supervisión prudenciales y mejorando, sustancialmente, los mecanismos de resolución de problemas bancarios.
Tras la existencia de casi 10 años de la AGD los resultados no han sido los deseados, dadas las circunstancias de su creación y su estructura será muy difícil que la Agencia pueda cumplir con los objetivos deseables de un buen sistema de seguro de depósitos, por ello considero necesario un replanteo completo, sin embargo, para que cualquier reforma tenga éxito es necesario que se resuelva la situación de las instituciones financieras en saneamiento bajo su administración. Resulta importante que las actividades relacionadas con la crisis pasada se separe de la actividad propia del seguro de depósitos, así lo recomiendan los expertos financieros a nivel internacional y la experiencia lo ha confirmado. De tal manera que se efectúe la limpieza del actual sistema de garantía de depósitos y se establezca un nuevo seguro de depósitos con un fondeo adecuado que vele por las contingencias a futuro.
Podría acogerse la recomendación que consta en la Memoria AGD 2006,50 sobre la configuración de un sistema de aseguramiento de depósitos con un fondo que garantice la restitución de los depósitos del público, mientras que la AGD permanecería, muy reducidamente y hasta resolver los problemas remanentes de la crisis anterior, debiendo cumplir en un plazo limitado con su objetivo.
El seguro de depósitos preferiblemente debería ser diseñado con las características internacionalmente recomendadas y consideradas dentro de esta investigación.
La ley debe ser lo más simple y clara posible, a fin de que los integrantes de la RSF estén plenamente enterados, sin lugar a ambigüedades, sobre su rol y las características del seguro, como costos de financiarlo en función al riesgo, la
Memoria AGD, 2006, p. 132 - 153 34
determinación explícita de la participación obligatoria, la cobertura y sus límites, el papel de los bancos dentro del esquema, la meta de recursos del fondo.
Se han presentado argumentos en contra de la aplicación de un reaseguro, no obstante, se recomienda analizar la posibilidad de obtener recursos contingentes para el seguro de depósitos, ya sea con el fortalecimiento del actual fondo de liquidez u otras alternativas viables.
Agencia de Garantía de Depósitos, Memoria AGD, Quito, AH Editorial, 2006 Comisión Investigadora de la Crisis Económica Financiera, Síntesis de los Resultados de la Investigación, Quito, 2007.
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