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Timestamp: 2020-02-17 18:15:01+00:00

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13/95...
VfGBbg: 13/95 Urteil vom: 25.01.1996 S-Nr.: 44
Verfahrensart: konkrete Normenkontrolle
Vorschriften: - LV, Art. 113 Nr. 3; LV, Art. 22 Abs. 1; LV, Art. 22 Abs. 2; LV, Art. 22 Abs. 3;
LV, Art. 2 Abs. 5 Satz 2
- VerfGGBbg, § 42 Abs. 1; VerfGGBbg, § 42 Abs. 2
- GG, Art. 100 Abs. 1.; GG, Art. 38; GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 2; GG, Art. 137 Abs. 1
- GO, § 28
- LKrO, § 24 Abs. 2
- KWahlG, § 12 Abs. 1 Nr. 1
Schlagworte: - Wahlrecht
amtlicher Leitsatz: 1. Für die Zulässigkeit einer Richtervorlage nach Art. 113 Nr. 3 LV, § 42 VerfGG reicht es aus, daß sich die für verletzt gehaltene Bestimmung der Landesverfassung aus der Begründung der Vorlage ergibt.
2. § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG ist mit der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar, soweit danach angestellte Ärzte, welche in nichtselbständigen Einrichtungen des Kreises in nichtleitender Funktion ärztlich tätig sind, nicht dem Kreistag des Landkreises angehören dürfen.
Fundstellen: - DÖV 1996, 372
- NJ 1996, 252
- LVerfGE 4, 85
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Urteil vom 25. Januar 1996 - VfGBbg 13/95 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
VfGBbg 13/95
zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg (Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz - BbgKWahlG -) vom 22. April 1993 (GVBL. I S. 113, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Dezember 1995, GVBl. I S. 273) aufgrund des Aussetzungs- und Vorlagebeschlusses des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 16. März 1995 (1 K 1125/94)
durch die Verfassungsrichter Dr. Macke, Prof. Dr. von Arnim, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Dr. Knippel, Prof. Dr. Mitzner, Prof. Dr. Schöneburg, Prof. Dr. Schröder und Weisberg-Schwarz
auf die mündliche Verhandlung vom 16. November 1995
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG ist mit der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar, soweit danach angestellte Ärzte, welche in nichtselbständigen Einrichtungen des Kreises in nichtleitender Funktion ärztlich tätig sind, nicht dem Kreistag des Landkreises angehören dürfen.
Gegenstand der zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen Normenkontrollverfahren ist eine Inkompatibilitätsvorschrift des Kommunalwahlrechts in Brandenburg.
Das Kommunalwahlrecht wird durch das Gesetz über die Kommunalwahlen im Land Brandenburg (Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz - BbgKWahlG -) vom 22. April 1993 (GVBl I S. 113) geregelt. Es gilt nach § 1 BbgKWahlG sowohl bei den Wahlen für die Gemeindevertretungen und Stadtverordnetenversammlungen als auch für die Kreistagswahlen in den Landkreisen des Landes Brandenburg.
Die vom Verwaltungsgericht vorgelegte Inkompatibilitätsvorschrift des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG hat folgenden Wortlaut:
(1) Beamte und Angestellte, die im Dienst einer in den Nummern 1 bis 6 genannten Körperschaften stehen, können in den folgenden Fällen nicht gleichzeitig einer Vertretung angehören:
1. Sie können nicht der Vertretung ihrer Anstellungskörperschaft angehören; dies gilt nicht für Bürgermeister, Oberbürgermeister und Landräte.
§ 12 BbgKWahl hindert die Beamten und Angestellten nicht, sich zur Wahl zu stellen. Vielmehr müssen sie sich nach der erfolgten Wahl entscheiden, ob sie das Mandat antreten und zuvor das Dienstverhältnis beenden oder aber das Dienstverhältnis fortsetzen und auf das Mandat verzichten. Das folgt aus der Regelung des § 12 Abs. 4 BbgKWahlG (alte Fassung):
(4) Werden Personen gewählt, die gemäß Abs. 1 oder 2 an der gleichzeitigen Zugehörigkeit zur Vertretung gehindert sind, so können sie die Wahl nur annehmen, wenn sie nachweisen, daß sie die zur Beendigung ihres Dienstverhältnisses erforderliche Erklärung abgegeben haben. Weist die betroffene Person dieses vor Ablauf der Frist zur Annahme der Wahl nicht nach, so gilt die Wahl als abgelehnt. Die Beendigung des Beamten- oder Angestelltenverhältnisses ist dem Bürgermeister, Oberbürgermeister oder Landrat spätestens vier Monate nach Annahme der Wahl nachzuweisen. Die Sätze 1 bis 3 gelten bei einem Nachrücken als Ersatzperson entsprechend. Stellt der Wahlleiter nachträglich fest, daß ein Bewerber die Wahl angenommen hat, obwohl er nach Abs. 1 oder 2 an der gleichzeitigen Zugehörigkeit zu der Vertretung gehindert war und weist er nicht innerhalb einer Frist von einem Monat nach Bekanntgabe der nachträglichen Feststellung die Beendigung seines Dienstverhältnisses nach, so scheidet er mit Ablauf der Frist aus der Vertretung aus. Der Wahlleiter stellt den Verlust der Mitgliedschaft fest.
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist angestellter Oberarzt in der chirurgischen Abteilung des Kreiskrankenhauses in Nauen. Träger dieses Krankenhauses ist seit dem 6. Dezember 1993 der Landkreis Havelland (§§ 6, 16, 17 Abs. 1 Kreisneugliederungsgesetz i.V.m. § 1 des Gesetzes zur Bestimmung von Verwaltungssitz und Namen des Landkreises Havelland - Havellandgesetz -) vom 22. April 1993 (GVBl. I S. 147).
Der Kläger wurde bei der Kommunalwahl am 5. Dezember 1993 in den Kreistag des Landkreises Havelland gewählt. Der Kreiswahlleiter teilte ihm dies mit Schreiben vom 8. Dezember 1993 mit. Mit Bescheid vom 23. Dezember 1993 stellte der Kreiswahlleiter gemäß § 12 Abs. 4 Satz 5 BbgKWahlG fest, daß der Kläger an einer Zugehörigkeit zum Kreistag gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG gehindert sei. Nehme er die Wahl an, so müsse er binnen eines Monats die Beendigung seines Dienstverhältnisses nachweisen, anderenfalls mit Ablauf dieser Frist aus dem Kreistag ausscheiden.
Gegen diese Entscheidung erhob der Kläger mit Schreiben vom 29. Dezember 1993 Einspruch. Am 3. Januar 1994 beantragte er wegen der für den folgenden Tag anberaumten konstituierenden Sitzung des Kreistages die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Wahleinspruchs. Diesem Antrag gab das Verwaltungsgericht Potsdam mit Beschluß vom 16. Februar 1994 bis zur Entscheidung in der Hauptsache statt.
Den Einspruch des Klägers wies der Beklagte des Ausgangsverfahrens nach Vorprüfung durch den Kreisausschuß durch Beschluß vom 25. April 1994 zurück. Die nachträgliche Feststellung der Unvereinbarkeit gemäß § 12 Abs. 4 Satz 5 BbgKWahlG sei rechtens. Der Kläger könne als Angestellter des Kreises Havelland nicht zugleich dessen Kreistag angehören. Das Kreiskrankenhaus in Nauen habe als nichtrechtsfähige Anstalt keine eigene Rechtspersönlichkeit; die Unvereinbarkeit von beruflicher Tätigkeit und Mandat bestehe deshalb nicht etwa nur für die vertretungsberechtigten Angestellten, wie dies § 12 Abs. 1Nr. 3 BbgKWahlG für die dort genannten Personengruppen festlege.
Der Kläger erhob am 31. Mai 1994 Klage beim Verwaltungsgericht Potsdam. Er ist der Auffassung, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Inkompatibilität in seiner Person nicht erfüllt seien. Sollte der Tatbestand des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG jedoch erfüllt sein, so erweise sich diese Vorschrift als mit dem Grundgesetz und der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar.
2. Das Verwaltungsgericht Potsdam hat den Rechtsstreit ausgesetzt und dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg zur Entscheidung vorgelegt, ob § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG insoweit mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar ist, als diese Vorschrift anordnet, daß angestellte Ärzte, welche in nichtselbständigen Einrichtungen des Kreises in nichtleitender Funktion lediglich ärztlich tätig sind, nicht dem Kreistag dieses Landkreises angehören dürfen. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, daß die in § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG angeordnete Inkompatibilität gegen Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV verstoße. § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG beinhalte darüber hinaus eine verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Beamten und Angestellten der kommunalen Körperschaften einerseits und Arbeitern und kommunalen Wahlbeamten andererseits. Hinzu trete eine Ungleichbehandlung der beamteten und angestellten Bediensteten der Kommunen gegenüber Beschäftigten der privaten Wirtschaft. Jedenfalls die Ungleichbehandlung der Angestellten verstoße insoweit gegen Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV, als dort jedem Bürger nach Vollendung des 18. Lebensjahres die Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften eingeräumt werde. Die Landesverfassung habe damit der grundgesetzlichen Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG Grenzen gesetzt. Dies stelle keinen Verstoß gegen die Vorgaben des Grundgesetzes dar, an die der Landesgesetzgeber, vermittelt durch die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, gebunden sei. Denn aufgrund des Wortlautes des Art. 137 Abs. 1 GG sei der Gesetzgeber nicht gezwungen, sondern lediglich berechtigt, Einschränkungen des passiven Wahlrechts vorzunehmen.
Die Beschränkbarkeit des passiven Wahlrechts im Land Brandenburg lasse sich auch nicht aus anderen Verfassungsgütern ableiten. Zwar sei denkbar, daß bestimmte kollidierende Verfassungsgüter eine - ausnahmsweise - Abweichung vom strikt formulierten Wortlaut ("Jeder Bürger") des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV rechtfertigen könnten. Doch erforderten weder das Demokratie- noch das Rechtsstaatsprinzip bzw. der ihnen entnehmbare Grundsatz der Gewaltenteilung zwingend die vom Gesetzgeber vorgenommene Einschränkung des passiven Wahlrechts. Mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung sei es zwar nicht ohne weiteres vereinbar, daß die den verschiedenen Organen der Selbstverwaltungskörperschaften übertragenen Aufgaben von denselben Funktionsträgern wahrgenommen werden. Der zur Verwirklichung dieser Funktionstrennung geschaffene § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG werde diesem Zweck jedoch nicht gerecht. Der Gesetzgeber habe dabei die ihm grundsätzlich zustehende Befugnis zur Typisierung und Generalisierung überschritten und - systemwidrig - das von ihm selbstgewählte Regelungssystem verlassen. Er habe nämlich die Hauptverwaltungsbeamten, die gemäß §§ 28 Abs. 1 Landkreisordnung, 34 Abs. 1 Gemeindeordnung stimmenberechtigte Mitglieder der Vertretung seien, von der Regelung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG ausgenommen. Halte sich der Gesetzgeber grundlos nicht an sein eigenes Regelungssystem, liege darin ein Indiz für einen Gleichheitsverstoß.
1. Die Landesregierung ist den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Potsdam entgegengetreten. Sie ist der Ansicht, § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG sei von der Ermächtigungsnorm des Art. 137 GG gedeckt. Bezogen auf den konkreten Sachverhalt des Ausgangsfalles sei die fragliche Norm gerechtfertigt, um den direkten und unabsehbaren Einwirkungsmöglichkeiten der Vertretungskörperschaft auf die Beschäftigungsstelle und auf das Beschäftigungsverhältnis der "eigenen" Beamten und Angestellten vorzubeugen.
In der gesetzlichen Regelung liege auch unter Berücksichtigung des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV kein rechtserheblicher Eingriff in das passive Wahlrecht. Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV statuiere keine Einschränkung des Eingriffsvorbehalts des Art. 137 Abs. 1 GG. Deshalb könne der Brandenburgische Landesgesetzgeber unmittelbar von der Ermächtigung des Art. 137 GG Gebrauch machen. Wegen des Eingriffsvorbehaltes in Art. 137 GG hätten die Verfassungsausschüsse zu Recht keine Notwendigkeit gesehen, eine die Inkompatibilitäten regelnde Vorschrift in der Landesverfassung vorzusehen.
Auch wenn der Verfassungsgeber von dem Bestreben geleitet worden sei, die politischen Gestaltungsrechte bestimmt und möglichst einschränkungslos zu umschreiben, habe er gleichwohl nicht die im Grundgesetz festgeschriebene Rechte erweitern wollen. Auch die Formulierung "jeder Bürger" erlaube keinen Schluß auf einen strikt formalisierten Gleichheitsgehalt des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV. Dieses Tatbestandsmerkmal diene allein zur Klarstellung, daß von dieser Regelung nur das Brandenburgische Staatsvolk i.S.d. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 LV erfaßt sein solle.
Auch das Fehlen eines Gesetzesvorbehaltes in Art. 22 Abs. 1 LV bedeute keine Einschränkung der Befugnis des Landesgesetzgebers, Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen. Wenn der Verfassungsgeber dies gewollt hätte, müsse das in der Entstehungsgeschichte der Landesverfassung nachweisbar sein. Das sei jedoch nicht der Fall.
Die von der Landesverfassung angestrebte Stärkung der Elemente der direkten Demokratie erforderten es nicht, auf Inkompatibilitätsregelungen zu verzichten. Hierbei gehe es nur um die Neugestaltung der Bereiche, in denen Widersprüche zwischen dem Volk und den verfaßten Staatsgewalten auftreten könnten, nicht hingegen um Interessenkonflikte im innerstaatlichen Bereich.
Unzutreffend sei ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichts Potsdam, die Regelung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG sei deshalb verfassungswidrig, weil sie Oberbürgermeistern und Landräten, anders als den anderen Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die Zugehörigkeit in den Vertretungskörperschaften einräume. Diese Regelung sei sachlich gerechtfertigt, weil der hauptamtliche Leiter der kommunalen Verwaltung gleichzeitig Vertreter und Repräsentant der betreffenden Gebietskörperschaft sei. Er nehme also eine "Scharnierfunktion" zwischen Verwaltung und Kommunalvertretung ein, die volle Mitsprache- und Mitentscheidungsrechte in der Vertretungskörperschaft rechtfertigten.
2. Die Kläger des Ausgangsverfahrens halten die Vorlage für berechtigt. § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG sei mit Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV unvereinbar.
1. Die Vorlage genügt in formeller Hinsicht den Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 113 Nr. 3 LV, § 42 Abs. 1 und 2 VerfGGBbg.
Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß im Tenor des Beschlusses ein Hinweis darauf fehlt, welche Vorschrift der Landesverfassung vom Verwaltungsgericht als verletzt angesehen wird. Ein Verstoß gegen § 42 Abs. 2 VerfGGBbg liegt darin nicht. Es reicht aus, wenn - wie hier auf Seite 11 des Entscheidungsumdrucks - das Gericht im Rahmen der Begründung zu erkennen gibt, welche Vorschrift der Landesverfassung von ihm für verletzt gehalten wird (hier: Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV).
2. Die Vorlage genügt auch dem § 42 Abs. 1 VerfGGBbg. Das Verwaltungsgericht macht hinreichend deutlich, weshalb es nach seiner Rechtsauffassung auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm ankommt. Es legt ausführlich seine - offenkundig vertretbare - Auslegung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG dar. Danach wäre der Kläger des Ausgangsverfahrens, gäbe es die genannte Norm nicht, ohne weiteres berechtigt, Mitglied des Kreistages zu sein. Das Verwaltungsgericht hat bei der Formulierung seiner Vorlage auch beachtet, daß diese auf den entscheidungserheblichen Teil zu beschränken ist. Deshalb muß, wenn eine im Wortlaut generell gefaßte Norm im Einzelfall nur eine nicht ausdrücklich benannte, jedoch mitumfaßte und abgrenzbare Personengruppe betrifft, die Vorlagefrage auf diese beschränkt werden (vgl. BVerfGE 75, 246, 260). Das ist hier, bezogen auf den Personenkreis der angestellen Ärzte, welche in nichtselbständigen Einrichtungen des Kreises in nichtleitender Funktion ärztlich tätig sind, geschehen.
Den von dem Verwaltungsgericht Potsdam gegen § 12 Abs. 1 Satz 1 BbgKWahlG erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken ist jedenfalls in dem durch den Vorlagebeschluß begrenzten Rahmen beizupflichten. § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG ist insoweit mit der Landesverfassung unvereinbar, als danach angestellte Ärzte, welche in nichtselbständigen Einrichtungen eines Landkreises in nichtleitender Funktion ärztlich tätig sind, nicht dem Kreistag desselben Landkreises angehören dürfen. Die Regelung des § 12 Abs. 1 BbgKWahlG beeinträchtigt insoweit den Schutzbereich des Art. 22 Abs. 1 LV (I.), ohne daß dafür eine Rechtfertigung vorhanden ist, die vor der Landesverfassung Bestand hat (II.).
1. Die Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 1 BbgKWahlG, daß u.a. Angestellte eines Landkreises (hier: im Kreiskrankenhaus angestellte Ärzte ohne Leitungsfunktion) nicht gleichzeitig der Vertretung ihrer Anstellungskörperschaft angehören können, beeinträchtigt den Schutzbereich des Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV.
Art. 22 Abs. 1 LV - aber auch Art. 22 Abs. 3 Satz 1 LV - beziehen sich nicht nur auf den Wahlakt als solchen. Vielmehr wird davon auch die Wählbarkeit im weiteren Sinne erfaßt. Ein Wahlbewerber muß nicht nur die Möglichkeit haben, ein Mandat durch Wahl zu erwerben, sondern auch, es während der Legislaturperiode innezuhaben und tatsächlich auszuüben (vgl. BVerfGE 38, 326, 337). Eine Beschränkung des Schutzbereichs des Art. 22 Abs. 1 LV auf den Wahlakt als solchen würde dazu führen, daß dem durch die Wahl demokratisch legitimierten Volksvertreter die Ausübung des Mandates vorenthalten werden könnte. Damit würde die Wahl des Bewerbers entwertet. Daspassive Wahlrecht verwirklicht sich erst darin, daß der Gewählte die ihm durch die Wahl übertragene Funktion als Vertreter des Volkes auch tatsächlich ausüben kann.
2. Umfaßt demnach der Schutzbereich des Art. 22 Abs. 1 LV auch die Möglichkeit, das Mandat innezuhaben und auszuüben, scheidet aus, diese Norm als bloßes Verbot einer - allein auf den eigentlichen Wahlakt bezogenen - Ineligibilität zu verstehen. Einem solchen Verständnis stünde auch entgegen, daß Art. 22 Abs. 1 LV in dieser Hinsicht einen eigenständigen Anwendungsbereich verlöre, weil ein genereller Ausschluß der Wählbarkeit, also das gesetzliche Verbot zu kandidieren, schon kraft Bundesverfassungsrechts untersagt ist. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß das Volk in den Gemeinden, aber auch in den Kreisen (vgl. dazu BVerfGE 12, 73, 77), eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Eine Durchbrechung dieses Grundsatzes in Form von Ineligibilitätsregelungen ist selbst nach der grundgesetzlichen Sonderregelung in Art. 137 Abs. 1 GG ausgeschlossen, weil diese Regelung allein zu einer Beschränkung, nicht aber zu einem Ausschluß von der Wählbarkeit ermächtigt (BVerfGE 57, 43, 67).
3. Der Auffassung der Landesregierung, das Tatbestandsmerkmal "Jeder Bürger" in Art. 22 Abs. 1 LV betreffe ausschließlich die Abgrenzung zwischen den wahlberechtigten "Bürgern" und den nichtwahlberechtigten "Einwohnern", vermag das Gericht nicht beizutreten. Zwar trifft zu, daß durch die Verwendung des Begriffs "Bürger" der Kreis der Träger des aktiven und passiven Wahlrechts auf alle Deutschen mit ständigem Wohnsitz im Land Brandenburg beschränkt wird (Art. 3 Abs. 1 LV). Gleichzeitig ergibt aber das Wort "jeder" nach seinem landläufigen Aussagegehalt, daß darüberhinausgehende Ausgrenzungen aus dem Personenkreis der Wahlberechtigten nicht zulässig sein sollen. Dieses Verständnis wird durch Art. 22 Abs. 3 Satz 1 LV gestützt. Wenn dort die Gleichheit der Wahl verfassungsrechtlich garantiert wird, so heißt das ebenfalls, daß prinzipiell "jeder" an dieser Wahl soll teilnehmen können. Jenes "jeder" in Art. 22 Abs. 1 LV korrespondiert in diesem Sinne mit der Gleichheit der Wahl in Art. 22 Abs. 3 LV. Freiheit und Gleichheit sind "zwei Seiten ein und derselben Sache" (zu diesem Zusammenhang ausführlich: Kriele, Einführung in die Staatslehre, 5. Auflage, 1994, S. 207). Das gilt in besonderer Weise im Wahlrecht, weil dort der Gleichheitssatz einen formal-egalitären Charakter besitzt und seine Ausgestaltung deshalb in "formal möglichst gleicher Weise" zu erfolgen hat (vgl. BVerfGE 57, 43, 56).
Ist danach durch Art. 22 Abs. 1 und Abs. 2 LV gewährleistet, daß grundsätzlich jeder Bürger des Landes Brandenburg (ab 18 Jahren) das Recht hat, sich in dem Landkreis, in dem er seinen Wohnsitz hat, in den Kreistag wählen zu lassen, stellt die Regelung des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG für den Personenkreis, zu dem der Kläger des Ausgangsverfahrens gehört, eine Beschränkung des passiven Wahlrechts dar. Diese Einschränkung wäre nur zulässig, wenn es hierfür, sei es in der Landesverfassung, sei es kraft Bundes(verfassungs)rechts, eine Ermächtigung oder einen einschlägigen Gesetzesvorbehalt gäbe. Das ist indes nicht der Fall. Freilich schließt die Verwendung einer apodiktischen Formulierung wie "Jeder Bürger" im Verfassungstext nicht bereits eo ipso aus, daß die Verfassungsordnung, was oft noch innerhalb desselben Verfassungartikels, manchmal auch an anderer Stelle geschieht, eine Einschränkung oder einen Vorbehalt vorsieht. In dieser Weise verhält es sich etwa im Grundgesetz bei der für die Wahlen auf Bundesebene der Sache nach mit Art. 22 Abs. 1 LV korrespondierenden Regelung des Art. 38 GG, die, an dieser Stelle uneingeschränkt, den Grundsatz der Gleichheit der Wahl aufstellt, während Art. 137 GG dies abschwächend die Möglichkeit eröffnet, für Angehörige des öffentlichen Dienstes gesetzlich Inkompatibilitätsregelungen zu treffen, und zwar sowohl für die Wahlen auf Bundesebene (durch Bundesgesetz) als auch, insofern zugleich die Grundsatzaussage des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für (u.a.) "gleiche" Wahlen auch auf Landes- und kommunaler Ebene berührend, für die Wahlen zu den Landtagen und kommunalen Vertretungskörperschaften (durch den für diese Bereiche zuständigen Landesgesetzgeber). Ein Vorbehalt dieses Inhalts gilt jedoch im Land Brandenburg, jedenfalls für die kommunalen Vertretungskörperschaften, nicht. Er ergibt sich nicht aus der eigenen Verfassungsordnung des Landes Brandenburg (1.). Art. 137 GG selbst wird im Land Brandenburg eben durch Art. 22 Abs. 1 LV jedenfalls für den Bereich der kommunalen Vertretungskörperschaften in dem Sinne "verdrängt", daß die darin liegende Ermächtigung zu Inkompatibilitätsregelungen in zulässiger Weise und für das Land Brandenburg verbindlich gerade nicht in Anspruch genommen wird (2.).
1.a) Art. 137 Abs. 1 GG ist nicht zugleich Bestandteil auch der Landesverfassung Brandenburg, so daß sich der einfache Landesgesetzgeber nicht etwa unmittelbar auf diese Norm des Grundgesetzes als "ungeschriebene" Landesverfassungsnorm stützen kann. Das Bundesverfassungsgericht betont in ständiger Rechtsprechung, daß sowohl der Bund als auch die Gliedstaaten "in je eigener Verantwortung ihre Staatsfundamentalnormen artikulieren"; jedes Land besitze seine eigene, von ihm selbst bestimmte Verfassung (BVerfGE 36, 342, 361). Mit diesem Grundsatz der getrennten Verfassungsräume geriete es in Widerstreit, wenn Art. 137 GG gleichzeitig als Norm der Landesverfassung angesehen würde. Art. 2 Abs. 5 Satz 2 LV läßt ein grundsätzlich gegenteiliges Verständnis des Landesverfassungsgebers erkennen. Die Bestimmungen des Grundgesetzes gehen danach der Landesverfassung vor. Sie sind also im Zweifel nicht selbst deren Bestandteil. Mit dieser Ausgangslage würde es sich nicht vertragen, Art. 137 GG als eine Art "Gesetzesvorbehalt" in Art. 22 Abs. 1 LV hineinzulesen. Auch das Bundesverfassungsgericht versteht Art. 137 GG nicht in diesem Sinne, überläßt vielmehr das "Ob" und "Wie" einer gesetzlichen Inkompatibilitätsregelung dem jeweils z u s t ä n d i g e n Gesetzgeber (BVerfGE 57, 43, 57).
b) Eine verfassungsunmittelbare Inkompatibilität von Amt und Mandat ergibt sich jedenfalls für den hier in Frage stehenden kommunalen Bereich, in dem die Grenzen zwischen Kommunal"verwaltung" und Mitwirkung der kommunalen Vertretung ohnehin fließend sind, auch nicht gleichsam von selbst aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz (ebenso sogar für den staatlichen Bereich: Baden-Württembergischer Staatsgerichtshof, NJW 1970, 892, 894). Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß Art. 137 GG die einzige mögliche Durchbrechung des Prinzips der gleichen Wählbarkeit eröffnet (BVerfGE 57, 43, 57). Die Annahme, daß der Gewaltenteilungsgrundsatz zwingend und aus sich selbst heraus zu Einschränkungen der Wählbarkeit führt, wäre mit dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unvereinbar.
2. Die Ermächtigung des Art. 137 GG wird durch Art. 22 LV in dem dargelegten Sinne dahin verbraucht, daß im Land Brandenburg für Inkompatibilitätsregelungen im Kommunalwahlrecht kein Raum bleibt.
a) Art. 137 GG stellt es dem Landesgesetzgeber frei, ob und inwieweit er für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat bestimmt, stellt also lediglich eine Ermächtigung dar, von der das jeweilige Bundesland Gebrauch machen kann, aber nicht muß. Macht der zuständige (Landes-)Gesetzgeber von der Ermächtigung keinen Gebrauch, sind Mandat und Beschäftigung im öffentlichen Dienst miteinander vereinbar (so ausdrücklich Baden-Württembergischer Staatsgerichtshof, NJW 1970, 892). Das gilt jedenfalls für den Bereich der Kommunalwahlvertretungen, in dem der zugrundeliegende Fall angesiedelt ist. Ob Gleiches einschränkungslos auch für die Zugehörigkeit zum Landtag gelten kann, läßt das Gericht ausdrücklich offen. Hier können weitere Verfassungsgüter ins Spiel kommen, insbesondere der Grundsatz der Gewaltenteilung in seiner Ausprägung in der Brandenburgischen Landesverfassung, welcher bei den kommunalen Vertretungskörperschaften, die keine echte Legislative, sondern Gremien kommunaler Selbst"verwaltung" sind, keine zentrale Rolle spielt. In Erinnerung zu bringen ist in diesem Zusammenhange auch der Grundsatz, daß niemand mit abstimmen darf, der in eigenen Angelegenheiten berührt wird und sich deshalb in einer Interessenkollision befindet. Diese "goldene Regel" hat im Land Brandenburg in § 28 Gemeindeordnung sowie in § 24 Abs. 2 Landkreisordnung i.V.m. § 28 Gemeindeordnung ihren gesetzlichen Ausdruck gefunden.
b) Der Formulierung in Art. 137 Abs. 1 GG, wonach die Wählbarkeit "gesetzlich" beschränkt werden könne, läßt sich nicht entnehmen, daß damit nur der einfache Landesgesetzgeber gemeint und der Landesverfassungsgeber von der Regelung dieser Frage ausgeschlossen wäre. Auch die Verfassungsgebung ist eine Form der Gesetzgebung (Sachs in: Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 1994, § 3 Rdn. 12). Die Regelung in Art. 22 Abs. 1 LV stellt deshalb ebenfalls eine "gesetzliche" Regelung i.S.d. Art. 137 GG dar. Im übrigen würde es dem bereits erwähnten Grundsatz der getrennten Verfassungsräume widersprechen, wenn das Grundgesetz im Bereich des kommunalen Wahlrechts, das kompetenzmäßig Sache der Länder ist (BVerfGE 58, 177, 191 f.), den Landesverfassungsgeber entmachten und ihm diesen Regelungsbereich entziehen wollte, um ihn dem einfachen Landesgesetzgeber anzuvertrauen. Dafür, daß ein solcher Eingriff in die innerstaatliche Kompetenzordnung beabsichtigt gewesen sei, gibt es keine Anhaltspunkte.
c) Der Landesgesetzgeber kann freilich Einschränkungen der Wählbarkeit unmittelbar aufgrund der Ermächtigung des Art. 137 GG auch dann bestimmen, wenn die Landesverfassung hierzu keine eigenständige Ermächtigung vorsieht. Der Rückgriff auf die Ermächtigung des Art. 137 GG durch den Landesgesetzgeber setzt allerdings voraus, daß die Landesverfassung einen solchen Rückgriff auf Art. 137 GG nicht ausschließt. Dies aber ist hier der Fall. Art. 22 Abs. 1 LV schließt Inkompatibilitätsregelungen jedenfalls in dem hier in Frage stehenden Bereich aus und besagt, daß von der Ermächtigung des Art. 137 GG im Lande Brandenburg kein Gebrauch gemacht werden soll. Dies ergibt - wie nachfolgend dargelegt - die Auslegung des Art. 22 Abs. 1 LV.
aa) Der brandenburgische Landesverfassungsgeber fand die Ermächtigung zu Inkompatibilitätsregelungen in Art. 137 GG vor. Wenn er gleichwohl in Art. 22 Abs. 1 LV bestimmte, daß "jeder" Bürger (ab 18 Jahre) wählbar sei, spricht schon dieser Befund dafür, daß er sich dafür entschieden hat, von der Ermächtigung des Art. 137 GG keinen Gebrauch zu machen.
bb) Hierfür streitet weiter der Grundsatz, daß eine "Vollverfassung" wie die brandenburgische um ihrer eigenen Verständlichkeit willen und entsprechend ihrem Selbstverständnis als "geschlossenes System" nach Möglichkeit aus sich selbst heraus zu interpretieren ist. Das legt es mindestens nahe, Einschränkungen eines in der Verfassung gewährten Grund- bzw. politischen Mitwirkungsrechts in der Verfassungsurkunde selbst vorzunehmen. In dieser Weise verfährt gerade in der hier interessierenden Frage das Grundgesetz, indem es nämlich den die Gleichheit der Wahl gewährleistenden Bestimmungen der Art. 38 Abs. 1 und 28 Abs. 1 Satz 2 GG die Ermächtigung zu Beschränkungen in Art. 137 GG gegenüberstellt. Ähnlich verfahren auch andere nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene, d.h. den Art. 137 GG bereits vorfindende Landesverfassungen. Daß selbst ein Ausgestaltungsvorbehalt, wie ihn die übrigen Landesverfassungen mit Ausnahme des Saarlandes vorsehen (zu den verschiedenen möglichen Bedeutungsgehalten der Ausgestaltungsvorbehalte s. BVerfGE 15, 126, 138, zuletzt Sächsischer Verfassungsgerichtshof, LKV 95, 399, 400), die Ermächtigung an den Gesetzgeber enthalten kann, auch Beschränkungen der Wählbarkeit vorzunehmen, führt Art. 39 Abs. 5 der neuen Verfassung von Berlin vom 22. Oktober 1995 vor Augen, wo den näheren, vom Gesetzgeber zu treffenden Regelungen gerade auch Beschränkungen des Wahlrechts und der Wählbarkeit vorbehalten werden. Die Landesverfassungen von Nordrhein-Westfalen (Art. 46 Abs. 3), Niedersachsen (Art. 61) und Sachsen-Anhalt (Art. 91 Abs. 2) sehen speziell die Beschränkung der Wählbarkeit von Angehörigen des öffentlichen Dienstes vor. Die Verfassungsgeber dieser Länder haben es demnach für angebracht gehalten, eine Ermächtigung für Wählbarkeitsbeschränkungen für Angehörige des öffentlichen Dienstes in die eigenen Verfassungen aufzunehmen.
Der Grundsatz der Interpretation einer Vollverfassung wie der brandenburgischen nach Möglichkeit aus sich selbst heraus und die vorgefundene - dem brandenburgischen Verfassungsgeber natürlich bewußte - Behandlung des hier interessierenden Regelungsgegenstandes in anderen deutschen Verfassungsurkunden steht somit der Annahme, Art 22 Abs. 1 LV lasse die Ermächtigung nach Art. 137 GG unverändert bestehen, entgegen. Hätte der brandenburgische Verfassungsgeber Inkompatibilitätsregelungen durch Landesgesetz nach Art des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG offenhalten wollen, hätte er dies unter den dargelegten Umständen in Art. 22 LV oder an anderer Stelle der Verfassung in geeigneter Weise zum Ausdruck bringen müssen. Da das nicht geschehen ist, gilt Art. 22 Abs. 1 LV jedenfalls für die kommunalen Vertretungskörperschaften vorbehaltlos.
cc) Soweit das Bundesverfassungsgericht mehrfach Inkompatibilitätsregelungen der Länder für mit Art. 137 GG vereinbar gehalten hat, ergibt sich zu dem hier gefundenen Ergebnis kein Widerspruch. Das Bundesverfassungsgericht argumentiert unter einem anderen Blickwinkel. Es hatte in den ihm vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren naturgemäß a l l e i n die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Rechtsnormen mit dem Grundgesetz, also in erster Linie mit Art. 137 GG selbst, zu überprüfen. Hingegen ist dem Bundesverfassungsgericht die Überprüfung einer Landesrechtsnorm auf ihre Vereinbarkeit mit der jeweiligen Landesverfassung grundsätzlich verwehrt (BVerfGE 41, 88, 118 ff.; 45, 400, 413). Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit von Inkompatibilitätsnormen erlauben deshalb keine Rückschlüsse auf die Frage der Vereinbarkeit des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG mit Art. 22 LV.
dd) Auch in den Verfassungsmaterialien findet sich im übrigen, wie abschließend angemerkt sei, keinerlei Hinweis darauf, daß bei der Schaffung des Art. 22 Abs. 1 LV die Vorstellung bestanden habe, Inkompatibilitätsregelungen nach Art des § 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG blieben möglich. Die in der Zeit der Wende und nach der Wende vorherrschende politische Stimmung ging eher dahin, bei den politischen Mitgestaltungsrechten Einschränkungen irgendwelcher Art grundsätzlich nicht mehr gelten zu lassen. In diesem Zusammenhange ist zu berücksichtigen, daß bei den Beratungen der Landesverfassung die am Runden Tisch angestellten Überlegungen über eine künftige Verfassung der DDR eine große Rolle gespielt haben (Franke/Kneifel-Haverkamp in: Simon/Franke/Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg 1994, Rdn. 2 zu § 2). Gerade der vom Runden Tisch verabschiedete Entwurf einer DDR-Verfassung vom 4. April 1990 enthält aber keine Inkompatibiltätsregelungen. Art. 21 Abs. 2 Satz 1 des Verfassungsentwurfs räumt ohne jede Einschränkung - und Art. 137 GG schied als Ermächtigung naturgemäß aus - jedem Bürger nach Vollendung des 18. Lebensjahres das Recht ein, an allgemeinen, gleichen, freien, geheimen und direkten Wahlen zur Volkskammer, zu den Landtagen und den Kommunalvertretungen teilzunehmen und in sie gewählt zu werden. Damit ist Art. 22 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg weitgehend der in dem Entwurf der DDR-Verfassung konzipierten Regelung nachgebildet, die, wie gesagt, Inkompatibilitätsvorschriften nicht vorsah.
Bezeichnend erscheint im übrigen, daß es auch in dem Kommunalwahlgesetz der DDR aus dem Jahre 1990 keine Inkompatibilitätsregelungen gab (Bönninger, Kommunalwahlrecht in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, 1990, S. 5). Lediglich die DDR-Kommunalverfassung aus dem gleichen Jahre enthält eine, allerdings nur punktuelle und damit die Annahme eines übergreifenden Grundsatzes verbietende Inkompatibilitätsregelung (für leitende Bedienstete der Kommunalverwaltung mit Ausnahme der Bürgermeister und Beigeordneten). Ebenso bezeichnend sind Inkompatibilitätsregelungen weder im Gesetz über die Wahlen zur Volkskammer vom 20. Februar 1990 (GBl. I S. 60) noch im Länderwahlgesetz vom 22. Juli 1990 (GBl. I S. 960), das die ersten Wahlen zu den Landtagen der neuen Länder regelte, enthalten.
Fand mithin der Verfassungsgeber des Landes Brandenburg Regelungen vor, die mit einer geringfügigen Ausnahme keine Inkompatibilitäten kannten, hätte er um so mehr Anlaß gehabt, Inkompatibilitätsregelungen für den kommunalen Bereich ausdrücklich vorzusehen, wenn diese fortan möglich sein sollten.
Selbst wenn aber bei den Verfassungsberatungen die Vorstellung geäußert worden wäre, Inkompatibilitätsregelungen offen zu halten, hat dies jedenfalls im Verfassungstext keinen Niederschlag gefunden. Jede Auslegung findet ihre Grenze am klaren und unmißverständlichen Wortlaut und Sinn einer Vorschrift (BVerfGE 54, 277, 299). Die Formulierung "Jeder Bürger hat nach Vollendung des 18. Lebensjahres das Recht, ... zu den kommunalen Vertretungskörperschaften zu wählen und in diese gewählt zu werden", ist aber klar und unmißverständlich. Anders als im Grundgesetz und in anderen Landesverfassungen ist eine Einschränkung oder ein Ausgestaltungsvorbehalt, wie ausgeführt, gerade nicht gemacht worden. Damit gibt es an der Formulierung "Jeder Bürger" hat ... das Recht, ... zu den kommunalen Vertretungskörperschaften ... gewählt zu werden" aus der Landesverfassung heraus nichts zu deuteln und liefe insoweit eine landesgesetzliche Inkompatibilitätsregelung auf eine Verkürzung dessen hinaus, was die Landesverfassung in Art. 22 Abs. 1 dem klaren Wortlaut nach gewährleistet. "Jeder" hieße nicht mehr "jeder". Das Gericht hielte dies nicht nur aus rechtsmethodischen Gründen für nicht angängig, sondern sähe damit auch die Gefahr verbunden, daß das Vertrauen der Bevölkerung auf den Aussagegehalt der Verfassung Schaden nähme.
Das Gericht ist sich bewußt, daß es gewichtige Gründe gibt, die Vereinbarkeit von Amt und Mandat bei Angehörigen des öffentlichen Dienstes vor allem für den Landtag, aber auch für die kommunalen Vertretungskörperschaften zu beschränken. Das gilt in besonderem Maße, soweit es um die Zugehörigkeit von Beamten und Angestellten zu Vertretungskörperschaften der eigenen Anstellungsbehörde geht. Für das erkennende Gericht ist jedoch allein die geltende Verfassungsrechtslage maßgeblich (vgl. hierzu auch Baden-Württembergischer Staatsgerichtshof, NJW 1970, 892, 894; in gleicher Richtung bereits VfGBbg, Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 2/93 - LKV 1995, 221, 222). Sie ist angesichts des vorbehaltlos ausgestalteten und die Ermächtigung des Art. 137 GG verbrauchenden Art. 22 LV jedenfalls für die kommunale Ebene eindeutig. Daher muß gegebenenfalls die Verfassungsrechtslage, sofern sie heute als verfassungspolitisch unbefriedigend empfunden wird, durch Einfügung eines geeigneten Inkompatibilitätsvorbehalts durch den Verfassungsgeber selbst in Ordnung gebracht werden.
Das Gericht sieht keinen Anlaß, die Frage der Vereinbarkeit des 12 Abs. 1 Nr. 1 BbgKWahlG mit der Landesverfassung über den Rahmen der Vorlage des Verwaltungsgerichts Potsdam hinaus zu untersuchen. Die "Befriedungsfunktion" der Normenkontrollentscheidung (dazu: BVerfGE 62, 354, 364) gebietet dies nicht. Es ist nicht erkennbar, daß es weitere Fälle gibt, in denen die Mitgliedschaft von Kreistagsangehörigen aus der Kommunalwahl 1993 noch nicht bestandskräftig geklärt ist.
des Richters von Arnim
Ich kann dem Urteil weder im Tenor noch vor allem in der Begründung zustimmen. Meines Erachtens ermächtigt Art. 137 I GG auch in Brandenburg den einfachen Landesgesetzgeber zum Erlaß von sogenannten Inkompatibilitätsvorschriften. Indem das Urteil dies verneint, führt es in der Konsequenz seiner Begründung sehr viel weiter als Tenor und Leitsätze erscheinen lassen: Es werden Schranken gegen einen überzogenen “Parteienstaat“ beseitigt, der die Grundsätze der Gewaltenteilung und der gegenseitigen Kontrolle überspielt.
1. Das Urteil betrifft die Frage, ob der Landesgesetzgeber sogenannte Inkompatibilitätsregelungen erlassen darf, wonach Beamte und Angestellte der öffentlichen Verwaltung nicht gleichzeitig derjenigen Volksvertretung angehören dürfen, deren Aufgabe die Kontrolle eben jener Verwaltung ist. Im konkreten Fall ging es zwar “nur“ um die Frage, ob öffentliche Bedienstete eines Landkreises gleichzeitig Mitglieder seines Kreistags sein dürfen. Dies bejaht das Urteil anläßlich der vom Verwaltungsgericht Potsdam vorgelegten Frage, ob Ärzte, die in einem rechtlich unselbständigen Krankenhaus des Landkreises angestellt sind, das verfassungsrechtlich verbürgte Recht besitzen, gleichzeitig Mitglieder des Kreistags ihrer Anstellungskörperschaft zu sein, - und erklärt die entsprechende Vorschrift des brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes insoweit für verfassungswidrig.
Jedoch geht die Begründung des Urteils weit über diesen Anlaßfall hinaus und führt in ihrer Konsequenz zur Verfassungswidrigkeit sämtlicher Inkompatibilitätsvorschriften des brandenburgischen Kommunalrechts und - trotz der im Urteil formulierten Vorbehalte - auch zur Verfassungswidrigkeit der Inkompatibilitätsvorschriften des brandenburgischen Landtagsrechts. Das Urteil schafft damit in singulärer Weise einen Zustand, der von dem Rechtszustand in den fünfzehn anderen deutschen Bundesländern abweicht, in denen es -verfassungsrechtlich unangefochten - jeweils umfangreiche Inkompatibilitätsvorschriften für die kommunalen Volksvertretungen und das Landesparlament gibt. Solche Inkompatibilitätsvorschriften sind als Barrieren gegen Interessenverquickungen und Verfilzungen und zur Wahrung der politisch-institutionellen Kultur eines Verfassungsstaates unerläßlich.
2. Die relevanten Vorschriften lauten:
Art. 22 I LV
“Jeder Bürger hat nach Vollendung des achtzehnten Lebensjahres das Recht, zum Landtag und zu den kommunalen Vertretungskörperschaften zu wählen und in diese gewählt zu werden. Anderen Einwohnern Brandenburgs sind diese Rechte zu gewähren, sobald und soweit das Grundgesetz dies zuläßt.“
Art. 22 III 1 LV
“Wahlen und Volksabstimmungen sind allgemein, unmittelbar, gleich, frei und geheim.“
Art. 137 I GG
“Die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern im Bund, in den Ländern und den Gemeinden darin gesetzlich beschränkt werden.“
§ 121 Nr. 1 BbgKWahlG
“(1) Beamte und Angestellte, die im Dienst einer in den Nummern 1 bis 6 genannten Körperschaften stehen, können in den folgenden Fällen nicht gleichzeitig einer Vertretung angehören:
1. Sie können nicht der Vertretung ihrer Anstellungskörperschaft angehören; dies gilt nicht für Bürgermeister, Oberbürgermeister und Landräte ...“
Art. 22 I 1 LV normiert in Verbindung mit Art. 22 III 1 LV ein Recht aller Brandenburger Bürger auf freie und gleiche Wählbarkeit zum Landtag und zu den kommunalen Volksvertretungen. Die Verfassung des Landes Brandenburg enthält keine Ermächtigung für den Landesgesetzgeber, dieses Grundrecht zu beschränken. Wohl aber enthält das Grundgesetz in Art. 137 I eine Ermächtigung, die Wählbarkeit von Beamten und öffentlichen Angestellten gesetzlich zu beschränken.
Diese Vorschrift erlaubt es, die Wählbarkeit von öffentlichen Bediensteten nicht nur zum Bundestag, sondern auch zu den Volksvertretungen “in den Ländern und in den Gemeinden ... gesetzlich“ zu beschränken. Dies entspricht einhelliger Auffassung (z.B. von Campenhausen, in: von Mangold/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl., 1991, Art. 137, Rn 32; Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetzkommentar, 1994, Art. 137, Rn 8, 9; Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1995, Art. 137, Rn 3, jeweils mit weiteren Nachweisen).
Ebenfalls unbestritten ist, daß zu den “Gemeinden“ im Sinne von Art. 137 GG auch die Landkreise zählen (BVerfGE 12, 73 [77]) und das Wahlrecht zu Landtagen und Kommunalvertretungen nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes ein Sachgebiet ist, das grundsätzlich in den Kompetenzbereich des Landesgesetzgebers fällt; Adressat der von Art. 137 I GG erlaubten gesetzlichen Beschränkung der Wählbarkeit zu Landtagen und Gemeindevertretungen ist deshalb zwangsläufig der Landesgesetzgeber. Mit “gesetzlich“ kann für diese Fallgruppen also nur landesgesetzlich gemeint sein. Art. 137 I GG enthält also eine unmittelbare Ermächtigung des Landesgesetzgebers, die Freiheit und Gleichheit der Wählbarkeit zu Landesparlamenten und kommunalen Vertretungen zu beschränken.
Das ist auch der Stand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 38, 326 [336, 337]; 48, 64 [83]; 58, 177 [191]), der Landesverfassungsgerichte (unter Ziffer 6) und der herrschenden Lehre (grundlegend das Mitglied des Parlamentarischen Rates von Mangold, in: Das Bonner Grundgesetz, 1953, S. 656; aus dem jüngeren Schrifttum besonders Schlaich, Wählbarkeitsbeschränkungen für Beamte nach Art. 137 Abs. 1 GG und die Verantwortung des Gesetzgebers für die Zusammensetzung der Parlamente, Archiv des öffentlichen Rechts, 1980, 188; vgl. ferner Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 137, Rn 4; Versteyl, in: v. Münch, Grundgesetzkommentar, 2. Aufl., 1983, Art. 137, Rn 16; Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O., Art. 137, Rn 9, 17).
Soweit ersichtlich nimmt allein Stober (in: Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Zweitbearbeitung zu Art. 137, Stand: November 1983, Rn 175 ff.) eine hiervon grundsätzlich abweichende Position ein. Diese ist aber in sich widersprüchlich. Im übrigen beruft er sich vor allem auf die Kommentierung der nordrhein-westfälischen Landesverfassung durch Geller/Kleinrahm. Diese stützen sich jedoch ausdrücklich auf Besonderheiten der Entstehungsgeschichte und des Wortlautes der dortigen Landesverfassung (Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., 1963, Art. 46 Abs. 3, Rn 1 c), verweisen im übrigen in der neuesten Bearbeitung (Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., Stand 1994, Art. 46 Anmerkung 4 a) ausdrücklich darauf, daß sich die Meinung, Art. 137 Abs. 1 GG ermächtige den einfachen Landesgesetzgeber, “offensichtlich in den anderen Ländern durchgesetzt“ habe, und nähern sich auch für Nordrhein-Westfalen der herrschenden Auffassung.
Da Art. 137 Abs. 1 GG dazu ermächtigt, die Wählbarkeit aller Bediensteten des Kreises zu beschränken (BVerfGE 48, 64 [91]), konnten auch Arzte eines rechtlich unselbständigen Krankenhauses des Landkreises davon erfaßt werden.
Dem gemäß hat der brandenburgische Landesgesetzgeber mit Erlaß des § 12 KWah1G ohne Verstoß gegen die Landesverfassung von der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht. § 12 KWah1G ist daher verfassungsgemäß und wirksam.
3. Das Urteil gelangt zum entgegengesetzten Ergebnis.
Scheinbar geht zwar auch das Urteil von dem vorstehend dargestellten Verhältnis von Art. 22 I 1 LV und Art. 137 I GG aus, wenn es zunächst feststellt, der Landesgesetzgeber könne “Einschränkungen der Wählbarkeit unmittelbar aufgrund der Ermächtigung des Art. 137 GG auch dann bestimmen, wenn die Landesverfassung hierzu keine eigenständige Ermächtigung vorsieht. “(C II 2 c)
Diese Erkenntnis wird dann aber durch die These verdeckt und überlagert, der Landesverfassungsgeber habe dadurch, daß er in Art. 22 LV nicht ausdrücklich die Ermächtigung des Art. 137 GG anerkenne, die Möglichkeit der einfachgesetzlichen Statuierung von Inkompatibilitäten ausgeschlossen (vgl. die Zitate am Ende dieser Zifferund die Ausführungen unter den Ziffern 4 ff.).
Richtig an dieser Argumentation ist, daß Art. 137 I GG eine bloße Ermächtigung darstellt; er enthält rechtlich keine Verpflichtung des Landesgesetzgebers, Inkompatibilitäten von Amt und Mandat vorzusehen. Das unterstreicht auch das Bundesverfassungsgericht, wenn es hervorhebt, daß Art. 137 I GG dem jeweils zuständigen Gesetzgeber “die konkrete Entscheidung über das ‘Ob‘ und ‘Wie‘ einer gesetzlichen Wählbarkeitsbeschränkung“ überläßt (BVerfGE 57, 43 [57]). Es wäre deshalb nicht undenkbar, daß eine Landesverfassung dem einfachen Landesgesetzgeber verwehrt, von der Ermächtigung des Art. 137 I GG Gebrauch zu machen. Art. 22 LV kann zwar die Beschränkungsermächtigung des Art. 137 I GG nicht beseitigen. Denn Art. 137 I GG gilt kraft Bundesrecht, das dem Landesrecht vorgeht (Art. 31 GG), ein Grundsatz, den auch Art. 2 V 1 LV noch einmal wiederholt. Denkbar wäre aber immerhin, daß die Landesverfassung, die den einfachen Gesetzgeber bindet, dem Landesgesetzgeber ein Gebrauchmachen von dem Beschränkungsvorbehalt verbietet. Dies könnte jedoch nur durch eine ausdrückliche landesverfassungsrechtliche Norm (vgl. auch Feuchte, in: Spreng/Birn/Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1954, Art. 29, Rn 5) oder eine andere klare Äußerung des dahingehenden landesverfassungsrechtlichen Willens geschehen, die indessen nicht vorliegt.
Um Art. 22 I 1 LV zutreffend zu interpretieren, darf die Vorschrift nicht isoliert gelesen werden. Vielmehr muß die nach dem Grundgesetz unmittelbar geltende Beschränkungsermächtigung des Art. 137 I GG stets mitgelesen werden. Adressat dieser Ermächtigung ist dabei auch der einfache Landesgesetzgeber (BVerfGE 38, 336; 48, 85 und oben Ziffer 2). Dann kann der Umstand, daß Art. 22 LV selbst keine Beschränkungsermächtigung enthält, nichts gegen dessen Beschränkbarkeit besagen, denn Art. 137 I GG sieht ja ausdrücklich eine solche Ermächtigung für den Landesgesetzgeber vor. Diese Ermächtigung, Art. 22 I LV zu beschränken, gilt unabhängig davon, ob die Landesverfassung sie anerkennt oder sich zu eigen macht. Der Landesverfassungsgeber konnte, als er Art. 22 I 1 erließ, Art. 137 I GG also voraussetzen, ohne seine Geltung irgendwie zum Ausdruck bringen zu müssen.
Das verkennt das Urteil, wenn es meint, der brandenburgische Landesverfassungsgeber hätte es “in Art. 22 LV oder an anderer Stelle der Verfassung in geeigneter Weise zum Ausdruck bringen müssen“, wenn “die Ermächtigung nach Art. 137 GG unverändert“ hätte bestehen bleiben sollen (C 11 2 c, bb am Ende). Das verkennt das Urteil auch, wenn es meint, der Landesverlassungsgeber hätte selbst einen Inkompatibilitätsvorbehalt in die Landesverfassung einfügen müssen, wenn das Grundrecht des Art. 22 II 1 LV hätte einschränkbar sein sollen (C III). In Wahrheit hätte der Landesverfassungsgeber mit der Einfügung eines solchen Vorbehalts nur etwas Überflüssiges getan, eben weil mit Art. 137 I GG schon eine gültige und vollwertige Beschränkungsermächtigung vorlag und vorliegt.
4. Die soeben genannten Bemerkungen des Urteils (C II 2 c bb am Ende und C III) beruhen auf der unzutreffenden These, die Ermächtigung des Art. 137 I GG bedürfe, um auch im Lande Brandenburg zu gelten, landesverfassungsrechtlicher Anerkennung. Andererseits nennt das Urteil diese These nicht ausdrücklich, sondern nimmt an einer Stelle expressis verbis den zutreffenden Standpunkt ein, Art. 137 I GG ermächtige auch den Landesgesetzgeber unmittelbar, die Wählbarkeit zu beschränken, wenn “die Landesverfassung einen solchen Rückgriff nicht ausschließt“ (C II 2 c). Doch trägt dieser Satz das Urteil nicht wirklich: Zwar hätte das Gebrauchmachen von der Ermächtigung ausgeschlossen werden können. Doch da die Landesverfassung einen solchen Ausschluß nicht hergibt, geht das Urteil in der Begründung doch wieder zu der These von der Notwendigkeit der ausdrücklichen Anerkennung der Geltung des Art. 137 I GG durch die Landesverfassung über. Das Urteil weist also an der entscheidenden Stelle einen inneren Bruch auf: Es stützt sich auf eine rechtliche These, deren Geltung es vorher in Abrede gestellt hat.
5. Diese These des Urteils wird mit verschiedenen Hilfsüberlegungen zu stützen versucht, die aber einer Überprüfung nicht standhalten. So meint das Urteil, die Landesverfassung sei ein “geschlossenes System“, so daß Einschränkungen eines Landesgrundrechts “in der Verfassungsurkunde selbst vorzunehmen“ seien (C II 2 c, bb). Diese Auffassung hängt zusammen mit dem unter C II 1 a genannten “Grundsatz der getrennten Verfassungsräume“ von Bundes- und Landesverfassung. Doch das Urteil verkennt, daß dieser Grundsatz nicht ausnahmslos gilt, sondern eben nur “grundsätzlich“, das heißt, sofern das Grundgesetz selbst nicht “etwas anderes vorschreibt“, wie die auch vom Urteil genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts an anderer Stelle hervorhebt (BVerfGE 36, 342 [361]). Genau eine solche abweichende Vorschrift aber enthält das Grundgesetz mit Art. 137 I GG, indem es mit dieser Vorschrift unmittelbar auch die Landesgesetzgeber ermächtigt, die Grundrechte, auch die Landesgrundrechte, der freien und gleichen Wählbarkeit zu Vertretungen der Länder und Kommunen einzuschränken.
6. Das Urteil äußert weiter Zweifel, ob Art. 137 I GG auch dazu ermächtige, landesverfassungsrechtlich begründete Grundrechte der Wählbarkeit einzuschränken (C II 2c, cc). Diese Zweifel greifen aber nicht durch. Der Hinweis im Urteil, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts betreffe nur die Frage, ob Inkompatibilitätsvorschriften “mit dem Grundgesetz“ vereinbar seien, läßt die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte unerwähnt, die davon ausgehen, daß Art. 137 I GG auch zur Beschränkung der landesverfassungsrechtlich begründeten Grundrechte der Wählbarkeit ermächtigt (z.B. HessStGH, ESVGH 20, 206 (209]; StGHBaWü, VBIBW 1981, 348 [349]; SachsAnhVerfG, NVwZ-RR 1995, 457 [459]; im Ergebnis ebenso Bayerischer Verfassungsgerichtshof in BayVerfGH 27, 101, 105). Daß Art. 137 I GG die Landesgesetzgeber auch ermächtigt, die landesverfassungsrechtlichen Grundrechte der Wählbarkeit zu beschränken, bestätigt im übrigen auch die Untersuchung dieser Fragen durch Klaus Schlaich, AöR 1980, 188 (208).
7. Auch der Wortlaut des Art. 22 I 1 LV, insbesondere das Wort “jeder“, gibt keinen Hinweis darauf, der Gesetzgeber dürfe vom Vorbehalt des Art. 137 I GG keinen Gebrauch machen (so aber das Urteil unter C II 2 c, an). “Jeder“ heißt, daß jeder Bürger - in Abgrenzung zu den im folgenden Satz des Art. 22 I LV genannten “Einwohnern -Inhaber des Rechtes ist, nicht aber, daß jeder das Recht einschränkungslos innehaben solle. Die Frage, wem ein Grundrecht zusteht (Trägerschaft), und die Frage, ob dieses Grundrecht gesetzlich eingeschränkt werden darf, sind zwei völlig unterschiedliche Fragen. Das wird auch dadurch bestätigt, daß es im Grundgesetz und in der Verfassung des Landes Brandenburg zahlreiche Grundrechte gibt, die “jedem“ oder “allen“ zustehen, ohne daß diese auf die Grundrechtsträgerschaft bezogenen Wörter etwa die Uneinschränkbarkeit der jeweiligen Grundrechte bedeuteten. Als Beispiele seien die Grundrechte der Versammlungsfreiheit und der Freizügigkeit genannt. Wenn Art. 22 I 1 LV das Grundrecht der Wählbarkeit “jedem Bürger“ gibt, so besagt dies deshalb nichts darüber, ob das Grundrecht jedem Bürger uneinschränkbar zukommt oder ob es eingeschränkt werden darf. Die Formulierung des Urteils, bei Zulassung der Einschränkbarkeit des Grundrechts des Art. 22 I 1 LV hieße “jeder“ “nicht mehr ‘jeder´“ (C II am Ende), beruht also auf einer Verwechslung von Trägerschaft und Einschränkbarkeit des Grundrechts des Art. 22 11 LV.
8. Aus der Entstehungsgeschichte der Landesverfassung ergibt sich ebenfalls kein Anhaltspunkt, daß Art. 22 I 1 LV das Gebrauchmachen von der Ermächtigung des Art. 137 I GG hätte unterbinden wollen. Im Gegenteil: Der Landtag hatte lange vor den abschließenden Verfassungsberatungen mit dem im Urteil nicht erwähnten § 28 (jetzt § 29) des Abgeordnetengesetzes vom 15. März 1991 (GBl. 5. 16) eine Inkompatibilitätsvorschrift für sich selbst erlassen. Diese Vorschrift lautet:
“Unvereinbarkeit von Amt und Mandat:
Beamte und Richter des Landes Brandenburg sowie Angestellte im öffentlichen Dienst des Landes, der Gemeinde oder anderer Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts oder ihrer Verbände mit Ausnahme der öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften können nicht Mitglied des Landtags sein.“
Es ist schwerlich vorstellbar, daß der Landtag in Kenntnis dieser Vorschrift, die nach § 33 III AbgG erst “mit Beginn der 2. Legislaturperiode des Landtages Brandenburg in Kraft“ trat, mit Art. 22 I LV eine Verfassungsnorm schaffen wollte, die die Anwendbarkeit des Art. 137 I GG ausschließen sollte und damit auch § 29 AbgG verfassungswidrig gemacht hätte, ohne in den Materialien dazu auch nur andeutungsweise etwas zu sagen.
9. Auch der Hinweis des Urteils, Art. 21 II 1 des vom Runden Tisch verabschiedeten Entwurfs einer DDR-Verfassung vom 4. April 1990 habe keine Einschränkung des Grundrechts der Wählbarkeit enthalten und die Wahlgesetze der Übergangszeit hätten überwiegend keine Inkompatibilitätsregelungen vorgesehen, läßt den Schluß nicht zu, der Landesverfassungsgeber habe “um so mehr Anlaß gehabt, Inkompatibilitätsregelungen für den kommunalen Bereich ausdrücklich vorzusehen, wenn diese fortan möglich sein sollten“ (C II 2 c, dd).
Denn der Umstand, daß in zwei nach der Wende erlassenen Gesetzen noch keine Unvereinbarkeitsvorschriften enthalten waren, bedeutet nicht, man habe solche Vorschriften verfassungsrechtlich ausschließen wollen. Keine Inkompatibilitätsvorschriften enthielten nur die Gesetze für die Volkskammerwahl vom März 1990 und die Landtagswahl vom Oktober 1990. Für die Auffassung des Verfassungsgebers können daraus aber schon deshalb keine Schlüsse gezogen werden, weil der Landtag für zukünftige Landtagswahlen bald darauf - und vor den Beratungen über die Landesverfassung - klarstellte, daß es - im Gegensatz zu den früheren Gesetzen - sehr wohl eine Inkompatibilität geben sollte. Bestätigt wird diese Auffassung auch dadurch, daß es auch für die Kommunalwahlen vom Mai 1990 bereits eine Inkompatibilitätsvorschrift gegeben hatte, wonach leitende Mitarbeiter der Kommunalverwaltung nicht gleichzeitig Mitglieder der Volksvertretung sein durften.
10. Daß es für die Volkskammerwahl keine Inkompatibilitätsvorschrift gab, die Inkompatibilität in den Kommunen zunächst auf leitende Mitarbeiter beschränkt war und die Inkompatibilität für den Landtag erst ab der zweiten Legislaturperiode galt, erklärt sich im übrigen daraus, daß es solche Vorschriften in einem Einparteien-Einheitsstaat mit seinem “Eintopf von Legislative, Exekutive und Rechtsprechung in den vergangenen vierzig Jahren“ (so der Abgeordnete Dr. Vette, CDU, in der zweiten Lesung des Abgeordnetengesetzes vom 22.11.1990, Protokoll 5. 43) und in der darauf folgenden Übergangszeit noch nicht geben konnte. Inkompatibilitätsvorschriften sind Ausdruck der Gewaltenteilung, an der es in der ehemaligen DDR aber gerade fehlte. Vielmehr war der größte Teil der Wirtschaft und damit der Arbeitsplätze in der Hand des Staats und ging erst allmählich auf Private über, so daß die Einführung von Inkompatibilitätsvorschriften in der Anfangsphase nach der Wende dazu geführt hätte, daß fast niemand zur Verfügung gestanden hätte, der in die Volksvertretungen hätte gewählt werden können. Das sollte verständlicherweise vermieden werden und erklärt, warum es anfangs keine oder nur eingeschränkte Inkompatibilitätsvorschriften gab und warum die strengen Inkompatibilitätsbestimmungen des Abgeordnetengesetzes erst mit der zweiten Legislaturperiode in Kraft traten.
Die ursprüngliche Zurückhaltung gegenüber Inkompatibilitätsvorschriften stellte also nur ein praktisches Zugeständnis an die Gegebenheiten der Übergangszeit dar, bedeutet jedoch nicht, man habe in Brandenburg auf Dauer auf solche Vorschriften verzichten wollen, wie die Inkompatibilitätsvorschriften des Kommunalrechts seit Mai 1990 und besonders die Inkompatibilitätsvorschrift des Abgeordnetengesetzes vom März 1991 zeigen.
11. Auch aus dem Umstand, daß Art. 22 1 LV - im Gegensatz zu den meisten Verfassungen der anderen Bundesländer - keine Ermächtigung zu näherer Regelung der Wählbarkeit durch den Landesgesetzgeber (“Das Nähere regelt das Wahlgesetz“) enthält, läßt sich nicht entnehmen, Art. 22 I 1 LV habe dem Landesgesetzgeber verbieten wollen, von der Ermächtigung des Art. 137 I GG Gebrauch zu machen.
Die entgegengesetzte Auffassung des Urteils verwechselt Ausgestaltungsermächtigungen mit Einschränkungsermächtigungen. Die in den meisten Landesverfassungen enthaltenen Ermächtigungen an den Landesgesetzgeber, “das Nähere“ zu regeln, erlauben gerade keine Einschränkung von Grundrechten (so ausdrücklich die vom Urteil nicht genannten Entscheidungen BVerfGE 12, 45 [53]; 28, 243 [259]; vgl. z.B. auch Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., 1995, Rn 306; Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl., 1995, Vorb. vor Art. 1 Rn 34). Die vom Urteil herangezogenen Entscheidungen (BVerfGE 15, 126 [138] und Sächsischer Verfassungsgerichtshof, LKV 1995, 399 [400]) sind insoweit nicht einschlägig, weil sie nicht die Beschränkung von Grundrechten betreffen, um die es im vorliegenden Fall geht.
Auch mit Art. 39 V der neuen Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 läßt sich nicht belegen, Ausgestaltungsvorbehalte könnten auch zu Grundrechtsbeschränkungen ermächtigen. Art. 39 V der neuen Berliner Verfassung besagt nichts Neues, sondern war wortgleich auch schon in Art. 26 V der bisherigen Berliner Verfassung enthalten. Er ermächtigt auch nicht zu “Beschränkungen des Wahlrechts und der Wählbarkeit“ (so aber das Urteil C II 2, c, bb). Auch in Berlin können Inkompatibilitätsvorschriften vielmehr nur auf Art. 137 I GG gestützt werden (Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, Kommentar, 1978, Art. 26 Rn 20; Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 2. Aufl., 1992, S. 132).
Eine landesverfassungsrechtliche Ermächtigung zur Beschränkung des Grundrechts der Wählbarkeit - im Gegensatz zur bloßen Ermächtigung zur näheren Regelung - besteht nur in denjenigen Ländern, in denen die Landesverfassung eine dem Art. 137 I GG entsprechende Einschränkungsnorm enthält wie in Mecklenburg-Vorpommern (Art. 71 III), Niedersachsen (Art. 61), Nordrhein-Westfalen (Art. 46 III) und Sachsen-Anhalt (Art. 91 II). In allen anderen Ländern kann der Landesgesetzgeber Inkompatibilitätsvorschriften nicht auf Landesverfassungsrecht gründen, weil landesverfassungsrechtliche Ausgestaltungsermächtigungen dazu nicht ausreichen. Grundlage ist und bleibt in all diesen Ländern der bundesgesetzliche Beschränkungsvorbehalt des Art. 137 I GG. Gäbe es ihn nicht, wären in allen diesen Ländern, also in drei Viertel aller Bundesländer, die Inkompatibilitätsvorschriften verfassungswidrig.
Der vergleichende Überblick über die Bestimmungen anderer Landesverfassungen bestätigt also, daß der Brandenburger Landesverfassungsgeber davon ausgehen konnte und mußte, daß Art. 137 I GG auch für die Beschränkung des Art. 22 1 LV eine ausreichende Grundlage darstellt. Zum Erlaß eines Ausgestaltungsvorbehalts, wie er in den meisten anderen Ländern besteht, bestand schon deshalb keine Veranlassung, weil ein solcher Ausgestaltungsvorbehalt keine Einschränkbarkeit des Grundrechts begründen kann. Sein Weglassen gibt deshalb auch keinen Hinweis darauf, dem Landesgesetzgeber sei das Gebrauchmachen von der Ermächtigung des Art. 137 I GG untersagt.
12. Das Urteil bezieht sich dem Tenor nach zwar nur auf einen Einzelfall der Inkompatibilität. Seine Begründung führt jedoch dazu, daß die gesamte Inkompatibilitätsvorschrift des § 12 BbgKWah1G verfassungswidrig ist. Wenn Art. 22 I 1 LV dem Landesgesetzgeber das Gebrauchmachen von der Ermächtigung des Art. 137 I GG verböte, wie das Urteil meint, gäbe es keine Möglichkeit mehr, die Verfassungswidrigkeit des gesamten § 12 BbgKWahlG zu vermeiden. Das gleiche Ergebnis folgt konsequenterweise auch für die Unvereinbarkeitsvorschrift des Abgeordnetengesetzes. Auch insoweit fehlt es nach der Auslegung des Gerichts an einer Ermächtigung, den Art. 22 I 1 LV einzuschränken und damit die Verfassungswidrigkeit des § 29 AbgG zu vermeiden.
Eingrenzungsversuche des Urteils hinsichtlich seiner Tragweite (C II 2 a) finden aus ihm selbst heraus keine logische Rechtfertigung. Ohne vollständigen Bruch mit der in diesem Urteil niedergelegten Begründung wird das Verfassungsgericht auch die übrigen landesrechtlichen Inkompatibilitätsvorschriften, die etwa im Rahmen weiterer abstrakter bzw. konkreter Normenkontrollverfahren oder in Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen Exekutivakte auf der Basis dieser Vorschriften (Stichwort: Nachrücker in Volksvertretungen) angegriffen werden können, nicht bestehen lassen können.
13. Wenn das Urteil davon ausgeht, Unvereinbarkeitsvorschriften zur Unterbindung von Interessenverquickungen und Verfilzungen seien auf kommunaler Ebene weniger wichtig als auf Landesebene, so teile ich diese Meinung nicht. Gerade im kleinräumigen kommunalen Bereich drohen besonders unerträgliche Zustände, wenn Kommunalbedienstete sich unbegrenzt in die kommunalen Vertretungen wählen lassen können. Angesichts der Attraktivität eines solchen Mandats gerade für Kommunalbedienstete ist zu erwarten, daß die “Verbeamtung“ der Volksvertretungen dann sprunghaft zunimmt. Wie aber soll eine zum großen Teil aus Verwaltungsangehörigen der Gemeinde bestehende Gemeindevertretung oder ein solcher Kreistag die Verwaltung noch kontrollieren? Das zeigt sich besonders bei Personalangelegenheiten. Angesichts der Zuständigkeit der Gemeindevertretung bzw. Kreisvertretung (§ 35 II Nr. 5 GO, § 29 II Nr. 5 LkrO) und ihres Hauptausschusses (§ 57 II GO) bzw. Kreisausschusses (§ 48 II LKrO) für die Entscheidung von Personalangelegenheiten der Gemeinde bzw. des Kreises wäre es unerträglich, wenn diese Gremien vom Personal selbst besetzt würden. Auch wenn jeweils direkt und persönlich Betroffene nach den kommunalrechtlichen Mitwirkungsverboten ausgeschlossen werden müssen (§ 28 GO, § 24 I 3 LKrO), so gibt es doch eine Fülle von indirekten Betroffenheiten, für die die kommunalrechtlichen Ausschlußbestimmungen nicht gelten. Damit drohte die bisher häufig überzogen karikierte staatspolitische Horrorvorstellung in brandenburgischen Gemeinden, Ämtern und Landkreisen Wirklichkeit zu werden, daß die öffentliche Verwaltung fest in ihrer eigenen Hand sei, weil sie auch die Volksvertretung beherrscht.
Solche Verquickungen müssen auch in der Verwaltung selbst zu unerträglichen Zuständen führen. Wie soll ein Bürgermeister oder ein Landrat sich als Verwaltungschef noch gegenüber seinen Bediensteten durchsetzen, wenn diese zugleich Mitglieder des Gemeinderats bzw. des Kreistags, etwa als Fraktionsvorsitzende, sind und in dieser Eigenschaft ihrerseits den Bürgermeister bzw. den Landrat zu kontrollieren haben? Diejenigen, die gleichzeitig Mitglieder der Gemeindevertretung sind, werden kraft dieser Stellung auch in der Verwaltung eine dominierende Position innehaben. Das wird voraussichtlich die Parteipolitisierung der gesamten Kommunalverwaltung fördern, also einer Entwicklung weiter Vorschub leisten, vor der schon jetzt vielfach und mit guten Gründen gewarnt wird.
Auch das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich die Bedeutung von Inkompatibilitätsvorschriften gerade auf kommunaler Ebene zur Absicherung der organisatorischen Gewaltenteilung gegen ihr Unterlaufen per Personalunionen (BVerfGE 38, 326 (338/339] betont: “Es läßt sich mit der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinen, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [183]). Gerade in Gemeinden ist die Gefahr gewisser Verflechtungen auf lokaler Ebene nicht von der Hand zu weisen. Dementsprechend haben die Länder durchgängig Unvereinbarkeitsregelungen für den kommunalen Bereich getroffen“ (BVerfGE 48, 83).
Das Urteil führt im übrigen auch nicht etwa zu mehr Rechten für “normale“ Bürger, sondern verstärkt die Einflußmöglichkeiten derjenigen, denen eine Beseitigung der Inkompatibilitätsvorschriften vor allem zugute kommt.
(Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim)
Ich schließe mich dem vorstehenden Sondervotum an.
(Prof. Dr. Beate Harms-Ziegler)

References: Art. 113
 Art. 22
 Art. 22
 Art. 22
 Art. 2
 § 42
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 Art. 100
 Art. 38
 Art. 28
 Art. 137
 § 28
 § 24
 § 12
 Art. 113
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 § 1
 § 12

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 Art. 3
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 Art. 39
 Art. 137
 § 12
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 Art. 137
 Art. 137
 § 12
 Art. 22
 Art. 22
 § 12
 § 2
 Art. 21
 Art. 137
 Art. 22
 Art. 22
 Art. 137
 Art. 22
 Art. 137

Art. 22

Art. 22

Art. 137

§ 121

Art. 22
 Art. 22
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
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 Art. 137
 Art. 137
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 Art. 137
 Art. 46
 Art. 46
 Art. 137
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 § 12
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 Art. 2
 Art. 29
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 Art. 22
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 Art. 22
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 Art. 22
 Art. 137
 § 28
 § 29
 § 33
 Art. 22
 Art. 137
 § 29
 Art. 21
 Art. 22
 Art. 22
 Art. 137
 Art. 1
 Art. 39
 Art. 39
 Art. 26
 Art. 137
 Art. 26
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 22
 Art. 137
 § 12
 Art. 22
 Art. 137
 § 12
 Art. 22
 § 29
 § 29
 § 24