Source: http://www.senat.fr/rap/l14-083-5/l14-083-5_mono.html
Timestamp: 2019-12-05 18:06:34+00:00

Document:
Rapport n° 83 (2014-2015) de M. Gérard ROCHE, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 5 novembre 2014
I. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT DES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE QUI SE POURSUIT EN 2013 ET 2014 À UN RYTHME RELATIVEMENT SOUTENU
A. LES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE EN 2013 : DES DÉFICITS EN RÉDUCTION GRÂCE À L'APPORT DE RECETTES NOUVELLES
1. Une baisse du déficit du régime général permise notamment par les hausses de cotisations du décret du 2 juillet 2012
2. Les nouvelles recettes perçues par le FSV ont plus que compensé la hausse de ses charges provoquée par la montée du chômage
B. LES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE EN 2014 : UN DÉFICIT QUI POURSUIT SON RECUL GRÂCE AUX HAUSSES DE COTISATIONS DE LA RÉFORME DES RETRAITES ET À LA QUASI-ABSENCE DE REVALORISATION DES PENSIONS
1. La diminution du déficit du régime général s'est poursuivie grâce aux hausses de cotisations et au décalage de la revalorisation des pensions prévus par la réforme des retraites de 2014
2. Le déficit du FSV s'est creusé de nouveau, en raison de la hausse du chômage
C. PREMIER BILAN DU DÉCRET DE 2012 ÉLARGISSANT LES POSSIBILITÉS DE DÉPART POUR CARRIÈRES LONGUES : 115 000 DÉPARTS AU 1ER JUILLET 2014 POUR UN COÛT DE 631 MILLIONS D'EUROS EN 2014
II. UNE RÉDUCTION DES DÉFICITS QUI MARQUE LE PAS EN 2015, LA NECESSITE D'ENVISAGER UN NOUVEAU RECUL DES BORNES D'ÂGE
A. LES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE EN 2015 : DES DÉFICITS QUI STAGNENT À UN NIVEAU PROCHE DE CELUI ATTEINT EN 2014
1. La réduction du déficit du régime général d'assurance vieillesse devrait marquer le pas en 2015
2. Le déficit du FSV se résorberait légèrement en dépit de l'impact direct du Pacte de responsabilité et de solidarité sur ses recettes
B. RAPPEL DES PRINCIPALES MESURES DE LA LOI DU 20 JANVIER 2014 ET PREMIER BILAN DE SON APPLICATION
1. Des mesures visant à améliorer la soutenabilité du système de retraite qui ne suffiront pas à garantir le retour à l'équilibre de la branche
a) Les mesures de hausses des recettes et de réduction des dépenses à court terme
(1) Des recettes nouvelles
(a) Les hausses de cotisations
(b) La fiscalisation de la majoration de pension
(2) Le décalage de six mois dans le temps de la revalorisation de la pension de base
b) L'allongement de la durée de cotisation à partir de 2020
c) L'impact financier des mesures de la réforme de 2014 visant à améliorer la soutenabilité de notre système de retraite
(1) Le passage de 200 à 150 heures Smic pour valider un trimestre de retraite
(2) L'élargissement de l'accès au dispositif de départs anticipés pour carrière longue déjà assoupli par la réforme des retraites de 2010 et par le décret du 2 juillet 2012
(3) La prise en compte de tous les trimestres de congé maternité
b) Le compte personnel de prévention de la pénibilité
(1) Un dispositif plutôt séduisant du point de vue intellectuel
(2) Des décrets d'application inspirés par la première mission de M. Michel de Virville
(3) Les inquiétudes sur le terrain et la nouvelle mission de M. Michel de Virville
c) L'impact des mesures de justice : un solde équilibré puis légèrement négatif aux horizons 2020, 2030 et 2040, selon le Gouvernement
3. Des mesures visant à améliorer la gouvernance et la lisibilité du système de retraite qui vont dans le bon sens
a) Le Comité de suivi des retraites a rendu son premier avis le 15 juillet 2014, fondé sur un rapport annuel du COR qui permettra aux pouvoirs publics de bénéficier d'une connaissance mieux actualisée de la situation du système de retraite
b) L'amélioration de l'information des usagers, une nécessité à laquelle pourra grandement contribuer la future Union des institutions et services de retraite
C. LES PERSPECTIVES PLURINANNUELLES DU SYSTÈME DE RETRAITE FRANÇAIS APRÈS LA RÉFORME DE 2014 : LA NÉCESSITÉ D'UNE POURSUITE DU RELEVEMENT DES BORNES D'AGE
1. A court terme, un retour à l'équilibre repoussé de 2016 à 2017 et qui ne concernera pas le FSV
2. Les perspectives de long terme du système français de retraites restent très préoccupantes en dépit des réformes de 2010 et de 2014 et rendent une nouvelle réforme fondée sur le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite indispensable
a) Les perspectives du système de retraite restent très préoccupantes
(a) Le niveau de la croissance, principale source d'incertitudes
(b) Le « papy-boom » et l'allongement de l'espérance de vie vont continuer à dégrader le ratio « cotisants / retraités ».
(c) La nécessité d'un nouveau relèvement des bornes d'âge
Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 novembre 2014
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2015,
(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Elisabeth Doineau, secrétaires ; MM. Michel Amiel, Claude Bérit-Débat, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, MM. Claude Dilain, Jérôme Durain, Jean-Yves Dusserre, Mme Anne Emery-Dumas, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mme Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mme Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mme Catherine Procaccia, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin.
2252, 2298, 2303 et T.A. 414
78 et 84 (2014-2015)
Les observations du rapporteur
pour la branche vieillesse
Après avoir atteint un niveau sans précédent de 15 milliards d'euros en 2010, le déficit de la branche vieillesse de la sécurité sociale (y compris FSV) a poursuivi sa réduction en 2013 et 2014 grâce aux effets de la réforme des retraites de 2010 et des hausses de recettes qui lui ont été affectées, puis à celles décidées depuis 2012.
Toutefois, en 2015, la diminution du déficit marquerait le pas et le retour à l'équilibre des régimes obligatoires de base serait repoussé d'un an en raison de prévisions de croissance revues à la baisse.
Plus préoccupant encore, le Gouvernement semble avoir renoncé au retour à l'équilibre de la banche dans son ensemble, puisque le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) demeure dans une situation de déficit structurel.
La loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a amélioré la soutenabilité financière de la branche vieillesse en poursuivant l'allongement de la durée de cotisation requise pour la retraite à taux plein.
Elle a souhaité permettre une meilleure prise en compte de la pénibilité du travail, à travers le « compte personnel de prévention de la pénibilité », dispositif qui suscite toutefois beaucoup d'inquiétudes et dont la simplification devra se poursuivre.
Néanmoins, elle apparaît encore nettement insuffisante pour garantir durablement l'avenir de notre système de retraite par répartition qui doit faire face au triple choc du « papy-boom », de l'allongement de l'espérance de vie et d'une crise économique exceptionnelle, dont l'effet sur la croissance potentielle de notre pays sera probablement durable.
C'est pourquoi votre rapporteur souhaite que le Sénat se prononce en faveur d'un relèvement progressif de l'âge légal de départ à la retraite au-delà du 1er janvier 2017, avec l'ambition d'atteindre 64 ans en 2024.
Cette année, la situation de la branche vieillesse de la sécurité sociale, et, plus largement, celle de notre système de retraite, ne sont pas au coeur de l'actualité.
Pourtant, la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a apporté une réponse très insuffisante au lancinant problème de la soutenabilité financière de notre modèle de retraite par répartition.
Confronté à la baisse du ratio actifs cotisants / retraités provoquée par le départ à la retraite des générations du baby-boom et, dans une moindre mesure, par l'allongement de l'espérance de vie, notre système de retraite a fait l'objet d'une première réforme en 1993 puis d'une deuxième, dix ans plus tard, en 2003. Malgré ces deux réformes, la branche vieillesse de la sécurité sociale est devenue déficitaire depuis 2005.
La crise économique qui a frappé notre pays à partir de 2008 a entraîné un creusement sans précédent du déficit de la branche vieillesse (y compris FSV), puisque celui-ci a atteint 15 milliards d'euros en 2010. Pour faire face à cette situation exceptionnelle, le Parlement a adopté la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites qui a relevé l'âge légal de départ à la retraite de 60 ans à 62 ans et l'âge du taux plein sans décote de 65 ans à 67 ans.
Sous l'effet de ces mesures, mais aussi de l'affectation année après année de recettes nouvelles dont le total atteindra 30 milliards d'euros en 2018, la branche vieillesse a vu son déficit se réduire, passant de 15 milliards d'euros en 2010 à 11,3 milliards d'euros en 2011 puis 10,2 milliards d'euros en 2012 et 6,5 milliards d'euros en 2013.
Prenant enfin - quoiqu'insuffisamment - conscience de la gravité de la situation, la nouvelle majorité issue des élections de 2012 a adopté la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites. Cette loi a eu un impact financier sur les comptes de la branche vieillesse dès 2014, notamment par le biais des hausses de cotisations et du décalage de six mois de la revalorisation des pensions. Le déficit de la branche vieillesse devrait ainsi poursuivre sa diminution et atteindre 5,4 milliards d'euros en 2014. Néanmoins, sa réduction marquerait le pas en 2015 puisque le présent projet de loi prévoit que le déficit de la branche vieillesse ne diminuerait que d'1 milliard d'euros l'an prochain et atteindrait 4,2 milliards d'euros.
Plus préoccupant, le retour à l'équilibre de la branche vieillesse semble désormais repoussé sine die.
Certes, le Gouvernement prévoit que le régime général serait en léger excédent en 2017 et que l'ensemble des régimes de base seraient à l'équilibre. Mais ces prévisions se fondent sur des hypothèses macroéconomiques que le Haut Conseil des finances publiques qualifie d'« optimistes » et le Gouvernement semble avoir totalement renoncé à juguler le déficit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qu'il évalue à 2,4 milliards d'euros en 2017, soit un niveau à peine inférieur à celui qui est annoncé pour 2015 !
A plus long terme, la soutenabilité de notre système de retraite par répartition, qui dépend étroitement de la croissance économique, n'est nullement garantie, compte tenu de la gravité de la crise que traverse notre pays et dont les effets sur la croissance potentielle de notre économie sont difficiles à évaluer.
Comment assurer cette soutenabilité dans le contexte particulièrement difficile que connaît notre pays aujourd'hui ?
S'attaquer au niveau de vie et au pouvoir d'achat des retraités serait une erreur, car ils ont déjà subi une absence de revalorisation de leurs pensions en 2014, exception faite des retraités les plus modestes qui bénéficieront d'une petite prime exceptionnelle de 40 euros en début d'année prochaine et des allocataires du minimum vieillesse, dont le niveau a été porté à 800 euros le 1er octobre dernier.
De nouvelles mesures de relèvement des bornes d'âge permettraient de résoudre une grande partie de nos difficultés. Leur effet très favorable sur les finances de la branche vieillesse, surtout à moyen et long terme, n'est plus à démontrer. Il paraît en outre légitime que l'allongement de l'espérance de vie, notamment en bonne santé, se répartisse à la fois entre une durée de vie active plus longue et un temps passé à la retraite plus long. Enfin, l'existence de dispositifs spécifiques permet de prendre en compte les carrières longues et la situation de nos compatriotes qui ont exercé un travail pénible.
En vertu de la réforme des retraites de 2010, l'âge légal est actuellement repoussé chaque année de 5 mois jusqu'au 1er janvier 2017, où il sera de 62 ans pour la génération née en 1955. Selon votre rapporteur, il serait souhaitable de poursuivre ce relèvement progressif au-delà de cette date en prévoyant que l'âge légal passerait à 62 ans et 5 mois en 2018, puis 62 ans et 10 mois en 2019, avec l'ambition de parvenir à 64 ans en 2024.
L'article 1er du projet de loi porte sur l'approbation des tableaux d'équilibre de l'exercice 2013.
Après s'être creusé dans des proportions très importantes de 2007 à 2010, le déficit de la branche vieillesse a enregistré un recul en 2011 puis en 2012. Cette réduction s'est poursuivie en 2013 à un rythme relativement soutenu.
En effet, le déficit de l'ensemble de la branche vieillesse et du FSV s'est élevé à 6,5 milliards d'euros en 2013, soit 3,7 milliards d'euros de moins qu'en 2012 et 4,8 milliards d'euros de moins qu'en 2011.
Figure n° 1 : Evolution des soldes de la branche vieillesse et du FSV de 2007 à 2014
En 2013, le déficit de la branche vieillesse du régime général s'est élevé à - 3,1 milliards d'euros, contre - 4,8 milliards d'euros en 2012. Cette réduction du déficit s'explique avant tout par l'affectation de recettes nouvelles à la branche.
Selon le rapport de septembre 2014 de la commission des comptes de la sécurité sociale, les recettes des cotisations sociales ont en effet augmenté de + 5,4 % en 2013, contre + 3,9 % en 2012, grâce à l'effet en année pleine de la hausse du taux de cotisation salarié et employeur de 0,2 point entrée en vigueur au 1er novembre 2012 dans le cadre du financement de l'assouplissement de la retraite anticipée pour carrière longue, prévu par le décret du 2 juillet 2012.
En outre, la suppression des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires à compter du 1er septembre 2012 a augmenté mécaniquement le montant des cotisations versées à la branche vieillesse de 1,6 milliard d'euros en 2013 (entraînant une diminution à due concurrence du montant des impôts et taxes affectés pour compenser ces exonérations).
La réduction du déficit de la Cnav s'explique également par les recettes nouvelles qui lui ont été affectées dans le cadre de la loi de finances rectificative (LFR) du 12 août 2012. La Cnav a notamment bénéficié de la hausse de 2 points du taux des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, qui a représenté en 2013 un surcroît de recettes de 1,5 milliard d'euros, ainsi que de celle du taux du forfait social de 8 % à 20 % qui lui a rapporté 1 milliard d'euros.
Dans le même temps, les dépenses de la Cnav ont augmenté de + 3,9 % en 2013, soit un rythme similaire celui de 2012, en dépit d'une moindre revalorisation des pensions.
Cette progression relativement forte des dépenses s'explique à la fois par le caractère non linéaire des effets du recul de l'âge légal de départ en retraite prévu par la réforme des retraites de 2010, qui a occasionné des flux de départs importants en 2013 (686 000 liquidations contre 569 000 en 2012, soit une hausse de + 20,5 %), ainsi que par une hausse de + 26,3 % des dépenses au titre des retraites anticipées pour carrières longues (elles ont atteint 1,5 milliard d'euros) suite à l'élargissement de ce dispositif par la loi de 2010 et, surtout, par le décret du 2 juillet 2012, dont l'effet s'est fait pleinement sentir pour la première fois en 2013.
Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, la loi de 2010 a toutefois permis de dégager une économie de 2,1 milliards d'euros en 2013 par rapport à un scénario tendanciel avant réforme.
Le Fonds de solidarité vieillesse est un établissement public de l'Etat à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la sécurité sociale et du ministère chargé du budget. Créé par la loi n°93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, il est chargé d'assurer au moyen des ressources fiscales qui lui sont affectées le refinancement des régimes d'assurance vieillesse pour la partie de leurs dépenses de retraites qui ont un caractère non contributif et relèvent de ce fait de la solidarité nationale.
Les principaux avantages de retraites refinancées par le FSV sont :
- les prestations du minimum vieillesse, pour 3,1 milliards d'euros en 2013 ;
- les majorations de pension pour enfants ou pour conjoint à charge, pour 4,6 milliards d'euros en 2013 ;
- les prises en charge de cotisations résultant de la validation gratuite de trimestres correspondant à des périodes non travaillées, pour un total de 12,5 milliards d'euros en 2013, dont 10,75 au titre du chômage ;
- la prise en charge d'une partie du minimum contributif, pour le régime général et les régimes alignés, pour 3,9 milliards d'euros en 2013.
La principale source ressource fiscale du FSV est la CSG, avec 10,6 milliards d'euros en 2013. Jusqu'en 2014, les 51 % restant provenaient de sources financières complémentaires telles qu'une dotation de la Cnaf à hauteur du montant des majorations pour enfants, des fractions de la taxe sur les salaires, du forfait social, le solde de la C3S et le produit de la C3S additionnelle, et des produits divers. A compter de 2015, la mise en place du Pacte de responsabilité et de solidarité apporte des modifications importantes à ce panier de recettes.
Alors que le déficit du FSV s'était creusé entre 2011 et 2012, passant de - 3,4 milliards d'euros à - 4,1 milliards d'euros, il s'est réduit en 2013 de près de 1,3 milliard d'euros pour atteindre - 2,9 milliards d'euros.
Cette réduction du déficit s'explique avant tout par la hausse des recettes affectées au FSV.
En 2013, le FSV a perçu 10,6 milliards d'euros de CSG. Ce montant a augmenté de 5,3 % par rapport à 2013 en raison de la hausse de la part de la CSG affectée au FSV. Une fraction de 0,036 point de CSG précédemment attribuée à la CNSA lui a en effet été transférée pour un montant de 0,4 milliard d'euros. Ce transfert avait pour finalité de restituer au FSV l'équivalent du rendement, en 2013, de la contribution additionnelle de solidarité et d'autonomie (Casa) nouvellement créée par la LFSS pour 2013 afin de financer la loi autonomie alors prévue pour 2014.
En 2013, la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et la C3S additionnelle ont apporté 2 milliards d'euros au FSV, une recette en hausse de + 49,8 % par rapport à 2012. Cette augmentation s'explique par la hausse des prélèvements sociaux sur les travailleurs indépendants décidée en LFSS pour 2013, qui a réduit le besoin de financement du RSI et a augmenté de 0,6 milliard d'euros le montant de C3S affecté au FSV.
Mais le principal facteur de croissance des produits nets a été le forfait social. Le passage de 8 % à 20 % du taux de cette contribution, décidé en loi de finances rectificative pour 2012 a représenté un surcroît de recettes de 0,8 milliard d'euros. Enfin, la taxe sur les salaires a elle aussi fait preuve de dynamisme.
L'affectation de ces nouvelles recettes a plus que compensé la hausse des prises en charge de cotisations au titre du chômage, qui a augmenté de + 7,4 % en raison de la situation difficile de l'économie française pour représenter 10,749 milliards d'euros. Ce dynamisme s'explique à la fois par une augmentation des effectifs de chômeurs de + 5,5 % et par une hausse de + 2,3 % de la cotisation forfaitaire.
Les prises en charge de prestations au titre du minimum vieillesse, structurellement peu dynamiques en raison de la baisse tendancielle des effectifs des bénéficiaires due à la hausse du niveau des pensions contributives, ont stagné à 3,1 milliards d'euros.
L'article 5 du projet de loi rectifie les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale, du régime général de la sécurité sociale ainsi que du FSV pour l'année 2014.
Le déficit de l'ensemble de la branche vieillesse et du FSV s'est élevé à 5,4 milliards d'euros en 2014, soit 1,1 milliard d'euros de moins qu'en 2013 et 4,8 milliards d'euros de moins qu'en 2012.
En 2014, le déficit de la branche vieillesse du régime général a diminué, atteignant - 1,6 milliard d'euros contre - 3,6 milliards d'euros en 2013. Cette réduction du déficit s'explique avant tout par les premiers effets de la réforme des retraites de 2014.
En effet, la progression des recettes de la Cnav s'est poursuivie en 2014, notamment grâce aux hausses de cotisations prévues par le décret du 2 juillet 2012 (+ 0,1 point) et par le décret du 27 décembre 2013 (+ 0,3 point), qui devraient respectivement apporter 0,5 et 1,5 milliard d'euros de recettes nouvelles. En outre, les recettes des contributions, impôts et taxes affectés devraient croître de + 2,5 %.
En 2014, le rythme de progression des dépenses a connu un net ralentissement avec + 1,9 % de croissance seulement, notamment en raison d'une plus faible revalorisation des pensions qu'en 2013. Cette faible revalorisation s'explique :
- par le décalage de six mois (1er octobre au lieu du 1er avril) de la date de revalorisation annuelle des pensions de retraite, décidé par la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites. Ce décalage de six mois aurait permis de réaliser 500 millions d'euros d'économies en 2014 ;
- par la faiblesse de l'inflation prévue pour 2014, qui a conduit à un gel de fait des pensions, hors un certain nombre de prestations telles que le minimum vieillesse.
En outre, le caractère irrégulier des flux de départs en retraite provoqué par le recul de l'âge légal de départ à la retraite décidé par la réforme de 2010 a entraîné un report des départs plus important qu'en 2013 (659 000 liquidations de pension prévues en 2014, soit une diminution de - 3,9 % par rapport à 2013). Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, la loi de 2010 permettrait de dégager une économie de 3,3 milliards d'euros en 2014 par rapport à un scénario tendanciel avant réforme.
Ces réductions de dépenses sont venues compenser la hausse des dépenses de retraite anticipée qui ont généré 2 milliards d'euros de dépenses en 2014 (dont 1,5 milliard d'euros au titre des assouplissements de ce dispositif depuis 2010, qui ont permis le départ de 107 000 assurés).
En 2014, le déficit du FSV s'est de nouveau creusé de 800 millions d'euros pour atteindre - 3,7 milliards d'euros.
Les prises en charge de cotisations au titre des périodes de chômage ont augmenté de + 5,5 %. L'augmentation du nombre de chômeurs pris en compte (+ 2 % par rapport à 2013, soit 73 000 chômeurs supplémentaires) et la hausse de la cotisation forfaitaire de + 3,5 % ont porté la dépense à 11,3 milliards d'euros en 2014.
La recette de CSG a été de 10,959 milliards d'euros, en hausse de + 3,6 % par rapport à 2013.
Le montant du forfait social serait de seulement 936 millions d'euros. Le transfert d'une fraction de cet impôt à la Cnav, décidé dans la LFSS 2014, est du reste la principale raison de la très faible progression des recettes du FSV.
Les recettes de taxe sur les salaires seraient de 2,544 milliards d'euros et viendraient représenter 19 % des recettes du FSV contre 16,1 % en 2013. Les recettes de C3S seraient de 1,239 milliard d'euros et celles de C3S additionnelle de 1,023 milliard d'euros.
Notons enfin que la loi de 2014 a confié au FSV dès 2014 une nouvelle prise en charge de cotisations relatives aux périodes d'apprentissage, pour un coût évalué à 18 millions d'euros.
Figure n° 2 : Nombre de départs en retraite anticipée pour carrière longue selon la législation entre 2008 et 2020
Le décret n° 2012-247 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse a permis à plusieurs dizaines de milliers d'assurés d'avancer la date de leur départ à la retraite en assouplissant les conditions pour un départ anticipé à 60 ans :
- la durée d'assurance cotisée requise est maintenant celle du taux plein, alors qu'elle était auparavant majorée de deux ans ;
- le dispositif est ouvert aux personnes qui ont commencé à travailler avant 20 ans, contre 18 ans auparavant ;
- les aléas de carrière sont mieux pris en considération car le nouveau dispositif ajoute aux quatre trimestres de service national et quatre trimestres de maladie, maternité, accidents du travail précédemment retenus deux trimestres de périodes de chômage indemnisé et deux trimestres supplémentaires liés à la maternité.
Au 1er juillet 2014, le ministère des affaires sociales estimait que 115 000 personnes avaient pu bénéficier d'un départ anticipé à la retraite grâce à ce décret depuis le 1er novembre 2012, date de son entrée en vigueur.
Les départs anticipés ont notamment concerne' le secteur de l'industrie manufacturière (30 % des bénéficiaires), celui de la construction (11 % des bénéficiaires) et celui du commerce (15 % des bénéficiaires), secteurs comptant traditionnellement de nombreux emplois non ou peu qualifiés. Le décret a également bénéficie' aux femmes, qui représentaient un tiers de ses bénéficiaires en 2013.
Le surplus pour la seule Cnav de dépenses liées au décret du 2 juillet 2012 a été de 25 millions d'euros en 2012, 355 millions d'euros en 2013 et serait de 631 millions d'euros en 2014. Il atteindrait 838 millions d'euros en 2015 puis 1,017 milliard d'euros en 2016 et 1,277 milliard d'euros en 2017.
Selon les tableaux d'équilibre qui figurent aux articles 24 et 26 du PLFSS, le déficit de l'ensemble des régimes de base de la branche vieillesse et du FSV atteindrait - 4,2 milliards d'euros en 2015, soit seulement 1,2 milliard d'euros de moins qu'en 2014.
Selon le tableau d'équilibre qui figure à l'article 25 du PLFSS, le déficit de la branche vieillesse du régime général atteindrait - 1,5 milliard d'euros en 2015, soit une baisse très limitée de 100 millions d'euros seulement par rapport à 2014.
Les recettes s'élèveraient à 119,4 milliards d'euros, soit une augmentation de + 3,7 % par rapport à 2014. Si les recettes de cotisations sociales augmenteraient de + 2,7 % - grâce notamment à la hausse de 0,1 % de cotisations patronales et de 0,1 % de cotisations salariales prévues par le décret de 2012 et la réforme de 2014 - les contributions, impôts et taxes affectés à la Cnav augmenteraient quant à eux de + 21,9 % pour compenser l'intégration financière du RSI prévu par la LFRSS d'août 2014, qui contraindra la Cnav à lui verser chaque année un transfert d'équilibrage de 1,5 milliard d'euros.
Les dépenses, autorisées par l'article 57 du projet de loi, représenteraient 120,9 milliards d'euros, soit une hausse de + 3,6 % par rapport à 2014.
Tout comme en 2014, la réforme des retraites de 2010 entraînerait un report des départs plus importants qu'en 2013 (616 000 liquidations de pension prévues en 2015, soit une baisse de - 6,4 % par rapport à 2013). Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, cette réforme permettrait de dégager une économie de 4 milliards d'euros en 2015 par rapport à un scénario tendanciel avant réforme.
Le décalage de six mois de la date de la revalorisation annuelle des pensions décidé par la loi du 20 janvier 2014 permettrait de réaliser 600 millions d'euros d'économies. La faiblesse de l'inflation entraînerait en outre une faible revalorisation.
Afin d'éviter de trop pénaliser les titulaires de « petites pensions », à savoir les retraités qui perçoivent une pension totale inférieure à 1 200 euros, le Gouvernement a décidé d'instituer par décret une prime annuelle exceptionnelle de 40 euros en 2015 pour soutenir leur pouvoir d'achat et compenser l'absence de revalorisation de leur pension en 2014. Cette prime sera financée par le FSV.
Enfin, les dépenses de retraite anticipée augmenteraient pour atteindre 2,4 milliards d'euros (dont 1,9 milliard d'euros résultant des différents assouplissements de ce dispositif depuis 2010, qui devraient permettre le départ de 130 000 assurés).
Selon le tableau d'équilibre qui figure à l'article 26 du PLFSS, le déficit du FSV atteindrait - 2,9 milliards d'euros en 2015, soit 800 millions d'euros de moins qu'en 2014.
Les recettes s'élèveraient à 16,6 milliards d'euros, soit une baisse de - 1,6 % par rapport à 2014.
La recette de CSG est estimée à 10,651 milliards d'euros en 2015, soit une baisse de - 2,8 % par rapport à 2014.
Le forfait social, qui sera désormais consacré intégralement à la section 1 de fonctionnement courant du FSV, est évalué à 941 millions d'euros en 2015, en hausse de + 0,5 % par rapport à 2014.
L'article 21 du PLFSS, relatif à la compensation des mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité, prévoit de faire bénéficier le FSV du produit de la fiscalisation des majorations de pensions pour enfants. Cet apport de recettes supplémentaires, qui s'élèverait à 1,2 milliard d'euros en 2015, s'opérera au moyen d'un relèvement de la fraction de taxe sur les salaires attribuée au FSV de 19 à 28,5 % (ce taux avait déjà été relevé de 16,1 % à 19 % par l'article 15 de la LFSS pour 2014). Au total, le FSV percevrait 3,915 milliards d'euros de taxe sur les salaires en 2015.
En ce qui concerne la C3S, le FSV recevait le solde de son produit disponible après affectation des sommes dues à la MSA et au RSI. Il percevait en outre l'intégralité de la C3S additionnelle. Le Pacte de responsabilité et de solidarité ayant prévu la disparition progressive de ces deux contributions, l'article 21 du PLFSS prévoit que le FSV sera attributaire de 14 % de leur rendement au cours de la phase de transition pendant laquelle leur assiette sera réduite. De la sorte, la recette de C3S et de C3S additionnelle dans son nouveau périmètre serait de 933 millions d'euros en 2015. Le FSV bénéficiera d'une compensation de sa perte de recettes de 140 millions d'euros.
Les dépenses, autorisées par l'article 64 du projet de loi, représenteraient quant à elles 19,6 milliards d'euros, soit une forte baisse de - 4,9 % par rapport à 2014.
Cette diminution serait principalement due à la baisse prévisionnelle des dépenses liée à la révision des modes de calcul du montant de la prise en charge des cotisations vieillesse des chômeurs. Ce transfert à la Cnav était en effet préalablement calibré sur la base d'une durée hebdomadaire de 39 heures et non de 35 heures, soit 2 028 heures par an contre 1 820 désormais. La cotisation forfaitaire baisserait ainsi de - 8,3 %, diminuant de 800 millions d'euros le montant des cotisations prises en charge au titre du chômage qui atteindrait 10,5 milliards d'euros malgré la hausse prévue de + 0,7 % des effectifs de chômeurs.
L'article 5 du projet de loi prévoit de confier au FSV la prise en charge de la prime annuelle exceptionnelle de 40 euros pour les retraités dont la retraite est inférieure à 1 200 euros, ce qui représentera une charge de 240 millions d'euros.
La revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse au 1er octobre 2014 permettant au plafond d'atteindre 800 euros par mois pour une personne seule (soit 9 600 euros par an) et 1 242 euros pour un couple (soit 14 904 euros par an) impliquerait un coût pour le FSV en 2015 limité à 51 millions d'euros.
Notons enfin que la loi de 2014 a confié au FSV en 2015 une nouvelle prise en charge de cotisations relatives aux périodes de stages de formation professionnelle mentionnées à l'article L. 6342-3 du code du travail.
La loi du 20 janvier 2014 a prévu des mesures de court terme, dont les effets se sont fait sentir, tant en recettes qu'en dépenses, dès 2014 et des mesures de moyen et long termes - via la hausse de la durée de cotisation -, dont les effets ne seront perceptibles qu'à compter de 2020.
Pour réduire rapidement le déficit de la branche vieillesse, la loi de réforme des retraites de 2014 et les lois financières pour 2014 ont mis à contribution les actifs, les employeurs et les retraités.
Après les hausses de cotisations prévues par le décret du 2 juillet 2012 pour financer l'élargissement du dispositif de départs à la retraite anticipés pour carrière longue, le décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 a également prévu des hausses de cotisations vieillesse à partir du 1er janvier 2014 pour un total de 0,3 point pour les salariés et de 0,3 point pour les employeurs sur la période 2014-2017.
En 2014, la cotisation salariale vieillesse a ainsi augmenté de 0,2 point (0,05 point dans le cadre du décret de 2012 et 0,15 point dans le cadre du décret de 2013) et la cotisation employeur a augmenté de 0,2 point également (là encore, 0,05 point dans le cadre du décret de 2012 et 0,15 point dans le cadre du décret de 2013).
Dans la fonction publique, la hausse de cotisation a été de 0,06 point en 2014 et sera de 0,08 point chaque année entre 2015 et 2017.
Selon la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de juin 2014, ces hausses de taux ont rapporté 2 milliards d'euros supplémentaires à la branche vieillesse en 2014.
Figure n° 3 : Les hausses de cotisations vieillesse prévues par le décret de 2012 et par la loi de 2014
Les retraités, hommes ou femmes, qui ont élevé au moins trois enfants bénéficient d'une pension majorée de 10 %.
Jusqu'en 2014, cette majoration était exonérée de l'impôt sur le revenu. La loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a décidé de la soumettre pour la première fois à l'impôt sur le revenu.
En 2014, cette mesure a rapporté 1,2 milliard d'euros à l'Etat.
A compter de 2015, son produit sera affecté au FSV, via une hausse du taux de la taxe sur les salaires.
Conformément aux dispositions de l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, les pensions de retraite servies par les régimes de retraite de base sont revalorisées chaque année pour tenir compte de l'inflation et préserver le pouvoir d'achat des retraités.
Cette revalorisation est calculée en fonction de l'évolution prévisionnelle en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac, prévue, pour l'année considérée, dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Un ajustement intervient l'année suivant une revalorisation si l'inflation prévue ex ante, sur laquelle est fondée la revalorisation, diffère de l'inflation constatée ex post : le coefficient de revalorisation est alors minoré ou majoré pour tenir compte de cette différence.
Alors que cette revalorisation intervenait jusqu'en 2013 au 1er avril de chaque année, la loi du 20 janvier 2014 a décalé la date de revalorisation au 1er octobre, soit un décalage de six mois. Cette mesure a représenté 500 millions d'euros d'économies en 2014 et pourrait en représenter 600 millions d'euros en 2015.
Il convient toutefois de noter que certaines pensions restent revalorisées au 1er avril. Il s'agit :
- des pensions d'invalidité, en vertu de l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale ;
- de l'allocation supplémentaire d'invalidité, en vertu de l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale ;
- des rentes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, en vertu de l'article L. 434-16 du code de la sécurité sociale ;
- de l'allocation de solidarité aux personnes âgées-Aspa (ou des anciennes prestations constitutives du minimum vieillesse qui continuent d'être versées), en vertu de l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale. L'Aspa a d'ailleurs été revalorisée à deux reprises en 2014, à la fois le 1er avril et le 1er octobre où elle a atteint 800 euros pour une personne seule et 1 242 euros pour un couple.
Afin de faire face à l'allongement continu de l'espérance de vie, la loi n° 2010-1330 de réforme des retraites puis la loi n° 2011-1906 de financement de la sécurité sociale pour 2012 ont modifié les bornes d'âge de la retraite pour l'ensemble des régimes de retraite :
- l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite est porté progressivement de 60 ans en 2010 à 62 ans au 1er janvier 2017, en vertu de l'article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale. Il est actuellement de 61 ans et 2 mois ;
Figure n° 4 : Age légal de départ à la retraite
A partir du 1er juillet 1951
Source : Article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale
- l'âge d'obtention d'une retraite à taux plein (50 %), supérieur de cinq ans à l'âge légal, est relevé progressivement de 65 ans à 67 ans, en vertu de l'article L. 351-8 du code de la sécurité sociale.
Figure n° 5 : Age d'obtention d'une retraite à taux plein
Source : Article L. 351-8 du code de la sécurité sociale
Ces deux mesures ne permettant pas à la branche vieillesse d'atteindre l'équilibre, notamment entre 2020 et 2035, l'article 2 de la loi du 20 janvier 2014 a décidé d'actionner un troisième paramètre et de faire évoluer progressivement la durée d'assurance requise pour l'obtention d'une pension de retraite à taux plein1(*). Cette durée a été relevée pour les assurés nés entre 1958 et 1973 au rythme d'un trimestre tous les trois ans. Elle passera ainsi de 166 trimestres à 172 trimestres entre 2019 et 2035, en vertu de l'article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale.
Figure n° 6 : Durée d'assurance requise pour le taux plein
pour le taux plein en trimestres
pour le taux plein en annuités
de la liquidation de la pension (à 62 ans)
2020, 2021 et 2022
2023, 2024 et 2025
2026, 2027 et 2028
2029, 2030 et 2031
2032, 2033 et 2034
Source : article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale
Comme le montre le tableau ci-dessous, l'impact financier total de l'ensemble des mesures prévues par la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites atteindrait 3,2 milliards d'euros en 2014 (dont 2,7 milliards d'euros en recettes et 500 millions d'euros en économies) et 8 milliards d'euros en 2020 (dont 5,9 milliards en recettes et 2,1 milliards d'euros en économies). L'impact de l'allongement de la durée d'assurance sur les finances de la branche vieillesse ne se fera sentir quant à lui qu'au-delà de 2020. Même si ces mesures contribueront à réduire son déficit, votre rapporteur est convaincu qu'elles ne suffiront pas à garantir un équilibre durable de la branche vieillesse, avant comme après 2020.
Figure n° 7 : Impact des mesures de financement prévues par la réforme sur l'ensemble des régimes de retraite
(en milliards d'euros constants 2011)
Hausses de recettes ou baisses de dépenses
Report de six mois de la revalorisation des pensions
Fiscalisation des majorations de pensions (PLF 2014)
Hausse des cotisations salariales de 0,15 point en 2014 et de 0,05 point de 2015 à 2017
Hausse des cotisations employeurs de 0,15 point en 2014 et de 0,05 point de 2015 à 2017
Economies de gestion des caisses
La loi de 2014 entendait rendre le système de retraite plus juste en adoptant une série de mesures en faveur des personnes qui ont connu des parcours professionnels morcelés, marqués par la précarité ou bien encore par la pénibilité du travail.
La plupart des décrets d'application de ces mesures ont été publiés, notamment le décret portant sur le passage de 200 à 150 heures Smic pour valider un trimestre de retraite, celui élargissant de nouveau l'accès au dispositif de départs anticipés pour carrière longue et celui sur la prise en compte de tous les trimestres de maternité, que votre rapporteur souhaite plus particulièrement évoquer.
Alors qu'avant la réforme, il était nécessaire d'avoir cotisé sur un salaire égal à 200 fois le Smic horaire pour valider un trimestre d'assurance vieillesse, le décret n° 2014-349 du 19 mars 2014 relatif à la validation des périodes d'assurance vieillesse au titre du versement des cotisations, pris en application de la loi, a ramené ce minimum à 150 fois le Smic horaire, ce qui devrait permettre aux assurés percevant de faibles rémunérations ou à faible quotité de travail (temps partiel, CDD, interim) d'acquérir davantage de trimestres.
Cette mesure devrait profiter principalement aux jeunes (selon le ministère des affaires sociales, 15 % des jeunes actifs nés après 1982 gagneraient 5 trimestres d'assurance vieillesse en fin de carrière grâce à elle), aux femmes et aux conjoints de travailleurs indépendants (qui sont plus de 100 000).
Inversement, la loi a instauré un plafond mensuel de cotisation fixé par le décret à 1,5 fois le Smic et qui vise à empêcher qu'un assuré percevant des revenus élevés puisse valider quatre trimestres en seulement quelques mois d'activité.
De plus, par dérogation au principe d'acquisition des trimestres au titre de l'année civile au cours de laquelle ces périodes d'assurance ont été acquises, lorsque moins de quatre trimestres sont validés sur une année, les cotisations non utilisées pour la validation d'un trimestre pourront être reportées sur l'année suivante ou sur la précédente, si ces années comptent également moins de quatre trimestres validés. Ce report n'est possible qu'entre deux années successives.
En vertu du décret n° 2014-350 du 19 mars 2014 relatif à la retraite anticipée au titre des « carrières longues », seront réputés cotisés pour le bénéfice de la retraite anticipée pour carrière longue deux trimestres supplémentaires au titre du chômage indemnisé, deux trimestres au titre des périodes d'invalidité, tous les trimestres de majoration de durée d'assurance attribués au titre du compte personnel de prévention de la pénibilité et tous les trimestres de congé maternité.
Le décret n° 2014-566 du 30 mai 2014 relatif à la prise en compte des périodes de perception des indemnités journalières d'assurance maternité pour la détermination des périodes d'assurance vieillesse prévoit que tous les trimestres de congé maternité ou de congé d'adoption (soit 90 jours d'indemnités journalières) permettront de valider un trimestre d'assurance vieillesse, alors que les femmes qui prenaient un congé de maternité de six mois et plus à partir de leur troisième enfant ou en cas de naissance multiple ne bénéficiaient que d'un seul trimestre. Le premier trimestre restera acquis même si le conge' maternité' ou d'adoption a duré' moins de 90 jours.
Les salariés qui exercent un métier pénible sont susceptibles de parvenir à l'âge de la retraite dans des conditions physiques dégradées et de subir une réduction notable de leur espérance de vie par rapport aux autres catégories socioprofessionnelles.
Alors que la réforme des retraites de 2010 avait envisagé la pénibilité uniquement sous l'angle de l'usure physique médicalement constatée et n'avait bénéficié qu'à un faible nombre de personnes (environ 2 000 par an), la loi du 20 janvier 2014 a créé un dispositif original, le « compte personnel de prévention de la pénibilité », qui vise à la fois à prévenir et réduire les situations de travail pénible et à prévoir des mécanismes de compensation.
Ce dispositif est ouvert aux salariés des employeurs de droit privé2(*), ainsi qu'au personnel des personnes publiques employé dans des conditions de droit privé qui sont exposés au-delà d'un certain seuil à un ou plusieurs facteurs de pénibilité, après prise en compte des mesures de protection individuelle (casques de protection auditive, appareils de protection respiratoire) ou collective (isolation sonore, engins de levage mécanique) dont ils peuvent bénéficier. Les différents facteurs de pénibilité concernés sont ceux qui figurent à l'article D. 4121-5 du code du travail et qui sont le fruit de la négociation collective entre les partenaires sociaux en 2008.
Les dix facteurs de pénibilité de l'article D. 4121-5 du code du travail
a) Les manutentions manuelles de charges
b) Les postures pénibles (positions forcées des articulations)
d) Le bruit
a) Le travail de nuit
c) Le travail répétitif (répétition d'un même geste, à une cadence contrainte, imposée ou non par le déplacement automatique d'une pièce ou par la rémunération à la pièce, avec un temps de cycle défini)
Les salariés qui dépassent les seuils de pénibilité fixés par décret pour l'un ou plusieurs des facteurs listés ci-dessus accumulent des points sur leur « compte pénibilité », géré par la Cnav et les Carsat. Ils pourront choisir d'utiliser ces points pour financer :
- tout ou partie des frais d'une action de formation professionnelle continue en vue d'accéder à un emploi non exposé ou moins exposé à des facteurs de pénibilité. Un point ouvrira droit à 25 heures de formation, à laquelle les 20 premiers points acquis devront être consacrés ;
- leur complément de rémunération et le versement des cotisations et contributions sociales légales et conventionnelles équivalent à un temps plein s'ils décident de travailler à temps partiel. 10 points permettront de compenser trois mois de travail à mi-temps ;
- à partir de 55 ans, le rachat de trimestres de majoration de leur durée d'assurance vieillesse (8 trimestres, soit 2 ans, au maximum) et un départ à la retraite avant l'âge légal d'ouverture des droits. 10 points permettront de racheter un trimestre.
Les dépenses que va occasionner ce dispositif seront prises en charge par un fonds, financé par des cotisations des employeurs comprenant :
- une cotisation de base égale à 0,01 % des rémunérations des salariés qui entrent dans le champ d'application du « compte pénibilité » et qui s'appliquera uniquement à partir de 2017 ;
- en cas d'exposition d'au moins un salarié à la pénibilité, à une cotisation additionnelle égale à 0,1 % des rémunérations des salariés exposés à un travail pénible pour les années 2015 et 2016 puis 0,2 % à partir de 2017. Cette cotisation est doublée pour les salariés exposés à plusieurs facteurs de pénibilité (soit respectivement 0,2 % et 0,4 %).
L'employeur devra consigner pour chaque travailleur dans une fiche de prévention des expositions communiquée au service de santé au travail les conditions de pénibilité résultant des facteurs auxquels le travailleur est exposé, la période au cours de laquelle cette exposition est survenue ainsi que les mesures de prévention qu'il a mises en oeuvre pour faire disparaître ou réduire l'exposition à ces facteurs durant cette période.
Les décrets précisant les modalités de mise en oeuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité par les entreprises et ses modalités de gestion par la Cnav ont été publiés au Journal officiel du 10 octobre dernier. Ils s'inspirent directement des recommandations formulées par M. Michel de Virville, conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes, ancien directeur des ressources humaines de Renault, que le Gouvernement avait chargé d'une mission de concertation avec les partenaires sociaux et que votre rapporteur a auditionné dans le cadre de la préparation du présent projet de loi.
Quatre facteurs de pénibilité seront pris en compte dès le 1er janvier 2015 : le travail de nuit, le travail en équipes successives alternantes, le travail répétitif et le risque hyperbare.
Suite à une décision du Premier ministre, les six autres facteurs de pénibilité, plus difficiles à appliquer, ne seront pris en compte qu'au 1er janvier 2016.
En vertu du décret n° 2014-1159 du 9 octobre 2014, chacun des dix facteurs de pénibilité s'est vu affecter un ou plusieurs seuils d'exposition qui portent à la fois sur une intensité et sur une durée minimale. Ces seuils ont été ainsi déterminés :
- pour les contraintes physiques marquées
- pour l'environnement physique agressif
- pour certains rythmes de travail
Afin de simplifier au maximum les démarches des entreprises, le décret n° 2014-1156 du 9 octobre 2014 prévoit que l'évaluation du caractère pénible du travail du salarié par l'employeur sera :
- appréciée une seule fois par an. L'exposition individuelle du salarié sera estimée en moyenne sur l'année au regard des conditions de travail habituelles caractérisant le poste qu'il occupe ;
- déclarée via le logiciel de paie. L'employeur déclarera les facteurs de pénibilité auxquels ont été exposés chacun de ses salariés dans le cadre de la déclaration annuelle des données sociales (DADS), en conformité avec les informations consignées dans la fiche de prévention des expositions.
Le compte personnel de prévention de la pénibilité suscite sur le terrain une inquiétude considérable, notamment chez les artisans et chez les patrons de TPE et de PME.
De fait, ce dispositif ambitieux sera mis en place dans un contexte économique très difficile pour nos entreprises, qui ont déjà le sentiment que l'empilement des normes nuit à leur compétitivité en engendrant un « coût administratif » qu'elles peinent de plus en plus à supporter.
Prenant conscience de ces craintes, le Gouvernement a chargé M. de Virville d'une nouvelle mission qui consistera à encourager les branches professionnelles à mettre en place des référentiels permettant d'identifier le caractère pénible ou non des tâches effectuées par leurs salariés et, plus largement, à accompagner la mise en oeuvre des quatre premiers facteurs de pénibilité et à préparer celle des six autres facteurs.
M. de Virville devra livrer un point d'étape à l'été 2015 qui permettra d'apporter, en concertation avec les partenaires sociaux, les adaptations éventuellement nécessaires concernant les seuils, leur mesure et le bon fonctionnement de l'ensemble des paramètres du « compte pénibilité ». Cette deuxième mission devrait être de nature à apaiser un certain nombre de tensions.
Par ailleurs la Cnav, comme l'a précisé son directeur devant votre commission, affectera dès 2015 172 postes à la gestion du « compte pénibilité » des salariés et a d'ores et déjà mis en place un numéro vert (le 3682) et un site Internet ( www.preventionpenibilite.fr) pour améliorer l'information des employeurs comme des salariés.
Enfin, le Président de la République, lors de son intervention télévisée du 6 novembre 2014, a annoncé qu'un parlementaire et un chef d'entreprise seraient chargés d'une mission visant à « simplifier au maximum » l'application de ce dispositif.
Votre rapporteur considère que, si d'ici le 1er janvier 2016, date prévue pour l'entrée en vigueur des six autres facteurs de pénibilité, les inquiétudes des employeurs demeuraient toujours aussi vives, le Parlement devrait prendre en compte leurs revendications et remettre ce dispositif sur le métier.
Selon l'étude d'impact du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, le solde financier de l'ensemble des mesures de justice prévu par la loi du 20 janvier 2014 devrait être équilibré puis légèrement négatif aux horizons 2020, 2030 et 2040. Relevons toutefois qu'en plus de provoquer un creusement, certes limité, du déficit, ces mesures seront notamment financées par de nouvelles hausses des cotisations versées par les employeurs et alourdiront le coût du travail. Ce type de hausses de cotisations devra donc être évité au maximum à l'avenir.
Figure n° 8 : Impact financier des mesures d'équité prévues par la loi du 20 janvier 2014
Coût total des mesures d'équité avant prise en compte de la cotisation à la charge des entreprises (pénibilité) et autofinancement des mesures d'agricoles, dont :
Mesures de prise en compte de la pénibilité
Mesures en faveur des jeunes, des femmes, des carrières heurtées et des petites pensions
Mesures en faveur des retraites agricoles
Total des mesures d'équité après prise en compte de la cotisation à la charge des entreprises (pénibilité) et autofinancement des mesures d'agricoles, dont :
Cotisation à la charge des entreprises exposant à la pénibilité
Autofinancement des mesures en faveur des retraites agricoles
Source : Etude d'impact du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites
Outre les mesures visant à améliorer la soutenabilité financière du système de retraite et à le rendre plus juste, la loi du 20 janvier 2014 entendait également renforcer son pilotage et faire progresser l'information des assurés.
L'article 4 de la loi de 2014 a mis en place un « Comité de suivi des retraites » composé de cinq personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement, qui vient s'insérer dans un dispositif de pilotage du système de retraite rénové.
Désormais, le Conseil d'orientation des retraites (COR) produit tous les ans avant le 15 juin un rapport annuel dressant un Etat des lieux du système sur la base d'une série d'indicateurs, déterminés par le décret n° 2014-654 du 20 juin 2014. Il doit notamment étudier le montant des retraites, le niveau de vie des retraités, l'équité entre les assurés ou bien encore la pérennité financière du système.
Le Comité de suivi des retraites, sur la base du rapport du COR, est chargé de rendre un avis public annuel avant le 15 juillet. S'il estime que le système s'éloigne de façon significative de ses objectifs, il peut formuler des recommandations portant notamment sur l'évolution de la durée d'assurance requise pour le bénéfice d'une pension à taux plein et le niveau des taux de cotisation. Ces mesures ne peuvent avoir pour conséquence de dépasser un certain niveau de cotisation ou de faire baisser le taux de remplacement en deçà de limites fixées par décret. Lorsque le Comité a fait des recommandations, le Gouvernement présente au Parlement, après consultation des partenaires sociaux, les mesures qu'il juge nécessaires pour corriger la situation.
Ce Comité, présidé par Mme Yannick Moreau, nommée, à l'instar des autres membres du comité le 27 juin 2014, a rendu son premier avis le 15 juillet 2014 en se fondant sur le rapport « Evolutions et perspectives des retraites en France » du COR publié en juin.
Le Comité n'a émis aucune recommandation et a estimé que « la situation et les perspectives du système de retraite ne s'éloignaient pas de façon significative des objectifs définis par la loi » et que « la trajectoire de retour à l'équilibre financier d'ici 2020 restait accessible, sous réserve de la réalisation des prévisions macroéconomiques retenues dans le cadre du programme de stabilité ». Il a toutefois souligné que « les aléas de la croissance demeuraient le principal défi auquel est confronté le système, défi auquel il conviendra d'apporter des réponses ».
S'il on peut se féliciter de la mise en place de ce nouveau mode de gouvernance du système de retraite, force est de constater que le premier avis du Comité est d'ores et déjà caduc, compte tenu des révisions à la baisse des prévisions de croissance qui ont eu lieu au cours de l'été 2014.
La loi du 20 janvier 2014 a renforcé le droit à l'information des assurés sur leur retraite, qui avait été reconnu pour la première fois par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Avant 2014, le code de la sécurité sociale prévoyait déjà que toute personne qui commence à travailler est informée sur le système de retraite par répartition et sur les règles d'acquisition des droits à pension l'année suivant celle où elle a validé au moins deux trimestres d'assurance. L'assuré qui atteint 45 ans bénéficie quant à lui, à sa demande, d'un entretien personnalisé lors duquel il est informé sur les droits qu'il s'est constitué dans les régimes de retraite obligatoires et sur les perspectives d'évolution de ces droits. Une simulation sur le montant potentiel de sa pension lui est fournie. Par ailleurs, un relevé de situation individuelle est envoyé par courrier à tout assuré qui atteint l'âge de 35, 40, 45 et 50 ans et l'assuré qui le demande peut le recevoir une fois par an. Il peut enfin obtenir à tout moment son relevé actualisé à l'adresse www.lassuranceretraite.fr.
L'article 39 de la loi de 2014 a prévu la création en ligne d'un « compte individuel retraite », opérationnel au plus tard le 1er janvier 2017 et qui permettra à tous les assurés de :
- consulter leur relevé actualisé ;
- de s'informer sur les régimes dont ils relèvent ;
- de réaliser certaines démarches administratives ;
- d'échanger avec les régimes concernés des documents dématérialisés.
Par ailleurs, la loi de 2014 a remplacé le GIP « info retraite » créé en 2003 par une « Union des institutions et services de retraite », également constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) et qui regroupera l'ensemble des organismes de retraite de base et complémentaire, la Caisse des dépôts et consignations ainsi que les services de l'Etat chargés de liquider les droits à retraite des fonctionnaires. Elle assurera le pilotage stratégique de l'ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation ayant pour objet d'améliorer les relations entre régimes et assurés.
M. Jean-Luc Izard, que votre rapporteur a auditionné, a été nommé le 23 juin par le Gouvernement directeur du GIP « Info retraite » et préfigurateur du futur GIP « Union des institutions et services de retraite ». Il a rendu son rapport le 23 septembre 2014. Il préconise notamment :
- la création d'un répertoire commun des pièces justificatives (afin de faire en sorte que les assurés n'aient plus à remettre les mêmes documents aux différents régimes) ainsi que d'un répertoire commun de gestion des carrières ;
- le développement d'applications Internet et mobiles en vue de la mise en oeuvre du compte unique retraite ;
- le développement de conseillers virtuels chargés de répondre en direct aux questions des internautes concernant le relevé de carrière électronique, sur le modèle de ce qu'a mis en place l'assurance maladie.
Votre rapporteur tient ici à souligner combien cette démarche de rapprochement entre les régimes dans le but de mieux informer et servir l'assuré lui paraît positive.
Les perspectives pluriannuelles annexées au projet de loi (annexe B) prévoient qu'après une année 2015 de relative stabilité du déficit de l'ensemble des régimes de base, et, surtout, du régime général, ces déficits devraient chacun diminuer de 1 milliard d'euros en 2016 et atteindre l'équilibre, voire même un excédent, en 2017.
Le PLFSS 2014 prévoyait que ce retour à l'équilibre aurait lieu dès 2016 pour le régime général mais cet objectif a été repoussé d'un an en raison d'une conjoncture économique difficile. Les projections financières sur lesquelles est basé le présent projet de loi étant qualifiées d' « optimistes » par le Haut Conseil des finances publiques, ce report apparaît lui aussi peu crédible.
Il convient en outre de souligner que le FSV resterait déficitaire à l'horizon 2018, et verrait son déficit s'aggraver légèrement en 2016 par rapport à 2015. Cette situation difficile s'expliquerait à la fois par la diminution de ses recettes et par la progression de ses dépenses, en particulier les prises en charge de cotisations au titre du chômage.
Du fait de cette situation du FSV, le retour à l'équilibre de la branche vieillesse en 2017 serait donc bel et bien illusoire.
Du reste, votre rapporteur souhaite souligner que, déficitaire depuis 2009, le FSV, qui vient alimenter année après année la dette portée par la Cades, apparaît en réalité comme un outil commode qui permet aux pouvoirs publics de présenter des comptes qui sous-estiment artificiellement la gravité de la situation.
La Cour des comptes estime d'ailleurs à cet égard dans son rapport de septembre 2014 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale que « l'isolement du FSV dans un tableau d'équilibre distinct nuit à la lisibilité de l'information procurée sur les résultats de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général »
Dès lors, il serait souhaitable pour l'avenir d'intégrer systématiquement les comptes du FSV à ceux de l'ensemble de la branche vieillesse des régimes de base de la sécurité sociale et du régime général afin de bénéficier d'une vision consolidée de la situation financière de la branche.
Figure n° 9 : Prévisions de recettes et de dépenses de la branche vieillesse jusqu'en 2018
Branche vieillesse tous régimes de base
Branche vieillesse régime général
Source : Annexes B des lois de financement de la sécurité sociale
Figure n° 10 : Evolutions du déficit de la branche vieillesse entre 2007 et 2018
Les auditions menées par votre rapporteur dans le cadre de la préparation du présent projet de loi l'ont conforté dans sa conviction qu'aux horizons 2020, 2030 et au-delà, la soutenabilité de notre système de retraite par répartition n'est toujours pas garantie, en dépit de différentes réformes menées ces dernières années.
Comme l'a rappelé à votre rapporteur M. Yves Guégano, secrétaire général du Conseil d'orientation des retraites (COR), notre système de retraite par répartition est structurellement « dopé à la croissance », dont ses ressources dépendent étroitement.
Or, notre pays traverse depuis maintenant six ans une crise économique d'une exceptionnelle gravité, dont les effets négatifs de moyen et de long terme sur la croissance potentielle française demeurent à ce jour très difficiles à évaluer.
Les différents scénarii réalisés par le COR dans la perspective de la dernière réforme des retraites, qui envisageaient des taux de chômage de 4,5 % ou de 7 % à l'horizon 2030, apparaissent à cet égard singulièrement peu réalistes, compte tenu de l'incapacité de notre pays à résoudre cette difficile question du chômage depuis maintenant 40 ans.
C'est pourquoi votre rapporteur tient à saluer la volonté du COR d'étudier à l'avenir des scénarii plus pessimistes, qui devraient probablement mettre en lumière des besoins de financement du système de retraite nettement plus importants que ceux annoncés jusqu'à présent.
De la fin des années 1940 au début des années 1970, la France a connu un « baby-boom » pendant lequel sont nés entre 800 000 et 900 000 enfants par an3(*). Depuis le milieu des années 2000, ces générations exceptionnellement nombreuses partent à la retraite, ce qui provoque un « papy-boom ».
Dans le même temps, l'espérance de vie continue à s'allonger grâce aux progrès de l'alimentation, de l'hygiène et de la médecine. Entre 1994 et 2009, l'espérance de vie à la naissance est ainsi passée de 73,6 ans à 77,7 ans pour les hommes et de 81,8 ans à 84,4 ans pour les femmes, soit un gain de près d'un trimestre par an. Sur la même période, les hommes ont gagné 2,5 ans d'espérance de vie à 60 ans et les femmes 2 ans : elle atteint 22 ans pour les premiers et 27 ans pour les secondes.
Figure n° 11 : Espérance de vie à 60 ans observée puis projetée
Source : Insee pour le COR
Les conséquences de ces deux phénomènes - « papy-boom » et allongement de la durée de la vie - ont conduit à une forte dégradation du ratio cotisants / retraités. Celui-ci est en effet passé de 2,01 en 2005 à 1,78 en 2012. Selon les projections du onzième rapport du COR de décembre 2012, ce ratio devrait continuer à diminuer rapidement jusqu'en 2035 (date à laquelle les effets du « papy-boom » disparaîtront), puis plus lentement par la suite, pour se stabiliser aux alentours de 1,45 en 2060.
Figure n° 12 : Rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités de droit direct
Source : Insee et Drees pour le COR
La loi adoptée l'an dernier n'a pas apporté une réponse suffisante au triple choc que constituent la faiblesse persistante de la croissance, le « papy-boom » et l'allongement de l'espérance de vie. Une nouvelle réforme des retraites est donc indispensable.
Relever encore les taux de cotisations vieillesse paraîtrait bien hasardeux après les multiples hausses auxquelles a déjà eu recours le Gouvernement depuis deux ans et demi. Du reste, celui-ci semble avoir enfin compris qu'il est urgent de redonner de la compétitivité à nos entreprises et de favoriser l'emploi en baissant le coût du travail : c'est tout le sens du Pacte de responsabilité et de solidarité voulu par le Président de la République et adopté par le Parlement l'été dernier.
Solliciter de nouveau les retraités, alors qu'ils sont nombreux à connaître des fins de mois difficile, serait une erreur. Il faut au contraire s'attacher à préserver leur niveau de vie et leur pouvoir d'achat.
Pour ces différentes raisons, votre rapporteur appelle de ses voeux de nouvelles mesures de relèvement des bornes d'âge, dont l'effet très favorable sur les finances de la branche vieillesse, surtout à moyen et long terme, n'est plus à démontrer.
En vertu de la réforme des retraites de 2010, l'âge légal est actuellement repoussé chaque année de 5 mois jusqu'au 1er janvier 2017, où il sera de 62 ans pour la génération née en 1955.
Dès lors, il serait possible d'envisager de poursuivre ce relèvement progressif au-delà de cette date en prévoyant que l'âge légal passerait à 62 ans et 5 mois en 2018, puis 62 ans et 10 mois en 2019, avec l'ambition de parvenir à 64 ans en 2024.
En vertu des dispositions de l'article L. 351-8 du code de la sécurité sociale, la poursuite du relèvement de l'âge légal entraînera mécaniquement celle de l'âge du taux plein sans décote, qui lui est supérieur de cinq ans. L'âge du taux plein, qui atteindra 67 ans au 1er janvier 2017, sera donc de 69 ans au 1er janvier 2024.
A l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement en ce sens.
Figure n° 13 : Le relèvement progressif de l'âge légal de départ à la retraite tel qu'il résulterait d'une poursuite du mouvement entamé par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites au-delà de 2017 et jusqu'en 2024
Yves Guégano, secrétaire général
· GIP Info Retraite
Philippe Retailleau, directeur adjoint
· Barthelemy Avocats
Jean-Michel Bacquer, direction des retraites et de la solidarité
· Direction générale du RSI (Régime social des indépendants)
Gérard Quévillon, président
Stéphane Seiller, directeur général
Olivier Maillebuau, attaché de direction chargé des relations parlementaires
François Bellanger, président
Pierre Erbs, président délégué
· Mutualité sociale agricole (CCMSA)
Gérard Pelhate, président
Franck Duclos, directeur délégué aux politiques sociales
* 1 La durée d'assurance était jusqu'alors fixée par décret, en application d'un mécanisme défini par la loi, fondé sur l'évolution respective de la durée d'activité et de la durée de retraite moyenne en fonction des gains d'espérance de vie à 60 ans. C'est ainsi le décret n° 2013-1155 du 13 décembre 2013 qui avait fixé à 166 trimestres pour les assurés nés en 1956 et 1957 la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein, sans décote.
* 2 Toutes les formes de contrat de travail sont concernées : CDI, CDD, interim, emplois saisonniers, temps partiel, contrats aidés.
* 3 Par la suite, ce nombre s'est établi entre 700 000 et 800 000 naissances par an.

References: L'article 1

L'article 5
 l'article 25
 l'article 57
 l'article 26

L'article 21
 l'article 15
 l'article 21
 l'article 64

L'article 5
 l'article 2

L'article 4

L'article 39