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Timestamp: 2017-11-20 11:34:35+00:00

Document:
Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.),
Kommentar zu EUV und EGV, 2. Auflage,
Neuwied/Kriftel, 2002
des Hermann Luchterhand Verlages
1. Auflage: Art. 1 -- [Art. 5] -- Art. 43 -- [Art. 56] -- Art. 131 --- Art. 132 -- [Art. 134] - [Art. 154] -- Art. 157 -- [Art. 163] - [Art. 257] -- Art. 263 --- Art. 281
2. Auflage: Art. 1 --- Art. 5 --- Art. 43 --- Art. 56 --- Art. 131 --- Art. 132 --- Art. 134 --- Art. 154 --- Art. 157 --- Art. 163 --- Art. 257 --- Art. 263 --- Art. 281
Christian Calliess
Art. 1 (ex-Art. A)
Durch diesen Vertrag gründen die hohen Vertragsparteien untereinander eine Europäische Union, im folgenden als »Union« bezeichnet.2 ff.
Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe17 ff. bei der Verwirklichung einer immer engeren Union6 ff. der Völker Europas14 ff. dar, in der die Entscheidungen möglichst offen34 ff. und bürgernah27 ff. getroffen werden.
Grundlage der Union sind die Europäischen Gemeinschaften, ergänzt durch die mit diesem Vertrag eingeführten Politiken und Formen der Zusammenarbeit.3 f. Aufgabe der Union ist es, die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihren Völkern kohärent41 ff. und solidarisch44 ff. zu gestalten.
I n h a l t s ü b e r s i c h t :
A. Allgemeines                                                                    1
B. Abs. 1: Gründung einer EU                                                      2
I.   Begriff der EU und ihr Verhältnis zur EG                                  3
II.  Abs.  2,  1.  Halbsatz: Die EU als neue Stufe
einer immer engeren Union der Völker
Europas                                                                   6
1. Dynamik der Integration                                                6
2. Integrationstheorien                                                   9
3. Die Völker Europas                                                    14
III. EU, Staat und Verfassung                                                 17
1. Rechtsprechung                                                        21
2. Literatur                                                             23
3. Stellungnahme                                                         24
C. Abs. 2: Bürgernähe und Subsidiaritätsprinzip                                  27
D. Transparenzprinzip                                                            34
E. Abs. 3 S. 2: Kohärenzprinzip                                                  41
F. Abs. 3 S. 2: Solidaritätsprinzip                                              44
A.	Allgemeines
Art. 1 ist – zusammen mit Art. 6 Abs. 1, 2 und 3 – die prägende Verfassungsnorm für EU und EG[1]. Denn in beiden Normen kommen verschiedene konstituierende Verfassungsprinzipien zum Ausdruck: Es sind dies in Art. 1 die Prinzipien der Integration, der Bürgernähe und Subsidiarität, der Solidarität und der Kohärenz. Diese werden durch Art. 6 Abs. 1 um das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sowie – mit letzterem zentral verbunden – durch den Grundsatz der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten ergänzt (s. dort Rn. 4 ff.). Durch Art. 6 Abs. 3, das (Schutz-) Prinzip der mitgliedstaatlichen Identität (s. dort Rn. 211 ff.), wird das Prinzip der Bürgernähe im Sinne des Subsidiaritätsprinzips konkretisiert.
B.	Abs. 1: Gründung einer EU
Mit dem Rekurs auf die Hohen Vertragsparteien wird der völkerrechtliche Ursprung des EUV und damit zugleich die fortbestehende Souveränität der Mitgliedstaaten betont. Neben den in Abs. 2 genannten Völkern Europas stellen die Mitgliedstaaten danach eine Legitimationsbasis der EU dar.[2]
I.	Begriff der EU und ihr Verhältnis zur EG
Durch den Vertrag von Maastricht, explizit dessen Art. A Abs. 1, ist die EU vom programmatischen Ziel, das – bereits in der Präambel zum EWGV (»an ever closer union«) angelegt – auf dem Pariser Gipfel der Staats- und Regierungschefs im Oktober 1972 formuliert wurde[3], zur Wirklichkeit geworden.[4] Nach dem Wortlaut wird allerdings nicht »die« sondern »eine« EU gegründet. Hieraus läßt sich entnehmen, daß der Begriff der EU inhaltlich nicht festgelegt und daher bewußt zukunftsoffen gehalten worden ist.[5]
Art. 1 enthält nur zwei konkretisierende Anhaltspunkte: Aus Abs. 3 S. 1 wird deutlich, daß die EU im wesentlichen auf der EG beruht (»Grundlage«) und durch die GASP hinsichtlich ihrer äußeren Identität und Sicherheit sowie durch die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres mit Blick auf die innere Sicherheit »ergänzt« wird. Auf dieser Grundlage wird die EU nach ganz überwiegender Auffassung als Dach, das auf den drei Säulen der EG – aufgrund ihrer gemeinsamen Organstruktur sind EG, EAG und EGKS in einer Säule gemeinsam erfaßt[6] –, der GASP und der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres ruht (sog. Tempelkonstruktion), beschrieben (s. Art. 1 EGV, Rn. 15 ff.). Dabei ist umstritten, ob die EU eine neue internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit ist (s. Art. 1 EGV, Rn. 5 ff.). Ähnlich umstritten ist die daran anknüpfende Frage nach dem Verhältnis zwischen EU und EG, insbesondere nach den Beziehungen der Organe und ihrer korrekten Bezeichnung, sowie die Bezeichnung der von ihnen erlassenen Rechtsakte (s. Art. 1 EGV, Rn. 26 ff. und Art. 5, Rn. 4 ff.).
Konkretisiert wird der Begriff der EU des weiteren durch Abs. 2, 1. Halbsatz, der dessen Zukunftsoffenheit nochmals unterstreicht. Dem korrespondiert Art. 23 Abs. 1 GG, indem er in Form eines Staatsziels der europäischen Integration eine Mitwirkungspflicht der Bundesrepublik »zur Verwirklichung eines vereinten Europa«, allerdings auch deren Grenzen, festschreibt.[7]
II.	Abs. 2, 1. Halbsatz: Die EU als neue Stufe einer immer engeren Union der Völker Europas
1.	Dynamik der Integration
Insbesondere durch die Formulierung »neue Stufe« wird in Abs. 2, 1. Halbsatz hervorgehoben, daß mit dem Vertrag von Maastricht und der damit erfolgten Gründung der EU noch nicht das Ziel der europäischen Integration erreicht werden sollte. Vielmehr wird hierdurch gerade jener der Gemeinschaft eigene dynamische Entwicklungsprozeß betont, der ihr in den vertraglichen Präambeln zum Ausdruck kommendes, der Intention der Gründer entsprechendes Selbstverständnis als Zweckverband funktioneller Integration[8] von Anfang an prägte. Typisch war für die Gemeinschaft seit jeher der prozeßhaft fortschreitende Ausbau der politischen und rechtlichen Verflechtung der Mitgliedstaaten, der sich, im Gegensatz zu den »großen Würfen«, in der Praxis immer wieder als erfolgreich erwies[9] und der EG die treffende Bezeichnung Integrationsverband eintrug.[10]
Der Begriff einer »immer engeren Union« gibt das Ziel einer dynamisch fortschreitenden Verdichtung und Vertiefung der Integration vor. Die damit angesprochene »immer engere Union« ist insofern ein Mehr als die mit den Verträgen von Maastricht und Amsterdam erreichte EU. Auf diese Weise behält der Begriff der EU seine Qualität als politisch abstrakter Zielbegriff, dessen Inhalt der zukünftigen Entwicklung offensteht.[11] Nach wie vor bewegt sich die EU zwischen dem Ufer der Internationalen Organisation, das sie längst verlassen hat, und dem Ufer der Staatlichkeit, das sie noch nicht erreicht hat[12] (s. Rn. 19 ff.).
Die Formulierung »immer enger« zieht der offenen Entwicklung allerdings eine entscheidende Grenze: Die Entwicklung darf nicht rückwärtsgewandt erfolgen.[13] Insbesondere darf die EU auf lange Sicht nicht zu einem Instrument der rein intergouvernementalen Zusammenarbeit werden, das den mit der EG erreichten gemeinschaftlichen Besitzstand (s. Art. 2, Rn. 14 f.) aushöhlt. Im Gegenteil muß sich die EU im Rahmen ihrer künftigen Entwicklung an diesem gemeinschaftlichen Besitzstand orientieren, so daß langfristig alle Arten intergouvernementaler Zusammenarbeit – wie im Vertrag von Amsterdam mit Teilbereichen der Politik im Bereich Justiz und Inneres geschehen – vergemeinschaftet werden müssen, also in das supranationale System der ersten Säule, das insbesondere durch unabhängige Gemeinschaftsinstitutionen (s. Art. 7 EGV, Rn. 1 f.), das Mehrheitsprinzip sowie den Vorrang und die unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts (s. Art. 220 EGV, Rn. 18 ff.) gekennzeichnet ist, zu integrieren sind. Diese Sichtweise wird nicht nur durch den Begriff der europäischen Integration (s. Rn. 9 ff.), der ja gerade auf eine zunehmende Verflechtung hin angelegt ist, sondern systematisch auch durch Art. 2 Abs. 1, 5. Spstr., der die EU auf die Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes verpflichtet, unterstrichen.
2.	Integrationstheorien
Der an sich recht abstrakte Begriff der Integration läßt sich mit Hilfe verschiedener, in den Sozialwissenschaften – zum Teil mit Blick auf die EG – entwickelter Integrationstheorien verständlich machen; freilich ohne das aus den Theorien selbst rechtlich-verbindliche Schlußfolgerungen zu ziehen wären.[14]
Im Zusammenhang mit Integrationsprozessen lassen sich zunächst drei Dimensionen unterscheiden[15], die gleichzeitig als Meßeinheiten von Integration fungieren. Auf Grundlage der klassisch-staatswissenschaftlichen Sicht bedeutet Integration Vergemeinschaftung der politischen Entscheidungsfindung und deren Institutionalisierung. In das Zentrum der Betrachtung rücken dabei zum einen die Anzahl und die Wichtigkeit der in die gemeinsame Entscheidungsfindung einbezogenen Politikbereiche und der dabei jeweils angewandte Entscheidungsmodus.[16] Besonders weit fortgeschritten ist der Integrationsprozeß danach, wenn verbindliche Entscheidungen mit Mehrheit getroffen werden können. Des weiteren läßt sich Integration als gemeinsames Bewußtsein, mithin aus einer empirisch zu ermittelnden sozialpsychologischen Perspektive, die stark auf Meinungsumfragen rekurriert, verstehen.[17] Schließlich kann man den Begriff der Integration über den Grad der gesellschaftlichen Verflechtung, mithin am Kontakt zwischen den in diesen Prozeß einbezogenen Menschen, anknüpfend an grenzüberschreitende Wirtschaftsbeziehungen, Personenbewegungen und Informationsströme, definieren: Je größer der Umfang solcher Transaktionen ist, desto weiter ist die Integration – im Sinne von Verflechtung und Interdependenz – fortgeschritten.[18]
Diese reinen Beschreibungen von Integration werden in der Sozialwissenschaft durch Integrationstheorien ergänzt, die über fördernde und hemmende Einflußgrößen im Integrationsprozeß Auskunft geben sollen. Nach der föderalistischen Theorie schreitet die Integration in dem Maß voran, in dem einzelne Staaten bestimmte Aufgaben nicht mehr allein bewältigen können und sie daher auf die nächsthöhere Gemeinschaft übertragen. Im Zentrum steht hier die institutionelle Dimension der Integration: Bestehenden oder zu schaffenden supranationalen Institutionen werden – entsprechend dem Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips (s. Art. 5 EGV, Rn. 1 ff.) – Aufgaben und Zuständigkeiten übertragen.[19]
Die Theorie des klassischen Funktionalismus basiert auf der Hypothese des »Spillover-Effekts«: Jener »Überlauf-Effekt« bezeichnet einen Prozeß, im Zuge dessen die Mitglieder eines Integrationsvorhabens einsehen, daß die Zusammenarbeit auf einem speziellen Sachgebiet zwangsläufig nach der Zusammenarbeit auf anderen Gebieten ruft.[20] Fallen die Zollschranken, entsteht ein Binnenmarkt, dann müssen die Herstellungs- und Qualitätsnormen sowie die wettbewerbsverzerrenden flankierenden Politiken harmonisiert werden. Die neofunktionalistische Theorie entwickelt diesen Ansatz weiter, indem sie über die funktionale Zusammenarbeit hinaus weitere Einflußgrößen einbezieht. Die Wichtigsten sind insofern die nationalen Interessengruppen, die sich zur Förderung ihrer auf den gemeinsamen Markt bezogenen Interessen zu europäischen Interessenverbänden zusammenschlössen und auf nationaler wie europäischer Ebene Druck in Richtung auf mehr Integration ausübten.[21] Das soziokausale Integrationsmodell schließlich setzt die beschriebenen Integrationsdimensionen in eine Beziehung zueinander: Das Netz immer dichter werdender Transaktionen mit seinen Vorteilen löse in den nationalen Gesellschaften einen sozialpsychologischen Lernprozeß hin zu einem europäischen Bewußtsein aus, in dessen Folge ein Bedürfnis nach Institutionalisierung der Gemeinschaft entstehe.[22]
Im Ergebnis vermögen die vorstehenden Theorien den Begriff der Integration faßbarer zu machen. Darüber hinaus bieten sie jedoch nur ansatzweise Erklärungen für die Bedingungen von Integration. Manch angesprochener Aspekt, insbesondere der Gedanke der »Spillovers«, deckt sich mit der europäischen Praxis, ausgehend von einem konsensfähigen Kern schrittweise der inneren Dynamik der Sachlogik (in Verbindung mit festgesetzten Fristen) zu folgen und so – wie es die Präambel des EWGV von 1957 formulierte – »einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker ... durch gemeinsames Handeln« zu erreichen.[23]
3.	Die Völker Europas
Die Formulierung »Völker Europas« weist auf eine – neben den Staaten – weitere und mit Blick auf die zukünftige Entwicklung zu einer »immer engeren Union« immer wichtiger werdende Legitimationsgrundlage der EU hin: Die Unionsbürger. Sie muß der Integrationsprozeß mit einbeziehen.[24] Dieser Aspekt korrespondiert insbesondere mit dem in Art. 6 Abs. 1 (s. dort Rn. 4) für die Union verankerten Demokratieprinzip, aber auch mit den Grundsätzen der Transparenz (s. Rn. 34 ff.) und Bürgernähe (s. Rn. 27 ff.). Indem der Plural »Völker Europas« verwandt wurde, wird die Tatsache berücksichtigt, daß es – zumindest nach den herkömmlichen Anforderungen an die geistige, soziale und politische Homogenität eines Staatsvolks – kein europäisches Volk gibt.[25] Gleichwohl ist nicht zu verkennen, daß die in Art. 17 EGV begründete Unionsbürgerschaft trotz ihres mageren juristischen Gehalts gem. Art. 22 EGV auf Fortentwicklung angelegt ist (s. dort Rn. 1 ff.). Im Unterschied zum Staatsvolk ist die Gemeinschaft der Unionsbürger, die Gesamtheit der zwölf Staatsbürger, ein lockerer Verband, der über keine eigene Tradition verfügen muß.[26]
Der daraus allerdings vom BVerfG und Teilen der deutschen Literatur[27] gezogene Schluß »Vermitteln die Staatsvölker – wie gegenwärtig – über die nationalen Parlamente demokratische Legitimation, sind ... der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der EG vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt« kann insbesondere deshalb nicht überzeugen, weil in ihm ein Widerspruch liegt, der die EU in eine ausweglose Lage bringt. Auf der einen Seite wird das bestehende Demokratiedefizit beklagt, auf der anderen Seite der Weg zu dessen Abbau durch weitere Kompetenzübertragungen auf die Organe der EU, insbesondere das EP, verbaut.[28]
Indem der Wortlaut nicht auf die »Völker der Mitgliedstaaten« sondern die »Europas« Bezug nimmt, deutet er auch den Aspekt einer Erweiterung der EU an, indem er deutlich macht, daß die Integration nicht auf die derzeitigen Mitglieder, gleichwohl aber auf Mitglieder »Europas« beschränkt bleiben soll.[29] Ein solches Verständnis würde Art. 49 korrespondieren (s. dort Rn. 2 ff.). Freilich können rein praktisch nur die Völker der Mitgliedstaaten eine immer engere Union bilden.
III. EU, Staat und Verfassung
Im Umfeld der Maastricht-Entscheidung des BVerfG[30] wurde die Frage, ob mit der Gründung der EU durch den Vertrag von Maastricht der Übergang zu einer Art europäischem Bundesstaat erreicht sei, mit Vehemenz diskutiert.[31] Damit verbunden ist die Frage, ob man die Gemeinschaftsverträge als Verfassung bezeichnen kann, bzw. – weitergehend – inwiefern das Gemeinschaftsrecht als Recht einer internationalen Organisation noch Völkerrecht ist oder schon, zumindest partiell, bundesstaatsrechtlichen Charakter hat.[32]
Nach dem überkommenen staatsrechtlichen Verständnis ist der Begriff der Verfassung mit demjenigen des Staates und des Volkes auf das Engste verbunden. Gleich ob man von der Verfassung im formellen Sinne, dem feierlichen Gründungsakt, oder im materi-ellen Sinne, der Gesamtheit der Normen verfassungsrechtlicher Natur spricht, der traditionelle Begriff der Verfassung nimmt jeweils auf die Idee des Staates Bezug.[33]
Freilich ist die EU – ebenso wie die unter ihrem Dach befindliche EG – gerade kein (Bundes-) Staat im herkömmlichen, völkerrechtlichen Sinne.[34] Ihr fehlt insbesondere ein eigenes Staatsvolk, sowie – aufgrund des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung (s. Art. 5 EGV, Rn. 8 ff.) – die dem Staat eigene Kompetenz-Kompetenz in Form einer Allgemeinzuständigkeit in den staatlichen Politikbereichen. Aufgrund der ihr begrenzt übertragenen originären öffentlichen Gemeinschaftsgewalt ist die EG aber auch mehr als eine klassische internationale Organisation; sie wurde daher bereits früh als supranationale Organisation bezeichnet[35]. Mit der in den Gründungsverträgen angelegten Dynamik zur Erreichung der Vertragsziele hat die EG die Integration zu ihrem Verfassungsprinzip erhoben (s. oben Rn. 6 ff.). In diesem Sinne ist die EG in einem ständigen Entwicklungsprozeß der Vergemeinschaftung begriffen, der in Qualitätsveränderungen in Richtung auf eine neue, bisher unbekannte Organisationsform, angelehnt an das Modell eines Europäischen Bundesstaates, zum Ausdruck kommt, deren Konsequenz man durchaus als »supranationalen Föderalismus« beschreiben kann[36]: Durch den Vertrag von Maastricht wurde in Art. 17 Abs. 1 EGV eine Unionsbürgerschaft eingeführt, die trotz aller Defizite einen nicht unbedeutenden Schritt zur Verdichtung des Integrationsprozesses bedeutet, gerade wenn man die Bedeutung, die dem Staatsvolk für die Konstituierung eines Staates im Völkerrecht zukommt, bedenkt. Die Bestimmungen über die Wirtschafts- und Währungsunion, die zunehmende (wenngleich auch zögerliche) Vergemeinschaftung der äußeren und inneren Sicherheit im Wege der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bzw. der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in Straf- und Zivilsachen sowie die Regelungen über Visa, Asyl und Einwanderung (Art. 61 spricht explizit vom Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) unterstreichen diese Entwicklung ebenso wie die den Binnenmarkt flankierenden und regulierenden Vorschriften der Umwelt- und Sozialpolitik, des Gesundheits- und Verbraucherschutzes.[37]
Vor dem Hintergrund der Tatsache, daß EU und EG sich mit der ihnen immanenten Integrationsdynamik nur unvollkommen in die klassischen staats- und völkerrechtlichen Kategorien einordnen lassen[38], ist auch umstritten, ob man die Gemeinschaftsverträge als Verfassung und damit das in ihnen enthaltene sog. Primärrecht als Verfassungsrecht bezeichnen kann.
1.	Rechtsprechung
Der EuGH hat bereits in seinem Urteil »Les Verts« hervorgehoben, daß der EWGV, obwohl in der Form einer völkerrechtlichen Übereinkunft geschlossen, die »Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft« darstellt.[39] Bestätigt hat der Gerichtshof diese Formulierung später noch einmal in seinem ersten EWR-Gutachten 1/91.[40] Die im EWR-Abkommen vorgesehene Einführung eines »gemischten« EWR-Gerichtshofs – mehrheitlich jeweils mit Richtern des EuGH und im übrigen mit von den EFTA-Staaten benannten Mitgliedern besetzt – beeinträchtige die Homogenität der Gemeinschaftsrechtsordnung und ihre Autonomie, verstoße gegen Art. 220 EGV (letztlich also gegen das Rechtsprechungsmonopol des EuGH) und damit gegen die »Grundlagen der Gemeinschaft selbst«.[41] Im Zusammenhang mit diesen Ausführungen wird deutlich, daß der EuGH von Zulässigkeitsschranken einer Vertragsänderung dort ausgeht, wo diese auf eine Vertragsdurchbrechung abzielen. So gesehen fragt sich, ob die vertraglichen Grundlagen der Rechtsstellung des EuGH in ihrem Kern als unantastbar zu gelten haben, mithin den Mitgliedstaaten der Zugriff auf die Substanz der Gründungsverträge als eigenständige Gemeinschaftsverfassung inzwischen verwehrt ist.[42]
Der Standpunkt des BVerfG ist nicht eindeutig. Zunächst hatte es im Jahre 1967 ausgeführt, daß der EWGV »gewissermaßen die Verfassung dieser Gemeinschaft« ist.[43] Allerdings wird das Maastricht-Urteil des BVerfG mit seiner Absage an ein quasi-staatliches Verständnis der EU und deren Bezeichnung als »Staatenverbund«[44] in der Literatur – nicht zu Unrecht – als Distanzierung gegenüber einem konstitutionellen Denkansatz im Gemeinschaftsrecht gedeutet[45]. In der Tat betont das BVerfG in seinem Urteil nicht nur das Fehlen eines europäischen Staatsvolkes, indem es die demokratische Legitimation der europäischen Institutionen als noch von den Staatsvölkern der Mitgliedstaaten vermittelt ansieht. Darüber hinaus unterstreicht es auch die Verfügungsbefugnis der Mitgliedstaaten über die Verträge sowie den beschränkten Charakter der Kompetenzübertragung auf die Gemeinschaft.
In jüngster Zeit hat das Thema einer Verfassung für die EU durch die Reden verschiedener Politiker, aber auch durch die Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der EU (s. Art. 6 EUV, Rn. 26 a ff.) sowie die dem Vertrag von Nizza beigefügte Erklärung Nr. 23 zur Zukunft der Union (s. Art. 5 EGV, Rn. 72 f.) neue Aktualität gewonnen. Mit der Rede des deutschen Außenministers Fischer, in der eine durch Verfassungsvertrag zu gründende Europäische Föderation skizziert wird, wurde die rechtlich bewußt offen gehaltene Frage der Finalität der europäischen Einigung zunächst in die europapolitische Arena getragen. Im Zuge dessen äußerten sich u.a. die Staatspräsidenten Frankreichs und Italiens, Chirac und Ciampi, der französische Außenminister Védrine, der britische Premierminister Blair sowie Bundespräsident Rau und Bundeskanzler Schröder. Ihren Gedanken gemeinsam ist, daß sie alle (wenn auch in unterschiedlichem Umfang) institutionelle Reformen, eine klare, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende Kompetenzordnung sowie (mit Ausnahme von Blair, der insoweit unentschieden ist) eine Verfassung, die – ergänzt um eine rechtsverbindliche Grundrechtecharta und Regelungen zur verstärkten bzw. engeren Zusammenarbeit – alle diese Aspekte unter ihrem Dach vereinen soll, fordern.[46]
2.	Literatur
Insbesondere in der deutschen Wissenschaft findet diese Verfassungsdebatte (seit jeher) große Resonanz. Von einem Teil der Literatur wird die Verwendung des Begriffs »Verfassung« für die Gemeinschaftsverträge freilich mehr oder weniger entschieden abgelehnt, da er gerade an den souveränen Staat anknüpfe. Zu einer Verfassung im vollen Sinn des Begriffs gehöre es, daß sie auf einen Akt zurückgehe, den das Staatsvolk selbst setze oder der ihm zumindest zugerechnet werden könne[47]. Eine solche Quelle aber fehle dem primären Gemeinschaftsrecht, das nicht auf ein europäisches Volk, sondern auf die einzelnen Mitgliedstaaten zurückgehe und von diesen abhängig bleibe. Im Gegensatz zu souveränen Staaten, die sich ihre Verfassung selbst gäben, werde der EU eine Verfassung von Dritten, den Mitgliedstaaten, gegeben. Folglich könne die EU auch nicht über ihre eigene Grundordnung verfügen. Zwar übernähmen die Verträge gegenüber der öffentlichen Gewalt der EU wesentliche Funktionen, die staatlich einer Verfassung zukommen, insbesondere was die Verrechtlichung von politischer Herrschaft angehe. Aufgrund ihrer Rückführung auf den Willen der Mitgliedstaaten statt auf den eines Unionsvolkes seien sie jedoch keine Verfassung im Vollsinn des Wortes.[48] Die Verwendung des Begriffs Verfassung für die Verträge sei eine falsa demonstratio, die Mißverständnisse und Enttäuschungen über die Leistungsfähigkeit der EU auslösen könne, so die soziale Geltungskraft der gemeinschaftlichen Rechtordnung in Frage stelle und daher der europäischen Einigungsidee im Ergebnis schade.[49] Diese verfassungskritischen Stimmen geraten jedoch im Zuge der aktuellen Entwicklung und der sie vorbereitenden und begleitenden wissenschaftlichen Diskussion zunehmend in die Defensive.
3.	Stellungnahme
Bereits die Ausführungen des EuGH weisen auf einen Aspekt hin, der in der Diskussion um die Gemeinschaftsverträge als Verfassung der EU nicht übersehen werden darf: Die verfestigte Autonomie der Gemeinschaftsrechtsordnung, der gemeinschaftliche Besitzstand im Sinne des Art. 2 Abs. 1, 5. Spstr. Insofern sind zum einen der Umfang der von den Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft übertragenen Hoheitsbefugnisse, die Dichte und Intensität der Regelungen zu den Gemeinschaftskompetenzen, ihre Justitiabilität und Durchsetzung zu nennen. Des weiteren ist auf die unmittelbare Anwendbarkeit von Bestimmungen des Primärrechts zugunsten von Bürgern sowie den gemeinschaftlichen Grundrechtsschutz (sogar mit Bindungswirkungen für die Mitgliedstaaten[50]), beide durch eine umfassende gerichtliche Kontrolle des EuGH garantiert, hinzuweisen. Gerade die unter anderem hierin zum Ausdruck kommende Ausgestaltung der EU als Rechtsgemeinschaft, der hohe Grad an »Normativität«, der ihr – von den Mitgliedstaaten autonomes – Rechtssystem kennzeichnet, sprechen dafür, Bedenken gegenüber einer Verwendung des Begriffs der Verfassung aus dem noch-nicht-staatlichen Entwicklungsstand der Gemeinschaft zurücktreten zu lassen. Betrachtet man des weiteren die höchste Stellung der Verträge in der Normenhierarchie der Gemeinschaftsrechtsordnung, so wird überdies deutlich, daß die Verträge, gleich einer Verfassung, prägender Maßstab für das nachfolgende Recht sind. Die Verträge mögen zwar angesichts der Tatsache, daß die europäische öffentliche Gewalt nicht auf den Willen eines Unionsvolkes, sondern nur auf den der Mitgliedstaaten und damit den der »Völker Europas« (Abs. 2) rückführbar ist, keine traditionelle Verfassung darstellen. Von entscheidender Bedeutung ist jedoch, daß die Verträge bereits heute ganz wesentliche Funktionen und Inhalte einer Verfassung, deren unmittelbares Subjekt nicht nur der jeweilige Mitgliedstaat, sondern gerade auch der einzelne Bürger ist, aufweisen. Zutreffend wird insoweit die Ordnungsfunktion, die Bestandsicherungsfunktion, die Schutzfunktion, die programmatische Funktion, die Legitimationsfunktion sowie die Integrationsfunktion der Verträge hervorgehoben; hinsichtlich der Inhalte wird an die Stichwörter (innere und äußere) Sicherheit, Rechtsstaat, Demokratie, Sozialstaat und Umweltstaat angeknüpft.[51]
Auch wenn der Gemeinschaft nach Art. 5 Abs. 1 und 7 Abs. 1 EGV nicht die für Staaten kennzeichnende »Kompetenz-Kompetenz« zusteht, so darf doch nicht verkannt werden, daß aufgrund ihres fortschreitenden und letztlich unwiderruflichen Kompetenzzuwachses die Letztverantwortung für eine Reihe existentieller Belange im Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten in der »Schwebe« liegt, indem die Souveränität der Mitgliedstaaten in wesentlichen Bereichen des politischen, wirtschaftlichen und sozialen Lebens längst zugunsten der Gemeinschaft reduziert ist.[52] Letztlich kommt es hierauf aber auch gar nicht an: Die EU muß kein (souveräner) Staat sein, um eine Verfassung zu haben. Vielmehr ist die Frage ihrer Staatswerdung von derjenigen ihrer Verfassungsfähigkeit zu trennen. Weder historisch, noch im Rechtsvergleich ist die Verfassungfrage eine Idee der souveränen Staatlichkeit. Sie ist vielmehr die Idee der normativen Bindung und Legitimation staatlicher Herrschaft. Das Bezugsproblem der Verfassung ist also weniger die Existenz des überkommenen (National-) Staates, es ist letztlich die institutionalisierte politische Herrschaft, die traditionell eben im Staat monopolisiert war. Im Zuge der sog. Globalisierung[53] kann aber jener, der staatlichen Verfassung zugeschriebene Anspruch, Hoheitsgewalt territorial begrenzt, aber sachlich umfassend zu verfassen, nicht mehr erfüllt werden. Im Zusammenhang mit der infolge der Globalisierung notwendig gewordenen Reorganisation des Staates auf der internationalen Ebene durch Übertragung von Hoheitsgewalt ist die Entwicklung von Verfassungselementen auf unterschiedlichen Ebenen zwingend verbunden. Auf diese Weise entsteht ein Netz aus faktischen Zwängen und völkerrechtlichen Bindungen, in dem die Grenzen zwischen Verfassungsrecht und internationalem Recht – zumindest für bestimmte Sachbereiche – zunehmend verschwimmen. Wenn aber bei einer funktionalen Betrachtungsweise Aufgaben der Verfassung zumindest teilweise auch in nicht-staatlichen Organisationsformen wie der EU erfüllt werden, dann bedarf die damit verbundene Ausübung von Hoheitsgewalt der rechtlichen Bindung, Begrenzungs- und Legitimationsfunktion der Verfassung müssen sichergestellt werden. Insoweit kann die Verfassung vom Staat gelöst werden, ein weiter gefaßter, von Stereotypen und definitorischem Schubladendenken (Staat = Verfassung; Staaten-(ver-)bund = Vertrag) befreiter, »postnationaler« Verfassungsbegriff ist zu etablieren, im Zuge dessen die Verträge – zumindest bei einer materiellen Betrachtung – als »Verfassung« bezeichnet werden können.[54]
Im Zuge der Integration ist so gesehen also ein Verfassungsrecht der EU entstanden, das in einem inhaltlichen Verbund mit den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten steht. Dementsprechend geht die Entwicklung zu einer offenen Verfassungsstaatlichkeit in Europa, die die wechselseitige Durchdringung und Verflechtung staatlicher und zwischenstaatlicher Ordnungen ermöglicht und damit zur Etablierung eines gemeineuropäischen Verfassungsrechts führt. In einem solchen Verfassungsverbund empfängt die europäische Ebene nicht nur Impulse aus dem mitgliedstaatlichen Verfassungsrecht (vgl. Art. 6 Abs. 2 EUV; Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG), sondern sendet ebensolche auch dorthin zurück (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 7 EUV). Es entsteht ein System wechselseitiger Verfassungsbefruchtung und -stabilisierung. Dieses System wird durch die in allen geschriebenen Verfassungen der Mitgliedstaaten zugunsten der (europäischen) Integration enthaltenen Öffnungsklauseln (vgl. z.B. Art. 23 Abs. 1 GG; Art. 9 Abs. B-VG Österreich), die als eine Art »Schleuse« zwischen den nationalen Verfassungen und der gemeinsamen europäischen Verfassung wirken, ermöglicht. Über diese Schleuse können sich europäisches und nationales Verfassungsrecht gegenseitig beeinflussen und ergänzen sowie eine wechselseitige komplementäre Maßstäblichkeit entfalten: Aufgrund des Anwendungsvorrangs (s. Art. 220, Rn. 18 ff.) hat sich das nationale Verfassungsrecht den europäischen Homogenitätsanforderungen anzupassen und unter Umständen – auch weitreichende – Relativierungen hinzunehmen. Gleichzeitig ist es – vermittelt über die allgemeinen Rechtsgrundsätze – wichtigstes Rezeptionsreservoir für das europäische Verfassungsrecht (vgl. Art. 6 Abs. 2; Art. 288 Abs. 2). Im Kontext der so skizzierten, im Ergebnis untrennbaren Verflechtung nationalen und europäischen Verfassungsrechts kommt Art. 10 EGV, verstanden als Pflicht zu gegenseitiger Solidarität im Sinne von loyaler Zusammenarbeit und als Gebot der Rücksichtnahme – gerade mit Blick auf nationales Verfassungsrecht – besondere Bedeutung zu. Art. 10 EGV fordert insoweit eine wechselseitige prozedurale Solidarität, die ein latentes Kooperationsverhältnis zwischen nationalen und europäischen Verfassungsorganen (insbesondere zwischen nationalen Verfassungsgerichten und EuGH) begründet. In Verbindung mit Art. 6 Abs. 3 (s. Art. 6 EUV, Rn. 211 ff.) kann das Gebot der Rücksichtnahme als ultima-ratio sogar vom Anwendungsvorrang europäischen Verfassungsrechts suspendieren. Voraussetzung ist, daß der Kerngehalt gemeineuropäischen Verfassungsrechts (vgl. Art. 6 Abs. 1) verletzt ist und alle Versuche, den Verfassungskonflikt im Wege der Kooperation beizulegen, gescheitert sind. Dies wäre dann als Ausdruck des Systems wechselseitiger (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 und 7 EUV) Verfassungsstabilisierung im Europäischen Verfassungsverbund hinzunehmen.[55]
C. Abs. 2: Bürgernähe und Subsidiaritätsprinzip
Nach Abs. 2 stellt der Unionsvertrag eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden. Der Begriff »bürgernah« ist der Ersatz für den auf britischen Wunsch letztlich gestrichenen Hinweis auf die föderale Struktur der Union.[56] Durch den vorletzten Absatz der Präambel des EUV wird der Regelungszusammenhang zwischen Bürgernähe und Subsidiaritätsprinzip hergestellt. In Anknüpfung an die Präambel des EWGV wird die Entschlossenheit betont, »den Prozeß der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas ...weiterzuführen«, wobei in der Union »die Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst bürgernah getroffen werden«.[57]
Fraglich ist allerdings, welche Rolle der Aspekt möglichst bürgernaher Entscheidungen im Verhältnis zu Art. 5 EGV spielt. Zum Teil wird in Art. 5 Abs. 2 EGV eine Präzisierung bzw. Spezialisierung dieses in Abs. 2 für den gesamten Bereich der EU eingeführten Grundsatzes gesehen.[58] Nach anderer Ansicht stehen beide Normen zwar in »engem Zusammenhang«, jedoch wird Abs. 2 i. V. m. der Präambel insofern eine eigenständige Bedeutung beigemessen, als »bürgernah« auch Entscheidungen auf einer dezentralen unteren Verwaltungsebene meine. Zutreffend wird insofern darauf hingewiesen, daß der Begriff eine Hierarchie von Entscheidungsebenen impliziere, die von »Bürgernähe« zu »Bürgerferne« verlaufe: Die Gemeinschaftsebene sei in diesem Sinne als »bürgerfern« zu erachten. »Bürgernah« meine daher nicht nur eine Verwaltung im Sinne der Bürger, sondern – in Zusammenschau mit der entsprechenden Formulierung in der Präambel – gerade auch Entscheidungsebenen in Bürgernähe, deren konkrete Ausgestaltung der EUV aber subsidiaritätsgerecht den Mitgliedstaaten überlasse.[59]
Art. 5 Abs. 2 EGV stellt keine Präzisierung des Abs. 2 dar. Hiergegen spricht insbesondere der Wortlaut der Präambel, »die Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst bürgernah« zu treffen. Das Wort »entsprechend« macht gerade deutlich, daß dem Subsidiaritätsprinzip bürgernahe Entscheidungen entsprechen. Der Präambel zufolge ist Abs. 2 also als Konkretisierung des Art. 5 Abs. 2 EGV zu verstehen.[60] Um Spezialität (im Sinne von Konkurrenzen) geht es hierbei freilich nicht. Vielmehr geht es allein um die inhaltliche Zuordnung des Begriffs der Bürgernähe zum Subsidiaritätsprinzip in dem Sinne, daß Regelungen soweit wie möglich auf der jeweils unteren und damit »dem Bürger näheren« Ebene getroffen werden, einer Ebene, die er kennt und in ihrer Zusammensetzung, Wirkungsweise und Aufgabenstellung versteht.[61]
Der Begriff »bürgernah« muß aber darüber hinaus auch eine eigenständige Bedeutung haben, da er sonst überflüssig wäre. Historisch argumentierend könnte man »bürgernah« einfach als Ersatz für »föderal« verstehen. Historische Aspekte spielen aber angesichts des funktional-dynamischen Charakters bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts eine untergeordnete Rolle. Überdies ist »Bürgernähe« schon vom Wortlaut, aber auch unter teleologischen Gesichtspunkten vom Begriff des »Föderalismus« inhaltlich streng zu unterscheiden[62], wenn auch beide Begriffe entfernt durch ihr gemeinsames Ziel, Zentralismus nach Möglichkeit zu vermeiden, miteinander verbunden sind.
In Anlehnung an Bleckmann ist Abs. 2 daher zunächst als Grundsatz zu interpretieren, nach dem die Entscheidungen vorrangig auf der Ebene der Gemeinden oder der Länder und Regionen getroffen werden müssen.[63] Im Rahmen einer vom Begriff der Bürgernähe implizierten Hierarchie von Handlungsebenen begründet Abs. 2 daher eine widerlegbare (»möglichst«) Vermutung[64] für den Vorrang der dezentralsten Entscheidungsebene.[65] Hieraus läßt sich schließen, daß der Unionsvertrag letztlich davon ausgeht, daß die Entscheidungen grundsätzlich schon auf der Ebene der Länder respektive Regionen oder gar der Gemeinden getroffen werden müssen.[66]
Dieses Ergebnis wird durch eine teleologische Auslegung von Abs. 2 untermauert. Der Trend zu »Bürgernähe« und Regionalisierung[67] entspringt zum Teil der Suche nach einer Kompensation für den kulturellen Identitätsverlust, der in der Konsequenz einer interdependenten Kommunikationsgesellschaft und der damit einhergehenden Internationalisierung und Bildung supranationaler Strukturen liegt.[68] Daneben steht jedoch die wachsende Einsicht, daß eine »verbesserte Gouvernanz« in der komplexen, von qualitativ hochwertigen Informationen abhängigen modernen Industriegesellschaft dezentraler politischer Handlungsebenen bedarf, um diese problemlösungsfähig zu erhalten.[69] So wird zutreffend betont, daß dezentrale Lösungen die Komplexität des Entscheidungsprozesses verringern und so zu einer erhöhten Transparenz beitragen. Die betroffenen Menschen könnten sich besser mit den politischen Entscheidungen identifizieren, wenn diese »bürgernah« getroffen werden. Dies nicht zuletzt deshalb, weil dezentrale Entscheidungen eine stärkere Partizipation und damit ein Mehr an Demokratie[70] ermöglichen könnten. Indem politische Lösungen auf dezentralen Ebenen sich dem konkreten Problem vor Ort besser anpassen könnten, werde die Effizienz des gesamten Entscheidungsprozesses verbessert.[71] Die Mehrstufigkeit eines politischen Systems mit dezentralen Handlungsebenen, vom Subsidiaritätsprinzip immanent vorausgesetzt (s. Art. 5 EGV, Rn. 4), bewahre soziale, kulturelle, wirtschaftliche und politische Vielfalt und könne auf diese Weise die verschiedenen Wünsche, Einstellungen und Bedürfnisse der Bürger besser reflektieren. Diese Vielfalt erlaube überdies Spielraum für »Experimente« bei der Lösung von Problemen, deren Erfahrungen dann dem Gesamtsystem zugute kommen könnten.[72] Auf diese Weise werden Vorteile des Wettbewerbs für das politische System genutzt, wenn Handlungs- und Entscheidungsspielräume für dezentrale Ebenen geschaffen und garantiert werden.[73] Die so gesicherten Spielräume tragen auf diese Weise zu einer Verbesserung der Effizienz sowie einer stärkeren Demokratisierung des Gesamtsystems bei.[74]
Bürgernähe hat überdies auch mit Transparenz (s. Rn. 34 ff. und Art. 255 EGV, Rn. 1 ff.) zu tun. So offen ein Entscheidungsprozeß sein mag, bürgernah ist eine Entscheidung letztlich auch durch ihren Inhalt, mithin dadurch, daß sie in ihren Festsetzungen auch ohne Rechtsbeistand verständlich ist, übermäßige Regulierung vermeidet und dem Bürger möglichst große Freiheit beläßt.[75]
D. Transparenzprinzip
Im Rahmen ihrer Tätigkeit sind die Gemeinschaftsorgane aus Abs. 2 ferner verpflichtet, möglichst offen zu entscheiden. Mit dem Wort »offen« wird auf das Stichwort der Transparenz hingewiesen, das sich Schritt für Schritt zu einem gemeinschaftlichen Verfassungsprinzip entwickelt hat.
Zutreffend wird die Bedeutung der Transparenz als demokratisches Element gerade im Prozeß der europäischen Integration hervorgehoben[76]. Denn dieser Prozeß, dessen demokratische Kontrollierbarkeit und Legitimation immer wieder kontrovers diskutiert wird, ist auf jedes demokratische Element angewiesen, wenn seine Akzeptanz seitens der Bürger erhalten werden soll. Die Transparenz staatlichen Handelns – insbesondere des Gesetzgebungsprozesses – wird unbestritten als Teil des Demokratieprinzips angesehen[77]. Daß dies nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland der Fall ist[78], sondern auch in den meisten übrigen EU-Mitgliedstaaten sowie in Drittländern, zeigt die von der Kommission angestellte vergleichende Untersuchung über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Informationen[79]. Die Publizität staatlichen Handelns setzt sich aus zwei Elementen zusammen: Einerseits aus der Öffentlichkeitsarbeit des Staates und andererseits aus dem Zugang der Öffentlichkeit zu staatlichen Dokumenten[80]. Auf EG-rechtlicher Ebene müssen sämtliche Rechtsakte im Amtsblatt der Gemeinschaften gemäß Art. 254 EGV veröffentlicht und gemäß Art. 253 EGV mit einer Begründung versehen werden. Öffentliche Verhandlungen im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses der Gemeinschaft existieren jedoch kaum. Hier machte allein das Europäische Parlament mit seinen öffentlichen Sitzungen (Art. 104 Geschäftsordnung-EP) eine Ausnahme. Das für die EG-Rechtsetzung entscheidende Organ jedoch, der Rat und seine nachgeordneten Instanzen, tagen grundsätzlich nicht öffentlich (Art. 4 Abs. 1 Geschäftsordnung-Rat). Daß ein derartiger Rechtsetzungsprozeß das Verständnis der EG-Bürger für die aus Brüssel stammenden Rechtsakte nicht gerade fördert, liegt auf der Hand.[81]
Bereits in der »Erklärung von Birmingham« vom Oktober 1992 hat der Europäische Rat daher unter dem Aspekt größerer Bürgernähe die Notwendigkeit betont, die Arbeit der Gemeinschaftsorgane nach dem Grundsatz der Transparenz zu gestalten. Bei seiner Zusammenkunft in Edinburgh im Dezember 1992 ersuchte der Europäische Rat die Kommission nochmals, »Anfang nächsten Jahres ihre Arbeiten aufgrund der im Maastrichter Vertrag enthaltenen Erklärung über einen verbesserten Zugang zu den ihr und den anderen Gemeinschaftsorganen vorliegenden Informationen abzuschließen.«[82]
Die Kommission[83] hat diese Anregungen zusammen mit dem Rat in einem Verhaltenskodex vom 6. Dezember 1993 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommissions- und Ratsdokumenten[84] aufgenommen. Konkret umgesetzt wurde der Verhaltenskodex von der Kommission in einem am 8. Februar 1994 verabschiedeten Beschluß (94/90/EGKS, EG, Euratom) über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden Dokumenten.[85] Einen entsprechenden Beschluß (93/731/EG) über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten hatte der Rat schon zuvor am 20. Dezember 1993 gefaßt.[86] Der Rat hat darüber hinaus der Forderung nach Transparenz seiner Entscheidungsfindung[87] dadurch Rechnung getragen, daß er in Art. 6 Abs. 2 seiner Geschäftsordnung die Möglichkeit öffentlicher Aussprachen und in Art. 7 Abs. 5 der Geschäftsordnung, ergänzt um einen Verhaltenskodex vom 2. 10. 1995, die grundsätzliche Veröffentlichung der Abstimmungsprotokolle bei gesetzgeberischen Entscheidungen vorgesehen hat.[88] Auch das EP hat entsprechende Transparenzregeln erlassen.[89]
Beginnend mit der Rs. Carvel und Guardian[90] liegen bezüglich der Transparenz auch erste gerichtliche Entscheidungen vor. In ihr wird dem Beschluß 93/731 Normcharakter zugesprochen, so daß dem interessierten Bürger ein gerichtlich durchsetzbarer individueller Anspruch – wenn auch beschränkt durch verschiedene gegenläufige Belange – auf Zugang zu Ratsdokumenten gewährt wird. Einen entsprechenden Anspruch hat das EuG in seinem Urteil in der Rs. WWF gegenüber der Kommission angenommen[91]. Vor diesem Hintergrund kann konstatiert werden, daß Transparenz als gemeinschaftliches Verfassungsprinzip – trotz mancher Defizite – ernstgenommen wird.[92] Diese Entwicklung unterstreicht der mit dem Vertrag von Amsterdam neu eingefügte Art. 255 EGV, der – aufbauend auf den vorstehenden Regelungen – inzwischen sekundärrechtlich konkretisiert wurde (s. dort Rn. 1 ff.).
Bei alledem darf jedoch nicht übersehen werden, daß das Transparenzprinzip keinen absoluten Wert darstellt, sondern immer auch mit der Effizienz der Entscheidungsmechanismen (s. Art. 7 EGV, Rn. 19 ff.) in Ausgleich gebracht werden muß.[93]
Transparenz der Dokumente und Abstimmungen allein ist überdies nicht ausreichend: Solange etwa das Zusammenspiel der Institutionen und der Verträge so kompliziert bleibt wie bisher (z.B. versteht kein Bürger die »Säulen« des Unionsvertrages; gleiches gilt für die Aufgaben- und Kompetenzverteilung und den Grundrechtsschutz- letzteres zumindest solange bis die Charta der Grundrechte verbindlich geworden ist), fehlt ein Stück akzeptanzschaffende Transparenz: Nach wie vor ist es möglich, die Verantwortung für nationales Politikversagen der Union anzulasten oder eine Politik, die national auf Bürgerwiderstand stößt, auf der Ebene der Union zu verwirklichen und dann die Hände in Unschuld zu waschen[94]. Wie schon bei der Grundrechtecharta könnte auch hier die durch den Post-Nizza-Prozeß angestoßene (vgl. die dem Vertrag von Nizza angehängte Erklärung Nr. 23 zur Zukunft der Union, siehe Art. 5 EGV, Rn. 72 f.) Reform der Verträge, ihre explizite Umgestaltung zu einer Verfassung oder einem Verfassungsvertrag (s. Rn. 17 ff.), Abhilfe schaffen[95].
E. Abs. 3 S. 2: Kohärenzprinzip
Abs. 3 S. 2 enthält das allgemeine Kohärenzprinzip.[96] Es erfährt in Art. 3 und 11 Abs. 2 eine weitere Ausprägung, die seinem Inhalt eine spezifische Bedeutung zuweisen. Seinem lateinischen Ursprung nach bedeutet Kohärenz »Zusammenhang«.[97] Vor diesem Hintergrund soll das Kohärenzprinzip in der hochkomplexen, dynamischen Integrationsstruktur der EU (Stichwort: Säulenstruktur, s. Art. 1 EGV, Rn. 15 ff.) eine Vielfalt von Beziehungen in einen geordneten Zusammenhang bringen. Insofern enthält es ein Gebot zur Herstellung von Stimmigkeit und Wahrung des Zusammenhangs zwischen den verschiedenen betroffenen Politikbereichen. Entscheidende Stichwörter sind insofern Abstimmung und Widerspruchsfreiheit.[98]
In der Literatur werden drei verschiedene Bedeutungen des Kohärenzprinzips unterschieden: Innere Kohärenz als Wahrung des Zusammenhalts der Union im Inneren (Art. 1 Abs. 3 S. 2), insbesondere in Form des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, äußere Kohärenz (Art. 3, s. dort Rn. 14 ff.) im Sinne des gemeinsamen Auftretens gegenüber Drittstaaten und inhaltliche Kohärenz (Art. 3, s. dort Rn. 6) im Sinne stimmiger, widerspruchsfreier Maßnahmen (daher auch sog. Maßnahmenkohärenz).[99]
Diese Unterscheidung kann jedoch nur teilweise überzeugen. Der Inhalt der sog. inneren Kohärenz, die Kohäsion nach Art. 158 ff. EGV, stellt sich bei genauer Betrachtung als eine Ausprägung des Solidaritätsprinzips dar. Auch wird der Konkretisierung des Kohärenzprinzips in Art. 3 nicht hinreichend Rechnung getragen. Vor diesem Hintergrund sollte man gem. Art. 3 Abs. 1 (s. dort Rn. 5 f.) eine institutionelle Kohärenz im Sinne eines Gebots zur interinstitutionellen Abstimmung (s. auch Art. 7 EGV, Rn. 19 ff.) und – in Anlehnung an Art. 3 Abs. 2 (s. dort Rn. 14 ff.) – eine allgemeine Maßnahmenkohärenz im Sinne eines Gebots zu inhaltlich widerspruchsfreien Handlungen unterscheiden.
F. Abs. 3 S. 2: Solidaritätsprinzip
Der EuGH hat bereits in seinem »Schlachtprämien-Urteil« aus dem Jahre 1973[100] eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Solidarität mit folgenden Worten umschrieben: »Der Vertrag erlaubt es den Mitgliedstaaten, die Vorteile der Gemeinschaft für sich zu nutzen, er erlegt ihnen aber die Verpflichtung auf, deren Rechtsvorschriften zu beachten. Stört ein Staat aufgrund der Vorstellung, die er sich von seinen nationalen Interessen macht, einseitig das mit der Zugehörigkeit zur Gemeinschaft verbundene Gleichgewicht zwischen Vorteilen und Lasten, so stellt dies die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor dem Gemeinschaftsrecht in Frage...Ein solcher Verstoß gegen die Pflicht der Solidarität, welche die Mitgliedstaaten durch ihren Beitritt zur Gemeinschaft übernommen haben, beeinträchtigt die Rechtsordnung der Gemeinschaft bis in ihre Grundfesten.«
Abs. 3 S. 2 unterstreicht – zusammen mit dem vierten Erwägungsgrund der Präambel – nunmehr ausdrücklich die grundsätzliche Bedeutung des Solidaritätsprinzips für die EU.[101] Die entscheidende Frage ist nun aber, im Hinblick auf was solidarisches Verhalten gefordert ist. Bezugspunkt von Solidarität ist der Oberbegriff des Gemeinwohls. Das »europäische Gemeinwohl« hat sich vom jeweiligen nationalen Gemeinwohl im Laufe der europäischen Integration emanzipiert, wiewohl es mit diesem – wie könnte es im Verfassungsverbund (s. Rn. 17 ff.) anders sein - verflochten ist.[102] Mit der auf freiem Wettbewerb basierenden Industriegesellschaft entwickelte sich der moderne Staat mit seiner Fähigkeit, den im Markt konkurrierenden Unternehmen im Interesse des Gemeinwohls Mindestbedingungen der sozial- und umweltverträglichen Produktion vorzuschreiben. Infolge der wirtschaftlichen Integration zum europäischen Binnenmarkt wächst diese Aufgabe der Gemeinschaft zu, die den Markt flankierende Regelungen im Interesse des so verstandenen Gemeinwohls erlassen muß.[103] Aus dem Solidaritätsprinzip folgt daher, daß bestimmte Aufgaben zur Sicherung des Gemeinwohls durch die EG geregelt werden müssen und dieser daher eine entsprechende Kompetenz zustehen muß.
Diesem Aspekt haben die Praxis der EG und die neueren Vertragsänderungen jeweils Rechnung getragen. Selbst dort, wo in den Verträgen nicht ausdrücklich von Solidarität die Rede ist, liegt ihnen diese doch als Leitprinzip in einer Vielzahl von Regeln und Mechanismen zugrunde.[104] So wurden durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986[105] die Umweltpolitik (s. Art. 174 ff. EGV) ausdrücklich im Vertrag verankert, die Sozialpolitik ausgebaut, sowie durch den Vertrag von Maastricht[106] der Verbraucherschutz (s. Art. 153 EGV), die Gesundheitspolitik (s. Art. 152 EGV) und die Sozialpolitik (s. Art. 136 ff. EGV) eingeführt bzw. weiter verstärkt[107].
Eine spezielle Ausprägung des Solidaritätsprinzips hat die EEA mit den heutigen Art. 158–162 EGV (s. dort Rn. 1 ff.) über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, die sog. »Kohäsion«, in den EWGV eingefügt.[108] Diese Vorschriften wurden mit dem EUV nochmals konkretisiert, ausgebaut und verstärkt.[109] Entsprechend wurde auch der neue Art. 2 EGV um die Aufgabe der EG, »den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern«, erweitert. Unterstrichen wird die Bedeutung des Solidaritätsprinzips dann nochmals in Art. 2 Abs. 1, 1. Spstr., wonach zu den Zielen der Union auch die »Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts« zählt. Konkretisiert werden diese Vorgaben schließlich durch das »Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt«, das gem. Art. 311 EGV einen Bestandteil des Vertrags bildet.[110] Dort wird unter anderem bekräftigt, daß die »Förderung des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts für die umfassende Entwicklung und den dauerhaften Erfolg der Gemeinschaft wesentlich ist«. Wesentliches Mittel zur Verwirklichung des Solidaritätsprinzips sind schließlich die drei auf der Grundlage der heutigen Art. 34 Abs. 4, 146 und 160 EGV eingerichteten Strukturfonds sowie der Kohäsionsfonds gem. Art. 161 Abs. 2 EGV. Insofern besteht auf europäischer Ebene eine Art Finanzausgleich, mit dem sich »die ärmeren Länder einen deutlichen Beitrag für ihre Integrationsbereitschaft« erkaufen.[111]
Eine prozedurale Ausprägung des Solidaritätsprinzips ist in Art. 10 EGV angelegt.[112] So hat der EuGH beispielsweise Pflichten der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftsorgane zur Solidarität[113], gegenseitigen loyalen Zusammenarbeit[114] und Rücksichtnahme auf die Interessen der anderen Mitgliedstaaten[115] auf dieser Grundlage konkretisiert. Der hier zum Ausdruck kommende Aspekt des Solidaritätsprinzips knüpft speziell an das Verhalten der Mitgliedstaaten als Glieder der Union, die das gemeinsame Ganze verkörpert, an. Im Interesse des Ganzen, das sich freilich aus den Gliedern insgesamt zusammensetzt, wird dem einzelnen Mitgliedstaat auferlegt, seine eigenen Interessen nicht ohne Rücksicht auf die gemeinsamen Interessen durchzusetzen. Mithin wird hier eine Pflicht zu solidarischem Verhalten, aus der verschiedene konkrete Einzelpflichten resultieren (s. Art. 10 EGV, Rn. 1 und 19 ff.), formuliert.
Setzt man das zentralisierend wirkende Solidaritätsprinzip zum Subsidiaritätsprinzip in Bezug, so entsteht ein Spannungsverhältnis von erheblicher Tragweite.[116] In ihm entfaltet sich das europäische Gemeinwohl, wie es sich in den Zielen der Verträge bzw. in den Zielen der jeweils in Frage stehenden Gemeinschaftspolitik konkretisiert. Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip werden einander im Rahmen der Auslegung (s. Art. 5 EGV, Rn. 54 ff.) zum gegenseitigen Korrektiv.[117]
[1] Ähnlich mit Blick auf Art. 6 EUV W. Hummer/W. Obwexer, Die Wahrung der »Verfassungsgrundsätze« der EU, EuZW 2000, S. 485 (486 f.); M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 1 spricht (nur) von einer allgemeinen Grundlagenbestimmung.
[2] M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 1 und 4.
[3] Erklärung der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten in Paris am 19. und 20.10.1972, abgedruckt in: EA 1972, D 502, Nr. 16.
[4] G. Ress, Die EU und die neue juristische Qualität der Beziehungen zu den EG, JuS 1992, S. 985 (986); J.-P. Jacqué, in: GTE, EU-/EGV, Art. A, Rn. 1 f.
[5] M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 6; J.-P. Jacqué, in: GTE, EU-/EGV, Art. A, Rn. 4; C. Tomuschat, Das Endziel der europäischen Integration, Maastricht ad infinitum?, DVBl. 1996, S. 1073 f.; C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1, Rn. 5.
[6] Insofern a.A. P.-C. Müller-Graff, Hb.EGWirtR, A. Abs. 1., Rn. 3 und 6; E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 36 und 41.
[7] R. Streinz, in: Sachs, GG Kommentar, 1996, Art. 23, Rn. 8 ff.; R. Scholz, in: Maunz-Dürig, GG Kommentar, 1996, Art. 23, Rn. 36 ff.; I. Pernice, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR, Bd. VIII, 1995, § 191, Rn. 62 f. jeweils m. w. N. Ders., in: Dreier, GG-Kommentar, Bd. II, 1998, Art. 23, Rn. 16 ff.
[8] Ipsen, EG-Recht, S. 196 ff.
[9] Dazu die Beiträge in R. Pryce (Hrsg.), The Dynamics of European Union, London 1990; insbesondere von R. Pryce/W. Wessels, The Search for an Ever Closer Union: A Framework for Analysis, S. 1 ff. und R. Pryce, Past Experience and Lessons for the Future, S. 273 ff.
[10] M. Zuleeg, in: GTE, EU-/EGV, Art. 1, R. 6 f.; P.-C. Müller-Graff, Hb.EGWirtR, A.I., Rn. 72.
[11] M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 10 f.; U. Everling, Überlegungen zur Struktur der EU und zum neuen Europa-Artikel des GG, DVBl. 1993, S. 936 (938, 940); kritisch zu dieser Offenheit
[12] Tomuschat (Fn. 5), S. 1073; ähnlich J. Isensee, Integrationsziel Europastaat?, FS-Everling Bd. I, 1995, S. 567 ff
[13] Ebenso M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 11; wohl auch C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1, Rn. 20.
[14] Zustimmend C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1, Rn. 21 f. Laut Duden bedeutet Integration »Vervollständigung, Zusammenschluß, Vereinigung, Summierung«.
[15] D. Frei, Integrationsprozesse, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Identität Europas, 1985, S. 113 (114).
[16] L. N. Lindberg/S. A. Scheingold, Europe’s Would-Be Polity, Englewood Cliffs 1970, S. 69 ff.; E.B. Haas, The study of regional integration, in: Lindberg/Scheingold (Hrsg.), Regional Integration: Theory and Research, Cambridge 1971, S. 3 (29 ff.).
[17] Dazu Frei (Fn. 15), S. 116 f.
[18] K. W. Deutsch, Nationenbildung – Nationalstaat – Integration, 1972, S. 133 ff.; D.J. Puchala, International transactions and regional integration, in: Lindberg/Scheingold (Hrsg.), Regional Integration: Theory and Research, Cambridge 1971, S. 128 ff.
[19] L. Levi, Recent Developments in Federalist Theory, The Federalist 1987, S. 97; J. Pinder, European Community and nation-state: a case for a neo-federalism, International Affairs 1986, S. 41 ff.
[20] D. Mitrany, A Working Peace System, London 1966, S. 62 ff.; ders., The Functional Theory of Politics, 1975.
[21] Haas (Fn. ), S. 3 ff.
[22] K.W. Deutsch, The Analysis of International Relations, Englewood Cliffs 1968, S. 194; ders./ S.A. Burrell, Political Community and the North Atlantic area, New York 1957.
[23] Siehe dazu auch W. Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, 1969, S. 19 f.; grundlegend S. Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 132 ff., 330 ff. und 380 ff.
[24] M. Hilf, in: Grabitz/Hilf, EU, Art. A, Rn. 12; ausführlich hierzu M. Heintzen, Die Legitimation des europäischen Parlaments, ZEuS 2000, S. 377 (382 ff.).
[25] BVerfGE 89, 155 (185 f.), unter Berufung auf H. Heller, Politische Demokratie und soziale Homogenität, Gesammelte Schriften, Bd. 2, 1971, S. 421 (427 ff.); ebenso die h.M. im Schrifttum, vgl. nur Ress (Fn. 4), S. 987; D. Grimm, Braucht Europa eine Verfassung?, JZ 1995, S. 581 (589); M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 12; a.A. A. Bleckmann, Der Vertrag über die EU, DVBl. 1992, S. 335 (336), der in der Unionsbürgerschaft eine echte Staatsbürgerschaft sieht.
[26] Heintzen (Fn. 24), S. 384 f.; vgl. dazu auch H.-J. Cremer, Das Demokratieprinzip auf nationaler und europäischer Ebene im Lichte des Masstrichts-Urteils des BVerfG, EuR 1995, S. 21 (42).
[27] BVerfGE 89, 155 (186); ebenso Grimm (Fn. 26), S. 587 ff.; R. Lamprecht, Untertan in Europa – Über den Mangel an Demokratie und Transparenz, NJW 1997, S. 505; M. Schröder, Das Bundesverfassungsgericht als Hüter des Staates im Prozeß der europäischen Integration – Bemerkungen zum Maastricht-Urteil, DVBl. 1994, S. 316; grundlegend zu dieser Sichtweise M. Kaufmann, Europäische Demokratie und Demokratieprinzip, 1997.
[28] So zutreffend C. Tomuschat, Die EU unter der Aufsicht des BVerfG, EuGRZ 1993, S. 489 (494); Heintzen (Fn. 24), S. 379 f., 382 ff.; vgl. dazu auch Cremer (Fn. 26), S. 23 m.w.N.; vgl. auch R. Bandilla/J.-P. Hix, Demokratie, Transparenz und Bürgerrechte in der EG, NJW 1997, S. 1217.
[29] M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 12; E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 66. Zum Begriff »Europa« C. Dorau, Die Verfassungsfrage der EU, 2001, S. 144 ff.
[30] BVerfGE 89, 155 (182 ff.).
[31] Hierzu Ress (Fn. 4), S. 985; I. Pernice, Maastricht, Staat und Demokratie, Die Verwaltung 26 (1993), S. 449 ff.; Tomuschat (Fn. 5), S. 1073 und 1075 f.; Isensee (Fn. 12), S. 567 ff.; H.-J. Blanke, Der Unionsvertrag von Maastricht – Ein Schritt auf dem Weg zu einem europäischen Bundesstaat, DÖV 1993, S. 412 ff.; R. Scholz, in: Maunz-Dürig, GG-Kommentar, 1996, Art. 23, Rn. 26 ff. (33 f.); P.M. Huber, Maastricht – Ein Staatsstreich?, 1993, S. 49 f.; F. Ossenbühl, Maastricht und das GG – eine verfassungsrechtliche Wende?, DVBl. 1993, S. 629 (631 f.); D. Murswiek, Maastricht und der pouvoir constituant, Der Staat 32 (1993), S. 161 ff.; K.A. Schachtschneider, Die existentielle Staatlichkeit der Völker Europas und die staatliche Integration der EU, in: Blomeyer/ders., Die EU als Rechtsgemeinschaft, 1995, S. 75 ff.; vgl. dazu jetzt auch den Überblick über Diskussionsstand bei T. Schmitz, Integration in der Supranationalen Union, 2001, S. 169 ff. und 361 ff.
[32] Vgl. dazu auch I. Pernice, Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, EuR 1996, S. 27 (29 ff.)
[33] J.-D. Mouton/T. Stein, Einleitung, in: dies. (Hrsg.), Eine neue Verfassung für die EU?, 1997, S. 23 (25); Grimm, (Fn. 26) S. 584 f.; J. Isensee, Staat und Verfassung, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), HStR Bd. I, 1997, § 13, Rn. 1; M. Hilf, Eine Verfassung für die EU: Zum Entwurf des Institutionellen Ausschusses des EP, integration 1994, S. 68 (70); M. Heintzen, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht in der EU, EuR 1997, S. 1 f.; ausführlich – und im Ergebnis kritisch – hierzu Dorau (Fn. 29), S. 45 ff., 60 ff.; kritisch ferner J. Schwarze, Auf dem Wege zu einer europäischen Verfassung, EuR Beiheft 1 2000, S. 7 (16 ff.); R. Steinberg, Grundgesetz und Europäische Verfassung, ZRP 1999, S. 365 f.; C. Walter, Die Folgen der Globalisierung für die Europäische Verfassungsdiskussion, DVBl. 2000, S. 1 (5 ff.); sehr kritisch zur traditionellen Anknüpfung an den Staat P. Zumbansen, Die vergangene Zukunft des Völkerrechts, KJ 2001, S. 46 (61 ff.); differenzierend, den Begriff der Verfassung für die »Supranationale Union« öffnend T. Schmitz (Fn. 31), S. 393 ff.
[34] Ganz h.M., vgl. dazu das Meinungsbild der in Fn. 31 genannten Autoren. Vgl. dazu auch die Prüfung der völkerrechtlichen Staatsmerkmale bei Blanke (Fn. 31), S. 414 ff.; P.-C. Müller-Graff, Hb.EGWirtR, A.I., Rn. 60 ff.; Dorau (Fn. 29), S. 29 ff.; Schmitz (Fn. 31), S. 198 ff.; sowie zur Abgrenzung E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 9 ff.; M. Pechstein/C. Koenig, Die EU, S. 28 ff.; a.A. explizit Ossenbühl, Schachtschneider (Fn. 31).
[35] Hierzu Ipsen, EG-Recht, S. 67 ff.; I. Pernice, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR, Bd. VIII, 1995, § 191, Rn. 65; P.-C. Müller-Graff, Hb.EGWirtR, A.I., Rn. 54 ff.; Schmitz (Fn. 31), S. 113 ff. spricht von eine Supranationalen Union; A. v. Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999, S. 61 ff. skizziert das Konzept eines supranationalen Föderalismus; zustimmend insoweit J.M. Pérez de Nanclares, The Federal Elements of the EU, ZEuS 2001, S. 595 (623 ff.).
[36] So v. Bogdandy (Fn. 35), S. 9 ff., insbesondere 61 ff.; zustimmend insoweit Pérez de Nanclares (Fn. 35), S. 595 (623 ff.); Ress (Fn. 4), S. 991; Schmitz (Fn. 31), S. 169 ff., insbesondere 215 ff. spricht von einer »staatsähnlichen Organisationsform«, die zwischen der supranationalen Organisation, dem Staatenbund und dem Bundesstaat angesiedelt sei; differenzierend Tomuschat (Fn. 5), S. 1073 und 1075 f.; M. Zuleeg, Die föderativen Grundsätze der EU, NJW 2000, S. 2846 ff.; zurückhaltend Isensee (Fn. 12), S. 567 ff.: »keine Prognose, sondern nur eine Hypothese«.
[37] In diesem Sinne auch v. Bogdandy (Fn. 35), S. 22 ff; Schmitz (Fn. 31), S. 313 ff. unter dem Stichwort »Homogenität«; Ress (Fn. 4), S. 987, 991; Blanke (Fn. 31), S. 414 ff.
[38] Dazu T. Stein, EU: Gefahr oder Chance für den Föderalismus in Deutschland, Österreich und der Schweiz?, VVDStRL 53 (1994), S. 26 (29 ff.); Tomuschat (Fn. 5), S. 1073 und 1075 f.; Isensee (Fn. 12), S. 567 ff. (insbesondere 572 ff.); ausführlich Schmitz (Fn. 31), S. 65 ff. und 113 ff.; Dorau (Fn. 29), S. 20 ff. jeweils m. w. N.
[39] EuGH, RS. 294/83, 23.4.1986, Slg. 1986, 1339, Rn. 23 (Les Verts).
[40] EuGH, Gutachten 1/91, 14.12.1991, Slg. 1991, I-6079, Rn. 21.
[41] EuGH, Gutachten 1/91 (Fn. 40), Rn. 71.
[42] Hierzu M. Herdegen, Vertragliche Eingriffe in das »Verfassungssystem« der EU, FS-Everling Bd.I, 1995, S. 447 (448 f.); ausführlich R. Bieber, Les limites matérielles et formelles à la révision des traités établissant la communauté européenne, RMC 1993, S. 343 ff.
[43] BVerfGE 22, 293 (296).
[44] BVerfGE 89, 155 (181, 184 ff., 190, 194 ff.); kritisch Pernice (Fn. 7), Rn. 64 f.; Tomuschat (Fn. 5), S. 1075 f.
[45] So etwa Herdegen (Fn. 42), S. 450 f.
[46] Die Rede von Außenminister J. Fischer ist unter dem Titel »Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration« abgedruckt in: integration Heft 3/ 2000, S. 149 ff.; dazu der Beitrag von P.-C. Müller-Graff, Europäische Föderation als Revolutionskonzept im europäischen Verfassungsraum?, ebenda, S. 157 ff.; H. Schneider, Alternativen zur Verfassungsfinalität: Föderation, Konföderation- oder was sonst?, ebenda, S. 171 ff.; B. Kohler-Koch, Ziele und Zukunft der EU: Eine Frage der Perspektive, ebenda, S. 185 ff.; einen Überblick über die genannten Reden findet sich in: FAZ v. 16.5.2001 sowie bei Dorau (Fn. 29), S. 200 ff. m.w.N.
[47] Grimm, (Fn. 26), S. 586 unter Bezugnahme auf u. a. E.-W. Böckenförde, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR, Bd. I, 1987, § 22, Rn. 5 ff.; C. Koenig, Anmerkungen zur Grundordnung der EU und ihrem fehlenden »Verfassungsbedarf«, NVwZ 1996, S. 549 (551); grundlegend ders., Ist die EU verfassungsfähig?, DÖV 1998, S. 268 ff.
[48] Grimm, (Fn. 26), m. w. N.; noch deutlicher dagegen Koenig, (Fn. 47), S. 551.
[49] Koenig, (Fn. 47), S. 275.
[50] M. Ruffert, Die Mitgliedstaaten der EG als Verpflichtete der Gemeinschaftsgrundrechte, EuGRZ 1995, S. 518 ff.
[51] Zum ganzen ausführlich der P.M. Huber, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 194 (199 ff.); Steinberg (Fn. 33), S. 366 ff.; Dorau (Fn. 29), S. 69 ff.; G.C.R. Iglesias, Zur »Verfassung« der EG, EuGRZ 1996, S. 125 ff.; skeptisch aufgrund dieser Kriterien
[53] Zur sog. Globalisierung und der Rolle des Staates aus unterschiedlichen Blickwinkeln die Beiträge in U. Beck (Hrsg.), Politik der Globalisierung, 1998; ferner der Überblick bei Hoffmann, Aus Politik und Zeitgeschichte B 23/29, S. 3 ff.; Zumbansen (Fn. 33); G. Calliess, Globale Kommunikation – staatenloses Recht, ARSP Beiheft, Nr. 79, 2001, S. 61 ff.; C. Calliess, Subsidiaritätsprinzip und Solidaritätsprinzip als rechtliches Regulativ der Globalisierung von Staat und Gesellschaft – Dargestellt am Beispiel von EU und WTO, Rechtstheorie Beiheft 20, 2001, S. 371 ff.
[54] Huber (Fn. 51), S. 198 f.; I. Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148 (155 ff.); Dorau (Fn. 29), S. 45 ff.; G. Hirsch, EG: Kein Staat, aber eine Verfassung, NJW 2000, S. 46 f.; Steinberg (Fn. 33), S. 371 ff.; Walter (Fn. 33), S. 5 f.; ebenso bzw. ähnlich R. Bieber, Verfassungsentwicklung der EU: Autonomie oder Konsequenz staatlicher Verfassungsentwicklung, in: Müller-Graff/Riedel (Hrsg.), Gemeinsames Verfassungsrecht in der EU, 1998, S. 209 ff.; Iglesias (Fn. 51), S. 125 ff.; Everling (Fn. 52), S. 180; R. Bernhardt, Quellen
[56] J. Pipkorn, Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag über die EU – rechtliche Bedeutung und gerichtliche Überprüfbarkeit, EuZW 1992, S. 697 (698); M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 14 m. w. N.
[57] Vgl. auch Pipkorn (Fn. 56).
[58] So P.M. Schmidhuber/G. Hitzler, Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EWG-Vertrag – ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer föderalen Verfassung, NVwZ 1992, S. 720 (722); C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1 EUV, Rn. 49, die unter dem Stichwort »Konkurrenzen« Spezialität annimmt.
[59] So S. U. Pieper, Subsidiarität: Ein Beitrag zur Begrenzung der Gemeinschaftskompetenzen, 1994, S. 259 f.
[60] So wohl auch der Europäische Rat von Birmingham in seiner »Erklärung von Birmingham«, Schlußfolgerungen des Vorsitzes vom 16. 10. 1992, Dok. SN/343/1/92, Anlage I. 5., S. 5.
[61] T. Stein, Subsidiarität, Transparenz und Bürgernähe, in: W. Hummer, Die EU nach dem Vertrag von Amsterdam, 1998, S. 141 ff.
[62] Ebenso E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 70.
[63] A. Bleckmann, Der Vertrag über die EU, DVBl. 1992, S. 335 (336); kritisch P. Badura, Der Bundesstaat Deutschland im Prozeß der europäischen Integration, Vorträge aus Europa-Institut der Universität des Saarlandes, Nr. 298, 1993, S. 25; dagegen M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 14 unter Hinweis auf Art. F Abs. 1 EUV.
[64] Ähnlich E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 71: »relative Optimierung«.
[65] Ausführlich dazu C. Calliess, Das gemeinschaftsrechtliche Subsidiaritätsprinzip (Art. 3b EGV) als Grundsatz der größtmöglichen Berücksichtigung der Regionen, AöR 121 (1996), S. 509 ff.
[66] Bleckmann, Badura, Hilf (Fn. 63).
[67] T. Stammen, Das Phänomen des europäischen Regionalismus, in: Kremer (Hrsg.), Die Landesparlamente im Spannungsfeld zwischen europäischer Integration und europäischem Regionalismus, 1988, S. 163 ff.; C. Engel, Regionen in der EG: Eine integrationspolitische Rollensuche, integration 1991, S. 9; F.-L. Knemeyer, Subsidiarität – Föderalismus, Dezentralisation, DVBl. 1990, S. 449 ff.; Häberle (Fn. 55), S. 434; Calliess (Fn. 65), S. 509 ff.; vgl. auch U. Beck, Risikogesellschaft, Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986, S. 314.
[68] Vgl. H. Lübbe, Die große und die kleine Welt, Regionalismus als europäische Bewegung, in: Weidenfeld (Hrsg.), Die Identität Europas, 1985, S. 191 (196 ff.); Stammen (Fn. 67), S. 166 ff.; C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1 EUV, Rn. 30.
[69] Vgl. Bericht des Club of Rome, Die globale Revolution, Spiegel Spezial 2/1991, S. 103 ff.; Beck (Fn. 67), S. 311 ff.; W. Weidenfeld, Europäische Defizite, europäische Perspektiven, 1988, S. 121 f.
[70] A. Adonis/S. Jones, Subsidiarity and the European Community’s Constitutional Future, StWuStP 1991, S. 179 (188); ebenso E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 70.
[71] Vgl. R. Mayntz, Föderalismus und die Gesellschaft, AÖR 115 (1990), S. 232 (235, 239); C. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 1 EUV, Rn. 30.
[72] K. Gretschmann, The Subsidiarity Principle: Who is to Do What in an integrated Europe, in: Institut Européen d’Administration Publique (Hrsg.), Subsidiarité: défi du changement, Maastricht 1991, S. 45; J. Trittin, Die Umweltpolitik der EG aus der Sicht eines Bundeslandes, in: Calliess/ Wegener (Hrsg.), Europäisches Umweltrecht als Chance, 1992, S. 51 (55).
[73] Gretschmann, Trittin (Fn. 72).
[74] Vgl. Mayntz (Fn. 71), S. 235, 239; Adonis/Jones (Fn. 70), S. 188.
[75] Stein (Fn. 61), S. 142.
[76] Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 942 ff.; G. Lübbe-Wolff, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 247 (276 ff.); W. Kahl, Das Transparenzdefizit im Rechtsetzungsprozeß der EU, ZG 1996, S. 224 (226).
[77] BVerfGE 40, 296 (327); Lübbe-Wolff (Fn. 76), S. 276 ff.; M. Jestaedt, Das Geheimnis im Staat der Öffentlichkeit, AöR 126 (2001), S. 204 (215 ff.); Kahl (Fn. 76), S. 226, der auf S. 233 freilich (nur) von einer Ergänzung der repräsentativen Demokratie spricht.
[78] Vgl. z. B. BVerfGE 70, 324, 355, 84, S. 304, 329.
[79] Abgedruckt in ABl. 1993 Nr. C 156, S. 6 ff.
[80] Kahl (Fn. 77), S. 224; vgl. auch Mitteilung der Kommission an den Rat, das Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß, ABl. 1993 Nr. C 156, S. 5.
[81] So zutreffend Stein, (Fn. 61), S. 149 f.
[82] Schlußfolgerungen des Vorsitzes-Birmingham, den 16.10. 1992, S. 4, Anlage I, Nr. 3; Schlußfolgerungen des Vorsitzes-Edinburgh, 12. Dezember 1992, S. 4a, Einleitung Nr. 7.
[83] Vgl. das Dokument der Kommission »Transparenz in der Gemeinschaft«, Dok. KOM (93) 258 endg. vom 2.6.1993.
[84] ABl.EG 1993 Nr. L 340/41 f. Dazu ausführlich R. Röger, Ein neuer Informationsanspruch auf europäischer Ebene: Der Verhaltenskodex vom 6. Dezember 1993 für den Zugang der Öffentlichkeit zu Kommissions- und Ratsdokumenten, DVBl. 1994, S. 1182.
[85] ABl.EG 1994 Nr. L 46/58 f.
[86] ABl.EG 1993 Nr. L 340/43 f.
[87] Vgl. z. B. Erklärung des EP zur Transparenz der Gesetzgebung der EU v. 18.9.1995, ABl.EG 1995 Nr. C 269/1 f.; Entschließung des EP v. 12.10.1995, ABl.EG 1995 Nr. C 287/149, 179; vgl. auch Kahl (Fn. 77), S. 232 ff.
[88] ABl.EG 1993 Nr. L 304/1; zum Ganzen Kahl (Fn. 77), S. 230 ff.; M. Dreher, Transparenz und Publizität bei Ratsentscheidungen, EuZW 1996, S. 487 ff.; Bandilla/Hix (Fn. 28), S. 1218.
[89] Vgl. Beschluß 97/632/EGKS, EG, Euratom vom 10. 7. 1997, ABl. EG 1997 Nr. L 263/1.
[90] EuG, RS. T-194/94, 19.10.1995, Slg. 1995, II-2765 ff. (Carvel u. Guardian Newspapers/Rat) = ZUR 1996, S. 140 mit Anmerkung von C. Calliess = EuZW 1996, S. 152 mit Anmerkung von C. Sobotta.
[91] EuG, RS. T-105/95, 5.3.1997, Slg. 1997, II-313 (WWF UK/Kommission) = ZUR 1997, S. 148 ff. mit Anmerkung von A. Furrer.
[92] Ähnlich Kahl (Fn. 77), S. 228 ff.; eher kritisch Stein (Fn. 61), S. 154 ff.
[93] Kahl (Fn. 77), S. 234 ff.; Bandilla/Hix (Fn.28 ), S. 1217, siehe auch Art. 255 EGV.
[94] Stein (Fn. 61), S. 142; M. Piepenschneider, Der Vertrag von Amsterdam, Analyse und Bewertung, Konrad-Adenauer-Stiftung, 3. Auflage, St. Augustin, Januar 1998, S. 15 f. Nach Auffassung der deutschen Bundesländer gehört zur Bürgernähe auch ein besserer Grundrechtsschutz sowie die stärkere Verankerung von Bürgeranliegen im EG-Vertrag (vgl. Entschließung des Bundesrates vom 15.12.1995, Drucksache 667/95).
[95] Zum Motiv »Transparenz« im Rahmen der Grundrechtecharta C. Calliess, Die Charta der Grundrechte der EU – Fragen der Konzeption, Kompetenz und Verbindlichkeit, EuZW 2001, S. 261 (262); P.-C. Müller-Graff, Der Post-Nizza-Prozess, Auf dem Weg zu einer neuen europäischen Verfassung, integration Heft 2/2001, S. 208 ff. (213 ff.); zur fehlenden Transparenz auch Mittelung der Kommission, DN:IP/00/786, vom 14.7.2000.
[96] A.A. die h.M. s. Art. 3, Rn. 5 f.; ferner E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 59; M. Hilf, in: Grabitz/ ders., EU, Art. A, Rn. 22 und Art. C Rn. 10; P.-C. Müller-Graff, Europäische Politische Zusammenarbeit und Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik: Kohärenzgebot aus rechtlicher Sicht, integration 1993, S. 147 (150): »Kohärenz nach innen«.
[97] Zur Wortbedeutung auch H. Krenzler/H.C. Schneider, Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU – Zur Frage der Kohärenz, EuR 1994, S. 144 (145); E. Klein, in: HK-EUV, Art. AA, Rn 59; C. Tietje, The Concept of Coherence in the Treaty on EU and the Common Foreign and Security Policy, EFAR 1997, S. 211 (213).
[98] In diesem Sinne auch Ress (Fn. 4), S. 987; M. Pechstein, Das Kohärenzgebot als entscheidende Integrationsdimension der EU, EuR 1995, S. 247 (253); M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 22 und Art. C, Rn. 9; A. Bunk, Die Verpflichtung zur kohärenten Politikgestaltung im Vertrag über die EU, 1999, S. 156.
[99] Vgl. Art. 3, Rn. 5 f., 14 ff.; Müller-Graff (Fn. 98), S. 147 ff.; Pechstein (Fn. 98), S. 253 f.; E. Klein, in: HK-EUV, Art. A, Rn. 59; S. Sick, Das Kohärenzgebot bei Wirtschaftssaktionen der EU, 2001, S. 17 ff., dessen Arbeit gleichzeitig ein schönes Beispiel für die Notwendigkeit des Kohärenzprinzips darstellt.
[100] EuGH, RS. 39/72, 7.2.1973, Slg. 1973, 101, Rn. 24 f. (Kommission/Italien).
[101] Hierzu findet sich allerdings bislang noch immer relativ wenig Literatur: Siehe jedoch C. Tomuschat, Solidarität in Europa, LA-Pescatore, 1987, S. 729; E.A. Marias, Solidarity as an objective of the European Union and the European Community, Legal issues of European integration 1994/2, S. 85 ff.; M. Blanquet, L’article 5 du Traité C.E.E., 1994, S. 223 ff.; U. Volkmann, Solidarität in einem vereinten Europa, StWuStP 1998, S. 17 ff.; C. Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der EU, 2. Aufl. 1999, S. 187 ff.
[102] Tomuschat (Fn. 101), S. 734; W. Brugger, Gemeinwohl als Ziel von Staat und Recht an der Jahrtausendwende, Das Beispiel EG, in: P.-C. Müller-Graff/H. Roth, Recht und Rechtswissenschaft, 2000, S. 15 ff.; Heintzen (Fn. 24), S. 381 f.; vgl. auch Hobe (Fn. 23), S. 416.
[103] So auch C. Joerges, Markt ohne Staat? – Die Wirtschaftsverfasssung der Gemeinschaft und die regulative Politik, in: Wildenmann (Hrsg.), Staatswerdung Europas?, 1991, S. 225 (228, 251 ff.); F. W. Scharpf, Regionalsierung des europischen Raums, 1989, S. 7 ff.
[104] Tomuschat (Fn. 101), S. 733 ff.
[105] Bulletin der EG 2/86, Beilage, dazu R. Hrbek/T. Läufer, Die Einheitliche Europäische Akte, Das Luxemburger Reformpaket: Eine neue Etappe im Integrationsprozeß, EA 1986, S. 173 ff.; H .J. Glaesner, Die Einheitliche Europäische Akte, EuR 1986, S. 119 ff.
[106] Dazu Bleckmann (Fn. 63), S. 335.
[107] Tomuschat (Fn. 101), S. 736; Volkmann (Fn. 101), S. 17 ff.; Brugger (Fn. 102), S. 26 f.
[108] So auch Tomuschat (Fn. 101), S. 741 ff.
[109] Dazu ausführlich auch Marias (Fn. 101), S. 103 ff.
[110] Vgl. dazu M. Coen, Abgestufte soziale Integration nach Maastricht, EuZW 1995, S. 50 (51).
[111] Ausführlich hierzu F. Franzmeyer/B. Seidel, Die Regionalausgleichswirkung des EG-Haushalts, in: Biehl/Pfennig (Hrsg.), Zur Reform der EG-Finanzverfassung, 1990, S. 189 (191); Tomuschat (Fn. 101), S. 741 ff.; U. Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 481 ff.
[112] Ebenso Marias (Fn. 101), S. 94 ff.; Blanquet (Fn. 101), S. 227 ff.; sowie schon D. Lasok, Subsidiarity and the occupied field, N.L.J. 1992, S. 1228 (1229): »principle of solidarity«.
[113] EuGH, RS. 39/72, (Fn. 100), Rn. 25.
[114] EuGH, RS. 230/81, 10.2.1983, Slg. 1983, 255, Rn. 38 (Luxemburg/ Parlament).
[115] EuGH, RS. 54/81, 6.5.1982, Slg. 1982, 1449, Rn. 5 (Fromme/BALM).
[116] Ausführlich C. Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der EU, 2. Auflage 1999, S. 185 ff.; angedeutet auch bei M. Hilf, in: Grabitz/ders., EU, Art. A, Rn. 23; Brugger (Fn. 102), S. 27 ff.; dies meint wohl – mit Blick auf Art. 5 EGV (ohne vom Solidaritätsprinzip zu sprechen) – auch P. Pescatore, Mit der Subsidiarität leben, FS-Everling Bd. II, 1995, S. 1071 (1087 f.). Unzutreffend ist aber seine Schlußfolgerung, daß im Kollisionsfalle »Art. 3b unweigerlich am Grundsatz des Art. 5 zerschellen« müsse.
[117] Ausführlich Calliess (Fn. 116), S. 34, 185 ff. mit den Beispielsfällen Wettbewerbs- und Umweltpolitik (S. 221 ff.); hierauf weist auch Lasok (Fn. 112), S. 1229 hin, wenn er schreibt: »If subsidiarity joins solidarity..., the Community legislator will have to measure his power against it and the Court of Justice will acquire another ground for the control of legality in the Community«; vgl. auch H. Hablitzel, Das Verhältnis von Tarif- und Betriebsautonomie im Lichte des Subsidiaritätsprinzips, NZA 2001, S. 467 (471) jeweils m.w.N.

References: Art. 1
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 Art. 281
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 Art. 56
 Art. 131
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 Art. 134
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 Art. 157
 Art. 163
 Art. 257
 Art. 263
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