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Timestamp: 2019-09-15 09:55:02+00:00

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Das prerrogativas do poder legislativo e as alterações introduzidas pela emenda constitucional nº 35/01
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Juliana Alves de Lima
Acadêmica de Direito da Unifacs – Universidade Salvador
1. Intróito 2. Origem da imunidade parlamentar e o Direito Comparado 3. Espécies de prerrogativas 3.1 Imunidade Absoluta ou Inviolabilidade Penal Parlamentar 3.2 Imunidades processuais 3.2.1 Imunidade em relação ao processo 3.2.1.1 Imunidade processual antes da Emenda Constitucional nº 35 3.2.1.2 Imunidade processual depois da Emenda Constitucional nº 35 3.2.2 Imunidade prisional 3.2.3 Foro especial por prerrogativa de função 3.2.4 Não obrigatoriedade de testemunhar.
O Poder Legislativo foi forjado num contexto histórico em que a nobreza e o povo buscavam limitar a autoridade absoluta do rei, e foi através dos ideais de Montesquieu que se formou as bases do Parlamento. Nesse sentido é que Maurício Gentil Monteiro1 afirma que: “Como o parlamento, no arcabouço da doutrina liberal - iluminista, é o órgão representativo da vontade geral da nação, responsável pela definição das normas jurídicas impessoais e gerais a regular a vida social, bem como principal fórum de discussão política dos destinos do Estado, além de fiscalizador dos atos do poder executivo, necessita possuir a independência apta para não se tornar um mero instrumento da vontade do governante.”
E para que o Parlamento possa atuar de forma eficiente e apta a servir como órgão de representação popular e política da nação, é necessário que seja dotado de prerrogativas que protejam das investidas de outras esferas do poder.
A Constituição Federal, em seu artigo 53, outorga aos membros da Casa Legislativa do Governo privilégios, com o objetivo de garantir a defesa da autonomia e independência do Parlamento, assim como do parlamentar no exercício de sua função pública, eleito pelo povo para mandato de representação política, como bem explicita Blanche Maymone Pontes Matos2: “com a finalidade de preservar a representação popular e evitar que aquele sucumba a pressões, abusos e ameaças de prisões e processos sem cunho jurídico e legal, por parte dos demais poderes, o que implicaria num desvio de finalidade democrática, qual seja, a harmonização dos poderes estatais”.
Visando tal desiderato, qual seja, a criação de leis pelo Poder Legislativo, é que foram pensadas as garantias para assegurar ao parlamentar segurança e tranquilidade no desempenho de suas funções através dos institutos da imunidade material, também chamada de inviolabilidade, e as imunidades processuais.
2. Origem da imunidade parlamentar e o Direito Comparado
Desde a disseminação dos ideais de Montesquieu, através da separação das funções e a consequente independência entre as esferas do poder estatal, é que se tornou comum nas diversas constituições européias, e mais tarde no continente americano, o instituto da imunidade parlamentar, como principal garantia ao Poder Legislativo e de seus membros em face dos demais.
Surgiu, inicialmente, no Parlamento Inglês3, por meio de dois fundamentos que são a liberdade de opinião – freedom of speach – pelo qual seria invalido qualquer processo judicial contra o parlamentar em razão de suas declarações no efetivo exercício de suas funções públicas; e a imunidade de prisão arbitrária – freedom from arrest. Afirma a constitucionalista Rosah Russomano4 que: “Quando, através do Bill of Rights, se assegurou a liberdade de expressão no Parlamento – sendo as opiniões emitidas pelos seus integrantes apreciadas tão só pelo próprio Parlamento – foi delineada a linha mestra da primeira faceta: a imunidade material. Garantiu-se, destarte, aos parlamentares a liberdade de palavra, de discussão e dos atos parlamentares (freedom of speach).Quando, ulteriormente, se tornou o parlamentar imune à realização do processo – que em se desdobrando de maneira injusta ou inoportuna, mesmo que por via oblíqua, poderia prejudicar o Parlamento -, traçada foi a linha mestra da segunda faceta: a imunidade processual ou formal. Resguardou-se o legislador no pertinente à prisão, vinculando-se, porém, a imunidade ao processo civil (freedom from arrest).”
Atualmente, na Inglaterra, a imunidade formal ou processual sofre restrições, pois se houver a prisão do parlamentar, por ilícito penal cometido, cabe ao judiciário apenas informar a prisão ao Parlamento, não dependendo deste para autorização quanto à prisão.
Já nos Estados Unidos da América não há a necessidade de licença preliminar da Câmara para o processamento, em âmbito penal, do parlamentar, vedando-se somente a prisão quando no trajeto de ida e volta ao Congresso, conforme artigo 1º, seção 6 da Constituição deste país, excetuando-se os casos de traição, falta grave e alteração de paz. Em relação à imunidade material, somente acoberta manifestações pronunciadas dentro do recinto das sessões no Congresso.Diferentemente do que ocorre na maioria dos países europeus que dão tratamento amplo às imunidades parlamentares.
A Carta Magna Alemã assegura aos congressistas, no exercício da função legislativa, tanto a inviolabilidade quanto a imunidade processual, em seu artigo 465, in verbis:
Art. 46 [Inviolabilidade e imunidade parlamentar]
Um Deputado não poderá, em nenhum momento, ser submetido a processo judicial ou ação disciplinar ou ser chamado a responder, fora do Parlamento Federal, por voto ou discurso que tenha manifestado no Parlamento Federal ou em uma de suas comissões. Essa disposição não se aplicará a injúrias difamatórias.
Um Deputado só será preso ou chamado a responder por atitude imputável com a autorização do Parlamento Federal, salvo quando a prisão se der em flagrante delito ou ao longo do dia seguinte.
Será igualmente necessária a autorização do Parlamento Federal para qualquer outra restrição de liberdade pessoal de um Deputado ou abertura de processo contra ele, nos termos do artigo 18.
Todo processo penal ou instaurado nos termos do artigo 18 contra Deputado bem como toda detenção ou qualquer outra restrição de liberdade pessoal de parlamentar deverão ser suspensos quando houver pedido do Parlamento Federal nesse sentido.
Ao longo da história, foi-se consagrando nas Constituições Brasileiras estas imunidades, para assegurar aos parlamentares, bem como ao Congresso, a autonomia e independência necessárias ao cumprimento de suas funções. Já na Constituição Imperial de 1824 eram previstas as duas espécies de imunidades, em seus artigos 26 a 28:
Art. 26 – Fica assegurado plena inviolabilidade dos membros das Câmaras integrantes da Assembléia Geral, pelas opiniões que proferissem no exercício de suas funções.
Art.27 – Nenhum Senador, ou Deputado, durante a sua deputação, pode ser preso por Autoridade alguma, salvo por ordem de sua respectiva Câmara, menos em flagrante delito de pena capital.
Art. 28 – Se algum Senador, ou Deputado, for pronunciado, o Juiz, suspendendo todo o ulterior procedimento, dará conta à sua respectiva Câmara, a qual decidirá, se o processo deve continuar, e o Membro ser, ou não, suspenso no exercício de suas funções.
A Magna Carta de 1891 aclamou as imunidades, por manifestações do parlamentar no desempenho de sua função pública, assim como em relação à prisão e ao processo penal, e nestes casos, somente com ordem preliminar de sua respectiva Casa Legislativa ou flagrante de crime inafiançável.
A Constituição de 1934 não fugiu à regra também prescrevendo as imunidades, sendo que fez constar no seu bojo alargamento da proteção das imunidades processuais ao suplente do parlamentar em exercício, garantia esta que não foi consagrada nas Cartas Políticas posteriores.
A Carta de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, não assegurou a imunidade formal, e relativamente à imunidade material preceituou que os parlamentares não estariam isentos da responsabilidade civil e criminal por difamação, calúnia, injúria, ultraje à moral pública ou provocação pública ao crime. E mais, poderia ser declarado vago o lugar do parlamentar acaso incitasse à subversão violenta da ordem política ou social, ou fosse manifestamente oposto à existência ou independência da nação.
Com a queda do Estado Novo6, a Constituição de 1946 restituiu, nos moldes originais a imunidade material, no seu artigo 44, bem como a imunidade formal, artigo 45.
Já nos idos da década de 60, com o golpe militar e a instituição da Emenda Constitucional nº 01, a imunidade material sofreu restrições, pois excetuou a inviolabilidade no caso de crime contra a segurança nacional. Limitou também a imunidade formal, acrescentando que se a Câmara Legislativa não se pronunciasse sobre o pedido de licença do parlamentar para julgamento, no prazo de 40 dias, tinha-se como concedida.
Conforme se depreende da análise de todas as constituições pátrias, as garantias concedidas à Função Legislativa foram limitadas nos governos não democráticos, de acordo com o que observa Maurício Gentil Monteiro7: “Não é de causar espanto que tenha sido justamente nas Constituições dos períodos mais autoritários da história política nacional que o instituto da imunidade parlamentar tenha sofrido excessivas restrições ou até mesmo supressão. É que a imunidade parlamentar é garantia do poder legislativo em face do abuso dos demais poderes, principalmente do poder executivo; porém, nos regimes autoritários, os detentores do poder executivo não gostam de conviver com a limitação ao seu poder político e com a independência do poder legislativo. Por isso outorgam à nação uma Carta Política restritiva ou supressiva dessa garantia.”
Com a Constituição da República de 1988 e o fim do período ditatorial, com a retomada da democracia, retornaram ao sistema jurídico nacional as imunidades outorgadas aos parlamentares, sem quaisquer restrições, no seu artigo 53:
§1º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa.
§2º O indeferimento do pedido de licença ou a ausência de deliberação suspende a prescrição enquanto durar o mandato.
§3º No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa.
§4º Os Deputados e Senadores serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
§5º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
§6º...
§7º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos, praticados fora do recinto do Congresso, que sejam incompatíveis com a execução da medida.
A atual redação do artigo 53 da Carta Magna trás alterações ao instituto da imunidade, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 35 de 20 de dezembro de 2001, como será observado nos tópicos posteriores.
3. Espécies de prerrogativas
Segundo Luiz Flávio Gomes8 são cinco as espécies de prerrogativas conferidas ao Poder Judiciário e seus membros, após as alterações trazidas pela EC nº 35, as quais passamos a analisar mais detidamente, tendo em vista a importância de tais institutos para o direito pátrio. São elas: Imunidade Absoluta ou Inviolabilidade Penal Parlamentar, Imunidades Relativas ou Processuais - imunidade em relação ao processo, imunidade prisional, foro especial por prerrogativa de função e não obrigatoriedade de testemunhar.
3.1 Inviolabilidade Penal Parlamentar
A inviolabilidade parlamentar, também chamada de imunidade absoluta, material ou indenidade – segundo a doutrina alemã – confere à Função Legislativa a prerrogativa de que seus membros, deputados e senadores, não responderão pelas manifestações, escritas ou orais, que emitirem em razão de seu mandato, desde que no desempenho de suas funções, dentro ou fora do Parlamento, ainda que tais opiniões, palavras e votos sejam tipificados na Lei Penal como injúria, difamação ou calúnia.
Anteriormente à EC nº 35, a imunidade material, prevista no artigo 53, caput, da Constituição Federal, concedia inviolabilidade penal aos parlamentares, portanto autorizando a irresponsabilidade dos senadores e deputados perante os crimes contra a honra, previstos no Código Penal, artigos 138 à 140.
Já a nova disposição do artigo 53, caput, inserida pela EC nº 35 prevê, além da penal, a inviolabilidade civil, com a impossibilidade de indenização por danos materiais e morais por parte dos parlamentares, nestes termos: “Os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. Apesar de que, antes da emenda os tribunais pátrios já reconheciam, em favor dos parlamentares, a inviolabilidade civil, conforme depreende-se do voto do ministro do STJ, José Delgado, no julgamento do ROMS 8967-SP9 em anexo.
Porém, a maioria da doutrina defende a possibilidade de responsabilização do parlamentar, e a conseqüente imposição de sanção no âmbito administrativo, disciplinar ou político, por parte do próprio Poder Legislativo, sendo que tal entendimento se coaduna com o artigo 55 da Constituição Federal, vez que poderá perder o mandato o congressista que faltar com o decoro parlamentar10, utilizando indevidamente as garantias lhes asseguradas pela Carta Magna.
O respeitado doutrinador Zeno Veloso11 confirma tal entendimento ao dizer que: “a inviolabilidade não afasta e não ilide a ação interna e disciplinar da própria Câmara, que pode e deve intervir para coibir abusos, reprimir excessos, mandando riscar dos Anais, por exemplo, um termo anti-regimental empregado”.
Relativamente à natureza jurídica da inviolabilidade parlamentar, os doutrinadores Fernando Capez, Cezar Roberto Bittencourt e Luiz Flávio Gomes, citando lições de Zaffaroni, afirmam que há duas principais correntes doutrinárias para tentar explicá-la: para parte da doutrina as manifestações proferidas por parlamentares não seriam enquadradas como crime, ou seja, seria causa de exclusão de ilicitude; já para outra parcela de pensadores, seria causa funcional de isenção de pena, portanto o parlamentar praticaria crime, mas ficaria isento de pena.
Nos filiamos à tese da natureza jurídica da inviolabilidade parlamentar como excludente de ilicitude, visto que, como bem aborda Luiz Flávio Gomes este instituto foi feito para garantir a independência e a liberdade dos deputados e senadores, bem como do Parlamento na composição de seus planos políticos, e assim os atos praticados no exercício de sua função legislativa não poderiam ser considerados contrários à lei.
Neste ínterim, cabe aqui as preciosas palavras de Luiz Flávio Gomes, na obra já citada: “Tudo que o parlamentar pratica dentro dos limites da inviolabilidade (no exercício direto ou em razão da função parlamentar)não contraria o Direito, pelo contrário, está fomentado e autorizado por ele. Em outras palavras: o Direito fomenta o exercício livre e independente da função parlamentar. Por isso é que prevê a inviolabilidade penal.”
Portanto, tudo que o parlamentar pratica no desempenho de suas funções, através de opiniões, palavras e votos, para cumprir os desígnios do papel político a que é incumbido, não pode configurar como ato ilícito, desde que legitimamente e de forma não abusiva, contra terceiros, fora da função parlamentar ou com excessos.
Urge salientar, desta forma, que o parlamentar, resguardado pela inviolabilidade penal, não pode ser investigado12, indiciado13, preso, nem sofrer processo criminal. Ademais, também não poderá sofrer persecução criminal depois de findo o mandato, se o fato foi praticado em razão deste.
Há de nos atermos que os assessores, conselheiros e funcionários diretos, participante do fato, estão, também, acobertados pela inviolabilidade penal. Porém, o suplente do parlamentar não goza de tal prerrogativa, devido a não efetivação na função pública.
Ademais, como a imunidade material constitui prerrogativa de ordem pública, em função do exercício de mandato eletivo, não pode ser renunciada pelo parlamentar, pois tal garantia não se compõe em favoritismo pessoal do deputado ou senador, e sim prerrogativa funcional e institucional, pois não se restringe a proteger a liberdade de expressão do parlamentar, mas também a liberdade e a independência do Parlamento como um todo.
3.2 Imunidades processuais
3.2.1 Imunidade em relação ao processo
3.2.1.1 Imunidade processual antes da EC nº 35
Nos termos do artigo 53, parágrafo 1º, da Carta Magna de 1988, o legislador constituinte, seguindo a tendência das constituições democráticas mundiais, fez constar como prerrogativa parlamentar a imunidade processual, que consistia, antes das alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 35/2001, na impossibilidade de processar o parlamentar sem a preliminar outorga da Casa Legislativa, ainda que o fato punível – crime comum - tenha ocorrido antes da posse da função.
A imunidade processual foi inicialmente pensada com o intuito de que o membro do Estado, imbuído na função legislativa, não tivesse contra si, desde que diplomado parlamentar prosseguimento de processo criminal, vez que se encontrava no desempenho de atividade primordial à Nação.
Em atenção à imunidade processual, quando o Supremo Tribunal Federal14 recebia a denúncia ou queixa15 contra o parlamentar era encaminhado pedido de licença para prosseguimento da ação à Casa Legislativa correspondente para que esta autorizasse a instauração do processo.
Há de notarmos que, pelo sistema originário, trazido pelo constituinte de 1988, não havia prazo temporal para que a Câmara ou o Senado se pronunciasse sobre a licença para a instauração do processo no STF. Se, acaso tais órgãos não deferissem ou não decidissem acerca da licença, então só seria possível formar a culpa em juízo após o término do mandato do parlamentar, caso em que o Pretório Excelso estaria subjugado a decisão deliberativa pelo Poder Legislativo.
No entanto, é uniforme na doutrina pátria a idéia de que a não anuência da Casa Legislativa para a instauração da ação não impediria a realização das diligências necessárias que embasariam o inquérito policial16, pois nesta fase o parlamentar não seria acusado, mas tão somente indiciado.
Segundo Eugênio Raul Zaffaroni17 a imunidade processual, como foi constituída inicialmente, tem natureza de requisito processual afirmando que: “Na realidade, trata-se de condições extraordinárias de procedimento, cujo estudo, em definitivo, compete ao direito processual. São hipóteses da chamada imunidade por alguns denominada imunidade relativa”.
Houve a acessiva censura às garantias dadas ao Parlamento, principalmente por parte da imprensa, pois se apegaram a fatos aleatórios, casos de pessoas corruptas que macularam não só a esfera legislativa, mas também o Poder Estatal como um todo; e que não só o legislativo esta à mercê de “abrigar” gente desta estirpe, assim como também as outras funções do Estado, como foi o caso do Juiz “Lalau” acusado de superfaturar as obras do Tribunal Regional do Trabalho, em São Paulo; e o exemplo do presidente Fernando Collor de Melo, que sofreu impeachment por corrupção na campanha eleitoral.
Tal prerrogativa, enquanto perdurou a sua vigência, sofreu severas críticas, tanto da população quanto das outras funções estatais, como dito acima, inclusive sendo colocada como sinônimo de impunidade pela doutrina.
Data máxima vênia, mas tais críticas não se coadunam com a inteireza deste instituto, pois estas concessões não se faziam, nem se fazem em função da pessoa do parlamentar, mas sim para garantir o perfeito funcionamento e a integridade do Parlamento, devido à importância da Função Legislativa para a concretização das premissas eleitas na Constituição Federal.
Resta claro que o instituto da imunidade processual foi “mal utilizado” pela Câmara e pelo Senado Federal ao longo dos anos, pois seus membros devem analisar cada caso em particular, e decidir finalmente pelo processamento ou não do parlamentar, no caso da original dicção do artigo 53 da Carta Magna, já que o crime por este cometido é, em regra, estranho ao desempenho de sua função, para não se configurar, desta forma, proteção e corporativismo da Casa Legislativa para com o parlamentar.
Neste ínterim, assevera o doutrinador Osmar Veronese que18: “Por representar uma exceção ao princípio da igualdade de todos perante a lei, deve sofrer uma interpretação restritiva, sob pena de revelar-se num odioso privilégio a serviço da impunidade”.
E por ter sido objeto de muita discussão, em 20 de dezembro de 2001 foi aprovada a Emenda Constitucional nº 35, restringindo a imunidade processual, mas o estudo das alterações apresentadas por esta emenda será feito no item posterior.
3.2.1.2 Imunidade processual depois da EC nº 35
Com a entrada em vigor da EC nº 35 transformou-se a estrutura jurídica do instituto da imunidade processual parlamentar, também chamada de imunidade relativa. Atualmente, o artigo 53, §3º e §4º reza que:
§3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
Portanto, já não se deve compreender este instituto no seu conceito tradicional de impossibilidade de processamento do parlamentar, mas como garantia conferida ao congressista de ver sustado processo penal contra si, advindo de crime perpetrado durante o seu mandato, tendo como requisito a iniciativa por parte de partido político, e decisão favorável da maioria dos membros do Senado ou da Câmara quanto ao pedido de sustação.
Esta mudança, no âmbito da imunidade parlamentar, permite ao Supremo Tribunal Federal dê prosseguimento à ação intentada contra os membros do Congresso sem necessitar da “antiga” licença prévia da Casa Legislativa correspondente, por conseguinte, depois de já começado o processo no STF, contanto que antes da decisão final, pode haver o sobrestamento do seu andamento.
Deve ficar claro que, a sustação do processo criminal contra parlamentar deve respeitar à especialização, ou seja, a Casa Legislativa irá analisar o fato ilícito cometido pelo parlamentar e não a qualificação jurídica empregada pelo Ministério Público ou pelo Poder Judiciário, vez que para cada ação ilícita uma manifestação do Parlamento. Isto para que os órgãos de persecução criminal não utilizem qualificação penal diversa com o intuito de instaurar novo processo criminal, após a suspensão pelo Parlamento.
Têm entendido, com o perdão da palavra, erroneamente, parte da doutrina, que após a ciência do STF ao legislativo sobre a instauração ou continuidade do processo criminal19 contra congressista, a Casa respectiva teria, a partir daí, 45 dias para resolver sobre o pedido de sustação do processo. O que ocorre em verdade é que, a qualquer tempo, antes da decisão final do processo criminal20, um partido político tem o condão de incitar a Câmara ou o Senado a votar pela sustação do processo, sendo que depois do pedido feito pelo partido é que a Casa terá 45 dias para sustar ou não a ação penal perante o STF.
Há de se notar que o instituto, tal como implantado pela EC nº 35, não é de todo inovador, posto que já previsto na Emenda Constitucional nº 22/82, in verbis: “Nos crimes comuns, imputáveis a Deputados e Senadores, por maioria absoluta, poderá a qualquer momento, por iniciativa da mesa, sustar o processo”.
Importante salientar que a sustação processual não suspende a investigação criminal, igualmente como ocorria na vigência da redação originária do artigo 53, da Constituição Federal.
A sustação do processo, pela Câmara ou Senado, se dará tão somente nos casos em que o crime, pelo qual é acusado o parlamentar, deve ter sido praticado após a oficialização do mandato. Já nos casos em que o ilícito se deu antes da diplomação correrá, normalmente, o processo perante o juízo competente, não havendo a possibilidade de interromper temporariamente a ação pelo Parlamento. Neste caso não há a necessidade do juízo informar à Casa respectiva de que subsiste ação em seguimento.
Portanto, a imunidade parlamentar processual, tal como foi concebida pela EC nº 35, não abrange os crimes praticados antes do mandato.
Deve restar claro, no entanto, que tanto para os crimes praticados no curso do mandato ou fora deste, os co-autores, participantes do delito, não são agraciados pela garantia da imunidade, desde que não congressista, conforme dispõe a Súmula 245 do STF: A imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa prerrogativa.
Pela análise do §3º do artigo 53, a iniciativa de incitar a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal pode partir de qualquer partido político, representado no Parlamento, e por voto da maioria absoluta de seus membros, ou seja, 257 deputados ou 41 senadores, determina-se o não prosseguimento do processo criminal, e segundo Luis Flávio Gomes, tal decisão do Legislativo, trata-se de: “ato deliberativo, interna corporis, unilateral e vinculativo. Nenhum outro Poder pode (formalmente) tentar interferir nessa decisão”.
Além disso, a decisão da Casa Legislativa, afirma o penalista, em suspender o processo, provoca dois efeitos, o primeiro, no âmbito processual, a suspensão do processo, e o segundo, de direito material penal, é a sustação da contagem do prazo prescricional.
Pelas considerações dispendidas neste tópico, resta claro que o instituto da imunidade processual sofreu profundas alterações em sua forma, tendo sido prerrogativa parlamentar que maiores mudanças passou, devido às diversas críticas manifestadas pelos vários setores da sociedade.
Por fim, cabe deixar anotado que os membros do Legislativo ao votarem pela suspensão do processo criminal contra um parlamentar, devem se ater à acepção adequada da imunidade, devendo tal decisão ser tomada com cautela e responsabilidade, desta forma dando credibilidade ao Poder Legislativo e ao governo como um todo, para que não se estabelça o corporativismo tão rechaçado pela população, e não desconstitua instituto jurídico de tão nobre valor.
3.2.2 Imunidade prisional
Dispõe o artigo 53, §2º da Constituição Federal, com as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 35, que:
A imunidade prisional – freedom from arrest – tem por objeto a impossibilidade do membro do Senado Federal ou da Câmara de Deputados ser preso, exceto se for surpreendido no momento do cometimento de delito inafiançável21, sendo este o mesmo regime que vigorou na Constituição de 1946.
Portanto, somente em caso de crimes inafiançáveis é que o parlamentar pode ser preso, pois se o ilícito for afiançável não será lavrado o auto de prisão em flagrante, nem haverá a prisão.
Nos crimes de delito inafiançável só poderá ocorrer a prisão em flagrante, nunca as outras modalidades de cárcere cautelar22 ou de prisão civil, no caso de alimentos.
Após a prisão em flagrante, os autos serão remetidos, no prazo de 24 horas, à Câmara ou ao senado para lá resolverem, por meio de votação aberta da maioria de seus membros – antes da EC nº 35 era feita votação fechada – sobre a continuidade ou não do encarceramento do parlamentar.
Luis Flávio Gomes23, sobre a prisão em flagrante de qualquer dos membros do Congresso, afirma:
No caso de prisão em flagrante por crime inafiançável, há a captura do parlamentar, a autoridade que preside o ato lavra normalmente o auto de prisão em flagrante, tomando-se todas as providências necessárias (requisição de laudos, quando o caso, expedição de nota de culpa etc.), e, dentro de vinte e quatro horas, remete os autos à Casa respectiva.
A Casa respectiva (Câmara ou Senado), no exercício de uma função anômala (que normalmente é desempenhada pelo Poder Judiciário), pelo voto da maioria de seus membros (maioria absoluta, como vimos: metade mais um; 257 deputados ou 41 senadores), deve deliberar sobre a prisão, isto é, deve decidir se mantém ou não o parlamentar preso.
Porém, deve-se atentar para o fato de que, durante a resolução da Casa Legislativa, acerca da prisão, o parlamentar detido fica sob vigilância, não ocorre realmente a prisão, pois somente tem autoridade para decidir sobre o efetivo encarceramento o Parlamento.
Antes da Emenda Constitucional nº 35, o artigo 53 previa que a Câmara ou o Senado deveria decidir sobre a prisão e sobre a formação de culpa24. Atualmente a Casa Legislativa somente delibera sobre a prisão.
A imunidade prisional dura até o trânsito em julgado final da sentença penal condenatória, sendo que depois desta pode ocorrer a perda do mandato, segundo o quanto prescreve o artigo 55, VI da Constituição Federal: “Perderá o mandato o Deputado ou Senador: VI – que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado”.
José Afonso da Silva25 pondera que tal prerrogativa, a respeito da questão da afiançabilidade ou não do crime, não tem tanta importância na modernidade, devido ao artigo 5º, LXVI da Carta Magna, segundo o qual: “ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança”. Este doutrinador acrescenta que: “Se o crime for daqueles que admitem liberdade provisória, o tratamento a ser dado ao congressista há de ser idêntico ao dos crimes afiançáveis, ou seja: vedada a prisão”.
Por fim, aborda Osmar Veronese26 que: “a finalidade de tal garantia, precípua da instituição legislativa, é assegurar a função parlamentar, impedir que aquele investido pelo povo para elaborar as normas de conduta sofra constrangimento em sua liberdade, perseguições capazes de deturpar seu ofício, prejudicando o integral exercício da representação popular recebida”.
3.2.3 Foro especial por prerrogativa de função
Tanto na redação originária, quanto na atual do artigo 53 da Carta Magna, vige a prerrogativa de foro especial. Atualmente, tal garantia vem com a seguinte redação: “Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal”.
A Constituição Federal, artigo 102, I, b também prescreve o foro especial aos parlamentares, in verbis:
Art. 102 – Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador – Geral da República.
Portanto, ocorrida a diplomação quem tem o condão de julgar criminalmente os membros do Congresso Nacional é o Supremo Tribunal Federal, sendo que não alcança causas de natureza civil. Se já havia inquérito ou processo criminal em curso, contra o parlamentar, também é competente para julgamento o STF, mas nestes casos todos os atos realizados pelo juízo original têm eficácia.
Quanto aos co-autores do crime, sem a prerrogativa de função, serão julgados em grau jurisdicional inferior, pois acaso ocorra a sustação do processo e a conseqüente suspensão da prescrição em relação aos parlamentares, o mesmo não ocorre com os co-réus, pois quanto a estes continua correndo normalmente a prescrição.
A Súmula 394 do STF dizia que: “Cometido o crime durante o exercício funcional do mandato parlamentar, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”; foi cancelada, sendo que, findo o mandato, acaba a prerrogativa do foro especial, pois esta garantia foi criada em função da instituição e do múnus público em questão, e não como garantia pessoal do parlamentar.
Neste sentido, resta claro o quanto decretado pela Súmula 451 do STF: “A competência especial por prerrogativa de função não se estende ao crime cometido após a cessação definitiva do exercício funcional”.
Ademais, subsiste o foro especial quando o parlamentar é afastado ou licenciado do cargo para exercer outra função pública.
3.2.4 Não obrigatoriedade de testemunhar
O Código de Processo Penal27 em seu artigo 206 prescreve que: “A testemunha não poderá eximir-se da obrigação de depor”. Porém, os Deputados e Senadores são liberados de tal obrigatoriedade, de acordo com o artigo 53, §6º, introduzido pela EC nº 35, e antigo §5º da Constituição Federal:
§6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
Se obrigados a depor em questões que não dizem respeito ao desempenho do mandato poderão faze-lo em local, dia e hora previamente ajustados entre eles e o juiz, de acordo com o que consta do artigo 221 do CPP.
Tal prerrogativa foi pensada com o intuito de preservar a liberdade de atuação do parlamentar, bem como a independência do Legislativo.
A Constituição Federal prevê garantias a todas as esferas do Poder, para assegurar a independência, harmonia e a liberdade de atuação dos seus membros.
Ao longo deste trabalho abordamos as prerrogativas conferidas aos órgãos do Poder Público como um todo, e nos filiamos a posição favorável a tais garantias.
Apesar das críticas feitas pelos meios de comunicação, bem como de parte da sociedade, é imperioso que os membros do três poderes sejam postos a salvo de influências, bem como armações político-econômicas, pó meio das prerrogativas concedidas pela Carta Magna e por leis esparsas.
No caso dos abusos cometidos pelo deputado federal ou senador, quanto à prerrogativa da inviolabilidade, cabe ao Parlamento a ação disciplinar competente, bem como as punições estabelecidas no Regimento Interno, com a finalidade de prevenir excessos de linguagem quanto às manifestações na tribuna, pois é garantia funcional e institucional e não privilégio pessoal do parlamentar.
Mas o instituto que mais sofreu censuras ao longo da história foi o da imunidade processual penal.
Certo é que a Emenda Constitucional nº 35/2001 reduziu sobremodo as garantias dos parlamentares, por meio da restrição da imunidade formal, pois não mais precisará o STF de licença prévia para processamento do deputado ou senador, e que tais mudanças ocorreram após opinião da população, capitaneada pela mídia, mas não se pode configurar o instituto, originariamente previsto na Constituição Federal de 1988, como imperfeito.
A imunidade processual foi pensada, não como instrumento de impunidade a serviço de pessoas que “sujam” os Anais da história política brasileira, mas sim para o exercício independente da função parlamentar, garantir a incolumidade da instituição, e para assegurar a soberania popular.
Repisando, mais uma vez, a importância das prerrogativas e imunidades consentidas aos parlamentares é que a EC 35/2001, não alterou dispositivo do artigo 53 da Carta Magna no sentido de que estas subsistem mesmo durante o estado de sítio28, e somente são suspensas em casos de fatos ocorridos fora do Congresso e que sejam incompatíveis com a regras impostas ao estado de sítio, mesmo assim como por meio de votação favorável pela suspensão de dois terços dos membros da Casa Legislativa.
A causa precípua de tantos casos de impunidades, não foi gerada pelo instituto da imunidade processual, mas sim pelo corporativismo, pela falta de análise mais detida do caso concreto pela Casa Legislativa, pois é preciso que os próprios congressistas se conscientizem da importância da decisão que têm em mãos, para que, assim, não maculem o instituto da imunidade processual, bem como não desmoralize o próprio Poder Legislativo.
Neste sentido, afirma Blanche Maymone Pontes Matos29:
Se há denúncias de crimes graves que não guardam nenhuma relação com a atividade parlamentar, como casos já anunciados de homicídio, seqüestro, peculato, estelionato, e outros, não pode haver preservação, por parte daquele poder, do membro envolvido, sob pena de o instituto da imunidade processual transmutar-se em justificativa para o desvio da responsabilidade por atos estranhos ao exercício do mandato”.
Geralmente, e para vergonha e desmerecimento do Poder Legislativo, os pedidos de licença para instauração da ação penal contra parlamentar, ao longo da história, nem chegavam a ser apreciados, e outros poucos saíram da Casa com a negativa para processamento. De acordo com Osmar Veronese entre 1946 a 1969 houve 92 casos de pedido de licença à Câmara dos Deputados, sendo que nenhum processo teve andamento, devido à negativa desta Casa Legiferante, e que nos últimos anos houve 153 requerimentos à Câmara para processamento de parlamentar, mas nenhum caso teve prosseguimento devido à negativa e, na maioria das vezes, o silêncio desta Casa.
Portanto, sem a devida prudência, zelo e responsabilidade por parte da Câmara ou do Senado ao analisar, antigamente o pedido de licença, hoje a possibilidade de sustação do processo, a nova redação dada ao artigo 53, da Constituição Federal, relativamente à imunidade processual, não surtirá efeitos.
Depreende-se, pelo estudo realizado acerca das prerrogativas concedidas às Funções Legislativa, Executiva e Judiciária, que são institutos pensados para garantir o Poder, a representação política da sociedade e as instituições públicas contra as investidas de uma esfera para com outra, e contra pessoas inescrupulosas que se utilizam o poder para suprir interesses próprios. Portanto, não devem ser tomadas como garantias pessoais e particulares, pois se apresentam como proteção ao Estado Democrático de Direito e à soberania popular, servindo como meio de desempenho independente e livre dos membros do Executivo, Legislativo e Judiciário para o bem da própria sociedade.
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1MONTEIRO, Maurício Gentil. A limitação da imunidade parlamentar. Apontamentos sobre a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 35/2001. Disponível em: http :// www.jus.com.br.
2 MATOS, Blanche Maymone Pontes. Das limitações à imunidade parlamentar processual introduzidas pela Emenda Constitucional nº 35, de 20 de dezembro de 2001. Disponível em http :// wwwbuscalegis.ccj.ufsc.br.
3 Idéias consolidadas na Declaração de Direitos da Inglaterra, a Bill of Rights de 1689, trazendo no seu bojo o artigo 9º, expressava o seguinte: “a liberdade da palavra, da discussão e dos atos parlamentares não pode ser objeto de exame perante qualquer tribunal, e em nenhum lugar que não seja o próprio parlamento”.
4 Rosa Russomano apud Luiz Ismaelino Valente.
5 Constituição Alemã citada por Maurício Gentil Monteiro
6 Período compreendido entre 1937 a 1945 em que Getúlio Vargas deu um golpe de estado e implantou a Ditadura do Estado Novo, nos moldes facista. Segundo Mário Furley Schmidt: “A Constituição de 1937 foi redigida pelo jurista Francisco Campos, baseada nas leis do regime facista polonês”.
7 Op.cit.
8 GOMES. Luiz Flávio. Imunidades parlamentares: Nova disciplina jurídica da inviolabilidade penal, das imunidades e das prerrogativas parlamentares (EC 35/01). Juizados Criminais Federais.
9 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Constitucional. Defesa de interesses institucionais próprios e vinculados à sua independência e funcionamento. Recurso em Mandado de Segurança nº 8967-SP (97/0067547-5). Apelante: Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo e Outros. Apelada: Luiz Antonio Fleury Filho e Outros. Relator: Ministro José Delgado. Brasília, 19 de novembro de 1998. Disponível em:
10 Segundo o artigo 55, §1º “é incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas”.
11 Zeno Veloso apud Osmar Veronese
12 Investigação para Plácido e Silva: “entende-se a pesquisa, seguindo-se os vestígios e indícios relativos a certos fatos, para que se esclareça ou descubra alguma coisa”. Pode ser parlamentar (CPI – Comissões Parlamentares de Inquérito) ou penal (policial).
13 Indiciado para Plácido e Silva: “designa a pessoa a quem se fez uma imputação criminal, em virtude do que se iniciou contra ela a ação penal”.
14 O STF tem competência para julgar os membros do Congresso Nacional, de acordo com o art. 102, I, a, da Constituição Federal.
15 Para Plácido e Silva denúncia se constitui em: “a declaração de um delito, praticado por alguém, feita perante a autoridade a quem compete tomar a iniciativa de sua repressão.”
16 As investigações, policial ou administrativa, serão sempre presididas pelo Ministro do STF.
17 ZAFFARONI, Eugenio Raúl; PIERANGELI, José Henrique. Manual de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral. 2 ed. São Paulo: Tribunais. 1999. pág. 235
18 VERONESE, Osmar. Im(P?)unidade parlamentar. Revista dos Tribunais. São Paulo: RT. 2002. Vol. 797.
19 Isso porque o STF entende que as alterações introduzidas pela emenda cabem para os casos dos processos já existentes, antes de sua vigência, por si tratar de norma processual, tendo aplicação imediata para os casos pendentes.
20 Transito em julgado da decisão final.
21 Crime inafiançável
22 Temporária / preventiva / decorrente de pronúncia / decorrente de sentença de primeiro grau ou de acórdão de segunda instância
25SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. São Paulo: Malheiros. 1999. pág. 534
27BRASIL. Código de Processo Penal. Organização dos textos por Luiz Flávio Gomes. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais.
28 Para Plácido e Silva estado de sítio é: “medida extrema tomada pelo governo de um país, a fim de combater o perigo interno ou externo que ameaça o país, em virtude do qual assume o governo poderes excepcionais. È medida transitória e vigorante enquanto não se anula a ação perniciosa ou perturbadora, que o justificou. Por ele se suspendem as garantias constitucionais. E as medidas que por ele se justificam tanto podem ser repressivas como preventivas.”
29 MATOS, Blanche Maymone Pontes. Das limitações à imunidade parlamentar processual introduzidas pela Emenda Constitucional nº 35, de 20 de dezembro de 2001. Disponível em http :// wwwbuscalegis.ccj.ufsc.br.

References: artigo 53
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 artigo 465
 artigo 18
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 artigo 44
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 artigo 221
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 artigo 9
 artigo 55