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Timestamp: 2018-02-18 10:46:37+00:00

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Processo: 09984/13
Descritores: PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM
Sumário: I - A legalidade dos actos administrativos é aferida pela lei em vigor à data da sua prática.
II – Esse é o princípio "tempus regit actum" chamado e próprio do Direito Administrativo, segundo o qual as condições de validade de um acto administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o acto é praticado (cfr. ainda artº 12º nº 2 do CC) e o qual manda, ainda, aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação.
III - Os actos nulos são insusceptíveis de ratificação, reforma, conversão ou revogação, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos. Essa nulidade pode ser invocada a todo o tempo, podendo ser declarada também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal (art.ºs 134, n.ºs 1 e 2, 137, n.º 1, e 139, n.º 1, a), todos do CPA).
IV - Sendo esta a doutrina que envolve o acto administrativo nulo, que se caracteriza essencialmente pela impossibilidade de produção de quaisquer efeitos jurídicos, torna-se patente a impossibilidade de validação do despacho impugnado que foi proferido quando já se encontrava em vigor o regime previsto no PDM de Setúbal e dada a ausência de disposição em contrário, o que obrigava que a questão tinha de ser ponderada, à luz do direito vigente à data da sua prática, havendo, inelutavelmente, de declarar-se tal nulidade.
O MUNICÍPIO DE SETÚBAL, R. neste processo e a P............... CONSTRUÇÕES,LDA., que neles assume a qualidade de Contra-interessada, não se conformando com o acórdão neles proferido, interpõem recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Sul.
As alegações de recurso que apresentaram culminam com as seguintes conclusões:
As do Município de Setúbal:
“a) O que está em causa, nos presentes autos, é a imposição à construção licenciada pelo ato impugnado da exigência do afastamento de 3 metros, prevista na alínea b), do nº 2 do artº 69° do Regulamento do P.D.M. de Setúbal.
b) Tal disposição regulamentar ressalva, expressamente, a sua aplicação "às situações existentes", pelo que haverá, para aplicação do direito, de determinar se o caso dos autos se integra ou não nas referidas "situações existentes", que a disposição regulamentar salvaguarda da sua aplicação.
c) Atendendo a que o intérprete tem de presumir que o legislador não cria comandos ou injunções ou prevê soluções absolutamente desnecessárias e redundantes, ter-se-á de entender que a referência à ressalva das "situações existentes", expressa na disposição legal, abrange algo diferente e mais amplo do que as situações que já se encontrassem definidas ou edificadas antes da entrada em vigor do P.D.M., que, no entendimento - que, respeitosamente, se julga incorreto - do Digníssimo Magistrado A., acolhido no douto acórdão recorrido, seriam, com exclusividade, aquelas que estariam cobertas por aquela ressalva, pois estas situações já estavam ressalvadas por força do princípio geral da não retroatividade da lei, do princípio do "tempus regist actum" e do princípio da "garantia do edificado".
d) A imposição, por um regulamento urbanístico, de afastamentos mínimos de uma construção em relação a um lote vizinho, tem a natureza da imposição de um ónus num lote a favor do outro, sendo, no entanto, tal ónus e benefício recíprocos, já que igual imposição impende sobre o lote vizinho.
e) Tendo necessariamente de entender-se que a existência de tal reciprocidade está sempre presente e é pressuposto da imposição, numa dada urbanização, de afastamentos mínimos das construções ao lote ou lotes confinantes.
f) No presente caso, no lote vizinho ao lote onde foi licenciada a construção pela decisão administrativa impugnada, encontra-se já construída uma moradia que não cumpre os afastamentos previstos no nº 2 do artº 69° do Regulamento do P.D.M., eventualmente licenciada antes da sua entrada em vigor.
g) Desse modo, na situação em causa nos autos, é já impossível garantir a reciprocidade que é pressuposto necessário da imposição de afastamentos do tipo dos fixados na norma regulamentar aqui em causa.
h) Assim, estando já constituída uma situação em que não é possível garantir a referida reciprocidade, ter-se-á de considerar tal situação consolidada como uma "situação existente", abrangida pela ressalva da sua aplicação, expressa na disposição regulamentar aqui em causa.
i) Por outro lado, a definição de afastamentos mínimos - tal como de alinhamentos das fachadas e de perímetros de implantação - tem sempre como finalidade a obtenção de uma coerência arquitetónica e equilíbrio urbanístico, indispensável à qualidade e harmonia das urbanizações.
j) No presente caso, tratando-se de um alvará de loteamento de 1979, grande parte, se não mesmo a maioria, das construções, já estavam efetuadas à data da entrada em vigor do P.D.M. (15 anos depois) e, obviamente, nenhum afastamento, idêntico àquele que está definido na disposição regulamentar em causa, lhes foi exigido.
k) Assim, a situação existente não possibilita já a prossecução da referida "ratio" de garantir a coerência arquitetónica e equilíbrio urbanístico, que está na base da imposição de afastamentos mínimos uniformes.
l) Pelo que se terá de considerar que a consolidação do loteamento em data anterior à entrada em vigor do P.D.M., integra já uma "situação existente" em que, de acordo com a "ratio" da lei, já não se justifica ou exige a imposição do afastamento previsto naquela disposição legal, pelo que se deverá considerar uma situação desse tipo abrangida pela ressalva que a lei expressa.
m) Por outro lado, no âmbito de um loteamento, na definição das áreas dos lotes, ter-se-á, forçosamente, de ter em conta não só a área de construção prevista/visada, mas também, necessariamente, os afastamentos às extremas e/ou polígono de implantação previstos/visados.
n) Os lotes em causa nos presentes autos foram constituídos, com determinadas áreas e para determinadas áreas de construção, sem quaisquer limitações resultantes da imposição de afastamentos aos lotes vizinhos.
o) Pelo que a imposição de limites mínimos de afastamento, mantendo os lotes, obviamente, as áreas anteriormente previstas, frustraria, necessariamente, as expetativas e possibilidades de construção que para eles estavam definidas.
p) Devendo, assim, considerar-se a existência anterior de um loteamento, sem que estivessem fixados quaisquer afastamentos mínimos das construções aos lotes vizinhos, como uma "situação existente" que justifica a aplicação da salvaguarda prevista na disposição Regulamentar em causa.
q) Interpretação que, assim, é também imposta, por elementares exigências de certeza do direito.
r) Desse modo, a situação em causa nos autos dever-se-á considerar abrangida pela ressalva das "situações existentes", não lhe sendo, consequentemente, aplicável a exigência de afastamento da construção ao lote vizinho, fixada na referida alínea b) do nº 2 do artº 69° do Regulamento do P.D.M..
s) Em consequência, a decisão impugnada, que aprovou a construção em causa, é plenamente legal, não merecendo qualquer censura, respeitando, nomeadamente, a alínea b) do nº 2 do artº 69° do P.D.M., não padecendo, assim, da nulidade que lhe é assacada pelo A..
t) A assim não decidir o douto acórdão recorrido, fez uma errada interpretação de tal disposição do P.D.M. e, em consequência, uma errada aplicação do disposto no artº 68°, alínea a) do R.J.U.E., devendo, por tal, ser revogado.
Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, declarando-se a plena legalidade da decisão impugnada e absolvendo-se o R. do pedido, como é de JUSTIÇA”.
Já a Contra-Interessada P............... CONSTRUÇÕES, LDA. conclui assim:
“a) Tendo sido emitido alvará de loteamento em 1979 a sua aprovação estava sujeito à legislação em vigor à data, atento o princípio tempus regit actum.
b) As prescrições a que aludem as alíneas c), d) e f) do Dec-Lei 3780/99, de 22 de Setembro, só posteriormente foram introduzidas nos alvarás de loteamento, definindo os afastamentos das estremas dos prédios através de polígonos de implantação.
c) O alvará do loteamento manteve-se e não foi sujeito a qualquer alteração, pelo que o mesmo não consagra quaisquer condições de afastamento de prédios confinantes por nele não se indicar polígonos de implantação ou fazer-se referência a condições que condicionem ou venham a impedir que os edifícios fiquem geminados.
d) O Regulamento do PDM vem apontar para um critério de gestão urbanística das áreas urbanas consolidadas: nas malhas urbanas habitacionais devem manter-se as características morfológicas do tecido urbano existente.
e) Em todas as informações técnicas constantes no processo de licenciamento consta que o arruamento em causa é caracterizado por moradias com um piso e aproveitamento de cobertura, algumas com 2 pisos, contemplando da sua maioria "encostos" aos limites laterais ao nível do piso térreo (geminadas).
f) Sendo essa a caracterização estamos no âmbito da exceção prevista na alínea b) do nº2 do Artº 69º do regulamento: "(...) salvo nas situações existentes (...)".
g) Tanto mais que as empenas laterais dos edifícios em causa são empenas cegas, ao nível do piso térreo e ao nível do segundo piso do prédio dos contra-interessados existe um afastamento de 3 metros sendo essa área garantida como de não visitação.
h) Também aqui está garantido o disposto no Artº 1360º do Cód. Civil e garante-se a salvaguarda de direitos de segurança e privacidade dos reclamantes.
Em nossa opinião mal interpretou o Tribunal recorrido a norma contida no Artº 69 nº 2 alínea b) do Reg. do PDM de Setúbal, sendo os atos praticados pelo Senhor Vereador da área do Urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal, datados de 3/12/2009; 14/6/2010 e 24/1/2010 relativos ao processo administrativo nº 152/09, de licenciamento da construção de uma moradia bifamiliar no lote 130, Pinhal de Negreiros, Freguesia de S. Lourenço, Concelho de Setúbal, válidos.
Decidindo, assim, deverão V. Exas revogar a decisão recorrida, substituindo por outra que reconheça a validade dos atos.
Assim Fazendo Inteira e Sã Justiça.”
Contra-alegou o Ministério Público, concluindo como segue:
“1 - Atenta a matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido - que o Réu, ora recorrente, não impugna - o mesmo fez correcta aplicação do direito ao caso "sub-judice" e não é merecedor de qualquer reparo.
2 - O lote 130, no qual foi erigida a edificação que constitui o objecto da presente acção, foi constituído ao abrigo do alvará de loteamento nº 21/79, o qual, por ter sido emitido no domínio da legislação então em vigor, apenas definia a área do lote e o uso a que se destinava (e não quaisquer outras expectativas ou possibilidades de construção), não contendo a menção de outros parâmetros urbanísticos.
3 - Porém, à data da prolação das decisões administrativas impugnadas, já se encontrava em vigor o Plano Director Municipal de Setúbal ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 65/94, designadamente - já vigorava a al. b) do n.º 2 do artigo 69.º - razão pela qual, todas as operações urbanísticas licenciadas desde a data dessa entrada em vigor devem obedecer-lhe, segundo o princípio «tempus regit actum).
4 - De acordo com esta norma, situando-se a construção em área de edifícios isolados, estaria obrigada a acatar a regra de que «os afastamentos laterais aos limites dos lotes, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 m ( ... ).
5- Todavia, o projecto desta obra de construção previa, para além do mais, o encosto da parede lateral da moradia - sem qualquer distância de afastamento - ao limite do lote contíguo e com ele confinante a Sul, o lote nº 129.
6- E, efectivamente, o edifício construído no lote 130 não obedeceu, face ao lote existente a Sul, à exigência de afastamento de 3 metros, tanto mais que não regista qualquer afastamento, encostando ao limite do referido lote 129.
7- Deste modo, torna-se evidente que não observou a distância mínima de 3 metros prevista no artigo 69°/2/b) e, como tal, o acto de licenciamento da obra violou o disposto nesta alínea b) do nº 2 do artigo 69.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal que é clara ao estabelecer esta distância de afastamento aos limites laterais do lote.
8- A interpretação defendida pelo recorrente, no sentido de que, estando já constituída uma situação em que não é possível garantir a reciprocidade, ter-se-á de considerar tal situação consolidada como uma "situação existente", abrangida pela ressalva da sua aplicação, expressa na disposição regulamentar aqui em causa, não tem o mínimo de correspondência no texto da lei (art.º 9º C. Civil), pelo que não pode ser aceite.
9- Ignora o recorrente, além do mais, o elemento teleológico, consistente no apuramento da "ratio legis", isto é, o fim visado pelo legislador e as soluções que ele pretendeu alcançar com a norma produzida, ao pretender que exista um afastamento lateral mínimo de 6 metros entre as edificações.
10 - Além de que, omite que o objectivo prosseguido pela norma em causa vai sendo concretizado gradualmente, bem se compreendendo que este interesse (público) não ceda perante o alegado princípio de reciprocidade, sem qualquer fundamento legal, e cujos contornos se limitam às relações bilaterais entre proprietários de edifícios implantados em lotes confinantes, a que acresce o perigo que tal ideia introduziria no panorama do urbanismo, ao instalar a incerteza e o caos urbanístico.
11- Em suma, as "situações existentes" são aquelas, como a que ocorre com o edificado do lote 129, que já se encontravam erigidas aquando da entrada em vigor do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal.
12- Torna-se, assim, evidente que o acto de licenciamento da obra violou o teor da al. b) do nº 2 do artigo 69.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal.
13- A consequência da violação desta norma regulamentar é a nulidade – cfr. o disposto na alínea a) do artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação), quer na redacção dada pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, quer na dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, alínea a) do artigo 68.º do Decreto­ Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação) e artigo 103.º o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de Fevereiro.
14- A consequência jurídica da nulidade destes actos praticados pelo Réu Município de Setúbal é a que se encontra prevista no n.º 1 do artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo, a saber, a da não produção de quaisquer efeitos jurídicos.
15- Pelo que, bem andou o douto Tribunal ao declarar a nulidade dos despachos do Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal datados de 3.12.2009, 14.6.2010 e 24.1.2012.
16- E, decidindo como decidiu, o Tribunal, subsumiu correctamente os factos ao direito e não violou qualquer preceito legal.
17- Destarte, salvo melhor entendimento, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.
Porém, V. Exªs Venerandos Desembargadores farão a costumada JUSTIÇA”.
A) Em 17.9.2009 a Sociedade de Construções Santo e Filhos, S. A., então proprietária do lote n.º 130 localizado em Pinhal de Negreiros, freguesia de S. Lourenço, concelho de Setúbal, constituído nos termos titulados pelo alvará de loteamento n.º 21/79, requereu o licenciamento da obra de construção de uma moradia bifamiliar a realizar no referido lote, o qual deu origem ao processo administrativo e obras n.º 152/ 09 - documento n.º 10 do processo administrativo apenso (vol. I);
B) O alvará de loteamento n.º 21/79 não continha a menção de quaisquer parâmetros urbanísticos a observar, sendo apenas definida a área do lote e o uso de habitação - informação correspondente ao documento n.º 124 do processo administrativo apenso (vol. IV);
C) O projecto da obra de construção referida em A) previa o seu encosto ao limite lateral sul do lote (n.º 130), confinante com o lote nº 129 - documento nº 1 do processo administrativo apenso (vol. I);
D) No lote n.º 129 existe uma moradia de um piso com empena cega a distância inferior a 1 metro do limite lateral sul do lote nº 130 - informação técnica correspondente ao documento nº 16 do processo administrativo a penso (vol. 1);
E) Em 3.12.2009 o Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal aprovou o respectivo projecto de arquitectura, com os fundamentos da informação técnica de 17.11.2009, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e da qual consta, nomeadamente, o seguinte - documento nº16 do processo administrativo apenso (vol. I):
Face ao PDM em vigor, o lote em causa encontra-se localizado em Espaço Urbano Consolidado, ao qual é aplicável o disposto nos art. 67° e seguintes do respectivo regulamento.
O troço em causa é caracterizado por moradias de dois pisos isoladas e geminadas, pelo que se entende correcta a implantação e alinhamentos propostos. No lote confinante a Sul existe moradia de um piso com empena cega a distância inferior a 1 m do limite de propriedade, pelo que não se vê inconveniente no "encosto" proposto ao nível do piso térreo. Ao nível do primeiro andar é garantido o afastamento lateral de 3m. É igualmente respeitado logradouro lateral com 3m no lado Norte. A garagem proposta ao fundo do lote é coincidente com anexo existente na parcela confinante.
Assim, entende-se respeitado o disposto no art. 69º do Regulamento do PDM. O estacionamento regulamentar é assegurado em garagem e a descoberto no interior do lote (21pa/fogo).
Face ao acima exposto, propõe-se o deferimento da presente pretensão.
(...)»;
F) Em 27.4.2010 a Contra-Interessada requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Setúbal o averbamento em seu nome do processo administrativo n.º 152/ 09 - documento n.º 79 do processo administrativo apenso (vol. III),
G) o qual foi deferido por despacho de 17.5.2010 - documento n.º 80 do processo administrativo apenso (vol. III);
H) Em 14.6.2010 o Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal aprovou os respectivos projectos de engenharia das especialidades – documento nº 99 do processo administrativo apenso (vol. III);
I) A obra de construção referida em A) foi titulada pelo alvará n.º37/10, emitido em 29.6.2010, o qual consagrou a solução constante do projecto apresentado - documento n.º 110 do processo administrativo apenso (vol. IV);
J) Em 13.12.2011 a Contra-Interessada requereu a respectiva autorização de utilização - documento nº 161 do processo administrativo apenso (vol. V),
K) a qual foi concedida por despacho de 24.1.2012 do Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal - documento nº 183 do processo administrativo apenso (vol. V);
L) A autorização de utilização foi titulada pelo alvará nº18/12, emitido em 1.2.2012 - documento nº189 do processo administrativo apenso (vol. V).
A convicção do tribunal formou-se com base no teor de documentos que integram o processo administrativo apenso, os quais se encontram expressamente referidos em cada um dos pontos do probatório.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelo recorrente, as questões de que cumpre decidir subsumem-se a saber se a decisão vertida na sentença a qual julgou procedente a acção, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação de norma legal, ao determinar que os actos impugnados violaram o disposto no artigo 69.º/ 2/ b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal.
É do seguinte teor o discurso fundamentador do acórdão:
A solução do presente litígio impõe que, antes de mais, sejam clarificados os seus exactos contornos. Na verdade e ao contrário do que resulta da contestação apresentada pela Contra-interessada, mostra-se totalmente irrelevante qualquer ponderação relativa à observância, ou não, das disposições invocadas do Regulamento Geral das Edificações Urbanas e do Código Civil, bem como qualquer juízo atinente à situação concreta do lote n.º129 em matéria, nomeadamente, de habitabilidade, edificabilidade, privacidade ou vistas. Isto porque a causa de pedir da presente acção está bem definida na petição inicial: violação, por parte dos actos impugnados, do disposto no artigo 69.º/ 2/ b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/ 94, de 10 de Agosto. Vejamos, então, o litígio, mas nestes limites.
O invocado normativo regulamentar estabelece o seguinte: «Os afastamentos laterais aos limites dos lotes, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 m e a altura máxima dos edifícios não pode ultrapassar um plano de 45º definido a partir dos edifícios envolventes». Mostra-se provado que a moradia cuja construção foi objecto do licenciamento impugnado foi projectada de modo a encostar ao limite lateral sul do respectivo lote (n.º 130), o qual confina com o lote n.º 129 [C) do probatório]. O que significa, portanto, que não observou a distância mínima de 3 metros prevista no artigo 69.º/ 2/ b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal.
Tal facto, no entanto, não consubstancia, para a Entidade Demandada, qualquer violação desse normativo. Isto porque, e segundo alega, com o trecho «salvo nas situações existentes» o citado dispositivo afasta a sua aplicação a situações em que as edificações confinantes - porque anteriores ao Plano Director Municipal - não salvaguardaram aquele afastamento. Ou seja, se o afastamento mínimo regulamentar já não pode ser observado pelo prédio vizinho, então já não poderá existir reciprocidade, o que deve determinar, em função de exigências de justiça retributiva, que a nova construção também não deve ficar sujeita àquele afastamento. Deste modo, interpreta a ressalva do artigo 69.º/ 2/ b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal do seguinte modo: «Os afastamentos recíprocos previstos na disposição regulamentar em causa não se aplicam aos casos em que as situações existentes já não permitem tal reciprocidade (artigo 21.º da contestação). Julga-se, no entanto, que a razão está do lado do Ministério Público, não obstante seja facto assente que no lote n.º 129 existe uma moradia de um piso sem empena cega a distância inferior a 1 metro do limite lateral sul do lote n.º 130 [D) do probatório].
O afastamento lateral mínimo aos limites dos lotes, aqui em causa, consubstancia uma limitação, constante de um instrumento de gestão territorial que «Se situa no domínio das restrições impostas pelo direito público ao direito de propriedade, com base no interesse público do ordenamento do território e da estética das edificações, a par das restrições impostas pelo direito privado, cuja preocupação é a de defender interesses meramente privados dos proprietários, as relações de vizinhança» (acórdão de 16.3.2006 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º1305/04). Tal interesse público do ordenamento do território e da estética das edificações - que bem se compreende - não é entendido de modo isolado, sem limites, ou seja, a norma regulamentar que o consagra é aplicada apenas aos licenciamentos das edificações posteriores à entrada em vigor do Plano Director Municipal de Setúbal. Portanto, o objectivo prosseguido pela norma vai sendo concretizado gradualmente.
Sendo essa concretização gradual o resultado da cedência do ordenamento do território e da estética das edificações ao princípio da garantia do existente (ao qual voltaremos), seria pouco compreensível que, afinal, esses interesses (públicos) também cedessem a um alegado princípio de reciprocidade cujos contornos se limitam às relações bilaterais entre proprietários de edifícios implantados em lotes confinantes.
Ou seja, na interpretação da Entidade Demandada, a lei nova não se aplica ao interessado no novo licenciamento quando o seu vizinho não cumpriu, porque a tal ainda não estava obrigado, as prescrições dessa nova lei. Sabendo-se que as disposições legais ou regulamentares contêm as soluções que foram consideradas mais adequadas, estranha solução a da lei ou regulamento que, afinal, permitia a inaplicação de disposições que prosseguem interesses públicos a situações em que nenhum outro interesse público existe. De resto, se o Plano Director Municipal de Setúbal pretende que exista um afastamento lateral mínimo de 6 metros entre edificações (pois cada uma terá de distar pelo menos 3 metros do limite do respectivo lote), melhor será que se consiga, pelo menos, 3 metros quando mais não é possível por força da existência de uma edificação vizinha antiga.
É certo que tem razão a Entidade Demandada quando invoca a redundância da salvaguarda constante do artigo 69.º/2/b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal, o que seguramente não será a solução mais acertada, sendo certo que o intérprete deve presumir, na fixação do sentido e alcance da lei, que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (cfr. artigo 9.º/ 3 do Código Civil). Na verdade, já resulta do artigo 60.º/ 1do regime jurídico da urbanização e edificação que "as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes», pelo que, na interpretação que vem sendo feita - na linha da defendida pelo Ministério Público -, o trecho regulamentar nada veio acrescentar.
Ora, por um lado, são incontáveis os textos legais em que o legislador se limita a reforçar o que já resultaria de outras fontes. Pense-se, e apenas a título de exemplo, nas diversas normas que estabelecem a revogação das «disposições gerais e especiais que disponham em sentido contrário», o que já resultaria, quanto às primeiras, do artigo 7.º/ 2 do Código Civil. Por outro lado, importa fazer notar o seguinte: se, como defende a Entidade Demandada, a intenção do legislador era salvaguardar as situações em que nos lotes vizinhos existiam edifícios cuja construção não foi abrangida pelo Plano Director Municipal de Setúbal (e como tal não cumpriram o afastamento mínimo que ali veio a ser exigido), fica por explicar tamanha inépcia de redacção, que tão vaga teria sido em face de um objectivo ao qual - a ser correcta a interpretação da Entidade Demandada - seria fácil dar adequada redacção. De resto, estando a norma a estabelecer limites para o lote onde se pretende edificar, a interpretação daquela entidade leva a ressalva regulamentar, afinal, para os lotes vizinhos. Ora, não se pode aceitar tal interpretação sem que o legislador regulamentar tenha deixado, ainda que de modo imperfeito, qualquer rasto que possa ligar o trecho em causa às situações relativas a esses lotes vizinhos (ou mesmo ao loteamento globalmente considerado, tendo em conta o alargamento que as alegações da Entidade Demandada parecem comportar). Aliás, é ainda de notar que, no âmbito do processo administrativo, nem se encontra qualquer fundamento consistente no sentido da interpretação agora defendida pela Entidade Demandada. De facto, lê-se apenas o seguinte na informação que suportou o despacho de 3.12.2009 através do qual foi aprovado o projecto de arquitectura [cfr. E) do probatório]: "o troço em causa é caracterizado por moradias de dois pisos isoladas e geminadas, pelo que se entende correcta a implantação e alinhamentos propostos. No lote confinante a Sul existe moradia de um piso com empena cega a distância inferior a 1 metro do limite de propriedade - pelo que não se vê inconveniente no “encosto” proposto ao nível do piso térreo. Ao nível do primeiro andar é garantido o afastamento lateral de 3 metros. É igualmente respeitado logradouro lateral com 3m no lado Norte. A garagem pro posta ao fundo do lote é coincidente com anexo existente na parcela confinante. Assim, entende-se respeitado o disposto no art. 69º do Regulamento do PDM».
Embora um sentido redundante, mas respeitador do interesse público subjacente à disposição interpretada, e um outro sentido inexplicavelmente longe da redacção utilizada, há que optar claramente pelo primeiro, ou seja, e como defendeu o Ministério Público, as situações existentes são aquelas, como a que ocorre com o edificado do lote 129, que já se encontravam erigidas aquando da entrada em vigor do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal. O que determina a conclusão de que os actos impugnados violaram o artigo 69.º/ 2/ b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal.
Tendo em conta que resulta do artigo 68.º/ a) do regime jurídico da urbanização e edificação que são nulas as licenças previstas nesse regime que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, importa declarar tal nulidade.”
Foi com arrimado a tal fundamentação que o tribunal a quo decidiu declarar a nulidade dos despachos do Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal datados de 3.12.2009, 14.6.2010 e 24.1.2010 e exarados no âmbito do processo administrativo nº 152/09, relativo ao licenciamento da construção de uma moradia bifamiliar no lote nº130 localizado em Pinhal de Negreiros, Freguesia de São Lourenço, concelho de Setúbal.
Antecipe-se que o assim fundamentado e decidido merece a nossa inteira concordância.
Com efeito, é inelutável que, como se vinca na decisão recorrida, mostra-se totalmente irrelevante qualquer ponderação relativa à observância, ou não, das disposições invocadas do Regulamento Geral das Edificações Urbanas e do Código Civil, bem como qualquer juízo atinente à situação concreta do lote n.º129 em matéria, nomeadamente, de habitabilidade, edificabilidade, privacidade ou vistas uma vez que a causa de pedir da presente acção está bem definida na petição inicial: violação, por parte dos actos impugnados, do disposto no artigo 69.º/ 2/ b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/ 94, de 10 de Agosto.
E, na verdade, é dentro destes limites que o litígio tem de ser resolvido.
Na verdade, os planos municipais de ordenamento do território, enquanto actos de natureza normativa, apresentam-se como importantes instrumentos reguladores da realidade a que se aplicam.
Um dos aspectos fundamentais que não pode ficar à margem desta regulação é o referente às situações, jurídicas ou de facto, constituídas ou criadas em momento anterior à entrada em vigor do plano municipal, mas que projectam os seus efeitos no tempo, tendo sempre presente a CRP e o art. 67º do RJUE.
Entendemos que decorre do referido artigo 67º uma impossibilidade de expectativas jurídicas poderem conduzir ao licenciamento sempre que, entretanto, entre a sua emissão e o acto de licenciamento/autorização tenham entrado em vigor normas legais e regulamentares que assim o impeçam.
É esta a abordagem que legalmente se impõe relativamente àquelas situações que, tendo surgido ao abrigo do plano anterior, continuam a necessitar de um tratamento ao abrigo do plano actual.
Sem dúvida que estamos numa sede sujeita à imposição constitucional e legal da ponderação de todos os interesses públicos e privados coenvolvidos no planeamento, bem como cumprimento do princípio da proporcionalidade em matéria de planeamento territorial.
Vejamos como se resolve no caso concreto.
A questão controvertida é a de determinar se, sendo a norma contida no nº 2, alínea b) do artº 69º do Regulamento do P.D.M. de Setúbal a aplicável, a construção, ao ser projectada de modo a encostar ao limite lateral sul do respectivo lote com o lote confinante, violou a disposição que impõe o afastamento de 3 metros previstos neste preceito do Regulamento do PDM de Setúbal.
É que o alvará de loteamento, como flui da alínea B) do probatório, foi aprovado em data anterior à entrada em vigor do PDM de Setúbal nele se definindo unicamente a área do lote e o uso de habitação, sem que se faça a menção de quaisquer outros parâmetros urbanísticos a observar.
Evidencia também o probatório que o projecto da ajuizada obra de construção previa o encosto da parede lateral da moradia - sem qualquer distância de afastamento - ao limite lateral sul do lote (nº 130), confinante com o lote nº 129 (alínea C).
Por assim ser, não foi observada a distância mínima de 3 metros prevista no artigo 69°/2/b) do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal sendo embora certo que no citado lote nº 129 existia uma moradia de um piso com empena cega a distância inferior a 1 metro do limite lateral sul do lote nº 130 (alínea D).
Sucede, porém, que este lote nº 130 foi constituído a coberto do alvará de loteamento nº 21/79, emitido no domínio da legislação em vigor ao tempo, não contendo a menção de outros parâmetros urbanísticos que não fossem a área do lote e o uso a que se destinava, o que vale por dizer, como bem salienta o Recorrido Ministério Público nas suas contra-alegações que não definia quaisquer outras expectativas e possibilidades de construção.
E o que é veraz é que à data em que as decisões administrativas impugnadas foram tomadas, era vigorante o Plano Director Municipal de Setúbal ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 65/94, ficando todas as operações urbanísticas licenciadas desde a data dessa entrada em vigor sujeitas a esse regime.
Concretamente, em 3 de Dezembro de 2009 - data do despacho que licenciou o projecto de obras de construção - em 14 de Junho de 2010 - data do despacho que aprovou o projecto de especialidades - e em 4 de Janeiro de 2012 - data do despacho que autorizou o uso das habitações -já se encontrava em vigor a al. b) do n.º 2 do artigo 69.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/94, publicada no D.R. I Série-B de 10 de Agosto de 1994.
Nos termos do artigo 69.º citado, situando-se a construção em área de edifícios isolados, estaria obrigada a acatar a regra de que «os afastamentos laterais aos limites dos lotes, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 metros.»
Ora, o recorrente sustenta que o referido "encosto" ao limite do lote não constituía nenhuma violação desse normativo na medida em que a expressão «salvo nas situações existentes» o mencionado preceito impede a sua aplicação às situações em que as edificações confinantes, realizadas anteriormente ao Plano Director Municipal, não salvaguardaram aquele afastamento.
Extrai então dessa premissa a ilação de que uma vez que o afastamento mínimo regulamentar já não pode ser observado pelo prédio vizinho, já não poderá existir reciprocidade, o que deve determinar, em função da justiça e do pressuposto da equidade, que a nova construção também não deve ficar sujeita àquele afastamento.
Dito de outro modo: a tese do recorrente é a de que, confinando o lote em que foi edificada a construção objecto dos autos (o lote 130) com um outro lote (o 129) no qual foi erigido um edifício em data anterior à da entrada em vigor do Plano Director Municipal de Setúbal, não regista qualquer distanciamento da estrema do lote - uma vez que se encosta ao seu limite, também aquela poderá (violando o Regulamento do P.D.M.), incumprir a distância de 3 metros imposta de afastamento aos limites laterais do lote, pois a definição de afastamentos mínimos tem sempre como finalidade a obtenção de uma coerência arquitectónica e equilíbrio urbanístico, indispensável à qualidade e harmonia das urbanizações.
Vejamos se tem alguma consistência sob o ponto de vista legal – à luz da al. b) do nº 2 do artigo 69.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal – as invocadas "razões de justiça e equilíbrio" derivadas do facto de estar constituída uma situação em que não é possível garantir a referida reciprocidade e que implicaria, na tese dos recorrentes, de ter de se considerar tal situação consolidada como uma "situação existente", abrangida pela ressalva da sua aplicação, expressa na disposição regulamentar aqui em causa.
Neste ponto, adere-se à tese do Acórdão recorrido e também perfilhada pelo Recorrido, segundo a qual não é possível concluir que as "situações existentes" não são, exclusivamente, as que já se encontravam definidas antes da entrada em vigor do Plano Director Municipal de Setúbal mas, igualmente, os licenciamentos ou autorizações que só vieram a ocorrer em data posterior àquela entrada em vigor, sendo inaplicável no caso em análise.
Na verdade, na senda do Acórdão, uma tal hermenêutica afrontava o disposto no nº 2 do artigo 9.º do Código Civil, segundo o qual, na interpretação da lei «não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso».
´É que vigora aqui o princípio tempus regit actum, consubstanciado no artigo 67.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
O artigo 67° do Decreto-Lei n.° estabelece que a validade das licenças depende da sua conformidade com as normas legais em regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática.
Ora, face à necessidade de o projecto de licenciamento se coadunar com esse Regulamento, não pode legitimamente afirmar-se que o particular foi ofendido nas suas legitimas expectativas por o seu pedido de licenciamento ter sido indeferido com fundamento nas normas do Regulamento mencionado.
Tendo o despacho recorrido sido proferido quando já se encontrava em vigor o regime previsto no referido PDM, na ausência de disposição em contrário, a questão tinha de ser ponderada, à luz do direito vigente à data da sua prática.
Este é um princípio próprio do Direito Administrativo, segundo o qual as condições de validade de um acto administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o acto é praticado ("tempus regit actus")” (cfr. ainda artº 12º nº 2 do CPC e entre outros o Ac. STA de 06.06.2007, rec. 734/06).
O princípio "tempus regit actum" manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação – cfr. Acórdão do STA de 03-04-2003, Recurso nº02046/02
Já no acórdão STA de 4.7.02, proferido no recurso 852/02, se assinalava ser "…pacífica a jurisprudência deste Tribunal que afirma, no âmbito do contencioso administrativo, a vigência do princípio “tempus regit actum”, segundo o qual, a apreciação da legalidade dos actos administrativos deve ter em conta, apenas, a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor (Acórdãos STA de 6.2.02, no recurso 37633, Pleno, e de 7.2.02, no recurso 48295).
Com efeito, nesta área rege, em regra, o princípio do “tempus regit actus”.
Aliás, trata-se aqui, em bom rigor, de um princípio geral do direito administrativo a regra de que os actos administrativos se regem pela lei existente à data da sua prática, princípio esse que se apresenta como uma consequência do princípio da legalidade Administração.
Temos assim, que, em princípio, não é licito invalidar um acto administrativo com base num quadro legal não vigente à data da sua prática.
Vidé, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 20-11-69 (Pleno) - AD 97, a págs. 144, de 22-7-76 (Pleno) AD 160-1672, de 17-12-80 (Pleno) - AD 233-637 e de 23-1-86 (Pleno) - AD 299-1379 e da Secção de 27-9-88 - AD 351-285, de 10-1-89 - AD 303, de 29-1-91 - Rec. 28831, de 2-12-93 - Rec. 31797 e de 30-3-95 - Rec. 26880.
E, isto, sem prejuízo de nalgumas situações ser de aplicar a figura de invalidade sucessiva ou superveniente, que decorre de um acto, originariamente válido, vir a ser invalidado “ex vi” de uma alteração superveniente da situação de facto ou de direito que esteve na base da sua prática.
Cfr., quanto a esta questão, Pedro Gonçalves, in “A nulidade dos actos administrativos de gestão urbanística”, na Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente”, Ano, 1, 99, a págs. 34 e seguintes.
De qualquer maneira, o que não podia ser apresentado como fonte de invalidade do acto impugnado era o facto incontrovertível de que no Lote 130 do alvará do loteamento nº 21/79, foi licenciado à contra ­interessada um edifício que, ao nível do rés-do-chão, não apresenta um afastamento de 3 metros relativamente ao Lote 129, que com ele confronta lateralmente a sul.
É certo que o alvará de loteamento foi emitido em 1979 e, por isso, a sua aprovação estava sujeita à legislação em vigor à data, atento o principio tempus regit actum; porém, o processo de licenciamento estava sujeito ao regime legal vigente à data de entrada do requerimento, concretamente, a lei 60/2007 de 4 de Setembro, que alterou e republicou o Dec-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.
Tal interpretação é consentânea com os princípios gerais de aplicação da lei no tempo, com o da aplicação imediata mas com respeito perla validade dos actos já praticados, com a letra da lei e com os princípios gerais de aplicação temporal das normas de direito substantivo consagrados no artº 12º do Ccivil.
Na parte final do nº 1 deste preceito consigna-se que «ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular».
Preocupado com a tutela da confiança, segurança e estabilidade dos efeitos jurídicos já produzidos pelos factos, apenas os considera dignos de protecção à luz da lei sob a qual foram produzidos quando deliberadamente seja outra a vontade do legislador expressa na lei nova e conquanto ela não ofenda qualquer princípio constitucional (cfr. artºs. 277º e 207º da Constituição da República).
Seguindo essa linha de raciocínio o CPTA só seria aplicável aos actos constituídos antes da sua entrada em vigor se fosse essa a vontade expressa do legislador.
Essa vontade está inequivocamente afirmada, devendo resolver-se a dúvida, se a houvesse - e não há - com a ressalva de retroactividade constante do nº 1 do artº 12º do Ccivil.
Coloca-se aqui a questão de saber quando é que se entendem produzidos pelos factos que a lei visa regular os efeitos jurídicos, a que o Prof. J. Baptista Machado dá resposta na sua obra « Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil», pág. 125:
«Um efeito de direito produziu-se sob o domínio da LA quando na vigência desta lei se verificaram o facto ou os factos que, de acordo com a respectiva hipótese legal da LA, o desencadeiam».
Destarte, aplicando tal doutrina ao caso dos autos, desde o momento em que entrou em vigor o PDM, ficou determinado na ordem jurídica que o recorrente não poderia beneficiar do regime antigo que dominava no tempo em que foi emitido o alvará; mas, dado que a própria lei ressalvou a aplicabilidade imediata do PDM, sendo inequívoca a vontade do legislador no sentido de que a partir da vigência da Lei Nova fossem aplicadas as novas normas licenciadoras, terá, pois, de assentar-se que a Lei Nova não atribui eficácia retroactiva às suas normas como decorre do disposto no nº 1 do artº 12º do Ccivil ao estabelecer que a lei só dispõe para o futuro, presumindo-se ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular. E também ao nº 2 do mesmo preceito legal que estatui que quando a lei dispuser sobre os efeitos dos factos, a lei nova só visa, em caso de dúvida, os factos novos.
Assim e ainda de acordo com Baptista Machado, in ob. cit., págs. 99, 100 e Introdução. pág. 234, a lei nova respeita integralmente as situações jurídicas constituídas «ex lege», por força da verificação de certos factos. Por tal razão, além de acobertada dentro da ressalva da parte final do nº 1, também se acha englobada na previsão do nº 2 , primeira parte, do referido artº 12º do C. Civil.
Deve por isso concluir-se que a Lei Nova ao dispor sobre os efeitos dos factos, apenas visa os factos novos e que, assim, é inaplicável às situações por ele previstas cujos pressupostos, segundo a lei antiga, ocorreram sob o domínio desta lei, só se aplicando aquele às situações que se tenham constituído pela ocorrência dos factos integradores da respectiva previsão legal a partir do início da sua vigência.
Do que vem dito resulta que com a apresentação do requerimento pelo recorrente, ficou determinado na ordem jurídica que o regime aplicável ao caso dos autos era o regulado na Lei Nova embora com a salvaguarda de “existente” constante das regras do novo regime, pois aquele aspecto, claramente, refere-se à eficácia do efeito jurídico produzido, ao modo de exercício do direito.
Ora, neste ponto, sufraga-se o entendimento adoptado no Acórdão recorrido e secundado pelo Recorrido Ministério Público no sentido de que a ressalva do artigo 69°, nº 2 al. b) do Regulamento do PDM de Setúbal ínsita na expressão "salvo situações existentes" abrange todas as situações de construção ou edificação existentes, o edificado já antes da entrada em vigor do PDM em que a al. b) do nº 2 do seu artigo 69.º do Regulamento, é peremptório quanto à observância da distância de 3 metros de afastamento aos limites laterais do lote.
Nesse pendor, o Acórdão recorrido é assertivo e faz uma correcta interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis, o mesmo se podendo afirmar da peça contra-alegatória do Recorrido Ministério Público, que a acolhe, ao considerar que "o afastamento lateral mínimo aos limites dos lotes, aqui em causa, consubstancia uma limitação, constante de um instrumento de gestão territorial que "se situa no domínio das restrições impostas pelo direito público ao direito de propriedade, com base no interesse público do ordenamento do território e da estética das edificações, a par das restrições impostas pelo direito privado, cuja preocupação é a de defender interesses meramente privados dos proprietários, as relações de vizinhança” (acórdão de 16.3.2006 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo nº 1305/04). Tal interesse público do ordenamento do território e da estética das edificações - que bem se compreende - não é entendido de modo isolado, sem limites, ou seja, a norma regulamentar que o consagra é aplicada apenas aos licenciamentos das edificações posteriores à entrada em vigor do Plano Director Municipal de Setúbal. Portanto, o objectivo prosseguido pela norma vai sendo concretizado gradualmente.
Ainda na senda do ponto de vista manifestado pelo Ministério Público e em plena adesão com a fundamentação do Acórdão posto em crise nos recursos, sendo essa concretização gradual o resultado da cedência do ordenamento do território e da estética das edificações, da coerência arquitectónica e urbanística ao princípio da garantia do existente seria pouco compreensível que, afinal, esses interesses (públicos) também cedessem a um alegado princípio de reciprocidade cujos contornos se limitam às relações bilaterais entre proprietários de edifícios implantados em lotes confinantes.
É essa perspectiva que o acórdão recorrido valora de forma enfática ao expender que "sabendo-se que as disposições legais ou regulamentares contêm as soluções que foram consideradas mais adequadas, estranha solução a da lei ou regulamento que, afinal, permitia a inaplicação de disposições que prosseguem interesses públicos a situações em que nenhum outro interesse público existe. De resto, se o Plano Director Municipal de Setúbal pretende que exista um afastamento lateral mínimo de 6 metros entre as edificações (pois cada uma terá de distar pelo menos 3 metros do limite do respectivo lote), melhor será que se consiga, pelo menos, 3 metros quando mais não é possível por força da existência de uma edificação vizinha antiga".
Assim, face à necessidade de o projecto de licenciamento se coadunar com esse Regulamento, não pode legitimamente afirmar-se que o particular foi ofendido nas suas legítimas expectativas por o seu pedido de licenciamento ter sido indeferido com fundamento nas normas do Regulamento mencionado.
Em suma: Tendo os despachos recorridos sido proferidos quando já se encontrava em vigor o regime previsto no referido PDM, na ausência de disposição em contrário, a questão tinha de ser ponderada, à luz do direito vigente à data da sua prática.
O princípio "tempus regit actum" manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação.
Por força deste princípio e em atenção aos contornos do caso concreto, as "situações existentes" só podem ser as que, à semelhança do que se verifica com o edificado do lote 129, já se encontravam erigidas aquando da entrada em vigor do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal, não podendo opor-se a essa os argumentos da reciprocidade e da aplicação do princípio da justiça e da equidade que os recorrentes afirmam ser decorrência do primeiro, dada a carência de qualquer sustento legal.
Destarte, o acto de licenciamento da obra não respeitou o comando contido na al. b) do nº 2 do artigo 69.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Setúbal o que acarreta a nulidade, como bem se valorou no Acórdão recorrido, atento o disposto na alínea a) do artigo 68.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação), na redacção introduzida pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro e que era a que vigorava ao tempo em foi proferido o despacho licenciador da obra e que textuava: «são nulas as licenças (...) ou as autorizações de utilização previstas no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território (...).
Em consonância, o artº 103º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que instituiu o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de Fevereiro, comina que «são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável», abrangendo, por conseguinte, o acto de licenciamento da autoria do Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal datados de 3.12.2009, 14.6.2010 e 24.1.2012 e exarados no âmbito do processo administrativo nº 152/09, relativo ao licenciamento da construção de uma moradia bifamiliar no lote nº 130 localizado em Pinhal de Negreiros, Freguesia S. Lourenço, concelho de Setúbal, por violar o respectivo Plano Director Municipal.
Estando assente nos autos, que o acto impugnado sendo manifestamente nulo por violar o PDM de Setúbal bem como o respectivo Regulamento, pois, como se assinala no acórdão STA de 4.7.02, proferido no recurso 852/02, "É pacífica a jurisprudência deste Tribunal que afirma, no âmbito do contencioso administrativo, a vigência do princípio “tempus regit actum”, segundo o qual, a apreciação da legalidade dos actos administrativos deve ter em conta, apenas, a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor (Acórdãos STA de 6.2.02, no recurso 37633, Pleno, e de 7.2.02, no recurso 48295).
Por outro lado, conforme o disposto no art.º 137, n.º 1, do CPA «Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes», de modo que, qualquer alteração daqueles quadros, ocorrida posteriormente, é inteiramente irrelevante para aferir da legalidade desses actos (acórdão STA de 4.10.00, no recurso 41528), não sendo também figurável em relação a eles, por essas mesmas razões, o aproveitamento do acto, só admitido, dentro de apertados parâmetros, em relação aos actos administrativos anuláveis (acórdãos STA, de 17.1.02, no recurso 46482 e de 27.4.99, no recurso 35821). Do mesmo modo, não é admissível a sua revogação (art.º 139, n.º 1, alínea a), do mesmo código). Acresce que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo (art.º 134, n.ºs 1 e 2, do CPA)".
Sendo esta a doutrina que envolve o acto administrativo nulo, que se caracteriza essencialmente pela impossibilidade de produção de quaisquer efeitos jurídicos Marcelo Caetano, "Manual", 9.ª edição, 491, "Nenhuma relação jurídica se constitui, modifica ou extingue por virtude do acto nulo, pois estando privado totalmente de eficácia, dele não resultam quaisquer poderes ou deveres, não devendo respeitar-se os efeitos que de facto haja produzido à data da declaração de nulidade", havendo, por isso, de declarar-se tal nulidade. Foi o que a decisão recorrida, muito justamente, fez.
Termos em que se nega provimento a ambos os recursos.
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento a ambos os recursos, confirmando o Acórdão recorrido.

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