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Timestamp: 2016-10-27 22:59:43+00:00

Document:
8C_227/2014 (18.02.2015)
8C_227/2014 � � Arr�t du 18 f�vrier 2015
Droit de la fonction publique (droit public; droit priv�),
recours contre le jugement de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois, du 12 f�vrier 2014.
Par "contrat de travail pour le personnel auxiliaire" du 27 avril 2004, la Commune de V.________ a engag� A.________, n� en 1956, en qualit� de responsable de la d�chetterie � partir du 1
er�mai 2004. Le contrat faisait explicitement r�f�rence aux art. 319 ss du Code des obligations. Le salaire horaire brut convenu s'�levait � 22 fr. (vacances comprises). L'employ� avait droit en outre � une indemnit� annuelle pour les frais de voiture et de t�l�phone de 100 fr. Il �tait pr�cis� que la commune s'engageait � annoncer suffisamment � l'avance "toutes modifications futures du r�glement, du cahier des charges, directives et consignes".
Les 14 et 19 mars 2013, A.________ a �t� inform� de la suppression de certaines de ses t�ches, impliquant une r�duction de ses heures de travail. Apr�s divers �changes de correspondance, la commune a confirm� � l'int�ress� la r�duction de son horaire de travail et lui a propos� un nouveau cahier des charges � partir du 1er ao�t 2013 (lettre du 10 mai 2013).
Le 20 mai 2013, A.________ a recouru devant le Pr�fet de X.________ en contestant les motifs avanc�s par la commune pour justifier la diminution de ses heures de travail. Statuant le 2 septembre 2013, le pr�fet a d�clar� le recours irrecevable au motif que les parties �taient li�es par un contrat de droit priv� et que, par cons�quent, la contestation relevait de la juridiction des prud'hommes.
A.________ a recouru en concluant � l'annulation de cette d�cision et au renvoi de la cause au Pr�fet de X.________ pour qu'il statue au fond. Il faisait valoir, en r�sum�, que son statut �tait soumis au droit public et qu'en cons�quence, la voie du recours administratif �tait ouverte � l'encontre de la d�cision de la commune.
Par arr�t du 12 f�vrier 2014, la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a rejet� le recours.
A.________ interjette un recours en mati�re de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire dans lesquels il conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et demande au Tribunal f�d�ral de constater que le contrat de travail conclu le 27 avril 2004 entre les parties est soumis au droit public.
La Commune de V.________ n'a pas d�pos� de r�ponse.
2.1.�La pr�sente cause a ceci de particulier que le point de savoir si l'on est en pr�sence d'une cause de droit public relevant du droit de la fonction publique au sens de l'art. 83 let. g LTF est une question qui constitue pr�cis�ment l'objet du litige port� devant le Tribunal f�d�ral. L'examen de la recevabilit� du recours suppose donc de r�soudre une question qui se recoupe avec le fond du litige. Dans un tel cas, il suffit, au stade de la recevabilit�, que le recourant rende vraisemblable que, sur la question litigieuse, les conditions fondant la comp�tence du tribunal sont remplies, le point de savoir si tel est effectivement le cas �tant ensuite tranch�, pour autant que les autres conditions de recevabilit� propres � la mati�re soient r�unies, avec l'examen de la cause au fond (application de la th�orie de la double pertinence; cf. arr�ts 2C_11/2010 du 25 novembre 2010 consid. 1.1, non publi� in ATF 138 II 134; 2C_484/2008 du 9 janvier 2009 consid. 1.3 non publi� in ATF 135 II 49; 2C_134/2013 du 6 juin 2014 consid. 2.3).
2.2.�Selon l'art. 83 let. g LTF, en mati�re de rapports de travail de droit public (lorsque la question de l'�galit� des sexes n'est pas en cause), le recours en mati�re de droit public est irrecevable contre les d�cisions qui concernent une contestation non p�cuniaire. En mati�re p�cuniaire, le recours n'est en principe recevable que si la valeur litigieuse atteint 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let. b LTF). La valeur litigieuse est calcul�e en fonction de celle de la cause au fond.
2.3.�Une affaire doit �tre consid�r�e comme p�cuniaire d�s lors qu'elle vise un but �conomique et que son objet peut �tre appr�ci� en argent. Selon les all�gu�s non contest�s du recourant, le litige au fond porte sur la suppression de trois heures de travail par semaine, avec effet au 1
er�ao�t 2013. Son objet vise un but �conomique qui peut �tre appr�ci� en argent. S'agissant d'une mesure prise pour une dur�e ind�termin�e, il y a lieu d'admettre que le seuil requis de 15'000 fr. est atteint (cf. art. 51 al. 4 LTF).
2.4.�S'agissant d'un litige qui ressortirait au droit de la fonction publique, la voie du recours en mati�re de droit public serait donc ouverte en l'esp�ce. La recours constitutionnel subsidiaire est ainsi d'embl�e irrecevable (art. 113 LTF).
D'apr�s l'art. 70 de la loi [du canton de Fribourg] du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), les communes peuvent, sous r�serve des dispositions de la LCo, adopter, par un r�glement de port�e g�n�rale, leurs propres r�gles relatives au personnel (al. 1). A d�faut d'un r�glement communal de port�e g�n�rale et sous r�serve de la LCo, les dispositions de la loi sur le personnel de l'Etat, hormis les articles 4 � 23, 132 al. 1 et 2 et 133 al. 1, ainsi que ses dispositions d'ex�cution s'appliquent par analogie au personnel communal � titre de droit communal suppl�tif (al. 2). Conform�ment � l'art. 70 al. 1 LCo, la Commune de V.________ a adopt� en mars 2004 le r�glement du personnel communal (RPers), dont l'art. 1
er�al. 1 pr�voit que ledit r�glement r�git les rapports de travail, de droit public, du personnel communal.
L'ancienne version de l'art. 4 RPers - applicable au moment de l'engagement du recourant - pr�voyait ceci:
Le Conseil communal peut engager d'autres cat�gories de personnel, notamment auxiliaire ou temporaire. Elles sont notamment soumises aux dispositions du Code des obligations et de la Loi sur le travail et font l'objet d'un contrat de travail sp�cifique (al. 1).
Pour la r�mun�ration des autres cat�gories de personnel, le Conseil communal se r�f�re aux salaires vers�s sur le march� du travail, aux conventions collectives et � l'�quit� � respecter envers les autres collaborateurs et collaboratrices de la commune (al. 2).
4.1.�Le recourant se pr�vaut de l'art. 8 al. 1 Cst. Selon lui, ce n'est que dans des circonstances tout � fait exceptionnelles que le droit priv� peut s'appliquer � des employ�s d'une collectivit� publique. Il faudrait, pour cela, que les prestations d'une corporation de droit public pr�sentent un caract�re lucratif industriel ou commercial et soient en concurrence avec celles qu'offre ou pourrait offrir une entreprise priv�e. Dans ce cas, la corporation publique se comporte alors comme n'importe quelle autre personne priv�e. Pour le reste, le recours au droit priv� ne pourrait viser que des situations exceptionnelles, soit celles de personnes engag�es pour une dur�e limit�e ou dans un but clairement d�fini qui n�cessite de ce fait une r�glementation sp�ciale. Selon le recourant, ce type d'engagement doit rester exceptionnel et n'�tre utilis� que lorsqu'il correspond au but recherch�. Il ne saurait �tre pr�vu d'engager par contrat de droit priv� des personnes pour occuper des postes n�cessaires au fonctionnement de la collectivit� publique.
4.2.1.�Bien que la plupart des cantons ou communes aient abandonn� le r�gime de la p�riode administrative ou de la fonction de dur�e d�termin�e au profit d'engagements des agents de l'Etat pour une p�riode ind�termin�e, impliquant la possibilit� en tout temps d'une r�siliation ordinaire, les statuts de la fonction publique restent pour l'essentiel soumis au droit public. Cela n'exclut pas que les r�glementations applicables contiennent des renvois au droit priv�, mais celui-ci ne s'applique g�n�ralement qu'� titre de droit public suppl�tif ( MAHON/ROSELLO, Les r�formes en cours du droit de la fonction publique: tendances et perspectives, in Les r�formes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [�d.], 2012, p. 28 sv; BELLANGER/ROY, Evolution du cadre l�gal et r�glementaire de la fonction publique suisse, in Manuel d'administration publique suisse, 2013, p. 461 ss, plus particuli�rement p. 474 ss; ATF 139 I 57 consid. 5.1 p. 59).
4.2.2.�La Constitution f�d�rale ne r�gle pas la nature juridique des rapports de travail des employ�s des collectivit�s publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport de droit public r�sident notamment dans la nature particuli�re de l'Etat et des t�ches exerc�es par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui p�sent sur l'Etat employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au droit priv� (voir p. ex. THIERRY TANQUEREL, Droit public et droit priv�: unit� et diversit� du statut de la fonction publique, in Les r�formes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [�d.], 2012, p. 69 ss). Aussi bien la doctrine majoritaire privil�gie-t-elle le droit public pour r�gler les rapports de travail du personnel de l'Etat tout en admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilit� de recourir aux contrats de droit priv� pour certains salari�s ( THIERRY TANQUEREL, op. cit., p. 71 ss; M�LLER/VON GRAFFENRIED, Unterschiede zwischen privatrechtlicher und �ffentlich-rechtlicher Anstellung, recht 2011, p. 156 ss; MARCO DONATSCH, Privatrechtliche Arbeitsvertr�ge und der �ffentliche Dienst, in Jusletter 3. mai 2010; PETER H�NNI, Personalrecht des Bundes, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Organisationsrecht, 2e �d., 2004, n. 38 ss; Felix Hafner, Rechtsnatur der �ffentlichen Dienstverh�ltnisse, in Personalrecht des �ffentlichen Dienstes, 1999, p. 181 ss; MINH SON NGUYEN, Le recours par l'administration au contrat de travail pour engager du personnel, in Le travail et le droit, 1994, p. 3 ss; Ren� A. Rhinow, Privatrechtliche Arbeitsverh�ltnisse in der �ffentlichen Verwaltung, in Festschrift f�r Frank Vischer, 1983, p. 429 ss, plus sp�cialement p. 442). Il n'existe donc pas d�
'exclusion g�n�rale du recours au droit priv� pour r�glementer les rapports de travail du personnel �tatique. On notera d'ailleurs dans ce contexte que l'art. 6 al. 5 de la loi f�d�rale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Conf�d�ration (LPers; RS 172. 220.1) pr�voit que le Conseil f�d�ral peut soumettre au Code des obligations certaines cat�gories de personnel, notamment le personnel auxiliaire et les stagiaires, lorsque cette mesure se justifie.
4.2.3.�Pour sa part, le Tribunal f�d�ral, sans se prononcer sur le point de savoir si les cantons peuvent de mani�re g�n�rale soumettre les rapports de travail qui les lient � des collaborateurs au droit priv�, a pr�cis� qu'un tel engagement de droit priv� suppose en tous les cas qu'il trouve un fondement dans une r�glementation cantonale (ou communale) claire et sans �quivoque et qu'il ne soit pas exclu par le droit applicable (ATF 118 II 213 consid. 3 p. 217; cf. aussi arr�t 2P.18/2006 du 19 mai 2006 consid. 2.3). Il a jug� admissible le recours au droit priv� s'agissant d'une directrice d'une cr�che g�r�e tout d'abord par une fondation, puis par un comit� de gestion mandat� par le conseil administratif d'une commune (arr�t 8C_597/2010 du 14 juillet 2011). Dans l'arr�t 2P.181/2002 du 4 f�vrier 2003, il y avait un contrat de travail qui avait �t� sign� par les deux parties, � savoir une ergoth�rapeute et une association subventionn�e par le canton; ledit contrat renvoyait certes, pour ce qui �tait du salaire, � la classification cantonale des traitements et il avait �t� ratifi� par l'ex�cutif cantonal; cependant, il n'�tait pas contest� que l'int�ress�e avait �t� engag�e sur la base d'un contrat de travail, et non pas en qualit� de fonctionnaire; par cons�quent, le droit des obligations �tait applicable � son cas, en particulier � la r�siliation de ses rapports de travail. Dans une autre affaire, concernant un employ� du canton du Valais, le Tribunal f�d�ral a pr�cis� que pour d�terminer si un rapport juridique relevait du droit priv� ou du droit public, on ne pouvait pas se fonder sur la qualification juridique utilis�e par les parties. Ce qui �tait d�cisif, c'�tait le contenu r�el du rapport de droit (arr�t 2P.151/2005 du 9 f�vrier 2006 consid. 5). Dans cette affaire, l'Etat apparaissait comme l'employeur direct et l'int�ress� avait �t� trait� comme un fonctionnaire soumis au droit public pendant toute la dur�e de son engagement. Les �l�ments de droit public de ses rapports de service l'emportaient ainsi sur l'�l�ment "contrat de droit priv�" qui, formellement, �tait pr�dominant dans la d�cision d'engagement.
4.2.4.�Dans le cas particulier, il est incontest� que le recourant a �t� engag� sur la base d'un contrat de travail soumis au droit priv� et non pas selon les r�gles applicables au personnel communal en g�n�ral. Il n'existe aucun �l�ment qui ferait appara�tre que cette qualification ne correspondait pas � la volont� des parties ou � la r�alit� du contenu de la relation. Il se pose d�s lors la question d'une �ventuelle requalification du contrat de droit priv� en une relation de droit public (cf. MAHON/ROSELLO, op. cit., p. 30). Une requalification peut se justifier s'il appara�t que la r�glementation applicable ne laisse pas de place au droit priv� ou que les conditions pos�es pour qu'il soit possible d'y recourir ne soient pas r�alis�es ( THIERRY TANQUEREL, L'�volution du statut de la fonction publique dans l'administration centrale, in Le droit du travail en pratique, vol. 18, Journ�es de droit administratif 4 et 5 mars 1999, Gabriel Aubert [�d.], 2000, p. 16). Elle peut aussi intervenir en application du principe de l'�galit� de traitement s'il n'existe aucune raison objective de faire coexister des statuts diff�rents (de droit priv� et de droit public); il importe dans de tels cas de ne pas laisser subsister des situations non conformes � la Constitution f�d�rale (cf. THIERRY TANQUEREL, Droit public et droit priv�: unit� et diversit� du statut de la fonction publique, in Les r�formes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [�d.], 2012, p. 74).
4.2.5.�En l'esp�ce, les conditions d'une requalification ne sont pas remplies. Comme on l'a vu, le r�glement communal applicable pr�voyait la possibilit� d'un engagement selon le droit priv�. Il n'est pas pr�tendu que le droit cantonal y fasse obstacle. Sans doute l'emploi du recourant ne pouvait pas, � proprement parler, �tre qualifi� d'auxiliaire au sens de l'art. 4 RPers. Ce qualificatif s'applique en effet lorsque l'employeur a besoin de temps en temps des prestations d'un travailleur et pr�sente certaines similitudes avec le contrat de travail sur appel ( JEAN-PHILIPPE DUNAND, in Commentaire du contrat de travail, Dunand/Mahon [�d.], 2013, n. 60 ad art. 319 CO; BRUNNER/B�HLER/ WAEBER/BRUCHEZ, Commentaire du contrat de travail, 3e �d., 2004, n. 1 ss p 407 ss; voir aussi ATF 139 V 457 consid. 7.2.1 p. 462). De m�me, l'emploi du recourant, de dur�e ind�termin�e, n'avait pas un caract�re temporaire, permettant aussi, selon le r�glement, un engagement de droit priv�. L'utilisation � l'art. 4 RPers de l'adverbe "notamment" laisse toutefois � l'autorit� une certaine marge d'appr�ciation quant � la possibilit� de soumettre au Code des obligations d'autres formes particuli�res de travail. Dans le cas particulier, le recourant travaillait � temps tr�s partiel. Dans un certificat de travail dat� du 20 mai 2013, l'employeur a mentionn� un horaire de travail de 30 heures "environ" par mois. Il s'agissait d'une activit� purement accessoire. En effet, comme cela ressort du jugement attaqu�, le recourant avait une activit� principale � plein temps comme fonctionnaire au service de l'Etat de Vaud. L'�galit� de traitement ne commande pas de soumettre � un m�me statut un employ� communal qui est engag� par une seule et m�me collectivit� et une personne qui a un emploi � plein temps au service de l'Etat, et qui, accessoirement et pour un nombre tr�s limit� d'heures de travail, se met au service d'une commune pour y accomplir une t�che sp�cifique. Dans ce dernier cas, le recours au droit priv� peut se justifier par le fait qu'une r�glementation de droit public n'est gu�re adapt�e � ce genre tr�s particulier de situation et qu'il peut �tre n�cessaire d'individualiser la relation de travail par une convention de droit priv�. Le fait qu'un emploi � temps partiel s'exerce en plus d'un horaire normal de travail peut requ�rir une certaine flexibilit� de la part de l'employ�, notamment quant au nombre d'heures de travail � fournir et quant � sa disponibilit� par rapport � son activit� principale � plein temps. Il est r�v�lateur, � ce propos, que le contrat de travail conclu entre les parties ne pr�voit pas un temps de travail minimal � accomplir et que l'employeur l'a estim� � 30 heures "environ" par mois. On peut en d�duire que l'horaire accompli d�pendait du cahier des charges de l'int�ress� que la commune, d'ailleurs, se r�servait de modifier tout en s'engageant � en informer suffisamment t�t l'int�ress�, ainsi que cela ressort du contrat.
4.2.6.�D'autre part, les t�ches assign�es au recourant �taient certes des t�ches d'int�r�t public. Cependant, contrairement � ce qu'il soutient, elles n'�taient pas li�es au bon fonctionnement de la collectivit� au point qu'elles ne pouvaient �tre confi�es qu'� une personne soumise � un statut de droit public. En effet, il est notoire que nombre de petites communes confient � des entreprises priv�es tout ou partie de la collecte et de la gestion des d�chets.
En conclusion, il y a lieu d'admettre que la relation entre les parties �tait soumise au droit priv�, conform�ment au contrat qu'elles avaient conclu. On n'est donc pas en pr�sence d'un litige relevant de la fonction publique. Le recours doit d�s lors �tre rejet� dans la mesure de sa recevabilit�.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties et � la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois.
Lucerne, le 18 f�vrier 2015

References: art. 319
 ATF 
 ATF 
 art. 51
 ATF 
 art. 319
 ATF