Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0261_CS.html
Timestamp: 2019-12-05 22:02:09+00:00

Document:
ZPRÁVA o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru
Postup : 2016/0207(COD)
Stadia projednávání dokumentu : A8-0261/2017
960k 111k
o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru
Zpravodaj: Arnaud Danjean
STANOVISKO VÝBORU PRO PRÁVNÍ ZÁLEŽITOSTI K PRÁVNÍMU ZÁKLADU
– s ohledem na návrh Komise předložený Evropskému parlamentu a Radě (COM(2016)0447),
– s ohledem na čl. 294 odst. 2, čl. 209 odst. 1 a čl. 212 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie, v souladu s nimiž Komise předložila svůj návrh Parlamentu (C8-0264/2016),
– s ohledem na zprávu Výboru pro zahraniční věci a stanovisko Výboru pro rozvoj (A8-0261/2017),
(6a) Využívání tohoto nástroje by mělo být pečlivě sledováno a Evropský parlament by měl pravidelně dostávat aktuální informace o činnostech financovaných na základě ustanovení tohoto nástroje. Mělo by být zohledněno, že doba trvání tohoto nástroje je striktně omezena koncem stávajícího víceletého finančního rámce, načež by Komise měla provést úplné meziodvětvové hodnocení činností financovaných v souladu s ustanoveními iniciativy CBSD („budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje“) zřízené podle tohoto nařízení a všech příslušných nástrojů, které členské státy k financování iniciativy CBSD využily. Toto hodnocení by mělo posoudit soulad činností iniciativy CBSD financovaných Unií a jejími členskými státy s globální strategií EU a cíli udržitelného rozvoje OSN. Všechny budoucí nástroje vytvořené s cílem řešit provázané otázky bezpečnosti a rozvoje by měly vycházet ze závěrů tohoto hodnocení, měly by být prováděny pouze po rozsáhlé veřejné mnohostranné konzultaci a měly by usnadnit civilní spolupráci v rámci Unie, místního a regionálního veřejného nebo mezivládního sektoru, jakož i nevládních organizací, s cílem poskytnout podporu třetím zemím.
Pomoc poskytovaná podle článku 3a je financována přerozdělením prostředků v rámci okruhu IV souhrnného rozpočtu Unie v rámci víceletého finančního rámce na období 2014–2020, aniž by byly uvolněny další zdroje. Takové přerozdělení by mělo zamezit využívání prostředků vyčleněných na opatření podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 232/20141a.
1a Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 233/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci na období 2014–2020.
Evropská komise dne 5. července 2016 zveřejnila legislativní návrh týkající se podpory budování bezpečnostních a obranných kapacit v partnerských zemích. Cílem návrhu je umožnit Unii financovat z vlastního rozpočtu vzdělávací činnosti a dodávky nesmrtícího vybavení určeného bezpečnostním silám třetích zemí. Tato pomoc Unie partnerským zemím udržitelným způsobem podpoří účinnost vzdělávacích činností zajišťovaných Unií a rozvoj právního státu.
Cílem iniciativy Komise je posílit provázanost mezi rozvojem a bezpečností, kterou v roce 2003 stanovila Evropská bezpečnostní strategie(1) („bezpečnost je nezbytnou podmínkou rozvoje“) a která je od té doby systematicky zmiňována ve všech strategických, všeobecných a tematických dokumentech(2).
Je samozřejmé, že provázanost mezi bezpečností a rozvojem je klíčovým principem, který předpokládá integrovaný přístup Unie k vnějším konfliktům a krizím. Jestliže cílem rozvojové politiky je omezení a celkové vymýcení chudoby („bez rozvoje a vymýcení chudoby nebude existovat udržitelný mír“), budování kapacit v bezpečnostním sektoru jasně a zásadně přispívá k cílům udržitelného rozvoje.
Parlament se s tímto postojem vždy plně ztotožňoval. Ve své zprávě o komplexním přístupu EU(3) tak vítá „propojení bezpečnosti a rozvoje, které by mělo při uplatňování komplexního přístupu EU představovat klíčový základní princip“.
Je třeba rovněž připomenout, že budoucí směřování propojení bezpečnosti a rozvoje bude jednoznačně potvrzeno v Evropském konsensu o rozvoji, který je v současné době revidován.
Tento návrh umožňuje posílit soudržnost činnosti Evropské unie.
Umožňuje provádět cíle globální strategie EU pro zahraniční a bezpečnostní politiku, kterou v červnu 2016 představila vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. V prioritě č. 4 „Od vize k akci“ je zdůrazněno, že aby bylo možné čelit vnějším krizím, je nezbytné posílit kapacity partnerských zemí.
Tato potřeba je rovněž připomenuta v usnesení Parlamentu o mírových operacích(4): „Parlament vítá společné sdělení o budování kapacit a připojuje se k výzvě Rady k urychlenému splnění tohoto cíle“.
Tento text tak navazuje na společné sdělení z dubna 2015(5), které přehledným způsobem identifikovalo nedostatky Evropské unie v budování kapacit v partnerských zemích a v reformě bezpečnostního sektoru (RSS). Unie v současnosti provádí hodnocení potřeb nestabilních zemí, zejména v Africe, a nástroj přispívající ke stabilitě a míru již financuje činnosti v rámci RSS.
Unie tímto návrhem potvrzuje své mezinárodní závazky v oblasti rozvoje. Bere na vědomí revidované směrnice Výboru pro rozvojovou pomoc OECD pro podávání zpráv týkajících se oficiální rozvojové pomoci (ORP) v oblasti míru a bezpečnosti, které rozšiřují působnost pravidel ORP na bezpečnostní sektor, a agendu OSN pro udržitelný rozvoj 2030 a její 16. cíl udržitelného rozvoje týkající se míru a spravedlnosti, který zdůrazňuje potřebu podporovat vnitrostátní instituce pověřené bezpečností v nestabilních zemích a zemích zasažených konfliktem.
Tento návrh reaguje na naléhavou potřebu a na očekávání místních subjektů. Již více než tři roky se objevují náznaky politického vedení, aniž by však vyústily v zavedení konkrétních opatření. Evropská rada již v prosinci 2013 prosazovala program „Výcvik a vybavení“, z kterého vznikla iniciativa CBSD („budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje“). V závěrech ze zasedání Evropské rady v prosinci 2016 je zdůrazněno, že je třeba, aby byl před koncem prvního pololetí roku 2017 přijat legislativní návrh Evropské komise.
Tento legislativní text má podobu návrhu, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru. Přezkum nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru spočívá jen v doplnění nového prvku, díky kterému by tento nástroj dokázal řešit stávající nedostatky při poskytování podpory všem aktérům v oblasti bezpečnosti (včetně ozbrojených sil), přičemž by umožnil poskytování odborné přípravy a vybavení na řešení naléhavých krátkodobých a střednědobých potřeb v rámci snahy o dosažení udržitelného rozvoje.
Urychlené provedení iniciativy CBSD v partnerských zemích by bylo doplněním a dokončením stávajících opatření.
Evropská unie již disponuje několika nástroji, které jí umožňují podporovat civilní bezpečnostní složky (policii) a spravedlnost prostřednictvím financování určitého vybavení (vozidla, radiopřijímače atd.).
Unie však není schopna podporovat vojenské síly, a to navzdory tomu, že v některých případech mohou území stabilizovat pouze ozbrojené síly tím, že se podílejí na obnovení bezpečnosti obyvatelstva a činnosti orgánů veřejné správy a na základních službách.
Chybí jí finanční nástroj, který by mohl být rychle a účinně aktivován k tomu, aby v případě potřeby přímo podporoval partnery v oblasti bezpečnosti ve třetích zemích. Jestliže nebude k dispozici kapacita na podporu potřebných a koordinovaných programů v oblasti vybavení, je dosažení trvalých kladných výsledků, pokud jde o odbornou přípravu a poradenství zaměřené na ozbrojené síly třetích zemí, ze střednědobého a z dlouhodobého hlediska mimořádně obtížně.
Tato naléhavá a nezbytná podpora z podnětu Komise by umožnila překonat nedostatky existujících opatření počínaje programy na podporu „civilních“ bezpečnostních složek a dalšími rozvojovými programy a konče odbornou přípravou, kterou by mohla zajišťovat evropská strana, a nedostatečným vybavením místních sil. Evropská unie musí být schopna poskytnout vybavení bezpečnostním silám partnerských zemí, jimž dává vzniknout v rámci svých misí.
Podpora na úrovni EU by například mohla umožnit financování zdravotnické infrastruktury posádky v Mali, kde již Evropská unie působní v rámci vojenské mise EUTM Mali. Jednalo by se o renovaci stávající zdravotnické infrastruktury, jako jsou např. ošetřovny, která by měla zajistit, aby se poskytovaná péče dostala na přijatelnou úroveň. Ošetřovny musí být schopny poskytovat základní zdravotní péči zahrnující ochranu matky a dítěte, jakož i lékařskou první pomoc.
Účast na výstavbě nemocničních zařízení pro ošetřování zraněných by pro Unii znamenala přidanou hodnotu a přispěla by k úspěchu evropské mise.
Nedostatek finančních prostředků v současnosti oslabuje důvěryhodnost vnější činnosti Unie, zatímco jiné země, jako např. Čína, Rusko nebo Turecko, svou pomoc vůbec nepodmiňují dodržováním zásady řádné správy, kterou EU podporuje, přičemž neustále posilují své vazby s africkými zeměmi, a to zejména ve vojenské oblasti.
Komise zvažovala několik způsobů financování těchto iniciativ. Ve svém posouzení dopadů(6) došla k závěru, že revize nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru by byla v první fázi nejvhodnějším a nejúčinnějším způsobem, jak posílit budování kapacity na podporu bezpečnosti a rozvoje. Tento nástroj, který se vyznačuje značnou pružností, umožňuje financovat širokou škálu opatření bez územního omezení.
Skromné původní finanční prostředky ve výši 100 milionů EUR by měly umožnit doplnit již probíhající činnosti, což by mělo velmi příznivý dopad na bezpečnost, rozvoj a ekonomiku. Prozatím se nepředpokládá žádný dopad na státní rozpočty členských států, i když je možné, že rozpočet nástroje bude třeba významným způsobem navýšit s ohledem na celosvětové bezpečnostní požadavky a činnosti související s RSS.
Další vývoj této iniciativy bude projednán v rámci rozprav o víceletém finančním rámci pro období po roce 2020 a na prosinec 2017 se připravuje přezkum nástrojů na financování vnější činnosti Unie v polovině období.
Právní rámec návrhu je jasný, přesně stanovený a umožní předejít jakékoli odchylce.
Aby se zajistilo řádné uplatňování nařízení, byla stanovena odpovídající ochranná opatření:
• Podpora ozbrojených sil třetích zemí by se týkala pouze určitých zemí v řádně vymezených situacích, kdy budování kapacit vojenského sektoru slouží k dosažení rozvojové cíle.
• Podmínky pro uvolnění této finanční pomoci jsou přesně stanoveny: poskytnutí finanční pomoci je odůvodněno situací v dané zemi a dohodou mezi třetí zemí a Unií.
• Na podporu se potom vztahují přesně stanovená omezení: nemůže být použita pro běžné vojenské výdaje (mzdy, důchody), nesmí sloužit k nabývání smrtícího vybavení, jako je nákup zbraní a střeliva, a nesmí být určena pro výcvik, jehož výhradním účelem je zlepšit bojovou kapacitu ozbrojených sil.
Je rovněž důležité, aby byla věnována zvláštní pozornost řádnému přidělení finančních prostředků.
Nařízení ve znění pozměněném Parlamentem by rovněž mělo být plně v souladu se Smlouvami. S ohledem na cíle rozvojové spolupráce je v případě potřeby možné financování budování kapacit v bezpečnostním sektoru na základě článků 209 a 2012 SFEU (tzn. rozvojová spolupráce na jedné straně a hospodářská, technická a finanční spolupráce se třetími zeměmi na straně druhé).
Tento právní základ umožňuje, aby byly do oblasti působnosti zahrnuty všechny rozvojové země a rovněž další nestabilní země, pokud splňují stanovené podmínky. Nástroj by umožnil poskytnout pomoc zemím, jako jsou Mali, Středoafrická republika nebo Somálsko, a dalším nestabilním zemím se skutečnými potřebami (Niger, který se potýká s vpády teroristických skupin z Mali, Čad a Kamerun).
Pokud jde o harmonogram a provedení nově pozměněných ustanovení, je třeba zdůraznit, že budou dodržena stávající ustanovení nařízení, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru, z roku 2014. Jedná se o mimořádná opatření pomoci a programy prozatímní reakce (článek 7) a tematické strategické dokumenty a víceleté orientační programy (článek 8). Jedná se rovněž o rozšíření povinnosti provádět opatření pomoci v souladu s mezinárodním právem na opatření pomoci zaměřená na budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje (článek 10).
Pokud jde o úlohu Parlamentu, ustanovení platná pro nástroj přispívající ke stabilitě a míru se rovněž vztahují na všechna ustanovení pozměněná tímto nařízením. Pokud jde o neprogramovatelná opatření, Parlament je pravidelně informován prostřednictvím sdělení Komise Politickému a bezpečnostnímu výboru. V případě programovatelných opatření Parlament projednává návrhy prováděcích aktů (strategické dokumenty, víceleté orientační programy, roční akční programy) a návrhy strategických dialogů s útvary Komise a ESVČ před každou přípravou víceletých programů.
Zpravodaj se domnívá, že návrh Komise je pouze prvním krokem ambicióznější evropské politiky týkající se budování kapacit Unie v partnerských zemích. Přibližně rok po zveřejnění návrhu Evropské komise musí Evropský parlament převzít odpovědnost a urychleně přijmout tento text, který je zásadním nástrojem podporujícím trvalou stabilitu třetích zemí, rozvoj právního státu a účinnost vnější činnosti Evropské unie.
Evropská bezpečnostní strategie (dokument Rady 15895/03 ze dne 8. 12. 2003).
Příklad: Strategie EU pro rozvoj a bezpečnost v oblasti Sahelu z roku 2011.
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 3. dubna 2014 o komplexním přístupu EU a jeho dopadech na soudržnost vnější činnosti EU (2013/2146(INI)). Přijaté texty, P7_TA(2014)0286.
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 7. června 2016 o mírových operacích – spolupráce EU s OSN a Africkou unií (2015/2275(INI)). Přijaté texty, P8_TA(2016)0249.
Společné sdělení Evropské komise a vysoké představitelky Evropskému parlamentu a Radě „Budování kapacity na podporu bezpečnosti a rozvoje – umožnit partnerům předcházet krizím a zvládat je“, 28. dubna 2015, JOIN(2015) 17 final.
Studie dopadu, Budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje, které je přílohou dokumentu Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru (SWD(2016) 222 final).
podle čl. 52a odst. 4 jednacího řádu: Sabine Lösing, Miguel Urban Crespo, Javier Couso Permuy, Takis Hadjigeorgiou za skupinu GUE/NGL
Zpráva podporuje záměr Komise zahrnout do nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru budování vojenských kapacit. Cílem zprávy je obejít stávající pravidla financování z rozpočtu EU, která vylučují činnosti zaměřené na financování odvětví obrany a vojenských subjektů ve třetích zemích.
• podporuje využívání rozvojové pomoci na vojenské účely;
• požaduje, aby bylo financováno budování kapacit pro ozbrojené síly;
• vyzývá k financování vybavení a výcviku ozbrojených sil ve třetích zemích;
• podporuje obranný průmysl a společnosti, které v něm působí, kterým se zpřístupní programy budování kapacit financované EU;
• podporuje provázané otázky bezpečnosti a rozvoje;
• porušuje čl. 41 odst. 2 SEU, který zakazuje, aby byly z rozpočtu Unie hrazeny výdaje na operace v souvislosti s vojenstvím nebo obranou.
• využívání nástroje přispívajícího ke stabilitě pouze k civilním účelům;
• nevyužívání rozvojové pomoci na vojenské účely;
• pomoc zaměřenou na vymýcení chudoby, předcházení konfliktům, nešíření zbraní a odzbrojení;
• zastavení jakýchkoli výdajů z rozpočtu EU na vojenské účely a striktní výklad čl. 41 odst. 2 SEU.
Pan David McAllister
Věc: Stanovisko k právnímu základu návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru (COM(2016)447 - 2016/0207(COD))
na schůzi koordinátorů ze dne 11. července 2016 se Výbor pro právní záležitosti rozhodl přezkoumat z vlastního podnětu (v souladu s čl. 39 odst. 3 jednacího řádu) právní základ návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru (COM(2016)447). Dopisem ze dne 15. listopadu 2016 požádala dále v souladu s článkem 39 jednacího řádu předsedkyně Výboru pro rozvoj Výbor pro právní záležitosti, aby ověřil právní základ uvedeného návrhu nařízení. Návrh je založen na čl. 209 odst. 1 a čl. 212 odst. 2 SFEU týkajících se přijímání opatření nezbytných pro provádění politiky rozvojové spolupráce, resp. opatření v rámci hospodářské, finanční a technické spolupráce s jinými než rozvojovými třetími zeměmi.
Výbor tuto otázku projednal na své schůzi dne 13. července 2017.
I – Souvislosti
Nařízení (EU) č. 230/2014 (nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru, dále jen „nařízení“)(1) stanoví opatření technické a finanční pomoci zaměřená na předcházení krizí a reakci na ně a na napomáhání budování míru a stability. Navrhované změny tohoto nařízení si kladou za cíl přidat nový druh pomoci Unie, který je specificky zaměřen na budování kapacity vojenských aktérů v třetích zemích, které se ocitly ve výjimečné situaci. Návrh Komise vychází z pravděpodobné úzké vazby mezi bezpečností a rozvojem a pojímá podporu bezpečnostních systémů v partnerských zemích jako součást rozsáhlejšího reformního procesu směřujícího k účinnému a odpovědnému zajištění bezpečnosti státu i jednotlivců, čímž přispívá k cílům EU v oblasti inkluzivního a udržitelného rozvoje a budování právního státu.
Provázanost bezpečnosti a rozvoje v praxi nalezneme již v nařízení 1717/2006 o zřízení nástroje stability(2), které je předchůdcem nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru. Účelem nařízení o zřízení nástroje stability bylo umožnit přijímání opatření rozvojové spolupráce a opatření finanční, hospodářské a technické spolupráce se třetími zeměmi(3) a jeho oblast působnosti původně zahrnovala vojenské monitorovací a mírové operace(4). Příslušné ustanovení, které bylo později vypuštěno v průběhu jednání mezi Komisí, Radou a Parlamentem, bylo součástí čl. 2 písm. a) a znělo:
„vojenské monitorování a operace na udržení míru nebo podporu míru (včetně operací s civilní složkou) řízené regionálními nebo subregionálními organizacemi a dalšími koalicemi států, které jednají se souhlasem OSN; opatření směřující k vybudování kapacity těchto organizací a jejich zúčastněných členů pro plánování, provádění a zajišťování účinné politické kontroly nad těmito operacemi“.
II – Relevantní články Smlouvy
Návrh Komise označuje za právní základ čl. 209 odst. 1 ve spojení s čl. 212 odst. 1 v části páté SFEU nazvané „Vnější činnost Unie“. Předmětná ustanovení znějí takto (zvýraznění doplněno):
Článek 209 SFEU
(bývalý článek 179 Smlouvy o ES)
1. Evropský parlament a Rada přijmou řádným legislativním postupem opatření nezbytná pro provádění politiky rozvojové spolupráce, která se mohou týkat víceletých programů spolupráce s rozvojovými zeměmi nebo tematicky zaměřených programů. [...]
Článek 212 SFEU
(bývalý článek 181a Smlouvy o ES)
2. Evropský parlament a Rada přijmou řádným legislativním postupem opatření nezbytná k provedení odstavce 1. [...]
Čl. 2012 odst. 1 SFEU zní takto (zvýraznění doplněno):
1. Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení Smluv, a zejména články 208 až 211, provádí Unie činnosti hospodářské, finanční a technické spolupráce, včetně pomoci zejména ve finanční oblasti, s jinými než rozvojovými třetími zeměmi. Tyto činnosti jsou v souladu s rozvojovou politikou Unie a jsou prováděny v rámci zásad a cílů její vnější činnosti. Činnosti Unie a členských států se navzájem doplňují a posilují.
Článek 208 SFEU, který stanoví výchozí prvky pro přijímání opatření v oblasti rozvojové spolupráce, zní takto (zvýraznění doplněno):
Článek 208 SFEU
(bývalý článek 177 Smlouvy o ES)
1. Politika Unie v oblasti rozvojové spolupráce je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie. Politika rozvojové spolupráce Unie a politika, kterou v této oblasti vedou členské státy, se navzájem doplňují a posilují.
Hlavním cílem politiky Unie v této oblasti je snížení a výhledově i vymýcení chudoby. Unie přihlíží k cílům rozvojové spolupráce při provádění politik, které by mohly mít vliv na rozvojové země. […]
Vzhledem k odkazu na zásady a cíle vnější činnosti Evropské unie je třeba vzít v potaz také článek 21 SEU (zvýraznění doplněno):
Článek 21 SEU
1. Činnost Unie na mezinárodní scéně spočívá na zásadách, které se uplatnily při jejím založení, jejím rozvoji a jejím rozšiřování a které hodlá podporovat v ostatním světě: demokracie, právní stát, univerzálnost a nedělitelnost lidských práv a základních svobod, úcta k lidské důstojnosti, zásady rovnosti a solidarity a dodržování zásad Charty Organizace spojených národů a mezinárodního práva. […]
c) zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu s cíli a zásadami Charty Organizace spojených národů, jakož i v souladu se zásadami
Helsinského závěrečného aktu a s cíli Pařížské charty, včetně těch, které se týkají vnějších hranic;
g) pomáhat lidem, zemím a regionům čelícím přírodním nebo člověkem způsobeným pohromám; a dále
Pro rozbor a vymezení vhodného právního základu rovněž považujeme za relevantní čl. 24 odst1 SEU, který zní (zvýraznění doplněno):
Článek 24 SEU
Společná zahraniční a bezpečnostní politika podléhá zvláštním pravidlům a postupům. Je vymezována a prováděna Evropskou radou a Radou jednomyslně, nestanoví-li Smlouvy jinak. Přijímání legislativních aktů je vyloučeno. Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku vykonává v souladu se Smlouvami vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a členské státy. Zvláštní úlohu Evropského parlamentu a Komise v této oblasti vymezují Smlouvy. Soudní dvůr Evropské unie nemá v souvislosti s těmito ustanoveními pravomoc, s výjimkou své pravomoci kontrolovat dodržování článku 40 této smlouvy a přezkoumávat legalitu některých rozhodnutí, jak stanoví čl. 275 druhý pododstavec Smlouvy o fungování Evropské unie. [...]
Článek 40 SEU zní takto:
Článek 40 SEU
III – Navrhovaný právní základ
Komise navrhla jakožto vhodný právní základ pro změnu nařízení (EU) č. 230/2014 čl. 209 odst. 1 a čl. 212 odst. 2 SFEU. Obě tato ustanovení se nacházejí v hlavě III týkající se „spolupráce se třetími zeměmi a humanitární pomoci“ v rámci vnější činnosti Unie, která spojila původní hlavu XX (články 177-181 SES) a hlavu XXI (článek 181a SES) z části třetí Smlouvy o Evropském společenství a umožnila Společenství (dnešní Unii) přijímat politická opatření v rámci spolupráce s rozvojovými (články 177-188 SES) i rozvinutými (článek 188a SES) zeměmi.
Volba vhodného právního základu je častým problémem v oblasti vnější činnosti EU, zejména pokud se jedná o souvislosti mezi společnou bezpečnostní a obrannou politikou a rozvojovými, hospodářskými, finančními a technickými politikami spolupráce. Je tomu tak z důvodu značných právních rozdílů, které panují mezi soubory ustanovení upravujícími tyto oblasti, a kvůli úzkým vzájemným vazbám mezi politikami, které orgány Unie rozvíjejí v praxi. Konkrétněji lze říci, že rozvojová, hospodářská, finanční a technická spolupráce se provádí na základě tradičního „modelu integrace“, v němž se Evropský parlament aktivně podílí na rozhodování v rámci řádného legislativního postupu, který je zahájen návrhem Komise a podléhá jurisdikci Soudního dvora(5). Naopak v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky Rada přijímá opatření většinou jednomyslně, přičemž Parlament je pouze průběžně informován a jurisdikce Soudního dvora je výslovně vyloučena(6).
Na základě výše uvedených souvislostí se Výbor pro právní záležitosti rozhodl přezkoumat právní základ navrhované změny nařízení č. 230/2014. Měla by Unie přijmout navrhované opatření, které v sobě spojuje rozvoj a hospodářskou, finanční a technickou spolupráci a bezpečnostní a obrannou politiku, na základě ustanovení, která upravují první z těchto oblastí, nebo ustanovení upravujících druhou z nich? Odpověď na tuto právní otázku vymezí nejen postup, který je třeba uplatnit pro přijetí navrhovaného opatření, ale také jeho právní charakteristiky a dopady.
IV – Judikatura Soudního dvora Evropské unie k volbě právního základu
Soudní dvůr otázku vhodného právního základu tradičně vnímal jako věc ústavního významu pro zajištění dodržování zásady svěřených pravomocí (článek 5 SEU) a pro určení charakteru a rozsahu kompetence Unie(7). Podle zavedené judikatury Soudního dvora „se musí volba právního základu aktu Společenství zakládat na objektivních faktorech, které podléhají soudnímu přezkumu a mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu“.(8) Volba nesprávného právního základu proto může být důvodem pro prohlášení dotyčného aktu za neplatný. V této souvislosti jsou přání orgánu aktivněji se podílet na přijetí daného opatření, okolnosti, za kterých bylo opatření přijato, i práce vykonaná z jiných důvodů v dané oblasti pro určení správného právního základu irelevantní(9).
Pokud přezkum daného opatření ukáže, že toto opatření sleduje dvojí účel nebo má dvě složky, a pokud je možné jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel nebo druhá složka je pouze vedlejší, musí být opatření založeno na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou(10). Pokud má však opatření několik souběžných cílů nebo složek, které jsou neodlučně spjaty a z nichž žádná není podružná nebo nepřímá ve vztahu k ostatním, bude mít dané opatření různé odpovídající právní základy, pokud jsou postupy stanovené pro příslušné právní základy(11) slučitelné s právem Evropského parlamentu a neoslabují jej(12).
V– Cíl a obsah navrhovaného opatření
Podle důvodové zprávy Komise je cílem tohoto návrhu vložit „do hlavy II nařízení (EU) č. 230/2014 nový článek, kterým se rozšiřuje poskytování pomoci Unie za výjimečných okolností na budování kapacit vojenských subjektů v partnerských zemích s cílem přispět k udržitelnému rozvoji a zejména k vytvoření mírumilovných a inkluzivních společností“.(13) Podle posouzení dopadů, které doprovází návrh Komise, sleduje tento legislativní podnět dvojí cíl: na jedné straně zajistit, aby rozvojová pomoc EU nestabilním rozvojovým zemím nebyla mařena situacemi nestability a konfliktu, a to tak, že se všem aktérům v oblasti bezpečnosti, včetně ozbrojených sil, dostane podpory, aby byli schopni zajistit stabilitu, mír a pořádek; na straně druhé podporovat udržitelný rozvoj v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti životního prostředí v rozvojových zemích s hlavním cílem vymýcení chudoby.(14)
V této souvislosti uvádí bod odůvodnění 3, že podpora subjektů bezpečnostního sektoru ve třetích zemích, a za výjimečných okolností i vojenských subjektů, za účelem předcházení konfliktům, zvládání krizí či stabilizace má zásadní význam pro zajištění vhodných podmínek pro vymýcení chudoby a rozvoj. Zdůrazňuje také, že tyto činnosti jsou zaměřeny na ochranu civilního obyvatelstva v oblastech postižených konfliktem, krizí nebo nestabilitou a že napomáhají řádné správě a účinné demokratické kontrole a dodržování lidských práv a zásad právního státu. Body odůvodnění 2, 4 a 5 opět zdůrazňují silnou vazbu, která existuje mezi bezpečností a udržitelným rozvojem a odkazují na Agendu pro udržitelný rozvoj OSN z roku 2010(15), na závěry Evropské rady ze dnů 19.–20. prosince 2013 a na společné sdělení „Budování kapacity na podporu bezpečnosti a rozvoje – umožnit partnerům předcházet krizím a zvládat je“(16).
Návrh konkrétně stanoví, že podpora Unie poskytovaná bezpečnostním aktérům může za výjimečných okolností zahrnovat rovněž vojenské subjekty, a to v souvislosti s širším procesem reformy bezpečnostního sektoru a v souladu s obecným cílem dosažení udržitelného rozvoje (nový pododstavec čl. 1 odst. 2). Článek 3a ve svém prvním odstavci opakuje příslušný cíl, jímž je přispět k udržitelnému rozvoji a k vytvoření stabilních, mírumilovných a inkluzivních společností díky poskytování pomoci Unie, již lze za výjimečných okolností použít k budování kapacit vojenských subjektů v partnerských zemích. Odstavec 2 uvádí konkrétní příklady pomoci Unie, která by měla být poskytována v podobě programů budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje, včetně odborné přípravy, mentoringu a poradenství, jakož i dodávek vybavení, zlepšení infrastruktury a poskytování dalších služeb. Tento druh pomoci by měl být poskytován až jako krajní možnost v případě, že využití jiných než vojenských subjektů nemůže přiměřeně zaručit dosažení stabilní, mírumilovné a inkluzivní společnosti. Bude tomu tak v případě vážného ohrožení existence fungujících státních institucí nebo ochrany lidských práv a základních svobod, nebo pokud již státní instituce tomuto vážnému ohrožení nemohou čelit, a to za podmínky, že mezi dotčenou zemí a mezinárodním společenstvím a/nebo Evropskou unií panuje shoda o tom, že vojenské subjekty mají klíčový význam pro stabilitu, mír a rozvoj, zvláště pak v krizových a nestabilních situacích. Odstavec 4 dále omezuje oblast působnosti vojenské pomoci tím, že stanoví, že by neměla být používána k financování běžných vojenských výdajů, ani k nákupu zbraní a střeliva či výcviku, jehož výhradním účelem je zlepšit bojovou kapacitu ozbrojených sil. Odstavec 5 opakuje, že vojenská pomoc by měla být zaměřena na rozvoj vlastní odpovědnosti partnerské země, vytvoření nezbytných předpokladů a vývoj osvědčených postupů pro zajištění udržitelnosti ve střednědobém a dlouhodobém horizontu a prosazování právního státu a zavedených zásad mezinárodního práva.
Další drobné změny čl. 7 odst. 1 čl. 8 odst. 1 a čl. 10 odst. 1 nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru jsou zaměřeny na vložení odkazů na nový čl. 3 písm. a). Čl. 13 odst. 1 byl pozměněn tak, aby byla finanční částka určená na provádění nařízení zvýšena o 100 000 EUR.
VI – Rozbor a určení vhodného právního základu
Komise navrhla jakožto vhodný právní základ pro změnu nařízení (EU) č. 230/2014 čl. 209 odst. 1 a čl. 212 odst. 2 SFEU. Podle čl. 209 odst. 1 SFEU mohou spolunormovůrci Unie řádným legislativním postupem přijmout opatření, která jsou nezbytná pro provádění politiky rozvojové spolupráce, která je v souladu s čl. 208 odst. 1 SFEU prováděna na základě zásad a cílů vnější činnosti Unie a jejímž hlavním cílem je snížení a v dlouhodobém horizontu vymýcení chudoby. Vymýcení chudoby je rovněž jedním z cílů uvedených v čl. 21 odst. 2 SEU, což je obecné ustanovení o celé škále cílů vnější činnosti Unie. Tím, že zdůrazňuje tento cíl, čl. 208 odst. 1 SFEU pravděpodobně naznačuje, že opatření v rámci rozvojové spolupráce mohou sledovat ostatní cíle čl. 21 odst. 2 SEU pouze do té míry, do níž jsou tyto cíle druhotné povahy(17).
Skutečnost, že politiku rozvojové spolupráce Unie je třeba chápat široce, jedná-li se o dohody o partnerství a spolupráci, byla potvrzena v rozsudku ve věci Portugalsko v. Rada, v níž Soudní dvůr uvedl, že (zvýraznění doplněno):(18)
„Je třeba mít za to, že výskyt klauzulí upravujících různé specifické oblasti v dohodě o rozvojové spolupráci nemůže změnit kvalifikaci této dohody, kterou je nutno učinit s ohledem na její podstatný účel a nikoli v závislosti na zvláštních klauzulích, za podmínky, že tyto klauzule neobsahují v uvedených specifických oblastech závazky takového dosahu, že tyto představují ve skutečnosti cíle, jež jsou odlišné od cílů rozvojové spolupráce.“
Ve věci C-403/05, Parlament v. Komise, Soudní dvůr opět uvedl (zvýraznění doplněno), že rozvojová spolupráce je definována jako politika mající za cíl:(19)
„nejen udržitelný hospodářský a sociální rozvoj těchto zemí, jejich hladké a postupné zapojení do světového hospodářství, jakož i boj proti chudobě, ale také rozvoj a upevňování demokracie a právního státu, jakož i zachovávání lidských práv a základních svobod, při dodržení závazků přijatých v rámci Organizace spojených národů a ostatních mezinárodních organizací“.
Podle stanoviska právní služby Parlamentu z roku 2004 týkajícího se volby právního základu předchůdce nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru (které původně obsahovalo podobné ustanovení o budování vojenské kapacity ve výjimečných situacích):(20)
„opatření týkající se udržení míru a podpory míru mohou být jednoznačně považována za opatření napomáhající realizaci cíle spočívajícího v rozvoji demokracie a právního státu. Znění článků 179 (dnes čl. 209 odst. 1 SFEU) a 181a (dnes čl. 212 odst. 2 SFEU) Smlouvy o ES nevylučuje financování udržení míru s cílem dosáhnout jejich cílů. Judikatura Soudního dvora navíc stanoví, že rozvojovou politiku Unie je třeba vykládat v širokém smyslu.(21)“
Ve svém stanovisku ze dne 6. ledna 2017 potvrdila právní služba Parlamentu, že výjimečné okolnosti, za nichž by byla poskytována opatření v oblasti budování kapacity na podporu bezpečnosti a rozvoje (CBSD) na základě pozměněného nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru, by umožňovaly alternativní výklad, podle nějž je vojenská složka článku 3a současně vedlejší a nezbytná. Tento výklad dále potvrzuje vyloučení striktně vojenské podpory podle čl. 3a odst. 4, což by mohlo být dále posíleno výslovným zavedením úzké vazby na politiku rozvojové spolupráce Unie.(22) Jak potvrdilo sdělení útvarů Komise ze dne 2. února 2017 ohledně právního základu u postupu č. 2016/0207(COD), které bylo vypracováno na žádost Výboru pro právní záležitosti, tento návrh sleduje rozvojový cíl prostřednictvím dodatečného aktéra, který je do situace zapojen, tedy vojenských subjektů, za přesně vymezených okolností, kdy daný aktér není činný z titulu své vojenské funkce, ale sleduje výhradně civilní cíle.(23)
Podle společného sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 28. dubna 2015 nazvaného „Budování kapacity na podporu bezpečnosti a rozvoje – umožnit partnerům předcházet krizím a zvládat je“(24), se budování kapacit bezpečnostního sektoru může zaměřovat jak na civilní či policejní síly, tak na síly vojenské. Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003 uvádí, že bezpečnost je základní podmínkou pro rozvoj, neboť konflikt zničí infrastrukturu, včetně infrastruktury sociální, a současně podněcuje trestnou činnost a odrazuje od investování a běžné hospodářské činnosti.(25) A konečně, ve smyslu evropského konsensu o rozvoji je prvořadým cílem vymýcení chudoby v kontextu udržitelného rozvoje, přičemž tento rozvoj zahrnuje „řádnou správu věcí veřejných, lidská práva, jakož i politická, hospodářská, sociální hlediska a hlediska životního prostředí“.(26) Evropský konsensus má navíc být „vodítkem pro plánování a provádění prvku rozvojové pomoci ve všech nástrojích Společenství a v rámci strategií spolupráce s třetími zeměmi“, přičemž „prvkem rozvojové pomoci se rozumí veškerá rozvojová pomoc dohodnutá v rámci Výboru OECD pro rozvojovou pomoc“.(27) Podle revidovaných obecných pokynů pro veřejnou rozvojovou pomoc je financování vojenských složek partnerských zemí možné pouze tehdy, pokud si výjimečné okolnosti vyžadují poskytování rozvojových služeb prostřednictvím vojenských složek v rámci jejich úlohy při obnovování právního státu. Oproti tomu přímá účast na vojenských nákladech není způsobilá.(28) V důsledku výše uvedeného nepokrývají obecné pokyny pro veřejnou rozvojovou pomoc situaci, kdy státní instituce přestaly fungovat pro účely dosahování mírumilovné a inkluzivní společnosti, a navrhované nařízení usoudilo, že je možné jít nad rámec veřejné rozvojové pomoci při využívání vojenských složek jakožto poskytovatele rozvojových služeb.(29) Z právního hlediska nestanoví obecné pokyny pro veřejnou rozvojovou pomoc jako takové právně závazná omezení oblasti působnosti článku 208 SFEU a provádění nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru nepodléhá takovéto podmíněnosti u veřejné rozvojové pomoci.(30)
Jak nicméně uznává posouzení dopadů, které je připojeno k tomuto návrhu, budování vojenských a obranných kapacit pro účely, které se netýkají rozvojové spolupráce, by skutečně zasahovalo do SZBP a porušovalo článek 40 SEU, který zavádí zásadu „vzájemného neovlivňování“ mezi vnější činností Unie v rámci SZBP a její vnější činností mimo tento rámec.(31) Opatření, které je primárně zaměřeno na financování vojenských složek ve třetích zemích z důvodů týkajících se obrany, by tak analogicky mělo spadat do SZBP Unie a nelze jej kombinovat s právním základem mimo rámec SZBP. Tuto skutečnost potvrdil Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci C‑263/14, Parlament v. Rada.
Pokud jde o akty přijaté na základě ustanovení týkajícího se SZBP, přísluší Soudnímu dvoru, aby zejména na základě čl. 275 druhého pododstavce první části věty SFEU a článku 40 SEU dbal na to, aby prováděním této politiky nebylo dotčeno použití postupů a příslušný rozsah pravomocí orgánů, které jsou stanoveny ve Smlouvách pro výkon pravomocí Unie na základě Smlouvy o FEU. Volba náležitého právního základu unijního aktu má význam ústavní povahy, přičemž použití nesprávného právního základu může způsobit neplatnost takového aktu, zejména v případě, že náležitý právní základ stanoví jiný postup přijetí, než je postup, který byl skutečně použit.“ Podle zavedené judikatury Soudního dvora se volba právního základu unijního aktu „musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu“(32).
Vojenská složka navrhovaného nařízení by tedy měla být chápána v širším kontextu cílů a obsahu nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru. Za tímto účelem je třeba zohlednit omezení navrhované revize na „krajní případy“ a přísné vymezení okolností, za nichž je využití vojenské pomoci možné považovat za jediný účinný prostředek umožňující podpořit dosažení mírumilovné a inkluzivní společnosti. Návrh navíc zakazuje pomoc Unie za účelem financování vojenského výcviku, jehož výhradním účelem je zlepšit bojovou kapacitu ozbrojených sil a financování běžných vojenských výdajů a nákupu zbraní a střeliva, což by mohlo svědčit o tom, že cílem návrhu je napomáhat ochraně a bezpečnosti civilního obyvatelstva ve třetích zemích.(33) Tato možnost je dále omezena povinností vypracovat odpovídající posouzení rizik, monitorovat situaci a vyhodnocovat postupy u příslušných opatření, která je uložena Komisi (odstavec 6 téhož ustanovení). Pravidla monitorování a hodnocení jsou rovněž stanovena v článcích 12 a 13 nařízení (EU) č. 236/2014, které se týká všech vnějších finančních nástrojů EU, včetně nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti je možné tvrdit, že navrhované nařízení je zaměřeno na napomáhání udržitelnému rozvoji a dosahování stabilní, mírumilovné a inkluzivní společnosti prostřednictvím řádné správy věcí veřejných, včetně ministerstev obrany a ozbrojených sil (které jsou nedílnou součástí moci výkonné), třebaže pod civilním dohledem a za výjimečných okolností, kdy udržitelného rozvoje nelze dosáhnout pouze za pomoci nevojenských aktérů.
VII – Závěr a doporučení
S ohledem na výše uvedené, ačkoli návrh Komise zavádí povinnosti zaměřené na rozvoj a konsolidaci právního státu a řádné správy prostřednictvím posílené civilní kontroly a dohledu nad vojenskými složkami ve třetích zemích, a je tudíž spojen se SZBP a SBOP, jeho hlavním a převažujícím cílem je rozvoj a politiky hospodářské, finanční a technické spolupráce, přičemž se zaměřuje na napomáhání rozvoji mírumilovné a inkluzivní společnosti, která je vnímána jako nezbytná podmínka pro dosažení udržitelného rozvoje. Protože jsou tyto hlavní cíle neodlučně spjaty a žádný z nich není podružný nebo nepřímý ve vztahu k ostatním(34), platným a vhodným právním základem návrhu by měl být čl. 209 odst. 1 ve spojení s čl. 212 odst. 2 SFEU.
Na své schůzi ze dne 13. července 2017 proto Výbor pro právní záležitosti rozhodl (pro: 10, proti: 7, zdrželi se: 6(35)) doporučit jakožto vhodný právní základ návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru, čl. 209 odst. 1 a čl. 212 odst. 2 SFEU.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru, Úř. věst. L 77, 15.3.2014, s. 1-10.
[2006] Úř. věst. L 327/1.
Čl. 1 odst. 1.
COM(2004)630 v konečném znění, „návrh nařízení Rady o zřízení Nástroje stability“, Brusel, 29. září 2004, s. 15.
Čl. 209 odst. 1 SFEU.
Čl. 24 odst. 1 pododstavec 2 SEU a článek 275 SFEU.
Stanovisko 2/20, [2001], Recueil s. I-9713, bod 5.
Věc C-45/86, Komise v. Rada (Všeobecné celní preference), [1987], Recueil s. 1439, bod 5; věc C-411/06, Komise v. Parlament a Rada, [2009], Sb. rozh. s. I-7585.
Věc C-269/97 Komise v. Rada, [2000], Recueil s. I-2257, bod 44.
Věc C-137/12, Komise v. Rada, EU:C:2013:675, bod 53; věc C-490/10, Parlament v. Rada, EU:C:2012:525, bod 45; věc C-155/07, Parlament v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-08103, bod 34.
Věc C-211/01, Komise v. Rada, [2003], Recueil s. I-08913, bod 40; věc C-178/03, Komise v. Evropský parlament a Rada, [2006], Sb. rozh. s. I-107, body 43–56.
Věc C-300/89, Komise v. Rada („oxid titaničitý“), [1991], Recueil s. I-2867, body 17–25; Věc C-268/94, Portugalsko v. Rada, [1996], Recueil s. I-6177.
COM(2016)447 v konečném znění, článek 2.
COM(2016)222 v konečném znění, článek 16.
Organizace spojených národů, A/RES/70/1, rezoluce přijatá Valným shromážděním dne 25. září 2015.
JOIN(2015)17 v konečném znění ze dne 28. dubna 2015.
Viz věc C-91/05, Komise v. Rada (ECOWAS), [2008], Sb. rozh. s. I-3651, bod 73. viz dále věc C-377/12, Komise v. Rada, [2014], ECLI:EU:C:2014:1903, bod 37. P. Koutrakos, The EU Common Security and Defence Policy („Společná bezpečnostní a obranná politika“, 2013 OUP), s. 211–212.
Věc C-268/94, Portugalská republika v. Rada Evropské unie,[1996], Recueil s. I-6177, bod 39.
Věc C-403/05, Parlament v. Komise, [2007], Sb. rozh. s. I-9045, bod 56.
SJ-0746/04, s. 7.
Věc C-268/94, Portugalsko v. Rada, [1996], Recueil s. I-6177, bod 37.
SJ-0729/16, s. 10.
Sj.i(2017)303958, s. 2.
Viz JOIN(2015)17 v konečném znění.
Viz A Secure Europe in a Better World – European Security Strategy („Bezpečná Evropa v lepším světě. Evropská bezpečnostní strategie“, Brusel, 12. prosince 2003), s. 11–13.
Úř. věst. 2006 C 46/1, s. 5, 7 a 42. Viz také věc C-377/12, stanovisko generálního advokáta Mengozziho, 2014, bod 40.
OJ 2006 C 46/1, s. 8.
Viz směrnice pro podávání zpráv ze dne 17. února 2016, dokument OECD DCD/DAC(2016)3/FINAL ze dne 8. dubna 2016, body 96–98.
Viz Sj.i(2017)303958, s. 3.
SJ-0729/16, s. 7–8.
Viz P. van Elsuwege, „EU External Action after the Collapse of the Pillar Structure: in Search of a new Balance between Delimitation and Consistency“, 47 Common Market Law Review, 2010, s. 1002.
Rozsudek ze dne 14. června 2016, Parlament v. Rada, C‑263/14, ECLI:EU:C:2016:435, body 42–43.
Pro analogickou argumentaci ze strany právní služby Parlamentu v souvislosti s nařízením o zřízení nástroje stability, které je předchůdcem nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru, viz SJ-0746/04, s. 7.
Věc C-411/06, Komise v. Parlament a Rada, [2009], Sb. rozh. s. I-7585.
Konečného hlasování se zúčastnili: Pavel Svoboda (předseda), Jean-Marie Cavada (místopředseda, zpravodaj), Mady Delvaux (místopředsedkyně), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (místopředsedkyně), Axel Voss (místopředseda), Isabella Adinolfi, Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Lynn Boylan, Daniel Buda, Angel Dzhambazki, Kostas Chrysogonos, Rosa Estaràs Ferragut, Heidi Hautala, Mary Honeyball, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Angelika Niebler, Evelyn Regner, Tiemo Wölken, Tadeusz Zwiefka.
STANOVISKO Výboru pro rozvoj (5.7.2017)
k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru
Zpravodajka: Linda McAvan
Cílem tohoto legislativního návrhu je změnit nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru, tak, aby do něj mohl být vložen nový článek. Tento článek má EU umožnit, aby za výjimečných okolností mohla rozšířit poskytování své pomoci na budování kapacit vojenských subjektů v partnerských zemích, a to zejména s konkrétním cílem přispět k udržitelnému rozvoji a vytvoření mírumilovných a inkluzivních společností.
Zpravodajka podporuje obecnou linii návrhu Komise, ale vyzývá k bedlivému sledování činností, které mají být z nového nástroje financovány, a zdůrazňuje, že operace spojené s budováním kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje je třeba plně, transparentně a interdisciplinárně posuzovat.
Zpravodajka rovněž připomíná, že primárním cílem politiky rozvojové spolupráce Unie je snižování chudoby a v dlouhodobém horizontu její úplné vymýcení (čl. 208 odst. 1 SFEU) a že prostředky čerpané z nástroje pro rozvojovou spolupráci nebo z ERF (Evropského rozvojového fondu) by neměly být využívány na tyto operace.
Výbor pro rozvoj vyzývá Výbor pro zahraniční věci jako věcně příslušný výbor, aby zohlednil následující pozměňovací návrhy:
s ohledem na Smlouvu o Evropské unii, a zejména na články 24 a 40 a čl. 41 odst. 2 této smlouvy,
Odkaz na příslušné články o SZBP ve smlouvě.
(1) Evropský konsensus o rozvoji z roku 2005 uznává provázanost bezpečnosti a rozvoje16.
(1) Evropský konsensus o rozvoji z roku 2005 uznává provázanost bezpečnosti a rozvoje16 a zároveň podtrhuje jejich doplňkový charakter16 a Agenda pro změnu z roku 201116a zdůrazňuje vazbu mezi rozvojem a bezpečností.
16 Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie: „Evropský konsensus“, Úř. věst. C 46, 24.2.2006.
16a Sdělení Komise: „Zvýšení dopadu rozvojové politiky EU: Agenda pro změnu“, 13. říjen 2011 (COM(2011) 637final).
(1a) Hlavním cílem politiky Unie v oblasti rozvojové spolupráce by mělo být snížení a výhledově i vymýcení chudoby, jak je jasně uvedeno v čl. 208 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), a tato politika by měla být založena na zásadách účinného rozvoje; finanční prostředky určené na stávající činnosti spojené s budováním kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje stanovené tímto nařízením by proto měly být poskytovány z jiných nástrojů než z nástroje pro rozvojovou spolupráci a z Evropského rozvojového fondu (ERF), aby tyto prostředky mohly být zachovány předně pro účely zmírňování a vymýcení chudoby;
Bezpečnostní nástroje musí být financovány z rozpočtových položek vyčleněných na bezpečnost. Nástroj pro rozvojovou spolupráci a ERF musí splňovat povinnosti vyplývající ze Smlouvy a musí být využívány pro vymýcení chudoby.
(1b) Unie by měla přihlížet k cílům rozvojové spolupráce při provádění politik, které by mohly mít vliv na rozvojové země, jak stanoví článek 208 SFEU; vzhledem k tomu, že jakémukoliv podřizování rozvojové pomoci a spolupráce bezpečnostní nebo obranné politice je tedy třeba nutně zabránit, je třeba vnější finanční nástroje včetně nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru uplatňovat v tomto duchu.
(2) Agenda OSN pro udržitelný rozvoj 2030, přijatá v září 2015, vyzdvihuje význam prosazování mírumilovných a inkluzivních společností jednak v rámci cílů udržitelného rozvoje (16. cíl), jednak jako prostředek k dosažení dalších výsledků v oblasti rozvojové politiky. Uvedený cíl udržitelného rozvoje v bodě 16.a výslovně požaduje, aby byly podporovány příslušné vnitrostátní instituce, rovněž v rámci mezinárodní spolupráce, při budování kapacit na všech úrovních s cílem předcházet násilí a bojovat proti terorismu a zločinu, a to zejména v rozvojových zemích17.
(2) Agenda OSN pro udržitelný rozvoj 2030, přijatá v září 2015, stanoví cíle udržitelného rozvoje, z nichž prvním je vymýcení chudoby (1. cíl udržitelného rozvoje). Cíl udržitelného rozvoje č. 16 vyzdvihuje význam prosazování mírumilovných a inkluzivních společností. Cíl udržitelného rozvoje č. 16.a výslovně požaduje, aby byly podporovány příslušné vnitrostátní instituce, rovněž v rámci mezinárodní spolupráce, při budování kapacit na všech úrovních s cílem předcházet násilí a bojovat proti terorismu a zločinu, a to zejména v rozvojových zemích17.
17 Organizace spojených národů, A/RES/70/1, rezoluce přijatá Valným shromážděním dne 25. září 2015.
(3) Podpora subjektů bezpečnostního sektoru ve třetích zemích, a za výjimečných okolností i vojenských subjektů, za účelem předcházení konfliktům, zvládání krizí či stabilizace má zásadní význam pro zajištění vhodných podmínek pro vymýcení chudoby a rozvoj. Tyto činnosti jsou zvláště nezbytné k zajištění ochrany civilního obyvatelstva v oblastech postižených konfliktem, krizí či nestabilitou. Řádná správa a účinná demokratická kontrola a civilní dohled nad bezpečnostním systémem, včetně vojenských složek, jakož i respektování lidských práv a zásad právního státu jsou nezbytnými předpoklady dobře fungujícího státu za jakýchkoli okolností a měly by být prosazovány prostřednictvím podpory rozsáhlejší reformy bezpečnostního sektoru ve třetích zemích.
(3) Podpora reformy bezpečnostního sektoru ve třetích zemích, a za výjimečných okolností i ozbrojených složek, za účelem předcházení konfliktům, zvládání krizí či stabilizace má zásadní význam pro zajištění vhodných podmínek včetně dobré správy v zájmu účinného využívání rozvojové spolupráce, jejímž hlavním cílem je vymýcení chudoby. Tyto činnosti jsou zvláště nezbytné k zajištění ochrany civilního obyvatelstva v oblastech postižených konfliktem, krizí či nestabilitou. Řádná správa a účinná demokratická kontrola a civilní dohled nad bezpečnostním systémem, včetně vojenských složek, jakož i respektování lidských práv a zásad právního státu jsou nezbytnými předpoklady dobře fungujícího státu za jakýchkoli okolností. Využívání tohoto nástroje by mělo být pečlivě sledováno a Evropský parlament by měl pravidelně dostávat aktuální informace o činnostech financovaných na základě ustanovení tohoto nástroje. Mělo by být zohledněno, že doba trvání tohoto nástroje je striktně omezena koncem stávajícího víceletého finančního rámce, načež by Komise měla provést úplné meziodvětvové hodnocení činností financovaných v souladu s ustanoveními iniciativy CBSD zřízené podle tohoto nařízení a všech příslušných nástrojů, které členské státy k financování iniciativy CBSD využily. Toto hodnocení by mělo posoudit soulad činností iniciativy CBSD financovaných Unií a jejími členskými státy s globální strategií EU a cíli udržitelného rozvoje OSN. Všechny budoucí nástroje vytvořené s cílem řešit provázané otázky bezpečnosti a rozvoje by měly vycházet ze závěrů tohoto hodnocení, měly by být uplatňovány pouze po rozsáhlé veřejné mnohostranné konzultaci a měly by usnadnit civilní spolupráci v rámci Unie, místního a regionálního veřejného nebo mezivládního sektoru, jakož i nevládních organizací, s cílem poskytnout podporu třetím zemím.
(6) Závěry Rady týkající se společné bezpečnostní a obranné politiky ze dne 18. května 2015 vyzvaly k prozkoumání možností, jak posílit soudržnost a koordinovanost činností EU na poli bezpečnosti a rozvoje, a rovněž k lepším výsledkům v oblasti budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje, zejména co se týče nástrojů financování19. Požadovaly též, aby byl vypracován celounijní strategický rámec pro reformu bezpečnostního sektoru, který by sdružoval nástroje společné bezpečnostní a obranné politiky a všechny další relevantní nástroje společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jakož i nástroje rozvojové spolupráce a aktéry působící v oblasti svobody, bezpečnosti a práva.
(6) Závěry Rady týkající se společné bezpečnostní a obranné politiky ze dne 18. května 2015 vyzvaly k prozkoumání možností, jak posílit soudržnost a koordinovanost činností EU na poli bezpečnosti a rozvoje, a rovněž k lepším výsledkům v oblasti budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje, zejména co se týče nástrojů financování19. Požadovaly též, aby byl vypracován celounijní strategický rámec pro reformu bezpečnostního sektoru, který by sdružoval nástroje společné bezpečnostní a obranné politiky a všechny další relevantní nástroje společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jakož i aktéry působící v oblasti svobody, bezpečnosti a práva.
19 Závěry Rady pro zahraniční věci (na úrovni ministrů obrany) týkající se společné bezpečnostní a obranné politiky, dokument 8971/15 ze dne 18. května 2015.
(6a) Podle závěrů Rady ze 7. a 8. února 2013 by 90 % celkové vnější pomoci Evropské unie mělo být považováno za veřejnou rozvojovou pomoc podle definice Výboru pro rozvoj při OECD. Je proto zásadní, aby přidělování prostředků podle revidovaného nařízení (EU) č. 230/2014 odráželo tento poměr.
V současnosti je téměř 90 % částek vyplácených v rámci nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru způsobilých podle kritérií Výboru pro rozvoj.
(6b) Prvořadým cílem oficiální rozvojové pomoci (ORP) není financovat nástroje související s bezpečností.
(6c) Závěry Rady1a o akčním plánu pro lidská práva a demokracii 2015–2019 ze dne 20. července 2015 a především Akční plán EU pro lidská práva a demokracii, který je k závěrům připojen jako příloha, a jeho bod 21 písm. c) vyzývají Komisi, Evropskou službu pro vnější činnost (ESVČ) a Radu, aby do roku 2017 vypracovaly a uplatňovaly politiku náležité péče s cílem zajistit, aby podpora Unie ve prospěch bezpečnostních složek byla v souladu s prováděním politiky Unie v oblasti lidských práv a přispívala k němu a aby byla v souladu s prosazováním, ochranou a vymáháním mezinárodního práva v oblasti lidských práv a mezinárodního humanitárního práva použitelného v dané situaci.
1ahttp://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10897-2015-INIT/cs/pdf
Před vstupem změny nařízení o nástroji přispívajícím ke stabilitě a míru v platnost je klíčové, aby byla v platnosti i politika náležité péče uplatňovaná s cílem zajistit soulad podpory, kterou EU poskytuje bezpečnostním silám podle nového článku 3a, s politikou EU v oblasti lidských práv.
(6d) Pokud jde o možnosti dostupné v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. listopadu 2016 o evropské obranné unii v bodě 47 poukázalo na možnou reformu mechanismu ATHENA zaměřenou na rozšíření jeho potenciálu v oblasti sdílení nákladů a společného financování, zejména s ohledem na budování kapacity vojenských subjektů v partnerských zemích (v souvislosti s odbornou přípravou, mentorováním, poradenstvím, poskytnutím vybavení, zlepšováním infrastruktury a dalšími službami). Podobný mechanismus byl vytvořen i mimo rozpočet Unie z prostředků afrického mírového projektu.
Je třeba zdůraznit, že v rámci SZBP jsou k dispozici možnosti pro provádění programů budování vojenských kapacit ve třetích zemích. Jednou z těchto možností by mohla být reforma mechanismu ATHENA, jak prosazuje a podporuje i nedávné usnesení Evropského parlamentu.
Nařízení (EU) č. 230/2014
Čl. 1 – odst. 2 – pododstavec 1a
Je-li pomoc Unie poskytována subjektům bezpečnostního sektoru, může za výjimečných okolností stanovených v článku 3a zahrnovat rovněž vojenské subjekty, zejména v rámci rozsáhlejšího procesu reformy bezpečnostního sektoru a/nebo budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje ve třetích zemích v souladu s obecným cílem dosažení udržitelného rozvoje.
Je-li pomoc Unie poskytována subjektům bezpečnostního sektoru, může za výjimečných okolností stanovených v článku 3a zahrnovat rovněž vojenské subjekty, zejména v rámci rozsáhlejšího procesu reformy bezpečnostního sektoru a/nebo budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje ve třetích zemích v souladu s cíli udržitelného rozvoje a zásadami účinné pomoci a soudržnosti politik.
Čl. 3a – nadpis
Budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje
Budování kapacit v souvislosti s reformou bezpečnostního sektoru
Jakákoliv opatření v souvislosti s novým článkem 3a by měla být součástí širší iniciativy pro reformu bezpečnostního sektoru v souladu s novou koncepcí EU pro reformu bezpečnostního sektoru a příslušnými opatřeními v této oblasti v souvislosti s nástroji rozvojové spolupráce. Tato opatření by se měla soustředit na reformu příslušných vládních struktur tak, aby došlo k posílení parlamentního dohledu, civilní kontroly, transparentnosti, odpovědnosti a účinnosti. Opatření podle článku 3a by neměla být chápána jako krizová reakce, ale jako prvky střednědobé a dlouhodobé politiky strukturálních reforem.
Čl. 3a – odst. 2
2. Pomoc může zahrnovat zejména provádění programů budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje, včetně odborné přípravy, mentoringu a poradenství, jakož i dodávky vybavení, zlepšení infrastruktury a poskytování dalších služeb.
2. Pomoc je způsobilá k tomu, aby zahrnovala programy budování kapacit na podporu bezpečnosti a rozvoje, včetně odborné přípravy, mentoringu a poradenství, jakož i dodávky vybavení, zlepšení infrastruktury a poskytování dalších služeb.
Pomoc poskytovaná podle tohoto článku je financována přerozdělením prostředků v okruhu IV souhrnného rozpočtu Unie ve víceletém finančním rámci na období 2014–2020, aniž by byly uvolněny další zdroje. Takové přerozdělení by mělo zamezit využívání prostředků vyčleněných na opatření podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 232/20141a.
Parlament požaduje uzavřený seznam činností, které jsou způsobilé pro obdržení pomoci z nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru, a připomíná, že finanční prostředky z nástroje pro rozvojovou spolupráci nelze použít k financování operací CBSD.
Čl. 3a – odst. 3 – návětí
3. Pomoc podle tohoto článku se poskytuje pouze za následujících podmínek:
3. Pomoc podle tohoto článku je nadále výjimečná a poskytuje se za těchto dvou podmínek:
Čl. 3a – odst. 3 – písm. b
b) pokud mezi dotčenou zemí a mezinárodním společenstvím a/nebo Evropskou unií panuje shoda v tom, že bezpečnostní sektor, a zejména jeho vojenská složka, mají klíčový význam pro stabilitu, mír a rozvoj, zvláště pak v krizových a nestabilních situacích.
b) pokud mezi dotčenou zemí a Evropskou unií panuje shoda v tom, že bezpečnostní sektor včetně ozbrojených sil země má klíčový význam pro zachování, nastolení nebo opětovné nastolení podmínek nezbytných pro udržitelný rozvoj.
Prvořadý cíl nelze přesouvat směrem ke stabilitě, míru a řízení krize, aniž by se přesouvalo těžiště.
Čl. 3a – odst. 4 – písm. b
b) nákupu zbraní a střeliva;
b) nákupu zbraní, náhradních dílů a střeliva a dalšího vybavení určeného k usmrcování;
Čl. 3a – odst. 5
5. Při návrhu a provádění opatření podle tohoto článku Komise podporuje vlastní odpovědnost partnerské země. Musí též vytvořit nezbytné předpoklady a rozvíjet osvědčené postupy pro zajištění udržitelnosti ve střednědobém a dlouhodobém horizontu a prosazovat právní stát a zavedené zásady mezinárodního práva.
5. Při návrhu a provádění opatření podle tohoto článku zajistí Komise a ESVČ plnou doplňkovost s jinými nástroji vnější pomoci Unie a také soudržnost s celkovou vnější činností, včetně SZBP, a podporuje vlastní odpovědnost partnerské země. Musí též vytvořit nezbytné předpoklady a rozvíjet osvědčené postupy pro zajištění udržitelnosti ve střednědobém a dlouhodobém horizontu a prosazovat právní stát a zavedené zásady mezinárodního práva.
Čl. 3a – odst. 6
6. Komise zavede vhodné postupy pro posouzení rizik, sledování a hodnocení opatření prováděných podle tohoto článku.
6. Komise zavede vhodné postupy pro posouzení rizik, sledování a hodnocení opatření prováděných podle tohoto článku a tyto informace neprodleně zveřejní. Vždy je přímo informován Evropský parlament.
3) V článku 7 se odstavec 1 nahrazuje tímto:
„1. Pomoc Unie podle článku 3 nebo podle článku 3a se poskytuje prostřednictvím mimořádných opatření pomoci a programů prozatímní reakce.“
Rozhodnutí týkající se nového článku 3a o budování vojenské kapacity by neměla být přijímána pomocí postupů uvedených v článku 3 tohoto nařízení, které jsou určeny pro zrychlená rozhodnutí a naléhavá výjimečná opatření pomoci. Postup pro článek 3 na rozdíl od postupů pro články 4 a 5 nezahrnuje Evropský parlament.
1. Tematické strategické dokumenty představují obecný základ pro provádění pomoci podle článků 4 a 5 nebo článku 3a. Tematické strategické dokumenty jsou rámcem pro spolupráci mezi Unií a dotčenými partnerskými zeměmi nebo regiony.
1. Tematické strategické dokumenty představují obecný základ pro provádění pomoci podle článků 4 a 5 a článku 3a. Tematické strategické dokumenty jsou rámcem pro spolupráci mezi Unií a dotčenými partnerskými zeměmi nebo regiony.
Postup podle článků 4 a 5 tohoto nařízení představuje vhodný postup pro nový článek 3a. Tento postup zaručuje, že do procesu bude zapojen Parlament a že opatření pro budování vojenské kapacity budou navrhována jako takzvaná dlouhodobá opatření, která se zabývají strukturálními problémy v kontextu širšího úsilí o reformu bezpečnostního sektoru.
1. Komise zajistí, aby opatření týkající se boje proti terorismu a organizované trestné činnosti přijatá podle tohoto nařízení, jakož i opatření podle článku 3a byla prováděna v souladu s mezinárodním právem, včetně mezinárodního humanitárního práva.
1. Komise zajistí, aby opatření týkající se boje proti terorismu a organizované trestné činnosti přijatá podle tohoto nařízení, jakož i opatření podle článku 3a, byla prováděna v souladu se zásadou „neškodit“, s mezinárodním právem, včetně mezinárodního humanitárního práva, a s unijní politikou náležité péče, čímž se zajistí, že podpora Unie pro bezpečnostní síly je v souladu s prováděním politiky Unie v oblasti lidských práv a přispívá k ní a je soudržná s prosazováním, ochranou a vymáháním mezinárodních právních předpisů v oblasti lidských práv a mezinárodního humanitárního práva. Komise bezodkladně zveřejní svá příslušná hodnocení.
Je třeba specificky zmínit zásadu „neškodit“ a právní předpisy z oblasti lidských práv.
Čl. 13 – odst. 3 – písm. b a (nové)
6a) V čl. 13 odst. 3 se doplňuje nové písmeno, které zní:
„ba) se 21 procentních bodů celkového finančního krytí vyčlení na opatření spadající do působnosti článku 5;“;
Článek 13 tohoto nařízení stanoví, že opatření článku 3 spotřebují 70 % finančního krytí a opatření článku 4 pak 9 %. Aby se zajistilo, že článek 5 bude i nadále dostávat alespoň 21 %, je důležité doplnit toto znění. V opačném případě hrozí, že nový článek 3a spotřebuje nejen 100 milionů EUR, ale také další prostředky plánované, avšak nikoliv řádně vyčleněné pro článek 5.
Čl. 1 – odst. 1 – bod 6 b (nový)
Čl. 13 – odst. 3 – písm. b b (nové)
6b) V čl. 13 odst. 3 se doplňuje nové písmeno, které zní:
„bb) činí pomoc spadající do článku 3a maximálně 100 000 000 EUR.“.
Je třeba zaručit, že v důsledku zavedení nového článku 3a o budování vojenských kapacit nebudou sníženy finanční prostředky dostupné pro již existující články 3, 4 a 5.
Zřízení nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru
Zpochybnění právního základu
Datum, kdy výbor JURI zaujal stanovisko

References: čl. 294
 čl. 209
 čl. 212
 čl. 52
 čl. 41
 čl. 41
 čl. 39
 čl. 209
 čl. 212
 čl. 2
 čl. 209
 čl. 212

Čl. 2012
 čl. 24
 čl. 275
 čl. 209
 čl. 212
 čl. 1
 čl. 7
 čl. 8
 čl. 10
 čl. 3
 Čl. 13
 čl. 209
 čl. 212
 čl. 209
 čl. 208
 čl. 21
 čl. 208
 čl. 21
 čl. 209
 čl. 212
 čl. 3
 čl. 275
 čl. 209
 čl. 212
 čl. 209
 čl. 212

Čl. 1

Čl. 209

Čl. 24
 čl. 41
 čl. 208

Čl. 1

Čl. 3

Čl. 3

Čl. 3

Čl. 3

Čl. 3

Čl. 3

Čl. 3

Čl. 13
 čl. 13

Čl. 1

Čl. 13
 čl. 13