Source: http://italiappalti.it/leggiarticolo.php?id=2645
Timestamp: 2020-01-27 13:51:57+00:00

Document:
La Plenaria ribadisce che, negli appalti di lavori, la corrispondenza tra quota di partecipazione e quota di esecuzione non è imposta dalla (precedente) legge. di Federico Frasca
14 Set 2014 di Federico Frasca a.t.i. associazione corrispondenza esecuzione impresa lavori obbligo partecipazione qualificazione quote raggruppamento servizi specificazione temporanea
Presidente Giovannini; Estensore Scola
In aderenza a quanto affermato dalla medesima Adunanza Plenaria con la sentenza n. 7 del 30 gennaio 2014, ai sensi dell’art. 37, commi 4 e 13 del D.Lgs. n. 163/2006, nel testo antecedente alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 2-bis, lett. a), d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito nella legge 7 agosto 2012 n. 135, negli appalti di servizi da affidarsi a raggruppamenti temporanei di imprese non vige ex lege il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa e la quota della prestazione di rispettiva pertinenza, essendo la relativa disciplina rimessa alle disposizioni della lex specialis della gara.
Con la decisione n. 27 del 28 agosto 2014 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, aderendo alla tesi maggioritaria, stabilisce che l’art. 37, commi 4 e 13, del D.Lgs. n. 163/2006, nella versione antecedente alla modifica effettuata dal d.l. n. 95/2012, convertito con l. n. 135/2012, deve interpretarsi nel senso che, negli appalti di servizi e forniture da affidarsi alle a.t.i. costituite o costituende, non vige ex lege alcun obbligo di necessaria corrispondenza tra quote di partecipazione e quote d’esecuzione, dal momento che la relativa disciplina è demandata alla lex specialis.
La questione deferita e decisa dall’Adunanza Plenaria riguarda una norma, l’art. 37, comma 13, del D.Lgs. n. 163/2006, che, nella versione ratione temporis applicabile alla fattispecie in esame, così recitava: “i concorrenti riuniti in raggruppamento temporaneo devono eseguire le prestazioni nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento”.
Il medesimo comma 13 era stato modificato dal d.l. n. 95/2012, che nell’incipit della norma aveva introdotto, al fine di delimitarne la portata operativa, la seguente specificazione: “In caso di lavori”.
La giurisprudenza si era divisa sulla portata di tale modifica legislativa.
Prima di analizzare più da vicino le due tesi giurisprudenziali in contrasto ed oggetto della remissione alla Plenaria ai sensi dell’art. 99, comma 1 c.p.a., il Consiglio di Stato ricostruisce i principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa, in subiecta materia ed ante riforma del citato art. 37:
1. il principio di corrispondenza sostanziale, già nella fase procedimentale della presentazione dell’offerta, tra le quote di partecipazione all’A.T.I. e le quote di esecuzione delle prestazioni (la relativa dichiarazione è, difatti, requisito di ammissione alla gara e non contenuto di obbligazione da far valere solo in sede di esecuzione del contratto), è principio di natura cogente e come tale oggetto di etero-integrazione ex art. 1339 c.c. in caso di bando silente, la cui ratio è ravvisabile nella tutela delle seguenti esigenze e finalità:
a. preventiva conoscenza del nominativo dell’esecutore e della percentuale, al fine di velocizzare nella fase esecutiva l’individuazione del relativo responsabile all’interno dell’A.T.I.,
b. agevole verifica della “competenza dell’esecutore in relazione alla documentazione di gara”;
c. “filtro” alla partecipazione di imprese non qualificate.
2. L’ambito “onnicomprensivo” del prefato principio di corrispondenza sostanziale (oggetto del connesso obbligo dichiarativo in sede d’offerta), che si estende a tutte le tipologie di A.T.I. (verticali, orizzontali, miste), a tutte le tipologie d’appalti pubblici (lavori, servizi e forniture) ed a tutte le prestazioni eseguibili (scorporabili o unitarie, primarie o secondarie).
3. Logico corollario di tale impostazione ermeneutica è la necessità della sola dichiarazione della quota di esecuzione in sede di formulazione dell’offerta ai fini dell’ammissibilità di quest’ultima.
All’interno di questo primo rigoroso approccio interpretativo, una sotto-tesi, del tutto minoritaria, era giunta ad affermare il principio del necessario parallelismo tra quote di qualificazione, quote di partecipazione e quote d’esecuzione da parte dell’A.T.I.
Al riguardo la Plenaria disconosce la fondatezza di tale ultima sotto-tesi alla luce di due rilievi:
a. il primo, letterale, derivante dalla piana lettura dell’art. 37, commi 4 e 13, (sempre nella versione ante riforma);
b. il secondo, sistematico (stante la chiara disciplina codicistica (e del Regolamento attuativo, il d.P.R. n. 207/2010) in materia di qualificazione negli appalti di lavori ed il rinvio alla lex specialis per gli appalti di servizi e forniture (salvi i limiti di cui agli artt. 41 e 42 del D.Lgs. n. 163/2006).
Tornando al delineato quadro giurisprudenziale generale, la Plenaria riconosce che all’interno dello stesso Consiglio di Stato si è verificata (rectius approfondita) una “frattura” che ha condotto ad una “lettura atomistica” dell’art. 37, commi 4 e 13.
Due le tesi giurisprudenziali formatisi in merito all’esatta interpretazione della disciplina ante riforma, alla luce della successiva modifica.
La tesi minoritaria (sostenuta dal Cons. St., Sez. III, n. 3138/2013; n. 793/2012; nn. 2804/2011 e 4323/2011) sosteneva che l’art. 37, commi 4 e 13, imponesse anche per gli appalti di servizi e forniture la necessaria corrispondenza tra quote di qualificazione e quote d’esecuzione, con la conseguenza che doveva dichiararsi inammissibile la difforme offerta tecnica presentata da un R.T.I. costituito o costituendo, come discendenti dall’accordo associativo o dall’impegno dell’imprese a concludere lo stesso.
In quest’ottica, la modifica all’art. 37 dalla l. n. 135/2012 avrebbe costituito uno “spartiacque” tra un “prima”, in cui la rigorosa disciplina della corrispondenza era da ritenersi indifferentemente applicabile agli appalti di lavori come a quelli di servizi e forniture, ed un “dopo”, in cui la medesima disciplina risultava applicabile ai soli appalti di lavori.
La tesi maggioritaria, fatta propria sia dalla Sezione remittente che dall’Adunanza Plenaria, considera l’interpretazione fornita dalla tesi minoritaria come “analogica”, perché sostenuta in assenza di una lacuna normativa. Il legislatore, in altre parole, avrebbe semplicemente specificato un principio già accolto dal Codice, con conseguente continuità normativa della disciplina più restrittiva limitata ai soli appalti di lavori e non anche agli appalti di servizi e di forniture, salvo diversa disciplina della lex specialis (nel caso di specie, il bando di gara, inoltre non prevedeva alcuna corrispondenza, a pena d’esclusione, tra quote di partecipazione e quote di esecuzione, ma imponeva soltanto che la mandataria e le mandanti fossero titolari del fatturato indicato nella misura rispettivamente del 40% e del 20% ciascuna).
Le differenti opzioni ermeneutiche non potevano non avere delle rilevanti ricadute pratiche sul contenzioso basato su tale disciplina ratione temporis applicabile e sul periodo anteriore all’entrata in vigore del d.l. 95/2012, il 6 luglio 2012.
Qualora tali controversie siano ancora sub iudice, la Plenaria n. 27/2014 ha delineato la via interpretativa da seguire.
Con la sentenza in commento l’Adunanza Plenaria, nella sua adamantina chiarezza e nel suo rigore ricostruttivo della quaestio decisa, compone un contrasto giurisprudenziale di scarsa rilevanza nell’attuale assetto normativo, atteso che il comma 13 attualmente è stato abrogato dall’ art. 12, comma 8, d.l. 28 marzo 2014 n. 47, convertito, con modificazioni, dalla l. 23 maggio 2014 n. 80.
Su piano più generale, la pronuncia attesta, a ben vedere, non soltanto le deleterie conseguenze, sull’uniformità dell’applicazione giurisprudenziale come sulla tenuta del principio della certezza giuridica, che il carattere ipertrofico e disorganico (specie negli ultimi anni) della legislazione nazionale produce sul sistema d’affidamento delle commesse pubbliche e del connesso sistema giudiziale.
Certezza giuridica che rappresenta, a ben vedere, la condicio sine qua non tanto di un’efficace tutela della concorrenza da parte degli Stati membri dell’Unione europea (intesi sia come Stato-legislazione sia come Stato-amministrazione), quanto del principio di effettività della tutela giurisdizionale, che oggi appare leso proprio in un settore, degli appalti pubblici, cruciale per gli assetti economici e giuridici del mercato unico europeo.
Lo stesso recepimento (entro aprile 2016) delle due nuove direttive appalti (2014/24/UE e 2014/25/UE), in questo senso, rischiano di venir depotenziate nella loro dirimente innovatività, proprio dall’ipertrofia e dalla scarsa capacità tecnica del legislatore (a cui non può che conseguire una discrezionalità amministrativa e/o giurisdizionale foriera di perfetto “circolo vizioso”), sempre più incidenti sul sistema Paese e non solo sul sistema della giustizia amministrativa (v., di recente, i problemi di coordinamento che il d.l. 24 giugno 2014 n. 90, convertito con modifiche dalla l. 11 agosto 2014 n. 114, ha arrecato proprio al rito appalti).
A.M. Bruni, Corrispondenza tra prestazioni e quote di partecipazione ai raggruppamenti e ai consorzi, 522 ss., in G. F. Ferrari e G. Morbidelli,, Commentario al Codice dei Contratti Pubblici, 2013, vol. I; F. Cardarelli, I raggruppamenti temporanei ed i consorzi ordinari di concorrenti, in M.A. Sandulli – R. De Nictolis – R. Garofoli, Trattato, 2008, Giuffré, vol. II, 1151 ss.; A. Boso, Codice unico Appalti e Sicurezza: normativa, giurisprudenza e prassi, Hoepli, 2011, 458 ss.; M. Ragazzo, I requisiti di partecipazione alle gare e l'avvalimento, Giuffré, 2008, 273 ss.; M. Mazzone, - C. Loria, Le associazioni temporanee di imprese, Jandi Sapi, 1990, 90 ss.; G. Caputi, Capitolo 20, in F. Caringella, M. Giustiniani, Manuale di diritto amministrativo, IV. I contratti pubblici, Ed. Dike, 2014, pp. 459 ss.; F. Caringella, M. Giustiniani, Codice dei contratti pubblici, annotato con la giurisprudenza, Ed. Dike, 2004, pp. 196 ss.
sul ricorso r.g.a.n. 13/2014/A.p., proposto dalla: Sogei s.p.a.., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Giuffré e Benedetto Giovanni Carbone, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, via degli Scipioni, 288;
Gap s.r.l. Gestione archiviazione prodotti, in persona del legale rappresentante in carica, in proprio e quale capogruppo a.t.i., a.t.i. Co.Pa.t. Soc. coop., rappresentata e difesa dall'avv. Marco Bielli, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Corsica, 6;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2014, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, gli avvocati Benedetto Giovanni Carbone, Andrea Manzi e Marco Bielli.
Il diverso e più restrittivo principio di necessaria triplice corrispondenza si porrebbe - del resto - in contrasto con i princìpi comunitari di cui agli artt. 47 e 48 della direttiva n. 18 del 2004 che, in via generale prevedono la potestà di avvalimento in ordine ai requisiti di partecipazione.
D) La quaestio iuris - rileva la Sezione rimettente - riguarda l’esatta interpretazione dell’art. 37 del codice dei contratti pubblici, nella formulazione antecedente alle modificazioni introdotte nel comma 13 dalla legge n. 135/2012, alla luce dei contrasti giurisprudenziali generatisi e della valenza esegetica assunta, anche per il passato, dalla novella normativa.
In verità, esiste un orientamento difforme della medesima Sez. III, sent. n. 4830/2012, il quale recisamente afferma che l'art. 37, comma 6, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, che nel caso di appalto di lavori richiede in capo alla mandataria il possesso dei requisiti di qualificazione per i lavori di categoria prevalente e per il relativo importo, non sarebbe applicabile per analogia agli appalti di servizi avendo essi diverse caratteristiche, in virtù delle quali va riconosciuta alla stazione appaltante la normativa una maggiore discrezionalità nell'individuazione degli specifici requisiti ritenuti ragionevole indice di capacità economica e professionale.
Viceversa, l’orientamento della Sez. IV, da ultimo espresso, è nel senso che debba sussistere una perfetta corrispondenza unicamente tra quota di lavori o, nel caso di forniture o servizi, parti del servizio o della fornitura eseguita dal singolo operatore economico e quota di effettiva partecipazione al raggruppamento, con la necessità che sia l'una che l'altra siano specificate dai componenti il raggruppamento all'atto della partecipazione alla gara.
Tale obbligo di specificazione troverebbe la sua ratio nella necessità di assicurare alle pp.aa. aggiudicanti la conoscenza preventiva del soggetto, che in concreto eseguirà il servizio, non solo per una maggiore speditezza nella fase di esecuzione del contratto, ma anche per una previa verifica circa la competenza tecnica dell'esecutore, oltre che per evitare che le imprese si avvalgano del raggruppamento non per unire le rispettive disponibilità tecniche e finanziarie, ma per aggirare le norme di ammissione alle gare” (Sez. IV, sent. 1° agosto 2012 n. 4406).
Di diverso avviso è la Sez. VI, che di recente ha ritenuto preferibile l’orientamento, dichiaratamente avvalorato da questa stessa Adunanza plenaria (e su cui ci si soffermerà più avanti) secondo il quale, nel settore dei servizi e delle forniture, l’art. 37 prevede solo che, in caso di a.t.i. orizzontale, debbano essere specificate nell'offerta le parti del servizio o della fornitura eseguibili dalle singole imprese associate o associande, ma non impone una rigida corrispondenza tra quota di qualificazione e quota di esecuzione, essendo rimessa alla stazione appaltante la determinazione dei requisiti di qualificazione con riguardo ad ogni singola gara (cfr. Sez. VI, sent. 10 maggio 2013 n.2563).
In linea con detto orientamento si pone anche il Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia, che nel 2010 ha affermato che “in tema di contratti pubblici, il principio di corrispondenza sostanziale, già in fase di offerta, tra quote di qualificazione e quote di partecipazione all'a.t.i. e tra quote di partecipazione e quote di esecuzione, da tempo affermatosi in materia di lavori e sancito nell'art. 37, comma 6, d.lgs. n. 163/2006, non è estensibile agli appalti di servizi (per i quali, come è noto, l’ordinamento non contempla un rigido sistema normativo di qualificazione dei soggetti esecutori), in cui è riconosciuta alle amministrazioni aggiudicatrici una più ampia discrezionalità nell'individuazione dei requisiti di capacità tecnica e nella correlazione di questi con l’istituto del raggruppamento d’imprese” (cfr. C.g.a.R.S., Sez. giurisd., sent. 21 aprile 2010 n. 546).
Il comma 4 aggiunge, con specifico riguardo al settore dei servizi e delle forniture, che “nell'offerta devono essere specificate le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori economici riuniti o consorziati”: anche questa disposizione si riferisce al versante esecutivo e pretende che sia chiaro fin dall’inizio “chi faccia che cosa”.
Nel settore dei lavori, infatti, l’art. 40 del codice dei contratti impone, al di sopra di euro 150.000,00, la qualificazione obbligatoria, articolata in rapporto alle tipologie ed all'importo dei lavori stessi: in sintesi, l’offerente è ammesso ad eseguire lavori pubblici solo, e nei limiti in cui, l’organismo di attestazione abbia previamente accertato la sua qualificazione tramite standard analiticamente articolati in classi e categorie, secondo un sistema d’inderogabile applicazione; ove non sia qualificato per i lavori posti a gara, l’offerente non può eseguirli e la sua offerta è conseguentemente inaccettabile, il che vale anche per le frazioni o le parti che i singoli offerenti raggruppati s’impegnino ad eseguire.
Nondimeno, una siffatta interpretazione irrigidirebbe il sistema persino più di quanto la disciplina contempli per lo specifico caso dei lavori: l’art. 61 del regolamento generale di esecuzione prevede, in tema di categorie e classi che “la qualificazione in una categoria abilita l'impresa a partecipare alle gare e ad eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto”.
F) Nella presente sede nomo-filattica, l’Adunanza plenaria è chiamata a risolvere, ai sensi dell'art. 99, comma 1, c.p.a., il seguente quesito di diritto: “se gli artt. 37, 41 e 42 del codice dei contratti, nella formulazione antecedente alla novella di cui alla legge n. 135/2012, consentano, anche per gli appalti di servizi, l’applicazione del principio di corrispondenza fra quota di capacità e quota di esecuzione della prestazione, a prescindere dalle espresse previsioni della lex certaminis”.
G) Prima della novella del 2012, la giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. V, sent. 29 settembre 2013 n. 4753; sez. VI, sent. 20 settembre 2013 n. 4676), per alcuni aspetti corroborata da recenti pronunce dell’Adunanza plenaria (cfr. sentt. 13 giugno 2012 n. 22 e 5 luglio 2012 n. 26, in tema di appalti di servizi), si era consolidata - sulla scorta di una lettura unitaria della norma sancita dal comma 13 cit. con quella di cui al comma 4 del medesimo articolo 37, secondo cui: <<4.Nel caso di forniture o servizi nell’offerta devono essere specificate le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori economici riuniti o consorziati>> - nell’affermazione dei seguenti princìpi:
a) corrispondenza sostanziale, già nella fase dell'offerta, tra le quote di partecipazione all’a.t.i. e le quote di esecuzione delle prestazioni, costituendo la relativa dichiarazione requisito di ammissione alla gara e non contenuto di obbligazione da far valere solo in sede di esecuzione del contratto;
c) trattandosi di un precetto imperativo che introduce un requisito di ammissione, quand'anche non esplicitato dalla lex specialis, quest’ultima è da intendersi corrispondentemente etero-integrata ai sensi dell’art. 1339, c.c., sicché la sua inosservanza determina l'esclusione dalla gara (sulla non necessità, ai sensi dell’art. 46, comma 1-bis, codice dei contratti pubblici, che la sanzione dell’esclusione sia espressamente prevista dalla norma di legge, allorquando sia certo il carattere imperativo del precetto che imponga un determinato adempimento ai partecipanti ad una gara, cfr. Adunanza plenaria, 16 ottobre 2013 n. 23 e 7 giugno 2012 n. 21);
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza plenaria) accoglie l 'appello r.g.n. 13/2014/A.p. e riforma l’impugnata sentenza breve, con rigetto del ricorso introduttivo, definitiva salvezza degli atti gravati ed integrale compensazione degli oneri processuali del doppio grado di giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2014, con l'intervento dei giudici:

References: sentenza 
 art. 37
 art. 1339
 sentenza 
 art. 12
 articolo 37
 sentenza