Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/21241
Timestamp: 2020-08-11 17:00:43+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 27 mai 2020 à 8h30
Réunion du 27 mai 2020 à 8h30
Projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du royaume-uni de l'union européenne
Audition de m. pierre steinmetz candidat proposé par le président du sénat comme membre de la haute autorité pour la transparence de la vie publique en application de l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (voir le dossier)
Vote et dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination par le président du sénat aux fonctions de membre de la haute autorité de la transparence de la vie publique
Proposition de loi adoptée avec modifications par l'assemblée nationale en deuxième lecture visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux
Audition de m. cédric o secrétaire d'état auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics chargé du numérique (voir le dossier)
Je salue tous les collègues présents en salle Clemenceau ainsi que ceux qui sont avec nous par visioconférence.
Alain Marc, rapporteur
Nous devons d'abord déterminer le périmètre de l'application de l'article 45 de la Constitution, qui dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Il me semble que peuvent être considérés comme recevables les amendements portant sur tous les thèmes, nombreux, abordés par la proposition de loi : la déclaration judiciaire de délaissement parental ; les modalités d'admission en qualité de pupille de l'État ; les agréments des assistants familiaux ; la prise en charge des mineurs émancipés et des jeunes majeurs par les services de l'aide sociale à l'enfance ; la procédure d'agrément en vue de l'adoption ; le parrainage international ; l'attribution des allocations familiales en cas de placement de l'enfant ; la procédure de délégation d'autorité parentale pour des mineurs isolés étrangers ; l'acquisition de la nationalité française par les mineurs isolés étrangers ; le droit au compte des mineurs isolés étrangers et les titres d'identité et de séjour des mineurs isolés étrangers.
Les amendements n'entrant pas dans le champ ainsi défini seraient considérés comme des cavaliers, notamment ceux qui sont relatifs à la filiation et aux droits et devoirs respectifs des parents et enfants ; à l'organisation et aux missions de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ; à la formation scolaire et à l'éducation ; aux règles de calcul et de service des prestations familiales en dehors du placement de l'enfant.
J'en viens aux amendements eux-mêmes.
L'amendement n° 2 est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
Il ne présente pas de lien suffisant avec l'objet de la proposition de loi. En outre, on se défierait des services de l'éducation ?...
Votre amendement présente un a contrario terrible.
Mme Meunier tient énormément à cet amendement. Certes, je peux moi-même penser à cet a contrario. Mais je contesterai toujours cette application étroite de l'article 45 de la Constitution, qui me navre.
Je suis convaincu que cette étroitesse sera élargie pour la proposition de loi sur les procurations électorales !
Cher collègue, je vous défie d'en trouver l'illustration.
L'amendement n° 2 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 3 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° 6 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Avis favorable à l'amendement n° 10 qui supprime cet article. La commission n'avait pas adopté l'article 1er.
Mon amendement n° 7 rectifié étend aux enfants de moins de trois ans le suivi renforcé du service d'aide sociale à l'enfance, qui élabore tous les six mois un rapport après une évaluation pluridisciplinaire devant une commission d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec), au niveau de chaque département.
Avis favorable à l'amendement n° 11 qui supprime cet article.
Je demanderai à notre collègue François Bonhomme le retrait de l'amendement n° 12 au profit du n° 8 rectifié bis auquel je suis favorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 12.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 8 rectifié bis.
Avis favorable à l'amendement n° 13 qui supprime cet article.
Mon amendement n° 9 rectifié encadre davantage le fichier national des agréments en vue de l'adoption.
Avis favorable sous réserve de l'avis du Gouvernement.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 9 rectifié.
Les amendements n° 4 et n° 15 ont été délégués au fond à la commission des affaires sociales.
La dernière fois, le rapporteur de la commission des affaires sociales s'était dit satisfait de l'équilibre actuel.
Il est logique que, lorsqu'un enfant est confié aux services de l'aide sociale à l'enfance, la part des allocations familiales due pour cet enfant soit versée à ce service. Toutefois, la loi actuelle offre une certaine souplesse selon les rapports entre la famille et l'enfant, les perspectives de réintégration, l'ensemble du contexte familial. Cette souplesse, dont le juge peut faire usage s'il le souhaite, est positive.
En moyenne, 35 % du montant des allocations familiales d'un enfant placé vont à sa famille. Or, 75 % des enfants délaissés avant l'âge de quatre ans ne reviennent jamais dans leur famille. Cette proportion de 35 % me paraît élevée, pour des parents qui ne prennent pas soin de leur enfant.
Quelque 25 % des enfants reviennent dans leur famille.
Il ne s'agit pas tant du retour dans la famille que du fait que nombre d'enfants vont chez leurs parents dans le cadre d'un droit de visite et d'hébergement, nonobstant le placement, qui n'est ni définitif ni absolu dans la majorité des cas. Les liens sont maintenus ; les parents peuvent accueillir leur enfant, pour lequel ils éprouvent un fort attachement, et participer à sa vie, par exemple en lui achetant des vêtements. En outre, les prestations sociales sont parfois leur seul moyen de vivre. Ce n'est pas très pur juridiquement, mais extrêmement pragmatique.
Il faut conserver les allocations pour ces familles, réellement dans l'intérêt de l'enfant.
Il n'est pas rare qu'une partie des enfants d'une famille soit placée tandis qu'une autre reste à la maison. Les allocations familiales de droit commun ne sont pas individualisées. Elles ne sont pas divisibles par enfant. Même si nous considérions que l'appréciation du juge n'était pas suffisamment attentive, elle reste incontournable.
Cette moyenne de 35 % m'a interpellée, mais je comprends les différents arguments.
Cet article 9 lui ayant été délégué, c'est la commission des affaires sociales qui donnera, en séance, son avis sur ces amendements.
L'amendement n° 21 rectifié de Mme Costes réécrit cet article pour instaurer une présomption d'impossibilité d'exercice de l'autorité parentale à l'égard des parents qui ne résident pas sur le territoire national.
Je suis défavorable à cet amendement qui présente de sérieuses difficultés : l'innovation proposée est particulièrement attentatoire aux droits des parents qui risqueraient de se voir systématiquement retirer l'autorité parentale. On ne peut pas déduire du simple éloignement géographique des conséquences aussi définitives. Éloignement géographique ne signifie pas forcément délaissement.
Des parents peuvent être à Lille et leurs enfants à Hendaye, avec la même impossibilité pratique d'assurer un accompagnement quotidien.
Nos collègues élus des Français de l'étranger pourraient arguer que cette disposition pourrait s'appliquer abusivement à des parents résidant hors de France et qui y envoient leurs enfants.
Avis défavorable à l'amendement n° 5 qui étend la possibilité du droit au compte à tous les mineurs dont les parents ne résident pas sur le sol français, quelle que soit leur nationalité, et en particulier aux enfants français dont les parents sont établis hors de France. Tout d'abord, le lien avec notre texte est ténu. Ensuite, le droit au compte concerne « toute personne physique domiciliée en France » et « toute personne physique de nationalité française résidant hors de France », selon le code monétaire et financier. Le droit en vigueur permet donc déjà juridiquement l'exercice du droit au compte par les enfants de Français de l'étranger, y compris si leurs parents ne résident pas sur le sol français.
Je suis désolé de vous informer que ce n'est pas opérationnel. Je peux vous donner une liste de mineurs dont les parents vivent à l'étranger, qui ne perçoivent pas leurs bourses du Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) depuis le début de l'année parce qu'ils sont dans l'incapacité d'ouvrir un compte. Or, le CROUS refuse de verser les sommes sur un autre compte que celui du mineur.
Il serait bon que les positions du Sénat ne varient pas d'une semaine à l'autre sur des sujets similaires. Nous avons eu un long débat la semaine dernière sur le droit au compte et l'avis de la commission et du Sénat était différent.
Vous relancerez le débat dans l'hémicycle.
Je serais favorable à l'amendement n° 19 s'il était réécrit afin de préciser que, lorsque le mineur étranger âgé de plus de quinze ans est privé de la protection de sa famille ou confié à l'aide sociale à l'enfance, il peut se faire assister lors de l'ouverture du compte par une autre personne que son représentant légal.
Je suis d'accord avec cette réécriture. C'est très important pour ces mineurs, en vue d'avoir un contrat d'apprentissage.
Le terme « une autre personne » laisse planer le doute sur cette autre personne.
Nous retravaillerons cet amendement.
Pourrait-on élargir cet amendement aux mineurs français qui ont besoin de recevoir leur bourse ? Je présenterai un sous-amendement en ce sens.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 19 ainsi rectifié.
Je suis favorable à l'amendement n° 16 qui supprime cet article. Le droit existant prévoit déjà que, en cas de doute sur l'état civil d'un mineur non accompagné confié à l'aide sociale à l'enfance, c'est au préfet qu'il appartient de renverser par tout moyen la présomption de validité qui bénéficie aux actes d'état civil étrangers.
L'amendement n° 20 rectifié tomberait si nous adoptions le précédent.
L'amendement n° 1 rectifié de Mme Sollogoub étend l'admission exceptionnelle au séjour aux mineurs isolés étrangers qui souscrivent un engagement au titre du service civique.
Avis absolument défavorable à cet amendement qui risque de favoriser les filières clandestines.
La commission soumet au Sénat la nomination de M. Philippe Bas, Mme Muriel Jourda, MM. René-Paul Savary, Loïc Hervé, Mme Monique Lubin, MM. Didier Marie et Thani Mohamed Soilihi, comme membres titulaires, et de Mmes Catherine Di Folco, Eustache-Brinio, MM. Albéric de Montgolfier, Hervé Marseille, Éric Kerrouche, Mmes Josiane Costes et Esther Benbassa, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.
Audition de M. Pierre Steinmetz candidat proposé par le président du sénat comme membre de la haute autorité pour la transparence de la vie publique en application de l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
M. Pierre Steinmetz, que je connais depuis longtemps, est un grand commis de l'État, et un grand préfet de département et de région. Il a exercé des fonctions essentielles à la charnière du Gouvernement et de l'administration en étant directeur de cabinet de plusieurs ministres et du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin.
M. Steinmetz, serviteur de l'État, ne rate jamais une occasion de le défendre quand celui-ci est attaqué, comme récemment, par une tribune dans Le Figaro où il jugeait l'État injustement mis en cause dans la gestion de la crise sanitaire. Il était, de surcroît, membre du Conseil constitutionnel, car c'est aussi un gardien farouche de l'État de droit.
Je suppose que beaucoup de ces états de service ont été retenus par le président du Sénat pour envisager la nomination de M. Steinmetz comme membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Notre devoir est de vérifier que ce choix serait judicieux.
Pierre Steinmetz, candidat proposé par le Président du Sénat comme membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
Je suis très honoré d'avoir été pressenti par le Président du Sénat comme membre de la HATVP et de comparaître devant vous. J'ajoute que j'ai également été directeur général de la gendarmerie, sous l'autorité d'Alain Richard, ici présent, dans des conditions difficiles.
Je ne connais pas la HATVP de l'intérieur et n'ai donc pas de positions ni d'opinions sur son fonctionnement, mais j'ai évidemment suivi avec beaucoup d'intérêt sa mise en place et son évolution.
La Haute Autorité est un organisme complexe avec un objectif unique - au sens d'objectif de valeur constitutionnelle - qui a développé trois lignes d'action.
La première, la plus ancienne, vise à lutter contre la corruption, au moyen des déclarations de patrimoine, pour faire apparaître d'éventuels enrichissements personnels et saisir le parquet, le cas échéant. Nous sommes dans un processus déclaratif simple, même s'il peut avoir des prolongements pénaux, concernant les actions des personnes.
La deuxième tend à garantir, par la transparence, la neutralité du processus de décision, qu'il soit législatif ou réglementaire ou ait un sens général. C'est ainsi qu'ont été mis en place la déclaration d'intérêts et le registre des porteurs d'intérêts, ceux-ci ayant par ailleurs à déclarer les actions d'influence qu'ils ont pu mener. Ce ne sont plus seulement les actions, mais aussi les personnes qui sont visées, par leur participation à un processus de décision et parce qu'elles sont susceptibles de l'affecter par leurs actes.
La troisième, beaucoup plus récente, consiste à veiller au respect des règles déontologiques par les responsables publics et le suivi de leur application. Là, ce sont les personnes qui sont en cause, à raison de la situation dans laquelle elles se trouvent.
Ces missions sont très différentes dans leur nature, mais elles sont connexes et ont le même objectif. Elles ont donc été confiées à la même autorité. Ce regroupement de procédures a sa logique, celle de l'efficacité. Elles sont en effet complémentaires au regard de l'objectif poursuivi. La réunion du tout est une condition et un moyen pour le rétablissement de la confiance dans les institutions.
Ces missions connexes sont différentes et ont des logiques propres, ce qui peut conduire à des difficultés de mise en oeuvre, en raison d'interférences.
Je vois personnellement quelques points demandant une attention particulière des membres de la Haute Autorité. Le premier est le glissement de l'appréciation à l'interdiction, c'est-à-dire du déontologique au pénal. La situation est claire s'agissant de l'enrichissement personnel : dès lors que la discussion avec le déclarant a permis de lever les ambiguïtés de sa situation et de procéder aux rectifications éventuellement nécessaires, nous sommes dans le pénal.
Mais il existe des situations imprécises, notamment en ce qui concerne les déclarations d'intérêts et les actions d'influence. Jusqu'où doit-on aller dans les informations demandées et leurs justifications ? Comment les apprécier ? Le point me paraît d'autant plus sensible que l'on ne juge plus seulement des faits, mais de l'apparence des faits. C'est une grande nouveauté dans notre système juridique.
Enfin, il existe des notions ambiguës en ce qui concerne le contrôle déontologique. Dès lors que l'on admet le pantouflage ou le rétropantouflage, que l'on juge qu'il existe un intérêt à ces mouvements pour le bon fonctionnement de la société, il y a nécessairement une balance à faire entre les inconvénients et les avantages - y compris pour la sphère privée, qui constitue le fond de la vie économique et sociale. C'est dire que, dans l'exercice de ses attributions, la Haute Autorité doit faire preuve de beaucoup de discernement.
La seconde difficulté, qui n'est pas propre à la Haute Autorité, découle de la logique d'institution. C'est extrêmement fort : toute institution, a fortiori investie d'une mission de service public - et quelle mission que de veiller au bon fonctionnement de la démocratie et à la confiance dans les institutions ! - est naturellement, et très heureusement, conduite à s'y identifier et à la valoriser. C'est le moteur de son dynamisme et de la motivation de ses agents. La réaction du service public de santé face à l'épidémie est particulièrement révélatrice. Je ne crois pas que les agents se soient mobilisés avec cette intensité pour recevoir une prime. Cette identification à une mission est extrêmement positive. C'est, oserai-je le dire, ce qui a permis à la Haute Autorité de réaliser un travail considérable en six ans pour s'installer, définir ses procédures et commencer à élaborer sa jurisprudence.
Mais c'est aussi ce qui conduit à demander des moyens, qu'ils soient matériels - et l'extension des compétences de la Haute Autorité y obligera -, mais aussi juridiques, ce qui est plus délicat dans la mesure où ils risquent d'être intrusifs au regard d'autres considérations d'intérêt général, voire de droits ou libertés constitutionnels. Ce point est d'autant plus important qu'il s'agit d'une autorité indépendante, c'est-à-dire sans contre-pouvoir. D'un point de vue juridique, il est vrai que les avis de la Haute Autorité sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'État, mais celle-ci est très peu contestée et, à ma connaissance, il n'y a eu qu'un recours au Conseil d'État.
La Haute Autorité a réussi à s'installer et à inspirer la confiance générale, même de ceux qu'elle contrôle, parce qu'elle est collégiale, ce qui fournit des garanties, que ses procédures sont contradictoires, qu'elle a une pratique bienveillante vis-à-vis des gens qu'elle contrôle et, enfin, vraisemblablement, parce que ses membres sont de qualité.
Je garderai une boussole simple : toujours revenir aux objectifs de la mission confiée, en se demandant tout bonnement : « à quoi ça sert ? » La réponse est la suivante : à assurer le bon fonctionnement des institutions et à rétablir la confiance dans la vie publique.
Ce principe s'applique d'abord aux décisions individuelles, lorsqu'il y a une marge d'appréciation. Cela signifie faire toutes les demandes d'information nécessaires, mais pas plus ; faire la balance entre les avantages et les inconvénients des solutions proposées en fonction du but.
La transparence n'est pas une fin en soi. Elle n'a pas pour objet de nourrir les débats de la presse d'investigation, mais de garantir le débat démocratique en éclairant le processus de décision. De même, s'agissant du pouvoir de sanction, il faut se garder de se substituer au juge pénal ou au Parlement.
Le champ de compétences de la Haute Autorité a eu tendance à s'étendre considérablement, en passant du contrôle de l'élaboration des normes à l'ensemble des décisions, puis du contrôle des acteurs politiques aux responsables nationaux en général, puis aux collectivités territoriales, et aux intervenants de la sphère privée. Le risque serait de la transformer en institution gigantesque, nécessairement bureaucratique, demandant des antennes locales. Une machine énorme aurait tendance à penser qu'elle assure elle-même le contrôle démocratique, au lieu d'être là pour le favoriser.
Enfin si les décisions de sanction sont l'aspect le plus visible et le plus lourd de l'action de la Haute Autorité, il ne faut pas négliger les autres : diffusion d'une culture de la moralité politique, pour reprendre une expression de Jean-Louis Nadal, d'une culture de la transparence, et mise en évidence des éléments positifs. Le rapport d'activité de la Haute Autorité montre que le nombre d'irrégularités est extrêmement faible.
Quelques-unes de ces idées peuvent paraître des truismes, mais elles me semblent indispensables pour éviter de passer d'une logique démocratique à une logique de pouvoir.
Ne pensez-vous pas qu'il reste un angle mort dans le contrôle de la transparence de la vie politique, celui du cumul d'activité des ministres ? Il est interdit par l'article 23 de la Constitution, mais, alors que c'est un principe constitutionnel, je ne vois pas quelles procédures seraient mobilisables. Je ne parle pas de la compatibilité entre un mandat d'élu local et une fonction ministérielle, mais plutôt entre une activité privée et une fonction gouvernementale. Le législateur aurait-il intérêt à élargir les pouvoirs de la Haute Autorité ou vaudrait-il mieux créer un déontologue indépendant ?
Je ne voudrais pas me hisser au-dessus de ma condition. En tant que citoyen, je pense que l'incompatibilité totale est plus simple et plus saine à tous égards. Ce serait certainement injuste dans beaucoup de cas, mais cela éviterait tout problème. S'il devait y avoir un contrôle, il entrerait naturellement dans le champ de compétences de la Haute Autorité.
Monsieur Steinmetz, nous avons apprécié vos propos mesurés et votre sens de l'intérêt général et de l'État. J'ai bien compris qu'une démocratie ne peut pas fonctionner sans élus et qu'à force de les mettre au bout du fusil on contribue à en faire des suspects.
Pourquoi les élus ne recevraient-ils pas une déclaration de patrimoine préremplie ? À nos âges, on a des héritages. Or, on peut se tromper, car on ne savait pas qu'on était usufruitier de la moitié du quart d'une grange, qui ne rapporte ni ne coûte. On reçoit ensuite une lettre, ce qui est désagréable, car on a fait une déclaration sur l'honneur. Le fisc sait tout ; il pourrait préremplir nos déclarations : on y apprendrait que nous avons ces morceaux de fermettes sans avoir à courir après les notaires.
Évitons que la transparence ne devienne la « transperçance ». Il y a des élus honnêtes !
Il est arrivé que des parlementaires, après une déclaration auprès de la HATVP, reçoivent de la part des services fiscaux des demandes de complément d'information pour des revenus, parfois extrêmement modestes et anecdotiques, qu'ils avaient pensé à mentionner à la Haute Autorité, mais négligé de déclarer aux impôts. C'est dire si les liens sont étroits entre la HATVP et les services fiscaux. Compte tenu des exigences de secret qui s'appliquent à l'une comme aux autres, il pourrait y avoir intérêt à créer des procédures simplifiant la tâche des parlementaires, mais aussi à assurer une bonne régulation de la relation entre les deux institutions.
Je n'ai rien à ajouter aux propos du président. Vous avez tout dit.
Madame Mercier, je vous demanderai d'attendre que j'aie six mois d'expérience pour vous répondre si ce que vous proposez est possible.
L'échange entre le déclarant et la Haute Autorité est essentiel. En cas de doute, il faut demander au déclarant qu'il apporte les précisions nécessaires. Il existe des marges d'appréciation, comme en matière fiscale.
Dans mon propos introductif, j'exprimais ma crainte de voir les compétences de la Haute Autorité s'étendre à l'infini, évoquant le risque de dérive administrative, technocratique ou bureaucratique. Pour mener une discussion, il faut un nombre de personnes limitées. Ensuite, on entre dans une mécanique de cases à cocher. Or, les hommes, dans un exercice de contrôle, ont des présupposés, des idées, qui ne sont pas nécessairement bienveillants.
Lorsque j'étais stagiaire, à Lille, à la direction des impôts du Nord, le directeur m'avait dit que sa première difficulté consistait à apprendre aux agents à faire abstraction de leur situation personnelle et à ne pas se comparer à ceux qu'ils contrôlent.
Après ce que nous avons vécu à la fin de l'année dernière avec Jean-Paul Delevoye, n'avez-vous pas le sentiment que la HATVP n'a pas complètement réussi sa mission ? Ne craignez-vous pas que cette difficulté ne s'aggrave avec ses nouvelles compétences relatives à la fonction publique ?
J'ai été étonné de vous entendre dire que la première mission de la HATVP avait été de lutter contre la corruption. J'avais plutôt senti qu'elle relevait du pari de la transparence pour rétablir la confiance.
Avez-vous l'impression que la HATVP a les outils pour contrôler les représentants d'intérêts ? Comment évaluez-vous l'évolution de la déontologie, tout au long de votre carrière, sur les aller-retour entre secteurs privé et public ?
Je n'ai pas repris les débats parlementaires, mais il me semble que la déclaration de patrimoine, réalisée au début puis à la fin d'une fonction, avait pour objet de vérifier d'éventuels enrichissements personnels inexplicables. Il ne s'agissait pas de transparence. Celle-ci est arrivée après.
La situation actuelle est-elle la bonne ? Des progrès considérables ont été réalisés et une culture de la transparence se met en place. Cela étant, nous savons tous que les moeurs sont plus difficiles à faire évoluer que les lois.
Quant aux passages entre public et privé, on a changé de monde. Quand je suis entré dans la fonction publique, à la fin des années 1960, au début des années 1970, on était encore dans le monde des années 1945. L'écosystème fonctionnait très bien. L'État était responsable de tout, avait des pouvoirs dans tous les domaines et les fonctionnaires avaient, notamment ceux des grands corps techniques, une mission extrêmement générale de proposition et de mise en place de politiques d'État dans tous les domaines, avec des succès absolument considérables. C'est ainsi que l'on a reconstruit la France en 1945 et lancé des programmes, notamment dans le nucléaire ou la défense.
À l'intérieur de cet écosystème, il y avait une donnée de base : chacun, dans le privé ou dans le public, avait la même formation, les mêmes préoccupations.
Via le Commissariat au Plan, le mode de raisonnement était différent et il était admis que l'État recrutait les meilleurs par concours, qu'il les faisait travailler pendant vingt ans sans les payer, après quoi ils allaient dans le privé pour gagner de l'argent. Cela avait les inconvénients du concubinage et du manque de respect des frontières - pire, le processus de décision pouvait être vicié parce qu'on préparait son pantouflage, par exemple. Ce système avait beaucoup d'inconvénients, mais aussi beaucoup de vertus.
On a changé de monde. L'État a abandonné beaucoup de ses prérogatives. Il ne peut plus offrir à ses agents autant de débouchés qu'autrefois et, inversement, des conflits d'intérêts peuvent naître. La Haute Autorité représente un élément de régulation dans ce changement.
Vous faisiez appel à mes souvenirs personnels : le monde d'aujourd'hui n'a vraiment plus rien à voir avec celui de celui des années 1960 ou 1970.
Merci de cette profondeur de champ.
Ne serait-il pas juste que les membres du Conseil constitutionnel soient tenus de déposer une déclaration d'intérêt et une déclaration de patrimoine devant la Haute Autorité ?
Quelle en serait l'utilité au regard de l'intérêt général ? On ne s'enrichit pas au Conseil constitutionnel - je peux en témoigner ! Mais il faut avoir une vision plus large de l'intérêt général. Dans l'état actuel des moeurs, même en l'absence d'une justification objective, il y a une justification en quelque sorte politique. Je ne verrais donc pas d'inconvénient à ce que cela soit prévu. Pardonnez-moi de plaisanter un peu en disant : puisque nous devons le faire, il n'y a pas de raison que les autres en soient exonérés.
Je reconnais bien là votre subtilité et votre sens de la dialectique.
La Haute Autorité a un rôle important en matière de confiance publique ; mais malgré son existence, nous constatons une rupture de confiance entre les citoyens et le monde politique. Auriez-vous des pistes - qu'elles relèvent de ses missions actuelles ou de nouvelles missions - pour renouer avec la confiance ?
Pour établir la confiance, il faut une autorité de référence qui soit indiscutable. C'est le rôle de la Haute Autorité, et c'est son comportement au cours des années qui lui permettra d'inspirer suffisamment la confiance pour être indiscutable et indiscutée.
Il y a par ailleurs un effet d'entraînement. Il y a une logique d'institution notamment de la presse. Lorsque vous donnez une information à des gens qui ne cherchent pas à informer, mais à s'en saisir comme d'un argument ou à vendre du papier, vous ne parviendrez jamais à tout mettre sur la table. Dans un monde de complotistes où lorsque vous dites aimer l'eau d'Évian, c'est forcément pour cacher votre goût du Bourgogne, ce serait infini.
La Haute Autorité doit dire sans faiblesse ni acrimonie lorsque cela ne va pas, mais aussi lorsque cela va. Il faut diffuser l'idée que, dans l'immense majorité des cas, cela se passe bien. Dans ma très longue carrière, les gens malhonnêtes étaient finalement assez peu nombreux.
À quelques jours du bac - lequel n'aura pas lieu - je voudrais vous poser un sujet de dissertation : quelle est la différence entre transparence et voyeurisme ? Il y a 5 055 déclarations de ministres, députés, sénateurs, députés européens, disponibles à la consultation par le citoyen, qui peut ainsi connaître les fermettes des uns et des autres. Est-ce utile pour la démocratie ?
Cela relève du législateur. La Haute Autorité ne fait qu'appliquer la loi ; tout ce qu'on peut lui demander, c'est de le faire avec discernement et équité.
Mon sentiment personnel, qui n'engage que moi, c'est qu'il faut revenir à la notion de transparence, c'est-à-dire à la possibilité d'influencer sur le processus de décisions ou pas. La déclaration du patrimoine foncier d'un parlementaire se comprend pour le contrôle de l'enrichissement personnel, mais la cote mal taillée de la consultation en préfecture me semble être typiquement un compromis de débat. Comme disait Francis Blanche, « un chameau est un cheval dessiné par une commission ».
Je pensais vous écouter sans intervenir ; mais vous avez tenu un propos tout à l'heure qui m'a fait sursauter. Vous semblez ne pas voir le moindre intérêt à la publication du patrimoine et des intérêts des membres du Conseil constitutionnel, sur laquelle vous interrogeait Jean-Pierre Sueur. Cela m'est totalement égal de savoir quel est votre patrimoine, à vous, membres du Conseil constitutionnel. Mais j'aimerais m'assurer, sachant que vous avez un pouvoir considérable, que les années que vous y passez ne génèrent pas un quelconque avantage. Pour moi, c'est certain, il faut contrôler.
La publicité est un autre sujet. Peu me chaut qu'un membre du Conseil ait, en fin de carrière, acquis tel ou tel bien. Je suis élue, je déclare mon patrimoine depuis longtemps. Personne ne me force à faire ce que je fais, mais cela fait partie du contrat.
Je vous félicite de cette vertu. Mais quelle est votre question ?
J'avais cru faire une réponse en trois points : d'abord, objectivement, le Conseil constitutionnel n'est pas un endroit où les occasions de s'enrichir de façon anormale sont fréquentes.
Cela pourrait néanmoins être d'intérêt général puisque des gens, comme vous, le demandent. Mon troisième point était une plaisanterie.
En tant qu'usager, j'ai pu constater le manque de familiarité de certains élus avec la Haute Autorité. Celle-ci ne pourrait-elle pas mieux se faire connaître des élus ? Dans un certain nombre d'exécutifs, on ne connaît pas encore bien son importance.
J'irai volontiers dans votre sens. Nous avons besoin d'une autorité de référence. Ce statut se gagne par la confiance, laquelle se construit dans la durée par la sérénité et la rigueur avec laquelle on remplit sa mission.
Vu de l'extérieur, en tant que citoyen, j'ai l'impression que la Haute Autorité a fait un travail considérable : elle a installé un changement d'optique et constitue ainsi l'un des éléments du nouveau monde dont je parlais tout à l'heure.
Six ans d'existence, c'est très long au regard de la presse, mais c'est très court pour une institution. Quand on voit le temps qu'il a fallu au Conseil d'État pour se constituer une autorité - laquelle n'est pas fondée sur les textes, mais sur la pratique : pas moins de cinquante ans.
La Haute Autorité, après six ans, n'est pas encore stabilisée. Le législateur a un rôle important dans la définition de son champ de compétence.
Merci, monsieur Steinmetz, pour le soin que vous avez pris à nous répondre précisément. Nous allons maintenant procéder au vote.
Nous avons procédé à l'audition de M. Pierre Steinmetz, dont la nomination par le Président du Sénat est envisagée pour intégrer la HATVP.
Nous allons procéder au vote qui se déroulera à bulletins secrets, comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. Conformément à l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, notre commission devra se prononcer à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés pour approuver cette nomination - à la différence des nominations relevant de l'article 13 de la Constitution, qui ne peuvent être rejetées qu'aux trois cinquièmes.
En application de l'ordonnance du 7 novembre 1958, les délégations de vote sont autorisées. Il vous est demandé d'inscrire la mention « pour » ou « contre » sur un bulletin blanc.
La commission procède au vote puis au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président du Sénat, de M. Pierre Steinmetz aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture, après son adoption par l'Assemblée nationale le 30 janvier dernier, la proposition de loi visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux, déposée par notre collègue député Christophe Naegelen, qui en est aussi le rapporteur.
Nous n'avons pas à nous excuser de vouloir faire respecter la Constitution. Deux problèmes sont insurmontables de ce point de vue : vouloir identifier une profession et lui appliquer des règles différentes est contraire au principe d'égalité et à la liberté du commerce et de l'industrie ; par ailleurs, une présomption irréfragable ne permettrait pas au défendeur d'apporter la preuve contraire ce qui ne serait pas acceptable. Nous n'avons pas tellement le choix de faire autre chose que suivre le rapporteur.
Les propositions de loi permettent d'avoir le bonheur d'une deuxième lecture - lorsque le processus ne s'arrête pas en cours de route -, tandis que les projets de loi ne donnent lieu désormais qu'à une seule lecture urgente, voire extrêmement urgente, dans la plupart des cas.
La solution qui nous est proposée est régie par le principe suivant, dont je ne citerai pas le nom anglais : « si je ne dis pas non, c'est oui. » Notre proposition, conforme à ce qui existe dans un certain nombre de pays d'Europe, serait de consacrer le principe inverse : « si je veux recevoir des appels de démarchage, je dois dire oui ». Cela justifie notre premier amendement.
Je suis favorable à un consentement actif et éclairé. Il faut protéger le plus possible cette liberté fondamentale face au caractère intrusif du démarchage téléphonique. Les réclamations sont en forte progression, les litiges ont progressé de 60 %, tandis qu'en Allemagne, qui a mis fin à ces pratiques, le taux de plainte est quatorze fois moins élevé. Il faudrait aligner le régime des appels téléphoniques sur celui, beaucoup plus restrictif, des SMS et des mails.
Nous allons examiner des amendements de Jean-Pierre Sueur et François Bonhomme, qui préconisent l'opt in en remplacement de l'opt out actuellement en vigueur en France ; cela consisterait à n'autoriser les appels que vers des consommateurs qui y auraient consenti préalablement, alors qu'aujourd'hui, il faut s'inscrire sur Bloctel si on ne veut pas recevoir des appels téléphoniques de démarchage. Ni le Sénat, ni l'Assemblée nationale n'avaient souhaité remettre en cause ce choix en première lecture.
Je ne partage pas cette vision optimiste. Le rapporteur sait-il si le régime d'exception pour la presse et le secteur caritatif, qui échappent à Bloctel, a une certaine efficacité ? On invoque le principe sacro-saint de l'aide à l'activité économique, mais j'en doute.
Je ne sais pas. Ce que je sais, c'est qu'aucun abus ne m'a été signalé dans ces secteurs. Ces derniers se concentrent dans les secteurs de la réhabilitation énergétique et des assurances. Faut-il jeter le bébé avec l'eau du bain et supprimer tout démarchage, car certains professionnels ont des pratiques abusives ? Je préfère prendre des mesures pour mieux réguler le secteur et renforcer les sanctions.
Avis défavorable aux amendements COM-9 et COM-5 rectifié.
Avis défavorable à l'amendement COM-6.
Les amendements COM-10 et COM-4 rectifié introduisent un préfixe unique de numération défini par l' l'Autorité de régulation des postes et des communications électroniques (ARCEP) pour le démarchage. Cela pèsera uniquement sur les professionnels vertueux, car les fraudeurs continueront à téléphoner depuis un numéro normal et les consommateurs ne répondront pas aux appels qui seront identifiés. Cela me semble être une fausse bonne idée. Avis défavorable.
Vous dites qu'il y aurait une inégalité entre ceux qui jouent le jeu et les fraudeurs. Mais ce n'est pas parce qu'il y a de la fraude qu'on ne doit pas choisir un régime protecteur. L'argument me semble réversible.
L'amendement COM-3 rectifié, qui tend à introduire le régime de l'opt in, a déjà été rejeté en première lecture.
L'amendement COM-2 supprime la dérogation aujourd'hui accordée à la presse, aux instituts de sondages et aux associations, qui peuvent contacter des personnes inscrites sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique. Ni le Sénat ni l'Assemblée n'ont choisi de revenir sur ces dérogations, car ce ne sont pas les professionnels qui posent le plus de difficultés en termes d'abus ; ils seront au demeurant pour la plupart soumis au respect de jours et d'horaires, voire de la fréquence. Retrait ou avis défavorable.
Votre amendement COM-13, monsieur le rapporteur, supprime le régime spécial pour les professionnels de la rénovation énergétique ou de la production d'énergies renouvelables. Les règles doivent être les mêmes pour tous.
L'amendement COM-14 rétablit l'encadrement de la fréquence des appels, introduite par le Sénat et qui méritait d'être conservée. Au surplus, il clarifie la rédaction de l'encadrement des appels pour les professionnels de la presse : ils bénéficieraient toujours d'une dérogation à Bloctel, mais devraient respecter des règles sur les jours, horaires et la fréquence des appels.
Les amendements COM-11 et COM-12 interdisent le démarchage téléphonique aux fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel et aux assureurs, deux secteurs où il y a eu beaucoup d'abus. Mais cela constituerait une entorse à la liberté d'entreprendre et au principe d'égalité. Avis défavorable.
L'amendement COM-7 est une coordination avec le régime de l'opt in. Avis défavorable.
L'amendement COM-15 concerne le démarchage téléphonique par les professionnels des études et sondages.
L'Assemblée nationale a étendu l'encadrement déontologique de ces professionnels, ce qui est une bonne chose. Mais sa rédaction n'est pas la plus opportune ; mon amendement COM-15 codifie donc ces dispositions au sein de la présente proposition de loi et renvoie, par commodité, au code de la consommation seulement pour l'application des sanctions.
L'Assemblée nationale est restée muette sur les modalités d'élaboration et de publicité du code de bonnes pratiques. Mon amendement COM-16 y met bon ordre.
Mon amendement COM-17 clarifie le caractère réfragable de la présomption de responsabilité du professionnel en cas de manquements aux dispositions encadrant le démarchage téléphonique : il nous paraît souhaitable qu'il puisse renverser cette présomption.
Mon amendement COM-18 remplace un décret en Conseil d'État non nécessaire par un décret simple.
Cela évite d'engorger ce dernier qui a déjà bien du travail.
L'amendement COM-8 de M. Bonhomme reprend la rédaction de l'Assemblée nationale en première lecture sur l'exception client, qui permet à un professionnel de contacter un consommateur inscrit sur Bloctel avec qui il a un contrat en cours, que le Sénat avait rejetée, au motif qu'elle était trop restrictive, en exigeant un lien direct avec ce contrat. Or la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture est plus équilibrée. Avis défavorable.
L'amendement COM-1 introduit un délai de rétractation en cas de changement de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.
N'ayant aucun lien avec le texte, il est irrecevable.
L'article 6, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, comprend deux nouvelles obligations fixées aux opérateurs de communications électroniques n'ayant pas de lien avec celles qui restaient en discussion en deuxième lecture à l'Assemblée nationale. Elles ont donc été adoptées en méconnaissance de la règle constitutionnelle de l'entonnoir. Mon amendement COM-19 les supprime.
L'Assemblée nationale a étendu la durée maximale de sanction des fraudeurs à cinq ans, durée qui me semble excessive dans le cadre de procédures d'urgence. L'amendement COM-20 la réduit donc à six mois. Nous pouvons imaginer augmenter cette durée à huit mois ou un an en commission mixte paritaire.
Le groupe socialiste s'abstient sur ce texte.
Une proposition de loi ayant trait au régime des procurations, celle de notre collègue Cédric Perrin, a été déposée sur le Bureau du Sénat en octobre 2019.
Nous décidons aujourd'hui de l'examiner en commission en raison de circonstances nouvelles : la tenue prévue du second tour des élections municipales le 28 juin prochain. Le rapporteur vous proposera des amendements qui facilitent le régime des procurations et la tenue des bureaux de vote pour ces élections municipales et les élections communautaires. Ces amendements sont sans mystère : ils reprennent les dispositions de la proposition de loi que j'ai déposée vendredi dernier, avec Bruno Retailleau et Hervé Marseille, ayant pour but qu'il y ait le moins d'abstentions possible lors de ce scrutin.
La proposition de loi de Cédric Perrin n'est pas encore inscrite à l'ordre du jour du Sénat, la Conférence des présidents devant en délibérer aujourd'hui même. Nous prenons un peu d'avance, ce qui ne présente pas d'inconvénient, puisque nous pouvons à tout moment examiner un rapport sur une proposition de loi qui a été déposée. Ce texte pourrait être inscrit à l'ordre du jour très rapidement, puisque le groupe Les Républicains a accepté de reporter à la fin du mois de juin prochain sa demande d'inscription de la proposition de loi portant création d'un fonds d'urgence pour les Français de l'étranger victimes de catastrophes naturelles ou d'événements politiques majeurs. Un espace pourrait donc se libérer pour la séance du 2 juin. Cela donnerait une chance au texte de Cédric Perrin, si le Gouvernement décidait de déclencher la procédure accélérée, d'être examiné par l'Assemblée nationale en temps utile pour le 28 juin. Nos propositions étant d'intérêt public, nous n'avons pas de raison d'en douter.
Nous examinons donc dans l'urgence la proposition de loi de Cédric Perrin tendant à sécuriser l'établissement des procurations électorales, déposée le 11 octobre dernier, mais ayant pris une nouvelle dimension avec la crise sanitaire.
Inutile de revenir sur le report des élections municipales, communautaires et métropolitaine, un sujet connu de tous : 16,5 millions d'électeurs seront appelés aux urnes le 28 juin prochain dans 4 857 communes, dont 1 442 communes de 1 000 habitants et plus.
Dans ce contexte, ce scrutin implique de prendre un certain nombre de précautions sanitaires, comme l'a indiqué le comité de scientifiques dans son avis du 18 mai dernier. Il nous faut donc travailler en amont et de manière pragmatique afin de renforcer la sécurité sanitaire dans tous les bureaux de vote.
Le Gouvernement a déclaré qu'il partageait cet objectif. Nous l'invitons donc à soutenir la démarche lancée par les présidents Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille avec le dépôt, vendredi dernier, de leur proposition de loi visant à mieux protéger les électeurs et les candidats pour le second tour des élections municipales de juin 2020. Mais, sans procédure accélérée, ce texte ne peut pas être inscrit à l'ordre du jour du Sénat avant un délai de six semaines, ce qui serait trop tardif au regard du contexte électoral.
La réflexion doit être collaborative, mais également évolutive : des incertitudes demeurent concernant l'évolution de l'état sanitaire du pays et la situation que nous connaîtrons à la fin du mois de juin. C'est pour cela qu'il nous faut solliciter un nouvel avis du comité de scientifiques, quinze jours avant l'échéance.
La proposition de loi de Cédric Perrin vise à mieux informer le mandataire d'une procuration pour s'assurer qu'il se rende jusqu'au bureau de vote en lieu et place du mandant. Cette information serait réalisée par voie dématérialisée ou par courrier, lorsque le mandataire n'a pas accès à internet. En réalité, Cédric Perrin regrette la suppression, en 2006, du volet « mandataire » du formulaire de procuration, que le mandataire recevait pour l'informer de la procédure. Il arrive en effet que le mandant oublie d'informer son mandataire, même si une telle omission ne représente pas la majorité des cas.
La proposition de loi tend également à faire contrôler les procurations établies par les membres du bureau de vote et les représentants des candidats. Cette disposition me semble toutefois peu opportune : comme le confirme la jurisprudence, ce contrôle relève davantage de l'autorité qui établit la procuration et du maire qui la reçoit.
Plus fondamentalement, je vous propose d'utiliser ce véhicule législatif pour reprendre les propositions des présidents Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille. La proposition de loi serait ainsi recentrée sur le second tour des élections municipales, communautaires et métropolitaines.
Cette méthode n'est pas habituelle, j'en conviens, mais elle me semble adaptée à l'urgence de la situation : le scrutin ayant lieu dans un mois, les électeurs doivent pouvoir s'organiser en amont, notamment lorsqu'ils ne peuvent pas se rendre jusqu'aux bureaux de vote pour des raisons de santé.
Il nous faut d'abord étendre le recours aux procurations. Dans notre tradition républicaine, les procurations s'adressent aux électeurs temporairement absents et ne font pas l'objet d'une grande attention, il faut bien le reconnaître...
Notre ancien collègue Patrice Gélard disait que les procurations répondent « à la louable volonté de faciliter la participation civique des citoyens dont la disponibilité ne saurait être toujours exigée le jour d'une échéance électorale ». Nous n'avons d'ailleurs aucun chiffre sur le nombre total de procurations : une étude universitaire évoque 1,5 million de procurations pour l'élection présidentielle de 2012, soit 5,4 % des voix exprimées. Ce taux est toutefois beaucoup plus important dans les grandes villes, comme notre capitale.
La crise sanitaire nous invite à changer de paradigme : en juin prochain, les procurations seront indispensables pour les citoyens qui ne peuvent pas se rendre jusqu'aux bureaux de vote, soit parce qu'ils sont atteints du covid-19, soit parce qu'ils présentent une vulnérabilité physique.
Il est donc proposé que chaque mandataire puisse recevoir deux procurations établies sur le territoire national, contre une seule aujourd'hui. Cette proposition n'est pas extravagante : elle s'inspire du droit applicable avant 1988. Je rappelle également que les Français établis hors de France peuvent recevoir jusqu'à trois procurations et que cela ne pose pas de difficulté particulière.
Nous avons ensuite une difficulté concernant le « vivier », si l'on peut dire, des mandataires : ces derniers doivent être inscrits dans la même commune que leur mandant, en application de l'article L. 72 du code électoral.
On comprend l'objectif de cette règle, qui est de permettre au maire de contrôler le nombre de procurations détenues par un même mandataire. Elle représente toutefois une contrainte pour nos concitoyens : certaines personnes isolées ne connaissent personne dans leur commune et ne peuvent donc pas établir de procuration.
Nous aurons une solution à compter du 1er janvier 2022 : le répertoire électoral unique (REU) sera modifié pour comptabiliser le nombre de procurations et procéder aux vérifications nécessaires. Contrairement à aujourd'hui, le mandataire et le mandant pourront être inscrits dans deux communes différentes.
Dans l'attente de ce développement informatique, nous devons nous adapter à la situation sanitaire. À titre dérogatoire, nous proposons de permettre à un électeur de disposer d'une procuration dans une autre commune, mais uniquement pour voter au nom d'un ascendant, d'un descendant, d'un frère ou d'une soeur.
Dans ce même objectif de simplification, il nous apparaît opportun de maintenir les procurations établies pour le scrutin de mars dernier. Le mandant pourra toutefois s'y opposer et retirer sa procuration, sa volonté devant respectée en toute circonstance.
Nous devons également prêter une attention toute particulière aux personnes les plus fragiles. Le code électoral prévoit déjà la possibilité pour les autorités compétentes de se rendre à leur domicile afin d'établir les procurations.
Ce dispositif de « procuration à domicile » présente toutefois trois lacunes : il est laissé à la libre appréciation de l'administration, qui ne dispose pas toujours des moyens nécessaires pour le mettre en oeuvre ; il est inadapté à la nature même du covid-19 puisqu'il ne couvre que les personnes atteintes d'une maladie ou d'une infirmité grave, et non les personnes exposées à un risque de contamination et n'ayant pas encore développé de symptôme ; la procédure à suivre reste complexe : les mandants doivent saisir les autorités compétentes par écrit malgré l'absence de formulaire type et fournir un certificat médical ; un simple appel téléphonique ne suffit pas, comme l'a rappelé le Conseil d'État.
En conséquence, nous proposons de consacrer un droit, pour certains électeurs, d'établir leur procuration à domicile, notamment lorsqu'ils risquent de développer une forme grave de covid-19 ou qu'ils sont mis en quarantaine dans le cadre de l'état d'urgence.
Cette procédure serait étendue au retrait des procurations, qui doit être réalisé selon les mêmes formes que leur établissement. Si nous aidons une personne âgée à établir sa procuration, il faut également l'aider à la retirer, si elle le souhaite.
Cette stratégie impliquera une grande mobilisation de la part du Gouvernement : il devra organiser un véritable « service public des procurations » et mobiliser les moyens nécessaires pour permettre aux électeurs les plus fragiles d'exercer leur droit de vote. Le ministre de l'intérieur a déjà évoqué la mobilisation des directeurs d'établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), ce qui semble aller dans le bon sens, à condition de bien encadrer la procédure.
Enfin, nous proposons de sécuriser les opérations de vote. En cohérence avec les propos du ministre de l'intérieur, il s'agit de préciser dans la loi que des équipements de protection, notamment des masques, doivent être mis à la disposition des électeurs et de toutes les personnes qui participent aux opérations de vote. Cette dépense doit être prise en charge par l'État, au même titre que les autres dépenses liées à l'organisation du scrutin.
Sur le plan pratique, les médias se sont fait écho d'une éventuelle difficulté au regard de l'article L. 62 du code électoral, qui prévoit que l'électeur doit « faire constater son identité ». Le Gouvernement devra préciser ce point en séance et modifier une circulaire du 9 mars dernier, qui permettait aux membres du bureau de vote de demander à l'électeur de retirer son masque pour permettre son identification.
Nous prévoyons également de mieux encadrer l'organisation du dépouillement. Chacun sait, de son expérience personnelle, que le dépouillement peut réunir de nombreux électeurs jusqu'à l'annonce des résultats, ce qui peut représenter un risque sur le plan sanitaire. Il faut donc que chaque président de bureau de vote puisse limiter le nombre de personnes présentes au dépouillement, sans que cela enlève des garanties aux candidats concernant le comptage des voix.
L'Assemblée nationale et le Sénat ont su adopter en moins d'une semaine une loi sur l'état d'urgence sanitaire puis une loi prolongeant cet état d'urgence. Il ne serait pas excessif d'attendre du Gouvernement un effort comparable s'agissant de l'adoption de cette proposition de loi dans un délai assez court pour que l'ensemble des administrations publiques et de nos concitoyens puissent se préparer et bénéficier des assouplissements qu'elle apporterait. Je ne vois en tout cas aucun obstacle de procédure qui s'y oppose.
Je suis d'accord avec ce que vous venez de dire : le pouvoir législatif ne doit pas être toujours celui à qui on demande de se dépêcher ; l'exécutif devrait aussi pouvoir le faire de temps à autre. Ce que vous proposez, c'est de faire une bouture : substituer un être à un autre en espérant que le greffon prospère dans le premier texte.
Le choix a été fait de maintenir le premier tour des élections municipales le 15 mars dernier ; si les acteurs politiques avaient disposé de toutes les informations dont disposait le Président de la République, ces élections auraient été reportées. Tel n'a pas été le cas ; le premier tour s'est tenu alors que l'on savait que le second ne pourrait pas être organisé.
La participation a baissé de 21 points par rapport à 2014 ; l'abstention a été fortement différentielle, progressant avec l'âge, parce que les plus fragiles ne se sont pas déplacés. Cela a eu des effets sur le vote, bien entendu. Si les règles applicables aux communes de moins de 1 000 habitants s'étaient appliquées au-delà de ce seuil, nombre de municipalités n'auraient pas pu être installées, car la part d'électeurs inscrits n'aurait pas été suffisante. Ces élections ont été validées et c'est la moins mauvaise des solutions possibles.
Nous savons très bien que l'abstention sera tout aussi forte au second tour. Des enquêtes d'opinion le révèlent régulièrement : les Français ne veulent pas que le vote ait lieu si tôt après le déconfinement et un tiers d'entre eux seulement prévoit d'aller voter. On les comprend : leur sécurité sanitaire n'est pas assurée.
Sans dire que cette proposition de loi est incomplète, elle est néanmoins dans une logique palliative, en facilitant les procurations. Pourquoi pas, mais cela présente des inconvénients : dans une procuration, le mandant ne peut jamais être certain que le mandataire respecte son choix ; comme le comité de scientifiques l'a indiqué, les opérations nécessaires au recueil des procurations posent aussi des questions sanitaires.
C'est donc une solution imparfaite. Sans la remettre en cause, nous proposerons en complément de mettre en place un vote postal. Là encore, ce n'est pas une solution parfaite, mais elle pourrait rassurer les électeurs. Nous devons collectivement trouver des solutions qui rassurent. Si les estimations en matière de participation sont justes, ce serait un problème non seulement pour le système politique, mais aussi pour les élus, qui sont d'autant plus légitimes que la participation a été forte.
J'exprimerai une optique différente : le Parlement n'a pas à rendre réalisable une décision que l'exécutif a pris sans en mesurer les conséquences sur la légitimité des élus.
La commission des affaires européennes, dont je suis membre, a émis un avis politique sur l'état de droit dans l'Union européenne à l'occasion de la pandémie qui rappelle notamment que « les autorités nationales devraient s'abstenir de procéder à des modifications de la législation électorale pendant la pandémie. » C'est très exactement ce que nous sommes en train de faire. Faut-il accepter cette logique d'un scrutin alors qu'une campagne électorale classique est exclue, comme l'a confirmé le comité de scientifiques ? Une élection, est-ce seulement un scrutin ?
Et puis, il y a la manière de faire. Parmi les protections contre une modification de la législation électorale avant un scrutin, il y a le délai pour présenter une proposition de loi. Vous proposez de le contourner : on peut dire que c'est malin. Mais lorsqu'on regarde la proposition de loi de Cédric Perrin, on y trouve le renforcement de l'information et du contrôle sur les procurations ; ce que vous proposez, c'est tout le contraire. Notre pratique habituelle suivant une interprétation particulièrement stricte de l'article 45 de la Constitution, je suis étonné que, pour des raisons d'opportunité, que je comprends, nous fassions tout le contraire. C'est un précédent. Je serais curieux de savoir quel périmètre nous proposera le rapporteur au regard de l'article 45 de la Constitution... Cela me pose un problème de principe de modifier la législation électorale à quelques semaines d'un scrutin qui promet, de surcroît, d'être un peu particulier.
Après le 15 mars dernier, j'ai déposé une proposition de loi, dont les dispositions sont reprises par mes amendements. Dans mon département, la population est très âgée, et lors d'une élection se déroulant en hiver, nous avions constaté une baisse de la participation. Rendre possible de recevoir trois procurations au lieu de deux serait très utile dans ce type de département. Nous avons tous des parents âgés qui ne peuvent pas se déplacer.
Je partage l'opinion d'Éric Kerrouche. À titre personnel, je suis très hostile à l'organisation de ce second tour, pour des raisons sanitaires.
Je suis sénateur d'une région, l'Alsace, qui a énormément souffert du covid-19. Certains de mes amis élus - pardonnez-moi d'être passionnel - sont morts à cause des élections et de la campagne qui les a précédées. C'est tout à fait clair lorsqu'on en parle avec leur famille. Je suis donc très sévère avec ceux qui organisent le second tour dans ces conditions. Il n'y aura pas de campagne électorale sérieuse.
Je rejoins Jean-Yves Leconte, mon collègue de la commission des affaires européennes. Lorsque j'entends notre ambassadeur en Pologne nous dire en visioconférence que les autorités de ce pays avaient défendu l'organisation - finalement reportée - de l'élection présidentielle en citant le cas du premier tour des élections municipales en France, je suis d'autant plus sévère.
Cela dit, je veux bien rendre hommage à la volonté des présidents Philippe Bas, Bruno Retailleau et Hervé Marseille de faire en sorte que cela se passe le moins mal possible. Mais je rejoins Éric Kerrouche : je ne suis pas du tout sûr que, avec l'assouplissement des procurations et la mise en place d'un service public des procurations, on ne choisisse pas un remède plus risqué que le mal.
Cela va de soi, mais il est bon de le préciser : il n'est pas nécessaire, pour soutenir cette proposition de loi, d'approuver l'organisation du second tour des élections municipales le 28 juin prochain. C'est parce que la décision a été prise que nous pensons qu'il faut protéger le plus possible nos concitoyens.
Il existe dans la littérature ou les mathématiques des preuves par l'absurde. Comme Jean-Yves Leconte, je dirais que vous nous proposez un subterfuge dont personne n'est dupe...
Pour qu'il y ait subterfuge, il faudrait qu'il y ait une intention cachée. Or, il n'y en a pas. Le moyen que nous proposons est tout à fait respectueux du droit parlementaire et de notre Constitution.
Vous proposez donc, par un moyen respectueux du droit parlementaire, d'utiliser une proposition de loi qui dispose que le mandataire d'une procuration doit en être informé, et dont le but est de sécuriser cette procédure.
Peut-on inférer de l'article 45 de la Constitution que l'on peut utiliser ce véhicule pour tout dire sur l'organisation des procurations ? Je l'accepterais bien volontiers, mais à condition - et c'est un combat permanent pour moi - que l'on fasse preuve de la même largeur d'esprit et de la même bénévolence à l'égard de tous les autres textes.
Nous savons tous que les amendements vont bien au-delà du périmètre initial de la proposition de loi. Nous devrions donc décider, de manière militante, de changer de pratique à l'égard de l'article 45, pour exercer notre droit d'amendement en toute liberté.
Votre raisonnement pourrait bien être totalement inexact sur le plan strictement juridique. Lorsqu'elle examine un texte, la commission des lois fait toujours preuve d'une grande souplesse dans son interprétation de l'article 45 de la Constitution. Mais elle respecte toujours une règle de fond : lorsque des dispositions sont modifiées par une proposition de loi, les amendements touchant au même domaine sont recevables, y compris lorsqu'ils poursuivent des objectifs différents. Le texte initial de Cédric Perrin modifie le régime des procurations et les opérations de vote. Tout amendement entrant dans ce cadre est donc recevable.
Monsieur le président, vous avez déclaré votre espoir que la procédure accélérée soit déclenchée pour permettre l'adoption de cette proposition de loi. Chat échaudé craint l'eau froide. Le Gouvernement nous a particulièrement maltraités au cours de l'un de nos espaces réservés.
Sur le fond, peut-on changer les règles d'une élection entre les deux tours d'une même élection ? Cela n'entache-t-il pas la légalité du scrutin ?
La situation est exceptionnelle et les adaptations seront limitées et circonscrites au scrutin du 28 juin, pour faire face à l'épidémie de covid-19.
Concernant le périmètre de la proposition de loi, je vous propose de se borner aux procurations et aux opérations de vote. Tous les amendements ne présentant aucun lien, même indirect, avec le texte, ne sont pas recevables : financement des campagnes électorales, modes de scrutin, modes de décompte de suffrages exprimés, prise en compte des votes blancs, règles de fonctionnement des collectivités territoriales... Il n'est donc pas question de les aborder par voie d'amendement.
Compte tenu de la crise sanitaire, mon amendement COM-9 recentre la proposition de loi sur le second tour des élections municipales et communautaires prévu en juin.
Les amendements COM-1, COM-2, COM-3 et COM-4 ne sont pas adoptés.
Mon amendement COM-11 propose trois mesures pour faciliter le recours au vote par procuration lors du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 : augmenter le nombre de procurations établies sur le territoire national, en passant d'une à deux procurations par mandataire ; permettre à un électeur de disposer d'une procuration dans une autre commune, mais uniquement pour voter au nom d'un ascendant, d'un descendant, d'un frère ou d'une soeur ; consacrer un droit pour certains électeurs de demander aux autorités compétentes de se déplacer jusqu'à leur domicile pour établir ou retirer leur procuration, notamment lorsqu'ils présentent une vulnérabilité physique ou qu'ils ont été touchés par le covid-19.
L'amendement COM-11 est adopté. En conséquence, les amendements COM-5 et COM-6 n'ont plus d'objet.
Avis défavorable à l'amendement COM-8 de Nathalie Delattre qui concerne les élections sénatoriales.
Avis défavorable à l'amendement COM-7 de Nathalie Delattre. Le code électoral prévoit que les officiers de police judiciaire peuvent désigner des délégués, notamment pour établir des procurations au domicile des électeurs. Aujourd'hui, ces délégués doivent être agréés par le juge du tribunal d'instance. Or, cet amendement supprime cet agrément.
Mon amendement COM-12 maintient jusqu'en juin la validité des procurations établies pour le premier ou le second tour des élections municipales et communautaires, qui étaient initialement prévues pour mars dernier.
Mon amendement COM-13 supprime l'article 2, qui propose que les membres du bureau de vote et les représentants des candidats puissent contrôler la régularité des procurations. Ce contrôle relève du maire et du juge de l'élection, comme le confirme la jurisprudence.
Mon amendement COM-14 prévoit que l'État mette des équipements de protection adaptés à la disposition des électeurs, mais également des personnes qui participent à l'organisation ou au déroulement du scrutin.
Mon amendement COM-15 permet au président de bureau de vote de mieux organiser les opérations de dépouillement pour éviter tout risque sanitaire.
Audition de m. cédric o secrétaire d'état auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics chargé du numérique
Monsieur le ministre nous vous auditionnons à nouveau sur le projet d'application « StopCovid », dont nous débattrons ce soir en séance publique. Cette audition a pour objet d'approfondir notre information après les modifications apportées dans l'architecture générale du dispositif. Le second avis rendu public par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) prend acte d'évolutions qui vont dans le sens des recommandations émises lors de sa précédente délibération. Il est important pour nous de vous entendre de nouveau sur cette question de l'équilibre entre l'efficacité de l'action publique, d'une part, et la protection de la vie privée et des données personnelles, d'autre part. Les moyens mis en oeuvre ne doivent pas être disproportionnés, c'est un équilibre auquel nous sommes attachés au Sénat.
Cédric O, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics, chargé du numérique
La CNIL a rendu un second avis hier et le Conseil d'État a travaillé sur le projet de décret que nous préparons à la demande de la CNIL afin d'encadrer le déploiement de « StopCovid ». Nous espérons avoir la réponse du Conseil d'État avant le débat organisé dans les assemblées, ce serait un élément de réassurance en faveur du dispositif.
Ce qui a changé depuis ma précédente audition, c'est tout d'abord que l'application fonctionne, et c'est le plus important. Nous sommes arrivés au terme de son développement. Nous l'avons testée un peu moins de 15 jours par banc d'essais sur les 100 modèles de téléphones portables de 17 marques différentes, qui sont les plus courants chez les Français, en conditions réelles sur le site de l'Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (INRIA) et dans le métro grâce à la participation de membres de l'armée de terre. Nous avons reproduit les conditions d'un rassemblement en intérieur, en extérieur, d'un supermarché, et d'un trajet dans le métro avec différents taux de charge des rames. L'application fonctionne, ce qui est conforme aux tests menés par les anglais sur l'île de Wight sur 140 000 personnes, ou par les allemands. Il s'agit par cette application de détecter les cas contact d'une personne croisés à moins d'un mètre pendant plus de 15 minutes. Ces critères pourraient prochainement faire consensus au plan européen.
Nous avons été rassurés par le fonctionnement de l'application afin de traiter par son intermédiaire un cas contact de la même manière que s'il était détecté dans la « vie réelle » par les brigades d'enquêteurs sanitaires. Lorsqu'une personne recevra de l'application une notification, elle devra contacter un médecin afin de se faire prescrire un arrêt de travail et un test. Si le test s'avère positif, un code et un QR code seront fournis avec les résultats à la personne qui pourra les entrer dans l'application. Cela lui permettra de se déclarer positif et d'alerter ses cas contact. Ce qui a également changé c'est le désalignement au niveau européen : nous sommes proches de la solution adoptée par la Grande-Bretagne, mais pas de celle des italiens ou allemands. Nous travaillons toutefois à une interopérabilité. Une troisième voie pourrait s'ouvrir avec la mise en place début juillet d'un protocole commun et interopérable.
Ce qui n'a pas changé depuis ma précédente audition, c'est notre estimation de l'utilité de l'application. Il existe un consensus médical en faveur de son utilisation : l'académie de médecine, l'ordre des médecins, le conseil de scientifiques, les principaux épidémiologistes français, le Comité consultatif national d'éthique (CCNE) y sont favorables. L'application est complémentaire des brigades sanitaires : elle détecte des cas de transmission anonymes dans les lieux publics - au supermarché, dans les transports, et bientôt dans les cafés et restaurants -, qui constituent la majorité des cas de transmission. Plus de la moitié des transmissions proviennent de personnes au stade de l'incubation ou asymptomatiques. L'application est en outre très rapide : alors qu'il faut environ 24 heures aux brigades sanitaires pour joindre les personnes qui ont été en contact avec une personne testée positive, l'application informe instantanément, ce qui a un impact majeur dans la lutte contre la propagation de la maladie.
Les garanties apportées à « Stopcovid » restent aussi les mêmes dans la mesure où l'application demeure basée sur le volontariat, est anonyme et temporaire. Elle prendra fin six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire. Elle est également transparente dans la mesure où nous avons publié son code source. Le Comité de contrôle et de liaison covd-19 institué par l'article 11 de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire, et constitué notamment de deux députés et deux sénateurs, pourra diligenter tous les audits techniques qu'il jugera utiles. Ce contrôle démocratique constitue la meilleure des garanties. Nous avons aussi demandé à des hackers d'attaquer l'application afin de détecter d'éventuelles failles, ce qui apporte une garantie supplémentaire en nous permettant de les réparer. Tout est fait pour sécuriser les données des français.
Après le vote des assemblées, si nous pouvons déployer l'application, celle-ci fera probablement partie de la deuxième phase du plan de déconfinement qui se mettra en place à partir de mardi 2 juin. Dans cette phase, il sera fait une plus grande place à la vie sociale, ce qui entraîne des risques de contamination alors que nous avons actuellement 300 à 400 personnes testées positives chaque jour. Le risque est encore là.
Il y en effet chaque jour plus de contaminations qu'avant le déconfinement. Il faut être vigilant et lutter contre l'euphorie, car nous ne sommes pas tirés d'affaire. L'application est un instrument qui peut avoir son utilité en cas de contamination par promiscuité avec des personnes inconnues. Le dispositif numérique institué pour les brigades sanitaires par la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire leur permet de remonter le fil des cas contacts exposés, mais cette méthode ne permet pas de couvrir le cas de contamination lors de rencontres anonymes.
Cédric O, secrétaire d'État
L'épidémie circule plus qu'au début, mais plus lentement. Les foyers principaux se situent aux États-Unis, au Brésil. Le risque de réimportation du virus est réel car les frontières ne resteront pas fermées. On pourrait croire que l'épidémie arrive à son terme et que l'application ne sert à rien, mais si la vague des contaminations repart, il sera déjà trop tard pour la déployer.
Néanmoins, quelle que soit la noblesse des finalités, la fin ne justifie pas tous les moyens, et nous devons nous assurer que les garanties sont apportées pour assurer le respect de la vie privée et des données personnelles. C'est l'objet de notre rencontre aujourd'hui. Nous devons vérifier que ces garanties sont suffisantes et que le jeu en vaut la chandelle.
Je suis loin d'être convaincu de l'utilité de l'application « StopCovid » car celle-ci se heurte à un important problème de temporalité. Le modèle coréen, cité en exemple, n'a rien à voir avec ce que vous proposez. En Corée du sud, l'application a été déployée durant le confinement, alors que « StopCovid » sera opérationnelle plus d'un mois après la fin du confinement. Cet argument seul me fait douter de l'efficacité du dispositif.
Avec cette application, nous franchissons surtout une ligne rouge. Nous inventons des applications qui, demain, pourront servir à bien d'autres fins, alors même que, dans le domaine du numérique, la préservation des libertés publiques implique d'être particulièrement vigilant sur la question du détournement des finalités.
Par ailleurs, plusieurs points restent à éclaircir : quel est le coût de cette application et de la campagne d'information qui sera lancée sur les réseaux sociaux ? Quel est le seuil minimal de téléchargements requis pour assurer l'efficacité du dispositif ? Comment pouvez-vous nous garantir que « StopCovid » fonctionnera alors que des applications similaires, à Singapour ou en Autriche, ont été des échecs ? Enfin, pourquoi ne sommes-nous pas parvenus à mettre au point une application européenne souveraine ?
Je rejoins la position de M. Loïc Hervé. Avec ce genre de dispositifs, nous entrons dans un nouveau type de société.
Vous avez d'ores et déjà publié le code source de cette application et amplement communiqué sur le déploiement de l'application. Vos déclarations publiques ne donnent-elles pas l'impression que vous considérez finalement que le Parlement est superflu en période d'état d'urgence sanitaire ?
En lançant l'application « StopCovid », nous créons un précédent problématique au regard de la protection des libertés publiques. Le volontariat est présenté comme l'une des garanties du respect de ces libertés. N'existe-t-il pas un risque de dérive lié à la pression sociale qui forcerait les gens à télécharger l'application ?
Par ailleurs, au plan financier, le dossier de presse du Gouvernement indique que « le projet dans sa phase de construction implique également des organisations publiques et privées, intervenant sur leur champ d'expertise, à titre gracieux lors de la phase de développement ». Quelles seront les modalités financières de cette participation une fois la phase de développement achevée ?
L'application « StopCovid » utilise la technologie bluetooth dont la portée est estimée à dix mètres, y compris au travers des murs. Or, le Gouvernement préconise, dans ses campagnes de communication, une distanciation sociale de l'ordre d'un mètre. Dès lors, comment s'assurer que l'usage de cette technologie sera adapté à l'objectif sanitaire poursuivi ?
Pourquoi le code source de l'application n'est-il pas entièrement publié ?
Le dispositif proposé est-il compatible avec les différents systèmes d'exploitation ?
Pouvez-vous également nous apporter des précisions sur la durée de conservation et la durée d'utilisation des données ? Il est en effet question, d'une part, d'une conservation automatique des données durant 14 jours et, d'autre part, d'une destruction de ces données seulement six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire. Comment justifier un tel délai ?
Enfin, quel est le régime juridique de ce dispositif et du traitement de données à l'égard des mineurs qui téléchargeraient l'application ?
Nous sommes extrêmement surpris que cette idée d'application subsiste, alors même que le déconfinement semble se dérouler de façon satisfaisante. Par votre acharnement à déployer cette application, vous prenez le risque de dresser la population contre l'usage de la technologie pour lutter contre l'épidémie qui constitue pourtant un progrès. Je crains que vous ne regrettiez plus tard votre obstination.
La notion de traçage volontaire n'est-elle pas un redoutable oxymore ?
Le dossier de presse du Gouvernement indique que l'application est déjà prête à être déployée alors que le débat devant le Parlement ne se tient que les 26 et 27 mai. Ce vote est d'ailleurs purement symbolique puisque, fondé sur l'article 50-1 de la Constitution, il n'engage pas la responsabilité du Gouvernement. Pourquoi ne pas avoir choisi la voie législative, d'autant que le Parlement a démontré, encore récemment, sa capacité à délibérer rapidement ? Si les sénateurs votent contre l'utilisation de l'application « StopCovid », entendez-vous tout de même la déployer ?
Pouvez-vous nous apporter des précisions sur le délai de six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire à l'issue duquel le traitement des données doit cesser ? Cela implique-t-il que les données seront détruites ? Qui contrôlera le respect de cette obligation ?
Les seules personnes qui peuvent juger de l'utilité de cette application, ce sont les épidémiologistes ! Unanimement, ils saluent cette initiative. D'aucuns pensent que l'application « StopCovid » est une coquetterie technologique, mais les professions médicales nous disent qu'elle est essentielle pour lutter contre l'épidémie. D'ailleurs, les gouvernements anglais, italien et espagnol travaillent également au déploiement de dispositifs similaires.
Une étude publiée hier par des chercheurs d'Oxford et de l'Imperial College affirme que, dès les premiers téléchargements, l'utilisation de l'application sera en mesure d'empêcher de nouvelles contaminations. Je veux revenir sur un chiffre beaucoup évoqué mais mal compris : le modèle de cette étude précise que, si 56 % de la population a recours à l'application, alors l'épidémie pourrait s'arrêter d'elle-même, sans mettre en place de mesures sanitaires supplémentaires. Il s'agit donc en quelque sorte d'un seuil d'efficacité maximale, et non pas d'un minimum.
En revanche, nous pouvons débattre de la proportionnalité d'une telle mesure au regard de l'objectif de protection des libertés individuelles. L'application comporte des risques - le risque zéro n'existe pas -, mais la CNIL a considéré, dans son avis, que le dispositif proposé était adapté et proportionné.
M. Kanner, vous évoquez les contradictions du traçage volontaire. Puis-je vous demander quelle est la marque de votre téléphone ? Il s'agit vraisemblablement d'un modèle américain ou chinois qui repose sur cette même logique...
J'ai bien conscience d'être constamment tracé, mais nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude !
En ce qui concerne le coût de l'application, la participation des organisations publiques et privées à la phase de développement est effectivement gratuite, ce qui nous a permis de mettre au point « StopCovid » pour quelques milliers d'euros par mois. Je remercie d'ailleurs tous les grands groupes et les start-ups, notamment l'entreprise Lunabee Studio, qui ont contribué au développement de l'application. À partir de maintenant, les entreprises qui s'impliquent dans ce projet seront rémunérées. Mais si l'application nous permet de ne pas avoir à déployer certains lits de réanimation supplémentaires, alors son coût financier restera comparativement bien modeste.
Je ne suis pas en mesure de vous indiquer le coût de la campagne de communication autour du dispositif, mais vous ferai parvenir cette information rapidement.
Je ne qualifierais pas les expériences étrangères d'échecs car, à Singapour par exemple, l'application a fait ses preuves. Il est vrai que le Gouvernement a été contraint de confiner à nouveau la population, mais cela est dû principalement à l'absence de protection des très nombreux travailleurs immigrés sur lesquels repose cette économie, pas au manque d'efficacité de l'application. Au contraire, mon homologue m'a confirmé que l'application permettait de retrouver plus rapidement les cas contacts que par le biais des brigades sanitaires. À l'heure actuelle, il est très difficile de comparer notre application à celles déjà déployées car il ne s'agit pas de dispositifs comparables. Les initiatives étrangères similaires sont en cours de développement.
Sur le choix du Gouvernement de recourir à un débat avec vote sur le fondement de l'article 50-1 de la Constitution, je crois qu'on inverse la logique. Contrairement à ce que vous affirmez, Messieurs Kerrouche et Kanner, le Parlement n'a pas été négligé. L'application « StopCovid » peut être déployée dans le respect des lois actuelles, sans les modifier, ce que la CNIL confirme : le recours à la voie législative ne se justifiait donc pas, et le Gouvernement aurait pu s'affranchir de la contrainte politique du vote du Parlement. Au contraire, l'organisation du débat devant les deux assemblées est un geste démocratique. La décision finale du déploiement reviendra au Président de la République et au Premier ministre, mais j'ai déjà indiqué qu'en cas de vote négatif à l'Assemblée nationale et au Sénat, l'application ne serait pas mise en oeuvre.
Je vous confirme, Monsieur Durain, que l'application reposera sur du volontariat pur. Il n'y aura aucune conditionnalité ou aucune manière détournée d'obtenir un accord non sincère. D'ailleurs, toute personne ou tout employeur qui contraindrait un tiers à la télécharger serait passible de poursuites pénales. Nous souhaitons donc nous inscrire dans la lignée de la philosophie qui nous anime depuis le début : faire confiance aux Français pour respecter les gestes barrières, pour respecter une forme de confinement même s'il n'est plus contraint et pour largement télécharger cette application dont les scientifiques nous disent qu'elle est utile.
Mme de la Gontrie a abordé la question des limites inhérentes à la technologie bluetooth. Toute la problématique, à ce sujet, a tourné autour du calibrage, c'est-à-dire de la capacité technique, à partir du Received Signal Strength Indication (RSSI), donc de la puissance du signal bluetooth, à localiser précisément l'utilisateur de l'application pour que la distance d'un mètre entre deux personnes soit clairement détectée. C'est le cas dans 80 % des situations. Je pense que vous concéderez que l'on se trouve rarement pendant plus de 15 minutes consécutives à moins d'un mètre de son voisin à travers la cloison de murs mitoyens, donc lorsque l'application vous enverra une alerte, ce sera sans doute pour une bonne raison, à moins de dormir près du mur avec son téléphone près de soi des deux côtés de la cloison.
Bien sûr, malgré le fait que nous ayons bien calibré l'application dans 80 % des cas, il peut avoir des cas de « faux positifs » : vous étiez par exemple à deux mètres d'une personne positive, et non pas à un mètre, et vous recevez par erreur une alerte. Mais c'est un risque que je veux prendre. Je préfère avoir quelques cas de « faux positifs » et que la détection des vrais malades fonctionne globalement bien, plutôt que risquer de limiter ces « faux positifs » et de passer à côté de certaines détections de gens malades. Il me semble, mais c'est à vérifier, que l'OMS nous dit que dans le cas des brigades sanitaires, il ne faut pas avoir plus de 10 % des personnes identifiées qui sont réellement positives, faute de quoi cela signifie que les brigades sanitaires ne « tapent pas assez large ». Je préfère donc un taux de « vrais positifs » bas avec une détection sanitaire haute, plutôt que l'inverse.
Sur la publication du code source, j'ai pris connaissance des débats qui ont eu lieu il y a quelques jours. Je peux vous certifier que tout ce qui a besoin d'être publié, c'est-à-dire tout ce qui sert à vérifier que l'application fait bien ce pour quoi elle a été créée, l'a été. Je suis formel sur ce point.
S'agissant de la durée de conservation, il y a deux éléments. Premièrement, la conservation des données ne dépassera pas 14 jours à compter de la remontée vers les serveurs. Vous enregistrez sur 14 jours glissants les personnes croisées qui ont téléchargé l'application sur votre téléphone. Le jour où vous vous déclarez positif, l'ensemble de ces contacts remontent vers le serveur central de telle manière que ces personnes puissent être prévenues. Au-delà de ces 14 jours, ces données seront détruites. Deuxièmement, au bout de six mois, le Gouvernement ne sera plus autorisé à maintenir l'application active. Dans les faits, nous le ferons sûrement avant. Nous devons maintenir le fonctionnement des serveurs et l'application tant que le virus circule dans le monde et qu'il n'y a pas de vaccin. J'insiste, nous ne le faisons pas par plaisir mais parce que c'est nécessaire selon les épidémiologistes. Je rappelle que le tout début de l'épidémie en France ne concernait que quelques personnes sans doute moins de dix en tout et que nous sommes aujourd'hui à plus de 300 nouveaux cas tous les jours. Le Gouvernement s'est aligné en l'espèce sur ce que le Parlement a autorisé sur le fichier des enquêteurs sanitaires ou le fichier « amelipro » pour qu'il y ait une certaine cohérence entre tous ces mécanismes complémentaires.
Pour résumer, nous avons testé l'application sur chacun des 100 modèles de téléphone portable les plus utilisés par les Français, et nous avons obtenu des résultats satisfaisants, voire très satisfaisants, sur tous ces modèles, qu'ils fonctionnent sous un système IOS ou sous un système Android, et avec une bonne communication entre les téléphones quel que soit le système utilisé. Si nous prenons le risque de conséquences aussi importantes qu'un arrêt de travail et un isolement, c'est parce que nous sommes certains que le système fonctionne.
Concernant la position de la CNIL sur l'utilisation de l'application par les mineurs, c'est un point qui nous est remonté et auquel nous accordons un intérêt particulier : nous allons renforcer l'information sur l'obligation de disposer de l'autorisation du responsable légal pour télécharger l'application, mais nous ne pouvons pas contrôler l'âge de celui qui télécharge tout simplement parce que nous respectons les garde-fous que nous avons mis en place et qui font qu'on ne demande pas d'informations personnelles aux utilisateurs de l'application, donc par définition on ne connait pas l'âge des utilisateurs. Concrètement, si un mineur veut à tout prix télécharger l'application sans l'accord effectif de ses parents, nous n'avons pas les moyens de le savoir.
Les épidémiologistes insistent sur l'utilité de l'application : ce n'est pas, encore une fois, par plaisir que nous le faisons et la CNIL a considéré que c'était un moyen proportionné aux objectifs poursuivis.
Sur le niveau européen, question abordée par M. Loïc Hervé, nous aurions préféré une application interopérable entre les pays européens, nous continuons à travailler en ce sens, mais il faut toutefois reconnaitre que les conséquences du recours par chaque pays à sa propre application seront plutôt limitées. Certes, les travailleurs frontaliers devront installer deux applications au lieu d'une mais ils dédoublent sans doute déjà de nombreuses applications pour leurs usages quotidiens, et ça ne me semble pas ingérable. Pour les Français qui partiront en vacances à l'étranger, il suffira aussi de télécharger l'application équivalente dans le pays visité, là non plus ce n'est pas insurmontable. Certains de nos partenaires, comme les allemands, pour des raisons politiques et historiques, ont préféré une application sur des interfaces développées par Google et Apple. Nous avons fait un autre choix politique.
Enfin, vous m'avez interrogé, madame la sénatrice, sur les modalités de contrôle du respect du délai de six mois : l'article 11 de la loi que le Parlement a voté confie cette mission au comité de liaison, lequel pourra vérifier que les données et les serveurs qui les hébergeaient ont bien été détruits dans le délai imparti.
Si l'on retranche ceux qui n'ont pas d'ordiphone, ceux qui en ont un, mais l'utilisent mal, ceux qui l'utilisent bien, mais sont opposés au principe même de l'application et ne la téléchargeront donc pas... le vivier des utilisateurs se trouve finalement fort réduit.
Par ailleurs, une partie de ceux qui recevront l'alerte seront des « faux positifs » : ils n'auront en fait pas été exposés au danger de manière avérée - par exemple en cas de rencontres entre des personnes qui portaient des masques - mais il n'y aura pas moyen de vérifier - les circonstances de l'exposition n'étant jamais données au cas contacts, précisément car on ne veut pas que des informations personnelles circulent. Au final, l'efficacité de l'application risque d'être fortement compromise.
Il me semble donc que l'application risque de ne repérer en fait qu'un nombre très faible de contaminations... C'est beaucoup d'honneur de consacrer à cette application, qui a un côté très expérimental, un débat et un vote dans chaque assemblée, ainsi que deux auditions du ministre par la commission des lois du Sénat, sans compter tout le travail y compris pour vous et vos collaborateurs, alors qu'il pourrait au final s'agir d'un « gadget », ou en tout cas d'un dispositif qui ne permettra d'identifier que très peu de cas de contaminations qu'on n'aurait pas détectés par les brigades sanitaires.
Je suis bien sûr sensible, n'étant pas un spécialiste du numérique, au fait que la CNIL semble satisfaite du dispositif et des réponses que vous avez apportées aux remarques qu'elle a formulées. Cela est à mettre à votre crédit, mais tous ces efforts et tout ce temps sont consacrés à un dispositif qui n'utilise que des données pseudonymisées, alors même que le Parlement a déjà donné son feu vert à un système informatique temporaire bien plus intrusif que « StopCovid » - les fichiers « SI-DEP » et « contact covid » comprennent, pour la bonne cause, vos coordonnées et votre qualité éventuelle de séropositif. Je m'interroge donc vivement sur l'efficience d'un système qui, lui, ne fait circuler aucune de ces donnée de santé et ne démontre pas son efficacité à repérer davantage les cas positifs que les brigades sanitaires. Je veux bien considérer que les risques sont limités, mais c'est encore trop si l'application ne devait au final n'être qu'un « gadget ».
Vous nous dites que les épidémiologistes sont favorables à cette application de traçage sanitaire. C'est tout simplement parce qu'ils ne peuvent pas y être opposés. Un épidémiologiste est un médecin enquêteur : comme tous les médecins, ils sont sur une ligne de crête entre la vie et la mort et ils cherchent à mettre tous les moyens de leur côté, donc ils ne peuvent pas réagir autrement que d'être favorables à un outil dont ils ignorent l'impact réel qu'il aura mais qu'on leur vend comme un outil efficace. Autrement dit, leur soutien à ce stade ne signifie pas que l'application aura un impact positif, c'est juste qu'ils ne peuvent pas faire autrement. Il faudra leur demander après coup si l'application a été d'une quelconque efficacité, leur enthousiasme sera sans doute moins prononcé.
Où en est le décret mentionné à l'article 11 de la loi de prorogation de l'urgence sanitaire du 12 mai dernier, concernant le comité de contrôle et de liaison ? Est-il en voie de rédaction ?
En sciences sociales, il existe une loi bien connue dite « du marteau ». Lorsqu'on dispose d'un seul outil, un marteau, tous les problèmes sont des clous et résolus à coups de marteau. C'est un peu l'impression que vous donnez avec cette application de traçage : vous êtes compétent en matière de numérique et on a donc le sentiment que vous considérez que seule une application, donc le numérique, peut résoudre le problème. En citant l'enquête des chercheurs d'Oxford, vous nous avez dit que l'application pourrait même se substituer aux gestes barrières si 56 % de la population utilisait l'application. C'est oublier certains effets de bord : l'application pourrait au contraire affaiblir les gestes barrière en générant un sentiment de fausse sécurité si elle était largement utilisée. Pour les utilisateurs de « StopCovid », le risque est réel de créer chez eux le sentiment d'une protection numérique qui les dispense des autres précautions nécessaires.
Vous avez cité le comité de contrôle et de liaison qui suit le déploiement des systèmes d'information de dépistage et de remontée des contacts utilisés par les brigades sanitaires Cette instance, indépendante du Gouvernement, pourrait-elle également accompagner et surveiller la mise en oeuvre de « StopCovid » ? Nous avons pris soin d'écrire dans la loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire que notre accord sur la création de cette base de données et système d'information n'emportait pas un accord sur « StopCovid ». Néanmoins, nous avons créé une instance indépendante et nous attachons du prix à ce qu'elle puisse intervenir aussi, dans l'hypothèse où on mettrait en oeuvre cette application, pour la surveiller, l'évaluer et faire remonter d'éventuels problèmes. Cela nous parait être une garantie de transparence qui soit apportée au dispositif, et je voudrais savoir ce que vous entendez faire de ce point de vue.
L'instance que vous évoquez a été créée à l'article 11 de la loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire.
Le décret a été pris, Monsieur Kanner, je peux vous citer les personnalités qui en feront partie : n membre de la Conférence nationale de santé ; un membre du Conseil national de l'ordre des médecins ; un membre du comité de scientifiques ; un membre de la Commission nationale de biologie médicale ; un membre du Conseil national du numérique ; un membre du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé ; un membre de la Société française de santé publique ; deux membres de l'Association France Assos Santé ; et quatre parlementaires, deux députés et deux sénateurs, choisis par les présidents des assemblées.
Après un débat juridique en interne, monsieur le Président, il nous a semblé que le champ juridique d'intervention du comité de liaison et contrôle pouvait aller jusqu'au dispositif « StopCovid » : il servira d'instance de contrôle, de transparence et de vérification de l'ensemble des outils numériques déployés dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19, y compris le dispositif « StopCovid » .
Il me semble que rien ne s'y oppose effectivement, mais peut-être faudra-t-il que le décret le mentionne expressément ? C'est une demande qui est également portée par le président Bruno Retailleau au nom du groupe Les Républicains, et qui a été présentée au Président de la République. C'est pour nous une condition à remplir. Dans la perspective du débat qui se tiendra devant le Sénat ce soir, il me semble important que vous soyez en mesure d'apporter une réponse précise.
Nous allons regarder et donnerons ces précisions, le cas échéant.
Concernant la question de Mme Marie Mercier, certes les médecins et les professions santé soignent, mais ce que je remarque aussi, pour travailler dans le champ du numérique depuis un certain temps, c'est qu'il y'a tout de même une forte sensibilité à la protection des données de santé et au secret médical de la part des médecins.
J'ai déjà vu, à maintes reprises, des refus de déploiement d'outils numériques pour des raisons de protection des données bien qu'ils aient eu un intérêt sanitaire. Une meilleure efficacité sanitaire pourrait passer par une surveillance toujours plus poussée : enregistrer tout et tout le temps pour mieux vous protéger - rythme cardiaque et taux d'alcool ou de sucre dans votre sang. Mais il faut un nécessaire équilibre entre la vie privée et la sécurité sanitaire et faire un choix, qui est plutôt un choix de sécurité des données personnelles plutôt qu'un choix médical. Dans le déploiement de systèmes informatiques, et par exemple d'intelligence artificielle dans les hôpitaux français, les garanties demandées par les hôpitaux et les professions médicales sont extrêmement hautes pour des raisons tenant à la sécurité des données mais aussi à l'éthique.
Cette tension entre efficacité du numérique et efficacité sanitaire existe depuis longtemps au sein des professions de santé.
Par ailleurs, j'insiste, les épidémiologistes reconnaissent une utilité au dispositif qui n'est pas marginale.
L'application n'est qu'un moyen parmi d'autres, je le dis si vous deviez choisir entre les brigades sanitaires et le dispositif « StopCovid », choisissez les brigades sanitaires, bien sûr. Mais « StopCovid » a un impact non marginal, non négligeable, supplémentaire, et qui permettrait d'avoir moins de malades et moins de morts. La récente tribune récemment cosignée par d'éminents épidémiologistes dans le journal Le Monde ne dit pas autre chose, je cite : « Cette application est un moyen parmi d'autres, mais elle est un atout incontestable pour identifier de nombreux contacts de façon instantanée. Elle permet de gagner du temps. Si nous voulons éviter une seconde crise sanitaire, nous devons nous en donner les moyens. D'un point de vue sanitaire, l'application « StopCovid », dûment encadrée, doit faire partie d'une stratégie nationale de contrôle de l'épidémie. »
C'est aussi la position de l'ordre des médecins et de l'académie de médecine, souvent plus mesurés sur les outils numériques.
Personne, Monsieur Kerrouche, n'a jamais prétendu que seule une application numérique pouvait résoudre le problème. Prenons le problème à l'envers : quel gain politique aurait le Gouvernement à déployer une telle application, si ce n'est un intérêt sanitaire ? Il faut mettre en balance d'un côté le risque pour la vie privée, pour les libertés publiques de cette application, et de l'autre côté le risque de morts, de malades et de confinement supplémentaires, qui est encore supérieur en termes de risques sanitaires, économiques et démocratiques. Il n'y a pas de solutionnisme technologique, ni de croyance invétérée dans l'utilité de l'application. Je vous le dis encore une fois, si vous devez faire un choix entre les brigades sanitaires et l'application, choisissiez les brigades sanitaires.
Concernant le seuil d'adoption de l'application dans la population, ne déformez pas mes propos : ce que j'ai tenu à clarifier, c'est que selon ces études, 60 % n'est pas un seuil minimum pour que l'application soit efficace. Je ne dis pas que je crois qu'avec 60 % de la population équipée de ce dispositif, il faudrait arrêter les gestes barrières et les téléchargements. L'OMS avait exprimé des craintes similaires en cas de déploiement généralisé des masques, face au risque de baisse de la vigilance et des gestes barrières une fois les populations équipées. Ne nous interdisons pas de déployer une application qui est utile parce que nous craignons que les citoyens se sentent plus rassurés. Ça serait prendre le problème du mauvais côté.
De toute façon, l'application ne sera pas présente à 60 % dans la population française, mais 20 % ou 30 % population des grandes villes serait déjà satisfaisant.
La population visée est d'ailleurs justement celle qui fait circuler le virus - et ce ne sont pas les personnes âgées, ce sont les urbains actifs, ceux qui vont dans des supermarchés, qui prennent les transports en commun aux heures de pointe. Ce sont malheureusement ceux qui sont les plus difficiles à tracer parce qu'ils ont des contacts anonymes, mais ce sont heureusement ceux qui ont le plus smartphones, puisque leur taux de possession de smartphone est au-delà de 97 %. C'est tout ceci mis dans la balance qui nous permet à la fin de prendre la décision de déployer cette application.
Est-il vrai que l'application va absorber beaucoup d'énergie et épuiser la batterie d'un ordiphone ?
D'autres application testées m'ont parue assez rustiques mais pas inintéressantes, dont une qui permet de faire retentir sonnerie ou vibration quand deux personnes sont trop proches l'une de l'autre. Avez-vous étudié cette possibilité ?
Sur la batterie, les tests, sur les 100 smartphones les plus utilisés par les Français, ne montrent pas de problème rédhibitoire. Cela ne diminue que de quelques pourcents la batterie de l'appareil. Nous n'avons testé que cent smartphones, mais cet échantillon doit couvrir un pourcentage significatif de la population de l'ordre de 70 à 75 % des personnes équipées d'un smartphone. Il y aura peut-être des problèmes sur de vieilles versions d'Android ou d'iOS, ou de vieux smartphones, mais globalement cela fonctionne bien et cela ne vide pas votre batterie. Nous poursuivons d'ailleurs le travail sur ces sujets.
Nous avons aussi regardé d'autres applications, c'est une bonne chose qu'elles existent dès lors qu'elles respectent les lois, sont validées par la CNIL, et que les Français peuvent de manière volontaire les télécharger. Dans certains métiers, comme les métiers du bâtiment, celle que vous venez de citer pourrait être très utile mais leur efficacité sanitaire marginale est insuffisante dans la population générale pour justifier leur déploiement national.
Mais quelle que soit l'application d'alerte, je rappelle que, même avec un masque, à moins d'un mètre d'une personne pendant plus de quinze minutes, alors vous êtres à risques.
C'est la règle des « 4M », et c'est celle-ci qu'il faut diffuser encore plus que « StopCovid » ! « Mains, masque, mètre et minutes ». Autrement dit, quand on côtoie quelqu'un, il faut être masqué, avoir les mains propres, être à un mètre de lui et sans rester plus de quinze minutes. Je vais même en ajouter une : si possible de ne pas être face à face mais légèrement de profil de façon à éviter au mieux la trajectoire des aérosols qui transportent la charge virale.
C'était, Monsieur le ministre, la minute prophylactique de la commission des lois ! Je vous remercie docteur Mercier. Nous nous retrouvons, Monsieur le ministre, tout à l'heure lors du débat en séance, et je vous remercie de vos réponses. La séance est levée.

References: l'article 19
 l'article 45
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 l'article 1
 l'article 19
 l'article 23
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 13

L'article 6
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 l'article 2
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 l'article 11
 l'article 11
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