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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5366 – funerali.org
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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5367 →
sul ricorso numero di registro generale 1905 del 2014, proposto dai signori Patrizio Franco e Teresa Petricelli, rappresentati e difesi dall’avvocato Corrado Diaco, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carmelo Giurdanella in Roma, via dei Barbieri, n. 6;
il Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.18;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – Napoli Sezione VII n. 4032/2013, resa tra le parti, concernente la revoca di una concessione di un suolo cimiteriale – risarcimento danni
I.1- Il Comune di Napoli con delibera del Commissario Straordinario n. 6849 del 27 dicembre 1958 concedeva alla signora Ruggiero Enrichetta un appezzamento di suolo nel Cimitero di Poggioreale – zona ampliamento – viale monumentale – isola 14, per la costruzione di una cappella funeraria.
Realizzato il manufatto funerario, con rogito per notaio Filippo Improta veniva trasferito al signor Franco Patrizio prima e poi alla signora Petricelli Teresa, dandone comunicazione all’amministrazione concedente che non adottava nessun provvedimento.
La signora Petricelli procedeva alla sepoltura del marito signor Carmine Riccardi, deceduto il 28 febbraio 2008 e del signor Riccardi mariano.
I.2. Con provvedimento dirigenziale n. 21 del 5 ottobre 2012, previa rituale comunicazione in data 5 luglio 2012 di avvio del procedimento è stata disposta la “…revoca decadenziale della concessione di suolo cimiteriale di cui alla delibera del Commissario Straordin ario n. 6849 del 27 dicembre 1958”, con acquisizione del realizzato manufatto funerario ivi realizzato.
b) che il concessionario aveva alienato il manufatto funerario ai signori Franco Patrizio e Petricelli Teresa in violazione del predetto art. 53 del nuovo Regolamento di Polizia Mortuaria;
d) l’art. 44 del Regolamento di Polizia Mortuaria stabilisce che non può essere fatta concessione di aree per sepoltura privata a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione; e) l’art. 53, comma 1, del predetto regolamento, che vieta la cessione diretta tra privati, è posto a tutela dell’ordine pubblico e del buon governo ed è preordinato alla salvaguardia delle esigenze pubblicistiche che impongono all’amministrazione di sovrintendere, vigilare e controllare tutte le attività relative all’area sepolcrale;
Quanto all’archiviazione della domanda di sub – concessione del fondo cimiteriale, respingendosi le avverse deduzioni fondate sull’inammissibile applicazione retroattiva del nuovo regolamento di polizia mortuaria in violazione dell’art. 11 delle preleggi, sulla asserita violazione del diritto soggettivo perfetto di natura reale sul suolo cimiteriale e sulla sussistenza della concessione perpetua di suolo, è stato osservato che: h) il diritto sul sepolcro e l’irrevocabilità della concessione di suolo non sono opponibili all’ente concedente quando le esigenze di tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono di esercitare il potere di revoca decadenziale della concessione, a fronte dell’atto di compravendita espressamente vietata dal regolamento.
II.2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII, con la sentenza n. 4032 del 31 luglio 2013, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, ha respinto il ricorso proposto avverso il ricordato provvedimento di revoca decadenziale, ritenendo infondati tutti i motivi di censura (imperniati sulla violazione di legge ed illegittimità della revoca per illegittimità ovvero falsa applicazione dell’art. 53 del regolamento e per violazione degli artt. 4 e 11 delle preleggi, nonché degli artt. 953 e 1379 del codice civile; sulla violazione di legge e carenza di potere, eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione, contraddittorietà manifesta, illegittimità o nullità della revoca ovvero inesistenza del potere di revoca per violazione degli artt. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, degli artt. 2 e 19, 42 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo della CEDU, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e violazione del precetto di logica, contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà, violazione dei principi di affidamento o proporzionalità, mancata osservanza dei limiti auto – imposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti).
II.3. I signori Patrizio Franco e Petricelli Teresa hanno chiesto la riforma della sentenza n. 4032 del 2013, lamentando l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di sei motivi di gravame, cosi rubricati: “Errata ricostruzione del fatto storico”; “Violazione dell’art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere “in affievolibile”; “Violazione art. 11 Preleggi e 1 prot. add. CEDU. Irretroattività del Regolamento. Ipotesi di espropriazione senza indennizzo”, “Violazione art. 23 Cost. e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità”; “Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione” e “Violazione dell’art. 20 L. 241/90. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà e travisamento dei fatti”.
Gli appellanti hanno altresì proposto domanda risarcitoria.
In definitiva nel nostro ordinamento il diritto sul sepolcro già costituito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno o di porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto soggettivo perfetto di natura reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che dà luogo alla tutela spettante all’interesse legittimo nei confronti degli atti della pubblica amministrazione nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano alla pubblica amministrazione il potere di esercitare la revoca della concessione (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2003, n. 8804; 7 ottobre 1994, n. 8197; 25 maggio 1983, n. 3607; Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2002, n. 5294).
III.3.1. Deve innanzitutto respingersi il primo motivo di doglianza, con cui gli appellanti hanno lamentato “errata ricostruzione del fatto”, sostenendo che i primi giudici avrebbero malamente interpretato (pronunciando in tal senso una sentenza punitiva, con condanna alle spese) come una machinatio ai danni del Comune l’atto di compravendita stipulato tra sub – concessionario e concessionario (accompagnato da una procura in favore dell’acquirente per la gestione ordinaria e straordinaria del manufatto), giacché esso costituiva invece una semplice vendita del manufatto, del tutto lecita e consentita, senza alcun intento di lucro o speculativo (peraltro solo asserito, ma non provato).
E’ sufficiente al riguardo rinviare a quanto esposto sub. III.1., in quanto, se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto soggetto perfetto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non ha la stessa consistenza e natura di diritto soggettivo nei confronti del comune, proprietario del suolo demaniale cimiteriale, dato in concessione, titolare di potere di revoca e decadenza della concessione (in presenza dei quali quella posizione soggettiva ha natura di interesse legittimo).
Quanto poi alla prospettata violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, con cui gli appellanti hanno dedotto che il provvedimento impugnato darebbe luogo ad un’ipotesi paradigmatica di espropriazione della proprietà senza indennizzo, va rilevato che, come già evidenziato in precedenza, i predetti appellanti quali meri richiedenti il subentro nella originaria concessione non vantano nei confronti del Comune di Napoli alcuna posizione legittimante, spettando tale legittimazione solo all’originario concessionario, nei confronti del quale tuttavia risulta correttamente esercitato il potere di decadenza dalla concessione stessa.
III.3.4. Prive di fondamento giuridico sono le censure mosse con il quarto (Violazione art. 23 e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità”) ed il quinto motivo di gravame (“Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito dal privato e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione”), che possono essere esaminate congiuntamente.
Non possono infatti condividersi le tesi degli appellanti, secondo cui, per un verso, la legittimità della revoca – sanzione in esame presupponeva un’apposita previsione normativa di rango legislativa in tal senso, in omaggio al principio di legalità e dei corollari di chiarezza e prevedibilità, e, per altro verso, la decadenza prevista dall’art. 44, comma 9, lett. b), avrebbe riguardato esclusivamente l’inadempimento concernente la fase di costruzione del manufatto (insussistente nel caso di specie): fermo restando infatti il rilievo che tali censure potevano essere prospettate soltanto dal legittimo concessionario e non dagli appellanti che, ancora una volta si ribadisce, non hanno alcun titolo al riguardo, va osservato non solo che la revoca in questione è espressamente prevista dal regolamento comunale di polizia mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006 e non ha neppure natura sanzionatoria in senso stretto, conseguendo piuttosto all’inadempimento degli obblighi discendenti dall’esatta osservanza della concessione, non limitati, secondo il richiamato comma 9, lett. b), dell’art. 44 del regolamento alla sola inosservanza dei termini fissati per l’esecuzione delle opere, ma estesi altresì alla fase della costruzione dei manufatti e loro mantenimento, proprio a quest’ultimo profilo avendo fatto riferimento l’amministrazione comunale, come già rilevato in precedenza.
Una volta dichiarata la decadenza dalla concessione del suolo cimiteriale del tutto coerentemente e correttamente, ed in ogni caso in puntuale applicazione del comma 1 dell’art. 44 del regolamento comunale, sono state acquisiste alla proprietà dell’amministrazione comunale le opere realizzate sul suolo demaniale ai sensi dell’art. 953 c.c., anche a tal riguardo dovendo richiamarsi il difetto di legittimazione dell’appellante a dolersene.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso in appello n. 1905 del 2014,, proposto dai signori Patrizio Franco e Petricelli Teresa avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania n. 4032 del 31 luglio 2013, lo respinge.
Condanna gli appellanti al pagamento in favore del Comune di Napoli delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano complessivamente in €. 5.000,00 (cinquemila), oltre I.V.A., C.P.A. ed altri accessori di legge, se dovuti.

References: sentenza 
 art. 53
 sentenza 
 sentenza 
 art. 11
 art. 23
 art. 44
 sentenza 
 art. 23
 art. 44
 sentenza