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Timestamp: 2018-09-22 13:13:46+00:00

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Mancata adesione ad una convenzione Consip: il danno erariale sofferto dal Comune è quello per aver fruito del servizio di telefonia fissa a condizioni economiche meno vantaggiose rispetto a quelle fissate nell'atto negoziale sottoscritto dalla centrale
Mancata adesione ad una convenzione Consip: il danno erariale sofferto dal Comune è quello per aver fruito del servizio di telefonia fissa a condizioni economiche meno vantaggiose rispetto a quelle fissate nell’atto negoziale sottoscritto dalla centrale
L’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione, anche quella che presenta caratteri di maggiore estensione, è sempre soggetta al rigoroso rispetto dei limiti interni dell’azione amministrativa, intimamente connessi alla natura della funzione esercitata e rappresentati dall’interesse pubblico, dalla causa del potere invocato e dai precetti di logica ed imparzialità, e dei limiti esterni correlati al canone del buon andamento fissato dall’articolo 97 della Costituzione, il quale costituisce un presidio immanente a tutela e garanzia del principio della legalità sostanziale.
Danno erariale accertato nel quadro di specifici accertamenti disposti dalla Procura Regionale, finalizzati a verificare la tempestiva adesione, da parte delle Amministrazioni Pubbliche ubicate nella Regione autonoma Valle d’Aosta, alle convenzioni stipulate dalla Consip s.p.a:
La Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, con la sentenza numero 14 del 22 novembre 2005, condanna un Dirigente preposto al Servizio Stabili di un Comune , per non aver posto in essere sollecitamente, quale funzionario dell’Amministrazione competente a tale incombenza, le attività propedeutiche alla valutazione di convenienza economica concernente la scelta di aderire alla convenzione CONSIP nel settore della telefonia fissa: l’importo complessivo è di Euro 30.000,00, di cui Euro 19.581,00 a beneficio del Comune di Aosta ed Euro 10.419,00 a beneficio del Ministero della Giustizia
L’accusa si era mossa sulla base
<di un ritardo di 18 mesi, dal 1° agosto 2000 al 31 gennaio 2002, fonte di un pregiudizio erariale determinato in Euro 57.921,26, pari alla differenza, con riferimento alle stesse direttrici di traffico e minuti di conversazione, tra i costi effettivamente sostenuti nel periodo considerato, per tale specifico servizio, dal Comune di Aosta e quelli che il medesimo Ente locale avrebbe affrontato nel caso di una pronta adesione all’atto negoziale in parola, stipulato dalla Consip s.p.a. con la Telecom s.p.a. a favore delle Amministrazioni Pubbliche.>
<Al riguardo, parte pubblica muove dalla lettera del 28 luglio 2000 con cui il Segretario Generale del Comune di Aosta aveva segnalato all’odierno convenuto l’avvenuta sottoscrizione della predetta convenzione nel comparto della telefonia fissa, trasmettendo alcuni estratti della stessa reperiti sul sito internet del Ministero in rassegna, ribadendo che il suddetto Dirigente, in qualità di titolare del Servizio Stabili, aveva la competenza sull’analisi delle offerte riguardanti il servizio in argomento e sui conseguenti provvedimenti da adottare, come previsto nel PEG 2000 dell’Ente locale di appartenenza. Secondo la tesi propugnata dalla Procura Regionale il l’attuale convenuto, nonostante la sensibilizzazione sulla specifica tematica operata dal Segretario Generale, sarebbe rimasto del tutto passivo sino al 19 giugno 2001, data in cui, con altra missiva, il Sindaco del Comune di Aosta, nel richiamare la decisione assunta dalla Giunta in merito all’adesione alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a. per il servizio afferente alla telefonia mobile, invitava espressamente il convenuto ad attivare senza ulteriori indugi analoghe procedure tendenti al conseguimento di notevoli risparmi, per quanto attiene alla telefonia fissa, confermando che si trattava di un settore rimesso alla responsabilità del Dirigente preposto al Servizio Stabili.>
In poche parole, il danno erariale imputato è questo:
<In relazione alla dinamica ed alla cronologia degli accadimenti sopra descritti, l’Ufficio Requirente, in conclusione, ritiene che nel periodo compreso tra il mese di agosto 2000, che costituisce, secondo l’avviso di parte pubblica, il momento di possibile decorrenza dell’applicazione della convenzione, atteso che il convenuto era in possesso di tutta la documentazione di riferimento, sino al mese di gennaio 2002, il Comune di Aosta abbia fruito del servizio di telefonia fissa a condizioni economiche meno vantaggiose rispetto a quelle fissate nell’atto negoziale sottoscritto dalla Consip s.p.a., con conseguente emersione di un pregiudizio erariale pari ad Euro 57.921,26 da imputare al convenuto>
<il difetto di legittimazione passiva del proprio assistito, sostenendo che l’imputato, nella veste di Dirigente preposto al Servizio Stabili, non poteva essere considerato soggetto competente, alla luce dei compiti demandati al citato Ufficio, a valutare la scelta di aderire alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a. in materia di telefonia fissa.
Mentre, con riferimento al merito della questione, lamenta l’impossibilità oggettiva di raggiungere l’obbiettivo affidatogli di riduzione dei costi attinenti al settore in argomento, causa l’esiguità del personale ed i gravosi compiti demandati alla sua articolazione operativa, la complessità dell’attività attinente alla comparazione delle varie offerte, nonché la carenza di dati necessari per svolgere tale incarico, non essendo gli stessi nella disponibilità della propria struttura.
Sul versante del danno, il legale contesta la quantificazione del nocumento erariale prospettata dalla Procura Regionale, poiché, da una parte, il procedimento di calcolo utilizzato dai militari della Guardia di Finanza, le cui risultanze sono state pienamente condivise dall’Ufficio Requirente, non si presenterebbe attendibile, dall’altra, parte pubblica avrebbe omesso di considerare che una parte del danno, pari ad oltre il 20%, è riferibile al Ministero della Giustizia in qualità di Amministrazione danneggiata, sul rilievo che il costo del traffico telefonico effettuato dagli Uffici Giudiziari siti nel territorio del Comune di Aosta viene anticipato dall’Amministrazione comunale in parola, ma successivamente rimborsato dal suddetto Dicastero; corollario di tale circostanza sarebbe, secondo l’indirizzo della difesa, la necessità di scorporare, dall’importo del danno contestato, le somme erogate a beneficio del Comune da parte del Ministero della Giustizia, a fronte del traffico telefonico di competenza degli Uffici Giudiziari ubicati nel capoluogo. Sempre in materia di quantificazione del danno risarcibile, il convenuto chiede di considerare, oltre a ciò, anche i vantaggi arrecati all’Amministrazione di appartenenza nel corso del proprio servizio.>
<Come si evince dall’esposizione dei fatti delineati in premessa, la fattispecie sottoposta al vaglio del Collegio riguarda, in sostanza, il danno patrimoniale che, secondo la tesi dedotta dalla Procura Regionale, sarebbe stato cagionato dal convenuto alle Amministrazioni del Comune di Aosta e del Ministero della Giustizia, per non aver posto in essere, con la dovuta sollecitudine, le attività propedeutiche alla scelta di aderire alla convenzione nazionale stipulata dalla Consip s.p.a. nel comparto della telefonia fissa e servizi connessi.
Il Collegio ritiene che nella presente fattispecie non sussistesse una piena discrezionalità nell’adozione della scelta conforme al pubblico interesse, ma un tipo di discrezionalità che potremmo definire come subordinata e condizionata, in quanto orientata e guidata dallo stesso legislatore, connotata dalla predeterminazione di precisi limiti procedurali e vincoli funzionali che derivano dalla regolamentazione pubblicistica, per cui l’attività di scelta del contraente non è più estrinsecazione di libera determinazione negoziale ma espressione di attività amministrativa pubblica; l’alternativa offerta dall’articolo 26 della richiamata Legge nr. 488 del 1999 a favore degli Enti pubblici diversi dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, giustificata dalla necessità di salvaguardare la loro accentuata autonomia, era quella, infatti, di aderire alle convenzioni nazionali stipulate dalla Consip. s.p.a., ovvero utilizzare i parametri di qualità e di prezzo comparabili con quelli oggetto delle medesime convenzioni, al fine di assicurare, in ogni caso, il medesimo risultato economico quale effetto sostanziale dell’attività funzionalizzata alla cura del pubblico interesse. Nessun altro comportamento, in tale ottica, poteva essere considerato in linea con il precetto enucleato dalla disposizione in parola, e ciò a garanzia dell’erario e del principio del coordinamento della finanza pubblica di cui all’articolo 119 della Costituzione.>
<La suddetta osservazione, la quale assume a parere del Collegio natura assorbente, che la norma contenuta nell’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999 prevedesse, a favore degli amministratori degli Enti pubblici diversi dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, soltanto un ristretto margine di discrezionalità amministrativa, ponendo gli stessi dinanzi ad un itinerario procedimentale sostanzialmente vincolato quanto agli effetti economici delle scelte poste in essere, appare suffragata, peraltro, dalla circostanza che il legislatore ha introdotto in seguito, esplicitando ciò che era già in precedenza ampiamente desumibile dai principi generali attinenti agli elementi strutturali dell’illecito amministrativo, una specifica ipotesi di responsabilità amministrativa tipizzata, concernente l’ipotesi di contratti stipulati in violazione dell’obbligo di utilizzare le convenzioni stipulate dalla Consip s.p.a., dapprima con l’articolo 24, comma 4, della Legge nr. 289 del 2002, successivamente abrogato dall’articolo 3, comma 166, della Legge nr. 350 del 2003, e, da ultimo, con l’articolo 1 del menzionato D.L. nr. 168 del 2004, convertito dalla Legge nr. 191 del 2004.>
la condanna quindi si basa sul fatto che
<il contegno omissivo serbato dal convenuto non può certo essere considerato espressione di discrezionalità amministrativa, atteso che la stessa presuppone la scelta tra comportamenti ugualmente legittimi finalizzati al perseguimento del pubblico interesse, mentre l’inerzia che ha caratterizzato la condotta del presunto responsabile, nella presente fattispecie, non può essere ritenuta conforme alla norma di riferimento, la quale ha fissato, attraverso lo strumento delle convenzioni nazionali stipulate dalla Consip s.p.a, un preciso e tassativo itinerario procedimentale per l’acquisizione di beni e servizi da parte degli Enti locali, derogabile con autonomi approvvigionamenti solo garantendo la sostanziale invarianza della spesa, ovvero una spesa minore, rispetto all’applicazione dei parametri economici rivenienti dalle suddette convenzioni.>
in pratica cio’ che non è stato fatto …
<definitiva, il convenuto avrebbe dovuto, in ogni caso, attivarsi ed agire senza indugio per la salvaguardia e la tutela delle pubbliche risorse, potendo scegliere immediatamente, dopo la rituale valutazione di convenienza, la quale non si presentava certo complessa per i motivi sopra illustrati legati alla palese e cospicua riduzione dei costi, il comodo, semplice e sicuro percorso della convenzione tracciato dal legislatore, ovvero svolgere sollecitamente, come la norma dell’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999 abilitava, una ricerca di mercato esplorativa all’esito della quale, in assenza di offerte più vantaggiose, avrebbe dovuto aderire all’atto negoziale stipulato dalla Consip s.p.a., esclusa certamente, quindi, la situazione di inspiegabile immobilismo ed incuria che ha contraddistinto, al contrario, la presente vicenda per diversi mesi.>
per fortuna esiste il potere riduttivo
<La Sezione, trattandosi di attività esiziale caratterizzata dal requisito soggettivo della colpa grave, ritiene di applicare, aderendo alla richiesta in tal senso della difesa, il potere riduttivo previsto dall’articolo 83 del R.D. 18 novembre 1923, nr. 2440, dall’articolo 52 del T.U. 12 luglio 1934, nr. 1214 e dall’articolo 19 del D.P.R. 10 gennaio 1957, nr. 3, in funzione delle modeste condizioni reddituali del convenuto e dei precedenti di servizio positivi, testimoniati, tra l’altro, dall’elevato punteggio attribuito al Dirigente in parola dalla stessa Giunta Comunale in relazione al conseguimento degli obiettivi assegnati, che, raffigurando ambedue circostanze afferenti non al fatto illecito ma alla persona del predetto responsabile, ben possono costituire, secondo il prevalente orientamento di questa Corte (ex multis Sezione I Centrale, Sentenza nr. 105/A in data 18 marzo 2003), valido motivo per l’esercizio di siffatta facoltà attribuita al Giudice della responsabilità; di conseguenza, il danno risarcibile complessivo deve essere ridotto ad Euro 30.000,00, comprensivi di rivalutazione ed interessi>
LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE VALLE D’AOSTA
nel giudizio di responsabilità iscritto al nr. 632 del Registro di Segreteria, promosso dal Procuratore Regionale contro Mirko ****, nato ad Aosta il 20.05.1955;
Uditi, nella pubblica Udienza del 25 maggio 2005, il relatore Referendario Dr. Tommaso PARISI, il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale Dr.ssa Paola BRIGUORI e l’Avvocato Carlo Alberto CIANI, legale del convenuto;
La presente azione di responsabilità amministrativa si colloca nel quadro di specifici accertamenti disposti dalla Procura Regionale, finalizzati a verificare la tempestiva adesione, da parte delle Amministrazioni Pubbliche ubicate nella Regione autonoma Valle d’Aosta, alle convenzioni stipulate dalla Consip s.p.a., società partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, individuata, con D.M. del 24 febbraio 2000, quale unica centrale di committenza su scala nazionale per l’acquisizione di beni e servizi, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999 e successive modifiche, l’ultima delle quali è intervenuta per effetto dell’articolo 1 del D.L. nr. 168 del 2004, convertito dalla Legge nr. 191 del medesimo anno. La norma in questione prevedeva, nel testo vigente all’epoca dei fatti in contestazione, i quali abbracciano l’arco temporale compreso tra il 1° agosto 2000 ed il 31 gennaio 2002, che le imprese aggiudicatarie, selezionate con procedure di gara ad evidenza pubblica, si impegnavano ad accettare, alle condizioni ed ai prezzi stabiliti, ordinativi di fornitura deliberati dalle Amministrazioni Pubbliche sino alla concorrenza di un quantitativo predeterminato; la disposizione, inoltre, sanciva l’obbligo per le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato di avvalersi delle predette convenzioni per l’acquisizione di beni e servizi, mentre le restanti Amministrazioni avevano la facoltà di aderirvi ovvero dovevano utilizzare i parametri di qualità e di prezzo comparabili con quelli oggetto delle medesime convenzioni.
In tale prospettiva generale, giova evidenziare che, in diretta connessione con il principio fissato dalla fonte di rango primario, veniva sottoscritta, nel mese di giugno 2000, la convenzione tra la suddetta Consip s.p.a. e la Telecom s.p.a., recante ad oggetto la prestazione dei servizi di telefonia fissa, di base ed aggiuntivi, ivi incluse le attività e le forniture relative all’attivazione dei medesimi servizi, e compresi i servizi idonei al monitoraggio dei consumi ed al controllo della spesa mediante l’utilizzo di tecnologie avanzate; il prefato Dicastero, con circolare nr. 1 del 23 giugno 2000, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 28 giugno successivo, dava notizia alle Amministrazioni pubbliche della stipula del richiamato atto negoziale, della durata di un anno, precisando le modalità procedurali necessarie per aderire allo stesso e sottolineando la possibilità di ottenere cospicui risparmi di spesa, in funzione delle condizioni contrattuali ed economiche estremamente vantaggiose.
Ciò premesso, l’Ufficio Requirente, alla luce delle risultanze inerenti ai controlli analitici esperiti in ambito regionale dai militari del Corpo della Guardia di Finanza, ha promosso l’azione di responsabilità amministrativa nei confronti di Mirko ****, in qualità di Dirigente preposto al Servizio Stabili del Comune di Aosta, per non aver posto in essere sollecitamente, quale funzionario dell’Amministrazione competente a tale incombenza, le attività propedeutiche alla valutazione di convenienza economica concernente la scelta di aderire alla prefata convenzione nel settore della telefonia fissa, cagionando con il proprio comportamento omissivo gravemente colposo un danno all’Ente locale di appartenenza; in particolare, la Procura Regionale contesta un ritardo di 18 mesi, dal 1° agosto 2000 al 31 gennaio 2002, fonte di un pregiudizio erariale determinato in Euro 57.921,26, pari alla differenza, con riferimento alle stesse direttrici di traffico e minuti di conversazione, tra i costi effettivamente sostenuti nel periodo considerato, per tale specifico servizio, dal Comune di Aosta e quelli che il medesimo Ente locale avrebbe affrontato nel caso di una pronta adesione all’atto negoziale in parola, stipulato dalla Consip s.p.a. con la Telecom s.p.a. a favore delle Amministrazioni Pubbliche.
Al riguardo, parte pubblica muove dalla lettera del 28 luglio 2000 con cui il Segretario Generale del Comune di Aosta aveva segnalato all’odierno convenuto l’avvenuta sottoscrizione della predetta convenzione nel comparto della telefonia fissa, trasmettendo alcuni estratti della stessa reperiti sul sito internet del Ministero in rassegna, ribadendo che il suddetto Dirigente, in qualità di titolare del Servizio Stabili, aveva la competenza sull’analisi delle offerte riguardanti il servizio in argomento e sui conseguenti provvedimenti da adottare, come previsto nel PEG 2000 dell’Ente locale di appartenenza. Secondo la tesi propugnata dalla Procura Regionale il Sig. Mirko ****, nonostante la sensibilizzazione sulla specifica tematica operata dal Segretario Generale, sarebbe rimasto del tutto passivo sino al 19 giugno 2001, data in cui, con altra missiva, il Sindaco del Comune di Aosta, nel richiamare la decisione assunta dalla Giunta in merito all’adesione alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a. per il servizio afferente alla telefonia mobile, invitava espressamente il convenuto ad attivare senza ulteriori indugi analoghe procedure tendenti al conseguimento di notevoli risparmi, per quanto attiene alla telefonia fissa, confermando che si trattava di un settore rimesso alla responsabilità del Dirigente preposto al Servizio Stabili.
In tale contesto, non è superfluo rammentare che la Telecom s.p.a. proponeva all’Amministrazione comunale, in data 4 ottobre 2001, un nuovo contratto di telefonia, già trasmesso nel giugno 2000 e non perfezionato, rappresentando la possibilità per l’Ente locale di aderire alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a.; trascorsi oltre sei mesi dalla sollecitazione esplicitata dal Sindaco con la citata lettera del 19 giugno 2001, il convenuto adottava, constatata la convenienza economica della suddetta convenzione in materia di telefonia fissa, specifica determinazione di adesione alla stessa nr. 2149 in data 31 dicembre 2001, con successivo ordinativo di fornitura del 2 gennaio 2002, sottoscritto di concerto con altro Dirigente del Comune, e conseguente applicazione della tariffa più vantaggiosa a partire dal 1° febbraio 2002.
In relazione alla dinamica ed alla cronologia degli accadimenti sopra descritti, l’Ufficio Requirente, in conclusione, ritiene che nel periodo compreso tra il mese di agosto 2000, che costituisce, secondo l’avviso di parte pubblica, il momento di possibile decorrenza dell’applicazione della convenzione, atteso che il convenuto era in possesso di tutta la documentazione di riferimento, sino al mese di gennaio 2002, il Comune di Aosta abbia fruito del servizio di telefonia fissa a condizioni economiche meno vantaggiose rispetto a quelle fissate nell’atto negoziale sottoscritto dalla Consip s.p.a., con conseguente emersione di un pregiudizio erariale pari ad Euro 57.921,26 da imputare al Sig. Mirko ****.
Alla contestazione di danno sono pervenute controdeduzioni, ed è stata altresì disposta, previa richiesta personale, l’audizione diretta del Sig. Mirko ****; le giustificazioni addotte, tuttavia, non sono apparse idonee a superare i motivi di addebito.
In previsione dell’Udienza di discussione del giudizio il convenuto ha depositato in atti, in data 05 maggio 2005, comparsa di costituzione e risposta, nella quale eccepisce, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva del proprio assistito, sostenendo che il Sig. Mirko ****, nella veste di Dirigente preposto al Servizio Stabili, non poteva essere considerato soggetto competente, alla luce dei compiti demandati al citato Ufficio, a valutare la scelta di aderire alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a. in materia di telefonia fissa, mentre, con riferimento al merito della questione, lamenta l’impossibilità oggettiva di raggiungere l’obbiettivo affidatogli di riduzione dei costi attinenti al settore in argomento, causa l’esiguità del personale ed i gravosi compiti demandati alla sua articolazione operativa, la complessità dell’attività attinente alla comparazione delle varie offerte, nonché la carenza di dati necessari per svolgere tale incarico, non essendo gli stessi nella disponibilità della propria struttura. Sul versante del danno, il legale contesta la quantificazione del nocumento erariale prospettata dalla Procura Regionale, poiché, da una parte, il procedimento di calcolo utilizzato dai militari della Guardia di Finanza, le cui risultanze sono state pienamente condivise dall’Ufficio Requirente, non si presenterebbe attendibile, dall’altra, parte pubblica avrebbe omesso di considerare che una parte del danno, pari ad oltre il 20%, è riferibile al Ministero della Giustizia in qualità di Amministrazione danneggiata, sul rilievo che il costo del traffico telefonico effettuato dagli Uffici Giudiziari siti nel territorio del Comune di Aosta viene anticipato dall’Amministrazione comunale in parola, ma successivamente rimborsato dal suddetto Dicastero; corollario di tale circostanza sarebbe, secondo l’indirizzo della difesa, la necessità di scorporare, dall’importo del danno contestato, le somme erogate a beneficio del Comune da parte del Ministero della Giustizia, a fronte del traffico telefonico di competenza degli Uffici Giudiziari ubicati nel capoluogo. Sempre in materia di quantificazione del danno risarcibile, il convenuto chiede di considerare, oltre a ciò, anche i vantaggi arrecati all’Amministrazione di appartenenza nel corso del proprio servizio.
Nel corso dell’articolata discussione sviluppatasi nell’odierna Udienza, il Sostituto Procuratore Generale ha sostanzialmente ribadito quanto già propugnato negli atti scritti, specie con riguardo al comportamento omissivo del Sig. Mirko **** nel quale è rinvenibile, a parere di parte pubblica, un palese vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, precisando, inoltre, che, fermo restando l’importo complessivo del danno contestato nei confronti del convenuto, ai sensi dell’articolo 1, comma 4, della Legge nr. 20 del 1994, le Amministrazioni danneggiate risultano effettivamente due, atteso che, oltre alla quota del pregiudizio sopportata dal Comune di Aosta, occorre considerare anche la quota che grava sul Ministero della Giustizia, in considerazione del descritto sistema di pagamento concernente il traffico degli Uffici Giudiziari, il quale è incentrato sull’anticipo da parte dell’Amministrazione comunale ed il successivo rimborso del Dicastero; a tal proposito, la rappresentante della Procura Regionale ha depositato documentazione analitica in merito alle utenze intestate agli Uffici Giudiziari, nonché un prospetto di sintesi da cui è possibile desumere l’importo inerente alla quota del danno, pari al 34,66% dell’ammontare complessivo, cagionato dal presunto responsabile al Ministero in parola.
Come si evince dall’esposizione dei fatti delineati in premessa, la fattispecie sottoposta al vaglio del Collegio riguarda, in sostanza, il danno patrimoniale che, secondo la tesi dedotta dalla Procura Regionale, sarebbe stato cagionato dal convenuto alle Amministrazioni del Comune di Aosta e del Ministero della Giustizia, per non aver posto in essere, con la dovuta sollecitudine, le attività propedeutiche alla scelta di aderire alla convenzione nazionale stipulata dalla Consip s.p.a. nel comparto della telefonia fissa e servizi connessi.
Ciò premesso, il Collegio, alla luce degli arresti cui sono pervenuti la Corte di legittimità, il Giudice Amministrativo e la Corte dei Conti in materia di sindacabilità nel merito della discrezionalità amministrativa, ammessa pacificamente in presenza di scelte deviate rispetto al citato canone del buon andamento, cui ormai non è estraneo, secondo l’indirizzo espresso dal massimo consesso della Cassazione, l’illustrato criterio di economicità dell’azione pubblica, ritiene che nella presente fattispecie non sussistesse nemmeno una piena discrezionalità nell’adozione della scelta conforme al pubblico interesse, ma un tipo di discrezionalità che potremmo definire come subordinata e condizionata, in quanto orientata e guidata dallo stesso legislatore, connotata dalla predeterminazione di precisi limiti procedurali e vincoli funzionali che derivano dalla regolamentazione pubblicistica, per cui l’attività di scelta del contraente non è più estrinsecazione di libera determinazione negoziale ma espressione di attività amministrativa pubblica; l’alternativa offerta dall’articolo 26 della richiamata Legge nr. 488 del 1999 a favore degli Enti pubblici diversi dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, giustificata dalla necessità di salvaguardare la loro accentuata autonomia, era quella, infatti, di aderire alle convenzioni nazionali stipulate dalla Consip. s.p.a., ovvero utilizzare i parametri di qualità e di prezzo comparabili con quelli oggetto delle medesime convenzioni, al fine di assicurare, in ogni caso, il medesimo risultato economico quale effetto sostanziale dell’attività funzionalizzata alla cura del pubblico interesse. Nessun altro comportamento, in tale ottica, poteva essere considerato in linea con il precetto enucleato dalla disposizione in parola, e ciò a garanzia dell’erario e del principio del coordinamento della finanza pubblica di cui all’articolo 119 della Costituzione.
A tal proposito, merita citare il contenuto della Sentenza della Corte Costituzionale nr. 36 del 2004, nella quale la Consulta ha affermato, rigettando la questione di legittimità costituzionale sollevata da alcune Regioni in merito all’articolo 24, commi 6 e 7 della Legge nr. 448 del 2001, confermativi, nella sostanza, della precedente disciplina inerente alle cennate convenzioni nazionali stipulate dalla Consip. s.p.a., che anche l’obbligo imposto di adottare i prezzi delle convenzioni come base d’asta al ribasso per gli acquisti effettuati autonomamente, pur realizzando un’ingerenza non poco penetrante nell’autonomia degli Enti quanto alla gestione della spesa, non supera i limiti di un principio di coordinamento adottato entro l’ambito della discrezionalità del legislatore statale.
La suddetta osservazione, la quale assume a parere del Collegio natura assorbente, che la norma contenuta nell’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999 prevedesse, a favore degli amministratori degli Enti pubblici diversi dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, soltanto un ristretto margine di discrezionalità amministrativa, ponendo gli stessi dinanzi ad un itinerario procedimentale sostanzialmente vincolato quanto agli effetti economici delle scelte poste in essere, appare suffragata, peraltro, dalla circostanza che il legislatore ha introdotto in seguito, esplicitando ciò che era già in precedenza ampiamente desumibile dai principi generali attinenti agli elementi strutturali dell’illecito amministrativo, una specifica ipotesi di responsabilità amministrativa tipizzata, concernente l’ipotesi di contratti stipulati in violazione dell’obbligo di utilizzare le convenzioni stipulate dalla Consip s.p.a., dapprima con l’articolo 24, comma 4, della Legge nr. 289 del 2002, successivamente abrogato dall’articolo 3, comma 166, della Legge nr. 350 del 2003, e, da ultimo, con l’articolo 1 del menzionato D.L. nr. 168 del 2004, convertito dalla Legge nr. 191 del 2004.
Preme sottolineare, infine, che il contegno omissivo serbato dal convenuto non può certo essere considerato espressione di discrezionalità amministrativa, atteso che la stessa presuppone la scelta tra comportamenti ugualmente legittimi finalizzati al perseguimento del pubblico interesse, mentre l’inerzia che ha caratterizzato la condotta del presunto responsabile, nella presente fattispecie, non può essere ritenuta conforme alla norma di riferimento, la quale ha fissato, attraverso lo strumento delle convenzioni nazionali stipulate dalla Consip s.p.a, un preciso e tassativo itinerario procedimentale per l’acquisizione di beni e servizi da parte degli Enti locali, derogabile con autonomi approvvigionamenti solo garantendo la sostanziale invarianza della spesa, ovvero una spesa minore, rispetto all’applicazione dei parametri economici rivenienti dalle suddette convenzioni.
Sostiene la difesa, in particolare, che il Servizio Stabili del Comune di Aosta, cui era preposto all’epoca dei fatti il convenuto, aveva come competenza predominante, oltre ai cicli di realizzazione di opere pubbliche, la manutenzione degli stabili comunali già esistenti, con il corollario che all’interno di tali competenze rientrasse anche la manutenzione degli impianti di telefonia fissa e lo studio delle soluzioni tecniche necessarie ed utili per il miglior funzionamento degli stessi, ma non certo la stipulazione di contratti e l’analisi delle rispettive tariffe in tale determinato settore; ne deriva che la competenza del Sig. Mirko **** era limitata alla sola sfera tecnica in materia di linee di telecomunicazione fissa, con la conseguenza che la scelta di aderire alla convenzione formalizzata dalla Consip s.p.a, presupponendo una disamina comparativa di varie condizioni contrattuali e tariffe, e trattandosi di attività basata sull’elaborazione di dati di raffronto non in possesso del Servizio Stabili, non spettava assolutamente al citato Dirigente, perché privo delle necessarie attribuzioni funzionali e della titolarità dell’obbligo contestato dall’Ufficio Requirente, e, quindi, la presente azione di responsabilità amministrativa non può essere promossa nei suoi confronti. Allo scopo di corroborare il menzionato assunto, il legale pone l’accento sulla nota del 12 luglio 2000 inviata dal convenuto al Segretario Generale, al Sindaco ed all’Assessore alle Opere pubbliche del Comune di Aosta, con cui lo stesso rappresentava che il Servizio Stabili aveva competenze nell’ambito dei rapporti con la Telecom s.p.a. “per quanto riguarda le problematiche relative alla esecuzione di lavori ed installazioni”, precisando espressamente che non erano di competenza del predetto Assessorato gli aspetti contrattuali relativi ai profili tariffari ed alla scelta del contraente, tanto che nella medesima missiva si invitava il Segretario Generale ad individuare l’Ufficio del Comune a cui recapitare alcune offerte pervenute da vari operatori del mercato.
Il Collegio, sul punto, ritiene che le considerazioni del convenuto in ordine alla carenza di competenza siano smentite dagli elementi di prova addotti dalla Procura Regionale, i quali testimoniano oltre ogni dubbio che l’apprezzamento in merito alla scelta di aderire alla citata convenzione Consip s.p.a. fosse demandata al Sig. Mirko ****, in qualità di Dirigente preposto al Servizio Stabili del Comune di Aosta, come tale responsabile per materia della funzione afferente al servizio di telefonia fissa, comprensivo anche delle valutazioni sui costi e le tariffe; in tale prospettiva, è sufficiente osservare che il PEG per l’anno 2000 (allegato B1 della Deliberazione della Giunta Comunale nr. 43/2000) assegna esplicitamente tale attività al Servizio Stabili.
Possono citarsi, inoltre, due importanti prese di posizione sull’argomento dalle quali si evince in modo univoco che al Sig. Mirko **** spettava occuparsi della menzionata tematica: la nota del 28 luglio 2000, con cui il Segretario Generale, nel riconfermare la competenza del Servizio Stabili alla luce della prefata Deliberazione, ritrasmetteva all’odierno convenuto la documentazione commerciale a suo tempo inviata, integrata con alcuni estratti relativi alla convenzione sulla telefonia fissa stipulata dalla Consip s.p.a., reperita sul sito internet del competente Ministero, e la successiva nota del 19 giugno 2001, con cui circa 11 mesi dopo il Sindaco sollecitava con decisione l’attivazione del citato Dirigente per dare applicazione alla suddetta convenzione; appare chiaro, inoltre, che se il convenuto avesse voluto formalmente contestare la propria competenza in materia, anche a seguito delle predette note emanate dalle Autorità di vertice politico ed amministrativo e ricognitive del principio già presente nel PEG, le quali avevano sciolto ogni dubbio in merito al punto di vista dell’Amministrazione su chi dovesse essere considerato quale responsabile del procedimento, avrebbe dovuto esperire le opportune azioni giurisdizionali nelle sedi competenti e non limitarsi ad affidare le proprie rimostranze alla missiva del 12 luglio 2000 o ad altri atti interni.
In tale contesto, non è superfluo rammentare che, dopo l’adesione del Comune di Aosta alla convenzione, disposta con Determinazione dirigenziale a firma del convenuto, il medesimo è stato indicato come “referente del servizio” di telefonia nella nota trasmessa alla Telecom s.p.a. in data 02 gennaio 2002, circostanza questa dall’elevato valore sintomatico che avvalora ulteriormente il convincimento circa le originarie competenze del Sig. Mirko ****.
Venendo alla disamina delle motivate argomentazioni di merito poste a fondamento dell’azione di responsabilità da parte dell’Ufficio Requirente, e delle correlate controdeduzioni formulate dal difensore del presunto responsabile, il Collegio deve soffermarsi sulle numerose eccezioni prospettate dalla difesa del convenuto, incentrate sulla supposta assenza, in via preliminare, di un obbligo per gli Enti locali di aderire alle convenzioni Consip, sull’impossibilità per il proprio assistito di adempiere all’incarico devoluto dal Segretario Generale e dal Sindaco causa l’esiguità di personale del Servizio Stabili, la sussistenza di numerosi e gravosi incombenti della struttura in parola, specie nel campo delle opere pubbliche, la carenza dei dati di raffronto, la complessità di comparazione delle offerte e la mancanza delle Gazzette Ufficiali e dell’accesso ad internet, nonché sul difetto di colpa grave, sulla erronea determinazione del danno patito dall’Amministrazione del Comune di Aosta e sui vantaggi arrecati all’Ente locale di appartenenza durante il suo servizio.
Con Decreto Ministeriale del 24 febbraio 2000, il Ministero in parola ha conferito all’organismo a struttura societaria denominato Concessionaria servizi informatici pubblici – Consip s.p.a. l’incarico di concludere, per suo conto e per conto delle altre Pubbliche Amministrazioni, le convenzioni di cui all’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999.
Per completezza di trattazione, non è superfluo rammentare che, successivamente, altre novelle si sono stratificate, a ritmo serrato e seguendo indirizzi differenziati, sull’originario tessuto normativo in materia di obbligo di utilizzare le convenzioni stipulate dalla Consip s.p.a., ovvero i loro parametri di qualità e di prezzo, passando dalla più vasta estensione del vincolo in questione sino alla fase di massima contrazione dello stesso, coincidente con l’entrata in vigore dell’articolo 3, commi da 166 a 172, della Legge nr. 350 del 2003, per poi tornare ad una situazione di nuova rivitalizzazione ed ampliamento delle relative disposizioni per effetto dell’articolo 1 del D.L. nr. 168 del 2004, convertito dalla Legge nr. 191 del 2004, il quale ha attribuito all’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999 la fisionomia attualmente vigente; in dettaglio, occorre ricordare, “medio tempore”, l’articolo 24 della Legge nr. 289 del 2002, l’articolo 5 del D.L. nr. 143 del 2003, convertito dalla Legge nr. 212 del 2003, che ha modificato il citato articolo 24 della Legge 289, e l’articolo 3, comma 166, della Legge nr. 350 del 2003, che, da una parte, ha abrogato quasi completamente lo stesso articolo 24, lasciando in vita, tra l’altro, l’ultimo periodo del comma 3, secondo cui “in caso di acquisti i maniera autonoma da parte degli Enti di cui all’articolo 24, comma 6, della Legge nr. 448 del 2001 (ossia gli Enti locali), si applica il comma 3 dell’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999”, dall’altra, ha sostanzialmente rielaborato, in senso più circoscritto e flessibile, il menzionato articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999.
Ciò chiarito, il Collegio, non ravvisa l’esigenza di soffermarsi diffusamente sull’eccezione inerente alla mancanza di un obbligo per gli Enti locali di aderire alle convenzioni Consip, per cui la responsabilità amministrativa sarebbe configurabile, secondo l’orientamento della difesa, per la stipulazione di contratti a condizioni meno vantaggiose e non per il caso di non adesione, atteso che l’ampia motivazione concernente l’aspetto della sindacabilità nel merito delle scelte discrezionali è idonea, in via diretta ed immediata, a confutare la tesi della difesa, trattandosi, come sopra lumeggiato, di scelta doverosa nell’ “an” e vincolata quanto agli effetti attinenti alla spesa, in connessione con l’evocato principio di economicità, peraltro espressamente sollecitata al convenuto dal Segretario Generale e dal Sindaco con le note citate in narrativa.
In tale ottica, inoltre, preme sottolineare che le fattispecie di responsabilità amministrativa vengono definite aperte o disposizioni in bianco, poiché il comportamento che origina il nocumento patrimoniale non viene, in linea di massima, tipizzato dalla normativa di riferimento, essendo sufficiente verificare la sussistenza di un danno e degli altri elementi strutturali dell’illecito; ne deriva che la ritardata adesione alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a., laddove abbia cagionato un danno identificato dai maggiori costi sostenuti dall’Amministrazione nel periodo interessato, ben può integrare, sebbene sino all’introduzione nell’ordinamento dell’articolo 24 della Legge nr. 289 del 2002, come in precedenza precisato, la fattispecie non fosse tipizzata dalla norma, una normale ipotesi di responsabilità amministrativa, ricorrendone tutte le condizioni previste dalla Legge, in funzione dei principi generali che regolano la materia.
Venendo al profilo connesso all’elemento oggettivo del comportamento del presunto responsabile, questi Giudici ritengono che le circostanze addotte dallo stesso non possano assumere il valore di esimenti a fronte di una condotta del tutto inerte e protratta per molti mesi, cessata solo in seguito al deciso intervento del Sindaco; del resto, il contegno completamente passivo del convenuto appare del tutto immotivato, ed i fattori prospettati dallo stesso, quali l’esiguità di personale del Servizio Stabili, la sussistenza di numerosi e gravosi incombenti della struttura in parola, specie nel campo delle opere pubbliche, la carenza dei dati di raffronto, la complessità di comparazione delle offerte e la mancanza delle Gazzette Ufficiali e dell’accesso ad internet, non raggiungono uno spessore tale da giustificare il comportamento del suddetto Dirigente, sul rilievo che l’inerzia totale ha riguardato, sin dall’inizio, tutte le attività propedeutiche alla scelta di aderire alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a..
Il Sig. Mirko ****, essendo responsabile della contrattazione in materia di telefonia fissa, secondo quanto previsto dal PEG 2000, doveva tempestivamente procedere alla cura del pubblico interesse, in qualità di Dirigente preposto al Servizio competente, in base alle direttive del Segretario Generale; il convenuto, in sostanza, appresa l’esistenza delle convenzione in seguito al ricevimento della nota del Segretario Generale in data 28 luglio 2000, avrebbe dovuto procurarsi sollecitamente, anche semplicemente tramite il sito gratuito internet del prefato Dicastero, il testo della stessa con le relative istruzioni, analizzarla nei suoi aspetti fondamentali e contattare, ove necessario, i funzionari della Consip s.p.a. per ricevere ulteriori delucidazioni, acquisire dagli altri Uffici del Comune i dati di spesa necessari per i successivi raffronti, accertare la convenienza della convenzione attraverso una semplice valutazione comparativa delle tariffe per minuti di conversazione rispetto a quelle risultanti dal contratto in essere con la Telecom s.p.a. presso il Comune di appartenenza e, rilevata la sussistenza di una cospicua economia, dopo aver eventualmente svolto una breve indagine di mercato allo scopo di verificare la possibilità di individuare un’offerta di pari convenienza o addirittura migliore da parte di altri operatori del settore, evenienza alquanto difficile da riscontrare, atteso il notorio e rilevantissimo abbattimento dei costi a beneficio dei contraenti della convenzione stipulata dalla Consip s.p.a. con la Telecom s.p.a., argomento, peraltro, enfatizzato dalla circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 23 giugno 2000, ma comunque pienamente legittima in funzione della previsione alternativa fissata per gli Enti locali dall’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999, avrebbe dovuto aderire senza indugio, in assenza di altre offerte economicamente più vantaggiose, alla citata convenzione per ottenere sensibili risparmi di spesa.
A fronte di tale doverosa attività procedimentalizzata, che era verosimile attendersi, in concreto, da un funzionario con la qualifica di Dirigente alla luce degli elementi dal medesimo conosciuti in quello specifico periodo temporale, il Sig. Mirko ****, forse preoccupato più di mettere reiteratamente in discussione la propria competenza, ha assunto sin dall’inizio un contegno completamente inerte, giungendo alla decisione di aderire alla convenzione in questione, dopo un deciso e perentorio impulso del Sindaco, solo a distanza di diversi mesi rispetto al momento in cui, disponendo di tutti gli elementi di raffronto necessari, avrebbe potuto, usando l’ordinaria diligenza, valutare la notevole convenienza economica della stessa; in tale prospettiva, il Collegio intende precisare che la durata residua della convenzione in questione non rileva ai fini del giudizio di convenienza, sul rilievo che, in mancanza di altre realistiche offerte più vantaggiose alle quali prestare adesione, anche una durata del contratto inferiore all’anno (durata originaria della convenzione) avrebbe consentito all’Amministrazione di ottenere sicuramente dei risparmi, rispetto alla scelta di rimanere del tutto passivi ed ancorati al vecchio atto negoziale stipulato dal Comune al di fuori della convenzione.
In definitiva, il convenuto avrebbe dovuto, in ogni caso, attivarsi ed agire senza indugio per la salvaguardia e la tutela delle pubbliche risorse, potendo scegliere immediatamente, dopo la rituale valutazione di convenienza, la quale non si presentava certo complessa per i motivi sopra illustrati legati alla palese e cospicua riduzione dei costi, il comodo, semplice e sicuro percorso della convenzione tracciato dal legislatore, ovvero svolgere sollecitamente, come la norma dell’articolo 26 della Legge nr. 488 del 1999 abilitava, una ricerca di mercato esplorativa all’esito della quale, in assenza di offerte più vantaggiose, avrebbe dovuto aderire all’atto negoziale stipulato dalla Consip s.p.a., esclusa certamente, quindi, la situazione di inspiegabile immobilismo ed incuria che ha contraddistinto, al contrario, la presente vicenda per diversi mesi.
Al riguardo, non hanno pregio le considerazioni espresse dalla difesa in ordine alla notevole disorganizzazione dell’Amministrazione ed alla carenza di coordinamento tra i vari Uffici del Comune, atteso che tali elementi, anche nel caso in cui fossero adeguatamente dimostrati, si appalesano del tutto marginali e secondari, rispetto al comportamento connotato da notevole negligenza e disinteresse tenuto dal Sig. Mirko ****, funzionario con qualifica dirigenziale dotato di professionalità adeguata per ponderare le proprie decisioni, il quale, avendo a portata di mano lo strumento per assicurare all’Ente locale di appartenenza indubbi ed immediati vantaggi di ordine economico, ha manifestato per molti mesi un ingiustificato e reiterato immobilismo.
In effetti, addebitare al responsabile il ritardo con tale decorrenza, qualche giorno dopo dal ricevimento della nota del Segretario Generale che segnalava la sottoscrizione della convenzione, equivale a chiedere il risarcimento per un comportamento sostanzialmente inesigibile, considerato il lasso di tempo necessario per definire in modo adeguato l’istruttoria, che necessitava della collaborazione anche di altri Uffici del Comune, e portare a compimento il giusto procedimento funzionalizzato alla scelta di aderire alla convenzione stipulata dalla Consip s.p.a..
L’Avvocato del convenuto, inoltre, propugna la tesi secondo la quale occorre tener conto, nella determinazione del danno risarcibile, dei vantaggi che il Sig. Mirko **** avrebbe procurato all’Amministrazione del Comune di Aosta durante il suo servizio, ai sensi dell’articolo 1, comma 1 bis, della Legge nr. 20 del 1994.
Per quanto concerne l’aspetto connesso alla quota del danno gravante sul Ministero della Giustizia, il Collegio ritiene che la precisazione espressa in Udienza dalla rappresentante della Procura Regionale, la quale ha invocato l’applicazione dell’articolo 1, comma 4, della Legge nr. 20 del 1994, secondo cui “la Corte dei Conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad Amministrazioni o Enti pubblici diversi da quelli di appartenenza”, sia da giudicare ammissibile, sul rilievo che la predetta puntualizzazione in merito alla sussistenza di una responsabilità anche extracontrattuale del Sig. Mirko ****, configura una semplice “emendatio libelli” di cui all’articolo 183 C.P.C., poiché, da una parte, risulta formulata in risposta a specifica eccezione del convenuto contenuta nella comparsa, dall’altra, la nuova deduzione dell’Ufficio Requirente, senza mutare il “petitum” sostanziale, è diretta a qualificare diversamente la sola direzione degli effetti pregiudizievoli, quanto ai soggetti pubblici danneggiati in concreto, afferente ai fatti già prospettati, che restano immutati nella loro materialità, compresa la stessa quantificazione complessiva del nocumento; del resto, non vi è stata in Udienza alcuna contestazione da parte della difesa sullo specifico punto.
L’argomentazione patrocinata dal Sig. Mirko **** in ordine ai presunti vantaggi arrecati all’Amministrazione, infine, si appalesa infondata.
Esaminate le questioni pregiudiziali e scrutinati tutti gli elementi strutturali dell’illecito, essendo pacifico il nesso eziologico tra il comportamento omissivo del responsabile ed il nocumento patrimoniale originato, sorge ora la necessità di considerare, nel contesto della determinazione del danno complessivo da addebitare al convenuto e della necessaria individuazione delle due quote a beneficio, rispettivamente, del Comune di Aosta e del Ministero della Giustizia, Amministrazioni che entrambe hanno subito un depauperamento per effetto della medesima condotta inerte del Sig. Mirko ****, la decurtazione correlata all’assegnazione della “franchigia temporale” di quattro mesi, equivalente ai costi sostenuti dall’Ente locale in parola dal 1° agosto al 30 novembre dell’anno 2000; elaborando gli stessi dati posti a fondamento dell’atto di citazione e della successiva precisazione in Udienza, si perviene alla conclusione di un pregiudizio globale, al netto della cennata franchigia, di Euro 43.929,36, di cui Euro 15.255,25 quale quota relativa al Ministero della Giustizia.
Per tutto quanto precede, il Collegio condanna al pagamento in favore delle due Amministrazioni danneggiate il Sig. Mirko **** per l’importo complessivo di Euro 30.000,00, di cui Euro 19.581,00 a beneficio del Comune di Aosta ed Euro 10.419,00 a beneficio del Ministero della Giustizia, entrambe le somme comprensive di rivalutazione ed interessi sino al deposito della Sentenza, tenendo conto che la percentuale delle spese relative alle utenze intestate al citato Dicastero è pari, prendendo come riferimento il nuovo parametro temporale di 14 mesi derivante dal computo della franchigia, al 34,73% del totale.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Valle d’Aosta, definitivamente pronunciando, condanna al pagamento in favore delle due Amministrazioni danneggiate il Sig. Mirko **** per l’importo complessivo di Euro 30.000,00, di cui Euro 19.581,00 a beneficio del Comune di Aosta ed Euro 10.419,00 a beneficio del Ministero della Giustizia, entrambe le somme come sopra quantificate e determinate oltre agli interessi legali dalla data di deposito della Sentenza sino al soddisfo.
Le spese di giustizia, computate in Euro
, seguono la soccombenza.
(Dr. Tommaso PARISI) (Dr. Sergio ANNUNZIATA)
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE VALLE D’AOSTA

References: sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
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 articolo 26
 Sentenza