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Timestamp: 2016-10-26 13:34:12+00:00

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117 V 11. Arr�t du 25 f�vrier 1991 dans la cause R. contre Caisse cantonale genevoise de compensation et Commission cantonale genevoise de recours en mati�re d'assurance-vieillesse et survivants
Art. 1er al. 2 let. b LAVS et art. 2 al. 1 let. a LACI: Affiliation aux assurances sociales suisses. Un travailleur exempt� de l'AVS obligatoire en vertu de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS (cumul de charges trop lourdes) est tenu de continuer � cotiser � l'assurance-ch�mage. Faits � partir de page 1
A.- Paul-Andr� R., n� en 1933, de nationalit� suisse, �tait fonctionnaire au Bureau international du travail (BIT), � Gen�ve. A ce titre, il a �t� affili� � la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies (ci-apr�s: la Caisse commune), � compter du 1er ao�t 1988.
A partir du mois de d�cembre 1988, il a entrepris des d�marches en vue d'obtenir l'exemption du paiement des cotisations AVS/AI/APG pour cause de cumul de charges trop lourdes; il d�sirait toutefois rester affili� � l'assurance-ch�mage, et, � cette fin, il a vers� � la Caisse cantonale genevoise de compensation une somme repr�sentant, d'apr�s lui, les cotisations � sa charge, pour cette assurance uniquement, entre le 1er ao�t et le 31 d�cembre 1988.
Apr�s un �change de correspondance avec la caisse de compensation, Paul-Andr� R. a pr�sent� sur une formule pr�imprim�e, le 24 avril 1989, une requ�te tendant � son exemption de l'assujettissement � l'assurance. A cette requ�te �tait jointe une lettre dans BGE 117 V 1 S. 2laquelle il d�clarait "maintenir" ses versements � l'assurance-ch�mage.
Par d�cision du 28 avril 1989, la caisse de compensation a admis la requ�te, en pr�cisant que l'exemption prendrait effet le 1er mai 1989 et que "les employeurs �ventuels ne doivent pas retenir les cotisations AVS/AI/APG/AC".
B.- Paul-Andr� R. a recouru contre cette d�cision devant la Commission cantonale genevoise de recours en mati�re d'assurance-vieillesse et survivants, en demandant que l'exemption pr�t effet le 1er ao�t 1988 et en renouvelant sa demande de rester affili� � l'assurance-ch�mage.
Statuant le 2 novembre 1989, la commission a partiellement admis la premi�re conclusion du recours, en fixant le d�but de l'exemption au 1er avril 1989. En revanche, elle a rejet� la seconde, consid�rant que l'obligation de cotiser � l'assurance-ch�mage supposait une affiliation obligatoire � l'assurance-vieillesse et survivants.
C.- Contre ce jugement, Paul-Andr� R. interjette un recours de droit administratif dans lequel il r�affirme sa volont� de demeurer assujetti � l'assurance-ch�mage.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose aussi l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS).
A la demande du juge d�l�gu�, l'Office f�d�ral de l'industrie, des arts et m�tiers et du travail (OFIAMT) s'est �galement exprim� sur le recours. L'intim�e et l'OFAS ont eu la possibilit� de se d�terminer sur le pr�avis de l'OFIAMT.
3. Aux termes de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS, ne sont pas assur�es les personnes affili�es � une institution officielle �trang�re d'assurance-vieillesse et survivants si l'assujettissement � la loi constituait pour elles un cumul de charges trop lourdes.
La LACI, d'autre part, ne d�finit pas le cercle des assur�s soumis � cette loi, mais se borne � fixer les r�gles relatives � l'obligation de payer des cotisations d'assurance-ch�mage, une personne pouvant du reste �tre assur�e m�me si elle n'a pas vers� de cotisations (cf. GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], notes 20 et 21 ad art. 1er, p. 54). L'obligation de cotiser concerne, en particulier, BGE 117 V 1 S. 3les personnes qui sont obligatoirement assur�es selon la LAVS et doivent payer des cotisations sur le revenu d'une activit� d�pendante en vertu de cette loi (art. 2 al. 1 let. a LACI).
La caisse intim�e et les premiers juges d�duisent de cette derni�re r�gle que celui qui n'est plus soumis � l'assurance-vieillesse et survivants obligatoire (c'est le cas du recourant depuis le 1er avril 1989) ne peut non plus �tre affili� � l'assurance-ch�mage. Cette opinion est partag�e par l'OFAS, qui insiste sur le caract�re indissociable des deux assurances en cause. Il peut certes arriver que des personnes cotisent � l'assurance-vieillesse et survivants et non � l'assurance-ch�mage (p.ex. les rentiers de l'AVS qui continuent � exercer une activit� lucrative), mais la situation inverse ne serait pas concevable. L'office rappelle, par ailleurs, que la possibilit� de s'affilier volontairement � l'assurance-ch�mage (assurance facultative) a �t� �cart�e par le l�gislateur, essentiellement pour des raisons techniques.
De son c�t�, le recourant met l'accent sur la diff�rence des risques couverts par chacune des assurances. L'art. 1er al. 2 let. b LAVS trouve une justification dans le fait qu'on a voulu �pargner � certains assur�s une double assurance obligatoire pour la m�me �ventualit�, justification qui, en l'occurrence, ne vaut pas pour l'assurance-ch�mage.
Enfin, l'OFIAMT estime qu'une interpr�tation litt�rale de l'art. 2 LACI conduit � consid�rer que l'exemption vaut �galement pour l'assurance-ch�mage, mais, ayant par ailleurs rappel� qu'aux termes de l'art. 34novies al. 2 Cst. ladite assurance-ch�mage est obligatoire pour les travailleurs (sous r�serve d'exceptions r�gl�es par la loi), il se demande si le l�gislateur, eu �gard � cet objectif constitutionnel, a r�ellement voulu "reprendre" l'exception de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS. Aussi bien n'exclut-il pas l'�ventualit� d'une lacune de la loi et, sur ce point, il s'en remet � justice. En tout cas, affirme-t-il, la possibilit� de demeurer affili� � l'assurance-ch�mage seulement, dans des situations comparables � celles du recourant, ne soul�ve pas d'objection de sa part.
4. a) Bien que la loi consid�re, vraisemblablement pour des motifs r�dactionnels, l'hypoth�se envisag�e par l'art. 1er al. 2 let. b LAVS comme un cas de "non-assurance", il s'agit en r�alit�, comme la pratique et m�me le vocabulaire administratif le d�montrent, d'un cas d'exemption facultative et conditionnelle de l'assurance obligatoire (ATF 111 V 67 consid. 2b et les r�f�rences).BGE 117 V 1 S. 4
L'exemption implique, en quelque sorte, la substitution d'une assurance � une autre et, pour qu'on puisse admettre l'existence d'un cumul de charges trop lourdes, il faut que les deux assurances aient le m�me objet (RCC 1985 p. 543 consid. 4; K�SER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV, note 1.64, p. 34; ch. m. 3018 de la circulaire de l'OFAS sur l'assujettissement � l'assurance [CAA]). Car l'intention du l�gislateur �tait d'�viter � l'assur�, non seulement de devoir supporter des contributions disproportionn�es � ses ressources, mais aussi une double assurance (ATF 98 V 184 consid. a; GREBER, Droit suisse de la s�curit� sociale, p. 186; MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. I, p. 207). Rien de tel cependant en l'esp�ce, puisque le risque de ch�mage n'est de toute �vidence pas couvert par la Caisse commune.
Du point de vue de la ratio legis, on ne voit donc pas pourquoi la protection de la LACI devrait �tre refus�e au recourant.
b) L'argument fond� implicitement sur la syst�matique de la loi et selon lequel les deux assurances sociales formeraient un tout indissociable ne saurait, quant � lui, �tre d�cisif. Il est vrai que le l�gislateur a voulu faire co�ncider le plus �troitement possible le cercle des salari�s cotisant � l'assurance-vieillesse et survivants obligatoire et celui des travailleurs assujettis � l'assurance-ch�mage (ATF 115 Ib 42 consid. 4b et les r�f�rences). Mais cette concordance n'est pas absolue. Le Tribunal f�d�ral des assurances a p.ex. jug� que les ressortissants de certains pays �trangers, soumis � l'assurance obligatoire en vertu de l'art. 1er al. 1 let. c LAVS et de conventions bilat�rales de s�curit� sociale, n'�taient pas astreints � cotiser � l'assurance-ch�mage, ni au r�gime des APG (ATF 112 V 345 consid. 8 et RCC 1987 p. 203; contra: K�SER, op.cit., notes 1.42 ss, p. 27; opinion de doctrine r�fut�e cependant par BREINING, Arbeitslosenversicherung und Ausl�nderrecht, th�se Zurich 1990, p. 122 ss; cf. aussi GERHARDS, op.cit., note 38 ad art. 2, p. 68). Il lui est aussi arriv� d'interpr�ter de mani�re diff�rente une notion juridique utilis�e dans les deux l�gislations - en l'occurrence la condition de domicile en Suisse - en se fondant sur le but diff�rent vis� par celles-ci (ATF ATF 115 V 449).
5. La principale objection de l'administration et des premiers juges repose, on l'a vu, sur une interpr�tation litt�rale de l'art. 2 al. 1 let. a LACI. Il est exact que le texte de la loi ne pr�te gu�re � la discussion: si toute personne obligatoirement assur�e selon la BGE 117 V 1 S. 5LAVS en qualit� de travailleur d�pendant doit �galement cotiser � l'assurance-ch�mage (sous r�serve des exceptions pr�vues � l'art. 2 al. 2 LACI), une personne qui n'est pas assujettie � la LAVS n'a pas la possibilit�, a contrario, de cotiser � l'assurance-ch�mage (dans le m�me sens: GERHARDS, op.cit., notes 34-36 ad art. 2 LACI, p. 67).
a) Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de d�roger au sens litt�ral d'un texte clair par voie d'interpr�tation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens v�ritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent d�couler des travaux pr�paratoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la syst�matique de la loi (ATF 115 Ia 137 consid. 2b et les arr�ts cit�s; cf. en outre ATF 115 V 348 consid. 1c).
L'art. 2 al. 1 let. a LACI a �tendu l'assurance obligatoire aux travailleurs qui sont au service d'employeurs non soumis au paiement des cotisations, au sens de l'art. 6 LAVS (sous le r�gime de l'AAC, de tels assur�s ne pouvaient cotiser � l'assurance-ch�mage, m�me � titre facultatif; ATF 112 V 54). Par cette extension, le l�gislateur a notamment pens� aux fonctionnaires internationaux travaillant en Suisse (GERHARDS, op.cit., note 33 ad art. 2, p. 66-67). Or, ce sont justement ces fonctionnaires, souvent affili�s � une institution �trang�re, qui sont susceptibles de faire usage de la facult� que leur conf�re l'art. 1er al. 2 let. b LAVS (en liaison avec l'art. 4 RAVS). Priver cette cat�gorie de travailleurs de la protection de l'assurance-ch�mage - dont la g�n�ralisation a pourtant �t� voulue par le constituant (art. 34novies al. 2 Cst.) - aboutirait en fait � une contradiction et l'objectif recherch� ne serait que tr�s partiellement atteint.
En outre, alors m�me que le l�gislateur a renonc� � introduire une assurance-ch�mage facultative, une interpr�tation purement litt�rale conduirait, en derni�re analyse, � remettre en cause cette d�cision. Certains assur�s, d�sireux de conserver un maximum de garanties, estimeraient avantageux de rester affili�s � l'assurance-vieillesse et survivants, quand bien m�me ils rempliraient les conditions d'une exemption, tandis que d'autres, peut-�tre moins expos�s au risque de ch�mage, feraient un choix oppos�. Dans ce m�me ordre d'id�es, on ajoutera qu'il est tout aussi important dans l'assurance sociale que dans l'assurance priv�e d'�viter qu'une personne ne fasse d�pendre de la r�alisation du risque - ou de son imminence - sa volont� de participer � la communaut� des cotisants ou de ne point y participer (cf. ATF 98 V 185 consid. b).BGE 117 V 1 S. 6
Le r�sultat auquel aboutit une telle interpr�tation est en m�me temps incompatible avec le droit � l'�galit�. Elle �tablit une distinction, que rien ne justifie du point de vue de l'assurance-ch�mage, entre les assur�s pour lesquels la double assurance repr�sente une charge trop lourde et ceux qui, faute de satisfaire � cette exigence de caract�re �conomique, continuent � b�n�ficier de la couverture des assurances sociales suisses.
b) En cons�quence, il serait contraire au sens et au but de la l�gislation sur l'assurance-ch�mage et �galement � la volont� du constituant d'exclure du cercle des assur�s obligatoires les personnes exempt�es de l'assurance-vieillesse et survivants en vertu de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS. Il faut admettre, bien plut�t, que ces personnes restent tenues - il ne s'agit pas seulement d'une facult� - de payer des cotisations d'assurance-ch�mage, en application de l'art. 2 al. 1 let. a LACI. En ce qui concerne le versement proprement dit des cotisations mises � leur charge, elles seront trait�es comme des assur�s dont l'employeur n'est pas tenu de cotiser, au sens de l'art. 5 al. 2 LACI.
Certes, la caisse intim�e semble craindre qu'une telle solution entra�ne des complications d'ordre administratif. Mais d'autres cas particuliers - r�sultant notamment de la jurisprudence pr�cit�e relative � l'obligation de certains ressortissants �trangers de cotiser � l'AVS/AI mais non aux APG et/ou � l'assurance-ch�mage - ont �t� r�solus par la pratique administrative, apparemment sans difficult�s excessives (voir p.ex. le ch. 2055 CAA).
c) Bien que le probl�me ne se pose pas en l'esp�ce, on peut d'ores et d�j� relever que le maintien de l'assujettissement � l'assurance-ch�mage ne para�t en revanche pas possible dans le cas de l'art. 1er al. 2 let. a LAVS (ressortissants �trangers au b�n�fice de privil�ges et d'immunit�s diplomatiques ou d'exemptions fiscales particuli�res): l'exclusion de l'assurance r�sulte ici non seulement de la LAVS, mais �galement du droit diplomatique, de sorte qu'elle vaut pour tous les r�gimes de s�curit� sociale (cf. ATF 115 V 13 consid. 3a, ATF 110 V 152 consid. 3c).
Quant au cas vis� par la lettre c du m�me article (assujettissement � l'assurance pour une courte p�riode), on doit constater, � la lumi�re de l'art. 2 RAVS, qui pr�cise les conditions d'application de cette exception � l'assurance obligatoire, qu'une personne remplissant ces conditions ne pourrait, par d�finition, b�n�ficier de la protection de l'assurance-ch�mage suisse, eu �gard aux exigences auxquelles la LACI subordonne le droit aux prestations.BGE 117 V 1 S. 7
I. Le recours est admis en ce sens que le jugement de la Commission cantonale genevoise de recours en mati�re d'assurance-vieillesse et survivants du 2 novembre 1989, ainsi que la d�cision de la Caisse cantonale genevoise de compensation du 28 avril 1989, sont annul�s dans la mesure ou ils �tendent � l'assurance-ch�mage l'exemption de l'assurance obligatoire accord�e � Paul-Andr� R.
II. La cause est renvoy�e � la caisse de compensation pour qu'elle fixe le montant des cotisations d'assurance-ch�mage dues par Paul-Andr� R. � dater du 1er avril 1989.
98 V 184,
112 V 345 suite... ,
112 V 54,
115 V 13,
110 V 152
art. 34novies al. 2 Cst. suite... ,
art. 2 al. 2 LACI,
art. 4 RAVS,
art. 5 al. 2 LACI,
art. 2 RAVS

References: Art. 1
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 ATF 
 art. 2
 ATF 
 ATF 
 art. 2
 ATF 
 ATF 
 ATF 

art. 34

art. 2

art. 4

art. 5

art. 2