Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-311-03.htm
Timestamp: 2018-12-13 08:05:52+00:00

Document:
C-311-03
Una omisión legal es relativa cuando se dan los siguientes supuestos: “(i)... el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad. (ii) El cargo de omisión legislativa relativa debe dirigirse contra un contenido normativo específico (sentencia C-427 de 2000), de suerte que resultan inadmisibles las acusaciones que se dirigen a derivar la omisión no de lo prescrito en una norma, sino en un sistema o conjunto de normas(...)”
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 y 4 (parciales) de la Ley 700 de 2001 “Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Nicolás Tirado
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Nicolás Tirado solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 3 y 4 (parciales) de la Ley 700 de 2001 “Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”.
PARÁGRAFO. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales, será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad.”
El ciudadano Ernesto Forero Vargas, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, considera que los fragmentos demandados se ajustan al ordenamiento constitucional ya que las causales que lleven a rehusar, retardar o denegar deberán ser injustificadas para ser sancionables, por lo cual deberán ser analizados los motivos reales de estas conductas. Por tanto el debido proceso tendrá que ser garantizado al servidor presuntamente incumplido. Además, las normas acusadas son claras al establecer que la causal de mala conducta se calificará con arreglo a la ley, en lo cual es obvia la aplicación de las garantías propias del debido proceso. De lo contrario, la actuación estaría viciada, no así la norma que permite sancionar a estos funcionarios.
2.- Las normas acusadas establecen la responsabilidad solidaria en el pago de la indemnización moratoria a que hubiere lugar de los funcionarios públicos o privados que rehusen, retarden o denieguen el pago de las mesadas pensiónales a los beneficiarios de este derecho. De acuerdo con la demanda, al no establecer el procedimiento para ello, violan el artículo 29 de la Carta. Considera además el actor que las normas demandadas también contravienen el artículo 90 de la Constitución por desbordar lo establecido en esta disposición en cuanto al establecimiento de responsabilidades.
3.- Corresponde entonces a la Corte determinar si las disposiciones demandadas que imponen a los funcionarios públicos y privados la obligación de responder solidariamente, cuando, sin justa causa rehusan, retardan o deniegan el pago de mesadas pensiónales, y no cumplen con el término establecido por la ley para tal efecto, vulneran el debido proceso y el contenido del artículo 90 de la Constitución. En primer lugar la Corte se ocupará de estudiar el cargo relativo a la supuesta violación del derecho al debido proceso. Posteriormente esta Corporación entrará a ocuparse del estudio de la vulneración al artículo 90 de la Carta.
4.- Del estudio de los cargos encuentra la Corte que el demandante plantea una omisión legislativa relativa pues considera que los apartes acusados deben ser declarados inexequibles ya que el legislador no previó el proceso que debe ser adelantado para establecer la responsabilidad de los funcionarios que incurran en las conductas descritas por las normas. Recuerda la Corte que en ese tipo de casos la carga de la argumentación para el demandante es mayor, ya que no es labor de la Corte convertirse en un organismo consultivo que deba determinar los procesos aplicables en los distintos casos. En esta ocasión el demandante no sustenta realmente la existencia de esa omisión como se verá a continuación.
5.- Este asunto ha sido analizado en varias ocasiones por esta Corporación[1], cuando al estudiar casos similares ha considerado que una omisión legal es relativa cuando se dan los siguientes supuestos: “(i)... el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad. (ii) El cargo de omisión legislativa relativa debe dirigirse contra un contenido normativo específico (sentencia C-427 de 2000), de suerte que resultan inadmisibles las acusaciones que se dirigen a derivar la omisión no de lo prescrito en una norma, sino en un sistema o conjunto de normas(...)”[2]
6.- Para que la Corte pueda proceder al examen de constitucionalidad de una norma, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, esta Corporación ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador[3].
7.- Como fue explicado previamente, el actor considera que en las normas parcialmente impugnadas, el legislador omitió regular el procedimiento para declarar la responsabilidad de los funcionarios que incurriesen en las conductas descritas por tales disposiciones. Entiende el demandante que la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas surge de esta falta de regulación.
Esta Corte ha señalado que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[4]. Esto significa que la acusación debe ser comprensible (clara) y recaer sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el demandante debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). La acusación debe además suscitar una mínima duda “sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte”[5].
8.-Así las cosas, considerando que en la presente causa el cargo formulado no se predica directamente de la expresión acusada, pues existen otras normas que pueden desarrollar el procedimiento, la Corte debe abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo y, en su lugar, proceder a declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda frente a ese cargo.
9.- El actor plantea que el tipo de responsabilidad consagrado en las normas acusadas se circunscribe a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución y cualquier definición diferente vulnera la Carta. Lo anterior lo lleva a plantear que la responsabilidad a que aluden las disposiciones demandadas sólo es predicable previa acreditación de incursión en dolo o culpa grave por parte del funcionario público. Idéntica situación cobijaría a los empleados particulares si fuese aplicado el artículo 13 de la Constitución.
10.- El demandante considera, sin expresar razón alguna, que la responsabilidad establecida en las normas acusadas tiene las características de la regulada en el artículo 90 constitucional y por tanto debe seguirse por este régimen. Pero estima la Corte que el legislador puede determinar las distintas formas de responsabilidad en que pueden incurrir los funcionarios del Estado de acuerdo con la Carta (arts. 6, 29, 90, 121, 123, 124 C.P.), y estas normas son resultado de ello. Por tanto, el legislador puede determinar los hechos y procedimientos referidos a la responsabilidad de los empleados públicos y ello no está circunscrito a lo establecido en el artículo 90 de la Carta, pues de su contenido, no se sigue tal conclusión.
11.- Así, para este Tribunal es claro que existen múltiples fundamentos constitucionales para la adopción del régimen de responsabilidad de los servidores públicos. Ellos se encuentran esencialmente en los artículos 6º - los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones -; 29 - responsabilidad penal -; 90 - en los eventos en que el Estado sea condenado a responder patrimonialmente, deberá repetir contra sus agentes cuando el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de éstos -; 121 - ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley -; 123 - los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento -, y 124 - la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva -.
“La afirmación del principio de responsabilidad se hace evidente, en efecto, a través de varios elementos que reorientan en forma significativa tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del cumplimiento de las funciones públicas.(…)
Ahora bien, cabe recordar que en el sistema jurídico colombiano la responsabilidad del servidor público tiene diferentes manifestaciones que se derivan de la necesidad de proteger de manera específica diferentes bienes jurídicos.”
12.- Según lo expuesto, la responsabilidad del servidor público se manifiesta de diversas maneras y corresponde al legislador determinarlas y señalar la forma de hacerlas efectivas, dentro de los parámetros consagrados en la Carta Política. Cabe anotar que la Corte tiene ya por sentado que la responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado no es siempre de carácter sancionatorio, ya que en muchos casos puede ser reparatorio. Así fue establecido en la sentencia C-309 de 2000, la cual expresó que la responsabilidad fiscal de los servidores del Estado “no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria”. La sentencia C-484 de 2002 consideró que esta tesis es igualmente predicable en relación con la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución, cuyo único propósito es reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar el Estado como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes.
En ese orden de ideas, es parte de la libertad de configuración del legislador determinar lo relativo a la responsabilidad de los funcionarios estatales y por tanto, puede diseñar causales y procedimientos diferentes a los establecidos en el artículo 90 de la Carta, pues éste es aplicable si el servidor público actúa en forma abiertamente contraria al ordenamiento, con la intención positiva de inferir daño personas o bienes, desconociendo deliberadamente los derechos fundamentales, o incurre en un error de conducta en que no habría incurrido otra persona en el ejercicio de ese cargo[6]. Por tanto, la norma constitucional citada no permitiría que pudiese declararse la responsabilidad de un funcionario público que incurriera en una conducta de la que no es predicable culpa grave o dolo. Si lo anterior fuera aceptado no habría responsabilidad por culpas menores y ello dejaría sin protección diversos bienes jurídicos.
13.- Es clara la existencia de distintos regímenes de responsabilidad para los funcionarios públicos de acuerdo con el nivel de culpabilidad y con los diversos bienes protegidos. Así, por ejemplo, la sentencia C-430 de 2000 estudió la constitucionalidad del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo que alude a la posibilidad de demandar por responsabilidad conexa no sólo a la entidad causante del perjuicio, sino al funcionario o a ambos. En esta providencia, que obviamente trató una norma con un contenido distinto a las que ocupan ahora la atención de la Corte, este Tribunal concluyó que la obligación de resarcir los perjuicios se impone a la entidad y no al funcionario, pero a la entidad se le reconoce el derecho de repetir lo pagado contra el empleado. Ello es así, porque la responsabilidad por el daño antijurídico es del Estado y no propiamente de su agente; lo que sucede es que la conducta de éste, gravemente culposa o dolosa, y determinante del daño, tiene como consecuencia el que la entidad pueda repetir lo pagado en los términos del artículo 90 de la Carta.
14.- Cabe aclarar que un funcionario que haya sido sometido a esos procedimientos especiales de responsabilidad no puede después ser sujeto de lo dispuesto en el artículo 90, pues ello implicaría una doble responsabilidad por los mismos hechos y además un enriquecimiento sin causa para el Estado, que con cada uno de los procesos persigue que el Estado recupere los fondos perdidos por la negligencia de sus funcionarios en el cumplimiento de sus obligaciones. Una situación como la descrita violaría los principios que orientan la regulación de las diversas dimensiones de la responsabilidad de funcionarios del Estado.
15.- Es evidente entonces que el régimen de responsabilidad establecido en el artículo 90 de la Carta no es el único aplicable a los funcionarios del Estado y que las disposiciones acusadas no hacen parte del mismo. Además, el régimen al que pertenecen estas normas no consagra la atribución automática de responsabilidad sin consideración alguna de la conducta del servidor público o del particular que cumple las funciones señaladas en las disposiciones. Por el contrario, ésta es establecida a partir del examen de la conducta de los mismos. De otro lado, ya que no se trata exclusivamente de servidores que hayan obrado con culpa grave o dolo -como es la hipótesis regulada en el artículo 90 constitucional- sino que también pueden haber obrado con otro nivel de culpa, las normas bajo examen permiten que los funcionarios puedan excusarse, pues la existencia de una justa causa puede exonerarlos de responsabilidad. Por tanto, no puede inferirse que se trate de la imposición de una responsabilidad objetiva o que no existan las garantías propias del derecho al debido proceso.
16.- Estos principios también resultan aplicables para los empleados particulares, pues gozan de las mismas garantías y sobre ellos pesan las mismas cargas cuando asumen las funciones de que trata la Ley 700 de 2001, pues esta normatividad desarrolla principios contenidos en los artículos 43 y 48 (protección de las personas de la tercera edad y prestación del servicio público de seguridad social, respectivamente). Por tanto, la prestación del servicio público de seguridad social debe responder a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, que guían la conducta de quienes se desempeñen en esa área, ya sean trabajadores públicos o privados, pues todo ello está orientado al cumplimiento de los fines y funciones del Estado y a la prevalencia del interés general.
17.- De otro lado, en relación con la responsabilidad solidaria, la Corte observa que se trata de una figura acogida en nuestro sistema jurídico en diferentes oportunidades[7]. Ahora bien, en este caso en particular, encuentra la Corte que el legislador, al consagrar en la norma demandada la solidaridad “materializa la definición del Estado colombiano como un Estado social”[8] en la medida en que pretende garantizar el cumplimiento de los fines esenciales y la consolidación de los principios de la función administrativa (CP, arts. 1º, 2º y 209) y los del servicio público de seguridad social (artículo 48 C.P.). Si bien los fines y principios en mención “pueden conseguirse de distintas maneras o a través de distintas regulaciones”[9], el legislador ha optado por la solidaridad, lo cual constituye una medida razonable pues hace evidente que el funcionario, desde su posición asume responsabilidades. Además, la solidaridad que postula la norma demandada se refiere a una responsabilidad de carácter patrimonial, la cual se determinará en atención a los deberes funcionales y a la conducta del funcionario. Esta figura implica entonces que tanto el Estado como el servidor público pueden ser demandados si se configura la conducta establecida en las normas.
18.- Por lo anterior carecen de fundamento los reparos de constitucionalidad formulados contra las normas demandadas. En consecuencia, al no existir vulneración de los artículos constitucionales invocados por el demandante, se declarará la exequibilidad de las normas acusadas únicamente por lo cargos estudiados en esta oportunidad.
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso debidamente autorizado por la Sala Plena.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-311/03
1ª. El actor en este proceso demandó parcialmente los artículos 3º y 4º (parágrafo) de la Ley 700 de 2001 “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”.
2ª. Analizados los cargos propuestos por supuesta violación del artículo 90 de la Carta Política, encuentra la Corte que, en lo que a dichos cargos respecta, no se configura quebranto alguno de la Constitución, decisión esta que comparto.
3ª. No ocurre lo mismo en relación con la inhibición a que llega la Corte en relación con los cargos formulados por el actor por presunta violación del derecho al debido proceso en los apartes demandados de las normas acusadas. A mi juicio en la demanda si se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, en consecuencia, el fallo en vez de ser inhibitorio debería haberse pronunciado de fondo sobre la constitucionalidad de las normas a las cuales se refiere la demanda.
En efecto, tal cual aparece en la síntesis que de la demanda se hace en la Sentencia C-311 de 2003, aparece que el actor considera que la expresión “y serían solidariamente responsables en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar” contenida en el artículo 3º de la Ley 700 de 2001, y la expresión “y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado a debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de las costas judiciales, será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad”, son violatorias del debido proceso por cuanto, a juicio del demandante para que una persona sea obligada a asumir el pago de una sanción, como lo es la indemnización moratoria a la cual se refiere el artículo 3º y la parte acusada del parágrafo del artículo 4º de la Ley mencionada, se requiere que previamente sea oída y vencida en juicio, así como el establecimiento de un proceso aplicable con otorgamiento de las garantías mínimas que aseguren el derecho de defensa.
Actor: Nicolás Tirado
Precisamente, en un fallo reciente[10] la Corte declaró que la responsabilidad fiscal de los servidores públicos no puede ser imputable a título de culpa leve, porque ello resulta ser un régimen mucho más estricto que el configurado por el Constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición. Al respecto se dijo:
6.6. Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición. Esos dos regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación proporcional pues, al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño causado al Estado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, a través de la producción de un daño antijurídico que la persona no estaba en la obligación de soportar y que generó una condena contra él, y, en el caso de la responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento de la gestión fiscal que se tenía a cargo”.
Por lo demás, como los textos demandados, no señalan cuales son los criterios normativos de imputación, necesariamente su interpretación debe realizarse de conformidad con el artículo 90 de la Constitución, que se ocupó de establecer las bases de la responsabilidad de los funcionarios al disponer en el inciso 2° que: “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.
[1] Ver sentencia C-246 de 2001.
[2] Ver sentencia C-1549 de 2000.
[3] Ver las Sentencias C-543 de 1996, C-427 de 2000 y C-1549 de 2000, entre otras.
[4] Ver sentencias C-1052 de 2001, fundamento 3.4.2 y C-1256 de 2001
[5] Ver sentencia C-1052 de 2001.
[6] Ver la sentencia C-484 de 2002.
[7] Es el caso de la responsabilidad solidaria consagrada en el artículo 2304 del Código Civil.
[8] Sentencia C-579 de 1999.
[10] Véase Sentencia C-619 de 2002

References: artículo 241
 artículo 29
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 13
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 78
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 90
 artículo 2304