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Timestamp: 2019-03-25 21:56:00+00:00

Document:
TSE, SSC-5367-1999
5367 9/07/1999 A
Fecha: 9/07/1999
Hora:10:39 AM
»Voto: 5367-99
»Expediente: 99-00998-007-CO-A
»Recurrente: Aguilar Facio Ramón
»Agraviado: Aguilar Facio Ramón
»Recurrido: Asamblea Legislativa
Exp: 99-00998-007-CO-A
Res: 05367-99
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta y nueve minutos del nueve de julio de mil novecientos noventa y nueve.
Recurso de amparo de Ramón Aguilar Facio, cédula de identidad número 9-001-541, contra la Asamblea Legislativa.
1.- En memorial presentado a las nueve horas cincuenta y tres minutos del once de febrero de mil novecientos noventa y nueve, el accionante, Ramón Aguilar Facio, interpuso el recurso contra la Asamblea Legislativa, y manifestó que es empresario cafetalero y en esa condición, a inicios de 1980, la empresa Agrícola Aguilar inició una relación crediticia con el Banco Promotor de Comercio Latinoamericano de Panamá; que se dieron como garantía varias fincas de la empresa situadas en Cartago; que en el último trimestre de 1995, se solicitó al Banco Internacional de Costa Rica (BICSA) crédito para el financiamiento de la actividad cafetalera de varias empresas del denominado Grupo Cachí; que debido a la reducción del precio del café en el mercado internacional, el Grupo Cachí entró en dificultades financieras que llevaron a Beneficiadora Cachí S.A. a un proceso de quiebra; que con el objeto de honrar las deudas, se procedió a cancelar éstas mediante la dación en pago de diversas fincas cafetaleras, las cuales fueron entregadas a BICSA, mediante escritura pública; que en la escritura se consignó que la empresa tendría la opción, por seis años, de readquirir los bienes recibidos en pago, siempre que pagara de contado las deudas, así como las erogaciones que BICSA hubiera hecho para la tenencia y explotación de las fincas; que se hizo ver al Banco en varias ocasiones que las fincas estaban mal administradas; que se insistió en la recompra de las fincas, pero BICSA nunca aceptó y ofreció a cambio un finiquito; que el 28 de junio de 1994, BICSA promovió un finiquito con la empresa en el que se plasmó expresamente la renuncia de ambas partes a cualquier reclamo presente y futuro; que las operaciones anteriores las realizó en su condición de sujeto de derecho privado; que el Plenario de la Asamblea Legislativa, en sesión No.80 del 17 de octubre de 1996, acordó integrar una Comisión Especial para que investigara las irregularidades del giro de los negocios y operaciones del BICSA; que fue convocado por esa Comisión, sin que al momento de la citación se le indicara el objeto de ese requerimiento; que en ningún momento se le indicó que se tratara de un proceso en su contra o del que se pudiese derivar algún perjuicio; que durante su comparecencia fue interrogado acerca de su operación bancaria con BICSA; que en la quinta parte del informe unánime rendido por la Comisión Investigadora se incluyó su nombre en el apartado D), recomendándose iniciar causa en su contra ante el respectivo Tribunal del Ética del Partido Político en el que milita, para efectos de su expulsión, por tráfico de influencias, conflicto de intereses, omisión y tergiversación de información; que el Plenario de la Asamblea aprobó el informe; que la Comisión Especial de Investigación que redactó el informe BICSA hizo una recomendación de sanción política en su contra a pesar de su situación de sujeto de derecho privado que lo excluye de su ámbito de competencia; que lo anterior fue resuelto por la Sala en sentencia No.1618-91; que con la recomendación aprobada por la Asamblea Legislativa se infringe el derecho de acceso a los cargos públicos, porque se recomienda al partido político al que pertenece, y en el que ha llegado a ocupar importantes posiciones, que inicie una causa tendiente a su expulsión; que en este país el derecho a ser electo se encuentra íntimamente ligado a la participación dentro de las agrupaciones políticas; que la recomendación vertida en el informe carece de razonabilidad y proporcionalidad, pues la Asamblea pide al partido político que desconozca uno de los derechos de los ciudadanos, sin estar facultada para elevar ese tipo de recomendaciones en perjuicio de los particulares; que con la recomendación que emitió la Asamblea infringió lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución Política, porque se le expuso ante el conglomerado social como proclive al tráfico de influencias, conflicto de intereses, negligencia, omisión o tergiversación de información, únicamente por haber participado en una operación bancaria con BICSA; que con esa recomendación quisieron afectar su honor y dignidad con la intensión de dejar una marca indeleble, pues será imposible borrar lo ya impreso, reparar el daño moral y el daño económico, artículos 5 y 11 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; que se infringió la garantía constitucional del debido proceso ya que en su caso nunca se instruyó por escrito cargo alguno en su contra, ni siquiera de orden moral o político, y porque no se le describió detallada, clara y precisamente, el hecho que se le imputaba; que con su actuación la Asamblea infringió el principio de legalidad, porque no estaba legal ni constitucionalmente habilitada para hacer recomendaciones dirigidas contra sujetos particulares; que se produjo una infracción del principio de inocencia, porque fue incluido en la lista de personas ligadas a los malos manejos del BICSA, sin que la Comisión hubiera llegado a un estado de convicción acerca de su participación en esas irregularidades; que dada la gravedad de las conductas que se le imputan y el alcance de la recomendación, en caso de ser acogida, se haría nugatorio su derecho a participar y pertenecer a un partido político, resultando innegable el carácter degradante de la pena; que al aprobar el informe el Plenario de la Asamblea Legislativa emitió un acto contradictorio, porque en el dictamen no existió uniformidad entre los miembros de la comisión en relación con la valoración de la prueba, la información recabada y las recomendaciones que se dieron; que la Comisión Investigadora excedió su ámbito de competencia al conocer de negocios privados y recomendar sanciones contra ellos, por lo que asume la posición de un tribunal "sui generis" de carácter especial, no reconocido por el ordenamiento; que uno de los miembros de la Comisión renunció y fue sustituido por otro Diputado que nunca se juramentó. Solicita se anule la parte tercera del informe titulada "Casos Especiales: Familia Aguilar/Cachí, Dádivas al Poder Político”, así como la alusión que se hace a su nombre en el apartado D) de la quinta parte del informe.
2.- Por resolución de las once horas un minuto del doce de febrero de mil novecientos noventa y nueve, se enderezó el recurso contra la Asamblea Legislativa, y se requirió el informe correspondiente.
3.- El Presidente de la Asamblea Legislativa, en memorial presentado a las once horas cincuenta y cuatro minutos del veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y nueve, informó que la Sala no ha negado la posibilidad de que un informe de una comisión investigadora pueda tener efectos sobre un particular si la actuación del sujeto privado trasciende la esfera privada e incide en la vida pública y se relaciona con los hechos investigados; que la Comisión que investigó el caso BICSA determinó, luego de una profusa investigación, que las actuaciones del recurrente trascendieron la esfera privada, ingresando a la vida pública; que las recomendaciones de la comisión investigadora no constituyen sanción, por lo que el amparado no compareció como imputado, ya que la investigación no estaba dirigida en su contra; que de la lectura del acta No.17 de 11 de diciembre de 1996, se desprende que en ningún momento se le coaccionó para que declarara o se le negó el abstenerse de declarar o ser representado; que la Sala ha dimensionado los efectos de las recomendaciones y ha dicho que carecen de efectos vinculantes, ya que están dentro del ámbito del control parlamentario; que si el partido político en el que milita el accionante acata o no la recomendación o sugerencia tendiente a iniciar un proceso, es algo que le compete exclusivamente a esa organización; que no consta que haya habido expulsión alguna o tan siquiera que se haya iniciado un proceso por lo que no puede hablarse ciertamente de que en la actualidad exista un daño; que tampoco hay certeza de que ese daño se va a producir; que si el recurrente se considera lesionado en su honor y honra puede acudir a la jurisdicción común y plantear una querella contra los ex diputados quienes hicieron dichas recomendaciones, ya que al haber abandonado el cargo, no gozan de inmunidad; que ya la Sala ha dicho que es innecesario, en estos casos, apegarse estrictamente al debido proceso; que no se está frente a materia sancionatoria; que en el expediente consta que tuvo oportunidad de rendir declaración ante los diputados; que tanto la intimación como la imputación son figuras de Derecho Procesal Penal, y las comisiones investigadoras de la Asamblea Legislativa no son un tribunal jurisdiccional ni están conformados para perseguir un sujeto determinado, por lo que no deben realizar intimaciones e imputaciones; que es cierto que uno de los diputados renunció a la comisión y se propuso el nombre del otro diputado para que lo sustituyera, pero este último nunca aceptó el cargo; que de acuerdo con lo que dispone el artículo 91 del Reglamento de Orden y Disciplina de la Asamblea Legislativa, las comisiones especiales y especiales mixtas pueden sesionar válidamente con cuatro diputados, por lo que no haya vicio en el informe.
4.- En los procedimientos se han observado los términos y las prescripciones de ley.
I.- Tal y como se desprende de lo informado por el entonces Presidente de la Asamblea Legislativa y de las constancias de este proceso, el Plenario legislativo en sesión número 80 del 17 de octubre de 1996 dispuso integrar una comisión investigadora al amparo de lo dispuesto por el inciso 23 del artículo 121 de la Constitución Política, cuya finalidad expresa era indagar las irregularidades de los negocios y operaciones del Banco Internacional de Costa Rica.
Luego de finalizado el procedimiento investigativo, dentro del cual se llamó a declarar al aquí amparado Ramón Aguilar Facio, sin que al comparecer se le informara de que se trataba de un procedimiento donde él figuraba como sujeto investigado, la citada comisión legislativa rindió el informe respectivo, en cuyo apartado D) se le citó y se recomendó que el Tribunal de Etica del partido político al que él pertenece inicie un procedimiento tendiente a su expulsión, pues la comisión consideró que Aguilar Facio había incurrido en tráfico de influencias, conflicto de intereses, omisión y tergiversación de información. Tal informe fue a su vez conocido en el Plenario de la Asamblea Legislativa y fue aprobado por esta.
Estima esta Sala necesario señalar que en razón de que el informe rendido no es suficientemente claro al respecto, no se puede determinar con alguna certeza el contenido o alcance de los términos “tráfico de influencias”, “conflicto de intereses” y “tergiversación de información”: de modo que cabe la posibilidad de que algunas de las conductas a las que se refieren dichos calificativos constituyan delitos o faltas de índole penal.
II.- En la sentencia No. 592-99 de las ocho horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, esta Sala perfiló con alguna amplitud el campo de actuación de las comisiones legislativas de investigación.
“III.-Sobre las comisiones especiales de investigación. La Constitución vigente dio rango constitucional a la facultad de la Asamblea Legislativa de realizar investigaciones sobre asuntos concretos, mediante comisiones temporales creadas con ese solo objeto. En el inciso 23 del artículo 121 dice la Constitución que es atribución exclusiva de la Asamblea:
“Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente.
“Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla”.
“No obstante que la potestad de autorregulación de la Asamblea lepermitiría desarrollar y completar –en el plano normativo- el régimen jurídico de esta clase de comisiones, lo cierto es que escasamente ha hecho uso de esa potestad, y solo para disponer acerca de la integración, el quórum, el horario de trabajo y el plazo de las comisiones. En consecuencia, las restantes cuestiones que suscita el inciso 23, seguramente las más importantes, se dirimen en la práctica, o inevitablemente han de ser pautadas mediante los fallos de este Tribunal.
“Ahora bien, el primer párrafo del inciso 23 da cuenta de la finalidad instrumental que tienen las comisiones de investigación. Son órganos de la Asamblea, subordinados a ella, que les fija el asunto concreto que en cada caso han de investigar para que, en definitiva, la Asamblea despliegue alguna de sus competencias propias. Pero esta sujeción a la Asamblea, y esta condición instrumental, no impiden que en los hechos los trabajos de las comisiones cobren, por sí mismos, una notoriedad que depara a estas aparente autonomía y hasta –siempre de hecho- cierta prescindibilidad de lo que a la postre resuelva la Asamblea.
“El primer párrafo del artículo 23 citado prescribe, también, que la Asamblea Legislativa podrá nombrar estas comisiones para que investiguen “cualquier asunto” que aquella les encomiende. Esta última expresión no es objeto de ulterior desarrollo normativo, lo que, desde luego, da una potestad en apariencia ilimitada a la Asamblea Legislativa para fijar el cometido de las comisiones de investigación. Pero solo en apariencia: los límites han de encontrarse en la misma Constitución, que si es un orden de potestades también lo es de límites al ejercicio de estas. En este sentido, la Sala ya manifestó en la sentencia número 1954-97 de las quince horas nueve minutos del ocho de abril de mil novecientos noventa y siete, que un límite al ejercicio de la potestad de investigación de esas comisiones lo constituye el principio de división de poderes, con arreglo al cual es evidente que las comisiones de investigación no pueden válidamente invadir competencias atribuidas a otros órganosconstitucionales. En la mencionada sentencia, dice la Sala que las comisiones "... no pueden juzgar ni imponer penas a persona alguna, función propia del Poder Judicial, pues de lo contrario se constituirían en Tribunales Especiales, creados para el juzgamiento de un caso particular, con quebranto de lo dispuesto en los artículos 9 y 35 constitucionales.Lo anterior, permite concluir que dichas Comisiones no realizan funciones jurisdiccionales y, por ello, no se les ha conferido el poder de juzgar e imponer sanciones.Son órganos de carácter político -no judicial- cuya actividad principal consiste en la recolección de información, de la cual, por sí sola, no se derivan consecuencias jurídicas de ningún tipo para los servidores públicos o los particulares.Las Comisiones no juzgan ni imponen sanciones desde el punto de vista jurídico -aún cuando, en el respectivo dictamen, hagan determinadas recomendaciones-, sino que su función va encaminada a formar y alimentar a la opinión pública sobre asuntos de interés general, e informar al Plenario sobre el resultado de la investigación, para que la Asamblea Legislativa pueda cumplir con la función de control político y social, no jurídico ni jurisdiccional, que la propia Constitución le encomienda.Podría decirse que el Poder Legislativo realiza, entonces, una suerte de juzgamiento político, pues su labor muchas veces puede culminar con una censura moral a funcionarios o particulares, por conductas que social o políticamente sean reprochables, aún cuando no pudieran ser objeto de juzgamiento por parte de los Tribunales de Justicia.Pero ello no constituye una sanción en los términos en que se establece en el artículo 39 constitucional, pues las recomendaciones que se hagan en los informes de la Comisión o, en su caso, en el Plenario de la Asamblea Legislativa, no son jurídicamente vinculantes, aún cuando puedan tener un peso social o político innegable... ".
“Hay que introducir algunas aclaraciones en relación con lo expuesto, que son útiles para resolver el presente caso. Evidentemente, la expresión “cualquier asunto” del inciso 23 del artículo 121 constitucional admite la posibilidad de investigaciones que tengan como resultado la facilitación o la preparación de la función legislativa, aunque es notorio que esta finalidad se sirve, en la generalidad de los casos, de las llamadas “comisiones permanentes”, o también de otras comisiones especiales que el Reglamento legislativo distingue de las comisiones de investigación propiamente dichas (véanse, a este respecto, los artículos 90 y 96 del citado Reglamento). De allí que se insista en que estas últimas comisiones tienen por finalidad el control político, o, en todo caso, que tienen una finalidad política. De aquí se sigue que, en perspectiva general, dichas comisiones están encaminadas a la determinación de responsabilidades políticas, en relación con “asuntos de interés público” (valga decir, circunstancias y estados de cosas que requieren esclarecimiento por razones de interés público, sea, aquellos que no tienen que ver con la esfera privada de las personas), y con los titulares de cargos políticos o públicos (pero es entendido, como enseguida se dirá, que las comisiones investigan “asuntos”, no a personas). Esto supone, además, que de los trabajos e informes de las comisiones solo pueden deducirse regularmente consecuencias o efectos políticos.
“Ciertamente, el segundo párrafo del inciso 23 del artículo 121 constitucional dota a las comisiones de poderes extraordinarios para realizar sus investigaciones, poderes que pueden semejarse a los que se emplean, sobre todo, en la investigación judicial penal. Pero esta paridad o semejanza en modo alguno implica equiparar las funciones, finalidades o resultados de aquellas con las funciones, finalidades y consecuencias de la actividad de los órganos judiciales: la vocación de ambas funciones -la judicial y la de control político- es distinta; no puede confundirse, ni conducir a los mismos o a análogos resultados. Simplemente, las comisiones son órganos impulsados por móviles políticos, están al servicio de finalidades políticas.
“Esta circunstancia plantea el problema del ejercicio de los poderes extraordinarios de las comisiones de investigación, y los límites que imponen a ese ejercicio los derechos fundamentales de las personas que son llamadas ante ellas exclusivamente para ser interrogadas. Esta es una de las tantas cuestiones que origina el inciso 23 del artículo 121 constitucional, sobre las que el Reglamento legislativo carece por completo de previsiones. En la práctica (a la que, cuando se ha tratado de perfilarla o fortalecerla, no es extraña la jurisprudencia de este tribunal), las comisiones dan muestra de reconocer en muchos casos la vigencia de esos derechos, pero el silencio reglamentario puede facilitar que en otras ocasiones estos derechos sean desatendidos. Hay que insistir en que los comparecientes desempeñan este papel que les impone la Constitución, en la condición de testigos, es decir, de sujetos que aportan o pueden aportar datos significativos a los propósitos de la investigación, y no sujetos contra los que esta se dirige: de donde se sigue que las consecuencias que ellos pueden sufrir como resultado de las declaraciones rendidas ante las comisiones, están estrechamente ligadas con su limitada condición de testigos. Pero, naturalmente, los trabajos de las comisiones están destinados a reunir información que expone o pone de relieve determinados hechos, de cara al Plenario legislativo y con respecto al público. La vocación instrumental de las comisiones, y, por ende, de los informes que ellas rinden en este ámbito de facultades legítimas, constituyen el soporte informativo para que la Asamblea Legislativa ejercite sus propias competencias, pero no, desde luego, aquellas de que ella carece porque están atribuidas por la Constitución o la ley a otros órganos u organismos públicos, a instancias privadas o, por ejemplo, a los partidos políticos.
“Teniendo presente que se trata de simples testigos, y no de imputados, es que, con relación a los comparecientes, esta Sala ha dicho que no es de exigirse el debido proceso (en la sentencia número 1898-97 de las trece horas dieciocho minutos del cuatro de abril de mil novecientos noventa y siete). Así lo ha expresado este tribunal:
"... Ahora bien, las Comisiones de Investigación deben respetar los derechos fundamentales de los comparecientes, no el debido proceso -que no es aplicable en el caso de las Comisiones Investigadoras, según lo expuesto-, sino todos aquellos reconocidos por la propia Constitución Política, la legislación internacional e interna y que, aún cuando puedan relacionarse con el debido proceso, tienen autonomía propia y, como tales, forman parte de los derechos que el ordenamiento le reconoce a todas las personas.Tal es el caso, por ejemplo, del derecho a no declarar contra sí mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad (artículo 36 de la Constitución Política), lo que significa que el compareciente ante una Comisión Investigadora puede invocar a su favor dicho precepto constitucional y negarse a declarar, de considerarse que, de lo contrario, podría surgir una responsabilidad penal para él o los familiares cubiertos por la norma constitucional; o del derecho de hacerse acompañar de un abogado para que lo asesore o solicitar traductor si no domina el idioma español, etc….”
“Conviene volver ahora sobre la idea de la politicidad de los móviles y finalidades de las comisiones de investigación. Como es notorio, la Asamblea Legislativa y estas comisiones son sede natural de los procesos políticos, que tienen allí su ámbito formal u oficial de funcionamiento. Los trabajos legislativos en que se materializan estos procesos, salvo algunas razonables zonas de reserva, se atienen al principio de publicidad, tan valioso para el desarrollo del sistema democrático. De hecho, existe una relación fundamental entre el carácter público de los trabajos legislativos y el control político: las deliberaciones o debates públicos permiten transmitir a la colectividad las informaciones recabadas con motivo de las encuestas, de manera que la opinión pública tenga acceso a los motivos de las actuaciones, omisiones y decisiones que constituyen el objeto de la investigación, circunstancias y hechos que de otro modo pueden permanecer velados y por ende vedados a la vista y al juicio del público.
“En estas condiciones, es comprensible que frecuentemente se observe algo así como un desplazamiento o corrimiento de las finalidades oficiales o formales del control político legislativo, las que, sin ser abandonadas, ceden constantemente a la necesidad de emplear esta modalidad de control para incidir en la determinación de las actitudes, valoraciones, preferencias y decisiones del público en relación con el desempeño de los actores de la vida política –personas, partidos, titulares de cargos públicos, etc.-, especialmente con miras electorales.
“En relación con los efectos de las conclusiones de los informes de las comisiones de investigación, aprobados por la Asamblea Legislativa, y en lo que es de interés aquí, hay que repetir que dichas conclusiones carecen de efectos jurídicos vinculantes (ya se aludió a esto en la sentencia número 1954-97 de las quince horas nueve minutos del ocho de abril de mil novecientos noventa y siete, que se citó arriba). Esto se dice específicamente en el sentido de que la finalidad de estas comisiones, como es obvio, no es la de administrar justicia, esto es, la de determinar concretamente si se han producido conductas culpables penalmente tipificadas, y ni siquiera conductas pasibles de sanciones administrativas, y acordar sanciones en cualquiera de esos supuestos. Determinarlo concretamente y reaccionar con la imposición de sanciones o de penas, es lo propio del orden judicial y, en su caso, del administrativo, que despliegan sus facultades sobre la base de la independencia de los órganos correspondientes (garantizada en el artículo 9 de la Constitución). Por consiguiente, los acuerdos legislativos basados en los informes de las comisiones carecen de toda posibilidad jurídica de vincular a los tribunales, o de incidir en sus resoluciones. Ha de tenerse presente, a este respecto, lo que dispone el artículo 153 de la Constitución, en el sentido de que corresponde al Poder Judicial el conocimiento de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas, así como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie. Lo cual no impide, desde luego, que se comunique el resultado de las investigaciones al Ministerio Público, o a la administración pertinente, para que se ejerciten las acciones correspondientes, como resultado del deber general de denunciar la ocurrencia de ilícitos.
“Pero la imposibilidad jurídica de que las conclusiones de la investigación, aprobadas por la Asamblea, surtan efectos vinculantes (en los términos referidos), no significa que ellas carezcan de toda clase de efectos. Hecha abstracción –dados los límites del caso subjetivo que se examina en este recurso- de las consecuencias formales que sean propias del control político (es decir, de los efectos en materia de responsabilidades políticas), lo cierto es que esas conclusiones, aun si se manifiestan como meras recomendaciones, están destinadas en algunos casos a condicionar o a determinar la actividad o la conducta de aquellos a quienes finalmente están dirigidas (funcionarios u organismos públicos, entidades privadas, partidos políticos, etc.), con repercusiones sobre personas concretas, con la evidente pretensión de convertirse de hecho en sanciones materiales, aunque carentes del carácter de las sanciones formales. Así, por ejemplo, la recomendación legislativa dirigida a otros órganos del Estado para que se abstengan de nombrar en cargos públicos a determinadas personas, en virtud del resultado de las investigaciones, tiene el propósito de ser obedecida o acatada por quienes tienen la competencia de nombramiento, los que, si no procedieran en el sentido recomendado, se exponen a su vez al reproche público y, en general, a una devaluación de su propia situación o posición en el orden político. Es en este contexto en el que se consigue que aun la simple recomendación surta en la práctica efectos similares y aun más graves que los que se reconocen a la sanción formal, a la válidamente impuesta: por ejemplo, a la pena de inhabilitación para el ejercicio de cargos u oficios públicos, concebida como reacción frente a ciertos ilícitos penales, que puede –por un lapso limitado- incapacitar a una persona para obtener cargos, empleos o comisiones públicas, inclusive de elección popular, o privarle de los derechos políticos, activos o pasivos (véase a este respecto el artículo 57 del Código Penal).
“Se está, pues, en presencia de las sanciones materiales. Si desde un punto de vista formal, la sanción es el acto final de un procedimientorealizado de acuerdo con un régimen de asignación de competencias públicas y dirigido ex profeso a sancionar, valga decir, a imponer una consecuencia desfavorable a un sujeto en razón de un acto o una actividad realizados u omitidos, en sentido material es la consecuencia desfavorable misma, a la que se llega como resultado de ese procedimiento, o sin él; es decir, la consecuencia adversa, aun desvinculada de todo procedimiento dirigido específicamente a obtenerla, o desplegado por quien carece de competencia para llegar a ese resultado.”
III.- En el caso concreto del recurrente Ramón Aguilar Facio, se está ante una comisión investigadora creada en el seno de la Asamblea Legislativa al amparo del inciso 23 del artículo 121 de la Constitución Política, cuya concreta finalidad era investigar supuestas irregularidades en el manejo de los asuntos del Banco Internacional de Costa Rica: no era, pues, una comisión creada para sancionar al recurrente, y este no compareció ante ella en carácter de sujeto investigado.
En consecuencia, no obstante que el informe rendido por esa comisión y aprobado por el Plenario legislativo no constituye en el sentido formal antes aludido una sanción, el resultado que ese informe tiene el propósito de producir en cuanto se refiere al amparado sí tiene ese carácter desde el punto de vista material. En efecto, tiene este carácter la recomendación que a su respecto fue aprobada por el Plenario de la Asamblea Legislativa, es decir, la instancia al tribunal de ética del partido político al que él pertenece, sea este el que sea, para que se inicien los trámites tendientes a expulsar a Aguilar Facio de esa asociación; no en cuanto instancia para que dicho órgano partidario siga un procedimiento disciplinario en su caso, si cabe, porque esto podría asimilarse a una mera denuncia, lo que no entrañaría exceso de las facultades legislativas a juicio de este tribunal, sino para que se le imponga una sanción determinada (la expulsión), previamente fijada por la Asamblea como la sanción que en el caso concreto corresponde.
A esto hay que agregar que la recomendación aprobada por el Plenario legislativo incide severamente en la esfera de los derechos políticos de Aguilar Facio, como es evidente; derechos que incluyen el formar parte de los partidos políticos para intervenir, como dice el artículo 98 constitucional, en la política nacional. La recomendación legislativa está destinada a obstaculizar o impedir –por razones que se estiman justas o legítimas por parte del órgano actuante- el ejercicio actual o futuro de un derecho fundamental, cuyo régimen de ejercicio (en lo que aquí interesa) está expuesto solamente a la disciplina de partido, fundada en la potestad de autorregulación de estos que pertenece a sus miembros, hecha salvedad de lo que, como luego se dirá, establece el artículo 91 de la Constitución.
Debe considerarse que los partidos políticos, gozan de libertad de acción: no operan respecto de ellas las limitaciones que respecto de los entes públicos impone el principio de legalidad, sino que para sus actividades no existe, fuera de las previsiones constitucionales o legales generales, ninguna limitación adicional: en tal sentido se pronuncia el numeral 98 de la Constitución Política.
Y es que los partidos políticos no pueden considerarse desde ningún punto de vista, una función del Estado, una extensión de este, o parte integrante de la organización administrativa estatal. La creación de los partidos políticos no es sino consecuencia del ejercicio de un derecho de libertad, que la Constitución reconoce específicamente desde que los partidos alcanzaron rango constitucional. No está demás transcribir de seguido algunas partes de la sentencia No. 2881-95 de las quince horas treinta y tres minutos del seis de junio de mil novecientos noventa y cinco, que se extiende sobre estas mismas ideas:
“IV.- EL DERECHO DE ASOCIACION POLITICA Y LOS PARTIDOS POLITICOS: …(C)orresponde a la Sala examinar, en primer término y en el limitado ámbito de esta acción, lo referente al derecho de asociación política y al instrumento más notable de su efectivo ejercicio, el partido político. En la resolución No.980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991, la Sala manifestó que el derecho de asociación política y su manifestación más importante, el derecho de agruparse libremente en partidos políticos, constituían una especie de la libertad fundamental de asociación, y, como tal, un derecho de libertad reconocido en favor de todos los ciudadanos, titulares de los derechos políticos. Su carácter de derecho de libertad no se desvirtúa por los requisitos especiales o las limitaciones que se impongan para su ejercicio, que, en todo caso, no pueden exceder el límite de lo razonable, en razón de la incidencia que tienen los partidos en la provisión, elección y decisiones de los gobernantes. En esa sentencia, también se concibió el derecho tutelado en el artículo 98 de la Constitución, como un derecho de garantía, en cuanto constituye el instrumento para el goce del resto de derechos y libertades políticos fundamentales. De lo manifestado por la Sala en esa resolución, se desprende que existe una disposición específica en la Constitución -artículo 98- que regula lo concerniente al derecho de agrupación en partidos políticos, por lo que, en cuanto a esta materia, la regla genérica del artículo 25 constitucional (derecho de asociación), se utiliza como mero soporte. De lo anterior resulta esa naturaleza especial de los partidos políticos como asociaciones con una finalidad específica, sea, servir de intermediarios entre el electorado y los órganos estatales de elección popular. Precisamente, el reconocimiento de su condición de instrumentos esenciales para el ejercicio de los demás derechos políticos fundamentales, informa la materia referente a su función y funcionamiento de un claro interés público. El interés público no modifica el hecho de que en la base de la formulación de ese derecho, subyace su naturaleza de derecho de asociación con fines específicos. Esa potestad o voluntad de agrupación con fines políticos, fue limitada, en primer lugar, por los requisitos que para su ejercicio impuso la Constitución, y, en segundo lugar, por la regulación que en esta materia estableció el Código Electoral.
“V.- CONSTITUCIONALIZACION Y REGULACION LEGAL DE LOS PARTIDOS POLITICOS: Su paso de la oligarquización a una forma de organización y funcionamiento democráticos. La constitucionalización de los partidos políticos que en Costa Rica se asoció con modificaciones importantes que sufrió el sistema de sufragio y con la depuración de la democracia electoral, trae como inevitable consecuencia la expansión de la capacidad reguladora del Estado hasta el interior de esas agrupaciones, donde los procesos electorales se inician realmente. En ese sentido, el primer juicio de inconstitucionalidad se debe referir, pues, a la validez de las reglas que implican una expansión de la potestad normativa del Estado al interior de esas corporaciones cuyos miembros ven limitadas así, sus propias potestades reguladoras. Este es un juicio sobre la validez misma de la competencia reguladora del Estado, cuyo examen no ha sido sugerido por el actor, que se limita a cuestionar la validez de las normas dictadas mediante una competencia que no discute. La Sala, por las razones que se dirán, exonera de invalidez esa competencia. Es importante indicar que la regulación que se hizo de los partidos, primero en la Constitución y después en el Código Electoral, determinó la importancia que para el sistema político y electoral tendrían en adelante esas organizaciones como sujetos esenciales en el funcionamiento de un Estado estructurado con base en el principio democrático. Esa competencia reguladora ha sido empleada, dadas las circunstancias históricas, en tratar de fomentar la democratización interna de los partidos y esa finalidad que concuerda con lo dispuesto en la Constitución es su única justificación, por la limitación que impone a la propia potestad reguladora de los asociados del partido. El establecimiento de requisitos para la formación y el funcionamiento de los partidos, creó una organización mínima necesaria para el cumplimiento de los requerimientos del principio democrático que pretendió superar el fenómeno de la oligarquización que se presenta cuando la organización se convierte en un aparato destinado a mantener concentrado el control y el poder de decisión en las élites políticas o la cúpula del partido. En esta etapa que puede calificarse de transición entre la desregulación y la regulación mínima hay que situar la emisión de las normas impugnadas. El legislador, coincidiendo con el escepticismo de que los propios adherentes sean capaces de proveer a la democratización interna de sus agrupaciones, dotó al sistema de partidos de una organización mínima que pretende fomentar el carácter democrático de la formación de la voluntad política. Lo anterior resulta primordial para el sistema electoral porque debe recordarse que por disposición del artículo 65 del Código Electoral ningún ciudadano puede elegir y ser electo si no es por medio de un partido político inscrito en el registro estatal. A estas organizaciones les corresponde la designación de candidatos para los puestos de elección popular. A la Asamblea Nacional del partido le corresponde designar los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, a la Asamblea Legislativa y a la Asamblea Constituyente (artículo 74, párrafo primero del Código Electoral) y a la Asamblea de Cantón le corresponde la designación de los candidatos a Regidores y Síndicos Municipales (artículo 75 del Código Electoral).
Desde esta perspectiva, los partidos políticos no constituyen sino un medio para materializar, dar contenido y sentido histórico al régimen democrático de soberanía nacional que los dos primeros artículos de la Constitución Política establecen; pero ese sentido instrumental no los convierte en propiedad de aquello que contribuyen a formar, es decir, no los convierte en objeto de la voluntad estatal.
En atención a lo anterior es que el artículo 98 constitucional señala claramente que el ejercicio de la actividad de los partidos políticos es libre, sujeta única pero lógicamente a la Constitución y a la ley. En consecuencia, el Estado no puede incidir en ámbitos partidarios internos que operan bajo el principio de libertad de actuación –y de autorregulación-, como resulta ser lo referente a la admisión y exclusión de partidarios o miembros del partido. Corresponde exclusivamente a la organización interna de los partidos determinar qué personas pueden ser admitidos y establecer cuáles otras deben ser excluidas: entenderlo de otra manera y sostener que el Estado, especialmente en las circunstancias a que se refiere este recurso, puede actuar en esos ámbitos, implicaría una indebida y abusiva intromisión de este.
Sin perjuicio de todo lo dicho, en cuanto a los límites de la intervención de órganos públicos en la integración o composición ciudadana de los partidos, y en estrecha relación con esto, acerca de los límites que legítimamente pueden imponerse a los ciudadanos para agruparse en partidos y participar por su medio en la política nacional, por parte de órganos del poder público, ha de tenerse presente lo que la propia Constitución dispone en su artículo 91, a saber, que la ciudadanía sólo se suspende por interdicción judicialmente declarada, o por sentencia que imponga la pena de suspensión del ejercicio de derechos políticos. De manera que las posibilidades de limitar el ejercicio de los derechos políticos se contraen a esas dos hipótesis; el segundo de ellos, además, debe referirse a su vez a los presupuestos de la inhabilitación absoluta y relativa, contenidos en los numerales 57 y 58 del Código Penal y 153 del Código Electoral. En todo caso el mismo artículo 91 impone en ambos supuestos la intermediación de la autoridad jurisdiccional, de modo que la afectación a los derechos políticos del recurrente no podía ser impuesta directamente por la Asamblea Legislativa.
Se declara con lugar el recurso. Se anula en relación al recurrente la recomendación contenida en el informe de la Comisión Legislativa Especial para Investigar las Irregularidades en las Operaciones de BICSA, aprobado por el Plenario Legislativo. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Luis Fernando Solano C.Eduardo Sancho G.
Carlos Arguedas R.Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B.Susana Castro A.
5367-99Sala Constitucional. Recurso de amparo planteado por Ramón Aguilar Facio en contra de la Asamblea Legislativa por rendir un informe, en cuyo apartado D) se le citó y se recomendó que el Tribunal de Ética del partido político al que él pertenece inicie un procedimiento tendiente a su expulsión, pues la comisión consideró que Aguilar Facio había incurrido en tráfico de influencias, conflicto de intereses, omisión y tergiversación de información.
Resumen: Como lo había apreciado la Sala en la sentencia n.º 1954-97, un límite al ejercicio de la potestad de investigación de las comisiones legislativas, lo constituye el principio de división de poderes. Así entendido, no obstante que el informe rendido por la citada comisión y aprobado por el Plenario Legislativo, no constituye en el sentido formal una sanción, el resultado que produce ese informe en el ámbito del amparado sí goza de ese carácter desde el punto de vista material, por lo que corresponde a la organización interna de los partidos determinar qué personas pueden ser admitidas y establecer cuáles otras deben ser excluidas.

References: artículo 28
sui generis
 resolución 
 artículo 91
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 23
 artículo 39
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 9
 artículo 153
 artículo 57
 artículo 121
 artículo 98
 artículo 91
 resolución 
 artículo 98
 artículo 25
 artículo 65
 artículo 98
 artículo 91
 artículo 91