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Timestamp: 2020-04-01 21:30:47+00:00

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Climate Change e diritti umani: il caso Urgenda - Ius in itinere
Climate Change e diritti umani: il caso Urgenda
di Dott. Fabio Tumminello · Pubblicato 13 Marzo 2020 · Aggiornato 11 Marzo 2020
La Corte suprema olandese ha recentemente emesso una storica sentenza: pronunciandosi sul caso Olanda c. Urgenda[1], i giudici hanno invitato il governo olandese a ridurre di almeno il 25% le emissioni di CO2 nell’atmosfera entro la fine del 2020. L’Olanda, infatti, è uno dei paesi meno attenti all’ambiente e più inquinanti d’Europa, con solamente il 7% dell’energia prodotta proveniente da fonti rinnovabili[2].
La pronuncia ha ottenuto un importante eco mediatico per le sue implicazioni politiche e sociali, in un momento storico in cui le questioni legate ad ambiente ed ecologia sono particolarmente sentite da larga parte della popolazione. Ma la sentenza è di particolare interesse anche per l’approccio nuovo ed inedito sul rapporto tra tutela dell’ambiente e tutela dei diritti umani.
La vicenda Urgenda dinanzi alle corti olandesi
Il caso in oggetto trae origine da un ricorso, presentato nel 2013, dall’associazione ambientalista Urgenda dinanzi alla Corte territoriale del L’Aja, con il quale si chiedeva ai giudici di obbligare le autorità statali ad una seria riduzione delle emissioni, in particolare nella misura del 40% entro il 2030 o, almeno, del 25% entro il 2020. La corte nazionale ha sostenuto le ragioni dell’associazione[3], evidenziando, in particolare, come il governo olandese avesse in realtà diminuito il proprio impegno nell’ambito della riduzione delle emissioni, diventando uno dei paesi più inquinanti e meno sostenibili d’Europa, rispetto alle proprie dimensioni[4]. E infatti sono gli stessi giudici a ricordare come, sebbene l’impatto delle emissioni olandesi sia minimo a livello europeo e mondiale, è anche vero che “any reduction of emissions contributes to the prevention of dangerous climate change and as a developed country the Netherlands should take the lead in this”.
In concreto, i giudici di prime cure, in linea con le richieste dell’associazione, invitavano il Governo olandese ad impegnarsi al rispetto di quanto convenuto in sede europea[5] ed al rispetto degli obblighi stabiliti dal Gruppo intergovernativo sul cambiamento climatico (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC), ripresi anche dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico (UNFCC)[6] a cui l’Olanda aderisce). In particolare, il quadro costituito dalla Convenzione e dai documenti prodotti al termine delle conferenze (a cui l’Olanda ha partecipato, anche in qualità di Paese ospitante) ricomprende tutta una serie di obblighi connessi alla riduzione delle emissioni di gas serra e al controllo degli effetti dei cambiamenti climatici.
L’intero sistema si basa su due principi fondamentali, mutuati dal diritto internazionale: i) il principio del “no harm“, per cui l’impegno degli Stati deve essere finalizzato a non causare, con le proprie azioni e scelte politiche, danni agli altri membri della comunità internazionale; ii) il principio della joint responsibility degli Stati in materia ambientale, secondo cui gli sforzi delle autorità nazionali devono essere comuni e commisurati in base alla propria capacità[7].
In appello, i giudici hanno confermato la condanna, concludendo che il provvedimento emesso dai giudici di prime cure fosse pienamente legittimo non solo in quanto generico nel suo contenuto – la corte di primo grado si era infatti limitata ad indicare un obiettivo, senza obbligare le autorità nazionali ad adottare specifici atti – ma anche perché finalizzato alla tutela dei diritti fondamentali degli individui.
Anche la Suprema Corte olandese ha avallato la lettura dei giudici di merito. Segnatamente, nel confermare la decisione della Corte di appello, i giudici hanno fatto specifico riferimento agli obblighi in capo alle autorità nazionali ai sensi del diritto internazionale per la tutela dei diritti umani. Il ragionamento è lineare ma efficace: (a) ogni Stato è responsabile per quanto riguarda la tutela della salute e del benessere dei propri cittadini; (b) i cambiamenti climatici, causati dall’uomo, hanno un impatto diretto sulla vita della popolazione; (c) ogni Stato è responsabile limitatamente alla propria quota di emissioni[8].
Gli effetti di questa sentita vicenda legale non si sono fatti attendere: il governo olandese, già prima che il caso fosse portato avanti i giudici della Suprema Corte, aveva infatti avviato una seria revisione delle sue politiche in tema di ambiente: divieto di costruzione di nuove centrali a carbone, chiusura anticipata delle centrali in fase di demolizione, nuove tasse sulle attività economiche inquinanti e incentivi per la conversione energetica[9]. Anche se l’obiettivo di queste politiche è, per quanto ottimistico (un taglio del 49% entro il 2030), in linea con quanto disposto dalle Nazioni Unite, dall’Unione Europea, un recente report della Netherlands Environmental Assessment Agency ha invece ipotizzato che i provvedimenti adottati non saranno sufficienti per rispettare quanto indicato dai giudici olandesi.
Ma questa pronuncia potrebbe non essere l’ultima: in numerosi paesi del mondo (Stati Uniti, Nuova Zelanda, Irlanda) sono sempre più frequenti i ricorsi presentati avanti i giudici nazionali per rivendicare quella climate justice per troppo tempo ignorata da governi e organizzazioni internazionali. I trend globali sono sicuramente positivi: da quasi un decennio, ad un aumento delle climate change litigation si è accompagnato un marcato aumento delle legislazioni in materia di cambiamenti climatici, con particolare attenzione alle energie rinnovabili e alla riduzione delle emissioni[10].
Il contenuto delle sentenze emesse dalle corti olandesi, seppur originale, riprende un filone emergente nel nell’ambito dei diritti umani e della tutela dell’ambiente (come, tra l’altro, segnalato dalla stessa associazione nella memoria presentata in giudizio).
Invero, la tutela dell’ecosistema viene spesso citata in numerose carte e convenzioni internazionali relative ai diritti umani: ad esempio, l’art. 24 della Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli prevede che “tutti i popoli hanno diritto ad un ambiente globale soddisfacente, favorevole al loro sviluppo” oppure l’art. 11 del Protocollo di San Salvador (addizionale alla Convenzione americana dei diritti umani) statuisce che “Ognuno ha diritto di vivere in un ambiente sano e di avere accesso ai servizi pubblici di base. Gli Stati Parti promuovono la protezione, la preservazione e il miglioramento dell’ambiente.” (art. 11). Non mancano poi documenti adottati nell’ambito delle Nazioni Unite, come la Dichiarazione di Stoccolma del 1972 sull’ambiente umano, nella quale è sancito il “solenne dovere” dell’uomo “di proteggere e migliorare l’ambiente a favore delle generazioni presenti e future” (principio 1).
La questione non è però un’esclusiva di conferenze e tavoli di lavoro tra capi di Stato, ma è stata spesso oggetto di discussione dinanzi a giudici e corti internazionali. I giudici della Corte interamericana dei diritti dell’uomo hanno, in diverse occasioni, evidenziato come vi sia un innegabile legame tra la protezione dell’ambiente e la tutela dei diritti fondamentali[11].
In Europa, se è vero che la Convenzione europea dei diritti dell’uomo non offre una diretta protezione dell’ambiente[12], la Corte di Strasburgo si è più volte dovuta pronunciare su casi connessi ad una mancata protezione dell’ambiente da parte delle autorità nazionali tale da causare una violazione dei diritti fondamentali. In questo senso, nella celebre sentenza López Ostra c. Spagna, i giudici hanno evidenziato come “a severe environmental pollution may affect individuals’ well-being”[13], confermando come l’inquinamento ambientale abbia una natura “plurioffensiva”, mettendo a rischio diversi diritti convenzionali, tra i quali il diritto alla vita (art. 2) e al rispetto della vita privata e familiare (art. 8) e violando, potenzialmente, anche il divieto di trattamenti inumani e degradanti (art. 3). Oltre a questo aspetto, un ambiente insalubre ed inquinato causa danni continuati nel tempo, con effetti molto gravi sulla salute psico-fisica degli individui[14].
La casistica della Corte, in quest’ambito, è – tristemente – molto ricca e varia: nella predetta sentenza López Ostra c. Spagna il governo iberico è stato condannato per non aver gestito e controllato le emissioni inquinanti di un complesso industriale conciario, causando gravi danni alla salute degli abitanti delle zone limitrofe[15]; in Öneryıldız c. Turchia la violazione dei diritti umani è stata causata da un’enorme esplosione di metano in un sito di stoccaggio di rifiuti, tale da devastare un vicino complesso residenziale. Anche il nostro paese è stato oggetto delle “attenzioni” della Corte di Strasburgo, in particolare per quanto concerne casi – tra cui anche alcuni noti alla nostra cronaca, come il caso dell’ILVA di Taranto[16] o della c.d. “Terra dei Fuochi”[17] – rispetto ai quali l’Italia si è dimostrata incapace di gestire lo smaltimento dei rifiuti e di controllare gli scarti pericolosi dell’industria petrolchimica, nonché di garantire adeguata tutela agli individui esposti a questo genere di pericoli ambientali[18].
In concreto, la Corte si è limitata, fino ad oggi, a valutare il rispetto, da parte delle autorità nazionali degli obblighi sostanziali e procedurali scaturenti dalle previsioni convenzionali, anche in virtù del “principio di precauzione“, secondo cui “l’assenza di certezza – tenuto conto delle conoscenze scientifiche e tecniche del momento – non potrebbe giustificare un ritardo da parte dello Stato nell’adozione di misure effettive e proporzionate al fine di prevenire un rischio di danni gravi e irreversibili all’ambiente”[19].
Si può però immaginare un’estensione di questi doveri di tutela e protezione, in capo agli Stati membri della Convenzione, anche per quanto concerne la lotta ai cambiamenti climatici?
Presto per dirlo. La Corte di Strasburgo si dimostra spesso attenta alle rinnovate esigenze della società moderna, soprattutto quando in gioco ci sia la tutela dei diritti fondamentali degli individui [20]. Inoltre, l’impatto dei cambiamenti climatici sulla vita degli individui trova, report dopo report, sempre maggiori conferme e sono diverse zone del mondo – si pensi all’Africa sub-sahariana [21] – a subire gli effetti negativi di un clima sempre meno stabile. D’altra parte, non è certo facile provare l’esistenza di un nesso di causalità così stringente tra le politiche adottate da un singolo Stato e una violazione dei diritti fondamentali derivante da un fenomeno, come quello dei cambiamenti climatici, naturalmente globale. Circoscrivere la responsabilità di uno Stato al rispetto degli obblighi relativi alla riduzione delle emissioni rappresenta un artificioso escamotage per permettere ai cittadini di “chiedere conto” delle azioni e delle scelte delle proprie autorità, perdendo però di vista l’anzidetto carattere globale del fenomeno.
[1] Olanda c. Urgenda Foundation, 20 dicembre 2019 – De Staat Der Nederlanden v. Stichting Urgenda, in versione originale qui https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2019:2006.
[2] Pignatelli M., La Corte Suprema gela L’Aja: tagli le emissioni del 25% entro il 2020, IlSole24Ore, 20 dicembre 2019 (https://www.ilsole24ore.com/art/la-corte-suprema-gela-l-aja-tagli-emissioni-25percento-entro-2020-ACN2bk7).
[3] Howard E., Dutch government facing legal action over failure to reduce carbon emissions, TheGuardian, 14 aprile 2015 (https://www.theguardian.com/environment/2015/apr/14/dutch-government-facing-legal-action-over-failure-to-reduce-carbon-emissions).
[4] Pignatelli M., La Corte Suprema gela L’Aja: tagli le emissioni del 25% entro il 2020, IlSole24Ore, 20 dicembre 2019 (https://www.ilsole24ore.com/art/la-corte-suprema-gela-l-aja-tagli-emissioni-25percento-entro-2020-ACN2bk7).
[5] Harvey F., Row simmers over EU’s 2030 carbon targets hours before deadline, 21 gennaio 2014, e EU to cut carbon emissions by 40% by 2030, TheGuardian, 22 gennaio 2014 ( https://www.theguardian.com/environment/2014/jan/22/eu-carbon-emissions-climate-deal-2030).
[6] United Nation for Climate Change, UNFCC (https://unfccc.int/).
[7] Il Protocollo di Kyoto, nato proprio nell’ambito della COP-3, si basa proprio su questo principio, con un sistema di quote definite sulle caratteristiche degli Stati e sul relativo quantitativo di emissioni.
[8] Schwartz J., In ‘Strongest’ Climate Ruling Yet, Dutch Court Orders Leaders to Take Action, New York Times, 20 dicembre 2019 (https://www.nytimes.com/2019/12/20/climate/netherlands-climate-lawsuit.html).
[9] Dutch to close Amsterdam coal-fired power plant four years early, Reuters, 7 maggio 2019 (https://www.reuters.com/article/us-netherlands-energy/dutch-to-close-amsterdam-coal-fired-power-plant-four-years-early-rtl-idUSKCN1QO1JE), Hermse J., Dutch Government Plans CO2 Emissions Levy for Industrial Firms, Bloomberg, 28 giugno 2019 (https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-06-28/dutch-government-plans-co2-emissions-levy-for-industrial-firms).
[10] Nachmany M., Fankhauser S., Setzer J. e Averchenkova A., Global trends in climate change legislation and litigation, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, 2017.
[11] IACHR, Kawas-Fernández c. Honduras, Ser. C. n. 196, 3 aprile 2009, §148, ma anche IACHR, Advisory Opinion on the Right to Information on Consular Assistance, Ser. A n. 16, 1° ottobre 1999, §§114-115; IACHR, Advisory Opinion on the Interpretation of the American Declaration on the Rights and Duties of Man, Ser. A n. 10, 14 luglio 1989, §43; IACHR, Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community c. Nicaragua, Ser. C n. 20, 31 agosto 2001, §§146-148.
[12] Consiglio d’Europa, Manual on Human Rights and the Environment, 2012, p. 7.
[13] Corte EDU, López Ostra c. Spagna, ricorso n. 16798/90, sentenza 9 dicembre 1994, §51.
[14] Sono numerosi gli studi scientifici che confermano questo legame, tra cui Adler T., A complex relationship; Psychosocial stress, Pollution and Health, in Environmental Heath Perspectives, 2009; A.J. Metha, L.D. Kubzansky, B.A. Coull, I. Kloog, P. Koutrakis, D. Sparrow, A. Spiro, P. Vokonas E J. Schwartz, Associations between air pollution and perceived stress: the Veterans Administration Normative Aging Study, in Environmental Health 14 (1), 2015.
[15] Simili circostanze si sono ripetute anche nei casi Corte EDU, Fadeyeva c. Russia, ricorso n. 55723/00, sentenza 9 giugno 2005 e Corte EDU, Tătar c. Romania, ricorso n. 67021/01, sentenza 27 gennaio 2009.
[16] Corte EDU, Cordella e altri c. Italia, ricorsi nn. 54414/13 e 54264/15, sentenza 24 gennaio 2019.
[17] Corte EDU, Di Sarno e altri c. Italia, ricorso n. 30765/08, 10 gennaio 2012.
[18] Corte EDU, Guerra e altri c. Italia, ricorso n. 14967/89, sentenza 19 febbraio 1992; Corte EDU, Giacomelli c. Italia, ricorso n. 59909/00, sentenza 2 novembre 2006.
[19] Corte EDU, Tătar c. Romania, cit.
[20] Pensiamo, ad esempio, al tema della tutela della privacy sul posto di lavoro e al rapporto con nuovi sistemi di comunicazione e smart-working e alla responsabilità dei giornalisti per citazioni e hyperlinks (si vedano, su questa rivista, Tumminello F., Privacy sul posto di lavoro: la Corte EDU fa marcia indietro, 25 gennaio 2020, e Il collante che tiene insieme il web: la Corte EDU si pronuncia sul ruolo degli hyperlink, 13 dicembre 2018).
[21] Si veda Hulme M., Doherty R., Ngara T., New M., Lister D., African Climate Change: 1900 – 2100, Climate Research, Vol 17, pp. 145 – 168, 2001.
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