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Timestamp: 2020-08-05 08:24:25+00:00

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﻿ SENTENCIA 2007-00285 DE MARZO 8 DE 2018
SENTENCIA 2007-00285 DE 08 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:LOS ACTOS DE EJECUCIÓN SON DEMANDABLES SI AL MOMENTO DE PROFERIRLOS LA ADMINISTRACIÓN SE APARTA DEL VERDADERO ALCANCE DE LA DECISIÓN. LOS ACTOS DE EJECUCIÓN NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL POR NO CONTENERSE EN ELLOS UNA MANIFESTACIÓN PROPIA DE LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN, NO OBSTANTE, SE CONSIDERA NECESARIO DETERMINAR LAS CARACTERÍSTICAS DE ESTOS ACTOS, YA QUE LA REGLA GENERAL NO PUEDE TENERSE COMO ABSOLUTA PARA TODOS LOS CASOS EN QUE SE PROFIERAN ACTOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES, PUES PUEDE PRESENTARSE QUE A TRAVÉS DE ELLOS, CUANDO PRESUNTAMENTE SE DA CUMPLIMIENTO A UNA DECISIÓN JUDICIAL, SE CREEN O GENEREN NUEVAS SITUACIONES JURÍDICAS LAS CUALES SÍ SON PASIBLES DEL CONTROL ANTES DICHO. LOS ACTOS DE EJECUCIÓN SON ENTONCES, LOS QUE SE LIMITAN A DAR CUMPLIMIENTO A UNA DECISIÓN ADMINISTRATIVA O JUDICIAL, Y SALVO QUE DESCONOZCAN O CREEN SITUACIONES JURÍDICAS NUEVAS O QUE VAYAN EN CONTRAVÍA DE LO DISPUESTO, NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL COMO LO ESTABLECE EL ARTÍCULO 49 DEL CCA, PUES, A TRAVÉS DE ELLOS NO SE DECIDE DEFINITIVAMENTE UNA ACTUACIÓN, SINO QUE SOLO SE EXPIDEN PARA MATERIALIZAR O EJECUTAR DECISIONES. A PESAR DE LO ANTERIOR, SE HA ACEPTADO QUE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN SEAN DEMANDABLES SI AL MOMENTO DE PROFERIRLOS, LA ADMINISTRACIÓN SE APARTA DEL VERDADERO ALCANCE DE LA DECISIÓN, HASTA EL PUNTO DE CREAR NUEVAS O DISTINTAS SITUACIONES QUE NO SE DEFINIERON ASÍ EN EL FALLO QUE SE PRETENDE CUMPLIR. EN EL CASO CONCRETO SE DETERMINÓ QUE EL ACTO ADEMÁS DE CUMPLIR CON LO ORDENADO POR UN FALLO JUDICIAL DEL CONSEJO DE ESTADO, ESTO ES, LA VINCULACIÓN DE UNAS ENTIDADES AL PROCESO, EL ACTO ACUSADO INCLUYÓ TAMBIÉN LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES A AQUELLAS, CREANDO ASÍ NUEVAS SITUACIONES JURÍDICAS CONCRETAS, SUSCEPTIBLES DE CONTROL DE LEGALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SENTENCIA, CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN
Sentencia 2007-00285 de marzo 8 de 2018
Rad.: 25000-23-24-000-2007-00285-01
Demandante: Vías y Construcciones Vicon S.A.
Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Sentencia de segunda instancia
De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y con el numeral 1º del Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del citado acuerdo, el despacho del dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.
Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la providencia del 27 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que decidió i) declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y ii) declarar la nulidad de las resoluciones 3015 de 27 de octubre de 2006 y 598 de 19 de abril de 2007, proferidas por la CAR, en lo que respecta a la imposición de obligaciones a Vicon.
Para el efecto, deberán resolverse los siguientes cuestionamientos, de acuerdo a los argumentos expuestos en el escrito de apelación presentado por la parte demandada: i) Analizar el ejerció del derecho de defensa de la demandante, al presentar recurso contra la decisión 3015 de 2006; ii) Establecer si el fallo de primera instancia fue extra petita, por haberse pronunciado sobre asuntos que no son objeto del litigio, como la Resolución 1163 de 2004, mediante la cual se acogió el estudio de impacto ambiental elaborado por el IDEA; iii) Analizar si el fallo de primera instancia desconoció los principios de precaución y proporcionalidad del daño ambiental y iv) Establecer si las resoluciones demandadas son actos de ejecución en cumplimiento de un fallo judicial y por consiguiente no susceptibles de control de legalidad.
2.1. Sobre el ejercicio del derecho de defensa de la demandante.
La apelante manifestó que la actora presentó recurso de reposición contra la Resolución 3015 de 27 de octubre de 2006, es decir, que ejerció su derecho de defensa, lo que, a su juicio refleja que se le respetó el debido proceso reclamado al resolverse su recurso.
En relación con este punto, la Sala observa que a folio 40 y siguientes del cuaderno 1, obra la Resolución 598 de 19 de abril de 2007, proferida por la CAR “Por la cual se resuelven unos recursos de reposición contra la Resolución 3015 del 26 de octubre de 2006”, en la que se resolvió, entre otros, el recurso de reposición presentado por Vicon, por haberse interpuesto dentro del término legal.
Allí se indicó que los argumentos de inconformidad de la demandante consistieron en que Vicon no tiene por ley ninguna obligación para la recuperación del Meandro del Say, menos aun cuando no ha causado daño alguno sobre el humedal, que deba reparar; además, por no haber sido llamada a rendir descargos por alguna entidad sobre los daños ocasionados al Meandro; así mismo, señaló que el Consejo de Estado le impuso las obligaciones a la CAR, donde se le recomendó que tuviera en cuenta el estudio del IDEA, pero no se le ordenó tenerlo como presupuesto para el desconocimiento de derechos fundamentales, sin iniciarse una investigación administrativa, y que hubo violación al debido proceso al no corrérsele traslado de la prueba del IDEA.
Recurso que le fue resuelto por la demandada, mediante la Resolución 0598 de 2007, en la que se señaló entre otras cosas, que la entidad no solo actuaba en cumplimiento de un fallo judicial, sino como autoridad ambiental, actuación que no desarrolla solo a través de procesos sancionatorios, sino que también actúa de manera preventiva o permisiva, por lo que para vincular a las personas naturales o jurídicas no debe mediar previamente un proceso y que el hecho de no habérsele corrido traslado a los recurrentes del informe del IDEA, dentro del fallo de la acción popular, escapa de la competencia y facultad de la CAR, por lo que no puede predicarse un desconocimiento del debido proceso de su parte, por tal situación, menos aun cuando la entidad le ha permitido a las partes proponer recursos en vía gubernativa, en las decisiones que ha tomado.
Así las cosas, para la Sala, es evidente que la demandante tuvo conocimiento de la decisión acusada y ejerció su derecho de defensa, pues uno de los recursos de reposición que la CAR resolvió en el acto 598 de 2007, es el presentado por Vicon, en el que, tal como lo manifestó la apelante, no hizo solicitud de prueba alguna que impidiera resolver del plano el asunto como lo establece el artículo 56 del Código Contencioso Administrativo, pues no hay constancia de ello en los actos acusados, ni obra prueba alguna en el expediente que así lo refleje; tampoco se evidencia que el recurso de la demandante hubiera cuestionado la adopción del estudio adoptado en la Resolución 3015, sino que en él censura, entre otras cosas, el estudio del IDEA, que había sido acogido mediante la Resolución 1163 de 2004, la cual no es objeto de censura en este proceso y que es anterior al acto demandado.
2.2. Del pronunciamiento del Tribunal de primera instancia, sobre asuntos que no sin objeto del litigio - fallo extra petita.
El apelante manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, se pronunció sobre la Resolución 1163 de 2004, con la cual la CAR adoptó el estudio de impacto ambiental del IDEA de la Universidad Nacional y vinculó a Vicon a adoptar medidas de restauración y reparación del daño causado al humedal Meandro del Say, sin que dicha resolución estuviera demandada en el presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sino en otro que se encontraba en curso al momento de la presentación de la demanda objeto de estudio.
Verificado el contenido de la providencia, la Sala observa que, en efecto, el a quo, luego de concluir que el acto demandado no era meramente de ejecución y en consecuencia sí era susceptible de ser enjuiciado en nulidad y restablecimiento del derecho, concluyó que la CAR debió dar cumplimiento al artículo 29 de la Constitución Política y adelantar un procedimiento administrativo contra la actora, luego de lo cual sí podía imponerle las obligaciones por las actuaciones contaminantes sobre el humedal, que además, debió correrle el traslado de los estudios adoptados, para poder defenderse y controvertirlos.
Previo a ello y para llegar a tal determinación, el fallador había señalado que la orden dada por el Consejo de Estado a la CAR, solo podía cumplirse vinculando debidamente a las entidades, abriendo las respectivas investigaciones administrativas y “corriendo el traslado del estudio del impacto ambiental que se adoptó”, así como de las demás pruebas, para que se pudiera pronunciar al respecto y ejercer su derecho de defensa.
Frente a este asunto, la Sala señala que tanto en los hechos de la demanda, como en la parte considerativa de la Resolución 3015 de 2006, se señaló con claridad que fue mediante Resolución 1163 de 23 de octubre de 2004 que la CAR adoptó el estudio de impacto ambiental y plan de manejo ambiental elaborados por el IDEA de la Universidad Nacional, sobre la recuperación del Meandro del Say, acto en el que además se determinó la vinculación de las personas públicas y privadas que se consideró que habían causado daño al humedal, dentro de las que se tuvo a Vicon como responsable de llevar a efecto las medidas de recuperación del Meandro del Say.
Mientras que en la Resolución 3015 de 27 de octubre de 2006, “Por la cual se adopta un estudio y se imponen nuevas obligaciones en relación con el Meandro del Say”, se señaló que:
“La subdirectora jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, // En uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas por la Ley 99 de 1993, las funciones delegadas por la dirección general mediante la Resolución 901 del 3 de marzo de 2006 modificada por la 1063 del 28 de marzo de 2006 y en cumplimiento de la sentencia del 27 (sic) de septiembre de 2003 proferida por el honorable Consejo de Estado dentro de la acción popular 2000-0112, instaurada por Julio Enrique González Villa contra la CAR”.
Visto lo anterior, la Sala observa que se trató de argumentos meramente contextualizadores de la actora, para referirse al contenido del acto demandado, pues hizo mención de las actuaciones desplegadas por la CAR a partir de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado de 4 de septiembre de 2004, en el proceso de acción popular adelantado en contra de ésta, y para señalar, entre otras cosas, como temeraria la actuación de la CAR al proferir otros actos cuando cursaban procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra los primeros, dentro de los que hizo referencia a dicha Resolución 1163 de 2004.
Así las cosas, el fallo de primera instancia no podía hacer pronunciamiento sobre la legalidad de la Resolución 1163 de 2004 y el hecho de que en ella se hubiera acogido el estudio de impacto ambiental elaborado por la idea y la presunta falta de traslado, pues tal situación no era parte del litigio.
Ahora bien, respecto de las obligaciones impuestas por la CAR a la demandante en la Resolución 3015 de 2006, que sí es acto demandado, se observa que éstas de ninguna manera provienen del referido estudio de impacto ambiental elaborado por el IDEA de la Universidad Nacional, sino que son posteriores a su adopción y que se desprenden de otros actos en los que se ordenó la elaboración y ejecución de algunos estudios y obras, dentro de los que se encontraba el de “diseño hidráulico del Meandro del Say, considerando volúmenes de material a remover dentro del vaso” (art. 2º, num. 1º), en el que se determinó como responsable a la CAR, que es el que se acoge en el acto demandado.
Para el efecto, revisado el contenido de la Resolución 3015 de 2007, en lo pertinente se tiene que dentro de sus consideraciones, se señaló que la CAR mediante Resolución 1871 de 12 de octubre de 2005, confirmada por la 947 de 15 de marzo de 2006, realizó requerimientos y adoptó algunas determinaciones en relación con el Meandro del Say, en el sentido de hacer efectivas las medidas establecidas en el tantas veces mencionado estudio de impacto ambiental elaborado por el IDEA, en el que se especificaron las actividades a realizar por las diferentes empresas vinculadas, con la individualización de las obligaciones a cada una, y en la que además se ordenó la elaboración y ejecución de algunos estudios y obras, dentro de los que se encontraba el de “diseño hidráulico del Meandro del Say, considerando volúmenes de material a remover dentro del vaso” (art. 2º, num. 1º), en el que se determinó como responsable a la CAR.
Se indicó en la resolución acusada que en relación con el cumplimiento del numeral 1º del artículo 2º de la Resolución 1871 de 2005, respecto de la elaboración por parte de la CAR del estudio “diseños hidráulicos de un canal y obras complementarias, para garantizar permanentemente la circulación de un caudal que mantenga el equilibrio ecológico del humedal Meandro del Say”, los consultores señalaron una serie de recomendaciones y actividades a desarrollar para la recuperación ambiental del Meandro, para lo cual se tuvo en cuenta además, el concepto SDAS 046 de 11 de agosto de 2006 de la oficina provincial sabana occidente y la subdirección de desarrollo ambiental en el que se señaló que:
“… con el propósito de dar aplicación a las acciones ordenadas por la CAR, mediante resoluciones 1870 y 1871 del 12 de octubre de 2005 y 947 de 15 de marzo de 2006, una vez obtenidos los resultados de los estudios hidráulicos contratados por la CAR con la firma consultora consorcio del Say, se hace necesario asignar obligaciones puntuales y concretas, a cada una de las empresas responsabilizadas en la recuperación del Meandro del Say, con base en la ‘Tabla 1. Distribución de responsabilidades’ incluida en el dictamen pericial rendido por el IDEA-U.Nal, para el Consejo de Estado, en el acápite denominado ‘Estrategia ecológica, costos y beneficios de recuperación y adecuación del Meandro del Say (anexo VI), para lo cual se efectúa el siguiente análisis:
Vicon 5.9%
Lo anterior refuerza el argumento previamente expuesto, referente a que las obligaciones impuestas en el acto enjuiciado no emanan del estudio de impacto ambiental elaborado por el IDEA y no había lugar a un pronunciamiento al respecto en el asunto objeto de estudio, por parte del fallador de la primera instancia.
2.3. Del presunto desconocimiento de los principios de proporcionalidad y precaución en el fallo impugnado.
El apoderado judicial de la CAR manifestó que en la Resolución 3015 de 2006 se fundamentó en los mencionados principios, con base en las ley ambiental pero consideró que el fallo impugnado desconoce tal normativa, así como la estructura, tipología y jerarquización del derecho ambiental, al darle mayor valor a las formalidades que a las realidades ambientales.
Para la Sala no se trata propiamente de un desconocimiento del derecho ambiental por parte del a quo, como lo señala el apelante, pues la providencia de primera instancia analizó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, que se refiere al debido proceso, norma de carácter constitucional, que tal como lo señala con claridad la providencia, aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y al considerar, con base en este cargo que la CAR actuó de manera arbitraria y desconoció el debido proceso de la actora, prescindió de analizar las demás censuras, situación que en nada implica per se el desconocimiento de la ley ambiental y los principios que lo rigen, en consecuencia, esta censura contra la decisión de primera instancia no es valedera.
Principios que se reconoce son aplicables al caso concreto y, conforme a los cuales, la Sala observa que la CAR sí estaba facultada para imponer a los infractores de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas, dentro de las medidas de policía administrativa que legalmente le han sido asignadas en la Ley 99 de 1993:
Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables;
Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción.
Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora de productos e implementos utilizados para cometer la infracción;
Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización;
PAR. 1º—El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de las obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligación de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados;
PAR. 2º—Las sanciones establecidas por el presente artículo se aplicarán sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar;
PAR. 3º—Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya;
PAR. 4º—En el caso del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las sanciones contempladas en los artículos 28, 29 y 35 de la Ley 47 de 1993, se aplicarán, sin perjuicio de las previstas en este artículo.
Ver artículo 4º, parágrafo, Resolución DAMA 1219 de 1998, Ver Resolución del Minambiente 541 de 1994.
2.4. Sobre los actos de ejecución de decisiones judiciales.
Teniendo en cuenta que la apelante insiste en que los actos demandados son actos de ejecución de un fallo judicial, proferido en el trámite de la acción popular 2000-00112-01, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y que, en consecuencia, no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pasa la Sala a analizar lo correspondiente, como sigue:
Para este operador jurídico no hay duda que los actos de ejecución no son pasibles de control jurisdiccional por no contenerse en ellos una manifestación propia de la voluntad de la administración, no obstante, se considera necesario determinar las características de estos actos y para ello, la Sala retoma algunos apartes jurisprudenciales de la Corporación ya que la regla general no puede tenerse como absoluta para todos los casos en que se profieran actos en cumplimiento de fallos judiciales, pues puede presentarse que a través de ellos, cuando presuntamente se da cumplimiento a una decisión judicial, se creen o generen nuevas situaciones jurídicas las cuales sí son pasibles del control antes dicho.
Así lo ha sostenido esta Corporación, que se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos:
“Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para dar cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan…”(19).
Los actos de ejecución son entonces, los que se limitan a dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial, y salvo que desconozcan o creen situaciones jurídicas nuevas o que vayan en contravía de lo dispuesto, no son susceptibles de control jurisdiccional como lo establece el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, pues, como se ha señalado jurisprudencialmente, a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, sino que solo se expiden para materializar o ejecutar decisiones(20).
A pesar de lo anterior, se ha aceptado que los actos de ejecución sean demandables si al momento de proferirlos, la administración se aparta del verdadero alcance de la decisión, hasta el punto de crear nuevas o distintas situaciones que no se definieron así en el fallo que se pretende cumplir.
En el mismo sentido, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos objeto de control jurisdiccional, son los que ponen término a un proceso administrativo, por lo que solamente las decisiones de la administración que culminan un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hacen imposible su continuación, son susceptibles de control de legalidad, no así los de ejecución de una decisión jurisdiccional ya que se expiden para dar cumplimiento a una orden(21).
Dado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si en efecto se trató de un acto de mera ejecución como lo señala la demandada, o si, como lo consideró el a quo, a pesar de ello, contiene decisiones nuevas o crea situaciones jurídicas particulares y concretas, más allá del cumplimiento de la decisión judicial, para lo cual se analizará el caso concreto, partiendo de la comparación entre el acto demandado y la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de la acción popular de radicado 2000-112, de 4 de septiembre de 2003, como sigue:
2.4.1. Los actos demandados.
Se trata i) del acto administrativo contenido en la Resolución 3015 de 27 de octubre de 2006. En el que se adopta el estudio denominado “diseños hidráulicos de un canal y obras complementarias para garantizar permanentemente la circulación de un caudal que mantenga el equilibrio ecológico del ‘humedal Meandro del Say’, elaborado en cumplimiento del contrato 791 de 2005 suscrito entre la CAR y el consorcio Meandro del Say” y ii) del contenido en la Resolución 598 de 19 de abril de 2007, por medio de la cual se resolvieron unos recursos de reposición.
Puntualmente, respecto de las órdenes contenidas en los siguientes artículos de la Resolución 3015 de 27 de octubre de 2006(22):
i) Artículo 3º, en cuanto la CAR ordenó a la sociedad Vicon la adecuación morfológica y remoción de los lodos, en el tramo KO+330.42 hasta KO+489.92 con una longitud total de 159.50 metros.
ii) Artículo 4º, que determinó el tiempo en que debe realizar las obras y la forma como debe realizar los trabajos. Indicó además que el parágrafo de este artículo tomó como base la “Tabla 1. Distribución de responsabilidades”, para efectos de redistribuir los costos que demande la actividad ordenada cuando las muestras a extraer presenten valores de concentración que se tornen peligrosos, se refiere de manera concreta a Vicon y a otras seis empresas.
iii) Artículo 5º, que estableció que Vicon debe seguir un determinado proceso para el retiro y disposición del lodo.
iv) Artículo 6º, con el que se determinó a Vicon un procedimiento a seguir para la adecuación hidráulica.
v) Artículo 8º, que dispone que una vez realizadas las obras, Vicon le debe informar por escrito a la EAAB-ESP, para su recibo a satisfacción de las obras.
vi) La incidencia que tienen los artículos 10 y 11 del acto atacado al determinar los presupuestos para que se realice la obra y que vinculan a Vicon.
En las consideraciones del acto enjuiciado se observa que la CAR estaba actuando como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción y en cumplimiento de un fallo judicial proferido dentro de la acción popular 2000-00112-01 de 4 de septiembre de 2003, proferida por el Consejo de Estado, puntualmente en cuanto a que allí se dijo expresamente:
“… 3. La CAR vinculará a las entidades públicas y privadas necesarias, para llevar a efecto las medidas ordenadas para la ejecución del humedal”.
Finalmente, en la resolución demandada, en lo que respecta a Vicon, la CAR resolvió:
“1. Adoptar el estudio denominado “diseños hidráulicos de un canal y obras complementarias, para garantizar permanentemente la circulación de un caudal que mantenga el equilibrio ecológico del humedal Meandro del Say”, elaborado en cumplimiento del contrato 791 de 2005 suscrito entre la CAR y el consorcio Meandro del Say, que forma parte integral del “presente acto administrativo” y en consecuencia, dar aplicación al desarrollo y ejecución de las obras proyectadas en el estudio aludido…
3. Requerir a … Vicon, …, para que realicen la adecuación morfológica del cauce Meandro del Say, incluyendo la remoción de los lodos diferentes a los retirados por Empacor S.A., previo análisis de peligrosidad y el lleno de las zonas de mayor profundidad, de acuerdo a la distribución mostrada a continuación: // (…) Vicon desde K0+330.42 hasta K0+489.92 longitud 159,550 m. (…).
4. Requerir a … Vicon, …, para que efectúen en el tramo que se les ha sido (sic) asignado, las siguientes obras de extracción y disposición de lodos y de adecuación morfológica del cauce el Meandro del Say, para lo cual se concede un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que finalice el drenaje del Meandro del Say por parte de la EAAB-ESP.
5. Requerir a … Vicon, …, para que ejecuten el siguiente procedimiento para el retiro y disposición final de lodos en el tramo asignado a cada una de ellas en el artículo 3º del presente acto administrativo:
6. Requerir a … Vicon, …, para que sigan el siguiente procedimiento para la adecuación hidráulica que deberá ser ejecutada en el tramo correspondiente del Meandro del Say:
8. Requerir a … Vicon, …, para que una vez adecuado el tramo de canal, con base en las especificaciones y diseños técnicos entregados por la CAR, informen por escrito a la EAAB-ESP, para su recibo a satisfacción.
10. Requerir a …, Vicon, …, (sic) hayan entregado satisfactoriamente las obras de adecuación del Meandro del Say, asuma el llenado hidráulico y operación del Meandro del Say, de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Resolución 1871 de 2005 (…) para lo cual contara con los diseños elaborados dentro del estudio (…).
11. La CAR hará entrega (…) a las empresas …, Vicon, …, copia en medio magnético del estudio “diseños hidráulicos de un canal y obras complementarias, para garantizar permanentemente la circulación de un caudal que mantenga el equilibrio ecológico del humedal Meandro del Say”, para su aplicación en el cumplimiento de las diferentes obligaciones asignadas dentro de la presente resolución.
12. Notificar el contenido de la presente resolución a …, Vicón S.A. - Vías y Construcciones S.A., identificada con NIT 860.030.917-7, …
15. Contra la presente providencia procede el recurso de reposición (…).
2.4.2. De la decisión de la acción popular de radicado 25-000-23-26-000-2000-00112-01, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 4 de septiembre de 2003.
Para los fines pertinentes, la Sala transcribe la decisión que tomó la Corporación en el proceso de la acción popular referido:
“1. REVOCAR la sentencia de 29 de octubre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. DECLARAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca —CAR—, responsable por omisión de la vulneración de los derechos colectivos enunciados en los literales a), c), e) y f) del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, ocasionados al humedal Meandro del Say.
3. Como consecuencia de la anterior declaración ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca —CAR—, en calidad de autoridad ambiental responsable adoptar las medidas enunciadas en el acápite ‘medidas a adoptar por la CAR’, señaladas en la parte motiva de este fallo.
Las medidas que el fallo señaló que debía adoptar la CAR, fueron:
“Medidas adoptar por la CAR.
1. Ordenar a la CAR en calidad de autoridad ambiental responsable de la protección del Humedal Meandro del Say, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, adopte el estudio de impacto ambiental y la elaboración de una (sic) plan de manejo ambiental con el fin de establecer, entre otros, evaluación integral de los daños, medidas de mitigación, prevención, corrección y compensación, igualmente se incluyan dentro de estos las obras necesarias para los tratamientos de las diversas sustancias tóxicas arrojadas al humedal, su disposición conforme a las normas ambientales en un relleno sanitario manejado técnicamente.
Para desarrollar esta medida, puede partirse del estudio presentado por el IDEA de la Universidad Nacional, el cual incluyó en su anexo VI un acápite denominado “Estrategia ecológica, costos y beneficios de recuperación y adecuación del humedal Meandro del Say”, que incluye varios capítulos como la recuperación y adecuación del ecosistema a través de la intervención del área gravemente afectada, costos del plan de manejo para la recuperación del humedal, costos de oportunidad por uso indebido de rondas de uso público, beneficios del plan de recuperación y adecuación del humedal, recomendaciones para la recuperación y adecuación del humedal; así mismo, incluye los cuadros que sustentan cada uno de los costos anteriormente señalados(23).
2. Igualmente, la estrategia principal a implementar por parte de la CAR deberá encaminarse a la remoción de toda sustancia contaminante en especial la pulpa/celulosa, principal agente dañino del humedal, iniciando las acciones pertinentes en contra de la empresa contaminadora, Empacor S.A. y demás empresas involucradas; para tal efecto tendrá en cuenta como mínimo la siguiente actividad recomendada por los peritos:
— Obtención de licencia ambiental para la recuperación del humedal, actividad que incluye la realización del EIA con su respectivo PMA para la recuperación del humedal y plan de manejo para la adecuación posterior del área.
— Mantenimiento de las compuertas para mantener aislado el humedal del río Bogotá.
— Eliminación de todos los puntos de vertimientos de aguas servidas.
— Mantenimientos de los actuales drenajes de aguas lluvias hacia el meandro e identificación y desviación de nuevos drenajes de aguas lluvias hacia el mismo.
— Dragado de 44.000 m3de material colmatado para eliminación de fragmentos taponados del meandro.
— Transporte y disposición de desechos en un relleno sanitario de una celda segura y adecuadamente habilitada.
— Nivelación del meandro para permitir el flujo libre de agua a lo largo del mismo.
— Recuperación de flora y fauna
— Adecuación de terrenos del antiguo meandro, actualmente colmatados y libres de agua, zona de uso público que requiere diseños paisajísticos y ejecución del plan de manejo de adecuación.
3. La CAR vinculará a las entidades públicas y privadas necesarias para llevar a efecto las medidas ordenadas para la recuperación del humedal.
4. No se ordenará la construcción y puesta en marcha del sistema de alcantarillado, pues a lo largo de la prueba pericial se hace énfasis en que actualmente la zona cuenta con este servicio”.
Lo anterior lleva a concluir que la Resolución 3015 de 2006 no es un mero acto de ejecución, pues así las cosas, y revisadas las pruebas obrantes en el expediente y el contenido de los actos demandados, se tiene que no hay lugar a dudas que Vicon no hizo parte de la acción popular de radicado 2000-00112-01, ni en ella se le impuso condena alguna, ya que la sentencia ordenó que fuera la CAR quien iniciara las acciones administrativas pertinentes para establecer los responsables de la contaminación del humedal, dentro de los que hace parte Vicon.
Al respecto, debe indicarse además que analizado el contenido de la Resolución 3015 de 2006, se observa que el cumplimiento del fallo del Consejo de Estado se inició desde la adopción del estudio de impacto ambiental y plan de manejo ambiental elaborados por el IDEA, que tal como consta en el acto demandado y es aceptado por las partes, se dio mediante la Resolución CAR 1163 de 23 de octubre de 2004, la cual no es objeto de juicio de legalidad en este proceso, por lo que no hay lugar a pronunciamiento al respecto, ni sobre de las decisiones tomadas en ella, ni sobre el informe de impacto y manejo ambiental del IDEA adoptado en ella.
Visto lo anterior, y contrario a lo expuesto por el apelante, para la Sala aunque si bien la CAR con el acto demandado da cumplimiento al mencionado fallo del Consejo de Estado, en él se crearon nuevas situaciones jurídicas particulares que sí son susceptibles de control jurisdiccional.
De todo lo anterior se concluye, en primer lugar, que no se le desconoció el debido proceso a la demandante en el trámite desplegado por la CAR al expedir los actos demandados ya que obran en el plenario, medios que permiten evidenciar que la ahora demandante conoció su contenido, pues contra el mismo interpuso los recursos de ley.
En segundo lugar, que el fallo de primera instancia erró al pronunciarse sobre el estudio de impacto ambiental del IDEA y su presunta falta de traslado, pues éste se adoptó mediante la Resolución 1163 de 2004, que no se encuentra demandada en este proceso, máxime teniendo en cuenta que las obligaciones que se impusieron a la actora en el acto demandado, no emanan del mencionado estudio de impacto ambiental del IDEA.
En tercer lugar, no se trató de un desconocimiento del derecho ambiental por parte del fallador de la primera instancia, pues no hubo un análisis al respecto ya que al considerar que prosperaba la nulidad de los actos por violación de una norma constitucional, que era el artículo 29 de la Constitución Política, prescindió del análisis de las demás censuras.
En cuarto lugar, en cuanto a acto de ejecución, se tienen que la CAR solo podía dar cumplimiento al fallo judicial vinculando debidamente a las entidades dentro de las que se encuentra Vicon, pero las situaciones nuevas que se crearon sí son susceptibles de control jurisdiccional, como se explicó.
Conforme con lo anterior, la Sala no encuentra que las medidas adoptadas por la CAR en la Resolución 3015 de 2006, confirmada por la Resolución 598 de 2007, estén viciadas de nulidad, sino que, contrario a ello, se profirieron en cumplimiento de las atribuciones que la Constitución y la ley le otorgaron como autoridad ambiental y de las ordenes que en tal calidad le impuso el Consejo de Estado, aunque se repite, no como actos propiamente de ejecución.
Así las cosas, para esta Sala hay lugar a revocar la decisión de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
1. ACEPTAR el impedimento manifestado por el dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
2. REVOCAR la sentencia del 27 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante la cual se declaró la nulidad de las resoluciones 3015 de 27 de octubre de 2006 y 598 de 19 de abril de 2007, proferidas por la CAR, en lo que respecta a Vicon, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
(19) Ver: sentencia de 6 de noviembre de 2014, Sección Cuarta, Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2014-01775-00, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, en la que se hace alusión, entre otras, a la sentencia de 19 de diciembre de 2005, rad. 25000-2324-000-2004-944-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(20) Sentencia de 6 de noviembre de 2014, Sección Cuarta, Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2014-01775-00, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(21) Sobre este punto puede verse la sentencia de 27 de agosto de 2009, rad. 1998-00341-01, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(22) De conformidad con lo manifestado por la parte actora, en el escrito de subsanación de la demanda.
(23) Hace mención al dictamen pericial del IDEA, pp. 25 y 26, 165 a 179.

References: ARTÍCULO 49
 artículo 129
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 artículo 56
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 artículo 29
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 artículo 2
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 artículo 29
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 artículo 4
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 artículo 49
 artículo 135
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 Artículo 3
 Artículo 4
 Artículo 5
 Artículo 6
 Artículo 8
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 artículo 3
 artículo 3
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 artículo 12
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 artículo 29
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