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Timestamp: 2019-03-18 14:07:27+00:00

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LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS NO SE ADQUIEREN POR SILENCIO POSITIVO CUANDO SON CONTRARIAS AL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO
Doctrina silencio positivo, urbanismo
Roj: STS 437/2009 Id Cendoj: 28079130052009100034 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Nº de Recurso: 45/2007 Procedimiento: CONTENCIOSO – APELACION Ponente: JESUS ERNESTO PECES MORATE Tipo de Resolución: Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiocho de enero de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación en interés de la Ley, sostenido por el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Málaga, contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de marzo de 2007, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso de apelación 8/2003, sustanciado contra la sentencia número 190/02, de fecha 15 de julio de 2002, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número cuatro de Málaga, habiendo comparecido, como recurridos, Don Guillermo y Don Juan Ramón , representados por el Procurador Don Isacio Calleja García, y han sido oídos el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y el Ministerio Fiscal.
PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número cuatro de Málaga dictó, con fecha 15 de julio de 2002 , sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 494/2001 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don José Luis Torres Beltrán, en representación de Don Guillermo y Don Juan Ramón , contra la desestimación por silencio del recurso formulado contra la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo, del Ayuntamiento de Málaga, de 09/03/01, debo declarar y declaro ser conforme a derecho la resolución impugnada, sin expresa condena en costas a ninguna de las partes».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «En cuanto a la alegación referente a la adquisición de la licencia por silencio positivo no resulta de aplicación el art. 43 L 30/12 en su redacción dada por L 4/99 esgrimido por los recurrentes sino la normativa específica de la Ley del Suelo y RSCL. Al respecto, si la obra supone ir contra lo establecido en el planeamiento urbanístico, lo que acontece en este caso al ejecutarse obras para las que no se contaba con la preceptiva licencia e incumpliendo la norma urbanística como se ha visto, conforme al art. 242-6 LS en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o planeamiento urbanístico, incluso aun cuando se tratara de licencia de una obra menor o de otro objeto como es la de primera ocupación, para los que el art. 9-5 y 7 c) permitiría operar el silencio positivo (SSTS 25/02/92, 26/05/89 y 19/03/89 ). Por otra parte, la licencia de primera ocupación, por su íntima conexión con la licencia de obras o edificación, ha de estar sometida al mismo régimen de silencio administrativo que la licencia de obras de la que traiga causa, y en el caso contemplado, tratándose de una licencia de obra mayor, hubiera sido necesario seguir los trámites del art. 9-7 a) RSCL .».
TERCERO.- Apelada la indicada sentencia por los demandantes ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, se sustanció, con el número 8/2003, el correspondiente recurso de apelación y la referida Sala dictó, con fecha 29 de marzo de 2007, sentencia, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar el recurso interpuesto contra la sentencia identificada en el fundamento jurídico primero de esta resolución, que anulamos. Estimando el recurso contencioso interpuesto, declarando el derecho de los recurrentes a obtener la licencia al haberse producido silencio positivo con el alcance de lo escrito en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia, párrafo último, es decir sin que la Sala se pronuncie sobre la corrección jurídica urbanística de lo obtenido por silencio. Sin hacer especial pronunciamiento respecto del abono de las costas devengadas en este proceso».
CUARTO.- Esta sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La única cuestión que debe resolverse en esta apelación es, por deseo expreso de las partes, la eficacia del silencio positivo cuando estamos ante una licencia urbanística y debemos aplicar la regulación del silencio tras la reforma realizada en la Ley 30/1992 por Ley 4/1999. Escenario en el que no hay pronunciamiento jurisprudencial de nuestro Tribunal Supremo. Sobre la misma cuestión se ha pronunciado en Tribunal Superior de Justicia de Valencia en sentencia de 24.05.2005 , en ella se dice: “..Esta materia ya ha sido estudiada por esta Sala en diversas sentencias partiendo de la doctrina establecida para “unificación de doctrina” en la sentencia 1487/2002 de 4 de noviembre (Rec. Casa. Unif. Doctri. 1/2002 ) y que ha sido seguido por otras sentencias de esta Sala y Sección Tercera 14.01.2004 (AP-694/2003), 1.12.2004 (AP-613/2003) y 2.12.2004 (Rec. 1773/2000 y 389/2001 ). La Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , reformada por la Ley 4/1999 , parte de una premisa muy clara en el art. 43.2 cuando se ha iniciado un procedimiento por solicitud del interesado “.. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario…” y esa estimación de las peticiones de los interesados se produce según el art. 43.5 “…desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que esta se haya producido.
En nuestro caso, no cabe dudas de que el plazo era de tres meses (plazo ajustado al art. 42.2 de la Ley 30/1992 ) y que los efectos del silencio administrativo eran positivo (art. 43.2 ) pues la solicitud se hace el 4.3.2002 y no se le notifica la resolución denegatoria hasta el 11.12.2002 ; como muestra cabe decir que presentada la solicitud en marzo 2002 el Ayuntamiento de Benaguacil no mueve un papel hasta el 2.08.2002 con el informe del Ingeniero Técnico Municipal y posterior de 4.10.2003 incomprensiblemente deja el último informe el que debió ser primero, el urbanístico, que se hace el 28.10.2002. Con el razonamiento del Ayuntamiento, presentada la solicitud del particular el 4.3.2002 debió emitir informe el Arquitecto Municipal y, sin más trámite, denegar la licencia si entendía que pugnaba con las normas urbanísticas, de nada sirve informar sobre un proyecto que puede ser magnífico técnicamente si las normas urbanísticas van a impedir necesariamente que se lleve a la práctica. Con los parámetros que se acaban de citar es obvio que el 5.06.2002 el demandante había obtenido la licencia de actividad inocua por silencio administrativo positivo y según el art. 43.3 “La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento…y continúa el art. 43.5 …Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho ..”. Ahora bien, podemos preguntarnos qué efectos tiene una resolución administrativa tardía que vaya contra el silencio administrativo positivo, en teoría, no puede darse pues el art. 43.3 ya hemos visto que producido el silencio administrativo positivo el “procedimiento administrativo ha finalizado”. La Ley 4/1999 modificadora de la Ley 30/1992 , lo que pretende es que se analice el silencio administrativo en abstracto, si por la existencia de una resolución posterior a la que debe entenderse adquirida una autorización por silencio administrativo positivo dejase de ser operativa sencillamente estaríamos haciendo una interpretación que derogaría y haría superflua la propia reforma efectuada por Ley 4/1999 ; si nos fijamos en la exposición de motivos veda esta posibilidad “…Se trata de regular esta capital institución del procedimiento administrativo de forma equilibrada y razonable, por lo que se suprime la certificación de actos presuntos que, como es sabido, permitía a la Administración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificación o que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley….” y, en consonancia con la exposición de motivos el art. 43.4 .a) sólo permite a la Administración resolver confirmando el silencio administrativo positivo, caso contrario, cuando la Administración se percate que han pasado los plazos y que el ciudadano ha obtenido autorización o cualquier otro derecho por silencio administrativo positivo debe acudir a los procedimientos de revisión previstos en la Ley, nunca se le permite dictar resolución expresa contraria al silencio administrativo positivo (el procedimiento ha finalizado- art.43.3 ). Por ello, al enjuiciar el fondo del proceso el prisma que debe adoptarse es ignorar la resolución expresa, si el actor tiene razón en su pretensión el Tribunal condenará a la Administración a entregarle el certificado, caso contrario puede y debe analizar la resolución expresa de la Administración dependiendo de los motivos de impugnación y planteamiento que haga el recurrente. El paso siguiente será determinar qué efectos jurídicos debemos dar a la Disposición Adicional Cuarta de la Ley de las Cortes Valencianas 6/1994, de 15 de noviembre , reguladora de la Actividad Urbanística , cuando afirma: “…En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyectos, Programas u Ordenanzas o, en general, en términos contrarios, opuestos o disconformes con las previsiones de la ordenación urbanística. La solicitud de licencia urbanística que no sea resuelta por el Ayuntamiento dentro de los plazos legales, sin perjuicio de las prórrogas que sean procedentes, se entenderá estimada, salvo que su contenido sea constitutivo de contravención grave y manifiesta de la ordenación urbanística, en cuyo caso se entenderá desestimada…”. El precepto de gran raigambre en nuestra legislación urbanística, baste la lectura del art. 242.6 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana, como otros que le precedieron a nivel estatal y que con mimético contenido puede leerse en las diferentes leyes del suelo de las comunidades autónomas, debe ser interpretado con los expuesto sobre la Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999 . Efectivamente hemos concluido: El procedimiento de otorgamiento de licencia ha finalizado una vez producido el silencio administrativo positivo. El particular puede hacer valer su licencia ante cualquier administración o particular. En consecuencia con estas dos premisas “..no puede dictar ninguna resolución denegando la licencia..”, sin que nos pueda llevar a engaño el art. 43.4 .a) “…En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo…”, la Administración en este caso no reabre el procedimiento administrativo terminado por silencio administrativo positivo ni concede ningún derecho al particular ni facultad que no tenga con el silencio administrativo positivo simplemente le certifica lo que la Ley le ha concedido, que puede tener trascendencia para el particular en ámbitos como solicitar créditos bancarios para instalaciones etc. pero son efectos de índole práctico y operativo para una empresa o particular no jurídicos. Por tanto, si un particular cuanta con una licencia obtenida por “silencio administrativo positivo” que la Administración no puede desconocer ni resolver en contra dentro del concreto procedimiento al haber finalizado, caso de entender que es perjudicial para el interés público, no le queda otra opción que acudir a los procedimientos de revisión de oficio y adoptar como medida cautelar la suspensión de la licencia obtenida por silencio administrativo positivo, este es el sentido de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley de las Cortes Valencianas 6/1994, de 15 de noviembre , reguladora de la Actividad Urbanística, dar un mandato a la Administración para que, caso de haberse obtenido licencia por silencio administrativo positivo, impida la obtención de facultades que la Ley o los instrumentos de planeamiento no le conceden, en modo alguno, el precepto supone una derogación de los procedimientos de la Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999 . Situación que en nada difiere a la posición que debe adoptar la Administración cuando otorga una licencia de forma errónea. La interpretación que hace la Sala no es novedosa y puede encontrarse en la legislación urbanística de diversas Comunidades Autónomas, tomemos el art. 5.2 de la Ley Catalana 2/2002 , de 14 de marzo , de urbanismo, afirma “..En ningún caso pueden considerarse adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas que contravengan esta Ley o el planeamiento urbanístico…” pero el art. 180.2 cuando pretende materializar la imposibilidad de adquirir facultades por silencio administrativo es muy claro “..La competencia y el procedimiento para otorgar y denegar las licencias urbanísticas se ajustan a lo establecido en la legislación de régimen local. El sentido positivo del silencio administrativo en la materia se entiende sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 5.2 y en el marco de lo establecido en la legislación aplicable sobre procedimiento administrativo común…”. En el mismo sentido el art. 176 de la Ley Aragonesa 5/1999, de 25 de marzo , Urbanística, “..Transcurrido el plazo de resolución sin haberse notificado ésta, el interesado podrá entender estimada su petición por silencio administrativo, en los términos establecidos en la legislación del procedimiento administrativo común. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico…”. Por tanto, se estima el recurso en el sentido de anular la denegación de la licencia de forma expresa como la desestimación presunta del recurso de reposición. No obstante, en el suplico de la demanda y recurso de apelación existe una petición “..acuerde conceder a mi mandante la mencionada licencia de apertura solicitada el 04.03.2002..”, la Sala no concede la licencia sino que reconoce que la ha obtenido por “silencio administrativo positivo…”».
QUINTO.- Devueltas las actuaciones por la Sala al Juzgado que dictó la sentencia en primera instancia con testimonio de la pronunciada en apelación, se notificó a las partes y concretamente al Ayuntamiento de Málaga con fecha 18 de mayo de 2007.
SEXTO.- Con fecha 10 de septiembre de 2007 compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Málaga, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación en interés de la ley, alegando que la sentencia contiene una doctrina errónea, ya que en ella se declara que, a partir de la modificación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, el silencio administrativo es siempre positivo sin que resulte impedimento para ello lo dispuesto en el vigente artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de manera que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, considera que, una vez producido el acto presunto de concesión de la licencia en virtud de la figura del silencio positivo, la Administración municipal no puede dictar una resolución denegatoria de la misma sino que tiene que acudir a la revisión de oficio de la licencia obtenida, lo que es contrario a la doctrina jurisprudencial emanada de las sentencias que se citan y transcriben de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y, además, resulta gravemente dañosa para el interés general porque los juzgados inferiores en grado quedan vinculados por esa doctrina errónea sentada por la Sala en apelación y ello conduciría a una situación de anarquía e ilegalidad en un ámbito tan sensible y de trascendencia social como es el urbanismo, pues se deja sin efecto el precepto contenido en el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , que tiene plena vigencia conforme a lo establecido en las Disposiciones derogatorias de las Leyes 6/1998 y 8/2007, de 28 de mayo , posterior ésta a la Ley 4/1999, sin que pueda aceptarse que lo dispuesto en el referido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 se cumple utilizando los procedimientos de revisión de oficio previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así se termina con la súplica de que se dicte sentencia por esta Sala del Tribunal Supremo, en la que se declare, como doctrina legal, que «el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS, aprobado por el R.D. Legislativo 1/1992, de 26 de junio ) es una norma con rango de ley en virtud de la cual, conforme a lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no se permite adquirir por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico», adjuntándose testimonio de la sentencia recurrida y certificación de la fecha de notificación de la misma al Ayuntamiento de Málaga.
SEPTIMO.- Mediante providencia de 15 de noviembre de 2007 se ordenó reclamar las actuaciones al Tribunal que dictó la sentencia recurrida y que se emplazase a cuantos hubiesen sido parte en las mismas para que, en el plazo de quince días, pudiesen comparecer, lo que llevó a cabo aquél y, con fecha 21 de enero de 2008, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación de Don Guillermo y Don Juan Ramón , al que se tuvo por comparecido y parte en la representación ostentada, al mismo tiempo que, accediendo a lo solicitado por el representante procesal del Ayuntamiento de Málaga, se libró oficio a este Ayuntamiento para que remitiese el expediente administrativo relativo al objeto del proceso sustanciado en primera y segunda instancia, y, una vez recibido éste así como las actuaciones seguidas ante el Juzgado y la Sala del Tribunal Superior de Justicia, se dio traslado del escrito de interposición al representante procesal de los comparecidos como recurridos a fin de que alegase lo que estimase procedente, quien, con fecha 8 de septiembre de 2008, presentó escrito en el que, sustancialmente, por las mismas razones expresadas en la sentencia recurrida, con algunas consideraciones añadidas respecto del silencio de la Administración sólo imputable a ella, terminó suplicando que se desestimase el recurso interpuesto y que se declarase no haber lugar a declarar la doctrina legal propuesta.
OCTAVO.- Conferido el traslado, con fecha 17 de septiembre de 2008, al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formulase las alegaciones que tuviese por conveniente, éste presentó escrito en el que aduce que, si bien la Administración recurrente tiene razón desde el punto de vista material, el recurso no es estimable porque existe doctrina legal derivada de reiterada jurisprudencia, según la cual no cabe adquirir por silencio licencias en contra de la legalidad y el planeamiento urbanístico, licencias que, en cualquier caso, serían nulas de pleno de derecho conforme al artículo 62.1 f de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de modo que, a pesar de ser errónea la doctrina de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia, no cabe combatirla a través del recurso de casación en interés de la ley.
NOVENO.- Seguidamente se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para que emitiese dictamen en el plazo de diez días, lo que efectuó con fecha 14 de noviembre de 2008, en el que considera que el recurso en interés de la Ley debe ser desestimado con imposición de costas a la Administración recurrente por cuanto, aunque la tesis de la Sala sentenciadora es errónea, existe una doctrina jurisprudencial consolidada, según la cual el silencio administrativo positivo no opera cuando la licencia solicitada es contraria a la normativa urbanística, de manera que la doctrina legal que se propugna es la que ya tiene establecida la jurisprudencia.
DECIMO.- Emitido el dictamen por el Ministerio Fiscal, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de enero de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,
PRIMERO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Málaga sostiene que la sentencia pronunciada, con fecha 29 de marzo de 2007, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , con sede en Málaga, en el recurso de apelación 8/2003, al declarar que las licencias urbanísticas se adquieren por silencio positivo, aunque sean contrarias al ordenamiento urbanístico, en contra de lo establecido categóricamente por el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , así como de la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, es errónea y gravemente dañosa para los intereses generales por cuanto genera, al tener que ser aplicada por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo del territorio, una situación de anarquía e ilegalidad en un ámbito tan sensible y de tanta trascendencia social como es el urbanismo.
En la mencionada sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, declara, en síntesis, que la licencia urbanística, a que se contrajo el pleito sustanciado, al haber transcurrido el plazo marcado por la ley para que el Ayuntamiento resolviese, se adquirió por silencio positivo, por lo que anula la sentencia pronunciada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que había considerado que, conforme a lo establecido en el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, por ser la licencia pedida al Ayuntamiento contraria al ordenamiento urbanístico no podía entenderse adquirida por silencio administrativo.
SEGUNDO.- Tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado aducen en sus respectivos informes que, aun cuando la tesis de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia es errónea, al existir jurisprudencia consolidada en sentido claramente contrario al de dicha Sala sentenciadora, no es cauce adecuado el recurso de casación en interés de la ley para fijar una doctrina legal que ya existe y que ha sido infringida por aquélla.
No podemos aceptar este planteamiento porque, aun cuando es cierto que la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha mantenido que en ningún caso pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra del ordenamiento urbanístico, no es menos cierto que el criterio del Tribunal a quo se basa en la modificación introducida en el artículo 43.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por la Ley 4/1999, de 13 de enero , según la cual, a su parecer, procede separarse de aquella doctrina jurisprudencial construida sobre unas premisas normativas que han desaparecido al promulgarse la mentada modificación, que configura el silencio como positivo en todo caso, también respecto de las licencias urbanísticas contrarias a la legislación o al ordenamiento urbanístico, que sólo tienen un cauce de corrección a través de la correspondiente revisión por la propia Administración como conducta obligada para ésta.
Aunque esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo se ha pronunciado repetidamente sobre los efectos del silencio respecto de las licencias urbanísticas, nunca examinó como cuestión central si, a partir de la nueva redacción del artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , el régimen del silencio en relación con las licencias urbanísticas es el mismo que con anterioridad a esa modificación, razón por la que, en contra del parecer del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado, debemos entrar a conocer del recurso de casación en interés de la ley deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Málaga.
TERCERO.- La Sala sentenciadora se remite, en apoyo de su tesis, a lo declarado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en varias sentencias, entre las que tenemos a la vista una de fecha 24 de noviembre de 2006 (recurso de apelación 184/2006 ), a la que se formuló un muy razonado voto particular en sentido opuesto.
También justifica su decisión la Sala de Málaga con lo establecido por la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía 7/2002 , aun cuando se sirve de ella como criterio exegético, ya que por razones temporales no era de aplicación, y termina con una singular interpretación de lo establecido en los artículos 43.2 de la Ley 30/1992 y 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, por entender que el significado de este último precepto no es otro que un mandato dirigido a la Administración y al solicitante de la licencia, que «intenta evitar que por el juego del silencio positivo se otorguen facultades contrarias al ordenamiento jurídico urbanístico», lo cual, según la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia, «es, ni más ni menos, que un título habilitador para impugnar o revisar la licencia obtenida por silencio».
No comparte esta Sala del Tribunal Supremo ese parecer por las razones que seguidamente vamos a exponer, aunque no nos pasa desapercibido el conflicto que puede plantearse cuando la Administración no resuelve en tiempo y después deniega una licencia si la obra, transcurrido el plazo para resolver, se ha iniciado o terminado a pesar de ser contraria a la legalidad urbanística, lo que generará, en supuestos de demolición, responsabilidades que, en cada caso, habrá que dirimir quién las deba soportar.
CUARTO.- Vaya por delante que el artículo 8.1 b) del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008 ha incorporado lo que disponía el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 con una redacción más general.
Este, declarado expresamente vigente en la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril , y no derogado por la Disposición derogatoria única de la Ley 8/2007 , establecía que «en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico».
El artículo 8.1 b), último párrafo, del nuevo Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , dispone que «en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística».
Uno y otro son preceptos estatales básicos de raigambre en nuestro ordenamiento urbanístico (artículo 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ), que rigen en todo el territorio español y que los ordenamientos urbanísticos autonómicos no pueden contradecir (Disposición final primera 1 del Texto Refundido aprobado por el citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ).
QUINTO.- También es un precepto estatal básico el contenido en el artículo 43.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre , modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero , según el cual «los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario».
Pues bien, la regla general es la del silencio positivo, aunque la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008 , y, por consiguiente, conforme a ellos, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, de manera que la resolución de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, al declarar lo contrario, es errónea y gravemente dañosa para el interés general porque elimina una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística.
SEXTO.- Mantenemos, por tanto, la misma doctrina jurisprudencial que existía con anterioridad a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 30 de enero de 2002 (recurso de casación 9239/97), 15 de octubre de 2002 (recurso de casación 11.763/98), 17 de noviembre de 2003 (recurso de casación 11768/98), 26 de marzo de 2004 (recurso de casación 4021/01), 3 de diciembre de 2005 (recurso de casación 6660/02), 31 de octubre de 2006 (recurso de casación 3289/03), 17 de octubre de 2007 (recurso de casación 9828/03) y 17 de octubre de 2007 (recurso de casación 9397/03 ), lo que corrobora el error de la Sala de instancia y la necesidad de que procedamos a declarar la doctrina legal que nos pide el Ayuntamiento recurrente, y que debemos hacer extensiva al artículo 8.1. b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, con los efectos que establece el artículo 100.7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de manera que, respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, a partir de la publicación de la parte dispositiva de esta nuestra en el Boletín Oficial del Estado, vinculará a todos los jueces y tribunales por ser la Sala Tercera del Tribunal Supremo, conforme a lo establecido en el artículo 123.1 de la Constitución, el órgano jurisdiccional superior en el orden contencioso-administrativo en toda España.
SEPTIMO.- Al ser estimable el recurso interpuesto, no procede, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, singularmente lo dispuesto en el artículo 100 de la vigente Ley Jurisdiccional .
Que, con estimación del recurso de casación en interés de la ley sostenido por el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Málaga, contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de marzo de 2007, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , con sede en Málaga, en el recurso de apelación 8/2003, debemos declarar y declaramos, sin afectar a la situación jurídica particular derivada de dicha sentencia, como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero , no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará en el Boletín Oficial del Estado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
STC 322/1993, de 8 noviembre sobre garantía a la doble instancia
Doctrina caducidad, doble instancia, prescripción
Motivación de las resoluciones judiciales: STC 94/2007, de 7 de mayo
Doctrina motivación
STC 94/2007, de 7 de mayo de 2007
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Guillermo Jiménez Sánchez, Presidente, don Vicente Conde Martín de Hijas, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo, don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente
En el recurso de amparo núm. 5703-2004, promovido por don Francisco Álvarez Rodríguez, representado por el Procurador de los Tribunales don Alfonso Blanco Fernández, contra la Sentencia núm. 612/2004 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 14 de julio de 2004, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Policía, de fecha 3 de junio de 2003, desestimatoria a su vez del recurso de reposición planteado contra la de 14 de noviembre de 2002, por la que se acuerda la reclasificación del recurrente en amparo como personal técnico operativo. Ha intervenido el Ministerio Fiscal, ha comparecido el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito registrado en este Tribunal el día 21 de septiembre de 2004 el Procurador de los Tribunales don Alfonso Blanco Fernández, en nombre y representación de don Francisco Álvarez Rodríguez, interpuso demanda de amparo constitucional contra la resolución judicial de que se hace mérito en el encabezamiento por entender que vulnera el art. 24. 1 y 2 CE.
a) Con fecha 25 de septiembre de 2002 se dicta Resolución por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones por la que se aprueba el catálogo de puestos de trabajo de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, adscritos a la Dirección General de la Policía, que sustituye al de 1995. De acuerdo con este catálogo la dotación para la brigada operativa especialista auxiliar en policía científica es de tres funcionarios en la comisaría provincial del cuerpo nacional de policía de Ourense, y la forma de provisión de puestos es mediante concurso específico de méritos.
b) En atención al aprobado catálogo de puestos de trabajo, por Resolución de la Dirección General de la Policía, de fecha 14 de noviembre de 2002, se reclasificó el puesto de trabajo del policía del cuerpo nacional de policía don Francisco Álvarez Rodríguez, adscrito a la comisaría provincial de policía de Ourense, asignándole el puesto de personal operativo policía.
c) Con fecha 20 de noviembre de 2002 fue notificado al recurrente en amparo escrito formalizado PF 25-R, procedente de la División de Personal de la Dirección General de Policía, de formalización de reclasificación de puesto de trabajo. Mediante escrito de 9 de diciembre de 2002 el Sr. Álvarez Rodríguez presentó instancia formulando alegaciones. En relación con dicha instancia el comisario jefe provincial de la comisaría de policía de Ourense emitió el correspondiente informe el día 13 de diciembre de 2002, cuyo contenido es el siguiente:
“En cuanto a la reclasificación que de forma arbitraria dicen que hizo el Comisario Jefe puesto en el punto cuarto dice que ‘iba a cesar al del bigote, refiriéndose al dicente, por hallarse éste como afiliado al SUP’, se informa lo siguiente: De los cuatro policías básicos que están en policía científica, tres tienen bigote y cuatro, incluido el inspector-jefe de policía científica, pertenecen al SUP y el otro a la UFP.
En cuanto a las expresiones despectivas que dice manifestó el comisario, se hace constar que preguntado al policía don Francisco Álvarez Rodríguez, en presencia del jefe de policía científica, del inspector de personal y del secretario general de esta comisaría, manifestó que él nunca las había oído.
Por otra parte se informa que el criterio que siguió el Jefe para reclasificación de los funcionarios fue el de concurso especial de méritos, ya que el Sr. Vallejo Touza y el Sr. Pérez Cerredelo tienen hechos más cursos de policía científica y el Sr. García Salgado tiene más méritos que el policía Sr. Álvarez Rodríguez, ya que éste en fotografías que hizo en actos oficiales sacó a todas las autoridades de espalda, como se puede ver en las fotos números 1, 2 y 3 que se acompañan; llegando incluso el jefe superior de policía a decir que eran unas fotos impresentables y al decirle que habían sido hechas por uno del gabinete le dijo al comisario que suscribe: ‘Quítalo de ahí’”.
d) El Sr. Álvarez Rodríguez presentó nueva instancia el día 14 de marzo de 2003. Informado de que su petición se tramitaba como recurso de reposición, el Sr. Álvarez Rodríguez presentó el correspondiente escrito, alegando entre otros motivos que, conforme a sus méritos y antigüedad, le hubiera correspondido ser reclasificado como especialista auxiliar en policía científica y no, como ha sido, como personal técnico operativo. Este recurso de reposición fue desestimado por Resolución de la Dirección General de la Policía de 3 de junio de 2003.
e) Don Francisco Álvarez Rodríguez interpuso recurso contencioso-administrativo contra la señalada Resolución de 3 de junio de 2003. En su recurso sostiene que su reclasificación como personal técnico operativo revela “una actuación discrecional y arbitraria del que fuera Comisario del CNP en Ourense”. Señala en concreto que el comisario jefe había afirmado que “iba a cesar al del bigote”. En este mismo orden de cosas la demanda expone que en el expediente administrativo constaba informe, de fecha 10 de diciembre de 2002, del señalado comisario en el que se citaba una conversación con el jefe superior de policía sobre unas fotografías en estos términos: “llegando incluso el Jefe Superior de Policía a decir que eran unas fotos impresentables y al decirle que habían sido hechas por uno del Gabinete le dijo al Comisario que suscribe ‘quítalo de ahí’”.
En la misma demanda se interesaba el recibimiento a prueba y que se practicara testifical del jefe superior de policía sobre esa conversación y sobre lo que afirma el comisario jefe en el citado párrafo del mencionado informe (folio 31 del expediente administrativo).
Por otra parte el recurrente en amparo alegaba en su demanda que gozaba de mayor antigüedad y que reunía más capacidad y más relevantes méritos que los adjudicatarios de las plazas de especialista auxiliar en policía científica, que es la que, a su juicio, le hubiera correspondido.
e) En Auto de 8 de marzo de 2004 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia declara no haber lugar a la apertura del período probatorio por no estimar que sea trascendente el testimonio del jefe superior de policía sobre si manifestó “quítalo de ahí”. Don Francisco Álvarez Rodríguez formuló recurso contra esta decisión, argumentando que esa declaración era necesaria para acreditar que su reclasificación era una actuación arbitraria y no un proceso de selección por méritos. En Auto de 25 de marzo de 2004 se desestimó el recurso por no haberse desvirtuado la apreciación de la Sala. En sus conclusiones don Francisco Álvarez Rodríguez reiteró sus argumentos sobre la falta de relación de méritos de los aspirantes y la arbitrariedad de su reclasificación.
e) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Álvarez Rodríguez por Sentencia de 14 de julio de 2004.
En el fundamento jurídico 3 se recoge la fundamentación de esta Sentencia. Después de exponer que en la comisaría de Ourense había cuatro puestos en la brigada de policía científica y que el nuevo catálogo de puestos de trabajo de la Dirección General de la Policía de 25 de septiembre de 2002 establece que la dotación para esa brigada es de tres puestos, la Sala afirma que esos tres puestos fueron adjudicados a otros tantos funcionarios distintos del actor conforme a los principios de mérito, capacidad y antigüedad por ser considerados más idóneos atendiendo a la propuesta formulada por el jefe de la comisaría, asignándosele al recurrente un puesto correspondiente a su categoría dentro de los catalogados para la comisaría a la que está adscrito, y que no es otro que el de personal operativo policía. Se añade que “en todo caso, no parece que el actor reúna más méritos y capacidad que los adjudicatarios de aquellos puestos, cuanto éstos tienen más cursos celebrados en la materia de policía científica. Por lo demás los deseos de un funcionario no pueden primar sobre los intereses del órgano en que ha de desarrollar su función, correspondiendo a la Administración y no al interesado las facultades de autoorganización para el mejor desempeño del servicio público”. Y se concluye afirmando que “las alusiones a represalias de tipo personal o a la filiación a determinado Sindicato, para basar sobre ellas una hipotética desviación de poder, no pueden ser acogidas toda vez que resultan infundadas y carentes del más mínimo sustento probatorio”. Por todo ello se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Esta Sentencia fue notificada a la representación del Sr. Álvarez Rodríguez el día 26 de julio de 2004.
3. Con fundamento en este itinerario procesal el recurrente presenta recurso de amparo. En su demanda considera que la resolución recurrida vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), así como su derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa (art. 24. 2 CE).
Por lo que se refiere a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) se expone en la demanda que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ni está fundada en Derecho, ni está suficientemente motivada.
Se argumenta que nada en el expediente administrativo autoriza a pensar o a deducir lo que el Tribunal afirma en la Sentencia, porque en ella se recoge simplemente lo que afirma el comisario, a pesar de que no conste en el expediente que haya existido concurso de méritos. También se afirma que en el citado expediente no hay base para comparar los méritos, por lo que la afirmación de la Sala de que “no parece que el actor reúna más méritos y capacidad que los adjudicatarios de aquellos puestos, cuando éstos tienen más cursos celebrados en la materia de Policía Científica”, carece de sustento. La demanda considera, en fin, que en ningún momento se ha llevado a cabo un concurso específico de méritos o expediente de reclasificación con relación de los méritos y demás circunstancias para su constancia en el expediente. En dicho expediente sólo consta la reclamación del demandante de amparo.
La queja relativa a la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa (art. 24.2 CE) parte de que se propuso prueba sobre la alegada actuación discrecional y arbitraria del comisario del cuerpo nacional de policía en Ourense. Esta prueba, consistente en la valoración del Informe de 10 de diciembre de 2002 del señalado comisario, fue denegada por Auto de 8 de marzo de 2004. A pesar de tal circunstancia la Sentencia se dice que “las alusiones a represalias de tipo personal o a la afiliación a determinado sindicato, para basar sobre ellas una hipotética desviación de poder, no pueden ser acogidas toda vez que resultan infundadas y carentes del más mínimo sustento probatorio”. En su demanda de amparo aduce el recurrente de que ese extremo no se pudo probar, porque la Sala lo impidió al denegar la prueba propuesta para acreditarlo. Se afirma que, de haberse practicado y valorado correctamente la prueba propuesta, se habría probado ese extremo y la resolución del proceso habría sido distinta.
4. La Sección Tercera de este Tribunal, por diligencia de ordenación de 21 de febrero de 2006, acordó, antes de entrar a resolver sobre la admisibilidad del recurso, dirigir atenta comunicación al Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, a fin de que, a la mayor brevedad posible, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento ordinario núm. 542-2003.
5. Por resolución de 1 de junio de 2006 la Sección Tercera de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder a la parte demandante de amparo y al Ministerio Fiscal plazo común de diez días para que formulasen las alegaciones que estimavan oportunas en relación a la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda de amparo. Por la representación procesal de la parte demandante se presentaron alegaciones el día 22 de junio de 2006. En ellas reiteró el contenido de su demanda de amparo. Por escrito registrado el 23 de junio de 2006 el Ministerio Fiscal, cumplimentando el trámite de alegaciones, interesó la admisión a trámite del amparo.
6. Por resolución de 19 de septiembre de 2006 la Sala Segunda de este Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 11.2 LOTC, acordó conocer del recurso de amparo, admitir a trámite la demanda y, en aplicación del art. 51 LOTC, librar atenta comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, a fin de que, en plazo que no exceda de diez días, proceda al emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el proceso judicial previo, excepto al demandante de amparo, para que en el término de diez días pudiesen comparecer en el presente recurso si lo estimaran conveniente. Igual comunicación se acordó dirigir a la Dirección General de la Policía, Subdirección General de Gestión y Recursos Humanos, Servicio de Recursos (Ministerio del Interior), a fin de que en plazo no superior a diez días remitiera certificación o fotocopia adverada del expediente administrativo núm. 4568-1992.
7. Por diligencia de ordenación de 15 de diciembre de 2006 del Secretario de Justicia, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional tuvo por personado y parte al Sr. Abogado del Estado. A tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC se acordó dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.
8. Por escrito registrado en este Tribunal el 10 de enero de 2007 la Abogacía del Estado ante el Tribunal Constitucional, en trámite de alegaciones, interesó la desestimación del amparo sobre la base de los siguientes argumentos: En primer lugar, señala que el recurso de amparo no se dirige contra el acto administrativo y que no alude a la violación del art. 23.2 CE, sino que se refiere tan sólo a las resoluciones judiciales dictadas en el recurso contencioso-administrativo 542-2003, alegando únicamente violación del art. 24 CE.
La Abogacía del Estado comienza descartando la existencia de un error patente en las resoluciones judiciales señaladas, habida cuenta de que las actuaciones judiciales no revelan error fáctico manifiesto alguno. Por lo que se refiere a la violación del derecho a la prueba pertinente el escrito de la Abogacía del Estado considera que la Sala, al estimar innecesaria la declaración testifical del Jefe Superior de Policía para corroborar que había proferido las palabras “quítalo de ahí” tras enterarse de “unas fotos impresentables”, actuó correctamente. Primero, porque teniendo como objeto esta prueba el corroborar lo que ya figuraba en el expediente, la consideró una prueba innecesaria. Segundo, porque, aun de haber testificado el Jefe Superior, no se hubiera alterado el sentido de la Sentencia, pues ésta se basa en que el Tribunal ha entendido acreditado que el actor no reunía mayores méritos y capacidad que los funcionarios a quienes se adjudicaron los puestos. Esta apreciación probatoria ha de respetarse en el presente amparo. Por último, con relación a la supuesta falta o insuficiencia de motivación, el Abogado del Estado dice que en las resoluciones judiciales adoptadas por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia no se aprecia la alegada valoración irrazonable de la prueba (el informe del comisario jefe provincial de 10 de diciembre de 2002); en su opinión la queja no es más que una discrepancia entre el parecer de la parte recurrente y el de la Sala: mientras que la primera cree que debería haberse dado relevancia al Informe de 10 de diciembre de 2002 del comisario del cuerpo nacional de policía en Ourense a los efectos de probar la desviación de poder, la Sala considera probado que los otros candidatos disponían de méritos mayores, de tal modo que la adjudicación de puestos de trabajo no se efectuó con desviación de poder. De este modo, con sus palabras “quítalo de ahí”, el jefe superior se limitó a emitir un juicio que fue luego confirmado por la ponderación de méritos y capacidad a la hora de adjudicar los puestos de la nueva relación.
9. Por escrito registrado el 11 de enero de 2007 el Ministerio Fiscal, cumplimentando el trámite de alegaciones, interesó la estimación del amparo. En su escrito el Ministerio Fiscal comienza recordando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho a utilizar los medios de prueba. A continuación señala que la Sala afirmó que las alegaciones de que la reclasificación se debía a represalias de tipo personal “no pueden ser acogidas toda vez que resultan infundadas y carentes del más mínimo sustento probatorio”, cuando la prueba testifical se propuso a partir de una base documental que constaba en el expediente. Por otra parte el examen del expediente administrativo lleva al Fiscal a considerar que no ha existido ninguno de los trámites propios de un concurso de méritos sin que siquiera figuren en el expediente los curricula de los policías que trabajaban en el gabinete de identificación. Las únicas referencias a los méritos respectivos se hallan en el informe del comisario jefe provincial. La lectura del mismo —afirma el Fiscal— no permite decir que la afirmación de que los adjudicatarios de las plazas en cuestión posean más méritos, resulte ser una afirmación que se ajuste a los elementos de hecho que constan en el expediente administrativo.
10. El 22 de enero de 2007 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones presentado por la representación del recurrente, en el que se insiste en las alegaciones mantenidas con anterioridad en su recurso de amparo.
11. Por providencia de 3 de mayo de 2007, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
1. La demanda de amparo se dirige contra la Sentencia núm. 612/2004 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 14 de julio de 2004, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Policía, de fecha 3 de junio de 2003, desestimatoria a su vez del recurso de reposición planteado contra la de 14 de noviembre de 2002, por la que se acuerda la reclasificación del recurrente en amparo como personal técnico operativo.
El recurrente aduce la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por cuanto la Sentencia indicada no está fundada en Derecho ni está suficientemente motivada porque desconoce el correspondiente expediente administrativo. El recurrente aduce, asimismo, la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías y a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa (art. 24.2 CE), puesto que se le impidió acreditar en el juicio que la decisión de su reclasificación como personal técnico operativo fue resultado de una actuación discrecional y arbitraria de sus jefes. Asimismo señala que este extremo no se pudo probar porque la Sala lo impidió al denegar la prueba solicitada, consistente en la consideración del informe —incluido en el expediente administrativo— presentado por el comisario del cuerpo nacional de policía de Ourense en el que se recoge que el jefe superior de policía manifestó, refiriéndose al recurrente en amparo, “quítalo de ahí”.
En sus alegaciones la Abogacía del Estado interesa la desestimación del amparo, considerando, en primer lugar, que la decisión del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de no admitir la prueba no puede tildarse como una decisión irrazonable o arbitraria y, en segundo lugar, que el actor ha recibido una respuesta de fondo y motivada a sus pretensiones, de modo que no ha visto vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión. El Ministerio Fiscal interesa la estimación del amparo. En su opinión la Sala no tomó en consideración la prueba testifical propuesta por el demandante. Esta prueba se propuso a partir de una base documental que constaba en el expediente, de modo que no podía rechazarse sin más. Por otra parte el Fiscal reconoce irregularidades en la tramitación del expediente administrativo, de tal modo que es difícil afirmar que se hayan realizado, en este caso, los trámites propios de un concurso de méritos.
2. En el examen de las quejas articuladas por el actor debemos seguir un orden lógico, en atención a los criterios expuestos en nuestra doctrina, que otorgan prioridad a aquéllas de las que pudiera derivarse la retroacción de actuaciones y, dentro de éstas, a las que, al determinar la retroacción a momentos anteriores, hacen innecesario nuestro pronunciamiento sobre las restantes (SSTC 19/2000, de 31 de enero, FJ 2; 70/2002, de 3 de abril, FJ 2; y 100/2004, de 2 de junio, FJ 4, entre otras). Pues bien, de acuerdo con dichos criterios se puede observar que la eventual estimación de las quejas referidas a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva determinaría la anulación de la Sentencia impugnada para que la Sala dictara una nueva resolución respetuosa con tal derecho fundamental del recurrente. En cambio, si se produjera la estimación de la queja relativa a la vulneración del derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, no sólo se produciría la anulación de la resolución judicial combatida, sino también la retroacción de las actuaciones para que se practicaran en legal forma la prueba omitida y la realizada irregularmente y para que, posteriormente, la Sala dictara una nueva sentencia en la que diera contestación a las pretensiones del actor teniendo en cuenta el conjunto de la prueba practicada.
Así pues comenzaremos por el análisis de la queja atinente a la lesión del derecho a la utilización de los medios de prueba, que es la que, de apreciarse, conduciría a la retroacción anterior en el tiempo; continuando, en el caso de que rechazáramos la concurrencia de dicha vulneración, con el análisis de las quejas que denuncian la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante de amparo.
3. El examen del motivo de amparo expuesto requiere que recordemos la consolidada doctrina constitucional sobre el derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, recogida de forma sistematizada, más recientemente, entre otras, en la reciente STC 23/2007, de 12 de febrero, FJ 6, expresada en los términos que recoge en su fundamento jurídico 3, la STC 247/2004, de 20 de diciembre:
Esta última exigencia de acreditación de la relevancia de la prueba denegada se proyecta, según nuestra jurisprudencia, también en un doble plano: por un lado, el recurrente ha de demostrar la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas o no practicadas; y, por otro lado, ha de argumentar el modo en que la admisión y la práctica de la prueba objeto de la controversia habrían podido tener una incidencia favorable a la estimación de sus pretensiones; sólo en tal caso -comprobado que el fallo del proceso a quo pudo, tal vez, haber sido otro si la prueba se hubiera practicado-, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo solicita el amparo constitucional”.
4. En el supuesto examinado el recurrente fundó la demanda presentada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en la existencia de desviación de poder en la Resolución de la Dirección General de la Policía, de fecha 3 de junio de 2002, desestimatoria de recurso de reposición planteado contra otra de 14 de noviembre de 2002 por la que se acuerda reclasificación del actor como personal operativo policía. El actor entendía que tales decisiones resultaban arbitrarias, en primer lugar, porque no tuvieron en cuenta su mayor antigüedad y capacidad y sus méritos más relevantes que los adjudicatarios de las plazas de especialista auxiliar en policía científica, plaza que es la que, a su juicio, le correspondía y, en segundo lugar, porque tales decisiones obedecían a represalias por su mala relación con el anterior comisario jefe.
En la demanda el actor solicitó el recibimiento a prueba, aunque sin indicar los puntos de hecho sobre los que habría de versar la misma. En concreto el otrosí digo segundo de su escrito de demanda solicita: “1. Documental, consistente en dar por reproducido el expediente administrativo remitido. 2. Testifical: que se reciba declaración testifical al Jefe Superior de Policía en la fecha objeto de la reclasificación, dado que según el Comisario Jefe del CNP de Ourense en aquella fecha, D. José García Fernández, manifestó, refiriéndose al recurrente: ‘Quítalo de ahí’.- Véase folios 31 a 35 del expediente”.
Por Auto de 8 de marzo de 2004 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia declaró no haber lugar a la apertura del período probatorio por “no estimar que el recibimiento a prueba sea trascendente para la resolución del presente litigio”. Frente esta decisión don Francisco Álvarez Rodríguez interpuso recurso de súplica. En el Auto de respuesta al señalado recurso (Auto de 11 de mayo de 2004) se ofrece un razonamiento algo más detallado y que singulariza la razón jurídica en el caso. En el mismo puede leerse: “las alegaciones hechas valer por la parte actora en su escrito de recurso no desvirtúan la apreciación y el criterio mantenido por la Sala al dictar la resolución impugnada, que ha de ser objeto de íntegra confirmación, toda vez que la práctica de la prueba testifical interesada (se solicitaba el testimonio del Jefe Superior de Policía sobre si manifestó “quítalo de ahí”), escasa luz vendría a arrojar, como es obvio, en orden a la definitiva solución del conflicto litigioso, por lo que en consecuencia procede desestimar el recurso de súplica interpuesto, sin hacer imposición de costas”. La Sala, en fin, estimó innecesaria la declaración testifical para corroborar lo que ya figuraba en el expediente a través de un informe firmado.
Conviene recordar que la prueba propuesta por el recurrente en amparo consistía en solicitar el testimonio del jefe superior de policía. Con esta declaración del jefe superior de policía se trataba simplemente de corroborar lo consignado en las líneas finales del informe obrante al f. 31, es decir, que la autoridad policial regional había proferido las palabras “Quítalo de ahí” tras enterarse que “unas fotos impresentables” habían sido tomadas “por uno del gabinete”. Así se desprende del otrosí segundo de la demanda contencioso-administrativa y del recurso de súplica contra el Auto denegatorio del recibimiento a prueba. Desde este punto de vista, como expresa el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, la prueba testifical no contribuía a esclarecer ningún hecho controvertido, por lo que su denegación por innecesaria o inútil no puede considerarse carente de fundamento o irrazonable.
En consecuencia no puede decirse que la resolución de denegación de la prueba adoptada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia carezca de motivación o que responda a una interpretación y aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable, máxime cuando, al decir del órgano judicial, la demanda no levanta la carga de razonar que esa prueba fuera decisiva en términos de defensa.
5. Esta última afirmación nos lleva a considerar el último de los requisitos exigidos por la doctrina constitucional a las decisiones judiciales relativas a la legalidad y pertinencia de las pruebas. Este último elemento es, como se ha señalado, que la prueba propuesta sea una prueba decisiva en términos de defensa cuya práctica hubiera podido alterar el resultado del proceso.
Conviene para ello comenzar recordando que la razón ofrecida por la Sala para desestimar el recurso contencioso-administrativo es que no se entiende acreditado que el actor reuniera mayores méritos y capacidad que los funcionarios a quienes se adjudicaron los puestos de especialista auxiliar en policía científica. Resulta así jurídicamente irrelevante que esta circunstancia objetiva (menores méritos del recurrente en comparación con los adjudicatarios de los citados puestos de trabajo) venga a coincidir con la subjetiva impresión expresada por el jefe superior. Por ello, aun en el supuesto de que el jefe superior hubiera testimoniado que, efectivamente, dijo lo que le atribuye el informe (“Quítalo de ahí”), tal ratificación no hubiera cambiado el sentido de la Sentencia contencioso-administrativa.
En su demanda de amparo el recurrente señala que la razón y trascendencia de la práctica de la prueba testifical está precisamente en acreditar la actuación arbitraria y discrecional del comisario jefe provincial de Ourense en la fecha objeto de la reclasificación efectuada al recurrente. A tal efecto se propuso la declaración testifical del jefe superior de policía en la fecha en que se produjo la reclasificación del recurrente en amparo. Con esta prueba parecía querer demostrarse la desviación de poder del comisario jefe provincial de Ourense. Éste, según el parecer del recurrente, cumplió la indicación realizada por el jefe superior de policía, quien en aquella fecha manifestó refiriéndose al recurrente: “Quítalo de ahí”; de ahí que formulara a la Dirección General de la Policía propuesta de recalificación, en el sentido de que se nombrase al recurrente en amparo personal operativo policial.
Sin embargo lleva razón la Sala cuando afirma que la eventual ratificación por el jefe superior de policía de sus palabras no tenía por qué haber significado un cambio en el sentido de su Sentencia. Primero, porque esta Sentencia, como se ha señalado, encuentra fundamento en la presunción de legalidad del expediente administrativo y, por consiguiente, en el recurso en la fase de reclasificación de los criterios de mérito, capacidad y antigüedad. Segundo, porque el propio expediente señala que el comisario jefe provincial ha recurrido a estos criterios, indicando que los adjudicatarios de las plazas controvertidas poseen, en algunos casos, más cursos específicos en policía científica y, en otros, más méritos que el Sr. Álvarez Rodríguez. Tercero, porque la presunta desviación de poder —circunstancia que se quiere probar— no sería imputable a la actuación del jefe superior de policía (cuya declaración se solicita) sino a la del comisario jefe provincial, de cuyas actuaciones no se solicita prueba alguna. Cuarto, porque la declaración del jefe superior de policía podría, en efecto, ratificar que realizó al comisario jefe provincial el señalado comentario, pero esta circunstancia en modo alguno probaría que este último actuó en desviación de poder.
En atención a todo lo dicho debe concluirse que no concurren los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para entender violado el derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa (art. 24.2 CE).
6. Es preciso, a continuación, examinar la segunda queja formulada por el recurrente en amparo. Esta queja se refiere a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). A este respecto conviene recordar los rasgos fundamentales de la doctrina consolidada de este Tribunal en relación con la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales como contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el art. 24.1 CE.
Sirviéndonos a este fin de la precisa síntesis contenida en la STC 314/2005, de 12 de diciembre, FJ 4, cabe subrayar que: “a) El requisito de la motivación de las resoluciones judiciales halla su fundamento en la necesidad de conocer el proceso lógico-jurídico que conduce al fallo, y de controlar la aplicación del Derecho realizada por los órganos judiciales a través de los oportunos recursos, a la vez que permite contrastar la razonabilidad de las resoluciones judiciales. Actúa, en definitiva, para permitir el más completo ejercicio del derecho de defensa por parte de los justiciables, quienes pueden conocer así los criterios jurídicos en los que se fundamenta la decisión judicial, y actúa también como elemento preventivo de la arbitrariedad en el ejercicio de la jurisdicción; b) El deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide o, lo que es lo mismo, no existe un derecho del justiciable a una determinada extensión de la motivación judicial (SSTC 14/1991, 175/1992, 105/1997, 224/1997), sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que contengan, en primer lugar, los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, es decir, la ratio decidendi que ha determinado aquélla (STC 165/1999, de 27 de septiembre) y, en segundo lugar, una fundamentación en Derecho (SSTC 147/1999, de 4 de agosto, y 173/2003, de 29 de septiembre); c) La suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, sino que requiere examinar el caso concreto para ver si, a la vista de las circunstancias concurrentes, se ha cumplido o no este requisito de las resoluciones judiciales (por todas, SSTC 2/1997, de 13 de enero, FJ 3; 139/2000, de 29 de mayo, FJ 4)”.
Tomando en consideración la anterior doctrina ha de enjuiciarse si en el presente caso la resolución impugnada satisface los requerimientos de la motivación constitucionalmente exigida.
Se expone en la demanda que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ni está fundada en Derecho, ni está suficientemente motivada. Se argumenta que nada en el expediente administrativo autoriza a pensar o a deducir lo que el Tribunal afirma en la Sentencia, porque en ella se recoge simplemente lo que afirma el comisario, a pesar de que no conste en el expediente que haya existido concurso de méritos. También se afirma que en el citado expediente no hay base para comparar los méritos, por lo que la afirmación de la Sala de que “no parece que el actor reúna más méritos y capacidad que los adjudicatarios de aquellos puestos, cuando éstos tienen más cursos celebrados en la materia de policía científica”, carece de sustento. La demanda considera, en fin, que en ningún momento se ha llevado a cabo un concurso específico de méritos o expediente de reclasificación con relación de los méritos y demás circunstancias para su constancia en el expediente. En dicho expediente sólo consta la reclamación del demandante de amparo.
En primer lugar, frente a lo afirmado en la demanda de amparo, la Sentencia halla fundamento en Derecho. A estos efectos ha de decirse, por una parte, que la Sentencia, partiendo de la presunción de validez de los actos administrativos, hace suyos los argumentos de la Resolución de la Dirección General de Policía de 14 de noviembre de 2002, que es la resolución combatida por el recurrente. Por otra parte la Sentencia se refiere a las facultades de autoorganización de la Administración. Esta idea, por otra parte, está expresamente enfatizada en la citada Resolución de la Dirección General de Policía, donde se expone que la reclasificación de puestos que el recurrente combate tiene carácter provisional, “hasta que se puedan proveer los mismos a través del procedimiento de provisión que les corresponda”.
En segundo lugar, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia contiene una motivación que en modo alguno puede ser calificada como inexistente o claramente insuficiente. Ya se ha dicho que la Sala, contrariamente a lo señalado por el recurrente, no se limita a recoger lo afirmado por el comisario jefe en su informe de 10 de diciembre de 2002; lejos de ser así la Sentencia —que no se refiere expresamente a este informe en ningún pasaje— retoma la argumentación de la Resolución de la Dirección General de Policía de 14 de noviembre de 2002, de tal modo que hace suya la afirmación de que “los tres puestos de especialista auxiliar en policía científica fueron adjudicados, conforme a los principios de mérito, capacidad y antigüedad … a otros funcionarios adscritos a la referida plantilla, atendiendo a la propuesta formulada por el jefe de la comisaría”.
Por lo demás la Sentencia señala expresamente que “no parece que el actor reúna más méritos y capacidad que los adjudicatarios de aquellos puestos, cuando éstos tienen más cursos celebrados en la materia de Policía Científica”. A esta constatación ha de añadirse que los adjudicatarios de los puestos objeto de controversia venían, al igual que el propio recurrente en amparo, desarrollando las funciones propias de los mismos. Junto a estos dos elementos —mayores méritos y capacidad, ejercicio de idénticas funciones— el informe del comisario jefe añade un tercero: la valoración del trabajo realizado por el Sr. Álvarez por parte de sus superiores. Encargado de realizar un reportaje fotográfico, el resultado final de esta tarea fue muy mal valorado por sus superiores, quienes hablaron de un “reportaje impresentable”. En el curso de una conversación, en la que se valoraba este trabajo, el jefe superior llegó a decir al comisario jefe “quítamelo de ahí”. Esta circunstancia ha sido recogida por el propio comisario jefe en su informe y parece ser un elemento más para proceder a la reclasificación del recurrente en amparo, sin que pueda estimarse en este contexto como expresión de una desviación de poder.
En suma, no hay vicio alguno de motivación insuficiente puesto que resultó probado, a satisfacción de la Sala sentenciadora, que la adjudicación de puestos de trabajo se había efectuado según mérito y capacidad y no con desviación de poder.
Así pues hemos de concluir que la Sentencia impugnada no ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente en amparo (art. 24.1 CE), puesto que se trata de una resolución de fondo razonada, motivada, fundada en Derecho y congruente con las pretensiones deducidas oportunamente por la parte, aunque no favorable a los intereses del solicitante de amparo.
Desestimar la demanda de amparo promovida por don Francisco Álvarez Rodríguez.
Dada en Madrid, a siete de mayo de dos mil siete.
Doctrina del acto firme y consentido: Auto 194/2000 del Tribunal Constitucional de 24 de julio de 2000
AUTO 194/2000, de 24 de julio
Sala: Sección primera
Magistrados: Don Pedro Cruz Villalón, don Pablo García Manzano y don Fernando Garrillo Falla
Recurso de amparo 5404/1999
1. Por escrito presentado en el Registro general de este Tribunal el 17 de diciembre de 1999, el Procurador de los Tribunales don José Luis Ferrer Recuero, en nombre y representación de doña María José Pello García, interpuso demanda de amparo contra la Sentencia dictada el 8 de noviembre de 1999 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, desestimatoria del recurso núm. 1904/97, interpuesto por doña María José Pello García contra la resolución del Rectorado de la Universidad de Oviedo de 16 de abril de 1997.

References: resolución 
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 artículo 242
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e contrario
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 artículo 8
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 artículo 100
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