Source: http://kbrysiewicz.pl/definicja-msp-w-tarczy-finansowej/
Timestamp: 2020-07-11 19:53:26+00:00

Document:
Definicja MSP w Tarczy Finansowej - Brysiewicz Blog
3 czerwca 2020 KRZYSZTOF BRYSIEWICZ
Tagi definicja MSP koronawirus PFR pomoc publiczna SME Tarcza Finansowa
W poprzednim wpisie wskazywałem, że przedsiębiorcy korzystający z Tarczy Finansowej powinni określać swój status w oparciu o Zalecenia Komisji Europejskiej dotyczące definicji MSP. Te Zalecenia zostały następnie powtórzone w Załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.10).
Okazuje się, że nie dla wszystkich jasny jest zakres definicji MSP obowiązujący w ramach Tarczy Finansowej. Przedsiębiorcy i niektórzy prawnicy mylnie przyjęli, że dokumentacja programowa PFR „zawęziła” obowiązującą w całej Unii Europejskiej definicję i określając swój status na potrzeby programu nie trzeba uwzględniać danych podmiotów powiązanych czy partnerskich. Innymi słowy, że średni przedsiębiorca w programie Tarczy Finansowej oznacza coś innego niż średni przedsiębiorca w rozumieniu unijnym.
Opublikowana przez PFR aktualizacja Regulaminu, a także opublikowany w dniu 17 maja 2020 r. Komunikat Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w sprawie określenia małych i średnich przedsiębiorstw uprawnionych do udziału w rządowym programie „Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw” ostatecznie rozwiewają wątpliwości co do stosowanej w konkursie definicji przedsiębiorstwa.
Ww. dokumenty programowe wprost odsyłają do definicji MSP zawartej w Załączniku 1 do Rozporządzenia 651/2014 i wskazują, że przedsiębiorcy aplikujący o subwencję powinni uwzględniać dane przedsiębiorstw partnerskich/powiązanych przy określaniu swojego statusu.
Unijna definicja MSP
W przestrzeni publicznej pojawiły się komentarze wskazujące, że definicja przedsiębiorstwa w Tarczy Finansowej powinna ograniczać się do definicji MSP z ustawy Prawo przedsiębiorców, która jest definicją węższą (nie obejmuje m.in. przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich).
Jak wskazywałem w poprzednim wpisie, punktem wyjścia do ujęcia ogólnounijnej definicji MSP są Zalecenia Komisji Europejskiej z 2003 r. dotyczące definicji MSP, w których wskazano, że dotyczą one definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich, stosowanej w politykach unijnych i w Europejskim Obszarze Gospodarczym, przy czym Państwa Członkowskie, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI), są proszone o przestrzeganie Tytułu I załącznika w odniesieniu do swoich programów skierowanych do przedsiębiorstw średnich, małych przedsiębiorstw lub mikroprzedsiębiorstw.
Jednocześnie w art. 2 Zaleceń wskazano, że pułapy wskazane w art. 2 załącznika należy traktować jako wartości maksymalne. Państwa Członkowskie, EBI i EFI mogą ustalić niższe pułapy. Wdrażając niektóre ze swoich polityk, mogą one także zdecydować się na zastosowanie tylko kryterium liczby zatrudnionych osób, z wyjątkiem obszarów, które podlegają różnym przepisom w sprawie pomocy publicznej.
Postanowienia Zaleceń znalazły następnie odzwierciedlenie w treści Załącznika I do rozporządzenia KE 651/2014 dotyczącego wyłączeń blokowych różnych kategorii pomocy publicznej.
Do tych przepisów odsyłają obecnie liczne akty prawne – programy pomocowe przyjmowane przez polskie instytucje na potrzeby pomocy publicznej, zarówno ze środków unijnych, jak i krajowych. Do tych przepisów odwołuje się także ustawa o Systemie Instytucji Rozwoju na podstawie której Polski Fundusz Rozwoju m.in. udziela pomocy przedsiębiorcom. W art. 12 ustawy o SIR czytamy:
Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w Załączniku I do rozporządzenia Komisji 651/2014.
Czy prawo przedsiębiorców "zawęża" definicję MSP?
Wyjaśniając tę kwestię warto zacząć od tego, że prawo przedsiębiorców, a wcześniej ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nigdy nie definiowały pojęcia przedsiębiorstwa na potrzeby pomocy publicznej. Co więcej, historycznie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wprost funkcjonował przepis (art. 110), który – w zakresie pomocy publicznej – odsyłał do unijnej definicji MSP, wspólnej dla całego obszaru Unii Europejskiej.
W art. 110 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazano, że przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie pomocy publicznej składa oświadczenie przed organem udzielającym pomocy, że spełnia przesłanki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3).
Tym samym ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprost odsyłała do unijnych przepisów regulujących status przedsiębiorstwa. Analogicznej regulacji zabrakło już w ustawie – Prawo przedsiębiorców, co nie znaczy, że zmianę przepisów należało traktować jako „zawężenie” definicji MSP w prawie polskim w stosunku do prawa unijnego. Wręcz przeciwnie autorzy ustawy Prawo przedsiębiorców jasno wskazywali, że definicja MSP w niej zawarta nie kłóci się w żaden sposób z definicją unijną, która powinna być stosowana na potrzeby pomocy publicznej.
Zawarte w przepisach PrPrzed legalne definicje mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy nie mają normatywnego znaczenia dla sposobu rozumienia tych pojęć na potrzeby przepisów prawa Unii Europejskiej o pomocy państwa oraz na potrzeby polskich przepisów dotyczących pomocy państwa i implementujących w tym zakresie przepisy prawa Unii Europejskiej, a w zakresie prawa pomocy państwa należy stosować definicję mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy zawartą w relewantnych przepisach prawa unijnego (uzasadnienie projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców, Druk sejmowy VIII kadencji Nr 2051, s. 24–25).
Czy decyzja Komisji Europejskiej "zmienia" definicję MSP?
Pojawiające się w przestrzeni publicznej głosy postulujące „powrót” do rzekomo wąskiej definicji MSP stosowanej w Tarczy Finansowej uzasadniają taki powrót treścią decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej program pomocowy Tarczy Finansowej. Formułujący takie postulaty – również prawnicy – powołują się przy tym, poza prawem przedsiębiorców, także na treść decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej program pomocowy Tarczy Finansowej, która miała rzekomo wyrazić zgodę na „zawężenie” unijnej definicji przedsiębiorcy do definicji z prawa przedsiębiorców.
Zgodnie z decyzją KE beneficjentami programu Tarczy Finansowej pozostają MSP w rozumieniu Prawa przedsiębiorców (pkt 16 decyzji). Czy takie odesłanie oznacza akceptację przez Komisję Europejską innej definicji MSP niż unijna, w szczególności czy oznacza ono, że nie należy uwzględniać powiązań pomiędzy przedsiębiorcami? Moim zdaniem nie.
Jak wskazałem wyżej definicja MSP przyjęta w prawie przedsiębiorców nie jest definicją kompletną. Ustawodawca miał prawo – zgodnie z Zaleceniami – przyjąć w prawie krajowym odmienne od unijnych – surowsze – pułapy dotyczące definicji MSP. Jednakże zgodnie z Zaleceniami Komisji Europejskiej prawo krajowe nie może – poza ustanowieniem surowszych pułapów – ingerować w definicję MSP w przypadku udzielania pomocy publicznej. Nie sposób przyjąć zatem, aby ustawa – Prawo przedsiębiorców ograniczała lub zawężała definicję MSP wyłączając z niej fundamentalną kwestię oceny powiązań przedsiębiorstw.
To że w Prawie przedsiębiorców nie znalazły się przepisy dotyczące powiązań pomiędzy przedsiębiorstwami nie oznacza, że nie znajdują one zastosowania do uczestników programu.
Swoboda w ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy a "selektywność" danego środka
Niezależnie od powyższych uwag moim zdaniem błąd związany z postrzeganiem programu Tarczy Finansowej związany jest z niewłaściwą perspektywą. Komisja Europejska nie nakazała, jak trafnie zauważają zwolennicy „krajowej” definicji MSP, różnicować statusu prawnego beneficjentów pomocy w zależności od ich przynależności do określonej grupy – MSP bądź dużych. Zgodnie z Tymczasowymi Ramami Pomocy Państwa pomoc udzielona na podstawie sekcji 3.1 ram nie została uzależniona od konkretnego statusu danego podmiotu.
Wyznaczenie kręgu beneficjentów programu mieści się w ramach ustalenia warunków wsparcia. Komisja Europejska nie narzuciła wymogu, aby określone formy wsparcia trafiały wyłącznie do MSP, albo aby te podmioty miały być traktowane w sposób bardziej uprzywilejowany od innych (aczkolwiek kilkukrotnie w Komunikacie ws. Tymczasowych ram wsparcia KE zwraca uwagę na to, że to MSP ucierpiały najbardziej).
Pomoc publiczna w swoim założeniu dotyczy sytuacji gdy dany środek wsparcia nie znajduje zastosowania do wszystkich – jest „selektywny”. Państwo członkowskie ma – wyznaczoną granicami traktatowymi – swobodę w określeniu grup przedsiębiorców do których kieruje wsparcie, przy założeniu, że warunki wsparcia mają charakter przejrzysty a system odniesienia da się ustalić w sposób precyzyjny. Jak wskazałem wyżej, definicja MSP w Prawie przedsiębiorców nie jest definicją kompletną i na potrzeby pomocy publicznej powinna uwzględniać także przepisy i zalecenia unijne, tylko wtedy system odniesienia będzie skonstruowany w sposób precyzyjny.
W sytuacji w której państwo członkowskie samo decyduje, że zamierza zróżnicować sytuację beneficjentów w zależności od ich określonego statusu jako przedsiębiorców (MSP lub dużych) – tak jak ma to miejsce w Tarczy Finansowej, właśnie ze względu na zasadę przejrzystości wsparcia, zastosowanie powinna znaleźć unijna definicja MSP, która zapewni, aby podmioty, które w rzeczywistości nie są MSP nie korzystały ze wsparcia na uprzywilejowanych warunkach, pozbawiając inne „rzeczywiste” MSP pomocy.
Definicja MSP a warunki wsparcia
Nie oznacza to przy tym, że wszystkie podmioty z grupy MSP lub dużych mają dostać pomoc. Czym innym pozostaje unijna definicja przedsiębiorstwa i metodologia określania jego statusu, a czym innym określenie przez autora programu warunków wsparcia. Nie wszystkie podmioty z grupy MSP muszą być traktowane jednakowo - wsparcie może być ograniczone w różny sposób np. przez uzależnienie pomocy od określonej liczby osób zatrudnionych - również w określonej formie, długości prowadzenia działalności, doświadczenia czy innych właściwości podmiotu wnoszącego itp. Nie można jednak w ramach programu pomocowego postanowić o tym, że na jego potrzeby stosowana będzie inna definicja dużego przedsiębiorcy niż obowiązująca w prawie unijnym.
Czym innym zatem są warunki wsparcia co do których podmiot udzielający pomocy ma pewną, aczkolwiek ograniczoną zasadami traktatowymi, swobodę, czym innym natomiast wspólna dla całej Unii Europejskiej definicja MSP. Skoro zatem autor programu Tarczy Finansowej zdecydował się skierować wsparcie oddzielnie do grupy MSP i oddzielnie do dużych przedsiębiorstw, to – wskazując w treści programu określone kategorie beneficjentów spełniających określone warunki – nie mógł zmodyfikować unijnej definicji MSP.
Zapewne dużo bardziej zręczne byłoby posłużenie się zabiegiem redakcyjnym wskazującym np. że: „beneficjentami programu pozostają MSP w rozumieniu Załącznika I do Rozporządzenia 651/2014, które na dzień 31 grudnia 2019 r. z uwzględnieniem podmiotów powiązanych/partnerskich zatrudniają […]”, tak jak jest to stosowane w przypadku innych programów pomocowych. Przyjęta w programie pomocowym definicja nie stanowi jednak ingerencji w unijną definicję MSP, a inkorporuje w sobie określone warunki wsparcia, które beneficjent musi spełnić.
Określenie grupy beneficjentów programu w żaden sposób nie może jednak modyfikować unijnej definicji MSP. Odczytywanie zatem definicji Komisji Europejskiej jako „zawężającej” definicję MSP w rozumieniu unijnym jest błędne. Tylko MSP w rozumieniu unijnym spełniający jednocześnie warunki MSP w rozumieniu programu pomocowego – Tarczy Finansowej mogą być beneficjentami pomocy.
Potwierdza to treść komunikatu PFR, który jasno wskazuje, że wsparcie kierowane jest do grupy MSP w rozumieniu przepisów unijnych.
Poglądy przeciwne opowiadające się za dopuszczeniem do udziału w programie PFR przedsiębiorców bez powiązań, nie tylko prowadziłyby do zawężenia unijnej definicji MSP, ale także do istotnego zachwiania rynku i wykluczenia ze środków pomocowych przedsiębiorców rzeczywiście potrzebujących pomocy, którzy tej pomocy nie uzyskają ze względu na skończony charakter środków. Po to unijna definicja MSP nakazuje uwzględniać w obliczeniach dane przedsiębiorstw powiązanych, aby odzwierciedlić ich faktyczną siłę. Zupełnie inna pozostaje rynkowa pozycja przedsiębiorstw powiązanych czy to kapitałowo czy przez osoby fizyczne, a zupełnie inna „czystego” MSP. Dopuszczenie do składania wniosków przedsiębiorców, którzy nie są MSP prowadziłoby do pozbawienia wsparcia tych, którzy znajdują się w rzeczywistej potrzebie. Jedną z istotnych przewag rynkowych grup przedsiębiorstw jest łatwiejszy dostęp do źródeł finansowania, co, w drugą stronę, jest postrzegane przez Komisję Europejską jako jedna z istotnych barier. Dając pomoc dużym przedsiębiorstwom państwo pozbawiłoby jednocześnie tej pomocy – udzielanej na określonych warunkach – rzeczywistych średnich przedsiębiorców.
Orędownicy zmian w definicji MSP nie są jednak pozbawieni możliwości działania – istotne, aby odbywało się to w przewidzianym do tego trybie. Komisja Europejska cyklicznie, co kilka lat przeprowadza badanie dotyczące potrzeby aktualizacji definicji MSP, w ramach którego organizacje branżowe i państwa członkowskie mogą zajmować stanowisko. O potrzebie aktualizacji MSP w kontekście polskich przedsiębiorców pisałem już jakiś czas temu we wpisie „Czy potrzebna jest aktualizacja definicji MSP?” . Sam jestem zwolennikiem aktualizacji tej definicji ponieważ rzeczywistość gospodarcza naszych rodzimych przedsiębiorców pokazuje, że np. liczba pracowników niekoniecznie odzwierciedla realną siłę przedsiębiorstwa, a czasami wręcz może obrazować jego zacofanie. Niemniej jednak zmiana definicji powinna nastąpić na poziomie unijnym w przewidzianym do tego trybie, a nie w drodze sztucznego modyfikowania unijnej definicji MSP w prawie krajowym.

References: art. 107
 art. 2
 art. 2
 art. 12
 art. 110
 art. 87