Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2013-00543-de-julio-14-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_02540f52147803b0e0530a01015103b0&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-12 00:44:13+00:00

Document:
﻿ Auto 2013-00543 de julio 14 de 2014
AUTO 2013-00543 DE 14 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:SUSPENSIÓN PROVISIONAL RÉGIMEN PENSIONAL DE AGENTES DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA INCORPORADOS HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DEL 2004. SE SUSPENDE PROVISIONALMENTE EL RÉGIMEN PENSIONAL Y DE ASIGNACIÓN DE RETIRO DE LOS AGENTES DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL COBIJADOS POR EL ARTÍCULO 2º DEL DECRETO 1858 DEL 2012. LA MEDIDA CAUTELAR QUE SE IMPUSO AFECTA AL RÉGIMEN COMÚN DE QUIENES INGRESARON POR INCORPORACIÓN DIRECTA HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DEL 2004, DIRECTRIZ QUE RECONOCÍA EL DERECHO DESPUÉS DE 20 O 25 AÑOS DE SERVICIO, DE ACUERDO CON UNA SERIE DE CIRCUNSTANCIAS. LA SALA ESTABLECIÓ QUE EL ARTÍCULO 3.1. DE LA LEY 923 DEL 2004, UNA VEZ EN VIGOR, IMPEDÍA EXIGIR A LOS AGENTES EN SERVICIO ACTIVO UN TIEMPO DE SERVICIO MAYOR AL FIJADO A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE ESA DIRECTRIZ LEGISLATIVA MARCO POR RETIRO VOLUNTARIO, NI UNO INFERIOR A 15 AÑOS, CUANDO EL RETIRO SE PRODUZCA POR CUALQUIER OTRA CAUSAL. ASÍ PUES, DICE, A LOS AGENTES DEL NIVEL EJECUTIVO INCORPORADOS AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2004 QUE SE ACOGIERAN A LAS CIRCUNSTANCIAS DESCRITAS EN EL ARTÍCULO CUESTIONADO, NO PODÍA EXIGÍRSELES REQUISITOS DE TIEMPO MAYORES A LOS EXIGIDOS POR LOS DECRETOS 1212 Y 1213 DE 1990, QUE SE ENCONTRABAN VIGENTES ENTONCES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, RÉGIMEN PENSIONAL DE LA POLICÍA NACIONAL, REGÍMENES DE LA POLICÍA NACIONAL
Auto 2013-00543 de julio 14 de 2014
Exp.: 11001032500020130054300
Número Interno: 10602013
Actor: Julio Cesar Morales Salazar
El consejero ponente decide la solicitud de suspensión provisional presentada junto con la demanda de nulidad del artículo 2º del Decreto 1858 de 6 de septiembre de 2012.
El señor Julio Cesar Morales Salazar solicitó la suspensión provisional del artículo 2º del Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”, el cual dispone:
“ART. 2º—Régimen común para el personal del nivel ejecutivo que ingresó al escalafón por incorporación directa. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del director general de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3º del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales partidas”.
El señor Julio Cesar Morales Salazar fundamenta la solicitud de medida cautelar, en los argumentos que a continuación se sintetizan:
Considera el demandante que el Ministro de Defensa Nacional era incompetente para expedir el decreto acusado, por cuanto la facultad para determinar el régimen prestacional de la Fuerza Pública se encuentra radicada exclusivamente en el Congreso y en el Presidente de la República, resaltó que el ministro puede regular elementos técnicos u operativos, pero jamás lo que por ley está reservado al Gobierno Nacional.
El actor resalta que el Consejo de Estado se pronunció frente a la controversia planteada en el presente asunto, en la sentencia de 11 de octubre de 2012, referencia Número Interno 0832-2007, en la cual se planteó el problema jurídico en los siguientes términos:
“Corresponde a la Sala determinar si el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria que le otorga la Constitución Política al establecer los requisitos previstos en el parágrafo segundo del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, que desarrolla la Ley 923 de 2004, relativos al tiempo de servicios requerido para que el personal nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia del referido decreto tenga derecho a que se le reconozca la asignación de retiro”.
Insiste el demandante en que en la sentencia referida, se anotó que esta disposición al cobijar a todos los miembros de la Fuerza Pública incluye a los integrantes de la Policía Nacional, y entre ellos a los del nivel ejecutivo bien que se hayan incorporado en forma directa o quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresaron al nivel ejecutivo.
El actor manifiesta que al momento de declararse la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, norma cuyos destinatarios eran los miembros del nivel ejecutivo que habían ingresado antes de la vigencia del referido decreto, esto es el 30 de diciembre de 2004, (sin que se discrimine entre los homologados y los de incorporación directa), la asignación de retiro para los miembros del nivel ejecutivo se regirá por las normas vigentes que regulan el reconocimiento de la asignación de retiro para los miembros de la Policía Nacional, es decir, los decretos 1212 y 1213 de 1990.
Por lo anterior, considera el demandante que al expedirse el Decreto 1858 de 2012, se continúa vulnerando la situación de los miembros de la Policía Nacional del nivel ejecutivo que se incorporaron directamente al servicio, pues la entidad demandada insiste en aumentar el tiempo de servicios para el reconocimiento de la asignación de retiro a 20 años en el evento de ser llamados a calificar servicios y a 25 años en el caso en que este personal decida retirarse de forma voluntaria.
Vencido el término de traslado de la medida cautelar, los señores Manuel Ignacio Rodríguez Manosalva, Jamir Antonio Díaz Hernández, Richard Antonio Rodríguez Lozano, Julián Adolfo Betancur Alarcón, Nelson Evelio Delgado Flórez, Beiva Idalid Castro Velásquez, José Olivo Vargas Cuadros, Oscar Darío Rodríguez Carreño, William Alexander Ramírez Lugo, Edgar Sánchez Acosta, Manuel Antonio Camargo Puerto, Eloin Laurentino Virguez Ávila, Braulio Ever Rodríguez, Jhon Edison Yela Rodríguez, Norbi Ruth Urueña Moreno, Erman Martínez Merchán, Jhon Geimar Guetio Almendra, Nelson Ortiz Lozada, Néstor Leandro Vargas Molano y Elda Martínez Hernández, hicieron uso del mismo manifestando que coadyuvan al demandante.
El despacho aceptará la coadyuvancia de las pretensiones de la demanda y la medida cautelar de suspensión provisional del artículo 2º del Decreto 1858 de 2012, en los términos del artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(1).
Arguyen los coadyuvantes que el Decreto 1858 de 2012, hace una reproducción exacta del texto anulado por el Consejo de Estado en la sentencia de 12 de abril de 2012, con ponencia del Dr. Vargas Rincón, para demostrar esta afirmación hicieron el siguiente parangón:
Decreto 4433 de 2004, artículo 25, parágrafo 2º (declarado nulo) Decreto 1858 de 2012, artículo 2º
El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del director general de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 23 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del director general de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3º del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales partidas.
Argumentan los coadyuvantes que el Gobierno Nacional, “de manera sistemática y sin ningún reato de conciencia ni compasión para sus servidores y lo que es más grave en una clara burla a las resoluciones judiciales, ha desconocido los derechos que tiene el nivel ejecutivo de la Policía que fue dado de alta hasta el 31 de diciembre de 2004, negándoles el derecho que tiene a las asignaciones de retiro, negativa que no ha ocurrido para el nivel directivo a quienes en el mismo fallo que usted emitió, se les reconoció el derecho a la asignación a los 15 y 20 años”.
El Ministerio de Defensa Nacional descorrió el traslado de la suspensión provisional refiriéndose a los argumentos expuestos por el demandante como sustento de la medida cautelar, en los siguientes términos.
Contrario a lo afirmado por el accionante la norma demandada fue expedida por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria establecida en la Constitución Política, observando los criterios y límites fijados en la Ley 923 de 2004, cuya tipología de ley marco le impone al Presidente el ejercicio de una competencia concurrente para fijar el régimen prestacional de la Fuerza Pública, tal como lo señala la jurisprudencia constitucional.
Resaltó que basta con leer detenidamente el Decreto 1858 de 2012 para darse cuenta que fue expedido por el Presidente de la República, lo cual se corrobora en el encabezado del mismo y con su firma plasmada luego de la fecha de expedición del mismo, firma que debe decirse es diferente a la del Ministro de Defensa Nacional que también lo suscribe, por lo tanto los argumentos del demandante carecen de veracidad y son completamente improcedentes.
Para el Ministerio de Defensa desde que se nombraron los primeros patrulleros de incorporación directa con fundamento en el Decreto 132 de 1995, siempre estuvieron cobijados por normas especiales que establecían como tiempo mínimos para la asignación 20 y 25 años de servicio, de acuerdo con el artículo 53 del Decreto 1092 de 1994 que rigió desde el 23 de mayo de 1994 hasta el 27 de junio de 1995, luego el Decreto 1095 de 1995 (art. 51) hasta el 31 de diciembre de 2004, cuando fue expedido el Decreto 4433 de 2004, que en su artículo 25 parágrafo 2º contempló los mismos tiempos establecidos originalmente.
Anotó el ministerio que “las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general no tienen efectos retroactivos, excepto cuando en la misma sentencia así se considere expresamente, en tal sentido las situaciones jurídicas consolidadas a la luz de las disposiciones declaradas nulas conservan plena validez. El Consejo de Estado ha señalado que la decisión afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, o lo que es lo mismo, que al tiempo de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de controversia ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (fls. 57 y 58).
El Ministerio de Defensa, a través de su apoderada, a modo de conclusión precisó que:
i) Las normas jurídicas propias de un régimen prestacional no son en sí mismas derechos adquiridos, en este sentido una norma que establezca un determinado tiempo de servicios para acceder a la asignación de retiro no pueda convertirse en una garantía inmodificable para aquellas que en un determinado momento ingresaron a él bajo estas condiciones;
ii) La libertad de configuración normativa concede la posibilidad de modificar las condiciones de las prestaciones contempladas en un determinado régimen, garantizando siempre los derechos adquiridos;
iii) El ejercicio de un derecho adquirido solo es dable exigirlo en la medida en que el mismo se haya causado, esto es, que haya ingresado al patrimonio de la persona exhibiendo un justo título, significa que se han reunido todas las condiciones señaladas en la norma que consagra, tal como se puede interpretar del artículo 58 de la Constitución;
iv) Se tiene derecho adquirido a la asignación de retiro contemplado en el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990 y en el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990, cuando el suboficial o el agente haya cumplido 15 años de servicio y sea retirado por las causales allí indicadas.
El competente para decidir sobre la solicitud de la medida cautelar es el magistrado ponente, quien determinará la procedencia de la misma, con el fin de proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia(2).
Con el fin de resolver sobre la procedencia de la suspensión provisional del acto acusado, considera el despacho necesario hacer referencia a la normatividad mediante la cual se profesionalizó la Policía Nacional, en los términos expuestos en el marco normativo y jurisprudencial de la sentencia expedida por la Sección Segunda, del 11 de octubre de 2012, Referencia 11001032500020070004100 (0832-2007), actor: Miguel Arcángel Villalobos Chaparro:
“El artículo 6º de la Ley 62 de 1993 establecía que la Policía Nacional está integrada por oficiales, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la institución, así como por los servidores públicos no uniformados pertenecientes a ella.
Esta norma fue derogada por el artículo 1º de la Ley 180 de 1995, que creó el nivel ejecutivo disponiendo que:
‘ART. 1º—La Policía Nacional está integrada por oficiales, personal del nivel ejecutivo, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley’.
Este nivel a su vez hace parte, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1791 de 2000 y la Ley 180 de 1995, de uno de las cuatro grandes estructuras jerárquicas al interior de la Policía Nacional, esto es, oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes (...).
Sobre la creación del nivel ejecutivo en la Policía Nacional en la sentencia del 26 de noviembre de 2009 esta Sección consideró que: ‘(...) obedeció fundamentalmente a la necesidad de profesionalizar la base y mandos medios de la institución y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio y decisión, las múltiples y delicadas responsabilidades que debía asumir en desarrollo de su misión ante la comunidad, además, con la creación de ese nivel, se quiso mejorar la remuneración de los agentes y conferirles un régimen salarial especial’(3).
De otro lado se estableció que el ingreso al nivel ejecutivo se podía efectuar directamente como lo dispone el artículo 8º(4) o por solicitud de ‘traslado’ como lo indican los artículos 9º(5), 10(6) y 11(7) del Decreto 1791 de 2000 que establecieron que los agentes, suboficiales y personal no uniformado de la Policía Nacional podían solicitar el ingreso al nivel ejecutivo bajo el cumplimiento de unos requisitos”.
Respecto a la normatividad sobre la asignación de retiro en la Policía Nacional esta Sala en el fallo en comento anotó:
“A este respecto como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-432-04(8) los aspectos básicos del régimen salarial y prestación de los miembros de la Fuerza Pública que se regulan mediante ley marco bajo la Constitución Política de 1991, en la vigencia de la Constitución de 1886 fueron regulados mediante otro tipo de regulaciones, como lo fue el caso de los decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990 ‘los cuales fueron proferidos por el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989(9)’.
En esa oportunidad manifestó la Corte que: ‘Estas materias fueron reguladas mediante decretos-leyes por cuanto la Constitución Política de 1886, en ningún momento, sometió la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, a su consagración y desarrollo mediante la tipología constitucional de la ley marco, por el contrario, la cláusula general de habilitación presidencial para actuar como legislador extraordinario, permitió al Presidente regular indistintamente dichos contenidos prestacionales’.
Estos los decretos 1212 y 1213 de 1990 constituyen la primera normatividad a la que hay remitirse en materia de asignación de retiro para los miembros de la Policía Nacional, que respectivamente disponen:
— Decreto 1212 de 1990:
‘ART. 144.—Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente estatuto, los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del gobierno o de la dirección general de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 140 de este estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad (...)’ (negrilla fuera de texto).
— Decreto 1213 de 1990:
‘ART. 104.—Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente estatuto, los agentes de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por disposición de la dirección general, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por mala conducta comprobada, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio y los que se retiren a solicitud propia después de los veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 100 de este estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad’ (negrilla fuera de texto).
Ahora bien posteriormente a la creación del nivel ejecutivo en la Ley 180 de 1995, el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, profirió el Decreto 1091 de 1995 mediante el cual se expidió el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que sobre la asignación de retiro para este nivel señaló:
‘ART. 51.—Asignación de retiro para el personal del nivel ejecutivo. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se le pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 49 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas, en las siguientes condiciones:
2. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad los hombres y cincuenta (50) años de edad las mujeres’.
Este decreto fue declarado nulo por esta Sección mediante la sentencia del 14 de febrero de 2007(10) en la que en síntesis se consideró que el ejecutivo había desconocido una cláusula de reserva legal, en cuanto el tiempo de servicio para tener derecho a la asignación de retiro era un asunto propio de una ley marco; y de otro lado se precisó que se desconocía la protección especial prevista en el parágrafo del artículo 7º de la Ley 180 de 1995(11) para el personal de la Policía Nacional que decidió hacer parte del nivel ejecutivo. Así:
‘En tales casos, cuando se trate de regular prestaciones sociales que pretendan cubrir un riesgo o una contingencia propia de la seguridad social, como en este caso la asignación de retiro, deberá tener en cuenta la ley marco, entre otros presupuestos, la edad, el tiempo de servicio, el monto, el ingreso base de liquidación (factores), régimen de transición y demás condiciones que aseguren el reconocimiento de dicha prestación, puesto que —se repite— existe una cláusula de reserva legal.
Pero, lo cierto es que en este particular caso el Gobierno Nacional no podía variar ni modificar el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública en tanto —se repite— era una materia que se hallaba reservada a la ley y, de otra parte, existía una clara protección especial para quienes se habían acogido a la carrera del nivel ejecutivo’.
Posteriormente el Presidente profirió el Decreto 2070 de 2003(12) que regulaba el régimen prestacional de la Fuerza Pública, entre este la asignación de retiro, del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Sin embargo este decreto fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-432 del 6 de mayo de 2004 al considerarse que la materia regulada era competencia exclusiva del Congreso mediante la expedición de una ley marco.
En cumplimiento de la normatividad constitucional y de lo dispuesto por la Corte Constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley Marco 923 de 2004(13) que fue reglamentada a través del Decreto 4433 del mismo año, que dispuso en sobre la asignación de retiro:
‘ART. 25.—Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional. Los oficiales y el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que sean retirados del servicio activo después de veinte (20) años, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro, así:
PAR. 2º—El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del director general de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 23 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas. (Declarado nulo en la sentencia del 12 de abril del 2012 proferida por esta Sección, en proceso con Radicado Interno 1074-2007(14))’.
De la lectura de esta norma, se destaca que reguló los requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro, así:
Personal Ingreso Requisitos Vigencia
Los oficiales y el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional Que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto i) y que sean retirados del servicio activo después de veinte (20) años, por:
- llamamiento a calificar servicios,
- disminución de la capacidad psicofísica,
- voluntad del gobierno,
ii) y los que se retiren después de veinticinco (25) años de servicio a
- solicitud propia
- o sean retirados
- o separados en forma absoluta Vigente
El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo Que hubieran ingresado antes de la fecha de entrada en vigencia del decreto(15). (31 de diciembre de 2004) (La norma no distingue entre quienes se homologaron al nivel ejecutivo en virtud de la Ley 180 de 1995 y quienes ingresaron directamente a aquel). i) sea retirado con veinte (20) años o más de servicio por:
- voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del director general de la Policía por delegación,
i) (sic) y los que se retiren después de veinticinco (25) años de servicio a
- o separados en forma absoluta Declarado nulo en la sentencia del 12 de abril de 2012 proferida por esta Sección.
Al ser declarado nulo el parágrafo dos del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, norma cuyos destinatarios eran los miembros del nivel ejecutivo que habían ingresado antes de la vigencia del referido decreto, esto es el 30 de diciembre de 2004, (sin que se discrimine entre los homologados y los de incorporación directa), se tiene que para determinar la normatividad aplicable para el reconocimiento de la asignación de retiro para los miembros del nivel ejecutivo hay que en primer lugar descartar las normas que perdieron vigencia, esto es, los decretos 1091 de 1995, 2070 de 2003 y 4433 de 2004, parágrafo 2º del artículo 25, como se explicó anteriormente, y en segundo lugar hay que remitirse a la normas vigentes que regulan el reconocimiento de la asignación de retiro para los miembros de la Policía Nacional, es decir, los decretos 1212 y 1213 de 1990, que por disposición del parágrafo del artículo 7º de la Ley 180 de 1995(16), constituían para ese momento los mínimos para quienes estando al servicio de la Policía Nacional decidieron ingresar al nivel ejecutivo”.
Ahora bien, teniendo claro el marco normativo que regula la asignación de retiro de los miembros de la Policía Nacional, pertenecientes al nivel ejecutivo, antes de la expedición del Decreto 1858 de 2012, se pasará a determinar si es procedente declarar la suspensión provisional del artículo 2º del Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal de nivel ejecutivo de la Policía Nacional” para lo cual debe cotejarse la norma demandada con las normas invocadas como vulneradas.
En el caso sub examine, el señor Julio Cesar Morales Salazar invoca como vulnerados el artículo 13 y 150 de la Constitución Política y el artículo 3º numeral 3.1 de la Ley 923 de 2004.
Respecto al cargo de la facultad concurrente del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, para expedir el régimen prestacional de los servidores públicos, entre ellos los miembros de la Fuerza Pública, este despacho anota que precisamente el Gobierno Nacional en ejercicio de su potestad reglamentaria dictó el Decreto 1858 de 2012, tal como lo manifestó el Ministerio de Defensa en el escrito por el cual descorre el traslado, puesto que el mismo fue expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Defensa Nacional, como se observa en el encabezado del citado decreto y por ser ellos quienes aparecen suscribiéndolo.
De otra parte, el demandante manifestó se vulnera lo dispuesto en el numeral 3.1 del artículo 3º de la Ley 923 de 2004, el cual dispone:
En todo caso, los miembros de la Fuerza Pública que se retiren o sean retirados del servicio activo sin derecho a asignación de retiro o pensión, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional por el total del tiempo servido, de conformidad con las normas del sistema general de pensiones” (negritas fuera del texto original).
El despacho reitera que el numeral 3.1 del artículo 3º de la Ley 923 de 2004, en su calidad de ley marco dispone una limitación que a la vez constituye una prohibición consistente en que “A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal”(17).
Se destaca, que esta disposición cobija a todos los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, entendiendo que la expresión servicio activo hace referencia a todos los servidores que se encuentren con vínculo vigente con las instituciones que conforman dicha fuerza, por lo que esta norma cobija a los integrantes de la Policía Nacional.
Así se insiste, en que la prohibición consagrada a favor de los miembros de la Fuerza Pública en el artículo 3º de la Ley 923 de 2004 se estableció para el personal en servicio activo vinculado a la Policía Nacional y concretamente del personal perteneciente al nivel ejecutivo, sin que se hiciera distinción a la forma de vinculación, es decir con independencia a que se hubieran incorporado a dicho nivel por homologación o de forma directa.
A la entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004, esto es, al 31 de diciembre de 2004, la normatividad aplicable para el reconocimiento de la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública eran los decretos 1212 y 1213 de 1990, aplicables al personal del nivel ejecutivo por incorporación directa, por cuanto los decretos que de forma específica regulaban dicha prestación, (esto es, los decretos 1091/95, 2070/2003(18) y 4433/ 2004, par. 2º del art. 25), perdieron vigencia por declaración judicial como se anotó anteriormente.
En este punto, frente a los argumentos expuestos por el Ministerio de Defensa, al momento de descorrer traslado, respecto a los efectos de la nulidad de los decretos 1091 de 1995 y 4433 de 2004, parágrafo 2º del artículo 25, debe precisar el despacho que la declaratoria de nulidad de los actos tiene efectos ab initio, pues su fin es restablecer la legalidad afectada por la norma acusada.
De otra parte, frente a las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también.
Por lo anterior, se insiste en que el pronunciamiento definitivo del juez administrativo frente a la nulidad de una norma tiene efectos ex tunc, es decir hacia el pasado, contrario a lo afirmado por el ministerio, cuando manifiesta que “las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general no tiene efectos retroactivos, excepto cuando la misma sentencia así lo considere expresamente, así las situaciones jurídicas consolidadas a la luz de las disposiciones declaradas nulas conservan plena validez (...)”.
De lo hasta aquí expuesto, es dable concluir que al cotejarse el texto del artículo 2º del Decreto 1858 de 2012 (norma acusada), con lo establecido en el numeral 3.1 del artículo 3º de la Ley 923 de 2004, el Gobierno Nacional desconoce las previsiones contenidas en la ley marco respecto a la prohibición de exigírsele al personal en servicio activo al 31 de diciembre de 2004, requisitos adicionales, como es el de permanecer vinculado a la institución por un término superior al previsto en los decretos que les eran aplicables, es decir en los decretos 1212 y 1213 de 1990, que fijan como tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro como mínimo de 15 años de servicio y un máximo de 20 años.
Respecto a los argumentos presentados por el coadyuvante de la medida cautelar, referente a la reproducción en el artículo 2º del Decreto 1858 de 2012, de la norma anulada —parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004— evidencia el despacho que no es clara, porque si bien el Gobierno Nacional modifica nuevamente los mínimos y máximos para tener derecho a asignación de retiro, en la misma también señala los sujetos a quienes se les aplica la disposición hoy demanda.
Corolario de lo expuesto, se accederá a la suspensión provisional solicitada, por cuanto en la norma acusada, el Gobierno Nacional desconoce las previsiones contenidas en la ley marco respecto a la prohibición de exigírsele al personal en servicio activo al 31 de diciembre de 2004, entre los cuales se encontraban los miembros de la Policía Nacional del nivel ejecutivo vinculados voluntariamente e incorporados directamente, requisitos adicionales, como es el de permanecer vinculado a la institución por un término superior al previsto en los decretos que les era aplicables, es decir en los decretos 1212 y 1213 de 1990.
En mérito de lo anterior, el consejero ponente integrante de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
1. DECLÁRASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL del artículo 2º del Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”.
2. ACÉPTASE como coadyuvantes de la parte demandante a los señores Manuel Ignacio Rodríguez Manosalva, Jamir Antonio Díaz Hernández, Richard Antonio Rodríguez Lozano, Julián Adolfo Betancur Alarcón, Nelson EvelIo Delgado Flórez, Beiva Idalid Castro Velásquez, José Olivo Vargas Cuadros, Oscar Darío Rodríguez Carreño, William Alexander Ramírez Lugo, Edgar Sánchez Acosta, Manuel Antonio Camargo Puerto, Eloin Laurentino Virguez Ávila, Braulio Ever Rodríguez, Jhon Edison Yela Rodríguez, Norbi Ruth Urueña Moreno, Erman Martínez Merchán, Jhon Geimar Guetio Almendra, Nelson Ortiz Lozada, Néstor Leandro Vargas Molano y Elda Martínez Hernández, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3. RECONÓCESE personería jurídica a la abogada Sandra Marcela Parada Aceros, para representar a la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido visible a folio 36 del cuaderno principal.
(1) Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.
(2) El artículo 239 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: “Procedencia de la suspensión: En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
(3) Proferida dentro del proceso de simple nulidad contra los artículos 7º numeral 7.1, 8º, 13, 15 parágrafo y 27 parágrafo del Decreto 4433 de 2004. Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia del 26 de noviembre de 2009, proceso con Radicación 11001-03-25-000-2005-00237-01 y Número Interno (10024-05).
(4) “ART. 8º—Condiciones generales de ingreso. De conformidad con las vacantes existentes, para ingresar al curso de formación como oficial o miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional se exigen los siguientes requisitos:
4. No haber sido condenado a penas privativas de la libertad, ni tener antecedentes disciplinarios”.
(5) “ART. 9º—Ingreso de suboficiales al nivel ejecutivo. Podrán ingresar a la escala jerárquica del nivel ejecutivo los suboficiales en servicio activo que lo soliciten, de acuerdo con las siguientes equivalencias:
PAR.—El ingreso de los suboficiales a este nivel, se hará en estricto orden de antigüedad en el grado, de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el director general de la Policía Nacional”.
(6) “ART. 10.—Ingreso de agentes al nivel ejecutivo. Podrán ingresar al primer grado del nivel ejecutivo, los agentes en servicio activo de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el director general de la Policía Nacional.
(7) “ART. 11.—Ingreso de personal no uniformado a uniformado. El director general de la Policía Nacional podrá seleccionar personal no uniformado de planta, para que adelante curso especial de formación como uniformado, previa solicitud del interesado y el cumplimiento de los demás requisitos que para el efecto exija la dirección general de la Policía Nacional”.
(8) “4. Ahora bien, es preciso aclarar que algunas materias propias de la tipología constitucional de las ‘leyes marco’, con anterioridad a la Constitución de 1991 fueron reguladas mediante otras modalidades o tipos de leyes. Así sucedió con las disposiciones relativas al régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública. En efecto, con anterioridad al Decreto 2070 de 2003 (demandado en esta oportunidad), las disposiciones relativas al citado régimen, se encontraban previstas en los decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, los cuales fueron proferidos por el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989(8).
Estas materias fueron reguladas mediante decretos-leyes por cuanto la Constitución Política de 1886, en ningún momento, sometió la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, a su consagración y desarrollo mediante la tipología constitucional de la ley marco, por el contrario, la cláusula general de habilitación presidencial para actuar como legislador extraordinario, permitió al Presidente regular indistintamente dichos contenidos prestacionales”.
(9) Dispone la norma en cita: “ART. 1º—De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses constados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos: a) Reformar los estatutos del personal de oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias: disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios, primas, dotaciones y descuentos. Traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de prestaciones sociales, reservas, normas para alumnos de escuelas de formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias; b) Reformar el estatuto y régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en las siguientes materias: Clasificación general; ingresos, promociones; cambios de nivel y traslados; retiros del servicio; asignaciones primas y subsidios; régimen disciplinario; situaciones administrativas; seguridad y bienestar social; régimen de los trabajadores oficiales de las Fueras Militares y la Policía Nacional; (...)”. Sobre la materia, puede consultarse igualmente la Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(10) Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Alberto Arango Mantilla, sentencia del 14 de febrero de 2007 proferida dentro del proceso con Radicado 110010325000200400109 01 y Número Interno 1240-2011.
(11) “ART. 7º— (...) PAR. La creación del nivel ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al nivel ejecutivo”.
(12) “ART. 1º—Campo de aplicación. ‘Decreto INEXEQUIBLE’ Las disposiciones aquí contenidas se aplicarán a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional, alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y a los soldados de las Fuerzas Militares, en los términos que se señalan en el presente decreto”.
(13) “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.
(14) Mediante sentencia del 12 de abril de 2012, esta Sección con ponencia del doctor Alfonso Vargas declaró la nulidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, al considerar que la norma acusada: “excedió lo dispuesto por la ley marco e invadió competencias legislativas, pues modificó lo referente al tiempo mínimo para obtener la asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo que a la fecha de entrada en vigencia de la norma se encontraba en servicio activo al no establecer un régimen de transición que respetara sus expectativas legítimas”.
(15) “ART. 45—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación (...)”.
(16) “PAR.—La creación del nivel ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al nivel ejecutivo”.
(17) Sobre la vigencia de esta ley se destaca que según el “ART. 7º—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. De otro lado, la promulgación es decir, desde la publicación oficial de la ley se realizó en el Diario Oficial Nº 45.777 de diciembre 30 de 2004.
(18) Este decreto declarado inexequible mediante la Sentencia C-432 de 2004.

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 ARTÍCULO 3
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 artículo 223
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 artículo 23
 artículo 25
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