Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2008-00327-de-junio-15-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8a2dbe00d699804ae0430a010151804a&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-15 19:22:16+00:00

Document:
﻿ Auto 2008-00327 de junio 15 de 2010
AUTO 2008-00327 DE 15 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:OTORGAMIENTO DEL INCENTIVO A FAVOR DEL ACTOR POPULAR. PROCEDENCIA DEL INCENTIVO ECONÓMICO EN ACCIÓN POPULAR CUANDO EL PROCESO TERMINA EN PACTO DE CUMPLIMIENTO
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, INCENTIVOS ECONÓMICOS A LA ACCIÓN POPULAR, CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN POPULAR, PACTO DE CUMPLIMIENTO DE LA ACCIÓN POPULAR
Auto 2008-00327 de junio 15 de 2010
Rad.: 05001-33-31-029-2008-00327-01 (AP) RE
Actor: Jorge Mario Dueñas Romero
Resuelve sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 13 de agosto del mismo año por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín.
1. Mediante escrito presentado ante el Juzgado Administrativo del Circuito de Medellín-Reparto, el 21 de octubre de 2008, el señor Jorge Mario Dueñas Romero formuló demanda en ejercicio de la acción popular en contra del municipio de Medellín. Expuso que el tercer piso del Edificio “Atlas”, en donde funcionan 30 juzgados administrativos y cuya propiedad se encuentra en cabeza de dicho ente territorial, no tiene ningún acceso alterno como rampas o ascensores que permitan el libre ingreso de aquellas personas con limitaciones físicas, circunstancia esta que atenta contra los derechos colectivos al goce del espacio público, a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
2. Mediante sentencia de 13 de agosto de 2009 el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín aprobó el pacto de cumplimiento al que llegaron las partes y otorgó el incentivo al actor popular en la suma equivalente a 10 SMLMV, como quiera que la labor que realizó durante el trámite del proceso estuvo encaminada a que se protegieran efectivamente los derechos colectivos vulnerados.
3. En providencia de 2 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al desatar el recurso de apelación formulado por la parte demandada, en relación con el incentivo otorgado al actor popular, confirmó la decisión proferida en primera instancia.
Explicó que en el presente asunto le asiste razón al a quo, toda vez que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado esta corporación, el incentivo en estos casos se debe reconocer a favor del actor popular. Que en el presente asunto, se demostró la vulneración de los derechos colectivos señalados en la demanda y además se acreditó que las acciones encaminadas a su protección correspondieron o fueron consecuencia de la acción popular, toda vez que el proceso terminó con el pacto de cumplimiento al que llegaron las partes, razón por la cual lo procedente era conceder el incentivo al actor popular.
4. Mediante escrito presentado el 26 de enero siguiente, la parte demandada solicitó al tribunal el envío del expediente al Consejo de Estado con el fin de que sometiera a una eventual revisión la sentencia de segunda instancia. El expediente fue recibido en esta corporación el 8 de febrero de este año.
Procede a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 2 de diciembre de 2009, previas las siguientes consideraciones.
Corresponde a la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado el conocimiento de este asunto en el trámite del mecanismo eventual de revisión, por virtud de su competencia residual, conforme se explica a continuación.
1.1. De la distribución de competencias entre la Sala Plena Contencioso Administrativa y las secciones que la integran.
El artículo 237-6 Constitucional señala como atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, facultad replicada en el artículo 35-8 de la LEAJ y que abarca incluso la asignación de las funciones que le determine la ley entre las secciones, las cuales las ejercerán separadamente de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo, según se desprende de su interpretación sistemática con el artículo 37 de la misma ley en tanto dispone que sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada sección y a las respectivas subsecciones.
Al estudiar la constitucionalidad del numeral 8º del artículo 35 del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia (a la postre L. 270/96), la propia Corte Constitucional resaltó que la función de “darse su propio reglamento” compete “por la naturaleza lógica de sus funciones” al pleno de esta corporación y que mediante ella se ocupa de situaciones “administrativas” y “funcionales” —como es justamente el asunto que ocupa la atención de la Sala—:
“En lo que se relaciona con el numeral 8º, debe señalarse que el numeral 6º del artículo 237 superior le confiere al Consejo de Estado la facultad de ‘Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley’. Como puede apreciarse, la disposición que se revisa se limita a señalar como atribución de la Sala Plena del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, la de ‘Darse su propio reglamento’. Se trata en consecuencia, de una tarea que reproduce en parte el postulado constitucional citado y que le corresponde, por la naturaleza lógica de las funciones, determinar a la Sala Plena de esa corporación. Conviene, eso sí, aclarar que el reglamento que se adopte se deberá limitar a ocuparse de situaciones administrativas o funcionales y no podrá señalar nuevas labores en cabeza de esa entidad, pues esa responsabilidad recae, por mandato del artículo constitucional citado, en la Carta Política y en la ley”(1) (resaltado fuera de texto original).
Las normas constitucionales y estatutarias mencionadas, así como la sentencia transcrita, llevan a concluir que determinada por la ley la competencia del Consejo de Estado para conocer de un tema, es atribución de esta corporación distribuirla entre las secciones de acuerdo con su especialidad y trabajo.
En cuanto a las competencias de la Sala Plena Contencioso Administrativa, estas son propias o residuales. Las primeras son aquellas que le son atribuidas directamente por la ley, como sucede con los artículos 37 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 97 del Código Contencioso Administrativo, normas conforme a las cuales, por ejemplo, corresponde a esta Sala el conocimiento de los recursos extraordinarios de revisión en contra de las sentencias proferidas por las secciones.
En cuanto a la competencia residual está consagrada en las mismas normas, esto es en el artículo 37 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia numeral 2º, y en el artículo 97 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, en tanto disponen que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las secciones”.
Del contenido de estas normas emerge la competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativa para conocer de todos aquellos asuntos asignados por la ley al Consejo de Estado y en relación con los cuales el reglamento de la corporación no haya atribuido competencia a determinada sección.
1.2. De la competencia en el Consejo de Estado para conocer de las acciones populares y de grupo.
Al regular las acciones populares y de grupo como los mecanismos procesales idóneos para la protección de derechos e intereses colectivos y para la reparación del daño infligido a 20 o más personas con un una misma causa, la Ley 472 de 1998 distribuyó la competencia para su conocimiento entre las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativa, atribuyendo a la primera la competencia cuando la demanda se dirige en contra de un particular y a esta jurisdicción cuando la conducta vulnerante proviene de una entidad pública o de un particular en ejercicio de función administrativa.
Igualmente su trámite se estableció a través de un proceso de doble instancia, cuyo conocimiento fue atribuido ante esta jurisdicción a los jueces administrativos en primera instancia y a los tribunales administrativos en segunda, disposición que fue acompañada de una regulación transitoria en tanto en el momento de entrar a regir la Ley 472 de 1998(2) no habían empezado a operar los juzgados administrativos. Conforme con la situación, el legislador dispuso temporalmente el conocimiento de estas acciones en primera instancia por los tribunales administrativos y en segunda por el Consejo de Estado, circunstancia que varió con la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos a partir del 1º de agosto de 2006(3), momento a partir del cual cobraron vigencia los artículos 16 y 51 de la citada ley, y los procesos que en ejercicio de estas acciones se venían tramitando en primera instancia por parte de los tribunales administrativos pasaron a los juzgados administrativos para que la apelación fuera surtida ante aquellas corporaciones.
1.2.1. La distribución del conocimiento de estos temas entre las secciones Primera y Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado.
La atribución temporal que de la competencia para conocer en segunda instancia de estos procesos hizo la Ley 472 de 1998 al Consejo de Estado, dio lugar a la modificación del reglamento de esta corporación mediante el Acuerdo 58 de 1999, en el cual se dispuso el conocimiento de estas acciones por parte de las secciones Primera y Tercera, en los siguientes términos:
“ART. 13. Modificado Ac. 55/2003, art. 1º. Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
(...) 7. Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo.
(...) 12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado.
Dado que para la época en que se expidió el Acuerdo 58 de 1999, reglamento de estacorporación, los procesos adelantados en virtud de estas acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo tenían dos instancias y carecían de recursos extraordinarios(4), fuerza es concluir que ese reglamento en consonancia con las normas transitorias atributivas de competencia en esa materia, dispuso que la Sección Tercera en adelante conocería privativamente de los recursos de apelación contra las providencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo y que las secciones Primera y Tercera, se repartirían el conocimiento de los recursos de apelación formulados en el trámite de las acciones populares.
La transitoriedad de las normas que sirvieron de fundamento a la expedición de las disposiciones del reglamento comentadas, impusieron la misma transitoriedad a las normas reglamentarias, es decir, cuando el reglamento del Consejo de Estado atribuyó a las secciones Primera y Tercera de esta corporación el conocimiento de los asuntos relacionados con acciones populares y de grupo en segunda instancia, lo hizo de manera transitoria, en tanto solo transitoriamente se le habían asignado por la Ley 472 de 1998 al Consejo de Estado estos temas, a la espera de la creación de los juzgados administrativos, por cuanto a partir de ese momento adquirieron vigencia las normas que disponían el conocimiento en primera instancia de estos procesos por los juzgados administrativos, y en segunda instancia por los tribunales administrativos.
1.2.2. La creación del mecanismo eventual de revisión.
Al entrar en operación los juzgados administrativos, y por tanto cobrar vigencia los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, en conformidad con los cuales la primera instancia de esos procesos correspondía a los juzgados administrativos y la segunda instancia a los tribunales administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de estos temas, lo que trajo consigo inminentes riesgos de dispersión de la jurisprudencia (una suerte de “federalización” de la jurisdicción administrativa(5)), ante lo cual la Ley 1285 de 2009 en su artículo 11 (que adicionó el artículo 36A a la Ley 270 de 1996) estableció el mecanismo de revisión eventual de los pronunciamientos en sede de acciones populares y de grupo a cargo de esta corporación, en orden a que cumpliera mediante este mecanismo una labor unificadora de la doctrina judicial del país, también en estos temas.
El proyecto de esa ley estatutaria concebía el conocimiento de ese mecanismo eventual de revisión como competencia de la Sala Plena y de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, en los siguientes términos:
“ART. 36A.—Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus secciones o subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos...”.
La honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-713 de 2008, declaró inexequible la norma en tanto atribuía a la Sala Plena y a las subsecciones de esta corporación, el conocimiento del mecanismo procesal que se viene comentando, con fundamento esencialmente en el hecho de que la determinación de las competencias de las secciones del Consejo de Estado, es un tema reservado al reglamento. Se dijo en lo pertinente en esa sentencia:
“9. Del inciso primero del artículo 11 del proyecto, la Corte también debe declarar inexequibles las expresiones ‘de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o’, y ‘o subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación’, las cuales autorizan a la Sala Plena y a las subsecciones del Consejo de Estado para seleccionar los asuntos de revisión.
La regulación no resulta coherente con la distribución funcional de competencias prevista en el inciso 2º del artículo 236 de la Constitución, según el cual ‘el Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley’.
En este sentido, ni en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, ni en el reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa corporación, la competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las secciones, concretamente en las secciones Primera y Tercera, según lo previsto en el artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado(6). Por lo tanto, a menos que se introduzcan las modificaciones estructurales en materia de competencia, no puede haber una facultad por parte de esas instancias para decidir sobre la revisión eventual de acciones populares y de grupo.
Además, permitir la intervención de la Sala Plena y las subsecciones podría implicar una injerencia indebida en la autonomía de las secciones del Consejo de Estado, cuando es claro que entre ellas no existe relación jerárquica ni de subordinación funcional en estos asuntos”(7).
De la lectura del fallo de constitucionalidad se desprende con claridad meridiana que a juicio de la Corte Constitucional la asignación de dicha competencia por parte del legislador estatutario contraría la Constitución, dado que ello corresponde al reglamento del Consejo de Estado. Incluso la sentencia entiende que el reglamento de esta corporación ya se dio a la tarea de atribuir la competencia para conocer del tema a las secciones Primera y Tercera, situación que no ha ocurrido como atrás se analizó, en tanto se reitera, el reglamento solo se ocupó de asignar la competencia para conocer, temporalmente, de la segunda instancia en estos procesos.
Concluyó la honorable Corte Constitucional en esa sentencia que en relación con la Sala Plena Contencioso Administrativa y las subsecciones “... a menos que se introduzcan las modificaciones estructurales en materia de competencia, no puede haber una facultad por parte de esas instancias para decidir sobre la revisión eventual de acciones populares y de grupo”. Reflexión que tiene fundamento en la conclusión de que solo al reglamento del Consejo de Estado corresponde la distribución de las competencias asignadas por la ley a esta corporación.
Y por ello, como evidentemente existe un vacío de distribución de entre las distintas secciones de la corporación, en punto del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, ello supone que debe esperarse a que el asunto lo defina el reglamento del Consejo de Estado, tal y como lo establece el artículo 36 LEAJ, por cuya virtud: “Cada sección ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado de acuerdo con la ley” y en el entretanto la competencia será, residualmente, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En otras palabras, al artículo 11 de la Ley 1285 que introdujo el artículo 36A a la LEAJ, le falta desarrollo a través del reglamento del Consejo de Estado en punto a determinar las secciones que se encargarán de conocer del mecanismo eventual de revisión creado en esa norma, y hasta tanto no se dé tal desarrollo, el vacío aparece solventado por el legislador tanto estatutario como ordinario.
Por ello la Sala, sin entrar a calificar las conclusiones del fallo de constitucionalidad, en tanto afirma que el legislador no puede asignarle competencias, se limita a aplicarlo estrictamente, como le corresponde hacerlo en apego al mandato contenido en el artículo 243 Constitucional y en virtud de la competencia residual, asume el conocimiento de estos asuntos, mientras el reglamento dispone su distribución entre las secciones.
2. Objeto de la revisión eventual de providencias judiciales en acciones populares.
El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 establece que, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias dictadas en desarrollo de los procesos judiciales de acciones populares o de grupo, que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso con el fin de unificar la jurisprudencia y que fueron proferidas por los tribunales administrativos.
Al hacer el control jurisdiccional automático, previo, integral y definitivo al proyecto de reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, la Corte Constitucional(8) dejó en claro que la única finalidad de este mecanismo de revisión eventual que se aviene a los mandatos superiores es la relacionada con la unificación de jurisprudencia, aunque no se detuvo a precisar —como tampoco lo hizo la norma— el alcance de esta causal.
La unificación de jurisprudencia que se busca con la selección vía revisión eventual tiene por finalidad garantizar principios básicos para el adecuado funcionamiento del aparato judicial, como la igualdad, la seguridad jurídica y la unidad del derecho. O lo que es igual, con este instituto se pretende lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.
Por manera que la revisión eventual opera solamente en caso de contradicciones o divergencias interpretativas que pueda haber entre tribunales o entre las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o cuando la providencia objeto de la revisión se oponga a la jurisprudencia reiterada de la corporación.
De ahí que al dirigirse la respectiva solicitud escrita es menester aducir razonadamente los argumentos que la soportan. Carga de argumentación que consiste, entonces, en que debe expresar las razones de su petición de revisión y al hacerlo debe singularizar, v.gr., los motivos por los cuales las decisiones de instancia contrarían la jurisprudencia del Consejo de Estado, en qué la contrarían, o cuáles son las contradicciones que en el seno de esta corporación se advierten y que imponen un criterio de unificación.
Es por ello que la revisión eventual no constituye un nuevo recurso y que su finalidad reside exclusivamente en unificar jurisprudencia, sin que por lo tanto suponga una instancia adicional en el trámite del proceso, precisamente porque no constituye un mecanismo de control de legalidad de la sentencia respectiva.
En otros términos, la revisión eventual no está concebida para que por esa vía se expongan razones de inconformidad con respecto a la providencia cuya revisión se pretende, como si se tratase de un recurso de instancia y, por lo mismo, no se puede utilizar como excusa para replantear los temas que ya fueron objeto del litigio y que fueron decididos en las instancias respectivas de conocimiento del proceso.
3. De la revisión eventual en el sub examine.
La parte actora solicitó y fundamentó su petición de revisión eventual, dentro del término establecido para tal efecto, esto es, dentro de los 8 (ocho) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de la solicitud(9), esto es, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que resolvió el recurso de apelación propuesto por la parte demandada, contra el fallo proferido por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín, en primera instancia.
Señaló que el motivo de la solicitud de revisión era su desacuerdo con lo decidido en las sentencias de primera y segunda instancia, en cuanto al reconocimiento del incentivo respectivo, toda vez que en el proceso el actor se limitó a la presentación de la demandada, sin acreditar la vulneración de los derechos colectivos invocados.
Que de conformidad con una sentencia proferida por la Sección Primera de esta corporación, dentro del proceso radicado al número 0940701, el reconocimiento del incentivo es procedente solo en los eventos en los que el proceso termina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento y la vulneración de los derechos colectivos es imputable a la acción u omisión de la entidad demandada, situación que, de conformidad con el acervo probatorio allegado al expediente, no se encuentra demostrada.
La Sala observa que la sustentación de la solicitud de revisión cumple con la carga de argumentación que le corresponde, en tanto indica que la decisión del ad quem contradice la tesis que sobre el punto se ha expuesto en algunas providencias de la Sección Primera de esta corporación.
Ahora, en relación con el otorgamiento del incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, para cuando el proceso termina con pacto de cumplimiento, han sido formulados criterios jurisprudenciales encontrados. En efecto, se pueden apreciar al menos tres grandes líneas jurisprudenciales:
(i) Se debe reconocer el incentivo aunque el proceso termine con pacto de cumplimiento, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que no condicionó el reconocimiento del incentivo económico a que el proceso terminara de manera anticipada o a que se surtiera todo su trámite(10);
(ii) Solo procede el incentivo económico en el evento en que el proceso termine por sentencia y no en los casos en que su finalización obedezca a un pacto de cumplimiento, salvo —en este último caso— que exista acuerdo concreto sobre el reconocimiento del incentivo en dicho pacto(11); y
(iii) El solo hecho de que el proceso termine con pacto de cumplimiento no implica necesariamente que la actividad del actor fue menos diligente y para determinar la diligencia se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y la duración útil de la gestión(12).
En tal virtud se impone la selección de la providencia proferida el 2 diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unifique los criterios jurisprudenciales sobre el tema y se establezca por esta vía, una única interpretación que oriente la aplicación del artículo 39 de Ley 472 de 1998, en relación con el otorgamiento del incentivo a favor del actor popular en los casos en los cuales el proceso termina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento.
1. SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 2 de diciembre de 2009.
3. Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente al despacho del magistrado ponente de la presente providencia, para elaborar el proyecto de fallo que deberá someterse a consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para su decisión.
Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez (salvamento de voto)—Gladys Agudelo Ordoñez (e)—Víctor Hernando Alvarado Ardila—Gerardo Arenas Monsalve—Hugo Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño de Valencia—Susana Buitrago Valencia—Ruth Stella Correa Palacio—Enrique Gil Botero (aclaración de voto)—William Giraldo Giraldo—Gustavo Eduardo Gómez Aranguren—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa (permiso)—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez—Bertha Lucía Ramírez de Páez—María Claudia Rojas Lasso (aclaración de voto)—Mauricio Torres Cuervo—Alfonso Vargas Rincón—Marco Antonio Velilla Moreno (ausente con excusa)—Luis Rafael Vergara Quintero.
(2) Conforme al artículo 86 de la Ley 472 esta ley empieza a regir un año después de su promulgación, esto es el 7 de agosto de 1999 (fue publicada en el Diario Oficial 43357, de 6 de agosto de 1998).
(3) Según el artículo 2º Acuerdo PSAA06-3409 de mayo 9 de 2006, por el cual se dictan medidas tendientes a poner en operación los juzgados administrativos, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
(4) El artículo 67 de la Ley 472 de 1998 dispuso que contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. En cuanto al recurso de revisión respecto de estas acciones en la jurisdicción contencioso administrativa, ha dicho la jurisprudencia que este no aplica para las acciones populares: “(...) la Ley 472 de 1998 desarrolló todo el trámite de las acciones populares y de grupo, señaló el procedimiento, la competencia, los recursos procedentes y las sanciones en caso de desacato. El propósito del legislador era agotar toda la materia en relación con las acciones populares y de grupo, pero en este procedimiento no se encuentra contemplado ningún recurso de naturaleza extraordinaria. Lo anterior quiere decir que resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el juez de instancia, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinaria. Estas reflexiones son aplicables a las sentencias que deciden las acciones populares y de grupo, pues la Ley 472 de 1998 reglamentó todo el trámite, en el cual una vez resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el juez de instancia, hace tránsito a cosa juzgada. En cuanto a los recursos extraordinarios, la misma ley solo estableció los de revisión y casación, según el caso, pero solo para las acciones de grupo (art. 67). (...) a) Como ya se señaló, en relación con los recursos procedentes en el trámite de las acciones popular y de grupo, la regulación realizada por la ley fue completa y por lo tanto, no se aplican las normas del Código Contencioso Administrativo o del Código de Procedimiento Civil, según el caso, para establecer cuáles son los recursos ordinarios o extraordinarios procedentes una vez iniciado el proceso” (C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Secc. Tercera, auto nov. 22/2001, Exp. AP-057, Actor: Jorge Piedrahita Aduen, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros).
De otro lado, la Sección Tercera de esta corporación dejó en claro que el recurso de casación no es procedente en la medida en que este no está previsto en el Código Contencioso Administrativo:“tanto el texto de la ley (L. 472/98, art. 67) como la interpretación que del mismo ha hecho la jurisprudencia y la doctrina, coinciden en que el recurso de casación no está previsto como medio para atacar las sentencias definitivas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa en acción de grupo (...) Más que por el tenor literal o por la voluntad legislativa, debe mirarse el asunto desde una perspectiva integradora, por lo que no hace falta ahondar en el tema de interpretación de la ley para descubrir que la redacción del texto de la Ley 472 de 1998 en cuanto a las acciones de grupo se refiere, estipula que de acuerdo con la jurisdicción que haya conocido del proceso (administrativa o la ordinaria civil), procede un determinado recurso contra la sentencia. No de otra manera puede interpretarse la expresión “según el caso”, contenida en el artículo 67 de la Ley 472 de la que se le dio el mismo significado en otras disposiciones de la ley. Pero aun acudiendo al entendimiento de los recurrentes, que el vocablo “caso” significa proceso o causa, la conclusión en ese sentido no varía. No queda duda, entonces, que de conformidad con el artículo 67 de la Ley 492 de 1998, el recurso de revisión quedó limitado a las sentencias de acciones de grupo que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y los recursos de revisión y de casación como susceptibles de ser interpuestos contra las sentencias tramitadas y definidas en la jurisdicción ordinaria civil (...) como la casación no está establecida —al menos en la legislación vigente para el momento en el que se interpuso por los demandantes y se negó por el tribunal— frente a las sentencias de acciones de grupo de que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, resulta cierto que el Consejo de Estado no tiene competencia para conocer de ese tipo de recurso. En consecuencia, de conformidad con lo señalado por el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil se estimará bien denegado el recurso de casación que la apoderada de la parte actora interpuso contra la sentencia del 13 de noviembre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y se ordenará enviar la presente actuación a dicho tribunal para que forme parte del expediente” (C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Secc. Tercera, auto sep. 3/ 2008, Rad. 15001-23-31-000-2005-03796-01, Actor: Aseguradora Colseguros S.A., demandado: municipio de Tunja, C.P. Myriam Guerrero de Escobar).
(5) Cfr. Memorias del XI Encuentro de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, VVAA Consejo de Estado, Bogotá, 2006, “Anulación de actos administrativos en sede popular: un debate abierto en medio de un inminente riesgo de ‘federalización’ de la jurisprudencia”, págs. 235 y ss.
(6) Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008, M.P. Vargas Hernández.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008, M.P. Vargas Hernández.
(9) En efecto, la providencia dictada en segunda instancia fue notificada por edicto el 15 de diciembre de 2009 y la solicitud de revisión fue presentada al día siguiente, esto es, el 16 del mismo mes y año, razón por la cual se presentó en el término exigido por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2008.
(10) Cfr. Sentencia de diciembre 2 de 1999 AP-007; Sentencia de octubre 6 de 2000 AP-105, proferida por la Sección Cuarta de esta corporación.
(11) Cfr. Sentencias de junio 29 de 2000 AP-58 y julio 27 de 2000 AP-061.
(12) Cfr. Sentencia de 16 de febrero de 2006. AP 00237, proferida por la Sección Tercera de esta corporación.
En forma respetuosa me permito aclarar el voto emitido en este asunto, en los siguientes términos:
Si bien comparto la decisión mayoritaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de no seleccionar para eventual revisión la sentencia proferida en este caso por el tribunal dentro de un proceso de acción popular, me aparto totalmente de la decisión mayoritaria en el sentido de que considero que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia alguna para decidir la selección, ni tampoco para revisar los fallos proferidos dentro de las acciones populares en virtud del mecanismo extraordinario de revisión de acciones populares creado en la Ley 1285 de 2009.
Lo anterior por cuanto la Corte Constitucional al efectuar la revisión constitucional previa de la norma de la Ley 1285 de 2009, modificatoria de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de la justicia, declaró inexequibles las expresiones “de la Sala Plena de lo ContenciosoAdministrativo o” y “o subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación”, contenidas en el texto original del artículo 11 del Proyecto de Ley Estatutaria 23/06 Senado y 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, las cuales autorizaban a la Sala Plena y las subsecciones del Consejo de Estado para seleccionar los asuntos de revisión.
Esta es una sentencia de constitucionalidad, con efectos erga omnes que por lo mismo debe ser acatada y no puede ser desconocida ni por la Sala Plena ni por ninguna otra autoridad.
De acuerdo con la tesis expresada por la Corte Constitucional, “ni la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, ni en el reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa corporación, la competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las secciones, concretamente en las secciones primera y tercera, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado”.
En consecuencia, agregó la Corte Constitucional en su fallo ”Por lo tanto, a menos que se introduzcan las modificaciones estructurales en materia de competencia, no puede haber una facultad por parte de esas instancias para decidir sobre la revisión eventual de acciones populares y de grupo”.
Consideró la Corte, que de acuerdo con la distribución actual de competencias, conforme al reglamento del Consejo de Estado, no es posible que la Sala Plena y/o subsecciones tengan facultad para decidir sobre la revisión eventual de acciones populares y de grupo, so pena de incurrir en indebida injerencia de la autonomía de las secciones de la corporación.
En estos términos dejo consignada mi aclaración.
Con mi acostumbrado respeto, aclaro mi voto en relación con el auto proferido el 15 de junio de 2010, en el proceso de la referencia, para lo cual reiteraré lo que he expuesto sobre el tema, es decir, la falta de competencia de la Sala Plena para conocer del mecanismo de la revisión eventual de acciones populares y de grupo. Y aunque en el caso en estudio acaté la posición mayoritaria, en atención a la disciplina que se le debe a la Sala Plena, para bien de la seguridad jurídica —sólo por eso participé de la decisión—, no empece a ello expresaré mi diferencia con el aspecto aludido.
“1. La Sección Tercera conservó la competencia para conocer de las acciones populares cuyas sentencias de los tribunales se hubieran apelado antes de entrar en funcionamiento los juzgados administrativos.
“Según considera la Sala Plena, a partir de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos la Sección Tercera perdió competencia para conocer de los procesos de acción popular. Desde mi punto de vista este criterio es equivocado, por dos razones, básicamente.
“De un lado, porque desconoce que para ese momento en el Consejo de Estado se encontraba en trámite —en segunda instancia— una gran cantidad de procesos de acciones populares cuyos recursos de apelación contra las sentencias de los tribunales se habían interpuesto con anterioridad, y por ello no se puede sostener que a partir del primero de agosto de 2006 la Sección Tercera ya no podía resolverlos.
“Esta conclusión es correcta, porque si la Sala afirma que ‘... a partir de la puesta en funcionamiento de esos despachos cambiaron las reglas de competencia de las partes pertinentes del artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado...’ —fl. 1114—, eso significa, inexorablemente, que desde ese día no aplicaba para ningún proceso de acción popular, sin importar que el recurso de apelación se hubiera interpuesto con anterioridad a esa fecha —y que el proceso estuviera en las Secciones a despacho para fallo—; o que se encontraran en los tribunales, pero las respectivas sentencias se hubieran apelado hasta el día anterior y lógicamente llegaron a la corporación luego de la fecha aludida. En ambos casos se habría perdido competencia, la cual debió asumir la Sala Plena —de seguir su criterio—.
“¿Qué duda cabe —aplicadas rigurosamente las reflexiones del auto—, que hasta para resolver esos procesos las secciones Primera y Tercera carecían de competencia, pues las reglas relativas al tema, contenidas en el reglamento Interno del Consejo de Estado —art. 13, num. 13—, habrían perdido vigencia? Por esta razón, desde esa fecha hasta hoy las sentencias, adolecerían de vicios en su expedición. Ni más ni menos es el efecto de la doctrina expresada en el auto del cual me aparto.
“Es tan grave —como cuestionable— esta postura, que sin saberlo lanza a un limbo procesal todas las providencias dictadas por las secciones Primera y Tercera después del primero de agosto de 2006, porque las someterá al escrutinio de eventuales acciones constitucionales y/o recursos extraordinarios para buscar su nulidad.
“Y no estoy exagerando el criterio mayoritario, ni haciendo una admonición injustificada sobre un tema que tiene una envergadura menor. ¡No!. Se trata de llevar hasta las consecuencias finales una posición que tiene mucha trascendencia. En este sentido, si se sostiene que con la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos las Secciones Primera y Tercera ya no podían conocer de las acciones populares, porque ‘… perdieron competencia para conocer de todo lo relativo a las acciones populares’ —fl. 1.113—, entonces mi conclusión es correcta, y también preocupante.
“Pero desde luego que la Sala se equivoca en lo que afirma, puesto que las secciones mantuvieron la competencia para resolver las acciones populares que por alguna razón llegaron oportunamente al Consejo de Estado, sencillamente porque el art. 13, num. 13, del Acuerdo 58 de 1999 mantuvo su vigencia, por las razones que analizaré en el siguiente apartado.
“De otro lado, y como sostiene la mayoría, la nulidad de lo actuado radica en que la norma que asignaba la competencia era el artículo 13 numeral 13 del Acuerdo 58 de 1999, que perdió vigencia, según lo expresado. Pero nada es más desafortunado, pues si bien el Acuerdo 58 —modificado por el 55 de 2003— asignó la competencia funcional a las secciones Primera y Tercera para conocer de estas acciones, también lo es que ello se apoyaba en dos razones adicionales:
“i) En el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998(1), que estableció que el Consejo de Estado era competente para conocer de las acciones populares, en segunda instancia, mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos. En virtud de esta norma, los procesos fallados en los tribunales, que fueron apelados, quedaron inevitablemente en el Consejo de Estado, pese a que hubieran entrado a funcionar los juzgados administrativos, de allí que estas secciones necesariamente debían dictar sentencia frente a ellos, y esto tardó un buen tiempo —por la congestión—, no obstante lo cual la competencia funcional seguía derivándose del acuerdo mencionado.
“En otros términos, el parágrafo continuó produciendo efectos hasta tanto se fallara el último proceso de acción popular apelado antes de que entraran en funcionamiento los juzgados. A este fenómeno se le conoce como el de la ultractividad de la ley, es decir, aquél en virtud del cual pese a que una norma ha sido derogada, continúa produciendo efectos, porque proyecta su contenido a los supuestos que se ajustaron a ella.
“ii) De otro lado, recuérdese que a las secciones Primera y Tercera se les asignó la competencia funcional porque fueron incuestionables los perjuicios que provocó la dispersión de la competencia para fallar las acciones populares en todas las secciones del Consejo de Estado, puesto que la jurisprudencia en lugar de unificarse se dispersó, incluso de manera preocupante para la seguridad jurídica.
“Esto condujo a concentrar la competencia en sólo dos secciones –y no sólo en una, de lo contrario la carga de trabajo la absorbería-, aunque desde luego a las otras secciones se les asignó la competencia para conocer de otras acciones –tutela, cumplimiento y demás-, que no se les encomendaron a la Primera ni a la Tercera.
“Esta fue la razón del reparto de competencias que se hizo en el 2003, circunstancia que se mantuvo cuando entraron a funcionar los juzgados administrativos, ya que para ese momento estaban en trámite en segunda instancia —en estas dos secciones—, una muy buena cantidad de procesos, que tenían su competencia funcional en los artículos 16, parágrafo, de la Ley 472, y luego en el artículo 13, número 13 del reglamento interno, y que por tanto se mantuvo vigente.
“Por las dos razones anotadas no perdió vigencia el Acuerdo 58 de 1999 —y su modificatorio 55 de 2003—, de allí que la Sección Tercera podía conocer de las acciones populares.
“2. La Sección Tercera tiene competencia para conocer de las acciones populares, escogidas a través de la revisión eventual a que se refiere el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
“Con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009(2), la Sala Plena enfatizó que las secciones Primera y Tercera carecían de competencia funcional para escoger y fallar una acción popular, porque: i) No se ha expedido una norma que disponga cómo se debe realizar el reparto del mecanismo de la revisión eventual —fl. 1.115— ii) porque la asignación de la competencia para conocer de la revisión eventual debe definirla la ley —fl. 1.115—, y iii) porque corresponde exclusivamente a la “Máxima corporación de lo contencioso administrativo” la selección de las sentencias —fl. 1.116— (esta conclusión también la soporta en los artículos 128.13 Código Contencioso Administrativo y 37.2 de la Ley 270 de 1995—.
“En otras palabras, sostiene que la autoridad competente para seleccionar los procesos de acción popular, para su revisión eventual —desde luego, incluido el del caso sub iudice—, es la Sala Plena. Pero los argumentos que soportan esta conclusión no son admisibles. Veamos por qué.
“3.1. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 tiene, entre otros, el siguiente contenido: crea el mecanismo procesal de la revisión eventual, lo aplica a las sentencias y providencias que pongan fin a los procesos de segunda instancia de las acciones populares y de grupo, define los sujetos activos o solicitantes de la petición, establece que la finalidad de este mecanismo es la unificación jurisprudencial y señala el procedimiento para resolver la solicitud.
“Ahora, esta norma no colide con el artículo 13, numeral 13, del reglamento interno del Consejo de Estado, porque mientras la ley simplemente crea la figura de la revisión eventual —en acciones populares y de grupo—, el reglamento interno distribuye las competencias entre las distintas secciones de la corporación, de modo que este y aquélla no se afectan, sencillamente porque regulan temas diferentes.
“Por esto, la nueva ley tampoco modificó ni derogó el reglamento interno del Consejo de Estado, entre otras cosas, porque constitucionalmente no es posible, ya que le corresponde exclusivamente a esta corporación dictar, a través deun reglamento autónomo —también denominado constitucional o independiente—, sus normas de funcionamiento interno. En tal sentido, dispone el art. 237 CP.: “Son atribuciones del Consejo de Estado: ... 6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley” —resalto fuera de texto—, de donde se infiere que la determinación del funcionamiento interno hace parte de la competencia constitucional citada.
“Con fundamento en esta norma es que esta Alta Corte tiene distribuidas, por secciones, los procesos que la ley y la Constitución le asignan en forma indiscriminada —es decir, no sólo los de acciones populares o de grupo—. En consecuencia, no comprendo por qué la Sala Plena ata este reglamento a la Ley 1285, cuando existe autonomía para definir estos aspectos.
“Sin embargo, la Sala señaló que ‘… hasta el momento no se ha expedido ninguna norma jurídica que determine cómo se va a realizar el reparto de este nuevo mecanismo de revisión eventual entre las distintas secciones...’ —fl. 1115—, lo que a todas luces riñe con la independencia que tiene el reglamento autónomo que expide el Consejo de Estado, pues a continuación señalará la Sala que debe ser una ley quien lo haga.
“Nada más equivocado, porque precisamente la ley dispuso que el Consejo de Estado es la autoridad que conoce del mecanismo de la revisión eventual, es decir, que ya se cumplió con el requisito que echa de menos la Sala, de manera que el reglamento es quien define la(s) sección(es) que debe hacerlo.
“Ahora, ese reglamento ya existe, y en el numeral 13 del artículo 13 dispuso que la Sección Tercera conoce de las acciones populares relacionados con los derechos colectivos a la moralidad administrativa y asuntos contractuales, de donde se infiere, lógicamente, que esa sección es quien resuelve cuáles procesos revisa eventualmente.
“Entre otras cosas, está claro que la selección para revisión eventual no es un proceso judicial que constituya una materia autónoma, y que requiera la asignación de una competencia especial; se entiende que adjudicada la competencia para conocer de la acción popular, entonces esa misma sección tiene la facultad de escoger las sentencias que debe revisar, ya que este aspecto hace parte de aquél.
“La Sala niega esto, y sostiene que el artículo 13, numeral 13, quedó derogado cuando empezaron a funcionar los juzgados y también cuando entró a regir la Ley 1285 de 2009. Sin embargo, esto también es incorrecto, por una razón adicional a las expresadas hasta ahora. Resulta que recientemente la Sala Plena conoció, por importancia jurídica, de una solicitud de revisión de una acción de grupo, con el propósito de unificar los criterios por los cuales procedía —auto jul. 14/2009. Exp. AG. 2007-244. C.P. Mauricio Fajardo Gómez—. En esa ocasión, además de cumplir con ese objetivo, reiteró el mecanismo para hacer el reparto funcional de las acciones, en los siguientes términos:
“Si se trata de la revisión de providencia final dictada al interior de una acción popular que trate sobre un asunto distinto de los asignados a la Sección Tercera, la competente será la Sección Primera de esta corporación.
“Si se trata de la solicitud de revisión de providencia final proferida dentro de un proceso iniciado en ejercicio de la acción popular que verse sobre asuntos contractuales o mediante la cual se pretenda el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, será la Sección Tercera la que deba tramitar dicha solicitud.
“Así mismo, si la petición de revisión versa sobre una providencia final proferida en una acción de grupo, será la Sección Tercera la encargada de asumir el conocimiento de dicha revisión.
“En consecuencia, será la jurisdicción contencioso administrativa a través de las secciones Primera o Tercera del Consejo de Estado, según corresponda, la encargada de tramitar —esto es tanto resolver si se accede o no a la revisión, como proferir la decisión respectiva en caso de que se hubiere efectuado la selección— las solicitudes de revisión de providencias proferidas en las acciones populares y de grupo” (negrillas fuera de texto)
“Es evidente que el tema ya estaba decidido, y que las secciones Primera y Tercera no hacían otra cosa que aplicar las directrices allí impartidas, por ello es que ahora sorprende el cambio de posición, que contraviene la providencia citada, que señalaba cómo se debían tramitar las solicitudes de revisión eventual.
“3.2. La Sala agregó al anterior error de apreciación que: ‘... la competencia para conocer del nuevo mecanismo de revisión eventual debe estar determinado por la ley.’ —fl. 1.115—, y a partir de allí concluye que la ley vigente y aplicable son los artículos 237.1 Constitución Política y artículo 11 de la Ley 1285, que disponen que la máxima corporación de lo contencioso administrativo es a quien corresponde resolver sobre la selección de las sentencias. Pero esta idea también es incorrecta; veamos por qué.
“De un lado, si es verdad que quien define este asunto es el legislador, entonces también se equivocó la Sala al resolver como lo hizo, porque dicha ley no puede ser otra que el mismo artículo 11 de la 1.285, que dispone:
“ART. 11.—En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia” (resaltado fuera de texto).
“Esta norma no deja espacio para la duda: a quien corresponde seleccionar los procesos es a las secciones —entiéndase la Primera y la Tercera—, de allí que la Sala Plena no puede hacerlo —como ahora lo pretende—, so pena de violar la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La norma es contundente. Sin embargo, es evidente que ella no señaló cuál sección debe hacerlo, por ello en armonía con lo indicado hasta ahora, esto le corresponde definirlo al reglamento interno, quien ya tenía prevista parte de la competencia interna, en el artículo 13, numeral 13, ya citado.
“Pero el argumento más contundente que sustenta lo anterior se encuentra en la Sentencia C-713 de 2008, que se ocupó de examinar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, que luego se convirtió en la Ley 1285. Allí la Corte Constitucional se ocupó con minuciosidad del artículo 11, el cual, en el inciso primero establecía originariamente que la selección de las sentencias correspondía hacerla a ‘el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus secciones o subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo...’(3).
“Hasta aquí el auto de la Sala Plena sería incontrovertible, porque se apoyaría en una norma que dispone lo que ella considera. El problema gravísimo es que se desconoció el texto definitivo del artículo 11, es decir, el examinado por la Corte Constitucional, quien excluyó las referencias a la Sala Plena y a las subsecciones, y dejó exclusivamente en cabeza de ‘el Consejo de Estado, a través de sus Secciones’ la posibilidad de hacer la selección de las sentencias(4). Las razones de la Corte, que condujeron a la exclusión de los apartes señalados del texto original del inciso primero del artículo 11, fueron las siguientes:
“En este sentido, ni en la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ni en el reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa corporación, la competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las secciones, concretamente en las secciones primera y tercera, según lo previsto en el artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado(5). Por lo tanto, a menos que se introduzcan las modificaciones estructurales en materia de competencia, no puede haber una facultad por parte de esas instancias para decidir sobre la revisión eventual de acciones populares y de grupo.
“Además, permitir la intervención de la Sala Plena y las subsecciones podría implicar una injerencia indebida en la autonomía de las secciones del Consejo de Estado, cuando es claro que entre ellas no existe relación jerárquica ni de subordinación funcional en estos asuntos.”
“No hay duda. Quienes podían —y pueden— escoger las providencias son las secciones, es decir la Primera y la Tercera. La Sala Plena ha incurrido en una vía de hecho que expone a la corporación a eventuales demandas contra esta decisión desafortunada(6).
“De otro lado, si en gracia de discusión se aceptara el error de la Sala, y si ella misma fuera consecuente con su pensamiento, no tendría más opción que extender su criterio a todos los procesos ordinarios de que conoce la corporación. Es decir, debe aceptar que tampoco existe una ley que asigne la competencia a las secciones para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa, de nulidad simple, o los contractuales, electorales, asuntos tributarios, entre otros, y por esa razón también tendrían que ir a la Sala Plena para que sean fallados, junto con las acciones populares que a partir de ahora decidieron llevarse a su seno.
“Siendo coherentes con la idea expresada ahora por la Sala, adolecen de nulidad todos los procesos ordinarios fallados desde hace varias décadas. ¿No es acaso lo que se infiere del auto del cual salvo el voto?
“Que yo sepa, todas las secciones aplican, sin reparo alguno, el mismo artículo 13 del reglamento interno del Consejo de Estado, que hizo el reparto interno de las competencias, distinguiendo entre las cinco secciones de la Sala Contenciosa. ¿Acaso no se trata del artículo del cual se sirven todas para definir las funciones internas?
“Entre otras cosas, siempre se ha sostenido que la competencia, en todos los procesos, es de la corporación, pero ello no se opone a que internamente se asigne a unas secciones o a otras los distintos temas.
“Para finalizar este asunto, basta considerar esta última pregunta: ¿cuál fue el criterio con el que la Sala Plena, antes de la vigencia del Acuerdo 55 de 2003, permitió que todas las secciones conocieran del recurso de apelación contra las sentencias de acción popular? Teniendo en cuenta que ahora se afirma que sólo la Sala Plena puede conocer de estos procesos, pues se necesita una ley que le asigne la competencia a las secciones. ¿Cuál fue la ley en esa época?, incluso ¿cuál fue la ley que se las asignó, luego, a las Secciones Primera y Tercera, y que sirvió de soporte al Acuerdo 55 de 2003?
“Igualmente incorrecto me parece el hecho de que la doctrina contenida en esta providencia le aplique a los procesos de acción de grupo, toda vez que la selección para su revisión eventual se rige por esa ley, y con las mismas condiciones anotadas hasta ahora.”
En estos términos dejo sustentada mi aclaración de voto.
(1) “ART. 16.—Competencia. (…)
(2) “ART. 11.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los tribunales administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima corporación de lo contencioso administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de s u selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
“PAR. 2º—La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
(3) El artículo original, y completo, disponía: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus Secciones o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupopodrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.
“PAR. 2º—El Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
(4) En orden con lo dicho, la Corte Constitucional dispuso, en la parte resolutiva de la Sentencia C-713 de 2008, que: “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones“ de oficio o, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.”del inciso1º delartículo 11 del proyecto de Ley Estatutaria 23 de 2006 Senado y 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión” (negrillas y subrayas fuera de texto).
(5) Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003.
(6) Inclusive, la Corte Constitucional contempló esta posibilidad, en la misma Sentencia C-713 de 2008, cuando se comentan arbitrariedades en el proceso de Selección de las providencias. En este sentido sostuvo: “10. Finalmente, en cuanto al inciso primero del artículo 11 del proyecto, la Corte debe condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal fin.
“En lo concerniente a la procedencia de la tutela es preciso recordar queejercen jurisdicción constitucional los jueces y corporaciones que deban resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de derechos constitucionales (art. 43 LEAJ). Todos hacen parte de la denominada jurisdicción constitucional en sede de tutela, “quienes a su vez “son jerárquicamente inferiores a la Corte Constitucional”, por cuanto dicho tribunal actúa como órgano límite o de cierre de esa jurisdicción, a través de la revisión de las decisiones judiciales que por la vía del amparo se profieran”(6).
Con el respeto que profeso por las decisiones de la Sala Plena Contenciosa, procedo a exponer las razones de orden jurídico por las cuales no pude compartir la providencia mediante la cual la mayoría de la Sala decidió pronunciarse acerca de la solicitud de revisión eventual que se elevó en relación con el fallo proferido en segunda instancia dentro del proceso de la referencia promovido en ejercicio de la acción popular.
Según lo refleja la providencia a la cual se refiere el presente voto individual, la mayoría de los Consejeros estimó que a la Sala Plena Contenciosa correspondía la competencia para decidir sobre la aludida solicitud de revisión eventual, aspecto medular que de ninguna manera puedo compartir.
Importantes y sólidas razones de orden constitucional y legal me obligan a concluir que el conocimiento del mecanismo de revisión eventual, dispuesto por la Ley 1285 para las acciones populares, corresponde a las secciones del Consejo de Estado y no a la Sala Plena Contenciosa.
1. Razones de orden constitucional.
Como es bien sabido, el texto original de la parte inicial de la norma de carácter estatutario que fue aprobada por el Congreso de la República para efectos de introducir, en el ordenamiento nacional, el referido mecanismo de la revisión eventual respecto de algunas providencias que se dicten en segunda instancia durante el curso de los procesos que se adelantan en ejercicio de las acciones populares y de grupo, consagró de manera expresa y específica la competencia de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado para conocer del tantas veces mencionado mecanismo de revisión eventual, de conformidad con los siguientes términos:
“ART. 36A.—Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus secciones o subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la corporación, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos” (se deja subrayado y destacado).
No obstante que el que se acaba de transcribir corresponde al texto que de manera definitiva aprobó el Congreso de la República, como resultado de los análisis y debates surtidos respecto del proyecto de ley encaminado a reformar la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, ocurre que al cumplir las funciones que la Constitución Política (art. 153), le atribuye a la Corte Constitucional para que efectúe la revisión previa y definitiva de la exequibilidad de los proyectos que regulen aquellas materias que deban corresponder a leyes estatutarias, esa alta corporación, mediante sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por razones materiales o de fondo —que no de mera forma o de trámite—, encontró que resultaba violatoria de la Carta Política la aludida competencia que el mencionado proyecto de ley estatutaria había dispuesto asignarle a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado y, por esa razón, la expulsó del ordenamiento colombiano.
En efecto, mediante Sentencia C-713 de 2008, la Corte Constitucional declaró inexequible la facultad que el anteriormente transcrito artículo 11 del proyecto de ley estatutaria pretendía asignarle a la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado, para que pudiera conocer del trámite y la decisión de fondo relacionados con el desarrollo del mecanismo de revisión eventual dispuesto para las acciones populares y de grupo.
Las siguientes fueron las razones que expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-713 de 2008, al momento de decidir sobre la inconstitucionalidad de la competencia que, mediante el proyecto de ley estatutaria sometido a su examen previo de exequiblidad, se pretendía consagrar legalmente en cabeza de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado:
Los argumentos transcritos y la decisión definitiva que con base en ellos adoptó la Corte Constitucional, explican con suficiencia por qué el texto final del hoy vigente artículo 11 de la Ley 1285, reformatoria de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia —270 de 1996— únicamente se encuentra consagrada a favor de las secciones del Consejo de Estado —que no de la Sala Plena Contenciosa, ni de sus subsecciones— la competencia para conocer del tantas veces mencionado mecanismo de revisión eventual establecido para las acciones populares y de grupo.
En consecuencia, según lo determinó la sentencia que se deja relacionada, no resulta constitucionalmente válido que la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado pueda asumir, como competencia propia, el trámite, el conocimiento o las decisiones que deban expedirse con ocasión del mecanismo de revisión eventual.
La Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, en modo alguno podría desconocer los efectos erga omnes y definitivos que se derivan de la Sentencia C-713 de 2008, por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de la competencia que, por vía de ley estatutaria, el legislador pretendió asignarle para que pudiera conocer, como atribución propia, del mecanismo de revisión eventual consagrado para las acciones populares y de grupo, puesto que a la observancia de dicha decisión judicial se encuentra imperativamente sometida de conformidad con los dictados del artículo 243 de la Carta Política, a cuyo tenor:
Ante ese panorama constitucional resulta imperativo concluir que la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado no tiene, ni puede tener, competencia legal suficiente para conocer, como atribución propia, del mecanismo de revisión eventual consagrado legalmente para las acciones populares y de grupo.
2. Razones de orden legal.
Tal como ya se ha dejado señalado, el texto final y, además, hoy vigente del artículo 11 de la Ley 1285, únicamente le atribuyó a las secciones del Consejo de Estado, de manera expresa y específica, la competencia para conocer del mecanismo de revisión eventual consagrado para las acciones populares y de grupo, según los siguientes términos:
“ART.11.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia (inciso condicionalmente exequible).
“PAR. 1º—La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios (parágrafo condicionalmente exequible).
“PAR. 2º—La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (se ha resaltado por fuera de texto).
En este punto resulta de la mayor relevancia tener presente que en materia de competencias opera el principio de legalidad, una de cuya principales dimensiones se encuentra recogida en el artículo 6º de la Constitución Política, en cuya virtud los particulares únicamente están llamados a responder por la violación de la Constitución y de la ley, al paso que los servidores públicos serán responsables tanto por la infracción de la Constitución y de la ley como por la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones —cuestión que coloquialmente ha sido entendida, de manera acertada a juicio de la Sala, en el sentido de señalar que los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, mientras los servidores públicos únicamente pueden hacer aquello que esté expresamente autorizado—, postulado que ratifica la propia Carta Suprema mediante la perentoria e imperativa prohibición que recoge el artículo 121 constitucional, a cuyo tenor “ninguna autoridad del Estado —incluidas las autoridades judiciales, claro está— podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley(1)”.
Así las cosas, en los precisos términos del referido artículo 11 de la Ley 1285 —máxime si se tiene presente la declaratoria de inexequibilidad parcial que respecto del mismo efectuó la Corte Constitucional acerca del aparte normativo que contemplaba extenderle la competencia también a la Sala Plena Contenciosa—, resulta claro que la facultad para conocer del mecanismo de revisión eventual, consagrado para las acciones populares y de grupo, quedó circunscrita, según su propio texto lo refleja, a las secciones del Consejo de Estado.
Es por ello que al efectuar una interpretación sistemática de dicha norma legal, fácil resulta arribar a la conclusión de que la expresión que también incluye esa disposición, para determinar que le corresponde a la “máxima corporación de lo contencioso administrativo” decidir sobre la selección, o no, de la providencia respectiva para su eventual revisión, debe entenderse que tales actuaciones serán cumplidas por ese Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo a través o por conducto de sus diferentes secciones, cuestión que conecta perfectamente con la previsión que recoge el artículo 36 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia —270, modificada en este punto por el artículo 10 de la Ley 1285—, en cuanto al hacer referencia a las cinco (5) secciones en las cuales se divide la Sala de lo Contencioso Administrativo, señala: “... cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la corporación...”.
Agréguese a lo anterior que cuando el legislador ha tenido la intención o el propósito de radicar en la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado —y no en sus respectivas secciones— la competencia para conocer de determinadas actuaciones o procesos, así lo ha referido de manera explícita y precisa, tal como lo reflejan, entre otras disposiciones vigentes, el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo(2) —CCA—, el artículo 7º del Decreto-Ley 2287 de 1989(3), el artículo 37 de la Ley 270, expedida en el año de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, norma por cuya virtud se definen las funciones de “la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”(4), así como el artículo 33 de la Ley 446, promulgada en el año de 1998(5).
No sobra mencionar que en la tarea de identificar las normas que hubieren distribuido, por especialidad, el conocimiento de los asuntos y materias entre las diversas secciones de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado, para poder establecer así a cuál de ellas le compete conocer del correspondiente mecanismo de revisión eventual en cada oportunidad, no resulta viable acudir a la aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 128-13 del Código Contencioso Administrativo, y 37-2 de la Ley 270, en el primer caso porque resulta evidente que el citado artículo 128 no atribuye funciones o competencias de manera específica a la Sala Plena Contenciosa, sino que se limita a relacionar, de manera general, los asuntos que deben tramitarse en única instancia ante el Consejo de Estado, sin precisar si el conocimiento de los mismos corresponde a de manera concreta a una determinada Sala o Sección.
Y en cuanto se refiere al también citado artículo 37-2 de la Ley 270, igual cabe concluir que esa disposición no constituye soporte suficiente para concluir acerca de la competencia que pudiere asistir a la Sala Plena Contenciosa para conocer del mecanismo de revisión eventual consagrado para las acciones populares y de grupo; ello, en primer lugar, porque su vigencia no autoriza, en modo alguno y per se, el desconocimiento de los efectos de la citada Sentencia de Constitucionalidad C-713 de 2008 dictada por la Corte Constitucional y menos para ignorar los precisos, mandatorios y prevalentes dictados que contiene en el ya transcrito artículo 243 de la Carta Política; en segundo lugar, porque si bien esa disposición legal regula las funciones de la Sala Plena Contenciosa y en esa dirección señala que a dicha Sala le compete “conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las secciones”, no es menos cierto que la aplicación de ese precepto se encuentra supeditada al hecho de que los asuntos correspondientes “... específicamente no se hayan asignado a las Secciones” y ocurre que el reglamento vigente del Consejo de Estado ya efectuó el reparto, por especialidades, de todas las materias posibles —sin consideración al tipo de acción, recurso o mecanismo de que se trate— entre las diversas secciones, comoquiera que de manera residual a la Sección Primera le asignó el conocimiento de “Todos los demás [asuntos], para los cuales no exista regla especial de competencia” (art. 13, Secc. Primera, num. 8º del Ac. 58/99, modificado por el art. 1º del Ac. 55/2003).
Añádase a lo anterior que el precepto legal en mención (L. 270, art. 37-2) alude en forma concreta a “los procesos contencioso administrativos”, entre los cuales, de conformidad con el entendimiento que de manera tradicional le han dado a ese universo tanto la jurisprudencia como la doctrina nacionales (acciones de nulidad; acciones de nulidad y restablecimiento del derecho; acciones contractuales; acciones electorales; recursos extraordinarios en relación con tales acciones), no se encuentran incluidas las actuaciones y los procesos que se adelanten con fundamento en acciones de otra índole como son las populares y las de grupo, de cuya regulación, por esa misma razón, no se ocupa en modo alguno el Código Contencioso Administrativo.
Por ello precisamente, la propia Sala Plena Contenciosa, en la providencia que profirió el día 14 de julio de 2009, Expediente (AG) 200012331000200700244 01, actor Gladys Alvarado Acosta, demandado municipio de Chiriguaná, se ocupó de examinar en forma puntual y detallada el asunto relacionado con la asignación de materias entre sus diversas secciones para el trámite y conocimiento del mecanismo de revisión eventual, sin que en modo alguno pudiere sostenerse que en esa caso hubiere proveído por vía de disposición general o reglamentaria —puesto que el Consejo de Estado conoce a plenitud la prohibición imperativa y perentoria que a los jueces les impone el artículo 17 del Código Civil(6)— comoquiera que en esa ocasión sólo se ocupó de interpretar, como era indispensable hacerlo, las disposiciones aplicables al caso concreto en cuanto corresponden al trámite y definición del mecanismo de revisión eventual.
Así pues, una vez efectuó los análisis correspondientes, la propia Sala Plena Contenciosa, con la firma de todos sus integrantes y apenas algunas escasas aclaraciones de voto sobre esa específica materia, concluyó:
3. La falta de competencia de la Sala Plena Contenciosa para conocer, como atribución propia, del mecanismo de revisión eventual consagrado para las acciones populares y de grupo no excluye el ejercicio de la facultad de asumir el conocimiento de determinados asuntos por importancia jurídica o trascendencia social.
Sin perjuicio de todo lo expuesto, resulta pertinente, además de necesario, precisar que, a mi juicio, tanto la aplicación de la regla de competencia prevista en el artículo 11 de la Ley 1285 en relación con el mecanismo de revisión eventual, como el acatamiento del fallo de constitucionalidad que respecto de este precepto legal emitió la Corte Constitucional, de ninguna manera excluyen el ejercicio de la facultad que se encuentra consagrada en la propia Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (art. 37-5) —la cual también fue objeto de examen previo y definitivo de constitucionalidad y en esa virtud fue declarada exequible mediante la Sentencia C-037 de 1996—, competencia que continúa asistiéndole a la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado para asumir el conocimiento, por importancia jurídica o por trascendencia social, de aquellos asuntos que le remitan las Secciones, entre los cuales cabe entender incluidos, naturalmente, los relativos al mecanismo de la revisión eventual, comoquiera que no existe distinción legislativa ni obstáculo normativo alguno que lo impida.
Así pues, cabe puntualizar que la Sala Plena Contenciosa podrá conocer, tramitar y decidir, ya no como atribución directa sino por asunción de competencia en virtud de su importancia jurídica o su trascendencia social, aquellos asuntos concretos que correspondan al mecanismo de revisión eventual consagrado para las acciones populares y de grupo.
En efecto, la asignación de competencia a las Secciones del Consejo de Estado para tramitar y resolver, como atribución propia, la figura procesal prevista en el artículo 11 de la Ley 1285, no excluye ni resulta incompatible, en modo alguno, con la aplicación armónica y complementaria de las competencias asignadas tanto en el artículo 37-5 de la Ley Estatutaria de la Administración Justicia(7) como en los artículos 97-5 y 130 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto tales preceptos legales contemplan y autorizan que los asuntos que por competencia correspondieren en principio a las secciones del Consejo de Estado, perfectamente podrán ser conocidos por la Sala Plena de esta corporación en cuanto la misma dedica asumir la competencia correspondiente en atención a la importancia jurídica o la trascendencia social de cada uno de tales asuntos.
Así las cosas, la circunstancia de la que la ley estatutaria hubiere atribuido a las secciones del Consejo de Estado el conocimiento del mecanismo de la revisión eventual, según lo antes expuesto, en lugar de excluir, posibilita la aplicación armónica y coherente de los citados artículos 37-5 de la Ley Estatutaria de la Administración Justicia, y en el artículo 97-5 y 130 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que en todos aquellos asuntos cuyo conocimiento compete a cualquiera de las secciones de esta corporación, podrán ser asumidos por la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo si así se decide en atención a la importancia jurídica o la trascendencia social que puedan revestir.
(1) En este mismo sentido, el propio Consejo de Estado, según lo recoge la Sentencia de febrero 23 de 2.000, expediente 16.394, Magistrado Ponente Dr. Germán Rodríguez Villamizar, puntualizó:
“... en la fórmula del Estado de derecho no son de recibo las competencias implícitas, ni tampoco las sobreentendidas, ...”.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, sostuvo:
“(...) Por otra parte, para la Corte no es de recibo el argumento de que el Gobierno puede perfectamente atender una serie de asuntos relacionados con el tema en cuestión, por cuanto la Constitución no prohíbe expresamente dicha actuación. Considera, entonces, esta corporación oportuno pronunciarse acerca de la denominada "cláusula general de competencia", la cual establece que el funcionario público únicamente puede hacer aquello que le está expresamente permitido.
“Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido por la Constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está detentandoel poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de la autorización legal.
“Es a todas luces contrario al principio señalado, suponer que al no estar algo expresamente prohibido, bien sea para el legislativo, o para cualquiera otra rama del poder público, sus integrantes pueden hacerlo, porque esta prerrogativa es exclusiva de los particulares. Los servidores públicos tan sólo pueden realizar los actos previstos por la Constitución, las leyes o los reglamentos, y no pueden, bajo ningún pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia. Esto, como una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de aquellos servidores. Es una conquista que esta corporación no puede soslayar, no sólo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el poder público en sus diversas ramas.
“La inversión del principio es contraproducente desde todos los puntos de vista: desde el constitucional, porque extendería al servidor público una facultad connatural a los particulares, con lo cual introduce un evidente desorden, que atenta contra lo estipulado en el preámbulo de la Carta y en el artículo 2º de la misma; también desde el punto de vista de la filosofía del derecho, por cuanto no es proporcionado otorgar al servidor público lo que está adecuado para los particulares; y desde el punto de vista de la conveniencia, resulta contraproducente permitir la indeterminación de la actividad estatal, porque atenta contra el principio de la seguridad jurídica que es debido a la sociedad civil (...)”.
(2) El siguiente corresponde al tenor literal original del artículo 97 del Decreto-Ley 1 de 1984:
“ART. 97.—Integracion y atribuciones de la sala de lo contencioso administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cuatro secciones cada una integrada por cuatro consejeros con sujeción a las normas de la paridad política. Cada sección ejercerá separadamente las funciones que le asigne la Sala Plena de la corporación, según lo dispuesto en el artículo 96, numeral 7º de este código.
(3) A continuación se transcribe el artículo 7º del Decreto-Ley 2287 de 1989:
“ART. 7º— El artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
Integración y atribuciones de la sala de lo contencioso administrativo. “La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en seis (6) secciones, cada una integrada por cuatro (4) consejeros, con excepción de la sección segunda que estará integrada por (6) consejeros.
(4) El siguiente es el texto original del citado artículo 37 de la Ley 270, expedida en el año de 1996, sin incluir aun las modificaciones que posteriormente le han introducido normas posteriores, tales como la Ley 446 o la Ley 1285:
(5) Así reza el citado artículo 33 de la Ley 446:
(6) Así lo determina el señalado artículo 17 del Código Civil:
(7) “ART. 37.—De la Sala Plena de lo contencioso administrativo

References: artículo 237
 artículo 35
 artículo 37
 artículo 35
 artículo 237
 artículo 37
 artículo 97
 artículo 11
 artículo 36
 artículo 11
 artículo 236
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 11
 artículo 36
 artículo 243
 artículo 11
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 86
 artículo 2
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 378
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 243
 artículo 11
 artículo 36
 artículo 6
 artículo 121
 artículo 11
 artículo 36
 artículo 10
 artículo 97
 artículo 7
 artículo 37
 artículo 33
 artículo 128
 artículo 37
 artículo 243
 artículo 17
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 37
 artículo 97
 artículo 2
 artículo 97
 artículo 96
 artículo 7
 artículo 97
 artículo 37
 artículo 33
 artículo 17