Source: http://alternativer-drogenbericht.de/2014/07/
Timestamp: 2018-01-19 03:27:29+00:00

Document:
Juli | 2014 | Alternativer Drogen- und Suchtbericht
Herausgegeben von akzept e.V. Bundesverband für akzeptierende Drogenarbeit und humane Drogenpolitk, Deutsche AIDS-Hilfe e.V. und JES Bundesverband e.V.
Die Rolle der Internationalen Verträge, nationale Handlungsoptionen und die Entkriminalisierung in Portugal
Von Maximilian Plenert
Der Rahmen, innerhalb dessen es Nationen möglich ist, eine Drogenpolitik zu gestalten, ist wie kaum ein anderer Politikbereich durch internationale Verträge abgesteckt. Sowohl das Einheitsabkommen über die Betäubungsmittel von 1961 (ÜB 61), die Konvention über psychotrope Substanzen von 1971 (ÜB 71) und insbesondere das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen von 1988 (ÜB 88), als auch internationale Abkommen auf EU-Ebene (Schengen-Übereinkommen I und II, EUVerträge etc.) verbieten einige Politikoptionen wie eine unkontrollierte Freigabe. Gleichwohl ist eine Vielzahl von Reformen auch innerhalb der Verträge möglich. Stößt man an ihre Grenzen, kann man sie ignorieren (Niederlande), sie können ungültig sein, da ein Verfassungsvorbehalt vorgesehen ist, oder man kann eine Veränderung der Verträge anstreben. Wenn dies nicht gelingt, sind ein Austritt und ein Wiedereintritt unter Vorbehalt möglich – diesen Weg ging Bolivien mit der Legalisierung der Kokapflanze.
Der Internationale Suchtstoffkontrollrat (International Narcotics Control Board, INCB) übt über seine Interpretation der Verträge hier eine quasi-gerichtliche Funktion aus. Heute anerkannte Instrumente der Drogenpolitik wie die Konsumräume in Deutschland oder die Heroinabgabe in der Schweiz wurde zunächst als Verstoß gegen die Übereinkünfte gewertet und erst im Nachhinein anerkannt. Vor diesem Hintergrund ist laut der ehemaligen Schweizer Bundesrätin und Mitglied der Global Commission on Drug Policy Ruth Dreifuss eine gewisse Konfliktbereitschaft für ernsthafte Reformen von Nöten.
Eine Entkriminalisierung von Drogenkonsumenten bis an den Rand der Legalisierung wie sie in Portugal erfolgte, ist mit den internationalen Drogenverträgen vereinbar. Die Konventionen fordert keine strafrechtlichen Sanktionen. Eine Rechtswidrigkeit der Handlungen über ein Verbot und Sanktionen über das Verwaltungsrecht ist ausreichend.
Im World Drug Report 2009 des United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) heißt es: „The International Narcotics Control Board was initially apprehensive when Portugal changed its law in 2001 (see their annual report for that year), but after a mission to Portugal in 2004, it “noted that the acquisition, possession and abuse of drugs had remained prohibited,” and said “the practice of exempting small quantities of drugs from criminal prosecution is consistent with the international drug control treaties…” 156
Der Einsatz von Cannabis als Medizin oder allgemein die Nutzung von Substanzen zu wissenschaftlichen und medizinischen Zwecken ist nach ÜB 61 explizit erlaubt. Wissenschaftliche Modellversuche beispielsweise zu einer zeitlich und räumlich begrenzten Erprobung einer legalen Abgabe von Cannabis sind damit möglich. Die heutige Anwendung der Verträge und ihre nationale Umsetzung haben praktisch sehr wohl zu Einschränkungen geführt.
Fazit: Ein Ende der Strafverfolgung für Konsumenten, eine Nutzung von Cannabis als Medizin sowie Experimente für einen alternativen Umgang wären mit den internationalen Verträgen vereinbar. Eine Legalisierung wäre ein Verstoß gegen die Verträge, inwiefern dies jedoch in Zukunft eine Rolle spielen wird, ist nach der Legalisierung in Uruguay, Colorado und Washington fraglich. Mit dem grünen Licht durch die Obama-Administration scheiden die USA als traditionelle Hüter der Verträge aus bzw. können kaum mehr glaubwürdig auf eine Einhaltung der Verträge pochen.
Quellen & Weiterlesen: Stöver, H.; Plenert, M. (2013): Entkriminalisierung und Regulierung. Evidenzbasierte Modelle für einen alternativen Umgang mit Drogenhandel und – konsum. Friedrich Ebert Stiftung (Hrsg.), http://library.fes.de/pdf-files/iez/10043.pdf & http://www.alternativedrogenpolitik.de/2012/08/17/dieentkriminalisierung-in-portgual-ist-vereinbarmit-den-internationalen-drogenvertragen/
156 UNODC (2009): World Drug Report. Wien: United Nations Office on Drugs and Crime: S. 183; siehe http://www.unodc.org/wdr/
Dieser Beitrag wurde unter C 4 Internationales, C I Schwerpunkte der Drogen und Suchtpolitik abgelegt am 1. Juli 2014 von drogenbeauftragter.
Zur Wirkungslosigkeit des Drogenverbotes im Hinblick auf das Drogenangebot: Übersetzung einer Studie aus Nordamerika
Eingangstext und Bearbeitung: Bernd Werse
Die im Folgenden abgedruckte Studie wurde im Jahr 2013 international stark beachtet: Die Forscherinnen und Forscher vom BC Centre for Excellence in HIV/AIDS in Vancouver und der University of California in San Diego legen dar, dass internationale Anstrengungen, mittels Repression das Drogenangebot zu verknappen, in den vergangenen Jahrzehnten weitgehend wirkungslos gewesen sind. Der Artikel erschien in der Open-AccessVersion des renommierten British Journal of Medicine und wurde im Auftrag des Büros des MdB Frank Tempel (Linke) auf Deutsch übersetzt 152 . Wir haben uns entschlossen, diesen Artikel in diesem Bericht aufzunehmen, da er die Ineffektivität der kostspieligen weltweiten Drogenprohibition mit ‚harten Fakten‘ belegt. Zu erwähnen ist an dieser Stelle, dass im Mai 2014 ein weiterer internationaler Report erschienen ist, in dem Expertinnen und Experten der London School of Economics, unterstützt u.a. von fünf ehemaligen Wirtschaftsnobelpreisträgern, zu einem ähnlichen Ergebnis kommen: Auch diese Forscherinnen und Forscher konstatieren, dass der „Krieg gegen die Drogen“ gescheitert ist153. Hier wird unter anderem auch darauf eingegangen, dass eine stärkere polizeiliche Verfolgung dazu führt, vor allem aggressive und gewalttätige Kartelle am Markt zu halten, was zusätzliche negative Auswirkungen auf unmittelbar Betroffene und die Allgemeinbevölkerung hat. Da dieser Bericht erst kürzlich veröffentlicht wurde, konnten an dieser Stelle keine detaillierteren Resultate in deutscher Sprache aufgenommen werden.
Das temporäre Verhältnis zwischen Indikatoren für das Drogenangebot: eine Untersuchung internationaler staatlicher Überwachungssysteme
Dan Werb, Thomas Kerr, Bohdan Nosyk, Steffanie Strathdee, Julio Montaner, Evan Wood154
Ziele: Der Konsum illegaler Drogen ist eine unvermindert ernste Gefahr für die Gesundheit und Sicherheit der Allgemeinheit. Um das Verhältnis zwischen mehreren Langzeitschätzungen von Preis und Reinheit illegaler Drogen beurteilen zu können, wurden Datenbestände der internationalen Drogenüberwachung ausgewertet.
Aufbau: Wir suchten systematisch nach Längsschnitt-Messgrößen von Indikatoren für das Angebot an illegalen Drogen, um den langfristigen Einfluss von Maßnahmen zur Angebotsreduzierung durch Rechtsdurchsetzung zu bewerten.
Methode: Die Daten aus Systemen für die Überwachung illegaler Drogen wurden anhand eines a priori definierten Protokolls analysiert, um jährliche Schätzungen ab 1990 darzustellen. Anschließend wurden die Daten in Trendanalysen ausgewertet.
Erkenntnisfindung: Die Daten stammen aus staatlichen Systemen für die Überwachung und Bewertung von Preis, Reinheit und/oder sichergestellten Mengen illegaler Drogen. Berücksichtigt wurden Systeme, mit denen über einen Zeitraum von mindestens 10 Jahren Längsschnittdaten zu Preis, Reinheit/Stärke oder Sicherstellungen gesammelt worden waren.
Ergebnisse: Wir ermittelten sieben regionale oder internationale Metaüberwachungssysteme mit Längsschnitt-Messwerten für Preis oder Reinheit/Stärke, die den Auswahlkriterien entsprachen. Im Zeitraum 1990 bis 2007 fielen in den USA die reinheits- und inflationsbereinigten Durchschnittspreise von Heroin, Kokain und Cannabis um 81 %, 80 % bzw. 86 %. Gleichzeitig nahm die durchschnittliche Reinheit der Drogen um 60 %, 11 % bzw. 161 % zu. Ähnliche Tendenzen waren in Europa zu beobachten, wo die inflationsbereinigten Durchschnittspreise von Opiaten und Kokain im Vergleichszeitraum um 74 % bzw. 51 % fielen. In Australien fiel der inflationsbereinigte Durchschnittspreis von Kokain um 14 %, während die inflationsbereinigten Preise von Heroin und Cannabis zwischen 2000 und 2010 um jeweils 49 % fielen. Im gleichen Zeitraum stieg die Zahl der Sicherstellungen dieser Drogen in den wichtigsten Produktionsgebieten und Inlandsmärkten allgemein an.
Schlussfolgerungen: Obwohl mehr Mittel in Maßnahmen zur Angebotsreduzierung durch Rechtsdurchsetzung fließen, die den weltweiten Zustrom von Drogen unterbinden sollen, sind die Preise illegaler Drogen seit 1990 fast ausnahmslos gefallen, während ihre Reinheit generell zugenommen hat. Diese Erkenntnisse deuten darauf hin, dass die verstärkten Bemühungen, den globalen illegalen Drogenmarkt durch Rechtsdurchsetzung unter Kontrolle zu bekommen, scheitern.
(Weitere) Zusammenfassung des Artikels Schwerpunkte: Untersuchungen zeigen, dass der illegale Drogenkonsum die Gesundheit und Sicherheit der Allgemeinheit unvermindert gefährdet. Es ist jedoch nur wenig über den langfristigen Einfluss von Bemühungen bekannt, das Gesamtangebot an illegalen Drogen zu reduzieren.
Kernaussagen: Ausgehend von Längsschnittdaten staatlicher Überwachungssysteme zeigt die Studie, dass das Angebot an wichtigen illegalen Drogen in den vergangenen 20 Jahren gestiegen ist. Dies lässt sich an einem generellen Preisrückgang und einer generellen Zunahme der Reinheit illegaler Drogen in den verschiedensten Szenarien ablesen.
Stärken und Beschränkungen dieser Studie: Die Qualität und Stimmigkeit der Daten aus der Überwachung des illegalen Drogenangebots beschränken diese Studie. Die Studie präsentiert im Verlauf von 20 Jahren erhobene Daten zur Entwicklung des illegalen Drogenangebots in verschiedenen Szenarien, darunter Konsumenten- und Exportmärkte für Drogen.
Die jüngsten Schätzungen der Vereinten Nationen (VN) beziffern den Wert des weltweiten illegalen Drogenhandels auf jährlich mindestens 350 Mrd. US$1, und der Konsum illegaler Drogen ist eine unvermindert ernste Gefahr für die Gesundheit und Sicherheit der Allgemeinheit.2, 3 Illegaler Drogenkonsum kann nicht nur in Verbindung mit der direkten Gesundheitswirkung von Drogen zu verschiedenen Schäden einschließlich einer tödlichen Überdosis führen.4, 5 Er zählt auch zu den weltweit wichtigsten Auslösern der Verbreitung von durch Blut übertragbaren Krankheiten, vor allem HIV-Infektionen.6, 7 Auch der Handel mit illegalen Drogen belastet die Allgemeinheit, etwa durch hohe Gewaltraten dort, wo der Handel zunimmt.8 Vor dem Hintergrund der sozialen und gesundheitlichen Risiken des Konsums illegaler Drogen verabschiedeten die Vereinten Nationen mehrere Übereinkommen, die den Besitz, den Konsum und die Herstellung illegaler Drogen kontrollieren sollen.9–11 In der Folge haben die meisten nationalen Drogenbekämpfungsstrategien der letzten Jahrzehnte besonderes Gewicht darauf gelegt, das Drogenangebot über die Durchsetzung von Drogengesetzen zu reduzieren, obwohl in Fachkreisen jüngst gefordert wurde, alternative DrogenbekämpfungsModelle auszuloten, etwa die Entkriminalisierung von Drogen und eine entsprechende gesetzliche Regelung.12–14 Eine Reihe unerwünschter Folgen dieses Ansatzes wie Rekordinhaftierungsraten sind umfassend dokumentiert.15–18 Zudem wurden einige wenige Studien zur Beurteilung einzelner Aspekte des Drogenangebots, gemessen anhand von Indikatoren für Preis, Reinheit/Stärke und Sicherstellung von Drogen, durchgeführt, um das globale Zusammenspiel dieser Indikatoren über einen langen Zeitraum zu erfassen.19 Allerdings müssen diese Beziehungen noch systematisch bewertet werden, damit die Muster des Drogenangebots deutlich werden. Das Ziel der vorliegenden Studie war es, Daten aus öffentlich zugänglichen Systemen für die Überwachung illegaler Drogen mehrerer Länder systematisch zu ermitteln, um Langzeitschätzungen des illegalen Drogenangebots beurteilen zu können.
Erkenntnisinteressen
Das primäre Erkenntnisinteresse bestand in langfristigen Mustern des Angebots an illegalen Drogen, gemessen anhand von Indikatoren für Preis und Reinheit/Stärke dreier wichtiger illegaler Drogen: Cannabis, Kokain und Opiate (z. B. Opium und Heroin). In einigen Ländern (etwa Großbritannien) finden sich auch Angaben über Stimulanzien vom Amphetamintyp, doch diese Wirkstoffklasse wurde aufgrund inkonsistenter Datenerfassung und Klassifizierung, veränderlicher Überwachungszeiträume und der allgemeinen Qualität der Daten ausgeschlossen. Sekundäre Erkenntnisinteressen bestanden in Daten über Sicherstellungen illegaler Drogen in (1) wichtigen Ursprungsregionen illegaler Drogen und (2) wichtigen Absatzmärkten gemäß dem Büro der Vereinten Nationen für Drogenund Verbrechensbekämpfung (UNODC).20 Diese sekundären Daten wurden als zusätzliche Messgröße zur Beurteilung der Verfügbarkeit illegaler Drogen in einzelnen Regionen genutzt, wie weiter oben ausgeführt.21, 22 Alle Daten wurden mithilfe öffentlich zugänglicher Systeme für die Überwachung illegaler Drogen systematisch ermittelt. Die jährlichen Schätzungen aller Ergebnisse wurden linearen AssoziationsTrendtests (Mantel-Haenszel-Tests) unterzogen. Die Schätzungen der Preise und Reinheitsgrade sind die Mediane des jeweiligen Jahres, die Schätzungen für Sicherstellungen sind Bruttosummen der sichergestellten Mengen. Alle Preisschätzungen sind in US-Dollar angegeben (Stand: 2011) und, wenn möglich, bereinigt im Hinblick auf Reinheit bzw. Wirkstoffgehalt.23
Systeme für die Überwachung illegaler Drogen
Anhand zweier a priori definierter Einschlusskriterien wurde eine Online-Suche nach Systemen für die Überwachung illegaler Drogen durchgeführt. Zu den Suchwörtern zählten: drugs, illicit, illegal, price, purity, potency, surveillance system, government data, longitudinal, annual, estimate (Drogen, unerlaubt, illegal, Preis, Reinheit, Stärke, Überwachungssystem, staatliche Daten, Längsschnitt, jährlich, Schätzung). Folgende Ein- bzw. Ausschlusskriterien wurden angewendet: Aufgenommen wurden ausschließlich Überwachungssysteme, die kontinuierliche, über mindestens 10 Jahre durchgeführte Längsschnittanalysen dieser Erkenntnisinteressen enthielten, denn es sollte explizit der langfristige Einfluss von Strategien zur Angebotsreduzierung durch Rechtsdurchsetzung anhand von Preis und Reinheit/Stärke illegaler Drogen bewertet werden. Schließlich wurde die Datenextraktion auf 1990 und Folgejahre eingeschränkt, um den Schwerpunkt auf Angebotsmuster der letzten Jahrzehnte zu legen. Gewonnen wurden die Daten durch OnlineRecherchen in den Registern von Überwachungssystemen (z. B. staatliche Webseiten, Datenbestände der VN), in staatlichen Berichten und von Experten geprüften Publikationen, durch Hinweise von Experten auf dem Gebiet und durch Datenanfragen an relevante Organisationen wie das UNODC. Alle Autoren hatten uneingeschränkten Zugang zu allen Daten, und alle trugen gemeinsam die Endverantwortung für deren Veröffentlichung. Eine Genehmigung unter ethischen Gesichtspunkten war nicht erforderlich, da ausschließlich öffentlich zugängliche Daten ausgewertet wurden.
Ermittelt wurden sieben staatliche Überwachungssysteme, die die Einschlusskriterien erfüllten. Drei von ihnen (43 %) enthielten internationale Daten, drei (43 %) Daten aus den USA und eines (14 %) Daten aus Australien. Eines der ältesten unter den ermittelten Überwachungssystemen, das 1975 in den USA gestartete Marijuana Potency Monitoring Project, wird von den US-amerikanischen National Institutes of Health finanziell gefördert; das jüngste der Systeme, das National Drug Threat Assessment, wurde dagegen erst 2001 etabliert. UNODC verwaltet zwei getrennte internationale Überwachungssysteme, mit denen Daten aller teilnehmenden VN-Mitgliedstaaten erhoben werden: Mit dem jährlichen Fragebogen Annual Reports Questionnaire werden Daten zu Preis und Reinheit/Stärke erhoben, und in der Drug Seizures Database werden Angaben zu Sicherstellungen gesammelt. Und schließlich verwaltet die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht das Drogen-Informationsnetz Reitox, das Daten von Überwachungssystemen mehrerer europäischer Länder bündelt, wie weiter unten erläutert.24
Preis und Reinheit/Stärke
Tabelle 1 enthält Überwachungssysteme, die die Suchkriterien erfüllten. Eine Analyse der Daten aus diesen Überwachungssystemen förderte mehrere deutliche Tendenzen zutage. Erstens: Die Reinheit und/oder Stärke illegaler Drogen blieb im Studienzeitraum im Großen und Ganzen konstant oder nahm zu. Zweitens: Die Preise illegaler Drogen sind fast ausnahmslos gefallen. Drittens: Die Zahl der Sicherstellungen von Cannabis, Kokain und Opiaten in den wichtigsten Drogen-Produktionsgebieten und Inlandsmärkten stieg. Abbildung 1 veranschaulicht Daten aus dem System To Retrieve Information from Drug Evidence (STRIDE) der US-Drogenbekämpfungsbehörde Drug Enforcement Administration. Sie zeigen, dass zwischen 1990 und 2007 (dem letzten Jahr, für das Daten veröffentlicht wurden) die Reinheit von Heroin und Kokain und die Stärke von Cannabiskraut in den USA zunahmen, während die reinheits- und inflationsbereinigten Straßenhandelspreise der drei Drogen fielen.25 Im genannten Zeitraum stieg speziell die Reinheit von Heroin um 60 % (p = 0,568), die von Kokain um 11 % (p = 0,181) und die von Cannabiskraut um 161 % (p < 0,001). Im gleichen Zeitraum kam es zu einem Preisrückgang bei Heroin, Kokain und Cannabis um 81 % (p < 0,001), 80 % (p < 0,001) bzw. 86 % (p < 0,001). Vom UNODC erhobene Daten zum Straßenpreis von Kokain und Opiaten in teilnehmenden europäischen Ländern (Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Island, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz und Spanien).26 In diesen Ländern fiel im Zeitraum 1990 bis 2009 der aggregierte Durchschnittspreis im Straßenhandel mit Kokain um 51 % von 198 US$ pro Gramm auf 98 US$ pro Gramm (p < 0,001). Ebenso fiel der aggregierte Durchschnittspreis von Opiaten in Europa um 74 % von einem Hoch von 295 US$ pro Gramm 1990 auf 77 US$ pro Gramm 2009 (p < 0,001). Daten des australischen Illicit Drug Reporting System (IDRS) standen für die Jahre 2000 bis 2010 zur Verfügung. Sie deuten darauf hin, dass der Preis illegaler Drogen in Australien in diesem Zeitraum erheblich schwankte. Speziell der bereinigte Heroinpreis fiel um 49 % von etwa 460 US$ pro Gramm auf etwa 235 US$ pro Gramm (p < 0,001), und zwar trotz der oft zitierten „Heroin-Knappheit“ des Jahres 2001,27 in dem das Angebot und die Verfügbarkeit von Heroin in Australien zurückgingen. Überdies fiel der Kokainpreis um 14 % von etwa 255 A$ pro Gramm auf 220 A$ pro Gramm (p = 0,477), und der Preis von Cannabis fiel um 49 % von etwa 25 A$ pro Gramm auf 13 A$ pro Gramm (p < 0,001).28
Produktionsgebiete Was sichergestellte Opiate betrifft, zählen Teile von Thailand, Laos, Vietnam und Myanmar zum Goldenen Dreieck. Dem UNODC zufolge ist diese Region der zweitgrößte Heroinlieferant weltweit, obwohl die Produktion in den vergangenen 10 Jahren zurückgegangen ist: In Myanmar ist die Opiumproduktion um ca. 60 % geschrumpft, in Laos um ca. 90 %.30 Die Sicherstellungsmengen von Opium in dieser Region schwanken: 1990 wurden 3.198 Kilogramm Opium sichergestellt, 2007 lag das Maximum bei 12.462 Kilogramm, und 2010 stürzte der Wert steil auf 1.225 Kilogramm ab (p = 0,856). Auch die Sicherstellungsmengen von Heroin schwanken bei einem Rückgang um mehr als die Hälfte von 1.337 Kilogramm 1990 auf 627 Kilogramm 2010 (p = 0,085) und einem Höhepunkt von 1.565 Kilogramm im Jahr 2009. In Afghanistan, aus dem wahrscheinlich mehr als 90 % des weltweit angebotenen Opiums stammen,30 stiegen die Sicherstellungen von zubereitetem und Rohopium um mehr als 12.000 % von 453 Kilogramm 1990 auf 57.023 Kilogramm 2010. Die Sicherstellungen von Heroin stiegen um mehr als 600 % von 1.256 Kilogramm 1990 auf 9.036 Kilogramm 2010 (Hinweis: Da Daten fehlten, wurde für jährliche Sicherstellungen von Opium und Heroin in Afghanistan kein Trendtest durchgeführt). Was sichergestelltes Kokain betrifft, ist UNODC zufolge die Andenregion Lateinamerikas, zu der Bolivien, Kolumbien und Peru zählen, der weltweit größte Lieferant der Droge, da Kokablätter ausschließlich in dieser Region angebaut werden.31 Die Sicherstellungen von Kokain in der Andenregion gingen von 97.437 Kilogramm 1990 auf 17.835 Kilogramm 2007 um 81 % zurück (p = 0,028). Demgegenüber stiegen die Sicherstellungen von Kokablättern von 601.038 Kilogramm 1990 auf 1,73 Mio. Kilogramm 2007 um 188 % (p = 0,004). Im gleichen Zeitraum schrumpfte die Kokaanbaufläche in dieser Region leicht von rund 210.000 auf 180.000 ha (p = 0,004). Schließlich gibt es UNODC zufolge noch bedeutende Cannabis-Anbaugebiete in Nordafrika, Afghanistan und Nordamerika. Diese Gebiete sind Nettoexporteure von Cannabis, obwohl die meisten Cannabis produzierenden Länder die Droge auch für den heimischen Konsum erzeugen.20 In Nordafrika (Algerien, Marokko und Tunesien) stiegen die Sicherstellungen von Cannabiskraut um 208 % von 67.930 Kilogramm 1990 auf 209.445 Kilogramm 2007 (p = 0,015). In Nordamerika (Kanada, den USA und Mexiko) stiegen die Sicherstellungen von Cannabiskraut um 288 % von 782. 607 Kilogramm 1990 auf 3,05 Mio. Kilogramm 2007 (p < 0,001). In Afghanistan, für das keine Daten über Sicherstellungen von Cannabiskraut verfügbar sind, stiegen die Sicherstellungen von Cannabisharz um 630 % von 5.068 Kilogramm 1990 auf 36.972 Kilogramm 2006 (p = 0,061).
Längsschnittdaten staatlicher Überwachungssysteme zeigen, dass das Angebot an illegalen Drogen in den vergangenen 20 Jahren generell gewachsen ist, was sich an gesunkenen Preisen und höherer Reinheit von Heroin, Kokain und Cannabis ablesen lässt. Die Zahl der Sicherstellungen von Drogen ist im Vergleichszeitraum gestiegen oder gleich geblieben, allerdings waren die mit einigen dieser Indikatoren ermittelten Trends nicht statistisch signifikant. Insofern kommen wir in Übereinstimmung mit früheren Untersuchungen zu dem Schluss,19 dass das weltweite Angebot an illegalen Drogen in den vergangenen 20 Jahren wahrscheinlich nicht abgenommen hat. Die mit dieser Studie vorgestellten Daten lassen darauf schließen, dass in Anbetracht der zunehmenden Stärke und sinkender Preise vor allem das Angebot an Opiaten und Cannabis zugenommen hat. Diese Ergebnisse haben Konsequenzen für die Entwicklung evidenzbasierter Drogenpolitiken, vor allem angesichts des Interesses an neuen drogenpolitischen Ansätzen in einer Reihe von Szenarien in Lateinamerika, Nordamerika und Europa.32–34 Wie an anderer Stelle erläutert,35, 36 sind ökologischen Analysen auf der Grundlage internationaler Überwachungssysteme Grenzen gesetzt. Erstens erheben manche Staaten wenige oder gar keine Daten zu Indikatoren eines illegalen Drogenangebots, während andere große Anstrengungen unternehmen, um die Verfügbarkeit von Drogen zu überwachen. Zweitens ist auch in Staaten, in denen Angebotsindikatoren aufmerksam verfolgt werden, der Grad, bis zu dem sichergestellte Stichproben illegaler Drogen die Reinheit von auf der Straße verkauften Drogen widerspiegeln, nicht immer gleich, wenn auch möglichst reinheitsbereinigte Preise genannt wurden, um dieser Einschränkung zu begegnen.23 Gleichwohl reflektieren die hier vorgestellten langfristigen Trends einer zunehmenden Reinheit und sinkender Preise wahrscheinlich die Gesamttendenzen in vielen Regionen, obwohl darauf hingewiesen werden muss, dass in manchen Regionen (z. B. in Europa) Indikatoren für Preis und Reinheit stark von einzelnen Ländern wie Großbritannien und Spanien beeinflusst worden sein können. Zudem war in den Trends eine Reihe von Ausnahmen zu beobachten. In Australien zum Beispiel war zwar ein signifikanter Rückgang der Preise von Heroin und Cannabis, nicht jedoch des Kokainpreises zu verzeichnen. Dies mag Ausdruck der geografisch isolierten Lage der Region oder anderer Marktfaktoren sein. Erwähnenswert ist außerdem, dass Australiens Heroin-Knappheit,37 eine plötzliche Abnahme von Heroinangebot und verfügbarkeit, offenbar einen begrenzten langfristigen Einfluss auf das Angebot hatte, wenn auch einige Experten vermuten, sie könnte zu einem verstärkten Konsum anderer Drogen unter injizierenden Heroinkonsumenten in Australien geführt haben.27 Drittens schränkten Grenzen der Erhebung von Längsschnittdaten die Möglichkeit ein, Stimulanzien vom Amphetamin-Typ und andere neuartige synthetische Substanzen mit einzuschließen, da diese Daten auf bestimmte Länder beschränkt sind und der Fokus dieser Studie auf regionalen Trends lag. Diesbezüglich ist erwähnenswert, dass die Produktion synthetischer Substanzen und der Anbau von Cannabis in Gebäuden Strategien zur Angebotsreduzierung vor besondere Probleme stellen: Diese Drogen können unbemerkt in großen Mengen produziert werden, unabhängig vom Klima oder von anderen Faktoren, die der traditionellen Drogenproduktion Grenzen setzen.20, 38 Und schließlich hat diese Analyse vor allem Muster von Preis und Reinheit einzelner illegaler Drogen beleuchtet und damit nur einen Indikator des Drogenangebots. Andere Faktoren, die etwas über die Verfügbarkeit und damit verbundene Drogenkonsumraten aussagen, wurden nicht gemessen. Diese Einschränkung bei der Bewertung des weltweiten Drogenangebots mit klassischen Messgrößen wie Preis, Reinheit und, in geringerem Umfang, Sicherstellungen legt nahe, dass es notwendig sein kann, die Palette der Messgrößen, die Regierungen und internationale Gremien wie UNODC und die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht systematisch erheben, zu erweitern. Vor allem eine sinnvolle Einbindung von Messgrößen, die sich aus von Drogenkonsumenten auf der Straße ausgefüllten Fragebögen ableiten lassen, könnte eine verlässlichere Erfassung von Angebot und Verfügbarkeit bieten. Einige Stellen wie das australische IDRS erheben solche Daten bereits,28 und diejenigen, die die Überwachung illegaler Drogen koordinieren, sollten diesen methodischen Ansatz in Betracht ziehen. Auch andere Institutionen geben Messgrößen für den Gesundheitszustand der Allgemeinheit Vorrang, zum Beispiel weniger HIV-Infektionen, weniger drogenbedingte Gewalt und weniger inhaftierte Personen.39, 40 Zusammenfassend lässt sich sagen, Längsschnittdaten aus Systemen für die Überwachung illegaler Drogen zeichnen ein generelles globales Muster fallender Drogenpreise und zunehmender Drogenreinheit und -stärke sowie ein relativ konsistentes Muster einer steigenden Zahl von Sicherstellungen illegaler Drogen. Auch wenn die Quelldaten gewisse Einschränkungen und diese Trends einige Ausnahmen aufweisen, sollten diese Erkenntnisse im Hinblick auf die aktuellen Debatten und drogenpolitischen Experimente in Lateinamerika, Nordamerika und Europa hilfreich sein.32–34 Es ist zu hoffen, dass diese Untersuchung ein Schlaglicht auf die Notwendigkeit einer neuerlichen Prüfung der Wirksamkeit nationaler und internationaler Drogenstrategien wirft, die unverhältnismäßig viel Gewicht auf eine Angebotsreduzierung auf Kosten evidenzbasierter Prävention und Behandlung eines problematischen Konsums illegaler Drogen legen.155
Anmerkung: Die im Text erwähnten Abbildungen können hier aus technischen Gründen nicht wiedergegeben werden.
152 Wir bedanken uns dafür, den Artikel an dieser Stelle abdrucken zu dürfen. Die deutsche Übersetzung wurde erstmals veröffentlicht unter http://www.franktempel.de/index.php?id=58042&no_cache=1&tx_ttn ews[tt_news]=3211988&tx_ttnews[backPid]=58040
153 LSE Expert Group on the Economics of Drug Policy (Ed., 2014): Ending the Drug Wars. London: London School of Economics and Political Science; http://www.lse.ac.uk/IDEAS/publications/reports/pdf /LSE-IDEAS-DRUGS-REPORT-FINAL-WEB.pdf
154 Originaltitel und Zitation: Werb D., Kerr T., Nosyk B. et al. (2013): The temporal relationship between drug supply indicators: an audit of international government surveillance systems. BMJ Open 2013 3: e003077; doi: 10.1136/bmjopen-2013-003077
155 An dieser Stelle folgen im Originaltext Angaben zu Danksagungen, Beitragenden, Finanzierung, konkurrierenden Interessen, Peer Review und Open Access, die hier aus Platzgründen weggelassen wurden.
Der sogenannte Drogenkrieg in Mexiko 2006-2012 und die aktuelle Politik der PRI-Regierung im Umgang mit Drogenhandel und organisierter Kriminalität – Ein kurzer Einblick
Der sogenannte Drogenkrieg in Mexiko 2006-2012 und die aktuelle Politik der PRI-Regierung im Umgang mit Drogenhandel und organisierter KriminalitätEin kurzer Einblick Mexiko und die USA teilen eine mehr als dreitausend Kilometer lange Landgrenze. Seit es sie gibt, wird dort geschmuggelt. Viel mehr als Drogen, aber Drogen spielten und spielen eine wichtige Rolle. 80% des in den USA konsumierten Kokains gelangt aus Kolumbien über Mexiko in die USA. Heroin und Methamphetamin werden aus Mexiko direkt geliefert. War Mexiko lange vor allem Transitland für Drogen aus Kolumbien in die USA, haben spätestens seit der Schwächung der kolumbianischen Kartelle im Rahmen des Plan Colombia 148 die mexikanischen Kartelle die Oberhand im amerikanischen Drogengeschäft gewonnen. Sie halten den Löwenanteil im Transitgeschäft und Mexiko ist heute größter Produzent von Methamphetamin weltweit, aber auch Heroin wird in beträchtlichen Mengen produziert. Opiumanbau gibt es besonders in den nördlichen Bundesstaaten Mexikos schon seit Anfang des 20. Jahrhunderts und es wurde sowohl während der Prohibition schon illegal in die USA geschmuggelt, als auch z.B. während des 2. Weltkriegs von höchster Stelle angefordert um den Morphiumbedarf für die verwundeten US-Soldaten zu decken. Marihuana wird besonders im klimatisch heißen Süden von Michoacán angebaut, wo auch der wichtigste Güterhafen Mexikos, Lazaro Cardenas, liegt. Lazaro Cardenas geht in den letzten Monaten häufig durch die Medien, weil eine neue umfängliche Handelsroute bekannt geworden ist: Schiffsladungen illegal abgebauten Eisenerzes gehen nach China und Grundstoffe für die Herstellung von Methamphetamin kommen auf demselben Weg zurück nach Mexiko. Lange Zeit verlief der Drogenschmuggel in die USA weitgehend gewaltlos, zumindest so, dass keine Unbeteiligten von der Gewalt betroffen waren. Und auch als sich in den 80er Jahren größere Kartellstrukturen bildeten, vor allem um den Kokain-Transport aus Kolumbien in die USA zu managen, war das Geschäft lange regional unter den diversen Kartellen aufgeteilt. Es ist ein offenes Geheimnis, dass sich während der mehr als 70jährigen Regierungszeit der PRI149 korrupte Strukturen im Staatsapparat etablieren konnten, die am Drogenschmuggel mitverdienten und gleichzeitig zur regionalen Aufteilung des Geschäfts und damit zu einer Art friedlichem Nebeneinander der Kartelle beitrugen. Für die Bevölkerung in den zumeist sehr armen Anbau- und Grenzregionen standen und stehen die Kartelle auch für Arbeitsplätze, Macht und ökonomischen Erfolg und repräsentieren fast die einzige Möglichkeit, schnell zu Geld zu kommen. Gerade die Illegalität macht den Drogenhandel extrem lukrativ und viele, gerade Jugendliche ziehen den kurzen Ruhm der langen Trostlosigkeit vor. Vielerorts besingen sogenannte „Narcocorridos“ (Loblieder) die Taten der Drogenbosse, stilisieren sie zu Helden und befördern damit deren Attraktivität und eine Kultur der Gewalt.
Mit der zunehmenden Globalisierung nach dem Fall der Mauer, den neuen Freihandelsverträgen wie NAFTA 150, offeneren Grenzen und einer gleichzeitig bleibenden „Abschottung“ der USA nach Süden, wurden neben dem Drogenhandel auch etliche andere illegale Geschäftszweige attraktiver. Für die Grenze zwischen Mexiko und den USA gilt das z.B. für den Menschenhandel und -schmuggel oder Waffenhandel. Heute sind die Kartelle in zahlreichen Geschäftsfeldern aktiv, zu denen auch die Geldwäsche gehört und die damit verbundene stärkere Verquickung von illegalen und legalen Geschäften.
Mit der Abwahl der PRI im Jahr 2000 war das Stillhalten der Kartelle vorbei und die Gewalt und Unsicherheit im Zusammenhang mit dem Drogenhandel nahmen zu. Als 2006 Präsident Felipe Calderon von der PAN 151 sein Amt antrat, erklärte er den Kampf gegen den Drogenhandel mit harter Hand zur Chefsache mit oberster Priorität und ging buchstäblich mit aller Gewalt gegen die Kartelle vor. Da die Polizei sowohl auf Ebene des Bundes als auch der Bundesstaaten als extrem korrupt galt und gilt (Präsident Calderon selbst sprach von einem Anteil korrupter Polizei von 80%), wurde zum ersten Mal in der mexikanischen Geschichte das Militär im Inland eingesetzt, um in den Drogenkrieg einzugreifen und für Sicherheit zu sorgen. Die Situation eskalierte während der gesamten Amtszeit Calderons. 70.000 bis 100.000 Tote hat der Drogenkrieg zwischen 2006 und 2012 gefordert, mehr als 25.000 Menschen sind darüber hinaus verschwunden. Schauplatz waren, nach einer anfänglichen gescheiterten Offensive des Militärs in Michoacán, vor allem die nördlichen Bundesstaaten an der Grenze zu den USA. Unter den Opfern finden sich auch sehr viele Menschen, die weder den Kartellen noch den staatlichen Sicherheitskräften angehörten. Ihre Familien haben oft bis heute damit zu kämpfen, dass den Toten der Makel des „Irgendetwas werden sie sich schon haben zuschulden kommen lassen“ anhaftet, der sich auch auf sie überträgt. Wie stark das soziale Gefüge durch die Gewalt geschädigt ist, wird erst langsam deutlich. Allmählich entsteht ein Bewusstsein dafür, dass es sehr lange dauern kann, bis das Trauma dieses Krieges – so er denn ein Ende findet – überwunden werden kann. Heute, unter Präsident Enrique Peña Nieto und einer erneuten PRI-Regierung wird nicht mehr vom Drogenkrieg gesprochen. Die Regierung hat die Narrative verändert. Gewalt, Unsicherheit und Kartelle sind nicht mehr die Themen der Titelseiten in den Medien. Nur gezielt, bei besonderen Ereignissen, wie z.B.
anlässlich der Verhaftung von Joaquin “El Chapo“ Guzman, Ende Februar 2014, dem Chef des Sinaloa-Kartells und meistgesuchten Drogenbosses, der mehrere Jahre auf der Forbes-Liste der reichsten Männer der Welt geführt wurde, füllen entsprechende Erfolgsmeldungen die Presse. Nach dem Amtsantritt von Peña Nieto wurden neue Akzente der Sicherheitspolitik vorgestellt: eine neue, besonders ausgebildete, Gendarmerie auf Bundesebene, außerdem ein Präventionsprogramm. Die neue Gendarmerie wird frühestens Ende 2014 ihre Arbeit aufnehmen, mindestens anderthalb Jahre später als geplant. Darüber, wer diese Gendarmerie bilden wird und wo rekrutiert wird, gibt es so gut wie keine öffentlichen Informationen, und ob ein 40-Stunden-Kurs zum Thema „Kultur der Legalität“ ausreicht, um in einem Land mit 98% Straflosigkeit wirklich neue Akzente in der Polizeiarbeit zu setzen, bleibt abzuwarten. Auch vom Präventionsprogramm ist bislang wenig bekannt. Lediglich eine Initiative zur Verteilung von Brillen an sehschwache Schüler/innen, damit diese dem Unterricht folgen können und nicht vorzeitig die Schule verlassen (und straffällig werden), ist bekannt und mit gewissem Staunen aufgenommen worden. Die Zahl der Morde ist seit Amtsantritt der PRI je nach Informationsquelle kaum oder gar nicht zurückgegangen, bzw. noch angestiegen. Definitiv angestiegen sind die Zahlen von Entführungen und Erpressungen, durch deren Einnahmen sehr häufig Einkommenseinbußen im Drogengeschäft und anderen Geschäftszweigen der Organisierten Kriminalität ausgeglichen werden, wenn es zu Preisrückgang oder Ausfällen kommt. Der regionale Fokus der Gewalt hat sich mit der neuen Regierung verändert. Die Gewalt an der Nordgrenze ist zurückgegangen, auch dadurch, dass ein großer Teil des Militärs dort abgezogen wurde. Hotspot der Gewalt sind heute die Bundesstaaten Guerrero und vor allem Michoacán im Südwesten des Landes. Gerade in Michoacán hat sich die Gemengelage noch dadurch verschärft, dass seit gut einem Jahr in etlichen Gemeinden bewaffnete sog. „Selbstverteidigungsgruppen“ (Grupos de Autodefensa) entstehen. Diese beanspruchen für sich, dort, wo der Staat geringen bis gar keinen Einfluss hat, oder wo die direkte Zusammenarbeit lokaler Politiker mit der Organisierten Kriminalität vermutet wird, für Ordnung zu sorgen und die lokale Bevölkerung vor den Kartellen zu schützen, was besonders für den südlichen Teil des Bundesstaates zutrifft. Sie schwächen dadurch das Gewaltmonopol des Staates allerdings noch weiter. Ein Versuch der Regierung, diese Selbstverteidigungsgruppen in den regulären Polizeiapparat einzubinden, indem ein großer Teil von ihnen registriert wird und eine kurze Ausbildung erhält, die übrigen allerdings für illegal erklärt und bekämpft werden, ist bislang an der Unübersichtlichkeit der Gruppen gescheitert.
In der Bevölkerung wird kaum mehr vom Krieg gegen die Drogen gesprochen, wohl aber von der nach wie vor extremen Bedrohung durch die Organisierte Kriminalität und der bleibenden alltäglichen Unsicherheit, wegen der ein großer Teil der Bevölkerung das eigene Alltagsverhalten verändert hat. Mit den heftigen Militäreinsätzen in Michoacán Anfang 2014 ist zudem der Eindruck verstärkt worden, die Kartelle rückten mit ihren Aktionen immer näher an die Hauptstadt heran. Geradezu zynisch wirken dann Zeitungsüberschriften wie die aus der Zeitung Reforma vom 22.01. 2014: „Mancera (der Bürgermeister von Mexiko-Stadt) panzert die Hauptstadt gegen den Cucaracha-Effekt“, also den Effekt, dass Ungeziefer, wenn man ihm zu Leibe rückt, irgendwo anders wieder auftaucht. Die Illegalität des Drogenanbaus und, mehr noch, des Drogenhandels haben in Mexiko entscheidend zur Entstehung und zum Anwachsen der mexikanischen Kartelle in ihrer heutigen Stärke beigetragen und auch das Ausmaß der Gewalt stark beeinflusst. Immer deutlicher wird allerdings, dass Drogen heute nur (noch) einen Teil der Geschäfte der Organisierten Kriminalität ausmachen und dass eine Veränderung der Drogenpolitik, z. B. hin zu einer Entkriminalisierung, der Organisierten Kriminalität heute zwar Einbußen bescheren, sie aber nicht grundsätzlich treffen würde. Immerhin würden mit einer Entkriminalisierung oder Legalisierung vermutlich die Gewalt und die Mordzahlen vor allem auf der Ebene des Einzelhandels zurückgehen. In der Drogenpolitik Mexikos unterscheidet sich die Bundesebene von der Politik der Hauptstadt. Setzt die Bundesebene nach wie vor auf Kriminalisierung von Besitz, Konsum und Handel, ist in der Hauptstadt der Besitz in kleinen Mengen straffrei. Dort werden auch Debatten darüber geführt, den Drogenkonsum unter dem Blickwinkel öffentlicher Gesundheit zu betrachten und von Behandlung statt Kriminalisierung zu sprechen. Vorstöße hin zu einer Legalisierung oder Regulierung von Drogenkonsum und -besitz hatten bislang in Mexiko keinen Erfolg.
148 Zum großen Teil von den USA finanzierte Politik der harten Hand gegen Drogenproduzenten und –händler
149 PRI: Partido Revolucionario Institucional – Institutionalisierte Revolutionäre Partei
150 NAFTA: North American Free Trade Agreement
151 PAN: Partido de Alianza Nacional – Partei der Nationalen Allianz
Die Zukunft der internationalen Drogenpolitik als Wettbewerb der Systeme: Verbot oder Regulierung?
Von Harald Terpe
Drogenpolitik ist in Deutschland ein Randthema der Innenund Gesundheitspolitik. In vielen Staaten in Südund Mittelamerika sowie in Südostund Zentralasien ist dies anders. Dort destabilisieren die Machtkämpfe um den illegalen Drogenhandel ganze Staaten und Regionen. Die Zivilbevölkerung leidet unter enormer, zufälliger und alltäglicher Gewalt. Polizei, Militär, Verwaltung und Politik sind durch drogenhandelbedingte Korruption nur eingeschränkt handlungsfähig. Was verbindet nun Deutschland und andere westliche Staaten mit diesen scheinbar weit entfernten Regionen der Welt? Zum einen der globale Drogenhandel, viel wichtiger jedoch die gleiche völkerrechtliche Grundlage für die nationalen Drogengesetze für alle Staaten der Welt. Dieses internationale Drogenkontrollregime besteht im Kern aus drei internationalen Verträgen, die wiederum für die nationalen Drogengesetze aller Staaten die Grundlage bilden. Unterschiede bestehen insbesondere in der Höhe der Strafen, die für Drogenbesitz, -handel oder -produktion verhängt werden. Aber auch hier zeigen sich interessante Übereinstimmungen, denn sucht man im nationalen Vergleich die strafbewehrte Handlung mit den höchsten oder sehr hohen Strafen, dann wird man in der Regel im Drogenstrafrecht fündig. Beispiele hierfür sind die Mindeststrafen für Drogendelikte, in Deutschland u.a. für Drogenhandel als Mitglied einer Bande mit fünf Jahren Gefängnis, im US-Bundesstaat Rhode Island für den Besitz von mehr als fünf Kilogramm Cannabis mit 20 Jahren Gefängnis, als Mindeststrafe wohlgemerkt. In zahlreichen Staaten werden für Drogendelikte Todesstrafen verhängt und auch in großer Fallzahl vollstreckt. Jenseits der Terrorismusbekämpfung wird kein Deliktfeld vergleichbar konsequent verfolgt oder erfordert ähnlich hohe finanzielle, personelle, polizeiliche, militärische und geheimdienstliche Mittel. Zudem bestand im Bereich der Drogenbekämpfung bis vor kurzem (Stichworte: Colorado, Washington und Uruguay) kein politischer Konflikt über die grundsätzliche Ausrichtung, dass das Drogenverbot mit allen Mitteln durchgesetzt werden muss. Dieser Konsens wird über alle ideologischen und sonstigen Differenzen der Staatengemeinschaft hinweg geteilt. Insgesamt sind dies hervorragende, praktisch einzigartige Voraussetzungen für die internationale Zusammenarbeit und die Bekämpfung des Drogenhandels und -konsums. Wäre das internationale Drogenkontrollregime nur wenige Jahre alt, würde man sagen, noch einige Jahre intensiver Drogenbekämpfung und das Problem wird sicherlich unter Kontrolle sein. Das internationale Drogenkontrollregime ist aber über 100 Jahre alt.
Das internationale Drogenverbot löst seine eigenen Versprechen nicht ein
Es ist schwierig, einen Teil des Völkerrechts auf seine Wirksamkeit und Sinnhaftigkeit hin zu überprüfen. Das internationale Drogenkontrollregime ist ein Teil des Völkerrechts und einer der ältesten Teile des Völkerrechts. In diesem Jahr jährt sich die erste internationale Opiumkonferenz in Shanghai zum 105. Mal. Das Fundament und die leitende Idee des Drogenkontrollregimes ist das Drogenverbot, verboten ist dabei praktisch jede Handlung mit Drogen, mit dem ultimativen Ziel, den Konsum zu verhindern. Ursprünglich nur den Konsum zu nicht medizinischen Zwecken, in einer Radikalisierung der internationalen Drogenpolitik auch vielfach die Verwendung von Drogen zu medizinischen Zwecken. Die Bilanz nach über 100 Jahren Drogenverbotspolitik ist mehr als ernüchternd: weder wurden durch das Drogenverbot die Zahl der Abhängigen oder die Verfügbarkeit von Drogen eingeschränkt noch war die Logik der immer härteren Strafen und der Militarisierung der Drogenpolitik erfolgreich. Noch dramatischer sind inzwischen die unbeabsichtigten Nebenwirkungen des internationalen Drogenverbots, die oben skizziert wurden. Zahlreiche wissenschaftliche Studien, internationale Untersuchungen und die Statistiken von UNODC und die Berichte der Commission on Narcotic Drugs selbst belegen das Scheitern des Drogenkontrollregimes. Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen und immer mehr Staaten fordern zu Recht eine Änderung der internationalen Drogenpolitik. Doch meist zielen diese Reformen auf kleine Änderungen des bisherigen Systems ab – eine pragmatische Sichtweise, sicherlich – und die einzige Option innerhalb des Drogenkontrollregimes der Vereinten Nationen.
Ein Blick in die Zukunft – eine neue regulative Idee
Doch die erfolgreichen Reformen in zahlreichen OECD-Staaten und die drogenpolitischen Revolutionen in Bolivien, Uruguay und Colorado und Washington zeigen deutlich, dass der historische Scheitelpunkt des internationalen Drogenverbots überschritten ist. Im Zentrum der nächsten Jahrzehnte wird die Frage nach dem „Wie“ des Übergangs vom bisherigen Drogenkontrollregime hin zu einem neuen internationalen Drogenregulierungsregime stehen. Die neue regulative Idee wird die eines staatlich kontrollierten Drogenhandels sein. Die alte Verbotsidee hat ihre Versprechen nicht eingelöst, sie hat maßgeblich zur unkontrollierten und weltweiten Verbreitung des Drogenhandels und konsums beigetragen und gleichzeitig kriminellen Organisationen eine Geschäftsgrundlage geschaffen. Die neue Drogenpolitik muss diese jahrzehntealten Missstände korrigieren und mit einer differenzierten Risikobewertung den Zugang zu Drogen nach deren Gefährlichkeit regulieren. Jugendund Gesundheitsschutz müssen dabei an erster Stelle stehen. Strafen müssen auf ein sinnvolles Niveau abgesenkt werden, insbesondere für den Handel, der sich jenseits des staatlich regulierten Handels vollzieht. Die Regelungen für Alkohol, Tabak und Arzneimittel können hier wertvolle Anregungen geben.
Die Herausforderung – das neue Drogenregulierungsregime aufbauen
Für drogenpolitisch progressive Staaten wird die Herausforderung folgende sein: Wie baue ich ein neues internationales Drogenregulierungssystem parallel zum bestehenden Drogenverbotssystem auf? Am Anfang sollte hierbei stets die Reform der nationalen Drogengesetze stehen und die Einführung eines staatlich kontrollierten Drogenhandels am Beispiel von Cannabis oder der KokaPflanze. Die Regelungen in Neuseeland für eine kontrollierte Abgabe synthetischer Drogen in Fachgeschäften bieten ein Modell für weitergehende Schritte, wurden jedoch im Wahlkampf 2014 vorerst außer Kraft gesetzt. Im zweiten Schritt – und hier steckt der Kern des neuen Systems – schließen diese Staaten mit reformierten Drogengesetzen bilaterale Verträge über den Imund Export von Cannabisund Koka ab. Ab einer bestimmten Anzahl von Staaten, einer notwendigen kritischen Masse, wird eine internationale Konferenz ein erstes, neues völkerrechtliches Abkommen über ein internationales Drogenregulierungssystem aushandeln. Diesem neuen Abkommen werden im Laufe der Jahrzehnte die Staaten der Welt beitreten. Nicht alle, aber alle, denen die „Nebenkosten“ des Drogenverbotes für ihre Bevölkerung und ihren Staat zu hoch sind.
Niedrigschwellige Drogenhilfe bleibt weiterhin bedroht – zu den Vorfällen um das Café Balance in Mainz
Von Urs Köthner
Die Durchsuchung im städtischen Drogenhilfezentrum „Café Balance“ war in seiner Art und Weise rechtswidrig! Dies hat das Landgericht Mainz, 1 1⁄2 Jahr nach dem Vorfall, in einem Revisionsverfahren am 28.10.2013 nun endlich entschieden. Was war geschehen:
Rund 100 Polizeibeamte hatten bei einer Großrazzia am 08.05.2012 das Drogenhilfezentrum Café Balance und zwei Wohnungen in Mainz durchsucht. Hintergrund war ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft wegen des gewerbsmäßigen Handels mit Rauschgift. Im Verdacht standen auch einige Mitarbeiter des Café Balance. Ihnen wurde vorgeworfen, den Handel von Drogen insbesondere bei einer Person aktiv gefördert zu haben, und zwar durch Gewähren einer Gelegenheit zum Verkauf und Erwerb von Drogen, Betrieb von Warnvorrichtungen vor der Polizei und Qualitätskontrollen der Drogen (Drug Checking).
Nach fünfstündiger Durchsuchung der Räumlichkeiten, der Besucher und des Personals war das Ergebnis: Im Café Balance wurden keinerlei Beweismittel oder Drogen gefunden, sondern nur ein paar Krümel Haschisch bei einigen Besuchern, die alle am Eingang abgefangen wurden. Zwei bestehende Haftbefehle wurden vollstreckt.
Die Kernaussagen in der Begründung des Urteils:
Der Einsatz von 100 Polizeibeamten am Durchsuchungstag war vollkommen überdimensioniert und hat durch die Art und Weise der Durchführung, insbesondere dem Timing der Maßnahme während der Öffnungszeiten, vermeidbaren großen Schaden für die Arbeit der Drogenhilfe und die betroffenen Mitarbeiter angerichtet.
Ein Großteil der Urteilsbegründung bestätigt jedoch die grundsätzliche Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme zum Zeitpunkt der ermittlungsrichterlichen Überprüfung für die Durchsuchung. Von der Genehmigung bis zur Durchführung der Maßnahme hatte der Ermittlungsstand jedoch eine erhebliche Minderung der Vorwürfe gegen die Mitarbeiter der Drogenhilfeeinrichtung Cafe Balance ergeben, was sich vor dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz mildernd auf die Art und Weise der Durchführung hätte auswirken müssen. Die bestehenden Haftbefehle hätten auch jederzeit anderswo vollstreckt werden können.
Wenn man das Urteil aus der Distanz auf sich wirken lässt, liest es sich eigentlich wie ein Freispruch nach allen Seiten. Die Mitarbeiter sind freigesprochen worden und auch die Ermittlungsbehörden und Polizei haben im Großen und Ganzen nichts falsch gemacht, außer zum Schluss, als sie bei der Durchführung der Maßnahme allerletzte Ermittlungsergebnisse nicht berücksichtigten.
„Ist doch alles gut“, könnte man jetzt salopp denken, „eigentlich hat ja keiner wirklich was falsch gemacht…“
Aber genau hier beginnt das Dilemma in der Niedrigschwelligkeit: Der Konflikt war vorhersehbar, ebenso sein Ergebnis; es war nur eine Frage der Zeit, wann und wo er sich wieder inszeniert. Mainz ist nicht der erste Fall rund um niedrigschwellige Einrichtungen der Drogenhilfe. Die Tatvorwürfe ähneln sich immer wieder und die Ergebnisse der oft jahrelangen Ermittlungen und Prozesse laufen zumeist auf Freisprüche und Einstellungen hinaus. Was bleibt, sind immense Kollateralschäden und (Folge-)Kosten.
Ein prägendes Beispiel hierfür sind sicherlich die „Bielefelder Prozesse“ und ihre Folgewirkungen:
Am 3.2.03 wurde vor dem Landgericht in Bielefeld nach einer dreijährigen intensiven Ermittlungsphase der Prozess gegen zwei Vorstandsmitglieder und einen Mitarbeiter der Drogenberatung e.V. Bielefeld und gegen die Bielefelder Polizeiführung eröffnet. Die Anklage gründete sich auf den Verdacht des Gewährens einer Gelegenheit zum unbefugten Erwerb und zur unbefugten Abgabe von Drogen in den Räumlichkeiten der Drogenberatung und der niedrigschwelligen Hilfsangebote sowie die Förderung der Prostitution, und dies „im gemeinschaftlichen Zusammenwirken“ mit der damaligen Polizeiführung. Der Prozess ist zwar gegen Zahlung einer Geldbuße eingestellt worden, hat aber nicht zu einer rechtlichen Klarstellung beigetragen, so dass eine Rechtssicherheit für Mitarbeiter/innen und Nutzer/innen niedrigschwelliger Drogenhilfseinrichtungen sowie für die Polizei weiterhin nicht gegeben ist. Während die Leitung der Drogenberatung weiter arbeiten konnte, wurde dem damaligen Polizeipräsidenten Horst Kruse sein Amt entzogen.
In Bochum führten die Vorermittlungen zu diesem Prozess dazu, dass die Verhandlungen um die Einrichtung eines Drogenkonsumraums für zwei weitere Jahre nicht zum Abschluss kamen, weil der damalige Polizeipräsident Thomas Wenner mit Verweis auf die Bielefelder Prozesse die notwendige Zustimmung verweigerte. Im Dezember 2002 kam es zu einer groß angelegten Razzia im niedrigschwelligen Kontaktladen der Krisenhilfe Bochum e.V. (ausgesprochen vergleichbar mit der jetzigen Durchsuchung im Cafe Balance und genauso erfolglos) und in den folgenden Jahren zu täglichen engmaschigen Kontrollen und Überwachung der Besucher direkt vor und auch im Kontaktladen. Der damalige Bochumer Polizeipräsident stellte nicht die Sinnhaftigkeit der Angebote in Frage, sondern berief sich auf das Urteil im Prozess, wonach er keine „Schutzzone um Drogenhilfeeinrichtungen“ dulden oder fordern kann („Verführung eines Untergebenen zu einer Straftat…“) und die Teilnahme an Arbeitskreisen schon eine Mitwisserschaft bedeuten würde.
Hier zeigte sich für alle Beteiligten ein Dilemma:
Einerseits ist die Polizei an das Legalitätsprinzip gebunden und darf rund um eine Drogenhilfeeinrichtung keinen rechtsfreien Raum entstehen lassen, sonst macht sie sich selber strafbar, andererseits behindern/ verhindern beständige Ermittlungen vor der Drogenberatung den Besuch von Menschen, die illegalisierte Drogen konsumieren, Hilfe suchen und um ihre Anonymität bemüht sind.
Wie nachhaltig solche Ermittlungen und Maßnahmen auch heute, mehr als 10 Jahre nach dem Prozess, noch wirken, zeigt die Stellungnahme des ehemaligen Bielefelder Polizeipräsidenten Horst Kruse auf dem internationalen akzept-Kongress im Oktober 2013. Er beschreibt das Dilemma und seine schadhaften Folgewirkungen aus Sicht der Polizei eindrücklich und bemängelt in aller Deutlichkeit die fehlende Bereitschaft der Politik, die Konsequenzen aus diesen Erfahrungen zu ziehen. Aufgrund dieser Rede verweigerten aktuell verantwortliche Mitarbeiter der Staatsanwaltschaft und Polizei jegliche Stellungnahme und die Teilnahme an einer fest zugesagten Podiumsdiskussion auf dem Kongress. 147
Schon die „Bielefelder Prozesse“ 2000 bis 2003 und die Großrazzia im niedrigschwelligen Kontaktladen in Bochum 2002 haben neben weiteren Beispielen deutlich gezeigt, dass durch massive repressive Maßnahmen rund um Drogenhilfeeinrichtungen der Drogenhandel nur marginal gestört werden kann, demgegenüber aber die Angebote der Hilfeeinrichtungen, die Mitarbeiter/innen und Hilfesuchenden umso mehr unter den Auswirkungen jahrelang leiden: Die Atmosphäre in den Einrichtungen wird unruhiger und aggressiver durch die Verunsicherung einer potenziellen Strafverfolgung.
In diesem Klima ist der Aufbau von vertrauensvollen Beziehungen zwischen Mitarbeiter/innen und Klient/innen, als Basis für weiterführende Hilfen, sehr erschwert. Die Arbeit der Sozialarbeiter/innen verschiebt sich zunehmend Richtung Ordnungsfunktionen und rigider Auslegung der Hausregeln um nicht selber potentiell straffällig zu werden.
Ein Nebeneffekt ordnungspolitischer Strategien ist, dass der wesentliche Inhalt und Wirkmechanismus von niedrigschwelligen Hilfeangeboten stark beeinträchtigt wird und in den Hintergrund tritt.
Kontakt- und Beziehungsarbeit, welche auf Vertrauen, Akzeptanz und Anteilnahme gegenüber den Hilfesuchenden basiert, darf nicht durch Kontrolle dominiert werden. Der notwendige Spielraum für Beziehungsarbeit, sozialarbeiterische, therapeutische Hilfen, Kriseninterventionen und deeskalierende Maßnahmen wird stark einschränkt. Die Mitarbeiter/innen werden zunehmend nur noch als „Aufpasser“ und verlängerter Arm der Strafverfolgung erlebt, obwohl sie selber bedroht sind, potenziell straffällig zu werden, nur weil sie ihrer Arbeit nachgehen.
Der Betrieb von niedrigschwelligen Drogenhilfeeinrichtungen bleibt im Rahmen der Prohibitionspolitik ein juristischer Drahtseilakt für alle Beteiligten. Die Grenzen müssen in der täglichen Praxis immer wieder mühsam ausgehandelt werden, was nicht zu einem Gefühl von Sicherheit für Konsument/innen, Mitarbeiter/innen, Strafverfolgungsund Ordnungsbehörden führt. Unter diesen Bedingungen agieren zu müssen, ist für alle Beteiligten eine psychische Belastung und große Herausforderung. Zudem verschlingt die rechtliche Brisanz niedrigschwelliger Drogenhilfeangebote zunehmend personelle Kapazitäten in den Hilfseinrichtungen, die sich mit dieser Problematik beschäftigen müssen. Das alles kostet Zeit, die in der wichtigen Beziehungs- und Kontaktarbeit dann fehlt.
Gut funktionierende Ordnungspartnerschaften sind leider kein Garant für Rechtssicherheit. Dies wurde uns gerade in Mainz wieder einmal vors Auge geführt, und es wird wieder passieren, wenn die Politik nicht bald handelt.
Hier geht es um den Paragraphen 29.1.(10,11) des BtMG: „Mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer eine Gelegenheit zum unbefugten Verbrauch, Erwerb oder zur unbefugten Abgabe von Betäubungsmitteln öffentlich oder eigennützig mitteilt, eine solche Gelegenheit einem anderen verschafft oder gewährt oder ihn zum unbefugten Verbrauch von Betäubungsmitteln verleitet“. Im Rahmen der Drogenhilfe lässt es sich jedoch niemals vermeiden, dass Nutzer/innen entsprechender Einrichtungen Straftaten nach dem BtMG begehen, indem sie beispielsweise illegalisierte Substanzen besitzen (sonst könnten sie ja nicht konsumieren) und im Umfeld der Drogenszene und der Einrichtungen Drogenvermittlungsgeschäfte tätigen.
Die Drogenpolitik auf Bundesebene hat es versäumt, hier eindeutig rechtliche Rahmenbedingungen zu schaffen, welche die Rechtssicherheit für Mitarbeiter/innen und Nutzer/ innen niedrigschwelliger Drogenhilfe und die Strafverfolgungsbehörden gewährleisten.
Die „Bielefelder Prozesse“ 2003 führten leider nicht zu einer notwendigen Klarstellung, so dass „Mainz“ passieren konnte. Die schon damals gemachten Forderungen sind noch immer aktuell und sollten zeitnah umgesetzt werden.
Damals wie heute fordert akzept e.V. und andere Fachverbände eine politische und juristische Klärung der rechtlichen Absicherung entsprechender Hilfsangebote durch das Bundesministerium für Gesundheit und die Bundesländer. Das Betäubungsmittelgesetz ist dahingehend zu ändern, dass ähnlich wie bei Spritzentauschprogrammen und Drogenkonsumräumen die Überlebenshilfen im niedrigschwelligen Drogenarbeitsbereich keinen Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz darstellen. Konkret bedeutet dies als ersten Schritt die Streichung des § 29.1.(10) BtMG, so wie es die Drogen- und Suchtkommission schon 2002 gefordert hat. Zumindest wäre aber die Ergänzung dieses Paragraphen durch folgenden Satz zwingend: „Dies gilt nicht für Mitarbeiter/innen im Rahmen staatlich geförderter Drogenhilfeangebote“.
Weiterhin fordern wir die Entpönalisierung konsumvorbereitender Handlungen wie Besitz und Erwerb als Herabstufung zu einer Ordnungswidrigkeit und die Einführung eines Opportunitätsprinzips auf polizeilicher Ermittlungsebene.
Mitarbeiter/innen und Konsument/innen müssen vor Strafverfolgungen, Verdächtigungen und Diskriminierungen geschützt werden. Ohne eine rechtliche Absicherung stehen alle Angebote der Drogenhilfe (Substitution, niedrigschwellige Hilfen, ambulante und stationäre Unterstützungen), insbesondere aber die Beschäftigten und Träger, unweigerlich weiterhin an der Grenze zur Illegalität mit allen Risiken strafund zivilrechtlicher Inanspruchnahme. Ohne eine rechtliche Änderung im Betäubungsmittelgesetz muss Drogenhilfe als bewährte Unterstützungsmaßnahmen im Hinblick auf Schadensminimierung, psychosoziale Stabilisierung und Ausstiegsförderung weiterhin unter dem nicht kalkulierbaren Risiko einer individuellen staatsanwaltschaftlichen Verfolgung arbeiten oder ihre Arbeit einstellen. Dies kann nicht gewollt sein.
Auch wenn der Vorfall sinnlos war und viele lang wirkende Kollateralschäden für Drogenkonsumierende und Hilfseinrichtungen verursacht, war der Einsatz ja nicht umsonst… der kostet nämlich richtig viel Geld: 100 Polizeibeamte am Ermittlungstag und erhebliche personelle Kapazitäten für Vorund Nachermittlungen; der Aufwand bei Gericht, Staatsanwaltschaft und für Anwälte… Da kommen beträchtliche Kosten zu Stande, die durch Steuermittel finanziert werden müssen, völlig ins Leere laufen und sich kontraproduktiv auswirken. Das alles war vorhersehbar und wird sich mit Sicherheit wiederholen, die Frage ist nur, wo und wann?
Dies ist ein kleines Praxisbeispiel für die zentralen Ergebnisse der IfT-Studie (Mostardt et al. 2009) zu den Ausgaben der öffentlichen Hand im Bereich illegale Drogen: 60-70 % der Mittel fließen in den Bereich Repression und nur 30-40 % in den Bereich der Hilfen.
Noch immer ist in Deutschland der Drogenkonsum und die Abhängigkeit von illegalisierten Drogen vor allem ein juristischer Akt; gesundheitspolitische Aspekte, Prävention und Hilfen spielen allenfalls eine begleitende Rolle, sind budgetabhängig und nicht bedarfsabhängig finanziert. Viel Geld wird für die Repression ausgegeben, welches an anderer Stelle bei Hilfsangeboten dringend benötigt wird.
Wollen wir uns das wirklich weiter leisten?
Quellen: Beschluss des Landgerichts Mainz im Revisionsverfahren gegen einen Mitarbeiter der Drogenhilfe vom 28.10.2013
Stellungnahme akzept e.V. zu den Vorfällen in Mainz: „Ungeschickt, unverhältnismäßig, unverschämt!“ vom 10.05.2013: http://www.akzept.org/pdf/drogenpolitik/akzeptPMm ainz10_05_12.pdf
Mostardt, S., Flöter, S., Neumann, A., Wasem, J. & Pfeiffer-Gerschel, T. (2009): Schätzung der Ausgaben der öffentlichen Hand durch den Konsum illegaler Drogen in Deutschland. Das Gesundheitswesen, 71, A190 4 I Internationales
147 Die Rede von Horst Kruse kann auf dem akzeptPortal bei You Tube angesehen werden: http://www.youtube.com/watch?v=Fkazoo1w-s8
Dieser Beitrag wurde unter C 3.1 Fallbeispiele, C I Schwerpunkte der Drogen und Suchtpolitik abgelegt am 1. Juli 2014 von drogenbeauftragter.
Legalisierung aus Sicht der Eltern
Von Heidrun Behle und Jürgen Heimchen
Wie alle Eltern hatten auch wir den Wunsch, dass unsere Kinder sich nicht vom rechten Pfade abbringen ließen, insbesondere keine verbotenen Früchte probierten, und ihren Lebensweg weitab jeglicher Straffälligkeit beschreiten würden. Mit voller Wucht riss uns die Realität ins scheinbar Bodenlose, als wir vom Drogenkonsum unserer Kinder – auch noch Heroin ! – erfuhren. Die Abwärtsspirale der Familie war in Gang gesetzt: die Drogen konsumierenden Kinder gerieten mit dem Gesetz in Konflikt, hauptsächlich durch Beschaffungskriminalität, verloren die Arbeitsstelle oder waren nicht mehr in der Lage, ihre Ausbildung zum Abschluss zu bringen. Die Eltern kämpften nach allen Seiten: gegen ihre Kinder, die aufhören sollten damit; gegen ihre Ängste, dass der – illegale – Drogenkonsum in der Nachbarschaft und der Verwandtschaft auffallen könnte, dass die Polizei die Kinder erwischte; und zuletzt kämpften sie gegen ihre ständige Angst um das Leben ihrer Kinder an. Energie raubende und krank machende Umstände. Was liegt da näher als der Wunsch, die Drogen aus der Welt zu schaffen!?
Im Jahr 1993 fand der 2. Drogenkongress von akzept e. V. in Hamburg statt, den wir Eltern erstmalig besuchten. Wir wollten mithelfen, die Verelendung und das Sterben der Drogenkonsumenten zu stoppen. So weit waren wir dann schon. Aber die, aus unserer damaligen Sicht provokante, These des Kongresses „Ohne Legalisierung geht es nicht“ erschütterte uns zutiefst. Unsere Hoffnungen lagen bis dahin allein in den „Clean-Therapien“ und das Abstinenzdogma war verinnerlicht. Wieso forderten Vertreter der professionellen Drogenhilfe, Professoren und Ärzte die Legalisierung des Teufelszeugs?
Die täglich erlebte Realität des Drogen-Alltags unserer Kinder zwang uns zum Nachdenken. Die „Drogenkarriere“ ließ sich von uns nicht aufhalten. Wir erkannten, dass wir unsere 160 Kräfte anders einsetzen mussten. Wir konnten unsere Kinder nicht ändern, aber versuchen, die diskriminierenden Lebensbedingungen zu verbessern zugunsten menschenwürdiger Lebensmöglichkeiten. Wir wollten nicht länger gegen „die“ Drogen kämpfen, was ja hieß, alle Konsumenten illegaler Drogen, somit auch unsere eigenen Kinder, zu bekämpfen. Sie stattdessen in ihrer Sucht anzunehmen und zu helfen, wenn sie es wünschten, machten wir uns zur Aufgabe.
Das bedeutete auch, uns mehr Informationen über Abhängigkeit und Sucht zu beschaffen, die Wirkungsweisen der verschiedenen Drogen zu verstehen und uns auch mit der Geschichte der Drogen in den unterschiedlichen Epochen zu befassen. Wir lernten, dass psychoaktive Substanzen schon seit jeher Wegbegleiter der Menschheit über Jahrhunderte hinweg waren und zeitweise als Allheilmittel galten, aber genauso immer wieder verteufelt wurden – je nachdem, für was, für wen oder wozu es gerade passend war. Aus dem für uns neuen Blickwinkel heraus und mit dem Wissen, dass Cannabis bis ins 20. Jahrhundert gesellschaftlich integriert war, d. h., dass es bis dahin wirtschaftlich, medizinisch und genussorientiert genutzt wurde, entschlossen sich Eltern und Angehörige unseres Landesverbandes NRW im Mai 1997 eine Unterschriftenaktion für die Legalisierung von Cannabis am Hauptbahnhof in Essen durchzuführen. Innerhalb weniger Stunden sammelten sie über 3000 (dreitausend!) Unterschriften hierfür. Die Bildzeitung titelte am 12. Mai 1997: „Freigabe von Hasch – Eltern kämpfen dafür!“. Nach dieser Aktion wurde es etwas ruhiger bezüglich dieser Forderung, denn wir Eltern waren in den Folgejahren stark um das Überleben unserer opiatabhängigen Kinder und Angehörigen bemüht. Die Anzahl der Menschen, die Opfer der repressiven Drogenpolitik wurden, immer mehr verelendeten und starben, wuchs ständig.
Schließlich kamen wir nicht umhin, das Abstinenzparadigma zu hinterfragen. Wie kam es überhaupt dazu? Ein Paradigma ist ein kollektives Denkmodell, eine bestimmte Sache betreffend, das zur Gewohnheit wird und meist von einem ganzen Zeitalter geteilt wird. Es schafft eine gewisse Stabilität, aber auch Bequemlichkeit. So fragt man irgendwann nicht mehr, ob ein Gedanke richtig, nützlich oder hilfreich ist. Es genügt, dass alle es sagen. Die Achtsamkeit ist verschwunden, die Kreativität, anders zu denken, lässt nach. Außerdem ist der Abstinenzgedanke eng verknüpft mit der Prohibition, woraus wiederum die Tendenz entspringt, zu moralisieren und stigmatisieren.
Hier setzte bei uns abermals ein Umdenken ein. Denn etwas musste falsch sein am Abstinenzdogma. Wieso schränkten auch drastische Strafen, ja sogar Inhaftierung, den Konsum der illegalen Drogen nicht ein? Die vielen abgebrochenen Entgiftungen und nicht zu Ende geführten Langzeittherapien vor Augen und unsere inzwischen gewonnenen Kenntnisse veranlassten uns nun, Forderungen nach Konsumräumen, Spritzenvergabe in Haftanstalten, Heroinvergabe und weiteren Überlebenshilfen zu stellen. Heute, im Jahr 2014, sind einige dieser Forderungen erfüllt. So ist es an der Zeit, unsere Legalisierungsbestrebungen wieder nach vorne zu bringen. Unsere Erkenntnisse heute:
Die Trennung in legale / illegale Drogen ist politischer Natur und kulturhistorisch nicht zu begründen. Durch die Illegalisierung und Verbotspolitik entstehen gravierende Probleme. Die Prohibition kann niemals gesondert von den sozialen Begleiterscheinungen gesehen werden:
• Illegalität verhindert realistische Aufklärung, fördert Tabuisierung, hat Unwissenheit, Ignoranz und Diskriminierung zur Folge.
• Illegalität hat Beschaffungskriminalität und somit die Kriminalisierung der Konsumenten zur Folge, einhergehend mit immens hohen Kosten für die Strafverfolgungsbehörden bzw. für unsere Gesellschaft.
• Illegalität hat die Bildung mafioser, gefährlicher Strukturen zur Folge.
• Illegalität bietet keinerlei Sicherheiten bezüglich der Reinheit der Substanzen.
• Illegalität begünstigt Übertragung und Ausbreitung von Krankheiten wie Aids und Hepatitis. Illegalität und drastische Strafen schränken den Konsum kaum ein.
Eine Legalisierung hingegen würde unserer Meinung nach die oben aufgeführten Auswirkungen umkehren. Den letztgenannten Punkt betreffend: Die Anzahl der Drogengebraucher würde durch die Legalisierung kaum steigen! Die Erfahrungen in anderen Ländern zeigen das eindeutig und können dieses Argument der Legalisierungsgegner entkräften.
Unsere Vorstellungen von der Aufhebung der Prohibition haben wir festgehalten in einem Grundlagenpapier. Zu beachten ist, dass wir, gemäß unseren Erfahrungen und des jeweiligen Suchtpotenzials, unterschiedliche Vorgehensweisen bei Heroin und Cannabis gewählt haben.
Grundlagenpapier zur Legalisierung illegalisierter Drogen
1. Straffreiheit für den Besitz illegalisierter Drogen. Neben dem bereits straffreien Konsum illegalisierter Drogen soll auch der Besitz und Erwerb zum Eigenverbrauch straffrei sein.
2. Kontrollierte Vergabe von Originalsubstanzen an Drogengebraucher/innen. Substituierte, deren medizinische Behandlungen sich mit L-Polamidon bzw. Methadon und ähnlichen Produkten als erfolglos herausstellen, sollen die Möglichkeit bekommen, über eine kontrollierte Vergabe den Originalstoff zu erhalten. Die flächendeckende kontrollierte Vergabe von Heroin an Drogengebraucher/-innen soll nur über Ärzte und Apotheken erfolgen.
3. Kauf und Verkauf von Cannabis Kauf und Verkauf von Cannabis soll in Coffeeshop ähnlichen Geschäften wie z. B. in den Niederlanden mit geschultem Personal (Drogenfachkräfte) und der entsprechenden gewerblichen Lizenz erfolgen. Aufklärung und Beratung sollen über Drogenfachkräfte zwingend gewährleistet sein. Einschränkungen ergeben sich grundsätzlich aus dem Jugendschutzgesetz (Alter 16 Jahre) und der Straßenverkehrsordnung (Fahren ohne Drogeneinfluss) und dem Eigentumbzw. Hausrecht in dem Sinne, dass der Konsum nur dort erlaubt ist, wo die Rechte Dritter nicht berührt werden.
4. Werbung Allgemeines Werbeverbot für alle Drogen.
5. Qualitätsüberwachung Zum Schutz der Drogengebraucher/-innen soll durch die Lebensmittelüberwachung der Reinheitsgrad und die Qualität von Drogen sichergestellt werden.
6. Produkthaftung Bei fehlerhafter Herstellung und Verunreinigung der Produkte soll der Hersteller wie üblich haftbar gemacht werden.
7. Steuern Die aus dem Verkauf von Drogen erhobenen Steuern sollen ausschließlich an Hilfeeinrichtungen und in die Forschung im Drogenbereich fließen.
8. Aufklärung Grundsätzlich soll die allgemeine Aufklärung der Bevölkerung über Drogen und ihre möglichen Auswirkungen schon frühzeitig einsetzen und gesichert sein.
Legalisierung ohne Wenn und Aber! Und wir meinen auch L e g a l i s i e r u n g, nicht Entkriminalisierung. Denn zwangsläufig würde eine Legalisierung aller Drogen ja die Konsumenten tatsächlich ent-kriminalisieren. Der Begriff Entkriminalisierung allein ist für uns nicht aussagekräftig genug, denn er überließe den Ländern wieder Entscheidungsund Handlungsspielräume! Die Forderung nach Legalisierung bedeutet für unsere Gesellschaft letztendlich Kontrolle! Heute bestimmen Kriminelle nicht nur den Preis, sondern auch die Qualität, wer den Stoff verkauft, wohin der Gewinn fließt und an wen verkauft wird. Über die legalen Drogen (Alkohol, Tabletten, Kaffee, Nikotin) bestimmt der Staat bis ins kleinste Detail den Ablauf der Vermarktung. Es ist für uns nicht nachvollziehbar, dass die Politik Verbrechern das Geschäft überlässt und diese ungeschoren bleiben, während die Konsumenten per Gesetz zu Kriminellen gemacht werden. 162 Es wird höchste Zeit, diese Zustände zu ändern. Die Kontrolle aller Drogen gehört in die Hände unseres Staates.
Gleichwohl sind wir uns bewusst, dass es immer Menschen geben wird, die an einer Droge „hängen bleiben“ und süchtig werden. Das ist keine private Angelegenheit, sondern wir sind als Gesellschaft gefordert, die Hintergründe und Dispositionen der Konsumenten zu betrachten, die zu exzessivem Konsum und/oder zur Sucht führen. Und genau dort ansetzen mit Hilfen.
Francis Picabia formulierte den Spruch mit dem wir unsere Ausführungen beenden:
“Der Kopf ist rund, damit das Denken die Richtung ändern kann“.
Erstveröffentlichung: Entkriminalisierung von Drogenkonsumenten-Legalisierung von Drogen (Hg.: Ralf Gerlach, Heino Stöver) – Fachhochschulverlag, Frankfurt. Band 32. Überarbeitete Fassung, April 2014
Legalisierung von unten – Wie die Realität neue Wege in der Drogenpolitik aufzwingt
Von Jonas Schemmel und Werner Graf
Die Diskussion um die Einrichtung legaler Abgabestellen für Cannabis („Coffeeshop“) im Berliner Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg hat in Deutschland und teilweise sogar europaund weltweit für Aufsehen gesorgt. Im Folgenden sollen Hintergrund und Ziel dieser Idee beschrieben sowie die einzelnen Schritte dorthin kurz skizziert werden. Abschließend wird auf die Reaktionen verschiedenster Akteure eingegangen. Insgesamt zeigt sich eine prinzipielle Offenheit für eine progressivere Drogenpolitik in Bevölkerung und Medien sowie breites Interesse an einer differenzierten Debatte. Politische Gegner einer Entkriminalisierung verweisen oft auf rechtlich-formale Hindernisse und diskutieren selten auf politisch-fachlicher Ebene, was den Eindruck einer gewissen argumentativen Hilflosigkeit vermittelt. Der Vorwurf der Verharmlosung des Cannabiskonsums scheint dabei ein letztes Argument zu sein.. Dabei wird auch von Befürwortern einer CannabisEntkriminalisierung stets auf die Risiken hingewiesen, während auf der anderen Seite deren Gegner nicht bereit scheinen, die Schäden durch Strafverfolgung ernst zu nehmen.
Hintergrund und Entstehung – wie kam es zu der Initiative?
Dass auch in einem illegalisierten Markt die Nachfrage das Angebot bestimmt, wurde Sommer 2013 im Görlitzer Park in Kreuzberg immer deutlicher. Obwohl schon immer ein Ort, an dem insbesondere Cannabis gehandelt wurde, hatte es 2013 eine spürbare Zunahme des Drogenhandels im Park gegeben 126 . Immer mehr Händler sprachen teilweise aufdringlich und offensiv Passant/ innen und Parknutzer/innen an. Der Unmut darüber wuchs gerade in Teilen der Anwohnerschaft und selbst zur Zurückhaltung mahnende Stimmen gestanden ein, dass etwas passieren müsse 127 . Kritik und Beschwerden blieben dabei bemerkenswert differenziert: Im Fokus standen vor allem die als Belästigung empfundene Art und Weise des Handels, seine stark gestiegene, nicht mehr tolerierbare Präsenz an den Eingängen des flächenmäßig kleinen Parks sowie die teils abstrakte, teils konkrete Sorge um vermeintlich angesprochene Kinder. Dabei wurde stets Verständnis für die Situation der Händler geäußert, welche zu einem Großteil afrikanische Flüchtlinge waren und sind. 128
Vor allem Medien griffen das Thema während des Sommerlochs dankbar auf und trugen durch teils skandalisierende und überzogene Berichterstattung („Im Görlitzer Park eskaliert die Gewalt“ 129 ) zur Verschärfung des Konflikts und seiner Diskussion über die Bezirksgrenzen hinaus bei 130 . Die Polizei steigerte die Zahl der Razzien und Durchsuchungen und zeigte fast täglich Präsenz im Park. In den ersten drei Quartalen 2013 kam die Polizei auf 113 Einsätze und 7.749 Einsatzstunden 131 . Wie unter einem Brennglas zeigte die Situation im Görlitzer Park die Nutzlosigkeit der Prohibition auf, denn trotz täglicher Polizeikontrollen gab es nicht die geringste Entschärfung; der Handel blieb davon weitestgehend unbeeindruckt 132 . Während der Innensenator die Bemühungen seitens der Polizei betonte, konnte er keine Angaben zur sichergestellten Menge an Drogen, Ergebnissen der Ermittlungsverfahren oder Kosten der Einsätze machen 133 und verstärkte damit den Eindruck der Erfolglosigkeit der polizeilichen Strategie 134 . In dieser medial aufgeheizten Situation und vor dem Hintergrund weitgehend wirkungsloser Razzien schlug der damalige Bezirksbürgermeister von Friedrichshain-Kreuzberg, Franz Schulz, eine legale Verkaufsstelle für Cannabis vor. Sein Ziel: dem Schwarzmarkt das Wasser abgraben 135 . Diese Idee wurde von Anwohner/innen an ihn herangetragen. Unter seiner Nachfolgerin Monika Herrmann, die gleichzeitig Stadträtin für Jugend und Gesundheit ist, wurde diese Idee gemeinsam mit der grünen Fraktion im Bezirksparlament und dem bezirklichen Parteivorstand der Grünen nicht nur aufgenommen, sondern gesundheitsund jugendpolitisch qualifiziert: Auf Antrag der Grünen beauftragte das Bezirksparlament von Friedrichshain-Kreuzberg mit Stimmen der SPD, Linken und Piraten Ende November 2013 die Bezirksbürgermeisterin damit, eine Ausnahmegenehmigung im Sinne von §3 des Betäubungsmittelgesetzes zu stellen, um eine legale, kontrollierte Abgabe von Cannabis am Görlitzer Park sowie an weiteren Stellen in Friedrichshain-Kreuzberg zu ermöglichen 136 . Dies erfordere das Nachweisen eines wissenschaftlichen oder anderen öffentlichen Interesses. Ausdrücklich wird darauf hingewiesen, dass eine kontrollierte Abgabe im Sinne von Prävention, Gesundheitsund Jugendschutz sowie einer frühzeitigeren Erreichbarkeit von Menschen mit problematischen Konsummustern erfolgen müsse.
Rechtliche Möglichkeiten und Schritte zur Realisierung
Die Initiative möchte einen Spielraum nutzen, den das Betäubungsmittelgesetz (BtMG) lässt. In §3 (2) BtMG heißt es, dass „das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte nur ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken [eine Ausnahme vom absoluten Verkehrsverbot] erteilen [kann]“. Ziel ist es, eine solche Ausnahmegenehmigung zu erhalten, also Cannabis kontrolliert und legal abgeben und vielleicht sogar produzieren zu dürfen. Dazu muss nicht nur das besagte öffentliche oder andere wissenschaftliche Interesse nachgewiesen, sondern auch die in §5 BtMG definierten Gründe für das Versagen einer Erlaubnis nach §3 BtMG ausgeschlossen werden.
Vorgesehen sind mehrere Fachkonferenzen mit Expert*innen, welche zu spezifischen Fragestellungen tagen sollen, z.B. welche wissenschaftlichen Fragestellungen im Zuge einer kontrollierten Abgabe wie untersucht werden können, wie viele Abgabestellen im Bezirk nötig sein würden, woher das Cannabis bezogen werden könnte etc. Explizit erwünscht ist auch die Einbindung von Anwohner/innen. Wissenschaftliche Fragestellungen könnten sein: Lässt sich mit einer kontrollierten Abgabe ein besserer Jugendschutz durchsetzen? Kann Präventionsarbeit effektiver erfolgen, z.B. durch enge Anbindung bzw. Zusammenarbeit mit einem Träger? Ist ein wirksamer Verbraucher/innenschutz und somit auch ein gezielterer Konsum durch eine legale Abgabe möglich? Wird dem Schwarzmarkt die Nachfrage entzogen?
Am Ende dieses Klärungsprozesses soll ein Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung an das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) gestellt werden.
Reaktionen auf die Initiative
Hatte der Vorschlag von Franz Schulz bereits hohe Wellen in der Berliner Presselandschaft geschlagen, eroberte das Thema im Lauf des Spätsommers und Herbstes auch überregionale Medien (ZDF, RTL, Spiegel, Stern, Zeit etc.). Die Antragstellung und –beschließung im Kommunalparlament sorgte für weiteres Medienecho, vom Rolling Stone über Vice bis nach Italien und Spanien. Selbst Radio Moskau und einige brasilianische Journalisten zeigten Interesse. Dabei wich die anfangs eher schlagwort-orientierte Berichterstattung („Coffeeshop in Kreuzberg“) bald einer differenzierteren, in der Expert/innen zu Wort kamen, pro und contra abgewogen und Erfolgschancen bewertet wurden 137 138 . Zusätzlichen Aufwind bekam das Thema durch die Entkriminalisierung in Uruguay sowie im US-Bundesstaat Colorado ab 2014 und durch die Petition von Prof. Dr. Lorenz Böllinger, der gemeinsam mit fast der Hälfte aller deutschen Strafrechtsprofessor*innen den Bundestag auffordert, Cannabis zu entkriminalisieren 139 . Insgesamt kann man feststellen, dass sich gerade vor dem Hintergrund eines immer mehr als gescheitert betrachteten „War on Drugs“, die Entkriminalisierung von Cannabis weltweit als gangbare Option mehr und mehr durchsetzt.
Innerhalb der Anwohnerschaft stieß die Idee auf kritisches Interesse. Schnell zeichnete sich ab, dass dem prinzipiellen Anliegen einer Entkriminalisierung nicht viele entgegen standen. Gegenstand lebhafter Diskussion waren vielmehr Details konkreter Ausgestaltungen, z.B. drohender Drogentourismus, Zukunft der mit Gras handelnden Personen, konkreter Umgang mit der Situation im Park etc.
Träger der Drogen- und Suchtberatung zeigten sich offen für die Diskussion des Projekts und signalisierten teilweise Zustimmung. So sagte Edgar Wiehler von der Kreuzberger Drogenberatungsstelle Misfit in der Berliner Zeitung, er sei „von der Idee begeistert, weil sie der Diskussion eine neue Richtung gibt“ und fordert den Senat auf, die Idee aufzugreifen 140 . Astrid Leicht von fixpunkt e.V. äußerte sich ähnlich positiv 141 . Auffällig dabei ist, dass die Zustimmung dort am größten ist, wo der direkte Kontakt mit konsumierenden Klient/innen besteht. Doch auch in anderen Teilen der Fachwelt stößt die Idee auf Interesse. Prof. Dr. Ulrich Gassner von der Universität Augsburg räumte dem Projekt rechtliche Chancen ein und stellte heraus, dass ein öffentliches Interesse wie im Gesetz gefordert durchaus bestehen könne. Zudem kritisierte er die machtvolle Stellung des BfArM als „Schiedsrichter über wissenschaftliche Wertigkeit“ 142 .
Innerhalb der Politik wurde die Initiative vom konservativen Lager abgelehnt, wobei bemerkenswerterweise vor allem formal und wenig inhaltlich argumentiert wurde. Berlins Gesundheitssenator Czaja (CDU) sagte Anfang November im Berliner Abgeordnetenhaus, erklärte er halte das Vorhaben für unrealistisch und falsch. Es liege kein öffentliches Interesse vor 143 . Ähnlich äußerten sich Justizsenator Heilmann (CDU) und Innen senator Henkel (CDU), welcher immerhin zugestand, dass Polizeieinsätze das Problem nicht lösen könnten 144 . Auch die Drogenbeauftragte des Landes Berlin, Christine Köhler-Azara, teilt die Skepsis. In einem Interview mit dem Inforadio des RBB am 28.1.2014 145 räumte sie zwar ein, dass es viele Cannabis-User gebe, die „mit ihrem Konsum einigermaßen zurechtkommen“. Das Problem sei allerdings komplex und mit einer Legalisierung nicht zu lösen. Zudem sei ein öffentliches bzw. wissenschaftliches Interesse, wie laut Gesetz erforderlich, nicht ersichtlich. Es sei darüber hinaus zunehmender Drogen-Tourismus zu befürchten. All diesen Äußerungen ist gemein, dass sie sich kaum mit dem Thema selbst auseinandersetzen, nämlich den Auswirkungen der aktuellen Drogenpolitik. Bis auf ein paar Allgemeinplätze wie „Cannabis ist keine harmlose Substanz“ (Heilmann) oder einen eher vagen Verweis auf die Gefahren für Jugendliche wird kaum auf die inhaltlichen, drogenpolitischen Argumente für eine entkriminalisierte Abgabe eingegangen, geschweige denn die aktuelle Situation im Görlitzer Park zur Kenntnis bzw. das Interesse der Anwohner/innen ernst genommen. Insbesondere ist auffällig, dass keine Alternativvorschläge zur Lösung des Problems vorgebracht werden (können). Der Eindruck, der so entsteht, ist der einer defensiven, wenig fachlichen Herangehensweise an die Auswirkungen der aktuellen Drogenpolitik seitens konservativer Politiker/ innen, welche mitunter hilflos und ideologisch wirkt.
Ein vorgebrachter fachlicher Einwand gegen eine Entkriminalisierung betrifft die vermeintliche Signalwirkung einer Entkriminalisierung v.a. auf Jugendliche. So warnte Nicolo Witte von „Keine Macht den Drogen“ vor einem verharmlosenden Signal, weil vermittelt würde, die Schäden durch Cannabis-Konsum seien nicht so groß wie bisher angenommen 146 . Ebenso wurde vereinzelt stark gemacht, dass man neben Alkohol und Tabak nicht noch eine weitere legale Droge gebrauchen könne. Dabei wird jedoch vergessen, dass gerade die Nebenwirkungen des Verbotes meist größer sind – weder Jugendnoch Verbraucherschutz kann in der Prohibition effektiv betrieben werden, von einer frühzeitigen Aufklärung ganz zu schweigen. Dennoch ist Akteuren wie Herrn Witte zuzugestehen, dass sie Interesse an einer fachlichen Debatte des Vorschlags zeigen, auch wenn das dahinter stehende Ziel einer möglichst abstinenten Gesellschaft fachlich und politisch äußerst diskussionswürdig ist.
Die Diskussionen um legale Abgabestellen für Cannabis in Friedrichshain-Kreuzberg haben gezeigt, dass deutschlandweit die Bereitschaft besteht, die Kriminalisierung des Konsums von Cannabis kritisch zu diskutieren, sowohl seitens der Bevölkerung als auch in der Fachwelt. Zudem scheint gesamtgesellschaftlich zumindest ein Problembewusstsein zu existieren, wobei die Gegner einer Entkriminalisierung entweder, so von politischer Seite, defensiv formal und eher inhaltsarm argumentieren oder, vonseiten mancher Verbände, vor der gesellschaftlichen Signalwirkung einer Entkriminalisierung warnen. Hier muss zukünftig insbesondere auf die bisherige Wirkungslosigkeit der Strafverfolgung auf die Konsumprävalenz hingewiesen werden. Der Vorwurf, man wolle Drogenkonsum verharmlosen oder gar bewerben, sollte konsequent ausgeräumt werden. Sinnvoll ist darüber hinaus die Betonung der Präventionsund Jugendschutzbelange des Projekts. Denn eines ist klar: Die Prohibition ist gescheitert und muss endlich auf den Prüfstand.
126 http://www.tagesspiegel.de/berlin/drogenumschlagp latz-in-berlin-kreuzberg-ich-gebe-den-jungs-hier-keineschuld-meinungen-zum-drogenhandel/85250582.html
127 http://www.morgenpost.de/bezirke/friedrichshainkreuzberg/article118399116/Im-Goerlitzer-Park-inKreuzberg-eskaliert-die-Gewalt.html
128 http://www.spiegel.de/spiegel/print/d91768486.html
129 http://www.morgenpost.de/bezirke/friedrichshainkreuzberg/article118399116/Im-Goerlitzer-Park-inKreuzberg-eskaliert-die-Gewalt.html
130 http://www.faz.net/aktuell/gesellschaft/kriminalitaet /drogenhandel-im-goerlitzer-park-ein-spalier-ausdealern-12614165.html
131 http://www.berlin.de/sen/inneres/presse/pressemitt eilungen/2013/pressemitteilung.35844.php
132 http://www.berliner-zeitung.de/polizei/drogen-imgoerlitzer-park-nach-der-razzia-ist-vor-derrazzia,10809296,24922256.html
133 http://dirk-behrendt.net/wpcontent/uploads/2014/01/AnfrageDrogenrazzienGoerli.pdf 134 http://www.taz.de/!131167/
135 http://www.taz.de/1/archiv/digitaz/artikel/?ressort= ba&dig=2013%2F07%2F23%2Fa0123&cHash=c558 2d8acb7744d1fa643b8ed4594042
134 http://www.taz.de/!131167/
136 http://www.berlin.de/ba-friedrichshainkreuzberg/bvvonline/___tmp/tmp/45081036193231637/193231 637/00060396/96.pdf
137 http://www.n-tv.de/politik/Der-Irrweg-derdeutschen-Drogenpolitik-article11907176.html
138 http://www.zeit.de/gesellschaft/201312/coffeeshops-in-berlin
139 http://www.lto.de/recht/hintergruende/h/strafrechtl er-petition-bundestag-cannabis/; siehe auch Böllinger in diesem Band
140 http://www.berliner-zeitung.de/ueber-berlinreden/drogenberatung-misfit-die-drogen-derkreativen-in-berlin,20812554,25863594.html
141 http://www.berliner-zeitung.de/berlin/goerlitzerpark-kreuzberg-coffeeshop—einen-versuch-ist-eswert,10809148,25468494.html
142 http://www.lto.de/recht/hintergruende/h/cannabismarihuana-berlin-coffeeshop-kreuzberg/2/
143 http://www.rbbonline.de/politik/beitrag/2013/11/bezirk-und-senatstreiten-um-coffeeshop-in-kreuzberg.html
144 http://www.berlin.de/sen/inneres/presse/pressemitt eilungen/2013/pressemitteilung.35844.php
145 http://www.rbbonline.de/politik/beitrag/2014/01/coffeeshopgoerlitzer-park-berlin-drogenbeauftragte-koehlerazara.html
146 http://www.sueddeutsche.de/panorama/drogenums chlagplatz-goerlitzer-park-coffeeshop-fuer-diewissenschaft-1.1831530
Elektronische (E-)Zigaretten und E-Shishas auf dem Vormarsch – fehlende gesetzliche Regelungen behindern den Verbraucherschutz
Von Heino Stöver
Seit der Patentierung des E-Zigarettenmodells von Hon Lik im Jahre 2003 in China hat die chinesische Firma Ruyan mit der Massenfertigung und Verkauf im Jahre 2004 begonnen. In Europa begann der Verkauf etwa seit 2007/8. Seitdem hat die Verbreitung der EZigarette enorm zugenommen. Marktanalysten vermuten, dass die E-Zigarette schon in 10 Jahren die konventionelle Nikotinzigarette überholen wird (Wells Fargo 2013). Bereits heute gibt es mehr als 7 Mio. „Dampfer“ in Europa (European Commission 2012) – Tendenz ansteigend; eine Entwicklung, die sich genau gegenläufig zum Rückgang der Tabakzigaretten vollzieht. Diese Entwicklung ist nur vergleichbar mit einer anderen Rauchrevolution: der Erfindung der Zigarettenrollmaschine von James Bonsack im Jahre 1880, mit einer Fertigung von 200 Zigaretten pro Minute. Damit hatte die Zigarette ihren Siegeszug begonnen – und die Gesellschaft gespalten in Raucher und Nichtraucher.
Seltsam nur, dass die Politik nicht wirklich auf dieses neues Phänomen reagiert: Noch immer fehlen gesetzliche Regelungen für EZigaretten und E-Shishas. Das Deutsche Krebsforschungszentrum in Heidelberg äußert sich in einem Factsheet kritisch (DKFZ 2014) – mahnt aber auch gesetzliche Regelungen an. Diese kommen aber nicht, und zwar schon seit Jahren nicht.
Aber wie gefährlich ist das Dampfen? Als Konsequenz aus dem Fehlen gesetzlicher Regelungen und Verbraucherschutzbestimmungen (keine klare Etikettierung mit Ausweisung der Inhaltsstoffe etc.) weiß man in der Tat nicht genau, was die E-Zigarette, ob mit Nikotinkartusche oder „nur“ Aromastoffen, tatsächlich enthält. Klar ist nur, dass auch die E-Zigarette Spuren fremder Substanzen enthalten kann, allerdings sehr viel seltener und in einem weitaus geringerem Maße als Tabakzigaretten und im Übrigen viel ungefährlicher. Gerauchter Tabak hingegen enthält etwa 4.000 chemische Stoffe, von denen mehrere Hundert toxisch (z.T. kanzerogen) sind und auch nicht auf der Zigarettenschachtel ausgewiesen. Es gibt keine Anhaltspunkte, dass Dampfen Stoffe freisetzt, die gebräuchlichen Standards hinsichtlich der Sicherheit am Arbeitsplatz widersprechen (Burstyn 2014). Abgewogen und nüchtern betrachtet muss man auf einem Kontinuum der Risiken E-Zigaretten und E-Shishas am unteren Ende, etwa neben Produkten zum Nikotinersatz, ansiedeln, Tabakzigaretten jedoch ganz oben (Nutt et al. 2014).
Die Ratund Tatenlosigkeit der Politik und Verantwortlichen führt allerdings dazu, dass nicht nur der wichtige Verbraucherschutz ungenügend beachtet wird, sondern auch dazu, dass das Potenzial der E-Zigarette für Rauchstoppbzw. Reduktionsversuche nicht annähernd ausgeschöpft wird. Zu groß ist die Verwirrung über die Inhaltsstoffe und ggf. das Gefährdungspotenzial für Jugendliche, die zwar erfreulicherweise immer stärker Tabakzigaretten ablehnen, aber teilweise den süßlichen Aromen beim „Dampfen“ nicht abgeneigt sind.
Aus der Not des Fehlens klarer gesetzlicher Bestimmungen ist eine verbrauchergestützte Selbsthilfe-/Gesundheits-/Genussbewegung erwachsen: Verbraucher informieren, orientieren und organisieren sich selbst. Keine Ressourcen der Gesundheitsversorgung erhält diese Gegenbewegung, aber sie wird konfrontiert mit Ablehnung, Missachtung oder sogar Antipathie von vielen Stellen der Gesundheitsversorgung. Es besteht eine Ablehnungskoalition der Öffentlichen Gesundheit, keine – auf Schadensminimierung ausgelegte – Gesundheitsdebatte der Verantwortlichen, geschweige denn Forschung auf diesem Gebiet. Der Public Health-Diskurs fokussiert sich auf den E-Zigarettengebrauch bei Jugendlichen, als Einfallstor für das Rauchen konventioneller Tabakzigaretten – verbunden mit der Gefahr, dass E-Zigaretten den Prozess 153 der „De-Normalisierung“ des Rauchens untergraben und zu einer „Re-Normalisierung“ führen konnten; eine unbewiesene Jugendverführungstheorie vieler Gegner (Frankenberger 2014). Nutzer von E-Zigaretten verstehen sich nicht mehr als Raucher, sondern als „Dampfer“ (Ekberg 2014).
Nur wenige Gesundheitsexperten engagieren sich für Schadensminimierung beim Tabakrauchen, und noch weniger für die Frage der Tauglichkeit von E-Zigaretten für die Millionen Noch-Tabakraucher als Risikoreduktionsmittel in Deutschland. Die Grass-Roots-Bewegung der „Dampfer“ wird alleingelassen und mehr oder weniger ausgegrenzt. Was aber hat das mit den Prinzipien der Gesundheitsförderung zu tun? Gesundheitsförderung ist laut OttawaCharta (WHO 1986) ein Prozess der Befähigung von Menschen, mehr Kontrolle und Selbstbestimmung über ihre Gesundheit zu gelangen. Und dazu haben die (potenziellen) Gebraucher von E-Zigaretten ein Recht, insbesondere auch dazu, besser informiert und aufgeklärt zu werden.
Was also angesichts der immer noch hohen Zahl gegenwärtiger Raucherinnen und Raucher sehr erstaunt, ist, dass das Potenzial der E-Zigarette in schadensminimierender Hinsicht unbeachtet, ja fast verbannt bleibt. Die offiziellen Verlautbarungen des DKFZ sehen eigentlich nur Gefahren (Pötschke-Langer, 2014), unternehmen aber keinen Abwägungsprozess auf evidenzbasierter Ebene, um den Strohhalm, den die E-Zigarette darstellt, für die Rauchprävention nutzbar zu machen.
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Dieser Beitrag wurde unter C 3 I Gesetzliche Regelungen und Rahmenbedingungen, C I Schwerpunkte der Drogen und Suchtpolitik abgelegt am 1. Juli 2014 von drogenbeauftragter.
Zum Primat der Repression in der Drogenpolitik
„Es gibt keinen Königsweg, um Drogen- und Suchtprobleme zu vermeiden oder zu bewältigen. Zu vielfältig sind die Ursachen, zu individuell ist der Hilfebedarf. Diese Erkenntnis hat sich mittlerweile bei allen im Problemfeld „Sucht” Engagierten durchgesetzt. Nur ein breit gefächertes Bündel aufeinander abgestimmter Angebote und Maßnahmen führt dazu, dass die Drogen- und Suchtprobleme eingedämmt werden können. Die Drogen- und Suchtpolitik der Bundesregierung steht deshalb auf vier Säulen.“ 118
In den Drogen- und Suchtberichten der Drogenbeauftragten und Verlautbarungen der drogenpolitischen Sprecher der Regierungsfraktionen verengt sich der Blick meist auf die drei Säulen Prävention, Beratung/Behandlung und Überlebenshilfe/Schadensreduzierung. Die vierte Säule „Repression und Angebotsreduzierung“ mit ihren Maßnahmen, „welche die Verfügbarkeit von Drogen und Suchtmitteln in unserer Gesellschaft einschränken“, taucht im Drogen- und Suchtbericht der Bundesdrogenbeauftragten oder der nationalen Strategie zur Drogen- und Suchtpolitik quasi nicht auf. Wenn sie erwähnt wird, dann im Zusammenhang mit der Regulierung des Alkoholund Tabakmarktes – Werbeverboten, Altersgrenzen beim Verkauf etc. ohne den Einsatz des Strafrechtes –, der internationalen Zusammenarbeit gegen die Organisierte Kriminalität oder Projekten der „Alternativen Entwicklung“ in Drogenanbauländern.
Im Drogen- und Suchtbericht 2012 wird die vierte Säule mit einer Wiedergabe der Daten aus der polizeilichen Kriminalstatistik zu Schmuggel, Anbau und Produktion, Sicherstellungszahlen, Erstauffälligen Konsumenten harter Drogen sowie der Zahl der Drogentote abgehandelt – ohne zumindest Offensichtliches, wie die tödlichen Auswirkungen durch die Nichtverfügbarkeit von Drogenkonsumräumen im Süden Deutschlands anzusprechen. Ein allgemeiner Satz noch: „Eine Bedrohung für die gesamte Gesellschaft stellen auch der Drogenhandel und die Drogenkriminalität dar“ und weiter im Text…
Das Ausblenden weiter Teile der vierten Säule ist ein Zeichen für die sektorale Fixierung der gegenwärtigen Drogenpolitik. Die offizielle Drogenpolitik steckt damit fest im Gedankengefängnis der Prohibition als allgemein akzeptierte und unbedingt notwendige Form des Umgangs mit Drogen. Jede noch so gute Idee im Bereich Prävention, Hilfe und Schadensminimierung muss sich in den Rahmen dieser prohibitiv-repressiven Kontrollpolitik einfügen, sonst wird sie verworfen. Eine öffentliche Diskussion über die Möglichkeiten bzw. Unmöglichkeiten einer „friedlichen KoExistenz von Kontrolle und Hilfe“ erfolgt quasi nicht.
Die zentrale harmlose Behauptung, Drogenpolitik und -hilfe konzentriere sich im Wesentlichen auf Prävention, löst sich bei einer objektiven Betrachtung sofort in Luft auf. Die „Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität“ entpuppt sich als Jagd auf Konsumenten und Abhängige, die sowohl ihren eigenen Zielen, Angebot und Nachfrage zu reduzieren, nicht gerecht wird und zudem schädlich für Gesellschaft und Betroffene ist.
Hierzu einige Zahlen aus der polizeilichen Kriminalstatistik und dem Bundeslagebild Rauschgift für das Berichtsjahr 2012. 119
Hinter den „allgemeinen Verstößen gemäß § 29 BtMG“ der polizeilichen Kriminalstatistik verbergen sich die konsumbezogenen Delikte, also alles außer Schmuggel, Handel, Bandenkriminalität oder „nicht geringe“ Mengen. Mit einem Anteil von 72 Prozent bei allen Drogen und 76,7 Prozent bei Cannabis machen sie den Großteil der polizeilichen Arbeit aus. Der Anteil der sogenannten „Rauschgiftdelikte“ an der Gesamtkriminalität hat sich in den Jahren 1993 bis 2002 nahezu verdoppelt und ist seitdem auf diesem hohen Niveau geblieben.
Die Polizeiliche Kriminalstatistik für das Berichtsjahr 2011 kennt 196.337 Tatverdächtige im Kontext von Rauschgiftdelikten. 144.140 Tatverdächtige erhielten eine Strafanzeige wegen eines allgemeinen Verstoßes gemäß § 29 BtMG, den größten Anteil machen hier Verstöße wegen Cannabis mit 91.590 Personen aus.
Bezogen auf die regelmäßigen Konsumenten von Cannabis (30-Tages-Prävalenz) werden sechs Prozent mindestens einmal pro Jahr zu Tatverdächtigen aufgrund eines konsumbezogenen Delikts. Bezogen auf die Zahl der mindestens gelegentlichen Konsumenten (12Monats-Prävalenz) sind es drei Prozent, bei den Konsumenten von Drogen außer Cannabis sind es 13 bzw. 7,5 Prozent 120 . Die Repression durch den Staat wird damit für viele Konsumenten die schlimmste Nebenwirkung ihres Konsums.
Trotz dieser Zahlen wird in der drogenpolitischen Debatte immer wieder behauptet, der Fokus der Polizeiarbeit läge bei den Drogenhändlern und nicht bei den Konsumenten. Dabei zeigt ein Blick in die Zahlen des BKA, dass sich das Übergewicht der Verfolgung von Konsumenten tendenziell sogar noch verstärkt hat:
Im Jahr 1993 zählte das BKA 122.240 Fälle von Rauschgiftkriminalität, davon 79.631 konsumnahe Delikte. Dies entspricht einem Anteil von 65,1 Prozent. Im Jahre 2011 waren es 170.297 von 236.478 Delikten und damit 72,0 Prozent.
Hinzu kommt die Beschaffungskriminalität von Drogenabhängigen. Es lassen sich mindestens 2,5 Prozent aller Straftaten – eher das Doppelte –, insbesondere in den Bereichen Diebstahl, Raub und Einbruch, auf Beschaffungskriminalität zurückführen. Deren Ursache ist u.a. in der nicht flächendeckenden Versorgung mit adäquaten Drogenhilfsangeboten zu sehen: dort wo ausreichend Möglichkeiten zur Substitutionsbehandlungzur Verfügung stehen, konnte auch die Beschaffungskriminalität reduziert werden.
Die Ausgaben im Rahmen der vier Säulen der Drogenpolitik wurden durch die Studie „Schätzung der Ausgaben der öffentlichen Hand durch den Konsum illegaler Drogen in Deutschland“ untersucht. 121 Das Ergebnis belegt: etwa zehn Prozent der gesamten öffentlichen Ausgaben für die öffentliche Sicherheit und Ordnung weisen einen Bezug zu illegalen Drogen auf. Im Sozialund Gesundheitswesen liegt der Anteil nur bei 0,3 Prozent; dieser Sektor ist allerdings auch um ein Vielfaches größer und die Datenlage ist relativ schlecht.
Die Gesamtsumme der öffentlichen Ausgaben für illegale Drogen schätzt die Studie auf insgesamt 5,2 bis 6,1 Mrd. € . Der Großteil dieses finanziellen Engagements des Staates fließt in repressive Maßnahmen zur Bekämpfung von Kriminalität im Zusammenhang mit „Rauschgift“. Hierunter fallen die Kosten für den Justizapparat wie Polizei, Staatsanwaltschaft, Gerichte und Gefängnisse aufgrund von „Rauschgiftdelikten nach dem Betäubungsmittelgesetz (BtMG) als (…) durch Drogenkonsumenten begangenen Straftaten“. Der Anteil liegt bei ca. 70 % bzw. 3,4–4,4 Milliarden Euro.
Die Bereiche Gesundheitswesen und soziale Sicherung haben mit 1,8 bis 1,9 Mrd. Euro einen Anteil von 30–35 Prozent an den Gesamtausgaben. Das Verhältnis der Ausgaben für Repression im Vergleich zu Hilfe und Therapie liegt somit bei sieben zu drei. Die Ausgaben pro Einwohner belaufen sich im Bereich illegaler Drogen auf 63–74 Euro pro Einwohner pro Jahr.
Durch die Fehlallokation polizeilicher Ressourcen in Form einer unverhältnismäßigen Priorisierung der Verfolgung von Drogendelikten im Bereich des Eigenbedarfs werden gleichzeitig andere, für das Gemeinwohl schädlichere Delikte, wie im Bereich der Wirtschaftsund Umweltkriminalität, nicht aufgeklärt.
Die Gesamtausgaben zur Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität in der Geschichte der BRD liegen in der Größenordnung von 200 Mrd. Euro, was dem wirtschaftlichen Schaden durch die Katastrophe von Tschernobyl oder den notwendigen Investitionen für die Energiewende in Deutschland entspricht
Mehr Investitionen im Bereich der Suchtprävention an Stelle von Repression würden sich gleich zweifach lohnen. Zum einen entfalten Gelder, die derzeit in die Repression fließen, dort keinerlei positive Effekte, zum anderen haben sie in der Regel sogar schädliche Auswirkungen. Zudem würde jeder Euro, der in die Prävention fließt, mehr als einen Euro Einsparungen an anderer Stelle bringen. Somit ist es deutlich teurer, bereits entstandene Schäden zu beheben, als sie im Vorfeld aufzuspüren. Präventionsexperten gehen davon aus, dass der Nutzenfaktor, also der „Return on Prevention“ bei 2,2 liegt. Jeder Euro für die Prävention schafft damit einen Nutzen von 2,20 Euro bzw. einen Gewinn von 1,20 Euro 122 . Andere Studien gehen sogar von einem Verhältnis von 1 zu 55 aus. 123
Würde beispielsweise der bestehende Schwarzmarkt für Cannabis, ceteris paribus, durch einen regulierten Markt mit Jugendund Verbraucherschutz (Kontrolle von Qualität und THC-Gehalt) ersetzt werden, würde durch die Legalisierung des Marktes (Arbeitsplätze, reguläre Steuern sowie Sondersteuer auf Cannabis) und den Wegfall der Repressionskosten eine siebenstellige Summe verfügbar werden. Der Deutsche Hanf Verband schreibt dazu 124 : „Selbst bei sehr vorsichtigen Schätzungen und Annahmen kann man davon ausgehen, dass bei einer Cannabislegalisierung mindestens 1,4 Mrd Euro pro Jahr direkt in die Staatskassen fließen. Ein Vielfaches davon scheint wahrscheinlich.“ Dieses Geld sollte in den Ausbau der Suchtprävention investiert werden. Allein mit den Einnahmen und Einsparungen einer Cannabislegalisierung lassen sich mindestens 19.000 zusätzliche Stellen im Bereich der Suchtprävention finanzieren. Dies wäre eine Vollzeitstelle pro 600 Schüler und entspräche einer halben Stelle für jede Grundschule, jede weiterführende Schule und jede berufliche Schule in Deutschland. Würden zudem die Konsumenten aller anderen Drogen entkriminalisiert werden, könnte die Zahl der Stellen mindestens verdoppelt werden. 125
Das Ergebnis dieses Szenarios wäre die Entkriminalisierung von mehreren Millionen Bundesbürgern, der Wegfall von milliardenschweren Umsätzen für kriminelle Organisationen und stattdessen der Ausbau der Prävention in beachtlicher Größenordnung, sodass eine spürbare Wirkung durch die signifikante Minderung von Drogenproblemen plausibel ist. Dieser Text stammt teilweise aus der Studie „Entkriminalisierung und Regulierung – Evidenzbasierte Modelle für einen alternativen Umgang mit Drogenhandel und –konsum“ (H. Stöver/ M. Plenert, Berlin: FriedrichEbert-Stiftung 2013, library.fes.de/pdffiles/iez/10159.pdf). Dort finden sich noch weitere Ausführungen zum Thema.
Bild siehe PDF Datei auf der Startseite.
Dieses schematische Modell einer britischen drogenpolitischen NGO (Transform Drug Policy Foundation; siehe http://www.tdpf.org.uk/) verdeutlicht, unter welchen Bedingungen bestimmte Drogen die meisten Schäden anrichten, sowohl in Bezug auf die individuelle Gesundheit als auch auf soziale Folgen: nämlich einerseits unter den Bedingungen einer strikt durchgesetzten Prohibition, andererseits in einem freien kommerziellen Markt. Deshalb ist es wünschenswert, für alle Drogen – sowohl die derzeit legalen als auch die illegalen – Regulierungen durchzusetzen, die eher in der Mitte der beiden beschriebenen Pole liegen.
118 Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung (2005); Drogen und Sucht Ein Plan in Aktion. Bonn: Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung www.akzept.org/pdf/aktuel_pdf/nr14/bmgsa600.pdf
119 Quellen für alle BKA-Daten: die jeweiligen Polizeiliche Kriminalstatistiken und Bundeslagebilder Rauschgift aus diversen Jahren; http://www.bka.de/nn_205960/DE/Publikationen/P olizeilicheKriminalstatistik/pks__node.html?__nnn=tr ue und http://www.bka.de/DE/ThemenABisZ/Deliktsbereich e/Rauschgiftkriminalitaet/Lagebilder/lagebilder__no de.html?__nnn=true
120 Daten aus diversen Repräsentativbefragungen; vgl. Pfeiffer-Gerschel, T., Kipke, I., Flöter, I., Jakob, L., Budde, A., Rummel, C.: Bericht 2013 des nationalen REITOX-Knotenpunkts an die EBDD. Neue Entwicklungen und Trends. München: IFT 2013.
121 Vgl. Mostardt, S. / Flöter, S. / Neumann, A. / Wasem, J. / Pfeiffer-Gerschel, T. (2010): Schätzung der Ausgaben der öffentlichen Hand durch den Konsum illegaler Drogen in Deutschland, in: Gesundheitswesen 72(12), S. 886-894
122 http://www.dguv.de/inhalt/presse/2012/Q1/ret urn-on-prevention/index.jsp
123 https://povertybadforhealth.wordpress.com/2013/0 4/02/the-economic-benefits-of-prevention/
124 http://hanfverband.de/index.php/themen/drogenp olitik-a-legalisierung/981-finanzielle-undwirtschaftliche-auswirkungen-einercannabislegalisierung
125 http://www.alternativedrogenpolitik.de/2011/09/12/drogenmundigkeitstatt-repression/
Gesetzliche Regulierungen für den Umgang mit Drogen

References: § 29
 §3
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 §5
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 § 29
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