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Timestamp: 2018-02-26 01:23:11+00:00

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Appalti - Annullamento Aggiudicazione- Risarcimento dimezzato nel caso in cui l'impresa non può documentare il mancato utilizzo di mezzi e manodopera. In caso di annullamento dell’aggiudicazione di un appalto già esaurito, il lucro cessante, ovverosia l | Edilone.it
Appalti – Annullamento Aggiudicazione- Risarcimento dimezzato nel caso in cui l’impresa non può documentare il mancato utilizzo di mezzi e manodopera. In caso di annullamento dell’aggiudicazione di un appalto già esaurito, il lucro cessante, ovverosia l
CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 31 ottobre 2006 (C.C. 4/7/2006), Sentenza n. 6456
N.6456/2006
N. 2535 Reg. Ric.
sul ricorso in appello iscritto al NRG. 2535 dell’anno 2004 proposto da LA GIARDINA s.a.s., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosario Patané, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Adriana, n. 15 presso Nicola Romano;
SIMA IMPIANTI s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Pettinelli e Andrea Manzi, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Sima Impianti s.r.l.;
Alla predetta procedura concorsuale partecipavano ventinove imprese, a seguito della verifica dei documenti ne rimanevano in gara ventisei e all’esito dell’esame della regolarità delle offerte presentate ne restavano in gara ventiquattro: la migliore offerta risultava essere quella della Sima Impianti s.r.l., con un ribasso pari al 19,69%, che veniva dichiarata aggiudicataria definitiva della gara, giusta verbale in data 4 agosto 2003 e successivo verbale di deliberamento n. 25796 di repertorio del 5 agosto 2003.
A seguito di richiesta di notizie sull’esito della ricordata procedura concorsuale da parte della società Giardina s.a.s. di Giardina & C., che asseriva di aver tempestivamente inoltrato la relativa offerta e che non risultava neppure menzionata negli atti di gara, l’amministrazione appurava che detta offerta era effettivamente pervenuta, ma che per un mero disguido era stata acclusa ai plichi di un altro esperimento di gara: di tanto veniva dato atto con apposito verbale di rinvenimento.
Con provvedimento n. 4 del 26 agosto 2003 del Comandante del 12° Reparto Infrastrutture, responsabile del procedimento, veniva disposto l’annullamento dell’aggiudicazione e la riapertura dei termini di gara per la verifica dei documenti presentati proprio dalla società Giardina s.a.s., con successiva eventuale apertura del plico contenente l’offerta e rimodulazione della classifica delle gara.
A seguito di tale attività l’amministrazione, giusta verbale in data 28 agosto 2003, constatata la regolarità della documentazione prodotta e verificato il ribasso offerto (pari al 19,612%, il più alto in assoluto), dichiarava miglior offerente e aggiudicataria dell’appalto proprio la società Giardina s.a.s., perfezionando poi l’aggiudicazione definitiva con il verbale di deliberamento n. 25497 del 17 settembre 2003 e stipulando in data 28 ottobre 2003 anche il relativo contratto.
La Sima Impianti s.r.l. con ricorso giurisdizionale notificato il 4 febbraio 2003 chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Friuli – Venezia Giulia l’annullamento: a) del verbale del 26 agosto 2003, di rinvenimento della offerta della società Giardina s.as., b) della nota del 26 agosto 2003 di riapertura dei termini di gara; c) del decreto, pure in data 26 agosto 2003, di annullamento della precedente aggiudicazione definitiva dell’appalto in suo favore; d) del verbale del 28 agosto 2003 di aggiudicazione provvisoria dell’appalto alla Giardina s.a.s., nonché e) di tutti gli atti presupposti, connessi e successivi.
In sintesi, secondo la ricorrente, l’annullamento della originaria aggiudicazione e la determinazione di riaprire il procedimento di gara erano irrimediabilmente viziati per non essere state precedute da apposita comunicazione a tutti i partecipanti alla gara e per non aver consentito, quindi, la loro partecipazione alla nuova fase procedimentale; ciò soprattutto in considerazione delle assai singolari modalità di rinvenimento del plico di gara della società Giardina s.a.s.; d’altra parte, le concrete modalità di svolgimento di tale nuova fase procedimentale avevano poi alterato evidentemente sia il principio della par condicio, sia quello della segretezza delle offerte, mentre le motivazioni addotte dall’amministrazione a sostegno degli atti impugnati erano finalizzate esclusivamente ad eliminare eventuali profili di responsabilità degli uffici e non già a perseguire l’interesse pubblico alla parità di trattamento dei concorrenti o al rispetto dei principi costituzionali in materia di azione amministrativa.
L’adito Tribunale, nella resistenza dell’intimata amministrazione statale e della società Giardina s.a.s., con la sentenza segnata in epigrafe, accoglieva il ricorso e annullava i provvedimenti impugnati, ritenendo fondata la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento di annullamento della originaria aggiudicazione, non essendo sufficiente a tal fine la comunicazione in data 26 agosto 2003 che non solo riguardava la sola riapertura della gara, per quanto risultava pervenuta alla società ricorrente (e originaria aggiudicataria) il 29 agosto 203, cioè dopo che in data 28 agosto 2003 la gara era già stata effettivamente riaperta con aggiudicazione dell’appalto alla società Giardina s.a.s., d’altra parte, sempre secondo il tribunale, l’amministrazione non aveva in alcun modo rappresentato le eventuali ragioni di urgenza che avrebbero potuto giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento e, per di più, in violazione delle stesse prescrizioni del bando di gara non aveva comunicato, né indicato la data in cui le operazioni di gara sarebbero state rinnovate.
Veniva, altresì, respinto il ricorso incidentale proposto dalla società Giardina s.a.s. avverso gli originari atti di gara, rilevandosi che la mancata valutazione della sua offerta era dipesa da mero caso fortuito, cui peraltro la stessa amministrazione aveva posto riparo proprio con la (sia pur contestata) rinnovazione della gara.
Avverso tale statuizione, ritenuta ingiusta ed illegittima, ha interposto appello la Giardina s.a.s., sostenendo innanzitutto che il procedimento volto alla riapertura della gara disposto dall’amministrazione per valutare il suo plico contenente l’offerta e i documenti per partecipare alla gara, non costituiva un nuovo procedimento di gara, ma la semplice prosecuzione di quello precedente (evidentemente illegittimo proprio per la omessa valutazione della sua offerta ritualmente e tempestivamente pervenuta all’amministrazione), così che non sussisteva alcun obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, anche perché il relativo contratto non era stato ancora stipulato; peraltro, sempre secondo la tesi dell’appellante, non solo un tale obbligo era previsto dalla normativa generale sul procedimento amministrativo, non automaticamente applicabile a quello concorsuale della scelta del contraente nei contratti ad evidenza pubblica, per quanto esso costituiva un mero adempimento formale, non potendo apportare alcuna utilità stante l’esito vincolato della nuova procedura, priva di qualsiasi margine di discrezionalità, tanto più che nessuna contestazione era stata fatta sulla veridicità di quanto riportato nel verbale di rinvenimento del plico della offerta di essa appellante e ciò senza contare ancora che, essendo nelle more del giudizio di primo grado intervenuta anche la stipula del contratto di appalto, alla Sima Impianti poteva residuare solo un interesse risarcitoria.
La Sima Impianti s.r.l. si è costituita in giudizio, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto.
I. E’ controversa la legittimità della riapertura della gara bandita dall’Amministrazione della difesa (12° Reparto Infrastrutture Nord – Udine), disposta a seguito del rinvenimento del plico recante la istanza di partecipazione alla gara della Giardini s.a.s., con conseguente annullamento della precedente aggiudicazione definitiva dell’appalto integrato per la progettazione e la esecuzione dei lavori di revisione e messa a norma dell’impianto elettrico generale della Caserma “Trieste” nel Comune di Casarsa della Delizia (PN) alla Sima Impianti s.r.l., valutazione della offerta della Giardini s.as. e successiva aggiudicazione definitiva del predetto appalto a quest’ultima impresa, in virtù della migliore offerta economica formulata (in particolare: a) del verbale del 26 agosto 2003, di rinvenimento della offerta della società Giardina s.a.s., b) della nota del 26 agosto 2003 di riapertura dei termini di gara; c) del decreto, pure in data 26 agosto 2003, di annullamento della precedente aggiudicazione definitiva dell’appalto in suo favore; d) del verbale del 28 agosto 2003 di aggiudicazione provvisoria dell’appalto alla Giardina s.a.s.).
Quest’ultima ha chiesto l’annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionale per il Friuli – Venezia n. 13 del 26 giugno 2004 che, accogliendo il ricorso della Sima Impianti s.r.l., ha ritenuto illegittimo gli atti annullati per la omessa comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento della originaria aggiudicazione definitiva: il gravame contesta innanzitutto la fondatezza della tesi posta dai primi giudici a fondamento del loro convincimento, sia con riferimento alla ritenuta illegittimità della delineata nuova fase procedimentale, sia con riferimento al rigetto del ricorso incidentale con cui era stata dedotta l’illegittimità dell’originaria procedura di gara culminata nell’aggiudicazione definitiva dell’appalto alla Sima Impianti S.r.l. per la omessa valutazione della propria offerta di gara.
II.2. Alla stregua del delineato indirizzo giurisprudenziale, la Sezione è dell’avviso che il primo motivo di gravame non sia meritevole di accoglimento, avendo i primi giudici correttamente annullato i provvedimenti di originaria aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore della Sima Impianti s.r.l. e riapertura della gara, oltre che di successiva definitiva aggiudicazione dell’appalto stesso alla Giardina s.a.s., in quanto gli stessi non erano stati preceduti dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento di autotutela proprio alla originaria aggiudicataria definitiva dell’appalto, Sima Impianti s.r.l.
Questa, invero, proprio quale aggiudicataria definitiva, aveva una posizione qualificata di cui l’Amministrazione non poteva non tener conto, neppure in presenza della pure evidente situazione di illegittimità (omessa valutazione della offerta ritualmente inviata e tempestivamente pervenuta della Giardina s.a.s.) in costanza della quale si era giunti alla aggiudicazione definitiva.
Infatti, tale situazione di illegittimità non era stata né creata, né in qualche modo conosciuta (né poteva essere altrimenti conoscibile) dalla ricordata Sima Impianti s.r.l., la quale aveva quindi fatto legittimamente affidamento sul provvedimento di aggiudicazione definitiva dell’appalto in suo favore ed aveva diritto a poter rappresentare fatti ovvero a proporre osservazioni e controdeduzioni utili ad indirizzare correttamente la pubblica amministrazione nell’esercizio del potere di autotutela, per giungere ad un provvedimento amministrativo “giusto”, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, cioè che rappresentasse il giusto contemperamento degli interessi, pubblici e privati, in gioco.
Pur non indulgendo in una visione formalistica e anche a voler ammettere effettivamente che la ricordata mera comunicazione (in data 26 agosto 2003) di pretesa riapertura del procedimento di gara sia effettivamente stata trasmessa via fax alla società Sima Impianti s.r.l., così che quest’ultima ne ha avuto piena conoscenza immediatamente, la Sezione non può non rilevare che detta comunicazione non può in nessun modo essere equiparata alla comunicazione di avvio del procedimento, di cui all’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non solo perché essa non contiene alcuna informazione o notizia espressa circa la effettiva determinazione dell’amministrazione di esercitare il potere di autotutela rispetto al precedente provvedimento di aggiudicazione definitiva, né invita la Sima Impianti s.r.l. a formulare osservazioni e controdeduzioni, ma anche perché tra la data della predetta comunicazione (26 agosto 2003) ed il giorno stabilito per la pretesa riapertura della gara (28 agosto 2003) non intercorre neppure un lasso di tempo adeguato e sufficiente a consentire alla più volte ricordata Sima Impianti di svolgere effettivamente ed in modo idoneo le opportune osservazioni e controdeduzioni (ovvero addirittura di sollecitare l’esercizio di un adeguato comportamento di buona fede per rendersi conto ed apprezzare l’effettiva volontà dell’amministrazione).
D’altra parte, la Sezione ritiene che non sia condivisibile la tesi della parte della parte appellante secondo cui nel caso di specie non sussisteva in capo all’Amministrazione l’obbligo di inviare la comunicazione di avvio del procedimento di autotutela, stante che l’annullamento della aggiudicazione definitiva in favore della Sima Impianti s.r.l. doveva considerarsi un atto vincolato, privo di discrezionalità proprio in conseguenza della evidente e patente illegittimità a causa della omessa considerazione della propria offerta ritualmente spedita e tempestivamente ricevuta dagli uffici dell’amministrazione: è sufficiente ricordare, a tal riguardo, che proprio la circostanza che la Sima Impianti s.r.l. vantava una posizione qualificata, ricollegabile alla aggiudicazione definitiva dell’appalto pronunciata in sua favore, esclude in radice qualsiasi automatismo tra rinvenimento della offerta della Giardini s.a.s. e annullamento dell’aggiudicazione definitiva in favore della Sima Impianti s.r.l.
II.3. E’ invece fondato il secondo motivo di gravame, con il quale la Giardina s.a.s. ha lamentato che erroneamente i primi giudici avrebbero respinto il suo ricorso incidentale avverso gli atti della procedura di gara, con cui l’appalto in questione era stato definitivamente aggiudicato, originariamente, proprio alla Sima Impianti, benché fosse evidente l’illegittimità della procedura stessa per la omessa valutazione della propria offerta.
II.3.1. Non è revocabile in dubbio che la società La Giardina s.a.s. aveva inviato ritualmente e tempestivamente la domanda per partecipare alla gara bandita dall’amministrazione della difesa e che quest’ultima l’aveva anche ricevuta, confondendola ed inserendola peraltro con altre domande di partecipazione, così che la predetta domanda non era stata ricompressa fra quelle prodotte per la gara di appalto integrato per la progettazione e la esecuzione dei lavori di revisione e messa a norma dell’impianto elettrico generale della Caserma “Trieste” nel Comune di Casarsa della Delizia (PN): di qui l’aggiudicazione dell’appalto stesso alla Sima Impianti s.r.l.
E’ appena il caso di ricordare che la veridicità di tali circostanze di fatto risulta dal verbale di rinvenimento della predetta offerta della società La Giardina s.a.s., verbale le cui risultanze non sono state giammai ritualmente ed adeguatamente contestate.
Non può negarsi, dunque, che il procedimento concorsuale conclusosi con l’aggiudicazione definitiva dell’appalto alla predetta Sima Impianti s.r.l. è viziato sotto il dedotti profili di violazione dei principi in materia di appalti (par condicio, trasparenza, concorrenza) e per violazione del bando di gara che imponeva necessariamente l’esame di tutte le offerte, oltre che evidentemente per violazione del giusto procedimento e per eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento di fatto, essendo rilevante e decisivo che non era stata esaminata la offerta della società La Giardina s.a.s. ed essendo, per contro, del tutto irrilevanti a tal fine le ragioni di tale omissione.
All’accertata illegittimità del procedimento non può che conseguire l’annullamento (anche) dell’originaria aggiudicazione definitiva dell’appalto alla Sima Impianti s.r.l.
II.3.2. Ciò impone alla Sezione di delibare la domanda risarcitoria avanzata, invero sin dal primo grado, dalla società La Giardina s.a.s., atteso che, come risulta dagli atti di causa, è pacifico che l’appalto di cui si discute è stato ormai interamente eseguito dalla Sima appalti s.r.l..
L’azione risarcitoria, quindi, è sicuramente ammissibile ed anche fondata, atteso che, come è poi emerso dall’effetto esame della offerta della società Giardina s.a.s., essa era anche quella economicamente più vantaggiosa (avendo offerto il massimo ribasso).
III. In conclusione, alla stregua delle osservazioni fin qui svolte, deve essere accolto il primo motivo di gravame e pertanto deve essere confermata, per questa parte, la sentenza impugnata; deve essere, poi accolto il secondo motivo di gravame e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso incidentale proposto in primo grado dalla Giardini s.a.s. con conseguente annullata del provvedimento impugnato, con condanna dell’amministrazione al risarcimento in favore della società La Giardina s.a.s. dei danni subiti, nei limiti segnati in motivazione.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalla società La Giardina s.a.s. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Friuli – Venezia Giulia n. 13 del 26 gennaio 2004, così provvede:
– respinge il primo motivo di appello e conferma, per questa parte, la sentenza impugnata;
– accoglie il secondo motivo di appello e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso incidentale proposto in primo grado dalla società La Giardina s.a.s., annulla il provvedimento impugnato;
– condanna il Ministero della Difesa al risarcimento dei danni in favore della società La Giardina s.a.s., nei limiti di cui in motivazione;
– dichiara interamente compensate tra le parti le spese di giudizio.
Così deciso in Roma, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunito nella Camera di Consiglio del 4 Luglio 2006 con l’intervento dei signori:
EUGENIO MELE – Consigliere
Carlo Saltelli Costantino Salvatore Rosario Giorgio Carnabuci
Tag: aggiudicazioneannullamentoappaltocasoimpresa
Appalti – Annullamento Aggiudicazione- Risarcimento dimezzato nel caso in cui l’impresa non può documentare il mancato utilizzo di mezzi e manodopera. In caso di annullamento dell’aggiudicazione di un appalto già esaurito, il lucro cessante, ovverosia l redazione redazione 2015-06-11T20:35:04+00:00 Edilone.it

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