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Cour d appel fédérale, juges Décary, Sexton et Evans, J.C.A. Toronto, 21 mars; Ottawa, 5 avril PDF
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1 A CAF 141 Le Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (Canada) (appelant) c. Thanh Thi Nhu Pham (intimée) RÉPERTORIÉ : PHAM c. M.R.N. (C.A.F.) Cour d appel fédérale, juges Décary, Sexton et Evans, J.C.A. Toronto, 21 mars; Ottawa, 5 avril Douanes et accise Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes Appel de la décision de la Cour fédérale, qui a prononcé une ordonnance de mandamus forçant l appelant à rendre une décision en application de l art. 25 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (la Loi) pour savoir si l art. 12(1) avait été enfreint Le 14 avril 2005, des agents des douanes canadiennes ont saisi une somme d argent non déclarée dans une voiture conduite par une personne autre que l intimée car ils soupçonnaient qu il s agissait de produits de la criminalité selon les art. 18(1) et (2) de la Loi L intimée a demandé, en application de l art. 25, à ce qu il y ait révision de la saisie à titre de propriétaire légitime des espèces, mais le dossier a été fermé parce qu il n y avait pas assez d éléments de preuve Les art. 25 à 31 décrivent la procédure relative à la partie principale Cette procédure ne vise que deux décisions (fondées sur les art. 27 et 29) La question de savoir si le requérant était le «propriétaire légitime» n était qu une conclusion préliminaire Il n était pas fautif de la part du ministre d exiger que l intimée fournisse certains éléments de preuve indiquant qu elle était la propriétaire légitime, mais il a commis une erreur de droit en tentant d ouvrir une enquête probatoire relativement à cette revendication à ce stade Le mandamus n était pas approprié La décision du ministre a été annulée et l affaire lui a été renvoyée pour qu il poursuive l enquête. Il s agissait d un appel à l encontre de la décision de la Cour fédérale, qui a prononcé une ordonnance de mandamus forçant l appelant à rendre une décision, comme l intimée lui a demandé en application de l article 25 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (la Loi), pour savoir si le paragraphe 12(1) avait été enfreint. Le 14 avril 2005, des agents des douanes canadiennes ont saisi une somme d argent non déclarée dans une voiture conduite par une femme car ils soupçonnaient qu il s agissait de produits de la criminalité selon les paragraphes 18(1) et (2) de la Loi. L avocat de l intimée a écrit au ministre pour lui déclarer que sa cliente était la propriétaire légitime des espèces et lui demander, en application de l article 25 de la Loi, à ce qu il y ait révision de la saisie et de la décision du ministre. L Agence des services frontaliers du Canada a répondu que la correspondance de l intimée ne pouvait pas être acceptée comme partie principale dans la demande de décision ministérielle, la propriété légitime de la somme saisie devant être établie. Bien que l avocat de l intimée ait envoyé deux affidavits l un du conducteur et l autre de la propriétaire des espèces l arbitre a fermé le dossier au motif qu il n y avait pas assez d éléments de preuve démontrant que l intimée était la propriétaire légitime de la somme en cause. Dans le cadre de la demande d ordonnance de mandamus, la Cour fédérale a statué que l article 25 de la Loi n oblige pas le ministre à se demander si celui qui demande une décision est le propriétaire légitime et elle a déclaré qu il était déraisonnable, à ce stade, pour le ministre de vouloir entreprendre une enquête. La question à trancher était celle de savoir si la Cour fédérale a commis une erreur en rendant sa décision relativement à la demande de l intimée. Arrêt : l appel doit être accueilli. L affaire a été tranchée avant l entrée en vigueur des modifications apportées à la Loi le 10 février Il y a deux types de procédures disponibles lorsque des espèces sont saisies en vertu du paragraphe 18(1) : une demande de la partie principale et une revendication à titre de tiers. La demande de la partie principale, décrite aux articles 25 à 31, est présentée par la personne entre les mains de laquelle des espèces ont été saisies ou par leur «propriétaire légitime
2 ». Le ministre ou la Cour fédérale détermine si le paragraphe 12(1) a été enfreint (non-déclaration des espèces et effets). S il est conclu qu il y a contravention, le ministre décidera s il y a restitution ou non des espèces avec ou sans le paiement d une pénalité. La procédure relative à la partie principale visait aussi implicitement la saisie et la confiscation en vertu de l article 18 (y compris le paiement d une pénalité). L alinéa 18(3)a) accorde expressément au saisi le droit de révision et d appel établi aux articles 25 et 30. Il n y a donc qu une procédure de révision, soit la demande présentée au ministre en application de l article 25, et qu une seule procédure d appel, soit l appel à la Cour fédérale par voie d action suivant l article 30. L article 24 énonce que la confiscation est susceptible de révision dans la mesure prévue aux articles 25 à 30, précisant donc que l examen de la confiscation fait aussi partie de la procédure continue énoncée aux articles 25 à 30. La demande de la partie principale est le seul recours disponible sous le régime de la Loi pour contester «la confiscation d espèces... saisies». Il y a deux décisions distinctes dans la procédure relative à la partie principale : la décision fondée sur l article 27 et celle fondée sur l article 29. Le ministre a soutenu que l article 25 imposait une troisième décision, c est-à-dire qu avant d entreprendre la révision demandée, le ministre doit être convaincu que le requérant est le «propriétaire légitime» des espèces. Cette proposition confond les conclusions préliminaires avec les décisions qui sont rendues à la fin de la procédure. Lorsqu il reçoit une demande d une personne qui revendique la propriété légitime des espèces, le ministre doit être convaincu que la personne est bel et bien celle qu elle prétend être et le fardeau qui incombe au requérant est minimal. Il n était pas fautif de la part du ministre d exiger que l intimée fournisse certains éléments de preuve indiquant qu elle était la propriétaire légitime. Toutefois, le ministre a commis une erreur de droit en tentant d ouvrir une sorte d enquête probatoire relativement à cette revendication à ce stade. Une ordonnance de mandamus n était pas appropriée dans les circonstances. La décision du ministre de fermer le dossier devrait être annulée et l affaire devrait être renvoyée au ministre pour qu il poursuive l enquête. lois et règlements cités Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, L.C. 2000, ch. 17, art. 1 (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 48), 12(1) (mod. idem, art. 54), (3)a) (mod., idem), e), 18 (mod., idem, art. 134), 24 (mod. par L.C. 2006, ch. 12, art. 14), 24.1 (édicté, idem), 25 (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 61), 26 (mod. par L.C. 2005, ch. 38, art. 127), 27 (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 62), 28, 29, 30 (mod. idem, art. 139; 2006, ch. 12, art. 16), 31 (mod. par L.C. 2005, ch. 38, art. 127), 32 (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 63; 2005, ch. 38, art. 127), 33, 34, 35 (mod. idem, art. 127). Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18.1 (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 4; 2002, ch. 8, art. 26). jurisprudence citée décisions citées : Dokaj c. M.R.N., [2006] 2 R.C.F. 152; 2005 CF 1437; Tourki c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2006 CF 50; Sellathurai c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 208. APPEL à l encontre de la décision de la Cour fédérale (2006 CF 759), qui a prononcé une ordonnance de mandamus forçant l appelant à rendre une décision, comme l intimée lui a demandé en application de l article 25 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, pour savoir si le paragraphe 12(1) avait été enfreint. Appel accueilli. ont comparu : Richard Casanova et Jan E. Brongers pour l appelant. Steven Tress pour l intimée. avocats inscrits au dossier :
3 Le sous-procureur général du Canada pour l appelant. Steven Tress, Toronto, pour l intimée. Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par [1] LE JUGE DÉCARY, J.C.A. : Le présent appel soulève des questions relatives aux pouvoirs et devoirs du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre) sous le régime de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, L.C. 2000, ch.17 [art. 1 (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 48)] (la Loi). Faits [2] Les faits sont simples. Le 14 avril 2005, des agents des douanes canadiennes découvrent une somme d argent non déclarée totalisant dollars améri-cains dans une voiture conduite par une certaine M me Nguyen. Les agents saisissent les espèces, car ils soupçonnent qu elles sont des produits de la criminalité selon les dispositions des paragraphes 18(1) et 18(2) [mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 134] de la Loi. [3] Les agents délivrent un reçu à M me Nguyen par lequel on l informe qu elle ou le propriétaire légitime des espèces a droit, dans les 90 jours, [TRADUCTION] «de déposer une demande de révision de cette mesure d exécution et de demander une décision du ministre du Revenu national» (D.A., à la page 45). Ce droit de demander une décision au ministre est reconnu à l article 25 [mod., idem, art. 61] de la Loi. (Bien que le reçu fasse référence au ministre du Revenu national, le véritable ministre en cause est le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. La correction a été apportée à un certain moment. Cette question n est pas en cause.) [4] Le 11 juillet 2005, l avocat de M me Pham, l intimée, écrit au ministre pour lui déclarer que sa cliente est la propriétaire légitime des espèces et que celle-ci demande, en application de l article 25 de la Loi, à ce qu il y ait révision de la saisie et décision du ministre. [5] Le 19 juillet 2005, l Agence des services frontaliers du Canada (l Agence) accuse réception de la lettre de l avocat de l intimée en date du 11 juillet La lettre explique que la révision ministérielle sera effectuée par la Direction des recours de l Agence, [TRADUCTION] «qui a le mandat d effectuer une révision complète et impartiale de la mesure d exécution» (C.A., à la page 49). On dit aussi dans la lettre qu un certain M. Sears a été désigné à titre d arbitre au dossier, et qu une lettre suivra dans les 45 jours : elle [TRADUCTION] «comprendra une explication complète des motifs de la mesure d exécution et déclenchera la procédure de révision». La lettre ajoute que [traduction] «sur récep-tion de la présente, vous aurez amplement l occasion de fournir des renseignements supplémentaires concernant votre cause». Une «fiche de renseignements» est jointe à la lettre : elle comprend une «foire aux questions» portant sur «la procédure d appel applicable à une mesure d exécution» (D.A., à la page 51). [6] Le 22 juillet 2005, l Agence donne une réponse élaborée à la lettre du 11 juillet de cette même année. La lettre est ainsi rédigée (D.A., aux pages 52 et 53) : [TRADUCTION] Malheureusement, votre correspondance ne nous permet pas de vous accepter comme partie principale dans la demande de décision ministérielle. Pour être accepté comme partie principale, vous devez prouver que vous êtes le propriétaire légitime de la somme saisie. Comme il est très difficile de prouver la propriété d espèces, vous voudrez sans doute déposer une revendication de tiers. Si les espèces ou effets ont été saisis à titre de confiscation en vertu du paragraphe 18(1) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, toute personne, autre que le saisi, qui revendique sur les espèces ou effets un droit de propriété peut, dans les 90 jours qui suivent la saisie, requérir par avis écrit le tribunal de rendre l ordonnance visée à l article 33 de la Loi. Je joins à la présente une fiche de renseignements qui peut vous être utile. J aimerais attirer votre attention sur le délai alloué pour présenter votre demande à la Cour. La saisie a eu lieu le 14 avril 2005 et, à ce titre, vous devez
4 présenter votre demande auprès de la Cour supérieure de justice de la province d Ontario au plus tard le 14 juillet Pour ce qui est de votre demande à titre de partie principale, le dossier restera en suspens pour un délai supplémentaire de 30 jours pour vous permettre de fournir des documents étayant votre propriété des espèces. Dans le cas où la preuve requise ne serait pas produite, votre dossier à titre de partie principale qui a été ouvert sera clos sur le plan administratif. Je note que l échéance du 14 juillet 2005 applicable à une revendication à titre de tiers, par application de l article 32 [mod., idem, art. 63] de la Loi, était déjà passée au moment où l Agence a envoyé la lettre à l intimée. [7] Le 19 août 2005, l avocat de l intimée, en réponse à la lettre du 22 juillet 2005, déclare qu il s [TRADUCTION] «emploie encore à obtenir la preuve établissant la propriété de la somme saisie», la difficulté actuelle étant que sa cliente est au Vietnam et qu elle vient tout juste de donner naissance à un enfant. Il demande une prorogation de délai de 14 jours (D.A., à la page 56). [8] Le 22 août 2005, l avocat de l intimée envoie une copie d un affidavit signé à Toronto par M me Nguyen. Dans cet affidavit, celle-ci déclare simplement : [TRADUCTION] «Thanh Thi Nhu PHAM est la propriétaire légitime de la somme qui a été saisie entre mes mains et je n ai aucun droit de propriété, quel qu il soit, sur ladite somme» (D.A., à la page 60). [9] Le 31 août 2005, l avocat de l intimée envoie l affidavit original de M me Nguyen de même qu un affidavit signé au Vietnam par M me Pham. Dans ce dernier affidavit, M me Pham déclare simplement qu elle est [TRADUCTION] «la propriétaire légitime de la somme qui a été saisie entre les mains de Chung My Huong Nguyen» et que, à sa connaissance, [TRADUCTION] «nulle autre personne ou entité ne revendique la propriété de ladite somme» (D.A., à la page 66). La lettre ajoute (D.A., aux pages 63 et 64) : [TRADUCTION] Nous vous informons que la présente se rapporte à une demande que ma cliente a déposée, en tant que partie principale, en application de l article 25 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, une disposition qui confère au propriétaire d une somme saisie, autre que la personne entre les mains de laquelle la somme a en fait été saisie, un droit de demande. Vous avez maintenant devant vous un affidavit établi sous serment par ladite partie, qui atteste son droit de propriété, ainsi qu un affidavit établi sous serment par la partie entre les mains de qui la somme a été saisie, qui lui aussi confirme ce droit de propriété. En l absence de toute preuve contraire, je crois que c est là une preuve concluante du droit de propriété. Par ailleurs, nulle autre personne ou entité n a revendiqué un droit sur la somme qui a été saisie, et le délai dans lequel une telle prétention pourrait être avancée est depuis longtemps expiré. Sans doute serait-il loisible au ministre de contester votre compétence en produisant une preuve de nature à contredire le droit de propriété revendiqué par ma cliente, mais aucune contestation du genre n a encore été élevée. Par conséquent, dans ces conditions, ma cliente a justifié d une apparence de droit de propriété qui suffit à vous investir du pouvoir de donner suite à sa demande. [10] Le 30 septembre 2005, l arbitre, dans une lettre envoyée à l avocat de l intimée, clôt le dossier en ces termes (D.A., à la page 70) : [TRADUCTION] Malheureusement, pour répondre à vos observations et affirmations, votre lettre ne peut être acceptée comme demande de décision ministérielle présentée par une partie principale. La preuve que vous avez fournie sous la forme d affidavits ne suffit pas à prouver que votre cliente est la propriétaire légitime de la somme concernée. Nous voudrions une preuve indiquant l origine de la somme, sous la forme de retraits bancaires, etc. Par ailleurs, nous voudrions aussi une preuve attestant l origine légitime de la somme.
5 Je voudrais également préciser que vous devrez déposer une revendication de tiers afin que soient protégés les intérêts de votre cliente. Dans la lettre que je vous adressais le 22 juillet 2005, je portais à votre attention le délai imparti pour le dépôt de votre demande devant la Cour. Au vu de ce qui précède, puisque la preuve requise attestant que votre cliente est la propriétaire de la somme en cause n a pas été produite, le dossier de la partie principale sera classé sur le plan administratif. [11] L intimée a ensuite présenté une demande d ordonnance de mandamus pour obliger l appelant à rendre une décision dans un délai raisonnable fixé par la Cour. De l avis de celle-ci, l appelant devait, en droit, rendre la décision demandée par l intimée, par applica-tion de l article 25 de la Loi, mais il a plutôt refusé de traiter la demande, et il a clos l affaire sur le plan administratif. [12] Le 14 juin 2006, un juge de la Cour fédérale (le juge) a prononcé une ordonnance de mandamus forçant l appelant à «rendre une décision» (2006 CF 759). Voici certains extraits des motifs du jugement (aux paragraphes 29 à 31): L article 25 n oblige pas le ministre à se demander si celui qui demande une décision est véritablement un «propriétaire légitime». Aucune disposition ne concerne la preuve à produire pour étayer une revendication de «propriété légitime». Il n est pas donné à entendre dans cette disposition, ni aucune autre disposition de la Loi, que, en répondant à une telle demande, le ministre s est de quelque manière prononcé sur la propriété légitime ou qu il a acquiescé à une revendication de propriété légitime. Il n était pas fautif pour le ministre d obliger la demanderesse ou son avocat à fournir une preuve attestant qu elle était la «propriétaire légitime», par exemple un affidavit, voire une simple déclaration signée en ce sens. Toutefois, à ce stade, il était tout à fait déraisonnable pour le ministre de vouloir entreprendre une enquête en la matière. Il était encore plus fautif, et contraire à toute notion d équité procédurale, pour les représentants du ministre de requérir d autres preuves, jamais exigées auparavant, dans la lettre même où ils affirmaient que, à défaut de telles preuves, le dossier était clos. C était là une position tyrannique à l extrême. Encore une fois, au stade de l article 25, le ministre devrait tout au plus se satisfaire d une simple déclaration signée ou d un affidavit indiquant que son auteur est le propriétaire légitime. Les articles 25 et 27 obligent simplement le ministre, à la demande de quiconque prétend être le propriétaire légitime, à accomplir une chose, c est-à-dire à décider s il y a eu contravention au paragraphe 12(1). Il y a clairement obligation pour lui d agir, c est une obligation publique précise, aucun pouvoir discrétionnaire n est conféré, et la preuve montre ici qu il y a eu clairement réclamation, suivie d un refus. Les conditions de la délivrance d un mandamus sont réunies. Législation pertinente (N.B. De nombreuses modifications ont été apportées à la Loi par L.C. 2006, ch. 12. Elles sont entrées en vigueur le 10 février 2007, et ne s appliquent pas au présent appel.) [13] Les dispositions législatives applicables en l espèce, qui étaient en vigueur au moment pertinent, étaient les suivantes [art. 12(1) (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 54), (3)a) (mod., idem), 25 (mod., idem, art. 61), 26(1) (mod. par L.C. 2005, ch. 38, art. 127), 27(2) (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 62), 32(1) (mod., idem, art. 63)] : Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes PARTIE 2 DÉCLARATION DES ESPÈCES ET EFFETS Déclaration
6 12. (1) Les personnes ou entités visées au paragraphe (3) sont tenues de déclarer à l agent, conformément aux règlements, l importation ou l exportation des espèces ou effets d une valeur égale ou supérieure au montant réglementaire. (3) Le déclarant est, selon le cas : a) la personne ayant en sa possession effective ou parmi ses bagages les espèces ou effets se trouvant à bord du moyen de transport par lequel elle est arrivée au Canada ou a quitté le pays ou la personne qui, dans les circonstances réglementaires, est responsable du moyen de transport; e) dans les autres cas, la personne pour le compte de laquelle les espèces ou effets sont importés ou exportés. Saisie 18. (1) S il a des motifs raisonnables de croire qu il y a eu contravention au paragraphe 12(1), l agent peut saisir à titre de confiscation les espèces ou effets. (2) Sur réception du paiement de la pénalité réglementaire, l agent restitue au saisi ou au propriétaire légitime les espèces ou effets saisis sauf s il soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu il s agit de produits de la criminalité au sens du paragraphe 462.3(1) du Code criminel ou de fonds destinés au financement des activités terroristes. (3) L agent qui procède à la saisie-confiscation prévue au paragraphe (1) : a) donne au saisi, dans le cas où les espèces ou effets sont importés ou exportés autrement que par courrier, un avis écrit de la saisie et du droit de révision et d appel établi aux articles 25 et 30; Révision et appel 24. La confiscation d espèces ou d effets saisis en vertu de la présente partie est définitive et n est susceptible de révision, de rejet ou de toute autre forme d intervention que dans la mesure et selon les modalités prévues aux articles 25 à La personne entre les mains de qui ont été saisis des espèces ou effets en vertu de l article 18 ou leur propriétaire légitime peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la saisie, demander au ministre de décider s il y a eu contravention au paragraphe 12(1) en donnant un avis écrit à l agent qui les a saisis ou à un agent du bureau de douane le plus proche du lieu de la saisie. 26. (1) Le président signifie sans délai par écrit à la personne qui a présenté la demande visée à l article 25 un avis exposant les circonstances de la saisie à l origine de la demande. (2) Le demandeur dispose de trente jours à compter de la signification de l avis pour produire tous moyens de preuve à l appui de ses prétentions. 27. (1) Dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent l expiration du délai mentionné au paragraphe 26(2), le ministre décide s il y a eu contravention au paragraphe 12(1).
7 (2) Dans le cas où des poursuites pour infraction de recyclage des produits de la criminalité ou pour infraction de financement des activités terroristes ont été intentées relativement aux espèces ou effets saisis, le ministre peut reporter la décision, mais celle-ci doit être prise dans les trente jours suivant l issue des poursuites. (3) Le ministre signifie sans délai par écrit à la personne qui a fait la demande un avis de la décision, motifs à l appui. 28. Si le ministre décide qu il n y a pas eu de contravention au paragraphe 12(1), le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, dès qu il est informé de la décision du ministre, restitue la valeur de la pénalité réglementaire, les espèces ou effets ou la valeur de ceux-ci au moment de la saisie, selon le cas. 29. (1) S il décide qu il y a eu contravention au paragraphe 12(1), le ministre, aux conditions qu il fixe : a) soit décide de restituer les espèces ou effets ou, sous réserve du paragraphe (2), la valeur de ceux-ci à la date où le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux est informé de la décision, sur réception de la pénalité réglementaire ou sans pénalité; b) soit décide de restituer tout ou partie de la pénalité versée en application du paragraphe 18(2); c) soit confirme la confiscation des espèces ou effets au profit de Sa Majesté du chef du Canada, sous réserve de toute ordonnance rendue en application des articles 33 ou 34. Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, dès qu il en est informé, prend les mesures nécessaires à l application des alinéas a) ou b). 30. (1) La personne qui a présenté une demande en vertu de l article 25 peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la communication de la décision, en appeler par voie d action devant la Cour fédérale à titre de demandeur, le ministre étant le défendeur. Revendication des tiers 32. (1) En cas de saisie-confiscation effectuée en vertu de la présente partie, toute personne, autre que le saisi, qui revendique sur les espèces ou effets un droit en qualité de propriétaire peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la saisie, requérir par avis écrit le tribunal de rendre l ordonnance visée à l article 33. (5) Au présent article et aux articles 33 et 34, «tribunal» s entend : a) dans la province d Ontario, de la Cour supérieure de justice; 33. Après l audition de la requête visée au paragraphe 32(1), le requérant est en droit d obtenir une ordonnance disposant que la saisie ne porte pas atteinte à son droit et précisant la nature et l étendue de celui-ci au moment de la contravention si le tribunal constate qu il remplit les conditions suivantes : a) il a acquis son droit de bonne foi avant la contravention; b) il est innocent de toute complicité relativement à la contravention qui a entraîné la saisie ou de toute collusion à l égard de la contravention;
8 c) il a pris des précautions suffisantes concernant toute personne admise à la possession des espèces ou effets saisis pour que ceux-ci soient déclarés conformément au paragraphe 12(1). Le dispositif de la Loi [14] Les dispositions de la Loi qui traitent de la procédure de révision et d appel sont parmi les plus complexes et obscures que j aie vues dans le cadre de la législation fédérale. Elles ont été régulièrement critiquées et à juste titre par les juges de la Cour fédérale. Elles ont été récemment modifiées pour répondre à certaines de ces critiques. Comme nous le verrons, des modifications supplémentaires pourraient encore être nécessaires. [15] Selon ma lecture de ces dispositions, il y a deux types de procédures disponibles lorsque des espèces ont été saisies en vertu du paragraphe 18(1) : une demande de la partie principale et une revendication à titre de tiers. [16] La demande de la partie principale est décrite aux articles 25 à 31 [art. 30(2) (mod. par L.C. 2001, ch. 41, art. 139), 31 (mod. par L.C. 2005, ch. 38, art. 127)]. Elle est présentée au ministre et, par la suite, à la Cour fédérale. C est la personne entre les mains de qui ont été saisies des espèces ou leur «propriétaire légitime» qui la présente. L objet de la procédure est de faire en sorte que le ministre ou la Cour fédérale détermine si le paragraphe 12(1) a été enfreint. S il est conclu qu il y a contravention, le ministre décidera s il y a restitution ou non des espèces, avec ou sans le paiement d une pénalité, s il y a restitution de tout ou d une partie de la pénalité versée ou, sous réserve de toute ordonnance rendue en application des articles 33 ou 34, s il y a confirmation de la confiscation des espèces. [17] La revendication à titre de tiers est décrite aux articles 32 [art. 32(3) (mod., idem), (4) (mod., idem)] à 35 [mod., idem]. Elle est présentée devant la Cour supérieure de la province où la saisie a eu lieu. Elle est déposée par une personne qui revendique sur les espèces un droit en qualité de propriétaire. Cette personne devra convaincre la cour supérieure qu elle a acquis son droit de bonne foi avant la contravention, qu elle est innocente de toute complicité ou collusion relativement à la contravention, et qu elle a pris des précautions suffisantes concernant toute personne admise à la possession des espèces saisies pour que celles-ci soient déclarées conformément au paragraphe 12(1). Si elle y parvient, elle est en droit d obtenir une ordonnance disposant que la saisie ne porte pas atteinte à son droit et précisant la nature et l étendue de celui-ci au moment de la contravention. L effet combiné de l alinéa 29(1)c) et de l article 35 fera en sorte qu on lui restituera ensuite la partie des espèces saisies qui correspond à son droit dans celles-ci. La procédure relative à la partie principale [18] Selon le droit en vigueur au moment du présent appel, bien que la procédure relative à la partie principale ne vise expressément qu une contravention au paragraphe 12(1), soit une omission de déclarer, cette procédure visait aussi implicitement et nécessairement la saisie et la confiscation en vertu de l article 18, y compris le paiement d une pénalité. [19] L alinéa 18(3)a) accorde expressément au saisi le «droit de révision et d appel établi aux articles 25 et 30». J ouvre ici une parenthèse pour signaler l emploi du mot «et» entre les «articles 25 et 30» [non souliginé dans l original]. Il n y a qu une procédure de révision, soit la demande de décision présentée au ministre en application de l article 25. Il n y a qu une seule procédure d appel, soit l appel à la Cour fédérale par voie d action suivant l article 30. [20] L article 24 énonce expressément que «[l]a confiscation d espèces saisi[e]s en vertu de la pré-sente partie n est susceptible de révision que dans la mesure et selon les modalités prévues aux arti-cles 25 à 30». Le mot utilisé ici entre les articles 25 et 30 n est pas «et», comme à l alinéa 18(3)a), mais «à», qui indique clairement que l examen de la confiscation fait aussi partie de la procédure continue énoncée aux articles 25 à 30. La demande de la partie principale est le seul recours disponible sous le régime de la Loi pour contester «la confiscation d espèces saisi[e]s», selon les termes mêmes de l article 24. [21] Le paragraphe 30(1) accorde à la personne, qui a présenté une demande de décision au Ministre par application de l article 25, le droit d en appeler par voie d action devant la Cour fédérale. Il était soutenable, dans ce contexte législatif, que la procédure relative à la partie principale visait en réalité une seule décision, soit la décision
9 du ministre portant sur l existence ou non d une contravention au regard du paragraphe 12(1), décision qui s accompagnait, si le ministre concluait qu il y avait contravention, d une déclaration sur la validité de la saisie et d une révision de la pénalité imposée. Cette interprétation a en effet été présentée à la Cour fédérale. La Cour l a finalement rejetée et a conclu qu il y avait deux décisions distinctes, la décision fondée sur l article 27 et celle fondée sur l article 29 (voir Dokaj c. M.R.N., [2006] 2 R.C.F. 152 (C.F.); Tourki c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2006 CF 50; et Sellathurai c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 208). [22] Quelle que soit la valeur de cette interprétation qui, à ma connaissance, n a jamais été étudiée par la Cour d appel fédérale, le législateur a joué sûr en introduisant, en 2006, une série de modifications qui ont mis fin à cette controverse. [23] Une nouvelle disposition, l article 24.1 [édicté par L.C. 2006, ch. 12, art. 14], a été insérée : elle instaure un mécanisme visant à aborder les aspects de la procédure relatifs à la saisie et à la pénalité. L article 24 [mod., idem] a été modifié de façon à prescrire que la saisie d espèces puisse seulement être révisée «dans la mesure et selon les modalités prévues aux articles 24.1 et 25». Le paragraphe 30(1) [mod., idem, art. 16] a été modifié de façon à remplacer «[l]a personne qui a présenté une demande par application de l article 25» [non souligné dans l original] par «[l]a personne qui a demandé que soit rendue une décision en vertu de l article 27» [non souligné dans l orginal]. En d autres mots, une nouvelle procédure a été ajoutée : elle touche la saisie et la pénalité et est indépendante de la procédure établie aux articles 25 à 30. Il a aussi été précisé qu il y avait deux décisions rendues et non pas une seule dans le cadre de la procédure relative à la partie principale, dont l une (la décision fondée sur l article 27) peut être portée en appel par voie d action à la Cour fédérale, et l autre (la décision fondée sur l article 29) est susceptible d appel par le biais d une demande traditionnelle de contrôle judiciaire suivant l article 18.1 [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 4; 2002, ch. 8, art. 26)] de la Loi sur les Cours fédérales [L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1 (mod., idem, art. 14)]. Je ne ferai aucun commentaire sur les nouvelles dispositions si ce n est pour dire qu elles n ont peut-être pas résolu tous les problèmes engendrés par la législation originale. [24] Pour revenir à la question particulière en jeu dans le présent appel, le ministre apparemment non convaincu qu il y avait deux décisions distinctes et non une seule dans le cadre de la procédure relative à la partie principale soutient maintenant qu il y a une troisième décision distincte, et donc qu il existe un pouvoir d enquête additionnel. Cette troisième décision serait la décision fondée sur l article 25. Selon cet argument, le ministre, avant d entreprendre la révision demandée, doit être convaincu par le biais d une enquête approfondie que le requérant est le «propriétaire légitime» des espèces. [25] À mon humble avis, par cette proposition, le ministre confond les conclusions préliminaires, qui doivent être faites au début de la procédure, avec les décisions qui sont rendues à la fin de la procédure et qui portent sur le fond de l affaire. Les conclusions préliminaires peuvent bien entendu être contestées à titre de «décisions» susceptibles de contrôle judiciaire à la Cour fédérale, mais elles ne doivent pas être mises sur le même pied que les véritables décisions rendues une fois la procédure commencée. Je note, à cet égard, que le mot «décide» est utilisé à la fois aux articles 27 et 29. L article 25 étant une invitation à demander une décision, il n est guère logique de mettre la «décision» d entreprendre cette enquête sur le même pied que la décision ou les décisions rendues ultimement après l enquête. [26] Pressé de questions par la Cour à l audience, l avocat du ministre a reconnu que la Loi prévoyait une seule enquête, qui était régie par l article 26. Il a aussi reconnu que, en réalité, cette enquête et la preuve recueillie dans le cadre de celle-ci étaient le seul fondement des décisions rendues en vertu des articles 27 et 29. [27] Adopter la proposition du ministre signifierait qu une disposition (l article 25) visant à ouvrir la porte à une procédure de révision à la demande du propriétaire légitime pourrait être utilisée pour blo-quer, dès le départ, un requérant en prenant motif d une situation (c est-à-dire qu il n est pas le propriétaire légitime) que la procédure de révision visait à établir. Puisqu il n y a pas de doute, à mon avis, que la demande fondée sur l article 25 (à tout le moins dans le cadre du contexte législatif d alors) a mené à une enquête quant à la saisie, et donc que les motifs de cette saisie qui pourraient se résumer et se résumaient dans la présente affaire à un soupçon que les espèces étaient des produits de la criminalité (voir paragraphe 18(2) de la Loi), exiger d un requérant qu il prouve dès le départ qu il est le propriétaire légitime serait comme disqualifier un coureur avant même que la course ne commence
10 pour un test de dopage effectué après la course. [28] Une bonne illustration du type de preuve devant être produite dans le cadre d une enquête menée à la suite d une demande présentée selon l article 25 peut être trouvée dans la décision Sellathurai. À toutes fins utiles, la personne doit prouver la propriété légitime des espèces si elle veut éviter les conséquences énoncées à l article 29. [29] Par comparaison, la personne qui revendique sur les espèces un droit en qualité de propriétaire a droit dans le cadre de la procédure relative aux tiers énoncée aux articles 32 à 35 à une audience en bonne et due forme devant un juge d une cour supérieure qui déterminera, entre autres, si la personne a acquis le droit de bonne foi avant la contravention. L avocat du ministre a reconnu à l audience qu un propriétaire légitime pourrait présenter soit une demande à titre de partie principale ou une revendication à titre de tiers. [30] Il n y a pas de doute que le ministre, lorsqu il reçoit une demande de décision par une personne qui revendique la propriété légitime des espèces, doit être convaincu que la personne est bel et bien celle qu elle prétend être. Mais dans le contexte de la procédure relative à la partie principale énoncée dans la Loi, le fardeau qui incombe au requérant à ce stade embryonnaire ne peut être que minimal. Comme l a noté le juge au paragraphe 29 de ses motifs, aucune disposition ne concerne la preuve à produire pour étayer une revendication de «propriété légitime» et, en effet, aucun mécanisme visant à recueillir une preuve substantielle n est établi. Par contre, une disposition concerne la production de moyens de preuve après la présentation d une demande de décision et après la réception d un rapport par le président relativement aux circonstances de la saisie : voir article 26. De plus, une personne formulant une revendication à titre de personne entre les mains de qui ont été saisies des espèces peut présenter une demande de décision sans prouver d où l argent tire son origine et ce, même si elle en est aussi la propriétaire. [31] En définitive, je conviens avec le juge qu il n était pas fautif de la part du ministre d exiger que M me Pham fournisse certains éléments de preuve indiquant qu elle était la propriétaire légitime. À ce stade, toutefois, le ministre a commis une erreur de droit en tentant d ouvrir une sorte d enquête probatoire relativement à cette revendication. [32] Deux affidavits ont été produits, lesquels constituaient une preuve prima facie que M me Pham est la propriétaire légitime. Il ne me revient pas d émettre des hypothèses au sujet de la preuve ultimement nécessaire pour convaincre le ministre qu il n y avait pas de contravention à l obligation de déclarer, et que la saisie et la pénalité devraient être révisées. Encore une fois, comme l a noté le juge, il n est pas donné à entendre dans l article 25, ni dans aucune autre disposition de la Loi, que, en répondant à une demande et en menant une enquête, le ministre s est de ce fait prononcé sur la propriété légitime ou qu il a acquiescé à une telle revendication. [33] Cependant, contrairement à la Cour fédérale, je ne crois pas qu une ordonnance de mandamus soit appropriée dans les circonstances. La procédure a été enclenchée, mais on y a mis fin prématurément pour des motifs dits administratifs. J annulerais plutôt la décision du ministre de fermer le dossier et lui renverrais l affaire pour qu il poursuive l enquête, la prochaine étape correspondant à ce qui est prévu à l article 26 de la Loi. Dispositif [34] J accueillerais l appel, mais seulement afin de substituer l ordonnance suivante à celle de mandamus : la demande est accueillie, la décision de fermer le dossier est annulée, et l affaire est renvoyée au ministre pour que l enquête se poursuive, l étape suivante correspondant à ce qui est prévu à l article 26 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes. [35] J adjugerais les dépens à l intimée dans le cadre de l appel. LE JUGE SEXTON, J.C.A. : Je souscris aux présents motifs. LE JUGE EVANS, J.C.A. : Je souscris aux présents motifs.

References: art. 25
 art. 12
 art. 18
 art. 25
 art. 25
 art. 27
 art. 1
 art. 48
 art. 54
 art. 134
 art. 14
 art. 61
 art. 127
 art. 62
 art. 139
 art. 16
 art. 127
 art. 63
 art. 127
 art. 127
 art. 1
 art. 14
 art. 4
 art. 26
 art. 48
 art. 134
 art. 61
 art. 63
 art. 54
 art. 61
 art. 127
 art. 62
 art. 63
 art. 139
 art. 127
 art. 14
 art. 16
 art. 4
 art. 26
 art. 1
 art. 14