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Urteil des BVerwG, 18.10.1991, 7 C 2.91 (Boden)
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Titel BVerwG, 18.10.1991, 7 C 2.91
Orientierungssatz Verhältnis zwischen Abfall- und Wasserrecht bei der Anordnung zur Beseitigung nicht ordnungsgemäß gelagerter Chemikalien
Norm WG-BW § 82; AbfG § 3; PolG-BW 7
Leitsatz 1. Geht es nicht vorrangig um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustandes, sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts (z.B. des Wasser- oder Immissionsschutzrechts), gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts.
2. Ist der Ordnungspflichtige Besitzer der Abfälle oder wird er dies im Zuge der angeordneten Gefahrenbeseitigung, so darf ihm die Ordnungsverfügung nichts aufgeben, was seinen aus dem Abfallbesitz folgenden Verpflichtungen aus § 3 Abs. 1 oder 4 AbfG zuwiderliefe.
3. Eröffnet der Grundstückseigentümer durch die Vermietung die Möglichkeit der gefahrverursachenden Nutzung, ist seine Heranziehung als Zustandsstörer ohne weiteres möglich, auch wenn die Gefahr zunächst von den eingebrachten Gegenständen (Chemikalien) ausging.
Entscheidungsdatum 18.10.1991
Aktenzeichen 7 C 2.91
Die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger als Grundstückseigentümer und Vermieter von Lagerräumen verpflichtet werden durfte, umweltgefährdende Chemikalien, die sein Mieter eingelagert hatte, auf eigene Kosten zu beseitigen. Der Kläger vermietete mit Vertrag vom 1. November 1986 an Herrn Z., den Inhaber der Firma A-Chemie, ein Lager nebst Rampe und Räumlichkeiten im Untergeschoß mit einer Gesamtfläche von 160 qm zu einem Mietzins von 880 DM monatlich. Bei einer behördlichen Überprüfung wurde festgestellt, dass sowohl im Betriebsraum als auch im Kellerraum erhebliche Mengen verschiedener Chemikalien gelagert waren. Weitere mit Lösungsmitteln gefüllte Behältnisse fanden sich in zwei auf dem Grundstück befindlichen Garagen. Im Betriebsraum stand eine Destillationsanlage. Ermittlungen ergaben, dass es sich bei den eingelagerten Stoffen hauptsächlich um halogenisierte Lösungsmittel handelte, die mit Benzin, Aromaten, Phenol, Alkohol und anderen brennbaren Flüssigkeiten verunreinigt waren. ob die Lösungsmittel trotz der Verunreinigungen wiederaufarbeitungsfähig waren, konnte zunächst nicht festgestellt werden. Die Behältnisse waren teilweise unverschlossen oder undicht, so dass Flüssigkeiten in die nicht weiter geschützten Fußböden der Räumlichkeiten eingedrungen waren.
Durch Bescheide vom 4. November 1987 erließ das Landratsamt R. als Untere Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzbehörde gegenüber dem Kläger und gegenüber dem Betriebsinhaber je eine gleich lautende Verfügung. Die im wesentlichen noch den Streitgegenstand bildender Anordnungen Nr. 1 bis 5 dieser Verfügung haben folgenden Inhalt:
Zur Begründung führte das Landratsamt aus, die angeordneten Maßnahmen seien gemäß § 82 Abs. 3 des Wassergesetzes für Baden-Württemberg erforderlich, um die Folgen der unsachgemäßen Lagerung der wassergefährdenden Stoffe und weitere Verschmutzungen des Untergrundes zu verhindern. Der Kläger sei als Grundstückseigentümer und Vermieter der Betriebsräume Zustandsstörer und damit neben dem Handlungsstörer, der Firma A-Chemie, für die Gefahrenlage verantwortlich.
Der Beklagte vollstreckte die Verfügung im Wege der Ersatzvornahme und beauftragte eine Entsorgungsfirma mit den erforderlichen Maßnahmen. Die chemische Untersuchung der entnommen Proben ergab, dass die Lösungsmittel so stark verschmutzt waren, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Wiederaufarbeitung nicht möglich war. Die Aufwendungen des Entsorgungsunternehmens beliefen sich auf 143 000 DM; zusammen mit Aufwendungen der Feuerwehren für den Brandschutz während der Arbeiten auf dem Grundstück ergab sich ein Gesamtbetrag von 148 852,64 DM. Diesen Betrag forderte das Landratsamt mit Verfügungen vom 12. bzw. 14. Januar 1988 sowohl von dem Mieter Z. als auch vom Kläger als Kosten der Ersatzvornahme an. Dabei wurde der Kläger darauf hingewiesen, dass mit einer Zahlung durch den zahlungsunfähigen Mieter nicht gerechnet werden könne. Die vom Kläger gegen die Ausgangsverfügung und gegen die Kostenheranziehung eingelegten Widersprüche blieben erfolglos.
Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat der Anfechtungsklage mit Ausnahme der Anordnung Nr. 7 der Verfügung vom 4. November 1987 stattgegeben. Auf die vom Beklagten eingelegte Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die erstinstanzliche Entscheidung durch Urteil vom 25. Juli 1990 geändert. Er hat die Anordnung Nr. 6 des Bescheides vom 4. November 1987 teilweise aufgehoben und im übrigen die Klage abgewiesen. In den Urteilsgründen heißt es: Die Anordnungen vom 4. November 1987 fänden ihre rechtliche Grundlage in § 82 Abs. 3 des Wassergesetzes für Baden-Württemberg in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften des Polizeigesetzes. Zwar erfüllten die zu beseitigenden Stoffe den objektiven Abfallbegriff im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG, so dass ihre Beseitigung und Entsorgung auch abfallrechtlich geboten gewesen sei. Die für das Grundwasser bestehende akute Gefahrenlage habe aber entscheidend die Art und Weise des polizeilichen Eingreifens bestimmt und damit die abfallrechtlichen Grundlagen verdrängt. Der Kläger sei zu Recht als Störer in Anspruch genommen worden. Möglicherweise sei er sogar Verursachungsstörer, zumindest aber Zustandsstörer gewesen. Die zu beseitigende Gefahr sei nämlich von seinem Grundstück ausgegangen; eine Aufteilung in ein "ungefährliches Grundstück" und "gefährliche Fässer" sei verfehlt. Der Boden der vermieteten Räume sei mit Chemikalien verseucht gewesen; außerdem habe infolge der Konzentration der Lösungsmittel in der Raumluft Explosionsgefahr bestanden. Die Gefahrenlage habe deshalb nur durch schnelles Handeln insgesamt bereinigt werden können. Der Kläger sei auch ermessensfehlerfrei neben dem offensichtlich vermögenslosen Betriebsinhaber als Störer herangezogen worden. Schließlich seien die in der Verfügung vom 4. November 1987 enthaltenen Anordnungen Nr. 1 bis 5 auch inhaltlich nicht zu beanstanden, insbesondere seien sie nicht unverhältnismäßig. Die Aufteilung in "Wirtschaftsgut" und "-Abfall" erkläre sich aus der unübersichtlichen Gemengelage; dass die Stoffe letztlich sämtlich als Abfall zu qualifizieren gewesen seien, habe man zunächst nicht erkennen können. Ob der Kläger auch abfallrechtlich zur Beseitigung der Chemikalien verpflichtet gewesen sei, könne dahinstehen.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Kläger geltend: Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sei das Abfallgesetz die maßgebende Rechtsgrundlage, da es in erster Linie um objektiv als Abfall anzusehende Stoffe gegangen sei. Er könne nicht als Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 1 AbfG angesehen werden, da ihm mangels rechtlicher und tatsächlicher Zugriffsmöglichkeit das notwendige Mindestmaß an Sachherrschaft über die gelagerten Stoffe gefehlt habe. Auch habe er durch die Vermietung der Räume dem Mieter nicht etwa gestattet, gefährlichen Sondermüll zu lagern. Da § 3 AbfG den Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend festlege, könne er als Nichtbesitzer der Abfälle nach landesrechtlichen Vorschriften nicht herangezogen werden. Im übrigen sei er auch im polizeirechtlichen Sinne weder Verursachungs- noch Zustandsstörer.
Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht die Klage gegen die noch im Streit befindlichen Anordnungen des beklagten Landes abgewiesen.
Bundesrechtlich unbedenklich ist die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die Verfügung vom 4. November 1987 finde ihre Rechtsgrundlage im Landeswasserrecht und habe, gestützt auf § 82 Abs. 3 des Wassergesetzes für Baden-Württemberg - WG i.d.F. der Bekanntmachung vom 26. April 1976 (GBl. S. 369), die Anordnungen auch für die Chemikalien treffen dürfen, die Abfälle im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes Über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG -) vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410) gewesen seien.
Zu Unrecht leitet die Revision aus der Rechtsprechung des erkennenden Senats zur Pflichtenstellung des Abfallbesitzers die Auffassung ab, die Beseitigung von Gefahren, die von Abfallstoffen ausgehen, dürfe grundsätzlich nur nach Maßgabe des Abfallrechts und nicht auf anderer ordnungsrechtlicher Grundlage erfolgen. Der Senat hat mehrfach entschieden, dass der Kreis der zur Abfallentsorgung Verpflichteten durch § 3 AbfG abschließend festgelegt wird und durch landesrechtliche (oder andere bundesrechtliche) Regelungen nicht erweitert werden kann (grundlegend BVerwGE 67, 8 <10>; ferner Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 168.81 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 12). Dies bedeutet insbesondere, dass (nur) der Abfallbesitzer die Abfälle der zur Entsorgung verpflichteten öffentlichen Körperschaft zu überlassen und (nur) diese die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle zu entsorgen hat (§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 AbfG); hat die Körperschaft bestimmte Abfälle gemäß § 3 Abs. 3 AbfG von der Entsorgung ausgeschlossen, so ist insoweit (nur) der Abfallbesitzer entsorgungspflichtig (§ 3 Abs. 4 AbfG). Auf Landesordnungsrecht gestützte Anordnungen von Maßnahmen der Abfallentsorgung gegenüber Dritten, die nicht Abfallbesitzer sind, hat der Senat allerdings unter der Voraussetzung als unbedenklich angesehen, dass sie die durch § 3 AbfG gezogenen Grenzen respektieren. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der in Anspruch Genommene ursprünglich als Besitzer der Abfälle bereits eine abfallrechtliche Pflichtenstellung innegehabt und sich diesen Pflichten unerlaubt, z.B. durch Fortwerfen von Abfällen, entzogen hat (vgl. Beschluss vom 30. Oktober 1987 - BVerwG 7 C 87.86 - und Urteil vom 19. Januar 1919 - BVerwG 7 C 82.87 - Buchholz 451.22 AbfG Nrn. 24 und 31). Bei derartigen Sachverhalten verbietet es § 3 AbfG nicht, den Betreffenden dadurch wieder dem Abfallregime zu unterwerfen, dass ihm die Wiederaufnahme des Abfallbesitzes mit den daraus folgenden Rechtspflichten aufgegeben wird.
Die dargelegte Rechtsprechung des Senats ist nicht so zu verstehen, dass Anordnungen auf der Grundlage von Landesordnungsrecht immer ausgeschlossen sind, wenn es sich um die Abwehr von Gefahren handelt, die durch Abfälle im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG hervorgerufen werden. Der Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes besteht nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen. Denn die Grundentscheidung des Abfallgesetzes, dass die Abfallentsorgung eine grundsätzlich Öffentliche Aufgabe ist, darf nicht durch eine Erweiterung des Kreises der Entsorgungspflichtigen umgangen werden. Ist dagegen der Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot der umweltgerechten Entsorgung von Abfällen (vgl. § 2 Abs. 1 AbfG), sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter, so bleibt es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig - gewissermaßen "zufällig" - Abfälle sind. Mit anderen Worten: Geht es nicht vorrangig um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustandes (vgl. § 4 Abs. 1 AbfG), sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts (z.B. des Wasser- oder Immissionsschutzrechts), gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts.
Eine wichtige Einschränkung folgt allerdings daraus, dass derartige Ordnungsverfügungen nicht ihrerseits einen rechtswidrigen Zustand herbeiführen dürfen. Das bedeutet bei Sachen, die Abfälle sind oder es durch die angeordneten Maßnahmen werden (z.B. durch Auskoffern verseuchten Erdreichs), dass im Rahmen der Gefahrenbeseitigung nicht die Vorschriften missachtet werden dürfen, die das Abfallrecht für die Entsorgung von Abfällen aufstellt. Verbindet sich beispielsweise mit der Befolgung einer auf wasser- oder immissionsschutz- oder polizeirechtlicher Grundlage aufgegebenen Maßnahme zugleich ein Behandeln, Lagern oder Ablagern von Abfällen, so darf dies nicht außerhalb von dafür zugelassenen Abfallentsorgungsanlagen geschehen (vgl. § 4 Abs. 1 AbfG). Ebenso wenig dürfen die in § 3 AbfG geregelten Verantwortlichkeiten außer acht gelassen werden. Das heißt: Ist der Ordnungspflichtige Besitzer der Abfälle oder wird er dies im Zuge der angeordneten Gefahrenbeseitigung, so darf ihm die Ordnungsverfügung nichts aufgeben, was seinen aus dem Abfallbesitz folgenden Verpflichtungen aus § 3 Abs. 1 oder 4 AbfG zuwiderliefe.
Für das Verhältnis zwischen wasserrechtlichem und abfallrechtlichem Einschreiten gegen ordnungswidrige Zustände ergibt sich auch nicht dadurch etwas anderes, dass nach verbreiteter Auffassung die Vorschriften zum Schutz des Wassers in bestimmten Bereichen durch die spezielleren Regelungen des Abfallrechts verdrängt werden. So wird die Ansicht vertreten, dass bei. der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen nach §§ 7 ff. AbfG die Vorschriften der §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 WHG mit ihren strengen Anforderungen an das Lagern oder Ablagern potentiell wassergefährdender Stoffe keine strikte Geltung beanspruchen können, sondern der Gewässerschutz lediglich ein Abwägungsposten im Rahmen der Prüfung ist, ob von dem beabsichtigten Vorhaben Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1, § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG) zu erwarten sind (vgl. etwa Hösel / von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, § 2 AbfG Rnr. 16; Gieseke / Wiedemann / Czychowski, WHG, 5. Aufl. 1989, § 26 Rnr. 15 m.w.N.; siehe auch den Beschluss des Senats vom 13. Mai 1983 - BVerwG 7 B 35.83 - Buchholz 421.22 AbfG Nr. 14). Für die Richtigkeit dieser Ansicht mag der Umstand sprechen, dass andernfalls entgegen den Vorstellungen des Abfallgesetzes praktisch kaum noch Deponien zugelassen werden könnten, weil bei diesen Anlagen zumindest langfristig eine Gefährdung des Grundwassers durch Sickerwässer kaum jemals mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden könnte. Anders verhält es sich aber bei der illegalen Lagerung oder Ablagerung von Abfällen. Bei einem derartigen Umgang mit Abfällen besteht kein sachlich einleuchtender Grund für eine Freistellung von den strengen Anforderungen des Gewässerschutzes. Die zuständige Wasserbehörde ist hier vielmehr unabhängig von der rechtlichen Einordnung der wassergefährdenden Stoffe zu einem Vorgehen nach Maßgabe der §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 2 WHG befugt und braucht deshalb bei der Frage, ob sie einschreiten darf, nicht zu prüfen, inwieweit es sich um Abfälle handelt.
Ebenso ist die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs mit revisiblem Recht vereinbar, dass gerade der Kläger auf der Grundlage von Landeswasserrecht zur Gefahrenbeseitigung und als Folge davon zum Ausgleich der durch die Ersatzvornahme entstandenen Kosten herangezogen werden durfte.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Kläger nach den im Landeswasserrecht maßgebenden Grundsätzen der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit mit der Begründung als Störer angesehen, die zu beseitigende Gefahr sei nicht nur von den Fässern, sondern auch von dem Grundstück, genauer von den vermieteten Räumen, ausgegangen. Dieses in Anwendung von irrevisiblem Landesrecht gewonnene Ergebnis lässt einen Verstoß gegen Bundesrecht nicht erkennen. Weder die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch der ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestattete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen einer Inanspruchnahme des Klägers als Eigentümer und Vermieter der in Rede stehenden Räumlichkeiten entgegen. Eine Gefahr ging zwar zunächst nur von den vom Mieter in diese Räumlichkeiten eingebrachten Sachen aus, auf die sich die Sachherrschaft des Klägers nicht erstreckte. Darauf kommt es jedoch nicht entscheidend an. Der Kläger hat nämlich selbst die Möglichkeit einer störenden Grundstücksnutzung eröffnet, denn das Handeln des Mieters stand in unmittelbarem Zusammenhang mit der potentiell umweltgefährdenden gewerblichen Tätigkeit, zu deren Ausübung der Kläger ihm das Grundstück überlassen hatte. Ein Gesetz, das unter solchen Voraussetzungen den Zugriff auf den vermietenden Eigentümer zulässt, ist bundesverfassungsrechtlich unbedenklich.
Auch mit Blick auf den Inhalt der getroffenen Anordnungen ist ein Verstoß gegen revisibles Recht nicht erkennbar.
Ein bundesrechtlicher Bezug der im übrigen in Anwendung irrevisiblen Landesrechts ergangenen Verfügung besteht nur insoweit, als vom Kläger durch die Anordnung Nr. 5 die "Beseitigung und Entsorgung der Abfallstoffe als Sondermüll" verlangt wurde. Diese Anordnung ist mit den bundesrechtlichen Vorgaben des Abfallgesetzes vereinbar. Denn bei Ausführung der kraft Landeswasserrechts erlassenen Anordnungen Nr. 1 bis 3 (Ausräumung der Behältnisse, Selektierung der Inhalte in Abfall- bzw. Wirtschaftsgut, Zusammenstellung der Transporteinheiten) musste der Kläger zwangsläufig die tatsächliche Sachherrschaft an den als Abfälle zu qualifizierenden Chemikalien erlangen, und zwar in einer dauerhaften, die bisher gegebene Sachherrschaft des Mieters beseitigenden Weise. Damit wäre der Kläger, wenn die Verfügung nicht zuvor schon durch Ersatzvornahme vollstreckt worden wäre, unter Verdrängung des bisherigen Besitzers selbst Abfallbesitzer geworden und in die entsprechende abfallrechtliche Pflichtenstellung eingerückt. Da der an sich gemäß § 3 Abs. 2 AbfG entsorgungspflichtige Landkreis R. für Abfälle der hier in Rede stehenden Art seine Entsorgungspflicht nach § 3 Abs. 3 AbfG ausgeschlossen hat, ist insoweit der jeweilige Abfallbesitzer selbst in vollem Umfang entsorgungspflichtig (vgl. § 3 Abs. 4 AbfG). An diese kraft Gesetzes eintretende Rechtslage hat das Landratsamt mit seiner Anordnung Nr. 5 angeknüpft.
Mit dem Einwand, die Verfügung vom 4. November 1987 sei jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil sie von ihm mit Blick auf das Mietverhältnis zivilrechtlich unzulässige Maßnahmen verlange, kann der Kläger revisionsrechtlich nicht durchdringen. Der Verwaltungsgerichtshof hat in Anwendung irrevisiblen Landesrechts die Auffassung vertreten, dass in der gegen den Mieter Z. erlassenen gleich lautenden Verfügung als "minus" zugleich die Verpflichtung zur Duldung der vom Vermieter durchzuführenden Gefahrenbeseitigung liege; die zivilrechtliche Stellung des Mieters werde dadurch Öffentlich-rechtlich überlagert und stelle deshalb kein rechtliches Hindernis für die gegenüber dem Vermieter getroffenen Anordnungen dar. Hiergegen ist aus bundesrechtlicher Sicht nichts einzuwenden.

References: § 82
 § 3
 § 3
 § 82
 § 82
 § 1
 § 3
 § 3
 § 82
 § 1
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 1
 § 2
 § 4
 § 4
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 § 26
 Art. 14
 § 3
 § 3
 § 3