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Timestamp: 2019-04-20 11:11:43+00:00

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Rivista della Regolazione dei mercati - Livia Lorenzoni, Il decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112 di attuazione della direttiva Recast 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico
Il decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112 di Attuazione della direttiva Recast 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico
di Livia Lorenzoni*
Sommario: 1. Premessa. – 2. Il quadro normativo europeo. – 3. Le problematiche aperte e la direttiva di rifusione. – 4. Il recepimento in Italia della direttiva. Le disposizioni generali. – 5. Le imprese ferroviarie. – 6. Il gestore dell’infrastruttura. – 7. I canoni di accesso alla rete. – 8. L’assegnazione della capacità dell’infrastruttura e l’organismo di regolazione di settore. – 9. Conclusioni.
Il settore ferroviario costituisce uno dei campi nei quali gli obiettivi di liberalizzazione dei servizi economici di interesse generale forniti dalle grandi industrie a rete è risultato maggiormente problematico. Le notevoli barriere tecniche all’ingresso che lo caratterizzano ne hanno per lungo tempo giustificato la gestione da parte di imprese monopolistiche, verticalmente integrate, soggette ai pubblici poteri, in totale assenza di trasparenza nell’attività contabile. Il diritto comunitario, a partire dai primi anni Novanta, ha aperto la strada per una liberalizzazione dell’offerta di servizi, mediante la separazione della rete ferroviaria, gestita necessariamente in modo unitario, e l’introduzione del diritto di accesso per le imprese ferroviarie degli Stati membri, a condizioni eque, trasparenti e non discriminatorie, per lo svolgimento di determinati servizi di trasporto dei quali è stata gradualmente prevista l’apertura alla concorrenza. Il potere delle autorità pubbliche nazionali in relazione all’accesso alla rete ferroviaria è stato confinato alla verifica non discrezionale del possesso dei requisiti normativamente previsti per operare come impresa ferroviaria nell’ambito dell’Unione europea. È stato stavilito il requisito dell’indipendenza del soggetto preposto alle funzioni di attribuzione della capacità infrastrutturale dalle imprese ferroviarie ed è stata prevista l’istituzione di un organismo di regolazione indipendente dai soggetti operanti nel settore.
Ciò nonostante, le esperienze di privatizzazione e liberalizzazione del settore ferroviario di molti Stati membri non sono risultate idonee a soddisfare i requisiti imposti dal diritto europeo né a promuovere gli obiettivi di liberalizzazione ad esso sottesi. Al fine di rendere maggiormente chiara ed efficace la disciplina di settore, la direttiva europea 2012/34/UE, del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012 ha operato una rifusione e riunione in un unico testo normativo delle disposizioni contenute nelle diverse direttive di liberalizzazione del settore ferroviario stratificatesi nel tempo[1]. La direttiva ha introdotto alcune modifiche alla normativa esistente con l’obiettivo di rafforzare le misure di promozione della concorrenza nel trasporto ferroviario tra i diversi Stati membri e la libera circolazione di persone e merci, in funzione della creazione di un mercato unico. In particolare, la direttiva ha introdotto norme volte ad aumentare gli investimenti nel settore e renderne più efficiente la gestione, a rafforzare gli elementi di trasparenza e di imparzialità nella gestione dell’infrastruttura, intesa in senso ampio, ad aumentare l’indipendenza degli organismi di regolazione e delle imprese operanti nel settore dai pubblici poteri che, in molti Stati, continuano a detenere un forte controllo sull’industria.
Il recepimento della direttiva è avvenuto in Italia il 25 luglio 2015 con l’entrata in vigore del d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112. Sebbene tale decreto abbia in gran parte riaffermato i principi europei, esso ha introdotto alcune modifiche fortemente criticate nel processo di approvazione da parte dei soggetti coinvolti, con particolare riferimento al sistema delle licenze, alle limitazioni alla liberalizzazione del trasporto di passeggeri, alla tariffazione dei canoni di accesso alla rete e al potere sanzionatorio dell’autorità di regolazione.
Il presente contributo ricostruisce brevemente il quadro normativo esistente e le principali disposizioni introdotte dalla direttiva europea di rifusione del 2012, per poi analizzare in dettaglio il contenuto del decreto di recepimento. Ci si sofferma in particolare sulle disposizioni che hanno suscitato maggiore interesse nel dibattito in sede di approvazione del decreto e sulle problematiche da esso lasciate aperte.
2. Il quadro normativo europeo
Come noto, la liberalizzazione del settore ferroviario è stata imposta dall’Unione europea a partire dalla direttiva 91/440/CEE del Consiglio, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, che ha istituito un nuovo quadro istituzionale e organizzativo per i soggetti operanti nel settore, allo scopo di «favorire l’adeguamento delle ferrovie comunitarie alle esigenze del mercato unico e ad accrescere l’efficienza delle medesime»[2]. Il diritto europeo ha introdotto i principi di separazione delle imprese ferroviarie dai gestori dell’infrastruttura sul piano contabile e/o organizzativo, di indipendenza gestionale delle imprese ferroviarie[3], di gestione delle imprese ferroviarie secondo i principi validi per le società commerciali[4], di risanamento finanziario delle imprese ferroviarie[5], di compatibilità delle misure finanziarie degli Stati membri con le norme comunitarie relative agli aiuti di Stato[6], e di garanzia di accesso alla rete[7].
Le misure europee mirano al superamento della gestione monopolistica dell’intera filiera produttiva, limitando la possibilità di riserva di attività all’elemento di monopolio naturale costituito dalla rete fisica dell’infrastruttura, per consentire lo sviluppo delle potenzialità competitive nel segmento di attività dei servizi di trasporto e l’ingresso di nuovi entranti che operino in concorrenza con l’incumbent nazionale[8]. La riespansione della libertà d’iniziativa economica nel settore ferroviario implica l’introduzione di regimi compatibili con l’autonomia privata e le leggi di mercato[9]. A tal fine, il diritto europeo ha introdotto un sistema di licenze per permettere alle imprese ferroviarie di operare in concorrenza sulle infrastrutture dei diversi Stati membri[10]. In tal modo, l’intervento dei pubblici poteri è stato limitato alla verifica non discrezionale del possesso dei requisiti prestabiliti normativamente in capo alle imprese ferroviarie richiedenti l’accesso alla rete[11].
È stato, inoltre, imposto ai gestori delle infrastrutture l’obbligo di garantire un accesso equo e non discriminatorio alla rete ferroviaria a tutti i prestatori dei servizi liberalizzati[12]. Per garantire una progressiva “neutralizzazione” delle reti (ossia la messa a disposizione imparziale della capacità infrastrutturale), sono stati introdotti i principi di autonomia e indipendenza del gestore della rete rispetto alle imprese che operano a valle[13]. Nondimeno, la normativa europea ha lasciato un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri per quanto concerne il regime giuridico da applicare ai soggetti operanti nell’industria ferroviaria a livello nazionale, imponendo esclusivamente la separazione contabile e l’indipendenza sul piano giuridico, organizzativo e decisionale del soggetto incaricato della determinazione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura rispetto alle imprese ferroviarie[14].
Di conseguenza, numerosi Stati membri, tra i quali l’Italia, hanno mantenuto un assetto proprietario verticalmente integrato della rete e del servizio di trasporto, pur avendo abrogato i diritti esclusivi su quest’ultimo. Tale assetto, sebbene non implichi di per sé il mantenimento di una gestione monopolistica del settore, rischia di agevolare le condotte anticoncorrenziali dell’operatore integrato miranti ad escludere o osteggiare le imprese concorrenti sul mercato a valle, impedendo l’affermarsi di un assetto realmente concorrenziale del mercato dei servizi. In Italia, come noto, la riforma della società pubblica Ferrovie dello Stato, formalmente privatizzata nei primi anni Novanta[15], ha previsto la costituzione della società Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (R.F.I.) la quale è stata preposta alla gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale in regime di concessione[16] e dotata di autonomia contabile e divisionale rispetto all’impresa ferroviaria di servizi, Trenitalia S.p.a., quest’ultima assoggettata a regime di autorizzazione[17]. L’assetto proprietario è rimasto verticalmente integrato, essendo entrambe le società interamente controllate dal gruppo Ferrovie dello Stato. Al tempo della costituzione di Trenitalia, era stato osservato come «sebbene giuridicamente separata, la nuova società continui ad essere legata al monopolista, senza aver lasciato spazio ad altri operatori»[18].
Il diritto europeo ha liberalizzato in modo graduale il mercato dei servizi di trasporto ferroviario. Il diritto di accesso alla rete è stato inizialmente limitato alle imprese di trasporto operanti nel settore del trasporto di merci (prima solo internazionale, poi anche nazionale), nel quale è più semplice creare le condizioni per un effettivo dispiegarsi delle forze concorrenziali[19]. Nel trasporto di passeggeri le politiche comunitarie sono state più caute[20]. A differenza del trasporto di merci, il mercato del trasporto ferroviario di passeggeri è largamente disciplinato da obblighi di servizio pubblico per tutelare l’interesse alla fruizione generalizzata del servizio. Pertanto, nel processo di liberalizzazione del trasporto di passeggeri è stato necessario disciplinare le modalità per la concessione di finanziamenti pubblici e di diritti esclusivi, stabilendo i requisiti per le compensazioni e introducendo procedure di affidamento dei contratti di servizio pubblico che pregiudicassero il meno possibile le possibilità di concorrenza[21].
La direttiva 2007/58/CE, modificando le direttive 91/440/CEE e 2001/14/CE, ha esteso il diritto di accesso all’infrastruttura di tutti gli Stati membri alle imprese ferroviarie per l’esercizio di servizi di trasporto internazionale di passeggeri e ha previsto che «durante lo svolgimento di un servizio di trasporto internazionale di passeggeri, le imprese ferroviarie hanno il diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso internazionale, ivi compreso in stazioni situate nel medesimo Stato membro»[22]. Tuttavia, per evitare un’abusiva apertura del mercato dei servizi di trasporti nazionali mediante il cabotaggio incluso nel diritto di accesso per i servizi di trasporto internazionale, è stata data una definizione di “servizio di trasporto internazionale di passeggeri” limitata al «servizio di trasporto di passeggeri nel quale il treno attraversa almeno una frontiera di uno Stato membro e la cui finalità principale è trasportare passeggeri tra stazioni situate in Stati membri diversi; il treno può essere unito a un altro convoglio e/o scomposto e le varie sezioni che lo compongono possono avere origini e destinazioni diverse, purché tutte le carrozze attraversino almeno una frontiera»[23].
La direttiva ha previsto alcune limitazioni alla liberalizzazione del servizio di trasporto passeggeri[24]. In primo luogo, è stato stabilito che gli Stati membri possono escludere dall’applicazione della direttiva quei servizi che hanno inizio e termine fuori dalla Comunità[25]. Inoltre, può essere limitato il diritto di accesso ai servizi da origine a destinazione oggetto di contratti di servizio pubblico, senza che ciò determini una restrizione del diritto per le imprese ferroviarie di far salire e scendere passeggeri nelle stazioni lungo il percorso di un servizio internazionale, salvo il caso in cui l’esercizio di tale diritto comprometta l’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico[26]. La compromissione dell’equilibrio economico del contratto di servizio pubblico è valutata dagli organismi di regolamentazione di cui all’art. 30 della direttiva 2001/14/CE in base ad un’analisi economica oggettiva e a criteri prestabiliti. Gli Stati membri possono, poi, «limitare il diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate nel medesimo Stato membro lungo il percorso di un servizio di trasporto internazionale di passeggeri se un’esclusiva per il trasporto di passeggeri tra le stazioni in questione è stata concessa a titolo di un contratto di concessione attribuito prima del 4 dicembre 2007, mediante una procedura di aggiudicazione in concorrenza equa e secondo i pertinenti principi della normativa comunitaria»[27]. Infine, fino al primo gennaio 2010, vigeva la cosiddetta “regola della reciprocità”, per la quale uno Stato membro poteva non accordare il diritto di accesso alle imprese in possesso di licenza in uno Stato dove non erano concessi diritti di accesso di analoga natura[28].
La proposta della Commissione europea di adozione di un quarto pacchetto ferroviario prevedeva la liberalizzazione del mercato interno del trasporto di passeggeri a partire dal 2019 e l’introduzione dell’obbligo di affidare i contratti di servizio pubblico mediante procedure a evidenza pubblica[29]. Tale proposta, tuttavia, ha dato luogo a un acceso dibattito in sede di approvazione da parte degli organi legislativi europei, dal quale sta lentamente emergendo una soluzione di compromesso.
3. Le problematiche aperte e la direttiva di rifusione
In tale contesto è stata adottata la direttiva del 2012 di rifusione[30]. La direttiva si è posta come obiettivi la promozione di un’effettiva apertura alla concorrenza dei servizi di trasporto di merci e passeggeri, il rafforzamento dell’indipendenza degli organismi di regolamentazione, l’aumento del livello di investimenti nel settore, e la trasparenza nel consentire un accesso non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria.
In primo luogo, è stata introdotta una pianificazione di lungo periodo degli investimenti nell’infrastruttura ferroviaria. La direttiva ha previsto la predisposizione e la pubblicazione da parte degli Stati membri di una strategia di sviluppo, di manutenzione e di rinnovamento dell’infrastruttura ferroviaria della durata di almeno cinque anni. Tale strategia deve basarsi sul finanziamento sostenibile del sistema ferroviario, nel rispetto delle norme dell’Unione sugli aiuti di Stato e delle esigenze generali dell’UE, compresa la necessità di cooperare con i paesi vicini[31].
Al fine di rafforzare i requisiti di accesso equo e non discriminatorio alla rete, la direttiva ha imposto che «le funzioni essenziali che determinano l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, siano attribuite a enti o società che non svolgono a loro volta servizi di trasporto ferroviario»[32]. Tale requisito è obbligatorio indipendentemente dalle strutture organizzative adottate nei diversi Stati membri. La direttiva ha definito in modo esplicito la nozione di “funzioni essenziali”, includendovi le decisioni relative alla ripartizione delle tracce ferroviarie, i compiti inerenti l’assegnazione delle singole tracce e l’imposizione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura. Si contempla, tuttavia, l’ipotesi di una gestione integrata del gestore della rete e dell’impresa ferroviaria e si impone che, in tal caso, le suddette funzioni siano svolte da organismi indipendenti dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale.
Le esperienze nazionali hanno dimostrato in numerose occasioni che la mera separazione contabile o funzionale tra il soggetto preposto alle funzioni essenziali relative all’accesso alla rete e l’impresa che fornisce il servizio di trasporto non è sufficiente a conseguire gli obiettivi di apertura alla concorrenza del settore. La separazione contabile ha la funzione di individuare i costi e determinare le tariffe d’accesso alla rete e di interconnessione, nonché di evidenziare gli oneri derivanti dagli obblighi di servizio universale (che possono giustificare i finanziamenti statali) rispetto a quelli derivanti da inefficienze di gestione[33], ma non risolve i rischi di conflitti di interessi e di abuso di posizioni dominanti da parte degli operatori verticalmente integrati. L’inadeguata separazione tra gestore dell’infrastruttura e l’impresa ferroviaria dominante ha determinato procedure di infrazione della Commissione, condanne per inadempimento del diritti europeo in capo a molti Stati membri[34] e sanzioni antitrust in capo alle imprese[35]. Ciò nonostante, la direttiva ha lasciato agli Stati membri la facoltà di mantenere un assetto proprietario integrato.
La direttiva ha, inoltre, esteso il diritto di accesso equo, trasparente e non discriminatorio a tutti i servizi ferroviari, incluse le stazioni passeggeri, i loro edifici, i sistemi di informazione di viaggio e spazi adeguati per i servizi di biglietteria, i terminal merci e le strutture di manutenzione[36]. L’accesso garantito dalla direttiva, tuttavia, non si estende alle stazioni nella loro interezza ma risulta limitato a quegli spazi delle stesse che sono funzionali alla fruizione dei servizi ferroviari. È previsto, al fine di garantire la totale trasparenza e imparzialità nell’accesso ai servizi relativi all’infrastruttura, che, qualora il soggetto che fornisce tali servizi sia controllato, direttamente o indirettamente, da un ente o da una società che detiene una posizione dominante sui mercati nazionali dei servizi di trasporto ferroviario, «gli operatori di detti impianti di servizio sono organizzati in modo tale da essere indipendenti da tale ente o società sotto il profilo organizzativo e decisionale»[37]. Si specifica, tuttavia, che «l’indipendenza non comporta la costituzione di un’entità giuridica distinta per gli impianti di servizio e può essere realizzata mediante l’organizzazione di divisioni distinte all’interno di una stessa entità giuridica»[38], purché sia assicurata la separazione contabile. Una disposizione maggiormente incisiva è stata introdotta in materia di rapporto tra le imprese ferroviarie e gli Stati membri. La direttiva ha, infatti, imposto alle imprese ferroviarie di proprietà o controllate dallo Stato di dotarsi di un patrimonio, un bilancio e una contabilità distinti da quelli dello Stato di appartenenza[39].
Sono state chiarite le condizioni e i requisiti per la concessione di licenze alle imprese ferroviarie valide in tutto il territorio dell’Unione europea e le procedure per ottenerle[40]. È stata disciplinata l’assegnazione della capacità infrastrutturale e di imposizione dei canoni per l’accesso alla rete. In particolare, è specificato il contenuto del prospetto informativo della rete, contenente le caratteristiche delle infrastrutture disponibili e le relative condizioni di utilizzo[41]. Si stabilisce che i canoni per l’utilizzo delle infrastrutture, delle strutture e dei servizi, devono rispettare il prospetto informativo e risultare competitivi e non discriminatori[42].
Infine, è stato rafforzato il requisito dell’indipendenza degli organismi nazionali di regolazione del settore. Le autorità di regolazione devono rispondere a tre requisiti di indipendenza. In primo luogo devono essere giuridicamente distinte e indipendenti da qualsiasi ente pubblico o privato, salve le autorità antitrust e quelle preposte alla sicurezza o al rilascio della licenza. In secondo luogo, devono essere indipendenti sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria dai gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla riscossione dei canoni, dagli organismi preposti all’assegnazione e dai richiedenti. Infine, devono essere funzionalmente indipendenti dalle autorità preposte all’aggiudicazione dei contratto di servizio pubblico[43]. Sono, inoltre, previste una serie di garanzie di indipendenza delle autorità di regolazione nazionali dal potere politico e dalle società regolate[44]. Infine, risultano ampliate e specificate le funzioni di supervisione, sanzione e regolazione, ed è rafforzata la cooperazione degli enti di regolazione nell’ambito europeo[45].
4. Il recepimento in Italia della direttiva. Le disposizioni generali
Il d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112 ha abrogato il d.lgs. 8 luglio 2003, n. 188, di attuazione delle direttive del primo pacchetto ferroviario che costituiva il testo unico in materia ferroviaria precedentemente in vigore, confermando i principi di autonomia e indipendenza gestionale, amministrativa e contabile delle imprese ferroviarie, di indipendenza delle funzioni essenziali del gestore dell’infrastruttura, di libertà di accesso al mercato dei trasporti di merci e passeggeri per ferrovia a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti[46].
Il Capo I ne definisce l’oggetto e il campo di applicazione, i principi e le definizioni utilizzate. Il provvedimento disciplina l’utilizzo e la gestione dell’infrastruttura ferroviaria adibita a servizi ferroviari, nazionali e internazionali, e alle attività di trasporto per ferrovia delle imprese ferroviarie operanti in Italia; i criteri per il rilascio, la proroga o la modifica delle licenze per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario da parte delle imprese ferroviarie che sono stabilite o si stabiliranno in Italia; i principi e le procedure da applicare nella determinazione e nella riscossione del canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e nell’assegnazione della relativa capacità[47]. Il decreto, nell’ambito della facoltà introdotta dalla disciplina europea, esclude dal proprio campo di applicazione alcune tipologie di reti ferroviarie regionali e locali, nonché le imprese che svolgono servizi di trasporto unicamente su tali infrastrutture[48]. È previsto, conformemente alla direttiva europea, che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti pubblichi e aggiorni periodicamente la Strategia di sviluppo dell’infrastruttura ferroviaria definita per un periodo di almeno cinque anni[49].
L’art. 3 fornisce le definizioni utili alla comprensione del testo normativo. Già questo terzo articolo contiene una delle disposizioni maggiormente controverse del decreto. Il legislatore ha ritenuto necessario, al fine di operare una “rifusione” dell’assetto normativa nazionale, inserire la definizione di “licenza nazionale passeggeri”, già prevista dall’art. 58 della legge 23 luglio 2009, n. 99[50].
La liberalizzazione del servizio di trasporto ferroviario ha imposto una riconsiderazione degli strumenti di intervento pubblico nelle attività economiche, coerente con l’esigenza di «eliminare o ridurre le barriere normative e amministrative che ostacolano l’accesso delle imprese alle attività economiche e che restringono gli scambi»[51]. In Italia, il regime concessorio comportava una riserva di attività all’impresa concessionaria, la quale operava in regime di esclusiva sia riguardo l’infrastruttura che riguardo il servizio di trasporto. Ciò impediva lo sviluppo di dinamiche concorrenziali e permetteva all’amministrazione di influire sullo svolgimento dell’attività[52]. Ai sensi della normativa comunitaria il regime di esclusiva può essere giustificato solo in presenza di barriere tecniche che impediscano una gestione efficiente dell’attività in regime concorrenziale, nonostante i programmi e i controlli pubblici. La direttiva comunitaria 91/440/CEE, nell’imporre la separazione tra gestione dell’infrastruttura e quella dei servizi di trasporto, ha riconosciuto una peculiare responsabilità degli Stati sull’infrastruttura nazionale[53], permettendo di mantenere una gestione riservata del solo segmento del mercato concernente l’infrastruttura ferroviaria[54].
Di conseguenza, in Italia la concessione è stata limitata alla gestione e manutenzione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale[55]. Per quanto concerne lo svolgimento del servizio di trasporto da parte delle imprese ferrroviarie, è stato introdotto un regime autorizzatorio privo di discrezionalità tendente esclusivamente a «garantire sicurezza, continuità e qualità del servizio, attraverso la verifica preventiva della capacità delle imprese che aspirano a entrare nel mercato, di svolgerlo nel rispetto della normativa»[56]. Tale regime autorizzatorio, previsto inizialmente solo per le associazioni internazionali di imprese ferroviarie e le imprese stabilite in Italia preposte ai trasporti combinati internazionali di merci[57], è stato esteso dalla legge finanziaria per il 2001 a tutte le imprese ferroviarie nazionali e a quelle internazionali, queste ultime a condizione di reciprocità[58]. Sotto tale profilo, la disciplina italiana sembrava aver introdotto una riforma maggiormente pro-concorrenziale rispetto alle direttive europee, avendo eliminato il regime concessorio anche per i servizi di trasporto nazionale di passeggeri per i quali, in sede europea, era consentita una gestione riservata[59].
Nondimeno, i servizi di trasporto dei quali non è imposta la liberalizzazione a livello europeo sono rimasti disciplinati in modo autonomo. Infatti, già prima del recepimento della direttiva recast, la licenza attestante i requisiti di onorabilità, capacità finanziaria e competenza professionale[60], legittimava esclusivamente l’accesso alla rete italiana a tutte le imprese ferroviarie aventi sede nell’Unione europea per «l’espletamento di servizi internazionali di trasporto di merci o di persone per ferrovia»[61]. Le imprese ferroviarie che intendessero effettuare sulla rete nazionale servizi di trasporto per i quali non era ancora prevista la liberalizzazione dal diritto comunitario, oltre alla licenza, dovevano possedere altresì il titolo autorizzatorio di cui alla legge finanziaria per il 2001. Per di più, il decreto di recepimento della direttiva recast ha introdotto un doppio sistema di licenze: una licenza valida su tutto il territorio dell’Unione europea e una licenza valida esclusivamente sul territorio italiano. La licenza nazionale passeggeri consiste in un’autorizzazione «valida esclusivamente sul territorio nazionale, rilasciata nelle more della liberalizzazione del trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia in ambito UE»[62] alle imprese aventi sede legale in Italia, per lo svolgimento di servizi ferroviari passeggeri con origine e destinazione esclusivamente nel territorio italiano. I requisiti per ottenere la licenza sono i medesimi previsti per il rilascio della licenza europea. Tale assetto è stato ritenuto da alcune imprese in concorrenza con l’incumbent nazionale «palesemente in spregio ai dettami dell’Unione Europea in tema di licenze ferroviarie»[63], atteso che la direttiva recast disciplina un’unica licenza e afferma esplicitamente che essa «è valida in tutto il territorio dell’Unione»[64].
Il decreto ha, inoltre, ridefinito il titolo autorizzatorio previsto dalla legge finanziaria per il 2001[65], prevedendo che sia rilasciato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su richiesta delle imprese ferroviarie in possesso di licenza per l’espletamento di servizi di trasporto nazionale passeggeri a committenza pubblica, a condizioni di reciprocità qualora si tratti di imprese ferroviarie aventi sede all’estero o loro controllate[66]. In sede di approvazione del decreto, il suddetto intervento è stato descritto come conforme con la direttiva recast «che esplicitamente prevede al punto 18 dei considerato che “l’introduzione di un accesso aperto a questi nuovi servizi internazionali di passeggeri, con fermate intermedie, non dovrebbe essere usato per aprire il mercato dei servizi di trasporto nazionale di passeggeri, bensì servire semplicemente le fermate ausiliarie al percorso internazionale”»[67]. Nondimeno, la norma è stata oggetto di aspre critiche da parte dei soggetti operanti nel settore, i quali hanno espresso, in sede di consultazione, perplessità riguardo alla compatibilità della previsione con gli obiettivi europei di liberalizzazione[68].
Il Capo II disciplina le imprese ferroviarie. Sono ribaditi i principi di indipendenza delle imprese ferroviarie nella gestione, nell’amministrazione e nel controllo interno in materia amministrativa, economica e contabile. Si stabilisce che il loro patrimonio, il bilancio e la contabilità devono essere distinti da quelli dello Stato, delle regioni, delle province autonome e degli enti locali e che esse devono essere gestite secondo i principi validi per le società commerciali, indipendentemente dalla loro proprietà pubblica o privata, anche per quanto riguarda gli obblighi di servizio pubblico imposti dallo Stato all’impresa e i contratti di servizio pubblico eventualmente conclusi[69]. Per quanto attiene alla contabilità e al bilancio sono confermati i principi di trasparenza e di separazione tra le attività connesse alla prestazione di servizi di trasporto e alla gestione dell’infrastruttura per evitare sussidi incrociati tra i due settori di attività[70]. I requisiti per l’accesso e l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria restano il possesso di licenza corrispondente al servizio da prestare, il certificato di sicurezza e la stipula del contratto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria[71]. L’Autorità competente al rilascio della licenza è individuata nella Direzione generale per il trasporto e le infrastrutture ferroviarie del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti[72]. Sono poi specificati i contenuti dei requisiti di onorabilità, capacità finanziaria e competenza professionale necessari per ottenere tale licenza[73].
L’articolo 9 contiene una previsione che è stata osteggiata dagli stakeholders in sede consultiva, riguardante la validità temporale della licenza. Essa, in linea generale, è illimitata, purché sussistano e siano mantenuti i requisiti di onorabilità, capacità finanziaria, capacità tecnica e copertura assicurativa. La licenza, tuttavia, può essere sospesa in caso di inattività dell’impresa per oltre sei mesi. È prevista, coerentemente con le disposizioni europee, la concessione di un termine più lungo per l’inizio dell’attività qualora l’impresa ferroviaria lo richieda, in considerazione della specificità dei servizi prestati. Tuttavia, a differenza di quanto previsto dalla direttiva europea di rifusione, la disciplina nazionale prevede che «non possono essere richieste proroghe per l’inizio di attività superiori a due anni o proroghe successive, la cui somma temporale superi il periodo di due anni»[74]. È stato evidenziato come il limite temporale di due anni potrebbe precludere alle imprese la partecipazione alle gare di affidamento, le quali hanno una durata media superiore a due anni e prevedono come prerequisito per la partecipazione il possesso della licenza. Ciò potrebbe costituire un elemento discriminante a favore delle imprese che hanno già un’attività avviata rispetto ai nuovi entranti[75]. L’art. 10 riguarda il certificato di sicurezza, di cui al d.lgs. n. 162/2007[76].
6. Il gestore dell’infrastruttura
Il Capo III riguarda il gestore dell’infrastruttura, soggetto del quale si ribadiscono l’autonomia e l’indipendenza sul piano giuridico, organizzativo o decisionale e contabile dalle imprese operanti nel settore dei trasporti. Tale soggetto è responsabile del controllo della circolazione in sicurezza dei convogli, della manutenzione e del rinnovo dell’infrastruttura ferroviaria. Ad esso sono affidate, in via esclusiva, le funzioni essenziali relative alla determinazione e riscossione dei canoni e all’assegnazione di capacità dell’infrastruttura e l’assegnazione delle singole tracce orarie. Il gestore della rete è tenuto al rispetto della riservatezza delle informazioni commerciali in suo possesso[77].
L’articolo 12 regola l’accesso all’infrastruttura ferroviaria, che deve avvenire a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti per i servizi di trasporto ferroviario liberalizzati. È inoltre prevista la possibilità che l’organismo di regolazione ponga limiti allo svolgimento di servizi di trasporto di passeggeri dei quali non è imposta a livello europeo la liberalizzazione. A tal fine, come previsto dal regolamento europeo di esecuzione relativo a nuovi servizi di trasporto ferroviario di passeggeri[78], l’autorità di regolazione determina se la finalità principale di un nuovo servizio ferroviario proposto sia il trasporto di passeggeri fra stazioni situate in Stati membri diversi o nello stesso Stato membro. In questo secondo caso è richiesto all’impresa ferroviaria il possesso della licenza nazionale passeggeri[79].
La seconda limitazione consentita dal diritto europeo per i servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale, inclusa la parte di servizi internazionali svolta sul territorio italiano, riguarda il diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso del servizio oggetto di contratti di servizio pubblico. Tale limitazione è consentita «nei casi in cui il loro esercizio comprometta l’equilibrio economico del contratto di servizio pubblico in questione»[80] e richiede una procedura di valutazione da parte dell’organismo di regolazione della compromissione dell’equilibrio economico dei contratti di servizio pubblico. La procedura è attivata su richiesta delle autorità che hanno concluso un contratto di servizio pubblico che copre una stazione di partenza e una di destinazione del nuovo servizio proposto; di qualsiasi altra autorità competente interessata e dotata del diritto di limitare l’accesso; del gestore dell’infrastruttura nell’area geografica coperta dal nuovo servizio proposto di trasporto internazionale di passeggeri; di qualsiasi impresa ferroviaria che adempie al contratto di servizio pubblico. La procedura descritta, secondo un’impresa nuova entrante, ha «il limite di non poter essere applicabile in modo uniforme a tutti i servizi a mercato: quelli nuovi che sono introdotti o quelli esistenti che subiscono variazioni significative»[81]. Invero, non risulta che in passato il gestore della rete abbia attivato la suddetta procedura di valutazione.
Si introducono, inoltre, norme sul sovrapprezzo al canone dovuto per l’esercizio dei servizi di trasporto di passeggeri a media e lunga percorrenza non forniti nell’ambito di contratti di servizio pubblico su linee predisposte per l’alta velocità[82]. La suddetta disposizione è stata fortemente criticata dalla principale società che opera in concorrenza con l’incumbent nazionale (NTV), la quale ne ha auspicato la riformulazione, con l’introduzione di un parere vincolante dell’Autorità di settore in fase di determinazione del sovraprezzo, una verifica da parte della medesima autorità dei costi e dei ricavi del servizio universale e un meccanismo di determinazione del sovraprezzo che lo renda prevedibile per consentire agli operatori la pianificazione dei propri piani industriali[83]. La norma, nondimeno, è stata approvata nella sua originaria formulazione.
L’articolo 13 disciplina le condizioni di accesso ai servizi, suddivisi in servizi obbligatori, complementari e ausiliari da parte del gestore dell’infrastruttura o dell’operatore dell’impianto di servizio, soggetto introdotto dal decreto legislativo e definito come un’entità pubblica o privata responsabile della gestione di uno o più impianti di servizio o della prestazione di uno o più servizi alle imprese ferroviarie sono tenuti a fornire[84].
L’articolo 14 specifica e chiarisce le regole e i contenuti del prospetto informativo della rete che il gestore è tenuto a elaborare e pubblicare, anche in formato elettronico. Occorre segnalare che la versione iniziale dello schema di recepimento della direttiva non prevedeva espressamente che l’Autorità potesse adottare prescrizioni sul piano informativo della rete, ma solo indicazioni, a differenza della preesistente disposizione del d.lgs. n. 188/2003. Tale aspetto è emerso durante l’audizione dell’Autorità di regolazione di settore, la quale ha sottolineato come tale eliminazione avrebbe inciso negativamente sui poteri di regolazione economica ex ante da parte di un soggetto indipendente[85]. La suddetta osservazione è stata recepita in fase di approvazione[86]. Il testo vigente prevede, infatti che l’Autorità possa fornire prescrizioni e indicazioni sul prospetto, alla luce delle quali il gestore è tenuto a modificarlo.
L’articolo 15 disciplina i rapporti tra il gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale e lo Stato. La durata minima del contratto di programma è prolungata a cinque anni e il relativo contenuto deve essere comunicato all’organismo di regolazione e ai richiedenti, i quali possono esprimersi prima della sua approvazione. Infine, l’articolo 16 regola il costo dell’infrastruttura nazionale e la contabilità. È introdotto l’obbligo dell’equilibrio tra il gettito dei canoni, i contributi statali, le eventuali eccedenze provenienti da altre attività e i costi di infrastruttura nei conti del gestore della rete nell’arco di un periodo non superiore a cinque anni.
7. I canoni di accesso alla rete
Nel Capo IV, relativo ai canoni, l’articolo 17 conferma la competenza dell’Autorità di regolazione dei trasporti nella definizione dei criteri per la determinazione del canone per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e dei corrispettivi dei servizi da parte del gestore della rete. Nello schema originario di recepimento della direttiva si prevedeva che l’Autorità di regolazione dei trasporti definisse i criteri per la determinazione del canone per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria da parte del Gestore della rete e dei corrispettivi dei servizi «sentiti i Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’economia e delle finanze». Nel corso dell’adozione del decreto legislativo è emerso che tale norma avrebbe violato il principio di indipendenza ed autonomia dell’organismo di regolazione dei trasporti e si sarebbe posta in potenziale contrasto con le prescrizioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia del 3 ottobre 2013 rese nella causa C-369/11[87] dalla cui mancata esecuzione è scaturita la procedura di infrazione che la norma era inizialmente preordinata a risolvere[88]. A sua volta, il gruppo Ferrovie dello Stato ha evidenziato come, alla luce dei principi sanciti dalla Corte di Giustizia, la determinazione dei pedaggi dovesse spettare al gestore dell’infrastruttura nell’esercizio della propria indipendenza di gestione. La soluzione di compromesso adottata dal legislatore è stata quella di prevedere che «fermo restando il generale potere di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ai fini dell’accesso e dell’utilizzo equo e non discriminatorio dell’infrastruttura ferroviaria da parte delle imprese ferroviarie», l’Autorità di regolazione dei trasporti definisce i criteri per la determinazione del canone per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria da parte del gestore e dei corrispettivi dei servizi complementari e ausiliari, «fatta salva l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura e tenendo conto dell’esigenza di assicurare l’equilibrio economico dello stesso»[89].
L’articolo 18 contiene le deroghe ai principi di imposizione dei canoni di accesso. È attribuita al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, la possibilità di definire coefficienti di maggiorazione del canone (cosiddetto mark-up), ai fini del pieno recupero dei costi connessi all’accesso e all’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e al collegamento con gli impianti di servizio da parte del gestore. Il gestore della rete è tenuto a valutare l’impatto dei coefficienti di maggiorazione per specifici segmenti di mercato (servizi merci, servizi passeggeri nel quadro di contratti di servizio pubblico e altri servizi passeggeri). L’organismo di regolazione deve, al contempo, verificare la sostenibilità e la corretta applicazione di tali misure. Su tale punto, l’Autorità di regolazione aveva proposto di inserire l’inciso che obbligava in ogni caso al rispetto dei criteri definiti dall’organismo di regolazione[90]. Tuttavia tale proposta non è stata accolta.
L’art. 19 regola i sistemi di compensazione per la mancata copertura dei costi ambientali, dei costi connessi ad incidenti e dei costi di infrastruttura. L’art. 20 prevede una cooperazione sui sistemi di imposizione dei diritti su più reti e l’art. 21 il sistema di controllo delle prestazioni del trasporto ferroviario.
8. L’assegnazione della capacità dell’infrastruttura e l’organismo di regolazione di settore
Il Capo V concerne l’assegnazione della capacità dell’infrastruttura. L’art. 22 definisce i diritti connessi alla capacità e chiarisce i compiti del gestore il quale deve garantire la ripartizione equa e non discriminatoria e consentire un utilizzo efficace e ottimale dell’infrastruttura, nel rispetto della riservatezza delle informazioni ricevute. L’art. 23 disciplina gli accordi quadro, ossia gli accordi per l’assegnazione di capacità conclusi tra il gestore e il richiedente per un periodo superiore alla vigenza di un orario di servizio, sulla base di procedure e criteri definiti dall’organismo di regolazione.
Sono poi disciplinate le modalità di richiesta delle tracce orarie, con particolare riguardo alla richiesta di tracce internazionali[91], è definito il contratto di utilizzo dell’infrastruttura[92] e sono disciplinate le procedure che il gestore dell’infrastruttura deve seguire per l’assegnazione di capacità[93], incluse le procedure di programmazione e coordinamento nell’ambito del processo di assegnazione di capacità[94] e i criteri per la cooperazione nell’assegnazione di capacità su più reti del sistema ferroviario all’interno dell’Unione europea[95]. Sono poi introdotte norme sui casi eccezionali di infrastruttura saturata, sulle richieste specifiche avanzate dalle imprese ferroviarie in occasione di particolari esigenze o eventi, sulle infrastrutture specializzate per determinati tipi di traffico, sui lavori di manutenzione e sulle misure che il gestore può adottare in caso di problemi o emergenze nella circolazione dei treni[96].
L’art. 37 disciplina l’organismo di regolazione di settore. Il decreto connota l’Autorità di regolazione dei trasporti in modo più specifico rispetto alla direttiva, qualificandola come l’istituzione preposta al governo tecnico del settore ferroviario. Ad essa sono affidate, oltre alle funzioni sopra menzionate di partecipazione alla formazione delle decisioni in materia di gestione imparziale della rete, penetranti funzioni para-giurisdizionali e di controllo. L’Autorità può intervenire per correggere distorsioni della concorrenza ed evitare discriminazioni, mediante l’esercizio di poteri decisionali in tema di vertenze relative all’assegnazione della capacità di infrastruttura, al prospetto informativo della rete, al sistema di imposizione dei canoni, all’accesso ai servizi e corrispettivi imposti per il loro utilizzo e così via[97]. All’Autorità è, inoltre, affidato il potere di monitorare la situazione concorrenziale sui mercati dei servizi ferroviari per evitare discriminazioni nei confronti dei richiedenti, salvi i poteri dell’Autorità antitrust.
L’originaria formulazione del comma 1 dell’art. 37 prevedeva un’indipendenza meramente funzionale dai soggetti preposti all’aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico. La formulazione prevista inizialmente è stata adattata alle richieste dell’Autorità di regolazione dei trasporti la quale, in sede consultiva, ha sottolineato «l’arretramento della legislazione rispetto a quella che ha dato vita alla istituzione dell’Autorità, prevedendo un regime speciale per il settore ferroviario laddove la legge istitutiva dispone, in generale e per tutti gli ambiti e modalità di trasporto, la piena indipendenza (e, dunque, non solo la indipendenza funzionale) della stessa Autorità sia dai soggetti regolati che dal governo e dalle autorità locali»[98]. L’attuale testo normativo ha recepito la suddetta indicazione affermando la piena autonomia d’azione e indipendenza di giudizio e valutazione[99].
Infine, una delle previsioni maggiormente dibattute del decreto è contenuta nell’art. 37, comma 14, in materia di sanzioni comminabili dall’Autorità di regolazione dei trasporti. Nel settore ferroviario il limite massimo dell’importo delle sanzioni che l’organismo di regolazione può irrogare ammonta a un milione di euro. Tale somma è stata ritenuta «smisuratamente inferiore a quello che rimarrebbe applicabile in altri settori indipendentemente dai rispettivi livelli di liberalizzazione (autostrade, aeroporti, porti, trasporto pubblico locale ecc.)»[100]. Il testo della direttiva imponeva agli Stati di attribuire all’organismo di regolazione il potere di irrogare sanzioni adeguate[101].
Gli articoli successivi disciplinano i rapporti interistituzionali, colmando lacune della legge istitutiva dell’Autorità. Sono disciplinate le procedure per la cooperazione con gli altri soggetti regolatori europei e stabiliti i principi generali degli accordi transfrontalieri, che non devono costituire una discriminazione tra imprese ferroviarie né una limitazione della libertà di tali imprese a effettuare servizi transfrontalieri[102]. L’art. 40 contiene le regole per il monitoraggio del mercato, finalizzato alla trasmissione annuale alla Commissione europea delle informazioni necessarie sull’uso delle reti e sull’evoluzione delle condizioni del settore ferroviario e l’art. 41 definisce ulteriori obblighi delle imprese ferroviarie che svolgono servizi di trasporto merci e persone sull’infrastruttura nazionale.
Infine, il Capo VI contiene le disposizioni finali, come l’abrogazione espressa delle norme incompatibili o superate dal provvedimento, la clausola di cedevolezza espressa, il divieto che dall’attuazione delle disposizioni introdotte derivino oneri e l’entrata in vigore del provvedimento[103].
I quattro allegati al decreto stabiliscono l’elenco degli elementi dell’infrastruttura ferroviaria (allegato I); i principi e i parametri fondamentali del contratto di programma (allegato II); lo schema della procedura di assegnazione (allegato III); le informazioni contabili da fornire, su richiesta, all’organismo di regolazione (allegato IV).
Il decreto di recepimento della direttiva europea di rifusione ha chiarito numerosi aspetti relativi all’utilizzo e alla gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, alle attività di trasporto per ferrovia, ai criteri per il rilascio, la proroga o la modifica delle licenze per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario, alla determinazione e riscossione dei canoni dovuti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, all’assegnazione della capacità infrastrutturale. Il decreto ha ribadito i principi di autonomia e indipendenza gestionale, amministrativa e contabile delle imprese ferroviarie, di indipendenza delle funzioni essenziali nella determinazione e riscossione dei canoni e all’assegnazione di capacità dell’infrastruttura e di libertà di accesso ai mercati liberalizzati, ponendo particolare attenzione alla tutela degli investimenti pubblici e alla necessità di garantire una maggiore partecipazione dei soggetti interessati sull’utilizzo, la disponibilità e lo sviluppo dell’infrastruttura ferroviaria.
Il decreto contiene, nondimeno, notevoli criticità, emerse in sede di consultazione con i soggetti coinvolti (Autorità di regolazione, imprese concorrenti a Trenitalia). In particolare sono stati evidenziati gli aspetti inerenti alla mancata indipendenza nell’esercizio di competenze rimaste in capo a organi politici, quali il Ministero dei trasporti e il Ministero dell’economia e finanze, in materia di investimenti, di tariffe di accesso alla rete e di imposizione delle deroghe relative ai canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e il depotenziamento dei poteri prescrittivi e sanzionatori dell’Autorità indipendente di regolazione del settore dovuto al limite dell’ammontare massimo di un milione di euro delle sanzioni irrogabili.
L’assetto organizzativo del settore adottato in Italia, nel quale il gestore della rete e l’incumbent nel mercato dei servizi di trasporto sono controllati da un’unica holding, attualmente di proprietà pubblica (sebbene ne sia in discussione una parziale privatizzazione), crea un potenziale conflitto di interessi tra la massimizzazione del profitto della società Ferrovie dello Stato e l’interesse alla concorrenza. Ciò rende essenziale una regolazione forte terza e indipendente rispetto agli interessi in gioco. In sede europea, il ritardo di pochi giorni rispetto al termine per il recepimento della direttiva ha portato all’avviamento d’ufficio di una procedura d’infrazione nei confronti dello Stato italiano[104]. Resta aperta la possibilità che le criticità sopra descritte, sollevate dall’Autorità di regolazione e dalle società concorrenti con l’operatore nazionale dominante, siano considerate dalla Commissione europea violazioni della direttiva. In tal caso il legislatore sarebbe tenuto ad adeguare nuovamente il diritto interno alle prescrizioni europee nel settore ferroviario le quali, pur lasciando ampia discrezionalità in capo agli Stati membri, impongono il superamento di politiche protezionistiche e la garanzia di una regolazione indipendente e pro concorrenziale.
* Assegnista di ricerca in Diritto Amministrativo – Università Roma Tre.
[1]In particolare, la direttiva di rifusione ha riunito e modificato la direttive del Consiglio, 29 luglio 1991, 91/440/CEE, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie; la direttiva del Consiglio, 19 giugno 1995, 95/18/CE, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie; la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, 26 febbraio 2001, 2001/14/CE, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria.
[2]Art. 1 della direttiva 91/440/CEE.
[3]Cfr. art. 1 della direttiva 91/440/CEE.
[4]Art. 5.1 della direttiva 91/440/CEE.
[5]Art. 5.2 della direttiva 91/440/CEE.
[6]Cfr. art. 9 della direttiva 91/440/CEE e Comunicazione della Commissione Linee guida comunitarie per gli aiuti di Stato alle imprese ferroviarie (2008/C 184/07), punto 10.
[7]Cfr. art. 10 della direttiva 91/440/CEE.
[8]Tale fenomeno è stato individuato come “segmentazione dei servizi pubblici oggettivi”, si veda in tal senso M. D’Alberti, Lezioni di diritto amministrativo, II ed., Torino, 2013, p. 173.
[9]E. Scotti, Il pubblico servizio tra tradizione nazionale e prospettive europee, Padova 2003, p. 133.
[10]Direttiva del Consiglio, 19 giugno 1995, 95/18/CE, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie Gazzetta ufficiale 27 giugno 1995, L 143, pp. 70-74.
[11]Sul più ampio fenomeno della riduzione della discrezionalità nell’intervento dei pubblici poteri nell’economia si veda M. D’Alberti, Poteri pubblici, mercati e globalizzazione, Bologna, 2008, p. 100 ss. Sul mutamento dell’attività discrezionale dell’amministrazione, si veda M. De Benedetto, Istruttoria amministrativa e ordine del mercato, Torino, 2008.
[12]Direttiva del Consiglio, 19 giugno 1995, 95/19/CE, riguardante la ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e la riscossione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura.
[13]Sul concetto di ‘neutralizzazione’ della rete rispetto al servizio cfr. F. Di Porto, La disciplina delle reti nel diritto dell’economia, in Trattato di diritto pubblico dell’economia, vol. VI, Padova, 2008, p. 199 ss.
[14]Art. 4. 2 e art. 14.2 della direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza, che ha abrogato la direttiva 95/19/CE.
[15]Delibera CIPE 12 agosto 1992, n. 60 Trasformazione in SPA dell’ente Ferrovie dello Stato.
[16]Decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione 31 ottobre 2000, n. 138T.
[17]Art. 131, comma 1, legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Legge Finanziaria per il 2001).
[18]A. Battaglia, Verso la liberalizzazione del trasporto ferroviario?, in Giorn. dir. amm., 10, 2000, p. 964.
[19]Direttiva 2004/51/CE, che modifica la direttiva 91/440/CEE.
[20]Art. 10, 3-bis, comma 1, direttiva 91/440/CEE, come modificato dalla direttiva 2007/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie e la direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria.
[21]Regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 23 ottobre 2007, n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 in G.U.C.E. 3 dicembre 2007, n. 315/1.
[22]Cfr. Art. 10.3-bis, comma 1, direttiva 91/440/CEE, come modificato dalla direttiva 2007/58/CE.
[23]Ad esempio, era previsto che gli Stati nei quali il trasporto internazionale di passeggeri rappresentasse almeno il 50% del fatturato viaggiatori delle imprese ferroviarie, l’apertura del mercato poteva essere rinviata al 2012, Art. 3 direttiva 91/440/CEE del Consiglio, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, come modificata dalla direttiva 2007/58/CE.
[24]Art. 10.3-bis, comma 2, direttiva 91/440/CEE, come modificato dalla direttiva 2007/58/CE.
[25]Art. 2, n. 4, direttiva 91/440/CEE del Consiglio, come modificato dalla direttiva 2007/58/CE.
[26]Cfr. Art. 10.3-ter, direttiva 91/440/CEE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2007/58/CE.
[27]Art. 10.3-quater, direttiva 91/440/CEE del Consiglio, come modificato dalla direttiva 2007/58/CE.
[28]Art. 10.3-quinquies, comma 2, direttiva 91/440/CEE del Consiglio, come modificato dalla direttiva 2007/58/CE.
[29]Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sul “Quarto pacchetto ferroviario – completare lo spazio ferroviario europeo unico per favorire la competitività e la crescita europee”, Bruxelles, 30 gennaio 2013 COM(2013) 25 final.
[30]Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, 21 novembre 2012, 2012/34/UE, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione).
[31]Art. 8, direttiva 2012/34/UE
[32]Art. 7, comma 1, direttiva 2012/24/UE
[33]N. Rangone, I servizi pubblici, Bologna, 1999, p. 246.
[34]Si vedano, a titolo di esempio, le sentenze della Corte di giustizia 3 ottobre 2013, nella causa C-369/11, Commissione europea c. Repubblica italiana; 18 aprile 2013, nella causa C‑625/10, Commissione europea c. Repubblica Francese;
[35]Si vedano, tra le molte, Decisione della Commissione del 27 agosto 2003 in un procedimento ai sensi dell’art. 82 del trattato CE (COM/ 37.685 GVG/FS); in Italia, Autorità garante della concorrenza e del mercato, A443 – NTV/FS/ostacoli all’’accesso nel mercato dei servizi di trasporto ferroviario passeggeri ad alta velocità, Provv. 23 ottobre 2013 n. 24550.
[36]Allegato II, direttiva 2012/34/UE.
[37]Art. 13, comma 3, direttiva 2012/34/UE.
[38]Art. 13, comma 3, direttiva 2012/34/UE.
[39]Art. 4, comma 1, direttiva 2012/34/UE.
[40]Artt. 17-25, direttiva 2012/34/UE.
[41]Art. 27 e Allegato IV, direttiva 2012/34/UE.
[42]Artt. 29-37, direttiva 2012/34/UE.
[43]Art. 55, comma 1, direttiva 2012/34/UE.
[44]Art. 55, comma 3, direttiva 2012/34/UE.
[45]Artt. 56-57, direttiva 2012/34/UE.
[46]Art. 2, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112. Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione).
[47]Art. 1, comma1, d.lgs. 15 luglio 2015, n.112.
[48]Art. 1, comma 2, d.lgs. 15 luglio 2015, n.112.
[49]Art. 1, comma 7, d.lgs. 15 luglio 2015, n.112.
[50]Art. 58, legge 23 luglio 2009, n. 99, Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia, ora abrogato dal decreto in commento.
[51]M. D’Alberti, Riforme amministrative e sistema economico, in G. D’Alessio-F. Di Lascio (a cura di), Il sistema amministrativo a dieci anni dalla «riforma Bassanini». Atti del convegno internazionale (Roma, 30-31 gennaio 2008), Milano, 2009, p. 3.
[52]Sugli effetti anticoncorrenziali del regime concessorio si veda M. D’Alberti, Concessioni e concorrenza. Conclusioni e proposte, in M. D’Alberti (a cura di), Concorrenza e autorità antitrust. Temi e problemi, 8, 1998, pp. 13 ss., 162-163. Per un contributo recente sul punto si veda A. Moliterni, Il regime giuridico delle concessioni di pubblico servizio tra specialità e diritto comune, in Dir. amm., 4, 2012, p. 567.
[53]Cfr. Art. 7 della Direttiva 91/440/CEE.
[54]M. De Benedetto, Il trasporto ferroviario, in M. D’Alberti, Concessioni e concorrenza, Concorrenza e autorità antitrust, Temi e problemi, Roma, 8, 1998, p. 21.
[55]Articolo 2 Decreto Ministeriale n. 138T del 31 ottobre 2000.
[56]S. Torricelli, Il trasporto ferroviario liberalizzato: organizzazione della concorrenza e tutela dell’interesse pubblico, in A. Brancasi (a cura di), Liberalizzazione del trasporto terrestre e servizi pubblici economici, Bologna 2003, p. 57.
[57]Art. 1, D.P.R. 16 marzo 1999, n. 146, Regolamento recante norme di attuazione della direttiva 95/18/CE, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie, e della direttiva 95/19/CE, relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura.
[58]Art. 131, comma 1, legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Legge Finanziaria per il 2001).
[59]Si veda sul punto C. Knill-D. Lehmkuhl, An alternative route of European integration: The community’s railways policy, in West European Politics, 1, 2000, pp. 65-88.
[60]Tali requisiti sono specificati all’art. 8 del d.lgs. 8 luglio 2003, n. 188.
[61]Cfr. art. 3, lett. p), d.lgs. 8 luglio 2003, n. 188.
[62]Art. 3, comma 1, lett. q), d.lgs. 15 luglio 2015, n.112.
[63]Arriva Italia Rail S.r.l., Prot. n. 2015/39, VIII Commissione Permanente del Senato della Repubblica Lavori pubblici, comunicazioni Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione). Audizione del 3 giugno 2015.
[64]Art. 23, comma 1, direttiva 2012/34/UE.
[65]Art. 131, legge 23 dicembre 2000, n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001).
[66]Art. 3, comma 1, lett. r), d.lgs. 15 luglio 2015, n.112
[67]Atto del Governo sottoposto a parere parlamentare, n. 159. Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione). Parere a sensi dell’art. 1 della legge 6 agosto 2013, n. 96, Trasmesso alla Presidenza del Senato il 15 aprile 2015.
[68]Si veda, in particolare, la memoria di Arriva Italia Rail S.r.l., Prot. n. 2015/39, VIII Commissione Permanente del Senato della Repubblica Lavori pubblici, comunicazioni Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione). Audizione del 3 giugno 2015.
[69]Art. 4, commi 1 e 2, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[70]Art. 5, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[71]Art. 6, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[72]Art. 7, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[73]Art. 8, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[74]Art. 9, comma 9, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[75]Arriva Italia Rail S.r.l., Prot. n. 2015/39, VIII Commissione Permanente del Senato della Repubblica Lavori pubblici, comunicazioni Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione). Audizione del 3 giugno 2015.
[76]Art. 10, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[77]Art. 11, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[78]Regolamento di esecuzione (UE) N. 869/2014 della Commissione dell’11 agosto 2014 relativo a nuovi servizi di trasporto ferroviario di passeggeri.
[79]Art. 12, comma 4, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[80]Art. 12, comma 5, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[81]Si veda, sul punto, la memoria di Arriva Italia Rail S.r.l., audizione del 3 giugno 2015,cit.; sul medesimo punto si veda anche il parere di NTV nell’audizione del 12 maggio 2015.
[82]Art. 12, comma 12, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[83]Parere di NTV nell’audizione del 12 maggio 2015.
[84]Art. 3, comma 1, lett. n), d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[85]Autorità di regolazione dei trasporti, Audizione del 21 maggio 2015 presso la Commissione VIII – Lavori Pubblici, Comunicazioni del Senato della Repubblica sullo Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2012/34/UE, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione).
[86]Si veda il Parere della IX Commissione Trasporti, Poste e Telecomunicazioni n.457 del 4 giugno 2015 sullo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2012/34/UE che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (rifusione) (Atto n. 159).
[87]Corte di giustizia 3 ottobre 2013, nella causa C-369/11, Commissione europea c. Repubblica italiana. Per un commento a tale sentenza sia consentito il rinvio a L. Lorenzoni, La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza del gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia, in Apertacontrada, 19 dicembre 2013.
[88]Autorità di regolazione dei trasporti, Audizione del 21 maggio 2015, cit.
[89]Art. 17, comma 1, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[90]Autorità di regolazione dei trasporti, Audizione del 21 maggio 2015, cit.
[91]Art. 24, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[92]Art. 25, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[93]Art. 26, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[94]Art. 28, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[95]Art. 27, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[96]Artt. 29-36, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[97]Art. 37, comma 2, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[98]Autorità di regolazione dei trasporti, Audizione del 21 maggio 2015, cit. Si veda anche il parere di NTV nell’audizione del 12 maggio 2015.
[99]Art. 37, comma 1, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[100]Autorità di regolazione dei trasporti, Audizione del 21 maggio 2015, cit.
[101]Art. 56, comma 9, direttiva 2012/34/UE.
[102]Artt. 38-39, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[103]Artt. 42-45, d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112.
[104]Procedura di infrazione, 20 luglio 2015, n. 2015/0303, sulla mancata attuazione da parte dell’Italia della direttiva 2012/34/UE RECAST.

References: sentenza 
 art. 1
 art. 9
 art. 10
 art. 14
 Art. 10
 Art. 3
 Art. 10
 Art. 7
 art. 3
 sentenza