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Timestamp: 2019-07-21 03:13:28+00:00

Document:
CRA 2ème SÉANCE DU mardi 20 novembre 2001
Session ordinaire de 2001-2002 - 30ème jour de séance, 73ème séance
2ème SÉANCE DU MARDI 20 NOVEMBRE 2001
LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES 2
MOTION D'AJOURNEMENT 10
RÉPRESSION DU FINANCEMENT DU TERRORISME 15
EXTRADITION FRANCE - ÉTATS-UNIS 24
DROITS DU CONJOINT SURVIVANT (CMP) 30
EXPLICATIONS DE VOTE 40
ORDRE DU JOUR DU MERCREDI 21 NOVEMBRE 2001 41
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de l'accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes - La Suisse est un de nos voisins le plus proche et l'un de nos principaux partenaires ; le développement de la coopération entre Union européenne et la Suisse est une priorité.
Aussi, l'Europe ne pouvait-elle en rester à l'échec du référendum suisse de 1992 sur le traité de Porto ni au gel de la candidature de la Suisse à l'Union.
En décembre 1994, l'Europe et la Suisse ont engagé des négociations en vue de l'élargissement de l'acquis communautaire dans un nombre limité de domaines : les bilatérales. Elles ont abouti à la signature de sept accords à Luxembourg le 21 juin 1999. Seul l'accord sur la libre circulation doit faire l'objet d'une ratification, car il relève de la compétence de l'Union. Toutefois, ces accords sont liés par une clause d'entrée en vigueur commune. Le Sénat a adopté le projet de ratification le 11 octobre dernier, à l'unanimité, moins deux voix. Je sollicite ce soir, au nom du Gouvernement, l'approbation définitive de ce texte par votre assemblée.
Ces accords ont une portée globale. Ils ouvrent à la voie à de nouvelles avancées - le projet sur l'épargne peut aboutir l'an prochain mais dépend de pays tiers, dont la Suisse. Or, la mise en vigueur de l'accord entre l'Union européenne et la Suisse représente un préalable à la coopération fiscale.
Ces accords sont une étape essentielle dans le rapprochement de la Suisse et de l'Union européenne. Ils préparent le terrain à une éventuelle adhésion de la Suisse à l'Union.
Cette stratégie de rapprochement progressif est la seule qui soit praticable à présent. Les Suisses seront intéressés par l'adhésion à l'Union quand ils connaîtront les bénéfices qu'ils peuvent en tirer au quotidien. Néanmoins, l'hypothèse d'une nouvelle candidature ne sera pas examinée avant plusieurs années.
Il nous appartient d'_uvrer à des rapprochements entre nos deux pays, de manière réaliste et constructive. Nous nous punirions nous-mêmes si nous tenions la Suisse à l'écart.
L'accord sur la libre circulation vise à supprimer toute discrimination selon la nationalité entre les différents résidents, et à étendre à tous le droit de travailler, de s'établir ou d'étudier. Ainsi devrait disparaître peu à peu le contingentement des travailleurs français en Suisse. Nos concitoyens seront d'ailleurs avantagés par notre proximité linguistique. Le taux de chômage en Suisse est inférieur à 2 % ; 74 000 Français travaillent en Suisse. Ils pourront changer librement d'emploi, de lieu de séjour.
Nous avons surmonté les difficultés relatives à l'assurance sociale des travailleurs ; l'affiliation se fera selon la législation du pays employeur ; mais il peut y avoir des dérogations, selon les spécificités nationales. Les frontaliers pourront bénéficier de la couverture maladie universelle. Pendant sept ans, ils pourront aussi s'assurer auprès d'une compagnie privée. Le Gouvernement a trouvé un compromis satisfaisant entre les règles communautaires et nos principes nationaux.
La ratification de l'accord sur la libre circulation permettra la mise en vigueur des six autres accords, relatifs à l'agriculture, aux marchés publics, aux transports terrestres et aériens.
Les accords bilatéraux se traduiront par une intensification des échanges entre la Suisse et l'Union - et la France en particulier. Ces accords sont équilibrés, ils reposent sur le principe de réciprocité. Les différences éventuelles proviennent de considérations objectives, la dissymétrie entre une Union de 370 millions d'habitants et un petit Etat de sept millions d'habitants.
Ces accords obligent la Suisse à un important effort d'adaptation ; en retour, elle profitera des acquis communautaires.
Ces accords constituent des avancées prometteuses, tous l'ont reconnu à l'exception de quelques Etats. Le Parlement européen a donné son avis conforme en mai 2000. En les ratifiant cet automne, la France permettrait à ces accords d'entrer en vigueur au début de 2002.
Telles sont les raisons pour lesquelles j'ai l'honneur, en application de l'article 53 de la Constitution, de solliciter de l'Assemblée nationale l'approbation de cet important projet de loi.
Mme Bernadette Isaac-Sibille, rapporteure de la commission des affaires étrangères - Le Gouvernement bafoue la représentation nationale en exigeant dans un délai très court la ratification d'un accord préjudiciable aux intérêts français alors qu'il a été signé il y a deux ans.
La Suisse est un pays ami, nous avons écrit ensemble des pages communes, mais le problème demeure de son adhésion à l'Union européenne, souhaitée par les dirigeants mais refusée par le peuple lui-même. Les réticences suisses sont si fortes que seule une union à la carte semble possible, matérialisée par une série d'accords sectoriels.
Ces accords, en particulier celui sur la libre circulation, sont un compromis déséquilibré à l'avantage de la Suisse et au détriment des intérêts français. Les Suisses le reconnaissent d'ailleurs volontiers. L'Institut politique européen de Genève constate ainsi que cet accord fera venir en Suisse un flux de capitaux étrangers qui seront investis dans la pierre.
En Haute-Savoie et dans l'Ain, les habitants sont mis devant le fait accompli. Élus et responsables locaux ont appris l'existence de ces accords bilatéraux lors de la signature ! La Commission européenne n'a procédé à aucune concertation. Les négociateurs n'ont pas pris la peine d'étudier les conséquences de l'accord sur les régions frontalières, qui deviendront une banlieue dorée de la cité genevoise, repoussant les Français incapables de faire face à la montée des prix.
Voilà le contexte dans lequel cet accord a été signé. La neutralité suisse est légendaire, ce n'est pas un mythe. Déjà, en 1986, l'adhésion à l'ONU avait été rejetée par le peuple.
Depuis lors, le Parlement suisse a approuvé, le 19 septembre 2001, une initiative populaire visant à adhérer à l'ONU et nous nous réjouissons qu'une nouvelle consultation puisse être réalisée en 2002.
Il en va de même pour l'Union européenne : un référendum d'initiative populaire a refusé largement le 4 mars dernier l'ouverture de négociations pour l'adhésion à l'Union.
Prévoyant ces résultats, les autorités de la Confédération avaient demandé dès décembre 1994 que soient engagées avec l'UE des négociations limitées qui ont abouti, le 21 juin 1999, à la signature de sept accords sectoriels. Après des négociations difficiles, 67 % des Suisses ont approuvé en mai 2000 les accords, dont un seul nous est soumis.
L'accord sur les transports aériens devait profiter essentiellement à la Suisse puisque la compagnie nationale Swissair bénéficiera de la libéralisation du marché aérien. On peut toutefois s'interroger sur les effets de cet accord, compte tenu des difficultés de Swissair.
L'accord sur les transports terrestres est un peu plus complexe. Actuellement, les liaisons entre la région lyonnaise et la Ruhr doivent contourner la Suisse, puisque seuls les camions de 28 tonnes sont autorisés à transiter par la Suisse.
M. Bernard Accoyer - Les Suisses sont pourtant en avance sur nous pour le ferroutage...
Mme la Rapporteure - Mais ils ne peuvent embarquer tous les types de camions !
L'accord est conclu pour une période initiale de dix ans, et tacitement reconductible pour une période indéterminée, sauf avis contraire des parties. Il s'agit de permettre éventuellement l'organisation d'un nouveau référendum en Suisse, mais votre rapporteure pense que l'on encourage ainsi la Suisse à ne jamais adhérer à l'UE.
Certaines raisons militent pour une ratification. Ainsi, le contenu de l'accord n'est pas inintéressant à terme, c'est-à-dire dans douze ans. Il entraînera une intensification de la coopération et des échanges, notamment avec la France, ce qui devrait être bénéfique en particulier pour les régions frontalières. L'accord sur les transports terrestres permettra en outre de soulager le trafic poids lourds dans la vallée de Chamonix, ce n'est pas négligeable.
Il apparaît toutefois que les concessions, qui ont été faites par la France sont trop importantes. Deux ans après l'entrée en vigueur des accords, les citoyens suisses pourront bénéficier du libre établissement au sein de l'UE et de tous les droits et obligations qui y sont liés. Mais les ressortissants de l'UE devront attendre douze ans après l'entrée en vigueur des accords pour obtenir les mêmes droits. Où est la réciprocité ?
La Suisse pourra maintenir pendant cinq ans des limitations quantitatives pour l'accès à une activité économique. Cependant, le nombre de titres de séjour délivrés ne pourra être inférieur au niveau des statistiques actuelles de présence de travailleurs communautaires sur le territoire suisse. L'avancée tient donc au fait que les permis de travail seront délivrés pour cinq ans au lieu d'un seul. En outre, ils ne seront plus accordés pour un emploi donné dans un canton précis. Enfin, la condition d'un séjour préalable de six mois dans la zone frontalière disparaîtra.
Par ailleurs, sept ans après l'entrée en vigueur, la Suisse aura la possibilité de confirmer la reconduction de l'accord donc de remettre en cause de façon unilatérale le principe du libre établissement. Ce n'est que dans une troisième phase, au bout de douze ans, que la Suisse appliquera le même droit que l'UE et passera au libre établissement total non sans une clause de sauvegarde consensuelle.
La Suisse a dû faire des concessions aux syndicats en introduisant des législations contre le dumping social, destinées en fait à éviter un vote négatif lors d'un éventuel référendum et, surtout, à limiter l'établissement effectif de ressortissants de l'UE sur le territoire de la Confédération et à restreindre la flexibilité du marché du travail suisse.
En matière sociale, dans sept ans, les frontaliers devront aussi opter pour la CMU, c'est-à-dire une protection sociale au titre du droit français, ce qui est favorable à l'Etat français mais réduit la liberté de choix. Le Gouvernement affirme que « ce dispositif répond, pour l'essentiel, aux demandes de la grande majorité des associations de frontaliers », mais on aurait pu conserver le libre choix d'assurance jusqu'à l'adhésion totale et effective de la Suisse à l'UE.
Les élus locaux en Haute-Savoie, dans l'Ain et la Franche-Comté ont bien perçu toutes les conséquences néfastes de ces accords. Ils ont surtout regretté l'absence d'information préalable et de concertation. Pourtant, c'est le développement harmonieux et équilibré de la région qui est menacé.
Les ministères compétents s'engagent, en liaison avec les préfectures et les collectivités locales concernées, à suivre attentivement la mise en _uvre et l'impact de ces accords sur les territoires frontaliers français de manière à ce que l'Etat puisse corriger d'éventuels déséquilibres. A cet effet, le comité régional franco-genevois a décidé de mettre en place un observatoire statistique dont les rapports seront examinés par un groupe de travail ad hoc, composé d'élus locaux et de représentants de l'Etat.
Au total, les concessions françaises sont excessives, et la Suisse ne saurait se contenter de passer des accords économiques avec l'Union européenne sans en devenir un partenaire à part entière : l'Europe ne saurait être seulement un espace économique.
Je ne puis émettre, à titre personnel, un avis favorable sans qu'une clause de révision au bout de trois ans ait été adoptée. Cela permettrait une évolution profitable à deux pays amis, qui ont tout intérêt à vivre dans une bonne entente fondée sur le respect de leurs différences et sur la volonté de vivre dans une Europe humaniste où chacun trouve sa place (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Jean Ueberschlag - Sur une carte, la Suisse apparaît comme un îlot au milieu de l'océan européen et l'on comprend la nécessité, pour l'Europe et pour la Suisse, de parvenir à un accord.
Pour autant, comment admettre que le Gouvernement soit passé par dessus la tête de la représentation nationale et des élus des régions frontalières, qui n'ont reçu aucune explication et n'ont été associés à aucune concertation ? Or ces régions, qui sont de véritables laboratoires de la construction européenne, seront frappées de plein fouet par les effets de cet accord.
Tout cela aurait pu être évité si l'on avait simplement fait preuve de bon sens. Pourquoi avoir ainsi ignoré que les différences de pouvoir d'achat entre la Suisse et les régions frontalières provoquent des tensions sur le marché immobilier ? Ainsi, ma ville est à 500 mètres de Bâle, où les prix du mètre carré sont les mêmes qu'à Paris... Si l'on ajoute à cela le haut niveau des salaires, les logements sociaux ne sont plus occupés que par les chômeurs et par les érémistes, avec les conséquences sociales que l'on imagine.
On n'a pas tenu compte non plus des différences de protection sociale ni du fait que la Suisse applique des barèmes de cotisation qui varient du simple au double, voire au triple, selon que l'on est ou non citoyen suisse et que l'on y réside ou non.
Le Gouvernement a longtemps refusé de signer la fameuse annexe II, qui n'a été inscrite dans l'accord qu'à la demande expresse du Président de la République - rendons à César ce qui lui appartient...
M. Bernard Accoyer - Tout à fait !
M. Jean-Pierre Baeumler - C'est le président des amis de Chirac qui parle...
M. Jean Ueberschlag - Quant à vous, Monsieur le ministre, votre position n'est sans doute pas sans rapport avec la proximité de votre circonscription avec la Suisse.
Le mieux, comme l'a dit Mme Isaac-Sibille, serait que la Confédération helvétique accepte d'entrer dans l'Union européenne, mais quel intérêt y aura-t-elle si nous lui accordons d'ores et déjà tous les avantages ? Il faut absolument des accords plus équilibrés.
Néanmoins, ce projet réglera enfin le problème de la protection sociale des frontaliers : je pense à cette jeune fille qui, au chômage en France, a trouvé du travail en Suisse ; actuellement, elle ne peut bénéficier de la CMU, aucune caisse privée ne l'accepte parce qu'elle est atteinte d'une affection de longue durée ; grâce à ces accords, elle pourra être affiliée à la CMU. Ne serait-ce que pour cette raison, je voterai ce projet. Faute de grives, on mange des merles ! (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR)
M. Bernard Bosson - Avec beaucoup de regret, mon collègue Michel Voisin, député de l'Ain, et moi-même voterons contre la ratification de cet accord.
Je milite depuis toujours pour la construction d'une communauté européenne qui prenne toute sa dimension politique et humaine, bien au-delà de sa dimension économique. De mère Valaisane, je suis très attaché à la Confédération helvétique et à ses liens d'amitié avec la France. Pour moi, il est évident que le destin de ce pays est d'être membre à part entière de la Communauté européenne, mais force est de constater que le peuple suisse a dit « non » par référendum à cette appartenance, qui lui demeure offerte.
Les accords passés sont dangereux. Les négociateurs helvétiques ont gagné sur tous les tableaux, ce qui explique sans doute que ces accords aient été immédiatement au centre des discussions politiques helvétiques, alors qu'ils ont été cachés en France, et ne sont soumis à autorisation de ratification que trois ans après leur signature. Tous les avantages d'un membre de la Communauté européenne sont donnés à la Confédération helvétique, sans aucune des obligations : il ne s'agit pas, de la part de nos amis suisses, de l'entrée dans une fraternité européenne, mais d'un placement intéressé.
Dans le Genevois français, ces accords risquent d'avoir des conséquences terriblement négatives à moyen terme. L'évasion de main-d'_uvre va être amplifiée par l'équivalence des diplômes ; rien ne sera changé aux fluctuations monétaires puisque la Suisse conserve sa monnaie ; la liberté d'installation va faire flamber les prix de l'immobilier, les Suisses retraités ou actifs et tous les salariés communautaires employés en Suisse ayant tout intérêt à doubler leur niveau de vie en s'installant sur le territoire français. Ce n'est pas la meilleure façon de favoriser l'amitié entre les Français de la zone frontalière et la Suisse.
C'est donc au nom de mon idéal européen, en tant qu'ami de la Suisse et en tant qu'Haut-Savoyard que je voterai contre la ratification de cet accord.
M. Paul Dhaille - Je vous prie de m'excuser, Monsieur le ministre, de ne pas vous avoir entendu cet après-midi, étant retenu par la commission d'enquête sur les risques industriels majeurs. Peut-être m'auriez-vous fait changer d'avis sur cet accord...
Devant la commission des affaires étrangères, j'avais dit comme beaucoup d'autres - même si je suis Normand ! - que la Suisse devait choisir d'être dans l'Union ou hors de l'Union : on ne peut pas avoir un pied dedans et un pied dehors. Des conventions peuvent être passées avec des pays qui ne peuvent pas adhérer à l'Union européenne, mais tel n'est pas le cas de la Suisse, qui a choisi de ne pas adhérer.
Je m'étonne que vous nous ayez répondu, Monsieur le ministre, que la Suisse a accepté d'appliquer les règles de fonctionnement de l'Union. Est-ce à dire que les citoyens helvétiques, qui ne voulaient pas entrer dans l'Union, seraient aujourd'hui floués ? En réalité, pour ne donner qu'un exemple, je ne suis pas sûr que l'Union européenne aurait reconnu la validité des aides accordées par la Suisse à Swissair.
On nous dit aussi que, la Suisse étant au c_ur de l'Europe, il est nécessaire de passer des accords avec elle. mais on ne saurait admettre un accord aussi déséquilibré.
Nous ne pourrons donc pas voter ce projet. Nos amis suisses devront comprendre ce vote négatif comme l'expression du désir qu'ils nous rejoignent dans l'Union.
M. Gilbert Gantier - Ce sont les autorités de la Confédération helvétique qui, en décembre 1994, ont demandé que soient engagées avec l'Union européenne des négociations sectorielles.
Sept accords ont été passés, mais seul celui sur la libre circulation nous est soumis pour ratification. Il est rare que le Parlement soit saisi d'un texte communautaire et je me félicite que celui dont nous avons à débattre porte sur nos relations avec un pays voisin et ami, auquel nous lie une histoire commune et une tradition séculaire d'échanges.
En matière de couverture sociale, l'annonce tardive de votre décision, Monsieur le ministre, avait pu laisser craindre une obligation d'affiliation au régime du pays d'emploi. Vous nous avez assuré que le Gouvernement ferait jouer une dérogation dès l'entrée en vigueur de l'accord : ainsi les travailleurs frontaliers auront une liberté de choix entre les différentes assurances maladies auxquelles ils peuvent être rattachés.
Les dispositions de ces accords devraient se traduire par une intensification de la coopération franco-suisse. Je pense aux 74 000 français qui travaillent en Suisse et qui pourront changer d'emploi, de lieu de travail ou de séjour. Dans la seule Haute-Savoie, ce sont 35 000 salariés qui vont travailler tous les jours en Suisse ; ils y bénéficient d'une situation économique moins dégradée, puisque le taux de chômage n'y est que de 2 %. Certes on a souvent cité le cas des infirmières qui préfèrent travailler à l'hôpital de Genève alors qu'elles font défaut dans notre pays. Mais la solution que nous pourrions trouver pour les retenir passe par une politique de santé attractive au plan national ; c'est un tout autre problème que celui qui nous occupe ce soir.
Facilitant l'accès des travailleurs français au marché suisse de l'emploi, et coordonnant les systèmes de sécurité sociale - avec maintien des droits acquis et totalisation des périodes de cotisation - le présent accord est bien positif. Son entrée en vigueur entraînera en outre celle d'un autre accord sectoriel portant sur les transports terrestres, qui supprime certaines mesures restrictives à la circulation des poids lourds et sera particulièrement intéressant pour les entreprises françaises de ce secteur.
Quant à l'attitude incertaine de la Suisse, qui demande à passer des conventions économiques avec l'Union européenne tout en refusant d'en devenir un partenaire à part entière, le débat de ce soir aura au moins permis de l'aborder, et peut-être de faire avancer les choses. A titre personnel, je ne peux qu'inviter l'opinion helvétique suisse à suivre ses dirigeants et ses entrepreneurs et à se prononcer pour l'entrée de leur pays dans l'Union, où nous serons heureux d'accueillir nos voisins.
Le groupe DL votera ce texte, Monsieur le ministre, sous réserve que vous nous confirmiez la réalité du droit d'option promis aux travailleurs frontaliers.
M. Joseph Parrenin - La politique de neutralité de la Confédération helvétique remonte au XIXe siècle. Il faut attendre 1992 pour qu'elle renonce à des décennies d'isolation en adhérant à la Banque mondiale et au FMI. Par contre, la même année, les électeurs suisses votaient contre l'adhésion à l'espace économique européen, et ce vote fut interprété comme un refus de l'adhésion à l'Union européenne, que souhaite pourtant le gouvernement fédéral.
Des négociations avec l'Union européenne reprenaient en décembre 1994 pour conclure des accords bilatéraux dans sept domaines sectoriels, et ainsi limiter les effets économiques néfastes de la non-appartenance à l'espace économique européen. Ces accords relatifs au transport terrestre, au transport aérien, à la recherche, aux marchés publics, aux obstacles techniques au commerce, à l'agriculture et à la libre circulation des personnes, ont été signés le 21 juin 1999, et ratifiés par référendum en mai 2000.
Le présent projet vise à autoriser la ratification de l'accord sur la libre circulation des personnes, qui seul fait l'objet d'une ratification nationale, préalable nécessaire toutefois à l'entrée en vigueur de l'ensemble. Cet accord détermine les règles de circulation des personnes, les droits d'entrer, de résider, de travailler et de s'établir entre la France et la Suisse ; il permettra ainsi à la Suisse d'appliquer les règles en vigueur au sein de l'Union européenne, et facilitera l'accès des travailleurs français au marché de l'emploi suisse, supprimant petit à petit les contingents. Il faut rappeler que 74 000 Français travaillent aujourd'hui en Suisse.
L'accord entraîne la coordination des systèmes de sécurité sociale ; il permet le maintien des droits acquis et la totalisation des périodes de cotisations, progrès majeur qu'il faut souligner. Mais, conformément à la règle communautaire, cet accord implique l'affiliation au régime suisse d'assurance maladie des travailleurs français, ce qui a suscité leur inquiétude. Il faut ici rappeler les réflexions des parlementaires du groupe d'études sur les zones et travailleurs frontaliers, qui a été saisi de ces projets. Une large concertation a été entreprise par le Gouvernement, ainsi que par les parlementaires des territoires concernés ; des spécialistes ont été consultés, les associations de travailleurs frontaliers ont été écoutées.
Je crois que le Gouvernement a pris la mesure des interrogations et des craintes, et nous pouvons être satisfaits de la solution trouvée, qui est un bon compromis entre les règles de l'Union européenne et les revendications des frontaliers. En effet, les frontaliers qui en feront la demande pourront ne pas adhérer au régime fédéral suisse d'assurance maladie et conserver l'assurance qu'ils avaient souscrite jusqu'à maintenant.
Les sept accords bilatéraux sont équilibrés et apporteront des avantages significatifs des deux côtés. La France retirera ainsi des bénéfices commerciaux importants des accords relatifs aux marchés publics ou aux échanges de produits agricoles ; elle est en effet un partenaire privilégié de la Suisse, avec laquelle elle réalise un excédent commercial significatif.
L'accord relatif aux transports terrestres illustre les concessions que les autorités suisses ont consenties. Il prévoit un relèvement de 28 à 40 tonnes de la limite du poids des véhicules circulant en Suisse, et devrait réduire le trafic routier sur les routes françaises.
L'entrée en vigueur de ces accords permet d'espérer de rapides progrès dans les nouvelles négociations engagées entre la Suisse et l'Union européenne, portant sur la fiscalité de l'épargne et la fraude douanière. La Suisse, d'autre part, a exprimé le souhait d'adhérer au système de Schengen et de Dublin. Elu du Doubs, j'ai participé à plusieurs entreprises de rapprochement entre nos deux pays, car nous avons de nombreux points communs : une agriculture de qualité tournée vers l'élevage et les produits du terroir, mais aussi une activité industrielle importante autour de l'horlogerie et de la micro-mécanique. Ces accords vont permettre à toute une population au passé commun, et qui demeure très proche par les habitudes de vie, par son langage, de se rassembler davantage.
Enfin, je ne partage pas les craintes de Mme Isaac-Sibille sur d'éventuelles conséquences néfastes de la libre circulation des personnes. Nous le constatons, la possibilité offerte à des résidents de nos zones frontalières d'exercer une activité professionnelle en Suisse a été un avantage sensible pour nos régions. Pour ces raisons, avec les membres du groupe socialiste, nous voterons pour ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Bernard Accoyer - La libre circulation des personnes entre la Communauté européenne et la Suisse est évidemment décisive pour notre vie quotidienne et tous les aspects de nos relations. Les enjeux en sont majeurs. Malheureusement, le Gouvernement a mal négocié ces accords, en catimini, sans en référer aux élus nationaux ou locaux des zones frontalières. Ils mettent ces derniers en face d'une problématique que mes collègues ont bien définie, et de craintes qu'on ne peut que partager. Ces accords sont déséquilibrés. Vous avez d'ailleurs attendu plus de deux ans et demi avant de les soumettre au Parlement : c'est donc que, dans votre conscience, il y avait comme une ombre, et vous aviez raison... Mais notre gouvernement est légitime, et les besoins de la coopération de la France et de l'Europe avec la Suisse sont pressants. Six des accords conclus sont positifs, concernant la recherche et le développement technique, l'ouverture des marchés publics, la reconnaissance mutuelle en matière de conformité industrielle, l'agriculture - avec des avancées réelles, attendues par les agriculteurs de la Communauté -, les transports aériens, secoués par les péripéties actuelles et le dépôt de bilan de Swissair, et pour qui l'ouverture est une bonne chose, enfin les transports terrestres. La coopération dans ce dernier domaine est particulièrement importante, et marquée par une initiative exemplaire de la Suisse qui contraste avec la frilosité du gouvernement français, notamment sur le ferroutage. Rappelons que, le jour même où un ministre annonçait que le produit de la privatisation des Autoroutes du sud de la France servirait à développer le ferroutage, un autre ministre affirmait qu'il abonderait le fonds de réserve des retraites... Une fois de plus, la manière de travailler du Gouvernement est préoccupante.
Quant à l'accord sur la libre circulation, il aura d'importantes conséquences sur la pression foncière et immobilière dans les départements frontaliers comme le mien. Il produira aussi des tensions concernant la main-d'_uvre qualifiée. C'est là que le Gouvernement est défaillant. Il n'a pas pris la précaution de mettre en place les coopérations nécessaires pour préparer les départements français à faire face à ces difficultés. Il aurait fallu des accords sur la formation, la pérennité des emplois : c'était une question de volonté. De même, il eût fallu prendre des dispositions pour parer aux difficultés que ces accords vont susciter dans le domaine du logement. Il est indispensable en tout cas que le Gouvernement prenne l'engagement d'apporter une aide particulière pour pallier les effets de son imprévoyance dans la négociation de ces accords.
Un point sur lequel l'attitude du Gouvernement est particulièrement dogmatique est la couverture maladie des frontaliers. Il a fallu que le Président de la République et le groupement européen des frontaliers se mobilisent, que nos interventions se multiplient auprès du Premier ministre, pour que vous daigniez accorder - pour sept ans, pourquoi ? - tout simplement le droit d'option, c'est-à-dire le droit d'adhérer à un régime privé. Le contraire eût été inconvenant !
Cet accord, bien négocié par nos amis suisses, permet quelques progrès, et nous serons contraints de l'accepter, faute de quoi les frontaliers seront doublement punis : par l'incurie du Gouvernement, qui a mal négocié, et par le rejet de l'accord. C'est pourquoi, comme mes collègues Chavanne et Meylan, élus de Haute-Savoie comme moi, je voterai, malgré mes réserves, la ratification de l'accord.
M. Arnaud Montebourg - Les rapports entre la Suisse et l'Union européenne sont bien sûr dictés par l'impératif d'amitié. Pourtant, de nombreux observateurs, et parmi les plus autorisés, remarquent que « la Suisse souhaite profiter de tous les avantages de l'Union européenne sans y adhérer ». Cette analyse, dont l'auteur n'est autre que François Loncle, le président de notre commission des affaires étrangères, illustre les ambiguïtés du comportement de la Confédération helvétique.
Les députés français qui ont enquêté en Suisse sur ces paradis fiscaux, bancaires et fiduciaires que sont certains cantons helvétiques, ont observé pour leur part que si la Suisse souhaitait ouvrir grandes les portes de ses coffres-forts et de ses banques, elle refusait avec une certaine obstination de mettre aux normes son appareil de lutte contre le blanchiment des capitaux.
En somme, en cette matière comme en d'autres, la Confédération veut bien l'argent, mais ne veut pas en supporter les inconvénients.
M. Bernard Accoyer - Cette caricature est indécente ! C'est obsessionnel !
M. Arnaud Montebourg - De nombreux magistrats et universitaires suisses admettent eux-mêmes que la Confédération n'a pas appliqué avec la rigueur nécessaire, ni dans leur intégralité, les recommandations du GAFI, et qu'elle n'a jamais souhaité soumettre son système fiduciaire à la régulation anti-blanchiment exigée par le droit international.
Il est également apparu que les moyens accordés aux autorités anti-blanchiment sont notoirement insuffisants au point que les responsables de ces services, découragés ont quitté leurs fonctions les uns après les autres. Et la manière dont a été éjecté, à raison de son intransigeance, M. Niklaus Huber, sans cesse désavoué par ses supérieurs, en dit long sur l'absence de volonté politique de la Confédération helvétique. D'ailleurs, certaines affaires récentes ont encore démontré la splendide incapacité des autorités suisses à s'attaquer à ce que Dominique Strauss-Kahn qualifia à juste titre de « véritable trou noir de l'économie financière mondialisée ». Il n'est d'ailleurs pas une affaire financière délictueuse ou criminelle en Europe qui n'implique des institutions bancaires ou fiduciaires suisses.
Tel est donc ce paradis fiscal, bancaire et fiduciaire. Il est d'ailleurs intéressant de constater que M. Patten, le commissaire européen aux relations extérieures, formule les mêmes critiques que la mission anti-blanchiment de notre assemblée. N'a-t-il pas subordonné la négociation entre la Suisse et l'Union aux efforts de la lutte contre la fraude fiscale et la criminalité économique ? « Procédé malhonnête » lui fut-il répondu... Quant au ministre suisse aux affaires économiques, il a cru bon de traiter les députés français membres de la commission anti-blanchiment de « députés de seconde zone » !
Un député RPR - Quel bon sens !
M. Arnaud Montebourg - Pouvons-nous accepter à nos portes, un paradis fiscal qui ne pense qu'à préserver les coffres-forts dont la criminalité internationale fait un usage constant, et qui considère que les avantages de l'accord avec l'Union européenne lui revient tous ?
Comment allez-vous nous convaincre, nous les députés « de seconde zone », de voter cette ratification, alors que les recommandations du commissaire Patten ne sont pas appliquées ? Pour l'heure, à titre personnel, je n'ai aucune raison de le faire, à moins que vous n'ayez le talent de m'en persuader.
M. le Président - J'ai reçu de M. Philippe Douste-Blazy et des membres du groupe UDF une motion d'ajournement, conformément à l'article 128, alinéa 2, de notre Règlement.
M. Claude Birraux - L'accord qu'il nous est proposé de ratifier mérite que l'on s'y arrête. Nous devons vous éclairer sur ses conséquences, qui n'ont manifestement pas été imaginées sous les lambris du Quai d'Orsay. Je le ferai de manière objective, en partant de faits, et sans acrimonie envers nos amis suisses. J'ai d'ailleurs fait mes études supérieures dans la Confédération, et je suis chargé des relations transfrontalières. Il n'empêche : les six premiers accords sectoriels visent à donner à la Suisse les avantages de l'appartenance à l'Union sans lui en faire subir les contraintes.
Contrairement à ce qui a été dit par le rapporteur du Sénat et par vous-même, Monsieur le ministre, l'accord est déséquilibré, puisqu'il ne prévoit pas de réciprocité réelle. Ainsi, les Suisses pourront bénéficier du droit à la libre circulation au bout de deux ans, et les membres de l'Union après douze ans ! De plus, la Suisse pourra remettre en cause, unilatéralement, le principe de libre établissement. Certes, le pays compte peu d'habitants, mais n'est-ce pas le cas, aussi, du Portugal, qui accorde pourtant le droit de vote aux Français, lors des élections municipales, parce que les Portugais résidant en France peuvent, eux aussi, voter lors de ces élections en France ? Voilà ce qu'est la réciprocité !
Considérons l'accord dont la ratification nous est proposée : sert-il la cause européenne, en Europe et en Suisse ?
Des dispositions transitoires avaient été adoptées pour permettre à l'Espagne et au Portugal d'éviter les conséquences brutales d'une application immédiate de toutes les règles de l'Union. Mais l'adhésion pleine et entière était prévue !
Ce n'est pas le cas ici puisque après l'échec du référendum sur la ratification du traité de Porto, en décembre 1992, la Suisse a gelé sa demande d'adhésion. Que disaient les opposants suisses à l'espace économique européen ? Que cet accord était trop contraignant et impliquait trop la Suisse dans la construction européenne, et qu'il valait bien mieux négocier des accords bilatéraux sectoriels. Ces accords c'est donc le triomphe des anti-européens. Nombre de mes amis suisses, sincèrement européens, espèrent apprivoiser progressivement leurs concitoyens à l'idée européenne. J'en doute fortement, car à quoi bon supporter les contraintes d'une adhésion à part entière si, accord bilatéral après accord bilatéral, on peut toujours grignoter des avantages supplémentaires ? On en vient à se demander pourquoi les pays d'Europe centrale et orientale candidats font tant d'efforts !
J'en viens aux conséquences locales de cet accord, en premier lieu pour la couverture maladie des travailleurs frontaliers. J'ai bien noté que le Gouvernement maintenait le droit d'option prévu à l'annexe II, ce qui est satisfaisant. Mais pourquoi limiter à sept ans l'option « compagnie privée » ? Près de 90 % des frontaliers ont fait appel à ces compagnies privées qui, de plus, laissent le choix du lieu où sont dispensés les soins. Le long de la couronne française de la Suisse, ce sont 500 emplois dans les compagnies d'assurances que vous condamnez à terme. Les frontaliers étaient satisfaits de ce système. Pourquoi avoir limité leur liberté de choix ?
La seconde observation porte sur l'absence totale d'information aussi bien des élus des régions frontalières que des représentants de l'Etat dans les départements concernés. Ainsi, j'ai lu dans la presse suisse que vos services s'étaient émus de la production viticole de la petite commune de Champagne dans le canton de Vaud. Si vous aviez pris la peine d'interroger, non pas les élus puisque cela semble excéder les forces de vos services, mais les représentants de l'Etat, ils vous auraient décrit les difficultés rencontrées tant par les élus locaux que par les entreprises !
La méconnaissance des réalités locales est flagrante. Il suffit de lire l'étude d'impact que vous avez transmise pour l'information des parlementaires. On peut y lire que « l'accord facilitera l'accès des nationaux au marché du travail suisse et devrait avoir, à terme, un effet sur la baisse des demandeurs d'emploi, notamment dans la zone frontalière... ». Vos services ignorent que la Haute- Savoie et l'Ain ont les taux de chômage les plus bas de France, que leurs entreprises en ont assez de voir une main-d'_uvre qualifiée les quitter, attirée parfois par les offres de sociétés d'intérim suisses qui leur offrent de « doubler leur salaire sans travailler plus ».
Dans notre département touristique, 314 lits d'hôpitaux ont été fermés pendant les vacances d'été. Il manque 600 infirmières et 314 aides-soignantes dans les seules maisons d'accueil pour personnes âgées dépendantes. Faudra-t-il donc les fermer ? Supprimer le délai de résidence de six mois pour les frontaliers risque d'accélérer l'afflux de population extérieure, de toute la France, mais aussi du reste de l'Europe. Cet afflux de population et la libre résidence pour les résidents suisses exercera une forte pression sur le foncier et l'immobilier.
Comment construira-t-on des logements sociaux, où logera-t-on les fonctionnaires ? Le nouveau TPG me disait que leur rotation est la plus élevée en Haute-Savoie à cause de la difficulté à se loger. Pour faire quand même un peu de logement social, communes et conseil général prennent en charge à part égale le surcoût foncier, et le conseil général accorde en plus 15 000 francs par logement. Ecoles, transports, tous les besoins croissants en équipements pèsent sur le budget des collectivités locales. Vu du Quai d'Orsay, tout se passe pour le mieux : les emplois en Suisse, les loisirs et le logement en France.
Mais les élus locaux refusent cette vision et veulent un codéveloppement. Le gouvernement fédéral suisse a anticipé les conséquences de ces accords ; en France, il n'en est rien dans les documents d'aménagement, et le SGAR a même refusé d'inscrire le terme « bilatéral » dans les programmes dépendant des fonds structurels européens. Je rends hommage au préfet de région, qui essaie de transmettre nos inquiétudes. Mais est-ce peine perdue ? Vous n'en avez pas dit un mot au Sénat. Etes-vous prêt à associer quelques élus à la commission faîtière franco-suisse ? Du côté français n'y siègent que des fonctionnaires...
M. Bernard Accoyer - Exactement !
M. Claude Birraux - ...et du côté suisse des élus et un seul fonctionnaire. Tous les élus frontaliers partagent mon analyse. Les forces vives des départements frontaliers ne souhaitent pas subir des accords de façon résignée, mais être des acteurs du changement. Le gouvernement fédéral suisse l'a compris. Le gouvernement français va-t-il réviser son étude d'impact et donner des signes tangibles de sa volonté d'accompagner les élus ? Cette interrogation est le premier motif pour adopter une motion d'ajournement.
Un second motif tient aux accords sur le transport aérien qui accordaient à Swissair un certain nombre d'avantages. L'exemple de cette compagnie prouve qu'à force de ne pas vouloir appartenir à de grands ensembles, on finit par faire les alliances que l'on peut et éventuellement par être acculé à la catastrophe. Swissair est défunte. Les avantages qui lui étaient consentis sont-ils transmissibles à Crossair ou à un consortium de reprise, quelle que soit son origine ?
Enfin, l'Union européenne et la Suisse ont engagé des discussions pour une deuxième série d'accords bilatéraux. Quels en sont les enjeux ? Est-il normal de négocier avant de tirer un bilan des premiers accords ? En quoi sont-ils insuffisants ? Selon la presse suisse, la position de la commission des affaires étrangères - attribuée par erreur à la seule Mme Isaac-Sibille - a provoqué le courroux d'un conseiller fédéral, qui a menacé l'Union de rétorsion au cours des négociations. Y a-t-il vraiment des menaces ? Nous voulons être informés.
Sur le fond, ces négociations ne conduisent-elles pas, contrairement au souhait des fondateurs de l'Europe, à la construction d'une zone de libre-échange en donnant raison aux tenant de l'AELE ? Le Gouvernement entend-il mener cette deuxième phase sans informer la commission des affaires étrangères, les élus locaux, les milieux sociaux et économiques ? Comment entend-il évaluer les conséquences de nouveaux accords ?
Pour faire avancer l'idée européenne - et j'ai moi-même fait campagne en faveur du traité de Maastricht, il faut savoir faire des choix. J'admire le Chancelier fédéral qui soutenait que la réunification de l'Allemagne et l'unification européenne étaient les deux faces d'une même médaille, alors que son peuple ne l'aurait pas suivi. On n'aurait pas fait l'euro, qui va devenir notre monnaie, sans le courage de tels hommes politiques qui ont su discerner l'intérêt supérieur de leur pays et ne pas s'en tenir à quelques avantages immédiats.
C'est pourquoi il convient d'ajourner notre décision pour pouvoir voter le moment venu en toute connaissance de cause, ce que nous ne pouvons faire aujourd'hui avec l'information dont nous disposons (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF).
M. François Loncle, président de la commission des affaires étrangères - La procédure d'ajournement, qui est rarissime - à ma connaissance on l'utilise pour la première fois dans cette législature-, est l'équivalent, pour les conventions et traités, de la motion de renvoi en commission. Celle que dépose l'UDF a surpris tous les autres représentants des groupes ce matin, en Conférence des présidents. Il se trouve en effet que sur cette convention comme sur le traité d'extradition avec les Etats-Unis, que nous examinerons ensuite, la commission s'est réunie deux fois. Dans le deuxième cas, des collègues voulaient interroger des dirigeants américains sur la peine de mort. S'agissant de la convention franco-suisse, suite à une première séance et au rapport très complet de Mme Isaac-Sibille, nous avons demandé au ministre de venir répondre à nos questions, ce qu'il a fait tout à l'heure. La motion d'ajournement est donc inutile : nous avons déjà répondu à votre souhait.
Sur le fond, la non-adhésion de pays comme la Suisse ou la Norvège qui font partie intégrante du continent européen peut susciter des appréhensions. Mais les rapports entre ces pays et ceux de l'Union sont étroits : la Norvège fait ainsi partie de l'Union nordique, et il est normal que des accords soient conclus avec la Suisse, pour faciliter la vie des habitants. Nous devons donc faire preuve d'un esprit ouvert. Je m'étonne que des Européens ne fassent pas preuve de plus d'ouverture envers un pays ami qui a vocation à rejoindre l'Union le plus tôt possible.
Faire un geste pour ratifier ces accords peut réveiller les esprits dans ce pays que l'on aime.
M. le Ministre délégué - Peut-être devrai-je expliquer tout à l'heure aux élus de l'opposition comment fonctionnent la Présidence de la République et le Gouvernement. Mais d'abord, Madame la rapporteure, je ne peux tout à fait adhérer à vos réserves. D'abord les négociations ont quand même duré cinq ans. Quant à l'initiative « Oui à l'Europe », même les partisans d'une adhésion, dont le gouvernement Suisse, la jugeraient prématurée. Je ne vois pas non plus que l'accord sur le transport aérien soit dommageable car il a permis à la Commission de sommer la Suisse de fournir des informations au même titre qu'un état membre.
De même, avec l'accord sur les transports terrestres, la Suisse a fait de vraies concessions, notamment sur l'augmentation du tonnage des camions qui transitent par la Confédération.
A propos de l'accord sur la libre circulation des personnes, les dissymétries que vous soulignez justement tiennent au déséquilibre des populations entre l'Union européenne et la Suisse. Pour ce qui est de la sécurité sociale, le droit commun aurait été l'affiliation au pays employeur. Pourquoi dès lors reprocher au Gouvernement d'avoir privilégié la concertation car il y a eu concertation, Monsieur Ueberschlag !
Enfin, Madame la rapporteure, on ne peut pas faire droit à l'idée d'une révision unilatérale au bout de trois ans. L'accord a été négocié à quinze, et non de façon bilatérale. D'ailleurs, il peut être dénoncé à tout moment, avec un préavis de six mois. Vous savez que je ne suis pas mal placé pour connaître l'importance des régions frontalières ; je ne crois pas que l'on puisse regretter que la Suisse n'adhère pas à l'Union européenne et critiquer les bilatérales. L'argument de M. Bosson me paraît contradictoire, pour ne pas dire casuiste. Ces bilatérales ont moins d'effets, positifs ou négatifs, que l'adhésion sur les régions frontalières. (M. Bosson fait un signe de dénégation) Il y a, dans votre raisonnement, bien des approximations.
J'en viens au rôle respectif du Gouvernement et de la Présidence de la République, à propos du régime de sécurité sociale. Vous m'avez fait sourire, à propos du rôle que vous attribuez à « César » lors du conseil des ministres de juin 2001. La concertation avait commencé dès le début 2000, et le rapport que Mme Aubry et moi-même avions demandé à trois experts a été remis en octobre 2000 ! C'est bien une décision gouvernementale qui a été prise, et je me réjouis que le Président de la République y ait adhéré. C'est ainsi que fonctionnent les choses en ces matières. Quant à la durée de sept ans, c'est un compromis entre plusieurs principes : le régime français, en général, relève de la CMU, mais sans avoir voulu satisfaire les revendications légitimes des associations de frontaliers. Reconnaissez que cet accord vaut mieux que le statu quo ! Je ne vais pas revenir sur les arguments qu'a fournis M. Bosson. Vous êtes, cher collègue, un Européen incontestable, mais j'ai peut-être avec vous, sur ce point, une différence que l'on pourrait dire philosophique. Votre présentation, cet après-midi, en commission, était un peu apocalyptique, et elle m'a rappelé le « feu et le sang » annoncé par certains lors de l'adhésion de l'Espagne. Cela ne s'est pas produit ! Faut-il se plaindre que des Français trouvent un emploi en Suisse, ou que quelques Suisses achètent des résidences secondaires en France ?
Sans doute faut-il être dedans ou dehors, mais si le gouvernement Suisse veut adhérer, le peuple, lui ne le veut pas. Nous parions que les bilatérales aideront à l'adhésion.
Je suis d'accord, globalement, avec les arguments que M. Gantier a formulés. Il a bien souligné combien ces accords sont bons pour l'emploi des frontaliers français et pour les transporteurs européens. Assurément, le droit d'option est ouvert, je l'ai dit et le répète. Une très large concertation a été menée par le Gouvernement, et en particulier le ministère des affaires sociales auprès des parlementaires frontaliers. Sur la fiscalité de l'épargne et la lutte contre le blanchiment de l'argent sale, nous avons effectivement besoin de l'entrée en vigueur des bilatérales pour envisager des négociations avec la Suisse dans de bonnes conditions.
Monsieur Accoyer, j'ai particulièrement goûté la saveur de votre intervention, où vous prétendiez que le Gouvernement avait mal négocié. J'ai rappelé combien nous avons été « abusifs », quand nous avons évoqué le problème du champagne.
J'accompagnais le Président de la République en Suisse lors de cette négociation. Souvenez-vous de cette réunion et des longues minutes qu'il a consacrées à cette affaire. Le Président a son mot à dire dans la ratification des accords, et je veux rendre ici à César ce qui est à César (M. Ueberschlag s'exclame). Mais s'agissant de la sécurité sociale, beaucoup de choses dépendent du Gouvernement. Quant à la fiscalité de l'épargne, l'intérêt de l'Europe est de ratifier ces bilatérales. Un report hypothéquerait en effet toute avancée substantielle de ces négociations et rendrait difficile l'objectif d'un accord avant la fin de 2002.
Concernant la lutte contre le financement du terrorisme, je constate qu'après les attentats du 11 septembre émerge une nouvelle donne. La Suisse a annoncé l'accélération de la procédure de ratification de la convention contre le financement du terrorisme et a entrepris un certain nombre d'actions, notamment le blocage des comptes des vingt-sept personnes et organisations signalées par les Etats-Unis.
La lutte contre le financement du terrorisme implique l'échange d'informations, et sans doute faudrait-il aller plus loin avec des exceptions plus larges dans la divulgation du secret bancaire. Il faut inciter la Suisse, notamment dans le cadre du GAFI, à prendre des mesures qui concrétiseront l'élargissement de l'échange d'informations.
Enfin, s'agissant de la lutte contre le blanchiment d'argent, la Suisse a fait des efforts considérables pour mettre en accord sa législation avec les conventions internationales. La coopération de la Suisse reste néanmoins freinée par l'existence de nombreuses voies de recours ainsi que par la mauvaise volonté...
M. le Ministre délégué - ...non pas celle du gouvernement suisse, mais celle de certains intermédiaires financiers pour la transmission de déclarations de soupçons. Il va donc falloir améliorer la coopération avec la justice pénale suisse, qui est de qualité inégale, d'ailleurs, selon les cantons.
Le Gouvernement poursuivra ses efforts, dans le cadre bilatéral et dans le cadre multilatéral à la fois, je puis vous l'assurer, pour améliorer notre coopération avec la Suisse dans ce domaine, et l'inciter à renforcer son dispositif de lutte contre le blanchiment. Une convention franco-suisse sur l'extradition simplifiée est d'ailleurs en cours de finalisation.
J'espère avoir montré en quoi la ratification des accords est un atout supplémentaire pour avancer dans la recherche des solutions aux méfaits que l'on connaît. Nous irons ainsi dans le sens souhaité par la commission parlementaire française.
Quant à la motion d'ajournement, M. le président de la commission des affaires étrangères a dit ce qu'il fallait en dire. Enfin, tester l'accord au préalable serait ajourner indéfiniment tout accord.
M. Jean-Pierre Baeumler - Certains arguments de M. Birraux mériteraient sans doute un examen attentif, mais nous n'en avons pas le temps.
Je regrette aussi le déficit démocratique de tels accords, qui ne laissent guère de marge de man_uvre au Parlement.
Pour autant, cette convention comporte nombre d'avancées significatives et son entrée en vigueur marquera une nouvelle étape du rapprochement de l'Union européenne et de la France avec la Suisse. Elle facilitera la libre circulation des personnes, en mettant fin au contingentement. Elle améliorera la vie quotidienne de dizaines de milliers de frontaliers français. Elle apportera une réponse à la question sensible de l'assurance maladie, grâce à l'accord qui a été trouvé à l'issue d'une longue et fructueuse négociation avec les associations de frontaliers, auxquelles l'accord doit plus qu'à une providentielle intervention du chef de l'Etat... Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste repoussera la motion d'ajournement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Bernard Accoyer - Je regrette que le ministre ait cru bon de caricaturer la présentation que nous avions faite de la préparation très peu satisfaisante de cette convention. Pourtant, M. Baeumler vient de saluer lui-même la pertinence des arguments de M. Birraux.
Face aux problèmes des zones frontalières en matière de logement social, d'infrastructures, de formation, de pénurie de main-d'_uvre qualifiée, nous exigeons que le Gouvernement apporte des réponses spécifiques. Dans cette attente, le groupe RPR votera la motion d'ajournement (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
Mme la Présidente - J'appelle maintenant l'article unique dans le texte du Sénat.
M. Jean-Pierre Brard - Il n'y avait pas lieu d'ajourner puisque tout avait été dit, mais cela ne signifie nullement qu'il faille accepter ce texte en l'état.
La Suisse est un pays sympathique, depuis Guillaume Tell. Nous sommes aussi reconnaissants à nos voisins d'avoir permis à Voltaire de rester un homme libre, grâce à la libre circulation des personnes. Mais aujourd'hui, quand on pense à la Suisse, c'est aussi pour des coffres-forts remplis des fruits du vol.
M. Jean-Pierre Brard - A l'évidence, votre indignation récente face aux paradis fiscaux s'arrête aux portes de la Suisse !
M. Jean Besson - N'importe quoi ! Cessez ce carnaval !
M. Jean-Pierre Brard - Vous avez dit, Monsieur le ministre, que les difficultés n'étaient pas le fait du gouvernement suisse mais des intermédiaires financiers. Je dirai plutôt que les deux se complètent pour échapper à la transparence. Or on ne peut être favorable à un rapprochement entre la Suisse et l'Union européenne que s'il est fondé sur des principes et sur la transparence. Cela est d'autant plus indispensable que l'Union s'apprête à accueillir de véritables paradis fiscaux comme la République tchèque et comme la Hongrie, qui figure sur la fameuse liste noire.
Depuis le 11 septembre, on parle beaucoup de la nécessité d'éradiquer ces paradis, mais il faut joindre le geste à la parole et refuser de ratifier cette convention avec un pays qui fait de l'opacité une règle.
Invité l'an dernier à un colloque à Genève pour parler de la fraude, j'ai été pris à partie parce que nous avions travaillé avec rigueur, dans l'esprit qui anime notre République depuis la Révolution française.
M. Jean-Pierre Brard - J'ai ensuite appris que l'on pouvait, depuis sa chambre d'hôtel, placer de l'argent dans un paradis fiscal virtuel et échapper ainsi à une fiscalité bien réelle...
De telles pratiques, ce ne sont pas les intermédiaires financiers mais bien le gouvernement helvétique qui les autorise et cela relativise ses beaux discours.
Nous sommes les héritiers d'une riche tradition, ...
M. Christian Jacob - De Staline !
M. Jean-Pierre Brard - ...les descendants de Saint-Just et de Robespierre ! Nous ne pouvons donc vous suivre, Monsieur le ministre.
M. Jean Ueberschlag - Ce débat devient surréaliste : on y fait le procès de la Suisse, on y tient des propos scandaleux contre un pays ami (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL). Les insultes proférées par M. Brard et par M. Montebourg sont indignes de notre assemblée.
S'il y a ici un procès à faire, ce n'est pas celui de la Confédération helvétique, mais celui du gouvernement français qui a montré son incapacité à négocier un bon accord (Applaudissements sur les mêmes bancs).
Vous-même, Monsieur le ministre, avez manqué de fair-play, vous gaussant de l'expression « il faut rendre à César,... ». Avez-vous donc oublié que vous compariez le précédent Président non à César mais à Dieu...
M. le Ministre délégué - Moi ?
M. Jean Ueberschlag - ...et que vous étiez en adoration devant lui ? Oui, dans cette affaire, le Président de la République a joué un rôle prépondérant, notamment pour la signature de l'annexe III sur les travailleurs frontaliers, qui avait été bloquée par les cabinets de Mme Aubry puis de Mme Guigou. Je vous dénie donc le droit de prétendre que c'est vous qui êtes parvenu à un bon accord (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes - Ce débat sera sans doute plus consensuel...
Les terribles attentats du 11 septembre dernier aux Etats-Unis ont illustré tragiquement la menace terroriste et la nécessité absolue pour la communauté internationale de la prévenir et de la combattre.
Le refus du régime taliban de livrer les auteurs des attentats a conduit les Etats-Unis et leurs alliés, dont la France, à engager des opérations militaires en Afghanistan. La France s'est montrée pleinement solidaire de cette action, dont le Conseil de sécurité des Nations unies a reconnu la légitimité. Les évolutions de ces derniers jours montrent que notre détermination a été payante.
Mais, au-delà de la riposte militaire, la lutte contre le terrorisme international implique d'agir sur de nombreux fronts. La mobilisation doit être universelle. Dans ce combat difficile et de longue haleine, les Nations unies ont un rôle essentiel à jouer, en proposant des solutions politiques aux crises et en élaborant des instruments juridiques adaptés.
A cet égard, la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme revêt une importance particulière. Elle est née d'une initiative française : en 1998, au lendemain des attentats de Dar Es Salaam et de Nairobi, nous avons proposé, dans le cadre des Nations unies, de franchir une nouvelle étape en matière de lutte contre le terrorisme, en se concentrant sur ses circuits de financement.
A l'issue d'une négociation menée très rapidement, avec le soutien actif de nos principaux partenaires, à commencer par les Etats-Unis, la convention a été adoptée en décembre 1999 par consensus de l'Assemblée générale des Nations unies. Elle entrera en vigueur après signature et ratification par 22 Etats. La France a été le premier à la signer ; à l'heure actuelle, 97 Etats l'ont signée, dont plus de la moitié après les attentats du 11 septembre. Dix Etats l'ont ratifiée, dont six depuis cette date.
La convention s'attaque à la question centrale du financement des groupes terroristes sous le double aspect de la prévention et de la répression.
Derrière chaque groupe terroriste, en effet, il y a des financiers : les fonds qu'ils recueillent peuvent être obtenus par des moyens légaux ou illégaux, mais leur destination les rend, dans tous les cas, illicites. La convention comporte des dispositions tirées des quarante recommandations du GAFI, destinées à permettre l'identification, la surveillance et le signalement des opérations financières suspectes. Elle prévoit, en outre, la possibilité de saisir ou de confisquer des actifs et renforce l'entraide judiciaire, qui ne pourra plus être refusée en invoquant le secret bancaire ou le caractère uniquement fiscal d'une infraction.
Sur le plan répressif, la convention reprend les acquis essentiels des conventions existantes. Elle pose des règles de compétence, qui permettent d'éviter l'impunité et de définir un système de sanctions efficace et dissuasif, y compris à l'encontre des personnes morales. Elle facilite l'extradition et l'entraide judiciaire, tout en garantissant les droits et libertés fondamentales de la personne. Par rapport aux autres accords sur le terrorisme, elle a pour particularité de se situer en amont de l'acte de terrorisme. En outre, elle couvre non seulement l'ensemble des actes incriminés par les conventions antérieures, mais également tous les actes de nature terroriste « destinés à causer la mort ou des dommages corporels graves », introduisant ainsi une approche plus globale de la question du terrorisme.
La convention permettra donc de mieux protéger les Etats, mais aussi les victimes, qui pourront l'invoquer devant les tribunaux et bénéficier des mécanismes de compensation créés par les Etats grâce aux fonds provenant des confiscations.
Les obligations découlant de la convention ainsi que de la résolution adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies le 28 septembre, ont fait l'objet d'une transposition récente dans notre législation, visant en particulier à créer un délit spécifique de financement des actes de terrorisme et à prévoir un nouveau cas de compétence universelle.
La mise en _uvre de la convention par la communauté internationale devrait être facilitée par les décisions qui ont été prises après le 11 septembre : le Conseil de sécurité a demandé aux Etats de geler les avoirs des personnes et organisations engagées dans des infractions terroristes ; par ailleurs, les 29 pays membres du GAFI ont décidé d'étendre la lutte contre le blanchiment d'argent sale à la lutte contre le financement du terrorisme. La France a proposé de renforcer la coopération en créant un forum de dialogue politique ouvert aux Etats signataires de la convention, donc à la composition plus large que le GAFI.
Telles sont les principales observations qu'appelle ce texte important (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. René Mangin, rapporteur de la commission des affaires étrangères - A l'occasion des enquêtes sur le financement de Al-Qaida, les Etats ont redécouvert la possibilité, à travers les circuits financiers, de remonter au c_ur des organisations criminelles, voire de les empêcher de nuire. L'utilité de la présente convention, dont la France avait pris l'initiative en 1998, à la suite des attentats contre les ambassades américaines au Kenya et en Tanzanie, a ainsi été confortée a posteriori.
Il est très difficile de chiffrer les masses financières servant au financement du terrorisme. Les experts ont créé un nouvel instrument statistique appelé « produit criminel brut » qui représente le chiffre d'affaires mondial de l'ensemble des activités illicites. Le FMI estime son montant annuel entre 500 et 1 500 milliards de dollars. Le GAFI l'estime à 1 000 milliards de dollars. A titre de comparaison, le PIB de la France était estimé en 2000 à 1 333 milliards de dollars.
Il est également assez difficile d'établir précisément une géographie de l'argent du terrorisme. Beaucoup souhaiteraient la limiter à quelques pays complaisants des Caraïbes, d'Amérique centrale et d'Asie du Sud-Est. En réalité, les pays européens sont aussi utilisés par les trafiquants et les enquêtes ont révélé la présence d'Al-Qaida dans soixante pays du monde.
En tout cas, le lien entre activités criminelles et terrorisme se resserre : alors que dans les années 1970-1980, l'essentiel de l'argent du terrorisme international provenait des Etats - Libye, Syrie, Irak -, désormais, les sources sont beaucoup plus diversifiées et le grand banditisme occupe une place de plus en plus importante.
Oussama Ben Laden est soupçonné d'avoir tiré d'importants profits du trafic d'opium, dont l'Afghanistan est le plus grand producteur mondial. Le trafic des diamants et des pierres précieuses est très apprécié des terroristes, car il s'agit de ressources faciles à dissimuler et dont la provenance est difficile à établir ; c'est un argument supplémentaire en faveur de leur traçabilité, que j'avais proposée dans mon rapport sur les sanctions internationales. La contrefaçon commerciale ou le trafic de médicaments, notamment des drogues de synthèse, sont également utilisés.
Mais les sources de financement du terrorisme peuvent être également légales : il semblerait qu'Oussama Ben Laden ait bénéficié de dons de centaines de milliers de Musulmans en faveur d'ONG islamiques « charitables ».
La Convention que nous examinons oblige les Etats à mettre en place un régime de répression efficace contre le financement du terrorisme ; elle les engage à rendre possible dans leur droit interne la mise en cause de la responsabilité des personnes morales compromises dans le financement du terrorisme ; elle les oblige à adopter les mesures nécessaires à l'identification, au gel, à la saisie, ainsi qu'à la confiscation des fonds visés, qui pourront servir à indemniser les victimes des attentats et leurs familles.
Les avancées les plus notables concernent la définition de l'infraction et la remise en cause des sociétés offshore.
La définition retenue par la convention de l'infraction de financement du terrorisme recouvre l'acte de fournir ou de collecter des fonds de toute nature en vue d'un acte terroriste. Pour que l'infraction soit constituée, il n'est pas nécessaire que les fonds aient été utilisés. La définition de l'acte terroriste lui-même est élargie.
Un autre aspect important est la lutte contre la constitution de sociétés-écrans qui dérogent aux principes habituels en matière de constitution de sociétés commerciales.
Par ailleurs, les Etats s'engagent à s'accorder « l'entraide judiciaire la plus large possible ». La convention prévoit que ni le secret bancaire ni le caractère fiscal d'une infraction ne pourront être invoqués par un Etat pour refuser une demande d'entraide ou d'extradition.
Sont en outre inscrites à l'article 18 des dispositions directement inspirées des recommandations du GAFI, incitant les institutions financières à signaler sans délai toute opération suspecte.
Ces clauses déjà contenues dans d'autres conventions internationales ne vont pas révolutionner la coopération judiciaire mais n'en demeurent pas moins utiles.
Des failles demeurent dans le système.
En premier lieu, les centres financiers offshore font l'objet d'une tolérance certaine de la part des mêmes gouvernements qui font de la lutte contre les circuits financiers clandestins une priorité. La raison est peut-être à chercher dans les usages parapublics de ces centres. Le montage offshore est parfois utilisé dans le cadre de transactions commerciales internationales pour faire échapper des marchés à l'impôt sur les bénéfices et assurer ainsi une meilleure compétitivité, ou bien pour contourner les embargos, financer des mouvements de guérillas sans que cela apparaisse dans les comptabilités publiques...
Par ailleurs, la coopération judiciaire est souvent difficile entre pays de bonne volonté, comme le sont a priori ceux de l'Union européenne : l'appel dit de Genève lancé en 1996 par sept magistrats européens voulait appeler l'attention sur l'insuffisance des instruments. Que dire alors des pays plus lointains ? Les futurs progrès dans la lutte contre les systèmes criminels internationaux passent par la levée de cette hypocrisie d'Etat. J'ai déjà souligné l'écart entre le nombre de pays qui ont signé la convention et le nombre de ceux qui l'ont ratifiée. Parmi ces derniers, combien introduiront dans leur législation l'ensemble des recommandations contenues dans le texte ?
Force est de constater que les résultats obtenus dans la lutte contre le blanchiment sont plutôt médiocres : peu de poursuites sont lancées, peu d'organisations ont été démantelées, peu d'avoirs ont été confisqués. Il risque d'en aller de même dans quelques années pour le bilan de cette convention.
Il existe bien évidemment des problèmes de volonté, mais aussi des problèmes de méthode.
Le choix a été fait par les pays occidentaux de privilégier l'action du GAFI, composé aujourd'hui de 29 pays, pour la plupart membres de l'OCDE. Si ces quelque quarante recommandations sont difficilement acceptées par un certain nombre d'Etat, c'est qu'elles apparaissent trop souvent dictées par un groupe de pays riches.
Utiliser le GAFI de manière hégémonique m'apparaît comme une erreur diplomatique et stratégique. C'est donner aux Etats les plus pauvres, qui ont fondé une part de leur développement sur des systèmes d'ingénierie financière et bancaire, l'impression qu'on veut une fois de plus faire prévaloir les intérêts des pays riches sous prétexte de lutter contre le terrorisme. Une nouvelle architecture internationale reste à construire qui distinguerait différents niveaux de lutte contre la criminalité financière. On pourrait par exemple créer pour le terrorisme ce qui existe pour les drogues avec l'Organe international de contrôle des stupéfiants, dont les membres sont élus par le Conseil économique et social de l'ONU. Aucune avancée ne pourra se faire dans l'avenir sans un dialogue constructif avec les Etats concernés, leur offrant des alternatives crédibles à l'abandon de la filière offshore.
La présente convention est porteuse d'avancées, d'autant qu'elle n'a pas été adoptée dans l'urgence mais de manière réfléchie et prémonitoire. J'ai pu exprimer certains doutes quant à son efficacité et indiquer quelques pistes pour surmonter les obstacles à son application. Je reste néanmoins persuadé que, dans l'attente d'une véritable solidarité politique contre le terrorisme, la voie des « petits pas » techniques demeurent la seule praticable. C'est pourquoi je vous convie à adopter ce projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. Gilbert Gantier - Les sujets consensuels sont assez rares dans cet hémicycle pour qu'il faille les saluer. Je ne doute pas que cette convention en fasse partie. Elaborée à la suite des attentats de l'été 1998 contre les ambassades américaines de Nairobi et de Dar Es Salaam, elle s'inscrit dans une actualité devenue encore plus brûlante. Les attentats du 11 septembre ont fait prendre conscience, à une communauté internationale abasourdie, de l'importance des moyens dont disposent les réseaux terroristes.
Certes, la lutte contre ceux-ci a déjà fait l'objet de nombreux textes. J'en ai recensé plus de dix, passés sous la seule égide des Nations unies. Mais ils visent essentiellement à organiser la lutte contre les diverses formes et manifestations du terrorisme. Aucun ne porte sur son financement. Or, c'est en réprimant ce financement, en intervenant en amont, que les démocraties se montreront efficaces.
Le groupe Démocratie libérale a depuis longtemps alerté les pouvoirs publics sur la priorité à accorder à l'assainissement des circuits financiers occultes. Je pense notamment à l'action menée par notre ami Thierry Jean-Pierre dans le cadre de l'Union européenne, ou encore à celle de François d'Aubert, notre porte-parole habituel sur ce sujet. Notre groupe a régulièrement dénoncé la collusion entre terrorisme et grand banditisme et rappelé la nécessité pour le droit de s'adapter aux nouvelles réalités du terrorisme international. Après avoir été essentiellement financé par des Etats « voyous », celui-ci trouve désormais la majorité de ses fonds dans des activités criminelles. Les sommes en jeu semblent énormes. S'il est difficile de les évaluer avec précision, certaines estimations sont avancées. Ainsi, d'après un instrument statistique nouveau, le PCB ou « produit criminel brut », les activités illicites des organisations criminelles représenteraient un chiffre d'affaires mondial de 1 500 milliards de dollars...
Connaître et démêler les écheveaux financiers des organisations terroristes répond donc à une véritable urgence. Certaines dispositions de la présente convention peuvent assurément laisser craindre qu'elle n'aille pas assez loin. Mais ne cédons pas à l'angélisme : sa mise en _uvre ne manquera pas de se heurter à l'opacité financière qui existe dans de nombreux pays. Les centres offshore, les paradis financiers que constituent de nombreux Etats, qui refusent de donner suite aux demandes d'entraide judiciaire, représentent de sérieux obstacles à la lutte contre le financement du terrorisme.
Mais je voudrais terminer mon propos en faisant preuve de pragmatisme. La présente convention comporte des avancées, telles que l'obligation faite aux Etats d'adopter dans leur législation interne des mesures d'identification ou de saisie des fonds criminels, qui pourront ensuite servir à indemniser les victimes des attentats ; ou la définition retenue de l'infraction de financement du terrorisme : suffisamment large, elle permet de recouvrir l'acte de fournir ou de collecter des fonds en vue d'un acte terroriste, quelle que soit l'origine des fonds, fut-elle légale. Même si l'on peut concevoir des doutes sur la portée réelle de ce texte, je veux rester confiant et y voir une première étape technique vers une plus grande coopération internationale. Pour ces raisons, le groupe Démocratie libérale votera la ratification.
M. Jean-Yves Gateaud - Au moment d'autoriser la ratification de cette convention, il est bon de mesurer la portée de cette décision, les moyens nouveaux qu'elle apporte, mais aussi tout ce qu'il faut faire par ailleurs pour éradiquer le fléau.
Lutter contre le terrorisme, c'est d'abord le condamner sous toutes ses formes, quels que soient ses auteurs et leurs motivations. C'est ce qu'a fait la France en jouant un rôle pionnier dans l'adoption de cette convention.
Condamner le terrorisme suppose de l'identifier, ce qui, le 11 septembre, ne posait guère de problème. Mais le combattre efficacement suppose de le définir, et la convention y contribue. Seule cette définition rend possible une mobilisation internationale et donnera aux Nations unies la légitimité nécessaire pour jouer leur rôle.
Comment doter la communauté internationale d'instruments juridiques renforcés face au terrorisme, comment priver celui-ci de tout financement et de tout soutien sans une réflexion approfondie sur le phénomène ? Le terrorisme aujourd'hui est un défi majeur. Quand il mobilise des moyens tels que le pétrole, les bactéries, la chimie, demain le nucléaire, il change de nature : on a pu parler de guerre d'un type nouveau, voire d'hyperterrorisme. Les stratégies à mettre en _uvre doivent donc être globales et multiformes. La France doit continuer de s'employer à tous les niveaux - national, européen, onusien - et développer tous les moyens judiciaires, policiers et financiers.
Mais cela ne suffit pas. Il faut régler politiquement les conflits comme celui du Moyen-Orient ; et il faut se réjouir d'entendre Colin Powell déclarer que la solution passe par deux Etats, Israël et la Palestine, vivant côte à côte avec des frontières sûres et reconnues. Après les pays européens, les Etats-Unis sont enfin convaincus que la position défendue par la France depuis vingt ans est la seule possible.
Plus largement, il faut gouverner la globalisation, donc réduire les drames humains dont se nourrit le terrorisme, lutter vigoureusement contre la pauvreté et le sentiment de désolation qui en sont le terreau. Allégement de la dette des pays pauvres très endettés, engagement de moyens massifs contre le sida dans les pays en voie de développement : notre pays est en bonne place dans ce combat, même si son aide publique au développement est encore loin des 0,7 % de son PIB. Les succès militaires en Afghanistan ne régleront pas tout : le politique devra prendre toute sa place pour développer les échanges Nord-Sud, le dialogue des civilisations. Il appartient à la France et à l'Europe d'opposer à l'unilatéralisme égocentrique de M. Bush l'idée plus féconde d'une diversité multipolaire. Refusons le cynisme égoïste au profit d'échanges intégrateurs. Mais refusons aussi le relativisme culturel selon lequel, au nom de spécificités géographiques, on pourrait nier les droits de l'homme, le droit des enfants à l'éducation, le droit des femmes à l'émancipation : nous devons maintenir que ces valeurs sont universelles. De même nous devons imposer la nécessité de solidarités et de règles là où certains se satisferaient d'un laisser-faire débridé.
Dans les circonstances dramatiques que nous impose le terrorisme, nous devons refuser toutes régression politique et démontrer la compatibilité d'un combat sans concession contre le fléau avec le respect des droits de l'homme. Non seulement nos démocraties doivent rester elles-mêmes, mais nous devons être capables de proposer la démocratie - état de droit, séparation des pouvoirs, respect des droits de l'homme - comme l'espérance partagée des peuples du monde. Le grand enjeu du nouveau siècle sera encore celui de la démocratie, et sans doute aussi de la laïcité.
Le problème, on le voit, est très vaste. Réprimer le financement du terrorisme est un premier pas. La convention générale sur le terrorisme international, en préparation à l'ONU, sera bienvenue pour aller plus loin (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Michel Hunault - Le groupe RPR est favorable à la ratification de la convention que la France a proposée aux Nations unies. On me permettra de rappeler le rôle essentiel qu'a joué le Président de la République dans son élaboration, puisque c'est à son initiative que la France en a proposé la mise au point. La tragédie du 11 septembre rend plus urgente encore sa ratification. Son efficacité exigera qu'elle soit rapidement ratifiée par tous les Etats qui l'ont signée. La convention s'inscrit dans le cadre de l'élaboration d'un nouvel ordre financier mondial fondé sur les valeurs de responsabilité, d'efficacité et d'éthique.
Par son caractère clandestin, le terrorisme requiert d'importants moyens financiers et logistiques. Son financement s'opère à partir de réseaux financiers légaux ou quasi légaux et par le blanchiment de l'argent issu d'activités illégales. S'il existe déjà onze conventions sur le terrorisme, celle-ci définit de façon plus large son objet et son champ. C'est pourquoi elle est un outil juridique indispensable et une étape significative. Il était donc important que le Parlement français soit un des premiers à la ratifier, pour inciter ses partenaires à faire de même.
Je n'en rappellerai pas les principales dispositions, mais j'insiste sur la nécessité, pour la communauté internationale, de se doter d'instruments de coopération nouveaux, car il s'agit de lutter contre des actions qui ignorent les frontières. Je sais les efforts de chacun, et les vôtres, Monsieur le ministre, pour accélérer la création d'un véritable espace judiciaire européen, étape indispensable vers une coopération renforcée entre les continents.
Comment ne pas évoquer ici la liste établie par les ministres de la justice des Quinze, dans le cadre de la définition du nouveau mandat d'arrêt européen ? Elle inclut, en effet, le blanchiment d'argent et les activités terroristes. Mais, avant même le 11 septembre, Eurojust traitait de la lutte contre la criminalité transnationale organisée. Cette instance doit devenir permanente, et les magistrats qui la composent doivent être dotés de nouveaux pouvoirs.
La convention que nous sommes invités à ratifier est un élément essentiel de la lutte contre le terrorisme, en particulier parce que son champ d'application est très large, ce dont nous nous félicitons. Cependant, il n'y aura pas de lutte efficace contre le financement du terrorisme sans entraide judiciaire. Chacun se réjouira donc de la disposition stipulant que ni le secret bancaire ni le caractère fiscal d'une infraction ne pourront plus être invoqués pour refuser une demande d'extradition.
Avec cette convention, la communauté internationale se dote de moyens de prévention et de répression efficaces. C'est aussi un message fort, destiné tant aux terroristes qu'à ceux qui les financent et les abritent.
Pour la France, qui a toujours été à la pointe de ce combat, la ratification doit être comprise comme une étape. Il convient en effet de mettre au point des outils de surveillance des circuits financiers susceptibles de financer le terrorisme, ce que les moyens électroniques de paiement rendent particulièrement difficile.
La France a été à l'origine du GAFI. Il convient d'aller plus loin et de créer un observatoire de la lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment, doté de pouvoirs d'investigation véritables.
L'unanimité se fait sur la ratification de la convention, mais nous ne pouvons nous en tenir là : nous devons nous donner les moyens de veiller plus efficacement à l'application des principes qui nous réunissent.
M. le Président de la commission des affaires étrangères - Très bien !
M. Jean-Pierre Brard - Les terribles attentats du 11 septembre ont souligné l'urgence de traiter du financement du terrorisme. Mais ce problème n'est pas nouveau, comme en témoigne la convention que nous sommes invités à ratifier. La délinquance financière internationale est en pleine croissance, dans un contexte de mondialisation financière et elle fournit un terreau favorable aux circuits de financement occulte du terrorisme.
Le texte que nous examinons constituait lorsqu'il fut élaboré, une réponse aux attentats de 1998 contre les ambassades américaines de Dar es- Salam et de Nairobi, dans lesquels les réseaux d'Oussama Ben Laden semblaient déjà impliqués.
Ce texte fut négocié, sous l'impulsion de la France, alors que M. Clinton présidait les Etats-Unis. Depuis, M. Bush lui a succédé et la nouvelle administration américaine avait fait connaître, rapidement et cyniquement, son peu d'intérêt pour la lutte contre le blanchiment et contre les pays qui le pratiquent.
Sous l'empire de la nécessité, on a donc vu l'administration Bush inverser sa position et rejoindre le front financier de la lutte antiterroriste. Il reste à veiller, notamment dans les organisations internationales, à la réalité et à la permanence de cette vertu toute neuve. La volonté de tarir les financements terroristes est d'ailleurs devenue une obligation depuis l'adoption par le Conseil de sécurité, le 18 septembre, d'une résolution en ce sens. En France, le processus de ratification de la convention était engagé depuis avril.
Le terrorisme a longtemps été considéré comme l'arme du pauvre. Aujourd'hui, les moyens financiers considérables dont disposent les réseaux Ben Laden leur permettent de frapper au c_ur la principale puissance mondiale grâce à des réseaux dormants dont l'entretien est fort onéreux. Des réseaux semblables ont été découverts en France, en Allemagne et en Espagne.
Les moyens financiers du terrorisme permettent aussi la création de groupes de combat comme ceux qui opèrent en Afghanistan avec les talibans. Ils sont aussi utilisés pour ouvrir des écoles coraniques qui diffusent un enseignement fondé sur une interprétation sectaire du Coran et fanatisent des jeunes gens. Des « écoles » de ce type existent dans des pays musulmans, tels que le Pakistan où elles sont fort nombreuses, mais aussi dans les pays occidentaux dont une partie de la population est musulmane. Les réseaux intégristes financent alors lieux de culte, écoles et prédicateurs, choisis en fonction de leur zèle intégriste. Bien évidemment l'écrasante majorité des musulmans résidant dans les pays occidentaux pratiquent paisiblement leur religion. Il faut donc se garder de tout amalgame qui ferait de chaque musulman un suspect, dans une prétendue « guerre des civilisations », selon le terme de M. Berlusconi.
Cependant, le risque intégriste a été gravement sous-estimé dans certains pays occidentaux qui ont laissé les mouvements extrémistes se livrer au prosélytisme sans se préoccuper de l'origine des fonds dont ils disposent. Cette complaisance a été poussée plus loin par le gouvernement américain qui, d'après des sources sérieuses, a mené des négociations avec les talibans cette année encore, alors que les liens de ces derniers avec le réseau Ben Laden étaient connus. Cette démarche dégage de forts relents de pétrole : on connaît le poids du lobby pétrolier aux Etats-Unis, jusque dans les plus hautes sphères de l'Etat...
Il faut donc espérer que ces errements appartiennent au passé et que tous les Etats s'efforceront d'appliquer scrupuleusement les dispositions que nous examinons. Mais il ne faut pas sous-estimer la difficulté de mise en _uvre des mesures prévues par la convention, car certains Etats classés par le GAFI comme facilitant le blanchiment sont partie prenante, parfois en première ligne, de la coalition contre le terrorisme. Notre rapporteur n'est pas dupe, qui souligne que les listes « noires » sont en fait « le fruit d'un subtil équilibre entre réalisme politique, intérêts croisés des Etats et lutte contre le blanchiment ». Il faut donc en finir avec ces dangereux exercices d'équilibrisme et s'engager fermement dans une coopération internationale sans arrière-pensées ni faux-fuyants, même si les intérêts des Etats et certains dogmes libéraux peuvent être en cause.
C'est que la convention prévoit que ni le secret bancaire, ni le caractère fiscal d'une infraction ne pourront être invoqués pour refuser une demande d'entraide ou d'extradition. De quoi plonger la Suisse dans la perplexité ! (Sourires) On voit les obstacles auxquels nous allons nous heurter pour appliquer de tels principes, au demeurant totalement justifiés ! Les actes vont devoir être mis en conformité avec les principes, ce qui constituera une révolution culturelle pour certains Etats, et les difficultés rencontrées par les Quinze dans la définition de politiques communes contre le terrorisme conduisent à douter de la détermination de certains gouvernements à consentir les efforts pourtant indispensables.
Il y va à la fois de l'efficacité de la lutte anti-blanchiment et de la crédibilité de la construction européenne. Nous devons aussi être attentifs au comportement des pays candidats à l'adhésion. J'évoquais la République tchèque et la Hongrie, mais d'autres dans l'UE sont aussi champions de la fraude, comme l'Autriche.
Toute législation relative à la lutte contre le blanchiment ne sera efficace qu'à cinq conditions, rarement réunies : une législation complète, une bonne collaboration des professionnels concernés, une évaluation régulière, une approche financière globale des mouvements de capitaux, des moyens administratifs adéquats.
Il est significatif que les paradis fiscaux excluent la fraude fiscale de la législation anti-blanchiment. C'est le cas d'Andorre, des Bahamas, des îles Caïmans, des îles Cook, de Chypre, de Gibraltar. M. Tranchant nous avait aussi fait découvrir les îles Moustique, qu'il connaît bien...
M. Michel Hunault - C'est lamentable de s'en prendre à quelqu'un qui n'est pas là.
M. Jean-Pierre Brard - Mais lisez le Journal officiel. M. Gantier se souvient certainement d'avoir profité aussi de cette leçon de géographie.
La tâche est donc très difficile, mais la communauté internationale semble désormais plus motivée pour l'entreprendre. En ratifiant cette convention, la France prouvera sa détermination.
M. Pierre Brana - L'argent est le nerf de la guerre, et celui du terrorisme. Les attentats du 11 septembre nous l'ont cruellement rappelé. Le 12 septembre, au siège de l'ONU, on s'est rendu compte qu'il existait 12 conventions de lutte contre le terrorisme, mais qu'aucune n'était encore ratifiée !
Celle dont nous discutons et dont je souhaite la ratification, est d'initiative française. Elle s'attaque au problème en amont, et reconnaît les faiblesses - sinon les hypocrisies - des circuits financiers internationaux, ainsi que la collusion entre organisations criminelles internationales et mouvements « politiques » terroristes.
Aucune cause, même le souci des pauvres, ne peut justifier de tels crimes. Néanmoins, la réaction de la communauté internationale sera plus légitime encore si elle soigne les maux économiques et sociaux dont le monde est affligé.
Il y a trois jours tenaient conclave à Ottawa les responsables du FMI et les grands argentiers du G 20, qui « pèse » 85 % du PIB mondial. L'unanimité s'est faite sur un plan de coopération multilatérale visant à interdire aux terroristes le recours aux systèmes financiers. Mais la proposition de James Wolfensohn, le président de la Banque mondiale, de doubler l'aide aux pays pauvres et de la porter à 100 milliards de dollars par an jusqu'en 2015 « n'a pas réuni de consensus ». Pourtant comment éradiquer le terrorisme sans le priver de son terreau et de ses faux prétextes, sans réduire les inégalités ?
J'ai souligné à diverses reprises que les circuits normaux et les autres sont souvent confondus. Le blanchiment d'argent, la contrefaçon, la contrebande, le trafic de drogue ou d'êtres humains utilisent les mêmes moyens, passent souvent par les mêmes hommes. En Afrique et ailleurs, l'argent de la guerre vient souvent de la vente de diamants, de matières premières, de la rente pétrolière. Certains mouvements révolutionnaires confondent conviction et corruption, banditisme et terrorisme au détriment de ceux qu'ils prétendent aider.
La lutte contre le terrorisme est multiforme. Réprimer son financement est primordial. Elle s'articule dans le cadre de l'ONU, et pour nous, de l'Union européenne. Celle-ci a engagé la coopération dans ce domaine avant le 11 septembre dernier, et elle s'est accélérée depuis le sommet de Tampere d'octobre 1999 qui a véritablement lancé l'espace judiciaire européen. Eurojust, fonctionnant de manière provisoire avec des pouvoirs limités, a traité 120 dossiers dont une quinzaine sur le terrorisme, depuis mars 2001. Cette unité sera bientôt mise en place de façon définitive, ce qui donnera un nouvel essor à la coopération judiciaire, en réunissant régulièrement les magistrats antiterroristes de toute l'Union. Son action sera complétée par celle d'Europol. Actuellement la France ne ménage pas ses efforts pour remplacer les procédures d'extradition dont se moquent les criminels par le mandat d'arrêt européen. Tous ces efforts sont positifs, même s'il convient de ne pas compromettre les libertés fondamentales et les droits des réfugiés par des mesures sécuritaires. J'insiste également pour qu'on mette en place rapidement un véritable parquet européen.
En autorisant la ratification de cette convention, nous manifestons notre désir de promouvoir la paix, la justice et le développement.
M. Emile Blessig - Les événements du 11 septembre marquent un tournant dans la lutte contre le terrorisme. Nous devons intensifier la coopération internationale pour démanteler les réseaux et tarir leurs sources de financement. Cette convention sera un nouvel instrument pour agir en ce sens.
Le terrorisme est alimenté par l'argent sale et profite du blanchiment de l'argent du crime en se jouant des frontières. On ne peut donc le combattre que sur le plan international. L'argent issu du blanchiment des activités illicites, soit 500 à 1500 milliards de dollars par an est recyclé grâce à des banques offshore. Cette convention améliore les dispositions existantes : elle oblige les Etats à mettre en place dans leur droit interne des mesures de répression des personnes morales compromises dans le financement du terrorisme et des mesures qui tendent à identifier, geler et confisquer les fonds servant au terrorisme. Surtout, elle remet en cause l'anonymat que permettent les sociétés offshore qui, ne publiant pas leurs comptes annuels, ne donnent pas le nom de leurs dirigeants. Grâce à l'article 18 de la convention, les Etats pourront contraindre les institutions financières à livrer l'identité et l'adresse des dirigeants ainsi que l'origine des fonds, sans se retrancher derrière le statut particulier des sociétés offshore, pour répondre aux demandes d'autres Etats ou d'institutions de lutte contre le terrorisme. Pour plus d'efficacité, il faudra encore renforcer la coopération judiciaire.
Désormais, aucun Etat ne pourra avancer l'alibi de la souveraineté, invoquer le secret bancaire ou sa propre législation pour refuser une demande d'extradition. Il ne s'agit pas de remettre en cause la confidentialité, propre aux activités bancaires, mais d'instaurer des degrés de confidentialité.
Cette convention marque donc un progrès. Après le 11 septembre, l'ONU a su réagir promptement, par exemple par l'adoption à l'unanimité le 28 septembre de la résolution 1373 du Conseil de sécurité qui s'attaque au financement des activités terroristes. Tous les Etats ont trois mois pour rendre compte des mesures prises pour appliquer cette résolution, et le Conseil de sécurité semble y être très attentif.
Nous souhaitons que la France prolonge pour sa part cet effort international en renforçant tous les moyens légaux pour démanteler les réseaux terroristes.
Le groupe UDF est favorable à la ratification de cette convention, et y voit un instrument qui ne sera utilisé pleinement que grâce à la volonté de tous les Etats de combattre le terrorisme international.
M. le Président - Je suspends la séance pour quelques minutes.
La séance, suspendue à minuit, est reprise le mercredi 21 novembre à minuit dix.
EXTRADITION FRANCE - ÉTATS-UNIS
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification du traité d'extradition entre la France et les Etats-Unis d'Amérique.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes - L'extradition entre la France et les Etats-Unis d'Amérique est régie par la convention du 6 janvier 1909, complétée par une convention additionnelle du 12 février 1970. Ces deux textes devaient être actualisés pour répondre à toutes les demandes des autorités judiciaires de deux Etats préoccupées par les nouvelles formes de criminalité.
L'abolition de la peine de mort dans notre pays, de surcroît, impliquait une refonte.
Les traditions juridiques des deux pays, souvent assez différentes, n'ont pas facilité les négociations qui, entreprises en 1979, ne se sont achevées que le 23 avril 1996 par la signature du traité d'extradition entre la France et les Etats-Unis. Un procès-verbal complète le traité.
S'il contient quelques spécificités qui traduisent les différences procédurales entre les deux pays, il n'en reste pas moins conforme aux principes énoncés dans la convention européenne du 13 décembre 1957 et intègre également certaines dispositions de la convention du Conseil de l'Europe pour la répression du terrorisme du 27 janvier 1977. Sans atteindre le niveau de collaboration qui lie la France à ses partenaires européens dans le domaine extraditionnel, le texte prévoit une coopération poussée entre les deux pays.
En effet, cet instrument oblige les parties à livrer toute personne poursuivie ou condamnée par les autorités compétentes de l'Etat requérant, pour une infraction donnant lieu à extradition et réunissant un certain nombre de critères.
Conformément à la pratique habituelle, les infractions militaires sont exclues. En revanche, et c'est un point essentiel, les infractions fiscales sont incluses.
Le traité affirme le principe de la spécialité de l'extradition et la condition de double incrimination est exigée. Il fixe également les règles d'application du principe ne bis in idem, les conditions de recevabilité, les procédures courantes liées à la demande d'extradition ainsi que son mode de transmission par la voie diplomatique. Il consacre le refus d'extradition des nationaux des deux Etats, ainsi que dans les cas d'infractions politiques. Il réserve également le droit pour l'Etat requis de refuser l'extradition sur la base de considérations humanitaires ou du caractère discriminatoire eu égard à la race, à la religion, à la nationalité ou aux opinions politiques de la personne réclamée, clauses désormais classiques dans de telles conventions.
J'en viens maintenant à un point particulièrement important : l'extradition sera refusée si l'Etat requérant ne fournit pas des garanties expresses que la peine de mort ne sera ni requise, ni prononcée, ni mise à exécution. Ce dispositif est inclus dans chaque convention d'extradition que la France signe avec un pays n'ayant pas encore aboli la peine de mort. Dans le cas des Etats-Unis, grand pays démocratique auquel nous venons de réaffirmer notre solidarité et notre appui dans les épreuves qu'il a traversées, un engagement écrit et formel de ses autorités ne peut être mis en doute. Ainsi, c'est sur la foi des assurances américaines que le Premier ministre a autorisé l'extradition de M. Einhorn, en juillet dernier, sur la base de la convention de 1909, pourtant muette à ce sujet.
En suscitant une réelle réciprocité par les obligations nouvelles qu'il crée, ce traité permettra d'améliorer sensiblement les extraditions et d'accroître la coopération judiciaire que les autorités américaines attendent de la France, dans les circonstances actuelles,
M. Marc Reymann, rapporteur de la commission des affaires étrangères - Ce projet vise à autoriser la ratification d'un nouveau traité d'extradition entre la France et les Etats-Unis, signé le 23 avril 1996. Ce texte remplace le traité de 1909, modifié en 1970, qui était manifestement devenu inadapté.
La mondialisation de l'économie, des transports, des télécommunications s'est accompagnée d'une mondialisation de la criminalité dans le trafic de drogue, le terrorisme, le blanchiment d'argent et de plus grandes difficultés à lutter contre la criminalité classique. Hélas, les progrès de la coopération judiciaire ne sont pas aussi rapides, tant ce domaine est sensible et touche à la souveraineté. Cela explique, que même au sein de l'Europe, les progrès sont lents et qu'il a fallu les événements dramatiques du 11 septembre pour accélérer les discussions sur le nécessaire mandat d'arrêt européen.
La complexité du système judiciaire américain rend cette coopération difficile à organiser. La matière pénale étant de la compétence des Etats fédérés, il en résulte la coexistence de 52 systèmes pénaux. Par ailleurs, l'influence de la common law sur la procédure pénale multiplie les possibilités de recours et protège particulièrement bien les droits de la défense, retardant ainsi souvent les procédures d'extradition.
Certes, la rapidité avec laquelle Fransisco Arce Montes, meurtrier présumé de la jeune Caroline Dickinson, a été extradé vers la France montre que cela n'empêche pas des décisions rapides. Mais cette célérité surprenante a été avant tout rendue possible par la bonne volonté des autorités judiciaires de Floride, qu'il faut saluer.
Le développement de la coopération judiciaire entre nos deux pays dépend d'abord des traités d'extradition. Il est indispensable de s'assurer de la précision et de la clarté des termes choisis, et surtout de veiller à l'actualisation de ces textes. Or le traité d'extradition entre la France et les Etats-Unis date de 1909, il est donc mal adapté aux réalités de la criminalité de ce début de siècle, d'autant qu'il s'agit d'un instrument « à liste », les crimes et délits donnant droit à extradition étant limitativement énumérés.
Ce type de texte est par nature moins favorable à la coopération judiciaire qu'un instrument qui fait de l'extradition le principe de base,. De plus, il ne permet pas de prendre en compte de nouvelles formes d'infractions. Ainsi, pendant longtemps l'enlèvement d'enfant par l'un de ses parents n'était pas considéré par les juges américains comme une infraction relevant du traité d'extradition.
L'adoption d'un nouveau traité apparaît donc indispensable. Celui qui a été signé le 23 avril 1996 est tout à fait conforme aux principes généraux du droit français de l'extradition, tels qu'ils résultent de la loi du 10 mars 1927 relative à l'extradition des étrangers, de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 et des conventions conclues par la France avec d'autres pays de common law comme l'Australie et le Canada, La principale innovation par rapport au traité de 1909 est que toutes les infractions sont concernées par principe, avec les exceptions habituelles, telles que l'interdiction de l'extradition pour motif politique, la nécessité d'un certain caractère de gravité de l'infraction, etc.
Cependant le traité d'extradition comprend également une clause dite de « dépolitisation » de certaines infractions terroristes, inédite jusque là dans une convention bilatérale. En effet, le traité s'inspire de la convention européenne sur le terrorisme de 1977 qui prévoit l'impossibilité d'invoquer le motif politique d'une infraction à caractère terroriste pour refuser une extradition, même si de nombreuses exceptions sont prévues.
La procédure d'extradition est aussi tout à fait classique, notamment par les garanties prévues.
La nécessité de favoriser la coopération judiciaire internationale ne doit bien évidemment pas se faire au détriment du respect des droits de l'homme. Ce projet de loi devait être discuté par notre assemblée le 5 avril dernier, mais la commission des affaires étrangères avait préféré repousser son examen afin de s'assurer que le traité donnait à la France toute garantie concernant le délicat problème des personnes risquant la peine de mort aux Etats-Unis. L'article 7 du traité qui prévoit que « cette peine ne sera pas infligée ou, si elle est prononcée, qu'elle ne sera pas exécutée » avait étonné. Actuellement en effet, le Conseil d'Etat n'accorde, de facto, l'extradition que s'il a l'assurance que la peine de mort ne sera pas prononcée, exigeant du procureur de l'Etat fédéré l'assurance qu'il ne requerra pas la peine de mort. En fait, l'entrée en vigueur du traité ne modifiera pas la procédure interne française, et le Conseil d'Etat continuera à demander les mêmes garanties.
Pourquoi alors avoir précisé ce qui se passerait si la peine de mort était néanmoins prononcée ? Simplement parce que, sur le modèle de la convention européenne d'extradition, une telle garantie figure toujours dans ce genre de texte. Il s'agit en fait d'une protection supplémentaire. De plus, dans ce cas très hypothétique, la commission a reçu de la part de M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères, des précisions rassurantes sur l'application de cet article : il ne signifierait en aucun cas que le condamné serait détenu indéfiniment dans les couloirs de la mort puisque « les autorités américaines compétentes seraient tenues d'exercer le droit de grâce ».
Ainsi, concernant la peine de mort, le traité reprend fidèlement la pratique actuelle de la France, avec une force juridique supplémentaire liée à sa valeur conventionnelle.
Pour toutes ces raisons, la commission des affaires étrangères a adopté le projet, souhaitant que la France ratifie au plus vite ce traité d'extradition déjà ratifié par les Etats-Unis depuis 1998.
M. Gilbert Gantier - La convention dont nous avons à débattre, a été signée le 23 avril 1996. La ratification paraît donc tardive. Elle a d'ailleurs été retardée par le refus de la commission des affaires étrangères d'adopter le texte, le 28 mars.
Ce traité s'inscrit dans une tradition juridique conforme aux principes généraux du droit français, eux-mêmes en cohérence avec la convention européenne d'extradition de 1957 et avec les accords passés entre la France et des pays de common law, Australie et Canada. Il prend la suite d'une précédente convention, qui remontait à 1909 et qui paraissait inadaptée aux réalités actuelles. En effet, se référant à une liste limitative des crimes et délits justifiant l'extradition, elle oubliait certains crimes récents. En outre, elle ne prenait pas en compte l'abolition de la peine de mort, votée en France il y a plus de vingt ans.
Cette différence entre le droit français et le droit pratiqué par les 38 Etats américains qui reconnaissent la peine de mort, rendait nécessaire l'introduction d'une clause particulière permettant de refuser l'extradition d'une personne qui risque la peine de mort, à moins que le pays requérant ne fournisse la garantie que la peine ne sera pas prononcée ou pas exécutée.
Certes, le Conseil d'Etat s'est toujours montré vigilant sur le sérieux des garanties données par les autorités judiciaires américaines, mais il s'agissait d'un accord au cas par cas. La convention de 1996 présente l'avantage de comporter expressément cette clause et donc d'offrir une vraie sécurité juridique. C'est la raison pour laquelle j'estime infondées les craintes exprimées par plusieurs députés lors de la première discussion en commission des affaires étrangères : l'interdiction explicite de prononcer ou d'exécuter la peine de mort à des personnes extradées de France est une véritable garantie.
Enfin, le texte prévoit l'impossibilité d'invoquer le caractère terroriste d'une infraction pour refuser une extradition ce qui revêt une grande importance dans le contexte actuel.
Le groupe Démocratie libérale votera donc la ratification de la présente convention, complément utile au traité d'entraide judiciaire ratifié en mars 2001 (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe du RPR et du groupe UDF).
M. René Mangin - Le groupe socialiste s'apprête à voter ce projet, après avoir, le 28 mars dernier, souhaité une suspension de l'examen en commission afin d'obtenir un complément d'information.
Les conventions d'extradition entre pays démocratiques n'appellent pas, en règle générale, de remarques spéciales. Toutefois la situation des Etats-Unis est très particulière, un certain nombre d'Etats appliquant la peine de mort.
La France a aboli il y a vingt ans cette peine d'un autre âge, moralement douteuse et sans effet dissuasif sur la criminalité. J'ai soutenu l'initiative de notre collègue André Vallini, président du groupe d'amitié parlementaire avec les Etats-Unis, qui s'est rendu au Capitole pour exposer à nos collègues américains notre sentiment. J'ai, avec bien d'autres, protesté après les trop nombreuses exécutions de ces derniers mois. J'ai soutenu et continue à soutenir les campagnes organisées en faveur d'un homme qui croupit dans un couloir de la mort depuis dix-huit ans, le journaliste Mumia Abou Jamal. J'ai salué il y a un peu plus d'un an la démarche de notre Président Raymond Forni, qui est allé le voir dans sa prison de Waynesburg.
Avec mes collègues socialistes, j'avais bien noté les garanties offertes par l'article 7 du traité, qui décline les conditions de refus d'extradition liées à l'existence de la peine capitale aux Etats-Unis. Mais avec eux, j'ai considéré que le ministre devait nous apporter des précisions.
La réponse d'Hubert Védrine figure en annexe du rapport de notre collègue Marc Reymann. Elle précise que « la partie française peut refuser l'extradition pour des faits pouvant donner lieu à l'application de la peine de mort, à moins que la partie américaine ne donne des assurances que cette peine ne sera pas infligée, ou si elle l'est qu'elle ne sera pas exécutée ». Le ministre apporte également des précisions importantes sur les assurances exigées par les autorités françaises.
Au-delà du fond, une remarque sur la méthode. Il nous arrive de regretter un déficit de coopération entre notre commission et le ministère des affaires étrangères. Le fait que nous ne puissions pas amender les projets de loi qui nous sont soumis crée des frustrations bien compréhensibles : à tort ou à raison, nous avons parfois l'impression d'être considérés comme une chambre d'enregistrement. Mais l'échange que nous avons eu sur ce texte a démontré que ce n'était pas toujours le cas. L'exercice mérite d'être répété et généralisé à tous nos travaux.
M. Michel Hunault - Le texte dont nous nous apprêtons à autoriser la ratification revêt une forme solennelle : il s'agit d'un accord conclu entre deux Etats, et non entre deux gouvernements.
Le ministre des affaires étrangères a apporté à la commission les clarifications qu'elle avait demandées. Concernant la peine de mort, le système mis en place dans le traité reprend la pratique actuelle de la France.
En matière d'extradition, les relations entre la France et les Etats-Unis sont actuellement régies par un traité signé en 1909, complété en 1970. Un nouveau texte s'imposait, pour tenir compte de l'évolution de la criminalité et du droit pénal - abolition en France de la peine de mort, encore prévue dans 38 des 52 Etats américains. Le droit a également évolué sur les enlèvements d'enfants : jusqu'à une date récente, l'enlèvement d'un enfant par l'un de ses deux parents ne pouvait pas donner lieu à extradition de la part des Etats-Unis, le droit américain considérant de tels faits comme relevant du seul droit civil.
Par ailleurs, la France et les Etats-Unis, compte tenu de certaines affaires récentes, ont intérêt à renforcer leur coopération judiciaire, et notamment à simplifier les procédures d'extradition. L'extradition du principal suspect dans l'assassinat de Caroline Dickinson montre toute l'actualité de notre débat. L'extradition peut également être nécessaire dans des affaires de trafic de drogue.
S'agissant de l'interdiction de l'extradition pour motif politique, le traité innove par une clause de « dépolitisation » de certaines infractions.
Ce traité, ratifié par les Etats-Unis dès 1998, marque une nouvelle étape dans les relations entre la France et les Etats-Unis en matière d'extradition. Le RPR est tout à fait favorable à sa ratification (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
M. Jean-Pierre Brard - Les liens entre la France et les Etats-Unis justifient l'existence d'un traité d'extradition, mais l'examen de ce traité conduit à évoquer la question de la peine de mort, appliquée dans 38 Etats de l'Union. Un Etat qui pratique le meurtre d'Etat est-il démocratique, Monsieur le ministre ? Je ne le crois pas.
M. Renaud Donnedieu de Vabres - C'est scandaleux de dire cela !
M. Jean-Pierre Brard - Est-il contestable que certains Etats américains pratiquent la peine de mort et qu'on y a exécuté des innocents ?
M. Michel Hunault - Et en Union soviétique ?
M. Jean-Pierre Brard - L'Union soviétique n'a jamais été mon modèle ! Ce n'est pas en réveillant des fantômes que vous ferez admettre votre point de vue !
Même si le principe est qu'il n'y aura pas d'extradition si la personne encourt la peine de mort, et même si le traité prévoit des garanties supplémentaires, en particulier la non-exécution de la peine capitale, la position de notre assemblée ne saurait apparaître comme une caution à la nouvelle présidence américaine.
Les éclaircissements obtenus en mars dernier sont positifs, et l'étonnement manifesté à Washington démontre que la démarche de la commission était opportune. Il est de notoriété publique que les erreurs judiciaires sont nombreuses et que des innocents sont exécutés, surtout s'ils sont pauvres et de couleur. Les tests comparatifs sur les empreintes génétiques ont permis d'innocenter in extremis certains condamnés à mort. La situation de Mumia Abu Jamal, à la culpabilité duquel plus personne ne croit, est un exemple frappant des dysfonctionnements de la justice américaine.
Une autre cause d'inquiétude apparaît à la suite des attentats terroristes du 11 septembre. Il s'agit de la possibilité de conduire des procès secrets devant des juridictions militaires pour juger de présumés terroristes étrangers, procédure résultant d'un décret présidentiel.
Seraient visés les agissements ou tentatives d'agissements contre les Etats-Unis, sur le territoire américain ou au dehors. Un débat très vif s'est engagé à ce sujet, notamment dans la presse et dans les assemblées parlementaires américaines. Cela s'accompagne d'un projet qui permettrait de détenir les étrangers suspects de terrorisme ou simplement d'avoir hébergé des suspects, pour une durée indéfinie, sans intervention d'un juge. S'il apparaît tout à fait légitime de prendre des mesures antiterroristes dans la situation actuelle et pour une durée limitée, ce que nous avons fait en France, les dispositions américaines posent à l'évidence de graves questions en matière de libertés individuelles et de droits de l'homme. Je m'interroge donc au sujet des conséquences de cet arsenal répressif nouveau pour l'application du traité qui nous est soumis ce soir et je souhaite, Monsieur le ministre, connaître votre analyse sur ce point. En commission, Jean-Claude Lefort a rappelé que, selon le groupe auquel il appartient, la ratification de cette convention dans le contexte actuel était peu opportune. Ce n'est pas tant, disait-il, un problème juridique qu'un problème politique et symbolique. Il annonçait donc qu'il ne voterait pas cette ratification (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste).
M. Renaud Donnedieu de Vabres - La ratification de ce traité d'extradition s'inspire d'une volonté de clarté dans nos relations avec cette grande démocratie que sont les Etats-Unis. Avec le président de la commission des affaires étrangères, nous avons constaté lors d'un récent déplacement à Washington que cette ratification était attendue, et que son retard créait un certain trouble chez les parlementaires américains que nous avons rencontrés. Cette clarté nécessaire s'oppose en quelque sorte à certains propos de M. Mamère, quand, dans la phase de guerre où nous nous trouvons, il a osé dire que les démocraties faisaient la guerre au peuple afghan. Je pense aussi à certains propos de M. Chevènement, apôtre du splendide isolement, alors que la coopération judiciaire est une nécessité.
Il ne s'agit d'ailleurs pas d'une révolution, mais d'une mise à jour en fonction de problèmes nouveaux. Le traité d'extradition franco-américain datait initialement de 1909. Modifié en 1970, il était inadapté à la situation actuelle. Les problèmes de drogue, d'enlèvements d'enfants, justifiaient une actualisation, d'autant que les instruments de ratification prévus par les précédents textes comportaient une liste limitative de crimes et de délits.
Un autre point milite pour une actualisation : c'est le maintien de la peine de mort dans trente-huit Etats américains, alors que la France l'a abolie depuis le dernier traité d'extradition. Les textes modernes sur le droit d'extradition organisent généralement des procédures particulières quand le pays requérant a la peine de mort et que le pays requis ne l'a pas. C'est par exemple le cas de la convention européenne d'extradition de 1957. Ils permettent de refuser l'extradition d'une personne qui risque la peine de mort sauf si l'Etat requérant fournit l'assurance que la peine capitale ne sera pas prononcée ou pas exécutée. Le présent texte est clair à cet égard : l'article 7 du traité prévoit que « cette peine ne sera pas infligée ou, si elle est prononcée, qu'elle ne sera pas exécutée ». Ce n'est d'ailleurs pas nouveau, puisque avant même ce texte les décrets d'extradition, contrôlés par le Conseil d'Etat, comportaient des dispositions précises pour faire respecter ce principe.
Dans la présente convention sont par ailleurs prévues les exceptions classiques qui permettent de refuser une extradition. Aucune considération de race, de religion, de nationalité ou d'opinion politique ne saurait justifier une extradition. De même le refus est possible si l'infraction pour laquelle l'extradition est refusée est exclusivement militaire. Il l'est enfin pour des raisons humanitaires, quand l'extradition est susceptible d'avoir de graves conséquences en raison de l'âge ou de l'état de santé de l'accusé.
Le texte offre donc toutes les garanties nécessaires. Ne pas le ratifier aujourd'hui serait, dans la conjoncture internationale actuelle, un grave défaut de solidarité, un message que les Etats-Unis ne sauraient comprendre ; ce serait d'une certaine façon une insulte, un procès d'intention. Ce serait aussi une ingérence inacceptable dans les affaires américaines, toutes les garanties étant aujourd'hui obtenues pour que l'extradition réponde aux principes du droit de notre République. Le groupe UDF votera donc ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
L'article unique du projet de loi, dans le texte du Sénat, mis aux voix, est adopté.
DROITS DU CONJOINT SURVIVANT (CMP)
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre soumettant à l'approbation de l'Assemblée les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins.
M. Alain Vidalies, rapporteur de la commission mixte paritaire - Après deux lectures devant chaque assemblée, la CMP est parvenue à un accord sur la proposition de loi du groupe socialiste. En première lecture le Sénat avait entièrement récrit le titre Ier du livre troisième du code civil, modifiant ainsi plus de deux cent cinquante articles. Certes ces modifications essentiellement techniques reprenaient des projets de lois adoptés en conseil des ministres en 1988, 1991 et 1995, mais jamais soumis au Parlement. En seconde lecture, le Sénat a considérablement réduit la portée de cette initiative, qui dénaturait en partie l'objet de notre proposition. En conséquence, la CMP a accepté la rédaction retenue par le Sénat en seconde lecture.
Sur l'objet même du texte, des divergences subsistaient entre les deux assemblées, qu'un effort commun a permis de surmonter. Sur le droit du conjoint survivant en présence d'enfants, le Sénat a souhaité ajouter une option en usufruit sur la totalité de la succession, mais uniquement lorsque tous les enfants sont communs. La CMP a adopté cette proposition. Ainsi, en présence d'enfants, le conjoint survivant, qui ne recueille aujourd'hui qu'un quart en usufruit, obtiendra désormais un quart en pleine propriété ou la totalité en usufruit s'il n'y a que des enfants communs.
En présence des père et mère du défunt, le conjoint survivant, qui n'obtient aujourd'hui que la moitié en usufruit, recueillera désormais la moitié en pleine propriété, et les trois quarts en pleine propriété en présence d'un seul des parents du défunt. La CMP a retenu sur ces deux problèmes la rédaction de l'Assemblée.
Notre assemblée avait proposé que le conjoint survivant soit placé définitivement avant les frères et s_urs dans l'ordre successoral. Le Sénat souhaitait maintenir les collatéraux privilégiés en concurrence avec le conjoint survivant. La CMP a retenu une rédaction qui mérite d'être approuvée. En effet le conjoint survivant recueillera la totalité de la succession, et notamment de tous les biens acquis par le couple pendant le mariage. Sur les biens dits de famille, entrés dans le patrimoine du défunt par succession ou donation de ses père et mère, le conjoint survivant et les collatéraux privilégiés recueilleront chacun la moitié de la succession. C'est une avancée importante pour le conjoint survivant, qui aujourd'hui ne recueille en pareil cas que la moitié en usufruit.
En présence de grands-parents ou d'arrière-grands-parents du défunt, le conjoint survivant obtiendra la totalité de la succession, alors qu'il ne recueille aujourd'hui que la moitié en usufruit en présence d'ascendants dans les deux branches, et la moitié en propriété en présence d'ascendants dans une seule branche. Sur ce point la CMP a retenu les propositions de l'Assemblée.
La CMP a aussi retenu notre proposition faisant du conjoint survivant un héritier réservataire pour le quart de la succession en l'absence d'enfants et de parents du défunt. Elle a retenu la distinction du Sénat entre la masse de calcul et la masse d'exercice des droits du conjoint survivant, qui paraît propre à apaiser certains conflits familiaux. Je précise que la notion de biens existants au jour de l'ouverture de la succession s'entend des biens non grevés de libéralités.
La deuxième innovation importante de notre proposition était la création d'un droit d'habitation et d'usage sur l'habitation principale, en vue de mettre fin à des situations humaines douloureuses. Ce droit a vocation à s'appliquer à toutes les successions, avec ou sans testament. Le Sénat souhaitait supprimer la possibilité pour le conjoint d'exprimer une volonté contraire par acte authentique, mais lui donnait en contrepartie la possibilité de choisir un autre logement et d'obliger le conjoint survivant, dans certaines circonstances, à verser une récompense à la succession. Mais le principe même du droit d'habitation, dont la valeur s'impute sur les droits en propriété éventuellement recueillis par le conjoint survivant, est de ne jamais donner lieu à récompense. J'observerai ici que les importants droits nouveaux reconnus au conjoint survivant sont légitimés, fondés par l'affection, l'amour du défunt. Je le dis à ceux qui s'étonnent de voir maintenue la possibilité du recours à l'acte authentique dans certaines circonstances : notre intention n'est pas de protéger le conjoint survivant contre la volonté ou l'affection défaillante du défunt. Quand on passe de la logique du sang à la logique de l'affection, on tire de l'engagement affectif de l'individu des conséquences patrimoniales importantes. Encore faut-il respecter complètement cet engagement.
Après une longue discussion, la CMP a adopté la rédaction retenue par l'Assemblée nationale. Elle a aussi réintroduit l'option pour usufruit dans certaines circonstances. Il faudra donc éviter tout conflit entre les droits du conjoint survivant usufruitier et le nouveau droit d'habitation et d'usage. L'amendement que le Gouvernement proposera à cette fin a reçu l'aval des deux rapporteurs.
Le texte met par ailleurs fin au traitement discriminatoire réservé aux enfants adultérins en matière de succession. Désormais, aucun enfant ne sera pénalisé. L'entrée en vigueur de nouvelles dispositions concernera, pour les enfants adultérins, toutes les successions ouvertes au jour de la publication de la loi et n'ayant pas abouti à un partage définitif.
La loi permettra donc des progrès considérables, tant pour le conjoint survivant - jusqu'à présent le « parent pauvre » du droit successoral - que pour les enfants adultérins. Je tiens à remercier le Gouvernement, et vous, particulièrement, Madame la Garde des Sceaux, d'avoir pris les mesures pour que cette initiative parlementaire puisse s'appliquer dans les prochains jours. La loi est en effet très attendue. Je rends également hommage à l'esprit d'ouverture et à la compétence de M. Hyest, qui ont permis à la CMP d'aboutir.
Je vous demande donc de voter le texte issu de la CMP, qui est à l'honneur du Parlement. Nous aurons fait _uvre utile (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Vous achevez donc l'examen de la proposition de loi relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins, que votre rapporteur, M. Alain Vidalies, a heureusement engagée. Les travaux ont été fructueux, et c'est avec une grande satisfaction que le Gouvernement constate l'accord trouvé entre les deux assemblées au sein de la commission mixte paritaire. Ce rapprochement n'était pas acquis, car des divergences importantes existaient.
Le Sénat s'était fixé pour objectif d'élargir le cadre initial de la proposition de loi pour procéder à une refonte totale du droit des successions. Cette démarche ambitieuse me paraissait dépasser très largement le débat engagé sur la base de la proposition d'Alain Vidalies. Votre assemblée, en maintenant l'examen du texte proposé, c'est-à-dire l'amélioration des droits du conjoint survivant et l'établissement d'une stricte égalité successorale entre les enfants, a choisi une approche efficace, puisqu'elle va aboutir.
Dès la première lecture, un accord complet a été trouvé entre les deux assemblées sur la suppression de la discrimination subie par les enfants adultérins. Mais des différences sensibles subsistaient sur la manière d'améliorer les droits du conjoint survivant au terme de la deuxième lecture.
Ce clivage a pu être dépassé et la tenue de la commission mixte paritaire a été une réussite. De ce fait, la place du conjoint survivant dans l'ordre des successibles est substantiellement rehaussée : puisqu'il se voit conférer, quelle que soit la configuration familiale, des droits en pleine propriété. Il acquiert aussi la possibilité de demeurer en principe dans les lieux où il a vécu avec son conjoint prédécédé, et il a l'assurance de recueillir une part successorale, que le défunt ait laissé des descendants, des ascendants ou des frères et s_urs. La protection proposée par Alain Vidalies a donc été respectée. L'a été également sa volonté de concilier ces nouveaux droits avec l'aspiration des familles à disposer d'une marge d'autonomie suffisante.
C'est pourquoi n'a pas été reconnue au conjoint survivant la qualité d'hériter réservataire et pourquoi, à l'inverse, la possibilité est donnée à l'époux prédécédé d'aménager la protection de son conjoint dans le cadre de la liberté testamentaire.
Sans aucunement dénaturer le texte, la CMP a retenu la faculté proposée par le Sénat au conjoint survivant d'opter pour l'usufruit lorsque la situation familiale s'y prête, diversifiant ainsi les solutions offertes.
Il ne reste donc que quelques points techniques de coordination à apporter et une précision à donner pour assurer au texte sa parfaite cohérence. Il était essentiel que la représentation nationale s'accorde sur un texte équilibré qui concerne toutes les familles et dont l'objet, ambitieux et difficile, est de régir des relations juridiques familiales au moment douloureux du deuil.
Je me félicite que le Parlement ait privilégié une logique humaniste en se gardant de toute technicité excessive.
C'est toute l'ambition que le Gouvernement poursuit à travers la réforme du droit de la famille à laquelle Alain Vidalies a déjà largement contribué lors des débats sur la prestation compensatoire. Je lui renouvelle aujourd'hui, ainsi qu'à la commission des lois et son président, mes plus vifs remerciements. Ils sont d'autant plus sincères que nous sommes également attachés à définir et appliquer des réformes attendues par nos concitoyens parce que nécessaires.
Je me félicite de ces deux progrès fondamentaux de notre droit : la reconnaissance, finalement, de l'égalité entre tous les enfants et leurs droits successoraux, et par là de leur place dans la descendance de leur auteur ; la reconnaissance, aussi, de la valeur du partage d'une vie entière en accordant au conjoint survivant une vraie place d'héritier dans la succession de son époux (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. Georges Hage - La proposition que nous examinons en dernière lecture devrait enfin permettre de libérer le code civil, cette _uvre séculaire magistrale, de deux dispositions injustes et réactionnaires.
En premier lieu, il nous est proposé de renforcer les droits du conjoint survivant. Pour l'heure, ses droits successoraux se limitent à un simple droit d'usufruit, qui porte le plus souvent sur un quart seulement des biens du conjoint prédécédé.
C'est en vertu d'une conception anachronique de la succession, fondée exclusivement sur le sang, que le conjoint survivant est sacrifié. Une telle conception, en contradiction totale avec les liens familiaux contemporains, est considérée comme inique par la plupart de nos concitoyens. C'est pourquoi, dès 1999, le groupe communiste avait suggéré, dans une proposition de loi, d'accroître les droits du conjoint survivant.
Alors qu'aujourd'hui les biens familiaux sont le plus souvent acquis grâce à l'effort commun des deux conjoints, en cas de prédécès, notre droit conduit parfois à placer le survivant dans une situation matérielle précaire. Nous ne pouvons donc que soutenir une réforme que nous appelions de nos v_ux.
Le second volet de ce texte concerne le statut successoral de l'enfant adultérin. Nous nous félicitons que l'occasion nous soit enfin donnée de libérer notre droit de l'une de ses dispositions les plus odieuses et avilissantes, qui a d'ailleurs valu à la France d'être récemment condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme.
En accordant aux enfants adultérins les mêmes droits successoraux qu'aux enfants légitimes, la représentation nationale ne fera qu'effacer de notre droit une disposition qui n'aurait jamais dû y figurer. Et même s'il aura fallu attendre près de deux cents années pour qu'enfin disparaissent les dernières réminiscences légales de l'opprobre jetée par une société bourgeoise et moralisatrice sur ceux qu'elle appelait alors les « bâtards », mieux vaut tard que jamais !
Le groupe communiste, qui approuvera cette proposition, regrette toutefois que la réforme du droit de la famille, ô combien nécessaire, se fasse par une succession de textes parcellaires. Il aurait été souhaitable que le Gouvernement offre au Parlement la possibilité, dans le cadre d'une grande loi de réforme, d'aborder le droit de la famille dans son ensemble, tant les questions sont liées (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).
M. Emile Blessig - Le consensus sur la nécessité d'accroître les droits du conjoint survivant, qui a trop longtemps fait figure d'oublié de notre droit successoral, n'a pas empêché les deux assemblées de discuter des modalités de la réforme. Il faut dire que l'équilibre est difficile à trouver entre des impératifs également légitimes mais parfois contradictoires. Le compromis trouvé par la CMP constitue une réelle amélioration de l'état du droit en permettant d'ailleurs de rapprocher la législation française des autres droits européens.
En effet, la CMP s'est efforcée de maintenir, autant que possible, les conditions de vie du conjoint survivant tout en s'efforçant de différencier les solutions en fonction des situations familiales ; de préserver les droits de la famille par le sang ; de respecter, enfin, la liberté testamentaire du défunt.
Si l'on peut sans doute regretter que la protection, pour le logement, ne soit pas intangible, on se réjouira de son renforcement, comme de la reconnaissance d'un véritable devoir de secours à l'égard du conjoint dans le besoin et de la préservation des droits des collatéraux privilégiés.
Quant à la question du droit successoral des enfants adultérins, très controversée dans le passé, elle fait aujourd'hui l'objet d'un consensus. Chacun reconnaît la nécessité de se mettre en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, déjà appliquée par certains tribunaux français, après que la France ait été condamnée. Il est, en effet, choquant de faire payer aux enfants adultérins le comportement de leurs parents, alors qu'ils ne sont responsables de rien.
Mais j'appelle l'attention sur la portée rétroactive de ces dispositions. Il est prévu qu'elles s'appliqueront, dès la publication de la loi, aux successions déjà ouvertes à cette date, dès lors qu'elles n'ont donné lieu ni à accord amiable, ni à décision judiciaire irrévocable, et à la condition qu'elles n'aient pas donné lieu à partage avant cette date.
En CMP, le rapporteur a préféré s'en tenir au terme de partage pour ne pas réduire sa portée. Il serait souhaitable qu'il précise si ce terme recouvre les partages partiels et les liquidations totales ou partielles. Et qu'en est-il des donations entre vifs et des aliénations intervenues avant la publication de la loi ?
Depuis près de dix ans, cette question du conjoint survivant a empêché de procéder à une réforme d'ensemble du droit des successions. Il est pourtant urgent d'adapter le droit patrimonial aux réalités de notre société. La CMP a revu les dispositions les plus archaïques du droit successoral, mais un grand chantier reste ouvert.
De façon plus globale, ce droit des successions renvoie à une image de la famille. Redéfinir la place du conjoint survivant dans la succession, c'est réaffirmer la valeur du mariage. Or on ne peut que déplorer l'incohérence de l'action du Gouvernement en ce qui concerne la famille pendant toute la législature. Après avoir solennellement annoncé un grand projet de loi, le Gouvernement l'a sans cesse reporté puis l'a enterré définitivement. Par manque de courage, on s'est contenté de propositions partielles, souvent d'origine parlementaire - droit du conjoint survivant, égalité des enfants légitimes et adultérins, prestation compensatoire, autorité parentale, nom patronymique. Ou est la cohérence ? Dans un domaine aussi fondamental, seuls des objectifs clairs garantiraient le succès. De réforme parcellaire en réforme parcellaire, on fait surgir de nouveaux problèmes qui estompent, voire contredisent les intentions initiales.
En raison de cette absence de vision d'ensemble, le législateur se contente d'enregistrer l'évolution des pratiques sociales. Or le rôle du politique serait de définir des priorités et de tracer les cadres juridiques reflétant une vision de la société dans lesquels ces évolutions s'inscriraient.
C'est en rappelant que la réforme du droit de la famille reste un vaste chantier que le groupe UDF votera cette proposition de loi.
Mme Nicole Catala - Cette proposition de loi est relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins et modernise diverses dispositions du droit successoral. Ce titre reflète un parcours mouvementé. La proposition déposée par M. Vidalies ne concernait que le conjoint successible, c'est-à-dire, cinq fois sur six, l'épouse survivante. C'était une réforme attendue et justifiée dans son principe. Après l'établissement d'une parfaite égalité dans les régimes matrimoniaux et d'un statut très favorable en droit des libéralités, la veuve demeurait le « parent pauvre » des successions légales. La femme non gratifiée par donation ou testament n'accédait ab intestat qu'à un usufruit dérisoire quand elle n'était pas exhérédée par son mari. Sa situation était la plus mauvaise situation en Europe. Le législateur va, ce soir, lui conférer une vocation héréditaire conforme au rang et au rôle que le mariage lui donne dans la famille. Mais les premiers textes soumis à l'Assemblée présentaient de multiples imperfections de forme et le Sénat accomplit un travail remarquable pour améliorer les nouveaux droits conférés au conjoint successible.
A l'issue d'une double navette, la commission mixte paritaire est parvenue à un compromis globalement satisfaisant. Celui-ci offre à l'époux successible une option, entre le quart en propriété des biens existants ou l'usufruit de leur totalité quand il n'existe que des enfants communs. En présence d'enfants non communs, cette option ne lui est pas ouverte et il n'a droit qu'à un quart en pleine propriété. En l'absence d'enfant, le survivant concourt avec les père et mère du conjoint prédécédé et reçoit la moitié ou les trois quarts des biens existants selon qu'il est en présence de ses deux beaux-parents ou d'un seul.
S'il n'y a ni enfant ni père et mère du défunt, le conjoint recueillera à l'avenir toute la succession : le mariage triomphe du lignage, ce qui a éveillé de fortes réticences, notamment au Sénat, II est vrai que les exclusions qui en résultent sont compensées, dans le cas des grands-parents, par une créance d'aliments contre la succession et, dans le cas des frères et s_urs par un droit de retour légal sur les biens de famille hérités par le défunt de ses parents. En cela, le texte qui nous est soumis marque une volonté d'apaisement à l'égard de ceux qui ne sacrifieraient pas d'un c_ur léger la famille du sang.
Cependant, les dispositions que j'ai évoquées ne font pas du conjoint survivant un héritier réservataire, solution à laquelle la plupart des juristes ne sont pas favorables. Il convient pourtant d'assurer à la veuve une sécurité viagère minimum, ce que s'efforce de faire le texte qui vous est proposé par la reconnaissance d'un droit au logement et d'un droit à pension. Ici encore la CMP s'est efforcée de trouver un équilibre entre les intérêts en présence.
Malheureusement, cet équilibre peut se trouver rompu par la faculté ouverte à l'époux prémourant de retirer par testament au survivant le droit au logement prévu par l'article 764, et ce à son insu. Le conjoint successible reste ainsi exposé à une exhérédation secrète.
En outre cette disposition souffre d'un double vice logique. Comment le prédécédé pourrait-il priver le survivant de son droit au logement s'il s'agit d'un bien commun ou d'un bien indivis ? Comment la privation du droit d'habitation pourra-t-eIle jouer lorsqu'un survivant opte pour l'usufruit universel ?
M. le Rapporteur - Cela va être précisé.
Mme Nicole Catala - Le début de l'article 764 ne paraît donc pas heureux. Je sais que le Gouvernement a prévu de le modifier par amendement. Je préférerais la rédaction suivante que je vous ai communiquée : « Le conjoint successible qui occupait effectivement à l'époque du décès à titre d'habitation principale un logement appartenant aux deux époux ou dépendant totalement de la succession, a jusqu'à son propre décès un droit d'habitation sur ce logement, ainsi qu'un droit d'usage sur le mobilier le garnissant compris dans la succession.
« L'époux prédécédé a pu toutefois exprimer une volonté contraire dans les formes de l'article 971 lorsque le local occupé à titre d'habitation principale dépend totalement de la succession à la condition que l'exercice par le conjoint survivant de ses droits successoraux en propriété ou en usufruit lui assure un autre logement conforme à ses besoins ou qu'un tel logement lui appartienne en propre. »
Ce serait la meilleure rédaction.
Le Sénat avait, en première lecture, déployé sa volonté réformatrice sur d'autres points comme un projet de réforme globale du droit des successions. L'Assemblée ne l'a pas voulu malgré l'opposition. Aussi le Sénat a-t-il réduit son ambition en deuxième lecture en ramenant l'élargissement de la proposition aux trois premiers chapitres du droit des successions, modernisant les articles 720 à 767 du code civil. C'est une évolution positive.
Une moitié du chemin est faite. L'autre reste à accomplir.
C'est M. Badinter qui constatait que depuis vingt ans nous guettons une réforme globale des droits de succession, les spécialistes des universités et le corps notarial tout entier étant parvenus à élaborer un texte qui devrait être soumis au Parlement.
J'aurais souhaité que soit inscrit à l'ordre du jour l'ensemble des travaux ainsi effectués tant par les universitaires que par le corps notarial. Ces textes étaient prêts ; ils n'ont pas été soumis, hélas, à notre discussion et à notre vote.
Mme Christine Lazerges - Aujourd'hui s'achève la navette parlementaire qui aura permis l'adoption d'une grande réforme des droits du conjoint survivant, grande par l'ampleur de la mutation qu'elle propose à travers la revalorisation des droits du conjoint survivant.
Je tiens ici à souligner la qualité du travail mené, jusqu'au bout, à l'Assemblée nationale et au Sénat. D'autant plus remarquable que les divergences entre les deux chambres étaient profondes et multiples. A des visions sociologiques différentes, s'ajoutaient des options philosophiques et anthropologiques nettement distinctes. Deux exemples emblématiques peuvent être évoqués : le rang dans l'ordre successoral et le choix entre la pleine propriété et l'usufruit.
Le rang même du conjoint survivant dans l'ordre de la succession a été âprement discuté. Il constitue le c_ur, bien évidemment de la proposition de loi et, pour l'Assemblée nationale, il importait de le revaloriser de façon très nette. C'est la raison pour laquelle nous envisagions quatre hypothèses dans lesquelles le conjoint survivant est le bénéficiaire de la totalité de la succession.
Dans le système imaginé par le Sénat, ce n'était que dans le cas de la présence d'oncles, de tantes ou cousins du défunt que la totalité de la succession revenait au conjoint survivant, ce qui revenait à ne rien changer à l'état du droit. La logique sous-jacente était donc claire : rester dans la prééminence des liens du sang contre le lien affectif que pour notre part nous désirions mettre en valeur.
Ce n'est pas ce choix qui a été fait finalement, et le système adopté par notre assemblée prévaut avec un ajout, issu du texte sénatorial concernant les liens de famille.
Le choix entre l'usufruit et la pleine propriété a été un autre sujet de débats très vifs. La discussion ne fut d'ailleurs pas médiocre, loin de là. La doctrine est très divisée sur ce sujet déjà ancien et d'éminents professeurs de droit n'ont pas hésité à se manifester auprès des parlementaires pour faire prévaloir l'usufruit. La solution adoptée s'inspire de celle du Sénat : en cas d'enfants communs, et dans ce cas seulement, l'option est ouverte entre le quart en pleine propriété et la totalité en usufruit. L'Assemblée nationale avait fait le choix, quant à elle, d'exclure l'usufruit en raison de la complexité de sa gestion et les difficultés d'en sortir, en bref, au nom de la simplicité. Mais la solution, très ciblée, permet de faire face à certaines situations de façon plus satisfaisante, notamment dans le cas où de petites entreprises font partie du patrimoine transmissible. Une précision d'importance, objet d'un amendement, doit néanmoins être apportée pour l'articulation de ce nouvel usufruit avec le droit garanti au maintien dans logement, sauf testament contraire : la privation éventuelle ainsi exprimée sera, selon cet amendement, sans incidence sur le champ de l'usufruit. Les choses sont ainsi très claires.
Au-delà, le Sénat a introduit tout un ensemble de précisions d'ordre technique relatives au droit des successions, définies de façon consensuelle et progressive par divers projets de loi antérieurs. Elles ont été reprises par l'Assemblée nationale lors de la commission mixte paritaire, dans la mesure où elles ne soulevaient pas de difficultés et n'empêchaient pas la proposition de loi d'atteindre pleinement l'objectif assigné : améliorer nettement le sort du conjoint survivant.
A l'issue de cette navette, on peut affirmer en effet que l'objectif est atteint. Fondamentale, concrète, répondant de façon effective et simple aux attentes réelles des citoyens, la réforme marque des avancées décisives : elle donne des droits en pleine propriété et, enfin, au conjoint survivant ; elle le fait passer dans l'ordre successoral avant les frères et s_urs, ainsi qu'avant les grands-parents en contrepartie d'une créance d'aliments contre la succession à leur profit ; elle assure son maintien de droit pendant un an dans le domicile conjugal ; elle lui donne un droit d'usage et d'habitation pour ce même domicile, sans récompense, sous réserve de volonté contraire exprimée par le défunt, tout en lui permettant de louer ce logement en cas de nécessité ; elle lui assure une pension alimentaire versée par la succession, dans le cas où le conjoint survivant serait dans le « besoin ».
Ce sont là autant d'éléments simples et concrets qui marquent dans le droit des successions un réel progrès, et même plus encore : une petite révolution. Et cela, Monsieur Blessig, en cohérence totale avec les autres textes votés et encore en cours de navette. Vous nous avez reproché de « saucissonner » la réforme du droit de la famille, mais je voudrais rappeler que c'est seulement en 1804 que le code civil a été rédigé et que l'on a traité l'ensemble du droit de la famille.
Le doyen Carbonnier, dont personne ne contestera l'intelligence et le sens pratique, a lui aussi considéré qu'il convenait de proposer au Parlement pour le droit de la famille des réformes successives. En trouvant un fil directeur entre nos divers textes, et il est clair, nous défendons la famille, nous défendons les familles, qu'il s'agisse de jeunes familles à l'autorité parentale partagée, qu'il s'agisse de familles séparées par un deuil, en préservant les droits du conjoint survivant.
C'est un grand texte que nous adoptons définitivement ce soir, et je regrette qu'il le soit à une heure si tardive.
M. le Président - Ou si matinale.
M. Gilbert Gantier - Le problème des droits du conjoint survivant est important et je me réjouis qu'au terme de la navette parlementaire un accord en CMP soit intervenu.
Mais, avant de revenir sur le fond du texte qui nous est proposé, je voudrais exprimer quelques regrets d'ordre général.
Nous n'avons cessé de vous le dire ces derniers mois, et cela devient presque une tradition : nous ne souscrivons pas à votre façon de tronçonner le droit de la famille !
Qu'on en juge : réforme de la prestation compensatoire, de l'autorité parentale, du divorce, de l'accouchement sous X, du nom patronymique, sans oublier, bien entendu, le PACS.
A travailler de façon aussi fragmentaire vous multipliez les risques d'incohérence et vous ouvrez un boulevard à des contentieux, alors que nos concitoyens attendent au contraire un droit de la famille sécurisant, simple, efficace.
Que l'on soit d'accord ou pas avec votre méthode, il reste que le texte que nous examinons ce soir répond à une nécessité.
Il était urgent en effet de donner en matière successorale au conjoint survivant la place qu'il mérite, et qui, pour le moment, est limitée le plus souvent à l'usufruit. Ce n'est qu'en 1930 que lui ont été attribués des droits en toute propriété en l'absence d'héritier dans une ligne.
La loi du 26 mars 1957 a élevé le conjoint survivant dans l'ordre des successibles devant les collatéraux ordinaires. L'ordonnance du 30 décembre 1958 a certes fait de lui un véritable héritier, mais, en l'absence de testament ou de donation, il n'hérite que d'une portion limitée de la succession en usufruit. Actuellement, il ne se situe qu'au quatrième rang des successibles et n'hérite de l'ensemble de la succession en pleine propriété qu'en l'absence des trois premiers rangs.
Il était tout aussi indispensable de supprimer l'inégalité patrimoniale dont les enfants adultérins sont encore victimes ; la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme le 1er février 2000 nous y oblige de toute façon.
Le texte adopté ici en première lecture au début de cette année comportait deux axes essentiels.
D'abord, une affirmation plus forte des droits du conjoint survivant dans l'ordre des successibles, qui tient compte du resserrement de la famille autour du noyau conjugal. Dans tous les cas de figure, le conjoint bénéficierait de droits en pleine propriété là où il n'y avait jusqu'à présent que des droits en usufruit.
Deuxième axe du projet, la protection particulière du conjoint à l'égard de la résidence familiale : le conjoint doit pouvoir, dans toute la mesure du possible, continuer à vivre le reste de sa vie dans ce qui a été le logement conjugal.
Le Sénat a profondément remanié ce texte, un consensus existant toutefois entre nos deux chambres sur l'égalité successorale entre enfants légitimes, naturels et adultérins.
Nul doute que les deux propositions de loi - celle de M. Vidalies, et celle de M. About - cherchaient à améliorer le sort des conjoints survivants. Mais s'il existait un consensus sur l'objectif, les moyens pour y parvenir demeuraient différents.
Cela fait d'ailleurs vingt ans qu'il en est ainsi, ce qui retarde la réforme d'ensemble du droit successoral. Depuis quinze ans, projets et rapports se succèdent, proposant d'accroître les droits du conjoint survivant, de façon différente : plus de droits en pleine propriété pour les uns, plus de droits en usufruit pour les autres ; création d'une réserve pour les uns, liberté testamentaire pour les autres.
On peut comprendre ces valses hésitations, car il n'est pas simple de déterminer la place du conjoint survivant. Cela conduit à revoir la place du conjoint par rapport à la famille par le sang, donc celle du ménage par rapport au lignage et à s'interroger sur les conséquences de la multiplication des familles recomposées et, en fait, sur la vision d'une société en pleine évolution.
Tandis que l'Assemblée souhaitait privilégier les liens affectifs, afin de tenir compte de l'évolution sociologique du concept de famille, le Sénat était davantage attaché à la prééminence des liens du sang, traditionnelle dans notre droit civil.
Il en est résulté un texte rééquilibré par rapport à la version adoptée ici, en première lecture, le Sénat ayant souhaité ne pas passer d'une situation où le conjoint était exclu par la famille de sang, à une situation où le conjoint exclurait à son tour la famille par le sang.
Ses modifications se fondaient donc sur le choix de rechercher un équilibre entre le conjoint et la famille par le sang, mais aussi de prendre en compte la diversité des situations familiales, notamment en cas de présence d'enfants d'un premier lit. Par ailleurs, en l'absence de descendants, les sénateurs insistaient pour que l'on préserve un équilibre entre les droits de la famille par le sang et ceux du conjoint, estimant que la dévolution légale ne devait conduire à aucune exclusion.
Le Sénat a aussi voulu préserver la liberté testamentaire du défunt sous réserve de la garantie de droits minimaux en faveur du conjoint.
Sur ce fondement, il avait supprimé la réserve créée par l'Assemblée nationale au bénéfice du conjoint en l'absence de descendants et d'ascendants, tout en compensant cette suppression par un réaménagement du droit au logement.
S'agissant du droit d'habitation introduit par l'Assemblée, le Sénat avait introduit une disposition permettant au défunt d'aménager l'exercice de ce droit dans un autre logement que celui servant de résidence principale au conjoint à l'époque du décès. Pour le devoir de secours institué en première lecture, le Sénat subordonnait le versement d'une pension alimentaire aux besoins de l'époux plutôt qu'à un amoindrissement, fût-il grave, de ses conditions d'existence. Le Sénat avait également procédé à une refonte du droit des successions reprenant les propositions du doyen Carbonnier et du professeur Catala. Toutes ces propositions avaient donné naissance à trois projets en sept ans par trois gouvernements différents.
En première lecture, nos amis du Sénat ont abattu un véritable travail de titan. Mais l'Assemblée s'est ensuite opposée à la plupart de ces dispositions sénatoriales sur la nature des droits du conjoint survivant et sur la refonte du droit des successions.
Devant ces sources nombreuses de désaccord, notre groupe mesure le travail considérable accompli par la CMP. De ces travaux communs résulte un texte qui réaménage l'ordre successoral en faveur du conjoint survivant, sans pour autant ne privilégier que les liens de l'affection par rapport aux liens du sang incarnés dans les droits des enfants nés du mariage.
Le conjoint survivant aura désormais le choix entre le quart de l'héritage en propriété ou la totalité en usufruit. Il pourra avoir la totalité de l'héritage en pleine propriété en l'absence d'enfants ainsi que de parents. Je me réjouis que la CMP ait toutefois prévu une dérogation pour les biens de famille, dont une moitié ira aux frères et s_urs du défunt ou à leurs descendants et l'autre au conjoint.
Je me réjouis également du compromis trouvé sur le droit d'habitation du conjoint survivant dans le domicile conjugal, qui sera garanti pendant un an afin qu'il puisse s'organiser.
Je me félicite enfin que la CMP ait conservé les dispositions qui réforment pour partie le droit des successions.
Conscients que la réforme des droits du conjoint survivant était une ardente nécessité pour de nombreuses personnes que la loi laissait démunies au lendemain de la disparition de leur conjoint, le groupe Démocratie libérale votera ce texte de compromis (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. le Président - Conformément à l'article 113, alinéa 3, du Règlement, j'appelle l'Assemblée à statuer d'abord sur les amendements.
Mme la Garde des Sceaux - L'amendement 8 rectifié supprime la section 7 du code civil, désormais reprise dans la section 2.
Mme la Garde des Sceaux - La commission mixte paritaire a consacré dans la dévolution ab intestat une faculté d'option pour le conjoint survivant, en présence d'enfants tous issus des deux époux, entre l'usufruit de la totalité des biens existants, c'est-à-dire des biens non grevés de libéralités, et la propriété du quart des biens existants, auxquels on ajoute fictivement les biens donnés ou légués sans dispense de rapport.
Une clarification doit être opérée entre l'exercice des droits d'habitation et d'usage viagers sur le logement et le mobilier, d'une part, et l'exercice de l'usufruit, d'autre part.
Les premiers ne peuvent être limités que par la volonté du défunt exprimée par testament par acte public. Cette formalité contraignante est destinée à assurer une meilleure protection des droits du conjoint survivant.
En revanche, lorsque le conjoint survivant reçoit des droits en usufruit sur ce logement et ce mobilier pour avoir opté en ce sens ou en application de libéralités, il bénéficie alors de droits successoraux plus larges que les droits d'habitation et d'usage.
L'objet de l'amendement 1 est donc de préciser que la privation des droits d'habitation et d'usage prévue à l'article 764 ne saurait emporter d'effet sur les droits en usufruit dont bénéficie le conjoint survivant. Il serait en effet contradictoire que l'époux puisse priver son conjoint survivant des droits d'habitation et d'usage sur le logement et le mobilier dont il serait usufruitier. Cet usufruit continue de se voir appliquer ses règles propres.
Tous les aménagements sont donc possibles : exclusion des seuls droits d'habitation et d'usage dans les formes de l'article 971, exclusion du seul usufruit dans les formes de droit commun, exclusion de l'ensemble de ces droits en disposant par libéralité du logement et du mobilier, en excluant expressément par acte notarié les droits d'habitation et d'usage. Il est donc important d'obliger à recourir à un acte authentique pour exclure les droits d'habitation et d'usage et pour bénéficier ainsi des conseils d'un notaire. A défaut de tels aménagements, le droit du conjoint survivant à rester dans le logement familial avec le mobilier est donc assuré dans tous les cas.
M. le Rapporteur - Cet amendement est indispensable dès lors que la CMP a réintroduit la notion d'usufruit sans trancher la question d'un éventuel conflit avec le droit d'habitation.
J'ajoute que le rapporteur au Sénat a aussi fait part de son accord.
Mme Nicole Catala - Cet amendement répond à certaines de mes objections, mais il n'envisage ni l'hypothèse où le logement est un bien commun ou indivis ni le moyen de préserver le droit d'habitation si le conjoint opte pour l'usufruit universel. Je ne suis donc pas totalement satisfaite.
Mme la Garde des Sceaux - Nous ne pouvons reprendre tout le débat. La signature d'un acte authentique devant notaire est au moins de nature à éviter les testaments faits au dernier moment sous la pression.
Mme la Garde des Sceaux - L'amendement 2 est de coordination : il convient de supprimer partout dans le code des assurances la référence à la « conscience » que l'assuré aurait eue de se donner la mort, puisque l'on n'a conservé que l'idée du caractère volontaire du suicide.
Mme la Garde des Sceaux - Les amendements 3, 4, 7, 5 et 6 sont également de coordination.
Les amendements 3, 4, 7, 5 et 6, acceptés par la commission, sont successivement adoptés.
M. Patrick Delnatte - Lors de la deuxième lecture à l'Assemblée, le groupe RPR s'était abstenu, déplorant que la majorité de cette assemblée ait préféré s'en tenir à son texte d'origine sans grande considération pour le travail approfondi du Sénat. Nous souhaitions alors que la CMP soit l'ultime occasion d'améliorer le texte, ce qui nous paraissait un v_u pieux, compte tenu des présupposés dogmatiques de la majorité.
Mais les miracles arrivent ! Le Sénat ayant maintenu l'essentiel de ses propositions en acceptant par esprit de conciliation de limiter la réforme du droit des successions aux chapitres dans lesquels sont inclus les articles relatifs aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins, le rapporteur de l'Assemblée a accepté en CMP la reprise de l'essentiel du texte du Sénat : outre l'accord sur la suppression des discriminations successorales touchant les enfants adultérins, le Sénat a introduit le choix entre l'usufruit et le quart en propriété pour le conjoint survivant, en présence d'enfants communs. Il n'a par ailleurs pas écarté complètement la famille par le sang. En effet, nombreux étaient ceux qui déploraient une véritable spoliation des frères et s_urs. Ce texte nous paraît équilibré et le groupe RPR le votera, conscient qu'il n'est qu'une étape vers une réforme plus globale du droit des successions.
Mme Christine Lazerges - Ce texte concerne de très nombreux Français et nous nous réjouissons que la CMP ait abouti. Ces nouvelles dispositions, très concrètes, étaient attendues depuis des décennies, sans cesse retardées par ceux qui demandaient une réforme d'ensemble du droit des successions. Mais, le droit des successions étant particulièrement technique, à vouloir tout faire on n'avait rien fait ! Il reste la question soulevée par Mme Catala : quid lorsque les biens sont indivis ou en communauté et qu'est opposé un refus de maintenir le survivant dans le logement ? On voit très bien les solutions que pourront trouver les juristes.
Ce texte constitue une avancée considérable, dont nous devons tous nous féliciter.
L'ensemble de la proposition de loi, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire modifié par les amendements, mis aux voix, est adopté.
DU MERCREDI 21 NOVEMBRE 2001
1. Déclaration du Gouvernement sur la situation en Afghanistan et débat sur cette déclaration.
2. Discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ( n° 3390) .
MM. Alfred RECOURS, Claude EVIN, Denis JACQUAT et Mme Marie-Françoise CLERGEAU, rapporteurs au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales (Rapport n° 3395).

References: l'article 53
 l'article 128
 l'article 18
 l'article 18
 L'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 764
 l'article 764
 l'article 971
 l'article 113
 l'article 764
 l'article 971