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Documento CONPES No. 3569 de 2009
CONPES_DNP_3569_2009
DOCUMENTO CONPES 3569 DNP DE 2009
(Bogotá, Febrero 16 de 2009)
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA LAS EMPRESAS DE MAYORÍA ACCIONARIA PÚBLICA DE DISTRIBUCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA
DNP: DIES
Documento original: CONPES DNP-3569
I. INTRODUCCIÓN...................................................................................................... 2
II. ANTECEDENTES.................................................................................................... 2
III. DIÁGNOSTICO.......................................................................................................... 3
IV. OBJETIVOS............................................................................................................... 7
V. PLAN DE ACCIÓN................................................................................................... 8
VI. RECOMENDACIONES............................................................................................ 9
Este documento presenta a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- lineamientos de política tarifaria para las empresas distribuidoras de mayoría accionaria pública del servicio público de energía eléctrica.
a) Evolución de la Regulación de los cargos de distribución del sistema eléctrico nacional (2002-2008)
El artículo 126 de la Ley 142 de 1994 establece que las fórmulas tarifarias de los servicios públicos domiciliarios tienen una vigencia de cinco años. En el caso de la energía eléctrica, la metodología para el establecimiento de los cargos de distribución eléctrica(1) fue fijada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) para el periodo 2002-2007, mediante la resolución 082 de 2002.
Debido a que la aplicación de la metodología tarifaria establecida en dicha resolución, implicaba un ajuste importante en los componentes(2) utilizados para establecer los cargos de distribución, y por lo tanto se presentaría un aumento de las tarifas finales a los usuarios (CU)(3), el Gobierno Nacional consideró necesario establecer una transición tarifaria(4) con el objeto de mitigar el impacto sobre los usuarios que tendría la aplicación de esta metodología.
La transición tarifaria fue implementada por las empresas del sector, amortiguando el efecto que en los usuarios generaría el incremento puntual en los cargos de distribución y permitió a las empresas recuperar el diferencial tarifario generado por menores tarifas.
Para las empresas oficiales, teniendo en cuenta los resultados financieros y de gestión obtenidos y el impacto sobre los usuarios, el Documento Conpes 3241 de 2003 “Lineamientos de política para las empresas oficiales distribuidoras de energía eléctrica” planteó tres estrategias que
1. Sistemas de Transmisión Regional (STRs) y de Distribución Local (SDLs)
2. Estos ajustes se concentraron especialmente en el nuevo costo de capital reconocido para la actividad de distribución. Fuente Documento CONPES 3241 de 2003.
3. Costo Unitario de Prestación del Servicio de Energía Eléctrica (CU): Es el costo económico eficiente de prestación del servicio al usuario final regulado, expresado en pesos por kilovatio hora ($/kWh) y en pesos por factura que resulta de aplicar la fórmula tarifaria general establecida en la regulación y que corresponde a la suma de los costos eficientes de cada una de las actividades de la cadena eléctrica. Fuente Resolución CREG 119 de 2007.
4. Decreto 1407 de 2002.
aplicarían en este proceso de transición: i) se estableció una senda de incrementos con un plazo de ejecución de hasta 30 meses, la cual no compensaba los menores ingresos percibidos por efecto de la transición; ii) los ingresos adicionales por incrementos en el cargo de distribución se destinarían a la reposición de infraestructura y a financiar planes de reducción de pérdidas; y iii) en aquellas empresas en que los niveles de remuneración compensaran de manera adecuada las inversiones, les permitiera garantizar solvencia financiera y aseguraran el cumplimiento de los principios tarifarios, podían mantener el nivel de tarifas anterior.
La aplicación del esquema tarifario de distribución previsto en la Resolución CREG 082 de 2002, consolidó la operación de las empresas distribuidoras de energía eléctrica, mejoró la gestión de las empresas, se disminuyeron las pérdidas y permitió avanzar en el desarrollo del sector eléctrico nacional.
III. DIÁGNOSTICO
a) Nueva metodología tarifaria del cargo de distribución eléctrica
Para el siguiente periodo regulatorio (2008-2013), la CREG modificó la metodología adoptada en la Resolución 082 de 2002 y revisó la composición y valoración de los activos de red de las empresas, la tasa de rentabilidad de éstos y los gastos de administración, operación y mantenimiento (AOM).
En esta línea de acción, la CREG expidió la Resolución 097 de 2008, mediante la cual estableció la metodología tarifaria para el cálculo de los cargos de distribución correspondiente al siguiente periodo regulado (2008-2013). Si bien es cierto, que esta nueva metodología no generaría el mismo nivel de incrementos tarifarios que se evidenciaron en la implementación de la metodología anterior, su aplicación de manera inmediata puede implicar nuevamente un incremento elevado de las tarifas finales de algunas empresas, particularmente a aquellas que tenían rezagos en la información de sus activos de red y presentaron elevados niveles de inversión durante el periodo tarifario anterior o de gastos de (AOM).
b) Incrementos tarifarios del servicio de energía eléctrica observados en el periodo (2003-2008)
En los últimos seis años los precios de energía, en términos reales mostraron una tendencia relativamente decreciente, explicada en gran parte por las mejores condiciones generales del mercado eléctrico nacional, la recuperación de la demanda de energía y la misma tendencia decreciente en la evolución de los precios de los bienes y servicios de la economía nacional.
Tabla 1- Evolución de los precios de energía eléctrica (2003-2008)
Variaciones anuales Variaciones compuestas
año Variación Índice de precios de energía Variación del IPC Variación real Índice de precios de energía Variación compuesta Índice de precios de energía Variación compuesta del IPC Variación compuesta real Índice de precios de energía
2003 14.30% 6.49% 7.33% 14.30% 6.50% 7.32%
2004 3.34% 5.50% -2.04% 11.49% 6.00% 5.18%
2005 -0.20% 4.85% -4.82% 7.45% 5.62% 1.74%
2006 3.34% 4.48% -1.09% 6.41% 5.33% 1.02%
2007 2.14% 5.69% -3.36% 5.54% 5.40% 0.13%
2008 18.39% 7.67% 9.96% 7.58% 5.78% 1.70%
Cálculos DNP. Fuente DANE
Sin embargo, en el año 2008 se presentó un incremento del orden del 18,39%, del componente de energía eléctrica que hace parte del índice de precios al consumidor -IPC-(5). Esta variación se puede explicar en gran parte por la conjunción de múltiples elementos que han incidido en la formación de los precios que conforman la cadena del servicio de energía eléctrica: i) el aumento en los precios de los insumos energéticos (petróleo y gas), ii) la modificación que realizó la CREG en algunos aspectos específicos de la fórmula de traslado del costo de generación a la tarifa final(6), iii) la inclusión de la contribución para la financiación del programa de normalización de redes (PRONE) en el costo de transmisión nacional(7) iv) el incremento de los costos por restricciones que se pagan a los agentes del sistema por mantener el respaldo al sistema eléctrico nacional(8), y v) la implementación de las áreas de distribución tendientes a equiparar el costo de distribución entre las capitales de departamento y las zonas rurales(9). La siguiente gráfica presenta la evolución del índice nominal nacional del componente de energía eléctrica dentro de la canasta del IPC.
5. Variación anual enero-diciembre de 2008, tomado en las principales 13 ciudades del país. Fuente DANE.
6. La resolución CREG 119 de 2007, estableció que para el cálculo de los costos variables de comercialización, en el componente del consumo medio facturado al comercializador minorista se incluyera únicamente la energía vendida a los usuarios regulados. También se eliminó el promedio móvil que ajustaba el costo máximo de traslado de las compras de energía en la tarifa final al usuario.
7. Artículo 68 de la Ley 1151 de 2007.
8. Se destacan los mantenimientos simultáneos en las subestaciones de San Carlos y Chivor. Fuente Ministerio de Minas y Energía.
9. Decreto 388 de 2007 modificado por los Decretos 1111 y 3451 de 2008- Resolución CREG 058 de 2008.
Gráfico 1 – Índice de crecimiento del costo del servicio
de energía eléctrica (IEE) vs. Crecimiento del IPC
Fuente: DANE, cálculos DNP
c) Mecanismo regulatorio de transición tarifaria
Teniendo en cuenta que los incrementos en los diferentes componentes que conforman la cadena del servicio de energía eléctrica se trasladan al usuario final y con el objetivo de mitigar la tendencia creciente que puede presentarse en el 2009, así como reducir el impacto para los usuarios regulados de los posibles incrementos en las tarifas de energía eléctrica, la CREG expidió la Resolución 168 de 2008, mediante la cual se estableció una “opción tarifaria” que pueden implementar los comercializadores minoristas. El procedimiento establecido por la CREG permite ajustar el (CU), aplicando incrementos que pueden variar desde un 0.5% hasta un máximo de 2% mensual(10); y acumular los saldos hasta que la empresa comercializadora ajuste las tarifas de acuerdo con los costos eficientes previstos en la regulación vigente.
Gestión financiera de las empresas distribuidoras con mayoría accionaria de la Nación
10 En términos nominales.
En los últimos cinco años, la políticas adoptadas por el Gobierno Nacional en conjunto con la regulación expedida por la CREG, permitió a las empresas distribuidoras de mayoría accionaria de la Nación mejorar su situación financiera, disminuir las pérdidas(11), y contar con lo mecanismos suficientes para mejorar su gestión comercial. En este sentido y en gran parte como producto de la implementación de las estrategias previstas en la política y adoptadas por dichas empresas distribuidoras, se puede verificar el avance estructural que se ha observado en la calidad y eficiencia en la prestación del servicio de energía eléctrica, convirtiéndose en factor importante para garantizar la viabilidad y sostenibilidad financiera de estas empresas.
Gráfico 2 Evolución de la utilidad neta de las empresas distribuidoras con mayoría accionaria de la Nación (2002-2008)
Fuente Ministerio de Minas y Energía.Cifras en millones de pesos corrientes.
e) Particularidades de las empresas distribuidoras de mayoría accionaria de la Nación frente a la nueva metodología tarifaria
Las empresas distribuidoras de mayoría accionaria de la Nación han tenido una serie de cambios considerables en las variables fundamentales que componen la nueva metodología tarifaria que a su vez permite el cálculo de los cargos de distribución. Los principales cambios se resumen en lo siguiente: i) aumento en el inventario de activos de las empresas, situación que se explica por la instalación y operación de redes en zonas del país en las cuales por motivos de orden público las
11. El promedio de las pérdidas comerciales de las empresas con mayoría accionaria de la Nación pasó de 31,07% en el 2002 a 16,54% en el 2008. Fuente Ministerio de Minas y Energía.
empresas no podían hacer presencia directa, ii) programas de expansión agresiva de las inversiones realizadas durante el periodo tarifario anterior, iii) capitalizaciones de activos de propiedad de la Nación; y iv) incrementos en los montos destinados por las empresas para atender la administración, operación y mantenimiento de sus activos operacionales.
En consecuencia, esta serie de modificaciones en las variables del cálculo tarifario generarían eventuales incrementos en los cargos de distribución de las empresas, con su consiguiente aumento en las tarifas a los usuarios, lo que produciría importantes crecimientos en los niveles de cartera morosa y cartera no recuperable(12), y posibles aumentos en los costos de transacción que implica el proceso de conexión y reconexión a la redes del servicio de energía eléctrica; sin contar con los efectos negativos en la percepción del servicio por parte de los usuarios finales.
f) Proceso de enajenación accionaria de la participación de la Nación en las empresas distribuidoras de energía eléctrica
El desarrollo regulatorio del sector eléctrico no es un elemento aislado del proceso de enajenación de la participación de la Nación en ocho electrificadoras(13), y por ende las decisiones regulatorias pueden influir en la situación financiera de una empresa y en el riesgo asociado a la operación de las redes que implican prestar un servicio como es el de energía eléctrica.
Por lo tanto y teniendo en cuenta que no se ha culminado el proceso regulatorio que define los costos de distribución de las electrificadoras de la Nación que van a ser enajenadas, y ante la eventualidad de que se presenten elevados incrementos de estos costos; es necesario garantizar que estas empresas puedan adoptar una senda de transición tarifaria.
Proponer la adopción de una nueva política que permita amortiguar el impacto de los cargos de distribución en la tarifa que pagan los usuarios finales del servicio público de energía eléctrica.
12. De acuerdo con la información suministrada por algunas empresas, existe una relación directa entre los incrementos tarifarios y el número de desconectados del servicio. Fuente Ministerio de Minas y Energía.
13. Empresa de Energía de Cundinamarca (EEC),Empresa de Energía de Boyacá (EBSA), Empresa de Energía de Santander (ESSA), Empresa de Energía del Meta (EMSA), Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS) Electrohuila, Electrocaquetá y Centrales Eléctricas de Nariño-(CEDENAR).
Con el objeto de amortiguar el impacto de los cargos de distribución en la tarifa final que pagan los usuarios del servicio público de energía eléctrica, y reconociendo tanto las condiciones favorables en la gestión financiera de las empresas distribuidoras de mayoría accionaría de la Nación como la necesidad de crear mecanismos que impidan el crecimiento elevado de la cartera morosa de las empresas; y teniendo en cuenta que la reglamentación vigente establece que las mismas podrán aplicar cargos inferiores a los cargos máximos establecidos por la regulación en el periodo tarifario, siempre y cuando cumplan con los criterios tarifarios ordenados por la Ley 142 de 1994(14), las empresas de distribución en donde la Nación tiene participación accionaria mayoritaria, aplicarán las siguientes estrategias:
Cuando los cargos de distribución aprobados por la CREG para el periodo 2008-2013 sean superiores en un 10%(15) a los cargos del periodo tarifario anterior, los representantes del Gobierno Nacional en las Asambleas de Accionistas de las empresas distribuidoras(16), instruirán a sus miembros de Junta Directiva para aplicar como política la utilización de una transición tarifaria, con un periodo mínimo de 60 meses o hasta que finalice el periodo regulado. Durante este periodo, las empresas distribuidoras(17) podrán realizar los incrementos tarifarios respectivos que les permita cubrir el diferencial de precios generado por la aplicación de la senda de transición entre el cargo inicial y el cargo ajustado con el incremento máximo del 10(18)%.
Esta política se establecerá, durante el periodo tarifario regulado, siempre y cuando no se ponga en riesgo la viabilidad financiera de la empresa distribuidora, ni se desconozcan las disposiciones de la ley 142 de 1994 sobre prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas.
Todas las empresas de mayoría accionaria pública de distribución de energía eléctrica de cualquier orden, podrán adoptar políticas similares teniendo en cuenta las particularidades propias de sus mercados y sus estructuras empresariales.
14. Eficiencia económica, neutralidad, solidaridad y redistribución del ingreso, suficiencia económica, simplicidad y transparencia. Artículo 87 de la Ley 142 de 1994.
15. Crecimiento en términos reales.
16. Con participación accionaria mayoritaria de la Nación.
17. Con participación accionaria mayoritaria de la Nación.
18. Esta cobertura del diferencial de precios no considerará los costos financieros asociados.
En aquellos casos en los que el nivel de remuneración por la prestación del servicio compense de manera adecuada las inversiones, mantenga un ingreso que permita la solvencia financiera de la empresa y asegure el cumplimiento de los principios tarifarios establecidos en la normatividad vigente, las empresas que tengan participación mayoritaria de la Nación, una vez sea expedido el respectivo cargo de distribución(19), podrán mantener o disminuir el nivel de cargos de distribución que actualmente tiene establecidos.
Con base en lo anterior el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES:
1. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dé lineamientos a sus representantes en la Asamblea de Accionistas para que ésta dé instrucciones a las Juntas Directivas de las empresas de distribución de energía eléctrica de mayoría accionaria de la Nación, de seguir la política indicada en este documento relacionada con las tarifas.
2. Solicitar al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación incluir en el reglamento de enajenación de la participación accionaria de la Nación en las empresas de distribución de energía eléctrica, la política indicada en este documento relacionada con las tarifas.
19. Basada en la metodología tarifaria establecida en la Resolución CREG 097 de 2008.
Última modificación: 1/11/2012 07:58:59 AM
Publicado: 16/02/2009 12:00:00 AM
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA LAS EMPRESAS DE MAYORÍA ACCIONARIA PÚBLICA DE DISTRIBUCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

References: artículo 126
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Artículo 68
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 87
 Resolución