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Timestamp: 2020-06-05 23:30:43+00:00

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Função Social Na Tutela Possessória | Posse (Direito) | Propriedade Privada | Avaliação gratuita de 30 dias | Scribd
O ARTIGO É UMA REFLEXÃO DA DOGMÁTICA DO DIREITO CIVIL E DIREITO PROCESSUAL CIVIL, COM ESPECIAL ENFOQUE NA ANÁLISE DE JURISPRUDÊNCIA DO TRF-1, UTILIZANDO O MÉTODO DE ANÁLISE DE DISCURSO. O CNJ RECONHECE QUE O CONFLITO AGRÁRIO TEM PECULIARIDADES QUE EXIGEM QUE O MAGISTRADO SEJA SENSÍVEL ÀS ESPECIFICIDADES DESSE TIPO DE DISPUTA. ESSA É A BASE DA NECESSIDADE DE ANÁLISE DO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL COMO UM PRÉ-REQUISITO PARA A CONCESSÃO DA TUTELA POSSESSÓRIA, APESAR DA FALTA DE UMA DISPOSIÇÃO EXPRESSA NESSE SENTIDO. FOI POSSÍVEL COMPROVAR QUE OS TRIBUNAIS TÊM FEITO ESSE TIPO DE EXAME, MAS APENAS QUANDO O RESULTADO É FAVORÁVEL PARA O PROPRIETÁRIO. CONCLUI-SE QUE A AMPLIAÇÃO DO PAPEL DA FUNÇÃO SOCIAL NA ANÁLISE DO MERECIMENTO DE TUTELA POSSESSÓRIA MATERIALIZA O OLHAR DIFERENCIADO QUE O CNJ ESPERA QUE O JUIZ AGRÁRIO TENHA, POSSIBILITANDO A JUSTA RESOLUÇÃO DOS CONFLITOS DE TERRA.
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FUNÇÃO SOCIAL NATUTELA POSSESSÓRIA
EM CONFLITOS FUNDIÁRIOS
REINTEGRAÇÃO DE POSSE; FUNÇÃO SOCIAL; CONFLITOS FUNDIÁRIOS AGRÁRIOS; JURISPRUDÊNCIA; CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA.
SOCIAL FUNCTION IN POSSESSORY GUARDIANSHIP OF LAND CONFLICTS
THE ARTICLE IS A REFLECTION OF DOGMATIC OF CIVIL LAW AND CIVIL PROCEDURE LAW, WITH SPECIAL FOCUS ON ANALYTICS JURISPRUDENCE OF TRF-1, USING SPEECH ANALYSIS METHOD. THE CNJ RECOGNIZES THAT THE AGRARIAN CONFLICT HAS PECULIARITIES THAT REQUIRE THE SENSIBILITY OF THE MAGISTRATES TO THE SPECIFICS OF THIS TYPE OF DISPUTE. THIS IS THE BASIS OF THE NEED FOR ANALYSIS OF THE FULFILLMENT OF THE SOCIAL FUNCTION AS A PREREQUISITE FOR THE GRANTING OF GUARDIANSHIP POSSESSORY, DESPITE THE LACK OF AN EXPRESS PROVISION IN THIS REGARD. IT WAS POSSIBLE TO PROVE THAT THE COURTS HAVE INDEED DONE THIS TYPE OF EXAMINATION, BUT ONLY WHEN ITS RESULT IS FAVORABLE TO THE OWNER. IT IS CONCLUDED THAT AMPLIFICATION OF THE ROLE OF SOCIAL FUNCTION IN THE ANALYSIS OF THE WORTHINESS OF POSSESSORY GUARDIANSHIP MATERIALIZES THE DISTINCTIVE LOOK THAT CNJ HOPES THAT AGRARIAN JUDGE SHOULD HAVE, MAKING POSSIBLE THE FAIR RESOLUTION OF LAND CONFLICTS.
OWNERSHIP REINTEGRATION; SOCIAL FUNCTION; AGRARIAN LAND CONFLICTS; JURISPRUDENCE; CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA.
O Fórum Nacional para Monitoramento e Resolução de Conflitos Fundiários Rurais
e Urbanos foi criado em 11 de março de 2009 através da Portaria n. 491 do CNJ, 1
e já no seminário que se seguiu à sua instalação foram estabelecidas algumas diretri- zes que serviriam para a delimitação de uma “agenda e de um programa de trabalho para o Fórum” a ser desenvolvida pelo órgão. 2
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| JUL-DEZ 2013
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Entre as diversas pautas encaminhadas, destaca-se o entendimento acerca da necessidade de capacitação e aperfeiçoamento dos magistrados que lidam com con- flitos fundiários. De imediato, recomendou-se a adoção de uma série de medidas
para esse fim, tais como a inclusão da disciplina “Direito Agrário” nos cursos oficiais de preparação, aperfeiçoamento e promoção de magistrados; a realização de encontros periódicos para a discussão e capacitação em temas agrários; o incentivo à criação das Varas Agrárias Estaduais e Federais e o fortalecimento do papel do juiz como um “con- ciliador e mediador de conflitos fundiários e urbanos”. 3
O conjunto dessas ações espelhava o entendimento sintetizado na fala do coorde-
nador do seminário, juiz Marcelo Berthe, que atuava como juiz auxiliar no CNJ naquela
ocasião: “o juiz agrário precisa ter a sensibilidade da questão agrária”, ser “capacita- do e preparado para as peculiaridades da questão agrária”. 4
A pergunta que perpassa todo o estudo ora desenvolvido é: qual é essa qualida-
de especial que o juiz agrário deve ter? De que modo, afinal, ela pode contribuir para
a modificação do dramático cenário de conflitos fundiários no país?
A hipótese de resposta é a de que construção da sensibilidade para a questão agrá-
ria pretendida pelo CNJ está intimamente ligada à devida consideração da função social como princípio determinante para a resolução do conflito agrário.Alçada à con-
dição de princípio constitucional fundamental no art. 5º, XXIII, 5 e presente ainda nos artigos 182, § 2º, 6 art. 184 7 e 189. 8 A função social passa a ser condição determinan- te para a avaliação do merecimento de tutela da propriedade e da posse. Nessa direção, o trabalho será desenvolvido com base no entendimento de que a prova do cumprimento da função social deve ser reconhecida como etapa imprescin- dível para a tutela possessória. Entendido como requisito para a tutela possessória, esse exame viabilizaria um controle de legitimidade constitucional da medida reinte- grativa, também em sua forma liminar, e diminuiria o potencial de conflito existente em situações nas quais a proteção é concedida somente com base nas exigências for- malmente estipuladas pelo Código de Processo Civil em vigor.
O objetivo é, portanto, consolidar o argumento utilizado pelo Ministro Gilson
Dipp que, ocupando o cargo de Corregedor Geral de Justiça quando da realização do Seminário realizado após a criação do Fórum, encerrou o evento indicando especifica- mente que “os juízes precisam ter sensibilidade quando determinam uma reintegração de posse”. 9
A proposta pode parecer polêmica à primeira vista, porque o artigo 927 do Código
de Processo Civil 10 não elenca a prova do cumprimento da função social como requi- sito para que o autor utilize as ações possessórias. Ademais, tal necessidade de prova poderia ser considerada indevida porque, como a Constituição só fala em “função social da propriedade”, ela só poderia ser levada em consideração como parte de um proces-
so de desapropriação. É a interpretação realizada em algumas decisões analisadas ao longo do texto.
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Mas a pesquisa desenvolvida aqui procurará demonstrar não somente o desacer- to das duas objeções indicadas no parágrafo anterior como também o fato de que o cumprimento da função social por parte do proprietário já vem sendo utilizado
como elemento de fundamentação para a concessão da tutela possessória favorável a ele. Em resumo: como se verá ao longo do texto, em vários julgados os magistrados alegam que o desrespeito à função social não pode ser utilizado pelos pretensos esbu- lhadores como argumento impeditivo da reintegração favorável ao autor, mas fazem justamente o contrário quando tal análise beneficia o proprietário, considerando que
a tutela possessória deve ser concedida como medida de respeito à função social
exercida pelo autor da ação de reintegração. Nisso se percebe a urgência da atuação do CNJ na construção de medidas capa- zes de desenvolver a sensibilidade agrária e aperfeiçoar a construção argumentativa das decisões, evitando não somente decisões tecnicamente criticáveis, decorrentes do manejo inadequado dos institutos aplicáveis à matéria, mas principalmente a pos- sível influência de uma ideologia conservadora na formação do juízo decisório, desconsiderando completamente as nuances econômicas e sociais que inegavelmente compõem esse olhar diferenciado que o juiz agrarista deve ter diante do conflito que precisa solucionar.
1 A MENTALIDADE AGRARISTA E A DINÂMICA DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS
A referência à necessária sensibilidade dos magistrados no trato da questão agrária é
comum entre os estudiosos do Direito Agrário, e está ligada a alguns dos elementos que dão corpo à própria disciplina. De modo mais destacado, os especialistas enten- dem que o Estado brasileiro historicamente privilegiou a monocultura em grandes extensões de terra, “estimulando ou financiando a substituição da cultura diversifica- da por plantações homogêneas”, colaborando “com o aumento da violência rural, representado pelo assassinato de milhares de trabalhadores rurais, e contribui tam-
bém para a concentração da terra e com a destruição do meio ambiente” (BENATTI, 2008, p. 56). Considerando-se ainda a influência que a desigualdade na distribuição de terras tem no desenvolvimento humano (HOFFMAN, 2007, p. 221), bem como
a diversidade de matrizes culturais brasileiras, a ensejar modos peculiares de relacio- namento com a terra – como os que caracterizam as comunidades indígenas e povos tradicionais (BENATTI, 2008, p. 98-130) –, tem-se um mosaico de elementos com ampla vocação para formação de disputas pela superação da desigualdade no acesso
à propriedade, melhoria das condições de vida no campo e o direito ao reconheci-
mento de modos plurais de apossamento do território. Em tais condições, a especificidade do olhar agrarista logicamente se materializa por meio de uma análise do conflito fundiário que tenha em conta esse cenário de dese- quilíbrio na distribuição de terras no campo e as demandas legítimas que são geradas
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a partir dele. O juiz que decide um conflito desse tipo sem levar tais elementos em consideração no seu julgamento produz uma decisão potencialmente injusta.
O conceito de “conflito fundiário” que norteia toda a investigação tem como base
a definição trazida pelo “Relatório Preliminar sobre a Situação dos Conflitos Fundiários Rurais no Brasil” do CNJ, que utilizando-se da conceituação feita pela Comissão Pastoral da Terra conceitua Conflitos pela Terra como:
terra e pelo acesso a seringais, babaçuais ou castanhais, quando envolvem posseiros, assentados, remanescentes de quilombos, parceleiros, pequenos arrendatários, pequenos proprietários, ocupantes, sem-terra, seringueiros,
quebradeiras de coco babaçu, castanheiros, faxinalenses, etc. 11
ações de resistência e enfrentamento pela posse, uso e propriedade da
De uma maneira geral e bastante simplificada, o estudo foi estruturado por meio da análise da argumentação judicial utilizada em ações de reintegração – e as provi-
dências judiciais decorrentes dela – desenvolvidas a partir da ocorrência de uma ocupação, 12 caracterizada pelo ato de adentrar imóvel rural de titularidade alheia de maneira não autorizada, como é característico na atuação dos movimentos sociais e comunidades indígenas, em que o cumprimento da função social foi argumentado como fundamento para a concessão ou denegação da medida. Em casos como esses a questão é em geral discutida na chamada via possessória, notadamente pela utilização da ação de reintegração de posse (CPC, art. 926-931), em que o autor pretende retomar as terras provando que era o legítimo e anterior possuidor, e que foi injustamente retirado de tal posição por aquele que adentrou o imóvel sem autorização. Não se discute, portanto, quem é o proprietário do bem, bastando a verificação daquele que exercia a posse de maneira justificada.
A dinâmica do conflito relativo às comunidades tradicionais formadas por qui-
lombolas, ribeirinhos e quebradeiras de coco geralmente apresenta contornos distintos, caracterizando-se pela requisição judicial da retomada de um determinado imóvel ocupado há muitos anos pelos integrantes de tais grupos, contestando a legitimida-
de da sua permanência tendo em vista a ausência de um título que a fundamente. Muito frequentemente essas populações já ocupam a área que é objeto de conflito. Em tais condições, o autor reivindica a retomada da posse do imóvel pautado no fato de que é o proprietário dele ou detentor de outro título em razão do qual não pode ser privado da posse decorrente de tal condição, na chamada via petitória, em que se faz uso da ação reivindicatória. Como o desenlace da questão comumente passa pela verificação de quem tem o melhor título a fundamentar a sua posição, ele não seria representativo de uma verdadeira e genuína tutela possessória, mas, antes, da tutela da propriedade da qual a posse é mera consequência. É esse o motivo pelo qual tais disputas não farão parte do cerne da investigação ora realizada.
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A proteção processual da posse tem a celeridade como um de seus traços carac- terísticos, notadamente no âmbito das medidas liminares cabíveis em cada caso. A função da decisão liminar é oferecer uma resposta rápida ao autor, e pode ser conce- dida se a ocupação ocorreu dentro de “ano e dia” (CPC art. 924) 13 sem a necessidade de oitiva da parte contrária (CPC, art. 928). 14 Aqui é que a sensibilidade agrarista, como se verá, parece ter um importante campo de atuação – na avaliação cautelosa dos termos nos quais a ação possessória será admitida bem como dos elementos com base nos quais a resposta liminar irá se materializar.
2 CELERIDADE E JUSTIÇA NA REINTEGRAÇÃO LIMINAR
e Urbanos tem empreendido uma série de ações desde a sua criação em 2009, sem- pre com o objetivo de materializar as diretrizes delineadas no seminário que se seguiu à sua criação, compreendidas como providências capazes de arrefecer os con-
flitos fundiários de maneira constitucionalmente orientada. Várias ações têm sido
efetivadas na direção da modernização das varas agrárias, sistematização dos processos, empenho no cumprimento das decisões já tomadas pelos juízes e, principalmente, quanto à celeridade nas decisões dos conflitos fundiários, para que a sociedade encon- tre no Judiciário uma resposta rápida às suas demandas, principalmente nessa seara em que as disputas têm consequências tão dramáticas no que diz respeito à garantia
da vida e dos direitos fundamentais de uma maneira geral. 15
Porém, é preciso concordar: um processo célere não necessariamente é justo (DIDIER Jr., 2012, p. 43-44; DINAMARCO, 2013, p. 223) e, da mesma forma, um conflito pacificado pela reintegração nem sempre é um conflito sem mortes ou danos físicos e materiais para as pessoas que estão envolvidas nele. 16 Por esse motivo é que parece adequado reconhecer que a “sensibilidade para a questão agrária” deve necessariamente ir mais além da elaboração de uma decisão rápida que, ademais, é da própria essência da liminar de reintegração, ou da tutela antecipada. O olhar do juiz agrário deve estar também atento para a qualidade da pacificação obtida como resultado imediato da retirada da parte processualmente qualificada como esbulhadora do imóvel cuja posse é objeto de disputa, e é nessa direção que o CNJ pode tomar medidas eficazes. Em geral, o momento processual para a ponderação acerca da adequação da con- cessão da medida liminar de reintegração é a chamada audiência de justificação, cuja possibilidade de realização é explícita no CPC, art. 928. Essa etapa tecnicamente serve para a verificação mais detalhada dos elementos que o autor da ação de reintegração utiliza para fundamentar a exigência de uma medida imediata de proteção do seu direi- to, permitindo ao magistrado uma avaliação mais profunda e articulada dos elementos pelos quais o autor busca justificar sua requisição, e sua realização não é obrigatória.
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Em verdade, o grande desafio consiste na necessidade de reinterpretação, à luz da constituição, da cláusula que, no artigo 928 do CPC, qualifica como facul- tativa a realização da audiência de justificação quando o magistrado entender que
a petição inicial está “devidamente instruída”. Várias decisões que utilizam a fun-
ção social como elemento de qualificação somente da posse do proprietário-autor não vislumbraram qualquer necessidade de uma instrução mais profunda das razões apresentadas pelo titular do imóvel, quando da requisição da tutela posses- sória (TRF-1, AG 0064574-47.2012.4.01.0000/BA, Rel.: Des. José Amilcar Machado, j.18/01/2013, p.23/01/2013; TRF-1, AG 2002.01.00.040415-0/BA, Juiz Federal Gregório Carlos dos Santos, 4ª T, DJe 28/09/2011, p. 79;TRF-1, AI n. 2003.01.00.037950-2/MG, Rel. Des. Selene Maria de Almeida, 5ª T, j.2/ 02/2004). 17 É certo que a audiência de justificação não é uma “audiência de conciliação” entre
as partes envolvidas no conflito agrário, mas a sua realização, antecedida pela inspe-
ção judicial in loco, pode fornecer elementos cruciais para a resolução do conflito. Ademais, ainda que a realização dessa etapa processual não seja um mecanismo pecu- liar ao juiz agrarista, o aprofundamento das investigações acerca da forma concreta por meio da qual a posse é exercida, considerando a necessidade de cumprimento da função social como diretriz, pode trazer importantes ganhos para a formação da mentalidade agrarista pretendida pelo CNJ. Mas por que o eventual descumprimen-
to da função social por parte do autor não tem sido aceito como argumento em favor dos pretensos esbulhadores nos conflitos possessórios?
3 RAZÕES DA DESCONSIDERAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL
primeiro argumento normalmente utilizado pelos magistrados que entendem que
juiz não precisa levar em consideração a função social da posse na sua avaliação do
cumprimento dos requisitos para a concessão da medida liminar é o mais simples:
essa exigência não está prevista no artigo 927 do CPC e, portanto, não poderia ser tida como um requisito para a concessão da medida. Nessa linha, conforme indicado na decisão doTRF-1 naAC n. 2005.38.00.035559- 5/MG, Rel. Des. Hilton Queiroz, 4ª T, Dj. de 16/05/2006, p. 64: “na ação de reintegração de posse, o Magistrado deve observar exclusivamente se o autor provou sua posse, o esbulho praticado pelo réu, a data e a perda da posse”, ou seja, não há espaço para verificação do cumprimento da função social como um dos requisitos para a concessão da reintegração simplesmente porque isso não está previsto no Código de Processo Civil. Considerar que os requisitos para a o manejo das ações possessórias são tão somen-
te os explicitamente indicados no artigo 927 do CPC remete à discussão acerca da
exaustividade da manifestação legislativa acerca do tema, hipótese na qual é pertinente
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questionar: o referido artigo traz todos os requisitos relevantes para que a tutela possa ser pleiteada?
A resposta positiva significa que nenhuma propriedade relevante deixou de ser
considerada pelo legislador ao estabelecer os requisitos para o manejo da ação pos- sessória, o que seria uma clara aplicação do argumento a contrario sensu: como o legislador especificou um certo número de requisitos para a requisição da tutela pos- sessória, nenhum outro poderá ser exigido, ou seja, o elenco é taxativo. Como indica Tércio Sampaio Ferraz Jr. (2008, p. 313), o argumento a contrario sensu é logicamen- te insustentável “pois uma consequência verdadeira pode resultar de um princípio falso, bem como duas hipóteses contrárias podem ter a mesma consequência”. Ademais, a interpretação de que ao positivar certos requisitos o legislador excluiu
todos os outros é uma variante fraca do argumento a contrario sensu, pois não há reci- procidade entre os requisitos incluídos e excluídos, posto que a referência à posse na reintegração não se opõe à “não posse” 18 mas, antes, à “posse injusta” (THEODORO JR., 2013, p. 127). Essa é a razão da insuficiência do elenco positivado, porque para que a posse do autor da ação de reintegração seja justa ela necessariamente deverá estar em harmonia com a função social, ou seja, o juiz não terá como deixar averi- guar o cumprimento da exigência constitucional, o que mostra que essa é uma propriedade relevante que não foi expressamente indicada entre os requisitos neces- sários à requisição da medida.
A resposta negativa à pergunta sobre a suficiência do elenco do artigo 927 do
CPC leva em consideração as imprecisões inerentes à linguagem em geral, notada-
mente a sua “textura aberta” (open texture), e a jurídica em particular, principalmente no que diz respeito às ambiguidades, contradições, redundâncias e lacunas que podem afetar a leitura dos sistemas normativos e que, em última instância, remetem
a uma imprecisão a qual o direito não tem como eliminar (ALCHOURRÓN; BULY-
GIN, 1971, p. 96-106). Em tais condições, abre-se o campo para a argumentação, e é possível questionar as razões pelas quais a interpretação de que há correspondência entre voluntas legis e voluntas legislatoris na positivação legislativa dos requisitos necessários para a requisi-
ção de tutela pelo possuidor é correta. Dessa dúvida conjectural (FERRAZ Jr., 2008, p. 310) surge a possibilidade de indicação de que, em verdade, o legislador “quer mais”, ou seja, “disse menos do que gostaria/deveria dizer” (lex minus dixit quam voluit),
hipótese na qual passa-se à defesa da inclusão do elemento “função social” entre as pro- priedades relevantes a serem consideradas pelo sistema de proteção da posse.Assim,
a “intenção do legislador”, enquanto argumento auxiliar, ganha a forma de uma inter- pretação extensiva para inserir a função social como elemento de qualificação da legitimidade da tutela (GUASTINI, 2006, p. 160-161). Vê-se, portanto, que a consideração do atual estágio das discussões dogmáticas e também jurisprudenciais deve ser o suficiente para demonstrar que o entendimento
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de que “o que não está prescrito não pode ser exigido” demanda uma argumentação mais intensa e organizada do que a indicada no julgado. Outra argumentação muito fortemente utilizada pelos magistrados é a de que a exi- gência da prova do cumprimento da função social como requisito para a concessão da medida liminar reintegrativa é incorreta porque não se deve discutir a produtividade da terra em ação de reintegração de posse, como se pode verificar na decisão doTRF-1 no AI n. 2006.01.00.017987-9/MG, Rel. Des. João Batista Moreira, j. 21/06/2006:
O artigo 927 do Código de Processo Civil dispõe que na ação de
reintegração de posse incumbe ao autor provar a sua posse, o esbulho
] A decisão
agravada insere no debate, a meu ver indevidamente, a discussão acerca
da produtividade da terra na ação de reintegração de posse.
praticado pelo réu, a data do esbulho e a perda da posse. [
Esse raciocínio, representativo do pensamento consolidado no âmbito do TRF-1 – tribunal com o maior número de varas agrárias federais no país 19 –, poderia ser considerado à primeira vista uma defesa da proibição da exceção de domínio, con- forme disposto no parágrafo segundo do artigo 1210 do Código Civil, 20 cujo objetivo é justamente impedir a confusão entre as linhas demarcatórias do juízo petitório e o juízo possessório. Mas não é disso que se trata, porque a proibição da exceção de domínio tem a pretensão de impedir que qualquer das partes envolvidas no litígio em torno da posse alegue a sua condição de proprietário como argumento para sua defesa (CIMARDI, 2008, p. 193). Quando o pressuposto esbulhador alega a justiça da sua posse com base no eventual descumprimento da função social por parte do proprietário do imó- vel, ele não está inserindo o petitório no possessório, mas pleiteando tal investigação para que o resultado dela seja utilizado como elemento de qualificação da posse exer- cida por cada um dos contentores. Se a função é descumprida, a posse é injusta e, portanto, não merece proteção. Outra interpretação possível é a de que a inadequação da discussão acerca da pro- dutividade na ação possessória se deve ao fato de que tal investigação só deve ser feita como etapa de um processo de desapropriação, eis que a propriedade que é produti- va não pode ser desapropriada, conforme determinado no artigo 185, II da Consti- tuição Federal. 21 Desde logo é possível questionar: a existência de um processo específico para a desapropriação impede que o descumprimento da função social seja investigado em outras situações? O exame da função social só pode ser feito através do procedimento estabelecido na Lei n. 4504/64? Ao que parece, existem boas razões para se reconhe- cer que os parâmetros estabelecidos para a aferição do cumprimento ou não da função social não esgotam as situações nas quais ela pode ser violada.
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4 A FUNÇÃO SOCIAL SÓ PODE SER ANALISADA EM PROCESSOS DE DESAPROPRIAÇÃO?
Também é possível encontrar na jurisprudência doTRF-1 o entendimento de que não
é possível analisar o cumprimento da função social em ações de reintegração porque
esse é um assunto que só tem cabimento no âmbito dos processos de desapropriação, com todas as etapas e garantias disciplinadas no Estatuto daTerra. É o que se pode inter- pretar da leitura da seguinte ementa:
AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ANÁLISE DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. IMPOSSIBILIDADE.
1 – Ação de reintegração de posse não é o instrumento adequado para promover
desapropriação de terras improdutivas.
2 – É certo que a propriedade deve desempenhar sua função social, sob pena de
ser objeto de desapropriação. Não se pode olvidar, todavia, que o Poder Executivo
fonte primária de implementação de políticas públicas, não o Judiciário.
–A concessão de terras invadidas, ainda que no mérito tenham razão os invasores,
é estímulo ao caos, na medida que autoriza a realização da justiça privada. (TRF-1, AC 2005.38.00.035559-5/MG. Rel.: Des. Hilton Queiroz, 4ª T., j.18.4.2006. Dj.16.5.2006, p.64)
Não há nenhuma dúvida de que a ação de reintegração de posse não é o meio pelo
qual é possível desapropriar terras improdutivas. Da mesma forma, é inquestionável
o raciocínio de que o juiz não deve “conceder” terras invadidas, cabendo ao Poder
Executivo a responsabilidade pela implementação da política de reforma agrária. Mas o fato de que existe um processo específico para a desapropriação de terras improdutivas não significa que essa seja a única consequência da não observância do princípio constitucional e tampouco que só haja violação quando os requisitos dispos-
tos no artigo 186 da Constituição 22 não forem cumpridos.Tanto é assim que a própria
decisão faz a ressalva de que “ainda que no mérito tenham razão os invasores”, ou seja, ainda que a função social esteja efetivamente sendo descumprida, o resultado não poderia ser favorável a eles, porque a decisão com base em tal argumento só seria pos- sível dentro de um processo de desapropriação. Aí é que está o problema: o Tribunal reconhece subliminarmente que a função social pode estar sendo descumprida naque-
le caso, mas como restringe a discussão aos processos de desapropriação desconsidera
qualquer outro efeito que não a perda da titularidade por parte do proprietário que não exerceu o seu direito nos moldes constitucionalmente positivados. Na verdade, a desapropriação é apenas a consequência mais radical do descum- primento e exatamente por isso é que só pode se efetivar dentro de um processo específico, com requisitos próprios. Mas ela não é sua única consequência, que pode ocorrer em várias outras situações que não dão ensejo à perda da titularidade.
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Para comprovar tal argumento, passa-se à análise de como a questão é tratada no âmbito da propriedade urbana e de bens públicos, tanto os de uso comum quanto os dominicais, posto que a Constituição Federal não fez qualquer distinção entre os bens que estão submetidos ao cumprimento da função social no artigo 5º, XXIII. Existem dois pontos de contato entre a regulamentação da propriedade urbana e da propriedade rural no que diz respeito ao tema da função social que são imediata- mente visíveis: a existência de critérios objetivos por meio dos quais é possível atestar o seu cumprimento e a possibilidade da desapropriação, tendo em vista as dis- posições da Lei n. 10257/01 (Estatuto da Cidade) e dos respectivos planos diretores. Mas ao contrário do entendimento formado no que diz respeito à seara rural, não há qualquer dúvida quanto à existência de muitas outras consequências para o descum- primento da função social urbana, além da desapropriação.Vários exemplos podem ser encontrados na jurisprudência: desde a inadequação da manutenção de cláusula de inalienabilidade ante a impossibilidade financeira de conservação do bem (STJ, REsp.1.158.679-MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 7/04/2011) até a extin- ção do usufruto pelo não uso (STJ, REsp.1179259-MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, 3ªT., julgado em 14/05/2013, Dje 24/05/2013); passando ainda pela extinção apenas parcial de S/A mesmo ante o pedido de dissolução total, como forma de contemplar de modo mais efetivo o referido princípio (STJ, REsp.507.490-RJ, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, julgado em 19/9/2006). Outro exemplo de que a desapropriação não é a única consequência do des- cumprimento da função social pode ser dado pela existência do chamado IPTU progressivo. É justamente com base no descumprimento do princípio constitucio- nal que a alíquota do imposto pode ser majorada, no intuito de forçar o proprietário a adequar o exercício do seu direito. Considerando-se os marcos normativos deli- neados pela Constituição (art. 182, par. 4º; 23 art. 156, par. 1º, I e II 24 ), pelo Estatuto da Cidade (art. 5º, § 1º), pelos planos diretores dos Municípios e pelo estipulado na Súmula 668 do STF (“É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU. Salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”), não restam dúvidas: “O IPTU-sanção só é legal, nos termos da jurispru- dência consolidada pelo STF, nestes casos de não implemento da função social da propriedade” (PENTEADO, 2012, p. 236). Se a progressividade é sanção, então a função social da propriedade foi descumprida em uma hipótese que não tem a desapropriação como sua consequência imediata. A necessidade de respeito à função social também é exigível do Poder Público, seja com relação a bens de uso comum, de uso especial ou bens dominicais. Para o desen- volvimento desse raciocínio é mais do que apropriado o estudo realizado por Silvio Ferreira da Rocha (Conselheiro do CNJ) em seu livro Função Social da Propriedade Pública, publicado em 2005.
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A obra serve perfeitamente ao propósito aqui defendido porque nela, em pri-
meiro lugar, o autor precisou enfrentar o tema da desapropriação como sanção. Isso porque Silvio Ferreira da Rocha dialoga com Angel M. Lopez y Lopez, autor que em um primeiro momento considerou que não seria possível exigir o cumprimento da função social por parte do Poder Público justamente porque a sua inobservância não daria ensejo à desapropriação (ROCHA, 2005, p. 122).Vê-se aí outra versão do mesmo argumento utilizado na sentença destacada anteriormente: considerando que o único efeito do descumprimento é a desapropriação-sanção, não seria possível exigir o cum- primento de quem não pode ser desapropriado. Mas não apenas a possibilidade de desapropriação de bens públicos já vem sendo discutida na doutrina (ROCHA, 2005, p. 144) como várias outras consequências da inobservância do princípio constitucional pelo Poder Público podem ser vislum- bradas, como a “suspensão ou rejeição da pretensão reintegratória do Poder Público relativa a bem de uso comum em consideração a outros interesses juridicamente relevantes envolvidos” (ROCHA, 2005, p. 132); a rejeição da pretensão reivindi- catória de bem de uso comum; a possibilidade de incidência do Estatuto da Cidade, precisamente no que diz respeito às sanções de parcelamento, edificação ou utiliza- ção compulsória previstas no art. 5º, § 1º, quando o imóvel público de uso especial ou dominical puder ser qualificado como subutilizado, entre outras (ROCHA, 2005, p. 142). Cabe também ressaltar a pertinência do argumento a maiori ad minus, pois se até com relação ao Poder Público se faz a defesa de consequências do descumprimento que vão muito além da desapropriação, a mesma possibilidade deve ser reconhecida com mais razão para o particular titular de uma propriedade rural. Em verdade, a jurisprudência doTRF-1 está bastante consolidada no entendimen- to de que é possível analisar o cumprimento da função social nas ações possessórias, mas os magistrados só vêm utilizando tal argumento como mecanismo de qualifica- ção da posse quando tal verificação é benéfica para o autor da ação de reintegração. Alguns exemplos comprovam essa afirmação:
Incensurável a sentença que confere proteção possessória ao Requerente,
dos imóveis rurais há mais de 30 anos, com justo título e boa-fé, em razão
de o Estado da Bahia, em processos de alienação de terras públicas, ter-lhe
outorgado o título definitivo das Fazendas [
utilização sócio-econômica desses imóveis, onde são executadas atividades
de criação de gado e venda de leite, dando-se cumprimento à função social
da propriedade rural, em atendimento ao que preceitua o artigo 186 da
Carta Magna. (TRF-1, AC 2006.33.11.001550-1/BA, Rel. Des. Fagundes de Deus, 5ªT., Dj, 21/10/2011, p. 212).
e tendo presente a prova da
uma vez comprovado, nos autos, que ele exerce pacificamente a posse
4 7 6 : FUNÇÃO SOCIAL NA TUTELA POSSESSÓRIA EM CONFLITOS FUNDIÁRIOS
A decisão anterior demonstra que a polêmica acerca da inserção da temática da
função social nas ações de reintegração não tem relação com a exceção de domínio, tendo em vista que não se faz nenhuma ressalva à explícita referência à função social
como “função social da propriedade” com base no artigo 186 da CF, mesmo no âmbi- to de um processo relativo à posse. Na mesma linha de entendimento:
proibitório a fim de impedir a ameaça de esbulho ou turbação da posse dos imóveis rurais pelos índios da Comunidade Indígena Pataxó, pois se a terra é devidamente explorada em todo esse período não se deve impedir que
os autores possam produzir seu sustento sob o pretexto de que as terras seriam indígenas. (TRF-1, AG n. 2002.01.00.040415-0/BA; Rel. Juiz Federal Gregório Carlos dos Santos, 4ªT., Dj, 28/09/2011, p. 79).
a situação recomenda, em princípio, a expedição de mandado
De fato, afigura-se-me que o desapossamento repentino do demandante de sua propriedade, onde exerce sua atividade agropecuária há vários anos, provocaria, neste momento, uma situação de desequilíbrio que seria desproporcional ao próprio retardamento do reingresso dos índios em terras
que, em tese, seriam destinadas ao seu habitat. O esbulho possessório, pela violência e a sua consequente intranquilidade social, deve ser reprimido (CC, art.1210, caput), restabelecendo-se a situação que existia anteriormente em relação ao objeto da ação, tendo como desiderato final a garantia da ordem social, que o mandado de reintegração redunda em espécie de punição ao agente violador da posse, que lançou mão das vias de fato para alcançar sua pretensão. Não se apresenta razoável, portanto, chancelar o ato violento, ainda que sua fundamentação tenha origem legítima (CC., art.1211). (TRF-
1, AG n. 0073151-14.2012.4.01.0000/BA, Rel.: Juiz Federal Paulo Ernane
Moreira de Barros, j., 05/03/2013; p., 12/03/2013). 25
Aqui fica ainda mais evidente a contradição existente na forma como a questão vem sendo tratada pelos tribunais. Considerou-se, de um lado, que o desapossamen- to do bem onde o autor “exerce atividade agropecuária há vários anos” geraria uma situação de desequilíbrio entre as partes – o proprietário e os índios –, o que seria justamente o oposto daquilo que se pressupõe aqui como a mentalidade agrarista pretendida pelo CNJ. Ao enxergar a existência de um desequilíbrio entre as partes em prejuízo do proprietário, o magistrado defendeu aquilo que é o oposto perfeito de tudo o que a doutrina especializada compreende sobre o tema. Da mesma forma,
MARCUS EDUARDO DE CARVALHO DANTAS : 4 7 7
utilizou-se o exercício de atividade agropecuária como elemento qualificador da posse do proprietário-autor, em mais uma demonstração de que os tribunais já fazem
a verificação aqui defendida em processo de reintegração de posse, mas apenas em benefício do proprietário.
O raciocínio se repete:
1 – Comprovadas a posse e a utilização socioeconômica do imóvel invadido, com atividades ligadas a agropecuária, tem-se, por acertado, o deferimento da liminar reintegratória. 2 – Em exame perfunctório, como o exercitado em sede de agravo, impossível é concluir pela posse indígena sobre as terras em litígio, sem perícia antropológica que indique sem margem a dúvida, a influência indígena demonstrativa de que, não há muitos anos, os índios tinham ali o seu habitat. (TRF-1, AG, n. 2004.01.00.052638-8/BA, Rel. Des. Daniel Paes Ribeiro, 6ª T, Dj de 15/05/2006, p.106).
O cumprimento da função social da propriedade por parte do autor – que em
relação à produtividade depende da comprovação de índices somente passíveis de
apuração através de perícia técnica – pôde ser atestado mediante um “exame per- functório”, mas a posse indígena, não. Se os dois requisitos dependem de perícia para serem objetivamente atestados, é do proprietário – como a parte mais forte no litígio
– o dever de comprovar efetivamente o cumprimento da função social como requi-
sito de qualificação da sua posse, sob pena de não poder utilizar a via possessória para
a defesa da sua posição.
Se existe descumprimento da função social urbana que não dá ensejo à desapro-
priação da propriedade privada; se até mesmo no caso dos bens públicos dominicais e de uso comum o Poder Público pode ser objeto de toda uma miríade de sanções que passam ao largo da desapropriação e se os tribunais já fazem uso da função social como elemento de qualificação da posse quando tal investigação é favorável ao autor da ação de reintegração, não há nenhuma razão plausível para que no caso da propriedade
privada rural o descumprimento do princípio constitucional só possa ser investigado em processos de desapropriação. Acrescente-se ainda o valor constitucional dos bens jurídicos em jogo: seja no caso da posse agrária, seja no caso da posse indígena, ou mesmo no eventual conflito entre esses tipos de posse, os bens jurídicos envolvidos têm sede constitucional, o que necessariamente coloca a função social no centro da investigação acerca daquele que deve ter a tutela do ordenamento. Cabe então a pergunta: de que maneira a análise da função social seria feita nos processos de reintegração? Qual seria o papel que tal avaliação desempenharia nesse contexto?
4 7 8 : FUNÇÃO SOCIAL NA TUTELA POSSESSÓRIA EM CONFLITOS FUNDIÁRIOS
5 QUAL O PAPEL QUE A ANÁLISE DO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL POR PARTE DO PROPRIETÁRIO DESEMPENHARIA NOS PROCESSOS DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE?
Por tudo o que foi até aqui investigado é possível dizer que a “mentalidade agrarista” requerida do magistrado aponta para um aumento da importância da verificação do cumprimento da função social na resolução dos conflitos possessórios. O desafio maior está na compatibilização desse exame com a dinâmica processual incidente na hipótese. De forma resumida: a função social deve ser considerada um requisito para a utilização da ação de reintegração de posse – de modo que, sem tal comprovação, o autor só teria a via petitória para defender sua posição – ou deve ser encarada como elemento de qua- lificação da posse, a ser investigado quando da decisão do mérito da ação de reintegração, servindo para a aferição daquele que deve ser reconhecido como legítimo possuidor? Doutrinadores como Teori Albino Zavascki (2002, p. 804), Sérgio Sérvulo da Cunha (2000, p. 263) e Fredie Didier Jr. (2010, p. 190) entendem que, partindo-se do princípio de que o proprietário está obrigado ao cumprimento da função social, e que isso diz respeito ao modo como exerce o seu direito, ou seja, pela posse, os dispo- sitivos constitucionais relativos à função social seriam aplicáveis à temática possessória. Nesse sentido:
pode-se afirmar que a Constituição de 1988 criou um novo pressuposto para a obtenção da proteção processual possessória: a prova do cumprimento da
função social. Assim o art.927 do CPC (
ali houvesse um novo inciso (o incisoV), que se reputa como pressuposto implícito, decorrente do modelo constitucional de proteção da propriedade. (DIDIER, 2010, p. 190)
deve ser interpretado como se
Utilizando ainda uma vez o argumento a maiori ad minus é possível reconhecer que se do proprietário – titular de uma gama maior de possibilidades jurídicas quando comparado ao possuidor – é exigido o cumprimento da função social da propriedade, sob pena de possível não reconhecimento do seu próprio direito, não haveria qualquer razão pela qual o possuidor pudesse se abster de tal obrigação constitucional, mesmo reconhecendo a divergência doutrinária sobre a existência ou não de diferenças entre essas duas formas de materialização da função social (FACHIN, 1988, p. 20; ALBU- QUERQUE, 2002, p. 215;TORRES, 2008, p. 277). Em tais condições, o proprietário que não fizer prova do cumprimento da função social não poderia utilizar a ação de reintegração de posse. Como um quinto requisito do artigo 927 o autor deveria comprovar “a posse” e “o cumprimento da função social”. Mas existe posse sem função social? As chamadas “teorias sociológicas”, desenvolvidas por autores como Silvio Peroz- zi, Raymond Saleilles e Hernandez Gil, procuram tratar da função social como um
MARCUS EDUARDO DE CARVALHO DANTAS : 4 7 9
elemento integrante da própria ideia de posse, o que significa dizer que sem ela a posse não existe. Assim,
aquele que [
não pode alegar que dele dispõe para a sua função social. Por certo não está exercendo o uso ou o gozo do bem; a rigor sequer tem-no à disposição para o objetivo social. Logo, não é possuidor do imóvel (RUSCHEL, 1997, p. 155).
cerca um imóvel adequado à produção e deixa-o ao léu, [
É cabível aqui novamente uma aproximação com a função social da propriedade.
Isso porque setores mais progressistas da doutrina jurídica nacional e internacional consideram, tal qual os defensores das teorias sociológicas da posse, que a função
social é um componente do conceito de propriedade. Sem função social, não há direi- to de propriedade: “a funcionalização da propriedade é introdução de um critério de
valoração da própria titularidade, que passa a exigir atuações positivas de seu titular,
a fim de adequar-se à tarefa que dele se espera na sociedade” (TEPEDINO; SCHREI-
BER, 2002, p. 122, PERLINGIERI, 2007, p. 226). Na mesma linha, Eros Roberto Grau considera que a função social é um “pressuposto necessário à propriedade pri-
vada”. Como consequência, “se a partir desse ponto deixarmos fluir coerentemente o raciocínio, forçosamente concluiremos que a propriedade dotada de função social, que não esteja a cumpri-la, já não será mais objeto de proteção jurídica”, de modo que “em outros termos: já não há mais, no caso, bem que possa juridicamente ser objeto de propriedade” (GRAU, 2010, p. 316). Uma objeção pode ser imediatamente feita a tais argumentos. Se a própria constituição prevê a necessidade de “desapropriação” para o caso de não cumprimento da função social, garantindo inclusive indenização ao proprietário,
é porque, logicamente, considera que a função social não é elemento constitutivo da
ideia de propriedade (GRAU, 2010, p. 316). Consequentemente, e ainda como reflexo do argumento a maiori ad minus, é mais difícil defender tal requisito para o reconhe- cimento da própria ideia de posse. Tudo parece indicar que a função social deve ser compreendida, na esteira da
citação indicada anteriormente, como um requisito implícito do art. 927 do CPC e como uma exigência do princípio constitucional da função social da propriedade (CF,
art. 5º, XXIII) que é, na verdade, da função social da posse exercida pelo proprietá- rio. Duas objeções ainda podem surgir nesse ponto: a primeira, de ordem política, e
a segunda, de caráter dogmático.
A objeção de ordem política ou ideológica lato sensu ao “novo inciso” do art. 927
do CPC decorre do fato de que o Legislador ordinário, ao que parece, recusou tal exigência, posto que na redação do texto-base do novo Código de Processo Civil, leva- do a votação em novembro, não há qualquer menção à prova do cumprimento da função social da posse como requisito para utilização da ação de reintegração. 26 Considerando
4 8 0 : FUNÇÃO SOCIAL NA TUTELA POSSESSÓRIA EM CONFLITOS FUNDIÁRIOS
que tal exigência constava da versão inicial do projeto, a sua retirada parece um ato deliberado de recusa à tal previsão. Parte-se aqui de uma deferência ao legislador para justificar uma postura interpretativa conservadora por parte do magistrado (judicial restraint), favorecendo uma interpretação literal na hipótese e restritiva das propriedades relevantes para a utilização das ações possessórias. Como contraponto, é razoável reconhecer que tal doutrina está em desacordo com o ativismo judicial hegemonicamente presente nas cortes brasileiras, dificultando o dinamismo necessário à interpretação da legislação infraconstitucional em um tempo de aceleradas modifi- cações sociais. A objeção de ordem dogmática decorre da dificuldade de compatibilizar o exame da função social com as noções de causa petendi e a decisão de mérito prolatada na rein- tegração. Os requisitos de admissibilidade da ação de reintegração estão pautados no “fato da posse” (CIMARDI, 2008, p. 140), razão pela qual não seria adequado valo- rá-la nessa etapa, sob pena de antecipação do mérito da decisão. Isso porque a função social é elemento determinante para a caracterização da justiça ou injustiça da posse e, em um ambiente de constitucionalização da temática possessória, passa a ter mais peso até do que a discussão acerca da maior ou menor extensão dos vícios da posse (DANTAS, 2013, p. 36). Além dos argumentos já indicados no item 3 – quando foi investigada a possibi- lidade de superação da tese da exaustividade dos requisitos estipulados para obtenção da tutela possessória –, essa objeção dogmática também pode ser superada da seguin- te forma: do mesmo modo que uma conduta indicada como esbulho na petição inicial pode ser desqualificada como tal no mérito da decisão, uma posse inicialmen- te apresentada como cumpridora da função social pode não permanecer ostentando tal condição quando da resolução da disputa. Ou seja: a prova do cumprimento da função social, como requisito para a utilização da ação de reintegração não resolve automaticamente a disputa em favor do autor, não havendo, portanto, antecipação do mérito, já que a qualificação reconhecida para a admissibilidade pode não se conso- lidar na decisão final.Vê-se, portanto, que não há nenhum óbice dogmático à exigência da referida comprovação para a utilização da ação de reintegração. De se ressaltar ainda o papel fundamental que a tutela liminar exerce na resolu- ção dos conflitos possessórios, posto que a medida se materializa como uma verdadeira tutela antecipada (CPC, art. 273), 27 já que a retirada imediata dos ocupantes – de forma muitas vezes violenta –, esvazia completamente o fato social criado com a ocupação, o que dificulta sobremaneira a reversão de um resultado posteriormente reconhecido como injusto (ROCHA, 2002, p. 53). Nessa linha, viu-se que se do proprietário – que tem mais direitos que o possui- dor – é exigida a prova do cumprimento da função social como requisito para tutela do seu direito, com mais razão o possuidor deve fazê-la, como requisito para utiliza- ção das ações possessórias e em respeito ao princípio constitucional. Da mesma forma,
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se tal comprovação pode ser exigida do possuidor para manejo dos interditos pos-
sessórios, com mais razão tal exigência deve ser feita para obtenção da liminar que,
concretamente, antecipa o mérito da decisão. De tudo o que foi exposto, é possível identificar algumas linhas através das quais
o CNJ poderia atuar em defesa da concretização da mentalidade agrarista que vem
buscando incutir no juiz agrário. Em primeiro lugar, o órgão poderia determinar que
o juiz exigisse a apresentação do mapa da área sobre a qual o autor alega ter posse,
com as devidas coordenadas geográficas e/ou a planta dos vértices do imóvel, com as suas respectivas confrontações. Tal providência, somada à apresentação das demais provas documentais que comprovem não apenas o exercício da posse mas o res- peito à função social, teria o condão de circunscrever de modo objetivo o bem que
é objeto da demanda e configurar a observância do princípio constitucional.Tal exi- gência encontra fundamento no próprio art. 927 do CPC em vigor, que exige a prova da posse. Combinando a leitura do art. 927 com o disposto no art. 928 do mesmo CPC, a necessidade da “devida instrução” para obtenção da medida liminar poderia funda- mentar outra medida por parte do CNJ: a obrigatoriedade da realização da inspeção
judicial, como etapa prévia e essencial para realização da audiência de justificação, bem como a eventual concessão da medida liminar. O relatório apresentado pelo “Observatório da atuação do Poder Judiciário nos conflitos agrários decorrentes de ocupações de terra por movimentos sociais nos Estados do Pará, Mato Grosso e Paraná (2003-2011)” demonstra que no Estado do Paraná, por exemplo, em 36 ações possessórias examinadas a inspeção judicial foi realizada em apenas um caso, e uma audiência de justificação teve lugar em apenas oito oportunidades (TÁRREGA, 2012, p.58). A inspeção in loco pelo magistrado tem a capacidade de fornecer as dimensões reais do conflito e não pode ser mantida na condição de uma opção do magistrado.
O caráter constitucional dos bens jurídicos envolvidos exige tal providência. As duas
medidas combinadas podem contribuir para obtenção de decisões mais justas no âmbito dos conflitos possessórios.
A análise da função social nos conflitos possessórios teria o condão de impedir que
a reintegração fosse concedida em situações de flagrante desobediência do preceito
constitucional pertinente. Isso faria com que houvesse mais tempo para emitir uma sentença, mediante provas mais robustas de ambas as partes e um contraditório mais efetivo, e não impediria a busca de tutela pela via petitória, tendo, antes, o objetivo de evitar o açodamento que pode existir em um exame liminar “perfunctório”, incenti- vando à reflexão.
4 8 2 : FUNÇÃO SOCIAL NA TUTELA POSSESSÓRIA EM CONFLITOS FUNDIÁRIOS
Como se indicou, nas ocupações normalmente realizadas o objetivo não é “passar
a ser o proprietário do bem”, até mesmo porque o juiz não pode, pura e simples-
mente, desapropriar um imóvel e passá-lo para o nome dos ocupantes. Em verdade, a atuação dos movimentos sociais e comunidades indígenas têm o objetivo de chamar
a atenção das autoridades públicas para a existência de uma dúvida acerca do cumpri-
mento da função social por parte do proprietário do bem ocupado, no que se revela
a importância da mentalidade agrarista. Considerando-se as consequências altamente danosas, as liminares nos conflitos fundiários demandam uma análise mais apurada por parte do magistrado. O CNJ tem condições de fomentar ações que, ao fornecerem a capacitação necessária para a for- mação dos juízes, realcem efetivamente que o magistrado com mentalidade agrarista deve ter a função social como guia para a resolução do conflito agrário. Passar ao largo das peculiaridades anteriormente indicadas é se manter neutro em uma seara
na qual o CNJ busca um olhar diferenciado. É diminuir as possibilidades de transfor- mação social potencialmente existentes no artigo onde se lê “a propriedade atenderá
a sua função social” (CF, art. 5º, XXIII).
: ARTIGO APROVADO (02/12/2013) : RECEBIDO EM 30/07/2013
* O autor agradece ao CNPQ pela bolsa concedida para a realização da sua pesquisa de Pós-Doutorado.
1 BRASIL. Portaria n. 491 de 11 de março de 2009 (Institui o Fórum Nacional para monitoramento e resolução dos conflitos fundiários rurais e urbanos). CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Brasília: 2009. Disponível em:
<http://www.cnj.jus.br///images/atos_normativos/portaria/portaria_491_11032009_19102012141043.pdf>.
Acesso em: 23 mai. 2013.
2 “Fórum Nacional para monitorar conflitos fundiários será instalado no próximo dia 11”. CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Brasília: 2009. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/component/content/article/96- noticias/6533-forum-nacional-para-monitorar-conflitos-fundiarios-sera-instalado-no-proximo-dia-11->. Acesso em:
23 mai. 2013.
3 “Fórum apresenta sugestões para redução de conflitos agrários”. CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Brasília:
2009. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/component/content/article/96-noticias/6584-forum-apresenta- sugestoes-para-reducao-de-conflitos-agrarios>. Acesso em: 23 mai. 2013.
5 CF, Art. 5º: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
MARCUS EDUARDO DE CARVALHO DANTAS : 4 8 3
6 Art. 182: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
7 Art. 184: “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.”
8 Art. 186: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
9 “Corregedor cobra sensibilidade de magistrados em questões agrárias”. CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/component/content/article/96-noticias/6586-corregedor-cobra-sensibilidade- de-magistrados-em-questoes-agrarias>. Acesso em: 23 mai. 2013.
10 CPC, Art. 927: Incumbe ao autor provar:
- a sua posse;
- a turbação ou o esbulho praticado pelo réu;
- a data da turbação ou do esbulho;
- a continuação da posse, embora turbada, na ação de manutenção; a perda da posse, na ação de reintegração.”
11 “Relatório preliminar sobre a situação dos conflitos fundiários rurais no Brasil”. Departamento de Pesquisas Judiciárias
– Diretoria de Projetos. CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Brasília: 2009. Disponível em: <http://wwwh.cnj.jus.br/portalcnj/ images/relatpreliminar%20-%20conflitos%20fundirios.pdf>.Acesso em: 30 mai. 2013.
12 Existe uma disputa semântica acerca da palavra mais adequada para qualificar o ato de “adentrar imóvel de
titularidade alheia”, tendo em vista, justamente, as peculiaridades inerentes ao conflito agrário – que o CNJ quer tornar
visíveis para o juiz agrarista. Nesse sentido, o termo “ocupação” é utilizado como reflexo de uma valoração positiva do ato, reconhecendo-o como reflexo de uma legítima manifestação democrática, tal qual usado em STJ, REsp, 168461/ES, 6ªT., Rel. Min. LuizVicente Cernicchiaro, j.25/08/1998, Dj. de 26/10/1998, p.171. Do lado oposto, o termo “invasão” já é representativo de uma compreensão negativa do ato, muito frequentemente interpretado pela ótica criminal, como se vê em STF, MS n. 23.759/GO, Rel. Min. Celso de Mello, j.17/04/2002, Dj. de 22/08/2003, p. 21.
13 CPC, Art. 924: “Regem o procedimento de manutenção e de reintegração de posse as normas da seção
seguinte, quando intentado dentro de ano e dia da turbação ou do esbulho; passado esse prazo, será ordinário, não perdendo, contudo, o caráter possessório.”
14 CPC, Art. 928: “Estando a petição inicial devidamente instruída, o juiz deferirá, sem ouvir o réu, a expedição
do mandado liminar de manutenção ou de reintegração; no caso contrário, determinará que o autor justifique previamente o alegado, citando-se o réu para comparecer à audiência que for designada.”
15 Todo o histórico de ações empreendidas pelo Fórum está disponível em:<http://www.cnj.jus.br/programas-
de-a-a-z/forum-de-assuntos-fundiarios/documentos>. Acesso em: 23 mai. 2013.
16 Em 30 de maio de 2013 um índio da tribo Terena foi morto durante a reintegração de posse de uma fazenda
no interior da Terra Indígena Buriti, declarada pelo Ministério da Justiça como ocupação tradicional em 2010.
Segundo informações da Agência Brasil, dos 17 mil hectares reconhecidos pelo Ministério da Justiça, os índios
4 8 4 : FUNÇÃO SOCIAL NA TUTELA POSSESSÓRIA EM CONFLITOS FUNDIÁRIOS
ocupam hoje menos de 3 mil hectares. RODRIGUES, Alex. Índio morre em confronto com policiais, durante desocupação de fazenda em MS. Agência Brasil – Empresa Brasil de Comunicação, Brasília: 30/05/2013. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-05-30/indio-morre-em-confronto-com-policiais-durante- desocupacao-de-fazenda-em-ms>. Acesso em: 31 mai. 2013.
17 O projeto do novo CPC (PL8046/2010) em vias de aprovação traz no parágrafo único do art. 576,
equivalente ao atual parágrafo único do artigo 928, a previsão de que “contra as pessoas jurídicas de direito público não será deferida a manutenção ou a reintegração liminar sem prévia audiência dos respectivos representantes judiciais”, ao passo que no artigo 568 determina a intimação do Ministério Público e a eventual participação da Defensoria Pública quando no polo passivo da ação possessória houver um “grande número de pessoas”. Seria razoável que, tendo em vista os grandes impactos sociais desse tipo de conflito, a manutenção ou reintegração também dependesse de uma audiência prévia, tal qual agora reconhecida às pessoas jurídicas de direito público. Disponível
em:<http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/54a-
legislatura/8046-10-codigo-de-processo-civil/proposicao/pareceres-e-relatorios/substitutivo-cpc-16-07-13>.
18 Conforme indicado por Ebert Chamoun, “a posse é sempre presumida. Quando não se distingue bem se a
relação é de posse ou detenção, presume-se a posse de tal forma que o réu tem que provar que há familiaridade na posse
e não posse mesma. A presunção trabalha, pois, em favor do requerente sempre que se trata de discutir a relação entre a coisa e a pessoa” (CHAMOUN, 1955, p. 25;TEPEDINO; MORAES; 2011, p. 450).
19 OTRF-1 possui seteVaras de competência “Ambiental, Cível e Agrária”. OTRF-4 possui três, e oTRF-3 possui
apenas uma. O TRF-2 e o TRF-5 não possuem varas com tal competência. BARROS, E. M. Justiça Federal de 1º Grau – Quadro atualizado deVaras Federais por Competência/Especialização, atualizado em 21 de maio de 2013.
20 Art. 1.210: “O possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbação, restituído no de esbulho, e
segurado de violência iminente, se tiver justo receio de ser molestado.
§ 2º Não obsta à manutenção ou reintegração na posse a alegação de propriedade, ou de outro direito sobre a coisa”.
21 Art. 185: “São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.”
22 Art. 186: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios
e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
23 Art. 182: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir
o bem- estar de seus habitantes.
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.”
24 Art. 156: “Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
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II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.”
25 TRF-1, AG
2006.01.00.017987-9/MG, Rel. Des.: João
Moreira, d.21/06/2006; TRF-1, AG
2003.01.00.013046-3/BA; Rel.: Des. Fagundes de Deus, 5ª t., Publicação: Dj de 28/09/2006, p. 75.
26 Em novembro de 2011 foi apresentada emenda ao projeto original do novo Código de Processo Civil no intuito
de acrescentar ao documento aquilo que seria o artigo 548-A, com a seguinte redação:
“Art. 548-A. Nos casos de litígio coletivo pela posse e propriedade de imóvel urbano ou rural, antes do deferimento da manutenção ou reintegração liminar, deverá designar audiência de justificação prévia e conciliação entre as partes, seus representantes legais, com a participação do Ministério Público e dos órgãos responsáveis pela política urbana e agrária, que deverão para este fim ser notificados. § 1º Será intimada a Defensoria Pública para a audiência de conciliação prévia, caso os envolvidos não tenham condições de constituir advogado. § 2º A liminar poderá ser concedida somente após a averiguação do cumprimento da função social da propriedade. § 3º Caso as partes não alcancem conciliação nos termos do caput, o juiz deverá fazer-se presente na área do conflito coletivo pela posse da terra rural e urbana, acompanhado de representante do Ministério Público.” Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao;
jsessionid=ACAABA9CB880CB9F22BD6CE4900B2748.node1?idProposicao=527258>. Acesso em: 15 abr. 2013. O dispositivo não consta do texto levado à votação em 26 de novembro de 2013, que pode ser acessado em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=831805&filename=PL+8046/2010>. Acesso em:
09 dez. 2013.
27 CPC, Art. 273. “O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela
pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:
§ 1 o Na decisão que antecipar a tutela, o juiz indicará, de modo claro e preciso, as razões do seu convencimento.
§ 2 o Não se concederá a antecipação da tutela quando houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado.
§ 3 o A efetivação da tutela antecipada observará, no que couber e conforme sua natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, §§ 4 o e 5 o , e 461-A.
§ 4 o A tutela antecipada poderá ser revogada ou modificada a qualquer tempo, em decisão fundamentada.
§ 5 o Concedida ou não a antecipação da tutela, prosseguirá o processo até final julgamento.
§ 6 o A tutela antecipada também poderá ser concedida quando um ou mais dos pedidos cumulados, ou parcela
deles, mostrar-se incontroverso.
§ 7 o Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida cautelar em caráter incidental do processo ajuizado.”
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Campus Universitário Rua José Lourenço Kelmer, s/n São Pedro – 36036–330
PROFESSOR ADJUNTO II DA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA (UFJF-MG)
PÓS-DOUTORANDO EM DIREITO CIVIL (UERJ/CNPQ)
DOUTOR EM DIREITO CIVIL (UERJ)
MESTRE EM DIREITO CONSTITUCIONAL E TEORIA GERAL DO ESTADO (PUC-RIO)
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