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Timestamp: 2018-01-22 23:52:13+00:00

Document:
Sentencia C-996 de 2001 Corte Constitucional
SENTENCIA NO. C-996/2001
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el Código Único Disciplinario"
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política, el ciudadano Hugo Hernando Bernal Vallejo, demandó los artículos 48, 49, 57 y 61, incisos primero y segundo de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Considera el actor que no existe fundamento constitucional para las Oficinas de Control Disciplinario Interno, porque el control interno que establece el artículo 209 Superior, invocado por el legislador como fundamento para expedir el Código Disciplinario Único, se encuentra referido a las autoridades administrativas que deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, los cuales no se consiguen a través de una ley disciplinaria.
Ahora bien, la Procuraduría General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, de carácter administrativo1, y, en ese orden de ideas, no puede desconocer los principios de orden constitucional que rigen la función administrativa y el presupuesto, según el cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales. De ahí, que se hayan establecido controles para que la actividad de los servidores del Estado, se enmarque dentro de los imperativos de la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad "mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones" (CP. Art. 209).
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento", la responsabilidad de los mismos en cuanto a su conducta oficial, le corresponde determinarla y hacerla efectiva a la ley (art. 124 C.P.). Por ello, el legislador en cumplimiento del mandato constitucional, expidió el Código Disciplinario Único, mediante el cual se regula el comportamiento disciplinario de los servidores del Estado, fijándole los deberes y las obligaciones, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas2.
El Código Disciplinario Único consagra en su artículo 1º que la titularidad de la acción disciplinaria le corresponde al Estado a través de sus ramas y órganos, y para hacer efectiva dicha potestad consagra en el artículo 48 ahora demandado un control disciplinario interno, disponiendo que en todas las ramas u organismos, con excepción de la rama judicial, se debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios adelantados contra los servidores del Estado; y, en el artículo 49 también acusado, define el significado de ese control interno, en los siguientes términos : "Cuando en este Código se utilice la locución "control interno o control disciplinario de la entidad" debe entenderse por tal la oficina o dependencia que conforme a la ley tenga a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria".
"3. En múltiples decisiones, esta Corporación ha estudiado la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (CP art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209). Por ello, el derecho disciplinario .está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP Art. 6º)"3
Distinto resulta el control disciplinario al control de gestión de la función administrativa, que igualmente encuentra su fundamento constitucional en el artículo 209 Superior y, como acertadamente lo afirma el demandante, en el artículo 269 íbidem, en el cual fue enfático el Constituyente al disponer que al interior de todas las entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno y, que como lo ha dicho esta Corte, ese control es "principalmente axiológico y finalista, pues propende por asegurar que la gestión institucional de todos los órganos del Estado, se oriente hace la realización de los fines que constituyen su objetivo y, que esta se realice con estricta sujeción a los principios constitucionales que guían el ejercicio de la función pública"4.
Se observa entonces, que no hace falta un esfuerzo especial para advertir que el control disciplinario interno y el control interno de gestión, aunque tienen la misma finalidad5cual es contribuir al servicio de los intereses generales del Estado estableciendo mecanismos para la adecuada y correcta gestión administrativa, difieren sustancialmente en los objetivos. Mientras el control disciplinario consiste en el poder punitivo del Estado frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento, por parte de los servidores públicos lo que le permite vigilar la conducta oficial de las personas que desempeñan funciones públicas, el control interno de gestión se encuentra encaminado a lograr la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la consecución de mayores niveles de eficiencia en todos los órganos y entidades del Estado.
Así las cosas, considera la Corte que los artículos 48 y 49 del Código Disciplinario Único, al establecer un Control Disciplinario Interno no viola la Constitución Política, sino por el contrario, contribuyen a los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro (art. 17, CDU).
La pregunta que surge de la acusación hecha en la demanda, es si los artículos 57 y 61, incisos primero y segundo, al otorgar competencias en materia disciplinaria a otros funcionarios del Estado, desnaturalizan la condición de supremo director del Ministerio Público que la Carta le otorga al Procurador General y, por ende, se viola el artículo 277-6 superior.
Tenemos entonces, que no resulta contrario a la Carta la radicación de competencias del ejercicio del poder disciplinario en otros órganos y entidades del Estado. Al contrario, esa desconcentración de la función disciplinaria hace más efectiva la vigilancia de la conducta oficial de los servidores del Estado en todas las ramas y órganos del poder público. Así el control disciplinario puede cumplir con sus finalidades y objetivos, pues, como lo ha dicho esta Corporación, se trata de un presupuesto necesario para que en un Estado de Derecho se garantice el buen nombre y la eficiencia de la administración, y se asegure que quienes ejercen la función pública lo hagan en beneficio de la comunidad y sin detrimento de los derechos y libertades de los asociados6.
Considera la Corte que no le asiste razón al demandante, en su afirmación de la competencia exclusiva y excluyente del Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes en materia disciplinaria, porque, esa función se ejerce desde dos ámbitos, uno interno y otro externo. En ese sentido la doctrina constitucional ha manifestado: "Por un lado existe la potestad disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o el superior jerárquico del servidor estatal. Por el otro, existe un control disciplinario externo, que de acuerdo con la Constitución (arts. 118 y 277-6), les corresponde al Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, y en virtud del cual deben .ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular, ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes; e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
La potestad de la Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso correspondiente"7. (Subrayas fuera de texto).
No obstante lo anterior, existen funciones que por mandato constitucional (art. 278 CP), sí se encuentran radicadas en forma exclusiva en el Procurador General de la Nación, las cuales deben ser asumidas directamente por él sin que pueda siquiera delegarlas en sus subalternos jerárquicos8, ni mucho menos, podrán ser ejercidas por funcionarios públicos vinculados a otras ramas u órganos del Estado. Así lo dispuso igualmente el legislador al expedir el Decreto-ley 262 de 2000, que en el inciso primero del parágrafo del artículo 7, dispuso que "El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto".
Por ello, las disposiciones de la ley demandada que asignan competencias disciplinarias a otros entes estatales no violan el artículo 277-6 de la Constitución Política, pues, las atribuciones que pueden ser ejercidas por agentes y delegados del Ministerio Público y por otras entidades del Estado, son las descritas en el artículo 277 citado9.
1 Sentencia C-244 de 1996
2 Sentencia C-417 de 1993
3 Cfr. Corte Constitucional C-417/93, C-251/94, C-427/94
4 Sentencia C-506 de 1999
5 CDU Art. 17 Finalidades de la Ley y de las sanciones disciplinarias. La ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.
6 Sentencia C-057 de 1998
8 Sentencia C-429 de 2001

References: artículo 241
 artículo 209
 artículo 1
 artículo 48
 artículo 49
 artículo 209
 artículo 269
 artículo 277
 artículo 7
 artículo 278
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277