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Timestamp: 2019-11-20 14:03:54+00:00

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¿Un nuevo derecho o el debilitamiento del Estado? Garantía de audicencia previa en la expropiación | Elizondo Mayer-Serra | Cuestiones Constitucionales Revista Mexicana de Derecho Constitucional
Inicio > Número 21, Julio-Diciembre 2009 >	Elizondo Mayer-Serra
Se suele aceptar que el 6 de julio de 1994 es la fecha en la que da inicio la democracia en México. El triunfo de Vicente Fox lleva al primer gobierno no priísta al Poder Ejecutivo. Es, de hecho, el primer cambio de régimen en la historia de México a través del voto. Sin embargo, si hemos de ser más precisos, siguiendo a Przeworski, las elecciones son la forma de llegar al poder desde que existen reglas que permiten que éstas sean libres y competitivas, por lo que quizás es mejor señalar como fecha del inicio de nuestro nuevo régimen el 6 de julio de 1997, cuando la oposición gana el Congreso e inicia la separación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.1
En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares mas no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional.8
Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la nación. En tal concepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas de su territorio, y sólo reconoce u otorga a los particulares, el dominio directo, en las mismas condiciones en que se tuvo por los mismos particulares durante la época colonial y en las mismas condiciones en que la República después lo ha reconocido u otorgado... La primera parte del texto que proponemos para el artículo 27, da clara idea de lo que exponemos En efecto, la nación, reservándose sobre todas las propiedades el dominio supremo, podrá, en todo tiempo, disponer de las que necesite regular el estado de la propiedad total, pagando las indemnizaciones correspondientes.18
Las leyes de la Federación y de los estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.
Los artículos 2o., 3o., 7o. y 8o. de la Ley de Expropiación no establecen que la autoridad judicial debe intervenir para la ocupación de la propiedad privada en caso de expropiación. El artículo 27, fracción VI, segundo párrafo, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, limita la intervención de dicha autoridad a determinados supuestos en los siguientes términos: cuando exista "exceso de valor o demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación fiscal. Esto mismo se observará cuando se trate de un objeto cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas". En ningún otro caso se autoriza la intervención de la autoridad judicial. Es inexacto que el tercer párrafo de la fracción VI del artículo 27 constitucional sea complementario del segundo párrafo de la misma fracción y que, por tal razón, pueda la autoridad judicial ordenar la posesión de los bienes expropiados. La disposición del segundo párrafo es autónoma y regula, exclusivamente, lo relativo a la expropiación, limitando la intervención de la autoridad judicial sólo a los casos específicamente determinados. El tercer párrafo, al referirse a "las acciones que corresponden a la nación", no incluye a la expropiación, toda vez que ésta no es una acción que corresponda al Estado como persona de derecho privado... Por consiguiente, la intervención de la autoridad judicial prevista en el citado tercer párrafo solamente es aplicable a las acciones que el propio artículo 27 constitucional confiere a la Federación para lograr que las tierras y aguas ingresen al patrimonio nacional, no así en lo que hace a la posesión de los bienes materia de la expropiación, toda vez que en lo que a este acto de soberanía del Estado se refiere, la intervención de la autoridad judicial está restringida en los términos señalados por el segundo párrafo de la fracción VI del citado precepto constitucional, el cual en su parte final textualmente dice: "Será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial".24
La interpretación histórica de la SCJN del artículo 27, segundo párrafo de la Constitución, había sido en el sentido de que en materia expropiatoria no operaba la garantía de audiencia previa. Así consta, por ejemplo, en la jurisprudencia integrada de 1939 a 1942 por parte de la Segunda Sala, que señalaba: "En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma carta fundamental".25
En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la propia carta magna y no puede admitirse que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1o. de la propia ley fundamental.26
En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la propia carta magna y no puede admitirse que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1o. de la propia ley fundamental.27
...yo estoy en contra del proyecto y por la concesión del amparo, pero yo creo que hay algo de previo y especial pronunciamiento que es lo que sigue y que traigo a colación por razón de la nueva integración de la Suprema Corte, antes de esta integración y me refiero a la anterior cuando todavía no eran ministros don Sergio Valls, doña Margarita Luna y el señor ministro Cossío Díaz, se había resuelto mayoritariamente por seis votos a cinco, que sí, que sí (sic) debía de ser audiencia posterior al acto de expropiación, pese a que el Tratado de Libre Comercio de México con Estados Unidos, les diera a los extranjeros la garantía de audiencia previa, hubimos quienes sostuvimos que no, que no podía ser así, que los extranjeros tuvieran más garantías en este país, que los nacionales mexicanos, yo pienso que habiendo cambiado aquella integración, que tomó una decisión ajustada hoy es oportuno que recapitulemos sobre la misma, no será sorpresa para ustedes escuchar que yo como antes, estoy por sostener la audiencia previa, con todas las derivaciones que ello implique.28
Que las razones contenidas en la jurisprudencia P./J. 65/95 no son del todo correctas, pues es inexacto que la facultad expropiatoria consignada en el artículo 27, segundo párrafo, de la Constitución corresponda a una garantía social, sino que propiamente se trata de un límite constitucional a la afectación de la propiedad privada por parte del Estado.
Que, incluso, si se tratara de una garantía social, no existiría razón alguna para conferirle una jerarquía superior a la garantía de audiencia previa del artículo 14, primer párrafo, de la Constitución, pues como lo señala la ejecutoria que se comenta, no puede "resolverse de modo absoluto y abstracto" la mayor entidad de las garantías sociales frente las individuales.
Que el artículo 27, segundo párrafo, de la Constitución sólo establece dos requisitos para que proceda la expropiación: que sea por causa de utilidad pública y que medie indemnización, sin que del texto constitucional se desprenda excepción explícita alguna a la garantía de audiencia previa.
Que el artículo 14, primer párrafo de la Constitución no establece restricción alguna a la garantía de audiencia previa ante los actos privativos de la propiedad, como la expropiación, ni siquiera ante situaciones urgentes o apremiantes que reclame el orden público o el interés social, pues para estos fines la Ley de Expropiación prevé medidas legales alternativas que permiten la ocupación inmediata de los bienes. En esta parte cabe remarcar que el Pleno de la SCJN concluyó que la garantía de audiencia previa en la expropiación ni siquiera admitía como excepciones los casos urgentes o apremiantes exigidos por el orden público o el interés social.
Que debe existir una relación lógica de correspondencia entre la intensidad de la afectación de un acto expropiatorio y la intensidad de las garantías de defensa frente a posibles actuaciones arbitrarias sobre la propiedad privada, en forma tal que dicha defensa sea efectiva.
Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, segunda parte, p. 1389, con el rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE", porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento... En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.30
En efecto, de la lectura detenida del artículo 197 en comento es factible advertir que si el legislador no mencionó al ministro presidente en su último párrafo, ello obedece a que en el párrafo primero de ese mismo numeral también se omitió hacer referencia a dicho servidor público, en virtud de que en este supuesto normativo se hizo mención de las salas de este alto tribunal que por su misma jerarquía pueden incurrir en contradicción te tesis, sin señalar, por ende, al ministro presidente que no integra alguna de aquéllas.
Es entendible el deseo expuesto en la ejecutoria por asimilar los criterios de la Segunda Sala con la nueva decisión del Pleno en esta materia; sin embargo, si el Pleno no pudo constituir jurisprudencia al respecto por no satisfacerse los requisitos pertinentes, es difícil aceptar que la sola petición de modificación presentada por el presidente de la Corte, hubiera sido suficiente para que la Segunda Sala emitiera una nueva jurisprudencia en sentido contrario.
Sin embargo, la Segunda Sala, en su tesis 2a. LXI/2007, modifica esa conclusión, para sostener ahora que en ciertos casos de urgencia o apremio la garantía de audiencia previa sí sufre excepciones. Esto es a todas luces desconcertante, pues las razones ahí dadas entran en franca contradicción con las consideraciones expuestas en las sesiones públicas del Pleno de la SCJN los días 10, 12 y 16 de enero de 2006, desarrolladas en la ejecutoria emitida en el amparo en revisión 1133/2004, que al final de cuentas fue la causa fundante para que la Segunda Sala modificara la vieja jurisprudencia 834 y emitiera una nueva identificada con el número 2a./J. 124/2006.
La ocupación de los bienes es un acto posterior que se configura como consecuencia de los decretos expropiatorios —éstos son la causa de aquélla—, y ambos son distintos de la disposición definitiva de la propiedad por parte del Estado. El manejo confuso de esta tríada prescinde de una realidad objetiva: el acto jurídico que consuma la privación de la propiedad en perjuicio de los particulares, lo constituyen los decretos expropiatorios. Por ende, es respecto de éstos, y no de los efectos posesorios subsecuentes, por los que se debe resolver si debe o no respetarse la garantía de audiencia en forma previa. La simple lógica impide aceptar como válida la secuencia argumentativa de la tesis en cita.
En cualquier caso, no sólo en los supuestos señalados en la tesis 2a. LXI/2007, los afectados tienen derecho a la defensa de sus intereses con posterioridad a la expropiación, sea a través del recurso administrativo o del juicio de amparo. Ello, por lo tanto, no es justificación suficiente para reconocer excepciones casuísticas a la garantía de audiencia previa. Si así fuera, en todos los casos procederían estas excepciones, más aún cuando las mismas coincidieran con hipótesis extraídas de la Ley de Expropiación, y no de la Constitución.
Los efectos posteriores a la expropiación, como son la ocupación de los bienes y la disposición definitiva de éstos por parte del Estado, jurídicamente no consuman la privación de la propiedad. Por ende, que tales efectos se impidan dependerá de que los mismos puedan suspenderse mediante el recurso administrativo o el juicio de amparo. Estas valoraciones corresponden de suyo a los medios de defensa ex post que se intenten en contra de los decretos expropiatorios, y no de la eficacia previa de la garantía de audiencia. La tesis 2a. LXI/2007 propicia la confusión de los momentos —la tríada de situaciones— que se presentan en la materia: expropiación, ocupación y disposición definitiva de los bienes.
Podría decirse que del texto en inglés del artículo 1110 del TLCAN, por cuanto que instituye el due process of law en la expropiación, puede desprenderse la vigencia de la garantía de audiencia previa en México. Sin embargo, este planteamiento enfrenta tres retos de especial complejidad: el primero, que el texto en español es el vigente en nuestro país y, por lo tanto, el aplicable por los órganos del Estado; el segundo, que el Pleno de la SCJN nunca aludió a esa situación, es decir, al contenido normativo del texto en inglés del TLCAN; y tercero, que en las sesiones públicas de enero de 2006 y en la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 1133/2004 no se mencionan problemas de interpretación legal de dicho precepto, ni se señala la conveniencia de acudir a principios de derecho internacional para solucionarlo. De ahí que el punto del due process of law deba desestimarse por completo.
Éste es, como inicialmente lo señalé, un argumento de refuerzo, ¿qué es lo que refuerza?, bueno, que el Ejecutivo federal y el Senado de la República tan coincidieron en que la audiencia debía ser previa, que en los tratados internacionales que celebran en la actualidad y referidos a la materia expropiatoria, conceden a los extranjeros la audiencia previa. No existe pues el conflicto de que el tratado internacional pueda ser inconstitucional; pero si así se considerara, estaríamos en presencia de un fuero para los extranjeros, porque ellos tendrían un estatuto de privilegio del que carecerían los mexicanos, ya que éstos sí se les podría expropiar sin previa audiencia y a aquéllos no se les podría expropiar sin previa audiencia.
Desde luego, con la sola mención "con antelación" no implica la existencia de ningún procedimiento previo a la expropiación, aquí, en este artículo [1110 del TLCAN]. Pero en el propio tratado, en el capítulo XX, que se inicia con l artículo 2001, se previenen las "Disposiciones institucionales y procedimientos para la solución de controversias", conforme a las cuales las partes resolverán los conflictos que surjan por la aplicación de dicho tratado.
Es decir, como se advierte de lo anterior, en el Tratado del Libre Comercio sí se contempla la audiencia previa a la expropiación, pues las partes, antes de que se ejecute dicha medida —en tratándose de canadienses y estadounidenses— tienen que ponerse de acuerdo respecto de la indemnización; si no llegan a ningún acuerdo, entonces se someterán a los procedimientos conciliatorios y de arbitraje o al procedimiento ante los paneles para resolver sus conflictos; y mientras no haya consenso respecto de la indemnización, no habrá expropiación.
Lo anterior, además, presenta algunos inconvenientes metodológicos: el primero, que del artículo 2001, o de cualquier otro del capítulo XX del TLCAN, no se desprende de manera incuestionable, como pretende dicho voto minoritario, que el tema de la indemnización tenga que arreglarse con anterioridad a que se decrete la expropiación; y el segundo, que no se transcriben siquiera las disposiciones pertinentes del capítulo XX —u otras— del TLCAN que soporten esa afirmación, mucho menos para cuadrarlas con la materia expropiatoria. En todo caso, como la indemnización es una parte del fenómeno expropiatorio, la misma nada tiene que ver con el otro tema sustantivo concerniente a la existencia de un causa pública que la justifique, respecto del cual los alcances de la garantía de audiencia —previa o no— tienen una connotación y alcances distintos a los de la sola indemnización, como lo adujo el ministro Juan N. Silva Meza en la sesión pública del 10 de enero de 2006, en los términos siguientes:
Incluso, aun cuando del TLCAN pudiera elaborarse la justificación expuestas en el voto de la minoría, adicionalmente ello conllevaría el reto de resolver, en primer término, la incompatibilidad —confrontación— normativa entre las disposiciones de ese tratado y los artículos 10 a 20 de la Ley de Expropiación y 521 a 529 del Código Federal del Procedimientos Civiles, de los que se corrobora que en México la indemnización no es previa, cuya validez constitucional ha sido sostenida por la SCJN al interpretar el artículo 27, segundo párrafo, de la Constitución. Otro reto sería definir cómo operarían las disposiciones del TLCAN en relación con el artículo 27, fracción VI, segundo párrafo de la Constitución,35 que en relación con el tema de la indemnización ordena la intervención de autoridad judicial. De nada de ello se ocupa el citado voto de la minoría.
b) La otra posibilidad para el cumplimiento previo de la garantía de audiencia, es que se siga aplicando la añeja jurisprudencia —la denominada tesis Fraga—, de acuerdo con la cual la interpretación del artículo 14, segundo párrafo de la Constitución permite que toda actuación de las autoridades administrativas se asimile a un "juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos". Lo anterior se ratifica de manera expresa en la ejecutoria emitida por el Pleno de la SCJN en el amparo en revisión 1133/2004 [folios 82 y 83], en los siguientes términos:
El respeto de la garantía de audiencia por las autoridades administrativas con anterioridad a la emisión de los decretos expropiatorios;
Los efectos propios de la expropiación, es decir, la privación inmediata y directa de la propiedad de los gobernados, la transmisión de la misma y la toma de posesión de los bienes por parte del Estado, y el pago de la indemnización a los afectados, y
Los efectos restitutorios de los amparos.
En efecto, la confusión se actualiza porque la garantía de audiencia —previa o no— nada tiene que ver, directa o indirectamente, con los efectos restitutorios del amparo. La anterior secuencia argumentativa, conforme al enfoque del Pleno de la SCJN, implícitamente significa que la garantía de audiencia, siendo previa, hace que las expropiaciones estén siempre apegadas a derecho y que, por ende, que los efectos restitutorios estén asegurados, lo cual es inaceptable, pues ello sería tanto como admitir que la garantía de audiencia previa hiciera prácticamente innecesario el juicio de amparo o, peor aún, que el respeto previo de dicha garantía, por sí solo, sustituyese a instituciones estructurales del juicio de amparo. Ni la lógica jurídica ni la práctica forense en diferentes temas administrativos —fiscal, ambiental, propiedad intelectual, competencia económica, etcétera— avalarían una conclusión de ese tipo.
Se está ante un argumento circular, apartado de la ortodoxia jurídica y, por lo tanto, de dudosa validez constitucional. De ahí que los señalamientos acerca de que "todo decreto expropiatorio sería casi definitivo", de que "ningún mecanismo de defensa sería efectivo para combatir un acto de expropiación" y de que "el transcurso del tiempo y la firmeza temporal del acto expropiatorio, terminaría por hacer imposible la devolución de la propiedad", no sean acertados.
Los párrafos transcritos al inicio de este apartado conllevan, en todo caso, un mea culpa por parte del Pleno de la SCJN, al reconocer que históricamente la suspensión de los actos reclamados y los efectos restitutorios del amparo, han sido ineficaces. Sin embargo, lo conducente no es reducir el asunto a si ello se ha debido a la ausencia de una garantía previa de audiencia, sino más bien a si el Poder Judicial de la Federación ha asumido la responsabilidad constitucional de exigir a las autoridades administrativas el acatamiento cabal de las suspensiones y de los amparos concedidos a los particulares.
No es que en las décadas anteriores a dicha jurisprudencia no imperara el mismo criterio, sino que era consabido y aceptado sin mayores reflexiones ni cuestionamientos por la SCJN —derivación natural del fuerte régimen presidencial de la época, en cuyo feudo se incluía al gobierno del Distrito Federal—, el paradigma de que en materia expropiatoria no operaba la garantía de audiencia previa. Un ejercicio retrospectivo haría impensable que alguno o varios ministros, bajo un criterio opuesto como el que ahora ha sustentado la SCJN, hubieran contradicho la expropiación petrolera decretada por Lázaro Cárdenas o la expropiación bancaria de José López Portillo, después avalada por Miguel de la Madrid. Nada más lejos de esa posibilidad.
En la práctica esta nueva disposición puede ser tan complicada que haga que expropiar sea casi imposible. En ausencia de procedimientos bien definidos para dar la audiencia previa, se abre un nuevo mundo de recursos en manos del afectado para buscar frenar una expropiación. Todo acto, al momento de pretender notificar la audiencia puede ser reclamado ante los tribunales, los cuales lentamente irán llenando el vacío de falta de procedimientos bien definidos, por ser nueva la medida y no haber una ley para normarlos. Dada la situación de nuestros registros de propiedad, pueden incluso pasar meses tratando de encontrar al legítimo propietario antes de poderle notificar. Una vez encontrado el propietario, una mera falla en la acreditación del que notificó puede frenar el proceso, lo mismo una reclamación de quien diga ser el verdadero propietario.
En el ámbito internacional, Estados con una fuerte capacidad expropiatoria la han conciliado con un complicado proceso que le da al ciudadano una amplia posibilidad de defender sus intereses. Un caso interesante es el de Francia. En el derecho francés, la garantía contra la expropiación se logra después de la Revolución francesa, como respuesta a las arbitrariedades contra los propietarios que el dominio directo por parte del soberano hacía posible, como el que viene de la Nueva España y es transportado al Estado posrevolucionario mexicano y que sustenta curiosamente a nuestro artículo 27.
La decisión de 2006 del Pleno de la SCJN, respaldada en 2007 por su Segunda Sala, se suma a una interpretación garantista de la Constitución cada vez más dominante. En esta visión de nuestro texto constitucional se valora, sobre casi cualquier otro elemento, el proteger las garantías individuales frente a la autoridad. En otro texto41 hemos mostrado cómo esta interpretación le permite a la SCJN jugar un poderoso papel en definir la política tributaria que no tienen los poderes judiciales en países como España o incluso Estados Unidos, donde las cortes supremas son particularmente independientes y celosas de los derechos individuales. Es decir, nuestra autoridad encargada de definir e implementar la política tributaria, tanto el Legislativo como el Ejecutivo, tiene más límites en esta materia de los que enfrentan autoridades de países que consideramos más liberales que nosotros. Estas limitaciones no están señaladas claramente en la Constitución, sino han dependido de la interpretación de los ministros, de su forma de ver el mundo.
La ciencia jurídica dista de ser una ciencia exacta; por eso los ministros pudieron cambiar la interpretación que antes parecía incuestionable. Dado que la SCJN es un cuerpo no electo de manera popular, poner la lupa sobre la lógica e implicaciones de sus decisiones parece ser un tema de mayor importancia de lo que se ha reconocido hasta ahora, y por ello debe ponerse especial empeño en sus contenidos, en las metodologías aplicadas y, sobre todo, en la necesaria constancia y consistencia de sus decisiones.
Con esta y otras decisiones la SCJN está ratificando el peso central que tiene actualmente. Pero también el que dicho peso depende mucho de quiénes la componen y cómo deciden interpretar un texto que da para muchas conclusiones. Como los propios ministros argumentan en las deliberaciones de la sentencia analizada en este artículo, no es que sus antecesores no supieran de derecho, incluso algunos fueron sus maestros y los tratan con mucho respeto a lo largo del debate; simplemente habían puesto énfasis en otros aspectos. Habían preferido destacar ciertos elementos de la Constitución y no los ahora subrayados.
El verdadero costo, sin embargo, está por venir. Hay amparos en curso contra muchos decretos de expropiación, tanto federales como locales, nivel en el cual esta sentencia también importa dada la supremacía de las decisiones de la SCJN. Ya con la jurisprudencia firme, se debe respetar en automático su sentido. Incluso si no se argumentó en el juicio de amparo la falta de audiencia como una causal para solicitarlo, el tribunal puede suplir la deficiencia y concederlo. La ley no puede ser retroactiva en perjuicio del ciudadano, pero sí en su beneficio. Un amparo que lleve décadas en los tribunales puede beneficiarse de esta nueva interpretación. Nadie sabe cuánto puede esto costar al erario, es decir, a todos nosotros. La justicia debe ser ciega, pero no a las implicaciones de sus actos. Menos cuando se está cambiando una interpretación que estuvo vigente 70 años.
1 Przeworski., Adam et al., Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, Cambridge-Nueva York, Cambridge University Press, 2000, p. 16. 1
2 Véase La reforma judicial en México, México, SCJN, 2006, cap. III. 2
3 En realidad, el cambio de criterio había estado fraguándose desde 1997, como consta en los votos particulares de disidencia emitidos por los ministros Genaro David Góngora Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza, en los amparos en revisión 1565/94, 2107/91 y 2141/93 resueltos por el Pleno de la SCJN en sesiones de fechas 25 y 27 de febrero y 3 de abril de 1997. Dichos votos particulares se localizan en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. V, mayo de 1997, pp. 378 y 391, y t. VI, agosto de 1997, p. 435, respectivamente, registros 740, 739 y 805.
4 La SCJN ha aceptado que las leyes locales pueden otorgar facultades expropiatorias a los municipios, según consta en la tesis "AYUNTAMIENTOS, EXPROPIACIONES DECRETADAS POR LOS", Semanario Judicial de la Federación, t. XLI, p. 492, registro 336,172. Sobre el mismo tema véanse las tesis con registros 211,458, 337 y 379. 4
5 Córdoba, A., "Nación y nacionalismo", Nexos, México, núm. 83, 1984, pp. 27-33. 5
6 "AUDIENCIA, ALCANCE DE LA GARANTÍA DE", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Apéndice 1995, t. VI, primera parte, p. 54, jurisprudencia, núm. 82, registro 394,038. 6
7 "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA DEL ACTO PRIVATIVO", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. II, diciembre de 1995, p. 113, registro 200,234, tesis P./J. 47/95. 7
8 "AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, vol. 81, tercera parte, p. 15, registro 238,355. 8
9 "ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. IV, julio de 1996, p. 5, Jurisprudencia P./J. 40/96. 9
10 Tesis "AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS DE LAS", Semanario Judicial de la Federación, t. LII, p. 2246, registro 333,093. Este criterio quedó reiterado en 1994 en la tesis "AUDIENCIA, GARANTÍA DE COMO QUEDA CUMPLIDA, EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO", Semanario Judicial de la Federación, t. LXXIX, p. 5919, registro 324,092. 10
11 Tesis "AUDIENCIA, GARANTÍA DE", Semanario Judicial de la Federación, t. LXXX, p. 3819, registro 323,723. En igual sentido véase la jurisprudencia "ACTOS ADMINISTRATIVOS, INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS. NO ES NECESARIO RECLAMAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY, CUANDO ÉSTA ES TOTALMENTE OMISA RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LAS FORMALIDADES ESENCIALES CONSAGRADAS POR EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL", Semanario Judicial de la Federación, tercera parte, t. CVIII, p. 99, registro 807,600; y la tesis "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. SU CUMPLIMIENTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA", Semanario Judicial de la Federación, vol. 217-228, séptima parte, p. 66, registro 245,018. 11
12 Versión estenográfica de la sesión pública del 12 de enero de 2006, p. 7. 12
13 En realidad, el Constituyente de 1916-1917 tuvo como propósito la reforma a la Constitución de 1857. 13
14 Derechos del Pueblo Mexicano: México a través de sus Constituciones, México, Cámara de Diputados, 2000, vol. 1, p. 340. 14
15 Ibidem, p. 339. 15
16 Los diputados fueron Pastor Rouaix, Julián Adame, D. Pastrana J., Pedro A. Chapa, José Álvarez, José N. Macías, Porfirio del Castillo, Federico E. Ibarra, Rafael L. de los Ríos, Alberto Terrones B., S. de los Santos, Jesús de la Torre, Silvestre Dorador, Dionisio Zavala, E. A. Enríquez, Antonio Gutiérrez, Rafael Martínez de Escobar y Rubén Martí. 16
17 Esta iniciativa fue presentada en la sesión del 25 de enero de 1917, y en realidad constituyó la propuesta para un nuevo artículo 27 de la Constitución, distinta por completo a la contenida en el proyecto inicial, aunque integrando algunas partes de éste. 17
18 Derechos del Pueblo Mexicano: México a través de sus Constituciones, México, Cámara de Diputados, 2000, vol. 1, pp. 483-485. Para un análisis detallado de los trabajos de la Comisión, véase Rouaix, Pastor, Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917, México, IEHR, 1959. 18
19 Anteriormente, el artículo 27, primer párrafo, de la Constitución de 1857 establecía: "La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse". En los debates en el Congreso Constituyente de 1856-1857 para la aprobación de este artículo, que tuvieron lugar los días 14 de agosto y 28 de noviembre de 1856, no consta aclaración o precisión alguna que permita resolver en sentido afirmativo o negativo el sentido de los términos "ocupación" y "expropiación", Zarco, F., Congreso Extraordinario Constituyente 1856-1857, El Colegio de México, Secretaría de Gobernación, México, 1979, pp. 478 y 795. 19
20 El artículo 27 de la Constitución de 1857 también exigía que la indemnización fuera "previa" a la expropiación. Otro dato relevante es que las figuras de "expropiación" y "ocupación" se utilizaron a la par en ambos documentos. Adicionalmente, los vocablos "ocupación" y "previa" datan de la Constitución Federal de 1824, pasando por las Leyes Constitucionales de 1836 y las Bases Orgánicas de 1842. El término "expropiación" fue utilizado junto con "ocupación" y "previa" a partir del Estatuto Orgánico Provisional de 1856, que como tales se tomaron en la Constitución de 1857 y en el Proyecto de Constitución de 1917, como ya hemos apuntado. En fin, todo un desacomodo histórico de la terminología constitucional utilizada en esta materia. 20
21 Dicha disposición señala: "En los casos comprendidos en la enumeración del artículo 1o., previa declaración del Ejecutivo federal, procederá la expropiación, la ocupación temporal, total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio para los fines del Estado o en interés de la colectividad". 21
22 Y, como hemos ya señalado, en el de los municipios, conforme al criterio de la SCJN que ha aceptado que las leyes locales otorguen facultades expropiatorias a los mismos. 22
23 Fernández del Castillo, G., La propiedad y la expropiación, México, Escuela Libre de Derecho, 1987, s. e., pp. 112 y 113.23
24 Jurisprudencia núm. 40, "EXPROPIACIÓN. LA OCUPACIÓN DE LA PROPIEDAD NO REQUIERE DE INTERVENCIÓN JUDICIAL", Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, vols. 22-24, octubre-diciembre de 1989, p. 37, registro 820,180.24
25 Jurisprudencia núm. 834, "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE", Apéndice 1988 al Semanario Judicial de la Federación, parte II, p. 1389, registro 395,181. Como se verá con posterioridad, esta jurisprudencia fue objeto de modificación por la propia Segunda Sala de la SCJN, para sostener que la garantía de audiencia previa sí rige en esta materia.25
26 Jurisprudencia núm. 65, "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE", Apéndice 1995 al Semanario Judicial de la Federación, t. III, p. 46, registro 390,955. 26
27 Tesis P./J. 65/95, "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE", registro 198,404. 27
28 Versión estenográfica de la sesión pública del 10 de enero de 2006, pp. 9 y 10. 28
29 Ibidem, p. 11. 29
30 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXIV, septiembre de 2006, p. 278, registro 174,253, jurisprudencia 2a./J. 124/2006, "EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO". 30
31 Conviene destacar que este ministro fue quien presentó el proyecto inicial en el amparo en revisión 1133/2004, discutido por el Pleno en las sesiones públicas del 10, 12 y 16 de enero de 2006, que finalmente no fue aprobado.31
32 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXV, junio de 2007, p. 342, registro 172,220, tesis 2a. LXI/2007, "EXPROPIACIÓN. SI LA DECLARATORIA SE REALIZA INVOCANDO COMO CAUSAS DE UTILIDAD PÚBLICA LAS PREVISTAS EN LAS FRACCIONES V, VI Y X DEL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY RELATIVA, NO SE REQUIERE OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIAMENTE A LA OCUPACIÓN DEL BIEN EXPROPIADO". 32
33 El texto del TLCAN fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 20 de diciembre de 1993. 33
34 El artículo 1105(1) "Nivel mínimo de trato" del TLCAN dispone: "Cada una de las Partes otorgará a las inversiones de los inversionistas de otra Parte, trato acorde con el derecho internacional, incluido trato justo y equitativo, así como protección y seguridad plenas". 34
36 Esta situación es la que subyace en la discusión sobre el modo en que las autoridades administrativas tendrán que cumplir la garantía de audiencia previa (formalidades, plazos, términos, alegaciones, probanzas, etcétera), en tanto la legislación federal y local no se reforme para cumplir con el nuevo criterio de la SCJN. 36
38 Semanario Judicial de la Federación, Apéndice 2000, t. I, p. 142, registro 900,111, jurisprudencia 111, "AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES". Los primeros criterios que sobre este particular fueron emitidos por la SCJN datan de 1946. Éstos y todos los subsecuentes hasta llegar a constituir la jurisprudencia en cita, se relacionan con diferentes rubros identificados con la garantía de audiencia del artículo 14 de la Constitución, algunos de los cuales tienen asignados los registros siguientes: 321,798; 321,813; 320,264; 320,048; 322,869; 319,858; 319,933; 319,761; 319,508; 805,225; 318,140; 800,822; 805,923; y 233,745.38
40 Gaudemet, Y., Droit administratif des biens, París, Librairie Générale de Droit, 2002, t. 2, p. 286. 40
42 Fernández del Castillo, G., op. cit., nota 23, p. 87. 42

References: artículo 14
 artículo 16
 artículo 27
 resolución 
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 27
 resolución 
 artículo 27
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 1
 artículo 27
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 14
 artículo 197
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 197
 artículo 1110
 artículo 2001
 artículo 2001
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 14
 artículo 27
 ARTÍCULO 14
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 1
 ARTÍCULO 1
 artículo 1105
 artículo 14