Source: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Chile85sp/cap2.htm
Timestamp: 2017-10-24 05:58:41+00:00

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Informe de Pais - Chile 1985 Cap.2
EN EL SISTEMA NORMATIVO DE CHILE
1. El presente capítulo tiene por objeto presentar el sistema normativo chileno en materia de derechos humanos. Se trata de una presentación de tipo general de los derechos tutelados, de los recursos instituidos para garantizar su vigencia y de los límites que son impuestos a su ejercicio; de allí que ella se realice sin perjuicio del análisis específico que se efectuará cuando se considere cada derecho en particular en los capítulos respectivos.
2. Desde el punto de vista metodológico, la CIDH ha estimado conveniente exponer la evolución registrada en Chile en esta materia distinguiendo tres etapas diferentes: la anterior al pronunciamiento de 1973, caracterizada por la vigencia plena de la Constitución de 1925 y cuya presentación será realizada con fines fundamentalmente comparativos; la etapa inicial del proceso político en curso, comprendida entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1981, durante la cual se promulgan diversos dispositivos que modifican parcialmente la Constitución de 1925 aún cuando ella se mantiene formalmente en vigencia; y la etapa actual que abarca desde el 11 de marzo de 1981 hasta el presente, en la cual el sistema normativo chileno en materia de derechos humanos queda formalizado en la Constitución vigente desde esa fecha.
3. En cada una de esas etapas se realizará una suscinta presentación de los derechos reconocidos en los respectivos instrumentos jurídicos, los recursos instituidos para garantizar su vigencia y las limitaciones que son impuestas al ejercicio de esos derechos, especialmente cuando rigen estados de excepción constitucional. Se aludirá también a los aspectos procesales de los cambios introducidos cuando de ellos se derive algún efecto para los derechos garantizados y su ejercicio.
4. Las limitaciones impuestas a la vigencia de los derechos reconocidos cuando rigen estados de excepción exigirán una consideración detenida pues en este ámbito se han producido importantes modificaciones a través de un proceso complejo y a veces confuso. Los cambios han afectado a los diversos tipos de estados de excepción que pueden ser establecidos, al mecanismo institucional contemplado para declararlos y a las facultades atribuidas a los diversos órganos cuando dichos estados se encuentran vigentes. La consideración de los tres elementos mencionados, a juicio de la Comisión, permite comprender con mayor cabalidad el campo de derechos restringidos bajo esos estados de excepción y las formas en que operan los recursos instituidos para tutelarlos.
B. LA CONSTITUCIÓN DE 1925
a. Los Derechos Reconocidos
5. La Constitución de 1925, vigente al producirse el pronunciamiento militar de 1973, dedicaba el Capítulo III a exponer las garantías constitucionales de los derechos personales, el cual estaba precedido del Artículo 9 que reconocía los derechos políticos. En dicho capítulo, esta Constitución consagraba el derecho a la igualdad ante la ley; a la libertad de pensamiento y de culto; a la libertad de expresión; el derecho de reunión, de asociación y de petición; el derecho a la libertad de enseñanza; el derecho a acceder a los empleos y funciones públicas; la igualdad en repartición de las cargas tributarias; el derecho a la inviolabilidad del hogar y de la correspondencia; el derecho a la libertad de escoger el trabajo y de asociarse con fines sindicales; el derecho de residencia y tránsito; el derecho a la seguridad social; el derecho a la libertad y seguridad persona; y el derecho a la justicia y al debido proceso.
b. Las Garantías de la Vigencia de los Derechos
6. Como garantía de la vigencia del derecho a la libertad e integridad personal, el recurso de amparo o habeas corpus era instituido en el Artículo 16 de la Constitución de 1925 y su ejercicio no podía ser suspendido por ninguna circunstancia. De acuerdo con su Artículo 15, el plazo máximo de detención sin ser puesto a disposición de juez competente era de cuarenta y ocho horas, pudiendo el mismo ser ampliado hasta cinco días cuando se tratara de delitos contra la seguridad del Estado y estuviera vigente un régimen de emergencia.
c. Estados de Excepción y Limitaciones a los Derechos
7. Con respecto a los estados de excepción, la Constitución de 1925 contemplaba dos tipos: el estado de asamblea y el estado de sitio; aquél era procedente en caso de guerra externa y éste en situaciones de ataque exterior y de conmoción interna. La declaración de esos estados de emergencia se regía por lo dispuesto en el Artículo 72, inciso 17, que concedía al Presidente de la República la facultad de declarar el estado de asamblea y el estado de sitio en caso de ataque exterior. También disponía esta norma:
8. La disposición citada restringía explícitamente las facultades del Presidente bajo el estado de sitio a la de trasladar a las personas de un departamento a otro y a la de arrestarlas en sus hogares o en lugares que no fueran cárceles.
9. La Constitución de 1925 también atribuía al Congreso, en su Artículo 44, inciso 12, las siguientes facultades:
Restringir la libertad personal y la de imprenta, o suspender o restringir el ejercicio del derecho de reunión, cuando lo reclamare la necesidad imperiosa de la defensa del Estado, de la conservación del régimen constitucional o de la paz interior, y sólo por períodos que no podrán exceder de seis meses. Si estas leyes señalaren penas, su aplicación se hará siempre por los Tribunales establecidos. Fuera de los casos prescritos en este número, ninguna ley podrá dictarse para suspender o restringir las libertades o derechos que la Constitución asegura…
10. Surge de lo expuesto que bajo la declaración del estado de sitio por conmoción interna—que es el caso que interesa a los fines de este Informe—las facultades concedidas al Presidente de la República eran significativamente reducidas: sólo la libertad personal y el derecho de residencia podían ser afectados. El Congreso, por su parte, sólo podría restringir el derecho a la libertad personal y a la libertad de imprenta y suspender o restringir el derecho de reunión, calificando estrictamente las situaciones en que ello procedía. La participación de los tribunales aseguraba la tutela del Poder Judicial sobre los derechos reconocidos y la vigencia irrestricta del recurso de amparo reforzaba las garantías de los mismos. La norma transcrita prohibía explícitamente la restricción o suspensión de cualquier otro derecho. Se daba, por tanto, una adecuada protección normativa a los derechos reconocidos, lo cual era complementado con una cuidadosa armonización de las facultades concedidas a los distintos poderes del Estado.
C. LAS NORMAS INCIALES (1973-1981)
11. Producido el pronunciamiento militar del 11 de septiembre de 1973, la Junta de Gobierno asume el ejercicio del poder constituyente, ejecutivo y legislativo, tal como ya fuera expuesto en el Capítulo I. Comienza de esta forma un proceso en el cual, si bien se mantiene en vigencia la Constitución de 1925, ella va siendo modificada a través de dispositivos legales emanados de la Junta de Gobierno. Resulta pertinente referirse a dos aspectos de ese proceso: las modalidades procesales a través de las cuales se fue modificando la Constitución y las normas resultantes en materia de los derechos reconocidos, sus correspondientes garantías y los límites que les son impuesto en situaciones de excepción.
a. El Procedimiento Inicial
12. Numerosas modificaciones al texto constitucional—especialmente en lo referido a las limitaciones al ejercicio de los derechos consagrados en él—fueron realizadas a través de decretos leyes en los cuales se omitió consignar que ellos se dictaban en ejercicio de la potestad constituyente. Ello provocó una confusa situación jurídica a la cual se buscó poner fin a través del Decreto Ley Nº 788 publicado el 4 de diciembre de 1974. Estableció este dispositivo lo siguiente:
Artículo 1º. Declárase que los decretos leyes dictados hasta la fecha por la Junta de Gobierno, en cuanto sean contrarios o se opongan, o sean distintos a algún precepto de la Constitución Política del Estado, han tenido y tienen la calidad de normas modificatorias, ya sea de carácter expreso o tácito, parcial o total, del correspondiente precepto de dicha Constitución.
Artículo 3º. Los decretos leyes que se dicten el futuro y que puedan ser contrarios, u oponerse, o ser distintos, en forma expresa o tácita, total o parcial, a alguna norma de la Constitución Política del Estado, tendrán el efecto de modificarla en lo pertinente sólo si de manera explícita se señala que la Junta de Gobierno lo dicta en el ejercicio de la Potestad Constituyente que le corresponde.
13. Dos conclusiones relevantes se derivaron de este dispositivo: la primera es la referida al carácter subsidiario de la Constitución de 1925 frente a los decretos leyes emanadas de la Junta de Gobierno, con el consiguiente efecto negativo en la estabilidad de los derechos tutelados; la segunda es que, en el futuro, las modificaciones a la Constitución deberían realizarse consignando de manera explícita en el instrumento respectivo que su promulgación obedecía al ejercicio del poder constituyente. De esta forma se eliminó técnicamente la posibilidad de violar la Constitución a través del simple procedimiento de modificarla establecido por un decreto ley.
14. Se produce de esta forma una situación en la cual, desde diciembre de 1974 hasta la promulgación del Acta Constitucional Nº 3 el 13 de septiembre de 1976, no existe un instrumento específico que integre el conjunto de derechos tutelados, pues el ejercicio de éstos debe adecuarse a las disposiciones del poder político.
b. La Nueva Formulación de los Derechos:
El Acta Constitucional Nº 3
15. La situación aludida en el párrafo anterior es parcialmente modificada a través de la promulgación del Acta Constitucional Nº 3 que consolida en un solo dispositivo los derechos y deberes constitucionales.
16. Esta Acta Constitucional parte de la concepción fundamental que los derechos de la persona humana son anteriores a los derechos del Estado, por lo cual la protección y garantía de esos derechos “constituyen necesariamente el fundamento esencial de toda organización estatal”.
17. La enumeración de los derechos individuales es muy similar a la contenida en la Constitución de 1925. Existen, sin embargo, algunas diferencias. De manera novedosa este dispositivo incluye el derecho a la salud y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.
18. El Acta Constitucional Nº 3 también incorpora como novedad un conjunto de “deberes constitucionales”, entre ellos el deber de “contribuir a preservar la seguridad nacional”, concepto cuyo contenido no se precisa y la afirmación que el deber de “acatar las actas constitucionales, la Constitución y las leyes, obliga a toda persona, institución o grupo, a obedecer las órdenes que, dentro de sus atribuciones, impartan las autoridades constituidas”.
19. Este instrumento normativo establece también los recursos de que pueden valerse las personas para defender sus derechos: el recurso de amparo o de habeas corpus en lo referido a la libertad personal y el recurso de protección respecto a los otros derechos. La inclusión de este último constituye un positivo avance, pues el mismo era desconocido en el sistema anterior de protección de los derechos humanos.
c. Limitaciones a los Derechos bajo los Estados de Excepción:
Del Decreto Ley Nº 5 al Acta Constitucional Nº 4
20. En este período inicial que va de 1973 a 1981 se introducen profundas modificaciones en lo que toca a los tipos de estados de excepción que pueden declararse, a las modalidades que dicha declaración asume y a las facultades que se conceden a los órganos respectivos cuando ellos rigen. También se modifican en esta etapa las categorías de derechos cuya vigencia puede suspenderse o restringirse bajo esos estados de excepción y la forma en que operan las garantías de esos derechos en esas circunstancias.
21. La primera modificación significativa es introducida el 12 de septiembre de 1973, cuando se promulga el Decreto Ley Nº 5 que se establece:
Artículo 1º. Declárase interpretando el Artículo 418 del Código de Justicia Militar, que el estado de sitio decretado por conmoción interna, en las circunstancias que vive el país, debe entenderse “estado o tiempo de guerra” para los efectos de la aplicación de la penalidad de ese tiempo que establece el Código de Justicia Militar y demás leyes penales y, en general, para todos los demás efectos de dicha legislación.
Artículo 2º. Agrégase al Artículo 281 del Código de Justicia Militar al siguiente inciso: “cuando la seguridad de los atacados lo exigiere, podrán ser muertos en el acto él o los hechores”.[1]
22. Adicionalmente, el Artículo 3 del Decreto Ley Nº 5 modifica la Ley Nº 11.798 sobre Control de Armas con la finalidad de hacer más expeditivos los juicios seguidos ante los tribunales militares, ampliar las figuras incluidas en la misma y elevar las penalidades en ella contempladas, incluyendo la pena de muerte. El Artículo 4 de este Decreto Ley modifica la Ley Nº 12.927 sobre Seguridad interior del Estado agregando nuevas figuras delictivas y elevando las penalidades, incluyendo también la pena de muerte.
23. Este instrumento modifica, como puede advertirse, la tipología existente sobre estados de excepción. En efecto, el Artículo 418 del Código de Justicia militar “interpretado” por el Decreto Ley Nº 5 se refiere estrictamente acaso de guerra exterior; este decreto ley, por tanto, concede categoría de tal a la conmoción interior y afecta el orden normativo que regula los derechos reconocidos y sus limitaciones bajo los estados de excepción.[2]
24. Así, el Decreto Ley Nº 81 de 1973, por el cual se concedió al Gobierno la facultad de expulsar del territorio nacional a “determinadas personas”, afectó la vigencia del derecho de residencia basándose en la interpretación del Artículo 418 del Código de Justicia Militar contenida en el Decreto Ley Nº 5 mencionado.
25. Estas y otras restricciones a ciertos derechos resultantes de las medidas adoptadas durante esta etapa inicial[3] --incluidas acciones concretas de las autoridades encargadas de aplicar las disposiciones sobre el estado de sitio—desbordaron los marcos de la Constitución de 1925 que el Gobierno reconocía como vigente. Ello dio lugar a que estas disposiciones fueran objetadas como inconstitucionales y muchas acciones concretas denunciadas como delitos. A fin de superar esta situación, se dictó el Decreto Ley Nº 228 de 1974, que en su Artículo 2 dispuso:
Artículo 2º. Decláranse ajustadas a derecho las medidas adoptadas por las autoridades administrativas que significan el ejercicio de la facultad del inciso tercero del Nº 17 del Artículo 72 de la Constitución Política del Estado con anterioridad a este decreto ley.
26. Como puede observarse, las amplias potestades asumidas por la Junta de Gobierno le permitieron ajustar el derecho a las medidas adoptadas, salvando formalmente las incongruencias legales que esas medidas habían generado. Resulta obvio el negativo impacto de esta disposición sobre la estabilidad y garantía de los derechos reconocidos.
27. Una nueva modificación es introducida en el régimen de los estados de excepción por el Decreto Ley Nº 527 de 1974, el cual estableció que el estado de sitio debía ser declarado por decreto ley, es decir, como facultad del Presidente, con acuerdo de la Junta de Gobierno. Esta norma concedió a aquél poderes similares a los que contemplaba la Constitución de 1925 y que se transcribieran más arriba.
28. Las diversas normas dictadas respecto a los estados de excepción y que se superponían con dispositivos anteriores al 11 de septiembre de 1973, llevaron a dictar el 10 de septiembre de 1974 el Decreto Ley Nº 640 con el objeto de sistematizar las disposiciones relativas a esos regímenes.
29. Este Decreto Ley, sin embargo, además de sistematizar las normas correspondientes, modificó la Constitución de 1925 en dos aspectos importantes. En primer lugar, diferenció cuatro tipos de regímenes de excepción: estado de guerra externa o interna, estado de asamblea, estado de sitio y facultades extraordinarias. Respecto al estado de sitio, ratificó que el mismo debía ser declarado por decreto ley y estableció su procedencia en caso de peligro de ataque exterior o de invasión y en caso de conmoción interior de cualquier naturaleza.
30. El Artículo 6 del Decreto Ley Nº 640 diferenció cuatro grados dentro del estado de sitio: por situación de guerra interna o externa; en grado de defensa interna cuando exista una situación de conmoción interior “provocada por fuerzas rebeldes o sediciosas que se encuentran organizadas o por organizarse, ya sea en forma abierta o en la clandestinidad”; en grado de seguridad interior “cuando la conmoción sea provocada por fuerzas rebeldes o sediciosas que no se encuentren organizadas”; y en grado de simple conmoción interna “que procederá en los demás casos previstos en la legislación vigente”.
31. En segundo término, este Decreto Ley Nº 640 también modificó la Constitución de 1925 en un aspecto de singular relevancia: concedió jurisdicción a los tribunales militares en varias de las situaciones previstas. Así, será la justicia militar la que entienda cuando el estado de sitio haya sido declarado en situación de guerra externa o interna o por conmoción interior en grado de defensa interna; en este caso entrarán en funcionamiento los tribunales militares de tiempo de guerra, con el consiguiente procedimiento y penalidades previstos en el Código de Justicia Militar. Cuando el estado de sitio sea declarado en grado de seguridad interior o de simple conmoción interna, intervendrán los tribunales militares de tiempo de paz. Aún así, sin embargo, también en este caso entenderán los tribunales militares de tiempo de guerra cuando se trate de la amplia gama de actividades contempladas en los Artículos 4º, 5º b y 6º, incisos c, d y e de la Ley 12.927 sobre Seguridad del Estado.[4]
32. El 13 de septiembre de 1976 se dictó una nueva norma referida a la restricción de derechos en los estados de excepción o emergencia: el Acta Constitucional Nº 4. Este dispositivo introdujo algunos elementos nuevos. Así, establece cuatro categorías de estados de emergencia: la situación de guerra externa o interna, la conmoción interior, la subversión latente y la calamidad pública.
33. Dispone este Acta Constitucional que se podrá declarar el estado de asamblea en caso de guerra externa, el estado de sitio en situación de guerra interna o de conmoción interior, el estado de defensa contra la subversión en caso de subversión latente y el estado de catástrofe en el evento de calamidad pública. La declaración de estos estados de emergencia deberá ser decretada por el Presidente de la República con acuerdo de la Junta de Gobierno; no se necesitará este acuerdo cuando se trate de los estados de asamblea o de catástrofe. Sólo el estado de asamblea puede ser indefinido; todos los otros tendrán un plazo máximo de seis meses pero podrán ser prorrogados.
34. El Acta Constitucional Nº 4 concedió al Presidente, cuando se hubiese declarado el estado de sitio, la facultad de privar a los chilenos de su nacionalidad cuando se presente la situación prevista por el Artículo 6, inciso 4º de la Constitución de 1925, disposición incluida por la Junta de Gobierno en ejercicio de la potestad constituyente.
35. Según este instrumento, bajo el estado de sitio el Presidente también estaba facultado para suspender o restringir el derecho a la libertad personal, el derecho de reunión, el de libertad de opinión e información y el derecho de asociación. Bajo ese estado, igualmente, en el caso de que existieren fuerzas rebeldes, el Presidente podría restringir la libertad de trabajo, imponer censura a la correspondencia y a las comunicaciones y disponer requisiciones de bienes.
36. La subversión latente es un concepto sólo incluido en esta Acta Constitucional, ya que desaparece de la legislación posterior; este solo hecho releva a la Comisión la necesidad de hacer observaciones respecto a la pertinencia jurídica de tal concepto. Según el Acta Constitucional Nº 4, el estado de defensa contra la subversión concedía al Presidente de la República la facultad de restringir la libertad personal, el derecho de informar y el derecho de reunión. También lo facultaba para suspender el derecho a la libertad personal y el derecho de reunión y restringir la libertad de opinión y el derecho de asociación cuando “lo estimare indispensable para impedir la materialización de la subversión” (Artículo 6). Igualmente concedía la opción de salir del país a la persona afectada por arresto o relegación por un período mayor a los seis meses; la opción, sin embargo, podría ser denegada.
37. En lo que respecta a los recursos establecidos par tutelar la vigencia de los derechos reconocidos, cabe señalar que el plazo durante el cual una persona podía ser detenida sin dar aviso al juez competente, se amplió hasta diez días en esta Acta Constitucional (Artículo 13). Ella estableció, asimismo, que los recursos de protección y amparo “sólo serán procedente en la medida que sean integralmente compatibles con las disposiciones legales que rijan las referidas situaciones de emergencia” (Artículo 14).
38. En esta etapa también se producen significativos cambios respecto al estado de emergencia, cuya evolución exige una consideración detallada. En efecto, ese estado de excepción se encontraba contemplado originalmente en la Ley de Seguridad del Estado de 1958, cuyo Artículo 31 disponía:
En caso de guerra, de ataque exterior o de invasión, el Presidente de la República podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado de emergencia, sea que el ataque o invasión se haya producido o existan motivos para pensar que se producirá.
39. El estado de emergencia, por tanto, sólo procedía en caso de agresión externa según el texto original. Posteriormente, un segundo inciso fue agregado a ese artículo por la Ley Nº 13.959 del 4 de julio de 1960. Según esta adición, “En caso de calamidad pública, el Presidente de la República podrá declarar en estado de emergencia la zona afectada, hasta por el plazo de seis meses, por una sola vez”.
40. El origen de esta disposición se encuentra en la necesidad que se advirtió en 1960, luego de un desvastador terremoto, de dotar al Presidente de mecanismos que permitieran afrontar con prontitud ese tipo de situaciones. En el curso de la discusión legislativa, se dejó constancia que por “calamidad pública” debía entenderse solamente las catástrofes naturales.[5]
41. El Decreto Ley Nº 4 del 18 de septiembre de 1973, considerando que el país se encontraba en la situación de calamidad pública prevista por la disposición presentada, declaró en estado de emergencia la totalidad de provincias y departamentos del país y designó jefes de las mismas a oficiales de las Fuerzas Armadas, con las atribuciones que les confería el Artículo 34 de la Ley de Seguridad del Estado:
a. Asumir el mando de las fuerzas militares, navales, aéreas, de Carabineros y otras que se encuentren o lleguen a la zona de emergencia; b. Dictar medidas para mantener el secreto sobre existencia o construcción de obras militares; c. Prohibir la divulgación de noticias de carácter militar, estableciendo la censura de prensa, telegráfica y radiotelegráfica que estime necesaria; d. Reprimir la propaganda antipatriótica que se haga por medio de la prensa, radios, cines, teatros o por cualquier otro medio; e. Reglamentar el porte, uso y existencia de armas y explosivos en poder de la población civil; f. Controlar la entrada y salida de la zona de emergencia y el tránsito en ella y someter a la vigilancia de la autoridad a las personas que se consideren peligrosas; g. Hacer uso de los locales y medios de movilización pertenecientes a instituciones fiscales, semifiscales, de administración autónoma, de empresas del Estado, municipales o particulares que estime necesarios, y por el tiempo que sea indispensable; h. Disponer la evacuación total o parcial de los barrios, poblaciones o zonas que estime necesario para la defensa de la población civil y para el mejor éxito de las operaciones militares dentro de su jurisdicción; i. Dictar medidas para la protección de obras de arte y de servicios de utilidad pública; j. Dictar las órdenes necesarias para la requisición, almacenaje y distribución de todos aquellos artículos necesarios para el auxilio de la población civil o de utilidad militar; k. Controlar la entrada o salida de la zona de emergencia de elementos de subsistencia, combustible y material de guerra; L. Disponer la declaración de stock de elementos de utilidad militar existentes en la zona; LL. Publicar bandos en los cuales se reglamenten los servicios a su cargo y las normas a que debe ceñirse la población civil; m. Impartir todas las órdenes o instrucciones que estime necesarias para el mantenimiento de orden interno dentro de la zona; n. Suspender la impresión, distribución y venta, hasta por seis ediciones, de diarios, revistas, folletos e impresos en general, y las transmisiones, hasta por seis días, de las radiodifusoras, canales de televisión o de cualquier otro medio análogo de información que emitan opiniones, noticias o comunicaciones tendientes a crear alarma o disgusto en la población, desfiguren la verdadera dimensión de los hechos, sean manifiestamente falsas o contravengan las instrucciones que se les impartieren por razones de orden interno, de conformidad a la letra precedente. En casos de reiteración, podrá disponer la intervención y censura de los respectivos medios de comunicaciones, de sus talleres e instalaciones.[6]
42. Posteriormente, el Decreto Ley Nº 1.281, publicado en el diario Oficial del 11 de diciembre de 1975, permite la prórroga del estado de emergencia, al eliminar del inciso 2º del Artículo 31 la frase “por una sola vez”.
43. El Decreto Ley Nº 1.877, dictado en ejercicio de la potestad constituyente de la Junta de Gobierno y publicado el 13 de agosto de 1977 dispuso que: “Por la declaración del estado de emergencia que regula la ley de Seguridad del Estado, el Presidente de la República tendrá la facultad de arrestar a personas hasta por el plazo de cinco días en sus propias casas o en lugares que no sean cárceles”. El Presidente tendrá también las facultades contempladas en los Decretos Leyes Nos. 81, 198 y 1.009, es decir, expulsión o abandono del país, restricción de las actividades sindicales y detención preventiva hasta por cinco días por organismos de seguridad.
44. El Decreto Ley Nº 3.168, publicado en el Diario Oficial del 6 de febrero de 1980, autorizó al Presidente de la República para disponer, durante el estado de emergencia, la permanencia obligada de cualquier persona en una determinada localidad del territorio nacional por un plazo máximo de 90 días. También dispuso que el decreto respectivo puede ser firmado por el Ministerio del Interior “por orden del Presidente de la República”.
45. El Decreto Ley Nº 3.451, del 17 de julio de 1980, determinó que el plazo de arresto contemplado en el Decreto ley Nº 1.877 podría prolongarse hasta 20 días “cuando se investiguen delitos contra la Seguridad del Estado de los cuales resultare la muerte, lesiones o secuestro de personas”, sin exigir vinculación entre la actividad del arrestado y los resultados de muerte, lesiones o secuestro.
46. Cabe señalar que las sucesivas modificaciones introducidas a este estado de excepción con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1980, lo convirtieron en una institución que afecta los derechos individuales de una manera mucho más drástica que el estado de sitio reglamentado por la Constitución de 1925; es por ello que éste apareció hasta cierto punto superfluo durante el período previo a la promulgación de la Constitución de 1980, por lo cual no fue renovado, dejándose en vigencia sólo el estado de emergencia.
47. Puede observarse que, a lo largo de esta etapa inicial, los dispositivos promulgados implicaron tanto una significativa ampliación de los derechos afectados bajo la vigencia de los estados de excepción como un claro debilitamiento de las garantías y recursos necesarios para protegerlos. También en esta etapa se produjo una marcada concentración de facultades en el Presidente de la República y una acentuada expansión de la jurisdicción militar. Los poderes asumidos por la Junta de Gobierno, por su parte, le permitieron introducir a su arbitrio todas las modificaciones que estimaron necesarias a fin de alcanzar los objetivos propuestos, por lo cual el reconocimiento de los derechos básicos de las personas quedó subordinado a la voluntad política de esa Junta de Gobierno.
D. LA CONSTITUCIÓN DE 1980
48. La irregular situación jurídica según la cual los derechos reconocidos y sus correspondientes garantías se encontraban subordinados al poder político, buscó ser superada a través de la promulgación de una nueva constitución. Se trataba de establecer así un ordenamiento jurídico originado en la voluntad popular, como instancia superior a la Junta de Gobierno. Elaborada la Constitución, ella fue sometida a plebiscito en 1980 y entró en vigencia el 11 de marzo de 1981, como ya fuera señalado en el Capítulo I de este Informe.
49. La Constitución de 1980 se basa en los derechos reconocidos por la constitución de 1925 y más directamente en el Acta Constitucional Nº 3, a la cual perfecciona. Esta Constitución parte también de la concepción fundamental de que “El Estado está al servicio de la persona humana” (Artículo 1º) de lo cual debe deducirse que los derechos de ésta son superiores a los de aquél.
50. El Capítulo III de la constitución aborda la consideración de los derechos y deberes constitucionales. Su Artículo 19 enumera en 25 incisos esos derechos; los Artículos 10 a 18, por su parte, se referían a la nacionalidad y la ciudadanía.
51. El inciso 1º del Artículo 19 reconoce el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica. En función de ello, protege la vida del que está aún por nacer y prohibe la aplicación de apremios ilegítimos a los detenidos. Respecto a la pena de muerte, ella es mantenida cuando se establece por “ley aprobada por quórum calificado”. La Constitución de 1980, en este sentido, no recoge las modernas corrientes jurídicas que tienden a erradicar la pena capital. Los alcances de est disposición ante situaciones específicas serán considerados en detalle en el capítulo referente al derecho a la vida.
52. El inciso 2º del Artículo 19 consagra el derecho a la igualdad ante la ley y el inciso 3º el derecho al debido proceso. Con relación a este último, la Constitución reconoce el derecho a la defensa del acusado y establece que su ejercicio no podrá ser impedido, restringido o perturbado. Integra también la presunción de inocencia y el principio de irretroactividad de las leyes, salvo en el caso de aquellas más favorables que el tribunal competente es el establecido por ley anterior al hecho de la causa, encargando al legislador de establecer las garantías de un “racional y justo procedimiento”. Asimismo reconoce el principio de que no existe delito sin ley previa que lo defina.
53. El inciso 4º del Artículo 19reconoce el respeto a protección a la vida pública y privada y a la honra de la persona de su familia. En relación con ello, regula las acciones a que dará lugar la vulneración de ese derecho a través de medios de comunicación. El inciso 5º de este artículo consagra la inviolabilidad del hogar y de “toda forma de comunicación privada”, estipulando que el allanamiento de aquél y la intercepción de ésta deberán ajustarse a lo prescripto por la ley.
54. La libertad de conciencia y culto es reconocida en el inciso 6º del Artículo 19, con la limitación usual de la moral, las buenas costumbres y el orden público. En lo referente a la libertad personal y seguridad individual, el inciso 7º reconoce el derecho de residencia y tránsito y establece un conjunto de garantías, acordes con lo generalmente prescrito por el derecho internacional, en lo concerniente a las formas en que deben realizarse los arrestos y cumplir con las detenciones. Sólo cabe la salvedad, a este respecto, de la ampliación hasta diez días del arresto sin ser puesto a disposición de juez competente cuando se investiguen hecho de carácter terrorista. También debe resaltarse que el literal g de este inciso 7º permite la confiscación de bienes cuando se trate de “asociaciones ilícitas”, lo cual, como principio general, estaba prohibido por la Constitución de 1925.
55. Los incisos 8º y 9º incluyen como novedad positiva el reconocimiento del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminanción y el derecho a la salud, respectivamente. El derecho a la educación, consagrado en el inciso 10º, es complementado con el reconocimiento del derecho a la libertad de enseñanza en el inciso 11º. En lo que concierne a la libertad de expresión, consagrada en el Artículo 19 inciso 12º, la norma constitucional señala que deberá establecerse un sistema de censura “para la exhibición y publicidad de la producción cinematográfica”.
56. El inciso 13º del Artículo 19 reconoce el derecho de reunión y el inciso 14º el derecho de petición. El Inciso 15º, por su parte, consagra el derecho de asociación, con la prohibición de constituir asociaciones “contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado”. Este inciso se ocupa también de los partidos políticos respecto a los cuales establece que ellos “no podrán intervenir en actividades ajenas a las que le son propias”, sin especificar cuales son éstas.
57. El inciso 16º consagra el derecho al trabajo en el marco de la libertad de contratación y elección del mismo. Este inciso reconoce la negociación colectiva como derecho de los trabajadores, excepto cuando una ley expresamente la prohiba. Reconoce también el derecho a la huelga, de manera indirecta, al indicar taxativamente las situaciones en que no será procedente la paralización de labores.
58. El inciso 17º reconoce el derecho a la admisión a todas las funciones y empleos públicos “sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes”. El inciso 18º consagra el derecho a la seguridad social, concediendo al Estado una labor de supervigilancia del ejercicio de este derecho.
59. El inciso 19º reconoce el derecho a la libre sindicalización, estableciendo que las “organizaciones sindicales y sus dirigentes no podrán intervenir en actividades político partidistas”.
60. El inciso 20º de este Artículo 19, por su parte, establece el derecho a la igual repartición de las cargas tributarias, mientras el inciso 21º reconoce el derecho a realizar cualquier actividad económica siempre que la misma no sea “contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional”. El inciso 22º establece la “no-discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica”. Los incisos 23º y 24º consagran el derecho a la propiedad y sus diversas limitaciones, mientras el inciso 25º se ocupa de la propiedad artística, intelectual e industrial.
b. Las Garantías a la vigencia de los Derechos
61. La Constitución de 1980, al igual que el Acta Constitucional Nº 3, instituye los mismos recursos para garantizar la vigencia de los derechos reconocidos: el recurso de amparo o º 3, instituye los mismos recursos para garantizar la vigencia de los derechos reconocidos: el recurso de amparo o habeas corpus en lo concerniente a la libertad e integridad personal y el recurso de protección para todos los otros derechos. La procedencia de ambos recursos, sin embargo, resulta afectada cuando se encuentran vigentes los estados de excepción, por lo cual será tratada dentro de la sección siguiente.
c. Las Restricciones a los Derechos
62. Las restricciones a la vigencia de los derechos de la persona humana en la Constitución de 1980 pueden ser divididas en tres categorías: aquellas establecidas de manera genérica por el texto constitucional, las incluidas como parte de la misma norma que reconoce el derecho cuyo ejercicio es restringido y las derivadas de la vigencia de los estados de excepción. Teniendo en cuenta los límites asignados a este capítulo, en el mismo se abordarán a continuación aquellas limitaciones genéricas incluidas en la Constitución y las derivadas de la vigencia de los estados de excepción. Las limitaciones a los derechos específicos serán materia de los capítulos respectivos.
i. Limitaciones genéricas
63. En lo que concierne a las limitaciones genérica incorporadas al texto constitucional, cabe señalar, en primer lugar, que diversos derechos reconocidos en el mismo incluyen la restricción usual en función de la moral, las buenas costumbres y el orden público. Tal es el caso del derecho a la libertad de conciencia y culto reconocida en el Artículo 19, inciso 6º. Resulta sin embargo necesario destacar la inclusión de un nuevo concepto limitativo de los derechos reconocidos en la Constitución: el de seguridad nacional.
64. La seguridad nacional como única justificación de restricciones de derechos es empleada en el inciso 24º del Artículo 19 con referencia al derecho de propiedad. En otras oportunidades ella es empleada en conjunto con la moral y el orden público como es el caso de la libertad de enseñanza (inciso 11º); en el caso del derecho a la libertad de asociación se emplea la expresión “seguridad del Estado”, en conjunto con la moral y el orden público (inciso 15º); como restricción al derecho a la huelga, el concepto de seguridad nacional es utilizado juntamente con otras causales derivadas de los efectos negativos para la sociedad o para el funcionamiento del aparato estatal que pueden derivarse de la paralización de labores (incido 16º); por fin, este concepto también restringe el derecho a desarrollar actividades económicas, en conjunto con la moral y el orden público (inciso 21º). Adicionalmente, el Artículo 1 de la Constitución asigna al Estado el deber de resguardar la seguridad nacional y el Artículo 22 impone el deber de todos los chilenos de defender esa seguridad nacional.
65. Cabe señalar que, en el ámbito jurídico, este concepto de seguridad nacional está imprecisamente definido y sus alcances ante situaciones prácticas no se encuentran perfilados con nitidez. Dicho concepto, por otra parte, se encuentra en la actualidad fuertemente impregnado de connotaciones ideológicas; la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), por ejemplo, fue creada con el objeto de reunir información que permitiera “la adopción de medidas que procuren el resguardo de la seguridad nacional”. Es por estas razones que resulta claramente negativo restringir la vigencia de cinco derechos, al más alto nivel normativo, en función de un concepto que adolece de impresición jurídica.
66. Una restricción genérica incorporada al texto constitucional es la establecida por el Artículo 8 de esa Carta al declarar ilícito “propagar doctrinas que atenten contra la familia, propugnen la violencia o una concepción de la sociedad, del Estado o del orden jurídico de carácter totalitario o fundada en la lucha de clases”. Sin perjuicio del análisis detallado que se realizará de esta disposición en el capítulo referido a los derechos políticos, cabe señalar que esta disposición establece una discriminación fundada en creencias políticas, ya que lo que el constituyente chileno ha proscrito no son los actos de violencia—como legítimamente podría haberlo hecho—sino la mera propagación de doctrinas, las que llegan a incluir conceptos tan vagos y generales como el de “que atenten contra la familia” lo cual podría llegar a comprender, como lo ha señalado un jurista chileno “a quienes abogaran por una reforma en el régimen de propiedad conyugal, o por la igualdad de derechos de los hijos legítimos con los ilegítimos, o por una penalidad menos severa para el aborto, o por una reglamentación del divorcio vincular”.[7]
67. Otras restricciones genéricas incorporadas al texto constitucional se refieren a las actividades que ciertos grupos pueden cumplir en el ejercicio de sus derechos. Así, el inciso 15º del Artículo 19 dispone que “Los partidos políticos no podrán intervenir en actividades ajenas a las que le son propias”, sin precisar cuáles son éstas; el inciso 19º prohibe la intervención de las organizaciones sindicales y sus dirigentes en actividades “político partidistas”. El Artículo 23, por su parte, dispone:
Los grupos intermedios de la comunidad y sus dirigentes que hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce, interviniendo indebidamente en actividades ajenas a sus fines específicos, serán sancionados en conformidad a la ley. El cargo de dirigente gremial será incompatible con la militancia en un partido político.
68. El texto constitucional transcrito no define lo que debe entenderse como “mal uso” de la autonomía que se reconoce a esos grupos. Impone, además, una tan amplia restricción a las actividades de las organizaciones y dirigentes sindicales que importa una seria vulneración al ejercicio de los derechos políticos.
69. Vinculada de manera directa con las restricciones de que pueden ser objeto los derechos reconocidos por la Constitución, es la norma contenida en el inciso 26º del Artículo 19 que establece:
La seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, atributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.
Se exceptúan las normas relativas a los estados de excepción constitucional y demás que la propia Constitución contempla.
70. La disposición transcrita, como puede advertirse, instituye la posibilidad de que los derechos reconocidos puedan ser “afectados en su esencia” por las normas relativas los estados de excepción constitucional. Se trata de una norma de carácter genérico que es altamente cuestionable pues en los hechos subordina la normativa referente a los derechos de la persona humana a las disposiciones establecidas en el marco de los estados de excepción. Debe recordarse, además, que el poder constituyente continúa dentro de las atribuciones de la Junta de Gobierno, lo cual contribuye a ampliar la inseguridad jurídica que esta norma provoca. La dimensión de las restricciones a los derechos consagrados cuando rigen los estados de excepción constitucional permitirán evaluar los alcances de este dispositivo. Su presentación es materia del punto que se aborda seguidamente.
ii. Limitaciones bajo los estados de excepción
71. En lo que se refiere a los estados de excepción, la Constitución de 1980 impone una nueva modificación al régimen que los regula. En ella es necesario distinguir los artículos incorporados al texto permanente de las disposiciones transitorias que regirán hasta el 11 de marzo de 1989. Los Artículos 39 al 41 del texto permanente regulan los estados de excepción constitucional; la 24º disposición transitoria concede facultades extraordinarias al Presidente de la República.
72. El Artículo 39 establece cuatro situaciones de excepción: guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública. El Artículo 40 regula los distintos estados que pueden ser declarados en cada situación excepcional. En caso de guerra externa, el Presidente podrá declarar el estado de asamblea, para lo cual deberá contar con el acuerdo de la Junta de Gobierno. Cuando se produzca la situación de guerra interna o conmoción interior podrá declarar el estado de sitio, también con acuerdo de la Junta de Gobierno y por el plazo de noventa días renovable. Cuando se produzcan graves alteraciones del orden público o daño o peligro para la seguridad nacional, sea por causas internas o externas, el Presidente podrá declarar por sí mismo el estado de emergencia, también por noventa días renovables. En caso de calamidad pública, el Presidente podrá declarar, también por sí mismo, el estado de catástrofe. La declaración de los mencionados estados de excepción por el Presidente se encuentra regulada por lo dispuesto en la 15º disposición transitoria de la Constitución.
73. A los fines del presente Informe sólo resulta pertinente referirse a las restricciones de derechos bajo los estados de sitio y de emergencia. El Artículo 41 inciso 2º de la Constitución de 1980 establece las facultades concedidas al Presidente de la República bajo el estado de sitio. Con respecto al Acta Constitucional Nº 4 que se presentara anteriormente, cabe señalar las siguientes diferencias: se elimina la facultad del Presidente de privar la nacionalidad, lo cual constituye un hecho positivo; se incluyen, sin embargo, nuevas facultades en referencia al traslado de las personas de un punto a otro del territorio nacional y a su expulsión de éste, a la prohibición de ingreso o salida del país a determinadas personas y a la restricción a la libertad de tránsito.
74. Estas nuevas facultades del Presidente de la república vienen así a sumarse a las que ya poseía y que se mantienen: arrestar a las personas; suspender o restringir el derecho de reunión, la libertad de información y de opinión; restringir el derecho de asociación y sindicación e imponer censura a la correspondencia y a las comunicaciones. Tal como puede observarse, se trata de una significativa ampliación de las facultades del Presidente bajo el estado de sitio, con la correspondiente restricción del campo de los derechos individuales.
75. En lo tocante al estado de emergencia, dispone el inciso 4º del Artículo 41 que las facultades concedidas al Presidente de la República serán las mismas que las que corresponden bajo el estado de sitio “con excepción del arresto de las personas, de su traslado de un punto a otro del territorio, de la expulsión del país y de la restricción del ejercicio de los derechos de asociación y de sindicación. En cuanto a la libertad de información y de opinión, sólo podrán restringirse”.
76. Respecto a la duración de las medidas adoptadas bajo los regímenes de excepción, el inciso 7º del Artículo 41 dispone que aquéllas que no tengan duración determinada se prolongarán mientras rige el estado bajo cuya vigencia se adoptaron, a excepción de las medidas de expulsión del país y de prohibición de ingreso al mismo que seguirán vigentes hasta tanto la autoridad que las dispuso las deje expresamente sin efecto.
77. En lo que respecta a las garantías de la vigencia de los derechos reconocidos, dispone el inciso 3º del Artículo 41 que durante el estado de sitio no procederá el recurso de amparo o habeas corpus. En ningún estado de excepción procederá el recurso de protección cuando se refiera a derechos cuya restricción o suspensión procede de acuerdo a las disposiciones constitucionales. Esta norma establece, además, que “los tribunales de justicia no podrán, en caso alguno, entrar a calificar los fundamentos de hecho de las medidas que haya adoptado la autoridad en el ejercicio de sus facultades”. Esta última disposición determina, en los hechos, que los individuos quedan en total estado de indefensión ante las medidas adoptadas por el poder político. Cabe señalar, adicionalmente, que el Artículo 40, inciso 5º faculta al Presidente de la República a “decretar simultáneamente dos o más estados de excepción si concurren las causales” que los permiten.
78. Las normas expuestas, incorporadas al texto permanente de la Constitución, son complementadas por la 24º disposición transitoria que regirá hasta 1989.[8] Este dispositivo ha estado vigente de manera ininterrumpida desde el 11 de marzo de 1981, lo cual exige una consideración detenida. Esta disposición establece que cuando “se produjeren actos de violencia destinados a alterar el orden público o hubiere peligro de perturbación de la paz interior”, el Presidente de la República así lo declarará y tendrá, por seis meses renovables, las siguientes facultades:
a. Arrestar a personas hasta por el plazo de cinco días, en sus propias casas o en lugares que no sean cárceles. Si se produjeren actos terroristas de graves consecuencias, dicho plazo podrá extenderlo hasta por quince días más;
b. Restringir el derecho de reunión y la libertad de información, esta última sólo en cuanto a la fundación, edición o circulación de nuevas publicaciones;
c. Prohibir el ingreso al territorio nacional o expulsar de él a los que propaguen las doctrinas a que alude el Artículo 8º de la Constitución, a los que estén sindicados o tengan reputación de ser activistas de tales doctrinas y a los que realicen actos contrarios a los intereses de Chile o constituyan un peligro para la paz interior, y
d. Disponer la permanencia de determinadas personas en una localidad urbana del territorio nacional hasta por un plazo no superior a tres meses.
Las facultades contempladas en est disposición las ejercerá el Presidente de la República, mediante decreto supremo firmado por el Ministro del Interior, bajo la fórmula “Por orden del Presidente de la República”. Las medidas que se adopten en virtud de esta disposición no serán susceptibles de recurso alguno, salvo el de reconsideración ante la autoridad que las dispuso.
79. La 24º disposición transitoria, como las normas que en general regulan los estados de excepción, es una manifestación del ejercicio de potestades de carácter discrecional. Esta discrecionalidad exige, por su propia naturaleza, un marco preciso de limitaciones jurídicas e institucionales a fin de prevenir que su ejercicio rebase el ámbito que le es propio y se ubique en el campo antijurídico de la arbitrariedad. La formalización jurídica de las situaciones sociales que originen el ejercicio del poder discrecional, las facultades consideradas en relación de los derechos afectados y las limitaciones impuestas al ejercicio de esas facultades son los elementos que deben tenerse en cuenta para efectuar una correcta evaluación de esta 24º disposición transitoria.
80. En relación con las situaciones que originen el ejercicio del poder discrecional que esta disposición transitoria contempla, ella establece su procedencia cuando “se produjeren actos de violencia destinados a alterar el orden público o hubiere peligro de perturbación de la paz interior”. Cabe señalar al respecto, que se trata de una formalización extremadamente amplia. En el caso de la perturbación de la paz interior, no se requiere que ella se haya producido sino que exista el simple peligro de que ella ocurra. Tampoco es necesario que se haya producido la alteración del orden público sino que los actos de violencia estuvieran “destinados” a provocarla.
81. Esta comprensiva formalización jurídica es la que sirve de base para la adopción de medidas que afectan a numerosos derechos individuales. Así, se puede arrestar a las personas por cinco días y hasta por veinte cuando se hubiesen producido “actos terroristas de graves consecuencias”, con serio impacto en el derecho a la libertad personal, al debido proceso y que pone en serio riesgo aún el derecho a la integridad personal; se puede también restringir el derecho de reunión y el de información; suspender indefinidamente el derecho de residencia y tránsito a personas categorizadas de acuerdo a un criterio extremadamente amplio—” …a los que estén sindicados o tengan reputación de ser activistas …”--; y, por último, se faculta a relegar personas a localidades urbanas de cualquier parte del territorio nacional por noventa días. Como puede advertirse, se trata de facultades de una amplitud que carece de antecedentes en el sistema constitucional chileno previo al 11 de septiembre de 1973.
82. Las limitaciones impuestas al ejercicio de estas facultades, por otra parte, son prácticamente inexistentes más allá de lo contemplado en el propio texto. Las facultades son del resorte exclusivo del Presidente de la República en quien radica, además, la facultad de adjudicárselas por simple declaración de que la situación existente lo amerita. No se exige acuerdo de la Junta de Gobierno ni necesidad de exponer los fundamentos de hecho en que se basa la declaración de este estado de excepción. El ejercicio de esas facultades se realiza a través de decreto supremo del Ministro del Interior. La limitación temporal de seis meses incorporada al texto es irrelevante pues la medida es renovable indefinidamente.
83. La carencia de limitaciones se pone de manifiesto al prescribir que “Las medidas que se adopten en virtud de esta disposición no serán susceptibles de recurso alguno, salvo el de reconsideración ante la autoridad que lo dispuso”” Las medidas que pueden ser adoptadas por el Presidente configuran, en la mayoría de los casos, verdaderas sanciones aplicadas sin proceso de ninguna naturaleza y ante las cuales el afectado carece de recurso alguno, salvo el de reconsiderción que se convierte, así, en una simple solicitud de gracia.
84. La amplitud de los derechos humanos afectados por la 24º disposición transitoria, la ausencia de controles respecto al ejercicio de las facultades que ella concede al Presidente, la carencia de recursos de los afectados y la inexistencia práctica de requerimientos vinculados a la formalización legal de las situaciones en que ella puede ser aplicada, son todas consideraciones que llevan a la Comisión a estimar que esa disposición transitoria vulnera gravemente el ordenamiento internacional en materia de protección de los derechos humanos.
85. La evolución descrita en lo que concierne a los estados de excepción en Chile desde el pronunciamiento militar del 11 de septiembre de 1973, permite señalar dos tendencias fundamentales: la primera es la sostenida ampliación de las facultades del Estado que implica, como contrapartida, la restricción de los derechos humanos y el debilitamiento de los recursos instituidos para cautelarlos; la segunda es la progresiva concentración de esas facultades en el Presidente de la República.
86. En lo que hace a las restricciones de los derechos humanos ante al aumento de las facultades del Estado, cabe señalar que el derecho a la vida se ve afectado por la significativa ampliación de la jurisdicción de los tribunales militares bajo la vigencia de los estados de excepción, con la consiguiente posibilidad de aplicar la pena de muerte. El derecho a la libertad personal ha sido restringido por los sucesivos incrementos en los plazos durante los cuales una persona puede permanecer detenida sin ser puesta a disposición de juez competente; el derecho al debido proceso también sufre como efecto combinado de ambas situaciones. También el derecho a la integridad personal se ve amenazado, tanto por los prolongados períodos de privación de la libertad, como por la carencia de recursos que le permitan garantizarla; esta situación también vulnera el derecho a la justicia, sustrayendo de la jurisdicción ordinaria un conjunto de facultades privativas del Poder Judicial en un Estado Derecho. La libertad de expresión, opinión e información queda severamente comprometida, al igual que los derechos de asociación y de reunión. El derecho de residencia y tránsito sufre una suspensión de carácter indefinido.
87. La segunda tendencia es la referente a la progresiva concentración de esas amplias facultades en el Presidente de la República. De la comparación entre las atribuciones de éste en el sistema de la Constitución de 1925 con las que le asigna la Constitución de 1980, surge que el Presidente puede declarar por sí mismo el estado de emergencia y asumir las facultades que le concede la 24º disposición transitoria; puede declarar, asimismo, el estado de sitio, con acuerdo de la Junta de Gobierno. En el ejercicio de sus potestades bajo los estados de excepción, el Presidente puede aplicar verdaderas sanciones sin proceso ni fundamentación alguna; tampoco debe dar razones sobre los fundamentos de hecho en que basa sus medidas que, por otra parte, sólo él puede reconsiderar.
E. CHILE Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNACIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
88. Chile es miembro fundador de Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos. En lo que respecta a Naciones Unidas, Chile, además de haber contribuido a la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos, es parte de los Pactos Internacionales de 1966, tanto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como del de los Derechos Civiles y Políticos. Chile ratificó dichos pactos el 10 de febrero de 1972 y promulgó como ley de la República el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por medio del Decreto Nº 778 del 30 de noviembre de 1976. Sin embargo, el Gobierno se ha negado a publicarlo en el Diario Oficial, lo cual ha posibilitado que la Corte Suprema interprete que, debido a esa omisión, dicho Pacto no puede ser invocado como derecho vigente en Chile. Cabe señalar al respecto que, de acuerdo a la doctrina prevaleciente en ese país, no se requeriría la publicación de la ley si ella ha sido debidamente promulgada.[9]
89. También, en el ámbito mundial, Chile es Estado Parte inter alia de los siguientes otros tratados sobre derechos humanos: Convención para la Prevención y la Sanción del delito de Genocidio de 1948; Convención sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 y de su Protocolo de 1967; Convención relativa a la Lucha contra la Discriminación en la Esfera de la Enseñanza de 1960; Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de 1965; Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid de 1973. También Chile es parte de los cuatro convenios de Ginebra de 1949 sobre Derecho Internacional Humanitario, así como de numerosos convenios celebrados dentro del marco de la Organización Internacional del Trabajo y de varios instrumentos, tanto de Naciones Unidas como del sistema interamericano, que tienden a proteger los derechos de la mujer.
90. En el ámbito regional, en cambio, Chile aún no ha ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la que sí firmó al término de la Conferencia Especializada de San José de Costa Rica en 1969. El único tratado del sistema interamericano vigente para Chile en materia de derechos humanos es la Convención de Asilo Político de Montevideo de 1933.
91. No obstante lo anterior, y en su carácter de Estado miembro de la Organización de los Estados Americanos, Chile se encuentra vinculado por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, instrumento que tanto el antiguo como el actual Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos consideran derecho aplicable para los Estados Miembros de la Organización.[10]
92. El examen de las normas contenidas en los instrumentos internacionales que vinculan a Chile, especialmente de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, será realizada en los capítulos de este Informe que tratan sobre cada derecho en particular. Procede por ello referirse, en este acápite, a las limitaciones que pueden ser impuestas a la vigencia de ciertos derechos bajo los estados de excepción, lo cual es contemplado en los instrumentos internacionales si con ello se asegura el reconocimiento y el respeto de los derechos de las demás personas y si esas limitaciones se establecen teniendo en cuenta las exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática.[11]
93. En efecto, el derecho internacional—tal como se encuentra formalizado en los Artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,[12] del cual Chile es parte, y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,[13] que recoge la doctrina más recibida en la materia—ha impuesto una serie de requisitos y exigencias para que un Estado pueda limitar el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos internacionalmente. Estas exigencias, en general, tienden a destacar el carácter excepcional y temporal que revisten la suspensión de las garantías individuales.
94. En primer lugar, la suspensión de los derechos debe obedecer a situaciones extremadamente graves. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos alude a “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación”. La Convención Americana, por su parte, se refiere a casos “de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”. Ello no es el caso en diversas situaciones en las cuales la Constitución chilena de 1980 autoriza la suspensión o restricción de ciertos derechos.
95. En efecto, según se viera en la sección precedente de este Capítulo, la 24º disposición transitoria no exige que exista una efectiva perturbación de la paz interior sino que sólo exista el peligro de que ello ocurra. Tampoco requiere que se haya producido en la práctica una alteración del orden público como resultado de actos de violencia sino que los actos de violencia que acaecieran estuviesen destinados a provocar esa alteración.
96. El alcance de la conmoción interior como causal de la declaración del estado de sitio—Artículo 40 de la Constitución—sólo puede ser evaluado por el Presidente de la República y por la Junta de Gobierno, sin que los tribunales de justicia puedan “calificar los fundamentos de hecho” en que dicha evaluación se basa. Lo mismo ocurre con la decisión del Presidente de implantar el estado de emergencia “en casos graves de alteración del orden público, daño o peligro para la seguridad nacional”.
97. El otro requisito exigido por los instrumentos internacionales para justificar la suspensión de derechos y libertades es que la misma sea de naturaleza estrictamente temporal. Así, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos acepta restringir los derechos y libertades que consagra sólo “en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación”. La Convención Americana, por su parte, autoriza a suspenderlos únicamente “en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación”.
98. En los hechos, Chile ha vivido bajo estados de excepción desde el 11 de septiembre de 1973 hasta la fecha. En efecto, el estado de sitio se mantuvo vigente desde esa fecha hasta el mes de diciembre de 1977, para ser reimplantado el 6 de noviembre de 1984 y derogado el 17 de junio de 1985. El estado de emergencia se mantiene vigente ininterrumpidamente, excepto por un corto lapso entre agosto de 1983 y marzo de 1984, cuando volvió a entrar en efecto. Las facultades extraordinarias del Presidente concedidas por la 24º disposición transitoria han regido sin interrupción desde marzo de 1981 cuando entró en vigencia la nueva Constitución. Esta superposición de estados de excepción está contemplada por ella en su Artículo 40, inciso 5º.
99. Como puede advertirse, no constituye exageración afirmar que Chile ha vivido un estado de excepción permanente desde la fecha del pronunciamiento militar, lo cual contraviene las disposiciones de los instrumentos internacionales citados en relación al requisito de la temporalidad de esos estados.
100. La exposición realizada a lo largo de este Capítulo respecto al ordenamiento jurídico vigente en Chile en relación con los derechos humanos, permite extraer la conclusión de que el mismo revela graves deficiencias derivadas de la inadecuada protección que brinda a los mismos. Dicho ordenamiento se ha ido generando a partir de la práctica del poder político en función de situaciones especiales, lo cual determinó, durante un dilatado período, la subordinación de todos los derechos humanos a los requerimientos derivados de ese poder. Caracteriza la evolución registrada en este ámbito una progresiva restricción de los derechos individuales frente al avance de las facultades concedidas a los órganos de gobierno y un paulatino debilitamiento de los recursos establecidos para protegerlos. Esa situación es particularmente marcada durante la vigencia de los regímenes de excepción que han regido en Chile ininterrumpidamente desde el 11 de septiembre de 1973.
101. La Constitución vigente desde 1981 mantiene es situación, acentuando algunos de sus defectos principales. Ello refleja particularmente en la sustancial limitación impuesta al Poder Judicial para revisar los fundamentos de hecho en que se basa el establecimiento de los estados de excepción que ella permite y en restricciones genéricas al ejercicio de numerosos derechos humanos, lo cual permite un amplio margen de acción discrecional al poder político. Puede sostenerse, por tanto, que las características del ordenamiento chileno en materia de derechos humanos no satisfacen adecuadamente los requerimientos exigidos por los instrumentos internacionales aplicables a Chile.
[1] Este artículo 2 fue derogado y carente de vigencia desde el 20 de noviembre de 1973.
[2] Este Decreto Ley también reviste particular importancia, pues marca el inicio de una estrecha interconexión entre las normas que regulan esos estados de excepción y los dispositivos que rigen la jurisdicción militar. Ver al respecto el Capítulo VIII sobre el derecho a la justicia y al proceso regular.
[3] Como por ejemplo: El Decreto Ley Nº 77 que declara ilegales a los partidos políticos marxistas y el Decreto ley Nº 78 que declara el receso político para todos los otros partidos políticos.
[4] Artículo 4º. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Título II del Libro II del Código Penal y en otras leyes, cometen delito contra la seguridad interior del Estado los que en cualquier forma o por cualquier medio, se alzaren contra el Gobierno constituido o provocaren la guerra civil, y especialmente:
a. Los que inciten o induzcan a la subversión del orden público o a la revuelta, resistencia o derrocamiento del Gobierno constituido y los que con los mismos fines inciten, induzcan o provoquen a la ejecución de los delitos previstos en los Títulos I y II del Libro II del Código Penal, o de los de homicidio, robo e incendio y de los contemplados en el artículo 480 del Código Penal;
b. Los que inciten o induzcan, de palabra o por escrito o valiéndose de cualquier otro medio, a las Fuerzas Armadas, de Carabineros, Gendarmería o de Policía, o a individuos pertenecientes a ellas, a la indisciplina, o al desobedecimiento de las órdenes del Gobierno constituido o de sus superiores jerárquicos;
c. Los que se reúnan, concierten o faciliten reuniones destinadas a proponer el derrocamiento del Gobierno constituido o a conspirar contra su estabilidad.
d. Los que inciten, induzcan, financien o ayuden a la organización de milicias privadas, grupos de combate u otras organizaciones semejantes y a los que formen parte de ellas, con el fin de sustituir a la fuerza pública, atacarla o interferir en su desempeño, o con el objeto de alzarse contra los Poderes del Estado o atentar contra las autoridades a que se refiere la letra b del artículo 6º;
e. Los empleados públicos del orden militar o de Carabineros, Policías o Gendarmerías, que no cumplieren las órdenes que en ejercicio legítimo de la autoridad les imparta el Gobierno constituido, o retardaren su cumplimiento o procedieren con negligencia culpable;
f. Los que propaguen o fomenten, de palabra o por escrito o por cualquier otro medio, doctrinas que tiendan a destruir o alterar por la violencia el orden social o la forma republicana y democrática de Gobierno;
g. Los que propaguen de palabra o por escrito o por cualquier otro medio en el interior, o envíen al exterior, noticias o informaciones tendenciosas o falsas destinadas a destruir el régimen republicano y democrático de Gobierno, o a perturbar el orden constitucional, la seguridad del país, el régimen económico o monetario, la normalidad de los precios, la estabilidad de los valores y efectos públicos y el abastecimiento de las poblaciones, y los chilenos que, encontrándose fuera del país, divulguen en el exterior tales noticias.
a. Los que con el propósito de alterar el orden institucional o la seguridad pública o intimidar a la población, atentaren contra la vida o integridad física de las personas, sufrirán la pena de presidio mayor en cualquiera de sus grados. Si se diere muerte a la víctima del delito o se le infirieren lesiones graves se aplicará la pena en su grado máximo.
En los casos en que el atentado se realizare en razón del cargo que una persona desempeñe, haya desempeñado o está llamada a desempeñar, la pena será de presidio mayor en su grado medio a presidio perpetuo. Si se diere muerte a la víctima del delito o se le infirieren lesiones graves, la pena será de presidio mayor en su grado máximo a muerte.
Las mismas penas señaladas en el inciso anterior se aplicarán si la víctima fuera cónyuge, ascendiente, descendiente o colateral hasta el segundo grado de consanguinidad de la persona en él indicada.
b. Los que con el propósito de alterar el orden institucional o la seguridad pública o de intimidar a la población o de imponer exigencias o arrancar decisiones a la autoridad, privaren la libertad a una persona serán castigados con presidio mayor en su grado medio a presidio mayor en su grado máximo.
La misma pena señalada en el inciso anterior se aplicará si la víctima fuere cónyuge, ascendiente, descendiente o colateral hasta el segundo grado de consanguinidad de la persona en él indicada.
Artículo 6º. Cometen delito contra el orden público:
c. Los que inciten, promuevan o fomenten, o de hecho y por cualquier medio destruyan, inutilicen, paralicen, interrumpan o dañen las instalaciones, los medio o elementos empleados para el funcionamiento de servicios públicos o de utilidad pública o de actividades industriales, mineras, agrícolas, comerciales, de comunicación, de transporte o distribución, y los que, en la misma forma, impidan o dificulten el libre acceso a dichas instalaciones, medios o elementos;
d. Los que inciten, promuevan o fomenten o de hecho y por cualquier medio, destruyan, inutilicen o impidan el libre acceso a puentes, calles, caminos u otros bienes de uso público semejantes;
e. Los que inciten, promuevan o fomenten, o de hecho, envenenen alimentos, aguas o fluidos destinados al uso o consumo públicos.
[5] Bulnes Aldudnate, Luz “Regímenes de Emergencia”, en Modificaciones Legales del Sexenio 1973-1979, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1979, Tomo I, página 335.
[6] Este último literal fue agregado por el Decreto Ley Nº 1.281, del 11 de diciembre de 1975.
[7] Alfredo Etcheberry, “El actual régimen jurídico-constitucional de Chile frente a las normas internacionales sobre derechos humanos” en Normas Internacionales sobre Derechos Humanos y Derecho Interno. Comisión Andina de Juristas, Lima 1984, página 170.
[8] Cabe señalar que esta disposición no se encontraba contemplada en el Proyecto de Constitución elaborado por el Consejo de Estado. Según el profesor Lautario Ríos Alvarez ella fue introducida por la Junta de Gobierno, actuando en ejercicio del poder constituyente, entre el 9 de julio y el 8 de agosto de 1980. Ver de ese autor “La Disposición 24º Transitoria ante el Estado de Derecho” en Revista Chilena de Derecho, Volumen 10, Nº 3, Septiembre-Diciembre 1983, Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile, página 782.
[9] Así, por ejemplo, el Profesor Hugo Rosende señala lo siguiente: “La ley es perfecta y definitiva desde el momento mismo en que ha sido aprobada por los organismos competentes; que la promulgación, por tanto, ni le confiere la fuerza ejecutoria ni condiciona el nacimiento del nuevo estatuto establecido por el legislador; en fin, que la promulgación no agrega nada a la ley. Ahora bien, si estas conclusiones son admisibles con respecto al acto promulgatorio, se imponen aún con mayor fuerza en lo que se refiere a la publicación, la cual es lógicamente posterior a la promulgación y una simple consecuencia de ella”. Promulgación y Publicación de la Ley. Editorial Nascimento. Santiago. 1941, página 165.
[10] El antiguo Estatuto de la Comisión, aprobado por el Consejo de la Organización en las sesiones celebradas el 25 de mayo y el 8 de julio de 1969, en su artículo 2 prescribía: “Para los fines de este Estatuto, por derechos humanos se entienden los consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”; por su parte, el actual Estatuto de la Comisión, aprobado mediante Resolución 447 adoptada por la Asamblea General de la OEA el 31 de octubre de 1979, dispone en su artículo 1 párrafo 2: “Para los fines de este Estatuto, por derechos humanos se entienden.
[11] Para un examen de los estados de emergencia y el derecho internacional véase Rosalyn Higgins “Derogations under Human Rights Treaties” en British Yearbook of International Law Vol. 48, 1978, páginas 281-307; Joan Hartman “Derogation from Human Rights Treaties in Public Emergencies”, en Harvard Internatioinal Law Journal, Vol. 22, Nº 1, Winter 1981, páginas 1-51; el informe de la relatora señora N. Questiaux a la Subcomisión de Prevención de Discriminación y Protección de Minorías relativo a las situaciones conocidas como estados de sitio o emergencia. United Nations Economic and Social Council, E/CN.4/Sub.2/1982/15; y Claudio Grossman, “Algunas consideraciones sobre el régimen de situaciones de excepción bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos” en Derechos Humanos en las Américas, Homenaje a la memoria del Prof. Carlos Dunshee de Abrances, Washington, D.C., 1984, páginas 121.134.
[12] El Artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su párrafo 1 dispone:
[13] El artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dispone en su párrafo 1:
En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

References: Artículo 9
 Artículo 16
 Artículo 15
 Artículo 72
 Artículo 44

Artículo 1

Artículo 3

Artículo 1
 Artículo 418

Artículo 2
 Artículo 281
 Artículo 3
 Artículo 4
 Artículo 418
 Artículo 418
 Artículo 2

Artículo 2
 Artículo 72
 Artículo 6
 Artículo 6
 Artículo 31
 Artículo 34
 Artículo 31
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 19
 Artículo 1
 Artículo 22
 Artículo 8
 Artículo 19
 Artículo 23
 Artículo 19
 Artículo 39
 Artículo 40
 Artículo 41
 Artículo 41
 Artículo 41
 Artículo 41
 Artículo 40
 Artículo 8
 Artículo 40
 artículo 2
 Artículo 4
 artículo 480
 artículo 6

Artículo 6
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 1
 Artículo 4
 artículo 27