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Timestamp: 2016-10-24 05:24:17+00:00

Document:
2A.505/2006 (19.06.2007)
Beschwerdef�hrer, vertreten durch den Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst, Zentrum f�r Kinder- und Jugendpsychiatrie der Universit�t Z�rich,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 28. Juni 2006.
X._______ (geb. 1964) ist seit dem 1. Juni 1998 als diplomierter Psychiatriepfleger im Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst der Universit�t Z�rich (KJPD) t�tig. Auf den 1. Juli 2001 wurde er (wie auch generell das �brige Pflegepersonal des KJPD) von der bisherigen Lohnklasse 13 neu in die Lohnklasse 15 eingereiht; die Erfahrungsstufe (ES) 8 wurde beibehalten.
Nach einer �berpr�fung der Neueinreihungen durch die kantonale Finanzkontrolle kam diese zum Schluss, die diplomierten Pflegenden und die Physio- und Ergotherapierenden des KJPD seien - aus Gr�nden einer rechtsgleichen Behandlung der kantonalen Angestellten und Betriebe - in der Grundfunktion in die Lohnklasse 14 einzureihen; nur Mitarbeitenden mit besonderen Aufgaben oder einer Zusatzausbildung sollte die Lohnklasse 15 offenstehen. In der Folge wurden 18 Mitarbeitende des KJPD von der Lohnklasse 15 in die Lohnklasse 14 zur�ckgestuft. Die Sozialp�dagogen blieben in der Lohnklasse 15 eingereiht.
Mit Verf�gung des KJPD vom 16. Dezember 2002 wurde auch X._______ auf den 1. April 2003 von der Lohnklasse 15 (ES 8) in die Lohnklasse 14 (ES 8) zur�ckgestuft. Nachdem seinem Rekurs an die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich kein Erfolg beschieden war, gelangte er an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses beurteilte die behauptete geschlechtsdiskriminierende R�ckstufung als glaubhaft, hiess seine Beschwerde teilweise gut und wies die Sache wegen ungen�gender Abkl�rung des Sachverhalts an die Gesundheitsdirektion zur�ck. Gest�tzt auf die f�r das Pflegefachpersonal KJPD erstellten und vom kantonalen Personalamt bewerteten Arbeitsumschreibungen hielt die Gesundheitsdirektion an der Einreihung von X._______ in die Lohnklasse 14 fest und wies dessen Rekurs am 21. Juni 2005 erneut ab.
Dagegen wandte sich X._______ wiederum an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Mit Urteil vom 28. Juni 2006 entschied dieses in Gutheissung der Beschwerde, der Beschwerdef�hrer werde per 1. April 2003 weiterhin in die Lohnklasse 15 eingereiht; die R�ckstufung in die Lohnklasse 14 sei diskriminierend im Sinne von Art. 3 des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 1995 �ber die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG [SR 151.1]).
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 4. September 2006 beantragt der Staat Z�rich, vertreten durch den KJPD, dem Bundesgericht im Hauptantrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 28. Juni 2006 aufzuheben und den Entscheid der Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich vom 21. Juni 2005 zu best�tigen.
X._______, das Eidgen�ssische B�ro f�r die Gleichstellung von Frau und Mann EBG sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, dieses unter Verzicht auf eine Vernehmlassung, beantragen die Abweisung der Beschwerde.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren noch nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).
1.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid, der sich im Wesentlichen auf Art. 3 GlG st�tzt und einen �ffentlichrechtlichen Angestellten betrifft, ist zul�ssig (Art. 13 Abs. 1 GlG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG; BGE 124 II 409 E. 1d S. 413 ff.). Der Beschwerdef�hrer ist als �ffentlichrechtlicher Arbeitgeber, der durch das angefochtene Urteil zur Bezahlung eines h�heren Lohns verpflichtet wird, zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG; BGE 124 II 409 E. 1e S. 417 ff.). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG) ger�gt werden; eine Ermessens�berpr�fung steht dem Bundesgericht nicht zu (Art. 104 lit. c OG; vgl. BGE 125 II 105 E. 2a S. 107, 521 E. 2a S. 523, mit Hinweisen). Hat - wie hier - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Damit sind neue Tatsachenvorbringen nur noch zul�ssig, wenn die Vorinstanz diese von Amtes wegen h�tte ber�cksichtigen m�ssen und in der Nichtber�cksichtigung eine Geh�rsverletzung liegt (BGE 124 II 409 E. 3a).
1.4 Es stellt sich zun�chst die Frage, ob und wie weit das Bundesgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde �berhaupt im Einzelnen auf die Bewertungen bestimmter Funktionen einzugehen hat.
Hat ein kantonales Gericht ein Lohnsystem beurteilt, so ergeben sich daraus f�r die bundesgerichtliche Kognition folgende Konsequenzen: Die Feststellung des Sachverhalts kann im Rahmen von Art. 105 OG �berpr�ft werden. Frei �berpr�fbare Rechtsfrage ist, ob das kantonale Gericht die richterliche Pr�fungspflicht richtig gehandhabt hat. Die Bewertung verschiedener T�tigkeiten ist im Rahmen der genannten bundesrechtlichen Schranken eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nicht eingreifen kann. Frei �berpr�fbare Rechtsfrage ist hingegen, ob das Gericht die bundesrechtlichen Schranken des beh�rdlichen Ermessensspielraums richtig interpretiert hat. Bundesrecht ist demnach verletzt, wenn das kantonale Gericht in Verletzung des Gleichstellungsgesetzes entweder eine diskriminierende Bewertung als nicht diskriminierend oder aber eine nicht diskriminierende Bewertung als diskriminierend beurteilt. Soweit sich ein kantonales Gericht nur auf das Gleichstellungsgesetz st�tzt (und nicht auf eine Bestimmung des kantonalen Rechts, wonach es die Angemessenheit der Besoldung �berpr�ft), hat es somit nicht zu beurteilen, ob eine Besoldungseinstufung anhand irgendeiner Bewertungsmethode "richtig" oder �berzeugend ist, sondern einzig, ob sie geschlechtsdiskriminierend ist. Solange eine politische Beh�rde eine Arbeitsplatzbewertung vorgenommen hat, die nicht diskriminierend ist, verletzt ein Gericht Bundesrecht, wenn es unter Berufung auf das Gleichstellungsgesetz diese Bewertung aufhebt (BGE 125 II 385 E. 5d).
Auch eine falsche Interpretation der bundesrechtlichen Schranken des beh�rdlichen Ermessensspielraumes ist nicht zu erkennen: Das Verwaltungsgericht hat zu Recht (vgl. BGE 125 II 385 E. S. 392) nicht die Angemessenheit der angefochtenen Bewertung gepr�ft, sondern einzig, ob sich die lohnm�ssige R�ckstufung des Beschwerdef�hrers auf plausible, nicht diskriminierende Gr�nde st�tzen l�sst und sachlich gerechtfertigt ist (angefochtenes Urteil E. 2.5). Denn rechtserheblich ist nicht, ob eine andere Bewertung als die vom Kanton vorgenommene auch vertretbar oder gar besser begr�ndet erscheint, sondern einzig, ob die vom Kanton vorgenommene Bewertung auf geschlechtsdiskriminierende Weise gehandhabt wurde, welche spezifisch die weibliche Funktion gegen�ber der zum Vergleich herangezogenen m�nnlichen Funktion benachteiligt (BGE 125 II 385 E. 6b S. 393). Es ist im �brigen nicht einzusehen, inwiefern eine Erh�hung des Kriteriums 1 um 0,25 Punkte eine Ermessens-, eine solche um 0,5 Punkte (wie sie bei der der in Frage stehenden Neueinreihung grunds�tzlich zur Anwendung gelangte (vgl. unten E. 3.5) hingegen eine Rechtsfrage darstellen soll, wie der Beschwerdef�hrer meint (Beschwerde Ziff. 11.2).
3.3 Das Verwaltungsgericht hat in seinem rechtskr�ftigen Grundsatzurteil vom 22. Januar 2001 gest�tzt auf ein Gutachten entschieden, auch wenn die Arbeit des Polizeisoldaten naturgem�ss nicht ann�hernd deckungsgleich mit jener der diplomierten Krankenschwester (und des Krankenpflegers) sei, liessen sich die beiden Arbeiten substanziell und aussagekr�ftig vergleichen; die grunds�tzliche Vergleichbarkeit der Arbeitswerte beider Berufe (Krankenpflegende/Polizeisoldaten) sei gegeben (E. 8c). Nachdem diese Frage somit grunds�tzlich entschieden worden ist, hat das Verwaltungsgericht zu Recht auch im vorliegenden Fall in Bezug auf die von ihm bejahte lohnm�ssige Diskriminierung wiederum auf den Vergleich der typisch weiblichen Funktion der Krankenschwestern mit der typisch m�nnlichen Funktion der Polizeisoldaten abgestellt. Diese beiden Funktionen sind bereits in anderen Kantonen f�r entsprechende Vergleiche herangezogen worden (Genf: Urteil 2A.556/2002 vom 26. September 2003 E. 8.2; Solothurn: BGE 131 II 393). Der Beschwerdef�hrer erachtet es denn auch - zu Recht - selber als "prinzipiell zutreffend", bei der lohnm�ssigen Einstufung diese beiden T�tigkeiten zu vergleichen; dieser Vergleich sei hier einzig massgebend. Es kann somit von der grunds�tzlichen Gleichwertigkeit der zwei Funktionen ausgegangen werden.
Im angefochtenen Entscheid weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass die Pflegeausbildung DN II vier Jahre dauert. Hier sei die geforderte Ausbildung und Erfahrung somit mindestens gleichwertig mit derjenigen, wie sie f�r Polizeisoldaten verlangt werde. F�r diese T�tigkeit sei eine Bewertung von 2,5 zwingend. Auch der Kanton bewerte die T�tigkeit der Pflegefachpersonen DN II in K1 selbst mit 2,5. Dies trifft nach den kantonalen Akten zu: Nach der Aufstellung des kantonalen Personalamtes werden im Kriterium K1 die diplomierten Pflegefachpersonen DN II, die Physiotherapeuten und die Ergotherapeuten alle mit einem Wert von 2,5 eingestuft.
3.6 Das Verwaltungsgericht hat weiter erwogen, gegen�ber den Pflegefachpersonen DN II best�nden f�r Pflegefachpersonen des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes weitergehende Anforderungen, indem f�r diese neben der Pflegeausbildung DN II mit vierj�hriger Ausbildung f�r den Tagdienst ein Mindestalter von 25 Jahren vorausgesetzt werde; zudem w�rden p�dagogische Kenntnisse und Fertigkeiten verlangt oder die Bereitschaft, sich diese anzueignen. Schliesslich w�rden normalerweise "im Minimum rund zwei Jahre Berufserfahrung" verlangt. F�r Nachtwachen gelte zwingend ein Eintrittsalter von 25 Jahren; hier sei sogar eine Berufserfahrung von vier Jahren erw�nscht.
Die Kumulation der Erfordernisse einer vierj�hrigen Pflegeausbildung DN II, einer rund zweij�hrigen Berufserfahrung und des Mindesteintrittsalters von 25 Jahren f�hre zu einer h�heren Bewertung als 2,5. Da die vierj�hrige Pflegeausbildung DN II bereits zwingend zum Wert 2,5 f�hrt, ergebe sich f�r die Funktion des Beschwerdegegners die um 0,25 erh�hte Stufe 2,75. Es entspreche im �brigen dem Konzept des Kantons Z�rich, eine zwei- bis vierj�hrige Erfahrung mit 0,25 Zusatzpunkten zu bewerten.
Diese h�here Bewertung der in Frage stehenden Funktion des Beschwerdegegners ist sachlich begr�ndet und kann nicht als bundesrechtswidrig bezeichnet werden. Insbesondere durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass die in den Wertungshilfen beim Kriterium 1 f�r eine Erfahrung von "2-4" Berufsjahren vorgesehene Erh�hung um 0,25 Punkte bereits bei einer "rund zweij�hrigen" Berufserfahrung (gem�ss Arbeitsumschreibung "bis 2 Jahre") zum Tragen kommt. W�ren mehr als zwei Jahre erforderlich, so w�re dies ebenfalls mit dem Zeichen ">" zum Ausdruck gebracht worden, was bei mehr als 8 Jahren Berufserfahrung geschehen ist. Der Beschwerdef�hrer geht unter diesen Umst�nden fehl in der Annahme, bei einer zweij�hrigen Berufserfahrung erfolge "gerade noch kein Zuschlag" von 0,25 Punkten. Die entsprechende Feststellung des Verwaltungsgerichts bez�glich der normalerweise verlangten Berufserfahrung ist daher weder rechtsungleich, noch kann sie als offensichtlich unrichtig bezeichnet werden. Dies gilt umso mehr, als jedenfalls f�r die Nachtwache sogar vier Jahre Berufserfahrung erw�nscht sind. Es kommt hinzu, dass von den Mitarbeitern des KJPD eine hohe psychische Belastbarkeit sowie eine hohe Selbst- und Sozialkompetenz verlangt wird. In der Arbeitsumschreibung wird sodann darauf hingewiesen, dass die Mitarbeiter des KJPD und die (nach Darstellung des Personalamtes mit einem h�heren Arbeitswert eingestuften) Sozialp�dagogen in einem Team mit denselben Kompetenzen und Aufgabenbereichen (ausgenommen medizinische Verrichtungen) arbeiten. Das kantonale Personalamt r�umte im kantonalen Verfahren am 12. Juli 2004 selber ein, dass die Einstufung der Mitarbeiter des KJPD im Quervergleich mit den Sozialp�dagogen als tief erscheinen mag.
Die anspruchsvolle Krankenpflegeausbildung DN II dauere ebenfalls vier Jahre, sei aber �ber ihre ganze L�nge berufsspezifisch und somit wohl leicht h�her zu gewichten. F�r die Pflegefachpersonen KJPD seien aber im Minimum rund zwei Jahre Berufserfahrung erforderlich und ein Mindestalter von 25 Jahren vorgesehen. Diese in mehrfacher Hinsicht klar strengeren Anforderungen an Ausbildung und Erfahrung zeigten, dass eine diskriminierungsfreie Bewertung der T�tigkeit des Beschwerdef�hrers im Vergleich zu den Polizeisoldaten eine h�here Bewertung von K1 verlange. Nachdem der Kanton die Funktion des Polizeisoldaten in K1 mit 2,5 bewertet habe, sei f�r die Funktion des Beschwerdef�hrers demnach mindestens die Stufe 2,75 festzusetzen. Eine noch h�here Bewertung (3,0) komme hingegen nur bei Krankenpflegelehrpersonen in Frage. Die Bewertung der Funktion des Betroffenen in K1 mit (nur) 2,5 erweise sich somit - im Vergleich mit derselben Bewertung der Polizeisoldaten - klarerweise als diskriminierend.
Soweit er ausf�hrt, die Anforderungen an die Berufserfahrung der Pflegefachpersonen KJPD seien "blosses Wunschkriterium", ist dies aktenwidrig: Aus der Arbeitsumschreibung des Personalamtes f�r diplomiertes Pflegefachpersonal KJPD geht hervor, dass die Mitarbeiter zus�tzlich zur vierj�hrigen Pflegeausbildung DN II �ber Berufserfahrung (bis 2 Jahre) in station�ren Einrichtungen und �ber Psychiatrie-Akuterfahrung verf�gen m�ssen (kant.act. 19/1 S. 9 Ziff. 5.3, 19/2 S. 8 Ziff. 5.4; ebenso kant. act. 7/3: Stellenbeschreibung Handbuch Personalrecht vom 24. Oktober 2000: "6.11 Spezielle Anforderungen: Sehr gute bzw. gute Kenntnisse und F�higkeiten, sowie Berufserfahrung" im Fachgebiet). Aus welchen Gr�nden das Mindestalter bei Stellenantritt auf 25 Jahre angesetzt worden ist, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle. Das hohe Eintrittsalter durfte indessen vom Verwaltungsgericht als gewichtiges Indiz f�r die allgemein hohen Anforderungen hinsichtlich der mitgebrachten Lebenserfahrung, Belastbarkeit und erzieherischen F�higkeiten der Mitarbeiter erachtet werden. Der Beschwerdef�hrer selber misst dem Mindestalter sogar mehr Gewicht bei als der Berufserfahrung. Entgegen seiner Darstellung f�hrt sodann eine Erfahrung von zwei (bis vier) Jahren auch nach den von ihm selber angerufenen "Wertungshilfen" (der Finanzdirektion; Beschwerdebeilage 3) bereits zu einem Zusatz von 0,25 Punkten. Das Verwaltungsgericht hat auch entsprechend seiner Praxis zu Recht auf die normalerweise verlangte Ausbildung und Erfahrung abgestellt; dass in der Realit�t gelegentlich auch Praktikanten ohne Berufserfahrung sogleich eingestellt worden sind, stellt dies nicht grunds�tzlich in Frage.
In Bezug auf die Ausbildung und Erfahrung der Polizeisoldaten bringt der Beschwerdef�hrer nichts vor, das die Feststellungen des Verwaltungsgerichts insoweit als offensichtlich unrichtig erscheinen l�sst. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht durchaus ber�cksichtigt, dass die Polizeisoldaten die Polizeischule absolvieren m�ssen; dass dazu eine Aufnahmepr�fung zu absolvieren ist, ist als bekannt vorauszusetzen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 E. 9b/dd). Anhaltspunkte daf�r, dass das Verwaltungsgericht dies �bersehen hat, vermag der Beschwerdef�hrer nicht zu nennen. Auch die vom Beschwerdef�hrer angef�hrte ausserordentlich hohe Misserfolgsquote bei den Aufnahmepr�fungen f�r die Polizeischule kann im �brigen nicht als Beleg daf�r dienen, dass die Ausbildung des Polizisoldaten als anspruchsvoller einzustufen w�re.
3.9 Was den Vergleich der T�tigkeit der Pflegefachpersonen KJPD mit derjenigen der Polizeisoldaten betrifft, ist das Verwaltungsgericht insgesamt mit sachlich haltbaren �berlegungen davon ausgegangen, dass die normalerweise verlangte Ausbildung und Erfahrung der diplomierten Pflegefachpersonen KJPD leicht h�her zu bewerten ist als diejenige der Polizeisoldaten. Ins Gewicht f�llt dabei besonders, dass f�r die Funktion des Polizeisoldaten lediglich irgend eine abgeschlossene Lehre (ohne Mindestdauer) und keine fachspezifische Berufserfahrung vorausgesetzt wird; die eigentliche Polizeiausbildung schliesslich dauert nur ein Jahr (f�nf Monate Polizeischule, anschliessend Informationspraktikum und praktischer Dienst bei der Bereitschaftsabteilung). Das Verwaltungsgericht durfte unter diesen Umst�nden ohne Verletzung von Bundesrecht annehmen, die Gleichbewertung beider Funktionen in K1 habe sich im Ergebnis einseitig zum Nachteil des typisch weiblichen Berufes des Beschwerdegegners ausgewirkt. Es ist daher bundesrechtlich nicht zu beanstanden, sie im Sinne einer geschlechtsspezifischen Ungleichbehandlung als diskriminierend zu qualifizieren. Was der Beschwerdef�hrer dagegen anf�hrt, l�sst - soweit es sich nicht ohnehin um neue und damit unzul�ssige Tatsachenvorbringen handelt (vgl. Beschwerdeantwort S. 5 f.) - diese Beurteilung nicht als bundesrechtswidrig erscheinen.
3.10 Die Neubewertung von Kriterium 1 mit 2,75 statt 2,5 f�hrt zur Einreihung des Beschwerdegegners in Lohnklasse 15 (angefochtenes Urteil E. 3.7). Der Beschwerdef�hrer macht insoweit keine Verletzung von Bundesrecht geltend, weshalb sich weitere Erw�gungen dazu er�brigen.
Die Beschwerde ist aus diesen Gr�nden abzuweisen. Das Verfahren ist kostenlos (Art. 13 Abs. 5 GlG). Der obsiegende Beschwerdegegner hat Anspruch auf eine angemessene Parteientsch�digung (Art. 159 OG).
Der Kanton Z�rich hat den Beschwerdegegner f�r das Verfahren vor Bundesgericht mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 3
 Art. 132
 Art. 3
 Art. 97
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 105
 BGE 
 BGE