Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Restauracion-legalidad-urbanistica-caducidad-silencio_12_271935002.html
Timestamp: 2018-04-26 01:42:14+00:00

Document:
Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Además, normalmente, el procedimiento de restablecimiento será previo, ya que muchas legislaciones urbanísticas hacen depender la calificación de los hechos -infracción grave o leve- de que las obras ilegales sean o no legalizables.
Ello no obstante, la vastedad casuística de la problemática relacionada con la restauración física y jurídica del orden urbanístico infringido, deberá llevarnos a circunscribir nuestras consideraciones a una hipótesis bastante común; a saber: la asociada a la realización, sin licencia, de obras que no son "manifiestamente" ilegalizables; pero que al final acabarán siendo objeto de una orden de demolición; ya sea por no haber instado, el promotor, su legalización; ya sea porque esa legalización se haya demostrado finalmente imposible.
A buen seguro, no faltarán voces sumamente autorizadas que vendrán a sostener la improcedencia de concebir como un procedimiento único o unitario el decurso de actuaciones dirigidas al restablecimiento de la realidad física ilícitamente alterada; y ello, para propugnar la existencia de una pluralidad de procedimientos independientes, regidos por cómputos de caducidad –o en su caso de silencio- propios o autónomos (léase: información previa; procedimiento de suspensión o paralización de las obras –si procede- y de requerimiento de legalización; procedimiento de legalización de las obras; procedimiento para ordenar su demolición, de ser ello procedente; y, llegado el caso, procedimiento para ejecutar forzosamente la orden de demolición).
Con la fase de (eventual) legalización habría que hacer alguna precisión, pues en la medida en que se subordina a una lógica cuyo objetivo es el de ver restablecida jurídica y físicamente la legalidad urbanística vulnerada, alguien podría sentirse tentado de traer a colación la doctrina de la que son exponente tanto la STS 3ª4ª, de 17 de diciembre de 2008, Rº 2864/2005, como la STS 3ª1ª de 28 de febrero de 2007, Rº 302/2004. Doctrina, ésta, según la cual no resulta de aplicación el silencio administrativo positivo en el supuesto de aquellas solicitudes de los particulares que se insertan en un procedimiento "de oficio" ya iniciado. Que es tanto como decir que esas solicitudes (en nuestro caso, las solicitudes de licencia) no dan lugar a procedimientos autónomos, sino a meras piezas del procedimiento principal y, por ello mismo, a tramitaciones sobre las que regiría, en su caso, el silencio administrativo negativo.
Ocurre, sin embargo, que algunos ordenamientos urbanísticos autonómicos (por ejemplo, el catalán, como es de ver a través del art. 216.2 del Decret Legislatiu 1/2010, de 3 de agosto), pueden haber optado sin ambages por la suspensión ope legis del curso del procedimiento de protección de la legalidad entre tanto no se resuelva la solicitud de licencia de legalización, "con interrupción de los plazos de caducidad y prescripción"; dando, pues, por sentado, el carácter independiente o autónomo del procedimiento de legalización de las obras y, por ello mismo, del sometimiento de este último al régimen de silencio de los procedimientos incoados a instancia de parte.
Lo dicho hasta ahora no empece para que el procedimiento sancionador propiamente dicho pueda gozar de entidad propia y diferenciada; pero sin olvidar que, tanto este último como el directamente enderezado a restablecer la realidad física ilícitamente alterada, presentan notables puntos de contacto y un alto grado de interdependencia. No en vano, el art. 199 del Decreto Legislativo catalán que hemos traído a colación, los incluye a ambos bajo la rúbrica común de "procedimientos de protección de la legalidad urbanística" y, como ya hemos podido ver, impone la suspensión del expediente de protección de la legalidad urbanística, así como la interrupción o paralización de los plazos de caducidad y prescripción, a expensas de la tramitación y resolución del expediente de legalización de las obras.
Previsión, la anterior, a la que, no por recogerse en el capítulo sancionatorio de la norma, habría que negarle efectos en todos los "expedientes de protección de la legalidad urbanística" asociados a las mismas obras; pues de otra manera estaríamos obviando que para configurar esos efectos suspensivos, el legislador no ha utilizado la expresión más específica de "expediente sancionador". Amén de resultar absurda la hipótesis de un procedimiento de legalización de las obras a instancia de parte, susceptible de surtir efectos diferentes en sede de interrupción del cómputo de la caducidad, según fuera sancionatoria o de restauración la vertiente sobre la que se proyectase. Máxime si, por lo común, nada impediría que a través de un único expediente (ver y contrastar, a modo de ejemplo, los arts. 199.2, 200.1 y 200.2 del Decreto Legislativo autonómico al que tantas veces hemos hecho alusión), la Administración sancionase y, en unidad de acto, impusiese la restitución de las cosas a su estado original, viéndose impelida aquélla, en tal hipótesis, a sujetar el procedimiento -en todas sus facetas- a lo dispuesto por la legislación reguladora del ejercicio de la potestad sancionadora, frente a los procedimientos exclusivamente dirigidos a restablecer la realidad física alterada, en los que sería suficiente con que la Administración se condujese conforme a las reglas generales de procedimiento administrativo común.
En cambio, si se solicita, es dudoso que el régimen tenga que ser diferente al correspondiente a la solicitud ordinaria de licencia por lo que operaría el instituto del silencio administrativo. García de Enterría y Parejo Alfonso en sus comentarios al TRLS de 1976 en sus "Lecciones de Derecho Urbanístico" opinaban que el requisito de previo acto expreso de petición por el interesado constituía una prueba definitiva de que la actuación municipal en esta fase se identifica estrictamente con el ejercicio de la potestad de intervención a través de licencia, decantándose estos autores por la aplicación del régimen del silencio administrativo conforme al artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Las dificultades prácticas de este sistema han confirmado las dudas puestas de manifiesto por la doctrina. López Pellicer en los primeros comentarios a la ley no alcanzaba a apreciar la utilidad que podía suponer innovación tan "singular" (que J. González Salinas calificó como "invento del siglo")
El Tribunal Supremo, en constante jurisprudencia, manifiesta que el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística perturbada, aunque no tenga carácter sancionador, sí es un procedimiento en el que la Administración ejercita potestades "de intervención", susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, y por eso lo considera sujeto a caducidad y no a prescripción, en aplicación del artículo 44.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJAP).
"II. Por un lado, nos encontramos ante una extensa gama de promociones urbanísticas, tanto de uso residencial como industrial, que carecen de cobertura legal, como consecuencia de que la simple parcelación del suelo y la implantación en el mismo de unos servicios urbanísticos embrionarios han ido generando unas plusvalías respecto al valor inicial, susceptibles de ser fácilmente apropiadas por los responsables de estas actuaciones.
Cabe destacar que el objetivo final que se persigue no es otro que el que la actividad urbanizadora siga el planeamiento y no al revés, para que la previsión origine la racionalidad necesaria en la expansión urbana y se acabe de una vez la búsqueda apresurada de soluciones legales subsiguientes a hechos consumados y desvinculados de toda coherencia".
Pues bien, ya de entrada, procede advertir que de los dictados legales y reglamentarios para esta vía de protección de la legalidad urbanística que no se encasilla en la órbita del derecho sancionador urbanístico hasta el régimen establecido en la actualidad se va utilizando ambivalentemente la mención bien a "procedimiento" bien a "procedimientos" de restauración de la legalidad urbanística.
Desde esa tesitura deberá resaltarse que la siempre defendida existencia de un mero y simple procedimiento de restauración de la legalidad urbanística por los que han incurrido en obras o/y usos sin cobertura de título urbanístico suficiente a que referir bien el plazo de prescripción de 6 años –artículos 207 y 227.4 del Decreto Legislativo 1/2010- o al que referir el plazo de caducidad de 6 meses o más establecido -artículo 202 del Decreto Legislativo 1/2010- dista mucho de poderse admitir sin muchas precisiones.
1.- Seguramente, en el/los procedimiento/s "de oficio" que puede/n terminar bien con el requerimiento de legalización por no estimarse manifiestamente ilegalizables las obras o/y usos en liza, bien en el correspondiente pronunciamiento de restauración de la legalidad urbanística en caso de estimarse manifiestamente ilegalizables las obras o/y usos en liza debe actuar el plazo complejo como mínimo de 6 meses de caducidad -del artículo 202 del Decreto Legislativo 1/2010-.
2.- Pero es que si ha acaecido el requerimiento de legalización a lo que puede darse lugar es a un procedimiento "a solicitud del interesado" en el que se va a solicitar la correspondiente licencia urbanística "ex post" –bien ordinaria, especial o extraordinaria- y es en este punto donde todo conduce a pensar en que huelga hablar de caducidad -del artículo 202 del Decreto Legislativo 1/2010- desde luego no prevista para esos procedimientos sino que deberá estarse al régimen del silencio administrativo en sede de licencias urbanísticas –por todos baste la cita de los artículos 5.2 y 188.2 del Decreto Legislativo 1/2010- junto con la doctrina jurisprudencial aplicable.
3.- En su caso y sin necesidad de complicar el caso innecesariamente, si no se ha peticionado licencia urbanística de legalización alguna en plazo o denegada la licencia urbanística que se hubiera peticionado, deberá volverse a examinar el caso desde la perspectiva de la operatividad de un/os innegable/s procedimiento/s "de oficio" para alcanzar con las debidas garantías el/los pronunciamiento/s de restauración de la legalidad urbanística que proceda/n en el amplio espectro que la legislación y la reglamentación urbanística de Cataluña obliga a actuar y para los que de nuevo podrá estarse al plazo complejo como mínimo de 6 meses de caducidad -del artículo 202 del Decreto Legislativo 1/2010-.
4.- Y todo ello con la necesidad de no pasar por alto que, a nivel general, una cosa debe/n ser el procedimiento/s para llegar al pronunciamiento/s de restauración de la legalidad urbanística que proceda/n y otra cosa debe/n ser el procedimiento/s para la "ejecución forzosa administrativa" de los mismos, sea a título de multa coercitiva, ejecución subsidiaria o de la/s correspondiente/s vía/s de apremio para la debida satisfacción de los importes resultantes de la no ejecución de forma voluntaria.

References: resolución 
 artículo 9
 artículo 44
 artículo 202
 artículo 202
 artículo 202