Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=161370&pageIndex=0&doclang=SL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3514835
Timestamp: 2019-06-20 05:44:43+00:00

Document:
Language of document : Bulgarian Spanish Czech Danish German Estonian Greek English French Italian Latvian Lithuanian Hungarian Maltese Dutch Polish Portuguese Romanian Slovak Slovene Finnish Swedish Croatian ECLI:EU:C:2015:7
predstavljeni 14. januarja 2015(1)
Bruno Bandulet,
Wilhelm Hankel,
Wilhelm Nölling,
Albrecht Schachtschneider,
Roman Huber in drugi,
Johann Heinrich von Stein in drugi
ki ga je vložilo Bundesverfassungsgericht (Nemčija))
„Ekonomska in monetarna politika – Veljavnost sklepa sveta Evropske centralne banke z dne 6. septembra 2012 – Tehnične značilnosti transakcij kupovanja državnih obveznic na sekundarnem trgu (‚Outright Monetary Transactions‘ (OMT)) – Nacionalni nadzor ustavnosti aktov Unije – Akti ultra vires – Ustavna identiteta – Lojalno sodelovanje – Dopustnost – Narava akta, ki ga je mogoče izpodbijati v okviru postopka predhodnega odločanja – Politika javnega komuniciranja Evropske centralne banke – Pristojnosti Evropske centralne banke – Stabilnost cen – Ponovna vzpostavitev transmisijskih kanalov monetarne politike – Člena 119 PDEU in 127(1) in (1) PDEU – Izjemne razmere – Nekonvencionalni ukrepi monetarne politike – Načelo sorazmernosti – Člen 5(4) PEU – Člen 123 PDEU – Prepoved monetarnega financiranja držav članic euroobmočja“
A – Pravni okvir Unije
B – Nacionalni pravni okvir
II – Dejansko stanje in postopek pred nacionalnim sodiščem
III – Predlog za sprejetje predhodne odločbe, naslovljen na Sodišče
IV – Uvodni preudarek: „Funkcionalni“ problem vprašanj za predhodno odločanje glede na okvir upoštevne sodne prakse BVerfG
V – Dopustnost
VI – Vprašanja za predhodno odločanje
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje: člena 119 in 127(1) in (2) PDEU in meje monetarne politike ECB
1. Stališča udeležencev
a) Uvodni preudarki
i) Statut in mandat ECB
ii) Nekonvencionalni ukrepi monetarne politike in uvrstitev mednje programa OMT
– Nekonvencionalni ukrepi monetarne politike, kot jih razume ECB
– Program OMT kot nekonvencionalen ukrep monetarne politike
b) Pristojnosti ECB in program OMT
i) Program OMT in ekonomska politika Unije in držav članic kot meja pristojnosti ECB
– Ekonomska in monetarna politika Unije
– Preučitev programa OMT glede na merila za opredelitev ekonomske in monetarne politike Unije
ii) Preizkus sorazmernosti programa OMT (člen 5(4) PEU)
– Obrazložitev okoliščin, na podlagi katerih je upravičen program OMT, kot premisa sorazmernosti
– Preizkus primernosti
– Preizkus nujnosti
– Preizkus sorazmernosti v ožjem smislu
– Vmesni sklep
c) Odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje: združljivost programa OMT s členom 123(1) PDEU (prepoved monetarnega financiranja držav euroobmočja)
1. Stališče udeležencev
a) Prepoved monetarnega financiranja držav članic (člen 123(1) PDEU) in pridobivanje državnih obveznic od ECB
b) Program OMT in njegova združljivost s prepovedjo iz člena 123(1) PDEU
i) Odpoved terjatvam in obravnava pari passu
ii) Tveganje neplačila
iii) Obdržanje do zapadlosti
iv) Čas nakupa
v) Spodbuda k pridobivanju na primarnem trgu
3. Odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje
1. Evropska centralna banka je s sporočilom za javnost, objavljenim po seji sveta, ki je potekala 5. in 6. septembra 2012, obvestila o sklepu, s katerim je bil oblikovan program kupovanja državnih obveznic držav euroobmočja, ki naj bi se imenoval „Outright Monetary Transactions“ (dokončne denarne transakcije); v nadaljevanju: OMT. V sporočilu za javnost so bile opisane osnovne značilnosti omenjenega programa kupovanja državnih obveznic. Vendar pravni instrumenti za izvajanje tega programa niso bili sprejeti in tako je ostalo vse do danes.
2. Evropska centralna banka (v nadaljevanju: ECB) je v omenjenem sporočilu za javnost naznanila, da je pripravljena na sekundarnih trgih pod določenimi pogoji kupovati državne obveznice držav euroobmočja. Povedano strnjeno, ECB je uporabo programa pogojila z vključitvijo zadevnih držav v enega od programov finančne pomoči Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost, če tak program zajema možnost izvedbe nakupov na primarnem trgu. Transakcije v okviru programa OMT naj bi bile poleg tega osredotočene na krajši konec krivulje donosnosti, v zvezi z njimi naj se ne bi določile ex ante količinske omejitve, obenem pa naj bi se pristalo na enako (pari passu) obravnavanje, kot so ga deležni zasebni vlagatelji, in privzeta obveza, da se nastala likvidnost v celoti sterilizira.
3. Program OMT je tako nastal v kontekstu položaja, ki je bil ocenjen kot izreden kar zadeva zmožnost izvajanja monetarne politike, poverjene ECB, in kot odgovor nanj. Mednarodna gospodarska kriza, ki je izbruhnila leta 2008, se je leta 2010 spremenila v dolžniško krizo nekaterih držav euroobmočja. Poleti 2012 so se med vlagatelji pojavili dvomi o zmožnosti preživetja eura, zaradi česar je nekaterim državam članicam euroobmočja grozil nevzdržen finančni scenarij, ki je bil posledica očitno neustavljivega porasta premij za tveganje, zahtevanih za njihove državne obveznice. Zdelo se je, da bosta „reverzibilnost“ eura in posledična vrnitev k nacionalnim valutam postali samoizpolnjujoča se prerokba. V tem okvirju je ECB napovedala program OMT, ki je bil na splošno dojet kot uresničitev obljube njenega predsednika, Maria Draghija, izražene nekaj tednov prej, da bo v okviru svojih pooblastil storil „vse, kar bo potrebno“, da povrne zaupanje v skupno valuto.
4. Nemško zvezno ustavno sodišče (Bundesverfassungsgericht; v nadaljevanju: BVerfG) je prvič v svoji zgodovini Sodišču v skladu s členom 267 PDEU predložilo vprašanja za predhodno odločanje, s katerimi izraža dvome o zakonitosti omenjenega programa OMT. Kot bo razvidno spodaj, vprašanja, ki jih je predložilo BVerfG, odpirajo izjemno pomembne razlagalne težave, ki jih mora razjasniti Sodišče.
5. V tej zadevi se je najprej treba posvetiti vidiku, ki izhaja iz okoliščine, da BVerfG vprašanja za predhodno odločanje postavlja v okviru, ki ga opredeljuje kot nadzor „ultra vires“ aktov Unije, ki bi lahko vplivali na „ustavno identiteto“ Zvezne republike Nemčije. BVerfG izhaja iz uvodne presoje, da je sporni akt ECB glede na nacionalno ustavno pravo pa tudi glede na pravo Unije nezakonit; vendar je pred nadaljnjo presojo zadevo predložilo Sodišču, da to o njej presodi z vidika prava Unije.
6. Sodišče mora prav tako obravnavati vprašanje dopustnosti, ki se nanaša zlasti na izpodbojnost sklepa, v zvezi s katerim so bile s sporočilom za javnost napovedane le njegove osnovne lastnosti. Ne glede na njegovo obliko zgolj sporočila za javnost, ki bi bilo le stežka lahko predmet nadzora veljavnosti, pa bi bil zaradi okoliščin obravnavane zadeve, h katerim je treba prišteti še posebno vlogo, ki jo ima javno komuniciranje v dejavnosti centralnih bank, lahko upravičen drugačen odgovor.
7. V vsebinskem smislu pa je Sodišče soočeno s težavami, ki so jih za javno pravo že od nekdaj pomenile izredne razmere. Vpričo grožnje morebitnega razpada euroobmočja se Sodišču postavlja vprašanje, s katerimi pristojnostmi razpolaga ECB kot institucija, ki ima drugače kakor druge centralne banke posebej omejen mandat. ECB je utemeljevala, da je program OMT primeren instrument za spoprijem z izjemnimi položaji, saj je kljub svoji „nekonvencionalnosti“ in s tem povezanimi tveganji namenjen izključno temu, da se stori, kar je nujno potrebno, da ECB znova pridobi sposobnost učinkovitega uporabljanja instrumentov monetarne politike. Vlagatelji ustavne pritožbe v postopku v glavni stvari ter samo predložitveno sodišče pa dvomijo, da je to dejanski namen programa, ker menijo, da je njegov končni cilj spremeniti ECB v „posojilodajalca v skrajni sili“ za države euroobmočja.
8. V tem položaju se je BVerfG odločilo Sodišču predložiti svoje dvome o združljivosti programa OMT s Pogodbama. Prvič, sprašuje, ali pri tem programu pravzaprav ne gre za ukrep monetarne politike, temveč za ukrep ekonomske politike, ki ni zajet v okviru mandata ECB. Drugič, BVerfG se zdi vprašljivo, ali je s tem ukrepom spoštovana prepoved monetarnega financiranja iz člena 123(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
9. Poglavje VIII iz tretjega dela Pogodbe DEU, naslovljeno „Ekonomska in monetarna politika“, se začenja s to temeljno določbo:
„Člen 119
1. Za namene iz člena 3 Pogodbe o Evropski uniji dejavnosti držav članic in Unije v skladu s pogoji Pogodb vključujejo sprejetje ekonomske politike, ki temelji na tesnem usklajevanju ekonomskih politik držav članic, notranjem trgu in opredelitvi skupnih ciljev in ki se izvaja v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco.
2. Hkrati z zgoraj navedenim ter v skladu s Pogodbama in v njiju opredeljenimi postopki te dejavnosti vključujejo enotno valuto, euro, ter opredelitev in izvajanje enotne monetarne politike in politike deviznega tečaja, katere glavni cilj je ohranjati stabilnost cen in brez poseganja v ta cilj podpirati splošne ekonomske politike v Uniji v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco.
3. Pri teh dejavnostih države članice in Unija upoštevajo naslednja vodilna načela: stabilne cene, zdrave javne finance in monetarne pogoje ter uravnoteženo plačilno bilanco.“
10. V PDEU je nato predpisano to določilo o prepovedi financiranja držav članic:
„Člen 123
1. Prepovedane so prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov pri Evropski centralni banki ali pri centralnih bankah držav članic (v nadaljnjem besedilu ‚nacionalne centralne banke‘) v korist institucij, organov, uradov ali agencij Unije, institucionalnih enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države ter drugih oseb javnega prava ali v korist javnih podjetij držav članic, prav tako je prepovedano, da bi Evropska centralna banka ali nacionalne centralne banke neposredno od njih kupovale dolžniške instrumente.
2. Odstavek 1 se ne uporablja za kreditne institucije v javni lasti, ki jih nacionalne centralne banke in Evropska centralna banka pri zagotavljanju rezerv s strani centralnih bank obravnavajo enako kakor zasebne kreditne institucije.“
11. Cilji in osnovne naloge ECB so v PDEU urejeni tako:
„Člen 127
1. Poglavitni cilj Evropskega sistema centralnih bank, v nadaljnjem besedilu ‚ESCB‘, je ohranjanje stabilnosti cen. ESCB podpira splošne ekonomske politike v Uniji, če to ni v nasprotju s ciljem stabilnosti cen, z namenom prispevati k doseganju ciljev Unije, opredeljenih v členu 3 Pogodbe o Evropski uniji. ESCB ravna po načelu odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco, pri čemer daje prednost učinkovitemu razporejanju virov, in v skladu z načeli iz člena 119.
2. Temeljne naloge ESCB so:
— opredeliti in izvajati monetarno politiko Unije;
— opravljati devizne posle v skladu z določbami člena 219;
— imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic;
— podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov.
12. Neodvisnost ECB je urejena in zagotovljena s členom 130 PDEU, ki določa:
„Pri izvajanju svojih pooblastil ter opravljanju nalog in dolžnosti po Pogodbah in statutu ESCB in ECB ne smejo niti Evropska centralna banka niti nacionalne centralne banke, pa tudi noben član njihovih organov odločanja zahtevati ali sprejemati navodil od institucij, organov, uradov ali agencij Unije, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institucije, organi, uradi ali agencije Unije ter vlade držav članic se obvezujejo, da bodo to načelo spoštovali in ne bodo poskušali vplivati na člane organov odločanja Evropske centralne banke ali nacionalnih centralnih bank pri opravljanju njihovih nalog.“
13. V Protokolu št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in ECB so našteti instrumenti monetarne politike, s katerimi razpolaga ECB in med katerimi je v okviru te zadeve treba izpostaviti tega:
Operacije odprtega trga in kreditni posli
18.1. Za doseganje ciljev ESCB in za izvajanje njegovih nalog lahko ECB in nacionalne centralne banke:
– posredujejo na finančnih trgih z dokončnimi nakupi in prodajami (promptno in terminsko) ali z začasnim nakupom in s posojanjem ali zadolževanjem na podlagi terjatev in tržnih instrumentov, izraženih v eurih ali drugih valutah, pa tudi plemenitih kovinah;
– sklepajo kreditne posle s kreditnimi institucijami in drugimi udeleženci na trgu na podlagi ustreznega zavarovanja posojil.
18.2. ECB določi splošna načela za operacije odprtega trga in kreditne posle, ki jih izvaja sama ali nacionalne centralne banke, ter načela glede objave pogojev, pod katerimi so pripravljene sklepati [take] posle.“
14. Svet je leta 1993 – še pred ustanovitvijo ECB in med postopkom prehoda k ekonomski in monetarni uniji – sprejel Uredbo (ES) št. 3603/93 z dne 13. decembra 1993 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov 104 in 104b(1) Pogodbe [člen 123 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 1, str. 27). Za namene tega postopka je treba izpostaviti to uvodno izjavo in te določbe Uredbe:
ker morajo države članice sprejeti ustrezne ukrepe za zagotovitev učinkovitega in popolnega izvajanja prepovedi iz člena 104 Pogodbe; ker se zlasti preko nakupov na sekundarnem trgu na [ne] sme zaobiti ciljev iz navedenega člena“
„1. V členu 104 Pogodbe:
a) ‚prekoračitev pozitivnega stanja na računu‘ pomeni vsa sredstva [vse prenose sredstev] v korist javnega sektorja, ki imajo ali utegnejo imeti za posledico negativni saldo […];
b) ‚druge oblike kreditov‘ pomenijo:
i) vse terjatve do javnega sektorja, ki so 1. januarja 1994 že obstajale, razen terjatev s fiksnim rokom dospelosti, pridobljenih pred tem datumom;
ii) vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam;
iii) brez poseganja v določbo člena 104(2) Pogodbe, vsi posli z javnim sektorjem, ki imajo ali utegnejo imeti za posledico terjatev do tega sektorja.
15. Za namene tega postopka je treba izpostaviti te določbe Temeljnega zakona Zvezne republike Nemčije:
1. Človekovo dostojanstvo je nedotakljivo. Naloga vse državne oblasti je, da ga spoštuje in varuje.
2. Nemško ljudstvo zato priznava nedotakljive in neodtujljive človekove pravice kot temelj vsake skupnosti, miru in pravičnosti v svetu.
3. Temeljne pravice, navedene v nadaljevanju, obvezujejo zakonodajno, izvršilno in sodno oblast kot neposredno uporabljivo pravo.
1. Zvezna republika Nemčija je demokratična in socialna zvezna država.
2. Vsa državna oblast izvira iz ljudstva. Ljudstvo jo izvršuje z volitvami in drugim glasovanjem ter prek posebnih zakonodajnih, izvršilnih in sodnih organov.
3. Zakonodajna oblast je vezana na ustavno ureditev, izvršilna in sodna oblast pa na zakon in pravo.
1. Zvezna republika Nemčija za uresničitev združene Evrope sodeluje pri razvoju Evropske unije, ki je zavezana k spoštovanju demokratičnih, socialnih in federativnih načel, načel pravne države in načela subsidiarnosti ter zagotavlja varstvo temeljnih pravic, ki je v bistvu primerljivo s tem iz tega temeljnega zakona. V ta namen lahko Zveza na podlagi zakona, ki ga potrdi Bundesrat, prenese suverene pravice. Za ustanovitev Evropske unije ter za spremembe njenih pogodbenih podlag in primerljive predpise, ki spreminjajo ali dopolnjujejo vsebino tega temeljnega zakona ali omogočajo take spremembe ali dopolnitve, veljata člen 79(2) in (3).
3. Spremembe tega temeljnega zakona, ki se nanašajo na razdelitev zveze na dežele, načelo sodelovanja dežel pri zakonodaji ali načela iz členov 1 in 20, niso dopustne.
Zveza ustanovi zvezno banko, ki je monetarna in emisijska banka. Naloge in pristojnosti zvezne banke se lahko v Evropski uniji prenesejo na Evropsko centralno banko, ki je neodvisna in zavezana k uresničevanju prednostnega cilja ohranjanja stabilnosti cen.“
16. BVerfG je razvilo sodno prakso, v skladu s katero izvaja nadzor nad ustavnostjo aktov institucij in organov Unije, kadar gre za akte, ki temeljijo na očitni prekoračitvi pristojnosti ali posegajo v „ustavno identiteto“, kot izhaja iz „klavzule o nespremenljivosti“ iz člena 79(3) bonnskega temeljnega zakona.
17. BVerfG je v zvezi z nadzorom nad očitnimi prekoračitvami pristojnosti, poimenovanim „nadzor ultra vires“, v sodbi z dne 6. julija 2010 izjavilo, da se ta nadzor lahko izvaja le ob kar največji naklonjenosti uporabi prava Unije. BVerfG je prav tako poudarilo, da se ta nadzor izvaja ob priznavanju zavezujoče narave odločb Sodišča v zvezi z razlago prava Unije.
18. Po mnenju BVerfG se nadzor ultra vires akta Unije izvede, le kadar je očitno, da so bili akti evropskih institucij in organov sprejeti zunaj okvirov pristojnosti, ki so bile prenesene nanje, če gre za kršitve, ki so upoštevajoč načelo prenosa pristojnosti in načelo zakonitosti, ki je lastno pravni državi, „dovolj resne“.(2)
19. Med začetkom leta 2010 in začetkom leta 2012 so voditelji držav in vlad Unije in euroobmočja sprejeli številne ukrepe za ublažitev resnih posledic finančne krize, ki je pretresala svetovno gospodarstvo. S tem ko se je finančna kriza v različnih državah članicah spreminjala v krizo državnega dolga, je bila – med drugimi pobudami – sprejeta odločitev o ustanovitvi trajnega Evropskega mehanizma za stabilnost, katerega cilj je, da se z odobritvijo finančne pomoči kateri koli državi udeleženki Mehanizma ohrani finančna stabilnost euroobmočja.
20. Kljub naporom Unije in držav članic so se premije za tveganje, zahtevane pri državnih obveznicah različnih držav euroobmočja, med poletjem 2012 izjemno povečale. Vpričo dvomov vlagateljev v zvezi z zmožnostjo ohranitve monetarne unije so predstavniki Unije in držav euroobmočja večkrat poudarili ireverzibilnost skupne valute. V tem času je predsednik ECB z pozneje do onemoglosti citiranimi besedami izjavil, da bo v okviru svojih pristojnosti storil vse, kar bo treba za ohranitev eura.(3)
21. Nekaj tednov pozneje in kot je razvidno iz zapisnika 340. seje, ki je potekala 5. in 6. septembra 2012, je svet ECB odobril osnovne vidike programa dokončnih denarnih transakcij na sekundarnem trgu državnih obveznic, ki je bil formalno poimenovan „Outright Monetary Transactions“. Kot je navedeno v pisnih stališčih, ki jih je predložila ECB v tem postopku, je bil med to sejo odobren tudi osnutek sklepa o dokončnih denarnih transakcijah in razveljavitvi sklepa ECB/2010/5 ter osnutek usmeritve glede izvedbe dokončnih denarnih transakcij. Oba osnutka sta bila naknadno spremenjena na sejah Sveta ECB, ki sta potekali 4. oktobra in 7. in 8. novembra 2012.
22. Predsednik ECB je 6. septembra na tiskovni konferenci po seji Sveta ECB oznanil bistvene vidike programa OMT, ki so bili povzeti tudi v sporočilu za javnost, ki je bilo isti dan v angleščini objavljeno na spletni strani ECB. To sporočilo je besedilo, v katerem so opisane tehnične značilnosti programa OMT, in sicer s temi besedami:
„Kot je bilo napovedano 2. avgusta 2012 je Svet Evropske centralne banke (ECB) danes sprejel odločitve o vrsti tehničnih značilnosti Eurosistemovih dokončnih transakcij na sekundarnem trgu državnih obveznic, katerih cilj je zagotoviti ustrezno transmisijo monetarne politike in njeno enotnost. Te transakcije, ki se poimenujejo dokončne denarne transakcije (OMT, okrajšava poimenovanja v angleščini), se izvajajo pod temi okvirnimi pogoji:
Pogojenost
Nujni pogoj za izvajanje dokončnih denarnih transakcij je dosledno in učinkovito spoštovanje pogojev, ki veljajo v ustreznem programu Evropskega instrumenta za finančno stabilnost/Evropskega mehanizma za stabilnost (EFSF/ESM, okrajšava poimenovanj v angleščini). Ti programi se lahko izvedejo v obliki polnega programa makroekonomskih prilagoditev v okviru EFSF/ESM ali pa v obliki preventivnega programa (kreditna linija pod zaostrenimi pogoji), če vključujejo možnost, da EFSF/ESM opravljata nakupe na primarnem trgu. Mednarodni denarni sklad bo zaprošen, da sodeluje pri določitvi pogojev za posamezno državo in pri nadzoru izvajanja programa.
Svet ECB bo o izvedbi dokončnih denarnih transakcij odločal glede na to, ali so upravičene z vidika monetarne politike, če se v celoti spoštujejo pogoji programa, in z izvajanjem transakcij prenehal, ko bodo doseženi njihovi cilji ali če ne bodo spoštovani pogoji programa makroekonomskih prilagoditev ali preventivnega programa.
Po temeljiti oceni bo Svet ECB o začetku, nadaljevanju in prekinitvi izvajanja dokončnih denarnih transakcij odločal popolnoma samostojno in v skladu s svojim mandatom za izvajanje monetarne politike.
Uporaba dokončnih denarnih transakcij bo predmet presoje v prihodnjih programih makroekonomskih prilagoditev ali preventivnih programih v okviru EFSF/ESM, kot je opisano zgoraj. Njihova uporaba bo prišla v poštev tudi za države članice, ki so zdaj v programu makroekonomskih prilagoditev, ko bodo spet imele dostop do trga državnih obveznic.
Dokončne denarne transakcije bodo skoncentrirane na krajšem koncu krivulje donosnosti in zlasti na državne obveznice z zapadlostjo od enega do treh let.
Obseg dokončnih denarnih transakcij ex ante ni količinsko omejen.
Obravnava upnikov
Eurosistem namerava v pravnem aktu o dokončnih denarnih transakcijah pojasniti, da za državne obveznice, ki jih izdajo države euroobmočja in jih Eurosistem kupi z dokončnimi denarnimi transakcijami, v skladu s pogoji za te državne obveznice pristaja na enako (pari passu) obravnavo kot zasebni in drugi upniki.
Likvidnost, ki bo ustvarjena z dokončnimi denarnimi transakcijami, bo v celoti sterilizirana.
Tedensko se objavi vsota aktiv iz naslova dokončnih denarnih transakcij in njihova tržna vrednost. Njihovo povprečno trajanje in razdelitev po državah se objavi mesečno.
Program za trge vrednostnih papirjev
Po danes sprejetem sklepu o dokončnih denarnih transakcijah se ukine program za trge vrednostnih papirjev (SMP, okrajšava poimenovanja v angleščini). Likvidnost, zagotovljena prek SMP, bo še naprej absorbirana kot v preteklosti, obstoječi vrednostni papirji v portfelju SMP pa bodo obdržani do njihove zapadlosti.“
23. Več nemških posameznikov je pri BVerfG vložilo ustavno pritožbo za varstvo temeljnih pravic zaradi opustitve nemške zvezne vlade, ki naj bi bila v tem, da ta zoper sklep z dne 6. septembra 2012 o programu OMT ni vložila ničnostne tožbe pri Sodišču.
24. Poleg tega je Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (v nadaljevanju: Die Linke), politična formacija s predstavniki v Bundestagu, pri BVerfG vložila predlog za začetek spora med ustavnimi organi, s katerim želi doseči ugotovitev, da bi si moral Bundestag prizadevati za ukinitev progama OMT, ki ga je ECB napovedala 6. septembra 2012.
25. V vpisnik Sodišča je bil 10. februarja 2014 vnesen predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je v okviru postopkov, ki so jih začeli zgoraj navedeni posamezniki in parlamentarna skupina Die Linke, vložilo BVerfG.
26. Predložitveno sodišče je postavilo ta vprašanja:
„1. a) Ali je Sklep Sveta Evropske centralne banke z dne 6. septembra 2012 o tehničnih značilnostih dokončnih denarnih transakcij v nasprotju s členoma 119 in 127(1) in (2) Pogodbe o delovanju Evropske unije in členi od 17 do 24 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, ker presega mandat Evropske centralne banke na področju monetarne politike, urejen v navedenih členih, in posega v pristojnosti držav članic?
Ali gre za prekoračitev mandata Evropske centralne banke zlasti, ker
(i) se Sklep Sveta Evropske centralne banke z dne 6. septembra 2012 navezuje na programe pomoči ekonomske politike iz Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost (pogojenost)?
(ii) navedeni sklep določa, da se državne obveznice kupujejo samo od nekaterih držav članic (selektivnost)?
(iii) navedeni sklep določa, da se državne obveznice držav, ki so vključene v programe, kupujejo poleg programov pomoči Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost (vzporednost)?
(iv) bi se lahko z navedenim sklepom zaobšlo omejitve in pogoje, ki veljajo za programe pomoči Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost (obid)?
b) Ali Sklep Sveta Evropske centralne banke z dne 6. septembra 2012 o tehničnih podrobnostih dokončnih denarnih transakcij krši prepoved denarnega financiranja proračunov iz člena 123 Pogodbe o delovanju Evropske unije?
Ali je Sklep Sveta Evropske centralne banke z dne 6. septembra 2012 v nasprotju s členom 123 Pogodbe o delovanju Evropske unije zlasti, ker
(i) količinsko ne omejuje nakupa državnih obveznic (obseg)?
(ii) ne določa časovnega razmika med izdajo državnih obveznic na primarnem trgu in njihovim nakupom, ki ga izvede Evropski sistem centralnih bank na sekundarnem trgu (oblikovanje tržne cene)?
(iii) dopušča obdržanje vseh kupljenih državnih obveznic do njihove zapadlosti (poseg v tržno logiko)?
(iv) ne določa posebnih zahtev glede bonitete državnih obveznic, ki se kupujejo (tveganje neplačila)?
(v) določa enako obravnavanje Evropskega sistema centralnih bank ter zasebnih in drugih imetnikov državnih obveznic (delni odpis dolgov)?
2. Podredno, če Sodišče Sklepa Sveta Evropske centralne banke z dne 6. septembra 2012 o tehničnih značilnostih dokončnih denarnih transakcij kot akta institucije Evropske unije ne bi štelo za primeren predmet predloga na podlagi člena 267, prvi odstavek, točka (b), Pogodbe o delovanju Evropske unije:
a) Ali je treba člena 119 in 127 Pogodbe o delovanju Evropske unije ter člene od 17 do 24 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke razlagati tako, da Eurosistemu dopuščajo, da stori nekaj od spodaj navedenega ali vse spodaj navedeno:
(i) pogojuje nakup državnih obveznic z obstojem in izpolnjevanjem programov pomoči ekonomske politike iz Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost (pogojenost)?
(ii) kupuje samo državne obveznice nekaterih držav članic (selektivnost)?
(iii) kupuje državne obveznice držav, ki so vključene v programe, in sicer poleg programov pomoči Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost (vzporednost)?
(iv) obide omejitve in pogoje, ki veljajo za programe pomoči Evropskega instrumenta za finančno stabilnost ali Evropskega mehanizma za stabilnost (obid)?
b) Ali je treba člen 123 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede prepovedi denarnega financiranja proračunov razlagati tako, da Eurosistemu dopušča, da stori nekaj od spodaj navedenega ali vse spodaj navedeno:
(i) kupuje državne obveznice brez količinskih omejitev (obseg)?
(ii) kupuje državne obveznice, ne da bi upošteval minimalni časovni odmik od njihove izdaje na primarnem trgu (oblikovanje tržne cene)?
(iii) obdrži vse kupljene državne obveznice do njihove zapadlosti (poseg v tržno logiko)?
(iv) kupuje državne obveznice, ne da bi določil minimalne zahteve glede njihove bonitete (tveganje neplačila)?
(v) dopusti, da je Evropski sistem centralnih bank obravnavan enako kot zasebni in drugi imetniki državnih obveznic (delni odpis dolgov)?
(vi) z napovedjo, da namerava kupiti obveznice, ali na drug način v časovni povezavi z izdajo državnih obveznic držav članic, katerih valuta je euro, vpliva na oblikovanje cen (spodbujanje k prvi pridobitvi)?“
27. Pisna stališča so predložili posamezniki, ki so začeli postopek v glavni stvari z ustavno pritožbo za varstvo temeljnih pravic, Die Linke, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Republika Ciper, Portugalska republika, Republika Poljska, Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Španija, Irska, Republika Finska, ECB in Evropski parlament ter Evropska Komisija.
28. Uvodoma je treba poudariti, da Evropski parlament v postopku, kakršen je obravnavani, ne more predložiti pisnih in ustnih stališč, čeprav je to storil. V skladu s členom 23 Statuta se Evropski parlament ne more udeležiti tega postopka, ker se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na veljavnost akta, ki ga ni sprejela ta institucija. Zato menim, da Sodišče ne bi smelo upoštevati pisnih in ustnih stališč, ki jih je predložil Evropski parlament.
29. Obravnava je bila opravljena 14. oktobra 2014. Udeležile so se je intervenientke, ki so prej predložile pisna stališča, razen Republike Ciper in Republike Finske.
30. Predložitvena odločba, s katero so postavljena obravnavana vprašanja za predhodno odločanje, ima to posebnost, da je v njej določbam in sodni praksi, ki se štejejo za upoštevne, posvečen obsežen uvodni razdelek. Ta posebnost seveda ne izhaja iz navedbe nacionalnih določb – v tem primeru omejenega števila ustavnih določb (členi 20, 23, 38, 79 in 88 Temeljnega zakona Zvezne republike Nemčije; v nadaljevanju: TZ), ampak v obširni obrazložitvi sodne prakse BVerfG o ustavnem temelju in ustavnih omejitvah vključevanja Zvezne republike Nemčije v Evropsko unijo. Predložitveno sodišče v razdelku, naslovljenem „Sodna praksa Bundesverfassungsgericht“,(4) razlaga obseg lastne predhodne sodne prakse, ki jo v bistvenem tvorijo njegove sodbe z dne 12. oktobra 1993 (Maastricht),(5) z dne 30. junija 2009 (Lizbona)(6) in z dne 6. julija 2010 (Honeywell);(7) slednja je neposredni precedens za tu obravnavano odločbo.
31. Lahko bi menili, da je – kot v številnih drugih primerih – namen tega uvodnega razdelka predložitvene odločbe le to, da se Sodišču pomaga postavljena vprašanja umestiti v njihov okvir. To je sicer nedvomno doseženo, ni pa mogoče reči, da predložitveno sodišče v omenjenem razdelku zgolj strjeno povzema zadevno sodno prakso. V njem so obenem preudarki, ki ji ni mogoče šteti za postranske.(8)
32. Takšna predstavitev okvirja nacionalne sodne prakse, katere pomen je predhodno obrazložen Sodišču, ima po mojem mnenju neposredne posledice za funkcionalnost teh vprašanj za predhodno odločanje. Že vnaprej naj povem, da je ta sodna praksa tako kompleksna, da bom svojo razlago o njej oblikoval zelo previdno. Že iz ločenih mnenj, priloženih k predložitveni odločbi, so razvidna različna pojmovanja v zvezi s tem, kako je treba ugotovitve iz sodbe Honeywell uporabiti za obravnavani primer.(9)
33. Povedano kar najbolj preprosto izhaja iz omenjenega razdelka o sodni praksi naslednje. V določenih primerih, o kateri zdaj ni treba nujno razpravljati, odgovor Sodišča na vprašanje za predhodno odločanje, postavljeno v zvezi z aktom Unije, kakršen je ta iz obravnavanega primera, ni nujno odločilen dejavnik pri razsoji v postopku v glavni stvari. Nasprotno, če je zadoščeno merilu, ki ga pomeni pravo Unije, se za isti sporni akt eventualno lahko uporabi drugo merilo veljavnosti, o katerem pa presoja BVerfG – to je nacionalna ustava.
34. Natančneje, tako ustavno merilo, ki ga naknadno pri presoji uporabi BVerfG, naj bi tvorila nespremenljiva vsebina nacionalne ustave („ustavna identiteta“, izpeljana iz člena 79(3) TZ) in načelo prenosa pristojnosti (ki ima logične posledice za akte Unije, sprejete „ultra vires“, in izhaja iz člena 23(1) TZ). Obe ustavni merili se nikakor ne izključujeta, ampak bi se lahko celo medsebojno okrepili;(10) tako je, kot se zdi, v obravnavani zadevi. Ti merili veljavnosti (tako imenovani „nadzor nad identiteto“ in „nadzor ultra vires“) pa lahko po definiciji uporabi le BVerfG.(11)
35. Tako ni čudno, da je več držav intervenientk v tem postopku (Kraljevina Nizozemska, Italijanska republika in Kraljevina Španija) – z različno stopnjo izrazitosti – dvomilo o dopustnosti teh vprašanj za predhodno odločanje ali jo celo zanikalo. Če znova poenostavim, trdi se, da predhodno odločanje ni procesni mehanizem, s katerim naj bi se nacionalnim sodnim organom olajšal nadzor nad veljavnostjo aktov Unije, ki ga – kot v obravnavanem primeru – izvajajo sami ampak procesni mehanizem, s katerim naj bi se zagotovilo, da ta nadzor opravi sodni organ, ki je za to izključno pristojen, to je Sodišče. V istem smislu: če bi si nacionalni sodni organ pridržal zadnjo besedo v zvezi z veljavnostjo akta Unije, bi imelo predhodno odločanje zgolj posvetovalni značaj, s čimer bi bila oslabljena njegova funkcija v okviru sistema pravnih sredstev, določenih s Pogodbama.(12)
36. Nacionalnemu sodišču v končni fazi ne bi smelo biti dovoljeno, da Sodišču predloži predlog za predhodno odločanje, če je v predložitveni odločbi že vsebovana – v bistvu ali zasnovi – možnost dejanskega odstopa od prejetega odgovora. Tega pa naj ne bi moglo storiti, ker to ni primer, za katerega bi se lahko štelo, da je zajet v členu 267 PDEU.(13)
37. Po pojasnitvi tega problema obravnavanih vprašanj za predhodno odločanje – ki sem ga opredelil kot „funkcionalnega“ – naj že zdaj povem, da menim, da bi ga moralo Sodišče obravnavati v okviru svojega odgovora na postavljena vprašanja. Vendar opozarjam tudi, da bi moralo to storiti le v obsegu, ki je nujen za namene tega primera, torej kar zadeva posledice, ki jih ima omenjeni problem za dopustnost vprašanj za predhodno odločanje. Pomena in morebitnih posledic navedene sodne prakse BVerfG namreč ni mogoče zanikati, kar je bilo že dalj časa dovolj jasno izkazano v raznoterih teoretskih prispevkih.(14) Dovolj je, če kot primer navedem navedbo iz točke 30 predložitvene odločbe, da sta pojma „ustavna identiteta“ in „nadzor ultra vires“ del ustavne tradicije številnih držav članic.
38. V zvezi s tem vidikom je več nacionalnih ustavnih in vrhovnih sodišč res – precej različno, a v bistvenem zaradi previdnosti – oblikovalo ali nakazalo hipotezo, običajno obravnavano kot skrajno,(15) o – če se izrazim kar najsplošneje – prelomu evropskega „ustavnega pakta“, ki je podlaga za postopek združevanja, in sicer zlasti zaradi ravnanja enega od organov Unije.
39. Tako kot v zvezi z drugimi enako pomembnimi vprašanji se mi za namene tega postopka ne zdi nujno, da Sodišče razpravlja o smiselnosti teh formulacij, ki se, ponavljam, običajno formulirajo kot skrajne, ali o njihovi večji ali manjši razširjenosti na ravni držav članic oziroma večjem ali manjšem ujemanju s pristopom BVerfG. „One case at a time“(16) – to bi bilo smiselno vodilo tudi v tem konkretnem primeru. Poskušal bom razložiti, zakaj tako menim.
40. Uvodoma je mogoče ugotoviti, da okoliščina, da se je BVerfG v tem primeru prvič v dolgi zgodovini obrnilo na Sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje, ne potrebuje posebnega komentarja z moje strani, razen tega, da je gre za potrditev nečesa, kar postaja normalno. Zaradi zgostitve, da se tako izrazim, pravnega reda Unije se posebej ustavna sodišča držav članic vse bolj obnašajo kot sodišča v smislu člena 267 PDEU.(17) Poseben položaj, ki ga imajo v večini držav članic ustavna sodišča, je v preteklosti zadovoljivo pojasnjeval dejstvo, da so bili primeri, v katerih so se ta sodišča – zaradi sodne pomoči ali v okviru sodelovanja med sodišči pri zagotavljanju enotne razlage prava Unije – obrnila na Sodišče, izjemni. Splošna panorama se počasi spreminja in obravnavana vprašanja za predhodno odločanje so morda potrditev tega.
41. Vendar je iz uvodnega razdelka predložitvene odločbe obenem razvidna očitno poudarjena „izjemnost“ iniciative BVerfG. Nikakor ni jasno, da je predložitev teh vprašanj treba videti kot dejavnik normalizacije v smislu preudarkov iz zgornjega odstavka.
42. Iz navedene sodne prakse izhaja, da so obravnavana vprašanja za predhodno odločanje nujna posledica položaja, ki je obravnavan kot „izjemen“ in ki ga je trenutno ter poenostavljeno mogoče opredeliti kot ultra vires: presoja, da je organ ali subjekt Unije storil resno prekoračitev okvira iz Pogodb izhajajočih pristojnosti, ki pa se opravi na podlagi nacionalne ustave in predhodnih omejitev, določenih v njej. Za zdaj se bom omejil na ultra vires vidik te sodne prakse, vidik „ustavne identitete“ pa pustil ob strani.
43. Obravnavana zadeva natančno ustreza zgoraj opisanemu primeru. Nacionalno sodišče izhaja iz načelne ugotovitve, da je organ Unije ravnal ultra vires.(18) Konkretneje, v skladu z nacionalnim pravom naj bi šlo za „očiten in strukturno pomemben akt ultra vires“,(19) ki naj bi v tej zadevi poleg tega posegal v bistveno vsebino nacionalnega ustavnega reda.(20)
44. Kar zadeva funkcionalnost obravnavanih vprašanj za predhodno odločanje, je bilo v sodbi Honeywell ugotovljeno, da je treba v podobnem položaju in v okviru na nek način že začetega nadzora ultra vires Sodišču „omogočiti“, da odloči o veljavnosti spornega akta, in da bo odločitev Sodišča BVerfG štelo za „načeloma […] zavezujočo razlago prava Unije“.(21)
45. Za zdaj se lahko prezre dvom, ali je tak način izražanja predložitvenega sodišča povsem v skladu z obveznostjo nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, v smislu člena 267 PDEU. Pomembno je to, da se postopek pred Sodiščem v zvezi z veljavnostjo spornega akta s tem „vstavi“ v postopek v glavni stvari, katerega predmet je že od začetka nadzor ultra vires tega akta. Res je sicer, da se pri tem izhaja iz priznanja načela, da je Sodišče pristojno za to, da v okviru nadzora spornega akta poda svojo razlago prava Unije, ki je zavezujoča za nacionalno sodišče. Vendar je vprašanje nekoliko bolj problematično.
46. To namreč ne izključuje, kot je dodano v nadaljevanju – in če pravilno razlogujem – naknadnega („poleg tega“) nadzora BVerfG, če je „očitno“, da je bilo s spornim aktom kršeno načelo prenosa pristojnosti, pri čemer je treba šteti, da je tak primer „očiten“, če se zgodi na „način“, ki pomeni „specifično kršitev“ navedenega načela, in je to kršitev mogoče opredeliti kot „dovolj resno“.(22) Če je moja razlaga tega odlomka pravilna, je jasno, da se z „vstavitvijo“, če se tako izrazim, vprašanj za predhodno odločanje v iter končne presoje akta ultra vires od nacionalnega sodišča, pojavijo problemi, ki bi jih opredelil kot funkcionalne.
47. Po drugi strani pa je ta predlog Sodišču – ki se šteje za nujen – naj se predhodno opredeli o spornem aktu, čeprav zgolj z vidika prava Unije, predstavljen kot izraz „razmerja sodelovanja“ – pojem, ki ga je skovalo predložitveno sodišče – ki naj bi obstajalo med obema sodiščema.
48. To „razmerje sodelovanja“ še zdaleč nima natančne vsebine, vendar je jasno, da naj bi šlo za nekaj več kot nedoločen „dialog“ med sodišči. Njegova podlaga naj bi bil v končni fazi pojem, v skladu s katerim bi moralo zvezno ustavno sodišče pri izpolnjevanju svoje dolžnosti varstva iz ustave izhajajočega temeljnega reda vselej delovati z odprtim in naklonjenim odnosom do prava Unije („europarechtsfreundlich“) in ki bi ga bilo morda mogoče izpeljati tudi iz načela lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU).
49. Iz tega je jasno razvidna vsa dvoumnost, s katero se sooča Sodišče pri teh vprašanjih za predhodno odločanje: po eni strani nacionalno ustavno sodišče končno privzame vlogo nacionalnega sodišča, ki odloča na zadnji stopnji, v smislu člena 267 PDEU, in sicer kot izraz posebnega razmerja sodelovanja in splošnega načela delovanja v prid tako imenovanemu „programu združevanja“. Po drugi strani pa želi nacionalno sodišče – kot izrecno navede – zadevo predložiti Sodišču, ne da bi se odpovedalo svoji končni odgovornosti ugotavljanja, kakšna je pravna vsebina ustavnih pogojev in omejitev združevanja njegove matične države v okviru Evrope. Ta ambivalenca je v predložitveni odločbi, ki je predmet obravnave, vseprisotna, tako da jo je pri preučitvi primera zelo težko popolnoma prezreti.
50. Če se omejim na problem, ki sem ga opredelil kot problem funkcionalnosti teh vprašanj za predhodno odločanje, menim, da je treba najprej preučiti, ali zadevni predlog za sprejetje predhodne odločbe temelji na osnovnih načelih, na podlagi katerih se je tako imenovani postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem oblikoval v preteklih in sedanjih Pogodbah in na podlagi katerega se je strateško oblikovalo zagotavljanje pravnega varstva v pravu Unije.(23)
51. Če bi bila edina mogoča razlaga tega predloga za sprejetje predhodne odločbe ta, ki jo izrecno predlaga Italijanska republika,(24) potem bi se seveda lahko izhajalo le iz tega, da videz vara in da dejansko ni govora o vprašanju za predhodno odločanje „v smislu člena 267“, ampak o nečem drugem, kar je v vsakem primeru težko najti v Pogodbi.
52. Vprašanje za predhodno odločanje dejansko – v tem imajo prav nekatere intervenientke v tem postopku – nikoli ni bilo oblikovano kot zgolj „priložnost“, dana Sodišču, da pri presoji ravnanja ultra vires ali drugačni presoji „koincidira“ z nacionalnim sodiščem, s to potencialno posledico, da bi bil lahko pomen odgovora Sodišča v primeru morebitnega „neujemanja“ njegove presoje s presojo nacionalnega sodišča razvrednoten. Prav tako je jasno, da ta presoja ni oslabljena zaradi drže, ki je načeloma odprta za razlago spornega akta v skladu s Pogodbama. V takem položaju bi predlog za sprejetje predhodne odločbe, naslovljen na Sodišče, lahko nazadnje imel celo nezaželeno skrajno posledico, da bi samo Sodišče postalo del vzročne verige, katere končni dogodek bi bil prelom ustavnega pakta, ki je temelj evropskega združevanja.(25)
53. Vpričo tega razumevanja obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe se zdi, da predložitveno sodišče izhaja iz tega – vseskozi v okviru nadzora ultra vires – da se merilo ali pravila, ki jih bo uporabilo pri presoji spornega akta, lahko razlikujejo od teh, ki jih uporabi Sodišče (nacionalno sodišče govori o „nepopolni skladnosti“).(26) Posledica tega bi bila, da bi bil spor pred BVerfG do neke mere drugačen od predhodnega postopka pred Sodiščem. Vendar se zaradi previdnosti, s katero se izraža BVerfG, in značaja argumentov, ki jih navaja,(27) nagibam k misli, da bi bilo v materialnopravnem smislu merilo za nadzor ultra vires v precejšnji meri enako.
54. V tem smislu bi bil obravnavan predlog za sprejetje predhodne odločbe lahko dober dokaz za to. Pomemben del presoje veljavnosti spornega sklepa ECB bo namreč odvisen od razlage, ki bo sprejeta glede obsega pristojnosti Banke in zlasti njene prednostne naloge zagotavljanja „stabilnosti cen“; ta pojem pa je sestavni del tako Pogodbe (člen 127(1) PDEU) kot nacionalne ustave (člen 88, in fine, TZ). V obeh primerih bi šlo za razlago obsega istega pojma, to je zagotavljanja „stabilnosti cen“ kot prednostne naloge ECB, ne glede na to, ali je zajet v enem ali drugem temeljnem predpisu ali obeh.
55. Vendar v skladu s predložitveno odločbo v postopku v glavni stvari predmet presoje ni le načelo prenosa pristojnosti (ultra vires) ampak tudi „ustavna identiteta“ ZRN, in sicer zaradi posledic, ki naj bi jih sporni akt povzročil za nacionalni ustavni organ, ki je predvsem poklican k izražanju volje državljanov. „Nadzor ultra vires“ in „nadzor nad identiteto“, če uporabim izrazje BVerfG, bi v postopku v glavni stvari torej sovpadala.
56. Vprašanje drugačnega merila za nadzor, ki ga uporabita eno in drugo sodišče, se v tem delu predložitvene odločbe pojavi znova. BVerfG konkretno v zvezi z „nadzorom nad identiteto“ expressis verbis predlaga, naj Sodišče „v okviru obstoječega sodelovanja z nacionalnimi sodišči [poda] razlago ukrepa. Bundesverfassungsgericht pa mora ugotoviti, kaj je nedotakljivo jedro ustavne identitete, in preizkusiti, ali ukrep (na podlagi razlage Sodišča) posega v to jedro“.(28)
57. V tem okviru bi bilo spet mogoče navesti več precej tehtnih preudarkov. Vendar bom omenil le to – ne da bi bilo treba analizirati druge hipoteze – da so v obravnavanem primeru, v katerem, kot se zdi, vse kaže na to, da sta „nadzor ultra vires“ in „nadzor nad identiteto“ nerazdružljivo povezana, še vedno upoštevne zgoraj obravnavane težave glede priznavanja tega, da se merila nadzora, ki jih pri izvrševanju svoje naloge uporabita Sodišče oziroma BVerfG, razlikujejo.
58. Vseeno si bom v tej točki svojih razmišljanj dovolil nekaj splošnih preudarkov.
59. Prvi je ta, da se mi zdi skorajda nemogoče ohraniti to Unijo, kakršna je danes, če se jo podvrže absolutnem pridržku, ki je komajda opredeljen, katerega uporaba je praktično prepuščena prostemu preudarku vsake od držav članic in ki je izražen v kategoriji tako imenovane „ustavne identitete“, in sicer zlasti, če se ta identiteta šteje za drugačno od „nacionalne identitete“ iz člena 4(2) PEU.
60. Tak „pridržek identitete“, ki ga samostojno oblikujejo in razlagajo pristojni – pogosto sodni – organi držav članic, ki jih je, kot skorajda ni treba ponavljati, danes že 28, bi pravni red Unije vsaj v kvalitativnem smislu najverjetneje degradiral na postransko raven. Menim – pri čemer se nočem spuščati v podrobnosti in kakršne koli vrednostne ocene – da pomenijo značilnosti primera, ki se obravnava, dobro ponazoritev scenarija, na katerega sem pravkar namignil.
61. Drugič, menim, da bi bilo dobro spomniti, da je Sodišče pri iskanju vodil za oblikovanje sistema vrednot, na katerih temelji Unija, že zelo dolgo časa uporabljalo kategorijo „skupnih ustavnih tradicij“ držav članic.(29) Sodišče si je zelo izrazito prizadevalo, da lastno kulturo pravic, torej kulturo pravic Unije, utemelji zlasti na teh skupnih ustavnih tradicijah. Unija je tako postala ne le skupnosti, ki temelji na vladavini prava, ampak tudi „skupnost ustavne kulture“.(30) Ta skupna ustavna kultura se izraža kot del skupne identitete Unije; pomembna posledica tega je po mojem mnenju to, da ustavna identiteta nobene države članice – ki je seveda do te mere posebna, kolikor je to nujno – ne more biti – če se izrazim previdno – astronomsko oddaljena od te skupne ustavne kulturne. Nasprotno, pravilno razumljena odprta drža do prava Unije bi moral srednje- in dolgoročno poroditi načelo osnovnega zbliževanja ustavne identitete Unije in ustavne identitete vsake od držav članic.
62. Če se zdaj vrnem k funkcionalnemu problemu predloga za sprejetje predhodne odločbe, menim, da je tveganje njegove „instrumentalizacije“ v okviru nacionalne presoje v primeru „nadzora ultra vires“ v povezavi z „nadzorom nad identiteto“ dovolj resno, da se lahko vpraša, ali ne bi bilo mogoče drugačno razumevanje, ki bi omogočilo premostitev omenjenega problema. Po moji presoji bi bilo tako alternativno branje mogoče, če se upošteva to, kar se zdi, da je bilo vzrok za to sodno prakso, in obenem uporabi možnosti, ki izhajajo načela lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU). V končni fazi bi šlo za to, da se izkoristijo prednosti že omenjene dvoumnosti, s katero je, kot se zdi, prežet predlog za sprejetje predhodne odločbe.
63. Ne sme se pozabiti, da je obveza, da tako rečem, predložiti vprašanje za predhodno odločanje Sodišču – kot vse kaže – nekaj, kar je bilo kot novum vključeno v sodbo BVerfG z dne 6. julija 2010 (Honeywell), in sicer za namenom, kot je bilo široko priznano, da se ohrani odprt dialog med sodišči, tako da gre ta tako daleč, kot je glede na pomen zadeve potrebno.(31) Iz tega vidika bi bilo iz določitve, da je treba predložiti vprašanje za predhodno odločanje, mogoče razbrati lojalen namen, da bo razlaga prava, ki jo bo izvedlo Sodišče, zadostovala za rešitev zahtevkov iz postopka v glavni stvari. Zaželen končni rezultat bi bil ta, da pri morebitnem naknadnem nadzoru, opravljenem na podlagi ustavnih meril, v okoliščinah primera ne bi bili sprejeti sklepi, ki bi bili v očitnem nasprotju z odgovorom Sodišča.
64. Poleg tega je jasno, da se načelo lojalnega sodelovanja uporablja tudi za sodišča, vključno s tema, ki odločata v tem pomembnem postopku.(32) Ta medsebojna lojalnost je toliko bolj nujna v primerih, v katerih najvišje sodišče države članice pri odgovornem izvajanju svojih ustavnih pristojnosti – če se ne spušča v druge preudarke – lojalno izrazi svoje dvome v zvezi z določeno odločitvijo nekega organa Unije. To načelo lojalnega sodelovanja nedvomno obvezuje nacionalno sodišče in to je odgovorno, da ga udejanji in uresničuje. Samo Sodišče pa po mojem mnenju to načelo v okoliščinah primera obvezuje dvojno.
65. Prvič, kar zadeva vsebino, je treba poudariti – v zvezi s tem ne more biti nobenega dvoma – da iz tega načela izhaja zahteva, da karseda lojalno odgovori na vprašanje, ki je bilo prav tako postavljeno povsem lojalno. Natančneje, če se nacionalno sodišče pri pojasnjevanju, v kakšnem obsegu se mu veljavnost ali razlaga zadevnega akta zdita vprašljivi, izrazi posebej določno, je to treba razumeti kot izraz stopnje zaskrbljenosti v zvezi s tem. Menim, da je to smisel poziva nemške vlade h „konstruktivni“ obravnavani te zadeve.(33)
66. Drugič – in zlasti za to zdaj gre – v skladu z načelom lojalnega sodelovanja si mora Sodišče posebej prizadevati, da poda vsebinski odgovor na postavljeno vprašanje, navkljub vsem težavam, ki so bile široko obravnavane zgoraj. To bi pomenilo, da bo moralo Sodišče privzeti določeno hipotezo glede končne usode njegovega odgovora.
67. Konkretno bi morala ta hipoteza najprej temeljiti na tem, da se nacionalnemu sodišču zaupa – in ne zavrne te možnosti že na začetku – da bo ob upoštevanju in spoštovanju odgovora Sodišča ter brez poseganja v izvajanje svoje lastne odgovornosti, ta odgovor Sodišča na vprašanja, ki jih je predložilo, v postopku v glavni stvari štelo za odločilen. V lojalnem sodelovanju je zajet element zaupanja in to ima lahko v tem primeru poseben pomen. Upoštevati je treba, da se zdi, da je BVerfG obravnavana vprašanja oblikovalo tako, da se lahko Sodišče v mejah razumnega zanese na to, da bo BVerfG prejeti odgovor štelo za zadosten in dokončen in da bo lahko BVerfG podal primerna merila za sprejetje rešitve v zvezi z zahtevki, uveljavljanimi v postopku v glavni stvari.(34) „Načrt“, ki ga je samo BVerfG začrtalo v zadevi Honeywell, bi lahko potrjeval ta pristop.(35)
68. Če je taka presoja položaja sprejemljiva, menim, da bi se moralo Sodišče problema „funkcionalnosti“, ki se pojavlja v zvezi s temi vprašanji za predhodno odločanje, lotiti tako, da zavrne vse možnosti razen te, ki sem jo ravno predlagal, ker jih je mogoče šteti za skrajne, težko pojmljive in nazadnje nezadostne za zavrnitev vsebinskega odgovora na vprašanja iz obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
69. Zato kot prvi vmesni sklep Sodišču predlagam, naj ugotovi, da so predložena vprašanja za predhodno odločanje primerna, da se nanje lahko odgovori vsebinsko.
70. Več držav članic in institucije, ki so v tem postopku predložile stališča, so izpostavile vprašanje dopustnosti glavnih vprašanj, ker se nanašajo na vprašanje veljavnosti, ki zadeva akt – program OMT – ki nima pravnih učinkov v razmerju do tretjih.
71. Na kratko povzeto to pomeni, da omenjene intervenientke opozarjajo na nedokončen, lahko bi celo rekli „pripravljalen“ značaj akta z dne 6. septembra 2012, s katerim je svet ECB odločil odobriti osrednja merila za zadevni program, ki pa še ni bil dokončno sprejet. Kot je potrdila ECB so bila na zadevni seji odobrena nekatera merila, ne pa tudi program OMT. Preizkus veljavnosti tega programa se bo lahko izvedel šele, ko bo svet ECB v skladu s sistemom aktov, določenim v statutu Evropske centralne banke, program formalno sprejel in ga objavil.
72. S sodno prakso Sodišča bi bilo načeloma mogoče podpreti to razlago. Sodna praksa v zvezi z ničnostnimi tožbami nasprotuje izpodbijanju aktov, ki nimajo pravnih učinkov.(36) Sodišče je poleg tega prav v kontekstu vprašanj za predhodno odločanje že ugotovilo nedopustnost predložitvenih odločb v zvezi z veljavnostjo netipičnih aktov, ki niso bili objavljeni in nimajo zavezujočih učinkov.(37) Tak naj bi bil po mnenju intervenientk v tem postopku položaj v zvezi s programom OMT, ki ga je 6. septembra 2012 na tiskovni konferenci napovedal predsednik Evropske centralne banke in katerega glavni tehnični vidiki so bili nato opisani v sporočilu za javnost.
73. Vendar iz razlogov, ki jih bom pojasnil v nadaljevanju, menim, da program OTM pomeni akt, katerega veljavnost je mogoče presojati v postopku predhodne presoje veljavnosti. Ta ugotovitev temelji na dveh različnih razlogih. Prvič, menim, da je odločilno, da gre za akt, s katerim so opredeljene splošne značilnosti splošnega programa ravnanja neke institucije Unije. Drugič, zdi se mi, da je treba upoštevati poseben pomen, ki ga ima za ECB pri izvajanju sodobne monetarne politike javno komuniciranje.
74. Že od prvih let delovanja je Sodišče za izpodbojnost aktov zahtevalo, da sta hkrati izpolnjena dva pogoja, in sicer, da so akti zavezujoči in da imajo lahko pravne učinke.(38) Ta pogoja morata biti izpolnjena kumulativno, čeprav se včasih, kot denimo v primeru preizkusa veljavnosti priporočil v postopku predhodnega odločanja, pojavljata alternativno.(39)
75. Vendar menim, da je treba glede na to, kdo je neposredni naslovnik izpodbijanega akta, oba pogoja presojati drugače. Kot bom pojasnil, je sodna praksa pri uporabi obeh pogojev bolj prožna, kadar izpodbijani akt pomeni ukrep, s katerim je začrtan splošen program ravnanja, ki naj bi zavezoval sam organ, ki zadeven sklep izda, kot če gre za akt, ki vsebuje ukrep, ki ima konstitutivne učinke v pravnih razmerjih s tretjimi. Razlog za to je v tem, da so lahko splošni programi ravnanja nekega javnega organa predstavljeni v netipičnih oblikah, a lahko kljub temu zelo neposredno vplivajo na pravni položaj posameznikov. Nasprotno pa morajo ukrepi, katerih neposredni naslovniki so posamezniki, izpolnjevati določene formalne in vsebinske pogoje, sicer se lahko štejejo za neobstoječe.
76. Splošen program ravnanja, kakršen je sporen v obravnavanem primeru, je lahko izražen z netipičnimi tehnikami, njegov naslovnik je lahko sam organ, ki je njegov avtor, gledano od zunaj lahko formalno ne obstaja, vendar dejstvo, da lahko odločilno vpliva na pravni položaj tretjih, upravičuje, da se pri presoji o tem, ali se ga lahko obravnava kot „akt“, uporabi neformalističen pristop. V nasprotnem primeru bi obstajalo tveganje, da institucija s tem, da akte z učinki navzven zakrinka kot splošne programe, razvrednoti sistem aktov in z njimi povezanih pravnih jamstev.
77. Sodišče je v svoji sodni praksi pokazalo, da je posebej prožno pri obravnavi takih splošnih programov ravnanja, ki imajo lahko učinke navzven.
78. Sodba Komisija/Svet (AETR),(40) izdana leta 1971, pomeni pomembno izhodiščno točko, ker se je v njej razpravljalo med drugim o tem, ali lahko imajo odločitve v okviru posvetovanja Sveta glede pogajanj in sklenitve neke mednarodne pogodbe od držav članic status akta. Svet je menil, ta se te odločitve niti po obliki niti po predmetu oziroma vsebini ne morejo šteti za izpodbojen akt, ampak da gre za političen dogovor med državami članicami v okviru Sveta brez namena, da se določijo pravice, naložijo obveznosti ali spremeni nek pravni položaj.
79. Pri analizi trditev Sveta je Sodišče ugotovilo, da mora biti sodni nadzor omogočen glede „vseh ukrepov, ki jih sprejmejo institucije in katerih namen je ustvariti pravne učinke, ne glede na njihovo naravo ali obliko“.(41) Po preučitvi izpodbijanega sklepa je Sodišče v prvi vrsti poudarilo dve značilnosti: prvič, da sklep ni bil izraz prostovoljnega usklajevanja, ampak odraz neke obvezne usmeritve delovanja,(42) in drugič, da bi to, kar je bilo sprejeto v tem sklepu, lahko pomenilo „odstopanje od postopkov, določenih v Pogodbah“.(43)
80. Sodišče je prav tako – in kot dopolnilo k načelni ugotovitvi iz sodbe AETR (EU:C:1971:32) – posebno pozornost posvetilo okoliščinam, v katerih se izpodbijani akt sprejme. Poleg zgoraj opisane objektivne komponente so lahko iz okvirja sprejetja akta razvidni dodatni indici, ki potrjujejo namen avtorja akta, da ima ta učinke v razmerju do tretjih, ali njegovo zavedanje o tem, da bi ukrep lahko imel učinke navzven. Pomen okoliščin je Sodišče izpostavilo v zadevi Francija/Komisija,(44) v kateri je bila ugotovljena izpodbojnost notranjega navodila Komisije, ker ga je bilo od običajnega službenega navodila mogoče razločiti „tako po okoliščinah, v katerih je bilo izdano, kot po načinu njegove priprave, ureditve in objave“.(45)
81. Ob upoštevanju te sodne prakse bom v nadaljevanju preučil izpodbojnost akta, katerega veljavnost je za predložitveno sodišče vprašljiva.
82. Program OMT je ukrep, ki ima, vsaj kar zadeva njegovo formalno obliko, netipične značilnosti. Oblikovan je bil znotraj sveta ECB na seji, ki je potekala 5. in 6. septembra 2012, in je zabeležen v zapisniku te seje, v katerem je navedeno, da bo opis njegovih tehničnih značilnosti objavljen v naknadnem sporočilu za javnost. Tehnične značilnosti programa so bile zato predstavljene na tiskovni konferenci predsednika te institucije, po kateri je bilo na spletni strani ECB objavljeno sporočilo za javnost v angleščini. Program, kot je bil objavljen in razširjen na internetu, je edino „uradno“ besedilo v pisni obliki, ki je na razpolago o programu OMT, če se izvzameta osnutek sklepa in usmeritve, ki jih je ECB predložila v tem postopku, ki pa sta še vedno interna dokumenta te institucije, ki morata biti še dokončno potrjena in nato objavljena v Uradnem listu. V teh osnutkih je podrobno opisano, kar je bilo sicer na splošno, a vseeno s precejšno natančnostjo, navedeno v sporočilu za javnost.
83. Ni dvoma, da je program OMT sklep z natančno vsebino, ki je bila predmet razprave dva dni, in da so bile njegove bistvene značilnosti sprejete znotraj sveta ECB. Jasno je tudi, da objava osnovnih značilnosti programa na tiskovni konferenci in v pisni obliki na spletni strani ECB potrjuje očitno voljo te institucije, da javno naznani, kar je prej sklenil svet ECB. Gre za splošen program ravnanja, saj so z njim določeni pogoji, ob izpolnitvi katerih bo ECB ravnala v primeru motenja transmisijskih kanalov monetarne politike, vendar prav tako pomeni ukrep, s katerim se že želi doseči takojšen zunanji učinek. V nasprotnem primeru namreč ne bi bil z maksimalno publiciteto razglašen na tiskovni konferenci in njegovi tehnični vidiki ne bi bili objavljeni na spletni strani ECB.
84. Poleg tega se zdi, da okoliščine, v katerih je bil sprejet program OMT, potrjujejo, da je bil namen ECB „intervenirati“ na trgih – morda nekonvencionalno – že s samo naznanitvijo programa. Prej omenjeni govor predsednika ECB 26. julija 2012 v Londonu, s katerim je bilo napovedano sprejetje vseh ukrepov, potrebnih za „rešitev skupne valute“, tiskovna konferenca 2. avgusta, ki je sledila seji sveta ECB, opravljeni isti dan, in položaj, s kakršnim so se takrat na trgih državnih obveznic soočale nekatere države članice, potrjujejo, da namen, ki ga je imela ECB ob napovedi programa OMT, ni bil zgolj to, da se obvesti o internih pripravah v zvezi z neko iniciativo, ki je bila še vedno predmet razprave, ampak tudi to, da se z napovedjo vzpostavitve potencialno ambicioznega programa, namenjenega – kot je bilo zatrjevano – premostitvi nekaterih težav, ki so v tistem času motile transmisijske kanale monetarne politike, povzroči učinek. Dokaz za to je močan vpliv, ki ga je sodeč po vseh pokazateljih imela napoved programa na finančne trge in ki je po mnenju ECB in Komisije tudi po preteku dveh let še vedno zaznaven.
85. Prav tako je treba poudariti, da pri programu OMT ne gre le za obvestilo o posamičnem aktu, ampak pomeni napoved celotnega normativnega programa pro futuro z razmeroma natančno opredeljenimi pogoji in regulativnim namenom. Glede na njegovo vsebino bi bilo mogoče dodati, da ECB 6. septembra 2012 ni oznanila neke postranske odločitve. Nasprotno, ta dan so bile javno predstavljene podrobnosti ukrepa z očitnim pomenom za euroobmočje, ki naj bi kljub svoji nedokončanosti trajal dalj časa.
86. V tej točki je treba spomniti na drugo okoliščino, ki se mi zdi pomembna za zavrnitev očitkov nedopustnosti. Ne sme se prezreti, da smo v obravnavani zadevi soočeni z aktom javnega komuniciranja neke centralne banke, s katerim se odobrava program monetarne politike. Akti javnega komuniciranja centralnih bank niso primerljivi s temi, ki jih izvajajo druge institucije, ne glede na to ali so politične ali tehnične. V zadnjih tridesetih letih so centralne banke doživele pomembno evolucijo, ki je vplivala na njihove instrumente monetarne politike; kot soglašajo strokovnjaki, je en od takih instrumentov postalo tudi javno komuniciranje.
87. Dejstvo je, da je politika javnega komuniciranja centralnih bank postala eden od osrednjih dejavnikov sodobne monetarne politike. Glede na to, da ni mogoče predvideti razumnih ravnanj na trgih, je en od učinkovitih načinov za preprečevanje razočaranj v zvezi z določenimi pričakovanji in zato za zagotavljanje učinkovitosti monetarne politike ta, da se izkoristi vse možnosti javnega komuniciranja („komunikacijske strategije“) centralnih bank.(46) Glede na ugled centralnih bank, informacije, s katerimi razpolagajo, ter pristojnosti, ki jih imajo zaradi razpolaganja z konvencionalnimi instrumenti monetarne politike, imajo napovedi, mnenja ali izjave predstavnikov teh institucij na splošno ključno vlogo pri izvajanju sodobne monetarne politike.(47)
88. Ni dvoma, da je tudi v primeru ECB komuniciranje eden od osrednjih instrumentov monetarne politike. To je v preteklosti priznala in za nikogar ni sporno, da pomeni javno komuniciranje, ki ga ECB redno izvaja s tem, da napoveduje glavne usmeritve svojega delovanja ali posreduje določena mnenja, ki bi lahko odražala njena prihodnja ravnanja, osrednji steber njenega delovanja.(48) Menim, da ta okoliščina, ki je še posebej značilna za ECB, zelo izrazito opredeljuje naravo akta, kot je naznanitev programa OMT z dne 6. septembra 2012.
89. Nazadnje in glede na omenjeni pomen politik komuniciranja ECB se je treba zavedati, da pomeni druga možnost, torej ugotovitev, da akt, kot je program OMT, ni izpodbojen, tveganje, da bo veliko število odločitev ECB izvzeto iz vsakršnega sodnega nadzora zgolj na podlagi argumenta, da še niso bile formalno odobrene in objavljene v Uradnem listu. Če nekega ukrepa ni treba uradno objaviti v njegovi tipični obliki, da bi imel učinke, ker je za njegovo učinkovanje navzven dovolj, če se ga razglasi na tiskovni konferenci ali prek sporočila za javnost, bi bil v končni fazi sistem aktov in sodnega nadzora iz Pogodb resno ogrožen, če ne bi bilo mogoče preverjati zakonitosti tega ukrepa.
90. Zaradi zgoraj navedenega in v posebnem primeru tovrstnih ravnanj ECB, pri katerih imajo akti javnega komuniciranja poseben pomen za učinkovitost monetarne politike, menim, da gre pri aktu, kakršen je ta, o katerega veljavnosti dvomi predložitveno sodišče, kot je bil naznanjen 6. septembra 2012, glede na njegovo vsebino, objektivne učinke, ki jih lahko povzroči, pa tudi okoliščine, v katerih je bil ukrep sprejet, za akt institucije, katerega veljavnost je lahko predmet preizkusa v okviru postopka predhodnega odločanja v skladu s členom 267 PDEU.
91. Zato menim, da je treba zavrniti ugovore glede dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje v zvezi z veljavnostjo, zaradi česar se ni treba opredeliti glede vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z razlago, ki ga je predložitveno sodišče postavilo podredno.
92. BVerfG s prvim vprašanjem izrazi svoje preudarke glede veljavnosti programa OMT, ki ga je ECB naznanila 6. septembra 2012; od Sodišča želi izvedeti, ali gre za ukrep, ki ni združljiv s členoma 119 PDEU in 127(1) in (2) PDEU, in ali je ECB z njegovim sprejetjem posegla v pristojnosti držav članic.
93. BVerfG v predložitveni odločbi po obsežni in podrobni obrazložitvi pride do sklepa, da je podanih dovolj razlogov za to, da se lahko šteje, da je ECB sprejela ukrep ekonomske politike in ne ukrep monetarne politike; obenem je presodilo, da je prišlo do prekoračitve načela prenosa pristojnosti, po katerem bi se morala ravnati ECB. Predložitveno sodišče izpostavlja štiri vidike programa OMT, ki naj bi potrjevali to prekoračitev: pogojenost, selektivnost, vzporednost in obid. Iz dvomov predložitvenega sodišča je jasno razvidno splošnejše vprašanje o mejah pristojnosti ECB ob soočenju z izjemnimi scenariji, kakršni so se odvijali v poletnih mesecih leta 2012.
94. Vsi pritožniki v postopku v glavni stvari se v bistvenem strinjajo, da je Pogodbi treba razlagati tako, da pomeni program, kot je ta, ki ga je ECB naznanila 6. septembra 2012, ukrep ekonomske politike. Menijo, da s programom OMT ni bil spoštovan mandat, ki ECB prednostno veže na nalogo ohranjanja stabilnosti cen, ker gre za ukrep, ki neposredno vpliva na vire financiranja zadevnih držav članic, zaradi česar naj bi izpodbijani ukrep spadal na področje ekonomske politike. V svojih trditvah se večkrat sklicujejo na sodbo Pringle,(49) v kateri je Sodišče ugotovilo, da je pomenila ustanovitev ESM ukrep ekonomske politike, in zavrnilo opredelitev, da gre pri tem za monetarno politiko. Pritožniki menijo, da je treba glede na značilnosti, ki so skupne ESM in programu, kot je program OMT, slednjega prav tako opredeliti kot ukrep ekonomske politike.
95. P. Gauweiler in R. Huber zlasti poudarjata, da dejanski namen programa OMT ni ponovna vzpostavitev transmisijskih kanalov monetarne politike, ampak „rešitev eura“ s tem, da se vzpostavi skupna odgovornost za dolgove zadevnih držav; ta namen naj bi bil nezdružljiv s Pogodbama, ker se s tem nekatere države članice izpostavi tveganju prevzema dolgov drugih držav članic. Tak ukrep naj bi očitno presegal cilj „podpira[nja]“ ekonomske politike v Uniji in državah članicah, ki ga ECB lahko uresničuje v skladu s Pogodbama.
96. J.H. von Stein zavrača trditev, da so bile obrestne mere na trgih državnih obveznic v mesecih pred napovedjo programa OMT, izkrivljene. Meni, da so te obrestne mere zgolj odražale pravo tržno vrednost, v zvezi s katero je ECB intervenirala in nanjo umetno vplivala s tem, da je naznanila svojo pripravljenost, da bo kupovala državne obveznice nekaterih držav članic. Tak poseg na trg naj ne bi bil združljiv z mandatom, ki je v skladu s Pogodbama poverjen ECB, torej ohranjanjem stabilnosti cen.
97. B. Bandulet trdi, da se s programom OMT ne more premostiti strukturnih pomanjkljivosti v zasnovi monetarne unije. Meni, da to nikakor ni pristojnost, dodeljena ECB; če to ne bi bilo tako, bi imeli opravka s kršitvijo načela demokratičnosti in ljudske suverenosti.
98. Parlamentarna skupina Die Linke prav tako prereka, da je ECB pristojna za sprejetje programa OMT, čeprav to utemeljuje drugače. Die Linke izpostavlja ekonomske posledice, ki so jih imeli v različnih državah članicah zaporedni programi finančne pomoči. Te posledice naj bi potrjevale, da se ECB s tem, da z izvedbo programa OMT podpira te reševalne posege, vpleta v ekonomsko politiko držav članic. Omenjena parlamentarna skupina se prav tako sklicuje na več določb Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, da bi izpodbijala intervencije Unije in ECB v državah, ki so vključene v program finančne pomoči.
99. Vse države, ki so se udeležile tega postopka, ter ECB in Komisija menijo – z različnimi poudarki – da pomeni program OMT, kot je bil najavljen v sporočilu za javnost, ukrep monetarne politike in da je združljiv s pristojnostmi, ki jih ima ECB v skladu s Pogodbama.
100. Navedene države in institucije prav tako soglašajo, da ima ECB pri opredeljevanju in izvajanju monetarne politike široko polje proste presoje. Sodišče naj bi moralo ta manevrski prostor priznati in sprejeti cilje, ki jih je ECB navedla pri naznanitvi programa OMT. Omenjene države in institucije menijo, da lahko ECB v okviru uresničevanja teh ciljev sprejema nekonvencionalne ukrepe monetarne politike, če je to nujno potrebno za doseganje zastavljenih ciljev. Republika Poljska in Kraljevina Španija konkretno menita, da je program OMT v skladu z več aspekti načela sorazmernosti.
101. Navedene države in institucije prav tako vse zavračajo stališče, ki ga je izrazilo predložitveno sodišče, da je iz sodbe Pringle (EU:C:2012:756) mogoče izpeljati, da gre pri programu OMT za ukrep ekonomske politike. Menijo, da je Sodišče v navedeni sodbi Pringle potrdilo, da sta ekonomska in monetarna politika tesno povezani, tako da ima ukrep ekonomske politike lahko vpliv na monetarno politiko in obratno, ne da bi to posegalo v naravo ukrepa. V obravnavani zadevi naj dejstvo, da bi program OMT lahko vplival na ekonomsko politiko, tega programa ne bi pretvorilo v ukrep ekonomske politike.
102. V zvezi z dejstvom, da zaradi programa OMT pride do umetne spremembe cen na trgu državnih obveznic, vlada Republike Poljske, Komisija in ECB poudarjajo, da je sprememba cen cilj vsakršne monetarne politike, saj je inherentna funkcija monetarne politike, da se z ukrepi, ki lahko povzročijo spremembo določenih vedenj, vpliva na trg, pri čemer pa mora vselej sledi cilju uresničevanja mandata, dodeljenega ECB, v tem primeru ohranjanja stabilnosti cen.
103. Zvezna republika Nemčija načeloma zagovarja zakonitost programa OMT pod naznanjenimi pogoji, čeprav je opozorila, da zaenkrat obstaja le sporočilo o njem in da je treba počakati na njegovo dejansko uporabo, da bi se lahko presodilo, ali gre dejansko za ukrep ekonomske ali monetarne politike. Zvezna republika Nemčija v vsakem primeru meni, da ima ECB široko polje proste presoje in da bi šlo za prekoračitev pristojnosti iz Pogodb le v primeru, če bi bilo očitno, da gre za ukrep ekonomske politike. Prav tako navaja, da bi bilo koristno, če bi Sodišče opredelilo merila, na podlagi katerih bi bila mogoča taka uporaba programa OMT, ki bo skladna s Pogodbama in – v mejah mogočega – z osnovnimi strukturami ustavnega reda Zvezne republike Nemčije.
104. ECB zakonitost programa OMT utemeljuje na podlagi okoliščin, ki so nastale med poletjem leta 2012. V tem času se je med vlagatelji razrasel strah pred reverzibilnostjo eura, zaradi česar je prišlo do očitnega in precejšnjega dviga obrestnih mer državnih obveznic več držav članic. ECB trdi, da je v teh okoliščinah izgubila zmožnost izvajanja monetarne politike prek običajnih transmisijskih kanalov, posledična fragmentacija trgov državnih obveznic v povezavi s težavami v financiranju več držav (in s tem tudi finančnih institucij teh držav) pa je preprečila ustrezno učinkovanje „impulzov“, ki jih običajno oddaja ECB. Po njenem mnenju je bilo zaradi teh okoliščin upravičeno sprejetje nekonvencionalnega ukrepa monetarne politike, kakršen naj bi bil program OMT. Skratka, trdi, da namen programa ni olajšati pogoje financiranja določenih držav članic ali pogojevati njihovo ekonomsko politiko, ampak sprostiti transmisijske kanale monetarne politike ECB.
105. ECB zanika, da je s tehničnimi značilnostmi programa OMT zakrinkan ukrep ekonomske politike. Meni, da je „pogojenost“ programa nujna za preprečitev tega, da bi njegova izvedba zadevne države članice spodbudila k opustitvi izvajanja strukturnih reform, ki so nujne za izboljšanje njihovih gospodarskih temeljev. ECB v podobnem smislu trdi, da je „selektivnost“ ukrepov bistveni del programa OMT, saj je do motenj v transmisijskih kanalih prišlo zaradi povišanj obrestnih mer državnih obveznic določenih držav članic. ECB nazadnje meni, da vsebuje program OMT varovalke, s katerimi je zagotovljena njegova vezanost na monetarno politiko in vpetost v okvir pristojnosti, ki jih ima ECB v skladu s Pogodbama.
106. Preden začnem s podrobno presojo vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je predložilo BVerfG, bi bilo smotrno preučiti dva odločilna vidika te zadeve: statut in mandat ECB, kot sta opredeljena v Pogodbah, in pojem „nekonvencionalni ukrepi monetarne politike“. Oba vidika bosta uporabljena kot osnovna elementa za presojo zakonitosti programa, kakršen je program OMT, ki po mnenju ECB spada med te nekonvencionalne ukrepe monetarne politike.
107. ECB je institucija, ki ji je v skladu s Pogodbama poverjeno izvajanje izključnih pristojnosti Unije na področju monetarne politike. ECB in nacionalne centralne banke tvorijo ESCB, katerega poglavitni cilj je zagotavljanje „stabilnosti cen“, brez poseganja v ta cilj pa lahko sprejema ukrepe za „podpira[nje] […] ekonomske politike“.(50) Zato je drugače kakor za druge centralne banke za ECB značilno, da je vezana na jasen mandat, ki je ozko povezan z bojem proti inflaciji. Pripravljalna dela za Maastrichtsko pogodbo(51) in zgodovinopisje o monetarni politiki(52) potrjujejo pomembnost tega mandata v okviru pogajanj, ki so pripeljala do ustanovitve ECB.
108. Za ECB je razen tega, da je strogo vezana na cilj zagotavljanja stabilnosti cen, značilna visoka raven funkcionalne in organske neodvisnosti.(53) V Pogodbah je večkrat podčrtana neodvisnost vseh ravnanj ECB, kar je še poudarjeno z veliko togostjo postopka za spremembo statuta ESCB in ECB; to jo razlikuje od drugih centralnih bank iz njenega kroga, katerih pravila delovanja lahko spreminjajo parlamenti njihovih matičnih držav.(54) Pri ECB pa ni tako, saj je za kakršno koli spremembo njenega statuta potrebna sprememba Pogodb.(55)
109. Namen neodvisnosti ECB – in tudi nacionalnih centralnih bank – je tudi v tem, da se institucijo loči od političnih razprav; tako so kategorično prepovedana kakršna koli navodila od drugih institucij ali držav članic.(56) Ta ločitev od političnega dogajanja je potrebna zaradi izrazito tehnične narave monetarne politike in visoke stopnje specializacije, ki je zanjo značilna.(57)
110. V skladu s Pogodbama je izključno ECB poverjeno oblikovanje in izvajanje monetarne politike, zaradi česar so ji priznana pomembna sredstva za uresničevanje njenih nalog. Zaradi teh sredstev ECB razpolaga z znanjem in posebej dragocenimi informacijami, ki ji omogočajo učinkovitejše izvajanje njenega poslanstva, obenem pa sčasoma pripomorejo k zvečanju tehničnih zmožnosti in ugleda institucije. Te značilnosti so temeljnega pomena za zagotovitev, da impulzi monetarne politike dejansko prodrejo do gospodarstva, saj je – kot je bilo že pojasnjeno – ena od nalog sodobnih centralnih bank upravljanje s pričakovanji, za kar pa tehnično znanje, ugled in javno komuniciranje pomenijo temeljna orodja.
111. Nujna posledica tega je, da mora biti ECB pri oblikovanju in izvajanju monetarne politike Unije priznano široko polje proste presoje.(58) Sodišča se morajo pri izvajanju nadzora nad dejavnostjo ECB zato izogniti tveganju, da nadomestijo to institucijo in s tem posežejo na skrajno tehnično področje, na katerem je treba imeti specializirano znanje in izkušnje in ki je v skladu s Pogodbama v izključni domeni ECB. Zato mora biti za intenzivnost sodnega nadzora nad delovanjem ECB, ki je sicer nujen, značilna precejšnja stopnja zadržanosti.(59)
112. Nazadnje je treba poudariti, da ECB monetarno politiko izvaja – kot je bilo že ugotovljeno – prek raznih „transmisijskih kanalov ali mehanizmov“, s katerimi intervenira na trgu in uresničuje svoj mandat zagotavljanja stabilnosti cen.(60) ECB za izvajanje monetarne politike nadzoruje monetarno bazo gospodarstva euroobmočja, in sicer tako da oddaja ustrezne „impulze“, predvsem prek določanja višine obrestnih mer, ki nato preidejo s finančnega sektorja na podjetja in gospodinjstva.(61)
113. V tem smislu je v Statutu ESCB in ECB zaradi zagotovitve pravilnega delovanja teh transmisijskih kanalov ESCB dodeljena izrecna pristojnost, da izvaja vrsto „monetarnih funkcij in [operacij]“. Med temi operacijami za namene tega postopka izstopajo te iz člena 18(1) Statuta, v skladu s katerim lahko ECB in centralne banke „posredujejo na finančnih trgih z dokončnimi nakupi in prodajami (promptno in terminsko) ali z začasnim nakupom in s posojanjem ali zadolževanjem na podlagi terjatev in tržnih instrumentov, izraženih v eurih ali drugih valutah, pa tudi plemenitih kovinah“.
114. Kot bo razvidno, pa za program, kakršen je program OMT, ni mogoče reči, da spada med običajne instrumente monetarne politike ECB. Pri programu OMT je formalno uporabljena ena od prej navedenih monetarnih operacij, vendar na dovolj neobičajen način, da ga je upravičeno mogoče opredeliti kot „nekonvencionalen ukrep monetarne politike“. V nadaljevanju bom pojasnil, na kaj se ta pojem natančneje nanaša, kako ga je upravičila ECB in v kakšnem obsegu gre za sredstvo, ki ima zakonsko podlago v Pogodbah.
115. ECB trdi, da je program OMT zakonit, ker gre za intervencijo, katere namen je sprostitev transmisijskih kanalov monetarne politike Unije. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, ti transmisijski kanali ne delujejo kot mehanizmi s takojšnjimi učinki, ampak kot okvir, prek katerega ECB pošilja vrsto „impulzov“, da bi ti dosegli dejansko gospodarstvo. ECB meni, da lahko na monetarno politiko vplivajo dejavniki, ki so eksogeni glede na transmisijske kanale in ki lahko motijo ustrezno učinkovanje impulzov, ki jih oddaja ECB: mednarodna politična ali ekonomska kriza ali občutna sprememba cen nafte so le nekateri od dejavnikov, ki lahko resno izkrivijo učinkovanje „impulzov“, ki jih ECB pošilja prek transmisijskih kanalov monetarne politike.
116. ECB meni, da je, če pride do takšnih položajev, pristojna, da intervenira z lastnimi instrumenti, da bi sprostila te kanale. V takem primeru naj bi šlo za intervencije, ki se razlikujejo od teh, ki jih ECB navadno uporablja v praksi, saj pri njih ne gre za „običajno“ operacijo, ampak za operacijo sprostitve in naknadne ponovne vzpostavitve instrumentov monetarne politike v pravem pomenu besede.(62)
117. ECB in države članice intervenientke zagovarjajo zakonitost uporabe takih nekonvencionalnih ukrepov kot del monetarne politike. Kot izhaja iz spisa, naj bi dejansko šlo za vrsto intervencije, ki jo je uporabljala večina centralnih bank med mednarodno finančno krizo, ki se je začela leta 2008,(63) vključno – kot je razvidno v tem postopku – s samo ECB.(64) ECB in države članice intervenientke menijo, da iz Pogodb niso razvidni razlogi, iz katerih bi bilo ECB preprečeno, da svoje pristojnosti uporabi za ponovno vzpostavitev svojih instrumentov monetarne politike, kadar se pojavijo okoliščine, ki znatno izkrivijo normalno delovanje transmisijskih kanalov. Komisija meni, da je ta pristojnost združljiva s Pogodbama, če se izvaja previdno in z ustreznimi zagotovili.
118. Na podlagi teh izhodišč je treba v nadaljevanju preučiti natančno naravo programa OMT, kot je bil oznanjen v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012.
119. Program OMT formalno spada med operacije, ki so določene v prej citiranem členu 18(1) Statuta ESCB in ECB. Jasno je, da je namen te določbe, v skladu s katero ima ESCB pristojnost za pridobivanje terjatev in tržnih instrumentov, zlasti to, da se ECB da na razpolago orodja za nadzor nad monetarno bazo kot konvencionalnim sredstvom ohranjanja stabilnosti cen.
120. Vendar je treba takoj dodati, da je ECB pri programu OMT pristojnosti iz člena 18(1) Statuta uporabila na način, ki se razlikuje od njene običajne prakse delovanja. Jasno je, da selektiven ukrep, usmerjen v eno ali več držav euroobmočja, ki temelji na pridobivanju njihovih državnih obveznic brez vnaprejšnjih količinskih omejitev računajoč na to, da se bodo pogoji financiranja teh držav na trgih izboljšali, ni del običajne prakse ECB.
121. Kot je opisano v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012, je s programom OMT določena intervencija ECB na sekundarnem trgu državnih obveznic, z njim pa je ECB omogočeno, da pridobiva državne obveznice držav euroobmočja, ki so vključene v program finančne pomoči in imajo domnevno težave pri zadolževanju. Premisa, na kateri temelji program OMT, je pojavitev eksogenega dejavnika, ki moti transmisijske kanale monetarne politike. Ta motnja je, kot utemeljuje ECB, razmeroma nagel in praktično nevzdržen porast premij za tveganje pri državnih obveznicah nekaterih držav euroobmočja, ki načeloma ne odraža dejanskega makroekonomskega položaja teh držav in ki zato ECB onemogoča učinkovito transmisijo impulzov ter s tem izpolnjevanje njenega mandata zagotavljanja stabilnosti cen.
122. Zato in glede na navedeno menim, da je program OMT mogoče šteti za nekonvencionalen ukrep monetarne politike s posledicami, ki jih ima to z vidika preizkusa, ki se opravi v zvezi z njim.
123. Po zgornjih preudarkih se bom osredotočil na dva vidika, ki ju je treba preučiti pred oblikovanjem popolnega odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje BVerfG.
124. Najprej je treba preučiti, ali se program, kot je program OMT, lahko opredeli kot ukrep monetarne politike ali pa gre za ukrep ekonomske politike in je zato izključen iz delokroga ECB; pri tej preučitvi se je treba posebej posvetiti vsaki od tehničnih značilnosti, na katere opozarja BVerfG. Če se program OMT lahko opredeli kot ukrep monetarne politike – kakor bom predlagal – ga bo treba nato analizirati glede na načelo sorazmernosti v smislu člena 5(4) PEU.
125. Kot je bilo navedeno, BVerfG Sodišče sprašuje, ali je ECB z odobritvijo programa OMT sprejela ukrep ekonomske in ne monetarne politike ter s tem posegla v pristojnost, ki je v skladu s členom 119(1) PDEU dodeljena Svetu in državam članicam.
126. V primarnem pravu Unije so v členu 119(1) PDEU strjeno opisane bistvene komponente ekonomske politike Unije, in sicer z navedbo, da ta temelji „na tesnem usklajevanju ekonomskih politik držav članic, notranjem trgu in opredelitvi skupnih ciljev in ki se izvaja v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco“. Čeprav je določba splošna in zato dvoumna, pa so iz nje vseeno razvidni osnovni in opredeljujoči elementi tistih vidikov ekonomske politike, ki so v pristojnosti Unije.
127. Vendar iz Pogodb ni razvidno, kako je treba opredeliti izključno pristojnost Unije na področju monetarne politike. To je Sodišče ugotovilo v sodbi Pringle in tako presodilo, da se lahko v zvezi s tem kot na edino upoštevno merilo sklicuje na cilje monetarne politike, ki so določeni v Pogodbi DEU.(65) Poglavitna cilja monetarne politike – stabilnost cen in podpiranje splošnih ekonomskih politik Unije – pomenita glavno opredeljujoče merilo monetarne politike (člena 127(1) PDEU in 282(2) PDEU). To je Sodišče potrdilo v zadevi Pringle, v katerih so bili cilji, pripisani monetarni politiki, edino merilo presoje vprašanja, ali sprememba Pogodbe spada na področje monetarne politike ali ne.
128. Kljub omejenemu številu meril, ki so na prvi pogled razvidna iz Pogodb, so v pravu Unije na razpolago priročna razlagalna orodja za ugotavljanje, ali nek sklep spada na področje ekonomske politike ali monetarne politike.
129. Čeprav se morda zdi očitno, je treba poudariti, da je monetarna politika del splošne ekonomske politike. Razmejitev med obema politikama v pravu Unije je zahteva, ki izhaja iz strukture Pogodb ter horizontalne in vertikalne razdelitve pristojnosti v Uniji; v gospodarskem smislu pa je mogoče reči, da je v končni fazi vsak ukrep monetarne politike zajet v širši kategoriji splošne ekonomske politike. Na to povezavo med obema politikama sta opozorila tako Sodišče kot generalna pravobranilka Kokott v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi Pringle, in sicer z ugotovitvijo, da ukrepa ekonomske politike ni mogoče enačiti z ukrepom monetarne politike zgolj zato, ker bi lahko posredno vplival na stabilnost eura.(66) To razlogovanje je povsem utemeljeno tudi v obratnem smislu, kot so poudarile ECB, Komisija in večina držav članic, ki v tem postopku nastopajo kot intervenientke, saj se ukrep monetarne politike ne spremeni v ukrep ekonomske politike zgolj zato, ker bi lahko posredno vplival na ekonomsko politiko Unije in držav članic.
130. To, da v Pogodbah ni natančne opredelitve monetarne politike Unije, je skladno s funkcionalno zasnovo vloge monetarne politike, v skladu s katero pomeni monetarno politiko vsak ukrep, ki je oblikovan z instrumenti, ki so lastni monetarni politiki. Torej, če ukrep spada med instrumente, ki so v pravu določeni za izvajanje monetarne politike, je mogoče izhajati iz izhodiščne domneve, da je ta ukrep posledica izvajanja monetarne politike Unije. Ta domneva se seveda lahko ovrže, če – na primer – se z ukrepom sledi drugim ciljem, kot so ti, ki so taksativno našteti v členih 127(1) PDEU in 282(2) PDEU.
131. Tudi iz drugih določb Pogodbe je mogoče razbrati pomembne indice, ki dodatno osvetljujejo vsebino opredelitve monetarne politike. S členoma 123 PDEU in 125 PDEU, na katera se bom obširneje skliceval pri obravnavni drugega vprašanja za predhodno odločanje, so določene stroge prepovedi financiranja držav bodisi z ukrepi monetarne politike bodisi s transferji med državami članicami. Te prepovedi potrjujejo, da monetarna unija, čeprav je del Unije, ki temelji na vrednoti solidarnosti (člen 2 PEU),(67) prav tako sledi ohranjanju finančne stabilnosti, zaradi česar temelji na načelu proračunske discipline in načelu neobstoja soodgovornosti za finančne obveznosti.(68)
132. Torej, da bi se lahko štelo, da ukrep ECB dejansko spada na področje monetarne politike, mora biti posebej namenjen uresničevanju poglavitnega cilja ohranjanja stabilnosti cen, pri čemer mora biti izveden z enim od instrumentov monetarne politike, ki so izrecno določeni v Pogodbah, in v skladu z zahtevama proračunske discipline in neobstoja soodgovornosti za finančne obveznosti. Če ima sporen ukrep nekatere posamezne značilnosti ekonomske politike, je lahko v skladu z mandatom ECB, le če je namenjen „podpira[nju]“ ukrepov ekonomske politike in je podrejen poglavitnemu cilju ECB.
133. Če se zdaj osredotoči na merila, ki so bila pojasnjena zgoraj, je treba presoditi, ali ima program OMT značaj ukrepa monetarne politike ali ekonomske politike. Predložitveno sodišče je izpostavilo vrsto dejavnikov, ki bi lahko pričali o tem, da gre za ukrep ekonomske politike, in ki jih bom obravnaval vsakega posebej. Vendar se je treba najprej posvetiti ciljem, ki jih je navedla ECB, da bi upravičila program OMT, ter ki se BVerfG zdijo sporni in jih zavračajo pritožniki v postopku v glavni stvari. Po preučitvi teh razlogov in njihovi pravni opredelitvi, bom opravil presojo posamičnih elementov, ki jih je izpostavilo predložitveno sodišče: pogojenost, vzporednost, selektivnost in obid.
– Cilji programa OMT
134. Kot je podrobno pojasnila ECB v svojih pisnih stališčih, je v poletnih mesecih leta 2012 v gospodarstvu euroobmočja obenem nastopilo več izrednih okoliščin: pretirane premije za tveganje, zahtevane za obveznice več držav članic, močna nihanja na trgih državnih obveznic, fragmentacija posojil na medbančnem trgu in – kot posledica teh dejavnikov – povečanje stroškov financiranja podjetij. Na to dogajanje je močno vplival naraščajoči strah na trgih pred morebitnim razpadom skupne valute bodisi zaradi selektivnega izhoda ene ali več članic bodisi zaradi njenega popolnega izginotja in povratka k nacionalnim valutam. Teh dejstev v bistvenem ni zanikala nobena od udeleženk tega postopka predhodnega odločanja.
135. ECB meni, da so zgoraj opisane okoliščine oslabile učinkovitost konvencionalnih instrumentov monetarne politike. Obrestne mere državnih obveznic se niso določale glede na kakovost ponujenih obveznic, ampak glede na kraj, kjer je bil dolžnik. Ozemeljska fragmentacija donosnosti državnih obveznic držav euroobmočja, pod pogoji ki v nekaterih primerih niso ustrezali makroekonomskim temeljem zadevnih držav, je po mnenju ECB pomenila resno oviro za njeno monetarno politiko, ki temelji na uporabi raznih transmisijskih sredstev ali kanalov. Ko je na trgu državnih obveznic, ki je eden od osrednjih transmisijskih kanalov monetarne politike, prišlo do tako resnih motenj, se je manevrski prostor, s katerim razpolaga ECB za uresničevanje naloge, ki jo ima v skladu s Pogodbama, zelo zožil.
136. ECB trdi, da je imel glede na omenjene dejanske okoliščine program OMT dvojni – neposreden in posreden – namen: najprej znižanje obrestnih mer, ki se zahtevajo za obveznice države članice, da bi se nato dosegla „normalizacija“ razponov in s tem ponovno vzpostavili instrumenti monetarne politike ECB.
137. Nekateri pritožniki v postopku v glavni stvari so trdili, da namen ECB ni bil tak, kot je opisan zgoraj, ampak „rešitev skupne valute“ s preobrazbo ECB v posojilodajalca v skrajni sili držav članic, da bi se s tem premostilo nekatere pomanjkljivosti v zasnovi monetarne unije. Menim, da za to trditev ni prepričljivih argumentov. Dejstvo, da je bila v mesečnem biltenu ECB iz avgusta 2012 v povezavi z ukrepi, ki so privedli do sporočila za javnost z dne 6. septembra 2012, izpostavljena povezava med programom in „ireverzibilnostjo eura“, se mi ne zdi zadosten razlog za to, da bi se dvomilo o zatrdilih, ki jih ECB v zvezi s cilji programa OMT stalno in vztrajno ponavlja že od njegove razglasitve pa vse do tega postopka.(69)
138. Zato glede na dejstva ter namen, ki ga zatrjuje ECB, menim, da je podana zadostna podlaga za ugotovitev, da se cilji, določeni s programom OMT, načeloma lahko štejejo za legitimne. Zdi se, da niso sporne niti dejanske okoliščine, ki so nastopile poleti 2012, niti položaj raznih držav članic na trgih državnih obveznic; pri tem je treba upoštevati tudi to, da je treba ECB glede presoje njenega razumevanja dejanskega položaja priznati precejšno stopnjo prostega preudarka.
139. Zato menim, da je cilje, ki se jih uresničuje s programom OMT, mogoče sprejeti tako, kot jih pojasnjuje ECB, začenši s priznanjem namena ECB, da je z napovedjo programa OMT sledila cilju monetarne politike. Ločeno vprašanje pa je, ali iz preizkusa vsebine programa OMT izhaja nasprotna ugotovitev. V zvezi s tem predložitveno sodišče izpostavlja več vidikov, zaradi katerih gre po njegovem mnenju pri programu OMT za ukrep ekonomske politike in na katere se bom osredotočil v nadaljevanju.
– Pogojenost in vzporednost
140. BVerfG obravnava dva vidika, ki ju je mogoče preučiti skupaj. To, da je program OMT pogojen z obstojem programa finančne pomoči, katerega upravičenke so ena ali več držav, katerih obveznice bodo kupljene na sekundarnem trgu, pri čemer pa ECB cilje programa OMT veže na cilje programa finančne pomoči, po mnenju BVerfG potrjuje, da ravnanje ECB spada na področje ekonomske in ne monetarne politike.(70) Tako stališče so izrazili tudi pritožniki v postopku v glavni stvari, ki so vsi prišli do istega rezultata, čeprav ga niso vedno enako obrazložili.
141. ECB trdi, da se bo program OMT začel izvajati, le če bo država euroobmočja vključena v program finančne pomoči v okviru ESM ali EFSF, tako da bo s pogoji, naloženimi s tem programom, zagotovljeno, da zaradi izvajanja programa OMT zadevne države ne bodo omahovale z uvajanjem potrebnih strukturnih reform; nevarnost takega scenarija se navadno označuje kot „moralno tveganje“.(71) ECB meni, da kupovanja državnih obveznic na sekundarnem trgu ne bo mogoče razlagati kot ukrepa brezpogojne pomoči, ker bo do intervencije ECB v bistvu prišlo, le če bo država začela uvajati strukturne reforme, ki so zahtevane v okviru ustreznega programa finančne pomoči. Po mnenju ECB je tveganje poseganja v ekonomsko politiko kompenzirano z nevtralizacijo „moralnega tveganja“, ki bi bilo lahko posledica obsežne intervencije ECB na sekundarnem trgu državnih obveznic.
142. Trditve pritožnikov iz postopka v glavni stvari niso povsem brez podlage. Čeprav je ECB zatrdila, da je vezanost programa OMT na izpolnjevanje zahtev programov finančne pomoči pogoj, ki si ga je naložila ta institucija in ki ga lahko kadar koli opusti, pa pritožniki in zlasti Die Linke podarjajo, da ni tako, da ECB zgolj napotuje na izpolnjevanje programa pomoči, od katerega je popolnoma ločena. Nasprotno, ECB je aktivno udeležena pri teh programih finančne pomoči. Ta „dvojna vloga“ ECB, ki je imetnica terjatve iz naslova državne obveznice neke države ter nadzornica in pogajalka pri programu finančne pomoči, v katerega je vključena ista država in ki je makroekonomsko pogojen, naj bi resno omajala trditev ECB.
143. S tem stališčem se v bistvenem strinjam. Čeprav ECB v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012 izvajanje programa OMT veže na dejansko izpolnjevanje zavez, prevzetih v okviru programa finančne pomoči, pa ni sporno, da vloga te institucije v okviru programov finančne pomoči presega zgolj to, da ta k njim enostransko pristopi. Pravila o delovanju ESM(72) in izkušnje s programi finančne pomoči, ki so bili izvedeni ali se še izvajajo, nazorno kažejo, da je vloga ECB pri zasnovi, odobritvi in rednem nadzoru teh programov občutna, če ne že odločilna.(73) Poleg tega pa – kot je izpostavila Die Linke v svojih pisnih in ustnih stališčih – so imeli pogoji, določeni v okviru doslej odobrenih programov finančne pomoči, v katerih je aktivno sodelovala ECB, pomembne makroekonomski učinke na gospodarstva zadevnih držav in euroobmočje v celoti. Ta ugotovitev naj bi potrjevala, da je bila ECB s tem, da je sodelovala v omenjenih programih pomoči, dejavno udeležena pri ukrepih, za katere bi se v določenih okoliščinah lahko štelo, da presegajo okvir „podpira[nja]“ ekonomske politike.
144. V skladu s Pogodbo o ustanovitvi ESM so ECB med izvajanjem programa finančne pomoči dejansko dodeljene različne odgovornosti, vključno z udeležbo pri pogajanjih in spremljanju izpolnjevanja pogojev.(74) ECB torej sodeluje pri zasnovi pogojev, ki se naložijo državi prosilki za pomoč, hkrati pa pozneje sodeluje tudi pri spremljanju izpolnjevanja teh pogojev, ki so ključni za učinkovito nadaljevanje in morebitno končanje programa. To nalogo ECB izvaja skupaj s Komisijo, čeprav ima ta zadnje navedena institucija v skladu s Pogodbo o ustanovitvi ESM še pomembnejše funkcije.
145. Da bi se program OMT lahko štel za ukrep monetarne politike je nujno – kot sem že poudaril – da so njegovi cilji zajeti v okviru te politike in da so uporabljeni instrumenti lastni monetarni politiki. Vezanost programa OMT na izpolnjevanje zahtev programov finančne pomoči se lahko upraviči z interesom – brez dvoma legitimnim – da se izniči vsakršna sled „moralnega tveganja“, ki bi lahko nastalo zaradi večje intervencije ECB na trgu državnih obveznic. Vendar se program OMT zaradi okoliščine, da ta institucija aktivno sodeluje pri izvajanju programov finančne pomoči, lahko spremeni – ker je enostransko vezan na te programe pomoči – v nekaj več kot ukrep monetarne politike. Ni namreč več mogoče govoriti o enostranskem pogojevanju nakupa državnih obveznic z izpolnjevanjem pogojev, ki jih določi tretji, če ta tretji ni dejansko tretji. V teh okoliščinah se lahko pogojen nakup obveznic spremeni v še en instrument tega pogojevanja. Že zaradi dejstva, da se ga lahko tako dojema, torej kot instrument za makroekonomsko pogojevanje, bi lahko prišlo do oslabitve ali celo izkrivljanja ciljev monetarne politike, ki jim sledi program OMT.
146. Res je, da bo lahko ECB s tem, da program OMT veže – čeprav enostransko – na izpolnjevanje pogojev, določenih v okviru ESM, vedno izvajala pritisk na državo, vključeno v program finančne pomoči. Vendar je treba razlikovati med ukrepom, usmerjenim v preprečitev „moralnega tveganja“, kakršnega bi lahko pomenila enostranska vezanost na pogoje, določene v programu finančne pomoči, in ukrepom, ki – gledan v celoti – vključuje ECB kot institucijo, ki se pogoja o teh pogojih, predvsem pa sodeluje pri neposrednem nadzorovanju njihovega izpolnjevanja(75).
147. Tako menim, da ECB pri zasnovi in naznanitvi programa OMT – glede na njegovo umestitev v širši kontekst vpletenosti ECB v programe finančne pomoči, odobrene v okviru ESM – ni ustrezno pretehtala učinkov, ki jih bo njena vloga v teh programih finančne pomoči imela na monetarno naravo programa OMT.
148. Glede na to je treba preučiti, kakšne so neposredne posledice te ugotovitve za uvrstitev programa OMT na področje monetarne politike Unije.
149. Menim, da zgornja ugotovitev ni razlog, iz katerega ECB ne bi mogla redno sodelovati pri programih finančne pomoči, kot so oblikovani v Pogodbi o ustanovitvi ESM. Dejstvo, da se program finančne pomoči odobri, nikakor ne vpliva na poznejši nastanek okoliščin, ki so nujne zato, da lahko ECB začne izvajati program OMT.
150. Če bi nastale izredne razmere, zaradi katerih bi bilo treba udejanjiti program OMT, bi bilo za to, da bi se ta lahko štel za ukrep monetarne politike, bistvenega pomena, da se ECB postopoma umakne iz vsakršne neposredne udeležbe v spremljanju programa finančne pomoči, ki se izvaja v zvezi z zadevno državo. Ne bi bilo ovir za to, da bi bila ECB obveščana ali da bi lahko podala svoje mnenje(76), vendar se nikakor ne bi smelo dopustiti, da ECB med izvajanjem programa, kakršen je program OMT, še naprej sodeluje v spremljanju programa finančne pomoči, v katerega je vključena država članica, ki je obenem predmet občutne intervencije ECB na sekundarnem trgu državnih obveznic. Menim torej, da je treba, bi program OMT lahko ohranil značaj ukrepa monetarne politike, ki je namenjen izključno ponovni vzpostavitvi transmisijskih kanalov monetarne politike, ohraniti funkcionalno oddaljenost med obema programoma.
151. Skratka z vidika ravnokar podane analize menim, da je treba program OMT šteti za ukrep monetarne politike, če ECB v primeru, da se ta program začne izvajati, opusti vsakršno neposredno vmešavanje v programe finančne pomoči, ki se odobrijo v okviru ESM/EFSF.
– Selektivnost
152. Druga značilnost, ki jo izpostavlja predložitveno sodišče in zaradi katere naj bi bil vprašljiv monetarni značaj programa OMT, je tako imenovana „selektivnost“, s čimer je mišljeno, da se ukrep uporabi za eno državo članico ali za skupino držav članic, vsekakor pa ne za vse države euroobmočja. Ta lastnost naj bi bila v nasprotju z običajno prakso ECB, katere ukrepi se nanašajo na celotno euroobmočje, ne pa na ozemeljske segmente gospodarstva. BVerfG poleg tega meni, da selektivnost povzroči izkrivljanje pogojev financiranja na trgu, kar bi lahko negativno vplivalo na državne obveznice drugih držav članic.
153. Ta očitek se mi ne zdi sklepčen, ker ne dokazuje, da gre zaradi selektivnosti pri programu OMT za ukrep ekonomske politike. ECB je po eni strani prepričljivo argumentirala, da so se razponi v obrestnih merah, zaradi katerih bi lahko prišlo do blokade transmisijskih kanalov monetarne politike, pojavili pri državnih obveznicah ene skupine držav. Ta okoliščina je temelj programa OMT, saj v nasprotnem primeru ne bi bilo treba vezati njegovega izvajanja na program finančne pomoči. Selektivnost je zato zgolj logična posledica programa, namenjenega odpravi blokad, ki so se pojavile v nekaterih državah članicah. To, da ta okoliščina spreminja trg ali negativno vpliva na državne obveznice drugih držav, ni ovira za to, da se program OMT opredeli kot ukrep monetarne politike, saj je njegovo učinkovitost mogoče zagotoviti le s tem, da se ga osredotoči na državne obveznice prizadetih držav članic.
154. Zato menim, da dejstvo, da se program OMT uporabi selektivno za eno ali več držav članic euroobmočja, ne povzroči, da se ta program ne more šteti za ukrep monetarne politike v smislu členov 127(1) PDEU in 282(2) PDEU.
– Obid
155. BVerfG nazadnje poudarja, da se lahko s programom OMT obidejo obveznosti in pogoji, določeni v programih finančne pomoči, saj so pogoji za nakup državnih obveznic na sekundarnem trgu od ESM, določeni v členih 18 in 14 Pogodbe o ustanoviti ESM, strožji kot ti, ki so določeni s programom OMT. To naj bi ECB omogočilo, da kupuje državne obveznice pod tržnimi pogoji, ki so za zadevno državo ugodnejši, in tako obide pogoje, ki veljajo za ESM.
156. Glede na presojo, opravljeno zgoraj v zvezi z očitkoma o pogojenosti in vzporednosti, je to utemeljitev težko sprejeti. Če se ugotovi – kot sem storil zgoraj – da pomeni samostojnost programa OMT v razmerju do programov finančne pomoči – kakor je bila pojasnjena – dejavnik, s katerim je zagotovljeno, da gre pri programu OMT za ukrep monetarne politike, je logično, da je posledica tega zagotovila to, da lahko ECB določi pogoje, pod katerimi bo kupovala državne obveznice.
157. Menim, da potencialni vir težav ni toliko abstraktno dejstvo, da za eno ali drugo institucijo veljajo različni pogoji, ampak predvsem posebni pogoji, ki jih določa ECB. Vendar – izhajajoč izključno iz vidika, ki ga predstavilo predložitveno sodišče – menim, da dejstvo, da za ECB ne veljajo isti pogoji kot za ESM, načeloma ne pomeni, da je treba program OMT šteti za program ekonomske politike.
158. Glede na zgornje utemeljitve menim, da je program OMT, kakor je opisan v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012, zajet v okviru monetarne politike, za katero je v skladu s Pogodbo pristojna ECB, in ne pomeni ukrepa ekonomske politike, če se med celotnim izvajanjem morebitnega programa OMT ECB vzdrži vsakršne neposredne intervencije v programe finančne pomoči, na katere je vezan program OMT.
159. Zgornji sklep, torej da je program OMT, kakor je bil razglašen, zajet v okviru monetarne politike ECB, pa ne pove nič o sorazmernosti ukrepa. V tem smislu je več intervenientk program zagovarjalo sklicujoč se na kategorije preizkusa sorazmernosti.
160. Pri izvajanju pristojnosti, ki se šteje za nekonvencionalno, morata biti izpolnjena vsaj dva pogoja. Prvič pri takem izvajanju pristojnosti se mora zahtevati predvsem to, da se z njim ne posega v druge določbe primarnega prava; temu bo namenjen odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na prepoved monetarnega financiranja držav članic.
161. Drugič, preizkus spoštovanja načela prenosa pristojnosti glede na načelo sorazmernosti (člen 5(4) PEU) je nujen v primeru ukrepa, ki je predstavljen kot nekonvencionalen in upravičen na podlagi izrednih razmer. Čeprav mora Unija pristojnosti, ki jih ima na podlagi načela prenosa pristojnosti, vedno izvajati ob spoštovanju načela sorazmernosti (člen 5(4) PEU), je to spoštovanje posebej nujno, kadar gre za izvajanje pristojnosti, ki se izvajajo na podlagi izrednih razmer.
162. Treba pa je opozoriti, da se v obravnavanem primeru v zvezi s presojo sorazmernosti izpodbijanega ukrepa pojavi posebna težava. Kot je bilo pojasnjeno prej, je program OMT nedokončan ukrep, in sicer ne zgolj zato, ker je bilo njegovo formalno sprejetje prestavljeno na nek poznejši in nedoločen datum, ampak tudi zato, ker v nobenem primeru še ni bil dejansko izveden. Res je, da so osnovne značilnosti programa znane, vendar je jasno, da te še zdaleč niso tako popolne, kot bi morale biti, če bi bile urejene v pravnem aktu. Šele glede na tako morebitno ureditev bo mogoče opraviti celovit preizkus sorazmernosti.
163. Glede na to bo moral biti preizkus, ki ga bo v tej fazi izvedlo Sodišče, osredotočen predvsem na ukrep, kakor je bil najavljen septembra 2012, pri čemer bo ob upoštevanju tehničnih značilnosti, ki jih je objavila ECB, mestoma morda treba oblikovati priporočila za primer, da bo program OMT dejansko izveden.
164. Po teh pojasnilih bom začel svojo analizo z izpostavitvijo vidika, ki je po mojem mnenju temeljnega pomena za preizkus sorazmernosti in v razmerju do njega predhodna: nujnost obrazložitve, ki mora biti značilna za program OMT. Šele nato bom podrobno preučil tehnične značilnosti programa OMT ob upoštevanju treh komponent načela sorazmernosti: primernost, nujnost in sorazmernost v ožjem smislu.
165. Vse institucije Unije imajo dolžnost, da obrazložijo svoje pravne akte (člen 296, drugi odstavek, PDEU). Ta dolžnost je temeljnega pomena zaradi preglednosti, pa tudi za sodni nadzor: učinkovit sodni nadzor je mogoč le ob obrazložitvi razlogov, ki so podlaga za odločitev organa. Sodišče je velikokrat opozorilo na ta dvojni vidik(77) dolžnosti obrazložitve, ki velja tudi za ukrep, kakršen je sporen v tem postopku predhodnega odločanja.
166. ECB bo morala za to, da bi program, kakršen je program OMT, lahko izvedla v skladu z načelom sorazmernosti, navesti vse potrebne dejavnike, na podlagi katerih je upravičena njena intervencija na sekundarnem trgu državnih obveznic. Povedano drugače, nujno je, da ECB najprej opiše izjemno in izredno okoliščino, zaradi katere je sprejela nekonvencionalen ukrep, kakršen je predmet obravnave v tem primeru.
167. V tem smislu bo ECB morala, prvič, navesti natančne informacije, na podlagi katerih je mogoče potrditi, da je prišlo do občutne spremembe položaja na trgu, ki je razlog za zunanje motnje v transmisijskih kanalih monetarne politike. ECB mora prav tako izkazati obseg, v katerem so transmisijski kanali moteni, pri čemer zgolj izjava v tem smislu ne more zadostovati. ECB mora navesti dejavnike, ki potrjujejo obstoj takšne motnje. Nazadnje, te razloge je treba sporočiti javno ob zagotovitvi zaupnosti resnično nujnih vidikov, katerih razkritje bi lahko okrnilo učinkovitost programa, pri čemer pa se mora izhajati iz splošnega pravila, da mora biti obrazložitev izvedena povsem transparentno.
168. Ta merila mora ECB dosledno spoštovati, saj pomenijo nujno premiso za naknaden sodni nadzor.
169. Glede na te preudarke je jasno, da v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012, ki je bilo v bistvu namenjeno opisu značilnosti programa OMT, ni praktično nobenih podrobnejših omemb o okoliščinah, zaradi katerih bi bilo upravičeno sprejetje programa, kakršen je program OMT. Šele iz uvodnih misli, s katerimi je predsednik ECB M. Draghi istega dne začel svojo tiskovno konferenco, si je bilo mogoče ustvariti predstavo o izjemnem položaju, zaradi katerega bi bilo lahko upravičeno sprejetje programa.(78) To pomeni, da se mora, kar zadeva obrazložitev ukrepa, kakor je bil razglašen, izhajati iz podatkov, ki so bili tedaj sporočeni. Poleg tega je ECB – sicer šele v okviru tega postopka – navedla obilo dopolnilnih podatkov v zvezi z izrednimi razmerami, s kakršnimi naj bi bila soočena, kakor je bilo pojasnjeno v točkah 115, 116, 117, 134, 135 in 136 teh sklepnih predlogov.
170. Za namene preizkusa sorazmernosti programa OMT bom torej uporabil podatke, ki so bili predloženi v tem postopku, vendar s pomembnim pridržkom, da bodo morale biti v primeru uvedbe programa tako pri sprejemu pravnega akta, s katerim mu bo dana njegova končna oblika, kot pri njegovi izvedbi upoštevane zahteve v zvezi z obrazložitvijo, kot so bile opisane v točkah 166 in 167 teh sklepnih predlogov.
171. Če zdaj preidem h sestavnim delom načela sorazmernosti, je treba najprej presoditi, ali pomeni nekonvencionalni ukrep, kakršen je program OMT, sredstvo, ki je objektivno primerno za doseganje ciljev monetarne politike, ki jim sledi. Preučiti je treba, ali je glede na vzročno razmerje med sredstvi in cilji ukrep koherenten.(79)
172. Noben udeležence v tem postopku ni zanikal, da je bil učinek naznanitve programa OMT občutno znižanje obrestnih mer, zahtevanih za obveznice nekaterih držav članic. Ta posledica naj bi potrjevala primernost programa; če je namreč že napoved njegovega obstoja na trgih povzročila praktično takojšen učinek, je pričakovati, da bo izvedba programa OMT v zvezi z eno ali več državami članicami imela vsaj podoben učinek. Seveda je ta ugotovitev odvisna od najrazličnejših pogojev, ki jih je zdaj nemogoče predvideti; je pa v izhodišču mogoče reči, da pomeni učinek naznanitve programa OMT indic za učinkovitost ukrepa.
173. Vendar je očitno, da učinki naznanitve programa OMT ne morejo biti edino merilo presoje primernosti ukrepa, saj niso več kot zgolj indici, čeprav imajo določeno težo. Zato je treba – ob upoštevanju tega, da je treba ECB priznati široko polje proste presoje – podrobneje preučiti, ali so sestavni deli programa OMT objektivno primerni za doseganje zatrjevanih ciljev.
174. Neposredni cilj programa OMT je znižanje obrestnih mer, zahtevanih za obveznice nekaterih držav članic, sredstvo, ki se za to uporabi, pa nakup obveznic nekaterih držav članic euroobmočja pod pogoji, naznanjenimi v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012. Gre za nakup, ki je pogojen s predhodno vključitvijo zadevne države v – poln ali preventiven – program finančne pomoči, pri čemer se ECB omeji na kupovanje državnih obveznic s krajšega konca krivulje donosnosti, zlasti na te z zapadlostjo od enega do treh let.
175. Objektivno gledano menim, da je program, kakršen je program OMT, ki je osredotočen na kupovanje državnih obveznic, primeren za doseganje znižanja obrestnih mer za obveznice zadevnih držav. V tem postopku tega ni zanikal noben udeleženec. Zaradi tega znižanja se za zadevne države članice ponovno vzpostavitvi določena finančna normalnost, kar ECB omogoči, da lahko izvaja svojo monetarno politiko v okoliščinah večje gotovosti in stabilnosti. Ta ugotovitev ne pomeni, da je taka finančna normalnost brez tveganj, kar bo razvidno v nadaljevanju. Vendar je v okviru preizkusa primernosti treba preučiti, ali sta sredstvo in cilj logično usklajena; to pa je bilo po mojem mnenju v tem primeru doseženo.
176. Zato menim, da je program OMT, kakor je bil naznanjen 6. septembra 2012, ukrep, ki je primeren za uresničevanje ciljev, ki jim sledi ECB.
177. Čeprav se obravnavani ukrep lahko izkaže za primeren, pa je uporabljeno sredstvo vseeno lahko pretirano v primerjavi z drugimi možnostmi, ki bi jih lahko uporabila zadevna institucija.(80) Iz tega vidika je treba preučiti, ali je ECB sprejela ukrep, ki je bil nujno potreben za doseganje ciljev, ki se jim sledi s programom OMT.
178. Prvič, to, da je program OMT omejen zgolj na primere, v katerih se je država članica vključila v program finančne pomoči, govori v prid sklepu, da gre za omejen ukrep, ki se nanaša zgolj na posebne primere. Program OMT ni ukrep, s katerim se na splošno in v kakršnem koli položaju intervenira na sekundarnem trgu državnih obveznic. Čeprav bi prišlo do motnje transmisijskih kanalov monetarne politike, bo program OMT mogoče začeti izvajati, le če bo država članica vključena v program makroekonomskih prilagoditev ali preventivni program v okviru EFSF/ESM. Že zaradi te okoliščine je število scenarijev, v katerih bo ECB lahko posredovala na sekundarnih trgih državnih obveznic, občutno omejeno, kar je skladno z dejstvom, da gre za nekonvencionalen ukrep monetarne politike, ki je izjemen in omejen na posebne primere. To, da je ECB začetek izvajanja programa OMT vezala na predhodno odobritev programa finančne pomoči, potrjuje izjemnost ukrepa; vendar pa ga – po mojem mnenju pravilno – pogojuje s primerom, ki je prav tako izjemen.
179. Iz spisa je prav tako razvidno, da bo program OMT že časovno omejen. Kot je pravilno poudarila Francoska republika, je lahko program, kakršen je program OMT, le začasen.(81) Tako iz sporočila za javnost kot stališč ECB je razvidno, da se bo program izvajal – če bo do tega prišlo – le tako dolgo, kolikor bo nujno potrebno, da obrestne mere zadevne države ali zadevnih držav padejo na ravni, ki se na trgu štejejo za običajne.(82) Naloga programa OMT ni to, da se enostavno omili pogoje financiranja neke države, ampak da se ti pogoji vrnejo na raven, ki je skladna z dejanskim makroekonomskim položajem te države. Ko bo ta cilj dosežen in bodo sproščeni transmisijski kanali, se bo program OMT prenehal izvajati, kar je skladno z značajem ukrepa, da se izvaja, le če je to nujno potrebno.
180. Poleg tega postane v tako kočljivem položaju, kot je obravnavani, vsaka sprememba okoliščin – in s tem njihove izjemnosti – upoštevna za preizkus nujnosti. V tem smislu menim, da ravnanje ECB v septembru leta 2012, ko se je omejila na naznanitev tehničnih značilnostmi programa, odraža presojo razvoja položaja na finančnih trgih, ki ustreza zahtevam preizkusa nujnosti.
181. Na koncu se je treba dotakniti možnosti, ki jo je omenilo BVerfG, da bi bile za program OMT, razlagan skladno s pravom Unije, lahko določene tehnične značilnosti, ki bi se razlikovale od teh, naznanjenih v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012, in s katerimi bi bili odpravljeni dvomi predložitvenega sodišča o veljavnosti ukrepa. To možnost je treba preučiti v tej fazi, torej v okviru izvedbe preizkusa nujnosti; če bi bili namreč mogoči drugi, manj omejujoči ukrepi, kot so ti, ki jih omenja predložitveno sodišče v točki 100 predložitvene odločbe, bi to pomenilo, da je program OMT nezdružljiv z zadevnim preizkusom.
182. Vendar menim, da bi bila posledica drugih rešitev, ki jih predlaga BVerfG, tveganje resne okrnitve učinkovitosti programa OMT. Kot sta navedli ECB in Komisija, je treba priznati, da bi ex ante količinska omejitev obsega nakupnih transakcij državnih obveznic spodkopala učinkovitost, ki se želi doseči z intervencijami na sekundarnem trgu, in povzročila nevarnost špekulativnih transakcij.
183. Prav tako se zdi, da je mogoče domnevati, da bi položaj drugih upnikov s priznanjem ECB statusa prednostnega upnika postal vprašljiv in s tem posredno tudi končni učinek na vrednost obveznic na sekundarnem trgu. Kot je poudarila Komisija, bi to, da se pri vlagateljih pojavi zanimanje za obveznice zadevne države – in ne obratno – prav tako povzročilo porast povpraševanja za obveznice in posledično znižanje obrestnih mer. To, da ECB privzame status neprivilegiranega upnika, torej doprinese k zagotovitvi učinkovitejše normalizacije tržnih cen državnih obveznic, kar pa pripomore k zagotovitvi srednje- in dolgoročne solventnosti in posledično zmanjšanju s tem povezanih tveganj.
184. Zato menim, da so previdnostni ukrepi, ki jih je uvedla ECB, zadostni, da je mogoče ugotoviti, da program OMT, kakor je bil opisan v zadevnem sporočilu za javnost, izpolnjuje zahteve preizkusa nujnosti, ne glede na to, ali bo to ugotovitev mogoče potrditi za akt, s katerim bo program eventualno sprejet.
185. Nazadnje je treba preučiti, ali so pri spornem ukrepu vsi njegovi sestavni del uravnoteženi, tako da ukrep ni nesorazmeren.
186. Pri analizi sorazmernosti v ožjem smislu je v okviru te tretje faze treba pretehtati, ali so v okoliščinah obravnavanega primera „prednosti“ spornega ukrepa večje kot njegovi „stroški“.(83) Očitno je, da gre za preizkus, pri katerem je treba ovrednotiti vse prednosti in stroške, ki jih je mogoče predstaviti tako: po eni strani program OMT ECB omogoča, da v izjemnem položaju intervenira, da ponovno vzpostavi svoje instrumente monetarne politike in tako zagotovi učinkovitost svojega mandata; po drugi strani pa gre za ukrep, zaradi katerega je ECB izpostavljena finančnemu tveganju, ki se prišteje k moralnemu tveganju, ki nastane zaradi nepristne spremembe vrednosti državnih obveznic zadevne države.
187. Spet si bom dovolil spomniti, da je pri preizkusu sorazmernosti, ki ga je treba izvesti v tem primeru, ECB treba priznati široko polje proste presoje. To pomeni, zlasti v tretji fazi preizkusa sorazmernosti, da je treba ECB pri tehtanju, ki ga mora opraviti v primeru, kakršnega pomeni program OMT, dopustiti široko polje proste presoje, razen če ne pride do neravnotežja, katerega nesorazmernost je očitna.
188. Prav tako je treba pripomniti, da bo sorazmernost v ožjem smislu programa, kakršen je program OMT, mogoče dokončno oceniti le glede na njegovo morebitno aktivacijo in zlasti glede na obseg, ki ga lahko doseže. Moji spodnji preudarki temeljijo na podatkih o programu, ki so razvidni iz sporočila za javnost.
189. Pritožniki v postopku v glavni stvari in BVerfG so poudarili, da bi uporaba programa OMT ECB in v končni fazi davkoplačevalce držav članic izpostavila pretiranemu tveganju, ki bi lahko morda nazadnje privedel celo do insolventnosti institucije. To je seveda visok in pomemben strošek, ki lahko prevaga prednosti programa OMT.
190. Kot je podrobno pojasnil zastopnik P. Gauweilerja, bi uporaba programa OMT pomenila, da bi ECB v svojo bilanco vključila zelo velike količine vrednostnih papirjev z vprašljivo boniteto, kar bi v primeru neplačila lahko povzročilo insolventnost ECB. Zaradi dejstva, da program OMT ne vsebuje nobenih omejitev glede obsega nakupov državnih obveznic, naj bi ta hipoteza postala dejansko mogoč scenarij, katerega izpolnitev bi potrdila nesorazmernost ukrepa.
191. V zvezi s tem je ECB v svojih pisnih in ustnih stališčih poudarila, da so njene intervencije na sekundarnem trgu državnih obveznic količinsko omejene, vendar pa te omejitve niso niti vnaprej določene niti predhodno pravno opredeljene. ECB meni, da se program OMT ne more napovedati kot mehanizem kupovanja obveznic v omejenem obsegu, saj bi sicer lahko pomenil spodbudo za špekulativen napad, ki bi onemogočil namen programa. Ukrep bi svojo učinkovitost izgubil tudi v primeru, če bi ECB ex ante napovedala natančen obseg nakupov. Zato je rešitev, ki jo zagovarja ECB, v tem, da se naznani, da v zvezi z obsegom nakupov ni ex ante količinskih omejitev, ne glede na to, da si institucija na interni ravni določi lastne količinske omejitve, katerih zneska pa iz strateških razlogov, katerih namen je v bistvenem zagotoviti učinkovitost programa OMT, ni mogoče razkriti.
192. Iz vidika sorazmernosti v ožjem smislu menim, da neobstoj ex ante količinskih omejitev ni dejavnik, ki per se zadostuje za to, da bi se lahko štelo, da gre za nesorazmeren ukrep.
193. Vsaka operacija na finančnem trgu namreč nosi s seboj tveganje, ki ga prevzemajo vsi udeleženci trga. Donosi, ki jih vlagatelji lahko dosežejo na finančnih trgih so sorazmerni s prevzetimi tveganji, ki so na splošno povezana z obsegom verjetnega uspeha ali neuspeha naložbe. Kot kateri koli drugi finančni trg je tudi trg državnih obveznic podvržen isti logiki. Vsi vlagatelji, ki sodelujejo na njem, se zavedajo, da je uspeh njihove investicije lahko odvisen od naključnih in nepredvidljivih dejavnikov.
194. Kot je znano, centralne banke intervenirajo na trgu državnih obveznic, saj kupovanje in pogodbe o začasni prodaji državnih obveznic spadajo med instrumente monetarne politike, s katerimi nadzorujejo monetarno bazo. Pri intervencijah na tem trgu centralne banke vedno vzamejo nase določeno tveganje; to tveganje so prevzele tudi države članice, ko so se odločile ustvariti ECB.
195. Izhajajoč te premise bi bili očitki o tem, da je ECB prevzela pretirano tveganje, utemeljeni, če bi bil obseg nakupov, ki bi jih izvedla institucija, tolikšen, da bi neizogibno povzročil scenarij insolventnosti. Vendar se iz razlogov, ki jih bom pojasnil v nadaljevanju, ne zdi, da bi zaradi programa OMT lahko prišlo do takega scenarija.
196. Glede na to, kako je program OMT oblikovan, je jasno, da je ECB izpostavljena tveganju, vendar ne nujno tveganju insolventnosti. Tveganje brez dvoma obstaja, ker bo ECB kupovala obveznice države v finančnih težavah, katere sposobnost za izpolnjevanje njenih dolžniških obveznosti je vprašljiva. Očitno je, da ECB s pridobivanjem obveznic države v takšnem položaju jemlje nase tveganje, vendar menim, da ne gre za tveganja, ki se kvalitativno razlikujejo od drugih, ki bi jih ECB lahko prevzela v drugih primerih svojega običajnega delovanja.
197. Široko sprejeto je, da to, da ima država težave z likvidnostjo, ne pomeni nujno, da ta država kmalu ne bo več poravnavala svojih dolgov. Država se lahko začasno sooča z likvidnostnimi težavami, a pri tem vseeno ostaja solventna. To potrjujejo krize, ki so se zvrstile v osemdesetih in devetdesetih letih prejšnjega stoletja.(84) Zato dejstvo, da je program OMT osredotočen na obveznice države ali držav, ki so vključene v program finančne pomoči, ne pomeni samodejno, da te države ne bodo poplačale vseh ali dela svojih dolgov. Dejstvo, da morajo ta država ali te države izpolniti pogoje, namenjene izboljšanju njihovih makroekonomskih temeljev, in okoliščina, da gre za države, ki so vključene v notranji trg v okviru Unije, ki temelji na sodelovanju in lojalnosti med člani, sta prej potrditev, da bo s programom finančne pomoči zadevna država dobila zadostno pomoč, da bo v prihodnosti lahko izpolnila svoje obveznosti.
198. Poleg tega se posredni cilj programa OMT, torej sprostitev transmisijskih mehanizmov monetarne politike, doseže s tolikšnim znižanjem obrestnih mer državnih obveznic, da te padejo na raven, ki se šteje za skladno s trgom in makroekonomskim položajem zadevne države. ECB je večkrat izjavila, da cilj programa OMT ni, da se obrestne mere državnih obveznic znižajo do te mere, da so izenačene s temi, ki jih plačujejo druge države članice, ampak da se jih zniža do ravni, ki se štejejo za skladne s trgom in makroekonomskim položajem in ob katerih bo institucija lahko učinkovito uporabljala svoje instrumente monetarne politike. To pomeni, da se lahko domneva, da bo zadevna država članica prav zaradi aktivacije programa OMT lahko izdala obveznice pod pogoji, ki so znosnejši za njene finance in ki zato povečujejo njene možnosti za poravnanje njenih obveznosti. Povedano drugače, intervencija ECB bi morala objektivno pripomoči k temu, da bo država v prihodnosti lahko izpolnjevala svoje finančne obveznosti, in tako zmanjšati tveganje, ki ga ta institucija prevzame z aktivacijo progama OMT.
199. Nazadnje, obstoj objektivnih količinskih omejitev obsega nakupov bi potrdil omejenost razsežnosti tveganja. Kot je zatrdila ECB, bodo te omejitve obstajale; iz strateških razlogov niso javno znane, vendar je njihov namen zmanjšanje izpostavljenosti institucije. ECB je prav tako pojasnila, da bo prekinila izvajanje programa OMT, če bo zaznala pretirano povečanje zneska dolga iz naslova obveznic, ki jih izda neka država članica, v zvezi s katero je bil ta program uveden. Torej, če se bo država odločila, da bo priložnost, ki jo pomenijo nakupi ECB državnih obveznic na sekundarnem trgu, izkoristila za pretirano zadolževanje, čeprav pod pogoji, ki so ugodnejši kot pred intervencijo ECB, ta tega tveganja ne bo sprejela. Vse to bi lahko razumeli kot potrditev, da bi bilo v primeru grožnje insolventnosti same ECB izvajanje programa OMT prekinjeno. Z drugimi besedami, ECB ne bo prevzemala tveganj, zaradi katerih bi bila izpostavljena morebitni insolventnosti.
200. Ta presoja je seveda opravljena glede na morebitno implementacijo programa OMT; vendar menim, da je za potrditev sorazmernosti v ožjem smislu programa OMT nujno, da se, če bo program dejansko uporabljen, omejitev tveganj, kot jo je opisala ECB, dejansko uveljavi.
201. Ob navedenem in glede na zgornje utemeljitve menim, da je ECB z naznanitvijo programa OMT ustrezno pretehtala koristi in stroške.
202. Skratka, glede na preudarke iz zgornjih točk je mogoče ugotoviti, da program OMT, ki ga je sprejela ECB, v obliki, ki izhaja iz tehničnih značilnosti, opisanih v sporočilu za javnost, ni v nasprotju z načelom sorazmernosti. Program OMT se tako lahko šteje za zakonit, če bodo v primeru njegove implementacije dosledno izpolnjene zahteve obrazložitve in sorazmernosti.
203. Sklepno v odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje BVerfG menim, da je program OMT združljiv s členoma 119 PDEU in 127(1) in (2) PDEU, če se ECB v primeru morebitne uporabe tega programa
– vzdrži vsakršnega neposrednega posega v programe finančne pomoči, na katere je vezan program OMT
– in dosledno izpolni dolžnost obrazložitve in zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.
204. BVerfG z drugim vprašanjem želi izvedeti, ali je s programom OMT, ker ta ECB omogoča kupovanje obveznic držav euroobmočja na sekundarnem trgu, kršena prepoved iz člena 123(1) PDEU, s katerim je prepovedano, da bi ECB ali nacionalne centralne banke neposredno od držav članic kupovale dolžniške instrumente.
205. BVerfG meni, da bi bilo mogoče s program OMT, čeprav ta formalno izpolnjuje pogoj, izrecno naveden v členu 123(1) PDEU, ki se nanaša le na kupovanje dolžniških instrumentov na primarnem trgu, vseeno obiti to prepoved, saj bi intervencije ECB na sekundarnem trgu pomenile – enako kot nakupi na primarnem trgu – ukrep finančne pomoči prek monetarne politike. BVerfG to razlogovanje utemeljuje s sklicevanjem na razne tehnične značilnosti programa OMT: odpoved terjatvam, tveganje neplačila, obdržanje obveznic do zapadlosti, možni trenutek pridobitve in spodbuda k pridobivanju na primarnem trgu. Vse te značilnosti naj bi bile jasni indici za obstoj učinka obida prepovedi iz člena 123(1) PDEU.
206. Pritožniki v postopku v glavni stvari menijo – ob navajanju pretežno ujemajočih se utemeljitev – da se s programom OMT krši člen 123(1) PDEU. V tem smislu se pridružujejo dvomom, ki jih ima predložitveno sodišče v zvezi s konkretnimi vidiki programa, ki naj bi potrjevali, da se s tem programom skuša obiti prepoved iz člena 123(1) PDEU.
207. R. Huber zlasti poudarja, da bi nakupi državnih obveznic na sekundarnem trgu pomenili izigravanje prepovedi iz člena 123(1) PDEU, in sicer te iz zadnjega dela določbe. B. Bandulet pa poudarja pretirano tveganje, ki naj bi ga prevzela ECB z izvedbo nakupov, ki so predvideni s programom OMT, in obenem graja posledično kolektivizacijo izgub, katere rezultat naj bi bil v nasprotju s Pogodbama in načelom neobstoja soodgovornosti za finančne obveznosti.
208. J. H. von Stein prav tako zagovarja trditev o učinku obida prepovedi, pri čemer poudarja vpliv programa, kakršen je program OMT, na trg Unije. Meni, da bi obsežno kupovanje državnih obveznic izkrivilo konkurenco na notranjem trgu in obenem pomenilo kršitev členov 51 PDEU in Protokola št. 27 o notranjem trgu in konkurenci.
209. Vse države, ki so se udeležile tega postopka, ter Komisija in ECB zagovarjajo združljivost programa OMT s členom 123(1) PDEU, ker menijo, da je kupovanje državnih obveznic na sekundarnem trgu v Pogodbah izrecno določeno. Poudarjajo, da je s členom 123(1) PDEU prepovedano zgolj kupovanje dolžniških instrumentov neposredno od države članice, medtem ko so ECB in centralne banke držav članic v členu 18(1) Protokola o statutu ESCB in ECB izrecno pooblaščene za izvajanje takih operacij.
210. Vendar Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska in Portugalska republika ter Komisija in ECB obenem priznavajo, da zadnji del člena 123(1) PDEU določa tudi prepoved obida, to je prepoved izvajanja transakcij, ki bi imele enak učinek kot neposredno kupovanje državnih obveznic. To razlago naj bi potrjevala Uredba št. 3603/93, konkretno njena sedma uvodna izjava.
211. V zvezi s tem pa več držav, na primer Republika Poljska, Francoska republika ali Kraljevina Nizozemska, ter Komisija menijo, da ravnanje ECB ne bi pomenilo obida prepovedi iz člena 123(1) PDEU, če bi se zagotovilo, da državna obveznica, ki jo izda zadevna država, doseže ceno, ki ustreza tržnim pogojem. V teh okoliščinah in če ukrep sledi cilju monetarne politike, naj ne bi bilo kršitve člena 123(1) PDEU.
212. V tem smislu države intervenientke, Komisija in ECB zavračajo trditev, da je program OMT zaradi navedenih značilnosti nezdružljiv s členom 123(1) PDEU. Opis teh tehničnih značilnosti v sporočilu za javnost in osnutki sklepa v zvezi s programom OMT, ki jih je pripravila ECB, a še niso bili sprejeti, naj bi potrjevali posebno skrb, ki jo je ECB posvetila temu, da ne bi prišlo do izkrivljanja trga, ki bi bilo v nasprotju s členom 123(1) PDEU. Kot dokaz previdnostnih ukrepov, ki jih je sprejela ECB, je bilo izpostavljeno zlasti to, da je nakup obveznic pogojen z zahtevami monetarne politike, da čas ali obseg nakupov nista vnaprej napovedana, da se glede na obseg obveznic, ki jih izda zadevna država, nakupi lahko prekinejo ali omejijo, da ECB ne bo sprejela prestrukturiranja dolgov in da je med datumom izdaje državne obveznice in datumom nakupa te obveznice od ECB na sekundarnem trgu določeno „obdobje embarga“.
213. Nazadnje, Zvezna republika Nemčija Sodišču predlaga, naj sprejme tako razlago člena 123(1) PDEU, ki bo združljiva z ustavno identiteto držav članic. Zvezna republika Nemčija je izpostavila okvir, v katerem so bila postavljena ta vprašanja za predhodno odločanje, in izrazila mnenje, da bi morala razlaga navedene določbe upoštevati tudi ustavne zahteve držav članic.
214. Podobno kot pri odgovoru na prejšnje vprašanje bom prepoved iz člena 123(1) PDEU najprej umestil v širši kontekst položaja, ki ga ima v zasnovi ekonomske in monetarne unije. Nato bom obravnaval vprašanje združljivosti programa OMT s tem členom, pri čemer se bom posvetil vsaki od tehničnih značilnosti, na katere je opozorilo predložitveno sodišče.
215. Za ekonomsko in monetarno unijo, ki danes tvori Unijo, velja vrsta načel, ki se nanašajo tako na njene cilje kot na omejitve in ki skupaj pomenijo njen „ustavni okvir“. Zaradi njihovega pomena so ta načela v Pogodbah izrecno zapisana in s tem spremenjena v toge determinante, v katere institucije in države članic ne morejo posegati in ki jih je mogoče spremeniti le v standardnem postopku spremembe Pogodb. Medtem ko je med cilji treba izpostaviti mandat ohranjanja stabilnosti cen in doseganje finančne stabilnosti (člena 127(1) PDEU in 282 PDEU), pa sta najbolj značilni omejitvi prepoved prevzema obveznosti zaradi reševanja držav članic (člen 125 PDEU) in prepoved monetarnega financiranja držav članic (člen 123 PDEU).
216. Tu nas zanima druga od teh prepovedi, vendar je očitno, da je njeno precizno razumevanje mogoče le ob upoštevanju njenega izvora, sistema, v katerega je umeščena, in ciljev, na katerih ta temelji. To bom kratko obravnaval v nadaljevanju, pri čemer pa se bom skliceval na preudarke, ki sta jih v zvezi s členom 123 PDEU v zadevi Pringle (EU:C:2012:756) že oblikovala Sodišče in generalna pravobranilka (EU:C:2012:675).
217. Iz pripravljalnih del, ki so privedla do Maastrichtske pogodbe, v kateri se je prvič pojavil sedanji člen 123 PDEU (tedaj člen 104 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti), je razvidno, da je bila ena od glavnih skrbi pogajalcev, odgovornih za institucionalno zasnovo ekonomske in monetarne unije, ohranjanje zdrave proračunske discipline, ki ne bi ogrožala učinkovitega delovanja skupne valute.(85) Možnost, da bi kaka od držav članic imela resno krizo javnih financ, naj bi bila scenarij, ki bi ga bilo le stežka uskladiti s stabilno rastjo v euroobmočju in omejenimi orodji monetarne politike, s katerimi razpolaga ECB. Ker so države euroobmočja svoje pristojnosti na področju monetarne politike prenesle na skupno institucijo, obenem pa obdržale svoje pristojnosti na področju ekonomske politike, je bilo nujno zagotoviti potrebna sredstva za zagotovitev stroge discipline v vodenju računov držav članic euroobmočja.(86) Posledica te skrbi so pravila o proračunski disciplini, zajeta v členu 126 PDEU, na podlagi katerih se države članice zavežejo k določenim ciljem glede proračunskih primanjkljajev, in prepovedi iz členov 125 PDEU in 123 PDEU, s katerimi je prepovedano financiranje držav članic v breme drugih držav ali v breme ECB oziroma centralnih bank držav članic.
218. Člen 123 PDEU je torej odraz skrbi, ki je bila zelo prisotna pri snovalcih institucionalne arhitekture ekonomske in monetarne unije; zato je bilo odločeno, da se v primarno pravo vključi kategorična prepoved kakršnih koli oblik financiranja držav, zaradi katerih bi bili lahko ogroženi cilji javnofinančne discipline, določeni v Pogodbah. Ena od teh prepovedanih oblik je tako imenovano „monetarno financiranje“, pri katerem centralna banka, institucija, ki lahko emitira denar, pridobi dolžniške instrumente neke države. Jasno je, da lahko ta oblika financiranja ogrozi zmožnost te države, da izpolni svoje srednje- in dolgoročne finančne obveznosti, obenem pa lahko postane pomemben vir cenovne inflacije. Ker sta predpostavki skupne ekonomske in monetarne politike obstoj držav z zdravimi javnimi financami in politika, katere prednostna naloga je ohranjanje stabilnosti cen, je očitno, da v takih okoliščinah mehanizem monetarnega financiranja resno škoduje tem ciljem.
219. Glede na navedeno menim, da prepoved monetarnega financiranja na ravni Unije – kot je v zvezi s členom 125 PDEU poudarilo Sodišče v sodbi Pringle – prispeva „k uresničevanju višjega cilja […], to je ohranjanju finančne stabilnosti monetarne unije“.(87) Skratka, obravnavana prepoved pridobi status temeljnega pravila „ustavnega okvira“ ekonomske in monetarne unije, od katerega izjeme se morajo razlagati ozko.
220. Podobno tudi sistematična razlaga člena 123 PDEU potrjuje ne le pomen načela, na katerem temelji prepoved, ampak tudi njegov restriktivni značaj. V nasprotju s členom 125 PDEU, s katerim je državi članici prepovedano, da „jamči“ za obveznosti druge države članice ali jih „prevzema“, je dikcija člena 123 PDEU strožja. To razliko med obema členoma je Sodišče poudarilo v zadevi Pringle,(88) v kateri je bilo potrjeno, da so s členom 125 PDEU združljivi ukrepi za odobritev kreditov med državami članicami; to pa je izrecno prepovedano v členu 123 PDEU, v skladu s katerim so izključene vsakršne „prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov“.
221. Vendar je iz sistematične razlage člena 123 PDEU razvidna tudi pomembna precizacija obsega prepovedi. Kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, gre pri tem za posebno obravnavo, ki je določena za transakcije, s katerimi ECB in centralne banke držav članic kupujejo državne obveznice držav članic.
222. Izdaja državnih obveznic je eden od glavnih virov financiranja, ki jih ima država na razpolago. Kdor od države izdajateljice pridobi njene državne obveznice jo po definiciji – neposredno ali posredno – financira, in sicer za protidajatev, zaradi česar se pravni posel spremeni v neke vrste posojilo. Imetnik državne obveznice ima terjatev do države izdajateljice, s čimer se spremeni v njenega upnika. Država izda obveznico, katere donosnost se računa po obrestni meri, ki se najprej določi ob izdaji in oblikuje glede na ponudbo in povpraševanje. Zato ima posel, ki ga izvedeta obe stranki – država izdajateljica in pridobitelj državne obveznice – enako strukturo kot odobritev posojila. Vse to dovolj dobro pojasnjuje, zakaj je v zadnjem delu člena 123(1) PDEU določilo, s katerim je prepovedano tudi, „da bi Evropska centralna banka ali nacionalne centralne banke neposredno od [držav članic] kupovale dolžniške instrumente“.
223. Izvorno je bilo to določilo dodano v zaključni fazi priprave Maastrichtske pogodbe;(89) njegovo vključitev je mogoče razumeti, le če se upošteva člen 18(1) Statuta ESCB in ECB. Kot je bilo že pojasnjeno, zadnje navedena določba ECB in centralnim bankam omogoča, da posredujejo na finančnih trgih z dokončnimi nakupi in prodajami ali z začasnim nakupom in s posojanjem ali zadolževanjem na podlagi terjatev in tržnih instrumentov. Take operacije so temeljne in so v bistvu namenjene temu, da ESCB nadzoruje monetarno bazo euroobmočja, mednje pa spadajo tudi te, povezane z nakupom državnih obveznic na sekundarnem trgu.(90)
224. Zato – kot je potrdila ECB v odgovoru na vprašanja med obravnavo – je treba zadnje določilo člena 123(1) PDEU razlagati v povezavi s členom 18(1) Statuta ESCB in ECB, saj je le tako mogoče izpeljati pravno podlago za ukrep tradicionalne monetarne politike, ki temelji na pridobivanju državnih obveznic na sekundarnem trgu. Če zadnjega določila člena 123(1) PDEU ne bi bilo, bi bilo treba člen 18(1) Statuta ESCB in ECB razlagati tako, da so operacije v zvezi z državnimi obveznicami na sekundarnem trgu izključene, s čimer bi Eurosistem ostal brez ključnega orodja za običajno izvajanje monetarne politike.
225. Vendar je ob tem in glede na pomen člena 123 PDEU jasno, da se ECB ne bi izognila kršitvi prepovedi iz omenjenega člena že s tem, da bi se omejila na pridobivanje državnih obveznic na sekundarnem trgu. Nasprotno, menim, da se je treba razlage člena 123 PDEU lotiti tako, da se posebno pozornost posveti materialni vsebini ukrepa. Ta pristop, ki ga je pri razlagi določb Pogodbe pogosto uporabilo Sodišče, je treba uporabiti tudi za člen 123 PDEU, kot so sicer priznale vse države članice intervenientke, Komisija in ECB.
226. Ta skrb je izražena tudi v sekundarnem pravu, konkretno v Uredbi št. 3603/93, ki je bila sprejeta pred ustanovitvijo ECB in v kateri je izrecno omenjena prepoved obida obveznosti iz navedenega člena. V sedmi uvodni izjavi te uredbe je poudarjeno, da morajo države članice sprejeti ustrezne ukrepe zlasti za zagotovitev tega, da se prek „nakupov na sekundarnem trgu ne [zaobidejo] cilj[i] iz navedenega člena“.(91)
227. Menim torej, da s členom 123(1) PDEU niso prepovedane zgolj neposredne pridobitve na primarnem trgu, ampak tudi to, da ECB ali nacionalne centralne banke izvajajo operacije na sekundarnem trgu, katerih učinek bi bil obid omenjene prepovedi. Povedano še drugače, s Pogodbo niso prepovedane operacije na sekundarnem trgu, vendar pa iz nje izhaja zahteva, da ECB, kadar na njem intervenira, to stori ob zagotovitvi zadostnih jamstev, da bo njena intervencija lahko skladna s prepovedjo monetarnega financiranja.
228. Po teh ugotovitvah je treba preučiti, ali lahko program OMT, na podlagi katerega ECB intervenira na sekundarnem trgu državnih obveznic in ki je sicer v skladu z besedilom zadnjega določila člena 123(1) PDEU, pomeni ukrep, namenjen obidu prepovedi iz te določbe.
229. Pred preizkusom programa OMT iz posebnega vidika prepovedi monetarnega financiranja držav, določene v členu 123(1) PDEU, bi rad najprej opozoril, da pri tem odgovoru izhajam iz premise, da bo morebitna implementacija programa OMT izvedena ob doslednem spoštovanju načela sorazmernosti, kakor je bilo pokazano v odgovoru, ki ga predlagam na prvo vprašanje. Razna pojasnila, ki jih podajam v nadaljevanju, je treba razumeti na tej podlagi.
230. Kot sem že navedel, BVerfG – tako kot pritožniki v postopku v glavni stvari – meni, da je s programom OMT kršen člen 123(1) PDEU, ker se z njim obide prepoved iz tega člena. Predložitveno sodišče v zvezi s tem izpostavlja vrsto tehničnih značilnosti, ki po njegovem mnenju potrjujejo to ugotovitev. Države intervenientke, Komisija in ECB pa so presoji BVerfG nasprotovale, in sicer na podlagi prav teh istih tehničnih značilnosti.
231. Kot bo razvidno v nadaljevanju, izhajajo dvomi BVerfG iz določene razlage sporočila za javnost z dne 6. septembra 2012. ECB je prerekala to razlago in predložila dokaze v podporo svojim trditvam. Meni, da je smisel tehničnih značilnosti prav v tem, da pomenijo skupek jamstev, namenjen preprečitvi obida člena 123 PDEU.
232. Upoštevajoč navedeno bom spodaj posebej preučil vsako od značilnosti, na katere je opozorilo predložitveno sodišče.
233. Popolna ali delna odpoved zahtevku za izpolnitev terjatev iz naslova državnih obveznic države, vključene v program OMT, je prva značilnost, zaradi katere bi bil po mnenju BVerfG ta ukrep lahko v nasprotju s členom 123(1) PDEU. Predložitveno sodišče podobno kot več pritožnikov v postopku v glavni stvari meni, da pomeni ukrep zaradi dejstva, da ECB in centralne banke nimajo položaja prednostnega upnika (pari passu) in da lahko pride do tega, da bodo v okviru dogovora o prestrukturiranju(92) prisiljene sprejeti popoln ali delen odpis dolga, posreden način financiranja države dolžnice.
234. Ta argument se mi ne zdi povsem prepričljiv. Prvič, ne sme se pozabiti, da se tveganje popolnega ali delnega odpisa dolga nanaša le na prihodnji in hipotetičen scenarij prestrukturiranja dolga države dolžnice, zaradi česar ni, če se tako izrazim, lasten programu OMT. Kot sem že utemeljeval v točkah 193 in 194 teh sklepnih predlogov, je prevzemanje tveganj neločljiv del dejavnosti centralne banke, tako da nastop dogodka, kakršen je ta, na katerega opozarja predložitveno sodišče, ne more zgolj na podlagi same možnosti, da bo do njega prišlo, postati nujna posledica implementacije programa.
235. Po drugi strani je ECB v svojih pisnih stališčih navedla, da se bo v okviru prestrukturiranja na podlagi CAC vedno zavzemala zoper popoln ali delen odpis dolgov. ECB torej ne bo dejavno podpirala uvedbe prestrukturiranja, ampak si bo prizadevala za popolno poplačilo terjatev iz naslova vrednostnih papirjev. To, da si ECB prizadeva za celovitost terjatve, potrjuje, da namen njenega ravnanja ni, da se državi dolžnici omogoči finančna korist, ampak da se zagotovi, da bo ta država izpolnila obveznost, ki jo je prevzela.
236. Nazadnje menim, da je prav tako treba poudariti, da to, da ECB obveznice neke države članice pridobi kot neprednostni upnik, nujno povzroči določeno izkrivljanje trga, ki pa se mi zdi iz vidika prepovedi, določene v členu 123(1) PDEU, še sprejemljiva. Nasprotno pa – kot sem pokazal v točki 183 teh sklepnih predlogov – imajo pridobitve, opravljene s statusom prednostnega upnika, odvračalni učinek na druge vlagatelje, saj se z njimi sporoča, da bo imel pomemben upnik – v tem primeru centralna banka – pri poravnavi prednost pred drugimi upniki, kar posledično vpliva na povpraševanje po vrednostnih papirjih. Menim torej, da je klavzule pari passu mogoče razumeti kot sredstvo, namenjeno temu, da ECB kar najmanj posega v normalno delovanje trga, kar v končni fazi pomeni dodatno zagotovilo za ravnanje v skladu s členom 123(1) PDEU.
237. Zato menim, da to, da bi bila ECB zaradi morebitne aktivacije programa OMT v hipotetičnem primeru prestrukturiranja dolga neke države članice lahko prisiljena v popolno ali delno odpoved terjatvam iz naslova državnih obveznic, ne pomeni, da je treba program OMT enačiti z ukrepom monetarnega financiranja, ki je v nasprotju s členom 123(1) PDEU.
238. BVerfG trdi tudi, da nakup državnih obveznic z – kar je do neke mere predvidljivo – nizko boniteto ECB izpostavlja pretiranemu tveganju neplačila in je zato nezdružljiv s členom 123(1) PDEU. Čeprav samo predložitveno sodišče priznava, da je prevzemanje tveganj neločljiv del dejavnosti centralne banke, pa meni, da na podlagi Pogodb ni dopustna izpostavitev izgubam občutnih zneskov.
239. Spet se bom skliceval na argumente, navedene v točkah od 193 do 199 teh sklepnih predlogov, v katerih sem precej podrobno obravnaval prevzemanje tveganj ECB. Menim, da je to razlogovanje brez težav mogoče uporabiti za tu obravnavani vidik, saj, kot je bilo opozorjeno v omenjenih točkah, morebitnost – ki je s čisto načelnega vidika ni mogoče izključiti – insolventnosti ECB ali neplačila dolga države članice, ne pomeni, da se tveganje spremeni v gotovost. To, da je s programom kupovanja državnih obveznic ECB izpostavljena tveganju, je, kot gre pričakovati, neločljivo povezano s tovrstnimi operacijami, tako da je treba o zakonitosti takega programa dvomiti, le če njegovi tehničnih pogoji ali poznejša izvedba potrdijo, da ECB nedvomno grozi scenarij neplačila.
240. Iz tehničnih značilnosti programa OMT dejansko ne izhaja, da se ECB izpostavlja – z določeno stopnjo predvidljivosti – položaju, kakršnega opisuje BVerfG. Spomniti je treba, da je osrednji cilj programa OMT stabilizacija obrestnih mer določenih državnih obveznic, njegov končni namen pa ponovna vzpostavitev instrumentov monetarne politike. Vendar prav neposredni cilj – znižanje stroškov financiranja zadevne države – pripomore k temu, da ta država ponovno pridobi zmožnost za izpolnjevanje svojih srednje- in dolgoročnih obveznosti. Namen okvirnih pogojev, pod katerimi je bil odobren program OMT, je izničiti ali vsaj občutno zmanjšati tako tveganje. Če ponovim, kar sem poudaril v točki 198 teh sklepnih predlogov, bi lahko to, da je na podlagi v okviru programa OMT napovedanih operacij, presojanih skupaj, mogoče potrditi, da je namen ECB odvrniti ali preprečiti bolj ali manj iracionalne procese, zaradi katerih tveganja nastajajo ali se občutno povečujejo, pomenilo potrditev tega, da ukrep, kakršen je obravnavani, ne pomeni obida prepovedi iz člena 123 PDEU.
241. Menim skratka, da je bil ta namen ECB dovolj utemeljeno izkazan, da se lahko ugotovi, da kupovanje državnih obveznic – čeprav imajo slabšo boniteto – zaradi katerega bi bila ECB lahko izpostavljena relativnem tveganju neplačila, v opisanih okoliščinah ni v nasprotju s prepovedjo monetarnega financiranja iz člena 123(1) PDEU.
242. BVerfG prav tako trdi, da bi bilo lahko to, da se državne obveznice obdržijo do njihove zapadlosti, v nasprotju s členom 123(1) PDEU, ker to prispeva k zmanjšanju ponudbe obveznic v obtoku na sekundarnem trgu, s čimer se izkrivi normalen potek oblikovanja tržne cene.
243. Res je – kakor je utemeljevalo BVerfG – da bi pridobivanje državnih obveznic ECB ob zavezi, da jih bo obdržala do njihove zapadlosti, povzročilo precejšnjo izkrivljanje sekundarnega trga državnih obveznic. Na tem trgu bi se upoštevalo delovanje vlagatelja – ECB – s precejšnjim portfeljem državnih obveznic, ki bi bile izvzete iz obtoka na tem trgu ne glede na to, kako bi se gibala njihova tržna cena.
244. ECB se je na to odzvala z navedbo, da v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012 nikjer ni bilo omenjeno, da bo državne obveznice, pridobljene v okviru programa OMT, obdržala do njihove zapadlosti.(93)
245. Argumenti, ki jih je navedla ECB, se mi zdijo prepričljivi. Ne le zato, ker je institucija izjavila, da njen namen ni, da državne obveznice obdrži do njihove zapadlosti, ampak tudi zato, ker ni sporno, da je ECB tako ravnala v predhodnih programih, v okviru katerih je bila dejavna na sekundarnih trgih državnih obveznic.(94) To je tudi smiselno, saj je ECB pojasnila, da mora biti za intervencije na sekundarnem trgu značilna precejšnja stopnja prožnosti, ki ji omogoča izvedbo programa OMT, obenem pa izvajanje transakcij, s katerimi ji ne nastanejo izgube in pretirano ne posegajo v delovanje trga. Menim, da je prožnost, s kakršno si prizadeva delovati ECB – kot je opisano v osnutku sklepa – skladna s prej navedenimi zahtevami. Tudi to, da se program OMT nanaša izključno na transakcije v zvezi z vrednostnimi papirji z zapadlostjo od enega do treh let, bi lahko potrjevalo, da je ECB sprejela previdnostne ukrepe, da bi se izognila tveganju izgub in izkrivljanju trga.
246. Nazadnje se zdi jasno, da iz programa OMT v obliki, v kakršni je znan, ni mogoče razbrati ničesar, kar bi napeljevalo na sklepanje, da je podana izrecna obveza – bodisi v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012 bodisi pri morebitni implementaciji programa – da bodo državne obveznice obdržane do njihove zapadlosti. Zato je mogoče dvome, ki jih je v tem smislu izrazilo BVerfG, zavrniti.
247. Predložitveno sodišče je prav tako poudarilo, da bi imelo to, da ECB na sekundarnem trgu v precejšnji vrednosti pridobiva državne obveznice brez določitve časovnega razmika od trenutka emisije, podoben učinek kot neposredno kupovanje na primarnem trgu, kar je v nasprotju s členom 123(1) PDEU.
248. Priznati je treba, da bi bila z nakupom državnih obveznic na sekundarnem trgu, opravljenim v sekundah po njihovi emisiji na primarnem trgu, razlika med obema trgoma lahko zabrisana, čeprav je nakup formalno gledano izveden na sekundarnem trgu. Te možnosti dejansko ni mogoče povsem izključiti, saj se – kot je bilo pojasnjeno v več pisnih in ustnih stališčih, predstavljenih v tem postopku – transakcija na sekundarnem trgu lahko izvede že v sekundah po neposrednih pridobitvah od države izdajateljice.
249. ECB je zatrdila, da ta skrb BVerfG ni utemeljena, ker bo za transakcije, izvedene v okviru programa OMT, veljalo tako imenovano „obdobje embarga“; to pomeni, da Eurosistem do izteka določenega števila dni od trenutka emisije ne bo izvedel nobene transakcije, čeprav to ne bo napovedano ex ante. V tem obdobja naj bi se lahko oblikovala tržna cena za zadevne vrednostne papirje. ECB naj torej ne bi intervenirala ob emisiji, ampak nekaj dni pozneje, ko bo na trgu cena že izoblikovana.
250. Menim, da je očitek, ki ga navaja BVerfG, utemeljen, če se ga presoja glede na možnost, ki jo B. Bandulet imenuje skorajšnja sočasnost. Tako ravnanje bi v praksi pomenilo obid prepovedi iz člena 123(1) PDEU; zdi se, da se s tem strinja tudi ECB, saj je večkrat poudarila, da takih nakupov niti ni izvajala v preteklosti niti jih ne bo v okviru programa OMT.(95)
251. Vendar iz sporočila za javnost nikjer ni mogoče razbrati, da bo upoštevano neko „obdobje embarga“.
252. Menim, da bi bilo treba v primeru morebitne izvedbe programa OMT zaradi vsebinskega spoštovanja določb člena 123(1) PDEU omogočiti, da se za zadevne državne obveznice ustvari dejanska možnost – tudi v okviru posebnih okoliščin tega primera – izoblikovanja tržne cene, tako da se ohrani razmeroma realna razlika med pridobivanjem vrednostnih papirjev na primarnem trgu in njihovim pridobivanjem na sekundarnem trgu.
253. Vendar je treba nazadnje opozoriti, da ni nujno, da se zadevno „obdobje embarga“ določno in javno opredeli vnaprej. A kot je pravilno pojasnila ECB, se je treba izogniti tako pretirano kratkim obdobjem, ki bi bila v nasprotju s členom 123(1) PDEU, in tudi pretirano dolgim obdobjem, zaradi katerih bi lahko prišlo do prekrivanja z drugimi tekočimi operacijami, kar bi v končni fazi oslabilo učinkovitost programa OMT. Zdi se sprejemljivo, da se ECB prizna široko polje proste presoje pri natančni opredelitvi rokov, če ti dopuščajo dejansko možnost, da se cena vrednostnih papirjev v bistvenem uskladi s tržnimi vrednostmi.
254. Zato menim, da bi moral biti program OMT, če naj bo v skladu s členom 123(1) PDEU, izveden – če bo do tega prišlo – tako, da se za zadevne državne obveznice omogoči izoblikovanje tržne cene.
255. BVerfG nazadnje poudarja, da bo naznanitev uporabe programa OMT v konkretnem primeru pomenila spodbudo k pridobivanju na primarnem trgu in tako učinkovala vabljivo, s čimer bi bila ECB spremenjena v „posojilodajalca v skrajni sili“ s posledičnim prevzemom s tem povezanih tveganj.
256. ECB in Komisija trdita, da ta presoja temelji na napačni premisi, saj izhaja iz predpostavke, da bo ECB pred izvedbo transakcij o tem izdala javno naznanilo. Iz sporočila za javnost z dne 6. septembra 2012 ni razvidno, da bo ECB ravnala tako, ampak prej obratno, saj bi predhodna in podrobna napoved natančnega trenutka izvedbe takih nakupov izničila cilje programa OMT.
257. Lahko se pridružim stališču ECB in Komisije. V sporočilu z dne 6. septembra 2012 ni nikakršnih navedb, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da bo ECB vnaprej podrobno obvestila o značilnostih konkretnega programa, ki ga namerava uporabiti, niti natančnega trenutka začetka njegovega izvajanja. Nasprotno, predhodna praksa ECB v okviru podobnih programov in del osnutka sklepa o programu OMT, ki se nanaša na obdobja embarga, potrjujeta, da bo institucija ob intervenciji na sekundarnem trgu ravnala posebej previdno, da bi odvrnila špekulativna ravnanja, ki bi lahko okrnila učinkovitost programa OMT.
258. Ugovor predložitvenega sodišča bi bil smiseln, če bi ECB dejansko izvajala politiko podrobnega javnega komuniciranja, ki bi povzročala takojšnje spremembe na trgu, ki bi se zgodile v točno določenem trenutku in kot posledica predhodne naznanitve ECB. Menim, da ni verjetno, da bo do takega ravnanja prišlo, kar potrjuje tudi dosedanja praksa ECB.
259. Ob navedenem pa je treba znova priznati, da je dejstvo, da uporaba programa OMT do določene mere pomeni spodbudo za vlagatelje, da pridobijo državne obveznice na primarnem trgu, glede na same značilnosti tega programa skorajda neizogibna posledica. Ob tem, da je neposreden cilj programa OMT, da se obrestne mere državnih obveznic določenih držav članic znižajo do normalnih ravni, pri čemer se posredno seveda želi doseči sprostitev transmisijskih kanalov monetarne politike, je očitno, da je predpogoj za to normalizacijo povečanje povpraševanja na primarnem trgu. Zato je spodbuda k pridobivanju domala neločljivo povezana s programom OMT.
260. Bistvenega pomena je to, da so taki učinki na gospodarske subjekte združljivi s ciljem, ki naj bi se s programom OMT, če bi bil izveden, skušal doseči, kar pa nas znova pripelje k pomembnost tega, da se – tudi iz vidika prepovedi, o kateri razpravljam – spoštuje načelo sorazmernosti.
261. Glede na navedeno menim, da iz sporočila za javnost z dne 6. septembra 2012 ni mogoče razbrati indicev, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da bo zaradi izvedbe programa OMT – kot posledica njegove aktivacije in naznanitve – prišlo do nesorazmerne spodbude k pridobivanju državnih obveznic na primarnem trgu.
262. Nazadnje menim, da je na drugo vprašanje za predhodno odločanje BVerfG treba odgovoriti tako, da je program OMT združljiv s členom 123(1) PDEU, če se v primeru njegove morebitne uporabe izvede v takih časovnih okoliščinah, da je dejansko omogočeno oblikovanje tržne cene državnih obveznic.
263. Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Bundesverfassungsgericht, odgovori tako:
1. Program Outright Monetary Transactions (OMT) Evropske centralne banke, naznanjen 6. septembra 2012, je združljiv s členoma 119 in 127(1) in (2) Pogodbe o delovanju Evropske unije, če se Evropska centralna banka v primeru njegove morebitne uporabe
2 Program OMT je združljiv s členom 123(1) PDEU, če se v primeru njegove morebitne uporabe izvede v takih časovnih okoliščinah, da je dejansko omogočeno oblikovanje tržne cene državnih obveznic.
2 – Sodba 126, 286, strani 303 in 304.
3 – M. Draghi se je izrazil s temi besedami: „Kadar se govori o krhkosti eura oziroma naraščajoči krhkosti eura in celo krizi eura, države, ki niso članice euroobmočja, ali njihovi voditelji zelo pogosto podcenjujejo politični kapital, ki je bil vložen v euro.
Zato menimo, pri čemer se ne štejmo za nepristranske opazovalce, da je euro ireverzibilen […]
Vendar pa bi vam rad naznanil še eno stvar.
V okviru našega mandata je ECB pripravljena storiti kar koli je potrebno za ohranitev eura. Verjemite mi, da bo to zadostovalo.“
Prepis celotnega govora M. Draghija je v angleškem jeziku na voljo na tem spletnem mestu: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html.
4 – Točke od 17 do 32.
5 – BVerfGE, 89, 155 (1992).
6 – 123 BVerfGE 267 (2009).
7 – 2 BvR 2661/06.
8 – Zadostuje že, da se navede na primer obrazložitev, namenjena utemeljitvi, zakaj pojma „ustavna identiteta“ iz nacionalnega prava ni mogoče enačiti s pojmom „nacionalna identiteta“ iz člena 4(2) PEU (točka 29 predložitvene odločbe).
9 – Glej ločeni mnenji sodnice Lübbe-Wolff in sodnika Gerhardta k predložitveni odločbi. Glej zlasti utemeljitve sodnice Lübbe-Wolff (točka 28) in sodnika Gerhardta (točke od 14 do 18).
10 – Točka 25 predložitvene odločbe.
11 – Točki 26 in 27 predložitvene odločbe.
12 – V tem smislu glej tudi preudarek iz točke 11 zgoraj navedenega ločenega mnenja sodnice Lübbe-Wolff.
13 – Sodišče je večkrat izjavilo, da postopek predhodnega odločanja ne more biti namenjen dajanju posvetovalnih mnenj. V skladu s sodno prakso namen predloga za predhodno odločanje ni v oblikovanju posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, ampak v dejanski potrebi po učinkoviti rešitvi spora v zvezi s pravom Unije (glej med drugimi sodbe Djabali (C‑314/96, EU:C:1998:104, točka 19), Alabaster (C‑147/02, EU:C:2004:192, točka 54) in Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 42)).
14 – Glej med drugimi deli Paul Craig, The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis (2011) 48 Common Market Law Review (2011), 48; Kumm, M., Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?, Common Market Law Review (1999), 36; Millet, F.‑X., L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres, LGDJ, París, 2013; Payandeh, M., Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice, Common Market Law Review (2011), 48.
15 – Poleg sodb BVerfG, navedenih v opombah od 5 do 7, glej sodbe francoskega ustavnega sveta z dne 27. julija 2006 in z dne 9. junija 2011 (odločbi št. 2006‑540 DC in št. 2011‑631); razsodbo španskega ustavnega sodišča z dne 13. decembra 2004, 1/2004; sodbi italijanskega ustavnega sodišča 183/1973 in 168/1991; sodbo danskega vrhovnega sodišča z dne 6. aprila 1998 (I 361/1997); sodbo poljskega ustavnega sodišča z dne 11. maja 2005 (K 18/04) ali sodbo britanskega vrhovnega sodišča z dne 22. januarja 2014 ([2014] UKSC 3).
16 – Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, Harvard University Press, Cambridge, 2001.
17 – V zvezi s tem glej Martinico, G., „Preliminary Reference and Constitutional Courts: Are You in the Mood for Dialogue?, v Fontanelli, F., Martinico, G. in Carrozza, P., Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, Europa Law Publishing, Groninga, 2010; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, druga izdaja, Thomson-Civitas, Madrid, 2014; Ukrow, J: Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen. Anmerkungen zur Vorlage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014 (Vorlage-Entscheidung des BVerfG 14.1.2014); Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, str. 122, Mayer, F., Multilevel Constitutional Jurisdiction, v Bogdandy, A. in Bast, J. (ur.), Principles of European Constitutional Law, druga izdaja, Hart-Beck-Nomos, 2010 in Komárek, J., The Place of Constitutional Courts in the EU, European Constitutional Law Review (2013) 9.
18 – Glej v točki 24 predložitvene odločbe navedeno sodno prakso BVerfG.
19 – Točka 33 predložitvene odločbe.
20 – Točka 28 predložitvene odločbe in preudarki iz te točke o „ustavni identiteti“.
21 – BVerfG se dobesedno tako izrazi v zgoraj navedeni sodbi Honeywell, ki jo navaja v točki 24 predložitvene odločbe.
22 – Zgoraj navedena sodba Honeywell, točka 61.
23 – O vprašanju za predhodno odločanje in njegovi vlogi v sodnem sistemu Unije glej Lecourt, R., L’Europe des juges, Bruylant, Bruselj, 2008 in D. Ruiz-Jarabo, La Justicia de la Unión Europea, Thomson-Civitas, Madrid, 2011.
24 – Točke od 5 do 12 pisnih stališč italijanske vlade.
25 – Glej radikalno zasnovano formulacijo Funke, A., Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU-Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold-Urteil EuGH), Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, št. 2, 2011, str. 172. Glej tudi Hobe, S., Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell, v Sachs, M. in Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Duncker & Humblot, Berlin, 2012, str. 753.
26 – Točka 26 predložitvene odločbe.
27 – V skladu z navedbami BVerfG v „mejnih primerih“ prekoračitve pristojnosti Unije lahko pride do „nepopolne“ skladnosti vidikov obeh sodišč, ker, po eni strani, so države članice še vedno „gospodarji Pogodb“, po drugi strani pa položaj prava Unije (primarnost ali prednostna uporaba) ni enak položaju, ki ga ima zvezno pravo v razmerju do prava zveznih dežel (nadrejenost).
28 – Točka 27 predložitvene odločbe.
29 – Glej Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Il Mulino, Bologna, 2012, poglavji IV in V.
30 – Glej Vosskuhle, A., Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund, TranState Working Papers št. 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Bremen, 2009, str. 22. navedeno v Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, šesta izdaja, Nomos, Baden-Baden, 2009, str. 478 in naslednje.
31 – Glej iniciativo, ki jo je podpisala skupina 35 pravnikov, ki zaradi nesklicevanja na razmerje sodelovanja v sodbi z dne 30. junija 2009 predlagajo sprejetje nove določbe v zakonu o BVerfG. Iniciativa je dostopna na www.europa-union-de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf.
32 – V tem smislu glej Streinz, R., Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon-Urteil und dem Honeywell-Beschluss, v Sachs, M. in Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte…, op. cit., str. 978.
33 – Tako se je izrazila Zvezna republika Nemčija v pisnih in ustnih stališčih v tem postopku in pri tem poudarila, da bi moralo Sodišče Pogodbi v obravnavani zadevi razlagati tako, da se izogne koliziji med bistvenimi komponentami ustavnega reda držav članic in prava Unije.
34 – Posledice klavzule o spoštovanju nacionalne identitete (člen 4(2) PEU) v okviru morebitnega vprašanja za predhodno odločanje od BVerfG še zdaleč niso pojasnjene (glej Dederer, H.‑G., Die Grenzen des Vorrangs des Unionsrechts, Juristenzeitung, 7/2014). V tem smislu glej predlog Komisije v zvezi s predhodno razširitvijo obsega evropskega nadzora – morda z dodatnim vprašanjem za predhodno odločanje – za malo verjetni primer, da bi se BVerfG kljub odgovoru Sodišča, ki bi potrjeval zakonitost akta Unije, vendarle odločilo za ugotovitev, da je bil ta akt sprejet ultra vires (točka 37 stališč Komisije).
35 – V tem smislu je BVerfG menilo (točka 66 sodbe Honeywell), da mora biti zaradi varstva načela združevanja nadzor ultra vires – tako se je izrazilo samo BVerfG –„previden“ („zurückhaltend“). Ne glede na to pa nacionalno sodišče prav zaradi posebnosti razlagalnih metod Sodišča teh ne bi smelo nadomestiti z lastnimi metodami. To je smisel izjave nacionalnega sodišča, da je upravičeno „pričakovanje“ Sodišča, da se mu prizna določena stopnja tolerance glede morebitnih napak („Anspruch auf Fehlertoleranz“).
36– Glej med mnogimi drugimi sodbe Cimenteries in drugi/Komisija (od 8/66 do 11/66, EU:C:1967:7), Sucrimex/Komisija (133/79, EU:C:1980:104, točke od 12 do 19) in Gauff/Komisija (182/80, EU:C:1982:78, točka 18).
37– Sodba Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, točke od 38 do 41).
38 – Glej v opombi 36 navedeno sodno prakso.
39– Glej sodbi Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646, točki 8 in 9) in Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, točka 18).
40 – 22/70, EU:C:1971:32.
41 – Ibidem, točka 42.
42 – Ibidem, točka 53.
43 – Ibidem, točka 54.
44 – 366/88. EU:C:1990:348.
45 – Ibidem, točka 10.
46 – Glej Binder, Alan S.; Ehrmann, M., Fratzscher, M., de Hann, J; Jansen, D.‑J., Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence“ in Woodford, Michael, Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves? Columbia university, april 2013.
47 – Po mnenju sedanje predsednice Federal Reserve Združenih držav J. Yellen, „so učinki monetarne politike odvisni predvsem od tega, da javnost izve, kakšna bo politika v naslednjih mesecih ali letih“. Govor, dan na Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D.C., dostopen na http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.
48 – Central European Bank, The Monetary Policy of the ECB, Frankfurt, 2011, str. 88 in naslednje.
49 – C‑370/12, EU:C:2012:756.
50 – Členi 119(2) PDEU, 127(1) PDEU, 282(2) PDEU in členi 2, 3(3.3) Statuta ESCB in ECB.
51 – Glej zlasti Poročilo o ekonomski in monetarni uniji v Evropski skupnosti, bolj znano kot Delorsovo poročilo, z dne 17. aprila 1989, zlasti točko 32.
52 – Glej med drugimi Dyson, K in Featherstone, K, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford University Press, Oxford, 1999, str. 378 in naslednje; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Quorum Books, Westport-London, 1997, str. 209 in naslednje, in Viebig, J., Der Vertrag von Maasricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Schaffer Poeschel, 1999, str. 150 in naslednje.
53 – Člen 282(3) PDEU: „Evropska centralna banka je pravna oseba. Je edina pooblaščena za odobritev izdajanja eura. Pri izvajanju svojih pooblastil in upravljanju svojih financ je neodvisna. Institucije, organi, uradi in agencije Unije ter vlade držav članic spoštujejo to neodvisnost.“
54 – De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, deseta izdaja, Oxford University Press, Oxford, 2014, str. od 156 do 159.
55 – Glej Sparve, R., Central Bank Independence under European Union and other international standards v Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Frankfurt na Majni, 2005.
56 – Ibidem.
57 – O avtonomiji ECB in njenih mejah glej zlasti Zilioli, C. in Selmayr M., „The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law“, Common Market Law Review, št. 37, 3, 2000, str. 591 in naslednje; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Dr. Kovac, Hamburg, 2002 in, s primerjalnega vidika, Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Cenetral Bank, Hart, Oxford-Portland, 1999.
58 – Glej – čeprav za področja, ki se razlikujejo od monetarne politike – sodbe Sison/Svet (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točke od 32 do 34), Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 57) in Vodafone in drugi (C‑58/08, EU:C:2010:321, točka 52).
59 – V tem smislu glej Louis, J.‑V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, tretja izdaja., Université de l’Université de Bruxelles, Bruselj, 2009, str. 211; Craig, P., EMU, the European Central Bank and Judicial Review v Beaumont, P. in Walker, N. (ur.), Legal Framework of the Single European Currency, Hart, Oxford-Portland, 1999, str. od 97 do 114 in Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, Giuffrè, Milano, 2003, str. 183 in naslednje.
60 – „Postopek, s katerim odločitve monetarne politike vplivajo na gospodarstvo na splošno in konkretno na nivo cen se imenuje transmisijski mehanizem monetarne politike,“ La Política Monetaria del BCE, ECB, Frankfurt na Majni, 2011, str. 62. V zvezi s tem glej Angeloni, I., Kashyap, A. in Mojon, B. (ur.), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Cambridge University Press, Cambridge, 2003 in Suardi, M., „Monetary Policy Transmission in EMU“,v Buti, M. in Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2002.
61 – „Transmisija impulzov monetarne politike v dejansko gospodarstvo zajema različne mehanizme in dejanja gospodarskih subjektov v različnih fazah postopka. Ukrep monetarne politike zato običajno šele po daljšem času vpliva na gibanja cen. Poleg tega obseg in moč raznih učinkov variira glede na položaj gospodarstva, zaradi česar je težko oceniti, kakšen bo natančen učinek. Gledano v celoti so centralne banke pri izvajanju monetarne politike običajno soočene z dolgimi, spremenljivimi in negotovimi zakasnitvami.“ La Política Monetaria del BCE, BCE, Frankfurt na Majni, 2011, str. 62 in 63. Glej tudi Angeloni, I., Kashyap, A. in Mojon, B. (ur.), op. cit.
62 – V zvezi s tem glej Cour-Thimann, P. in Winkler, B., The ECB’s Non-Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure, Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, str. 772 in naslednje.
63 – Glej primerjalni pregled v Lenza, M., Pill, H in Reichlin, L., Monetary Policy in Exceptional Times, Economic Policy, 2010, str. 62 in García-Andrade, J., El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho, Salvador Armendáriz, M. A. (ur.), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
64 – ECB je v preteklosti uporabila razne nekonvencionalne ukrepe, kot so zagotovitev likvidnosti s fiksno obrestno mero s polno dodelitvijo, razširitev seznama sredstev, ki so lahko dana kot zavarovanje, dolgoročna zagotovitev likvidnosti ali nakupi posebnih dolžniških vrednostnih papirjev. V zvezi s temi ukrepi glej Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Oxford University Press, Oxford, 2014, poglavje 3, točka 3.1.
65 – Sodba Pringle (EU:C:2012:756, točka 55).
66 – Sodba Pringle (EU:C:2012:756, točka 56) in sklepni predlogi generalne pravobranilke Kokott v tej zadevi (EU:C:2012:675, točka 85).
67 – Sklepni predlogi generalne pravobranilke Kokott v zadevi Pringle (EU:C:2012:675, točki 142 in 143).
68 – Sodišče je v točki 135 sodbe Pringle (EU:C:2012:756) ugotovilo, da „[s]poštovanje [proračunske] discipline prispeva k uresničevanju višjega cilja na ravni Unije, to je ohranjanju finančne stabilnosti monetarne unije“.
69 – Kot v svojih pisnih stališčih poudarja Komisija, je bilo v mesečnih biltenih ECB iz septembra in oktobra 2012 večkrat ponovljeno, da je končni cilj programa OMT ponovna vzpostavitev transmisijskih kanalov monetarne politike.
70 – V delu, v katerem pogoji za nakup dolžniških instrumentov ne bi ustrezali tistim, ki jih določita EFSF/ESM, bi program funkcioniral kot „vzporedno reševanje“. Zato menim, da gre za dvoma, ki se ju lahko preuči skupaj.
71 – Po Krugmanu in Wellsu se pojem „moralno tveganje“ nanaša to, kako posamezniki pri svojih odločitvah sprejmejo večja tveganja, če morebitne negativne posledice njihovih dejanj ne nosijo sami, ampak tretji. V zvezi s tem in natančneje glej Krugman, P. in Wells, R., Microeconomics, tretja izdaja, Worth Publishers, 2012.
72 – V zvezi s tem glej člene 4(4), 5(3) in (5)(g), 6(2), 13(1), (3) in (7), 14(6) Pogodbe o ustanovitvi ESM.
73 – V zvezi z institucionalno vlogo ECB pri programih pomoči glej Beukers, T., The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention, (2013) 50 Common Market Law Review, Issue 6, str. 1588 in naslednje.
74 – Glej zlasti člen 13(3) in (7) Pogodbe o ustanovitvi ESM.
75 – Glej na primer splošne pogoje sklepa o finančni pomoči, ki ga je potrdil svet guvernerjev ESM 22. novembra 2012 (dostopni na www.esm.europa.eu) in ki potrjuje vlogo ECB pri nadzorovanju programov finančne pomoči (glej zlasti člene 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 in 12.2).
76 – Dobesedno branje Pogodbe o ustanovitvi ESM bi dejansko omogočalo tako intervencijo. Izraz „v povezavi z“ ECB, ki je v Pogodbi o ustanovitvi ESM uporabljen v členih 13 in 14 bi omogočil širok razpon ravnanj ECB med izvajanjem programa finančne pomoči, vključno s „pasivnimi“, ki ji predlagam v tej točki.
77 – V skladu s sodno prakso Sodišča obveznost obrazložitve iz Pogodbe „ni zgolj odgovor na formalne preudarke, ampak naj bi omogočila strankam, da branijo svoje pravice, Sodišču, da izvaja nadzor, državam članicam in kateremu koli zainteresiranemu državljanu pa, da se seznani z okoliščinami, v katerih je [institucija] uporabila Pogodbo.“ Glej med drugimi sodbi Nemčija/Komisija (24/62, EU:C:1963:14, točka 143) in DIR International Film in drugi/Komisija (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, točka 33).
78 – Izjave predsednika ECB M. Draghija na tiskovni konferenci 6. septembra 2012; dostopne na http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.
79 – V tem smislu glej sodbi National Panasonic/Komisija (136/79, EU:C:1980:169, točke od 28 do 30) in Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603,, točka 77).
80 – Glej med drugimi sodbi Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točka 13) in Nizozemska/Komisija (C‑180/00, EU:C:2005:451, točka 103).
81 – Pisna stališča Francoske republike, v katerih se ta sklicuje na „ciblée et provisoire“ [v cilj usmerjen in začasen] značaj programa OMT (točka 40).
82 – ECB v sporočilu za javnost z dne 6. septembra 2012 pogojenost programov finančne pomoči opisuje kot „nujen pogoj“, poleg tega pa poudarja, da se bo program OMT nehal izvajati na podlagi odločitve sveta ECB, sprejete po „prosti presoji“ vendar „v skladu z njenim mandatom monetarne politike“.
83 – Glej Tridimas, T., The General Principles of EU Law, druga izdaja, Oxford University Press, Oxford, 2010, poglavje 3.
84 – V zvezi s tem glej Sunkel, O. in Griffith-Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of an Illusion, Oxford University Press, Oxford, 1989.
85 – Glej zgoraj v opombi 51 navedeno Delorsovo poročilo, zlasti točko 30.
86 – Glej Siekmann, H., Law and Economics of Monetary Union, v Eger, T. in Schäfer, H.‑B., Research Handbook, on the Economics of European Union Law, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012, str. 370 in naslednje.
87 – Sodba Pringle (EU:C:2012:756, točka 135).
88 – Ibidem, točka 132.
89 – Primerjaj predlagano besedilo tedanjega člena 104a(1)(a) v osnutku Pogodbe o spremembi Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti za vzpostavitev ekonomske in monetarne unije, Bilten Evropskih skupnosti, dodatek 2/91, s končno različico tega člena, ki ustreza danes veljavnemu členu 123 PDEU. O pogajanjih, ki so privedla do sedanje različice člena 123 PDEU, glej Conthe, M., El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria, v VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Colex, 1994, str. od 295 do 297.
90 – O operacijah odprtega trga, ki so omogočene na podlagi členu 18(1) Statuta, glej Smernico Evropske centralne banke z dne 20. septembra 2011 o instrumentih in postopkih denarne politike Eurosistema (prenovitev) (ECB/2011/14).
91 – V členu 1(1)(b)(ii) Uredbe št. 3603/93 je določeno, da „druge oblike kreditov“ pomenijo tudi „vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam“.
92 – V skladu s pogodbenimi klavzulami za primer prestrukturiranja (Collective Action Clauses, v nadaljevanju: CAC) je pogoj za prestrukturiranje soglasje večine upnikov. O klavzulah CAC in vlogi ECB glej Hofmann, C., Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses, v Bauer, K-A., Cahn, A. in Kenadjian, S (ur.), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, De Gruyter, 2013, str. 56 in naslednje.
93 – ECB je navedla, da obveznost obdržanja vrednostnih papirjev do njihove zapadlosti ne le, da ni določena, ampak je v osnutku sklepa o dokončnih denarnih transakcijah celo izrecno določena možnost, da ECB papirje proda pred njihovo zapadlostjo.
94 – Tako je po navedbah ECB pri programu za trge vrednostnih papirjev (Securities Market Programme), v okviru katerega vrednostni papirji niso bili nujno obdržani do njihove zapadlosti.
95 – Kot je pojasnila ECB v svojih pisnih stališčih, je bilo tudi pri programu SMP, ki je bil odobren pred programom OMT, določeno obdobje embarga.

References: Sodišče

 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
in fine
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 Sodišče