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Timestamp: 2017-05-25 20:17:34+00:00

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CPD#15: Elecciones y sistemas electorales by Escuela Electoral - issuu
EL DIÁLOGOELECCIONES Y SISTEMAS
ELECTORALES15Alberto Ricardo Dalla ViaEEPELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESAlberto Ricardo Dalla ViaINTRODUCCIÓNEn su ensayo sobre Esquema de la crisis, Ortega y Gasset escribió:
“En las grandes crisis históricas no sabemos lo que nos pasa, y esto
es –precisamente– lo que nos pasa, no saber lo que nos pasa.”Directores:
José Pérez Duharte Director de la Escuela Electoral del Perú
Diana Patrón Miñán
Jaime Romero Vento
Av. Nicolás de Piérola N° 1080 - Lima
Hecho el Depósito legal en la Bilioteca Nacional del Perú N° 2007-09141
ISBN 978-9972-2928-6-6
Primera Edición: Setiembre 2007
Impreso en Perú2Si hacemos un corto recorrido, en algo más de medio siglo
encontraremos a Max Weber advirtiéndonos sobre el poder de las
burocracias y a Burham denunciando la revolución de los técnicos, y de
allí solamente un paso muy corto a las apocalípticas declaraciones de
Daniel Bell sobre “el fin de las ideologías” hasta el más audaz anuncio
del “fin de la historia” anunciado por Fukuyama y que encontrara
expositores más lúcidos en Hayek, Friedman y Nozik.
En el medio se suceden las interminables crisis: crisis del estado
liberal, crisis del estado de bienestar, crisis del estado a secas, crisis
de la soberanía, crisis de representación, crisis de los partidos, crisis
del estado de derecho, crisis económicas y crisis políticas. Tiene
razón Umberto Ecco cuando afirma que de tanto hablar de crisis se ha
puesto en crisis hasta el propio concepto de crisis.
Las críticas al sistema representativo no son actuales ni recientes,
sino que vienen desde sus inicios. En un célebre párrafo del Contrato
social Rousseau afirmaba: “… el pueblo inglés cree ser libre, pero
está completamente equivocado; sólo lo es durante la elección de los
miembros del Parlamento; tras la elección, el pueblo es un esclavo, no
es nada.” Y no menos gráfica es la advertencia de Berlia acerca de los
riesgos de que “los representantes del pueblo soberano se conviertan
en los soberanos representantes del pueblo”.
3ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEn nuestra historia institucional, las tensiones se advirtieron desde
el inicio. El pensamiento rusoniano, asambleísta y unitario fue
encarnado por Mariano Moreno y la revolución de mayo. En el otro
extremo aparece Montesquieu defendiendo la división orgánica del
poder, que Echeverría y la generación del 37 propusieran y, finalmente,
concretarían en el artículo 1º de la Constitución Nacional al proclamar
la forma de gobierno representativa, republicana y federal.
Tal influencia pasó al artículo 22º de nuestra Constitución Nacional
cuando indica: “El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de
sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución.”
Explica Juan Bautista Alberdi en la nota respectiva de su “Proyecto de
Constitución para las Provincias del Río de La Plata”, que el mismo
estaba destinado a prevenirse de las “asonadas” o “puebladas”, tan
frecuentes en aquellos tiempos.
Sin embargo, constituiría una manifiesta ingenuidad pretender ahora
seguir hablando de la representación política en los mismos términos,
y desde los mismos criterios en los que lo hicieran, por ejemplo,
Sieyes y Burke. Con su habitual brillantez para constatar lo obvio,
Duverger destaca en un trabajo la necesidad en que nos encontramos
de operar el tránsito de una concepción individualista a una concepción
comunitaria de la representación. Forzosamente, hemos de admitir
que en la democracia del presente la representación sólo se puede
canalizar a través de los partidos. La experiencia nos enseña que
cuando los partidos desaparecen, los que les sustituyen son los
grupos de presión, los magnates de las finanzas o los demagogos con
vocación de dictadores
Remontarnos en el tiempo histórico nos permite advertir con toda
magnitud que la demanda de reformas políticas no responde a
situaciones históricas coyunturales, sino a procesos evolutivos en4ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESel desarrollo de las sociedades y los Estados. Aun cuando es una
verificación sociológica que en los momentos de crisis se incrementan
las demandas desde la sociedad hacia el Estado.
La sanción de la Ley Nº 8871 no aseguró por sí el voto universal
secreto y obligatorio como tampoco la Constitución aseguró por sí
misma la vigencia del estado de derecho. Hubo reacción, turbulencias,
lucha y convicciones.
El 5 de mayo de 1936, el gobernador de la provincia de Buenos Aires
Manuel Fresco se dirigía a su legislatura señalando: “Con el sufragio
universal creamos una raza débil y poco viril”; en tanto que el 23 de
noviembre de 1937, Marcelo T. de Alvear denunciaba “la lucha electoral
más nefasta y vergonzosa” para referirse a las elecciones fraguadas
del 5 de setiembre del mismo año; y el 11 de febrero de 1941, el
presidente Roberto M. Ortiz afirmaba que “era necesario condenar
toda manifestación de fraude”.
Tales recuerdos nos llevan a separar dos temas que en nuestros días
se encuentran bien diferenciados, como son los referidos a la llamada
legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio. Bien podemos decir
que después de las oscuras experiencias del “fraude patriótico” y con
la recuperación de la democracia, la legitimidad de origen no presenta
cuestionamiento en aquellos regímenes en donde la transparencia
electoral se halla razonablemente garantizada, considerándose legítimo
que ocupen los cargos quienes triunfaron en una elección popular.
En cambio sí presenta serios cuestionamientos la llamada legitimidad
de ejercicio, toda vez que el desempeño de los cargos públicos se
encuentra sujeto no sólo a una legitimidad formal, sino también a
parámetros de eficiencia en la gestión. Conciliar legitimidad con
eficiencia es uno de los desafíos de la hora.5ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESSe ha podido sostener, y con razón, que en la gran querella histórica que
preside el conflicto de legitimidades en el siglo XIX, lo que naturalmente
late es la tensión primera y elemental entre la sociedad y el Estado.
La preeminencia que el neoliberalismo confiere a la sociedad frente
al Estado, y al mercado sobre la política, en lo que efectivamente se
traduce es en la consagración de las corporaciones y los grupos de
presión. De allí a la “poliarquía” o a la “democracia delegativa” hay
Es tiempo de sincerar el discurso y desmitificar los temas en debate:
Desde hace mucho tiempo es una regla de oro que no hay fórmulas
mágicas, ningún sistema electoral es neutro. Todo mecanismo tiende
a favorecer a uno u otro modelo, sea a las mayorías o a las minorías.
De allí la importancia de saber hacia dónde se quiere ir, cuál es el
Si la anomia es un dato sociológico en la realidad Argentina, no lo
son menos ciertas tendencias anárquicas en lo institucional. Creo
con Dahrendorf que para resolver la “cuadratura del círculo” en las
democracias contemporáneas la clave del mantenimiento del contrato
social se encuentra en el reforzamiento –y no en el debilitamiento– de
Pongo sólo un ejemplo: la justicia federal con competencia electoral
de la República Argentina tiene un ganado prestigio en América
Latina en materia de transparencia de procesos electorales. Muchos
de sus magistrados y funcionarios han asesorado a organismos
internacionales en diversos procesos de democratización. Resultaría
un contrasentido que las normas que se sancionen tiendan a debilitar
el control judicial en favor de los órganos políticos o de sofisticados
modelos que, tal vez alentados por buenas intenciones de autonomía,
concluyan inexorablemente en otra regla de oro de nuestro tiempo: la6ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESpérdida de control por el poder público deviene en manos de poderes
o intereses privados.
Cuál es el rumbo, cuál, entonces, el punto de partida, ningún otro
más que la Constitución Nacional, el arca guardadora de nuestras más
preciadas libertadas y punto de referencia ineludible para encontrar la
luz a la salida de este túnel. La reforma constitucional de 1994 diseñó
un verdadero cambio político, abriendo cauces de participación sin
desnaturalizar la esencia del sistema representativo al afirmar la
presencia de los partidos políticos como “instituciones fundamentales
del sistema democrático”, en un marco pluralista, con igualdad real de
oportunidades para todos, eliminando los resquicios aristocráticos de
la elección indirecta para presidente y senadores nacionales.
Se trata de reformas recientes en el tiempo, muchas de las cuales
requieren aún de precisiones reglamentarias por parte del Congreso
de la Nación, al que la Constitución ha atribuido la materia electoral y
de partidos políticos como competencia privativa o zona de reserva
Confío en que los temas escogidos para este Proyecto Mariano
Moreno, impulsados por la facultad de derecho de la universidad de
Buenos Aires, contribuirán a enriquecer el debate y a informar a los
ciudadanos sobre las complejidades técnicas que encierran los temas
vinculados a la reforma política.7ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES1. EL SUFRAGIOEs un derecho público subjetivo de naturaleza política que consiste en
el derecho que tienen los ciudadanos de elegir, ser elegidos y participar
en la organización y actividad del poder en el Estado. Debe distinguirse
el sufragio del voto; mientras el primero es un derecho, el segundo
constituye un acto.
La función electoral consiste en la selección y nominación de las
personas que han de ejercer el poder en el Estado, en tanto que las
elecciones son técnicas o procedimientos de selección de la dirigencia
política. Mediante ellas, el pueblo elige a sus autoridades. Los que son
elegidos se denominan candidatos, en tanto los que eligen se denominan
electores. La suma de electores conforma el cuerpo electoral.
En cuanto a la naturaleza jurídica del sufragio, hay distintas concepciones
que lo presentan, ya sea como un privilegio (resabio feudal) como un
derecho de los ciudadanos o como una función jurídica. Para Joaquín
V. González reviste tanto el carácter de un derecho como el de un deber
y el de una función político-jurídica; en tanto que para Rafael Bielsa se
trata de un derecho como de una atribución otorgada por la ley.
Entre quienes consideran al sufragio una función pública están Carlos
Sánchez Viamonte, quien lo caracteriza como un complejo de derechos
y deberes; Juan A. González Calderón, como un poder político que
fundamenta una función pública; y Segundo V. Linares Quintana, quien
lo juzga una función pública.8ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEl artículo 37º de la Constitución Nacional Argentina señala, en
su segundo párrafo, que el sufragio es universal, igual, secreto y
obligatorio, recogiendo así la tradición en materia electoral que arranca
desde la Ley Sáenz Peña N° 8871. La última parte del mismo artículo
favorece la adopción de acciones que tiendan progresivamente a la
igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso
a los cargos electivos y partidarios. La ley N° 24.043 ya consagró
este criterio a partir del llamado “cupo femenino” o “cuota de género”,
fijando la obligatoriedad de incluir un mínimo del 30 por ciento de
mujeres en las listas de candidatos para elecciones nacionales, la
cual se aplica desde 1992 con regular éxito en cuanto a los objetivos
perseguidos por la norma.
La competencia en materia electoral y de partidos políticos corresponde
a los jueces federales con competencia electoral a la razón de uno
por cada distrito electoral del país, coincidiendo cada distrito con el
territorio de cada provincia. El tribunal de alzada es la Cámara Nacional
Electoral, compuesta de una sala única de tres jueces de cámara para
todo el país, cuyos fallos tienen carácter plenario (artículo 6°, Ley
Nº 19.108), siendo obligatorios tanto para los jueces federales con
competencia electoral como para las juntas electorales nacionales
que, en tiempo de elecciones, se conforman en cada distrito y que se
integran con el juez federal electoral, el presidente de la cámara federal
de apelaciones correspondiente al distrito y el presidente del superior
El carácter obligatorio de la jurisprudencia de la Cámara Nacional
Electoral es una fuente de derecho de mucha importancia para
establecer criterios de interpretación frecuentes en problemas
derivados de la aplicación del Código Electoral Nacional, la Ley de
Partidos Políticos y legislación complementaria.9ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESAsí, por ejemplo, respecto a un tema de actualidad como es el cómputo
de los votos nulos o de los votos en blanco, la Cámara Nacional
Electoral ha señalado: “... la finalidad del sufragio consiste en posibilitar
la expresión democrática de la voluntad política del pueblo, éste
organizado como cuerpo electoral que está integrado por los votantes
que lo emiten en blanco, y sólo en la medida en que el acto mediante
el cual se manifiesta esa voluntad no reúna los requisitos necesarios
para la obtención de su finalidad habrá de considerarse nulo... El voto
en blanco ha sido emitido y constituye la expresión de una voluntad
de naturaleza política, aun cuando no se manifieste en forma positiva”
(Cámara Nacional Electoral in re “Mera, Jorge. Lista Causa Radical c.
Unión Cívica Radical” “La Ley” t. 1987-D, pp. 360 y ss.)
Para decirlo de otro modo, los votos valen o no valen, son o no son. Es
decir, entonces, que los votos en blanco no pueden constituir otra cosa
que una subcategoría de una de las categorías que marca el artículo
101 del Código Electoral Nacional (votos válidos y votos nulos) .Y en
tal medida, y en ausencia de una norma expresa que diga otra cosa,
desde un punto de vista jurídico no cabe sino considerarlos incluidos
sustancialmente en la categoría de los votos válidos.ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES2. LOS SISTEMAS ELECTORALESA raíz del distanciamiento entre la política y la sociedad, entre los
gobernantes y los gobernados, se discute en distintos países sobre
los diferentes sistemas electorales.
En este sentido, es dable señalar que cualquier potencial proceso de
reforma electoral y del régimen de los partidos políticos debe partir
de una evaluación empírica de la legislación y la forma que se ha
Desde el punto de vista teórico se define generalmente al sistema
electoral como el mecanismo por el cual se traducen los votos en
cargos o en bancas, y en la actualidad la importancia que se les asigna
es muy grande toda vez que prima la idea de que éstos funcionan
a manera de recompensas o castigos sobre las conductas de los
votantes, de los partidos e incluso de los gobernantes.
Duverger planteó un efecto psicológico en la conducta de los votantes,
cuando hace la distinción entre éste y el efecto mecánico. El mecánico
es cuando las reglas electorales tienden a que los partidos más
votados obtengan un porcentaje aún mayor de bancas y los partidos
chicos a empeorarlo; y el psicológico es cuando los votantes optan
por no votar a los partidos grandes en detrimento de los chicos, a fin
de no “perder” su voto.
Hago estas aclaraciones porque hay mucha confusión al respecto,
incluso algunos consideran como sistema electoral a sólo uno o varios1011ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESelementos de los sistemas, como puede ser la fórmula electoral. Por lo
que cabe aclarar que entre los elementos o las variables de los sistemas
electorales se encuentran: la forma de selección de candidatos, la
forma de candidaturas y votos; la magnitud del distrito; las fórmulas
electorales y el umbral.
También hay otras variables como el presidencialismo, por la influencia
que tiene la elección presidencial (más bien concentradora de votos en
pocas opciones sobre las elecciones legislativas, “arrastrando” votos
a favor de los partidos más grandes (únicos que tienen la posibilidad
de acceder a la presidencia), lo que implica un incentivo a un menor
número de partidos que en países parlamentarios, en particular si las
elecciones son simultáneas y si esta simultaneidad ocurre siempre.
O el impacto del bicameralismo sobre la posibilidad de que existan
mayorías del partido presidencial en el Congreso (más difícil con el
bicameralismo) interactúa con la fórmula electoral usada para elegir
presidente. O el tamaño de las asambleas (medido por número de
miembros) puede afectar la proporcionalidad, es decir, la relación
votos/bancas por partido y un tamaño relativamente menor afecta a
los partidos chicos.
O una desigual distribución de bancas entre las diferentes
circunscripciones en que suele dividirse un país o un distrito, en
relación con el número de habitantes o de votantes, caso extremo y
típico son los senados. O la coincidencia entre elecciones legislativas
nacionales con elecciones provinciales para gobernador, tiende a
concentrar votos en los partidos más grandes.
2.1. Selección de candidatosRespecto al primer elemento mencionado, esto es la selección de los
candidatos, hay que referirse a si existe monopolio de las candidaturas
y a los modos partidarios de selección de sus aspirantes.
12ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEn la República Argentina, el artículo 2° de la Ley Orgánica de los
Partidos Políticos 23.298 establece que sólo a través de los partidos
se pueden presentar candidaturas, y la salvedad es que los candidatos
de los partidos no necesariamente deben ser afiliados a la organización
política que los propone. Sobre el particular, hubo dos cuestionamientos
a la constitucionalidad del artículo 2° de la mencionada ley; el primero
conocido como “Ríos”, que arribó hasta la Corte Suprema de Justicia;
y el segundo conocido como “Padilla”.
En ambos casos, la Cámara Electoral “puso de relieve que la doctrina
coincidía en que los partidos políticos eran órganos vitales de la
democracia representativa [...] Se recordó, finalmente, el precedente
sentado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación […] al afirmar
que “de lo que los partidos sean depende en gran medida lo que
ha de ser, en los hechos, la democracia del país en que actúan. Al
reglamentarlos, el Estado democrático cuida una de las piezas
principales y más sensibles de su complejo mecanismo vital”.
En definitiva, se consideró que el monopolio de los partidos políticos
respecto de la postulación de cargos públicos electivos no transgredía
el artículo 28º de la Constitución Nacional y que ello no varió con la
incorporación del artículo 38º después de la reforma constitucional de
Resulta importante lo expuesto por la Cámara Electoral cuando
reconoció que la crisis que acusan en la actualidad los partidos
políticos y la indiferencia que ellos producen en la inmensa mayoría de
la ciudadanía constituye un desafío a la búsqueda de soluciones que
oxigenen su desenvolvimiento.
La segunda variable, esto es, el método de selección de los candidatos,
cambia según el partido o alianza de que se trate, no obstante que la
ley de partidos políticos exige en su artículo 50, inciso a), la realización
de elecciones partidarias al menos cada cuatro años.
13ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEn los extremos hay quienes deciden sus candidatos a dedo y hay
quienes exhiben una férrea tradición de democracia interna. De todos
modos, casi siempre lo que ha primado son las elecciones internas
cerradas, es decir, en las que participan exclusivamente los afiliados
Sin embargo, en los últimos años se han llevado a cabo algunas
experiencias diferentes con el objeto de abrir la selección de los
aspirantes al resto de la sociedad.
Después de la crisis de 2001, la demanda social fue muy fuerte en el
sentido de una mayor participación ciudadana y ello concluyó con la
sanción de la Ley Nº 25.611 del 19 de junio de 2002, por la que se
estableció el procedimiento de internas abiertas simultáneas para la
elección de los candidatos a los cargos electivos nacionales, es decir,
para presidente, vicepresidente, diputados y senadores nacionales.
Ante el poco acatamiento de ese sistema por parte de los partidos
políticos y el escaso entusiasmo de la ciudadanía, en términos de
participación política, se retornó al sistema de elecciones internas
organizadas por los propios partidos políticos.
2.2. Formas de las candidaturas y de los votosSobre el segundo elemento, las formas de las candidaturas y de los
votos, me limitaré a describir dos opciones:
a. Candidaturas individuales versus listas.ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESvotos es el candidato, en el otro caso es la lista. Lo característico
de la lista es que es aquella a la que se adjudican las bancas. La
lista tiende a fortalecer a los partidos; mientras que las candidaturas
independientes, a debilitarlos.
A su vez, la lista puede ser abierta o cerrada:
En la abierta, el votante puede tachar el nombre de un aspirante de la
lista (tacha o borratina) o modificar el orden de los candidatos, por
ejemplo, el que está quinto puede llegar a pasar al primer lugar. Esta
alternativa se llama preferencia y las modificaciones usualmente se
hallan limitadas en número. Se ha usado en la mayor parte de las
naciones de Europa occidental, incluidas Austria, Bélgica, Dinamarca,
Finlandia, Grecia y Suecia; al igual que en países latinoamericanos
como Brasil y el Perú. En Argentina se utiliza en Tierra del Fuego.
La última opción es el “panachage”, en que además de tachar algunos
nombres se pueden poner otros candidatos de otras listas, lo que
promueve una altísima competencia individual intrapartidaria1. Es un
sistema que se emplea en Suiza y existió en Argentina desde 1912
hasta la década de 1940.
Sartori refiere que el voto de preferencia en la Italia de 1948-1992
fomentó un clientelismo excesivo hace unos años, allá redujeron las
preferencias posibles a una sola y, finalmente, la eliminaron.
La cerrada o bloqueada es aquella que no puede ser modificada en
modo alguno por el votante; es la que se utiliza en Argentina, España
Portugal y Venezuela.b. Votos ordinales versus categóricos.Cuando se vota por individuos, la unidad de cómputo de los votos
es el candidato; en el otro caso, es la lista. Lo característico de los14(1) Josep. M. Colomer, Cómo votamos, Ed. Gedisa, Barcelona, 2004, pág. 98.15ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESVoto ordinal versus voto categórico: aquí el votante puede ordenar
los candidatos o partidos según sus preferencias. Ejemplo: prefiero
X, pero si no es elegido prefiero H, y si no I (ejemplo de voto único
El categórico es el que sólo puede expresar una decisión a favor de
un candidato o de una lista. Se incentiva el mal menor. El primero
desalienta el voto estratégico, es más real. De todos modos, se dice
que los límites entre uno y otro no son claros, y está siempre el llamado
voto de aprobación en un lugar intermedio. El elector vota a todos los
candidatos o partidos que desee, no se ha usado nunca.
2.3. Magnitud de distritoEl tercer elemento es la magnitud del distrito o circunscripción por la
que se entiende la unidad dentro de la cual los votos se traducen en
cargos. Casi siempre es una unidad geográfica. La magnitud de las
circunscripciones es el número de cargos que en esa unidad se eligen.
La magnitud puede variar entre uno y el número total de cargos a elegir
Circunscripción uninominal, uno solo es elegido, optan entre varios
sólo por uno. Estados Unidos y Gran Bretaña. Es el caso de nuestro
país para la elección de presidente. Hay una sola circunscripción,
uninominal, pues la magnitud es igual a uno. Circunscripción Única.
Circunscripciones plurinominales donde se elige más de un diputado,
dos o más, el número puede variar a cientos. Se usa en Argentina para
diputados, donde las circunscripciones son diferentes en cuanto a la
magnitud. Las provincias chicas tienen cinco diputados elegidos por
mitades y otras circunscripciones como la capital, donde se eligen 12
o 13; o la provincia de Buenos Aires, 35.16ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESAquí en los casos de magnitud diversa y para analizar en el ámbito
nacional los efectos de la magnitud, se usa el promedio aritmético
resultante de dividir el número total de bancas en la legislatura por el
número de cargos; pero cuando hay elementos tales como “umbrales”
miembros adicionales o más de un nivel, deben introducirse ciertos
ajustes y llegar a los que se llama “magnitud efectiva”.
En Argentina, las circunscripciones uninominales existieron en 1904,
alegándose en contra que la Constitución Nacional, cuando expresa
que los diputados son elegidos directamente por el pueblo de las
provincias y que se consideran a este fin como distritos electorales de
un solo estado, sobre la base desde la que se ha sostenido que las CU
serían inconstitucionales y que solo las plurinominales territorialmente
coincidentes con las provincias y la ciudad de Buenos Aires lo
serían. También hubo circunscripciones uninominales durante la
presidencia de Perón, planteándose discusiones en cuanto al llamado
“gerrymandering”.
2.4. Fórmula electoralEn cuanto a ésta, existen varias opciones para traducir los votos
en cargos; generalmente se las agrupa en fórmulas mayoritarias o
de representación proporcional, a veces llamadas genéricamente
“semiproporcionales”.
Mayoritarias:
Mayoría absoluta: se requiere de más de la mitad de los votos(usualmente de los válidos y positivos). Es común en la doble vuelta
o ballotage. Se conocen casos de tres vueltas, es más común usarlo
en elecciones presidenciales. Ganar significa en esta variante como en
todas las fórmulas mayoritarias que siguen que el vencedor gana todo
lo que está en juego.17ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESVoto alternativo: es otro mecanismo para obtener el requisito de lamayoría (absoluta). Los votantes ordenan según sus preferencias a
los partidos o candidatos que aparecen en una boleta común; si un
partido recibe más de la mitad de las primeras preferencias gana y es
elegido. De lo contrario, el partido con menos primeras preferencias
es eliminado de la cuenta y las segundas preferencias de sus votantes
son distribuidas entre los demás partidos. Este voto se utiliza en
Australia, de segunda vuelta instantánea en Estados Unidos o voto
preferencial optativo en Papua (Nueva Guinea).
Mayor pluralidad: pueden concurrir a la segunda vuelta más de dospartidos. En la primera vuelta hace falta mayoría absoluta y en la
segunda basta la pluralidad, es decir, más votos que los demás, pero
no éstos sumados, sino individualmente considerados. Fue la prevista
para la elección presidencial de 1973 en Argentina (pero si las dos
fórmulas más votadas acumulaban dos tercios de los votos sólo ellas
concurrían a la segunda vuelta, de modo que podría convertirse en una
fórmula de mayoría absoluta).Pluralidad con base mínima: se refiere a una posible doble vuelta pero
en la cual para ganar en la primera elección no hace falta la mayoría
absoluta de votos, aunque sí obtener un cierto porcentaje mínimo
de votos o una determinada diferencia porcentual con el segundo.
La elección es presidencial en nuestro país desde 1994 (se gana en
primera vuelta con el 45 por ciento de votos o con el 40 por ciento,
pero en este último caso además debe existir una diferencia de por
lo menos 10 puntos porcentuales entre el primero y el segundo, y la
llamada regla de doble componente.
Pluralidad: mayoría relativa o simple, gana quien simplemente
obtiene más votos que los demás individualmente considerados,
independientemente de porcentajes, diferencias, etcétera.18ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESRepresentación proporcional:Con este nombre se hallan varios métodos cuyas características
comunes tratan de lograr la proporcionalidad entre votos y bancas,
permitiendo ganar bancas a cualquier individuo o partido que logre
cierto número de votos; aunque sea menor a la pluralidad. La idea es
que el cuerpo a constituir sea como un espejo de las preferencias de
Hay, básicamente, dos subtipos: voto único transferible y representación
proporcional de lista.
- El voto único transferible: vota por un candidato individual.
- La representación de lista: admite diferentes métodos de cálculo para
distribuir los cargos.
Método del cociente y del divisorDel cociente: método Hare, Droop (también llamada Hagenbach
Bischoff), se le agrega al número de bancas 1. Imperiali se agregan 2.
Del divisor: D`Hondt.
Otro método divisor es el de Saint Lague. Se divide en vez de por
1, 2, 3 por números impares, su efecto es reducir la ventaja que el
D`Hondt da al partido con más votos y ayudar a los de menos votos.
Este permite que las legislaturas sean un espejo en el que todos los
grupos sociales minoritarios se encuentren también representados,
evita la creación de mayorías legislativas artificiales, produce cambios
más suaves en las políticas públicas, y fomenta la negociación y el
compromiso.19ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESSistema semiproporcional: voto limitado, se vota por un número menorde candidatos a la cantidad de bancas a llenar en la circunscripción.
En Argentina se usa para senadores nacionales desde 2001, en
circunscripciones trinominales, con dos senadores para la lista que
salga primero y uno para la segunda, con lo que nos acercamos al
viejo sistema inglés. En varias provincias se emplea un voto limitado
con 50 por ciento de las bancas para el que gana, y el resto adjudicado
Voto acumulativo: Cabe recordar que en la votación por CI –y nopor listas– los votantes pueden votar a tantos candidatos como
representantes hay que elegir (salvo voto limitado). Entonces cada
votante tiene tantos votos como candidatos puede votar: si es una
circunscripción trinominal, tiene tres votos. Con el voto acumulativo
el votante tiene la posibilidad de aplicar todos sus votos a un solo
candidato en lugar de votar a tres candidatos, con lo que aumenta
las chances de elección de ese candidato (si otros hacen lo mismo).
Los candidatos que más votos obtienen son elegidos (pluralidad). Con
esta variante, las minorías que con pluralidad ortodoxa no llegarían a
obtener representantes tienen mejores chances.
De la combinación de todos los elementos expuestos anteriormente,
más algunas otras variaciones, surgen los sistemas electorales reales,
de los cuales hay una variedad muy grande.Sistemas mayoritarios y proporcionales: 327 países han utilizado el
sistema mayoritario en elecciones democráticas y un total de 291
usaron el proporcional. El único sistema proporcional que no utiliza
listas está en Irlanda y Malta. Por otra parte, los sistemas que emplean
listas se pueden dividir en tres tipos, como, por ejemplo, el de cuotas,
que incluye el método Hare, implementado en Namibia y Colombia. El
método D’Hondt es el sistema más utilizado.20ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEl sistema mixto electoral2 ha sido empleado en las elecciones
legislativas de 74 países del mundo democrático. Existen diferentes
criterios en la literatura para categorizar estos sistemas por autores
tales como Reynolds y Reilly (1997), Massicotte y Blais (1999),
Shugart y Wattenberg (2001).
Este autor considera que ese sistema es utilizado como una combinación
del sistema mayoritario y proporcional.
Debe quedar claro que una nación puede ser clasificada de usar
sistemas mixtos. Asimismo, éstos se dividen en dos fórmulas
electorales dependientes o independientes. En el primer caso, ambas
son implementadas independientemente la una de la otra; mientras
que en el segundo, la aplicación de una fórmula es dependiente del
resultado que produce ésta. Por ejemplo, el sistema electoral ruso es
independiente, porque la aplicación de la representación proporcional
no depende en ningún caso de la distribución de los votos y las bancas
determinadas por la ley. Por otra parte, el sistema alemán electoral es
dependiente y usa el sistema de representación proporcional con el
objeto de corregir las distorsiones ocasionadas por las fórmulas en el
ámbito de los distritos.
El sistema mixto alemán (o RP personalizada) combina circunscripciones
uninominales con plurinominales en dos niveles diferentes. Permite al
votante disponer de dos votos, uno para la circunscripción uninominal
y el otro para la circunscripción plurinominal; el cálculo del total de
bancas que le corresponde a cada partido se hace sumando –a escala
nacional– todos los segundos votos obtenidos por cada partido en
cada lista partidaria en cada circunscripción plurinominal y usando
una variante del método Hare (cociente).
(2) M. Golder, Electoral Studies 24 (2005), pág. 103-121.21ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES2.5. UmbralSe usa el término “barrera legal” cuando la participación de los partidos
en la asignación de bancas depende de que éstos obtengan un mínimo
de votos (sea en relación con votos válidos emitidos) o ganen bancas
(directo en las circunscripciones). Resulta importante si la barrera
legal comprende todo el territorio electoral (un partido debe lograr el
porcentaje de votos exigido en todo el país o sólo la circunscripción).
También es importante en qué fase del procedimiento de asignación de
bancas se aplica la barrera legal. Por ejemplo, en Alemania la barrera
legal es de 5 por ciento y ha contribuido a consolidar el sistema de
partidos, dado que aceleró el proceso de concentración de grandes
partidos3.
En la Argentina, la Cámara Nacional Electoral se pronuncio sobre la
utilización del término que indica que “el umbral de representación, piso
o barrera legal consiste en una condición que algunos ordenamientos
jurídicos al adoptar un sistema electoral de representación proporcional
imponen a los fines de adjudicar las bancas, y que se traduce en la
obtención de un mínimo de votos como conditio sine qua non para
poder participar en dicho reparto”.
Tal restricción tiene como fundamento razonable preservar un adecuado
funcionamiento del Poder Legislativo –en nuestro caso de la Cámara de
Diputados–, evitando que un excesivo fraccionamiento conlleve a una
atomización ilimitada de la representación y del debate que repercuta
de manera negativa en la formación de la voluntad general. Del análisis
comparativo surge que son varios los países que han adoptado el
requisito del umbral, pero con porcentajes diferentes.(3) Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos políticos, Universidad Nacional Autónoma
de México, pág. 65/66.22ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEntre ellos podemos mencionar a Israel con un umbral del 1.5 por
ciento; España, 3 por ciento; o Grecia, con barreras que han variado
llegando incluso a ser superiores al 15 por ciento. En América Latina,
Costa Rica elige a los miembros de la Asamblea Legislativa mediante
un sistema de doble cuota. Sólo las listas que han conseguido un
número de votos por encima del 50 por ciento del cociente simple
electoral pueden obtener escaños.
“En nuestro caso, la funcionalidad de un órgano colegiado y la
presencia en él de variadas agrupaciones políticas quiere decir que el
legislador ha tenido en mira el buen funcionamiento de la Cámara de
Diputados, sin que ello signifique conculcar la representación de las
minorías”. (Fallo Méndez N° 3033/2002.)
2.6. Ley de lemasLa ley de lemas (o de doble voto simultáneo) es aplicada desde hace
muchos años en Uruguay y fue utilizada en 11 provincias argentinas.
Cada partido (lema) puede presentar diversas listas (cada una llamada
sublema). El votante elige la lista de un sublema, con lo que al mismo
tiempo se entiende que vota al lema del cual el sublema es parte. El
votante sufraga simultáneamente en la elección general y en lo que
serían unos comicios internos.
Este sistema rigió en Uruguay, que fue adoptado desde 1984
por varias provincias argentinas para las elecciones locales. Sus
eventuales bondades, al permitir la participación de los electores en
la contienda interna partidaria, quedaron desvirtuadas en la práctica.
La presentación de numerosos sublemas conspiró contra la unidad
partidaria fomentando su fragmentación. Por otra parte, muchas veces
el elector advertía la desnaturalización de su voluntad al resultar electos
con su voto candidatos que no habían merecido su aprobación, con la
consecuente pérdida de representatividad del sistema.23ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEn la actualidad, sólo han mantenido vigente “la ley de lemas” las
provincias de Formosa y Santa Cruz. En un trabajo presentado en el
Seminario de Reforma Política de 2001, organizado por el Programa de
Naciones Unidas, se sostuvo que como producto de una investigación
realizada de la compilación y el análisis de los fallos de la Cámara
Electoral surgió:
A partir del dictado de la ley de lemas se observaron tres clases de
Uno que ya existía fue el fuerte internismo partidario –principal
argumento en defensa del sistema de lemas era el “efecto apaciguador
que produciría en el orden interno de las organizaciones políticas”–, que
no sólo no disminuyó, sino que aumentó. Los otros dos, más graves,
tienen que ver con el proceso de oficialización de listas y boletas y la
impugnación de los resultados de los comicios, especialmente en el
período 1991/1995.
2.7. Distintos sistemas utilizadosA lo largo de nuestra historia institucional tuvimos distintos sistemas
electorales, el de mayoría simple con lista plurinominal se aplicó hasta
1912 (excepcionalmente en 1904 fue cambiado por circunscripciones
uninominales).
La Ley Sáenz Peña estableció el sistema de lista incompleta o de los
dos tercios que se utilizó hasta 1962, en el que correspondían dos
tercios de bancas al partido que obtenía la mayor cantidad de votos y
un tercio al que le seguía en el orden de la votación.
En 1951, y sobre la base de la Constitución reformada en 1949,
fue sancionada la Ley Nº 14.032, que restableció el clásico sistema
británico de las circunscripciones uninominales. La ley instauraba que24ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESpara la elección de diputados nacionales los distritos se dividían en
circunscripciones, cuyo número era igual a la cantidad de bancas que
debían ser cubiertas en ellos.
El sistema de representación proporcional fue establecido para la
elección de convencionales constituyentes de 1957 y posteriormente
por las elecciones generales de diputados de 1963. El sistema que fija
actualmente el reparto electoral es el Código Electoral Nacional (Ley
Nº 19.945), por aplicación del sistema D’Hondt.
2.8. El financiamiento de partidos y campañasLa crisis no es solamente una encrucijada –en el sentido más griego
de la palabra–, sino también una oportunidad. Si, como decía Erich
Fromm, la libertad consiste en optar, la crisis puede ser también una
oportunidad para la libertad. Porque en este tema está en juego la
idea misma de la democracia. Lo digo sin ninguna exageración ni
pretensión desmedida.
Está en juego la lealtad en la lucha por el poder público y, por ende,
la transparencia de los actos que conducen a la voluntad política; en
última instancia, la salvaguardia del principio democrático. Sabemos
que el tema no es fácil ni sencillo, en Economía y sociedad dice Max
Weber lo siguiente: “Las finanzas de los partidos constituyen para la
investigación, por razones comprensibles, el capítulo menos claro de
su historia y, sin embargo, uno de los más importantes.”
El tema no es nuevo, ni mucho menos, ni las dificultades tampoco,
sobre todo cuando se trata de encuadrar hechos y prácticas usuales
en normas jurídicas de aparente rigidez. Por eso nos recordaba Ortega
y Gasset: “Mejor que combatir los abusos es cambiar los usos”,
aunque esto último tampoco sea muy fácil.25ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESUno de los más ilustres predecesores en la cátedra de derecho
constitucional de la Facultad de Derecho en la Universidad de Buenos
Aires, el doctor Aristóbulo del Valle, enseñaba a sus alumnos que la
publicidad de los actos era una de las notas esenciales de la forma
republicana de gobierno, enseñanza inolvidable que inmortalizara su
sucesor el doctor Manuel Augusto Montes de Oca en sus Lecciones
Sin embargo, pocos años antes, Mitre organizaba una insurrección
contra el gobierno nacional luchando en La Verde y en San Luis contra
las tropas federales, por entender que Sarmiento había favorecido
con fondos del gobierno y con maniobras de fraude el triunfo de
En Estados Unidos, cuenta Thayer por su parte que cuando George
Washington se presentó para la Cámara de Burgueses de Virginia en
1757, ofreció a sus amigos los “medios habituales de ganar votos”,
es decir, 150 litros de ron, medio quintal de ponche de ron, 170 litros
de vino, 230 litros de cerveza y 10 litros de sidra real4.
En los dos siglos siguientes, el método de lograr la presidencia
–o cualquier otro cargo– cambió radicalmente. Mientras que los
primeros candidatos habían satisfecho sus gastos de campaña de su
propio bolsillo, para mediados del siglo XIX los políticos necesitaban
organización y dinero para poder optar a cargos electivos.ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALEScuatro millones. Hacia 1972, los desembolsos habían aumentado
enormemente: 105 millones en las presidenciales Nixon-Mc Govern y
250 millones por todo el país.
En 1974, el Congreso sancionó una nueva regulación tendiente
a controlar los gastos de las campañas, limitando las cantidades
que los particulares podían donar como así también las sumas de
sus fortunas personales que podían gastar los propios candidatos.
La constitucionalidad de esa legislación sería ponderada por la
Suprema Corte en el caso “Buckley versus Valeo”, donde subyace el
paradigmático problema de la libertad de expresión.
El tribunal dijo en aquella oportunidad que las donaciones de
particulares proporcionan apoyo a la expresión de un tercero, y por
ello una limitación de la donación era una restricción sólo marginal de
los derechos de la Primera Enmienda.
En la misma sentencia, la Suprema Corte decidió que prevenir la
corrupción y la llamada “apariencia de corrupción” era una justificación
constitucionalmente importante, señalándose también que “en la
medida en que se aporten contribuciones cuantiosas para asegurarse
un quid pro quo político de los actuales o eventuales funcionarios, se
socava la probidad del sistema de democracia representativa”5.En la elección Kennedy-Nixon de 1960, los gastos de campaña para la
presidencia en Estados Unidos ascendieron a 25 millones de dólares.
El gasto en todas las campañas de aquel año fue de 175 millones de
dólares. Se ha calculado que la familia Kennedy prestó personalmenteSe pregunta Alain Turaine: “¿Puede hablarse de democracia cuando
las elecciones descansan en el papel de los roten borouhts, como
en la Inglaterra del siglo XIX, en la distribución de dinero en las
circunscripciones rurales de Japón, o cuando los partidos italianos
deducen un gravoso diezmo de una gran parte de los contratos
firmados entre las empresas públicas?”(4) Thayer, George, Who saves the money tree? Pág. 2.(5) (“Buckley versus Valeo” 424, US, 1 SCT 612-1976).2627ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESAsí como no hay democracia sin demócratas ni república sin
republicanos, de lo que se trata, en definitiva, es del efectivo
fortalecimiento de los partidos políticos como “instituciones
fundamentales del sistema democrático” conforme los define
el artículo 38 de la Constitución. Y es el mismo artículo el que
expresamente establece que “los partidos políticos deberán dar
publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio”.
Y más importante aún, la Constitución manda a los partidos a dedicar
parte de los fondos que reciben a la capacitación de sus dirigentes.
Como decía Sarmiento, la primera obligación política consiste en
“educar al soberano”, tanto más hay que educar a quienes pretenden
representar a ese mismo pueblo soberano.
No por difícil la tarea dejará de ser asumida. Por el contrario, si el Poder
Judicial, que, a decir de Hamilton, no tiene ni la bolsa ni la espada sino
solamente el juicio, continúa mereciendo, a pesar de las vicisitudes
pasadas, el control de los controles de la democracia constitucional;
debe sincerarse el debate porque las leyes de la política a pesar de
no ser exactas como las de la física o la matemática; no son por
ello menos inexorables y para que el estado de derecho subsista es
necesario que a toda concentración del poder estatal, así como a toda
ampliación del marco de los derechos individuales se contraponga,
como lógico contrapeso necesario, un incremento de los controles y
una afirmación de las responsabilidades.
Cito a Giovanni Sartori en su Ingeniería constitucional comparada
cuando se refiere a “lo difícil de la política” con las siguientes palabras:
“... la administración de la política era mucho más fácil hace un siglo.
La creciente dificultad de la política se debe a varias razones. Sin
embargo, las semillas de la política difícil son igualmente tecnológicas
y tienen mucho que ver con la videodemocracia. En el ínterin nos
enfrentamos a procesos degenerativos, en especial al aumento de la
corrupción política, que corrompe a la propia política.”
28ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESEs indudable que el crecimiento de las campañas electorales por
la aparición del “marketing político”, los medios electrónicos, los
asesores de imagen y en especial por la televisión que cumple un rol
determinante, se ha dado de manera inversamente proporcional a la
disminución de los fondos de las agrupaciones partidarias.
Si bien los rubros de gastos en que incurren los partidos políticos
son muy amplios, la fuente de mayor financiamiento se encuentra
en la televisión. Este medio de comunicación masivo ha encarecido
las campañas. Aprovechando la crisis de los partidos políticos, la
televisión ha centrado la política en sus escenarios, personalizando las
campañas y creando la necesidad de invertir publicidad que suele ser
En consecuencia, el financiamiento de los partidos políticos ha
encarecido los presupuestos electorales y su aplicación, así como su
supervisión y control, representa una pesada carga administrativa6.
Un autor ha resumido todo este problema diciendo que “un político
pobre es un pobre político”. La frase puede sonar irónica y graciosa,
pero está impregnada de crudo realismo. Frente a eso, cabe
contraponer un adagio del Derecho Romano: “No confundir el erario
con el peculio”.
En el fallo 3010/2002 la Cámara Nacional Electoral, en su nueva
integración, señaló que se encontraban en juego las siguientes
a. La necesidad de que exista un equilibrio razonable entre los
recursos de los distintos partidos políticos en la competencia
(6) Tuesta Soldevilla, Fernando, La democracia tiene un costo: hacer elecciones. X Conferencia
de Organismos Electorales de América del Sur. Lima. Perú 29-30 de enero de 2003.29ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESb. La fiscalización de los fondos del erario público.
c. El control de posibles prácticas ilícitas de recaudación ycontribución a través de vías que la ley vigente por su imperfección
no alcanza a conjurar (verbigracia régimen jurídico especial para
las fundaciones).d. La existencia de publicidad encubierta bajo la apariencia de
“campaña de puesta en conocimiento de las acciones de gobierno”;
o de un modo más genérico
e. El peligro que representa el dinero como fuente de influencias
en beneficio de intereses particulares por encima del bienestar
general, etcétera.Lo que está en claro, en todo caso, es que la ciudadanía reclama
mayor participación, quiere ser protagonista del proceso político y no
una mera espectadora. En ese contexto, con respecto a la cuestión
que aquí tratamos aparece una demanda de mayor transparencia en el
manejo de los fondos públicos, que va unida a una mayor percepción
del denominado “derecho a la información”.
Una destacada especialista sobre Financiamiento de los partidos
políticos, la doctora Delia Ferreira Rubio, señala: “El secreto sobre la
fuente de los recursos económicos de los partidos y candidatos, y el
misterio sobre la utilización de estos fondos representa un serio reto a
los principios democráticos. En efecto, la falta de publicidad permite
que ingresen recursos de dudosa legitimidad, o incluso ilegales, e
impide al poder público y sobre todo a la ciudadanía un conocimiento
efectivo de quién está detrás de cada partido o candidato”7.
En el mismo sentido, un fallo de la Suprema Corte de Estados Unidos
invoca la advertencia de Brandeis al afirmar: “La publicidad es, con30ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESjusta razón, la cura a los gérmenes sociales e industriales. Tanto como
la luz solar el más eficiente de los desinfectantes o la luz eléctrica el
policía más eficaz”8.
Están quienes fundan el control patrimonial de los partidos políticos en
una pretendida relación entre dinero y política que tornen en una falsa
visión “economicista” del problema.
De allí la crítica que Habermas le formula a Schumpeter al describir la
democracia por medio de procedimientos que nada tienen que ver con
las formas de proceder y las premisas del libre acuerdo y de la formación
discursiva de la voluntad, apelando, en cambio a procedimientos de
dominación apenas enmascarados por la mercadotecnia electoral, en
los que se excluye la idea fundamental que sostiene la democracia: la
de una justificación basada en intereses realizables9.
En esa línea de ideas, hay quienes ubican a las elecciones entre los
“costos” de la política y dentro de éstos, el rubro del financiamiento de
las campañas ocupa un lugar especial. Entre los factores que inciden
en los costos de las elecciones se mencionan:
1. El incremento del cuerpo electoral.
2. La masificación de la política a través de los medios de
comunicación.(7) Ferreira Rubio, Delia M. Financiamiento de los partidos políticos. CIEDLA. 1997.
(8) Brandeis, L. Other People Money. National Home Library Foundation, ed. 1993.
(9) Habermas, J. Problemas de legitimación en el capitalismo tardío. Buenos Aires, Amorrortu,
1975.31ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES3. La presión de la opinión pública que reclama resultados
fehacientes y rápidos.
Así, tampoco es lo mismo que se trate de elecciones normales en
las que los costos tienden a bajarse, que las elecciones de transición
o de emergencia que requieren de costos excepcionales. También
inciden la simultaneidad electoral, los tipos de elección, el sistema
electoral, los plazos y la disponibilidad de presupuesto, y el número y
funciones de los organismos electorales. Las elecciones en sistemas
uninominales son más caras. Otro elemento es el tipo de lista. La lista
cerrada o bloqueada es menos costosa, en tanto que los sistemas de
listas abiertas son más onerosos.
Se ha dicho que existen otros gastos conectados con el presupuesto
electoral que tienen que ver con la campaña electoral y que han crecido
de manera pronunciada en las últimas dos décadas. Bajo el objetivo
de ofrecer igualdad de oportunidad a todos los candidatos y partidos,
y para que éstos no queden a merced de los intereses privados, se
ha desarrollado el financiamiento de las campañas electorales con el
El financiamiento de las campañas electorales hace referencia al de los
partidos políticos, que pueden provenir de fuentes privadas o públicas.
La gran mayoría de países proporciona algún tipo de financiamiento
público, que puede ser directo o indirecto. Este último puede darse
concediendo espacios en medios de comunicación, subsidios
postales, de telefonía, etcétera. Pero es el financiamiento público
directo –que a su vez puede tener variadas formas– el que ha crecido
considerablemente. Sea por entrega directa de manera anticipada o
por reposición a los partidos políticos, el financiamiento exige control
y fiscalización de su uso.
Hasta aquí fue el diagnóstico, el ¿qué? Ahora sigue el ¿cómo?, que es
32ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESLa Ley Nº 25.600, siguiendo el lineamiento de otras normas de control
patrimonial que existen en el derecho comparado, busca controlar
los llamados “disparadores del gasto electoral”, a través de medidas
• La limitación de las campañas.
• La limitación de los recursos.
• El control de la propaganda política.
Para perseguir los objetivos, la normativa introduce sustanciales
modificaciones con respecto a los usos del control que hasta la fecha
se siguieron en nuestro país. Frente a esto, entiendo pertinente tomar
a. Prevenirse contra lo que Ortega y Gasset llamo “la subitaneidad
del tránsito”; es decir, lo que en Argentina suele denominarse
“pasarse para el otro lado”, ir de un extremo al otro, porque todos
los actores involucrados requieren de una transición en el cambio
de los “usos”.
b. Evitar las sobrerregulaciones, procurando por el contrarioaplicar criterios prácticos. Un paso en esa dirección ha sido la
Acordada 2/2003, que fija las pautas para el control contable. Otro
avance en ese sentido será sin duda el manual de normas técnicas
elaborado por el cuerpo de peritos auditores de la Cámara Nacional
Electoral, recogiendo la valiosa experiencia de México y Brasil en
la materia.c. Tener siempre presente, a los efectos de la resolución de
los muchos conflictos jurídicos que seguramente la norma
ocasionara en su aplicación, el principio de razonabilidad con el
alcance definido por la jurisprudencia constitucional, vale decir,
la adecuada proporción entre hechos y normas, entre medios y
33ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESPero no todo son criterios, actitudes y propósitos. También están los
Un paso muy importante ha sido la Acordada 7/2002 de la Cámara
Nacional Electoral, solicitando a la Corte Suprema de Justicia de la
Nación y al Consejo de la Magistratura la conformación del Cuerpo de
Peritos Auditores previsto en la Ley Nº 19.108, a la que el Alto Tribunal
de la Nación dio rápida respuesta, instrumentando posteriormente la
cámara, tanto la distribución territorial de los mismos como la selección
pertinente de los aspirantes.ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESmuchos garrotazos, sin que nada se diga de la forma en que se la puede
componer o mejorar. De hecho, cuanto más la ataquemos, menos
seremos capaces de repararla. Por esa misma razón, hemos dedicado
todo nuestro ingenio a la ampliación de la democracia horizontal y
en el proceso no sólo hemos descuidado, sino asimismo ridiculizado
a la democracia vertical, lo que equivale a decir que durante varias
décadas aparentemente hemos olvidado, y ciertamente ignorado,
que al final de cuentas la democracia es, y no puede evitar ser, un
sistema de gobierno. Y cuando se descuida la función de gobierno, lo
empeoramos e incluso ponemos en peligro su funcionamiento.”Pasaron más de 30 años desde la incorporación de ese artículo en
la ley; sin embargo, las circunstancias evitaron su “desuetudo”, que
hubiera generado un preocupante vacío institucional. No pueden dejar
de mencionarse, no obstante, las prácticas de control dispuestas
por muchos jueces federales más allá de lo que las propias normas
establecían, reivindicando de ese modo el control jurisdiccional.
En otra acordada, se ordenó la publicación de los estados de cuenta
de los partidos diez días antes de la elección, conforme lo dispuesto
en la ley, dato que resulta de una importancia básica para el monitoreo
y control público de las cuentas. De allí la importancia que tiene que
los jueces federales y los fiscales con competencia electoral hagan
cumplir esa norma.
Los escépticos apuntan a la necesidad de renovar los recursos técnicos
de la justicia federal con competencia electoral. Es inocultable que
atravesamos tiempos de limitaciones, pero ninguna de ellas conspirará
contra nuestra firme voluntad de cumplir y hacer cumplir las leyes.
Concluyo con otra cita del maestro Giovanni Sartori: “El resultado
neto del simplismo –la combinación de la democracia infantil y el
negativismo simplista– es que la vieja maquinaria de la política recibe3435ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESrespectivos superiores en la materia (electoral o penal en su caso). La
facultad concedida por ley a la Cámara Nacional Electoral de unificar
la interpretación del derecho electoral es una función de casación y va
aún más allá del valor de sus fallos como plenarios.
3. EL DERECHO JUDICIAL ELECTORAL
Un tema de importancia a los efectos del carácter técnico de la justicia
electoral, y en relación también con lo señalado en el parágrafo anterior,
es el referido a la obligatoriedad de los fallos de la Cámara Nacional
Electoral, que es el superior en la materia (artículo 5°, artículo 19.108)
y que conforme al artículo 6° de la Ley Nº 19.108 tienen el efecto de los
fallos plenarios para los jueces de primera instancia con competencia
electoral y para las juntas electorales nacionales que se constituyen
en los 24 distritos electorales en que se divide el país en tiempos de
El carácter plenario de los fallos no sólo busca unificar la jurisprudencia
en un tema que tiene un estricto nivel técnico, sino que además
tiende a prevenirse de la inseguridad jurídica que ocasionaría, en una
materia muy sensible desde el punto de vista institucional, la eventual
existencia de pronunciamientos contradictorios, tanto más cuando los
plazos procesales electorales son muy breves, y requieren de prontas
y claras definiciones tendientes a preservar el objetivo político de la
La Cámara Nacional Electoral y la Cámara Nacional de Casación
Penal son las únicas cámaras federales con competencia sobre
todo el territorio nacional. Por imperio de la Ley Nº 19.108, la
Cámara Nacional Electoral puede constituirse en cualquier lugar del
territorio nacional cuando lo considere necesario. En ambos casos,
la jurisprudencia contradictoria que pudiere surgir de la interpretación
efectuada en instancias inferiores en distintos puntos del país, se
supera con la facultad de unificar jurisprudencia concedida a los
36Asimismo, al ser el fuero electoral parte del Poder Judicial de la Nación,
le corresponde el ejercicio del control de constitucionalidad “difuso” y
propio de nuestro sistema. De manera que a todos los jueces les cabe
controlar que las leyes y demás normas inferiores no sean contrarias a
la Constitución Nacional. Si así lo fueran –en un caso concreto– cabe
la declaración de inconstitucionalidad interpartes, es decir, limitada al
caso concreto sometido al conocimiento del tribunal.
El ejercicio del control de constitucionalidad se legitima en la medida
en que completa el sistema republicano de división de poderes. Por
eso nuestro sistema de control de constitucionalidad es judicial, ya
que son los jueces quienes lo ejercitan dentro del ámbito de sus
respectivas competencias, eso lo diferencia de otros sistemas de
control de constitucionalidad de carácter político donde son órganos
específicos, separados de la función judicial de quienes realizan esa
tarea. En aquellos países en que hay un órgano centralizado, único
para ejercer el control de constitucionalidad como ocurre en las cortes
o los tribunales constitucionales europeos, el control se encuentra
concentrado en dichos órganos cuyas resoluciones tienen alcance
general. Al tener sus declaraciones alcance general, suele decirse que
actúan a la manera de un “legislador negativo”.
En cambio, el sistema de control de constitucionalidad imperante en la
Argentina es uno de control difuso, ya que cualquier juez puede ejercerlo
en el ámbito de su competencia. Por ese motivo, la declaración de
inconstitucionalidad sólo tiene efecto entre las partes actuantes en el
litigio y debe realizarse dentro de una causa sometida a conocimiento
y decisión de juez o tribunal competente, y a pedido de quien tenga la
legitimación procesal para hacerlo.
37ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESLa jurisprudencia tradicional, basada en reglas establecidas por la
propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, requiere que el planteo
de inconstitucionalidad provenga a pedido de parte, en una causa
sometida a conocimiento del tribunal, que esté interpuesto por quien
tenga legitimación para hacerlo y que no se trate de una cuestión
política no justiciable. En su caso, la sentencia tendrá efecto para las
partes intervinientes en el mencionado caso.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
materia de control de constitucionalidad se ha ampliado hacia una
mayor revisión, tanto en cuanto a la ampliación de la legitimidad
como en cuanto al alcance de los efectos de la sentencia. De ese
modo se han admitido acciones declarativas de inconstitucionalidad
y cierta aceptación del control de constitucionalidad de “oficio” como
derivación del principio iura novit curia, conforme al cual el juez o
tribunal, al aplicar el derecho al caso concreto, debe tener en cuenta
como primera referencia a la Constitución Nacional.
La Cámara Nacional electoral se mantiene en general en el marco
de las reglas tradicionales en cuanto al ejercicio del control de
constitucionalidad, ello en tanto las altas funciones que le caben
en materia de control de los procesos electorales la llevan a ser
extremadamente cuidadosa en cuanto al carácter de la declaración
de inconstitucionalidad como ultima ratio del sistema y del más
estricto respeto a la división de poderes establecida en la Constitución
En tal sentido, cabe señalar el criterio sustentado por la cámara en
materia de legitimación activa y de requisito de causa en las sentencias
recaídas en los casos “Monner Sans” y “Salvatierra”, en los que
revisó acciones de amparo interpuestas ante el Juzgado Federal con
competencia electoral de primera instancia de la ciudad de Buenos
Aires, relacionados ambos con el proceso de elecciones presidenciales38ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESde 2003, posteriores a la crisis económica e institucional de fines de
2001. En “Monner Sans” se confirmó el rechazo a un amparo por
falta de legitimación activa de su titular que pretendía una declaración
genérica como era de considerar que había una contradicción en la
Ley de Acefalía Presidencial y la Constitución. En el pronunciamiento
recaído en la causa “Salvatierra”, de fecha anterior, se revocó la
sentencia de primera instancia que había otorgado legitimación a
quien no era afiliado de un partido político para dejar sin efecto la
convocatoria a elecciones internas, abiertas y simultáneas de los
partidos, por entender que el requisito de la simultaneidad afectaba
la libertad interna de los partidos. La cámara ordenó la realización
de esas elecciones internas partidarias fijadas por la ley, aunque a la
semana el Congreso suspendió su aplicación por única vez y para ese
De tal manera, en el caso “Monner Sans” la Cámara Nacional Electoral
repitió los fundamentos del anterior caso “Salvatierra”, señalando en
el considerando 17º): “… Que el poder jurisdiccional conferido a la
Corte Suprema de Justicia y a los tribunales inferiores por los artículos
108, 116 y 117 de la Constitución Nacional se define como el que se
ejercita en “las causas de carácter contencioso” a las que se refiere el
artículo 2º de la Ley Nº 27 (cf. Fallo CNE 3060/02).
“No es aplicable la facultad del Poder Judicial, cuando sólo se pretende
demostrar que hay oposición de la ley con el espíritu de alguna o
algunas cláusulas de la Constitución, puesto que la atribución de los
tribunales de justicia es “examinar las leyes en los casos concretos que
se traen a su decisión” (Joaquín V. González Manual de la Constitución
Argentina, 1897, Bs. As. Pág. 337).
“Sobre tales premisas, una constante jurisprudencia ha establecido
que tales “casos”, “causas” o “asuntos” son aquellos en los que se
persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre39ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESpartes adversas (fallos 311:2580, 322:528 y 324:2388), motivo por el
cual no hay causa “cuando se procura la declaración general y directa
de inconstitucionalidad de las normas o actos de otros poderes; ni,
por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la
Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas
declaraciones (Fallos: 307:2384, considerando 2 y sus citas entre
muchos otros) (cfr. Fallos 322:528). De ahí que la existencia de causa
presupone la de “parte”, esto es, la de quien reclama o se defiende, y
por ende la de quien se beneficia o perjudica con la resolución dictada
finalmente en el proceso: “La parte debe demostrar la existencia de un
interés especial, directo, o sustancial, sea que los agravios alegados
tengan suficiente concreción o inmediatez para poder procurar tal
proceso (Fallos: 322:528) (cf. Fallos 324:2388).”
“Circunstancia que –como se dijo– no se da en la especie, toda vez que
no se desprende de las presentaciones efectuadas por el recurrente,
cuál sería la pretensión concreta que motiva su requerimiento de que
se invalide la norma que cuestiona. Tampoco entonces, cuáles serían
los efectos –si no su anulación con alcance erga omnes– de prescindir
de dicha previsión legal…”
Sin embargo, el rigorismo formal evidenciado en las causas referidas
ut supra se ha limitado a los casos en que se debatían cuestiones
institucionales de relevancia. Por el contrario, la cámara ha mantenido
posturas más permeables o “aperturistas” de la legitimación toda vez
que han visto involucrados derechos fundamentales de participación
política. En tal sentido, la jurisprudencia registra la amplitud de
legitimación en los casos de “cuota de género” o “cupo femenino”,
receptando su cumplimiento para los cargos electivos al momento de
oficializarse las candidaturas. Asimismo admite la participación de
terceros en el proceso como “amigos del tribunal” (amicus curiae).
De ese modo, en el caso “Mignone, Emilio Fermín” de 2000 se hizo
lugar a un amparo promovido por una Organización No Gubernamental,
40ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESel Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), para declarar la
inconstitucionalidad de un artículo del Código Electoral Nacional que
excluía del sufragio activo a quienes se encontraban privados de
libertad sin condena en distintos establecimientos carcelarios del país.
De ese modo, se hizo valer el inciso 2 del artículo 23º de la Convención
Americana de Derechos Humanos, que expresamente limita la potestad
de reglamentación legal de los derechos de participación política “…
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente
en proceso penal”.
Pero la misma sentencia otorgó legitimación activa a una asociación
representativa de intereses de incidencia colectiva en general, conforme
las califica el artículo 43º de la Constitución Nacional al consagrar el
llamado amparo colectivo.
Por último, cabe señalar que al ser la Cámara Nacional Electoral un
tribunal federal especializado dentro del Poder Judicial de la Nacional,
sus decisiones son revisables por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación por vía de recurso extraordinario cuando se encuentre
comprometida en el caso una de las llamadas cuestiones federales
simples o complejas, o cuando procedan los supuestos de arbitrariedad
de sentencia o de gravedad institucional. Aproximadamente son
recurridas un 13% de las sentencias pronunciadas por la Cámara
Nacional Electoral y sólo un reducido número de casos han sido
revocados por la Corte Suprema.
3.1. Elección directa y colegio electoralCuando en Argentina regía la elección indirecta para presidente y
vicepresidente de la nación, solían alzarse las voces contra un sistema
que no respetaba fielmente la voluntad del electorado; en efecto,
en realidad los ciudadanos elegíamos un conjunto de electores en
relación con las bancas legislativas que correspondían a cada distrito
41ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES(provincias y ciudad de Buenos Aires), y eran esos electores quienes
finalmente resolvían la elección. A veces en la historia el resultado de
la elección fue producto de un consenso en el colegio electoral, como
ocurrió en la elección de Sarmiento o en los acuerdos entre Mitre y
Roca. Tales contubernios fueron, sin embargo, mitigados a medida
que los partidos políticos afirmaron la disciplina partidaria.
Desde hace 150 años se utilizó ese sistema hasta hace muy poco tiempo,
cuando se reformó la Constitución en 1994 y se adoptó el sistema de
elección directa con doble vuelta, con la sola excepción de la elección
de 1973 en que la fórmula Campora-Solano en Lima se impuso por
elección directa. La reforma contó con el fuerte apoyo de los partidos
políticos mayoritarios con el propósito de robustecer la legitimidad
democrática del presidente por elección popular. La gobernabilidad de
los sistemas presidencialistas depende en parte de que el mandatario
electo goce de una legitimidad popular importante y de que una porción
importante del Congreso colabore aprobando las leyes.
En los Estados Unidos se sigue utilizando el colegio electoral desde
hace más de 200 años. Allí el candidato que obtiene la mayoría simple
en un estado por lo general merece el voto de todos sus delegados y el
que obtiene el voto de la mayoría de los delegados en el colegio electoral
ocupará la primera magistratura. En las elecciones presidenciales de
2000 se evidenció que el esquema de selección de delegados por
estado –en el que el candidato que obtuvo la mayoría simple recibe el
voto de todos los representantes de ese estado– hace posible que un
aspirante gane la mayoría de los votos a escala nacional, pero no sea
el elegido para ocupar la presidencia como ocurrió en el caso de Gore y
de Bush, finalmente resuelto por una sentencia de la Suprema Corte.
Ese mecanismo tiene una impronta histórica que se remonta a la
desconfianza que mostraban los “padres fundadores” en los Estados
Unidos hacia las mayorías populares que pretendieran ejercitar cualquier42ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESforma de democracia directa; tenían muy presentes los excesos del
asambleísmo francés y a Robespierre y sus “jacobinos”; de allí que
el gran invento de la Constitución norteamericana fuera el gobierno
representativo. Nuestra Constitución Nacional se forjó sobre el mismo
modelo en el artículo 1º, que concibe una República representativa, y
en el artículo 22º cuando afirma: “El pueblo no delibera ni gobierna,
sino por medio de sus representantes...”
En la visión de James Madison debían formarse algunos contrapesos
que preservaran a las minorías de los farmers de eventuales tiranías de
las mayorías. La conformación de un poder judicial independiente y no
electivo era una de esas garantías; también lo eran la elección indirecta
de los senadores a través de sus respectivas legislaturas y la elección del
presidente y vice por el colegio electoral. Alexander Hamilton escribiría
en el N° 68 de El Federalista: “La elección inmediata debería ser hecha
por los hombres más capaces de analizar las cualidades ajustadas al
puesto, y actuar en circunstancias favorables a la deliberación, y a una
combinación sensata de todas las razones que fueran apropiadas para
gobernar su elección.” Algunos encuentran el fundamento del colegio
electoral en el sistema alemán de electores imperiales y en el colegio
cardenalicio que designa al Papa.
Es paradójico que el viejo colegio electoral genere polémicas en ambos
extremos del continente. En el caso de Estados Unidos no han faltado las
voces que promuevan su supresión a favor de un sistema de elección
directa. Una encuesta de Gallup realizada en 1968 preguntaba: ¿Estaría
de acuerdo o en desacuerdo con una enmienda de la Constitución que
suprimiera el colegio electoral y basara la elección del presidente en el
voto total de toda la nación? El 81 por ciento estuvo de acuerdo, el 12
por ciento en desacuerdo y el 7 por ciento no expresó opinión alguna.
En nuestro caso, por el contrario, no faltan quienes han considerado
la conveniencia de restablecerlo. El fundamento para su retorno es el43ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESmismo que sostiene su mantenimiento en el país del Norte: el equilibrio
político entre los estados (en nuestro caso provincias).
Los números son elocuentes: nuestro país registra un total de
25’567,960 electores habilitados para votar, conforme al último padrón
definitivo. De ellos, solamente 9’497,049 corresponden a la provincia
de Buenos Aires, 2’588,735 a la ciudad autónoma de Buenos Aires,
2’247,444 a la provincia de Córdoba y 2’234,151 a la provincia de
Santa Fe; de manera que cuatro distritos superan los 16’000,000
de electores. En el otro extremo, Tierra del Fuego registra solamente
71,216 ciudadanos habilitados para votar; Santa Cruz, 130,272; La
Rioja, 191,105; Catamarca, 219,817; y La Pampa, 223,802; de donde
resulta que la influencia de las provincias chicas es escasa en la
elección presidencial.ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESsegunda vuelta. Es difícil emitir un juicio riguroso sobre el impacto
real de los sistemas con segunda vuelta. En la mayoría de los casos,
el tiempo transcurrido desde que fueron adoptados no es suficiente
para evaluar su impacto potencial en la fragmentación del sistema de
partidos a largo plazo ni en cuanto al efecto inmediato de fortalecer al
presidente electo.Al mismo tiempo, la reforma en el sistema de elección de senadores
nacionales, conforme al artículo 54° de la Constitución Nacional, ha
pasado de la elección indirecta por las legislaturas provinciales a la
directa por el pueblo de cada provincia y de la ciudad de Buenos Aires,
asignándose las bancas por partido conforme a un sistema de lista
Frente a ello, la elección directa afirma notablemente el nivel
de legitimidad popular obtenido por el presidente electo como
consecuencia del margen con que ganó los comicios. Por ejemplo,
un presidente que consigue el 60 por ciento de los votos en la primera
vuelta, con una ventaja importante, comienza su mandato con mayor
legitimidad popular y apoyo político que el que llega al poder con una
proporción de votos reducida.
En los últimos 20 años muchos países reformaron los sistemas de
elección del presidente, siendo la tendencia más clara el cambio
de sistema de mayoría simple a métodos de mayoría absoluta con4445ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESuna parte de las ideas de la comunidad política y es por ello mismo
que resulta una contradicción hablar de la posibilidad de un “partido
4. LOS PARTIDOS POLÍTICOSEl fenómeno de los partidos políticos está enclavado en el marco del
sistema representativo, por lo que se hace necesaria una pequeña
referencia a éste a fin de ubicar su posición dentro del marco políticoconstitucional.
Es sabido que en las democracias modernas el poder no es ejercido
directamente por el pueblo como ocurría en la antigua Grecia. Razones
materiales imposibilitan este hecho. Por ello apareció como remedio
natural la representación política y, con ella, el sistema representativo,
que se origina dentro del marco de lo político luego de las revoluciones
francesa y norteamericana.
El pueblo no gobierna directamente, sino que lo hace a través de sus
representantes (artículo 22º CN). Estos representantes no lo son de
quienes los eligieron, sino de toda la nación en su conjunto (artículo
44º CN). Por ello es que cualquier ciudadano podría ser elegido por
cualquier semejante sin más condición que la idoneidad y cumplir los
requisitos exigidos por la Constitución Nacional para el cargo de que
Esa idea de la representación política (mandato representativo) se
desvirtuó con la aparición de un nuevo fenómeno social motivado
por la irrupción de las masas en el poder: los partidos políticos. En
un principio fueron agrupaciones de individuos reunidos con fines
puramente electorales. Pero luego se fueron fortaleciendo detrás
de una ideología común y una doctrina. La palabra partido proviene
de parte, con ello se refleja justamente que cada partido representa
46Para Duverger, los partidos políticos son “intermediarios” entre el
pueblo y el gobierno, es decir, entre los electores y los elegidos10. Esa
intermediación se hace notoria en cuanto que son los partidos los que
proponen y designan a los candidatos que votarán los ciudadanos en
la elección. En ese caso es de hacer notar que las leyes sobre partidos
políticos en nuestro país, a partir de la Ley Nº 6.652 (Ley Illia) hasta
la Ley Nº 23.298 actualmente vigente han otorgado a los partidos
políticos el monopolio para proponer candidaturas al electorado
(artículo 2° 23.298).
La posibilidad de que un aspirante presente una candidatura
independiente ha sido descartada por la Cámara Nacional Electoral
y por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Antonio
Ríos”, resuelto antes de la reforma constitucional de 1994, que se
trataba de un profesor y abogado correntino que pidió la oficialización
de su candidatura a diputado nacional, resolviéndose en el fallo que los
partidos cumplen una función de “reducción” de las distintas ideologías
y ofertas electorales y que la participación de los ciudadanos no
queda desvirtuada por las posibilidades que todos tienen de afiliarse
libremente y participar de la vida política partidaria y ser electos
candidatos dentro de una partido.
Sin embargo, otras naciones como Estados Unidos de América
admiten las candidaturas independientes. La demanda de una mayor
participación ha vuelto a poner el tema sobre el tapete en la reforma
constitucional de 1994 cuando se trató la incorporación del nuevo
artículo 38º, que trata sobre los partidos políticos. Y donde no se
(10) Duverger, Maurice. Instituciones políticas y derecho constitucional, Ariel, Barcelona.47ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESdeterminó que los mismos tuvieran el monopolio de las candidaturas,
sino que se estableció que los partidos tienen “competencia” para
la postulación de candidatos a cargos públicos electivos. De manera
que la actual prohibición a candidaturas independientes no parte de
la Constitución, sino de la ley, pudiendo una decisión legislativa del
Congreso, al cumplir con las mayorías requeridas por el artículo 77º
de la Constitución, modificar el criterio sobre el particular.
Mucho se ha debatido acerca de la actuación de los partidos en
el sistema democrático. Se ha dicho que desnaturalizan la idea de
representación, pues de ellos surgen los hombres y mujeres que en
definitiva el electorado elegirá; tanto es así que en muchos países se
sostiene la necesidad de elecciones primarias abiertas de los partidos,
criterio que adoptó la República Oriental del Uruguay y nuestro país
con la sanción de la Ley Nº 25.611. Otro punto que hace a dicha
discusión es el tema de la disciplina partidaria, sobre todo en lo que se
refiere a la disciplina del voto.
Pero más allá de toda discusión teórica o jurídica, los partidos son un
hecho de la realidad. Su explicación es más sociológica que jurídica,
como mecanismos lícitos de control social que canalizan conflictos,
pues ordenan las distintas ideas en disenso dentro del cuerpo social.
La democracia no suele presentar consensos unánimes, sino que, por
el contrario, se trata de convivir en el disenso y son precisamente los
partidos políticos los que canalizan ese disenso.
Desde el punto de vista sociológico también constituyen canales de
acceso al poder, siendo esta finalidad la que los diferencia de otras
agrupaciones como los grupos de presión.
Siguiendo otra vez a Duverger, podemos clasificar a los sistemas
de partidos políticos en tres grandes categorías: a) monopartidistas
(totalitarismos, partido único), b) bipartidistas y c) pluripartidistas,48ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALEScorrespondiendo estas dos últimas categorías a los sistemas
democráticos. Para Floria, en el caso del partido único no existiría
partido de sistemas, sino sistema-partido.
Los partidos políticos eran considerados antiguamente como una
amenaza para el Estado, a la vez que como un peligroso fermento
de discordia civil susceptible de afectar seriamente la estabilidad
estatal. Pero bajo el influjo de la concepción democrática del gobierno,
toda idea errónea ha sido sustituida por lo que entiende que las
agrupaciones partidarias adecuadamente organizadas constituyen
factores esenciales dentro del proceso democrático.
Cuando George Washington, en su discurso de despedida de la
presidencia, hizo severas advertencias contra las “facciones”,
calificaba así a los grupos de opositores a los federalistas que
ocupaban el gobierno sin concebir la existencia de partidos contrarios.
En su Farewell Address dedicó su atención a combatir el espíritu de
partido que, según creía, tendía a sustituir la voluntad delegada de
todo el cuerpo electoral por la voluntad de una minoría de políticos
hábiles y emprendedores. Opiniones similares se encuentran también
en nuestra historia constitucional en las cartas en que Justo José de
Urquiza mencionaba a los partidos como “facciones sediciosas”.
Tal contexto y clima intelectual explica que nuestra Constitución histórica
de 1853-60 no haya contenido normas sobre partidos políticos, no
obstante que la doctrina ampliamente mayoritaria consideró que los
mismos estaban incluidos en cuanto son una condición necesaria de
En tal sentido, José Nicolás Matienzo señalaba que si bien la Constitución
Nacional no contenía expresamente la palabra “partido”, presuponía
tácita y necesariamente su existencia al establecer como regla para
la elección de las autoridades la pluralidad o mayoría de sufragios.49ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESNo puede haber pluralidad sino cuando las opiniones estén divididas
y toda división de opiniones significa la formación de partidos más
o menos arraigados en el sentimiento popular, con ciertos derechos
para pretender dirigir la cosa pública.
Los partidos no pueden mirarse con odio ni con exclusión absoluta,
pues en el engranaje creado por la Constitución ellos se complementan
y contrapesan por su acción contradictoria. Señalaba Hans Kelsen que
la democracia necesaria e inevitablemente requiere de un sistema
de partidos. Y en el mismo sentido, explicaba James Bryce en The
American Commonwealth lo siguiente: “... El espíritu y la fuerza de
los partidos han sido tan necesarios para el funcionamiento de la
máquina gubernativa como el vapor para la locomotora o, lo que es
lo mismo, para cambiar la comparación, la asociación y organización
de los partidos son, para los órganos del gobierno, lo que los nervios
motores para los músculos, tendones y huesos del cuerpo humano.
Transmiten la fuerza motriz, indican las direcciones en que han de
moverse los órganos.”
Tal vez recogiendo todos esos argumentos y constatando circunstancias
evidentes de la realidad, el constitucionalismo de posguerra ha
consagrado con jerarquía constitucional a los partidos políticos, del
mismo modo en que lo hace el nuevo artículo 38º incorporado a la
Constitución Nacional por la reforma de 1994, que los considera, en su
primer párrafo, “instituciones fundamentales del sistema democrático”.
El nuevo artículo incorpora también varios postulados del derecho
político: la necesaria forma de organización y funcionamiento interno
con contenidos democráticos, la representación de las minorías en el
gobierno de los mismos; la ya referida “competencia” para proponer
candidaturas para las ofertas electorales a cargos públicos electivos; y
el derecho a la difusión de sus ideas a través de los medios junto con
el acceso a la información pública.50ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESOtro tema importante tratado por la norma constitucional es el relativo
al financiamiento de los partidos políticos. La solución alcanzada
en la Convención Nacional Reformadora equilibra la responsabilidad
primaria del Estado al sostenimiento económico de sus actividades y
a la formación de sus cuadros y la obligatoriedad de dar publicidad del
origen y destino de los fondos privados recibidos y del patrimonio de
Señalaba Max Weber que uno de los puntos más oscuros y difíciles de
desentrañar dentro del sistema democrático es el del financiamiento
de los partidos políticos. En este tema se han registrado singulares
avances al ser sancionada por el Congreso la Ley Nº 26.500 de
control patrimonial de los partidos y por la sentencia plenaria de la
Cámara Nacional Electoral de marzo de 2002 en la causa del “Partido
Nacionalista Constitucional”, en que se instruye a los jueces federales
con competencia electoral acerca de pautas estrictas a seguir actuando
de oficio y con el auxilio de peritos, a fin de asegurar la transparencia
en el control de gastos y recursos.
Es menester referir que sin perjuicio del nuevo artículo 38º de la
Constitución Nacional, que expresamente considera a los partidos
políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático,
la jurisprudencia ya había admitido su inserción constitucional basada
en los artículos 1º, 14º, 22º y 33º de la Constitución Nacional. En tal
sentido, se consideró el valor de las leyes electorales y de partidos
políticos como normas formalmente constitucionales.
El artículo 14º de la Constitución Nacional, por su parte, reconoce a
los habitantes de la nación el derecho de asociarse con fines útiles.
Por su parte el doctor Héctor Rodolfo Orlandi consideraba también la
inclusión de los partidos políticos en el artículo 33º de la Constitución
Nacional como derechos no enumerados que surgen del principio de
soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.51ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESLa naturaleza jurídica de los partidos políticos presenta dos ámbitos
diferenciados. Uno de ellos es su carácter de asociación civil en los
términos del artículo 33º del Código Civil como persona jurídica y que
hace a la existencia del partido, y el otro aspecto es la personería
jurídico-política para presentar candidatos e intervenir en elecciones,
que está sujeta a requisitos propios de la ley orgánica de partidos
políticos 23.298, de manera tal que la caducidad de la personería
jurídico-política no implica la extinción de la personalidad civil.primeros a formarse ante el juez federal con competencia electoral
en cada provincia o distrito y los partidos “nacionales” que deben
acreditar previamente tener personería en cinco distritos por lo menos.
La ley también prevé la posibilidad de fusiones y confederaciones
de partidos. Las alianzas electorales que prevé el artículo 10º de la
ley sólo tienen por objeto llevar candidatos comunes a una elección
determinada y concluyen terminada ésta. Es necesario que las alianzas
estén formalmente constituidas, con autoridades y plataforma.Definidos los partidos políticos como organizaciones permanentes de
individuos unidos por una misma concepción política cuya finalidad es
la conquista del poder a través del voto del electorado, resta destacar
que todo conjunto de personas que enarbola una misma bandera tiene
necesidad de una organización interna.Entre las funciones de los partidos políticos sobre las que existe amplio
consenso en la doctrina, podemos mencionar las siguientes:De allí que sin perjuicio de exigir ciertos requisitos de orden público
como la adscripción a principios democráticos enunciados en una
declaración de principios y en los programas o bases de acción
política que obligatoriamente debe presentar cada partido a formarse
ante la justicia federal con competencia electoral; todo lo referente
a la vida interna partidaria, órganos de conducción, etcétera, se rige
por su respectivo estatuto partidario o “carta orgánica”, que conforma
una verdadera constitución dentro de la vida interna de cada partido,
determinando cómo se eligen sus autoridades y fijando sus órganos.
La jurisprudencia de la Cámara Nacional Electoral ha elaborado como
“estándar” el principio de “regularidad funcional”, del que surge la
menor intromisión posible en la vida interna de los partidos, siendo
sus órganos respectivos los que interpreten su funcionamiento con
excepción de graves o flagrantes violaciones de las leyes.a. Educar al pueblo para el ejercicio de sus derechos políticos.
b. Designar los candidatos para ocupar los cargos de gobierno.
c. Proyectar la política del gobierno.
d. Controlar el ejercicio del poder político.
e. Orientar la opinión política del país
f. Dinamizar la vida política proponiendo nuevas clases dirigentes.Con toda razón, se ha dicho que si bien la democracia no puede vivir
sin partidos organizados, puede morir por la acción de los partidos.
Por eso, porque las agrupaciones políticas pueden llegar a ser la vida
y la muerte de la democracia, es que nadie discute hoy la necesidad
de su reglamentación.La ley orgánica de los partidos políticos argentinos (23.298) establece
la posibilidad de existencia de partidos de “distrito” que son los5253ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES5. LOS REGISTROS ELECTORALES
El fuero electoral tiene como función principal velar por la transparencia
de los procesos electorales en todo el territorio nacional, asegurando su
legalidad y legitimidad conforme lo requiere un Estado democrático.
La importancia de las funciones específicas encomendadas por la
ley exige la máxima eficacia no sólo en la función jurisdiccional, sino
también en las tareas administrativas y registrales que desempeña el
tribunal como fuero especializado11.
Toda vez que el sistema de informatización de los registros electorales
está en pleno proceso de desarrollo y dado que las técnicas informáticas
evolucionan en forma continua, resulta imprescindible contar con
un marco legal que permita adecuar los registros a las necesidades
de cada etapa del proceso ya sea mediante la creación de registros
auxiliares y/o la permanencia o sustitución de los existentes.
Las modificaciones requeridas buscan aportar soluciones a fin de
depurar al extremo los registros electorales pertinentes, mejorando
los servicios, maximizando las tareas orientadas a la detección de
errores (posibilidad de la existencia de documentos mellizos, dobles
identificaciones, fallecidos que siguen figurando en padrón, etcétera) y
no dilapidando esfuerzos en tareas que devienen en inútiles.
La base de datos electrónica minimiza el margen de error humano,
otorga mayor seguridad técnica a fin de impedir el acceso de aquellas
(11) Artículo 4°, Ley Nº 19.108 modif. Ley Nº 19.277.54ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESpersonas que no están autorizadas y acelera el procedimiento de
actualización del registro de cada ciudadano.
Para ello, el código debería enunciar como obligatorios para cada
secretaría electoral los registros de electores de distrito (conformados
por las fichas originales y ordenados por demarcación territorial) y
para la Cámara Nacional Electoral el Registro Nacional de Electores
(sin ninguna otra especificación), ampliando de este modo el
margen de actuación de la cámara, a fin de concretar los objetivos
indicados tendientes a lograr una máxima depuración de los registros
pertinentes12.(12) Registro Nacional de Electores y de Distrito.55ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALES6. CASOS
6.1. Sobre control de financiamiento
Fallo N° 3010/2002
Causa: “Incidente de apelación en autos caratulados ‘Incidentede control patrimonial Partido Nacionalista Constitucional - Orden
nacional”.Distrito: Capital Federal (Argentina).
Hechos: La señora juez intima al apoderado del partido de orden nacionala presentar el balance correspondiente a la campaña electoral.El partido apela la decisión porque entiende que no le corresponde
presentar tal balance en virtud de que el partido nacional no realizó
campaña electoral en esa oportunidad. Explica que su partido conformó
una alianza electoral que sólo presentó candidatos a presidente y vice
en los distritos Chaco y Capital Federal, y que los partidos de esos
distritos ya rindieron debida cuenta de los gastos de la campaña.
Síntesis de la resolución: El tribunal observó, en forma previa altratamiento de la cuestión planteado, que las finanzas de los partidos
políticos constituyen el capítulo menos claro de su historia y, sin
embargo, uno de los más importantes.
Calificando de insoslayable importancia “la necesidad de asegurar
la vigencia efectiva del principio republicano de dar publicidad de los56ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESactos de gobierno, que se traduce, en el particular, en la obligación de
los partidos de rendir cuentas a la Nación; que se halla expresamente
plasmada en la Constitución Nacional en cuanto su artículo 38º
establece que “los partidos políticos deberán dar publicidad del origen
y destino de sus fondos y patrimonio”.
Que la publicidad de los aportes recibidos por los partidos y los gastos
por ellos efectuados “... aseguran una mejor formación de la opinión
del electorado, que podrá evaluar su preferencia sobre la base de que
determinados grupos de interés serán seguramente escuchados a la
hora de ejercer opciones políticas concretas”.
La cámara asimismo sostuvo que “además del debido conocimiento
respecto de los sectores privados que contribuyen con los partidos
políticos, lo que se encuentra en juego es nada menos que el control
efectivo sobre la utilización de los recursos pertenecientes al erario
Determinó que “les corresponde a las agrupaciones, como deber
cardinal, llevar una contabilidad con estricto detalle del origen y destino
de sus fondos y patrimonio –con indicación de la fecha de ingreso, y de
los nombres y el domicilio de las personas que los hubieran ingresado
o recibido– [...] y darles la debida publicidad que el artículo 38º de la
Constitución Nacional establece”.
Señala que “el alcance del término ‘publicidad’ a que alude esa norma
constitucional debe interpretarse en el sentido de someter a un control
efectivo las cuentas de los partidos políticos, y no en el de dar meras
noticias de ellas...”
Por último, el hecho de que el partido de autos integrara una alianza
electoral para participar en la elección presidencial de 1999 no obsta a
que deba rendir cuentas en los plazos que establece la ley y conforme a
derecho, toda vez que, como ya dijo en otras oportunidades el tribunal,
57ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESlas alianzas son uniones de carácter transitorio que dejan de existir ni
bien se cumple el fin para el cual se constituyeron, por lo que al admitir
el criterio impetrado quedaría la ley convertida en letra muerta.
Fallo N° 3339/04
Causa: “Novello, Rafael Víctor S/Apela resolución de fs. 138/138 vta.en autos Partido Unión Cívica Radical s/ley 25.600 - Elección del 14
de setiembre de 2003.”Distrito: Buenos Aires (Argentina).
Hechos: El apoderado del partido Unión Cívica Radical de Buenos Airesapela la decisión del juez de primera instancia en cuanto hace lugar a
la presentación de observaciones que terceros –ajenos al trámite de
contralor patrimonial– puedan efectuar sobre la información contable
publicada por los partidos políticos en Internet (cf. artículo 62º, Ley
Nº 25.600).Síntesis de la resolución: La cámara sostuvo que “se infiere que lafinalidad de la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos y el
fundamento del legislador no es otro que el de alentar la participación
activa de la ciudadanía en el proceso de control de sus fondos. Dicha
participación no puede considerarse agotada en la circunstancia de
que los terceros puedan tomar conocimiento sobre la procedencia
y el destino de los fondos, a afecto de hacerlos más transparentes
propendiendo a lo que se ha dado en denominar el ‘voto informado’
del elector, sino también permitiéndoles colaborar en el proceso, al
admitirles las observaciones que presentaren sobre posibles anomalías
que –a su juicio– detectaren sobre los estados contables.
Tal actitud guarda adecuada coherencia con la concepción más
participativa del sistema democrático, conforme resulta de las58ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESdistintas normas agregadas a la Constitución en la reforma de 1994
(artículos 36º a 40º de la Constitución Nacional).” Finalmente, expresó
que “dichas impugnaciones tendrán como único efecto el de poner en
conocimiento del señor juez interviniente los hechos que a juicio del
presentante deban ser investigados, sin que los impugnantes tengan
otra participación en la sustanciación del proceso...”.
6.2. Sobre sufragio activo y pasivo
Fallo 3275/03
Causa: “Partido Nuevo Distrito Corrientes s/oficialización de listas decandidatos a senadores y diputados nacionales - elecciones del 23 de
noviembre de 2003.”Distrito: Corrientes (Argentina).
Hechos: Se apela la decisión de oficializar la candidatura a senadornacional del ciudadano Raúl Romero Feris por el Partido Nuevo Distrito
Corrientes, por pesar contra dicho candidato sentencias condenatorias
que no se encuentran firmes.Síntesis de la resolución: La cámara decidió que “... los caracteres de unsistema democrático dejan suficiente espacio para que la Constitución
de cada estado –sin desmedro de los derechos mencionados–,
establezca condiciones razonables para la elegibilidad...”. Continúa
expresando que “... el derecho pasivo de sufragio o derecho a ser
elegido aparece estrechamente ligado a una determinada concepción
de la representación; precisamente, porque se espera de los elegidos
cualidades singulares, se les exige condiciones distintas y más
estrictas que las que se requieren para el ejercicio del sufragio activo,
ya que no es solamente un derecho, sino también constituye la oferta
electoral [...]. Por lo que para admitirse una candidatura a senador59ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESnacional se requiere poseer dos clases de requisitos, uno de carácter
general, el de la idoneidad, y los de carácter particular”, tener la edad de
30 años, haber sido seis años ciudadano de la nación y ser natural de la
provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella.
La cámara destacó lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia de la
nación en relación con el artículo 16º de nuestra Constitución Nacional,
en el sentido de que “la declaración de que todos los habitantes son
admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad no
excluye la imposición de requisitos éticos como son los atinentes a la
integridad de la conducta […] y supone un conjunto de condiciones
de distinta naturaleza. Así, incluye –por ejemplo– la aptitud técnica, la
física y la moral.
Agregó el tribunal que “limitarse a verificar el cumplimiento de requisitos
formales específicos, especialmente cuando lo que se pretende es la
obtención de un cargo público electivo de tan alta jerarquía institucional,
importa el incumplimiento de los preceptos constitucionales, legales y
doctrinarios vigentes. Asimismo, tal accionar contribuiría a permitir que
se devalúe la confianza que deben inspirar nuestros representantes,
y el cuerpo que integrarán, en definitiva a mellar la confianza en el
Y si bien son los partidos políticos los que en forma primaria deben
velar por obtener los mejores candidatos a efectos de constituir la
oferta electoral, son los jueces electorales dentro del ejercicio de sus
atribuciones quienes corroboran el cumplimiento de los requisitos
exigidos para las candidaturas electivas”.ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESHechos: El señor Marcelo Zárate, en su condición de procesado conprisión preventiva, deduce acción de amparo con el objeto de que se
arbitren los medios necesarios para que pueda ejercer su derecho al
voto en las elecciones nacionales que se celebrarían durante ese año,
haciendo referencia a lo resuelto en el caso “Mignone, Emilio Fermín
S/Promueve Acción de Amparo”.Síntesis de la resolución: El máximo tribunal en la materia electoral expresó
que “la privación del ejercicio del sufragio para los ciudadanos que se
encuentren en esta condición procesal, importa vulnerar el principio de
inocencia que se encuentra ínsito en el artículo 18º de la Constitución
Nacional y expresamente previsto en los artículos 8°, párrafo 2, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 14º, inciso 2, del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, efectuándose así
una discriminación arbitraria [...] No cabe sino concluir entonces que
la restricción de acceder al acto electoral, impuesta al recurrente por
su condición de procesado, constituye un trato incompatible con el
respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”.Por último, la cámara, ante el incumplimiento por parte del Poder
Legislativo y el Ejecutivo de adoptar las medidas necesarias para
hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados
como se les intimó en el caso “Mignone”, entendió que “corresponde
hacer lugar a la acción deducida, comunicando al Tribunal Oral en lo
Criminal Federal N° 1 de La Plata –a cuya disposición se encuentra el
recurrente– que deberá arbitrar los medios a su alcance a fin de hacer
efectivo [su derecho].
6.3. Sobre candidaturas y campañasFallo N° 3142/03
Fallo N° 3054/2002
Causa: “Zárate, Marcelo Antonio Samparo”.
Distrito: Buenos Aires (Argentina).
60Causa: “Padilla, Miguel M. S/inconstitucionalidad del artículo 2° de laLey Nº 23.298.”61ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESDistrito: Capital Federal (Argentina).
Hechos: El actor plantea la inconstitucionalidad del artículo 2° de laLey Nº 23.298 –Orgánica de los Partidos Políticos– que establece
que las candidaturas a cargos públicos electivos únicamente deben
ser nominadas por los partidos políticos. Como consecuencia
de ello pretendía que se permitiera la presentación de candidatos
independientes.Síntesis de la resolución: Oportunamente, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación al fallar in re “Ríos” (Fallos 310:819), confirmado por
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos mediante informe
del 13 de setiembre de 1988, sostuvo que no era inconstitucional
que los partidos políticos tuvieran el monopolio de la presentación
de candidatos. Por su parte, la cámara dijo que el padrón electoral
está formado por millones de personas que reúnen los requisitos
constitucionales exigidos para ser candidatos, por lo que resulta
necesario considerar algún proceso de reducción. Por lo tanto, se
exige que las candidaturas sean nominadas a través de los partidos
Fallo N° 3181/03
Causa: “Fiscalía Federal N° 1 con competencia electoral s/formuladenuncia por presunta violación del artículo 29º bis de la ley
23.298.”Distrito: Capital Federal (Argentina).
Hechos: Se plantea qué actos deben considerarse como de campaña,a fin de determinar el momento en que debe juzgarse iniciada (conf.
el artículo 64º bis del Código Electoral Nacional incorp. por Ley Nº
25.610).62ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESSíntesis de la resolución: La cámara entendió que la cuestión radicabaen determinar la interpretación y el alcance que corresponde asignarle
a la norma contenida en el artículo referido, y establecer si la norma
constituye una reglamentación razonable a la libertad de expresión
e información, esto es si configura una limitación compatible con
el lugar eminente que el derecho de expresarse tiene en el régimen
Asimismo, el tribunal determinó:
1° Que la condición de “candidato” es previa a la resolución judicial
“respecto de la calidad de los candidatos” [...], es decir, es anterior a
2° Que, los mensajes publicitarios que se efectúen antes de oficializarse
la candidatura deben considerarse como campaña electoral, toda vez
que el plazo establecido para el registro de los candidatos –hasta 50
días antes de los comicios– es menor a lo estipulado para el inicio
válido de las campañas previsto en el Código Electoral –60 y 90 días
antes de las elecciones, según sean de diputados y senadores o de
presidente– y podría configurar un factor de desigualdad entre quienes
obtengan la aprobación judicial de sus candidaturas en diferentes
momentos, en beneficio de aquellos que lo hagan en el tiempo más
cercano a la celebración de los comicios.
Señaló, finalmente, que el artículo del código, que prohíbe 32 días
antes de la elección hacer publicidad en medios de comunicación
radial, televisivo y gráfico (artículo 64º), no está destinado a coartar
el derecho a la libre expresión de pensamientos y opiniones, sino
que se limita a establecer la oportunidad en la que pueden emitirse
determinados avisos publicitarios que tengan por finalidad promover
la captación de votos. Restricción que reconoce su razón de ser en la
protección dispensada por el Estado a la igualdad de oportunidades,63ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESy cuya razonabilidad aparece clara por las desigualdades económicas
que detentan los partidos y que tiende al objetivo preambular de
“asegurar los beneficios de la libertad”.
No obstante lo expuesto, cabe señalar que el tribunal consideró
improcedente señalar a priori y en forma abstracta qué mensajes o
qué comunicaciones tienen entidad para “promover la captación
del sufragio”. Se trata de una cuestión que deberá examinarse en
cada caso, teniendo particularmente en cuenta la existencia de un
cronograma electoral nacional.
Fallo N° 3103/03
Causa: “Pérez, Adrián - Partido Afirmación para una RepúblicaIgualitaria - orden nacional s/presentación.”Distrito: Capital Federal (Argentina).
Hechos: El apoderado del partido Afirmación para una RepúblicaIgualitaria, orden nacional, interpone una acción de amparo contra el
Estado Nacional –Poder Ejecutivo, Ministerio del Interior– a fin de que
se le emplace a cubrir la totalidad de los gastos de impresión de las
boletas de sufragio para las elecciones presidenciales de 2003.Síntesis de la resolución: El tribunal consideró que “... la boleta deELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESConstitución Nacional. Por ello, la circunstancia de que en su artículo
38º se establezca que el Estado ‘contribuye’ al sostenimiento económico
de las actividades de los partidos políticos [...], en modo alguno puede
obstar a que aquél deba asegurar que el partido de autos se encuentre
en condiciones de ofrecer a todos los electores el referido instrumento
para que éstos puedan expresar su voluntad política en los comicios.
Por el contrario, la forma de gobierno representativa adoptada en el
artículo 1° de la Ley Fundamental, y la participación ciudadana que
supone el sistema democrático, imponen esa solución.
Debe tenerse particularmente en cuenta en este sentido el hecho de que
se trata de un partido que por primera vez participará de una elección
nacional y que [....] no cuenta con suficientes recursos propios para
solventar la impresión de las boletas necesarias en los términos de lo
expresado supra”.
Finalmente, expresó que sólo “debe garantizarse [...] la posibilidad de
imprimir la cantidad de boletas necesarias para que todo elector pueda
sufragar por sus candidatos”, haciendo suyos el número dispuesto
por el juez de primera instancia que estableció que la suma dineraria
no podría ser inferior a la necesaria para obtener la cantidad de dos
juegos de boletas por elector.
6.4. Sobre eleccionessufragio ‘hace parte de la documentación electoral’, pues constituye
el ‘elemento físico o instrumento [...] con el cual se ejerce el voto’. En
tanto contiene la expresión de la decisión del elector, ‘equivale al voto
mismo’...”Fallo N° 3033/2002Continuó diciendo que “...la efectiva disponibilidad de las boletas
correspondientes a todas las agrupaciones políticas que hayan
postulado candidatos constituye un elemento esencial del ejercicio
del derecho de sufragio activo, que garantiza el artículo 37º de laDistrito: Capital Federal (Argentina).64Causa: “Recurso de apelación en autos Méndez, Héctor O. Apoderadodel partido Humanista - Cap. Fed. - S/Interpone Acción de Amparo.”Hechos: El partido plantea la inconstitucionalidad del artículo 160 y161, inc. “a”, del Código Electoral Nacional, que establece que sólo65ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESpodrán acceder a la distribución de cargos por el sistema D’Hondt las
agrupaciones políticas que hayan obtenido en los comicios al menos
una cantidad de sufragios que representen el 3 por ciento del padrón
electoral. Señala que ello colisiona con la garantía de la representación
de las minorías y el principio de igualdad.funcionamiento de la Cámara de Diputados, sin que ello signifique
conculcar la representación de las minorías. Cabe, asimismo,
observar que ni aun los sistemas proporcionales más ‘puros’ –esto
es, sin barreras legales– logran una identidad perfecta, es decir, una
congruencia exacta entre votos y bancas.Síntesis de la resolución: La cámara expresó respecto al sistemaAsimismo, afirmó que “el requisito de obtener un mínimo de votos para
la participación en la asignación de cargos –3 por ciento del padrón
electoral del distrito– establecido en los artículos 160 y 161 del Código
Electoral Nacional, no constituye una irrazonable reglamentación al
derecho de representación de las minorías...”.proporcional D’Hondt, adoptado por el Código Nacional, que “no existe
en la práctica [...] un sistema proporcional puro, así pues, ‘no siendo
posible la proporcionalidad absoluta sino como un ideal, las naciones
más libres y los autores más exigentes han convenido en aceptar los
sistemas que más se acerquen a la verdad, dando representación a
todos los grupos de opinión de alguna importancia’...”.
Asimismo, en cuanto a la barrera legal del 3 por ciento que impone
el Código Electoral de Argentina, la cámara sostuvo que “...consiste
en una condición adicional que algunos ordenamientos jurídicos al
adoptar un sistema electoral de representación proporcional imponen
a los fines de adjudicar las bancas, y que se traduce en la obtención de
un mínimo de votos como ‘conditio sine qua non’ para poder participar
en dicho reparto.Para finalizar, y en relación con la garantía de igualdad ante la ley,
sostuvo que “el legislador no efectúa distinción alguna en tanto
todas las fuerzas políticas, al iniciarse cada contienda electoral, se
encuentran en idénticas condiciones, y sometidas a las mismas reglas.
Ahora bien, una vez conocidos los resultados de cada elección no es el
legislador quien coloca a los partidos en diferentes condiciones, sino
que éstas resultan de las preferencias manifestadas por el electorado.
La protección al derecho de igualdad exige que se trate del mismo
modo en iguales situaciones.Tal restricción tiene como fundamento razonable el preservar un adecuado
de manera negativa en la formación de la voluntad general. Se impone,
así, conjugar el pluralismo –y su expresión, en el caso, en el criterio
de proporcionalidad– con la pretensión de alcanzar la efectividad en la
organización y actuación de los poderes públicos...”.Fallo Nº 2984/2001El tribunal continuó diciendo que “ponderando en nuestro caso la
funcionalidad de un órgano colegiado y la presencia en él de variadas
agrupaciones políticas, el legislador ha tenido en mira el buendé estricto cumplimiento al artículo 54º de la Constitución Nacional
en tanto el mismo señala que corresponderá al “partido político”
que obtenga el primer lugar las dos primeras bancas y al “partido66Causa: “Alianza Frente por un Nuevo País s/solicita cumplimento delartículo 54º de la Constitución Nacional - Elecciones del 14 de octubre
de 2001, HJNE.”Distrito: Capital Federal (Argentina).
Hechos: Los apoderados del “Frente por un Nuevo País” solicitan se67ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESpolítico” que obtenga el segundo lugar en el distrito la banca restante,
en consecuencia, solicitan se asigne la tercera banca de senador
por la ciudad de Buenos Aires al señor Gustavo Beliz, no debiendo
adicionarse los sufragios obtenidos por el “Partido Popular Nuevo
Milenio” (lista 88) y la agrupación “Alternativa por una República de
Iguales” (lista 137), aunque ambas hayan llevado la candidatura del
doctor Alfredo Bravo.
Síntesis de la resolución: Al revocar la resolución de la HonorableJunta Electoral del Distrito Capital Federal, señaló la Cámara Nacional
Electoral en una larga y fundada sentencia que, la pretensión del
recurrido de ampararse en que la oficialización de candidaturas habría
tenido los efectos de la “cosa juzgada” no podría prosperar, porque tal
argumento supondría desconocer el artículo 116 de la Constitución
Nacional que habilita la intervención del Poder Judicial de la Nación en
una controversia planteada en los límites de su competencia y que, en
tal carácter, la oficialización de candidaturas se limita a corroborar las
condiciones exigidas por la Constitución para la postulación y no es
hecha por el juez electoral, sino por un órgano administrativo provisorio
como lo es la Junta Electoral.
Con énfasis señaló que la cuestión de autos está regida por el
artículo 54º de la Constitución Nacional, que establece que “el
Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres
por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta,
correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor
número de votos, y la restante al partido político que le siga en número
de votos”, y por el artículo 157 del Código Electoral Nacional –que lo
reglamenta– en cuanto dispone que “resultarán electos los dos titulares
correspondientes a la lista del partido o alianza electoral que obtuviere
la mayoría de los votos emitidos y el primero de la lista siguiente en
cantidad de votos”, agregando, con citas de Segundo Linares Quintana
y de Pablo Lucas Verdú, que las palabras que emplea la Constitución
Nacional deben ser entendidas en su sentido general y común, a menos
68ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESque resulte claramente de su texto que el constituyente quiso referirse
a su sentido legal y técnico, ya que es un instrumento de naturaleza
práctica, fundado en el desenvolvimiento común de la vida humana.
Agregó en otra parte el tribunal que si bien la formación de la voluntad
del pueblo es libre y autónoma, es indudable que los partidos políticos,
por su esencia articuladora, contribuyen a la formación institucional
de la voluntad estatal. Debido a ello es que nuestra Constitución los
reconoce como instituciones fundamentales del sistema democrático,
garantizando su libre creación y funcionamiento, la representación de
las minorías, la competencia para la postulación de cargos públicos
electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas.
Esta razón también justifica que tal disposición constitucional les
imponga el deber de formar dirigentes y dar a publicidad el origen y
También dijo que sólo cabe reputar como “alianzas electorales” a
aquellas reconocidas por el juez federal con competencia electoral –a
petición de parte por lo menos dos meses antes de la elección (artículo
10º, Ley Nº 23.298)– que los partidos políticos constituyen en uso de
la facultad conferida por la ley que regula su desenvolvimiento. Por ello
deben respetarse los términos y las condiciones establecidas en sus
respectivas cartas orgánicas. Éstas, vale recordarlo, constituyen la
ley fundamental de las agrupaciones políticas, en cuyo carácter rigen
los poderes, los derechos y las obligaciones partidarias; y a ella sus
autoridades y afiliados deberán ajustar obligatoriamente su actuación
(artículo 21º, Ley Nº 23.298) y regulan su organización estable y
funcionamiento de conformidad con el método democrático interno
del que surgen los candidatos que la agrupación postula para el cargo
público de que se trate (artículo 3º, inc. B, Ley Nº 23.298).
El 30 de setiembre de 2004, la Cámara Nacional Electoral debió resolver
una compleja cuestión vinculada con las elecciones de legisladores
nacionales convocadas en la provincia de Misiones, once meses antes
69ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESde que concluyeran los mandatos de los legisladores actuales (el 10 de
diciembre de 2005 y se convocó por decreto del gobernador provincial
para el 30 de enero del mismo año).
La Constitución Nacional establece que los gobernadores de cada
provincia convocan sin establecer fechas ni límites. En cambio, la
Constitución Nacional estipula que la elección presidencial se convoca
dos meses antes y una disposición transitoria en la reforma de 1994
consideró un plazo de tres meses para la elección de senadores. La
Cámara Nacional Electoral juzgó que una convocatoria efectuada con
tanta anticipación era irrazonable, y tanto más si el acto jurídico de la
convocatoria carecía de motivación suficiente para tal fin. Distinguiendo
el actuar “discrecional” propio de los poderes políticos del obrar
“arbitrario” en tanto el primero está sujeto a la legalidad así como al
control de oportunidad, mérito y conveniencia de sus actos.
Mientras que la discrecionalidad es el modo de actuación propio en el
ámbito de la política, en el ámbito de lo jurídico impera la adscripción
al principio de la lógica de los antecedentes, de modo que una premisa
menor debe adecuarse a otra premisa mayor. Es esa también la lógica
del control de constitucionalidad, basado en el principio de supremacía
Durante muchos años se consideró en la jurisprudencia argentina
que la materia sobre elecciones y partidos políticos quedaba fuera del
alcance del poder de revisión de los jueces, al tratarse de “cuestiones
políticas no justiciables”. Sin embargo, la jurisprudencia varió en ese
tema desde la creación de un fuero especializado dentro de la justicia
federal que ha tornado la materia en judiciable. En definitiva, la función
judicial no se ve afectada por la materia sobre la cual se juzgue, sino
sobre la imparcialidad con la que se actúe, que se define por el método
que sigan los jueces al resolver en el estricto apego al principio de la
lógica de los antecedentes.70EPÍLOGO: REVALORIZAR LA POLÍTICA
Los procesos electorales en la Argentina, muy lejos de ser obstáculos
para la gobernabilidad han contribuido notablemente a afirmarla y
a salir de la crisis. La legitimidad de origen, derivada de elecciones
democráticas, legitima, por ende, a todo el proceso político. En
definitiva, la política importa.
Los niveles de ausentismo en las elecciones legislativas de 2001
estuvieron incentivados por campañas mediáticas para impugnar o
anular votos. Esa tendencia se revirtió en la última elección presidencial,
cuando la ciudadanía percibió la importancia de la elección para la
Las propuestas de reforma política provenientes desde la sociedad civil
se han concentrado –paradójicamente– en aspectos que no presentan
problemas para la gobernabilidad del sistema. Los cuestionamientos al
funcionamiento de la política en su conjunto no se centraron tanto en las
malas prácticas y los comportamientos (legitimidad de ejercicio), sino,
curiosamente, en proponer cambios al sistema electoral (legitimidad
Durante la crisis de 2001 se incrementaron las demandas de reforma
política desde la sociedad civil. El “que se vayan todos” fue acallándose
en la medida en que sólo las instituciones de la política se mostraron
finalmente aptas para recuperar el estado de cosas. Se escucharon
muchas palabras, pero hubo pocas propuestas y –mucho menos–
liderazgos.71ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESLa respuesta a todas las demandas fue la sanción por el Congreso de la
Ley Nº 25.600, de financiamiento de los partidos políticos; y de la Ley
Nº 25.611, de elecciones internas directas, obligatorias y simultáneas.
Corresponde al Poder Judicial aplicarlas y hacerlas cumplir y no opinar
sobre su oportunidad, mérito y conveniencia.
Una vez concluidas las rendiciones de cuentas de las actuales
campañas electorales, deberá ponerse el énfasis en la obligación
constitucional que tienen los partidos políticos (artículo 38º de la
Constitución Nacional) de capacitar a la dirigencia política. Si Sarmiento
recomendaba “educar al soberano”, tanto más habrá que educar a
quienes aspiran a representar a ese pueblo soberano.
La reforma constitucional de 1994 contuvo una muy importante reforma
política, en la que se destaca la igualdad real de oportunidades entre
hombres y mujeres; del mismo modo en que representa un particular
desafío la relación entre representación política y participación. En todo
caso, es menester señalar que los cambios políticos introducidos en la
reforma constitucional de 1994 están aún siendo asimilados en nuestra
práctica constitucional, ya sea por la jurisprudencia que va definiendo
los límites, especialmente en la Cámara Nacional Electoral y la Corte
Suprema, y también en la propia práctica de los partidos políticos.
Muchas de las disposiciones de la reforma de 1994 han tenido por
objeto fortalecer la legitimidad, como por ejemplo la elección directa
del presidente, del vicepresidente y de los senadores nacionales, pero
en realidad la gobernabilidad es un concepto más vinculado con la
legitimidad de ejercicio que con la de origen. Una de las reformas
constitucionales que debe destacarse es que con el acortamiento
del mandato presidencial se ha pasado a una elección legislativa
intermedia, en lugar de dos como ocurría con el anterior mandato
presidencial de seis años. En el tema de la segunda vuelta para la
elección presidencial, tal vez sea prematuro extraer conclusiones en72ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALEStan breve plazo. No obstante, es de destacar que un principio esencial
de la ciencia política y constitucional es que ningún sistema electoral
es neutro; todo mecanismo que se adopte produce determinadas
Una cuestión particular a considerar es la referida al calendario
electoral conforme surge de la experiencia de 2003, en que se registró
la cifra récord de 23 procesos electorales nacionales. Valoramos
positivamente la unificación de las fechas de elecciones legislativas
nacionales; de lo contrario, no solamente se produce un dispendio
de recursos y energías, sino que además el cuerpo legislativo se va
conformando en distintos tiempos y fechas que pueden corresponder
a diferentes realidades políticas.
Es menester atender al fortalecimiento institucional de la justicia
electoral apoyando su completa informatización y la incorporación de
tecnologías. En las últimas elecciones presidenciales se registraron
8’000,000 de consultas al padrón en la página de Internet de la Cámara
Electoral. Otra cuestión muy importante es la creación de la Fiscalía
ante la Cámara Nacional Electoral, que favorecería la representación
de los derechos políticos del electorado y que se encuentra entre las
propuestas para la reforma política anunciadas por el Ministerio del
Finalmente, es menester vincular el mal llamado “escrutinio provisorio”
que efectúa el Ministerio del Interior con el escrutinio definitivo que
realiza la Justicia Electoral –que es el que tiene valor legal–. El derecho
a la información de la opinión pública deberá ser, en todo caso, un
anticipo provisional a cuenta del escrutinio definitivo que debe hacer el
Poder Judicial como órgano imparcial e independiente. Se ganaría en
seguridad sin afectar las necesidades urgentes de la opinión pública
y se evitarían los conflictos que a veces surgen de interpretaciones
apresuradas de los resultados electorales.73ELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESELECCIONES Y SISTEMAS ELECTORALESNotas sobre el autor
Alberto Ricardo Dalla ViaBIBLIOGRAFÍA
• Brandeis, L: Other People Money, Nacional Home Library Foundation
• Buckley v. Valeo 424, U.S, 1 S.C.T 612-1976.Es vicepresidente de la Excma. Cámara Nacional Electoral de Argentina.
Asimismo, se desempeña como catedrático de derecho constitucional
de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente es presidente de
la Asociación Argentina de Derecho Comparado y vicepresidente
de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. También es
académico de número de la Academia Nacional de Ciencias Morales
y Políticas.• Colomer, Joseph. M: Cómo votamos, Ed. Gedisa, Barcelona, 2004.
• Duverger, Maurice: Instituciones políticas y derecho constitucional,
Ariel, Barcelona, 1970.
• Ferreira Rubio, Delia M: Financiamiento de los partidos políticos,
CIEDLA, 1997.
• Golder, M: Electoral Studies 24, 2005.
• Habermas, Jürguen: Problemas de legitimación en el capitalismo
tardío. Buenos Aires. Amorrortu, 1975.
• Nohlen, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos. Universidad
Nacional Autónoma de México. Fondo de Cultura Económica, 1994.
• Ley Nº 19.108 modificado Ley Nº 19.277. Argentina.
• Thayer, George: Who saves the money tree?
• Tuesta Soldevilla, Fernando: La democracia tiene un costo: hacer
elecciones. X Conferencia de Organismos Electorales de América del
Sur. Lima, Perú, 29-30 enero de 2003.
7475All pages:234567891011121314151617181920212223242526272829303132333435363738InfoSaveLikeShareDownloadMoreCPD#15: Elecciones y sistemas electorales Published on Aug 6, 2013 escuela-electoralFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

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 Artículo 4
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