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Timestamp: 2019-05-24 03:01:44+00:00

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Autonomía cooperativa y derecho. Apuntes para el perfeccionamiento de su dinámica en Cuba | Rodríguez Musa | COOPERATIVISMO Y DESARROLLO Volver a: Autonomía cooperativa y derecho. Apuntes para el perfeccionamiento de su dinámica en Cuba
Máster en Derecho Constitucional y Administrativo. Profesor Asistente del Departamento de Derecho de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanísticas de la Universidad de Pinar del Río Hermanos Saíz Montes de Oca. Investigador del Centro de Estudios de Desarrollo Cooperativo y Comunitario. Teléfono: 48759729. Correo electrónico: musa@upr.edu.cu
El objetivo de este trabajo es valorar la actual implementación legal de la autonomía cooperativa en Cuba, donde se argumenten opiniones que puedan contribuir a su perfeccionamiento. Para ello, se comienza explicando el origen y la trascendencia de la declaración formal de la ACI sobre el principio de autonomía e independencia. En un segundo momento, se sistematizan algunos elementos jurídicos a partir de los cuales el Derecho ha de modular la autonomía de la figura. Para concluir, se realiza una aproximación crítico-constructiva a la implementación de la autonomía cooperativa en el ordenamiento jurídico socialista cubano.
Palabras clave: cooperativa; autonomía; derecho.
The objective of this work is to value the current legal implementation of the cooperative autonomy in Cuba, opinions that can contribute to its improvement. For that reason it begins explaining the origin and the transcendency of the formal declaration of the ACI about the principle of autonomy and independence. In a second moment, some juridical elements are systematized starting from which the Right must modulate the autonomy of the figure. To conclude, a critical-constructive approach to the implementation of the cooperative autonomy in the Cuban socialist legal system is carried out.
Key words: cooperatives; autonomy; low.
El movimiento cooperativo se ha debatido entre diversas posturas ideológicas que, al intentar absorberlo hacia el seno de sus intereses, han mantenido a la identidad cooperativa transitando por una cuerda floja. De esta compleja situación, nació hace tan solo algunos años, tras muchos pesares, el principio de autonomía e independencia, cuyo reconocimiento por la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) constituye un importante paso en favor de la emancipación del movimiento a todos los niveles. Pero, para garantizar que la declaración formal del principio tenga trascendencia práctica, resulta determinante que la traducción, que de él realice el Derecho hacia los ordenamientos jurídicos internos, posea suficiencia científica, rigor técnico y respeto a las características de cada contexto, cuestión nada sencilla, al tratarse de un tema, que por novedoso y políticamente complejo, no exhibe un tratamiento teórico-jurídico, ni lineal, ni sistematizado.
En Cuba, la plataforma legal y el ambiente institucional de la cooperativa imponen a la autonomía difíciles condiciones para expresarse, en tanto son resultado de un modelo socioeconómico generador de determinados niveles de dependencia hacia el Estado. Sin embargo, el proceso de trasformaciones que vive el país parece un contexto apropiado para asignarle a la cooperativa las responsabilidades sociales que le corresponden y que solo podrá enfrentar, si el Derecho le brinda las libertades y garantías necesarias.
Por tanto, el objetivo propuesto con este trabajo es valorar la actual implementación legal de la autonomía cooperativa en Cuba, a través del análisis de algunas ideas que pudieran contribuir a su perfeccionamiento. Para ello, se comenzará explicando el origen y la trascendencia de la declaración formal de la ACI sobre el principio de autonomía e independencia. En un segundo momento, se sistematizarán algunos elementos jurídicos, a partir de los cuales el Derecho ha de modular dicho principio. Para concluir, se realizará una aproximación crítico-constructiva a la implementación de la autonomía cooperativa en el ordenamiento jurídico socialista cubano. Para ello, se han utilizado los métodos histórico-lógico, analítico-jurídico, el jurídico-doctrinal, el de análisis y síntesis y el inductivo deductivo.
2. El principio de «autonomía e independencia»: antecedentes, origen y trascendencia.
Bien conocida es la encomiable labor que ha realizado la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), en favor de la identidad cooperativa, que al mediar entre diversas posturas ideológicas ha contribuido, de manera decisiva, a la consolidación del movimiento, incluso, en las circunstancias más adversas. Causa y resultado de este consenso devienen de la oportunidad y precisión con que la organización manejó durante el pasado siglo los originarios principios cooperativos, que fueron adecuados a las demandas universales, sin traicionar su esencia.
Al estudiarse las declaraciones de los congresos de la ACI, no se encuentra referencia expresa sobre el principio de «autonomía e independencia», hasta 1995. Sin embargo, esto no significa que desde mucho antes, incluso, desde los orígenes del movimiento, no haya estado latente el debate en torno a su contenido.
En tal sentido, conviene recordar que mediante el principio de «neutralidad política y religiosa», de origen rochdaliano, el movimiento mostró su conformidad con no admitir la discriminación de sujetos que quisieran ingresar o pretendieran dirigir a las cooperativas, por no compartir una determinada postura ideológica, a la vez que mantuvo a la Alianza, al margen de cualquier parcialización, de igual tipo, que le impidiera cumplimentar con eficacia su misión unificadora (Kaplan & Drimer, 1981).
Sin embargo, otras interpretaciones más amplias de la «neutralidad política y religiosa», mediante las que se intentó asignar una posición prescindente o autónoma a las cooperativas en sus relaciones con el Estado, nunca fueron aceptadas pacíficamente mientras el mundo estuvo dividido en dos polos ideológicamente antagónicos e igual de lesivos para identidad de la institución cooperativa: uno liberal- inclinado por exponerla a las hostiles condiciones del mercado sin importar que fuera penetrada por el capital; el otro socialista clásico- dado a subordinarlas al Estado como meros instrumentos a su servicio.
Frente a estas posturas opuestas, la Alianza, al definir el sistema de principios cooperativos ha adoptado una actitud moderada y tolerante respecto a las relaciones cooperativas- Estado, «(...) a fin de contemplar diversas situaciones, no herir susceptibilidades y evitar su desmembramiento como entidad internacional.» (Kaplan & Drimer, 1981).
No es hasta el Congreso de Manchester (1995) que se percibe un cambio de postura de la ACI con respecto al asunto analizado, momento considerado por las organizaciones afiliadas como particularmente oportuno para encarar la identidad cooperativa, en tanto enfrentaba por aquel entonces desafíos especialmente importantes, derivados de un contexto internacional, de tal relevancia, que se equiparó al «fin de la historia».
El derrumbe del campo socialista hizo desaparecer la correlación de fuerzas políticas a nivel mundial, donde fueron impuestas las corrientes de pensamiento neoliberal que redujeron al máximo el papel del Estado en la economía, tendencia a la que no escapó el movimiento cooperativo y de la cual es resultado el reconocimiento, por vez primera, del principio de «autonomía e independencia». Este principio quedó definido en la Declaración sobre la Identidad Cooperativa (aprobada en el Congreso del Centenario, Manchester, 1995) en los términos que siguen: «Las cooperativas son organizaciones autónomas de auto ayuda, administradas por sus asociados. Si intervienen en acuerdos con otras organizaciones, incluidos los gobiernos, o captan capital de fuentes externas, lo hacen en términos que aseguren el control por parte de los asociados y mantengan su autonomía cooperativa.» (Alianza Cooperativa Internacional (ACI), 1995).
Sin embargo, al analizar la definición anterior parece claro que la ACI, pese al liberalismo imperante, supo ser consecuente con la historia de la figura, resguardándola al menos en el plano formal- no solo de la fuerza de las instituciones públicas, sino, además, del poder absorbente del capitalismo en una época en que las cooperativas cada vez más están entrando en proyectos conjuntos con otras empresas del sector privado.
Lo antes explicado permite comprender el consenso manifestado, en general, por la comunidad internacional en torno a la actual formulación de los principios cooperativos, inclusivos ahora con total trasparencia- de la «autonomía e independencia». Estas razones también justifican la relevancia jurídica de los principios, cuyo carácter informador de la estructura y funcionamiento de la cooperativa les asigna un importante papel como elementos de interpretación del Derecho positivo relativo a la materia.
Pero no conviene olvidar que «la legislación regula el fenómeno cooperativo como una realidad preexistente, con sustantividad jurídica propia, y, por ello, los principios cooperativos no son obra del legislador, sino presupuesto de su regulación» (Gadea, Sacristán & Vargas, 2009). Por tanto, «(...) una cosa son los principios cooperativos en su formulación tradicional, como experiencia colectiva e internacional de orientación del cooperativismo y otra, los principios configuradores que, en un ordenamiento concreto, pueden modular la vigencia y significado de aquellos» (Gadea, Sacristán & Vargas, 2009), compleja relación (sobre todo cuando de «autonomía e independencia» se trata) a la que nos acercaremos a continuación.
3. LA EXPRESIÓN JURÍDICA DE LA AUTONOMÍA COOPERATIVA.
Pese a la manifiesta heterogeneidad de las relaciones sociales, existen elementos comunes y líneas de tendencia mediante los cuales se expresa, jurídicamente, el principio estudiado, lo que de inmediato se identificarán.
3.2. Suficiente sistematicidad, coherencia y flexibilidad del ordenamiento jurídico.
A buen decir del profesor Fernández (2002), el ordenamiento jurídico no se organiza «como simple ringlera, como vulgar sumatoria de normas que se (...) aplican con independencia e individualidad; por el contrario, las normas jurídicas forman parte de un sistema». Por tanto, para ser tal, este ordenamiento debe contar con principios rectores, lógica interna y armonía jerárquica de las leyes que lo componen. De existir tal coherencia, por sí misma funge como garantía para el correcto funcionamiento de las instituciones que ordena, pero, de ausentarse, bastaría para pervertir el sentido de cualquier fenómeno social.
Sobre esta base, es atinado advertir que la eficacia de la identidad cooperativa y, con ella, la del principio de «autonomía e independencia», dependerá en importante medida de su adecuada implementación jurídica, particular sobre el que ofrecemos algunos apuntes básicos:
Constitución nacional: A ella corresponde ofrecer las bases para la inserción de la cooperativa dentro del concreto sistema socioeconómico en el que se desarrollará, lo cual supone orientar y limitar al legislador ordinario para que, al ejecutar su labor desarrolladora, regule, con estricto respeto a la naturaleza de la figura y sus relaciones con otros entes: (privados, públicos y del tercer sector).1
Ley especial: Complementaria al texto constitucional. Se requiere no de varias disposiciones reguladoras de la materia, en razón de los tipos de cooperativas o sector de la economía en que manifiestan su actividad, sino una Ley General de Cooperativas porque, además de contribuir a la unidad del movimiento, fortalecer la identidad de la figura y reducir la burocracia con que se relaciona, «con ello está mejor garantizada la autonomía de las cooperativas (es mejor poder regular los propios asuntos a través de los estatutos si el nivel de detalles de la ley es menor que los que tendría una multitud de leyes).» (García, 2006).
Estatutos: a propósito de la relación entre esta Ley (y su Reglamento General2) con los estatutos o los reglamentos internos, puede suceder que el exceso de casuismo, en las prescripciones, poder público, asfixie la autonomía de la cooperativa. La ley debe establecer, sobre la base de principios supra ordenadores, el contorno de movilidad de la institución, a la vez que le exige el cumplimiento de sus responsabilidades sociales; pero dentro de estos márgenes es aconsejable ofrecer a los asociados la libertad de reglar sus propios asuntos, lo que se reconoce como autonomía estatutaria. Por tanto, se coincide con el criterio de que «la labor de diseñar un marco legal para las cooperativas debería partir de la premisa de que hay que dejar tantas decisiones, como sea posible, a la iniciativa de los socios de cada cooperativa concreta» (Organización Internacional de Trabajo (OIT), 2002).
3.3. Ambiente institucional apropiado.
A los efectos de este estudio, entenderemos por ambiente institucional al sistema de entes públicos que pueden influir en que las cooperativas se desenvuelvan con mayor o menor autonomía, y que se encuentran en estrecha relación con el anclaje del principio, abordado al interior del ordenamiento jurídico.
En torno a este particular, algunos son partidarios del desmantelamiento inmediato de las instancias burocráticas de fiscalización y promoción del sector, en tanto han resultado amparo de corruptelas y mecanismos para la manipulación política del mismo (García, 2010). Esta postura, que defiende lo que parece el ambiente institucional ideal para generar la independencia que el movimiento requiere, por lo general, no cuenta con las condiciones objetivas y subjetivas para ponerse en práctica. Por tanto, en aquellos países o regiones en que el desarrollo cooperativo no sea el necesario, todavía el Estado ha de mantenerse activo en función de procurarlo, evitando, mediante la imperatividad de sus normas, que se desnaturalice por fricciones o confusiones con las empresas capitalistas.
En este sentido, es también pertinente que el Estado, por medio de entidades públicas descentralizadas y con amplia proyección local, implemente acciones de fomento entre las que se citan el otorgamiento de préstamos, la financiación y la asistencia técnica que fuese necesaria para el arranque de la empresa; los incentivos tributarios por la generación de trabajo asociado; las subvenciones por la creación de empleo; al conferirles la condición de mayorista beneficiándose de las tarifas aplicables a la distribución o venta, aunque también pueden operar como minoristas en la distribución o venta, con los beneficios aplicables a estos casos; la contribución a la educación y capacitación cooperativa a todos los niveles educativos; etc. (García, 2010).
No obstante, lo anterior no desdice el criterio de que las instituciones públicas que tengan a su cargo el diseño y aplicación de la política nacional, en materia de cooperativas, han de ser concentradas tanto. como sea posible, (de preferencia en un solo órgano) (ACI, 2009), a fin de garantizar la homogeneidad de esta política que, en todo caso, deberá favorecer la autonomía cooperativa: «Es importante retener, que la existencia de un órgano de alto rango administrativo nacional con competencias reconocidas y explícitas en materia de cooperativismo y economía social (...) constituye un indicador de primer orden del nivel de reconocimiento y de priorización en la agenda de los policy makers de un país.» (García, 2006).
3.4. Reconocimiento formal del principio en el Derecho positivo.
Cada vez resulta más común que la legislación especial de la materia haga suya la definición de los principios cooperativos universalmente reconocidos (bien sea con carácter obligatorio o indicativo)3, sobre todo en América Latina, región que se ha caracterizado por un fuerte «principismo» (Cracogna, 2001). Esta tendencia implica obviamente a la «autonomía e independencia», denominador común en la parte general de muchas legislaciones, incluso, con concepciones diversas sobre la naturaleza jurídica de la institución.
El reconocimiento expreso del principio, además de resultar valioso para tipificar el fenómeno cooperativo, dota a la autonomía de la legalidad que requiere su efectiva protección. Sin embargo, sería ingenuo pensar que bastará con esta declaración formal para que se entienda suficientemente garantizado su contenido por el Derecho positivo. La autonomía ha de ser un elemento que atraviese de forma transversal a todas aquellas disposiciones jurídicas relativas a la cooperativa. Su espíritu debe superar las frías definiciones legales e informar, de inicio a fin, la instrumentación jurídica de la figura mediante elementos concretos como los que analizaremos a continuación.
3.6. Observancia del principio en la regulación del proceso de constitución, control y disolución de la cooperativa.
Al no ser las cooperativas formas asociativas con fines netos, los intereses políticos prevalecientes la han entendido muchas veces como una amenaza a su sostenibilidad, lo cual ha ocasionado que sean sometidas a un estricto control gubernativo.4 También ha influido en este sentido, que se hayan explicado estas organizaciones como agentes de promoción económica y desarrollo social complementarias a la acción de los gobiernos, regulándoseles bajo un clima paternalista (Cracogna, 1995 & Musa, 2012). No obstante, la tendencia jurídica actual es a reforzar la autonomía e independencia que ha de caracterizarlas desde su constitución y hasta su disolución.
Constitución: La autonomía de la cooperativa puede manifestarse jurídicamente desde el procedimiento para su nacimiento5, el cual está supeditado -como regla- a su inscripción en un registro público donde figuran los particulares que justifican la concesión de su personalidad jurídica.
Atendiendo al grado de intervención del Estado en la inscripción, así como a los efectos jurídicos de sus actos, existen dos modalidades de procesos a seguir: el registro casi-automático y el registro previa aprobación oficial de una autoridad pública. (Henry, 2000).
En Europa, como resultado de la naturaleza que se le atribuye a la cooperativa, es reconocido el acercamiento del régimen para su constitución al de las sociedades mercantiles tradicionales, lo cual supone su progresiva simplificación. (Gadea, Sacristán & Vargas, 2009).
En América Latina, se defiende desde hace varios años como uno de los grandes retos para la región, la necesidad de «agilización del procedimiento para la constitución de cooperativas eliminando trabas y requisitos burocráticos, especialmente, pasar del régimen de autorización gubernamental al régimen de la inscripción» (Cracogna, 2001), recomendando delegar la función registral a organizaciones del movimiento cooperativo. (ACI, 2009). En este objetivo se ha avanzado en las legislaciones internas de algunos países.6
Por nuestra parte, consideramos que el sistema que se siga, con respecto a este particular, no debe pecar de utópico, desentendiendo a las autoridades gubernativas de un asunto que puede resultar sensible para -al menos- la localidad cuyo interés representa, sin que exista el desarrollo cooperativo que requiere tal liberalización. De esta forma, podría ocurrir que tras la denominación de estas entidades se encubran otros fenómenos ofensivos a la imagen del movimiento.
Hasta tanto esas condiciones no existan, parece aconsejable regular un proceso de constitución que establezca una postura conciliadora entre la autonomía cooperativa y el interés público, lo que limita, estricta y efectivamente, el poder discrecional de la autoridad aprobadora mediante la instrumentación de una potestad reglada bajo términos objetivos que, incluso, prevean efectos positivos para el silencio administrativo.
De esta manera, estaría la Administración Pública en el deber de pronunciarse, al razonar sus actos, conforme a la ley.
Además, sería atinado descentralizar estas potestades hacia las instancias locales, a fin de facilitar el procedimiento de constitución y asegurar que las decisiones que se adopten atiendan a las potencialidades y limitaciones del contexto en que habrá de desenvolverse la cooperativa.
Control. En la misma línea se manifiesta lo tocante a la vigilancia sobre el funcionamiento de la institución una vez constituida,7 que se inclina hacia una disminución de la injerencia estatal y un aumento del autocontrol (Cracogna, 2001).
En tal sentido, destacan órganos con esta función, pertenecientes a la propia estructura de la cooperativa, integrados por sus propios socios, con facultades suficientes para fiscalizar principalmente- al Consejo de Administración y garantizar que se cumpla la ley, los reglamentos, los estatutos y las resoluciones asamblearias (ACI, 2009; Gadea, Sacristán & Vargas, 2009; Henry, 2000).
Sin embargo, «la fiscalización pública debe garantizar la eficiencia en la conducción de la empresa cooperativa que involucra los intereses de la sociedad, y como medio de corregir situaciones difíciles que puedan hacer desaparecer la confianza en el movimiento cooperativo» (Carrasco, Ditrén & Medina, 1987). Por tanto, es justificada la recomendación de una autoridad pública (autoridad de aplicación (ACI, 2009) encargada de ejercer una supervisión sobre ellas (delegable a entidades del sector en la medida en que existan las condiciones favorables para potenciar el autocontrol (ACI, 2009) que puede materializarse en requerir documentación y realizar investigaciones; solicitar al juez competente la suspensión de las resoluciones de los órganos sociales cuando contravengan la ley, el estatuto o los reglamentos; impedir el uso indebido de la palabra «cooperativa» y, en general, velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, cuidando de no entorpecer el regular funcionamiento de las cooperativas (ACI, 2009).
III. LA ACTUAL IMPLEMENTACIÓN LEGAL DE LA AUTONOMÍA COOPERATIVA EN CUBA
La implementación legal de la autonomía cooperativa en Cuba resulta un tema de alta sensibilidad, en tanto su actual expresión jurídica deriva en importante medida- de la influencia de un modelo de socialismo caracterizado por otorgarle a la cooperativa un papel subsidiario y altos niveles de dependencia y subordinación con respecto al Estado (Rodríguez, 2012). No obstante, el actual contexto de perfeccionamiento del modelo socioeconómico nacional parece favorable para realizar valoraciones en este sentido.
III. 1 - Plataforma legal
La actual plataforma legal de la cooperativa en Cuba se integra por un conjunto de normas jurídicas que presenta poca sistematicidad y coherencia entre sí, donde se parcelan los caracteres jurídicos de la figura en atención al sector de la economía en que se desarrollan.
En primer orden, tenemos a la Constitución de la República de Cuba de 24 de febrero de 1976 (en lo adelante Constitución) que, si bien en su artículo 20 reconoce a la cooperativa, le otorga un lugar secundario con respecto al Estado, además de que constriñe a la esfera agropecuaria su espacio de subsistencia y a los agricultores pequeños el derecho a asociarse en cooperativas.
Por su parte, el Código Civil, Ley 59 de 16 de julio de 1987 (en lo adelante CC) en sus artículos del 145 al 149 amplía tímidamente- los fundamentos constitucionales sobre la figura en busca de desempeñar el rol supletorio que le corresponde (Asamblea Nacional del Poder Popular (Código Civil, 1987), pero producto entre otras razones- a la lectura patrimonialista que ofrece sobre el fenómeno, no luce trascendencia práctica en este sentido.
También, con rango de Ley (o equiparable a ella), pero esta vez con valor especial, complementan la Constitución: el Decreto-Ley 142 de 20 de septiembre de 1993, «Sobre las Unidades Básicas de Producción Cooperativa» (en lo adelante DL142/93) y la «Ley de Cooperativas de Producción Agropecuaria y de Créditos y Servicios», Ley 95 del 2 de noviembre de 2002 (en lo adelante L95/02), ambas disposiciones destinadas a regular formas de cooperación presentes en el sector agropecuario de la economía, pero a las que se les ofrecen regímenes legales distintos en atención a la titularidad de la tierra que administran.
Sobre este marco legal de la cooperativa agropecuaria en Cuba, ha advertido Fernández (2006) que además de «...disperso y carente de organicidad, tiene en común que, el modelo jurídico adoptado, está distanciado de la naturaleza social de la institución cooperativa, pues en él se privilegia el componente administrativo-patrimonial, sobre el asociativo, lo cual las sumerge en condicionamientos administrativos, económicos y culturales, que no viabilizan su gestión...», realidad que, al parecer comienza a cambiar.
Sin referirse en sus POR CUANTOS al texto constitucional, quien no explicita fundamentos para ello, recién se ha aprobado el Decreto Ley 305 de 11 de diciembre de 2012, «De las Cooperativas no Agropecuarias»8 (en lo adelante DL305/12), que habrá de fungir como plataforma legal para ordenar las experiencias pilotos de este tipo en el actual proceso de perfeccionamiento del modelo socioeconómico nacional. En este sentido, resulta curioso que sí se refiera en los POR CUANTOS de este Decreto-Ley al CC, cuando este último adolece de las mismas limitaciones que la Constitución en la regulación de la cooperativa. Resalta también en este Decreto Ley la tendencia a entender la naturaleza jurídica de la figura apegada a las sociedades mercantiles, lo que supera la concepción administrativo-patrimonial de las cooperativas agrarias.
Por último, complejizan aún más el sustento legal de la cooperativa en Cuba las disposiciones emanadas de diversos órganos u organismos estatales destinadas a reglamentar sus diversas formas. En este sentido, destacan para regir las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA) y las de Créditos y Servicios (CCS), dos Reglamentos Generales aprobados por Acuerdo del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros el 17 de mayo de 2005 (en lo adelante RG/05 de la CPA y RG/05 de la CCS); para las Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC) la Resolución 574 de 13 de agosto de 2012 del Ministerio de la Agricultura, «Reglamento General de las Unidades Básicas de Producción Cooperativa»9 (en lo adelante RG/12 de las UBPC); y por último, destinado a las Cooperativas no Agropecuarias, el Decreto 309 de 28 de noviembre de 2012, «Reglamento para las Cooperativas no Agropecuarias de Primer Grado» (en lo adelante D309/12), al que habrá de sumarse en un plazo, no superior a un año, el Reglamento para las Cooperativas no Agropecuarias de Segundo Grado (Consejo de Estado, 2012).
Tanto, el nuevo Reglamento General para las Unidades Básicas de Producción Cooperativa como, la legalización de las cooperativas no agropecuarias, son posteriores a los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados por el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba en abril de 2011, destinados a orientar la actualización del modelo socioeconómico nacional. Ello explica que estas nuevas regulaciones presenten incoherencias de fondo con el resto del ordenamiento jurídico.
Como se observa, la plataforma legal para las cooperativas cubanas se caracteriza por una profunda dispersión normativa que no escapa de antinomias y contradicciones derivadas de la diversidad de sus bases contextuales, así como por el reglamentarismo excesivo. Esto genera un ambiente poco propicio para el autocontrol y la autorregulación cooperativa ya que, si bien las disposiciones mencionadas reconocen formalmente una autonomía reglamentaria o estatutaria, su articulado, cargado de normas paternalistas, rígidas e imperativas, dejan poco espacio para desarrollarlas.
Por tanto, se impone, primero y de cara a la identidad cooperativa, repensar las bases constitucionales que han de fundamentar y guiar su posterior instrumentación en una Ley General que unifique, sistematice y flexibilice el tratamiento legal de la institución.
III. 2 - Ambiente institucional
Vinculada a la heterogeneidad de la legislación cooperativa se halla la diversidad de instituciones públicas que se relacionan con las cooperativas del país.
En tal sentido, ocurre que las cooperativas agropecuarias en sus diversas modalidades: (CPA, CCS y UBPC) estaban supeditadas hasta hace poco, según correspondiera al ámbito específico de su actividad, al Ministerio de la Agricultura o al Ministerio del Azúcar, pero al transformarse este último en el Grupo Empresarial Azucarero (AZCUBA), concentra las facultas reglamentarias sobre las cooperativas agrarias, el primero de estos ministerios,10 cambio que no contempla aún (por lógica cronológica) la legislación especial en la materia. Además, la normativa que regula esta particular mezcla de funciones estatales de asesoramiento, fiscalización y control con otras, que entrañan per se- consecuencias negativas para la autonomía de estas cooperativas (ANPP, 2002).
Dispone también la L95/02 que las CPA y las CCS fomentan y mantienen relaciones con los órganos locales de gobierno (Órganos Locales del Poder Popular) o sus respectivos órganos de administración (Consejos de la Administración), los que tributan con su actividad, al desarrollo económico y social de las comunidades en que se enmarcan. Sin embargo, la imprecisa regulación de estas relaciones ha provocado que la autoridad administrativa local, lejos de propiciar el desarrollo económico, ha generado intermediarios burocráticos entre las cooperativas y el receptor directo de sus producciones (Fernández, 2006).
Por último, aunque no se trata de un ente público, son también conocidos los fuertes lazos legales de las cooperativas agrarias con la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), quien aglutina y representa los intereses de los campesinos del país y que ha venido desempeñando para las cooperativas agropecuarias, una labor de integración, coordinación y representación (ANPP, 2002 & Cruz, 2012).
Pero, esta función no es ni la única, ni la principal que desarrolla la referida institución civil, quien, por demás, siempre dejará fuera de su ámbito de influencias a las Cooperativas no Agropecuarias.
A propósito, el ambiente institucional de las Cooperativas no Agropecuarias que funcionan en el país, llegará a ser tan diverso como las actividades económicas que ejerciten, ya que serán los órganos locales del Poder Popular, organismos o entidades nacionales que rigen estas actividades, las encargadas de tramitar su aprobación ante la Comisión Permanente para la Implementación y Desarrollo de los Lineamientos, como paso previo para su posterior y definitiva aprobación por el Consejo de Ministros (Consejo de Estado & Consejo de Ministros, 2012).
De lo descrito, se colige la necesidad de un ente público que exista únicamente- para diseñar e impulsar una política homogénea de atención y fomento del movimiento cooperativo nacional, con la cual se pondere la identidad universalmente reconocida de la figura por sobre la esfera de la economía en que se manifieste. Contar con un Instituto Cubano de Desarrollo Cooperativo (con dependencias territoriales bien apertrechadas y delimitación precisa de sus límites) facilitaría por ejemplo- integrar el movimiento y coordinar sus relaciones con los entes a que deba vincularse. En suma, fortalecer el sector hasta que alcance niveles propicios para asumir paulatinamente- su propia organización, regulación y control.
III. 3 - Reconocimiento formal en la ley
A la usanza de sus pares soviéticos, ni la Constitución socialista, ni el CC, aluden a la autonomía cooperativa. Sin embargo, la letra de la legislación especial da muestras formales de su existencia.
La L95/02 posee en su tercer artículo un catálogo de principios por los que se han de regir las CPA y las CCS que no menciona al que nos ocupa; pero antes, al declararse los objetivos de la Ley en el artículo 1, se previó en el inciso b) que esta ha de coadyuvar al fortalecimiento de las cooperativas como entidades económicas socialistas, con autonomía, autogestión y proyección social.
Por su parte, el DL142/93, también en su artículo primero -inciso ch)- dispone que la actividad de las UBPC estará sustentada en el principio de desarrollar ampliamente la autonomía de la gestión y administrar sus recursos haciéndose autosuficiente en el orden productivo.
A tono con la ley de superior jerarquía, los artículos primeros de cada uno de los reglamentos generales de las formas agropecuarias, las definen como una entidad que en su gestión goza de autonomía con respecto al Estado.
En cuanto a la nueva legislación destinada a las figuras no agropecuarias, si bien el Reglamento complementario (D309/12) no retoma el asunto, el DL305/12 regula en el artículo cuarto -inciso d)-, entre los principios en que se sustentan estas formas de gestión, a la «Autonomía y sustentabilidad económica».
Partiendo de esta base y sin olvidar que «la autonomía de una entidad no es un presupuesto declarativo, formal, sino que posee contenido material, manifestado, entre otros, en facultades de decisión, autogestión y su aparejada responsabilidad...» (Fernández, 2006), adentrémonos a valorar la articulación jurídica del principio en la legislación especial y reglamentaria.
III. 4- Influencia estatal en su constitución, funcionamiento y disolución
En Cuba, al regularse las relaciones jurídicas entre el Estado y las cooperativas se ha asumido un modelo absorbente (Cracogna, 2001) que ha limitado en diversos aspectos y de forma sustancial la autonomía que debe caracterizar a la figura. Sin embargo, al encontrarse el país inmerso en un proceso de actualización de su sistema económico, comienzan a producirse contrastes y otras probables líneas de tendencia.
Se asume en todos los casos, para el otorgamiento de personalidad jurídica, un modelo de registro con previa aprobación oficial de una autoridad pública, cuya obtención requiere de un proceso engorroso que involucra un número importante de instituciones de diversa naturaleza, con sus respectivas dependencias territoriales (ANPP, 2002; Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros (CECM), 2005; MINAG, 2012; Consejo de Estado, 2012 & Consejo de Ministros, 2012).
Cierto es que el movimiento cooperativo nacional no cuenta con el desarrollo suficiente como para desentender al Estado de la calificación de estas entidades, en tanto podrían encubrir otros fenómenos lesivos para la identidad cooperativa y para el carácter socialista del sistema económico. No obstante, es necesario que el actual modelo de constitución tienda, acompañado por una correcta promoción de la cultura cooperativa, hacia la paulatina concentración, descentralización y flexibilización, unificando en un mismo ente público la aprobación, potenciando las facultades de sus instancias locales y aligerando los requisitos para su obtención, respectivamente. Todo ello antes de que en un futuro mediato se declare el carácter constitutivo de un Registro Cooperativo con funciones de calificación.
De igual forma, tanto en las cooperativas agrarias como en las que habrá de constituirse en otros sectores del proceso de constitución, deriva que el fin u objeto social de la empresa, que debería determinarse por los socios, está sometido a la aprobación de la autoridad administrativa, quien fija la línea fundamental de producción (ANPP, 2002; Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros (CECM), 2005; MINAG, 2012 & Consejo de Ministros, 2012). Esta limitación a la autonomía cooperativa cuenta cada vez con menos sentido, en tanto existe consenso sobre la necesidad de liberar las fuerzas productivas. Sobre esta base, parece aconsejable definir legalmente las actividades económicas sensibles para el país cuyo ejercicio deberá seguir siendo autorizado por la autoridad administrativa competente; de lo contrario, levantar cualquier restricción para la constitución de cooperativas.
La declaración de relaciones contractuales entre las empresas estatales y las cooperativas agrarias es meramente formal, ya que la autonomía de la voluntad de las partes está limitada de manera sustancial por los dictados de la autoridad administrativa superior (Fernández, 2006).
Lo anterior se concreta para las CPA y las CCS cuando el Ministerio de la Agricultura ejecuta facultades legales como la de participar en la aprobación de planes de producción y programas de desarrollo, además de controlar su ejecución (ANPP, 2002); dictar las disposiciones para la asignación y adquisición de los insumos y demás recursos productivos y controlar su cumplimiento (ANPP, 2002); designar las empresas estatales encargadas de comprar las producciones directivas (ANPP, 2002), y de vender los insumos, demás recursos productivos y servicios (ANPP, 2002) a precios que se fijan de forma unilateral por el Estado.
Otros ejemplos similares pueden visualizarse en la legislación que regula las UBPC, que creadas dentro de las estructuras empresariales del Ministerios de la Agricultura (Consejo de Estado, 1993) cumplen bajo el control de la empresa estatal a cuyo sistema de producción se vincula- con una contratación dirigida a satisfacer la demanda estatal planificada (MINAG, 2012) pues la UBPC vende su producción al Estado a través de la empresa o en la forma que este decida (Consejo de Estado, 1993).
A pesar de lo antes dicho, debemos destacar que el proceso de actualización del modelo socioeconómico nacional ha implicado cambios favorables para los niveles de autonomía de esta forma de gestión. Estos cambios se proyectaron inicialmente en un «Plan de medidas inmediatas para resolver las ataduras que limitan el funcionamiento y la gestión de las UBPC (MINAG, 2012) (que con posterioridad se concretó en el Reglamento General vigente (MINAG, 2012) y en otras disposiciones jurídicas), entre las que destacan:
- Se autoriza las relaciones con todas las personas naturales o jurídicas, para la compra de productos y servicios en correspondencia con el plan aprobado.
- Podrán comprar productos para su abastecimiento directamente a las entidades que los ofertan.
- Establecer las relaciones contractuales directamente con las Empresas suministradoras, sin la intermediación de ninguna entidad.
- Emitir indicaciones a los Organismos de la Administración Central del Estado y los Consejos de Administración Provincial para eliminar las restricciones actuales que impiden la prestación de servicios y ventas de insumos directamente a las UBPC, reconociendo su personalidad jurídica.
Esta tendencia habría de garantizar en un futuro próximo, que las relaciones jurídicas que establezcan las cooperativas agrarias sean en un ambiente de «...igualdad y pleno ejercicio de la capacidad legal de los sujetos intervinientes y de responsabilidad personal y patrimonial sin cortapisas estatales o políticas directivas, donde se incluyan las empresas estatales y, especialmente, las agropecuarias» (Fernández, 2006), lo cual no desdice la necesidad de una correcta planificación económica que cada vez habrá de ser más participativa.
En tal sentido, es positivo encontrar en la L95/02 la indicación para que se cree una Comisión de Control y Fiscalización encargada de supervisar el cumplimiento de las disposiciones legales y la utilización de los recursos financieros y materiales tanto en las CPA como en las CCS.11 Sin embargo, cuando de autocontrol se habla no corren igual suerte las UBPC, a quienes el nuevo Reglamento General continúa ofreciendo pese a las flexibilizaciones referidas- una formulación que «(...) sigue las reglas de un clásico reglamento administrativo en la constitución, funcionamiento y disolución de entidades estatales» (Fernández, 2006), por lo que no deja mucho espacio para desarrollar sus propias estructuras de control y fiscalización.
Cuando se analiza el marco legal que regirá el control y las relaciones contractuales de las Cooperativas no Agropecuarias cubanas, es fácil advertir cómo el legislador se separa del tradicional modelo de dependencia que ha caracterizado a las cooperativas en el país donde se implementan fórmulas más avanzadas que equilibran de un lado, libertad de gestión y control y, del otro, responsabilidad social.
En tal sentido, el DL305/12 en su artículo 20 dispone que «las cooperativas (...) elaboran sus planes de ingresos y gastos en correspondencia con el nivel de producción y servicios proyectados, donde toman en cuenta los vínculos contractuales que establezcan con las empresas, unidades presupuestadas y demás formas de gestión económica»12. Para ello, «las Cooperativas disfrutarán de iguales condiciones con respecto al resto de las formas productivas y de servicios del país en la producción, la comercialización y los servicios que puedan desarrollar según los fines para los que fue constituida» (D309/12, artículo 66.1). Además, «en la condición de titulares o propietarios de sus producciones y servicios, las Cooperativas pueden realizar ventas directas sin intermediarios, después de cumplir sus compromisos con el Estado, en los casos que corresponda» (D309/12, artículo 66.2).
En consonancia con lo anterior, advierte el artículo 25 del DL305/12 que «los precios y tarifas de los productos y servicios que comercialicen las cooperativas se determinan por estas, según la oferta y la demanda, excepto aquellos que se establecen por los órganos estatales competentes», excepciones que responden a un interés general y que no se prevén solamente para las cooperativas.13
Por último, destaquemos que el DL305/12 orienta en su artículo 19 la creación de una
Comisión de Control y Fiscalización que, según el D309/12, tiene la función de supervisar el cumplimiento de las disposiciones legales, así como la utilización de los recursos financieros y materiales de la cooperativa,14 con lo cual se pondera el autocontrol interno.
Tales libertades para desarrollar la autogestión y el autocontrol tal vez expliquen el carácter experimental (Consejo de Estado, 2012) de estas novedosas formas de gestión y su riguroso proceso administrativo de aprobación-constitución que retorna en caso de disolución.
El principio de «autonomía e independencia», producto a su trascendencia ideológica, no es reconocido expresamente por la ACI como parte de la identidad cooperativa hasta finales del pasado siglo (Declaración sobre la Identidad Cooperativa, Manchester, 1995). Su contenido resguarda a la figura al menos en el plano formal- de la fuerza de las instituciones públicas y del poder absorbente del capital; pero, una cosa es la formulación del principio para la orientación del cooperativismo y otra, su modulación y vigencia en cada ordenamiento jurídico concreto.
El Derecho, para garantizar la «autonomía e independencia» de la cooperativa, debe propiciarle un ambiente institucional apropiado, suficiente sistematicidad, coherencia y flexibilidad en el ordenamiento jurídico que, además de reconocer formalmente el principio, de él habrá de informarse de forma transversal- para la regulación del proceso de constitución y control de la figura.
El actual contexto de transformaciones en que se adentra Cuba es propicio para perfeccionar la implementación legal de la autonomía cooperativa, en tanto su eficacia requiere: una plataforma legal sistematizada, coherente y flexible que refuerce la auto-regulación cooperativa; un ente público que homogenice e impulse la política de atención y fomento del sector cooperativo nacional, fortaleciéndolo para asumir paulatinamente- su propia organización; y superar el modelo de dependencia y paternalismo en que se basan las relaciones jurídicas entre el Estado y las cooperativas.
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Orestes Rodríguez Musa. Máster en Derecho Constitucional y Administrativo. Profesor Asistente del Departamento de Derecho de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanísticas de la Universidad de Pinar del Río Hermanos Saíz Montes de Oca. Investigador del Centro de Estudios de Desarrollo Cooperativo y Comunitario. Teléfono: 48759729. Correo electrónico: musa@upr.edu.cu

References: artículo 20
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 20
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 25
 artículo 19
 Artículo 84
 Artículo 98
 Artículo 11
 artículo 1