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Timestamp: 2018-12-19 03:17:38+00:00

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No Hay Sentencia de Fondo
Maynez Cap 1 y
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Cuaderno de Extension Juridica N12 Derecho Del Consumidor
Les Transformations de Societes de Personnes
Respons a Bili Dad Administr Adores 1
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REVISIÓN DE LA CATEGORÍA DE ACTO
ADMINISTRATIVO A LA LUZ DE LA EVOLUCIÓN
DE LA JURISDICCIÓN DE
En este trabajo se analiza el cómo la reciente evolución de la jurisdicción de
lo contencioso-administrativo ha podido inﬂuir en la categorización del acto
administrativo. Inicialmente nacido para deslindar el ámbito de aquella jurisdicción respecto de los tribunales civiles, la evolución subsiguiente de la categoría ha estado impulsada por la búsqueda de un criterio material que le
diese sentido y la separase del ámbito judicial. La Constitución española ha
sido el motor del cambio de la jurisdicción, al menos, en dos aspectos, por un
y, por otro, la proclamación de que dicha tutela se proyecta respecto de la «actuación administrativa». El acto administrativo pasa a ocupar un lugar secundario, desplazado por la exigencia de aquella tutela efectiva respecto de
cualquier forma de actuación de la Administración. La última jurisprudencia
que aquí se recoge nos muestra esta preterición; aquí se ofrecen algunos de
sus ejemplos más sobresalientes. Estamos ante un cambio que en realidad
anuncia un cambio más profundo del Derecho administrativo.
Palabras clave: Acto administrativo, Jurisdicción contencioso-administrativa,
revista jurídica de castilla y león. n.º 26. enero 2012. issn 1696-6759
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Litigation may have inﬂuenced the classiﬁcation of the administrative adjudication. Arising initially to deﬁne the jurisdiction of that litigation in the civil courts,
that such protection can be presented in terms of the «administrative rulings».
la reFleXión doctrinal soBre la concePción del acto adMinistrativo.
la desnaturaliZación del acto adMinistrativo en la ÚltiMa jurisPrudencia del triBunal suPreMo: alGunos ejeMPlos.
4.3. el acto inexistente que tiene efectos jurídicos relevantes sobre la esfera del
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eduardo García de enterría resumía recientemente la evolución de la jurisdicción contencioso administrativa recalcando que «ha conducido a la conquista
definitiva de una jurisdicción plenaria y efectiva para garantizar de manera
los ciudadanos frente a una Administración que había acertado a mantenerse
en una inmunidad sustancial última en virtud de viejos y convencionales mitos
cuidadosamente presentados como supuestamente derivados de “la naturaleza de las cosas”, y que escondían, simplemente, la conveniencia práctica
poder público, frente a una ciudadanía de menor rango, a la que correspondía,
sobre todo, obedecer» (1). una evolución que tiene un único y sobresaliente
motor: los derechos de los ciudadanos. «Hoy el juez contencioso —añade
García de enterría— tiene la obligación estricta de tutelar en su plenitud ese
espacio sustancial de libertad, sólo desde el cual puede el hombre de hoy ser
capaz de construir y proteger una vida personal primaria, en su integridad».
en consecuencia, resume el mismo autor, «los ciudadanos europeos se encuentran hoy con un formidable poder de control sobre el aparato y las decisiones de la Administración, poder que ha subrayado así la plenitud de la
posición en que hoy han alcanzado a ser situados como sujetos primordiales
la libertad efectiva de los mismos respecto de todo el aparato público, el cual
ha dejado de ser con ello un instrumento para su sometimiento o dominación,
efectivo a esos ciudadanos, precisamente».
1. García de enterría, eduardo, «la formación y el desarrollo en europa de la jurisdicción contenciosoadministrativa. su adquisición deﬁnitiva de un status de jurisdicción plena y efectiva», Revista de Administración
Pública, núm. 179, Madrid, mayo-agosto (2009), pp. 167-183, p. 181-182.
Madrid. Origen y formación de una categoría central del Derecho administrativo. en tanto que tal.º 26. ed. tomo iv. enero 2012. 2011. 1992. eduardo y FernandeZ. Madrid. santiago. no su contenido e. cec. esta. santaMaría Pastor. el centro de gravedad del acto huye del poder para situarse en los efectos jurídicos que produce en la esfera de derechos e intereses del ciudadano. juan alfonso. entre otros. este concepto procesalista (4) del acto administrativo sirvió para deslindar las jurisdicciones. de la «concepción procesalista» como la primera concepción del acto administrativo. tomo ii. en el momento presente. tomo i. Posteriormente. con la introducción de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. p. pasó a definir positivamente el ámbito de esta jurisdicción. p. El acto ejecutivo. 2011. evolución descrita por MuÑoZ MacHado. 567. el acto administrativo describía toda la actuación de la administración que. iustel. 103. en particular. no es imaginable que tan extraordinaria evolución no haya podido afectar a tales categorías como la del acto administrativo. la evolución subsiguiente ha pretendido dotarla de contenido o de sustancia. op. issn 1696-6759 . Madrid. 26 y ss. civil y contencioso-administrativa. andrés. 5. 2009. García de enterría. este autor habla. Betancor. especíﬁcamente. 15. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. se podría adelantar la hipótesis de que este cambio desustancializa el acto administrativo porque lo único realmente relevante. inicialmente.ª. Madrid. Curso de Derecho Administrativo. el poder que lo alumbra. incluso. cit. nació estrechamente vinculada a la jurisdicción: nació para deslindar el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo del ámbito de la jurisdicción civil (3). de la noción del poder (5). ed. ed. como me he ocupado en otro lugar (2).rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 12 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor esta brillante reflexión que analiza la situación presente me lleva de la mano a plantearme el cómo ha afectado esta evolución a las categorías centrales del derecho administrativo y. 12 revista jurídica de castilla y león. Principios de Derecho Administrativo General. tomás-ramón. en términos históricos. 4. el acto administrativo vuelve al ámbito de la jurisdicción pero no para defender la administración su privilegiada situación respecto del Poder judicial sino para someterla completamente a este haciendo realidad el sometimiento pleno a la ley y al derecho que es el signo de identidad básico del estado de 2. aunque retenida por los órganos de la administración. en el escenario institucional descrito por García de enterría. 103. santaMaría Pastor. son los efectos del acto administrativo. iustel. a aquellas tan estrechamente vinculadas a la jurisdicción. a la que tiene derecho a su más completa y efectiva tutela. thomson reuters-civitas. pp. p. estaba excluida de la jurisdicción civil.. n. alrededor. 3. desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva.
tanto tiempo ensimismado en el poder. a su vez. 103) que los tribunales controlan (art. para lo que nos vamos a servir. LA REFLEXIÓN DOCTRINAL SOBRE LA CONCEPCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO entre nosotros está plenamente consolidada cierta categorización del acto administrativo. fundamentalmente. p. issn 1696-6759 13 .. cit. revista jurídica de castilla y león. se despierte sobresaltado porque ahora lo relevante no está en-sí-mismo sino en el para-quéde-sí-mismo. que dan buena cuenta de su magnitud. esta definición por exclusión resolvía el problema de buscar y establecer un criterio en positivo de definición del acto como los mismos autores analizan en relación con los conceptos que arrancan 6. todo lo demás queda englobado bajo el concepto de acto administrativo sometido a la jurisdicción. es lógico que el acto administrativo.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 13 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo derecho. las únicas exclusiones al concepto. 571. los ciudadanos encuentran en este triángulo la más efectiva y completa garantía de sus derechos. pero estos controlan la efectividad de la de aquella. los efectos beneficiosos de esta categorización son incuestionables: ofrece un sostén teórico para que casi toda la actuación de la administración quede sometida al control jurisdiccional. y FernÁndeZ. sus efectos sobre los derechos e intereses de los ciudadanos. administración y tribunales están sometidos a la ley. 2. son los reglamentos. obra de García de enterría y Fernández rodríguez. expresión que significativamente utiliza nuestra constitución. están igualmente sometidos al imperio de la ley (art. los contratos y la actividad material de la administración. a la ley (art. de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria» (6). de algunos ejemplos que hemos encontrado en la última jurisprudencia del tribunal supremo que vendría a confirmar que el criterio delimitador de la categoría del acto administrativo ha quedado desmaterializado a favor del criterio procesal de la facilitación del acceso al control judicial de cualquier forma de actuación de la administración que tenga efectos jurídicos sobre el ciudadano.. que lo han definido como «la declaración de voluntad. n.-r. el sometimiento de la administración. esto es lo que se analizará en las páginas siguientes. 117). de juicio. 106) que. e. García de enterría. op. enero 2012. t.º 26.
Madrid.ª ed. este ha bebido de las fuentes germánicas y nos ha presentado la más sólida revisión de aquel concepto. es significativo que este concepto y sus clasificaciones ha conducido. sobre todo. relacionado.º 26. el acto administrativo se podría definir. a juicio de Bocanegra. 2006. es innecesaria. issn 1696-6759 . thomson-civitas. como se puede fácilmente comprobar. el criterio en positivo era el poder y sus cualidades que. en realidad. en realidad. el surgimiento entre nosotros de algunos. como «toda decisión o resolución administrativa. siguiendo la noción legal contenida en el parágrafo 35 de la ley de Procedimiento administrativo de alemania (vwvfG). esta ficción soluciona el problema indicado pero a costa de crear otro como es el de la búsqueda de los sedicentes estados intelectuales en el contenido del acto administrativo. esta doctrina mayoritaria entre nosotros ha intentando sustantivar el acto administrativo con la relación de «estados intelectuales» que constituyen su eventual contenido. bien pocos. este vaciamiento es el que vendría a explicar. en ambos casos. 7. a un vaciamiento. La teoría del acto administrativo. 2005 y. el centro de gravedad de la construcción del derecho administrativa ampliamente extendida entre nosotros. Lecciones sobre el acto administrativo. 3. lo que está. se concretaba en la de la decisión ejecutoria. contradictores que tienen en BocaneGra (7) su representación más sobresaliente. es una clasificación dogmática pero intranscendente en la práctica y. la definición del acto es plenamente coherente con la condición de la administración como persona jurídica que es. 14 revista jurídica de castilla y león. iustel. en particular. ed. enero 2012. persona que tiene intelecto (y unos sedicentes estados) y que lo declara a través del acto administrativo. nos encontramos con la administración.. además. con la otra característica central: el acto administrativo es una «declaración intelectual». el objetivo es sustantivar el concepto con la referencia al carácter regulador del acto administrativo.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 14 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor en Mayer. n. además. Por lo tanto. en alemania. judicial. y en Hauriou. a una completa formalización del acto administrativo que sólo tiene sentido por relación con la persona administración. también. en Francia. raúl. Madrid. BocaneGra. en el caso de Hauriou. una búsqueda que podría tener sentido en el ámbito dogmático pero que en la práctica y. la judicial. a mi juicio.
que estas técnicas incluso se pudieran explicar mejor o. en comparación con la regla general de la nulidad en el ámbito de los actos jurídicos privados. 169. p. recensión del libro de Bocanegra La teoría del acto administrativo. esta falta de «beneﬁcios» es la que vendría a explicar. en el ámbito de la ciencia del derecho. en particular. op. ¿Qué ventajas se le reconocen a este concepto súper restringido? no encontramos una respuesta satisfactoria (9). debemos presuponer que este nuevo concepto debe ofrecer una solución a ciertos problemas que quedaban irresueltos por el concepto amplio. está condenado al fracaso. BocaneGra. su sentido original —al margen de su utilidad revolucionaria inicial para separar la actividad administrativa de la Justicia—. dictada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria» (8). ciertamente importante. nos decía. sustantivas y procesales. en efecto. Madrid. la amplia que está tan extendida entre nosotros. así como la técnica del acto consentido (BocaneGra. 9. por otro.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 15 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo de carácter regulador y con efectos externos. n. en el plano procesal. nos anunciaba que la aportación de Bocanegra debería esperar algunos años hasta ser objeto de la reflexión y consideración que se merece. MuÑoZ MacHado. como aﬁrma. según Bocanegra. es evidente no desaparecen bajo cualquier otra noción del acto administrativo y. en la que adquieren pleno sentido las técnicas jurídicas sustantivas y procesales. ahora bien. que adquieren pleno sentido con la seguridad jurídica que implica la noción estricta de acto administrativo. estamos ante una meritoria revisión dogmática que no aporta ninguna solución a los eventuales problemas que pudieran apreciarse que la noción amplia hubiese provocado. que es. Lecciones. «adquieran pleno sentido». 32-33). el escaso éxito de la revisión emprendida. dotada de regímenes jurídicos operativos y de una funcionalidad especíﬁca en el sistema del Derecho administrativo. santiago. p. no es capaz de ofrecer de una manera clara cuáles son las ventajas que proporciona respecto de la dogmática tradicional. ilustra esta tesis citando las dos técnicas jurídicas. por un lado. no parece razonable que el mero prurito dogmático sea justificación suficiente para sostener el indicado cambio. p. y. por la comodidad que nos ofrece la categorización tradicional expuesta. inspirado por el mero impulso del perfeccionamiento técnico. MuÑoZ MacHado. cit. el cambio por el cambio. revista jurídica de castilla y león. 459-498. enero 2012.º 26. en una reseña al libro de Bocanegra (10). issn 1696-6759 15 . a mi juicio. en el plano sustantivo.. Es en una formulación de esta clase. enero-abril (2006). a continuación. estas son. que el Ordenamiento Jurídico pone a contribución de la garantía de seguridad jurídica que el acto administrativo implica» (BocaneGra.. en una clara garantía de la seguridad jurídica: «la desconexión de los actos administrativos del acceso al contencioso permite. la construcción técnica de una ﬁgura jurídica del acto administrativo con perﬁles propios. núm. además. cit. 8. Revista de Administración Pública. lecciones. la regla general de la sanción de anulabilidad de los actos administrativos inválidos. op. como vimos. 10. 34. pp. al servicio de la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. una explicación de esta circunstancia podría ser que la revisión dogmática emprendida.. cit. manifestaba la sorpresa del poco compromiso de la doctrina con la revisión de categorías centrales como la del acto administrativo tal vez. la brevedad de los plazos de impugnación de los actos administrativos. desconectada por completo del acceso al contencioso y muy superior técnicamente. la única ventaja radica. Lecciones. op. 32).
o sea. aparentemente. la vigente ljca del año 1998 ha comenzado a transitar en esta dirección. el motor de este cambio es el derecho a la tutela judicial efectiva. Lecciones. 24 ce) se ha convertido.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 16 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor a mi juicio. issn 1696-6759 . en su propia transitoriedad. la ley permite cierto margen a la interpretación de los tribunales que estos han utilizado de manera decidida para definitivamente dar por liquidado el carácter revisor de la jurisdicción. enero 2012. en la fuente de la evolución de la jurisdicción porque ha constitucionalizado la protección judicial y efectiva de todos los derechos e intereses de los ciudadanos. en la casilla de salida. ha constitucionalizado la protección efectiva del ciudadano frente a cualquier actividad de la administración que le pudiera perjudicar. el formidable poder de control sobre el aparato y las decisiones de la Administración en manos de los ciudadanos europeos —nos recordaba García de enterría— les ha permitido alcanzar la plenitud de su posición como sujetos primordiales del actual Estado de Derecho. esto nos coloque. 16 revista jurídica de castilla y león. tiene razón BocaneGra cuando señala que esta ley es «sólo una estación intermedia en la configuración de un contencioso que permita desprenderse de un excesivo apego al acto administrativo previo y a su perturbador corolario del carácter revisor del contencioso» (11). debemos darle la vuelta completa al calcetín aunque. precisamente. uno de los ámbitos en los que se podría seguir profundizando estos cambios es. op. 11. es público y notorio que la constitución ha introducido cambios muy relevantes en el derecho administrativo. n. sin embargo. paradójicamente. este cambio debe proyectarse necesariamente a la configuración de la jurisdicción contenciosa y también al acto administrativo. BocaneGra. esta es la clave de la reconstrucción: la centralidad reforzada del ciudadano en el estado de derecho porque está protegida de manera efectiva por los tribunales. 3.º 26. como afirma García de enterría. Más de treinta años después.. 32. EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA COMO MOTOR CENTRAL DE LOS CAMBIOS el derecho a la tutela judicial efectiva (art. p. en relación con la categoría del acto administrativo. cit. seguimos «descubriendo» las potencialidades de cambio del texto constitucional.
Esto es. issn 1696-6759 17 . expresión de la Ley de 1956. como en seguida podrá observarse. sino.º 26. el tribunal sentencia que no lo es porque no tiene ese efecto impeditivo. 2011. sección 5. trasladándose al texto legal la más amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 CE. auténtico soporte objetivo —hasta la fecha— del orden jurisdiccional. sin ambages. «La vigente LJCA introduce un cambio fundamental en su artículo 1. n. la sentencia de 16 Feb. sino auténticas situaciones fácticas o materiales. por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956. que la ljca ha supuesto un «cambio fundamental» en la regulación de la jurisdicción. por lo que es admisible el recurso por cuanto es un acto de trámite cualificado. son contempladas por el legislador nuevas. que es sustituida por la de “pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo”. juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. no refiriéndose ya a las “pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo”. este rechazo lo contextualiza el tribunal supremo en el cambio fundamental introducido por la ljca. que son contempladas por el nuevo legislador con revista jurídica de castilla y león. a la manera de nuevo sistema abierto. 4792/2006 (asunto: devolución del estudio de impacto ambiental para nueva información pública) rechaza la admisibilidad de un recurso contra un acto administrativo por el que el órgano ambiental devolvía al órgano sustantivo el estudio de impacto ambiental a los efectos de que se lleve a cabo una nueva información pública. es un acto de continuación del procedimiento. sino que. la solución a este interrogante dependerá de cómo sea considerado el acto de devolución del estudio. rec. En consecuencia.1. se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956.ª. Para el recurrente es un acto que impide la continuación del procedimiento. tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 17 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo el tribunal supremo ha reconocido. no ya simples categorías jurídicas objetivas. la cuestión sobre la que se controvierte es si la jurisdicción ha quedado abierta también a este tipo de actos administrativos de trámite. o simples pasividades de la Administración pública. al contrario. enero 2012. el acto administrativo. este cambio ha ampliado el ámbito del contencioso pero no hasta el extremo de incluir este tipo de actos de trámites no cualificados. Por lo tanto. se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LJCA.
n. que se cita como infringido. la normativa de referencia considera que los mismos pueden ser susceptibles de control jurisdiccional siempre que reúnan determinadas condiciones. menciona las diversas “categorías” encuadrables en el nuevo y amplio concepto de “actuación administrativa”.1 LJCA. issn 1696-6759 . que serían las siguientes: En el apartado 1 del citado artículo 25 LJCA se hace referencia a los “actos expresos”. y en el apartado 2 a la “inactividad de la Administración” y a las “actuaciones materiales que constituyan vía de hecho”». que ya figuraba en el art. El artículo 25 de LRJCA.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 18 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor entidad más que suficiente para alcanzar la categoría de ser susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo. los “actos presuntos” y los “actos de trámite”. tiene lógica que el traslado del objeto desde el acto a la pretensión tiene como consecuencia que tanto el desencadenante de ésta como el fin u objeto perseguido queda «materializado» por relación a un término descriptivo pero no categorial como el de actuación. es lógico que el cambio de paradigma haya contribuido. sobre este aspecto se controvierte y la sentencia resuelve. constitucional. la cuestión central pasa a ser. sobre este aspecto. 106. que la actuación o situación de la administración tenga unos efectos jurídicos sobre la esfera de derechos del ciudadano. en relación con la pretensión. al menos implícitamente establecida. en el caso de los actos de trámite estos efectos jurídicos están asociados. entre el cambio de objeto de la jurisdicción (del acto administrativo a las pretensiones) y la utilización del término.1 CE. que 18 revista jurídica de castilla y león. el cambio anunciado es un cambio de paradigma: del acto administrativo como categoría central pero extraordinariamente formal se pasa a la pretensión que no es desencadenada por ningún acto formal pero tampoco se pretende la producción necesariamente de un acto formal.º 26. dentro del ámbito de la “actuación administrativa”. como 12. a la extinción del monopolio del acto administrativo formal como causante y objeto de la pretensión. el tribunal supremo aﬁrma lo siguiente: «Centrándonos en los denominados “actos de trámite”. y que ahora se introduce en el 1. de «actuación administrativa» para describir ciertos hechos productores de efectos jurídicos relacionados con la administración pública. enero 2012. el tribunal habla de «situaciones» de la administración. entre otros. es interesante e importante la relación. como intuye el tribunal. a la imposibilidad de la continuación del procedimiento (12).
pues. la reforma contenida en la LJCA pretende. la determinación de cómo la actividad de la administración ha afectado a tales derechos o intereses.1. determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento. al señalarse que —los actos de trámite— son susceptibles del recurso Contencioso-administrativo cuando “decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 19 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo he dicho. tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo”. otras posteriores sí apreciarán. un derecho o interés legítimo como causa de la legitimación activa y. mientras que el recurrente sostiene que sí los tiene. como se analizará. a esta sentencia. ya expuesta. ahora se establecen en el inciso ﬁnal del artículo 25. que constituye la auténtica novedad del artículo 25.º 26. pero limitando la misma a los “actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión”. es este el que se pretende que sea protegido por el juez frente a una actuación de la son las que. como novedad en el ámbito jurisdiccional. en el corazón de la pretensión está un derecho o interés legítimo. según la misma Exposición de Motivos señala. producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”. de forma reiterada. el tribunal concluye que no tiene tales efectos. issn 1696-6759 19 . Esta expresión es introducida en el nuevo artículo 107 LRJPA . Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite. que no tiene ningún efecto impeditivo. enero 2012. la impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido. el paso del centro de gravedad de la jurisdicción del acto administrativo a la pretensión tiene dos importantes consecuencias: 1) la relativización. y 2) la correlativa importancia del sostén de la pretensión en. n.1 LJCA. alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo”. añadiendo a las condiciones previstas para la vía administrativa las de que “decidan directa o indirectamente el fondo del asunto” —ya implícita en la jurisprudencia de referencia— y la de que los actos de trámite que producen “perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”. que se producen efectos jurídicos que hacen merecedor del acceso del acto al control judicial. la discusión se traslada del acto a los efectos. “que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora. puesto que basta que sea un hecho jurídico imputable a la administración que sea productor de consecuencias jurídicas en la esfera de un ciudadano. En la misma línea el artículo 107. por un lado. revista jurídica de castilla y león. aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión. de la importancia de la delimitación de la actividad impugnable. pues bien. por lo que el recurso no es admisible. con base en la conﬁguración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24. a las que se reﬁere la Exposición de Motivos de la nueva Ley. se detecta una de las oportunidades. en todo caso. de 13 de enero».1 LRJCA. “completar la adecuación del régimen jurídico del recurso Contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales. lo relevante pasa a ser la determinación de los efectos jurídicos de la actuación de la administración. según la redacción dada por la citada Ley 4/1999. En este punto.1 LRJPA ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos. entre otros aspectos. por otro. en casos parecidos.
aquí está el cambio relevante. en otros términos. Por lo tanto. Por consiguiente. resolvió sobre la pretensión ejercitada. han quedado desplazados a un segundo plano. dictando una resolución desestimatoria sobre el fondo de la cuestión…. por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial. esta resuelve un recurso de amparo suscitado contra una sentencia del tribunal superior de justicia de castilla-la Mancha que no resuelve la pretensión planteada por el actor en el recurso contencioso-administrativo de declaración de responsabilidad patrimonial de la tesorería General de la seguridad social y su obligación de resarcimiento. rec. sobre la responsabilidad patrimonial. cuyos contornos dogmáticos. tampoco del acto administrativo impugnado. 20 revista jurídica de castilla y león. al considerar que no existe acto administrativo susceptible de impugnación. por aplicación de la normativa sobre responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas aun cuando no se había seguido el procedimiento establecido en el real decreto 429/1993. mientras que en vía judicial pretendió la indemnización por la misma suma pero. en cambio en vía contenciosa se pretende la responsabilidad patrimonial. que es la que correspondía revisar a la Sala en el ejercicio de la función jurisdiccional que tiene encomendada». y añade. un ejemplo de lo que digo nos lo ofrece la sentencia del tribunal constitucional 177/2003 de 13 oct. en efecto. de 26 Mar. en puridad. en cambio. «en definitiva.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 20 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor administración. no hay acto administrativo previo.º 26. en este caso. como hace el tribunal constitucional. y esta se pretende sin haberse seguido el procedimiento administrativo para su exigencia regulado en el real decreto 429/1993. 2805/1999. enero 2012. no se ha producido en vía judicial alteración alguna de los hechos que dieron lugar a la reclamación en la vía administrativa precedente o de la pretensión o resultado que el litigante deseaba obtener.. la pretensión era de devolución de cierta cantidad. el tribunal de instancia entendió que no hay tal acto por cuanto en la vía administrativa el actor se limitó a solicitar la devolución de cierta cantidad. como así lo entendió precisamente la Tesorería General que. como he dicho. issn 1696-6759 . n. sí podría sostenerse. en vía judicial se pretendió la indemnización pero sin la previa existencia de acto administrativo con un pronunciamiento sobre la responsabilidad patrimonial instada en dicha vía. en vía administrativa. que hay una continuidad de la pretensión tanto en vía administrativa como contenciosa. como afirma este tribunal «tanto en una como en otra vía lo que se instaba por el recurrente era una pretensión de resarcimiento patrimonial por el daño económico sufrido. 2003.
esto tiene pleno sentido con el cambio de paradigma comentado. Que en esta última aquella pretensión se formalice como exigencia de responsabilidad patrimonial es irrelevante desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva. el acto que el tribunal constitucional considera suficiente no versa sobre esta pretensión puesto que no se pidió ni dictó ningún acto conforme a la legislación de la responsabilidad patrimonial (real decreto 429/1993). en el caso de la sentencia del tribunal constitucional 177/2003 la pretensión se desgaja completamente del acto administrativo porque este no existe. en ésta la pretensión es de responsabilidad patrimonial. al menos. el que es coherente con la pretensión ejercitada en vía judicial. el derecho constitucional del demandante a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida». menoscabando así. no obstante esta inexistencia.337 ptas. tal inadmisión sería contraria al derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos del recurrente. en cambio. parece evidente que no hubo acto administrativo previo sobre la petición de responsabilidad patrimonial de la administración. revista jurídica de castilla y león. el tribunal constitucional considera que hay una continuidad de la pretensión que es lo único relevante por lo que se le otorga el amparo solicitado por entender que «la Sentencia impugnada en amparo ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente. enero 2012.923. issn 1696-6759 21 . si la clave es la pretensión es secundario que en vía administrativa se hubiese instado o no un acto administrativo específico y coherente con la pretensión posteriormente ejercitada en vía judicial. en todo caso. el acto administrativo queda completamente preterido. Lo único que ha tenido lugar en el curso del proceso Contencioso-Administrativo es la ampliación o desarrollo del razonamiento en el que se fundamentaba la petición de resarcimiento en la suma de 3. esta es la clave que da sentido a todo. la pretensión es de compensación y esta no cambia tanto en la vía administrativa como en la judicial. n.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 21 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo que delimita el objeto del proceso.º 26. más los intereses legales correspondientes desde que se efectuó el ingreso de dicha suma en la Tesorería General de la Seguridad Social». injustificadamente. el tribunal no puede inadmitir el recurso sobre la base de la inexistencia de un previo acto administrativo que hubiese resuelto la misma pretensión en la vía administrativa. al haber dictado la Sala un pronunciamiento de inadmisión sobre la base de una irrazonable aplicación de la causa legal de inadmisibilidad.
210/1992. 22 revista jurídica de castilla y león.ª. sección 3. la tutela judicial no puede quedar condicionada por esta exigencia que.1 CE impone que cualquier derecho o interés legítimo obtenga tutela efectiva de los Jueces y Tribunales» (13). Fj 3. issn 1696-6759 . 311/2000. que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución (STC 45/2004. de 8 de abril. 512/2007 (asunto: impugnación de la declaración de utilidad pública de una instalación eléctrica) ha recordado la doctrina del tribunal sobre la legitimación con cita de la sentencia de 13 de noviembre de 2007 (rc 8719/2004) en la que se dijo que «el concepto de interés legítimo. de 18 de diciembre.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 22 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor los derechos o intereses legítimos que sirven de soporte a la pretensión no han cambiado en las vías administrativa y contenciosa. 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999). ¿Qué derechos o intereses? como ha insistido el tribunal constitucional en numerosas ocasiones «el art. Fj 3.º 26. equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta». la mejor respuesta y muestra elocuente de su alcance nos la ofrece la doctrina jurisprudencial sobre el alcance de la legitimación activa. los que suelen plantear mayores problemas de delimitación o aquilatamiento. son los mismos y su protección o tutela judicial no puede quedar condicionada por la exigencia de que la pretensión ejercitada en esta sede judicial hubiese sido ejercida en vía administrativa para dar la oportunidad a la administración de pronunciarse sobre la misma. según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986. base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa. que el concepto de legi- 13. y se añadió: «Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado. de 23 de marzo). de 30 de noviembre. en las sstc 71/1991. n. como es conocido. enero 2012. ¿Quién está legitimado para impetrar la acción de la justicia? la sentencia del tribunal supremo de 23 de marzo de 2010. Fj 3. no ha perjudicado a la administración por cuanto se ha pronunciado sobre la cuestión de fondo: el resarcimiento del daño sufrido. además. rec. 24. estos últimos son. insiste el tribunal constitucional. cualquier derecho o interés legítimo.
precisamente. es un requisito de la fundamentación de la pretensión y. 7365/2006 (asunto: recurso de amparo contra sentencias que inadmitían el recurso contencioso-administrativo por falta de revista jurídica de castilla y león.º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991. en cuanto tal. todo gira alrededor de la más adecuada protección de aquellos derechos e intereses. rec. no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso”. ha dicho que “la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam]. tanto de admisión pero también respecto del fondo del asunto. el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5. en puridad. es importante esta consideración constitucional de que la legitimación es en puridad «un requisito de la fundamentación de la pretensión y. un requisito de la pretensión. n. pertenece al fondo del asunto». es. si los derechos e intereses se colocan en el centro del sistema. antes bien. lo que “es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad. como dice la sentencia antes citada.º 26. 2010. pertenece al fondo del asunto». no de la admisión al proceso. es decir. así debe ser por el cambio de paradigma indicado impulsado por el derecho a la tutela judicial efectiva. es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos”. por el hecho de serlo. se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado. Pero distinta de la anterior es legitimación “ad causam” que. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio. por tanto. la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso. en cuanto tal. aquel problema procesal más ligado con el Derecho material. enero 2012. añadiendo la doctrina científica que “esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso. issn 1696-6759 23 . esta centralidad se proyecta en todos los ámbitos. como ha recordado la sentencia del tribunal constitucional 139/2010 de 21 dic. habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal”. consiste en la legitimación propiamente dicha e “implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 23 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo timación encierra un doble significado: la llamada legitimación “ad processum” y la legitimación “ad causam”. Y es. en puridad. estos son. lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o. esta conexión es más difícil de apreciar en el caso del interés legítimo. porque toda persona. de forma más concreta. por virtud de la cual es esa persona la que según la ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito”.
“real y actual. de 12 Mar. actual y real. FJ 3). también aquí.1 a) LJCA para delimitarla. en la sentencia de 23 de marzo de 2010 citada. de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico. issn 1696-6759 . 19. en correspondencia con la mayor amplitud con la que se concibe en el texto constitucional la tutela judicial de la posición del administrado y la correlativa necesidad de fiscalizar el cumplimiento de la legalidad por parte de la Administración” (STC 195/1992. en el caso de la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos. en este caso. por consiguiente. debe analizarse la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo. habilitante de la legitimación corporativa u asociativa a que alude el artículo 19. cualificado y específico.1 b) ljca. se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados). STC 52/2007. la centralidad de los derechos e intereses legítimos en el sistema de control judicial de la actividad administrativa tiene otra proyección o consecuencia en relación con la importancia de esta actividad a los efectos de la admisión del recurso. sin que de ello. se rompe completamente la conexión entre la pretensión y su núcleo o fundamento en los términos señalados. el tribunal supremo recuerda.. debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio. que es el concepto que usa el art. no se admite. la actividad impugnable. la defensa abstracta de la legalidad. se derive que asumen una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad». Ha sido decisivo el impulso del tribunal constitucional en la interpretación de las exigencias contenidas en la legislación de la jurisdicción en relación con la admisión 24 revista jurídica de castilla y león. Interés legítimo.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 24 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor legitimación del recurrente) «el interés legítimo. FJ 4)».. Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica. en otros términos. enero 2012. que «según la doctrina jurisprudencial de esta Sala. en este ámbito donde la relación de la pretensión con el fundamento indicado se desdibuja. que puede ser tanto individual como corporativo o colectivo y que también puede ser directo o indirecto.º 26. no necesariamente de contenido patrimonial. el tribunal recalca que debe existir en forma de obtención de un beneficio colectivo y específico. n. o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados. de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo actual o futuro pero cierto. de 16 Nov. por parte de quien ejercita la pretensión. que se materializaría de prosperar ésta (por todas.
FJ 3.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 25 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo de los recursos para su completa adecuación al derecho a la tutela judicial efectiva. motivada y fundada en Derecho. de 5 de mayo. Fj 2. en materia de acceso a la jurisdicción. de 26 de marzo. por lo que el derecho a obtener de los jueces y tribunales una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en el proceso se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva» (14). es decir. de 4 de marzo. n. de 11 de septiembre. de 14 de junio. de 26 de septiembre de 2011. issn 1696-6759 25 . STC 219/2005. 71/2001. sala segunda. doctrina reiterada en Sentencia 265/2006. de 12 de septiembre. en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción. y la obtención de una respuesta judicial razonada. FJ 7)». 30/2004. rec. tanto si resuelve sobre el fondo de la pretensión de las partes como si inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas. revista jurídica de castilla y león. el eje central de la doctrina constitucional es el principio pro actione que «se presenta con una especial intensidad y relevancia. FJ 2.º 26. enero 2012. SSTC 108/2000. reiterada en la stc 67/2010 de 18 oct. 4837-2006 (asunto: recurso de amparo contra auto de la sala de lo contencioso-administrativo del tribunal superior de justicia de Madrid que inadmitió su recurso frente a las resoluciones administrativas adoptadas en un procedimiento de apremio) sintetiza la doctrina constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva. en relación con la inadmisión de los recursos contenciosos. ya que “esta exigencia lle- 14. recurso de amparo núm. en primer lugar. «el derecho a la tutela judicial efectiva tiene como contenidos esenciales el acceso a la jurisdicción. «el derecho de acceso a la jurisdicción. el derecho a la tutela judicial efectiva comprende «primordialmente». 2010. en la stc 115/1999. sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso lo que se estime oportuno. lo que en cualquier caso. la sentencia del tribunal constitucional 141/2011. FJ 3. FJ 2). 8750/2006. no debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles de las normas que la regulan (por todas. en segundo lugar. según una reiterada jurisprudencial constitucional. el derecho a provocar la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial.
de 26 de noviembre. por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión —o no pronunciamiento sobre el fondo— preservan y los intereses que sacrifican (entre otras muchas. 14 de enero. FJ 5. la actividad que puede acceder al proceso. este cuerpo doctrinal ha permitido otorgar amparo frente a interpretaciones jurisdiccionales consideradas restrictivas en relación con la legitimación. de 23 de mayo. de 27 de abril. de 4 de abril. FJ 3)». que es un no-concepto. y. SSTC 160/2001. difumina e. y 78/1999. de 24 de abril. no hay un concepto jurisprudencial del acto administrativo porque es innecesario para desplegar la función constitucional que el artículo 24 ce le exige: lo único relevante es la afectación de aquella actividad sobre los derechos e intereses del ciudadano. «la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión —o de no pronunciamiento— que por su rigorismo. de 13 de octubre. 26 revista jurídica de castilla y león. 231/2001. FJ 3. substituido por el de actividad. de 10 de febrero. 177/2003. descategoriza el acto administrativo. FJ 2. 27/2003. FJ 2. de 12 de junio. FJ 2. o. FJ 2. FJ 3. en otros términos. FJ 3. los plazos y la caducidad correspondiente… en el caso de la actividad de la administración cuya impugnación se admite. en realidad. en cuarto y último lugar. de 14 de marzo. y 127/2006. 133/2005. 79/2005. de 5 de julio.1 CE cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada. el tribunal supremo ha aplicado aquella doctrina siguiendo como criterio directriz la eventual afectación de la actividad en la esfera jurídica del ciudadano. FJ 3. FJ 2. 3/2004. FJ 3)». de 26 de octubre. 24. lo cual implica un escrutinio especialmente severo en estos casos (SSTC 158/2000. incluso. en tercer lugar. 30/2003. FJ 4. de 26 de abril. de 26 de abril. el centro de gravedad del acto administrativo se traslada a sus efectos y esta traslación desmaterializa. este principio implica. reiterada en las STC 25/2010. de 13 de febrero. «en el ámbito del acceso a la jurisdicción el principio pro actione actúa con toda su intensidad. 63/1999. issn 1696-6759 .rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 26 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor varía al Tribunal Constitucional a entrar en cuestiones de legalidad procesal que corresponden a los Tribunales ordinarios” (SSTC 207/1998. n.º 26. enero 2012. FJ 2. por todas)». FJ 3 y en la reciente STC 23/2011. por lo que las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el art.
la representación de la administración argumenta que sí hay tal criterio y que no es otro que el de la declaración de voluntad que.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 27 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo 4. los tribunales. como posteriormente argumentará la representación de la administración. esta es la aproximación dogmática que hace la administración. EL INFORME PERJUDICIAL la sentencia de 2 jun. no puede ser objeto de control judicial. tanto la audiencia nacional como el tribunal supremo. n. 2010. sección 3. 4.º 26.ª. 4114/2007 (asunto: informe sobre los operadores de telecomunicaciones que habían incumplido el código de conducta) resuelve el recurso de casación interpuesto por la abogacía del estado contra la sentencia de la audiencia nacional que había estimado el recurso de un operador de telecomunicaciones (servicios de tarificación adicional) interpuesto contra resolución de la secretaría de estado de telecomunicaciones que había inadmitido el recurso de aquella empresa contra el acto de la comisión de supervisión de los servicios de tarificación adicional ya que. llevan a cabo otra basada en el análisis del contenido del acuerdo de la comisión de supervisión. ha de ser el resultado del ejercicio por aquella de una potestad previamente atribuida.1. issn 1696-6759 27 . lógicamente. según este concepto. no es susceptible de acceder a la jurisdicción. en cambio. el informe de esta última comisión «no constituye una declaración de voluntad que pueda ser impugnada en vía administrativa». lo relevante no es lo que el acto debería ser sino lo que el revista jurídica de castilla y león. LA DESNATURALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA ÚLTIMA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO: ALGUNOS EJEMPLOS varias sentencias de la última jurisprudencia del tribunal supremo nos permiten ejemplificar el proceso desnaturalizador del acto administrativo por el peso del derecho a la tutela judicial efectiva. enero 2012. rec. en el corazón del asunto ventilado tanto por la audiencia nacional como el tribunal supremo está la cuestión de la eventual existencia de un criterio jurídico identificador del acto administrativo a los efectos de determinar su acceso al control judicial. por consiguiente. el informe de la comisión de supervisión no es un acto administrativo y.
L. hasta la fecha. tanto por parte de los operadores. en lo relativo a derechos de los usuarios y a los servicios de tariﬁcación adicional. de 14 de febrero. y para determinar qué es realmente el acto de la comisión. issn 1696-6759 . de 20 de julio. PRE 361/2002.2. a los efectos previstos en el apartado séptimo de la Orden PRE/361/2002. de 20 de julio de 2004. enero 2012. en el transcurso del año natural.. S. por parte de Uni2 Telecomunicaciones. ha constatado que a determinados prestadores de servicios se les han sido retirados. de 14 de febrero. en su reunión de fecha 8 de julio de 2005. el texto del acuerdo es el siguiente. en su sesión del día 8 de julio de 2005. S.2. con OMG Creación Integral.L. Por otra parte. S.11 del vigente Código de Conducta —Resolución de 15 de septiembre de 2004. de 20 de julio de 2004.A.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 28 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor acto es realmente. y con Telemática 2010. La Comisión Permanente de la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tariﬁcación Adicional.L. por la que se dispone la publicación del “Código de Conducta” para la prestación de los servicios de tariﬁcación adicional. acompañando una relación de los teléfonos que.. del Título IV del Real Decreto 1736/1998. in ﬁne. los tribunales examinan su contenido (15). modiﬁcada por Orden PRE/361/2004.º 26. deberá ponerlo en conocimiento de esta Comisión. S. n. de 20 de julio. de la Orden del Ministerio de la Presidencia. en su redacción dada por la Orden PRE 2410/2004. en desarrollo. la Comisión de Supervisión de los Servicios de Tariﬁcación Adicional estime que se ha producido un incumplimiento del Código de Conducta por parte de un prestador de servicios de tariﬁcación adicional actuará en los términos expuestos en los puntos 1 y 2 del citado apartado.. en ejercicio de las competencias establecidas en el apartado 5. con S. con independencia del motivo del mismo y del número de operador/es.A. en virtud de dicha resolución contractual. de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información.U. La Comisión de Supervisión de los servicios de tariﬁcación adicional tiene asignadas como competencias el “control y seguimiento el Código de Conducta. que se dan por reproducidos.. de 14 de febrero. hayan sido retirados». PRE 361/2002. en desarrollo... De acuerdo con lo establecido en el apartado 2. con MD Medios Locales.L. S. han incumplido el Código de Conducta de forma reiterada durante el presente año natural. según el punto 2 del apartado Quinto de la Orden del Ministerio de la Presidencia. como por parte de los prestadores de servicios de tariﬁcación adicional”. el presente informe detallado de los prestadores de servicios de tariﬁcación adicional que. S. de 14 de febrero. el acuerdo de la comisión de supervisión se presenta formalmente como un «informe» en el que dicha comisión «constata» que ciertos operadores de ta- 15. al menos cinco números telefónicos de tariﬁcación adicional. Telelínea. BOE de 30 de septiembre de 2004—. punto dos. según se recoge en la sentencia: «Informe que realiza la Comisión Permanente de la Comisión de Supervisión de los servicios de tariﬁcación adicional. 28 revista jurídica de castilla y león. En base a lo anterior. en su redacción dada por la Orden PRE 2410/2004. de 31 de julio. del Título IV del Real Decreto 1736/1998. la Comisión Permanente de la Comisión de Supervisión de los servicios de tariﬁcación adicional ha elaborado. establece que cuando.10 del Código de Conducta para la prestación de servicios de tariﬁcación adicional. y acuerda ponerlo en conocimiento de los operadores afectados.. de 31 de julio. en lo relativo a los derechos de los usuarios y a los servicios de tariﬁcación adicional. en lo que se reﬁere a la obligación del operador u operadores del servicio de red de tariﬁcación adicional de resolver el contrato-tipo suscrito con los prestadores de servicios que a continuación se indican: [. en relación con el apartado séptimo. en su redacción dada por la Orden PRE/2410/2004. el apartado Séptimo de la Orden PRE 361/2002.L. la resolución del contrato o contratos tipo será obligatoria”. “cuando dicho incumplimiento sea reiterado.I. a la resolución de los respectivos contratos con Actividades Digital Media.. entendiéndose en consecuencia que existe “reiteración” de conformidad con lo indicado en el apartado 2.] Una vez se haya procedido.
en tal sentido. han incumplido el Código de Conducta de forma reiterada durante el presente año natural». issn 1696-6759 29 . en lo que se refiere a la obligación del operador u operadores del servicio de red de tarificación adicional de resolver el contrato-tipo suscrito con los prestadores de servicios» cuyo incumplimiento ha sido apreciado y cuya relación se contiene en el citado informe. y se remata el «informe» con la indicación de que una vez se haya procedido a la resolución de los respectivos contratos con los operadores incumplidores «deberá ponerlo en conocimiento de esta Comisión. sobre la base de esta «constatación». por ejemplo. enero 2012. modificada por Orden PRE/361/2004. se puede leer que la comisión «elabora informe detallado de los prestadores de servicios de tarificación adicional que. n. con las consecuencias y efectos que se prevé en el citado séptimo de la orden Pre/361/2002».rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 29 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo rificación adicional han incumplido de manera reiterada el código de conducta que rige su actividad para la protección de los derechos de los usuarios. puede razonablemente deducirse que la Comisión. el análisis del contenido de dicho informe por parte. dicho informe. dictará resolución y es ésta resolución la que se notificará al operador del servicio de red. que se ha producido un incumplimiento del código de conducta. la comisión «acuerda ponerlo en conocimiento de los operadores afectados. es decir tras valorar el mismo. el análisis de la audiencia nacional le lleva a concluir que el informe tiene por contenido material la «exigencia del cumplimiento de una obligación contrac- revista jurídica de castilla y león. pese a su sutil redacción. emitirá el informe y. en virtud de dicha resolución contractual. hasta la fecha. de la audiencia nacional le conduce a rechazar que se trate de un mero acto de trámite insusceptible de recurso. si la comisión «estima. que no es el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad la Información ni es parte en el contrato. en primer lugar. así. acompañando una relación de los teléfonos que. de 20 de julio. las razones son: 1) «su tenor literal. la inadmisión del denominado recurso de alzada interpuesto contra la misma puede generar indefensión y perjuicios irreparables a los intereses legítimos de la recurrente». en su caso. de 14 de febrero. exige el cumplimiento de una obligación contractual y. en el ejercicio de sus funciones. será sometido a la consideración del secretario de estado de telecomunicaciones y para la sociedad de la información quien.º 26. y 2) la comisión carece de competencia para llevar a cabo la comunicación. a los efectos previstos en el apartado séptimo de la Orden PRE/361/2002. hayan sido retirados».
—Al margen incluso de esta última circunstancia. pues. Por otro lado. la Sala coincide con la de instancia en que.L. concretados en que la resolución del contrato entre operadores (de red y de servicios) deviene obligatoria si dicho incumplimiento se reputa reiterado. Pero también lo es que las Órdenes que regulan aquella Comisión no la han conﬁgurado como un órgano que tenga capacidad propia para imponer sus propias declaraciones sobre las conductas supuestamente incumplidoras.”. No cabe. enero 2012.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 30 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor tual» y esta exigencia tiene una evidente incidencia en la esfera jurídica de la empresa recurrente de modo y manera que la inadmisión del recurso supone una lesión de los derechos e intereses legítimos de aquella. y transmitió directamente su informe al operador de red. S. la Comisión comunicó de modo directo su «informe» al operador de red a ﬁn de que éste procediera a la resolución del contrato. no al Secretario de Estado. Esta sola declaración justiﬁcaría por sí misma la posibilidad de su impugnación en vía administrativa pues no se puede privar al afectado de las posibilidades de reaccionar frente a ella. el resultado es la desestimación del recurso de casación de la representación de la administración y la confirmación del parecer de la audiencia nacional (16). dados los términos en que se pronunció. conminaba en realidad al operador de red —en este caso “Uni2 Telecomunicaciones.”— a que resolviera su contrato con “Servicios de Información Audiotex Telelínea. Si el “informe” comunicado a los operadores de 2005 se hubiera atenido a las normas que lo regulan (esto es. a que retirara los números de teléfonos suministrados al operador del servicio de tariﬁcación adicional.U. que tiene una directa incidencia en las relaciones y situaciones jurídicas de sus destinatarios. negar el contenido declaratorio y decisorio del acto de la Comisión. frente a lo que aduce el Abogado del Estado. la Comisión apreció tanto el incumplimiento de sus deberes por parte del prestador del servicio de tariﬁcación adicional como su reiteración. en sentido jurídico. por parte de los operadores de los servicios de tariﬁcación adicional. En vez de seguir este trámite. la comunicación de la Comisión de 8 julio de 2005 era recurrible en vía administrativa. evitando que se produzcan situaciones irregulares. a lo dispuesto en al apartado séptimo de la Orden PRE 361/2002 según la redacción que le dio la Orden PRE/2410/2004) la actuación de aquella Comisión se hubiera debido limitar a someterlo a la consideración del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información a ﬁn de que éste. Por un lado la citada Comisión declara la reiteración en el incumplimiento del código de conducta por parte del operador del servicio de tariﬁcación adicional. Es cierto que la Comisión ha de velar por los derechos de los usuarios del servicio telefónico en general. ni puede en el ejercicio de sus funciones sustituir al Secretario de Estado. y de los usuarios de los servicios de tariﬁcación adicional en particular. aun cuando no llegara a decirlo de modo expreso (de ahí las referencias del tribunal de instancia a la “sutileza” de su contenido).º 26. en su caso. Finalmente requirió al operador de red que pusiera en conocimiento de la 30 revista jurídica de castilla y león. dictara. esto es. lo que normalmente será posible cuando el Secretario de Estado haya resuelto conforme al artículo 7 de la Orden. requiriéndole además para que comunicara a la propia Comisión la resolución del contrato. con los efectos jurídicos que ello implica (la resolución de los contratos). con los efectos inherentes a tal juicio de conducta. La ﬁnalidad de esta resolución del Secretario de Estado y su notiﬁcación no era sino que el operador de red a quien se había ordenado retirar los números telefónicos que había suministrado al prestador de servicios de tariﬁcación adicional. los argumentos 16. el Fundamento jurídico decisivo es el sexto que transcribimos completamente: «Sexto. S. o no. tuviera conocimiento de que la Administración había apreciado de modo expreso la reiteración de su conducta. el tribunal supremo también lleva a cabo un análisis del contenido del informe de la comisión de supervisión. issn 1696-6759 . en segundo lugar. n.A. la pertinente resolución y la notiﬁcara al operador del servicio de red. Y lo hizo en un sentido tal que. sobre todo en materia de información sobre precios.
S. así sucede cuando la comisión: 1) declara la reiteración en el incumplimiento del código de conducta por parte del operador del servicio de tarificación adicional. en cambio «la Comisión apreció tanto el incumplimiento de sus deberes por parte del prestador del servicio de tarificación adicional como su reiteración. en consecuencia. No es obstáculo a lo que se deja dicho el argumento de que la comunicación a los operadores de la red no les imponía expresamente la obligación de resolver el contrato suscrito con los prestadores de servicios de tariﬁcación adicional. de modo apropiado. se pretende obtener los mismos resultados que derivarían de la omitida resolución del Secretario de Estado.U. Así las cosas. en tal caso. revista jurídica de castilla y león.A.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 31 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo utilizados son: 1) el informe no se ajustó a las normas puesto que. tal declaración es adoptada y puesta en conocimiento de los operadores por el Secretario de Estado». en realidad y según ya hemos adelantado. la aplicación de la norma a los contratos privados sólo es posible cuando se ha llegado a formular en vía administrativa. esto es. y transmitió directamente su informe al operador de red. Se trata en ambos casos de declaraciones de voluntad impuestas a los sujetos a quienes van destinadas (o a aquellos a quienes afecta de modo directo) con las que. requiriéndole además para que comunicara a la propia Comisión la resolución del contrato». Turismo y Comercio debía haber comprobado si su contenido se ajustaba a las prescripciones del referido artículo 7 de la Orden tantas veces citada. sino que constituía un mero recordatorio de dicha obligación. en sentido jurídico. con los efectos inherentes a tal juicio de conducta.”. issn 1696-6759 31 . S.”— a que resolviera su contrato con “Servicios de Información Audiotex Telelínea. y 2) el contenido del informe pone de relieve que «aun cuando no llegara a decirlo de modo expreso (de ahí las referencias del tribunal de instancia a la «sutileza» de su contenido).º 26. conminaba en realidad al operador de red —en este caso “Uni2 Telecomunicaciones. enero 2012. La resolución ministerial que inadmite la alzada y deja sin juzgar la validez de la actuación de la Comisión fue. n. la declaración de incumplimiento reiterado y cuando. concretado en que deviene obligatoria la resolución del contrato propia Comisión la resolución de los contratos. a que retirara los números de teléfonos suministrados al operador del servicio de tarificación adicional. seguidos los trámites reglamentarios. el acto comunicado por la Comisión era susceptible de ser impugnado en alzada. Aunque sea la normativa la que obliga a la resolución de los contratos en los casos de incumplimiento reiterado del Código de Conducta por parte del prestador de los servicios de tariﬁcación adicional. debidamente anulada por la sentencia recurrida. no al Secretario de Estado».L. La Sala de instancia actúa conforme a derecho cuando deja sin efecto la inadmisibilidad del recurso de alzada y obliga al Ministerio a que lo admita y resuelva en cuanto al fondo. el tribunal supremo incluso considera que el contenido del informe encierra tres declaraciones de voluntad suficientes para justificar la admisión del recurso y su eventual control judicial. no se habría dirigido directamente a los operadores sino al secretario de estado de telecomunicaciones para que este dicte la resolución y se la notifique a tales operadores. En el curso de esta vía de impugnación administrativa el Ministerio de Industria.
º 26. ni puede en el ejercicio de sus funciones sustituir al Secretario de Estado». el tribunal supremo nos está señalando que el único criterio relevante para determinar el acceso a la jurisdicción no es la autodefinición de la actividad como. 32 revista jurídica de castilla y león. issn 1696-6759 . la admisión del recurso contra el mismo: no se trata de un acto de trámite. si así lo hizo no fue con el ánimo de informar sino de forzar a los operadores de red a que resolviesen los contratos con las empresas que prestan servicios de tarifación adicional. sin género de dudas. condiciona el parecer de los tribunales. frente a los efectos que produce pero es la ilegalidad la que arroja un potente foco sobre aquella desnudez. la cuestión a considerar es si el informe de la comisión es un recordatorio de lo dispuesto en la legislación o es la imposición al operador de red de la resolución del contrato. a mi juicio. 2) comunica su «informe» al operador de red a fin de que éste proceda a la resolución del contrato. se trata de un acto de «contenido declaratorio y decisorio. este triple contenido del informe habilita. el incumplimiento ilumina la cuestión jurídica.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 32 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor entre operadores (de red y de servicios) si dicho incumplimiento se reputa reiterado. sólo de esta manera. este es el dato jurídico que. sino si tiene unos efectos jurídicos sobre la esfera jurídica de derechos e intereses del recurrente. así como el requerimiento de que lo comunique. admitiendo el control judicial del informe de la comisión. y 3) requiere a este operador de red para que ponga en conocimiento de la propia comisión la resolución de los contratos. el acto administrativo queda desnudo. en cierta medida. que tiene una directa incidencia en las relaciones y situaciones jurídicas de sus destinatarios» que procede de un órgano que no ha sido «configurado como un órgano que tenga capacidad propia para imponer sus propias declaraciones sobre las conductas supuestamente incumplidoras. enero 2012. n. el informe en un acto que es susceptible de control. en el caso que nos ocupa. la ilegalidad convierte. esta cuestión queda resuelta. es más. lo que me parece relevante. el tribunal se podría pronunciar sobre una ilegalidad que. por el flagrante incumplimiento de la legislación. completamente desnudado. las eventuales dudas o incertidumbres sobre el contenido real del acto de la comisión de supervisión quedan definitivamente resueltas con el incumplimiento de lo dispuesto en la legislación aplicable: la comisión no podía enviar el informe a los operadores sino al secretario de estado. un informe. como argumenta la representación de la administración. además. tenía unos efectos perjudiciales sobre la esfera jurídica del recurrente.
2. rec. en cuanto a los primeros. como señalan tanto la audiencia nacional como el tribunal supremo. sección 3. determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento. EL ACTO DE TRÁMITE NO INCLUIDO ENTRE LOS DEL ARTÍCULO 25 LJCA PERO QUE ES IMPUGNABLE DIRECTAMENTE PORQUE TIENE EFECTOS SOBRE LA ESFERA JURÍDICA DEL RECURRENTE el artículo 25. ed. ya sean definitivos o de trámite pero estos últimos sólo si «deciden directa o indirectamente en el fondo del asunto. así ha admitido el recurso contra actos de retroacción de actuaciones y actos de iniciación del procedimiento. iustel. 2010. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. juan alfonso. n. la sentencia de 20 sep.1 ljca dispone que el recurso contencioso-administrativo es admisible contra los actos que pongan fin a la vía administrativa. 2011. Fuera de estos supuestos. 287 y ss. Bajo el ropaje formal de un informe se oculta un acto administrativo declarativo de voluntad expedido por un órgano manifiestamente incompetente. 2010 nos ofrece un ejemplo de apertura de la jurisdicción al control de actos administrativos que exigen. p. enero 2012. Comentario. issn 1696-6759 33 . esta es la única cuestión central a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva. el cumplimiento de una obligación (legal) de resolución de un contrato cuando se carece de competencias para hacerlo. 235/2009 (asunto: denegación de la autorización administrativa previa para la distribución de gas natural en el término municipal de san sebastián de los reyes) considera que es un acto recurrible 17.º 26.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 33 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo la sentencia de 2 jun. ¿Qué es lo que realmente ilumina este razonamiento jurídico? los efectos jurídicos que tiene la comunicación de la comisión sobre la esfera jurídica del recurrente. bajo una sutil redacción. los actos de trámite no podrían ser impugnados de manera separada. Madrid. el tribunal supremo no se siente vinculado por esta relación cerrada por entender que el artículo 24 ce le obliga a hacer una interpretación flexible para incluir cualquier acto de trámite que tenga efectos jurídicos sobre la esfera de derechos e intereses de los ciudadanos. sobre el artículo 25 ljca puede consultarse el comentario de santaMaría Pastor.ª. producen indefensión o perjuicio irreparables a derechos o intereses legítimos» (17). revista jurídica de castilla y león. 4. esta es la cuestión central.
18. en cuanto produce efectos jurídicos sobre terceros. 34 revista jurídica de castilla y león. como hace la sentencia de 20 sep. fundada al amparo del artículo 69 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 4792/2006 (asunto: devolución del estudio de impacto ambiental para nueva información pública) rechaza la admisibilidad de un recurso contra un acto administrativo por el que el órgano ambiental devolvía al órgano sustantivo el estudio de impacto ambiental a los efectos de que se lleve a cabo una nueva información pública. 2011. ni impide la continuación del procedimiento administrativo correspondiente. sección 5. el tribunal parece desconocer.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 34 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor directamente el que acuerda la retroacción de actuaciones en el seno de un procedimiento administrativo (18). que esta retroacción tiene. ahora bien. el tribunal se separa del criterio de la sentencia de instancia que expresamente había proclamado que se trata de un acto de trámite ya que se afirma expresamente que «no es un acto que cree derechos u obligaciones para el recurrente o cause indefensión.º 26. la impugnación directa del acto correspondiente. rec. el razonamiento del tribunal supremo es escueto al «rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo deducida por el letrado de la Comunidad de Madrid. a la que se adhiere la defensa letrada de la parte codemandada Naturgas Energía Distribución. 2011. distribución.. a nuestro juicio. al contrario. el argumento que sirve de sostén a este pronunciamiento es justo el opuesto al de la sentencia que ahora comentamos: el acto administrativo es un acto de trámite que no impide. suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural. no puede caracterizarse como un “mero acto de trámite no susceptible de impugnación”. unas consecuencias perjudiciales para el recurrente que justiﬁcarían. la continuación del procedimiento. y se añade: «en efecto.ª. para que se proceda a cumplimentar el trámite de información pública. puesto que consideramos que la resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de 24 de octubre de 2005. issn 1696-6759 . por el que se regulan las actividades de transporte. comercialización. conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa». n. en la sentencia de 16 Feb. ni tiene contenido decisorio». conforme a lo dispuesto en el artículo 78 del Real Decreto 1434/2002. no constituye un acto de trámite y es susceptible de impugnación. enero 2012. de 27 de diciembre. S. la resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de 24 de octubre de 2005. aunque se limita a resolver la retroacción del procedimiento administrativo de autorización administrativa previa para la distribución de gas natural en el término municipal de San Sebastián de los Reyes. ya hemos comentado que la sentencia de 16 Feb.A. en numerosas ocasiones. 2011.
1. nos dice el tribunal supremo. no obstante. una afectación a los derechos e intereses del ciudadano. por el mero hecho de esta decisión. el recurso contra los actos de trámite en los casos que expone («deciden directa o indirectamente en el fondo del asunto. de 6 de junio. en virtud de la que se le incluyó en el plan de inspección. en cambio. al menos. el tribunal considera que la resolución de retroacción de actuaciones tiene unos efectos jurídicos sobre terceros que justifican la admisión. sección 2. sin analizar el cómo aquel control singular e intenso va a producir los efectos sobre la esfera jurídica del ciudadano. de igual contenido]. de 20 de agosto (BOE de 9 de septiembre). la sentencia de 26 sep. sino porque sólo son impugnables. un contribuyente recurrió contra la orden Foral 636/2007. y tal apertura es obra del único criterio sobresaliente: la afectación de derechos e intereses. casación 3990/06 . 19. enero 2012.b) del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico administrativas. y de Naturcorp Redes. como ha quedado reseñado. revista jurídica de castilla y león.». estamos. issn 1696-6759 35 . se produce. en los mismos términos que la sentencia de 20 sep.º) y 16 de febrero de 2011. no obstante. producen indefensión o perjuicio irreparables a derechos o intereses legítimos»).º 26. esta cualiﬁcación supone que queda sometido a un control singularmente intenso y distinto al que están sometidos los demás ciudadanos.b) del Reglamento aprobado por Real Decreto 1999/1981.A. rec. S. de 1 de marzo (BOE de 23 de marzo) [las sentencias citadas hacían referencia al artículo 41. ante otro ejemplo de cómo la doctrina del derecho a la tutela judicial efectiva fuerza la apertura del recurso respecto de actos que no encajan entre los tipos expresamente admitidos por la ley. en definitiva. que per se no afecta a los derechos subjetivos del contribuyente y que no es recurrible en vía económico-administrativa.A. reservado y conﬁdencial. determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento. de la diputación Foral de Gipuzkoa. el acto que acuerda la retroacción de actuaciones al momento en que se omitió el tramite de información pública es susceptible de recurso directo porque. la resolución impugnada no es ni un acto definitivo ni un acto de trámite cualificado en los términos transcritos.1. aprobado por Real Decreto 391/1996. 2011. el tribunal supremo rechaza el recurso porque «según hemos sostenido en reiteradas ocasiones [por todas.º)]. n. 2011 reconoce a ciertas empresas. al menos inicialmente. es interesante esta afirmación por cuanto el artículo 25 ljca sólo admite.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 35 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo afectando. a los intereses de Gas Natural SDG. FJ 2. los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan término a la vía de gestión». FJ 4. de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37.ª.U. «produce efectos jurídicos sobre terceros» (19). 4483/2009 (asunto: impugnación de la inclusión de un contribuyente en el Plan de inspección de la diputación Foral de Guipúzcoa) considera que es un acto de trámite la inclusión de un contribuyente en el plan de inspección. la inclusión de un ciudadano en un Plan de inspección lo está cualiﬁcando respecto de los demás ciudadanos que no está sometidos al control singular que se anuncia en aquel Plan. la inclusión de un contribuyente en un plan de inspección es un acto de trámite. esta afectación no puede ser considerada. S. concretamente. a mi juicio. véanse las sentencias de 11 de febrero de 2011 (casación 6666/2007. no sólo por razón de su especial carácter de reservado y conﬁdencial.
1 LJCA 1998. esta sigue siendo considerada. el argumento siempre reiterado es el de que esta autorización no está vinculada por lo dispuesto en la declaración 36 revista jurídica de castilla y león. de esta Sala y Sección) en razón de que ello conlleva la aplicación provisional del régimen de protección previsto para los bienes declarados de interés cultural conforme al art. sigue el tribunal supremo sin admitir. de 25 de junio. sin embargo. enero 2012. Mediante la reinterpretación de la norma conforme al art. 24.1 ljca a los efectos de facilitar el acceso a la jurisdicción de todos los actos de trámite que tienen efectos jurídicos como la alteración sustancial del contenido de facultades y obligaciones sobre un bien. el recurso contra la declaración de impacto ambiental. el tribunal comienza recordando la doctrina sobre el acto de trámite calificado: «Es cierto que nuestra jurisprudencia reputa acto trámite calificado al inicio de expediente para la declaración de un bien de interés cultural (STS de 3 de noviembre de 1999.º 26. la sentencia de 23 Mar.1.1 ljca. recurso 4255/2006. de manera sorprendente. 37.1 de la Ley 16/1985. este supuesto no encaja entre los expresamente enumerados en el artículo citado.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 36 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor este criterio también es el utilizado para admitir el recurso contra un acto administrativo que acuerda la iniciación de un procedimiento administrativo. ahora cabe el control de actos trámite cuando del acto de iniciación se derivan consecuencias no meramente procedimentales sino que conllevan modificaciones en el régimen jurídico de situaciones anteriores alterando sustancialmente el contenido de facultades y obligaciones sobre el bien afectado». vedaba el examen jurisdiccional de los actos de mero trámite. ce. esta circunstancia no es óbice para que el tribunal admita el recurso en aplicación de las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva.ª. issn 1696-6759 . conforme al art. 3763/2009 (asunto: incoación de expediente de declaración de Bienes de interés cultural) proclama de manera expresa que la doctrina del derecho a la tutela judicial efectiva debe obligar a reinterpretar los criterios legales de admisión de los actos susceptibles de recurso. a pesar de la doctrina jurisprudencial citada que reinterpreta el artículo 25. n. sección 4. Mas tal aserto se realiza para reinterpretar la norma que.1 LJCA 1956. 2011. recurso de apelación 3685/1992 y de 21 de febrero de 1989 citadas por la parte recurrente y en fecha más reciente la de 9 de febrero de 2010. 25. 11. rec. y aún más a la vista de la doctrina expuesta. como un acto de trámite no susceptible de impugnación separada de la autorización sustantiva del proyecto objeto de evaluación. o ahora el art. el tribunal supremo reinterpreta el artículo 25.
son actos de trámite cualificados. impugnada en este caso. que poseen plena autonomía e independencia a efectos de su impugnación (art. y su confirmación por silencio en alzada por el Consejero de Medio Ambiente. enero 2012. por ello. 13 de noviembre de 2002 (Casación 309/2000) de 25 de noviembre de 2002 (Casación 389/2000). como ya apreció esta Sala en la Sentencia citada de 13 de marzo de 2007. este acto decide que la evaluación ambiental no es necesaria y que procede archivar la solicitud sin emitirla. de 11 de diciembre de 2002 (Casación 4269/1998). 25 LJCA). por lo que no debe admitirse la impugnación de un acto cuyo contenido no tiene una virtualidad vinculante respecto de la autorización por lo que podría ser desconocido por esta. de modo y manera que la impugnación de aquella declaración podría resultar inútil. de un acto que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento y que. es incomprensible que la declaración de impacto ambiental no sea considerada como un acto de trámite cualificado a los efectos de posibilitar el acceso al control judicial. en particular. por su naturaleza. como ha reconocido la sentencia de 8 abr. A diferencia de las declaraciones de impacto ambiental.º 26. este obstáculo doctrinal no concurre en el caso de la resolución que es causa del proceso ventilado por la sentencia de 8 de abril de 2011 porque «la resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de la Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria. 1139/2007 (asunto: impugnación de resolución que acuerda archivar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de un plan parcial) «la jurisprudencia de esta Sala ha venido interpretando en forma muy restrictiva la posibilidad de control jurisdiccional de las declaraciones de impacto medio ambiental ya que las considera como actos de trámite o no definitivos que se integran. sección 5. revista jurídica de castilla y león.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 37 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo de impacto ambiental.ª. como parte de un procedimiento y no son susceptibles de impugnación independiente de la decisión final del mismo [Sentencias de 17 de noviembre de 1998 (Casación 7742/1997). Se trata en suma. los titulares de los proyectos sometidos a evaluación. issn 1696-6759 37 . 2011. está exceptuado expresamente de los supuestos del artículo 25 LJCA y no puede determinar la inadmisibilidad del recurso a efectos del artículo 69 c) LJCA». resulta escandalosamente evidente que la declaración tiene unos efectos jurídicos sobre la esfera de derechos e intereses de los afectados. n. de 24 de noviembre de 2003 (Casación 5886/1999) y de 14 de noviembre de 2008 (Casación 4269/1998)]». y lo es aún más a la luz de la doctrina jurisprudencial que estamos comentando. de 13 de octubre de 2003 (Casación 4269/1998). rec.
º 26. en definitiva. si no se puede discutir la razonabilidad del ejercicio de este poder. esto sólo es posible. Hay un riesgo cierto de que las condiciones disfruten del «beneficio» de apoyarse en una declaración que no puede ser objeto de control pleno precisamente por no constituir el objeto del proceso. mediante el recurso directo contra la declaración. al no permitirse la impugnación directa de la declaración. sólo por la vía de la admisión del recurso contra la declaración se tendrá la oportunidad procesal de concentrar el control en la causa última y efectiva de la eventual ilegalidad de la autorización del proyecto.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 38 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor esta evidencia se basa en el hecho de que el juicio emitido en la declaración no suele ser desconocido por el órgano sustantivo al dictar la autorización sustantiva correspondiente. en definitiva. por fin. enero 2012. issn 1696-6759 . esta última es la que debería. sólo atacando en su raíz la causa de la ilegalidad de la autorización se podrá conseguir que la misma sea apreciada. en la práctica. 38 revista jurídica de castilla y león. con plenitud y exclusividad. Podría ser que no fuese así pero en la práctica esto no sucede. entre otras cosas porque la autorización de un proyecto en contra de la declaración ofrece un indicio fuerte de que se ha podido incurrir en arbitrariedad por no haberse considerado adecuadamente la afectación ambiental del proyecto. la autorización suelte ajustarse a la declaración. dudosamente se va a cuestionar la legalidad de la autorización sustantiva. lo que supone una gravísima quiebra de las exigencias de aquel derecho fundamental. la doctrina del tribunal supremo sobre la admisión de los recursos contra los actos de trámite se mueve entre la tradición de la interpretación estricta de lo dispuesto en el artículo 25 ljca y la ampliación impulsada por el derecho a la tutela judicial efectiva que sólo repara en los efectos jurídicos del acto dictado con independencia de si es definitivo o de trámite. n. la declaración queda cubierta por la discrecionalidad supuestamente técnica de la autoridad ambiental. sin embargo. se podría producir una suerte de efecto rebote: la legalidad de la autorización y de sus condiciones es salvada por la presunción de legalidad de la declaración. esto es particularmente sobresaliente en relación con las condiciones impuestas en la autorización sobre la base de la declaración. se están reduciendo las posibilidades de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses afectados. Mientras que la autorización sustantiva es un acto reglado. romper con el muro dogmático que cierra el paso a la impugnación de la declaración de impacto ambiental.
por lo que resulta razonable atribuir la decisión correspondiente al órgano colegiado de Gobierno. nos encontramos. al mismo tiempo y con el mismo objetivo. rec. o. sobre la de un partido político y la afectación sobre el pluralismo político. ese acto tácito debe imputarse al Gobierno al tratarse de una campaña desplegada por distintos departamentos. para ser más exacto. puesto que se admite pacíﬁcamente la impugnación de actos tácitos». el tsj de cataluña considera que no hay obstáculo por cuanto está plenamente admitido el «acto tácito».3.000 días de gestión) nos ofrece un ejemplo excelente de 1) la completa desmaterialización del acto administrativo. la sentencia de 14 jun. su inexistencia. por lo que se puede presumir que es el Gobierno quien la autorizó (20). actuación que ha de predicarse del Gobierno de la Generalidad pues «la campaña institucional de referencia ha sido llevada a cabo por diversos Departamentos de la Administración demandada y afecta al conjunto de la labor de gobierno realizada durante la legislatura que entonces terminaba.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 39 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo 4. que no es obstáculo a su impugnación porque 2) son evidentes los efectos jurídicos de cierta actuación de la administración. 4871/2009 (asunto: impugnación de la decisión del Gobierno catalán de realizar una campaña publicitaria para destacar sus 1. 20. ante una «actuación administrativa» más que ante un acto administrativo. buena parte de los cuales intervinieron en la campaña institucional. el tsj aﬁrmó lo siguiente. en el caso que nos ocupa. de modo que no puede ser singularizada respecto de alguno o algunos de los Departamentos de la Generalidad de Cataluña. n. issn 1696-6759 39 . entiendo que el acto tácito y el acto presunto no podrían identiﬁcarse. en realidad. enero 2012.º 26. se enfrentan con una primera cuestión. sino que afecta a todos ellos. en este caso. es innecesario (21). sin respaldo en acto administrativo previo y expreso. el peso de la tradición obliga a hablar del acto tácito cuando. según podemos leer en la sentencia: «la inexistencia de un acto de carácter expreso no impide por sí misma el planteamiento de un recurso contencioso-administrativo. sección 8. además. ¿hay actividad recurrible? esta cuestión se plantea porque no hubo ningún acto administrativo expreso por parte del Gobierno de la Generalitat que aprobase la campaña. planteada por la representación de la Generalitat de cataluña. ahora bien. 21. este surge por obra de la ley y cuando se dan ciertos requisitos revista jurídica de castilla y león. tanto la del tribunal superior de justicia de cataluña como la del tribunal supremo. que reúne a los titulares de todos aquellos Departamentos. EL ACTO INEXISTENTE QUE TIENE EFECTOS JURÍDICOS RELEVANTES SOBRE LA ESFERA DEL RECURRENTE Por último. sobre la esfera jurídica del recurrente. es la servidumbre de la exigencia de una declaración intelectual de la administración como objeto del proceso.ª. tiende a confundirse con el acto presunto. 2010. a mi juicio. las sentencias. la ﬁgura del acto tácito es confusa. y considera indiscutible «la existencia de una actuación administrativa con el contenido que ha quedado antes expuesto». según ha quedado acreditado».
no se han formalizado o documentado». tal como el que el tribunal considera en la sentencia que comentamos. pero esto. efectivas. en sí mismos. n. en el caso que nos ocupa. 40 revista jurídica de castilla y león. no surge por obra de la ley ni por el cumplimiento de sus requisitos.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 40 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor el tribunal supremo resuelve definitivamente las dudas sobre la impugnabilidad de la actividad administrativa: 1) los hechos. el tribunal supremo no hará uso de esta interpretación. el problema jurídico se plantea ante la evidencia de que las campañas podrían haberse desarrollado sin el concurso del Gobierno. y 2) la inexistencia de una decisión expresa de este no es obstáculo: «la circunstancia de que dicha decisión no se plasmara en una resolución expresa no quita su existencia ni su efectividad. observa la sentencia [del Tribunal de instancia]— privaría de la visión de conjunto que permite apreciar con claridad la misma existencia de la campaña y de la infracción cometida». durante el mismo periodo y con el mismo objeto. caso de la iniciación de un procedimiento y el transcurso de los plazos correspondientes. una actuación de la administración impugnable que responde a una decisión del Gobierno en tanto que órgano de dirección de aquellas consejerías. pese a ser inequívocas y. como los que aquí pusieron en marcha las distintas iniciativas publicitarias en que se articula la campaña. sería posible impugnarlos uno a uno. sino que —como. con razón. la respuesta del tribunal está inspirada en la búsqueda de la más efectiva tutela judicial: «es verdad que si de ellas deriva una multiplicidad de actos. la campaña publicitaria. esta ﬁcción plantea múltiples problemas de seguridad jurídica por lo que. esta es la tesis defendida por la administración de la Generalitat de cataluña. cada consejería podría haber autorizado su campaña sin necesidad de contar con la previa aprobación del Gobierno. la consecuencia de la misma es evidente: no podría admitirse el recurso contra un inexistente e innecesario acto del Gobierno. constituyen. el acto tácito.º 26. desplegados por varias consejerías. issn 1696-6759 . es una ﬁcción de acción nacida de un juicio racional llevado a cabo por el tribunal. enero 2012. el problema no es tanto de actividad impugnable cuanto de órgano de la administración que autorizó el desarrollo de la campaña. como se ha dicho. no sólo no aseguraría la revisión judicial de todas ellas. igualmente establecidos por la ley. no parece necesario acudir a esta ﬁcción. a mi juicio. en este caso. Reducir la impugnabilidad de las actuaciones del Gobierno solamente a las de carácter expreso o a las que se entiendan producidas por silencio dejaría sin control jurisdiccional aquellas que. es una pura deducción que hace el tribunal a la vista de ciertos hechos. debería admitirse en supuestos muy determinados y siempre para la mejor protección de los derechos e intereses de los ciudadanos.
¿Por qué razón se presume la existencia de una decisión intelectual del Gobierno de la Generalitat en tanto que órgano que dirige la acción de cada uno de los departamentos? Primero. los elementos reglados de esos actos son plenamente revisables y aquí se trataba de imponer una prohibición expresa establecida por la Ley 29/2005». se presume su existencia por los hechos y se refuerza su existencia por la necesidad de dispensar una más efectiva tutela judicial. los más variados Departamentos de la Generalidad de Cataluña emprendan esas actividades publicitarias. el acto objeto de control queda plenamente desmaterializado: es un acto que no hay prueba alguna de que se hubiese producido. acierta la Sala de Barcelona al decir que el carácter de acto del Gobierno no impide el control realizado porque. issn 1696-6759 41 . la tutela judicial será más efectiva si el control se proyecta sobre el supuesto acto de coordinación y dirección del Gobierno cuya necesidad ha sido deducida. Que no estamos ante un acto de trámite lo revela —de nuevo. verosímil que. cada campaña de cada departamento está sometida a la legislación aplicable. sino solamente someterse a los principios y criterios y observar las prohibiciones de la Ley catalana 18/2000 así como del artículo 4 de la Ley 29/2005. sin embargo. este acto. el tribunal lo rechaza: «es cierto que. el impulso del derecho a la tutela judicial efectiva. en tanto que tal. sin embargo. la sentencia lo explica satisfactoriamente— su efectividad y.º 26. el Gobierno. en el mismo período y bajo el mismo lema y con similar contenido laudatorio. o sea. como dice el motivo. no está excluido del control contencioso. de existir. esta. enero 2012. en este caso nos encontramos con una actividad de varios departamentos de la administración que podrían ser impugnados individualmente. a falta de ese acuerdo. y segundo. No parece. refuerza la erección de un acto que no hay prueba de que se hubiese producido pero cuya presunta existencia es revista jurídica de castilla y león. ningún problema se plantea sobre esta cuestión. sería un acto de trámite puesto que la infracción sería imputable a cada una de las campañas autorizadas por cada uno de los departamentos. se puede deducir razonablemente que la actividad de cada departamento ha sido una actividad coordinada.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 41 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo el representante de la administración también argumenta que tal acuerdo del Gobierno. n. también. la actividad publicitaria de la Generalidad de Cataluña no necesita de ningún acuerdo del Gobierno como acto iniciador. conforme al artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción. por lo que se puede presumir que hay una decisión del máximo centro de coordinación y dirección de la acción de los departamentos.
un partido político. invocando la legalidad que estima vulnerada pero. realizada cuando ya se conocía la fecha de las inminentes elecciones. lo hace. en definitiva. enero 2012. es 42 revista jurídica de castilla y león. la más efectiva protección de dicho interés conduce a los tribunales a presumir la existencia de una decisión intelectual de dirección y coordinación del Gobierno que autorizó las campañas publicitarias desplegadas por distintos departamentos del Gobierno. afecta negativamente a su posición ante los electores en la misma medida en que beneficia la de los partidos que la han promovido desde el Gobierno pues. como objeto del contencioso. se trata de crear un único centro de imputación (el Gobierno) y una única decisión para garantizar que la tutela judicial es efectiva. en este caso. esta presión se está traduciendo en que 1) la pretensión. no tanto como condición del control judicial al puro estilo revisor. y esto es lo decisivo aquí.º 26.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 42 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor relevante para que la tutela judicial tenga la efectividad constitucionalmente exigida. sino para evitar que el recurrente tenga que soportar la carga de impugnar cada una de las campañas publicitarias individuales llevadas a cabo por los distintos departamentos. al fin y al cabo. recurre porque esa campaña. n. el impulso de aquel derecho conduce a presumir el acto indicado. un acto que el tribunal presume su existencia. una tutela que es particularmente necesaria por cuanto está en juego la protección de los derechos e intereses del recurrente. issn 1696-6759 . las sentencias que he elegido nos ofrecen ejemplos sobresalientes de la «presión» que el derecho a la tutela judicial efectiva está desplegando sobre los contornos de la categoría del acto administrativo. el interés cuya protección judicial se pretende no es otro. ciertamente. la afectación de sus derechos e intereses es lo que lo constituye en sujeto legitimado para interponer el recurso: «cuando CDC [Convergència Democràtica de Catalunya] pide la anulación de la decisión de llevar a cabo esa campaña.000 días. los presenta como buenos gestores». también. una buena muestra del empuje del derecho que lleva hasta erigir una ficción de acto para facilitar el control de una multiplicidad de actos que son las distintas campañas publicitarias. en tanto busca destacar sus logros de esos 1. en términos de la sentencia. que «restablecer las condiciones de igualdad en la competición electoral alteradas por una campaña sostenida por fondos públicos orientada a ensalzar la actuación del Gobierno dirigido por partidos políticos adversarios del que ha recurrido». este es el importante giro que aplica el tribunal supremo.
anunciado por el tribunal supremo. es. a través de aquella. 5. expreso o tácito. por exigencia del derecho a la tutela judicial efectiva. y así lo he recordado al inicio de estas páginas. issn 1696-6759 43 . es irrelevante que se trate de un acto formal o no formal. sin duda. las pretensiones se proyectan sobre el difuso tér- revista jurídica de castilla y león. que sustituye como objeto del contencioso el acto administrativo por la pretensión ha de tener necesariamente consecuencias importantes sobre el propio concepto de acto administrativo. lo que relativiza el debate sobre las fronteras dogmáticas del acto administrativo. la desencadenante de la necesidad de protección pero se trata de la amenaza o la agresión que justifica la tutela. de un acto de iniciación de un procedimiento. definitivo o de trámite… incluso el elenco legal del artículo 25 ljca es considerado como puramente ilustrativo ya que no cierra el acceso a cualquier otro tipo de acto. se hace. el corazón del control judicial que tiene como función constitucional la más efectiva protección de aquellos. si para garantizar aquella tutela es necesario inventar un acto administrativo para crear un centro de imputación de la ilegalidad. ciertamente. la mecha que desata la conveniencia de la protección.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 43 CONTROL JUDICIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS revisión de la categoría de acto administrativo la encarnación en el seno de este de la tutela de los derechos e intereses de los ciudadanos que pasa a ser. daña o lesiona los derechos e intereses de los ciudadanos pasa a ocupar un lugar menor o secundario. es irrelevante que se trate de un informe. que lleva a cabo la ljca de 1998. 3) los contornos dogmáticos de esta actividad quedan completamente desnaturalizados hasta ser perfectamente prescindibles en el ámbito de la tutela judicial. enero 2012. 2) la actividad que amenaza. CONCLUSIONES el cambio de paradigma. por lo tanto. por fin edificado sobre el principio de la libertad efectiva de los mismos respecto de todo el aparato público. este pasa a ocupar un lugar secundario. de un acto de retroacción de actuaciones o de un acto deducido a partir de ciertas actuaciones materiales… es irrelevante porque lo único realmente importante es el cómo dispensar la tutela judicial efectiva. este formidable poder de control en manos de los ciudadanos es el que. como escribiera García de enterría. su mayor o menor amplitud. le permite disfrutar con plenitud de su situación de «sujetos primordiales del actual Estado de Derecho». esta es la clave ante lo que todo lo demás queda preterido. no hay límite.º 26. n. es. porque 4) la clave del acceso no es otra que la afectación a los derechos e intereses del recurrente.
la reconstrucción dogmática del acto administrativo es el último canto de cisne que anuncia no tanto su desaparición como su obsolescencia y.rjcyl 26 01 betancor:RJCYL 23 1 BELLO 30/11/11 13:00 Página 44 NÚMERO MONOGRÁFICO andrés Betancor mino «actividad» que describe lo que hace o no hace una administración. su preterición en un contexto de un derecho administrativo que tiene en la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos su seña de identidad. dentro de la que perfectamente se podría distinguir cierto tipo de actividad que sería el acto administrativo en sentido estricto con los contornos que uno u otros quieran fijar. concebido como más o menos estricto. incluso. tiene una importancia menor por cuanto que a esta distinción no se le pueden asociar unas u otras consecuencias jurídicas que afecten a la tutela que deben dispensar de manera efectiva los tribunales. está condenada al fracaso. más o menos formal. sobre todo. al no ofrecer ninguna ventaja apreciable respecto de las otras doctrinas que pretende substituir. 44 revista jurídica de castilla y león. tal vez. issn 1696-6759 . relevante en el ámbito teórico. no hace falta hacer una extensión completamente desmesurada del acto administrativo hasta hacerlo casi equivalente a la actuación administrativa para facilitar el control judicial pleno de esta pero tampoco se necesita reconstruir un concepto dogmático del acto administrativo. el debate dogmático queda preterido a un lugar secundario. tiene una indudable virtualidad teórica pero que.º 26. importante. como los ensayados por Bocanegra para lo que erige el criterio «regulador» como eje central definidor. este derecho fundamental sólo entiende de derechos e intereses que han de ser protegidos por los jueces contra la actividad de la administración. sin embargo. esta construcción y otras corren el riesgo de moverse exclusivamente en el plano dogmático. más o menos expreso… tiene una importancia menor. Que esta sea acto administrativo o no. estamos viviendo la muerte del acto administrativo como categoría central del derecho administrativo a favor de otras no-categorías que aportan un término que sirve de cobijo descriptivo de todo aquello frente a lo que un ciudadano puede reaccionar cuando lo considera que es lesivo a sus derechos o intereses legítimos. pero secundario. su belleza conceptual poco o nada nos ayuda porque poco o nada resuelve. en relación con lo dispuesto en la constitución cuando consagra el derecho a la tutela judicial efectiva. enero 2012. dentro de la caracterización del derecho administrativo. que nos haga perder de vista que el derecho a la tutela judicial lo ha colocado en un papel secundario. n.
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Yoana Lorena Silva Vecino

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