Source: https://www.rp.pl/Zamowienia-publiczne/307169991-Tryby-udzielania-zamowien-publicznych--wady-i-zalety.html
Timestamp: 2019-12-07 08:33:52+00:00

Document:
Tryby udzielania zamówień publicznych – wady i zalety - Zamówienia publiczne - rp.pl
Aktualizacja: 16.07.2019, 06:20
Przetarg nieograniczony w najszerszy sposób gwarantuje konkurencyjność postępowania. Przetarg ograniczony jest odpowiedni, gdy istnieje konieczność zawężenia kręgu ubiegających się o zamówienie wykonawców.
Zamawiający często zastanawiają się, jaki tryb udzielenia zamówienia publicznego zastosować w danych okolicznościach faktycznych. Tak zwani „znawcy tematu" wskazują na potrzebę sięgania po inne niż najbardziej popularny wśród zamawiających tryb przetargu nieograniczonego, aby zwiększyć konkurencyjność, wyeliminować wykonawców, którzy oferują tanie, ale słabe jakościowo usługi, produkty, niedostosowane do faktycznych potrzeb zamawiającego. Zamawiający, zwłaszcza ci z sektora publicznego, mają na ogół mało czasu na udzielenie i zrealizowanie zamówienia, z uwagi na konieczność rozliczenia dotacji, dofinansowania z funduszy unijnych w określonym czasie, a jednocześnie wydłużony wewnętrzny proces decyzyjny.
Poniżej omawiam wady i zalety wybranych trybów udzielania zamówień publicznych przewidzianych w ustawie z 29 stycznia 2004 r., Prawo zamówień publicznych (PZP) – oraz dialogu technicznego również w kontekście czasu potrzebnego na ich przeprowadzenia oraz możliwości weryfikacji jakościowej wykonawców.
Przydatność dialogu technicznego
Zgodnie z art. 31a PZP zamawiający przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia może poinformować wykonawców o planach i oczekiwaniach dotyczących zamówienia, w szczególności może prowadzić dialog techniczny, zwracając się do ekspertów, organów władzy publicznej lub wykonawców o doradztwo lub udzielenie informacji w zakresie niezbędnym do przygotowania opisu przedmiotu zamówienia (OPZ), specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) lub określenia warunków umowy.
W wyniku dialogu technicznego zamawiający może uzyskać wiedzę w zakresie przedmiotu zamówienia, dostępnych na rynku rozwiązaniach technicznych, organizacyjnych, technologicznych w danej dziedzinie, które pomogą mu w skonkretyzowaniu zapisów SIWZ. Art. 31a ust. 2 PZP nakłada na zamawiającego obowiązek prowadzenia dialogu technicznego w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania uczestników i oferowanych przez nich rozwiązań. Poza ww. wytyczną zamawiający ma dowolność, jeśli chodzi o formę organizacji dialogu, sposób jego prowadzenia.
Dialog techniczny jest praktycznym sposobem na skonfrontowanie oczekiwań zamawiającego z możliwościami, jakie oferuje rynek. Jest to też sposób na zdobycie wiedzy przez zamawiającego co do możliwych rozwiązań, jakie mogą zaproponować wykonawcy, w odniesieniu do jego konkretnych oczekiwań. Przeprowadzenie dialogu technicznego jest zasadne, o ile zamawiający chce dopasować, skonfrontować swoje oczekiwania z możliwościami rynku. Po przeprowadzeniu dialogu technicznego zamawiającemu łatwiej będzie przygotować kompletną, wyczerpującą od strony technicznej dokumentację przetargową. A przecież dobrze przygotowana dokumentacja przetargowa to brak sporów na etapie realizacji, a co za tym idzie szybsze i lepsze wykonanie przedmiotu zamówienia.
Istotnym jest, aby w dialogu technicznym brało udział jak najszersze grono potencjalnych wykonawców, by wykluczyć ewentualny zarzut faworyzowania części z nich. Ważne też, aby na etapie konstruowania SIWZ zamawiający nie umieścił w nim zapisów faworyzujących jednego z wykonawców, np. poprzez odwołanie się, wskazanie na konkretne rozwiązania oferowane przez tego wykonawcę.
Zgodnie z definicją wskazaną w art. 39 PZP przetarg nieograniczony to tryb udzielenia zamówienia, w którym w odpowiedzi na publiczne ogłoszenie o zamówieniu oferty mogą składać wszyscy zainteresowani wykonawcy. Zaletą udzielania zamówień w tym trybie jest czas, tj. jest to tryb, w którym na tle pozostałych trybów konkurencyjnych zamawiający stosunkowo szybko może udzielić zamówienia, nawet biorąc pod uwagę ewentualne odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej wnoszone w trakcie postępowania.
Jest to tryb uznany za jeden z najbardziej transparentnych i konkurencyjnych. W wyniku jego zastosowania ofertę może złożyć każdy zainteresowany. PZP nie wskazuje na warunki, jakie musi spełnić zamawiający, aby móc zastosować wskazany tryb. Tym samym jego zastosowanie ogranicza ryzyko ewentualnego zarzutu organów kontrolnych – w tym organów kontrolujących prawidłowe wydatkowanie środków publicznych, również tych pochodzących z funduszy unijnych – ograniczenia przez zamawiającego konkurencji na rynku, czy też niespełnienia kryteriów koniecznych do zastosowania danego trybu.
Warto również zwrócić uwagę na tzw. procedurę odwróconą, o której mowa w art. 24aa PZP, którą zamawiający jest uprawniony zastosować w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, a która również może prowadzić do przyspieszenia postępowania. Zgodnie z tą procedurą zamawiający w pierwszej kolejności dokonuje oceny ofert, a dopiero kolejno bada, czy wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu oraz czy spełnia warunki udziału w postępowaniu. Aby zastosować ww. procedurę zamawiający musi przewidzieć taką możliwość w SIWZ albo w ogłoszeniu o zamówieniu.
Nawet jeśli zamawiający przewidzi możliwość skorzystania z ww. procedury w SIWZ, czy też w ogłoszeniu o danym przetargu, może w toku postepowania zmienić zdanie i procedury nie zastosować.
Oczywiście mogą się zdarzyć sytuacje, kiedy wykonawca, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza nie jest w stanie przedstawić prawidłowych dokumentów na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu, w takiej sytuacji zmniejsza się atrakcyjność niniejszej procedury, niemniej nie powinno się z góry zakładać, że taka sytuacja będzie miała miejsce.
Wybierając tryb przetargu nieograniczonego zamawiający powinien mieć jednak świadomość, że na etapie sporządzania dokumentacji przetargowej i ogłaszania przetargu, musi dysponować rzetelną, pełną, i dokładną wiedzą na temat przedmiotu zamówienia, a także dobrze znać rynek potencjalnych wykonawców. Ponieważ w tym trybie każdy zainteresowany może złożyć ofertę, zamawiający musi w sposób bardzo precyzyjny opisać warunki udziału w przetargu, o czym mowa w art. 22 PZP, w tym ewentualnie przewidzieć fakultatywne warunki wykluczenia, o czym mowa w art. 24 ust. 5 PZP, tak, aby wyeliminować złożenie ofert przez podmioty, które czy to z uwagi na brak doświadczenia, czy też zasobów nie gwarantują prawidłowego wykonania przedmiotu umowy (tj. głównie prawidłowego w odniesieniu do jakości i czasu wykonania).
Dobra znajomość przez zamawiającego przedmiotu zamówienia jest też istotna z uwagi na leżący po stronie zamawiającego obowiązek sporządzenia wyczerpującego, dokładnego, niebudzącego wątpliwości opisu przedmiotu zamówienia. OPZ musi jednocześnie odpowiadać możliwościom rynku, tj. potencjalni wykonawcy muszą być w stanie dany przedmiot umowy wykonać za cenę dla nich opłacalną, a jednocześnie możliwą do uiszczenia przez zamawiającego.
Dlatego też w sytuacji, kiedy zamawiający nie ma pełnej i dokładnej wiedzy dotyczącej możliwości uzyskania na rynku dokładnie takich produktów, jakich mu potrzeba, nie ma informacji dotyczącej możliwych rozwiązać technicznych, jakie oferuje rynek, czy też widzi potrzebę rozeznania rynku w tym zakresie, tj. ustalenia, jakie rozwiązania i za jaką cenę potencjalni wykonawcy mogą mu zaoferować, zasadnym jest przeprowadzenie tzw. dialogu technicznego, o którym mowa w art. 31a PZP.
Przeprowadzenie tej procedury wiąże się z dodatkowymi kosztami po stronie zamawiającego, w tym z uwagi na konieczność zaangażowania personelu do organizacji dialogu, niemniej korzyści w zakresie otrzymania odpowiedniego know- how mogą przewyższać poniesione nakłady. Dzięki ustaleniu, co i za jaką cenę może zaoferować rynek, zamawiający będzie w stanie odpowiednio skonstruować SIWZ, w tym OPZ, a także warunki przetargu, zaplanować wydatki, a co za tym idzie w sposób bardziej efektywny przeprowadzić przetarg. Prowadząc dialog techniczny, zamawiający musi zachować jego transparentność, a także równość co do udziału wszystkich potencjalnie zainteresowanych wykonawców tak, aby na etapie przetargu nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia konkurencji, równego traktowania wykonawców.
Tryb przetargu nieograniczonego jest trybem, co do zasady, najszybszym w kontekście wszystkich analizowanych w niniejszym opracowaniu trybów udzielenia zamówienia wskazanych w PZP. Jest to tryb, który w sposób najszerszy gwarantuje konkurencyjność prowadzonego postępowania. Z uwagi na brak wymogów w PZP co do warunków, które zamawiający musi spełnić, aby móc stosować ten tryb postępowania, jego wybór jest obarczony najmniejszym ryzykiem. Ponadto tryb ten jest powszechnie stosowany, tym samym wykształcona jest praktyka, istnieje orzecznictwo wskazujące, w jaki sposób procedować, co również ułatwia i przyśpiesza procedowanie.
Zgodnie z art. 47 PZP przetarg ograniczony to tryb udzielenia zamówienia, w którym w odpowiedzi na publiczne ogłoszenie o zamówieniu, wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie do udziału w przetargu, a oferty mogą składać wykonawcy zaproszeni do składania ofert. Postępowanie jest dwuetapowe. W pierwszym etapie zamawiający ocenia spełnienie warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców, którzy w odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu złożyli wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Kolejno zamawiający do złożenia ofert dopuszcza wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu. Zaletą wyboru tego trybu jest to, że nie wymaga on spełnienia żadnych szczególnych warunków. Jest to tryb transparentny i konkurencyjny, a zatem jego zastosowanie ogranicza ryzyko ewentualnego zarzutu organów kontrolnych – w tym organów kontrolujących prawidłowe wydatkowanie środków publicznych, również tych pochodzących z funduszy unijnych – ograniczenia przez zamawiającego konkurencji na rynku, czy też nie spełnienia kryteriów koniecznych do zastosowania innego trybu.
Zasadnym jest wybór niniejszego trybu postępowania, jeżeli zamawiający ma świadomość dużej liczby potencjalnych wykonawców na rynku, zainteresowanych zamówieniem i chce zawęzić krąg podmiotów, które złożą oferty. Za dużą liczbę wykonawców przyjmuje się więcej niż 15-20 zainteresowanych danym zamówieniem wykonawców. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 PZP zamawiający zaprasza do składnia ofert jednocześnie wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu, w liczbie określonej w ogłoszeniu, zapewniającej konkurencję, nie mniejszej niż 5 i nie większej niż 20.
Jako wady tego trybu postępowania należy wskazać, iż trwa ono zazwyczaj dłużej, z uwagi chociażby na dwuetapowość postępowania – inaczej niż w przypadku przetargu nieograniczonego. Wybór tego trybu będzie zasadny w momencie, kiedy koszty związane z dłużej trwającym postępowaniem będą niższe niż koszty związane z badaniem dużej liczby ofert.
Z uwagi na kilka etapów postępowania w tym trybie zwiększa się ryzyko składania większej liczby środków odwoławczych do KIO, co może zasadniczo wydłużyć postępowanie. Pierwszy etap, na którym wykonawcy mogą składać odwołania, to publikacja ogłoszenia o zamówieniu. Kolejny etap to ocena wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i przekazanie wyników tej oceny wykonawcom, co również podlega zaskarżeniu. Następnie zamawiający przekazuje wykonawcom SIWZ, której postanowienia również podlegają zaskarżeniu. Ostatni etap to ocena ofert i wybór oferty najkorzystniejszej, które to czynności zamawiającego również podlegają zaskarżeniu.
Zgodnie z art. 54 PZP negocjacje z ogłoszeniem to tryb udzielania zamówień, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału w postępowaniu do składania ofert wstępnych, prowadzi z nimi negocjacje, a następnie zaprasza ich do składania ofert. Zamawiający może zastosować niniejszy tryb, o ile wykaże, iż zachodzi któryś z wskazanych w art. 55 PZP warunków do jego zastosowania. I tak zgodnie z art. 55 ust.1 PZP zamawiający może udzielić zamówienia w trybie negocjacji z ogłoszeniem, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności:
- w postępowaniu prowadzonym uprzednio w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego wszystkie oferty zostały odrzucone na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1, 2, 4 lub 5 PZP lub zamawiający unieważnił postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 PZP, a pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione,
- wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 PZP,
- rozwiązania dostępne na rynku nie mogą zaspokoić, bez ich dostosowania, potrzeb zamawiającego,
- roboty budowlane, dostawy lub usługi obejmują rozwiązania projektowe lub innowacyjne,
- zamówienie nie może zostać udzielone bez wcześniejszych negocjacji z uwagi na szczególne okoliczności dotyczące jego charakteru, stopnia złożoności lub uwarunkowań prawnych lub finansowych lub z uwagi na ryzyko związane z robotami budowlanymi, dostawami lub usługami,
- jeżeli zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia w wystarczająco precyzyjny sposób przez odniesienie do określonej normy, europejskiej oceny technicznej, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. C PZP, wspólnej specyfikacji technicznej, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. D PZP, lub referencji technicznej.
W przypadku zamówień na dostawy często produkty dostępne na rynku nie spełniają wymagań zamawiającego, konieczne jest wyprodukowanie produktów dedykowanych, albo dostosowanie już istniejących do specyficznych potrzeb zamawiającego.
W takiej sytuacji spełniony jest warunek z art. 55 ust. 1 pkt. 6, czy też 8 PZP, tj. rozwiązania dostępne na rynku nie mogą zaspokoić, bez ich dostosowania, potrzeb zamawiającego, czy też zamówienie nie może być udzielone bez wcześniejszych negocjacji z uwagi na szczególne okoliczności dotyczące jego charakteru, stopnia złożoności (..).
Ustawodawca w ramach pierwszego z ww. warunków uznał za zasadne stosowanie trybu negocjacji do postępowań, w przypadku których brak jest na rynku rozwiązań mogących zaspokoić potrzeby zamawiającego, czyli z uwagi na szczególne potrzeby zamawiającego konieczne będzie dostosowanie przez producenta istniejących już urządzeń do potrzeb i wymagań zamawiającego. W drugim z ww. warunków mowa o sytuacji, w której zamawiający jest w stanie określić swoje potrzeby i wymagania, niemniej nie potrafi bez negocjacji z zainteresowanymi wykonawcami ustalić, w jaki sposób mają być one wykonane.
Zaletą trybu negocjacji z ogłoszeniem jest to, że zamawiający ma możliwość przeprowadzenia negocjacji z zainteresowanymi wykonawcami, co w efekcie pozwala mu dopasować OPZ, warunki techniczne przedmiotu zamówienia z jednej strony do własnego zapotrzebowania, ale z drugiej do możliwości wykonawców biorących udział w postępowaniu, zainteresowanych realizacją zamówienia. Zamawiający ma również możliwość skonsultowania własnych pomysłów na dane rozwiązania z podmiotami z branży, ich możliwościami technicznymi, najbardziej aktualnymi rozwiązaniami rynkowymi. W efekcie zamawiający ma możliwość uzyskania bardzo dobrej usługi, urządzenia.
Stosując ten tryb postępowania zamawiający może wyeliminować ryzyko błędów, nieścisłości w SIWZ, w szczególności w OPZ, co do wymagań technicznych przedmiotu zamówienia, co eliminuje potencjalne spory w tym zakresie na etapie realizacji.
Jako wady trybu negocjacji z ogłoszeniem należy wskazać wszystkie te wady, jakie wskazano w przypadku przetargu ograniczonego tj. z uwagi na wieloetapowość postępowania, w tym prowadzenie negocjacji, czas trwania procedury będzie dłuższy niż np. w przypadku przetargu przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego. Zwiększa się ryzyko składania większej liczby środków odwoławczych do KIO, co może zasadniczo wydłużyć postępowanie.
Argumentem przemawiającym na korzyść tego trybu mogą być uwarunkowania techniczne, tj. potrzeba ustalenia przed udzieleniem zamówienia rozwiązań technicznych, szczegółów funkcjonowania urządzeń, ich kompatybilności z już używanym przez zamawiającego systemem. Prowadzenie negocjacji z wykonawcami może wyeliminować ryzyko błędów, nieścisłości w SIWZ, w szczególności dotyczących technicznych aspektów wykonania zamówienia, a co za tym idzie wyeliminowanie sporów w tym zakresie na etapie realizacji umowy. Jako przesłankę negatywną należy wskazać wydłużony czas procedowania, co w kontekście harmonogramu przedstawionego przez zamawiającego ma znaczenie.
Zgodnie z art. 60a PZP dialog konkurencyjny to tryb udzielenia zamówienia, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający prowadzi z wybranymi przez siebie wykonawcami dialog, a następnie zaprasza ich do składania ofert.
Warunki, jakie zamawiający musi spełnić, aby móc zastosować tryb dialogu konkurencyjnego, są takie same jak w przypadku negocjacji z ogłoszeniem – są one wskazane w art. 55 ust.1 PZP. W pierwszej kolejności wykonawcy w odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu składają wnioski o dopuszczenie do udziału w dialogu.
W ramach ogłoszenia zamawiający zobowiązany jest wskazać opis swoich potrzeb i wymagań określonych w sposób, który umożliwi przygotowanie się wykonawców do udziału w dialogu. Zamawiający może podzielić dialog na etapy, w ramach poszczególnych etapów mogą być omawiane inne rozwiązania.
Do dialogu dopuszczani są wykonawcy, którzy spełnili warunki udziału w postępowaniu w liczbie określonej w ogłoszeniu o zamówieniu, nie mniejszej niż 3. Zamawiający prowadzi dialog do momentu, gdy jest w stanie określić, w wyniku porównania rozwiązań proponowanych przez poszczególnych wykonawców, rozwiązanie lub rozwiązania najbardziej spełniające jego potrzeby. Zamawiający, znając rozwiązania, opracowuje SIWZ, w tym OPZ i przekazuje go wykonawcom wraz z zaproszeniem do składania ofert.
Tryb dialogu konkurencyjnego jest dobrym rozwiązaniem w przypadku, kiedy zamawiający chce nabyć usługi, produkty o wysokim skomplikowaniu technologicznym, które standardowo nie funkcjonują w obrocie. Zamawiający ma pomysł, ale nie zna dokładnych rozwiązań i technologii w jakich dana usługa czy produkt powinny być wykonane, czy też w jaki sposób osiągnąć najlepszą jakość. Zaletą dialogu konkurencyjnego jest możliwość ustalenia z wykonawcami kwestii technicznych, technologicznych i finansowania danego zamówienia. Zamawiający może mieć pomysł, natomiast sposób realizacji ustali w trakcie dialogu.
Wadą tego postępowania jest długi czas procedowania. Zamawiający powinien poszczególne zagadnienia, rozwiązania techniczne omówić z każdym z potencjalnych wykonawców, zapoznać się z jego propozycjami, odnieść się do nich. Stosowanie tego trybu jest zasadne, gdy zamawiający nie wie, jak od podstaw zrealizować swoje założenia.
Zasadność zastosowania dialogu konkurencyjnego powinna być oceniana pod kątem skomplikowania od strony technicznej zamawianych produktów, urządzeń. Osoba o wiedzy technicznej może bowiem najlepiej ocenić, na ile zmiany w urządzeniach, jakich wymaga zamawiający, w tym np. zintegrowanie urządzeń z już używanym przez zamawiającego systemami, są skomplikowane pod względem technicznym i wymagają prowadzenia dialogu, tj. dokładnego omówienia, rozpracowania poszczególnych części konstrukcyjnych od strony technicznej w celu opisania ich zakresu czy metod implementacji.
dr Magdalena Łuczak-Golenia LL.M, radca prawny w zespole technologii i inżynierii przemysłowej kancelarii Wierzbowski Eversheds Sutherland
Podstawa prawna:ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (DzU z 2018 r., poz. 1986 ze zm)
Procedurę rozpoczyna publikacja ogłoszenia o zamówieniu przez zamawiającego. Ogłoszenie zawiera opis przedmiotu zamówienia bez informacji szczegółowych oraz kryteria, które muszą spełnić przedsiębiorcy, by zostać dopuszczonymi do negocjacji.
Zainteresowani wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z niezbędnymi dokumentami, w celu wykazania potwierdzenia spełnienia warunków określonych przez zamawiającego.
Na podstawie tych zgłoszeń zamawiający wybiera wykonawców, których zaprasza do złożenia ofert wstępnych, muszą oni spełniać warunki udziału w postępowaniu. Zamawiający może ograniczyć liczbę wykonawców dopuszczonych do tego etapu zgodnie z tym, co wskazano w ogłoszeniu o zamówieniu, nie ograniczając przy tym konkurencji. Liczba dopuszczonych do kolejnego etapu wykonawców nie może być jednak mniejsza niż 3.
Zamawiający przekazuje dopuszczonym do kolejnego etapu wykonawcom SIWZ. Oferty wstępne nie zawierają ceny i są podstawą do rozpoczęcia etapu negocjacji.
Kolejno zamawiający przeprowadza negocjacje z każdym z wykonawców w celu ustalenia możliwości technicznych, szczegółów wykonania przedmiotu zamówienia.
Na podstawie informacji uzyskanych w trakcie negocjacji zamawiający może uzupełniać, zmodyfikować SIWZ. Negocjacje nie mogą prowadzić do zmiany minimalnych wymagań oraz kryteriów oceny ofert określonych w ogłoszeniu.
Ostateczną wersję SIWZ zamawiający przekazuje wykonawcom wraz z zaproszeniem do składania ofert. Kolejno wykonawcy składają oferty. Na ostatnim etapie postępowania zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą. ?
Szkoda na skutek wadliwej aukcji elektronicznej

References: art. 31
 Art. 31
 art. 39
 art. 24
 art. 22
 art. 24
 art. 31
 art. 47
 art. 51
 art. 54
 art. 55
 art. 55
 art. 89
 art. 93
 art. 11
 art. 30
 art. 30
 art. 55
 art. 60
 art. 55