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Timestamp: 2019-03-22 22:58:13+00:00

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STS 1078/2018, 26 de Junio de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 731128117
STS 1078/2018, 26 de Junio de 2018
Número de Recurso: 1182/2017
Número de Resolución: 1078/2018
EXPROPIACIÓN URGENTE. TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA. En el procedimiento expropiatorio de urgencia no se requiere que el trámite de información pública tenga carácter previo a la declaración de necesidad de ocupación y que su realización en un momento posterior no afecta a la regularidad del procedimiento siempre que el trámite se ajuste a las exigencias establecidas en los arts. 18 y 19 de la Ley de Expropiación Forzosa. Se estima el recurso de casación.
Sentencia núm. 1.078/2018
Fecha de sentencia: 26/06/2018
Número del procedimiento: 1182/2017
Fecha de Votación y Fallo: 19/06/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Procedencia: T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2
Transcrito por: MSP
R. CASACION núm.: 1182/2017
Sentencia núm. 1078/2018
D. Jose Juan Suay Rincon
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 1182/2017, interpuesto por la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad, representada por la procuradora D.ª Sharon Rodríguez de Castro Rincón y defendida por la letrada D.ª María Sánchez Barral, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso ordinario 383/2014 y acumulado 399/14, en el que se impugna la resolución de 8 de mayo de 2014 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Toledo que desestima el recurso de reposición frente a la de 20 de mayo de 2013, por la que se fija el justiprecio de la parcela 10001, polígono 514 de Seseña (Toledo) afectada por la obra "Modificación del proyecto de construcción de la plataforma del nuevo acceso ferroviario de alta velocidad de Levante- Madrid-Castilla-La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia". Ha sido parte recurrida el abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado y la entidad "Dehesa Nueva del Rey, S.A." representada por la procuradora D.ª Carmen Madrid Sana y defendida por letrado D. Fausto Sánchez Martínez de Pinillos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.
La sentencia de 20 de diciembre de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso ordinario 383/2014 y acumulado 399/14, contiene el siguiente fallo:
1. Estimamos en parte el recurso interpuesto por ADIF y el de la sociedad mercantil Dehesa Nueva del Rey, S.A.
2. Anulamos las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Toledo recurridas.
3. Fijamos el justiprecio de la finca expropiada en la cantidad de 134.044,04 euros de la que corresponden 107.235,23 euros a ADIF y 26.808,81 euros a la Administración General del Estado, condenando a las mismas al abono de sus respectivas cantidades con abono de intereses a partir de la fecha de la ocupación de la finca que tuvo lugar el 11-3-2009.
4. No hacemos pronunciamientos en cuanto al pago de las costas procesales causadas a instancia de las dos partes recurrentes
Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad y de la entidad "Nueva Dehesa del Rey, S.A." se presentaron escritos de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvieron por preparados por auto de 16 de febrero de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y de expediente administrativo.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala, se dictó auto de 16 de mayo de 2017 inadmitiendo el recurso preparado por la entidad "Nueva Dehesa del Rey, S.A." y admitiendo el recurso de casación preparado por la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad, declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en: «determinar si la apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia con posterioridad a la aprobación del Proyecto, supone que tal aprobación ya no lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y debe producirse una posterior declaración y notificación personal a los afectados, cuya omisión determina la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio. A cuyo efecto y en principio serán objeto de interpretación los artículos 17 , 18 , 20 y 52 de Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, así como el artículo 6 de la Ley 39/2003 de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario .»
Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones que denuncia y precisando su relevancia, terminando con el suplico de estimación del recurso, casando y revocando la sentencia de instancia y determinando que el procedimiento de expropiación forzosa es conforme a Derecho.
Dado traslado para oposición a las partes recurridas, el Abogado del Estado se abstuvo de ello, mientras que la representación procesal de la entidad "Nueva Dehesa del Rey, S.A." presentó escrito, argumentando en contra del planteamiento del recurso y solicitando que se declare su improcedencia y se desestime, confirmando la sentencia recurrida.
Por providencia de 21 de marzo de 2018, no habiéndose acordado la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 19 de junio, fecha en la tuvo lugar.
La sentencia de instancia, dando respuesta a la alegación de nulidad del expediente administrativo formulada por la propietaria razona en los siguientes términos:
Desbrozado el itinerario procesal a seguir entramos a analizar la pretensión de nulidad solicitada por la mercantil recurrente. Pues bien, dicha mercantil se queja de la ausencia de la declaración de necesidad de ocupación, ligando esa omisión también a la ausencia de notificación de esa declaración a la que alude en la página 9 de su demanda, haciendo mención en ese escrito a la sentencia de la Sala de 30-12-2014 . Es decir, se plantea la nulidad del expediente expropiatorio desde una doble perspectiva: no solo en cuanto a la ausencia de la declaración de la necesidad de ocupación sino en cuanto a que la falta de notificación de dicha declaración también la invalida provocando de esta forma la nulidad del procedimiento. Así en nuestro caso el proyecto fue aprobado según la certificación de mayo del 2016, que obra en el ramo de prueba de la mercantil recurrente el 15-9- 2008. Según la resolución de la Dirección General de Ferrocarriles de fecha 29-10-2008, publicada en el BOE de 14-11-2008, dicho proyecto se somete a información pública a fin de que los interesados al amparo de lo previsto en el art. 17.1 del Reglamento de Expropiación Forzosa puedan formular por escrito las alegaciones que estimen oportunas de acuerdo con lo previsto en la Ley de Expropiación Forzosa y el art. 56 del Reglamento de aplicación. Al mismo tiempo y por dicho acto se convocaba a la propiedad al levantamiento del acta previa a la ocupación que tendría lugar el 10-12-2008, teniendo lugar la ocupación definitiva el 11¬3-2009 según acta levantada al efecto. Se trata de una información pública plena no solo a efectos de rectificar errores en la relación de personas y bienes afectados que colma los requisitos y garantías del trámite de audiencia que se debe dar en estos casos. Sin embargo la Sala aprecia, como razonaremos a continuación, admitiendo, porque así lo ha venido proclamando la doctrina jurisprudencial, que la información pública puede ser posterior a la aprobación del proyecto, en cualquier caso lo siempre será exigible es que tras esa información haya una declaración de la necesidad de ocupación y que esa declaración con la relación de bienes y derechos afectados sea objeto de notificación a los interesados afectados. Precisamente son estos requisitos de declaración de la necesidad de ocupación posterior a la información pública abierta y su notificación a los interesados lo que echamos en falta en el presente procedimiento.
Sobre estos dos requisitos la Sala se ha pronunciado recientemente, por ejemplo en la sentencia recaída en los autos 264/2015, sosteniendo lo siguiente: "Dadas las formas muy variadas en que las Administraciones Públicas tramitan los expedientes urgentes prescindiendo en numerosas ocasiones de las garantías mínimas que establecen las normas y la jurisprudencia respecto de un procedimiento ya de por sí de garantías muy reducidas, puede ser conveniente aclarar la posición de la Sala, sobre la base de la doctrina del Tribunal Supremo, en cuanto a la forma en que a su juicio deben llevarse a cabo estos trámites, a fin de que pueda servir de marco y criterio de referencia para valorar la corrección o no del trámite realizado en este caso y las consecuencias derivadas de las posibles infracciones.
A juicio de la Sala, la forma en que debe llevarse a cabo el trámite es la siguiente:
1º.- El art. 52.1 LEF establece que en la expropiación urgente "Se entenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente, y dará derecho a su ocupación inmediata". En este mismo sentido se pronuncia el art. 6.2 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario . Ahora bien, según añeja jurisprudencia ( sentencias del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1994 , 6 de marzo de 1997 o 14 de noviembre de 2000 , entre otras innumerables), eso sólo será así cuando en la tramitación del proyecto haya habido un trámite equivalente al que regulan los arts. 18 , 19 y 20 de la LEF . Pues en otro caso habrá de hacerse posteriormente. Aquí debemos rectificar cualquier declaración en la que podamos haber indicado que el trámite no puede ser posterior a la aprobación del proyecto, matizándola en el sentido de que sí puede serlo, según declara el Tribunal Supremo, sin perjuicio de que manifestemos que a nuestro juicio una información pública posterior a la aprobación del proyecto tiene poco sentido real, pues enfrenta al expropiado a la carga de lograr que la Administración modifique un proyecto que ya ha aprobado, cuando lo que habría que garantizar es la posibilidad del afectado de alegar antes de que se apruebe el proyecto, participando así en la aportación de elementos para una decisión correcta. No obstante, por acatamiento a la doctrina del Tribunal Supremo, admitimos el planteamiento de la posibilidad de información pública posterior al proyecto.
En cualquier caso, aunque el trámite pueda ser posterior, habrá de ser -no parece necesario justificarlo- pleno y completo.
2°.- Así, en primer lugar, el trámite de información pública ha de realizarse con indicación concreta de bienes y personas afectadas, y sobre la base del proyecto final, no sobre meros estudios informativos que no detallan aquéllos datos.
3°.- Además, el trámite ha de ser "pleno", es decir, no basta dar un trámite para corregir errores materiales, sino que debe permitir hacer alegaciones de fondo y de forma sobre la necesidad de ocupación del bien concreto del interesado sobre el diseño de la infraestructura. Es decir, el titular del bien que se quiere expropiar debe poder alegar realmente sobre la expropiación proyectada, en todos sus aspectos.
4°.- No obstante, no es menos cierto que el Tribunal Constitucional ha considerado que art. 105 CE no reclama que la apertura de este trámite se notifique personalmente a los interesados, incluso aunque sean conocidos sus domicilios ( auto del Tribunal Constitucional de 15 de marzo de 2016 , que inadmitió una cuestión de inconstitucionalidad de esta Sala a ese respecto). Que no lo exija el art.105 no quiere decir que no pueda ser exigible por aplicación de las normas procedimentales comunes que no se conforman con la mera publicación en boletines ( art. 58 y 59 de la Ley 30/1992 ), tal como declaramos en sentencia de 15 de septiembre de 2015 (que, recurrida en interés de ley ante el Tribunal Supremo por el Abogado del Estado, ha dado lugar a sentencia del Tribunal Supremo de inadmisión de 19 de octubre de 2016, rec. 3936/2015 ); pero, en cualquier caso, esta cuestión no es objeto de alegación en el caso de autos, donde solo se invoca la falta de información pública y la falta de notificación de la declaración de necesidad de ocupación; aunque sí que el interesado se permite calificar, con toda razón, el sistema edictal de "modestísima" garantía.
5°.- Tras la información pública así verificada, es obligado que la Administración dicte expresamente el acto de declaración de necesidad de ocupación, según reclama el art. 18 LEF , pues la necesidad de ocupación que podía haber implicado la aprobación del proyecto según el art. 52 LEF no la implicó, como ya dijimos en el punto 1°. Tras el siguiente punto 6° justificaremos más específicamente esta afirmación.
6°.- Una vez dictada la resolución que declara la necesidad de ocupación, es necesario que se notifique personalmente esa resolución al interesado, según exige el art. 21 LEF . Como toda notificación, deberá ir acompañada de la indicación de los recursos procedentes (en principio, alzada, art. 22; después, recurso contencioso-administrativo, pues la prohibición a que alude el art. 22.3 ha de considerarse derogada por el art. 24 CE ; prohibición que es sintomática de la época en que se dictó la ley y del nivel del respeto a las garantías jurídicas del expropiado que preside sus preceptos).
Los anteriores puntos 5° y 6° derivan de abundante doctrina del Tribunal Supremo que exige la notificación personal de la declaración de necesidad de ocupación (y mal podrá notificarse si no se ha dictado antes): sentencias del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2000 , 24 de abril de 2003 , 20 de septiembre de 2006 , 21 de abril de 2009 , 17 de febrero de 2010 o 14 de noviembre de 2011 . Como hemos dicho nosotros en varias sentencias (entre otras, recurso 164/2012 ), "Si el proyecto no implicaba la necesidad de ocupación porque no se había sometido a información pública, y luego se realiza la información pública, debe posteriormente realizarse dicha declaración [de necesidad de ocupación] y notificarse personalmente según reclama la LEF. En el caso de autos simplemente la declaración de necesidad de ocupación no existe porque no llega a realizarse, ni mucho menos por tanto puede ser notificada. El proyecto no la puede llevar implícita y posteriormente el trámite queda truncado".
Visto que no se han cumplido las garantías del procedimiento expropiatorio debemos desentrañar a continuación cuales son las consecuencias de tal incumplimiento para lo cual volvemos a remitirnos a los fundamentos de la sentencia recaída en el procedimiento 264/2015 ya mencionado: " Vista cuál es la forma en que han de realizarse los trámites cuando la información pública es posterior a la aprobación del proyecto, deben ahora analizarse las consecuencias de los posibles incumplimientos en que la Administración puede incurrir. A este respecto hay que recordar antes que el art. 125 LEF establece que "Siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la Administración ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le amparen y, en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida"; esto es, se genera en esos casos vía de hecho y por ello la LEF remite a la vía civil -en la actualidad parece que habrá que entender que se remite a los remedios contencioso-administrativos contra la vía de hecho-.
Pues bien, los casos posibles, y sus consecuencias respectivas son, a juicio de la Sala, los siguientes:
1°.- Si no hay trámite de información pública previo a la declaración de necesidad de ocupación, dicha declaración es nula de pleno derecho y por tanto también la expropiación. Esto lo ha declarado innumerable jurisprudencia del Tribunal Supremo que no es preciso recordar. Esto incluye los casos en los que no se dé el trámite, se dé sin relación de bienes y personas afectadas, se dé sobre proyectos inconcretos o se dé con la mera posibilidad de subsanar errores.
2°.- Si, habiendo habido información pública, sin embargo, con posterioridad a la misma, la Administración no llega a completar el trámite de declaración de necesidad de ocupación con el dictado de una resolución que así la declare a la vista del resultado del trámite ( art. 20 LEF ), afirmamos que la ocupación es nula de pleno derecho, con las mismas consecuencias que hemos visto. Pues aquí no se trata ya de que la resolución de necesidad de ocupación sea nula por la falta de trámites esenciales anteriores, o por indefensión, sino que ni siquiera se dicta, con lo cual es inexistente ( art. 62.1.e Ley 30/1992 ) y el interesado no debe ser citado a actas previas ni ocupado. A favor de esto tenemos también el art. 125 LEF , que declara vía de hecho la ocupación sin previa declaración de necesidad de ocupación, así como la doctrina del Tribunal Supremo que declara en vía de hecho la ocupación sin depósito previo (sentencias de 11 de junio de 1991 o 19 de diciembre de 2002 ; si es nula la ocupación sin depósito previo, cómo no va a serlo sin declaración siquiera de la necesidad de ocupación que justifica tal depósito previo y toda la expropiación), así como la doctrina del Tribunal Supremo que declara nula al expropiación cuando no se notifica personalmente la declaración de necesidad de ocupación, lo cual implica, como dijimos, que la misma debe haberse dictado.
No se trata ya pues de un problema sólo de indefensión, sino de que falta una pieza nuclear del procedimiento administrativo ( art. 125 LEE, 62.1.e Ley 30/1992 ).
3°.- Si la resolución de declaración de necesidad de ocupación sí se dicta, pero no se notifica personalmente al interesado (según reclama el art. 21 LEF y la doctrina del Tribunal Supremo ya citada más arriba) y con la debida indicación de recursos, la ocupación también es nula, con las mismas consecuencias. A favor de esta consecuencia de nulidad absoluta debemos dar estos dos argumentos: a) Como dice el Tribunal Supremo en las sentencias de 21 de abril 2009 y 17 de febrero de 2010 , "en definitiva se trata de que el afectado pueda combatir la declaración de necesidad de ocupación antes de que la ocupación misma se lleve a cabo"; y en este punto debemos recordar la importancia, incluso a nivel constitucional, de la tutela judicial cautelar. Si no hay una notificación en forma, y clara, de la decisión administrativa de expropiar, se priva al interesado de las capacidades mínimas de reacción en relación a una actividad administrativa que por definición tiene consecuencias irreparables; b) Como señala también el Tribunal Supremo en la sentencia 21 de abril de 2009 (FJ5°), los actos administrativos no notificados son ineficaces, y siendo ineficaz la declaración de necesidad de ocupación, las consecuencias de una ocupación realizada a su amparo para la expropiación son "radicales" c) Esta falta de notificación resulta insubsanable como consecuencia precisamente de la precipitación propia del procedimiento urgente, pues la ocupación es inmediata.....
Por ello la Administración prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido e incurrió en vía de hecho de acuerdo con el art. 125 LEF . No se trata pues ya de un problema sólo de indefensión, sino de que falta una pieza nuclear del procedimiento administrativo ( art. 125 LEF , 62.1.e Ley 30/1992 ).
Está justificado en estos casos el incremento del justiprecio en un 25% por haberse incurrido en vía de hecho de acuerdo con una jurisprudencia consolidada que la Sala entiende debe ser mantenida de acuerdo con los siguientes razonamientos ( autos 264/2015): "La consecuencia de la nulidad es la devolución del bien, pero dado que el actor admite la imposibilidad de la misma por estar ejecutada la obra, es de acoger que se aplique el incremento del 25 % que viene declarando la jurisprudencia....
De modo que debemos reconocer a la parte actora el derecho a percibir la correspondiente indemnización por ocupación ilegal.
No conforme con ella, la representación procesal la Entidad Pública Empresarial, ADIF-Alta Velocidad se presentó escrito de preparación de recurso de casación contra la mencionada sentencia, en el cual señala como motivo de impugnación la infracción de los artículos 6 de la Ley del Sector Ferroviario , artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , artículos 13 , 20 , 52 y 125 de la Ley de Expropiación Forzosa y los artículos 17 y 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa , así como de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que determinan que el Recurso de Casación presenta interés casacional para la formación de Jurisprudencia, y alega al respecto que el presente recurso presenta interés casacional objetivo, puesto que la sentencia n.° 773 de 20 de diciembre de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , a pesar de afirmar que por acatamiento a la doctrina del Tribunal Supremo, admite la posibilidad de que la información pública sea posterior a la aprobación del Proyecto de obra de una infraestructura ferroviaria, en realidad no es así y, en contradicción con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, exige que tras ese trámite de información pública, la Administración tenía que haber dictado expresamente la declaración de necesidad de la ocupación puesto que, al ser posterior el trámite de audiencia, no estaba implícita la declaración de necesidad de ocupación en el Proyecto de Obras.
Lo que se traduce en que, en realidad, la sentencia de instancia dictada por el TSJCLM realiza una interpretación errónea de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a la validez del trámite de información pública pleno y completo que se ofreció a la expropiada realizado con posterioridad a la aprobación del Proyecto de obra, exigiendo de facto la sentencia dictada por el TSJCLM dos requisitos adicionales en el supuesto de que la información pública sea posterior a la aprobación del Proyecto de Obra, consistente en la aprobación a posteriori de la declaración de necesidad de la ocupación, y que dicha declaración se notifique personalmente al interesado.
Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de mayo de 2017 se admitió a trámite el recurso, declarando que la cuestión que precisa ser esclarecida consiste en: «determinar si la apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia con posterioridad a la aprobación del Proyecto, supone que tal aprobación ya no lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y debe producirse una posterior declaración y notificación personal a los afectados, cuya omisión determina la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio. A cuyo efecto y en principio serán objeto de interpretación los artículos 17 , 18 , 20 y 52 de Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, así como el artículo 6 de la Ley 39/2003 de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario .»
En el escrito de interposición del recurso se razona, en síntesis, sobre la infracción de los artículos 6 de la Ley del Sector Ferroviario , artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , artículos 18 , 20 , 52 y 125 de la Ley de Expropiación Forzosa y los artículos 17 y 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa , así como, de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, al haberse efectuado una interpretación errónea de los mismos en la sentencia recurrida, al afirmar que tras el trámite de información pública otorgado inmediatamente después de la aprobación del Proyecto de obra, no llegó a dictarse la declaración de necesidad de ocupación de los bienes y derechos, ya que no la implicaba el Proyecto de obra previamente aprobado, ni en consecuencia, se notificó dicha declaración personalmente al expropiado, exigiendo dos requisitos adicionales sobre los que no se ha pronunciado al respecto el Tribunal Supremo. Se refiere la contradicción con las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2015 (rec.1420/2013 ), 4 de mayo de 2015 (rec.4407/2012 ), 20 de junio de 2016 (rec.527/2015 ), 3 de octubre de 2016 (rec.1329/2015 ). Concluye la parte señalando que no concurre el supuesto contemplado en el art. 62.1.e) de la Ley 30/92 y el art. 125 de la LEF , tal y como estima la sentencia impugnada de que la Administración prescindiera total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al omitir dictar una resolución expresa de declaración de necesidad de ocupación, en los supuestos en los que el trámite de audiencia se inicia inmediatamente después de la aprobación del Proyecto, incurriendo en vía de hecho e incrementándose el justiprecio en un 25%.
Se opone al recurso la representación procesal de la entidad "Nueva Dehesa del Rey, S.A." manteniendo, en contra de lo sostenido por la parte recurrente y en apoyo de la tesis sostenida en la sentencia de instancia, la necesidad de la información pública previa a la declaración de necesidad de ocupación, con invocación de distintas previsiones legales en las que se establece la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, pero se prevé una información pública en el procedimiento anterior a su aprobación; considera que la información pública abierta en este caso el 29 de octubre de 2008 es un fraude de ley en cuanto se desentiende de su resultado y se convocan unas actas previas sin que exista el acuerdo de necesidad de ocupación. Concluye rechazando la contradicción con las sentencias de este Tribunal Supremo.
Planteado en estos términos el recurso de casación, procede, de conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley jurisdiccional , iniciar su resolución, atendiendo a la cuestión que, según se recoge en el auto de admisión, precisa ser esclarecida, que no es otra que determinar si, como se sostiene en la sentencia recurrida, la apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia con posterioridad a la aprobación del Proyecto, supone que tal aprobación ya no lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y debe producirse una posterior declaración de necesidad de ocupación y notificación personal a los afectados, cuya omisión determina la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio.
La respuesta resulta de la lectura y examen detenido de la jurisprudencia de esta Sala que se viene invocando en el proceso y que se puede concretar en los siguientes párrafos:
En la sentencia de 2 de febrero de 2015, dictada en el recurso 2914/2013, se dice: "Este Tribunal en su sentencia de 21 de julio de 2014 (Recurso: 6054/2011 ) ha tenido ocasión de señalar que "Es cierto que el acuerdo de necesidad de ocupación ha de ir precedido del trámite de información pública, que se regula en los arts. 18 y ss de la Ley de Expropiación Forzosa . Durante la información pública, cualquier persona puede oponerse por motivos de fondo o de forma a la necesidad de ocupación, y puede indicar las razones por las que considera preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue, como indica el art. 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa .
La obligación de publicar la relación concreta e individualizada de bienes y derechos, a que aluden los artículos 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa , y la exigencia de conceder un periodo de información pública y audiencia a los interesados persigue que los que se ven afectados por una privación singular de sus bienes y derechos puedan realizar alegaciones respecto de la procedencia de tal privación, con la exposición de alternativas que no pasen por aquélla y sobre la improcedencia de ocupar sus bienes, tal y como dispone el art. 19.1 de la LEF . No es solo una previsión legal sino que es una exigencia que tiene rango constitucional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 105.c de la C.E Y todo ello, sin perjuicio, de poder formular alegaciones respecto a la rectificación de errores materiales en la identificación de las fincas reseñadas.
Por otra parte, el art. 8 de la Ley de Carreteras , Ley 25/1988, de 29 de julio, dispone que "la aprobación de proyecto de carreteras estatales implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres". En consecuencia, la aprobación del proyecto lleva consigo tanto la declaración de utilidad pública como la de necesidad de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados.
Ello nos sitúa ante la necesidad de conceder ese trámite de información pública, y el momento adecuado para ello, en los procedimientos expropiatorios tramitados por vía de urgencia. La jurisprudencia ha afirmado que en estos casos el trámite de información pública sigue siendo necesario aunque no requiere que tenga carácter previo. Así en STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que "el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida".
No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto".
En el supuesto que nos ocupa, el 29 de mayo de 2009 se aprobó el "Proyecto de Construcción de Plataforma del Corredor Norte-Noroeste de Alta Velocidad Valladolid- Burgos. Tramo Villodrigo-Villazopeque".Y por resolución de la Dirección General de Infraestructuras Ferroviarias, de fecha 24 de septiembre de 2009, se abrió un periodo de información pública durante un plazo quince días para que "los titulares de los bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras y todas las demás personas o entidades interesadas, puedan formular por escrito ante este Departamento, las alegaciones que consideren oportunas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento para su aplicación" Añadiendo que se podrá consultar el anejo de expropiaciones tanteo en los locales del Ministerio de Fomento como en los Ayuntamientos afectados,. En esta misma resolución se añadía "Del mismo modo se resuelve convocar a los propietarios de los bienes y derechos afectados, al levantamiento de las actas previas a la ocupación en el lugar, días y horas que a continuación se indican". Esta resolución se publicó en el BOE de 3 de octubre de 2009 incorporando una relación de todos los titulares y de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio. Y así mismo se publicó en el BOP de Palencia de 2 de octubre de 2009 y en el BO de Burgos de 5 de octubre de 2009.
A la vista de estos documentos y de la jurisprudencia antes apuntada, se constata que el trámite de información pública, iniciado inmediatamente después de la aprobación del proyecto de expropiación y, al que se acompañaba la relación de los titulares y de los bienes expropiados, tenía por finalidad conceder a las partes la posibilidad de formular alegaciones por un plazo de 15 días "de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento". De modo que los afectados dispusieron de un trámite de información pública y alegaciones en el que pudieron plantear cuantas objeciones tuviesen por conveniente respecto de la utilidad pública, necesidad de ocupación y los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, sin que la apertura de ese trámite estableciese limitación alguna al respecto.
Es por ello que, en contra de lo afirmado por la sentencia de instancia, no resulta de aplicación la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se apoya, pues ni estamos ante un trámite de información pública de un estudio informativo, sino que este se produjo después de la aprobación definitiva del proyecto y contenía la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados; ni dicho trámite estaba tan solo destinado a la corrección de errores del proyecto de obras o de la relación de bienes y derechos afectados, sino ante un periodo de alegaciones abierto y sin restricción alguna -de hecho, la empresa Cleocir SL, a diferencia de los recurrentes en instancia, presentó alegaciones planteando la nulidad del procedimiento expropiatorio-; y finalmente porque, a la vista del trámite concedido, no se aprecia que los afectados sufriesen indefensión material alguna, por cuanto se le permitió alegar lo que estimaron conveniente sobre la necesidad de ocupación de sus bienes y derechos.
Es por ello que la sentencia de instancia interpretó y aplicó incorrectamente los artículos 17 , 18 , 20 de la LEF y 56 de su Reglamento y la jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada en relación con los mismos, en relación con las circunstancias concretas del caso que nos ocupa.
Frente a ello carece de relevancia, en contra de lo sostenido en la sentencia de instancia, el que juntamente con la apertura del trámite de información pública y alegaciones se convocase a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación un mes después, pues el hecho de que simultanearan ambas convocatorias (información pública y convocatoria al levantamiento de actas previas de ocupación) aunque no es deseable y sería preferible que se acordaran de forma sucesiva, no es generadora de indefensión material ni una infracción generadora de la nulidad del procedimiento, pues no impidió a las partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones ni limitó el alcance de las mismas. Si la precipitación en convocar a los interesados a un nuevo trámite del procedimiento expropiatorio hubiese impedido el análisis y resolución de las alegaciones planteadas ello afectaría a las actuaciones posteriores pero no invalida el trámite previo de información pública y práctica de alegaciones, sin que ello impida tampoco la posibilidad de ocupación inmediata de los bienes ( art. 52.1 de la LEF ), careciendo de trascendencia el que el ordenamiento permita interponer un recurso de alzada, pues si del resultado de las alegaciones suscitadas hubiese sido necesario suspender el levantamiento de las actas previas de ocupación ello afectaría a los que se encontrasen en esta tesitura, pero se trata de una circunstancia ajena al supuesto que nos ocupa, en el que los afectados no consta que presentasen alegación alguna sobre la necesidad de ocupación en relación a los bienes y derechos de los que son titulares.»
En la sentencia de 20 de junio de 2016, dictada en el recurso 527/2015 , se reiteran los criterios antes indicados, señalando que: «A la vista de estos documentos y de la jurisprudencia antes apuntada, se constata que el trámite de información pública, iniciado inmediatamente después de la aprobación del proyecto de expropiación y, al que se acompañaba la relación de los titulares y de los bienes expropiados, tenía por finalidad conceder a las partes la posibilidad de formular alegaciones por un plazo de 15 días de acuerdo con lo previsto en los artículos 17 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento. De modo que los afectados dispusieron de un trámite de información pública y alegaciones en el que pudieron plantear cuantas objeciones tuviesen por conveniente respecto de la utilidad pública, necesidad de ocupación y los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, sin que la apertura de ese trámite estableciese limitación alguna al respecto.
Es por ello que, en contra de lo afirmado por la sentencia de instancia, no resulta de aplicación la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se apoya, pues ni estamos ante un trámite de información pública de un estudio informativo, sino que este se produjo después de la aprobación definitiva del proyecto y contenía la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados; ni dicho trámite estaba tan solo destinado a la corrección de errores del proyecto de obras o de la relación de bienes y derechos afectados, sino ante un periodo de alegaciones abierto y sin restricción alguna, por lo que a la vista del trámite concedido, no se aprecia que los afectados sufriesen indefensión material alguna, por cuanto se le permitió alegar lo que estimaron conveniente sobre la necesidad de ocupación de sus bienes y derechos.
Es por ello que la sentencia de instancia interpretó y aplicó incorrectamente los artículos 17 , 18 , 20 de la LEF y 56 de su Reglamento y la jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada en relación con los mismos, en relación con las circunstancias concretas del caso que nos ocupa, porque como decimos en nuestra citada sentencia de 2 de febrero de 2015 ( Rec. 2914/2013) y reiteramos en nuestra sentencia de 20 de febrero de 2015 (Rec. 2405/2012 ) no es causa generadora de nulidad, el que se realice la apertura del trámite de información pública para alegaciones conjuntamente con la convocatoria para el levantamiento a las actas previas de ocupación, siempre que los interesados puedan formular alegaciones en relación a los bienes afectados.
En esa última sentencia decimos:
"Es sabido que esta Sala tiene declarado que "una inveterada jurisprudencia viene proclamando la necesidad de administrar con prudencia y moderación la teoría de las nulidades, en el sentido de no perder de vista el pro y el contra de su aplicación, en cuanto la salvaguardia de las formalidades es garantía, tanto de la Administración como de los administrados, pero teniendo a la vez presente la funcionalidad de las mismas, en cuanto no constituyen un valor en sí, sino un elemento para asegurar una actuación vinculada a los trámites y al procedimiento preestablecido". Por ello dicha jurisprudencia no llega a declarar la nulidad de actuaciones, aun existiendo motivo para ello, si con la misma se consigue sólo una pérdida de tiempo y de esfuerzos considerable, al preverse que la producción del procedimiento no iba a conducir a un resultado distinto al conseguido anteriormente."
Pero es que también hemos dicho, y así se recoge en nuestra sentencia de 2 de febrero de 2015 (Rec.2914/2013 ), que no es causa generadora de nulidad el que se realice la apertura del trámite de información pública para alegaciones, conjuntamente con la convocatoria para el levantamiento de actas previas a la ocupación, siempre que los interesados puedan formular alegaciones en relación a los bienes afectados".
En tales sentencias y las que se citan se parte de la regla general del procedimiento ordinario de expropiación, según la cual, la declaración de necesidad de ocupación ha de ir precedida del trámite de información pública que regula el art. 18 y siguientes de la LEF y desde esta situación se examinan los supuestos de existencia de legislación sectorial en la que se dispone que la aprobación del correspondiente proyecto implica la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación, como es el caso, planteándose la necesidad de conceder ese trámite de información pública y el momento adecuado para ello en los procedimientos expropiatorios tramitados por la vía de urgencia, respondiendo a dichas cuestiones en el sentido de que: en primer lugar, en dichos procedimientos se mantiene la exigencia del trámite de información pública, que además debe ser plena y en las condiciones exigidas por los arts. 18 y 19.1 de la LEF , sin que pueda limitarse a la simple denuncia de errores en la relación de bienes y derechos (art. 19.2) y sin que pueda sustituirse por el trámite de información pública previsto en las normas sectoriales, que tiene un objeto distinto; y en segundo lugar, que en estos casos no se requiere que el trámite de información pública tenga carácter previo a la declaración de necesidad de ocupación, que se ha producido por la aprobación del proyecto según el art. 52.1 de la LEF (S. 14 de noviembre de 2000,Rec. 2939/1996).
Se declara por lo tanto la regularidad del procedimiento expropiatorio, cuya declaración de necesidad de ocupación resulta del acto de aprobación del correspondiente Proyecto, aun cuando el trámite de información pública se haya producido con posterioridad, siempre que este trámite cumpla con las exigencias establecidas en los arts. 18 y 19 de la LEF , sin que en ningún momento se haya planteado en tales sentencias que esta realización posterior del trámite de información pública prive al acto de aprobación del proyecto de tal efecto implícito de declaración de necesidad de ocupación, pues, de una parte, resultaría contrario a la propia interpretación y apreciación de validez de la información pública, que supone considerarla hábil a los efectos que la ley de atribuye respecto de la necesidad de ocupación, para entender seguidamente que su falta de realización previa priva de efectos a tal declaración de necesidad de ocupación; y, por otra parte, el examen del alcance y momento de realización de un determinado trámite, en este caso de información pública, tiene los efectos que correspondan en el procedimiento, pero no puede llevar a desconocer un pronunciamiento legal sobre el alcance de un acto distinto, como el que efectúa al art. 6 de la Ley 39/2003 de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario , según el cual «la aprobación del correspondiente proyecto básico o el de construcción de líneas ferroviarias, tramos de las mismas u otros elementos de la infraestructura ferroviaria o de modificación de las preexistentes que requiera la utilización de nuevos terrenos, supondrá la declaración de utilidad pública o interés social, la necesidad de ocupación y la declaración de urgencia de la misma, a efectos de la expropiación forzosa» y, finalmente, carece de justificación y fundamento una interpretación del procedimiento expropiatorio que lleve a su modificación, desconociendo las determinaciones establecidas por el legislador e introduciendo exigencias no previstas por el mismo. En otras palabras, la resolución de la cuestión del momento procedimental en el que ha de llevarse a cabo el trámite de información pública en los procedimientos de expropiación urgente, no se sustancia, en contra de lo sostenido por la Sala de instancia, mediante la modificación del procedimiento legalmente establecido introduciendo nuevos trámites o duplicando los existentes, que supondría una interpretación creativa que no se recoge ni desprende de la jurisprudencia de este Tribunal sobre la materia.
La Sala de instancia alude, en apoyo de su postura, a la ineficacia del trámite de información pública cuando se realiza tras la aprobación del Proyecto que implícitamente declara la necesidad de ocupación, entendiendo que ésta última ha de estar al resultado de aquella información pública. Pero estos reparos también se reflejan y descartan en la jurisprudencia de esta Sala, cuando señala que «se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material»; que a tal efecto no puede olvidarse «que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto»; y que carece de relevancia «el que juntamente con la apertura del trámite de información pública y alegaciones se convocase a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación un mes después, pues el hecho de que simultanearan ambas convocatorias (información pública y convocatoria al levantamiento de actas previas de ocupación) aunque no es deseable y sería preferible que se acordaran de forma sucesiva, no es generadora de indefensión material ni una infracción generadora de la nulidad del procedimiento, pues no impidió a las partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones ni limitó el alcance de las mismas. Si la precipitación en convocar a los interesados a un nuevo trámite del procedimiento expropiatorio hubiese impedido el análisis y resolución de las alegaciones planteadas ello afectaría a las actuaciones posteriores pero no invalida el trámite previo de información pública y práctica de alegaciones, sin que ello impida tampoco la posibilidad de ocupación inmediata de los bienes ( art. 52.1 de la LEF )».
Se valora por la Sala, a efectos de dar validez a la información pública que se ha practicado con posterioridad al acto de aprobación del Proyecto que lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y de manera conjunta con la convocatoria a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación, la efectividad del trámite en cuanto permite a los interesados formular las alegaciones que estimen convenientes en cuanto a la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación y la valoración de las mismas por la Administración, sin perjuicio de los efectos que esta pueda tener en los trámites posteriores, que no invalidan los anteriores.
Se desprende de todo ello que el planteamiento de la Sala de instancia, que se defiende por la parte recurrida en el escrito de oposición al recurso, no resulta compatible con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la materia, sin que se invoquen o hagan valer razones que no hayan sido tomadas en consideración y valoradas convenientemente para establecer tales criterios jurisprudenciales, que consiguientemente han de mantenerse.
Todo lo expuesto lleva a concluir, con la jurisprudencia de esta Sala, que en el procedimiento expropiatorio de urgencia no se requiere que el trámite de información pública tenga carácter previo a la declaración de necesidad de ocupación y que su realización en un momento posterior no afecta a la regularidad del procedimiento siempre que el trámite se ajuste a las exigencias establecidas en los arts. 18 y 19 de la LEF . En consecuencia debe rechazarse el planteamiento de la instancia en cuanto sostiene que la apertura del trámite de información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia con posterioridad a la aprobación del Proyecto, supone que tal aprobación ya no lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y debe producirse una posterior declaración de necesidad de ocupación y notificación personal a los afectados, cuya omisión determina la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio y, como consecuencia, el incremento del justiprecio en un 25%.
La interpretación de las normas que se acaba de establecer conduce a la estimación de la pretensión de la parte recurrente en el sentido de que, en contra de la apreciación por la Sala de instancia de vía de hecho e incremento del justiprecio en un 25%, procede declarar que el procedimiento expropiatorio es conforme a Derecho, casándose con ello la sentencia de instancia, cuyos demás pronunciamientos no cuestionados en este recurso han de mantenerse.
No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional , cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Estimar el recurso de casación n.º 1182/2017, interpuesto por la representación procesal de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad contra la sentencia de 20 de diciembre de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso ordinario 383/2014 y acumulado 399/14, que casamos; en su lugar, declaramos la conformidad a Derecho del procedimiento expropiatorio seguido, revocando y dejando sin efecto el pronunciamiento de la Sala de instancia de vía de hecho por nulidad del procedimiento e incremento del justiprecio en un 25%, manteniendo los demás pronunciamientos de la sentencia recurrida; con determinación sobre costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.
Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Jose Juan Suay Rincon
ATS, 30 de Septiembre de 2003

References: resolución 
 artículo 6
 resolución 
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 resolución 
 artículo 62
 artículo 6
 artículo 62
 resolución 
 artículo 105
 artículo 18
 artículo 52
 resolución 
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