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Timestamp: 2019-10-19 08:42:21+00:00

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TNr. 33: Nachlassimmobilien - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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TNr. 33: Nachlassimmobilien
Seit über zehn Jahren sind die Zuständigkeiten bei der Abwicklung von Nachlassimmobilien unzureichend festgelegt. Unwirtschaftliche Doppelstrukturen sind die Folge. Zudem sind Maßnahmen der Substanz- und Werterhaltung unterblieben.
Der ORH empfiehlt dringend, die Nachlassrichtlinien neu zu fassen. Bisher nicht abgeführte und künftige Erlöse aus der Verwertung von Nachlassimmobilien sind an den Grundstock abzuführen.
Der ORH hat mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Regensburg in den Jahren 2017 und 2018 die Abwicklung von Nachlassvermögen aus Staatserbrechtsangelegenheiten durch das Landesamt für Finanzen (LfF) und dessen Schnittstellen zum Staatsbetrieb Immobilien Freistaat Bayern (IMBY) geprüft. Dabei wurde die sachgerechte und ordnungsgemäße Bearbeitung der Nachlassfälle untersucht. Der Schwerpunkt lag auf der Bewirtschaftung und Verwertung von Nachlassimmobilien.
Der Landtag beschäftigte sich bereits mehrfach mit den Erbschaften des Staates,[1] insbesondere mit der Nutzung und Verwertung von Nachlassimmobilien.
33.1.1 Der Freistaat als Erbe
Der Freistaat kann kraft Gesetzes[2] oder durch Testament Erbe werden. Das gesetzliche Erbrecht des Staates tritt ein, wenn ein anderer Erbe nicht vorhanden ist.
Der Nachlass fällt dem erbenden Freistaat im Wege der Gesamtrechtsnachfolge[3] zu und umfasst die Gesamtheit des aktiven und passiven Vermögens des Verstorbenen. Er kann Barvermögen und Schulden, Hausrat, Kunstgegenstände, Wertpapiere, Gesellschaftsanteile und Immobilien umfassen. Überschuldete Nachlässe kann der Freistaat als gesetzlicher Erbe nicht ausschlagen,[4] seine Haftung für Nachlassverbindlichkeiten ist letztlich jedoch auf den Nachlass beschränkbar.[5]
Welche Dienststellen den erbenden Freistaat vertreten und wie sie das Nachlassvermögen abzuwickeln haben, ist in den Nachlassrichtlinien (NachlR)[6] geregelt. Sie enthalten verwaltungsinterne Festlegungen, darunter konkrete Anweisungen zur Bearbeitung, zur Zuständigkeit, zu Berichtspflichten und zu Verwaltungskosten.
33.1.2 Entwicklung der Organisationsstruktur
Bis 2005 vereinten die Bezirksfinanzdirektionen unter jeweils einem Dach die Finanz- und die Liegenschaftsverwaltung. Sie waren im Rahmen der Abwicklung von Nachlassvermögen auch zuständig für die Prüfung, ob Staatsbedarf an Immobilien besteht, ferner für die Verwertung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten und für die Vereinnahmung von Erlösen aus diesen Verwertungen beim Grundstock.
Mit der Verwaltungsreform 2005[7] wurden die sechs Bezirksfinanzdirektionen aufgelöst und das LfF samt sieben Dienststellen[8] gegründet.
Das LfF ist seitdem unter Aufsicht des Finanzministeriums u.a. für die Verwaltung und Abwicklung von Nachlassvermögen sachlich zuständig,[9] das der Freistaat als Erbe erhält.
2006 wurde dann die Immobilien Freistaat Bayern (IMBY) errichtet. Mit dieser Gründung wurden die Aufgaben und Befugnisse der Liegenschaftsabteilungen des LfF vollständig auf die IMBY übertragen. Sie nimmt ressortübergreifend die Verwaltung des staatseigenen und des für staatliche Zwecke genutzten unbeweglichen Vermögens, also des staatlichen Immobilienbestandes, wahr.[10] Hierunter fallen Staatsbedarfsprüfungen, die Verwertung von unbeweglichem Vermögen, die Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume des Allgemeinen Grundvermögens und die Führung des Staatsgrundbesitzverzeichnisses. Die IMBY ist ein nach Art. 26 BayHO kaufmännisch eingerichteter Staatsbetrieb und steht seit 22.03.2018 unter der Rechts- und Fachaufsicht des Bauministeriums.[11]
33.1.3 Grundstockvermögen einschließlich Grundvermögen des Staates
Das Grundstockvermögen umfasst alle Vermögen des Staates, das nicht als Kassenbestand, Reserven (Rücklagen) oder Einnahmen durch den Haushaltsplan oder gesetzliche Anordnung zur Verwendung für einen bestimmten Staatszweck zur Verfügung gestellt ist.[12] Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte sind regelmäßig Grundstockvermögen.[13] Das Grundstockvermögen steht unter dem besonderen Schutz des Art. 81 BV. Es darf in seinem Wertbestand nur aufgrund eines Gesetzes verringert werden.
Der Grundstock ist der in Geld bestehende Teil des Grundstockvermögens.[14] Der Grundstock nimmt die Erlöse aus der Verwertung von Gegenständen des Grundstockvermögens auf, um sie unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und unter sorgfältiger Würdigung der jeweiligen Bedürfnisse des Staates zu Neuerwerbungen für das Grundstockvermögen zu verwenden.[15]
Der staatliche Immobilienbestand (Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte) wird durch die Verwaltungsvorschriften zur BayHO in Besonderes und Allgemeines Grundvermögen eingeteilt. Das Besondere Grundvermögen[16] umfasst den Teil, der für Verwaltungszwecke des Staates, für Zwecke der im Auftrag des Staates tätigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder im Rahmen des Gemeingebrauchs im Aufgabenbereich des Staates genutzt wird oder genutzt werden soll. Das Allgemeine Grundvermögen[17] umfasst den Teil des staatlichen Immobilienbestandes, der für die o.g. Zwecke nicht benötigt wird.
Sofern kein Staatsbedarf besteht, sind Nachlassimmobilien zu veräußern.[18] Wenn der Erlös nach Abzug daraus zu deckender Nachlassverbindlichkeiten nicht mehr als 5.000 € beträgt, ist dieser im Allgemeinen Haushalt[19] zu verbuchen. Andernfalls ist der volle Erlös beim Grundstock[20] zu vereinnahmen.[21]
33.2 Feststellungen
Von 2012 bis 2017 stiegen die Nachlassfälle des Freistaates von 987 auf 1.532 pro Jahr. Dies führte auch zu einem Anstieg der offenen Nachlassfälle von 2.752 Ende 2012 auf 3.910 Ende 2017.
Die Netto-Einnahmen aus dem Nachlassvermögen des Freistaates betrugen im Durchschnitt der letzten fünf Jahre 4,6 Mio. € pro Jahr.
Von den Einnahmen aus Erbschaften können Ausgaben abgesetzt werden aus Anlass der Verwaltung und Verwertung von Nachlassgegenständen, der Erfüllung von Nachlassverbindlichkeiten, insbesondere aus Pflichtteilsrechten, Vermächtnissen und Auflagen sowie der Rückerstattung von zu Unrecht vereinnahmten Nachlassbeträgen.[22]
Das LfF hat aus den offenen Nachlassfällen 3.987[23] Flurstücke gelistet, die noch nicht abschließend abgewickelt sind. Darunter befanden sich auch kaum werthaltige Immobilien, sog. Schrottimmobilien.
33.2.1 Wahrnehmung der Aufgaben
Beim LfF wurde die Verwaltung und Abwicklung des Nachlassvermögens faktisch bei der Dienststelle Würzburg konzentriert.[24] Die Rechtsabteilung der Dienststelle Würzburg ist insoweit spätestens seit 28.09.2006 tätig.
Soweit Immobilien im Nachlassvermögen enthalten sind, übernimmt das LfF über eine reine Finanzverwaltung hinaus zum Teil über Jahre auch weitere Aufgaben, wie z.B.
die Verkehrssicherungspflicht zu erfüllen,
die Nutzung durch Unberechtigte zu unterbinden,
die Nutzung über das vertraglich vereinbarte Maß hinaus abzustellen,
Müll- und Schadstoffablagerungen zu verhindern,
dem Verlust von Baurecht vorzubeugen und
etwaigem Substanzverlust an Gebäuden entgegenzuwirken.
Dies erfordert auch regelmäßige Objektbegehungen der über den Freistaat und seine Grenzen hinaus verteilten Nachlassimmobilien, für die an jeder Dienststelle des LfF zusätzlich Personal und Knowhow vorgehalten wird.
Objektbegehungen finden in der Regel nur bei der Inbesitznahme von Nachlassimmobilien innerhalb Bayerns statt. Bauliche Maßnahmen werden nur zur Verkehrssicherung durchgeführt, nicht aber zur Substanz- und Werterhaltung, die insbesondere für spätere Veräußerungserlöse wichtig ist.
Die Zuständigkeit für die Verwertung von Nachlassimmobilien wurde für einzelne Fallgruppen zwischen IMBY und LfF aufgeteilt. Beispielsweise überträgt das LfF Nachlassimmobilien an die IMBY zur sog. freien Verwertung, wenn diese im Alleineigentum des Freistaates stehen und nicht belastet sind und der Nachlass frei von Nachlassverbindlichkeiten ist. Sind die Nachlassimmobilien im Gesamthandseigentum, weil der Freistaat Teil einer Erbengemeinschaft ist, verbleibt die Zuständigkeit beim LfF.
33.2.2 Nachlassrichtlinien
Die Nachlassrichtlinien von 2003 wurden bislang nicht an die mit der Verwaltungsreform 2005 geänderte Rechtslage angepasst. Sie beinhalten weder die aufgrund der Verwaltungsreform 2005 geschaffenen Dienststellen des LfF und die 2006 neu errichtete IMBY noch deren neue Zuständigkeiten.
Für die Zeit ab 01.01.2017 werden vom Finanzministerium umfangreichere statistische Daten „im Hinblick auf Informationsrechte, etwa des Landtages“ eingefordert. In den Nachlassrichtlinien ist das bislang ebenfalls nicht übernommen worden.
33.2.3 Zuführung von Verwertungserlösen zum Grundstock
Von den 5.893 Nachlassfällen aus den Jahren 2012 bis 2016 waren zum Zeitpunkt der Prüfung 190 Fälle abgeschlossen, deren Nachlass nicht überschuldet war und mindestens eine Nachlassimmobilie enthielt.
Der ORH hat davon 52 Fälle geprüft und in 19 Fällen festgestellt, dass Erlöse aus der Verwertung von Nachlassimmobilien nicht dem Grundstock zugeführt wurden, obwohl der Reinerlös über der Wertgrenze von 5.000 € lag. Dem Grundstock wurden dabei in der Summe rd. 611.000 € nicht zugeführt.
33.3 Würdigung und Empfehlung
33.3.1 Wahrnehmung der Aufgaben
Die sachliche Zuständigkeit für Nachlassimmobilien ist zwischen LfF und IMBY nach Ansicht des ORH unzureichend geregelt. Darauf hatte der ORH bereits 2012 hingewiesen. Die IMBY wurde mit dem Ziel errichtet, u.a. die wirtschaftliche Verwendung und Verwertung des Immobilienportfolios, insbesondere durch gezielte Verwertung entbehrlicher Liegenschaften, zu optimieren.[25] Die gegenwärtige Verteilung der Aufgabenwahrnehmung zwischen LfF und IMBY bezüglich der Nachlassimmobilien wird diesem Ziel nicht gerecht. Der gegenwärtige Status hat bei der Grundstücksbewirtschaftung und der -verwertung zu Doppelstrukturen geführt: Beim LfF wird zusätzliches Knowhow für die Bewirtschaftung verschiedenartiger Nachlassimmobilien sowie für die Tätigkeit als Immobilienmakler vorgehalten, das bereits bei der IMBY vorhanden ist.
Aus Sicht des ORH sollten die fachspezifischen Kompetenzen staatlicher Stellen gezielt eingesetzt werden: Die Zuständigkeit für die rechtliche Abwicklung der Nachlassfälle sollte beim LfF verbleiben. Allerdings ist das LfF bezüglich der Nachlassimmobilien nicht eine Grundbesitz bewirtschaftende Stelle im üblichen Sinne, sondern benötigt im Einzelfall lediglich den Erlös aus der Verwertung der Nachlassimmobilie, um Nachlassverbindlichkeiten zu begleichen. Deshalb sollte die IMBY die Bewirtschaftung von Nachlassimmobilien übernehmen und das LfF bei Bedarf bei der Verwertung unterstützen; dies gilt insbesondere bei Immobilien, die aufgrund ihrer Beschaffenheit schwer zu veräußern sind. Der ORH empfiehlt deswegen, die Nachlassrichtlinien auch hinsichtlich der Zuständigkeiten und des erforderlichen Zusammenwirkens von LfF und IMBY anzupassen.
Um die Nachlassimmobilien sachgerecht zu bewirtschaften und zu verwerten, sollten Begehungen aller Objekte regelmäßig und in notwendigem Umfang stattfinden. In der Folge sollten im Interesse einer bestmöglichen wirtschaftlichen Verwertung auch Maßnahmen zur Substanz- und Werterhaltung erwogen und in angemessenem Umfang durchgeführt werden.
33.3.2 Nachlassrichtlinien
Die Nachlassrichtlinien wurden seit über zehn Jahren nicht angepasst. Für die Abwicklung von dem Freistaat als Erben zufallendem Nachlassvermögen stehen dem LfF, insbesondere hinsichtlich der Zuständigkeiten, der Verwaltungskosten und der Statistik, keine aktuellen Vorschriften zur Verfügung.
Der ORH empfiehlt, die Nachlassrichtlinien endlich fortzuschreiben, an die geänderten Rahmenbedingungen anzupassen und dabei die oben genannten Empfehlungen des ORH zur Bewirtschaftung und Verwertung von Nachlassimmobilien zu berücksichtigen. Angesichts von rd. 4.000 offenen Nachlassfällen und Einnahmen aus Nachlässen von über 4 Mio. € pro Jahr erscheint diese Anpassung nach Ansicht des ORH dringlich.
33.3.3 Zuführung von Verwertungserlösen zum Grundstock
Die unterlassene Abführung der Verwertungserlöse verstößt gegen die Vorgaben der Nachlassrichtlinien und der Grundstocksbekanntmachung. Im Ergebnis führt dies zu einer Schmälerung des Grundstocks.
Der ORH vertritt die Auffassung, dass die Erlöse aus der Verwertung der Nachlassimmobilien dem Grundstock zuzuführen sind. Alle bisher nicht vorgenommenen Abführungen von Verkaufserlösen an den Grundstock sollten nachgeholt und die einschlägigen Regelungen zum Grundstockvermögen künftig beachtet werden.
Das LfF hat in Abstimmung mit dem Finanzministerium mitgeteilt, dass die Zuständigkeiten zwischen LfF und IMBY klar verteilt seien und dass die Zuständigkeitsabgrenzung in der Praxis erfolgreich umgesetzt werde. Nach Auffassung des Bauministeriums und der IMBY sei das LfF als Grundbesitz bewirtschaftende Dienststelle für die Nachlassimmobilien anzusehen.
Laut LfF und Finanzministerium gehören Nachlassimmobilien grundsätzlich nicht zum Grundstockvermögen. Diese Ansicht teilen auch die IMBY und das Bauministerium. Außerdem könne der Erlös aus der Verwertung einzelner Vermögensgegenstände nicht vollständig entsprechend dem Wiederanlagegebot (Art. 81 Satz 2 BV) zur Schaffung neuen Grundstockvermögens verwendet werden, weil der Nachlass zweckgebunden zur Befriedigung von Nachlassverbindlichkeiten zu verwenden sei.
Im Hinblick auf die teilweise unterbliebene Zuführung von Verwertungserlösen zum Grundstockvermögen werde das Finanzministerium das LfF um eine umfassende Aufbereitung der Thematik bitten und sodann eine sachgerechte Lösung finden, die auch eine Nachzahlung an den Grundstock in angemessenem Umfang beinhalten könne.
Unbestritten ist allseits, dass die Nachlassrichtlinien einer Anpassung bedürfen. Das Finanzministerium hat mitgeteilt, dass in diesem Zusammenhang die Aufnahme einer Zuständigkeitsabgrenzung zwischen IMBY und LfF geplant sei.
Das Finanzministerium und das Bauministerium bestätigen, dass keine Maßnahmen durchgeführt werden, die der Substanz- und Werterhaltung dienen.
Seit Jahren sind die Zuständigkeitsfragen für Nachlassimmobilien in den Verwaltungsvorschriften unzureichend festgelegt. Der ORH bleibt bei seiner Auffassung, dass alle Nachlassimmobilien dem Grundstockvermögen zuzuordnen sind. Erlöse aus der Verwertung der Nachlassimmobilien sind nach Abschluss des Nachlassfalles dem Grundstock zuzuführen. Alle bisher nicht vorgenommenen Abführungen von Verkaufserlösen an den Grundstock sollten nachgeholt werden.
Die speziell für Immobilien gegründete IMBY sollte die Verwaltung und Bewirtschaftung auch der Nachlassimmobilien übernehmen; das umfasst auch Maßnahmen der Substanz- und Werterhaltung. Die Zuständigkeit für die Klärung und Abwicklung der Nachlassfälle sollte beim LfF verbleiben, bis aus dessen Sicht der Nachlassfall abgeschlossen werden kann. Dabei ist auf das Zusammenwirken von IMBY und LfF zu achten. Der ORH empfiehlt, unwirtschaftliche Doppelstrukturen zu vermeiden und die Nachlassrichtlinien dementsprechend neu zu fassen.
[1] Z. B. LT-Drs. 17/14904, 17/14914, 17/14915, 17/17727.
[2] § 1936 Satz 1 BGB.
[3] § 1922 BGB.
[4] § 1942 Abs. 2 BGB.
[5] Im Wege der sog. Dürftigkeitseinrede des Erben gem. § 1990 BGB.
[6] Richtlinien über die Abwicklung von dem Freistaat Bayern als Erben oder Vermächtnisnehmer zufallendem Nachlassvermögen (Nachlassrichtlinien - NachlR) vom 31.01.2003, BayVV 641-F; Fortgeltung ab 01.01.2016 gem. Ministerratsbeschluss vom 31.05.2016.
[7] Art. 14 des Zweiten Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung - 2. Verwaltungsmodernisierungsgesetz - (2. VerwModG) vom 26.07.2005 (GVBl. S. 287).
[8] Zentralabteilung in Würzburg und Dienststellen in Ansbach, Augsburg, Bayreuth, Landshut, München, Regensburg, Würzburg.
[9] § 1 Abs. 1 Verordnung über das Landesamt für Finanzen (LfFV) vom 08.08.2005 (GVBl. S. 371).
[10] Mit Ausnahme der in Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Immobilien Freistaat Bayern (IMBYG) vom 22.12.2015 (GVBl. S  477, 490) genannten Bereiche.
[11] Zuvor lag die Rechts- und Fachaufsicht beim Finanzministerium.
[12) BayVerfGH vom 03.11.1954 (GVBl. S. 329).
[13) Siehe auch Nr. 2.4 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen über die Grundstockvermögen des Staates und Grundstock (Grundstocksbekanntmachung - GrstBek) vom 08.08.2002 (StAnz 2002 Nr. 34 ber. Nr. 47).
[14] Art. 113 Abs. 2 BayHO.
[15] Nr. 3.1 der GrstBek.
[16] VV Nr. 1.1 zu Art. 64 BayHO.
[17] VV Nr. 1.2 zu Art. 64 BayHO.
[18) Nr. 2.1.6 der NachlR.
[19] Bei Kap. 13 06 Tit. 119 11.
[20] Bei Kap. 80 10 Tit. 131 01.
[21] Nr. 3.5 der GrstBek, Nr. 2.1.6.2 der NachlR.
[22] Nrn. 2.1.1, 2.2.2, 4.2 der NachlR sowie Haushaltsvermerk zur Haushaltsstelle Kap. 13 06 Tit. 119 11.
[23] Stand: Mitte September 2017. Davon stehen 1.584 im Alleineigentum, 898 im Miteigentum und 1.447 im Gesamthandseigentum (z. B. Erbengemeinschaft); 58 enthalten keine Angabe hierzu.
[24) Die rechtliche Grundlage für die örtliche Zuständigkeit wurde 2017 noch während der Prüfung des ORH angepasst.
[25] Begründung B) zum Nachtragshaushaltsgesetz 2006, § 1 Nr. 5 zu Abs. 1.

References: Art. 26
 Art. 81
 § 1936
 § 1922
 § 1942
 § 1990
 Art. 14
 § 1
 Art. 2
 Art. 113
 Art. 64
 Art. 64
 § 1