Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9317
Timestamp: 2014-10-22 09:35:45+00:00

Document:
Sentencia C-546 de 1992 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 01/10/1992
SENTENCIA C-546 DE 1992
-Inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación; -Efectividad de los Derechos Constitucionales;
-Derecho al trabajo; -Derecho al pago oportuno de las pensiones legales; -Garantía de los derechos adquiridos;
-Derechos de la tercera edad; -Derecho a la igualdad .
ACTORES: CARLOS AUGUSTO PATIÑO BELTRAN y JAIRO CABEZAS ARTEAGA
Sentencia aprobada mediante Acta N� 76.
Santa Fe de Bogotá, de octubre primero (1�) de mil novecientos noventa y dos (1992)
LA CORTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ver el art. 177, Código Contencioso Administrativo , Ver la Sentencia de la Corte Constitucional T-518 de 1995 , Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-263 de 1994, Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 2001 SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de la Constitución de 1886 y que en la actual se contempla en el artículo 241-4, los ciudadanos CARLOS AUGUSTO PATIÑO BELTRAN y JAIRO CABEZAS ARTEAGA, instauraron ante la Corte Suprema de Justicia, después del 1o. de junio de 1991, mediante escritos separados, demandas de inexequibilidad, el primero contra los artículos 8o. y 16o. de la Ley 38 de 1989 y el segundo contra la parte inicial del último de los preceptos mencionados.
La demanda incoada por el ciudadano Patiño Beltrán, radicada bajo el No. D-023, fue admitida por el magistrado Ciro Angarita mediante auto de marzo 20 del presente año. Estimó el Magistrado Sustanciador que al referido asunto no le era aplicable lo preceptuado en materia de rechazo de demandas por el inciso final del artículo 6o. del decreto 2067 de 1991 pues las decisiones que la Corte Suprema de Justicia pronunció sobre las normas acusadas no hicieron tránsito a cosa juzgada material por cuanto no comprendieron su examen a la luz de las disposiciones de la Carta de 1991 sobre derechos fundamentales, toda vez que éstas difieren en su contenido y alcance de las que consagraba la Constitución de 1886. Por tal razón, el citado Magistrado consideró del caso confrontar las disposiciones acusadas de la Ley 38 de 1989 con los preceptos de la nueva Constitución.
Por otra parte, como lo acredita la constancia expedida por la Secretaría General el 30 de marzo del cursante año, la Sala Plena de la Corporación, en sesión efectuada el pasado 26 de marzo, determino la acumulación a dicho proceso de la demanda interpuesta por el ciudadano JAIRO CABEZAS ARTEAGA que fuera radicada bajo el No. D-041 y repartida al Magistrado Alejandro Martínez Caballero. Asimismo, dispuso ponencia conjunta a cargo de los mencionados Magistrados. En tal virtud, los suscritos, mediante auto de marzo 31 pasado proveyeron sobre la admisión de ésta última acción y sobre lo conducente a su tramitación y decisión unificada.
Con el fin de asegurar en éstos procesos el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 7o. inciso segundo del Decreto 2067 de 1991, se surtió la fijación en lista de los negocios en la Secretaría de la Corporación. Del mismo modo, se comunicó la iniciación de los procesos al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Caja Nacional de Previsión Social, a Fenaltrase, a la Confederación Colombiana de Pensionados, al Colegio de Abogados Laboralistas y a la Asociación de Abogados Laboralistas al Servicio de los Trabajadores.
Así también se dispuso el traslado de copia de la demanda al Despacho del señor Procurador General de la Nación.
- De los artículos 1, 2 inciso 2o., e inciso 1o. del artículo 58, porque al impedírsele al pensionado embargar las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto cuando la obligación pensional no ha sido satisfecha por la vía administrativa, el Estado se sustrae al cumplimiento de sus obligaciones sociales y, en particular, a sus deberes constitucionales de brindarle protección al trabajo y de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. Permite así que "prevalezca el interés particular del Estado, deudor y moroso, sobre una obligación pensional de la cual en su causa ya se benefició, frente al interés general de la Sociedad que requiere que el Estado le garantice sus derechos." - Del artículo 25 Superior ya que la prohibición de embargar desprotege directamente a los empleados oficiales pensionados que acuden a la vía judicial para obtener el pago de sus prestaciones. En esas circunstancias, los pensionados "están siendo desprotegidos por el mismo Estado que los pone en condiciones injustas e indignas, con el pretexto de defender el presupuesto, cuando éste no se afecta por la ejecución de obligaciones pensionales."
De los varios actores a quienes los Magistrados Ponentes comunicaron la iniciación del proceso con miras a que dieran a conocer su concepto sobre la acusación, tan solo concurrieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado especial, y el Congreso de la República, por conducto de su Presidente doctor Carlos Espinosa Facio-Lince, ambos en defensa de la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Insiste en que con la consagración del principio de inembargabilidad, el Estado no está eludiendo el pago de sus obligaciones ya que el propio artículo acusado señala el procedimiento a seguirse para obtener su cumplimiento que es el previsto en el articulo 177 Código Contencioso Administrativo, cuyo texto reproduce. Agrega que el artículo 79 del Decreto 2701 de 1991 apunta a dicho propósito en cuanto señala al Ministerio de Hacienda y a los establecimientos públicos el deber de incorporar los recursos necesarios para atender las sentencias judiciales, mandamientos judiciales de pago y demás órdenes. En prueba de que la Nación viene pagando las sentencias a su cargo, adjunta certificación expedida por la Jefe de la División Jurídica del Ministerio de Hacienda sobre las pagadas en los años de 1991 y 1992.
Mediante Oficio No. 013 de mayo 13 del presente año, el señor Procurador General de la Nación rindió la Vista Fiscal de rigor en la cual solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos 16, y 8 en la parte que dice "y la inembargabilidad," de la Ley 38 de 1989.
"Habiendo variado, por reforma constitucional, algunas de las disposiciones con las que han de confrontarse las normas legales ahora nuevamente puestas a la consideración del Juez Constitucional, es otra la concreta causa petendi y no puede predicarse, por lo tanto, cosa juzgada material respecto de las sentencias anteriores." Seguidamente reseña los antecedentes normativos y jurisprudenciales en materia de inembargabilidad, comprendiendo tanto los pronunciamientos producidos por la Corte Suprema de Justicia por vía de control constitucional como los emanados de la jurisdicción contencioso-administrativa por vía de consulta.
"... procede anotar que ella se diseñó como un principio presupuestal y un mecanismo de protección estatal, de carácter permanente, con fuerza jurídica superior a la de las leyes ordinarias y vinculante para todas las autoridades por haber sido establecido en la Ley orgánica de presupuesto. Su consagración allí no quebranta cánon constitucional alguno puesto que es, como se dijo en la sentencia 44 de 1990 "un mecanismo lógico de necesidad imperiosa" que asegura hoy la transparencia fiscal y garantiza el estricto cumplimiento de los derroteros arriba discriminados. Permitirla sería 'dar lugar al manejo arbitrario de las finanzas, lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencias de créditos sin autorización (Sentencia citada)."
B. Inhibición relativa y parcial por ineptitud de la demanda frente al artículo 8o. La Corporación se abstendrá de pronunciar decisión de mérito respecto del artículo 8o. de la Ley 38 de 1989 en la parte que dice:
"Los principios del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio ..."
Motiva ésta determinación el hecho que el contenido normativo de éste aparte nada tenga que ver con el tema de la inembargabilidad que suscita la tacha, por lo cual mal podría quedar cobijado en el concepto de violación que a propósito de ésta única cuestión los actores esbozan. Corresponderá entonces proferir decisión inhibitoria respecto de éste aparte, como en efecto se hará en la parte resolutiva de éste fallo. C. Análisis de Fondo respecto de los restantes preceptos acusados de la Ley 38 de l989: - artículos 8o. (parcial) y 16o.
Los planteamientos preliminares que se harán en torno a esta temática, permitirán definir y precisar tanto el alcance como las implicaciones de la normas controvertidas a la luz de los derechos y postulados axiológicos consagrados en la Constitución. A esos efectos se impone también examinar los principios constitucionales en materia presupuestal y su relación con el principio de la inembargabilidad. A todo ello se orientarán las reflexiones que siguen.
Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de si sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. "..."
A propósito de este artículo, la Sala de Revisión No. 1 de la Corte Constitucional1 , ha hecho los siguientes razonamientos:
"a) El Estado es definido a través de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estado la relación es ontológica: El Estado Colombiano es, en tanto sus elementos esenciales están presentes; no se trata de cualidades, capacidades o dotes del Estado, sino de su propia naturaleza, de su propio ser.
c) El sentido y alcance del artículo primero no puede ser desentrañado plenamente a partir de una interpretación reducida al análisis de su texto. Cada una de las palabras del artículo posee una enorme carga semántica, la cual a través de la historia del constitucionalismo occidental, se ha ido decantando en una serie de nociones básicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable. Una interpretación que se aparte del contexto nacional e internacional en el cual han tenido formación los conceptos del artículo primero, puede dar lugar a soluciones amañadas y contradictorias. En síntesis, la Constitución esta concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la constitución por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales".
2. Efectividad de los derechos constitucionales 2.1. La efectividad del derecho
La aplicación del derecho es un fenómeno complejo, en el que se pueden diferenciar por lo menos tres niveles de efectividad de las normas. El primero de ellos, conocido como eficacia en sentido amplio, tiene lugar cuando la norma determina la conducta prevista por ella, sin que esto implique el logro de los objetivos establecidos en el texto jurídico. El segundo modelo teórico se conoce con el nombre de eficacia en sentido estricto y se presenta cuando una norma, además de conseguir que se cumpla la conducta prevista, logra que se realicen sus objetivos. Por último el concepto de eficacia, tiene lugar con el logro de los objetivos previstos a través de la utilización de los mejores medios posibles. Cuando la Constitución colombiana habla de la efectividad de los derechos se refiere al concepto de eficacia en sentido estricto, esto es, al hecho de que las normas determinen la conducta ciudadana por ellas prescrita y, además, logren la realización de sus objetivos, es decir, realicen sus contenidos materiales y su sentido axiológico. El juicio de efectividad es un juicio de tipo sociológico, descriptivo, fáctico y, por lo tanto, puede estar en contradicción con el juicio jurídico-formal relativo a la validez. Esta disociación entre validez y eficacia es un fenómeno frecuente en el derecho, y más aún en el derecho colombiano. Sus causas son diversas y complejas, pero pueden agruparse en dos categorías: de un lado el fracaso, debido a la falta de conocimiento, de recursos, a la fuerza mayor, etc., y del otro lado la utilización política que las instancias aplicadoras del derecho hacen del sentido de los textos normativos con el fin de desviar su aplicación hacia la realización de otros objetivos no implícitos en la norma. 2.2. La efectividad a través de la creación de normas
Todo el andamiaje normativo del ordenamiento jurídico debe estar dispuesto para el respeto no sólo de las formas propias de la validez jurídica en cada uno de los estratos jerárquicos del ordenamiento, sino también, y de manera prioritaria según lo ordena el artículo 228 de la Carta, para el seguimiento de los contenidos propios del texto constitucional, origen de toda la cadena semántica y deductiva de su aplicación. Dicho de otra manera, la norma constitucional, además de fijar las formas de su aplicación, impone el sentido de su realización; establece no sólo las condiciones de su validez, sino también las exigencias de su eficacia. En la aplicación de las normas constitucionales suelen presentarse conflictos entre diferentes valores, principios, derechos e incluso normas de organización. En tales casos, para que se respete el hilo conductor material señalado más atrás, se debe acudir a una interpretación que concilie el valor de la discrecionalidad de la Ley y de las instancias aplicadoras del derecho, con la importancia específica que poseen las normas constitucionales en conflicto, todo ello a la luz de los hechos en cuestión o de la realidad social presente.
El creador de una norma debe tener siempre presente que su labor está encaminada a poner en ejercicio los postulados constitucionales. Su interpretación puede conducir a favorecer ciertos valores en detrimento de otros, o a preferir cierta orientación política de acuerdo con su poder discrecional de creación, pero, en todo caso, la norma creada no puede estar en contradicción con los valores, principios, derechos e instituciones consagrados en el texto constitucional. 2.3. La efectividad del contenido esencial
Con la promulgación del derecho no está ganada la batalla por hacerlo realidad. La promulgación es con frecuencia el punto de partida de una confrontación entre fuerzas diversas que propugnan por tipos de aplicación portadoras de sentidos contrapuestos y cuyo resultado no puede ser previsto de antemano. Por ello, la Constitución establece mecanismos para que se logre la efectividad del contenido esencial y objetivo de sus textos y se evite la manipulación y la desviación del sentido original. La volubilidad del proceso de aplicación de las normas, explica la preocupación del texto constitucional por la efectividad de los derechos, por su realidad y no simplemente por su consagración. Según la Carta de 1991 la efectividad de los derechos no es un mero postulado programático. Es una norma constitucional con toda su fuerza imperativa. Así se desprende del artículo segundo que postula como fin del Estado la garantía de la efectividad de los derechos; del artículo cuarto, conforme al cual la Constitución es norma de normas; del artículo quinto que proclama la primacía de los derechos inalienables de la persona y del artículo ochenta y seis que define la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. Así se desprende también del artículo ochenta y cuatro, en el cual se refiere a la prohibición de exigir requisitos adicionales sobre derechos reglamentados de manera general.
3. Los Derechos de los acreedores del Estado emanados de obligaciones de índole laboral.
3.1 Nociones generales El conjunto de los servidores públicos de la Nación -cerca de 500.000 trabajadores-, puede verse afectado por toda suerte de incumplimientos en el pago de sus acreencias laborales a cargo del Estado, y por muy diversos motivos.
Como ya lo precisó la Corte Constitucional2 en su primera sentencia sobre demandas de inconstitucionalidad:
Por ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. En este sentido se debe adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma el artículo 13 en sus incisos 2� y 3�."
El operador jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir a la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio de igualdad y su alcance."3 Además se recogen así los principios jurisprudenciales anteriormente elaborados en Colombia. En efecto, la Corte Suprema de Justicia había establecido la igualdad en diversos fallos, deduciéndola no sin dificultad del artículo 16 de la anterior Carta de 1.886.
Por ejemplo, la igualdad formal fue incorporada por primera vez en un fallo de la Corte Suprema de Justicia de 1.931, a propósito de un caso en el que se exigía distintos tipos de requisitos para que una persona acreditara su capacidad para ejercer la abogacía. Sin embargo, la decisión de aquel alto Tribunal que reconoció la igualdad material, en la cual se cita una frase de León Duguit para respaldar la idea de que la igualdad, no implicaba una igualdad matemática, sino una igualdad de trato para los iguales y un desigual trato para los desiguales.
Este proceso evolutivo de la jurisprudencia colombiana culminó en el fallo del 17 de octubre de 1.991, en donde la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Simón Rodríguez Rodríguez, reiteró la igualdad material en una sentencia de constitucionalidad contra la Ley 49 de 1.990.
"Si en la Carta de 1.886 la igualdad material estaba implícita, en la nueva Constitución de 1.991 ella está explícita en el artículo 13. Ahora la jurisprudencia constitucional no está forzada a desentrañarla sino a desarrollarla a partir de la construcción de una dogmática en la que se establezcan criterios para determinar las diferencias relevantes que justifiquen un tratamiento diferente en un caso concreto."4 El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo 2�).
Ahora bien, entre los principios mínimos fundamentales que al tenor de lo preceptuado por el artículo 53 de la Carta Política debe contener el Estatuto del Trabajo se encuentra el de la "...la igualdad de oportunidades para los trabajadores..." Este postulado es una especie del principio de igualdad cuya formulación genérica se consigna en el artículo 13 de la Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (artículo 5�) e inherentes (artículo 94).
C) Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión.
Y uno de tales derechos, de orden constitucional -que es norma de normas, según el artículo 4�-, es precisamente el derecho al pago oportuno de las pensiones. En esas condiciones, es claro entonces que la Ley que viole este derecho adolece de vicio de inconstitucionalidad.
En efecto, la pensión es una prestación del trabajador regulada inicialmente por la Ley 6� de 1945, artículo 17 literal b), en donde se definió la pensión vitalicia de jubilación como una prestación de "los empleados y obreros nacionales de carácter permanente."
Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera la naturaleza jurídica de la pensión. En efecto, esta constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20 años-. En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador.
3.3.2. Derechos de la tercera edad Por lo demás, la inembargabilidad de los recursos del presupuesto frente a las demandas laborales hace particularmente inefectivos los derechos de los pensionados, por la especial circunstancia de hallarse estos en una edad en la que es difícilmente pueden proveerse de otros medios de subsistencia. De ahí que tal situación de contera comporte desconocimiento de los derechos denominados "de la tercera edad", los cuales , paradójicamente, fueron muy caros al Constituyente.
El Estado garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia."
Para que la vida del hombre sea digna de comienzo a fin, es perentorio asegurarle a la persona de la tercera edad el derecho a la seguridad y el disfrute del bienestar social que incluye los de salud, la alimentación adecuada y la vivienda. Se habla aquí de seguridad y bienestar social antes que de cualquier acto de caridad por que la conmiseración es nociva para el anciano. Igualmente se hace énfasis en la salud mental, en los factores psico-sociales y en el medio en que ha de desenvolverse el viejo, puesto que éstos actúan como determinantes del tipo y la calidad del envejecimiento. Se trata, al fin y al cabo de crear un cambio propicio para que el legislador establezca los conductos adecuados para proteger y facilitar al anciano la adaptación al mundo dinámico de hoy, es decir de desarrollar una especie de ecología de la vejez" que tenga como principal motivo hacer de los mayores personas productivas."5
Todo lo anterior se reafirma si se tiene en cuenta que el trabajo, además de ser un derecho fundamental, es un principio fundante del Estado colombiano. Al respecto, esta Corte Constitucional ha dicho ya que6:
"Así se desprende claramente del texto de la propuesta formulada en la Asamblea Constituyente y acogida finalmente por ella, en el sentido de reconocerle en forma expresa al trabajo la categoría de fundamento esencial de la República unitaria. "En dicha propuesta se pone de presente que:
No se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la construcción de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva carta. En estas condiciones, el trabajo humano se eleva a rango de postulado ético-político necesario para la interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluídos en la carta así como factor indispensable de integración social."7 "
El artículo 53 de la Constitución Nacional en su inciso 4� dice:
"Los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. "
3.4.1. Convenio N� 29, artículo 11.1:
"Sólo podrán estar sujetos al trabajo forzoso u obligatorio los adultos aptos del sexo masculino cuya edad no sea inferior de dieciocho años ni superior a cuarenta y cinco."
3.4.2. Convenio N� 95 "Artículo 6�:
1. En caso de quiebra o de liquidación judicial de una empresa, los trabajadores empleados en las mismas deberán ser considerados como acreedores preferentes, en lo que respecta a los salarios que se les deba por los servicios prestados durante un período anterior a la quiebra o a la liquidación judicial, que será determinado por la Legislación Nacional, o en lo que concierne a los salarios que no se excedan de una suma fijada por la Legislación Nacional.
2. El salario que constituye un crédito preferente se deberá pagar íntegramente, antes de que los acreedores ordinarios puedan reclamar la parte del activo que le corresponda.
3. La Legislación Nacional deberá determinar la relación de prioridad entre el salario que constituya un crédito preferente y los demás créditos preferentes."
2. Cuando se termine el contrato de trabajo se deberá efectuar un ajuste final de todos los salarios debidos de conformidad con la Legislación Nacional, un contrato colectivo o un lado arbitral, o en defecto de dicha Legislación, contrato o laudo, dentro de un plazo razonable, habida cuenta de los términos del contrato.
3.4.3. Convenio N� 111 "Artículo 5.2:
Ahora bien, en el informe de la 31� reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo8 se señalan los motivos generales de una normatividad protectora del salario y se fija como el principal de ellos, la excesiva dependencia del trabajador de su empleador. Por ello es necesario que el trabajador reciba normalmente su salario en efectivo para que pueda gastarlo como desee, que se le pague regularmente y a intervalos lo suficientemente cortos a fin de que pueda vivir de sus ingresos.
Como caso ilustrativo, ya del derecho comparado, es preciso remitir al informe del Comité establecido para examinar la reclamación presentada por la federación de sindicatos egipcios, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Oficina Internacional Trabajo, en la que se alegaba que Iraq incumplía el Convenio 95. El informe dice que "comprueba la falta de provisión de fondos de las cuentas bancarias contra las que se emitieron cheques constituye un obstáculo para el pago del salario. Esta falta de provisión de fondos, que en la práctica se ha traducido en un rechazo del pago total o parcial del salario a intervalos regulares, no es conforme a lo previsto por el artículo 12 del Convenio." Añade, así mismo, "en relación con los cheques entregados a ciertos trabajadores, girados con cargo a bancos de Jordania, después que fue adoptada la decisión de imponer el embargo a Iraq, el comité considera que el pago de los salarios con cheques girados con cargo a establecimientos radicados en Jordania, no puede considerarse un medio efectivo de pago. Teniendo en cuenta que en ese momento había alternativas, los gobiernos en cuestión deberían encontrar los medios para asegurar que los trabajadores reciban el pago que les es debido." Por lo demás, ésta Corporación puntualiza que la razonabilidad de los cargos formulados en contra de las normas cuestionadas tampoco resulta desvirtuada por el argumento que, tanto el Ministerio Público como la Corte Suprema de Justicia, esgrimieron para justificar la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados en el Presupuesto General de la Nación, según el cual el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la Nación puede obtenerse por el procedimiento previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Repárese en que dicha norma regula la forma de pago de las condenas judiciales ; no el pago de los derechos pensionales que, reconocidos por la vía administrativa no han sido satisfechos a través de la misma, pese a haber sido exigidos oportunamente por los acreedores respectivos. Tampoco lo es el artículo 79 del Decreto 2701 de 1991 que cita el apoderado del Ministerio de Hacienda pues el deber de incorporar los recursos que esta impone a los funcionarios públicos, se predica de los necesarios para atender el pago de las sentencias judiciales, mandamientos judiciales de pago y demás ordenes judiciales. No de los requeridos para cubrir el pago de las acreencias pensionales reconocidas a través de acto administrativo.
4. Los principios constitucionales en materia presupuestal y la inembargabilidad en el caso sub-exámine
Sobre este punto conviene recordar que la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-9, al examinar a la luz de la Constitución de 1886 la exequibilidad de las normas que en ésta oportunidad son materia de juzgamiento, sostuvo que el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación se avenía plenamente a la Constitución pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que en ella se consagraban.
Al respecto allí se dijo: "b).- La Constitución y el Presupuesto.
Hoy, por el contrario, la Constitución de 1991 permite al gobierno presentar a consideración de las Cámaras un proyecto de presupuesto en principio "desequilibrado"10 . En efecto, su artículo 347, en éste sentido, dispone:
El autorizado tratadista Juan Camilo Restrepo11 , a propósito de la razón de ser de éste principio, comenta lo siguiente:
"Sin embargo, con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue generalizando como instrumento normal de financiación presupuestal (ya no para financiar gastos extraordinarios), sino para atender cualquier tipo de gasto público. A partir de esta generalización del uso del crédito público, que para la hacienda pública clásica había sido un recurso de excepción, el principio del equilibrio presupuestal dejó de tener un sentido económico claro y pasó a tener un significado meramente formal, pues es evidente que la suma de los recursos ordinarios (tributarios y no tributarios) mas los recursos de capital (crédito), siempre igualarán el monto del gasto. El propósito implícito en la formulación original del principio del equilibrio presupuestal (evitar el excesivo uso del endeudamiento público) ha pasado a convertirse en una mera expresión formal, casi tautológica lógica, de la manera como se financia el presupuesto."
"...Hubo entre las propuestas presentadas a la Constituyente varias críticas al funcionamiento del principio del equilibrio presupuestal que consagraba el antiguo artículo 211. La principal crítica fue que el principio del equilibrio resultaba desueto a la luz de la evolución de las economías modernas que suelen operar con un volumen considerable de deuda pública de carácter permanente; y además, que de conformidad con los postulados de la hacienda pública moderna, el déficit presupuestal puede ser buscado explícitamente por las autoridades como un instrumento anticíclico cuando se afronten situaciones recesivas en la economía."12 4.2. No se violan los principios constitucionales que regulan la formación, aprobación y ejecución del presupuesto.
4.4. No se desconoce el principio de justificación del gasto. Por otra parte, la Corporación considera que el embargo de bienes del Estado para que, por la vía judicial se lleve a cabo la ejecución que permita hacer exigible el pago de una obligación dineraria, no conduce a que se vulnere la previsión constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 346 de la actual Carta Política. De hecho, en la hipótesis sobre la cual se viene discurriendo, la partida a incluirse en la Ley de Apropiaciones tendría por objeto atender al pago de un crédito judicialmente reconocido, que es precisamente uno de los gastos que el susodicho precepto autoriza a incluir en ella. Naturalmente que, según ya se observó, en dicho evento se requerirá cumplir con el trámite a que la Ley Orgánica del Presupuesto sujeta las modificaciones que a éste deban efectuarse.
Por lo demás, esta Corte juzga que el concepto de "deuda" a cuyo servicio el Estatuto Supremo adscribe prioridad al prohibirle al Congreso eliminar o reducir las partidas requeridas para atender su pago (artículo 351, inciso segundo C.P.), no se reduce a los débitos causados por empréstitos contraídos con entidades de financiamiento interno o externo cuyos recursos pasan a engrosar los recursos de capital. En una Constitución que edifica un orden social sobre bases de justicia social; que postula un Estado Social de Derecho, que hace del ciudadano el principal actor del acontecer político y en la que, por todo lo anterior, la protección y efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal razón de ser de la organización institucional y política y del quehacer gubernamental, la noción de "deuda," por necesidad resultante de su propia axiología, debe comprender, con mayor razón, los débitos originados en la prestación de servicios ya causados como resultado de una relación laboral, como quiera que éstos también representan obligaciones dinerarias a cargo del Estado. La tesis que se viene sosteniendo cobra mayor vigor aún si se tiene en cuenta el efecto multiplicador de carácter social que tiene el pago oportuno de los derechos pensionales. En efecto, según se anotó en precedencia, éste tiene trascendentales repercusiones en la efectividad y realidad de los derechos de la familia, como núcleo fundamental de la sociedad; del niño como aurora del mañana, y en la dignidad del ser humano como máxima encarnación de la idea del progreso, en sentir de ésta Corte, los débitos de ésta índole deben tener la prelación que amerita su propia naturaleza.
5. Consideraciones del caso concreto
En el caso que ocupa a esta Corte se presenta el problema de la existencia de una norma legal que limita la efectividad de un derecho fundamental. En efecto, la inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público y del interés general. Sin embargo, en el proceso de su aplicación, dicha norma pone en entredicho el derecho a la pensión de algunos empleados públicos a quienes no se les niega el derecho pero tampoco se les hace efectivo. La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. El individuo es un fin en si mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado.
La norma que establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del derecho al salario. Jurídicamente -con base en la Constitución de 1991- no es lo mismo un derecho válido inefectivo que un derecho válido efectivo. La realización de los contenidos normativos es un derecho que no se reduce a la mera promulgación de normas; es un derecho que se obtiene con la efectividad de los derechos. La aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia estarían suplantando al legislador o al constituyente. Las normas constitucionales se caracterizan por su generalidad e indeterminación. Es por eso que el contenido exacto de una norma sólo se conoce cuando se establece una confrontación entre ella y las demás normas del ordenamiento, luego de lo cual se sabe, con precisión, cual es su verdadero alcance y a qué casos se aplica. Esta labor de confrontación e interpretación es llevada a cabo por la dogmática jurídica, que es la ciencia del derecho, o sobre el derecho. Si hubiese una relación unívoca entre normas y casos, a cada caso una norma, no habría necesidad de una ciencia del derecho, ni habría conflictos jurídicos, ni jueces. Pero la realidad es otra: cada norma encuentra, al momento de ser confrontada con otras normas, una serie de excepciones. Por eso la validez y la eficacia de una norma nunca es un dato absoluto; siempre es un criterio de aplicación para ciertos casos y en ciertas circunstancias.
5.2. La Regla general y la Excepción
5.2.1. La Regla general: La Inembargabilidad
La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario. El énfasis en esta afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto. De hecho, las siguientes razones juegan en favor de este valor: 1. Razón de Fondo: Colombia es un Estado social de derecho, según el artículo 1o. de la Constitución. Esta definición material implica, entre otras cosas, que el Estado tradicional o Estado de derecho tiene ahora una característica especial inmanente que es justamente su naturaleza social. Esta naturaleza, a su vez, lleva a la conclusión de que la persona es más importante que el Estado, ya que éste se encuentra al servicio de aquélla.
"Artículo 2�- Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Luego se precisa conferir al Estado los mecanismos de gobierno aptos para la buena gestión del mismo. Como anotaba Maquiavelo, "sólo los profetas armados vencen; los profetas desarmados perecen."13 Y entre los instrumentos del Estado figura en primerísimo lugar el instrumento económico. Es incluso inútil realizar aquí una apología del dinero en una economía de mercado. Lo que sí tiene sentido es establecer la eventual bondad de una protección especial -como la inembargabilidad- a las rentas y recursos del nivel nacional.
B) Razones Jurídico Formales: El artículo 63 de la Constitución establece:
Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables. Sin embargo, debe ésta Corte dejar claramente sentado* que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación.
Debe la Corte en este punto, empezar por indicar que la decisión del juez constitucional sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma no siempre se reduce a la simple declaración de la una o la otra. Tanto la exequibilidad como la inexequibilidad pueden serlo con ciertas condiciones y bajo ciertas circunstancias. Dicho de otra manera: la declaración del juez sobre la adecuación de la Ley a la Constitución no excluye las excepciones del caso. Poner en evidencia las excepciones a la regla es, precisamente, hacer que la aplicación del derecho sea razonable, adecuada a los hechos. El problema de la relación entre el derecho y la sociedad es un problema de adecuación de adaptación. En este sentido la lógica a partir de la cual se encuentran soluciones para la relación derecho/sociedad es la lógica de lo razonable y no la lógica racional. La decisión judicial es la manifestación más importante del esfuerzo por hacer funcional y razonable la relación entre derecho y sociedad. De ahí que se haya dicho que el juez es un instrumento de paz social.
Por eso, la Constitución efectiva de un Estado no se limita a la simple enumeración de sus artículos. La Carta debe ser complementada con las decisiones judiciales que indican la manera como se aplican sus normas. Dicho en otras palabras: el juez constitucional, en sus decisiones, complementa el texto legal con los criterios de aplicación, esto es, con las excepciones a la regla que no han sido contempladas en el texto fundamental ,14 a través de la creación de las normas que la doctrina ha denominado "sub-constitucionales."
En Colombia, la Corte Suprema de Justicia sostuvo, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, que:
"... para el caso de los individuos que hayan sido condenados a penas privativas de la libertad, ésta Corporación entiende que la inhabilidad... debe predicarse sólo de aquéllas condenas vigentes..."15 (Subrayas no originales).
La doctrina extranjera, siguiendo a García de Enterría, por su parte, ha sostenido: "Cuando una Ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional, habrá que presumir que siempre que sea 'razonablemente posible', el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que permita mantenerse dentro de los límites constitucionales."16 En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.
En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. VII. DECISION
SEGUNDO: SON EXEQUIBLES los artículos 8�, en la parte que dice: "y la inembargabilidad", y 16 de la Ley 38 de 1989; y además, en tratándose de créditos laborales, entendidos dichos textos conforme a los dos últimos párrafos de la parte motiva de esta sentencia. Copíese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
1 Sentencia T-406 de Junio 5 de 1992, Magistrado Ponente Dr. Ciro Angarita Barón. Proceso No. T-778, Acción de Tutela contra Empresas Públicas de Cartagena. 2 Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero, Proceso D-006
3 Cfr. ALESSANDRO, Pizzoruso. " Lecciones de Derecho Constitucional. " Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1.984, p. 169.
4 Corte Constitucional. Op, cit.
5 Gaceta Constitucional N� 85, mayo 29 de 1991, págs. 8 y 9.
6 Sentencia No 222 Corte Constitucional. 17 de Junio de 1992. Peticionario, Oscar Dueñas. Ponente, Ciro Angarita Barón.
7 Perry Guillermo. Serpa Horacio y Verano Eduardo. El trabajo como valor fundamental. Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia. Gaceta Constitucional No 63 pag.2
8 OIT. 31a Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Introducción del Informe VI c) (1).
9 Sentencia No. 44 de marzo 22 de 1990. M.P. Dr. Jairo Duque Perez, por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad intentada por el ciudadano JOSE RIOS TRUJILLO contra el artículo 16 de la ley 38 de 1989. Expediente No. 1992.
10 De hecho, el Presidente Gaviria y su Ministro de Hacienda, anotaron, a propósito del proyecto de presupuesto presentado a la consideración de la Comisión Especial Legislativa para el año fiscal de 1992 lo siguiente:
"El proyecto de presupuesto que se presenta a consideración de la H. Comisión Especial rompe con la tradición de proponer un presupuesto aparentemente equilibrado que ocultaba cuantiosos déficits financieros, que se iban subsanando en el transcurso del año. La nueva Constitución consagró la posibilidad de presentar un presupuesto desequilibrado, lo que permite demostrarle a la H. Comisión y al país la verdadera situación de las finanzas públicas nacionales." Cfr. "El Presupuesto de 1992 y la Nueva Constitución." Informe de la Comisión Especial Legislativa coordinado por los Ex-ministros de Hacienda Hernando Agudelo Villa y Rodrigo LLorente Martínez, p. 17. 11 "Hacienda Pública," Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1992, pp. 204-5
12 Op. Cit., pp. 266-267
13 Cfr. Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe. Editorial Bruguera Barcelona, 1984. Capítulo XVIII. Estas palabras las pronunció Maquiavelo a propósito del fraile Savonarola, quemado por la inquisición
14 Según una versión moderada del realismo jurídico, ampliamente aceptada hoy en día, el derecho efectivo de un Estado, más que encontrarse en el conjunto de textos normativos votados y promulgados, está en la idea, en la representación que los jueces y los aplicadores del derecho tienen de dicho conjunto. Cfr. H.L.HART, El Concepto del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 125 y ss.
15 Sentencia de Junio 9 de 1988, relativa a la Ley 78 de 1986, Expediente No. 1799.
16 Cfr. García de Enterría, Eduardo. "La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Editorial Civitas S.A.., Madrid, 1991, p. 96

References: artículo 214
 artículo 241
 artículo 6
 artículo 58
 artículo 25
 artículo 79
 artículo 8
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 artículo 13
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 53
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 artículo 63
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 artículo 177
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