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Timestamp: 2019-02-18 05:07:23+00:00

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﻿ Sentencia 4273-2005 de julio 23 de 2009
SENTENCIA 4273-2005 DE 23 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:LA OPCIÓN DE ELEGIR ENTRE UNA REINCORPORACIÓN Y UNA INDEMNIZACIÓN SURGE COMO CONSECUENCIA DE LA SUPRESIÓN DE UN CARGO DE CARRERA. LA MEDIDA DE PROTECCIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 790 DEL 2002 OBEDECE A MÁXIMAS CONSTITUCIONALES, PUES NO PUEDE DESPEDIRSE A LA PERSONA QUE SE ENCUENTRA MUY CERCA DE OBTENER SU RECONOCIMIENTO PENSIONAL COMO CONSECUENCIA DE LA SUPRESIÓN DE CARGOS. EN EL TRANSCURSO DE LA SUPRESIÓN DE CARGOS DEBEN CONSERVARSE ALGUNOS EMPLEOS QUE SEAN NECESARIOS PARA EL ADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ENTIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL, SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, INDEMNIZACIÓN POR RETIRO DE EMPLEOS PÚBLICOS, REINTEGRO LABORAL
Sentencia 4273-2005 de julio 23 de 2009
Expediente: 110010325000200500097-00
Nº interno: 4273-2005
Actor: Jorge Homero Gamba Macías
Bogotá D.C., veintitrés de julio de dos mil nueve.
Previamente a definir el problema jurídico por resolver, se efectúan las siguientes precisiones frente a la competencia para definir, en única instancia, el presente proceso.
Inicialmente a los litigios con contornos fácticos y jurídicos similares al que ahora ocupa la atención de la Sala, se los consideró como procesos sin cuantía, en donde se ventilaba la legalidad de actos administrativos del orden nacional.
Por dicha razón, con anterioridad a la entrada en vigencia de los juzgados administrativos, el 1º de agosto de 2006, la competencia para conocer de las mencionadas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho era, en única instancia, del Consejo de Estado.
Sin embargo, con la entrada en vigencia de los juzgados administrativos dicha competencia se modificó, y se radicó en cabeza de los mismos juzgados, así:
ART. 128.—Modificado. Decreto 597 de 1988, artículo 2º, modificado. Ley 446 de 1998, artículo 36. El Consejo de Estado, en Sala de los Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
Competencia de los jueces administrativos en primera instancia
ART. 134B.—Adicionado. Ley 446 de 1998, artículo 42. Los jueces administrativos conocerían en primera instancia de los siguientes asuntos:
A pesar de lo anterior, de una correcta interpretación de los artículos 266 del Código Contencioso Administrativo y 164 de la Ley 446 de 1998, así como de la aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis, esta corporación concluyó que en los eventos en que el proceso hubiera sido válidamente iniciado en única instancia ante el Consejo de Estado, debía continuar su trámite hasta que se profiriera fallo. Al respecto, en sentencia de la sección segunda, subsección B, de 19 de julio de 2007, Consejero Ponente Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno 0244-04, actor: Lina Rosa Rodríguez de Chacón, se sostuvo:
“Conforme a lo expuesto, para la Sala, en aplicación del artículo 266 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el inciso primero del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, los procesos de única instancia que actualmente vienen siendo conocidos por esta corporación deben continuar su trámite hasta que se profiera el fallo.
Ello es así en aplicación de la transición procesal que rige en materia procesal administrativa, contenida en las normas indicadas, pues no resultaría razonable que un proceso iniciado ante esta jurisdicción y cuya norma general prevé que continúe hasta el fallo, deba ser sometido nuevamente a otro trámite diferente al que la ley preexistente le había fijado, además de que el principio y garantía de la perpetuatio jurisdictionis establece sólo de manera excepcional la posibilidad de variar el juez en cuyo conocimiento está el asunto. Esta posición se torna aún más válida en el presente caso, que se remitiría a jueces individuales y de inferior jerarquía, porque comporta una mejor garantía para el administrado que el asunto sea definido por esta corporación, que desempeña las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (C.N., art. 237)”.
Ahora bien, la sección segunda de esta corporación, subsección A, mediante autos de 27 de noviembre (2) y 4 de diciembre de 2008 (3) , entre otros, ha sostenido que de las pretensiones de la demanda se evidencia que lo pretendido en procesos similares a este es obtener la indemnización por supresión de cargo y que, por tal motivo, el asunto tiene cuantía. Al respecto, se sostuvo en el segundo de las providencias mencionadas:
“Del análisis de las pretensiones expuestas por la actora en el libelo de la demanda, se infiere claramente que lo que persigue con la nulidad del oficio 2004-2-04871.1 de 12 de julio de 2004, es lograr los efectos del artículo 17 del Decreto 1292 de 2003 (fl. 8), es decir, tener la opción de acceder a la indemnización de que trata la Ley 443 de 1998 y sus Decretos Reglamentarios 1572 de 1998 y 1173 de 1999; en consecuencia, resulta evidente que se trata de un negocio con cuantía. Respecto de este punto, es importante resaltar que la Sala variará la posición en el sentido de darle cuantía a este tipo de negocios, conforme a lo expuesto, sin variar la relación respecto del competente”.
A pesar de lo anterior, en atención al estado en que se encontraba el presente asunto al momento de dicha modificación (4) y a lo expuesto anteriormente, al no evidenciarse vicio alguno que afecte la presente actuación, la Sala entra a definir de fondo el litigio planteado.
El problema jurídico por resolver se contrae a determinar la legalidad del oficio 2004-2-04244.1 de 15 de junio de 2004, en cuanto atendió negativamente la solicitud del accionante de incluir dentro del programa de supresión de cargos de la entidad el de profesional especializado, código 3010, grado 16, que venía desempeñando en la entidad.
Al respecto, se precisan los siguientes aspectos de orden fáctico y jurídico:
El señor Jorge Homero Gamba Macías se vinculó al servicio del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, el 6 de mayo de 1974 (fl. 7, cdno. ppal.).
En virtud de lo dispuesto en la Resolución 17113 de 10 de octubre de 1985 del Departamento Administrativo del Servicio Civil, fue inscrito en el registro público de empleados de carrera en el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 06 del Incora (fl. 8, cdno. ppal.).
El 20 de marzo de 1998, por última vez, fue actualizado su escalafón en el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 16 (fl. 8, cdno. ppal.).
Mediante Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003 el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y de conformidad con lo establecido en el Decreto-Ley 254 de 2000, suprimió el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora.
Posteriormente, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confieren el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, expidió el Decreto 2100 de 28 de julio de 2003, por el cual, se ordenó la supresión de unos cargos de la planta de personal del Incora, en liquidación.
Teniendo en cuenta que el cargo del actor no fue suprimido, mediante escrito radiado(sic) 2004-1-05994.1 de 11 de mayo de 2004 le solicitó a la Gerente Liquidadora del Incora, en liquidación, la inclusión de su cargo en el programa de supresión (fls. 4 a 6, cdno. ppal.).
Mediante oficio 2004-2-04244.1 de 15 de junio de 2004, proferido por la gerente liquidadora (e) del instituto accionado, se atendió negativamente su solicitud en los siguientes términos:
“Si bien es cierto que el Decreto 1292 del 21 de Mayo de 2003 ordenó la supresión y liquidación del Incora, también se debe tener presente que la supresión de empleos, que es potestad del señor Presidente, debe estar precedida de un programa que el gerente liquidador presenta a la junta, de manera tal, que dicha supresión no ocurre de manera automática o concomitante al decreto de supresión y liquidación del ente, sino que en virtud del programa puede suceder en cualquier momento dentro del término de la liquidación.
Teniendo en cuenta que en su calidad de prepensionado se encuentra amparada por la protección especial consagrada en las normas transcritas y que en cumplimiento de dicha protección legal le corresponde a la administración respetar su estabilidad laboral, su solicitud de supresión no puede ser resuelta favorablemente. Igualmente le manifiesto que una vez reconocida la pensión por la entidad competente e incluida en nómina, la entidad dará aplicación a lo consagrado por la ley (previamente a ello transcribió las normas contenidas en los artículos 12 de la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003)”. Agregado nuestro.
Establecido lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo del asunto en el siguiente orden: (I) De la supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora; (II) De la protección especial a prepensionados consagrada en la Ley 790 de 2002 y concordantes; y (III) Del caso concreto.
(I) De la supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora
De conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes, por medio de las cuales, entre otras, ejerce la siguiente función:
“7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; (...)” negrilla fuera de texto.
Por su parte, según lo dispuesto en el artículo 189 ibídem corresponde al Presidente de la República, como jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa:
Mediante la Ley 573 de 7 de febrero de 2000, el Congreso revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, para que dentro del término de 15 días contados a partir de la publicación de la misma expidiera normas con fuerza de ley para regular, entre otros, el siguiente asunto:
“7. Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional.
En ningún caso el gobierno podrá disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro, “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial, “Findeter”, Servicio Nacional de Aprendizaje, “SENA”, e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, “ICBF” (5) .
En ejercicio de la mencionada facultad, el Presidente de la República mediante el Decreto-Ley 254 de 21 de febrero de 2000 expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.
Posteriormente, en virtud de las disposiciones contenidas en el mencionado cuerpo normativo, y en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Ejecutivo Nacional dispuso la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 153 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Para el efecto consideró:
“Que el Congreso Nacional expidió disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública, con el objeto de renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998;
Dentro del mencionado trámite de supresión y liquidación, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República suprimió unos cargos de la planta de personal del Incora, en liquidación, mediante el Decreto 2100 de 2003. Para el efecto consideró:
“Que la junta liquidadora del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en liquidación, sometió a aprobación del Gobierno Nacional la supresión de cargos de su planta de personal, de acuerdo con el Acta 1 del 4 de julio de 2003,
Este proceso de supresión del Incora debió adelantarse en el término de 3 años contados a partir de la expedición del Decreto 1292 de 2003, según lo establecido en el inciso 2º del artículo 1º ibídem, sin embargo dicho término fue prorrogado posteriormente por los decretos 1492 de 2006, 542 de 2007 y 2462 de 2007.
(II) De la protección especial a prepensionados, consagrada en la Ley 790 de 2002 y concordantes:
Mediante la Ley 790 de 2002 el Congreso Nacional expidió disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública, con el objeto de renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, y la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998.
Dentro de este proceso de renovación de la administración de justicia, el legislador estableció una medida de protección especial para algunos empleados de la administración, en los siguientes términos:
“ART. 12.—De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del programa de renovación de la administración pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”.
Al respecto, según los sostenido en la Sentencia T-768 de 2005, la medida consagrada en el mencionado artículo “responde a imperativos constitucionales que se desprenden de los artículos 13, 42, 43 y 44 superiores, entre otros, y que constituyen en sí mismos fines esenciales en el Estado social de derecho”.
Esta protección especial fue posteriormente reglamentada mediante el Decreto 190 de 2003, en los siguientes términos:
“ART. 1º—Definiciones. Para los efectos de la Ley 790 de 2002 y del presente decreto, se entiende por:
1.5. Servidor próximo a pensionarse: Aquel al cual le faltan tres (3) o menos años, contados a partir de la promulgación de la Ley 790 de 2002, para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el disfrute de la pensión de jubilación o de vejez.
ART. 12.—Destinatarios. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, dentro del programa de renovación de la administración pública no podrán ser retirados del servicio las madres cabezas de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicio para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez, en el término de tres (3) años, según las definiciones establecidas en el artículo 1º del presente decreto”.
Previamente a analizar los cargos, de infracción directa a la Constitución y a la ley y falsa motivación, elevados por la parte actora contra el acto acusado, es oportuno efectuar las siguientes consideraciones frente a la capacidad del Incora para atender las pretensiones de la demanda, en el evento de prosperar.
Si bien, el Presidente de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 de la Constitución Política, ostenta la facultad para suprimir los empleos de los establecimientos públicos descentralizados del orden nacional (6) , la elaboración del programa de supresión corresponde a la misma entidad.
En el caso bajo estudio, el Decreto 1292 de 2002, al respecto, dispuso:
“ART. 3º—Organos de dirección de la liquidación. Son órganos de dirección del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en liquidación, la junta liquidadora y el liquidador, cuyos actos se regirán por lo dispuesto en el presente decreto.
(...)” negrilla fuera de texto.
Vistas así las cosas, la pretensión de la accionante, dirigida a obtener la inclusión de su cargo en el programa de supresión, se encuentra debidamente dirigida.
Por lo anterior, al no evidenciarse impedimento alguno para desatar el fondo del asunto, la Sala entra a pronunciarse sobre los cargos de la demanda, así:
Infracción directa a normas constitucionales y legales por la aplicación de la Ley 790 de 2002.
De conformidad con lo establecido en acápites anteriores, la medida de protección establecida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 obedece a máximas constitucionales, entre ellas la protección a la seguridad social.
Contrario a lo afirmado por el interesado, el hecho de que una persona que se encuentra muy cerca a obtener su reconocimiento pensional no pueda ser despedida como consecuencia de un proceso de supresión de cargos, se constituye en una garantía del ejercicio de sus propios derechos.
No es cierto, tal como lo afirma el actor, que dicha medida de protección sea contraria a los artículos 122 y 125 de la Constitución Política y, por dicha razón, deba ser inaplicada, pues, el proceso de supresión de una entidad no lleva implícito una inmediata supresión de toda la planta de personal.
Es así como, en el transcurso de dicho trámite la entidad debe conservar algunos de sus empleos, en la medida en que ellos sean necesarios para su adecuado funcionamiento. En este sentido, dispuso el artículo 15 del Decreto 1292 de 2003:
“Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma funciones el liquidador, este elaborará y presentará a la junta liquidadora el programa de supresión de cargos, procediendo a eliminar los cargos vacantes y los que no sean necesarios para adelantar el proceso. Para el efecto, se expedirá el acto administrativo correspondiente de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
En todo caso, al vencimiento del término del proceso de liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en liquidación, quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes, de acuerdo con el respectivo régimen legal”.
Esta conclusión es incuestionable, si se tiene en cuenta, además, que el proceso de supresión del Incora no culminó a los tres años en los que lo previó el Decreto anteriormente mencionado, pues, tal como quedó anotado acápites anteriores, se requirió la ampliación del término inicial mediante los decretos 1492 de 2006, 542 de 2007 y 2462 de 2007.
Ahora bien, tampoco es cierto que con la aplicación de la medida de protección especial contenida en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 se le haya vulnerado su derecho adquirido a optar entre una indemnización o la reincorporación a un cargo equivalente, en los términos del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, pues:
La opción de elegir entre una reincorporación y una indemnización no es consecuencia inmediata de ostentar derechos de carrera sino de la supresión de un cargo de carrera ejercido por un funcionario en carrera.
En este caso, se reitera, la supresión del cargo del actor no se dio, razón por la cual no ingresó en su patrimonio el mencionado derecho de opción.
Al respecto, en un asunto con contornos fácticos y jurídicos semejantes esta corporación sostuvo (7) :
“La entidad demandada al darle aplicación al artículo 12 de la Ley 790 de 2002 no le desconoció el derecho que le asistía como empleada inscrita en la carrera administrativa; si bien es cierto no le dio la opción de la indemnización por supresión del cargo, fue precisamente porque el cargo que ejercía la actora no fue suprimido, y en esas condiciones no podía optar por la mencionada indemnización, no violándose el derecho al trabajo, a los derechos adquiridos con justo título y la estabilidad en la carrera administrativa, todo lo contrario esos fueron los derechos que se protegieron al permitir que la actora, en condición de pre pensionada, continuara laborando”.
Por este cargo, entonces, la legalidad del acto administrativo se mantiene incólume.
Falsa motivación al haber aplicado el artículo 12 de la Ley 790 de 2002.
Sostuvo la parte actora que la entidad le dio el tratamiento de prepensionado a pesar de que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 790 de 2002 ya había acreditado los requisitos para acceder a la pensión de jubilación.
Al respecto se observa que el señor Jorge Homero Gamba Macías ingresó al servicio del Incora el 6 de mayo de 1974, de donde se puede deducir que para los mismos días y mes del año 1994 cumplió 20 años de servicios. Adicionalmente, se observa que nació el 23 de julio de 1947, concluyéndose que acreditó el requisito de edad necesario para adquirir el derecho a la pensión de jubilación establecida en la Ley 33 de 1985, esto es 55 años, el 23 de julio de 2002 (8) .
Este hecho, sin embargo, no desvirtúa la legalidad del acto demandado, pues si bien, aparentemente, adquirió el derecho a la pensión de jubilación con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 790 de 2002 y a la supresión del Instituto accionado, lo cierto es que su situación lo ubicaba en la causal de retiro establecida en el literal c), del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, vigente a la fecha en que se ordenó la supresión del Incora.
A pesar de lo anterior, en razón a que el accionante no ostentaba aún el reconocimiento de la prestación mencionada, la entidad decidió protegerlo hasta que se diera la inclusión en la nómina respectiva, tal como se lee en la parte final del acto acusado.
Contrario a lo establecido por el actor, este hecho verifica aún más el cumplimiento de la ley por parte del Incora al momento de fijar el programa de supresión de cargos.
Finalmente, no es del caso inaplicar el artículo 1º, numeral 1.5 del Decreto 190 de 2003, por presunto exceso de la potestad reglamentaria, pues si la Ley 790 de 2003 dispuso la protección de personas a las que le faltara 3 años para adquirir el derecho a la pensión, con mayor razón dicha protección, debe entenderse, se extiende a las que les faltaban menos de 3 años.
Por lo anterior, este cargo también se despacha desfavorablemente.
En conclusión, la Sala procederá a negar las súplicas de la demanda incoada por Jorge Homero Gamba Macías contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en liquidación.
NIÉGANSE las súplicas de la demanda incoada por Jorge Homero Gamba Macías contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en liquidación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, y, una vez en firme el anterior proveído, archívense las diligencias. Cúmplase.
(2) Con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicado interno 1326-08, actor: Pedro Pablo Herazo Jarava.
(3) Con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado interno 1534-07, actor Higinio Vergel Ochoa.
(4) El proceso entró para fallo el 12 de septiembre de 2008 (fl. 106, cdno. ppal.).
(5) Numeral declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-401 de 19 de abril de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(6) Ver sentencia de esta corporación, Sección Segunda, Subsección B, de 1 de septiembre de 2005, C.P. Jesús María Lemos Bustamante; radicado 2542 -04; actor: Jaime Antonio Pinzón Archila.
(7) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 30 de agosto de 2007, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado 4279-2005; Actor: Luz Elva Forero Garzón.
(8) El análisis efectuado en esta providencia sobre el derecho pensional del actor no constituye declaración alguna a favor del mismo, pues, se efectúa dentro de un proceso en el cual lo pretendido no es el reconocimiento de su derecho pensional, además se realiza sólo con fundamento en las pruebas y manifestaciones de las partes.

References: ARTÍCULO 12
 artículo 2
 artículo 36
 artículo 42
 artículo 266
 artículo 164
 artículo 17
 Resolución 
 artículo 189
 artículo 52
 artículo 189
 artículo 115
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 52
 artículo 209
 artículo 189
 artículo 115
 artículo 1
 artículo 209
 artículo 12
 artículo 1
 artículo 189
 artículo 12
 artículo 15
 artículo 12
 artículo 39
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 37
 artículo 1