Source: https://mediapolicylab.de/blog/details/suchmaschinen-und-social-media-gatekeeper-der-digitalen-gesellschaft.html
Timestamp: 2019-02-20 09:34:47+00:00

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Suchmaschinen und Social Media – Gatekeeper der digitalen Gesellschaft? - Media Policy lab
Suchmaschinen und Social Media – Gatekeeper der digitalen Gesellschaft?
Die Welt ist digital. Medienvielfalt muss es auch sein. (1)
Öffentlichkeit ändert sich in der digitalen Gesellschaft rasant: Das Web 2.0 war für viele Menschen Synonym für die dezentrale, offene und partizipative Kultur des Internets. Eine neue, möglicherweise demokratische Öffentlichkeit war die Hoffnung. Heute müssen wir uns stattdessen mit grundlegenden Fragen und Herausforderungen an die Gesellschaft, die Politik und die Regulierung auseinandersetzen.
Ein Thema ist dabei die Frage, welche Rolle Suchmaschinen und soziale Netzwerke für unsere Medien nutzung spielen. Immer mehr Menschen greifen mittlerweile auf sie zurück, um sich zu informieren. Vor allem bei den Jüngeren lösen digitale Dienste wie Facebook oder Google die „klassischen“ Medien wie Fernsehen, Hörfunk und Print mehr und mehr ab. Suchmaschinen und soziale Netzwerke dienen als Mittler zwischen informierenden Inhalten und Nutzern, weshalb sie regelmäßig als Intermediäre bezeichnet werden.
Zweifelsfrei gibt es heute rein quantitativ mehr Angebote denn je. Neben klassische Medien sind z. B. neue journalistische Formate, Blogs, User Generated Content und der Informationsaustausch in eigenen Netzwerken getreten. Ohne Intermediäre wäre die Flut an verfügbaren Informationen nicht zu bewältigen. Insbesondere Suchmaschinen verstehen sich daher auch als „Gateopener“. Mehr Informationen zu erhalten bedeutet aber nicht automatisch, besser informiert zu sein. Im Gegenteil ist es dadurch oft schwieriger zu erkennen, welche Informationen relevant und verlässlich sind. Auch hier kommen Intermediäre in Spiel. Sie bestimmen mit, welche Themen wir wahrnehmen, welche Reichweite Informationen erhalten und welche Medien in unserem Kommunikationsmix noch vorkommen. Intermediäre können so schnell zu „Gatekeepern“ werden. Das stellt neue Herausforderungen an die Vielfaltssicherung.
Faktoren wie das Design von Algorithmen, die Anzahl der persönlichen Netzwerke, die Art und Weise wie Menschen digitale Inhalte teilen und die Architektur digitaler Intermediäre bestimmen darüber, wie Informationen aggregiert, selektiert und uns präsentiert werden. Die Selektion übernehmen Algorithmen, die die Informationsflut automatisch nach von den Betreibern der Dienste festgelegten Kriterien sortieren. Damit haben sie entscheidenden Einfluss auf die Medienvielfalt. Da die entsprechenden Algorithmen nach wie vor streng gehütete Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen sind, kann nicht im Detail nachvollzogen werden, nach welchen Kriterien Inhalte ausgewählt und dem Nutzer präsentiert werden.
Gesetzgeberische Überlegungen
Bund und Länder beschäftigen sich daher schon länger mit der Frage, wie Medienvielfalt dauerhaft geschützt werden kann. Bereits im Jahr 2016 hat die Bund-Länder-Kommission Handlungsbedarf identifiziert; Leitlinien waren dabei u. a. die Begriffe Transparenz und Diskriminierungsfreiheit. Die Rundfunkkommission der Länder hat dies in ihrem Arbeitsentwurf für einen neuen Medienstaatsvertrag – es wäre der 23. Rundfunkänderungsstaatsvertrag – aufgegriffen und konkretisiert.(2) Die Umsetzung der Bestimmungen soll nach derzeitigen Überlegungen den Medienanstalten obliegen. Auch die Medienanstalten haben regulatorische „Mindeststandards“ für Intermediäre gefordert.(3)
Was genau sind Intermediäre eigentlich?
Regulierung setzt Definitionen voraus. Denn rechtliche Anforderungen können nur umgesetzt werden, wenn klar ist, wer tatsächlich gemeint ist.
Ausgangspunkt muss dabei immer die Frage sein, wer Einfluss auf die Meinungsbildung hat. Reguliert werden sollen und müssen all jene, die durch ihre Beliebtheit beim Nutzer und den damit einhergehenden hohen Marktanteil einen wesentlichen Einfluss darauf ausüben, was der Nutzer täglich an Informationen präsentiert bekommt und in welcher Form dies geschieht.
Dies sind in jedem Fall Suchmaschinen, die dabei helfen, Inhalte zu finden. Sie entscheiden durch die Ausgestaltung der dahinterstehenden Algorithmen z. B. darüber, ob ein Zeitungsartikel oder eine Fernsehsendung auf der ersten Seite der Suchergebnisse angezeigt wird oder auf der siebten. Und manchmal bestimmen sie sogar, dass ein Beitrag gar nicht angezeigt wird, weil er z. B. gegen Richtlinien der Suchmaschine verstößt oder einfach bestimmte Formate nicht durchsuchbar sind. Suchmaschinen erfüllen hier eine ähnliche Funktion wie die Zeitungsauslage im Kiosk oder die Senderliste beim Fernsehen. Wer nicht in der Auslage zu finden ist, wird nicht gekauft und wer in der Senderliste auf Platz 500 gelistet ist, wird wahrscheinlich nicht gefunden.
Das Geschäftsmodell von Suchmaschinen unterscheidet sich aber deutlich von dem klassischer Rundfunkplattformen: Ihr Ziel ist nicht, dem Kunden oder Zuschauer attraktive Inhalte zu präsentieren und zu verkaufen, sondern ihn möglichst intensiv zu binden. Je mehr ein Nutzer sucht und je besser er das für ihn Interessante findet, desto mehr Daten können gesammelt und desto mehr Werbung verkauft werden. Ob Medieninhalte oder Schuhe gesucht werden, ist dabei egal. Suchmaschinen kommt somit eine doppelte Funktion zu: Im Werbemarkt sind sie Wettbewerber klassischer Medien und als Plattform ermöglichen sie deren Auffindbarkeit.
Noch mehr Einfluss bei der Auswahl von Inhalten haben soziale Netzwerke. Sie werden mittlerweile insbesondere von den 14– 49-Jährigen intensiv genutzt, um einen Überblick über aktuelle Themen zu erhalten. 71 % der in der MedienGewichtungsStudie 2017-II von KANTAR TNS Befragten geben an, dass sie soziale Medien nutzen, weil sie einen guten Überblick über verschiedene Standpunkte zu aktuellen Themen bieten – auch wenn das Vertrauen in sie noch deutlich geringer ist als das in klassische Medien.
Um Orientierung bei all den Inhalten zu geben, die mit Likes versehen oder mit Freunden geteilt werden, entscheiden Programmierer und ihre Algorithmen, welche Inhalte der Nutzer überhaupt zu sehen bekommt. Damit legen sie im Regelfall nicht nur eine Reihenfolge fest, sondern treffen eine echte Auswahl.
Und auch hier spielen die Geschäftsmodelle eine entscheidende Rolle. Den Anbietern ist es (im Rahmen der gesetzten Community Standards) im Prinzip egal, welche Inhalte der Nutzer zu sehen bekommt. Wichtig ist ihnen nur, dass er den Dienst möglichst oft nutzt und lange bleibt. Was aber ist, wenn die Auswahlkriterien zu Echokammern im sozialen Netz führen? Was, wenn die starke Betonung von Interaktion zu immer größerer Radikalisierung führt? Wenn polarisierende Inhalte die größte Bindungskraft aufweisen? Oder erfundene Geschichten, „Fake News“, die Nutzer bei der Stange halten? Und was ist zu tun, wenn Hass und jugendgefährdende Inhalte sprießen? Hier ist auch der Gesetzgeber in der Pflicht, der entscheiden muss, wo Grenzen zu ziehen sind.
Legaldefinition von Medienintermediären
Es ist nicht einfach, die unterschiedlichen Angebote mit unterschiedlichen Funktionen, Geschäftsmodellen und damit auch Risiken in eine Legaldefinition zu fassen. Die Rundfunkkommission der Länder führt in ihrem Diskussionsentwurf dafür den Begriff des „Medienintermediärs“ ein, der definiert ist als „jedes Telemedium, das auch journalistischredaktionelle Angebote Dritter aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen“ (4). Damit haben die Länder wesentliche Grundentscheidungen getroffen:
Beim Medienintermediär geht es auch, aber nicht ausschließlich um Medien: Es reicht, wenn journalistisch-redaktionelle Inhalte ein Teil des Angebotes sind, daneben könnten z. B. soziale Nachrichten ausgetauscht oder Einkaufslisten empfohlen werden.
Anders als bei den Plattformen des Rundfunkstaatsvertrags geht es nicht darum, ein (endliches) Gesamtangebot bereitzustellen. Im Vordergrund steht die Vermittlung zwischen dem Nutzer und grundsätzlich frei verfügbaren Inhalten.
Wichtigster Anknüpfungspunkt ist die Auswahlentscheidung. Um Vielfaltssicherung zu gewährleisten und nicht ungewollt Dienste aus dem Anwendungsbereich auszuschließen, bedarf es hier einer möglichst weiten Formulierung.
Durch eine allgemeine Definition lassen sich erste Themen adressieren und insbesondere dort, wo sich ähnliche Fragen stellen, erste Lösungen finden. Das ist ein guter Anfang, um Mindeststandards zu schaffen und weitere Erkenntnisse zu gewinnen. In der regulatorischen Praxis wird sich dann zeigen, ob dieser „one-fits-all“-Ansatz auf Dauer der Richtige ist. Dazu bedarf es weiterer Untersuchungen und vor allem weiterer Informationen. Hier kommen Auskunfts- und Transparenzregelungen in Spiel.
Regulatorische Mindeststandards
Ziel der Medienregulierung ist der Schutz von Vielfalt. Um sie zu sichern, müssen nicht nur klassische Rundfunkplattformen regulatorische Mindeststandards befolgen, sondern auch die für die Präsentation und Auswahl von Medienangeboten mindestens ebenso wichtigen (Medien-) Intermediäre. Neben Regelungen zu Transparenz und Diskriminierungsfreiheit sind hier Informationspflichten gegenüber der Medienaufsicht unabdingbar.
Nutzer wissen oftmals nicht, welche Mechanismen zur Auswahl, Zusammenstellung und Darstellung bei beispielsweise einer Google-Suche, einer Empfehlung oder der Anzeige des Facebook-Newsfeeds angewendet werden. Welche Kriterien wie in Entscheidungen einfließen, wird von manchen Anbietern zwar mittlerweile mehr oder weniger umfangreich veröffentlicht.(5) Dies erfolgt aber bisher ausschließlich auf freiwilliger Basis; ein Informationsdefizit ist nicht ausgeschlossen.
Um hier klare Regelungen zu schaffen, will der Diskussionsentwurf der Rundfunkkommission Medienintermediäre verpflichten, die erforderlichen Informationen bereitzustellen. Dazu zählen Kriterien über Zugang und Verbleib von Inhalten, über ihre Aggregation, Selektion und Präsentation sowie ihre Gewichtung, außerdem Informationen über die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen.(6)
In die gleiche Richtung denkt auch die EU-Kommission mit ihrem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung von Fairness und Transparenz für gewerbliche Nutzer von Online-Vermittlungsdiensten, der ebenfalls eine Verpflichtung zur Angabe dieser Informationen gegenüber dem Nutzer vorsieht.(7)
Welche Informationen konkret erforderlich sind, um Transparenz herzustellen, wird sich nach dem jeweiligen Einzelfall bestimmen müssen. Hier dürften die unterschiedlichen Geschäftsmodelle eine Rolle spielen. Einer dieser Fälle ist im Diskussionsentwurf der Rundfunkkommission ausdrücklich geregelt: Weist ein Medienintermediär eine thematische Spezialisierung auf, muss er dies schon durch die Gestaltung des Angebotes kenntlich machen. Das ist ein wichtiger Punkt. Und auch hier stellt sich die Frage, was das bei marktbeherrschenden Angeboten bedeutet.
Zur Transparenz gehören zudem Informationen darüber, ob Inhalte von einem Menschen stammen oder automatisiert erstellt wurden. Bots, also Computerprogramme, die automatisiert bestimmte Aufgaben übernehmen, ohne dass ein Mensch eingreifen muss, gibt es in vielen Bereichen. Ein nicht zu unterschätzendes Thema sind sie in sozialen Netzwerken, wo sie sich als sogenannte Social Bots kommunikativ beteiligen und auf bestimmte Eingaben automatisch reagieren können. Dies kann z. B. dann zu einem Problem werden, wenn sie massenhaft an Diskussionen teilnehmen, ohne dass sie als Bots erkennbar sind. So kann nicht nur die Verbreitung von Beiträgen erhöht, sondern u. U. auch gezielt manipuliert werden, etwa wenn Desinformation verbreitet, Statistiken verfälscht werden oder der Eindruck entsteht, dass eine Einzelmeinung zur Mehrheit geworden ist. Im schlimmsten Fall werden Nutzer eingeschüchtert und davor abgeschreckt, ihre Meinung zu äußern.
Die Folgen zeigen sich in vielen Debatten über politisch brisante Themen, wie etwa über den Umgang mit Flüchtlingen, den Brexit oder die Liberalisierung der Abtreibungsregelungen in Irland. Und das geht für wenig Geld. Um auch hier mehr Transparenz zu schaffen, sieht der Diskussionsentwurf der Rundfunkkommission eine erweiterte Kennzeichnungspflicht vor.(8) Wenn Automatisierungen kenntlich gemacht werden, so die Hoffnung, können Einflüsse auf die öffentliche Meinung reduziert werden. Das ist ein wichtiger erster Schritt.
Wissensvermittlung und Usability
Genauso wichtig wie das „ob“ ist das „wie“, also die Frage, wo sich die Informationen finden und wie sie aufbereitet sind. Ein 120-seitiger englischer Text, in den Tiefen der allgemeinen Geschäftsbedingungen versteckt, würde kaum dazu führen, dass Nutzer besser informiert wären. Die Informationen müssen daher leicht auffindbar und verständlich sein. Hier sind der Fantasie der Anbieter keine Grenzen gesetzt. Ob 10-Punkte-Liste oder visuelle Aufbereitung etwa durch einen Legetrickfilm, Intermediäre nutzen dazu unterschiedlichste Wege. Nicht gelöst ist damit aber das Problem, dass sich erfahrungsgemäß nur wenige Nutzer für solche Informationen interessieren. Unbeantwortet bleibt zudem die Frage, was der Nutzer tut, wenn er mit den Bedingungen nicht einverstanden ist. Solange es Alternativen gibt, ist das sicher kein Problem. Schwieriger wird es bei marktbeherrschenden Angeboten.
Verbot diskriminierenden Missbrauchs
Das macht deutlich, welche besondere Bedeutung dem Verbot diskriminierenden Missbrauchs zukommt. Sollten zumindest für die Meinungsbildung wichtige Intermediäre verpflichtet sein, nicht aktiv bei der Präsentation von Informationen zu diskriminieren? Reicht das aus? Kann so die Vielfalt der journalistisch-redaktionellen Angebote erhalten und eine (gezielte) Einflussnahme auf die Meinungsbildung der Nutzer verhindert werden? Über diese Fragen wird derzeit sicherlich am intensivsten diskutiert, reichen sie doch am weitesten in die Geschäftsmodelle der Anbieter herein. Ein Lösungsansatz kann im Prinzip der Diskriminierungsfreiheit liegen, welches schon bei der Regulierung von Rundfunkplattformen zur Anwendung kommt. Zu klären wäre allerdings, was das für Intermediäre heißt. Wie kann ein solches Konzept für Anbieter aussehen, für die Auswahl zum Geschäftsmodell gehört und für die Personalisierung immer wichtiger wird?
Man wird sich leicht darauf verständigen können, dass Medienintermediäre nicht manipulieren und keinen unsachgemäßen Einfluss darauf ausüben sollten, auf welche meinungsrelevanten Inhalte ihre Nutzer aufmerksam werden. Ebenso unstrittig ist sicherlich, dass eine Bevorzugung eigener Angebote, insbesondere bei marktstarken Unternehmen, kritisch ist. Auch sollten Empfehlungen nicht verkauft werden. Wenn Geld fließt, handelt es sich um Werbung, sie ist als solche zu kennzeichnen. Das wird aber nicht reichen.
Diskriminierungsfreiheit bedeutet nicht, dass Intermediäre immer zu Neutralität verpflichtet sind. Sie müssen sich jedoch an ihren eigenen Aussagen und Leitprinzipien messen lassen. Besondere Anforderungen müssen zudem bei journalistischredaktionellen Angeboten gelten. Zwar führt die Selektion und Präsentation von Inhalten immer auch dazu, dass Algorithmen unterscheiden. Das darf jedoch nicht aus unsachgemäßen Gründen geschehen. Was wäre beispielsweise, wenn journalistisch-redaktionelle Inhalte prinzipiell auf die hinteren Plätze im Ranking verschoben würden, weil Werbung in ihrem Umfeld ausgeschlossen oder schwerer verkäuflich ist? Oder weil Nutzer vermeintlich nur „gute Laune“-Inhalte suchen? Was, wenn ein Intermediär sich entschließen würde, einen Anbieter auszuschließen, weil er negativ über ihn berichtet hat? Da all dies zu erheblichen Reichweitenverlusten und Konsequenzen für die Refinanzierbarkeit führt, muss sichergestellt werden, dass insbesondere marktstarke Intermediäre nicht unbillig behindern oder Inhalte ungleich behandeln, ohne dass ein sachlicher Grund dafür vorliegt. Gründe, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen, sind dabei vor dem Hintergrund von Vielfaltssicherung und Rundfunkfreiheit auszulegen.
Der Diskussionsentwurf der Rundfunkkommission greift dies in Teilen auf: Er verbietet die unbillige Behinderung und sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von journalistisch-redaktionellen Angeboten, dies allerdings nur, wenn der Medienintermediär einen besonders hohen Einfluss auf die Wahrnehmbarkeit der Angebote hat.(9) Nicht klar ist, wie dieser „besonders hohe Einfluss auf die Wahrnehmbarkeit“ bestimmt werden soll. Ist damit Marktmacht gemeint? Dann müssen einige konkrete Fragen beantwortet werden: Zum Beispiel die, ob nach den Regeln des Kartellrechts ein Marktanteil von ca. 40 Prozent ausreicht. Oder ob es (auch) auf Meinungsmacht ankommt? Würde es dann genügen, wenn ein soziales Netzwerk z. B. von 30 Prozent der 14 – 29-Jährigen auch informierend genutzt wird?
Der Entwurf sieht weitere Begrenzungen vor: So soll eine Diskriminierung insbesondere vorliegen, wenn bewusst und zielgerichtet zugunsten oder zulasten eines Inhaltes von allgemeinen Regeln abgewichen wird. Dieser subjektive Tatbestand dürfte nicht einfach zu beweisen sein.
Außerdem sollen Verstöße nur von betroffenen Inhalteanbietern geltend gemacht werden können. Diese Regelung hat schon bei der Regulierung von Rundfunkplattformen nicht funktioniert. Je größer die Marktmacht eines Intermediärs, umso mehr besteht die Gefahr, dass Inhalteanbieter vor einer Beschwerde zurückschrecken. Um dies zu verhindern, muss Medienaufsicht von Amts wegen erfolgen.
Auskunfts- und Berichtspflichten
Damit effektive Aufsicht gelingt, müssen die Medien anstalten zudem in der Lage sein, sich ein umfassendes und aussagekräftiges Bild über die Funktionsweisen der Aggregations-, Selektions- und Präsentationsmechanismen zu verschaffen. Ohne ein entsprechendes Verständnis kann die Einhaltung der Transparenzpflichten und das Verbot diskriminierenden Missbrauchs nicht sinnvoll überwacht werden. Nicht nur die Medienanstalten wissen bisher viel zu wenig über Funktionsweisen von Algorithmen und die eingespeisten Daten. Während Intermediäre in ständigen Tests ihre Algorithmen verbessern, den Nutzer analysieren, ihre Geschäftsmodelle optimieren und all dies durch Studien untermauern lassen, tappen Aufsichtsbehörden, NGOs und unabhängige Forschungseinrichtungen häufig im Dunkeln. Mit den Argumenten Datenschutz und Geschäftsgeheimnis wird ihnen der Zugriff verweigert oder zumindest eng begrenzt. Um hier ein Gegengewicht zu schaffen, müssen Intermediäre dazu verpflichtet werden, offene Fragen zu beantworten und in regelmäßigen Abständen über ihre Aktivitäten zu informieren. Dazu sind umfassende Auskunftsrechte der Medienanstalten dringend erforderlich.
Sicherung der Rechtsdurchsetzung
Um eine effektive Regulierung im Sinne der Sicherung der Medienvielfalt zu gewährleisten, bedarf es darüber hinaus ein paar weiterer Grundvoraussetzungen. Dazu gehören Selbstverständlichkeiten, wie ein Zustellungsbevollmächtigter.(10) Und natürlich muss sichergestellt werden, dass sich der Anwendungsbereich des Rundfunkstaatsvertrages auch auf solche Unternehmen erstreckt, die keinen Sitz in Deutschland haben.(11) Eine Umgehung der Regulierung wäre sonst allzu leicht möglich.
Ganz entscheidend für den Erfolg oder Misserfolg wird es aber sein, dass auch Möglichkeiten zur effektiven Rechtsdurchsetzung geschaffen werden. Schon bei der Aufsicht über journalistisch-redaktionelle Telemedien schweigt der Rundfunkstaatsvertrag an einigen Stellen beredt. Das gilt für Untersagungen ebenso wie für Ordnungswidrigkeiten. Sollte sich diese Entwicklung im Hinblick auf Medienintermediäre fortsetzen, kann jede Regelung schnell zu einem zahnlosen Tiger werden. Ohne entsprechende Bußgeldvorschriften, wie sie z. B. das Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) enthält, ist der Versuch einer Regulierung schwierig. Gibt es keine Konsequenzen zu befürchten, die gegebenenfalls auch spürbar sind, werden sich viele Unternehmen kaum bemüßigt fühlen, die Anforderungen umzusetzen.
Neue Aufgaben für die Medienanstalten
Der Arbeitsentwurf der Rundfunkkommission sieht vor, dass die Medienanstalten zukünftig für die Regulierung von Intermediären unter Medienvielfaltsgesichtspunkten zuständig sind. Sie sind hierfür aufgrund ihrer bisherigen Kompetenzen und Erfahrungen prädestiniert – auch wenn diese Aufgabe sicherlich einen gewissen Willen zum Umdenken und Andersdenken voraussetzt. Aber der Reihe nach:
Hauptaufgabe der Medienanstalten ist bereits jetzt die Sicherung der Meinungs- und Medienvielfalt. Sie tun dies, indem sie Zulassungen für Hörfunk- und Fernsehprogramme erteilen, Medienkompetenz fördern und die Einhaltung von Werbe- und Jugendschutzvorschriften überwachen – nicht nur bei Rundfunkprogrammen, sondern auch bei Telemedien. Darüber hinaus sind die Medienanstalten für die Regulierung von Rundfunkplattformen zuständig, also Angeboten wie GIGA TV
(Vodafone) oder EntertainTV (Telekom), die über die Auswahl und Bündelung von Inhalten entscheiden. Die Plattformregulierung soll sicherstellen, dass diskriminierungsfreier Zugang von Fernseh- und Hörfunksendern gesichert ist.
Intermediäre übernehmen zumindest im Bereich von Präsentation und Empfehlung ähnliche Funktionen wie Rundfunkplattformen, auch wenn die Auswahlkriterien und -mechanismen deutlich differenzierter sind. Die Grundsätze und die Erfahrungen im Bereich der Plattformregulierung bieten deshalb eine Grundlage, auf deren Basis sich eine effektive Intermediärsregulierung aufbauen lässt. Außerdem haben die Medienanstalten das Recht zur Selbstverwaltung und Satzungskompetenz und weisen die notwendige Staatsferne auf.
Lasst uns reden! Um digitale Medienvielfalt neu zu definieren, brauchen wir einen besseren Austausch zwischen Regulierung, Wissenschaft, Medien und Zivilgesellschaft.(12)
Das allein wird aber nicht reichen. Vielfaltssicherung muss neu gedacht werden. Dazu bedarf es eines „Vielfaltsdialogs“. Ein Modellprojekt dafür ist das Media Policy Lab der Medienanstalt Berlin- Brandenburg, ein Think-Tank, der sich zusammen mit Forschungseinrichtungen, Medien und NGOs interdisziplinär mit der Frage beschäftigt, wie Intermediäre die Medienlandschaft beeinflussen. Derzeit liegt das Wissen, wie Menschen sich tatsächlich digital informieren und Intermediäre nutzen, zu großen Teilen bei den Intermediären selbst. Für sie werden die Meinungsbildungsprozesse durch die Daten, die ihnen zugänglich sind, immer transparenter. Die Öffentlichkeit hingegen weiß immer weniger darüber, welche Mechanismen und Einflüsse die politische Meinungsbildung prägen. Diese Wissensasymmetrie ist ein gravierendes Hindernis für die Regulierung, aber auch für die Forschung. Bessere Vernetzung kann hier eine Basis für neue Regulierungsansätze schaffen.
Google und die Bundestagswahl: #Datenspende – Black Box-Ansätze sind möglich
Wie das funktionieren kann, zeigt das Projekt #Datenspende. Eine Forschungsgruppe unter Leitung von Prof. Dr. Katharina Zweig hat untersucht, wie stark Algorithmen Suchergebnisse kurz vor der Bundestagswahl 2017 personalisieren.(13) Die Suchergebnisse für rund 15 vordefinierte Namen von Parteien und Politikern wurden automatisiert abgefragt und ausgewertet. Die Stichprobe umfasste die Suchergebnisse von mehr als 1.500 freiwilligen Datenspendern, die z. B. über Spiegel Online von der Studie erfahren haben. Ausgewertet wurden dabei insgesamt 8 Millionen Datensätze.
Im Ergebnis war die Personalisierung von GoogleSuchergebnissen weniger stark ausgeprägt als dies teilweise vermutet wurde; sie lag unter 20 Prozent – d. h. ca. zwei Suchergebnisse der ersten zehn variierten. Das Ergebnis bekräftigt das allgemeine Bild, dass Medienvielfalt und Informationsfreiheit in Deutschland nicht akut bedroht sind. Die Ergebnisse der Studie sind jedoch nicht repräsentativ, da durch die freiwillige Teilnahme nicht der Durchschnitt der Gesellschaft abgebildet wird. Sie stellen zudem nur eine Momentaufnahme dar.
Ein wichtiger und bleibender Mehrwert der Studie ist ihre Methodik: Die Google-Suchergebnisse erhielten die Initiatoren des Projekts, indem sie Internetnutzer um die Installation eines BrowserPlugins auf ihrem Computer baten. Dieses Plugin suchte dann alle vier Stunden auf Google News und Google Search nach den vordefinierten Namen. Eine Kooperation mit Google war dazu nicht notwendig. Und auch Geschäftsgeheimnisse mussten nicht offenbart werden. Das Studiendesign zeigt, dass – zumindest in bestimmten Fällen – sogenannte Black Box-Ansätze, die keinen Zugang zu geschäftsinternen Daten erfordern, möglich und sinnvoll sind.
Es zeigt gleichzeitig die Grenzen dieser Art der Untersuchung: Wenn sich aus einer solchen Black BoxStudie z. B. Rückfragen ergeben, die nur der Intermediär beantworten kann, ist schnell das Ende der Fahnenstange erreicht. Derzeit sind Wissenschaft und Regulierung auf die freiwillige Kooperation angewiesen; Intermediäre sind zu einer Auskunft nicht verpflichtet. Die Verankerung gesetzlicher Auskunftsrechte ist daher dringend erforderlich.
Data Access: Zur Sicherung der Medienvielfalt ist ein besserer Zugang zu Daten unabdingbar (14)
Aufgabe der Regulierung wird es sein, die Methodik des Projekts #Datenspende weiter zu entwickeln und auf andere Intermediäre, wie soziale Netzwerke, zu übertragen. Das wird nicht ganz einfach, denn der proprietäre Einsatz von Algorithmen und das kommerzielle Sammeln von Daten, der Schutz von Geschäftsgeheimnissen, aber auch allgemeine Geschäftsbedingungen digitaler Dienste schaffen hier Barrieren. Diese lassen sich aber überwinden. So wird u. a. im Media Policy Lab daran gearbeitet, neue Ansätze für einen sinnvollen Ausgleich zwischen den Interessen von Unternehmen am Schutz ihrer Geschäftsgeheimnisse, dem Datenschutz und dem notwendigen Zugang zu Daten für Aufsichtszwecke zu finden. In Zusammenarbeit mit verschiedenen Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft werden neue Ideen entwickelt, wie ein Monitoring für digitale Medienvielfalt erfolgen kann.(15)
Ein Vorschlag ist beispielsweise Transparenz durch eine dynamische Schnittstelle zu Daten der Intermediäre zu verstärken, die kontinuierlich für die Erfassung und Analyse von Daten zu Verfügung steht. Dies würde zum einen die Daten von Transparenzberichten verifizieren. Zum anderen könnte dieser schnelle Zugriff zeitnah ein wissenschaftliches Verständnis von aktuellen Geschehnissen ermöglichen. Was hilft es etwa, zwei Jahre nach einer Wahl festzustellen, dass diese vom Ausland beeinflusst wurde?
Eine weitere Idee ist es, ein Inhouse Audit Team zusammenzustellen. Dies könnte aus Vertretern von Medienanstalten und unabhängigen Experten bestehen, die beispielsweise direkt im Unternehmen gelieferte Informationen überprüfen oder ein Monitoring durchführen könnten. Ihnen könnte unmittelbar Zugang zu Daten eingeräumt werden, wobei eine Schweigepflicht die Betriebsgeheimnisse schützen würde.
Ein ganz anderer – und wesentlich niedrigschwelliger – Ansatz wäre es bei den Geschäftsbedingungen von sozialen Netzwerken anzusetzen. Wenn in bestimmten Fällen das „scrawlen“ (also das Beobachten und technische Abfragen) der eigenen Nutzerdaten erlaubt wäre, könnten wesentlich umfangreichere Studien ohne den internen Zugriff auf Daten ermöglicht werden. Für Nutzer wäre es möglich, ihre Inhalte automatisch (und anonymisiert) an Medienaufsicht oder Forschungsstellen zu übermitteln.
Liebe Mitstreiterinnen und Mitstreiter in der Regulierung – lasst uns unsere Arbeitsweisen neu erfinden.(16)
Jeder Regulierer muss mindestens über so viel Wissen und Flexibilität verfügen wie die von ihm beaufsichtigten Unternehmen. Das gilt auch für die Medienregulierung. Wenn die Medienanstalten mit der Regulierung von Intermediären beauftragt werden, wird dies nicht ohne Anpassungen an die nutzerzentrierte und interdisziplinäre Arbeitsweise der Digitalunternehmen funktionieren. Hilfreich wären agile, schnell handlungsfähige Kompetenzteams, die über spezielles Fachwissen verfügen und schnelle Entscheidungen treffen könnten. Dazu bieten die dezentralen Strukturen der Medienanstalten gute Ansatzpunkte. Sicherlich müssten an der einen oder anderen Stelle neue Kompetenzfelder besetzt werden, etwa in den Bereichen in den Bereichen Statistik, Data Analytics oder maschinelles Lernen. Das ist auch in föderalen Strukturen leistbar. In Deutschland liegt die Aufsicht in vielen Bereichen in der Zuständigkeit der Länder. Die Staatsanwaltschaften, mit denen die Medienanstalten z. B. in Fragen des Jugendschutzes häufig zusammenarbeiten, sind ebenso föderal organisiert wie z. B. die Finanzämter. Auch internationale Unternehmen sind es gewohnt, sich an nationale Vorschriften zu halten, und das auch, wenn sie durch Landesbehörden umgesetzt werden.
Die derzeit diskutierten Mindeststandards für Intermediäre sind ein wichtiger erster Schritt auf dem Weg zur Sicherung der digitalen Medienvielfalt. Parallel sollten wir uns Gedanken machen, wie es mittelfristig weitergeht. Nur mit frühzeitiger Vorbereitung und Voraussicht können Regulierungsfragen in absehbaren Zeiträumen angegangen und zukunftsfähig gestaltet werden. Hier sind Gesetzgeber und Medienanstalten gefragt.
Das beginnt bei den Auskunftsrechten. Wir werden uns weiter damit auseinandersetzen müssen, welche Informationen für eine wirksame Vielfaltssicherung notwendig sind. Dazu werden wir auch künftig mögliche Risiken identifizieren und monitoren müssen. Es ist zu vermuten, dass sich dabei Fragen stellen, die über die Funktionsweise von Algorithmen hinausgehen. Erste Stichworte sind hier politische Werbung, Microtargeting, Privilegierung von Partnern.
Auch über die bereits im Bereich der Plattformregulierung diskutierte privilegierte Auffindbarkeit von Public Value-Angeboten muss nachgedacht werden. Schon jetzt gehen Initiativen von einigen Intermediären in diese Richtung. Dem sollte der Gesetzgeber folgen.
Ein Schwerpunkt sollte in der Stärkung der Wahlfreiheit der Nutzer liegen. Was helfen Transparenzrichtlinien, wenn es keine Alternativen gibt? Die Möglichkeit, zwischen unterschiedlichsten Darstellungsformen zu wählen, kann Vielfalt fördern, ohne dass es gesetzgeberischer Restriktionen bedarf. Wie wäre es z. B. wenn der Nutzer mit einfachem Klick zwischen einer nichtpersonalisierten und einer personalisierten Ansicht wählen könnte? Oder wenn ihm jeden Morgen die Wahl zwischen unterschiedlich kuratierten Newsfeeds angeboten würde und er sich aktiv für einen entscheiden könnte? Und wäre es nicht echte Vielfalt, wenn er dafür votieren könnte, dass externe Quellen eingebunden werden?
Vielleicht lässt sich Vielfalt auch technisch stärken, etwa durch Verpflichtungen zu Interoperabilität, offenen Schnittstellen und größerer Datenportabilität. Dadurch könnten Wettbewerber oder Open Source-Projekte einfacher Alternativen schaffen, die die Plattform des Intermediärs nutzen. Und vielleicht heißt es dann irgendwann „Bring your own algorithm“…
(1) These Nr. 1 der 10 Thesen für digitale Medienvielfalt des Media Policy Labs.
(2) Diskussionsentwurf zu den Bereichen Rundfunkbegriff, Plattformregulierung und Intermediäre -„Medienstaatsvertrag“, Juli / August 2018.
(3) Einen konkreten Vorschlag für regulatorische Mindeststandards haben die Medienanstalten Anfang Mai 2018 veröffentlicht. Dieser ist in einer kurzen Fassung als „Überlegungen der Medienanstalten zur Regulierung von Intermediären“ sowie in einer ausführlichen Fassung als „Weitere Erläuterungen zur Regulierung von Informationsintermediären“.
(4) § 2 Abs. 2 Nr. 13b des Diskussionsentwurfes.
(5) Google beschreibt z. B., wie die Suche funktioniert und hat auch seine Search Quality Evaluator Guidelines öffentlich gemacht. Facebook erläutert neuerdings grundsätzlich Funktionsweisen seines News Feed.
(6) § 53d des Diskussionsentwurfe
(7) Artikel 5 des „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung von Fairness und Transparenz für gewerbliche Nutzer von Online-Vermittlungsdiensten“. Dem Vernehmen will die
Kommission aber zunächst auf Selbstverpflichtungen setzen.
(8) § 55 Abs. 3 des Diskussionsentwurfes.
(9) § 53e des Diskussionsentwurfes.
(10) S. § 53c Abs. 3 des Diskussionsentwurfes.
(11) S. § 1 Abs. 7 des Diskussionsentwurfes.
(12) These 2 der „10 Thesen für digitale Medienvielfalt“.
(13) Projektpartner sind die Landesmedienanstalten Bayern (BLM),
Berlin-Brandenburg (mabb), Hessen (LPR Hessen), Rheinland-Pfalz (LMK), Saarland (LMS) und Sachsen (SLM) sowie AlgorithmWatch und das Algorithm Accountability Lab der TU Kaiserslautern. Der Abschlussbericht findet sich hier.
(14) These 6 der „10 Thesen für digitale Medienvielfalt“.
(15) Data Access Initiative Bericht #2.
(16) These 9 der „10 Thesen für digitale Medienvielfalt“.
Den Artikel finden Sie, vollständig inklusive aller Abbildungen und Diagramme, im diesjährigen Digitalisierungsbericht Video der Medienanstalten.

References: § 2
 § 53
 § 55
 § 53
 § 53
 § 1