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Timestamp: 2019-08-22 05:18:46+00:00

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BVerfG, 1 BvR 1859/97: BVerfG: gebot der erforderlichkeit, niedersachsen, bezirk, rechtspflege, grundrecht, zahl, eigentumsgarantie, eingriff, berufsfreiheit, mandat
Urteil des BVerfG vom 22.12.1999, 1 BvR 1859/97
1 BvR 1859/97
BVerfG: gebot der erforderlichkeit, niedersachsen, bezirk, rechtspflege, grundrecht, zahl, eigentumsgarantie, eingriff, berufsfreiheit, mandat
Gebot der erforderlichkeit, Niedersachsen, Bezirk, Rechtspflege, Grundrecht, Zahl, Eigentumsgarantie, Eingriff, Berufsfreiheit, Mandat
der Rechtsanwälte 1. B...,
gegen das niedersächsische Gesetz zur Umgliederung des Landgerichtsbezirks Göttingen vom 19. Juni 1997 (Nds.GVBl S. 288)
am 22. Dezember 1999 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden betreffen eine landesrechtliche Maßnahme der Gerichtsorganisation, die nach Überzeugung der beschwerdeführenden Rechtsanwälte zu erheblichen wirtschaftlichen Einbußen führt.
1. Die Verfassungsbeschwerden wenden sich gegen die Verkleinerung des Gerichtsbezirks des Oberlandesgerichts Celle, zu dessen Bezirk unter anderem das Landgericht Göttingen gehörte (vgl. § 1 Abs. 2 Ziffer 2 des niedersächsischen Gesetzes über die Organisation der ordentlichen Gerichte i.d.F. vom 15. Dezember 1982 S. 498>). Diese Zuweisung ist durch Gesetz zur Umgliederung des Landgerichtsbezirks Göttingen vom 19. Juni 1997 - im folgenden: Umgliederungsgesetz - (Nds.GVBl S. 288) geändert worden. Nunmehr ist der Bezirk des Landgerichts Göttingen mit Wirkung ab 1. Januar 1998 dem Bezirk des Oberlandesgerichts Braunschweig zugeordnet und aus dem Bezirk des Oberlandesgerichts Celle ausgegliedert.
Die Umgliederung soll nach den Gesetzgebungsmaterialien (vgl. LTDrucks 13/2726) dem ungleichen Zuschnitt der drei Oberlandesgerichte in Niedersachsen entgegenwirken. Deren Größenverhältnisse seien sehr unausgewogen. Das Oberlandesgericht Braunschweig sei nur für etwa 950.000, das Oberlandesgericht Celle für etwa 4.500.000 und das Oberlandesgericht Oldenburg für etwa 2.400.000 Gerichtseingesessene zuständig. Die Umgliederung werde dem Oberlandesgericht Braunschweig einen Zuwachs von voraussichtlich sieben oder acht Richterinnen und Richtern bringen. Die dadurch ausgelöste Verkleinerung des Oberlandesgerichts Celle werde dessen Bedeutung und bundesweites Ansehen nicht nennenswert beeinträchtigen. Außerdem rücke das Landgericht Göttingen näher an das zuständige Oberlandesgericht heran (vgl. LTDrucks 13/2726).
2. a) Die Beschwerdeführer sind Rechtsanwälte beim Oberlandesgericht Celle, die nach ihrem Vorbringen bisher einen gewissen Schwerpunkt in der Bearbeitung Göttinger Mandate hatten. Beide erwarteten deshalb Umsatzausfälle als Folge der Umgliederung.
b) Mit ihren am 24. September 1997 eingegangenen, unmittelbar gegen das Umgliederungsgesetz gerichteten Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.
Das angegriffene Gesetz verletze sie in den gerügten Grundrechten, weil es für die Umgliederung an einer vernünftigen Erwägung des Gemeinwohls fehle. Der Gesetzgeber habe - unter lokalpolitischen Vorgaben - das Oberlandesgericht Braunschweig Schritt für Schritt so aufwerten wollen, daß dieses vor einer Schließung geschützt werde. Das sei jedoch kein gerichtsverfassungsrechtlich zulässiges Ziel, sondern allein eine wählerbezogene, parteitaktische Maßnahme. Darüber hinaus verstoße das Umgliederungsgesetz gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Es fehle bereits an der Eignung, weil die Zuordnung von weiteren sieben Richtern dem Oberlandesgericht Braunschweig keine Größe verleihe, die seinen Bestand über den derzeitigen Zustand hinaus sichern würde. Schon bisher arbeite das Oberlandesgericht Braunschweig effizient. Von der Verstärkung sei insoweit keine Verbesserung zu erwarten. Auch die Bürgernähe spreche im Hinblick auf die Göttinger Sachen mehr für die Zuordnung zum Oberlandesgericht Celle. Die Umgliederung sei den Betroffenen wegen des historischen Bezugs Göttingens zu Celle, wegen der durch die Umgliederung bewirkten Beschränkung der Leistungsfähigkeit des Oberlandesgerichts Celle sowie wegen der Nachteile für die berufliche Betätigungsfreiheit der Celler OLG-Anwaltschaft unzumutbar.
Das Umgliederungsgesetz sei in jedem Falle schon deshalb verfassungswidrig, weil es keine ausreichende Übergangsregelung enthalte. Der Regelung des § 227 a BRAO sei der allgemeine Rechtsgedanke zu entnehmen, daß die Interessen der von einer Umgliederung betroffenen Rechtsanwälte durch angemessene Übergangsregelungen gesichert werden müßten. Angemessen sei die dort festgesetzte Übergangszeit von 10 Jahren. Daher sei es verfassungsrechtlich geboten, das Inkrafttreten des Neugliederungsgesetzes 10 Jahre hinauszuschieben.
3. Mit Beschluß vom 4. Dezember 1997 hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts den Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung das Inkrafttreten des Gesetzes hinauszuschieben, abgelehnt (NJW 1998, S. 891).
4. a) Durch Verfügung des Präsidenten des Oberlandesgerichts Braunschweig sind die Beschwerdeführer mit Wirkung vom 1. Januar 1998 zusätzlich beim Oberlandesgericht Braunschweig mit der Einschränkung zugelassen worden, daß Mandate nur übernommen werden dürfen, soweit der für die Zuständigkeit des Oberlandesgerichts Braunschweig maßgebende Gerichtsstand im Landgerichtsbezirk Göttingen begründet ist.
b) Nach Darstellung der Beschwerdeführer hat aber die Doppelzulassung bis Juni 1999 nicht dazu beigetragen, die wirtschaftlichen Folgen der Umgliederung abzumildern.
Der Beschwerdeführer zu 1) berichtet, die Zahl der Mandate sei deutlich zurückgegangen, die zudem nur noch kleine Streitwerte aufwiesen. Mehr als die Hälfte seiner Korrespondenten im Landgerichtsbezirk Göttingen habe seit mehr als einem Jahr nichts mehr von sich hören lassen. Die Terminswahrnehmung in Braunschweig sei sehr zeitaufwendig gewesen und er habe bei jedem Braunschweiger Mandat betriebswirtschaftlich gesehen Geld zugesetzt.
Der Beschwerdeführer zu 2) führt aus, daß die Auswirkungen ihn nicht so schwer betroffen hätten wie den Beschwerdeführer zu 1). Er führt dies auf seine Mitgliedschaft in einer größeren Sozietät zurück. Die Terminswahrnehmung in Braunschweig habe sich aber eher als Belastung erwiesen. Die Auswirkungen könnten noch nicht endgültig abgeschätzt werden. Ein ihm angekündigtes Mandat mit einem Streitwert von 400.000 DM sei direkt an Braunschweiger Rechtsanwälte vergeben worden.
5. Zu den Verfassungsbeschwerden und zu dem Antrag auf Erlaß der einstweiligen Anordnung haben der Landtag und die Landesregierung von Niedersachsen, die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein, die Rechtsanwaltskammern Celle und Braunschweig sowie der Advokatenverein Celle Stellung genommen.
b) Namens der Niedersächsischen Landesregierung hat die Niedersächische Staatskanzlei zu dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung Stellung genommen. Sie hält die Verfassungsbeschwerden für offensichtlich unbegründet. Das Umgliederungsgesetz greife nicht in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit ein, da es an einer objektiv berufsregelnden Tendenz fehle. Auch die Rüge der Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sei offensichtlich unbegründet, weil dieses Grundrecht nicht Zukunftshoffnungen oder Verdienstmöglichkeiten schütze. Jedenfalls falle die Folgenabwägung zu Lasten der Beschwerdeführer aus. Der Vollzug des Umgliederungsgesetzes schwäche das Oberlandesgericht Celle kaum. Den abzubauenden Richterstellen von sieben oder acht stünde dort gegenwärtig eine Zahl von 100 Richterinnen und Richtern gegenüber.
c) Der Bundesrechtsanwaltskammer ist nicht ersichtlich, daß der niedersächsische Landesgesetzgeber mit der Umgliederungsentscheidung sein Organisationsermessen willkürlich oder in sachlich nicht mehr vertretbarer Weise ausgeübt habe. Dagegen spreche bereits die zahlenmäßige Verteilung der Gerichtseingesessenen der drei Oberlandesgerichtsbezirke. Es sei nachvollziehbar und im übrigen letztlich Teil der Organisationshoheit, wenn sich der Gesetzgeber in dieser Situation für eine wesentliche Vergrößerung des Oberlandesgerichtsbezirks von Braunschweig entschieden habe. Es bestehe aber ein Anspruch auf angemessene Übergangsregelungen. Dafür biete sich eine Analogie zu den §§ 227 a, 227 b BRAO an.
d) Für den Deutschen Anwaltverein hat sich sein Verfassungsrechtsausschuß geäußert. Ein Teil seiner Mitglieder ist der Auffassung, die Verfassungsbeschwerden seien unbegründet, weil dem Fehlen einer verfassungsrechtlich gebotenen Übergangsregelung durch Rückgriff auf die §§ 227 a, 227 b BRAO Rechnung getragen werden könne. Andere Mitglieder sind dagegen der Ansicht, das Fehlen einer verfassungsrechtlich gebotenen Übergangsregelung habe zwingend die Verfassungswidrigkeit des Umgliederungsgesetzes zur Folge. Hingegen sind sich alle Mitglieder einig, daß die Organisation der Landesgerichtsbarkeit Ländersache sei. Die von den Verfassungsbeschwerden gegen die Verfassungsmäßigkeit des Umgliederungsgesetzes geltend gemachten Gemeinwohlbelange seien nicht tragfähig. Die Größe eines Oberlandesgerichtsbezirks sei eine Frage der nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten ausgeübten Organisationshoheit des betreffenden Landes. Grundrechte der Beschwerdeführer würden hierdurch nicht verletzt.
e) Die Rechtsanwaltskammer Celle sieht in der Umgliederung eine Beeinträchtigung des Prinzips der Singularzulassung, weil diese Maßnahme die materielle Basis der singular tätigen Rechtsanwälte am Oberlandesgericht Celle mindere. In gleicher Weise werde die Rechtsanwaltskammer tangiert, da die Göttinger Rechtsanwälte mit etwa 250.000 DM zum Kammerhaushalt beitrügen. Überzeugende Gründe für die Umgliederung gebe es aus Sicht der Kammer nicht. Jedenfalls sei eine Übergangsfrist von 10 Jahren erforderlich. Eine Übergangsregelung in der Form einer Doppelzulassung scheitere am eindeutigen Gesetzeswortlaut.
f) Die Rechtsanwaltskammer Braunschweig hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, weil nicht in die Substanz der betroffenen Anwaltssozietäten eingegriffen werde. Auch Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, weil das Umgliederungsgesetz eine geeignete, erforderliche und verhältnismäßige Berufsausübungsregelung darstelle. Schließlich diene die Umgliederung einem zureichenden Gemeinwohlbelang.
1. Den Verfassungsbeschwerden kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen zur berufsregelnden Tendenz von Berufsausübungsregelungen, zur Organisationshoheit der Länder, zum Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes oder einer Anwaltspraxis durch Art. 14 Abs. 1 GG und zum Umfang des Schutzbereiches von Art. 2 Abs. 1 GG sowie zu den Anforderungen an verfassungsrechtlich unbedenkliche Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit hat das Bundesverfassungsgericht bereits wiederholt entschieden (vgl. BVerfGE 24, 155 <166 ff.>; 45, 272 <296>; 45, 142 <173>; 70, 191 <214>; 74, 129 <151 f.>; 80, 137 <152 ff.>; 95, 267 <302>).
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerden ist auch nicht zur Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten der Beschwerdeführer angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das Gesetz zur Umgliederung des Landgerichtsbezirks Göttingen vom 19. Juni 1997 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
a) Die Beschwerdeführer werden nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung verletzt.
aa) Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet die Freiheit der beruflichen Betätigung. Der Schutz dieses Grundrechts ist einerseits umfassend angelegt, andererseits schützt es aber nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind. Es genügt nicht, daß eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfaltet. Das ist bei vielen Normen der Fall. Ein Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit liegt vielmehr erst dann vor, wenn die Norm, um deren Auswirkungen es geht, berufsregelnde Tendenz hat (vgl. BVerfGE 70, 191 <214>; 95, 267 <302>; stRspr). So liegt es auch, wenn die Norm mit Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 95, 267 <302>).
bb) Das Gesetz zur Umgliederung des Landgerichtsbezirks Göttingen berührt die Freiheit der Berufsausübung nicht, die Art. 12 Abs. 1 GG schützt. Ihm fehlt die dazu erforderliche berufsregelnde Tendenz.
Zwar verändert es mit der Größe des Gerichtsbezirks, auf den sich die Zulassung der Beschwerdeführer bezieht, die Rahmenbedingungen ihrer Berufsausübung. Dieser Veränderung fehlt indessen die finale Bezogenheit auf die anwaltliche Berufsausübung. Die Auswirkungen dieses Gesetzes sind nicht anders zu beurteilen, als diejenigen einer Erhöhung der Streitwertgrenzen oder einer Neugliederung des Instanzenzuges oder der Einführung eines besonderen Verfahrens zur Rechtsmittelzulassung. Das Gesetz zielt auf die Verringerung der Größenunterschiede zwischen den Oberlandesgerichtsbezirken in Niedersachsen ab und ist getragen von der Sorge für den weiteren Bestand des Oberlandesgerichts Braunschweig. Außerdem soll an diesem Gericht ein höherer Grad an Spezialisierung ermöglicht werden. Die Beschwerdeführer werden hiervon nur rein tatsächlich betroffen, weil sie bisher Mandate aus dem Landgerichtsbezirk Göttingen vertreten haben.
b) Auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG ist nicht berührt.
Ungeachtet der Reichweite dieses Schutzes bei Gewerbebetrieben (vgl. BVerfGE 51, 193 <221 f.>) oder bei Anwaltspraxen (vgl. BVerfGE 45, 272 <296>) steht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fest, daß die Gegebenheiten und Chancen, innerhalb derer der Unternehmer seine Tätigkeit entfaltet, von der Eigentumsgarantie nicht erfaßt werden. Hierzu gehören bei Rechtsanwälten gemäß § 27 BRAO der Ort der Kanzlei am Ort des Gerichts der Zulassung und damit auch die Größe des für die Niederlassung gewählten Gerichtsbezirks sowie die Zahl der Gerichteingesessenen. Diese Faktoren sind dem Standortfaktor eines Wirtschaftsbetriebes vergleichbar. Der Anwalt kann sie selbst nicht beeinflussen, sondern nur die Wahl des Ortes der Niederlassung von ihnen abhängig machen. Der Fortbestand eines Gerichtsbezirks wird - bezogen auf den dort zugelassenen Rechtsanwalt - nicht vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfaßt.
c) Die Umgliederung verletzt die Beschwerdeführer auch nicht in ihrer von Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit. Das Gesetz steht formell und materiell in Einklang mit den Normen der Verfassung.
aa) Die Organisation der Gerichte, speziell die Errichtung der Gerichte sowie die Veränderung ihrer Bezirke, gehört zur Kompetenz des Landesgesetzgebers (vgl. BVerfGE 24, 155 <166 f.>).
bb) Die angegriffene Regelung entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und begegnet - jedenfalls nach der Doppelzulassung der Beschwerdeführer - auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
(1) Die Ziele des Gesetzes - Ausgleich der Größendifferenz, Ermöglichung einer Spezialisierung in Braunschweig, Gegensteuerung einer drohenden Auflösung des Oberlandesgerichts Braunschweig und größere Bürgernähe - stellen legitime Gemeinwohlzwecke dar. Die Entscheidung des Landes, drei Oberlandesgerichte beizubehalten und die Tatsachenbewertung, wonach der Bestand des Oberlandesgerichts Braunschweig ohne Vergrößerung des Bezirks in der Zukunft gefährdet sein könnte, ist Gegenstand der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und vom Bundesverfassungsgericht wegen der Organisationshoheit der Länder nicht zu überprüfen.
(2) Das Gesetz ist auch geeignet, den genannten Zwecken zu dienen. Mit Rücksicht auf die prognostischen Elemente der Eignungsbeurteilung ist die Entscheidung des Landesgesetzgebers zumindest vertretbar (vgl. BVerfGE 50, 290 <332 f.>).
Der Gesetzgeber hat sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert und die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abzuschätzen. Die vorhersehbaren günstigen und ungünstigen Auswirkungen des Gesetzentwurfs sind Gegenstand umfassender Anhörungen einer großen Anzahl möglicher Betroffener im Ausschuß für Rechts- und Verfassungsfragen gewesen (vgl. Niedersächsischer Landtag, 13. WP, Niederschrift über die 89. Sitzung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen am 16. April 1997; Niederschrift über die 90. Sitzung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen am 17. April 1997; Niederschrift über die 91. Sitzung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen am 30. April 1997). Zahlreiche Eingaben wurden in die Abwägung mit einbezogen. Auch ein Gutachten des Advokatenvereins Celle hinsichtlich der haushaltsmäßigen Auswirkungen wurde umfassend erörtert. Wenn sich der Landesgesetzgeber auf dieser Grundlage für die Umgliederung entschieden hat, so ist die damit verbundene Beurteilung der Gesetzesauswirkungen als zumindest vertretbar anzusehen.
(3) Das Umgliederungsgesetz genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Ein milderes Mittel, mit welchem die genannten Ziele, insbesondere der Ausgleich der Größendiskrepanz in einer vergleichbar wirksamen Weise erreicht werden könnten, ist weder von den Beschwerdeführern vorgetragen worden noch erkennbar.
(4) Das Umgliederungsgesetz ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig.
Dem Ziel und erwarteten Nutzen, durch den Erhalt von Oberlandesgerichten in Niedersachsen Traditionen beizubehalten, die Bürgernähe zu verstärken, die Funktionsfähigkeit der Rechtspflege durch bessere Spezialisierungsmöglichkeiten zu fördern, stehen Anpassungsdruck und vorübergehende Einkommenseinbußen der beschwerdeführenden Rechtsanwälte gegenüber.
Daneben fallen die - ebenfalls geltend gemachten - Auswirkungen auf das Oberlandesgericht Celle nicht erkennbar ins Gewicht. Bei einem verbleibenden Bestand von etwa 90 Richtern bleiben in diesem Oberlandesgericht Spezialisierungen offensichtlich möglich; eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Rechtspflege ist insoweit nicht ersichtlich.
Im Verhältnis zu einer leistungsfähigeren Rechtspflege im Oberlandesgericht Braunschweig wiegen die Nachteile der Beschwerdeführer nicht schwer. Ihnen wird zugemutet, sich an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen. Solche Anpassungsleistungen gehören zu den ständigen Herausforderungen freiberuflicher Rechtsanwälte.
Die von den Beschwerdeführern geforderte Verzögerung der Umgliederung um zehn Jahre würde dem Verhältnismäßigkeitsgebot demgegenüber nicht besser gerecht. Mit einem Aufschub könnten Härten dann, wenn das Gesetz schließlich in Kraft treten würde, nicht gemildert werden. Auf diesen Gesichtspunkt ist der Beschluß, mit dem die einstweilige Anordnung abgelehnt worden ist, bereits ausführlich eingegangen.
(5) Das Gesetz begegnet auch nicht deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken, weil es an einer Übergangsregelung fehlt.
Ob das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gebot des Vertrauensschutzes eine Übergangsregelung zur Verhinderung individueller Unzumutbarkeit auch in den Fällen gebietet, in denen lediglich eine faktische Erwerbschance beseitigt wurde, kann dahingestellt bleiben. Durch die Doppelzulassung wurde für die Beschwerdeführer jedenfalls ein angemessener Ausgleich zwischen privatem Bestandsinteresse und staatlichem
Änderungsinteresse hergestellt. Sie erhält den bei zwei Oberlandesgerichten zugelassenen Rechtsanwälten für zehn Jahre die Chance, Göttinger Mandate weiterhin wahrzunehmen. Die Entscheidungen der Mandanten, die von vielfältigen Einflüssen abhängen, werden allerdings hierdurch nicht vorgegeben. Ob es sich für die Beschwerdeführer lohnt, ihre Beziehungen zu den am Landgericht Göttingen zugelassenen Anwälten fortzusetzen, unterliegt allein ihrer Beurteilung.

References: § 1
 Art. 12
 Art. 14
 § 227
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 § 27
 Art. 14
 Art. 2