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Timestamp: 2018-08-21 15:49:05+00:00

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As implicações do princípio da publicidade em relação à improbidade administrativa
Ellen Menezes Rocha
A administração pública possui como pressuposto básico e primordial atingir o interesse da coletividade como atividade fim, sendo para isto necessário agir em consonância aos princípios delineados na CF/88, especialmente no que diz respeito a publicidade.
Ellen Menezes Rocha[1]
Sumário: 1. Introdução. 2. Aspectos relevantes da publicidade. 3. Relação entre o princípio da publicidade e a improbidade administrativa. 4. Enfoque das jurisprudências acerca da relação do princípio da publicidade com a improbidade. 5. Conclusão
A administração pública possui como pressuposto básico e primordial atingir o interesse da coletividade como atividade fim, sendo para isto necessário agir em consonância aos princípios delineados na Constituição Federal de 1988, especialmente no que diz respeito à publicidade. A violação ao princípio da publicidade implica em ato de improbidade administrativa, tendo em vista do mesmo consubstanciar um alicerce ao sistema jurídico que visa limitar e direcionar a aplicação de todos os atos praticados pela Administração Pública.
PALAVRAS CHAVES: Implicações. Improbidade Administrativa. Publicidade.
This paper presents relevant aspects of how the misconduct constitutes a breach of the principle of publicity, in view of the same constitute a cornerstone of the legal system to limit and direct application in all acts performed by the Public Administration. Systematically addresses jurisprudence of superior courts that establishes the relationship between the two institutions, with the commission of a rape another.
KEYWORDS: Implications. Administrative Misconduct. Advertising.
O exercício das atividades por qualquer agente público deve ser pautado pela estrita observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, regidos no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Sendo assim, qualquer ato ilegal que implique em ofensa a tais, consubstanciará em improbidade administrativa, sujeita a sanções disciplinadas na Lei 8.429/92.
O individuo investido em função pública, que age desonestamente em busca de aferir primariamente os próprios interesses, é deveres improbo, visto possuir o dever de zelar pela prevalência do interesse da coletividade em detrimento do particular. Assim a improbidade é um ato vicioso impregnado de desonestidade.
É deveras relevante os aspectos da atuação dos agentes públicos, tendo as mesmas que revestir-se de probidade, sob pena de importar em implicações na esfera politica destes, como a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública e até mesmo o ressarcimento ao erário público, proporcional aos prejuízos causados. Isso é viável, por ser a improbidade espécie de corrupção, um dos males estarrecedores da sociedade. Adotar medidas assecuratórias seria um meio de minimizar os seus efeitos.
2. ASPECTOS RELEVANTES DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade não se refere apenas a uma mera formalidade, visto que com o advento da Constituição Federal de 1988, o mesmo é fundamental e indispensável ao fim de viabilizar o acesso a todos aos atos do poder público, conferindo efetivamente a sociedade em geral a legitimidade ativa. Meio este, relevante para inibir a atuação de agentes que públicos que agem corruptamente.
Certamente o princípio em comento estimula uma maior transparência do exercício do serviço público realizado pela administração, dando ciência aos administrados do que aqueles venham a fazer, a fim de zelar pelo interesse público. Não conferindo tal prerrogativa ao povo induziria a uma violação constitucional ao artigo 1°, parágrafo único, que explicita que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes”. Em relação a isto, Celso Antônio Bandeira de Melo enfatiza que,
[..] não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1°, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos a que todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida (MELO, p.114, 2010).
Assim, todos os atos devem ser públicos. Enfatiza José dos Santos Carvalho Filho que,
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio proporcionar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem (FILHO, p.48, 2011).
Hely Lopes Meirelles aponta a
Publicidade como princípio da administração pública, abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isso é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado e dele obter certidão ou fotocópia autenticada para fins constitucionais (MEIRELLES, p.83, 1993).
Relevante que há autores, como Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, apresenta o princípio da publicidade em duas acepções, dentre estas se inclui a exigência de transparência da atuação administrativa, enfatizando-a como sendo uma derivação “[...] do princípio da princípio da indisponibilidade do interesse público, diz respeito à exigência de que seja possibilitado, de forma mais ampla possível, o controle da Administração Pública pelos administrados” (ALEXANDRINO, PAULO, p.197, 2014).
Mas, então, surge uma questão: qual o momento exato que é possível prever que a publicidade se tornaria efetiva? Neste aspecto José Afonso da Silva, menciona em seu livro “Curso de Direito Constitucional Positivo” que,
É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam públicos após sua aprovação final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda é uma simples opinião que pode não se tornar definitiva. As certidões, contudo, não são elementos de publicidade administrativa, porque se destinam ao interesse particular do requerente; por isso a Constituição só reconhece esse direito quando são requeridas para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse geral [...] (SILVA, p.675, 2013).
De fato, como inexiste direito absoluto, o princípio da publicidade encontra limitações expressamente previstas na Constituição Federal, no artigo 5ª, inciso XXXIII, em situações que seja imprescindível a segurança da sociedade, é assegurado o sigilo. Não o sendo a atuação deve ser clara, publicando os atos em órgãos oficiais de imprensa.
3. RELAÇÃO ENTRE O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E À IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O administrador possui o dever de agir com honestidade e boa fé no desempenho de suas funções. De modo que à medida que é conferida a sociedade o amplo conhecimento de suas condutas, é possível a estes fazer o controle externo dever de probidade dos administradores. Exatamente por isto que a Lei 8.429/92 no artigo 11ª, inciso IV, enfatiza que constitui ato de improbidade administrativa “negar publicidade aos atos oficiais”, tendo os mesmos que revestir-se de caráter informativo, educativo ou orientação social (CF, art. 37ª, § 1ª).
Um exemplo da relação entre ambos, diz respeito às licitações, onde seus atos e termos devem ser públicos, assegurando a todos o direito de conhecê-los. Além disto, a licitação deve se desenvolver conforme os padrões éticos de zelo, honestidade e boa fé. Se porventura o administrador omitir-se em divulgar amplamente, em órgãos de imprensa, o procedimento licitatório o mesmo estará agindo com improbidade em ofensa aos princípios que permeiam a Administração Pública.
Embora o princípio da publicidade não esteja diretamente e expressamente enquadrado no caput do artigo 11ª da Lei 8.429/92, violá-lo mediante ação ou omissão, constitui ato de improbidade. Concernente a isto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, enfatiza categoricamente que,
A rigor, qualquer violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade, da moralidade, do interesse público, da eficiência, da motivação, da publicidade, da impessoalidade e de qualquer outro imposto à Administração Pública pode constituir ato de improbidade administrativa (PIETRO, p.917, 2014).
Não há dúvidas que se um agente público no exercício de sua atribuição, não torna públicos os atos, estes serão contrário ao dever de proceder com lealdade, boa-fé e probidade.
4. ENFOQUE DAS JURISPRUDÊNCIAS ACERCA DA RELAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E A IMPROBIDADE
Julgados recentes dos Tribunais Superiores deixa claro esse entrelaço entre o princípio da publicidade e a improbidade. Dentre estes estão:
STJ- AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL AgRg no AREsp 282567 SE 2013/0006679-1 (STJ)
EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO ÍMPROBO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGO 11 DA LEI 8.429 /1992. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DEIXA DE SINDICAR SOBRE A ATUAÇÃO DOLOSA DA RÉ. AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DO ATO REPUTADO ÍMPROBO AO TIPO PREVISTO NO INDIGITADO DISPOSITIVO. ANÁLISE SOBRE A EXISTÊNCIA DO DOLO. NECESSIDADE DE REEXAME. SÚMULA N. 7 DO STJ. Agravo regimental contra decisão que negou provimento ao agravo em recurso especial em que se discute se a contratação temporária de agente epidemiológico pelo Município de Lagarto/SE, sem concurso público, para trabalhar na Secretaria de Saúde, caracteriza ato ímprobo. 2. No caso dos autos, o Tribunal de origem, atento ao conjunto fático-probatório, decidiu que a contratação temporária para o cargo de agente epidemiológico, sem a realização de concurso público, não configurou ato ímprobo, em razão da não comprovação do comportamento doloso e do prejuízo ao erário, na medida em que "[...] os fatos articulados na inicial não induzem a existência de atos de improbidade, tampouco má-fé do agente e, por conseguinte, não justificam o recebimento da ação, devendo ser rejeitada a petição inicial, na forma do parágrafo 9º do mesmo dispositivo legal. Verifica-se, in casu, mera irregularidade, uma vez que a contratada recebeu pelos serviços efetivamente prestados à Municipalidade, não havendo enriquecimento ilícito do gestor ou prejuízo ao erário. [...]". 3. Nesse contexto, a pretensão recursal não merece ser acolhida, à luz da Súmula n. 7 do STJ, porquanto a constatação da existência do dolo e do dano ao erário necessita do reexame fático-probatório. 4. Agravo regimental não provido.
E ainda, o AGRAVO DE INSTRUMENTO do TJ- RJ: AI 00610238820138190000 RJ 0061023-88.2013.8.19.0000
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APURAÇÃO DE IRREGULARIDADES COM RELAÇÃO AOS CERTAMES REALIZADOS PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE MACUCO, NO PERÍODO DE 2007/2007. VIOLAÇÃO SOA PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E ECONOMICIDADE. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. POSSÍVEIS CONTRATAÇÕES IRREGULARES. AUSÊNCIA DE COTAÇÃO DE PREÇOS E PUBLICIDADE. EVIDÊNCIAS DE SUPERFATURAMENTO. INTERESSES E VALORES INDISPONÍVEIS. PATRIMÔNIO PÚBLICO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. EFETIVIDADE DA PROTEÇÃO AO INTERESSE METAINDIVIDUAL. PLAUSIBILIDADE DO DIREITO À PROTEÇÃO DO ERÁRIO PÚBLICO. RISCO NA DEMORA DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. JUÍZO POSITIVO SOBRE A EXORDIAL QUE SE SATISFAZ COM A PRESENÇA DE SIMPLES INDÍCIOS DE ATO ÍMPROBO. ADEQUAÇÃO À LEI 8429. MANUTENÇÃO DA DECISÃO. Legitimidade da concessão de liminar porquanto a inicial veio instruída com o inquérito civil público que forneceu ao juízo monocrático subsídios suficientes a aferir a existência dos requisitos autorizativos da tutela de urgência. Indisponibilidade de bens e que se insere na necessidade de apuração e preservação da efetividade da prestação jurisdicional futura. Conhecimento e desprovimento do recurso.
Embora, as jurisprudências não abordem expressamente o princípio da publicidade, ao tratar de contratação de pessoas sem concurso público e das irregularidades de certame realizado, consistem estas certamente ofensa à publicidade, em virtude de priorizar a admissão de pessoas sem o caráter isonômico e o superfaturamento individual. Quando não se divulga amplamente, mediante editais publicados ou em outros meios de publicação, a possibilidade de contratação de pessoal e a utilização do erário, pratica-se ato ímprobo, devendo o ato ser passível de anulação.
Diante do exposto, pode-se notar embora o princípio da publicidade não seja enfaticamente corolário da improbidade administrativa, este deve conduzir a administração pública em toda atuação das atividades, mesmo porque aquele que não se sujeita será deveras corroborado das devidas sanções, nas quais incluem a indisponibilidade de bens, reparação do dano, suspensão dos direitos políticos e até a perda da função pública, o que seria a exoneração do agente público.
As implicações do princípio da publicidade em relação à improbidade administrativa torna claro que todas as realizações dos agentes públicos durante exercício de suas funções deve ser tornado público, em virtude da finalidade de se priorizar pelo interesse da coletividade em detrimento do particular. O agente que nega a dar publicidade aos atos oficiais está cometendo ato de improbidade administrativa, face seu dever de agir com lealdade e probidade.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 24a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
MEIREILLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1993.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.
PIETRO, Maria Zanella di. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013.
[1] Acadêmica do curso de Direito, 5ª período, Universidade Tiradentes – UNIT
Acadêmica do curso de Direito, 5ª período, Universidade Tiradentes – UNIT

References: artigo 37
 artigo 1
 artigo 5
 artigo 11
 artigo 11
 ARTIGO 11
in casu