Source: https://adoc.tips/zavrena-zprava-z-hodnoceni-dopad-regulace-riac272219fd83df71041d1e104aa75dd0995516.html
Timestamp: 2019-04-25 12:28:22+00:00

Document:
Author: Emil Doležal
1 downloads 10 Views 384KB Size
Příloha důvodové zprávy k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti mezinárodní spolupráce při správě daní a zrušuje zákon č. 330/2014 Sb., o výměně informací o finančních účtech se Spojenými státy americkými pro účely správy daní.
1. Základní identifikační údaje Název návrhu zákona: Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti mezinárodní spolupráce při správě daní a ruší zákon č. 330/2014 Sb., o výměně informací o finančních účtech se Spojenými státy americkými pro účely správy daní
Zpracovatel / zástupce předkladatele
Předpokládaný termín nabytí účinnosti,
Implementace práva EU: Ano - uveďte termín stanovený pro implementaci: 31. prosince 2015 (dle směrnice účinnost národních předpisů povinná od 1. ledna 2016) - uveďte, zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU: Ano, v případě změn souvisejících s automatickou výměnou informací zároveň je zde možnost diskrece při transpozici směrnice DAC II 2. Cíl návrhu zákona Cílem je zavedení účinného, konzistentního a jednotného systému automatické výměny informací o finančních účtech, která umožní co nejnižší možné administrativní a finanční dopady na finanční instituce a orgány Finanční správy České republiky. Cílovým stavem je transpozice směrnice DAC II, přijetí legislativy, která umožní České republice naplňovat politický závazek převzatý podpisem Prohlášení k Mnohostranné dohodě příslušných orgánů (Berlín, 29. října 2014), tj. zavedení legislativního rámce pro uplatňování globálního standardu oznamování o finančních účtech. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano Na straně veřejných rozpočtů vzniknou náklady, které vyplývají z rozšíření automatické výměny informací a implementace systémů k využití dat zasílaných z členských států Evropské unie a z dalších států, které se připojily ke globálnímu standardu. Do značné míry bude možné využít stávající systém, který je nastaven na výměnu informací se Spojenými státy americkými. Vzhledem k rozpracovanosti projektu na úrovni Evropské unie náklady tedy nelze detailněji vyčíslit, nicméně náklady by se měly pohybovat podle Generálního finančního ředitelství okolo 25 mil. Kč. 3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: Ano 2
V souvislosti s implementací dohody FATCA finanční instituce vyčíslily jednorázové dopady na implementaci. Bohužel tyto dopady nebylo jednoduché oddělit a přesněji vymezit, takže Ministerstvo financí znalo odhad pouze v bankovnictví (u velkých bank by měly být náklady kolem 18 mil. Kč, středně velké banky 1 - 2 mil. Kč, malé banky a stavební spořitelny přibližně 1 mil. Kč). Dopady související s navrhovaným změnami v oblasti automatické výměny informací budou podobné. Mimo finanční dopady je nutné upozornit na nutnost nastavení interních procesů tak, aby byla zajištěna funkčnosti automatické výměny informací. 3.3 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): Ne
Důvod předložení a cíle Název
Automatická výměna informací.
V posledních letech výrazně narostly problémy způsobené přeshraničními daňovými podvody a úniky a dostaly se do středu pozornosti v Evropské unii i ve světě, protože neoznámené a nezdaněné příjmy značně snižují daňové příjmy členských států. Proto je naléhavě nutné zvýšit efektivnost výběru daní. Automatická výměna informací v daňových záležitostech představuje v tomto ohledu významný prostředek vedoucí ke zvýšení efektivnosti výběru daní a význam tohoto mechanismu je také uznáván na mezinárodní úrovni (OECD, G20, G8, EU). V tomto kontextu je nutno také zmínit velmi důležité jednání Evropské rady, které se konalo dne 22. května 2013, na kterém Evropská rada požádala o rozšíření automatické výměny informací na úrovni Evropské unie i na úrovni celosvětové s cílem bojovat proti daňovým podvodům, daňovým únikům a agresivnímu daňovému plánování. Evropská rada uvítala pokračující úsilí vyvíjené v rámci skupin G20, G8 a v rámci OECD, zaměřené na vypracování globálního standardu pro automatickou výměnu informací o finančních účtech v daňové oblasti. Následně Evropská komise pracovala paralelně na návrhu novely směrnice DAC. V tomto návrhu zohlednila vývoj v oblasti automatické výměny informací v OECD. V návaznosti na vytvoření globálního standardu automatické výměny informací v rámci OECD a s tím související novelizaci směrnice DAC II a návrhu na zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor v podobě úrokových plateb, dochází, resp. dojde s účinností od 1. ledna 2016 ke změnám v oblasti automatické výměny informací. Stávající právní stav v České republice není v souladu s novou úpravou a je nutné provést úpravu právního řádu České republiky tak, aby tyto změny reflektoval, resp. aby úprava již předjímala brzké zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor (bližší popis viz v bodě 1.3). V rámci RIA jsou posuzovány různé možnosti implementace globálního standardu a transpozice směrnice DAC II, zejm. z hlediska možnosti v jedné normě komplexně upravit automatickou výměnu informací v daňových záležitostech, tj. včetně výměny informací se Spojenými státy americkými na základě dohody FATCA. Každopádně lze konstatovat, že nově zaváděný standard pro automatickou výměnu informací České republice umožní získat více druhů informací o příjmech českých daňových rezidentů v zahraničí a do systému automatické výměny informací zahrnout další státy, od kterých bychom mohli tyto informace touto formou získávat. Transpozice směrnice, kterou bude zrušena směrnice o zdanění příjmů z úspor, byla posuzována s ohledem na možnost zachovat stávající právní stav, tj. ponechat vnitrostátně povinnost platebních zprostředkovatelů oznamovat orgánům Finanční správy České republiky skutečného vlastníka. Dopad bude mít navrhovaná právní úprava prakticky na všechny subjekty finančního trhu, které lze zahrnout pod pojem finanční instituce, vzhledem ke skutečnosti, že finanční instituce musejí minimálně prověřit, zda vedou účet daňovým nerezidentům České republiky. Jde především o banky (včetně stavebních spořitelen) a spořitelní a úvěrní družstva, které jsou typickými depozitními institucemi. Dále se právní úprava týká penzijních společností, lze je podřadit pod pojem investiční subjekt, obchodníka s cennými papíry jako schovatelskou instituci, popř. investiční subjekt. Mezi investiční subjekty bude dále patřit investiční
společnost (dle zákona č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o investičních společnostech a investičních fondech“) a taktéž investiční fond bez ohledu na jeho formu. Investičním subjektem taktéž může být osoba dle § 15 zákona o investičních společnostech a investičních fondech. Schovatelskou institucí je pak svěřenský fond a i centrální depozitář cenných papírů. Celkový počet adresátů novely zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní by měl být zhruba stejný jako těch, které se registrovali na základě povinnosti uložené americkým zákonem FATCA. Jde o povinnost, promítnutou do našeho právního řádu na základě dohody FATCA, získat tzv. GIIN uloženou zákonem FATCA. K polovině července bylo IRS registrováno cca 230 českých finančních institucí. Samozřejmě je nutné počítat s tím, že určité procento finančních institucí raději strpí 30% srážku, popř. se z neznalosti nezaregistruje. Z hlediska klientů se právní úprava bude rovněž týkat všech klientů (v rámci CRS a DAC se již neuplatňuje limit de minimis), minimálně ve fázi prověřování – nicméně o této fázi klient ani nemusí být spraven, jestliže podle postupů náležité péče nebude finanční instituce vycházet z aktuálních listinných důkazů, ale z vyhledávání v elektronických záznamech. Automatickou výměnu informací v daňových záležitostech v současné době upravuje zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní, který implementuje směrnici DAC. Tento zákon je ve vztahu speciality vůči daňovému řádu, který je obecným předpisem pro správu daní.
Souvisejícími právními předpisy jsou: • • •
zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní, zákon FATCA a zákon o daních z příjmů.
V roce 2014 Česká republika sjednala dohodu FATCA, publikovanou pod č. 72/2014 Sb. m.s. Tuto smlouvu do českého právního řádu recipuje zákon FATCA, který je speciální právní úpravou ve vztahu k zákonu o mezinárodní spolupráci při správě daní a tím i k daňovému řádu. Na základě Štrasburské úmluvy, která umožňuje, aby si smluvní strany v souladu s postupy stanovenými vzájemnou dohodou automaticky vyměňovaly informace, které jsou významné pro správu nebo vymáhání vnitrostátních právních předpisů, bude uplatňován i globální standard OECD pro automatickou výměnu v daňových záležitostech. Takovou vzájemnou dohodou je Mnohostranná dohoda příslušných orgánů. Prohlášení k Mnohostranné dohodě příslušných orgánů bylo za Českou republiku podepsáno v Berlíně 29. října 2014 (jako skutečnost důležitá pro provádění Štrasburské úmluvy bude zveřejněno v průběhu roku ve Sbírce mezinárodních smluv). Výměna informací oznámených platebním zprostředkovatelem se uskutečňuje na základě § 38fa zákona o daních z příjmů, který transponuje směrnici o zdanění příjmů z úspor. Směrnice o zdanění příjmů z úspor byla v minulém roce novelizována, nicméně v letošním roce má být na jednání ministrů financí členských států Evropské unie bez náhrady zrušena. Důvodem je skutečnost, že výměna informací poskytovaných platebními zprostředkovateli by měla být plně nahrazena výměnou informací poskytovaných finančními institucemi podle novelizované směrnice DAC.
Identifikovány byly 4 skupiny dotčených subjektů. Dotčenými subjekty jsou finanční instituce se sídlem v České republice nebo pobočky finančních institucí se sídlem v zahraničí nacházející se v České republice, zejm. jde o tzv. schovatelské instituce, depozitní instituce, investiční entity a specifikované pojišťovny. Dalšími dotčenými subjekty jsou klienti finančních institucí, včetně územně samosprávných celků jakožto klientů. Územně samosprávné celky (obce, kraje) nelze považovat za přímo dotčené subjekty, protože nemohou provádět takovou činnost, která by odpovídala definičním znakům investiční entity, depozitní instituce, specifikované pojišťovny nebo schovatelské instituce, pouze se na podnikání takových institucí mohou účastnit prostřednictvím vlastnického podílu (v historii existovala jedna taková banka vlastněná Magistrátem hl. m. Prahy) – v tomto ohledu jde ale o stejný princip jako u všech ostatních fyzických nebo právnických osob. Z procesního hlediska jsou dotčenými subjekty orgány Finanční správy České republiky: Generální finanční ředitelství a Specializovaný finanční úřad.
Cílovým stavem je transpozice směrnice DAC II, přijetí legislativy, která umožní České republice naplňovat politický závazek převzatý podpisem Prohlášení k Mnohostranné dohodě příslušných orgánů (Berlín, 29. října 2014), tj. zavedení legislativního rámce pro uplatňování globálního standardu oznamování o finančních účtech. Legislativně technickým cílem je vytvoření komplexní právní normy pro automatickou výměnu informací, tj. včetně automatické výměny se Spojenými státy americkými, dosud prováděné na základě zákona FATCA. Cílem je zavedení účinného, konzistentního a jednotného systému automatické výměny informací o finančních účtech, která umožní co nejnižší možné administrativní a finanční dopady na finanční instituce a orgány Finanční správy České republiky.
Nečinnost by přinesla negativní dopady na Českou republiku a zároveň na tuzemské finanční instituce. Nepříznivé dopady by mělo i pouhé pozdější přijetí zákona a odklad jeho účinnosti (tj. k jinému než k 1. lednu 2016), protože by finanční instituce musely vytvářet další vnitřní postupy pro následné oslovení klientů za účelem získání čestného prohlášení, kterým by byl otevírán účet po 1. lednu 2016 (v zásadě by podle směrnice DAC II i globálního standardu měli tito klienti poskytnout informace na základě čestného prohlášení – self certification – již při otvírání účtu). V okamžiku, kdy klienti již budou mít otevřený účet, budou postrádat motivaci čestné prohlášení poskytnout. V konečném důsledků by došlo ke zvýšeným nákladům na straně finančních institucí a zároveň zbytečnému obtěžování klientů relativně krátce po vzniku smluvního vztahu. Finanční instituce nemohou požadovat čestné prohlášení bez zákonné opory (v současnosti by bylo možné v podstatě jen v případě prověřování amerických klientů, v souvislosti s plněním povinností platebního zprostředkovatele je při zjišťování daňové rezidence klienta požadováno v praxi potvrzení o daňové rezidenci, což je podle směrnice DAC II a globálního standardu listinný důkaz, který může zpochybnit čestné prohlášení klienta).
A. Ve vztahu k transpozici směrnice DAC II Česká republika se především vystavuje riziku zahájení řízení o porušení práva Evropské unie ze strany Evropské komise, zejména uplatnění postupu podle čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. B. Ve vztahu ke globálnímu standardu automatické výměny informací Členské státy v rámci OECD vyjádřily zájem na globálním sjednocení existujících mechanismů mezinárodní výměny informací v daňové oblasti a Rada OECD bude mít mandát k monitorování a hodnocení používání globálního standardu jednotlivými zúčastněnými zeměmi (obdoba „peer review“). Jednotlivá ustanovení zákona jsou navržena tak, aby prováděla jak dohodu FATCA tak globální standard. Zobecnění je vedeno snahou České republiky reagovat na vývoj v OECD a v Evropské unii a aktivně se účastnit boje proti daňovým únikům. Prostřednictvím zákona Česká republika mimo jiné potvrdí své zařazení do skupiny cca 60 zemí, které jako první (tzv. „early adopters“) přijmou potřebnou legislativu k uplatňování globálního standardu. Iniciativa „early adopters“ počítá s tím, že členové skupiny nastaví legislativní podmínky tak, aby již v roce 2017 (u některých v roce 2018) mohlo dojít k prvnímu oznamování informací. Přijetí legislativy musí Česká republika notifikovat příslušnému Sekretariátu OECD. Nepřijetím legislativních opatření za účelem uplatňování globálního standardu automatické výměny informací o finančních účtech by nedostála svým politickým závazkům se všemi důsledky s tím spojenými (Česká republika by byla vnímána jako stát nedůvěryhodný, který nepodporuje boj s daňovými úniky, v rámci pravidelného monitoringu OECD by byla hodnocena negativně).
Varianty byly posuzovány z následujících hledisek: a) legislativního řešení Varianta I – novela zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní a zrušení lex FATCA Varianta II – novela zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní a zachování lex FATCA Varianta III – nový samostatný zákon, existující vedle lex FATCA Varianta IV – novela lex FATCA Varianta V – nový zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní (zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní II) b) uplatnění tzv. „širšího přístupu“, tj. zjišťování údajů o klientech, kteří jsou daňovými rezidenty státu, se kterým má Česká republika uzavřenu mezinárodní smlouvu umožňující mezinárodní spolupráci Varianta I - uplatnění širšího přístupu Varianta II - neuplatnění širšího přístupu
c) možnost finanční instituce použít jiné postupy náležité péče Varianta I – finanční instituci je umožněno uplatnění jiných postupů náležité péče Varianta II – finanční instituci není umožněno uplatnění jiných postupů náležité péče d) zrušení/zachování povinností platebního zprostředkovatele Varianta I – zrušení povinnosti platebního zprostředkovatele Varianta II – ponechání povinnosti platebního zprostředkovatele
V kapitole 2 nelze uvedenou variantu V pod písm. a) vzhledem k transpoziční lhůtě a případnému harmonogramu legislativních prací uvažovat, příprava by zabrala minimálně dva roky (nutnost připravit věcný záměr). Varianta V by se mohla jako alternativa nabízet z toho důvodu, že rozsah novelizace při variantě I je srovnatelný s délkou zbývající části zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní. Nicméně novelizovaný zákon je z roku 2013, jde tedy o poměrně novou právní úpravu. Jeho obsahem není pouze automatická výměna informací v daňové oblasti, ale upravuje i množství dalších institutů – forem spolupráce, které nejsou novelizací směrnice DAC, ani přijetím globálního standardu ovlivněny. Oblast mezinárodní spolupráce by bylo vhodné de lege ferenda upravit v jednom kodexu, který by zahrnoval i oblast mezinárodního vymáhání, která je nyní upravena v zákoně č. 471/2011 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek, a bylo by vhodné zahrnout také některá ustanovení ke spolupráci v oblasti nepřímých daní. Takováto úprava by však nebyla realizovatelná v termínu pro implementaci směrnice DAC II, a došlo by k pozdní implementaci směrnice Evropské unie. Zároveň je předpokládaná třetí novela směrnice DAC (tzv. DAC III), která má obsahovat úpravu výměny informací o tzv. „tax rulings“. Zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní bude z toho důvodu velmi pravděpodobně nutné opět novelizovat. V současné době není proto vhodné zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní zrušit a nahradit ho zákonem novým.
Ad a) Legislativního řešení Varianta I – novela zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní a zrušení lex FATCA Zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní bude novelizován tak, aby zahrnul jak novelu směrnice DAC (a tedy i globální standard), tak zvláštní úpravu adaptující dohodu FATCA. Lex FATCA bude jako nadbytečný zrušen. Výhody: • • •
právní úprava mezinárodní spolupráce při správě daní bude upravena jedním zákonem kodexového typu dojde ke zjednodušení a zpřehlednění právního řádu v důsledku odstranění specializovaného zákona, týkajícího se implementace dohody FATCA právní úprava globálního standardu a dohody FATCA je do určité míry kompatibilní, což umožňuje uchopit materii jednotně (možno použít stejné pojmy, povinnosti, kompetence) a odchylky upravit zvlášť 8
srozumitelnost a jednodušší aplikace pro adresáty (aplikuje se pouze zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní a daňový řád)
Nevýhody: • • •
změna může být natolik rozsáhlá, že nebude vhodné ji provést novelizací, ale bylo by třeba připravit nový právní předpis (zásadní změna právního předpisu se nemá dít novelizací, ale má být připraven předpis nový), může dojít k narušení systematiky a významnému zásahu do relativně nového zákona, hrozí budoucí novelizace v důsledku změny obsahu právních norem upravujících mezinárodní spolupráce při správě daní o zákon by kombinoval tři různé úpravy (Global, směrnice DAC II, dohoda FATCA), které jsou nyní kompatibilní, pro dílčí otázky dohody bude muset být zavedena zvláštní úprava – ztíží orientaci v zákoně, naruší systematiku
Celkové zhodnocení varianty: Varianta je realizovatelná (zejména s ohledem na časový aspekt) a jeví se jako nejvhodnější především z hlediska přehlednosti právního řádu. Varianta II – novela zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní a zachování zákona FATCA Do zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní budou novelou implementovány všechny změny ve směrnici DAC, čímž se stane zákon kompatibilní i s globálním standardem. Zvláštní úprava adaptující některá ustanovení dohody FATCA pak zůstane v nezměněném stavu v samostatném zákoně. Výhody: •
zachován koncept zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní, primárně implementující původní DAC (jejíž novela je obsahově rovnocenná globálnímu standardu) a vedle toho obsahující subsidiárně pravidla pro spolupráci podle mezinárodních smluv větší sjednocení právních nástrojů upravující mezinárodní spolupráci (obdobně, jako je tomu v mnohostranné Úmluvě), i když zvláštní úprava adaptující konkrétní mezinárodní smlouvu zůstane samostatná v souladu s filozofií zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní, který implementuje původní směrnici DAC a měl by tak implementovat i jeho novelu, když sám již dnes předvídá automatickou výměnu informací
Nevýhody: •
nutno opsat a tím i v právním řádu zdvojit některá ustanovení ze zákona FATCA a zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní (zejména ustanovení procesního charakteru, pravomoci kontaktních orgánů, postavení Specializovaného finančního úřadu) o právní úprava globálního standardu a dohody FATCA je do určité míry kompatibilní, avšak implementací na více místech hrozí rozjetí nůžek rozdílnou úpravou totožného (pojmy, povinnosti, kompetence) o horší srozumitelnost a aplikace pro adresáty (nutno aplikovat větší počet předpisů upravujících to samé) 9
změna může být natolik rozsáhlá, že nebude vhodné ji provést novelizací, ale bylo by třeba připravit nový právní předpis (zásadní změna právního předpisu se nemá dít novelizací, ale má být připraven předpis nový) může dojít k narušení systematiky a zásahu do relativně nového zákona hrozí budoucí novelizace v důsledku změny obsahu právních norem upravujících mezinárodní spolupráce při správě daní
Celkové zhodnocení varianty: Varianta je sice realizovatelná, ale zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní i zákon FATCA by obsahovaly duplicitní úpravu, která by mohla být matoucí pro adresáty. Varianta III – Nový samostatný zákon, existující vedle zákona FATCA Implementace směrnice DAC II bude rozdělena do dvou částí. V té části, kde směrnice zavádí globální standard, bude příslušná úprava součástí nového zákona (zákon Global). Zbývající úprava směrnice DAC II (nové povinnosti v oblasti ochrany osobních údajů a zabezpečení systémů pro výměnu informací) bude implementovaná novelou zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní. Zákon FATCA zůstane beze změny. Výhody: • • • •
nekomplikuje obecnou úpravu zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní zvláštní problematikou automatické výměny informací (zvláštní pojmy, povinnosti, kompetence, apod.) navazuje na princip přijatý již u zákona FATCA – automatická výměna informací získaných od jiných subjektů je upravena mimo zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní – obdoba zákona FATCA (srozumitelnost pro adresáty) větší manévrovací prostor pro úpravu rozsáhlé materie obsažené v přílohách směrnice DAC II i globálního standardu (vymezení pojmů, due diligence postupů) nenovelizuje se zákon FATCA – legislativní zdrženlivost a zvláštní úprava adaptující konkrétní mezinárodní smlouvu zůstane samostatná
roztříštěnost právní úpravy, množina finančních institucí, které jsou adresáty zákona FATCA a zákona Global, je v podstatě shodná (množina českých finančních institucí, které nejsou součástí skupiny, která by operovala ve Spojených státech amerických, je malá) nutno opsat, a tím i v právním řádu zdvojit, některá ustanovení ze zákona FATCA a ze zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní (zejména ustanovení procesního charakteru, pravomoci kontaktních orgánů, postavení Specializovaného finančního úřadu) o právní úprava globálního standardu a FATCA je do určité míry kompatibilní, avšak implementací na více místech hrozí rozjetí nůžek rozdílnou úpravou totožného (pojmy, povinnosti, kompetence) o horší srozumitelnost a aplikace pro adresáty (nutno aplikovat větší počet předpisů upravujících obdobnou materii)
vedle tohoto zákona by musela být paralelně připravena i novela zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní, která by transponovala zbývající část směrnice DAC II
může vyvolávat otázky, z jakého důvodu je oblast automatické výměny informací upravena mimo zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní, když ten ji dnes předpovídá a novelizuje se právě směrnice DAC, kterou zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní provádí (nicméně tato otázka je relevantní již dnes pro lex FATCA)
Celkové zhodnocení varianty: Varianta je velmi obtížně realizovatelná, neboť se jeví jako nesystémové a nevhodné rozdělit úpravu automatické výměny informací a úpravu transponující směrnici DAC do dvou právních předpisů. Varianta IV – Novela lex FATCA Zvláštní zákon adaptující dohodu FATCA bude novelizován tak, aby zahrnul i tu část směrnice DAC II, která zavádí globální standard. Do zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní bude novelou implementovaná zbývající část směrnice, tedy nové povinnosti v oblasti ochrany osobních údajů a zabezpečení systémů pro výměnu informací. Výhody: •
problematika automatické výměny informací získaných správcem daně jinak než z vlastní činnosti je obsažena v jednom komplexním právním předpise o právní úprava globálního standardu a dohody FATCA je do určité míry kompatibilní, což umožňuje uchopit materii jednotně (možno použít stejné pojmy, povinnosti, kompetence) a odchylky upravit zvlášť o srozumitelnost a jednodušší aplikace pro adresáty (aplikuje se jeden zvláštní předpis, zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní a daňový řád)
vodítkem pro zvláštní úpravu mimo zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní je skutečnost, že informace jsou získávány od třetích subjektů, nikoli přímo z činnosti správce daně o adresáty zákona FATCA, resp. zákona FATCA II, jsou převážně finanční instituce o adresátem zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní je převážně správce daně
lze částečně použít již jednou předložený návrh
Nevýhody: • •
vedle tohoto zákona by musela být paralelně připravena i novela zákona o mezinárodní spolupráci při správě daní, která by transponovala zbývající část směrnice DAC II může vyvolávat otázky, z jakého důvodu je oblast automatické výměny informací upravena mimo zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní, když ten ji dnes předpovídá a novelizuje se právě směrnice DAC, kterou zákon o mezinárodní spolupráci při správě daní provádí (nicméně tato otázka je relevantní již dnes pro lex FATCA) novelizuje se zákon FATCA (proti filozofii legislativní zdrženlivosti) nutné zákon FATCA přejmenovat
Celkové zhodnocení varianty: Varianta je velmi obtížně realizovatelná, neboť se jeví jako nesystémové a nevhodné rozdělit úpravu DAC do dvou právních předpisů.
Ad b) Uplatnění/neuplatnění tzv. „širšího přístupu“ Varianta 0 – Zachování současného stavu V současnosti jsou postupy náležité péče uplatňovány pouze v souvislosti s uplatňováním lex FATCA (tj. informace jsou zjišťovány pouze o americké oznamované osobě ve smyslu dohody FATCA). Ponechání stávajícího právního stavu není možné, vzhledem k povinnosti transpozice příslušných ustanovení směrnice DAC II a závazku změny českého právního řádu s ohledem na uplatňování globálního standardu. Varianta I - uplatnění širšího přístupu V případě zvolení tzv. širšího přístupu by byly postupy náležité péče (prověření a zjištění údajů o klientech) českými finančními institucemi aplikovány na všechny české daňové nerezidenty (množina dotčených subjektů-klientů je v tomto případě větší), resp. na všechny nerezidenty z jurisdikcí, se kterými má Česká republika uzavřenu mezinárodní dohodu umožňující automatickou výměnu informací (např. Úmluvu, smlouvu o zamezení dvojímu zdanění, dohodu o výměně informací v daňových záležitostech), tj. s jurisdikcemi s nimiž může i jen potencionálně automaticky vyměňovat informace na základě globálního standardu. Potřebná data, která by finanční instituce zjistila a oznámila o rezidentovi z jurisdikce, která neuplatňuje globální standard, popř. státu, který není členem Evropské unie, by Generální finanční ředitelství jako ústřední kontaktní orgán oznámilo až v okamžiku přistoupení nové jurisdikce ke globálnímu standardu (popř. vstupu nového člena do Evropské unie), resp. v okamžiku kdy s tímto státem bude použitelná mezinárodní smlouva upravující automatickou výměnu informací oznamovaných finančními institucemi. Výhody: Při uplatnění tzv. širšího přístupu oznamující české finanční instituce zjistí údaje o téměř všech svých klientech pouze jednou a nemusejí provádět opětovné prověření všech existujících účtů při každém přistoupení nové jurisdikce ke globálnímu standardu (popř. při přijetí nového člena do Evropské unie) znovu postupy náležité péče s ohledem na daňové rezidenty této jurisdikce. Finanční instituce by měla na základě postupů náležité péče prověřeny všechny své klienty, přičemž náklady nutné na jednorázové prověření klientů jsou dle našeho názoru nižší než vždy znovu opakované provádění prověření všech klientů. Vzhledem ke skutečnosti, že získání informací při otvírání účtu je jednodušší při otvírání účtu (motivace klienta) představuje širší přístup pro finanční instituci rovněž nižší administrativní zátěž. Nevýhody: Jde o úpravu, která je nad rámec transpozice směrnice DAC II a vychází pouze z možnosti dané jurisdikcím na základě CRS. Je nutné zároveň umožnit použití přísnějších postupů náležité péče pro dříve existující účty. Tato jurisdikce by totiž měla logicky stanoveno pozdější datum rozlišující mezi dříve existujícími a novými účty. Účty klientů z této jurisdikce by sice finanční instituce prověřovala de facto podle přísnějších postupů náležité péče (s ohledem na datum 31. 12. 2015, resp. 1. 1. 2016, získávání self certification), ačkoli by se s ohledem na pozdější datum pro rozlišování dříve existujících a nových účtů klientů této jurisdikce mělo jednat o dříve existující účty, nicméně použití přísnějších postupů náležité péče i pro dříve existující účty CRS i směrnice DAC II 12
umožňuje. V případě uplatnění širšího přístupu na všechny nerezidenty, tj. i z jurisdikcí se kterými by neexistoval právní instrument pro výměnu informací, by příslušnou úpravou (motivovanou veřejným zájmem na správném výběru daní) mohlo dojít k nepřiměřenému zásahu do práva na ochranu osobních údajů. Celkové zhodnocení varianty: Varianta je možná a podle názoru Ministerstva financí pro finanční instituce nejvýhodnější. Požadavek na zapracování širšího přístupu do návrhu zákona byl vysloven rovněž finančními institucemi v rámci konzultací. Širší přístup uplatňovaný na všechny nerezidenty hodlá podle vyjádření svých zástupců v rámci OECD využít např. Francie, „užší“ širší přístup do svého The international Tax Compliance Regulations 2015 (No. 878) zapracovala Velká Británie. Generální finanční ředitelství souhlasí s touto variantou a dle jeho vyjádření to pro něj neznamená vyšší administrativní náklady. Tato varianta byla zapracována do návrhu zákona. Varianta II - neuplatnění širšího přístupu Při neuplatnění tzv. širšího přístupu české finanční instituce zjistí údaje pouze o klientech, kteří jsou rezidenty jiných členských států EU nebo jurisdikcí uplatňujících globální standard a vyměňujících s ČR informace o finančních účtech. Výhody: Prvotní záběr jurisdikcí, o jejichž rezidentech se budou informace zjišťovat, bude užší a bude rozšiřován postupně. Nevýhody: Náklady na prověření klientů jsou i podle vyjádření finančních institucí v tomto případě vyšší. Opakované provádění postupů náležité péče představuje pro finanční instituci vyšší administrativní zátěž. Celkové zhodnocení varianty: Varianta je proveditelná, ale pro finanční instituce méně výhodná. Do návrhu zákona tato varianta nebyla promítnuta.
ad c) Finanční instituci je/není umožněno použít jiné postupy náležité péče Varianta 0 CRS i DAC II ponechávají na státech, zda umožní finanční instituci použití přísnějších postupů. V případě, že by Česká republika nechtěla umožnit uplatnění této možnosti, neměnila by v tomto ohledu český právní řád, ale de facto by příslušný článek směrnice DAC II byl rovněž transponován. Varianta 0 tedy splývá s variantou II. Varianta I - finanční instituci je umožněno uplatnit jiné postupy náležité péče V případě této varianty by finanční instituce mohly použít postupy náležité péče pro nové účty na dříve existující účty a pro účty s vyšší hodnotu na účty s nižší hodnotou. Výhody: Finanční instituce může přizpůsobit nastavení svých systémů a uplatňovat postupy náležité péče v závislosti na struktuře jí vedených účtů. Uplatnění této varianty zároveň umožňuje uplatnění varianty I popsané v písm. b) výše.
Nevýhody: V případě, že finanční instituce použije „přísnější“ postupy náležité péče, mohou být klienti-majitelé dříve existujících účtů/účtů s nižší hodnotou, nuceni dokládat další skutečnosti, než v případě mírnějších postupů. Finanční instituce musí oznámit Specializovanému finančnímu úřadu použití takových postupů. Celkové zhodnocení varianty: Tato varianta byla jako nejvhodnější promítnuta do návrhu zákona. Varianta II - finanční instituci není umožněno uplatnit jiné postupy náležité péče V případě této varianty by finanční instituce nemohly použít postupy náležité péče pro nové účty na dříve existující účty a pro účty s vyšší hodnotu na účty s nižší hodnotou. Výhody: Finanční instituce nemusí oznámit Specializovanému finančnímu úřadu použití takových postupů – mírně nižší administrativní zátěž. Nevýhody: Finanční instituce musí přizpůsobit nastavení svých systémů a uplatňovat postupy náležité péče v závislosti na struktuře jí vedených účtů. Celkové zhodnocení varianty: Tato varianta byla vyhodnocena jako méně výhodná, komplikovala by situaci finančním institucím.
ad d) zrušení/zachování povinností platebního zprostředkovatele Varianta I - zrušení povinnosti platebního zprostředkovatele V případě této varianty bude § 38fa zákona o daních z příjmů a odkaz na citované ustanovení v § 38f odst. 12 zákona o daních z příjmů zrušen. Vedle toho je nutno zakotvit přechodné ustanovení umožňující dokončit v režimu rušených ustanovení zákona o daních z příjmů „dobíhající“ povinnosti, především s ohledem na Rakousko, které bude směrnici o zdanění příjmů z úspor částečně uplatňovat o rok déle než ostatní členské státy. Výhody: V případě schválení návrhu na zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor finanční instituce budou oznamovat pouze v jednom režimu (odhlédneme-li od povinností, které je nutné plnit vůči Rakousku o rok déle). Nevýhody: Návrh na zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor dosud není schválen. Celkové zhodnocení varianty: Tato varianta byla nicméně s ohledem na vysokou pravděpodobnost schválení návrhu na zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor vyhodnocena jako výhodnější. Varianta II – zachování povinnosti platebního zprostředkovatele V případě této varianty by se de facto jednalo o variantu nulovou. Výhody:
V nepravděpodobném případě, že návrh na zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor nebude ve třetím čtvrtletí 2015 schválen, nebude nutné v pokročilém stádiu legislativního procesu měnit text novely zákona. Nevýhody: V případě schválení návrhu na zrušení směrnice o zdanění příjmů z úspor již nebude možné navrhnout příslušnou novelu tak, aby byla účinná od 1. ledna 2016. České finanční instituce by formálně (pokud by se nedovolaly přímého účinku směrnice) musely oznamovat podle dvou právních základů a ve dvou režimech. Celkové zhodnocení varianty: Tato varianta byla vyhodnocena jako méně výhodná, komplikovala by situaci finančním institucím.
Bylo zvoleno kritérium kvalitativní a odhad nákladů byl stanoven na základě analogie s implementací dohody FATCA a vyjádření některých bank. Náklady byly alespoň přibližně (bylo-li to dle vyjádření konzultovaných subjektů možné) kvantifikovány pouze u zvolené varianty (viz níže).
V souvislosti s implementací dohody FATCA finanční instituce vyčíslily jednorázové dopady na implementaci. Bohužel tyto dopady nebylo jednoduché oddělit a přesněji vymezit, takže Ministerstvo financí znalo odhad pouze v bankovnictví (u velkých bank by měly být náklady kolem 18 mil. Kč, středně velké banky 1 - 2 mil. Kč, malé banky a stavební spořitelny přibližně 1 mil. Kč), přičemž konkrétní náklady závisely především na tom, zda je banka součástí mezinárodní finanční skupiny, na firemní politice případné zahraniční matky a částečně pak na počtu klientů, a u pojistitelů (průměrná výše těchto nákladů cca 1,7 mil. Kč, přičemž konkrétní náklady se pohybují v rozmezí od 167 tis. Kč u pojišťovny s nejnižšími náklady po 5,6 mil. Kč u pojišťovny s nejvyššími náklady). Při implementaci dohody FATCA a zákona FATCA nicméně finanční instituce zhusta využívaly služby vnějších konzultantů a vzhledem k možnosti postihu celé finanční skupiny musely vyhovět politice a požadavkům, které na ně byly kladeny při implementaci dohody FATCA a zákona FATCA ze strany jejich zahraničních matek. Dle vyjádření např. bank stále ještě probíhá analýza s ohledem na uplatňování směrnice DAC II a globálního standardu. Významně bude záležet na tom, zda bude včas přijata prováděcí právní úprava (včetně metodických pokynů). Celkové náklady související s implementací směrnice DAC II a globálního standardu by měly být podle názoru Ministerstva financí nižší než náklady na implementaci dohody FATCA. Dle vyjádření některých bank se hrubý odhad nákladů pohybuje u velkých bank okolo 15 mil. Kč. Finanční instituce byly již při přípravě zákona FATCA obeznámeny se skutečností, že Česká republika hodlá uplatňovat jakožto „early adopter“ globální standard a již v roce 2017 vyměňovat první informace. Ministerstvo financí finanční instituce upozorňovalo na vývoj v Evropské unii a OECD a na nutnost nastavit vnitřní systémy s ohledem na „celosvětovou“ působnost globálního standardu. Do určité míry finanční instituce mohly tedy již při přípravě systému na implementaci dohody FATCA vzít v úvahu vývoj v Evropské unii a OECD. Při případných požadovaných změnách informačních technologií s ohledem na implementaci globálního standardu a směrnice DAC II lze již předpokládat, že u většiny českých finančních institucí dojde k úpravě jejich stávajících informačních systémů formou insourcingu (finanční instituce již získaly zkušenosti 15
s přípravou systému pro oznamování podle dohody FATCA, principy a kategorie zpracovávaných informací v případě globálního standardu jsou obdobné jako u oznamování podle dohody FATCA a rozšíření informačních systémů finančních institucí nebude tak náročné, jako kdyby šlo o zcela novou problematiku). Oproti automatické výměně pro účely dohody FATCA budou nicméně vyšší následné administrativní náklady pro účely výměny podle globálního standardu a směrnice DAC II, což je dáno skutečností, že se bude oznamovat o mnohem větším počtu osob a oznamovat bude větší počet finančních institucí než v případě oznamování podle zákona FATCA (prověřovat by měl cca stejný počet finančních institucí). Navíc na základě transpozice směrnice DAC II jsou finančním institucím uloženy další informační povinnosti (zejm. informování klienta v případě narušení bezpečnosti informačního systému). Tyto dodatečné náklady nelze explicitně kvantifikovat a mohou se lišit v závislosti na velikosti finanční instituce, její struktuře či struktuře jejích finančních produktů a oznamovaných klientů (plošný odhad nákladů není možné provést). Na straně veřejných rozpočtů vzniknou náklady, které vyplývají z rozšíření automatické výměny informací a implementace systémů k využití dat zasílaných z členských států Evropské unie a z dalších států, které se připojily ke globálnímu standardu. Do značné míry bude možné využít stávající systém, který je nastaven na výměnu informací se Spojenými státy americkými, přičemž je opět nutné přihlédnout k širšímu záběru globálního standardu a směrnice DAC II (větší počet oznamovaných a přijímaných dat, nutnost kontroly většího počtu subjektů oproti subjektům dotčeným lex FATCA). Základní odhad nákladů na státní rozpočet vyplývá z hodnocení dopadů implementace zákona FATCA. Dosud není vyjasněno využití komunikačního kanálu se státy mimo Evropskou unii, Evropská komise vyvíjí pro tyto účely rozhraní SPEED2, avšak k dnešnímu dni není zřejmé, kdy toto rozhraní bude k dispozici a zda k němu budou ochotny přistoupit všechny státy mimo Evropskou unii. Evropská komise doposud nezveřejnila funkční ani technickou specifikaci, to je očekáváno v červnu 2015. Podle informací z jednání pracovní skupiny Výboru pro správní spolupráci v daních (CACT), konaného v březnu t.r., má Evropská komise v úmyslu do DAC II implementovat některé prvky směrnice DAC I (stavová zpráva, validace zprávy, žádost o informace, roční zpětná vazba atd.). Tyto prvky však v CRS požadovány nejsou. Je na zvážení, zda na rozdíl od současného řešení FATCA nebude nutné v rámci elektronického podání vyvinout aplikaci pro připravení oznamovaných dat do XML formátu. V rámci FATCA toto není řešeno, a to vzhledem k vysoké prahové hodnotě oznamovaných účtů, a tedy předpokladu, že oznámení podle FATCA podávají pouze velké finanční instituce, které mají možnost ke sběru dat využít svých vnitřních informačních systémů. Vzhledem k rozpracovanosti projektu na úrovni Evropské unie náklady tedy nelze detailněji vyčíslit. Lze jen obecně předpokládat, že bude technické řešení obou projektů rozdílné, což náklady zvýší. Pokud jde o způsob zpracování dat přijatých ze zahraničí, byl v rámci dosavadního řešení FATCA zvolen postup, kdy jsou tato data tříděna a zpracovávána mimo ADIS, a to za využití jiných technických prostředků za významného vlivu lidského činitele, obdobně jako je tomu dnes u přijatých dat podle směrnice Savings. Tento postup eliminuje z velké části chybovost došlých dat. Je však otázkou, zda bude toto řešení vhodné v případě CRS a DAC II, kdy výrazně naroste objem přijatých dat. V současné době podle směrnice Savings zpracovává Finanční správa České republiky data došlá pouze z členských států Evropské unie a malé objemy dat z třetích států podléhajících dohodám podle směrnice Savings. 16
Na straně správce daně dále vzniká potřeba personálního zabezpečení kontroly plnění povinností podle FATCA, CRS a DAC II (due diligence), bude řešeno zejména v rámci Specializovaného finančního úřadu coby správce daně a počítá se s nutností navýšit personálně Specializovaný finanční úřad a Generální finanční ředitelství o 1 – 2 zaměstnance v příslušných odděleních. Náklady by se měly pohybovat podle Generálního finančního ředitelství okolo 25 mil. Kč.
Přínos jednotlivých variant byl posouzen z hlediska kvalitativního a posouzen z hlediska výše uvedených, dle důležitosti seřazených, cílů právní úpravy: • splnění požadavků na implementaci směrnice • konzistentní systém • nízké finanční náklady. Celkové přínosy nelze kvantifikovat i s ohledem na preventivní působení automatické výměny informací.
Ad a) Legislativní řešení: S ohledem na výše uvedené skutečnosti jsou reálně proveditelné varianty I a II. Po důkladné úvaze a konzultaci s odborníky na danou oblast práva bylo zvoleno legislativní řešení popsané ve variantě I, jelikož převažují její pozitiva. Ad b), c) a d) Věcné řešení V tabulkách je použita kvalitativní, „školní“ klasifikace od 1 do 5 (1 – nejlepší, 5 - nejhorší). Ad b) uplatnění/neuplatnění širšího přístupu Varianta
Splnění mezinárodního závazku
Admin. zátěž
Společenské náklady
2(nad rámec)
Ad c) možnost/nemožnost finanční instituce použít jiné postupy náležité péče Varianta
Ad d) zrušení/zachování povinností platebního zprostředkovatele
2(v současnosti nad rámec)
Varianty již byly výše v textu seřazeny dle výhodnosti. Návrh zákona je výsledkem zvolení následujících variant řešení uvedených v bodě 2: ad a) varianta I ad b) varianta I ad c) varianta I ad d) varianta I
Implementace doporučené varianty a vynucování Vynucování
Orgánem odpovědným za implementaci regulace bude Ministerstvo financí a orgány Finanční správy České republiky. Finanční instituce budou zejména plnit povinnosti uložené zákonem v souvislosti se shromažďováním a oznamováním informací o účtech. Generální finanční ředitelství za tímto účelem vydá formulář pro plnění oznamovací povinnosti, který bude moci být Specializovanému finančnímu úřadu zaslán pouze elektronicky formou datové zprávy. V případě uplatňování CRS budou pro finanční instituce vodítkem komentáře OECD k CRS. Komentáře by mělo Generální finanční ředitelství zohlednit v pokynech upravujících podrobnosti týkající se oznamování pro účely globálního standardu1. Vzhledem ke skutečnosti, že komentáře (na které jako na interpretativní nástroj odkazuje ve své preambuli i DAC II) velmi pravděpodobně v budoucnu budou upravovány, Generální finanční ředitelství bude muset zohlednit tyto změny ve svých pokynech. Dohled a vynucování plnění uložených povinností budou vykonávat orgány Finanční správy České republiky, zejména Specializovaný finanční úřad. Oznamování a předávání údajů se bude dít elektronicky. Riziko pro implementaci představuje především časová náročnost zavedení příslušné infrastruktury a systémů, přičemž v rámci Evropské unie dosud není zcela jasné, jaká síť bude využívána pro výměnu dat a jak přesně bude probíhat komunikace mezi členskými státy (viz výše).
Ministerstvo financí zajišťuje překlad komentářů a zveřejní jejich aktuální znění na svých internetových stránkách do konce roku 2015.
Navržená úprava vyplývá z nutnosti transpozice směrnice a adaptace českého právního řádu na přijatý mezinárodní závazek. Posuzování se týkalo pouze výhodnosti zvolení jedné z variant řešení daných směrnicí, popř. mezinárodním instrumentem. Vzhledem k posuzovaným tématům: a)
uplatnění tzv. „širšího přístupu“
b) možnost finanční instituce použít jiné postupy náležité péče
c) zrušení povinností platebního zprostředkovatele budou moci orgány Finanční správy České republiky (zejm. Specializovaný finanční úřad) vyhodnotit účinnost regulace ve IV. Q roku 2017 a popř. při uzavření nové mezinárodní dohody umožňující automatickou výměnu informací mezi Českou republikou a další jurisdikcí. Při přezkumu bude hodnoceno, zda uplatnění širšího přístupu ve spojení s možností finanční instituce použít jiné postupy náležité péče skutečně znamená snížení administrativní zátěže finančních institucí. Vyhodnocení pak orgány Finanční správy České republiky budou moci opakovat každoročně po výměně informací s ústředním kontaktním orgánem jiného státu.
Během procesu zpracování RIA byla konzultována odborná veřejnost (Asociace družstevních záložen, Asociace pro kapitálový trh ČR, Centrální depozitář cenných papírů Česká bankovní asociace, Česká asociace pojišťoven, Asociace penzijních fondů ČR) prostřednictvím účasti v tzv. pracovní skupině FATCA/GATCA zřízené Ministerstvem financí. Další informace byly poskytnuty Generálním finančním ředitelstvím.

References: zákona č. 240
 § 15
 § 38
 čl. 260
de lege ferenda
 § 38
 § 38