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Timestamp: 2019-01-24 10:25:55+00:00

Document:
Abbau von Hochschulkapazitäten unter Berücksichtigung von Art. 12 Abs. 1 GG
Methoden, Begründungserfordernisse und Rechtsschutz,
dargestellt am Beispiel der medizinischen Studiengänge
II. Methoden des Kapazitätsabbaus
1. Gesetzliche Festlegung der Zielkapazitäten (Berlin)
2. Vorgabe von Einsparvolumen (Hessen und Niedersachsen)
3. Schließung von Studiengängen
4. Stellenverlagerungen und Ausgliederung von Betriebseinheiten
5. Änderungen des Ausbildungs- bzw. des Kapazitätsrechts
a) Änderung des Ausbildungsrechts
b) Änderungen des Kapazitätsrechts
III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
1. Abbau von Hochschulkapazitäten grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig
2. Anforderung an die Rechtmäßigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
a) Begründungszwang
c) Der materielle Abwägungsvorgang
d) Abstimmungsgebot mit anderen Ländern, wenn entsprechende Studiengänge nicht in allen Bundesländern vorhanden sind
IV. Rechtsschutz gegen den Abbau von Hochschulkapazitäten
Die angespannte Haushaltslage bei Bund und Ländern hat seit Ende der 80er Jahre zu erheblichen Einsparungen in den medizinischen Studiengängen geführt. Während Anfang der 80er Jahre vorwiegend Lehramtsstudiengänge abgebaut wurden1 begann 1987/88, ausgehend von Nordrhein-Westfalen, der Abbau von Ausbildungskapazitäten in den medizinischen Studiengängen2 . Den Statistiken der ZVS ist zu entnehmen, daß im Studienjahr 1987/88 im Studiengang Humanmedizin 11.507 Studienplätze allein in den alten Bundesländern angeboten wurden, während dies im Studienjahr 1998/99 unter Einschluß der neuen Länder (nur) noch 10.546 Studienplätze waren. Im Studiengang Zahnmedizin hat sich die Zahl der Studienplätze im Studienjahr 1987/88 von 2084 auf 1943 im Studienjahr 1998/99 vermindert. Lediglich im Studiengang Tiermedizin ist in diesem Zeitraum eine leichte Erhöhung von 892 Studienplätzen im Studienjahr 1987/88 auf 1.051 Studienplätze im Studienjahr 1998/99 zu konstatieren, die vor allem auf die tiermedizinischen Ausbildungsstätten an der Universität Leipzig sowie an der Humboldt-Universität Berlin zurückzuführen ist (wobei zwischenzeitlich die veterinärmedizinische Fakultät der Humboldt-Universität Berlin in die entsprechende Fakultät der FU Berlin eingegliedert wurde). Somit stehen heute in Gesamtdeutschland in medizin und Zahnmedizin erheblich weniger Studienplätze zur Verfügung als vor zehn Jahren allein in den "alten Ländern". Dieser Abbau von Studienplatzkapazitäten wird weitergehen.
Dieser Kapazitätsabbau, der z.B. in Nordrhein-Westfalen zur Herabsetzung der Studienplatzzahlen von 40 % in der Humanmedizin bzw. 34,2 % in der Zahnmedizin führte3, blieb zunächst weitgehend unbemerkt, da in der gleichen Zeit einerseits die Bewerberzahlen für Humanmedizin und Zahnmedizin sanken, vor allem aber das Studienplatzangebot in den neuen Bundesländern durch "eigene" Bewerber aus den neuen Bundesländern nicht ausgeschöpft wurde4, so daß in großem Umfang westdeutsche Bewerber an ostdeutsche Hochschulen verteilt wurden.
Der Abbau der Ausbildungskapazitäten in den medizinischen Studiengängen erfolgte vor allem durch Stellenabbau oder Stellenverlagerungen (wie in Nordrhein-Westfalen)5 , durch Änderung des Ausbildungsrechtes (so wurden im Studiengang Humanmedizin drei weitere Pflichtseminare eingeführt)6, durch Änderungen des Kapazitätsrechtes (Änderung des Krankenversorgungsabzuges in § 9 Abs. 3 Ziff. 3 c KapVO7 sowie Einführung eines § 21 a KiiV0 zur Nichtberücksichtigung von Stellen)8 und durch Schließung von Studiengängen (so der Studiengang Zahnmedizin an der Universität Rostock)9.
Neuerdings erfolgt der Abbau von Ausbildungskapazitäten vor allem durch Vorgabe von Einsparvolumina (so insbesondere in Hamburg, Hessen und Niedersachsen)10 sowie durch die gesetzliche Festlegung der Zielkapazitäten (so in Berlin).
In Berlin wurde durch das Gesetz über die Neuordnung der Zahnmedizin an den Universitäten des Landes Berlin (Neuordnungsgesetz Zahnmedizin - NOGZ -)11 die jährliche Gesamtkapazität im Studiengang Zahnmedizin an der FU Berlin und an der Humboldt-Universität auf jeweils 80 Studienplätze festgesetzt. Im Studiengang Humanmedizin wurde der Abbau der Ausbildungskapazitäten durch das Gesetz über die Neuordnung der Hochschulmedizin in Berlin (UniMedG) geregelt12. Ziel dieses Gesetzes ist, die Organisation der Hochschulkliniken neu zu ordnen, so daß künftig im Studiengang Humanmedizin nur noch 600 Studienanfänger jährlich aufgenommen werden können, davon 400 an der Humboldt-Universität und 200 an der FU Berlin. Dies bedeutet annähernd eine Halbierung der früheren Ausbildungskapazität13. Schließlich wurde durch das Gesetz zur Fusion der Fachbereiche Veterinärmedizin, Lebensmitteltechnologie und Agrarwissenschaften in Berlin (Fusionsgesetz -FusG -)14 mit Wirkung vom 1. 10. 1992 die beiden bisherigen Fachbereiche Veterinärmedizin der FU Berlin und der Humboldt-Universität der FU Berlin zugeordnet und eine jährliche Aufnahmekapazität von 200 Studienplätzen festgelegt15, durch das Haushaltsstrukturgesetz 199616 wurde die Ausbildungskapazität weiter von 200 Studienplätzen auf 150 Studienplätzen gesenkt.
Die Aktivitäten des Berliner Gesetzgebers haben bereits zu 2 Kammerbeschlüssen des BVerfG geführt. Zunächst einmal hatte das VG Berlin wegen der von ihm vertretenen Rechtsmeinung, daß § 9 Abs. 2, Abs. 3 Uni-MedG gegen die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG verstößt und deshalb verfassungswidrig ist17 das BVerfG angerufen. Das BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats) hat in einem kaum nachvollziehbaren Beschluß vom 10. 3. 199918 die Auffassung vertreten, daß das vorlegende Gericht nach seinen Rechtsausführungen nicht einmal von der Verfassungswidrigkeit der Norm überzeugt sei, da es nur den Entstehungsprozeß des Gesetzes kritisiere, was jedoch unzureichend sei; die Vorlage sei deshalb unzulässig19. Im übrigen führt das BVerfG aus, daß es bereits in der Numerus clausus-Entscheidung20 darauf hingewiesen habe, daß nur bei einer evidenten Verletzung des Verfassungsauftrags zur Schaffung ausreichender Ausbildungskapazitäten die Herleitung eines individuell einklagbaren Anspruchs auf Schaffung von Studienplätzen überhaupt in Betracht kommen könnte, so daß "in diesem Punkt besonders eingehende Darlegungen erforderlich gewesen" wären.
Auch die FU Berlin hatte gegen die Verminderung der Ausbildungskapazität im Studiengang Tiermedizin von 200 auf 150 Studienplätzen Verfassungsbeschwerde erhoben. Diese Verfassungsbeschwerde hat das BVerfG (l. Kammer des Ersten Senats) ebenfalls nicht zur Entscheidung angenommen21. Im Hinblick auf die Rüge des Art. 12 Abs. 1 GG durch die FU Berlin wird erneut betont, daß verfassungsrechtliche Konsequenzen erst bei evidenter Verletzung des Verfassungsauftrages auf Bereitstellung ausreichender Ausbildungskapazitäten in Betracht komme und daß zu einer derartigen Verletzung der Beschwerdeführerin nichts vo bracht worden und auch sonst nichts ersichtlich sei.
Eine weitere "Qualität des Kapazitätsabbaus" bahnt sich an aufgrund der geplanten Änderung des Kapazitätsrechtes. Nach einem Beschluß des Unterausschusses "Vergabeverordnung" der ZVS soll Art. 7 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 12. März 199222 Wie folgt geändert werden:
- Art. 7 Abs. 2:
"Die Zulassungszahlen sind so festzusetzen, daß nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Vorgaben und unter Berücksichtigung der räumlichen und fachspezifischen Gegebenheiten eine erschöpfenden Nutzung der Ausbildungskapazität erreicht wird ...".
- nach Art. 7 Abs. 3 StV wird folgender neuer Absatz 4 eingefügt:
"Die Ermittlung der jährlichen Aufnahmekapazität kann auch in der Weise erfolgen, daß einem ausgewiesenen Budget für die Lehre und den Bedarf der Forschung ein Kostennormwert, der die Kosten für die ordnungsgemäße Ausbildung eines Studenten in dem jeweiligen Studiengang festlegt, gegenübergestellt wird; im übrigen gilt Abs. 3."
Dies bedeutet, daß mit den "Kostennormwerten" die Kapazitätsberechnung von der bisherigen Eingabegröße "Stelle" auf die globalere Meßeinheit "Geld" umgestellt wird mit der weiteren Folge, daß die Ausbildungskapazität sich im wesentlichen nach den haushaltsrechtlichen Vorgaben zu richten hat. Dies wird zu einer massiven Einschränkung des Rechtsschutzes führen. Ob sich diese Einschränkung des Rechtsschutzes mit Hilfe des BVerfG verhindern läßt, erscheint nach den beiden oben genannten Beschlüssen fraglich23. Die vorliegende Abhandlung beschäftigt sich ausschließlich mit dem Kapazitätsabbau im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG, während bei organisationsrechtlichen, wissenschaftsrechtlichen, kooperationsrechtlichen und beamtenrechtlichen Aspekten auf die Arbeiten von Karpen, Hufeld und Klöver24 verwiesen werden kann.
II. Herkömmliche Methoden der Kapazitätsverminderung
1. Stellenverlagerungen und Ausgliederung von Betriebseinheiten
a.) In Nordrhein-Westfalen wurde durch § 7 Abs. 9 Satz 1 c des Haushaltsgesetzes 198825 i.d.F. des Art. IV des Gesetzes über Änderungen im Hochschulbereich26 der Minister für Wissenschaft und Forschung ermächtigt, mit Einwilligung des Finanzministers Stellen für wissenschaftliches Personal aus den Lehreinheiten Vorklinische Medizin und Zahnmedizin in Stellen anderer Wertigkeit umzuwandeln und in die Informatik umzusetzen. In der Folgezeit wurden die entsprechenden Stellenumwidmungen in Form verschiedener Erlasse vorgenommen27. Die nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte vertraten durchweg die Auffassung, daß das aus Art. 12 Abs. 1 GG folgende Teilhaberecht durch das Konzept "Medizinkonzentration" des Ministers für Wissenschaft und Forschung nicht verletzt worden sei. Diese Rechtsprechung mag begünstigt worden sein durch einen schon fast dramatischen Rückgang der Nachfrage nach medizinischen Studienplätzen.
b.) Außerhalb Nordrhein-Westfalens ist die Rechtsprechung bei der Prüfung von Stellenverlagerungen wesentlich kritischer. Die Rechtsprechung hat insoweit strenge Anforderungen entwickelt und wendet diese auch auf Stellenkürzungen an, die nicht mit einem planmäßigen Abbau von Studienplatzkapazitäten in Verbindung stehen.28 Die Wissenschaftsverwaltung muß für kapazitätsreduzierende Stellenverlagerungen und Stellenreduzierungen sachliche Gründe darlegen und eine sorgfältige Planung nachweisen. Der Hochschule kommt zwar grundsätzlich eine wissenschaftliche Gestaltungsfreiheit zu, die sie auch zu einer ihren Vorstellungen entsprechenden Organisation der Lehre berechtigt. Eine sachgemäße Ausübung dieses Ermessens setzt aber voraus, daß bei Stellenverlagerungen Kapazitätsverminderung soweit wie möglich vermieden und vermeidbare Kapazitätsverluste jedenfalls nachprüfbar begründet werden29. Ist die Stellenverlagerung bzw. Stellenreduzierung nicht von vornherein mit einer Begründung versehen, die die maßgeblichen Gesichtspunkte deutlich macht, so können diese Begründungslücken oder -fehler den Schluß nahelegen, daß das Gebot der erschöpfenden Kapazitätsauslastung verletzt wurde. Bei ordnungsgemäßer Begründung der Stellenverlagerung wird diese von den Verwaltungsgerichten trotz der damit verbundenen Kapazitätsverminderung anerkannt30. Höchstrichterlich ist allerdings noch nicht geklärt, unter welchen Voraussetzungen Stellenverlagerungen und Stellenstreichungen möglich sind31 .
Besonders kritisch ist die Rechtsprechung, wenn Stellen von der Lehreinheit Vorklinische Medizin in die Lehreinheit Klinisch-Theoretische Medizin umgewidmet werden. Stellen, die der Lehreinheit Vorklinische Medizin zur Verfügung stehen, sind gern. § 8 KapVO unmittelbar kapazitätsrelevant. Die zur Lehreinheit Klinisch-Theoretische Medizin gehörenden Stellen sind jedoch gern. § 7 Abs. 3 KapVO kapazitätsrechtlich neutral. Dies hat zur Folge, daß eine Umwidmung einer Stelle von der Lehreinheit Vorklinische Medizin in die Lehreinheit Klinisch-Theoretische Medizin zu einer Verminderung der Ausbildungskapazität im Studiengang Humanmedizin führt, ohne daß in einem anderen Studiengang sich die Ausbildungskapazität erhöht. Die Rechtsprechung verlangt bei einer derartigen Stellenverlagerung die Darlegung sachlicher Gründe durch die Wissenschaftsverwaltung, ..wobei eine sorgfältige Planung mit einer auf die einzelne Stelle bezogene Abwägung der Aufgaben der Hochschule in Forschung, Lehre und Studium einerseits sowie der Rechte der Studienbewerber andererseits nachzuweisen ist32. Entsprechendes gilt bei einem Stellenabbau (keine Stellenverlagerung), der zu einer Absenkung der Ausbildungskapazitäten in dem betreffenden Studiengang führt33.
c.) Die Rechtsprechung hat weiterhin auch die Ausgliederung ganzer Betriebseinheiten nicht akzeptiert. Das VG Karlsruhe34 hat die Ausgliederung des biochemischen Instituts aus der Vorklinik und die Bildung einer sogenannten "kleinen Lehreinheit an der Universität Heidelberg kapazitätsrechtlich nicht anerkannt. Die Bildung von Lehreinheiten gehört zu den in der KapVO nicht abschließend geregelten und von den kapazitätsbestimmenden Stellen je nach den örtlichen Gegebenheiten in eigener Entscheidungszuständigkeit zu beantwortenden Fragen. Diese seien daher in ihrer Entscheidung frei, soweit sie nicht durch die Vorgaben der KapVO, insbesondere § 7, 8 Abs. 1 i.V.m. Anl. 3 zur KapVO und durch höherrangiges Recht, insbesondere das Kapazitätserschöpfungsgebot gebunden sind35. Diese Ermessensgrenzen hätten die kapazitätsbestimmenden Stellen bei der Verlagerung der Stellen der biochemischen Institute und der Bildung der kleinen Lehreinheit nicht hinreichend betrachtet, insbesondere weil dem "Biochemiezentrum Heidelberg" (BZH), das sich kapazitätsrechtlich nur als Lehreinheit erfassen lasse, entgegen § 7 Abs. 1 Satz 1 KapVO noch kein Studiengang zugeordnet wurde, da ein Studiengang "Biochemie" nach Angaben der Universität zwar geplant, bisher aber noch nicht errichtet worden war.
d.) Soweit die Rechtsprechung Stellenverlagerungen und Stellenkürzungen nicht anerkennt, wird ein fiktives Lehrdeputat - auch für zukünftige Berechnungszeiträume - in Ansatz gebracht36. Höchst umstritten ist die Frage, wie fiktives Lehrdeputat abgebaut werden kann37.
2. Änderung des Ausbildungsrechtes
Durch die 7. Änderungsverordnung zur Approbationsordnung für Ärzte38 wurden für den Studiengang Humanmedizin 3 Pflichtseminare eingeführt. In diesen Seminaren soll der durch Vorlesungen und praktische Übungen vermittelte Lehrstoff vertiefend und anwendungsbezogen erörtert werden. In diesen vorklinischen Seminaren sollen Bezüge zwischen vorklinischem und klinischem Lehrstoff hergestellt werden; sie umfassen die Vorstellung von Patienten. Die Zahl der jeweils an einem Seminar teilnehmenden Studierenden darf 20 nicht überschreiten. Diese Änderung der ÄAppO war ab WS 1990/91 wirksam und führte nach der entsprechenden Änderung der Landes-Kapazitätsverordnungen zu einer Absenkung der Ausbildungskapazität um rund 22%.39
Änderungen des Ausbildungsrechtes werden, obwohl auch sie gerichtlicher Überprüfung unterliegen, faktisch kaum kontrolliert. Der Rechtsprechung genügte die Begründung des Normgebers40, daß diese Änderung der Ausbildung der Intensivierung des vorklinischen Unterrichtes diene, eine Verstärkung des praktischen Unterrichts am Patienten bewirke und schließlich aufgrund der "Sprachlosigkeit der Medizinstudenten" erforderlich sei41. In der Folgezeit wurde zwar heftig über die Frage diskutiert, ob der Normgeber eine Seminargröße - die im übrigen an der Hochschule völlig unüblich ist - vorschreiben könne. Obwohl es für diese Gruppengröße von 20 Seminarteilnehmern zunächst einmal keine rationale Begründung gab, hat die Rechtsprechung keinen Zweifel an der Berechtigung des Normgebers zur Festlegung einer Gruppengröße gehabt42. Zwischenzeitlich sind zwar die "wahren" Gründe für die Festlegung der Gruppengröße bekannt geworden. Es handelt sich hierbei nicht um irgendwelche didaktische Erwägungen, vielmehr hatte die ZVS bundesweit bei den medizinischen Fakultäten erfragt, ob genügend Seminarräume für 30 Studenten zur Verfügung stehen, um Seminare mit einer Gruppengröße von 30 Studenten (wie in anderen Studiengängen üblich) durchführen zu können. Nachdem sich herausgestellt hat, daß die entsprechenden Räume nicht zur Verfügung stehen, wurde die Gruppengröße auf 20 reduziert43 . Die Frage der Gruppengröße für die Seminare in Medizin wird in der Rechtsprechung heute nicht mehr diskutiert. Da sich der Rechtsschutz in den Kapazitätsverfahren fast ausschließlich im Eilverfahren abspielt44, hat sich danach der Kapazitätsabbau durch Ausbildungsänderung als "effektives Mittel" erwiesen.
3. Änderungen des Kapazitätsrechtes (KapVO)
a.) Änderung einer Norm zahlenförmigen Inhaltes
Spätestens seit der Entscheidung des BVerfG vom 22. 10. 199145 steht außer Frage, daß die Änderung des Kapazitätsrechtes einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Verwaltungsgerichte haben sich in der Folgezeit insbesondere mit den Normen zahlenförmigen Inhaltes (Parametern) der KapVO beschäftigt. Dies gilt beispielsweise für den Parameter "Abzug einer Stelle je 7,2 tagesbelegte Betten" zur Berechnung des Personalbedarfs für die stationäre Krankenversorgung im Studiengang Zahnmedizin in § 9 Abs. 3 Satz 2 Ziff. 3 c Kap VO46 oder für den Parameter "0,67 Klinische Behandlungseinheiten für die Zahnerhaltungs- und Zahnersatzkunde je Studentin oder Student" in § 19 Abs . 1 KapVO47.
Im Studiengang Zahnmedizin hat der Verordnungsgeber im Anschluß an die Entscheidung des BVerfG vom 22. 10. 1991 versucht, die Ausbildungskapazität durch Neuregelung des ambulanten Krankenversorgungsabzuges (KVA) gern. § 9 Abs. 3 Satz 2 Ziff. 3 c KapVO zu senken. Durch den KVA soll ein Ausgleich dafür geschaffen werden, daß in den medizinischen Studiengängen die Lehrpersonen nicht nur in Lehre und Forschung tätig sind, sondern darüber hinaus auch Krankenversorgungsaufgaben zu erfüllen haben. Soweit diese erfüllt werden, können keine Lehrleistungen erbracht werden (nach dem Willen des Verordnungsgebers bleibt die Forschung insoweit außer Betracht). Der Verordnungsgeber hat sowohl im Jahre 1980 als auch im Jahr 1996 den Krankenversorgungsabzug neu normiert mit der Folge, daß )ewells rechnerisch Ausbildungskapazitäten vernichtet wurden (während sich tatsächlich nichts geändert hat). Daß die Änderung aus dem Jahre 1980 einer verfassungsrechtlichen Überprüfung nicht standhält, hat das BVerfG im Jahr 1991 bestätigt48. Auch die Neuregelung im Jahre 1996, die bundesweit zu einer Reduzierung um ca. 6 % der Studienplätze geführt hat, wird bisher von allen damit befassten Obergerichten für verfassungswidrig erachtet49.
b.) Abweichen vom Stellenkonzept der KapVO
Durch Beschluß des Verwaltungsausschusses der ZVS vom 3. 3. 1994 wurde den Ländern freigestellt, die Kapazitätsverordnung (KapVO) um einen § 21 KapVO50 zu ergänzen. Dieser sah - soweit in Landesrecht übernommen - vor, daß zugeordnete Stellen, die im Berechnungszeitraum oder in dem dem Berechnungszeitraum folgenden Jahr entfallen, bei der Feststellung der Ausbildungskapazitäten unberücksichtigt blieben. Stellen, die später wegfallen, sollten dann unberücksichtigt bleiben, ..wenn sie für die ordnungsgemäße Ausbildung einer höheren Studentenzahl aufgrund früherer höherer Zulassungszahlen erforderlich sind".
Die Länder Hamburg, Niedersachsen und Berlin haben hiervon, anders als z.B. Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein Gebrauch gemacht. Hierin sah die Rechtsprechung zu Recht einen Verstoß gegen den Grundsatz der ländereinheitlichen Kapazitätsermittlung51. Aber auch in materieller Hinsicht bestehen Bedenken gegen die Nichtberücksichtigung von Stellen gemäß § 21 KapVO. Dementsprechend haben die Gerichte einen Verstoß gegen das Stellensollprinzip, dem im Kapazitätsrecht eine zentrale Bedeutung zukommt, konstatiert und § 21 KapVO für nichtig erklärt bzw. nicht angewandt52
Änderungen des Kapazitätsrechtes erweisen sich somit als wenig effektiv, um einen Kapazitätsabbau vorzunehmen.
Auch ein Versuch des Senators für Wissenschaft und Forschung in Berlin, im Studiengang Architektur im WS 1992/93 die Studienplatzzahl abweichend vom Berechnungsergebnis nach der KapVO festzusetzen, ist gescheitert. Das VG Berlin hat dies als offensichtlich rechtswidrig angesehen, weil der Kapazitätsfestsetzung ersichtlich keine am Kapazitätserschöpfungsgebot orientierte Berechnung auf der Grundlage der Bestimmungen der KapVO zu Grunde lag53. Bereits in den 80er Jahren hatten zahlreiche Hochschulen versucht, wegen einer angeblichen Überlast die Zulassungszahl abweichend vom Berechnungsergebnis der KapVO festzusetzen. Die Verwaltungsgerichte haben dies stets mißbilligt und zahlreiche Studienbewerber zugelassen54.
Damit ist zusammenfassend festzustellen, daß die Änderung kapazitätsrechtlicher Normen, die ohne tatsächliche Veränderung der Ausbildung zu einer Kapazitätsverminderung führen, von der Rechtsprechung sehr genau im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG überprüft wird.
4. Schließung von Studiengängen
Es kommt immer wieder vor, daß Studiengänge durch eine Organisationsmaßnahme des zuständigen Ministers eingestellt werden. Soweit die Betroffenen hochschul- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht haben, waren sie bislang erfolglos. Dies gilt sowohl für die RWTH Aachen, die sich gegen die Aufhebung von Lehramtstudiengängen gewehrt hat55, als auch für die Universität Rostock, die sich gegen die Einstellung des Studienganges Zahnmedizin gewehrt hat56. Erfolgreich war im Ergebnis lediglich die FU Berlin, die allerdings nicht selbst geklagt hatte. Wegen Aufhebung des Studienganges Zahnmedizin hatten 63 Mitglieder des Abgeordnetenhauses im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle geltend gemacht, daß die FU Berlin nicht ordnungsgemäß angehört worden ist57. Soweit Studienbewerber die Unzulässigkeit des Kapazitätsabbaus gerügt haben, vermochte die Rechtsprechung keine Verletzung der Grundrechte der Studienbewerber auf freie Berufswahl und freie Wahl der Ausbildungsstätte nach Art. 12 Abs. 1 GG zu erkennen58. Offen muß allerdings bleiben, ob die Schließung von Studiengängen auch ohne gesetzliche Grundlage möglich ist59.
III. Neue Methoden des Kapazitätsabbaus
Es wurde bereits dargelegt, daß in den medizinischen Studiengängen der Berliner Gesetzgeber durch gesetzliche Normierung die Ausbildungskapazität festgelegt hat (siehe Vorbemerkung). Die Berliner Verwaltungsgerichte haben zunächst diese gesetzlichen Vorgaben für verfassungswidrig erachtet. Dies gilt sowohl für alle drei mit Kapazitätsverfahren befaßten Kammern des VG Berlin 60 als auch oder insbesondere für das OVG Berlin 61 . Nachdem der bis zum 31. 12. 1998 für das Hochschulzulassungsrecht zuständige 7. Senat des OVG Berlin aufgelöst wurde, sind die Kapazitätsverfahren ab 1. 1. 1999 in die Zuständigkeit des 5. Senates übergegangen. Der 5. Senat des OVG Berlin hat keinerlei verfassungsrechtliche Bedenken 62. Das VG Berlin hat sich nunmehr dieser geänderten Rechtsprechung des Obergerichtes angeschlossen63.
In Berlin werden im Rahmen der Abbauplanung die Zulassungszahlen durch Gesetz festgelegt bzw. vorgegeben. Dies widerspricht den rahmenrechtlichen und staatsvertraglichen Vorgaben: die Ausbildungskapazität eines Studienganges ist gemäß § 29 ff. HRG i. V. m. Art. 7 Abs. 2 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 12. März 199264 festzusetzen. Die Richtigkeit der Kapazitätsberechnung unterliegt der Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte65. Mit der Normierung von Zielzahlen hat der Berliner Gesetzgeber gehofft, daß er eine intensive Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte zumindest im einstweiligen Anordnungsverfahren unmöglich macht, da die Kontrolldichte gegenüber förmlichen Gesetzen geringer ist als gegenüber Verordnungen.
Nach der neueren Rechtsprechung des OVG Berlin stellt der Kapazitätsabbau keinen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG der Studienbewerber dar, da diese allein mit der Erlangung der Hochschulreife noch keine Rechtsposition erlangt hätten, in die durch diese Reduzierung eingegriffen werden könnte.
Studienbewerber hätten lediglich einen Anspruch auf Teilhabe an den vorhandenen Ausbildungskapazitäten und dieses Teilhaberecht stehe "unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann".
Das Abschaffen von Ausbildungskapazitäten durch den Gesetzgeber sei rechtlich nicht anders zu beurteilen als das Schaffen von Ausbildungsplätzen. Mangels einer rechtsbegründenden Beziehung des Studienbewerbers zu den vorhandenen Ausbildungskapazitäten stelle sich die Reduzierung der Ausbildungskapazität für diesen nur als die Ausführung des Verfassungsauftrags dar, die notwendigen Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen. Daher sei das Kapazitätserschöpfungsgebot bei dieser Art Kapazitätsreduzierung nicht betroffen, da es allein die Erschöpfung vorhandener Ausbildungskapazitäten betreffe. In einem solchen Fall kämen verfassungsrechtliche Konsequenzen erst bei einer evidenten Verletzung des Verfassungsauftrags zur Schaffung ausreichender Ausbildungskapazitäten in Betracht66. Diese lasse sich bei der Kapazitätsreduzierung in Zahnmedizin im Lande Berlin von 270 auf 160 Plätze nicht feststellen; das nach Abbau vorhandene Studienplatzangebot sei auch bezogen auf die Bundesrepublik Deutschland nicht unzumutbar beschränkt worden.
2. Vorgabe von Einsparvolumen (Hessen, Niedersachsen und Hamburg)
Hessen hat sich dafür entschieden, den Hochschulen ein Einsparvolumen vorzugeben. Damit entscheidet jede Hochschule selbst über den Bereich und die Umsetzung der Einsparungen. Durch Vorgabe des Hessischen Ministeriums für Wissenschaft und Kunst wurde für die Jahre 1995 bis 1999 eine Stellenbewirtschaftung167 durchgeführt. Hierbei erfolgte die Stellenkürzung jeweils durch Benennung der Zahl der einzusparenden Stellen im Haushaltsgesetz68. Gemäß einem Erlaß vom 31. 7. 1995 waren von den Universitäten und Klinika in dieser Zeit 400 Stellen abzugeben, von denen 220 auf die Universitäten und 180 auf die Universitätsklinika entfielen69. In Niedersachsen sah das Hochschulstrukturkonzept zur Konsolidierung des Landeshaushaltes vom 21. 4. 1995 in der korrigierten Fassung vom 20. 12. 1995 vor, daß ein Stellenabbau von jährlich 2 % über einen Zeitraum von 4 Jahren erfolgen sollte, der insgesamt 1. 116 Stellen mit einer Durchschnittswertigkeit von 60 000 DM umfassen sollte70. Auch in Hamburg wurden erhebliche Kürzungen des Haushalts der Behörde für Wissenschaft und Forschung vorgenommen; das Einsparvolumen im Personalbereich beträgt dort, bezogen auf die Jahre 1995 bis 1997, insgesamt 27,3 Mio DM71.
In jedem der drei Länder wurden diese Vorgaben gerichtlich überprüft und ihre Umsetzung korrigiert. So hat der VGH Kassel72 entschieden, daß das Gebot im Rahmen des Möglichen für die Erfüllung des verfassungsmäßigen Zulassungsrechts der Studienplatzbewerber zu sorgen, etwaige Kapazitätsminderungen auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken und bei notwendigen Einsparungsmaßnahmen einen verhältnismäßigen und mit der Anwendung kapazitätsschonender Maßnahmen verbundenen Ausgleich zwischen den grundrechtlich geschützten Rechtssphären der Beteiligten herbeizuführen, verletzt wird, wenn bei haushaltsrechtlich bedingten Stellenreduzierungen im Klinikum eine im Vergleich mit den anderen Lehreinheiten überproportionale Kürzung der Stellen des Lehrangebots der Lehreinheit Vorklinische Medizin mit dem Ziel erfolgt, Teilstudienplätze entfallen zu lassen, ohne zu berücksichtigen, daß in den Lehreinheiten Klinisch-Theoretische Medizin und Klinisch-Praktische Medizin ein erheblicher Teil des Lehrangebots ungenutzt ist, der es ermöglicht, die Aufnahmekapazität weniger zu verringern. Ergänzend hat der VGH Kassel ausgeführt, daß allein die Ziele, die Studienanfängerkapazität des vorklinischen Bereichs dem patientenbezogenen Engpaß im klinischen Studienabschnitt anzupassen und die Zahl der Studienplätze deshalb zu verringern, weil in Hessen - bezogen auf das Bundesgebiet angeblich überdurchschnittlich viele Medizinstudenten ausgebildet würden - sowie die Absicht, durch Fortfall der Teilstudienplätze besondere Probleme bei nur beschränkt auf den vorklinischen Studienabschnitt Zugelassene (Fluktuation, didaktische Schwierigkeiten) zu vermeiden, keine überproportionale Einschränkung des Lehrangebots für den vorklinischen Studienabschnitt rechtfertigen.
Das OVG Hamburg73 hat die haushaltsrechtlichen Stellenstreichungen nur teilweise anerkannt, da die von der Lehreinheit Vorklinische Medizin zu erbringende Sparquote deutlich unter. der durchschnittlichen Sparquote der Universität liegen muß. Das OVG Hamburg hat seine Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Kapazitätsabbaus in der Lehreinheit Vorklinische Medizin darauf beschränkt, ob die von ihm als haushaltspolitisch angesehenen notwendigen Sparmaßnahmen innerhalb der Universität Hamburg einschließlich des Universitätskrankenhauses Eppendorf in einer Weise auf die einzelnen Lehreinheiten verteilt worden sind, die dem Grundrecht der Studienbewerber für den Studiengang Medizin auf freie Berufswahl in hinreichendem Maße Rechnung trägt.
Auch in Niedersachsen hat das OVG Lüneburg eine ordnungsgemäße Abwägung der Stellenstreichungen bei der Durchführung des Hochschulstrukturkonzepts vermißt. So hat das OVG Lüneburg darauf hingewiesen, daß die Kürzung der Ausbildungskapazität an der Tierärztlichen Hochschule Hannover für die übrigen Ausbildungsstätten im Studiengang Tiermedizin prozentual zu einem höheren Ausbildungsanteil führt und daß eine solche Veränderung des praktizierten Verteilungsschlüssels unter kapazitätsrechtlichen Gesichtspunkten einer vorherigen Abstimmung unter den beteiligten Ländern bedarf, bei der erörtert werden muß, ob sich die bisherige Gesamtkapazität mit einer anderen Verteilung aufrecht erhalten läßt und ob es zu Abstrichen kommen muß und wie sich diese auf die Aufnahmekapazität der einzelnen Standorte auswirken. Erst wenn ein derartiger Abstimmungsversuch ergebnislos geblieben ist, sei das Land Niedersachsen zu einseitigen Maßnahmen berechtigt74.
IV. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
Ausgangspunkt der verfassungsrechtlichen Überprüfung ist die Rechtsprechung des BVerfG zur "Stufentheorie"75 sowie zum Teilhaberecht76. Danach gewährleistet Art. 12 Abs. 1 GG i.Vm. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot das Recht des die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden Staatsbürgers auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl. Der absolute Numerus clausus bewegt sich am Rand des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren. Zulassungsbeschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und sind nur dann verfassungsmäßig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes - Funktionsfähigkeit der Universitäten in Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium - und nur in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen, Ausbildungskapazitäten angeordnet werden77.
Diese Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts betreffen allerdings unmittelbar nur die Bestimmung des Einsatzes der vorhandenen Hochschulkapazitäten für die Ausbildung im Spannungsverhältnis zu den übrigen Aufgaben der Hochschulen im Bereich von Wissenschaft und Forschung sowie im medizinischen Bereich zusätzlich der Krankenpflege. In der Grundrechtsdogmatik sprach man seinerzeit von der "derivativen Teilhabe" im Gegensatz zur "originären Teilhabe"78. Der Leistungsstaat wurde "vor allem als ein Staat öffentlicher Einrichtungen, über die sich die Grundrechte verwirklichen" definiert, diese Einrichtungen, damit auch die Universitäten, seien somit "ein Stück Grundrechtswirklichkeit im Sozialstaat"79.
Das BVerfG hat hierzu folgendes ausgeführt:
"Selbst wenn grundsätzlich daran festzuhalten ist, daß es auch im modernen Sozialstaat der nichteinklagbaren Entscheidung des Gesetzgebers überlassen bleibt, ob und inwieweit er im Rahmen der darreichenden Verwaltung Teilhaberechte gewähren will, so können sich doch, wenn der Staat gewisse Ausbildungseinrichtungen geschaffen hat, aus dem Gleichheitssatz 1.Vm. Art. 12 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip Ansprüche auf Zutritt zu diesen Einrichtungen ergeben".
Im Rahmen des Abbaus von Hochschulkapazitäten geht es jedoch nicht um die Gestaltung des Einsatzes der vorhandenen Lehrkapazität, sondern um den planmäßigen Abbau von Lehrkapazitäten und Ausbildungsplätzen im Bereich der Hochschulen, insbesondere der Hochschulmedizin aus allgemeinen politischen Erwägungen zur Gestaltung der Hochschulstruktur, ggf. unter den Zwängen der Haushaltspolitik80. Es geht also nicht darum, daß der Staat mit öffentlichen Mitteln (weitere) Ausbildungseinrichtungen schafft und demzufolge auch den freien und gleichen Zugang zu ihnen zu gewährleisten hat. Diese Ausbildungseinrichtungen hat der Staat bereits geschaffen; es geht darum, daß diese - trotz des nach wie vor vorhandenen Numerus clausus und demzufolge nach wie vor am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren - erhalten bleiben und den Studienbewerbern möglichst ungehinderten Zugang ermöglichen.
Damit bezieht sich das verfassungsrechtliche Kapazitätserschöpfungsgebot jedoch nicht auf diesen gezielten Abbau von Kapazitäten81; es geht vielmehr um den Abwehrcharakter des Grundrechts: Art. 12 Abs. 1 GG ist als Abwehrrecht gefordert, wenn diese tatsächlich vorhandenen Ausbildungskapazitäten abgebaut, "vernichtet" werden sollen82 . Wenn das
OVG Berlin83 unter Berufung auf das BVerfG in diesem Zusammenhang die Auffassung vertritt, daß der Gesetzgeber durch Art. 12 Abs. 1 GG nicht daran gehindert werde, eine einmal geschaffene Ausbildungskapazität zu Lasten der Studienbewerber zu reduzieren, da Teilhaberechte unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen stehen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann, so ist dieser verfassungsrechtliche Ansatz unzutreffend. Nach der verfassungsrechtlichen Dogmatik, die dem Ersten Numerus-Clausus-Urteil des BVerfG zugrunde liegt, bezieht sich das Teilhaberecht ausschließlich auf die Nutzung vorhandener Ausbildungseinrichtungen und der "Vorbehalt des Möglichen" betrifft nicht das derivative, sondern das originäre Teilhaberecht.
Dann aber kann die Grenze des Ausbildungsgrundrechts nicht durch den "Vorbehalt des Möglichen" bestimmt werden84. Damit sind Kapazitätsreduzierungen an der Rechtsprechung des BVerfG zur Funktion des Art. 12 Abs. 1 GG als Abwehrrecht zu überprüfen, die auch der Gesetzgeber zu beachten hat, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen und den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen hat. Soweit der Gesetzgeber Entscheidungen über den Umfang und Prioritäten des Hochschulabbaus trifft, muß er auch die besondere Bedeutung des Art. 12 Abs. 1 GG beachten 84 . Damit ist Art. 12 Abs. 1 GG nicht erst bei "evidentem Gesetzesunrecht" verletzt.
Zwar stimmen Rechtsprechung und Schrifttum zutreffend überein, daß unter Beachtung der noch darzulegenden rechtsstaatlichen Grundsätze und der Abwägung widerstreitender Belange es grundsätzlich möglich ist, Hochschulkapazitäten abzubauen85. Umstritten ist vor allem der Umfang des Abbaus und dessen gerichtliche Kontrolle nach Gegenstand und Umfang.
Es wurde bereits dargelegt, daß die Wissenschaftsverwaltung für kapazitätsreduzierende Stellenverlagerungen bzw. -streichungen sachliche Gründe darlegen und eine sorgfältige Planung mit einer auf die einzelne Stelle bezogenen Abwägung der Aufgaben der Hochschule in Forschung, Lehre und Studium einerseits sowie der Rechte der Studienbewerber andererseits nachweisen muß. Ist die Stellenverlagerung bzw. -reduzierung nicht von vornherein mit einer Begründung86 versehen, die die maßgeblichen Gesichtspunkte deutlich macht, so können diese Begründungslücken oder -fehler den Schluß nahelegen, daß das Gebot der erschöpfenden Kapazitätsauslastung verletzt wurde87. Im übrigen sind insgesamt kapazitätsneutrale Maßnahmen zur Umstrukturierung des Hochschulpersonals zulässig, auch wenn - bezogen auf die einzelne Stelle - ein Kapazitätsverlust eintritt88.
Der 1. Senat des BVerfG hat entschieden, daß auch beim Erlaß von Gesetzen und Verordnungen zu beachten ist, daß der Zugang zu den Hochschulen nur beschränkt werden darf, soweit das zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes - Funktionsfähigkeit der Hochschule in Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung und Lehre - unbedingt erforderlich ist. Ausdrücklich hat das BVerfG darauf hingewiesen, daß es sich bei den hochschulrechtlichen Strukturmaßnahmen mit Auswirkungen auf Kapazitäten um einen Bereich widerstreitender Grundrechtspositionen handelt, die eine besonders sorgfältige Abwägung erforderlich machen. Bei der erforderlichen Konkretisierung bestehe zwar ein nicht unerheblicher Gestaltungsfreiraum des Normgebers, bei der Nutzung dieses Spielraums müsse der Gesetzgeber aber den Bedingungen rationaler Abwägung genügen. Der Normgeber muß danach von Annahmen ausgehen, die dem aktuellen Erkenntnis- und Erfahrungsstand entsprechen und eine etwaige Kapazitätsminderung auf das unbedingt erforderliche Maß beschränken. Die erforderliche Inhaltskontrolle setzt voraus, daß die Annahmen und Wertungen des Normgebers, die seine Abwägung bestimmt haben, beim Rechtsstreit offengelegt werden. Die Entstehungsgeschichte der Norm muß nachträglich rekonstruierbar sein, Begründungslücken oder Fehler des Ableitungszusammenhangs können den Schluß nahelegen, daß das Gebot erschöpfender Kapazitätsauslastung verletzt wurde"89.
Insoweit gelten für den planmäßigen Abbau von Kapazitäten die gleichen Grundsätze wie bei anderen gesetzgeberischen Entscheidungen, die sich auf grundrechtlich geschützte Rechtspositionen beschränkend auswirken: Die betroffenen Institutionen sind anzuhören; die widerstreitenden Belange zu ermitteln und untereinander unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sachgerecht abzuwägen. Dabei hat einerseits das Grundrecht der Studienbewerber auf freie Berufswahl und freie Wahl der Ausbildungsstätte ebenso Gewicht wie das Interesse der Hochschule an der Aufrechterhaltung einer eigenständigen Struktur; demgegenüber können bildungspolitische Grundsätze im Sinne einer Orientierung des Ausgabenpoiltik an dem gesellschaftlichen Bedarf ins Feld geführt werden.
Die bereits oben erwähnten Kammerbeschlüsse90 des BVerfG konterkarieren diese Senatsrechtsprechung, indem sie dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Reduzierung von Ausbildungskapazitäten und Schließung von Studiengängen aus Haushaltsgründen gewähren. Die in der Entscheidung vom 22. Z 1999 vom BVerfG in Bezug genommenen Entscheidungen, die die ausreichende Vorklärung der verfassungsrechtlichen Fragen belegen sollen91, stehen mit dem konkreten Problemkreis der Reduzierung von vorhandenen Ausbildungskapazitäten weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Verbindung92. Nicht problematisiert wird weder die (bisherige) ständige Senatsrechtsprechung, daß sich der absolute Numerus Clausus am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren bewegt93 noch der eherne Grundsatz des Kapazitätsrechts, daß Zulassungsbeschränkungen nur dann verfassungsmäßig sind, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes Funktionsfähigkeit der Universitäten in Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium und nur in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen und der Erschöpfung der Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet werden94. Dies ist umso unverständlicher, als sich gerade die Entscheidung vom 22.7.1999 mit den Anforderungen an das Handeln des Gesetzgebers im Kapazitätsrecht auseinandersetzt.
Vorzuwerfen ist der Ersten Kammer des BVerfG mit ihrer Entscheidung vom 10.3.1999, daß es im Vorlagebeschluß der 12. Kammer des VG Berlin und beim Abbau von Kapazitäten um eine völlig andere Situation ging und geht. Dies zeigt auch das Fehlverständnis der Kritik an der Gesetzgebungsarbeit des Berliner Senats. Das BVerfG hat, ohne sich mit der im Vorlagebeschluß ausführlich zitierten Entscheidung des 7. Senats des OVG Berlin95 auseinanderzusetzen, verkannt, daß es dem VG Berlin gerade nicht um "Anforderungen an die inhaltliche Qualität des Gesetzgebungsprozesses", sondern um die Erfüllung des vom BVerfG selbst auf gestellten Abwägungsgebots unter Berücksichtigung sämtlicher Abwägungsmaterialien ging.
Die grundrechtlichen Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG für die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre ebenso wie die landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltungen96 begründen neben einem individuellen Freiheitsrecht für jeden, der in diesem Bereich tätig ist, ein Recht der Hochschulen auf Selbstverwaltung in dem auf Wissenschaft, Forschung und Lehre unmittelbar bezogenen Bereich97 und enthalten zugleich eine das Verhältnis der Wissenschaft zum Staat regelnde wertentscheidende Grundsatznorm. Den Betroffenen ist deshalb rechtzeitig und ausführlich Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben98. Dieser Gesichtspunkt bleibt bei den Kammerbeschlüssen des BVerfG vom 10. 3. 1999 und 22. 7. 1999 völlig außer Betracht, obwohl jedenfalls die FU Berlin in der Verfassungsbeschwerde auch die Verletzung ihrer Beteiligungsrechte gerügt hatte.
Insoweit sind jedoch ausschließlich die Hochschulen bzw. die Hochschullehrer betroffen; demgegenüber stehen Studienbewerbern keine Anhörungsrechte, auch nicht aus Art. 12 Abs. 1 GG zu. Daher kann in diesem Zusammenhang auf die Arbeiten von Hufeld und Klöver99 sowie auf die Entscheidungen des BVerfG100 Bezug genommen werden.
Dem planmäßigen Abbau von Ausbildungskapazitäten muß - wie dargelegt - grundsätzlich eine sachgerechte Abwägung aller wesentlichen Umstände vorausgehen. Bei dessen Überprüfung handelt es sich nicht um die nach Ansicht des BVerfG101 unzulässige Stellung von Anforderungen an den Gesetzgebungsprozeß, sondern um materielle Abwägung. Art. 12 Abs. 1 GG fordert insoweit vom Gesetzgeber, aus allgemeinen bildungs- und haushaltspolitischen Gesichtspunkten nur solche Eingriffe in die bestehende Ausbildungskapazität zu Lasten der Studienbewerber vorzunehmen, die auf einer angemessenen Abwägung der Ausbildungsinteressen mit den widerstreitenden staatlichen Belangen beruhen102.
Wegen des Eingriffs in das Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte des Studienbewerbers müssen die Maßnahmen dem Gebot der sachlichen und nachvollziehbaren Begründung entsprechen. Die Maßnahmen müssen sich daher an objektiven Kriterien orientieren, die Begründung muß in sich widerspruchsfrei und nachvollziehbar sein. Soweit eine Normbegründung fehlt, stellt dieses ein Indiz für die Willkürlichkeit einer Regelung dar103.
Die für den Kapazitätsabbau vorgelegten Begründungen müssen daher sorgfältig, erschöpfend und gründlich im Hinblick auf das geschützte 9
Rechtsgut abgewogen werden104, wobei der dem Gesetzgeber zustehende Raum eigenverantwortlicher Gestaltung zu beachten ist105. Bei der Begründung der eingreifenden Norm ist zwischen Abwägungsinhalt und Abwägungsvorgang zu unterscheiden106. Danach muß zunächst festgestellt werden, ob überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat, d.h., ob Gründe sorgfältig, erschöpfend und gründlich ermittelt worden sind. Erst dann stellt sich die Frage nach einem möglichen Abwägungsdefizit beim Abwägungsvorgang.
Soweit eine ausgewogene Abwägung stattfindet, stellt eine solche staatliche Bedarfslenkung im Abwägungsprozeß keine unzulässige Bedürfnisprüfung und Berufslenkung dar, die nicht mit Art. 12 1 GG vereinbar wäre107. Das OVG Berlin hat die Anforderungen an eine sachgerechte Abwägung im Bereich des Abbaus medizinischer Ausbildungskapazitäten wie folgt präzisiert:
Danach sind im Rahmen einer sachgerechten Abwägung zu berücksichtigen: der zukünftige Ärztebedarf und die Nachfrage nach Medizinstudienplätzen, das künftige Verhältnis zwischen vorklinischer und klinischer Ausbildungskapazität. Darüber hinaus sind die behaupteten positiven Auswirkungen des Kapazitätsabbaus auf die Qualität der Ausbildung darzulegen. Weiter ist die Belastung Berlins durch die Ausbildung im vorklinischen Semester im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt ebenso darzulegen wie der Umfang der finanziellen Entlastung. Der Abwägungsmangel war nach Ansicht des Gerichts offenkundig, da eine zusammenhängende Begründung für das UniMedG nicht vorliegt und eine sorgfältige Abwägung damit nicht stattgefunden haben kann. Des weiteren sah es die haushaltsrechtlichen Überlegungen, soweit sie dargelegt wurden, nicht als überzeugend an. Allein der Hinweis, der Haushalt müsse dringend ausgeglichen werden , ist unzureichend108. Des weiteren müssen die Maßnahmen zur Kapazitätsminderung verhältnismäßig, d.h., geeignet, erforderlich und angemessen sein. Geeignet ist eine Maßnahme dann, wenn mit Hilfe des beabsichtigten Mittels der gewünschte Erfolg zumindest gefördert werden kann109. Der Grundsatz der Erforderlichkeit besagt, daß unter mehreren gleich tauglichen Mitteln nur diejenigen Maßnahmen ausgewählt werden dürfen, die mit der geringsten Intensität in die Rechtssphäre der Betroffenen eingreifen110 Angemessen, d.h., verhältnismäßig i.e.S. ist die eingreifende Regelung grundsätzlich nur dann, wenn die Vorteile der eingreifenden Regelung nicht außer Verhältnis zur Grundrechtsbeeinträchtigung steht111. Selbst wenn eine Regelung zum Kapazitätsabbau den vorstehenden einzuhaltenden Regeln entspricht, so hat dieses noch nicht automatisch die Recht- und Verfassungsmäßigkeit zur Folge. Es sind im Falle des Kapazitätsabbaus noch hochschul- und fachbereichsspezifische Erfordernisse bei der Begründung zu berücksichtigen.
Häufig vergleicht die Wissenschaftsverwaltung zur Vorbereitung gesetzgeberischer Maßnahmen zur Begründung des Abbaus von Ausbildungskapazitäten für das konkrete Bundesland Einwohnerzahlen und Studienplätze. Durch diesen Vergleich soll jeweils dargelegt werden, daß das konkrete Land im Verhältnis zu anderen Bundesländern bzw. Ausbildungsstätten viel zu hohe Kapazitäten ausweist und es daher gerechtfertigt ist, entsprechende Kürzungen vorzunehmen112. Im Falle der Tierärztlichen Hochschule Hannover hatte das zuständige Niedersächsische Ministerium errechnet, daß das Land Niedersachsen in der Tiermedizin bei fünf vorhandenen Ausbildungsstätten einen zu hohen Ausbildungsanteil übernommen habe, der deshalb von 261 (rund 25 %) auf 200 (rund 20 %) der insgesamt zur Verfügung stehenden Studienplätze reduziert werden müsse113. Auch hinsichtlich der Veterinärmedizinischen Fakultät der FU Berlin behauptete die Berliner Senatsverwaltung, daß das Land Berlin, bezogen auf die Bevölkerung, überproportional viele Studienplätze anbiete114.
Derartige Beispielzahlen sind jedoch "beliebig" und daher nicht zur Rechtfertigung geeignet, weil sie nichts über die "Arbeitsteilung" zwischen den Ländern aussagen, von denen ja nur fünf über eine tiermedizinische Ausbildungsstätte verfügen. Geht man von dem - vor der Wende - vorhandenen traditionellen Versorgungsverständnis aus und berücksichtigt man das Hinzutreten der neuen Bundesländer, müssen die Universität Leipzig und die FU Berlin den Tierärztebedarf für sämtliche neuen Länder, dazu noch Schleswig-Holstein und Berlin erbringen. Die TiHo Hannover deckt den Tierarztbedarf für die Länder Niedersachsen, Hamburg, Bremen und Teile Nordrhein-Westfalens, die Universität Gießen für die Bundesländer Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland sowie die Universität München den Freistaat Bayern und das Land Baden-Württemberg ab. Damit hat eine allein auf Berlin und Brandenburg bezogene Relation ebenso wenig Aussagekraft, wie eine auf Niedersachsen beschränkte115. Ebenso beliebig sind auch Vergleiche zwischen Bewerberzahl und Zulassungszahl116.
Eine Veränderung des praktizierten Verteilungsschlüssels bedarf unter kapazitätsrechtlichen Gesichtspunkten einer vorherigen Abstimmung unter den beteiligten Ländern, bei der erörtert werden muß, ob sich die bisherige Gesamtkapazität mit einer anderen Verteilung aufrecht erhalten läßt oder ob es zu Kürzungen kommen muß und wie sich diese auf die Aufnahmekapazität der einzelnen Standorte auswirken. Erst wenn ein derartiger Abstimmungsversuch ergebnislos geblieben ist, ist ein Bundesland zu einseitigen Maßnahmen berechtigt117.
V. Rechtsschutz gegen den Abbau von Hochschulkapazitäten
Klöver118 und Hufeld119 behandeln den Individualrechtsschutz, soweit Kapazitätsabbau die Hochschulen, die Professoren als beamtete Lehrer und Forscher, die wissenschaftlichen Assistenten und Mitarbeiter sowie die Studenten und Doktoranden betroffen sind. Der Abbau von Hochschulkapazitäten kann sich auch auf Berufungszusagen auswirken120.
Studienplatzbewerber werden mittelbar betroffen, da bei - unterstellt -gleicher Bewerberzahl der Abbau von Ausbildungskapazitäten immer zu einer Verschärfung der Auswahlkriterien führt. Ihnen steht nur die Möglichkeit der Kapazitätsklage zur Verfügung. Sie können den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragen und hierbei geltend machen, daß die Regelung über den Abbau von Ausbildungskapazitäten sie in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. So hat z.B. das VG Hannover121 im einstweiligen Anordnungsverfahren den Wegfall von 4 Stellen, deren Streichung auf dem Hochschulstrukturkonzept zur Konsolidierung des Landeshaushalts des Niedersächsischen Ministeriums für Wissenschaft und Kultur beruhte, aufgrund von Abwägungsfehlern und nicht ausreichender Begründung der Umsetzung nicht akzeptiert. Die gegen den Beschluß des VG Hannover eingelegte Beschwerde vor dem OVG Lüneburg blieb erfolglos122 .
Gegen gesetzgeberische Maßnahmen, wie sie das Land Berlin ergriffen hat, kann sich der Studienbewerber nach den Kammerbeschlüssen vom 10.3. und 22.7.1999 nur dann wehren, wenn
- sich für den Gesetzgeber aus den Wertentscheidungen des Grundgesetzes und der Inanspruchnahme des Ausbildungsmonopols durch den Staat ein objektiver sozialstaatlicher Auftrag zur Bereitstellung ausreichender Ausbildungskapazitäten für das Jeweilige Fach ergibt,
- wenn aus einem solchen Verfassungsauftrag ein grundrechtlicher Anspruch auf Beibehaltung der bisherigen Studienplatzzahl ableitbar wäre und
- wenn dieser Verfassungsauftrag evident verletzt würde.
Kriterien hierfür sind gegenwärtig nicht ersichtlich
1 Vgl. StGH Baden-Württernberg, Urt. v. 28. 8. 1981 - ER 1/81, DÖV 1981, 963; Karpen, Abbau von Hochschulkapazitäten, 1987 sowie v. Brünneck, DÖV 1984, 993 ff.
2 Püttner/Losch, WissR 1986, 105 ff.; Tettinger, WissR 1990, 101 ff.; Tettinger/Widera, WissR 1990, 199 ff., Becker/Brehm NVwZ 1994 750 754
3 Becker/Brehm, NVwZ 1994, 750, 754 f.
4 Vgl. hierzu Brehm/Zimmerling/Becker, NVwZ 1996, 1173 ff.
5 Dieser Stellenabbau bzw. die Stellenverlagerung wurden von den nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichten im einstweiligen Anordnungsverfahren durchweg akzeptiert, OVG Münster, Beschl. v. 19. 5. 1989 - 13 B 4094/89 u.a. -; Beschl. v. 2. 6. 1989 - 13 B 4051/89 -; Beschl. v. 20. 6. 1989 - 13 B 4061/89 -; weitere Nachweise bei Becker, NVwZ 1989, 321 Fri. 64; Hauptsacheverfahren hierzu gab es nicht.
6 Siehe 7. Änderungsverordnung zur Approbationsordnung für Ärzte vom 21. 12. 1989, BGBl. 1 S. 1549. Die Rechtsprechung hat diese Änderung des Ausbildungsrechtes weit überwiegend nicht beanstandet, siehe z.B. OVG Koblenz, Beschl. v. 6. 8. 1991 - 1 1) 10.014/91.OVG -; VGH Kassel, Beschl. v. 1. 10. 1991 - Ma 02 G 5422/91 T -; OVG Münster, Beschl. v. 10. 11. 1993 - 13 C 86/93 -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 2. 12. 1991 -10 N 5134/91 - und v. 6. 12. 1991 - 10 N 5341/91 -; VGH Mannheim, Beschl. v. 29. 12. 1992 - NC 9 S 55/92 -; VGH München, Beschl. v. 18. 9. 1991 - 7 CE 90.10198 u.a., KMK-HSchR NT. 41 C Nr. 3; OVG Schleswig, Beschl. v. 10. 4.1992 - 3 N 92/91 -.
7 Die Berechnung der Ausbildungskapazitäten erfolgt nach der Verordnung über die Kapazitätsermittlung, die curricularen Normwerte und die Festsetzung von Zulas-stingszahlen (Kapazitätsverordnung-KapVO), die Landesrecht ist, wobei jedoch die Linder-KapVOen gern. Art. 7 Abs. 3 Satz 5 StV des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 12. 3. 1992 (gleichmäßige und erschöpfende Auslastung der Hochschulen) weitestgehend übereinstimmen (allerdings ist nicht immer die Numerie-ru ng der Paragraphen identisch). Die "Muster-KapVO" kann bezogen werden von der ZVS unter der Registriernummer 15.4-3600.
8 Beide Änderungen des Kapazitätsrechtes werden von der Rechtsprechung durchweg nicht anerkannt, siehe zur Neufassung des § 9 Abs. 3 Ziff. 3 c KapVO OVG Koblenz, Beschl. v. 10. 12.1997 - 1 D 12.216/970VG -; OVG Berlin, Beschl. v. 17.3. 1998 - OVG 7 NC 116.97 - sowie Beschl. v. 11. 5. 1999 - OVG 5 NC 215.99 -; VGH München, Beschl. v. 30.4.1998 - 7 CE 98.10.016 OVG Lüneburg, Beschl. v. 10. 12. .1998 - 10 N 3473/98 -. Siehe zur Neuregelung des 21 a KapVO (in manchen Ländern ist dies ein geänderter §21 KapVO) OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 9.1996 - OVG Bs III 84/96 -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 30. 7.1996 - 10 N 352/96 - sowie 10 N 771/95; OVG Berlin, Beschl. v. 23. 4.1996 - OVG 7 NC 17.96 -.
9 Dies wurde gebilligt vom VG Schwerin, Beschl. v. 7. 7.1995 - 1 B 752/97 - sowie OVG Greifswald, Beschl. v. 23. 7.1997 - 2 M 106/97 -.
10 Die Rechtsprechung äußerst sich überwiegend kritisch, so z.B. VGH Kassel, Beschl.v.27.10.1998- NC2840/98, WissR1999, 88 sowie VGHambur Beschl.v.26.3. 1999 - 3 Nc 96/98 u.a. -.
11 V. 22.12.1993, GVBI. S. 65Z
12 V. 3.1.1995, GVBI. S. 1.
13 Hierzu VG Berlin, Beschl. v. 14.2.1997 - 3 A 1720/96, NVwZ 1999,908.
14 V. 23. 7.1992, GVBI. S. 201.
15 Die Berliner Verwaltungsgerichte hatten diese Kapazitätsfestsetzung zunächst nicht akzeptiert; vgl. OVG Berlin, Beschl. v. 28. 9.1993 - OVG 7 S 1 z93 - sowie Beschl. v. 29. 6. 1995 - OVG 7 NC 11.95 -. Entgegen dieser Rechtsprechung des 7. Senates des OVG Berlin hat der seit dem 1. 1. 1999 nunmehr zuständige 5. Senat des OVG Berlin weitaus weniger Bedenken gegen diesen Kapazitätsabbau, vgl. Beschl. v. 26. 8. 1999 -OVG 5 NC 394.99 -.
16 V. 15.4.1996, GVBI. S. 126.
17 Vorlagebeschl. v. 28. 10. 1997 - VG 12 A 654.95
18 BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), Beschl. v. 10. 3. 1999 - 1 BvL 27/97, NVwZ-RR 1999,481.
19 Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich indes eindeutig, daß das vorliegende Ge-richt von der Verfassungswidrigkeit der Norm überzeugt ist und seit Jahren im einst-weiligen Anordnungsverfahren die Verfassungswidrigkeit betont hat.
20 BVerfG, Urt. v. 18. 7. 1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303, 333 NJW 1972, 156 1. Das OVG Hamburg, Beschl. v. 8. 10. 1999 - 3 Nc 106/99 - hält dem entgegen, daß eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf den Maßstab der Evi-denz in der hier erheblichen Frage des Kapazitätsabbaus darauf hinauslaufen würde, daß die für die Gestaltung des Haushalts zuständigen staatlichen Organe bei der Strei-chung oder Umbettung von Stellen praktisch freie Hand hätten.
21 BVerfG (l. Kammer des Ersten Senats), Beschl. v. 22. 7 1999 - 1 BvR 709/97, DVBL 1999,1577.
22 Siehe hierzu ausführlich BahrolBerlin1Hiibenthal, Das Hochschulzulassungs-recht, 3. Aufl. 1994, S. 43 ff.
23 Möglicherweise zeichnet sich ein Wandel der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 12 Abs. 1 GG ab. So wird in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung derzeit die Verfassungsgemäßheit des Psychotherapeutengesetzes (PsychThG) vom 16. 6. 1998, BGBl. I S. 1311 im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG diskutiert, siehe z.B. OVG Hamburg, Beschl. v. 23. 6.1999 - 6 Bs 118/99, NJW 1999,2754; VG Hannover, Beschl. v. 25. 3. 1999 - 14 B 1183/99 -; VG Stuttgart, Beschl. v. 28. 4.1999 - 4 K 1655/99 -; VG Berlin, Beschl. v. 19. 5. 1999 - VG 14 A 158/99 -. Das BVerfG, Beschl. v. 28. 7.1999 - 1 BvR 1006/99, NJW 1999, 2729 hat - soweit ersichtlich als einziges Gericht - in Zweifel gezogen, ob überhaupt der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt sei.
24 Karpen (Fn. 1), S. 51 ff.; Hufeld, DÖV 1997,1025 ff.; Klöver, DÖD 1997,153 ff.
25 V. 18. 12. 1987, GVBI. S. 508.
26 V. 15. 3. 1988, GVBL S. 144.
27 So z.B. durch Erlaß vom 13. 7.1988 - Z A 1-4025.88/4020.89 - II B 1 - 6035 be-treffend die Universität Düsseldorf, siehe hierzu VG Düsseldorf, Beschl. v. 14.12. 1988 - 15 L 8053/88 -.
28 Vgl. z.B. OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 9. 1996 - OVG Bs 111 84/96 -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 30. Z 1996 - 10 N 352/96 - sowie Beschl. v. 30. 7.1996 - 10 N 771/ 95 -; OVG Berlin, Beschl. v. 23.4.1996 - OVG 7 NC 17.96 -.
29 VGH Kassel, Beschl. v. 29. 3. 1999 - 8 NC 3862/98 - unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschl. v. 8.2.1984 - 1 BvR 850/83 u.a. -, BVerfGE 66,155,179.
30 So z.B.VGBerlin,Beschl.v.5.4.1994-3A129/94-sowieBeschl.v.27.5.1994-12 A 44/94 -; VG Münster, Beschl. v. 19. 12. 1994 - 8 NC 161/94 -.
31 BVerwG, Beschl. v. 23. 7.1987 - 7 C 70.85, KMK-HSchR 1988, 338; BVerwG, Beschl. v. 15. 12. 1989 - 7 C 15/89, DVBI. 1990, 526, jeweils ohne eindeutige Aussage.
32 VGH München, Beschl. v. 3. 2. 1999 - M 3 E L 98.20231 -; im Ergebnis ebenso VGH Kassel, Beschl. v. 29. 3. 1999 - 8 NC 3862/98 - für die Umwidmung einer Lehr-stelle in Forschungs- und Funktionsstelle.
33 VGH Kassel, Beschl. v. 2Z 10. 1998 - 8 NC 2877/98, WissR 1999, 88; OVG Ham-burg, Beschl. v. 26. 3. 1999 - 3 NC 65/98 -.
34 Urt. v. 19. 5. 1999 - NC 7 K 3563/98 -, ebenso Beschl. v. 1 Z 6. 1999 - NC 7 K 1017/99-
35 Unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 - 7 C 67/88, DVB1 1990, 530.
36 BVerwG, Urt. v. 15.12.1989 - 7 C 15/88 -, NVwZ-RR 1990,349; VGH Mann-heim, Beschl. v. 18. 2.1987 -NC 9 S 1731/86 - sowie Beschl. v. 31.1.1990 - NC 9 S 39/ 89 -; OVG Berlin, Beschl. v. 16. 3. 1984 - 7 S 531.83 -, KMK-HSchR 1984, 796, 798; OVG Lüneburg, Beschl. v. 2Z 3. 1986 - 10 OVG B 244/86 u.a. - sowie Beschl. v. 1. 3. 1988 - 10 OVG B 1/88 u.a. -.
37 Siehe hierzu VGH Mannheim, Beschl. v. 31.1.1990 - NC 9 S 39/89 -; OVG Ber-lin, Beschl. v. 31.3.1999 - OVG 5 NC 145.99 u.a. - sowie Beschl. v. 12.5.1999 - OVG 5 NC 306.99 -.
38 V. 21.12.1989, BGBl 1 S. 1549.
39 Siehe hierzu Scheven, WissR 1990, 169 ff.
40 Vgl. BR-DrS 632/89.
41 Siehe beispielhaft VG Berlin, Beschl. v. 2Z 11. 1990 -VG 12 A 688.90 - sowieVG Hannover, Beschl. v. 15. 12. 1990 - 6 C 57/90 u.a. -.
42 Siehe z.B. OVG Münster, Beschl. v. 16. 5. 1991 - 13 C 93/91 -; OVG Koblenz, Beschl. v. 6. 8. 1991 - 1 D 10014/91.OVG -; VGH München, Beschl. v. 18. 9. 1991 - 7 CE 90.10198 u.a. -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12. 11. 1991 - 10 N 5209/91 -; VGH Kassel, Beschl. v. 10. 8. 1992 - Fa 11 E 223/91 T -; a. A. lediglich OVG Hamburg, Be-schl. v. 15. 4.1992 - OVG Bs 11124/92 -; offengelassen von OVG Saarlouis, Beschl. v. 6. 8. 1992 - 8 W 17/92 u.a. -.
43 Siehe hierzu die Ausführungen von Prof. Dr. Hardegg, Mitglied der Sachverstän-digengruppe beim Bundesminister für Gesundheit für die Neuordnung des Studiums der Medizin und Zahnmedizin und Vorsitzender der Arbeitsgruppe Medizin bei der ZVS, am 31.1.1994 beim OVG Hamburg, vgl. Protokoll im Verfahren OVG Bs 11132/ 93 u.a. - (ohne Sachentscheidung).
44 Brehm/Zimmerling/Becker, NVwZ 1996, 1173 ff.; ausführlich hierzu Schoch, Vorläufiger Rechtsschutz und Risikovertellung im Verwaltungsrecht, 1988, S. 756 ff.
45 BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 1991 - 1 BvR 393, 610/85, BVerfGE 85, 36 = NVwZ 1992, 361 mit Anm. Brehm1Zimmerling, NVwZ 1992, 340 ff .
46 Siehe hierzu VGH Kassel, Beschl. v. 19. 5. 1992 - Gb 12 G 5953/91 T
47 Hierzu OVG Koblenz, Beschl. v. 4.10. 1985 - NC 1 B 325/84, KMK-HSchR 1986, 657 sowie OVG Hamburg, Beschl. v. 7. 5. 1982 - OVG Bf Ill 78/81, KMK-HSchR 1983,879 sowie Beschl. v. 4.8.1992 - OVG Bs 111432/91 -; VG Hamburg, Be-schl. v. 11. 11. 1997 - 12 VG Z 924/97 -.
48 BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 1991 - 1 BvR 393, 610/85, BVerfGE 85, 36 = NVwZ 1992,361 in. Anm. Brehm1Zimmerling, NVwZ 1992,340ff.
49 So z.B. OVG Koblenz, Beschl. v. 10. 12.1997 -1 D 12216/97.OVG -; OVG Ber-lin, Beschl. v. 17 3.1998 - OVG 7 NC 116.97 - sowie Beschl. v. 11. 5.1999 - OVG 5 NC 215.99 -; VGH München, Beschl. v. 15. 10. 1998 - 7 CE 98.10016 -; OVG Lüneburg, Beschl.v. 10. 12.1998- 10N3473/98-;VGHMannheim, Beschl.v. 23.2.1999-NC9 S 913/98 -; VG Hamburg, Beschl. v. 11. 11. 1997 - 12 VG Z 924/97 -; VG Gießen, Be-schl. v. 26.11.1997 - 3 Mb 27193/97(3) -; VG Hamburg, Beschl. v. 11. 11. 1997 - 12 VG Z 924/97 -; VG Sigmaringen, Beschl. v. 3. 4.1998 - NC 6 K 70/98 -. Es gibt zwischen-zeitlich kein einziges Verwaltungsgericht, das die Neuregelung des KVA für verfas-sungsmäßig erachtet.
50 In manchen Ländern wurde die Neuregelung auch als § 21 a KapVO eingefügt.
51 OVG Hamburg,Beschl.v.26.9.1996-OVGBslI184/96-.
52 OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 9. 1996 - OVG Bs 11184/96 -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 30. Z 1996 - 10 N 352/96 - sowie 10 N 771/95; OVG Berlin, Beschl. v. 23. 4. 1996 - OVG 7 NC 1796 JG Hamburg Beschl. v. 2. 6. 1999 - 12 VG Z 105/99
53 VG Berlin, Beschl. v. 5. 11. 1992 - VG 12 A 963.92 u.a. -, (es wurden gem. dieser Entscheidung 88 Studienplätze unter rund 110 Bewerbern verlost).
54 So z.B. VG Münster, Beschl. v. 12. 5. 1980 - 6 L 6026/80 -; VG Freiburg, Beschl. v. 23. 5.1984 - NC 6 K 4/84 u.a. -.
55 Vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. lZ 8. 1983 - 15 L 1298/83 -, bestätigt durch OVG Münster, Beschl. v. 16. 3. 1984 - 5 B 1975/83 -.
56 Vgl. VG Schwerin, Beschl. v. 7 Z 1995 1 B 752/97 -, bestätigt durch OVG Greifswald, Beschl. v. 23. 7.1997 - 2 M 106/97
57 VerfGH Berlin, Beschl. v. 22. 10. 1996 - VerfGH 44/96, NVwZ 1997, 790. Mit Problemen der Hochschulplanung beschäftigt sich auch Thieme, in Flämig u.a., Handbuch des Wissenschaftsrechtes, Band 1, 2. Aufl. 1996, S. 837 f.
58 VG Berlin, Beschl. v. 2.4.1998 - VG 3 A 835.97 u.a. - sowie OVG Berlin, Beschl. v. 26. 8.1999 - OVG 5 NC 394.99 -.
59 Siehe zur Verfassungsmäßigkeit einer gesetzlichen Regelung StGH Baden-Würt-temberg, Urt. v. 28. 8. 1981 - GR 1/8 1, DÖV 1981, 963.
60 VG Berlin, Beschl. v. 26. 1. 1994 - VG 3 A 1279.93 -; VG Berlin, Beschl. v. 6. 5. 1994 - VG 12 A 204.94 - sowie VG Berlin, Beschl. v. 16. 1.1997 - VG 30 A 525.96 -.
61 OVG Berlin, Beschl. v. 12. 12. 1995 - OVG 7 NC 98.95 - sowie Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996,1239.
62 OVG Berlin, Beschl. v. 11. 5. 1999 - OVG 5 NC 215.99 - sowie Beschl. v. 26. 8. 1999 - OVG 5 NC 394.99 -.
63 VG Berlin, Beschl. v. 12. 5. 1999 - VG 12 A 280.99 - sowie Beschl. v. 3. 6. 1999 -VG 30 A 307.99 -.
64 Siehe hierzu BahrolBerlin1Hübenthal, (Fri. 22), 3. Aufl. 1994, S. 43 ff., 68 ff. mit Nachweis der Veröffentlichungen.
65 Bahro/Berlin/ Hübenthal (Fri. 22), S. 375 ff.; Brehm1ZimmerlinglBecker, NVwZ 1996, 1173 ff.
66 Unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschl. v. 10. 3. 1999 - 1 BvL 27/97, NVwZ-RR 1999,481.
67 Erlaß des Hess. Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 3 1. Z 1995 Z 116.1 -103/1.
68 So § 7 des Haushaltsgesetzes 1995 vom 20. 12. 1994, GVB1 1994, 752
69 Erlaß des Hess. Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 31. 7.1995 Z 116.1 -103/1.
70 Hochschulstrukurkonzept zur Konsolidierung des Landeshaushalts - 1. Fort-schreibung - erstellt vom Niedersächsischen Ministerium für Wissenschaft und Kunst, Referat 106,Az.06.4-24120-26-1/2 vom 19. 4. 1995.
71 So die Angaben des zuständigen Referenten der Hamburger Wissenschafts-behörde im Rahmen eines Erörterungstermins vor dem OVG Hamburg, Verfahren Psychologie WS 1995/96, vom 3 0. 5. 1996.
72 HessVGH, Beschl. v. 2Z 10. 1998 - NC 2840/98, WissR 1999, 88
73 OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 3. 1999 - 3 Nc 96/98 u.a. -
74 OVG Lüneburg, Beschl. v. 15. 7 1997 - 10 N 7074/96 -.
75 BVerfG, Urt. v. 11. 6.1958 - 1 BvR 596/56, BVerfGE 7,377 = NJW 1958,1035
76 BVerfG, Urt. v. 18. 7.1972 - 1 BvL 32/70, BVerfG, Urt. v. 18. 7.1972 - 1 BvL 32/ 70 und 25/71, BVerfGE 33,303 = NJW 1972,1561; ebenso BVerfG, Beschl. v. 8.2.1972 - 1 BvR 580/83 u.a., BVerfGE 66, 155 = NVwZ 1984, 571; ausführlich hierzu Häberle, VVDStRL 30 (1972), 43 ff.; BeckerlHauck, NVwZ 1983, 77 ff., 79 f.; Dörr, juS 1988, 96 ff. in. w. N. in Fri. 12.
77 BVerfG, Urt. v. 18. 7.1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71, BVerfGE 33, 303, 329, 338 NJW 1972,1561; BVerfG, Beschl. v. 3. 6.1980 - 1 BvR 967,973, 627,737/78, BVerfGE 54, 173 ff (19 1) = NJW 1980, 2693; BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 1991 - 1 BvR 393, 610/85, BVerfGE 85, 36 = NVwZ 1992, 36 1; OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996,1239.
78 Vgl. hierzu Häberle, (Fn. 75) S. 43 ff. , 111 f. sowie Martens, VVDStRL 30 (1972), S. 7 ff. 12 f.
79 Häberle, DÖV 1972,729ff. sowie VVDStRL 30,43 ff., 119.
80 So OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3.1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996,1239.
81 So z.B. BVerfGE 66, 155 ff zu einer "strukturellen Neuordnung"; BVerwG, Be-schl. v. 23. 7.1987 - 7 C 10/86, DVB1 1988, 393 zum Stellendispositionsermessen.
82 Hierzu VG Berlin, Beschl. v. 2. 4. 1998 - VG 3 A 199797 u.a.
83 Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239
84 Vgl. ausführlich hierzu OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239; v. Münch/Kunig, GG, 4. Auflage 1992, Art. 12 Rz 32 f.; Reich, HRG, 6. Auflage 1999, § 27 Rz. 1; Tettinger, WissR 1990, 101 ff.; TettingerIwidera, WissR 1990, 199 ff.; vgl. zum Parallelproblem der Gewährung des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG Papier, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI., 5 154 Rz. 15. Siehe zum vergleichbaren Problem der Einschränkung der Niederlassungsfreiheit der Kassenärzte durch § 368a RVO im einzelnen BVerfGE 11, 30 ff. = NJW 1960, 715 ff. sowie Zimmerling/Jung, NJW 198 8, 2934 ff.
85 OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239, 1242 mit Nachweis der Rechtsprechung und Literatur
86 Daß eine Begründung bei grundrechtsbeeinträchtigenden Maßnahmen erforder-lich ist, dürfte heute außer Frage stehen; siehe insoweit zur Begründungspflicht bei Prüfungsentscheidungen ZimmerlinglBrehm, Prüfungsrecht, 1998, Rz. 353 ff.
87 OVG Lüneburg, Beschl. v. 8. 3. 1984 - 10 OVG B 1200/83 u.a., KMK-HSchR 1984, 784; Beschl. v. 6. 12. 1984 - 10 OVG B 1856/84 u.a., KMK-HSchR 1985, 560; OVG Berlin, Beschl. v. 16. 3. 1984 - 7 S 531.83, KMK-HSchR 1984, 796; OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239; VGH Mannheim, Urt. v. 16. 12.1986 - NC 9 S 1542/86, NVwZ 1987,716; VG Berlin, Beschl. v. 13. 5.1993 - VG 12 A 118.93 u.a., KMK-HSchR n.E 41 C Nr. 10; vgl. Becker NVwZ 1989, 315 bei Fn. 56 f.; Brehm1ZimmerlinglBecker, NVwZ 1996, 1173 ff., 1175 (bei Fri. 24/25); ebenso für die Rekonstruktion der Normwerte BVerfGE 85, 36 ff. 56 = NVwZ 1992, 361, 362; vgl. hierzu Brehm/Zimmerling; NVwZ 1992, 340 ff.
88 BVerwG, Urt.v. 23. 7.1987 - 7 C 10/86 u.a., NVwZ 1989,360
89 BVerf G, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, BVerfGE 85, 36, 56 = NVwZ 1992, 361362 mit Besprechung Brehm1Zimmerling, NVwZ 1992, 340 ff.
90 Beschl. v. 10. 3. 1999 - 1 BvL 27/97, NVwZ-RR 1999, 48 1, sowie Beschl. v. 22. 7. 1999 - 1 BvR 709/97, DVBL 1999, 1577. Heftige Kritik an dieser Rechtsprechung des BVerfG übt auch das OVG Hamburg, Beschl. v. 8. 10. 1999 - 3 Nc 106/99 -, u.a. mit dem Hinweis, daß in Kammerbeschlüssen gern. § 31 BVerfGG keine Bindungswirkung zukomme.
91 BVerfG, Beschl. v. 31. 5. 1995 - 1 BvR 1379, 1413/94, BVerfGE 81, 108, 116 zur Aufhebung einer Steuerbegünstigung für künstlerische Berufe und BVerfGE 93, 85, 95 = NVwZ 1996, 709 zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften in Nordrhein-Westfalen.
92 Das BVerfG bezieht sich in seinem Beschluß vom 10. 3. 1999 ausschließlich auf BVerfGE 33, 303, 333; im Beschluß vom 22. 7. 1999 nimmt das BVerfG Bezug atz BVerfGE 33, 303, 333; 43, 291, 325 sowie auf den Beschluß vom 10. 3. 1999. So wird fälschlicherweise eine ständige einschlägige Rechtsprechung suggeriert.
93 So auch BVerfG, Beschl. v. 8. 2. 1984 - 1 BvR 580/83 u.a., BVerfGE 66, 155 NVwZ 1984,571 ff.
94 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 3. 6.1980 - 1 BvR 967,973, 627,737/78, BVerfGE 54,173 ff, 191 = NJW 1980,2693; BVerfG, Beschl. v. 13. 3.1996 - 7 NC 147/95, BVerfGE 85, 36 NVwZ 1992,361.
95 OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3.1996 - 7 C 147/95, NVwZ 1996,1239.
96 z.B. Art. 21 Satz 1 der Verfassung von Berlin.
97 BVerfG, Beschl.v. 10. 3.1992- 1 BvR454/91, BVerfGE 85,360 ff, 384;BVerfG, Beschl. v. 29. 5. 1973 - 1 BvR 42 ' 4/71, BVerfGE 35, 79 ff, 116
98 BVerfG, Beschl. v. 29. 5. 1973 - 1 BvR 424/71, BVerf`GE 35, 79, 114; VerfGH Berlin, Urt. v. 22. 10. 1996 - VerfGH 44, 96 -.
99 Hufeld, DÖV 1997, 1025 ff., 1028 f. unter Bezugnahme auf Papier, WissR-Beiheft 12, Die Auflösung der Akademie der Wissenschaften zu Berlin, 1994, S. 56 ff., 64; Klöver, DÖD 1997,153,155.
100 BVerfG, Beschl. v. 29. 5. 1973 - 1 BvR 424/71, BVerfGE 35, 79 ff, 114, 116-BVerfG, Beschl. v. 10. 3.1992-1 BvR454/91, BVerfGE 85,360ff, 384; BVerfG, Beschl. v. 3. 3. 1993 - 1 BvR 557/88, BVerfGE 88,129,136f.
101 Beschl. v. 10. 3.1997 - 1 BvR 27/97, NVwZ-RR 1999,481.
102 OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 C 147/95, NVwZ 1996,1239
103 BVerwG, Beschl. v. 29. 6. 1988 - 7 CB 64/87, BVerwG, DVB1. 1989, 96 f. sowie Tettinger, WissR 1990,120.
104 BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 - 1 BvR 638/64, BVerfGE 24, 367,406; Karpen (Fn. 1), S. 30
105 StGHBaden-Württemberg,Urt.v.28.8.1981-ER1/8l,DÖV1981,963f.,964
106 Karpen (Fn. 1), S. 31.
107 OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 C 147/95, NVwZ 1996, 1239; Tettinger, WissR 1990,114
108 OVG Berlin,Beschl.v.13.3.1996-7C147/95,NVwZ1996,1239
109 BVerfG, Beschl. v. 16. 3. 1971 - 1 BvR 52/66, BVerfGE 3 0, 2 92, 316.
110 BVerfG, Beschl. v. 31. 10. 1984 - 1 BvR 35/82, BVerfGE 68, 193, 218 f.; Karpen (Fn. 1), S. 35
111 Karpen (Fn. 1), S. 35
112 Vgl. hierzu das Hochschulstrukturkonzept Niedersachsen sowie Vermerk des Berliner Senators für Wissenschaft, Forschung und Kultur zu Einsparmöglichkeiten beim Fachbereich Veterinärmedizin der FU Berlin in Höhe von ca. 15 000,- DM vom 15. 3. 1996, Wiss I E.
113 Hochschulstrukturkonzept S. 12, 19, 32 f.; vgl. hierzu OVG Lüneburg Beschl. v. 15. Z 1997 - 10 N 7074/96 u.a. -
114 Angeblich Studienplätze pro 1600 Einwohner: in Bayern 19,97, in Hessen 35,29, in Niedersachsen 35, 71, in Sachsen 32, 66 und in Berlin 61, 55, unter Einbeziehung von Brandenburg allerdings 37,7
115 Vgl. zur historisch gewachsenen Arbeitsteilung zwischen den Bundesländern OVG Lüneburg, Beschl. v. 15. Z 1997 - 10 N 7074/96 -.
116 Vgl. zu einem solchen Beispiel VG Berlin, Beschl. v. 2. 4. 1998 - VG 3 A 199Z97 u.a.
117 OVG Lüneburg Beschl. v. 15. 7 1997 - 10 N 7074/96
118 Klöver, DÖD 1997,153 ff.
119 Hufeld, DÖV 1997,1031 ff
120 Siehe hierzu KloepferJZ 1999,161; Kirchhof, JZ 1998,275; OVG Berlin, Beschl. v. 24.6.1997-4 S 406/96, NVwZ-RR 1997,712 = DÖV 1997,879; OVG Münster, Beschl. v. 27.11.1996 - 25 A 3079/93, NVwZ-RR 1997,457 sowie VGH Mannheim, Urt. v. 21.4.1999 - 9 S 2653/98, KMK-HSchR NF 42 H Nr. 24.
121 Beschl. v. 9. 12. 1996 - 6 C 5576/96 u.a.
122 Beschl. v. 15. 7.1997 - 10 N 7079/96 u.a.

References: Art. 12
 § 9
 § 21
 § 9
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 12
 § 7
 Art. 12
 § 8
 § 7
 § 7
 § 7
 § 9
 § 19
 § 9
 § 21
 § 21
 § 21
 Art. 12
 Art. 12
 § 29
 Art. 7
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 3
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 5
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 7
 § 9
 §21
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 21
 § 7
 Art. 12
 § 27
 Art. 19
 § 368
 § 31
 Art. 21