Source: http://jinepravo.blogspot.com/2008/01/k-vznamu-intern-instrukce-k-vzanosti.html
Timestamp: 2017-08-20 21:13:27+00:00

Document:
K významu interní instrukce; k vázanosti veřejné správy vlastní aplikační praxí | JINÉ PRÁVO
Jakkoliv sympatizuji s rozsudkem NSS, že by takováto změna měla být pouze pro futuro, bezvýjimečně to asi bude platit jen u změny správní praxe v důsledku změny interní instrukce. Ostatní změny správní praxe mohou být natolik různorodé a spletité, že bych asi na bezvýjimečném působení jen pro futuro netrval (byť zásadně by tomu tak mělo být také). Tím také rozlišuji mezi „law in books“, na které se zásada zákazu retroaktivity aplikuje ve své rigidní formě, a „law in action“, kde se zákaz retroaktivity ve své klasické podobě neuplatní, a kam s promítá jen prostřednictvím zákazu aplikační svévole orgánů veřejné moci. Interpretace zákonů za pomoci interních instrukcí je totiž ze své povahy bližší situaci „law in books“ než „law in action“.
Křístek L. řekl(a)...
Se závěry postu i rozsudku souhlasím, avšak způsob argumentace v postu i v rozsudku se mi zdá nedostatečný.
"I. K významu interní instrukce uvnitř správy
..... Obvyklá odpověď studenta je, že jsou pro správní soud takovéto instrukce irelevantní."
Jako student se domnívám, že samotné interní směrnice jsou opravdu pro správní soud irelevnatní. Správní soud musí zkoumat ne pouze to, zda-li interní směrnice existuje, a zda-li byla v daném případě porušena. Správní soud musí zkoumat také, zda-li se podle interní směrnice v minulosti rozhodovalo, a zda-li založila rozhdovací praxi orgánu.
Pokud by orgán, který interní směrnici vydal podle ní nerozhodoval, pak by soud nemohl porušením směrnice argumentovat, protože směrnice nemá vliv na rozhodovací praxi.
Interní směrnice nemá obecnou závaznost, to vyplývá už ze slova "interní".
K druhé části postu
Pokud orgán rozhodl jinak, než v obdobných případech (porušením interní směrnice), pak se provninl proti § 2, odst. 4 správního řádu (při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nemají vznikat nedůvodné rozdíly).
Pokud se na daný případ správní řád nevztahoval, i pak se toto ustanovení v souvislosti s § 177, odst. 1 správního řádu mělo aplikovat (výše uvedená zásada se použije i v případě, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije).
Nepoužitím interní směrnice správní orgán jednal v rozporu se zákonem, protože se odchýlil od své rozhodovací praxe.
Možná se mýlím, ale proč NSS takto neargumentoval? Jeho závěr se mi nezdá až zas tak převratný. Je jen v souladu s materiální rovností. A fakticky nabádá k dodržování základních zásad činnosti správních orgánů i když to nezmiňuje.
7. 1. 2008 9:36:00
Vlastně se tu říká, že interní instrukce se má použít jako pramen práva, pokud se na ní ustálí správní praxe. Ovšem v tom případě není pramenem práva samotná instrukce, ale ona správní praxe. Význam interních instrukcí je tedy v tom, že bývají "focal points" správní praxe.
http://en.wikipedia.org/wiki/Schelling_point
7. 1. 2008 9:51:00
Neviem či je potrebné vôbec riešiť charakter internej smernice (správne právo nie je môj "kus koláča"). Mne sa skôr zdá, že Váš NSS sa vydal na cestu nemeckého BVerwG s jeho koncepciou Samoviazania verejnej správy (Selbstbindung der Verwaltung), teda cestou ústavnoprávneho odôvodnenia (zásada rovnosti) a nie až tak argumentom o internej smernici...
Kuk napr.: http://de.wikipedia.org/wiki/Gleichheitssatz#Selbstbindung_der_Verwaltung
Pre aplikáciu napríklad:
http://dejure.org/gesetze/rechtsprechung/Studentische_Korporationen.html
Čo je podľa mňa zaujímavé, je to, či takéto samoviazanie naozaj nepripustiť aj v prípade doterajšieho protiprávneho postupu správneho orgánu (v niektorých prípadoch to považujem za vhodné, najmä vtedy, ak ide o zvýhodňujúce akty):
http://de.wikipedia.org/wiki/Gleichbehandlung_im_Unrecht
K.Cs. (Kristian Csach)
7. 1. 2008 10:06:00
Karel Šimka řekl(a)...
Jasně že judikatura NSS vychází z německé koncepce "Selbstbindung der Verwaltung", viz ostatně odůvodnění v postu též zmíněného judkátu 2 Ans 1/2005 (podílel jsem se tak trochu na jeho vytvoření, tak si hřeji polívčičku:-)). Neobjevujeme Ameriku, jen ji importujeme do českých luhů a hájů. A je dobré, že uvedená koncepce se stává samozřejmou součástí naší správní judikatury.
Pokynem D-144 správní orgán sám sobě v rámci pravomocí stanovených mu zákonem (který žádné konkrétní maximální lhůty pro uzavření vytýkacího řízení ani v § 43 daň. ř. ani v jiném předpisu neurčuje) a bez toho, aby se jakkoli dotkl zákonem zaručených práv soukromých osob, stanovil pro abstraktně definovaný okruh případů pravidla přísnější, než která na něj klade zákon. Tato přísnější pravidla jsou finančními úřady nepochybně všeobecně dodržována a pracovníci těchto úřadů považují za nezbytné tak činit. To ostatně plyne i z vyjádření žalovaného, který tvrdí, že lhůty stanovené pokynem D-144 dodržel a že si jich je vědom. Není tedy pochyb, že na základě pokynu D-144 se vytvořila správní praxe, která spočívá v tom, že vytýkací řízení se uzavírají ve lhůtách a podle pravidel případného prodlužování těchto lhůt stanovených v pokynu D-144. Jestliže se takováto praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila; prostorem pro uvážení je zde nutno rozumět i to, v jaké lhůtě správní orgán ve věci rozhodne, není-li taková lhůta právním předpisem konkrétně stanovena. Tento princip je ve vyspělých právních systémech západní Evropy běžně uznáván (v Německu „Selbstbindung der Verwaltung“, viz k tomu v německé literatuře např. Eyermann: Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar, 11. vyd., C. H. Beck, München 2000, str. 1010-1011, Peine: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. vyd., C. F. Müller, Heidelberg 1998, zejm. str. 35-36, Sachs, Grundgesetz. Kommentar, 1. vyd., C. H. Beck, München 1996, str. 207-208, komplexní pojednání viz Maunz-Dürig, Grundgesetz. Kommentar, sv. I., 8. vyd., komentář k čl. 3 Základního zákona, marg. č. 428-474). Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, je přípustné (a zároveň nutné) se od něho výjimečně odchýlit v konkrétním případě, jde-li o případ zvláštní a atypický (viz Eyermann, cit. dílo, str. 1011, Maunz-Dürig, cit. dílo, marg. č. 446-459) – pokyn D-144 s takovou eventualitou sám počítá ve svém čl. I větách páté a šesté. Obecně se odchýlit od určité správní praxe, jež se vytvořila, správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká. Je tedy nepochybně možné změnit pokyn D-144 a stanovit pro uzavírání vytýkacích řízení jiné lhůty a jiné podmínky jejich uplatnění resp. prodlužování, anebo nestanovit lhůty žádné, ovšem něco takového může platit pouze do budoucna (změna či zrušení lhůt by tedy nemohla zpětně ospravedlnit porušení povinnosti rozhodovat ve lhůtách podle pokynu D-144, ke kterému došlo v minulosti) a pro všechny případy uzavírání vytýkacích řízení (nemohla by tedy obstát praxe, že v jednotlivých případech nelišících se typově od případů ostatních by lhůty nebyly dodržovány, třebaže v zásadě, tj. v převážné většině případů, ano).
Doporučuji k tématu vázanosti správní práxí též 2 As 7/2005:
Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná svoji judikaturu, podle níž ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip zásadní vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 57, publikovaný pod č. 605/2005 Sb. Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Tento princip lze považovat za jeden z vůdčích ústavních principů, jež musí veřejná správa ve své činnosti respektovat, a našel ostatně své legislativní vyjádření i na úrovni jednoduchého práva v § 2 odst. 4 in fine nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), v němž se praví, že správní orgán dbá, aby (…) při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. I před účinností nového správního řádu byl ovšem tento princip součástí českého práva, a to právě s ohledem na výše zmíněné ustanovení Listiny základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud ovšem poznamenává, že ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí nutně být libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká. Na okraj nutno zdůraznit, že samotný přesun kontrolních a sankčních pravomocí z jednoho správního orgánu na druhý, jak k tomu došlo přesunem kontrolních a sankčních pravomocí v oblasti regulace cen v energetice z finančních ředitelství (viz § 3 odst. 1 a odst. 2 zákona o cenách, ve znění účinném do 31. 12. 2000, tj. do účinnosti energetického zákona) na Státní energetickou inspekci (viz § 3 odst. 3 a odst. 4 zákona o cenách, ve znění účinném od 1. 1. 2001, tj. od účinnosti energetického zákona), neznamená bez dalšího důvod k „vyvázání se“ nově příslušného správního orgánu z předchozí správní praxe, vytvořila-li se – k tomu by mohlo dojít pouze tehdy, došlo-li by současně s přesunem kompetencí k takovým implicitním či výslovným změnám v relevantní hmotněprávní či procesní úpravě, které by zakládaly racionální důvod k opuštění této praxe či její zachování dokonce přímo znemožňovaly. Dále nutno poznamenat, že účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem – jinak řečeno, účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi (i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena do souladu se zákonem), nýbrž se může domáhat toliko toho, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán.
Pakliže Městský soud v Praze dospěje k závěru, že žalovaný byl vázán předchozí správní praxí, přičemž se jí v projednávané věci stěžovatele nedržel a zároveň nebyl dán ani relevantní důvod pro odchýlení se této praxe, musí takové zjištění vést ke zrušení rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost.
7. 1. 2008 18:28:00
Pro zajímavost srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 29.09.1999, sp. zn. II. ÚS 9/97: "Výklad může být příčinou škody ve smyslu zákona č. 58/1969
Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu
nebo jeho nesprávným úředním postupem, jen jako součást
autoritativního výroku orgánu veřejné moci, nikoli jako jím
vyslovený názor v podobě jím vydané listiny. Je přitom věcí
každého orgánu veřejné moci, aby předpis, který má aplikovat,
posoudil a vyložil sám (autoritativní výklad), stejně jako další
podklady, jejichž předložení je podmínkou vydání rozhodnutí. Jeho
výsledek, pokud slouží jako podklad pro konečné rozhodnutí, pak
může být napaden jen prostřednictvím napadení tohoto konečného
rozhodnutí, což se v daném případě nestalo. Metodické pokyny jsou
nejvýše formou výkladu po služební linii, který nemohl vázat
Státní notářství jako orgán, který nepodléhá Federálnímu
ministerstvu financí, natož Správě pro věci majetkové a devizové."
8. 1. 2008 20:08:00
Jen na doplnění pár juudikátů NSS, aby bylo zřejmé, že se zásadou sebevázanosti státní správy se pracuje už docela dlouho.
Rozsudek NSS ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 A 160/2002, ve které se uvádí, že: „žalobě je třeba přisvědčit i v tom, že stejný správní orgán I. stupně – byť zjevně nedopatřením při porušení zákazu litispendence – uložil o několik dní později za týž delikt jiným rozhodnutím pokutu 100 000 Kč (v původním rozhodnutí byla uložena pokuta 200 000 Kč). To skutečně svědčí o nesprávném užití správního uvážení, nejednotném hodnocení skutkových zjištění a nejednotné rozhodovací praxi… (Tuto vadu) lze odstranit jen tím, že výše uložené pokuty bude v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu.“
Rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2005, sp. zn. 8 As 5/2003, podle kterého: „jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán elementárními principy správního rozhodování, včetně povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobným způsobem… (Krajský soud) se proto v dalším řízení zaměří na návrh žalobce na moderaci uložené pokuty, přičemž vezme do úvahy obsah správního spisu, včetně případných odkazů k pokutám uloženým v obdobných případech“.
Rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2005, sp. zn. 4 As 47/2004, jenž deklaroval, že: „správní orgán je pochopitelně vázán i obecnými principy českého právního řádu – zásadou sebevázanosti státní správy jako projevu zákazu diskriminace, zásadou přiměřenosti ukládání sankce, zásadou objektivity (správní orgán musí přihlédnout k okolnostem svědčícím jak ve prospěch, tak neprospěch účastníka řízení) apod.“
10. 1. 2008 13:00:00
Klobúk dole, konečne niečo, čo sa dobre číta... K.Cs.
10. 1. 2008 15:26:00

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 177
 § 43
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 3
 soud 
 čl. 1
 § 2
in fine
 soud 
 § 3
 § 3
 soud 
 zákona č. 58