Source: https://tc.vlex.es/vid/16-4-26-30-1992-145866
Timestamp: 2019-03-24 00:40:50+00:00

Document:
STC 67/2002, 21 de Marzo de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 145866
STC 67/2002, 21 de Marzo de 2002
Número de Recurso: 4170/1998
Cuestión de inconstitucionalidad 4170/98. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación con el art. 16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, introducido por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992. Límites constitucionales al contenido material de las leyes de presupuestos. Validez del precepto. Voto particular.
El día 7 de octubre de 1998 tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria al que se acompañaba, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, un Auto dictado por este órgano judicial el día 24 de septiembre de 1998 en el cual se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 16.4 de la Ley 53/1984, reguladora de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas (en adelante, LIPAP), introducido por el art. 34 de la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales del Estado para 1992.
Un Profesor Titular de Escuela Universitaria de la Universidad de Cantabria solicitó del Rectorado de esta Corporación Académica la pertinente autorización para compatibilizar su actividad pública con el ejercicio de la abogacía. Su petición fue denegada por Resolución de 15 de junio de 1997. Para el Rector, los profesores universitarios a tiempo completo (como era el caso del solicitante) no pueden ser autorizados para la realización de otras actividades públicas o privadas; así se desprende de la legalidad aplicable, que, para el Rector, consistía en los arts. 11 y 45.1 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, los arts. 16 y 17.2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, el art. 15.1 del Real Decreto 589/1985, de 30 de abril, y los Estatutos de la Universidad de Cantabria.
El Profesor interpuso recuso contencioso-administrativo contra la Resolución del Rector ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. El recurso fue turnado con el núm. 2073/97.
Seguido el proceso por sus trámites, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del referido Tribunal, mediante providencia de 4 de marzo de 1998, acordó oír a las partes por término de 10 días sobre "la posible inconstitucionalidad del apartado 4 del art. 16 de la Ley 53/84, introducido por la Ley de Presupuestos Generales para 1992, por tratarse de una cuestión de derecho material, que excede del contenido que a las leyes anuales de presupuestos atribuye el art. 134.2 de la Constitución".
El recurrente a quo sostuvo en su escrito de alegaciones que el hecho de que el art. 16, apartado 4, de la Ley 53/1984 haya sido reformado por una Ley de Presupuestos "puede ser, ... a la vista del art. 134.2, un defecto formal, pero discutible, pues, por otro lado, la única limitación que la Constitución establece con respecto a estas leyes anuales se encuentra en el art. 134.7, donde se recoge la prohibición de crear nuevos tributos, pero en absoluto la regulación de otras materias". En la súplica del escrito no se interesaba nada en relación con el posible planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
El Fiscal se opuso al planteamiento de la cuestión, pues, a su juicio, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 no excede en su contenido de lo previsto en el art. 134.2 de la Constitución.
Mediante Auto de 24 de septiembre de 1998 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cantabria acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado 4 del art. 16 de la Ley 53/1984 (norma introducida en virtud de lo dispuesto en el art. 34 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992) por posible infracción del art. 134.2 de la Constitución.
Sostiene la Sala proponente que el apartado 4 del art. 16 de la Ley 53/1984, de Incompatibilidades, fue introducido por la Ley de Presupuestos para 1992, que vino a suponer la derogación del Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, que desarrollaba parcialmente la Ley 53/1984. El art. 15 del mencionado Decreto contenía un régimen especial de incompatibilidades para el personal docente universitario, señalando que quien tuviera "dedicación a tiempo completo no podía ser autorizado para la realización de otras actividades en el sector público o privado, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 11 de la Ley de Reforma Universitaria y 19 de la Ley 53/1984".
Mediante providencia de la Sección Segunda, de fecha 14 de octubre de 1998, se admitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y, conforme a lo establecido en el art. 37.2 LOTC, se acordó dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran, si lo deseasen, personarse en el procedimiento, así como ordenar la publicación de la incoación de éste en el "Boletín Oficial del Estado".
Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 6 de noviembre de 1998, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, compareció y formuló las alegaciones que a continuación se sintetizan.
Como argumentación principal manifiesta que la cuestión planteada no es relevante para resolver el procedimiento jurisdiccional del que resulta. En tal sentido indica que la finalidad del recurso contencioso-administrativo que da origen a este procedimiento es la de dilucidar si el recurrente tiene derecho a obtener la declaración de compatibilidad con el ejercicio de una actividad profesional privada en su condición de funcionario docente de la Universidad de Cantabria con un complemento específico que no supera el 30 por 100 de su retribución básica. Esta cuestión ya ha sido resuelta por diversas resoluciones judiciales, entre ellas las Sentencias de la Audiencia Nacional, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de 11 de marzo de 1997 (recurso núm. 557/95) y de 8 de julio de 1997 (recurso núm. 151/95). En dichas Sentencias se establece de una manera clara y terminante que el art. 16.4 LIPAP no es aplicable al personal docente universitario, porque dicho personal se rige por una normativa especial, contenida en el art. 16.1 del Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, así como en diversos preceptos de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria. Es decir, resulta irrelevante que el art. 16.4 LIPAP sea o no constitucional, pues no es el precepto aplicable al supuesto controvertido.
Con carácter subsidiario, para el caso de que no se estime lo antes expuesto, el Abogado del Estado se opone a la cuestión de fondo.
Por último, el Abogado del Estado rechaza la infracción del principio de "seguridad jurídica" (art. 9.3 CE), pues la regulación en cuestión se ha incorporado con carácter general y permanente a la LIPAP.
El Fiscal General del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 17 de noviembre de 1998.
Por providencia de 20 de marzo de 2002, se acordó para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria suscita el problema de la conformidad o no con los arts. 9.3 y 134.2 de la Constitución del art. 16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas (LIPAP), precepto introducido en dicha Ley por el art. 34 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992.
Antes de abordar el examen de las posibles infracciones constitucionales que se suscitan en el Auto de planteamiento de la cuestión debemos detenernos en el enjuiciamiento de los vicios de procedibilidad aducidos por el Abogado del Estado.
En primer lugar, la representación estatal aduce que el art. 16.4 LIPAP no es relevante para resolver el procedimiento judicial a quo, puesto que las Sentencias de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de 11 de marzo y de 8 de julio de 1997, han establecido que aquel precepto no es aplicable al personal docente universitario, dado que éste se rige por lo dispuesto en el art. 16.1 del Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, lo que llevaría a inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Complementariamente debemos tener en cuenta, asimismo, que "no es preciso ni pertinente que, correspondiendo al órgano judicial en el ejercicio de la función que constitucionalmente le corresponde (art. 117.3 CE) interpretar los requisitos ordenadores de los procesos propios de su jurisdicción, este Tribunal Constitucional, con la excusa de constatar el carácter de norma decidendi de la norma legal cuestionada, se adentre a sustituir o modificar el criterio del órgano judicial proponente que, aun pudiendo ser discutible, no resulta irrazonable o radicalmente infundado. De este modo –—se concluye—, siendo claro que la negación de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados sólo sería posible mediando una interpretación de este Tribunal de signo contrario a la mantenida por el órgano judicial proponente y que esta interpretación, que no necesariamente es la única posible y ajustada a Derecho, sólo al órgano judicial compete en principio efectuarla, debe concluirse que no es apreciable la inexistencia de juicio de relevancia, pues, no siendo rechazable a limine la tesis de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados, la inconstitucionalidad, en su caso, de éstos tendría incidencia en la resolución del recurso" (STC 203/1998, de 15 de octubre, FJ 2; ATC 14/1993, de 19 de enero).
El Abogado del Estado se refiere también a una segunda causa de inadmisibilidad de la cuestión, derivada de la mala fe procesal del recurrente, el cual ha planteado ya su pretensión en otra vía judicial y obtenido, incluso, una Sentencia desestimatoria de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional.
Una vez descartadas las tachas de procedibilidad aducidas se ha de examinar si, efectivamente, el precepto objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad es o no conforme con los arts. 9.3 y 134.2 de nuestra Constitución. A tal efecto debemos considerar la doctrina que sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos ha elaborado este Tribunal:
La Ley de Presupuestos tiene así un ‘contenido esencial’ o ‘indisponible’, mínimo y necesario, distinguiéndola respecto de las demás Leyes del Estado, que viene expresamente recogido en el número 2 del art. 134 del Texto constitucional, y que se concreta en la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 3), y en las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados cifrados para su ejecución congruente o simétrica en el respectivo período anual (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3). Contenido propio, mínimo y necesario que no puede considerarse como exclusivo y excluyente, de modo que impida que en las Leyes de Presupuestos se contengan disposiciones que no coincidan exactamente con dicho contenido (STC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4). En este sentido pueden además acoger un ‘contenido eventual’ o ‘disponible’, justificado en el carácter funcional de la Ley de Presupuestos como vehículo director de la política económica del Gobierno, que no se excluye en la redacción del art. 134.2 de la Constitución, y que se concreta en aquellas otras disposiciones que, no siendo estrictamente presupuestarias, están dirigidas de modo directo a ordenar la acción y los objetivos de política económica y financiera del sector público estatal o, lo que es lo mismo, inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2; 63/1986, de 21 de mayo, FJ 12; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4; 134/1987, de 21 de julio, FJ 6; 65/1990, de 5 de abril, FJ 3; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 195/1994, de 23 de junio, FJ 2; 16/1996, de 1 de febrero, FJ 6; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 2; 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3; 130/1999, de 1 de julio, FJ 4; 131/1999, de 1 de julio, FJ 2; 234/1999, de 16 de diciembre, FJ 4; 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5, y 180/2000, de 29 de junio, FJ 4). La Ley de Presupuestos puede contener, en consecuencia, disposiciones que, aun no suponiendo una previsión de ingresos o una habilitación de gastos en sentido estricto, sí guarden relación con unos o con otros. Es dentro de ese contenido ‘eventual’ o ‘disponible’ donde encajan aquellas otras normas que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí guardan en todo caso una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, o responden a los criterios de política económica del Gobierno o a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto, y respetan, finalmente, tanto el límite previsto en el número 2 del art. 134 de la Constitución, como el recogido en el numero 7 del mismo artículo (SSTC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4, y 65/1990, de 5 de abril, FJ 3).
Dicho de otra manera, ‘el hecho de admitir que las Leyes de Presupuestos puedan tener un contenido que afecte a materias distintas de las que integran ese núcleo esencial (esto es, que no constituyen una previsión de ingresos o una habilitación de gastos), no significa que dentro de ese contenido eventual o no necesario, pueda tener cabida indistinta la regulación de cualquier materia’ (STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5).
Entrando ya a examinar, partiendo de la doctrina reproducida, la conformidad del art. 16.4 de la Ley 53/1984, objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad, con el art. 134.2 de la Constitución, resulta evidente que aquel precepto carece de conexión con el contenido "esencial" o "indisponible" de las Leyes de Presupuestos, toda vez que no contiene determinación normativa alguna acerca de la previsión de ingresos o de la habilitación de gastos para el correspondiente ejercicio económico. Resta, pues, por analizar si puede o no conectarse con el llamado contenido "eventual" o "disponible" de dichas Leyes; es decir, si su regulación sustantiva, aun no siendo estrictamente presupuestaria, se dirige a ordenar la acción y objetivos de la política económica y financiera del sector público estatal, incidiendo en la política de ingresos y gastos del sector público. A esta cuestión responde afirmativamente el Abogado del Estado, quien defiende la existencia de una proyección del precepto cuestionado sobre los gastos y los ingresos públicos.
En cuanto a la segunda vulneración de la Constitución que se imputa al precepto cuestionado, la infracción del art. 9.3 de aquélla, en la vertiente de certeza, puesto que es exigible a las Leyes de Presupuestos que no contengan regulaciones impropias de su función constitucional, es claro que debe ser rechazada en consideración a un doble argumento. En primer lugar, porque acabamos de admitir que el artículo que se cuestiona en este proceso puede integrarse legítimamente en el contenido eventual de las Leyes de Presupuestos. Y, en segundo lugar, porque el legislador en este caso no ha aislado el precepto de la legislación de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración, sino que lo ha integrado en el seno de la propia LIPAP, como acertadamente indica el Abogado del Estado.
Voto particular que formula el Magistrado don Pablo García Manzano a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4170/98, y al que se adhieren los Magistrados don Pablo Cachón Villar y don Javier Delgado Barrio.
Mi disentimiento se contrae al aspecto central, una vez superadas las objeciones formales, consistente en si la Ley de Presupuestos del Estado es vehículo apto para contener una regulación como la del citado precepto, sin vulnerar el contenido constitucionalmente fijado por el art. 134.2 de la Norma suprema y nuestra doctrina al respecto.
Estimo que no son convincentes las razones que se contienen en el FJ 4 para alcanzar la conclusión de la relación directa entre la norma cuestionada y su incidencia en el gasto público.
Pero lo esencial, a mi juicio, es que se viene a modificar, introduciendo una pieza aislada, y de carácter excepcional, lo que constituye un sistema, pues así lo define el art. 103.3 de la Constitución: "La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos,... el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones". La Ley 53/1984, que obedece este mandato constitucional, instaura, pues, un sistema, es decir, un régimen jurídico completo o global, en el que cada elemento de la regulación ha de ser coherente con los restantes, no inconexo, y en el que la introducción de modificaciones requiere, por ello, una configuración de conjunto. No en vano la Disposición adicional segunda de la propia Ley 53/1984 establece que "Toda modificación del régimen de incompatibilidades de la presente Ley contendrá una redacción completa de las normas afectadas".
Finalmente, no cabe olvidar que el art. 16 de la Ley de Incompatibilidades es precepto de carácter básico, por integrar las bases del régimen estatutario de la función pública (Disposición final 1 de la propia Ley), de tal manera que, al utilizar la Ley de Presupuestos para modificar dicho precepto, adicionándole un apartado 4 en el que se recoge una excepción a la prohibición de reconocimiento de compatibilidad con actividades privadas, se está operando sobre bases, a efectos del reparto competencial, de suerte que la legislación autonómica sobre régimen de incompatibilidades de funcionarios deberá limitarse al desarrollo y ejecución de lo básico (Disposición adicional 6 de la Ley de Incompatibilidades), respetando el marco normativo de las bases. No asegura la certeza y estabilidad que reclama una normación de bases, la introducción aislada y sin calificación formal expresa de nuevas normas, o de modificación de las preexistentes que integran no sólo un sistema, sino un sistema al que conviene la calificación de legislación básica, mediante el instrumento presupuestario, lo que desborda, a mi parecer, claramente el contenido eventual del mismo.
SAP Vizcaya 124/2008, 28 de Febrero de 2008
SAP Barcelona 438/2005, 13 de Julio de 2005
STSJ Canarias 468/2006, 28 de Abril de 2006
STS, 19 de Enero de 1985

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