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Caso Monsanto: De circo industrial a parque industrial
posted 21 octubre, 2016 / No Comments
Una respuesta a partir de un artículo de La Voz del Interior, donde se asevera que el predio de pasará a convertirse en un parque industrial.
Extracto de imagen de la nota digital de La Voz del Interior.
Por Darío Ávila*
La intendenta de la ciudad de Malvinas Argentinas, Silvina González, y demás asesores municipales, yerran en torno a la interpretación que hacen respecto de la Ley Provincial de Uso del Suelo N° 9841, a propósito del artículo periodístico en cuestión.
Respuesta de la Intendenta de Malvinas Argentinas en La Voz del Interior.
¿El terreno de Monsanto será ahora un loteo industrial?
Cabe señalar, que por la citada Ley se regulan “los usos del suelo” y se pone en vigencia el “Plan Metropolitano de Usos del Suelo -Sector Primera Etapa”, en el espacio geográfico que contiene el anillo de Circunvalación Metropolitano y las localidades relacionadas con este componente vial, de conformidad al Anexo Gráfico Nº1 (Art. 1), espacio dentro del cual, se encuentra comprendida la Ciudad de Malvinas Argentinas. Dentro del anillo de Circunvalación Metropolitano y las localidades relacionadas con este componente vial, se determina la siguiente clasificación de las áreas, conforme a la regulación de uso del suelo: a) Áreas Urbanizables; b) Áreas de Urbanización Diferida; c) Áreas No Urbanizables; d) Áreas de Valor Estratégico, y e) Áreas Industriales de Impacto, Actividades Mineras o asimilables.
Ley 9841 Artículo 1
Ley 9841 Capítulo II : Artículo 5 y 6.
En relación al caso que nos convoca, cobran especial relevancia las denominadas “Áreas No Urbanizables” compuestas por aquellas superficies cuya urbanización implica la dispersión y extensión innecesaria de la ciudad por su localización y/o conformación, y cuyos atributos y condiciones físicas desaconsejan su ocupación presente y futura. Dentro de esta categorización se determinan las siguientes áreas y subáreas:
1) De Producción Agropecuaria No Contaminante: suman, a una localización y conformación inadecuada para la urbanización, su aptitud para la actividad productiva agropecuaria.
Ley 9841 Articulo 8
Áreas de producción agropecuarias
La relación de distancia con los sectores urbanos, sus condiciones topográficas y su relación con cursos de agua y otras variables, obligan a la utilización de técnicas orgánicas y otros procedimientos productivos no contaminantes (Art. 8) por un lado. Por otro lado, las denominadas “Áreas Industriales de Impacto, Actividades Mineras o asimilables”, que son aquellas que “por la existencia o previsión de estos usos plantean la necesidad de restricción al uso residencial y otros considerados incompatibles” dice textualmente la ley (Art. 10).
Finalmente, y en virtud de la “Autonomía Municipal”, consagrada constitucionalmente –conforme a los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional y el artículo 180 de la Constitución Provincial-, la ley provincial invita “a las municipalidades y comunas a adherir a la presente Ley que pone en vigencia el ‘Plan Metropolitano de Usos del Suelo -Sector Primera Etapa’. Las jurisdicciones locales dictarán las normas particulares complementarias que establecerán los criterios y ajustes necesarios para su aplicación, definiendo aspectos vinculados a la ocupación del suelo, fraccionamiento de la tierra y otros relacionados con el objeto de la presente Ley” (Art. 13).
Ahora bien, corresponde analizar entonces cuál ha sido la concreta actuación del municipio de la ciudad de Malvinas Argentina en relación a esta Ley Provincial de Uso del Suelo, en función del denominado “Caso Monsanto”. Que, oportunamente, el Honorable Concejo Deliberante sancionó la Ordenanza N° 714/2011 (22/03/2011), por la que dispuso la adhesión a la ley 9841/10 de uso de suelo.
Es decir: a partir de allí, el municipio adoptó para sí, la normativa provincial, la hizo propia, para su aplicación, dentro del ejido Municipal, y como resultado del federalismo de concertación imperante en nuestro país. La posibilidad de formalizar convenios entre los municipios con la Provincia y/o la Nación (leyes-convenio), aparece en el texto constitucional provincial como una técnica de concertación para el “ejercicio coordinado de facultades concurrentes” y como una fórmula de gestión y composición de “intereses comunes” (Art. 190 de la Constitución Provincial), sin perder de vista que conforme a la normativa provincial analizada, quedan reservadas a las jurisdicciones locales, la potestad para dictar “las normas particulares complementarias que establecerán los criterios y ajustes necesarios para su aplicación, definiendo aspectos vinculados a la ocupación del suelo, fraccionamiento de la tierra y otros relacionados con el objeto de la presente Ley” (Art. 13).
Sin embargo, todo lo contrario ha ocurrido, en el caso que nos convoca (Caso Monsanto), tal como se verá más adelante.
¿De una planta acondicionadora de maíz a una planta fabril?
En efecto, tanto a la hora de otorgar la “prefactibilidad” de uso del suelo, como al autorizar el desarrollo de las “tareas preliminares” (Ordenanza n° 808/2012) y el “permiso de obra” (ordenanza n° 821/2013) en el predio en cuestión, las autoridades municipales se apartaron de la Ley Provincial de Uso del suelo (vigente por adhesión) y aplicaron, en su lugar, el “Código Urbanístico Municipal” (Ordenanza n° 304-2000), el que precisamente, califica a la zona que involucra el emprendimiento como “Zona 4: Agro industrial” (conforme al artículo 2 del Código Urbanístico) por resultar favorable a los intereses de la empresa.
Que en tal sentido, se recuerda que el predio adquirido por la empresa multinacional para el emplazamiento de su “Planta Acondicionadora de Maíz” (designación catastral n° 13-03-02-11-20-138-300) recae sobre un área, que conforme a la Ley Provincial de Uso del Suelo, a la que –insisto-, la Municipalidad había adherido, destinada exclusivamente a la “Producción Agropecuaria No Contaminante” por lo que el proyecto debería materializarse en otra área o sector especialmente destinada para esos fines, es decir, dentro del “Área Industrial de Impacto, Actividades Mineras o asimilables” (Art. 10). Esta ley se encuentra plenamente vigente, nada se ha modificado en relación al destino del lugar en cuestión. Es decir, sigue siendo un área destinada a la producción agropecuaria no contaminante.
Por lo que el actual proyecto de concretar allí un parque fabril para Pymes, tal como lo anuncia el periódico, debería correr con la misma suerte que el proyecto de la planta de Monsanto, porque los argumentos técnicos-jurídicos, le resultan aplicable de igual modo.
Cabe recordar que, fue precisamente, la manifiesta y grosera violación de la Ley Provincial, la que impulso al suscripto, junto a la señora Sofía Gatica (del Grupo de Madres de Barrio Ituzaingó Anexo – Línea Fundadora), a presentar una denuncia penal por la posible comisión del delito de “abuso de autoridad” contra los funcionarios públicos autorizantes tanto en el orden municipal como provincial: el intendente de la localidad de Malvinas Argentinas, Daniel Arzani; el secretario de catastro y planeamiento de la Municipalidad de las Malvinas, arquitecto Rubén García Peyrano; los concejales José Antonio Blanco, Elsa Gladys Martínez, Emilio Ferrero, María Sandra Ferreyra, Ricardo Daniel Guzmán y Martha Inez Castro; los integrantes de la Comisión Técnica Interdisciplinaria del Gobierno de la Provincia, técnico Alejandro Natalicio, ingeniero industrial Duillo Padula, doctor en ciencias biológicas Jorge Elia y el abogado Abel Anuzis; a los abogados de la Dirección de Asuntos Legales, y el secretario de ambiente del Gobierno de la Provincia de Córdoba, Federico Bocco.
Causa que tramita mediante el EXPTE S.A.C. 1575856 ante el Sr. Fiscal de Instrucción en lo Penal Económico y Anticorrupción de 1° Nominación, Dr. Hugo Amayusco, quien recientemente acaba de dar recepción favorable a la denuncia formulada y ha procedido, en su consecuencia, a realizar las imputaciones correspondientes.
Que en definitiva, ni siquiera la burda maniobra del municipio de sancionar –con posterioridad a las denuncias penales formuladas- una nueva Ordenanza por la que se dispone “deshaderir” –si se me permite el término- a la Ley Provincial de Uso del Suelo N° 9841, hace desaparecer su obligación de respetar lo allí mandatado.
Si bien, debemos coincidir que los municipios se definen como instituciones que gozan de plena autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, garantizadas en su existencia por la Constitución Provincial en su artículo 180 y más recientemente a partir de la reforma de 1994 por la Constitución Nacional a través del artículo 123. Así mismo, del juego armónico de los artículos 5, 75 inciso 30 y 123 de la Constitución Nacional, surge que se impone a las provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal.
Ahora bien, esa “Autonomía” –constitucionalmente reconocida- debe ejercerse en el marco del ordenamiento jurídico vigente, por lo que su actuación debe “coordinarse” y “armonizarse” con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno (Nacional – Provincial – Municipal), de manera especial, al momento de ejercer el “poder de policía municipal”, tratando de evitar la sanción de ordenanzas que contradigan o generen conflictos con otras normas superiores, leyes provinciales, constitución provincial y nacional.
“Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto que si bien los municipios son instituciones esencialmente ‘autónomas’ por mandato constitucional en el sentido de que pueden darse su propia ley y se rigen por ella, no es menos cierto que dichos entes, así como todo el Estado en el desenvolvimiento de su actividad es ‘infra legem’ o ‘sub legal’, es decir que están sujetos a las prescripciones constitucionales que delimitan el marco de competencia material que corresponde a cada esfera de poder, como así también a todo el resto del ordenamiento jurídico vigente considerado como una unidad”. “Por ello, vale destacar, el Estado en sus múltiples actividades y funciones que desempeña para satisfacer el bien común, encuentra límites demarcados por el ordenamiento jurídico vigente, normas de derecho que, en virtud del principio de legalidad, constituyen vallas de contención al accionar estatal”. “El municipio se inserta entonces en un ámbito de actuación más amplio cual es el delimitado a la Nación y a las Provincias. Por tanto, si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno”. “De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes, evitando situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución Nacional o Provincial”.
“(… )Resulta imperioso que los gobiernos comunales desarrollen su actividad a los fines de alcanzar los objetivos que persiguen dentro del marco de legalidad vigente, en cuyo vértice, conforme al esquema piramidal de Kelsen, se encuentra la Constitución, cuyos postulados prevalecen sobre el resto de los órdenes jurídicos y por tanto, toda autoridad o régimen de gobierno debe sujetarse a ellos”.
(“Caminos de las Sierras S.A. c/ Municipalidad de Córdoba s/ acción declarativa de Inconstitucionalidad” – Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba – Sala: en pleno – 25-ago-2005 – Publicado en: MJ-JU-M-5681-AR | MJJ5681 | MJJ5681).
Que planteada esta evidente contradicción entre dos normas (una municipal –Código Urbanístico y la otra provincial, Ley 9841), a los fines de su correcta resolución, debemos tener presente, el “principio de supremacía legal”, consagrado en el art. 161 de la Constitución Provincial el que establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la ley suprema.“, concordante con el art. 31 de la Constitución Nacional que preceptúa que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación.”.
Bidart Campos, al hablar sobre la supremacía de nuestra Carta Magna, señala que la Constitución formal o escrita es jurídica, es normativa, contiene normas jurídicas. Así, de toda aquella juridicidad que se predica de todo el texto constitucional, se desprende la llamada “fuerza normativa”: «la Constitución posee en sí misma fuerza o vigor normativos, lo que significa que es exigible, obligatoria, aplicable y vinculante. Y lo es para todos, para los gobernantes y para los particulares». (BIDART CAMPOS, Germán J., Manual de la Constitución reformada, Buenos Aires, Ediar, 2000, t. I, p. 276.)
En esta línea, el autor citado destaca que “la Constitución como orden jurídico de base se establece para ser cumplida, tanto en lo que prohíbe como en lo que manda hacer y en lo que permite y habilita. Todo ello en modo comprensivo y abarcador de sus principios, sus declaraciones y sus valores”. De esta forma, en relación a la supremacía constitucional, señala que “esta no solo implica que la Constitución se sitúa en la cúspide de la pirámide jurídica, por lo que los planos que son inferiores están subordinados a ella, sino que ese «estar en el vértice» apareja necesariamente que la norma fundamental esté dotada de fuerza normativa para operar sin intermediación alguna, y la obligación, para los gobernantes y los particulares en sus relaciones privadas, de aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia y no violarla, sea por acción u omisión”.
Dado que en los regímenes de Estado de derecho la norma superior -respecto de la cual se desprende la validación de todo el sistema jurídico- es la Constitución, si la norma, la ley, el decreto, la resolución u otro acto jurídico u omisión de cumplimiento obligado confronta con la Constitución, los mismos resultan insanablemente inconstitucionales.
“Se recuerda que ello es argumento que sostiene el ilustre maestro Kelsen cuando desarrolla su teoría de la pirámide jurídica, y la derivación que de ella concluye en cuanto que la norma inferior – infraconstitucional- debe adecuarse y no sustraerse de la norma superior -constitución-, según resulta de La función de la Constitución, (7-1) en la que fundamenta respecto de la «jerarquía de las normas» que: “La relación entre una norma superior y una norma inferior reside en el hecho de que la validez de una norma fundamente de una u otra manera a otra. Una norma está en relación con otra norma, la superior respecto de una inferior, si la validez de esta queda fundamentada por la validez de aquella. Si la validez de la norma inferior queda fundamentada por la validez de la norma superior por el hecho de que la norma inferior fue creada en forma tal como lo prescribe la norma superior, entonces la norma superior posee con respecto a la norma inferior un carácter constitucional, ya que la esencia de la Constitución reside en reglamentar la creación de normas (…)”.
(“Control de constitucionalidad y un nuevo fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que reitera su potestad como tribunal constitucional. Primera parte” – Sánchez Maríncolo, Miguel A. – 5-jun-2013 – Publicado en: MJ-DOC-6307-AR | MJD6307).
En este orden de ideas, el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la Provincia ha sentado el siguiente criterio: “(…) el análisis de validez y eficacia de las ordenanzas municipales, corresponde efectuarlo con relación a los grandes bloques de constitucionalidad -Constitución Nacional – Constitución Provincial – Carta Orgánica Municipal, conjugando simultáneamente el principio de supremacía con el principio de competencia. De tal suerte que las formulaciones normativas municipales, en el ámbito de competencias exclusivas, prevalecen en jerarquía normativa, la cual cede, en principio, frente a competencias concurrentes atento el principio de supremacía, ya que con este último se asegura frente a un conflicto de normas inconciliables, emergentes de diferentes órdenes de gobierno, la preeminencia de los fines queridos por la Constitución y el interés general en juego”.
“El principio de supremacía constituye una regla clásica admitida por los Estados federales como el nuestro, a fin de resolver los conflictos de normas, y que determina, según los casos, la prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis, cabe hacer excepción al principio de supremacía a favor de la aplicación prevalente de la norma local atinente a una competencia exclusiva”.
(Caminos de las Sierras, op. cit.).
Por ello, y sin perjuicio del carácter “jerárquicamente” superior que inviste la normativa provincial por sobre la municipal, a la luz del artículo 31 de la Constitución Nacional analizado, circunstancia que por sí sola habilita su aplicación prioritaria, en el caso “sub – examine”, no podemos dejar de señalar, la solución especialmente contemplada en la propia ley 9841, para el caso de conflicto legal, al reglar: “Establécese que todo conflicto normativo relativo a su interpretación y aplicación, deberá resolverse a favor de la presente Ley” (Art. 18). Adicionalmente, cabe tener presente, que es uno de los objetivos particulares de la ley provincial, precisamente, “promover la integración regional en un plan de conjunto como instancia superadora a la fragmentación propia de la planificación aislada de cada uno de los núcleos urbanos, favoreciendo la complementación entre ellos para una mayor coherencia del desarrollo local y regional (Art. 4 inc. “e”).
Conforme a lo expuesto, las afirmaciones de la señora intendenta municipal, Silvina González, merecen ser rechazadas en cuanto afirma que: “Malvinas renunció al plan (debe ser: IPLAM) que determinaba ese status jurídico mediante la ordenanza 909/2014 con lo cual ese impedimento ya no existe”.
(*) Abogado asesor en el conflicto Monsanto en Malvinas Argentinas.

References: Artículo 1
 Artículo 5
 artículo 180
 artículo 2
 artículo 180
 artículo 123
 resolución 
 artículo 31