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Timestamp: 2020-01-24 04:54:24+00:00

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17_mono III - Tebaldi_01
RIVISTA N: 4/2012 DATA PUBBLICAZIONE: 13/11/2012 AUTORE: Adele Anzon Demmig
LA MOTIVAZIONE DEL RICORSO PRESIDENZIALE CONTRO LA PROCURA DELLA REPUBBLICA DI PALERMO: QUALCHE OSSERVAZIONE CRITICA Premessa. 1. Divieto assoluto di intercettazione di comunicazioni presidenziali e immunit assoluta del Capo dello Stato.- 2. Immunit e funzione presidenziale complessiva di garanzia.- 3. Le Immunit presidenziali nella giurisprudenza costituzionale. - 4.-Lart.7 della legge n.219 del 1989 e lasserito divieto assoluto di intercettazioni di conversazioni presidenziali.- 5.- Intercettazioni delle comunicazioni del Presidente e sfera delle immunit.- 6. Conclusioni e possibili soluzioni alternative Premessa. Allorigine del conflitto sono alcune comunicazioni telefoniche del Capo dello Stato captate in via indiretta e casuale dal p.m. di Palermo in unindagine nei confronti di un altro soggetto, del quale era stata messa sotto controllo lutenza telefonica. La notizia dellesistenza di tali intercettazioni filtrata, a quanto risulta, tramite improvvide dichiarazioni ai giornali di uno dei p.m. incaricati dellindagine sulla 1 c.d.trattativa Stato-mafia - ha provocato una reazione negativa del Presidente seguita da un dibattito pubblico sempre pi acceso, al termine del quale lo stesso ha sollevato il conflitto dinanzi alla Corte Costituzionale. Naturalmente questa iniziativa ha ulteriormente inasprito la discussione che, basandosi soltanto sugli scarsi dati disponibili forniti da notizie giornalistiche e dalla asciutta nota del Quirinale relativa allintenzione di promuovere il conflitto, purtroppo in molti casi degenerata in una sorta di guerra tra schieramenti preconcetti di tipo politico-mediatico a favore o contro questa o quella parte del conflitto, in una atmosfera di tensione che, occorre dire, l eccessiva presenza sui media di esponenti della Procura di Palermo non ha certo contribuito ad attenuare. In un simile clima, considerando che il conflitto di attribuzioni - quali che ne siano le possibili ragioni e quali che ne possano essere i risvolti politici - non una reazione personale o politica, ma un rimedio giuridico prestabilito da norme costituzionali , scarsa attenzione stata prestata a ci che invece - avrebbe dovuto rimanere al centro del dibattito, e cio gli aspetti giuridici della questione e il grave problema di diritto costituzionale che essa pone. Ma, come che siano andate le cose in passato, la recente pubblicazione del ricorso presidenziale in Gazzetta ufficiale consente ora ai giuristi e in particolare ai costituzionalisti di affrontare il problema nei suoi termini corretti, restando estranea al discorso e impregiudicata qualsiasi valutazione della vicenda dal diverso punto di vista dellopportunit delliniziativa del Capo dello Stato. La dovuta conoscenza delle diverse motivazioni del ricorso permette di esprimere valutazioni meditate ed anche qualche nota critica sempre con gli strumenti diritto costituzionale - sul merito e sulla fondatezza della iniziativa del Capo dello Stato, senza che ogni obiezione si possa considerare manifestazione di 2 mero pregiudizio politico contro questultimo e difesa faziosa della Procura di Palermo . 1.Divieto assoluto di intercettazione di comunicazioni presidenziali e immunit assoluta del Capo dello Stato.- Dalla lettura del ricorso appare chiaro innanzi tutto che sia il Capo dello Stato sia la Procura di
Cfr. lintervista del p.m.Di Matteo pubblicata da La Repubblica del 22 giugno 2012.
Al momento a quanto mi risulta esiste soltanto un commento approfondito ed un esame rigoroso del ricorso presidenziale, quello di F.CERRONE, Presidente della Repubblica e magistratura: conflitto o leale collaborazione, in www.rivistaaic.it n.4/2012. V. per pure per un ampia e recente cronaca della vicenda, attenta anche ai suoi aspetti giuridici E. TIRA, Il conflitto di attribuzione tra il Presidente della Repubblica e la Procura di Palermo in materia di intercettazioni indirette e casuali, in www.rivistaaic.it , n.4 /2012 , nonch F.PATERNITI, Riflessioni sulla (im)possibilit di svolgere intercettazioni indirette nei confronti del Presidente della Repubblica.Il caso del conflitto di attribuzioni contro la Procura di Palermo, in www.federalismi.it, del 30ottobre 2012.
Palermo consentono sul punto che queste intercettazioni debbano essere distrutte. Il dissenso che ha prodotto il conflitto sta sia nelle ragioni della distruzione, sia soprattutto sulle modalit di questa. Mentre cio il p.m. valutatane gi lirrilevanza ai fini dellindagine, vuole chiederne la distruzione secondo le regole comuni (e cio sottoponendola alla decisione giudice nelludienza preliminare in presenza e sentite le parti, in applicazione dellart.268 c.p.p.), il Presidente invece ne vuole la distruzione immediata, senza inclusione negli atti da sottoporre al giudice delludienza preliminare e dunque senza ostensione alle parti. Il ricorso del Presidente assume infatti che lintercettazione debba essere distrutta immediatamente dal p.m. e non possa neppure entrare nel processo , sostenendo che le intercettazioni di conversazioni cui partecipa il C.d S., ancorch indirette od occasionali si debbano considerare assolutamente vietate e non possano essere in alcun modo valutate, utilizzate e trascritte. A sostegno di tale pretesa il ricorso reclama non la menomazione di singole e specifiche competenze del Presidente, ma lamenta la generica lesione delle sue prerogative, assumendo la violazione di un divieto assoluto di intercettare comunicazioni del medesimo, divieto che , a sua volta troverebbe fondamento in una forma di immunit presidenziale sostanzialmente come si vedr meglio pi avanti - generale ed assoluta dalla giurisdizione, ricavata non da puntuali norme costituzionali - che pure esistono e non la prevedono ma da una clausola implicita nelle modalit attraverso le quali lo stesso Presidente esercita le sue delicate funzioni e gli altissimi compiti di rappresentanza dellunit nazionale anche a livello internazionale. Simile impostazione offre a mio avviso una configurazione non condivisibile sia della sfera delle prerogative del Presidente, sia della sua stessa funzione. Lidea che il Presidente goda di una immunit assoluta dalla giurisdizione , non diversa dalla inviolabilit del Re nel regime monarchico e dalla generale irresponsabilit tipica di tutti gli organi costituzionali sovrani di orlandiana memoria, , al contrario di quanto sembrano ipotizzare le affermazioni perentorie del ricorso, tuttaltro che pacifica. Basta pensare alla vastissima elaborazione dottrinale che nel ricostruire la posizione dei Capi di Stato nei regimi repubblicani ed in ispecie nel nostro sistema costituzionale, richiama il principio proprio dello stato democratico di diritto per il quale la responsabilit degli organi rappresentativi 3 la regola e lirresponsabilit leccezione e vale nei soli limiti in cui espressamente prevista in Costituzione ( artt.89 e 90 Cost., limitatamente ai soli atti compiuti nellesercizio delle funzioni (esclusi i reati 4 di attentato alla Costituzione e alto tradimento) . Altrettanto nota poi la diatriba, ampiamente agitata gi in Assemblea Costituente, circa il regime degli atti extra funzionali, sui quali la Costituzione intenzionalmente tace del tutto, cos mostrando chiaramente di 5 rifiutare la tesi orlandiana della necessaria immunit totale degli organi costituzionali sovrani . Attualmente 6 opinione diffusa che per tali atti il Presidente sia responsabile al pari di qualunque cittadino . Fino alla pi
Cfr. per tutti V.CRISAFULLI, Aspetti problematici del regime parlamentare vigente in Italia, in ID:, Stato, popolo, Governo. Illusioni e delusioni costituzionali, Milano, 1985, 16 ss. spec.nt. (19), che, riferendosi alla responsabilit politica, una volta precisato che lindipendenza degli organi costituzionali non si confonde con la irresponsabilit n con la immunit dei loro titolari,afferma che modernamente vige il principio che i titolari degli organi pubblici sono tutti in senso lato (e se si vuole generico), direttamente o indirettamente responsabili verso il popolo. Chiamati cio a render conto del loro operato dinanzi alla pubblica opinione, criticabile, sottoposta al giudizio degli elettori quando si tratti di organi rappresentativi formati mediante elezione. In questo senso il principio della responsabilit pu dirsi immanente nella concezione della responsabilit pu dirsi immanente nella concezione della rappresentanza politica (qualsiasi Presidente di Repubblica pu allora considerarsi responsabile .. 11 ss. E in questo quadro che lo stesso Autore, riferendosi alla responsabilit politica propriamente detta (cio, detto in altri e pi noti termini, di quella sottoposta ad un meccanismo di controllo specifico e istituzionalizzato) replicando ad uno scritto di Guarino affermava che non ha molto senso chiedersi se la responsabilit politica costituisca la regola o leccezione , trattandosi di un istituto sui generis che implica e presuppone lesistenza di un rapporto costante di fiducia tra i titolari di certi organi e il popolo o le Assemblee. Losservazione si riferiva dunque ad argomento diverso e non riguardava la situazione del Capo dello Stato,come potrebbe far credere la parziale e poco precisa citazione fatta nel ricorso.. A favore della tesi della irresponsabilit presidenziale come eccezione rispetto alla regola comune della responsabilit v. L.CARLASSARE,art.90, in Il Presidente della Repubblica, Commentario alla Costituzione a cura di G.Branca, Bologna-Roma, 1983, tomo II, 149 ss. Nel senso che le immunit degli organi costituzionali, data la loro natura derogatoria, debbano essere espressamente previste ed essere interpretate restrittivamente, v. A.PACE, Le immunit penali extrafunzionali del Presidente della Repubblica e dei membri del Governo in Italia, in M.VOLPI-G.FUMU, Le immunit penali della politica, Bologna, 2012,22 ss V. lampia sintesi del dibattito in A.PACE, op.cit., 24 ss,. Cfr. per tutti L.CARLASSARE, art.90, cit., 150 ss. ; A.PACE, op.cit., 24 ss
recente giurisprudenza costituzionale restava controverso se, in tale caso, il Capo dello Stato fosse a 7 immediatamente perseguibile , oppure se per i medesimi atti sussistesse una semplice improcedibilit fino al termine del mandato ; improcedibilit che , inutile dirlo, avrebbe mantenuto ferma la sua 8 responsabilit, spostandone solo nel tempo la possibilit di farla concretamente valere . La sostenibilit di questa ultima tesi, peraltro, diventata altamente problematica dopo le sentenze nn.24 del 2004 e 262 del 2009 della Corte Costituzionale che hanno ritenuta incostituzionale la sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato - compresa anche quella del Capo dello Stato per fatti estranei alle funzioni perch priva di copertura costituzionale e contrastante con lart.3 Cost. Oltre a tale massiccia elaborazione dottrinale, ulteriori elementi sullargomento sono stati offerti dalla esperienza pratica, in cui limpostazione ora proposta dal ricorso stata propugnata e discussa in almeno due casi che hanno visto entrambi in posizione eminente, se non sempre di unico protagonista, il senatore ed ex Presidente della Repubblica Francesco Cossiga. Nel primo che ha molti aspetti in comune con quello presente - si trattato di un ampio dibattito parlamentare suscitato da un interpellanza del detto Senatore in relazione ad unintercettazione telefonica indiretta dellallora presidente Scalfaro ad opera della procura di Milano. In tale dibattito la tesi dellimmunit 9 10 assoluta stata avanzata da Cossiga , e sostanzialmente fatta propria dal Ministro della Giustizia Flick , ma ha suscitato numerose critiche e comunque non ha portato ad alcuna reazione da parte del Presidente del tempo. Il secondo caso quello delle vicende giudiziarie relative ad procedimento civile per risarcimento dei danni provocati da dichiarazioni diffamatorie pronunziate da Cossiga nel corso del mandato presidenziale,e concluso con una pronunzia della Cassazione che ha negato la validit della tesi dellimmunit generalizzata ed stata perci impugnata per conflitto di attribuzioni davanti alla Corte Costituzionale, che si pronunziata con la sentenza n.154 del 2004, sulla quale torner ampiamente in seguito. Data dunque lampiezza e il peso del precedente dibattito, appare innanzi tutto quanto meno singolare il fatto che il ricorso ora in commento si limiti a esporre quale verit assiomatica lopinione a favore dellimmunit presidenziale assoluta e non contenga alcun meditato riferimento n alla dottrina di orientamento opposto e tuttora prevalente n alla giurisprudenza costituzionale rilevante, e che, comunque, non ritenga minimamente necessario misurarsi analiticamente con possibili argomenti contrari .
Cfr. L.CARLASSARE, art.90, 151 ss.
A sostegno di questa tesi dellimprocedibilit, cfr. U.DE SIERVO, La responsabilit penale del Capo dello Stato, in M.LUCIANIM.VOLPI, ( a cura di), Il Presidente della Repubblica, Bologna, 1997, 360 ss.; G.U.RESCIGNO, Corso di istituzioni di diritto pubblico, Bologna 2007, 453. A.BALDASSARRE, Il Presidente della Repubblica, AA.VV., Diritto costituzionale ( a cura di Stelio Mangiameli), Roma, 2008, 951 . Contra, tra gli altri, implicitamente V.CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, Padova, 1984, 457 ss.; L.CARLASSARE, op.cit., 150 ss. e A.PACE, op.cit., 29 ss.; G.FERRARA, Sulla responsabilit penale del Presidente della Repubblica in AA.VV., Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, Padova, 1995, 592 ss. (il quale per la giustifica in particolari casi). La fattispecie, come s detto molto simile a quella attuale. La Procura della Repubblica di Milano aveva occasionalmente sullutenza di un terzo captato un conversazione del Capo dello Stato, trascritta e depositata agli atti. Con la sua interpellanza il Sen. Cossiga chiedeva al Ministro della Giustizia se lintercettazione indiretta di una conversazione cui partecipi il Presidente della Repubblica, la sua trascrizione e il suo deposito, ancorch ritenuta non rilevante, da parte del p.m. costituiscano violazione della guarentigia delle inviolabilit che ormai autorevole dottrina e giurisprudenza pacificamente riconoscono attribuita al Capo dello Stato, in forza dei principi fondamentali dellordinamento costituzionale. Per una sintesi e un attento e approfondito commento della vicenda Cfr.G.ROMA, Un altro passo verso linviolabilit del Presidente della Repubblica?(Il caso della c.d.intercettazione telefonica indiretta del Presidente Scalfaro, in Giur.Cost.1999, 2883 ss. La risposta del Ministro espone argomenti presso che identici a quelli poi utilizzati nel ricorso in commento, che ne cita in nota una parte dellintervento in Parlamento.
2. Immunit e funzione presidenziale complessiva di garanzia. Ma, pure al di l della mancanza di ogni riferimento esplicito allo stato del dibattito pregresso e ai dati emersi dalla precedente esperienza, a mio parere resta comunque inidoneo a giustificare la pretesa allimmunit generalizzata ed assoluta dalla quale discenderebbe lasserito divieto di qualsiasi intercettazione del Capo dello Stato - il richiamo insistito da parte del ricorso allassorbente quanto nebuloso potere presidenziale di rappresentanza dellunit nazionale, che configurerebbe una funzione complessiva di garanzia dellordinamento tale da offrire la copertura dellirresponsabilit praticamente a qualsiasi attivit presidenziale . In contrario si pu osservare che il Presidente non ha un ruolo complessivo configurabile a priori e ulteriore rispetto poi ai poteri nominati, ricavabile dal solo compito di rappresentanza dellunit nazionale menzionato in apertura dellart.87Cost. A prescindere dal fatto che l effettivo significato della formula mantiene un margine di notevole indeterminatezza ed tuttora controversa, sembra piuttosto che, anche ad attribuire ad essa un 11 valore pregnante e non solo meramente formale e simbolico , la posizione del Capo dello Stato, notoriamente di definizione assai problematica, non possa che essere ricostruita, sia pure in un quadro sistematico, sulla scorta sia di tutti i singoli poteri ad esso positivamente imputati e mediante i quali deve esercitare la sua funzione di rappresentanza, sia della configurazione dei suoi rapporti con gli altri organi 12 costituzionali (soprattutto quelli contemplati dallart.89 Cost.) . Che lidea sottesa al ricorso sia appunto quella della immunit generale e assoluta di ogni attivit presidenziale, dimostrato secondo me dal fatto che la sua motivazione, richiama, vero, costantemente la necessaria connessione di questa con lesercizio delle funzioni, ma poi non solo non si confronta con il problema della debita distinzione tra attivit funzionali e non, ma, soprattutto, non si preoccupa minimamente di dimostrare, o almeno di affermare, il carattere funzionale delle conversazioni intercettate e la cui sorte allorigine del conflitto. La sostanziale sottovalutazione di tale aspetto, lascia appunto pensare che il ricorso sia fondato implicitamente sul presupposto che la configurazione complessiva del ruolo presidenziale renda irrilevante la distinzione tra atti funzionali e non funzionali, pur chiaramente espressa nellart.90 Cost., ovvero (ci che lo stesso) che ogni e qualsiasi atto del Presidente sia da considerare funzionale. Dunque, per un verso o per laltro, tutti i suoi atti sarebbero sottratti indiscriminatamente alla giurisdizione. In tal modo, mi pare, il ricorso giunge ad una identificazione totale della persona fisica con la funzione. Oltre ad apparire priva di una solida giustificazione questa tesi anche assai discutibile per la particolare delicatezza di sue possibili conseguenze. Lattivit presidenziale infatti si cala in un ordinamento che garantisce sul piano costituzionale anche altri valori come appunto la sfera di intervento del potere giurisdizionale - e diritti fondamentali - per esempio il diritto di difesa in giudizio - con i quali essa pu venire in contrasto: perci a maggior ragione appare stringente la necessit che larea della immunit del Capo dello Stato sia individuata con particolare rigore e che sia armonizzata per quanto possibile, in un ragionevole bilanciamento, con tali altri valori costituzionalmente protetti e che la eventuale necessaria prevalenza della tutela della funzione presidenziale risulti giustificata nel singolo caso. Il ricorso invece sembra ipotizzare che a questa tutela generalizzata si debba attribuire una sorta di ovvia condizione permanente di fisiologica e indiscriminata preminenza: ma ci, presupponendo una posizione di superiorit del Capo dello Stato, non solo contraddice alla diffusa convinzione della parit tra tutti gli organi costituzionali in un ordinamento in cui sovrano solo il popolo, ma rende anche difficilmente evitabile il rischio di un sacrificio indiscriminato e senza rimedio degli altri valori e diritti costituzionali.
Per la quale v.principalmente A.BALDASSARRE, Il Capo dello Stato, cit. 476 ss.; M.LUCIANI, Introduzione.Il Presidente della Repubblica: oltre la funzione di garanzia della Costituzione, in M.LUCIANI-M.VOLPI (a cura di), Il Presidente della Repubblica, cit.., 12 ss. Cfr. per es.G.U.RESCIGNO, art.87, in Commentario alla costituzione a cura di G.Branca, Bologna-Roma 1978, 189 ss.
3. Le Immunit presidenziali nella giurisprudenza costituzionale. - Le osservazioni formulate finora trovano riscontro, come dicevo allinizio, nella giurisprudenza costituzionale, nella quale sono presenti affermazioni puntualmente contrarie alla tesi di unimmunit assoluta implicita, non ricavata da precise disposizioni costituzionali. Si tratta sia delle pronunzie sui c.d. lodo Schifani e lodo Alfano n.154 del 2004 sul caso Cossiga.
sia e soprattutto della sentenza
Delle due sentenze sui lodi, pi puntuale senzaltro il richiamo alla seconda, quella del 2009, la quale si soffermata a lungo sul concetto di prerogativa (o immunit in senso lato) a favore di titolari o componenti di organi costituzionali, individuandone le caratteristiche nellessere un istituto diretto a garantire lesercizio della funzione e nel configurare una deroga al regime giurisdizionale comune e quindi al principio di eguaglianza di tutti i cittadini. Poich la prerogativa anche diretta a realizzare un delicato ed essenziale equilibrio tra i diversi poteri dello Stato necessario che la sua disciplina contenuta in Costituzione debba essere intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di un particolare bilanciamento e assetto di interessi costituzionali; sistema che non consentito al legislatore ordinario alterare n in peius n in 14 melius, essendogli preclusa ogni eventuale integrazione o estensione . Questo legislatore pu intervenire soltanto per dare attuazione al dettato costituzionale, cio per rendere questultimo 15 immediatamente e direttamente operativo , mentre ogni altro eccezionale ed innovativo status protettivo, che non desumibile dalle norme costituzionali sulle prerogative pu essere introdotto soltanto con legge costituzionale . Di qui lillegittimit costituzionale della prerogativa censurata. Applicando tali affermazioni al conflitto presente, si pu constatare che proprio una specifica copertura costituzionale per limmunit assoluta estensibile cio a qualsiasi atto presidenziale - manca certamente, dato che lunica prerogativa per il Presidente ex art.90 Cost. riferita espressamente ai soli atti funzionali. N, come si vedr meglio pi avanti, si pu utilizzare a tal fine la legge n.219 del 1984, che, tace sul punto e non pu considerarsi per questa parte come di attuazione costituzionale dato che non esplicita una previsione costituzionale positiva, proprio perch una previsione del genere, anche implicita, non esiste. A queste critiche si potrebbe obiettare che il ricorso costantemente riferisce limmunit alla funzione e copre perci solo gli atti funzionali. Lobiezione per non sarebbe decisiva perch , come detto pi sopra, lo stesso ricorso partendo da una implicita identificazione tra titolare dellorgano e funzione, finisce per considerare ogni atto presidenziale come funzionale per il solo fatto della sua provenienza e indipendentemente dal suo contenuto. Precedente puntuale e di maggiore peso la sentenza Cossiga ,che si cimenta proprio con un problema concernente la delimitazione della irresponsabilit del Capo dello Stato. La Corte, qui, di fronte alla pretesa di una immunit assoluta implicita a difesa di una ampia quanto indeterminata funzione presidenziale , dichiara che nemmeno pu condividersi sul piano sostanziale la tesi secondo cui anche gli atti extra funzionali, o almeno tutte le dichiarazioni non afferenti esclusivamente alla sfera privata del Presidente della Repubblica dovrebbero ritenersi coperti da irresponsabilit, a garanzia dellindipendenza dellalto ufficio da interferenze di altri poteri o in forza dellimpossibilit di distinguere, in relazione alle esternazioni, il munus
Le decisioni rispettivamente le gi citate n.24 del 2004 e n.262 del 2009. Cfr.punto 7.3.1 mot.dir.
La sentenza a tal proposito cita espressamente proprio la legge n.219 del 1989, richiamata anche nellattuale conflitto, definendola come di mera attuazione della nuova disciplina costituzionale dei procedimenti per reati ministeriali e presidenziali, attribuendole perci copertura costituzionale. La citazione per si riferisce alla sola disciplina speciale sulle prerogative del Presidente del Consiglio in quel caso al centro della questione. Sent.n.154 del 2004, punto 6 mot.dir.
dalla persona fisica.. ; prosegue poi chiarendo che per individuare i confini della irresponsabilit presidenziale quale che sia la definizione pi o meno ampia delle funzioni del Presidenteuna cosa sola fuori discussione : lart.90 sancisce la irresponsabilit del Presidente salve le ipotesi estreme dellalto tradimento e dellattentato alla Costituzione solo per gli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni; ancora: E dunque necessario tenere ferma la distinzione fra atti e dichiarazioni inerenti allesercizio delle funzioni, e atti e dichiarazioni che, per non essere esplicazione di tali funzioni, restano addebitabili, ove forieri di responsabilit, alla persona fisica del titolare della carica, che conserva la sua soggettivit e la sua 18 sfera di rapporti giuridici, senza confondersi con lorgano che pro tempore impersona . La sentenza dunque esprime una chiara e ferma presa di posizione sia a favore della necessaria distinzione tra atti funzionali e non, sia contro lidea dellassorbimento della persona fisica titolare della carica nella funzione. Di rilievo non minore sono poi le altre enunciazioni della sentenza a proposito della spettanza innanzi tutto allautorit giudiziaria laccertamento dei presupposti della responsabilit e quindi del carattere funzionale o meno dellatto del Capo dello Stato , non potendo nemmeno ipotizzarsi che questo sia rimesso alla semplice affermazione, da parte di colui la cui responsabilit viene evocata in giudizio,stante la non configurabilit di un potere di definizione unilaterale, in causa propria, dei limiti della propria responsabilit ; in relazione ad una indebita definizione giudiziaria , la prerogativa pu essere applicata solo proponendo un 19 conflitto di attribuzioni . Per concludere sul punto: se si tengono presenti gli orientamenti della dottrina prevalente e si leggono con attenzione le sentenze costituzionali, appare davvero difficile negare che la ricostruzione fornita dal ricorso ne rimanga molto distante. Ci in particolare quando finisce per identificare il titolare della carica con la funzione e ne proclama l immunit implicita generalizzata per di pi priva di un aggancio preciso nel testo costituzionale, quando poi trascura di dimostrare il carattere funzionale delle comunicazioni da proteggere, quando nega ogni potere di valutazione dellautorit giudiziaria . Di conseguenza, mi pare assai vacillante la premessa sulla quale poi fondato, nel prosieguo, lasserito divieto assoluto di intercettazioni di comunicazioni del Presidente e lobbligo di immediata distruzione, con sottrazione alla conoscenza delle parti del processo penale e dellintera collettivit.
4.-Lart.7 della legge n.219 del 1989 e lasserito divieto assoluto di intercettazioni di conversazioni presidenziali. - Venendo ora al punto cruciale della questione e cio il regime delle intercettazioni telefoniche di comunicazioni del Presidente il ricorso, nel tentativo di ricavarne un divieto assoluto e generalizzato, fa leva, come si accennato, su uninterpretazione assai poco e inadeguatamente argomentata dellart. 7 della legge n. 219 del 1989. Innanzi tutto non pu non apparire come una forzatura considerare questa legge una attuazione di un preteso principio dellimmunit generalizzata e conseguentemente come fonte di un tale divieto. La legge infatti nel dettare nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dallart.90 Cost. - non dispone alcuna disciplina sostanziale in tema di responsabilit presidenziale ma indica solo le modalit procedurali da applicare alle intercettazioni nei procedimenti relativi ai reati ex art.90. In altri termini, non contiene alcun divieto assoluto e generalizzato di compiere intercettazioni, ma indica solo come queste debbano essere disposte quando lapposito Comitato parlamentare procede per i reati medesimi .
Sul punto poi aggiunge : si pu riconoscere che operare la distinzione, nellambito delle esternazioni, fra quelle riconducibili alle funzioni presidenziali e quelle ad essa estranee pu risultare, in fatto, pi difficile di quanto non sia distinguere nel campo dei comportamenti o degli atti materiali.ma leventuale maggiore difficolt della distinzione non toglie che essa sia necessaria Punto 6 mot.dir. Punto 5 mot.dir.
Che il diverso orientamento fatto proprio dal ricorso non poggi su argomentazioni giuridicamente salde e stringenti mi sembra dimostrato dagli unici passaggi della motivazione sul punto. Cos per esempio quando lAvvocatura , pur notato espressamente il silenzio della legge in argomento, afferma che il divieto assoluto in ipotesi contenuto nellart.7 - non pu logicamente non estendersi a qualunque altro reato che pu a diverso titolo coinvolgere il Presidente ( e dunque, se si bene intesa la sibillina espressione, anche a comunicazioni non inerenti a procedimenti volti a perseguire i reati ex art.90). Cos anche quando dichiara naturale che il divieto per le intercettazioni dirette ivi previsto si estenda anche a quelle indirette casuali, e che sarebbe evidente la necessit dellimmediata distruzione delle comunicazioni intercettate, poich la previsione dellart.271 c.p.p., concernente le intercettazioni e il segreto professionale 21 varrebbe a fortiori per quelle del Capo dello Stato . E chiaro che simili passaggi non fanno che sottolineare la presenza di una indiscutibile lacuna legislativa sia sulla protezione del Presidente da 22 intercettazioni, sia sui doveri dellautorit giudiziaria nei loro confronti . Insomma, su una lacuna di questo genere, non mi pare proprio che si possa fondare un regime di privilegio, derogatorio del diritto comune e configurare una forma di prerogativa di un organo costituzionale, quale che sia lampiezza che si vuole riconoscere ai poteri interpretativi in presenza del silenzio del 23 legislatore .
5.- Intercettazioni occasionali delle comunicazioni del Presidente e sfera delle immunit. Lidea che l irresponsabilit presidenziale si traduca automaticamente nel divieto di captare le sue comunicazioni come anche di utilizzarle in qualunque modo deve essere ulteriormente analizzata distinguendo tra intercettazioni
Questo orientamento stato anticipato sulla stampa da alcuni costituzionalisti a commento della nota del 16 luglio 2012 con la quale Presidente Napolitano annunziava il suo proposito di sollevare il conflitto di attribuzioni. Cfr. per es. U.DE SIERVO Ristabilire il senso del limite, editoriale de La Stampa del 17 luglio 2012; V.ONIDA, Uniniziativa corretta. Si pu ascoltare il Quirinale solo per alto tradimento, in Corriere della Sera del 17 luglio 2012, M.AINIS, Le istituzioni e le persone, in Corriere della sera del 17 luglio 2012. Contraria invece si dichiarava L.CARLASSARE, nelle interviste cit. pi avanti, nella nt.21. Come ho ricordato allinizio le argomentazioni del ricorso sullargomento specifico riprendono ampiamente- e ben oltre la citazione a pi di pagina fatta nel ricorso dellAvvocatura - quelle dellintervento parlamentare dellallora Ministro Flick a proposito della vicenda delle intercettazioni indirette del Presidente Scalfaro. Cos per esempio quando afferma che la tutela della riservatezza delle comunicazioni trova per il Capo dello Stato unesigenza di rafforzamento in ragione delle prerogative speciali che la Costituzione gli attribuisce quale supremo garante della Costituzione repubblicana e della libert dei cittadini; prerogative che si riassumono nel principio di irresponsabilit per gli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni esclusi i casi di attentato alla Costituzione e alto tradimento. Pertanto essendo la libert di comunicazione e corrispondenza un connotato essenziale dellesercizio delle funzioni.., appare ovvio ritenere che la la libert e la segretezza delle comunicazioni e conversazioni del Presidente..non possano essere soggette ad alcuna limitazioneneppure da altra autorit. Pertanto le esigenze delle indagini cedono..il passo..alle prerogative costituzionali, che richiedono una libert di determinazione e di comunicazione inconciliabile con qualsiasi forma intrusiva di acquisizione della prova e ci anche con riguardo alle intercettazioni indirette, dato che non pu essere rimessa al sindacato successivo dellautorit giudiziaria la distinzione tra atti riconducibili allesercizio delle funzioni ed atti estranei a tale esercizio, atteso che una valutazione ..sugli atti riferibili al profilo funzionale dellattivit del Capo dello Stato per la quale il nostro ordinamento prevede la totale irresponsabilit: Cfr. G.ROMA, op.cit., 2889-90. Il Ministro poi richiamava lart.7 della legge n.219 del 1989, concernente lespresso riferimento alle modalit dellesecuzione delle intercettazioni nei procedimenti per reati presidenziali per trarne la conferma dellesistenza di un divieto assoluto anche al di fuori di tale ipotesi di captazione delle sue comunicazioni sulla base dell argomento a fortiori. Sullesistenza di tale lacuna, cfr. G .ZAGREBELSKY, Napolitano, la Consulta e quel silenzio sulla Costituzione in La Repubblica del 17 agosto 2012. Nello stesso senso ed esplicitamente sullinesistenza di una corrispondente immunit v. anche L.CARLASSARE nellintervista al Manifesto del 21 agosto 2012 e in quella al Fatto Quotidiano del 25 agosto 2012. Allepoca della vicenda delle intercettazioni di Scalfaro conveniva sullesistenza della lacuna anche L.Elia, come riferisce, nel riportare il dibattito parlamentare, G.ROMA. Op,cit., 2890, nt.(21). A proposito del ruolo decisivo dei silenzi del legislatore nel caso di specie, il controverso articolo di G.ZAGREBELSKY pubblicato su La Repubblica sopra citato prospetta il rischio che, dato lestremo grado di opinabilit delle interpretazioni nel caso specifico, la Corte costituzionale possa essere influenzata nelle sue scelte da ragioni extra-giuridiche quali in particolare il particolare peso politico della figura del Capo dello Stato. Critico su tale posizione, e fiducioso in una futura decisione secondo diritto, sulla base di una rigorosa concezione dei limiti dellinterpretazione giuridica, invece M.LUCIANI, La Corte costituzionale deve decidere secondo diritto, in Lunit, del 18 agosto 2012.
dirette e intercettazioni casuali. Distinzione gi da tempo conosciuta e che ha formato oggetto di autonoma ed apposita considerazione nella legge n.140 del 2003 per il caso dei membri del Parlamento. Questa legge stato oggetto di una sentenza della Corte costituzionale (n.390 del 2007), la quale ha dichiarato che solo le prime sarebbero riconducibili allimmunit statuita dallart.68 Cost. (e dunque assoggettate allautorizzazione preventiva della Camera di appartenenza) perch volte a garantire luso corretto del potere giurisdizionale impedendogli di incidere indebitamente per questa via sullo svolgimento del mandato parlamentare. Le intercettazioni occasionali invece, non essendo intenzionalmente predisposte per violare la sfera di comunicazione dei parlamentari, non troverebbero protezione in questa immunit funzionale, ma soltanto del diritto alla riservatezza attribuito a tutti i cittadini dallart.15 Cost. Nel caso che ha dato luogo al conflitto attuale pacifico non solo che le intercettazioni contestate non sono state effettuate nel corso di un procedimento volto a far valere una qualche responsabilit presidenziale, ma anche che sono intercettazioni indirette del tutto fortuite, trattandosi di intercettazioni che , per dirla con la sentenza n.390 del 2007 della Corte cost., non sono state disposte individuando in anticipo il Capo dello Stato quale destinatario dellattivit di captazione. Dunque nel caso in discussione, le intercettazioni contestate, applicando la sentenza ora ricordata, dovrebbero considerarsi come violazioni dellart. 15 Cost., e non come menomazioni di una prerogativa presidenziale. Il ricorso per impostato diversamente ed espressamente nega che la distinzione del regime giuridico tra i due tipi di intercettazione possa essere estesa al caso delle intercettazioni di comunicazioni del Capo dello 24 Stato, respingendo anche qui, mi pare, senza motivare chiaramente - lidea che la tutela del Presidente possa essere ricondotta al solo art.15 Cost. e debba svolgersi con le sole garanzie previste da questultimo; in questottica, infatti, afferma che tutte le intercettazioni, dirette o indirette-casuali che siano, sarebbero coperte allo stesso modo da una garanzia di assoluta inconoscibilit, derivante direttamente e automaticamente dalla asserita immunit funzionale della irresponsabilit. In definitiva, la non conoscibilit da parte di chiunque di ogni tipo di comunicazione presidenziale sarebbe una automatica forma di tutela della funzione, tutela che, data limpostazione di fondo del ricorso, finirebbe per estendersi a tutti gli atti presidenziali. Non sembra condivisibile poi neppure lulteriore argomento sul quale fa leva il ricorso e cio il richiamo ad una pretesa totale e generica irresponsabilit politica del Capo dello Stato diretta a garantire la piena libert e sicurezza di tutte le modalit di esercizio delle funzioni presidenziali: che il Capo dello Stato goda di una forma di irresponsabilit politica istituzionale infatti pacifico e non deriva implicitamente dai suoi altissimi compiti, ma dal fatto che il diritto costituzionale positivo reca la previsione dellart.89 sulla controfirma e che non prevede nessun meccanismo prestabilito per farla valere. Diverso invece il discorso sulla c.d. responsabilit politica diffusa, intesa come generico assoggettamento alla critica politica dei cittadini, la quale invece non affatto esclusa n limitata poich discende dai principi propri dello stato democratico 25 fondato sulla sovranit popolare A valutazione non diversa sarebbe assoggettabile anche la tesi, propugnata da V.Onida, e solo in apparenza differente, per la quale nel caso delle intercettazioni di comunicazioni, tanto pi se occasionali, non si tratterebbe di un problema di responsabilit/irresponsabilit del Capo dello Stato, ma solo di una necessaria protezione assoluta della sua riservatezza per ragioni funzionali. Si pu obiettare per che una simile protezioneassoluta resterebbe ben diversa da quella assicurata ordinariamente agli altri soggetti
La motivazione si limita infatti alla affermazione apodittica che mentre per i parlamentari il divieto di utilizzazione di intercettazioni indirette ex art.6 della legge n.140 del 2003 protegge la privacy per il Capo dello Stato invece proteggerebbe la funzione e che la legge n.140 del 2003 dettata per i parlamentari dunque si riferisce solo a loro. Nel caso per non si tratterebbe , com ovvio, di applicare alle intercettazioni presidenziali le modalit procedurali di quella legge, ma la distinzione delle due modalit di captazione quali valutate dalla sentenza n.390 del 2007. Cos V.CRISAFULLI, Aspetti problematici, cit 16 s. nt.(19).; A.BALDASSARRE, Il capo dello Stato, cit., 487 ss. G.U.RESCIGNO,La responsabilit politica, Padova, 1967,
dellordinamento e radicata nellart.15 Cost. e che , quindi, si tratterebbe, quand anche non di una garanzia di irresponsabilit, pur sempre di una tutela totale riconosciuta al solo Capo dello Stato, con il che si attribuirebbe a questultimo una forma di sottrazione alla giurisdizione in deroga al principio di pari trattamento ex art.3 Cost. e perci una ulteriore immunit non prevista e disciplinata n dalla Costituzione, 26 n dalla legge . Assumere la totale e indispensabile inconoscibilit delle conversazioni presidenziali si convertirebbe in una sorta di illimitata copertura con il segreto di tutta lattivit (sia privata sia solo funzionale) del Capo dello Stato, e ci a differenza di quanto stabilito per altri casi di segreto funzionale anche in relazione alla sua operativit nel giudizio penale (cfr. per es. per il segreto dufficio gli artt. 201 e 256 c.p.p.). Ma ci non sembra conciliabile con il principio che nello stato democratico sancisce, salve espresse disposizioni in contrario, la tendenziale pubblicit dellesercizio delle funzioni pubbliche. Questa conclusione naturalmente non equivale di per s a negare che eccezioni a questo principio si rivelino necessarie e che le concrete circostanze richiedano che gli atti di esercizio della funzione presidenziale siano sottratti alla pubblica conoscenza e quindi anche alluso in un processo, che frustrerebbe inevitabilmente le ragioni della riservatezza. Ma in simili casi occorrerebbe comunque , a salvaguardia anche degli altri valori costituzionali interferenti, una esplicita previsione del divieto puntuale di captazione e di utilizzazione delle comunicazioni presidenziali e, in particolare, regole chiare sugli strumenti processuali idonei a far fronte alle conseguenze di intercettazioni fortuite (a somiglianza, mutatis 27 mutandis,di quanto si ritenuto necessario fare per i parlamentari con lart.6 della legge n.140 del 2003) . Questa lacuna, richiedendo una normativa molto delicata ed elaborata che eviti il pi possibile incertezze e dubbi interpretativi, deve essere colmata dal legislatore. 6. Conclusioni e possibili soluzioni alternative.- Se si condividono le critiche alla motivazione del ricorso finora esposte, inevitabile sarebbe la conclusione per la sua infondatezza . Indubbiamente, questa soluzione, ancorch coerente con le premesse esplicitate nelle critiche sopra esposte, sarebbe drastica e traumatica. Il rischio dellimpatto traumatico, daltra parte, un effetto fisiologico insito in ogni controversia tra poteri dello Stato, che nel caso di specie solo reso pi evidente dalle caratteristiche 28 particolari del conflitto , e resterebbe perci ipotizzabile anche nel caso di accoglimento del ricorso. Occorre aggiungere per che - ammesso e non concesso che si possa respingere limpostazione qui preferita e partire dallopposto punto di vista - lesito immediato e drastico a favore della non spettanza alla Procura di Palermo dei poteri esercitati nella gestione delle intercettazioni potrebbe non essere inevitabile. In tal caso infatti si potrebbe praticare la via , gi suggerita da alcuni, ma tuttaltro che priva di problemi, dellautorimessione, da parte della stessa Corte costituzionale (nel corso del giudizio sul conflitto) della questione di legittimit costituzionale dellart.7 della legge n.219 del 1989 nella parte in cui non prevede il divieto di intercettare- anche in modo occasionale - le comunicazioni presidenziali effettuate nellesercizio delle funzioni pure al di fuori del procedimento relativo ai reati presidenziali e dellart.271 c.p.p. nella parte in cui non prevede, accanto allipotesi dellart.200 c.p., anche il divieto di utilizzazione delle intercettazioni di quelle comunicazioni. Questa strada oltre a non apparire accettabile sul piano strettamente giuridico per via della insostenibilit delle sue premesse interpretative - non sarebbe certo idonea a consentire la soddisfacente sistemazione
In senso analogo mi sembra orientato anche F.CERRONE, Presidente della Repubblica, cit. 5 ss., per il quale, appunto, fra le prerogative presidenziali non pu annoverarsi una garanzia insuperabile di riservatezza delle comunicazioni. . Per questa ipotesi F.CERRONE, op.cit., 6 ss., scarsamente fiducioso nella idoneit della legge di eliminare il rischio di di indebita appropriazione e utilizzazione da parte dei media di notizie pur coperte da riservatezza, auspica piuttosto che in particolari casi come il caso attuale - il problema possa essere risolto mediante una leale collaborazione tra Presidente e magistrati. Messi in luce da G.ZAGREBELSY, Napolitano , la Consulta e quel silenzio sulla Costituzione,cit.
normativa della materia che solo il legislatore potrebbe tentare di assicurare, ma, resterebbe, sul piano dellopportunit, lalternativa meno criticabile. Infatti avrebbe il vantaggio di non imporre nellimmediato il dovere di qualificare come indebita allo stato della legislazione vigente la gestione delle intercettazioni da parte della Procura di Palermo e, al contempo, di permettere di non disconoscere le istanze di tutela avanzate dal ricorso; avrebbe pertanto il pregio non solo di sdrammatizzare il conflitto, ma anche di consentire alla Corte di tornare sul tema delle prerogative presidenziali e di motivare sul tema con ampiezza e rigore, cos che una eventuale conclusione della vicenda a favore del Capo dello Stato, non solo soddisferebbe lesigenza di certezza manifestata dallo stesso Presidente ma eviterebbe pure il rischio, 29 paventato nel noto articolo di Zagrebelsky , che una soluzione del genere possa apparire come una mera scelta di ossequio alla volont del potere quello presidenziale dotato di maggior peso lato sensu politico.
Op.loc. cit.
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References: sui generis
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