Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IA-353%3Afr
Timestamp: 2016-10-26 13:34:49+00:00

Document:
118 Ia 35348. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 22 septembre 1992 dans la cause Commune d'Etagni�res et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Art. 6 par. 1 CEDH, art. 4 Cst.; cr�ation d'un syndicat d'am�liorations fonci�res. 1. Les d�cisions de r�aliser un remaniement parcellaire et d'en d�limiter le p�rim�tre portent sur des "droits et obligations de caract�re civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 2a). 2. Modes de constitution d'un syndicat d'am�liorations fonci�res en droit vaudois. Si l'arr�t� du Conseil d'Etat ordonnant la cr�ation d'un tel syndicat en vue d'un remaniement parcellaire li� � un projet routier ne peut �tre d�f�r� � un juge, la voie du recours au Tribunal administratif cantonal est en revanche ouverte contre les d�cisions des organes constituant le syndicat et fixant le p�rim�tre d�finitif du remaniement, avant que les propri�taires ne subissent des restrictions � leur droit de disposer; absence, � ce stade, de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 2b-c). 3. L'arr�t� du Conseil d'Etat ne d�ployant pas d'effets obligatoires � l'�gard des propri�taires, ceux-ci n'ont pas le droit d'�tre entendus, en vertu de l'art. 4 Cst., dans la proc�dure d'adoption (consid. 3). Faits � partir de page 354
Le 24 juillet 1991, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopt� un arr�t� "ordonnant la cr�ation d'un syndicat d'am�liorations fonci�res en corr�lation avec la construction de l'�vitement de Cheseaux-sur-Lausanne (RC 401b et ses raccordements) sur les Communes de Cheseaux-sur-Lausanne, Etagni�res et Morrens". Cet arr�t� a la teneur suivante:
Article premier - La cr�ation d'un syndicat d'am�liorations fonci�res est
ordonn�e sur le territoire des Communes de Cheseaux-sur-Lausanne,
Etagni�res et Morrens.
Art. 2 - Le syndicat d'am�liorations fonci�res a pour buts:
- le remaniement parcellaire (am�nagement de la propri�t� fonci�re en
corr�lation avec la construction de l'�vitement et de ses raccordements); BGE 118 Ia 353 S. 355
- la cr�ation d'un nouveau r�seau de chemins;
- l'�vacuation des eaux de surface et le drainage.
Art. 3 - Le D�partement de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
est charg� de convoquer en assembl�e g�n�rale constitutive les
propri�taires de fonds compris dans le p�rim�tre provisoire du syndicat.
Art. 4 - La mise en oeuvre des �tudes du remaniement parcellaire aura
lieu d�s que le syndicat sera constitu�.
Art. 5 - Les frais administratifs et les op�rations g�om�triques du
remaniement parcellaire sont � la charge de l'entreprise de grands
travaux, soit le Service des routes et des autoroutes, dans le p�rim�tre
d�fini � l'article premier.
Les frais d'�tude et d'ex�cution des ouvrages collectifs sont r�partis
l'�quipement dont b�n�ficiaient pr�c�demment les terrains en cause.
Les d�penses � la charge du syndicat sont support�es par les
propri�taires. Elles pourront b�n�ficier de subventions "am�liorations
fonci�res" si elles pr�sentent un caract�re agricole.
Art. 6 - Le D�partement de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
est charg� de l'ex�cution du pr�sent arr�t� qui entre imm�diatement en
Agissant par la voie d'un recours de droit public, la commune d'Etagni�res et dix particuliers demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� du Conseil d'Etat, pour violation des art. 6 par. 1 CEDH et 4 Cst. Le recours a �t� rejet� en tant qu'il �tait recevable.
2. Les recourants soutiennent qu'un acte cantonal ordonnant la cr�ation d'un syndicat d'am�liorations fonci�res devrait pouvoir, conform�ment � l'art. 6 par. 1 CEDH, �tre d�f�r� par les propri�taires concern�s � un tribunal ind�pendant et impartial; or, aucune voie de recours satisfaisant aux exigences de la Convention europ�enne ne serait ouverte en l'esp�ce.
a) Aux termes de l'art. 6 par. 1, 1re phrase CEDH, "toute personne a droit � ce que sa cause soit entendue �quitablement, publiquement et dans un d�lai raisonnable, par un tribunal ind�pendant et impartial, �tabli par la loi, qui d�cidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caract�re civil, soit du bien-fond� de toute accusation en mati�re p�nale dirig�e contre elle". Le Tribunal f�d�ral a d�j� jug� que les d�cisions de r�aliser un remaniement parcellaire et d'en d�limiter le p�rim�tre portent sur des "droits et obligations de caract�re civil" au sens de la disposition pr�cit�e (ATF 117 Ia 384 /385 consid. 5b). L'acte par lequel l'organe comp�tent d�cide de proc�der BGE 118 Ia 353 S. 356� un remaniement parcellaire, en d�limitant le p�rim�tre d�finitif et en y incluant telle ou telle parcelle, entra�ne d�j�, pour les propri�taires concern�s, une restriction � la propri�t� - en particulier � la facult� de disposer de leurs immeubles - m�me si subsiste la possibilit� de contester ult�rieurement d'autres op�rations de la proc�dure et, finalement, le nouvel �tat de propri�t�. La d�cision introduisant ainsi la proc�dure doit donc pouvoir �tre d�f�r�e � un "juge ind�pendant et impartial".
b) aa) La loi vaudoise du 20 novembre 1961 sur les am�liorations fonci�res (LAF) conna�t deux modes de constitution d'un syndicat d'am�liorations fonci�res: la constitution par les propri�taires (art. 20 ss LAF) et la constitution par l'Etat (art. 27 s. LAF). Dans le premier mode, le syndicat est form� � l'initiative de la municipalit� de la commune territoriale, d'un ou de plusieurs propri�taires (art. 21 LAF). Les initiateurs de l'entreprise, visant par exemple � ex�cuter un remaniement parcellaire, convoquent � une assembl�e g�n�rale constitutive tous les propri�taires des fonds int�ress�s (art. 25 LAF). En vertu de l'art. 24 LAF, la constitution du syndicat exige l'adh�sion de la majorit� des propri�taires poss�dant plus de la moiti� du p�rim�tre. Si cette double majorit� est r�unie, l'assembl�e g�n�rale constitutive en prend acte (art. 25 ch. 1 LAF), adopte les statuts du syndicat (art. 25 ch. 2 LAF), en d�signe les organes et les techniciens (art. 25 ch. 3 et 4 LAF). Le syndicat, ainsi constitu�, acquiert de plein droit la personnalit� et l'entreprise devient obligatoire pour tous les propri�taires de fonds int�ress�s (art. 26 al. 1 LAF). Dans une proc�dure de remaniement parcellaire, la commission de classification - l'un des organes du syndicat - �tablit d'abord un projet d�limitant le p�rim�tre g�n�ral de l'entreprise et, le cas �ch�ant, des sous-p�rim�tres (art. 33 al. 2 et 53 al. 1 LAF). Ce projet est soumis � l'enqu�te publique (art. 63 al. 1 let. a LAF) et les int�ress�s peuvent formuler des r�clamations ou oppositions (art. 65 LAF). La commission de classification statue en premi�re instance sur ces r�clamations et elle peut modifier les p�rim�tres ou soumettre le projet � une nouvelle enqu�te (art. 33 al. 3, 66 al. 1 et 101 LAF). Une fois le p�rim�tre g�n�ral et les sous-p�rim�tres fix�s, les propri�taires concern�s subissent des restrictions dans le droit de disposer de leurs immeubles (art. 54 LAF). Le syndicat proc�de ensuite aux autres op�rations de l'entreprise, avec � chaque �tape une nouvelle enqu�te publique (art. 63 al. 1 let. b � h LAF).
bb) Le second mode de constitution du syndicat est la constitution par l'Etat, r�gie par les art. 27 et 28 LAF, qui ont la teneur suivante: BGE 118 Ia 353 S. 357
Art. 27 - Le Conseil d'Etat peut cr�er d'office et organiser des
syndicats d'am�liorations fonci�res en vue du remaniement parcellaire, sur
op�ration est rendue indispensable:
fer et canaux) et, d'une mani�re g�n�rale, la r�alisation de grands
Art. 28 - Le Conseil d'Etat d�clare, par voie d'arr�t�, le remaniement
parcellaire obligatoire sur le territoire d�termin� � l'article 27. Le
syndicat se constitue lui-m�me. Les dispositions des articles 25 et 26
La d�cision du Conseil d'Etat supprime l'exigence de la double majorit�.
Si les propri�taires se refusent ou tardent � constituer le syndicat, ou
d'Etat ordonne toutes les mesures n�cessaires pour que l'entreprise puisse
La loi vaudoise �nonce encore quelques dispositions sp�cifiques aux "remaniements en corr�lation avec de grands travaux" (art. 94 ss LAF). En particulier, l'art. 95 LAF est libell� comme il suit:
p�rim�tre provisoire des terrains int�ress�s est fix� de sorte que la
nouvelle r�partition des terres puisse efficacement et rationnellement
r�parer les inconv�nients caus�s � la propri�t� par les grands travaux
Ce p�rim�tre est soumis � l'enqu�te publique; la commission de
classification le modifie, au besoin, d'apr�s les m�mes crit�res, sous
r�serve de ratification par le Conseil d'Etat.
Ce p�rim�tre peut �tre �tendu volontairement si la majorit� des
propri�taires poss�dant plus de la moiti� des terrains int�ress�s � cette
extension donne son adh�sion.
Ces dispositions sp�ciales traitent encore de la r�partition des frais (art. 96 LAF), de l'acquisition des terrains n�cessaires � l'emprise des grands travaux (art. 97 LAF) et de la prise de possession anticip�e (art. 98 LAF). Pour le reste, l'art. 94 LAF renvoie aux r�gles s'appliquant aux autres types de remaniements parcellaires.
cc) Aux termes de l'art. 1er de l'arr�t� attaqu�, le Conseil d'Etat "ordonne la cr�ation" d'un syndicat d'am�liorations fonci�res en vue d'un remaniement parcellaire li� � la r�alisation d'une route cantonale. Cela signifie que le gouvernement cantonal prend l'initiative BGE 118 Ia 353 S. 358de la proc�dure (cf. art. 21 LAF par analogie), la constitution de ce syndicat �tant toutefois de la comp�tence de l'assembl�e g�n�rale (art. 28 al. 2 LAF, renvoyant en particulier � l'art. 25 LAF; cf. art. 4 in fine de l'arr�t� attaqu�), qui peut refuser de prendre une telle d�cision (art. 28 al. 4 in initio LAF). En l'esp�ce, cette assembl�e g�n�rale constitutive, qui doit �tre convoqu�e par le D�partement de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 3 de l'arr�t� attaqu�), ne s'est pas encore r�unie.
Par ailleurs, � ce stade, un p�rim�tre provisoire a �t� d�limit� (cf. art. 3 de l'arr�t� attaqu�; art. 95 al. 1 LAF), qui n'a pas �t� publi� mais qui a �t� soumis aux autorit�s des communes concern�es pour consultation. Il r�sulte du dossier que ce p�rim�tre devrait couvrir une surface de 151 ha, ce qui ne repr�sente manifestement pas la totalit� du territoire des communes cit�es � l'art. 1er de l'arr�t�. Ce p�rim�tre provisoire est soumis � l'enqu�te publique et il peut �tre modifi� (art. 95 al. 2 et 3 LAF); il appartiendra � la commission de classification, organe du syndicat, de fixer ses contours d�finitifs. En cela, la proc�dure ne diff�re pas de celle applicable � un remaniement parcellaire effectu� � l'initiative des propri�taires. Les dispositions de la loi (art. 95 al. 1 LAF) et de l'arr�t� attaqu� (art. 1er et 2) se bornent � �tablir des crit�res d'ordre g�n�ral et laissent aux autorit�s d'ex�cution le soin d'examiner chaque cas s�par�ment (cf. FRAN�OIS BOUDRY, Le remembrement de la propri�t� fonci�re, th�se Lausanne 1970, p. 94).
dd) Jusqu'� l'entr�e en vigueur, le 1er juillet 1991, de la loi vaudoise sur la juridiction et la proc�dure administratives (LJPA), toute d�cision de l'assembl�e g�n�rale du syndicat pouvait, en vertu de l'art. 108 LAF, faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat; cette disposition a �t� abrog�e et la voie du recours au Tribunal administratif cantonal est actuellement ouverte (art. 4 al. 1 LJPA). Il en va de m�me contre une d�cision de la commission de classification statuant sur une r�clamation concernant le p�rim�tre mis � l'enqu�te publique (jusqu'au 1er juillet 1991, le recours s'exer�ait devant une commission cantonale de recours sp�ciale). Le propri�taire concern� qui s'oppose � la d�cision de constitution du syndicat ou � l'inclusion de son immeuble dans le p�rim�tre d�finitif peut donc d'embl�e. et avant de subir une restriction � son droit de disposer (cf. art. 54 LAF), d�f�rer sa cause � une autorit� judiciaire ind�pendante et impartiale au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH.
c) La proc�dure du remaniement parcellaire cr�� d'office en corr�lation avec de grands travaux permet toutefois au Conseil d'Etat BGE 118 Ia 353 S. 359d'ordonner, � titre subsidiaire, "toutes les mesures n�cessaires pour que l'entreprise puisse atteindre son but" (art. 28 al. 4 LAF), en particulier si le syndicat refuse de se constituer ou si le p�rim�tre modifi� par la commission de classification apr�s l'enqu�te publique ne lui para�t plus ad�quat (refus de ratification - art. 95 al. 2 in fine LAF). Or, selon la loi de proc�dure, la voie du recours au Tribunal administratif n'est pas ouverte contre les d�cisions du Conseil d'Etat (art. 4 al. 2 LJPA); le gouvernement cantonal statuerait donc d�finitivement. Au demeurant, la voie extraordinaire du recours de droit public au Tribunal f�d�ral ne permettrait pas de rem�dier � cet �gard au d�faut �ventuel de la proc�dure cantonale (ATF 117 Ia 192, 386 consid. 5c). Le droit, �nonc� � l'art. 6 par. 1 CEDH, de soumettre certaines contestations � un tribunal ind�pendant et impartial fait cependant partie des garanties du droit constitutionnel f�d�ral; les cantons doivent respecter ces principes dans l'organisation de leurs proc�dures (ATF 118 Ia 227 consid. 1c). Dans l'hypoth�se o� le Conseil d'Etat, par une d�cision sp�ciale et subsidiaire, constituerait le syndicat et fixerait son p�rim�tre d�finitif, le Tribunal administratif cantonal, voire une autre autorit� judiciaire, devrait pouvoir statuer sur les moyens des propri�taires concern�s. A ce stade et � l'�gard de l'arr�t� attaqu�, toutefois, le grief des recourants tir� d'une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH est mal fond�.
3. Les recourants se plaignent d'une violation du droit d'�tre entendu, en faisant valoir qu'aucun des propri�taires des terrains concern�s - � l'exception des repr�sentants de la Commune d'Etagni�res - n'a �t� consult� avant l'adoption de l'arr�t� attaqu�.
L'arr�t� du Conseil d'Etat est un acte administratif qui, � ce stade de la proc�dure, ne d�ploie pas d'effets obligatoires � l'�gard des propri�taires (cf. consid. 2b supra); dans ces conditions, leur audition pr�alable n'est pas exig�e en vertu de la garantie du droit d'�tre entendu d�duite de l'art. 4 Cst. (cf. ATF 110 Ia 75 consid. 2a, ATF 109 Ia 4). En effet, les art. 1er et 2 de l'arr�t� attaqu� n'�noncent que des objectifs g�n�raux qui pourront �tre concr�tis�s dans des d�cisions ult�rieures, apr�s que les int�ress�s auront �t� entendus; les art. 3 et 6 confient, � l'instar d'une ordonnance administrative, certaines t�ches � un d�partement cantonal; enfin, les art. 4 et 5 ne font que reprendre des principes d�coulant de la loi (cf. en particulier, quant � la r�partition des frais, l'art. 96 LAF). Par ailleurs, les services de l'Etat ont effectivement, conform�ment � l'art. 39 de la loi cantonale du 25 mai 1964 sur les routes, consult� pr�alablement les communes concern�es par une proc�dure de remaniement parcellaire li�e � un BGE 118 Ia 353 S. 360projet routier; les recourants n'all�guent toutefois pas que le droit cantonal exigerait au surplus la consultation des propri�taires avant l'adoption d'un arr�t� du Conseil d'Etat selon l'art. 28 al. 1 LAF. Les moyens des recourants sont donc �galement mal fond�s � cet �gard.
117 IA 384,
110 IA 75 suite... ,
109 IA 4

References: Art. 6
 art. 4

Art. 2

Art. 3

Art. 4

Art. 5

Art. 6
 art. 6
 art. 27

Art. 27

Art. 28
 l'article 27
 art. 21
 art. 4
in fine
 art. 3
 art. 95
 art. 54
 art. 95
in fine
 ATF 
 ATF 
 art. 1
 art. 3
 art. 4