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BOE.es - Documento BOE-A-2016-6430
Documento BOE-A-2016-6430
Pleno. Sentencia 99/2016, de 25 de mayo de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1743-2013. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012. Límites de las leyes de presupuestos; competencias en materia laboral, ordenación general de la economía y función pública; principio de autonomía financiera: constitucionalidad de los preceptos legales que suspenden y modifican diferentes previsiones de la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y establecen la jornada general de trabajo en el sector público. Voto particular.
«BOE» núm. 159, de 2 de julio de 2016, páginas 47067 a 47090 (24 págs.)
BOE-A-2016-6430
A) El escrito del recurso se centra en la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012 –por la que se suspende, durante el año 2012, la aplicación de los arts. 7.2, 8.2 a), 10 y 32.3 (primer párrafo) y de la disposición transitoria primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia–, así como en la disposición final octava de la Ley 2/2012 –por la que se da nueva redacción al primer apartado de la disposición final primera de la Ley 39/2006–.
El recurso repasa la jurisprudencia constitucional sobre el art. 149.1.1 CE (SSTC 137/1986, FJ 3, y 173/1998, FJ 9), destacando entre otros aspectos que, según esta doctrina, dicho precepto habilita al Estado para regular los aspectos primarios de los derechos constitucionales, y asimismo, que las condiciones básicas que garantizan la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados y no de los sectores materiales en que estos se insertan, por lo que el citado art. 149.1.1 CE solo puede dar cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce [SSTC 61/1997, FJ 7 b), y 228/2003, FJ 10]. Señala la parte recurrente que, referida esa competencia estatal a derechos constitucionales, la atención a la dependencia no ha tenido un enunciado en esos términos en la Constitución, sino que solo encuentra acogida explícita en el art. 49 CE, como uno de los principios rectores de la política social y económica. El escrito de interposición admite la posibilidad de que el Estado determine normativamente la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la igualdad a través de la promoción de la autonomía personal y la atención a la dependencia. No obstante, consideran que, dado que ese derecho sustantivo emerge únicamente de un principio enunciado en el art. 49 CE y no es un derecho fundamental en sentido estricto, la habilitación del Estado ex art. 149.1.1 CE para regular la garantía de la igualdad en su ejercicio ha de tener una correspondiente de menor intensidad o grado, máxime si se tiene en cuenta que ese derecho de las personas dependientes incide directamente en un ámbito material de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas como es la asistencia social.
b) A partir de estas consideraciones señalan los Abogados de la Generalitat de Cataluña que, en atención a ese marco competencial, la Ley 39/2006 edificó un sistema de prestaciones sobre el principio de corresponsabilidad de todas las Administraciones públicas y de colaboración y cooperación entre ellas (arts. 1.1 y 1.2), anclándose orgánicamente dicha cooperación en el entonces denominado Consejo Territorial del Sistema para la autonomía y atención a la dependencia, y articulándose mediante el sistema de convenios entre la Administración del Estado y cada una de las Comunidades Autónomas (art. 10 de la Ley 39/2006). Pues bien, a su juicio, ese principio de colaboración y cooperación sobre el que la Ley 39/2006 construyó el sistema de atención a la dependencia es el que, de forma unilateral y con grave quebranto de la lealtad constitucional y la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, ha quedado truncado mediante la aprobación de la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, en la que, como ya se ha indicado, se establece la suspensión durante 2012 de la aplicación de determinados preceptos de la Ley 39/2006, que son los que contienen la regulación de uno de los tres niveles de protección de la dependencia previstos en esta Ley: en concreto, el denominado nivel «acordado» entre la Administración general del Estado y la Administración de cada Comunidad Autónoma. De este modo, indican, esa suspensión comporta la privación temporal de eficacia de la regulación de esta parte de la financiación y, en consecuencia, que el Estado deja de aportar los fondos para financiar ese nivel de protección de la dependencia, señalando que, con posterioridad, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, ha extendido esa suspensión para el año 2013.
c) Los Abogados de la Generalitat dicen que la Ley 39/2006 configuró el sistema de protección a la dependencia mediante la técnica cooperativa y los convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas; además, esa confianza legítima se sustentó en su disposición transitoria primera, que establece la obligación de la Administración general del Estado, durante los años 2007 a 2015, de incluir en sus presupuestos los créditos destinados a la financiación correspondiente al nivel acordado de protección, configurando así un horizonte temporal en el que las Comunidades Autónomas podían legítimamente confiar para seguir percibiendo la financiación. Asimismo, añaden que esa confianza legítima venía sustentada en las actuaciones coordinadas por la propia Administración general del Estado, ya que, por ejemplo, un acuerdo del Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia de 1 de junio de 2010 fijó el marco de cooperación interadministrativa, que establecía los criterios de reparto para la financiación del nivel acordado durante el periodo 2010 a 2013, y que tenía que ser después desarrollado mediante convenios bilaterales que cada año se firmarían entre la Administración estatal y cada Comunidad Autónoma, contando estas con dicho compromiso. Sin embargo, señalan, cuando ya habían transcurrido seis meses del ejercicio económico de 2012, la Ley 2/2012 impuso sorpresiva y unilateralmente la suspensión del nivel acordado de protección a la dependencia para todo el año 2012. Según indican, la cuestionada suspensión implica, por tanto, la imposición a las Comunidades Autónomas del deber de mantener el servicio y del condicionamiento de sus propios fondos para poder percibir los correspondientes al nivel mínimo de protección que el Estado aporta, vulnerando así el principio de lealtad institucional reconocido en el art. 3 EAC.
Consideran que dicha disposición normativa no encuentra legítimo encaje en la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.1 CE, ni tampoco en el art. 149.1.13 CE –respecto a este último, porque no se inscribe en la planificación ni la ordenación de un sector productivo o económico, sino que responde a una pura decisión de reducir el gasto en políticas asistenciales–. Por el contrario, entienden, la suspensión controvertida ha producido una vulneración por menoscabo de las competencias de la Generalitat y de las demás Comunidades Autónomas en materia de servicios sociales, como consecuencia del condicionamiento ilegítimo que para las competencias de la Generalitat comporta la forma en que el Estado ha ejercido sus propias competencias. Ello es así, explican, porque la norma estatal impugnada, además de implicar la disposición unilateral por el Estado de fondos propios autonómicos, supone que, aun habiéndose abandonado –al menos temporalmente– la vía convencional de ejercicio cooperativo de las respectivas competencias, se mantiene como imposición unilateral el deber y la carga para las Comunidades Autónomas de prestar la asistencia social a través del sistema y prestaciones reguladas por la Ley 39/2006.
f) A continuación, el escrito del recurso razona específicamente sobre la impugnación de la disposición final octava de la Ley 2/2012, por la que se da nueva redacción al primer apartado de la disposición final primera de la Ley 39/2006, fijando un nuevo calendario de aplicación de las prestaciones previstas en la propia Ley 39/2006. Los Abogados autonómicos entienden que esa regulación impone una pauta temporal a la actividad de los servicios sociales dependientes de las Comunidades Autónomas que reconocen y ofrecen las prestaciones, sin dejar a estas margen alguno de decisión respecto al calendario con el que habrán de gestionar el reconocimiento de las prestaciones. Tal imposición no puede tener cobertura competencial en el art. 149.1.1 CE, comportando una invasión de la competencia asumida por la Generalitat de Cataluña conforme al art. 166.1 EAC.
Advierten que ese mismo primer apartado de la disposición final primera de la Ley 39/2006 ha sido objeto de posterior modificación por el art. 22.17 del Real Decreto-ley 20/2012, de 17 de julio, estableciendo que la efectividad del derecho a las prestaciones en el grado I de dependencia moderada se produciría, no ya a partir de 1 de enero de 2014 –según determinó la redacción dada por la Ley 2/2012–, sino del 1 de julio de 2015. Sin embargo, entienden, esta modificación no impide la actual impugnación de la disposición final octava de la Ley 2/2012, pues la norma ha causado efectos mientras estuvo en vigor y el cambio de fecha introducido no altera los términos de la vulneración competencial sustantiva, reproducida de forma equivalente en el Real Decreto-ley 20/2012.
Con apoyo en la doctrina constitucional sobre el art. 149.1.1 CE, afirman que la fijación precisa y detallada de este calendario supone una imposición de «conductas determinadas a otros entes públicos», que, conforme a la STC 61/1997, FJ 17, queda fuera de la competencia exclusiva del Estado para «la regulación de las condiciones básicas». Por el contrario, consideran que la fijación de un calendario para la percepción de las prestaciones es parte integrante de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de servicios sociales, incurriendo así la norma impugnada en vicio de inconstitucionalidad por incompetencia.
De igual modo, tampoco admiten que la norma impugnada tenga cobertura en el art. 149.1.7 CE, por el que se reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación laboral, en los términos que han sido interpretados por el Tribunal Constitucional (SSTC 35/1982, FJ 2; 360/1993, FJ 4, y 95/2002, FJ 8). Al respecto aducen que, en virtud de esta competencia, el Estatuto de los trabajadores ha regulado algunos aspectos relativos al tiempo de trabajo –entre ellos, la jornada máxima–, sin hacer referencia a la duración mínima de la jornada laboral; y asimismo indican que, respecto al personal laboral del sector público, el art. 51 de la Ley del estatuto básico del empleado público reenvía al art. 47 de la Ley del estatuto básico del empleado público y a la legislación laboral, remitiendo a la negociación la cuantificación de la jornada de trabajo. De todo ello, concluyen, que la fijación de la duración de la jornada de trabajo del personal laboral del sector público no es objeto propio de la legislación laboral, en el sentido atribuido por la jurisprudencia constitucional, sino que el mismo estatuto básico del empleado público la concibe como una materia que pertenece a la competencia de la Administración para organizar sus servicios, correspondiendo a ésta la regulación concreta de cada jornada y su cuantificación mínima. A su juicio, por tanto, la disposición recurrida invade la competencia de la Generalitat reconocida en el art. 136 a) EAC.
2. Mediante providencia de 9 de abril de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad. Igualmente, se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado», lo que se llevó a efecto en el núm. 94, de 19 de abril de 2013.
A) Comienza señalando que la impugnación relativa a la disposición final octava de la Ley 2/2012, por la que se da nueva redacción al primer apartado de la disposición final primera de la Ley 39/2006 –relativo al calendario de aplicación de esta Ley– ha quedado sin efecto, puesto que la modificación introducida por aquélla ha sido derogada por la posterior modificación operada por el art. 22.17 del Real Decreto-ley 20/2012, que vuelve a dar nueva redacción a esta previsión.
c) Seguidamente, el Abogado del Estado da cuenta de la doctrina constitucional sobre el principio de colaboración o cooperación. Entre otros aspectos, destaca la doble dimensión de este principio: la negativa, en virtud de la que el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus propias competencias, deben abstenerse de lesionar los intereses del sistema en su conjunto y los de las demás organizaciones territoriales, de modo que se prohíbe obstaculizar el ejercicio de las competencias ajenas a través del ejercicio de las propias; y la positiva, en virtud de la que el Estado y las Comunidades Autónomas deben ejercer sus propias competencias en beneficio de los demás cuando ello resulte necesario. Asimismo, remarca la diferencia establecida por el Tribunal Constitucional entre el concepto de coordinación –que conecta con la idea de imposición– y el concepto de cooperación que se caracteriza por la voluntariedad (SSTC 32/1983, FJ 2; 214/1989, FJ 20, y 194/2004, FFJJ 8 y 9). Asimismo, señala que, en virtud del art. 149.1.18 CE, corresponde al Estado la competencia para la regulación general de los mecanismos o técnicas derivados del deber de cooperación, y que, por su parte, la regulación sectorial de estos mecanismos corresponde a la organización titular de la respectiva competencia sectorial (entre otras, SSTC 76/1983, FJ 13, y 13/1992, FJ 10). Añade también que cuando concurren diversos títulos competenciales para la regulación de una materia o actividad –en este caso, Seguridad Social y regulación de las condiciones básicas frente a asistencia social– es necesario el establecimiento de mecanismos de colaboración o cooperación para el ejercicio de una concurrencia pacífica, siendo diversas las técnicas a utilizar para ello –entre otras, el convenio–.
De manera específica, el Abogado del Estado señala que, en la Ley 39/2006, el nivel concertado de protección –que es el suspendido temporalmente– se articula a través de una cooperación bilateral por medio de convenios, de modo que, en este nivel, no existen aspectos que el Estado imponga a las Comunidades Autónomas, destacando además que algunos aspectos sistémicos se concretan en el Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, en el que están representados el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, teniendo estas mayoría. Más en concreto, detalla que la articulación de ese nivel acordado se produce en dos fases (arts. 7 y 10 de la Ley 39/2006): primero en el seno del Consejo Territorial del sistema para la autonomía y atención a la dependencia, en que el Estado y las Comunidades Autónomas acuerdan el marco de cooperación interadministrativa, cuya fijación es puramente adjetiva, pues no afecta ni a la decisión de cada Comunidad Autónoma de establecer el segundo nivel, ni conlleva realizar aportación alguna; es después a través de los convenios del Estado con cada Comunidad Autónoma donde se acuerdan los objetivos, medios y recursos para la aplicación de los servicios y prestaciones, así como la financiación que corresponde a uno y otra, siendo enteramente libres las Comunidades Autónomas para decidir el establecimiento de este segundo nivel de protección, que se articula con pleno respeto a las competencias autonómicas.
También el Abogado del Estado afirma que el segundo párrafo del art. 32.3 de la Ley 39/2006 no impone una cofinanciación ni cuantía mínima a ninguna Comunidad Autónoma, sino que, al dibujar los trazos de la financiación cooperativa Estado-Comunidades Autónomas para incrementar el nivel mínimo de protección (art. 10.2), lo que hace es poner un límite máximo a la aportación de la Administración general del Estado, que nunca podrá ser superior a la financiación aportada por la Comunidad Autónoma, pero sin imponer nada a ésta: se trata así de una limitación al gasto de la Administración estatal, que queda dentro de la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.14 CE, en relación con el art. 133.4 CE y el art. 31.2 CE.
Asimismo, con relación al principio de autonomía financiera, remarca que la implicación del Estado en la financiación de cada nivel de protección es diferente: en el nivel mínimo supone una financiación mínima y obligatoria establecida para cada beneficiario, sujeta por tanto a variación en función del colectivo existente en el sistema en cada momento; en cambio, la financiación del nivel acordado persigue facilitar la implantación del sistema de dependencia y posee un carácter discrecional en la determinación de su cuantía, sin tener por qué atender a la evolución del número de beneficiarios. Además señala que la carga a la hacienda autonómica por el nivel convenido se produce solo si existe acuerdo y se fija su financiación, supuesto en que no existiría vulneración alguna por tratarse de acuerdos voluntarios. Asimismo, indica, que la suspensión del nivel acordado no implica carga añadida para la Hacienda autonómica, pues será ella la que voluntariamente decida, en el ejercicio de sus competencias, realizar una mayor o menor financiación, pero ya no como nivel acordado, sino como nivel adicional de protección (art. 7.3 de la Ley 39/2006), además del mínimo financiado por el Estado.
El escrito de interposición del recurso denuncia los siguientes vicios de inconstitucionalidad respecto a los preceptos impugnados. De un lado, en relación con la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012 –por la que se suspende, durante el año 2012, la aplicación de los arts. 7.2, 8.2 a), 10, 32.3 (primer párrafo) y disposición transitoria primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia– y a la disposición final octava de la Ley 2/2012 –por la que se da nueva redacción al primer apartado de la disposición final primera de la Ley 39/2006–, se les reprocha que vulneran la competencia autonómica en materia de servicios sociales, así como el principio de lealtad constitucional o institucional y la autonomía financiera de la Generalitat de Cataluña. Por lo que se refiere a la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012 –mediante la que se establece la jornada mínima de trabajo de treinta y siete horas y media semanales en cómputo anual para todos los empleados del sector público, sin que la adaptación comporte incremento retributivo–, se cuestionan principalmente tanto los títulos competenciales alegados para dictar esta previsión y calificarla como básica –en concreto, los arts. 149.1.7, 149.1.13 y 149.1.18 CE–, como su adecuación al art. 134.2 CE por haberse introducido mediante ley de presupuestos.
2. En la resolución de este recurso de inconstitucionalidad, y en la medida en que inciden sobre una misma Ley –la Ley 39/2006–, se abordan inicialmente algunos aspectos comunes relativos a la disposición adicional cuadragésima y la disposición final octava de la Ley 2/2012. No obstante, antes de entrar en la cuestión de fondo, es preciso comprobar la pervivencia del recurso respecto a ambas disposiciones.
a) En el caso de la disposición adicional cuadragésima, la razón estriba en el alcance temporal limitado de su contenido, dado que, conforme a su tenor, la suspensión de los preceptos de la Ley 39/2006 que en ella se indican se prevé «durante 2012». No obstante, de acuerdo con nuestra doctrina, esta circunstancia no impide el examen de la denuncia de inconstitucionalidad formulada.
Además, con carácter general ha de tomarse en consideración que, igual que hemos dicho respecto a otras impugnaciones de normas de vigencia definida, cabe trasladar aquí nuestra doctrina dictada en relación con las leyes de presupuestos, según la cual, excluir la posibilidad de examen constitucional en estos supuestos sería tanto como negar del control por este Tribunal Constitucional de determinadas normas con vigencia limitada en el tiempo, creándose así un ámbito normativo (estatal o autonómico) inmune al control de la jurisdicción constitucional (SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2; 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 2; 139/2013, de 8 de julio, FJ 2, y 171/2014, de 23 de octubre, FJ 2).
a) El primer aspecto constituyente, la protección de la situación de dependencia por parte del Sistema se presta conforme a niveles. (i) En primer lugar, se contempla un «nivel de protección mínimo», garantizado para cada uno de los beneficiarios del Sistema como condición básica de garantía del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia: este primer nivel o nivel mínimo se establece por la Administración general del Estado, que es la que asume íntegramente la financiación pública de su coste (arts. 7.1, 9, 32.2, y disposición adicional primera); (ii) Como segundo nivel, se prevé un «nivel de protección acordado» entre la Administración estatal y la de cada una de las Comunidades Autónomas, mediante el que se podrá incrementar el nivel mínimo de protección fijado por el Estado: para ello, una vez concertado el marco de cooperación interadministrativa en el referido Consejo Territorial, dicho marco podrá desarrollarse mediante convenios entre la Administración general del Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, procediendo a acordar en el respectivo convenio los objetivos, medios y recursos para la aplicación de los servicios y prestaciones recogidos en la Ley 39/2006, así como la financiación que corresponda a cada Administración, habiéndose introducido la previsión de que durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015, y a fin de favorecer la implantación progresiva del Sistema, la Administración general del Estado establecería anualmente en sus presupuestos créditos para la celebración de los citados convenios con las Comunidades Autónomas [arts. 7.2, 8.2 a), 10, 32.3 en su párrafo primero, y disposición transitoria primera]; (iii) Finalmente, como tercer nivel, la Ley 39/2006 también reconoce la posible existencia de un «nivel de protección adicional», que pueden establecer directamente las Comunidades Autónomas y mediante el que pueden incrementar el nivel mínimo fijado por la Administración estatal y el nivel que en su caso se haya pactado: este nivel adicional será definido por las Comunidades Autónomas con cargo a sus presupuestos, correspondiendo también a ellas adoptar las normas de acceso y disfrute que consideren más adecuadas (arts. 7.3 y 11.2).
Sobre este esquema incide la ahora recurrida disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, a cuyo tenor, «[d]urante 2012 se suspende la aplicación del artículo 7.2, del artículo 8.2 a), del artículo 10, del artículo 32.3, párrafo primero, y de la Disposición Transitoria primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia».
Si se atiende al contenido de estos preceptos, lo que hace la norma impugnada es suspender durante 2012 las previsiones de la Ley 39/2006 relacionadas con la regulación del ya comentado posible «nivel de protección acordado» que eventualmente puede concertarse entre la Administración estatal y cada Comunidad Autónoma.
En concreto, la revisión introducida afecta fundamentalmente al penúltimo de los párrafos reproducidos, pues si en la redacción previa estaba previsto que para el resto de valorados en el grado I, nivel 2, la efectividad del derecho se aplicaría a partir del 1 de enero de 2013, tras la modificación incorporada por la Ley 2/2012 se retrasa un año más –a partir de 1 de enero de 2014–.
Este Tribunal se ha pronunciado sobre esta cuestión en la STC 18/2016, FJ 7 b), donde se indica que la Ley 39/2006 encaja materialmente en el ámbito de la «asistencia social», lo que nos lleva a descartar la aplicación de los títulos competenciales de los arts. 149.1.13 y 17 CE, propuestos por el Abogado del Estado, y a encuadrar la regulación estatal en el art. 149.1.1 CE, por considerar que «proporciona un título competencial más específico, dada la materia a la que se refiere la cuestión aquí discutida relacionada con el marco normativo a través del cual se van a reconocer derechos subjetivos de contenido prestacional en relación con la atención a la situación de dependencia». Así pues, es a la delimitación de competencias en materia de asistencia social en relación con dicho título competencial estatal [STC 18/2016, FJ 7 b)] a la que debemos atenernos en la resolución de la controversia planteada (en el mismo sentido, STC 36/2016, de 3 de marzo, FJ 2).
5. La primera de las normas impugnadas es la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, por la que se suspende durante 2012 la aplicación de determinados preceptos de la Ley 39/2006, relativos a la regulación del eventual nivel de protección acordado entre la Administración general del Estado y cada Comunidad Autónoma –en concreto, arts. 7.2, 8.2 a), 10, 32.3 en su párrafo primero, y disposición transitoria primera de la Ley 39/2006–.
Para dar respuesta a estas tres denuncias, ha de empezar por subrayarse que el único objeto de la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012 es suspender durante 2012 la aplicación de determinados preceptos de otra ley estatal como es la Ley 39/2006, decisión que se adopta en virtud de la facultad que corresponde al Estado «para fijar, y en su caso, modificar las condiciones y requisitos de vigencia y aplicación de sus propias normas» (STC 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 6). Como se ha dicho, el contenido de los preceptos suspendidos regula el posible nivel de protección de la dependencia acordado entre la Administración estatal y cada Comunidad Autónoma. En consecuencia, la suspensión cuestionada conlleva la decisión de que la Administración general del Estado no participe en 2012 en la cofinanciación de este eventual nivel concertado de protección, dejando expresamente sin aplicación para este ejercicio la previsión de incluir anualmente en los presupuestos de la Administración general del Estado —hasta 2015— créditos para celebrar convenios a tal efecto con las Comunidades Autónomas (disposición transitoria primera de la Ley 39/2006).
En todo caso ha de advertirse también que sobre este art. 32.3 de la Ley 39/2006 ya se ha pronunciado la STC 18/2016, FJ 8 e) iii), señalando que «el art. 32.3 de la Ley 39/2006, segundo párrafo, únicamente exige que la aportación autonómica sea, al menos igual a la de la Administración general del Estado, en el segundo nivel de protección, lo que implica que, suspendidos los convenios mediante los que se financiaba ese segundo nivel, la aportación autonómica en aplicación de dicho precepto no es ya obligatoria, por lo que, al menos en teoría, la reducción de la aportación estatal es susceptible de producir el correlativo efecto de reducción de la aportación autonómica, sin que, por esa vía, se produzca irremediablemente un incremento de gasto autonómico. Ahora bien, si esa reducción autonómica se produce o no es una cuestión que corresponde decidir a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia en materia de asistencia social. Pero no puede pretenderse que el hecho de que una determinada Comunidad Autónoma considere necesario o conveniente mantener las prestaciones del sistema de atención a la dependencia en un determinado nivel, superior al mínimo garantizado por el Estado, implique necesariamente el mantenimiento de las aportaciones estatales a la financiación del sistema de atención a la dependencia en la cuantía suficiente que permita el mantenimiento de dicho nivel prestacional en la Comunidad Autónoma de que se trate. Tal planteamiento no puede ser aceptado porque con él se invierte la lógica del sistema diseñado en la Ley 39/2006, pues se condicionarían unilateralmente las decisiones estatales en relación con la financiación del sistema de atención a la dependencia olvidando que su nivel de cobertura está condicionado por las disponibilidades financieras y la necesidad de equilibrio en el reparto del gasto público, ya que el Estado viene obligado a conjugar un equilibrio entre la cobertura universal de las prestaciones de atención a la dependencia, la suficiencia de la atención ofrecida y la propia sostenibilidad financiera del sistema de atención a la dependencia (en un sentido similar, STC 63/1987, de 21 de mayo, FJ 17, en referencia a la acción protectora de la Seguridad Social, entre muchas otras)».
Por otra parte, no está de más recordar que el nivel de protección acordado entre la Administración estatal y cada Comunidad Autónoma se concibe en la Ley 39/2006 como contingente o potencial, dependiendo su existencia del mutuo concierto entre ambas partes, sin que exista un previo derecho a la citada cofinanciación estatal del nivel acordado, cofinanciación que queda sujeta a las decisiones adoptadas por el Estado a la hora de asignar prioridades de gasto en su propio presupuesto. Similar conclusión cabe alcanzar respecto al también alegado tenor de la disposición transitoria primera de la Ley 39/2006. Lo cierto es que la inicial aprobación de la norma transitoria impugnada no puede limitar o frenar el posterior ejercicio por las Cortes Generales de su potestad legislativa plena ex art. 66.2 CE, de modo que, en dicho periodo, no queda impedida la intervención del legislador para incidir en el texto o eficacia de la disposición. Consiguientemente, desde la perspectiva constitucional, no es objetable que, en la Ley de presupuestos generales del Estado para 2012, el legislador estatal acordara la suspensión, durante ese ejercicio, de la citada disposición transitoria primera de la Ley 39/2006, no incorporando créditos a tal fin y descartando así que, para ese año, la Administración estatal pudiera concertar el nivel de protección acordado mediante la firma del correspondiente convenio, que, como se ha dicho, es el presupuesto último para que nazca la obligación de cofinanciación respecto a cada Comunidad Autónoma.
6. Por lo que se refiere a la segunda de las normas impugnadas relacionadas con la protección de la dependencia, ya antes se ha indicado que el objeto de la disposición final octava de la Ley 2/2012 es dar nueva redacción al calendario de aplicación progresiva de la Ley 39/2006 regulado en el apartado primero de la disposición final primera de esta Ley: en concreto, el cambio introducido respecto al tenor previo consiste en retrasar un año la efectividad del derecho a prestaciones de aquellos valorados en el grado I de dependencia moderada, nivel 2, que con anterioridad tenían reconocida la fecha de aplicación a partir de 1 de enero de 2013 y que la norma recurrida fijó en «a partir del 1 de enero de 2014».
La única queja que se presenta argumentada en el escrito de interposición del recurso es la relativa a la invasión de la competencia autonómica sobre servicios sociales del art. 166 EAC; de ahí que, en aplicación de la doctrina constitucional sobre la carga de fundamentación que corresponde a los recurrentes, dicha queja será la única a la que quedará limitado nuestro enjuiciamiento respecto a esta disposición (por todas, SSTC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 4, y 96/2013, de 23 de abril, FJ 3). A juicio de los Abogados de la Generalitat de Cataluña, la norma impugnada impone una pauta temporal a la actividad de los servicios sociales dependientes de las Comunidades Autónomas, sin dejar a estas margen de decisión respecto al calendario con el que habrán de gestionar el reconocimiento de las prestaciones. Tal previsión, entienden, no encuentra cobertura en el art. 149.1.1 CE, pues la fijación precisa y detallada de este calendario supone una imposición de determinadas conductas a otros entes públicos que, conforme a la STC 61/1997, FJ 17, queda fuera de la competencia estatal para regular las condiciones básicas.
Esta tacha ha de ser desestimada. La ya citada STC 18/2016, FJ 8 e) i), al pronunciarse sobre el apartado 1 de la disposición final primera de la Ley 39/2006, en la redacción dada por el art. 22.17 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, ya ha dicho que «la determinación de un calendario de efectividad del reconocimiento de las situaciones de dependencia y del consiguiente acceso a las prestaciones y servicios del sistema de atención a la dependencia se configura como uno de los elementos básicos, en este caso temporales, que determina el nacimiento y la efectividad de dichas prestaciones, suponiendo un presupuesto necesario y esencial para el ejercicio del derecho que forma parte de las condiciones básicas que al Estado ex art. 149.1.1 CE corresponde garantizar mediante, en este caso, la uniformidad temporal y, con ello, la coordinación en la aplicación de la ley. Además viene a asegurar una ordenación unitaria del sistema, evitando divergencias temporales en su implantación que afecten negativamente a las condiciones de ejercicio del mencionado derecho fundamental en las distintas partes del territorio. Razón por la cual esta previsión participa del objetivo de afianzar ‘las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales’ lo que justifica la apelación a lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, que constituye un instrumento fundamental para garantizar la homogeneidad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio nacional. (STC 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 5, allí por referencia al calendario aplicativo de la legislación educativa). Igualmente, la misma sentencia y fundamento jurídico recuerda que ‘la adopción de este calendario responde a indudables necesidades de dotación financiera requeridas por el sistema de atención a la dependencia y aparece ‘como consecuencia de la prioridad en la atención a las personas dependientes con mayores necesidades de atención, así como de la corrección del déficit público y en virtud de los principios de sostenibilidad, estabilidad y suficiencia, que rigen el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia’, según reza el ya mencionado acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para la mejora del sistema para la autonomía y atención a la dependencia de 10 de julio de 2012’.»
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1743-2013, al que se adhieren la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos
El alcance de las competencias estatales y autonómicas en la regulación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos ya ha sido objeto de previas discrepancias (así, por ejemplo, en los Votos particulares a las SSTC 156/2015, sobre el régimen de permisos y vacaciones de los funcionarios, o 26/2016, sobre el periodo lectivo de la jornada del personal docente de los centros públicos, a los que ahora me remito). En cuanto a la STC 163/2012, también citada en la Sentencia, su doctrina no es trasladable a este supuesto, pues se refería a la jornada de trabajo de los funcionarios de los cuerpos nacionales al servicio de la Administración de Justicia, cuyo estatuto jurídico no puede ser puesto en cuestión o alterada su homogeneidad por el ejercicio de las competencias autonómicas, reglamentarias o de mera ejecución, derivadas de las cláusulas subrogatorias en ese ámbito material. Bien distinto es el supuesto que nos ocupa, pues no nos encontramos ante una materia en la que las Comunidades Autónomas tengan simples competencias de ejecución, sino ante otra muy distinta en la que ostentan competencias exclusivas sobre su función pública, inherentes a su potestad de autoorganización y de establecimiento de su propio sistema institucional.
Según consolidada doctrina de este Tribunal, «una norma merece el calificativo de básica cuando garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales; regulación normativa uniforme que, no obstante, debe permitir que cada Comunidad Autónoma introduzca, en persecución de sus propios intereses, las peculiaridades que estime pertinentes dentro del marco competencial que en la materia dibuje el bloque de la constitucionalidad (entre otras muchas, SSTC 1/1982, FJ 1; y STC 103/1997, de 22 de mayo, FJ 2)». Me parece evidente que la norma (formalmente básica) que aquí se discute no deja margen a las Comunidades Autónomas para introducir tales peculiaridades, en ejercicio de sus legítimas competencias, en consideración a su sistema institucional y a la potestad de autoorganización proyectada en la configuración de los servicios públicos que gestionan. Todo lo contrario; propiciado por un omnipresente afán de uniformidad (que no homogeneidad), la imposición de la jornada mínima prescinde de las peculiaridades de cada Comunidad Autónoma, que inciden indudablemente en su organización, pudiendo producir, al tiempo, una alteración en sus relaciones de puestos de trabajo y en su política de retribuciones, tan estrechamente ligada a la jornada de trabajo.
Por más que se pueda coincidir en que la regulación de la jornada de trabajo de los empleados públicos concierne al régimen de «derechos y deberes» propio del estatuto de los funcionarios públicos, no se puede identificar sin más ese ámbito material con las «bases del régimen estatutario» o, lo que viene a ser lo mismo, apelando de forma rutinaria a la retórica de la «mínima homogeneidad». Por ese camino, emprendido ya en anteriores sentencias, se asimila la materia (régimen estatutario de los funcionarios públicos) a la competencia (en el caso del Estado, ceñida a las bases). De este modo, el carácter compartido de la competencia legislativa, basilar en nuestro Estado compuesto y plasmada en el binomio bases/desarrollo, va perdiendo progresivamente todo significado.
El art. 47 del estatuto básico del empleado público remite expresamente a las Administraciones Públicas el establecimiento de la jornada de trabajo de los funcionarios públicos. La disposición adicional impugnada no es, como sostiene la mayoría, una nueva previsión legal sobre el régimen sustantivo de la jornada de los empleados públicos que «complementa» el estatuto básico del empleado público, pues altera sustancialmente el régimen básico anterior al pasar a regular en norma básica estatal lo que, con anterioridad, quedaba íntegramente remitido a lo que estableciera cada Administración pública en su ámbito. Estamos pues ante una norma con vocación de permanencia en el tiempo, que cambia sustancialmente los criterios que previamente informaban la regulación de la jornada y cuya ubicación natural sería, en consecuencia, la legislación específica que regula dicha materia. Hasta tal punto es así, que puede afirmarse que la imposición de una jornada mínima que efectúa la disposición impugnada supone de facto una modificación del art. 47 del estatuto básico del empleado público. La cuestión es igualmente clara en cuanto al personal laboral, pues el art. 51 del estatuto básico del empleado público se remite a las reglas del propio capítulo y a las de la legislación laboral correspondiente, y, por tanto, al art. 34.1 del estatuto de los trabajadores, con el cual también resulta incompatible la disposición adicional que nos ocupa.
Pero, incluso admitiendo a efectos dialécticos esa conexión, se incumple otra exigencia que la doctrina que este Tribunal estableció nítidamente en las SSTC 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4, y 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4: «una vez admitido que la Ley de presupuestos generales del Estado puede abordar una modificación directa y expresa de cualquier otra norma legal, insistimos, en tanto en cuanto dicha modificación respete los condicionamientos que para su incorporación al contenido eventual del instrumento presupuestario ha exigido este Tribunal, cabe añadir, a renglón seguido, que lo que no puede hacer la Ley de presupuestos es, sin modificar previamente la norma legal que regula el régimen sustantivo de una determinada parcela del ordenamiento jurídico, desconocerlo, procediendo a efectuar una aplicación distinta a la prevista en la norma cuya aplicación pretende. La Ley de presupuestos, como previsión de ingresos y autorización de gastos para un ejercicio dado debe respetar, en tanto no las modifique expresamente, las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico a cuya ejecución responde, so pena de poder provocar con su desconocimiento situaciones de inseguridad jurídica contrarias al art. 9.3 CE» (FJ 4).
Madrid, a veintiséis de mayo de dos mil dieciséis.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Adela Asua Batarrita.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 1743/2013 (Ref. BOE-A-2013-4115).
DECLARA la desestimación en relación con las disposiciones adicionales 40, 71 y final 8 de la Ley 2/2012, de 29 de junio (Ref. BOE-A-2012-8745).

References: resolución 
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 32
 resolución