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Timestamp: 2018-08-19 17:37:58+00:00

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L'Internet delle Pubbliche amministrazioni: la legge 9 gennaio 2004 n. 4. / Diritto#PA articoli e approfondimenti di diritto amministrativo
Legge 9 gennaio 2004, n. 4, Disposizioni per favorire accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici
La legge 9.1.2004, n. 4, nota come ^legge Stanca^ dal nome del ministro proponente, costituisce una effettiva novità nel panorama legislativo italiano, non tanto per il fatto di regolare – o di tentare di regolare – il tema della accessibilità agli strumenti informatici da parte dei cittadini con disabilità, quanto per il tema in sé, quello della accessibilità informatica, che è ancora lontano dal trovare a livello tecnico soluzioni che possano assumere a rango di standard. In quest’ottica va dato atto al legislatore italiano di aver affrontato il tema con coraggio, pur delegando a regolamenti e decreti attuativi, frutto di un complesso lavoro d’insieme tra tecnici di estrazione diversissima, il compito di scriverne la parte tecnica. Al tempo stesso il legislatore ha optato per scelte di impianto per così dire curiose, prima tra tutte quella di non introdurre una prescrizione positiva che obblighi in sé all’accessibilità informatica, ma di sanzionare con strumenti tradizionali – quali la nullità del contratto o la sanzione dirigenziale – la violazione degli obblighi posti dalla legge. Il commento che segue – frutto della rielaborazione di una serie di articoli pubblicati sul sito internet Webimpossibile.net tra il settembre 2004 e il gennaio 2005 - non vuole rappresentare una tradizionale lettura passo passo della legge, quanto una sorta di primo abaco delle indicazioni concrete che dagli articoli 3, 4, 7 e 9 discendono per operatori professionali non necessariamente giuridici, primi tra tutti quelli chiamati a gestire i siti internet delle pubbliche amministrazioni.
1 – Accessibilità e pubbliche amministrazioni
1.1 - Cos’è l’accessibilità
Ai sensi dell’art. 2 della legge 4/2004 si intende per ^accessibilità^ “la capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari” [1]. È evidente che la norma non definisce il concetto di accessibilità, quanto i servizi accessibili ai sensi della legge. E se per “accessibile” la lingua italiana indica la caratteristica dell’essere facilmente raggiungibile, su internet accessibilità dei contenuti sta per raggiungibilità degli stessi da parte di chi abbia delle disabilità [2]. Per comprendere l’importanza del tema basti pensare che in Europa vi sono 37 milioni di persone portatrici di disabilità, di cui poco meno di 3 milioni in Italia, corrispondenti a circa il 5% della nostra popolazione. E pure non è questo il dato principe, quanto piuttosto la correlazione di questo con il fatto che:
la disabilità non è un evento eccezionale quanto la naturale condizione in cui tutti, occasionalmente o semplicemente per età, possiamo essere collocati;
internet rappresenta l’interfaccia concreta delle pubbliche amministrazioni per tutte quelle categorie di utenti che non hanno la possibilità di entrare in contatto fisico con l’ente;
nei programmi del Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie vi è l’obiettivo di creare un’interfaccia digitale delle pubbliche amministrazioni al tempo stesso amichevole e completa, il più possibile alternativa alla struttura fisica [3].
1.2 - Primi passi italiani in materia di accessibilità dei siti internet delle pubbliche amministrazioni
I capostipiti della legge 4/2004 vanno ricercati nelle iniziative che, sotto il governo D’Alema, la Presidenza del Consiglio dei Ministri avviò in merito alle nuove tecnologie e all’informazione, culminate nell’adesione al World Wide Web Consortium (W3C)[4] del marzo 2000. Conseguenza pressoché immediata dell’adesione fu la scelta di fornire indicazioni ufficiali al fine di promuovere e garantire l’accessibilità dei siti internet delle pubbliche amministrazioni, concretizzatesi:
nella circolare 3.2001 n. 3, nota come ^circolare Bassanini^ dal nome del ministro firmatario[5];
nella circolare 9.2001 n. AIPA/CR/32, emanata dall’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA)[6], oggi trasformata in Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA)[7].
La prima, intitolata “Linee guida per l’organizzazione, l’usabilità e l’accessibilità dei siti web delle pubbliche amministrazioni”, costituiva un primo documento di orientamento indirizzato alle persone a vario titolo coinvolte nella realizzazione di un sito internet istituzionale all’interno di una pubblica amministrazione. La seconda, intitolata “Criteri e strumenti per migliorare l’accessibilità dei siti web e delle applicazioni informatiche a persone disabili”, indicava soluzioni concrete per rendere i siti delle pubbliche amministrazioni fruibili anche da persone con disabilità, nell’ottica di una piena applicazione non tanto dell’art. 3 della Costituzione quanto del principio della universalità del Web[8]. A maggio 2002 la realtà delle amministrazioni pubbliche era però quella descritta nella ricerca svolta dalla Fondazione Ugo Bordoni su settantasette siti istituzionali: codice html non valido, scarsa conoscenza delle linee guida, predominanza degli aspetti ludici e/o grafici, scarsissima o nessuna attenzione ai principali ostacoli per gli ipovedenti o per i non vedenti[9].
1.3 – Dalla proposta di legge Campa-Palmieri alla legge Stanca
Il 2003 veniva proclamato anno europeo delle persone disabili: ciò costituiva la premessa per una proliferazione di disegni di legge in materia, cui non era indifferente il fatto che a luglio del medesimo anno la presidenza della Commissione Europea sarebbe stata affidata all’Italia. Tra le altre, si distingueva immediatamente la proposta di legge 3486 "Norme per il diritto di accesso ai servizi e alle risorse telematiche pubbliche e di pubblica utilità da parte dei cittadini diversamente abili" con la firma degli onorevoli Campa e Palmieri[10]. Lo scopo era semplice: rendere obbligatorio per le Pubbliche Amministrazioni il rispetto delle linee guida rilasciate dal World Wide Web Consortium (W3C) per l’accessibilità a internet da parte dei disabili, note con l’acronimo di WCAG[11]. La semplicità della proposta ne costituiva l’elemento di forza: attorno ad essa si coagulavano forze e nomi di tutto rispetto, a cominciare da Microsoft Italia e IBM. La proposta non riceveva l’adesione da parte del ministro per l’innovazione e le tecnologie Lucio Stanca, che annunciava la presentazione di un suo disegno di legge. Se la proposta Campa-Palmieri era incentrata sul rigido rispetto delle raccomandazioni W3C in materia di accessibilità, assunte a rango di norma di riferimento, il disegno di legge ministeriale puntava invece a coinvolgere un ambito culturale e tecnologico più vasto:
demandando a futuri provvedimenti attuativi la definizione dei requisiti tecnici ed i diversi livelli per l’accessibilità e le metodologie tecniche per la verifica dell’ accessibilità dei siti Internet, nonché i programmi di valutazione assistita utilizzabili a tale fine [art. 9 del disegno di legge].
L’obiezione principale che veniva mossa era di metodo: se il World Wide Web Consortium (W3C) lavora da anni con le migliori risorse umane mondiali per definire le linee guida per l’accessibilità come può l’Italia pretendere di definire in tutta autonomia cosa si deve intendere per accessibilità, “con il rischio di ritrovarsi alla fine con delle regole di accessibilità proprietarie, di efficacia tutta da verificare sul campo, non omogenee rispetto allo standard internazionale”[12]? Ma tant’è: di fronte alla firma ministeriale la proposta dei forzisti Campa-Palmieri dovette cedere il passo. Il 17.1.2004 venne pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge 9.1.2004, n. 4 "Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici" cui seguì, nel Consiglio dei Ministri del 9 luglio 2004, lo Schema del Regolamento di Attuazione. È ragionevole ritenere che al momento della pubblicazione di questo articolo sia stata rilasciata la versione definitiva dello studio sulle problematiche connesse alla progettazione, realizzazione e valutazione dei siti Web pubblici, contributo tecnico indispensabile per la stesura del decreto ministeriale di cui all’ art. 11 necessario ai fini della effettiva applicazione della legge. Emanato quest’ultimo, la legge 4/2004 potrà definitivamente avere attuazione.
2 - Cenni di impianto della legge 9.1.2004, n. 4
La legge Stanca si propone un ambito operativo più vasto di quello dell’internet delle pubbliche amministrazioni, dichiarando sin dal titolo l’intento di coprire ogni possibile aspetto di disparità di trattamento che possa sorgere dall’uso di strumenti informatici nei confronti di soggetti con disabilità.
L’impianto generale a tal fine disegnato dal legislatore è composto da:
un impianto normativo di riferimento (legge 1.2004, n. 4), diviso in
norme di impianto generale (art. 1 - Obiettivi e finalità; art. 2 – Definizioni; art. 3 - Soggetti erogatori);
norme prescrittive (art. 4 - Obblighi per l’accessibilità; art. 8 – Formazione; art. 5 - Accessibilità degli strumenti didattici e formativi);
norme finalizzate alla verifica dell’accessibilità (art. 6 - Verifica dell’accessibilità su richiesta), al monitoraggio e alla promozione della legge (art. 7 - Compiti amministrativi);
norme sanzionatorie (art. 9 - Responsabilità);
norme di rinvio a disposizioni attuative (art. 10 - Regolamento di attuazione; art. 11 – Requisiti tecnici) o a raccomandazioni, direttive e normative cui conformare il regolamento di cui all’art. 10 e il decreto di cui all’art. 11 (art. 12 - Normative internazionali);
disposizioni attuative distinte tra
Regolamento di attuazione[13] da emanarsi ai sensi dell’art. 10 e delegato a definire
i criteri e i princìpi operativi e organizzativi generali per l’accessibilità;
i contenuti per la verifica dell’accessibilità su richiesta da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’art. 3;
i controlli esercitabili sugli operatori privati che hanno reso nota l’accessibilità dei propri siti e delle proprie applicazioni informatiche;
i controlli esercitabili sui soggetti di cui all’articolo 3, comma 1;
decreto[14] da emanarsi ai sensi dell’art. 11 recante
le linee guida recanti i requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità;
le metodologie tecniche per la verifica dell’accessibilità dei siti INTERNET, nonché i programmi di valutazione assistita utilizzabili a tale fine.
Nel presente lavoro vengono esaminati unicamente i profili della legge 4/2004 che riguardano da vicino i siti internet delle pubbliche amministrazioni, e precisamente:
3 (Soggetti erogatori);
4 (Obblighi per l’accessibilità);
7 (Compiti amministrativi);
9 (Responsabilità).
3 – Soggetti erogatori (art. 3)
3.1 – Il disposto dell’art. 3, comma 1, l. 9.1.2004, n. 4.
Veramente ampia è la platea dei soggetti interessati dalla legge Stanca. Utilizzando la tecnica del rinvio ad altra definizione normativa, l’art. 3 individua come soggetti destinatari due gruppi di soggetti. Il primo, costituito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 2 dell’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ossia:
“tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”[15].
Il secondo da:
enti pubblici economici[16];
aziende private concessionarie di servizi pubblici[17];
aziende municipalizzate regionali[18];
aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico[19];
3.2 – Natura dell’elenco ed esclusioni
In linea verticale – con riferimento cioè all’ambito soggettivo - l’elenco dei soggetti interessati dall’applicazione della legge non ha ovviamente carattere esemplificativo e deve considerarsi esaustivo. In linea orizzontale – con riferimento cioè all’ambito oggettivo – la legge:
esclude i “sistemi informatici destinati ad essere fruiti da gruppi di utenti dei quali, per disposizione di legge, non possono fare parte persone disabili” (art. 3, comma 2);
comprende il “materiale formativo e didattico utilizzato nelle scuole di ogni ordine e grado” (art. 5, comma 1).
3.3 – Soggetti privati
I soggetti “privati”, ossia non istituzionali e comunque diversi cioè da quelli elencati nell’art. 3, seconda parte del comma 1, non sono assoggettati alla legge 4/2004. Essi possono autonomamente svolgere richiesta al CNIPA[20] di verifica dell’accessibilità di:
materiale informatico prodotto.
Modalità con cui può essere richiesta la valutazione, criteri per la eventuale partecipazione del richiedente ai costi dell’operazione, marchio o logo con cui è reso manifesto il possesso del requisito dell’accessibilità e modalità con cui può essere verificato il permanere del requisito stesso sono disciplinati dal regolamento di cui all’articolo 10 (articoli da 3 a 7 del Regolamento).
4 – Obblighi per l’accessibilità (art. 4)
4.1 - Il disposto dell’art. 4, commi 1 e 2, l. 9.1.2004 n. 4
L’art. 4 della legge 9.1.2004 n. 4 contiene tre disposizioni che interessano i siti internet delle pubbliche amministrazioni. E precisamente:
l’obbligo di ritenere il rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità di cui all’art. 11 motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici, salva l’adeguata motivazione della mancata considerazione dei requisiti in questione (comma 1);
il divieto di non procedere alla sottoscrizione di nuovi contratti "per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET""quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11" (comma 2, primo periodo);
l’obbligo di adeguare alle disposizioni circa il rispetto dei requisiti di accessibilità, in occasione del loro rinnovo, modifica o novazione, “i contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11" aventi per oggetto "la realizzazione e la modifica di siti INTERNET “ con l’obiettivo di realizzare tale adeguamento entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto (comma 2, secondo periodo).
4.2 - Ulteriori obblighi per l’accessibilità
Ulteriori disposizioni in tema di obblighi per l’accessibilità sono contenute nei commi da 3 e 4 dell’articolo 4, i quali:
subordinano “la concessione di contributi pubblici a soggetti privati per l’acquisto di beni e servizi informatici destinati all’utilizzo da parte di lavoratori disabili o del pubblico, anche per la predisposizione di postazioni di telelavoro, […] alla rispondenza di tali beni e servizi ai requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11” (comma 3);
sanciscono l’obbligo per i datori di lavoro pubblici e privati di porre “a disposizione del dipendente disabile la strumentazione hardware e software e la tecnologia assistiva adeguata alla specifica disabilità, anche in caso di telelavoro, in relazione alle mansioni effettivamente svolte. Ai datori di lavoro privati si applica la disposizione di cui all’articolo 13, comma 1, lettera c), della legge 12 marzo 1999, n. 68” (comma 4).
I datori di lavoro pubblici, dispone il comma 5, “provvedono all’attuazione del comma 4, nell’ambito delle disponibilità di bilancio”.
4.3 – La sanzione della nullità
L’art. 4 sanziona con la nullità la violazione:
del divieto di stipulare nuovi contratti che non prevedano il rispetto dei requisiti di accessibilità (art. 4, comma 2, primo periodo);
dell’obbligo di adeguare in tal senso i contratti in essere in occasione del loro rinnovo, modifica o novazione (art. 4, comma 2, secondo periodo).
che il comportamento della pubblica amministrazione è colpito in sé, in quanto in violazione di divieto legislativo configurante norma imperativa [art. 1418 c.c.];
che la sanzione comminata elimina in radice qualsiasi effetto prodotto dal contratto, che deve ritenersi come mai intervenuto nella sua interezza;
che si è in presenza di una nullità assoluta, non sanabile a posteriori, la cui azionabilità - se si prende a riferimento una norma analoga, l’abrogato art. 61 del Regio decreto 1 giugno 1939 n. 1089 - è rimessa in via esclusiva allo Stato.
4.4 - Riflessioni pratiche in ordine alla tecnica di scrittura utilizzata
Le indicazioni contenute nel paragrafo che precede debbono essere integrate con alcuni degli interrogativi che sorgono nella pratica delle pubbliche amministrazioni. E precisamente, senza presunzione di esaustività:
La sanzione della nullità colpisce anche i contratti sì stipulati senza prevedere espressamente il rispetto dei "requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11" ma eseguiti comunque nel pieno rispetto della normativa?
La risposta è positiva perchè il legislatore ha inteso sanzionare non il dato sostanziale, ossia il mancato rispetto dei requisiti, ma il dato formale, ossia l’assenza di una previsione espressa contenuta nell’accordo intervenuto;
I contratti "in essere" che non siano oggetto di rinnovo, modifica o novazione, debbono intendersi soggetti in ogni caso alle disposizioni di legge? I siti che attualmente non sono accessibili debbono diventarlo?
La risposta è negativa perchè la norma, che già incide su rapporti contrattuali esistenti ed ha quindi chiara natura eccezionale, non può essere interpretata estensivamente, al di là cioè dello stretto dettato letterale, ai sensi degli artt. 11 e 12 delle preleggi;
La sanzione della nullità di cui al comma 2 dell’art. 4 si applica ai soli contratti che costituiscano l’esito di una procedura di gara ad evidenza pubblica?
La risposta è negativa perché i disposti dei commi 1 e 2 dell’art. 4 sono tra loro autonomi. Il che sta a significare che il comma 2 copre tutte le ipotesi in cui l’esito dell’attività della Pubblica Amministrazione sia un contratto, indipendentemente dal fatto che alla sua origine vi sia una procedura ad evidenza pubblica;
L’adeguamento ^forzoso^ dei contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11 avviene ex lege o è necessaria una attività di integrazione del contratto che lo renda conforme alle disposizioni di cui alla legge n. 4/2004? E ancora, tale integrazione deve essere oggetto di una specifica integrazione pecuniaria a favore del fornitore?
Il legislatore non specifica cosa si intenda con l’espressione "sono adeguati", se cioè sia necessaria un’attività contrattuale o il contenuto del contratto sia integrato di diritto, come afferma la Relazione di accompagnamento al disegno di legge n. 3978. Quest’ultima soluzione non pare corretta. Se infatti il legislatore avesse inteso optare per l’integrazione ex lege[21] non si vede per quale motivo abbia ritenuto necessario specificare che il mancato adeguamento è sanzionato con la nullità del contratto. È quindi da ritenere che l’integrazione dei contratti in essere debba avvenire – per il solo caso di loro rinnovo, modifica o novazione – tramite una specifica implementazione contrattuale. Quanto agli aspetti monetari dell’integrazione, questi sono ovviamente indipendenti del fatto che le pubbliche amministrazioni siano tenute a procedere alla realizzazione o modifica dei loro siti internet “con le normali dotazioni finanziarie di cui esse già dispongono” [22]: la possibilità che una maggiorazione di costo sia data è contemplata dalla Relazione citata, la quale pragmaticamente segnala che “ove anche tale maggiorazione di costo si determini, la amministrazione vi farebbe fronte con le normali dotazioni finanziarie o anche - semplicemente - riducendo il numero delle pagine del sito”. È quindi da ritenere che l’integrazione dei contratti in essere debba avvenire – per il solo caso di loro rinnovo, modifica o novazione – tramite una specifica implementazione del dato economico;
La sanzione della nullità di cui all’art. 4, comma 2, si applica ad un contratto per la fornitura di un Content Management Sistem (CMS)[23] finalizzato alla realizzazione di un sito internet gestito poi da operatori interni all’Amministrazione? La risposta è sì se l’espressione "per la realizzazione e la modifica di siti" deve intendersi comprensiva degli ambienti che permettono la realizzazione dei siti stessi, fermo restando, trattandosi di “fornitura di servizi informatici”, l’applicazione del disposto di cui al comma 1.
4.5 - Conclusioni intorno alle conseguenze della mancata previsione di una norma che preveda l’accessibilità tout court
Il legislatore ha ritenuto di non emanare una disposizione che preveda tout court l’obbligo della accessibilità dei siti internet delle pubbliche amministrazioni, quanto di intervenire sanzionando specifiche fattispecie, e precisamente le fattispecie contrattuali che non prevedano il rispetto dei requisiti stabiliti con il decreto di cui all’art. 11[24].
Gli esiti di una simile impostazione paiono evidenti quando si ponga attenzione al fatto che, proprio per effetto dell’assenza di una previsione positiva che imponga di per sé l’accessibilità dei siti:
è legittimo il bando di gara che nulla dica in ordine al rispetto delle linee guida come è del tutto valida l’offerta che non li contempli, poiché l’art. 4, comma I, si limita a qualificare i requisiti – recte, il rispetto dei requisiti - di accessibilità di cui all’art. 11 come “motivi di preferenza a parità di ogni altra condizione nella valutazione dell’offerta”, ma non li qualifica elementi essenziali della stessa.
La particolare tecnica di scrittura utilizzata sconta i limiti che le sono propri e si espone quantomeno a tre riflessioni. Essa:
trasmette, per il fatto di appuntarsi sul dato contrattuale, la pericolosa impressione di una generale sfiducia dello Stato nei propri mezzi e, soprattutto, nei propri uomini;
pone l’interprete giurisdizionale di fronte al divieto di interpretazione analogica;
espone l’impianto normativo al rischio di conseguire una solo parziale realizzazione della finalità di attuazione dell’art. 3 della Carta Costituzionale dichiarata nell’art. 1.
5. – Vigilanza e compiti amministrativi (art. 7)
5.1- Il disposto dell’art. 7 l. 9.1.2004, n. 4.
L’art. 7 attribuisce:
alla Presidenza del Consiglio dei ministri il compito, tra gli altri, di:
effettuare il monitoraggio dell’attuazione della legge (art. 7, c. 1, lettera a);
indicare “i soggetti, pubblici o privati, che, oltre ad avere rispettato i requisiti tecnici indicati dal decreto di cui all’articolo 11, si sono anche meritoriamente distinti per l’impegno nel perseguire le finalità indicate dalla […] legge” (art. 7, c. 1, lettera c);
definire, di concerto con il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, “gli obiettivi di accessibilità delle pubbliche amministrazioni nello sviluppo dei sistemi informatici” (art. 7, c. 1, lettera h);
alle regioni, province autonome e enti locali il compito di vigilare “sull’attuazione da parte dei propri uffici delle disposizioni della legge” (art. 7, c. 2)[25].
5.2 - I controlli esercitabili sui soggetti di cui al comma 1 dell’art. 3.
La disposizione di cui alla lettera b) dell’art. 7 va correlata con l’art. 9 dello Schema del Regolamento di attuazione della legge Stanca di cui all’articolo 10 della legge 9 gennaio 2004, n.4, approvato durante il Consiglio dei Ministri del 9 luglio 2004[26].
La norma, intitolata “Controlli esercitabili sui soggetti di cui al comma 1 dell’articolo 3 della legge n. 4 del 2004”, attribuisce alla Presidenza del Consiglio dei ministri il compito di verificare:
tramite il Centro Nazionale per Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA);
“previa comunicazione inviata all’amministrazione statale interessata”,
“il mantenimento dei requisiti di accessibilità dei siti e dei servizi forniti” dall’ente interessato, Dell’esito della verifica viene data notizia al dirigente responsabile. Nell’ipotesi in cui vengano riscontrate “anomalie”, il CNIPA richiede “all’amministrazione statale la predisposizione del relativo piano di adeguamento con l’indicazione delle attività e dei tempi di realizzazione”.
5.3 - Ambito soggettivo ed oggettivo della verifica del CNIPA
Valgano alcune brevi considerazioni:
in primo luogo, entrambe le norme non contengono sanzioni per l’ipotesi in cui siano rilevate delle “anomalie”;
in secondo luogo, la dizione “anomalie” presente contorni quantomeno indefiniti. È certamente da ritenersi che si tratti di discordanze rispetto alle linee guida ma, al tempo stesso, la peculiarità del termine suggerisce di ritenere che il CNIPA possa andare al di là della semplici violazioni dei Requisiti Tecnici di cui all’art. 11 della legge e da riferirsi piuttosto al più vasto ambito dei “Criteri e principi generali per l’accessibilità” stabiliti dall’art. 2 dello Schema di Regolamento di attuazione[27];
in terzo luogo, la dizione “amministrazione statale” contenuta nella lettera b) dell’art. 7 indica che al controllo del CNIPA sono assoggettate le sole amministrazioni dello Stato, quelle cioè di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e non quindi i soggetti indicati nella seconda parte del comma primo dell’art. 3[28]. In tal senso dispone la norma di attuazione, ossia l’art. 9 dello Schema di Regolamento che nel comma 2 ancora cita le (sole) amministrazioni statali quali destinatarie dell’avviso della verifica da parte del CNIPA. Se regioni, province autonome e enti locali sono delegate a vigilare “sull’attuazione da parte dei propri uffici delle disposizioni della legge” (art. 7, c. 2), sembra scoperta la verifica nei confronti dei soggetti non istituzionali indicati dalla seconda parte dell’art. 3 che non abbiano richiesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri l’autorizzazione ad utilizzare il logo attestante il possesso del requisito di accessibilità (art. 5 Regolamento) e come tali non soggetti ai poteri ispettivi di controllo sui soggetti privati (art. 7 Regolamento);
in quarto ed ultimo luogo. Quid iuris nell’ipotesi di mancato o tardivo adeguamento da parte dell’amministrazione ^colpevole^? Esclusi i poteri sostitutivi e la responsabilità dirigenziale e disciplinare ai sensi dell’art. 9 (per le ragioni che vedremo nel capitolo 6), resta l’ipotesi della responsabilità generale di cui agli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sempre che nel contenuto e nell’estensione dell’obbligazione di risultato incombente al dirigente rientri il compito di assicurare la rispondenza del sito ai criteri di accessibilità stabiliti tramite il decreto di cui all’art. 11[29].
6 – Responsabilità (art. 9)
6.1 - La responsabilità dirigenziale nel testo unico sul pubblico impiego.
Nell’impianto normativo attuale le ipotesi al cui verificarsi si configura, in capo al dirigente pubblico, la responsabilità dirigenziale sono:
l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente.
Per entrambe, nell’ipotesi di conclusione positiva delle procedure di cui all’art. 5 del d.lgs. 30.7.1999, n. 286, il legislatore ha previsto "l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico dirigenziale" (art. 21 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165, come modificato con l. 15.7.2002 n. 145).
6.2 - Il disposto dell’art. 9 l. 9.1.2004 n. 4
La legge 9.1.2004, n. 4, aggiunge un terza ipotesi a quelle descritte nell’art. 21 del testo unico sul pubblico impiego, disponendo all’art. 9:
"L’inosservanza delle disposizioni della presente legge comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare ai sensi degli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferme restando le eventuali responsabilità penali e civili previste dalle norme vigenti”.
Al mancato raggiungimento degli obiettivi e all’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente si aggiunge quindi, quale ipotesi di responsabilità, l’inosservanza delle disposizioni contenute nella legge 4/2004.
6.3 - Le procedure di accertamento della responsabilità dirigenziale.
La responsabilità dirigenziale non si concretizza al (solo) verificarsi delle ipotesi descritte nei paragrafi precedenti, bensì al termine delle procedure descritte nell’art. 5 del d.lgs. 30.7.1999, n. 286, le quali mirano a garantire che la sanzione venga emessa soltanto allorché, definite le procedure, possa "ragionevolmente ritenersi che il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati dagli organi di governo sia dovuta alla inadeguata capacità professionale (o manageriale) del dirigente"[30] alla luce:
dell’oggetto e della durata del contratto;
alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice; nonché
alle risorse umane, finanziarie e strumentali attribuite[31].
6.4 - Fattispecie di responsabilità dirigenziale e disciplinare secondo la legge Stanca
Nella legge Stanca sono rinvenibili, con riferimento ai soggetti pubblici:
nell’art. 4, comma 1;
nell’art. 4, comma 2, secondo periodo;
nell’art. 4, comma 3;
nell’art. 4, comma 4;
nell’art. 8, comma 1;
nell’art. 4, comma 2, primo periodo.
l’immotivata mancata considerazione del rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità, in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici (art. 4, comma 1);
l’autorizzazione alla concessione di contributi pubblici a soggetti privati per l’acquisto di beni e servizi informatici destinati all’utilizzo da parte di lavoratori disabili o del pubblico, senza la verifica che tali beni e servizi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11 (art. 4, comma 3);
il mancato inserimento, tra le materie di studio a carattere fondamentale, delle problematiche relative all’accessibilità e alle tecnologie assistive in occasione della formazione e dell’aggiornamento del personale delle pubbliche amministrazioni (art. 8, comma 1), da svolgersi "con tecnologie accessibili" (art. 8, comma 2);
la stipula di contratti per "la realizzazione e la modifica di siti INTERNET" quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti tramite dal decreto di cui all’art. 11 (art. 4, comma 2).
6.5 - Fattispecie escluse dall’ambito di applicazione dell’art. 9
L’art. 9 non configura come ipotesi di responsabilità dirigenziale e disciplinare la pubblicazione di un sito non accessibile. Diversamente essa qualifica come ipotesi di responsabilità la mera "inosservanza" delle disposizioni in essa contenute e solo di esse. La pubblicazione di un sito in tutto o in parte non conforme ai requisiti di accessibilità di cui all’art. 11, non costituisce quindi ipotesi di responsabilità dirigenziale indifferentemente quando:
sia stato realizzato in forza di un contratto nuovo, rinnovato, modificato o novato, che quindi espressamente preveda il rispetto dei requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’art. 11.
Le prime due ipotesi sono di per sé escluse dall’ambito di applicazione della legge: la terza è anch’essa esclusa perché l’art. 4 vieta sì la stipula dei contratti che non contengano il rispetto dei requisiti in questione, ma l’ipotesi di responsabilità dirigenziale si configura al verificarsi di questa ipotesi (cioè la sottoscrizione di un contratto che non preveda il rispetto dei requisiti) e non di altre, pur ad esse collegate quali l’esatto adempimento del contratto, fattispecie diversa nei cui confronti è esclusa l’applicazione analogica trattandosi di sanzioni[32].
6. 6 - I responsabili "dell’accessibilità informatica" secondo lo Schema del Regolamento di Attuazione
L’art. 9 dello Schema del Regolamento di Attuazione[33] di cui all’articolo 10 della legge Stanca, dispone che "per l’attuazione della legge ogni amministrazione pubblica centrale nomina un responsabile dell’accessibilità informatica da individuare tra il personale appartenente alla qualifica dirigenziale già in servizio presso l’amministrazione stessa, la cui funzione, in assenza di specifica designazione, è svolta dal responsabile dei sistemi informativi" (comma 1), rimettendo a Regioni, Province autonome ed enti locali il compito di organizzare "autonomamente e secondo i propri ordinamenti la vigilanza sull’attuazione del presente decreto" (comma 3). La norma:
punta a individuare un soggetto permanentemente incaricato di monitorare l’applicazione della legge;
sembra introdurre una distinzione tra compiti di verifica dell’attuazione “della legge”, per le amministrazioni centrali, e compiti di verifica dell’attuazione “del decreto” attuativo, per Regioni, Province e enti locali;
sembra attribuire al responsabile in quota alle amministrazioni centrali il compito della verifica, o dell’organizzazione della verifica, non solo del sito dell’amministrazione centrale di riferimento ma di tutti i siti delle realtà amministrative che da esse discendono in un rapporto gerarchico.
6.7 - Le "eventuali responsabilità penali e civili previste dalle norme vigenti"
L’art. 9 si chiude con un richiamo alla "normativa penale e civile vigente" nell’intento di sottintendere e sottolineare le conseguenze non solo disciplinari che si accompagnerebbero ad una non corretta applicazione della normativa da parte dei dirigenti responsabili del servizio e comunque dei dipendenti incaricati. La generalità dell’affermazione ne tradisce l’innoquità: va da sé che tanto per i dirigenti che per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni la contestazione delle rispettive responsabilità non esclude l’applicazione della generale disciplina amministrativa, penale e contabile generale, come per i dipendenti pubblici statuisce l’art. 55 del decreto legislativo 30.3.2001, n. 165.
7 – Oltre la legge Stanca: il Codice dell’amministrazione digitale
Abbiamo visto che la legge non obbliga di per sé le pubbliche amministrazioni a rendere i siti web accessibili. Potrebbe succedere perciò che dei siti pubblici rimangano inaccessibili, penalizzando ingiustamente una parte dei loro potenziali fruitori. Ecco dunque il rischio che la legge realizzi solo in modo incompleto le finalità dichiarate dall’art. 3 della Costituzione. Di questa incongruenza si deve essere reso conto lo stesso legislatore se nel recente Codice dell’amministrazione digitale, approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri l’11 novembre 2004, ha previsto senza mezzi termini l’accessibilità dei siti delle pubbliche amministrazioni centrali disponendo all’art. 56:
“Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di usabilità, reperibilità, accessibilità anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità” [34].
La disposizione ha un evidente sapore di norma quadro, per la quale saranno necessari apposite disposizioni attuative[35]: né sono allo stato chiari i rapporti con la legge Stanca. Non sappiamo se il legislatore abbia scritto la norma da una lato preconizzando difficoltà applicative della legge Stanca e da un altro ritenendo comunque valido ed utilizzabile il lavoro svolto dai gruppi di lavoro della Segreteria tecnico-scientifica della Commissione Interministeriale permanente per l’impiego delle ICT a favore delle categorie deboli o svantaggiate[36]. Certo è che la norma, di sapore anglosassone, affaccia scenari di applicazione dell’art. 3 della Carta Costituzionale liberi dal filtro legislativo nella misura in cui sono rimessi all’interpretazione giurisprudenziale. Della qual cosa non sembra che si debba avere timore, quantomeno non più di una normativa di limitata efficacia rispetto agli obiettivi proposti quale la legge Stanca.
[1] Si veda altresì l’art. 2 dello Schema del Regolamento di attuazione della legge Stanca. Lo Schema di Regolamento di Attuazione, di cui all'articolo 10 della legge 9 gennaio 2004, è disponibile all’indirizzo http://www.pubbliaccesso.it/normative/schema_regolamento.htm.
[2] Il glossario delle WCAG 1.0 indica per “accessible" ("accessibile", in italiano): "Content is accessible when it may be used by someone with a disability". Un’elencazione delle varie nozioni di accessibilità in campo informatico è contenuta in Accessibilità e tecnologie, di PATRIZIA BERTINI, Milano, 2003, p. 6/8. In realtà l’accessibilità è – per quanto importante - solo un aspetto della progettazione dei siti internet: sul punto si veda GIOVANNI ACERBONI, Progettare e scrivere per internet, Milano, 2005.
[3] Si veda il comunicato stampa 4.11.2004 del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie all’indomani dell’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri dello Schema di Codice dell’amministrazione digitale: http://www.innovazione.gov.it/ita/comunicati/2004_11_11.shtml. Lo schema di decreto è disponibile all’indirizzo http://www.interlex.it/testi/sch_codad.htm.
[4] Il World Wide Web Consortium (W3C) è un consorzio internazionale non governativo creato nell’ottobre del 1994 con lo scopo di migliorare e assicurare l’interoperabilità dei protocolli informatici e linguaggi alla base del World Wide Web (WWW) al fine di assicurarne l’evoluzione. Il sito ufficiale italiano del W3C è all’indirizzo http://www.w3c.it/ .
[5] Il testo è disponibile all’indirizzo http://www.governo.it/Presidenza/web/circ13mar2001_FP.html .
[6] Il testo è disponibile all’indirizzo http://www.governo.it/Presidenza/web/circ6set2001_AIPA.html
[7] Il sito ufficiale della CNIPA è all’indirizzo http://www.cnipa.gov.it/site/it-IT/ .
[8] È di Tim Berners-Lee, fondatore del W3C e pioniere del World Wide Web, la frase secondo cui " The power of the Web is in its universality. Access by everyone regardless of disability is an essential aspect".
[9] A. BERNARDINI - D. D'ALOISI - S. RAGAZZINI, Valutazione sperimentale dell'accessibilità dei siti della P.A., disponibile all’indirizzo http://www.webxtutti.it/pubblicazioni.htm .
[10] Il progetto di legge Campa – Calmieri è disponibile, come gli altri di allora, all’indirizzo http://www.pubbliaccesso.it/normative/progetti_legge/index.htm sul sito PubbliAccesso del Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA).
[11] WAI è l'acronimo di Web Accessibility Initiative, ovvero "Iniziativa per l'Accessibilità del Web". Si tratta di una sezione del World Wide Web Consortium (W3C) con il compito di produrre una serie di raccomandazioni tecniche, mirate a dare agli sviluppatori gli strumenti per rendere accessibili non solo i contenuti del Web, ma anche i programmi per navigare in Rete nonché quelli utilizzati per produrre e pubblicare contenuti. Le raccomandazioni che interessano sono le Web Content Accessibility Guidelines (in italiano "Linee guida per l'accessibilità dei contenuti Web"), conosciute come WCAG e giunte attualmente alla versione 1.0, rilasciata dal WAI-W3C come documento ufficiale con valore normativo in data 5 maggio 1999, mentre è in fase di avanzata elaborazione la versione 2.0 delle WCAG, consultabile come bozza di lavoro ("working draft", in inglese) sul sito del W3C. L'elenco completo dei documenti W3C tradotti in italiano è disponibile sul sito di Michele Diodati, il maggior esperto italiano in materia di accessibilità, alla pagina http://www.diodati.org/w3c/index.asp.
[12] Così M. DIODATI in “Le linee guida W3C e la futura legge italiana sull'accessibilità” in http://www.diodati.org/scritti/2004/guida/ele_acc02.asp
[13] V. nota 1
[14] Al momento in cui questo articolo viene scritto (gennaio 2005) è disponibile la terza versione dello “Studio sulle linee guida recanti i requisiti tecnici e i diversi livelli per l'accessibilità e le metodologie tecniche per la verifica dell'accessibilità (legge 4 del 2004, art. 11 comma a e b)”. Il testo integrale è disponibile all’indirizzo http://www.pubbliaccesso.it/biblioteca/documentazione/studio_lineeguida/index.htm.
[15] Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 9 maggio, n. 106). - Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, art. 1, comma 2, come modificato dall'art. 1, l. 15 luglio 2002, n. 145. Per tutti si veda I. VOLPE, commento all’art. 1, in AA.VV., L’impiego pubblico- Commento al d.lgs 30 marzo 2001, n. 165, Milano 2203, pagg. 86.
[16] Per la nozione di “ente pubblico economico” si veda V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, Torino, 2002, pagg. 117 e 195.
[17] Per la nozione di “servizio pubblico” si veda B.G. MATTARELLA, Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, tomo I, Milano, 2000, pagg. 642-644. Si veda altresì, per inquadrare la figura del “concessionario di pubblico servizio”, la nozione di “munus convenzionato”, V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, cit., pagg. 72-73, nonché D. IELO, in AA. VV., I servizi pubblici locali, a cura di V. Italia, Milano, 2002, pagg. 128. Le forme di gestione di servizi pubblici sono normativamente definite solo con riguardo agli enti locali. Si veda in proposito l’art. 113 del d.lgs. 267/2000 ed il relativo commento di L.OLIVIERI, in AA.VV., L’ordinamento degli enti locali- Il Testo Unico (d.lgs. 267/2000) e le leggi collegate, Maggioli, 2003, pagg. 1027.
[18] Per la nozione di “azienda municipalizzata”, si veda A. BARDUSCO, voce “aziende pubbliche”- “aziende municipali”, in AA.VV., Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. IV.
[19] Per la definizione di “società a prevalente partecipazione di capitale pubblico”, si veda F. SPIEZIA, P. MONEA, E. IORIO, I servizi pubblici locali, Milano 2004, pagg. 82, nonché R. CAPONIGRO, voce “servizi pubblici locali e società a partecipazione pubblica”, in prontuario degli enti locali, a cura di O. Forlenza, Il Sole 24 Ore, 2004, pagg. 743.
[20] Art. 4, comma 1, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39: “1. È istituito il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione, che opera presso la Presidenza del Consiglio dei ministri per l'attuazione delle politiche del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile e finanziaria e con indipendenza di giudizio.” Il sito del CNIPA è all’indirizzo http://www.cnipa.gov.it/site/it-IT/.
[21] Come, a titolo di esempio, nel caso del D.Lgs. 185/99, art. 11, portante recepimento della direttiva CEE n. 97/7/CE per la tutela dei consumatori nei contratti a distanza o nel caso della legge n. 765/1967 per l’ipotesi di vendita di unità immobiliari con riserva di proprietà delle aree a parcheggio.
[22] Relazione di accompagnamento al disegno di legge governativo n. 3978, disponibile, unitamente ai lavori parlamentari, sul sito Pubbliaccesso [ http://www.pubbliaccesso.it/index.htm ] all’indirizzo http://www.pubbliaccesso.it/biblioteca/quaderni/legge_stanca/index.htm .
[23] Un web content management sistem (CMS) è uno strumento che permette di creare, distribuire, amministrare e tracciare i contenuti di un sito internet, consentendo di amministrare i processi in modo tale che più utenti autorizzati possano implementare il sito attraverso il CMS.
[24] E solo qualora si tratti di a) nuovi contratti; b) rinnovo, modifica o novazione di contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11.
[25] Disposizione dai contorni indefiniti nell’ottica delle attribuzioni riservate: la Provincia Autonoma di Trento ha infatti impugnato avanti la Corte Costituzionale gli articoli 7, comma 2, e e 10 della legge 4/2004 per violazione:
sostenendo che la “la l. 4/2004 non si limita a porre nella materia nuove norme […] ma ne dispone la diretta applicabilità alla Provincia, facendo sorgere obblighi a carico dell’amministrazione provinciale, attribuendo funzioni amministrative a organi statali e prevedendo per di più l’emanazione, nelal stessa materia, di un regolamento governativo”. Vale ricordare, per inciso, che è proprio la Provincia di Trento ad aver imposto, con legge prov. 10.9.2003, n. 8, che “i siti web della Provincia, dei suoi enti funzionali e delle società controllate o partecipate dalla provincia sonmo progettati per essere accessibili ai cittadini disabili, garantendo il livello minimo di conformità alle linee guida definite a livello internazionale nell’ambito dell’iniziativa per il web accessibile del Consorzio modiale del web (W3C)” (art. 23, c. 1).
[26] Schema del Regolamento di Attuazione, di cui all'articolo 10 della legge 9 gennaio 2004, n.4, approvato durante il Consiglio dei Ministri del 9 luglio 2004. Art. 9:
“Le Regioni, le Province autonome e gli enti locali organizzano autonomamente e secondo i propri ordinamenti la vigilanza sull'attuazione del presente decreto” (comma 3).
[27] Quali, ad esempio: la facilità e semplicità d’uso, la separazione tra contenuto, presentazione e modalità di funzionamento delle interfacce, la rispondenza alle esigenze dell’utente e la soddisfazione nell’uso dell’interfaccia.
[28] Ossia: enti pubblici economici, aziende private concessionarie di servizi pubblici, aziende municipalizzate regionali, enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e aziende appaltatrici di servizi informatici.
[29] Per le amministrazioni centrali si veda l’art. 9 dello schema del Regolamento di attuazione.
[30] T. MIELE, commento all'art. 21 in AA.VV, L'impiego pubblico - Commento al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Milano, 2003, pagg. 450
[31] Presidenza del Consiglio dei Ministri, circolare 31 luglio 2002 "Modalità applicative della legge sul riordino della dirigenza". Nell'ottica di individuazione del contenuto e dell'estensione dell'obbligazione di risultato incombente al dirigente, vale ricordare che per gli enti locali la norma di riferimento è l'art. 107 del d.lgs. 18.8.2000 n. 267, il cui comma 3 specifica i compiti rientranti nelle attribuzioni dei dirigenti o nelle attribuzioni dei dipendenti dei responsabili degli uffici investiti di funzioni dirigenziali con provvedimento a firma del Sindaco
[32] Altro è se vi siano margini per ipotizzare una responsabilità del dirigente il quale - specificamente incaricato - non si sia attivato pretendendo l'esatto adempimento del contratto sul punto: quale che sia la risposta, essa esula dall'ambito di applicazione della responsabilità dettata dalla legge Stanca per la semplice violazione delle disposizioni citate e potrà al più essere valutata alla luce del mandato affidatogli secondo le ipotesi generali di responsabilità di cui all'art. 21 del t.u. del pubblico impiego.
[33] V. nota 1.
[34] Schema di decreto legislativo recante ^Codice dell'amministrazione digitale^, approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri l'11 novembre 2004, art. 56 (Caratteristiche dei siti):
Il testo integrale del Codice è disponibile su http://www.interlex.it/testi/sch_codad.htm .
[35] In tal senso sembra di poter leggere le dichiarazioni di Enrico De Giovanni, Capo Ufficio Legislativo, Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, disponibile su http://www.giurdanella.it/mainf.php?id=7052 .
[36] V. nota 14.

References: art. 11
 art. 2
 art. 3
 art. 8
 art. 5
 art. 11
 art. 61
 art. 11
 art. 1
 Art. 4
 art. 11
 Art. 9
 art. 56