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Timestamp: 2017-11-23 11:17:51+00:00

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Deutsche Rechtsprechung in völkerrechtlichen Fragen 1986 - 1993
Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law
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Giegerich / Philipp / Polakiewicz / Rädler / Zimmermann
830. RECHTSSTELLUNG VON AUSLÄNDERN IM INLAND
Nr.90/1
[a] Art.20 Abs.2 Satz 1 GG bestimmt, daß das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland Träger und Subjekt der Staatsgewalt ist.
[b] Das Staatsvolk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den Deutschen, also den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art.116 Abs.1 GG gleichgestellten Personen, gebildet.
[c] Damit wird für das Wahlrecht, durch dessen Ausübung das Volk in erster Linie die ihm zukommende Staatsgewalt wahrnimmt, nach der Konzeption des Grundgesetzes die Eigenschaft als Deutscher vorausgesetzt.
[d] Die den Ländern zukommende Staatsgewalt kann gemäß Art.20 Abs.2, Art.28 Abs.1 Satz 1 GG ebenfalls nur von denjenigen getragen werden, die Deutsche im Sinne des Art.116 Abs.1 GG sind.
[e] Auch soweit Art.28 Abs.1 Satz 2 GG eine Vertretung des Volkes für die Kreise und Gemeinden vorschreibt, bilden ausschließlich Deutsche das Volk und wählen dessen Vertretung. Die Vorschrift gewährleistet für alle Gebietskörperschaften auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage und trägt damit der besonderen Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften im Aufbau des demokratischen Staates Rechnung.
[a] By virtue of Art.20 (2) (1) of the Basic Law, the people of the Federal Republic of Germany are both the holder and subject of state authority.
[b] According to the Basic Law, the people, from which the state authority of the Federal Republic of Germany emanates, comprise the Germans, i.e., the German citizens and those persons who have equal status pursuant to Art.116 (1) of the Basic Law.
[c] Thus, according to the conception of the Basic Law, the right to vote, as the people's foremost means of exercising the state authority pertaining to them, presupposes the characteristic of being German.
[d] By virtue of Art.20 (2), Art.28 (1) (1) of the Basic Law, the state authority pertaining to the Laender (constituent states) can also only be held by Germans in the sense of Art.116 (1) of the Basic Law.
[e] To the extent Art.28 (1) (2) of the Basic Law requires a representation of the people on the level of the counties and towns, also only Germans form the people and thus elect representative bodies. The provision cited guarantees the uniformity of the basis of democratic legitimation of all political subdivisions in the territory of the Federal Republic of Germany; thus, it takes account of the special status of the regional authorities in the structure of the democratic state.
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 31.10.1990 (2 BvF 2, 6/89), BVerfGE 83, 37 (ZaöRV 52 [1992], 389)
Das Bundesverfassungsgericht hatte in Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art.93 Abs.1 Nr.2 GG zu entscheiden, ob die Einführung des aktiven und passiven Wahlrechts für aus bestimmten Ländern - Dänemark, Irland, Niederlande, Norwegen, Schweden, Schweiz - stammende Ausländer bei Gemeinde- und Kreiswahlen nach Maßgabe durch das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21.2.1989 (GVBl. S.12) mit dem Grundgesetz im Einklang steht. Die Auswahl der genannten sechs Staaten hatte der schleswig-holsteinische Landtag unter dem Gesichtspunkt der Gegenseitigkeit getroffen. Das Bundesverfassungsgericht erklärte diese Regelung auf Antrag von 224 Abgeordneten des Deutschen Bundestages und der Bayerischen Staatsregierung für nichtig.
Entscheidungsauszüge:
C. Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21. Februar 1989 verstößt gegen Art.28 Abs.1 Satz 2 GG. Nach dieser Bestimmung muß das Volk auch in den Kreisen und Gemeinden eine gewählte Vertretung haben; der Begriff des Volkes wird dabei mit demselben Inhalt wie in Art.20 Abs.2 GG verwendet. Diese Vorschrift meint mit "Volk" das deutsche Volk. Damit erfaßt der Begriff des Volkes in den Gemeinden und Kreisen nur deren deutsche Einwohner. Das schließt die Gewährung eines Kommunalwahlrechts an Ausländer aus.
I.1. Der Verfassungssatz "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus" (Art.20 Abs.2 Satz 1 GG) enthält - wie auch seine Stellung und der Normzusammenhang belegen - nicht allein den Grundsatz der Volkssouveränität. Vielmehr bestimmt diese Vorschrift selbst, wer das Volk ist, das in Wahlen, Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung (Art.20 Abs.2 Satz 2 GG) Staatsgewalt ausübt: Es ist das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland. Sie wird in Art.20 Abs.1 bis 3 GG als demokratischer und sozialer Bundesstaat mit rechtsstaatlich-gewaltengliedernder Struktur konstituiert; als demokratischer Staat kann sie nicht ohne die Personengesamtheit gedacht werden, die Träger und Subjekt der in ihr und durch ihre Organe ausgeübten Staatsgewalt ist. Diese Personengesamtheit bildet das Staatsvolk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht. Art.20 Abs.2 Satz 1 GG hat daher nicht zum Inhalt, daß sich die Entscheidungen der Staatsgewalt von den jeweils Betroffenen her zu legitimieren haben; vielmehr muß die Staatsgewalt das Volk als eine zur Einheit verbundene Gruppe von Menschen zu ihrem Subjekt haben.
2. Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art.116 Abs.1 gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik wird also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt (vgl. BVerfGE 37, 217 [239, 253]). Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und insbesondere aber auch die Rechte begründet, durch deren Ausübung die Staatsgewalt in der Demokratie ihre Legitimation erfährt.
Auch andere Regelungen des Grundgesetzes, die einen Bezug zum Volk aufweisen, lassen keinen Zweifel daran, daß Staatsvolk das deutsche Volk ist: Nach der Präambel ist es das Deutsche Volk, welches sich kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt das Grundgesetz gegeben hat; Art.33 Abs.1 und 2 gewährleistet jedem Deutschen in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten; nach Art.56 und Art.64 Abs.2 schwören der Bundespräsident und die Mitglieder der Bundesregierung, ihre Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen; schließlich weist Art.146 dem deutschen Volke die Entscheidung über eine das Grundgesetz zu gegebener Zeit ablösende Verfassung zu. In nicht zu übersehender Parallelität erklären die Präambel und Art.146 GG das deutsche Volk zum Träger und Subjekt des Staates der Bundesrepublik Deutschland. Ebenso erhält Art.116 GG, der die Eigenschaft als Deutscher auf die sogenannten Statusdeutschen erstreckt, seinen Sinn erst dadurch, daß der Träger der deutschen Staatsgewalt im Ausgangspunkt durch die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen zu definieren ist. Der Verfassungsgeber hat dort, wo er im Blick auf Besonderheiten der Nachkriegszeit bestimmte Modifikationen dieses Grundsatzes zugelassen hat, dies ausdrücklich geregelt.
3. Ist also die Eigenschaft als Deutscher nach der Konzeption des Grundgesetzes der Anknüpfungspunkt für die Zugehörigkeit zum Volk als dem Träger der Staatsgewalt, so wird auch für das Wahlrecht, durch dessen Ausübung das Volk in erster Linie die ihm zukommende Staatsgewalt wahrnimmt, diese Eigenschaft vorausgesetzt. Das bedeutet keineswegs, daß dem Gesetzgeber jede Einwirkung auf die Zusammensetzung des Volkes im Sinne des Art.20 Abs.2 Satz 2 GG verwehrt wäre. So überläßt das Grundgesetz, wie Art.73 Nr.2 und Art.116 belegen, die Regelung der Voraussetzungen für Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit und damit auch der Kriterien, nach denen sich die Zugehörigkeit zum Staatsvolk des näheren bestimmt, dem Gesetzgeber. Das Staatsangehörigkeitsrecht ist daher auch der Ort, an dem der Gesetzgeber Veränderungen in der Zusammensetzung der Einwohnerschaft der Bundesrepublik Deutschland im Blick auf die Ausübung politischer Rechte Rechnung tragen kann. Es trifft nicht zu, daß wegen der erheblichen Zunahme des Anteils der Ausländer an der Gesamtbevölkerung des Bundesgebietes der verfassungsrechtliche Begriff des Volkes einen Bedeutungswandel erfahren habe. Hinter dieser Auffassung steht ersichtlich die Vorstellung, es entspreche der demokratischen Idee, insbesondere dem in ihr enthaltenen Freiheitsgedanken, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten staatlichen Herrschaft Unterworfenen herzustellen. Das ist im Ausgangspunkt zutreffend, kann jedoch nicht zu einer Auflösung des Junktims zwischen der Eigenschaft als Deutscher und der Zugehörigkeit zum Staatsvolk als dem Inhaber der Staatsgewalt führen. Ein solcher Weg ist durch das Grundgesetz versperrt. Es bleibt unter diesen Umständen nach geltendem Verfassungsrecht nur die Möglichkeit, auf eine derartige Lage mit entsprechenden staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelungen zu reagieren, etwa dadurch, daß denjenigen Ausländern, die sich auf Dauer in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassen haben, sich hier rechtens aufhalten und deutscher Staatsgewalt mithin in einer den Deutschen vergleichbaren Weise unterworfen sind, der Erwerb der Staatsangehörigkeit erleichtert wird.
II. Auch die den Bundesländern zukommende Staatsgewalt kann gemäß Art.20 Abs.2, Art.28 Abs.1 Satz 1 GG nur von denjenigen getragen werden, die Deutsche im Sinne des Art.116 Abs.1 GG sind. Insofern tritt der territorial begrenzte Verband der im Bereich des jeweiligen Landes lebenden Deutschen, das (Landes-)Volk, als Legitimationssubjekt an die Stelle des Staatsvolkes der Bundesrepublik Deutschland oder - wie etwa bei der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene und der Ausführung von Bundesgesetzen - an seine Seite.
III.1. Im Ergebnis gilt nichts anderes, soweit durch Art.28 Abs.1 Satz 2 GG eine Vertretung des Volkes auch für die Kreise und Gemeinden vorgeschrieben wird. Schon der Wortlaut der Norm, der - abgesehen von der territorialen Begrenzung - den Begriff "Volk" einheitlich für Länder, Kreise und Gemeinden verwendet, weist darauf hin, daß es sich auch hier ausschließlich um die Deutschen handelt, die jeweils das Volk bilden und dessen Vertretung wählen.
2. Die von seinem Wortlaut her naheliegende Auslegung des Art.28 Abs.1 Satz 2 GG entspricht auch seinem Sinn und Zweck.
a) Die Norm bestimmt, daß die Grundentscheidungen der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie sowie für ein demokratisches Wahlverfahren nicht nur auf Bundes- und Landesebene gelten sollen, sondern auch in den Untergliederungen der Länder, den Gemeinden und Gemeindeverbänden ... Die Vorschrift gewährleistet damit für alle Gebietskörperschaften auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage.
b) Art.28 Abs.1 Satz 2 GG trägt auf diese Weise der besonderen Stellung der kommunalen Gebietsköperschaften im Aufbau des demokratischen Staates Rechnung. Zwar wurden die Gemeinden im 19. Jahrhundert vielfach dem gesellschaftlichen Bereich zugeordnet und als Korporationen der Bürger in Abwehrstellung gegenüber dem Staat begriffen; die Verfassung des Deutschen Reiches von 1849 regelte das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung in ihrem Grundrechtsteil (§184). Die Gemeinden sind jedoch im Laufe der Entwicklung, bei Aufrechterhaltung oder Ausbau ihres Rechts auf Selbstverwaltung, zunehmend in den staatlichen Bereich einbezogen und eingefügt worden. Vollends in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes steht die kommunale Selbstverwaltung nicht mehr in Abwehrstellung zur Staatsorganisation. Sie wird, wie Art.28 GG zeigt, im Rahmen der staatlichen Organisation konstituiert und in den staatlichen Aufbau integriert. Das Grundgesetz hat sich innerhalb der Länder für einen auf Selbstverwaltungskörperschaften ruhenden Staatsaufbau und damit für die gegliederte Demokratie entschieden ...
Gemeinden und Kreisen sind Strukturelemente eigen, wie sie auch einen staatlichen Verband kennzeichnen. Der der Selbstverwaltung der Gemeinden offenstehende Aufgabenkreis ist nicht sachlich-gegenständlich beschränkt sondern umfassend, soweit ihr gebietlicher Wirkungsbereich betroffen ist. Gemeinden bedürfen keines speziellen Kompetenztitels, um sich einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen; ihnen ist insoweit eine Allzuständigkeit ausdrücklich durch die Bundesverfassung (Art.28 Abs.2 GG) verbürgt. Für die Kreise fehlt es an einer solchen Verbürgung ...; jedoch wird auch ihnen herkömmlich kraft Landesrechts, bezogen auf ihren Bereich, Allzuständigkeit gewährt. Betätigen sich Gemeinden und Kreise in dem ihrer Selbstverwaltung unterliegenden Bereich, so üben sie ebenso hoheitliche Gewalt und damit Staatsgewalt aus wie bei der Erfüllung von Aufgaben im übertragenen Wirkungsbereich ...
Der inhaltlich-gegenständlich nicht weiter eingegrenzten Aufgabenzuweisung entspricht eine vergleichbar allgemeine Anknüpfung für die personelle Zugehörigkeit zu einer kommunalen Gebietskörperschaft. Sie bestimmt sich nicht nach gruppenspezifischen Kriterien, wie besonderen Eigenschaften, Funktionen oder Interessen, sondern ausschließlich nach der Wohnsitznahme im Hoheitsbereich der Gebietskörperschaft; deren personale Grundlage ist damit von einer "offenen" und in diesem Sinne unbestimmten Allgemeinheit geprägt. Dementsprechend ordnet Art.28 Abs.1 Satz 2 GG nicht nur den Ländern sondern auch den Gemeinden und Kreisen ein "Volk" als Legitimationssubjekt zu; es ist der eigentliche Träger der Selbstverwaltung und soll demgemäß eine Vertretung haben, die nach denselben Grundsätzen zu wählen ist, wie sie für die Wahlen zum Bundestag und zu den Landesparlamenten gelten.
Art.28 Abs.1 Satz 2 GG will mithin nicht die "mitgliedschaftlich-partizipatorische" Komponente, die aller Selbstverwaltung, auch der funktionalen, eigen ist, von Verfassungs wegen zusätzlich stärken, sondern die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage im Staatsaufbau sicherstellen. Anderenfalls wäre auch schwer verständlich, warum die für die Wahlen zu den Parlamenten des Bundes und der Länder geltenden Wahlgrundsätze auch für die Kommunalwahlen von Bundesverfassungs wegen vorgeschrieben sind. Aus dem Gesagten folgt zugleich, daß sich die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines Wahlrechts von Ausländern im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung anders stellt.
c) Für seine mit Art.28 Abs.1 Satz 2 GG getroffene Entscheidung, nach der die durch Wahlen vermittelte demokratische Legitimation der Gemeindevertretung von den in der Gemeinde ansässigen Deutschen auszugehen hat, hatte der Verfassungsgeber nach alledem gute Gründe: Das in Art.20 Abs.2 und Art.28 Abs.1 Satz 1 GG für die staatliche Ebene verankerte demokratische Prinzip erfährt durch Art.28 Abs.1 Satz 2 GG seine Ausgestaltung für die Gemeinden und Kreise.
3. Auch im Aufbau des Art.28 Abs.1 und 2 GG kommt zum Ausdruck, daß die von Art.28 Abs.1 Satz 2 GG vorgeschriebenen Wahlen der kommunalen Vertretungen nicht auf eine körperschaftliche Legitimation gerichtet sind. Wäre dies gewollt, so hätte die Regelung in Art.28 Abs.2 GG getroffen werden müssen, nicht aber in Art.28 Abs.1 GG. Hier steht sie einerseits am gleichen Ort wie die Wahl der Volksvertretung auf Landesebene, andererseits in systematischem Zusammenhang mit der Homogenitätsklausel des Art.28 Abs.1 Satz 1 GG.
4. Ein anderes Auslegungsergebnis wird auch nicht durch die Regelungstradition nahegelegt.
a) Die Entwicklung des Kommunalverfassungsrechts in Deutschland ist seit den Anfängen der kommunalen Selbstverwaltung zu Beginn des 19. Jahrhunderts durchweg von Wahlvorschriften begleitet worden, die Ausländern das aktive und passive Wahlrecht versagt haben und damit Ausdruck einer an die Staatsangehörigkeit anknüpfenden Definition des Trägerverbandes der kommunalen Körperschaften sind. ...
c) Soweit die vor dem Grundgesetz in Kraft getretenen Verfassungen der Länder im Zusammenhang mit der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung Aussagen zu den Gemeindewahlen enthalten, machen sie sich ausnahmslos die hergebrachte Beschränkung des Kommunalwahlrechts auf Staatsangehörigkeit zu eigen (... Art.11 Abs.5, Art.12 Abs.1 i.V.m. Art.14 Abs.1 Verf. Bayern; Art.137 Abs.6 i.V.m. Art.71, Art.73 Abs.1 Verf. Hessen; Art.50 i.V.m. Art.76 Abs.2 Verf. Rheinland-Pfalz). Vor diesem Hintergrund kann nicht zweifelhaft sein, daß eine etwaige Absicht, unter dem Volk in der Gemeinde etwas anderes zu verstehen als den durch seine Zugehörigkeit zum Staatsvolk definierten Teil der Gemeindebürger, im Parlamentarischen Rat Anlaß ausführlicher und streitiger Beratungen gewesen wäre und ein Bruch mit der Regelungstradition im Text des Grundgesetzes unmißverständlichen Ausdruck gefunden hätte.
5. Diesem Befund kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, das Homogenitätsgebot des Art.28 Abs.1 Satz 1 GG sei restriktiv auszulegen mit der Folge, daß es dem Landesgesetzgeber freistünde, Ausländern auf der kommunalen Ebene das Wahlrecht einzuräumen. Zwar läßt das Grundgesetz den Ländern, soweit es in der genannten Vorschrift verlangt, daß ihre verfassungsmäßige Ordnung den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu entsprechen hat, in der Gestaltung ihrer Verfassung Spielraum. Es will weder Konformität noch Uniformität herbeiführen, sondern lediglich ein gewisses Maß an Homogenität vorgeben (vgl. BVerfGE 9, 268 [279]; 24, 367 [390]; 27, 44 [56]; 36, 342 [360]; 41, 88 [116]; st. Rspr.). Bezüglich der Wahlen zu den Vertretungen des Volkes in den Gemeinden und Kreisen eröffnet allerdings Art.28 Abs.1 Satz 1 GG dem Landesgesetzgeber einen Spielraum nur in den Grenzen des Art.28 Abs.1 Satz 2 GG. Der erste Satz dieser Vorschrift wird durch den zweiten ergänzt; dieser bestimmt für seinen Regelungsgegenstand das zu wahrende Minimum an Homogenität. Danach ist die Beschränkung des Kreises der Wahlberechtigten auf Deutsche der Änderung durch den Landesgesetzgeber ebensowenig zugänglich wie die Notwendigkeit von Wahlen zu den Gemeindevertretungen und die maßgeblichen Wahlrechtsgrundsätze. Aus demselben Grunde ist es auch nicht möglich, Art.28 Abs.1 Satz 2 GG im Sinne einer Mindestverbürgung dahin auszulegen, daß die Norm zwar den deutschen Staatsangehörigen in den Kreisen und Gemeinden eine demokratische Vertretung gewährleiste, die Ausdehnung des Wahlrechts auf ausländische Einwohner aber nicht ausschließe.
IV. Nach alledem ist es dem Landesgesetzgeber verwehrt, auch Ausländern das Wahlrecht zu den Vertretungen des Volkes in den Gemeinden einzuräumen. Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21. Februar 1989 ist daher mit Art.28 Abs.1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig. Daraus folgt nicht, daß die derzeit im Bereich der Europäischen Gemeinschaften erörterte Einführung eines Kommunalwahlrechts für Ausländer nicht Gegenstand einer nach Art.79 Abs.3 GG zulässigen Verfassungsänderung sein kann.
D. Mittelbare Folge des Gesetzes ist die Einräumung des passiven Kommunalwahlrechts an Ausländer. Ausweislich der Systematik des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes wollte der Schleswig-Holsteinische Landtag Ausländern das passive Wahlrecht jedoch nicht unabhängig vom aktiven Wahlrecht gewähren. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob auch die bloße Verleihung des passiven Wahlrechts an Ausländer gegen Art.28 Abs.1 Satz 2 GG oder andere Bestimmungen des Grundgesetzes verstößt.
In einem weiteren Urteil vom 31.10.1990 (2 BvF 3/89 - BVerfGE 83, 60) erklärte das Bundesverfassungsgericht auch die Erstreckung des Wahlrechts zu den Bezirksversammlungen in der Freien und Hansestadt Hamburg auf Ausländer für verfassungswidrig.
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References: Art.20
 Art.116
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 Art.28
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 Art.28
 Art.20
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 Art.20
 Art.28
 Art.116
 Art.28
 Art.93
 Art.28
 Art.20
 Art.20
 Art.20
 Art.116
 Art.33
 Art.56
 Art.64
 Art.146
 Art.146
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 Art.20
 Art.73
 Art.116
 Art.20
 Art.28
 Art.116
 Art.28
 Art.28
 Art.28
 Art.28
 Art.28

Art.28
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 Art.20
 Art.28
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 Art.28
 Art.28
 Art.28
 Art.28
 Art.28
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 Art.28
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