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Timestamp: 2016-10-23 14:33:50+00:00

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114 IA 233
114 Ia 23337. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 2. M�rz 1988 i.S. X. und Y. gegen Gemeinde M�nnedorf und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Zone d'affectation supracommunale. Art. 33 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT), art. 4 et 22ter Cst. 1. Art. 33 LAT, exigences minimales du droit f�d�ral quant � la protection juridique lors de l'�laboration des plans d'affectation cantonaux: - La possibilit�, offerte en droit zurichois, de recourir aupr�s du Conseil d'Etat contre un plan d'affectation �tabli par la direction cantonale des constructions, r�pond aux exigences minimales du droit f�d�ral d�coulant de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (consid. 2b). - Ni l'art. 33 al. 1 LAT ni l'art. 4 Cst. n'imposent de mettre les projets de plans d'affectation � l'enqu�te publique avant que l'autorit� comp�tente ait statu�. Le droit d'information et de participation selon l'art. 4 LAT doit cependant �tre garanti (consid. 2c). 2. Art. 4 Cst. Exigences minimales quant � la motivation d'une d�cision (consid. 2d). 3. Rapport entre plan d'affectation et plan directeur (consid. 3). 4. Art. 22ter Cst. Zone de conservation en droit zurichois. Cette zone garantissant la conservation des rives du lac, et qui englobe des biens-fonds non b�tis et des surfaces connexes plus �tendues, est compatible avec l'art. 22ter Cst. Faits � partir de page 234
BGE 114 Ia 233 S. 234
X. und Y. sind Eigent�mer einer 6999 m2 grossen Liegenschaft zwischen der Seestrasse und dem Z�richsee in M�nnedorf im Gebiet Rorhaab. Diese Liegenschaft tr�gt heute die Parzellennummer 6187. Sie ist aus den beiden fr�heren Parzellen Nrn. 2914 und 2915 hervorgegangen. Auf der fr�heren Parzelle Nr. 2915 sowie einem angrenzenden Landstreifen befindet sich eine Tennisplatzanlage. Die gr�ssere fr�here Parzelle Nr. 2914 ist mit einem im Jahre 1926 errichteten Herrschaftshaus �berbaut. Der an den Z�richsee anstossende, im Mittel etwa 30 m tiefe Streifen des Liegenschaftsbesitzes stellt Landanlagegebiet dar (sogenanntes Konzessionsland), das in der Mitte des letzten Jahrhunderts geschaffen wurde. Nach dem fr�heren Zonenplan der Gemeinde M�nnedorf befanden sich die beiden Parzellen Nrn. 2914 und 2915 in der Landhauszone. Gem�ss dem neuen, in diesem Bereich noch nicht rechtskr�ftigen Zonenplan der Gemeinde von 1986/87 ist die fr�here Parzelle Nr. 2914 ab Seestrasse bis zur S�dfront des bestehenden Geb�udes der Landhauszone in empfindlicher Lage zugeteilt.
Mit Verf�gung vom 14. Februar 1986 setzte die kantonale Baudirektion eine regionale Freihaltezone l�ngs des Seeufers in M�nnedorf zwischen Leuenhaab und Sunnenfeld fest. Von dieser BGE 114 Ia 233 S. 235Zone wurde auch die Liegenschaft Nr. 6187 erfasst. Die fr�here Parzelle Nr. 2915 liegt vollst�ndig in der Freihaltezone, w�hrend von Nr. 2914 nur die zwischen Seeufer und Herrschaftshaus gelegene Fl�che dieser Zone zugewiesen wurde. X. und Y. erhoben gegen die Verf�gung der Baudirektion vom 14. Februar 1986 betreffend Festsetzung der Freihaltezone ohne Erfolg Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich. Das Bundesgericht weist die von X. und Y. dagegen wegen Verletzung von Art. 4, 22ter BV und Art. 2 �bBest. BV eingereichte Beschwerde ebenfalls ab.
2. Als erstes ist die Einwendung zu pr�fen, der angefochtene Entscheid verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, da das Z�rcher Rechtsschutzverfahren gegen kantonale Nutzungspl�ne nicht den Mindestanforderungen des Art. 33 RPG gen�ge. In der Nichtbeachtung dieser bundesrechtlichen Rechtsschutzanforderungen liege ausserdem eine formelle Rechtsverweigerung.
a) Ob das den Rechtsschutz gegen regionale Nutzungspl�ne regelnde kantonale Recht gegen den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts verst�sst, ist vom Bundesgericht als verfassungsrechtliche Frage ohne Kognitionsbeschr�nkung umfassend zu pr�fen (BGE 112 Ia 157 E. 2a; BGE 112 Ib 167 E. 4a, je mit Hinweisen).
b) Art. 33 RPG verlangt ein Rechtsmittel gegen Nutzungspl�ne, f�r dessen Erhebung die Legitimation im gleichen Umfange wie f�r die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gew�hrleisten und das durch wenigstens eine Beschwerdebeh�rde voll zu �berpr�fen ist (Art. 33 Abs. 3 lit. a und b). Dass das Z�rcher Rechtsmittelverfahren hinsichtlich der Legitimation dieser Anforderung entspricht, ist nicht bestritten. Hingegen wenden die Beschwerdef�hrer ein, es erfolge keine "volle �berpr�fung durch wenigstens eine Beschwerdebeh�rde", wie dies Art. 33 Abs. 3 lit. b fordere. Zwar anerkennen sie, dass es nicht gegen Bundesrecht verst�sst, wenn ein Regierungsrat als Plangenehmigungsbeh�rde �ber Einsprachen als einzige Instanz oder als Rekursbeh�rde mit voller Kognition entscheidet (BGE 109 Ia 1 E. 2; BGE 108 Ia 34 E. 1a; BGE 106 Ia 71 E. 2a). Sie sind jedoch der Meinung, gegen Planungsentscheide durch die Regierung bzw. eine Direktion derselben m�sse eine unabh�ngige Instanz, z.B. das Verwaltungsgericht, zur vollen �berpr�fung angerufen werden k�nnen. Diese Auffassung vermag BGE 114 Ia 233 S. 236sich jedoch nicht auf die bundesrechtlichen Mindestanforderungen des Rechtsschutzes gem�ss Art. 33 RPG zu st�tzen.
Der Gesamtregierungsrat als Rechtsmittelinstanz ist keineswegs von der ihm untergeordneten Baudirektion abh�ngig, welche zur Festsetzung der vom Staat aufzustellenden Nutzungspl�ne gem�ss � 2 lit. b des z�rcherischen Planungs- und Baugesetzes (PBG) zust�ndig ist. F�r das Rekursverfahren gelten die allgemeinen, f�r alle Rekurse gegen Direktionsanordnungen gem�ss dem Z�rcher Verwaltungsrechtspflegegesetz massgebenden Verfahrensvorschriften (�� 5 ff. und 19 ff. VRG). F�r das Verfahren vor dem Regierungsrat wurden diese in den vom Regierungsrat erlassenen Grunds�tzen vom 5. Januar 1983 im einzelnen n�her ausgef�hrt. Dass diese Grunds�tze verletzt worden seien, machen die Beschwerdef�hrer nicht geltend. Sie st�tzen ihre Auffassung einzig auf die Besonderheit, dass Einwendungen gegen einen kantonalen Nutzungsplan zu beurteilen sind. Doch ergibt sich hieraus keineswegs, dass der Regierungsrat seine Unabh�ngigkeit als Beschwerdebeh�rde verliert. In jedem Rekursverfahren gegen eine untere Verwaltungsbeh�rde sind kantonale Anordnungen umstritten, an deren rechtm�ssigem Erlass und Vollzug der Kanton interessiert ist.
Unter der Voraussetzung, dass das kantonale Verfahren eine sorgf�ltige Pr�fung der Einwendungen betroffener Eigent�mer gew�hrleistet, l�sst es die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu, dass kantonale Parlamente oder Regierungen als Planfestsetzungsbeh�rden auch �ber Einsprachen oder Rekurse gegen kantonale Nutzungspl�ne entscheiden. Die Kompetenz zur Planfestsetzung schliesst in diesen F�llen die Unabh�ngigkeit zur Beurteilung von Einwendungen gegen die einen Eigent�mer treffenden Eigentumsbeschr�nkungen nicht aus (BGE 112 Ib 168 E. 4c; 111 Ib 11 E. 2b; 108 Ib 483 E. 3c). Es ist die Beurteilung der Einwendungen gegen die Eigentumsbeschr�nkungen nach dem anwendbaren Verfassungs- und Gesetzesrecht von der Aus�bung der Kompetenz zur Planfestsetzung, die nicht nur als Rechtsanwendung, sondern auch als politischer Hoheitsakt zu verstehen ist, zu unterscheiden.
Dass der Regierungsrat gem�ss den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes sowie dem Gebot von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG ohne Beschr�nkung seiner Kognition eine volle Pr�fung ihrer Einwendungen vorgenommen hat, bestreiten die Beschwerdef�hrer nicht. Der Regierungsrat hat die angefochtene Planungsmassnahme hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Liegenschaft BGE 114 Ia 233 S. 237der Beschwerdef�hrer auf ihre Rechtm�ssigkeit und Zweckm�ssigkeit hin gepr�ft. Die Einwendung, es sei keine "volle �berpr�fung durch wenigstens eine Beschwerdebeh�rde" vorgenommen worden, ist demnach unbegr�ndet.
c) Weniger eindeutig verh�lt es sich in bezug auf die geltend gemachte Verletzung des Auflagegebotes (Art. 33 Abs. 1 RPG).
Der Regierungsrat verweist auf die unbestrittenermassen erfolgte �ffentliche Auflage der von der Direktion der �ffentlichen Bauten verf�gten Freihaltezone. Der Nutzungsplan wurde sowohl bei der Gemeindekanzlei als auch bei der Baudirektion zur Einsichtnahme aufgelegt. Mit Verweisung auf das Rekursrecht wurden die Planfestsetzung und die Auflage �ffentlich bekanntgemacht.
ca) Art. 33 RPG dient - wie aus dem ihm �bergeordneten f�nften Titel hervorgeht - dem Rechtsschutz. In diesem Dienste steht auch die vom Gesetzgeber angeordnete Planauflage, wie die Botschaft des Bundesrates zu Art. 34 des Gesetzesentwurfes, welcher Art. 33 des Gesetzes entspricht und der von den eidgen�ssischen R�ten ohne Diskussion angenommen wurde, darlegt (amtliches Bulletin St�nderat 1978, S. 477; Nationalrat 1979 I S. 344). W�rtlich f�hrt die Botschaft des Bundesrates folgendes aus (BBl 1978 I 1031):
Diese Bestimmung regelt die Mindestanforderungen des Rechtsschutzes in den Kantonen. Im Interesse des Rechtsschutzes verlangt Absatz 1, dass Nutzungspl�ne nach diesem Gesetz �ffentlich aufgelegt werden. Nach Absatz 2 hat das kantonale Recht zu gew�hrleisten, dass gegen Verf�gungen oder gegen Nutzungspl�ne mindestens ein Rechtsmittel ergriffen werden kann. Es kann sich dabei um Einsprachen oder Beschwerden handeln. Es bleibt den Kantonen anheimgestellt zu bestimmen, in welchem Zeitpunkt vom Rechtsmittel Gebrauch zu machen ist und wer zu entscheiden hat.
Absatz 3 verlangt, dass das Recht zur Einsprache oder Beschwerde in gleichem Umfang gew�hrt wird wie f�r die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht: damit ist eine weitreichende Legitimation gew�hrleistet. Die kantonale Regelung soll ferner die volle �berpr�fung der Einsprache oder Beschwerde durch wenigstens eine Instanz erm�glichen.
Dieser Anforderung des Rechtsschutzes gen�gte die �ffentliche Auflage der kompetenzgerecht angeordneten Freihaltezone. Der Wortlaut von Art. 33 Abs. 1 RPG verlangt nicht die �ffentliche Auflage des Nutzungsplanentwurfes. Es ist daher auf Grund von Art. 33 RPG auch nicht - wie aus der Botschaft hervorgeht -zwingend BGE 114 Ia 233 S. 238die M�glichkeit einer Einsprache vorzusehen, die sich an die Planfestsetzungsbeh�rde richtet. Vielmehr kann auch ein Beschwerderecht gegen den Nutzungsplan einger�umt werden, das den genannten weiteren Mindestanforderungen zu gen�gen hat.
cb) Doch fragt es sich, ob sich die Notwendigkeit einer Auflage des Nutzungsplanentwurfs vor der Beschlussfassung durch die zust�ndige Beh�rde nicht unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt. Sollte dies bejaht werden, so w�re freilich zu beachten, dass das Bundesgericht gem�ss Art. 113 Abs. 3 BV an die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze gebunden ist. Fragen k�nnte sich einzig, ob die Planauflage vor der Beschlussfassung durch das zust�ndige Organ auf Grund einer verfassungskonformen Interpretation von Art. 33 RPG unabdingbar w�re.
Hierzu ist festzustellen, dass das Bundesgericht bereits vor Erlass des Raumplanungsgesetzes aus der besonderen Rechtsnatur der Nutzungspl�ne, die sich weder dem Rechtssatz noch der Verf�gung allgemein gleichstellen lassen, gefolgert hat, dass die betroffenen Grundeigent�mer in geeigneter Form zu Worte kommen m�ssen, bevor �ber die Zoneneinteilung ihrer Grundst�cke definitiv entschieden wird (BGE 106 Ia 78 E. 2b mit Verweisungen). Sp�ter hat es diese Rechtsprechung auch unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes best�tigt, allerdings in einer Sache, in welcher dem Betroffenen der Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren verweigert wurde. Das Bundesgericht stellte klar, dass das Recht auf Anh�rung auch den Anspruch des Eigent�mers darauf umfasse, dass sich die Gemeinde- oder kantonale Beh�rde in ihrem Entscheid bzw. im Einsprache- oder Beschwerdeverfahren mit den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befasse (BGE 107 Ia 276 E. 2b). Im vorliegenden Fall wurde dieser Anspruch im Beschwerdeverfahren vom Regierungsrat gewahrt, jedoch ging keine vorg�ngige Anh�rung der von der Planfestsetzung betroffenen Eigent�mer durch die Baudirektion voraus.
cc) Es fragt sich daher, ob als Mindestanforderung aus Art. 4 BV die Pflicht zur Planauflage vor der Beschlussfassung durch das zust�ndige Organ herzuleiten ist. Die vom Bundesamt f�r Raumplanung herausgegebenen Erl�uterungen scheinen dies anzunehmen, indem sie bemerken, die �ffentliche Auflage unterstelle, dass jedermann den Planentwurf zur Kenntnis genommen habe (EJPD/BRP, Erl�uterungen RPG, N. 6 zu Art. 33, S. 341). Noch deutlicher �ussert sich LEO SCH�RMANN (Bau- und Planungsrecht, 2. Auflage, S. 281 Ziff. 3, wo gesagt wird: "Die Planentw�rfe BGE 114 Ia 233 S. 239werden �ffentlich aufgelegt (Art. 33 Abs. 1 RPG) und unterliegen der Einsprache.")
Diesen Ausf�hrungen gegen�ber ist hingegen festzuhalten, dass Art. 33 Abs. 1 RPG - wie bereits festgestellt wurde - gem�ss seinem klaren Wortlaut die Auflage der Nutzungspl�ne, nicht der Planentw�rfe, fordert und dass der Bundesgesetzgeber in Wahrung der Hoheit der Kantone nur Mindestvorschriften zur Gew�hrleistung des Rechtsschutzes aufstellen wollte. Er ordnete daher entgegen der Ausf�hrungen von SCH�RMANN nicht an, dass die Planentw�rfe der Einsprache unterliegen m�ssten. Auch aus der an die Rechtslage vor Erlass des Raumplanungsgesetzes ankn�pfenden Rechtsprechung kann diese Folgerung jedenfalls nicht allgemein f�r das Ortsplanungsverfahren gezogen werden. Das Bundesgericht anerkennt, dass es gen�gt und nicht verfassungswidrig ist, wenn bei Gesamtrevision von Bauvorschriften und Zonenplan der neue Erlass bzw. die f�r dessen Anfechtung vorgesehene Frist durch die allgemeinen Publikationsmittel bekanntgemacht wird (BGE 106 Ia 312 E. 1a). Es l�sst auch in BGE 107 Ia 273 erkennen, dass der aus Art. 4 BV hergeleitete Geh�rsanspruch wie der Leitsatz aussagt - nur verlangt, "dass sich entweder die kommunale oder die kantonale Beh�rde im Einsprache-, Beschwerde- oder Homologationsverfahren mit den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen muss". Diesem Anspruch entspricht ein Verfahren, das die �ffentliche Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen Erlass durch das zust�ndige Organ zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens anordnet.
cd) Das kantonale Recht, dem der Bundesgesetzgeber Rechnung tragen wollte, sieht denn auch entgegen der Auffassung, wie sie in den angef�hrten Erl�uterungen des Bundesamtes ausgesprochen wird (N. 8 zu Art. 33 RPG, S. 342), vielfach eine Trennung des politischen Willensbildungsprozesses vom Rechtsmittelverfahren in dem Sinne vor, dass die im Dienste des Rechtsschutzes stehende Planauflage erst nach dem Entscheid des zust�ndigen Organs, in der Regel der Gemeindeversammlung als der Legislative der Gemeinde, erfolgt (siehe etwa Legge Edilizia del Cantone del Ticino, Art. 18, hiezu ADELIO SCOLARI, Kommentar, N. 6 und 7 zu Art. 18, S. 159; BauG BL, � 5, ein Verfahren, das vom Bundesgericht als bundesrechtskonform anerkannt wurde, BGE 108 Ia 34 E. 1a). Auch im Kanton Z�rich erfolgt in den Gemeinden die Planauflage zur Durchf�hrung des Rechtsmittelverfahrens BGE 114 Ia 233 S. 240vielfach erst nach der Beschlussfassung durch das zust�ndige Organ. Dies zeigt das Beispiel der Gemeinde M�nnedorf, deren Ortsplanung - die auf die kantonale Freihaltezone weitgehend, jedoch nicht vollst�ndig abgestimmt wurde - erst nach der Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung zur Durchf�hrung des Rechtsmittelverfahrens �ffentlich aufgelegt wurde. Ein entsprechendes Verfahren wurde vom Bundesgericht im nicht publizierten Entscheid vom 14. Oktober 1983 i.S. H. und P. gegen die Stadt Z�rich, E. 4bb S. 9, in welchem die Auflage der umstrittenen Kernzonenvorschriften zur Durchf�hrung des Rechtsmittelverfahrens nach unben�tztem Ablauf der Referendumsfrist erfolgte, als mit den Mindestanforderungen des Rechtsschutzes gem�ss Art. 33 RPG vereinbar erkl�rt.
ce) Wird diesen Erw�gungen gefolgt, so ergibt sich, dass in �bereinstimmung mit dem Gesetzeswortlaut des Art. 33 Abs. 1 RPG keine Auflage der Nutzungsplanentw�rfe zur Erhebung einer Einsprache vor der Beschlussfassung durch das zust�ndige Organ erfolgen muss und dass eine solche Forderung jedenfalls allgemein auch nicht aus Art. 4 BV herzuleiten ist.
Nach der Konzeption des Gesetzes ist zwischen dem politischen Meinungsbildungsprozess als Voraussetzung der kompetenzgerechten Festsetzung der Nutzungspl�ne und dem - m�glicherweise nachtr�glichen - Rechtsschutz zu unterscheiden; das heisst nicht, dass kantonalrechtliche Kombinationen beider Institutionen ausgeschlossen sind. Bei der Ausgestaltung des Rechtsschutzes darf ber�cksichtigt werden, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Beh�rden die Bev�lkerung �ber Ziele und Ablauf der Planungen zu unterrichten (Art. 4 Abs. 1 RPG) und daf�r zu sorgen haben, dass die Bev�lkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann (Art. 4 Abs. 2 RPG); auf Einzelheiten dazu darf mangels entsprechender R�gen nicht eingegangen werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Es besteht jedenfalls unter der Herrschaft des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes kein Anlass, eine Regelung als bundesrechtswidrig zu bezeichnen, die die Auflage erst der vom zust�ndigen Organ beschlossenen Nutzungspl�ne vorsieht.
cf) Bedenken k�nnten in der vorliegenden Sache einzig deshalb angemeldet werden, weil der Planfestsetzung durch die Baudirektion im Unterschied zum Planerlass durch die Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlamente kein umfassender politischer Meinungsbildungsprozess vorausging, welcher auch die Mitsprache der Betroffenen vor der Planfestsetzung erm�glicht h�tte. Die f�r BGE 114 Ia 233 S. 241die Planfestsetzung gem�ss � 2 lit. b PBG zust�ndige Baudirektion holte zu dem von einer Projektgruppe ausgearbeiteten Vorschlag f�r die Freihaltezonen die Stellungnahme der Z�rcher Planungsgruppe Pfannenstil und des Gemeinderates M�nnedorf ein. Dieses Vorgehen entspricht im wesentlichen auch dem Verfahren bei der Festsetzung von Bau- und Niveaulinien f�r Kantonsstrassen. Auch dieser Sondernutzungsplan im Sinne des Raumplanungsgesetzes (BGE 112 Ib 166 E. 2b) wird erst nach dessen Festsetzung durch die Baudirektion �ffentlich aufgelegt und den betroffenen Grundeigent�mern mitgeteilt (� 108 Abs. 3 PBG), w�hrend vor der Festsetzung die Baudirektion einzig den Gemeinderat anzuh�ren hat (� 108 Abs. 2 PBG). Das Bundesgericht hat dieses Verfahren der Bau- und Niveaulinienfestsetzung im nicht publizierten Entscheid vom 17. September 1987 i.S. H. W. und Mitbeteiligte nicht beanstandet. Doch wurde darauf hingewiesen, dass gem�ss � 13 des Z�rcher Strassengesetzes die Projekte der Staatsstrassen der Bev�lkerung vor der Kreditbewilligung in einer Orientierungsversammlung oder durch �ffentliche Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten sind, eine Regelung, die dem Informations- und Mitwirkungsgebot des Art. 4 RPG entspricht. Es w�re angebracht, wenn die Baudirektion auch vor der Festsetzung der �brigen kantonalen Nutzungspl�ne darauf achten w�rde, dass in �hnlicher Weise diesem Gebot nachgekommen wird. Bei der Einholung der Stellungnahme der Gemeinder�te w�re es denkbar, dass diese die Bev�lkerung und die Betroffenen orientieren w�rden, so dass sie in Kenntnis allf�lliger Einwendungen ihre Vernehmlassung abgeben k�nnten. Doch verm�gen diese Hinweise nichts daran zu �ndern, dass es entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer weder gegen Art. 33 RPG noch gegen Art. 4 BV verst�sst, wenn die kantonale Freihaltezone zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens erst nach deren Festsetzung durch die Baudirektion �ffentlich aufgelegt wurde.
d) In formeller Hinsicht werfen die Beschwerdef�hrer dem Regierungsrat ferner eine ungen�gende Begr�ndung des Entscheides vor. Sie sind der Meinung, es fehle jede Begr�ndung f�r die bis zur Seestrasse angeordnete Freihaltung des Parzellenabschnittes, welcher fr�her die Parzellennummer 2915 trug. Auch vermissen sie jede Interessenabw�gung.
Der Regierungsrat l�sst in seinem Entscheid mit gen�gender Deutlichkeit erkennen, dass er in �bereinstimmung mit der Richtplanung das Planungskonzept, welches vorsieht, gr�ssere zusammenh�ngende, BGE 114 Ia 233 S. 242noch nicht �berbaute Fl�chen der Freihaltezone zuzuweisen, im �ffentlichen Interesse als richtig bezeichnet. Solle dieses Konzept verwirklicht werden, so erweise sich die Ausdehnung der Freihaltezone bis zur Seestrasse als sachgerecht. Die privaten Interessen an einer m�glichst weitgehenden baulichen Ausn�tzung ihres Grundbesitzes haben gegen�ber dem gewichtigen �ffentlichen Interesse zur�ckzutreten, wie der Entscheid ausdr�cklich sagt. Diese Begr�ndung gen�gt den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen, die gem�ss der Rechtsprechung des Bundesgerichts aus Art. 4 BV hergeleitet werden. An die Begr�ndung eines Entscheids d�rfen von Verfassungs wegen keine hohen Anforderungen gestellt werden. Es gen�gt, wenn sich der Betroffene �ber die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen kann (BGE 112 Ia 109 E. 2b mit Hinweisen). Dies war den Beschwerdef�hrern auf Grund der gegebenen Begr�ndung m�glich. Ob der Regierungsrat die Interessenabw�gung richtig vorgenommen hat, ist Gegenstand der materiellen Pr�fung.
3. Materielle Rechtsverweigerung erblicken die Beschwerdef�hrer zun�chst darin, dass sich die Freihaltezone im festgesetzten Umfange nicht auf die Richtplanung st�tzen k�nne. Doch anerkennen sie, dass ihre Liegenschaft gem�ss dem kantonalen Gesamtplan im sogenannten Anordnungsspielraum zwischen dem Siedlungsgebiet und dem gr�n angelegten Seeuferstreifen liegt, eine Bezeichnung, die sich mit dem regionalen Siedlungs- und Landschaftsplan Pfannenstil deckt, in welchem entlang dem See mit gr�ner Farbe allgemeines Erholungsgebiet und entlang der Seestrasse teilweise eine landschaftlich empfindliche Lage bezeichnet ist. Entsprechend der Natur der Richtplanung, deren Anordnungen nicht als parzellengenau verbindlich zu verstehen sind, steht der Nutzungsplanung ein ihr angemessener Konkretisierungsspielraum zu. Die getroffene Festsetzung h�lt sich an diesen Rahmen. Der gr�ssere Teil der Liegenschaft der Beschwerdef�hrer im Ausmass der fr�heren Parzelle Nr. 2914 verbleibt in der als empfindliche Lage gekennzeichneten Landhauszone. Mit der Einweisung der Restfl�che in die Freihaltezone wird die im Richtplan nicht parzellengenau angeordnete Massnahme rechtsverbindlich festgelegt. Von einem klaren Verstoss gegen die Beh�rdenverbindlichkeit der Richtpl�ne, mit welchem allein eine unhaltbare Zonenfestsetzung begr�ndet werden k�nnte, kann unter diesen Umst�nden keine Rede sein.
BGE 114 Ia 233 S. 243
4. Ein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie liegt nach der Meinung der Beschwerdef�hrer vor, weil die Freihaltezone durch kein ausreichendes �ffentliches Interesse gedeckt und in ihrer Ausdehnung ausserdem unverh�ltnism�ssig sei. Ob dies zutrifft, pr�ft das Bundesgericht ohne Beschr�nkung seiner Kognition; es auferlegt sich einzig Zur�ckhaltung, soweit �rtliche Verh�ltnisse zu beurteilen sind, welche die kantonalen Beh�rden besser kennen und �berblicken als das Bundesgericht (BGE 110 Ia 172 E. 7b/aa mit Hinweis).
a) Dass ein allgemeines �ffentliches Interesse an der Freihaltung der Seeufer besteht, ergibt sich aus den Planungsgrunds�tzen des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Die Verwirklichung dieses �ffentlichen Interesses hat mit der Festsetzung von Schutzzonen zu erfolgen (Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG). Die Freihaltezone des z�rcherischen Rechts stellt eine solche Schutzzone dar. Die Zonenbegrenzung im einzelnen ist Sache des planerischen Ermessens, welche das Bundesgericht nur mit Zur�ckhaltung �berpr�ft (BGE 109 Ia 270 E. 5c mit Hinweisen). Die Gemeinde- und die kantonalen Beh�rden sind sich hinsichtlich der Ausdehnung der Freihaltezone auf die fr�here Parzelle Nr. 2915 einig. Sie stimmt mit der ebenfalls bis zur Seestrasse erfolgten Ausdehnung der Freihaltezone auf den benachbarten Parzellen Nrn. 2916, 2917 und 3806 �berein, wodurch - wie der Augenschein best�tigt hat ein gr�sserer zusammenh�ngender Freiraum gesichert bleibt. In Ber�cksichtigung des angef�hrten Planungsgrundsatzes des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes ist bei dieser Sachlage die Freihaltezone in ihrer Ausdehnung bis zur Seestrasse durch ein ausreichendes �ffentliches Interesse gedeckt.
Das private Interesse der Beschwerdef�hrer besteht darin, auf ihrem Land ein weiteres Landhaus erstellen zu k�nnen. Es ist jedoch nicht zu �bersehen, dass der gr�ssere, an die Seestrasse anstossende Teil ihrer fr�heren Parzelle Nr. 2914 in der Landhauszone liegt und den Beschwerdef�hrern dadurch unter Beachtung der Ausn�tzungsziffer noch eine gewisse Erweiterungsm�glichkeit bleibt. Im Grunde genommen ist diese Zoneneinteilung sogar als inkonsequent zu bezeichnen, da die Verwirklichung der Absicht, gr�ssere zusammenh�ngende, noch un�berbaute Fl�chen freizuhalten, eine Ausdehnung der Freihaltezone bis zum bestehenden Landhaus der Beschwerdef�hrer bedingt h�tte. Bei dieser Sachlage ist die Folgerung des Regierungsrates, das �ffentliche Interesse an BGE 114 Ia 233 S. 244der Freihaltung des in Frage stehenden Seeuferabschnittes �berwiege das private Interesse der Beschwerdef�hrer, nicht zu beanstanden.
b) Einen Verstoss gegen das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip erblicken die Beschwerdef�hrer darin, dass nach ihrer Meinung zur Freihaltung des Seeufers eine Gew�sserabstandslinie gen�gt h�tte. Eine solche Linie ist jedoch - wovon das Bundesgericht entsprechend der Auffassung des Regierungsrates auszugehen hat - ein Instrument der Ortsplanung (� 67 PBG). Die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts an den Gew�sserabstand beziehen sich auf die aus wasserbaupolizeilichen Gr�nden zu treffenden Anordnungen (� 263 PBG). Die in Ber�cksichtigung der kantonalen und regionalen Gesamtplanung vom Kanton anzuordnende Massnahme bestand daher in �bereinstimmung mit dem eidgen�ssischen und kantonalen Recht in der Festsetzung einer Freihaltezone (Art. 17 RPG; �� 18, 23 und 39 PBG). Deren rechtliche und faktische Tragweite geht weiter als eine blosse Gew�sserabstandslinie, da das von der Freihaltezone erfasste Gebiet definitiv der Bebauung entzogen wird und auch nicht bei der Ermittlung des baulichen Nutzungsmasses der angrenzenden Bauzone ber�cksichtigt werden darf, eine Konsequenz, die in Ber�cksichtigung des �ffentlichen Interesses an der Freihaltung von Seeufern nicht zu beanstanden ist.
Durfte der Kanton zu Recht eine Freihaltezone festsetzen, so ist auch deren Begrenzung nicht als unverh�ltnism�ssig zu bezeichnen, was sich bereits aus den vorstehenden Ausf�hrungen in Erw�gung 4a ergibt. Entlang dem Seeufer entspricht die Freihaltezone in ihrem Ausmass im wesentlichen der Fl�che des Seeanlagegebietes. Soweit sie auf der fr�heren Parzelle Nr. 2915 bis an die Seestrasse ausgedehnt wird, erfasst sie zum �berwiegenden Teil die Tennisplatzanlage, welche der Freihaltezone nicht widerspricht. Eine weitere bauliche Nutzung der an die Seestrasse anstossenden Liegenschaft bleibt - wie dargelegt - m�glich.
108 IA 34,
112 IA 157,
112 IB 167,
109 IA 1 suite... ,
106 IA 71,
112 IB 168,
111 IB 11,
108 IB 483,
106 IA 78,
107 IA 276,
106 IA 312,
107 IA 273,
112 IB 166,
110 IA 172,
109 IA 270
art. 33 al. 1 LAT,
art. 4 et 22ter Cst. suite... ,
art. 33 al. 3 let. b LAT,
art. 4 LAT,
Art. 4 Abs. 1 RPG,
Art. 4 Abs. 2 RPG,
� 2 lit. b PBG,
� 108 Abs. 3 PBG,
� 108 Abs. 2 PBG,
Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG,
Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG,
� 67 PBG,
� 263 PBG,
Art. 17 RPG,
�� 18, 23 und 39 PBG

References: Art. 33
 art. 4
 Art. 33
 Art. 4
 Art. 22

BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 33
 BGE 
 Art. 33
 Art. 33
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 33
 Art. 33
 BGE 
 Art. 33
 Art. 34
 Art. 33
 Art. 33
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 Art. 113
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 Art. 4
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 Art. 18
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Art. 3

Art. 17

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