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Timestamp: 2016-12-03 19:43:11+00:00

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“La Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Particularidades y Regulación Jurídica.” | Fernando's Blog
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“La Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: Particularidades y Regulación Jurídica.”
Posted on August 7, 2012 by Fernando Herrera-Ospino	“Nosotros sabemos que el hombre blanco no entiende nuestras costumbres. Para él, una porción de tierra es lo mismo que otra, porque él es un extraño que viene en la noche y toma de la tierra lo que necesita. La tierra no es su hermana, sino su enemigo, y cuando él la ha conquistado sigue adelante. Él deja las tumbas de sus padres atrás, y no le importa. Así, las tumbas de sus padres y los derechos de nacimiento de sus hijos son olvidados. Su apetito devorará la tierra y dejará detrás un desierto.” Extracto de la carta que el Jefe Noah Sealth (Seattle) de la Tribu Suwamish envió
en 1854 al gran Jefe blanco de Washington, Franklin Pierce.
En el año 2005 se me encomendó la elaboración de un reporte sobre el estado de las propiedades de unos clientes del despacho en el que trabajaba. Estas propiedades tenían la particularidad de estar localizadas en parte en la denominada Zona Marítimo Terrestre, en el Pacífico Norte de nuestro país.
Al inicio, yo desconocía del tema por lo que me vi obligado a informarme para poder hacer un análisis razonado tanto sobre las propiedades específicas, pero también sobre las generalidades que rodean este complejo sistema de protección de los bienes demaniales.
Este recorrido me llevó desde la instancia local (Municipalidad de Carrillo, Guanacaste), hasta las instancias gubernamentales que tuvieron que ver con cada uno de las etapas por las que se suponía debió haber pasado el proceso, desde la solicitud de concesión hasta la aprobación por el ente autorizado legalmente para tal efecto.
En el camino fui consultando diversas fuentes y personas a quienes pedí respuestas sobre puntos concretos. El Alcalde del cantón, su secretario, el encargado en el Instituto Costarricense de Turismo, el Procurador Ambiental, el Procurador General de la República, e incluso me vi forzado a invertir un mes de mi tiempo en la investigación cronológica de diarios de circulación nacional desde inicios de los años setenta hasta la fecha en que realicé mi reporte.
Cada uno de ellos me fue dejando un concepto muy claro: los bienes demaniales por Ley y a criterio de la Procuraduría General de la República, nunca son sujetos de titulación por parte de sujetos de derecho privado. El Estado costarricense tutela de manera celosa su patrimonio territorial y no hay autorización para que particulares se apoderen de él. O al menos desde no hace mucho tiempo porque como veremos en el desarrollo de este trabajo, hubo algunas excepciones que permitieron la titulación de tierras aun cuando se encontraban dentro de la Zona Marítimo Terrestre.
Como podrá ver el lector en las próximas líneas, el respeto a lo que es nuestro por derecho, como patrimonio estatal, puede peligrar ante los intereses de algunos cuantos con los medios económicos suficientes como para “transformar mentalidades” a cambio de estipendios.
Si quisiéramos ver un ejemplo de primera mano sobre los efectos de la falta de regulación en este campo que hoy nos ocupa no tendríamos que viajar mucho pues en Panamá hoy se ven los efectos de las arriesgadas políticas empresariales y estatales que le apostaron al crecimiento sin control por encima de la protección al ambiente. Este trabajo también contiene un análisis muy práctico y con apoyo fotográfico sobre el problema que se vive en el país vecino.
En honor a la verdad debo decir que lo que descubrí en todo el proceso investigativo fue de mucha importancia para el desempeño de mis funciones tanto en aquel despacho en el que comencé a conocer del tema, como para los años postreros en que me vi envuelto en el mundo de los bienes raíces. Este concepto y muchos de los que tenemos la oportunidad de estudiar dentro del curso de Derecho Ambiental constituyen el quehacer diario para los abogados contemporáneos. No debemos ser ajenos a la materia porque se ha vuelto cada día más vigente a medida que se incrementan los esfuerzos de nuestro Gobierno y de los gobiernos vecinos de proteger el entorno en el que habitamos. Y no se trata de ser ambientalista o no serlo, sino de tener conciencia que lo que hacemos hoy, o peor aun, lo que dejemos de hacer, afectará a toda una generación que viene después de nosotros, como lo que nuestros padres hicieron y nos afecta hoy día.
Espero que al igual que yo, quien lea este pequeño compendio tenga para sí los conceptos más básicos claros y latentes en la mente para poder dar respuestas concretas a los clientes que lleguen a nosotros en nuestro ejercicio profesional.
I – Antecedentes:
El tema de la Zona Marítimo Terrestre no es una novedad inventada por los ambientalistas o por los protectores de los recursos nacionales. No tienen nada que ver en ella tampoco los que desfilan en masa desde lugares alejados del país hasta la Casa Presidencial. Este asunto es tan viejo como puede ser el añejo concepto de la “milla marítima”, que aunque se fundamenta en las estipulaciones de la Real Cédula del 15 de Octubre de 1754[1] que era una especie de título de propiedad sobre terrenos que otrora fueran de la Corona, fue introducido formalmente allá por el 1828 por una Ley[2] que reservaba para el Estado y bajo criterios de seguridad nacional esta franja de tierra a lo largo de nuestras costas[3].
El tiempo hizo que con su paso mutara el motivo de seguridad nacional a un tema ambiental y de protección de recursos naturales. Tema del que Costa Rica siempre ha sido protagonista en el teatro internacional.
Como todo en nuestro país, debe sufrir ajustes para irse acomodando a la situación que la realidad del momento presente. Es por ello que este criterio de “milla marítima” sufrió modificaciones en su medida. En 1922 se hablaba de 1672 metros, a partir de la línea de pleamar, y 500 metros en los ríos costeros. Y en 1942 se estableció la distancia en 200 metros.
El cambio en la terminología se dio en 1884 y a partir de éste ahora nos referimos a esta franja costera como “Zona Marítimo Terrestre” y que a la fecha comprende un régimen jurídico muy particular con regulaciones especiales y que ha tomado la no muy modesta cifra de 25 leyes y 4 decretos para ir tomando forma.
Hoy día pareciera no haber cambiado lo suficiente pues aun se pueden encontrar proyectos para su modificación en la Asamblea Legislativa siendo en algunos de ellos en detrimento de la situación actual, por ejemplo en el 2004 circuló la propuesta para la reducción a 50 metros y la privatización de los siguientes 150 metros.
Y si a eso le sumamos el aspecto patrimonial que en estos casos tiene mucho que ver con las actuaciones o la omisiones que se den para proteger (o no) el patrimonio estatal, entonces vamos a tener una mezcla de intereses que hacen del tema un asunto de cuidado.
II – Conceptos Básicos:
Entender un tema como el de la Zona Marítimo Terrestre sin comprender sus términos es como llegar a ver una película cuando ya ha se encuentra por la mitad. Los conceptos se desarrollan en el Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, pero para efectos de este trabajo es necesario tener en cuenta lo siguiente:
Mar Patrimonial: según el artículo sexto de nuestra Constitución Política es el espacio en el que el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva. Comprende desde doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus costas continentales y en el caso del suelo insular como lo rija el Derecho Internacional.
Mar Territorial: El mismo artículo sexto de la Constitución Política lo define como una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes en su territorio en una extensión de 200 millas a partir de la línea de bajamar. Esto con fines de conservación ambiental y de recursos naturales.
Zona Marítimo Terrestre: según la Ley 6043 o Ley de Zona Marítimo Terrestre, del 2 de marzo de 1977, es la franja de 200 metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas y demás formaciones geológicas que sobresalgan del nivel del océano dentro de nuestro mar territorial.
Bajamar: es la referencia que se hace a la marea baja. La huella que ésta deja en la arena o el terreno marítimo es la que se utiliza para determinar el concepto de mar territorial.
Pleamar Ordinaria: El Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre, en su artículo 2 establece que la línea de pleamar ordinaria varía para el litoral Pacífico y para el litoral Atlántico. Para el caso del Pacífico es el contorno o curva de nivel que marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel medio del mar, y para el Atlántico es el contorno que marca la altura de 20 centímetros sobre el nivel medio del mar. La medición de la Pleamar Ordinaria la hace el Instituto Geográfico Nacional (I.G.N.) adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (M.O.P.T.). Ésta medida se hace promediando la marea baja y la marea alta.
Bien demanial: Son bienes de dominio público, o sea que siendo de titularidad pública se encuentran afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una Ley les otorgue expresamente éste carácter[4].
Bienes de dominio privado: los que no tienen el carácter de demaniales, por lo tanto son susceptibles de ser adquiridos, gravados y transmitidos por sus propietarios o titulares.
III – Particularidades de la Zona Marítimo Terrestre:
Es un bien demanial.
Como la definición lo aclara es un bien que pertenece al Estado, que forma parte del dominio público y que se destina al disfrute común. Por lo tanto no puede ser gravado, enajenado o trasmitido. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 261 del Código Civil establece que:
“Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”
Es importante recalcar que dentro de las características más importantes de los bienes demaniales, y que por tanto afecta a la Zona Marítimo Terrestre, se encuentra la imprescriptibilidad. Hay que entenderla en sus dos sentidos: negativamente hablando: el estado no pierde su dominio por el transcurso del tiempo; y positivamente hablando, ningún sujeto o particular puede adquirirla por el transcurso del tiempo. Para recalcar este punto vale citar el artículo 262 del Código Civil:
“Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.”
El Estado costarricense ha sido muy enfático en el tema de protección de su patrimonio, y de hecho tanto la Sala Constitucional como la Procuraduría General de la República se ha pronunciado al respecto en reiteradas oportunidades. Hay por lo tanto bastante jurisprudencia que se relaciona con el tema y en la bibliografía de este compendio indicaré los números de dictámenes y pronunciamientos, pero para efectos prácticos hay que saber que se da una afirmación de criterios entre ambas sedes, a manera de unificación ideológica. Por ejemplo, en uno de los refuerzos a este punto está contenido en el Dictamen 020 del 18 de enero de 1995. En éste la Procuraduría General de la República analiza los criterios técnicos que el Catastro Nacional dentro de una consulta que éste hace sobre la titularidad de unos terrenos ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre. La consulta era sencilla: son de un particular, o le pertenecen al Estado? Entonces, basándose en el principio que nos ocupa y tomándose en cuenta el tiempo en el que se presentó la inscripción del plano catastrado que da origen a la consulta, sea en 1993, se determina que “La zona marítimo terrestre siempre ha sido patrimonio del Estado, y no pudo haber sido inscrita a nombre de particulares, precisamente porque existían legislaciones que la protegían y la reservaban en favor del Estado.”. Es importante en este punto hacer una aclaración: hago especial mención a la fecha en virtud de que en Costa Rica no siempre ha sido un concepto escrito en piedra la demanialidad de esta franja, y en líneas posteriores tocaré ese tema.
Este dictamen fue fundamentado a su vez (aparte de en la Legislación, obviamente) en los Votos de la Sala Constitucional, particularmente en el 447-91 de las 15 horas del 21 de febrero de 1991 que habla de una zona inalienable a la que se le limita la posibilidad de prescripción por estar fuera del comercio, esto por cuanto la práctica de algunos sujetos era la “creación” de playas privadas para complejos turísticos. Asimismo habla sobre una zona restringida de doscientos metros que es estrictamente pública y en la que se permite algún tipo de posesión condicionada a favor de particulares.
Claro está, y como bien es sabido que si una Ley creó la Zona Marítimo Terrestre, solamente una Ley podría modificarla, o mejor dicho desafectar una porción de terreno que se encuentre inmersa en ella. Esto no debe perderse de vista para los efectos que analizaré posteriormente sobre lo que ha sucedido a través de los años con personas que han logrado titular propiedades en dicha franja.
Es un bien con un régimen jurídico específico.
Teniendo en cuenta que como patrimonio estatal se le da una protección especial a la Zona Marítimo Terrestre por lo tanto en la Ley 6043 se nos dan otros elementos clave para comprender mejor. Nos da entonces dese el artículo primero dos elementos que son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad.
Qué es la inalienabilidad? Pues como ya lo hemos visto supra los bienes demaniales no son susceptibles de ser hipotecados o gravados[5]. No funcionan como lo hacen los bienes de los particulares. Aunque un poseedor de un terreno quisiera pignorarlo como garantía colateral relacionada con una obligación cualquiera no tiene la capacidad jurídica, o el Estado no le otorga el dominio suficiente como para hacerlo; y mucho menos al posible acreedor para ejecutar la garantía ilegalmente concedida. Podemos afirmar entonces que los bienes demaniales son inembargables.
Entonces que es la imprescriptibilidad? Es la imposibilidad de que a un sujeto le surjan derechos resultantes al transcurso del tiempo o la inactividad del Estado como único titular del dominio de los inmuebles en cuestión. Asimismo, tampoco le afecta al estado el tiempo con relación a llegar a perder el dominio sobre ellos.
Entonces, a manera de ejemplo, si un particular es poseedor de un terreno susceptible de usucapirse y un tercero invade el terreno poniendo en peligro la posesión del primero, entonces éste a través de un interdicto de amparo de posesión puede pedir la tutela jurídica de su derecho. En el caso del Estado la tutela de sus derechos se da a través de acciones administrativas tendientes a la preservación del patrimonio común. El caso más claro es el de los derribos que hacen las Municipalidades de las edificaciones que se encuentran en dentro de la Zona Marítimo Terrestre. Y es que según el artículo 35 de la Ley 6043 las Municipalidades de las zonas costeras deberán mantener bajo su custodia y administración los terrenos que se encuentren dentro de ésta Zona. Por lo tanto, lo más importante es recordar que nunca el transcurso del tiempo generará derechos para ningún particular tratándose de bienes demaniales.
Con el siguiente cuadro se podría hacer un resumen sobre el funcionamiento a nivel jurídico de la Zona Marítimo Terrestre, su regulación y los pronunciamientos importantes al respecto.
Fig. 1. Marco jurídico para la gestión de la Zona Marítimo Terrestre[6]
Ley/Normativa
(1977)La ZMT se rige por un régimen jurídico especial que consta de 25 leyes y 4 decretos. Esta ley y su Reglamento se establecen en 1977 como instrumento jurídico para el ordenamiento de la ZMT. La Resolución No. 2007-0248 CO ofrece un histórico del marco jurídico.C-080-2007
(19-03-07)Las municipalidades tienen el mandato de dictar las medidas necesarias para conservar y evitar perjuicio a la zona costera.C-063-2007
(27-02-2007)El aprovechamiento está determinado por la Ley y la reglamentación que vía decreto haya emitido el Poder Ejecutivo. La solicitud de concesión no otorga ningún derecho real administrativo, ni faculta a ocupar o edificar en la zona marítimo-terrestre.C-155-2003Consulta sobre cesión de derechos de concesión, venta de bienes demaniales. Concesiones donde no existe un plan regulador.C-002-99
(05-01-1999)A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiárselas. El ICT no podía otorgar arrendamientos por plazos superiores a diez años. Sin embargo, en los casos de arrendamientos destinados a explotaciones turísticas, industriales o comerciales, que supusieran inversiones no recuperables a corto plazo, dicho término podría ampliarse hasta veinticinco años.C-011-99
(12-01-1999)El proyecto de resolución estipulado en el artículo 42 del Reglamento a la Ley No. 6043 debe ser elaborado siempre, exista o no oposición, y por ende comparecencia, al trámite de la solicitud para obtener una concesión.C-006-98
(15-01-1998)Resalta de la Ley 6043 que la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún titulo ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas.C-97-97
(13-06-1997)Hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo-terrestre.C-157-95
(07-07-1995)La ocupación no puede generar derecho de propiedad alguno ni confundirse con él. Al ser la zona marítimo-terrestre de dominio público, no puede ser objeto de posesión ni prescribirse positivamente con el transcurso del tiempo.C-100-95
(10-05-1995)En la ZMT solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador.
C-144-93
(29 -10- 1993)Para aprobar una concesión es necesario demostrar que se han producido oposiciones a ella.C-123-96
(29-07-1996)El amojonamiento o la demarcatoria de la zona pública es una labor encomendada al Instituto Geográfico Nacional. Se permite la revisión de expedientes de solicitudes de concesión a quien lo solicite.
IV – Composición de la Zona Marítimo Terrestre
La ley 6043 en su artículo décimo nos habla de la composición bipartita de ésta zona. Por un lado tenemos la Zona Pública y por otro se señala la Zona Restringida.
Zona Pública según la misma ley es la franja de 50 metros de ancho que se cuenta desde la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja. Incluye también a los islotes, peñascos, y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. No incluye a las islas pero hay un caso particular, el cual es la Isla del Coco que se encuentra por Ley dentro de la Zona Pública. Los manglares se ubican dentro de esta zona, y como hablaré adelante tienen una importancia especial a la hora de considerar la protección de la Zona Marítimo Terrestre.
Todos somos conocedores por la cobertura que se ha dado en los medios de comunicación del hecho fundamental y característico de la zona pública: es prohibido construir en ella, modificarla, afectarla o desarrollarla de cualquier manera. Esto por cuanto no está permitido el otorgamiento de concesiones y está prohibida la ocupación o la posesión particular.
Claro está que si el Estado lo considera necesario puede desarrollar obras de infraestructura de uso público bajo supervisión del MOPT, y de acuerdo a su objeto se darán en conjunto con el ICT, el INVU y/o la Municipalidad específica del cantón. Este es el caso de las vías públicas que sean necesarias para que todas las personas puedan tener acceso a las zonas costeras utilizando incluso la expropiación cuando sea necesaria, según el artículo 23. Incluso puede otorgar concesiones sobre ella[7], como es el caso de las obras de muelles y puertos, las plantas industriales, las instalaciones de pesca deportiva o artesanal, y más aun otras concesiones especiales que por razones de configuración geológica e incluso el uso público como lo establecen los artículos 21 y 22 de la misma Ley.
Es importante destacar que todo lo que se construya en ésta zona será derribado. Acá el derribo funciona como una especie de resarcimiento frente a un hecho punible con la particularidad de que se aplica el principio de que un hecho legal no legaliza una situación ilegal, por lo tanto aunque el Estado otorgue una concesión posterior no se excluye el hecho de que lo que se construyó ilegalmente deba ser demolido y a expensas del imputado quien deberá pagar las demoliciones[8]. Además se genera responsabilidad incluso penal para el funcionario o funcionarios que por acción u omisión haya permitido que las construcciones se hayan levantado.
Zona Restringida es la franja de los 150 metros restantes o de los demás terrenos en casos de islas. En la práctica no es tan sencillo como pareciera delimitar o demarcar éstas zonas. Aun hoy no se encuentra demarcada al 100%. El proceso de señalización o demarcación es conducido por el Instituto Geográfico Nacional (I.G.N.) que como he señalado anteriormente se encuentra adscrito al M.O.P.T. Básicamente lo que el I.G.N. hace es colocar mojones sellados e identificados numéricamente por dicha dependencia y así tener claridad de cuales son las áreas que eventualmente pueden ser dadas en concesión[9], cuáles son las propiedades privadas y cuáles son las zonas públicas.
Cuando hablamos de concesiones tenemos que tener en cuenta que son actos de la autoridad soberana, por los cuales se otorga a una persona de Derecho Privado, sea esta física o jurídica (el concesionario), un poder jurídico especial para: A) La ejecución de una obra pública. B) La gestión de un servicio público. O C) O, el uso de un patrimonio colectivo como es el dominio público. Éstas últimas son las que ocupan al presente estudio. Las concesiones según la Ley 6043, y hace referencia a que serán únicamente de uso y disfrute[10] y deberán sujetarse a condiciones y plazos que están prestablecidos en la misma ley. Se resalta la particularidad de las concesiones con fines turísticos, pues deberán contar con la aprobación del I.C.T. Para todos los demás casos será el I.D.A. quien apruebe dichas concesiones. Asimismo para concesiones sobre islas o islotes deberá ser aprobada por la Asamblea Legislativa. En la práctica una concesión sobre la Zona Marítimo Terrestre tiene el carácter de ser un otorgamiento administrativo de uso que se materializa a través de un contrato en el que se otorga la utilización de la zona restringida y que es emitido por las Municipalidades de las zonas costeras en apego a sus facultades y a su autonomía pero que deberá darse en coordinación con otras instituciones como lo son el I.C.T., el I.D.A. y el M.I.N.A.E.T., aunque en algunos casos podrían interactuar otras instituciones.
Para otorgar concesiones se deben cumplir los requisitos[11] de amojonamiento, declaración de aptitud turística y existencia de plan regulador en el cantón donde se solicite, y se aplica el principio de “primero en tiempo primero en derecho” pero siempre se le dará prioridad a quien haya poseído el terreno continuamente. La misma ley establece los casos en que no se otorgan concesiones[12]. En primer lugar no se otorgarán a los funcionarios municipales ni sus familiares, y tampoco en los siguientes casos:
“a. A extranjeros que no hayan residido en el país por lo menos durante cinco años;
b. A sociedades anónimas con acciones al portador;
c. A sociedades o entidades domiciliadas en el exterior;
ch. A entidades constituidas en el país por extranjeros; y
d. A entidades cuyas acciones o cuotas o capital, correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros.”
Tampoco procede la cesión de acciones para transmisión de titularidad de concesiones que se encuentren a nombre de sociedades que las hayan obtenido por la vía legal, para facultar a sujetos que no cumplan con las observaciones anteriormente citadas.
El procedimiento para otorgar concesiones implica el levantamiento de un plano catastrado (una vez haya amojonamiento), la solicitud a la municipalidad quien a su vez entre otras cosas deberá publicar un edicto al respecto. Luego un notario protocoliza las piezas del expediente y se inscribe en el Registro Nacional.
El plazo de la concesión, según el artículo 48 de la Ley 6043, no podrá ser menor de 5 años ni mayor a 20, pero la Procuraduría General de la República ha establecido que el plazo se comienza a contar desde la aprobación de la concesión y no desde su inscripción en el Registro de Concesiones, pues éste solamente tiene efectos declarativos ante terceros. Éste plazo es renovable y se siguen las mismas reglas que para su otorgamiento.
La concesión no es un acto gratuito por parte de la Administración Cantonal, pues a cambio de ella se cobra un canon anualizado que dependerá de la utilización que se le vaya a dar al terreno, siendo un 2% para uso agropecuario, un 3% para uso de habitación, un 4% para uso hotelero, turístico y recreativo y un 5% para uso comercial, industrial, minero o de extracción.
Las concesiones pueden extinguirse, según el artículo 52 de la Ley 6043 por vencimiento del plazo sin solicitud de prórroga, por renuncia o abandono de los interesados, por fallecimiento o ausencia legal del concesionario, por no prorrogarse o por cancelación de la concesión. Según el artículo 53 de la misma Ley las concesiones también pueden ser canceladas por la Municipalidad por falta de pago de los cánones, por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, por violación a las disposiciones de ley, si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la zona pública y por otras causas que la legislación pueda establecer.
A manera de ilustración y resumen me gustaría complementar los conceptos explicados supra con el la siguiente figura, que he seleccionado por ser la playa más conocida y frecuentada del país: el Cantón de Garabito, de la Provincia de Puntarenas, concretamente playa Jacó.
Fig. 2: Se muestran de manera sencilla las dos partes que conforman la franja de territorio que se conoce como Zona Marítimo Terrestre, y que está estrechamente relacionada con las líneas de bajamar y pleamar ordinaria.
V – Por qué es importante la protección de la Zona Marítimo Terrestre?
Tratar de abarcar todas las razones por las que tiene una importancia vital la conservación de las áreas que se comprenden dentro de la Zona sería un esfuerzo de no acabar. Voy a agruparlas en 3 segmentos para su mejor comprensión.
Fig. 3. Turbera en Canadá.
B – Razones económicas: tenemos un protagonismo doble en este sentido, pues como vimos son las Municipalidades las que se deben encargar de la administración y vigilancia de la Zona Marítimo Terrestre, y a través de las concesiones, los cánones que se cobran por ellas, los impuestos y demás cargas que a nivel municipal se dan, se ayuda al financiamiento (ideal) de las obras cantonales necesarias para el desarrollo económico de los sectores costeros. Esto permitirá la inversión en mayor cantidad y por lo tanto la inyección de capital, la creación de trabajos y la explotación responsable por parte del sector privado en aquellas áreas. En líneas posteriores voy a complementar el punto de la explotación privada de la Zona Marítimo Terrestre. Por ahora lo importante es comprender que el buen manejo de ella es una buena fuente de ingresos para los cantones en donde se localizan.A – Razones ambientales: Dentro de la Zona Marítimo Terrestre que se extiende por nuestras costas a lo largo de casi 1500 Km lineales en ambos litorales se encuentran los humedales, en una extensión de terreno equivalente al 7% del total el territorio nacional[13]. Según Ramsar[14] El significado del término humedal tiene un significado muy claro y delimitado siendo “extensiones de marismas, pantanos y turberas[15], o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”, incluyendo áreas que sean “sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal”. Entonces si tomamos conciencia de la cantidad de especies de flora y fauna que pueden tener sus hábitats dentro de los humedales entonces podríamos comprender la trascendencia de las acciones que el Estado ha realizado y continúa realizando para proteger su patrimonio y la biodiversidad que en él habita, máxime cuando existen entidades como el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (S.I.N.A.C.) que vela por las áreas protegidas (parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, etc.) ubicadas dentro de la Zona Marítimo Terrestre para que sean destinados al uso sostenible o a la conservación de recursos naturales con la responsabilidad de que son de administración y tutela estatal.
Razones sociales: evidentemente las dos razones anteriores se traducen en bienestar social. Por un lado asegurando a las futuras generaciones el disfrute de lo que por derecho les corresponde al heredar de nuestra parte un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que a su vez les garantiza la posibilidad de contar al menos por un tiempo más de un patrimonio rico en recursos naturales. Asimismo se le da a los habitantes de los cantones costeros la oportunidad de cambiar su realidad a través del cambio en su conciencia ambienta, siendo importante para ellos la preservación y entendiendo que a través de ella se generan nuevas fuentes de trabajo y por consiguiente el mejoramiento en sus condiciones económicas para sus familias. Más allá de esto, si tomamos en cuenta la importancia del valor recreacional de nuestras costas lograremos asimilar que es un beneficio completo para todos, desde los nacionales hasta los turistas que hacen de nuestro país uno de los destinos preferentes para sus vacaciones.
VI – Consideraciones varias:
A – Modificaciones en la topografía: La Zona Marítimo Terrestre es un concepto que está no puede ser limitado en el espacio por tiempo indefinido, pues se ve afectado por las mutaciones o modificaciones que el terreno sobre el cual se asienta puedan sufrir. Esto se ve de primera mano cuando la naturaleza se muestra con toda su fuerza sobre las costas especialmente en inundaciones debidas a desbordamiento de ríos, terremotos y un fenómeno que recientemente ha cobrado importancia: los tsunamis.
Entonces, en el hipotético caso de que suceda un acontecimiento de tal magnitud que modificara la línea de la marea de forma prolongada o permanente, se haría necesaria una nueva demarcación o un nuevo amojonamiento para redefinir el nuevo límite entre las zonas que se han venido mencionando a lo largo de las líneas de este trabajo.
Pero qué sucede con los pobladores de las zonas afectadas. Cómo se ven perjudicados sus derechos ante tal acontecimiento? O aplicado en sentido contrario, qué pasaría si se ven beneficiados como producto de aquello? Es sencillo en el caso de la propiedad privada que a través de las figuras que conocemos por los derechos reales pueden ver aumentado o menoscabado su terreno. Pero en el caso de los terrenos que se encuentran bajo concesión, qué sucede?
Nuestra legislación establece los supuestos para estos casos. En el artículo 24 de la Ley 6043 se habla de que si existiera variación en la topografía del terreno que modifique las distancias de las zonas y por ello sus construcciones (o lo que se hallare en zona restringida) ahora se encuentra en zona pública, el propietario (o titular) conserva sus derechos sobre ello pero se establece la limitación de que no podrá refaccionar o remodelar lo que haya sido dañado salvo que sea por razones de mantenimiento de las condiciones de la edificación o para salvaguardar la higiene, la seguridad y la estética de las edificaciones, según lo dispuesto por el artículo 14 del Reglamento a la Ley 6043. Más aun se procurará trasladarlo a la zona restringida siendo permitido y (si no posee los recursos) ayudado para tal efecto por la Municipalidad del cantón o el I.C.T. si tuviera fines turísticos.
En el caso contrario no se aplica en la actualidad una medida proporcional. Debido a la falta de legislación al respecto, y a la falta de dictámenes y votos que aclaren el tema pareciera que todo queda en manos de las Municipalidades, quienes en la actualidad aplican una costumbre de que para esos supuestos el terreno que se “gana” se convierte en patrimonio del Estado y engrosará la zona pública hasta que un procedimiento legal señale lo contrario[16]. Lo cierto es que se abre una posibilidad para que el interesado pueda titular un terreno que otrora no hubiera podido. Lo primero que debería solicitar es la rectificación de mojones ante el I.G.N. para delimitar la nueva frontera entre las zonas. Luego, si procediera debería solicitar una autorización a nivel municipal o de la autoridad competente. En este punto hay que mencionar que las variaciones que podría ser necesario la modificación de planes reguladores para permitir el nuevo destino de la tierra. Lo cierto es que este trámite no es sencillo e implica múltiples gestiones ante la Municipalidad, el I.C.T., y el I.N.V.U., lo que puede traducirse en años de gestiones burocráticas. Una vez logrado el cambio en el destino del terreno por las vías legales lo que procedería es plantear una Información Posesoria para titularlo con apego a las formalidades que para el caso se exigen.
Para las propiedades que se encuentren bajo el supuesto de que habiendo estado en zona pública ahora se encuentren en la zona restringida, por no contar con una concesión se aplica un régimen especial que se denomina “uso de suelo” y que tiene que ver con la posibilidad de ocuparlos. No constituyen derechos de propiedad para quienes se beneficien con ellos, o dicho en términos de derechos reales son títulos precarios, y la Municipalidad tiene completa discrecionalidad para otorgarlos o denegarlos. En caso de fuerza mayor, y al verse afectados estos titulares con el menoscabo de sus derechos no están facultados para pedir indemnizaciones a la municipalidad, pues básicamente ésta lo que ejercita es un acto de mera tolerancia para con ellos.
B – Excepciones a la Ley 6043: para el momento en que entró en vigencia la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en 1977 había propiedades que se encontraban dentro de situaciones especiales. Tal es el caso de los particulares que lograron titular con anterioridad a ella, y como se indica en el informe sobre el tema del Estado de la Nación “Los propietarios registrales son los habitantes de la ZMT que poseen un título de propiedad legítimo ante el Registro Nacional, estos títulos fueron otorgados antes de la ley 6043. Dentro de esta categoría no existen estadísticas actualizadas. Los propietarios registrales son algunas organizaciones del Estado y particulares, sean éstos personas físicas o jurídicas. (…) aquí se demuestra que a pesar del marco jurídico algunas propiedades se extienden hasta la zona inalienable”[17].
La misma ley en los artículos 74 y siguientes estableció consideraciones especiales para casos concretos como la Isla de San Lucas, Mata de Limón, etc. que vienen a regular las situaciones de los ocupantes de dichos espacios geográficos.
C – La realidad del mercado inmobiliario: Tenemos un país que ha sido devorado por los intereses de desarrolladores inmobiliarios tanto nacionales como extranjeros que nos han querido convertir el paisaje de la costa en un reflejo de lo que sucede en ciudades como Miami, Cancún o Ciudad de Panamá, en las que no se aprecia más que cemento en torres de condominios sin ningún freno. Ahora bien, esto sucede debido a que existen al menos dos causas por las que estos desarrolladores llegan a obtener “derechos” sobre los terrenos en los que construyen. O les han sido traspasadas concesiones debidamente obtenidas, o se han adueñado de presuntos derechos de ocupantes con permisos de uso sobre ellos. En el caso de las concesiones, y como he venido diciendo, al ser una figura legítima es susceptible de negociarse en el mundo de los bienes raíces, con una formalidad que es un visado o un visto bueno por parte de la municipalidad y en principio, con apego a los términos que el concesionario original haya acordado con el ente municipal. En la realidad lo que sucede es que no hay una manera de controlar eficazmente todas las concesiones, ya que ni siquiera el I.G.N. ha podido demarcar los litorales en su totalidad. Para el 2007 solamente se habían amojonado 818 Km de los casi 1500 en ambas costas. Y como señala el Estado de la Nación, “Si a lo anterior se suma la condición de contar con un plan regulador aprobado, los territorios que cumplen con los requisitos mínimos son muy pocos.”[18] Así las cosas, las transmisiones de titularidad hoy día se dan de manera sencilla y realmente cualquiera puede adquirir de otro una concesión si tiene el dinero suficiente.
Con relación a los ocupantes con permiso de uso la situación se complica aun más pues aunque han sido autorizados por la municipalidad para el uso de los terrenos (con fines turísticos o no), hay una realidad y es que ésta figura del permiso de uso lo que ha venido a ser es una manera de legitimar ocupantes y recaudar más recursos. El origen de estos permisos deriva de los contratos de arrendamiento que se pusieron en práctica por las municipalidades para que los ocupantes pudieran utilizar dichos terrenos, pero por el dictamen C-100-95 la Procuraduría los elimina y siente un precedente afirmando que solamente por medio de permisos de uso se puede lograr este fin cuando no se cumplan los requisitos de Ley para el otorgamiento de concesiones (como se analizó supra). Aunque como vimos al no ser concesiones los permisos de uso no son registrables ni transmisibles pero señala el informe del Estado de la nación que “ante la ausencia de un plan regulador y demás requisitos para otorgar una concesión las municipalidades dan permiso de uso (…) estos permisos de usos los han homologados a título de propiedad, lo que ha generado la compra y venta de la ZMT como propiedad privada. La gente homologa el permiso de uso del suelo con un documento jurídico válido y lo transa en el mercado de acuerdo a la oferta y la demanda.[19]”
Entonces desde el punto de vista inmobiliario es común observar oferta de terrenos que cualquiera que tenga conocimientos básicos de Derecho en Zona Marítimo Terrestre sabría determinar que están afectados por ésta. Aun así el mercado nacional transa propiedades en tal condición constantemente.
VII – Panamá y su falta de regulación:
Cualquier costarricense que conozca la Ciudad de Panamá, especialmente si ha tenido la oportunidad de sobrevolarla, puede notar la clara diferencia entre las costas de nuestro Pacífico y las costas panameñas. Es notable la invasión de la propiedad privada en los manglares y terrenos que otrora fueran ricos en recursos naturales y biodiversidad.
Panamá le apostó al desarrollo inmobiliario por encima de la conservación ambiental, y aunque los resultados de su apuesta les han dejado réditos económicos lo cierto es que se han convertido en un país que básicamente no tiene exportaciones y que ha vendido sus costas a los desarrolladores que sin freno se han robado el lecho marino para construir sobre él sus torres.
Lo curioso es que uno pensaría que tanto desarrollo habitacional y comercial se traduce en un mejoramiento de las condiciones de los panameños, pero la realidad es que quienes han adquirido los inmuebles en su mayoría son extranjeros que no viven allí. Los han utilizado como herramientas financieras para (no me gustaría pensar en “distraer”) proteger sus fondos. Panamá de día se levanta imponente en el horizonte entre tanto edificio, pero de noche se vuelve negra al no existir habitantes que iluminen las torres de apartamentos.
A manera de reflexión final quisiera añadir este es un estudio fotográfico[20] que se hizo hace algunos años sobre el desarrollo desmesurado de una zona específica de Ciudad de Panamá, en el Pacífico. La zona es Bella Vista. Aunque Costa Rica cuenta con los controles necesarios para impedir que nos suceda lo mismo existen gestiones políticas que han tratado de reducir la cantidad de áreas protegidas para darle paso al desarrollo inmobiliario. Será que vamos a continuar cuidando nuestros recursos o vamos a apostarle al desarrollo por encima de la conservación como lo hizo Panamá?.
Fig. 4. Esta fotografía aérea se tomó en 1953. No había más que un pueblo, el muelle y el manglar. No había carretera costera.
Fig. 5. Para 1959 se aprecia el crecimiento y el desarrollo del club de yates y las zonas aledañas al muelle antigüo. Se inció la carretera costera.
Fig. 6. En 1963 se puede observar el aumento en la densidad de construcciones en las áreas del manglar, la desaparición casi total de la playa y el estado de la carretera que suprimió la línea costera.
Fig. 7. Para el año 2002 no queda ni siquiera el vestigio del manglar, y se nota el robo de lecho marino para ampliar los muelles y el club de yates.
Fig. 8. Hoy día podemos ver como no existe playa en la costa y como por la mano del hombre se varió la geografía original sin respeto al ecosistema que existió en el lugar.
*Imágenes tomadas de http://geofumadas.com/como-matar-una-playa/ (Extraído el 14 de febrero de 2012).
VII – Conclusiones:
Para terminar la historia con la que inicié este trabajo, al final después de horas de investigación cronológica, pude determinar que el edicto por el cual se suponía se había otorgado la concesión a los clientes nunca fue publicado. De hecho el expediente municipal era anómalo. Nunca se hizo amojonamiento y por lo tanto la situación jurídica de sus terrenos era irregular. Dicho de otro modo: las construcciones que hicieron en la zona son “susceptibles de demolición”.
Y es que con la complejidad que el tema presenta debido a las particularidades con las que los entes gubernamentales tratan el asunto vs la costumbre de los particulares de tratar de doblegar la legislación en beneficio propio, hay un principio que siempre se mantiene: los bienes demaniales nunca serán sujeto de titulación privada si no es por señalamiento de Ley. Y no hay que olvidar que los permisos de uso no constituyen derechos o títulos de propiedad, y las concesiones en principio no pueden variarse, cederse o transarse sin un visto bueno municipal.
La extensión de casi 1500 Km que poseen nuestros litorales más allá de ser un sistema jurídico particular son el hábitat de nuestra biodiversidad y no existe un sistema de normas que reponga el daño que se pueda causar a ellas una vez hecho. Se podrá resarcir con dinero, pero cuando las especies se extinguen no hay recurso procesal que las traiga a la vida.
Aunque Costa Rica ha sido cuidadosa de sus recursos, la presión de los grupos de poder económico que se han infiltrado en la política nacional trata a diario de cambiar a su favor las regulaciones proteccionistas. Es un tema de todos los días en las noticias, pues vemos derribos en Limón, manifestaciones ambientalistas por mal manejo de los terrenos en zonas portuarias, y construcciones que cada día se levantan sin control en las zonas para disfrute público. Esto no es más que una prueba de que no basta con legislar sobre un tema para prevenir su descontrol, sino que requiere voluntad política que no se deje tentar por los beneficios monetarios.
En fin, espero que a lo largo de este pequeño compendio haya podido tocar al menos lo más básico del tema, pero sobre todo lo que realmente quisiera es que se haya entendido que como un resultado del incremento en la actividad del mercado inmobiliario costarricense, especialmente en las playas, éste es uno de los asuntos que más se presentan en las oficinas de Abogados del país. Cada día hay consulta sobre consulta y nuestro deber será en algún momento asesorar directamente a nuestros clientes para que tomen las decisiones correctas. En nuestro poder va a quedar la posibilidad de cambiar mentalidades mercantilistas por conciencias conservacionistas. O al menos permear a nuestros clientes con la importancia que tiene el preservar para mañana algo que no nos toca a nosotros gastar. Los recursos naturales no son nuestros, son para los que vienen detrás de nosotros. Es un patrimonio estatal que muchas veces vamos a ver pasar por nuestras manos, por nuestras oficinas y que en ocasiones llegaremos a ser testigos de negociaciones en detrimento de ello.
Qué responsabilidad queremos tener sobre nuestros hombros, la de dormir tranquilos haciendo lo que es legal y ético, o la de haber ganado un gran honorario profesional a costas de empeñar el futuro? Como se dice coloquialmente: dejo la bola de su lado de la cancha.
VIII – Bibliografía:
Constitución Política de Costa Rica.
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Ley 6043.
Ley de Informaciones Posesorias. Ley 139 y sus reformas. Ley Orgánica del Ambiente. Ley 7554.
Ley del Instituto de Desarrollo Agrario. Ley 6735.
Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 7841-P del 16 de diciembre de 1977, publicado en La Gaceta No. 3 del 4 de enero de 1978.
Dictámenes de la Procuraduría General de la República:
Dictamen C-080-2007 del 19 de marzo de 2007.
Dictamen C-063-2007 del 27 de febrero de 2007.
Dictamen C-155-2003 del 2 de junio de 2003. Dictamen C-002-99 del 5 de enero de 1999.
Dictamen C-011-99 del 12 de enero de 1999.
Dictamen C-006-98 del 15 de enero de 1998.
Dictamen C-97-97 del 13 de junio de 1997.
Dictamen C-157-95 del 7 de julio de 1995.
Dictamen C-100-95 del 10 de mayo de 1995.
Dictamen C-144-93 del 29 de octubre de 1993.
Dictamen C-123-96 de 29 de julio de 1996.
Dictamen C-319-08 de 12 de septiembre de 2008. Votos de la Sala Constitucional, Corte Suprema de Justicia:
Voto N° 447-91 de las 15 horas del 21 de febrero de 1991.
Voto N° 5399-93 de las 17:39 horas del 26 de octubre de 1993.
Voto N° 5977-93 de las 15:45 horas del 16 de noviembre de 1993.
Voto N° 5210-97 de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997.
http://geofumadas.com/como-matar-una-playa/
http://www.meralvis.com/Downloads/Gestion-Socioecologica-de-la-Diversidad/Ecosistemas-y-comunidades/Manglares.pdf http://www.ramsar.org/pdf/lib/hbk4-02sp.pdf http://www.federaciongte.go.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=15:6043&catid=36:conceptos-clave&Itemid=18 ZMT http://es.wikipedia.org/wiki/Turbera
Miranda Miriam. Decimotercer Informe Estado De La Nación En Desarrollo Humano Sostenible: Informe Final: Tenencia y ocupación de la tierra en la zona marítimo terrestre de Costa Rica. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/icap/unpan030214.pdf Publicaciones Periódicas:
Bermúdez, Mario. Las leyes se ahogan en la marea. El Financiero. Semana del lunes 14 de marzo al domingo 20 de marzo de 2005.
Rímola, Roberto. (2011). El Régimen Jurídico de las Concesiones y los Permisos de Posesión o uso del Suelo en la Zona Marítimo Terrestre. Enfoque Especial en el Sector Pacífico Central. Tesis para optar por el grado de licenciatura, Universidad Escuela Libre de Derecho.
[1]http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1754/Real_C_dula_en_que_S_M_d_instruccion_del_modo_en_que_se.shtml (Consultado por última vez el 15 de febrero de 2012).
[2] Ley N° 162 de 28 de junio de 1828, conocida como la Ley de La Milla Marítima, firmada por nuestro primer Jefe de Estado don Juan Mora Fernández. Como era clásico en la época, esta “milla” era la distancia que recorría una bala de cañón que fuera disparada desde la costa.
[3] Bermúdez, Mario. Las leyes se ahogan en la marea. El Financiero. Semana del lunes 14 de marzo al domingo 20 de marzo de 2005.
[4] http://www.iurisconsultas.com/9-Diccionario-Juridico/74-DICCIONARIO-JURIDICO-Bienes-demaniales-y-patrimoniales (Consultado por última vez el 14 de marzo de 2012).
[5] Sala Constitucional Voto N° 5977-93.
[6] Miranda Miriam. Decimotercer Informe Estado De La Nación En Desarrollo Humano Sostenible: Informe Final: Tenencia y ocupación de la tierra en la zona marítimo terrestre de Costa Rica. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/icap/unpan030214.pdf (Extraído el 16 de febrero de 2012).
[7] Artículo 18 de la Ley 6043.
[8] Sobre el tema se puede consultar un Dictamen de la Procuraduría General de la República bajo el número 080-2007 del 19 de marzo de 2007.
[9] Para tal efecto el artículo 43 establece la condición de no variar el destino original por el cual fue concesionado, salvo acuerdo Municipal al respecto, en cuyo caso se actualizará también el canon respectivo.
[10] Artículo 41 de la Ley 6043.
[11] Rímola, Roberto. (2011). El Régimen Jurídico de las Concesiones y los Permisos de Posesión o uso del Suelo en la Zona Marítimo Terrestre. Enfoque Especial en el Sector Pacífico Central. Tesis para optar por el grado de licenciatura, Universidad Escuela Libre de Derecho. p 40.
[12] Artículo 47 de la Ley 6043.
[13]http://www.meralvis.com/Downloads/Gestion-Socioecologica-de-la-Diversidad/Ecosistemas-y-comunidades/Manglares.pdf (Consultado por última vez el 14 de febrero de 2012).
[14] http://www.ramsar.org/pdf/lib/hbk4-02sp.pdf (Consultado por última vez el 15 de febrero de 2012).
[15] Una turbera es un tipo de humedal ácido en el cual se ha acumulado materia orgánica en forma de turba. Las turberas son cuencas lacustres generalmente de origen glaciar que actualmente están repletas de material vegetal más o menos descompuesto y que conocemos como turba de agua dulce.
[16] Rímola, Roberto. op. cit. p 36.
[17] Miranda, Miriam. op. cit. P 12.
[18] Miranda, Miriam. op. cit. p 14.
[19] Miranda, Miriam. op. cit. p 17.
[20] http://geofumadas.com/como-matar-una-playa/ (Extraído el 14 de febrero de 2012).
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