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Timestamp: 2019-12-05 20:48:26+00:00

Document:
Camera dei deputati Dossier AC0234 SERVIZIO STUDI
Titolo: Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia di forma di governo - P.d.l. cost. 2335 e 2479
AC n. 553/XV AC n. 1524/XV
AC n. 2382/XV AC n. 2572/XV
AC n. 2574/XV AC n. 2576/XV
AC n. 2578/XV AC n. 2586/XV
AC n. 2715/XV AC n. 2865/XV
AC n. 2335/XV AC n. 2479/XV
Serie: Progetti di legge Numero: 150
COSTITUZIONI GOVERNO
P.d.l. cost. 2335 e 2479
La scheda “Elementi essenziali della forma di governo in alcuni Paesi europei” è stata redatta in collaborazione con il Servizio Biblioteca.
File: AC0234.doc
Le proposte di legge costituzionale in esame 9
§ Ambito di intervento e finalità 9
§ Potere di nomina e di revoca dei ministri9
§ Scioglimento delle Camere in caso di sfiducia; “sfiducia costruttiva”11
§ Rapporto di fiducia con la sola Camera dei deputati12
§ Testo a fronte 14
I lavori parlamentari nella XIII e nella XIV legislatura 17
§ XIII legislatura 17
§ XIV legislatura 18
Elementi essenziali della forma di governo in alcuni Paesi europei20
§ Nomina del Capo del Governo 20
§ Poteri del Capo del Governo 21
§ Rapporto fiduciario con il Parlamento 23
§ A.C. 2335, (on. Boato), Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia di forma del Governo 29
§ A.C. 2479, (on. Zaccaria ed altri), Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia di forma di governo 35
§ Corte Costituzionale. Sentenza 6 dicembre 1995 – 18 gennaio 1996, n. 7 47
A.C. 2479
On. Zaccaria ed altri
Le due proposte di legge costituzionale intervengono sugli articoli 92 e 94 della Costituzione, che disciplinano la formazione del Governo e il rapporto di fiducia tra questo e il Parlamento.
Entrambe attribuiscono espressamente al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di proporre la revoca (oltre che la nomina) dei ministri.
L’A.C. 2335 ridisciplina altresì l’istituto della mozione di sfiducia, stabilendo che essa sia approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti della Camera nella quale viene discussa. Si dispone inoltre che all’approvazione di una mozione di sfiducia, e in ogni caso alle dimissioni del Presidente del Consiglio consegua lo scioglimento delle Camere, fatta salva la presentazione e l’approvazione in entrambe le Camere di una mozione recante l'indicazione di un nuovo Presidente del Consiglio.
L’A.C. 2479 dispone che il rapporto di fiducia intercorra non più con entrambe le Camere, bensì con la sola Camera dei deputati, e che la fiducia iniziale venga accordata non al Governo nel suo complesso bensì al Presidente del Consiglio dei ministri, che a tal fine presenta il suo programma alla Camera dei deputati.
Le proposte di legge costituzionale, entrambe di iniziativa parlamentare, sono corredate della sola relazione illustrativa.
Le proposte in esame novellano gli artt. 92 e 94 della Costituzione. Ai sensi dell'articolo 138 Cost., le modifiche alla Costituzione devono essere apportate con legge (di revisione) costituzionale, da approvarsi con la procedura aggravata ivi prevista.
Sono in corso di esame presso la 1ª Commissione (Affari costituzionali) del Senato in sede referente i disegni di legge A.S. 129 e abb., recanti nuove norme sull’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Le proposte di legge costituzionale in esame
Le due proposte di legge costituzionale in esame intervengono sugli articoli 92 e 94 della Costituzione, che disciplinano la formazione del Governo e il rapporto di fiducia tra questo e il Parlamento.
Malgrado le differenze nella disciplina introdotta, entrambe hanno quale finalità dichiarata quella di valorizzare la posizione del Presidente del Consiglio sia nell’ambito dell’Esecutivo, sia nel rapporto fiduciario con il Parlamento. Una delle due (l’A.C. 2479) persegue inoltre la finalità (citando la relazione illustrativa) di “scalfire il bicameralismo perfetto” che caratterizza il sistema parlamentare italiano, differenziando i due rami del Parlamento sotto il profilo del rapporto fiduciario, quale primo passo in vista di una più ampia diversificazione, che dovrebbe investire anche la composizione e le funzioni delle due Camere.
Per un puntuale confronto fra il testo vigente della Costituzione e le modifiche proposte dai due interventi di revisione costituzionale in commento, si rinvia al testo a fronte riportato in calce alla presente scheda.
Potere di nomina e di revoca dei ministri
L’articolo 1 delle due proposte di legge costituzionale, con formulazione identica, modifica l’articolo 92 della Costituzione conferendo al Presidente del Consiglio il potere di proporre al Capo dello Stato la revoca (oltre che la nomina) dei ministri.
Secondo il vigente secondo comma dell’art. 92 Cost., “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i Ministri”. La novella apportata a tale comma prevede che la proposta del Presidente del Consiglio possa avere ad oggetto sia la nomina, sia la revoca dei ministri.
Il testo non pone limiti espliciti al nuovo potere di (proporre la) revoca di un ministro. Ne consegue il riconoscimento al Presidente del Consiglio dei ministri della facoltà di sostituire uno o più ministri non solo quando lo impongano esigenze esterne (quale, ad es., l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti di un singolo ministro) ovvero in accordo con il ministro interessato (il quale normalmente evidenzia tale volontà rassegnando le dimissioni), ma in ogni caso in cui il Presidente del Consiglio valuti necessario od opportuno un avvicendamento.
Resta comunque ferma in capo al Presidente della Repubblica la competenza ad assumere la relativa decisione, accogliendo (ovvero, in casi presumibilmente eccezionali, respingendo) la proposta di revoca: non si è infatti voluto modificare o indebolire quella funzione di controllo e di mediazione istituzionale che il Capo dello Stato ha occasione di esercitare (con modalità di norma informali) in un passaggio particolarmente delicato quale quello che conduce a una modifica nella composizione del Governo.
In ordine all’esistenza, accanto al potere di nomina, di un correlativo potere di revoca dei ministri, esercitabile secondo analoghe modalità (ovvero con atto complesso, in cui concorrano la proposta del Presidente del Consiglio e la determinazione del Presidente della Repubblica), la dottrina ha assunto orientamenti non unanimi.
Da più parti si è sostenuto[1] che il silenzio del testo costituzionale vale ad escludere tale ipotesi, costituendo al riguardo una consapevole omissione, e che il potere di revoca non può conciliarsi con la collegialità che – secondo tali orientamenti – il disegno costituzionale (e in particolare l’art. 95) attribuisce all’Esecutivo quale carattere preminente, negando al Presidente del Consiglio un ruolo gerarchicamente sovraordinato a quello dei ministri.
Non sono mancate peraltro opinioni diametralmente opposte[2], che vedono il potere di revoca implicitamente previsto dall’art. 92 Cost., in quanto naturalmente correlato a quello di nomina, o che lo desumono dalla particolare responsabilità sussistente in capo al Presidente del Consiglio nella direzione della politica generale del Governo e in relazione al mantenimento del rapporto fiduciario.
La prassi è costantemente apparsa conforme al primo dei due orientamenti, non essendosi mai provveduto alla sostituzione di un ministro in assenza delle dimissioni del ministro uscente; pur se è vero che, in alcuni casi, il Presidente del Consiglio ha invitato alle dimissioni il ministro.
Una significativa eccezione è costituita dalla vicenda originata dall’approvazione da parte del Senato – il 19 ottobre 1995 – di una mozione di sfiducia individuale nei confronti del ministro di grazia e giustizia pro tempore Mancuso. Non essendo sopravvenute le dimissioni del ministro a seguito del voto parlamentare il Presidente della Repubblica, con decreto in data 19 ottobre 1995, conferì al Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore Dini, su sua proposta, la titolarità ad interim del Ministero di grazia e giustizia.
Il giudizio per conflitto di attribuzione sorto nell’occasione venne definito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 7 del 1996. In essa la Corte dichiarò che spetta al Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sostituire il Ministro nei cui confronti una Camera abbia approvato una mozione di sfiducia, quando questi non si sia dimesso.
Nella sentenza, la Corte conferma, in primo luogo, la conformità a Costituzione dello strumento della mozione di sfiducia nei confronti di un singolo ministro, e ricorda come, a seguito dell’approvazione di tale mozione, le dimissioni del ministro costituiscano atto dovuto. Ne consegue che, poiché la revoca della fiducia, che esaurisce i suoi effetti nell'ambito del rapporto Parlamento-Governo, non comporta la caducazione dell'atto di nomina, in mancanza delle dimissioni il Presidente della Repubblica, nell'esercizio dei poteri tipici del ruolo suo proprio di garante della Costituzione, all'esito di un procedimento complesso – attivato dalla presa d'atto della sfiducia espressa dal Parlamento nei confronti del Ministro della giustizia, e su iniziativa del Presidente del Consiglio dei Ministri –, investito della proposta di sostituzione, solleva il Ministro dall'incarico e provvede alla sua sostituzione in conformità.
Scioglimento delle Camere in caso di sfiducia; “sfiducia costruttiva”
La proposta di legge costituzionale A.C. 2335 (on. Boato) interviene altresì sull’art. 94 Cost., ridisciplinando l’istituto della mozione di sfiducia.
L’articolo 2, modificando il quinto comma dell’art. 94 Cost., stabilisce che la mozione di sfiducia deve essere approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti della Camera nella quale essa viene discussa.
L’art. 94, quinto comma, Cost., nel testo vigente, si limita ad esigere che la mozione di sfiducia sia firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non sia messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Non si richiede un particolare quorum per l’approvazione di tale mozione.
I regolamenti delle due Camere prescrivono che tutte le votazioni fiduciarie abbiano luogo per appello nominale (artt. 115 e 116 reg. Camera; artt. 116 e 161, reg. Senato).
Ai sensi dell’articolo 3, che aggiunge un sesto comma all’art. 94 Cost., l’approvazione della mozione di sfiducia al Governo ha quale conseguenza obbligata lo scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica.
Lo stesso effetto è riconnesso all’accettazione, da parte del Capo dello Stato, delle dimissioni (per qualsiasi altro motivo) rassegnate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Il medesimo comma introduce peraltro un meccanismo assimilabile a quello della mozione di sfiducia costruttiva, la cui applicazione vale ad escludere l’eventualità, altrimenti inevitabile, dello scioglimento anticipato.
Nell’ipotesi di accettazione delle dimissioni del Presidente del Consiglio, il Capo dello Stato non procede allo scioglimento se, entro i tre giorni successivi, è presentata in entrambe le Camere una mozione firmata da almeno un terzo dei deputati e dei senatori, contenente l'indicazione di un nuovo Presidente del Consiglio.
Tale mozione dev’essere, a sua volta, approvata da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, entro i tre giorni successivi alla presentazione.
Dalla ratio della disposizione sembra potersi desumere che, in caso di approvazione della mozione, il Capo dello Stato sarebbe tenuto a conferire l’incarico per la formazione di un nuovo Governo al soggetto in essa indicato.
Non risultando modificato il disposto dei primi tre commi dell’art. 94, è inoltre da ritenere che il Governo così formatosi dovrà comunque presentarsi alle Camere, entro dieci giorni, per ottenerne la fiducia.
È da notare che – anche in questo caso – per l’approvazione della mozione di fiducia sarà sufficiente, in ciascuna Camera, la maggioranza dei presenti, non essendo richiesto il particolare quorum (maggioranza assoluta dei componenti) che la proposta di legge richiede sia per l’approvazione di una mozione di sfiducia sia per l’indicazione di un nuovo Presidente del Consiglio.
Rapporto di fiducia con la sola Camera dei deputati
Anche l’A.C. 2479 (on. Zaccaria ed altri) interviene sull’art. 94 Cost., ma con finalità diverse. La riscrittura dell’art. 94 operata dall’articolo 2 della proposta di legge costituzionale introduce infatti due elementi di novità:
§ la fiducia iniziale viene accordata non più al Governo (come prevede il testo vigente), bensì al Presidente del Consiglio dei ministri, che a tal fine presenta il suo programma alla Camera dei deputati;
§ la fiducia è accordata o revocata non più da entrambe le Camere, bensì dalla sola Camera dei deputati.
In sintesi, il rapporto fiduciario non intercorre più tra l’Esecutivo e ciascuna delle due Camere, bensì tra il Presidente del Consiglio e la Camera dei deputati.
Il primo elemento innovativo sembra ricollegabile a quello introdotto dal precedente articolo 1 (potere di revoca dei ministri), per via della comune finalità di rafforzare la posizione del Presidente del Consiglio sia nell’ambito della compagine governativa sia nel rapporto con le forze politiche – e le relative rappresentanze parlamentari – che lo sostengono.
Si può infatti affermare che, secondo il dettato costituzionale novellato, il Governo che formerebbe oggetto del voto di fiducia sarebbe identificato non più (o non tanto) dalla sua composizione, bensì dall’identità del Presidente del Consiglio e dal programma che questi presenterebbe alle Camere. Ciò anche se il dibattito parlamentare e il voto sulla fiducia interverrebbero, non diversamente da oggi, in presenza di un Governo già formato e pertanto dalla composizione nota.
In virtù del secondo elemento di novità introdotto nell’art. 94 Cost., il Senato risulta escluso dal rapporto di fiducia.
A tale riguardo, è da notare che il testo in esame non modifica in alcun modo le funzioni del Senato, che restano del tutto identiche a quelle attribuite all’altro ramo del Parlamento.
In termini concreti, il vincolo fiduciario non potrebbe esser fatto valere né dal Governo nei confronti del Senato, attraverso la posizione della questione di fiducia, né – in senso inverso – da quel ramo del Parlamento, a corredo e sostegno delle sue funzioni di controllo e indirizzo nei confronti dell’Esecutivo.
Benché risulti difficile prevedere l’evoluzione delle dinamiche politico-istituzionali conseguenti all’introduzione di modifiche costituzionali, si può ipotizzare che gli effetti di quanto detto sulla forma di Governo possano risultare assai significativi con particolare riguardo all’esercizio dell’attività legislativa, nella quale si esplica primariamente l’indirizzo politico governativo. Ipotizzando che non intervengano ulteriori interventi di revisione costituzionale, una delle due Camere risulterebbe infatti svincolata dal rapporto di fiducia pur se rimarrebbe ferma l’attuale previsione costituzionale (art. 70 Cost.: “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”) in virtù della quale entrambe le Camere partecipano, in condizioni di parità, alla formazione delle leggi.
Effetti non meno rilevanti sono ipotizzabili con riguardo alle funzioni non legislative, e in particolare all’attività di indirizzo.
Ai fini di una compiuta valutazione delle finalità di tale intervento, sembra peraltro opportuno ricordare in sintesi quanto la relazione illustrativa espone al riguardo. L’evoluzione del sistema politico verso un assetto bipolare, verificatosi negli ultimi anni, non ha ancora condotto, a giudizio dei presentatori, alla realizzazione di una forma di governo che assicuri stabilità ed efficacia all'azione dell'Esecutivo; ciò principalmente a causa della frammentazione del sistema partitico e delle perduranti inefficienze del sistema elettorale. Ferma restando la necessità di intervenire su questi due versanti, si ritiene opportuna l’introduzione di alcuni correttivi anche sul versante costituzionale. In particolare – sostiene la relazione – è largamente condivisa la necessità di giungere a un superamento del bicameralismo perfetto. Il testo in esame costituisce solo un primo passo in tale direzione, il più urgente al fine di conferire stabilità all’Esecutivo; ma – auspica la relazione – dovranno seguire altri interventi, che conducano ad una differenziazione delle funzioni e della struttura del Senato, attraverso una sua caratterizzazione in senso “regionale”: ciò consentirebbe anche di rispondere a quelle esigenze di raccordo Stato-Regioni a livello legislativo emerse con la riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione (L.Cost. 3/2001).
La tabella che segue pone a raffronto il testo vigente della Costituzione (Parte II, Titolo III, Sezione I) e le modifiche apportate dalle proposte di legge costituzionale A.C. 2335 ed A.C. 2479.
(on. Boato)
(on. Zaccaria ed altri)
[Identico].
Il Presidente del Consiglio dei ministri deve avere la fiducia della Camera dei deputati.
La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera, non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione ed è approvata a maggioranza assoluta dei componenti.
In caso di approvazione della mozione di sfiducia o di dimissioni accettate del Presidente del Consiglio dei ministri, il Presidente della Repubblica scioglie le Camere. Non procede allo scioglimento qualora, entro tre giorni dall'accettazione delle dimissioni del Presidente del Consiglio dei ministri, sia presentata in ciascuna Camera una mozione firmata, rispettivamente, da almeno un terzo dei deputati o dei senatori, contenente l'indicazione di un nuovo Presidente del Consiglio dei ministri, ed essa sia approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera entro i tre giorni successivi alla sua presentazione.
I lavori parlamentari nella XIII e nella XIV legislatura
Nella prima parte della legislatura, il dibattito parlamentare sulla forma di governo trovò la sua sede nella Commissione parlamentare per le riforme costituzionali istituita con legge costituzionale n. 1 del 1997, e si inserì nel quadro dell’organico processo di riforma dell'intera parte seconda della Costituzione, avviato dalla Commissione.
Il testo approvato dalla Commissione bicamerale e trasmesso il 4 novembre 1997 all’Assemblea (A.C. 3931-A e A.S. 2583-A) adottava, quanto alla forma di governo, un modello tendenzialmente semi-presidenzialista, introducendo meccanismi per la diretta investitura popolare degli organi di governo (alla elezione diretta del Capo dello Stato si accompagnavano altre previsioni del progetto, volte a sancire una forte connessione tra la nomina del Primo Ministro e il risultato delle elezioni della camera politica) e individuando istituti mirati ad incrementare l'efficienza delle procedure di decisione politica, come il superamento del principio del bicameralismo perfetto o paritario, la revisione delle norme sull'articolazione interna del Governo al fine di assicurare la prevalenza del premier, nonché l'attribuzione di poteri assai rilevanti al Governo nell'ambito del procedimento legislativo.
Questi alcuni tra gli elementi caratterizzanti il rapporto tra Capo dello Stato, Governo e Parlamento nel testo della Commissione bicamerale:
§ Il Presidente della Repubblica, eletto per sei anni a suffragio universale diretto, nomina il capo dell’Esecutivo (denominato Primo ministro) tenendo conto dei risultati della Camera dei deputati;
§ Il passaggio a un sistema di bicameralismo imperfetto comporta che il rapporto di fiducia si instauri con un solo ramo del Parlamento, la Camera dei deputati. Non è previsto un voto di fiducia iniziale; la mozione di sfiducia è sottoscritta da un quinto (invece che da un decimo) dei componenti la Camera e deve essere approvata a maggioranza assoluta;
§ il potere di scioglimento della Camera è attribuito al Capo dello Stato, il quale tuttavia non può procedervi se non in caso di dimissioni del Primo ministro. Il Presidente della Repubblica può inoltre chiedere al Primo ministro di presentarsi alla Camera per verificare la sussistenza del rapporto di fiducia;
§ il Primo ministro propone la nomina e la revoca dei ministri; egli è l'esclusivo interlocutore della Camera quanto alle vicende relative al rapporto fiduciario; è espressamente sancita l'inammissibilità di mozioni di sfiducia contro singoli ministri;
§ ampi poteri sono riconosciuti al Governo nella determinazione dell'ordine del giorno delle Camere e nell'ambito del procedimento legislativo (tra questi, il c.d. “voto bloccato”), a fronte della previsione di garanzie per le opposizioni.
Successivamente all’interruzione dei lavori della Commissione bicamerale, la discussione in materia di forma di governo riprese alla Camera dei deputati nel giugno del 2000, mentre presso l’altro ramo del Parlamento era in corso la discussione sulle modifiche alla legge elettorale.
In particolare, il 29 giugno iniziava l’esame di varie proposte di revisione di iniziativa parlamentare, aventi ad oggetto gli articoli 92 e seguenti della Costituzione[3]. Ad esse fu abbinato anche il disegno di legge A.C. 6136, d’iniziativa del Governo, relativo alla modifica del secondo comma dell’articolo 95 della Costituzione.
La discussione generale si protrasse sino all’inizio dell’anno successivo, senza che si giungesse alla sua chiusura e alla nomina di un comitato ristretto o alla formulazione di un testo base.
Il testo della legge costituzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione (approvato definitivamente nel novembre 2005 e sottoposto a referendum popolare nei giorni 25 e 26 giugno 2006 con esito non favorevole all’approvazione), nel quadro di una generale riscrittura della seconda parte della Costituzione, concernente l’ordinamento della Repubblica, ha affrontato tra gli altri anche il tema della forma di governo.
Il testo prevedeva un notevole rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio dei ministri – rinominato “Primo ministro” e nominato dal Presidente della Repubblica in base ai risultati elettorali della Camera – nei confronti sia dei ministri (da lui direttamente nominati e revocati), sia della Camera dei deputati, della quale avrebbe potuto chiedere lo scioglimento. Sarebbe venuto meno, di converso, il rapporto di fiducia con il Senato (a sua volta oggetto di revisione nella composizione e nelle funzioni, e rinominato Senato federale della Repubblica).
Il testo non prevedeva un voto di fiducia iniziale al Governo: in luogo di ciò, il Primo ministro avrebbe illustrato il programma di legislatura (sottoposto al voto della Camera) e la composizione del Governo.
Un voto di sfiducia al Governo avrebbe comportato lo scioglimento della Camera, salva tuttavia la possibilità di sostituire il Primo ministro ricorrendo a una mozione di “sfiducia costruttiva”, presentata e approvata solo dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni.
Il rigido collegamento tra Primo ministro e maggioranza espressa dalle elezioni emerge anche da altre disposizioni volte ad evitare i c.d. “ribaltoni”.
Il testo prevedeva e disciplinava sia la “questione di fiducia” sia la possibilità per il Governo di chiedere, alla Camera dei deputati, il “voto bloccato” su un provvedimento nel testo da esso proposto o fatto proprio. A ciò si accompagnavano varie disposizioni a garanzia delle minoranze parlamentari.
Elementi essenziali della forma di governo in alcuni Paesi europei
Spetta al Presidente della Repubblica nominare il Presidente del Consiglio dei ministri (l’ampiezza della discrezionalità della scelta del Capo dello Stato dipende dai risultati elettorali e dal quadro politico).
(art. 92 Cost.)
Il Presidente della Repubblica è eletto a suffragio universale diretto.
Il Presidente della Repubblica nomina il Primo ministro e pone fine alle sue funzioni all'atto della presentazione delle dimissioni del Governo.
La nomina del Primo ministro è una prerogativa esclusiva del Presidente della Repubblica che non necessita di controfirma.
La nomina del Primo Ministro è tuttavia di fatto condizionata dalla maggioranza espressa dall’elettorato. Può quindi verificarsi che il Presidente della Repubblica ed il Primo Ministro siano espressione di maggioranze diverse (c.d. “coabitazione”).
(artt. 6, 8, 9 e 19 Cost.)
Il Cancelliere federale viene eletto senza dibattito dal Bundestag su proposta del Presidente federale. È eletto chi ottiene i voti della maggioranza dei membri del Bundestag. L'eletto deve essere nominato dal Presidente federale.
Se il candidato proposto non viene eletto, il Bundestag può eleggere un Cancelliere federale a maggioranza dei suoi membri entro i quattordici giorni successivi alla votazione.
In assenza di elezione entro questo termine, ha luogo immediatamente una nuova elezione, nella quale è eletto colui che ottiene il maggior numero di voti. Se l'eletto ottiene i voti della maggioranza dei membri del Bundestag, il Presidente federale lo deve nominare entro sette giorni dall'elezione. Se l'eletto non raggiunge tale maggioranza, il Presidente federale, entro sette giorni, deve nominarlo o sciogliere il Bundestag.
(art. 63 Cost.)
Il Primo ministro è nominato dal Sovrano sulla base dei risultati delle elezioni della Camera dei Comuni.
La nomina ricade necessariamente sul leader del partito che nelle elezioni politiche consegue la maggioranza nella Camera dei Comuni che in tal modo costituisce un interlocutore condizionante per la scelta del Sovrano, la cui posizione rimane rigorosamente imparziale.
Una situazione potenzialmente critica si determina invece quando le elezioni non esprimano una chiara maggioranza (il c.d. hung Parliament).
Spetta al Re, previa consultazione dei gruppi parlamentari, proporre un candidato alla Presidenza del Governo. Il candidato proposto esporrà il programma politico del Governo al Congresso dei Deputati, per ottenere la fiducia. Ottenuta la fiducia il Re procederà alla nomina del Presidente del Governo.
(art. 99 Cost.)
propone al Presidente della Repubblica la nomina dei ministri.
dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile;
mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo;
promuove e coordina l’attività dei ministri.
(artt. 92, 95 Cost.)
assicura l’esecuzione delle leggi;
esercita il potere regolamentare;
nomina agli impieghi civili e militari;
può delegare alcuni suoi poteri ai ministri;
può supplire il Presidente della Repubblica nella presidenza dei consigli e dei comitati superiori della difesa nazionale;
a titolo eccezionale, può supplire il Presidente della Repubblica nella presidenza di un Consiglio dei ministri, in virtù di una delega espressa e di un ordine del giorno determinato.
Il Cancelliere federale:
propone al Presidente federale la nomina e la revoca dei ministri (art. 64 Cost.);
determina le direttive politiche del Governo e ne assume la responsabilità (art. 65 Cost.);
guida l’attività dei Ministri secondo un regolamento stabilito dal Governo federale ed approvato dal Presidente federale (art. 65 Cost.);
può proporre al Presidente federale lo scioglimento del Bundestag nel caso in cui una mozione di fiducia presentata dallo stesso Cancelliere federale (o la questione di fiducia posta su di un progetto di legge, art. 81, comma 1, Cost.) non venga approvata dalla maggioranza dei membri del Bundestag. Il potere di scioglimento viene meno qualora il Bundestag elegga, a maggioranza dei suoi membri, un altro Cancelliere federale (art. 68 Cost.).
nomina e revoca i ministri;
determina la politica generale del Governo, attraverso Cabinet, e ne è responsabile;
garantisce l’unità di indirizzo politico e amministrativo;
dirige, promuove e coordina l’attività dei ministri;
rappresenta il canale esclusivo di comunicazione con il Sovrano a cui può chiedere, assumendone l’esclusiva responsabilità, lo scioglimento anticipato della Camera dei Comuni;
fissa, attraverso il portavoce del Governo nella Camera dei Comuni (Leader of the House of Commons), l’ordine del giorno della Camera dei Comuni;
propone al Sovrano un’ampia serie di nomine nelle magistrature superiori, nella pubblica amministrazione, in vari enti ed istituzioni pubbliche e nella Chiesa Anglicana (c.d. patronage). Analogamente, segnala i nominativi da insignire con onorificenze civili e decorazioni.
dirige l’azione del Governo e coordina le funzioni degli altri membri del Governo, senza pregiudizio della competenza e della responsabilità diretta di questi ultimi nella loro attività di amministrazione;
propone al Re la nomina e la revoca dei ministri;
può porre la questione di fiducia, previa delibera del Consiglio dei Ministri, sul programma o su una questione di politica generale;
può proporre, previa delibera del Consiglio dei Ministri e sotto la sua esclusiva responsabilità, lo scioglimento del Congresso, del Senato e delle Cortes Generali, che sarà decretato dal Re; non può essere proposto lo scioglimento se è stata già depositata una mozione di censura e prima che sia trascorso un anno dal precedente scioglimento;
può proporre ricorso di incostituzionalità;
propone al Re l’indizione del referendum, previa autorizzazione del Congresso dei Deputati.
(artt.92, 98, 100, 112, 115, 162 Cost.)
Rapporto fiduciario con il Parlamento
Per entrare nella pienezza delle sue funzioni il Governo deve avere la fiducia di entrambe le Camere:
a tal fine, entro dieci giorni dalla sua formazione, si presenta in Parlamento.
La mozione di fiducia deve essere motivata e votata per appello nominale.
Un decimo dei componenti di ciascuna Camera può presentare una mozione di sfiducia che, se accolta, obbliga il Governo alle dimissioni. Tale obbligo non discende, invece, dal voto contrario di una o di entrambe le Camere su un provvedimento del Governo (salvo che su di esso non sia stata posta la c.d. questione di fiducia). La mozione di sfiducia non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione, deve essere motivata e votata per appello nominale.
(art. 94 Cost.)
Il Governo è responsabile davanti al Parlamento.
Il Primo ministro, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, impegna davanti all’Assemblea nazionale la responsabilità del Governo sul suo programma o eventualmente su una dichiarazione di politica generale.
L’Assemblea nazionale può far valere la responsabilità del Governo attraverso il voto di una mozione di censura.
Da parte sua il Primo ministro può, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea nazionale sul voto di un testo. Se non viene presentata alcuna mozione di censura, il testo si considera automaticamente approvato.
Il Primo ministro ha altresì facoltà di chiedere al Senato l’approvazione di una dichiarazione di politica generale.
Quando l’Assemblea nazionale approva una mozione di censura o quando disapprova il programma o una dichiarazione di politica generale, il Primo ministro deve rimettere al Presidente della Repubblica le dimissioni del Governo.
(artt. 20, 49 e 50 Cost.)
Previa consultazione del Primo ministro e dei Presidenti delle camere, il Presidente della Repubblica può sciogliere l’Assemblea nazionale. Si tratta di uno dei suoi poteri che non esigono controfirma ministeriale e quindi di una vera e propria prerogativa del Presidente della Repubblica, che la esercita con la massima libertà di decisione.
(artt. 12 e 19 Cost.)
Questa può essere invece formalmente espressa mediante una mozione di censura, la cui approvazione induce per prassi il Governo alle dimissioni oppure a richiedere al Sovrano lo scioglimento della Camera dei Comuni.
La posizione della questione di fiducia non fa parte della tradizione della Camera dei Comuni. Qualora nelle votazioni parlamentari il Governo venga messo in minoranza, il Primo ministro resta libero di apprezzarne le conseguenze.
Il rapporto fiduciario intercorre tra il presidente del Consiglio e il solo Congresso dei Deputati:
la fiducia deve essere votata a maggioranza assoluta. Ove tale maggioranza non venga raggiunta, si procederà ad una nuova votazione a distanza di 48 ore, per la quale è sufficiente la maggioranza semplice. Se non si raggiunge tale risultato, bisognerà ripetere il procedimento con un nuovo candidato. Se trascorsi due mesi, a partire dalla prima votazione, nessun candidato ha ottenuto la fiducia del Congresso, il Re scioglierà entrambe le Camere e indirà nuove elezioni;
il Presidente del Governo, previa delibera del Consiglio dei Ministri, può porre la questione di fiducia sul suo programma o su una dichiarazione di politica generale al Congresso dei Deputati; la fiducia è accordata se vota a favore la maggioranza semplice dei deputati;
il Congresso può impegnare la responsabilità politica del Governo attraverso l’approvazione a maggioranza assoluta della mozione di censura, che deve essere proposta da almeno un decimo dei deputati e dovrà indicare un nuovo candidato alla Presidenza del Governo. La mozione non può essere votata prima di cinque giorni dalla sua presentazione e qualora sia respinta i suoi firmatari non potranno presentarne un’altra nella medesima sessione.
(artt. 99, 112,113 Cost.)
Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia
di forma del Governo
Nella XIV legislatura il testo fu ripresentato alla Camera dei deputati (atto Camera n. 3058), in occasione della prima lettura del disegno di legge costituzionale del Governo di riforma della Parte II della Costituzione (atto Senato n. 2544; atto Camera n. 4862), ma non ha avuto esito positivo in ragione della decisione dell'allora maggioranza di approvare le riforme costituzionali in via unilaterale, senza il coinvolgimento delle opposizioni.
L'articolo 3, che introduce un nuovo comma all'articolo 94 della Costituzione, prevede lo scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica in caso di approvazione della mozione di sfiducia o di dimissioni accettate del Presidente del Consiglio dei ministri. La modifica costituzionale prevede tuttavia che non si proceda allo scioglimento nel caso in cui, entro tre giorni, sia presentata una mozione firmata da almeno un terzo dei deputati e dei senatori e contenente l'indicazione di un nuovo Presidente del Consiglio dei ministri e tale mozione, nei tre giorni successivi, sia approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Per poter comprendere il funzionamento di una forma di governo è necessario compiere un'analisi attraverso un triplice livello: quello delle disposizioni costituzionali, quello del sistema elettorale e quello del sistema partitico.
La necessità di non abbandonare l'alveo della forma di governo parlamentare non discende solo dal fatto che con il referendum costituzionale del 25 e 26 giugno 2006, con una percentuale del 61 per cento dei voti, il corpo elettorale si è espresso contrariamente a una revisione della Costituzione che, appunto, segnava il superamento di un simile modello; ma, ancor più significativamente, deriva dal rischio che può discendere dall'abbandono della forma di governo parlamentare, con le inevitabili ripercussioni sui «princìpi supremi» o, comunque, sulla prima parte della nostra Costituzione.
L'attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di revoca dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, introdurrebbe un elemento di rafforzamento, all'interno dell'organo Governo, del Presidente del Consiglio stesso, che secondo l'articolo 95 della Costituzione «dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile» e «mantiene la unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei ministri». Come è noto, il modello costituzionale dell'organo Governo introdotto dai Costituenti (una sorta di «terza via» tra il modello collegiale e quello monocratico) ha finito nella prassi per tramutarsi in un modello «a direzione plurima dissociata» o di «Governo per ministeri», come lo definì Enzo Cheli, modello che portò allo scadimento della funzione direzionale del Presidente del Consiglio in «mera funzione mediatrice».
(artt. 88, 92-95, 138)
Sentenza 6 dicembre 1995 – 18 gennaio 1996, n. 7
nel giudizio promosso con ricorso del dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli pro-tempore, notificato il 30 ottobre 1995, depositato in cancelleria il 2 novembre successivo ed iscritto al n. 35 del registro conflitti 1995, per conflitto di attribuzione sorto a seguito:
2) dell'atto con cui il Presidente del Senato, per implicito o per esplicito, ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia;
4) della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per il conferimento, a se medesimo, dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad interim;
5) del decreto in data 19 ottobre 1995, del Presidente della Repubblica, con il quale è stato conferito l'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad interim al Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini;
6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha chiesto ed ottenuto "il passaggio delle consegne" del Ministero di grazia e giustizia;
Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati, del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della Repubblica;
Udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1995 il Giudice relatore Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Fabrizio Salberini, Donatella Resta e Franco G. Scoca per il dott. Filippo Mancuso; gli av- vocati Giuseppe Guarino e Paolo Barile per il Senato della Repubblica; gli avvocati Giuseppe Abbamonte e Feliciano Benvenuti per la Camera dei deputati; l'Avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri e per il Presidente della Repubblica.
1. - Con ricorso del 18 ottobre 1995, depositato il successivo 19, il dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli pro-tempore, quale "titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite, in via specifica ed esclusiva", dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Senato della Repubblica, quale "titolare del potere di accordare o revocare la fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione". Ricordata la mozione del 18 maggio 1995, votata dal Senato in materia di attività ispettiva del Ministro di grazia e giustizia, il ricorrente impugna la successiva mozione del 4 luglio 1995 "da discutere nella seduta in data 18 ottobre 1995", con la quale il Senato avrebbe espresso "sfiducia" al Ministro di grazia e giustizia pro-tempore, quale responsabile individuale degli atti del proprio dicastero.
2. - Quanto all'individuazione e alla legittimazione delle parti in conflitto, si osserva che "laddove entrino in conflitto con altri poteri dello Stato, quelli attribuiti dalla Costituzione al Ministro di grazia e giustizia, quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della Costituzione, è quel Ministro e non altri il legittimo contraddittore dell'organo investito del potere contrapposto con espressa esclusione del Presidente del Consiglio". Relativamente all'altra parte in conflitto, è pacifico - secondo il ricorrente - che il Senato della Repubblica sia organo competente "a dichiarare definitivamente la volontà del potere" (art. 37 della legge n. 87 del 1953) "quanto alla formulazione delle mozioni di fiducia o sfiducia costituenti un potere tipico, istituzionale, di quell'Organo".
3. - Il profilo oggettivo del conflitto risiederebbe nella volontà del Senato della Repubblica di sfiduciare, "personalmente e singolarmente", il Ministro di grazia e giustizia, per le attività di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione, che si assumono esercitate con modalità "confliggenti con il recupero della serenità istituzionale necessaria ad assicurare l'indipendente esercizio della funzione giudiziaria". Pur dando atto che il conflitto è, allo stato di proposizione del ricorso "soltanto virtuale", si assume comunque la "inammissibilità della iniziativa volta alla sfiducia de qua", sotto un triplice profilo: 1) della "inammissibilità di una personalizzazione dell'istituto della mozione parlamentare di sfiducia"; 2) della "inesistenza, nel caso di specie, di una responsabilità politica (e di qualsiasi ulteriore responsabilità) del ministro da sfiduciare"; 3) infine "della vindicatio potestatis del Guardasigilli in relazione ai poteri specifici che costituzionalmente gli competono". Dopo aver rilevato che il rapporto fiduciario Camere-Governo "nel suo complesso" appare "insuscettibile di essere parzializzato, e parzialmente revocato, a scapito della unitarietà delle funzioni del Governo stesso (art. 95 della Costituzione e art. 2 della legge n. 400 del 1988) e della sua collegialità", si osserva che, d'altra parte, le eventuali conseguenze dell'approvazione di una mozione di sfiducia individuale "sembrano difficilmente collocabili nel presente assetto costituzionale se non ipotizzando le dimissioni dell'intero Governo, in assenza di quelle del ministro sfiduciato, non certo revocabile in mancanza di qualsiasi indizio normativo che ne consenta il ritiro dal Governo con siffatte modalità". Sull'uso, invece, della mozione di sfiducia come "procedura surrettizi amente allusiva all'impeachement anglosassone", attraverso una chiamata di responsabilità del Ministro di grazia e giustizia per atti e fatti del suo dicastero, si ritiene - muovendo dalla distinzione fra responsabilità "politica" e "giuridica" dei ministri - che la responsabilità politica individuale si configuri come una responsabilità imperfetta, "giacché le Camere possono bensì chiedere conto dell'operato dei ministri mediante gli strumenti del sindacato parlamentare (interrogazioni, interpellanze, inchieste parlamentari), ma non possono attivare un provvedimento sanzionatorio a carico di un ministro se non coinvolgendovi collegialmente l'intero Governo". Quanto alla responsabilità giuridica, "neppure la mozione ostile contro cui si ricorre ne ha potuto ipotizzare una qualsivoglia", a carico del ricorrente. Lamentando un'"indebita interferenza" del Senato nell'attività amministrativa del Guardasigilli, si rileva che sia la mozione di sfiducia in discussione il 18 ottobre, sia quella precedente del 18 maggio, "originano e si riducono sostanzialmente ad una critica sommaria circa lo svolgimento di alcune incombenze amministrative, ed in particolare di alcune ispezioni", rappresentando siffatte valutazioni di merito come "risultato di un incondivisibile (per i presentatori) indirizzo politico proprio del ministro da sfiduciare", e suscitando il problema del "se" e "quanto" un organo parlamentare, ancorché di indiscussa autorevolezza, possa sovvertire le regole sulla responsabilità amministrativa, civile e penale dei ministri per gli atti del loro dicastero. La mozione impugnata, dando per scontato che l'esercizio dei poteri autonomamente spettanti al Ministro di grazia e giustizia in materia ispettiva "non si sarebbe sempre ispirato agli indirizzi generali del Governo in materia di equilibrato rapporto tra i poteri dello Stato, ovvero si sarebbe svolto secondo principi di inadeguatezza e di non proporzionalità tra i comportamenti in astratto addebitabili ai magistrati e la tutela dei beni a garanzia dei quali la facoltà di azione disciplinare è attribuita al Ministro", lamenterebbe "la mancanza di indirizzi di governo in ordine alle problematiche dell'attività ispettiva del Ministro, rivolti per un verso ad evitare interferenze di tale attività sull'indipendente esercizio della funzione giudiziaria, e per altro verso a prevedere che eventuali interruzioni del rapporto di collaborazione tra i magistrati ispettori e il Ministro fossero adeguatamente motivate". Ad avviso del ricorrente, dette doglianze, "del tutto infondate nel merito", costituirebbero "una indebita intromissione di un organo legislativo nella attività dell'esecutivo, anche per la ulteriore pretesa di voler dettare regole di buona amministrazione con un mezzo, quello della mozione di sfiducia, assolutamente non preordinato dal Costituente a tale scopo". Del resto, contro le attività amministrative che si assumano illegitt ime, o addirittura illegali, "l'ordinamento appronta più di un mezzo per la loro rimozione dal mondo giuridico", senza necessità di chiamare in causa "la credibilità politica del Ministro competente".
4. - Con atto del 21 ottobre 1995, depositato il 23 successivo, "il Ministro dott. Filippo Mancuso, quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite, in via specifica ed esclusiva", dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, ha proposto un ulteriore ricorso per conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato contro: a) il Senato della Repubblica, quale "titolare del potere di accordare o revocare la fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione"; b) il Presidente del Consiglio dei ministri, "quale titolare del potere di proporre al Presidente della Repubblica il suo nome per assumere ad interim le funzioni di Ministro Guardasigilli, ai sensi dell'art. 92 della Costituzione"; c) il Presidente della Repubblica, "quale titolare del potere di affidare al Presidente del Consiglio l'incarico ad interim di Ministro di Grazia e Giustizia, ai sensi dell'art. 92 della Costituzione".
6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha chiesto ed ottenuto dal Ministro Mancuso, che ne contestava la legittimità, "il passaggio delle consegne" del Ministero di grazia e giustizia.
6. - Il ricorrente ribadisce, anzitutto, la propria legittimazione soggettiva "quale titolare del potere di esercizio delle funzioni amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della Costituzione"; osserva, poi, relativamente alle altre parti in conflitto, che appare pacifico che esse siano organi competenti "a dichiarare definitivamente la volontà dei poteri" (art. 37 della legge n. 87 del 1953): il Senato "quanto alla formulazione delle mozioni di fiducia o sfiducia"; il Presidente del Consiglio dei ministri e il Presidente della Repubblica quanto alla nomina dei ministri. Questi poteri risultano ora "degenerati in conflitto", perché: a) il primo "non indirizzato, come stabilito dalla Costituzione, al Governo nel suo complesso, ma al solo Ministro Guardasigilli" e comunque volto a sindacare una funzione propria di questo; b) gli altri due carenti dei necessari presupposti e comunque al di là dei poteri istituzionali (ove il decreto del Presidente della Repubblica voglia intendersi come atto di destituzione implicita del Ministro dalla carica).
7. - Quanto, poi, al profilo oggettivo del conflitto, esso risiederebbe: 1) nella volontà del Senato della Repubblica di sfiduciare il Ministro di grazia e giustizia, per l'esercizio delle attività di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione; 2) nella volontà del Presidente della Repubblica di nominare, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, un altro Ministro Guardasigilli (senza peraltro aver assunto alcuna determinazione riguardo al primo). Premesso il carattere "attuale" del conflitto, si ribadisce, conformem ente a quanto già assunto con il primo ricorso, la inammissibilità della iniziativa volta alla sfiducia verso un singolo ministro, sotto il triplice profilo già prospettato nella prima impugnativa. Nel ribadire le considerazioni già svolte nel primo ricorso sul fatto che il rapporto fiduciario Camere-Governo "nel suo complesso" appare insuscettibile di essere "parzializzato, e parzialmente revocato", si soggiunge che la fattispecie non potrebbe essere "giustificata con il ricorso alle non consolidate figure della convenzione parlamentare". Infatti, premesso che "il regolamento del Senato non contempla le mozioni di sfiducia al singolo Ministro", si potrebbe supporre "una ipotesi convenzionale", ove non fosse intervenuto il dissenso di taluni gruppi parlamentari, come è invece accaduto. Tanto rilevato, il ricorso riprende sostanzialmente le argomentazioni già svolte nel primo, segnatamente per quanto attiene alla mozione di sfiducia individuale.
8. - Quanto poi all'atto di proposta del Presidente del Consiglio dei ministri al Presidente della Repubblica per il conferimento ad interim dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia, se ne sostiene il "contrasto con il dettato costituzionale", per le ragioni di seguito esposte. Premesso che "i conflitti tra ministri devono essere risolti nell'ambi to del Consiglio dei ministri", si rileva che la vicenda de qua denuncia invece l'esistenza di una "frattura verificatasi in seno al Governo" e che "tale situazione sarebbe inconcepibile se avesse riguardato un conflitto di carattere politico", da risolvere comunque nel Consiglio dei ministri, "in quanto una scelta politica assume sempre carattere globale ed è imputabile all'intero Governo". Si ritiene che la vicenda in questione sia "stata invece resa possibile per il fatto che non si è mai contraddetto un atto politico del Ministro, ma piuttosto la decisione di adottare, ovvero l'aver adottato uno o più atti amministrativi rientranti nelle funzioni specifiche costituzionalmente proprie del Guardasigilli". Osservato che dal decreto presidenziale risulta che il Presidente della Repubblica ha "preso atto" che con l'approvazione di una mozione di sfiducia individuale è venuta meno la condizione essenziale e indefettibile della permanenza del ricorrente nella carica di ministro, si rileva l'anomalia del conferimento dell'incarico di Guardasigilli ad interim "senza però nulla disporre riguardo al Ministro Mancuso in carica e senza decretarne esplicitamente la revoca", non senza osservare che "la pronuncia di sfiducia obbliga il Governo alle dimissioni", che costituiscono comunque un atto spontaneo ed una autonoma manifestazione di volontà da parte dell'organo sfiduciato. Ricordato che la dottrina si è a lungo interrogata sul punto se "il rifiuto di dimissioni da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, il cui Governo sia stato colpito da sfiducia, consenta al Presidente della Repubblica di intervenire autoritativamente per il ripristino dell'ordine costituzionale con un atto di revoca dell'incarico (rectius, di destituzione)", si rileva che "tanto meno sarebbe ipotizzabile un atto di revoca nei confronti del singolo ministro". Peraltro, non essendo, nel caso presente, intervenuta "alcuna proposta né alcun decreto di revoca dall'incarico", l'unica indicazione al riguardo risulterebbe costituita dalla premessa formulata nel preambolo del decreto, "come "presa d'atto" di una circostanza che, come tale, è insuscettibile di produrre l'effetto giuridico della decadenza dall'incarico". Se ne ricaverebbe che, affidato l'incarico di Ministro Guardasigilli al Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro Mancuso sia stato "sospeso" dalle funzioni di Guardasigilli, mantenendo la carica di Ministro, "rimanendo così nella compagine governativa in posizione assimilabile a quella del ministro senza portafoglio". Affermando, in conclusione, che la revoca dalla carica di ministro, non prevista in Costituzione, non è "né legittima, né possibile" e che essa "comunque non è stata pronunciata", si chiede l'annullamento degli atti impugnati.
9. - In data 23 ottobre 1995 il ricorrente ha presentato, in riferimento al ricorso per conflitto di attribuzione contro il Senato della Repubblica proposto a questa Corte in data 18 ottobre 1995, una "memoria illustrativa" contenente "motivi aggiunti". Si precisa in detta memoria che, a seguito della votazione nominale della mozione approvata dal Senato nella seduta del 19 ottobre 1995, il ricorrente reputa "necessario" impugnare, "oltre alla mozione in data 4 luglio 1995 così come presentata e messa all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995" una serie di atti puntualmente indicati corrispondenti a quelli già oggetto del secondo ricorso. Nel merito, si deduce che la mozione di sfiducia inizialmente impugnat a, costituita da una "proposta" e da un provvedimento di "messa in discussione" della proposta medesima, avrebbe attivato "un meccanismo confittuale la cui virtualità, nel caso di specie, è da riferire agli effetti ulteriori, eventuali e concreti della sfiducia richiesta con la mozione". Ne conseguirebbe che "la mozione di sfiducia de qua, e l'atto che ne autorizzò la discussione, certamente condussero ad una ipotesi, per così dire, iniziale, di conflitto di attribuzioni", "suscettibile o di esaurirsi, o di condurre ad ulteriori effetti". Riprendendo le argomentazioni già svolte, soprattutto nel secondo ricorso, si osserva tra l'altro che:
a) la mozione di sfiducia de qua - la cui "praticabilità" si definisce "scarsissima" - ha portato alla revoca, ancorché implicita, al Ministro Mancuso della sola attribuzione del dicastero della giustizia;
b) il Ministro Guardasigilli viene chiamato "a responsabilità inesistenti e comunque inammissibili sul piano della fiducia governativa", posto che l'ordinamento "prevede più di un mezzo a tutela di quanti siano interessati dai provvedimenti ministeriali". Anche in ordine al conferimento dell'incarico ad interim si ripetono sostanzialmente le argomentazioni già svolte nel secondo ricorso, chiedendo conclusivamente l'annullamento degli atti impugnati.
10. - Con ordinanza n. 470 del 27 ottobre 1995, la Corte, premesso che ai fini della determinazione del thema decidendum il primo ricorso può ritenersi contenuto e ricompreso nel secondo; e premesso altresì che l'oggetto del conflitto riguarda essenzialmente la mozione di sfiducia votata il 19 ottobre 1995, nonché il decreto in pari data con il quale il Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ha conferito a quest'ultimo l'incarico ad interim di Ministro della giustizia, ha dichiarato ammissibile il conflitto sollevato nei confronti del Senato della Repubblica, del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della Repubblica; ha disposto, a cura del ricorrente, la notifica del ricorso e dell'ordinanza al Senato della Repubblica, al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente della Repubblica, nonché alla Camera dei deputati, ritenendo anche quest'ultima interessata al conflitto.
11. - In data 17 novembre 1995 si è costituito in giudizio il Senato della Repubblica, chiedendo di dichiarare inammissibile e comunque infondato il ricorso. Dopo aver eccepito che il primo ricorso, depositato il 19 ottobre 1995, non essendo stato notificato al Senato, dovrebbe essere giudicato inammissibile od irricevibile, si deduce, quanto al secondo ricorso e cioè quello recante la data 21 ottobre 1995, notificato al Senato della Repubblica in data 30 ottobre 1995, che alla data del ricorso il dottor Filippo Mancuso era privo di qualsiasi legittimazione a ricorrere nella qualità di Ministro della giustizia, in quanto tale qualità era venuta meno sin dal 19 ottobre 1995 per effetto della nomina del nuovo Ministro. Né il conflitto può ritenersi sollevato dal dott. Filippo Mancuso in proprio, giacché, in questo caso, egli avrebbe dovuto rivolgersi specificamente contro il Ministero della giustizia. Nel merito il ricorso sarebbe infondato. La mozione, infatti, ivi compresa quella di sfiducia, è un atto politico e come tale insindacabile nel merito, anzi, irrilevante sotto qualsiasi profilo che non sia quello politico. L'atto del Senato appare conforme alla Costituzione, né rileva il fatto che la mozione sia o meno prevista dal regolamento delle singole Camere. Gli effetti derivanti dalla approvazione di una mozione siffatta sono esterni al Senato: in primis, l'obbligo del titolare dell'organo colpito da sfiducia di dimettersi. Qualora questo obbligo non sia rispettato, il Presidente della Repubblica può nominare il nuovo titolare dell'ufficio, con sostituzione del titolare sfiduciato.
12. - Nella medesima data si è costituita, altresì, in giudizio la Camera dei deputati, la quale evidenzia che essa, a norma dell'art. 115 del suo regolamento, può votare la sfiducia ad un singolo ministro, affermando, nel contempo, che le Camere possono sempre verificare la persistenza del rapporto di fiducia, anche per quel che riguarda gli atti di competenza dei singoli ministri. Con una successiva memoria depositata in data 21 novembre 1995, la difesa della Camera dei deputati, eccepito che il primo ricorso dovrebbe essere dichiarato improcedibile, per mancata notifica, deduce, altresì, l'inammissibilità del secondo ricorso in quanto proposto dal dott. Filippo Mancuso in una qualità, quella di Ministro della giustizia, che aveva perduto fin dal 19 ottobre 1995. Nel merito, si riafferma il potere della Camera di sfiduciare un singolo ministro, ai sensi dell'art. 115 del proprio regolamento. Ricordato, altresì, che non è ammesso il controllo della Corte costituzionale né sui regolamenti parlamentari, né sulla loro applicazione, si deduce, quanto alla sfiducia votata dal Senato al singolo ministro, che si tratta di attività di controllo che non può non spettare all'uno e all'altro ramo del Parlamento, anche in assenza di una previsione regolamentare espressa. Ricordate le altre disposizioni costituzionali che, in aggiunta all'art. 95 della Costituzione, fondano la responsabilità dei singoli ministri, per le competenze individualmente esercitate (in primis l'art. 89 della Costituzione), si sostiene che è la stessa posizione costituzionale rivendicata dal ricorrente, di autonomia nell'esercizio delle funzioni ex artt. 107 e 110 della Costituzione, che, in regime parlamentare, lo rende individualmente responsabile verso il Parlamento. A seguito del voto di sfiducia, la correttezza costituzionale e lo stesso tenore degli artt. 94 e 95 della Costituzione avrebbero imposto le dimissioni. Il Ministro ha risposto elevando conflitto ed il Capo dello Stato ha garantito la continuità della funzione conferendo l'interim al Presidente del Consiglio dei ministri.
13. - In data 18 novembre 1995 si sono costituiti in giudizio anche il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello Stato, per chiedere che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque infondato. Premesso che il ricorso ha sollevato "due diversi e distinti conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato" - uno contro il Senato della Repubblica, l'altro contro il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio dei ministri - si chiede, quanto al secondo, "una nuova valutazione della ricorrenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi del conflitto sollevato", osservando che "il potere di nomina dei ministri non esprime un potere proprio del Presidente della Repubblica": con la controfirma è il Presidente del Consiglio dei ministri che assume ogni responsabilità, non solo politica, ma anche giuridica, del provvedimento. Atteso che il ricorrente lamenta la lesione delle attribuzioni garantite al Ministro di grazia e giustizia dagli artt. 107 e 110 della Costituzione, si osserva che il provvedimento impugnato "realizza ed esaurisce i suoi effetti in termini puramente soggettivi", senza provocare "alcuna menomazione delle attribuzioni dell'organo", per cui non può formare oggetto di conflitto. Quanto ai presupposti soggettivi, all'atto della proposizione del secondo ricorso il ricorrente non rivestiva più la carica di Ministro di grazia e giustizia e non aveva pertanto legittimazione a sollevare conflitto né a "proporre alcunché a nome e nell'interesse di quel potere dello Stato". "Né il ricorrente potrebbe sostenere che, tuttavia, egli rivestiva la carica di Ministro di grazia e giustizia quando ha presentato il primo ricorso": questo, infatti, diretto soltanto nei confronti del Senato della Repubblica, è stato "correttamente ed opportunamente ritenuto" dalla Corte compreso nel secondo, i cui effetti è da escludere che "possano, in qualche modo, retroagire alla presentazione del primo ricorso", almeno per quanto riguarda il conflitto elevato a seguito del decreto del Presidente della Repubblica. "Del tutto destituita di fondamento in fatto e in diritto" è infine la tesi del ricorrente secondo cui egli "conserverebbe comunque la carica di ministro, pur senza le funzioni proprie di titolare del Ministero di grazia e giustizia". E comunque, in ogni caso, "atteso che la denunciata menomazione delle attribuzioni costituzionali riguarda in modo esclusivo proprio quelle del Ministro di grazia e giustizia", "nessun altro ministro può ritenersi legittimato a sollevare conflitto" per la tutela delle medesime. Ne consegue che al ricorrente "manca altresì titolo per proseguire il giudizio". Nel merito, si osserva che la questione riguarda due diversi profili: a) l'ammissibilità della sfiducia individuale; b) l'ammissibilità della medesima nei confronti del Ministro di grazia e giustizia, in relazione alle attribuzioni a lui specificamente attribuite dalla Costituzione. Quanto al primo profilo si osserva che il Costituente, pur introducendo la forma di governo parlamentare, "ha poi lasciato tale forma aperta a diverse opzioni e a possibili diverse soluzioni", per consentire "una adattabilità nel tempo alle concrete esigenze del naturale sviluppo della società civile e politica". In tale contesto, il costante rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento "non può che valere tanto per il Governo nel suo insieme, quanto per i singoli ministri". Quanto alla circostanza che il regolamento del Senato, a differenza di quello della Camera dei deputati, non prevede la mozione di sfiducia individuale, si rammenta che il Senato ne ha tuttavia riconosciuto l'ammissibilità sin dal 1984. Osservato, in fatto, che "non risponde al vero che la mozione approvata dal Senato riguardi esclusivamente" le attribuzioni del Ministro di grazia e giustizia e, in diritto, che le medesime non possono risultare insindacabili, si osserva che "le funzioni attribuite dalla Carta costituzionale al Ministro di grazia e giustizia non sono diverse, per natura e finalità, da quelle che le norme ordinarie attribuiscono ad ogni ministro nel settore di competenza": la ragione della specifica previsione costituzionale consiste nell'obiettivo di delimitare la sfera di competenza del Governo rispetto a quella del Consiglio superiore della magistratura. Rilevato, poi, che, in sede di conflitto tra poteri, non sono sindacabili "le ragioni per le quali l'altro potere sia stato esercitato", si deduce, in ordine al provvedimento di conferimento dell'incarico ad interim ed ai connessi atti, che: 1) è "assurda" la tesi secondo la quale un ministro, privato dell'incarico a suo tempo attribuito, resti tuttavia ministro, pur senza il conferimento di un altro incarico; 2) la pronuncia di sfiducia comporta l'obbligo delle dimissioni; 3) la necessità dell'intervento del Presidente della Repubblica o del Presidente del Consiglio dei ministri può ben presentarsi di fronte ad inerzie o mancati adempimenti di obblighi costituzionali, come nel caso di mancate dimissioni; 4) il decreto impugnato contiene "quel provvedimento di accertamento che è divenuta contro legge la permanenza nell'incarico e quel conseguente provvedimento di sostituzione" dei quali il ricorrente nega la sussistenza.
14. - In data 28 novembre 1995 la difesa del Senato della Repubblica ha depositato una ulteriore memoria, nella quale si sostiene che, ferma la responsabilità collegiale dei ministri nei confronti delle Camere, il principio della responsabilità politica solidale non può valere nel caso in cui un ministro operi in contrasto con il Governo. Affermato che il fondamento del voto di sfiducia individuale, con il conseguente obbligo del ministro sfiduciato di presentare le dimissioni, deriva dal "principio che contraddistingue il regime parlamentare, quello cioè della responsabilità politica del Governo e dei singoli ministri nei confronti del Parlamento", si rileva che "in Senato si è formata una ormai non contestabile prassi nel senso dell'ammissibilità della sfiducia al singolo ministro", che si configura come interpretazione della disciplina costituzionale. Si osserva, tra l'altro, che, mentre la fiducia al Governo non può che essere unica, poiché investe il programma, la sfiducia individuale può essere necessaria proprio per garantire il rispetto del programma governativo. Rammentato che il principio espresso dall'art. 95 della Costituzione "non limita in alcun modo la responsabilità del singolo Ministro alla responsabilità giuridica", si rileva che, con la mozione di sfiducia individuale, il Senato ha espresso un giudizio politico sull'operato del ricorrente. D'altronde "è impensabile che l'attribuzione di specifiche competenze costituzionali al Ministro di grazia e giustizia valga a renderlo irresponsabile politicamente del suo operato". Le censure del ricorrente sarebbero inammissibili anche "per la parte in cui tendono a censurare il contenuto di un atto politico espresso da un organo parlamentare". Nel contempo si ribadiscono le considerazioni, già presenti nell'atto di costituzione, secondo le quali il dottor Mancuso ha sollevato conflitto in una qualità e cioè quella di ministro che alla data della proposizione del ricorso non aveva più. Si insiste, infine, sulla legittimità della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e dell'atto del Presidente della Repubblica di nomina del nuovo Ministro della giustizia, a fronte del mancato adempimento dell'obbligo di dimissioni dell'organo colpito dalla sfiducia.
15. - Sempre in data 28 novembre 1995 anche la difesa del ricorrente ha presentato una memoria per insistere nelle richieste già formulate. Premesso, in fatto, un resoconto dettagliato dell'attività relativa alle iniziative legislative assunte dal dott. Mancuso come titolare del Ministero di grazia e giustizia, si ribadisce, in diritto, che "nessun dubbio può residuare in ordine alla legitimatio ad processum e alla legitimatio ad causam del Ministro di grazia e giustizia", in considerazione della sua peculiare posizione costituzionale, ex artt. 107 e 110 della Costituzione. Precisato che "il conflitto involge la falsa applicazione degli artt. 94 e 95 della Costituzione da cui discende la lesione delle attribuzioni di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione" si osserva quanto alle eccezioni di inammissibilità, irricevibilità ed improcedibilità sollevate dalla Camera e dal Senato che "così argomentando le Camere finiscono con il confondere due fasi distinte delle procedure in esame", quella della verifica dei requisiti soggettivi e oggettivi e quella della ammissibilità, confondendo "il possesso dei requisiti con la legittimazione al conflitto". Ad avviso del ricorrente, il giudizio sui requisiti circa l'ammissibilità del conflitto va considerato nel contesto della presentazione di due ricorsi, uno precedente e uno successivo al voto sulla mozione di sfiducia, e nei quali la continuità stessa della procedura e l'identità di motivi eliminavano ogni dubbio sul possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti per accedere a questo tipo di procedure. D'altra parte, l'assunto della difesa del Senato "secondo il quale l'atto costituzionale lesivo delle competenze o delle attribuzioni di un altro organo costituzionale, non potrebbe, salvo ipotesi limite, considerarsi inesistente ma solo illegittimo", "conduce a conseguenze inaccettabili proprio nelle fattispecie più gravi (cioè quando un potere viene spogliato sostanzialmente e formalmente delle attribuzioni costituzionali)". Quanto alla tesi, sostenuta dall'Avvocatura generale, secondo la quale la lamentata menomazione sarebbe solo conseguenziale alla sostituzione nella titolarità dell'organo, si osserva che, stando al tenore dell'ordinanza di ammissibilità, "il conflitto non è fondato sulla incidenza soggettiva (nella persona del Ministro dott. Mancuso) degli atti impugnati (in particolare del decreto del Presidente della Repubblica), ma è stato sollevato in relazione ad atti e comportamenti che invadono nella sostanza e nella forma le attribuzioni costituzionali che spettano al Ministro Guardasigilli". Circa la sfiducia individuale, se ne ribadisce l'inammissibilità, anche alla luce dei lavori preparatori della Costituzione, anche perché "la formalizzazione di un rapporto fiduciario Parlamento-ministro, incidendo sulla distribuzione della sovranità, modificherebbe la forma di governo", ponendo in dubbio "non soltanto la supremazia del Presidente del Consiglio dei ministri, ma anche quella del Consiglio dei Ministri". D'altro canto, se il Parlamento non ha votato alcuna fiducia al singolo ministro, non si vede come si possa poi procedere a troncare un rapporto che non si è mai formato. Comunque, anche se si potesse ipotizzare l'ammissibilità dell'istituto, "la mozione di sfiducia ha come sua funzione tipica quella di censurare soltanto le deviazioni dall'indirizzo politico su cui il rapporto fiduciario si era instaurato". Nella specie, invece, "tale istituto è stato impiegato per censurare la legittimità di atti che il Ministro ha posto in essere nell'esercizio di una funzione amministrativa a lui attribuita dalla Carta costituzionale" non in quanto componente del Governo, quanto, piuttosto, come organo monocratico posto al vertice del dicastero della giustizia, con manifesto sviamento nell'esercizio del potere. Invero, piuttosto che trattarsi di una mozione di sfiducia individuale , si sarebbe trattato di una "mozione di censura" che "non determina alcun obbligo di dimissioni". Rilevato poi che una eventuale incompatibilità tra l'indirizzo politico dell'intero Governo e l'azione di un singolo componente del Consiglio dei ministri va risolta all'interno di quest'ultimo, specialmente attraverso iniziative e poteri del Presidente del Consiglio, si contesta, in punto di fatto, che "sia sorto un effettivo conflitto tra l'indirizzo politico del Governo e quello perseguito dal Ministro Guardasigilli", stante la consapevole approvazione delle iniziative da parte del Presidente del Consiglio e stante il fatto che egli non avrebbe "mai portato tale (eventuale e solo ipotetico) conflitto all'attenzione della collegialità del Governo". Ricordato che "la legittimità dei provvedimenti assunti dal Ministro Mancuso è stata ampiamente confermata dai giudici del TAR di Milano", si nega, sempre in punto di fatto, con un dettagliato resoconto, la fondatezza del rilievo secondo cui il Ministro non avrebbe "assunto immediate iniziative per il recupero della funzionalità del servizio giustizia", dirigendosi esclusivamente verso "iniziative che hanno determinato condizioni di conflittualità". Quanto agli effetti della mozione di sfiducia votata dal Senato, si ribadisce che la stessa non comporta l'obbligo di dimettersi. Comunque il ministro non si è dimesso; né può ipotizzarsi una sua automatica decadenza. In conclusione, secondo la memoria, il decreto del Presidente della Repubblica, nel disporre la sostituzione del Ministro di grazia e giustizia, si basa su di un presupposto erroneamente dato per certo, il cui mancato verificarsi determina la nullità del dispositivo, producendo "l'anomalo effetto della presenza contemporanea di due Ministri nello stesso dicastero", e comunque l'effetto che "il Ministro Mancuso, pur spogliato delle funzioni di Guardasigilli, in conseguenza del decreto e dell'assunzione delle stesse funzioni da parte del Presidente Dini, ha mantenuto la qualifica di Ministro, che non gli è stata tolta e non ha volontariamente rimesso nelle mani del Presidente della Repubblica", e che gli dà "piena legittimazione ad agire in questa sede".
1. - Come risulta dalla narrativa di fatto, sono stati portati all'esame della Corte due ricorsi per conflitto di attribuzione. Con il primo, depositato il 19 ottobre 1995, il dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli pro-tempore, ha proposto censure nei confronti del Senato della Repubblica, in relazione alla mozione presentata il 4 luglio 1995, da discutere nella seduta del 18 ottobre 1995, con la quale il Senato stesso "esprimeva sfiducia" nei suoi confronti, "ai sensi dell'art. 95 della Costituzione, quale responsabile individuale degli atti del proprio dicastero".
Con il secondo, depositato il successivo 23 ottobre 1995, lo stesso ricorrente ha chiesto - nei confronti del medesimo Senato della Repubblica, nonché del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della Repubblica - l'annullamento dei seguenti atti "in quanto invasivi della sfera di attribuzioni conferita al Ministro di grazia e giustizia sia dall'art. 95, che, e soprattutto, dagli artt. 107 e 110 della Costituzione":
2) l'atto con cui il Presidente del Senato, "per implicito o per esplicito", ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia;
6) l'atto successivo in data 20 ottobre 1995 con il quale il Presidente del Consiglio dei ministri, dottor Lamberto Dini, ha chiesto ed ottenuto "il passaggio delle consegne" del Ministero di grazia e giustizia.
2. - Vanno, preliminarmente, esaminate le eccezioni sollevate da taluna delle parti in causa nel sostenere che il primo ricorso sarebbe da dichiarare improcedibile (secondo la difesa della Camera dei deputati), irricevibile o inammissibile (secondo la difesa del Senato della Repubblica) in ragione della mancata notifica alle parti stesse. Anche allo scopo di precisare l'ambito del presente giudizio, è da rammentare che la Corte, nella fase delibativa dell'ammissibilità dei conflitti, con l'ordinanza n. 470 del 27 ottobre 1995, "individuando" il thema decidendum e identificando l'interesse del ricorrente, ha considerato il primo ricorso, in ragione dei termini in cui risultava proposto, contenuto e ricompreso nel secondo.
3. - Sempre in via preliminare, va esaminata la questione della legittimazione a sollevare conflitto che il ricorrente, negli atti introduttivi del giudizio, ritiene di far discendere dalle sue peculiari attribuzioni, quale Ministro di grazia e giustizia, e dalla specifica considerazione di cui esse godono a livello costituzionale, segnatamente negli artt. 107 e 110, tali da collocarlo in una posizione che egli reputa differenziata rispetto a quella degli altri componenti del Governo, richiamando a tal fine un precedente della giurisprudenza costituzionale che riguarda la legittimazione passiva del medesimo in un conflitto con il Consiglio superiore della magistratura (sentenza n. 379 del 1992).
E questo in quanto il potere esecutivo, come la Corte ha avuto già occasione di affermare più volte, non costituisce un potere "diffuso", ma si risolve, sotto il profilo che qui interessa, nell'intero Governo, abilitato a prendere parte ai conflitti tra i poteri dello Stato in base alla configurazione dell'organo stabilita nella Costituzione (v., da ultimo, in tal senso, la sentenza n. 420 del 1995).
6. - Nel merito il ricorso deve essere respinto.
Come già rilevato nell'ordinanza adottata in sede di giudizio sull'ammissibilità del conflitto, gli atti che il ricorrente assume lesivi delle sue attribuzioni sono da individuare essenzialmente nella mozione di sfiducia votata dal Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre 1995, nonché nel decreto, in pari data, con il quale il Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ha conferito a quest'ultimo l'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad interim.
Nei confronti degli stessi, il ricorso prospetta tre ordini di censura generali:
a) l'inammissibilità della personalizzazione dell'istituto della mozione parlamentare di sfiducia;
b) l'inesistenza di una responsabilità politica (e di qualsiasi ulteriore responsabilità) del Ministro da sfiduciare;
c) la lesione degli specifici poteri che costituzionalmente competono al Guardasigilli e che vengono perciò fatti valere sotto il profilo della vindicatio potestatis.
7. - Con la prima delle richiamate censure, il ricorrente sostiene che "il rapporto fiduciario Camere-Governo nel suo complesso non sarebbe suscettibile di essere parzializzato, e parzialmente revocato", a scapito della unitarietà e della collegialità delle funzioni del Governo.
Si solleva, in tal modo, il problema dell'ammissibilità, nell'ordinamento costituzionale italiano, dell'istituto della sfiducia individuale, quale conseguenza della responsabilità politica dei singoli ministri.
Pur nel silenzio della Costituzione, il dibattito in argomento è risalente, tanto che se ne trova traccia nei lavori preparatori della Costituzione stessa, soprattutto negli aspetti della responsabilità politica del singolo componente del Governo e dell'obbligo di dimissioni eventualmente sul medesimo incombente. Già nella Commissione Forti, istituita nell'ambito del Ministero per la Costituente, si discusse ampiamente della possibilità di far valere la responsabilità politica dei singoli ministri, pervenendo, però, alla conclusione della inopportunità di "enunciare esplicitamente che la responsabilità politica, oltre che dell'intero Gabinetto, possa essere anche individuale, preferendo lasciare la questione a principi non scritti".
Che l'argomento, sia pure nella sua problematicità, fosse presente nel dibattito allora in corso, si evince anche dal progetto che venne sottoposto dalla "Commissione dei settantacinque" all'Assemblea costituente; progetto che prevedeva, in quello che poi sarebbe divenuto l'art. 94 della Costituzione, che la fiducia del Parlamento dovesse investire "primo ministro e ministri", mentre solo in seguito il destinatario divenne, con formula più sintetica, "il Governo". Aggiungasi che vari emendamenti presentati, in tema di conseguenze di un voto contrario ad una proposta governativa, prevedevano che esso non avrebbe comportato "come conseguenza le dimissioni del Governo o del ministro interessato".
D'altro canto, il fatto che l'istituto della sfiducia individuale non sia stato tradotto in una espressa previsione non porta a farlo ritenere fuori dal quadro costituzionale. Non avendo l'Assemblea costituente preso esplicita posizione sul tema, è da ritenere che essa non abbia inteso pregiudicare le modalità attuative che la forma di governo, così come definita, avrebbe consentito. Nella interpretazione della Costituzione, occorre privilegiare l'argomento logico-sistematico: si tratta, allora, di accertare se la sfiducia individuale, benché non contemplata espressamente, possa, tuttavia, reputarsi elemento intrinseco al disegno tracciato negli artt. 92, 94 e 95 della Costituzione, suscettibile di essere esplicitato in relazione alle esigenze poste dallo sviluppo storico del governo parlamentare.
8. - La Costituzione, nel prevedere, all'art. 95, secondo comma, la responsabilità collegiale e la responsabilità individuale, conferisce sostanza alla responsabilità politica dei ministri, nella duplice veste di componenti della compagine governativa da un canto e di vertici dei rispettivi dicasteri dall'altro. Risulta dai lavori preparatori che, nella discussione relativa alla responsabilità del singolo ministro, la stessa, qualificata in un primo momento come "personale", diventò nel testo definitivo "individuale", con una modifica alla quale sarebbe ingiustificato attribuire solo rilievo lessicale, ignorando così il ben più sostanziale intento, che è invece dato cogliere, di stabilire una correlazione fra le due forme di responsabilità - collegiale ed individuale - nel comune quadro della responsabilità politica.
Nella forma di governo parlamentare, la relazione tra Parlamento e Governo si snoda secondo uno schema nel quale là dove esiste indirizzo politico esiste responsabilità, nelle due accennate varianti, e là dove esiste responsabilità non può non esistere rapporto fiduciario.
L'indirizzo politico che si colloca al centro di una siffatta articolazione di rapporti è assicurato, dunque, nella sua attuazione, dalla responsabilità collegiale e dalla responsabilità individuale contemplate dall'art. 95 della Costituzione; responsabilità che fanno capo ai soggetti specificamente indicati dall'art. 92 della Costituzione, vale a dire il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, nella duplice veste di componenti del Governo e di vertici dei dicasteri; e responsabilità, infine, definite, giusta l'art. 94 della Costituzione, nei loro termini anche temporali di riferimento, dall'instaurazione, da un canto, e dal venir meno, dall'altro, del rapporto fiduciario.
L'attività collegiale del Governo e l'attività individuale del singolo ministro - svolgendosi in armonica correlazione - si raccordano all'unitario obiettivo della realizzazione dell'indirizzo politico a determinare il quale concorrono Parlamento e Governo. Al venir meno di tale raccordo, l'ordinamento prevede strumenti di risoluzione politica del conflitto a disposizione tanto dell'esecutivo, attraverso le dimissioni dell'intero Governo ovvero del singolo ministro; quanto del Parlamento, attraverso la sfiducia, atta ad investire, a seconda dei casi, il Governo nella sua collegialità ovvero il singolo ministro, per la responsabilità politica che deriva dall'esercizio dei poteri spettantigli.
Né a smentire tali conclusioni può valere il rapporto di simmetria che il ricorrente tende a delineare fra mozione di fiducia e mozione di sfiducia. Ad escludere, infatti, che la sfiducia si configuri come atto eguale e contrario alla fiducia, donde una identica conseguente finalizzazione all'organo nella sua collegialità, è sufficiente considerare che la fiducia è la necessaria valutazione globale sulla composizione e sul programma politico del Governo al momento della sua presentazione alle Camere (art. 94), mentre la sfiducia è giudizio eventuale e successivo su comportamenti e, quindi, è valutazione non necessariamente rivolta al Governo nella sua collegialità, bensì suscettibile di essere indirizzata anche al singolo ministro.
Il vizio di fondo che inficia il ragionamento del ricorrente sta non certo nella convinzione che l'attività di governo debba ispirarsi al criterio della collegialità, quale mezzo necessario per assicurarne l'unitarietà dell'indirizzo, quanto piuttosto nella tesi che il principio della collegialità debba astringere tutti i componenti del Governo ad una comune sorte nella simultanea permanenza in carica ovvero nella cessazione dalla medesima, senza considerare che la collegialità stessa è metodo dell'azione dell'esecutivo che può essere infranto proprio dal comportamento dissonante del singolo, e che il recupero dell'unitarietà di indirizzo può essere favorito proprio dal ricorso, quando una delle Camere lo ritenga opportuno, all'istituto della sfiducia individuale.
Se una corrispondenza sul piano logico è dato istituire, essa attiene, invece, al rapporto fra responsabilità e sfiducia, giacché la Costituzione - in particolare nell'art. 95, secondo comma - configura una responsabilità politica individuale che non può non avere correlate implicazioni per quanto attiene alle conseguenze. Né v'è da temere che dall'ammissibilità dell'istituto della sfiducia individuale derivi, nel rapporto fra Parlamento e Governo, il rischio di una preminenza dell'organo parlamentare tale da amplificarne il ruolo e tale da esporre individualmente i singoli componenti dell'esecutivo ai mutevoli e contingenti orientamenti di maggioranze parlamentari, anche occasionali. Di fronte a mozioni di sfiducia presentate nei confronti dei singoli ministri, il Presidente del Consiglio che ne condivida l'operato può sempre, come del resto già accaduto in passato, trasferire la questione della fiducia sull'intero Governo.
9. - A disegnare il modello di rapporti sopra indicato concorrono anche le fonti integrative del testo costituzionale. A questo proposito non vengono qui in considerazione tanto le convenzioni parlamentari, che il ricorrente definisce figure non consolidate, quanto piuttosto i regolamenti parlamentari e le prassi applicative, che, nel caso in esame, rappresentano l'inveramento storico di principi contenuti nello schema definito dagli artt. 92, 94 e 95 della Costituzione.
In tal senso, e al fine di assicurare alla sfiducia individuale le stesse garanzie procedimentali previste dalla Costituzione in via generale per la mozione di sfiducia, va considerata la modifica apportata, nel 1986, dalla Camera dei deputati al proprio regolamento (art. 115), con la quale si è disposto che "alle mozioni con le quali si richiedono le dimissioni di un ministro", si applica la stessa disciplina della mozione di sfiducia al Governo. Quanto al Senato della Repubblica, non si rinviene analoga disposizione nel relativo regolamento, ma gli atti parlamentari testimoniano, nella prassi, il tutt'altro che isolato ricorso al medesimo istituto, con il supporto di conformi pareri della Giunta per il regolamento.
A questi elementi - quando siano in armonia con il sistema costituzionale, come nel caso di specie - non può non essere riconosciuto grande significato, perché contribuiscono ad integrare le norme costituzionali scritte e a definire la posizione degli organi costituzionali, alla stregua di principi e regole non scritti, manifestatisi e consolidatisi attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi (o comunque retti da comuni criteri, in situazioni identiche o analoghe): vale a dire, nella forma di vere e proprie consuetudini costituzionali.
10. - Sotto altro profilo, il ricorrente, dopo aver negato che, nei suoi comportamenti, possano ravvisarsi gli estremi di una responsabilità sia politica che di qualsiasi altro tipo, lamenta che si sia fatto un uso dello strumento della sfiducia individuale in vista di un fine diverso da quello proprio di tale mezzo, con lo scopo di censurare iniziative rientranti nell'ambito delle competenze amministrative del Guardasigilli.
La Corte osserva che la sfiducia - quali che ne possano essere le varianti, di atto indirizzato al Governo ovvero al singolo ministro - comporta un giudizio soltanto politico; e, in ogni caso, che la doglianza con la quale il ricorrente deduce che si sarebbe fatto ricorso all'istituto della mozione di sfiducia in vista di un risultato improprio - indipendentemente dal fondamento o meno delle ipotesi avanzate in ordine ai motivi ispiratori della mozione stessa - si risolve in una prospettazione di per sé inammissibile, perché presuppone la sindacabilità nelle ragioni e nel fine dell'iniziativa assunta dal Senato. L'atto oggetto del ricorso contiene valutazioni del Senato che, proprio perché espressione della politicità dei giudizi a quest'ultimo spettanti, si sottraggono, in questa sede, a qualsiasi controllo attinente al profilo teleologico. Nel caso della mozione di sfiducia, si tratta di un atto che va annoverato fra gli strumenti funzionali al ruolo proprio delle Camere di verificare la consonanza con il Governo rispetto all'indirizzo politico, il cui svolgimento spetta a quest'ultimo; ruolo che muove dall'approvazione del programma governativo e che, attraverso successive specificazioni, integrazioni ed anche modifiche degli orientamenti dettati, si traduce in un apprezzamento continuo e costante dell'attività svolta.
11. - Per motivi analoghi sono da disattendere le censure con le quali il ricorrente sostiene che l'iniziativa del Senato avrebbe il fine di dettare regole di buona amministrazione utilizzando un mezzo assolutamente non preordinato dal Costituente a tale scopo. Peraltro, poiché il ricorrente stesso si dà carico di precisare di agire in chiave di vindicatio potestatis "in relazione ai poteri specifici che costituzionalmente gli competono", sembra opportuno chiarire che la previsione in Costituzione delle funzioni del Ministro di grazia e giustizia, specie per quanto attiene all'art. 110 e ai poteri di organizzazione ivi contemplati, fu introdotta, a suo tempo, essenzialmente con l'intento, nel momento in cui si prevedeva l'istituzione del Consiglio superiore della magistratura, di definire anche le competenze del Ministro della giustizia.
Se, pertanto, la ratio delle disposizioni costituzionali in parola è di delimitare il campo di intervento del Ministro rispetto a quello riservato al Consiglio superiore della magistratura, il sindacato del Parlamento, nei confronti degli atti del Guardasigilli, è identico a quello che si esercita nei confronti di qualsiasi componente del Governo, salva la particolare garanzia che circonda le relative competenze che, discendendo direttamente dalla Costituzione, non potrebbero essere caducate con una legge ordinaria.
Il controllo del Parlamento, proprio perché politico, non incontra dunque limiti, investendo l'esercizio di tutte le competenze del ministro, considerato che lo stesso è, ad un tempo, organo politico e vertice del dicastero, e che il suo compito è quello di raccordare l'ambito delle scelte politiche con i tempi e i modi di attuazione delle stesse da parte dell'amministrazione.
A mutare una siffatta conclusione non possono valere le osservazioni del ricorrente, secondo le quali l'intervento parlamentare troverebbe ostacolo nell'incidenza sulla sfera di funzioni tipicamente amministrative, giacché non v'è incompatibilità fra natura amministrativa delle funzioni e controllo del Parlamento, nella prospettiva propria di quest'ultimo.
Né può valere l'ulteriore considerazione del ricorrente secondo cui un'eventuale incompatibilità tra l'indirizzo del Governo e l'azione del singolo ministro avrebbe dovuto trovare soluzione nell'ambito del Consiglio dei ministri, attraverso iniziative del Presidente. Ed invero, anche se detta via appare in astratto coerente con i poteri e le responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri, quale garante dell'unità di indirizzo del Governo, non è questa la sede per indagare sulle ragioni che non hanno consentito, nel caso di specie, una soluzione siffatta, essendo, invece, compito della Corte accertare solo se il potere di controllo del Parlamento sia stato legittimamente esercitato, nel rispetto dei limiti derivanti dalle competenze spettanti ad altri poteri dello Stato.
12. - Restano da esaminare, a questo punto, le doglianze che riguardano in modo specifico il provvedimento assunto dal Presidente della Repubblica, nel conferire al Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta di quest'ultimo, l'incarico ad interim di Ministro di grazia e giustizia.
Il provvedimento viene censurato sotto un duplice profilo: sia perché adottato senza nulla disporre riguardo al Ministro in carica e senza decretarne esplicitamente la revoca, sia perché le dimissioni, ancorché obbligatorie per effetto della pronuncia di sfiducia, costituirebbero - ad avviso del ricorrente - pur sempre un atto spontaneo ed una autonoma manifestazione di volontà da parte del titolare dell'organo.
Anche queste doglianze non sono fondate.
Muovendo dal secondo profilo che, per la sua portata di principio, precede, dal punto di vista logico, l'altro, la Corte rammenta che, per pacifica e comune opinione in materia, la fiducia del Parlamento è il presupposto indefettibile per la permanenza in carica del Governo e dei ministri, sicché, quando essa viene meno, le dimissioni si configurano come atto dovuto in base ad una regola fondamentale del regime parlamentare. In questo senso, l'obbligo di dimissioni del Governo, in caso di sfiducia, ancorché non espressamente previsto, può farsi discendere - oltre che dal principio sancito nel primo comma dell'art. 94 - dall'argomento desumibile a contrario dal quarto comma di tale disposizione, secondo la quale "il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni". Se la fiducia vale a creare il raccordo politico tra Parlamento e Governo, la volontarietà delle dimissioni, dopo un voto di sfiducia, non significa, contrariamente a quanto sembra ritenere il ricorrente, libertà di valutazione in ordine al se ed al quando.
Poiché la revoca della fiducia esaurisce i suoi effetti nell'ambito del rapporto Parlamento-Governo, ma non comporta la caducazione dell'atto di nomina, la presentazione delle dimissioni è il normale tramite per consentire al Presidente della Repubblica di procedere alla nomina del nuovo Governo, ovvero del nuovo ministro. Il Presidente della Repubblica, in tale fase, è chiamato, dunque, ad un ruolo attivo che, in mancanza di dimissioni, richiede l'esercizio di poteri che attengono alla garanzia costituzionale, in vista del ripristino del corretto funzionamento delle istituzioni. Nel caso qui in esame, sulla base di una presa d'atto della volontà del Senato che ha espresso sfiducia nei confronti del Ministro della giustizia, si è posto in essere un procedimento complesso, nell'ambito del quale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con l'atto di iniziativa inteso a tener conto della volontà parlamentare, cioè con la proposta di sostituzione, nonché il Presidente della Repubblica che, una volta investito della proposta medesima, ha adempiuto il ruolo suo proprio di garante della Costituzione, sollevando il Ministro dall'incarico, e provvedendo alla sua sostituzione in conformità.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 1995.
[1] Tra gli altri, Guarino, Il Presidente della Repubblica italiana, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1951, p. 908; Paladin, Governo italiano, in Enciclopedia del diritto, XIX, Milano 1970, p. 694 ss..
[2] Tra gli altri, Galizia, Studi sui rapporti tra Parlamento e Governo, Milano 1972, p. 120; Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova 1975, p. 553.
[3] Modifiche all'articolo 94 della Costituzione, C. 5510 cost. (Savelli); Modifiche alla Costituzione concernenti la forma di Governo, C. 6428 cost. (Volontè); Disposizione costituzionale transitoria per l'investitura popolare del Presidente del Consiglio e per il Governo di legislatura, C. 6816 cost. (Calderisi); Modifiche agli articoli 92, 94 e 95 della Costituzione, C. 6968 cost. (Selva); Modifiche agli articoli 92, 93, 94, 95 e 96 della Costituzione, C. 7074 cost. (Cerulli Irelli); Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione, C. 7100 cost. (Soda); Modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione, C. 7134 cost. (Mussi).

References: Sentenza 
 sentenza 
 articolo 1
 art. 81

Sentenza 
 art. 2
 sentenza 
e contrario