Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1032
Timestamp: 2017-07-24 02:36:29+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi, da so 26. člen, šesti odstavek 29. člena in osmi odstavek 29. člena Zakona o divjadi in lovstvu v neskladju z Ustavo, o delni razveljavitvi prvega odstavka 65. člena in o razveljavitvi prve alineje sedmega odstavka 65. člena Zakona o divjadi in lovstvu in o ugotovitvi, da tretji odstavek 1. člena, 3. člen, peti in šesti odstavek 4. člena, tretji odstavek 6. člena, tretji odstavek 7. člena, drugi odstavek 8. člena, 9., 11., 25., 31., 32., 33., 34., 35. 36., 40. člen, prvi in sedmi odstavek 50. člena, prvi in drugi odstavek 53. člena, 67., 75. in 76. člen Zakona o divjadi in lovstvu niso v neskladju z Ustavo, ter o zavrženju pobud : Uradni list RS, št. 120/06
Odločba o ugotovitvi, da so 26. člen, šesti odstavek 29. člena in osmi odstavek 29. člena Zakona o divjadi in lovstvu v neskladju z Ustavo, o delni razveljavitvi prvega odstavka 65. člena in o razveljavitvi prve alineje sedmega odstavka 65. člena Zakona o divjadi in lovstvu in o ugotovitvi, da tretji odstavek 1. člena, 3. člen, peti in šesti odstavek 4. člena, tretji odstavek 6. člena, tretji odstavek 7. člena, drugi odstavek 8. člena, 9., 11., 25., 31., 32., 33., 34., 35. 36., 40. člen, prvi in sedmi odstavek 50. člena, prvi in drugi odstavek 53. člena, 67., 75. in 76. člen Zakona o divjadi in lovstvu niso v neskladju z Ustavo, ter o zavrženju pobud (Uradni list RS, št. 120/06)
2006-01-5104
ustavnosti, začetem z zahtevami Državnega sveta, Občine Preddvor, ki jo zastopa
župan Franc Ekar, in Občine Jezersko, ki jo zastopa župan Milan Kocjan, ter na
pobude Marije Stritar iz Mojstrane, Jožefa Bariča iz Črnomlja, Petra Vincencija
Kunstlja iz Vrhnike, Jožeta Šinkovca iz Boštanja, Mojce Belec iz Preddvora,
Majde Rumpret in Metke Belec iz Ljubljane, Janeza Praperja in Ivana Volerja iz
Črne na Koroškem, dr. Aleksandra Majdiča z Bleda, ter v postopku za preizkus
pobud Lovskega društva Kokra, ki ga zastopa mag. Stane Bergant, in Lovskega
društva Preddvor, ki ga zastopa predsednik Zdravko Žižmond, na seji 9. novembra
1. Člen 26 Zakona o divjadi in lovstvu (Uradni list RS, št.
16/04) je v neskladju z Ustavo, ker ne omejuje trajanja prednostne pravice
dosedanjih upravljavcev lovišč pri pridobitvi koncesije za trajnostno
gospodarjenje z divjadjo na postopek prve podelitve koncesije po uveljavitvi Zakona.
2. Šesti odstavek 29. člena Zakona o divjadi in lovstvu je v
neskladju z Ustavo, ker ne določa, da pripada del koncesijske dajatve tudi
občini, na območju katere se izvaja koncesija. 3. Osmi odstavek 29. člena Zakona o divjadi in lovstvu je v neskladju
z Ustavo. 4. Zakonodajalec mora neustavnost, ugotovljeno v 1., 2. in 3.
točki izreka te odločbe, odpraviti v roku enega leta od dneva objave te odločbe
v Uradnem listu Republike Slovenije. 5. Del besedila v prvem odstavku 65. člena Zakona o divjadi in
lovstvu, ki se glasi: »najmanj 15«, in prva alineja sedmega odstavka 65. člena
Zakona o divjadi in lovstvu se razveljavita. 6. Tretji odstavek 1. člena, 3. člen, peti in šesti odstavek 4.
člena, tretji odstavek 6. člena, tretji odstavek 7. člena, drugi odstavek 8.
člena, 9., 11., 25., 31., 32., 33., 34., 35., 36., 40. člen, prvi in sedmi
odstavek 50. člena, prvi in drugi odstavek 53. člena, 67., 75. in 76. člen
Zakona o divjadi in lovstvu niso v neskladju z Ustavo. 7. Pobudi Lovskega društva Kokra in Lovskega društva Preddvor za
začetek postopka za oceno ustavnosti 21. člena, prve in pete alineje prvega
odstavka 23. člena, prvega odstavka 24. člena, 60. člena, 64. člena, tretjega,
osmega in devetega odstavka 65. člena ter 66. člena Zakona o divjadi in lovstvu
1. Državni svet v zahtevi navaja, da sta 7.
in 8. člen Zakona o divjadi in lovstvu (v nadaljevanju ZDLov-1) v neskladju z
drugim odstavkom 14. člena Ustave. Pri oblikovanju lovišč in lovišč s posebnim
namenom naj bi bilo izključeno sodelovanje lastnikov zemljišč in gozdov, medtem
ko lahko sodelujejo lovske in druge naravovarstvene organizacije. Na podlagi
7., 8. in 9. člena ZDLov-1 naj bi se ustanavljala lovišča ne glede na
lastništvo lovnih površin, zato naj bi bila lastnikom lovnih površin bistveno
omejena lastninska pravica. Ker naj za takšno zmanjšanje upravičenj lastninske
pravice ne bi bilo predvideno ustrezno nadomestilo, naj bi bila takšna ureditev
v neskladju z 69. členom Ustave. Državni svet meni, da Zakon o varstvu okolja
(Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVO) izrecno priznava
pridobljene pravice pravnim osebam pri izkoriščanju naravnega bogastva. ZDLov-1
naj bi v V. delu z naslovom »Trajnostno gospodarjenje z divjadjo« (25., 26., 27.
in 28. člen ZDLov-1) uredil podelitev koncesije drugače, kot je urejena v ZVO
in drugih podobnih predpisih, zato naj bi bile navedene določbe v neskladju z
ZVO in z 2. členom Ustave (poseg v pridobljene pravice). Lovske družine, ki so
do sedaj upravljale z divjadjo, naj bi bile v neenakopravnem položaju v
primerjavi z drugimi subjekti, ki so nosilci pravice do izkoriščanja naravne
dobrine (npr. imetniki vodnogospodarskega dovoljenja). S tem naj bi bil kršen
22. člen Ustave. Sedmi odstavek 29. člena ZDLov-1 naj bi urejal ustanovitev
posebnega sklada, ki naj bi bil namenjen plačilu obremenjenosti kmetijskih
zemljišč in gozdov po divjadi. Državni svet meni, da osmi odstavek 29. člena
ZDLov-1 ne določa, komu so ta sredstva namenjena in po kakšnih kriterijih se
delijo, zato naj bi bila takšna ureditev v neskladju z 2. členom Ustave. Po
mnenju Državnega sveta so v neskladju s 67. in z 71. členom Ustave določbe 31.
do 36. člena ZDLov-1. Z obveznostmi, ki so naložene lastnikom lovnih površin,
naj bi bilo poseženo v njihovo lastninsko pravico. Prvi odstavek 50. člena
ZDLov-1 naj bi bil v neskladju s 33. in s 67. členom ter s prvim odstavkom 74.
člena Ustave, ker naj ne bi dopuščal lova v manjših oborah. Sedmi odstavek 50.
člena ZDLov-1 naj bi bil v neskladju s 33. členom Ustave, ker naj bi v primeru
pobega živali iz obore lastninska pravica nad živaljo brez odškodnine prešla od
lastnika oziroma imetnika obore na državo. Člen 53 ZDLov-1 naj ne bi natančno
določal obsega obveznosti lastnikov lovnih površin v zvezi z zavarovanjem
njihove lastnine pred škodo, ki jo lahko povzroči divjad. Zato naj oškodovanec
ne bi bil že vnaprej seznanjen z obsegom svojih obveznosti pri varovanju
premoženja, kar naj bi bilo v neskladju z načelom jasnosti in določnosti
predpisov (2. člen Ustave). S tem naj bi bilo omogočeno arbitrarno presojanje
upravljavcev lovišč. Prvi odstavek 65. člena ZDLov-1 naj bi bil v neskladju z
8. členom Zakona o društvih (Uradni list RS, št. 60/95 in nasl. – v
nadaljevanju ZDru) in z drugim odstavkom 42. člena Ustave, ker naj bi določal
minimalno število oseb, ki naj bi imele pravico ustanoviti lovsko družino. V
skladu z ZDru naj bi smele društvo ustanoviti že tri osebe. V neskladju z 42.
členom Ustave ter z 28. in z 29. členom ZDru naj bi bil tudi sedmi odstavek 65.
člena ZDLov-1, ker naj bi določal, da lovsko društvo preneha obstajati, če je
lovski družini odvzeta koncesija. Prvi in drugi odstavek 75. člena ter prvi in
drugi odstavek 76. člena ZDLov-1 naj bi bili v neskladju s prvim in z drugim
odstavkom 153. člena Ustave, ker naj bi bila globa, določena za storjeni
prekršek, nesorazmerna s posegom v ogroženo dobrino. 2. Predlagateljici Občina Preddvor in
Občina Jezersko menita, da bi morale pri izdelavi katastra lovskoupravljavskih
območij, pri oblikovanju lovskoupravljavskih območij, lovišč in lovišč s
posebnim namenom ter pri podelitvi koncesije sodelovati lokalne skupnosti. Zato
naj bi bile določbe tretjega odstavka 7. člena, 11. člena, 25. člena in 26.
člena ZDLov-1 v neskladju z Ustavo. Menita, da bi moralo biti v petem odstavku
29. člena ZDLov-1 urejeno pridobivanje prihodka s t. i. lovnim turizmom in s
prodajo divjačine. Ker naj bi bili ti prihodki ustvarjeni na območju lokalne
skupnosti, menita, da gre za siromašenje in odtujevanje naravnega bogastva z območja
posamezne lokalne skupnosti brez njenega vpliva. V sedmem odstavku 29. člena
ZDLov-1 bi morala biti urejena infrastruktura, ki se uporablja za lovsko
dejavnost. Pobudnici menita, da bi pri območnem združenju upravljavcev, ki je
urejeno v 67. členu ZDLov-1, morala sodelovati tudi lokalna skupnost. 3. Predlagateljica Občina Preddvor v
dopolnitvi zahteve še navaja, da je 7. člen ZDLov-1 v neskladju s 67., z 42., z
9. členom in s tretjim odstavkom 71. člena Ustave, ker naj bi bile meje lovišč
s posebnim namenom na območju lokalne skupnosti določene brez vpliva lokalne
skupnosti in lastnikov zemljišč. Predlagateljica meni, da se predvsem na
območju lovišč s posebnim namenom razvija t. i. lovski ali trofejni turizem. Iz
petega odstavka 29. člena ZDLov-1, ki veže višino koncesijske dajatve samo na
prihodek od prodane divjadi, ne pa na prihodek od trofej, naj bi izhajalo, da
je lovski turizem v ZDLov-1 neurejen. S tem naj bi bila dopuščena arbitrarna
ureditev tega področja samim upravljavcem lovišč s posebnim namenom. Kot dokaz
prilaga cenike trofej. Upravljavci lovišč in lovišč s posebnim namenom naj bi
pri izvajanju lovske dejavnosti uporabljali lokalno infrastrukturo. Lovska
dejavnost naj bi bila nevarna, lokalna skupnost pa naj bi bila odgovorna za
reševanje, zato ji je s tem naloženo finančno breme. Ker mora lokalna skupnost
v okviru lokalnih javnih služb urejati javne poti in izvajati intervencijsko
službo zaščite in reševanja, naj bi bila zaradi neustrezne zakonske ureditve
lovstva finančno obremenjena. ZDLov-1 naj ne bi določal, da del dohodka iz
izvajanja lovske dejavnosti pridobi tudi lokalna skupnost, zato naj bi bila
ogrožena pravica do lokalne samouprave iz 9. člena Ustave. Predlagateljica
predlaga, naj lokalne skupnosti pridobijo določena sredstva iz koncesijskih
dajatev ali pa naj z lovišči s posebnim namenom upravljajo same. Občina
Preddvor naj bi bila skoraj edina lokalna skupnost, ki nima lastne lovske
društvene dejavnosti, saj sodi v območje lovišča s posebnim namenom »Kozorog«,
ki ga upravlja Zavod za gozdove Slovenije. Takšna ureditev, ki onemogoča
ustanovitev lovske družine na območju Občine Preddvor, naj bi bila v neskladju
z drugim odstavkom 42. člena Ustave. Navaja še, da so lovišča s posebnim
namenom oblikovana v najbolj ohranjenih in značilnih naravnih okoljih. V teh
okoljih naj bi bil značilen trend odseljevanja. Zakonska ureditev, ki naj bi
dopuščala izgubo finančnih sredstev lokalne skupnosti, naj bi bila v nasprotju
s tretjim odstavkom 71. člena Ustave. Predlagateljica še navaja, da lastniki
lovnih površin plačujejo dohodnino od katastrskega dohodka, ne pridobivajo pa
nobenih dohodkov iz naslova lovskega udejstvovanja. Meni, da bi moralo Ustavno
sodišče ob uporabi testa sorazmernosti ugotoviti, ali je poseg v zasebno
lastnino zaradi izvajanja lovske dejavnosti ustavno dopusten. Navaja še, da je
postopek uveljavljanja odškodnine za škodo, določen v 56. členu ZDLov-1, zelo
zapleten, zato ne zagotavlja učinkovitega varstva premoženjskih interesov
lastnikom lovnih površin. Ker naj bi šlo za prekomeren poseg v lastninsko
pravico, bi lastniki lovnih površin morali dobiti ustrezno nadomestilo. 4. Pobudnica in pobudniki Marija Stritar,
Jožef Barič, Peter Vincencij Kunstlj, Jože Šinkovec, Mojca Belec, Majda
Rumpret, Metka Belec, Janez Praper, Ivan Voler in dr. Aleksander Majdič
nasprotujejo ureditvi v ZDLov-1, ker lovska pravica ni del lastninske pravice
na zemljiščih in gozdovih. Zato naj bi bila ureditev, pri kateri je nosilec
lovske pravice država in ne lastniki lovnih površin, v neskladju s 33. in s 67.
členom Ustave. Svoje trditve utemeljujejo s primerjalno ureditvijo v drugih
državah, v katerih je lovska pravica neločljivi del lastninske pravice, in z
ureditvijo na območju Slovenije pred letom 1945. Menijo, da divjad ne bi smela
biti last države, ampak bi morala biti res nullius. Ker naj bi bil eden od
vidikov lovske pravice tudi gospodarsko izkoriščanje lova, naj bi jim bila s
takšno ureditvijo omejena pravica do gospodarskega izkoriščanja lastninske
pravice. Z izpodbijano ureditvijo naj bi jim bil del lastninske pravice odvzet
brez nadomestila, zato naj bi bila takšna ureditev v neskladju tudi z 69.
členom Ustave. Ker naj bi bila lovska pravica s koncesijo prenesena na pravne
osebe, ki niso lastnice lovnih površin, po mnenju pobudnikov lastninska pravica
ni omejena v javno korist, ampak v korist določene skupine (lovske družine).
Menijo, da bi bila ekološki in socialni vidik lovstva udejanjena tudi, če bi
bila lovska pravica vezana na lastništvo zemljišč in gozdov. Zato naj bi bila
tretji odstavek 1. člena in 9. člen ZDLov-1 v neskladju s 33. in 67. členom
Ustave ter s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih
pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v
nadaljevanju Protokol k EKČP). Pobudniki se sklicujejo na sodbo Evropskega
sodišča za človekove pravice v zadevi Chassagnou in drugi proti Franciji.
Določbe 3. člena in petega ter šestega odstavka 4. člena ZDLov-1 naj bi brez
utemeljenih razlogov onemogočale fizičnim osebam ukvarjanje z lovstvom kot
gospodarsko pridobitno dejavnostjo. Takšna ureditev naj bi bila v neskladju s
prvim odstavkom 74. člena Ustave, ker omejuje svobodno gospodarsko pobudo, z
drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker postavlja fizične osebe v primerjavi s
pravnimi osebami v neenakopraven položaj, in s 33. členom Ustave, ker omejuje
mirno uživanje lastninske pravice. Tretji odstavek 6. člena, tretji odstavek 7.
člena in drugi odstavek 8. člena ZDLov-1 naj bi bili v neskladju z drugim
odstavkom 14. člena in s 33. členom Ustave, ker naj bi brez soglasja in
sodelovanja lastnikov lovnih površin omogočali ustanavljanje
lovsko-upravljavskih območij, lovišč s posebnim namenom in lovišč. Izpodbijani
členi naj bi omogočali sodelovanje lovskih in naravovarstvenih organizacij, ne
pa sodelovanja lastnikov lovnih površin pri oblikovanju lovskih teritorialnih
enot. Zato naj bi bili lastniki lovnih površin v neenakopravnem položaju z
lovskimi in z naravovarstvenimi organizacijami. Člen 26 ZDLov-1 naj bi bil v
neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi bili lastniki lovnih
površin pri vrstnem redu izbire koncesionarja v primerjavi z obstoječimi
lovskimi organizacijami v izrazito podrejenem položaju. Pobudniki menijo, da je
šesti odstavek 32. člena ZDLov-1, ki določa ravnanje lastnika kmetijskega
zemljišča pri posegih v okolje divjadi, v neskladju s 33. in s 67. členom
Ustave ter s 1. členom Protokola k EKČP, ker naj bi določal obveznosti lastnika
zemljišča v javnem interesu brez povrnitve nadomestila zaradi posega v
lastninsko pravico. Menijo tudi, da je naseljevanje tujerodnih vrst divjadi
brez soglasja lastnika lovne površine, kar naj bi omogočal 40. člen ZDLov-1,
poseg v 33. in 67. člen Ustave ter v 1. člen Protokola k EKČP. Prvi odstavek
50. člena ZDLov-1 naj bi bil v neskladju s 33. členom in s 67. členom ter s
prvim odstavkom 74. člena Ustave, ker naj ne bi dovoljeval lova v manjših
oborah. Sedmi odstavek 50. člena ZDLov-1 naj bi bil v neskladju s 33. členom
Ustave, ker določa, da v primeru pobega divjadi iz obore divjad na podlagi
samega zakona v roku osmih dni brez nadomestila postane last države. Prvi in
drugi odstavek 53. člena ZDLov-1 naj ne bi natančno določala obsega obveznosti
lastnikov lovnih površin v zvezi z zavarovanjem njihove lastnine pred škodo po
divjadi. Zato naj oškodovanec ne bi bil že vnaprej seznanjen z obsegom svojih
obveznosti pri varovanju premoženja, kar naj bi bilo v neskladju z načelom
jasnosti in določnosti predpisov. Prav tako naj bi bila prvi in drugi odstavek
53. člena ZDLov-1 v neskladju tudi s 33. in s 67. členom Ustave ter s 1. členom
Protokola, ker določata obveznosti lastnikom zemljišč zaradi zavarovanja
njihovega premoženja pred nastankom škode, ne da bi bili upravičeni do
nadomestila za uporabo zemljišča za izvajanje lovske dejavnosti. 5. Pobudnica Marija Stritar je svojo pobudo
večkrat dopolnila. V dopolnitvi z dne 27. 9. 2004 navaja, da se je s podobno
problematiko Ustavno sodišče že ukvarjalo v sklepu št. U-I-51/95 z dne 18. 3.
1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 65). Zavzelo naj bi stališče, da
omejitve lastninske pravice v 5. členu Zakona o gozdovih (Uradni list RS, št.
30/93 – v nadaljevanju ZG), ki omogočajo drugim nabiranje plodov v gozdu, ne
pomenijo posega v lastninsko pravico. Iz obrazložitve navedenega sklepa naj bi
izhajalo, da je treba pri določitvi vsebine lastninske pravice izhajati iz
zgodovinskih in civilizacijskih okoliščin. Pobudnica navaja, da skopa
obrazložitev Ustavnega sodišča ne omenja lova, zato naj ta obrazložitev pri
presoji ureditve v ZDLov-1 ne bi bila uporabljiva. Ob uporabiti testa
sorazmernosti naj ne bi bilo mogoče najti ustavno dopustnega cilja za takšno
ureditev. Interes članov lovskih družin do lova ne more biti ustavno dopusten
cilj za omejevanje lastninske pravice. Meni, da je smotrno gospodarjenje z
divjadjo mogoče doseči tudi z naložitvijo obveznosti lastniku zemljišč in
gozdov. Zato naj bi bilo mogoče iste cilje doseči tudi z milejšimi ukrepi. Če
lastnik svojih obveznosti ne bi izpolnjeval, bi bila predvidena intervencija
lovske družine. Meni, da izpodbijana ureditev ne prestane testa sorazmernosti.
Z dopolnitvijo z dne 3. 10. 2005 je svojo pobudo razširila še na tretjo alinejo
5. člena ZG, ki določa, da mora lastnik gozda v svojem gozdu dovoliti lov v
skladu s predpisi in presojo »trditve, da je divjad državna lastnina«. Meni, da
divjad ne bi smela biti v lasti nikogar. Z odstrelom pa bi postala last
tistega, na katerega zemljišču je bila odstreljena. Zato naj bi bila tretja
alineja 5. člena ZG v neskladju s 33. členom Ustave. Z dopolnitvijo z dne 17.
1. 2006 je poslala pravno ekspertizo z naslovom »Lovska zakonodaja v
Sloveniji«. V njej sta pripravljena zgodovinski pregled ureditve lovskega prava
na ozemlju Republike Slovenije in primerjalnopravni pregled ureditve v drugih
državah. 6. Pobudnik Lovsko društvo Preddvor je
vložil pobudo za oceno ustavnosti ZDLov-1. Navaja, da bi v 21. in 23. členu
ZDLov-1 moral biti opredeljen status Lovske zveze Slovenije in območnih
združenj upravljavcev. Meni, da »se javni interes ne bi smel dodeliti
avtomatično, pač pa na osnovi resnično kakovostnega in strokovnega dela«. Ker
naj prvi in drugi odstavek 23. člena ZDLov-1 ne bi uredila dohodka od
trofejnega turizma, naj bi bil koncesionar oškodovan pri pridobivanju dohodka.
Pobudnik meni, da bi v prvem odstavku 24. člena ZDLov-1 morale biti odpravljene
krivice, ki so nastale na tistih območjih, kjer so v 50-ih letih ukinili lovske
družine in podržavili zemljišča. Člen 60 ZDLov-1 bi moral opredeliti, ali naj
bosta lovski izpit in veljavna lovska izkaznica vezana na članstvo v lovski
družini. Pobudnik tudi meni, da sta 64. in 65. člen ZDLov-1 v neskladju z ZDru.
Meni, da je način ukinitve lovske družine sporen, ker v ZDLov-1 ni določen
status Lovske zveze Slovenije, Zavoda za gozdove Slovenije in območnega
združenja upravljavcev. Prav tako meni, da je ureditev, pri kateri je ob
razpadu ali prenehanju društva njegovo premoženje preneseno na območno
združenje upravljavcev ali na Lovsko zvezo Slovenije, v nasprotju z ZDru. Meni,
da Lovska zveza Slovenije ne sme biti edina monopolna zveza lovskih družin, kar
naj bi izhajalo iz 66. člena ZDLov-1. 7. Pobudnik Lovsko društvo Kokra je vložil
zahtevo za oceno ustavnosti 26. in 65. člena ZDLov-1. Navaja, da zemljišča
članov društva ležijo na območju lovišča s posebnim namenom Kozorog Kamnik.
Zato naj ne bi mogli uveljaviti pravic, ki so določene v 25. in 26. členu
ZDLov-1. S tem naj bi bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom. 8. Državni zbor na zahteve in pobude ni
odgovoril. 9. Vlada je v mnenju navedla, da bo
preučila ureditev področja in v najkrajšem času pripravila spremembe in
dopolnitve ZDLov-1. V tem okviru naj bi presojala tudi ustreznost veljavnih
rešitev, na katere opozarjajo predlagatelji in pobudniki. 10. Ustavno sodišče je pridobilo potrebna
pojasnila od Lovske zveze Slovenije in od Zavoda za gozdove Slovenije.
11. Ustavno sodišče je zadeve zaradi
skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Dopolnitev pobude Marije Stritar z
dne 3. 10. 2005, ki se nanaša oceno ustavnosti tretje alineje 5. člena ZG in
oceno »trditve, da je divjad državna lastnina«, je Ustavno sodišče zaradi
skupnega obravnavanja izločilo iz te zadeve in združilo z zadevo št. U-I-40/06.
O njej bo odločilo posebej. 12. Pobudniki Mojca Belec, Metka Belec,
Majda Rumpret in dr. Aleksander Majdič so pobudam priložili zemljiškoknjižne
izpiske, iz katerih izhaja, da so lastniki zemljišč in gozdov, zato izkazujejo
pravni interes za izpodbijanje ZDLov-1. Ustavno sodišče se ni spuščalo v pravni
interes drugih pobudnikov, ki samo zatrjujejo, da so lastniki zemljišč. Pobude,
razen pobud Lovskega društva Preddvor in Lovskega društva Kokra, je sprejelo in
Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo
13. Zgodovinski razvoj lastninskih razmerij
je vplival tudi na lastninskopravna razmerja v zvezi z izvrševanjem lovske
pravice. Ureditev lastnine v rimskem pravu je posledično vplivala tudi na
lovsko pravico. Divjad je bila v tem obdobju nikogaršnja stvar (res nullius),
ki si jo je lahko na javnem zemljišču prisvojil vsak svobodnjak. Na zasebnih
zemljiščih je bilo treba za lov pridobiti dovoljenje lastnika zemljišča. V času
fevdalizma je bil vladar edini gospodar divjadi in edini pristojen za izdajo
lovskih predpisov. Lov je bil privilegij kralja, ki ga je lahko podelil svojim
vazalom s posebnimi listinami. Kralj in drugi plemiči so si lahko na posameznem
fevdu, ki so ga dali drugemu vazalu, pridržali lovsko pravico. Lovska pravica
je postala dedna dobrina. Po letu 1500 se vzpostavi t. i. lovski regal.1
Lovski regal je bila samostojna lovska pravica vladarja in drugih od njega
obdarjenih gospodov (deželnih knezov in drugih plemičev) na zemljiščih, ki so
bila v tuji posesti. Lovska pravica v tem obdobju vsebuje samo pravico lova in
pravico prisvajanja divjadi (lovska pravica v subjektivnem smislu). 2
14. Mejnik v razvoju lovske pravice na
današnjem ozemlju Republike Slovenije je bil sprejem Občega državljanskega
zakonika leta 1811 (v nadaljevanju ODZ). Pravica loviti je bila v § 292 ODZ
opredeljena kot »netelesna stvar«. Gre torej za prve zametke samostojnosti
lovske pravice. Vendar tedanji zakonodajalec ni bil dosleden. V § 295 ODZ je
namreč določal, da je divjad pritiklina zemljišča, dokler ni ujeta ali ubita.
To je pomenilo, da divjad do ulova deli pravno usodo zemljišča. Vendar je ODZ
nato v § 383 določal, da morajo »posebni politični zakoni« urediti, kdo ima
pravico lova, kako se omejuje čezmerno število divjačine in kako se povrne
škoda, ki jo povzroči divjad. Predvidel je torej posebno ureditev lovske
pravice, ki jo je imel lahko lastnik zemljišča ali kdo drug. Pravica lova na
tujem zemljišču je bila v ODZ opredeljena kot poljska služnost (§ 477 ODZ).
Določbe o služnostih so se uporabljale, če ni bilo z navedenimi posebnimi
zakoni določeno drugače. 15. Do bistvenih sprememb je prišlo po
marčni revoluciji leta 1848, ko so bili odpravljeni fevdalizem in posebne
pravice plemičev. Lovski patent iz leta 1849 je odpravil lovski regal kot
lovsko pravico na tujem zemljišču. Pravico lastnega lova so imeli imetniki 200
juter (115 ha) strnjenega lovišča (t. i. upravičenci lastnega lova). Druga
lovišča so pripadala občinam, ki so jih morale dati v zakup ali ponuditi
upravičencem lastnega lova. Zakupnina se je letno delila med zemljiške lastnike
glede na velikost zemljišča (t. i. dominalno zakupni sistem).3 16. Z združitvijo Kraljevine Srbov, Hrvatov
in Slovencev je bilo na območju nove države lovsko pravo urejeno s šestimi
različnimi pravnimi sistemi. Z Zakonom o lovu (Službene novine Kraljevine
Jugoslavije, št. 258A/XCIV/697 z dne 6. 12. 1931) je bil sprejet enotni lovski
sistem, ki je bil uveljavljen šele leta 1935. Lovska pravica je pripadala
zemljiškemu lastniku in ni bila samostojna pravica, temveč je bilo zemljišče,
na katerem se je nahajala divjad, izvor pravice. Samostojno izvrševanje lovske
pravice je bilo omejeno zaradi gospodarjenja in izkoriščanja lova. Zakon je
ločeval med lovsko pravico kot stvarno pravico in med pravico do izvrševanja
lova. Lovska pravica je vedno pripadala samo lastniku zemljišča. Pravica do
izvrševanja lova je pripadala lovskim upravičencem (lastniku neizločenega
zemljišča ali zakupniku lovišča). Vsebovala je pravico do lova in pravico do
prilastitve uplenjene divjadi. Lovska pravica je poleg pravice, da sme
upravičena oseba na predpisan način zasledovati, ujeti ali ubiti divjačino ter
si prilastiti njene uporabljive dele, vsebovala tudi že pravico do gojitve4
in razmnoževanja divjačine.5 17. Po drugi svetovni vojni so bili
razveljavljeni vsi pravni predpisi, ki so bili sprejeti pred okupacijo in med
njo. Zato so bili razveljavljeni tudi vsi predpisi, ki so urejali lovstvo.
Zakonodajna pristojnost glede urejanja lovstva je bila deljena na federacijo in
republike. S Splošnim zakonom o lovu (Uradni list FLRJ, št. 105/47) je
divjačina postala splošno državno premoženje. Država je vodila in urejala
lovstvo kot panogo narodnega gospodarstva ter skrbela za razvoj in pospeševanje
lovstva. Lovišča so obsegala tako državno, zasebno in zadružno posest. Lovišča
lovskih društev je v upravljanje lovskim društvom dodelil republiški resorni
minister na podlagi sklenjene pogodbe o upravljanju. Bolj podrobno je lovstvo
uredil republiški Zakon o lovu (Uradni list LRS, št. 16/49 in nasl.).
Izvrševanje lova je obsegalo pravico loviti, dajati v promet divjad in si
prisvajati njene dele ter dolžnost divjad gojiti in skrbeti za njeno
razmnoževanje ter varstvo. Izvirna državna lastninska pravica na divjadi se je
prenesla na lovskega upravičenca z uplenitvijo. Lovska družina je morala za
uživanje lovišča plačevati odškodnino, ki je bila dohodek proračuna okrajnega
(mestnega) ljudskega odbora. V Zakonu o lovu (Uradni list LRS, št. 26/54) je
bila divjad splošno ljudsko premoženje, s katerim upravlja okrajni (mestni)
odbor. Okrajni (mestni) odbor je posamezno lovišče oddal v gospodarjenje lovski
družini z odločbo. Glavna naloga lovske družine je bila neposredno
gospodarjenje v lovišču. Divjad, ki je bila uplenjena, ulovljena ali najdena v
lovišču, je postala last lovske družine. V Temeljnem zakonu o lovstvu (Uradni
list SFRJ, št. 16/65) je bila divjad opredeljena kot družbena lastnina. Lov ni
bil več opredeljen samo kot panoga narodnega gospodarstva, temveč je zajemal
tudi gojitev in varstvo divjadi. Lovišča so ustanavljale občine, državni organi
in državni sekretar za obrambo, ki so jih z upravno odločbo podelili lovskim
družinam v gospodarjenje (upravljanje). Upravljavec lovišča je z ustanoviteljem
sklenil pogodbo, v kateri so se uredili pogoji, pod katerimi je bilo lovišče
dano v gospodarjenje. Po letu 1974 je postalo urejanje lovstva zakonodajna
pristojnost republik. Zakon o varstvu, gojitvi in lovu divjadi ter o
upravljanju lovišč (Uradni list RS, št. 25/76 in nasl. – v nadaljevanju Zakon/76)
je urejal lovstvo do sprejetja ZDLov-1. Divjad je bila družbena lastnina, ki je
kot dobrina splošnega pomena uživala posebno varstvo. Za uresničevanje
posebnega družbenega interesa je bil sklenjen družbeni dogovor, s katerim so se
uredile medsebojne pravice, obveznosti in odgovornosti posameznih
zainteresiranih samoupravnih organizacij. Z lovišči so upravljale lovske
organizacije, ki jim je lovišče v upravljanje podelil ustanovitelj s posebnim
aktom brez odškodnine in za nedoločen čas. Upravljanje lovišča je obsegalo
dejavnost lovstva (gojitev, lov in uporabo divjadi) ter urejanje in vzdrževanje
lovišča. Do sprejetja ZDLov-1 je ureditev dejavnosti lovstva temeljila na
sistemu družbene lastnine.6 Divjad je bila družbena last, dokler ni
bila uplenjena. Potem je prešla v last lovskega društva. Zemljišča, na katerih
se je izvrševalo upravljanje z divjadjo (lovska pravica), so lahko bila tako v
družbeni lastnini kot tudi v zasebni lastnini. Iz navedenega izhaja, da pravica
do upravljanja z divjadjo7 v tem obdobju ni bila vezana na
lastninsko pravico na zemljišču. 18. Po osamosvojitvi Slovenije je bilo
treba zaradi spremembe družbenega sistema v Republiki Sloveniji zakonodajo
uskladiti z Ustavo. Zato je bilo treba zakonsko urediti način prenehanja
družbene lastnine oziroma njeno preoblikovanje v pravo lastnino ter določiti
kriterije za določitev znanih lastnikov. Lastninjenje naravnih dobrin in
pravico do upravljanja, rabe ali izkoriščanje naravne dobrine je uredil ZVO.
Naravne dobrine so praviloma postale državna lastnina. Pravico do upravljanja,
rabe ali izkoriščanja naravne dobrine so zasebni subjekti lahko pridobili s
koncesijo ali z dovoljenjem. Zaradi varovanja pridobljenih pravic so lahko
obstoječi nosilci pravice do upravljanja, rabe in izkoriščanja naravne dobrine
do podelitve koncesij ali dovoljenj uresničevali svojo pravico v obsegu, na
način in pod pogoji, določenimi v pravnomočnem aktu, s katerim je bila
pridobljena.8 Divjad je bila z ZVO opredeljena kot naravni vir in je
postala državna lastnina. Obstoječa pravica lovskih družin do upravljanja z
divjadjo se je uresničevala v obsegu, na način in pod pogoji, določenimi v
pravnomočnem aktu, s katerim je bila pridobljena.9 Zemljišča in
gozdovi, na katerih se je izvrševalo upravljanje z divjadjo in so bili v
družbeni lasti, so prešli v državno lastnino ali v zasebno lastnino.10
19. S sprejemom ZDLov-1 je zakonodajalec
prilagodil upravljanje z divjadjo kot naravnim bogastvom spremenjenemu pravnemu
sistemu. V veljavni ureditvi je prostoživeča divjad premična stvar v državni
lasti (drugi odstavek 163. člena ZVO-1). Divjad je naravno bogastvo. Država kot
lastnik upravlja s prostoživečo divjadjo. Upravljanje z divjadjo je najširši
pojem, ki poleg trajnostnega gospodarjenja z divjadjo obsega tudi načrtovanje,
ohranjanje in spremljanje stanja divjadi ter načine njihovega izvajanja.
ZDLov-1 ne opredeli pojma »lovska pravica«. Iz tretjega odstavka 1. člena
ZDLov-1 izhaja, da je trajnostno gospodarjenje z divjadjo dejanska vsebina
lovske pravice. Lovska pravica (trajnostno gospodarjenje z divjadjo) v ZDLov-1
obsega pravico lova divjadi,11 pravico prisvajanja divjadi,
ohranjanje divjadi, ukrepanje v življenjskem okolju divjadi in posege v
populacije zaradi gospodarskih, veterinarsko-sanitarnih, zdravstvenih in drugih
utemeljenih razlogov (drugi odstavek 3. člena ZDLov-1). Iz navedenega izhaja,
da sta pravica lova in pravica prisvajanja divjadi sestavni del lovske pravice.
Pravica lova in pravica prisvajanja divjadi sta povezani z lovsko pravico in ne
moremo govoriti o samostojnih ter neodvisnih pravicah. Nosilec svoje lovske
pravice ne more v celoti prenesti na druge subjekte. Lahko pa razpolaga s
posameznimi deli lovske pravice (s pravico lova) in jih lahko pod pogoji,
določenimi v zakonu, prenese na druge osebe. Lovska pravica je samostojna
pravica, ki ni vezana na lastninsko pravico na zemljišču. Izvirno pripada
državi, ki jo lahko pod pogoji, določenimi v zakonu, prenese na zasebne
subjekte. Zato je javnopravne narave. Zasebni subjekt lahko lovsko pravico
pridobi samo po posebnem postopku (podelitev koncesije na javnem razpisu) in z
javnopravnim aktom (upravna odločba). 20. Iz ureditve lovstva v drugih državah
izhaja, da so lovski sistemi izraz konkretnih državnopravnih ureditev. Ureditev
lovstva je v vsaki državi svojevrsten sistem, ki je rezultat specifičnega
družbenega, zgodovinskega, kulturnega, socialnega, pravnega in državnopravnega
razvoja. Lovsko pravo v posamezni državi je posledica njenega lastnega
zgodovinskega razvoja. Glede na pravni izvor lovske pravice v veljavnih pravnih
sistemih obstajata dve obliki lovske pravice. Po eni od njiju je lovska pravica
lahko samostojna pravica, ki ni vezana na lastninsko pravico na zemljišču. Zato
je ponavadi javnopravne narave. Po drugi obliki je lovska pravica lahko zasebnopravna
premoženjska pravica, ki je vezana na lastninsko pravico na zemljišču.12
Presoja tretjega odstavka 1. člena in 9.
člena ZDLov-1
21. Državni svet in pobudniki nasprotujejo
ureditvi v ZDLov-1, pri kateri je lovska pravica samostojna pravica, ki ni
vezana na lastninsko pravico na zemljišču. Takšna ureditev naj bi bila v
neskladju s 33., s 67. in z 69. členom Ustave ter s 1. členom Protokola k EKČP.
22. Tretji odstavek 1. člena ZDLov-1
določa: »Z divjadjo upravlja Republika Slovenija. Trajnostno gospodarjenje z
divjadjo lahko Republika Slovenija pod pogoji določenimi s tem zakonom prenese
na usposobljeno pravno osebo kot lovsko pravico.« 23. Člen 9 ZDLov-1 določa: »Lovišča in
lovišča s posebnim namenom se oblikujejo ne glede na lastništvo kmetijskih
zemljišč in gozdov ter upravno-administrativno delitev ozemlja Republike
Slovenije.« 24. Glede na očitke pobudnikov in Državnega
sveta je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je ureditev v neskladju s 33., s
67. in z 69. členom Ustave ter s 1. členom Protokola k EKČP. Ker določba 1.
člena Protokola k EKČP ne zagotavlja pravic v večjem obsegu, kot jih
zagotavljajo določbe Ustave, je Ustavno sodišče presojalo očitke pobudnikov v
zvezi s kršitvijo 1. člena Protokola k EKČP v okviru skladnosti z navedenimi
določbami Ustave. 25. Člen 33 Ustave varuje lastninsko
svobodo. Njen namen je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na
premoženjskem področju. Ima dvojni varovalni učinek. Varuje konkretni položaj
imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža
razmerje med posameznikom ter skupnostjo in varuje pravni institut lastnine
oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje elemente: svobodo pridobivanja
lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v
pridobljene pravice. Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj,
katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi
vsebino šele z zakonsko ureditvijo. Vsebina ustavnega varstva lastnine oziroma
vsebina ustavno zajamčenih lastninskih upravičenj na posameznih kategorijah
stvari se lahko skozi časovna obdobja spreminja v odvisnosti od objektivnega
pomena te kategorije stvari za skupnost kakor tudi od prevladujočih vrednostnih
pogledov na razmerje med lastnikom in skupnostjo. Uporaba pooblastila za
zakonsko konkretizacijo vsebine lastninske pravice privede do različnih
pojavnih oblik lastnine. Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari
različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih
vrst stvari razlikujejo. Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen
pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri
urejanju vsebine lastninske pravice.13 26. V okviru splošnih določb Ustava v
svojem 5. členu navaja nekatere pozitivne obveznosti države, med katere sodi
tudi skrb za ohranjanje naravnega bogastva. Člen 70 Ustave je namenjen varstvu
naravnih bogastev. Zakonodajalcu nalaga, da z zakoni uredi način pridobivanja
in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena ekološka funkcija, da uredi
pogoje za izkoriščanje naravnih bogastev, pogoje uporabe zemljišč, pogoje in
način uresničevanja gospodarskih in drugih dejavnosti z namenom uresničevanja
skrbi države za zdravo življenjsko okolje itd. V drugem odstavku 70. člena
Ustave je zakonodajalec tudi pooblaščen, da z zakonom uredi pogoje, pod
katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. Opustitev normativnega urejanja
varstva naravnih bogastev bi pomenila kršitev teh ustavnih zapovedi. Naravna
bogastva so namreč del ekosistemov, to je naravnih združb, katerih del je tudi
človek. Namen varstva okolja je po 2. členu ZVO-1 spodbujanje takšnega
družbenega razvoja, ki omogoča dolgoročne pogoje za človekovo zdravje, počutje
in kakovost njegovega življenja ter ohranjanje biotske raznovrstnosti. Po
načelu ekološke funkcije lastnine (16. člen ZVO-1) je treba pri uživanju
lastninske pravice ali pravice splošne rabe ali posebne rabe naravnih dobrin
zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in
izboljšanje kakovosti okolja, ohranjanja naravnih vrednot in biotske14
raznovrstnosti. 27. Na teh podlagah je zakonodajalec v
ZDLov-1 uredil varstvo ter ohranjanje divjadi kot naravnega bogastva. Namen
ZDLov-1 je urediti upravljanje z divjadjo tako, da se zagotavljajo ekološka,
socialna in gospodarska funkcija divjadi in njenega življenjskega prostora.
Namen upravljanja z divjadjo je ohraniti in varovati divjad kot naravno
bogastvo, ohraniti in povečati biološko in krajinsko pestrost in stabilnost življenjskih
združb ter preprečevati in povrniti škodo od divjadi in na njej (1. člen
ZDLov-1). Zakonodajalec je uredil obseg javne službe za področje divjadi in
lovstva, določil pogoje, pod katerimi se sme izkoriščati divjad kot naravni
vir, določil omejitve pri posegih v okolje divjadi in način trajnostnega
gospodarjenja z divjadjo. 28. Narava in vsebina lovske pravice sta se
z družbenim razvojem in z zavedanjem o pomenu zdravega življenjskega okolja
spreminjali. Lovska pravica je poleg gospodarske funkcije pridobila tudi
socialno funkcijo (športno-rekreacijska, turistična, izobraževalna in
raziskovalna funkcija) in ekološko funkcijo (ohranjanje biotske raznovrstnosti,
ohranjanje naravnega ravnovesja, gospodarjenje s prostoživečimi vrstami
divjadi, ki temelji na povečevanju pestrosti avtohtonih živalskih vrst in
vzpostavljanju biološkega ravnovesja). Lovska pravica je najprej vsebovala samo
pravico lova in pravico prisvajanja divjadi. Z družbenim razvojem pa je
vsebovala vedno več elementov, ki so bili povezani z varovanjem okolja,
ohranjanjem narave in varovanjem divjadi. Temeljni namen lovske pravice v
sodobni družbi ni več v gospodarsko-ekonomskih interesih kmetijstva in
gozdarstva, temveč postajata temeljna funkcija lovske pravice ohranjanje narave
in varstvo okolja. S civilizacijskim razvojem je pri divjadi kot naravnem
bogastvu bolj poudarjen njen pomen za skupnost kot njen pomen za posameznika,
zato ima zakonodajalec pri urejanju dejavnosti lovstva široko polje proste
presoje. 29. Narava lovske pravice zahteva, da
nosilec lovske pravice pri njenem izvrševanju uporablja zemljišča in gozdove.
Glede na pravni izvor lovske pravice v veljavnih pravnih sistemih torej
obstajata dve obliki lovske pravice. Po eni od njiju je lovska pravica lahko
samostojna pravica, ki ni vezana na lastninsko pravico na zemljišču. Po drugi
obliki je lovska pravica lahko zasebnopravna premoženjska pravica, ki je vezana
na lastninsko pravico na zemljišču. Iz zgodovinskega pregleda izhaja, da je
imela lovska pravica na ozemlju Republike Slovenije obe obliki. V času
fevdalizma in po drugi svetovni vojni je bila lovska pravica samostojna
pravica, ki ni bila vezana na lastninsko pravico na zemljišču. Od marčne
revolucije leta 1848 do druge svetovne vojne pa je lovska pravica izvirala iz lastninske
pravice na zemljišču. Glede na navedeno je zakonodajalec v ZDLov-1 izbral eno
izmed možnih oblik ureditve, in sicer je lovsko pravico uredil kot samostojno
pravico javnopravne narave, ki ne izvira iz lastninske pravice na zemljišču.
Nosilka pravice je država, ki jo lahko s koncesijo prenese na usposobljene
subjekte. S takšno ureditvijo je zakonodajalec zagotovil tudi pravno
kontinuiteto s prejšnjo pravno ureditvijo, ki je lovsko pravico urejala
smiselno na podoben način, čeprav je temeljila na sistemu družbene lastnine.
Dejstvo, da je lovska pravica v obdobju pred drugo svetovno vojno izvirala iz
lastninske pravice na zemljišču, in dejstvo, da je bila lovska pravica
lastnikom zemljišč odvzeta v družbenem sistemu, ki je bil spremenjen, ne
pomeni, da mora biti veljavna ureditev lovske pravice identična prejšnji
ureditvi. Zakonodajalec mora vsebino lastninskih upravičenj prilagoditi
sodobnim družbenim razmeram. Zakonodajalec ima ustavno pooblastilo za zakonsko
urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine, tako da bo zagotovljena
njena ekološka funkcija, in ima ustavno pooblastilo za določanje pogojev za
izkoriščanje naravnih bogastev ter pogojev uporabe zemljišč (70. in 71. člen
Ustave). Samostojna narava lovske pravice, ki ne izvira iz lastninske pravice
na zemljišču, torej glede na 70. člen Ustave ne pomeni posega v lastninsko
pravico (33. člen Ustave). 30. Pobudniki in Državni svet navajajo, da
sta tretji odstavek 1. člena in 9. člen ZDLov-1 v neskladju tudi z 69. členom
Ustave, ker naj bi bila lastnikom lovnih površin lastninska pravica odvzeta
brez odškodnine. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali
omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v
naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom
Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu
lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, pod določenimi pogoji
omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Odvzem
lastninske pravice pomeni, da dosedanji nosilec izgubi lastninsko pravico na
stvari. Kot razlastitev je treba obravnavati tudi posege, pri katerih se
lastninska pravica tako izvotli, da lastniku ostane nudum ius. Omejitev
lastninske pravice pa zajema obremenitev nepremičnine s služnostjo in z začasno
uporabo nepremičnine v javno korist, pri kateri se pravica dejansko odvzame
(izvotli) za določen čas. V obeh primerih gre za kvalitativen poseg v
lastninsko pravico zaradi konkretne javne koristi in ne le za omejitev načina
uživanja lastnine.15 31. Lastnikom zemljišč in gozdov ostanejo
vsi bistveni elementi lastninske pravice na zemljišču (pravica posesti, pravica
uporabe in pravica razpolaganja s stvarjo), kljub temu, da lastninska pravica
na zemljišču ne vsebuje tudi upravičenj, povezanih z izvrševanjem lovske
pravice. Zato ureditev, pri kateri je lovska pravica samostojna pravica in ni
del lastninske pravice na zemljišču in gozdu, sama po sebi ne more biti v
neskladju z 69. členom Ustave. 32. Pobudniki in Državni svet tudi zatrjujejo,
da način izvrševanja lovske pravice, določen v ZDLov-1, lastnikom zemljišč in
gozdov povzroča obveznosti in omejitve pri uporabi zemljišča, kar naj bi bilo v
neskladju s 33. in s 67. členom Ustave. Ustavno sodišče je v odločbi št.
U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 sprejelo stališče, da pomenijo omejitve, ki so
lastnikom zemljišč naložene zaradi izvrševanja lovske pravice, in obveznost, da
dopustijo izvrševanje lovske pravice na svojem zemljišču, poseg v pravico do
zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Vendar je Ustavno sodišče ob uporabi t.
i. testa sorazmernosti ugotovilo, da koristi, ki jih prinaša izvrševanje lovske
pravice na način, določen z ZDLov-1, s katerim se zagotavlja varovanje naravne
dobrine, odtehta težo posega v pravico lastnikov zemljišča. 33. Glede na navedeno tretji odstavek 1.
člena in 9. člen ZDLov-1 nista v neskladju s členi 33, 67, in 69 Ustave (6.
34. Državni svet trdi, da ureditev
podeljevanja koncesij v V. delu ZDLov-1 posega v pridobljene pravice dosedanjih
upravljavcev lovišč. Z navedeno ureditvijo naj bi bile pravice dosedanjih
upravljavcev lovišč urejene popolnoma na novo, v spremenjeni obliki in v
spremenjenih obveznostih. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/95
z dne 30. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 44/95 in OdlUS IV, 65).16
Meni, da je položaj dosedanjih upravljavcev lovišč v primerjavi z drugimi
subjekti, ki so enako kot upravljavci lovišč pred spremembo zakonodaje
upravljali z naravnimi viri (npr. Zakon o vodah, Uradni list RS, št. 67/02 in
nasl. – v nadaljevanju ZV-1), slabši. Zato naj bi bil kršen 22. člen Ustave.
Predlagatelj izpodbija V. del ZDLov-1 v celoti, vendar iz njegovih navedb
izhaja, da sta zanj sporni določbi 25. in 26. člena ZDLov-1. Iz zahteve tudi
smiselno izhaja, da Državni svet ureditvi 25. in 26. člena ZDLov-1 očita
neskladnost z 2. členom (poseg v pridobljene pravice) in z drugim odstavkom 14.
člena Ustave (enakost pred zakonom). Zato je Ustavno sodišče očitke Državnega
sveta presodilo v tem obsegu. 35. V drugem odstavku 24. člena ZDLov-1 je
določeno, da se pravica do trajnostnega gospodarjenja z divjadjo v posameznem
lovišču pridobi s koncesijo, ki se podeli na javnem razpisu. V 25. členu
ZDLov-1 je določeno, da je koncedent Republika Slovenija, njene funkcije pa v
imenu in za račun Republike Slovenije opravlja Vlada. Koncesionar je lovska
družina, ki trajnostno gospodari z divjadjo. Koncesija se podeli za določen
čas, vendar najmanj za 20 let. Koncesionar ne more oddati lovišča v najem ali v
podnajem, lahko pa tretjim osebam odda izvedbo posameznih ukrepov in nalog. 36. Člen 26 ZDLov-1 določa: »Pri podelitvi
koncesije iz drugega odstavka 24. člena tega zakona se upošteva naslednji
prednostni vrstni red: 1. lovska organizacija, ki je do javnega
razpisa iz drugega odstavka 24. člena tega zakona v skladu s predpisi in načrti
strokovno ustrezno upravljala z loviščem, 2. lovska organizacija, katere večji del
članov so lastniki zemljišč in gozdov na območju lovišča oziroma katere večji
del članov ima stalno bivališče na območju lovišča, 3. lovska organizacija, ki meji na lovišče
sedanjega upravljavca.« 37. V prehodnih določbah je določeno, da do
ustanovitve lovišč in do podelitve koncesije dosedanji upravljavci lovišč
nadaljujejo z upravljanjem (drugi odstavek 81. člena ZDLov-1). 38. Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo
stališče, da Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko
določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo
določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo
zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Obseg
pravic, določen z zakonom, se lahko tudi zmanjša z veljavnostjo za naprej
(odločba št. U-I-93/93 z dne 9. 12. 1993 Uradni list RS, št. 1/94 in OdlUS II,
120, odločba št. U-I-120/91 z dne 9. 4. 1992, OdlUS I, 26, odločba št.
U-I-123/93 z dne 18. 10. 1995, Uradni list RS, št. 24/3, 67/93 in OdlUS II,
109). Ob tem pa mora zakonodajalec prizadetim subjektom omogočiti, da se v določenem
času pripravijo na novo ureditev. 39. Pred začetkom veljavnosti ZDLov-1 je
področje lovstva urejal Zakon/76. V skladu s 3. členom Zakona/76 je bila divjad
družbena lastnina. Kot dobrina splošnega pomena je uživala posebno varstvo. Z
lovstvom so se lahko ukvarjali občani, združeni v lovskih družinah, ter
delavci, združeni v temeljnih in drugih organizacijah združenega dela. Lovišča
so bila izročena v upravljanje lovskim organizacijam. Ustanovile so jih
občinske skupščine, Izvršni svet Republike Slovenije in organ, ki je določeno
zemljiško ali vodno površino proglasil za površino s posebnim namenom.
Ustanovitelj lovišča je z aktom o izročitvi lovišča izročil lovišče v
upravljanje lovski organizaciji za nedoločen čas brez odškodnine (23. člen
Zakon/76). 40. ZDLov-1 je uvedel nov sistem
upravljanja z divjadjo. Divjad je iz družbene lastnine prešla v državno
lastnino.17 ZDLov-1 je preoblikoval prejšnji sistem, ki je temeljil
na ureditvi družbene lastnine, v sistem, v katerem je divjad naravno bogastvo,
njen lastnik pa država. Zato ima država pravico upravljati z divjadjo in lahko
pravico do trajnostnega gospodarjenja z divjadjo (lovsko pravico) s koncesijo
prenese na druge subjekte, ki so usposobljeni za upravljanje, rabo ali
izkoriščanje divjadi. Posledica prenosa naravnih dobrin v lastnino države je,
da je za njihovo upravljanje, rabo ali izkoriščanje s strani drugih fizičnih
ali pravnih oseb potrebna koncesija.18 V postopku podeljevanja
koncesij za upravljanje, rabo in izkoriščanje naravnih dobrin pa je država
dolžna spoštovati pridobljene pravice. Drugačno ravnanje bi bilo v neskladju z
2. členom Ustave (odločba št. U-I-32/95). 41. Iz drugega odstavka 81. člena ZDLov-1
izhaja, da je zakonodajalec v prehodnih določbah uredil upravljanje z divjadjo
od trenutka začetka veljavnosti ZDLov-1 do trenutka, ko bodo na podlagi 24.
člena ZDLov-1 posamezni usposobljeni subjekti s koncesijo pridobili pravico do
trajnostnega upravljanja z divjadjo. V tej fazi prehodnega obdobja dosedanji
upravljavci lovišč nadaljujejo z upravljanjem do podelitve koncesije. V 26.
členu ZDLov-1 pa je zakonodajalec uredil prehod obstoječih pravic koncesijskega
značaja v novi pravni režim tako, da imajo dosedanji upravljavci lovišč pri
podelitvi koncesije prednostno pravico (1. točka 26. člena ZDLov-1). Iz
navedenega izhaja, da bodo imeli dosedanji upravljavci lovišč, ki so v skladu s
predpisi in z načrti strokovno ustrezno upravljali z loviščem (so usposobljeni
za upravljanje, rabo ali izkoriščanje naravnega bogastva), pri podelitvi koncesije
prednost pred drugimi subjekti, ki tudi izpolnjujejo zakonske pogoje za
pridobitev koncesije. Dosedanji upravljavci lovišč, ki bodo izpolnjevali
zakonske pogoje, bodo s pridobitvijo koncesije obdržali pravico do trajnostnega
gospodarjenja z divjadjo. S tem je zakonodajalec uredil prehod obstoječih
pravic koncesijskega značaja v novi pravni režim, ne da bi posegel v njihove
pridobljene pravice.19 42. Državni svet tudi zatrjuje, da drugi
predpisi, ki urejajo upravljanje z naravnim bogastvom, bolj ugodno urejajo
prehod na novi pravni režim. ZVO-1 ureja podelitev koncesije na naravnih
dobrinah. Koncesija se lahko podeli pravni ali fizični osebi, če je
usposobljena za upravljanje ali za gospodarjenje z naravno dobrino. Pri
podelitvi se lahko uveljavlja prednostna pravica. Prednostno pravico ima
lastnik zemljišča, na katerem je naravna dobrina, če izpolnjuje pogoje (164.
člen ZVO-1). Zakon o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v
nadaljevanju ZON) določa, da obdržijo osebe, ki so imele ob uveljavitvi tega
zakona pravico do rabe naravne vrednote, pravico do uveljavitve pravic po tem
zakonu, izvajajo pa jo v obsegu, na način in pod pogoji, določenimi v aktu o
podelitvi. Te osebe imajo prednostno pravico pri pridobitvi koncesije, ki jo
izgubijo, če v enem letu ne vložijo vloge. Iz navedenega izhaja, da je ureditev
v ZON pri prehodu v novi pravni režim podobna ureditvi v ZDLov-1. ZV-1, na
katerega se sklicuje Državni svet, omogoča pridobitev posebne rabe na vodah na
dva načina: z dovoljenjem in s koncesijo. Dovoljenje se podeli takrat, ko s
stališča javnega interesa ni ovire za svobodno opravljanje dejavnosti.
Dovoljenje pridobijo vsi, ki izpolnjujejo pogoje. Koncesija se načeloma podeli
takrat, ko lahko določeno dejavnost izvaja omejeno število subjektov.20
ZV-1 različno ureja prehod na novi sistem pri tistih dejavnostih, za katere je
treba pridobiti koncesijo, in pri tistih, pri katerih je treba pridobiti
dovoljenje. Dosedanji izvajalci dejavnosti, ki morajo sodelovati v postopku
podelitve koncesije, koncesije ne dobijo avtomatično na podlagi zakona, kot
zmotno meni Državni svet, temveč lahko dosedanji imetniki vodnogospodarskega
dovoljenja pridobijo koncesijo brez javnega razpisa (196. člen ZV-1). Iz
navedenega izhaja, da je položaj dosedanjih upravljavcev lovišč podoben
položaju dosedanjih imetnikov vodnogospodarskega dovoljenja, ki morajo
pridobiti koncesijo. Zakonodajalec je enak cilj (varovanje pridobljenih pravic)
dosegel na dva različna načina (s podelitvijo koncesije brez javnega razpisa ali
s prednostno pravico pri podelitvi koncesije). Zato 25. in 26. člen ZDLov-1
nista v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave. 43. Nekateri pobudniki menijo, da je 26.
člen ZDLov-1 v neskladju z Ustavo, ker ima lovska organizacija, ki je do
javnega razpisa iz drugega odstavka 24. člena ZDLov-1 v skladu s predpisi
strokovno in ustrezno upravljala z loviščem, prednostno pravico pri pridobitvi
koncesije. Takšna ureditev naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena
Ustave. 44. V primeru izvajanja koncesijskih
dejavnosti se pravica do svobodne gospodarske pobude nanaša na postopek oddaje
koncesij in ne na opravljanje dejavnosti (odločba št. U-I-13/00 z dne 13. 12.
2001, Uradni list RS, št. 108/01 in 4/02 popr. in OdlUS X, 209). V postopku
podelitve koncesije mora biti omogočeno, da lahko vsakdo pod enakimi pogoji
pridobi koncesijo. 45. V skladu s 26. členom ZDLov-1 ima
lovska organizacija, ki je do javnega razpisa že ustrezno upravljala z
loviščem, prednostno pravico v primerjavi drugimi lovskimi organizacijami (npr.
lovsko organizacijo, ki do sedaj še ni upravljala z lovišči, njeni člani pa so
lastniki lovne površine lovišča, ki se s koncesijo podeljuje v upravljanje). Iz
navedenega izhaja, da zakonodajalec različno obravnava lovske organizacije, ki
že upravljajo z loviščem, in druge lovske organizacije. 46. Pri presoji, ali gre za neskladje s
splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, se
obstoj neskladja ugotavlja na podlagi t. i. testa arbitrarnosti. Načela
enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot
enostavne splošne enakosti vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo
enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno
urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena – ne bi smel različno
urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi
samovoljno. Za razlikovanje mora obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč
razlog. 47. Zakonodajalec je z ureditvijo v 1.
točki 26. člena ZDLov-1 zagotovil prehod obstoječih pravic koncesijskega
značaja v novi pravni režim in z določitvijo prednostne pravice dosedanjim
upravljavcem lovišč zagotovil varstvo pridobljenih pravic. Vendar zakonodajalec
prednostne pravice pri pridobitvi koncesije za trajnostno gospodarjenje z
divjadjo ni omejil na čas prehoda v novi pravni režim. Zakonodajalec je določil
prednostno pravico obstoječih upravljavcev lovišč tudi pri vseh nadaljnjih
postopkih podelitve koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo.
Prednostna pravica ni omejena samo na prehodno obdobje, v katerem naj bi se
dosedanji upravljavci lovišč pripravili in prilagodili na novo ureditev z
namenom varstva pred posegi v pridobljene pravice. Ko gre za kasnejše
podeljevanje koncesij, pa razumnega razloga za prednostno pravico lovskih
organizacij iz 1. točke 26. člena ZDLov-1 ni več. Ker zakonodajalec ni omejil
trajanja prednostne pravice dosedanjih upravljavcev lovišč pri pridobitvi
koncesije na postopek prve podelitve koncesije po uveljavitvi ZDLov-1, je brez
razumnega razloga postavil v neenakopraven položaj druge subjekte, ki bi lahko
sodelovali na javnem razpisu v nadaljnjih postopkih podelitve koncesije za
trajnostno gospodarjenje z divjadjo v posameznem lovišču. Zato je 26. člen
ZDLov-1 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (1. točka izreka). 48. Ker gre za primer iz prvega odstavka
48. člena ZUstS, je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo in za odpravo
ugotovljene neskladnosti določilo rok enega leta (4. točka izreka).
49. Državni svet navaja, da je osmi
odstavek 29. člena ZDLov-1 v neskladju z 2. členom Ustave, ker ne določa
kriterijev, po katerih naj bi se sredstva, pridobljena iz koncesijskih dajatev,
delila, in ne določa upravičencev teh sredstev. 50. V 29. členu ZDLov-1 je urejena
koncesijska dajatev. Koncesionar je dolžan plačati koncesijsko dajatev.
Določeni sta osnova za izračun višine koncesijske dajatve in maksimalna višina.
V sedmem odstavku 29. člena ZDLov-1 je določeno, da se iz zbranih sredstev
oblikuje poseben sklad, ki je namenjen obremenjenosti kmetijskih zemljišč in
gozdov po divjadi. V osmem odstavku 29. člena ZDLov-1 je določeno, da način
delitve sredstev iz sklada pripravi ministrstvo, pristojno za divjad in
lovstvo, v sodelovanju z Zavodom za gozdove Slovenije in Kmetijsko gozdarsko
zbornico Slovenije. 51. Izpodbijana določba osmega odstavka 29.
člena ZDLov-1 daje materialno in formalno pooblastilo za izdajo podzakonskega
akta, s katerim naj bi bil urejen način delitve sredstev iz posebnega sklada, v
katerega bodo vplačane koncesijske dajatve za izvajanje trajnostnega
gospodarjenja z divjadjo. V sedmem odstavku 29. člena ZDLov-1 je določeno samo,
da bodo sredstva namenjena za plačilo obremenjenosti kmetijskih zemljišč in
gozdov po divjadi. Iz navedenega je razvidno, da ZDLov-1 ne določa meril in
kriterijev, tj. okvira razdelitve sredstev. Pooblastilo ministrstvu iz osmega
odstavka 29. člena ZDLov-1 je neopredeljeno, s čimer so kršena načela pravne
države (2. člen Ustave). V skladu z načeli pravne države je, da so zakonske
določbe jasne in nedvoumne. Z njimi se ne določata samo okvir in podlaga
upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za
državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno
varnost. Načelo pravne varnosti je eno izmed načel pravne države, ki je
pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov,
vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih
aktov. Zato mora biti tudi pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa v
zakonu jasno in opredeljeno z ustreznimi merili in kriteriji. Določitev teh
meril in kriterijev zakonodajalec ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu (odločba
št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 33/00 in OdlUS IX, 60).
Zato je osmi odstavek 29. člena ZDLov-1 v neskladju z drugim odstavkom 120.
člena Ustave. Glede na to, da se pooblastilo v osmem odstavku 29. člena ZDLov-1
nanaša na način delitve sredstev, zbranih iz koncesijskih dajatev v posebnem
skladu, Ustavno sodišče določbe osmega odstavka 29. člena ZDLov-1 ni moglo
razveljaviti, temveč je le ugotovilo njeno neskladnost z Ustavo (3. točka
izreka). Zakonodajalcu je naložilo, naj ugotovljeno neustavnost odpravi v roku
enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (4.
Presoja prvega odstavka 65. člena in prve
alineje sedmega odstavka 65. člena ZDLov-1
52. Državni svet trdi, da prvi odstavek 65.
člena ZDLov-1 posega v pravico do zbiranja in združevanja (drugi odstavek 42.
člena Ustave). Prvi odstavek 65. člena ZDLov-1 določa: »Lovska družina je
društvo najmanj 15 polnoletnih oseb, ki se ustanovi, deluje in preneha
obstajati po predpisih o društvih, če ta zakon ne določa drugače. Člani oziroma
članice društva so lahko lovci in posamezniki oziroma posameznice, ki imajo
stalno prebivališče v Republiki Sloveniji ter je njihov interes povezan z
divjadjo in lovstvom.« 53. Ustavno sodišče je v več odločitvah
izvzelo določene oblike združevanja iz dometa 42. člena Ustave (npr. sklep št.
U-I-48/90 z dne 11. 2. 1993, Uradni list RS, št. 12/93 in OdlUS II, 15, odločba
št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124),
zato je moralo v tej zadevi uvodoma presoditi, ali so lovske družine združenja,
ki jih varuje drugi odstavek 42. člena Ustave. Lovska družina je društvo, ki je
ustanovljeno, deluje in preneha obstajati po predpisih o društvih, razen če
ZDLov-1 ne določa drugače. V skladu z Zakonom o društvih (Uradni list RS, št.
61/06 – v nadaljevanju ZDru-1) je društvo pravna oseba zasebnega prava, ki
pravno osebnost pridobi z registracijo društva (5. člen ZDru-1). Posameznemu
društvu je lahko podeljen status društva, ki deluje v javnem interesu, če
izpolnjuje zakonske pogoje (30. člen ZDru-1). Ker ZDLov-1 v zvezi z
ustanovitvijo lovske družine ne določa ničesar, je tudi lovska družina
ustanovljena s sprejetjem sklepa o ustanovitvi in s sprejemom temeljnega akta
društva, na podlagi prostovoljne odločitve njenih ustanovnih članov ter z
registracijo v register društev. Iz navedenega izhaja, da lovska družina ni
ustanovljena z javnopravnim aktom. Lovska družina lahko deluje v javnem
interesu, ima javna pooblastila, izvaja javno službo, vendar ni ustanovljena z
zakonom ali z drugim splošnim aktom, temveč na podlagi prostovoljne odločitve
njenih članov. Zato je združevanje v lovsko družino mogoče presojati z vidika
42. člena Ustave.21 54. Ustavno sodišče je že v odločbi št.
U-I-391/96 z dne 11. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 125)
navedlo, da je zakonska ureditev, pri kateri je določeno minimalno število
oseb, ki lahko ustanovijo društvo, poseg v ustavno pravico vsakogar, da se
svobodno združuje. Zato ureditev, pri kateri lahko lovsko družino ustanovi
minimalno 15 oseb, posega v pravico do združevanja iz drugega odstavka 42.
člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je mogoče omejiti
človekovo pravico le v primerih, ki jih določa Ustava in zaradi pravic drugih. 55. Poseg v pravico do združevanja je
dopusten iz razlogov, ki jih določa tretji odstavek 42. člena Ustave. Na
podlagi tretjega odstavka 42. člena Ustave je mogoče poseči ali omejiti pravico
do zbiranja in združevanja, če to zahtevajo varnost države ali javna varnost
ali varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Državni zbor na pobudo ni
odgovoril, tudi iz gradiva, ki je bilo na voljo v postopku sprejema ZDLov-1
(Predlog Zakona o divjadi in lovstvu – prva obravnava – EPA 995 – III), 22
ni razviden razlog za takšno ureditev, ki bi pri ustanavljanju lovskih družin
utemeljeval poseg v pravico do združevanja zaradi razlogov iz tretjega odstavka
42. člena Ustave. 56. Ker niso podani razlogi iz tretjega
odstavka 42. člena Ustave, je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi,
ali je taka omejitev pravice do združevanja ustavno dopustna zaradi pravic
drugih oziroma javne koristi. Ureditev ni v neskladju z Ustavo, če je
zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in je omejitev skladna z načeli
pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki
prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Razlog za
določitev minimalnega števila članov, ki lahko ustanovijo lovsko družino, bi
bil lahko v obsegu zakonskih nalog, ki jih mora izvrševati lovska družina, ki
pridobi koncesijo za trajnostno upravljanje z divjadjo. Ker so naloge lovske
družine obsežne in je za njihovo izvrševanje potrebno posebno strokovno znanje,
bi vse naložene naloge lahko opravljalo samo društvo, ki ima najmanj 15 članov.
Iz navedenega izhaja, da naj bi izpodbijana ureditev omogočila učinkovito
izvajanje zakonskih nalog, ki so naložene lovskim družinam, in učinkovito
izvrševanje javne službe (izvrševanje lovske pravice). To pa je ustavno
dopusten cilj, zaradi katerega je to človekovo pravico dopustno omejiti. 57. Glede na to, da je zakonodajalec imel
ustavno dopusten cilj, je treba oceniti, ali je omejitev v skladu s splošnim
načelom sorazmernosti. Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi
Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega
presojo treh vidikov posega: 1) ali je poseg sploh nujen (potreben) za dosego
zasledovanega cilja; 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego
zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče
doseči; 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo
pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo
zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo
proporcionalnosti). Le, če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno
dopusten (odločba št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03
in OdlUS XII, 86). 58. Javno službo za področje divjadi in
lovstva ter dejavnosti v javnem interesu (izvrševanje lovske pravice) izvajajo
tiste lovske družine, ki pridobijo koncesijo za trajnostno gospodarjenje z
divjadjo. Pogoji za pridobitev koncesije so določeni v koncesijskem aktu. Če
lovska družina ne bi izpolnjevala vseh pogojev (med drugim tudi števila
članov), ne bi mogla pridobiti koncesije. Iz navedenega izhaja, da so lovski
družini zakonske obveznosti izvajanja javne službe in druge zakonske obveznosti
varstva divjadi naložene s pridobitvijo koncesije in ne že z ustanovitvijo.
Zato določitev minimalnega števila oseb za ustanovitev lovske družine ni
primeren, niti nujen ukrep, s katerim bi dosegli ustavno dopusten cilj, to sta
učinkovito izvrševanje zakonskih nalog na področju trajnostnega gospodarjenja z
divjadjo in izvajanje javne službe. Koncedent lahko v koncesijskem aktu določi
pogoje, tj. tudi število članov, ki jih mora izpolnjevati lovska družina za
pridobitev koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo, ne pa za njeno
ustanovitev. Pogoj za ustanovitev lovske družine, določen v prvem odstavku 65.
člena ZDLov-1, torej ni ustavno dopusten. Zato je v tem delu v neskladju z
drugim odstavkom 42. člena Ustave. Glede na to je Ustavno sodišče v prvem
odstavku 65. člena ZDLov-1 razveljavilo del besedila, ki se glasi: »najmanj 15«
(5. točka izreka). 59. Pobudniki trdijo, da prva alineja
sedmega odstavka 65. člena ZDLov-123 posega v pravico do zbiranja in
združevanja, ker določa prisilno prenehanje lovske družine. Pravica do
združevanja ne obsega samo pravice do ustanovitve društva, ampak tudi pravico,
da člani društva samostojno in svobodno urejajo njegovo notranjo ureditev in
dejavnost ter da se svobodno odločijo za prenehanje društva. Društvo načeloma
preneha na podlagi prostovoljne odločitve svojih članov. Lahko pa preneha s
spojitvijo z drugimi društvi, s pripojitvijo k drugemu društvu, s stečajem, na
podlagi sodne odločbe o prepovedi delovanja ali po samem zakonu (37. člen
ZDru-1). Če društvo preneha po samem zakonu ugotovi njegovo prenehanje
pristojni organ z odločbo (42. člen ZDru-1). 60. Določitev razlogov za prisilno
prenehanje društva je poseg v pravico iz drugega odstavka 42. člena Ustave.
Zato prva alineja sedmega odstavka 65. člena ZDLov-1, ki določa, da lovska
družina preneha obstajati, če se ji zaradi kršitev odvzame koncesijska pogodba,
posega v pravico do združevanja. 61. Ker zakonodajalec tudi pri določitvi
pogojev za prenehanje lovske družine ni razlikoval med pogoji za obstoj
(ustanovitev in prenehanje) lovske družine in pogoji za pridobitev in odvzem
koncesije, je prva alineja sedmega odstavka 65. člena ZDLov-1 iz istih
razlogov, kot so navedeni v 55. in 58. točki te obrazložitve, v neskladju z
drugim odstavkom 42. člena Ustave. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo (4.
točka izreka). 62. S tem, ko je Ustavno sodišče delno
razveljavilo prvi odstavek 65. člena ZDLov-1 in razveljavilo prvo alinejo
sedmega odstavka 65. člena ZDLov-1, ki pomenita izjemo od splošnega pravila,
določenega v ZDru-1, se tudi za ustanovitev in prenehanje lovske družine
uporabljajo določbe ZDru-1. Ker je Ustavno sodišče prvi odstavek in prvo
alinejo sedmega odstavka 65. člena ZDLov-1 razveljavilo že iz teh razlogov, ni
presojalo tudi drugih očitkov Državnega sveta.
Presoja 3. člena in petega ter šestega
odstavka 4. člena ZDLov-1
63. Pobudniki navajajo, da so 3. člen in
peti ter šesti odstavek 4. člena ZDLov-1 v neskladju s prvim odstavkom 74.
člena Ustave, ker se s podelitvijo koncesije omejuje ukvarjanje z lovstvom kot
gospodarsko pridobitno dejavnostjo fizičnim osebam. S tem naj bi bile fizične
osebe (lastniki zemljišč in gozdov) postavljene v neenakopraven položaj s
pravnimi osebami. Zato naj bi šlo za neskladje z drugim odstavkom 14. člena
Ustave. Ker naj bi jim navedene določbe onemogočale mirno uživanje lastninske
pravice, naj bi bile v neskladju tudi s 33. členom Ustave. 64. Člen 3 ZDLov-1 določa: »Lovstvo je
dejavnost trajnostnega gospodarjenja z divjadjo, s katero se ukvarjajo pravne
osebe, ki izpolnjujejo predpisane pogoje. Trajnostno gospodarjenje z divjadjo
obsega ohranjanje, lov divjadi, ukrepanje v življenjskem okolju divjadi, posege
v populacije zaradi gospodarskih, veterinarsko-sanitarnih, zdravstvenih in
drugih utemeljenih razlogov.« 65. Peti odstavek 4. člena ZDLov-1 določa:
»Nosilci trajnostnega gospodarjenja z divjadjo so upravljavci lovišč in
upravljavci lovišč s posebnim namenom.« 66. Šesti odstavek 4. člena ZDLov-1 določa:
»Upravljavci lovišč in lovišč s posebnim namenom so v Republiki Sloveniji za
dejavnost lovstva registrirane pravne osebe, ki se morajo zaradi trajnostnega
gospodarjenja z divjadjo združevati v območna združenja upravljavcev lovišč.« 67. Lovstvo je dejavnost trajnostnega
gospodarjenja z divjadjo. Obsega naloge, ki so po svoji naravi gospodarske
dejavnosti, in dejavnosti, ki se ne izvajajo na trgu. Dejavnost lovstva
(izvrševanje lovske pravice) poleg pravice do izkoriščanja naravnega bogastva
(lovski turizem, prodaja divjačine) obsega tudi obveznosti izvajanja javne
službe in javnih pooblastil (dejavnosti, ki se izvajajo zaradi ohranitve in
varstva divjadi ter njihovega življenjskega okolja v javnem interesu). V drugem
odstavku 18. člena ZDLov-1 je določeno, da se za javno službo za področje
divjadi smiselno uporabljajo določbe Zakona o gospodarskih javnih službah
(Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju ZGJS). V 5. točki 3. člena
ZG so naštete funkcije gozdov. Med proizvodnimi funkcijami gozda je našteta
tudi lovnogospodarska funkcija. Člen 23 ZDLov-1 določa, da se naloge, ki se
izvajajo v javnem interesu, med drugim financirajo tudi iz dohodka od divjadi
in iz dohodka iz poslovanja. Glede na navedeno vodi vsaka lovska družina dva
finančna obračuna, in sicer bilanco gospodarjenja in društveno bilanco. V
bilanci gospodarjenja se vodijo prihodki in odhodki, nastali zaradi izvajanja
gospodarske dejavnosti. V ta sklop sodijo prihodki, pridobljeni s prodajo
divjačine in z lovnim turizmom, in odhodki, ki nastanejo posamezni lovski
družini zaradi izvajanja naloženih nalog (plačilo škode, opravljeno strokovno
delo pri upravljanju lovišč, vzdrževanje lovskotehničnih objektov, krmljenje
divjadi, prevozi lovcev, nabava opreme ipd.) V društveni bilanci so prihodki,
pridobljeni s članarinami članov, in odhodki, ki nastanejo s plačilom
zavarovanja članov, z izdajanjem in s pošiljanjem revije Lovec, zaradi
stroškov, ki nastanejo zaradi organizacije lovskih družin in Lovske zveze
Slovenije, zaradi stroškov izobraževanja, raziskovalnih nalog in podobno. Iz
pojasnil Lovske zveze Slovenije izhaja, da v strukturi vseh prihodkov lovstva
lovski turizem prinaša 15% do 22% delež, prihodek od prodane divjačine pa 31%
do 42% delež. Iz pojasnil Zavoda za gozdove Slovenije izhaja, da si lovišča s
posebnim namenom sredstva za financiranje zagotavljajo v celoti sama z
izvajanjem dejavnosti lovstva in niso vezana na proračunske vire. Šele po
uveljavitvi ZDLov-1 naj bi bilo mogoče, da bi lovišča s posebnim namenom
pridobila sredstva iz proračuna za financiranje nalog v zvezi z varstvom narave
in ohranjanja življenjskega okolja divjadi. 68. Iz navedenega izhaja, da je dejavnost
lovstva sestavljena tako iz dejavnosti, ki so po svoji naravi gospodarske
dejavnosti, kot tudi iz dejavnosti, ki so namenjene predvsem varovanju
naravnega bogastva. Dvojen značaj dejavnosti lovstva izhaja tudi iz zgoraj
naštetih predpisov, ki dejavnost lovstva sicer ne določajo za gospodarsko javno
službo, vendar se pri izvajanju javne službe smiselno uporablja ZGJS. 69. Ker se dejavnost lovstva v določenem
delu opravlja na trgu in odplačno, je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju
presoditi, ali ureditev, pri kateri sme dejavnost lovstva na podlagi
pridobljene koncesije izvrševati samo pravna oseba, ne pa tudi fizična oseba,
posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena
Ustave v povezavi z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena
Ustave. 70. Ustava v prvem odstavku 74. člena
določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Vendar iz drugega stavka drugega
odstavka 74. člena Ustave izhaja, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v
nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalec je na podlagi drugega odstavka 70.
člena Ustave pooblaščen in tudi dolžan določiti pogoje za izkoriščanje naravnih
bogastev in tudi pogoje ter način upravljanja gospodarskih dejavnosti z namenom
uresničevanja skrbi države za zdravo življenjsko okolje. Zakonodajalec je na podlagi
drugega odstavka 72. člena Ustave tudi dolžan skrbeti za zdravo življenjsko
okolje in v ta namen določati pogoje in način opravljanja gospodarskih in
drugih dejavnosti. Vsebino pravice do zdravega življenjskega okolja določa
zakonodajalec tako, da določa meje dopustnosti posegov v okolje in zato tudi
določa pogoje za izkoriščanje in uporabo naravnih dobrin. Država zagotavlja
zdravo življenjsko okolje tudi z ohranjanjem raznovrstnosti in kakovosti
naravnih dobrin in z zmanjševanjem porabe naravnih virov. Država je dolžna s
svojim aktivnim ravnanjem skrbeti za varstvo javnega interesa in s tem tudi za
ustrezno normativno ureditev. 71. Zakonodajalec je v ZDLov-1 določil
pogoje, pod katerimi se sme upravljati, rabiti in izkoriščati divjad kot
naravni vir, in določil obseg javne službe za področje divjadi in lovstva.
Določil je, da smejo izvajati dejavnost lovstva (izvajanje javne službe in
upravljanje naravnega vira) samo tiste pravne osebe, ki so na podlagi javnega
razpisa pridobile koncesijo. Ustavno sodišče je že zapisalo, da se sme zaradi
izvajanja javnih služb in z uvedbo posebnega javnopravnega režima gospodarjenja
in izkoriščanja naravnih virov omejiti pravica do svobodne gospodarske pobude
iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ker gre za izvajanje dejavnosti v javnem
interesu in v javno korist. (odločba in sklep št. U-I-76/01 z dne 10. 3. 1994,
Uradni list RS, št. 20/94 in OdlUS III, 20; odločba št. U-I-49/95 z dne 4. 3.
1999, Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 45; odločba št. U-I-48/97 z dne
6. 7. 2000, Uradni list RS, št. 66/2000 in OdlUS IX/2, 185). 72. Ker je bila dejavnost lovstva
(izvrševanje lovske pravice) iz gospodarskoproizvodne dejavnosti z razvojem
spremenjena v dejavnost, ki je namenjena predvsem varovanju naravnega bogastva
(divjadi), ohranjanju narave in varstvu okolja, se izvaja v javnem interesu in
v javno korist. Z njo sta zagotovljena varovanje naravnih dobrin in zdravo
življenjsko okolje. 73. Zakonodajalec lahko na podlagi drugega
odstavka 70. člena in prvega stavka drugega odstavka 74. člena določi tudi
organizacijsko obliko, ki se mu zdi najprimernejša za izvajanje javne službe in
za pridobitev pravice do izkoriščanja naravnega bogastva. Zakonodajalec oceni,
kakšne pogoje mora izpolnjevati zasebni subjekt za pridobitev pravice do
izkoriščanja naravnih bogastev in za opravljanje dejavnosti, ki je predmet
koncesionirane javne službe. Ustavno sodišče se ne more spuščati v oceno
primernosti izpodbijane zakonske ureditve, temveč lahko samo presodi, ali
obstaja za izpodbijano ureditev razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.
Dejavnost lovstva je sestavljena iz številnih nalog, ki so med seboj neločljivo
povezane. Naloge upravljavcev lovišč so določene v 1. do 15. točki prvega
odstavka 21. člena ZDLov-1.24 Iz zakonsko navedenih nalog izhaja, da
so nosilcu dejavnosti lovstva (trajnostnega gospodarjenja z divjadjo ali lovske
pravice) s pridobitvijo koncesije poleg pravice izkoriščanja naravnega vira
naložene obveznosti, ki zahtevajo obsežno in raznoliko strokovno znanje s
področja varovanja divjadi, varstva okolja in ohranjanja narave. S podelitvijo
koncesije za trajnostno gospodarjenje z divjadjo država prenese pravico
upravljanja z naravnim bogastvom in izvajanje dejavnosti, ki se v javnem
interesu izvaja zaradi ohranitve in varstva divjadi ter njihovega življenjskega
okolja (javna služba za področje divjadi), na osebo zasebnega prava. Zato mora
zaradi zagotovitve javnega interesa posebno skrbnost nameniti izboru
koncesionarja. Javni interes zasleduje z določitvijo ustreznih pogojev. Ker
dejavnost trajnostnega gospodarjenja z divjadjo zahteva izvajanje številnih
strokovnih nalog in posebno znanje s področja lovstva ter varovanja divjadi,
Ustavno sodišče ocenjuje, da so razlogi za ureditev, pri kateri lahko lovsko
pravico s koncesijo pridobi samo usposobljena pravna oseba (lovsko društvo), ne
pa fizična oseba, razumni in stvarno utemeljeni ter povezani s predmetom
urejanja in da zato zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je ravnal arbitrarno,
ko je sprejel izpodbijano ureditev. Zato ureditev, pri kateri se lahko lovska
pravica s koncesijo prenese samo na usposobljeno pravno osebo (lovsko društvo),
ne pa tudi na fizično osebo, in pri kateri je s tem posledično omejeno število
subjektov, ki se smejo ukvarjati s to dejavnostjo, ni v neskladju s prvim in z
drugim odstavkom 74. člena Ustave v povezavi z drugim odstavkom 14. člena
Ustave. 74. Pobudniki očitajo prvemu odstavku 3.
člena in petemu in šestemu odstavku 4. člena ZDLov-1 tudi neskladje s 33.
členom Ustave. Ustavno sodišče je že v 25. in 30. točki te obrazložitve
pojasnilo, kakšna je vsebina 33. in 69. člena Ustave. Omejitve posameznika pri
izvrševanju njegovih lastninskih upravičenj zaradi javne koristi ali
zagotavljanja ekološke in socialne funkcije lastnine same po sebi ne morejo biti
v neskladju s 33. členom Ustave. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-40/06
sprejelo stališče, da obveznosti, ki so naložene lastnikom zemljišča zaradi
izvrševanja lovske pravice, niso prekomeren ukrep. Pobudniki ne navajajo
nobenih argumentov, ki jih Ustavno sodišče ne bi že presojalo. Prvi odstavek 3.
člena ter peti in šesti odstavek 4. člena ZDLov-1 zato niso v neskladju s 33.
in 67. ter z 69. členom Ustave (6. točka izreka).
Presoja tretjega odstavka 6. člena,
tretjega odstavka 7. člena in drugega odstavka 8. člena ZDLov-1
75. Državni svet in pobudniki izpodbijajo
tretji odstavek 6. člena,25 tretji odstavek 7. člena26 in
drugi odstavek 8. člena ZDLov-1,27 ker pri oblikovanju
lovskoupravljavskih območij, lovišč s posebnim namenom in lovišč sodelujejo naravovarstvene
in lovske organizacije, izključeno pa je sodelovanje lastnikov zemljišč in
gozdov. S tem naj bi bila kršena tudi pravica do mirnega uživanja lastninske
pravice. Zato naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju z drugim odstavkom
14. člena in s 33. členom Ustave. 76. Lovne površine se zaradi učinkovitega
upravljanja z divjadjo razdelijo na posamezne prostorske enote
(lovskoupravljavsko območje, lovišče s posebnim namenom in lovišče).28
Namen razdelitve lovskih površin v Republiki Sloveniji na posamezne prostorske
enote je določitev krajevne pristojnosti posameznih subjektov za učinkovito
upravljanje z divjadjo in posledično tudi izvrševanje lovske pravice. Meje
teritorialnih enot se oblikujejo glede na ekološke dejavnike in življenjske
značilnosti populacij divjadi (9. člen ZDLov-1), zato pri pripravi strokovnih
podlag sodelujejo organizacije, ki so strokovno usposobljene za dajanje mnenj o
kriterijih, ki vplivajo na oblikovanje mej. V sistemu, v katerem lovska pravica
ni vezana na lastninsko pravico na zemljišču, lastninske meje zemljišč in
gozdov ne morejo vplivati na oblikovanje meje posameznega lovišča, lovišča s
posebnim namenom in lovskoupravljavskega območja. Zato Ustavno sodišče
ocenjuje, da so razlogi za razlikovanje med lastniki zemljišč in lovskimi
organizacijami ter naravovarstvenimi organizacijami pri oblikovanju meja
teritorialnih enot razumni in stvarno utemeljeni ter povezani s predmetom
urejanja. Zato zakonodajalcu ni mogoče očitati, da je ravnal arbitrarno, ko je
sprejel izpodbijano ureditev. Tako tretji odstavek 6. člena, tretji odstavek 7.
člena in drugi odstavek 8. člena ZDLov-1 niso v neskladju z drugim odstavkom
14. člena Ustave. 77. Pobudniki izpodbijajo navedene določbe
tudi z vidika posega v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Svoje
očitke obrazložijo samo z navedbo, da se z določevanjem mej omejuje pravica do
mirnega uživanja lastnine. Pobudniki ne navajajo nobenih argumentov, ki jih ne
bi Ustavno sodišče že presojalo v tej odločbi, zato tretji odstavek 6. člena,
tretji odstavek 7. člena in drugi odstavek 8. člena ZDLov-1 niso v neskladju s
33. členom Ustave (6. točka izreka).
Presoja 31., 32., 33., 34., 35. in 36.
78. Državni svet in pobudniki menijo, da so
določbe 31. do 36. člena ZDLov-1 v neskladju s 33., s 67., z 69. in z 71.
členom Ustave ter s 1. členom Protokola k EKČP, ker naj bil določale omejitve
pri posegih v okolje divjadi v škodo lastnikov lovnih površin. Takšna ureditev
naj bi pomenila poseg v pravico do zasebne lastnine, ker so lastnikom zemljišč
naložene obveznosti brez nadomestila. 79. Zakonodajalec je določil omejitve rabe
gozda in gozdnega prostora ter kmetijskih zemljišč v 31. in 32. členu ZDLov-1.
Lastniki gozdov morajo pri vseh gozdnih delih upoštevati letni življenjski
ritem divjadi in z deli posegati v gozd tako, da se čim manj prizadene divjad.
Prepovedana so dela, ki bi preprečevala nemoten potek reprodukcije. Pri sečnji
in spravilu ni dovoljeno z vejami zametavati in z vlačenjem poškodovati kaluž,
vodnih kalov in izvirov. Prepovedana je uporaba fitosanitarnih sredstev in
podobno. Pri opravljanju kmetijskih del je treba obvezno uporabljati
preventivna sredstva za preprečevanje izgub divjadi na leglih in gnezdih.
Vendar Republika Slovenija subvencionira nabavo teh sredstev (tretji odstavek
32. člena ZDLov-1). Lastnik zemljišča si mora prizadevati za ohranjanje oziroma
novo osnovanje skupin drevja in gozdov tako, da pusti najmanj eno desetino
površine v prvotni zarasti. Minister, pristojen za divjad, lahko tudi predpiše
posebne začasne ukrepe za varstvo divjadi, določi območja mirnih con, habitatov
in biokoridorjev na določenih površinah (prvi odstavek 36. člena ZDLov-1). V
petem odstavku 36. člena ZDLov-1 je določeno, da ima lastnik, zakupnik ali drug
uporabnik zemljišča, ki mu je zaradi predpisanih začasnih ukrepov pri
gospodarskem izkoriščanju povzročena škoda, ki presega splošne naravovarstvene
omejitve, pravico do odškodnine po predpisih o razlastitvi nepremičnine. 80. Državni svet in pobudniki svoje trditve
utemeljujejo s pavšalnimi in splošnimi očitki. Ne obrazložijo in ne navajajo
razlogov in okoliščin, ki bi utemeljevali neskladnosti izpodbijanih določb s
33., s 67. in z 71. členom Ustave, in ne navajajo argumentov, ki jih ne bi
Ustavno sodišče v tej odločbi že presojalo. Dejstvo, da lastniki zemljišč in
gozdov nimajo pravice do nadomestila, čeprav jim je z ZDLov-1 naložen način
uporabe zemljišča in gozdov, samo po sebi še ne pomeni posega v 33., 67. in 69.
člen Ustave. Določanje načina uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena
gospodarska, socialna in ekološka funkcija, ne pomeni samo, da morajo lastniki
pri izvrševanju lastninske pravice trpeti omejitve, temveč tudi, da so jim
lahko naložene obveznosti. Če bi lastnikom zemljišč in gozdov zaradi
izvrševanja posebnih ukrepov za varstvo divjadi nastala škoda, ki bi presegala
splošne naravovarstvene omejitve, imajo lastniki zemljišča pravico do
odškodnine. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-40/06 je sprejelo stališče,
da omejitve in obveznosti, ki so naložene lastnikom zemljišča zaradi
izvrševanja lovske pravice, niso prekomeren ukrep. Zato členi 31, 32, 33, 34,
35 in 36 niso v neskladju s 33., s 67. in z 69. členom Ustave. 81. Državni svet in pobudniki ne navajajo,
zakaj naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju z 71. členom Ustave, zato
Ustavno sodišče teh očitkov ni moglo preizkusiti (6. točka izreka).
Presoja prvega in drugega odstavka 53.
82. Državni svet in pobudniki izpodbijajo
53. člen ZDLov-1, ki ureja preprečevanje škode. Menijo, da je prvi odstavek 53.
člena ZDLov-1 v neskladju z 2. členom Ustave, ker nejasno določa zahtevano
skrbnost lastnikov zemljišč pri varovanju njihovega premoženja. Ureditev naj bi
omogočala upraviteljem lovišč, ki so zavezanci za povrnitev škode, arbitrarno
presojo ravnanja lastnika zemljišča. 83. Prvi odstavek 53. člena ZDLov-1 določa:
»Fizična ali pravna oseba, ki ji divjad lahko povzroči škodo, mora na primeren
način kot dober gospodar narediti vse potrebno, da obvaruje svoje premoženje
pred nastankom škode.« 84. Eno iz med načel pravne države (2. člen
Ustave) zahteva, da so zakonske rešitve splošne in abstraktne. Namen zakonske
ureditve mora biti jasno razviden, predvideni ukrepi za dosego takega namena pa
natančno opisani. Zakonodajalec mora sprejeti jasne norme ter določiti njihovo
vsebino. Skrbnost dobrega gospodarja je nedoločen pravni pojem. Bistvo
nedoločnih pojmov je, da zakonodajalec v opisu abstraktega dejanskega stanja
uporabi nedoločen pojem tedaj, kadar želi z njim zajeti različne dejanske
dogodke in stanja, ki imajo neko skupno pomensko vsebino. Uporaba nedoločnih
pravnih pojmov sama po sebi ne pomeni kršitve načela določnosti predpisov.
Pojem »skrbnost dobrega gospodarja« je pravni standard civilnega prava, ki je
že izoblikovan s sodno prakso. S pomočjo izoblikovanega pravnega standarda je
omogočeno, da se ocenita konkretno ravnanje oškodovanca in stopnja njegove
skrbnosti, zato takšna ureditev ni v neskladju z 2. členom Ustave. Postopek
uveljavljanja odškodnine je večstopenjski in na koncu omogoča sodno kontrolo,
zato so neutemeljeni tudi očitki Državnega sveta in pobudnikov, da prvi
odstavek 53. člena ZDLov-1 omogoča arbitrarno ravnanje upravljavca lovišča. 85. Ker naj pobudniki ne bi bili upravičeni
do nadomestila za uporabo njihovega zemljišča pri izvajanju lovske dejavnosti,
naj bi bile obveznosti lastnikov lovnih površin, da izvajajo preventivne ukrepe
brez ustrezne odškodnine (drugi odstavek 53. člena ZDLov-1), poseg v pravice iz
33., 67. in 69. člena Ustave. 86. Drugi odstavek 53. člena ZDLov-1
določa: »Imetniki kmetijskih in gozdnih površin na katerih je lovišče, so
dolžni uporabljati ustrezna zaščitna sredstva, ki jim jih preskrbi upravljavec
lovišča in izvajati druge predpisane ukrepe za preprečevanje škode po divjadi.«
87. Ustavno sodišče je že v 25. in 30.
točki te obrazložitve pojasnilo, kakšna je vsebina 33. in 69. člena Ustave.
Zgolj dejstvo, da je lastnikom zemljišč v drugem odstavku 53. člena ZDlov-1
naloženo izvajanje preventivnih ukrepov, samo po sebi ne more pomeniti posega v
pravico do zasebne lastnine. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da so v okviru
določanja načina uživanja lastnine lastnikom lahko naložene tudi obveznosti. V
odločbi št. U-I-40/06 sprejelo stališče, da obveznosti, ki so naložene
lastnikom zemljišča zaradi izvrševanja lovske pravice, niso prekomeren ukrep.
Zato drugi odstavek 53. člena ZDLov-1 ni v neskladju s 33., s 67. in z 69.
členom Ustave (6. točka izreka).
88. Pobudniki navajajo, da je 40. člen
ZDLov-1 v neskladju s 33. členom Ustave in s 1. členom Protokola k EKČP, ker
omogoča naseljevanje tujerodnih vrst divjadi brez soglasja lastnika. 89. Člen 40 ZDLov-1 določa: »Ponovno
naseljevanje domorodnih vrst divjadi ter naseljevanje in doseljevanje
domorodnih in tujerodnih vrst divjadi se izvaja na osnovi načrtov lovsko
upravljavskih območij ter v skladu s predpisi s področja veterinarstva in
ohranjanja narave.« 90. Doselitev29 in naselitev30
tujerodnih vrst divjadi ter ponovna naselitev31 domorodnih vrst
divjadi se izvaja na podlagi načrtov lovskoupravljavskih območij, ki so
temeljni politično usmerjevalni dokument, ki določa politiko upravljanja
divjadi in lovstva. Načrte lovskoupravljavskih območij izdeluje Zavod za
gozdove Slovenije v sodelovanju z lovskimi organizacijami, območnimi enotami
Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, območnimi enotami Kmetijsko
gozdarske zbornice Slovenije, lokalnimi skupnostmi in z drugimi, katerih
dejavnost je povezana z divjadjo in njenim okoljem. Dolgoročni načrt sprejme
minister, pristojen za divjad, v soglasju z ministrom, pristojnim za varstvo
narave. Letni načrt lovskoupravljavskega območja sprejme minister, pristojen za
divjad (drugi in tretji odstavek 17. člena ZDLov-1). V Pravilniku o vsebini
načrtov upravljanja z divjadjo (Uradni list RS, št. 111/05 – v nadaljevanju
Pravilnik), ki je bil sprejet na podlagi prvega odstavka 17. člena ZDLov-1,32
sta urejena vsebina dolgoročnih in letnih načrtov lovskoupravljavskih območij
in način predstavitve dolgoročnega in letnega načrta lovskoupravljavskega
območja. Letni načrti lovskoupravljavskih območij vsebujejo tudi ukrepe za
zagotovitev naravnega ravnovesja med divjadjo in okoljem ter ukrepe za
trajnostno gospodarjenje s populacijami divjadi in njihovih habitatov po vrstah
divjadi. Ukrepi v populacijah so odvzem divjadi in morebitno naseljevanje ali
dodajanje divjadi (prvi odstavek 17. člena Pravilnika). Ukrepi za naseljevanje
divjadi morajo temeljiti na ugotovitvah posebne študije Zavoda za gozdove
Slovenije, ki mora vsebovati preučitev ustreznosti življenjskega okolja in
možnosti trajnega preživetja naseljene divjadi. Usmeritve in ukrepi za
dodajanje divjadi morajo upoštevati usmeritve dolgoročnega načrta
lovskoupravljavskega območja in primernost okolja, v katero se ta divjad
spušča. Osnutek letnega načrta lovskoupravljavskega območja mora biti 7 dni
pred javno predstavitvijo objavljen na spletni strani Zavoda za gozdove
Slovenije. Po javni predstavitvi imajo upravičene osebe, naštete v prvem
odstavku 20. člena Pravilnika,33 pravico dati mnenje na osnutek. 91. Naseljevanje in doseljevanje živali
tujerodnih vrst sta podrobno urejena tudi v ZON. Načeloma je naseljevanje
rastlin in živali tujerodnih vrst prepovedano (prvi odstavek 17. člena ZON).
Izjemoma lahko naselitev tujerodne živali ali rastline dovoli ministrstvo,
pristojno za ohranjanje narave, če se v postopku presoje tveganja za naravo
ugotovi, da poseg v naravo ne bo ogrozil naravnega ravnovesja ali sestavin
biotske raznovrstnosti. Naseljevanje živali tujerodnih vrst, ki jih je
dovoljeno loviti, dovoli pristojno ministrstvo s soglasjem ministrstva,
pristojnega za ohranjanje narave, pod pogoji iz prejšnjega odstavka.
Doseljevanje rastlin in živali, pri katerem je nevarnost ogrožanja naravnega
ravnovesja manjša, mora biti spremljano in nadzorovano (prvi odstavek 18. člena
ZON). Fizična ali pravna oseba mora obvestiti ministrstvo o nameravani
doselitvi živali tujerodnih vrst. Vlagatelj mora vlogi priložiti tudi
ugotovitve iz postopka presoje tveganja za okolje. Odločba, s katero je
doselitev prepovedana, je izdana na podlagi izvedenega postopka presoje
tveganja za naravo. Če ministrstvo v 30 dneh od prejema popolne vloge o zahtevi
ne odloči, se šteje, da ne soglaša z naselitvijo. 92. Iz navedenega izhaja, da lahko lastniki
zemljišč in gozdov, ki so obvezni člani Kmetijskogozdarske zbornice,34
prek njenih območnih enot sodelujejo v postopku sprejemanja letnih načrtov
lovskoupravljavskega območja. Lastniki zemljišč in gozdov, ki niso obvezni
člani Kmetijskogozdarske zbornice, lahko v postopku sprejemanja sodelujejo prek
svojih predstavnikov v lokalni skupnosti. V navedenem postopku lahko podajo
mnenje na ukrepe v populacijah, ki obsegajo tudi morebitno naseljevanje,
dodajanje in ponovno naseljevanje divjadi. Zavod za gozdove Slovenije mora
vsaki organizaciji, ki je dala svoje mnenje, pisno utemeljiti vzroke, zaradi
katerih predlogi oziroma mnenje niso bili upoštevani (drugi odstavek 21. člena
Pravilnika). Morebitna naselitev tujerodne divjadi je namenjena zagotavljanju
naravnega ravnovesja med divjadjo in okoljem ter učinkovitemu trajnostnemu
gospodarjenju s populacijami divjadi. Odločitev o morebitni naselitvi tujerodne
vrste divjadi je izjemoma dovoljena, če se izvaja na podlagi načrtov
lovskoupravljavskih območij in če je opravljen postopek presoje tveganja za
naravo, po katerem je ugotovljeno, da naselitev ne bo ogrozila biotske
raznovrstnosti. Temeljiti mora na posebni strokovni študiji Zavoda za gozdove
Slovenije in izdano mora biti dovoljenje ministra, pristojnega za ohranjanje
narave, s soglasjem ministrstva, pristojnega za lovstvo. Ker so morebitna
naselitev, ponovna naselitev ali doselitev tujerodne in domorodne divjadi
namenjene zagotovitvi naravnega ravnovesja med divjadjo in okoljem ter ukrepom
za trajnostno gospodarjenje s populacijami divjadi in njihovih habitatov po
vrstah divjadi, takšni ukrepi ne pomenijo posega v pravico iz 33. člena Ustave.
Člen 40 ZDLov-1 ni v neskladju s 33. členom Ustave (6. točka izreka).
93. Državni zbor in pobudniki navajajo, da
je ureditev, pri kateri lov v oborah ni dovoljen, v neskladju z Ustavo. Menijo,
da takšna ureditev posega v prvi odstavek 67. člena in v prvi odstavek 74.
člena Ustave, ker krši svobodo podjetniškega delovanja in svobodo razpolaganja
z lastnino. 94. Prvi odstavek 50. člena ZDLov-1 določa:
»Glede na velikost in namen se obore za divjad delijo na: – obore za rejo divjadi, ki merijo najmanj
0,5 ha in največ 30 ha; – obore s posebnim namenom, s površino
manjšo od 30 ha, ki so namenjene preučevanju, karanteni in vzreji divjadi za
izpuščanje v prosto naravo in podobno; – lovne obore, ki so razglašene za gozd s
posebnim namenom in pri katerih je poudarjena lovna funkcija, ter merijo
najmanj 200 ha.« 95. Obore so poseben ograjen prostor,35
v katerem se divjad sicer prosto giblje, vendar ni prostoživeča. Obore ne
sodijo v lovne površine, zato tudi za upravljanje z divjadjo v oborah ne
veljajo določbe ZDLov-1 (tretji odstavek 10. člena in tretji odstavek 53. člena
ZDLov-1). Ker ne gre za prosto živečo divjad, divjad v oborah ni v lasti
države, temveč v lasti lastnika oziroma imetnika obore. Obora je lahko
postavljena samo na podlagi dovoljenja. 96. Ustavno sodišče je že v 70. točki te
obrazložitve pojasnilo, kakšna je vsebina pravice iz 74. člena Ustave. Gospodarska
dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Dovoljenost lova v
manjših oborah bi povzročila obid zakonske ureditve upravljanja z divjadjo.
Lastniki zemljišč bi na svojih zemljiščih postavljali obore, v njih naselili
divjad in izvajali samo pridobitni del lovske dejavnosti (lovni turizem,
prodaja divjačine), ne da bi s koncesijo pridobili lovsko pravico. S takšno
ureditvijo bi lastniki oziroma imetniki obore pridobili pravico lova kot
samostojno pravico, kar je v nasprotju s temeljnimi načeli ZDLov-1. Izvajanje
dejavnosti lova v manjših oborah bi bilo v nasprotju z javno koristjo varovanja
divjadi kot naravnega bogastva. Zato prvi odstavek 50. člena ZDLov-1 ni v
neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave. 97. Ustavno sodišče je v nadaljevanju
presodilo tudi očitke Državnega sveta in pobudnikov, da prvi odstavek 50. člena
ZDLov-1 posega v pravico iz prvega odstavka 67. člena Ustave. Pravica do
zasebne lastnine je varovana s 33. členom Ustave, zato je Ustavno sodišče
očitke Državnega sveta in pobudnikov presojalo v tem okviru. Državni svet in
pobudniki ne navajajo nobenih argumentov, ki jih ne bi Ustavno sodišče že
presojalo v tej odločbi, zato prvi odstavek 50. člena ZDLov-1 ni v neskladju s
98. Sedmi odstavek 50. člena ZDLov-1
določa: »O pobegu divjadi iz obore mora lastnik oziroma imetnik obore takoj
obvestiti Zavod, lovsko inšpekcijo in upravljavce lovišč in lovišč s posebnim
namenom. Lastnik oziroma imetnik obore mora pobeglo divjadi ujeti v osmih dneh
od dneva, ko je bil pobeg ugotovljen, sicer se pobegla divjad šteje za prosto
živečo divjad. O nadaljnjem ravnanju s pobeglo divjadjo odloča Zavod v skladu s
strokovnimi usmeritvami iz načrtov lovsko upravljavskih območij in v dogovoru z
upravljavci ter lovsko inšpekcijo.« 99. Državni svet in pobudniki navajajo, da
ureditev, pri kateri lastninska pravica lastnika oziroma imetnika obore na
divjadi s pobegom divjadi iz obore v nesorazmerno kratkem roku (osem dni) brez
odškodnine preide na državo, posega v pravico do zasebne lastnine (33. člen
Ustave). 100. Prostoživeča divjad je v lasti
Republike Slovenije. Divjad v obori je v lasti lastnika oziroma imetnika obore.
Divjad, pobegla iz obore, postane v roku osmih dni od ugotovitve pobega,
prostoživeča divjad. S tem lastnik oziroma imetnik obore v roku osem dni od
ugotovitve pobega izgubi lastninsko pravico na pobegli divjadi. Zato je moralo
Ustavno sodišče presoditi, ali je takšna ureditev v neskladju s 33. členom Ustave.
101. Divjad je premična stvar. Podlage za
odvzem lastninske pravice na premičnini ne moremo iskati v 69. členu Ustave, ki
ureja samo razlastitev na nepremičninah. Podlaga za odvzem lastninske pravice
na premičnini je v tretjem odstavku 15. člena v povezavi s 33. členom Ustave.
Določba sedmega odstavka 50. člena ZDLov-1 posega v pravico do zasebne lastnine
(33. člen Ustave), ker na njeni podlagi lastnik oziroma imetnik obore v roku
osmih dni izgubi lastninsko pravico na pobegli divjadi. 102. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena
Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji poseg v človekovo pravico dopusten
le, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in je poseg skladen z
prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Ustavno
sodišče je zato presojalo, ali obstaja kakšen ustavno dopusten razlog za
ureditev, pri kateri lastnik oziroma imetnik obore v roku osmih dni po pobegu
divjadi iz obore izgubi lastninsko pravico na divjadi. 103. V prvem odstavku 50. člena ZDLov-1 so
urejene vrste obore. Lastniki oziroma imetniki zadržujejo divjad v oborah
zaradi različnih namenov: za rejo oziroma gojenje, za preučevanje, za vzrejo za
izpuščanje v prosto naravo, za zadrževanje z namenom karantene in za lov. V
četrtem odstavku 50. člena ZDLov-1 je določeno, da v oborah za rejo divjadi ni
dovoljeno zadrževati domorodnih vrst živali in tistih tujerodnih vrst divjadi,
ki bi lahko v primeru pobega iz obore spremenile genski sklad populacij
domorodnih vrst živali. Lastnik oziroma imetnik obore je dolžan nadzorovati in
obore v naravo. Lastnik oziroma imetnik obore je odgovoren za škodo, ki jo
povzroči pobegla divjad ne glede na krivdo (šesti odstavek 50. člena ZDLov-1).
S prostoživečo divjadjo upravlja lovska organizacija, ki je pridobila lovsko
pravico. Ta vsebuje tudi pravico do odvzema divjadi.36 Ker
lastninska pravica na divjadi določa odgovorno osebo za povračilo škode, ki jo
povzroči divjad, in tudi nosilca pravice do upravljanja (razpolaganja) z
divjadjo, mora biti nedvomno mogoče ugotoviti, kdo je lastnik konkretne živali
(država ali imetnik oziroma lastnik obore). V roku osmih dni od pobega divjadi
pa ni več mogoče ugotoviti, ali je konkretna žival prostoživeča divjad ali je
divjad, pobegla iz obore. Poleg navedenega lahko pobeg divjadi iz obore, ki ni
pripravljena za preživetje v naravnem okolju,37 ali živali, ki je v
karanteni, ogrozi naravno ravnovesje in sestavine biotske raznovrstnosti. Zato
mora biti pristojnim organom omogočeno učinkovito ukrepanje. S prehodom
lastninske pravice na divjadi z lastnika oziroma imetnika obore na državo v
roku osmih dni po pobegu divjadi iz obore, zagotavljata učinkovito izvrševanje
lovske pravice in izvajanje ustreznih ukrepov pri divjadi, ki lahko z bivanjem
v naravnem okolju ogrozila naravno ravnovesje. To pa je ustavno dopusten cilj. 104. Glede na to, da je zakonodajalec imel
Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti (nujnost,
primernost in sorazmernost v ožjem smislu – odločba št. U-I-18/02). Lastninska
pravica zasebnih subjektov na pobegli divjadi, ki je v določenem roku ne bi
bilo mogoče nedvomno ugotoviti, bi onemogočala učinkovito izvrševanje lovske
pravice in hitro ter učinkovito ukrepanje pristojnih organov za ohranjanje
naravnega ravnovesja. Zato je ureditev, ki omogoči, da divjad, ki pobegne iz
obore, v določenem roku šteje za prostoživečo žival, nujen in primeren ukrep, s
katerim se zagotovi učinkovito izvrševanje lovske pravice in varovanje
naravnega ravnovesja. 105. Pri presoji sorazmernosti v ožjem
smislu je Ustavno sodišče tehtalo potrebo po ureditvi, na podlagi katere
pobegla žival iz obore v roku osmih dni šteje za prostoživečo divjad, in težo
posega v lastninsko pravico. Prostoživeča divjad je v državni lasti, zato je
lastninska pravica lastnika oziroma imetnika obore na divjadi posebna izjema.
Pobeglo divjad je težko razlikovati od prostoživeče živali, zato je treba
časovno omejiti obdobje, ko se divjad, ki ni v lasti države, prosto giblje
izven obor, saj lastninska pravica na divjadi določa odgovorno osebo za
povračilo škode, ki jo povzroči divjad, in tudi nosilca pravice do upravljanja
(razpolaganja) z divjadjo. Imetnik oziroma lastnik obore ima osem dni časa, da
ujame pobeglo divjad in z njo prosto razpolaga. Po poteku osemdnevnega roka pa
pobegla divjad preide v državno last in o nadaljnjem ravnanju s pobeglo
divjadjo odloča Zavod za gozdove Slovenije. Pobegla divjad lahko tudi ogroža
naravno ravnovesje, zato mora biti pristojnim organom (državi) omogočeno, da
lahko upravljajo s takšno divjadjo ter zaradi varstva okolja sprejmejo ustrezne
ukrepe. Ustavno sodišče ocenjuje, da so koristi, ki jih prinaša ureditev, na
podlagi katere pobegla žival iz obore v roku osmih dni šteje za prostoživečo
divjad, sorazmerne teži posledic posega v pravico do zasebne lastnine. Ker gre
za pravno urejanje dejanskih stanj, ki lahko ogrožajo tudi okolje, prevlada
torej interes okolja pred posameznikovim interesom. Zato sedmi odstavek 50.
člena Ustave ni v neskladju s 33. členom Ustave (6. točka izreka).
106. Državni svet meni, da so kazni,
predpisane za prekrške v 75. in 76. členu ZDLov-1, previsoke, zato nasprotujejo
načelu zakonitosti in sorazmernemu kaznovanju (prvi in drugi odstavek 153.
člena Ustave). S predpisanimi kaznimi naj bi bilo porušeno ravnotežje med
kršitvijo (posegom v zavarovano dobrino) in težo kazni. 107. V prvem odstavku 75. člena ZDLov-1 so
določeni prekrški in višina globe za pravne osebe ali samostojne podjetnike v
razponu od 500.000 do 30.000.000 tolarjev. V prvem odstavku 76. člena ZDLov-1
so določeni prekrški in višina globe za upravljavca v razponu od 1.000.000 do
30.000.000 tolarjev. 108. Zakon o prekrških (Uradni list RS, št.
7/03 in nasl. – ZP) je v 17. členu določil razpone glob, ki so lahko predpisane
z zakonom ali uredbo za posameznika, za pravno osebo in samostojnega podjetnika
posameznika in za odgovorno osebo pravne osebe. Maksimalna višina globe,
določene v ZDLov-1, je usklajena z maksimalno dopustno višino globe, predpisano
v ZP. 109. Državni svet svojih očitkov ni
obrazložil. S samo pavšalnimi navedbami o previsokih globah Državni svet ne
more utemeljiti neskladja z načelom sorazmernosti in z načelom zakonitosti.
Zato 75. in 76. člen ZDLov-1 nista v neskladju z navedenima ustavnima načeloma
(6. točka izreka).
110. Občina Preddvor in Občina Jezersko
menita, da so 7., 11., 25. in 26. člen, peti in sedmi odstavek 29. člena in 67.
člen ZDLov-1 v neskladju z Ustavo, ker naj bi posegali v pravice lokalnih
skupnosti. Ker iz navedb v zahtevi Občine Preddvor izhaja, da naj bi bile z
izpodbijano ureditvijo v ZDLov-1 ogrožene pravice lokalne skupnosti, so
izpolnjene procesne predpostavke iz 91. člena Zakona o lokalni samoupravi
(Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – ZLS). Ker Občina Jezersko izpodbija
identične zakonske določbe kot Občina Preddvor, se Ustavno sodišče ni posebej
spuščalo v izpolnjenost procesnih predpostavk pri Občini Jezersko.
Presoja tretjega odstavka 7. člena, 11.,
25., 26. in 67. člena ZDLov-1 z vidika posega v pravice lokalnih skupnosti
111. Predlagateljici navajata, da so tretji
odstavek 7. člena, 11., 25., 26. in 67. člen ZDLov-1 v neskladju z Ustavo, ker
ne omogočajo sodelovanja lokalne skupnosti pri ustanovitvi lovišč s posebnim
namenom, pri podelitvi koncesije, pri oblikovanju katastra lovskoupravljavskih
območij in sodelovanja lokalne skupnosti v območnem združenju upravljavcev. S
tem naj bi zakonodajalec posegel v pravice lokalne skupnosti. Predlagateljici
menita, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 9. členom Ustave. 112. Načelo lokalne samouprave (9. člen
Ustave) je uvrščeno med temeljne določbe Ustave ter je natančno opredeljeno v
posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Prvi odstavek 140. člena
Ustave38 poudarja avtonomijo lokalne skupnosti, hkrati pa je tudi
omejitvena določba za zakonodajalca. Zato je Ustavno sodišče očitke
predlagateljic, da je zakonodajalec z ureditvijo v tretjem odstavku 7. člena, v
11., 25., 26. in 67. členu ZDLov-1 posegel v pravice lokalne skupnosti, presodilo
z vidika skladnosti s prvim odstavkom 140. člena Ustave. 113. Ustavno sodišče je že v odločbi št.
razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave. Zakonodajalec ne sme lokalnih
zadev opredeliti kot državnih zadev, niti ne sme zadev, ki sodijo v državno
pristojnost, opredeliti kot lokalnih zadev. Kršitev prvega odstavka 140. člena
Ustave bi bila podana v obeh primerih. Opredelitev obsega izvirnih pristojnosti
občine temelji na pojmu »lokalna javna zadeva«. Določba prvega odstavka 140.
člena Ustave pomeni ustavni branik pred posegi države v jedro lokalne
samouprave. Država s svojimi predpisi ne sme poseči v zajamčeno področje
izvirne pristojnosti občine. Prvi odstavek 140. člena Ustave vsebuje tri
kumulativne elemente za opredelitev javnih zadev, ki sodijo v pristojnost
občine: zadeva mora biti po svoji naravi »lokalna«, zadeva mora biti primerna
za to, da jo občina samostojno ureja, in zadevati mora le prebivalce občine. 114. ZDLov-1 ločuje med lovišči in lovišči
posebnega pomena. Lovišča posebnega pomena so ustanovljena z namenom
populacij in njenega življenjskega okolja (prvi odstavek 7. člena ZDLov-1). Oblikovana
so v najbolj ohranjenih in značilnih naravnih okoljih Republike Slovenije, pri
čemer se smiselno upoštevajo merila za določanje meja lovskoupravljavskih
območij (drugi odstavek 7. člena ZDLov-1).39 Nekatera območja, na
katerih je ustanovljeno lovišče posebnega pomena, so že zavarovana s posebnimi
pravnimi akti.40 Trajnostno gospodarjenje v lovišču posebnega pomena
se uredi s posebnim aktom, ki ga sprejme Vlada. Z aktom o ustanovitvi so
določene posebne naloge takega lovišča, upravljavci lovišč, morebitni posebni
režim upravljanja v lovišču in načini financiranja lovišča. Ker se v loviščih
posebnega namena izvršujejo posebne naloge s področja ohranjanja in usmerjanja
razvoja populacij in njenega življenjskega okolja, mora država nameniti posebno
skrbnost določitvi upravljavca takšnega lovišča. Zato upravljavec lovišča
posebnega pomena ni določen na podlagi javnega razpisa v postopku podelitve
koncesije, temveč ga določi Vlada z aktom o ustanovitvi lovišča. Z loviščem
posebnega pomena ne upravljajo pravne osebe zasebnega prava, temveč samo pravne
osebe javnega prava (Zavod za gozdove Slovenije, javni zavod Triglavski narodni
park in javni gospodarski zavod Protokolarne storitve Republike Slovenije).
Ustanovitev lovišča posebnega pomena je strokovna odločitev, namenjena
posebnemu varovanju najbolj ohranjenih in značilnih naravnih okolij Republike
Slovenije, ki je splošnega družbenega pomena. Zato po naravi stvari ustanovitev
lovišča posebnega pomena ne more biti lokalna zadeva. 115. V katastru lovskoupravljavskih
območji, lovišč in lovišč s posebnim namenom so določene lovne in nelovne
površine ter meje lovskoupravljavskih območij, lovišč in lovišč s posebnim
namenom. Kataster je uradna evidenca, ki jo na podlagi javnega pooblastila vodi
Zavod za gozdove Slovenije. Pri postopkih pridobivanja potrdil iz te evidence
je treba uporabljati pravila Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list
RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP). Vodenje uradnih evidenc je tipična upravna
naloga, ki sodi v državno pristojnost. Zato že po naravi stvari oblikovanje in
vodenje katastra lovskoupravljavskih območij ne moreta biti lokalna zadeva (11.
člen ZDLov-1). 116. Iz ZDLov-1 izhaja, da je država
lastnica prostoživeče divjadi in nosilka lovske pravice, ki pa jo lahko pod
pogoji, določenimi z zakonom, prenese na usposobljeno pravno osebo. Država kot
lastnik divjadi s koncesijo podeli pravico do trajnostnega gospodarjenja z
divjadjo v posameznem lovišču. Koncesija vsebuje pravico do rabe, upravljanja
in izkoriščanja naravnega vira in dolžnost izvajati javno službo.41
Koncesijo za izkoriščanje naravne dobrine lahko podeli samo lastnik naravne
dobrine (odločba št. U-I-161/01 z dne 29. 11. 2001, Uradni list RS, št. 101/01
in OdlUS X, 199). Zato je vodenje postopkov podelitve koncesije za trajnostno
upravljanje z divjadjo in odločanje v teh postopkih državna naloga. 117. Predlagateljici tudi menita, da bi
lokalne skupnosti morale sodelovati v območnem združenju upravljavcev. V X.
delu ZDLov-1 so urejene lovske organizacije. Lovske organizacije so lovske
družine, Lovska zveza Slovenije, lovišča s posebnim namenom, javni zavodi in
območno združenje upravljavcev. V teritorialnem smislu so lovskoupravljavska
območja rezultat dekoncentracije in razdelitve lovskega sistema na
lovsko-upravljavske, programsko-teritorialne in lovsko-statistične regije. V
funkcionalnem smislu so območni inštrument za načrtovanje in spremljanje
populacij. V organizacijskem smislu se lovskoupravljavsko območje izraža v
območnem združenju upravljavcev.42 Območno združenje upravljavcev je
združenje, v katerega se morajo obvezno združevati upravljavci lovišč in lovišč
s posebnim namenom zaradi urejanja in usklajevanja skupnih nalog pri
upravljanju z divjadjo v okviru lovskoupravljavskega območja. Organa območnega
združenja upravljavcev sta zbor upravljavcev, v katerem so enakovredno
zastopani predstavniki vseh upravljavcev, in izvršni organ, ki ga izvoli zbor
upravljavcev (drugi odstavek 67. člena ZDLov-1). Na podlagi javnega pooblastila
območno združenje upravljavcev opravlja letne preglede odstrela in izgub za
presojo pravilnosti izvedenega načrta odvzema divjadi (tretja alineje 22. člena
ZDLov-1). Naloge izvršilnega organa območnega združenja upravljavcev so
določene v četrtem odstavku 67. člena ZDLov-1.43 Pristojnosti območnega
združenja upravljavcev so vezane na meje lovskoupravljavskega območja in ne na
meje posamezne lokalne skupnosti. Območno združenje upravljavcev na podlagi
javnega pooblastila med drugim opravlja tudi upravne naloge, ki sodijo v
državno pristojnost. Iz navedenega izhaja, da območno združenje upravljavcev ne
opravlja nalog, ki bi po svoji naravi sodile med lokalne zadeve. 118. Zato ureditev, pri kateri lokalna
skupnost ne sodeluje pri ustanavljanju lovišč s posebnim namenom (tretji
odstavek 7. člena ZDLov-1), pri vodenju katastra lovskoupravljavskih območij
(11. člen ZDLov-1), pri podelitvi koncesije na posameznem lovišču (25. in 26.
člen ZDLov-1) in v območnem združenju upravljavcev (67. člen ZDLov-1), ne
pomeni posega v pravice lokalne samouprave. Sodelovanje lokalne skupnosti pri
upravljanju z divjadjo je vprašanje primernosti zakonske ureditve. Ustavno
sodišče v okviru svoje pristojnosti ne presoja primernosti ureditve posameznega
vprašanja in tudi ni predlagatelj sprememb in dopolnitev ureditve. Presoja le
ustavnost izpodbijane ureditve. Zato tretji odstavek 7. člena, 11., 25., 26. in
67. člen ZDLov-1 niso v neskladju z 9. členom in s prvim odstavkom 140. člena
Ustave (6. točka izreka). 119. Občina Preddvor navaja, da je na
njenem ozemlju ustanovljeno lovišče posebnega namena Kozorog. Zaradi navedenega
naj Občina Preddvor ne bi imela lovne površine in zato naj prebivalcem občine
ne bi bilo omogočeno ustanoviti svoje lovske družine. S tem naj bi se posegalo
v pravico do združevanja (drugi odstavek 42. člena Ustave). Svoboda zbiranja in
združevanja je zagotovljena vsakomur. Upravičenci so fizične osebe in pravne
osebe zasebnega prava. Občina Preddvor ne uživa ustavnega varstva do svobode
združevanja, zato Ustavno sodišče teh očitkov ni presojalo. Ustavno sodišče
tudi ni presojalo drugih navedb Občine Preddvor, ki jih je vložila v imenu
svojih prebivalcev (lovcev in lastnikov lovnih površin) in ne v svojem imenu.
Presoja šestega odstavka 29. člena ZDLov-1
z vidika posega v pravice lokalne skupnosti
120. Predlagateljici izpodbijata peti in
sedmi odstavek 29. člena ZDLov-1. Navajata, da nasprotujeta ureditvi, pri
kateri lokalna skupnost ni udeležena pri razdelitvi koncesijske dajatve, zato
je Ustavno sodišče štelo, da pobudnici dejansko izpodbijata šesti odstavek 29.
člena ZDLov-1, ki določa, da je koncesijska dajatev prihodek proračuna
Republike Slovenije. Ustavno sodišče je presodilo, ali ureditev, pri kateri je
celotna koncesijska dajatev prihodek proračuna Republike Slovenije, posega v
pravice lokalne skupnosti. 121. V skladu s prvim odstavkom 142. člena
Ustave se občina financira iz lastnih virov. Pri finančnomaterialni sestavini
lokalne samouprave gre za uresničevanje načela sorazmernosti sredstev za naloge
lokalnih skupnosti in pravice do lastnih virov lokalnih skupnosti. Lokalna
samouprava je lahko samo zunanji videz, če nima finančne avtonomije in dovolj
finančnih virov. Finančni viri so bistvenega pomena za presojo stvarnosti
lokalne samouprave. Lokalne oblasti morajo imeti visoko stopnjo avtonomije glede
svojih pristojnosti, načine in sredstva za njihovo uresničevanje ter potrebne
vire za njihovo izpolnjevanje.44 Dejstvo, da lokalna skupnost ni
upravičena do dela koncesijske dajatve za upravljanje, rabo in izkoriščanje
naravnega vira, bi lahko pomenilo poseg v pravice lokalne skupnosti do
avtonomnih virov financiranja. 122. V skladu z drugim odstavkom 70. člena
Ustave je država dolžna z zakonom določiti pogoje, pod katerimi se smejo
izkoriščati naravna bogastva. V ZVO-1 so urejena temeljna vprašanja v zvezi z
upravljanjem, rabo in izkoriščanjem naravnih dobrin. V prvem odstavku 164.
člena ZVO-1 je določeno, da lahko država ali občina proti plačilu podelita
koncesijo za upravljanje, rabo ali izkoriščanje naravne dobrine, ki je v njeni
lasti ali ima na njej zakonito pravico upravljanja ali gospodarjenja,
usposobljeni pravni ali fizični osebi. Koncesijo na naravni dobrini lahko
podeli le njen lastnik. Tudi povračilo za upravljanje, rabo in izkoriščanje
naravne dobrine lahko določi le lastnik naravne dobrine. V primeru divjadi
torej država kot lastnica divjadi s koncesijo podeli posameznemu upravičencu
pravico do izkoriščanja naravnega vira. V zameno mora koncesionar plačati
koncesijsko dajatev in izvajati javno službo za področje divjadi. Zakonodajalec
je v ZDLov-1 kot področnem zakonu uredil način podelitve koncesije za
trajnostno gospodarjenje z divjadjo in temeljne kriterije za določitev višine
povračila za rabo in upravljanje z divjadjo kot naravnim virom. 123. V drugem odstavku 164. člena ZVO-1 je
določeno, da del plačila za koncesijo, ki jo pridobi država, pripada tudi
občini, na katere območju se koncesija izvaja, in sicer v deležu, ki je na
podlagi ugotovljene razvitosti infrastrukture in obremenjenosti okolja predpiše
Vlada.45 Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec z zakonom, ki
ureja temeljna vprašanja v zvezi z upravljanjem, rabo in izkoriščanjem naravnih
virov, določil vir financiranja lokalne skupnosti glede na razvitost
infrastrukture46 in obremenjenost okolja.47 Ustavno
načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave) ne varuje le pridobljenih pravic, pač
pa v določeni meri tudi pričakovane pravice. ZVO-1 je določil, da občini vedno
pripada del plačila, ki ga država dobi zaradi rabe, upravljanja in izkoriščanja
naravne dobrine v njeni lasti, zato bi moral imeti zakonodajalec stvarni
razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, da bi v
posameznih zakonih to uredil drugače. Lokalne skupnosti so upravičeno
pričakovale, da bo zakonodajalec v ZDLov-1, s katerim je uredil prehod v novi pravni
režim upravljanja z divjadjo kot naravnim virom, določil kriterije delitve
plačila za koncesijo med državo in občinami, s katerim bodo zagotovljeni
finančni viri lokalne skupnosti. 124. V gradivu, ki je bilo na voljo v
postopku sprejemanja ZDLov-1, 48 ni naveden poseben razlog, ki bi
utemeljeval drugačno ureditev, kot je predvidena v ZVO-1. Za ureditev, pri
kateri plačilo za koncesijo za upravljanje, rabo in izkoriščanje divjadi kot
naravnega vira v celoti pripada proračunu Republike Slovenije in se ne deli med
državo in občino, ni najti utemeljenih razlogov. Ker je zakonodajalec v šestem
odstavku 29. člena ZDLov-1 odstopil od sistemske ureditve brez stvarnega
razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, je posegel
v pričakovane pravice lokalne skupnosti, da pridobijo del plačila za koncesijo
kot svoj lastni finančni vir. Zato je šesti odstavek 29. člena ZDLov-1 v
neskladju z 2. členom v zvezi s prvim odstavkom 142. člena Ustave. Ker je
Ustavno sodišče ugotovilo, da je šesti odstavek 29. člena ZDLov-1 v neskladju z
Ustavo že iz teh razlogov, ni presojalo tudi drugih očitkov predlagateljic. 125. Šesti odstavek 29. člena ZDLov-1 je v
neskladju z Ustavo, ker ni uredil, da del koncesije pripada tudi občini. Zato
Ustavno sodišče te določbe ni moglo razveljaviti, temveč je le ugotovilo njeno
neskladnost z Ustavo (2. točka izreka). Zakonodajalcu je naložilo, naj
ugotovljeno neskladnost odpravi v roku enega leta od objave te odločbe v
Uradnem listu Republike Slovenije (4. točka izreka).
126. Pobudo za začetek postopka za oceno
ustavnosti lahko da vsak, če izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24.
člena ZUstS). Po ustaljeni ustavnosodni presoji imajo politične stranke,
društva, zbornice in združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki
neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali pravni položaj. Za
pobude, ki jih ti subjekti vlagajo v imenu svojih članov in zaradi njihovih
interesov, ali ker menijo, da uveljavljajo splošen interes, njihov pravni interes
ni izkazan. Pravni interes društva kot pobudnika bi bil tako podan le tedaj, ko
bi bilo očitno, da gre za njegov lastni, torej konkretni interes. 127. Pobudnika Lovsko društvo Kokra in
Lovsko društvo Preddvor sta vložila zahtevo za oceno ustavnosti 21. člena, prve
in pete alineje prvega odstavka 23. člena, prvega odstavka 24. člena, petega
odstavka 29. člena, 60. člena, 64. člena, tretjega, petega in osmega odstavka
65. člena ter 66. člena ZDLov-1. Lovsko društvo ne more vložiti zahteve po 23.
členu ZUstS, zato je Ustavno sodišče njuni vlogi obravnavalo kot pobudi.
Pobudnika nista z ničimer izkazala pravnega interesa za vložitev pobude. V
pobudi ne navajata, da bi izpodbijane določbe ZDLov-1 neposredno posegale v
njune pravice in pravne interese, temveč vlagata pobudo v splošnem interesu in
v interesu svojih članov. Zato jima Ustavno sodišče ni priznalo pravnega
interesa in je njuni pobudi zavrglo (7. točka izreka).
128. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21., 25., 43. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez
Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože
Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo do četrto točko in sedmo točko izreka
je sprejelo soglasno. Peto točko izreka je sprejelo s petimi glasovi proti
štirim; proti so glasovali sodnice Krisper Kramberger, Modrijan in Wedam Lukić
ter sodnik Tratnik. Šesto točko izreka je sprejelo soglasno, razen glede 40.
člena ZDLov-1, glede katere je odločitev sprejelo z osmimi glasovi proti enemu;
proti je glasoval sodnik Ribičič. Sodnik Ribičič je dal odklonilno ločeno
Predsednik dr. Janez Čebulj
1 Regalne pravice so naziv za vrsto pravic, ki so prvotno
pripadale samo kralju. Razvile so se iz vladarjeve zemljiške pravice. Vladarju
kot vrhovnemu lastniku pripadajo vsa zemljišča njegovega vladanja. Kasneje pa
so regalne pravice pripadle deželnim knezom (Vir: Enciklopedija
Leksikografskega zavoda, 5. knjiga, Zagreb 1969, str. 422). 2 Vse po B. Podvršnik: Lovska pravica in lovski
sistem kot (so)odvisnost lovskega prava – javnopravni pogled, magistrska
naloga, Kranj 2004, str. 21–33. 3 Prav tam, str. 35–40. 4 Pod pojmom »gojiti« je treba razumeti vse dejavnosti,
ki so usmerjene k ohranitvi, varstvu in razplodu divjačine. 5 A. Šivic in F. Žnidaršič: Zakon o lovu, banovinska
uredba Dravske banovine, Pravilniki ministrstva za gozdove in rudnike,
pravilniki, naredbe in navodila bana Dravske banovine s komentarjem, v
samozaložbi, Ljubljana 1936, str. 5–9. 6 Družbena lastnina ni bila lastnina, ker ji je v
skladu s prejšnjo ustavno ureditvijo manjkal temeljni lastninskopravni atribut:
pravni subjekt, ki bi imel položaj lastnika. Družbena lastnina je pomenila negacijo
lastnine. Zato upravičenj, ki so izvirala iz družbenolastninskih upravičenj, ni
bilo mogoče enačiti z upravičenji, ki jih imajo pravi lastniki (odločba št.
U-I-77/93 z dne 6. 7. 1995, Uradni list RS, št. 43/95 in OdlUS IV, 67). 7 Zakoni iz obdobja družbene lastnine ne uporabljajo
pojma »lovska pravica«, ampak uporabljajo pojma »upravljanje z divjadjo« in
»gospodarjenje z divjadjo«, ki po svoji vsebini vsebujeta upravičenja, ki jih
vsebuje lovska pravica. Na primer gospodarjenje z loviščem obsega gojitev in
varstvo zaščitene divjadi, lov in uporabo divjadi, znižanje števila škodljivcev
ter urejanje in vzdrževanje lovišča. Zakoni uporabljajo pojme »pravica lova«,
»lovna pravica« ali »izvrševanje lova«, ki vsebujejo ožja upravičenja kot
lovska pravica. 8 Člena 111 in 111.a ZVO. 9 V skladu s 23. točko 111.b člena ZVO je med
obstoječe pravice upravljanja, rabe ali izkoriščanja naravne dobrine, ki je v
lasti Republike Slovenije ali lokalne skupnosti, štela tudi pravica upravljanja
z divjadjo. 10 Iz gospodarskih (lastninjenje) in političnih
razlogov (poprava krivic) je zakonodajalec z Zakonom o denacionalizaciji
(Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – ZDen) uredil način vračanja kmetijskih
zemljišč in gozdov iz družbene lastnine v zasebno lastnino. Ustavno sodišče je
že večkrat zavzelo stališče (npr. v odločbi št. U-I-72/93 z dne 20. 4. 1995,
Uradni list RS, št. 24/95 in OdlUS IV, 42), v odločbi št. U-I-103/97 z dne 9.
4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 67 in v sklepu št. U-I-137/98
z dne18. 3. 1999, OdlUS VIII, 62), da ZDen ni bil zasnovan na institutu
civilnega prava – vzpostavitvi prejšnjega stanja, ampak je določil pravice
upravičencev glede na dejanske okoliščine in pravna stanja v državi Sloveniji
po uveljavitvi tržnega gospodarskega in demokratičnega političnega sistema. Pri
določitvi načina in obsega denacionalizacije gre za vprašanje primernosti
zakonske ureditve, kar spada v polje proste presoje zakonodajalca.
Zakonodajalec je bil upravičen, da glede na posebnosti, ki sta jih povzročila
podržavljenje in dalj časa trajajoče stanje podržavljenja, na poseben način
uredi odškodovanje in sprejme poseben predpis za to. 11 Pravica lova je opredeljena v enajstem odstavku
5. člena ZDLov-1 in obsega iskanje, opazovanje, zasledovanje, vabljenje in
čakanje divjadi s ciljem upleniti jo ali odloviti jo živo ter pobiranje divjadi
in njenih delov. 12 V pravni teoriji ni enotnega stališča o pravni
naravi lovske pravice. V teoriji se pojavljajo različne opredelitve lovske
pravice. Lovska pravica je lahko skupek upravičenj, ki so vsebovana v
lastninski pravici na zemljišču. Izvršuje se kot funkcija lastninske pravice in
je tudi varovana kot lastninska pravica. Lovska pravica je lahko samostojna
stvarna pravica, ki je povezana z lastninsko pravico na zemljišču. Lovska
pravica kot pravica lova je lahko opredeljena kot samostojna prisvojitvena
pravica, ki vsebuje pripravo na pridobitev lastninske pravice na uplenjeni
divjadi. Pravica lova naj bi bila samo »predpravica« glavne pravice, ki je
prisvojitvene narave. Lovska pravica je lahko opredeljena kot pravica »sui
generis«, ki vsebuje upravičenja, ki niso izključno stvarnopravne narave,
vendar je s stvarnimi pravicami v pomembnem odnosu (Vir: B. Podvršnik, citirano
delo str. 91). 13 Vse po G. Virant: Odvzem in omejitev lastninske
pravice v javno korist ter socialna vezanost lastnine, doktorska disertacija,
Ljubljana 1997, str. 70–71 in 342–344. 14 ZON in ZVO-1 uporabljata izraz biotska
raznovrstnost. Konvencija o biološki raznovrstnosti (Uradni list RS, št. 30/6,
MP, št. 7/96 – MKBR) in ZDLov-1 uporabljata izraz biološka raznovrstnost. 15 Vse po G. Virant v L. Šturm (ured.): Komentar
študije, Ljubljana 2002, str. 664. 16 Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-32/95
ugotovilo, da je ZVO v neskladju z Ustavo, ker ni upošteval že pridobljenih
pravic pri izkoriščanju naravnih dobrin. Navedlo je: »Zakonodajalec bi moral v
prehodnih določbah urediti prehod obstoječih pravic koncesijskega značaja v nov
pravni režim (koncesijsko razmerje). Ker ZVO ne ureja preoblikovanja teh
razmerij, gre za protiustavno pravno praznino, kar je v nasprotju z ustavnim
načelom pravne države.« Zakonodajalec je spremenil ZVO. V 111.a in 111.b členu
je ZVO določil, da se obstoječa pravica rabe ali izkoriščanja naravne dobrine,
ki je v lasti Republike Slovenije, uresničuje v obsegu, na način in pod pogoji,
določenimi v pravnomočnem aktu, s katerim je bila pridobljena. Med pravicami,
naštetimi v 111.b členu ZVO, je bil tudi akt o izročitvi lovišča v upravljanje.
17 Člen 111 ZVO je določal, da voda, mineralne
surovine, prostoživeče divje živali, ribe in druge prostoživeče oziroma prosto
rastoče vodne živali in rastline v odprtih vodah in v ribolovnem morju preidejo
v lastnino države z dnem uveljavitve tega zakona in se izkažejo v bilancah, ki
jih izdelajo pristojna ministrstva v sodelovanju z ministrstvom, pristojnim za
finance, v enem letu po uveljavitvi tega zakona. V drugem odstavku 163 ZVO-1 je
določeno, da je divjad po predpisih o lovstvu lastnina države. 18 J. Čebulj in drugi: Koncesije na naravnih
dobrinah, Inštitut za pravo GIZ gozdarstva Slovenije, Ljubljana 1996, str. 20. 19 Vlada še ni začela postopka podeljevanja koncesij
na podlagi drugega odstavka 24. člena ZDLov-1. Dosedanji upravljavci lovišč z
lovišči upravljajo na podlagi drugega odstavka 81. člena ZDLov-1. 20 J. Čebulj in M. Strmecki: Upravno pravo, Visoka
upravna šola, Ljubljana 2001, str. 97. 21Podobno tudi v sodbi ESČP Chassagnou in drugi
proti Franciji z dne 29. 4. 1999. 22 Poročevalec DZ št. 79/03, 96/03 in 103/03. 23 Prva alineja sedmega odstavka 65. člena ZDLov-1
določa: »Lovska družina preneha obstajati, če se ji zaradi kršitev odvzame
koncesija.« 24 Prvi odstavek 21. člena ZDLov-1 določa: »Upravljavci
lovišč in lovišč s posebnim namenom opravljajo pod pogoji javne službe
naslednje naloge s področja trajnostnega gospodarjenja z divjadjo: 1. izvajanje načrtovanih ukrepov za varstvo divjadi in
življenjskega okolja ter ukrepov za ohranjanje in izboljševanje življenjskih
razmer za divjad; 2. izvajanje odstrela bolne ali poškodovane divjadi; 3. sodelovanje pri izvajanju ukrepov preventivnega
zdravstvenega varstva divjadi in dostavljanje poginule divjadi v veterinarski
pregled; 4. vodenje predpisanih evidenc o uplenjeni in najdeni poginuli
divjadi; 5. zbiranje podatkov o divjadi in njenih odnosih z življenjskim
okoljem po določeni metodologiji monitoringa; 6. izvajanje načrtovanih ukrepov za preprečevanje škode od
divjadi in na divjadi; 7. ocenjevanje škod od divjadi in na divjadi; 8. zagotavljanje povračila škod od divjadi lastnikom ali
uporabnikom zemljišč; 9. skrb za usposabljanje lovcev; 10. komuniciranje z lastniki zemljišč in javnostjo; 11. izvajanje nadzornih nalog, ki jih opravlja lovsko čuvajska
služba; 12. sodelovanje pri znanstveno-raziskovalnem delu v zvezi z
divjadjo in lovstvom; 13. izvajanje praktičnega dela lovskega izpita, kadar je to
potrebno; 14. izvajanje ukrepov za izboljšanje življenjskih razmer vseh
vrst ptic in sesalcev v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave; 15. poseganje v populacije prostoživečih vrst ptic in sesalcev
v skladu s predpisi s področja varstva zavarovanih vrst in na način lova, ki ga
določa ta zakon.« 25 Tretji odstavek 6. člena ZDLov-1 določa: »Meje
lovsko upravljavskih območij določa Vlada na predlog ministra, pristojnega za
divjad in lovstvo oziroma ministrice, pristojne za divjad in lovstvo (v
varstvo narave oziroma ministrico, pristojno za varstvo narave. Strokovne
podlage za njihovo določitev pripravi Zavod v sodelovanju z lovskimi
organizacijami, lokalnimi skupnostmi in kmetijsko gozdarsko zbornico.« 26 Tretji odstavek 7. člena ZDLov-1 določa: »Lovišča
s posebnim namenom ustanovi Vlada na predlog ministra. Strokovne podlage za
ustanovitev lovišč s posebnim namenom izdela Zavod, pri čemer z mnenji
sodelujejo lovske in naravovarstvene organizacije.« 27 Drugi odstavek 8. člena ZDLov-1 določa: »Lovišča
ustanovi na predlog ministra Vlada. Strokovne podlage za ustanovitev lovišč
izdela Zavod, v sodelovanju z lovskimi in naravovarstvenimi organizacijami.« 28 Vlada je z Odlokom o lovsko upravljavskih
območjih v Republiki Sloveniji in njihovih mejah (Uradni list RS, št. 110/04)
določila meje petnajstih lovskoupravljavskih območij. Z Odlokom o loviščih v
Republiki Sloveniji in njihovih mejah (Uradni list RS, št. 128/04) je Vlada
ustanovila 420 lovišč. Z Uredbo o ustanovitvi lovišč s posebnim namenom v
Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 117/04) je ustanovila deset lovišč s
posebnim namenom, s katerimi upravlja Zavod za gozdove Slovenije, in lovišče s
posebnim namenom Triglav Bled, s katerim upravlja javni zavod Triglavski
narodni park. Z Uredbo o ustanovitvi lovišča s posebnim namenom Brdo pri Kranju
(Uradni list RS, št. 114/04) je ustanovila lovišče s posebnim namenom Brdo pri
Kranju, s katerim upravlja javni gospodarski zavod Protokolarne storitve
Republike Slovenije. 29 Doselitev je vnos rastlin in živali v ekosistem,
v katerem rastline in živali te vrste že živijo (2. točka 11. člena ZON). 30 Naselitev je vnos rastlin ali živali v ekosistem,
v katerem rastline ali živali te vrste niso bile nikoli navzoče. Naselitev je
lahko izvedena z namenom, da rastline ali živali v novem ekosistemu živijo, ali
je nezavedna in je posledica človekovega malomarnega ravnanja, npr. odmetavanja
akvarijskih ali terarijskih živali v naravo ali omogočanja pobega živali iz
ograjenih prostorov. Vnos živali v prostor za gojitev živali ni naselitev (9.
točka 11. člena ZON). 31 Ponovna naselitev je vnos rastlin ali živali v
ekosistem, v katerem so bile rastline ali živali te vrste iztrebljene, v
ekosistemu pa še obstajajo približno enaki abiotski in biotski dejavniki, kot
so bili pred iztrebitvijo (16. točka 11. člena ZON). 32 Prvi odstavek 17. člena ZDLov-1 določa: »Minister
podrobneje predpiše vsebino načrtov upravljanja z divjadjo in ukrepanja v
njenem okolju, roke za sprejemanje ter način predstavitve in nadzor
uresničevanja načrtov.« 33 Mnenje na osnutek letnega načrta
lovskoupravljavskega območja lahko dajo izvršilni organ območnega združenja
upravljavcev lovišč in lovišč s posebnim namenom, območne enote Zavoda
Republike Slovenije za varstvo narave, območne enote Kmetijsko gozdarske zbornice,
lokalne skupnosti in drugi, katerih dejavnost je povezana z divjadjo in njenim
okoljem. 34 V prvem odstavku 9. člena Zakona o Kmetijsko
gozdarski zbornici (Uradni list RS, št. 41/99 in nasl. – ZKGZ) so določeni
pogoji za obvezno članstvo. Obvezni člani Kmetijskogozdarske zbornice so
fizične osebe, ki izpolnjujejo enega od naslednjih pogojev: – če kot lastniki, zakupniki, uživalci, imetniki pravice
uporabe ali uporabniki kmetijskih zemljišč in gozdov na območju Republike
Slovenije za svoj račun opravljajo kmetijsko oziroma gozdarsko dejavnost in
katastrski dohodek teh kmetijskih in gozdnih zemljišč dosega v letu 1998
najmanj 20.000 tolarjev, ta znesek pa se valorizira v skladu s splošnimi
predpisi o ugotavljanju katastrskega dohodka; – osebe, ki opravljajo kmetijsko, gozdarsko ali ribiško
dejavnost iz 3. člena tega zakona in so se priglasile kot samostojni podjetniki
posamezniki; – če kot lastniki, zakupniki ali uporabniki kmetijskega ali
gozdarskega obrata za svoj račun opravljajo kmetijsko, gozdarsko oziroma
ribiško dejavnost iz 3. člena tega zakona kot svoj edini ali glavni poklic,
nimajo katastrskega dohodka, so pa zavezanci za davek od dohodkov iz dejavnosti
in niso zajeti v prvi in drugi alineji tega odstavka; – osebe, ki so pokojninsko in invalidsko zavarovane kot kmetje.
35 Obora je več kot 0,5 ha velika površina v
naravnem okolju, obdana z ograjo, ki ne dopušča prehajanja določeni ali vsem
vrstam divjadi (triindvajseti odstavek 5. člena ZDLov-1). 36 Odvzem divjadi zajema odstrel, odlov živih
osebkov in izgube posameznih vrst divjadi, ne glede na vzrok (petindvajseti
odstavek 5. člena ZDLov-1). 37 V skladu s štirinajsto alinejo 15. člena Zakona o
zaščiti živali (Uradni list RS, št. 98/99 in nasl. – ZZZiv) je prepovedana
izpustitev prostoživeče živali, ki je bila vzrejena s pomočjo človeka, v
naravo, če ni pripravljena za preživetje v naravnem okolju. 38 Prvi odstavek 140. člena Ustave določa: »V
pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko samostojno ureja
in ki zadevajo samo prebivalce občine.« 39 Drugi odstavek 6. člena ZDLov-1 določa: »Lovsko
upravljavsko območje se oblikuje na podlagi ekoloških dejavnikov in
življenjskih značilnosti populacij divjadi oziroma skupin populacij divjadi, ki
živijo na največji površini in imajo največji vpliv na okolje. Pri tem se
celota populacije ne sme deliti, razen v primeru operativno prevelikih območij.
Pri tem se upoštevajo: – vse površine, na katerih populacija preživlja posamezne letne
čase; – možnosti širjenja populacije divjadi v prostoru; – naravne ali umetno vnesene ovire v prostoru, ki jih divjad
redko prekoračuje; – v primerih, ko ostre meje območij populacij v prostoru ne
obstajajo, meje lovišč in lovišč s posebnim namenom.« 40 Uredba o posebnih varstvenih območjih (območjih
Natura 2000), Uradni list RS, št. 49/04. 41 Naloge posameznega koncesionarja, ki jih opravlja
pod pogoji javne službe, so teritorialno omejene z mejami posameznega lovišča.
Meje lovišča pa niso določene glede na meje posamezne lokalne skupnosti, ampak
so določene tako, da je lovišče veliko najmanj 2000 ha in omogoča smotrno in
usklajeno razporeditev ter izvajanje v lovskoupravljavskem območju načrtovanih
ukrepov in nalog pri upravljanju z divjadjo, zagotavljanje sredstev za
povračilo škod od divjadi lastnikom zemljišč in učinkovito spremljanje in
nadzor upravljanja z divjadjo. 42 B. Podvršnik, citirano delo, str. 166. 43 Četrti odstavek 67. člena ZDLov-1 določa:
»Temeljne pristojnosti izvršilnega organa območnega združenja upravljavcev so: – urejati stvari strokovne in upravljavske narave članov
združenja v povezavi z divjadjo in lovstvom v njihovem imenu in za njihov
račun; – usklajevati stvari strokovne in upravljavske narave do
državnih organov in Zavoda ter do Zveze; – organizirati letne preglede odstrela in izgub za presojo
pravilnosti izvedenega načrta odvzema divjadi v sodelovanju z Zavodom; – pripravlja izhodišča za pripravo letnih načrtov po posameznih
loviščih; – ostale naloge, ki jih sprejme zbor upravljavcev iz drugega
odstavka tega člena.« 44 V skladu z 9. členom Evropske listine lokalne
samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni
list RS, št. 57/96 – MP, št. 15/96 – MELLS) morajo biti finančni viri občine
usklajeni z obsegom nalog občin. 45 Takšno določbo je vseboval tudi drugi odstavek
21. člena ZVO. 46 V skladu s četrtim odstavkom 4. člena Uredbe o
merilih za določanje razvitosti infrastrukture in obremenjenosti okolja zaradi
ugotavljanja deleža plačila občini za koncesijo na naravni dobrini (Uradni list
RS, št. 74/04 – v nadaljevanju Uredba) so občine z manj primerno infrastrukturo
tiste občine, pri katerih je odstotek prebivalcev, priključenih na javni
vodovodni sistem za oskrbo s pitno vodo ali na javno kanalizacijo, manjši od
odstotka vseh prebivalcev Republike Slovenije, ki so jim dostopne te javne
dobrine. 47 V skladu z drugim odstavkom 5. člena Uredbe so
občine z večjo obremenjenostjo okolja tiste občine, na območju katerih je:
območje poselitve ali drugo območje s čezmerno onesnaženostjo zraka, vodno telo
površinskih ali podzemnih voda, ki ima slabo kemijsko stanje, in območje, ki
obsega najmanj 3 odstotke celotnega območja občine in je zaradi čezmerne
obremenjenosti določeno kot degradirano okolje. 48 Poročevalec DZ, št. 79/03, 96/03 in 103/03.
(ZDLov-1) Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 § 292
 § 295
 § 383
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče