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Timestamp: 2018-11-18 23:09:42+00:00

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﻿ Sentencia C-776 de septiembre 29 de 2010
SENTENCIA C-776 DE 29 DE SEPTIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:PRESTACIONES DE ALOJAMIENTO Y ALIMENTACIÓN ESTABLECIDAS A FAVOR DE LA MUJER VÍCTIMA DE VIOLENCIA HACEN PARTE DERECHO A LA SALUD Y ESTÁN A CARGO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. SE DECLARA EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 13 (PARCIAL) Y 19 (PARCIAL) DE LA LEY 1257 DE 2008.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A LA MUJER, SISTEMA DE SALUD, PROTECCIÓN A LA VÍCTIMA, SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
Sentencia C-776 de septiembre 29 de 2010
Ref.: Expediente D-8027
(Diciembre 4)(1)
PAR. 1º—La aplicación de las medidas definidas en los literales a) y b) será hasta por seis meses, prorrogables hasta por seis meses más siempre y cuando la situación lo amerite.
PAR. 3º—La ubicación de las víctimas será reservada para garantizar su protección y seguridad, y las de sus hijos e hijas”.
Considera la Sala que los argumentos expuestos por la demandante son suficientes para estructurar cargos por la presunta violación de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, por cuanto estas normas consagran los derechos a la seguridad social y a la salud, siendo desarrollados por las expresiones impugnadas, particularmente en lo tocante con prestaciones que, como las de alojamiento y alimentación para las mujeres víctimas de maltrato intrafamiliar, son incorporadas por el legislador al sistema general de seguridad social en salud (C. Po., art. 48), agregando que las mismas hacen parte de las medidas de atención en salud para las víctimas del maltrato (C. Po., art. 49).
Situación distinta se presenta en relación con los cargos fundados en el artículo 209 superior que consagra los principios funcionales de la actividad administrativa, pues la actora no expresa razones claras ni pertinentes(2) que demuestren la contradicción entre los apartes demandados y el mencionado precepto de la Carta Política.
Al corregir la demanda la actora se limitó a expresar: “… el legislador decidió implementar una serie de beneficios para las víctimas de agresión sexual, sin atender la asignación presupuestal y el impacto que dicha asignación podría causar en el sector de la salud, que ya se encuentra ampliamente agredido, y que inclusive se ha decretado emergencia social con el fin de evitar que se desplome por la falta de recursos, para que en su lugar se sigan creando nuevas cargas que afectan su flujo de caja y desmantelan las arcas de sus limitados recursos”(3).
Corresponde a la Sala determinar si las prestaciones incluidas en los planes obligatorios de los regímenes contributivo y subsidiado del sistema general de seguridad social en salud, relacionadas con el alojamiento y la alimentación para las mujeres víctimas de la violencia: (i) pueden ser entendidas como parte del derecho a la salud (C. Po., art. 49) y (ii) si las mismas desconocen el principio de destinación específica de los recursos de las instituciones de la seguridad social, consagrado en el artículo 48 de la Carta Política.
4. La violencia contra la mujer como fenómeno socio-jurídico.
5. Protección a la mujer en el derecho internacional.
Además se pueden considerar la Declaración universal de derechos humanos, 1948(4); la Convención americana sobre derechos humanos (Pacto de San José), 1969(5); y la Recomendación Nº 19 del Comité de expertas de la convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación en contra de la mujer, 1992.
6. Protocolo facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer,aprobado mediante la Ley 984 de 2005.
5.3. Entre las obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano relacionadas con la protección a la mujer, se cuenta la de abstenerse de ejercer violencia contra ella a través de sus agentes, como también la de garantizarle una vida libre de violencia en todos los espacios —público y privado—, sin importar que el agente sea un particular, a lo cual se suma el deber de adoptar medidas positivas en favor de la mujer.
i) Promover la cooperación internacional para el intercambio de ideas y experiencias y la ejecución de programas encaminados a proteger a la mujer objeto de violencia” (destaca en esta oportunidad la Sala).
“ART. 2º—Los Estados partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y, con tal objeto se comprometen a:
ART. 3º—Los Estados partes tomarán en todas las esferas, y en particular en las esferas políticas social, económica y cultural, todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de la mujer con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre”.
5.5. En concordancia con lo anterior, el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, CEDAW, en la Recomendación General Nº 19, numeral 7º, estableció:
“7. La violencia contra la mujer, que menoscaba o anula el goce de sus derechos humanos y sus libertades fundamentales en virtud del derecho internacional o de los diversos convenios de derechos humanos, constituye discriminación, como la define el artículo 1º de la convención. Esos derechos y libertades comprenden:
La Recomendación concreta Nº 24 del mismo documento preceptúa:
La eficacia y realización de estos tratados y acuerdos internacionales necesitan en cada Estado de políticas públicas e instrumentos jurídicos de derecho interno que los desarrollen, pues solo de esta manera las mujeres, consideradas sujetos de especial protección constitucional en varios ámbitos de su actividad, verán colmados sus anhelos de amparo y trato digno.
6. Protección a la mujer en el derecho colombiano.
La Constitución Política de 1991 trajo varios elementos útiles para reforzar el propósito de avanzar en el campo de protección a la mujer en las distintas áreas dentro de las cuales ella actúa. Los cambios en la estructura del Estado permitieron la aparición de la Defensoría del Pueblo, dentro de esta entidad fue creada la Defensoría delegada para los derechos de la niñez, la juventud y la Mujer; así mismo, en la Procuraduría General de la Nación entró en funcionamiento la Procuraduría Delegada para la Infancia, la Adolescencia y la Familia.
En la rama ejecutiva fue creada la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer(6) como dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. El interés del legislador en el sentido de garantizar la coordinación entre órganos estatales para la adecuada protección de la mujer queda en evidencia con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1257 de 2008. El texto de esta norma es el siguiente:
“ART. 35.—Seguimiento. La Consejería para la Equidad de la Mujer en coordinación(7) con la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo crearán el comité de seguimiento a la implementación y cumplimiento de esta ley que deberá contar con la participación de organizaciones de mujeres.
“(…) las mujeres están también sometidas a una violencia, si se quiere, más silenciosa y oculta, pero no por ello menos grave: las agresiones en el ámbito doméstico y en las relaciones de pareja, las cuales son no solo formas prohibidas de discriminación por razón del sexo (C.P., art. 13) sino que pueden llegar a ser de tal intensidad y generar tal dolor y sufrimiento, que configuran verdaderas torturas o, al menos, tratos crueles, prohibidos por la Constitución (C.P., arts. 12, y 42) y por el derecho internacional de los derechos humanos. Así, según la relatora especial de Naciones Unidas de violencia contra la mujer, “la violencia grave en el hogar puede interpretarse como forma de tortura mientras que las formas menos graves pueden calificarse de malos tratos en virtud del Pacto internacional de derechos civiles y políticos”(8).
Además, el artículo 42 superior protege a la familia, entendiéndose que las relaciones que en ella se dan están basadas en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco entre todos sus integrantes. También la Carta dedica varios apartes a garantizar trato diferencial y preferencial a personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, como ocurre en los casos de los niños, los jóvenes, los adultos mayores y las mujeres cabeza de familia(9).
2. Ley 360 de 1997, por medio de la cual se modifican algunas normas del título XI del Libro II del Decreto-Ley 100 de 1980 (C.P.), relativo a los delitos contra la libertad y pudor sexuales, y se adiciona el artículo 417 del Decreto 2700 de 1991 (CPP) y se dictan otras disposiciones.
4. Ley 575 de 2000, por medio de la cual se reforma parcialmente la Ley 294 de 1996, traslada la competencia en materia de violencia intrafamiliar de los jueces de familia a los comisarios de familia y a la falta de estos a los inspectores de policía. Otorga asistencia a las víctimas de maltrato, consagra delitos contra la armonía y la unidad familiar (maltrato físico, psíquico o sexual).
6. Ley 742 de 2002, aprueba el Estatuto de Roma (Corte Penal Internacional, 1998), incluye delitos relacionados con violencia basada en el género.
7. Ley 599 de 2004, por la cual se expide el Código Penal;
8. Ley 906 de 2004, por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal; y
9. Ley 882 de 2004, aumenta la pena para el delito de violencia intrafamiliar.
10. Ley 1257 de 2008, por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones.
7. Ámbito constitucional del derecho a la salud.
7.1. De su parte, la jurisprudencia ha definido el derecho a la salud como “la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser. Implica, por tanto, una acción de conservación y otra de restablecimiento”(10). http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-195-10.htm - _ftn3#_ftn3
El derecho a la salud es un derecho constitucional fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad; la segunda ha sido reconociendo su naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante es un sujeto de especial protección, lo cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de servicios de salud requeridos sea efectivamente garantizado; la tercera, es afirmando en general la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida digna”(11).
“(…) considerando que “son fundamentales (i) aquellos derechos respecto de los cuales existe consenso sobre su naturaleza fundamental y (ii) todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo”, la Corte señaló en la Sentencia T-859 de 2003 que el derecho a la salud es un derecho fundamental, ‘de manera autónoma’, cuando se puede concretar en una garantía subjetiva derivada de las normas que rigen el derecho a la salud, advirtiendo que algunas de estas se encuentran en la Constitución misma, otras en el bloque de constitucionalidad y la mayoría, finalmente, en las leyes y demás normas que crean y estructuran el sistema nacional de salud, y definen los servicios específicos a los que las personas tienen derecho” (destaca en esta oportunidad la Sala).
7.5. El vínculo entre el derecho fundamental a la salud y el deber de brindar protección a la mujer en casos de violencia en su contra es evidente, si se considera que la salud no es únicamente la ausencia de afecciones y enfermedades en una persona, sino un estado completo de bienestar físico, mental y social, acorde con las posibilidades y las condiciones dentro de las cuales la persona se relaciona con el Estado, su familia y los demás integrantes de la comunidad.
La constitución de la Organización Mundial de la Salud(12) define la salud de la siguiente manera:
En correspondencia con esta definición, la Constitución Política colombiana adopta un concepto amplio de la seguridad social, que explicado por la Corte “incluye el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenciándose de la escuela que la limita a lo básico. Un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona”(13).
“(…) la tarea de asegurar protección a la salud constituye una labor de permanente actualización y perfeccionamiento, razón por la cual los Estados no pueden justificar el alcance de un determinado grado de satisfacción del derecho para cesar los esfuerzos que permitan un mejor cumplimiento. Tal es el sentido según el cual debe comprenderse “El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud”. Aunado a lo anterior, dicha estructura del derecho se ajusta al mandato de progresividad señalado en el artículo 2º de la convención, el cual prescribe a las organizaciones estatales el deber de adoptar las medidas que sean necesarias “hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
En este entendido, la salud no ha de ser comprendida de manera exclusiva como la facultad de goce de un determinado conjunto de condiciones biológicas que permita la existencia humana, pues esta garantía “abarca una amplia gama de factores socioeconómicos que promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes básicos de la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano”. De ahí resulta que el derecho a la salud ha de ser considerado dentro de un complejo contexto en el cual se observan los vínculos que guarda esta garantía con otros derechos fundamentales —como el derecho a la alimentación, la vivienda, el trabajo, la educación, la dignidad humana, la vida, entre otros—” (destaca la Sala).
7.8. La atención a la salud, como deber del Estado (C. Po., art. 49), no está limitada a aspectos como consultas médicas, diagnósticos, medicación, tratamientos, procedimientos quirúrgicos, verificación sobre la recuperación física, sino que, además, comprende otros aspectos ligados directamente con el bienestar de los pacientes, como ocurre con la necesidad de brindarles alojamiento y alimentación durante el tiempo que dure la hospitalización o la internación en centros médicos especializados tales como clínicas, hospitales y centros de rehabilitación mental. No podría concebirse que un paciente fuera atendido en estas instituciones, sin el suministro de alimentación adecuada o del alojamiento ínsito a cada tratamiento.
7.9. En este orden, cuando las prestaciones de alojamiento y alimentación están inescindiblemente relacionadas con la atención a las mujeres víctimas de la violencia, procurando prevenir actos hostiles en su contra, evitando agresiones físicas o psicológicas que puedan significar perjuicios mayores y, además, siendo tales prestaciones inherentes al tratamiento médico, terapéutico o científico ordenado por personal especializado, pueden válidamente ser incluidas por el legislador como parte de las garantías propias del derecho a la salud.
8. Análisis de las expresiones demandadas.
8.1. Tratándose de las mujeres(14) en general, la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, suscrita en la ciudad de Belén Do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994(15), aprobada mediante la Ley 248 de 1995, estipula:
Convencidos de que la adopción de una convención para prevenir, sancionar y erradicar toda forma de violencia contra la mujer, en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos, constituye una positiva contribución para proteger los derechos de la mujer y eliminar las situaciones de violencia que puedan afectarlas…”.
Como se ha explicado, las expresiones demandadas hacen parte de los artículos 13 y 19 de esta ley. El artículo 13 se encuentra en el capítulo IV, es decir, se cuenta entre las medidas de sensibilización y prevención, mientras que el artículo 19 es parte del capítulo VI, por lo mismo, está relacionado con las medidas de atención.
(vii) que la víctima acuda ante un comisario de familia, a falta de este ante un juez civil municipal o un juez promiscuo municipal, para que este evalúe la situación y decida si hay mérito para ordenar la medida;
La autoridad encargada de decidir sobre el reconocimiento de las prestaciones podrá ordenar otras medidas alternativas acordes con la situación particular que se plantea(16). Así, cuenta con la posibilidad de ordenar al agresor que desaloje el lugar compartido con la víctima; prohibirle el ingreso al mismo y ordenar al agresor que cubra los gastos de la medida adoptada. Se trata, entonces, de prestaciones sujetas a condiciones determinadas en la ley y que deberán ser precisadas en el reglamento que expedirá el Ministerio de la Protección Social.
Podrá, entonces, recordarse la normatividad que obliga a las personas a actuar ante las autoridades atendiendo al deber de no abusar de los derechos propios (C. Po., art. 95-1), como también establecerse que quien solicita las medidas actúa bajo juramento y, por lo tanto, en caso de reclamar las prestaciones de alojamiento y alimentación sin haber sido víctima en los términos previstos en la Ley 1257 de 2008, podrá ser objeto de las acciones judiciales y administrativas que correspondan.
PAR. 1º—La aplicación de las medidas definidas en los literales a) y b) será hasta por seis meses, prorrogables hasta por seis meses más siempre y cuando la situación lo amerite”.
La supremacía de la Constitución Política, principio básico del Estado de derecho, implica que los actos de los poderes públicos no pueden rebasar los límites en ella establecidos; en esta medida, el legislador no detenta poderes omnímodos, sino que, en todas las áreas a su cargo, está sometido al texto de la Carta. En materia de seguridad social, si bien es cierto el Congreso de la República cuenta con la potestad para configurar la estructura jurídica del sistema, también lo es que, como lo ha explicado la Corte(17), tiene áreas vedadas.
“Esta Corte ha señalado que si bien la Constitución señala unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, el legislador goza de una amplia libertad para regular la materia, pues la Carta establece que la seguridad social se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la ley”. (...) La amplia libertad del legislador en la configuración de la seguridad social no significa obviamente que cualquier regulación legislativa sea constitucional, pues no solo la Carta señala unos principios básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen que ser respetados por el Congreso, sino que además la ley no puede vulnerar otros derechos y principios constitucionales” (resaltado no original).
“(…) lo anterior no significa que la decisión legislativa sea completamente libre, ni que la reglamentación adoptada esté ajena al control constitucional, pues es obvio que existen límites, tanto de carácter formal (competencia, procedimiento y forma) como de carácter material (valores y principios en que se funda el Estado social de derecho), señalados directamente por el Constituyente y que restringen esa discrecionalidad(18). “Por consiguiente, si el legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social”. Lo mismo ocurriría si el Estado se desentendiera de las funciones de dirección, coordinación y control a la seguridad social, porque esas fueron precisamente algunas de las tareas expresamente asignadas en la Carta del 91”(19).
“(…) esta Corte ha insistido, en que el control de la Corte sobre medidas relacionadas con la seguridad social debe ser riguroso, cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde a una materia de contenido económico y social, la misma (i) incorpora una clasificación sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el inciso 1º del artículo 13 superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan de especial protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de un derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora —sin causa aparente— un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población.
(…) Esta corporación ha considerado, que la potestad de configuración del legislador debe someterse, entre otras, a un catálogo de reglas generales como son: (i) el reconocimiento de la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional y, a su vez, (ii) como un servicio público obligatorio cuya dirección, control y manejo se encuentra a cargo del Estado. Adicionalmente, (iii) se admite la posibilidad de autorizar su prestación no solo por entidades públicas sino también por particulares; (iv) el sometimiento del conjunto del sistema a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. A los que el Acto Legislativo 01 de 2005 añadió en materia de pensiones el principio de sostenibilidad financiera (C.P., art. 48)”.
Como se ha dicho, la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado, que se presta a todos los habitantes conforme a los principios de eficiencia y universalidad (C. Po., art. 49). Estos principios y los demás aplicables a la seguridad social, han sido definidos en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993(20).
“… la salud como derecho integral, implica que la atención deba brindarse en la cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia requeridas, lo cual conlleva ofrecer, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, todo cuidado, medicamento, intervención quirúrgica, rehabilitación, diagnóstico, tratamiento y procedimiento que se consideren necesarios para restablecer la salud de los usuarios del servicio”.
Por ello, en coordinación con el principio de dignidad humana, el derecho a la salud implica la conservación, recuperación y el restablecimiento del estado normal de una persona enferma, a quien se le debe ofrecer un tratamiento oportuno, eficiente y suficiente, tendiente a proporcionar el nivel de vida acorde con su dignidad, que no puede escatimarse por las entidades promotoras de salud”(21).
10. Las prestaciones de alojamiento y alimentación hacen parte de la atención en salud para las mujeres víctimas de violencia.
10.2. El concepto amplio e integral(22) del derecho a la salud, aunado al principio de progresividad aplicable al mismo, como también las circunstancias dentro de las cuales se ampara este derecho, permiten considerar que el reconocimiento de las prestaciones de alojamiento y alimentación para las mujeres víctimas de violencia, no significa vulneración de lo establecido en el artículo 49 de la Carta Política, pues, como se ha dicho, el legislador cuenta con atribuciones para extender la protección a estas áreas, siempre y cuando se encuentren directa e inescindiblemente ligadas al restablecimiento de la salud de la afectada.
10.3. Excepcionalmente la Corte ha ampliado las medidas de protección en favor de determinadas personas y con cargo a los recursos del sistema general de seguridad social en salud(23); así lo hizo, por ejemplo, en el caso de algunas mujeres desplazadas que requerían transporte y alojamiento para acceder a los servicios que estaban solicitando. Se trata del asunto resuelto mediante la Sentencia T-045 de 2010, en la cual la Corte dijo:
“(…) la prestación de los servicios de salud a las víctimas del conflicto armado interno que además ostentan la calidad de desplazados no puede limitarse únicamente a los planes básicos que se contemplan en cada uno de los regímenes, es decir, en el régimen contributivo y en el subsidiado, debido a que en el diseño de estos programas no se contemplaron las especificidades que se derivan de la condición de víctima del conflicto interno. Como lo señaló el Ministerio de la Protección Social en su intervención, estos planes no contemplan, entre otras cosas, atención psicológica y psiquiátrica de mediana y alta complejidad así como la implementación efectiva de un enfoque psicosocial, elementos necesarios para la prestación de los servicios de salud a las víctimas integralmente.
En la parte resolutiva de la sentencia, numeral 3º, la Sala impartió la siguiente orden:
“3. Como es probable que las tutelantes deban movilizarse o deban ser trasladadas hacia la cabecera municipal o hacia ciudades capitales para practicarse exámenes especializados, el sistema general de salud debe cubrir los gastos que por este concepto se generen para las accionantes y sus acompañantes (uno por persona). Igualmente si deben permanecer en una ciudad diferente a la de su residencia habitual, y no se requiere la hospitalización, la institución prestadora del servicio de salud a la que corresponda, correrá con todos los gastos de alojamiento y alimentación” (destaca la Sala).
“VI. Soporte presupuestal y análisis del impacto fiscal de mediano plazo
En cuanto al capítulo III Construir equidad social, el plan de desarrollo establece de manera textual y dentro del Programa protección a la familia, la infancia y la juventud:
9. Convenio de colaboración de la Comunidad de Madrid con el gobierno colombiano en colaboración con el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid”(24).
11.4. En el documento enviado el 10 de diciembre de 2007 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público al presidente de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, relacionado con el proyecto de Ley 302 de 2007 Cámara, 171 Senado, acumulado con el 98 de 2006 Senado, “por la cual se dictan normas para prevenir, erradicar y sancionar toda forma de violencia contra las mujeres, se reforman los códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones”, en cuanto al impacto fiscal de las medidas allí establecidas, se lee:
Las situaciones normativas anteriormente aludidas como se dijo, generan un impacto fiscal incuantificado, razón por la cual es preciso solicitar a los honorables congresistas, proponer fuentes de financiación para sufragar los costos de la puesta en marcha de la iniciativa, por cuanto se vulnera lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, teniendo en cuenta que se genera un impacto fiscal y no se dispone de fuente de financiación para acompañar el proyecto”(25).
“Como la ley no precisa las fuentes de financiación de dichos servicios, esta dirección considera que por lo menos los mismos no pueden ser pagados con recursos de la seguridad social en salud o del Fosyga. De igual manera no conocemos un reglamento de recobro al Fosyga por ese concepto pues los recursos de dicho fondo tiene por otras leyes destinaciones específicas”(26).
11.7. Análisis del impacto fiscal en los proyectos de ley.
El requisito establecido en el artículo 7º de la Ley 819(27) de 2003 ha sido explicado por la Corte(28), precisando en la Sentencia C-856 de 2006 que el mismo solo es aplicable para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios.
Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se desempeña el Congreso de la República, admitir que el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el marco fiscal de mediano plazo recae sobre el Ministro de Hacienda” (destaca la sala).
Si se considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política económica trazada por el gobierno. Así, si el ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al citado ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas del proyecto” (negrillas no originales).
“(…) en forma reiterada la Corte ha dicho que la obligación en comento se manifiesta en dos momentos. El primero, a cargo del legislador, con la exposición de motivos o con las ponencias para debate, las cuales deberán incluir el análisis de los costos fiscales y la fuente de ingresos de la iniciativa, pues de esta manera se busca que los congresistas conozcan perfectamente las implicaciones de su voto y midan las verdaderas posibilidades de que la medida se cumpla. El segundo, a cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público, a quien corresponderá rendir concepto en relación con los costos fiscales estimados para el proyecto, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. De esta forma, consideró la Corte que “los instrumentos contenidos en el artículo 7º analizado pueden contribuir a la superación de esa tradición existente en el país —de efectos tan deletéreos en el Estado social de derecho— que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de las mismas los elementos necesarios —administrativos, presupuestales y técnicos— para asegurar su efectiva implementación y para hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento”.
Sin embargo, atendiendo a lo expuesto en esta providencia sobre los principios de coordinación y concurrencia(29) aplicables a las actuaciones que mancomunadamente deben adelantar el Congreso de la República y el gobierno, ambos deben procurar que el ejercicio de sus competencias desemboque en la elaboración de normas financieramente sostenibles y fiscalmente realizables.
11.10. En el presente caso, los congresistas presentaron el proyecto de ley con argumentos económicos basados en distintas fuentes(30); sin embargo, el Ministerio de Hacienda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, presentó el respectivo concepto oponiéndose a la viabilidad fiscal de la iniciativa.
12. Concluye la Sala que las expresiones impugnadas no desconocen las previsiones de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, por cuanto (i) las prestaciones de alojamiento y alimentación establecidas en favor de la mujer víctima de violencia hacen parte derecho a la salud; (ii) el legislador, en ejercicio legítimo de sus potestades, ha decidido que los recursos para proveer tales prestaciones estarán a cargo del sistema general de seguridad social en salud. Por esta razón, tampoco se viola el principio de especificidad de los recursos del sistema de seguridad social.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 13 (parcial) y 19 (parcial) de la Ley 1257 de 2008, “por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones”, solo por los cargos examinados en esta providencia.
(1) Esta ley fue publicada en el Diario Oficial Nº 47.193 de 4 de diciembre de 2008.
(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
(3) Escrito de corrección de la demanda, folio 51 del expediente.
(4) Allí quedó consagrado:
(5) Aprobado mediante la Ley 16 de 1972, publicada en el Diario Oficial Nº 33.780 del 5 de febrero de 1973.
(6) La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, cuenta con el Observatorio de Asuntos de Género, OAG, creado para investigar, documentar, sistematizar, analizar y hacer visible la situación de las mujeres y de la equidad de género en Colombia, con el objeto de formular recomendaciones en materia de políticas, planes, programas y normas, que contribuyan a cerrar las brechas de equidad de género en el país.
(7) El artículo 6º de la Ley 1257 de 2008, sobre principios de interpretación a y aplicación, establece:
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1996.
(9) Constitución Política, artículo 43, inciso final:
(10) Corte Constitucional, Sentencia T-597 de 1993.
(11) Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008.
(12) La Constitución fue adoptada por la Conferencia sanitaria internacional, celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948.
(13) Corte Constitucional, sentencias C-408 de 1994 y C-107 de 2002.
(14) La violencia contra la mujer ha sido definida en el artículo 2º de la Ley 1257 de 2008, de la siguiente manera:
(15) Esta ley fue publicada en el Diario Oficial Nº 42.171 de 29 de diciembre de 1995.
(16) Sobre los poderes de la autoridad encargada de conceder las medidas, el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008, establece:
“ART. 17.—El artículo 5º de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2º de la Ley 575 de 2000 quedará así:
n) Cualquiera otra medida necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la presente ley” (resaltado no original).
(17) Cfr. Sentencias C-1089 de 2003, C-623 de 2004, C-516 de 2004 y C-543 de 2007.
(18) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-616 de 2001 y C-130 de 2002.
(19) Sentencia C-791 de 2002, reiterada en la Sentencia C-543 de 2007.
(20) “El servicio público esencial de seguridad social se prestará con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación:
(21) Corte Constitucional, Sentencia T-647 de 2009.
(22) El derecho a la salud como concepto integral ha sido explicado por la Corte, entre otras, en las sentencias T-248 de 1998, T-414 de 1999, T-409 de 2000, T-307 de 2006 y T-508 de 2008.
(23) Acerca de la ampliación de las medidas adoptadas como parte del derecho a la salud y que comprenden los gastos de transporte y alimentación con cargo al sistema general de seguridad social en salud, pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias T-571 de 2009, T-019 de 2010 y T-189 de 2010.
(24) Gaceta del Congreso Nº 308 del jueves 24 de agosto de 2006, página 11.
(25) Concepto UJ-1164-07, enviado el 10 de diciembre de 2007 al presidente de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes.
(26) Ministerio de la Protección Social, dirección general de gestión de la demanda en salud, octubre 30 de 2009, Oficio 344888. Respuesta a Claudia Sterling, representante de Legal Salud EPS.
(27) La Ley 819 de 2003, establece en su artículo 7º:
(28) Cfr. Entre otras las sentencias C-729 de 2005, C-072 de 2006, C-929 de 2006, C-577 de 2009 y C-662 de 2009.
(29) Cfr. Fundamento jurídico número 11, 11.1 y 11.2 de esta providencia.
(30) Cfr. Fundamento jurídico número 11.3 de esta providencia.

References: artículo 209
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 35
 artículo 42
 artículo 417
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 19
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 49
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 43
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 7