Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/pravo-na-informace-vnitrni-pokyny.p2908.html
Timestamp: 2020-08-09 22:40:31+00:00

Document:
Právo na informace: vnitřní pokyny | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Právo na informace: vnitřní pokyny
I. Z obecného vymezení vnitřních pokynů zastávaného doktrínou nevyplývá, že by metodické pokyny nadřízeného orgánu mající toliko doporučující charakter nebylo možné považovat za vnitřní pokyny ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. I tyto pokyny jsou aktem
povahy, jejichž vydáním nadřízený orgán řídí a usměrňuje činnost podřízených orgánů na základě právně zakotveného vztahu nadřízenosti a podřízenosti.
II. Metodické interní pokyny nemusí obsahovat jen normy direktivního charakteru, které jsou podřízené úřady, jimž je pokyn adresován, povinny při své činnosti bez dalšího dodržovat; jejich obsahem mohou být též návrhy doporučených postupů [§ 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím].
III. Článek I bod 1 pokynu Ministerstva financí DS-169 autoritativním a závazným způsobem stanoví, ve kterých případech bude o žádostech daňových subjektů o posečkání daně a povolení splátek na daň rozhodovat právě Ministerstvo financí. Taková úprava se nepochybně týká výkonu veřejné správy navenek, a proto ji nelze považovat za vnitřní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2012, čj. 9 Ca 99/2009-67)
Občanské sdružení OSMPB proti Ministerstvu financí o poskytnutí informace.
Žalobce podal dne 3. 2. 2009 žádost o poskytnutí informací představovaných metodickými pokyny Ministerstva financí řady DS -104, 116, 126, 127, 131, 133, 161, 165, 169 a 170.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 2. 2009 žalobcovu žádost o poskytnutí pokynů DS-104, DS-126, DS-127, DS-161 a DS 170 částečně odmítl (výroky I., III., IV., V. a VIII. rozhodnutí) a žádost o poskytnutí pokynu DS-116 (výrok II.), pokynu DS-165 (výrok VI.) a pokynu DS-169 (výrok VII. rozhodnutí) odmítl.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, o němž ministr financí dne 27. 3. 2009 rozhodl tak, že: 1. změnil výroky I. a III. rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že žádosti o poskytnutí pokynu DS-104 a pokynu DS-126 se vyhovuje; 2. v části napadající výroky VI. a VII. rozklad zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně v této části potvrdil.
Žalobce podal proti rozhodnutí ministra financí žalobu u Městského soudu v Praze, v níž se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí, jakož i zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a dále toho, aby soud žalovanému nařídil, aby do pěti dnů od právní moci rozsudku poskytl žalobci úplný text pokynů Ministerstva financí DS - 165 a DS - 169. V žalobě označil napadené rozhodnutí za nezákonné z důvodu nesprávné aplikace § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. žalovaným.
Co se týče pokynu DS - 165, žalobce namítl, že dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS, nezávaznost, resp. doporučující charakter pokynu, na které poukazuje žalovaný, nejsou rozhodnými okolnostmi pro posouzení otázky, zda se jedná či nejedná o vnitřní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Argumentace žalovaného je proto nepatřičná. Pokyn DS - 165 se týká vymáhání daní, tedy
odnětí části nabytého vlastnictví. Omezení ústavního práva (čl. 11 Listiny základních práv a svobod; dále jen "Listina") zakládá veřejný zájem na zvýšení transparentnosti a otevřenosti rozhodovacích procesů v této oblasti a z toho hlediska je nutné posuzovat všechna omezení práva na informace ohledně vymáhání daní. Je proto jednak nutné, aby všechna konkrétní omezení práva na informace ohledně vymáhání daní spadala pod omezení uvedená v článku 17 odst. 4 Listiny, a dále aby byla podrobným a přesvědčivým způsobem odůvodněna. Podle názoru žalobce odůvodnění napadeného rozhodnutí tyto požadavky nesplňuje. Odůvodnění napadeného rozhodnutí, které se žalobci jeví jako nekonkrétní a nejasné, je z toho důvodu (bez předložení předmětného pokynu žalovaným soudu) nejen nepřezkoumatelné, ale může i vyvolat pohybnosti, pokud jde o legalitu aktů, kterých se pokyn DS -165 týká.
Žalobce dále namítl, že napadené rozhodnutí zmiňuje aplikační postupy správce daně, které zásadně předcházejí aplikačním úkonům správce daně vedeným podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen "daňový řád z roku 1992")*), tzn. blíže neurčené postupy předcházející vlastnímu vymáhání daňových nedoplatků upravenému v citovaném zákoně. Bez znalosti textu pokynu DS - 165 se lze domnívat, že se může jednat například o otázku volby mezi daňovou a soudní exekucí, nebo otázku volby způsobu provedení daňové
. Pokud měl žalovaný na mysli kupříkladu právě tyto záležitosti, měl to v napadeném rozhodnutí jasně uvést a měl konkrétně odůvodnit, proč tyto informace nelze žalobci poskytnout.
V napadeném rozhodnutí je uvedeno, že neobstojí připomínka žadatele, že pokud je pokyn skutečně nezávazný, pak se nejedná o vnitřní předpis. V této věci žalobce trval na argumentaci uvedené v rozkladu, že doporučující charakter pokynu, na který poukazuje žalovaný, znamená, že se vůbec nejedná o vnitřní předpis coby normativní akt, jehož pojmovým znakem je právě závaznost vůči podřízeným složkám nebo pracovníkům v rámci služební hierarchie. Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty
povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních složek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych, D.
. Praha: C. H. BECK, 2003, s. 113). Vydávání instrukcí (interních pokynů, směrnic, apod.) nadřízeným orgánem je tak pouhou realizací oprávnění řídit činnost podřízených a jejich plnění je zachováním právních povinností řídit se ve služební činnosti příkazy nadřízených. Tato oprávnění a povinnosti vyplývají z právní normy, jež stanoví vztah nadřízenosti a podřízenosti; interní
proto jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2006, čj. 4 As 40/2007-64). Z uvedeného dle žalobce vyplývá, že pro pracovníky správce daně není nezávazný pokyn DS - 165 vůbec vnitřním předpisem ve smyslu teorie správního práva, ale je pouhou metodickou pomůckou, a proto je vyloučeno, aby poskytnutí textu tohoto pokynu bylo omezeno na základě § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., podle kterého povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, která se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům.
Co se týče pokynu DS - 169, žalobce konstatoval, že trvá na argumentaci uvedené v rozkladu, že rozdělení pravomocí při výkonu daňové správy se dotýká dalších osob, zejména adresátů správních aktů vydávaných příslušnými orgány daňové správy, a z tohoto důvodu nelze pokyn DS - 169 považovat za vnitřní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Rozdělením pravomoci k rozhodování ve věcech žádostí o prominutí, posečkání nebo povolení splátek daní, jakož i odvodů za porušení rozpočtové kázně se zasahuje do práv žadatelů tím, že se autoritativně určuje, který správce daně bude o dané žádosti rozhodovat. Tento názor koresponduje s názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, podle kterého rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti správce daně je samostatným úkonem, napadnutelným správní žalobou (rozsudek ze dne 17. 7. 2008, čj. 7 Afs 13/2007-54, č. 1720/2008 Sb. NSS). Řízení o prominutí, posečkání nebo povolení splátek daní, jakož i odvodů za porušení rozpočtové kázně je svého druhu samostatným daňovým řízením zahajovaným na návrh žadatele. Stejně jako v každém jiném i v tomto daňovém řízení je navrhovatel resp. žadatel o prominutí coby daňový subjekt nositelem práv a povinností podle příslušných ustanovení části první daňového řádu z roku 1992, tzn. například práva nahlížet do spisu (§ 23 citovaného zákona) nebo povinnosti prokazovat všechny skutečnosti, k jejichž průkazu byl správcem daně v průběhu daňového řízení vyzván (§ 31 odst. 9 téhož zákona). Jak vyplývá z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 13/2007-54, při výkonu těchto práv a při plnění povinností je nutná součinnost daňového subjektu se správcem daně; je proto právně významné, že v důsledku
se daňový subjekt musí za správcem daně přesouvat do jiného místa. Z uvedeného vyplývá, že v důsledku
pravomoci k rozhodnutí o prominutí, posečkání nebo povolení splátek daní, jakož i odvodů za porušení rozpočtové kázně z místně příslušného finančního úřadu na Ministerstvo financí žadateli o prominutí vznikají další povinnosti, které při normálním běhu věcí nemá, k uplatnění jeho práv nejsou nutné nebo je ztěžují. Na druhou stranu ponechání pravomoci místně příslušnému finančnímu úřadu může být pro žadatele o prominutí právně významné tím, že finanční úřad je zpravidla lépe obeznámen s konkrétními okolnostmi a poměry žadatele, které mohou být rozhodné pro posouzení žádosti o prominutí. Z uvedených důvodů žalobce nesouhlasil se závěrem učiněným v napadeném rozhodnutí, že žadatelům o prominutí nemůže ani v jednom z případů vzniknout újma na veřejných subjektivních právech, bez ohledu na skutečnost, jakému orgánu, zda finančnímu úřadu či Ministerstvu financí, budou adresovat svou žádost, a který orgán bude ve věci rozhodovat.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že je nucen setrvat na stanovisku, které dosud nebylo žádným přesvědčivým argumentem žalobce vyvráceno, že pokyn DS - 165 byl Ministerstvem financí vydán (což je ostatně zdůrazněno i v jeho textu) pouze pro vnitřní potřebu územních finančních orgánů, jako interní pokyn, řídicí akt, kterým byl nadřízeným orgánem (při akceptaci vztahu nadřízenosti a podřízenosti ve smyslu zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech,*) a platného organizačního řádu územních finančních orgánů) usměrněn postup podřízených finančních úřadů a jejich pracovníků při aplikaci zásady hospodárnosti při vymáhání daňových nedoplatků a při současném uplatňování základních zásad daňového řízení uvedených v § 2 daňového řádu z roku 1992. Dle názoru žalovaného se nelze ztotožnit s argumentací žalobce, podle níž se pokyn DS - 165 týká procesního postupu při vymáhání daní, kdy údajně
dochází k odnětí části nabytého vlastnictví (s odkazem na čl. 11 Listiny) a že toto omezení ústavního práva zakládá veřejný zájem na zvýšení transparentnosti a otevřenosti rozhodovacích procesů v této oblasti omezení práva na informace ohledně vymáhání daní atd. V této souvislosti žalovaný zdůraznil, že správce daně může jako orgán veřejné moci uplatňovat svoje pravomoci pouze k účelům, k nimž mu byly zákonem nebo na základě zákona svěřeny a toliko v rozsahu, v němž mu byly svěřeny (v souladu se zásadou zákonnosti, která je upravena v § 2 odst. 1 daňového řádu z roku 1992). V oblasti vymáhání je tato pravomoc při výkonu správy daní odvozena zejména z § 73 a na základě § 73 odst. 7 uvedeného zákona i z přiměřeného použití občanského soudního řádu. Z obsahu pokynu DS - 165 rozhodně nevyplývá, že by tato interní
jakýmkoli způsobem vymezovala postupy správce daně při rozhodování o právech a povinnostech osob zúčastněných na správě daní při vymáhání nedoplatků. Pouze vymezuje správcům daně, aby při zahájení vymáhání zvážili mimo jiné i otázky nákladovosti vymáhání tak, aby nedocházelo k neúměrným výdajům rozpočtových prostředků na vymožení nízkých částek příjmů státního rozpočtu. Z tohoto důvodu není tento pokyn určen také veřejnosti. Jeho zveřejnění by mohlo vést k tomu, že daňové subjekty, u nichž je evidován nikoliv vysoký nedoplatek, nebudou tyto částky uhrazovat státu v přesvědčení, že nedoplatky po nich stejně nebudou správcem daně vymáhány. Nelze souhlasit ani s námitkou žalobce, že pokud je pokyn skutečně nezávazný, pak se nejedná o vnitřní předpis. Pokyn DS - 165, přestože má doporučující formu, je závaznou instrukcí, řídícím aktem založeným na vztahu nadřízenosti a podřízenosti a je jím realizováno oprávnění Ministerstva financí jako ústředního orgánu státní správy řídit dle svěření působnosti činnost podřízených organizací. Z tohoto hlediska je argumentace žalobce, v níž se ve své žalobě opírá o teorii správního práva, zcela irelevantní. K námitce žalobce o nezbytnosti předložení předmětného pokynu soudu žalovaný poznamenal, že je připraven jej soudu poskytnout, bude-li tento pokyn začleněn do části spisu vyloučené z nahlížení.
Také žalobní námitky týkající se pokynu DS - 169 pokládal žalovaný za zcela nedůvodné. Ve vyjádření k žalobě poukázal na to, že žalobce neuvádí, jaké další povinnosti pro daňový subjekt jsou spojeny se skutečností, zda o jednotlivých žádostech rozhoduje Ministerstvo financí či finanční úřad. Co se týká prominutí daně, prominutí příslušenství daně a prominutí odvodů za porušení rozpočtové kázně, ze žaloby je patrné, že žalobce preferuje, aby o tomto rozhodoval místně příslušný finanční úřad a nikoli Ministerstvo financí. Tato skutečnost však není ze zákona možná, neboť dle § 55a daňového řádu z roku 1992 je k prominutí daně či příslušenství daně kompetentní Ministerstvo financí. Pouze vyhláška č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení příslušenství daně,**) ve znění vyhlášky č. 209/2003 Sb. zmocňuje za zde stanovených podmínek k promíjení příslušenství daně příslušný finanční úřad. O prominutí odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále uložených podle § 44 a § 44a zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), rozhoduje ze zákona Ministerstvo financí, přičemž žádost se podává prostřednictvím územního finančního orgánu, který tento odvod nebo penále uložil. Předmětný pokyn na zákonem stanovené kompetenci k promíjení nic nemění (a ani měnit nemůže); pouze upravuje postup územních finančních orgánů při předávání žádostí Ministerstvu financí, a to tak, aby byla dodržena lhůta pro vyřízení této žádosti stanovená pokynem D - 308 zveřejněným ve Finančním zpravodaji č. 6-7/2007, tedy pokynem, se kterým se může veřejnost seznámit. Dále pokyn DS - 169 upravuje postupy při promíjení v rámci Ministerstva financí, což však také nemá vliv na práva a povinnosti daňového subjektu. Žalobní námitku, podle které ponechání pravomoci k rozhodování místně příslušnému finančnímu úřadu může být pro daňový subjekt podstatné tím, že finanční úřad je lépe obeznámen s konkrétními okolnostmi a poměry žadatele, je nutno považovat za nedůvodnou i z toho důvodu, že základní zásadou každého správního řízení, a tudíž i řízení daňového, je nutnost posouzení všech důkazů a skutečností, které v daném řízení vyšly najevo, jednotlivě a v jejich vzájemné souvislosti. Tuto zásadu musí dodržet každý správní orgán rozhodující ve věci bez ohledu na to, na jakém stupni organizační struktury se nachází. Při dodržení této zásady je vždy rozhodováno na základě shodných důkazů a skutečností bez ohledu na to, zda ve věci rozhoduje místně příslušný finanční úřad nebo Ministerstvo financí. Co se týká rozhodování o posečkání daní a povolení splátek na daň dle § 60 daňového řádu z roku 1992, zde je rozdělením kompetencí mezi finanční úřad a Ministerstvo financí zajištěn především jednotný postup při posuzování podmínek uplatnění tohoto institutu, což zaručuje jednotný přístup ke všem žadatelům. Žalovaný setrval na stanovisku, že pokynem DS - 169 nejsou dotčena práva ani povinnosti daňového subjektu a že tento pokyn se možnosti jejich uplatnění, resp. plnění ani nijak nedotýká, a tudíž mu nemůže z neznalosti tohoto pokynu vzniknout žádná újma. Pokud Ministerstvo financí na sebe atrahuje výkon některé
, například rozhodnutí ve věci přesně specifikovaného okruhu žádostí o posečkání nebo povolení splátek na daň, není tím dotčeno ani omezeno právo daňového subjektu předkládat důkazy, prokazovat skutečnosti atd., neboť tyto úkony provádí prostřednictvím správce daně stanoveného zákonem. Na této skutečnosti pokyn DS - 169 nic nemění.
Městský soud v Praze zrušil napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně v té jejich části, která se týká žádosti žalobce o poskytnutí pokynu DS - 169 (výrok I. a II. rozsudku), a nařídil žalovanému, aby žalobci ve stanovené lhůtě poskytl, článek I bod 1 pokynu DS - 169 (výrok III. rozsudku); ve zbývající části žalobu zamítl (výrok IV.)
Městský soud na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Soud pouze pro úplnost uvádí, že při rozhodování měl k dispozici také oba "
" pokyny, tedy jak pokyn DS - 165, tak pokyn DS - 169, a mohl tedy posoudit důvodnost žalobních bodů, jakož i opodstatněnost argumentace žalovaného, se znalostí konkrétního obsahu obou pokynů.
V posuzované věci vyšel soud z níže uvedené právní úpravy:
Podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. "[p]
Podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. "[p]
Podle § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. "[p]
Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná, avšak pouze zčásti.
K problematice posouzení určitých aktů povinného subjektu jako vnitřních pokynů ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. existuje
Nejvyššího správního soudu, ze které lze vycházet i v nyní projednávané věci. Žalobce v tomto směru přiléhavě poukazuje na výše citovaný rozsudek čj. 5 As 28/2007-89, ve kterém Nejvyšší správní soud dovodil, že za interní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. nelze
považovat každý akt, který správní orgán takto označí.
Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu
. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty
povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych, D., op. cit., s. 113). Vydávání instrukcí (interních pokynů, směrnic apod.) nadřízeným orgánem je tak pouhou realizací oprávnění řídit činnost podřízených a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se ve služební činnosti příkazy nadřízených. Tato oprávnění vyplývají z právní normy, jež stanoví vztah nadřízenosti a podřízenosti; interními instrukcemi se proto jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků.
Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti. Zpravidla se jedná o organizační řád, spisový řád, skartační řád, docházkový systém, popř. další předpisy týkající se organizace a chodu "
" úřadu. Není na druhou stranu vyloučeno, aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolů, vyplývající z působnosti úřadu jako provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní
- v případě správce daně například postupy při vkládání dat do automatizovaného daňového systému, způsoby ověřování důvěryhodnosti daňových subjektů, kritéria hodnocení kontrolní činnosti, způsoby výměny informací mezi státními orgány, zásady dohledové činnosti apod. Vždy se však bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (akty řízení). Při naplnění uvedených skutečností lze za takové akty považovat nepochybně i interní "
" Ministerstva financí, upravující pracovní postupy při správě daní.
Týkají-li se však zmiňované interní "
" výkonu veřejné správy, tedy činnosti správce daně, jakožto orgánu veřejné moci, navenek, ve vztahu k veřejnosti a upravují-li aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení daňových zákonů, nelze je, jakkoli jsou takto označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně týkají. Není zde pochyb o tom, že rozhodování o daňových povinnostech jakož i o daňových úlevách bezesporu je výkonem veřejné správy a správce daně, jakožto orgán veřejné moci, zde rozhoduje o právech a povinnostech osob. Je tudíž třeba, aby tato činnost byla prováděna transparentním způsobem a pod přiměřenou kontrolou veřejnosti. Není přitom rozhodné, zda se jedná o pokyn řady D nebo DS, popř. jiný pokyn a hlediska rozlišování mezi těmito pokyny (tedy zda jsou nebo nejsou určeny veřejnosti) jsou zcela bez významu.
Rozhodující je vždy pouze ta skutečnost, zda takový pokyn obsahuje informace týkající se výkonu veřejné správy navenek či zda se jedná výlučně o akt organizační, metodický nebo řídicí, který zásadně nemůže ovlivnit jiné subjekty než ty, které mu z hlediska služební podřízenosti pod disciplinární odpovědností podléhají.
S přihlédnutím k výše citovaným závěrům shledal městský soud nedůvodnými námitky, jimiž žalobce brojí proti neposkytnutí pokynu DS - 165. Žalobcem zdůrazňovaná skutečnost, že se pokyn DS - 165 týká postupu finančních úřadů při vymáhání daňových nedoplatků, které představuje zásah do vlastnického práva garantovaného ústavními normami, nijak nepředurčuje povahu tohoto pokynu, a nevylučuje tedy, že uvedený pokyn je skutečně vnitřním pokynem. Žalobci lze přisvědčit pouze v tom, že nezávaznost, resp. doporučující charakter předmětného pokynu nejsou rozhodujícím kritériem pro posouzení otázky, zda se v daném případě jedná o vnitřní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Jak totiž vyplývá z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 28/2007-89, rozhodující je vždy pouze ta skutečnost, zda pokyn obsahuje informace týkající se výkonu veřejné správy navenek.
Žalobce sice na jednu stranu tvrdí, že nezávaznost, resp. nezávaznost předmětného pokynu není rozhodná pro posouzení otázky, zda se jedná o vnitřní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., v rozporu s tímto tvrzením však současně namítá, že nezávaznost pokynu znamená, že se o vnitřní pokyn vůbec jednat nemůže. S argumentací žalobce, že doporučující (nezávazný) charakter předmětného pokynu znamená, že se o vnitřní pokyn nejedná, se soud neztotožňuje. Z obecného vymezení vnitřních pokynů zastávaného doktrínou, na které poukázal Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku čj. 5 As 28/2007-89, nikterak nevyplývá, že by metodické pokyny nadřízeného orgánu mající toliko doporučující charakter nebylo možné považovat za vnitřní pokyny. I tyto pokyny jsou aktem
povahy, jejichž vydáním nadřízený orgán - zde žalovaný - řídí a usměrňuje činnost podřízených orgánů, a to na základě právně zakotveného vztahu nadřízenosti a podřízenosti. To, že vnitřním pokynem mohou být též akty metodické povahy, ostatně výslovně připouští i Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku. Metodické interní pokyny přitom nemusí obsahovat jen normy direktivního charakteru, které jsou podřízené úřady, jimž je pokyn adresován, povinny při své činnosti bez dalšího dodržovat; jejich obsahem mohou být též návrhy doporučených postupů. A právě takovým vnitřním pokynem je i pokyn DS - 165.
Soud po seznámení s obsahem pokynu DS - 165 přisvědčuje žalovanému, že tento pokyn je skutečně vnitřním pokynem, který nemůže ovlivnit jiné subjekty než finanční úřady. Tímto metodickým pokynem je finančním úřadům doporučován (navrhován) určitý postup při vymáhání splatných daňových nedoplatků s tím, že aplikace doporučovaného postupu je ponechána na úvaze finančního úřadu o jeho hospodárnosti s ohledem na okolnosti konkrétního případu. Předmětný pokyn v žádné své části neupravuje postup správce daně při rozhodování o právech a povinnostech daňových subjektů. Cílem postupu, který je pokynem DS - 165 finančním úřadům doporučován, je dosáhnout toho, aby správci daně při vymáhání splatných daňových nedoplatků respektovali též princip hospodárnosti v tom smyslu, aby nedocházelo k vynakládání neúměrných výdajů rozpočtových prostředků na vymožení nízkých částek daňových nedoplatků.
Soud má ve shodě s názorem žalovaného za to, že bylo zcela namístě omezit poskytnutí informace v podobě pokynu DS - 165, neboť jeho zveřejnění by mohlo vést k tomu, že daňové subjekty, u nichž je evidován nikoliv vysoký nedoplatek, nebudou tyto částky státu
uhrazovat v přesvědčení, že nedoplatky po nich stejně nebudou správcem daně vymáhány.
Lze shrnout, že pokyn DS - 165 je vnitřním metodickým pokynem, který neobsahuje žádné informace týkající se výkonu veřejné správy navenek a nijak neovlivňuje právní postavení daňových subjektů. Odepření jeho poskytnutí žalobci bylo proto v souladu s § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb.
Soud si je vědom toho, že žalobci se může jevit odůvodnění napadeného rozhodnutí v části, která se upíná k pokynu DS - 165, jako nekonkrétní a nejasné, to je však způsobeno žalobcovou neznalostí obsahu předmětného pokynu. Soud na rozdíl od žalobce považuje odůvodnění napadeného rozhodnutí za dostatečně určité a srozumitelné, a tedy i přezkoumatelné. V něm obsažené závěry žalovaného jsou zcela v souladu se skutečným stavem věci, tj. s obsahem předmětného pokynu.
Soud pouze pro úplnost dodává, že pokyn DS - 165 neupravuje nic, co by se týkalo otázky volby mezi daňovou a soudní exekucí, či otázky volby způsobu provedení daňové
, jak se - bez znalosti znění předmětného pokynu - domnívá žalobce.
Žalobní námitky, jimiž žalobce brojí proti neposkytnutí pokynu DS - 165, soud shledal důvodnými, avšak pouze pokud jde o článek I bod 1 pokynu DS - 165. Uvedený článek totiž řeší otázku, ve kterých případech si Ministerstvo financí podle § 11 písm. d) zákona o územních finančních orgánech vyhrazuje právo rozhodovat o žádostech o posečkání daně a povolení splátek na daň podle § 60 daňového řádu z roku 1992. Úprava obsažená v tomto článku pokynu DS - 165 se nepochybně týká výkonu veřejné správy
, neboť autoritativním a závazným způsobem určuje, ve kterých případech bude o žádostech daňových subjektů o posečkání daně a povolení splátek na daň rozhodovat právě Ministerstvo financí. Žalobci lze přisvědčit v tom, že rozdělení pravomocí při výkonu daňové správy se úzce dotýká adresátů správních aktů vydávaných příslušnými orgány daňové správy, kteří mají právo vědět, který orgán bude o jejich žádosti rozhodovat. Z těchto důvodů nelze pokyn DS - 165 v rozsahu jeho článku I bodu 1 považovat za vnitřní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Soud k tomu dodává, že neshledal ani žádný jiný důvod, proč by informace obsažená v článku I bodu 1 pokynu DS - 165 nemohla být žalobci poskytnuta.
Soud po seznámení se s obsahem pokynu DS - 165 zjistil, že zbývající části tohoto pokynu neupravují rozdělení pravomocí při výkonu daňové správy, konkrétně při rozhodování o žádostech o posečkání daně a povolení splátek na daň mezi jednotlivé finanční orgány, ale řeší výlučně organizační otázky týkající se vnitřních postupů v rámci Ministerstva financí (která osoba na ministerstvu rozhoduje o žádostech o posečkání, o prominutí daně, o prominutí odvodů a penále za porušení rozpočtové kázně či o úlevách na pokutách uložených podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, která komise na ministerstvu projednává a přijímá návrhy na rozhodnutí) a dále stanoví, jakým způsobem mají podřízené finanční orgány Ministerstvu financí předávat žádosti o prominutí daně a žádosti o posečkání daně. Tyto části pokynu DS - 165 lze oprávněně označit za vnitřní pokyn organizační povahy, který se nijak netýká výkonu veřejné správy navenek. Odepření poskytnutí těchto částí pokynu DS - 165 žalobci bylo tedy v souladu s § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. (...)
S účinností od 1. 1. 2013 nahrazen zákonem č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky.
S účinností od 1. 1. 2011 zrušena zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.

References: § 11
 zákona č. 106
 zákona č. 106
 § 11
 zákona č. 106
 soud 
 § 11
 zákona č. 106
 § 11
 zákona č. 106
 zákona č. 337
 § 11
 zákona č. 106
 § 11
 zákona č. 106
 zákona č. 531
 § 2
 čl. 11
 § 2
 § 73
 § 73
 § 55
 § 44
 § 44
 zákona č. 218
 § 60
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 2
 zákona č. 106
 § 11
 zákona č. 106
 § 16
 zákona č. 106
 soud 
 § 11
 zákona č. 106
 soud 
 § 11
 zákona č. 106
 soud 
 soud 
 § 11
 zákona č. 106
 § 11
 zákona č. 106
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 

Soud 
 § 11
 zákona č. 106

Soud 
 Soud 

Soud 
 soud 
 § 11
 § 60
 § 11
 zákona č. 106
 Soud 

Soud 
 § 11
 zákona č. 106