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Timestamp: 2018-08-15 06:50:06+00:00

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﻿ SENTENCIA T-792 DE AGOSTO 23 DE 2004
SENTENCIA T-792 DE 23 DE AGOSTO DE 2004
CONTENIDO:ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA A MADRES CABEZA DE FAMILIA Y LOS DISCAPACITADOS. EL LITERAL D) DEL ARTÍCULO 8º DE LA LEY 812 DEL 2003 ADOLECE DE OMISIÓN LEGISLATIVA, AL DISPONER QUE LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN LA LEY 790 DEL 2002 SOBRE ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEBEN PROTEGER SOLAMENTE A LOS EMPLEADOS QUE ESTÉN PRÓXIMOS A PENSIONARSE, DEBEN GOZAR DEL BENEFICIO LAS MADRES CABEZA DE FAMILIA Y LOS DISCAPACITADOS, PORQUE SE GENERARÍA UNA DESIGUALDAD QUE NO ES RAZONABLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A PERSONA CON INCAPACIDAD FÍSICA, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN, PROTECCIÓN A LA MADRE CABEZA DE FAMILIA, MADRE CABEZA DE FAMILIA, PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD, PERSONA CON INCAPACIDAD FÍSICA, DERECHO A LA ESTABILIDAD REFORZADA DEL TRABAJADOR
Sentencia T-792 de agosto 23 de 2004
Sentencia T-792 de 2004
Ref.: Expediente T-880900
Acción de tutela instaurada por Esperanza Chávez Fonseca contra La Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom-en liquidación.
Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Treinta y Tres (33) Civil del Circuito de la ciudad de Bogotá y del Tribunal Superior del Distrito Judicial —Sala Civil— de Bogotá, proferidos los días veinticinco (25) de febrero de 2004 y veintitrés (23) de marzo de 2004 respectivamente, en el proceso de tutela iniciado por Esperanza Chávez Fonseca contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom-en liquidación, (en adelante Telecom).
La ciudadana Esperanza Chávez Fonseca interpuso acción de tutela el día 6 de febrero de 2004 contra Telecom —en liquidación—, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 42, 43 y 44 de la Constitución Nacional debido a la decisión de Telecom de retirarla del denominado “reten social”, consagrado por la Ley 790 de 2002, artículo 12, del cual es beneficiaria como madre cabeza de familia.
Afirma la accionante que entró a trabajar a Telecom como mecanógrafa en el área de suministros el día 10 de enero de 1990.
Señala que a finales del mes de agosto del año 2002, se profirió la Instructiva Presidencial 10 mediante la cual se decidió reestructurar y liquidar las entidades que conforman el sector central del Estado colombiano, incluyendo Telecom.
El Congreso de la República expidió la Ley 790 de diciembre 27 de 2002, por medio de la cual se profirieron normas para adelantar el programa de renovación de la administración pública, otorgándose facultades extraordinarias al Presidente de la República. El artículo 12 de la precitada ley estableció: “De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el programa de renovación de la administración pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”.
El Presidente de la República, basándose en sus facultades constitucionales de reglamentación, el 30 de enero de 2003, expidió el Decreto 190, mediante el cual creó una limitación temporal al denominado “reten social”, contrariando con dicho decreto normas de rango constitucional y legal, pues considera la accionante que la ley marco que le otorgó la facultad de reglamentación no le dio la extensión que le dio el Gobierno Nacional.
El día 12 de junio del año 2003, el Gobierno Nacional decidió suprimir, disolver y liquidar Telecom y a 12 de sus empresas telefónicas asociadas, creando para ello un trámite diverso al estipulado en la Ley de servicios públicos domiciliarios, contenido en los decretos 1603 a 1615 de 2003, (este último aplicable a Telecom).
Sostiene la actora que Telecom le manifestó que terminaría su contrato de trabajo el 31 de enero de 2004, fecha según la cual y de acuerdo con el Decreto 190 de 2003, vence la protección especial.
Argumenta la demandante que para el momento en que ingresó a laborar en la empresa demandada, se encontraba en perfecto estado de salud, según certificado de ingreso laboral 001 de 1990.
Sostiene la accionante, que durante la época en que ha desarrollado sus labores en la entidad demandada, sufrió tres accidentes de trabajo. La junta nacional de calificación de invalidez le determinó una pérdida de la capacidad laboral del 47.4%, sin que Telecom le hubiese pagado indemnización alguna por su responsabilidad en los hechos.
Finaliza la demandante manifestando que su vida se ha convertido en un “desastre”, padeciendo de un cuadro de depresión mayor, que le ha generado graves dificultades en el ámbito personal, familiar y laboral, el cual viene siendo manejado desde hace ya 6 años por psiquiatras.
Una vez establecidos los hechos preponderantes de la presente acción de tutela, solicita la señora Esperanza Chávez se le protejan sus derechos fundamentales, y en consecuencia se declare y ordene al apoderado general de Telecom, que dé estricto cumplimiento a lo estipulado en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, por lo que no puede ser retirada del servicio por cuanto ostenta la calidad de madre cabeza de familia y por ende se encuentra amparada por el mencionado “retén social”. Por último solicita se ordene la no aplicación de los artículos 14 y 16 del Decreto 190 de 2003, por cuanto contradicen la Ley 790 de 2003 y la Constitución en los artículos 42, 43 y 44, normas de jerarquía superior.
El ciudadano Fernando Téllez Lombana, actuando como director de la unidad jurídica de telecom, presentó el día 17 de febrero de 2004 escrito de contestación de la acción de tutela afirmando que la entidad demandada en ningún momento ha vulnerado derecho fundamental alguno a la accionante.
Sostiene el apoderado de la entidad demandada que no es viable sustraerse del cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente, por cuanto la norma, la cual pretende la demandante se inaplique, es una norma de orden público y de obligatorio cumplimiento. Además de lo anterior manifiesta que la acción de tutela es totalmente improcedente para atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto.
En lo que respecta a las controversias de naturaleza laboral, indica que tal materia es de la competencia exclusiva de los jueces de trabajo, a través del proceso ordinario laboral y no del juez de tutela.
Así mismo afirma el apoderado de la entidad demandada la inexistencia de un perjuicio irremediable, puesto que a la accionante se le han venido cancelando sus prestaciones sociales, así como lo relacionado a la seguridad social, dando estricto cumplimiento con la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003. A su vez, y de acuerdo con lo señalado por el Decreto 1615 del 12 de junio de 2003, se estableció que a todos aquellos funcionarios que en virtud de la supresión y liquidación de la empresa se les terminara el contrato de trabajo, se les efectuará el pago de la indemnización a que legalmente tienen derecho. Por lo anterior sostiene que a la demandante no se le está causando un perjuicio irremediable.
Termina la defensa el apoderado de Telecom, resaltando que la presente acción de tutela es improcedente por existir otro mecanismo judicial. Si la demandante quiere que se decrete la excepción de inconstitucionalidad, no es procedente la acción de tutela, sino que la norma debe ser atacada por el procedimiento previamente establecido en la Constitución Nacional.
• A folio 4, concepto médico del psiquiatra Rodrigo Nel Córdoba, en donde se establece que la accionante presenta un cuadro clínico de 6 años de evolución con diagnóstico de depresión crónica.
• A folio 6, comunicación de fecha 2 de junio de 1999, en donde la junta nacional de calificación de invalidez, establece como pérdida de la capacidad laboral definitiva de la señora Chávez Fonseca un porcentaje del 47.4% como consecuencia de dos accidentes de trabajo.
• A folio 62, comunicación fechada el 20 de octubre de 2003 enviada por Telecom a la señora Chávez Fonseca, en donde se le manifiesta que es beneficiaria, en la modalidad de madre cabeza de familia, del denominado “reten social”.
• A folio 76, comunicación fechada el 22 de enero de 2004, enviada por Telecom a la señora Chávez Fonseca, en donde se le manifiesta que el contrato de trabajo se le da por terminado a partir del 1º de febrero de 2004.
Conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y Tres (33) Civil del Circuito de la ciudad de Bogotá, el cual mediante fallo fechado el día veinticinco (25) de febrero de 2004, no accedió a las pretensiones de la actora y en consecuencia denegó la acción de tutela.
Sostiene el juez de primera instancia que la controversia planteada por la actora y la entidad demandada, en cuanto a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, es una situación que corresponde a una jurisdicción distinta de la constitucional. En el presente caso no se presentan situaciones excepcionales, pues no se demuestra la afectación o amenaza de derechos fundamentales, en cambio lo que existe son diferencias de índole económica.
Igualmente sostiene el juzgador que no se observa un perjuicio irremediable, puesto que en el evento en que sea desvinculada del ente demandado, se le cancelará la indemnización prevista por la normatividad respectiva.
Conoció del presente proceso en segunda instancia el Tribunal Superior del Distrito de Bogotá, Sala Civil, quien mediante fallo del veintitrés (23) de marzo de 2004, confirmó la sentencia proferida por el a quo.
Sostiene el tribunal que la actuación de Telecom no es en ningún momento caprichosa ni arbitraria, sino que es el resultado del apego total a la Ley, como quiera que a través del Decreto 1615 de 2003, se dispuso la supresión y liquidación de la entidad demandada.
Respecto a la desvinculación, accidentes de trabajo y pérdida de la capacidad laboral de la accionante, sostiene el tribunal que no es en el escenario de la acción de tutela en donde esas situaciones se deben ventilar, sino que es necesario acudir a la jurisdicción ordinaria para que allá se tomen las decisiones del caso.
Esta Corte es competente para conocer el fallo objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección Número Cinco del 28 de mayo de 2004.
Se plantea la Corte Constitucional, de acuerdo a los hechos previstos en la demanda, ¿Si el retiro laboral unilateral de la señora Esperanza Chávez Fonseca a partir del 31 de enero de 2004 realizado por la empresa Telecom, ha conculcado sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 42, 43 y 44 de la Constitución Nacional?. Lo anterior, por aplicación directa del artículo 16 del Decreto 190 de 2003, que limitó en el tiempo el llamado “retén social” previsto en el artículo 12 la Ley 790 de 2002, que impide el retiro del servicio en el programa de renovación de la administración pública de las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres años contados a partir de la promulgación de la presente ley.
La Corte para desarrollar el anterior problema jurídico analizará en una primera parte (1) los aspectos formales concernientes a las normas en discusión, para en una segunda parte (2) referirse a los aspectos materiales del asunto; y por último (3) analizar el caso concreto.
1. Aspectos formales y legales.
a) Análisis de la situación legal de la presente acción de tutela.
Con fecha 20 de agosto de 2002, se expidió la Directiva Presidencial 10, la cual determinó llevar a cabo una serie de actuaciones tendientes a la reestructuración y liquidación de las entidades que hacen parte del sector central del Estado Colombiano, de las cuales hace parte la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom.
Posteriormente, el Congreso de la República en uso de sus facultades, promulgó el 27 de diciembre de 2002, la Ley 790, a través de la cual se dictaron normas para adelantar el programa de renovación de la administración pública, y se le otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República. La precitada Ley consagró en su artículo 12 una protección laboral de la siguiente manera:
ART. 12.—Protección especial. “De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del programa de renovación de la administración pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley” (negrillas fuera de texto).
De acuerdo a las facultades de reglamentación que le fueran conferidas al Presidente de la República, el 30 de enero de 2003, promulgó el Decreto 190 que en su artículo 16 limitó en el tiempo la protección especial contenida en el artículo 12 de Ley 790 de 2002. En efecto el precitado artículo 16 estipuló lo siguiente:
ART. 16.—Aplicación en el tiempo. “Salvo lo dispuesto en el artículo anterior sobre la supresión de cargos vacantes y en el capítulo II sobre el reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica, las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplican a partir del 1º de septiembre de 2002, dentro del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, y hasta su culminación, la cual no podrá exceder, en todo caso, el 31 de enero de 2004” (negrillas fuera de texto).
En fecha 10 de junio de 2003, el Gobierno Nacional decidió iniciar los trámites pertinentes para la supresión, disolución y liquidación de Telecom.
Ahora bien, aunque dentro del proceso de tutela no se mencionó por ninguna de las partes intervinientes, esta corporación debe hacer referencia a que el día 26 de junio de 2003, el Congreso de la República expidió la Ley 812, la cual en su artículo 8º, literal D consagró que los beneficios establecidos en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, se extenderían en el tiempo únicamente hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo referente al tema de las personas que estuviesen próximas a pensionarse, las cuales permanecerán en ejercicio de sus cargos. Al respecto, el mencionado artículo estableció:
“Los beneficios consagrados en el capítulo 2 de la Ley 790 de 2002, se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio en desarrollo del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, a partir del 1º de septiembre de 2002 y hasta el 31 de enero de 2004.
Conforme con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el artículo 8º de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12 meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de que trata el artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida en el artículo 12 de la misma, aplicaran hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez” (negrillas fuera de texto).
b) Jerarquía de las normas.
Constata esta corporación que de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 790, la protección que allí se estableció no contempló limitación alguna en el tiempo, por lo que no es procedente que una norma de menor jerarquía, como lo es un decreto, pueda imponer una limitante temporal, que perjudica a personas que se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad como son las madres cabeza de familia y los discapacitados. Es decir, no podía el artículo 16 del Decreto Reglamentario 190 de 2003 establecer un límite en el tiempo que la ley a reglamentar no había establecido.
Frente a esta problemática de la jerarquía de las normas, indica Hans Kelsen (1) que una norma determina como otra norma debe ser creada y, además en una medida variable, cuál debe ser el contenido. Un ordenamiento jurídico no es simplemente un sistema de normas yuxtapuestas y coordinadas, existe una estructura jerárquica y sus normas se distribuyen en diversos estratos superpuestos. La unidad del orden se establece en el hecho de que la creación —y por consiguiente la validez— de una norma está determinada por otra norma. Se puede entonces remontar hasta la norma fundamental de la cual depende la validez del ordenamiento jurídico en su conjunto.
Es entonces la Constitución el grado superior del derecho positivo cuya función esencial es la de designar los órganos encargados de la creación de las normas generales y dictaminar el procedimiento que deben seguir. Estas normas generales son la legislación.
Igualmente y de acuerdo con lo expuesto por Norberto Bobbio (2) , las normas de un ordenamiento no se encuentran todas en un mismo plano pues hay normas superiores y normas inferiores, las cuales dependen de las primeras. En el plano más alto, está la norma superior que no depende de ninguna otra norma, y es donde reposa la unidad del ordenamiento.
Por regla general, la estructura jerárquica de un ordenamiento se representa con una pirámide. En esta pirámide el vértice está compuesto por la Constitución, mientras que la base está constituida por los actos ejecutivos. Es por eso que cuando una norma inferior excede los límites, esto es, que regule una materia diferente de las que le ha sido asignada o en forma diferente de la prescrita, o bien que exceda los límites formales al no seguir el procedimiento establecido, es susceptible de ser ilegítima o de ser expulsada del sistema.
Analizadas las anteriores consideraciones se concluye entonces que las normas reglamentarias, es decir los decretos, no pueden desbordar el marco conceptual normativo que les imponen preceptos de superior jerarquía, como las leyes.
Ahora bien, el espíritu del artículo 12 de la multicitada Ley 790, que creó el denominado “retén social”, se dirigió a que tal protección perdurara hasta el momento en que desaparecieran las circunstancias que motivaban la permanencia en el beneficio ya mencionado, sin limitación alguna en tiempo, como sí lo hace el Decreto 190 de 2003, artículo 16. La protección constitucional de las mujeres madres cabeza de familia y de las personas discapacitadas, no puede quedar sujeta a que una norma de jerarquía inferior la vulnere limitándola en el tiempo.
No obstante lo anterior, el artículo 8º, literal D de la Ley 812 de 2003 consagró que los beneficios consagrados en la Ley 790 de 2002, se aplicarán a partir del 1º de septiembre y hasta el 31 de enero de 2004, salvo en los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez.
2. Aspectos materiales.
a) Protección constitucional a la mujer cabeza de familia.
A través de la historia, la mujer ha sido víctima de discriminaciones frente a las cuales el Estado y la sociedad han venido realizando notables esfuerzos encaminados a equiparar los derechos entre hombres y mujeres en los diferentes campos de la actividad social.
La anterior situación fue considerada por la propia Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en los siguientes términos:
La Corte ha considerado que es legítimo que el legislador le confiera, de acuerdo con el artículo 43 constitucional, un amparo especial a las mujeres que ostenten la calidad de madres cabeza de familia; al respecto se consideró:
“El apoyo especial a la mujer cabeza de familia es un mandato constitucional dirigido a todas las autoridades públicas. Con él se buscó (i) promover la igualdad real y efectiva entre ambos sexos; (ii) reconocer la pesada carga que recae sobre una mujer cabeza de familia y crear un deber estatal de apoyo en todas las esferas de su vida y de su desarrollo personal, para compensar, aliviar y hacer menos gravosa la carga de sostener su familia; y (iii) brindar, de esta manera, una protección a la familia como núcleo básico de la sociedad” (4) .
Esta corporación no ha sido ajena a la situación de las madres cabeza de familia, por lo que ha desarrollado en varios fallos (5) aquel mandato constitucional encaminado a promover la igualdad real y efectiva entre ambos sexos.
La protección de las mujeres cabeza de familia que consagra la Constitución, les permite desarrollar sin obstáculos sus opciones de vida, evitando que por su especial condición encuentren pesadas cargas para ello. De acuerdo con lo anterior, se debe garantizar que aquellas mujeres no estén expuestas a ninguna clase de discriminación, ya sea laboral o de índole social.
En conclusión, las madres cabeza de familia gozan de una protección constitucional reforzada, lo cual es consecuencia del apoyo estatal que se les debe prestar y que tiene como objetivo proteger a la familia como núcleo esencial de la sociedad.
• Las madres cabeza de familia frente al derecho al trabajo.
La Constitución Política en su artículo 5º estipuló el amparo a la familia como institución básica de la sociedad, así mismo, el artículo 42 ibídem estableció la obligación del Estado colombiano y de la sociedad de garantizar la integridad de esta.
No obstante la anterior definición que la Constitución Política ha dado de la institución familiar, se puede presentar el caso en que la cabeza visible de una familia recaiga precisamente en la madre, cuando lo anterior sucede, el Estado y la sociedad, deben proveer todo lo necesario para prestar un apoyo real a esa madre que normalmente atraviesa dificultades debido a su especial status. En efecto, el apoyo reforzado del que gozan las mujeres cabeza de familia, es un mandato que proviene de la propia Constitución, y el cual debe ser observado por todas las autoridades públicas.
El amparo del cual son beneficiarias las madres cabeza de familia, abarca igualmente la protección laboral, frente a esa situación se puede establecer que gozan de una estabilidad laboral reforzada, estabilidad que se traduce en una permanencia en el empleo. En este sentido cabe anotar que no en balde se reconoce este derecho a la mujer que ha asumido la importante función social de velar, muchas veces haciendo ingentes esfuerzos, por el bienestar material y afectivo de quienes la rodean. Es precisamente por ello que el legislador ha entendido que se ajusta a los fines del Estado social de derecho conceder la protección laboral de la que se ha hablado. Ante el especial rol, que por vicisitudes derivadas de causas disímiles, desempeñan estas mujeres, otorgar beneficios particulares a las madres cabeza de familia es una aplicación directa de aquel principio de igualdad que esta corporación ha reiterado en tantas oportunidades de dar un trato igual a iguales y diferente entre diferentes.
Los aspectos que tornan diversa la situación de una de estas mujeres que se encuentran a cargo de la manutención y cuidado de su familia, saltan a la vista. Valga aquí tan solo anotar que las tareas de cuidado del hogar y la de proveer para el sostenimiento del mismo no están, como ocurre por regla general, divididas o compartidas, sino que es una sola persona la encargada de ambos oficios. La anterior afirmación no debe circunscribirse a los aspectos meramente materiales, sino que también debe comprender lo que se encuentra relacionado con el aspecto emocional que, tal y como lo señala la Constitución y lo que ha fijado la doctrina de esta corporación, forman parte del concepto mismo de la familia.
Es entonces claro que fue la propia Constitución, la que teniendo en cuenta las difíciles condiciones por las que de manera ordinaria atraviesan las madres cabeza de familia, la que estipuló una protección laboral reforzada, precisamente para que uno de los sectores más vulnerables de la población colombiana, que normalmente ha sufrido de discriminaciones, pueda encontrar la estabilidad, en provecho suyo y de la familia a la cual ella representa y cuida.
• Prevalencia del derecho de los niños.
Como ha sido ya reiterado por la jurisprudencia de la Corte (6) , fue la misma Constitución Política, la que para lograr una real protección de ciertos grupos de la población que se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad, especialmente los niños, consagró una protección especial para buscar cumplir con los postulados del Estado social de derecho. En efecto, los derechos fundamentales de los niños, prevalecen por mandato expreso constitucional sobre los demás derechos. Al referirse al tema, esta corporación ha sostenido:
“El ordenamiento constitucional no solo confiere a los niños una serie de derechos fundamentales que no reconoce a los restantes sujetos de derecho, sino que, adicionalmente, establece que dichos derechos tendrán prevalencia sobre los derechos de los demás. En el Estado social de derecho, la comunidad política debe un trato preferencia a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y están impedidos para participar, en igualdad de condiciones, en la adopción de las políticas públicas que les resultan aplicables. En este sentido, es evidente que los niños son acreedores de ese trato preferencial, a cargo de todas las autoridades públicas, de la comunidad y del propio núcleo familiar al cual pertenecen (C.P., art. 44)” (7) .
La precitada prevalencia del derecho de los niños, es de aplicación superior, siendo por lo tanto coercible y de un obligatorio y total cumplimiento. Al respecto la Corte manifestó:
La más especializada doctrina coincide en señalar que el interés superior del menor, se caracteriza por ser: (1) real, en cuanto se relaciona con las particulares necesidades del menor y con sus especiales aptitudes físicas y sicológicas; (2) independiente del criterio arbitrario de los demás y. por tanto, su existencia y protección no dependen de la voluntad o capricho de los padres, en tanto se trata de intereses jurídicamente autónomos; (3) un concepto racional, pues la garantía de su protección se predica frente a la existencia de intereses en conflicto cuyo ejercicio de ponderación debe ser guiado por la protección de los derechos del menor; (4) (...) la garantía de un interés jurídico supremo consistente en el desarrollo integral y sano de la personalidad del menor” (8) .
En conclusión, la Constitución Política estableció que la asistencia y protección de los menores, es no solo una obligación de la familia y de la sociedad, sino que también le corresponde al Estado, de manera que su realización se encuentra bajo la supervisión y vigilancia general de la colectividad, debiendo toda persona denunciar ante la autoridad competente el deber de asistencia a los niños, para buscar y lograr con ello la sanción respectiva a sus infractores.
b) Protección constitucional a las personas discapacitadas.
Históricamente las personas que padecen de alguna disminución física o psíquica han sido objeto de conductas de marginalización y discriminación.
Con la Constitución Política de 1991, se ha perseguido proteger a estas personas para que logren relacionarse con la sociedad que los rodea, buscando así se les proporcione un trato digno, acorde con su condición de seres humanos.
Dentro del texto normativo de la Constitución, se pueden citar los siguientes artículos que se encaminan a la protección de las personas que sufren alguna discapacidad. Al respecto tenemos el artículo 47 que establece “el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.” Luego, el artículo 54, referido a la capacitación laboral, consagra expresamente el deber del Estado de “... garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”, y el artículo 68, acerca de la libertad de enseñanza, precisa en su último inciso que “la erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.
Así mismo, el artículo 13 constitucional, referido al derecho a la igualdad, en los incisos 2º y 3º consagra que: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
Sobre la protección de las personas con alguna clase de limitación, esta corporación ha sostenido:
El derecho a la igualdad de oportunidades trasciende la concepción formal de la igualdad ante la ley. Tiene en cuenta las diferencias naturales o sociales como factores relevantes para determinar el trato a que tienen derecho determinadas personas o grupos. En relación con los discapacitados, la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C.P., art. 2º). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental mediante el que se “equipara” a las personas en inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.
Los derechos específicos de protección especial para grupos o personas, a diferencia del derecho a la igualdad de oportunidades, autorizan una “diferenciación positiva justificada” en favor de sus titulares. Esta supone el trato más favorable para grupos discriminados o marginados y para personas en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P., art. 13)” (9) .
Entratándose del ámbito laboral de los discapacitados, se ha establecido por la jurisprudencia de esta corporación que debe existir una protección que se dirige al derecho que tienen los disminuidos física o psicológicamente de gozar de una ubicación laboral acorde con su estado de salud. En efecto, esta Corte ha sostenido:
“El ámbito laboral constituye, por consiguiente, objetivo específico para el cumplimiento de esos propósitos proteccionistas, en aras de asegurar la productividad económica de las personas discapacitadas, así como su desarrollo personal. De ahí que, elemento prioritario de esa protección lo constituya una ubicación laboral acorde con sus condiciones de salud y el acceso efectivo a los bienes y servicios básicos para su subsistencia y el sostenimiento de su familia (C.P., arts. 54 y 334), para todos aquellos que se encuentren en edad de trabajar” (10) .
Además del derecho para acceder a un empleo acorde con sus limitaciones, los discapacitados son beneficiarios de una estabilidad laboral reforzada mientras no exista una causal razonada de despido. Frente a esta prerrogativa la Corte ha manifestado:
Tal seguridad ha sido identificada como una “estabilidad laboral reforzada” que a la vez constituye un derecho constitucional, igualmente predicable de otros grupos sociales como sucede con las mujeres embarazadas y los trabajadores aforados” (11) .
Se concluye que existe una garantía en la permanencia del empleo del discapacitado como una medida de protección especial que se dirige principalmente a reconocer el principio de la dignidad humana de los limitados física, psíquica y sensorialmente.
La Corte determinará (A) si el Decreto 190 de 2003, que estableció un límite en el tiempo, vulneró los derechos fundamentales consagrados en los artículos 42, 43 y 44 de la Constitución Nacional de la accionante, señora Esperanza Chávez Fonseca, por ser retirada de su cargo en la empresa Telecom, el día que terminó el programa de renovación de la administración pública, esto es el 31 de enero de 2004. De la misma manera se establecerá (B) si el artículo 8º, numeral 11, literal D de la Ley 812 de 2003 quebrantó el principio de igualdad al no amparar a las madres cabeza de familia y a los discapacitados, como sí lo hizo con las personas que se encuentran próximas a pensionarse, las cuales permanecerán en sus puestos de trabajo.
Aduce la accionante que la decisión tomada por la empresa Telecom, le ha generado una inestabilidad de tal grado, que ha afectado su núcleo familiar, especialmente se han visto afectados sus dos hijos menores de edad, puesto que al no contar con una regular entrada económica, no ha podido cumplir con sus obligaciones, que como madre cabeza de familia posee (fl. 87).
Además de lo anterior, alega la actora que los accidentes de trabajo que ha sufrido en el desempeño de sus funciones en la entidad demandada, la tienen hace 7 años en silla de ruedas, tornándose su vida en un “desastre” presentando un cuadro de depresión mayor, que le ha afectado su vida con el entorno que la rodea, especialmente con su familia y trabajo (fls. 5-6, 11-15, 18, 73) .
A) Limitación temporal del beneficio denominado “retén social” previsto en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 por el artículo 16 del Decreto 190 de 2003.
Considera la Corte que el artículo 16 del Decreto 190 de 2003, creó un límite en el tiempo que la Ley 790 de 2002 no estableció, por lo que retirar a la accionante de su cargo vulnera sus derechos consagrados constitucionalmente. No debe pasar por alto esta Corte, que la demandante además de estar afectada física y sociológicamente por los accidentes de trabajo sufridos (fls. 5-6, 11-15, 18, 73), es madre cabeza de familia (fl. 1) y tiene a su cargo dos hijos, a los cuales no solo debe proporcionarles el natural afecto derivado de la relación maternal, sino que además, debe proveerles todo lo relacionado con lo material, es decir, educación, salud, vestido, alimentación etc.
Frente a lo anteriormente expuesto, es preciso señalar que la Corte Constitucional en fallo de constitucionalidad, ya se pronunció sobre la exequibilidad el artículo 12 de la Ley 790 de 2002. En dicha sentencia se preciso que:
En general, la protección que contempla la disposición mencionada tiene por finalidad la estabilidad laboral y el respeto a la dignidad humana” (12) .
Como lo ha sostenido esta Corte (13) , se debe proteger a la mujer no por el simple hecho de ser mujer, sino por las circunstancias especiales en que se encuentra, es decir, tener a su cargo la responsabilidad de la familia.
“En efecto, es válido considerar que cuando está de por medio el núcleo familiar y los derechos de los niños, debe el Estado propender por su protección, y esto es independiente de quien tiene a su cargo la responsabilidad” (14) .
Así pues, corresponde a esta corporación de acuerdo con su jurisprudencia efectuar un test de razonabilidad, teniendo como sustento el principio de igualdad consagrado constitucionalmente en el artículo 13 (15) .
En este orden de ideas, siendo la demandante discapacitada y madre cabeza de familia de dos hijos menores de edad, —los cuales gozan de prevalencia en sus derechos— de acuerdo con lo previsto por el artículo 1º, numeral 3º y 4 del Decreto 190 de 2003 (fls. 5-6, 11-15, 18, 73), calidad reconocida por la empresa Telecom-en liquidación (fl. 62), es claro que la discriminación realizada contra ella, vulnera sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 13, 42, 43 y 44 de la Constitución Política.
En efecto, el proteger únicamente a las personas que están próximas a recibir su pensión de jubilación o de vejez, y desproteger a las madres cabeza de familia y a los discapacitados, genera una desigualdad no razonable.
Considera la Corte que en el presente caso concreto se está ejercitando un trato discriminatorio de origen legal que no puede ser admitido. Respecto al tema de la discriminación, esta corporación ha sostenido:
“El principio de no discriminación, por su parte, asociado con el perfil negativo de la igualdad, da cuenta de ciertos criterios que deben ser irrelevantes a la hora de distinguir situaciones para otorgar tratamientos distintos. Estos motivos o criterios que en la Constitución se enuncian, aunque no en forma taxativa, aluden a aquellas categorías que se consideran sospechosas, pues su uso ha estado históricamente asociado a prácticas que tienden a subvalorar y a colocar en situaciones de desventaja a ciertas personas o grupos, v.gr. mujeres, negros, homosexuales, indígenas, entre otros. Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que “(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales estas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales. “El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad” (16) .
Buscar la igualdad real del discapacitado no solo es una tarea del gobierno, por el contrario es una obligación que compete a toda la sociedad. Al respecto argumentó esta corporación:
“El concepto de discapacitado surge a partir de las carencias físicas o mentales que dada su relevancia ponen en el terreno de la desigualdad real a quienes las padecen; imponiéndose por tanto a favor de tales personas un trato especial, justamente encaminado hacia la verdadera igualdad. Derecho que para su concreción en todo caso se halla sujeto a múltiples variables que a partir de la Constitución, la ley y el reglamento, pasan por la voluntad política y administrativa de los gobiernos, por los programas y recursos públicos arbitrados al efecto, por las condiciones reales de existencia de la comunidad, y desde luego, por la conciencia social misma, todavía acantonada en la crucial lucha por la supervivencia” (17) .
La Corte considera que el artículo 8º, literal D de la Ley 812 de 2003 configuró una omisión legislativa al quebrantar el principio de igualdad al disponer que los beneficios contemplados en el título II de la Ley 790 de 2002 cobijarían únicamente a los empleados que se encuentren próximos a recibir la pensión de vejez o jubilación, excluyendo sin fundamento constitucional alguno a las madres cabeza de familia y a los discapacitados que gozan igualmente de una protección constitucional reforzada debido al alto grado de vulnerabilidad en que se encuentran.
La omisión legislativa se configura de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación cuando:
“El legislador no cumple en forma completa un deber de acción expresamente señalado por el constituyente, o lo hace en forma imperfecta. Este ocurre cuando se configura, “una obligación de hacer”, que el constituyente consagró a cargo del legislador, “el cual sin que medie motivo razonable, se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa, en una violación a la Carta” (18) .
Así mismo, la Corte en Sentencia C-543 de 1996 magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz argumentó que la omisión legislativa puede tener varios formas, al respecto sostuvo:
“El legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes maneras:
Así, mientras en el primer evento, hablaríamos de la omisión absoluta de un deber que la Constitución ha establecido de manera concreta, que implica necesariamente la ausencia de normatividad legal, en los demás, nos estaríamos refiriendo a la violación del deber derivado del principio de igualdad o del derecho de defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar. Hay aquí una actuación imperfecta o incompleta del legislador. En cambio en la primera, no hay actuación en absoluto” (negrillas fuera de texto).
De acuerdo con la anterior jurisprudencia, se tiene que el legislador al excluir de los beneficios del “retén social” a las madres cabeza de familia y a los discapacitados y, al mismo tiempo, favorecer a los empleados próximos a pensionarse actúo por fuera de los mandatos impuestos por la Constitución, por una clara violación, como antes se argumentó del principio de igualdad consagrado constitucionalmente.
A lo largo de las presentes consideraciones, se ha establecido que en el presente caso se está frente a una situación en donde se presume la discriminación que afecta a una persona que por ser madre cabeza de familia y minusválida, goza de una protección constitucional reforzada.
En situaciones como la presente, en donde se busca resguardar a sujetos que son acreedores de una protección reforzada de nivel constitucional, esta corporación ha sostenido que se produce una inversión en la carga de la prueba cuando una medida de orden administrativo sea cuestionada por afectar derechos fundamentales de aquellas personas.
Al respecto, la Sentencia T-427 de 1992 (19) sostuvo:
“La especial protección de ciertos grupos y personas por parte del Estado tiene como consecuencia la inversión en la carga de la prueba cuando la constitucionalidad de una medida administrativa sea cuestionada por afectar los derechos fundamentales de la persona directamente perjudicada. En dicho evento, es a la administración a quien corresponde demostrar porqué la circunstancia o condición de desventaja de la persona protegida por el Estado no ha sido desconocida como consecuencia de su decisión”.
De acuerdo con lo anterior, y debido a la especial protección que la misma Constitución ordena a favor de los minusválidos (C.P., art. 54), estos son beneficiarios de una protección mayor que se traduce en una estabilidad laboral reforzada, por lo que existe una inversión en la carga de la prueba cuando una medida de índole administrativo que los afecta sea constitucionalmente cuestionada, teniendo entonces la administración la obligación de probar porqué la discapacidad de un sujeto no ha sido desconocida como consecuencia de su decisión (20) .
No obstante lo anterior, y aunque la administración pueda argumentar la legalidad de su decisión, “si con ella se vulnera la efectiva protección de las personas disminuidas física, sensorial o psíquicamente, aquella solo será constitucional si es compatible con el principio de la buena fe en cuanto a la oportunidad y proporcionalidad de la medida. Una resolución inoportuna o inadecuada que no tenga en cuenta la condición de manifiesta debilidad en que se encuentra la persona al momento de ser proferida, está, en consecuencia, viciada de nulidad” (21) .
Finalmente, la protección de que goza y es acreedora la demandante, en el presente caso, “retén social”, deberá extenderse en el tiempo hasta tanto no se efectúe el último acto que ponga fin a la vida jurídica de la empresa accionada. Se debe tener presente que Telecom-en proceso liquidación, es una empresa que aún subsiste, y subsistirá hasta tanto no quede aprobada el acta final de su liquidación. Al respecto, el Decreto 1615 expedido el 12 de junio de 2003, en su artículo 2º estableció:
Vencido el término de liquidación señalado, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-Telecom en liquidación” (negrillas fuera de texto).
Por consiguiente, aplicando la Constitución y haciendo valedero el principio de igualdad, la Corte tutelará los derechos fundamentales invocados por la demandante.
1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá —Sala Civil— de fecha veintitrés (23) de marzo de 2004, y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos consagrados en los artículos 13, 42, 43 y 44 de la Constitución Política dentro de la acción instaurada por la señora Esperanza Chávez Fonseca contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom-en liquidación.
2. ORDENAR a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom-en liquidación, que reintegre en sus labores a la señora Esperanza Chávez Fonseca dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, como beneficiaria del “retén social”, hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa.
(1) KELSEN, Hans. Teoría pura del derecho. Editorial Reflexión. págs. 147-149.
(2) BOBBIO, Norberto. Teoría general del derecho. Editorial Temis. págs. 161-165.
(4) Ver Sentencia C-184 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(5) Sobre el particular ver: T-593 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-414 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(6) Ver Sentencia C-092 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(7) Ver Sentencia SU-225 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(8) Ver Sentencia T-408 de 1995. Alejandro Martínez Caballero.
(9) Ver Sentencia T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(10) Sobre el particular ver Sentencia C-531 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(11) Ver sentencia ibídem.
(12) Ver Sentencia C-1039 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(13) Ver Sentencia C-1039 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(14) Ver Sentencia C-964 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(15) De acuerdo con los criterios de esta Corte, ver Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, el test de razonabilidad se realiza a partir de los siguientes pasos: “1. El análisis del fin buscado por la medida, 2. El análisis del medio empleado y 3. El análisis de la relación entre el medio y el fin”.
Según la jurisprudencia citada, es necesario aplicar un test estricto de razonabilidad “1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho fundamental constitucional; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio” (negrillas fuera de texto).
(16) Ver Sentencia C-371 de 2002, citada en la Sentencia T-277 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(17) Ver Sentencia C-559 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(18) Ver Sentencia C-215 de 1999, M.P. (e) Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
(20) En el mismo sentido ver la Sentencia C-470 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(21) Ver Sentencia T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

References: ARTÍCULO 8
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 artículo 16
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