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Timestamp: 2019-12-07 04:00:38+00:00

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﻿ Sentencia 2002-04484 de marzo 2 de 2016
SENTENCIA 2002-04484 DE 02 DE MARZO DE 2016
CONTENIDO:ACTO ADMINISTRATIVO QUE PRECISA LOS LÍMITES DE UN MUNICIPIO DEBE CUMPLIR CON LOS LINEAMIENTOS DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 136 DE 1997, ES DECIR DEBE SER SOMETIDO A CONSULTA POPULAR DE LOS CIUDADANOS RESIDENTES EN LOS TERRITORIOS EN CONFLICTO, ASÍ COMO INVESTIGACIÓN TÉCNICA E HISTÓRICA QUE SOPORTE LOS ASPECTOS COMO INDEFINICIÓN DE LÍMITES, PROBLEMAS DE IDENTIDAD NATURAL, SOCIAL, CULTURAL Y ECONÓMICA QUE HAGAN POSIBLE EL ANEXAMIENTO Y AGREGACIÓN DE LAS ÁREAS TERRITORIALES. BAJO ESTE ARGUMENTO SE ANULÓ LA ORDENANZA 29 DE 1997 EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONSULTA POPULAR, LÍMITES DEL TERRITORIO, ORDENANZA, ENTIDAD TERRITORIAL LIMÍTROFE, LÍMITES DE LA REGIÓN TERRITORIAL, CONFLICTO LIMÍTROFE ENTRE REGIONES TERRITORIALES, ORDENANZA DEPARTAMENTAL, DEFINICIÓN DE LOS LÍMITES DEL DISTRITO ESPECIAL
Sentencia 2002-04484 de marzo 2 de 2016
Referencia: Expediente 050012331000 2002 04484 01
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 17 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
El Municipio de Envigado, actuado a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solicitar la nulidad de la Ordenanza No. 029 de 1997 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia y, “(…) como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la ordenanza 029 de 1997 (sic) se ordene la revocatoria de las resoluciones catastrales derivadas de dicha ordenanza y todas las producidas para dar cumplimiento a las disposiciones de la misma como la 00486 de junio 4 de 1998 de Catastro Departamental (…)”.
Lo anterior por considerar que dicha ordenanza violó el acuerdo al cual habían llegado los alcaldes municipales de Envigado y El Retiro, los artículos 14 (numeral 2°, 4° y parágrafo), el artículo 144 del Código Catastral Departamental, el artículo 56 y concordantes del Decreto 1250 de 1979, el artículo 57 de la Resolución No. 2555 de 1988 y la Ordenanza 05 de 1892. Agrega que dicho acto administrativo no cumplió los fines para el cual fue expedido, es anti técnico e inconveniente, además de ser inconstitucional.
1.2.- Los argumentos de la demanda
1.2.1.- Cargo primero. “(…) VIOLACIÓN AL ACUERDO DE LOS MANDATARIOS MUNICIPALES (…)”.
El Municipio de Envigado sostiene que la Ordenanza No. 029 de diciembre 4 de 1997 no correspondía al acuerdo alcanzado entre los mandatarios municipales de Envigado y El Retiro, pues en su concepto, aquella benefició únicamente a este último ente territorial y relata que:
“(…) Desde que se iniciaron las conversaciones el Municipio de Envigado propuso que la proyectada vía Envigado-Alto de las Palmas quedase ubicada en dicho municipio, a cambio de lo cual cedía algunos predios en el sector de la urbanización San Sebastián, otros de la Urbanización las Palmas y del sector donde está ubicado actualmente el Colegio Teodoro Hertz o Unión Israelita de las Palmas y este Municipio recibiría los predios correspondientes al Municipio de El Retiro que fueron divididos por la carretera, para que ésta permaneciera siempre dentro de los límites del Municipio de Envigado, o dicho de otro modo, que la carretera en su margen derecha tomando la dirección Envigado Alto de las Palmas se tomaría como el Límite Municipal.
Según la documentación suministrada por el Señor Alcalde de Envigado con los mapas o planos en los cuales se observa la variación de los límites luego de la Ordenanza 29 de diciembre 4 de 1997 se comprueba perfectamente que El Municipio de El Retiro recibió mucho más de los predios que fueron objeto de acuerdo, en total recibió 182 hectáreas aproximadamente, pero el Municipio de Envigado no recibió lo que debía recibir conforme a dicho acuerdo, sólo se le entregaron 20 hectáreas aproximadamente, y no se dio cumplimiento a lo estipulado para la carretera que debía quedar en jurisdicción de Envigado. (…)”
1.2.2.- Cargo segundo. “(…) VIOLACIÓN A NORMAS LEGALES DE ORDEN SUPERIOR A LA ORDENANZA (…) Fraccionamiento de la Propiedad Horizontal en dos jurisdicciones: (…)”.
Menciona que la Ordenanza No. 29 de 1997 es contraria al artículo 144 del Código Catastral Departamental, al artículo 56 y concordantes del Decreto 1250 de 1970, y al artículo 57 de la Resolución No. 255 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en la medida en que “(…) no admiten la división territorial de las unidades prediales residenciales o urbanizaciones que se encuentren bajo el régimen de propiedad horizontal, como ocurre en el caso de la Parcelación Las Palmas que quedó fraccionada una parte en jurisdicción del Municipio de Envigado y otra en Jurisdicción de El Retiro. (…)”.
1.2.3.- Cargo tercero. “(…) NO CUMPLIMIENTO DE LOS FINES PARA EL CUAL FUE PROPUESTA (…)”.
Para el demandante, la ordenanza enjuiciada no cumplió su objetivo de aclarar los límites entre los municipios de Envigado y El Retiro (Antioquia) y “(…) por el contrario, generó inconformidad en una de la partes que vio vulnerado notablemente sus intereses, en este caso el Municipio de Envigado, y la Ordenanza no está de acuerdo a las estipulaciones legales de orden superior, lo que debe ser reparado, siendo la forma posible la declaratoria de la nulidad de la ordenanza que dio origen a estas irregularidades (…)”
1.2.4.- Cargo cuarto. “(…) VIOLACIÓN A LO DISPUESTO EN LA ORDENANZA 05 DE 1892 (…)”
Manifiesta el Municipio de Envigado que la ordenanza demandada, “(…) además de señalar en forma vaga e imprecisa algunos sitios de los que figuraban en la ordenanza 05 de 1892, mencionó o incluyó algunos puntos nuevos que no figuraban en dicha ordenanza y además desconoció algunos sobre los cuales no se hizo mención, haciendo más incierto el proceso que se pretendía de precisar los límites señalados en dicha ordenanza. (...)”.
1.2.5.- Cargo quinto. “(…) VIOLACIÓN A LAS DISPOSICIONES DE LA LEY 136 de 1994 (sic) ART 14. N° 2 (…)”.
El ente territorial considera que en el procedimiento para la definición de los límites entre éste y el municipio de El Retiro no se realizó la encuesta popular que regula el numeral 2º del artículo 14 de la Ley 136 de 1994, faltándole, entonces, “(…) uno de los elementos sustanciales y formales para que la Ordenanza 29 de 1997 tenga legalidad (…)”.
1.2.6.- Cargo sexto. “(…) VIOLACIÓN A LAS DISPOSICIONES DE LA LEY 136 de 1994 (sic) ART. 14 Nº 4 (…)”.
La demandante estima que en la expedición de la Ordenanza No. 29 de 1997 no se siguió el requisito consagrado en el numeral 4º del artículo 14 de la Ley 136 de 1994, esto es, “(…) 4. La correspondiente oficina de Planeación Departamental realizará en la respectiva zona de conflicto intermunicipal una investigación histórica y técnica con el fin de verificar y certificar mediante estudio documentado y escrito que definitivamente en el territorio en conflicto se presentan aspectos de indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y consiguiente agregación de áreas territoriales. (…)” .
1.2.7.- Cargo séptimo. “(…) VIOLACIÓN A LAS DISPOSICIONES DE LA LEY 136 de 1994 (sic) ART. 14 PARÁGRAFO (…)”.
Considera la parte demandante que “(…) En la Asamblea Departamental de Antioquia no reposa ni antes del debate, ni con posterioridad a èl, la existencia de la encuesta o consulta popular, ni el concepto técnico de Planeación Departamental, simplemente porque tales requisitos no se cumplieron y al no haberse dado cumplimiento a dicha condición previa al estudio del proyecto de ordenanza se incurrió en una causal de nulidad de la misma (…)”.
1.2.8.- Cargo octavo. “(…) ANTITÉCNICA (…)”
El ente territorial considera que la Ordenanza No. 029 de 1977 es anti técnica por cuanto al momento de precisar los límites se incurrió en graves errores como la citación inadecuada de las normas que dan origen a la posibilidad de su modificación; hubo imprecisión en su redacción al “(…) definir la ubicación de la carretera en alguna de las dos jurisdicciones, terminó por dejarla en el limbo, es decir, que no pertenece a ninguna jurisdicción (…)”, lo cual genera “(…) conflictos de competencia administrativa, judicial, policiva, política, etc. (…)”; violó el régimen de propiedad horizontal al “(…) presentarse la división de la parcelación las palmas sometida al régimen de propiedad horizontal (…)”, predios que en sus zonas comunes deben entenderse como una unidad; conserva aún los referentes geoespaciales ligados a aspectos culturales; las coordenadas citadas no corresponden a los puntos determinados en campo; no referenció todos y cada uno de los puntos limítrofes de la Ordenanza No. 05 de 1892; y no tomó como referencia mapa o plano alguno que quedase en condición de oficial.
1.2.9.- Cargo noveno. “(…) CONSIDERAMOS QUE ES INCONVENIENTE (…)”
El municipio manifiesta que la expedición de la Ordenanza No. 029 de 1977 es inconveniente en la medida en que dividió a la población inadecuadamente; aplazó la solución de los problemas limítrofes; generó inconformidad en la población dividida; y violó el Decreto 1222 de 1986 “(…) el cual manifiesta que si dos municipios tienen disputa, por no existir límites definidos, las Asambleas tendrán la opinión de los ciudadanos de la región y si los municipios fomentaron el desarrollo de algún núcleo importante, este municipio conservará la jurisdicción del territorio en que se encuentra o que propinó (sic) el desarrollo (…)”, razón por la que “(…) El sector en el cual se encuentra el Colegio San José de las Vegas, El Teodoro Hertz, las parcelaciones en el sector el Rubí y la realizada por Cormundos deben permanecer en la jurisdicción de Envigado toda vez que dicho desarrollo solo se realizó en virtud a la existencia de la carretera Envigado Alto de las Palmas (…)”.
1.2.10.- Cargo décimo. “(…) INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ORDENANZA 029 DE 1997 (…)”
Para el ente territorial la ordenanza es inconstitucional por las siguientes razones:
“(…) en ella se establece el principio de jerarquía normativa tanto en aspectos formales como sustanciales, los cuales han sido transgredidos en la producción de la ordenanza cuestionada y por lo tanto debe ser anulada y sacada de nuestro ordenamiento jurídico por los múltiples vicios de que adolece.
Se violaron derechos fundamentales de los asociados residentes en el sector a quienes se les cercenó el derecho de opinar o consentir mediante la consulta popular su intención o rechazo de ser vinculado a una municipalidad o residencia, cambiando forzadamente su domicilio y vulnerando de paso el ejercicio de los derechos políticos que ello implica, al igual que se limitó el ejercicio de los derechos de participación ciudadana establecidos en la propia constitución (…)”
1.3.- Contestación de la demanda por parte de la Asamblea Departamental de Antioquia
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Asamblea Departamental de Antioquia contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, con sustento en los siguientes argumentos:
“(…) III. 1. Sobre el cuestionamiento por la violación al acuerdo entre los Alcaldes.
Frente a ésta acusación nada diferente debe decirse a que resulta extraña dicha afirmación, como quiera que el Municipio de Envigado guardó silencio frente a la Resolución Catastral número 00486 de junio 4 de 1998, permitiendo que ésta cobrara vida ejecutoria, y que por lo tanto no pudiera cuestionarse posteriormente.
Es claro entonces que el haber permitido la fortaleza ejecutoria del acto que hoy se pretende anular, constituye en la flagrante trasgresión en la omisión de un requisito de Procedibilidad – agotamiento de vía gubernativa -, que hace inocua ésta acción.
III.2. Sobre el cuestionamiento por la violación al decreto 1250 de 1970
La norma en mención no parece que pueda violarse por la existencia de una urbanización en dos municipalidades diferentes, y mucho menos con lo expresado en la Resolución Número 2555 de septiembre 28 de 1988 expedida por el INSTITUTO GEOGRÁFICO “AGUSTÍN CODAZZI”, y “Por la cual se reglamenta la Formación, Actualización de la Formación y Conservación del Catastro Nacional, y subroga la resolución No. 660 del 30 de marzo de 1984”, también citada por el actor, y que simplemente señala que las inscripciones catastrales se harán en el municipio al que pertenezcan los predios, de acuerdo con el deslinde determinado según las normas de la Ley 62 de 1939, el Decreto 1751 de 1947 o de las disposiciones que las adicionen o reformen. Pero que si ya se ha efectuado el deslinde técnico y éste no se ha ratificado o se encuentre en litigio, se mantendrán las inscripciones de los catastros vigentes.
Resulta entonces que no sólo no es problemática la posibilidad, sino que el mismo acto administrativo del IGAC ha determinado en su artículo 58:
“ARTÍCULO 58. Inscripción Catastral sin Límites Municipales Definidos. Cuando los límites municipales no fueron claramente definidos, la Oficina de Catastro mediante resolución motivada decidirá en que municipio debe hacerse la inscripción, para lo cual tendrá en cuenta los documentos que señalen los límites municipales, la solución de continuidad de los predios dentro de los municipios limítrofes, los títulos de propiedad o posesión y los comprobantes de pago del impuesto predial..” (Subrayas mías, ajenas al texto original).
No existe entonces violación legal, como lo manifiesta el actor, en vista de que las mismas disposiciones legales han previsto la existencia de ésta posibilidad, y le han otorgado la solución al eventual impase.
III.3. Sobre el cuestionamiento por el no cumplimiento de la finalidad de la Ordenanza y su violación a la Ordenanza 05 de 1892.
Al respecto debemos manifestar nuestra contradicción con los dichos de la demanda en éste sentido. Por el contrario, la ordenanza ha cumplido con la finalidad propuesta, como era la de aclarar técnicamente los límites territoriales entre el Municipio de Envigado y el Municipio de El Retiro.
El hecho de que el Municipio de Envigado aún no esté de acuerdo con el resultado de dicha división, simplemente señala la futura necesidad de que sus administradores planteen la posibilidad de una nueva Ordenanza de límites, pero en modo alguno significa la ineficacia de la Ordenanza 029 de 1997, que de hecho ha venido rigiendo sin dificultad alguna.
Por otro lado, debe recordarse que los sitios mencionados en la Ordenanza 05 de 1892, fueron o mutados de nombre, o históricamente modificados por las diferentes construcciones, u olvidados por las generaciones venideras. Esa era la razón de la exigencia de una aclaración, que fue la dada por medio del acto administrativo que comento, y concretizada por medio de la Resolución 00486 de Junio 4 de 1998, que llegó a su firmeza definitiva sin que fuera cuestionada por las autoridades municipales de Envigado.
III.4. La violación del artículo 14 numeral 2 de la Ley 136 de 1994.
Nuestra Carta Constitucional determinó en su artículo 300, que corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas, entre otras, la facultad de crear o suprimir municipio, o de segregarles territorios. En gracia de discusión, debe aceptarse que la Ley 136 de 1994, modificada en algunos de sus aspectos más importantes por la Ley 617 de 2000, entre otras, reglamentó algunos aspectos de la modificación o precisión de los respectivos límites intermunicipales para lo cual deberán cumplirse algunos requisitos y condiciones, dentro de las que se mencionan los expresados por el actor.
A pesar de ello, no debe olvidarse que el Decreto 1222 de abril 18 de 1986, y “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”, que para el presente efecto habrá de entenderse como complementario y vigente en nuestra legislación colombiana, dispone en su CAPÍTULO III. “DE LAS ATRIBUCIONES Y PROHIBICIONES GENERALES DE LAS ASAMBLEAS”.
“8. Aclarar las líneas dudosas limítrofes de los Municipios dentro de los respectivos Departamentos;
12. Arreglar la división territorial del Departamento para los efectos fiscales;”
Este articulado venía de antaño, concretamente del Artículo 97 numerales 23 y 31 de la Ley 4 de 1913, desde cuando se había establecido ésta facultad, ya no tan reglada, para las Asambleas Departamentales.
Así las cosas, la Asamblea Departamental puede perfectamente, en ejercicio de su facultad constitucional, proceder a efectuar ésta suerte de aclaraciones territoriales. (…)”
Adicionalmente propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa, indebida acumulación de pretensiones y no agotamiento de la vía gubernativa. Frente a la primera de dichas excepciones, consideró que la parte pasiva se había integrado indebidamente en la medida en que no se había vinculado a la Gobernación de Antioquia – Dirección de Catastro Departamental, toda vez que el acto administrativo demandado se encuentra complementado por la Resolución No. 0486 de 1998, expedida por dicha entidad.
En relación con la indebida acumulación de pretensiones, la demandada encontró que no se habían individualizado adecuadamente los actos administrativos que habían sido expedidos con base en la Ordenanza No. 029 de 1997 y cuya nulidad consideraba que debía ser decretada.
Respecto de la excepción por no agotamiento de la vía gubernativa, estimó que frente a la Resolución No. 00486 de 1998 no se interpuso recurso de reposición ni de apelación, lo cual constituye requisito de procedibilidad para acudir a la vía jurisdiccional.
1.4.- Contestación de la demanda por parte del Departamento de Antioquia
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Departamento de Antioquia contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, con sustento en los siguientes argumentos:
“(…) Conforme al estudio efectuado por el Grupo de límites del Departamento de Antioquia, existió un acuerdo verbal entre los alcaldes municipales de El Retiro y Envigado, sobre los límites de los dos entes territoriales, aunque no se conoce escrito ni planos sobre el particular, lo que presuntamente pretendía Envigado era que la carretera Envigado – Alto Las Palmas, quedara al interior de su jurisdicción, a cambio de entregar parte de su territorio al Municipio del Retiro.
Las comisiones técnicas nombradas por los dos municipios se desplazaron al campo para ubicar y referenciar con coordenadas cartográficas los nuevos puntos de delimitación; no existen registros que permitan indicar que elementos técnicos utilizaron, ya que hasta el momento no aparece ningún documento oficial al respecto tal y como se indicó anteriormente. Con base en lo anterior, la Asamblea Departamental de Antioquia expidió la Ordenanza N° 29 del 4 de diciembre de 1997.
Vale la pena señalar que si los mandatarios municipales celebraron un acuerdo para establecer los límites de sus territorios y éste, que como se dijo antes, no constaba en planos ni documento escrito alguno, resulta lógico pensar que los límites propuestos fueron discutidos en la Asamblea Departamental de Antioquia, de ahí que no existe razón para señalar que se dio una violación a lo pactado.
De otro lado, no sobra advertir que el argumento según el cual cuantitativamente hay desequilibrio en el mencionado acuerdo, en el que según afirma el apoderado del Municipio de Envigado, su vecino Municipio del Retiro se llevó la mejor parte, no es un argumento de peso que de lugar a la declaratoria de nulidad de la citada Ordenanza (…)”
1.5.- Contestación de la demanda por parte del Municipio de El Retiro, en condición de tercero interesado en el resultado del proceso
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Municipio de El Retiro, contestó la demanda como tercero interesado en el resultado del proceso, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.
Propuso las excepciones de inepta demanda y legalidad de la ordenanza. En cuanto a la inepta demanda, manifestó que mediante acta de conciliación intermunicipal de límites entre el Municipio de Envigado y El Retiro, suscrito por funcionarios de ambos entes territoriales, aceptaron los mismos límites que se aprobaron mediante la ordenanza demandada. Agrega que la Ordenanza No. 29 de 1997 precisó los límites contenidos en la Ordenanza No. 05 de 1892, por lo que ha debido demandarse también esta última.
Afirma que la ordenanza demandada es legal, “(…) ya que se agotaron las vías legales y políticas que requiere la creación de las Ordenanzas, como lo es la conciliación que se presentó ante la Honorable Asamblea Departamental para su posterior aprobación mediante en la Ordenanza 29 de 1997 (…)”.
2.- La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia de 17 de abril de 2007, decidió declarar la nulidad de la Ordenanza No. 029 del 4 de diciembre de 1997, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, de acuerdo con los siguientes razonamientos:
El Tribunal Administrativo de Antioquia, decidió declarar no probadas las excepciones propuestas y, adicionalmente, declarar la nulidad de la Ordenanza Nº 029 del 4 de diciembre de 1997, de acuerdo con los siguientes razonamientos:
Frente a las excepciones propuestas, el Tribunal Administrativo de Antioquia indicó:
“(…) Cuestión previa:
La excepción de inepta demanda en la forma como es planteada por el municipio de El Retiro no se ajusta a lo que debe entenderse como una excepción, sino que es más bien un argumento defensivo que debe examinarse en el fondo del debate.
La Asamblea Departamental plantea la falta de legitimación por pasiva por considerar que debió incluirse al Departamento – Dirección de Catastro – por cuanto menciona la Resolución 0486 de 1998, expedida por dicha dependencia. Para la Sala, esta excepción no tiene vocación de prosperidad porque la Dirección de Catastro es una dependencia del Departamento de Antioquia, quien fue el ente territorial contra el cual se dirige la acción.
Tampoco prosperar la indebida acumulación de pretensiones y la falta de agotamiento de la vía gubernativa, porque se trata de una acción de nulidad dirigida contra la ordenanza 029 de 1997 y en ningún momento se pide la declaratoria de nulidad de la Resolución 0486 de 1998, en las pretensiones de la demanda. (…)”
En relación con el fondo del asunto, la Corporación indicó:
“(…) Es preciso examinar el contenido del acto impugnado frente a la documentación obrante en el proceso para determinar si se trató de una modificación o de una precisión de los límites intermunicipales, aunque para el efecto es pertinente recordar los supuestos que exige la norma contemplada en el canon 14 de la Ley 136 de 1994, a saber:
Que dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial por dos aspectos:
a.-Por no existir entre ellos límites definidos.
b.-Por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales.
En el supuesto anterior, por cualquiera de las causas allí señaladas, la asamblea puede por medio de ordenanza modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales para lo cual se deben cumplir los requisitos y condiciones que enuncia en los cuatro numerales y en su parágrafo.
En la audiencia celebrada por el Tribunal, se escuchó el testimonio del ingeniero José Daniel Ramírez Muñoz, quien participó en la conciliación realizada entre los municipios y en ella expresó que se hizo una visita de campo en la línea limítrofe para ubicar los puntos en conflicto, presentándose con la Ordenanza una modificación a lo que se pretendía aclarar. Después de la visita de campo con los alcaldes y funcionarios de los municipios, se acordó verbalmente una ruta o línea de delimitación entre los dos municipios, resaltando puntos estratégicos como el Alto de San Luís y la parcelación Las Palmas, que de acuerdo con los límites establecidos hasta el momento permitían una conciliación, aquí es donde básicamente considera que se desvirtuó lo pactado y no quedó plasmado el mismo en la Ordenanza impugnada. Es claro en sostener que sí hubo modificación en los límites, pues muchas familias que residían en el municipio de Envigado y pagaban allí sus impuestos quedaron perteneciendo al municipio de El Retiro, sin haberse tenido en cuenta su opinión, ya que no se realizó consulta popular. Posteriormente, ante la inconformidad del municipio de Envigado, Planeación Departamental, ordena y ejecuta un estudio técnico y jurídico, analizando escrituras del siglo ante pasado (sic) para verificar los verdades límites, remitiéndolo luego a la Asamblea Departamental con el propósito de que se derogue la Ordenanza, lo que nunca se hizo, perdiéndose el objetivo inicial al ordenarse el estudio.
En la inspección judicial, el Despacho acompañado de los alcaldes apoderados, funcionarios de Planeación Departamental, funcionarios de Planeación de los dos municipios y el perito, hace un recorrido por todos los límites tratando de identificar los puntos señalados en las Ordenanzas Nº 05 de 1892 y 029 de 1997. El cartógrafo de Planeación Departamental, que participó en el estudio técnico, hizo una amplia explicación al Despacho sobre la forma como se ubicaron los límites, incurriendo la Ordenanza Nº 029 de 1997, en un error técnico porque “no se hizo previamente un estudio técnico e histórico, no se encontró un mapa en ninguna parte, la cartografía de hoy fue una fusión entre la cartografía de Envigado y la cartografía de CORNARE que está amarrada a la Red Geodésica Nacional, no se encontró ni en el Archivo de la Asamblea ni en el archivo de Planeación Departamental ni en los Archivos Gráficos de Envigado y El Retiro; se hizo un acoplamiento, una restitución de la carreteras nuevas, hoy se han localizado los puntos y éstos son límites más intervenidos que ha tenido el Departamento de Antioquia (límites entre los municipios de Envigado y El Retiro), ya que presentan disputa desde el año 1843… La cartografía que vemos es con respuesta satelital, en el estudio técnico se hace referencia a la cartografía que vemos es con respuesta satelital, en el estudio técnico se hace referencia a la cartografía, pero cuando se expidió la Ordenanza Nº 029 de 1997 no se conocía cartografía alguna”. (Folios 218 y 219).
El cartógrafo de Planeación Departamental afirma que en la Ordenanza Nº 05 de 1892, quedaron bien definidos los puntos, pero con el tiempo se han ido perdiendo algunos, recuperándose en los estudios de las escrituras de 1785, en los que se mencionan las fincas de San Egmidio y San Sebastián y en otras escrituras que datan de 1817, cuando se fundó El Retiro, todas ellas fueron tomadas en cuenta en el estudio; quedando claro, según la exposición que hace el cartógrafo y lo verificado por el Despacho que muchos terrenos que eran del municipio de Envigado pasaron a ser del municipio de El Retiro, lo mismo que la carretera que no quedó en jurisdicción del municipio de Envigado. Igualmente se verificó en la parcelación Las Palmas que hay predios que quedaron divididos unos para el municipio de Envigado y otros para el Municipio de El Retiro. También se verificó que el Alto de Las Gradas y el Salto de Carrizales no fueron ubicados donde realmente eran, lo que se dedujo del análisis de una escritura del señor Emilio Vallejo. Todos estos hechos produjeron reclamaciones por parte de las personas que habitaban los sectores y Catastro Departamental promulgó rápidamente las resoluciones ubicando los predios por donde correspondía de acuerdo a la nueva Ordenanza y es puntual al responder la pregunta del Despacho sobre cuánta área o tierra entregó el municipio de Envigado con la nueva distribución y cuánta el municipio de El Retiro, indicando que “aproximadamente 219 hectáreas que recibió El Retiro de Envigado recibió 27 del municipio de El Retiro”.
En el informe de evaluación técnica, rendida por el perito, se muestra en el folio 233 un mapa donde se ubican los límites de ambas Ordenanzas, así como las áreas que entrega cada municipio. Igualmente se precisa por el perito que sí quedaron parcelaciones sometidas al régimen de propiedad horizontal fraccionadas como es el caso de la parcelación Las Palmas, resultando para la misma parcelación avalúos catastrales diferentes, áreas comunes con tratamientos disímiles, servicios públicos domiciliarios prestados por diferentes entidades, etc., faltó un estudio técnico e histórico que definiera en forma precisa los límites consignados en la Ordenanza Nº 05 de 1892, el cual se hizo con posterioridad a la expedición de la norma departamental, la cual realmente modificó los límites, pues no incluyó unos puntos de la Ordenanza anterior y dejó de incluir otros que se encontraban citados por ésta; dichos puntos se localizaron mediante un sistema de coordenadas planas cuyo origen, al parecer, está en el observatorio de Bogotá, utilizando referentes geoespaciales y culturales diferentes.
A lo anterior se suma que en el estudio técnico e histórico realizado por el Grupo de Límites del Departamento cuyo coordinador es el Director de Planeación Estratégica Integral concluye que fue una verdadera modificación de los límites entre los dos municipios. Este estudio no se hizo antes de la expedición de la Ordenanza Nº 029 de 1997, ni fue agregado a la exposición de motivos y sólo se realizó en el año 2003, cuando ya se había presentado la inconformidad del municipio de Envigado como claramente se expresa en el mismo y en el oficio enviado al Tribunal por el Director de Planeación.
En conclusión, para modificar o precisar límites, según el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, se requiere la realización de una consulta popular porque las personas que viven en el territorio limítrofe tienen derecho a opinar en dicho proceso, de otra manera se desconocerían los derechos políticos consagrados en la Constitución, es decir, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática (canon 40-2 de la Carta Política). Igualmente, se requiere que tanto la consulta popular como la investigación histórica y técnica realizada por la correspondiente oficina de Planeación, que se debe hacer para verificar los problemas de indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica en la respectiva zona, debe agregarse a la exposición de motivos del respectivo proyecto de ordenanza. Ninguno de estos dos requisitos se cumplió, pues en la respuesta al exhorto Nº 1973, el Registrador Delegado en lo Electoral a folios 98 y siguientes, certifica que (se cita). En igual sentido responde la Registraduría Departamental en el folio 104.
En los antecedentes administrativos enviados a la Corporación en respuesta al exhorto Nº 1972, se observa el trámite dado al Proyecto de Ordenanza hasta convertirse en norma departamental, en la corte exposición de motivos no se hace ninguna alusión a la investigación histórica y técnica que debía realizar Planeación Departamental o la Consulta Popular exigida por el artículo 14 de la Ley 136 de 1994. Sólo se limitó el Director del Departamento Administrativo de Planeación a dar un escueto concepto sobre la precisión de los límites entre los citados municipios, el cual es del siguiente tenor: (se cita)
Nada más ajeno a la realidad, porque en el voluminoso estudio que contiene la investigación técnica e histórica de los límites intermunicipales de los municipios en mención y el que fue elaborado como se anotó, con posterioridad a la expedición de la Ordenanza, en el año 2003, se llega a otra conclusión que vale la pena resaltar: (se cita)
Como se ve, en la expedición de la Ordenanza 029 de 1997, no se siguieron los trámites establecidos en las normas analizadas por la Sala, motivo por el cual, se accederá a las pretensiones de la demanda. (…)”
3.- El recurso de apelación presentado por el Municipio de El Retiro
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Municipio de El Retiro presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia con el fin de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda.
Frente a las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa e indebida acumulación de pretensiones, el apelante considera que no comparte la decisión de la Corporación en el sentido de desestimarlas toda vez que:
“(…) al examinar el texto de la demanda se aprecia en el acápite de las pretensiones en los numerales primero y segundo que lo pretendido era no solo la nulidad de la ordenanza 029 de 1997, además lo fue la revocatoria de las resoluciones catastrales derivadas de dicha ordenanza, incluida la resolución 00486 de junio 4 de 1998 de Catastro Departamental, tanto así que en el numeral TERCERO de las pretensiones se solicita la suspensión provisional de la ordenanza 029 de 1997 y de la resolución número 00486 de julio de 1998.
En los anteriores términos el Tribunal yerra al negar las pretensiones propuestas bajo el argumento esgrimido en la providencia de fallo, razones que nos llevan a manifestar nuestra inconformidad en lo que respecta a este tópico en particular, debiendo haberse declarado la prosperidad de las excepciones propuestas. (…)”
Frente a la excepción de inepta demanda, el apelante considera que el Tribunal pasó por alto que la existencia del acuerdo suscrito entre los representantes legales de los municipios de Envigado y de El Retiro implica que:
“(…) al momento de aprobarse la ordenanza demandada no existía disputa territorial en los términos que manda el citado artículo 14 de la Ley 136 de 1994, sin que lo anterior afecte la competencia de la Asamblea para la expedición de la ordenanza 029 de 1997, pues existían atribuciones constitucionales y legales que le daban faculta (sic) para expedirla y que se encuentran fundamentales en el artículo 300 de la Constitución Política y el Decreto 1222 de 1986, en cuanto a las atribuciones de las asambleas, numerales 8 y 12 (…)”
4.- Alegatos de conclusión en segunda instancia
Mediante auto de 01 de marzo de 2013, el despacho corrió traslado para alegar a las partes y al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, sin que ninguno de ellos hubiera hecho manifestación alguna.
5.- Consideraciones de la Sala
5.1.- Cuestión previa. Las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa e indebida acumulación de pretensiones.
El demandante, en su recurso de apelación, considera que la decisión judicial de primera instancia debe revocarse para, en su lugar, declarar prosperas excepciones propuestas, impidiendo un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
El apelante insiste en que las pretensiones de la demanda estaban enderezadas a obtener la nulidad tanto de la Ordenanza No. 029 de 1997 como de la Resolución No. 00486 de junio 4 de 1998, respecto de la cual se predican los defectos procesales señalados.
El Tribunal Administrativo de Antioquia indicó frente a las excepciones señaladas que “(…) Tampoco prospera la indebida acumulación de pretensiones y la falta de agotamiento de la vía gubernativa, porque se trata de una acción de nulidad dirigida contra la ordenanza 029 de 1997 y en ningún momento se pide la declaratoria de nulidad de la Resolución 0486 de 1998, en las pretensiones de la demanda. (…)”.
Razón le asiste a la Corporación al resolver las excepciones propuestas en la medida en que, en las pretensiones de la demanda se solicita:
“(…) PRIMERO: QUE SE DECLARE LA NULIDAD DE LA ORDENANZA 029 DE 1997 producida por LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA.
SEGUNDO: que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la ordenanza 029 de 1997 se ordene la revocatoria de las resoluciones catastrales derivadas de dicha ordenanza y todas las producidas para dar cumplimiento a las disposiciones de la misma como la 00486 de junio 4 de 1998 de Catastro Departamental.
TERCERO Que se ordene SUPENSIÓN PROVISIONAL de la Ordenanza 029 de 1997 y la resolución 00486 de junio 4 de 1998 del Catastro Departamental, por ser grave, evidente y palpable la violación normativa. (…)”
Lo solicitado en la demanda es, entonces, que como efecto de la declaratoria de nulidad de la Ordenanza No. 029 de 1997, se proceda a revocar los actos administrativos que se profirieron con base en aquel, en particular la Resolución No. 00486 de 4 de junio de 1998, cuestión que escapa al objeto de la acción de nulidad que se limita a determinar si un acto administrativo se encuentra o no ajustado a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias invocadas.
Lo anterior puede confirmarse del contenido de la demanda, en la que no se esgrime cargo directo en contra de la Resolución No. 00486 de 4 de junio de 1998, siendo mencionada únicamente en los hechos de la demanda y en el cargo por violación a las disposiciones de la Ley 136 de 1994, artículo 14 (numeral 4°), así:
“(…) Con fundamento en la Ordenanza 029 de diciembre 4 de 1997 Catastro Departamental dictó la Resolución No. 00486 de junio 4 de 1998 que fue notificada al MUNICIPIO DE ENVIGADO en enero de 1999, en la cual se encontró que se estaba vulnerando lo que había sido objeto de acuerdo por los Alcaldes, para lo cual se acudió a los técnicos y se analizó el contenido de la Resolución de Catastro y la Ordenanza, llegándose a la conclusión que ésta última, no obedecía a lo pactado por los burgomaestres, ya que se había cedido bastante de lo que catastralmente e históricamente pertenecía al MUNICIPIO DE ENVIGADO como el sector de la Urbanización San Sebastián, el sector del Colegio Teodoro Hertz o lote de la Unión Israelita de las Palmas, a cambio de conservar la Carretera siempre en terrenos del MUNICIPIO DE ENVIGADO lo que finalmente no quedó estructurado ni en la Ordenanza, ni en la Resolución 00486 de junio 4 de 1998 de Catastro Departamental.
VIOLACIÓN A LAS DISPOSICIONES DE LA LEY 136 de 1994 ART. 14. N° 4.
En virtud a que dicho requisito o condición para la realización del trámite de la ordenanza que dio origen a la 29 de 1997 no se cumplió, decimos que hay omisión de un requisito formal, de procedimiento, que se torna a la vez en sustancial y por lo tanto la ordenanza 029 de 1997 está viciada de nulidad y debe desaparecer de nuestro ordenamiento jurídico, al igual que los efectos logrados con ella en las disposiciones catastrales como la Resolución 0486 de 1998 (…)”
El argumento invocado en contra de la sentencia de primera instancia, entonces, no tiene vocación de prosperidad.
5.2.- El acto administrativo enjuiciado
Conforme lo indicó el Tribunal Administrativo de Antioquia, el acto administrativo demandado es la Ordenanza No. 29 de diciembre 4 de 1997, cuyo contenido es el siguiente:
“(…) ORDENANZA NÚMERO 29 DE 1997
POR MEDIO DE LA CUAL SE PRECISAN UNOS LÍMITES INTERMUNICIPALES.
La Asamblea Departamental de Antioquia en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 60, numeral 4° del Decreto Ley 1222 de 1986 y el artículo 14 de la Ley 136 de 1994.
ARTÍCULO PRIMERO. Precisar que los límites que corresponden a los Municipios de Envigado y El Retiro, son los que a continuación se detallan: «De la cordillera de Santa Isabel, Punto 1, con coordenadas 34.770mE y 166.670mN, dejando ésta y en dirección Noreste hasta el Alto de San Luís, con coordenadas 37.920mE y 168.680mN, por toda la divisoria de aguas. Del Alto de San Luís, el lindero continúa en dirección norte siguiendo la cordillera de San Luís, hasta el Alto de Chinguí, con cota de 2.700 m.s.n.m. y coordenada 37.820mE y 170.000mN, continuando en sentido este y en línea recta hasta la coordenada 38.700mE y 170.000mN, en el punto donde empalman las carreteras antigua al Llano en predio del Incora y la Carretera Envigado – Alto de Las Palmas, (Entrada a la Finca de Don Manuel Montoya), de ahí continuando en dirección noreste por la vía Envigado-alto de Las Palmas, hasta encontrar la vía principal que conduce de Medellín a El Retiro con coordenadas 39.900mE Y 171.300mN, (subiendo en esta dirección, al lado derecho pertenece a El Retiro y al lado izquierdo pertenece a Envigado), continuando la vía Medellín hacia El Retiro, en dirección sureste hasta encontrar el Alto de Corinto en la coordenada 40.290mE y 170.920mN, en la cota 2.456 m.s.n.m., de ahí en sentido norte en predios de la parcelación denominada hoy Las Palmas, dividiéndola de la siguientes manera: En el municipio de Envigado, Vereda 004 Las Palmas, predios con los números de orden catastrales para el Municipio de Envigado a la fecha así: 092, 806, 810, 104, 101, 823, 825, y por fuera de la parcelación los predios 164, 165 y 166; y pertenecen al Municipio de El Retiro los predios de la vereda 004, Las Palmas con los números de orden catastral para Envigado a la fecha así: 093, 805, 811, 821, 822, 827 y 826, cuyos puntos de coordenadas geodésicos comienzan en el Alto de Corinto y siguiendo en sentido noreste hasta el punto de coordenadas 40.310mE, 171.050mN continuando hacia el norte con coordenadas 40.320mE, 171.175mN, continuando en sentido norte, coordenadas 40.310mE, 171,340mN, continuando en sentido Noreste, con coordenadas 40.575mE y 171.700mN, hasta el Alto de La Montaña, en la coordenada 41.600mE, 172.040mN, continuando con dirección Norte hasta la coordenada 41.590mE, 172.540mN, continuando en sentido este hasta el punto de coordenadas 42.030mE, 172.500mN, de ahí por la quebrada El Saladito hasta encontrar la quebrada Espíritu Santo o Paso de Don Antonio con coordenadas 42.800mE, 172.520mN, en el camino que gira de Envigado para Rionegro, camino arriba hasta el Ato (sic) de El Tablazo, con coordenadas 45.200mE y 172.910mN, límite de los municipios de Envigado y Rionegro con el municipio de El Retiro, quedando el camino de propiedad del Municipio de Envigado».
PARÁGRAFO: Los límites contenidos en este artículo precisan los estipulados en la Ordenanza 5 del 23 de julio de 1892.
ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese a la Dirección de Asesoría Catastral de la Secretaría de Hacienda Departamental la rectificación de los mapas correspondientes a las dos municipalidades, tal como fueron anexados al estudio presentado para la expedición de la presente ordenanza (…)”
5.3.- El problema jurídico
La Sala debe determinar en el presente caso, si el acto administrativo enjuiciado transgredió las normas que le han debido servir de fundamento, en particular y conforme al recurso de apelación presentado por el tercero interesado en el resultado del proceso, del artículo 14 de la Ley 136 de 1994.
El apoderado judicial del municipio de El Retiro, en su recurso de apelación, esgrime que:
Frente a los argumentos del apelante, cabe precisar el contenido de la norma que se considera transgredida:
“(…) ARTÍCULO 14. MODIFICACIÓN DE LÍMITES INTERMUNICIPALES. <Ver Notas del Editor> Cuando dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial por no existir entre ellos límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales, las Asambleas Departamentales por medio de ordenanza, podrán modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales para lo cual deberán cumplirse los requisitos y condiciones siguientes.
Para la Sala, entre los municipios de Envigado y de El Retiro si existía una disputa territorial. El acta de conciliación de límites entre los municipios mencionados (Folios 133 – 135, Expediente), claramente indica que la Ordenanza No. 5 de 23 de julio de 1892 gobernaba los límites entre estos municipios, sin embargo:
“(…) Las inexactitudes de esta ordenanza ha (sic) permitido que cada municipio le haya dado distintas interpretaciones, debido a:
a. El alto de las Gradas no es conocido por los pobladores de la región, ni por los funcionarios de los municipios de Envigado y El Retiro. Solo aparece en el mapa de Planeación Departamental (Escala 1: 25.000) de ambos municipios.
b. La finca San Emigdio no es recordada por los pobladores, es referenciada por los funcionarios del municipio de El Retiro y Planeación Departamental.
c. El Salto de Carrizal no existe, se reconoce para el lindero el Alto de Carrizales.
Durante administraciones anteriores se ha tratado de llegar a una conciliación de este tipo, pero en ningún momento se ha logrado establecer en forma clara y definitiva los límites entre ambos municipios. (…)”
Ahora bien, la suscripción del acta de conciliación, como así la denominan los representantes de los municipios indicados, no finalizó la disputa, como lo indica el apelante, en la medida en que la misma debe ser presentada al órgano que tiene la función legal de precisar los límites intermunicipales, como lo es la Asamblea Departamental. Así lo recordó la citada acta, al mencionar: “(…) La presenta (sic) Acta será presentada a la Honorable Asamblea Departamental para su posterior aprobación mediante Ordenanza. (…)” (Folio 134, Expediente)
Ahora bien, la disputa continuó, en la medida en que la Asamblea Departamental desconoció los lineamientos de dicha acta, así como como las disposiciones contenidas en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, lo que originó el presente proceso judicial.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el apelante no cuestiona los razonamientos del Tribunal Administrativo de Antioquia que encuentran que en la expedición de la Ordenanza No. 29 de 1997 no se dio cumplimiento a los lineamientos del artículo 14 de la Ley 136 de 1994, esto es, no existió consulta popular para que los ciudadanos residentes en los territorios en conflicto manifestaran su voluntad, como tampoco una investigación técnica e histórica con el objeto de verificar y certificar que definitivamente en el territorio en conflicto, se presentan aspectos e indefinición de límites o problemas de identidad natural, social, cultural o económica que hagan aconsejable el anexamiento y la consiguiente agregación de áreas territoriales, el argumento no debe prosperar y, en consecuencia, la sentencia de primera instancia debe mantenerse incólume.
La ausencia de la consulta popular desconoció el derecho a la participación de los ciudadanos de aquellos municipios, que se traduce “(…) en la posibilidad de que el pueblo y los ciudadanos que lo integran, además de concurrir a los diferentes actos electorales, puedan proferir directamente actos decisorios a los que se reconozca fuerza normativa autónoma. (…)” (Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015).
Así mismo, con la ausencia de la investigación técnica e histórica requerida en la disposición legal permitió que las autoridades administrativas desconocieran las circunstancias naturales, sociales, culturales y económicas de la región que hubieran permitido resolver de una manera adecuada el conflicto que se presentaba entre los dos entes territoriales y que no fue solucionado con la expedición de la ordenanza enjuiciada.
Finalmente y en atención al memorial suscrito por el alcalde del Municipio de El Retiro, mediante el cual otorga poder al abogado Edisson Rodrigo Jaramillo Ramírez, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 71.227.691 y portador de la Tarjeta Profesional No. 140.199, esta sala procederá a reconocerle para actuar en el proceso, conforme las facultades que se le han otorgado en el mismo (Folio 62, Cdo Consejo de Estado).
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 17 de abril 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probadas las excepciones propuestas y, adicionalmente, la nulidad de la Ordenanza No. 029 de 4 de diciembre de 1997, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia.
TERCERO: RECONÓCER al Doctor EDISSON RODRIGO JARAMILLO RAMÍREZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 71.221.691 y portador de la Tarjeta Profesional de Abogado No. 140.199 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del Municipio de El Retiro.

References: ARTÍCULO 14
 artículo 84
 artículo 144
 artículo 56
 artículo 57
 Resolución 
 artículo 144
 artículo 56
 artículo 57
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 14
 Resolución 
 Resolución 
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 artículo 58
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 Resolución 
 artículo 14
 artículo 300
 Artículo 97
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 14
 artículo 14
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 artículo 14
 artículo 300
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 Resolución 
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 artículo 14
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 60
 artículo 14
 artículo 14
 ARTÍCULO 14
 artículo 14
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