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Timestamp: 2019-11-12 04:23:55+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2009-00035/36601 DE MARZO 24 DE 2011
SENTENCIA 2009-00035 DE 24 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SELECCIÓN POR LICITACIÓN, SELECCIÓN ABREVIADA O CONCURSO DE MÉRITOS. SE DECLARA LA NULIDAD DEL INCISO B) DEL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 12, LOS INCISO 1,2,3 Y FINAL DEL ARTÍCULO 14 DEL DECRETO 2474 DE 2008
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCURSO DE MÉRITOS, SELECCIÓN DEL CONTRATISTA POR MODALIDAD ABREVIADA, PROCEDIMIENTO PARA LA SELECCIÓN DE LA LICITACIÓN PÚBLICA
Sentencia 2009-00035 de marzo 24 de 2011
Rad.: 110010326000200900035 00
Bogotá, D.C., Veinticuatro de marzo de dos mil once
Se decide la acción de nulidad interpuesta por el actor contra el artículo 12, numeral 3º, acápite b), y el artículo 14 del Decreto 2474 de 2008 “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”.
A continuación se transcriben las disposiciones demandadas:
“Decreto 2474 de 2008
'Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones'.
Artículo. 12.—Ofrecimiento más favorable a la entidad. El ofrecimiento más favorable para la entidad a que se refiere el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 se determinará de la siguiente manera:
I.I. Las condiciones técnicas adicionales que para la entidad representen ventajas de calidad o de funcionamiento. Dichas condiciones podrán consistir en aspectos tales como el uso de tecnología o materiales que generen mayor eficiencia, rendimiento o duración del bien, obra o servicio.
I.I.I. Las condiciones económicas adicionales que para la entidad representen ventajas cuantificables en términos monetarios, como por ejemplo la forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en programas de entregas, valor o existencia del anticipo, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima requerida, impacto económico sobre las condiciones preexistentes en la entidad directamente relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de riesgos previsibles identificados, entre otras.
Parágrafo. 1º—En caso de que el pliego de condiciones permita la presentación de ofertas en varias monedas, para efectos de evaluación y comparación, la entidad convertirá todos los precios a la moneda única indicada en el pliego, utilizando los parámetros señalados para tal efecto en los mismos.
Parágrafo. 2º—Para la evaluación de las propuestas en proceso de selección por licitación, selección abreviada o concurso de méritos, la entidad designará un comité asesor, conformado por servidores públicos o por particulares contratados para el efecto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 del presente decreto, que deberá realizar dicha labor de manera objetiva, ciñéndose exclusivamente a las reglas contenidas en el pliego de condiciones.
Artículo. 14.—Presentación de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. De conformidad con el inciso segundo del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y para los efectos del presente artículo, se entiende por subasta inversa para la presentación de la oferta, la puja dinámica efectuada electrónicamente, mediante la cual los oferentes, durante un tiempo determinado, ajustan su oferta respecto de aquellas variables susceptibles de ser mejoradas, con el fin de lograr el ofrecimiento que representa la mejor relación costo-beneficio para la entidad, de acuerdo con lo señalado en el pliego de condiciones.
Al término de la subasta, se adjudicará el contrato a quien haya presentado la oferta con la mejor relación costo-beneficio, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del presente decreto”.
1. Normas vulneradas:
Los artículos 150, 189, numeral 11, y 273 de la Constitución Política, 2 y 5 de la ley 1150 de 2007, y el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
2. Concepto de violación:
El actor formuló cuatro cargos de ilegalidad en contra de las disposiciones demandas, a saber:
a. Las disposiciones demandadas exceden la potestad reglamentaria del gobierno y vulneran los artículos 150 y 189 de la Constitución Política.
En opinión del actor, los preceptos demandados establecen un mecanismo de evaluación de las propuestas que no está previsto en la ley. En efecto, señala que tales disposiciones no se limitaron a describir cómo debía realizarse la evaluación por el sistema costo – beneficio, sino que establecieron tal sistema, “con lo cual se amplió o modificó los sistemas de evaluación de las propuestas contemplados por el legislador y, por ende, excedió su potestad reglamentaria”.
b. Las normas demandadas vulneran el artículo 273 de la Constitución Política por cuanto establecen un sistema de evaluación de propuestas.
En este sentido, el actor sostuvo que los artículos 12, numeral 3º, acápite b), y 14 del Decreto 2474 de 2008 transgreden flagrantemente el segundo inciso de dicha norma constitucional por cuanto este último señala que “la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas” será reglamentada por la ley.
c. Las normas cuya nulidad se pretende contradicen el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 por cuanto establecen que el menor precio puede constituir el único factor para la escogencia del contratista en procesos de licitación o de selección abreviada de menor cuantía.
La demanda señala que mientras que el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 solo contempla un evento en el cual el menor precio puede incluirse como único factor de evaluación, a saber: la contratación cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización; por su parte, los artículos demandados permiten “que el menor precio pueda establecerse como único factor de evaluación en las modalidades de licitación pública y selección abreviada de menor cuantía”.
Es decir, en opinión del demandante, dichas disposiciones establecen un sistema de evaluación de las propuestas fundado en el criterio del precio menor para las modalidades de licitación pública y selección abreviada de menor cuantía, lo cual vulnera el artículo 5 de la ley 1150 de 2007 por cuanto este reservó dicho criterio únicamente para los contratos de adquisición o suministro de bienes y servicios, y previó que en el resto de modalidades de selección deberían evaluarse las propuestas en atención a factores “técnicos y económicos”.
d. Las disposiciones sub examine vulneran el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 al permitir que el factor “menor precio” sea el único determinante en los procesos de licitación o selección abreviada de menor cuantía.
El actor señaló que las disposiciones demandadas vulneran el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 “al permitir que en los procesos de selección por licitación y de selección abreviada de menor cuantía, también el menor precio (propio del sistema de subasta) pueda convertirse en el único factor determinante en la escogencia del contratista”. Según se señaló en la demanda, dicho artículo estableció que la licitación es el procedimiento general de selección del contratista, mientras que la subasta es de carácter excepcional.
e. Las disposiciones impugnadas transgreden el numeral quinto del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
El actor sostuvo que los artículos demandados “conllevan a que el pliego establezca una serie de ventajas denominadas como condiciones técnicas o económicas adicionales que son optativas para los proponentes, con lo cual, en el fondo, son estos últimos quienes terminan determinando aspectos esenciales del contrato que debieron ser establecidos por la entidad” y, por esta vía, se quebranta el principio de planeación previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
III. Tramite del proceso
El día 12 de marzo de 2009, el señor Martín Bermúdez Muñoz presentó demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional contra los artículos 12, numeral 3º, acápite b), y 14 del Decreto 2474 de 2008 “por el cual se reglamentan parcialmente la ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones” (fls 1 a 29).
2. Auto admisorio y medida de suspensión provisional.
El día 27 de mayo de 2009, la Sala profirió auto admisorio de la demanda y decretó la medida de suspensión provisional respecto de las disposiciones cuya nulidad se pretende (fls. 78 a 94). En efecto, en opinión de la Sala, el acápite b) del numeral 3º del artículo 12 del decreto citado “evidentemente desconoce, en forma directa y palmaria, el inciso segundo del artículo 273 Constitucional, toda vez que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional introdujo una modificación a la forma de evaluación de las propuestas, facultad que se encuentra deferida en la ley, lo cual impone la suspensión provisional del precepto parcialmente demandado”.
Dicha modificación consistió en establecer “una alternativa no prevista en la ley para la evaluación de las propuestas frente a los procedimientos administrativos de selección por licitación y por selección abreviada, relacionada con la ponderación de elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo–beneficio para la entidad, con lo cual se transgrede prima facie el artículo 273 superior, pues en virtud de esta disposición suprema, la forma como habrá de efectuarse tanto la evaluación de las propuestas como las condiciones bajo las cuales aquella deberá llevarse a cabo constituyen temas cuya regulación y definición se encuentran reservados a la ley”.
En relación con el artículo 14 del Decreto 2474 de 2008, la Sala estableció que la finalidad de esta disposición consistía precisamente en “dar plena aplicación a la alternativa de evaluación contemplada en la letra b) del numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2474, disposición que, según se dejó indicado anteriormente, corresponde a un método de valoración de ofertas no prevista en la ley, a la cual le está reservado constitucionalmente el establecimiento de los métodos para tal efecto, por manera que así la norma cuestionada no posea en su contenido literal un método o alternativa de evaluación de la oferta, pues se trata de una norma que, en principio, apunta al establecimiento de la presentación de la propuesta, lo cierto es que obedece a un sistema de evaluación de las ofertas no contemplado en la ley, al punto que impone su aplicación, lo cual lleva a que se decrete su suspensión provisional, en la medida en que se trata de una norma que al aceptar una forma de evaluación no prevista en la ley y que además fue creada por vía reglamentaria, transgrede por igual el citado artículo 273 constitucional”.
3. Recursos de reposición.
En contra del mencionado auto, los apoderados del Departamento Administrativo Nacional de Planeación (fls. 109 a 124), Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 125 a 136), Ministerio del Interior y de Justicia (fls. 137 a 145) y Ministerio de Transporte (fls. 146 a 168) presentaron recurso de reposición por cuanto, en su opinión, la solicitud de suspensión provisional formulada por el actor no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
En tal sentido, señalaron al unísono que tanto el demandante como la Sala concluyeron que “el artículo 273 de la Constitución establece una competencia restrictiva en cabeza del legislador, para definir la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas”, no obstante, tal postura se funda en una interpretación errada de dicha norma constitucional.
Para evidenciar tal razonamiento, los recurrentes citaron algunos apartes de las sentencias C-400 de 1999 y C-380 de 2008 proferidas por la Corte Constitucional, con base en las cuales sostuvieron que en el segundo inciso del artículo 273 constitucional “no se puede leer de manera independiente la expresión ´la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas´ del resto de su contenido y del total del artículo. Esta previsión está ligada a la audiencia pública, y a los casos en que la ley determine su aplicación”.
De otra parte, señalaron que el decreto contentivo de las normas demandadas, lejos de vulnerar los artículos 2º y 5º de la Ley 1150 de 2007, desarrollan la expresión “ponderación precisa y detallada” contenida en el último de estos. En este sentido, aclararon que “la ley ordena entonces que la evaluación de las ofertas corresponda a la ponderación, lo cual, de acuerdo con el decreto 272 de 2008 se hace, bien por puntajes o formulas, o bien, por la mejor relación costo – beneficio”.
Por último, mediante escrito allegado a esta corporación el 6 de julio de 2009 (fls. 175 a 185), el actor solicitó que se confirmara la medida de suspensión provisional. En dicho memorial, el actor sostuvo que la interpretación de los recurrentes en relación con el artículo 273 constitucional “no se deduce de lo que dicha norma dispone expresamente”, en efecto, “de la lectura de esta norma se deduce que la voluntad del constituyente fue disponer que ´la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas´ sea señalada por la ley. Esta expresión está separada de la frase por una coma y por la conjunción ´y´, lo que indica claramente la independencia de la misma”.
4. Auto mediante el cual se confirmó la medida de suspensión provisional.
Mediante auto de 6 de agosto de 2009 (fls. 187 a 220), la Sala confirmó la medida de suspensión provisional decretada en el auto admisorio de la demanda y, para tal efecto, se verificó el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos establecidos por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
En relación con la supuesta interpretación errada del artículo 273 de la Constitución Política, la Sala estableció en esta oportunidad que la citada disposición “no limita sus efectos únicamente a aquellos eventos en los cuales se pretenda efectuar la evaluación de las propuestas en el desarrollo de una audiencia pública, habida cuenta que la norma en ningún momento establece esa distinción, por lo cual no le es dado al intérprete otorgarle alcances a la norma que esta no prevé”, en tal sentido, señaló que el artículo 273 constitucional regula diferentes eventos que no se relacionan necesariamente y por tanto pueden resultar independientes unos de otros. Por último, la Sala estableció que dicha interpretación del artículo 273 de la Constitución Política representa la posición unánime de la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al respecto.
De otra parte, la Sala sostuvo que las disposiciones impugnadas establecen una nueva forma de evaluación de las propuestas y no constituyen reglamentación de la expresión “ponderación precisa y detallada” contenida en el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007.
5. Escritos de contestación a la demanda.
Los representantes judiciales del Ministerio de Transporte (fls. 222 a 243), Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 244 a 254), Ministerio del Interior y de Justicia (fls. 255 a 261) y del Departamento Administrativo Nacional de Planeación (fls. 278 a 270) presentaron escritos de contestación a la demanda en los que se reiteraron los argumentos expuestos en los recursos interpuestos en contra del auto admisorio que decretó la suspensión provisional de las disposiciones demandadas.
En particular, las entidades demandadas sostuvieron que tanto la demanda como la providencia señalada se fundaron en una interpretación errónea del artículo 273 de la Constitución Política y, de otra parte, que las disposiciones demandadas no vulneran el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, sino que, por el contrario, se limitan a reglamentar la expresión “ponderación precisa y detallada”.
Tales argumentos fueron a su vez retomados en los escritos de alegatos de conclusión.
6. Concepto de la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado.
Mediante concepto presentado el día 2 de diciembre de 2010, el Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declare la nulidad únicamente respecto de los siguientes apartes de las disposiciones demandadas:
“Artículo 12. Numeral 3º. Acápite b. Segundo y tercer inciso.
Artículo 14, inciso 10.
Lo anterior por cuanto, según la vista Fiscal, “el señalamiento de la alternativa de ponderación de la mejor relación de costo–beneficio, en el Decreto 2474 de 2008, artículo 12, numeral 3º, literal b, no se ha diseñado un mecanismo ajeno a la Ley 1150 de 2007, para la evaluación de las ofertas, sino que por el contrario, con este y los demás señalados en el mismo artículo se puede (sic) evaluar las diferentes modalidades de presentación de ofertas permitidas por la ley y en consecuencia tampoco se contraviene el artículo 273 de la Constitución Política”.
Para adoptar la presente decisión, la Sala revisará en primer lugar su competencia (punto 1); luego estudiará la naturaleza y los límites de la potestad reglamentaria del gobierno nacional (punto 2); en tercer lugar, analizará el alcance del artículo 273 de la Constitución Política (punto 3); posteriormente, se pronunciará sobre el alcance del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 (punto 4) y el alcance de las normas demandadas (punto 5); aspectos estos fundamentales, como se indicará, para proceder al análisis del caso concreto (punto 6).
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para decidir acerca de la acción de nulidad promovida contra los artículos 12, numeral 3º, acápite b), y 14 del Decreto 2474 de 2008 “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”.
En efecto, de conformidad con los artículos 237 de la Constitución Política y 28 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente en única instancia para pronunciarse en relación con demandas que, como en el presente caso, pretenden que se declare la nulidad de disposiciones contenidas en actos administrativos de naturaleza reglamentaria expedidos por autoridades del orden nacional.
Así mismo, la Sala considera oportuno pronunciarse sobre la diferencia entre la acción de nulidad por inconstitucionalidad (C.P., art. 237) y la acción de nulidad simple (CCA., art. 84) y la competencia de la Sección Tercera para conocer de la demanda sub examine, dado que el representante judicial del Departamento Administrativo Nacional de Planeación cuestionó la competencia de esta Sala y sostuvo que en el presente caso debería haberse promovido acción de nulidad por inconstitucionalidad y, por lo tanto, la Sala Plena del Consejo de Estado sería la instancia competente para decidir el presente asunto.
De conformidad con lo previsto en los artículos 237 de la Constitución Política(1) y 33 de la Ley 446 de 1998(2), la Sala Plena del Consejo de Estado es competente para conocer de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad promovidas contra los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, siempre que su “inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”.
Ahora bien, la Sala Plena de esta corporación no ejerce competencia exclusiva en relación con la totalidad de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad interpuestas contra decretos proferidos por el Gobierno Nacional; en efecto, dicha instancia únicamente es competente para conocer de las demandas contra decretos “que no obedezcan a una función propiamente administrativa” siempre y cuando se cuestione su inconformidad de manera directa con la Constitución Política(3).
Por su parte, de aquellas demandas de nulidad, bien por inconstitucionalidad o ilegalidad, en contra de decretos de naturaleza “propiamente administrativa”, como es el caso de los expedidos con fundamento en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, conocerán las respectivas secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de conformidad con la distribución material de competencias(4).
Particularmente a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado le corresponde conocer, en única instancia, de las acciones de nulidad que controviertan la constitucionalidad o la legalidad de todos los actos administrativos de contenido general, proferidos por autoridades del orden nacional, relacionados con asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros(5).
En el caso concreto, se reitera que el actor solicitó la declaratoria de nulidad de los artículos 12, numeral 3º, acápite b), y 14 del Decreto 2474 de 2008, para lo cual formuló distintos cargos que cuestionar la constitucionalidad y la legalidad de tales disposiciones. Nótese que las disposiciones demandadas están contenidas en un decreto de naturaleza “propiamente administrativa” mediante el cual se reglamentan asuntos eminentemente contractuales(6).
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la “potestad reglamentaria” o “poder reglamentario” es inalienable, intransferible e inagotable, por cuanto su ejercicio no está sujeto a plazo alguno(7); además es irrenunciable, “por cuanto se concibe como indispensable para que la administración cumpla con su función de ejecución de la ley ”(8).
El alcance de la potestad reglamentaria varía en atención a la extensión de la regulación legal(9). Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que:
No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre superior (C.P. arts. 152 y 338)”(10).
Ahora bien, el ejercicio de la potestad reglamentaria por el gobierno exige que el legislador previamente expida una regulación básica o “materialidad legislativa”(11), con base en la cual el gobierno promulgue la reglamentación correspondiente; “si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que opone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar”(12).
En atención a las anteriores consideraciones, es preciso resaltar que la potestad reglamentaria no es absoluta, sus límites están determinados en la Constitución y la ley y, en consecuencia, el ejecutivo no puede alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley, “ni puede reglamentar leyes que no ejecuta la administración, como tampoco puede desarrollar aquellas materias cuyo contenido está reservado al legislador(13).
En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que la potestad reglamentaria se encuentra ilimitada por dos criterios, a saber: la competencia y la necesidad(14). El primero se refiere a la extensión de la regulación que el legislador defiere al ejecutivo “de manera que le está prohibido, socapa de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo”(15).
De otra parte, la necesidad del ejercicio de la potestad reglamentaria se funda en el carácter genérico de la ley. Así, si la regulación legal agota el objeto o materia regulada, la intervención del ejecutivo no deviene indispensable(16). En este sentido, la jurisprudencia de esta corporación estableció que:
“Los límites del poder reglamentario de la ley, los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado; si los ordenamientos expedidos por el Congreso, suministran todos los elementos necesarios para su ejecución, el órgano administrativo nada tendrá que agregar y por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaría. Pero, si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicación, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer la regulación de esos detalles”(17).
Asimismo, para la Sala resulta oportuno señalar cómo la reserva de ley constituye un límite a la potestad reglamentaria. En relación con este tema, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en primer lugar, se “hace referencia a la prohibición general de que puedan establecerse restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley”(18).
No obstante, la expresión “reserva de ley” también se utiliza como sinónimo de “principio de legalidad” o de “cláusula general de competencia del Congreso”, a partir de lo cual “todos los temas pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administración, a través de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitución cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley”(19).
Asimismo, la reserva de ley define aquellos eventos en los que el constituyente insta al legislador a regular determinadas materias en razón de su trascendencia(20).
El efecto de la reserva de ley se traduce en “la obligación de que las prescripciones normativas que regulen materias propias de esa técnica, consten en disposiciones que pertenezcan a cuerpos normativos de rango legal”(21), lo cual implica que tales materias únicamente pueden ser reguladas por el ejecutivo en razón de una ley de facultades extraordinarias o de decretos legislativos de estados de excepción, pero nunca a través de la potestad reglamentaria del gobierno(22):
“La técnica de reserva de ley se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, que ciertas materias se regulen necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones (... ) todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la República, decretos leyes, o decretos legislativos. Las materias que son objeto de reserva de ley pueden ser ‘delegadas’ mediante ley de facultades extraordinarias al ejecutivo para que sea este quien regule la materia mediante decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no pueden ser ‘deslegalizadas’, esto es, el legislador no puede delegar al ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”(23).
Así las cosas, el legislador puede delimitar una materia y permitir que se desarrolle y concrete mediante actos administrativos, siempre y cuando no se trate de asuntos amparados con reserva legal(24).
3. Del alcance del artículo 273 de la Constitución Política.
AUDIENCIA PÚBLICA El artículo 273 de la Constitución Política hace parte del Título X, que reúne las normas relacionadas con los organismos de control y, específicamente, del capítulo 1º de dicho título, que trata sobre la Contraloría General de la República.
“Artículo. 273.—A solicitud de cualquiera de los proponentes, el Contralor General de la República y demás autoridades de control fiscal competentes, ordenarán que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública.
De conformidad con la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “La Constitución Política reservó a la ley la potestad de establecer los casos en los que se debe utilizar el mecanismo de las audiencias públicas y la forma en que se efectuará la evaluación de las propuestas”(25).
Así las cosas, esta Sala ha establecido que “la mencionada disposición constitucional no introdujo distinción alguna en cuanto a la remisión del legislador para que regulara la manera en que debe efectuarse la evaluación de las propuestas, razón por la cual no resulta acertado el argumento de los recurrentes tendientes a limitar el alcance y los efectos de esta norma sólo para aquellos eventos en los cuales se pretenda evaluar las propuestas en una audiencia pública”(26).
4. Del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007.
El artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 12 del Decreto 2274 de 2008, desarrolla el principio de selección objetiva en los siguientes términos:
“Artículo. 5º—De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
4. En los procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate. En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores.
Parágrafo. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización.
Parágrafo. 2º—Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos”.
El artículo 12 del Decreto 2474 de 2008 establece los criterios a partir de los cuales se determinará el ofrecimiento más favorable para la entidad de que trata el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007.
“I. Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta.
III. Las condiciones económicas adicionales que para la entidad representen ventajas cuantificables en términos monetarios, como por ejemplo la forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en programas de entregas, valor o existencia del anticipo, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima requerida, impacto económico sobre las condiciones preexistentes es la entidad directamente relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de riesgos previsibles identificados, entre otras.
De otra parte, el artículo 14 del Decreto 2474 de 2008 establece el procedimiento que se deberá seguir siempre que se presenten ofertas mediante el sistema de subasta inversa únicamente cuándo se aplique la alternativa de evaluación de la mejor relación de costo beneficio a que se refiere el aparte b) del numeral 3º del artículo 12 del citado decreto.
En opinión de la Sala, el acápite b) del numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2474 de 2008 estableció una alternativa no prevista en la ley para la evaluación de las propuestas frente a los procedimientos administrativos de selección por licitación y por selección abreviada consistente en “la ponderación de elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo - beneficio para la entidad”. En efecto, la mencionada disposición dispuso un sistema de evaluación diferente a los previstos en el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, lo cual implica una modificación de los términos y alcances de dicha disposición legal y, por consiguiente, un exceso en la potestad reglamentaria ejercida por el Gobierno Nacional con la expedición de la disposición demandada.
En este sentido, tal como se estableció en el auto de 6 de agosto de 2009, “A través del sistema de la relación costo-beneficio, el reglamento en realidad introdujo una nueva forma de evaluación, toda vez que indica la manera en la cual la entidad debe asignarle, a través de un procedimiento, el valor a cada una de las condiciones técnicas y económicas contenidas en el pliego de condiciones, para luego adjudicar el contrato al proponente que hubiere presentado la mejor oferta, según el citado sistema” (fls. 187 a 220).
De otra parte, el acápite b) del numeral 3º del artículo 12 del decreto citado evidentemente desconoce el inciso segundo del artículo 273 constitucional, toda vez que el Gobierno Nacional introdujo una modificación a la forma de evaluación de las propuestas mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, a pesar de que dicha disposición constitucional defiere tal facultad exclusivamente a la ley.
Así las cosas, el artículo 12 del Decreto 2474 de 2008, mediante el cual se estableció el método de evaluación de las propuestas en los procedimientos administrativos de selección por licitación y por selección abreviada consistente en “la ponderación de elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad”, se declarará nulo por cuanto constituye un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional y vulnera flagrantemente los artículos 273 de la Constitución Política y 5º de la Ley 1150 de 2007.
Por su parte, el artículo 14 del Decreto 2474 de 2008 establece el procedimiento de presentación de la oferta mediante el sistema de subasta inversa y a través de un método dinámico. Al respecto, es preciso resaltar que la Sala en el auto de 6 de agosto de 2009, consideró que la finalidad de esta disposición consiste precisamente en “dar plena aplicación a la alternativa de evaluación contemplada en la letra b) del numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2474, disposición que, según se dejó indicado anteriormente, corresponde a un método de valoración de ofertas no prevista en la ley, a la cual le está reservado constitucionalmente el establecimiento de los métodos para tal efecto, por manera que así la norma cuestionada no posea en su contenido literal un método o alternativa de evaluación de la oferta, pues se trata de una norma que, en principio, apunta al establecimiento de la presentación de la propuesta, lo cierto es que obedece a un sistema de evaluación de las ofertas no contemplado en la ley (...)”.
Particularmente, los incisos 1º, 2º, 3º y final del artículo 14 del Decreto 2474 de 2008 establecen el procedimiento de presentación de la oferta dinámica mediante subasta inversa para los casos de selección por licitación y por selección abreviada consistente en la ponderación de elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad. Dichas disposiciones son del siguiente tenor:
“Artículo. 14.—Presentación de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. De conformidad con el inciso segundo del numeral 1 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y para los efectos del presente artículo, se entiende por subasta inversa para la presentación de la oferta, la puja dinámica efectuada electrónicamente, mediante la cual los oferentes, durante un tiempo determinado, ajustan su oferta respecto de aquellas variables susceptibles de ser mejoradas, con el fin de lograr el ofrecimiento que representa la mejor relación costo-beneficio para la entidad, de acuerdo con lo señalado en el pliego de condiciones.
Al término de la subasta, se adjudicará el contrato a quien haya presentado la oferta con la mejor relación costo-beneficio, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del presente decreto” (negrillas y subrayado de la Sala).
Al respecto debe precisarse que si bien en principio la declaratoria de nulidad habría de recaer únicamente sobre aquellos apartes de los incisos 1º, 2º, 3º y final del artículo 14 del decreto parcialmente demandado, en cuanto se refieren a la aludida alternativa de calificación de las ofertas —ponderación de elementos de calidad y precio, que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad—, lo cierto es que esos apartes forman parte esencial de cada uno de los referidos segmentos normativos, a tal punto que estos perderían sentido en caso de declararse la nulidad parcial de los apartes demandados, razón por la cual dicha declaratoria recaerá sobre la totalidad de tales incisos.
1. DECLÁRASE la nulidad del inciso b) del numeral 3º del artículo 12 del Decreto 2474 de 2008. El texto declarado nulo es el siguiente:
“b) La ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad, para lo cual el pliego de condiciones establecerá:
2. DECLÁRASE la nulidad de los incisos 1, 2, 3 y final del artículo 14 del Decreto 2474 de 2008. Los textos declarados nulos son los siguientes:
Inciso primero: “Presentación de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. De conformidad con el inciso segundo del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y para los efectos del presente artículo, se entiende por subasta inversa para la presentación de la oferta, la puja dinámica efectuada electrónicamente, mediante la cual los oferentes, durante un tiempo determinado, ajustan su oferta respecto de aquellas variables susceptibles de ser mejoradas, con el fin de lograr el ofrecimiento que representa la mejor relación costo-beneficio para la entidad, de acuerdo con lo señalado en el pliego de condiciones”.
Inciso segundo: “El pliego de condiciones señalará si en el proceso de licitación de que se trate procede la presentación total o parcial de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. Tal método sólo se empleará cuando se aplique la alternativa de evaluación de la mejor relación de costo-beneficio a que se refiere el literal b) del numeral 3º del artículo 12 del presente decreto”.
Inciso tercero: “Cuando se use para la presentación de la totalidad de la propuesta, el sistema permitirá, mediante lances sucesivos ascendentes o descendentes según se defina para cada variable, obtener de manera automática la relación costo-beneficio de cada propuesta. En el evento de ser utilizado para configurar una porción de las variables de la oferta, el mismo permitirá obtener la mejor postura de cada oferente en relación con cada una de las variables sometidas al procedimiento”.
Inciso final: “Al término de la subasta, se adjudicará el contrato a quien haya presentado la oferta con la mejor relación costo-beneficio, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del presente decreto”.
1 Artículo 237 de la Constitución Política, inciso 2º, son atribuciones del Consejo de Estado: “2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
2 Artículo 33 de la Ley 446 de 1998, numeral 7º, es competencia de la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado, conocer “De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”.
4 Acuerdo 58 de 1999 “Por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado”.
6 El Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 1º de abril de 2008. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
7 Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El término impuesto por el legislador para el ejercicio de la potestad reglamentaria “no impide que el presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo”.
9 Ibídem. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de agosto 21 de 2008. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-432 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
15 A propósito de la imposibilidad de exigir requisitos adicionales a los establecidos por el legislador se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. C.P. Jaime Moreno García.
16 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de septiembre 5 de 1997. C.P, Germán AyaIa Mantilla, Sección Cuarta. Sentencia de mayo 5 de 2003. C.P. Ligia López Díaz.
17 Cfr. Conseja de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 21 de agosto de 2008. Ob. Cit.
21 Cita en la cita: “Las normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jurídico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de sus modalidades (C.N. arts. 150, 151 y 152), los decretos con fuerza de ley expedidos por el ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales (por ejemplo C.N. arts. 212, 213 y 215), como en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (C.N. art. 150.10) y demás decretos leyes, tales como los que se dictan en virtud del artículo 241 de la Constitución, entre otros”.
24 Corte Constitucional. Sentencias C-570 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1191 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 13 de mayo de 2004. C.P. Ricardo Hoyos Duque; Auto de 1º de abril de 2004. C.P. Ricardo Hoyos Duque; Auto de 23 de septiembre de 2004. C.P. Ricardo Hoyos Duque.

References: ARTÍCULO 12
 ARTÍCULO 14
 artículo 12
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 artículo 5
 artículo 82
 artículo 2
 artículo 12
 artículo 24
 artículo 273
 artículo 5
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 artículo 2
 artículo 2
 artículo 24
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 artículo 12
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Artículo 14
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 artículo 189
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 artículo 14
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 artículo 2
 artículo 12
 artículo 14
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 artículo 12
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 Artículo 237
 Artículo 33
 artículo 241