Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/7511
Timestamp: 2019-04-19 08:31:11+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 14 décembre 2011 : 1ère réunion
Réunion du 14 décembre 2011 : 1ère réunion
Règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles
Examen des amendements de la commission sur le texte de la commission de l'économie (voir le dossier)
Gaëtan Gorce est nommé rapporteur du projet de loi organique n° 4017 (A.N. XIIIème Leg.) relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle.
Nicole Borvo Cohen-Seat est nommée rapporteur du projet de loi n° 4001 (A.N. XIIIème Leg.) de programmation relatif à l'exécution des peines.
La désignation des candidats est reportée au mercredi 21 décembre 2011.
Puis la commission entend une communication de Mme Catherine Tasca sur la proposition de résolution européenne, qu'elle a présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n°562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles (E 6612).
La proposition de résolution que j'ai présentée le 17 novembre dernier à la commission des affaires européennes a été adoptée à l'unanimité.
Au printemps 2011, les autorités italiennes ont délivré aux Tunisiens arrivés clandestinement dans le pays des titres de séjour valables six mois, pour des motifs humanitaires. S'en est suivie une polémique disproportionnée, sur le droit ou non pour les intéressés de circuler dans tout l'espace Schengen et sur le défaut de solidarité européenne en matière de gestion des flux migratoires. Le président de la République et le président du conseil des ministres italien ont demandé à la Commission européenne d'élaborer un paquet sur la gouvernance de Schengen. L'espace Schengen est une zone de libre circulation : toutes les frontières intérieures sont abolies, seule subsiste une frontière extérieure unique, faisant l'objet de contrôles selon des procédures identiques partout. La coopération Schengen a été intégrée au cadre juridique de l'Union européenne par le traité d'Amsterdam en 1997 : elle regroupe 26 Etats dont 22 Etats membres. Chypre a demandé un délai supplémentaire, la Bulgarie et la Roumanie en sont au stade de l'évaluation préalable. La commission des affaires européennes a créé un groupe de suivi des accords de Schengen, nommant co-rapporteurs MM. Richard Yung et Jean-René Lecerf.
Quel est l'état du droit ? Dès l'origine avait été prévue une clause de sauvegarde, permettant de restaurer des contrôles aux frontières intérieures : soit de façon urgente et exceptionnelle, en cas de menace grave à la sécurité intérieure ou l'ordre public, pour une durée de 30 jours ou pour la durée prévisible de la menace ; soit dans le cadre d'évènements prévisibles, sommet international, manifestation sportive de grande dimension, avec une information préalable des Etats membres et de la Commission européenne - une consultation est alors engagée et la Commission rend un avis. Depuis 2006, de tels contrôles ont été rétablis vingt-six fois, tous pour moins de trente jours, la majorité d'entre eux pour moins de cinq jours. La prolongation exige une information de la Commission, des Etats membres et, « dès que possible », du Parlement européen.
Quels sont les changements proposés par la Commission européenne ? Ce serait désormais elle qui autoriserait le rétablissement des contrôles, pour trente jours renouvelables, dans la limite de six mois. En cas de manquements aux contrôles de la frontière extérieure par un Etat membre, la Commission procéderait à une évaluation, un plan d'action serait mis en oeuvre. Faute de progrès, les contrôles aux frontières intérieures pourraient être prolongés - trois fois six mois au plus.
L'Assemblée nationale a choisi d'étudier la proposition de règlement de la Commission européenne sous le régime de l'article 88-6 de la Constitution, c'est-à-dire sous l'angle de la subsidiarité. Mais cela n'épuise pas le sujet, c'est pourquoi nous avons préféré nous placer sous l'article 88-4 et présenter une proposition de résolution.
Celle-ci réaffirme notre attachement à la libre circulation : l'espace Schengen a facilité la vie de tous les ressortissants des 26 Etats et de tous les étrangers. Le Parlement européen a pris le 7 juillet 2011 une résolution à propos de la libre circulation, « l'un des piliers de la citoyenneté européenne et l'un des fondements de l'Union européenne en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice ». Réintroduire des contrôles aux frontières intérieures, c'est ouvrir une brèche sérieuse dans ce principe. Alors que l'Europe est attaquée sur ses fondamentaux et menacée d'un défaut de solidarité entre Etats, une telle remise en cause serait un bien mauvais signal adressé aux eurosceptiques.
Notre proposition de résolution, suivant le Parlement européen, refuse l'assimilation d'un afflux de migrants, même soudain et massif, à une menace grave pour l'ordre public. Une proposition de loi socialiste a été présentée, qui allait dans le même sens. C'est le gouvernement français qui a demandé l'élargissement des clauses de sauvegarde aux cas de pression migratoire. Mais il conteste le choix de la Commission européenne de « regrouper au sein d'une unique procédure et sous l'angle exclusif des menaces à l'ordre public ou la sécurité intérieure l'ensemble des situations justifiant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures ». M. Léonetti a dénoncé un « amalgame ». Du reste, la notion d'afflux massif de migrants est bien floue et peut donner lieu à des interprétations contradictoires. La proposition de résolution Mermaz relative à la protection temporaire des réfugiés afghans arrivant de l'Afghanistan ou du Pakistan avait été rejetée en 2008 au motif qu'un afflux massif de migrants ne justifiait pas le déclenchement d'une telle procédure...
La France et l'Italie n'ont pas évalué avec précision l'ampleur du mouvement migratoire intervenu au printemps dernier ; 3.200 personnes contrôlées dans la bande des 20 kilomètres le long de la frontière ont été renvoyées chez notre voisin. On estime à 30.000 le nombre de Tunisiens arrivés sur le sol italien entre le 1er janvier et le 5 avril. A la suite de l'accord du 5 avril avec la Tunisie, l'Italie a de nouveau admis les immigrants illégaux. Une solution a pu être trouvée dans le cadre des règles de Schengen. La modification du code frontières de Schengen ne saurait se fonder sur une assimilation des flux migratoires à une menace grave pour l'ordre public.
Des défaillances graves et persistantes dans le contrôle des frontières extérieures doivent trouver réponse au niveau communautaire. En raison de la menace importante pour la libre circulation, la décision de réintroduction des contrôles intérieurs doit être prise par la Commission européenne, si le plan d'action mis en oeuvre dans l'Etat concerné n'a rien amélioré. M. Emorine, à la commission des affaires européennes, a insisté sur la nécessité d'une réponse communautaire en cas de manquements graves - comme en Grèce - dans le contrôle de la frontière extérieure.
Une véritable politique communautaire de l'immigration s'impose, elle ne saurait se réduire à un contrôle aux frontières et une lutte contre l'immigration clandestine. Politique de l'asile, partenariats avec les pays d'origine : la mise en place est bien laborieuse... La commissaire européenne aux affaires intérieures, Mme Malmström, indique néanmoins qu'un texte est en cours d'élaboration.
La proposition de résolution recommande aussi de trouver un juste équilibre entre l'initiative des Etats et l'intervention des autorités européennes. La Commission dans la proposition de règlement s'attribue le pouvoir de décision, pour les évènements prévisibles et, après cinq jours, pour les cas d'urgence. Les ministres de l'intérieur allemand, espagnol et français ont critiqué ce transfert de responsabilités. Nous partageons tous le souci d'une meilleure gouvernance de Schengen, mais il ne faut pas entraver la faculté des Etats de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures. La réactivité et l'efficacité le commandent.
Il est cependant utile de mieux informer, et plus tôt, la Commission européenne : c'est l'objet de l'alinéa 9 de la proposition de résolution. Les interdépendances se renforcent ; ne faudra-t-il pas confier à la Commission des responsabilités accrues au moins au stade de la prolongation ?
La proposition de règlement européen a suscité de nombreuses critiques et l'opposition de la plupart des Etats membres. Il est vrai que la demande de réforme avait été formulée par la France dans l'urgence et la précipitation et que la Commission européenne n'était pas demandeuse ; elle estimait suffisantes les clauses actuelles.
La proposition de résolution a été adoptée à l'unanimité par la commission des affaires européennes. Il convient de rechercher un compromis. Mais on est loin d'un accord entre les différentes autorités européennes.
Evitons de détricoter Schengen. Je signale que nous avons, lors de notre déplacement à Bruxelles, évoqué ces questions avec de nombreux interlocuteurs.
Je m'exprime comme président de la commission des affaires européennes et comme membre de la commission des lois. Après la révision constitutionnelle de 2008, le Sénat a adopté une réforme de son Règlement. La nouvelle commission des affaires européennes peut voter une proposition de résolution européenne, qui est ensuite transmise à la commission concernée au fond : si celle-ci ne réagit pas dans les quatre semaines, le texte devient proposition de résolution du Sénat mais si elle souhaite compléter ou modifier la rédaction, elle désigne un rapporteur. Nous sommes ici dans un cas intermédiaire : presque au bout du délai de quatre semaines, la communication de Mme Tasca vise à nous informer.
Je souhaite que la commission des affaires européennes et la commission des lois collaborent de façon plus approfondie, par exemple pour éviter les doublons. Ainsi cet après-midi, nous entendrons ici la présidente de la Cnil, or son audition est prévue aux affaires européennes également, à une autre date ; nous aurions pu envisager une audition commune...
Certains textes à venir pourraient vous intéresser : nous avons voté jeudi dernier une proposition de résolution sur le « passenger name record » (PNR), sur lequel ont travaillé M. Détraigne pour les lois et M. Portelli pour les affaires européennes. Nous avons été saisis tardivement, hélas. Pour la première fois, j'ai donc refusé de « lever la réserve parlementaire », autrement dit autoriser le gouvernement à poursuivre les discussions. En effet, la commission avait estimé à l'unanimité par son vote que les nouvelles règles ne protégeaient pas suffisamment les libertés. Je signale enfin que M. Jean-René Lecerf présente une proposition de résolution sur la présence des avocats en garde à vue. Ces quelques précisions sur notre mode de fonctionnement ne sont sans doute pas superflues, en période de rodage des nouvelles dispositions de notre Règlement.
Nous pouvons également saisir la commission des affaires européennes, lorsqu'une proposition de règlement présentée par la Commission de Bruxelles nous paraît mal ficelée, mal aboutie - mandat d'arrêt européen, parquet européen,...
Le fait que Mme Tasca fasse une simple communication signifie que la commission des lois est d'accord avec la résolution. Quant à la réserve parlementaire, refuser de la lever interdit-il au gouvernement de poursuivre des négociations ?
C'est une demande au gouvernement de mieux défendre les libertés dans la négociation du PNR qui se poursuit.
Sur le sujet évoqué par Mme Tasca, je crois qu'aucune modification du code frontières ne peut se fonder sur l'assimilation d'un afflux de migrants à une menace pour la sécurité. En revanche, si un Etat membre n'assume pas ses responsabilités sur la frontière extérieure, si celle-ci ressemble à un gruyère, la libre circulation devient un problème ! C'est pourquoi il faut aider les nouveaux entrants dans l'espace Schengen, en leur apportant un soutien communautarisé, c'est-à-dire en donnant à l'agence Frontex les moyens dont elle a besoin. Pourquoi, à l'alinéa 8 de la résolution, ne mentionner que les évènements prévus et non le cas des menaces soudaines ?
J'ai quelques réserves à l'égard de la proposition de résolution et je m'étonne que la commission des affaires européennes l'ait votée unanimement. C'est à la demande de la France et de l'Italie que la Commission de Bruxelles a élaboré ce projet de réforme et je trouverais regrettable de voir la France s'opposer à présent à la poursuite du processus.
L'alinéa 8 me pose problème. Je suis très attaché à la liberté de circulation et à l'espace Schengen ; on ne saurait effectivement assimiler un flux migratoire à une menace pour l'ordre public. Mais tel n'est pas le sens de la proposition de règlement européen... La Commission européenne se borne à poser une dérogation assortie de garanties, la règle n'est nullement remise en cause. Si des Etats négligent leurs responsabilités, la réponse communautarisée n'est pas une mauvaise solution. Tout flux migratoire n'est pas une menace, je le répète : mais il peut le devenir. La proposition de résolution est excessive par rapport à la position de Bruxelles, mesurée. Je ne soutiendrai pas cette initiative sénatoriale.
Les conclusions de Mme Tasca sont raisonnables, fondées sur des convictions fortes. Il est essentiel de réaffirmer les principes, afin que personne ne s'appuie sur les défaillances pour remettre en cause des politiques et des symboles communs, tels que l'euro ou l'espace Schengen et la libre circulation. C'est hélas ce qui s'est passé après l'épisode du printemps et cela m'a semblé regrettable.
Il serait interdit de remette en cause les principes quand on observe des dysfonctionnements ? C'est absurde ! La gravité de la situation financière nous amène bien à revenir sur l'indépendance de la BCE comme sur l'absence de politique monétaire commune !
La BCE n'est pas une valeur.
Allez dire cela dans des pays où la surinflation a conduit jadis au totalitarisme politique.
Pour répondre à M. Hyest, l'alinéa 8 mentionne les évènements politiques ou sportifs comme exemple, mais il précise surtout que les règles en vigueur ne sont pas modifiées, or elles recouvrent bien les évènements imprévisibles. Il n'y a pas d'ambiguïté.
Mais l'alinéa 5, lui, mentionne les menaces graves. C'est cette asymétrie qui me gêne.
Je veux aussi répondre à M. Bas que la rédaction de l'alinéa 6 est claire. Les manquements entraînent une intervention communautaire : voilà la véritable innovation par rapport au droit actuel. La Commission européenne pousse dans le sens d'une communautarisation de la gestion ; il faut défendre nos valeurs, car si nous ne savons pas de quoi l'avenir de l'Europe sera fait, nous sommes au moins d'accord sur la libre circulation. La proposition de résolution insiste sur la communautarisation de certains problèmes.
La commission examine le rapport et le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 187 (2011-2012) relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire.
La commission doit examiner maintenant le projet de loi organique modifiant la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire.
Comme pour la réforme des retraites, le Sénat est une nouvelle fois saisi en procédure accélérée d'un projet de loi organique étendant aux magistrats de l'ordre judiciaire des mesures relatives aux retraites adoptées dans une autre loi. En effet, le Gouvernement a utilisé la dernière loi de financement de la sécurité sociale pour accélérer le relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits à pension, qui passerait de 60 à 62 ans et du départ à la retraite sans décote - qui passerait de 65 à 67 ans. En vertu de l'article 64 de la Constitution, la modification de l'âge limite applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire requiert une loi organique. Tel était l'unique objet initial du présent texte.
Je ne comprends pas la position du rapporteur.
C'est le terme !
j'aurais compris que l'on repoussât les cavaliers, mais vous proposez d'en conserver certains ! Où est la cohérence ?
L'article premier ne concerne pas la réforme des retraites, mais la limite d'âge, traditionnellement bien plus tardive pour les magistrats que celle en vigueur dans d'autres grands corps.
Les mesures concernant les conseillers référendaires sont de bon sens.
J'ai rapporté l'an dernier un texte similaire à l'occasion du projet de loi sur les retraites. La disposition examinée aujourd'hui ne changera pas grand-chose en pratique, mais pourquoi ne pas tenir compte, pour les magistrats, des dispositions applicables à ensemble des Français ?
Sans dépasser six années consécutives.
En fait, les magistrats placés servent de pis-aller face au manque d'effectifs. L'allongement proposé risque d'ériger ce dispositif en mode habituel de gestion de la tâche de travail dans certaines juridictions.
L'amendement à l'article 3 sur la Légion d'honneur est un cavalier typique.
Si l'interdit s'appliquait aux magistrats, il faudrait l'étendre à tous les fonctionnaires, donc augmenter leur rémunération puisque la possibilité d'être décorés fait partie de leur statut social.
Où est la cohérence des interventions que nous venons d'entendre ? M. Béchu a défendu la réforme des retraites, dont M. Hyest a dit qu'elle n'était pas le sujet du texte.
En effet : nous parlons ici de la limite d'âge.
Le Gouvernement a déposé un projet de loi, suivi de cavaliers. Reprocher au rapporteur de vouloir faire évoluer le résultat aurait quelque chose de paradoxal.
En d'autres termes, on pourrait acheter des magistrats avec la Légion d'honneur. L'idée est indigne des magistrats !
Et de la Légion d'honneur !
Ce texte sera obligatoirement déféré au Conseil constitutionnel. Il est vrai que les décisions de ce Conseil surprennent : dans une décision récente, il valide l'ajout de dispositions relatives aux juridictions financières dans un texte qui porte sur les juridictions judiciaires mais se donne bonne conscience en invalidant cinq cavaliers votés à l'unanimité, qui ne gênaient personne et auraient apporté une simplification incontestable, mais qui, eux, n'étaient soutenus par aucun groupe de pression.
Comme ça, le Conseil constitutionnel validera un texte portant diverses dispositions concernant les magistrats !
Loin de m'en tenir à une position idéologique, j'ai procédé à une analyse pragmatique après avoir formulé une critique de forme.
L'amendement de suppression n°5 a déjà été défendu.
Monsieur Gorce, les propos de M. Hyest et les miens ne sont pas antinomiques : quand bien même nous voterions la loi organique, elle rendrait possible l'application de la réforme des retraites, mais sans l'imposer puisqu'un gouvernement pourrait toujours réduire la durée de cotisation et laisser la limite d'âge inchangée. Laissez-nous voter ce texte, puisqu'en tout état de cause, vous appliquerez la réforme si vous revenez au pouvoir. Nous le savons tous !
L'amendement n°1 est identique.
Examen des amendements de la commission sur le texte de la commission de l'économie
L'amendement n°7 tend à ne pas allonger la durée pendant laquelle un magistrat peut être placé.
L'une des difficultés dans l'affectation des magistrats tient à la fameuse transparence, à laquelle un ministre a tenté de mettre fin, mais à laquelle les magistrats sont très attachés.
Les socialistes étaient hostiles au système des magistrats placés, une entorse grave à l'inamovibilité des magistrats du siège.
Nous évoquons un vrai sujet.
Un procureur général peut déléguer un substitut dans n'importe quel tribunal.
Parce qu'il s'agit du ministère public. Maintenons les différences de statut entre siège et parquet !
Nous demandons la discussion en priorité de l'amendement de suppression n°2, que nous avons déposé car nous estimons impossible d'examiner en procédure accélérée la retraite des magistrats et des cavaliers modifiant leur statut, sans même qu'ils n'aient été discutés avec leurs représentants.
Non ! M. Michel veut supprimer le système des magistrats placés.
Adopter l'amendement de suppression n°2 ne mettrait pas un terme aux magistrats placés.
L'amendement n° 6 de rétablissement de l'article 3 sur les décorations a déjà été présenté.
Il ne s'applique ni aux membres du Conseil d'État, ni à ceux de la Cour des comptes.
C'est normal : leur statut n'est pas organique.
C'est une vieille affaire. J'avais déjà déposé cet amendement d'appel dans les années 2000, lorsque Mme Lebranchu était Garde des Sceaux, Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, qui l'avait voté.
Voilà qui devrait permettre en séance un débat intéressant!
Je n'ai jamais suggéré que l'on pourrait acheter des magistrats avec une décoration. Pense-t-on que les parlementaires seraient achetables ? L'argument de M. Hyest n'est pas recevable. Le problème mérite des arguments d'un autre niveau.
Leur cas n'a rien à voir !
Nous avons déjà défendu l'amendement de suppression n°3, conforme au refus des cavaliers.
L'amendement n°4 relève de la même logique.
Accélération du calendrier de relèvement progressif de la limite d'âge applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire M. LECONTE, rapporteur 5 Suppression Adopté Mme BORVO COHEN-SEAT 1 Suppression Adopté Article 2
Dispositions relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel M. LECONTE, rapporteur 7 Suppression de l'extension à douze ans de la durée maximale d'exercice des fonctions de magistrat placé Tombe Mme BORVO COHEN-SEAT 2 Suppression Adopté Article 3
Interdiction pour les magistrats judiciaires de recevoir certaines décorations pendant ou au titre de l'exercice de leurs fonctions M. LECONTE, rapporteur 6 Rétablissement de l'interdiction pour les magistrats de recevoir des décorations publiques pendant l'exercice de leurs fonctions Adopté Article 4
Assouplissement des règles de priorité d'affectation à la Cour de cassation des anciens conseillers et avocats généraux référendaires Mme BORVO COHEN-SEAT 3 Suppression Rejeté Article 6
La commission examine les amendements au texte établi par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire n° 176 (2011-2012) sur le projet de loi n° 12 (2011-2012) renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.
Nous allons examiner maintenant quelques amendements que votre rapporteur pour avis propose de déposer sur le texte adopté par la commission de l'économie sur le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.
Nicole Bonnefoy, rapporteur pour avis
L'amendement n° 2 encadre les exigences que le bailleur peut présenter envers la personne se portant caution. Être membre de la famille n'en fait pas partie.
L'amendement n° 3 tend à ce qu'un décret précise les dispositions légales rappelées dans tout contrat de location.
Je suggère de remplacer « rappelées » par « qui doivent être rappelées ».
D'accord. Je rectifie l'amendement.
L'amendement n° 4 préserve l'effectivité du droit de rétractation dont bénéficie le consommateur en cas de vente en réunion à domicile.
Avec l'amendement n° 6, les prérogatives des maires quant à l'occupation temporaire du domaine public seront préservées en cas de ventes au déballage de fruits et légumes, sans porter atteinte à la rapidité de la décision.
Le Gouvernement ayant eu l'excellente idée d'inscrire le projet de loi organique à l'ordre du jour de lundi après-midi, je vous solliciterai vers 16 ou 17 heures pour examiner les amendements extérieurs.

References: l'article 73
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 64
 l'article 3
 l'article 3