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Timestamp: 2020-06-03 09:16:38+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1088 DE NOVIEMBRE 5 DE 2008
SENTENCIA C-1088 DE 05 DE NOVIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:EVALUACIÓN DE DIRECTORES O GERENTES DE INSTITUCIONES PÚBLICAS PRESTADORAS DE SERVICIO DE SALUD. SE DECLARA INEXEQUIBLE PARCIALMENTE EL ARTÍCULO 32 DE LA LEY 1151 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, IPS, REPRESENTANTE LEGAL DE LA IPS
Sentencia C-1088 de noviembre 5 de 2008
Sentencia C-1088 de 2008
Ref.: Expediente D-7346
Bogotá, D.C., noviembre cinco de dos mil ocho.
Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, artículo 32, el cual dispone:
“ART. 32.—Evaluación de directores o gerentes de instituciones públicas prestadoras de servicio de salud. Las juntas directivas de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud deben definir y evaluar el plan de gestión para ser ejecutado por el director o gerente durante el periodo para el cual fue designado. Dicho plan contendrá entre otras las metas de gestión y resultados relacionados con la viabilidad financiera, la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios y las metas y compromisos incluidos en convenios suscritos con la Nación a la entidad territorial si los hubiere. La evaluación insatisfactoria de dichos planes será causal de retiro del servicio del director o gerente para lo cual la junta directiva deberá solicitar al nominador y con carácter obligatorio para este la remoción del gerente o director aun sin terminar su periodo. La designación de un nuevo gerente o director se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, para el tiempo faltante conforme a los periodos institucionales fijados en dicho archivo” (negrillas fuera del texto).
2. El problema bajo revisión.
Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la demanda es el siguiente: ¿desconoce o no la norma acusada la regla de unidad de materia, al establecer que la evaluación insatisfactoria del plan de gestión de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud será causal de retiro del servicio del director o gerente de tales entidades? ¿consagra la norma acusada una sanción de plano sin el correspondiente debido proceso?
3. Análisis del cargo propuesto en la demanda.
En la demanda presentada por la ciudadana Angélica Cabrales Hernández se advierte un solo cargo, consistente en el desconocimiento del principio de unidad de materia de las leyes, consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Aduce la accionante, que la norma acusada contiene una causal de retiro del servicio del director o gerente de las IPS, siendo este un asunto ajeno a la ley del plan nacional de desarrollo.
El texto definitivo de la Ley 1151 de 2007 contiene algunos artículos iniciales de consideraciones generales (arts. 1º a 4º) los cuales no aparecen agrupados bajo ningún título, y un título II denominado “plan de inversiones públicas”. Este título comprende a su vez 5 capítulos organizados así:
— Capítulo I (Proyección de los recursos financieros, art. 5º).
— Capítulo II (Descripción de los principales programas de inversión, art. 6º).
— Capítulo III (Presupuestos plurianuales, arts. 7º y 8º).
— Capítulo IV (Mecanismos para la ejecución del plan, arts. 9º a 132). El capítulo IV se divide a su vez en las siguientes secciones, a saber: sección I (Disposiciones generales), sección dos (Justicia seguridad), sección tres (Desarrollo rural sostenible), sección cuatro (Desarrollo social), sección quinta (Infraestructura y energía sostenible), sección seis (Desarrollo empresarial), sección siete (Desarrollo urbano y política ambiental), sección ocho (Desarrollo territorial y grupos étnicos), sección nueve (Regalías), sección diez (Inversiones y finanzas públicas).
— Capítulo V (Disposiciones finales, arts. 133 a 160).
Del esquema antes descrito se desprende que los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la citada ley constituyen la parte general, compresión a la que también conduce la interpretación a rubrica de las respectivas disposiciones, pues el artículo 1º se denomina “Objetivos del plan de desarrollo”, el artículo 2º “Consideraciones macroeconómicas”, el artículo 3º “Incorporación del documento “Estado comunitario desarrollo para todos” al Plan de Desarrollo 2006-2010” y el artículo 4º “Vinculación y armonización de la planeación nacional con la territorial”.
Por otra parte, el artículo 6º, contenido en el capítulo II del título II, describe los principales programas de inversión al igual que las estrategias y las metas de cada uno de ellos, de manera tal que ha de entenderse que esta disposición también hace parte de la parte general del plan.
Adicionalmente, en virtud de la remisión expresa que hace el artículo 3º (1) de la ley del plan nacional de desarrollo ha de entenderse que las metas, estrategias, políticas y programas del gobierno contenidos en el documento “Estado comunitario desarrollo para todos”, elaborado por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación están incorporados al texto de la Ley 1151 de 2007.
“a) Un Estado comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien común, tenga presente que la actividad pública solo se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participación ciudadana en las decisiones públicas y en su ejecución y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la información en aras de difundir un entorno de confianza y una consciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales;
f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democrático y los mecanismos de participación, se reestructure y fortalezca la administración de justicia, se posibilite la intervención del Estado a través de funciones de planeación, promoción, regulación, control y participación en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Además, se buscará mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la conecta inversión y manejo de recursos del Estado;
g) Una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo en aspectos tales como el periodo de gestación de las madres de Colombia, la protección de la primera infancia, la equidad de género; la protección y el estímulo de la juventud; la formulación de programas específicos en relación con los grupos étnicos y las relaciones interculturales; la implementación de estrategias de desarrollo regional que fortalezcan la descentralización; la ampliación y consolidación del conocimiento y la innovación tecnológica para contribuir a la transformación productiva y social del país; el incremento de los entornos propicios y mecanismos para fomentar la cultura, el deporte, la recreación y la actividad física como instrumentos que contribuyen para el desarrollo de la paz; el diseño de políticas específicas para armonizar el desarrollo económico con la dinámica demográfica; la promoción de la economía solidaria; y el respaldo, de modo decidido, a la integración económica latinoamericana, sudamericana y andina”.
Posteriormente, el artículo 6º de la misma ley señala los siguientes programas de inversión:
“1. Estado comunitario: Desarrollo para todos
3.3.1. Mejorar el acceso a servicios de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres
7.9. Política exterior y migratoria”.
Por su parte, el documento “Estado comunitario desarrollo para todos” establece objetivos muy similares a los contenidos en el artículo primero de la Ley 1151 de 2007 y en cuanto a los principales programas de inversión, metas y estrategias no difiere sustancialmente del texto final del artículo 6º de la ley de plan nacional de desarrollo.
Con detalle, el artículo 6º del plan de inversiones públicas, describe los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional pretende ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, a saber:
“3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad
Se debe tener en cuenta que la operación eficiente de las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas será una premisa fundamental y este principio, también, se aplicará a aquellas IPS públicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia de los recursos se fortalecerá la gestión de las entidades territoriales en el manejo de la red de prestadores públicos, garantizando el acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones públicas y de la red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el plan de organización de la red de prestadores de servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de la Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación.
6. Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos.
6.2. Los retos del Estado comunitario.
6.2.2. Estado eficiente y transparente.
Con el fin de superar las limitaciones de los modelos burocráticos de Estado, se profundizará en un nuevo modelo de gestión. Así, se apoyará la construcción de instituciones que administren su acción de manera transparente, propiciando el uso de TIC, sin desconocer el valor de la atención presencial, y promoviendo de distintas formas la participación ciudadana. Se requerirán servidores públicos capacitados y enfocados hacia el logro de resultados tangibles en beneficio de la ciudadanía.
El Gobierno Nacional, en el marco del sistema nacional de evaluación, continuará con el desarrollo de estrategias que permitan orientar la gestión pública hacia el logro de resultados”.
En suma, el Gobierno Nacional pretende a través del plan nacional de desarrollo, adoptado a través de la Ley 1152 de 2007, lograr un Estado comunitario que promueva el bien común, donde la actividad pública beneficie a los gobernados y que garantice la eficiencia, la equidad y la transparencia de la acción oficial.
Un instrumento fundamental para realizar ese objetivo es la operación eficiente de las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas, razón por la cual, el artículo 32 de la Ley 1152 de 2007, parcialmente acusado, establece, como un medio para conseguir ese fin, que las juntas directivas de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud definan y evalúen un plan de gestión para ser ejecutado por el director o gerente durante el periodo para el cual fue designado, el cual debe contener, entre otras, las metas de gestión y resultados relacionados con la viabilidad financiera, la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios y las metas y compromisos incluidos en convenios suscritos con la Nación o la entidad territorial si los hubiere.
La consecuencia de la evaluación insatisfactoria de tales planes y que la demandante cuestiona, es el retiro del servicio del director o gerente de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud, para lo cual la junta directiva deberá solicitar al nominador y con carácter obligatorio para este, la remoción del citado funcionario aun sin terminar su periodo. Tal disposición sin lugar a dudas contiene una causal de retiro del servicio público, que se traduce en una sanción ipso jure, contemplada sin el correspondiente debido proceso administrativo y por ello debe declararse su inexequibilidad.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones (2) , sobre la potestad sancionadora de la administración, y ha estimado que la imposición de sanciones administrativas “de plano”, desconoce el derecho de defensa del sancionado. Ha dicho la Corte al respecto:
“El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (C.P., 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva —nulla poena sine culpa—, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in ídem y de la analogía in malam partem, entre otras.
“Esta Corte ha sostenido en relación con el poder de policía, predicable igualmente del poder sancionatorio de la administración, que la imposición de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de inocencia:
“La prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (C.P., art. 5º), entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º). En consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (C.P., art. 29), están proscritas del ordenamiento constitucional” (3)
En efecto, la Constitución hace referencia explícita al debido proceso en materia de sanciones administrativas cuando el artículo 29 de la Constitución expresa que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. El debido proceso comporta entonces, una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, la garantía del juez competente, etc., que solo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones, de esta manera, cuando la Larta naeia aei debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la administración de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de la administración.
El fragmento acusado del artículo 32 de la Ley 1151 de 2007, contiene una sanción de plano a los directores o gerentes de instituciones públicas de servicios de salud en aquellos casos en los que una evaluación insatisfactoria de los planes que deben ejecutar se constituye en causal de retiro del servicio, debiéndose en consecuencia, solicitarle al nominador y con carácter obligatorio para este la remoción del gerente o director aun sin terminar su periodo. La aplicación de plano de una sanción, vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado la posibilidad de controvertir, antes de la sanción, las razones que le asisten para no ser objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la Constitución. En conclusión, en lo que respecta al debido proceso, la imposición de una sanción debe ser resultado de un proceso, por breve que este sea.
Las sanciones, ha dicho la Corte, son respuestas del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración (3) (sic), y en consecuencia, siendo una manifestación concreta del poder punitivo del Estado, no pueden estar ajenas a los principios que rigen el debido proceso. La sanción que se contempla en la parte acusada no previó el debido proceso para su imposición, lo que genera su disconformidad con la Carta Política.
Por las razones expuestas, el aparte demandando, será declarado inexequible,
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 32 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, en la parte que dice: “La evaluación insatisfactoria de dichos planes será causal de retiro del servicio del director o gerente para lo cual la junta directiva deberá solicitar al nominador y con carácter obligatorio para este la remoción del gerente o director aún sin terminar su periodo. La designación de un nuevo gerente o director se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, para el tiempo faltante conforme a los periodos institucionales fijados en dicho archivo”.
(1) Esta disposición recita:
ART. 3º—Incorporación del documento “Estado comunitario desarrollo para todos” al Plan de Desarrollo 2006-2010. Téngase como parte integral de la parte general del presente plan nacional de desarrollo el documento anexo denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado comunitario; desarrollo para todos”, elaborado por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, con la participación del Consejo Superior de la Judicatura, con las modificaciones efectuadas por la presente ley.
(2) Sentencia T-145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(3) Corte Constitucional. Sentencia T-490 de1992.
(3)(sic) Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

References: ARTÍCULO 32
 artículo 32
 artículo 28
 artículo 158
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 32
 artículo 29
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 28