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Timestamp: 2016-10-21 13:17:23+00:00

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104 Ia 18131. Urteil vom 20. September 1978 i.S. Hitz gegen Gemeinde Parpan sowie Regierung und Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden
Art. 4 Cst.; organisation de la proc�dure cantonale en mati�re de recours contre des plans de zone. La pratique grisonne selon laquelle des plans de zones communaux peuvent �tre attaqu�s, selon les griefs soulev�s, soit par un recours de droit constitutionnel aupr�s du Conseil d'Etat, soit par un recours aupr�s du Tribunal administratif, aucune des deux instances de recours ne disposant toutefois d'un plein pouvoir d'examen, viole l'art. 4 Cst. Selon la situation juridique actuelle, le Conseil d'Etat est seul comp�tent et doit examiner librement, dans le cadre d'un recours de droit constitutionnel, la l�galit� d'une classification de zones attaqu�e. Faits � partir de page 182
Frau E. Hitz erhob gegen einen von der Gemeinde Parpan beschlossenen neuen Zonenplan, der einen Teil ihres Areals dem �brigen Gemeindegebiet zuwies, bei der Regierung des Kantons Graub�nden Beschwerde. Die Regierung wies diese, soweit sie darauf eintrat, ab und genehmigte den Zonenplan und das dazugeh�rige Baugesetz. Frau Hitz erhob gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde. Gleichzeitig focht sie den Zonenplan, wie dies nach b�ndnerischer Praxis m�glich ist, auch mit Rekurs beim Verwaltungsgericht an. Die eingereichte staatsrechtliche Beschwerde wurde im Hinblick hierauf sistiert. Das Verwaltungsgericht wies in der Folge den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. Mit einer zweiten staatsrechtlichen Beschwerde ficht Frau Hitz auch den Entscheid des Verwaltungsgerichts an. Sie r�gt u.a., dass die in Graub�nden vorgenommene Aufspaltung des Beschwerdeverfahrens gegen Zonenpl�ne unzul�ssig sei. Das Bundesgericht sch�tzt diesen Einwand und heisst die beiden Beschwerden gut, im wesentlichen aus folgenden
2. a) Nach dem b�ndnerischen System der Verwaltungsrechtspflege sind Entscheide (Verf�gungen) der Gemeinden mit BGE 104 Ia 181 S. 183Rekurs beim Verwaltungsgericht anfechtbar (Art. 13 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 9. April 1967, VGG), w�hrend gegen rechtsetzende Erlasse der Gemeinden die verfassungsrechtliche Beschwerde an die Regierung vorgesehen ist (Art. 4 lit. a der Verordnung des Grossen Rates vom 30. November 1966 �ber das Verfahren in Verfassungs- und Verwaltungsstreitsachen vor der Regierung, VVV). �ber die Anfechtung von Pl�nen, insbesondere von kommunalen Zonenpl�nen, enth�lt die b�ndnerische Gesetzgebung keine ausdr�ckliche Vorschrift. Nach Art. 37 Abs. 2 des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom 20. Mai 1973 (KRPG) bed�rfen kommunale Baugesetze, Zonenpl�ne, generelle Erschliessungs- und Gestaltungspl�ne wie auch �nderungen dieser "Erlasse" der (konstitutiven) Genehmigung durch die Regierung. Laut Art. 59 Abs. 1 KRPG k�nnen die aufgrund des KRPG oder der darauf beruhenden Erlasse und Verf�gungen ergangenen "Beschl�sse" der Gemeinden an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden.
b) Nach der heutigen, auf einer Absprache zwischen Regierung und Verwaltungsgericht beruhenden Praxis kann ein Grundeigent�mer einen Zonenplan sowohl mit verfassungsrechtlicher Beschwerde bei der Regierung als auch mit Rekurs beim Verwaltungsgericht anfechten. Die Frist f�r die Einreichung des letzteren Rechtsmittels beginnt aber erst zu laufen, wenn die Regierung den betreffenden Zonenplan genehmigt und eine allf�llig dagegen erhobene verfassungsrechtliche Beschwerde beurteilt hat. Mit beiden Rechtsmitteln kann eine Korrektur des Zonenplans verlangt werden, doch pr�ft weder die Regierung noch das Verwaltungsgericht die Rechtm�ssigkeit der angefochtenen Zoneneinteilung vollumf�nglich, sondern es besteht zwischen den beiden Beschwerdeinstanzen eine Aufteilung der �berpr�fungszust�ndigkeit, wobei zur Abgrenzung sowohl auf den Charakter der R�ge als auch auf das Ausmass der verlangten �nderung abgestellt wird. Die heutige - im einzelnen immer noch unklare und von Fall zu Fall etwas anders umschriebene - Praxis l�sst sich wie folgt zusammenfassen: Die Regierung pr�ft auf eine verfassungsrechtliche Beschwerde hin - in Anlehnung an die ihr im Genehmigungsverfahren nach Art. 37 Abs. 2 KRPG obliegende Aufgabe - lediglich, ob der angefochtene Zonenplan seiner Konzeption nach im �ffentlichen Interesse liegt bzw. dieses richtig wahrt.
BGE 104 Ia 181 S. 184R�gen "individuell-konkreter Natur" (wie Verletzung von Treu und Glauben, Verstoss gegen die Rechtsgleichheit), die auf eine �rtlich beschr�nkte Plankorrektur im Bereiche einzelner Grundst�cke abzielen, sind mit Rekurs an das Verwaltungsgericht vorzubringen (BGE 104 Ia 121 ff. E. 1a; BGE 102 Ia 334; zur Vorgeschichte der jetzigen B�ndner Rechtsprechung: PVG 1969 Nr. 47 S. 99; 1970 Nr. 57 S. 128; 1973 S. 148). Auch in dem an den Regierungsentscheid anschliessenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren bildet nur der Zonenplan der Gemeinde Anfechtungsobjekt. Eine von der Regierung angeordnete �nderung des Zonenplanes kann vom Verwaltungsgericht, welches seine Zust�ndigkeit nur aus Art. 13 Abs. 1 lit. a VGG und nicht etwa aus lit. b dieser Bestimmung herleitet, nicht �berpr�ft werden.
c) Dass eine derartige Aufspaltung des Anfechtungsverfahrens mit erheblichen Nachteilen verbunden ist, wurde vom Bundesgericht schon in fr�heren Urteilen festgestellt (so namentlich in BGE 104 Ia 121 ff.), doch hatte es bisher mangels einer dahingehenden R�ge �ber die Verfassungsm�ssigkeit dieser Praxis nicht zu entscheiden. Sachlich l�sst sich vor allem folgendes einwenden:
aa) Das verwendete Abgrenzungskriterium ist unklar und unbestimmt. Wie es von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen im Einzelfall gehandhabt wird, l�sst sich nur schwer voraussehen. Die beiden Beh�rden k�nnen den konkreten Umfang ihrer �berpr�fungszust�ndigkeit, soweit er nicht durch einen in der gleichen Angelegenheit bereits ergangen en Entscheid pr�judiziert ist, von Fall zu Fall weitgehend nach eigenem Ermessen selber festlegen. Der rechtsuchende B�rger muss vorsichtshalber jeweils immer beide kantonalen Rechtsmittel ergreifen (und dementsprechend gegebenenfalls auch zwei staatsrechtliche Beschwerden einreichen), was unn�tige Kosten zur Folge hat.
bb) Von diesen prozessualen Nachteilen abgesehen, wird durch die dargelegte Aufspaltung des Anfechtungsverfahrens auch eine wirksame materiellrechtliche �berpr�fung der beanstandeten Zoneneinteilung erschwert. Als Beschwerdegrund f�llt f�r den betroffenen Grundeigent�mer - auch im kantonalen Verfahren - in erster Linie eine Verletzung der Eigentumsgarantie in Betracht. Zur Abkl�rung der Frage, ob die einem Eigent�mer auferlegte Nutzungsbeschr�nkung mangels eines �berwiegenden �ffentlichen Interesses oder wegen Unverh�ltnism�ssigkeit BGE 104 Ia 181 S. 185gegen Art. 22ter BV verstosse, sind s�mtliche f�r und gegen die angefochtene Zoneneinteilung sprechenden Argumente und Gesichtspunkte zu ber�cksichtigen und abzuw�gen, unbek�mmert darum, ob sie das Planungskonzept als solches oder nur die Grenzziehung in einem �rtlich beschr�nkten Bereich betreffen. Nur aufgrund einer umfassenden W�rdigung aller ber�hrten privaten und �ffentlichen Interessen l�sst sich beantworten, ob der mit der angefochtenen Zoneneinteilung verbundene Eingriff in die Eigentumsfreiheit zul�ssig ist, und hier�ber kann sinnvollerweise nur in einem Entscheid befunden werden. Selbst wenn nur eine geringf�gige, r�umlich beschr�nkte �nderung des Zonenplanes verlangt wird und der Grundeigent�mer diesen Anspruch, sei es unter Berufung auf die Eigentumsgarantie oder auf Art. 4 BV (Treu und Glauben, Rechtsgleichheit, Willk�rverbot), aus individuell-konkreten Umst�nden herleitet, setzt ein sachgerechter Entscheid regelm�ssig eine umfassende, allgemein-konzeptionelle Gesichtspunkte miteinschliessende Pr�fung voraus. Durch die b�ndnerische Praxis, welche zwischen R�gen gegen das Planungskonzept und R�gen individuell-konkreter Natur unterscheidet und deren Beurteilung zwei verschiedenen, einander gleichgeordneten Beschwerdeinstanzen �bertr�gt, wird die verfassungsrechtliche �berpr�fung planerischer Eigentumsbeschr�nkungen in erheblichem Masse erschwert oder zumindest gef�hrdet. Die Aufteilung der �berpr�fung birgt insbesondere die Gefahr in sich, dass jede der beiden Beschwerdeinstanzen unter Hinweis auf die partielle Zust�ndigkeit der andern Instanz von einer umfassenden Interessenabw�gung absieht.
d) Die angefochtene b�ndnerische Praxis beruht denn auch auf einer unzul�ssigen Auslegung des kantonalen Verfahrensrechtes. Nach den unter E. 2a erw�hnten Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen sind kommunale Verf�gungen beim Verwaltungsgericht und rechtsetzende Erlasse der Gemeinden bei der Regierung anzufechten. Die Anfechtung von Zonenpl�nen, welche ihrer Rechtsnatur nach zwischen Erlass und Verf�gung stehen, ist nicht ausdr�cklich geregelt. Daraus l�sst sich indessen nicht folgern, die Zust�ndigkeit zur Beurteilung von Beschwerden gegen Zonenpl�ne k�nne, je nach Art der erhobenen R�gen bzw. je nachdem, ob der Rechtssatz- oder der Verf�gungscharakter des Planes im Vordergrund stehe, sowohl bei der Regierung als auch beim Verwaltungsgericht liegen. Wohl BGE 104 Ia 181 S. 186weist ein Zonenplan gewisse Merkmale beider Normarten auf, doch darf er, da das b�ndnerische Verfahrensrecht hinsichtlich des Rechtsmittelweges nur zwischen Erlass und Verf�gung unterscheidet und keine weitere Differenzierung vorsieht, nur als das eine oder das andere behandelt werden, und es kann f�r die Frage der Zust�ndigkeit einzig darauf ankommen, wie der angefochtene Plan als Ganzes einzustufen ist. Eine an den Dualismus der Rechtsnatur von Raumpl�nen ankn�pfende Aufspaltung der �berpr�fungszust�ndigkeit findet in der kantonalen Gesetzgebung keine Grundlage. Jedenfalls bestehen keinerlei Anhaltspunkte daf�r, dass die komplizierte und mit mancherlei Nachteilen behaftete Praxis der B�ndner Beh�rden dem Sinn der gesetzlichen Ordnung entspricht. Wenn der kantonale Gesetzgeber f�r die Anfechtung von Zonenpl�nen keine besondere Regel erlassen hat, so kann dies vern�nftigerweise nur dahin ausgelegt werden, dass kommunale Zonenpl�ne im gleichen Verfahren und vor der gleichen Instanz anzufechten sind wie rechtsetzende Erlasse der Gemeinden. Der Zonenplan bildet einen untrennbaren Bestandteil der dazugeh�rigen Zonenvorschriften, die, wiewohl sie nur je einen Teil des Gemeindegebietes betreffen, doch grunds�tzlich Rechtssatzcharakter haben und demzufolge mittels verfassungsrechtlicher Beschwerde bei der Regierung anfechtbar sind. Es muss alsdann auch der Zonenplan, der den Anwendungsbereich dieser Zonenvorschriften graphisch umschreibt - und gleich wie diese der Genehmigung durch die Kantonsregierung bedarf (Art. 37 Abs. 2 KRPG) -, hinsichtlich des Beschwerdeweges als rechtsetzender Erlass behandelt werden. Daf�r spricht �brigens auch der Wortlaut von Art. 37 Abs. 2 KRPG, der Zonenpl�ne sowie generelle Erschliessungs- und Gestaltungspl�ne als "Erlasse" bezeichnet. Richtigerweise ist somit die Regierung aufgrund von Art. 4 lit. a VVV als Beschwerdeinstanz befugt und verpflichtet, die Rechtm�ssigkeit eines angefochtenen Zonenplanes - in dem durch die Regeln der Legitimation und durch die erhobenen R�gen gesetzten Rahmen - vollumf�nglich zu pr�fen. Erweist sich die angefochtene Zoneneinteilung in irgendeiner Hinsicht als "rechtswidrig" (Art. 4 lit. a VVV), so ist sie von der Regierung aufzuheben oder zu korrigieren.
Geht man von dieser Rechtslage aus, so ist die nach der heutigen Praxis offenstehende M�glichkeit, den Zonenplan nachtr�glich noch beim Verwaltungsgericht anzufechten, durch BGE 104 Ia 181 S. 187das kantonale Verfahrensrecht ausgeschlossen. Denn ein solches zus�tzliches Rekursverfahren, in welchem die im Beschwerdeverfahren vor der Regierung vorgenommene �berpr�fung ganz oder teilweise wiederholt wird, liefe auf einen - mangels einer entsprechenden Sondervorschrift - unzul�ssigen Weiterzug des Regierungsentscheides hinaus (Art. 13 Abs. 1 lit. b VGG).
Wieweit das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung von Rekursen gegen individuell-konkrete Anwendungsakte der Gemeinden (d.h. namentlich im Baubewilligungsverfahren) vorfrageweise die Gesetz- und Verfassungsm�ssigkeit eines Zonenplanes noch �berpr�fen kann, ist eine andere Frage, die hier nicht zu er�rtern ist (vgl. dazu IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I Nr. 11 B/II/c S. 65 f. mit Hinweisen).
e) Die R�ge, die Aufspaltung des Beschwerdeweges gegen Zonenpl�ne verstosse gegen Art. 4 BV, erweist sich somit als begr�ndet. Die angefochtenen Beschwerdeentscheide der Regierung und des Verwaltungsgerichtes sind daher in Gutheissung der beiden staatsrechtlichen Beschwerden aufzuheben. Es ist Sache der kantonalen Instanzen, �ber die gegen den streitigen Zonenplan eingereichten kantonalen Rechtsmittel nach Massgabe der vorstehenden Erw�gungen neu zu entscheiden.
104 IA 121,
102 IA 334
Art. 13 Abs. 1 lit. a VGG,
Art. 13 Abs. 1 lit. b VGG

References: Art. 4
 BGE 
 Art. 37
 Art. 59
 Art. 37

BGE 
 BGE 
 Art. 13
 BGE 
 BGE 
 Art. 22
 Art. 4
 BGE 
 Art. 37
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4

Art. 13

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