Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=17058
Timestamp: 2018-07-17 20:51:56+00:00

Document:
Sentencia C-523 de 2005 Corte Constitucional
Revisión del Decreto-Ley 2207 de 2003, "Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales."
Mediante sentencia C- 972 del 7 de octubre de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional resolvió de la siguiente manera una demanda de inconstitucional que había sido dirigida contra el artículo 6º del decreto 2207 de 2003, "Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales":
"Primero.- INHIBIRSE para decidir de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 6º del Decreto 2207 de 2003.
En cumplimiento del citado fallo, mediante oficio de 8 de octubre de 2004, el Presidente de la Corte le solicitó al Presidente de la República el envío de una copia auténtica del decreto 2207 de 2003 "con el objeto de proceder a realizar la revisión oficiosa de constitucionalidad que por mandato de la Constitución, le corresponde a esta Corporación".
Una vez repartido el expediente, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, la Magistrada Sustanciadora Clara Inés Vargas Hernández, mediante auto del 29 de octubre de 2003, avocó el conocimiento del presente asunto, ordenó fijar en lista el proceso de revisión, correrle el traslado de rigor al Señor Procurador General de la Nación y comunicar la iniciación del trámite a los Ministerios de Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público.
A continuación se transcribe en su integridad el texto del decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, "por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales", tal y como aparece publicado en el Diario Oficial N. 45270 del 5 de agosto de 2003, pag. 26.
"DECRETO NUMERO 2207 DE 2003
c) En los departamentos con censo electoral comprendido entre los cien mil uno (100.001) y quinientos mil (5 00.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $401.604.684 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $602.407.026;
El Doctor Carlos Ariel Sánchez Torres, Director del Grupo de Investigaciones en Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, considera que "no puede invocarse el principio de reserva de ley estatutaria y, en consecuencia, opinamos que no debe haber lugar a la inexequibilidad del artículo 6º del Decreto 2207 de 2003".
Argumenta que si bien el artículo 6º del decreto 2207 de 2003 introduce modificaciones al porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas establecido por la Ley 130 de 1994, dichas reformas fueron realizadas por el Presidente de la República en virtud de una autorización expresa del Congreso Nacional. En apoyo de la anterior aseveración, trae a colación la sentencia C- 515 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Concluye afirmando que el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma derivado, modificó la Carta Política con el fin de revestir al Presidente de la República de facultades para expedir normas que, en principio, son del resorte del legislador, como es el caso del porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas electorales en los niveles departamental y local.
La Doctora Lucy Cruz de Quiñónez, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, presentó un escrito solicitándole a la Corte declarar exequible el decreto 2207 de 2003. Desarrolla su exposición en el siguiente orden ( i ) naturaleza del decreto a revisar; ( ii ) competencias material y temporal del Gobierno Nacional; ( iii ) sistema de financiación adoptado y ( iv ) transparencia, informes y revisión de cuentas.
Por otra parte, en relación con el articulado, indica que es necesario examinarlo a la luz de los principios democrático y participativo. En tal sentido, considera que el decreto los garantiza por cuanto "Tanto los partidos mayoritarios, con arraigo histórico como las minorías, se enfrentan a los electores con las mismas herramientas políticas, que sirven, por un lado, para acceder al poder y por otro para que el Estado los subvencione objetivamente, por sus resultados, demostrados en las urnas. El mensaje del decreto es que se demuestre "enraizamiento social". Así que se concluye que el sistema adoptado no impone trabas u obstáculos a la participación política al entregar la ayuda estatal con base en el éxito de las listas".
En su condición de Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, el Doctor Camilo Ospina Bernal presenta las consideraciones que a continuación se resumen en relación con el decreto sujeto a examen.
Sostiene que no se presentó violación alguna de normas superiores en la expedición del artículo 6º del decreto 2207 de 2003, por cuanto el mismo "fue expedido en desarrollo de la facultad que para regular las materias relacionadas con el porcentaje de votación requerido para tener acceso a la financiación estatal de las campañas políticas y en defecto de una ley sobre la materia, le confirió el constituyente en el parágrafo del artículo 109 modificado por el artículo tercero del Acto Legislativo 01 de 2003".
El Doctor Fernando Gómez Mejía, en su calidad de Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el proceso de la referencia exponiendo las consideraciones que enseguida se resumen.
El decreto 2207 de 2003 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, teniendo en cuenta que el Congreso de la República no expidió la reglamentación correspondiente dentro del término previsto. En efecto, habiendo sido expedido el decreto 2207 de 2003 el día 5 de agosto de 2003 y publicado en el Diario Oficial 45270 de la misma fecha, se hizo antes del cierre de inscripciones, lo cual se produjo el 6 de agosto del mismo año, conforme lo dispone la resolución 4927 de 2002 de la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante la cual se estableció el calendario electoral para las elecciones del 26 de octubre de 2003 de gobernadores, alcaldes, asambleas departamentales, concejos municipales y miembros de Juntas Administradoras Locales.
En relación con el artículo 1º indica que es conforme con la Constitución por cuanto la financiación estatal tiene como objetivo lograr la independencia de las organizaciones políticas, evitando la influencia de aquellas personas que por su contribución económica a las mismas, puedan en algún momento influir en "los asuntos políticos de que conocen y exigir a cambio contraprestaciones indebidas, por todo lo cual la norma busca preservar la moralidad, la imparcialidad y el interés general".
5. Consejo Nacional Electoral.
La Doctora Nydia Restrepo de Acosta, Presidenta del Consejo Nacional Electoral, interviene en el proceso de la referencia solicitándole a la Corte declarar exequible el artículo 6º del decreto 2207 de 2003.
A su juicio, la expedición del mencionado decreto no obedeció a un capricho del Gobierno Nacional "todo lo contrario, se sustenta en un mandato constitucional taxativamente dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003", agregando que "se hizo indispensable incluir en este Decreto las condiciones para acceder al pago de dichos recursos por parte del Estado, ya que por cuestiones de tiempo, el Congreso de la República no alcanzó a desarrollarlas de manera legal y en virtud de su facultad natural, con miras a las pasadas elecciones para autoridades territoriales".
De igual forma sostiene que "esta Corporación considera que el mencionado decreto fue expedido sólo para las elecciones del 26 de octubre de 2003", y que dicho decreto podrá ser reemplazado por una ley de la República.
"Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión "sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes", contenida en el parágrafo del artículo 3º transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente de la República para regular lo relativo a la financiación de las campañas electorales, por cuanto el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política.
Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto 2207 de 2003, con excepción de la expresión "y las personas jurídicas que los apoyen", contenida en el artículo 9 del mismo, la cual es inconstitucional."
Al respecto, la Vista Fiscal considera que la reiterada renuncia del Congreso a su facultad de legislar, afecta el esquema constitucional de división de poderes, tanto más y en cuanto el parágrafo del acto legislativo consagraba un supuesto irrealizable por el legislador, cual era expedir en el término de 15 días la reglamentación de la reforma en lo atinente al asunto electoral, teniendo en cuenta que el acto reformatorio de la Carta se expidió el 1 de julio y sólo hasta el 20 de ese mes el Congreso podía reunirse por derecho propio, mientras que el término para las inscripciones vencía el 6 de agosto "es decir, el Congreso renunció tácitamente a su competencia al aprobar el parágrafo en mención, pues existía una imposibilidad material para regular la materia a la que él aludía".
Sobre el anterior punto, la Procuraduría deja claro que desea llamar la atención sobre el hecho de que el Congreso de la República avoque reformas para ser implementadas inmediatamente, "sin que el legislador cuente con las condiciones de realización legales y materiales para efectuarlas. Con conocimiento de ello, recurre de manera retórica al mecanismo de la delegación subsidiaria de la competencia legislativa en cabeza del Ejecutivo o de otros órganos del Estado, en materias que sólo son competencia del órgano de representación popular...".
En este orden de ideas, reitera la posición que había sentado en los conceptos concernientes a los expedientes D- 5091, D- 5032, D- 5041 y D- 5137, referentes a las facultades del constituyente derivado según la jurisprudencia de la Corte Constitucional; a los principios fundamentales y los valores que informan la Constitución Política que constituyen referentes necesarios para determinar su sustitución por el poder de reforma; al principio de separación de poderes inherente al Estado democrático constitucional; al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir cuerpos normativos dentro de códigos y leyes estatutarias; y finalmente, las facultades del poder constituyente derivado en el caso bajo estudio.
A continuación, la Vista Fiscal examina la competencia temporal con que contaba el Gobierno Nacional para expedir el decreto 2207 de 2003, concluyendo al respecto que "el plazo otorgado al Congreso para regular la materia, el 26 de julio de 2003, es decir, tres meses antes de la realización de las elecciones, previstas para el 26 de octubre de 2003, el Gobierno expide el decreto 2207 de 2003 el 5 de agosto de 2003, el cual fue publicado en el Diario Oficial No. 45.270", debiendo concluirse que "en cuanto al aspecto temporal, el Gobierno Nacional era competente para expedir la norma".
Acto seguido, la Vista Fiscal resume el contenido de los artículos que conforman el decreto 2207 de 2003, no encontrado contradicción alguna con la Constitución, salvo la expresión "las personas jurídicas que los apoyen" del artículo 9º, por cuanto "el inciso 7º del artículo 109 Superior únicamente establece este deber para quienes participen en el proceso electoral y no para los particulares que los financien. Adicionalmente, al establecerse esta obligación únicamente para las personas jurídicas, se vulnera el derecho a la igualdad, al eximir de dicha obligación a las personas naturales que igualmente pueden hacer aportes, de otra parte, las sanciones por violación a los topes de financiación recaen en principio en quienes participan directamente en él, según lo establecido en el artículo 109 constitucional. Si bien esta norma faculta al legislador a establecer otros efectos de la violación de dichos topes, no considera el Ministerio Público que éstos deban extenderse a los particulares sin que previamente se discuta democráticamente los efectos de la participación de particulares en las campañas políticas, especialmente cuando estos pueden incluir sanciones".
En síntesis, el Gobierno Nacional excedió sus competencias puesto que, aunque el tema se relaciona con la financiación de las campañas electorales, guarda también relación con el derecho fundamental de habeas data, el cual debe ser regulado mediante ley estatutaria. El decreto resulta en este punto incoherente por cuanto "no señala los objetivos y efectos de estos informes a que estarían obligados los particulares que financiaron las campañas, ni tampoco señala cuál es la responsabilidad de los mismos".
"Artículo único. Por Secretaría General de esta Corporación, ofíciese a la Señora Presidenta del Consejo Nacional Electoral para que en el término de cinco ( 5 ) días hábiles, contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, se sirva enviar a este Despacho un informe detallado sobre los siguientes aspectos y remitir la siguiente documentación:
1. ¿ A cuánto ascendieron los montos de dinero destinados y cancelados efectivamente a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos para las campañas electorales que tuvieron lugar en el período 1999- 2002?
2. ¿ A cuánto ascendieron los montos de dinero destinados y cancelados efectivamente a los partidos, movimiento políticos y grupos significativos de ciudadanos para las campañas electorales para Gobernaciones, Alcaldías, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003?.
3. ¿De qué manera se calcularon los costos de trasporte y franquicias de correo para las elecciones del pasado 26 de octubre?.
4. De igual manera, se solicita el envío de copia de todas las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral en relación con los candidatos y campañas que tuvieron derecho a reposición de votos desde el año 1999 hasta el 2003.
- Copia del oficio CNE-P- 039 enviado por la doctora Nidia Restrepo Acosta, Presidenta del Consejo Nacional Electoral a la Doctora Alma Beatriz Rengifo López, Registradora Nacional del Estado Civil.
Al emitir el concepto correspondiente a este proceso, el Procurador General de la nación solicita: "Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión "sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes", contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente de la República para regular lo relativo a la financiación de las campañas electorales, por cuanto el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política. En este orden de ideas solicita además, declarar la INEXEQUIBILIDAD por consecuencia del Decreto 2207 de 2003, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que sirvió de fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible.
Advierte la Corte, que al respecto del Parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 existe cosa juzgada constitucional, pues ya fue declarado exequible mediante sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa1, "por el cargo analizado", relacionado con la competencia del congreso de la República para reformar la Constitución pero no para sustituirla, que es el mismo a que alude el Procurador en su solicitud. Al respecto concluyó la Corte en la citada sentencia:
"Tal como se ha puesto de presente a lo largo de esta providencia, lo que en las hipótesis de delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter transitorio, una excepción al principio general. Esta última hipótesis, que es la que se presenta en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo acusado. Por lo tanto, es posible concluir que dicha disposición no comporta una sustitución de la Constitución de 1991, ni de los principios de separación de poderes y reserva de ley que ella consagra como elementos definitorios de su identidad.".
Al respecto observa la Corte, que la normatividad en cuestión, distinto a lo sucedido con otras contenidas igualmente en el Acto Legislativo 01 de 20032, sigue desplegando efectos jurídicos, motivo por el cual, esta Corporación puede realizar el examen de constitucionalidad correspondiente.
Como el Congreso de la República no expidiere las normas correspondientes para reglamentar lo previsto en el mencionado artículo 109 de la Constitución, en virtud de la habilitación constitucional consagrada en el Parágrafo transitorio trascrito, el Gobierno Nacional expidió el 5 de agosto de 2003 el Decreto 2207 "Por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales".
La Corte, mediante sentencia C-972 de 2004, se abstuvo de resolver sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003, y en la misma providencia le solicitó al Presidente de la República enviar a esta Corporación el texto del citado decreto para proceder a efectuar el control constitucional respectivo.
La anterior determinación la adoptó la Corte, en razón a que la reglamentación a la que alude el Parágrafo transitorio del artículo 109 de la Constitución, se refiere a normas sobre financiación de las campañas políticas, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, materia que según pronunciamientos anteriores de esta Corporación3, debe ser objeto de ley estatutaria, puesto que la constitución dispone que lo relacionado con las funciones electorales y los movimientos y partidos políticos debe ser desarrollado a través de ese tipo de leyes (C.P., art. 152, lit. c), y la financiación de las campañas electorales es una parte esencial de esas materias.
Al respecto de la expresión "funciones electorales" a que se refiere el literal c) del artículo 152 de la Constitución, de tiempo atrás la Corte ha precisado los aspectos electorales que sólo pueden ser desarrollados por medio de leyes estatutarias y aquellos otros que pueden ser objeto de regulación mediante ley ordinaria, dado que ésta precisa regulación, por la forma como se consagró constitucionalmente, implica ser mucho más exhaustiva.
En la sentencia C-145 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró,
"¿que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a).
"Es obvio que estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas anteriormente señaladas sino que tiene una sustancia propia. Una cosa son entonces los derechos de participación, otra los mecanismos e instituciones de participación, y otra diversa aun cuando muy relacionada con las anteriores, las funciones electorales.
"(¿)
"¿los derechos de participación permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, por medio de determinados mecanismos e instituciones de participación ciudadana, ejercer la función electoral, gracias a la cual la sociedad democrática se autogobierna. Pero no por ello las funciones electorales se reducen a los mecanismos y derechos de participación ciudadana, por lo cual es necesario no confundir esos diversos fenómenos jurídico-constitucionales.
"Esta diferenciación es importante. En anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta Corporación había establecido que debía efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución. Dijo entonces la Corte:
Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales.4".
"Pero, como se ha mostrado anteriormente, las funciones electorales desbordan el marco del ejercicio de los derechos de participación. Esto significa que si bien en materia de derechos fundamentales se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria -por cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del legislador ordinario-, en materia electoral la situación es diversa. En este caso la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva por las siguientes razones:
"De un lado, porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas.
"De otro lado, porque -como se ha señalado anteriormente en esta sentencia- una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c, ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación.
"En tercer término, porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador ordinario de su competencia -como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales- puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado.
"Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.
"Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales , como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria.".
"De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de manera integral de esta temática en la Ley Estatutaria Número 11/92 Cámara, 348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que en ese sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los gastos de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que la forma de distribución de los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como también la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad con el aumento del índice de precios al consumidor (artículos 13, 39 y 40 ibidem).
"La Corte comparte el concepto acerca de que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposición de los gastos electorales, que afectan ¿ condicionan - el derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. En este punto, la Corte reitera lo expresado en la sentencia C-484 de 1996, en el sentido de que "todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales." En este caso, como se ha precisado, el contenido del artículo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campañas ( negrillas agregadas ).
En este punto considera la Corte que es importante precisar que, según su características y su incidencia, también asuntos electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan esta definición: por una parte, porque una característica distintiva de las normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas¿ y de su combinación ¿ se derivan efectos importantes para la dinámica y los resultados de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales, sino que se someta a procedimientos especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado, muchas de las normas electorales de carácter operativo tienen la virtualidad de afectar derechos fundamentales, en puntos como la intimidad, la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. ¿ razón por la cual aparece como necesario que su regulación se realice a través de leyes estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la obligación de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales que sean eminentemente accesorias o instrumentales, como lo anotó la Corte en la sentencia reciente sobre el mecanismo del voto electrónico, en la cual se manifestó al respecto..."
Más recientemente, en la sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte al pronunciarse sobre la exequibilidad del Parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, precisó la facultad que se confirió al Presidente de la República mediante dicha disposición de la siguiente manera:
"i) tiene carácter subsidiario, en la medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la República sólo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo de desarrollar las nuevas normas antes de las elecciones departamentales y municipales venideras, que se llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas normas que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos comicios y no para otros, de manera tal que no puede alterar indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata de una facultad que el Presidente de la República puede ejercer sólo por un periodo determinable a partir de la propia disposición constitucional; v) las normas que expida el presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación constitucional, quedan sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder de reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir las facultades extraordinarias en las condiciones que se han reseñado."
Se trata de un control jurisdiccional, por cuanto a la Corte le está vedado estudiar la conveniencia u oportunidad de una norma jurídica. Sus fallos son en derecho a partir de la confrontación de un proyecto de ley con la totalidad de la Carta Política. Por lo tanto, como lo sostuvo esta Corporación en sentencia C- 011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, "si bien el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es en realidad un control sobre un proyecto de ley, ello no implica que la Corte Constitucional sea colegisladora. En otras palabras, la naturaleza jurídica del objeto estudiado no conlleva un cambio en la naturaleza de la función judicial".
Así mismo, el control de constitucionalidad es integral, por cuanto de conformidad con el numeral 8º del artículo 241 Superior la Corte debe examinar los proyectos de ley estatutaria "tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación". De tal suerte que el juez constitucional debe confrontar la materialidad del proyecto de ley con la totalidad de la Carta Política; e igualmente, analizar si se presentó o no un vicio de carácter procedimental en su formación.
Cabe recordar, que un examen atento de la jurisprudencia sentada por la Corte en materia de control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria evidencia, que de manera constante5, se ha insistido en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes estatutarias de manera previa a la sanción presidencial. En tal sentido, esta Corporación en sentencia C-011 de 1994 consideró lo siguiente:
"El control de una ley estatutaria es previo. Según el artículo 153 de la Carta, "dicho trámite (del proyecto de ley estatutaria) comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto". Se advierte pues que el propio texto constitucional define con claridad el carácter previo del control que nos ocupa.".
En el mismo sentido se pronunció la Corte en sentencia C-295 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis, cuando señaló que "dentro de los elementos identificados a partir de la Constitución y la ley por la jurisprudencia para caracterizar el control de constitucionalidad de una ley estatutaria, figura precisamente el que éste es automático, previo e integral, sin que pueda la Corporación abstenerse de efectuarlo tomando en cuenta la eventual naturaleza ordinaria de las disposiciones sometidas a su examen. Cosa diferente es que esta circunstancia pueda ser considerada al efectuar el análisis de constitucionalidad respectivo."
Posteriormente, la Corte en sentencia C- 162 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, ahondó en las razones que justifican el adelantamiento de un control de constitucionalidad previo en materia de leyes estatutarias. En palabras de esta Corporación:
"En razón de la importancia de esas materias y de las implicaciones que su desarrollo tiene en el plexo normativo, el constituyente estableció el procedimiento legislativo especial inherente a las leyes estatuarias. A través de él se busca que la regulación de esos temas sea fruto de un amplio debate democrático en el que se garantice y fomente la participación de todos los grupos asentados en las Cámaras Legislativas. En el mismo sentido, a través de ese procedimiento cualificado se promueve la vigencia de textos normativos cuya compatibilidad con la Carta Política se halle garantizada con mucha más fuerza que la presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes y de allí por qué tales textos se sometan al control previo del Tribunal Constitucional. Finalmente, las mayorías calificadas exigidas para la promulgación de la norma permiten también que ésta tenga vocación de permanencia y generen seguridad pues esas mismas mayorías se exigen también para su modificación o derogatoria."
En efecto, el establecimiento de un procedimiento especial y cualificado para la expedición de las leyes estatutarias, asegura que temas esenciales para la vida social6, surtan un amplio debate en las cámaras legislativas, con un control previo sobre la exequibilidad del proyecto como parte inherente al régimen de este tipo de leyes, a fin de evitar que entren en vigencia sin la plena garantía de sujeción a la Constitución, dada la importancia que para la comunidad representan los temas que regula.
Por lo tanto, consideró el constituyente de 1991, que no era suficiente para las leyes estatutarias su entrada en vigencia con la sola presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes, sino que, respecto de aquellas era necesario garantizar con mucha más fuerza7 su sujeción a la Carta Política, promoviendo que al entrar en vigencia, sus textos normativos ya estuvieran sujetos al principio de supremacía constitucional y por supuesto al de seguridad jurídica.
Cabe recordar, que la supremacía constitucional consiste en un conjunto normativo que no se deriva de otro, y a su vez, constituye la fuente primigenia de todo el ordenamiento jurídico. Y, el establecimiento de Tribunales Constitucionales, siguiendo el modelo kelseniano, precisamente tuvo como uno de sus fundamentos asegurar la vigencia de este cardinal principio8. En cuanto a la preservación de la seguridad jurídica, principios fundante también del Estado Social de Derecho, implica la certeza que tiene la comunidad acerca de que determinadas situaciones jurídicas no serán modificadas o alteradas sino por los medios preestablecidos en el derecho vigente, lo cual confiere tranquilidad a las personas destinatarias de las normas y coadyuva al mantenimiento de la paz social.
Si bien, la particularidad de los decretos-leyes expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de una especial habilitación constitucional transitoria constituye una excepción al régimen establecido en la Constitución para las leyes estatutarias, ello sin embargo no implica la facultad para omitir el deber de someterlas al control previo de constitucionalidad, pues se trata de un requisito inherente a su propia condición. De no ser así, se desnaturalizarían tales normas en cuanto a que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias9.
Se podría alegar sin embargo, que en otras ocasiones la Constitución ha revestido de facultades pro tempore al Presidente de la República para regular temas que son de reserva de ley estatutaria y que el control de constitucionalidad ha sido realizado con posterioridad a la entrada en vigor de decreto con fuerza de ley. En tal sentido, durante el debate que tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado del proyecto de Acto Legislativo núm. 01 de 2003 Senado, 136 de 2002 Cámara, "Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones (segunda vuelta)", según consta en el Acta de Comisión núm. 28, el Senador Andrés González Díaz presentó una proposición en los siguientes términos:
"Proposición número 133
"Parágrafo transitorio. El legislador procederá a regular los requisitos para la postulación de candidatos a más tardar tres meses antes de las próximas elecciones para corporaciones públicas. Si no lo hiciere, el gobierno nacional quedará revestido de precisas facultades extraordinarias para regular la citada materia durante un plazo que no podrá exceder la fecha de las respectivas elecciones" (negrillas agregadas)10.
"La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Andrés González Díaz.
De manera que yo no le vería ninguna contradicción como la que aquí se ha formulado y por el contrario está previsto en términos precisos y pro tempore como lo reclamaba el Ministro del Interior."
Además, estableció en el artículo transitorio 6º, crear una comisión especial, a la que se le denominó comúnmente "Congresito", para improbar por la mayoría de sus miembros, en todo o en parte, "Los proyectos de decreto que prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo anterior y en otras disposiciones del presente Acto Constituyente, excepto los de nombramientos. Los artículos improbados no podrán ser expedidos por el Gobierno".
Al respecto de este procedimiento, la Corte ha considerado, que los decretos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias fueron el resultado de "una situación coyuntural y extraordinaria que hizo necesario acudir a procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento constitucional"11.
Aunado a lo anterior, el Constituyente de 1991, previó en el artículo transitorio 10 de la nueva Carta Política, un control reforzado para los decretos que expidiera el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos transitorios, disponiendo que "Los decretos que expida el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional". Nótese, que además de aquel control previo que sobre tales decretos correspondía ejercer a la comisión especial creada para el efecto, se dispuso un control jurisdiccional posterior mediante la acción pública de inconstitucionalidad12.
En efecto, esta Corporación en sentencia C- 011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero estimó lo siguiente, en relación con un proyecto de ley estatutaria mediante el cual se reglamentaba el voto programático:
"Distinto sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de constitucionalidad mediante acción ciudadana, de conformidad con el artículo 241 numeral 4° y 242 numeral 1°. ( negrillas originales ).
Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la Constitución -si la ley es sancionada por un ministro u otro funcionario distinto del Presidente de la República-, el vicio de constitucionalidad es sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte y por tanto no ha sido objeto de sentencia alguna. ( negrillas agregadas ).
De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional se separa del concepto del Procurador General de la Nación, que estima que en todos los casos las leyes estatutarias son demandables en el devenir por los ciudadanos."
"En efecto, como se ha indicado, el fallo que en ejercicio del control de constitucionalidad profiera la Corte respecto de un proyecto de ley estatutaria, es integral, es decir, que al momento de confrontar las normas del proyecto con la preceptiva constitucional, la Corporación analiza todos y cada uno de los artículos del mismo a la luz de todos y cada uno de los preceptos del estatuto superior, y en consecuencia, no podrán en el futuro, ser objeto de acción pública de inconstitucionalidad, pues al tenor del artículo 243 de la Carta Política, las sentencias de la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y sus disposiciones no podrán volver a ser objeto en el futuro de examen de constitucionalidad, salvo la excepción a que se aludió en la providencia C- 011 de 1994, la cual no encaja dentro del cargo de la demanda". ( negrillas agregadas ).
Siguiendo los anteriores pronunciamientos, la Corte en Auto 042 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández sostuvo, que "siendo el control de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria integral y definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que forman parte de la ella pueden ser examinadas nuevamente, salvo la excepción a la que alude la sentencia citada, esto es, que se configuren vicios de inconstitucionalidad sobrevivientes a dicho control, como por ejemplo vicios de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes del cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad".
De conformidad con el Parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2003, al Congreso de la República le correspondía reglamentar lo relacionado con la financiación de los partidos y movimientos políticos y las campañas que éstos adelanten así como los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos. En lo que concierne a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación debía estar lista "...a más tardar tres meses antes de su realización"; y de no hacerlo, "...el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes".
Sobre este decreto, la Corte no tuvo la oportunidad de ejercer el control previo de constitucionalidad, pues no fue remitido por el Gobierno para el efecto. Fue necesario, en vista de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que la Corte le solicitase al Presidente de la República su envío13, para efectos de realizar el control de constitucionalidad correspondiente sobre el mismo, y que es el que se surte en la presente oportunidad.
1 Con salvamento de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, y aclaración de voto del Magistrado Humberto Sierra Porto.
2 Sentencia C- 757 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes.
3 Se citó la sentencias C-515 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
4 Sentencia C-013 de 1993
5 Ver C- 011 de 1994; C- 089 de 1994; C- 145 de 1994; C- 621 de 1997; Auto 038 de 1998; C- 008 de 1995; C- 371 de 2000; C- 620 de 2001; Auto 226ª de 2002; Auto 235ª de 2002; C- 295 de 2002; C- 162 de 2003; Auto 170 de 2003; C- 292 de 2003 y C- 307 de 2004.
6 Sentencia C-261 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
7 Sentencia C-162 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño
8 Eduardo García de Enterría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1985, p. 85.
9 Sentencia C-971 de 2004
10 Gaceta del Congreso núm. 315 del 1º de julio de 2003, p. 4.
11 Sentencias C- 1546 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas y C- 670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
12 Sentencias C- 531 de 1993; C- 134 de 1994; C- 243 de 1996; C- 091 de 1997; C- 616 de 1997; C- 186 de 1998; C- 003 de 1999; C- 1716 de 2000.
13 Sentencia C-972 de 2004

References: artículo 3
 artículo 6
 artículo 3
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 artículo 6
 artículo 6
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 artículo 109
 resolución 
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 9
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 artículo 109
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 artículo 3
 artículo 3
 artículo 109
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 109
 artículo 152
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 artículo 13
 artículo 13
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 artículo 3
 artículo 109
 artículo 241
 artículo 153
 artículo 241
 artículo 243
 artículo 3