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Timestamp: 2019-10-23 18:18:16+00:00

Document:
STS, 7 de Febrero de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 362229514
Número de Recurso: 419/2010
Sentencia citada en: 124 sentencias, 2 artículos doctrinales, una disposición normativa, una resolución administrativa
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 1/419/2.010 , interpuesto por IBERDROLA S.A., representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia, contra la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial.
En fecha 15 de septiembre de 2.009 la representación procesal de la demandante interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo contra la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial, la cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 29 de junio de 2.009. El recurso fue admitido a trámite por la Sección Cuarta de la citada Sala por providencia de fecha 18 de septiembre de 2.009.
Tras recibirse el expediente administrativo previamente reclamado se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la posible falta de competencia de la Sala de la Audiencia Nacional para conocer del recurso, dictándose auto en fecha 5 de enero de 2.010 -rectificado por otro de 26 de enero de 2.010- por el que así lo declara y acuerda remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, junto con exposición razonada.
Entregado el expediente administrativo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, ha presentado el correspondiente escrito, al que acompaña documentación, en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se declare que la Disposición Adicional Segunda de la Orden impugnada y los preceptos que ésta desarrolla del Real Decreto-ley 6/2009 (su artículo 2.5 y Disposición Transitoria Segunda) son inaplicables por ser contrarios al Derecho comunitario o, subsidiariamente, en caso de no adoptarse dicho pronunciamiento, que se declare la nulidad de los mismos preceptos por ser contrarios a los artículos 9.3 , 14 y 38 de la Constitución ; solicita igualmente que en ambos casos acuerde el restablecimiento de la situación jurídica de la actora mediante el reconocimiento del derecho de las empresas de su grupo a ser indemnizadas por las cantidades abonadas para financiar el bono social hasta la fecha de ejecución de la sentencia estimatoria que se dicte. Mediante sendos otrosíes solicita que, caso de que la Sala lo considere necesario y en relación con los pedimentos del suplico, se planteen cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la posible incompatibilidad de la regulación del bono social con el Derecho comunitario o cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional con objeto de que determine si el artículo 2.5 y la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto-ley 6/2009 vulneran los artículos 9.3, 14 y 38 de la Norma suprema. También a través de los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse indeterminada la cuantía del recurso y solicita que se acuerden el recibimiento a prueba del mismo, exponiendo los puntos de hecho sobre los que la misma debería versar, y la realización del trámite de conclusiones.
De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que sea inadmitido el recurso o, en su defecto y subsidiariamente, que sea desestimado, al ser la Orden recurrida plenamente conforme a Derecho. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta su oposición de los planteamientos de cuestión prejudicial y de cuestión de inconstitucionalidad solicitados por la actora, así como al recibimiento a prueba también por ésta solicitado en su demanda.
En auto de 4 de febrero de 2.011 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y se acuerda el recibimiento a prueba del mismo, formándose a continuación con los escritos de proposición de prueba presentados por la demandante y por la codemandada Hidrocantábrico Distribución Eléctrica, S.A.U. los correspondientes ramos, procediéndose a la práctica de las admitidas.
Finalizada la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, a excepción de las codemandadas Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U. y Cide Sociedad Cooperativa, a quienes se ha tenido por caducadas en cuanto a dicho trámite en resolución de 19 de mayo de 2.011, declarándose conclusas las actuaciones.
Por providencia de fecha 17 de octubre de 2.011 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 24 de enero de 2.012, en que han tenido lugar dichos actos.
Iberdrola, S.A., formula el presente recurso contencioso administrativo contra la Orden ITC/1273/2009, de 26 de junio, por la que se revisan los peajes de acceso a partir del 1 de julio de 2.009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial, de la que impugna las disposiciones adicionales segunda y tercera. De forma indirecta, la sociedad recurrente impugna el mecanismo de financiación del bono social regulado en el artículo 2.5 y la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, así como por la disposición adicional segunda de la Orden que se recurre. Entiende que los referidos preceptos del citado Real Decreto -ley, desarrollados por las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Orden impugnada, son contrarios al derecho comunitario y a los artículos 9.3 , 14 y 38 de la Constitución .
En síntesis, la recurrente considera que el sistema de financiación del bono social resulta discriminatorio para las empresas de generación eléctrica con respecto a otras empresas del sector; que carece de transparencia y resulta arbitraria la selección de las empresas que han de financiarlo y la cuantía con que deben hacerlo; que obstaculiza el establecimiento en España de nuevas empresas generadoras de electricidad; y, en fin, que restringe la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución .
Solicita en primer lugar la inaplicación de los citados preceptos del Real Decreto-ley 6/2009 por su contradicción con el derecho comunitario y, en caso de albergar dudas sobre dicha contradicción, el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Subsidiariamente, solicita la nulidad de la disposición adicional segunda de la Orden impugnada, precedida por el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, a fin de declarar la inconstitucionalidad de los preceptos reseñados del referido Real Decreto -ley. En ambos casos se pide el restablecimiento de la situación jurídica de Iberdrola mediante el reconocimiento del derecho de las empresas de su grupo a ser indemnizadas por las cantidades abonadas para financiar el bono social hasta la fecha de ejecución de la sentencia estimatoria que se dicte.
Según se ha indicado, la actora considera contrario a derecho el hecho de ser sujeto pasivo del procedimiento de liquidación del bono social, tal y como establece la disposición adicional segunda de la Orden 1723/2009, así como los porcentajes de contribución asignados. Dicha obligación deriva, en última instancia, de lo previsto en una norma de rango legal, en concreto del artículo 2.5 y la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 , por lo que Iberdrola formula una impugnación indirecta de tales preceptos del Real Decreto-ley mediante el planteamiento, en su caso, de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o de una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Entiende Iberdrola que el mecanismo de financiación del bono social regulado en los citados artículo 2.5 y disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 es contrario al derecho comunitario por las siguientes razones: es contrario al régimen de libertad de establecimiento reconocido en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; vulnera la prohibición de discriminación entre las empresas eléctricas, en cuanto a sus derechos y obligaciones, recogida en el artículo 3 de la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento y del Consejo, de 26 de junio de 2.003 , relativa a las normas comunes para el mercado interior de electricidad; y es incompatible con el principio general de igualdad del derecho comunitario. En consecuencia, afirma, debería acordarse la inaplicabilidad de dicho sistema de financiación o, en caso de que esta Sala albergase dudas sobe la interpretación de las referidas disposiciones y principios comunitarios, debería plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
En lo que respecta a la alegada inconstitucionalidad del sistema de financiación del bono social, la empresa recurrente considera que infringe los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de igualdad, recogidos en los artículos 9.1 y 14 de la Constitución respectivamente. La vulneración de ambos preceptos se debería al trato desigual que se otorga a las empresas de generación frente a las que pertenecen a otros sectores del mercado eléctrico al imponerles la financiación del bono social; asimismo por la discriminación contra algunas generadoras, por la imposición a las mismas de porcentajes de financiación no justificados. Finalmente, se habría conculcado el derecho a la libertad de empresa garantizado en el artículo 38 de la Constitución , al intervenir de forma vinculante en la política de inversiones de las empresas.
El Abogado del Estado solicita en primer término la inadmisión del recurso, por estar dirigido en realidad contra una norma con rango de ley, el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril. En relación con el fondo del asunto, el representante de la Administración explica el sentido del bono social como obligación de servicio público en el contexto de la actual crisis económica y de la necesidad de resolver el déficit de tarifa. La protección de los consumidores pertenecientes a colectivos vulnerables esta permitida por la Directiva 2003/54/CE (art. 3.5 y 7 ). Para beneficiarse del bono social los consumidores deben estar acogidos a la tarifa de último recurso, y dado que ésta refleja costes reales, el bono social tampoco afecta a la competencia, puesto que la compensación que reciben las comercializadoras de último recurso cubre exactamente la diferencia entre el bono social y la tarifa de último recurso; con ello se cumplen las exigencias comunitarias para considerar que una obligación de servicio pública impuesta a una serie de empresas no constituye una ayuda de Estado. El Abogado del Estado explica que el bono social cumple con los condicionantes de claridad, transparencia, no discriminación y facilidad de control necesarios para cumplir con las exigencias del artículo 3.2 de la citada Directiva.
En cuanto a la concreta pretensión de la recurrente de que se anule la disposición adicional segunda de la Orden impugnada, el Abogado del Estado subraya que la misma se limita a dar cumplimiento a lo ordenado por el apartado 5 del artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2009 , por lo que en realidad se está accionando contra éste, razón por la cual el recurso debe ser inadmitido o, en su defecto, desestimado.
Se opone el Abogado del Estado al planteamiento de la cuestión prejudicial por ser innecesaria y no darse la circunstancias necesarias para tal planteamiento. Se opone asimismo al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad al no ser perceptible ninguna vulneración de preceptos constitucionales: la supuesta discriminación tropieza con la Directiva 2003/54/CE, con el artículo 9.f de la Ley del Sector Eléctrico y con el Real Decreto 485/2009, de 3 de abril ; la alegada vulneración del principio de igualdad lo hace con la inexistencia de un supuesto válido de comparación y con el artículo 3.7 de la Directiva 2009/72/CE ; y la supuesta violación de la libertad de empresa, con lo previsto por el artículo 10 de la Constitución y con el principio de que todo derecho implica un deber, por lo que entiende que si la actora no quiere financiar el bono social, debió quizás renunciar al valor de los derechos de gases de efecto invernadero; también chocaría con la jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional.
Sobre la financiación del bono social y el derecho comunitario.
Debemos rechazar en primer lugar la petición de la Abogacía del Estado de que se inadmita la demanda por ir dirigida contra una norma con rango de ley. La demandante explica expresamente que al impugnar el mecanismo de financiación del bono social aplicado en la disposición adicional segunda de la Orden ITC/1723/2009 se está impugnando de forma indirecta el artículo 2.5 y la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 , en cuya virtud se establecen las disposiciones aplicativas del bono social de la referida Orden. Así planteado el recurso, es claro que si bien esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la citada Orden, al ser los dos preceptos impugnados de la misma una directa aplicación de lo dispuesto en los citados preceptos del Real Decreto-Ley 6/2009, no podría anular sin más los preceptos de la Orden impugnada: ello supondría desconocer o invalidar lo establecido en una norma con rango y fuerza de ley, lo que escapa a nuestra jurisdicción, según lo dispuesto por el artículo 1.1 de la Ley de la jurisdicción . Ahora bien, tampoco cabe duda, pese a la objeción formulada por el Abogado del Estado, de que si esta Sala considerase que los preceptos citados del Real Decreto-ley fuesen contrarios al derecho comunitario podría inaplicarlos por sí misma en virtud de los principios de primacía y aplicación directa del derecho comunitario según consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que excusa toda ulterior explicación. Así lo ha hecho esta Sala en varias ocasiones y, muy recientemente, en nuestra Sentencia de 29 de junio de 2.011 (RCA 1/252/2.010). O bien, en los supuestos previstos por el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo 234 del Tratado de la Comunidad Europea), habríamos de formular cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión. Subsidiariamente, atendiendo a la pretensión deducida por la demandante, podría esta Sala plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en el supuesto de que entendiéramos que los preceptos del Real Decreto-ley que se aplican mediante los impugnados de la Orden contra la que se deduce el recurso son contrarios a la Constitución.
Así pues, en ningún caso el hecho de estar impugnada de forma indirecta una norma con rango de ley supone la inadmisión del recurso, toda vez que éste se dirige contra una Orden ministerial, si bien la misma resulta ser en los aspectos impugnados, tal como se ha explicado, una directa aplicación del referido Real Decreto-ley.
Como se ha indicado en el anterior fundamento de derecho Iberdrola considera que el sistema de financiación es incompatible con el derecho comunitario por una doble razón: por ser contrario a la libertad de establecimiento, por un lado, y por ser discriminatorio y vulnerar el principio general de igualdad, por otro. Examinaremos primero las alegaciones relativas a los principios de igualdad y no discriminación.
Denuncia Iberdrola que el sistema implantado por el artículo 2.5 y la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 y aplicado por las disposiciones adicionales segunda y tercera de la Orden impugnada supone una doble discriminación. En primer lugar, contra las empresas productoras de energía eléctrica, puesto que la financiación del bono social recae exclusivamente sobre dichas empresas y no sobre todas las que pertenecen al sector eléctrico. En segundo lugar, contra las concretas empresas enumeradas en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 y ello por una doble razón: porque sólo se impone la carga de financiación del bono social a las empresas generadoras ahí relacionadas y porque las cantidades fijadas no se corresponden con ningún parámetro fijado de antemano, como pudiera serlo el de la cuota de mercado expresado en volumen de negocio. En todo caso, afirma la demandante, se trata de una obligación impuesta a algunas empresas generadoras en aras del interés económico general que vulnera la previsión del artículo 3.2 de la Directiva 2003/54/CE de que tales obligaciones han de ser transparentes, no discriminatorias y controlables.
El bono social se crea por el artículo 2 del reiteradamente citado Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social. En la exposición de motivos se justifica el bono social en los siguientes términos:
"Procede en segundo lugar establecer mecanismos adicionales de protección para colectivos vulnerables, imponiendo una obligación de servicio público, en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2003/54/CE , a las comercializadoras de último recurso para que el tránsito a las tarifas de último recurso pueda ser realizado de una forma razonable para todos. La inminencia de la entrada en vigor del nuevo sistema de suministro y de tarifas de último recurso podría implicar que los consumidores más vulnerables sean los que soporten la mayor carga asociada a la eliminación del déficit de tarifa. La protección extemporánea impediría la suavidad del cambio por lo que se requiere la puesta en marcha de forma inminente de un bono social para proteger la seguridad jurídica y confianza legítima de los consumidores más desprotegidos. La financiación de este bono social será compartida por las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico. Ante la puesta en marcha de la tarifa de último recurso el próximo 1 de julio, se regula de forma transitoria el mecanismo de financiación del déficit y del bono social."
El artículo 2 tiene el siguiente tenor:
"Artículo 2. Bonificación en las facturas domésticas .
La caracterización del bono social, su financiación, así como el régimen transitorio de financiación inicial, se revisarán por orden del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos al menos cada cuatro años para adecuarlos a la situación del sector eléctrico."
Como se comprueba del tenor literal de la exposición de motivos y del propio precepto que se han reproducido, el bono social se concibe como un mecanismo de protección para los usuarios económicamente débiles integrantes de "colectivos vulnerables", en un momento en que se supone que la eliminación del déficit de tarifa y la necesidad de adaptarse cada vez de forma más completa a un mercado liberalizado de la electricidad va a implicar un mayor coste de ésta. Se define expresamente como una obligación de servicio público, en el sentido del artículo 3 de la directiva 2003/54/CE sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, impuesta a las empresas comercializadoras de último recurso.
El mecanismo consiste en determinar un valor de referencia, denominado tarifa reducida, que será la que se aplique a los usuarios que integren determinados colectivos vulnerables, y que queda fijada por la tarifa vigente para el usuario doméstico en la fecha de entrada en vigor del propio Real Decreto-ley, aunque se prevé que pueda modificare en lo sucesivo por orden ministerial. Pues bien, el bono social cubre la diferencia entre dicha tarifa reducida, fijada por el Gobierno, y la tarifa de último recurso compuesta de forma aditiva por elementos que responden al coste efectivo de la electricidad, por lo que es presumible que se vaya incrementando progresivamente. De esta manera el incremento de la tarifa de último recurso iría generando una cantidad creciente a financiar equivalente al importe del bono social, en beneficio de los referidos usuarios de colectivos vulnerables.
El elemento conflictivo y que da pie al presente recurso es, precisamente, el sistema de financiación del bono social, que según se anuncia en la exposición de motivos y prescribe el apartado 5 del artículo 2 del Real Decreto-ley "será compartido por las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico", defiriéndose al Ministro de Industria la regulación del procedimiento de liquidación y la fijación de las aportaciones que correspondan a cada una de las empresas. A este respecto se establece también que el Ministro puede exonerar, por períodos de tiempo determinados y renovables, de tal obligación de financiación a empresas generadoras "cuando su volumen de negocios a escala nacional se sitúe por debajo de un umbral preestablecido por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos".
Como puede observarse, el apartado 2.7 deslegaliza la regulación del régimen del bono social cuya caracterización y financiación quedan deferidas a su revisión por orden del Ministro del ramo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Sin embargo, aparte la propia regulación del artículo 2 del Real Decreto-ley que acabamos de comentar, y a reserva de una reglamentación más detallada mediante una futura orden ministerial, la disposición transitoria segunda del propio Real Decreto-ley regula provisionalmente el bono social y especifica dos cuestiones de suma relevancia, los usuarios que tienen derecho al bono social y las empresas a las que se impone la financiación y sus respectivos porcentajes:
"Disposición Transitoria segunda. Aplicación automática del bono social desde el 1 de julio de 2009 .
Debe destacarse que pese a que el artículo 2 apunta como criterio de fijación del porcentaje de financiación el volumen de negocio de las empresas de generación, puesto que lo utiliza para determinar el umbral por debajo del cual podrían quedar exentas de la obligación de financiación, la disposición transitoria se limita a enumerar las empresas que han de financiar inicialmente el bono social y su porcentaje de financiación, sin indicar ni el umbral a partir del cual supuestamente se ha eximido a las restantes de participar en el mecanismo de financiación, ni el criterio para determinar los porcentajes de participación de las empresas a las que sí se incluye. Posteriormente, el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (disposición adicional segunda ), ha extendido el plazo de 4 años para proceder a la primera revisión de la financiación del bono social hasta el 1 de enero de 2.014 y hasta dicha revisión resulta aplicable la financiación prevista en al disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 .
Como hemos visto, el legislador español, al aprobar el bono social, se ampara expresamente en la Directiva 2003/54/CE, de 26 de junio de 2.003, del Parlamento europeo y del Consejo, afirmando que el mismo se configura como una obligación de servicio público en el sentido del artículo 3 de la citada Directiva. Pues bien, la Directiva, en lo que atañe al tema establece lo siguiente:
"Artículo 3. Obligaciones de servicio público y protección del cliente .
Dentro del pleno respeto de las disposiciones pertinentes del Tratado, y en particular de su artículo 86, los Estados miembros podrán imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse a la seguridad, incluida la seguridad del suministro, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente, incluida la eficiencia energética y la protección del clima. Estas obligaciones de servicio público deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las empresas eléctricas de la Unión Europea el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores nacionales. En relación con la seguridad del suministro, la eficiencia energética y la gestión de la demanda, y con miras al cumplimiento de objetivos medioambientales, mencionados en el presente apartado, los Estados miembros podrán establecer una planificación a largo plazo, teniendo en cuenta la posibilidad de que terceros quieran acceder a la red.
Los Estados miembros adoptarán las medidas oportunas para proteger a los clientes finales y, en particular, garantizarán una protección adecuada de los clientes vulnerables, incluidas medidas que les ayuden a evitar la interrupción del suministro. En este contexto, los Estados miembros podrán adoptar medidas para proteger a los clientes finales de zonas apartadas. Garantizarán un nivel elevado de protección del consumidor, sobre todo en lo que se refiere a la transparencia de las condiciones contractuales, la información general y los mecanismos de resolución de conflictos. Los Estados miembros velarán por que los clientes cualificados puedan cambiar de suministrador si así lo desean. Al menos por lo que respecta a los clientes domésticos, estas medidas deberán incluir las que se enuncian en el Anexo A.
La empresa recurrente aduce precisamente, como ya se ha expuesto, que el sistema de financiación arbitrado por el artículo 2.5 del Real Decreto-ley 6/2009 , cuyo mecanismo de liquidación se establece en la disposición adicional segunda de la Orden impugnada, es contrario a las exigencias de transparencia, ausencia de discriminación y posibilidad de control estipuladas en el artículo 3.2 de la referida Directiva.
En primer lugar es discriminatoria puesto que carga toda la financiación del bono social en unas empresas concretas de un sector (el de generación de energía eléctrica), sin que se explicite la razón por la que deba imponerse a dicho sector en general y a tales empresas en particular la prestación patrimonial que implica la financiación del bono social. Así, el Real Decreto-ley fija en su artículo 2.5 que la financiación del bono social "será compartida por las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico" y lo mismo se dice literalmente en el preámbulo, sin que conste ninguna justificación de porqué ha de ser dicho sector, de todo el mercado eléctrico, al que se le imponga dicha carga, y en vez de a todos los sectores empresariales intervinientes en dicho sector (generación, transporte, distribución) o a la generalidad de los usuarios, o a unos y otros o, simplemente, con cargo al presupuesto estatal, dado que en definitiva se trata de la financiación de una ayuda social. Seguramente el Gobierno español pueda optar, frente a otras soluciones presentes en derecho comparado, porque sea el propio sector eléctrico el que se haga cargo de dicha prestación social o, incluso, una parte de dicho sector; esto es, en forma alguna se rechaza en términos genéricos la capacidad del Gobierno para escoger tal opción. Pero en tales casos y de conformidad con la Directiva 2003/54 CE (hoy substituida en términos análogos, para lo que aquí importa, por la Directiva 2009/72/CE) para prever dicha ayuda social con cargo al sector eléctrico o a una parte del mismo resulta imprescindible que se aduzcan razones suficientes y razonables para ello, que en el presente caso no se expresan ni en la exposición de motivos ni en el texto del Real Decreto-ley, que permitan excluir un trato injustificadamente perjudicial (discriminatorio) para las empresas afectadas y que haga que las obligaciones impuestas sean transparentes y susceptibles de control en cuanto a su aplicación.
Por otra parte y aunque no proceda ahora examinar esta medida desde una perspectiva constitucional interna, sin duda la obligación de financiación constituye una prestación patrimonial impuesta a unos sujetos particulares y como tal, está sujeta a la exigencia constitucional del artículo 31.3 de la norma suprema, que requiere que toda prestación de esa naturaleza debe establecerse "con arreglo a la ley". En este caso la previsión se establece directamente en un Decreto-ley, lo que resulta suficiente para cumplir con dicha exigencia constitucional respecto al rango normativo.
En lo que respecta a la imposición de la carga de financiación del bono social a una lista nominativa de empresas en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley, nos encontramos con la misma falta de justificación y, consiguientemente, con una decisión igualmente discriminatoria y carente de transparencia. Es verdad que el tenor del artículo 2.5 del Real Decreto- ley, en su párrafo segundo, prevé que por debajo de un umbral a determinar por el Ministro de Industria, Turismo y Comercio las empresas generadoras podrían quedar exentas de tal carga, lo que apunta claramente a que el criterio de distribución de la carga financiera del bono social debe ser el volumen de negocios a escala nacional. Pero si bien el Gobierno ha otorgado mediante el Real Decreto-ley la referida habilitación al Ministro, él mismo se ha considerado exento de la necesidad de justificar la inclusión de una serie de empresas para financiar el bono social y de excluir a las restantes fijando un umbral determinado con dicho criterio del volumen nacional de negocio, incumpliendo con ello la exigencia comunitaria de que la obligación de servicio público sea no discriminatoria, transparente y controlable. En definitiva, al no fijar dicho criterio ni especificar en virtud de qué parámetros precisos se atribuye el porcentaje de financiación concreto a cada una de las empresas afectadas se impide verificar y controlar a cada una de ellas la exactitud o corrección de tales porcentajes y, en todo caso, se les discrimina respecto a las no incluidas en el listado sin que se haya aplicado el propio criterio legal de fijar un umbral por debajo del cual las empresas quedarían exentas de semejante carga financiera.
Examina a continuación los requisitos impuestos a una obligación de servicio público de esa naturaleza: una intervención justificada por el interés económico general (parágrafos 26 a 32), el respeto del principio de proporcionalidad (parágrafos 33 a 43) y finalmente, y esto es lo que directamente atañe el caso presente, "el carácter claramente definido, transparente, no discriminatorio y controlable de las obligaciones de servicio público y la necesidad de un acceso en igualdad de condiciones de las empresas de gas de la Unión a los consumidores", punto respecto al cual se afirma:
"44 Por último, deben cumplirse igualmente los otros requisitos mencionados en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2003/55 , relativos al carácter claramente definido, transparente, no discriminatorio y controlable de las obligaciones de servicio público adoptadas con arreglo a dicha disposición, así como a la necesidad de un acceso en igualdad de condiciones de las empresas de gas de la Unión a los consumidores.
45 Respecto del carácter no discriminatorio de dichas obligaciones, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, habida cuenta del conjunto de medidas que puede adoptar en ese ámbito el Estado miembro de que se trata, la fijación de precios de referencia para el suministro de gas natural, como los controvertidos en el litigio principal, que se aplica de modo idéntico al conjunto de las empresas de suministro de gas natural, debe no obstante considerarse discriminatoria.
46 Así ocurriría si una intervención de ese tipo hiciera recaer la carga financiera resultante de la misma principalmente en algunas de esas empresas, en el caso concreto las que no ejercen igualmente actividad de producción/importación de gas natural." (parágrafos 44 a 46)
Por lo que el Tribunal concluye que
"47 Por tanto, procede responder a las cuestiones planteadas que los artículos 3, apartado 2 , y 23, apartado 1, de la Directiva 2003/55 no se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite determinar el importe del precio de suministro del gas natural mediante la fijación de precios de referencia, como los controvertidos en el litigio principal, después del 1 de julio de 2007, a condición de que esa intervención:
- persiga un interés económico general consistente en mantener el precio de suministro del gas natural al cliente final en un nivel razonable, habida cuenta de que los Estados miembros deben conciliar, tomando en consideración la situación del sector del gas natural, los objetivos de liberalización y de la necesaria protección del cliente final perseguidos por la Directiva 2003/55;
- sólo menoscabe la libre fijación de precios de suministro del gas natural después del 1 de julio de 2007 en la medida necesaria para alcanzar dicho objetivo de interés económico general y, en consecuencia, durante un período de tiempo necesariamente limitado;
- esté claramente definida, sea transparente, no discriminatoria y controlable, y garantice a las empresas de gas de la Unión el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores." (parágrafo 47)
La aplicación de la anterior Sentencia al caso de autos nos lleva a entender que corresponde a esta Sala determinar si la obligación de servicio público consistente en financiar el bono social debe o no considerarse discriminatoria (parágrafo 45), habida cuenta, en especial, que dicha carga se impone a unas empresas en concreto -las de generación y, dentro de ellas, a unas concretas que se relacionan nominatim -, sin que resulte necesario plantear a tal respecto una cuestión prejudicial.
Debemos determinar, en efecto, el alcance del fallo en lo que respecta a las dos normas impugnadas, directamente la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, e, indirectamente, el Real Decreto-ley 6/2009. En cuanto a éste, procede declarar la inaplicación de los dos preceptos que se han examinado y que contienen la regulación relativa a la financiación del bono social contraria al artículo 3.1 y 2 de la Directiva 2003/54 , el artículo 2, apartado 5, y la disposición transitoria segunda, en su último párrafo. No queda afectada, por tanto, la regulación del bono social y de sus beneficiarios, sino tan sólo el mecanismo de financiación.
En lo que respecta a la Orden ITC/1723/2009, quedan sin posible aplicación las disposiciones adicionales segunda y tercera, relativas respectivamente al mecanismo de liquidación del bono social y las tarifas de referencia para la aplicación del bono social, al quedar sin cobertura legal. No procede en cambio declarar su nulidad, puesto que en sí mismas no determinan qué empresas deben financiar el bono social, sino que prevén una mecanismo de liquidación que habría de aplicarse a las empresas de generación determinadas en la normativa reguladora del bono social, que en la actualidad es el artículo 2 y la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009 . Al quedar sin aplicación por su carácter discriminatorio el apartado 5 del referido artículo 2 y la disposición transitoria segunda, que son los preceptos que determinan las empresas que debían financiar el bono social, tampoco pueden ser aplicadas las referidas disposiciones adicionales de la Orden impugnada.
Solicita también la parte recurrente que acordemos el restablecimiento de su situación jurídica individualizada mediante el derecho de las empresas de su grupo (Iberdrola Generación, S.A.U. y Tarragona Power, S.A.), a ser indemnizadas por las cantidades abonadas para financiar el bono social hasta la fecha de ejecución de la presente Sentencia. Habida cuenta de la estimación de su pretensión principal, que deja sin posible aplicación la obligación de servicio público consistente en la obligación de financiación del bono social, debemos acceder a esta solicitud y declarar, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 71.1.b) de la Ley de la Jurisdicción , el derecho de la recurrente a que se le reintegren las cantidades abonadas por dicho concepto hasta el momento de ejecución de esta Sentencia, a partir del cual deja de ser aplicable la actual regulación sobre financiación del bono social.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no se imponen las costas.
Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por Iberdrola, S.A. contra la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial y, conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, DECLARAMOS INAPLICABLES el artículo 2, apartado 5, y la disposición transitoria segunda , último párrafo, del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, que han sido indirectamente impugnados en este proceso; DECLARAMOS IGUALMENTE INAPLICABLES las disposiciones adicionales segunda y tercera de la mencionada Orden ITC/1723/2009 como consecuencia de la anterior declaración de inaplicabilidad de los preceptos citados del Real Decreto-ley 6/2009 .
En relación con el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional , publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.-
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012, dictada en el recurso contencioso-administrativo 419/2010, interpuesto por la mercantil IBERDROLA, S.A. contra la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial.
Expreso, respetuosamente, mi disentimiento con el pronunciamiento de la sentencia de esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012 (RCA 419/2010) que, en la expresión del voto mayoritario, resuelve estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil IBERDROLA, S.A. y declara inaplicables el artículo 2, apartado 5, y la disposición transitoria segunda , último párrafo, del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, y las disposiciones adicionales segunda y tercera de la mencionada Orden ITC/1723/2009 como consecuencia de la anterior declaración de inaplicabilidad de los preceptos citados del Real Decreto-ley 6/2009 , con base en los siguientes razonamientos:
Comparto el criterio de la sentencia dictada por esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012, en el extremo que considera que el bono social, establecido en el artículo 2 del Real Decreto- ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, para determinados consumidores de electricidad acogidos a la tarifa de último recurso, destinado a favorecer el acceso al suministro de energía eléctrica de colectivos social o económicamente vulnerables, constituye un desarrollo del artículo 3.5 de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, que puede incardinarse como obligación de servicio público, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la mencionada norma comunitaria, a los efectos de que el Estado imponga a las empresas eléctricas la carga de su financiación.
En este sentido, presto mi conformidad a la consideración que realiza la sentencia sobre que el establecimiento del bono social se encuentra amparado por el apartado 5 del artículo 3 de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, a cuyo tenor «los Estados miembros adoptarán las medidas oportunas para proteger a los clientes finales y, en particular, garantizarán una protección adecuada de los clientes vulnerables, incluidas medidas que les ayuden a evitar la interrupción del suministro».
Cabe poner de relieve que la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, pretende la realización de un mercado interior de la electricidad plenamente operativo y competitivo, seguro y sostenible, desde la perspectiva medioambiental, que se fundamenta en la noción de servicio público, y promueve, entre otros objetivos, velar por la protección adecuada de los intereses de los clientes domésticos finales mas vulnerables.
Procede dejar constancia de que en la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, se exponen las razones del Gobierno, en posición de legislador de urgencia, para establecer el bono social como medida de protección de los clientes mas vulnerables que pueden verse afectados negativamente en el derecho de suministro de energía eléctrica para la implantación de la tarifa de último recurso en los siguientes términos:
Procede en segundo lugar establecer mecanismos adicionales de protección para colectivos vulnerables, imponiendo una obligación de servicio público, en el sentido del artículo 3.º de la Directiva 2003/54/CE , a las comercializadoras de último recurso para que el tránsito a las tarifas de último recurso pueda ser realizado de una forma razonable para todos. La inminencia de la entrada en vigor del nuevo sistema de suministro y de tarifas de último recurso podría implicar que los consumidores más vulnerables sean los que soporten la mayor carga asociada a la eliminación del déficit de tarifa. La protección extemporánea impediría la suavidad del cambio por lo que se requiere la puesta en marcha de forma inminente de un bono social para proteger la seguridad jurídica y confianza legítima de los consumidores más desprotegidos. La financiación de este bono social será compartida por las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico. Ante la puesta en marcha de la tarifa de último recurso el próximo 1 de julio, se regula de forma transitoria el mecanismo de financiación del déficit y del bono social .
Y asimismo, cabe referir que en el trámite parlamentario de convalidación del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 de la Constitución española , celebrado en el Congreso de los Diputados el 21 de mayo de 2009, el Ministro de Industria, Turismo y Comercio expuso en defensa de la norma los elementos esenciales del denominado bono social, al afirmar que constituye una bonificación en la tarifa eléctrica que beneficiará, aproximadamente, a cinco millones de hogares, a unos once millones de ciudadanos, perceptores de una pensión mínima, a las familias numerosas y a aquellas familias cuyos miembros estén todos en paro, con la finalidad de garantizar la congelación del precio de la luz hasta el año 2012 a estos colectivos, y manifestar que será financiado por los titulares de empresas de generación, en un contexto de liberalización del sector eléctrico, en que, según se infiere del propio contenido del Real Decreto-ley examinado, las compañías que desarrollan la actividad de producción de energía han sido beneficiadas por la percepción de mayores ingresos derivados de la asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Segundo.- Mi discrepancia con la sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se centra en el pronunciamiento de inaplicación del artículo 2, apartado 5 y de la disposición transitoria segunda , último párrafo, del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, que se sustenta en resultar incompatible con el Derecho de la Unión Europea, pues, a mi juicio, desde la perspectiva formal o procesal, debería haberse planteado, con carácter previo a adoptar esta decisión, cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en cuanto que estimo que no concurren los supuestos establecidos por la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia ( SSTJCE de 27 de marzo de 1963 , 6 de octubre de 1982 , 19 de noviembre de 1991 y 15 de julio de 2010 ), de que la cuestión suscitada fuera materialmente idéntica a otra que ha sido objeto de una decisión prejudicial o que la correcta aplicación del Derecho Comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deja lugar a ninguna duda razonable sobre la solución de la cuestión.
En efecto, no aprecio la concurrencia de una evidente contradicción o incompatibilidad entre el contenido del artículo 2, apartado 5, del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, con el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003 , sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, que permita sostener que la obligación de servicio público impuesta a las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico de contribuir a la financiación del bono social y la facultad de excluir a aquellas empresas de generación eléctrica que no superen un determinado umbral, en relación con el volumen de negocio, incumpla, en abstracto, las exigencias derivadas de los principios de transparencia y no discriminación, en cuanto que cabe tener en cuenta las circunstancias y condiciones concurrentes en el sector eléctrico español, y, particularmente, la realización del proceso de liberalización, la posición de dominio de determinadas empresas de generación que conservan beneficios regulatorios, que justifican la legalidad y equidad de esta decisión, adoptada por el legislador de urgencia por razones de interés económico general, pues pretende alcanzar objetivos enunciados en la propia Directiva, dentro del respeto del Derecho Comunitario.
A mi juicio, no resultan determinantes para resolver este proceso los criterios expuestos en la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de abril de 2010 (C-265/08 ), que resolvió la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Administrativo Regional de Lombardia, en que se aplica la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE, y en que la regulación nacional cuestionada afecta a obligaciones de servicio público impuestas a las empresas de distribución o de venta de gas natural, tendentes a tutelar a los usuarios que se hallen en condiciones particulares, debido a su salud o a dificultades económicas, para lo que se atribuye a la Autoridad Regulatoria fijar precios de referencia, que son en la práctica menos elevados que los que resultarían del juego de la oferta y la demanda, en cuanto que apreciamos diferencias sustanciales entre los presupuestos fácticos y jurídicos contemplados.
Tercero.- Desde una perspectiva material o sustantiva, considero que debía haberse desestimado en su integridad el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil IBERDROLA, S.A. contra la disposición adicional segunda de la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, por la que se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de julio de 2009 y las tarifas y primas de determinadas instalaciones de régimen especial, que regula el mecanismo de liquidación del bono social, en cuanto que cabe rechazar que el artículo 2.5 y la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, sean contrarios al Derecho Comunitario e infrinjan los artículos 9.3 , 14 y 38 de la Constitución , en la medida en que la determinación de la obligación de las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico de contribuir a financiar el bono social, destinado a los clientes mas vulnerables, constituye una medida de política social, que adopta el legislador de urgencia de un Estado con la finalidad de cumplir uno de los objetivos establecidos en la Directiva 2003/54 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, de promover y facilitar el acceso al servicio público de suministro eléctrico a las personas mas desfavorecidas, que no se revela ni contraria al mantenimiento de la unidad del mercado común en el sector eléctrico, ni a la libertad de establecimiento, ni a la libertad de empresas, ni es discriminatoria o arbitraria, en cuanto que dicha obligación es necesaria, está justificada por perseguir el interés económico general y es, asimismo, proporcionada.
En último término, en aplicación del artículo 264 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 231 TCE ), y, atendiendo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia expuesta en la sentencia de 3 de septiembre de 2008 (C-402/05 y C-415/05P), estimo que, si en hipótesis fuera procedente la decisión de inaplicación del artículo 2, apartado 5, y de la disposición transitoria segunda , último párrafo del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril , debería limitarse esta declaración en cuanto a sus efectos temporales, teniendo en cuenta las relevantes repercusiones que produce en el acceso al servicio básico de electricidad de colectivos vulnerables y la afectación a la sostenibilidad del régimen económico financiero del sector eléctrico, en aras de que el legislador de urgencia pudiera resolver los defectos de la norma controvertida y colmar el vacío legal.
Madrid, a ocho de febrero de dos mil doce.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Firmado.-

References: resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 resolución 
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 38
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 49
 artículo 3
 artículo 38
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 9
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 267
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 86
 resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 71
 artículo 139
 artículo 2
 artículo 72
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 86
 artículo 2
 artículo 267
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 264
 artículo 231
 artículo 2