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Timestamp: 2020-01-29 07:35:52+00:00

Document:
Saisine du Conseil constitutionnel en date du 15 juillet 2008 présentée par au moins soixante sénateurs, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2008-567 DC | Legifrance
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Saisine du Conseil constitutionnel en date du 15 juillet 2008 présentée par au moins soixante sénateurs, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2008-567 DC
I. ― Le texte qui vous est déféré présente l'originalité d'étendre un dispositif que vous avez initialement considéré comme dérogatoire au droit commun de la commande publique.
En effet, les articles 2 et 19 de la loi étendent le champ d'application des contrats de partenariat définis par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, extension que les travaux parlementaires confirment sans aucune ambiguïté.
― d'une part, le principe de l'ordonnance du 17 juin 2004 est inversé en ce qu'il est désormais prévu de faire précéder le choix du mode contractuel par la personne publique d'une évaluation préalable (I du nouvel article 2 de l'ordonnance) justifiant au regard de la nature du projet envisagé (II du même article) : soit une complexité particulière, soit un caractère d'urgence, soit enfin, un bilan coûts-avantages plus favorable que ne le serait le recours aux autres contrats de la commande publique pour un même projet ;
― d'autre part, et par détermination de la loi, sont réputés présenter le caractère d'urgence justifiant le recours à un tel contrat de partenariat une liste de différents projets couvrant, dans l'article 2 de la loi, sept domaines forts larges, et, dans l'article 19 de la loi, trois domaines tout aussi étendus. Le législateur a seulement prévu deux réserves : d'abord temporelle, puisque cette liste n'est valable que jusqu'au 31 décembre 2012, et ensuite, matérielle en ce que l'évaluation préalable prévue au I des articles 2 et 19 sera réputée positive si elle n'est pas défavorable ».
Ce nouveau dispositif méconnaît à l'évidence les exigences constitutionnelles inhérentes à l'égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics », pour reprendre les termes de votre décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, considérant 18.
II. - Vous avez jugé que les ordonnances prévoyant l'instauration d'un contrat de partenariat devront réserver de semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé » (Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, considérant 18).
Cette réserve d'interprétation se comprend d'autant mieux que la loi d'habilitation ainsi précisée s'inscrivait dans un mouvement législatif initié en 2002. Ainsi, par deux lois du mois d'août 2002 (loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et loi d'orientation et de programmation pour la justice), le législateur avait déjà prévu des règles dérogatoires à la commande publique pour faire face à des besoins urgents en termes d'équipements publics. Vous aviez certes jugé que ces dérogations aux règles usuelles relatives à la commande publique, lorsqu'elles garantissent le respect de principes constitutionnels, sont admissibles dans la mesure où elles se trouvent justifiées par d'autres exigences constitutionnelles (continuité des services publics, nécessité d'agir avec célérité en vue d'assurer la protection de la santé ou de l'ordre public,...) ou par des considérations d'intérêt général (Décisions n° 2002-460 et n° 2002-461 des 22 août et 29 août 2002).
Dans votre décision du 26 juin 2003, vous avez pris soin d'encadrer strictement le recours à des procédés contractuels dérogatoires au droit commun dès lors que, malgré les précautions prises par le législateur habilitant le Gouvernement à créer un nouveau contrat de partenariat par voie d'ordonnance, un certain flou demeurait. Autrement dit, à vous suivre, il n'est possible d'infléchir les règles garantissant l'égalité devant la commande publique, la protection des propriétés publiques et le bon usage des deniers publics que pour des motifs tenant à un intérêt général liés à l'urgence ou liés à la nécessité de tenir compte de certaines caractéristiques particulières d'un projet (voir, à cet égard, les commentaires publiés dans les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 15).
Le recours à de tels contrats de partenariats doit donc être exceptionnel et ne peut devenir le régime commun de la commande publique ni même être mis en concurrence avec les autres contrats, tels les marchés publics ou les délégations de service public, hors des cas strictement définis par la loi et non pas au terme d'un exercice de casuistique hasardeux.
Saisi d'un recours, formé par plus de soixante parlementaires et différents autres requérants, à l'encontre de l'ordonnance créant le contrat de partenariat, le Conseil d'Etat a jugé qu'il résulte des termes mêmes de cette décision que, sous réserve qu'elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d'équipements collectifs, l'urgence qui s'attache à la réalisation du projet envisagé est au nombre des motifs d'intérêt général pouvant justifier la passation d'un contrat de partenariat ; qu'il en va de même de la complexité du projet, lorsqu'elle est telle que "la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique” de ce projet » (Conseil d'Etat du 29 octobre 2004, Sueur et autres, considérant 10).
Vous avez confirmé cette position dans votre décision du 2 décembre 2004 (n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004) rendue à propos de la loi portant ratification de cette ordonnance du 17 juin 2004.
Mais, en l'espèce, les articles 2 et 19 bouleversent l'économie générale du régime des contrats de partenariat telle que résultant de vos décisions et de l'arrêt du Conseil d'Etat.
III. - En l'occurrence, il apparaît que le § 3° du II de l'article 2 de l'ordonnance comme le § 3° du II de l'article 1414-2 du code général des collectivités territoriales, résultant respectivement des articles 2 et 19 de la loi critiquée, introduisent une option qui ne recouvre aucun motif d'intérêt général objectif et rationnel au sens de votre jurisprudence.
En quoi ce critère répond-il à un motif d'intérêt général ?
Il doit être, en outre, observé qu'au moment où l'évaluation préalable est censée être faite la personne chargée de cette évaluation ne dispose que de peu d'éléments probants. Elle ne connaît pas, par définition, les candidats à l'éventuel contrat de partenariat, ni les offres qu'ils feront. Elle ne connaît pas davantage, pour ces mêmes raisons, les candidatures ou les offres qui seraient présentées dans le cadre d'une éventuelle délégation de service public ou d'éventuels marchés publics classiques. Elle ne connaît pas davantage nombre de variables qui auront d'inévitables conséquences financières : prix de l'énergie, coût de la construction, taux d'intérêts, etc. Dans ces conditions, il sera le plus souvent hasardeux de considérer qu'au terme de 10, 20, 30 ou 40 années ― durée des contrats de partenariat ― le bilan sera, ou serait, plus avantageux en faisant appel à un contrat de partenariat plutôt qu'à une délégation de service public ou à un marché classique.
Ajoutons que lorsque le rapport de la Cour des comptes pour 2008 pointe les désavantages à moyen et long termes des contrats de partenariats, on doit d'ailleurs s'interroger sur cette troisième voie introduite par la loi au-delà du critère de l'intérêt général. Sans doute la Cour des comptes a-t-elle à l'esprit les dérives et échecs graves, y compris pour les deniers publics et pour la continuité et qualité du service public, qu'ont connus ces types de contrat dans d'autres Etats qui en avaient fait un mode quasi normal de gestion publique.
IV. - En outre, cette troisième voie rendra difficile sinon impossible le droit au recours constitutionnellement garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789.
On rappellera, à cet égard, que le Conseil d'Etat a jugé que la légalité de la décision de lancer la procédure de passation d'un contrat de partenariat est soumise au contrôle du juge, qui pourra notamment être saisi au stade précontractuel, sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, à ce que le projet envisagé corresponde effectivement à l'une des situations visées au a de l'article 2 de l'ordonnance (urgence ou complexité) (CE 29 octobre 2004, considérant 8).
Certes, le juge pourra toujours exercer son office dans le cadre d'une procédure d'urgence pour apprécier la présence d'un motif d'intérêt général suffisant ou non : urgence ou complexité.
En revanche, il est plus qu'improbable que le juge des référés puisse s'immiscer dans l'évaluation délicate, et forcément mêlée de considérations d'opportunité, d'un bilan coûts et avantages. Sauf à ce que le juge de l'urgence exerce un contrôle qui relève normalement d'un contrôle normal et non pas limité à une erreur manifeste d'appréciation. Par définition, le bilan coûts et avantages conduit le juge à opérer un contrôle étendu étranger à l'office de l'urgence, tant en termes de délais que de moyens d'instruction.
V. - Quant à la liste des domaines pour lesquels la loi considère que l'urgence est déclarée par principe jusqu'au 31 décembre 2012, les auteurs de la saisine s'en remettent à votre sagacité pour considérer que l'allongement tout azimut des exceptions au droit de la commande publique vide de sa substance votre réserve d'interprétation inscrite dans votre décision du 23 juin 2003.
L'on est tenté d'écrire : que de chemin parcouru depuis les exceptions admises par vos décisions des 22 et 29 août 2002 ! L'extension du champ du contrat de partenariat semble désormais sans bornes. De procédure exceptionnelle elle est devenue une procédure parmi d'autres.
Les domaines visés sont de tous ordres et l'on voit bien que dans quatre ans d'ici c'est le contrat de partenariat qui sera devenu la norme du contrat de commande publique pour tout projet d'une certaine importance.
En un mot, puisque vous avez considéré que l'urgence est l'un des critères susceptibles de justifier le recours à un contrat de partenariat, le texte adopté tente de répondre à l'exigence posée en considérant, de manière purement déclarative et formelle, qu'un grand nombre de domaines sont urgents » jusqu'en 2012. Il y a là un véritable détournement de la lettre et de l'esprit de votre décision.
A cet égard, il convient, en outre, de s'interroger sur le renversement de la charge de la preuve du bien-fondé du recours à ce contrat spécial dès lors que l'évaluation préalable devra n'être simplement pas défavorable ».
A cet instant, il faut rappeler que la généralisation de ce type de contrat aboutira à bouleverser les équilibres de plusieurs secteurs économiques au détriment des architectes, entreprises de second œuvre, PME et artisans du bâtiment et autres acteurs qui ne pourront accéder à ces contrats que par le biais de la sous-traitance, soit donc au travers d'une pression économique résultant nécessairement d'une concentration du pouvoir économique entre quelques grands groupes.
22 et 29 août 2002
3° du II de l'article 1414-2 du code général des collectivités territoriales
Décision n°2002-460 du 27 février 2002, v. init.
Décision n°2003-473 du 22 juillet 2003, v. init.
décision du 2 décembre 2004 (n° 2004-506
décision du 26 juin 2003
lois du mois d'août 2002

References: l'article 61
 l'article 61
 l'article 61
 l'article 2
 l'article 19
 § 3
 l'article 2
 § 3
 l'article 1414
 l'article 16
 l'article 2
 l'article 1414