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Timestamp: 2019-12-16 06:01:08+00:00

Document:
Ejecutoria num. 2a./J. 87/2009 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 69235750
Número de Resolución: 2a./J. 87/2009
CONTRADICCIÓN DE TESIS 143/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TRATÁNDOSE DE LA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA, EN LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA, CON BASE EN EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA, PUEDEN INTRODUCIRSE ARGUMENTOS NOVEDOSOS PARA CUESTIONAR LAS VIOLACIONES COMETIDAS DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO O RECURSO DEL CUAL DERIVE LA RESOLUCIÓN DE MÉRITO, SIN QUE LA OMISIÓN DE IMPUGNAR AQUÉLLAS EN LA DEMANDA HAGA PRECLUIR SU DERECHO PARA HACERLO.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 143/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que el tema sobre el cual tratan las ejecutorias respecto de las que se denuncia la presente contradicción de tesis, corresponden a la materia administrativa de la especialidad de esta Sala.
SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.
TERCERO. El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver por unanimidad de votos, la revisión fiscal 12/2008, el diecisiete de abril de dos mil ocho sostuvo, en la parte conducente, lo siguiente:
"QUINTO. Son fundados los agravios hechos valer. En principio, es conveniente precisar lo siguiente: Mediante escritos de diecisiete de agosto y trece de septiembre de dos mil seis, presentados ante la Administración Local Jurídica de Chihuahua, ********** promovió recurso de revocación contra la resolución contenida en el oficio 324-SAT-08-I-Ce-4648 de trece de junio de dos mil seis, emitido por la Administración Local de Auditoría Fiscal, a través de la cual se determinó un crédito fiscal por la cantidad de **********a través de su apoderado, promovió el juicio contencioso administrativo del que deriva la resolución ahora recurrida, impugnando la resolución negativa ficta que atribuyó a la Administración Local Jurídica de Chihuahua, recaída al aludido recurso de revocación. La autoridad dio contestación a la demanda, exponiendo los fundamentos y motivos de la negativa ficta (fojas 39 a 92). La parte actora mediante escrito presentado el trece de agosto de dos mil siete, amplió la demanda, haciendo valer, entre otros, argumentos que no esgrimió en el recurso de revocación, ni en su demanda, siendo uno de ellos, la ilegalidad del procedimiento fiscalizador, porque la orden de visita domiciliaria no contenía la cita del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación (fojas 944 a 1005). La autoridad, al dar contestación a la ampliación de demanda, expuso como cuestión previa que dichos conceptos de impugnación eran inoperantes porque no controvierten los fundamentos y motivos de la negativa ficta, pues el actor no estaba facultado para hacer valer argumentos no aducidos en el recurso de revocación, por haber precluido su derecho, pues debió plantearlos desde la demanda (fojas 1231 a 1312). La S.F., el veinticinco de octubre de dos mil siete, emitió resolución en el juicio de nulidad en la cual estimó debidamente configurada la negativa ficta y abordó la cuestión previa hecha valer por las autoridades demandadas, en el sentido de que la ampliación de demanda se encontraba sujeta o condicionada a que el actor formulara razonamientos tendentes a desvirtuar la legalidad de los hechos y el derecho en que se apoyó la negativa ficta y no con el objeto de que formulara argumentos novedosos, pues ello lo debió hacer desde el escrito inicial de demanda, ya que los actos del procedimiento eran de su pleno conocimiento, por lo que precluyó su derecho; al efecto, la S.F. consideró que carecía de sustento lo argumentado por las autoridades demandadas, en síntesis, porque la autoridad no puede fundar su resolución en situaciones procesales que impiden el conocimiento de fondo como serían a manera de ejemplo, falta de personalidad, extemporaneidad del recurso o de la instancia, cuando éste se hizo valer desconociendo los actos recurridos, porque ya perdió su derecho al no sustentarlas dentro del plazo legal; y porque en virtud del principio de litis abierta, que rige el juicio contencioso administrativo, el demandante está en posibilidad de hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso de revocación, reiterar los esgrimidos en el mismo o, incluso, sólo combatir la resolución recurrida, en términos del penúltimo párrafo del artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Por lo anterior, la Sala Fiscal procedió a analizar el aludido argumento novedoso el cual declaró fundado y suficiente para declarar la nulidad de ‘las resoluciones impugnadas’ (fojas 1326 a 1337). Mediante resolución de fecha veinte de noviembre de dos mil siete, la Sala Fiscal aclaró dicha sentencia, estableciendo que se declara la nulidad de la resolución contenida en el oficio 324-SAT-08-I-Ce-4648 de trece de junio de dos mil seis, y en consecuencia, la de la negativa ficta impugnada (fojas 1347 a 1350). En sus agravios, las autoridades recurrentes combaten las consideraciones mediante las cuales la Sala Fiscal resolvió la cuestión previa hecha valer por las autoridades demandadas, bajo el argumento de que la autoridad perdió su derecho a hacer valer cuestiones procesales para fundar su resolución y de que el actor, al ampliar su demanda, sí podía hacer valer argumentos no invocados en el recurso de revocación, por virtud de la figura jurídica de la litis abierta. Ahora bien, la litis en este recurso de revisión consiste en determinar si la parte actora se encontraba en oportunidad al momento de ampliar su demanda de nulidad, de hacer valer argumentos novedosos, tales como que la orden de visita domiciliaria no contenía la cita del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación. Se afirma que son fundados los agravios, por lo siguiente: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 166/2006, con número de registro 173,737, emitida al resolver la contradicción de tesis 91/2006, sostuvo que uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo, del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fíctamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad; y que en ese tenor, al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución, las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, que no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular, pierde el derecho por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal. Dicha tesis de jurisprudencia aparece publicada en la página 203, Tomo XXIV, diciembre de 2006, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto siguientes: ‘NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.’ (se transcribe). En la especie, según se advierte de la parte del fallo recurrido que se analiza, es claro que la S.F. se apoya en dicho criterio para resolver; sin embargo, como lo aduce la parte recurrente, la Sala Fiscal interpreta incorrectamente la cuestión relativa a que la autoridad al contestar la demanda promovida contra la negativa ficta, no podrá fundar su resolución en situaciones procesales que impiden el conocimiento de fondo, porque la autoridad pierde su derecho a hacerlas valer para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal. Se afirma lo anterior, en virtud de que según se desprende de la jurisprudencia transcrita, la autoridad al momento de expresar los hechos y el derecho (tratándose de la negativa ficta), no puede resolver basándose en cuestiones procesales, sino que debe analizar los argumentos de fondo; sin embargo, como bien lo argumenta la autoridad recurrente, tal situación no conlleva a que la autoridad pierda el derecho de hacer valer cuestiones procesales en tratándose de la tramitación o desahogo de la instancia del juicio de nulidad, o sea, que lo que pierde la autoridad es el derecho de fundar su resolución (del recurso de revocación) en cuestiones de carácter procesal, pero no pierde el derecho de hacer valer cuestiones procesales dentro del juicio de nulidad, tales como la improcedencia de motivos de impugnación novedosos planteados en la instancia del juicio de nulidad, pues dentro de ésta la autoridad puede argumentar como refutación al escrito de ampliación de demanda, cuestiones como la que adujo, esto es, que la parte actora hizo valer argumentos novedosos respecto de los cuales ya precluyó su derecho para plantearlos, pues el derecho que perdió la autoridad es en relación a la tramitación y resolución del recurso de revocación, mas no a la tramitación y resolución del juicio de nulidad. Por otro lado, también es incorrecto que la Sala Fiscal haya estimado que por virtud de la ‘litis abierta’, la parte actora podía hacer valer los argumentos novedosos de que se trata. En efecto, el artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, dice: ‘Artículo 37.’ (se transcribe). El texto del numeral antes transcrito, consagra la figura jurídica denominada negativa ficta, cuya naturaleza se centra en estimar que el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo no interrumpido de tres meses, genera la presunción legal de que la autoridad resolvió de manera negativa; es decir, en forma contraria a los intereses del peticionario, circunstancia que origina su derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes en contra de esa negativa tácita, o bien, a esperar a que esa autoridad dicte la resolución respectiva. De esta manera, el silencio administrativo, configurado así como un acto desestimatorio de la petición elevada por el contribuyente, origina una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución produce la desestimación por silencio del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Así, cuando se impugna una resolución negativa ficta, la litis en el juicio fiscal queda establecida con el escrito inicial de demanda y la contestación que de ella se haga, en la que se expresen los fundamentos de la resolución negativa ficta y, además, en su caso, con la ampliación de dicha demanda y su contestación, sin que las partes puedan introducir en la ampliación cuestiones diversas a las que se plantearon en la solicitud que dio origen a la negativa ficta. Es aplicable la tesis con número de registro 237,766, sustentada por la anterior integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 81, Volúmenes 145-150, Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, que es del tenor literal siguiente: ‘NEGATIVA FICTA. LITIS EN EL JUICIO FISCAL CUANDO SE DEMANDA NULIDAD DE UNA RESOLUCIÓN DE TAL CARÁCTER.’ (se transcribe). Por otro lado, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, señala los casos en que se podrá ampliar la demanda en el juicio de nulidad, y al efecto señala que ello podrá ser en los casos siguientes: a) cuando se impugne una negativa ficta; b) contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación cuando se den a conocer en la contestación; c) en los casos previstos en el artículo 18 de dicha ley, o sea, cuando se alegue que la resolución administrativa no fue notificada o que lo fue ilegalmente, caso en el cual si el demandante afirma conocer la resolución administrativa, los conceptos de impugnación contra su notificación y contra la resolución, deberán hacerse valer en la demanda, y si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando a la autoridad a quien le atribuye su notificación o ejecución, en este caso al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda; d) cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda y e) cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda. De dicho precepto legal se desprende, que posteriormente a la contestación de la demanda, la ampliación procede excepcionalmente sólo en los supuestos en el mismo previstos. Al respecto, debe citarse por las razones que informa la tesis de jurisprudencia 2a./J. 101/2006, con número de registro 174,743, publicada en la página 348 del Tomo XXIV, julio de 2006, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor literal siguiente: ‘DEMANDA DE NULIDAD FISCAL. EL ACTOR PUEDE AMPLIARLA FACULTATIVAMENTE DENTRO DEL PLAZO QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 207 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN Y, EXCEPCIONALMENTE, DESPUÉS DE CONTESTADA, EN LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN EL NUMERAL 210 DEL PROPIO ORDENAMIENTO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005).’ (se transcribe). Por tanto, en la especie la litis configurada con la negativa ficta se centraba en las cuestiones propuestas por la parte actora en su escrito mediante el cual interpuso el recurso de revocación y los fundamentos y razones que esgrimió al respecto la autoridad al contestar la demanda, y en su caso, con los argumentos de la ampliación de la demanda y la contestación a dicha ampliación, siempre referidos a los temas relativos a la negativa ficta configurada. Es verdad que en el juicio de nulidad, el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo contempla el principio de litis abierta, la cual comprende no sólo la resolución impugnada sino también la recurrida; los nuevos argumentos que pueden incluir los razonamientos que se refieran a la resolución recurrida, y los dirigidos a impugnar la nueva resolución; así como aquellas razones o motivos que reproduzcan agravios esgrimidos en el recurso administrativo en contra de la resolución originaria; pues todos estos argumentos, ya sean novedosos o reiterativos de la instancia administrativa, constituyen los conceptos de anulación propios de la demanda fiscal, lo cual implica que con ellos se combaten tanto la resolución impugnada como la recurrida en la parte que afecte el interés jurídico del actor, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa está obligado a estudiarlos. Así lo sostuvo la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 32/2003, con número de registro 184,472, al interpretar el artículo 197, último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, de similar redacción al artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, tesis que es visible en la página 193, T.X., abril de 2003, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con el rubro y texto siguientes: ‘JUICIO DE NULIDAD. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 197, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE, PERMITE AL DEMANDANTE ESGRIMIR CONCEPTOS DE ANULACIÓN NOVEDOSOS O REITERATIVOS REFERIDOS A LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, LOS CUALES DEBERÁN SER ESTUDIADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe). Sin embargo, la litis abierta no autoriza al actor a introducir hasta la ampliación de la demanda, con motivo de la contestación a la demanda de negativa ficta, cuestiones diversas a las que conforman la litis de ésta, sin que ello riña con la figura jurídica de la litis abierta, pues el actor acudiendo a dicha figura jurídica, pudo hacer valer las cuestiones novedosas contra el procedimiento fiscalizador, al promover la demanda de nulidad, pues no adujo desconocer los actos relativos a dicho procedimiento, ya que en la ampliación de demanda, tratándose de la negativa ficta, únicamente puede controvertir los fundamentos y motivos de la resolución de la autoridad en relación a los temas propuestos en el recurso de revocación al cual recayó la negativa ficta, que debe considerarse son los que desconocía al interponer la demanda de nulidad y son los que le dio a conocer la autoridad al contestar la demanda, pues como se precisó con antelación la ampliación de demanda sólo procede en los diversos casos excepcionales a que se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en los cuales no se ubicó el actor. En el anterior orden de ideas, al resultar fundados los agravios hechos valer por las autoridades recurrentes, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y ordenar a la Sala Fiscal que declare fundados los argumentos relativos a la cuestión previa hecha valer por la autoridad demandada, analizada con antelación y, por ende, declare improcedente el concepto de impugnación en que se esgrimió la ilegalidad del procedimiento fiscalizador porque la orden de visita domiciliaria no contenía la cita del artículo 43 del Código Fiscal Federal, y resuelva lo que en derecho proceda respecto de conceptos de impugnación cuyo estudio omitió."
De las consideraciones precedentes surgió la tesis cuyos rubro, texto y datos de localización son:
"JUICIO DE NULIDAD CONTRA LA NEGATIVA FICTA RECAÍDA AL RECURSO DE REVOCACIÓN. EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA EL ACTOR NO PUEDE HACER VALER CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NOVEDOSOS, APOYÁNDOSE EN LA FIGURA JURÍDICA DE LA LITIS ABIERTA. Cuando en el juicio de nulidad se impugna la negativa ficta recaída al recurso de revocación, la litis se establece con el escrito inicial de demanda y su contestación, en los que se expresan los fundamentos de la resolución controvertida y, en su caso, con la ampliación de la demanda y su contestación, siempre que éstas se refieran a los temas de la ficción legal que se analiza; por tanto, la figura jurídica de la litis abierta en el juicio de nulidad no autoriza al actor a introducir hasta la ampliación de la demanda cuestiones novedosas respecto de las que conforman la litis, ya que, como se apuntó, en aquélla únicamente puede controvertir los fundamentos y motivos de la resolución de la autoridad en relación con los temas propuestos en el recurso de revocación al cual recayó la negativa ficta, pues debe entenderse que son los que desconocía al interponer la demanda, ya que, además, la ampliación del escrito inicial sólo procede en los casos excepcionales a que se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo." (No. Registro: 169,475. Tesis aislada.Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, junio de 2008. Tesis XVII.2o.P.A.34 A, página 1252).
CUARTO. El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, el veintitrés de marzo de dos mil nueve, al resolver por unanimidad de votos el amparo directo fiscal 66/2009, en lo interesante, sustentó las consideraciones siguientes:
"SEXTO. ... Los argumentos anteriormente sintetizados, mismos que por cuestión de método serán analizados en forma conjunta, por estar estrechamente relacionados, son fundados, de conformidad con lo que enseguida se detalla: Según criterio sustentado por este órgano de control constitucional, si de autos se advierte que la contestación de demanda trata cuestiones no tocadas en la promoción inicial, o bien esgrime argumentaciones que no podrían estimarse rebatidas de antemano en la demanda, porque ésta no se refirió directamente a ellas, es innegable que el actor debe producir la ampliación correspondiente, con la finalidad de contradecir tales argumentaciones, en atención a que, cuando en su contestación la autoridad expone los motivos y fundamentos de la resolución, el actor se encuentra ya en condiciones de rebatir lo que aduce la demandada. En efecto, de los autos en estudio, se advierte que la Administradora Local Jurídica de Chihuahua, al dar contestación a la demanda de negativa ficta, donde resolvió el recurso de revocación, manifestó que la negativa ficta no causa perjuicio al particular, ni lo deja en estado de indefensión, ya que ésta se puede impugnar y dio a conocer el método que aplicó para determinar el valor en aduana de la mercancía embargada, ofreciendo como prueba de su intención el oficio exhibido por la parte actora, mediante el cual se finca el crédito fiscal, así como copia certificada del dictamen de clasificación arancelaria, cotización y avalúo de dieciséis de abril de dos mil siete (fojas 46 a 78 del juicio de nulidad). Posteriormente, la S.F., mediante auto de fecha seis de mayo de dos mil ocho, ordenó correr traslado a la parte actora, con copia de la contestación de la demanda y de los anexos exhibidos, para que de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, dentro del término legal, produjera su ampliación de demanda. Hasta aquí podemos evidenciar que nos encontramos en el principio de litis abierta. Al respecto, conviene precisar, en primer término, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido el criterio en cuanto a que si bien el juicio de nulidad instrumentado ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no está desvinculado de los cuestionamientos materia del recurso administrativo, no constituye una instancia sino un juicio autónomo en el que se ejercita una acción de nulidad de los actos administrativos. Luego, si el juicio de nulidad instrumentado ante las Salas del Tribunal mencionado es autónomo, es evidente que, al promoverse la demanda, se inicia una nueva litis formada con la resolución impugnada, los argumentos en contra de dicha resolución que constituyen la impugnación del actor y que son el contenido de los conceptos de anulación, así como la contestación de la demanda y las pruebas de las partes. Sentado lo anterior, en el juicio de nulidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa están obligadas a pronunciarse respecto de los nuevos argumentos defensivos expuestos por el actor, aun cuando no hubieran sido aportados en el procedimiento administrativo previo, porque el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, autoriza al actor en el juicio de nulidad para hacer valer conceptos de impugnación no propuestos en el recurso correspondiente. El artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente, dispone: ‘Artículo 1o.’ (se transcribe). Del precepto literalmente transcrito, se colige que existe litis abierta, la cual admite expresamente argumentos no planteados en el recurso administrativo que constituyen propiamente los conceptos de anulación sobre la resolución impugnada que son materia del juicio fiscal y serán objeto de la sentencia fiscal que se pronuncie; lo anterior se sostiene, porque del penúltimo párrafo del precepto en comento se infiere que el promovente puede hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso administrativo. Por otra parte, el mismo párrafo del precepto invocado establece que cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente y éste la controvierta, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, es decir, que cuando el recurrente acude al juicio de nulidad en contra de la resolución dictada en el recurso, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá considerar que también impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, aunque no lo exprese, pues tal precepto establece la presunción en beneficio del gobernado de que también impugna la resolución recurrida. Aunado a lo expuesto, el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente, prevé: ‘Artículo 50.’ (se transcribe). Como se denota, el cuarto párrafo del artículo 50 transcrito, se concatena armónicamente con lo ordenado en el penúltimo párrafo del artículo 1o. de la misma legislación, ya que si se presume que la resolución recurrida se impugna en la parte que continúa afectando al recurrente, es consecuencia lógica que el Tribunal Fiscal esté obligado a pronunciarse sobre su legalidad en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante, si dicho tribunal cuenta con elementos suficientes para ello. La limitante que establece la última parte del cuarto párrafo del artículo 50 invocado, en cuanto a que no se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda, debe entenderse referida a actos administrativos distintos de la resolución recurrida, puesto que para ésta ya se establece expresamente la presunción de impugnación en el penúltimo párrafo del artículo 1o. de la propia ley. En esa tesitura, la litis abierta que establece la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente, por una parte, comprende no solamente la resolución impugnada, sino también la recurrida en la parte que continúe afectando al demandante y, por otra, comprende indudablemente también los nuevos argumentos del demandante, que propiamente pueden incluir tanto los razonamientos que se refieran a la resolución recurrida como aquéllos dirigidos a impugnar la nueva resolución recaída en el recurso administrativo, lo cual constituye los conceptos de anulación que son propios de la demanda fiscal; si bien aun cuando éstos no se formulen respecto a la resolución recurrida, ésta se entenderá impugnada en la parte que afecte y el tribunal deberá pronunciarse sobre la misma si tiene elementos suficientes para ello. El legislador, al establecer las normas procesales del juicio contencioso administrativo fiscal, tomó en cuenta que, como se ha dicho, tal juicio plantea una litis distinta a la de los recursos que le precedieron, y más aún de los hechos que motivaron el acto administrativo primigenio, en cuyo conjunto se advierten diversos cambios de situación jurídica desde el dictado del primer acto administrativo por la autoridad. Es así, que este último se emite considerando determinados hechos y circunstancias en que se da o se presume una infracción o incumplimiento por el gobernado, hechos y circunstancias que en un procedimiento administrativo de inspección o de verificación son fijados y considerados en el acto administrativo que se dicte, en el que se plasma una situación jurídica determinada, contra la cual puede promoverse un recurso administrativo cuya resolución fijará una nueva situación jurídica que puede ser diversa a la señalada en el acto administrativo recurrido; a su vez, la situación jurídica establecida en la resolución del recurso es nueva y distinta a las anteriores, por lo cual, respecto de ésta, surgen argumentos y pruebas distintas que pueden hacerse valer y ser materia de prueba en el juicio contencioso administrativo que se promueva, pues tal situación jurídica ha sido la definitiva en el ámbito de la ‘sede administrativa’, dando lugar a una nueva situación jurídica que es la materia del juicio de nulidad fiscal. Por tanto, resulta evidente que siendo una nueva situación jurídica la que es objeto de impugnación, nuevos pueden ser los argumentos y razonamientos del demandante en los que demuestre los razonamientos novedosos. Lo anterior se corrobora, en cuanto a la nueva litis y la nueva situación jurídica, con la circunstancia de que en el procedimiento del recurso administrativo, el órgano de la administración pública actúa con el carácter de autoridad frente al gobernado, ejerciendo imperio sobre el mismo y revisando por sí mismo sus propios actos; en cambio, en el juicio de nulidad fiscal el mismo órgano actúa sólo con el carácter de parte, sometido a la jurisdicción de otro órgano distinto que constituye un tribunal, en plena igualdad con las demás partes en el mismo juicio. No obsta para lo expuesto, el hecho de que en la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada, puesto que tal limitante está dirigida a la autoridad administrativa emisora del acto y resoluciones impugnadas y recurridas, considerando que en su carácter de autoridad y por obligación que le impone el artículo 16 constitucional, al emitir sus actos, deben fundarlo debidamente citando los preceptos legales expresos y tal fundamentación, aun en una litis distinta como lo es la del juicio fiscal, no puede variarse. De lo anterior se obtienen las siguientes conclusiones que interesan al caso: I.D. entre el recurso administrativo y el contencioso administrativo. El recurso administrativo es un medio de defensa al alcance de los particulares para impugnar ante la administración pública los actos y resoluciones por ella dictados, en perjuicio de los propios particulares. Mediante el recurso, el particular agota un ‘recurso’ y en el juicio ejerce una ‘acción’. En el recurso los órganos de la administración actúan como autoridad, pero en el juicio contencioso administrativo los mismos órganos actúan como una parte, en plena igualdad con las demás partes en juicio. II. Litis en el recurso y en el juicio. La litis del recurso se forma con los argumentos, las pruebas y con el contenido de la resolución impugnada. El juicio de nulidad no constituye una instancia sino un juicio autónomo, de tal forma que al promoverse la demanda se inicia ‘una nueva litis formada con la resolución impugnada, los argumentos en contra de dicha resolución que constituyen la impugnación del actor, y que son el contenido de los conceptos de anulación, así como la contestación de la demanda y las pruebas de las partes.’. III. Análisis de los artículos 1o. y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente. El artículo 1o. de la referida legislación vigente autoriza al actor en el juicio de nulidad para hacer valer conceptos de impugnación no propuestos en el recurso administrativo. La legislación vigente admite expresamente argumentos no planteados en el recurso administrativo, que constituyen propiamente los conceptos de anulación sobre la resolución impugnada que son materia del juicio fiscal y serán objeto de la sentencia que se pronuncie. En términos del último párrafo del artículo 1o., cuando el recurrente acude al juicio de nulidad en contra de la resolución dictada en el recurso, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá considerar que también impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo ‘aunque no lo exprese’, pues tal precepto ‘establece la presunción en beneficio del gobernado de que también impugna la resolución recurrida.’. La limitante contenida en la última parte del cuarto párrafo del artículo 50 de la misma ley ‘debe entenderse referida a actos administrativos distintos de la resolución recurrida, puesto que para ésta ya se establece expresamente la presunción de impugnación.’. IV. Conclusión en cuanto al concepto de litis abierta: La ‘litis abierta’ que establece la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente comprende: a) la resolución impugnada y ‘también’ la recurrida en la parte que continúe afectando al demandante, b) ‘también’ los nuevos argumentos que pueden incluir, c) los razonamientos que se refieran a la resolución recurrida, así como, d) los dirigidos a impugnar la nueva resolución, lo cual constituye los conceptos de anulación propios de la demanda fiscal. Lo hasta aquí expuesto se corrobora con lo dicho en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal para expedir nuevas leyes fiscales y modificar otras, presentada el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, ante la Cámara de Diputados en la que, entre otras cosas, se dijo: ‘... Por ello, las propuestas de reforma fiscal que se someten a consideración de esa soberanía se presentan en cinco grandes grupos, de acuerdo a los objetivos que buscan cumplir: ... . 4. Otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes. ... . 4. Medidas que otorgan seguridad jurídica a los contribuyentes. Para otorgar seguridad jurídica plena y un trato más justo en el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, se plantea incorporar medidas que promuevan un marco jurídico que limite la posibilidad de interpretaciones discrecionales a los distintos ordenamientos en materia fiscal en perjuicio de los contribuyentes y garantice medios de defensa y procedimientos que resuelvan de manera eficaz las posibles inconformidades que se presenten. ... . Por otra parte, se proponen cambios en el procedimiento contencioso administrativo previsto en el Código Fiscal de la Federación. Una reforma importante en el terreno de la simplificación, será permitir que en el juicio puedan hacerse valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso que previamente se haya interpuesto ante la propia autoridad fiscal. Con frecuencia los recursos administrativos están provistos de formalidades que dificultan el acceso a ellos y, cuando el contribuyente no tiene el debido asesoramiento legal, hace valer agravios insuficientes. Esta reforma se complementa con la previsión de que el Tribunal Fiscal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. ...’. Como se ve, la reforma tuvo la intención de simplificar las formalidades del procedimiento contencioso, permitiendo que los contribuyentes puedan hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso administrativo evitando, de esta forma, que se les tache de insuficientes. La reforma se complementó con la obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de pronunciarse sobre la legalidad de la resolución originaria, en la parte que no satisfaga el interés jurídico del demandante. Es importante mencionar que la reforma indicada obedeció a la excesiva formalidad con que se había cubierto al juicio de nulidad, lo que incluso llevó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a establecer las tesis de jurisprudencia 11/93 y 20/93, al resolver las contradicciones de tesis 37/92 y 23/92, que merced a la reforma del artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, vigente en esa época, quedaron superadas, mismas que a continuación se transcriben: jurisprudencia 2a./J. 11/93 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 13, tomo 72, diciembre de 1993, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, que dice: ‘CONCEPTOS DE ANULACIÓN. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN NO ESTÁ OBLIGADO A ESTUDIARLOS CUANDO SÓLO REITERAN ARGUMENTOS YA ANALIZADOS EN EL RECURSO ORDINARIO.’ (se transcribe). Y la diversa 2a./J. 20/93 de esa propia S., reproducida en la página 20, tomo 72, diciembre de 1993, de la Gaceta en consulta, que reza: ‘TRIBUNAL FISCAL. SUS SENTENCIAS NO DEBEN OCUPARSE DE CONCEPTOS DE ANULACIÓN QUE REFIEREN CUESTIONES NO PROPUESTAS EN EL RECURSO ORDINARIO, POR NO FORMAR PARTE DE LA LITIS.’ (se transcribe). Bajo este contexto, al constituir el procedimiento contencioso administrativo un juicio autónomo, cuando se amplía la demanda de nulidad, se inicia una litis diferente a la del procedimiento administrativo que se forma con la resolución impugnada, el contenido de los conceptos de impugnación o de anulación del actor y la contestación a la demanda. Entonces, es claro que la litis abierta en el juicio de nulidad permite al actor una extendida defensa en contra de la resolución impugnada, lo cual implica que puede hacer valer en sus conceptos de impugnación cuestiones novedosas no propuestas en esa instancia, referidos o relacionados con la resolución originaria, en el entendido de que están dirigidos a controvertir la resolución impugnada, pues no debe olvidarse que, si en términos del vigente penúltimo párrafo del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuando el recurrente acude al juicio de nulidad en contra de la resolución determinante del crédito fiscal, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá considerar que también impugna la parte que continúa afectándolo ‘aunque no lo exprese’, con mayor razón deberá considerarse que lo está haciendo ‘cuando lo exprese.’. La ‘litis abierta’, no contiene limitante ni condición alguna para que el demandante del juicio de nulidad manifieste, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, argumentos no hechos valer, aun y cuando dicho tribunal, estime que la litis abierta no autoriza al actor a introducir hasta la ampliación de la demanda, con motivo de la contestación a la demanda de negativa ficta, cuestiones diversas a las que conforman la litis de ésta, sin que ello riña con la figura de la litis abierta, pues el actor acudiendo a dicha figura jurídica, pudo hacer valer las cuestiones novedosas contra el procedimiento fiscalizador, al promover demanda de nulidad, pues no adujo desconocer los actos relativos a dicho procedimiento, ya que en la ampliación de demanda tratándose de negativa ficta, únicamente puede controvertir los fundamentos y motivos de la resolución de la autoridad en relación a los temas propuestos en el recurso de revocación al cual recayó la negativa ficta, que debe considerarse son los que desconocía al interponer la demanda de nulidad y son los que le dio a conocer la autoridad al contestar la demanda, estimando no poder ocuparse de los argumentos hechos valer en el escrito de ampliación de demanda, encaminados a desvirtuar la legalidad de la orden de verificación contenida en el oficio 324-SAT-08-I-B1-2306, argumentando que no los hizo valer ni en el recurso de revocación, ni en el juicio, en su escrito inicial de demanda, no obstante que dicha orden de verificación ya era de su conocimiento; sin embargo, ello no tiene soporte jurídico porque no se restringen así, en la ley, los derechos del actor fiscal, pues como ya se vio, el accionante puede en todo tiempo manifestar conceptos de impugnación que estén encaminados a combatir la resolución reclamada, considerando también que con ellos la actora está controvirtiendo la orden de verificación, máxime si se tiene en cuenta que el juicio de nulidad es autónomo, de tal suerte que al promoverse la ampliación de la demanda se inicia una nueva litis formada con los elementos antes precisados. La correlación para atacar las razones de la resolución negativa ficta, la conoce hasta quecontesta la demandada y es aquí donde puede ampliar la litis, sin correr el riesgo de que se declaren inoperantes los conceptos de anulación. En ese sentido, resulta evidente que, en el caso, el opositor está en aptitud de formular conceptos de impugnación, con fundamento en el penúltimo párrafo del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues con independencia de que no lo hubiere hecho valer al presentar su demanda de nulidad, pero posteriormente al ampliar su demanda cuestionó directamente el acto administrativo porque ya lo conoce, de conformidad con el principio de litis abierta tutelado por el referido precepto legal, se entiende que, aun en este supuesto, su inconformidad alcanza no sólo al acto administrativo de origen, sino también a la resolución combatida que contra él se interpuso. Sustenta la anterior conclusión, la jurisprudencia 2a./J. 32/2003 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 193, T.X., abril de 2003, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor literal siguiente: ‘JUICIO DE NULIDAD. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 197, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE, PERMITE AL DEMANDANTE ESGRIMIR CONCEPTOS DE ANULACIÓN NOVEDOSOS O REITERATIVOS REFERIDOS A LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, LOS CUALES DEBERÁN SER ESTUDIADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.’ (se transcribe). Aunado a todo lo anterior, en el caso que nos ocupa, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que a continuación se transcribe, señala los casos en que se podrá ampliar la demanda en el juicio de nulidad: ‘Artículo 17.’ (se transcribe). De la lectura del artículo transcrito se aprecia claramente que cuando se impugna una negativa ficta, sí se puede ampliar la demanda de garantías (sic). En razón de lo anterior, se concluye que el concepto de violación hecho valer por la parte quejosa es fundado y, por tanto, lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que se declare la existencia de la litis abierta y con plenitud de jurisdicción, se dicte una nueva resolución en la que se estudien todos los conceptos de violación hechos valer por la parte actora. Sin que pase inadvertido para este tribunal que tanto la Sala Fiscal como la parte quejosa, hacen referencia a la revisión fiscal 12/2008 resuelta por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa de este circuito, ya que este cuerpo colegiado difiere del criterio ahí sostenido, tal y como puede observarse en las revisiones fiscales 207/2008 y 376/2008, aquí resueltas, en sesiones de veinticinco de agosto de dos mil ocho y tres de febrero de dos mil nueve, respectivamente, en las que se sostuvo el criterio que aquí se expresa."
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver por unanimidad de votos las revisiones fiscales 207/2008 y 376/2008, sustentó similar criterio al contenido en las consideraciones precedentes, pues él mismo lo reconoce en los razonamientos subrayados al final del párrafo precedente, motivo por el cual no se transcriben las ejecutorias dictadas en esos asuntos.
QUINTO. En principio para establecer si en el caso a estudio existe o no la contradicción de tesis denunciada es necesario hacer la síntesis de las consideraciones sustentadas en las ejecutorias participantes en la misma.
1. Previamente a sintetizar las consideraciones sustentadas en la resolución dictada en la revisión fiscal 12/2008 es necesario precisar los antecedentes inmediatos de la misma y son los siguientes:
a’) ********** promovió recurso de revocación contra la resolución de trece de junio de dos mil seis, emitida por la Administración Local de Auditoría Fiscal de Chihuahua, a través de la cual se le determinó un crédito fiscal por **********.
b’) Inconforme con la negativa ficta recaída al recurso de mérito la persona indicada promovió juicio contencioso administrativo.
c’) La administración precitada dio contestación a la demanda, exponiendo los fundamentos y motivos de la negativa ficta.
d’) La parte actora del juicio natural amplió la demanda de donde deriva éste e hizo valer argumentos no expuestos en el recurso de revisión ni en dicha demanda, siendo uno de ellos, la ilegalidad del procedimiento fiscalizador, porque la orden de visita domiciliaria no contenía la cita del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación.
e’) La autoridad demandada al contestar la ampliación de mérito adujo que el argumento citado en el inciso anterior es inoperante, porque no controvierte los fundamentos y motivos de la negativa ficta, pues el actor no estaba facultado para hacer valer argumentos no aducidos en el recurso de revocación, por haber precluído su derecho, pues debió plantearlos desde la demanda respectiva.
El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver la revisión fiscal 12/2008 sustentó, en lo interesante, las consideraciones siguientes:
a") Es incorrecto que la Sala Fiscal haya estimado que en virtud de la "litis abierta" la parte actora del juicio natural al ampliar la demanda de donde derivó éste podía hacer valer argumentos novedosos, entre ellos, el relativo a que la orden de visita domiciliaria no contenía la cita del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación.
Lo anterior, porque cuando se impugna la resolución negativa ficta, prevista en el artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación la litis en el juicio fiscal se establece con el escrito inicial de demanda y la contestación a la misma, en la cual se expresen los fundamentos de la resolución negativa ficta, en su caso, con la ampliación de dicha demanda y su contestación, sin que las partes puedan introducir en la ampliación de la demanda cuestiones diversas a las planteadas en la solicitud de la cual derivó la negativa ficta.
Por tanto, la litis configurada con la negativa ficta se centra con las cuestiones propuestas en el recurso de revocación o la solicitud de que se trate, así como con los fundamentos y razones esgrimidos por la autoridad al contestar la demanda e incluso con los argumentos expuestos en la ampliación de la demanda y la contestación a la misma vinculados con los temas relativos a la negativa ficta.
b") La litis abierta instituida en el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no autoriza al actor del juicio contencioso administrativo a introducir en la ampliación de la demanda hecha con motivo de las consideraciones externadas para sustentar la negativa ficta, cuestiones diversas a las que conforman la litis de la negativa ficta, pues el actor acudiendo a dicha figura al promover la demanda de nulidad puede hacer valer cuestiones novedosas contra el procedimiento fiscalizador, porque no debe soslayarse que tratándose de la resolución de negativa ficta, en la ampliación de demanda, únicamente se pueden controvertir los fundamentos y motivos expuestos para sustentar esa resolución al dar respuesta a los temas propuestos en el recurso de revocación, máxime que no debe perderse de vista que la ampliación de referencia sólo procede en los casos excepcionales a los cuales se refiere el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
2. De la lectura de la ejecutoria dictada en el amparo directo fiscal 66/2009 se advierte que los antecedentes inmediatos del acto reclamado en ese medio de control constitucional son los siguientes:
A) El quejoso promovió recurso de revocación en contra de la resolución contenida en el oficio 324-SAT-08-1-Gob-017, emitido por la Administración Local de Auditoría Fiscal de Chihuahua, a través de la cual se le determinó un crédito fiscal por **********.
B) Inconforme con la resolución negativa ficta recaída al recurso de mérito el quejoso promovió juicio de nulidad.
C) La Administración Local Jurídica de Chihuahua, al contestar la demanda de donde deriva el juicio natural, manifestó que la negativa ficta no causa perjuicio al particular, ni lo deja en estado de indefensión, ya que la misma se puede impugnar y dio a conocer el método que aplicó para determinar el valor en aduana de la mercancía embargada.
D) El actor, con base en la contestación de mérito amplió su demanda.
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, el veintitrés de marzo de dos mil nueve, resolvió el amparo directo fiscal 66/2009 y, en lo interesante, sustentó las consideraciones siguientes:
a) Las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad están obligadas a pronunciarse respecto de los nuevos argumentos defensivos expuestos por el actor, aun cuando no hubieren sido exhibidos en el procedimiento administrativo respectivo, en virtud de que en el artículo 1o., penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se autoriza al actor del juicio indicado para hacer valer conceptos de impugnación no propuestos en el recurso correspondiente; dado que en dicho precepto se prevé la litis abierta, la cual admite expresamente argumentos no planteados en el recurso administrativo, los cuales constituyen propiamente los conceptos de anulación esgrimidos en contra de la resolución impugnada, materia del juicio fiscal y, por ende, de la sentencia respectiva.
b) La litis abierta establecida en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, comprende:
I) La resolución impugnada y "también" la recurrida en la parte que continúe afectando al demandante.
II) Los nuevos argumentos que pueden incluir.
III) Los razonamientos que se refieran a la resolución recurrida, así como:
IV) Los dirigidos a impugnar la nueva resolución, lo cual constituye los conceptos de anulación propios de la demanda fiscal.
c) Que el actor del juicio fiscal, de conformidad con el principio de litis abierta instituido en el artículo 1o., penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al ampliar su demanda, puede externar argumentos para cuestionar el acto administrativo, el procedimiento de donde derivó y la resolución de negativa ficta recaída al recurso de revocación interpuesto en contra de dicho acto, porque al ampliarse la demanda se inicia una nueva litis formada con los argumentos mencionados, sin que los conceptos de anulación integrados por éstos se pueden declarar inoperantes por el hecho de que el actor previamente al promover el juicio respectivo ya conocía el acto administrativo cuestionado e incluso el procedimiento de donde derivó y que por ello únicamente serían operantes los conceptos de nulidad cuya finalidad sea impugnar las consideraciones y fundamentos expuestos para sustentar la negativa ficta respectiva, pues legalmente no hay un soporte jurídico para restringir de esta manera los derechos del actor, porque en la ley invocada no se limita el derecho del contribuyente en el sentido de que cuando amplíe la demanda únicamente combata la resolución de negativa ficta, pero no el acto administrativo ni el procedimiento del cual derivó.
d) Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, conforme al cual cuando se impugne la resolución de negativa ficta sí se puede ampliar la demanda respectiva.
Similares consideraciones a las precedentes sustentó el Primer Tribunal Colegiado precitado al resolver las revisiones fiscales 207/2008 y 376/2008.
Ahora bien, del análisis de las consideraciones precedentes se advierte que en el caso a estudio sí existe la contradicción de tesis denunciada, pues los órganos colegiados contendientes analizaron si cuando el actor del juicio fiscal al ampliar su demanda puede introducir argumentos novedosos no expuestos en el recurso de revocación dirigidos a impugnar el acto administrativo materia de éste y el procedimiento administrativo del cual derivó o sólo puede cuestionar las consideraciones y fundamentos que sustenten la resolución de negativa ficta recaída a dicho recurso, y no obstante ello, arribaron a conclusiones contradictorias.
En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito consideró, esencialmente, que cuando en la ampliación de demanda se impugne una resolución negativa ficta, únicamente se pueden controvertir los fundamentos y motivos de la misma en relación con los temas propuestos en el recurso de revocación del cual deriva, porque son los que desconocía el actor al promover la demanda de nulidad, pero en dicha ampliación no se pueden introducir cuestiones diversas a las planteadas en la solicitud o escrito que dio origen a esa resolución, sin que sea óbice para ello el principio de litis abierta previsto en el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues el mismo no autoriza a introducir en la ampliación de demanda cuestiones diversas a la litis formada con motivo de la negativa ficta, porque el contribuyente con base en dicho principio en la demanda respectiva pudo hacer valer cuestiones novedosas contra el procedimiento fiscalizador, ya que al promover la misma no argumentó desconocer los actos relativos a ese procedimiento.
En cambio, el Primer Tribunal Colegiado de las materias y circuito citados determinó, en esencia, que conforme al principio de litis abierta en la ampliación de la demanda el actor del juicio fiscal puede impugnar las consideraciones y fundamentos que sustenten la resolución negativa ficta recaída al recurso de revocación interpuesto en contra del acto administrativo respectivo e incluso exponer nuevos argumentos en contra de éste y del procedimiento del cual derivó, aun cuando no los haya externado al interponer ese recurso y al promover la demanda respectiva, en virtud de que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no le prohíbe hacerlo, es decir, no le restringe sus derechos al respecto.
Son divergentes las consideraciones insertas en síntesis, en los puntos 1, incisos a") y b") y punto 2, incisos A’) y C’), precedentes, los cuales en obvio de repeticiones innecesarias se dan aquí por reproducidos, pues en ellos un órgano colegiado afirmó lo que el otro niega.
Los criterios contradictorios derivaron de la ampliación de la demanda en un juicio contencioso administrativo, hecha porque en la contestación de la demanda la autoridad fiscal expuso las consideraciones y fundamentos para sustentar la negativa ficta recaída al recurso de revocación interpuesto en contra de un acto administrativo y en la interpretación y aplicación del artículo 1o. (penúltimo párrafo) de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues con base en éste un órgano colegiado determinó que en dicha ampliación no podían introducirse argumentos novedosos no expuestos al interponerse dicho recurso y que no tuvieran como finalidad impugnar las consideraciones y fundamentos de la resolución negativa ficta relativa; en cambio, el otro órgano colegiado consideró lo contrario, tal y como consta en los párrafos antepenúltimo y penúltimo precedentes.
En esta tesitura, se considera que sobre una misma cuestión jurídica existe diferencia de criterios, razón por la cual se considera que el punto de contradicción de tesis consiste en:
Determinar si con base en el principio de litis abierta instituido en el artículo 1o., penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo cuando se amplíe la demanda para impugnar la resolución de negativa ficta recaída al recurso de revocación interpuesto contra una resolución o acto administrativo, se pueden introducir argumentos novedosos no expuestos al interponer ese recurso ni al promover la demanda respectiva, dirigidos a impugnar la resolución materia de ese recurso o el procedimiento del cual derivó, o si en su caso precluyó su derecho para hacerlo.
SEXTO. Previamente a abordar el estudio del punto de contradicción de tesis precedente es útil precisar cuándo nos encontramos ante una negativa ficta, cuál es su objeto y la razón de su creación y para ello se acude a lo dispuesto en el artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación, cuyo texto es:
"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte."
Del precepto transcrito se desprende que cualquier petición hecha a la autoridad fiscal y que no se resuelva en el plazo de tres meses, se considerará resuelta de forma negativa, lo que se conoce como negativa ficta y en dicha disposición no se establece cuáles solicitudes son o dejan de ser una negativa ficta de lo que conlleva a que basta con que se den los supuestos establecidos en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, para que se esté en presencia de la misma.
El objeto de esta figura es evitar que el peticionario se vea afectado en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente.
La razón de la creación del derecho a impugnar la negativa ficta por el interesado es que se obligue a la autoridad a que en la contestación le dé a conocer los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales apoye la resolución negativa ficta.
En este orden de ideas, para que exista una resolución negativa ficta que sea susceptible de ser impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se requiere de:
1. La presentación o formulación de una instancia o petición;
2. El transcurso del tiempo sin que la resolución o respuesta a la misma sea notificada en forma expresa al particular (tres meses actualmente);
3. Que exista obligación de la autoridad a emitir una respuesta al caso concreto; y,
4. Que en el caso de que hubiere habido resolución expresa, la misma estuviera comprendida en alguno de los supuestos de competencia del tribunal que señala el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (abrogada).
Similares consideraciones a las precedentes sustentó esta S. al resolver la contradicción de tesis 8/2001-SS.
Por otra parte, se resalta que la negativa ficta originalmente se refirió al silencio de las autoridades fiscales, en atención a que la competencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federación en su inicio se limitaba a resoluciones en materia fiscal, posteriormente la ampliación de su competencia generó un nuevo criterio en el sentido de que la negativa ficta es aplicable a las resoluciones de las autoridades que forman parte de la administración pública federal y cuyas resoluciones son competencia del mencionado órgano jurisdiccional fiscal y administrativo.
Apoyan lo dicho los artículos 37 del Código Fiscal de la Federación y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (abrogada), que disponen en su texto vigente, lo siguiente:
"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.
"El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-A será de ocho meses.
"Cuandose requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término o (sic) comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido."
"Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración.
"XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
"XIV. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo.
"XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.
"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.
"También conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen las disposiciones aplicables o, en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, conocerá de los juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.
"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa."
En abono de lo hasta aquí dicho conviene tener en cuenta lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en lo interesante para ilustración y apoyo del caso disponen lo siguiente:
"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. ..."
"Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:
"I. Cuando se impugne una negativa ficta. ..."
"Artículo 17. Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.
"En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."
A la luz de tales disposiciones, es de concluirse que la figura "negativa ficta" establecida en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación no está limitada sólo a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, sino que también comprende a las autoridades y materias competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 11 de su ley orgánica (abrogada), lo que se confirma con lo señalado en los artículos 1o., 2o. y 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en tanto previenen la procedencia del juicio contencioso administrativo federal contra las resoluciones administrativas que establece la mencionada ley orgánica, entre ellas, la negativa ficta que se configura por el silencio de dependencias o entidades de la administración pública federal.
Las anteriores consideraciones tienen apoyo en la jurisprudencia, cuyos rubro, texto y datos de localización son:
"NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA RESPECTO DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS FEDERALES SOMETIDAS A LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. La negativa ficta no se limita a las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales, previstas en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, sino que también es aplicable respecto de las solicitudes formuladas ante las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal sometidas a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de conformidad con el artículo 11, penúltimo párrafo de su Ley Orgánica. Lo anterior encuentra apoyo en el desarrollo del procedimiento contencioso administrativo, el cual no sólo ha comprendido a las autoridades fiscales sino también, en forma creciente, a las administrativas en general, pues las resoluciones negativas fictas atribuidas a éstas han sido impugnadas ante el citado Tribunal en la materia de su competencia, desde que éste fue creado, tendencia que se ha reforzado con los artículos 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 17, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que acogieron esa figura respecto a las instancias o peticiones formuladas a dichas autoridades y dispusieron la procedencia del juicio de nulidad contra las resoluciones configuradas al efecto." (No. Registro: 170,690. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, diciembre de 2007. Tesis 2a./J. 215/2007, página 208).
Una vez precisado en qué consiste la negativa ficta, su objeto, la razón de su creación y establecido que la misma se configura respecto de las autoridades fiscales y administrativas federales sometidas a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ahora es conveniente precisar que en el sistema de justicia fiscal mexicano existió el principio de litis cerrada, tal como se advierte del artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, anterior a la reforma publicada el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, cuyo texto era:
"Artículo 197. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Fiscal de la Federación se regirán por las disposiciones de este título. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que se refiera a instituciones previstas en este código y que la disposición supletoria se avenga al procedimiento contencioso que el mismo establece. En los casos en que la resolución impugnada afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, y éstas promuevan juicio, en el escrito inicial de la demanda deberán designar un representante común que elegirán de entre ellas mismas, y si no lo hicieren, el Magistrado instructor designará con tal carácter a cualquiera de los interesados al admitir la demanda."
La litis cerrada contenida en el precepto transcrito producía los efectos siguientes:
• Impedía que se examinaran los argumentos dirigidos a demostrar la ilegalidad del acto administrativo contra el cual se enderezó el recurso.
• Autorizaba al entonces Tribunal Fiscal de la Federación a no estudiar los conceptos de anulación que reiteraran argumentos ya expresados y analizados en el recurso ordinario.
En tales condiciones, el contribuyente demandante no podía esgrimir o reproducir argumentos relativos a la resolución recurrida.
El sistema anterior cambió a litis abierta mediante reforma hecha a los artículos 197 y 237 del Código Fiscal de la Federación, publicada el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, en el Diario Oficial de la Federación, como se pondrá de manifiesto enseguida.
En efecto, en la exposición de motivos de catorce de noviembre suscrita por el Poder Ejecutivo Federal, enviada a la Cámara de Diputados para expedir nuevas leyes fiscales y modificar otras, en el apartado denominado Medidas que otorgan seguridad jurídica a los contribuyentes, en lo interesante, se externaron los razonamientos siguientes:
"Por otra parte, se proponen cambios en el procedimiento contencioso administrativo previsto en el Código Fiscal de la Federación. Una reforma importante en el terreno de la simplificación, será permitir que en el juicio puedan hacerse valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso que previamente se haya interpuesto ante la propia autoridad fiscal. Con frecuencia los recursos administrativos están provistos de formalidades que dificultan el acceso a ellos y, cuando el contribuyente no tiene el debido asesoramiento legal, hace valer agravios insuficientes. Esta reforma se complementa con la previsión de que el Tribunal Fiscal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante."
El seis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y Estudios Legislativos Tercera Sección de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, emitieron su dictamen y en el apartado titulado "Contenido y objetivos", punto dos establecieron lo siguiente:
"2. Para mayor seguridad jurídica, se define un marco legal que tiende a eliminar interpretaciones discrecionales de las disposiciones fiscales que van en contra de los intereses de los contribuyentes; que garantiza procedimientos y medios de defensa que resuelvan las posibles inconformidades de forma eficaz, justa y pronta; que suprima ambigüedades de las leyes fiscales e incorpore a la ley resoluciones otorgadas, y que fortalezca tanto los procedimientos como las instituciones que deben velar por la seguridad jurídica del contribuyente. ... Un cambio propuesto al procedimiento contencioso administrativo permitirá hacer valer en el juicio impugnaciones no planteadas en recursos interpuestos previamente ante la autoridad fiscal, darán mayor certidumbre al contribuyente, al igual que al dictar sentencia, el Tribunal Fiscal considere cuestiones formales y de fondo y facultarlo para anular resoluciones que presenten vicios evidentes de ilegalidad, dentro de los cuales incluye la incompetencia de la autoridad."
Una vez concluido el proceso legislativo de referencia el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco se publicaron las reformas y adiciones hechas al Código Fiscal de la Federación, cuyos artículos 197 y 237 en virtud de esa reforma quedaron en los términos siguientes:
"Artículo 197. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Fiscal de la Federación, se regirán por las disposiciones de este título, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga al procedimiento contencioso que establece este código. En los casos en que la resolución impugnada afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, y éstas promuevan juicio, en el escrito inicial de la demanda deberán designar un representante común que elegirán de entre ellas mismas, y si no lo hicieren, el Magistrado instructor designará con tal carácter a cualquiera de los interesados al admitir la demanda. Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente y éste la controvierta, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."
"Artículo 237. Las sentencias del Tribunal Fiscal se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado, teniendo la facultad de invocar hechos notorios. Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia o resolución de la Sala deberá examinar primero aquellos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en que forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución. Las S. podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación. Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda."
Ahora bien, de la interpretación armónica de los preceptos transcritos con vista al procedimiento legislativo del cual derivaron se advierte que la reforma tuvo la intención de simplificar las formalidades del procedimiento contencioso, permitiendo que los contribuyentes puedan hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso administrativo, evitando, de esta forma, que se les tache de insuficientes. La reforma se complementó con la obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de pronunciarse sobre la legalidad de la resolución originaria, en la parte que no satisfaga el interés jurídico del demandante.
Aunado a lo anterior, cabe advertir que al constituir el procedimiento contencioso administrativo un juicio autónomo, cuando se promueve la demanda de nulidad se inicia una litis diferente a la del recurso administrativo que se forma con la resolución impugnada, el contenido de los conceptos de impugnación o de anulación del actor, la contestación a la demanda y las pruebas de las partes.
La litis abierta instituida en el último párrafo del artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el último día del mes de diciembre de dos mil cinco, comprende lo siguiente:
• La resolución impugnada.
• La resolución recurrida.
• Los "nuevos argumentos" que pueden incluir los razonamientos que se refieran a la resolución recurrida, así como los dirigidos a impugnar la nueva resolución.
• Aquellos argumentos que reproduzcan los agravios que se esgrimieron en contra de la resolución recurrida.
Luego, todos estos argumentos, ya sean novedosos, o bien reiterativos de la instancia administrativa, constituyen los conceptos de anulación propios de la demanda fiscal, es decir, en el último párrafo del artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, ahora derogado al instituir el principio de "litis abierta", se simplificaron las formalidades del procedimiento contencioso administrativo, a fin de permitir a los contribuyentes que en el juicio de nulidad puedan hacer valer no únicamente conceptos de impugnación no planteados en el recurso, sino también argumentos esgrimidos ante los órganos de la administración pública.
Entonces, es claro que la litis abierta en el juicio de nulidad permite al actor una extendida defensa en contra de la resolución impugnada, lo cual implica que puede hacer valer en sus conceptos de impugnación argumentos ya aducidos en el recurso administrativo, o bien cuestiones novedosas nopropuestas en esa instancia, referidos a la resolución originaria, en el entendido de que están dirigidos a controvertir tanto la resolución impugnada como la recurrida, ya que no debe olvidarse que, si en términos del último párrafo del artículo 197 del Código Fiscal de la Federación derogado, cuando el recurrente acudía al juicio de nulidad en contra de la resolución dictada en el recurso, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debía considerar que también impugnaba la resolución recurrida en la parte que continuaba afectándolo "aunque no lo exprese", con mayor razón debía considerarse que lo hacía "cuando lo exprese".
La "litis abierta", pues, no contiene limitante ni condición alguna para el demandante del juicio de nulidad, de tal modo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa estará en todo tiempo obligado a estudiar los conceptos de impugnación que estén referidos a la resolución recurrida, considerando también que con ellos el actor está controvirtiendo la resolución impugnada, máxime si se tiene en cuenta que el juicio de nulidad es autónomo, de tal suerte que al promoverse la demanda se inicia una nueva litis formada con los elementos antes precisados, lo que trae aparejado el estudio de dichos conceptos por la S.F., sin que pueda desatenderse de su estudio calificándolos de ineficaces o inoperantes.
Similares consideraciones a las precedentes sustentó esta S. al resolver la contradicción de tesis 171/2002-SS, bajo la ponencia del Ministro G.D.G.P..
Los artículos 197 y 237 del Código Fiscal de la Federación estuvieron vigentes hasta el último día del mes de diciembre de dos mil cinco, en virtud de que fueron derogados en el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente a partir del primero de enero de dos mil seis, y en el cual se reiteró el sistema de litis abierta, pues el segundo párrafo de su artículo 1o. es igual al párrafo tercero del numeral 197 citado, tal y como se advierte del cuadro comparativo siguiente:
De la lectura del artículo 1o., párrafos segundo y tercero preinsertos, se advierte que en él se conserva el principio de litis abierta, razón por la cual las consideraciones externadas con antelación respecto a este principio son exactamente aplicables en la actualidad, por ello se considera que el precepto en comento permite al demandante introducir conceptos de anulación novedosos no expuestos ante la autoridad demandada, a través de los cuales se pueden cuestionar únicamente la resolución dictada por ésta, la recaída al recurso por medio del cual se impugnó aquélla o petición respectiva e, incluso, los actos del procedimiento administrativo del que derivó la resolución combatida a través del recurso ordinario.
Aunado a lo anterior, para resolver el punto de contradicción de tesis es necesario acudir a lo dispuesto en los artículos 16, fracción II, 17, fracciones I y II, III y IV, 22, párrafos primero y segundo y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuyos textos son:
"II. Si el actor manifiesta que no conoce la resolución administrativa que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien la atribuye, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia de la resolución administrativa y de su notificación, mismas que el actor deberá combatir mediante ampliación de la demanda."
"IV. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda."
"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma."
De la lectura de los preceptos transcritos se advierte lo siguiente:
a) Cuando el actor exprese que no conoce la resolución administrativa que desea impugnar, así lo debe señalar en la demanda, la autoridad al contestar ésta acompañará constancia de la resolución cuestionada y de su notificación, las cuales podrá combatir el actor en ampliación de la demanda.
b) La demanda se podrá ampliar dentro de los veinte días siguientes a aquel en el cual surta efectos la notificación del acuerdo en el cual se admita su contestación en los casos siguientes:
b-1) Cuando en la contestación de la demanda se den a conocer al actor el acto principal del cual deriva la resolución impugnada y su notificación.
b-2) Cuando en la contestación de la demanda, sin cambiar los fundamentos de derecho de la resolución impugnada, se introduzcan cuestiones que no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.
c) Tratándose de la negativa ficta la autoridad demandada al contestar la demanda expresará los hechos y el derecho en el cual se apoya la resolución impugnada.
d) Cuando se trate de las sentencias a través de las cuales se resuelva la legalidad de la resolución emitida en un recurso administrativo, el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte en la cual no satisfizo el interés jurídico del demandante, siempre y cuando cuente con los elementos suficientes para ello.
Aunado a lo anterior, es útil precisar que el juicio contencioso administrativo federal no está desvinculado de los cuestionamientos que fueron materia del recurso administrativo, pero no constituye una instancia más, sino un juicio autónomo en el cual se ejerce una acción de nulidad en contra de las resoluciones que pongan fin a un procedimiento, a una instancia o resuelvan un expediente como lo establece el artículo 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa e incluso conforme a la fracción XII del propio precepto el juicio indicado procede en contra de las resoluciones que resuelvan los recursos administrativos interpuestos en contra de las resoluciones señaladas en las demás fracciones del numeral 14 citado.
Por tanto, si el juicio contencioso administrativo instrumentado ante las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es autónomo, es evidente que al promoverse la demanda se inicia una nueva litis formada con la resolución impugnada, los argumentos expuestos en contra de ésta que constituyen la inconformidad del actor, los cuales son el contenido de los conceptos de impugnación, así como con la contestación a la demanda, la ampliación a la demanda hecha con motivo de esta última, en la cual se podrán exponer argumentos novedosos e incluso no planteados ante la autoridad administrativa, en la instancia, procedimiento o recurso del cual derive la resolución impugnada e incluso la contestación a la ampliación indicada es un elemento que debe tomarse en consideración para integrar la litis respectiva.
En este orden de ideas y retomando el punto de contradicción de tesis precisado al final del considerando anterior, es relevante precisar que el principio de litis abierta opera sin limitación alguna en el juicio contencioso administrativo federal promovido en contra de la resolución negativa ficta.
En efecto, de acuerdo al criterio que esta S. ha sustentado en diversas jurisprudencias temáticas el principio de litis abierta instituido en el artículo 197, tercer párrafo, del Código Fiscal de la Federación vigente hasta el último día de diciembre de dos mil cinco y conservado en los párrafos segundo y tercero del precepto 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en vigor, faculta al actor del juicio contencioso administrativo federal para que en la demanda introduzca nuevos argumentos por medio de los cuales impugne la resolución recurrida y la nueva resolución, esto es, en dicha demanda se pueden hacer valer no sólo conceptos de impugnación no planteados en el recurso respectivo o en la petición relativa, sino también reiterar argumentos esgrimidos ante los órganos de la administración pública e incluso combatir actos del procedimiento administrativo antecedente de esas resoluciones.
Además, la presunción en el sentido de que con su silencio la autoridad emite una resolución negativa ficta de fondo respecto de las pretensiones del gobernado otorga razón de ser al nacimiento de su derecho a la interposición de los medios de defensa pertinentes, a fin de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se pronuncie respecto de la validez o invalidez de esa negativa, en los cuales se podrán exponer en los conceptos de impugnación argumentos novedosos no expuestos en la instancia, recurso o procedimiento resuelto por la autoridad demandada e incluso se podrán externar argumentos dirigidos a evidenciar la ilegalidad de las violaciones cometidas durante la sustanciación del procedimiento o recurso respectivo, pues de acuerdo a lo establecido en el artículo 1o., párrafos segundo y tercero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo los particulares pueden introducir cuestiones distintas a las planteadas en sede administrativa.
En esta línea de pensamiento se considera que cuando se demande la nulidad de una resolución negativa ficta y la autoridad demandada al contestar la demanda exprese los hechos y el derecho en el cual se apoya la resolución impugnada, el actor del juicio relativo al ampliar su demanda podrá externar argumentos no expuestos en ésta e incluso en ese supuesto se pueden incluir argumentos novedosos para cuestionar violaciones o infracciones cometidas en el procedimiento o recurso del cual derive el juicio contencioso administrativo federal, en virtud de que en el artículo 17, en relación con el 16 ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que regula los supuestos en los cuales se puede ampliar la demanda, no prohíben que tratándose del juicio promovido en contra de una resolución negativa ficta no se puedan cuestionar tales violaciones, máxime que esto sí se puede hacer al amparo de la amplitud de la litis abierta.
En esta tesitura, se colige que el principio de litis abierta no contiene limitante ni condición alguna para el actor del juicio contencioso administrativo federal, razón por la cual éste al ampliar su demanda instaurada en contra de una resolución negativa ficta, con base en la contestación formulada a la misma, está facultado para externar argumentos novedosos en contra de los hechos y derechos en los cuales se apoye la resolución controvertida e incluso cuestionar con argumentos nuevos las violaciones o infracciones cometidas en su perjuicio durante la tramitación del procedimiento o del recurso del cual derive la resolución recurrida, pues la impugnación de tales infracciones o violaciones no está prohibida legalmente, por el contrario como ya se dijo el principio de litis abierta permite al gobernado una extendida defensa, en la cual sin duda alguna queda comprendido el derecho a cuestionar tales infracciones y violaciones.
Finalmente, cabe advertir la omisión del actor de no impugnar en su demanda las infracciones o violaciones cometidas durante el desarrollo del procedimiento, recurso o instancia de donde deriva la resolución recurrida no puede ser sancionada con la preclusión del derecho respectivo y que por ese motivo tales actos no puedan ser impugnados mediante razonamientos novedosos expuestos al ampliar la demanda en contra de la contestación a ésta, en la cual la autoridad demandada haya expuesto los hechos y fundamentos en los cuales se sustente la resolución negativa ficta, en virtud que de la lectura de los artículos 13, 14, 15 y 16 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que regulan los requisitos que debe satisfacer la demanda base del juicio contencioso administrativo federal no exigen que sea únicamente en la misma en donde se pueda ejercer el derecho a cuestionar los actos de referencia y tampoco establecen de forma expresa ni implícita la figura de la preclusión procesal del derecho de mérito, pues no disponen que el derecho a impugnarlas si no se ejerce en la demanda respectiva precluye y que por ello ya no se pueda hacer valer al formular la ampliación de demanda respectiva.
En suma, tratándose del juicio contencioso administrativo federal en contra de una resolución negativa ficta la omisión de no ejercer el derecho de impugnar las violaciones o infracciones cometidas en el procedimiento, recurso o instancia de donde derive dicha resolución no es motivo para declarar operante la figura de preclusión procesal, pues no hay disposición legal que prevea sancionar dicha omisión de esa manera.
En consecuencia de todo lo anterior, esta Segunda Sala considera que debe prevalecer el criterio aquí sustentado y con fundamento en el artículo 195 de la Ley de Amparo debe regir con carácter de jurisprudencia la tesis redactada en los términos siguientes:
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TRATÁNDOSE DE LA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA, EN LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA, CON BASE EN EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA, PUEDEN INTRODUCIRSE ARGUMENTOS NOVEDOSOS PARA CUESTIONAR LAS VIOLACIONES COMETIDAS DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO O RECURSO DEL CUAL DERIVE LA RESOLUCIÓN DE MÉRITO, SIN QUE LA OMISIÓN DE IMPUGNAR AQUÉLLAS EN LA DEMANDA HAGA PRECLUIR SU DERECHO PARA HACERLO.-El principio de litis abierta previsto en el artículo 197, tercer párrafo, del Código Fiscal de la Federación vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 y conservado en los párrafos segundo y tercero del precepto 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, opera en el juicio contencioso administrativo federal, razón por la cual cuando se demande la nulidad de una resolución negativa ficta y la autoridad en su contestación exprese los hechos y el derecho en el cual se apoya la resolución impugnada, el actor al ampliar su demanda podrá externar argumentos novedosos y cuestionar violaciones cometidas en el procedimiento o recurso del cual derive el juicio contencioso administrativo federal, en virtud de que en el artículo 17, en relación con el 16, ambos de la Ley Federal citada, que regulan los supuestos de dicha ampliación, no prohíben que tratándose del juicio promovido contra una resolución negativa ficta puedan cuestionarse tales violaciones. Sin que la omisión del actor de impugnar en la demanda las infracciones indicadas pueda sancionarse con la preclusión del derecho a hacerlo, en virtud de que los artículos 13, 14, 15 y 16 de la Ley Federal precitada, que regulan los requisitos que debe satisfacer la demanda base del juicio contencioso administrativo federal, no exigen que sea únicamente en ella donde pueda ejercerse el derecho a cuestionar los actos de referencia y tampoco establecen expresa ni implícitamente la figura de la preclusión procesal del referido derecho.
Por lo expuesto y fundado y con apoyo además en el artículo 197-A de la Ley de Amparo se resuelve.
PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis entre los Tribunales Primero y Segundo, ambos en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.
SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala en términos del último considerando de esta resolución.
Así lo resolvió, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros M.A.G., S.S.A.A., M.B.L.R. y J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda Sala. Votó en contra el Ministro G.D.G.P.. Fue ponente el M.S.S.A.A..
********** En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Ejecutoria num. II. 3o. J/18, Tribunales Colegiados de Circuito

References: RESOLUCIÓN 
 RESOLUCIÓN 
 artículo 197
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 artículo 43
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 artículo 50
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 artículo 43
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 artículo 37
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 artículo 17
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 ARTÍCULO 207
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 ARTÍCULO 197
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 artículo 197
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 artículo 17
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 artículo 197
 artículo 3
 artículo 9