Source: http://kraken.slv.cz/Konf6/2008
Timestamp: 2018-08-15 00:10:48+00:00

Document:
Konf6/2008
Konf 6/2008-66
Zvlá¹tní senát zøízený podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, rozhodl ve slo¾ení: pøedseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Marie ®i¹ková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a JUDr. Petr Pøíhoda, o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Mìstským soudem v Praze, za úèasti ¾alobce: Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumierù 181/41, a ¾ alovaných: 1) Ústecký kraj, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupený JUDr. Karlem Muzikáøem, advokátem se sídlem v Praze 1, Køi¾ovnické nám. 1, a 2) Èeská republika-Úøad pro zastupování státu ve vìcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Ra¹ínovo nábøe¾í 42, o zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by, ve vìci vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006,
P ø í s l u ¹ n ý vydat rozhodnutí ve vìci sporu o zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by, vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006, j e s p r á v n í o r g á n .
Podáním doruèeným zvlá¹tnímu senátu dne 28. 1. 2008 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále té¾ navrhovatel ), aby zvlá¹tní senát rozhodl o kompetenèním sporu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, který vznikl mezi ním, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Mìstským soudem v Praze ve vìci vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006.
V prvé èásti svého návrhu navrhovatel pøehlednì shrnul skutkový stav i dosavadní prùbìh øízení ve sporu mezi akciovou spoleèností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen dopravní podnik ) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavøely Krajský úøad Ústeckého kraje (jako dopravní úøad) a dopravní podnik smlouvu o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností pùvodní smluvní strany) smlouvu vypovìdìl dne 6. 2. 2006. Dne 31. 3. 2006 obdr¾el navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného øízení podle § 141 správního øádu, jím¾ se dopravní podnik domáhal urèení neplatnosti výpovìdi smlouvy a plnìní nárokù ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentý¾ návrh postoupilo Ministerstvo dopravy. Navrhovatel odlo¾il oba návrhy podle § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 30. 4. 2006, èj. ODK-535/2-2006, nebo» samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyøízení návrhù tedy není vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán. Rozklad, jím¾ dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, èj. VS-156/RK/3-2006. Proti rozhodnutí o rozkladu podal dopravní podnik u Mìstského soudu v Praze správní ¾alobu, o ní¾ dosud nebylo rozhodnuto.
Dopravní podnik se nato ¾alobou u Obvodního soudu pro Prahu 2 domáhal na Ústeckém kraji a na Èeské republice-Úøadu pro zastupování státu ve vìcech majetkových zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím jako úhrady prokazatelné ztráty za provozování veøejné linkové dopravy v závazku veøejné slu¾by pøi zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti Ústeckého kraje. Obvodní soud usnesením ze dne 11. 8. 2006, èj. 19 C 167/2006-52, øízení zastavil a postoupil vìc Ministerstvu vnitra, nebo» smlouva o závazku veøejné slu¾by je podle nìj smlouvou veøejnoprávní (konkrétnì smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 správního øádu), a øe¹ení sporu tak nenále¾í do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení. Oba ¾alovaní napadli usnesení odvoláním; Mìstský soud v Praze v¹ak odvoláním nevyhovìl a usnesením ze dne 15. 2. 2007, èj. 35 Co 459/2006-171, potvrdil usnesení obvodního soudu. Usnesení mìstského soudu napadl druhý ¾alovaný dovoláním, o nìm¾ dosud nebylo rozhodnuto.
Navrhovatel nesouhlasí s tím, ¾e by vìc nespadala do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení, a proto pøedkládá vìc zvlá¹tnímu senátu. Podle navrhovatele není smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 a násl. zákona o silnièní dopravì veøejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního øádu, a není tedy ani nìkterým ze zvlá¹tních smluvních typù podle následujících ustanovení správního øádu. Jedná se naopak o smlouvu soukromoprávní, uzavøenou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a øe¹ení sporù z ní nále¾í do pravomoci soudù v obèanském soudním øízení. Jakkoli je nepochybné, ¾e se zmínìná smlouva dotýká zaji¹tìní urèitých èinností ve veøejném zájmu, pøesto nezakládá, nemìní ani neru¹í práva a povinnosti v oblasti veøejného práva (srov. § 159 odst. 1 správního øádu). Kraj ostatnì ani nemù¾e nahradit smlouvu autoritativním správním rozhodnutím, jak pøedpokládá § 161 správního øádu. Èeský právní øád vychází z u¾¹ího pojetí ne¾ teorie správního práva a rozli¹uje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veøejné správy (§ 159 a násl. správního øádu; srov. té¾ jeho § 1 odst. 1) a smlouvy uzavírané k zaji¹tìní veøejných potøeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§ 261 odst. 2 obchodního zákoníku).
Naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 (dále té¾ naøízení ), na nì¾ poukázaly ve svých usneseních oba vý¹e jmenované soudy, sice upravuje mo¾nost zru¹it a zachovat závazek veøejné slu¾by, nikoli ale ulo¾it závazek nový (jak tomu bylo pøed novelizací naøízením è. 1893/91); k tomu by bylo tøeba úpravy v národním právu. Podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì ov¹em lze závazek veøejné slu¾by ve veøejné dopravì zalo¾it pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svìdèí nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbr¾ pøedev¹ím její obsah. Èinnost dopravního podniku, jakkoli je ztrátová, zùstává podnikáním; s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silnièní dopravì) je zøejmé, ¾e dopravní podnik bude i pøi zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti vytváøet urèitý zisk.
Není tedy významné, ¾e smlouva je upravena v normì veøejného práva, její plnìní podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veøejných rozpoètù, ani to, ¾e smlouvu podle § 19 zákona o silnièní dopravì oznaèily za smlouvu veøejnoprávní dùvodové zprávy jak k novele zákona o silnièní dopravì, publikované pod è. 103/2004 Sb., tak k samotnému správnímu øádu: do rozsahu pojmu vymezeného správním øádem smlouva nespadá.
Obdobnì argumentoval i ¾alovaný 2) ve svém odvolání proti usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 o zastavení øízení (usnesení ze dne 11. 8. 2006, èj. 19 C 167/2006-52), na nì¾ navrhovatel odkázal.
Zvlá¹tní senát by proto mìl vyslovit, ¾e pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci ¾aloby o zaplacení èástky 274 895 589,32 Kè s pøíslu¹enstvím je soud v obèanském soudním øízení; zároveò by mìl zru¹it usnesení, jimi¾ obvodní soud i mìstský soud popøely svou pravomoc rozhodovat ve vìci. Kromì toho by mìl pøedlo¾it Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství pøedbì¾nou otázku, zda na základì naøízení je mo¾no novì zalo¾it závazek veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì vrchnostenským rozhodnutím orgánu veøejné správy.
K návrhu se vyjádøil Ústecký kraj podáním doruèeným zvlá¹tnímu senátu dne 19. 2. 2008. Zdùraznil, ¾e navzdory navrhovatelovu pøesvìdèení umo¾òuje èl. 1 odst. 5 naøízení vnitrostátním orgánùm nejen zachovat, ale té¾ ulo¾it závazek veøejné slu¾by; ustanovení je tak jednoznaèné, ¾e nevyvolává potøebu polo¾it pøedbì¾nou otázku Soudnímu dvoru Evropských spoleèenství. Naøízení je pøímo závazné a pravomoc ulo¾it závazek veøejné slu¾by je zde upravena dostateènì; pøíslu¹nost pak stanoví zákon è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení).
I pokud by v¹ak nebylo mo¾no ulo¾it v podmínkách Èeské republiky závazek veøejné slu¾by správním rozhodnutím, byla by smlouva o závazku veøejné slu¾by veøejnoprávní smlouvou. Smlouva upravuje právní vztahy stran, jejich¾ práva a povinnosti jsou vymezeny veøejnoprávním pøedpisem-zákonem o silnièní dopravì. Pøedmìtem smlouvy není poskytování slu¾eb dopravního podniku ve prospìch kraje, nýbr¾ dotování slu¾eb veøejné linkové dopravy, které dopravní podnik na základì smluv o pøepravì poskytoval cestujícím. Tímto prvkem, který je cizí soukromoprávnímu principu ekvivalence vzájemnì poskytovaných plnìní, se smlouva odli¹uje od ostatních soukromoprávních smluvních vztahù kraje. Koneènì Krajský úøad Ústeckého kraje coby subjekt veøejné správy uzavøel smlouvu na základì výslovného zmocnìní § 19 zákona o silnièní dopravì; ne¹lo tedy o smlouvu podle obèanského èi obchodního zákoníku, kterou by úøad uzavøel v rámci své obecnì vymezené pùsobnosti nakládat se svým majetkem. Ostatnì úhrada prokazatelné ztráty má charakter regulované dotace z veøejných prostøedkù, a není tedy bì¾nou smluvní odmìnou. Co se týèe odkazu na obchodní zákoník ve smlouvì, ten byl pøed úèinností nového správního øádu nezbytný, proto¾e neexistovala ¾ádná hmotnìprávní úprava veøejnoprávních smluv. V souèasné dobì takové smlouvy podléhají úpravì veøejnoprávních smluv ve správním øádu na základì pøechodného ustanovení jeho § 182 odst. 2. Je dále irelevantní, ¾e provozování dopravy ze strany dopravního podniku je podnikáním: pro právní re¾im smlouvy je toti¾ urèující povahu právního vztahu mezi stranami, nikoli povaha èinnosti, které se smlouva týká. To, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by podle § 19 zákona o silnièní dopravì, je smlouvou veøejnoprávní, pak potvrzují nejen dùvodové zprávy zmínìné navrhovatelem, ale té¾ odborná literatura.
Jeliko¾ sporná smlouva mù¾e být nahrazena správním rozhodnutím, nejedná se o jakousi nepojmenovanou veøejnoprávní smlouvu podle § 159 odst. 1 správního øádu, nýbr¾ o smlouvu subordinaèní podle jeho § 161. I kdyby tomu tak v¹ak nebylo, nebyla by k øe¹ení sporù ze smlouvy dána pravomoc soudù v obèanském soudním øízení: jednak toti¾ § 141 správního øádu zakládá pravomoc správních orgánù k øe¹ení sporù ze v¹ech veøejnoprávních smluv, jednak v projednávané vìci není dána civilní soudní pravomoc ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ø.
Zvlá¹tní senát by proto mìl vyslovit, ¾e orgánem pøíslu¹ným rozhodnout ve vìci urèení právního vztahu a práva ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je Ministerstvo vnitra.
Pøi øe¹ení vzniklého sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Mìstským soudem v Praze vycházel zvlá¹tní senát z úvah, které ji¾ vyslovil ve svém rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008, èj. Konf 31/2007-82 (dostupné na www.nssoud.cz). S urèitým zestruènìním je lze vyjádøit takto:
Za veøejnoprávní smlouvy se podle teorie správního práva pova¾ují dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mìní nebo ru¹í vztahy správního práva; alespoò jednou jejich stranou je pøitom subjekt veøejné správy. Správní øád, úèinný k 1. 1. 2006, definuje veøejnoprávní smlouvy ve svém § 159 odst. 1 velmi podobnì jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti v oblasti veøejného práva. Následující ustanovení obsahují bli¾¹í úpravu veøejnoprávní smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veøejné moci za úèelem plnìní svých úkolù (tzv. smlouva koordinaèní, § 160), veøejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla úèastníkem správního øízení (tzv. smlouva subordinaèní, § 161), a veøejnoprávní smlouvy uzavírané mezi tìmi, kdo by byli nebo kdo jsou úèastníky správního øízení, a týkající se pøevodu nebo zpùsobu výkonu jejich práv nebo povinností (§ 162). V § 163-§ 170 pak správní øád upravuje otázky spoleèné v¹em veøejnoprávním smlouvám bez rozdílu, vèetnì otázek øe¹ení sporù.
Zákonodárce si pøi tvorbì nového správního øádu byl nespornì vìdom toho, ¾e i dosavadní právní úprava s veøejnoprávními smlouvami poèítala, by» nesystematicky a roztøí¹tìnì. O tom svìdèí i pøechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního øádu, podle nìj¾ se ustanoveními správního øádu øídí i veøejnoprávní smlouvy vzniklé pøede dnem nabytí jeho úèinnosti; vznik tìchto smluv, jako¾ i nároky z nich vzniklé pøed tímto dnem se v¹ak posuzují podle dosavadních právních pøedpisù. Z obecné formulace tohoto pøechodného ustanovení lze soudit, ¾e tento nový re¾im nemìl dopadnout toliko na veøejnoprávní smlouvy, které byly ji¾ døíve jako veøejnoprávní oznaèeny: s ohledem na jejich omezený poèet by toti¾ v takovém pøípadì bývalo úèelnìj¹í a se zøetelem k právní jistotì i pøijatelnìj¹í tyto smlouvy oznaèit výslovnì. Zvlá¹tní senát se tedy pøiklání k výkladu, podle nìj¾ se zmínìné pøechodné ustanovení vztahuje na smlouvy veøejnoprávní nikoli podle oznaèení, nýbr¾ podle obsahu. Obecná formulace pøechodného ustanovení s sebou nese i to, ¾e charakter té které smlouvy musí být posuzován pøípad od pøípadu.
Pøechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního øádu nemá transformaèní povahu, a nelze tedy dovozovat, ¾e okam¾ikem úèinnosti nového správního øádu se veøejnoprávními staly v¹echny dosavadní smlouvy mezi vykonavateli veøejné správy a soukromými osobami, uzavøené pøed 1. 1. 2006 podle pøedpisù soukromého práva. Souèasnì je v¹ak zvlá¹tní senát pøesvìdèen, ¾e není na místì ponechávat klasifikaci tìchto v minulosti uzavøených smluv pouze na zákonodárci a pøiznat veøejnoprávní povahu ve smyslu § 182 odst. 2 správního øádu jen tìm smlouvám, které zákon v budoucnu výslovnì pojmenuje jako veøejnoprávní. Je pøedev¹ím na soudech, a zejména pak na zvlá¹tním senátu, aby posoudil charakter konkrétní smlouvy, ohlednì nìj¾ se její strany èi orgány povolané k øe¹ení sporù z ní nemohou shodnout.
Lze se ztoto¾nit s tím, ¾e hledisko veøejného zájmu je¹tì neèiní ze smlouvy mezi veøejnoprávní korporací a soukromou osobou smlouvu veøejnoprávní: obecnì toti¾ platí, ¾e sledovat veøejný zájem, naplòovat veøejné potøeby a dbát o veøejné blaho je nejvlastnìj¹ím cílem a obsahem èinnosti veøejné správy (ve smyslu organizaèním). Úkoly jí svìøené v¹ak vykonává veøejná správa nejen prostøedky veøejného práva, ale té¾ prostøedky práva soukromého. Tradiènì je volba tìch èi onìch prostøedkù navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkèním): zatímco vrchnostenská správa je provádìna prostøedky veøejného práva, k výkonu fiskální správy slou¾í naopak právo soukromé. Tato klasifikace v¹ak ji¾ dostateènì nepostihuje ¹irokou pùsobnost moderní veøejné správy, zejména pak územních veøejnoprávních korporací, jejich¾ novým úkolem se stává také slu¾ba veøejnosti. Ke správì vrchnostenské a správì fiskální tak pøistupuje správa peèovatelská; ta si právì pro svou rozmanitost ¾ádá ¹irokého repertoáru nástrojù, zahrnujícího jak prostøedky soukromého práva, tak prostøedky práva veøejného.
Zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti územního obvodu kraje podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì je typickým pøíkladem peèovatelské správy. Hlavním úkolem kraje pøi plnìní této povinnosti není vystavovat adresáty mocenskému pùsobení, ani zva¾ovat, jak co nejúèelnìji nalo¾it s vlastním majetkem, nýbr¾ zajistit obyvatelùm kraje mo¾nost vyu¾ívat po v¹echny dny v týdnu sítì veøejné linkové dopravy. K tomu slou¾í smlouva mezi krajem a dopravcem podle § 19 zákona o silnièní dopravì. Tato smlouva má podle navrhovatele soukromoprávní charakter, nebo» nezakládá práva a povinnosti v oblasti vrchnostenské veøejné správy; zde se v¹ak navrhovatel dopou¹tí urèitého zjednodu¹ení, proto¾e § 159 odst. 1 správního øádu nehovoøí o právech a povinnostech v oblasti vrchnostenské veøejné správy, nýbr¾ o právech a povinnostech v oblasti veøejného práva. Pojem veøejného práva se pøitom nekryje s pojmem vrchnostenské veøejné správy, nýbr¾ je pojmem ¹ir¹ím. Jak bylo øeèeno vý¹e, neplatí ji¾, ¾e jakákoli èinnost správních orgánù, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva; to se projevuje právì v oblasti smluv uzavíraných vykonavateli veøejné moci se soukromými osobami.
Èást pátá správního øádu, která upravuje veøejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vymyká ze striktního vymezení vìcné pùsobnosti správního øádu obsa¾ené v jeho § 1. Pomocí veøejnoprávních smluv uzavíraných podle této èásti se mù¾e naplòovat peèovatelská správa, která není ani správou vrchnostenskou podle § 1 odst. 1 správního øádu, ani správou fiskální (ta by se nejspí¹e realizovala prostøedky vypoètenými v jeho § 1 odst. 3). Právì tomuto ¹ir¹ímu pohledu pak odpovídá úprava èásti páté správního øádu: ustanovení § 159 odst. 1 toti¾ omezuje mo¾nost uzavírání veøejnoprávních smluv na oblast veøejného práva , nikoli na oblast vrchnostenské veøejné správy; v tomto ohledu je tak èást pátá urèitým roz¹íøením základní pùsobnosti podle § 1 odst. 1 správního øádu. Ve prospìch ¹ir¹ího výkladu § 159 odst. 1 hovoøí i to, ¾e èást pátá se svým pøevá¾nì hmotnìprávním charakterem vymaòuje z jinak procesního zamìøení správního øádu.
Co se týèe kategorie veøejného zájmu, o ní¾ se navrhovatel rovnì¾ zmiòuje, je tøeba mu pøisvìdèit v tom, ¾e tento prvek je¹tì nedává smlouvì veøejnoprávní charakter. Aèkoli právì pøítomnost veøejného zájmu je podle tzv. zájmové teorie kritériem pro rozli¹ení vztahu veøejnoprávního a vztahu soukromoprávního, v pøípadì smlouvy uzavøené podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku bude takové mìøítko málokdy funkèní. V souladu s citovaným ustanovením se èástí tøetí obchodního zákoníku (upravující obchodní závazkové vztahy) øídí mj. i vztahy mezi samosprávnou územní jednotkou a podnikateli pøi jejich podnikatelské èinnosti, jestli¾e se týkají zabezpeèování veøejných potøeb. Veøejné potøeby jsou pøitom pojmem velmi blízkým pojmu veøejného zájmu, nebo» veøejný zájem se rodí z veøejných potøeb a je jimi podmiòován. Jakkoli tedy nejde o synonyma, oba pojmy jsou tìsnì spjaty.
Je tedy zøejmé, ¾e dosud zmínìné znaky probíraného smluvního vztahu-tedy kdo jsou smluvní strany a k jakému cíli má smlouva slou¾it-nepøiná¹ejí ký¾ené øe¹ení; ostatnì strany smlouvy i strany kompetenèního sporu jsou ohlednì tìchto aspektù vztahu ve shodì. Spor nelze rozhodnout ani v závislosti na tom, podle jakých pøedpisù byla smlouva uzavøena: sama smlouva, jak ji¾ bylo uvedeno, odkazuje jak na obchodní zákoník (jako pøedpis pøevá¾nì soukromoprávní), tak na zákon o silnièní dopravì (jako pøedpis veøejnoprávní), a kromì toho i na zákon o úèetnictví. Odpovìï na otázku po povaze smlouvy tak mù¾e pøinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby-tedy práv a povinností smluvních stran a mo¾nosti stran ovlivnit obsah smlouvy.
Pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, ¾e strany si mohou svobodnì smluvit to, co uznají za vhodné; je pøitom na nich, zda vyu¾ijí repertoáru pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v pøípadì, ¾e uzavøou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v pøevá¾né míøe sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odli¹nì od zákona. Veøejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, ¾e jeho podstatný obsah je pøedepsán zákonem, pøípadnì stanoven individuálním správním aktem, ani¾ by se od nìj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozli¹ení mezi obìma typy vztahù tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváøení obsahu vztahu. Je tøeba upøesnit, ¾e tímto utváøením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup pøi výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastnì dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu pøedurèena autoritativními akty veøejné moci (a» ji¾ normativními, nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obì strany pøispívají k úpravì vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou.
Hlavní povinností, která ze smlouvy plyne dopravci, je provozování linkové osobní dopravy v takovém rozsahu, který naplní zákonný po¾adavek (§ 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì) zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti v územním obvodu kraje. Podstatný obsah této povinnosti není v¹ak stanoven vzájemnou dohodou stran, nýbr¾-jak ostatnì plyne ji¾ z èlánku II smlouvy-je vymezen podmínkami uvedenými v licencích. Licence je pøitom individuálním správním aktem, který vydává krajský úøad (jako dopravní úøad) k ¾ádosti dopravce ve správním øízení podle § 10 a násl. zákona o silnièní dopravì a který upravuje zejména
(§ 13 tamté¾) formu linkové osobní dopravy, oznaèení a vedení linky, datum zahájení provozu, dobu, na kterou se licence udìluje, a pøípadnì dal¹í zpøesòující podmínky. Vyhovìní ¾ádosti mù¾e být ji¾ v této fázi podmínìno zabezpeèením veøejného zájmu na uspokojování pøepravních potøeb: krajský úøad toti¾ mù¾e od dopravce ¾ádat, aby provozoval i jinou linku, aby navr¾ená linka byla vedena odli¹nì od ¾ádosti dopravce, nebo aby dopravce pøijal závazek veøejné slu¾by (§ 12 odst. 2 zákona o silnièní dopravì). Smlouva o závazku veøejné slu¾by uzavøená mezi dopravním podnikem a Krajským úøadem Ústeckého kraje dále odkazuje na schválené jízdní øády; ji¾ z jejich oznaèení je patrné, ¾e nevznikly dohodou stran, nýbr¾ ¾e o nich jednostrannì rozhodl krajský úøad.
Je¹tì pøed uzavøením smlouvy o závazku veøejné slu¾by jsou tedy povinnosti dopravce v podstatné míøe urèeny individuálním správním aktem, který upravuje právì provozování veøejné linkové osobní dopravy (tedy pøedmìt smlouvy), a pøi uzavírání smlouvy se ji¾ na nich nic nemìní; autorem tohoto aktu je pøitom krajský úøad coby jedna ze smluvních stran (resp. nyní coby orgán jedné ze smluvních stran), která vydáním aktu vykonala svou vrchnostenskou pravomoc. Nic z toho nenasvìdèuje soukromoprávní smlouvì-ta by se (kromì toho, ¾e by sledovala jiné cíle ne¾ zaji¹tìní veøejného zájmu) vyznaèovala ¹irokou smluvní autonomií stran a jejich vzájemnì vyvá¾eným postavením.
Stejnì omezený vyjednávací prostor stran nacházíme i ve vztahu k hlavní povinnosti kraje, jí¾ je platba dopravci za zaji¹»ování dopravní obslu¾nosti. Strany smlouvy si nemohou volnì sjednat vý¹i èástky, kterou bude kraj poskytovat dopravci, èi její slo¾ky-naopak zákon o silnièní dopravì ve svém § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plnìním závazkù veøejné slu¾by. Prokazatelná ztráta je definována jako rozdíl mezi souètem ekonomicky oprávnìných nákladù vynalo¾ených dopravcem na plnìní závazkù veøejné slu¾by a pøimìøeného zisku vztahujícího se k tìmto nákladùm na stranì jedné, a mezi tr¾bami a výnosy dosa¾enými dopravcem pøi plnìní závazkù veøejné slu¾by na stranì druhé. Zpùsob výpoètu prokazatelné ztráty, vèetnì pravidel pro kalkulaci pøimìøeného zisku, pak stanoví provádìcí pøedpis.
Závìr o veøejnoprávním charakteru této platby dále posiluje srovnání s dal¹ími pøípady vztahù mezi vykonavatelem veøejné moci a poskytovatelem slu¾by ve veøejném zájmu: bere-li na sebe finanèní protiplnìní za poskytnutou slu¾bu podobu prokazatelné ztráty èi prokazatelných nákladù, dìje se tak v¾dy jen v souvislosti s autoritativním rozhodnutím [nárok poskytovatele univerzální slu¾by podle § 31 zru¹eného zákona è. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o zmìnì dal¹ích zákonù; nárok dr¾itele licence vydané pro podnikání v energetických odvìtvích podle § 12 odst. 4 a § 13 zákona è. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvìtvích a o zmìnì nìkterých zákonù (energetický zákon); nárok provozovatele vodovodu nebo kanalizace podle § 22 odst. 3 zákona è. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veøejnou potøebu a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o vodovodech a kanalizacích)]. Úhrada prokazatelné ztráty èi prokázaných nákladù bývá pøímým dùsledkem výkonu vrchnostenské pravomoci ze strany jejích nositelù; nemù¾e pak být sporu o to, zda vztah mezi osobami poskytujícími slu¾by veøejného charakteru podle zákona o telekomunikacích, energetického zákona a zákona o vodovodech a kanalizacích, a orgánem, který jim poskytování slu¾eb pøikázal, je vztahem veøejnoprávním. Stejnì tak nevzbuzuje pochyby ani veøejnoprávní povaha zmínìného finanèního plnìní. Analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle § 19b zákona o silnièní dopravì a podle zákonù právì citovaných je více ne¾ zøejmá. Ve v¹ech oznaèených pøípadech je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnìní úkolù veøejného zájmu, kterou stanoví zákon a od ní¾ nepøipou¹tí ¾ádné odchylky; mo¾nost jakékoli smluvní zmìny je pøedem vylouèena. Ostatnì i obecnìj¹í srovnání vztahù podle citovaných ustanovení, které jsou zalo¾eny rozhodnutím, se vztahem ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by podle
§ 19 zákona o silnièní dopravì dává vyniknout jejich vzájemné podobnosti; smlouva tu není úkonem, k nìmu¾ by se kraj svobodnì rozhodl, ani¾ by jej k tomu cokoli nutilo, nýbr¾ daleko spí¹e alternativou autoritativního aktu, který je v podobných pøípadech tradièním a pøeva¾ujícím zpùsobem regulace vztahù.
Podle § 19 zákona o silnièní dopravì, ve znìní zákona è. 304/1997 Sb. a pøed novelizací provedenou k 1. 7. 2000 zákonem è. 150/2000 Sb., mohl závazek veøejné slu¾by vzniknout buï na základì písemné smlouvy uzavøené mezi dopravním úøadem, obcí èi Ministerstvem dopravy a spojù a dopravcem (odst. 2), nebo na základì rozhodnutí dopravního úøadu, který je pøíslu¹ný k rozhodování o udìlení licence, èi Ministerstva dopravy a spojù (odst. 3). Rozhodnutí se vydávalo je¹tì pøed uzavøením písemné smlouvy o závazku veøejné slu¾by a podmínkou pro jeho vydání byla naléhavá potøeba ve veøejném zájmu na zaji¹tìní základní dopravní obslu¾nosti území . V dùsledku novelizace provedené zákonem è. 150/2000 Sb. zmizela ze zákona o silnièní dopravì mo¾nost vydat rozhodnutí o závazku veøejné slu¾by; v dùvodové zprávì k zákonu è. 150/2000 Sb., resp. k zákonu è. 23/2000 Sb., se v tomto bodì dovolává naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 [ve znìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91].
Naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 ve svém èlánku 1 odst. 4 dává pøíslu¹ným orgánùm èlenských státù mo¾nost uzavøít s dopravním podnikem smlouvu na veøejné slu¾by za úèelem zaji¹tìní pøimìøených dopravních slu¾eb; souèasnì v¹ak v odst. 5 tého¾ èlánku pøipomíná, ¾e tyté¾ orgány mohou zachovat nebo ulo¾it závazky veøejné slu¾by v mìstské, pøímìstské a regionální pøepravì cestujících. Zvlá¹tní senát se ztoto¾òuje s Ústeckým krajem v tom, ¾e význam pravidla obsa¾eného v èl. 1 odst. 5 naøízení je nepochybný. Ustanovení umo¾òuje jednak zachovat závazky stávající, jednak ulo¾it závazky nové (tyto postupy tak doplòují uzavírání smluv na veøejné slu¾by, zmiòovaných v èl. 1 odst. 4 a dále upravených v èl. 14 naøízení); proto nebylo ani na místì obracet se na Soudní dvùr Evropských spoleèenství s pøedbì¾nou otázkou. Zmìnu provedenou naøízením Rady (EHS) è. 1893/91, které novì opatøilo oddíl V (pùvodnì nadepsaný Ulo¾ení nových závazkù veøejných slu¾eb ) názvem Smlouvy na veøejné slu¾by , nepokládá zvlá¹tní senát z hlediska probírané otázky za podstatnou. Výklad zmínìného èlánku 1 odst. 5, jako¾ i naøízení jako celku, toti¾ vede k závìru, ¾e zmìna nemìla znemo¾nit ukládání nových závazkù veøejné slu¾by, nýbr¾ mìla spí¹e zdùraznit preferenci smluvního principu. O tom výmluvnì svìdèí odùvodnìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91, které poukazuje na zásadu obchodní nezávislosti dopravních podnikù a uvádí, ¾e poskytování dopravních slu¾eb by mìlo být upraveno smlouvou uzavøenou mezi pøíslu¹nými orgány èlenských státù a daným podnikem; zároveò v¹ak zdùrazòuje, ¾e èlenské státy by mìly mít mo¾nost zachovat nebo ulo¾it urèité závazky veøejné slu¾by (a tu jim potom v èlánku 1 odst. 5 dává).
Ústeckému kraji lze pøisvìdèit i ohlednì úèinkù naøízení, jeho¾ pojmovým znakem je obecná závaznost a pøímá pou¾itelnost. Nelze tedy pøisvìdèit navrhovateli v my¹lence, ¾e ulo¾ení závazkù veøejné slu¾by podle naøízení by bylo mo¾né jen v pøípadì, ¾e by vnitrostátní právo tento zpùsob samo stanovilo a podrobnìji by jej rozvedlo. Takový po¾adavek popírá samotnou povahu naøízení a nesprávnì je pøipodobòuje smìrnici, která naopak od èlenských státù vy¾aduje pøijetí vlastní úpravy. Navrhovatel ostatnì nezpochybòuje, ¾e pøed zmìnou provedenou naøízením Rady (EHS) è. 1893/91 opravòovalo naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 pøíslu¹né orgány èlenských státù k ulo¾ení nových závazkù veøejných slu¾eb. Je vhodné v¹ak upozornit na to, ¾e úprava ulo¾ení závazkù veøejné slu¾by se i v pùvodním znìní naøízení Rady (EHS) è. 1191/69 omezovala (pomineme-li normativnì nevýznamný nadpis oddílu V) na jedinou vìtu. Oproti souèasnému znìní byla mo¾nost ulo¾it závazek veøejné slu¾by rozhojnìna o pravidlo, podle nìj¾ lze závazek ulo¾it pouze tehdy, je-li to nezbytnì nutné k zabezpeèení poskytování pøimìøených dopravních slu¾eb [èl. 14 odst. 1 naøízení Rady (EHS) è. 1191/69, v pùvodním znìní]. Souèasné znìní naøízení ji¾ tuto podmínku neobsahuje; z toho v¹ak není mo¾no usuzovat, ¾e èl. 1 odst. 5 není zpùsobilý regulovat vztahy mezi orgány státu a dopravním podnikem. To, ¾e ukládání závazkù veøejné slu¾by má nastoupit a¾ v pøípadì, ¾e mo¾nosti smluvní úpravy vztahù budou vyèerpány, lze pak volnìji dovodit jak z odùvodnìní naøízení Rady (EHS) è. 1893/91, tak ze systematického uspoøádání èlánku 1 souèasného znìní naøízení Rady (EHS) è. 1191/69.
Smlouva o závazku veøejné slu¾by ve veøejné linkové dopravì je tak z dùvodù shora uvedených smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 odst. 1 správního øádu. Zvlá¹tní senát proto vyslovil, ¾e rozhodnout ve vìci pøíslu¹í správnímu orgánu, urèenému ustanovením § 169 odst. 1 písm. d) správního øádu.
Rozhoduje-li zvlá¹tní senát o tom, kdo je pøíslu¹ný vydat rozhodnutí ve vìci uvedené v návrhu na zahájení øízení, zru¹í té¾ rozhodnutí toho orgánu, který je k rozhodování pøíslu¹ný, a který ov¹em pøesto vydal rozhodnutí, jím¾ popøel svou pravomoc rozhodovat o vìci (§ 5 odst. 3 zákona è. 131/2002 Sb.). V projednávané vìci v¹ak tento postup nebyl na místì, proto¾e navrhovatel se ve svých usneseních ze dne 13. 4. 2006 a 30. 4. 2006, èj. ODK-535/2-2006 (s nimi¾ se následnì ministr vnitra ztoto¾nil v rozhodnutí ze dne 1. 8. 2006, èj. VS-156/RK/3-2006), odmítl zabývat toliko otázkou výpovìdi smlouvy o závazku veøejné slu¾by.

References: § 1
 § 141
 § 43
 soud 
 § 161
 soud 
 § 19
 § 159
 § 261
 § 159
 § 161
 § 1
 § 19
 § 19
 soud 
 soud 
 soud 
 § 19
 § 182
 § 19
 § 159
 § 161
 § 141
 § 7
 § 159
 § 160
 § 161
 § 163
 § 182
 § 182
 § 182
 § 19
 § 19
 § 159
 § 1
 § 1
 § 1
 § 159
 § 1
 § 159
 § 261
 § 10
 § 19
 § 31
 § 12
 § 13
 § 22
 § 19

§ 19
 § 19
 § 161
 § 169