Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-7-02
Timestamp: 2019-02-18 13:19:25+00:00

Document:
Pl.ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002
N 78/26 SbNU 273
Zákon o soudech a soudcích č. 6/2002 Sb.
Ústavní soud rozhodl v plénu ve složení JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Jiří Malenovský, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eliška Wagnerová, JUDr. Eva Zarembová, o návrhu prezidenta republiky Václava Havla, na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky, jako účastníka řízení,
1.Ustanovení § 50 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f), písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 poslední věty, § 82 odst. 2 věty druhé, § 94 písm. d), § 123 odst. 3 a odst. 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, § 130 odst. 2 ve slovech „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), písm. b), § 132 odst. 1 písm. a), písm. b), odst. 2 ve slovech „soudců a“ a odst. 3, § 134 – 163, § 185, § 187 ve slovech „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2.Ustanovení § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 2 věty druhé, § 68 odst. 1 ve slovech „ministerstvu nebo“, § 74 odst. 3, § 99 odst. 1 písm. c) ve slovech „ministerstvu nebo“, § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 124 odst. 1, odst. 2 a odst. 3, § 125 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 126 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 127 odst. 1, odst. 2 a odst. 4, § 128 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), se zrušují dnem 1. 7. 2003.
Dne 1. března 2002 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), (dále též „zákon“). V důvodech první části svého návrhu se prezident republiky zaměřuje na ustanovení § 134 – 163 zákona, (a ustanovení navazující), která zavádí jako nový institut povinné periodické hodnocení odborné způsobilosti s důsledkem možného skončení soudcovského mandátu. Tato ustanovení jsou podle něj v přímém rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle něhož Česká republika je demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, neboť je přesvědčen o tom, že mezi základní atributy právního státu bezesporu patří i princip dělby moci. Tato ustanovení vidí také jako stojící v rozporu s čl. 82 odst. 1 a odst. 2 a s čl. 93 Ústavy. Soudce je do své funkce jmenován prezidentem republiky bez časového omezení, pokud splňuje základní ústavní a další zákonné předpoklady včetně odborné způsobilosti. Dále již soudce nelze proti jeho vůli odvolat, s výjimkou odvolání na základě rozhodnutí kárného senátu. Ústavodárce měl na mysli, když stanovil výjimku z neodvolatelnosti soudce v čl. 82 odst. 2, jednání přinejmenším stejné intenzity, jako je kárné provinění. Za takové by bylo možno považovat pouze závažné protiprávní jednání. Tím se zaručuje nezávislost soudů na moci zákonodárné i výkonné. Zákon však umožňuje, aby ústavní postavení soudce bylo ohroženo výsledkem dodatečného hodnocení jeho odborné způsobilosti, bez níž by ani nemohl být do funkce jmenován. Pro zamezení výkonu funkce soudce osobou, která nebude dostatečně dbát o svoji odbornou úroveň, jež se projeví při jeho rozhodovací činnosti, je dostačujícím prostředkem ochrany kárné řízení. V této souvislosti poukazuje návrh na povinnost soudce se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82 odst. 2 zákona), přitom porušení této povinnosti může být kárným proviněním, za které lze soudce z jeho funkce odvolat. Porušení této povinnosti však musí být konkrétní, její dopad se musí projevit v rozhodovací činnosti soudce, a svou intenzitou tak musí ohrozit důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů (§ 87). V rámci kárného řízení musí být také mezi takovým porušením povinnosti a jeho následkem (ohrožení důvěry) prokázána příčinná souvislost. Navíc, zatímco kárné řízení má celou řadu sankcí odstupňovaných podle závažnosti provinění, hodnocení odborné způsobilosti zná samo pouze sankci jedinou, a to ztrátu funkce.
V důvodech druhé části svého návrhu zaměřených na ta ustanovení, jimž zákon svěřuje výkon státní správy soudů v uvedeném rozsahu předsedům a místopředsedům soudů, kteří jsou zároveň soudci, prezident republiky tvrdí jejich rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy, který stanoví neslučitelnost funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě. Uvádí, že z některých činností a ze způsobu jmenování a odvolávání předsedů a místopředsedů soudů plyne, že se jedná o funkci ve veřejné správě, a předsedové a místopředsedové soudů se tak zčásti stávají součástí moci výkonné. Lze mít tak vážné obavy o ohrožení jejich nezávislosti při výkonu soudcovské činnosti, zejména jestliže jejich setrvání ve funkci předsedy a místopředsedy soudu závisí na rozhodnutí představitele moci výkonné. Poukazuje na ustanovení § 106 odst. 1 zákona, podle něhož předsedové i místopředsedové soudů mohou být odvoláni ze svých funkcí, jestliže neplní řádně své povinnosti. Tato podmínka pro odvolání je podle něj vyjádřena velmi obecně a může vést k uplatnění libovůle výkonné moci při odvolávání představitelů moci soudní. Jak dále uvádí prezident republiky, je si vědom toho, že v některých evropských státech vykonávají státní správu soudů předsedové soudů z řad soudců. Naše Ústava však neumožňuje sloučení funkce soudce s výkonem jakékoliv funkce ve veřejné správě a je věcí ústavodárce, zda sloučení těchto funkcí umožní. Ústava v čl. 82 odst. 3 výslovně uvádí činnosti, které jsou neslučitelné s funkcí soudce. Zároveň umožňuje, aby zákon okruh neslučitelných činností dále rozšířil. Přijatý zákon v § 74 odst. 3 však okruh neslučitelných, Ústavou výslovně zakázaných, činností obchází tím, že funkce v něm uvedené vyjímá z režimu tohoto zákazu (a to dokonce pomocí právní fikce). V tomto případě se Ústava definuje pomocí zákona. Avšak právní norma nižší právní síly, tj. v tomto případě zákon, nemůže eliminovat okruh činností daných právní normou vyšší právní síly – Ústavou. V závěru této části návrhu pak prezident republiky napadá také možnost dočasného přidělování soudce k ministerstvu, což považuje rovněž za neslučitelné s principem dělby moci a s posláním funkce soudce.
Další napadené ustanovení § 160 odst. 3 zákona, který stanoví, že jednání Nejvyššího soudu ve věcech posouzení odborné způsobilosti soudců jsou neveřejná, považuje za stojící v rozporu s čl. 96 odst. 2 Ústavy, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. l Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), které zakotvují zásadu veřejného projednání věci. Má za to, že nejsou důvody k prolomení zásady veřejného jednání v soudním řízení před Nejvyšším soudem, jehož rozhodnutí je rozhodnutím ve věci a je konečné. Rozhodnutí bude mít zásadní dopady na život daného jednotlivce. Čl. 6 odst. 1 Úmluvy stanoví podmínky pro možné vyloučení veřejnosti. Žádná z těchto podmínek však není v napadeném ustanovení naplněna. Zákon tak omezuje prvek kontroly veřejnosti nad průběhem soudního řízení v rozporu s Úmluvou.
Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádření účastníků tohoto řízení – obou komor Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 9. 4. 2001, podepsaném jeho předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., po rekapitulaci napadených ustanovení uvádí, že hlavním cílem soudní reformy, která byla započata přijetím klíčových norem, týkajících se především zajištění podmínek realizace soudní moci, je rychlé, spravedlivé a jednotné soudnictví. Základem takové představy však může být pouze vysoká odbornost soudců jako základ pro kvalitní výkon soudnictví. Proto byl přijat program celoživotního vzdělávání soudců v Justiční akademii s tím, že bude odborná způsobilost soudce ověřována (duplicitní úprava byla mimochodem přijata i u státních zástupců) prostřednictvím Rady pro odbornou způsobilost soudců (dále jen „Rada“). Z hlediska složení Rady jsou zde zastoupeni jednak soudci volení (případně určení losem), soudci příslušného soudu, dále pak odborníci právní praxe. Každý soudce je nejdřív hodnocen tím, kdo má nejvíce informací o jeho znalostech právních předpisů, judikatury atd., tedy předsedou příslušného soudu. Jestliže je vyhodnocena odborná způsobilost soudce jako nevyhovující, proběhne ve druhém stupni řízení u Nejvyššího soudu ČR. V žádném případě však není hodnocena činnost soudce z hlediska věcné správnosti jeho rozhodování, tudíž nelze hovořit o neoprávněných zásazích do jeho činnosti a rozhodování.
Zákon o soudech a soudcích v podstatě převzal původní úpravu o státní správě soudů, kdy postavení ústředního orgánu státní správy soudů má Ministerstvo spravedlnosti, a vymezuje další správní orgány – předsedy příslušných soudů. Úkolem státní správy soudů je na straně jedné vytvořit podmínky k zajištění řádného výkonu soudnictví po stránce organizační, personální, finanční a hospodářské, na straně druhé pak vykonávat dohled v mezích zákona nad řádným plněním úkolů příslušného soudu. Výkon státní správy však v žádném případě nesmí zasahovat do nezávislosti soudů. Již podle předchozí úpravy byla ministru spravedlnosti dána možnost jmenovat předsedy a místopředsedy soudů, s výjimkou předsedy Nejvyššího soudu. V zákoně o soudech a soudcích je způsob jmenování zachován s tím, že je navíc stanovena povinnost ministra spravedlnosti, aby takové jmenování projednal se soudcovskou radou příslušného soudu, jehož funkcionářem má být soudce jmenován.
V čl. 38 odst. 2 Listiny jsou uvedena některá procesní práva účastníka řízení, tj. právo na veřejné projednávání věci, kdy výjimky z této zásady mohou být povoleny jen zákonem, který může veřejnost vyloučit i úplně. Účastník řízení má právo, aby byl přítomen projednávání své věci, a to i tehdy, bylo-li podle zákona řízení prohlášeno za neveřejné. I toto právo však může být zákonem, případně rozhodnutím na základě zákona, omezeno. Tato zásada je obsažena rovněž v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, podle kterého tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu, když to vyžaduje ochrana soukromého života účastníka, anebo v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, a v čl. 96 odst. 2 Ústavy, kde se uvádí, že jednání před soudem je zásadně ústní a veřejné, avšak zákon může stanovit z této zásady výjimky. Zákon o soudech a soudcích v § 163 zároveň říká, že se použijí v řízení ve věcech odborné způsobilosti soudce před Nejvyšším soudem přiměřeně ustanovení části první a třetí občanského soudního řádu, nestanoví-li tento zákon jinak. Z toho vyplývá, že i občanský soudní řád institut vyloučení veřejnosti zná a užívá jej. Z uvedeného lze dovodit, že ustanovení týkající se neveřejného jednání Nejvyššího soudu ve věcech posouzení odborné způsobilosti soudců, nelze považovat za neústavní.
Závěrem se ve vyjádření Poslanecké sněmovny uvádí, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli, tj. jak předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády, tak i samotným prezidentem republiky, byl řádně vyhlášen a je vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podanou ústavní stížností prezidenta republiky a jeho návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát Parlamentu České republiky pak ve svém vyjádření, podepsaném jeho předsedou, doc. JUDr. Petrem Pithartem, uvádí, že návrh zákona o soudech a soudcích, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas dne 30. října 2001, byl dne 12. listopadu 2001 postoupen k projednání Senátu. Organizační výbor přikázal návrh zákona dne 13. listopadu ústavně-právnímu výboru, který ho předepsaným způsobem projednal a usnesením č. 68 ze dne 28. listopadu doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Následně návrh zákona projednalo plénum Senátu dne 30. listopadu 2001 na své 11. schůzi třetího funkčního období a usnesením č. 220 návrh zákona schválilo ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou.
Při pojednávání návrhu zákona o soudech a soudcích byly v Senátu, a to jak v ústavně-právním výboru, kterému byl jako jedinému návrh zákona přikázán, tak na plénu, vedeny obsáhlé rozpravy. Vzhledem k tomu, že zákon o soudech a soudcích je postaven především na filosofii dosažení vyšší kvality výkonu soudnictví prostřednictvím vyšší kvality odbornosti jednotlivých soudců, se většina příspěvků týkala právě problematiky stížností napadeného hodnocení soudců a otázky jejich celoživotního povinného vzdělávání. Dané téma však nebylo sporné z pohledu právní normou sledovaného cíle, nýbrž – měřeno maximami postavení moci soudní v systému dělby moci a nezávislosti soudů a soudců – kvůli prostředkům, jakými ho má být dosaženo.
Argumenty, které zazněly ve prospěch zákona, vycházely z přesvědčení, že zvolený způsob právní regulace je vhodným základem pro další možné osamostatňování soudní soustavy a svou povahou je krokem přechodným. Oproti obavám z omezování moci soudní nabízeli zastánci zákona pohled opačný, založený na skutečnosti, že nově zřizované soudcovské rady, byť jako orgány poradní, omezují předsedy soudů při výkonu justiční správy. Toto bylo chápáno jako významný posun oproti dosud platné úpravě. Zastánci zákona se také vyjádřili, že právě zvolený model není modelem v Evropě neznámým, a vyjádřili přesvědčení, že tlak na soudcovské povolání, který zákon o soudech a soudcích jistým způsobem vyvíjí, je vhodným nástrojem celkového vzestupu soudnictví, přičemž není zpochybněna premisa, že v jeho rámci musí výkonná moc sloužit moci soudní. Proponenti návrhu zákona spatřovali v nastaveném systému rovněž cestu k dosažení legitimního očekávání standardního chování soudců ve standardních situacích. K otázce nepřípustných zásahů do nezávislosti soudců posuzováním jejich odborné zdatnosti zazněl z pléna Senátu mj. i argument, že „závislost na nedostatečné odbornosti je horší pro společnost než cokoli jiného“. Zastánci návrhu zákona vyčetli kritikům předložené osnovy nedostatek vlastního řešení a bezradnost nad tímto společenským tématem.
Čl. 82 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. V rámci konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva je nezávislost a nestrannost soudců a soudů spojována s nezbytností jejich důvěryhodnosti. Nepostačuje jen, aby soudce nestranný byl, ale aby se tak stranám i jevil a i jinak vzbuzoval důvěru ve vedení spravedlivého procesu (Pavlíček, V., Hřebejk, J., Ústava a ústavní řád České republiky. Svazek I.: Ústava České republiky, Praha: Linde Praha, a.s., 1994, 194 s.). Není pravděpodobně pochyb, že odbornost soudce, seznatelná v podobě rychlého a spravedlivého procesu, je jedním z legitimních požadavků společnosti. Koneckonců i na půdě Ústavního soudu se objevily názory, že nezávislost soudce je spatřována v souboru předpokladů, z nichž nejsilnější jsou odborná úroveň a ty povahové vlastnosti, které ze soudce činí integrovanou osobnost (Pl.ÚS 13/99, Pl.ÚS 16/2000).
Podle § 82 odst. 1 zákona o soudech a soudcích nese soudce odpovědnost za svou odbornou úroveň při výkonu soudcovské funkce. Navrhovatel by považoval za dostatečnou ochranu společnosti před soudcem, který nebude dostatečně dbát o svoji odbornou úroveň, uložení jednoho z kárných opatření (důtka, snížení platu, odvolání z funkce předsedy senátu i možnost odvolání z funkce soudce) v rámci kárného řízení a z tohoto pohledu se mu odvolání z funkce soudce jako jediný důsledek nevyhovujícího odborného hodnocení soudce jeví jako protiústavní. Senát se však postavil na stanovisko, že odvolání z funkce soudce by v případě jeho neodbornosti nemělo být „trestem“ ukládaným v rámci kárného řízení, přesto však důvodem pro jeho odchod z justice. Vzhledem k tomu, že kárné řízení je svou povahou řízením trestním, vybudovaným na principu zaviněného porušení povinností soudce (navíc by neodbornost byla prakticky neprokazatelná a odpovědnost soudce tedy nulová), přiklonil se zákonodárce ke speciální proceduře hodnocení odborné způsobilosti, zakotvené v hlavě III dílu 5 zákona o soudech a soudcích. Z tohoto pohledu se jeví proklamovaný rozpor s čl. 82 odst. 2 Ústavy nepřípadným, neboť Ústava v tomto směru ponechává jistou volnost.
Pokud jde o neslučitelnost funkcí ve smyslu čl. 82 odst. 3 Ústavy, resp. nepřípustného vlivu moci výkonné na moc soudní prostřednictvím funkcionářů vykonávajících státní správu soudů, nelze nevidět, že jak způsob výkonu justiční správy, tak jmenování funkcionářů prezidentem republiky v případě předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu nebo ministrem spravedlnosti v ostatních případech, byly jako vyhovující a ústavně konformní přejaty z předchozí platné právní úpravy. Zákonodárce nikdy nezpochybnil jednoznačně danou maximu naprosté oddělenosti výkonu soudnictví od státní správy soudů na všech stupních. Funkcionářské posty, tj. funkce předsedů a místopředsedů soudů, však nejsou z dikce zákona úřady správními, nýbrž zákon v taxativně vymezených případech svěřuje těmto osobám jistý podíl na výkonu správních činností, vycházeje z předpokladu dokonalé znalosti otázek personálních i věcných toho soudu, jehož jsou reprezentanty. Senát si byl přesto vědom nutnosti zvýšit účinnost mechanismu brzd a protivah, a proto schválil v zákoně o soudech a soudcích bez připomínek pasáž týkající se soudcovských rad. Prakticky žádné rozhodnutí předsedy soudu při výkonu státní správy soudu by podle této právní úpravy nemělo být od 1. dubna 2002 učiněno bez vyjádření příslušné soudcovské rady.
Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah zákona podle hledisek obsažených v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., tedy z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy (ve smyslu novelizace provedené zákonem č. 48/2002 Sb., s účinností od 1. 6. 2002, z hlediska jejich souladu s ústavními zákony). Dříve než přistoupil k meritornímu projednání návrhu, přezkoumal též ve smyslu citovaného ustanovení, zda byly splněny formální podmínky přijetí zákona a napadený zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
V tomto směru z těsnopisecké zprávy o 35. a 39. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č. 6/2002 Sb. schválila po řádném projednání na své schůzi konané dne 30. 10. 2001, když z přítomných 180 poslanců jich pro návrh hlasovalo 172, jeden poslanec hlasoval proti návrhu. Z těsnopisecké zpráv z 11. schůze Senátu, 3. funkční období, bylo prokázáno, že dne 30. 11. 2001 pro návrh ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 64 senátorů 37, proti návrhu bylo 14 senátorů. Po přijetí byl zákon č. 6/2002 Sb. podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně publikován v částce 4 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 11. 1. 2002. Tento zákon nabyl účinnosti 1. 4. 2002. Ústavní soud proto konstatuje, že zákon č. 6/2002 Sb. byl řádně přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, čímž je splněn předpoklad, aby se Ústavní soud mohl podaným návrhem věcně zabývat.
Návrh prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, se v podstatě vztahuje k celkem třem základním okruhům.
Prvá skupina ustanovení navrhovaných ke zrušení se týká posuzování odborné způsobilosti soudců. Zahrnuje předně celý díl pátý hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravující v ustanoveních § 134 – 163 zákona postup při posuzování odborné způsobilosti. Stanovuje zejména periodicitu hodnocení odborné způsobilosti, osobu hodnotitele, hlediska hodnocení odborné způsobilosti, způsob prověrky rozhodovací činnosti soudce zvláštním senátem daného soudu v případě nevyhovujícího hodnocení, složení Rady pro odbornou způsobilost soudců zřízené Ministerstvem spravedlnosti, a řízení před ní v případech, že i zvláštní senát soudu ohodnotí rozhodovací činnost soudce jako nevyhovující, a konečně řízení před Nejvyšším soudem o návrhu účastníka řízení, který nesouhlasí s rozhodnutím Rady ve věci odborné způsobilosti. Z oddílu druhého dílu druhého hlavy I části první uvedeného zákona, upravujícího působnost soudcovských rad, jsou navrhována ke zrušení ustanovení § 50 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4, § 51 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4, § 52 odst. 1 písm. f) a g), odst. 3 a 4 a § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a 4, kterými se soudcovským radám stanovují v rámci jejich působnosti i úkoly vztahující se k posuzování odborné způsobilosti soudců. Z dílu třetího hlavy III části první předmětného zákona, upravujícího působnost orgánů státní správy soudů, jsou navrhována ke zrušení ustanovení § 123 odst. 3 a 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3 a § 127 odst. 3, jimiž jsou stanovena oprávnění Ministerstva spravedlnosti a předsedů jednotlivých stupňů soustavy soudů při posuzování odborné způsobilosti soudců. Dále jsou zde navrhována ke zrušení rovněž ustanovení § 71 odst. 4 a poslední věty v ustanovení § 72 odst. 2 zákona, která ukládají přihlédnout při překládání soudců k soudům vyšších stupňů k hodnocení jejich odborné způsobilosti, část ustanovení § 82 odst. 2, ukládající soudci povinnost podrobit se zákonem stanoveným způsobem hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí a ustanovení § 94 písm. d) daného zákona, které stanoví, že funkce soudce zaniká dnem právní moci rozhodnutí, kterým byla zjištěna jeho odborná nezpůsobilost vykonávat tuto funkci. Konečně jsou v rámci tohoto okruhu navrhována ke zrušení: ustanovení o sdělování zhodnocení výsledků odborného vzdělávání soudce Justiční akademií příslušným osobám a institucím (§ 132 odst. 3 zákona o soudech a soudcích), ustanovení přechodné, které stanoví lhůtu pro posouzení odborné způsobilosti u soudců jmenovaných do funkce přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 185 zákona), a ustanovení o navrhování advokátů a notáře za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců (v § 187 slov „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188 zákona). Shora uvedená ustanovení zákona o soudech a soudcích jsou navrhována ke zrušení pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 82 odst. 1 a 2 a čl. 93 Ústavy.
V rámci dalšího tematického okruhu, týkajícího se výkonu státní správy soudů, jsou ke zrušení předně navrhována z oddílu čtvrtého dílu prvního hlavy I části první zákona o soudech a soudcích, upravujícího organizaci a činnost soudů, ustanovení § 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá a § 34 odst. 2 věta druhá, která stanoví, že předsedové a místopředsedové uvedených jednotlivých stupňů obecných soudů vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu příslušných soudů v rozsahu stanoveném zákonem. V dalším ke zrušení navrhovaném ustanovení § 119 odst. 2 a 3 citovaného zákona se potom výslovně stanoví, že předsedové a místopředsedové jednotlivých stupňů obecných soudů jsou orgány státní správy soudů a podílejí se na ní v rozsahu a za podmínek stanovených tímto zákonem i předsedové senátů a ostatní soudci. Navazující ustanovení § 120 a 121 zákona o soudech a soudcích pak stanoví, že výkon státní správy soudů vykonává Ministerstvo spravedlnosti buď přímo nebo prostřednictvím předsedů těchto soudů, kteří ji realizují v rozsahu stanoveném tímto zákonem, a kteří mohou pověřit tímto výkonem místopředsedy a případně i předsedy senátu a ostatní soudce příslušného soudu. Napadeno je i ustanovení § 74 odst. 3 zákona stanovící, že funkce předsedy a místopředsedy soudu a některé další zde vyjmenované činnosti se nepovažují za funkci ve veřejné správě. Z dílu třetího hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravujícího působnost orgánů státní správy soudů, jsou dále ke zrušení navrhována ustanovení § 124, 125, 126 a 127, která konkrétně stanoví činnosti, jimiž předsedové jednotlivých stupňů obecných soudů vykonávají státní správu, jakož i navazující ustanovení § 128 daného zákona, upravující postup orgánu státní správy soudů při zjištění zaviněného porušení povinnosti soudce při výkonu jeho funkce. Další ke zrušení navržené ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stanoví možnost odvolat předsedu a místopředsedu soudu ze své funkce tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně své povinnosti. Ke zrušení jsou dále navrhována v ustanovení § 68 odst. 1 citovaného zákona slova „k ministerstvu nebo“ a tatáž slova v § 99 odst. 1 písm. c) tohoto zákona, kterými je umožněno přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti a stanovuje se dočasné zproštění výkonu funkce soudce v případě tohoto přidělení. U výše uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích má návrh za to, že jsou v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy.
Poslední tematický okruh ke zrušení navrhovaných ustanovení zákona o soudech a soudcích se týká povinného zařazování soudců k odbornému vzdělávání v Justiční akademii. Jde zde především o zrušení věty druhé odstavce druhého § 82 zákona o soudech a soudcích, která stanoví povinnost soudce účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii a podrobit se hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí. V návaznosti na toto ustanovení pak v dílu čtvrtém hlavy III části první zákona o soudech a soudcích, upravujícím zřizování, organizaci a činnost Justiční akademie, jsou navrhována ke zrušení v ustanovení § 130 odst. 2 slova „zařazení soudců“ a návazně pak ustanovení § 131 odst. 1 písm. a) a b) a § 132 odst. 1 písm. a) a b), v odst. 2 slov „soudců a“ a odst. 3. Těmito ustanoveními je povinnost soudce účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii dále upřesněna uvedením délky studia, způsobem ukončení a sdělení zhodnocení výsledků odborného vzdělávání soudce. Podaný návrh u těchto napadených zákonných ustanovení tvrdí jejich rozpor s čl. 1, čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy.
V preambuli k Ústavě a v jejím čl. 1, tak i v úvodním prohlášení k Listině, jakož i v mezinárodních smlouvách ve smyslu čl. 10 Ústavy, přihlašuje se Česká republika k osvědčeným principům demokratického právního státu, založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (cit. čl. 1 Ústavy) a na demokratických hodnotách (čl. 2 odst. 1 Listiny). V tomto státě je ve smyslu čl. 2 odst. 1 Ústavy zdrojem veškeré státní moci lid, vykonávající ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Již z tohoto úvodního konstatování lze dovodit, že v samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci, princip, vycházející z myšlenky, že v přirozenosti člověka je zakotvena tendence ke koncentraci moci a jejímu zneužití, který se stal garancí proti libovůli a zneužití státní moci a v podstatě i zárukou svobody a ochrany jednotlivce, princip, který je výsledkem a reflexí dosavadního historického, myšlenkového a institucionálního vývoje, na němž se kupř. v novověku podílely takové výrazné osobnosti, jaké představují John Locke a Charles Montesqieu, institucionálně pak kupř. britský parlament a britská justice. Není úkolem Ústavního soudu, aby v situaci, kterou lze považovat za již danou, se blížeji zabýval vývojem a příčinami vzniku tohoto principu. Leč přesto považuje za nezbytné jen ve stručnosti konstatovat, že v samotných základech uvedeného principu je obsaženo v empirických poznatcích zakotvené přesvědčení, že lidskému myšlení a společenským dějům nebylo možno nikdy přisuzovat jen racionální charakter, neboť obsahovaly i evidentní iracionální prvky, a navíc, racionalita myšlení se nikdy plně nekryla s racionalitou jednání. Jako vyjádření již existujícího stavu, je totiž „vláda všech“ pouhou ideologickou formulí, často zastírající zcela opačný sociální stav. V sociální situaci, vyznačující se vnitřní i vnější nedostatkovostí jednotlivce i celé společnosti, mohou být základní lidské potřeby uspokojovány a současně i udržován alespoň směr k cíli, jaký představuje demokracie, pouze cestou konfliktního vyrovnávání jednotlivých zájmů. Jakkoli tedy ani ve sféře justice neusiluje ani demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela vzdálen představě „soudcovského státu“ – orgánem státní moci je totiž, jak již bylo konstatováno, i moc zákonodárná i výkonná, a proto tato státní moc může být v demokratickém systému funkčně realizována jen při splnění podmínky fungování všech jejích orgánů – je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako – pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě – významného státotvorného, současně však i polemického, prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a čl. 82 Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci. Tomuto požadavku však napadená zákonná úprava nevyhovuje.
Prezident republiky ve svém návrhu v prvé řadě napadá ustanovení zákona, vztahující se k periodickému posuzování a hodnocení odborné způsobilosti všech soudců včetně ustanovení, která s nimi komplementárně souvisejí. Konkrétně se jedná o § 134 až 163 (díl pátý hlavy III – posuzování odborné způsobilosti soudců) a v souvislosti s nimi § 50 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 ve větě poslední, § 74 odst. 3 ve slovech „v Radě a “, § 82 odst. 2 ve větě druhé, § 94 písm. d), § 123 odst. 3 a odst. 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, § 132 odst. 3, § 185, § 187 ve slovech „3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a“ a § 188.
Podle právní úpravy vyjádřené v napadených ustanoveních, jejichž převážná část, je systematicky zařazena do hlavy III části první zákona, označené (což v daných souvislostech není bez významu) jako státní správa soudů, sleduje odbornou způsobilost soudců, kteří jsou povinni se podrobit zákonem stanovenému způsobu hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí (§ 82 odst. 2), Ministerstvo spravedlnosti (§ 123 odst. 3). K tomuto účelu metodicky řídí hodnocení odborné způsobilosti soudců a metodicky řídí prověrky jejich rozhodovací činnosti (§ 123 odst. 3). K posouzení odborné způsobilosti soudců potom vytváří příslušné Rady [Radu pro oblast trestního práva, Radu pro oblast civilního práva a Radu pro oblast správního soudnictví (§ 123 odst. 4)]. Předsedové Nejvyššího soudu, vrchních, krajských a okresních soudů, coby nositelé funkce ve státní správě soudů, do níž jsou jmenováni (vyjma předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu) ministrem spravedlnosti, majícím pravomoc je odvolat na základě obecně, zcela vágně, formulovaného důvodu „řádného neplnění povinností“ (§ 103 odst. 1, § 104 odst. 1, § 105 odst. 1, § 106 odst. 1), vykonávají vyjmenované kompetence ve vztahu k hodnocení odborné způsobilosti soudců (§ 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3) a tito předsedové, vyjma předsedů okresních soudů, tuto způsobilost též hodnotí (§ 135). Hlediska, pod jejichž zorným úhlem je odborná způsobilost soudce hodnocena, se zkoumají mimo jiné na základě posudku vypracovaného příslušným předsedou soudu a zprávy o výsledcích odborného vzdělávání soudce vypracované Justiční akademií (§ 136 odst. 2), řízenou ředitelem jmenovaným opět ministrem spravedlnosti. Členy zvláštního senátu, provádějícího prověrku rozhodovací činnosti soudce, jmenuje z řad soudců příslušný předseda soudu (§ 137 odst. 2), který (v případech nevyhovujícího hodnocení soudce zvláštním senátem, anebo pokud on sám se zprávou zvláštního senátu, v němž je rozhodovací činnost soudce hodnocena jako vyhovující, nesouhlasí) podává též návrh, aby odbornou způsobilost soudce posoudila Rada tento návrh projednávající a o něm rozhodující, přičemž tato je zřízena ministerstvem (§ 138, § 139 odst. 1) a část jejich členů a náhradníků z řad státních zástupců, advokátů, notářů a odborníků z oblasti trestního, civilního a správního práva jmenuje na návrh příslušných orgánů ministr (§ 139 odst. 8). Rada může jednat a rozhodovat za přítomnosti nejméně svých 7 členů nebo jejich náhradníků a k přijetí rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny přítomných členů nebo jejich náhradníků (§ 141 odst. 2), z čehož plyne, že její rozhodnutí vzhledem ke složení té které Rady (§ 139 odst. 4, odst. 5, odst. 6) může být přijato i výhradně pouze členy, z nichž ani jeden není soudcem. V této souvislosti třeba poznamenat, že sám fakt, že v označeném orgánu mají zasedat a o dalším osudu soudce tak rozhodovat osoby z řad advokátů, státních zástupců a notářů, se jeví vysoce problematickým, s ohledem na jejich možnou motivaci, plynoucí z jejich postavení strany či zástupce v řízení před soudem. Řízení před Radou se zahajuje na návrh podaný příslušným předsedou soudu (§ 144), který je (vedle soudce, o jehož odbornou způsobilost jde) účastníkem předmětného řízení, stejně jako i ministr spravedlnosti (§ 145 odst. 1). Nesouhlasí-li některý z těchto účastníků s rozhodnutím Rady, může podat návrh na posouzení odborné způsobilosti soudce u Nejvyššího soudu (§ 153), je účastníkem takto vyvolaného řízení (§ 157), které končí rozhodnutím Nejvyššího soudu.
Již ze samotného výčtu jednotlivých oprávnění orgánů mocí výkonné (které jsou samy ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti) plyne podle názoru Ústavního soudu neúměrná možnost ingerence exekutivy do moci soudní. Takto široce a mnohostranně pojaté kompetence představitelů moci výkonné ve vztahu k posuzování odborné způsobilosti soudců již jmenovaných ve své kumulaci nerespektují princip dělby moci a nelze je ve světle shora uvedených ústavních hodnot akceptovat. Výkonná moc, která má v poměru k moci soudní pouze vytvářet předpoklady materiální a organizační pro její řádné fungování, jimi získává instrumenty, které jsou způsobilé,byť i jen nepřímo, nezávislé rozhodování soudců ovlivňovat. Skutečnost, že konečné rozhodování o odborné způsobilosti je v rukou senátu Nejvyššího soudu na uvedeném závěru o nepřiměřené možnosti moci výkonné ingerovat do moci soudní nemůže již v zásadě ničeho změnit, stejně jako fakt, že k hodnocení soudců se vyjadřují zákonem rovněž nově zřizované soudcovské rady volené z řad soudců u jednotlivých soudů, neboť tyto mají hlasy pouze poradní, jež představitelé moci výkonné nemají povinnost akceptovat. V této souvislosti nutno také zdůraznit, že soudcovské rady nemají podle zákona zastřešující orgán, jenž by mohl být skutečným reprezentantem soudní moci a partnerem Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy, případně sám nesl odpovědnost za řízení a výkon správy soudů, jakož i odpovědnost za kvalitu soudcovského sboru.
Již zmíněný čl. 81 Ústavy stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Čl. 82 odst. 1 Ústavy pak stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní moci tedy souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost. Principem soudcovské nezávislosti se Ústavní soud zabýval již v řadě svých rozhodnutí, např. ve věci, sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 15, str. 191 – 202), Pl. ÚS 18/99 (sv. 19, str. 3 – 21), Pl. ÚS 41/2000 (sv. 21, str. 493 – 500), v nichž zdůraznil význam jejich záruk jako základního předpokladu pro naplnění ústavního postavení soudní moci, jako zvláštní specifické formy výkonu státní moci. Účelem těchto záruk je zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce ve smyslu svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím (přirozeně stále konfrontovaným základními hodnotami upínajícími se k člověku a spravedlnosti). Každý také může legitimně, v souladu s čl. 6 Úmluvy, nezávislost a nestrannost od soudnictví i od každého soudce, jemuž je svěřena ochrana jeho práv, očekávat. Ve smyslu uvedené normy byl také požadavek „nezávislého a nestranného soudu zřízeného zákonem“ v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva rozvinut tak, že pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoliv závazek vůči stranám a veřejným orgánům, a aniž by jeho rozhodnutí podléhalo přezkoumání jiným orgánem, který by nebyl stejně nezávislým v uvedeném smyslu. V této souvislosti možno také zmínit mezinárodní dokumenty nezávislost soudní moci a soudců zdůrazňující, jako jsou Základní zásady nezávislosti soudní moci, přijaté OSN v roce 1985, i postoje Rady Evropy k soudnictví, které jsou formulovány v Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. 12 z roku 1994, zdůrazňující nezbytnost nezávislosti soudce v procesu rozhodování k jednání bez přítomnosti jakéhokoliv omezení, nepatřičného vlivu, vnějších popudů, tlaků, hrozeb nebo zasahování, přímého nebo nepřímého z jakéhokoliv směru a z jakéhokoliv důvodu a akcentující ve směru k moci výkonné a zákonodárné potřebu vytvoření a posilování záruk nezávislosti soudů. K těmto zárukám v naší Ústavě patří kromě zásady neslučitelnosti funkcí také časová neomezenost funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), nepřeložitelnost a také jeho neodvolatelnost, tak jak je zakotvena v čl. 82 odst. 2, odst. 3 Ústavy. Odst. 2 tohoto ustanovení stanoví, že soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon. V této souvislosti je třeba uvést, že jistý prostor, který ústavodárce zákonodárci poskytl v citovaném ustanovení užitím pojmu „zejména“, je třeba právě proto, že je použit v relaci k výjimce, vykládat v souladu s obvyklou zásadou právní, o vztahu pravidla a výjimky, přísně restriktivním způsobem. Lze tak zcela souhlasit s návrhem, že výjimky z pravidla neodvolatelnosti soudců mohou postihovat jen jednání, svou intenzitou srovnatelné s kárným proviněním výslovně Ústavou zmiňovaným. Takovou povahu má například další zákonem uváděný důvod, který má za následek zánik funkce soudce, totiž odsuzující rozhodnutí pro trestný čin spáchaný úmyslně nebo odsuzující rozhodnutí k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, nemůže ji však mít nevyhovující hodnocení jeho odborné způsobilosti, navíc, jak již shora zdůrazněno, ovlivňované z podstatné části mocí výkonnou.
Nepochybně je třeba souhlasit s tím, že odborná způsobilost soudce, vedle jeho integrity mravní, je nezpochybnitelným předpokladem řádného výkonu jeho funkce, a je proto třeba klást na ni důraz mimořádný. Ten je však nutno upínat především k přípravě na toto povolání. Akt ustanovení soudce do jeho funkce bez časového omezení musí však již být učiněn v přesvědčení o tom, že kandidát ve všech směrech – a to v zásadě i z pohledu podstatné části hledisek uváděných pro hodnocení odborné způsobilosti soudců v ustanovení § 136 odst. 1 zákona – obstojí. Právě do procesu, předcházejícímu jmenování soudce do jeho funkce, by tak mělo být koncentrováno veškeré kvantum možných požadavků na soudce kladených, a právě zde tedy musí hodnocení odborné způsobilosti podléhat těm nejpřísnějším kritériím, vylučujícím tak již v samotném počátku možnost jmenovat soudcem osobu nedostatečně odborně způsobilou a takovou, u níž nejsou dány záruky dalšího sebevzdělávání (případně i za cenu změny dosavadní praxe za takovou, která by umožňovala do funkce soudce jmenovat pouze takovou osobu, u které již její kvality mravní, lidské i odborné byly výsledky její dřívější profese ověřeny). Okamžikem jmenování se však taková osoba stává soudcem a aktivizuje se tak i nezbytný atribut této funkce, vystupující v podobě nezávislosti soudce. Ten pak při rozhodovacím procesu nejenže sám musí být nezávislým a nestranným, ale měl by takto být také objektivně veřejností vnímán. I z toho důvodu považuje Ústavní soud posuzovaný mechanismus následného a opakovaného hodnocení odborné způsobilosti soudce, který může vést až k jeho odvolání, za stojící v rozporu s ústavními garancemi soudcovské nezávislosti. Jeví se tak proto, že takovému hodnocení – navíc metodicky řízenému orgánem moci výkonné – je vůbec vystavován soudce, jehož způsobilost, a to i odborná, tuto funkci vykonávat byla již státem aprobována. Ve spojitosti s právě uvedeným pak nelze pomíjet ani možný dopad případných odvolání z uvedených důvodů na právní jistotu vůbec, a to v poměru k těm soudním rozhodnutím, jež byla takto pro nezpůsobilost odvolaným soudcem již dříve vydána.
Jakkoliv je cíl sledovaný právní úpravou, snažící se o dosažení kvalitativně vyšší úrovně soudcovského sboru, legitimní, je třeba zvolený prostředek k němu směřující, tak jak je konstruován v napadených ustanoveních, hodnotit jako nerespektující základní ústavní principy. Navíc je třeba brát v úvahu, že zákon v návaznosti na v něm deklarovanou odpovědnost soudců za svou odbornou úroveň při výkonu funkce (§ 82 odst. 1) výslovně mezi povinnosti soudců jim zároveň ukládané zařadil také povinnost se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82 odst. 2), jakož i povinnost tuto vykonávat v souladu se zájmem na řádném výkonu soudnictví, přitom zaviněné porušení povinnosti soudce je kárným proviněním (§ 87), za něž nese soudce i kárnou odpovědnost (§ 86), jež může vést až k jeho odvolání [§ 88 odst. 1 písm. d)]. Lze tak konstatovat, že k dosažení stavu, aby ze soudcovského sboru byly vyloučeny osoby, které povinnost dbát na svoji odbornou úroveň ignorují, disponuje zákon prostředkem, a to prostředkem, jenž je – jako výjimka ze zásady neodvolatelnosti – Ústavou výslovně předpokládán.
Ústavní soud je tak přesvědčen o tom, že napadený mechanismus přezkoumávání odborné způsobilosti soudců tak, jak je zákonem upraven, je třeba odmítnout a považovat jej za protiústavní z důvodů porušujících princip dělby moci a na něj navazující princip soudcovské nezávislosti. Tato, jak již shora uvedeno, má nepodmíněnou povahu, vylučující možnost takového způsobu ingerence výkonné moci, jak ji představuje z její strany nepřiměřený a neúměrný podíl na přezkoumávání odborné způsobilosti soudců. Z těchto důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu prezidenta republiky a zrušil všechna ustanovení zákona o soudech a soudcích hodnocení odborné způsobilosti se týkající tak, jak jsou v úvodu této části vyjmenována, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 81, čl. 82 odst. 1, odst. 2, a čl. 93 Ústavy, aniž bylo třeba samostatně se zabývat či posuzovat ústavnost ustanovení § 160 zákona, neboť institut hodnocení odborné způsobilosti soudců je třeba zrušit, s ohledem na provázanost jednotlivých stupňů, na nichž se hodnocení provádí, jako celek včetně těch částí ustanovení, které se tohoto institutu dotýkají.
Z principu dělby moci, nezávislosti moci soudní i soudcovské nezávislosti pak Ústavní soud vycházel a i v návaznosti na to, co již bylo k těmto pojmům uvedeno, posuzoval i další částí prezidentova návrhu napadená ustanovení, vztahující se k jimi stanovené povinnosti soudců periodicky absolvovat vzdělávání v Justiční akademii (§ 82 odst. 2 věta druhá). Tato je zákonem zřízena jako organizační složka státu (§ 129 odst. 1), nad jejíž činností vykonává dohled Ministerstvo spravedlnosti (§ 130 odst. 4). Řídí ji ředitel jmenovaný a odvolávaný ministrem spravedlnosti, přičemž obsahovou náplň vzdělávací činnosti, zařazování soudců a studijní programy stanoví Rada Justiční akademie, jmenovaná opět ministrem spravedlnosti (§ 130 odst. 2), který také na návrh ředitele Justiční akademie jmenuje a odvolává učitele na akademii působící (§ 133). Z uvedeného plyne, že je to opět především moc výkonná, reprezentovaná ministrem spravedlnosti, které zákon poskytuje oprávnění určovat způsob vzdělávání všem soudcům, neboť i když zákon umožňuje odborné vzdělávání též prostřednictvím Nejvyššího soudu (§ 129 odst. 3), jde o představu, že by tak Nejvyšší soud při své současné rozhodovací a jiné činnosti mohl činit v takovém rozsahu, jaký zákon předpokládá u všech soudců v jím stanoveném časovém rozsahu (§ 131 a 132 zákona), nereálnou. Takový stav, plynoucí ze zákonné úpravy, jak je shora rozvedena, kdy způsob vzdělávání včetně vymezení jeho obsahu zůstává fakticky v rukou moci výkonné, akceptovat nelze, neboť jde o další projev principu dělby moci, neodpovídajícího a nepřípustného vlivu moci výkonné na moc soudní. S ohledem na povahu moci nelze totiž bez dalšího předpokládat, že výkonná moc při existenci zákonem jí poskytnutých oprávnění bude sebeomezujícím a zdrženlivým způsobem tato oprávnění také vykonávat. V této souvislosti je třeba opětovně poukázat na to, že úkolem soudní moci je, a to prostřednictvím soudcovské nezávislosti jako předpokladu jejího řádného výkonu, chránit práva občanů, a to i před libovůlí či neoprávněnými zásahy státu, tedy i moci výkonné. Možnost ovlivňovat charakter této ochrany, byť i způsobem navenek oděným do požadavku řádného zajištění odborné způsobilosti soudců, by mohla za zákonem konstruovaného stavu vést naopak k restrikci takto chápané nezávislosti. Uvedený systém vzdělávání, řízený fakticky z centra moci výkonné, neskýtá také k nezávislé a svobodné tvorbě názoru potřebný a nutný předpoklad co nejširší otevřenosti s možností konfrontace rozdílných názorů z různých pramenů (jejichž volba by měla být ponechána autonomnímu rozhodnutí soudce samotného) včetně zdrojů zahraničních. Takový systém pak také v souvislosti se zákonem stanoveným způsobem ukončení vzdělávání i v poměru k soudcům závěrečnou prací (§ 132 odst. 2), jež je podrobována hodnocení (jehož výsledek bude tak zřejmě z povahy věci podmiňován i soudcovou akceptací v akademii předložených názorů), a toto je pak jedním z podkladů při hodnocení odborné způsobilosti soudce, může vyvolat pociťovanou závislost a vést k dalším nežádoucím důsledkům, jakým je ztráta pocitu vlastní odpovědnosti v procesu samotného rozhodování.
V těchto souvislostech je třeba blížeji reagovat na vyjádření Poslanecké sněmovny, zdůrazňující přijetí napadeného zákona potřebou nové reformy, jejímž cílem je rychlé, spravedlivé a jednotné soudnictví, které však postrádá hlubší ponor do problému jednoty a jednotnosti a prozrazuje současně neujasněnost povahy a funkce sociálních jevů a institutů vůbec. Bližší analýza jakéhokoli sociálního jevu ukazuje totiž na přítomnost v něm působících protikladných sil vytvářejících funkční napětí obou těchto souvztažných elementů, napětí, jež je nepostradatelnou podmínkou sociálního vývoje. V sociálním dění působící princip polarity vytváří tak napětí, a to vedle celé řady dalších forem, také mezi úsilím o jednotu a různorodost. Z uvedeného myšlenkového základu vychází také demokracie, jež sice na tento fakt pohlíží jako na obtížnou a problematickou realitu, nicméně současně jako nejzávažnější překážku disfunkční jednokolejnosti. Proto i „reálné“ jednoty lze dosahovat pouze střetáváním různorodých, ke specifickým oblastem se vztahujících, aspektů, z nichž jedny směřují k jednotě, zatímco jiné k různorodosti. Pramen skutečné jednoty je proto třeba hledat v prvé řadě v konfliktu, neboť teprve působením mnohosti často i výrazně odchylných názorů a postojů získává každý člověk i vědomí sociální sounáležitosti a také jednoty.
Zajistit právní jistotě a úctě k právům (čl. 1 Ústavy) odpovídající předvídatelnost soudního rozhodování je pak úkolem především přípravy budoucích soudců, a v jejím rámci nalezení vhodných metod způsobilých zajistit osvojování standardních postupů ve standardních situacích a ověřování znalostí nejen právních předpisů, ale i soudní judikatury. Úkolem především této je pak usměrňovat výklad předpisů v intencích ústavních principů a odpovědností soudců samotných judikaturu nejen znát, ale tvůrčím způsobem, dostatečně také reagujícím na měnící se sociální realitu, ji rozvíjet.
Je nesporné, že kontinuální odborné vzdělávání soudců se u tohoto povolání předpokládá. Uvedený postulát plyne i ze zmiňovaných mezinárodních dokumentů. Jak již dříve v jiné souvislosti uvedeno, je stanoven jako povinnost i tímto zákonem v ustanovení § 82 odst. 2 a zákon zároveň stanoví, že soudce nese za svou odbornou úroveň odpovědnost. Tato odpovědnost, a to je třeba zdůraznit, však plyne především ze samotné podstaty soudcovské nezávislosti, s níž je ji nezbytně třeba spojovat, a z níž tak vyplývá závazek každého jednotlivého soudce nejen ke spravedlivému a nestrannému rozhodování, ale i rozhodování předvídatelnému, budovanému na dokonalé znalosti právních předpisů a soudní judikatury, neboť to, co je pro atribut nezávislosti soudnictví typické a také v zájmu fungování demokratického systému nezbytné, je právě přirozené spojování tohoto atributu se soudcovskou odpovědností, vyplývající také z čl. 90 a čl. 95 Ústavy a detailně pak vyjádřenou např. v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ukládajícím soudu povinnost odpovídající právu každého na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem. Odpovědnost a ručení za tento závazek však musí nést soudní moc sama.
Lze tak uzavřít, že samotné zřízení Justiční akademie zákonem má své opodstatnění s ohledem na funkci, kterou má plnit při vzdělávání justičních čekatelů a dalších pracovníků soudů, ve vztahu ke kontinuálnímu vzdělávání soudců je ji však možno s ohledem na to, co bylo shora uvedeno, chápat pouze jako jeden z možných, samotným soudcem svobodně zvolených, zdrojů. Ústavní soud proto z uvedených důvodů zrušil všechna ta ustanovení zákona, která vzdělávání soudců v Justiční akademii stanoví jako povinnost, jakož i ustanovení na ně obsahově navazující, týkající se rozsahu této povinnosti.
Při hodnocení uvedených ustanovení má klíčový význam ustanovení § 74 odst. 3 zákona, v němž je uvedeno, že za funkci ve veřejné správě se nepovažuje funkce předsedy a místopředsedy soudu, dočasné přidělení k ministerstvu, členství v Radě a Radě pro odbornou způsobilost státních zástupců, členství v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu. Pro jeho posouzení je určující obsah článku 82 odst. 3 Ústavy, v němž se praví, že funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu, ani s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný. Ústava tak stanoví, které funkce jsou s funkcí soudce zásadně neslučitelné, přičemž jeho prvou větu je třeba chápat jako demonstrativní výčet, jehož vymezení lze sice v souladu s větou druhou za středníkem rozšířit, nikoliv však zúžit tak, jak to činí ustanovení § 74 odst. 3 zákona. Zákonodárci takto zmocněnému k rozšíření uvedeného výčtu, nikoliv však k jeho omezení, nepřísluší měnit vůli ústavodárce vydáním právní normy, jdoucí nad tento obsah, a nemající tak v něm svůj ústavní základ. Stanoví-li tedy Ústava jako norma nejvyšší právní síly pravidlo inkompatibility funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě, za kteroužto činnost je třeba nepochybně považovat z podstatné části i činnosti vyjmenované v navazujících ustanoveních, které vykonávají předsedové a místopředsedové soudů (ostatně ustanovením § 119 odst. 2, odst. 3 výslovně za orgány státní správy označované) pak nelze učinit jiný závěr, než že uvedené ustanovení je v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy a ve spojitosti s ním i všechna další z něj vycházející, která postavení předsedů a místopředsedů soudů i jejich činnosti blíže normují. Zde je však nutno zdůraznit, že ke zrušení těchto ustanovení přistoupil Ústavní soud pouze z uvedených formálních důvodů a že derogací ustanovení § 74 odst. 3 zákona nemínil dát najevo, že by vedením a správou soudů měly být pověřovány jiné osoby, než osoby z řad soudců.
Zásada neslučitelnosti funkcí, vyjádřená ve shora citovaném článku Ústavy, pak nemůže být porušována ani tím, že by zákon připouštěl možnost působení soudců v orgánech moci výkonné, případně moci zákonodárné tak, jak to dále činí napadené ustanovení § 74 odst. 3 zákona. Uvedená zásada inkompatibility funkcí je jednou z dalších záruk soudcovské nezávislosti. Jako zásadu ústavní je třeba ji striktně dodržovat, a nemůže být obcházena ani takovým řešením, jaké obsahuje ustanovení § 99 odst. 1 písm. c) zákona, podle něhož se soudce po dobu svého působení – výslovně pouze u ministerstva – dočasně zprošťuje výkonu své funkce. Imanentním rysem této funkce je totiž její kontinuálnost. Členství v poradních orgánech ministerstva, vlády i obou komor Parlamentu pak jistě zahrnuje i relevantní plnění úkolů těchto odlišných složek státní moci a působení soudců v uvedených orgánech je tak v rozporu s principem dělby moci, nehledě k tomu, že osobní a mimosoudní vazby, k nimž při takové činnosti dochází, nevyhnutelně zvyšují pravděpodobnost možného střetu zájmů a činí tak nestrannost v podobě nepodjatosti soudců zpochybnitelnou.
Ústavní soud tak z uvedených důvodů pro rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy zrušil ustanovení § 74 odst. 3, jakož i všechna ta další ustanovení, která z něj vycházejí, obsahově či systematicky na něj navazují, tak jak jsou shora vyjmenována. Navíc třeba dodat, že ke zrušení ustanovení § 106 odst. 1 vedl Ústavní soud, kromě již uvedených důvodů, i důvod další, totiž zcela obecné a neurčité – principu právní jistoty neodpovídající – vyjádření důvodů vedoucích k odvolávání předsedů a místopředsedů soudů. V této souvislosti pak Ústavní soud považuje za potřebné poznamenat, že funkce předsedů a místopředsedů soudů by měla být považována za kariérní postup soudce (podobně jako je tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto by ani předseda a místopředseda soudu neměl být odvolatelný jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení, tj. rozhodnutím soudu. Taková konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie, Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán na jeho úrovni (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou (např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání). Z toho, co již bylo dříve uvedeno, je však zřejmé, že předchozí napadené části zákona byly zrušeny z převažující části s odkazem na nerespektování principu dělby moci. Proto při posuzování touto částí návrhu napadených ustanovení musel i Ústavní soud sám tohoto principu dbát. Ústavnímu soudu nepřísluší rozhodovat o tom, jakým způsobem by měla být řešena otázka výkonu správy soudů, neboť toto je úkolem moci zákonodárné. Tato by však měla při volbě modelu správy soudů důsledně respektovat separaci státních mocí. Proto, aby zákonodárci byl dán dostatečný prostor pro přijetí nové úpravy správy soudů, Ústavní soud odložil vykonatelnost této části nálezu, tj. u těch ustanovení, která jsou vyjmenována v bodu 2 výroku nálezu na dobu do 1. 7. 2003.
v zastoupení : JUDr. Eliška Wagnerová, Ph. D.
Společné částečně odlišné stanovisko soudců J. Malenovského V. Ševčíka a P. Varvařovského k nálezu ve věci Pl. ÚS 7/02
Obdobně jako většina soudců Ústavního soudu sdílíme názor prezidenta republiky coby navrhovatele, že zákon č. 6/2002 Sb. (zákon o soudech a soudcích) narušuje v určitých ohledech vyvážení mocí v právním státě, neboť poskytuje „neúměrný vliv moci výkonné na moc soudní“, což může ohrozit nezávislost justice. Konkrétně to platí u ustanovení, jež se týkají posuzování odborné způsobilosti soudců. Pokud jde o tuto skupinu ustanovení, souhlasíme s příslušnými částmi výroku i odůvodnění nálezu.
Máme však vážné výhrady k neúměrně vysoké míře derogačních zásahů, jimiž se nález vyznačuje. Domníváme se, že některá klíčová ustanovení zákona o soudech a soudcích, která nález zrušil, nejsou v rozporu ani s platnou Ústavou, ani s principy právního státu. Jejich zrušením proto Ústavní soud pojal neodůvodněně „velkoryse“ svou funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti a dokonce vstoupil i do mantinelů vyhrazených toliko ústavodárci tím, že svůj výrok svázal se svým názorem de constitutione ferenda. Svými derogačními zásahy demonstroval nález Ústavního soudu pojetí soudní moci oproštěné od vazeb a konkrétních vztahů s oběma dalšími pilíři moci státu, a to i od takových vazeb a vztahů, které nejsou způsobilé vyvolat újmu nezávislosti soudů a soudců, a tudíž nejsou v rozporu s principy právního státu. Smyslem právního státu totiž není, dle našeho názoru, soudní moc ponořená sama do sebe a izolovaná od mocí ostatních, ale rozumně spolupracující s mocí zákonodárnou a výkonnou. S pojetím nálezu proto nemůžeme souhlasit.
Příliš daleko zašel dle našeho názoru nález zejména v souvislosti s ustanovením § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích, které celé zrušil. Odůvodnění nálezu mu přitom přisoudilo „klíčový význam“, což se promítlo do výroku tím, že došlo ke zrušení i všech dalších ustanovení, která z ustanovení § 74 odst. 3 „vycházejí, obsahově či systematicky na něj navazují“. V první části tohoto ustanovení se uvádí, že za funkci ve veřejné správě se nepovažuje funkce předsedy a místopředsedy soudu, dočasné přidělení k ministerstvu, členství v Radě a Radě pro odbornou způsobilost státních zástupců, členství v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu. Nález dospěl k názoru, že ustanovení § 74 odst. 3 je v rozporu s obsahem čl. 82 odst. 3 Ústavy, který stanoví, že funkce soudce je neslučitelná s „jakoukoli funkcí ve veřejné správě“. Zákonodárci nepřísluší podle nálezu měnit vůli ústavodárce vydáním právní normy, která zužuje uvedené ústavní pravidlo neslučitelnosti funkce soudce s „jakoukoli“ funkcí ve veřejné správě.
Nález se ovšem při výkladu ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy omezil na pouhý výklad jazykový a nepřihlédl ke skutečné vůli ústavodárce. Tím dospěl k chybnému závěru.
Vláda předložila 9. února 2000 Poslanecké sněmovně návrh ústavního zákona, jenž měl změnit Ústavu mj. tak, že do ní měl být vložen nový čl. 91a zřizující Nejvyšší radu soudnictví, jež se měla podílet na správě soudů (bod 11 návrhu). Důvodová zpráva k vládnímu návrhu uvádí, že „působnost v oblasti správy soudů, která nebude náležet Nejvyšší radě soudnictví, bude i nadále vykonávána mocí výkonnou“. Navazujícím zákonem o soudech měly být „stanoveny vzájemné vazby mezi správou soudnictví vykonávanou v ústřední úrovní Nejvyšší radou soudnictví a státní správou soudů, vykonávanou v ústřední úrovni Ministerstvem spravedlnosti“.
Poslanecká sněmovna následně ve své funkci ústavodárce vládní návrh projednala. Nikdo z poslanců v diskusi o něm neoznačil tehdejší způsob výkonu správy soudnictví (vazba Ministerstva spravedlnosti na funkcionáře jednotlivých soudů) za odporující Ústavě a k takovému závěru nelze dospět při jakémkoli výkladu obsahu debat. Zamítnutím vládního návrhu ve 2. čtení 17. 5. 2000 takřka „ústavní většinou“ 114 hlasů ústavodárce potvrdil zákonný status quo správy soudnictví. Je tak zcela zjevné, že ústavodárce vykládal v r. 2000 čl. 82 odst. 3 Ústavy tak, že výkon státní správy soudů předsedy a místopředsedy jednotlivých soudů zaštiťované na ústřední úrovni Ministerstvem spravedlnosti není v rozporu s ústavním pravidlem neslučitelnosti funkce soudce s „jakýmikoli funkcemi ve veřejné správě“. Ústavním soudem posuzované ustanovení § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích proto v daném ohledu ústavní pravidlo inkompatibility nezužuje, nýbrž pouze potvrzuje jeho obsah a rozsah korektně tak, jak je vykládá sám ústavodárce.
Společný výkon (alespoň části) správy justice Ministerstvem spravedlnosti na ústřední úrovni a funkcionáři jednotlivých soudů na nižších úrovních není ani v rozporu s principy právního státu. Do rozporu s ním by se dostal pouze tehdy, pokud by konkrétní zákonný model takového společného výkonu zasahoval do nezávislosti soudnictví či soudců. Ideu společného výkonu správy justice jako takovou nenapadá ani doporučení č. (94)12 Výboru ministrů Rady Evropy, na něž se odůvodnění nálezu výslovně odvolává, ani jiné mezinárodní instrumenty. Model společného výkonu správy justice je znám i v jiných evropských státech.
I my se ve shodě s odůvodněním nálezu domníváme, že je žádoucí, aby soudní moc měla vlastní reprezentativní orgán na ústřední úrovni, realizace této myšlenky de constitutione ferenda je však výlučně v moci ústavodárce a za současného ústavního stavu jí Ústavní soud nemůže poměřovat ústavnost příslušné části ustanovení § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích. Právě to však nález bohužel učinil.
Třebaže nesouhlasíme s výrokem nálezu ve vztahu k uvedené části ustanovení § 74 odst. 3, sdílíme spolu s ním přesvědčení, že v rozporu s ústavním pořádkem je ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, jež svou obecností a neurčitostí nesplňuje náležitosti „zákona“ tak, jak jej vykládá nejen Ústavní soud, ale i Evropský soud pro lidská práva.
Nezávislost není osobní výsadou soudce, nýbrž neoddělitelnou součástí výkonu jeho rozhodovací činnosti. Takové „funkční“ pojetí vyplývá i z citovaného doporučení Výboru ministrů RE (viz princip I.2.d). Soudci proto nelze zakazovat jakékoli osobní či mimosoudní sociální vazby, k nimž dochází mimo příčinnou souvislost s jeho rozhodováním. Platí to i o dočasném přidělení soudce k ministerstvu či o jeho působení v poradních orgánech moci výkonné či zákonodárné.
Samotné „přidělení“ k ministerstvu ostatně není zajisté výkonem „funkce“ ve veřejné správě. V rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy by mohlo případně být, kdyby v průběhu přidělení soudce převzal „funkci“ ve veřejné správě, tj. plnil by samostatně úkoly státní správy a byl by k tomu nadán příslušnými pravomocemi a působností. Dostatečnou zárukou proti újmě na nezávislosti či nestrannosti soudců jsou dočasnost přidělení, dočasné zproštění výkonu funkce soudce i souhlas soudce s tímto přidělením. Považujeme za nepochybné, že za uvedených podmínek je zajištěna „reálná nezávislost“ soudce, na niž se odvolává i samo odůvodnění nálezu.
Obdobně posuzujeme působení soudce v poradních orgánech výkonné či zákonodárné moci. Z „poradní“ povahy těchto orgánů vyplývá, že nevykonávají samostatnou „funkci“ ve veřejné správě a pouhé členství v nich nemůže být v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, jakkoli, v deontologické rovině, by bylo možno vyslovit souhlas s tím, že takové členství nelze soudcům doporučovat. Z toho ovšem nevyplývá rozpor dané části ustanovení § 74 odst. 3 zákona o soudech a soudcích s ústavním pořádkem. Samo členství v poradním orgánu není způsobilé zpochybnit nestrannost soudce coby postulát vyžadovaný Ústavou. Jak uvedeno výše, Ústavu ani principy právního státu nelze interpretovat tak, že vylučují rozumnou spolupráci soudní moci s mocemi výkonnou či zákonodárnou, pokud při této spolupráci nedochází k nátlaku, nepatřičnému vlivu či jiným ingerencím vůči soudci v souvislosti s výkonem jeho rozhodovací činnosti (viz princip I.2.d výše citovaného doporučení Výboru ministrů Rady Evropy).
Nález Ústavního soudu zašel za hranice prostého posouzení ústavnosti i v případě zákonné úpravy vzdělávání soudců. Ústředním ustanovením zákona o soudech a soudcích v uvedeném ohledu je věta druhá jeho § 82 odst. 2, kterou nález v celém rozsahu ruší. Domníváme se, že zrušena měla být pouze část věty počínající spojkou „a“ do jejího konce (povinnost podrobit se hodnocení znalostí a vědomostí).
Nález neshledal rozpor s ústavním pořádkem, pokud jde o ustanovení § 82 odst. 1 a věty první § 82 odst. 1, jež stanoví zákonnou povinnost soudce soustavně se vzdělávat a zákonnou odpovědnost soudce za svou odbornou úroveň. Tím, že nález zrušil celou větu druhou § 82 odst. 2, je nutno zákonnou povinnost soudce vzdělávat se interpretovat výhradně jako povinnost vzdělávat se sám, samostudiem. Formy institucionálního, organizovaného vzdělávání nelze do této zákonné povinnosti zahrnout. S uvedeným restriktivním chápáním odpovědnosti soudce za svou odbornou úroveň nesouhlasíme. Domníváme se, že ke zrušení zákonné povinnosti „účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii, odborné přípravy organizované soudy“ chyběl ústavní důvod.
Je pravdou, že u některých prvků vzdělávání soudců je nejen rozumné a účelné, nýbrž i přiměřené trvat na organizovaných formách jeho průběhu a zákon může stanovit povinnost soudců účastnit se jich. Platí to především o těch oborech práva, v nichž soudci nemohli ve své době získat adekvátní vysokoškolské vzdělání (zejména v právu evropském). Míra a konkrétní projevy této povinnosti závisejí na konkrétní situaci justice v daném státě. Nelze ji ovšem a priori, paušálně, nadčasově označit za nesouladnou s ústavním pořádkem.
Doporučení Výboru ministrů RE (94)12 se věnuje tomuto problému v rámci úpravy principu III „Vhodné pracovní podmínky“. V bodě a) se předpokládá vzdělávání a výcvik soudců i po jejich jmenování, a to jak soudy samými, tak i jinými institucemi. Z textu nevyplývá, že by soudcům nemohla být uložena povinnost se jich zúčastnit, pouze se požaduje jejich bezplatnost.
Okolnost, že vzdělávání má poskytovat Justiční akademie s určitými vazbami na moc výkonnou, nemůže představovat reálné ohrožení nezávislosti soudců, a to již proto, že ustanovení § 82 odst. 2 věty druhé nabízí pluralitu vzdělávacích institucí (Justiční akademie a samy soudy – viz též § 129 odst. 3, jenž zmiňuje v této souvislosti konkrétně Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud). Argument uvedený v odůvodnění nálezu, že odborné vzdělávání prostřednictvím Nejvyššího soudu je při jeho současné rozhodovací a jiné činnosti fakticky nereálné, není z hlediska ústavnosti relevantní. Nápravy lze dosáhnout běžnými zákonnými a podzákonnými postupy (rozpočtovým a personálním posílením). Měřítka ústavnosti nelze podřizovat momentálním faktickým nedostatkům ve vzdělávacím systému justice.
Ustanovení § 82 odst. 2 věty druhé představuje záruku plurality vzdělávacích institucí. To vylučuje nebezpečí indoktrinace soudců názory z jediného zdroje a umělé „jednoty“, jež odůvodnění nálezu za uvedeným ustanovením neodůvodněně nalézá. Demonstrativní výčet institucí ve větě druhé („zejména“) předpokládá i účast dalších vzdělávacích institucí včetně zahraničních. Věta druhá před spojkou „a“ tak není v rozporu s ústavním pořádkem a lze ji vyložit ústavně konformním způsobem. Proto neměla být jako celek zrušena.
Brno 2. července 2002
Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera k nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 18. června 2002, sp. zn. Pl. ÚS 7/02, o návrhu prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona o soudech a soudcích, přísedících a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)
Disentující soudce rozděluje své odlišné stanovisko podle tří základních okruhů (skupin) otázek, z nichž vychází i sám nález Ústavního soudu.
I. První okruh se týká hodnocení odborné způsobilosti soudců.
Jde zejména o ustanovení § 134 až 163 zákona a související ustanovení § 50 odst. 1 písm. f) a g) a o další ustanovení, jimiž se soudcovským radám stanoví úkoly vztahující se k posuzování odborné způsobilosti soudců, dále o ustanovení § 71 odst. 1 a § 72 odst. 2, věty druhé, v nichž se v souvislosti s překládáním soudců hovoří o hodnocení odborné způsobilosti, o ustanovení § 123 odst. 3 písm. a), § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, která stanoví oprávnění ministerstva spravedlnosti a předsedů soudů při posuzování odborné způsobilosti soudců a o některá další související ustanovení ?např. § 94 písm. d)?.
Pokud jde o tento první okruh otázek, má disentující soudce odlišné stanovisko pouze k odůvodnění nálezu na straně 13 v posledním odstavci (od slova „Nepochybně“ … až do konce str. 13) a na straně 14 v pokračující části tohoto odstavce (od slova „učiněn“ … do konce odstavce končícího slovem „vydána“).
Místo tohoto textu by měl být uveden text následující:
„Uvedená ustanovení však nereflektují rozdíl mezi soudci zkušenými a začínajícími, kteří působí ve své funkci relativně krátkou dobu. U těchto soudců je hodnocení odborné způsobilosti potřebné, protože teprve praktický výkon soudcovské funkce může seriózně ukázat, jaké jsou skutečné předpoklady mladého soudce a jeho schopnosti. Zhodnocení kandidáta na funkci soudce po skončení tzv. čekatelské praxe tedy v tomto směru nepostačuje.
Proto je třeba zařadit i do nové zákonné úpravy hodnocení odborné způsobilosti, leč toliko u začínajících soudců po uplynutí 3 let (popř. 5 let) od jejich nástupu do soudcovské funkce.“
Uvedený názor měl být vyjádřen v odůvodnění nálezu Ústavního soudu, nikoli tedy v jeho výroku, tak, že by nebylo zrušeno ustanovení § 134 odst. 1 zákona, byť tento předpis hovoří o hodnocení odborné způsobilosti soudců … po uplynutí doby 36 měsíců od jejich nástupu do soudcovské funkce. To proto, že je třeba uvážit i vzájemnou provázanost § 134 odst. 1 zákona s ostatními ustanoveními, která se týkají hodnocení odborné způsobilosti soudců.
Disentující soudce je si vědom toho, že podle čl. 93 Ústavy je soudce jmenován do funkce bez časového omezení (tedy i soudce začínající). Výsledek hodnocení odborné způsobilosti by tedy u výše uvedených (začínajících) soudců neměl být – podle příští zákonné úpravy – sám o sobě důvodem zániku funkce, ale avisem stimulujícím takového soudce k tomu, aby svoji odbornou způsobilost zlepšil. Ostatně nelze vyloučit, že nová zákonná úprava bude pojem „odborná způsobilost soudce“ definovat i z jiných hledisek, než činí stávající ustanovení § 136 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb. Lze proto uvažovat i tak, že v určitém konkrétním případě může být odborná způsobilost soudce současně i kárným proviněním ve smyslu § 87 zákona (např. tehdy, jestliže soudce zjevně neplní povinnost se soustavně vzdělávat ve smyslu § 82 odst. 2 zákona).
II.Druhý okruh se týká povinností soudců účastnit se odborného vzdělávání v Justiční akademii atd.
V rámci tohoto okruhu zaujímá disentující soudce odlišné stanovisko k výroku nálezu takto:
1) U § 82 odst. 2 věty druhé měl být zrušen jen dovětek ve slovech: „a podrobit se zákonem stanoveným způsobem hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí.“ Co do zbytku měl být návrh na zrušení tohoto ustanovení zamítnut.
2) Návrh na zrušení ostatních ustanovení tohoto okruhu, jimiž je upřesněna povinnost soudců zúčastnit se vzdělávání v Justiční akademii, měl být zamítnut. ?Jde zejména o ustanovení § 130 odst. 2 ve slovech „zařazení soudců“, § 131 odst. 1 písm. a), b), § 132 odst. 1 písm. a), b), odst. 2 ve slově „soudců“, odst. 3.?
Disentující soudce – na rozdíl od nálezu Ústavního soudu – usuzuje, že povinné vzdělávání soudce (a to i v Justiční akademii) není samo o sobě v rozporu s ústavním principem nezávislosti soudů a soudců (čl. 81, 82 odst. 1 Ústavy), byť by takové vzdělávání organizovalo Ministerstvo spravedlnosti, tedy součást moci výkonné. Je totiž nepochybné, že soudce nemůže být v rozhodování konkrétní věci vázán právním názorem, který byl v rámci odborného vzdělávání v Justiční akademii vysloven; lze toliko – v zásadě – požadovat, aby se soudce ve svém rozhodování neodchyloval od ustálené a obecně uznávané judikatury obecných soudů a od judikatury Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Z hlediska principu nezávislosti soudců nelze přehlédnout, že po zrušení hodnocení odborné způsobilosti soudců (viz bod I. výše) by sice – pokud by byl býval přijat tento názor disentujícího soudce – zůstalo zachováno povinné odborné vzdělávání soudců v Justiční akademii, leč bez souvisejících zákonných ustanovení sankční povahy.
III.Třetí okruh se týká výkonu státní správy soudů předsedy a místopředsedy soudů.
1) Disentující soudce nesouhlasí se zrušením ustanovení § 74 odst. 3, jež stanoví, které funkce či činnosti se nepovažují za funkci ve veřejné správě. Návrh na zrušení tohoto ustanovení měl být zamítnut. V podrobnostech lze odkázat na odůvodnění odlišného stanoviska soudců Ústavního soudu profesora Malenovského a Dr. Varvařovského k nálezu pléna Ústavního soudu v téže věci.
2) Disentující soudce souhlasí toliko se zrušením ustanovení § 106 odst. 1, které stanoví, že tam uvedený funkcionář soudu může být ze své funkce odvolán, jestliže neplní řádně své povinnosti. Tento důvod je v tomto ustanovení formulován natolik obecně a neurčitě, že se dostává do rozporu se zásadou, že (každý) zákon má mít následky předvídatelné.
3) Návrh na zrušení ostatních ustanovení tohoto okruhu, která v podstatě stanoví, že předsedové a místopředsedové soudů vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu soudů, měl být zamítnut. ?Jde zejména o ustanovení § 15 odst. 2 věty druhé, § 26 odst. 2 věty druhé, § 30 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 2 věty druhé, §119 odst. 2 a 3, § 120, § 121, dále § 124, 125, 126 a 127 – kromě odstavce 4 u § 124 a kromě odstavce 3 u § 125, 126 a 127, která se týkají prvního okruhu otázek (hodnocení odborné způsobilosti soudců)?.
Disentující soudce – na rozdíl od nálezu Ústavního soudu – usuzuje, že výkon státní správy soudu předsedou a místopředsedou soudu (tedy soudcem), není v rozporu se zásadou nezávislosti soudů a soudců a s principem dělby moci. (Ostatně, i sám nález Ústavního soudu uvádí, že derogací ustanovení § 74 odst. 3 zákona nemínil dát najevo, že by vedením a správou soudu měly být pověřovány jiné osoby než osoby z řad soudců.) V této souvislosti se přirozeně nelze vyhnout úvaze, který orgán by měl státní správu soudu vykonávat, a to tak, aby byl princip dělby moci zachován, aniž by byl dotčen legitimní požadavek na operativnost a rychlost výkonu správy soudů.
Zjednodušeně řečeno, přicházejí v úvahu následující možnosti:
a) výkon státní správy soudů zvláštním správním orgánem, který tedy není součástí státní moci soudní. Srovnatelný orgán (do určité míry) ve své době v Československu existoval. Jednalo se o tzv. krajské státní správy, které se v praxi neosvědčily. Podle historických skutečností šlo o prodlouženou ruku nejen ministerstva spravedlnosti, nýbrž – de facto – i místních stranických orgánů. Tento model je nepochybně neakceptovatelný.
b) výkon státní správy soudů samosprávným kolektivním orgánem soudců příslušného soudu. Je zřejmé, že takový orgán by byl stěží funkční, neboť běžné každodenní řízení soudů vyžaduje rychlé a operativní rozhodování, které by sbor soudců efektivně činit nemohl.
c) výkon státní správy soudů předsedou a místopředsedou soudu podle shora uvedených (nyní Ústavním soudem zrušených) ustanovení zákona o soudech a soudcích. Jde o model, který se osvědčil a nejsou známy závažnější signály nasvědčující tomu, že by jeho prostřednictvím docházelo k zásahům do nezávislého rozhodování soudů. Lze tedy dovozovat, že tento model, tj. výkon státní moci soudu soudcem – jímž je i předseda a místopředseda soudu – je z hlediska respektování nezávislosti soudců a současně se zřetelem na nutnou operativnost správy soudů modelem nejvhodnějším, modelem, který s Ústavou České republiky v rozporu není. De lege ferenda by ovšem bylo na místě, aby zásadní otázky správy soudu byly projednávány s reprezentativním orgánem samosprávy soudců.
4) Podle mínění disentujícího soudce měl být zamítnut i návrh na zrušení části ustanovení § 68 odst. 1 a § 99 odst. 1 písm. c), která se týkají možnosti dočasně přidělit soudce nejen k jinému soudu, nýbrž i k ministerstvu (spravedlnosti). Na rozdíl od odůvodnění nálezu Ústavního soudu má disentující soudce za to, že dočasné přidělení soudce k ministerstvu není v rozporu s článkem 82 odst. 3 Ústavy. Tento článek stanoví, že funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu, ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě. Je zřejmé, že činnost soudce dočasně přiděleného k ministerstvu funkcí ve veřejné správě není. Účelem takového přidělení je totiž využití soudcovských zkušeností (srov. § 68 odst. 1 in fine), takže jde o činnost v podstatě konzultativní. To ostatně odpovídá i praktickým zkušenostem, jež se týkají obsahu práce soudců, kteří byli dočasně přiděleni k ministerstvu. Nelze ostatně přehlédnout, že tento institut je časově omezen na dobu 1 roku a že je vázán na souhlas příslušného soudce.

References: SbNU 273
 soud 
 zákona č. 6
 § 50
 § 51
 § 52
 § 53
 § 71
 § 72
 § 82
 § 94
 § 123
 § 124
 § 125
 § 126
 § 127
 § 130
 § 131
 § 132
 § 134
 § 185
 § 187
 § 188
 zákona č. 6
 § 15
 § 26
 § 30
 § 34
 § 68
 § 74
 § 99
 § 106
 § 119
 § 120
 § 121
 § 124
 § 125
 § 126
 § 127
 § 128
 zákona č. 6
 soud 
 zákona č. 6
 § 134
 čl. 1
 čl. 82
 čl. 93
 čl. 82
 čl. 82
 § 106
 čl. 82
 § 74
 § 160
 čl. 96
 čl. 38
 čl. 6
 Čl. 6
 soud 
 § 69
 zákona č. 182
 čl. 38
 čl. 6
 čl. 96
 § 163
 zákona č. 6

Čl. 82
 § 82
 čl. 82
 čl. 82
 soud 
 § 68
 zákona č. 182
 čl. 10
 soud 
 § 68
 zákona č. 182
 soud 
 zákona č. 6
 § 134
 § 50
 § 51
 § 52
 § 53
 § 123
 § 124
 § 125
 § 126
 § 127
 § 71
 § 72
 § 82
 § 94
 § 187
 § 188
 čl. 1
 čl. 82
 čl. 93
 § 15
 § 26
 § 30
 § 34
 § 119
 § 120
 § 74
 § 124
 § 128
 § 106
 § 68
 § 99
 čl. 82
 § 82
 § 130
 § 131
 § 132
 čl. 1
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 1
 čl. 10
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 81
 čl. 82
 § 96
 čl. 82
 § 134
 § 50
 § 51
 § 52
 § 53
 § 71
 § 72
 § 74
 § 82
 § 94
 § 123
 § 124
 § 125
 § 126
 § 127
 § 132
 § 185
 § 187
 § 188
 § 104
 § 105
 § 106
 § 125
 § 126
 § 127
 § 139
 čl. 81
 Čl. 82
 soud 
 soud 
 čl. 6
 soud 
 čl. 82
 § 136
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 93
 § 160
 soud 
 soud 
 § 82
 čl. 90
 čl. 95
 čl. 6
 soud 
 § 74
 § 74
 § 119
 čl. 82
 soud 
 § 74
 § 74
 § 99
 soud 
 čl. 82
 § 74
 § 106
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 74
 § 74
 § 74
 čl. 82
 čl. 82
 čl. 91
 čl. 82
 § 74
 soud 
 § 74
 § 74
 § 106
 soud 
 čl. 82
 čl. 82
 § 74
 § 82
 § 82
 § 82
 § 82
 § 82
 § 129
 soud 
 § 82
 § 134
 § 50
 § 71
 § 72
 § 123
 § 124
 § 125
 § 126
 § 127
 § 94
 § 134
 § 134
 čl. 93
 § 136
 zákona č. 6
 § 87
 § 82
 § 82
 § 130
 § 131
 § 132
 § 74
 § 106
 § 15
 § 26
 § 30
 § 34
 §119
 § 120
 § 121
 § 124
 § 124
 § 125
 § 74
De lege ferenda
 § 68
 § 99
 § 68
in fine