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Timestamp: 2018-03-19 22:29:47+00:00

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ESTUDIO JURIDICO: DERECHO ADMINISTRATIVO
relación administración administrado
• TE3 defensor del pueblo
• TE3 formalidad administrativa
• TE3 recurso administrativo
• TE3 transparencia administrativa
DERECHOS DEL ADMINISTRADO Y DEBERES DE LA ADMINISTRACIÓN.
Este aparte expone los principios básicos que rigen la relación entre la Administración Pública y los administrados. Se recomienda al usuario su lectura, a efectos de que conozca sus derechos como administrado, sus mecanismos de defensa y los deberes de la Administración. Esto con el fin de que los considere y utilice en la realización de los trámites administrativos.
El Estado cumple los fines1 para los cuales fue creado, a través del Gobierno, el cual no es identificado con una persona específica, sino con el conjunto de seres humanos2 que lo integran, investidos con el carácter de funcionarios públicos de toda jerarquía.
Es función de la Administración Pública 3,4 cumplir su cometido con estricto apego a la normativa legal vigente. La desatención de las normas legales y éticas que rigen su actuación genera, en la práctica, conflictos y problemas que afectan al administrado. Por esta razón, es importante tomar en consideración los elementos básicos de defensa de todo administrado.
1.2.1 Principios rectores de la actividad administrativa.
a. El Gobierno de la República, los poderes que lo conforman y los funcionarios que integran éstos, son responsables por la forma en que ejercen su función, así como por los actos que realizan en el ejercicio de ésta. Dicha responsabilidad trasciende al ámbito patrimonial, disciplinario, penal y civil.5
b. La Administración Pública está obligada a respetar los principios fundamentales del servicio público, para asegurar la continuidad, eficiencia y adaptación a todo cambio en el régimen legal o en las necesidades sociales que satisfagan, así como la igualdad de trato a los usuarios.6
c. Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede.7
d. En la Administración Pública los funcionarios están obligados a actuar con apego a la ley (Principio de Legalidad Administrativa).8
e. El servidor que en el desempeño de la función pública, por acción u omisión, culpa o negligencia, ocasiona trabas u obstáculos injustificados o arbitrarios a los administrados, se hace acreedor a sanción disciplinaria.9
f. Todos los documentos de la Administración Pública son de carácter público y, por tanto, podrán ser consultados por los usuarios en el momento que lo consideren pertinente. Solo en casos excepcionales, algunos documentos tienen carácter confidencial.10
g. En ningún caso, la Administración podrá negarse a recibir los documentos presentados por el usuario. Tampoco podrá negarse a imprimir el recibido o sello de recibido, en los documentos que se le presenten. La Administración deberá realizar las observaciones por escrito.11
h. Muchos de los trámites incluidos en el presente Manual están reglamentados mediante un decreto ejecutivo específico, el cual obliga a la Administración a realizar observaciones por escrito, una única vez y en un plazo determinado. De solicitarse observaciones o correcciones, el administrado cuenta con un plazo para subsanarlas y la Administración, en un plazo definido, debe resolver sobre las observaciones o correcciones.12
i. En ningún caso, la actuación administrativa puede ser contraria a las normas unívocas de la ciencia o la técnica, a los principios elementales de la justicia, lógica o conveniencia.13
j. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfaga primero el interés público.14 En todo caso, éste prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública.15
k. Los actos administrativos de alcance general, deben ser publicados para que su eficacia alcance a todos los administrados.16
l. Los actos administrativos particulares deben ser notificados para que sean conocidos debidamente por los administrados.17
m. El tiempo concedido al administrado para realizar un trámite se estima en días hábiles; para la administración el tiempo se adjudica en días naturales.18
n. El administrado puede plantear su disconformidad, sobre cualquier acto administrativo e interponer los recursos administrativos que corresponden, según el tipo de acto de que se trate.19 De no corregirse la situación que motiva la disconformidad, el administrado tiene el derecho de continuar solicitando se enmiende en sede judicial, el error causado administrativamente. La jurisdicción competente para ello es la contencioso administrativa.20
o. Conforme al principio constitucional de "jerarquía de normas", ningún Decreto Ejecutivo, reglamento o disposición administrativa podrá contrariar o pretender modificar el contenido de una ley. En caso de presentarse una contradicción entre las normas, prevalece el texto de la ley sobre el de las normas de jerarquía inferior.21,22
p. Cuando una ley o decreto ejecutivo está impugnado ante la Sala Constitucional o ante la Procuraduría General de la República; no pierde su eficacia, sigue vigente hasta tanto se conozca la decisión de dichos órganos mediante resolución oficial.23
q. Si una norma debe ser interpretada, integrada o delimitada en su ámbito de acción, debe solucionarse el caso con base en las normas no escritas,24 lo mismo se aplica para suplir la insuficiencia de una norma. En todo caso, la norma no escrita prevalece sobre una escrita, si ésta es de rango inferior.
r. Cuando exista un conflicto de competencia entre órganos del Poder Ejecutivo o un mismo ente, éste debe ser resuelto por el superior jerárquico común.25
1.2.2 Silencio administrativo.
Como principio general, la Administración Pública está obligada a resolver, siempre de forma concreta y por escrito, las peticiones que pongan en su conocimiento los administrados.26 Por tanto, el Ordenamiento Jurídico Administrativo ha establecido varias soluciones al respecto, estableciendo dos presunciones27 para asumir la voluntad administrativa, a saber:
• Silencio negativo, aplicable a reclamos o impugnaciones sobre un acto administrativo. Si la administración no respondiera, 2 meses después de interpuesto el reclamo se interpretará que la solicitud fue denegada.28
• Silencio positivo, rige únicamente para licencias, permisos o autorizaciones administrativas, cuya solicitud se presentó cumpliendo con los requisitos legales aplicables al caso. Si la Administración no responde en el plazo de un mes después de presentada la solicitud, se considera que ésta fue concedida (o aprobada). Este silencio no rige para permisos, licencias o autorizaciones en materia forestal, ambiental o ecológica.29,30
Mediante ley especial se puede reducir o aumentar el plazo que aplica al silencio positivo, o bien, eliminar su aplicación.31
En una situación de conflicto con la Administración, el administrado, dependiendo del caso, puede plantear:
a. Una denuncia o recurso de queja por las actuaciones u omisiones que han ocurrido en el trámite administrativo, y que han provocado la paralización, infracción de plazos preceptivamente señalados u, omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.32
La queja debe presentarse, por escrito, al superior jerárquico de la autoridad o funcionario que se presuma responsable de la infracción o falta. Se debe citar la norma que se estima infringida y adjuntar una copia simple del escrito.
La interposición de esta queja no suspende el trámite del expediente que origina el motivo de reclamo o impugnación.
La investigación a cargo del superior debe realizarse de forma sumaria tal, que el asunto quede resuelto en un plazo de 15 días, contados desde el día en que se formuló la queja. Nótese que si no se resuelve en este plazo, el interesado puede elevar el reclamo ante el Presidente de la República. Lo que se resuelva carece de recurso adicional.
Si la queja es acogida, se amonesta al funcionario y, en caso de reincidencia o falta grave, se puede ordenar la apertura del expediente disciplinario que determine el Estatuto del Servicio Civil.33,34
b. Recurso de amparo ante la Sala Cuarta (Constitucional) de la Corte Suprema de Justicia, en el cual se expone la lesión a uno o varios de los derechos fundamentales del individuo.35
En este sentido, es importante destacar que, son derechos constitucionales y de respeto obligatorio en todo trámite administrativo, los siguientes:
i. Garantía de la legalidad administrativa.
ii. Garantía al debido proceso (oportunidad de defensa, conocimiento de actuaciones y resoluciones, otros).
iii. Libertad de petición y pronta resolución.
iv. Libertad de acceso a los departamentos administrativos con propósito de informarse sobre asuntos de interés público.
v. Garantía de igualdad y no discriminación.
vi. La irretroactividad de la ley.
vii. La justicia administrativa pronta y cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes.
viii. La resolución pacífica de las controversias, inclusive acudiendo a sede arbitral.
El Recurso de Amparo procede contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz de los servidores y órganos públicos. Procede también, contra todo acto administrativo que, haya violado, viole o amenace violar, cualquiera de los derechos enumerados. El amparo procederá también contra los actos arbitrarios y las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.36
Su interposición no requiere de formalidad alguna; no requiere autenticación, ni agota los recursos administrativos posibles. El recurso debe:
i. Expresar con la mayor claridad posible el hecho u omisión que lo motiva.
ii. El derecho que se considera violado o amenazado.
iii. El nombre del funcionario u órgano que provocó el agravio.
iv. Las pruebas de cargo.
v. Señalar el lugar o medio para oír notificaciones.
Cuando el amparo se refiera al derecho de petición y pronta resolución, se entenderá que la violación se produce una vez transcurridos 10 días hábiles, a partir de la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa y sin que ésta se haya pronunciado sobre el asunto.
El recurso de amparo puede interponerse en cualquier tiempo, mientras subsista la violación, amenaza, perturbación o restricción y, hasta 2 meses después de que hayan cesado totalmente sus efectos directos respecto al interesado. La prescripción de un amparo (por no haber sido interpuesto a tiempo), no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación por otra vía, si fuere posible hacerlo.
c. Procedimientos judiciales contenciosos37 (interdictos, ordinarios, especiales) ante los Juzgados Contencioso Administrativos de la Corte Suprema de Justicia, que administran los procedimientos en los cuales el Estado y todas sus instituciones puedan figurar como actores o demandados.
Para este efecto, se requerirá de la asistencia de un abogado y por la materia de que se trata, el procedimiento es bastante complicado y largo.
Si se requiere realizar una denuncia o impugnación de una resolución administrativa, y considerando que de acuerdo con las leyes aplicables, podría haber formalidades especiales que cumplir y plazos específicos que atender, es recomendable que si el grado de complejidad aumenta, se busque asesoría legal competente.
d. Si en una institución existe una Contraloría de Servicios, el usuario puede acudir ante ésta y solicitar su intervención para solucionar los inconvenientes que puedan presentarse en un trámite
e. El usuario tiene la potestad de requerir audiencias con los funcionarios, de cualquier jerarquía, que se encuentren involucrados en la decisión de su petición o trámite, en todas las instancias administrativas.
f. A su vez, los funcionarios no pueden negarse a cumplir sus deberes legales y reglamentarios y, por ende, deben brindar información y guía en los trámites.
g. Si el usuario, de alguna forma, fomenta o solicita que a su trámite se le de un tratamiento ilegal o, que no se le apliquen los requisitos establecidos, comete un acto ilícito. Para prevenir dichas consecuencias, está obligado a abstenerse de fomentar la corrupción pública.
[1] La función Administrativa es el conjunto de actividades orientadas hacia la consecución de un fin, sin importar el órgano o agente que las realice; esto se traduce en una ejecución concreta y práctica. Conforme al mandato constitucional presente en nuestra Carta Magna, toda la gestión pública se encuentra dirigida a la procura del interés colectivo, propio del sistema democrático que nos rige.
[2] La gestión administrativa está proyectada para servir en conjunto y no de forma individual. Por ello, las normas atinentes a las jerarquías, el deber de obediencia, los procedimientos de impugnación, sanción y resolución de incidencias son de suma importancia para la gestión administrativa. También son relevantes los conflictos interorgánicos en torno al ejercicio de competencias, fenómenos a los que resumidamente se referirá posteriormente.
[3] La función gubernativa se exterioriza a través de una de las modalidades de actos de poder: "actos políticos", "de gobierno" o "institucionales". Dichos actos solo pueden emitirse en los casos constitucionales, expresa o razonablemente conferidos a los órganos estatales de legislación y ejecución y dictarse con efectos jurídicos generales. Todo acto de gobierno, político o institucional, trasunta una directiva de carácter superior vinculada a la propia organización y subsistencia del Estado. Los derechos de los administrados podrán verse afectados directa e indirectamente a raíz de actos emitidos a consecuencia de los actos políticos, de gobierno o institucionales, y en estos casos cabe la impugnación judicial contra tales actos de aplicación. (Dromi, R. 1996. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina. P.117.)
[4] Conforme al Artículo 1 de la Ley General de Administración Pública, todos los entes y entidades públicas o semipúblicas creadas por el Estado son parte de la Administración del Estado y están sometidas a las normas de derecho público.
[5] Artículo 9 de la Constitución Política, y Artículos 190 a 213 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
[6] Artículo 4 de la LGAP.
[7] Artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica, Artículo 114 de la LGAP.
[8] Artículo 11, LGAP.
[9] Artículos 190 al 213 de la LGAP.
[10] Artículo 30 de la Constitución Política; Artículos 272 y 273 de la LGAP y Jurisprudencia Administrativa reiterada.
[11] Artículos 134 y 288 de la LGAP y Jurisprudencia Administrativa reiterada.
[12] Ver la descripción del trámite y duración legal de cada sección.
[13] Artículo 16, Ley General de la Administración Pública.
[14] Considerado como el conjunto de intereses coincidentes de los administrados.
[15] Artículo 112 de la LGAP.
[16] Artículos 335 y 249 de la LGAP.
[17] Artículos 239 a 242 de la LGAP.
[18] Artículo 256 de la LGAP.
[19] Artículos 342 a 355 de la Ley General de la Administración Pública.
[20] Artículo 49 de la Constitución Política, y Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley N° 3667.
[21] Artículo 6 de la LGAP.
[22] En igual sentido, no puede tampoco una ley contradecir o pretender la modificación de normas de rango superior, tales como las incluidas en los convenios internacionales ratificados por Costa Rica. Asimismo, ninguna norma del ordenamiento jurídico puede, directa o indirectamente, pretender contrariar una norma constitucional. Sin embargo, corresponde a la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma y su derogatoria. Por su parte, corresponde a la Procuraduría General de la República declarar la ilegalidad de las normas de carácter público cuando un órgano de la Administración lo solicite. Por tanto, si una ley, decreto o norma se encuentra impugnada ante uno de estos órganos, no quiere decir que se suspende su aplicación o eficacia, sino hasta que exista un pronunciamiento de esto mediante un voto o dictamen.
[23] Únicamente se suspende la aplicación de una norma impugnada ante la Sala Constitucional, para el caso concreto que dio origen a la impugnación, hasta tanto la Sala no resuelva.
[24] Por ejemplo, costumbre, jurisprudencia y principios generales del derecho.
[25] Artículos 71 a 110 de la Ley General de la Administración Pública.
[26] Artículos 329, 127 y 134 de la Ley General de la Administración Pública.
[27] Estos pueden no ser aplicables si, por ley ordinaria y en atención a la especial tutela de la materia objeto de la norma, se ha restringido la posibilidad de invocar el silencio de la administración para obtener un derecho, o ir en procura de éste.
[28] Artículo 127 de la Ley General de la Administración Pública y Artículo 19 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda Ley N° 3667.
[29] Artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.
[30] En igual sentido véase el párrafo tercero del artículo 3 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor N° 7472, que dice así: "Los trámites y los requisitos que deben cumplirse para el acceso de bienes producidos en el exterior al mercado nacional, así como las regulaciones al comercio que deban mantenerse, se rigen por el principio de celeridad, en el procedimiento administrativo. Cumplidas las formalidades esenciales a cargo del administrado, la Administración Pública debe resolver lo pertinente en un plazo máximo de ocho días, según lo establezca el reglamento de esta ley. Vencido ese plazo sin que haya resolución expresa, se tendrá por autorizada la solicitud del interesado".
[31] Para mayor detalle sobre cada caso, consulte descripción del trámite y duración legal de la sección de su interés en este Manual.
[32] Artículos 358 a 360 de la LGAP.
[33] Como se desprende de lo expuesto, este tipo de denuncia no promueve que el trámite sea resuelto en algún sentido específico, sino que prepara el camino para que el funcionario que ha cometido la falta, eventualmente sea sancionado conforme a la Ley General de la Administración Pública (LGAP) o normativa especial aplicable.
[34] El usuario puede encontrar un ejemplo de formato para presentar un recurso de amparo en la dirección electrónica: http://www.poder–judicial.go.cr/sala4
[35] Conforme con el Artículo 48 de la Constitución Política "Toda persona tiene derecho al recurso de hábeas corpus para garantizar su libertad e integridad personales y, al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta constitución, así como de los de carácter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la República. Ambos recursos serán competencia de la Sala indicada en el Artículo 10."
[36] El recursos de amparo no procede:
a. Contra leyes o disposiciones normativas, salvo que se impugnen junto con actos de aplicación individual de aquellas, o cuando se trate de normas de acción automática, de manera que sus preceptos resulten obligatorios a partir de su promulgación, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado.
b. Contra resoluciones y actuaciones jurisdiccionales del Poder Judicial.
c. Contra actos que realicen autoridades administrativas al ejecutar resoluciones judiciales, siempre que esos actos se efectúen con sujeción a lo que fue encomendado por la respectiva autoridad judicial
d. Cuando la acción u omisión hubiere sido legítimamente consentida por la persona agraviada.
e. Contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral.
[37] Esta jurisdicción fue creada por la Constitución Política, Artículo 49, con la finalidad de velar por la legalidad de la función administrativa del Estado y sus instituciones, y en consecuencia ofrece una garantía adicional al administrado en los siguientes términos:
"Artículo 49. Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.
Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca tanto el actuar (a) ilícito (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal) del Estado, en su actividad formal (i.e. actos administrativos, sentencias, normas); en su actividad material (i.e. actuaciones, hechos); inactividad (i.e. omisiones o abstenciones); y actividad contractual (el tema de los contratos administrativos), como por sus actuaciones (b) lícitas ( responsabilidad por sacrificio particular) tales como las limitaciones generales al derecho de propiedad(i.e. expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra, limitaciones por razones urbanísticas) y la revocatoriapor razones de mérito de actos y contratos administrativos. De allí que, por lo general, el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado comprenda dos regímenes:
a) La responsabilidadpor falta o funcionamiento anormal del servicio que encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración -Moreau- está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyesen la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados. Ahora bien debe tenerse en cuenta que la expresión "funcionamiento normal o anormal del servicio público" se entiende en su sentido más amplio -Parada- como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o formal (actos).
b) La responsabilidad del Estado por sacrificio particular que se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdadante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar. Son supuestos de este tipo de responsabilidad: 1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidadpública o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales y la requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por razones urbanísticas. 2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia. 3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público. Ahora bien, a diferencia del derecho civil, el fundamento de ambos tipos de responsabilidad no radica en la noción de culpa ni se explica mediante la noción de responsabilidadobjetiva; éste responde al principio de garantía de la integridad del patrimonio del particular frente a la acción del Estado. Se traslada así al daño el elemento central de determinación de la responsabilidad. Por consiguiente, para la determinación de la responsabilidad de la Administraciónno resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, basta que se produzca una lesión atribuible a la actividad administrativa para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado, dado que éste no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. El fundamento general de la responsabilidad administrativa descansa entonces sobre el derecho del particular a la integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no soportar el daño sufrido sin indemnización, sin que sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del daño.
No obstante, la diferencia entre la responsabilidadadministrativa y la civil no se restringe al ámbito de los actos y hechos, también se extiende al ámbito contractual, en el que puede verificarse de manera evidente la distinción entre estos dos sistemas de responsabilidad. Así, por ejemplo, en materia de contratos administrativos, el Estado tiene una responsabilidad especial, ajena al derecho común, cuando se le impone la obligación de restablecer lo que se ha denominado el equilibrioeconómico financiero del contrato. En efecto, en toda contratación rige el llamado principio de riesgo y ventura, conforme al cual el contratista tiene la obligación de soportar los riesgosde pérdida, destrucción o deterioro de la obra hasta tanto ésta no sea entregada. Sin embargo, este principio, por virtud de la obligación que tiene el Estado de mantener el equilibrio económico de la contratación, no aplica en materia de contratos administrativos. El fundamento jurídico de este derecho reconocido al contratista de la Administración en materiade contratos administrativos radica en los fines de interés público que dan lugar a la contratación administrativa, y el papel que en ella tiene aquél al constituirse en un colaborador activo para el logro de dichos fines, de allí que resulte justo que entre los derechos y las obligaciones del cocontratante exista una equivalencia razonable, de modo que el particular no sea indebidamente sacrificado en aras de una finalidad (i.e. protección del interés público) cuya atención corresponde prioritariamente a la Administración pública.
El daño debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o futuro. También debe ser especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con relación a una persona o grupode personas, es decir, que el daño debe ser singular y no constituir una carga común que todos los particulares deben soportar. Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la AdministraciónPública por su funcionamiento normal (i.e.actividad lícita) o anormal (i.e. actividad ilícita) derivado de cualquier actuación material o formal y debe estar referido a una situación jurídicamente protegida, es decir, a una situación permitida por la ley. Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser resarcida.
En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la Administración, éstos no se limitan a los perjuicios materialesproducidos en la esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos que no pueden percibirse materialmente como los daños morales. También es necesario distinguir el alcance de la reparación, desde que si se trata de actuaciones ilegítimas de la Administración, la reparación del daño debe ser integral. En estos casos se indemnizan todos los perjuicios causados por la actuación ilegítima de la Administración, sean estos directos o indirectos. Los administrados no están en posición de soportar las consecuencias perjudiciales de la actividad ilegítima. No ocurre lo mismo cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales supuestos la reparación debe limitarse al valorobjetivo del derecho sacrificado y los daños directos que se producen a consecuencia de la actuación del Estado. De allí que no son indemnizables las ganancias hipotéticas, el lucro cesante y elementos subjetivos que podrían incidir en la valoración del derecho limitado.
El nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa es elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado. Es necesario que el daño sea consecuencia de la actividad de la Administración, esto es, que exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad lícita o ilícita desplegada por el Estado. No obstante, la relación de causalidad se desvirtúa y, por ende, la responsabilidad del Estado, por la ocurrencia de cualquiera de las siguientes causas extrañas no imputables: (i) La fuerzamayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un daño que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la fuerza mayor opera como causal eximente de responsabilidad en los supuestos de obras públicas que se ven afectadas en su ejecución por acontecimientos inevitables; (ii) El hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el daño deriva de una persona distinta al afectado y al autor del daño. No obstante, para que el hecho del tercero opere como causa exoneratoria será necesario que éste sea la única causa del perjuicio. Si el hecho del tercero concurre con la conducta desplegada por la Administración, ésta será igualmente responsable y no podrá enervar su responsabilidad. (iii) La culpa de la víctima, es otra de las causas exoneratorias de la responsabilidad patrimonialdel Estado, dado que en estos casos el daño se produce en razón de que el afectado no habría actuado con la diligencia de un buen padre de familia. No obstante, para que funcione como causal eximente será necesario que la intervención culpable de la víctima haya sido la única y exclusiva causa del daño. Si se produce la concurrencia de la culpa de la víctima y la actividad de la Administración en la generación del daño, la responsabilidadse distribuye entre las partes. En este caso, la responsabilidad de la Administración se verá atenuada en la medida en que la víctima haya contribuido en mayor grado a la producción del daño.
2. III. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO VENEZOLANO
3. 1.- Reconocimiento Constitucional, Legal y Jurisprudencial En Venezuela el sistema autónomo de responsabilidad del Estado es productodel desarrollo jurisprudencial con base a las regulaciones constitucionales que en forma general proclaman la responsabilidaddel Estado como principio fundamental del Estado de derecho. Sin embargo, al igual que en la Argentina, se observa la tendencia jurisprudencial de aplicar las soluciones previstas en el derecho civil, lo cual además de innecesario ha contribuido a hacer más confuso el tema de la responsabilidad del Estado. De esta situación ha tomado concienciaen fecha muy reciente nuestro máximo tribunal, cuando ha señalado que si bien en otras oportunidades se han acordado indemnizaciones a los ciudadanos por responsabilidad de la Administración con fundamento en las normas del Código Civil relativas a la responsabilidad por hecho ilícito y por guarda de cosas, debe tenerse en cuenta lo que la doctrina, desde hace ya varias décadas ha venido insistiendo en que "...no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materiacivil para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo que respecta a su actividad extracontractual."
4. Hemos tenido en Venezuela en fecha reciente un proceso constituyente que culminó con el textodel año 99 el cual concluyó con una nueva Constitución que si duda pretendió mejorar la consagración constitucional del principio de la responsabilidad del Estado. En este sentido, la Constitución de 1999, además de mantener las normas que sobre esta materia ya contenía la Constitución del 61, relativas al derecho a la tutelajudicial efectiva, el principio de igualdad ante las cargas públicas y la garantía indemnizatoria en la expropiación, contiene dos aspectos a destacar. En primer término incluye una disposición expresa que consagra la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administracióny en segundo término contempla además la responsabilidad por acto judicial.
5. El primer aspecto, aunque deficientemente regulado, pretende declarar la responsabilidad del Estado por funcionamiento normal o anormal del servicio. Esta precisión se hace en la exposición de motivos, en la cual, adicionalmente, se indica que la norma aplica no sólo a la actividad de la Administración Pública, sino que incluye la responsabilidad derivada de la actividad judicial, legislativa o de cualquiera de los otros órganos del Estado. Debe tenerse en cuenta que el nuevo texto constitucional venezolano abandona la clásica tripartición del poder público para definir un Estado en el que el Poder se divide en 5 ramas. Además de las tradicionales ejecutiva, legislativa y judicial, se agregan una rama electoral y otra denominada ciudadana, que agrupa los órganos constitucionales de control (Contraloría General de la República, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo).
6. En este sentido, en la referida exposición de motivos se lee: «Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicoso incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones». Como puede observarse, esta nueva regulación no deja dudas del amplísimo abanico de posibilidades que el nuevo marco constitucional ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administración. Así, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública sea administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral de los entes públicos o privados en ejercicio de tales funciones.
7. Por su parte, la norma que consagra la jurisdicción contencioso administrativa incluye ahora su competenciapara conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos. Esta inclusión es importante dado que la circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos, en su mayoría, estuvieren a cargo de empresas del Estado o de particulares, había traído como consecuencia la sustracción del juzgamiento de su responsabilidad de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y de allí la aplicación del ordenamiento civil para regular su responsabilidad. El segundo aspecto, es decir, la responsabilidad del Estado por acto judicial, se encuentra ahora regulada y referida a los supuestos de error judicial y retardo u omisión injustificados. A nivel legislativo, ciertas normas especiales desarrollan la materia de la responsabilidad, como son el artículo 36 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, el artículo 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
8. Todas estas normas constitucionales y legales son sin duda base normativa más que suficiente para la aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que el derecho administrativo ha construido; sin embargo, no han servido de límite eficiente para evitar la sustracción de la responsabilidad del Estado de casos en los que la misma resulta evidente. Así hemos afirmado al inicio que la actitud del Poder frente al límite que implica la imposición de responsabilidad por su ejercicio, depende sin duda del mayor o menor desarrollo del Estado de derecho. Ello explica quizá un caso en el que el Tribunal Supremo desaplicó la Constitución del 61 por la anteriormente vigente, a fin de justificar la exoneración de responsabilidad del Estado frente a los daños causados a un particular por las torturas físicas infringidas por agentes de la Seguridad Nacional durante la dictadura que culminó en 1958.
9. 1.- En lo que se refiere a la responsabilidaddel Estado por su actividad ilícita, la jurisprudencia la ha reconocido con vista al solo menoscabo causado al patrimonio del particular por la ilegal conducta, bien formal (i.e derivada de actos), o bien material (i.e. derivada de hechos u omisiones).
10. (i) En materia de actividad formal se ha determinado la responsabilidaddel Estado por actos ilícitos que causan un gravamen en la esfera jurídica del administrado. En estos casos, por lo general el Máximo Tribunal, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 131 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, además de acordar la nulidad del acto impugnado ha ordenado el resarcimiento de los daños causados y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, si así hubiere sido solicitado por el recurrente. De esta forma, se ha establecido la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes ámbitos:
11. a). El urbanístico, donde se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños generados al particular por la ilegal revocatoria de un permiso de construcciónque le confirió la expectativa de dar inicio a su giro comercial e incurrir en gastos diversos para ello. Incluso, se llegó a establecer que "el daño patrimonial que hubiere podido acarrear a la recurrente la revocatoria del Permiso de Construcción, (...) es cuantificable en relación al daño emergente, al lucro cesante, al pago de los intereses derivados del financiamiento de la obra y a otros elementos evidentes", y que igualmente podrá acordarse indemnización –aun cuando en el caso comentado se negó- "por el daño moral producido por el descrédito que sobre la misma hubiese podido recaer como consecuencia del acto mismo".
12. b) En el campo funcionarial son muy numerosas y diversas las decisiones que concluyen en la responsabilidad del Estado por los daños causados a los funcionarios que son ilegalmente retirados o destituidos de sus cargos sin seguirse los procedimientos pautados en la ley de la materia. En estos casos, por lo general, la indemnización de los daños y perjuicios es equiparada al pago de los sueldos dejados de percibir por el funcionario en virtud de su ilegal retiro al señalarse que "el reclamo del pago de las remuneraciones en los casos en que el retiro de un funcionario fuera anulado, no es más que una pretensión de condena de una indemnización de daños y perjuicios en contra de la Administración, derivada de un hecho ilícito de aquella, es decir, extracontractual, como lo es la realización de un acto administrativo ilegal, o sea, por haber actuado sin sujetarse a las normas y formalidades que lo rigen». Incluso en algunos supuestos se ha acordado el resarcimiento del daño moral causado por la ilegal destitución del funcionario, pues además de no haberse cumplido con el procedimientode ley ni permitirle, por ende, el ejercicio de su defensa, la misma fue hecha del conocimiento general a través de los medios de comunicación, sometiéndolo al escarnio público. El máximo tribunal ha establecido que en los casos en que se pretenda la reparación de los daños causados por un acto administrativo ilícito por vía de la demandaautónoma de daños y perjuicios, la procedencia de la reclamación estará supeditada a la prueba del ilícito, la cual deberá derivar (i) de la sentencia que decida el recurso contencioso administrativo de anulación que ha debido interponerse contra el acto lesivo, o (ii) del acto de revocatoria dictado por la Administración. En ese sentido se ha sostenido que "si el ilícito tiene su origen en un acto administrativo, el cual como faceta propia de su condición ejecutoria, goza de una presunción de legalidad y, además, dada la existencia de procedimientos especiales para su impugnación que abarcan tanto la sede administrativa como la sede judicial, entonces la vía para el reclamo de los daños y perjuicios de él derivados será la del recurso de plena jurisdicción, en caso de que así lo decida el recurrente, o la del juicio ordinario. En este último caso, la prueba del ilícito debe provenir de la sentencia que haya decidido el recurso contencioso administrativo de anulación que ha debido interponerse contra el acto administrativo lesivo, o bien del acto de revocatoria dictado por la Administración en ejercicio de su poder de autotutela.
13. (ii) En el ámbito de la actividad material se ha determinado la responsabilidad de la Administración por hechos o actuaciones de naturaleza ilícita que causan menoscabo en el patrimonio del particular. En ese sentido, se ha declarado la responsabilidad del Estado en los siguientes ámbitos:
14. a) Por los daños causados por la Administracióncuando afecta el derecho de propiedad del particular –de hecho- sin seguir el procedimiento establecido en la ley para ello. Es la expropiación por vía de hecho carente de un título jurídico que la justifique. Y es que el artículo 115 de la Constitución garantiza el derecho de propiedad, señalando que sólo podrá ser afectado por razones de utilidad pública o social previa sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. En forma idéntica se pronuncia la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social con la acotación de que deberá existir una disposición formal de declaratoria pública. De allí que si la Administraciónno cumple con este marco normativo, bien porque afectó la propiedad sin instaurar el debido juicio, o sin el pago del justiprecio, estará obligada a indemnizar los daños causados por su actividad ilícita. En estos casos la jurisprudencia ha dispuesto que los principios indemnizatorios consagrados constitucional y legalmente no se restringen al ámbito expropiatorio, antes y por el contrario son aplicables por extensión a todos los supuestos de privación o limitación de la propiedad privada por razones de utilidad o interés público, en las que el derecho patrimonial del administrado cede frente al interés público.
15. b) En las servidumbres administrativas. Así, se ha establecido la responsabilidad del Estado por la constitución de hecho de servidumbres de conductores eléctricos, al señalarse que en estos casos existe responsabilidad si la servidumbre limita en efecto la propiedad, pues si ésta no produce daños no será indemnizable.
16. c) En materiade obras públicas por los daños causados por la negligencia del Estado en el mantenimiento de inmuebles y obras cuya administración le corresponde. Así, se determinó la responsabilidad en supuestos concretos como el de la muertede un menor que cayó al vacío por el mal estado de las barandas de un edificio administrado por el Estado "por el hecho culposo de no haber ofrecido a los habitantes del edificio en referencia, las seguridades que exige la ley y el sentido común". O el de aquél que cayó por un ducto de ascensor fuera de servicio que no estaba señalizado, en el que se estableció la responsabilidadpor no haber demostrado que adoptó las medidas necesarias para evitar el daño, de lo que se desprendió "la actividad negligente del organismo mencionado en observar las medidas más elementales de cautela en relación con el ascensor, por cuanto el mismo aceptó que le correspondía adoptar tales medidas. Además, no consta que hubiese advertido del peligro que el mismo representaba a la comunidad ni que hubiese tomado medidas para impedirlo". De igual forma se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños causados por la caída de una valla de señalización vial con fundamento en la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo 1.193 del Código Civil. En el caso concreto, determinada la condición de la República de custodio de la valla que causó el daño, y probados los elementos generadores de la responsabilidad, es decir, el daño y la relación de causalidad, la sentencia dispuso que ello "hacía innecesaria la demostración de la culpa de ese guardián. Por consiguiente, si esta conducta culposa quedó o no demostrada, si la valla desprendida estaba o no en mal estado, si los tornillos de sus bases estaban o no oxidados y partidos, son cuestiones de hecho que en nada influyen para establecer la responsabilidad del guardián demandado, pues se trata de una responsabilidad objetiva".
17. También se ha determinado esta responsabilidad con fundamento en la responsabilidad objetiva regulada en el artículo 1193 del Código Civil, por los daños derivados de líneas de alta tensión bajo la custodia de empresas del Estado, o por los causados a la propiedad de un particular por la rupturas de un tanque de agua propiedad de un Instituto Autónomo. En estos casos, por lo general, la responsabilidaddel Estado se determinó ante su imposibilidad de demostrar la concurrencia de alguna de las causas extrañas no imputables del Código Civil, a saber, la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa de la víctima y el hecho del tercero. Mas recientemente, en sentencias de fecha 2 de mayo y 15 de junio de 2000 (Caso: Elecentro y Eleoriente, respectivamente), el Tribunal Supremo, esta vez en aplicación de las disposiciones constitucionales que regulan la materia y no de las normas del derecho privado, declaró la responsabilidad del Estado por los daños físicos y morales causados a particulares por las líneas de alta tensión a cargo de las empresas demandadas.
18. d) En materia de obras públicas por daños derivados del establecimiento de situaciones de riesgo objetivo. Se trata por lo general de supuestos de daños accidentales ocasionados por obras públicas –arriba aludidos- pero en los que la jurisprudencia ha considerado que la responsabilidad de la Administración se ve reforzada no sólo por su carácter de custodio de la cosa generadora de la lesión, sino por la situación de riesgo objetivo planteada por las mismas. De esta forma, se ha establecido que "la responsabilidad [del Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio. (...) Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin duda a la electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que crea.(...).
19. 2. La responsabilidad del Estado por su actividad lícita: La jurisprudencia en Venezuela también ha reconocido la procedencia de la responsabilidad patrimonial del Estado por sus actos o hechos lícitos que causen daños en la esfera jurídico subjetiva del particular. Esta responsabilidad está referida a actos que si bien carecen de vicios, desde que han sido emitidos de conformidad con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, la propia ley que los regula consagra la responsabilidad del Estado por el perjuicio producido. En ese sentido, se reconoce la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes supuestos:
20. a) Limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidad pública o social, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra la constitución de servidumbres administrativas y las afectaciones urbanísticas. En este rubro nuestra jurisprudencia ha dejado claramente establecido, haciendo una interpretación extensiva de la norma constitucional que regula el derecho de propiedad y la expropiación, que su aplicación no se limita sólo al supuesto de la expropiación, sino en general, a cualquier supuesto de limitación al derecho de propiedad. Así, se ha determinado que si bien el Estado está facultado para establecer limitaciones o restricciones a la propiedad por razones urbanísticas, cuando tales limitaciones desnaturalizan ese derecho se le crea un daño al particular que debe ser indemnizado. Ello aplica en dos casos de nuestra jurisprudencia en los que la Administracióndictó ordenanzas que declaraban como "áreas verdes" los inmuebles propiedad de los demandantes que eran utilizados con otro fin. En ambos casos el Supremo Tribunal, estableció que el poder de restringir la propiedad "tiene también un límite, mas allá del cual las obligaciones de hacer, de no hacer, o de dejar hacer en que consisten las restricciones constitucionales antes citadas, pueden afectar en sus elementos esenciales el derecho de propiedad y constituir para el propietario de una limitación razonable sino un intolerable sacrificio del interés individual al colectivo, cuya reparación exige, por mandato del constituyente, una justa indemnización (...)".
21. En atención a este criterio el máximo tribunal concluyó que las ordenanzas en cuestión constituían actos que comportaban un sacrificio o disminución de los derechos del propietario que exceden "los límitesde una restricción no indemnizable", dado que ello equivaldría a una expropiación no consumada. En un caso similar, en el que se demandó al Estado con el objeto de que fuera obligado a expropiar los terrenos propiedad de la empresa demandante, declarados mediante decreto como "Parque Nacional", la Corte Suprema de Justicia precisó que el derecho de indemnización por la pérdida de la propiedad, consagrado constitucionalmente en materia expropiatoria, es exigible, con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, aun respecto de aquellas limitaciones al derecho de propiedad que impliquen una lesión al patrimonio del particular. La sentencia observó que las disposiciones constitucionales que contemplan el deber de indemnizar por parte de la Administración, derivados de su responsabilidad general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, permiten inferir la obligación de ésta de indemnizar los daños causados a los particulares, aun por sus actos lícitos. Bajo este argumento, el máximo tribunal, analizando la disposición contenida en el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística que contempla la responsabilidaddel Estado por el establecimiento de limitaciones urbanísticas que desnaturalicen el derecho de propiedad, dispuso que las limitaciones impuestas a las actividades privadas realizadas por el propietario en ejercicio de sus derechos de uso y disfrute de la propiedad resultan indemnizables, "aunque no exista expropiación o pérdida de la misma".
22. b) La revocatoria de actos administrativos efectuada por la Administración en ejercicio de su poder de autotutela, cuando la ley así lo permita.
23. c) El rescate o revocación del contrato de contratos administrativos por razones de mérito o conveniencia, bien para asumir la Administración la prestación del servicio en forma directa o para poner fin al mismo por estimar que no resulta beneficioso para la colectividad. El rescate del contrato, al no estar vinculado al incumplimiento del contratista, comporta el establecimiento una indemnización integral a favor de éste pues el interés general que habilita a la Administraciónpara adoptar estar decisión no la faculta, sin embargo, para disponer de la propiedad de los particulares. En este sentido la Ley de Concesiones en Venezuela prevé que "las concesiones podrán rescatarse anticipadamente por causa de utilidad o interés público, mediante acto administrativo debidamente motivado del ente concedente. En estos casos procederá la indemnización integral del concesionario, incluyendo la retribución que dejare de percibir por el tiempo que reste para la terminación de la concesión. En el pliego de condiciones se establecerán los elementos o criterios que servirán para fijar el monto de la indemnización que haya de cubrirse al concesionario. Si el concesionario estuviese conforme con el monto de la indemnización, la cantidad que se señale por este concepto tendrá carácter definitivo. Si no estuviere conforme, el importe de la indemnización se determinará mediante alguno de los mecanismos de solución de conflictos contemplados en este Decreto-Ley" (artículo 53). Así, se ha sostenido que la potestades de revocación unilateral del contrato deben guardar el debido respeto al derecho del contratista a la intangibilidad de la ecuación económica del contrato "en virtud de la cual una lesión a su patrimonio derivada del incumplimiento por la Administración de las cláusulas convenidas (rescisión por motivos supervinientes) es compensada con la correspondiente indemnización al particular de los daños y perjuicios que pudieren habérsele ocasionado".
24. Como puede observarse, en Venezuela el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado ha variado en la medida que nuestra jurisprudencia ha ido evolucionando en la materia. En una primera fase, la responsabilidad del Estado tuvo su base en la responsabilidad administrativa por hecho ilícito prevista en el artículo 1.185 del Código Civil, que fue asimilada a la noción de "falta de servicio o funcionamiento anormal de éste" derivada de los actos, hechos u omisiones de la Administración. En una segunda fase, nuestra jurisprudencia adoptó el criterio de la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo 1.193 del Código Civil con el objeto de justificar la determinación de la responsabilidad del Estado sin falta por situaciones de riesgo creado. En una tercera fase, la jurisprudencia aplicó el principio de igualdad ante las cargas públicas con el fin de justificar la responsabilidad del Estado por sacrificio particular por daños derivados por lo general, de las limitaciones impuestas al derecho de propiedad en materiaurbanística. En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad, según la más reciente jurisprudencia, "descansa en el derecho del particular a la integridad patrimonial, es decir, el derecho del particular a no soportar sin indemnización el daño sufrido". En este orden de ideas, "no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación".
25. 2. Responsabilidad del Estado Juez La Constitución Venezolana en su artículo 49, ordinal 8, consagra la posibilidad de exigir al Estado la reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial o retardo u omisión injustificados. Aun cuando no hay normas legales y jurisprudencia que orienten el asunto, estimamos que debe tratarse de un error judicial grave, inaceptable, dado que esta responsabilidad es de carácter excepcional, en razón del deber general que tienen todos los administrados de asumir y acatar las decisiones judiciales -aun desfavorables- que se dicten en los procesos judiciales a los cuales se hayan sometido. Esta responsabilidad –Ortiz Alvarez- abarca no sólo la actividad jurisdiccional del Estado propiamente dicha derivada de sus sentencias erróneas, sino que se extiende a las actividades que si bien estrictamente no son jurisdiccionales, están vinculadas con la función de administrar justicia, como serían los supuestos relacionados con la actividad de policía judicial y los problemasrelativos a la instrucción o pérdida de dinero, títulos y demás objetos que hubieren sido consignados en los tribunales.
26. 3. Responsabilidad del Estado Legislador La responsabilidaddel Estado por la aplicación de sus leyes es un tema cuyo reconocimiento por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil. En muchos casos la propia ley prevé cual será el régimen indemnizatorio aplicable a los daños que hubiere causado su imposición. En el caso venezolano dentro de estas leyes cabe citar, entre otras, la Ley de 24 de marzo de 1854 que declaró la abolición de la esclavitudpreviendo el pago de una indemnización en favor de los dueños de esclavos liberados; la Ley de 28 de mayo de 1950 que estableció la obligación del Estado de resarcir los daños causados a los acreedores por la aplicación de la Ley de Espera y Quita de fecha 9 de abril de 1949 que previó una moratoria para el pago de deudas vencidas y la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburosdel 29 de agosto de 1975. No obstante, en otros casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo resarcimiento por los daños que su aplicación pudiere causar y es aquí donde entra en juego la responsabilidad del Estado por sus actos legislativos y su alcance reflejado en la posibilidad de los órganos jurisdiccionales de declarar la procedencia de las reclamaciones de daños derivados de la aplicación de este tipo de leyes. En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés que en un principio invocaba la irresponsabilidad del Estado por la aplicación de sus leyes, hoy en día acepta la posibilidad de establecer esta responsabilidad. Así, se observa de los criterios impuestos por el Consejo de Estado Francés en sus decisiones de fecha 14 de enero de 1938 (Arret La Fleurette) y 21 de enero de 1944 (Arret Cocheteux et Desmont) que con fundamento en el principio de igualdad ante las cargas públicas estableció la procedencia de esta responsabilidad. Es necesario tener en cuenta que se inscriben dentro de este tipo de responsabilidadaquella en la que incurra no sólo el órgano legislativo nacional, sino también los órganos legislativos estadales y municipales.
27. 4. Aspectos Procesales En Venezuela todas las reclamaciones relativas a obtener la responsabilidad extra-contractual de la Administración públicanacional, centralizada o descentralizada –institutos autónomos y empresas del estado- corresponden, en la primera y segunda instancia –repartido según la cuantía- a la jurisdicción contencioso-administrativa. Conoce el Juez Administrativo pero, sin embargo, el iter procesal es el del juicio ordinario previsto en el Código de Procedimiento Civil, con algunas limitaciones establecidas en la Ley de la Corte relativas a la notificación del Procurador General de la República y a algunos medios de prueba (juramento decisorio, inspección ocular y exhibición de documento). Prevé la ley también que antes de instaurar la demanda de responsabilidadcontra la República debe iniciarse un procedimiento administrativo previo para exponer concretamente las pretensiones del caso. Ese procedimiento administrativo tiene una doble finalidad; de una parte, evitar el juicio contra el Estado, pues en esa fase administrativa éste puede allanarse total o parcialmente a las pretensiones del administrado y, de otro lado, sirve también para que el Estado esté enterado con anticipación de la eventual demanda y pueda así adelantar sus defensas.
28. Sin embargo si la responsabilidadse exige contra los Estados o Municipios, corresponde conocer del pleito –en primera instancia- al Juez Civil y resultan aplicables aquí las disposiciones del juicio civil ordinario sin ningún tipo de limitaciones. Las apelaciones contra las decisiones dictadas por estos jueces civiles son conocidas, aquí sí, por jueces administrativos. No sólo evidencia lo anterior la urgente necesidad de una Ley del Contencioso Administrativo en Venezuela, sino también la tendencia, ahora del legislador, a socorrerse en este tema de la responsabilidaddel Estado de las normas del derecho común, en este caso las adjetivas, y, como se ha visto, hasta de los jueces de la jurisdicción ordinaria. Otro aspecto de gran importancia en materia de responsabilidad del Estado y relativo al ámbito de lo procesal es el referido a la ejecución de los fallos. No puede hablarse de un verdadero sistema de responsabilidad del Estado si no existe efectividad en la ejecución de las decisiones judiciales que la establezcan.
29. En efecto, como bien lo expresa González Pérez, «[...]la prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer todas las Constituciones- comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado». De tal forma, que a través de la ejecución de la sentencia se concretiza el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución. De allí que pueda señalarse que la ejecución se traduce en una de las manifestaciones fundamentales de ese derecho. En efecto, tal como lo estableció acertadamente la Corte Suprema de Justicia el derecho constitucional de acceso a la justicia "no sólo se comprende la acción, como el derecho subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de los fallos que éstos dicten."
30. Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los Tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto manifestación de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidaddel Estado. Hasta ahora esta base constitucional ha permitido interpretaciones y aplicaciones supletorias que tienden a mejorar este aspecto, talón de Aquiles del Contencioso. Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar. Ahora bien, ocurre que en el ámbito del proceso contencioso-administrativo (general y especial), la ejecución de las sentencias dictadas en contra de la Administración se encuentra sujeta y limitada a dos principios contemplados por el ordenamiento jurídico, en resguardo de los intereses de la Administración. Uno de índole constitucional y otro de rango legal y cuya nulidad por inconstitucionalidad se halla hoy día pendiente de decisión en el Tribunal Supremo de Justicia.
31. Estos dos principios son: i) El principio de la legalidad presupuestaria, conforme al cual la Administración no podrá hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en la Ley de Presupuesto. En todo caso, sólo podrán decretarse créditosadicionales al presupuesto para aquellos gastos que fuesen necesarios y que no estuviesen previstos. Así, aquellos compromisos que tengan fundamento en una sentencia judicial se pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para tales fines se disponga en cada ejercicio. ii) El principio de la inembargabilidad de los bienes públicoscon fundamento en el cual los bienes, rentas, derechos o acciones de la República no pueden ser objeto de embargos ejecutivos, sino que, en estos casos, los jueces que conozcan de la ejecución de sentencias contra la República deben suspender la causa y notificar al Procurador General de la República, para que se fije, por quien corresponda, los términos en que habrá de cumplirse lo demandado.
32. Como puede deducirse de los principios aludidos, es la propia Administracióny no el poder judicial la que ejecuta sus sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo de que la pretensión deducida por el actor quede ilusoria si la Administración no la cumple voluntariamente y, por tanto, se viole su derecho a obtener una tutela judicial efectiva. La doctrina española -García de Enterría- al hacer referencia a la aplicación del principio de inembargabilidad de los bienes públicos o privilegium fisci señala que el mismo «es un asombroso fósil medieval viviente fuera de su medio». En ese sentido, expresa que «[...] El dineroadministrativo es perfectamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba ningún servicio esencial, sino que da al dinero público precisamente el destino específico que la Ley (concretada mediante la sentencia ejecutoria) le asigna».
33. Siguiendo la posición del autor español, creemos que en nuestro ordenamiento jurídico las previsiones contenidas en la Constitución que consagran la autonomía e independencia del Poder Judicial, el principio de legalidad conforme al cual la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público queda sujeto a los mandamientos constitucionales y legales, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, el derecho a la igualdad y la igualdad procesal como manifestación de aquél, y el principio de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, permiten afirmar, sin duda, la posibilidad de ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a cumplir con las condenas dinerarias que se hubieren acordado en su contra. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico, sólo en materia municipal se han establecido normas que hacen viable y procedente la ejecución de sentencias condenatorias contra la Administración, en este caso, el Municipio. No obstante, tales normas han servido de fundamento a una interpretación jurisprudencial que ha tratado de ofrecer soluciones al asunto, aplicando por analogía dicha disposición a otros entes de la Administración Pública, incluyendo la República.
34. En este sentido, la norma contempla un procedimiento de ejecución que es como sigue: • Se otorga un plazo prudencial a la Administraciónpara que cumpla voluntariamente, por lo general 10 días hábiles. • Si no se cumple, se ordena la ejecución forzosa, permitiéndose aún a la Administraciónindicar la forma en que cumplirá el fallo. • Se le concede una oportunidad a la parte actora para oponerse a la propuesta de cumplimiento formulada o para aceptarla. Si es rechazada se concederá nuevo plazo para modificar la propuesta original. • Si la propuesta no es presentada dentro del lapso o si es rechaza por la actora otra vez, la Administración deberá incluir en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad a la que ha sido condenada. De no cumplir con tal orden se procederá a ejecutar el fallo forzosamente, aun en contra de los bienes del ente público. Si la orden de ejecución no fuere cumplida por la Administracióno la partida de presupuesto correspondiente no fuere ejecutada, el Tribunal a instancia de parte ejecutará la sentencia con base al procedimiento ordinario previsto en el Código de Procedimiento Civil, esto es, el embargo y posterior remate de los bienes de la Administraciónsalvo que se trate de bienes del dominio público.
35. La Sala Político-Administrativa en sentencia de fecha 20 de enero de 1998 (caso VINCLER, C.A. vs I.N.H.), ordenó: "A la administracióndemandada que dentro de un lapso de diez (10) días de despacho contados a partir de su notificación, proponga a la Corte la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. Una vez consignada la propuesta en el expediente, se notificará a la parte actora –vencedora en el proceso- de tal circunstancia para que, en un lapso de cinco (5) días de despacho, apruebe o rechace la proposición. En caso de rechazo, se fija un lapso de diez (10) días de despacho contados a partir de que conste en autosla opinión negativa de la demandante para que el demandado presente una nueva proposición, la cual deberá ser expresamente aceptada o rechazada por la demandante dentro de un lapso de cinco días de despacho. Si la nueva propuesta no fuere aprobada o si al vencimientodel primero de los lapsos concedidos al vencido no hubiere presentado propuesta alguna, el demandado incluirá en el proyectode presupuesto del año 1998 la cantidad necesaria para efectuar así el pago a que ha sido condenado por el Máximo Tribunal de la República desde el 17 de octubre de 1996. Al efecto, dispondrá de diez (10) días de despacho contados a partir del acaecimiento de una de las dos circunstancias apuntadas –sin necesidad de nueva notificación- para demostrar a la Sala el estricto cumplimiento de lo ordenado. De no cumplir en el lapso concedido con la orden de ejecución que la ha sido impartida por la instancia de parte, este tribunal ejecutará la sentencia conforme al procedimiento ordinario pautado en el Código de Procedimiento Civil, con fundamento en el cual, la Sala librará mandamiento de ejecución a cualquier juez de la República para la ejecución forzosa (...)".
36. Así, ante el silencio de la ley que no prevé ningún procedimiento por el cual pueda obligarse a la AdministraciónPública a cumplir con la decisión judicial dictada en su contra y, con la finalidad de evitar que la ejecución de las sentencias judiciales quede sujeta al libre arbitrio de la Administración, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia ha aplicado en forma reiterada por analogía el procedimiento precedentemente transcrito contemplado en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Como justificación de esta aplicación analógica de la norma municipal el Tribunal Supremo ha señalado que frente a las prerrogativas de ciertos entes estatales "no puede dejar de ejercer su plena potestad jurisdiccional, garantizando la ejecución de sus fallos". En la ejecución de sentencias se encuentra probablemente el mayor de los problemas que tiene el administrado para procurar la efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Si la condena no puede ejecutarse se pierde el efecto profiláctico o de perfeccionamiento del Estado de Derecho, pues ninguna motivación tendrá la Administración para mejorar la prestación de los servicios públicos o cesar en las faltas en que ha incurrido.
37. Finalmente, el tema de la responsabilidad del Estado coloca al juez frente a una situación política. La responsabilidad es garantía al patrimonio del administrado, pero es sobre todo control de la gestión de los servicios públicosy precio a pagar por su deficiente prestación. De allí que la ausencia en Venezuela de una Ley que regule de manera ordena la responsabilidad del Estado trae por consecuencia que sea el juez, sin parámetro alguno, quien presupone el estándar de prestación del servicio público. El juez, cuando condena a la Administración, determina en su conciencia y de antemano –para llegar a la conclusión de que hubo o no funcionamiento anormal del servicio- cómo debería marchar la Administración, cuán diligente ésta habría de comportarse, presupone en su fuero interno el mayor o menor estándar en la prestación del servicio. Así entonces, si el juez parte de un estándar alto de calidad en el funcionamiento medio de los servicios públicos, habrá mayores supuestos de responsabilidad. Una convicción contraria y más laxa del juez, formulada sobre la base del funcionamiento medio del servicio mediocre o muy bajo, exoneraría a la administración en la mayoría de los casos. De allí que no sería absurdo pedir parámetros en la ley "que señalen el nivel, la pauta, o la cota de calidad de los servicios, es decir, elemento comparativo y de cotejo sobre cómo debe ser la Administración". Un tratamiento autónomo y especial al tema de la responsabilidaddel Estado está en la conciencia de la mayoría de la doctrina ius publicista en Venezuela. Sin embargo, legislación y jurisprudencia marchan atrás en esta tendencia, lo que ha contribuido al menor control de los órganos de poder.
Al hablar de la responsabilidad contractual hacemos alusión a la obligación de reparar los
perjuicios provenientes del incumplimiento, o del retraso en el cumplimiento, o del
cumplimiento defectuoso de una obligación pactada en un contrato. Para que exista esta
clase de responsabilidad es necesario que haya una relación anterior entre el autor del
daño y quien lo sufre y que el perjuicio sea causado con ocasión de esa relación. Dentro
del estudio de este tema se pueden observar claramente dos grupos de teorías bien
definidas: de una parte, aquellas que presentan la responsabilidad contractual cuando se
ha incumplido una obligación proveniente de un contrato anteriormente celebrado; otras
teorías sostienen que se está en presencia de responsabilidad contractual cuando se ha
incumplido una obligación emanada no solamente de un contrato, sino cuando se
incumple obligación derivada de vínculo jurídico anterior o de la ley.
Para el autor chileno Arturo Alessandri “La responsabilidad contractual supone una
obligación anterior, se produce entre personas ligadas por un vínculo jurídico preexistente
y cuya violación sirve de sanción. Es la que proviene de la violación de un contrato:
consiste en la obligación de indemnizar al acreedor el perjuicio que le causa el
incumplimiento del contrato o su cumplimiento tardío o imperfecto. Si todo contrato
legalmente celebrado es una ley para los contratantes, justo es que quien lo viole sufra las
consecuencias de su acción y repare el daño que así cause.”11
Para los hermanos Mazeaud, “la responsabilidad contractual es aquella que resulta del
incumplimiento de una obligación nacida de un contrato. Cuando el contratante no
cumple la obligación puesta a su cargo por el contrato, puede causar un perjuicio al otro
contratante, acreedor de la obligación. En ciertas condiciones, está obligado a reparar
ese perjuicio”12
Para los tratadistas uruguayos Gustavo Ordoquí y Ricardo Oliviera la responsabilidad
contractual “no es la emanada de un contrato, sino la derivada de obligaciones
determinadas, emergentes del acto lícito o de la ley, con exclusión de las que tienen
causa en actos ilícitos como los delitos y cuasidelitos” 13
El profesor Fernando Hinestrosa en sus conferencias de obligaciones, menciona la
distinción entre responsabilidad abstracta y concreta, distinción que viene a reemplazar la
clásica división entre responsabilidad contractual y extracontractual. Es así como el Dr.
Hinestrosa considera que “cuando entre víctima y agresor no existía nexo concreto
alguno, cuando entre ambos no mediaba relación específica y su acercamiento se funda
exclusivamente en el acto dañino, se tiene responsabilidad abstracta, y en el caso de que
el hecho se produzca con ocasión y en desarrollo de un vínculo previo entre las partes,
responsabilidad concreta”14
Teniendo en cuenta esto, podríamos considerar que cuando el Dr. Hinestrosa habla de
“responsabilidad concreta” hace referencia a la responsabilidad contractual puesto que los
autores concuerdan en decir que se está en presencia de ésta cuando entre autor del
daño y la víctima media relación anterior y el autor en mención señala que hay
responsabilidad concreta cuando ésta se produce con ocasión de vínculo previo.
Para el autor colombiano Gilberto Martínez Rave, la responsabilidad contractual es
aquella que “nace para una persona que ocasiona un daño por el incumplimiento, demora
o desconocimiento de determinadas obligaciones, adquiridas a través de un contrato o
convención”15
Para Marty se estará en presencia de responsabilidad contractual “siempre que el deudor
contractual no cumpla por su culpa las obligaciones que el contrato le impone y que ese
incumplimiento culpable causa daño al acreedor. Esta responsabilidad es reglamentada
por el contrato pues la voluntad de las partes es soberana”16
La española Encarna Roca, estima que se está en presencia de responsabilidad
contractual o responsabilidad por el incumplimiento de contrato, cuando se incumple una
obligación la cual deriva de un contrato, obligación que proviene de un vínculo anterior.
Ella afirma que “cuando se produce el incumplimiento de una obligación derivada de un
contrato, surge la necesidad de exigir el cumplimiento de un interés individual, el del
acreedor, que puede pedir al deudor incumplido el resarcimiento de los perjuicios que el
incumplimiento le ocasionó. Existe, por tanto, un deber previamente pactado, una
relación jurídica previa y el sistema de responsabilidad derivado del contrato tiene como
finalidad asegurar al perjudicado la obtención del beneficio que se buscó con la obligación
pactada”17
La responsabilidad extracontractual de la Administración Pública es un sistema resarcitorio de daños causados a los individuos producto de la actuación, lícita o ilícita, de la Administración Pública. En épocas pasadas, se discutía si el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública correspondía con las normas civilistas, establecidas en el CódigoCivil o si, por el contrario, este régimen estaba determinado por ciertas reglas especiales.
En Venezuela, a pesar de las divergencias doctrinarias encontradas al respecto, existen autores quienes afirman que las bases normativas de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentran determinadas en su totalidad en el bloque de la constitucionalidad, del cual es posible extraer normas matrices y secundarias al respecto. En este orden de ideas se plantea que toda la problemática en materia del contencioso de la responsabilidad, radica en señalar cuál conjunto normativo debe regir, si por un lado, el sometimiento a las concepciones que rigen la relación particular – particular, o si por el contrario, se deberá someter a sistemas amplios de responsabilidad basados en principiosde derecho público. La opinión dominante en este punto es que el contencioso de la responsabilidad debe regularse bajo el amparo de las normas de derecho público, siendo la preferible técnicamente.
Contrario a lo que sucede en el caso de la responsabilidad contractual, se habla o se está
frente a un problema de responsabilidad extracontractual en el evento en que entre
víctima y autor del daño no exista vínculo anterior alguno, o que aún así exista tal vínculo,
el daño que sufre la víctima no proviene de dicha relación anterior sino de otra
circunstancia. El autor del daño está obligado a indemnizar a la víctima de un perjuicio
que no proviene de un vínculo jurídico previo entre las partes.
Para los hermanos Mazeaud, en la responsabilidad extracontractual o delictual “no existía
ningún vínculo de derecho entre el autor del daño y su víctima antes de que hayan
entrado en juego los principios de la responsabilidad”18
Alessandri la define como “la que proviene de un hecho ilícito intencional o no que ha
inferido injuria o daño a la persona o propiedad de otro… . No hay relación entre el autor
del daño y la víctima y si la hay el daño se produjo al margen de ella… . Supone la
ausencia de obligación, se produce entre personas jurídicamente extrañas por lo menos
en cuanto al hecho de que deriva y es ella la que crea la obligación de reparar el daño”19
Para Josserand, se está en presencia de responsabilidad delictual cuando “un individuo
causa a un tercero directa o indirectamente por su hecho activo o por su negligencia, un
daño que no se reduce a la inejecución de una obligación contractual preexistente… . Si el
autor del daño debe repararlo su responsabilidad delictual está comprometida”20.
Para Marty la responsabilidad delictual o “la proveniente del delito se aplica a propósito de
los daños que sobrevienen entre personas que no están ligadas por ningún contrato, entre
terceros”21
Como ya vimos al estudiar el tema de la responsabilidad contractual, el profesor
Hinestrosa, clasifica la responsabilidad civil en concreta y abstracta, alejándose de la
clásica distinción entre responsabilidad contractual y extracontractual. Es así como afirma
que “para cuando entre la víctima y agresor no existía nexo concreto alguno, cuando entre
ambos no mediaba relación específica alguna y su acercamiento se funda exclusivamente
en el acto dañino, se tiene responsabilidad abstracta”22
El autor colombiano Martínez Rave define la responsabilidad extracontractual como “la
obligación de asumir las consecuencias patrimoniales de un hecho dañoso”23. En esta
definición el autor no hace referencia alguna al hecho de que las partes de la relación
dañosa, es decir, la víctima y el autor del daño tengan o no relación o vínculo jurídico
anterior, pero en la misma obra en páginas anteriores al referirse a la responsabilidad en
general, consagra lo que tradicionalmente se ha entendido por responsabilidad
extracontractual como “la que nace para la persona que ha cometido un daño en el
patrimonio de otra y con la cual no la liga ningún nexo contractual legal. Es decir, que
nace para quien simple y llanamente ocasiona un daño a otra persona con la cual no tiene
ninguna relación jurídica anterior”
[editar] Características del desarrollo endógeno
[editar] Objetivos de un Proyecto de Dasarrollo Endógeno.
2.1. Consejos Comunales.
"Comunidad es El Conglomerado Social de Familias, Ciudadanas y Ciudadanos que habitan en un área geográfica determinada, que comparten una historia e intereses comunes, se relacionan entre si, usan los mismos servicios públicos y comparten necesidades y potencialidades".
La autogestión (significando administración autónoma) en organización es el uso de cualquier método, habilidad y estrategia a través de las cuales los partícipes de una actividad puedan dirigirse hacia el logro de sus objetivos con autonomía de gestión. Se realiza por medio del establecimiento de metas, planificación, programación, seguimiento de tareas, autoevaluación, autointervención y autodesarrollo.
También se conoce a la autogestión como proceso ejecutivo (en el contexto de un proceso de ejecución autonómo). La autogestión pretende el apoderamiento de los individuos para que cumplan objetivos por sí mismos, como por ejemplo dentro de los departamento de una empresa (ver: esquema matricial). La autogestión abarca varios aspectos de la organización, como la preparación personal para asumir competencias,1 y el liderazgo y los equipos o grupos de trabajo,2
La autogestión proviene del mundo de la administración de empresas, y en la actualidad ha pasado a usarse en los campos de la educación3 y la psicología.
La congestión se define como una excesiva cantidad de paquetes almacenados en los buffers de varios nodos en espera de ser transmitidos. La congestión es indeseable porque aumenta los tiempos de viaje de los paquetes y retrasa la comunicación entre usuarios. Este es un gran problema que debe ser evitado
Para entender el fenómeno de la congestión es necesario analizar el comportamiento de la subred de conmutación de paquete como una subred de colas. En cada nodo, asociado a cada canal de entrada o salida habrá una cola de entrada o salida respectivamente. Si la velocidad de llegada de los paquetes al nodo excede la velocidad con que estos pueden ser transmitidos, la cola asociada al canal de salida empieza a crecer y los paquetes irán experimentando un retardo creciente, que podría llegar a tender a infinito si la longitud de las colas lo permitiera. El retardo crece de forma alarmante cuando la tasa de ocupación de la línea, para la que los paquetes están encolados, sobrepasa el 80%.
Cuando se alcanza el punto de saturación y el nodo no puede absorber más paquetes, tiene dos posibilidades:
• Rechazar los nuevos paquetes que van llegando.
• Ejercer un control de flujo sobre sus vecinos, impidiendo el envío de nuevos paquetes.
Ambas estrategias conducirán a la saturación de los nodos vecinos al que inicialmente tenía problemas, debido a que no podrán deshacerse de los paquetes que tenían para enviar. Así, la congestión en un punto de la subred se propaga rápidamente hacia las zonas vecinas. Por ello, será deseable establecer algún tipo de control para evitar estas situaciones. Ello disminuirá las prestaciones de la subred respecto al caso ideal en una tasa aproximadamente igual a la sobrecarga de control generada; pero evitará que se produzcan situaciones catastróficas que podrían conducir al bloqueo total de la subred.
y el cooperativismo
En la cooperación y el cooperativismo está la fuente que da origen y vida al desarrollo de una sociedad. Ellas tienen sus bases en la autonomía de las unidades que lo integran; en una administración interna democrática; y en la ausencia de ánimo de lucro, según lo que -dice Robert Owen, el más fiel exponente de la cooperación y el cooperativismo de Inglaterra.
Como podemos apreciar en todo lo expuesto, la cooperación y el cooperativismo tienen una importancia fundamental en el desarrollo de una sociedad.
Para más información sobre el Cooperativismo, por favor seleccione una opción en el menú izquierdo.
Tales postulados están expresamente consagrados en la Constitución Bolivariana de Venezuela, cuando en su preámbulo y otros artículos, plantea refundar la República
... para establecer una sociedad democrática, participativa y protagánica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado... se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad...
Estos principios son desagregados en aspectos complementarios que se refieren a tópicos políticos, económicos y culturales.
En el aspecto político, el art 62 define el ámbito de los derechos políticos:
...todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o eligidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo...
La democracia protagónica se concreta en el proceso de elaboración, planificación, ejecución y evaluación de políticas públicas, este protagonismo persigue el desarrollo integral tanto del individuo como de la sociedad. En el caso del PEN, al ser producto del protagonismo del constituyente primario en la escuela (docentes, alumnos, representantes y demás sectores comunitarios) viabiliza en la práctica el anterior principio constitucional.
Por otra parte el art. 70 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, establece los medios para realizar la participación, tanto en el plano político como en lo social - económico:
"Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas , incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad".
Los mecanismos de participación política, con un protagonismo de base diverso, pero que incluye la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones tienen carácter vinculante, sientan las bases para construir un nuevo tejido social, no sólo en el ámbito político, sino también en el plano económico-social, cuando se postula la empresa comunitaria y otras formas asociativas guiadas por los valores de la solidaridad y la cooperación.
En la versión preliminar del PEN este planteamiento constitucional tiene un peso específico cuando se plantea que este proceso democratizador implica desarrollar una NUEVA CULTURA POLITICA, en la cual la participación no sólo posee aspectos valorativos sino también procedimientos y principios organizativos que permitan impulsar un combate permanente contra la burocratización de la praxis política.
Dentro de este marco de ideas se lucha por el acercamiento del gobierno a la gente (esto demanda superar la distancia entre dirigente dirigido, el achatamiento del nexo entre la cúpula y la base, articular de otra manera la relación centro periferia, garantizar la gestión pública desde el lugar, lo local, parroquial municipal). Todo esto demanda en su realización otra manera de hacer política, otro tipo de participación ciudadana en los asuntos públicos, mediante la cual desarrollan procesos inclusivos como éstos: elaboración, planificación, ejecución y evaluación de propuestas colectivas. En este caso se trata de una PARTICIPACION INTEGRAL, que supera la simple demagogia participacionista, seudo-participación o participación parcial remitida por ejemplo, solamente a ejecutar elaboraciones, planes y decisiones que otros toman.
En la medida en que el ciudadano participa integralmente en los asuntos públicos, bajo el sello del interés común, se puede construir un consenso activo en torno a la acción social y gubernamental. Tal participación es la base de la legitimidad y de gobernabilidad, y es este consenso sociocultural la justificación ético-política del gobernante.
Por otro lado, proponemos mecanismos de control de la delegación de la soberanía política o el mandato que se le entrega a los dirigentes, a través de los siguientes procedimientos: elección directa a todos los dirigentes, rendición de cuenta, revocatoria del mandato, rotación en los cargos, delegación funcional. Estas premisas no sólo impregnan el espacio público de la sociedad política, sino que deben normar todas las estructuras organizativas de la sociedad civil: sindicatos, gremios, asociaciones, ONGS.
Finalmente, dentro de esta lectura crítica de la burocracia, se plantea su superación y el fomento de diversas modalidades de organización de base y participación ciudadana: redes sociales, colectivos comunitarios, asambleas de ciudadanos y ciudadanas. Las anteriores premisas teórico-prácticas son los fundamentos que nos van a permitir cambiar la actual democracia representativa por una democracia participativa.
En este contexto, el PEN se hace pertinente como propuesta dirigida a la siembra de ciudadanía, como educación para la vida y la libertad, como nuevo agenciamiento de los asuntos públicos a través de un nuevo modelo de gestión.
Esta nueva institucionalidad popular en construcción, recibe un nuevo apoyo constitucional, cuando se aborda el poder local. Al respecto, el art 184 nos dice:
"La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y municipios descentralicen y transfieran a las comunidadades y grupos vecinales organizados los servicios que estos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:
1.- La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales...podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad...
3.- La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas
6.- La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las veracidades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales.
Esta visión del rol de los ciudadanos y ciudadanas consagrada en la Constitución se corresponde con las nuevas funciones del gobierno, expresadas en el art 141, donde la administración pública debe estar al servicio de los intereses de la sociedad, por tanto ahora el Estado, es el gobierno y la sociedad en una relación de corresponsabilidad. El gobierno tiene unas funciones y responsabilidades específicas y los ciudadanos tienen unos derechos y unos deberes que cumplir en los asuntos públicos.
En los principios anteriormente señalados, hay una clara alusión a la propuesta de economía social o economía solidaria, bajo una visión autogestionaria y cogestionaria.
Estas premisas constitucionales coinciden con los criterios que se asumen en el PEN en torno a las finalidades de la actividad económica, donde se hace indispensable impulsar una política que contemple la superación de las principales trabas que obstaculizan la generación de riqueza colectiva. Dentro de este orden de ideas consideramos que la actividad productiva debe estar regida por el bien común, según el cual lo principal no es el lucro o la ganancia cimentada en el egoísmo posesivo, sino la satisfacción de las necesidades comunitarias en una perspectiva solidaria.
En torno a este perfil de la producción regida por necesidades y valores comunitarios, se debe impulsar un debate democrático que tome en cuenta el impacto deformante (no sólo en el terreno económico sino en la subjetividad y en los valores) de la alienación consumiste y el carácter artificial de muchas de estas demandas de bienes y servicios.
Por otra parte cabe considerar, que en las formas de apropiación y distribución de los bienes y servicios, se debe combatir la concentración y centralización de la propiedad en pocas personas, clases o capas sociales. Para ello deben existir regulaciones antimonopolistas.
En este último aspecto la Constitución Bolivariana es muy clara, cuando en el art 113, señala:
"No se permitirán monopolios. Se declara contrarios a los principios fundamentales de esta Constitución cualquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los y las particulares que tengan por objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzcan, por sus efectos reales e independientemente de la voluntad de aquellos o aquellas, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la realidad. También es contraria a dichos principios el abuso de la posición de dominio que un particular, un conjunto de ellos o ellas o una empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de bienes o servicios ..."
Estamos en un ESTADO DE DERECHO que reconoce la propiedad privada como reza en la Constitución Bolivariana, pero al mismo tiempo, en la carta magna se consagra el ESTADO DE JUSTICIA donde debe prevalecer el bien común.
Por ello el art 118, reivindica otra forma de participación en la producción y en la distribución de los beneficios:
"Se reconoce el derecho de los trabajadores y de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía popular y alternativa".
Estos aspectos que se refieren al régimen de propiedad poseen una lectura en clave educativa, porque influyen en las concepciones sobre la formación para el trabajo, la educación técnica y el sistema de ciencia y tecnología en general.
En el PEN ofrecemos una tenaz resistencia a la tradicional política de poner la educación al servicio de grupos monopolistas, ya que el desarrollo integral de nuestra patria requiere fortalecer el sistema de economía social, cuya demanda de cualificación o formación para el trabajo es compleja y diversa, pero que sin duda no sólo se gula por exigencias competitivas y de productividad sino también de solidaridad, cooperación.
En tal sentido, se trata de una lucha contra la exclusión, donde hay una opción preferencial por los oprimidos donde se incluyen los trabajadores, los campesinos, las capas medias integradas por educadores, profesionales, sectores intelectuales y cultores en general; también forman parte de este bloque social, los artesanos, los medianos y pequeños productores del campo y la ciudad, las etnias silenciadas y discriminadas, los nuevos movimientos sociales que incluyen al movimiento de mujeres, los grupos ecologistas y conservacionistas, los niños/as y jóvenes excluidos.
Por razones de equidad y justicia social, en una lucha permanente contra la exclusión, se cuestiona la centralización y concentración de la propiedad, que no es tan sólo un problema económico, sino que envuelve la esfera de lo cultural.
En tal sentido, la revolución cultural es intrínseca a las propuestas de cambio que estamos impulsando.
En esta perspectiva del desarrollo cultural, se considera básica la defensa de nuestro acervo histórico y nuestras tradiciones, sin desconocer los aportes universales que han realizado otros pueblos o civilizaciones. En consecuencia, se considera pertinente no obviar las tensiones que están presentes en el nexo entre lo universal, lo particular y lo singular en una época de globalización y mundialización de las relaciones humanas.
Estas tensiones son reconocidas por la UNESCO en el Informe de la Comisión Internacional sobre la EDUCACION PARA EL SIGLO XXI (Jacques Delors. UNESCO. 1966) cuando comenta:
"A este fin conviene afrontar, para superarla mejor, las principales tensiones que, sin ser nuevas, están en el centro de la problemática del siglo XXI:
- La tensión entre lo mundial y lo local: convertirse poco a poco en ciudadano del mundo sin perder sus raíces ...
- La tensión entre lo universal y lo singular con sus promesas y riesgos, entre los cuales no es menor el de olvidar el carácter único de cada persona, su vocación de escoger su destino y realizar todo su potencia¡, en la riqueza mantenida de sus tradiciones y de su propia cultura, amenazada, si no se presta atención, por las evoluciones que se están produciendo.
- La tensión entre tradición y modernidad pertenece a la misma problemática: adaptarse sin negarse a si mismo, edificar su autonomía en dialéctica con la libertad..."
Con el desarrolló de las nuevas tecnologías, específicamente las que se articulan con la microelectrónica (chips de memoria, informaciones digitalizadas, comunicación satelital), avanza aceleradamente el dominio de la computadora y de la televisión como instrumentos de comunicación. Por supuesto, en este caso no sólo se acelera la velocidad de circulación de las mercancías y se eleva la tasa de ganancia, sino que estas redes informáticas y televisivas, moldean la subjetividad del venezolano desde una óptica transcultural, imponen valores, forman representaciones estandarizadas y homogéneas como sutiles formas de dominación y de colonización: aquí cobran fuerza las tensiones antes aludidas, con graves implicaciones para la memoria colectiva y la identidad nacional.
Frente a tales peligros, la política cultural que reivindicamos implica el enfrentamiento a esta manipulación propagandística y a la compulsión psicológica concretada en las campañas publicitarias dirigidas a inducir el consumismo, controlar el entretenimiento y la recreación.
Sin caer en el etnocentrismo, sin ignorar las aristas progresitas de la globalización y sus avances científico-técnicos, se postula el reconocimiento y defensa de la diversidad étnica y cultural del pueblo venezolano, en sus raíces indoafroamericana, entendida como un resultado del diálogo intercultural, pluriétnico, para lo cual la construcción de la identidad nacional es un proceso de resistencia cultural que permite concretar la UNIDAD EN LA DIVERSIDAD.
Estos criterios están refrendados constitucionalmente, cuando en los art 99 y 100 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, se indica:
"Los valores de la cultura constituyen un bien irrenunciable del pueblo venezolano y un derecho fundamental que el Estado fomentará y garantizará... El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la nación...
"Las culturas populares constitutivas de la venezolanidad gozan de atención especial, reconociéndose y respetándose la interculturalidad bajo el principio de igualdad de las culturas..."
Promover estos criterios de política cultural, en el corto plazo significa redefinir la acción del Estado en este ámbito, y en tal sentido se propone:
- Articular la acción cultural con los programas y proyectos educativos, que permitan el descubrimiento, defensa, preservación y fomento de la memoria histórica y el imaginario colectivo como pueblo. En esa dirección es esencial impulsar estrategias, que permitan darle contenidos culturales y educativos a la IV y en general, al conjunto de los medios de comunicación bajo la supervisión de una comisión creada para ello.
- De esta manera, podemos revertir los efectos perversos de la industria cultural y emplear los adelantos tecnológicos y las innovaciones en el terreno comunicacional en función de un proyecto de cambio, que formen parte del proceso libertario.
- Promoción del deporte, la recreación (ocio creador) y la estética como prácticas emancipadoras.
- Construir espacios permanentes y facilitar las condiciones para la creación estética. De allí que la acción cultural del Estado y de la sociedad en su conjunto, no se puede remitir al eventismo, los subsidios y la difusión cultural, concebidas espasmódicamente como campañas, planes operativos o justificativos administrativos de los organismos culturales.
- Fortalecer el movimiento cultural autónomo, que respete la libertad de creación y reconozca la complejidad de la labor artística.
Tema 3 voluntades prestaciones de la administración pública
La actividad prestacional de la Administración es la que está referida al manejo de los servicios públicos. En general, se entiende por servicio público aquel cuya prestación debe necesariamente asegurarse, por ser la misma de interés público o interés común. Es decir, un servicio público es la prestación obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad .
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Publicado por VICTOR JIMENEZ en martes, febrero 01, 2011
Etiquetas: Derecho Administrativo VENEZOLANO, Voluntad prestacional de la Administración y relación con el administrado

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 Artículo 114
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 artículo 53
 artículo 131
 artículo 115
 artículo 1
 artículo 1193
 artículo 63
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 artículo 1
 artículo 49
 artículo 26