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Timestamp: 2020-01-24 08:17:52+00:00

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BVerfG, 1 BvR 2402/12: BVerfG: ohne aussicht auf erfolg, krankenversicherung, berufliche tätigkeit, übergangsregelung, berufsfreiheit, privatklinik, geschäftsführer, versorgung, krankenversicherer, belastung
Urteil des BVerfG vom 20.08.2013, 1 BvR 2402/12
Aktenzeichen: 1 BvR 2402/12
BVerfG: ohne aussicht auf erfolg, krankenversicherung, berufliche tätigkeit, übergangsregelung, berufsfreiheit, privatklinik, geschäftsführer, versorgung, krankenversicherer, belastung
- 1 BvR 2402/12 - - 1 BvR 2684/12 -
I. 1. der H…,vertreten durch die Geschäftsführer W…, L…, R…,
2. der R… GmbH, vertreten durch den Geschäftsführer G…, 3. der W… GmbH, vertreten durch die Geschäftsführerin Dr. B…, 4. der O… GmbH, vertreten durch die Geschäftsführerin W…,
5. der L… GmbH, vertreten durch den Geschäftsführer S…,
- Bevollmächtigte: Anwaltskanzlei Quaas & Partner,
gegen § 17 Abs. 1 Satz 5 und 6 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG -) in der Fassung des Gesetzes zur Verbesserung der Versorgungsstrukturen in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-VStG) vom 22. Dezember 2011 (BGBl I S. 2983)
II. der H… GmbH, vertreten durch die Geschäftsführer R… und S…
1. Rechtsanwälte White & Case LLP,
Kurfürstendamm 32, 10719 Berlin -
gegen § 17 Abs. 1 Satz 5 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl I S. 886), geändert durch Art. 6 Nr. 1a des Gesetzes zur Verbesserung der Versorgungsstrukturen in der gesetzlichen Krankenversicherung vom
22. Dezember 2011 (BGBl I S. 2983)
Diese „verbundenen“ Privatkliniken sind dadurch entstanden, dass eine Reihe von Krankenhausträgern in den vergangenen Jahren dazu übergegangen sind, zusätzliche Kapazitäten zur Versorgung von Privatpatienten in enger organisatorischer Verbindung zu einem Plankrankenhaus zu schaffen. Typischerweise bestanden zunächst die als zugelassene Krankenhäuser errichteten und betriebenen Einrichtungen, die dann Privatkliniken „ausgründeten“. In einigen Fällen wurde allerdings zunächst eine Privatklinik betrieben, aus der sich eine weitere Klinik entwickelte, für die dann eine Zulassung nach § 108 SGB V erlangt wurde.
§ 8 Abs. 1 KHG sieht vor, dass Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan eines Landes aufgenommen werden, einen Anspruch auf Förderung nach diesem Gesetz haben. Zugleich regulieren das Krankenhausfinanzierungsgesetz und das Gesetz über die Entgelte für voll- und teilstationäre Krankenhausleistungen (Krankenhausentgeltgesetz ) beziehungsweise die Verordnung zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Bundespflegesatzverordnung ) die Vergütung, die diese Kliniken von ihren Patienten und den gesetzlichen Krankenkassen verlangen dürfen. Sowohl das Krankenhausentgeltgesetz als auch die Bundespflegesatzverordnung differenzieren zwischen „allgemeinen Krankenhausleistungen“ als von dem Krankenhaus erbrachten, medizinisch erforderlichen Leistungen (§ 2 Abs. 2 KHEntgG, § 2 Abs. 2 Satz 1 BPflV) und Wahlleistungen (§ 17 KHEntgG, § 16 Satz 2 BPflV). Die Plankrankenhäuser sind verpflichtet, neben den in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Patienten auch privat versicherte Patienten sowie Selbstzahler aufzunehmen und zu den nach dem Krankenhausentgeltrecht maßgebenden Entgelten zu behandeln.
Die mit einem Plankrankenhaus „verbundenen“ Privatkliniken forderten in den vergangenen Jahren für ihre Leistungen zunächst höhere Entgelte als im Plankrankenhaus verlangt werden dürfen. Die privaten Krankenversicherer vertraten demgegenüber die Auffassung, die Preisvorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, des Krankenhausentgeltgesetzes und der Bundespflegesatzverordnung hätten auch für „verbundene“ Privatkliniken zu gelten, weil mit der „Ausgründung“ von Privatkliniken lediglich die krankenhausfinanzierungsrechtlichen Vorschriften umgangen werden sollten. Es kam deshalb zu Rechtsstreitigkeiten und in der Folge zu einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs, nach der entgegen der Auffassung der privaten Krankenversicherer auch eine räumlich und organisatorisch mit einem Plankrankenhaus verbundene Privatklinik nicht den Bestimmungen des Krankenhausentgeltrechts unterliegen sollte (Beschluss vom 21. April 2011 - III ZR 114/10 -, NVwZ-RR 2011, S. 566).
b) Veranlasst durch die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs hat der Gesetzgeber durch Art. 6 Nr. 1a des Gesetzes zur Verbesserung der Versorgungsstrukturen in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Versorgungsstrukturgesetz vom 22. Dezember 2011, BGBl I S. 2983) die in den vorliegenden Verfahren angegriffene Entgeltbindung in das
Krankenhausfinanzierungsgesetz eingefügt.
a) Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, die angegriffene Regelung greife in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise in ihre Berufsfreiheit ein. Der Bundesgesetzgeber sei für den Erlass der angefochtenen Regelung bereits nicht zuständig, weil eine bundesgesetzliche Regelung nicht im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich gewesen sei. Diesbezüglich sei ein nahezu vollständiger Ermittlungsausfall seitens des Gesetzgebers festzustellen. Die angefochtene Regelung sei zudem weder erforderlich noch verhältnismäßig im
engeren Sinne. Die existenzbedrohende Belastung der Kliniken sei nicht durch hinreichend gewichtige Gemeinwohlbelange gerechtfertigt. Jedenfalls hätte es aus Gründen des Vertrauensschutzes einer Übergangsregelung bedurft.
b) Die angegriffene Regelung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil sie Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Die verbundenen Privatkliniken würden zwar in vergütungsrechtlicher Hinsicht wie Plankrankenhäuser behandelt, kämen jedoch anders als diese nicht in den Genuss der staatlichen Investitionskostenförderung und weiterer Vorteile. Eine Benachteiligung bestehe auch gegenüber unverbundenen Privatkliniken, denen weiterhin die bisherigen vergütungsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten zustünden. Ergänzend weist die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 2684/12 darauf hin, dass die entgeltliche Nutzung von Sachmitteln der Plankrankenhäuser durch die Privatkliniken nicht zu einer unzulässigen „Quersubventionierung“ führe.
So gehen die Beschwerdeführerinnen nicht darauf ein, ob hier nicht auch ohne zusätzliche Feststellungen des Gesetzgebers und unter Beachtung der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative (vgl. BVerfGE 111, 226 <255>; 128, 1 <34>) das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG bejaht werden kann. Sie machen einen Ermittlungsausfall in Bezug auf die Notwendigkeit einer bundesgesetzlichen Regelung geltend, erörtern aber die nahe liegenden wirtschaftlichen Folgen landesgesetzlicher Regelungen nicht. Diese bestehen in der Gefahr eines Wettbewerbs um die Standorte der Kliniken aufgrund unterschiedlicher Vergütungsregelungen, der auf Kosten der gleichmäßigen Versorgung der Versicherten gehen könnte und keine Entlastung der bundesweit tätigen privaten Krankenversicherungen mit sich brächte.
Das Bundesverfassungsgericht hat für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung entschieden, dass die bundesgesetzliche Regelung des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich gewesen ist (vgl. BVerfGE 113, 167 <198>). Dementsprechend hat es eine einheitliche Regelung der Berechnungsgrundlagen für erforderlich gehalten, um eine Versorgung der Versicherten auf gleichmäßig hohem Niveau zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 114, 196 <222 f.>). Mit diesem Gesichtspunkt und dem Umstand, dass sich im Bereich der privaten Krankenversicherung unterschiedliche Vergütungsregelungen angesichts der unmittelbaren Verpflichtung des Versicherten noch gravierender auswirken dürften (vgl. Huster, a.a.O., S. 84), setzen sich die Beschwerdeführerinnen nicht auseinander.
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum (vgl. BVerfGE 77, 84 <106>), der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <189>; 121, 317 <354>).
aa) Der mit der angegriffenen Regelung unter anderem verfolgte Zweck, allen Versicherten zu sozial tragbaren Pflegesätzen Zugang zu allgemeinen Krankenhausleistungen zu gewährleisten (vgl. hierzu die Begründung in der Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Gesundheit vom 30. November 2011, BTDrucks 17/8005, S. 133), ist selbst eine Beschränkung
der Berufswahl rechtfertigender Gemeinwohlbelang. Die Krankenhauspflege als Teil der Gesundheitsversorgung, aber auch der soziale Aspekt der Kostenbelastung im Gesundheitswesen sind besonders bedeutsame Gemeinwohlbelange, die ausreichend sein können, um einen Eingriff in die Berufswahlfreiheit zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 82, 209 <230>). Das Bundesverfassungsgericht hat überdies anerkannt, dass das Ziel, allen Bürgern der Bundesrepublik Deutschland einen bezahlbaren Krankenversicherungsschutz in der gesetzlichen oder in der privaten Krankenversicherung zu gewähren, ein im Rahmen der Berufsfreiheit beachtliches Allgemeininteresse darstellt (vgl. BVerfGE 123, 186 <242 ff.>).
cc) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die angegriffene Regelung unangemessen ist. Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfGE 68, 193 <219>; 121, 317 <355>). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelung im Bereich der Berufsausübung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt (vgl. BVerfGE 68, 193 <219>). Die Möglichkeit, dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder sogar zur Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden (vgl. BVerfGE 30, 292 <316>; 68, 193 <220>; 70, 1 <30>).
(1) Dass nach diesem Maßstab die Zumutbarkeitsgrenze überschritten ist, weil ein Betrieb der von der Regelung betroffenen Kliniken aufgrund der angegriffenen Regelung aus wirtschaftlichen Gründen nicht mehr möglich sei, ist vorliegend nicht feststellbar. Die Beschwerdeführerinnen haben schon das Maß ihrer individuellen Belastung nicht hinreichend prüfbar offengelegt und erst recht nicht eine generelle Gefährdung der verbundenen Privatkliniken aufgezeigt. Die geltend gemachte Bedrohung oder Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz betroffener Kliniken durch die angefochtene Vorschrift lässt sich ohne
weitere Angaben nicht feststellen. Notwendig hierfür wären Informationen zum konkreten laufenden und zukünftigen Investitionskostenbedarf, zu den in die Kalkulation einbezogenen Kosten in Abhängigkeit von der Höhe der Investitionen und einer etwaigen Finanzierung, den bislang vereinnahmten Investitionskosten seit Inbetriebnahme der jeweiligen Klinik sowie der bisherigen und nunmehr zu erwartenden Gewinnspanne einerseits sowie andererseits zu den erlittenen konkreten finanziellen Einbußen.
Auch im Verfahren 1 BvR 2684/12 ist auf der Grundlage der Angaben der Beschwerdeführerin die geltend gemachte Eingriffsintensität, insbesondere, dass bereits getätigte und zukünftige Investitionen nicht gedeckt werden können, nicht erkennbar. Die Beschwerdeführerin beruft sich insoweit auf in den vergangenen 12 Jahren getätigte Investitionen von über 55 Mio. Euro und stellt ihren behaupteten Bedarf den bisherigen Forderungen gleich, ohne jedoch aufzuzeigen, ob und inwieweit diese in der Vergangenheit liegenden Aufwendungen zwischenzeitlich refinanziert sind. Hierzu hätten nicht nur die Bilanzen sämtlicher betroffener Kliniken aus den Vorjahren vorgelegt, sondern insbesondere - über die mitgeteilten Einnahmen aus Investitionskosten in den Jahren 2010 und 2011 hinaus - konkrete Angaben zu den aufgrund der Investitionskosten erzielten Einnahmen auch in dem Zeitraum vor dem Jahr 2010 gemacht werden müssen. Ob der Beschwerdeführerin - wie geltend gemacht - nach Abzug eines angemessenen Gewinns kein Mittelüberschuss zur Finanzierung der Investitionskosten verbleibt, lässt sich mangels konkreter Angaben zu derzeit bestehenden Finanzierungskosten ebenso wenig beurteilen. Es ist zudem nicht ersichtlich, inwiefern die beispielhaft erstellte, einen Standort betreffende „Echtkostenrechnung“ repräsentativ ist.
(3) Dass die angegriffene Regelung mangels Übergangsregelung gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen könnte, erschließt sich ebenfalls nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können gesetzliche Regelungen, die für sich genommen die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, gleichwohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen, wenn sie keine Übergangsregelung für diejenigen vorsehen, die eine künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben (vgl. BVerfGE 98, 265 <309>; 126, 112 <155 f.>). Dabei bleibt dem Gesetzgeber für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse ein breiter Gestaltungsspielraum. Der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt dabei nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>).
Umstände, aus denen die Beschwerdeführerinnen für sich ein schutzwürdiges Vertrauen herleiten könnten, sind nicht ersichtlich. Die Rechtslage war bis zu der Entscheidung des
Bundesgerichtshofs vom 21. April 2011 (III ZR 114/10, NVwZ-RR 2011, S. 566) ungeklärt. Auch im Hinblick auf laufende Vertragsverhältnisse sowie in der Vergangenheit getätigte Investitionen hat die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 2684/12 die Begründung schutzwürdigen Vertrauens nicht schlüssig dargelegt. Dass durch die Regelung die berufliche Tätigkeit im bestehenden Geschäftsmodell ausgeschlossen und deshalb eine entsprechende Übergangsregelung vorzusehen wäre, ist ebenfalls nicht erkennbar geworden.
Bei der Rüge eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ist nicht nur darzulegen, zwischen welchen konkreten Vergleichsgruppen eine Ungleichbehandlung bestehen soll, sondern es ist auch eine Auseinandersetzung mit nahe liegenden Gründen für die Differenzierung erforderlich (vgl. BVerfGK 18, 328 <332 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 28. Februar 2008 - 1 BvR 1778/05 -, juris; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Dezember 2009 - 2 BvR 1957/08 -, juris). Insoweit kommt das gesetzgeberische Ziel in Betracht, durch die Ungleichbehandlung gegenüber „nicht verbundenen“ Privatkliniken und die Gleichbehandlung mit Plankrankenhäusern eine Kompensation für die geltenden kostenbegrenzenden Regelungen durch höhere Preise für Selbstzahler (vgl. BTDrucks 17/8005, S. 133) und insgesamt eine - im Bereich der Krankenhausfinanzierung systemwidrige - Quersubventionierung zu verhindern.
Nahe liegend ist, dass die räumliche und organisatorische Verknüpfung einen strukturell begründeten Anreiz für derart unerwünschte Quersubventionierungen bietet. Unter diesen Umständen reicht es nicht aus, ein solches Vorgehen der Beschwerdeführerinnen lediglich in Abrede zu stellen. Ohne Erfolg bleibt auch der Hinweis auf die nicht für alle Regelungszwecke in gleicher Weise geeigneten Alternativen. Zudem wäre auch eine Auseinandersetzung mit der Frage erforderlich gewesen, ob dem Gesetzgeber eine Anknüpfung an die von ihm gewählten äußeren Merkmale einer „verbundenen“ Privatklinik nicht bereits aufgrund einer notwendigen Typisierung gestattet sein könnte.
Auch bei zu dem Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechten erstreckt sich der Schutz der Eigentumsgarantie nur auf den konkreten Bestand an Rechten und Gütern. Bloße Umsatz- und Gewinnchancen und tatsächliche Gegebenheiten sind zwar für das Unternehmen von erheblicher Bedeutung, werden vom Grundgesetz eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bestand des einzelnen Unternehmens zugeordnet (vgl. BVerfGE 45, 142 <173>; 68, 193 <222 f.>). Die Erwartung, dass ein Unternehmen auch in der Zukunft rentabel betrieben werden kann, fällt daher nicht in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG. Anhaltspunkte dafür, dass die Neuregelung in die demnach als Eigentum geschützte Substanz der betroffenen Privatkliniken eingreift, sind nicht ersichtlich. Der Hinweis auf in der
Vergangenheit getätigte Investitionen betrifft nur die Erwartung einer gesicherten Refinanzierung im Sinne einer Gewinnchance, beschreibt darüber hinaus jedoch keine nachteiligen Auswirkungen auf den bereits erworbenen Bestand an vermögenswerten Gütern.
1 BvR 2402/12
Ohne aussicht auf erfolg, Krankenversicherung, Berufliche tätigkeit, übergangsregelung, Berufsfreiheit, Privatklinik, Geschäftsführer, Versorgung, Krankenversicherer, Belastung

References: § 17
 § 17
 Art. 6
 § 108

§ 8
 § 2
 § 16
 Art. 6
 Art. 72
 Art. 3
 Art. 72
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14