Source: http://www.polibiobraga.com.br/gravatai.htm
Timestamp: 2015-11-25 04:09:18+00:00

Document:
Comarca de Gravata�
Ju�za de Direito - Dra. Valk�ria Kiechle
O MINIST�RIO P�BLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, por seu Promotor de Justi�a, promove A��O CIVIL P�BLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA contra DANIEL BORDIGNON. Em suma, refere que o demandado DANIEL LUIZ BORDIGNON foi (e reeleito) Prefeito de Gravata� para o per�odo de 1997 a 2004, contudo, durante tais gest�es, ocorreram irregularidades que deram ensejo ao oferecimento de den�ncias pelo Minist�rio P�blico perante o Tribunal de Justi�a do Estado, sendo que tais processos-crime restaram tombados sob os n� 70005439039 e 70011159373. As irregularidades antes comentadas, cingem-se �s contrata��es emergenciais realizadas atrav�s de leis municipais durante o exerc�cio de seus mandatos, eis que, em verdade, tais admiss�es ocorreram sem concurso p�blico, ferindo o disposto no artigo 37, IX, da CF. Ademais, sustenta que as contrata��es emergenciais vieram a prejudicar aqueles que prestaram concurso p�blico e n�o foram nomeados, tendo em conta o fato de que a necessidade de contrata��o da administra��o p�blica municipal seria permanente e n�o tempor�ria. Aduz que entre setembro de 1993 e julho de 2004 efetuaram-se 3.288 contrata��es emergenciais, sendo que 52% delas foram rejeitadas pelo TCE por n�o atender ao requisito de urg�ncia na contrata��o. Dessa forma, requer seja a a��o julgada procedente para o fim de declarar o fato acima exposto como ato de improbidade administrativa (Lei 8429/92, artigo 11, caput, e inciso I), e, consequentemente, sejam aplicadas as san��es previstas no artigo 12, inciso III, da Lei 8429/92, que s�o as seguintes: a) perda da fun��o p�blica; b) suspens�o dos direitos pol�ticos pelo prazo de 05 (cinco) anos; c) pagamento de multa civil de 100 (cem) vezes o montante da remunera��o pelo agente percebida � �poca dos fatos, devidamente corrigido; d) proibi��o de contratar com o Poder P�blico ou receber benef�cios ou incentivos fiscais ou credit�cios, direta ou indiretamente, ainda que por interm�dio de pessoa jur�dica da qual seja s�cio majorit�rio, pelo prazo de 03 (tr�s) anos.
Ao ser notificado para que oferecesse manifesta��o por escrito (art. 17, �7�, da Lei 8429/92), ofereceu o demandado suas justificativas (fls. 2300/2307), ponderando, preliminarmente, a car�ncia de a��o por ilegitimidade de parte, eis que pendente de decis�o no STF a reclama��o n� 2138. No m�rito, esclarece que todas as contrata��es emergenciais realizadas durante os exerc�cios de seus mandatos foram ancoradas em leis municipais, atentando assim ao princ�pio da legalidade. Em consequ�ncia do exposto, entende que n�o houve dolo do agente p�blico nas contrata��es, raz�o pela qual pugna seja a a��o julgada improcedente.
Em fl. 2308 foi realizado o ju�zo de preliba��o, sendo deferida a cita��o do requerido.
Ao contestar o feito, reiterou o demandado as alega��es sustentadas na manifesta��o de fls. 2300/2307, acrescentando, outrossim, precedentes jurisprudenciais que se coadunam com sua tese defensiva.
Sobreveio r�plica do MP, na qual os argumentos expendidos na pe�a de defesa foram refutados, bem como reafirmou seu pedido inicial.
Houve audi�ncia de instru��o e julgamento, sendo inquirida apenas a testemunha arrolada pelo r�u, Carlito Nicolait, tendo o MP desistido da oitiva de suas testemunhas.
Ap�s o oferecimento de memoriais o feito foi sentenciado � fls. 2488/2493. Contudo, por decis�o proferida pela Primeira C�mara C�vel do TJ/RS � fls. 2622/2629, restou decretada a nulidade do decisum, por que o requerido n�o teria tido oportunidade de apresentar seus memoriais.
Com a reabertura do prazo de memoriais ao requerido (fls. 2636/2669), retornaram os autos conclusos para prola��o de senten�a. � O RELATO.
Inicialmente, impende observar que a decis�o prolatada � fls. 2488/2493 somente restou desconstitu�da por uma quest�o formal � n�o concess�o de prazo para o oferecimento de memoriais ao r�u, logo, reedito as raz�es de decidir da senten�a declarada nula.
Nesse passo, vejo que a preliminar de car�ncia de a��o deduzida pelo demandado em contesta��o n�o merece prosperar, pois a Reclama��o n�o teria, de qualquer sorte, efic�cia vinculante para este processo. Vide entendimento jurisprudencial que segue:
�DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECLAMA��O. EFIC�CIA. A decis�o a ser proferida em reclama��o, medida utilizada para garantir a autoridade das decis�es proferidas em sede de a��o direta de inconstitucionalidade , n�o tem o cond�o de sobrestar o andamento das demais a��es civis p�blicas por improbidade administrativa, porquanto possui efic�cia �inter partes�, n�o operando efeitos �erga omnes�. Contudo, �in casu� a decis�o proferida no julgamento da a��o civil p�blica movida contra um dos agravados determinou expressamente a suspens�o do processo at� o julgamento da Reclama��o n� 2138, n�o podendo ser reformada, sob pena de viola��o � coisa julgada. RECURSO DESPROVIDO. (Agravo de Instrumento N� 70017574757, Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Roque Joaquim Volkweiss, Julgado em 07/03/2007)�
�EMBARGOS DE DECLARA��O. PROCESSUAL C�VEL. (AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. A��O CIVIL P�BLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUSPENS�O DO FEITO AT� A FINALIZA��O DO JULGAMENTO DA RECLAMA��O N�. 2138, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A Reclama��o n�o possui efeito vinculante e efic�cia erga omnes, e sequer h� decis�o de m�rito sobre a quaestio invocada, motivo por que vai mantida a decis�o hostilizada, para fins do prosseguimento do feito. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.) Inexist�ncia de obscuridade, contradi��o ou omiss�o no ac�rd�o prolatado no julgamento do agravo de instrumento. Embargos de declara��o desacolhidos. (Embargos de Declara��o N� 70018505263, Quarta C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Jaime Piterman, Julgado em 21/02/2007)�
�APELA��O C�VEL. A��O CIVIL P�BLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. A Reclama��o n.2138 n�o torna inaplic�vel a a��o proposta. O Decreto n.201/67 n�o afasta a aplicabilidade da Lei n. 8.429/92. No Decreto, a perda do cargo do agente p�blico tem car�ter pol�tico. A Lei de improbidade exige a observ�ncia de crit�rios t�cnicos. O Minist�rio P�blico tem legitimidade para propor a medida em quest�o, nos termos do art. 17, da Lei 8.429/29. Restou comprovado nos autos a improbidade dos atos narrados na preambular, aplicando-se � esp�cie o disposto na Lei 8.429/92. APELO DESPROVIDO. (Apela��o C�vel N� 70015330814, Terceira C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Rogerio Gesta Leal, Julgado em 29/06/2006)�
Outrossim, incompreens�vel a preliminar de �ilegitimidade passiva�, diante da discuss�o travada na Reclama��o 2138. Naquele incidente, tratava-se de um Ministro de Estado que teve decretada a suspens�o de seus direitos pol�ticos e a perda da fun��o p�blica por senten�a do Ju�zo de 1� grau, da Justi�a Federal. A discuss�o, portanto, era quanto � compet�ncia do ju�zo de primeira inst�ncia para processar e julgar a��o civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente pol�tico que possu�a prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, "c", da Constitui��o. N�o � o caso dos autos, que visa a responsabilizar ex-prefeito.
Rcl-AgR 5126 / RO � ROND�NIA - Julgamento: 22/11/2007 �rg�o Julgador: Tribunal Pleno - Ementa - EMENTA Agravo regimental. Reclama��o. A��o civil p�blica. Membro do Congresso Nacional. 1. Os julgados desta Corte apontados como ofendidos, Reclama��o n� 4.895/DF e n� 2.138/DF, n�o tratam da mesma situa��o destes autos, porquanto cuidaram da compet�ncia para o processamento de a��o de improbidade contra ato praticado por Ministro de Estado (art. 102, I, "c", da Constitui��o Federal), circunst�ncia diversa da presente, que envolve membro do Congresso Nacional, relativamente ao qual a legisla��o infraconstitucional n�o prev� crime de responsabilidade. 2. Agravo regimental desprovido.
Dessa forma, inconceb�vel reconhecer-se qualquer vincula��o entre o julgamento daquela reclama��o, e esta a��o civil de improbidade.
No m�rito, importante destacar que a Lei n� 8.429/92 define, no artigo 11, caput, ato de improbidade administrativa que atenta contra os princ�pios da administra��o p�blica qualquer a��o ou omiss�o que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade �s institui��es.
Em seu inciso I salienta aqueles atos que visam fim proibido em lei ou regulamento, ou diverso daquele previsto na regra de compet�ncia.
Conforme se depreende do inc. III do art. 129 da Constitui��o Federal, caracteriza-se como fun��o institucional do Minist�rio P�blico �promover o inqu�rito civil e a a��o civil p�blica, para a prote��o do patrim�nio p�blico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos�. O artigo 17 da Lei de Improbidade atribui ao Minist�rio P�blico a legitimidade para a propositura desta a��o. In casu, o Minist�rio P�blico alega ofensa � determina��o constitucional de que a investidura em cargo p�blico depende de pr�via aprova��o em concurso p�blico (art. 37, II, da Constitui��o Federal). A Carta Magna traz exce��o a esta regra, qual seja, �a possibilidade de contrata��o por tempo determinado para atender a necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico� (art. 37, IX).
Segundo o contexto f�tico-probat�rio dos autos, as contrata��es emergenciais realizadas pelo agente p�blico ora demandado eram efetivadas mediante cria��o de lei municipal devidamente aprovada, entretanto, como facilmente se percebe pelas in�meras e sucessivas contrata��es, a necessidade de tais admiss�es n�o era tempor�ria , pois, de fato, v�rios contratos eram renovados continuamente, por v�rios anos, caracterizando assim necessidade permanente do servi�o a ser prestado.
Somado a isso, cumpre registrar que concomitantemente �s contrata��es ditas emergenciais, foram realizados concursos p�blicos para provimento dos mesmos cargos preenchidos com aquelas admiss�es. No entanto, raras eram as nomea��es.
A aprova��o em Concurso P�blico n�o gera direito � imediata nomea��o e posse, tampouco h� obriga��o legal do agente p�blico em prover, de modo imediato, todos os cargos vagos de dada fun��o p�blica. Entretanto, como veremos, a conduta do demandado, al�m de representar clara afronta ao princ�pio da legalidade, tamb�m veio a infringir o mais salutar dos princ�pios da administra��o p�blica, qual seja, o da moralidade.
Condi��o prim�ria do administrador � o conhecimento das regras de admiss�o de pessoal. N�o se exige, contudo, para caracteriza��o da conduta improba, dolo espec�fico. A pr�pria culpa j� d� margem � incid�ncia da lei. No caso dos autos, a continuidade dos fatos e o n�mero de contrata��es realizadas afastam a proclamada boa-f�, ainda que n�o se reconhe�a explicitamente o dolo.
Com efeito, deve-se ter presente o conceito de improbidade, conforme ensina Marcelo Figueiredo, na obra Probidade Administrativa, 4� ed., p. 23, S�o Paulo, Malheiros Editores, 2000, termo que prov�m �Do Latim improbitate. Desonestidade. No �mbito do Direito o termo vem associado � conduta do administrador amplamente considerado. (...) genericamente, comete maus-tratos � probidade o agente p�blico ou particular que infringe a moralidade administrativa. (...) a probidade � esp�cie do g�nero `moralidade administrativa� � que alude, v.g., o art. 37, caput e � 4�, da CF. O n�cleo da probidade est� associado (deflui) ao princ�pio maior da moralidade administrativa; verdadeiro norte � Administra��o em todas as suas manifesta��es.�
Nessa esteira, o que se verifica � que o agente p�blico, ao efetuar as contra��es emergenciais na maneira antes mencionada, burlou o disposto no inciso II do artigo 37 da CF, que estabelece o princ�pio da investidura em cargo ou emprego p�blico via concurso, bem como fraudou o inciso IX do mesmo artigo. . Sabemos que as normas em quest�o evidenciam v�rias preocupa��es: preven��o contra a introdu��o ilegal de pessoas no servi�o p�blico, tornando-o um �cabide de empregos�, assim como, sendo um estado democr�tico, assegurar a impessoalidade e isonomia entre a todos os cidad�os que se candidatarem ao servi�o p�blico, independentemente de suas simpatias pol�ticas, ou quaisquer outros preconceitos. A administra��o do demandado, contudo, deu as costas a esse princ�pio, e n�o se sabe quais foram os crit�rios para a escolha de 786 admiss�es ocorridas ao longo dos anos de 1999 a 2001, e de mais 506 admiss�es corridas entre 2002 a 2004. N�o socorre ao demandado o argumento de que as contrata��es somente restaram realizadas mediante lei municipal autorizativa. Primeiro, por que a lei n�o convalida a ilegalidade, nem a eventual coniv�ncia de outros agentes p�blicos atenua a responsabilidade do demandado. Segundo, por que todas as referidas leis foram de iniciativa do pr�prio Poder Executivo. Ademais, referidas leis n�o atendem � exig�ncia constitucional estabelecida no inciso IX do artigo 37 da Constitui��o Federal, � medida que n�o justificam a �temporariedade� da necessidade, nem a �excepcionalidade� do interesse p�blico. Com efeito, �a lei� a que se refere o inciso IX do artigo 37 � aquela lei reguladora, que estabelecer� par�metros, hip�teses que ser�o consideradas excepcionais, por exemplo, limitar� o tempo de contrata��o, as hip�teses de renova��o, as esp�cies de atribui��es e fun��es que poder�o ser assumidas por essa esp�cie de contrato, como por exemplo, na esfera federal, a lei 8.745/93. O que se viu na administra��o do demandado foi uma sucess�o de leis casu�sticas, que ao mesmo tempo pecam pela falta de especificidade. Veja-se, por exemplo, as justificativas das leis municipais, fls 1391 e seguintes (VII volume destes autos): �visando a continuidade dos servi�os prestados pela Secretaria tal...�. V�-se logo que n�o h� qualquer excepcionalidade na contrata��o autorizada. A lei constante a fl 1395, de setembro de 2000, prorroga por mais seis meses, renov�vel por mais 06 meses, os contratos administrativos de que tratam leis editadas em 1998, j� prorrogadas por leis editadas em 1999. A justificativa: o aumento da demanda de servi�os p�blicos. Observe-se a sucess�o de prorroga��es, protraindo-se por tempo demasiado, intoler�vel para uma urg�ncia. Veja-se, a justificativa ao projeto de lei 002/2001, fl 1402: manter a estrutura onde est�o lotados os contratos administrativos autorizados por leis pret�ritas, tais como ilumina��o p�blica, digitadores, motoristas, assistentes sociais. Nenhuma excepcionalidade sen�o manter os servi�os permanentes e pr�prios do servi�o p�blico. Enfim, nenhuma das leis justifica o excepcional interesse p�blico, a emergencialidade dessas contrata��es. Ao contr�rio, as leis se sucedem umas �s outras, sem qualquer preocupa��o com a justificativa, de modo que a irregularidade tornou-se a regra da administra��o do demandado. A pr�tica permanente e reiterada dessa esp�cie de contrata��o e a quantidade excepcional de pessoas que foram contratadas sob esse regime levou o Tribunal de Contas do Estado a referir que o Munic�pio havia criado um quadro paralelo, permanente, de servi�os p�blicos. Alguns desses contratos foram tantas vezes prorrogados, que vieram a ser caracterizados como empregos, pela Justi�a do Trabalho.
A contesta��o dedica-se a defender essa conduta, sob o argumento de que os limites impostos pela lei Rita Camata, e a seguir, pela lei de Responsabilidade Fiscal, impediam a efetiva��o de concursados. Que tais efetiva��es seriam anulados pelo Tribunal de Contas, se antes n�o fossem adequadas as contas p�blicas. Provavelmente, sim. Contudo, desse fato n�o decorre, como conclus�o l�gica, que a administra��o estivesse autorizada a efetuar contrata��es tempor�rias, como se fosse uma alternativa legal. Era ainda mais ilegal quanto a realiza��o de concursos, pois ditos contratos tamb�m s�o contabilizados na mesma rubrica em que a folha de pagamento de funcion�rios concursados. H� que se dizer que a pol�tica de contrata��o de pessoal, adotada pela administra��o do demandado, por certo trouxe-lhe vantagens pol�ticas, n�o apenas por que a administra��o apresenta-se aparentemente eficiente, no cumprimento de suas fun��es, mas por que essa m�o-de-obra pode ser facilmente manipulada. De outra banda, a irregularidade s� seria investigada e reprimida pelos �rg�os de controle externo depois de findos os contratos emergenciais. E, de fato, a maioria das auditorias do Tribunal de Contas do Estado declarava cessada a ilegalidade com o fim dos contratos, ou determinava a desconstitui��o daqueles ainda em vigor. Outrossim, o Administrador, ao inv�s de buscar aumentar a receita, e dessa forma viabilizar a admiss�o via concurso p�blico, preferiu adotar a via da contrata��o emergencial. � bem verdade que pol�ticas fiscais mais agressivas teriam resultado menos simp�ticas ao ex-prefeito. Assim � que apesar da crescente demanda por servi�os, at� esta data o Munic�pio ainda n�o tem bem organizado seu cadastro de contribuintes de IPTU, e a maioria dos executivos fiscais hoje ajuizados ainda incluem os exerc�cios de 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, quando n�o os exerc�cios de 1996 e 1997, tributos estes que deveriam ter sido alvo de cobran�a daquela administra��o passada.
Compreende-se que administra��o do demandado enfrentou o per�odo da municipaliza��o da sa�de, e a municipaliza��o do tr�nsito. Mas esta circunst�ncia ainda n�o explicaria o assombroso n�mero mais de 1.200 contrata��es entre 1999 e 2004. O demandado se apega, tamb�m, � situa��o particular dos professores, que geram frequentes claros no quadro, em raz�o de licen�as. Entrementes, ao que se viu das leis autorizativas, os professores representavam parcela modesta das contrata��es. Havia contrata��o emergencial para preencher vagas de oper�rios, fiscais, atendentes em creches, serventes, motoristas, agente administrativo, procuradores jur�dicos, vigilantes, top�grafo, eletrot�cnicos, mec�nicos, assistentes sociais, dentre outros.
N�o se nega que parte dessas contrata��es possam ter atendido aos requisitos legais. Contudo, � indefens�vel que tenham sido mantidas de forma t�o corriqueira, t�o permanente, e t�o numerosa, como praticado na administra��o do demandado, situa��o agravada pela exist�ncia de candidatos aprovados em concurso, aguardando para serem nomeados.
Enfim, for�oso concluir que com essa pr�tica, incorreu o demandado na conduta descrita no caput do artigo 11 e inciso I da lei 8.429/92.
Desse modo, reconhecida a ocorr�ncia de fato que tipifica improbidade administrativa, cumpre ao juiz aplicar a correspondente san��o. Para tal efeito, n�o est� obrigado a aplicar cumulativamente todas as penas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante adequada fundamenta��o, fix�-las e dos�-las segundo a natureza, a gravidade e as consequ�ncias da infra��o, individualizando-as, se for o caso, sob os princ�pios de direito penal.
No caso em tela, vislumbro que o demandado estaria incurso no art. 11, I, da Lei 8429/92, logo a pena aplic�vel seria aquela que corresponde ao que prev� o art. 12, III, da aludida legisla��o.
A hip�tese de ressarcimento integral do dano � afastada de plano, at� mesmo por que n�o postulada pelo autor da a��o. Observado o princ�pio da proporcionalidade, da repercuss�o da penalidade a ser imposta, diante de todo o exposto, entendo que a pena a ser imposta ao agente p�blico deve-se restringir � suspens�o de seus direitos pol�ticos pelo per�odo de 03 (tr�s) anos.
Isso posto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A A��O CIVIL P�BLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, para suspender os direitos pol�ticos de DANIEL LUIZ BORDIGNON pelo prazo de 03 (tr�s) anos, nos termos do art. 12, inc. III, da Lei 8429/92.
Condeno o r�u, outrossim, ao pagamento de 60% das custas processuais, sendo descabida, contudo, a sua condena��o na verba honor�ria. Publique-se.
Gravata�, 25 de maio de 2010.
VALK�RIA KIECHLE,

References: artigo 37
 artigo 11
 artigo 12
in casu
 artigo 11
 artigo 17
In casu
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 11