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PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN DE SUELO EXPOSICIÓN DE MOTIVOS - PDF
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Martín Lorenzo Marín Castro
1 PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN DE SUELO EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I El territorio es el espacio en el que se asientan los recursos naturales, en el que los ciudadanos y las ciudadanas tenemos nuestro hábitat y ejercemos nuestros derechos y sobre el que el Estado ejerce su soberanía. El suelo es uno de los recursos naturales y económicos del territorio, pero también el agua y la biodiversidad lo son. En suma, el territorio reúne a muchos elementos y muchos intereses, por lo que sólo una política integral de ordenamiento del territorio, capaz de articular y coordinar las diferentes perspectivas y competencias que inciden sobre él, desde las carreteras y demás infraestructuras territoriales a la vivienda, desde el cuidado de los espacios naturales protegidos a la del patrimonio cultural inmueble, puede garantizar eficazmente los derechos constitucionales al hábitat y a una vivienda, a los servicios básicos y a la ciudad proclamados por la Constitución en el marco de los principios de desarrollo sostenible y del buen vivir. Desde la aprobación de la Constitución de 2008, el órgano legislativo ha ido avanzando progresivamente en el desarrollo de lineamientos sobre el ordenamiento territorial, el uso del suelo y los principios y derechos mencionados. Los dos mayores hitos de este avance han sido hasta ahora los Códigos Orgánicos de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, y el de Planificación y Finanzas Públicas. Gracias a ellos, se ha empezado a desarrollar en los gobiernos autónomos descentralizados una cultura del ordenamiento territorial estrechamente coordinada con la planificación del desarrollo. Sin embargo, también es cierto que han sido avances parciales, fragmentarios, dispersos y no siempre bien articulados entre sí, por lo que conviene consolidarlos en un cuerpo legal único y sistemático como esta Ley, de forma similar a como se han aprobado leyes en la materia los países más dinámicos y desarrollados de la región, pero siempre considerando la realidad ecuatoriana. II Todos los gobiernos autónomos descentralizados comparten la competencia de ordenamiento territorial,pero eso no significa que deban ejercerla de forma indiferenciada y paralela, porque entonces no hay compartición sino duplicidad que dificulta la debida articulación entre planes de distinto nivel y evidencia ineficiencia y desperdicio de recursos. Así pues, habida cuenta de que el territorio sobre el que se proyectan dichos planes es único, conviene diferenciarlos desde un punto de vista funcional, lo que evitará la interferencia y favorecerá su articulación mediante la complementariedad. Conviene asimismo clarificar la eficacia jurídica de estos planes. La planificación del territorio ha sido concebida desde la óptica de ser territorios aislados sin circunvecinos, dando directrices y haciendo propuestas únicamente para el territorio estudiado, sin contemplar la problemática existente con sus pares vecinos, situación que no se ha tomado en consideración a la hora de planificar, generando problemas mayores a la hora de intervenir en zonas que por sus características deben ser tratadas con políticas que 12 determinan la actuación en todo el territorio de forma integral. Existen problemas sociales que deben considerar el mismotratamiento con el fin de optimizar recursos de toda índole al hacer propuestas conjuntas que permitan soluciones efectivas y para todo el conglomerado afectado en las zonas fronterizas. Por ello, el proyecto propone determinar estrategias de mancomunidad, con políticas y soluciones comunes que beneficia a los asentamientos humanos y territorios afectados, indistintamente de a qué unidad territorial pertenecen. Además establece mecanismos de coordinación efectivos que garantizan la elaboración conjunta de los planes de gobierno lo que fomentará la correcta articulación entre los planes. A los planes de ordenamiento territorial, les añade la ley los de planeamientodel suelo cuyo objeto ya no es ordenar cabalmente el territorio, sino especificar y detallar los usos del suelo. Y como éste es un recurso del territorio, la ley exige que estos planes estén subordinados a los anteriores. Su finalidad, pues, es regular pormenorizadamente intervenciones sectoriales sobre el suelo, arbitrar medidas que precautelen los espacios protegidos por sus valores naturales o culturales o planificar y, en su caso, programar los ámbitos que vayan a ser objeto de actuaciones urbanísticas, sean de nueva urbanización o de rehabilitación y mejora de la existente. De esta forma, a los planes de ordenamiento territorial pueden reservarse una función ordenadora más estratégica y remitir al planeamientodel suelo, una función más detallada y operativa. En todo caso, al prever los tipos de planes y sus contenidos, la ley tiene muy presente la diversidad tanto geográfica como institucional del país, que aconseja hacer una regulación flexible, capaz de adaptarse a las variadas capacidades y medios de los gobiernos autónomos descentralizados y de respetar la expresión autónoma de sus diferentes sensibilidades políticas y culturales. III La ley también establece el procedimiento para determinar estándares mínimos de calidad ambiental, seguridad, cohesión social y accesibilidad del hábitat, sea para suelo urbano o rural, dejando un amplio margen para que los distritos metropolitanos y los municipios los adapten a su diversidad territorial y social. De esta forma se quiere conciliar la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados con unas garantías mínimas de igualdad de todas las ecuatorianas y ecuatorianos en el disfrute de su derecho al hábitat y a los espacios públicos. Este mismo equilibrio es el que inspira las reglas sobre clasificación, uso y ocupación del suelo en el que todos los niveles de gobierno competentes puedan ejercer su autonomía dentro de un marco regulatorio y conceptual general que facilite la articulación entre todos ellos, el intercambio de información y su agregación a nivel nacional. Por su parte, el título dedicado a la gestión del suelo aporta algunas potestades públicas y herramientas técnicas que faciliten la gestión ya sea pública, privada o mixta- de este recurso, contribuir a la efectividad del planeamiento, dinamizar los mercados de suelo, procurar que se respete la función social y ambiental de la propiedad y evitar o, en su defecto, corregir la especulación con el suelo y las infracciones que se cometan contra el ordenamiento territorial y el planeamiento del suelo. Para la urbanización entendida como la dotación a los terrenos de las infraestructuras y los servicios propios de los asentamientos concentrados de población- se prevén distintas formas de gestión, que respondan a las variadas necesidades de transformación de suelo que pueden darse. Aquellos municipios que necesiten expandir el suelo urbano o regenerarlo, podrán 23 delimitar unidades de actuación urbanística, que son ámbitos no sólo para la ejecución de las obras, sino también para la reestructuración de la propiedad y la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados de las intervenciones. En todo caso, urbanizar es hacer ciudad y la ciudad es un bien colectivo, no apropiable por nadie, al que todos tenemos derecho, así como a disfrutar de sus espacios públicos. Por ello, aunque la ley deja un amplio espacio a la iniciativa privada de los propietarios del suelo para promover las actuaciones de urbanización en los terrenos habilitados para ello,el planeamiento también arbitra técnicas para incentivarles a hacerlo o incluso sustituirles si no lo hacen una vez transcurrido un plazo razonable, de manera que el interés general prevalezca sobre los intereses privados al menos cuando estos se ejercen en contra de aquél. En el marco de esta ley, quien decide dónde se hace ciudad, con qué usos y calidad no son los sucesivos fraccionamientos del suelo, sino los gobiernos autónomos descentralizados municipales o metropolitanos, a través de los planes de uso y gestión del suelo y sus instrumentos urbanísticos complementarios, aprobados con participación ciudadana, de forma que los fraccionamientos o reestructuraciones de la propiedad y las obras de urbanización necesarias son instrumentos técnicos aprobados por la administración para gestionar la ejecución de dicho planeamiento. La formación de asentamientos humanos trasciende ciertamente del contenido del derecho de propiedad, que no puede ejercerse en contra de los derechos de las generaciones futuras si se apuesta por un desarrollo sostenible. Distinto es el régimen jurídico de la edificación, así como de las construcciones e instalaciones, porque son una facultad de la propiedad siempre que sean conformes con la ordenación de los usos del suelo. Por esta razón, sólo se someten a autorización administrativa, como forma reglada de control previo para prevenir daños paisajísticos, ambientales o para la salud y la seguridad de las personas. Ahora bien, edificar sobre los terrenos que ya han sido urbanizados y tienen ese destino y conservar las edificaciones existentes son asimismo deberes propios de la propiedad inmobiliaria, que cumple una función social a cuyo servicio se atribuyen en la ley también ciertas potestades de vigilancia y supervisión a la administración metropolitana o municipal. Por lo demás, decisiones públicas como la adscripción de un suelo a la categoría de expansión urbana, su urbanización o dotación de infraestructuras y servicios o la atribución de nueva o mayor edificabilidad reportan unas plusvalías a sus propietarios que -aun en los casos en que las obras sean de iniciativa privada- han contribuido a generar las administraciones públicas y que generan gasto público. Por esa razón, las legislaciones territoriales y urbanísticas más avanzadas del panorama comparado prevén que la comunidad -a través de la administración pública- participe asimismo en dichas plusvalías, en una proporción razonable que no ahogue a la iniciativa privada pero tampoco inhiba a la pública. IV Para impulsar y garantizar la efectividad práctica de esta ley, se crean dos organizaciones de ámbito nacional: una de carácter técnico-normativo, llamada a impulsar el desarrollo de la ley y facilitar a los gobiernos autónomos descentralizados municipales o metropolitanos su cumplimiento ofreciéndoles orientaciones técnicas, y otra de control, porque de poco sirven 34 las normas si no se garantiza su cumplimiento y no se sanciona con decisión a sus defraudadores. El Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo es un órgano colegiado plural, que se servirá del aparato administrativo de apoyo e impulso que le preste el órgano rector que ejerza su presidencia, de manera que su eficacia sea además eficiente y con bajo gasto público. EsteConsejo tendrá funciones de desarrollo normativo e informativo de la ley. Estará conformado por representantes tanto de los entes rectores directamente relacionados del gobierno central como también de los gobiernos autónomos descentralizados municipales o metropolitanos, porque el territorio es de todos, así que el gobierno del territorio y la construcción del uso y gestión del suelo deben ser una responsabilidad compartida por todos. Por otra parte, una Superintendencia del territorio y el suelo tendrá atribuidas funciones de vigilancia y control del cumplimiento de la ley. El grado masivo de construcciones y asentamientos informales alcanzado en el Ecuador en las últimas décadas evidencia que los controles actuales no están funcionando de forma eficaz. Por ello se requiere una autoridad nacional independiente que pueda hacer cumplir la ley considerando las competencias, la legitimidad democrática y la consecuente autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados. Al servicio de la efectividad de la ley se crea asimismo el sistema de información territorial integrado, que permitirá que los gobiernos autónomos descentralizados ejerzan su competencia de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo. El sistema será creado y sostenido a nivel nacional, pero alimentado a nivel local, en un proceso de retroalimentación de arriba abajo y de abajo arriba en beneficio de todos los gobiernos implicados. Compartir la información y evitar su duplicación innecesaria es un aspecto importante para un ordenamiento territorial eficaz. 45 Contenido PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN DE SUELO... 1 LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN DE SUELO TÍTULO I PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES Capítulo I Objeto y ámbito de aplicación de esta ley Artículo 1. Objeto Artículo 2. Ámbito de aplicación Artículo 3. Fines Artículo 4. Glosario Capítulo II Principios rectores y derechos orientadores del ordenamiento territorial Artículo 5. Principios rectores Artículo 6. Del ejercicio de los derechos de las personas sobre el suelo Artículo 7. Implicaciones de la función social y ambiental de la propiedad TÍTULO II ORDENAMIENTO TERRITORIAL Capítulo I Definición y objeto Artículo 8. Ordenamiento Territorial Artículo 9. Objeto Artículo 10. Alcance del componente de ordenamiento territorial Capítulo II Instrumentos de ordenamiento territorial Artículo 11. Instrumentos para el ordenamiento territorial Artículo 12. Naturaleza jurídica de los instrumentos de ordenamiento territorial TÍTULO III PLANEAMIENTO DEL USO Y DE LA GESTION DEL SUELO Capítulo I Suelo Sección Primera Clasificación y sub clasificación del suelo6 Artículo 13. Suelo Artículo 14. Clases de suelo Artículo 15. Suelo Urbano Artículo 16. Suelo rural Sección Segunda Aprovechamiento del suelo Artículo 17. Aprovechamiento urbanístico o de suelo Artículo 18. Uso Artículo 19. Uso general Artículo 20. Usos específicos Artículo 21. Ocupación del suelo Artículo 22. Edificabilidad Artículo 23. Edificabilidad básica Capitulo II Planeamiento Sección Primera Plan de uso y gestión de suelo Artículo 24. Plan de uso y gestión de suelo Artículo 25. Contenido del componente estructurante del plan de uso y gestión de suelo.- 24 Artículo 26. Contenido del componente urbanístico del plan de uso y gestión de suelo.- 24 Artículo 27. Vigencia del plan de uso y gestión de suelo Sección Segunda Planes urbanísticos complementarios Artículo 28. Planes Urbanísticos complementarios Artículo 29. Planes parciales Artículo 30. Alcance del plan parcial Artículo 31. Obligatoriedad del plan parcial Artículo 32. Iniciativa del plan parcial Artículo 33. Planes maestros sectoriales Artículo 34. Otros instrumentos de planeamiento urbanístico Artículo 35. Procedimiento de aprobación de los planes urbanísticos complementarios.- 26 Artículo 36. Carácter no indemnizable7 Sección Tercera Instrumentos de planeamiento del suelo Artículo 37. Instrumentos de planeamiento del suelo Artículo 38. Polígonos de intervención territorial Artículo 39. Tratamientos Artículo 40. Estándares urbanísticos TÍTULO IV GESTIÓN DEL SUELO Capítulo I Conceptos Generales Artículo 41. Gestión del suelo Artículo 42. Cargas Artículo 43. Beneficios Artículo 44. Instrumentos de gestión del suelo Capítulo II Instrumentos de gestión Sección Primera Instrumento para la distribución equitativa de las cargas y los beneficios Artículo 45. Instrumento para la distribución equitativa de las cargas y los beneficios 29 Artículo 46. Unidades de actuación urbanística Artículo 47. Obligaciones de los propietarios de suelo de una unidad de actuación urbanística. 29 Artículo 48. Derechos de los propietarios de suelo de una unidad de actuación urbanística.- 30 Artículo 49. Instrumentos técnicos de las Artículo 50. Iniciativa de las Sección Segunda Instrumentos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial Artículo 51. Instrumentos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial.- 31 Artículo 52. Reajuste de terrenos Artículo 53. Integración inmobiliaria Artículo 54. Fraccionamiento, partición o subdivisión Artículo 55. Cooperación entre partícipes8 Artículo 56. Efectos del proyecto de modificación de la morfología del suelo y de la estructura predial Sección Tercera Instrumentos para regular el mercado del suelo Artículo 57. Instrumentos para regular el mercado del suelo Artículo 58. Derecho de adquisición preferente Artículo 59. Ejercicio del derecho de adquisición preferente Artículo 60. Efecto de compraventa sin notificación Artículo 61. Declaración de desarrollo y construcción prioritaria Artículo 62. Declaración de zonas Artículo 63. Anuncio del proyecto Artículo 64. Afectaciones Artículo 65. Derecho de superficie Artículo 66. Bancos de suelo Sección Cuarta Instrumentos de financiamiento del desarrollo urbano Artículo 67. Instrumentos de financiamiento del desarrollo urbano Artículo 68. Plusvalía Artículo 69. Generación de plusvalía Artículo 70. Captura de plusvalía Artículo 71. Concesión onerosa de derechos Sección Quinta Instrumentos para la gestión del suelo de los asentamientos de hecho Artículo 72. Asentamiento de hecho Artículo 73. Obligatoriedad del levantamiento de información Artículo 74. Declaratoria de regularización prioritaria Artículo 75. Lote social Capítulo II Habilitación del Suelo para la Edificación Artículo 76. Habilitación del suelo para la edificación Artículo 77. Condiciones de la habilitación del suelo para la edificación Artículo 78. Dotación de los servicios públicos Artículo 79. Permiso de edificación Artículo 80. Permiso de habitabilidad9 Artículo 81. Conservación, rehabilitación y mejora de los edificios Capítulo III Vivienda de interés social Artículo 82. Vivienda de interés social Artículo 83. Procedimientos administrativos para la implementación de vivienda de interés social. 38 Artículo 84. Acceso al suelo para vivienda de interés social Artículo 85. Producción social del hábitat Artículo 86. Valoración catastral en suelos destinados a vivienda de interés social TÍTULO V RÉGIMEN INSTITUCIONAL Capítulo I Rectoría y gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos Artículo 87. Rectoría del uso y la gestión del suelo Artículo 88. Atribuciones y Obligaciones de los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos para el uso y la gestión del suelo Capítulo II Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo Artículo 89. Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo Artículo 90. Conformación del Consejo Técnico Artículo 91. Secretaría Técnica Capítulo III Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso y Gestión del Suelo Artículo 92. Superintendencia Artículo 93. Funciones de la Superintendencia Artículo 94. Superintendente Artículo 95. Atribuciones de la o el Superintendente Artículo 96. Obligación de remitir información Capítulo IV Catastro Nacional Integrado Georreferenciado Artículo 98. Obligación de remisión de información de catastros y de ordenamiento territorial.- 43 TITULO VI RÉGIMEN SANCIONATORIO Capítulo I10 Normas generales al régimen sancionador Artículo 99. Potestad sancionadora Artículo 100. Prescripción Artículo 101. Coactiva Capítulo II Infracciones y sanciones sujetas al control de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso y Gestión del Suelo Artículo 102. Responsabilidad Artículo 103. Infracciones graves Artículo 104. Infracciones muy graves Artículo 105. Sanciones Capítulo III Infracciones y sanciones a la gestión del suelo sujetas al control de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y Metropolitanos Artículo 106. Responsabilidad Artículo 107. Infracciones graves Artículo 108. Infracciones muy graves Artículo 109. Sanciones Artículo 110. Procedimiento y recursos DISPOSICIONES GENERALES DISPOSICIONES TRANSITORIAS DISPOSICIONES REFORMATORIAS Deleted: Page Break Que, Que, Considerando los numerales 5 y 6 del artículo 3 de la Constitución de la República establecen como deberes primordiales del Estado planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza para acceder al buen vivir; y, promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización. el artículo 23 de la Constitución del Ecuador establece que las personas tienen derecho a acceder y participar del espacio público como ámbito de deliberación, intercambio cultural, cohesión social y promoción de la igualdad en la diversidad. El derecho a difundir en el espacio público las propias expresiones culturales se ejercerá sin más 1011 Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, limitaciones que las que establezca la ley, con sujeción a los principios constitucionales. el artículo 30 de la Constitución de la República señala que las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una vivienda adecuada y digna, con independencia de su situación social y económica. el artículo 31 de la Constitución de la República dispone que las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo los principios de sustentabilidad, justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural, y que el ejercicio del derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática de ésta, en la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadanía. el numeral 2 del artículo 66 de la Constitución de la República reconoce y garantiza a las personas el derecho a una vida digna que asegure la vivienda y otros servicios sociales necesarios. el numeral 25 del artículo 66 de la Constitución de la República garantiza el derecho a acceder a bienes y servicios públicos y privados de calidad, con eficiencia, eficacia y buen trato, así como a recibir información adecuada y veraz sobre su contenido y características. el numeral 26 del artículo 66 y el artículo 321 de la Constitución de la República garantizan a las personas el derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y ambiental. el artículo 83 de la Constitución de la República establece entre los deberes de los ciudadanos, el promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, conforme el buen vivir; y, asumir las funciones públicas como un servicio a la colectividad y rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad, de acuerdo con la ley. el numeral 2 del artículo 85 de la Constitución de la República dispone que la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se regularán sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular. Cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto. el artículo 133 de la Constitución del Ecuador establece que las leyes serán orgánicas y ordinarias; y, dispone que serán leyes orgánicas las que regulen la organización y funcionamiento de las instituciones creadas por la Constitución, el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, y la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados. el artículo 154 de la Constitución del Ecuador dispone que a las ministras y ministros de Estado, además de las atribuciones establecidas en la ley, les corresponde ejercer la rectoría de las políticas públicas del área a su cargo y expedir los acuerdos y resoluciones administrativas que requiera su gestión. el artículo 213 de la Constitución de la República del Ecuador establece que las superintendencias son organismos técnicos de vigilancia, auditoría, intervención y control de las actividades económicas, sociales y ambientales, y de los servicios que prestan las entidades públicas y privadas, con el propósito de que estas actividades y servicios se sujeten al ordenamiento jurídico y atiendan al interés general. Las 1112 Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, Que, superintendencias actuarán de oficio o por requerimiento ciudadano. Las facultades específicas de las superintendencias y las áreas que requieran del control, auditoría y vigilancia de cada una de ellas se determinarán de acuerdo con la ley. el artículo 241 de la Constitución de la República dispone que la planificación deberá garantizar el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados. el artículo 260 de la Constitución dispone que el ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno. el numeral 6 del artículo 261 de la Constitución de la República, dispone que el Estado central tendrá competencias exclusivas sobre las políticas de vivienda. los artículos 262, 263, 264 y 267 de la Constitución de la República del Ecuador regulan las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, cantonales y parroquiales rurales, dentro de las cuales se encuentra la formulación de planes de ordenamiento territorial de manera articulada con los otros niveles de gobierno. el artículo 264 numerales 1 y 2 de la Norma Suprema establecen que los gobiernos municipales tendrán, entre otras competencias exclusivas, la de planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural; y, la de ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón. el artículo 266 de la Constitución de la República dispone que los gobiernos de los distritos metropolitanos autónomos, ejercerán las competencias que corresponden a los gobiernos cantonales y todas las que sean aplicables de los gobiernos provinciales y regionales, sin perjuicio de las adicionales que determine la ley que regule el sistema nacional de competencias. el numeral 6 del artículo 276 de la Constitución de la República establece como uno de los objetivos del régimen de desarrollo promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, económicas y de gestión, y que coadyuve a la unidad del Estado. en el artículo 375 de la Norma Suprema dispone que para garantizar el derecho al hábitat y a la vivienda digna, el Estado, en todos sus niveles de gobierno, generará la información necesaria para el diseño de estrategias y programas que comprendan las relaciones entre vivienda, servicios, espacio y transporte públicos, equipamiento y gestión del suelo urbano; mantendrá un catastro nacional integrado georreferenciado de hábitat y vivienda; elaborará, implementará y evaluará políticas, planes y programas de hábitat y de acceso universal a la vivienda, a partir de los principios de universalidad, equidad e interculturalidad, con enfoque en la gestión de riesgos; mejorará la vivienda precaria, dotará de espacios públicos y áreas verdes, y promoverá el alquiler en régimen especial; y, desarrollará planes y programas de financiamiento para vivienda de interés social. el artículo 376 de la Constitución de la República, para hacer efectivo el derecho a la vivienda, al hábitat y a la conservación del ambiente, otorga a las municipalidades la facultad de expropiar, reservar y controlar áreas para el desarrollo futuro, de acuerdo con la ley; y, prohíbe la obtención de beneficios a partir de prácticas especulativas 1213 Que, Que, Que, Que, Que, Que, sobre el uso del suelo, en particular por el cambio de uso, de rústico a urbano o de público a privado. el artículo 409 de la Constitución de la República del Ecuador determina la conservación del suelo como un tema de interés público y prioridad nacional, en especial su capa fértil y la obligación de establecer un marco normativo para su protección y uso sustentable que prevenga su degradación, en particular la provocada por la contaminación, la desertificación y la erosión. el artículo 415 de la Carta Fundamental dispone que el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados deberán adoptar políticas integrales y participativas de ordenamiento territorial urbano y de uso de suelo, que permitan regular el crecimiento urbano, el manejo de la fauna urbana e incentiven el establecimiento de zonas verdes. el literal c) del artículo 3 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, define el Principio de Coordinación y Corresponsabilidad como la responsabilidad compartida que tienentodos los niveles de gobierno con el ejercicio y disfrute de los derechos de la ciudadanía, el buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones territoriales, en el marco de las competencias exclusivas y concurrentes de cada uno de ellos. Para el cumplimiento de este principio se incentivará a que todos los niveles de gobierno trabajen de manera articulada y complementaria para la generación y aplicación de normativas concurrentes, gestión de competencias, ejercicio de atribuciones. En este sentido, se podrán acordar mecanismos de cooperación voluntaria para la gestión de sus competencias y el uso eficiente de los recursos. el literal d) del artículo 3 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, dispone que el Principio de Subsidiariedad supone privilegiar la gestión de los servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, con el fin de mejorar su calidad y eficacia y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos. En virtud de este principio, el gobierno central no ejercerá competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los niveles de gobierno más cercanos a la población y solo se ocupará de aquellas que le corresponda, o que por su naturaleza sean de interés o implicación nacional o del conjunto de un territorio. Se admitirá el ejercicio supletorio y temporal de competencias por otro nivel de gobierno en caso de deficiencias, de omisión, de desastres naturales o de paralizaciones comprobadas en la gestión, conforme el procedimiento establecido en dicho Código. el literal e) del artículo 3 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, define el Principio de Complementariedad como la obligación compartida que tienen los gobiernos autónomos descentralizados de articular sus planes de desarrollo territorial al Plan Nacional de Desarrollo y gestionar sus competencias de manera complementaria para hacer efectivos los derechos de la ciudadanía y el régimen del buen vivir y contribuir así al mejoramiento de los impactos de las políticas públicas promovidas por el Estado ecuatoriano. el artículo 115 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización define las competencias concurrentes como aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o materia, por lo tanto deben gestionarse obligatoriamente de manera concurrente. Y, agrega, que su ejercicio se regulará en el modelo de gestión de cada sector, sin perjuicio de las resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno. Para el 1314 Que, Que, efecto se observará el interés y naturaleza de la competencia y el principio de subsidiariedad. el artículo 458 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización establece que los gobiernos autónomos descentralizados tomarán todas las medidas administrativas y legales necesarias para evitar invasiones o asentamientos ilegales, para lo cual deberán ser obligatoriamente auxiliados por la fuerza pública; seguirán las acciones legales que correspondan para que se sancione a los responsables. el artículo 10 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, asigna al gobierno central la planificación a escala nacional, respecto de la incidencia territorial de sus competencias exclusivas definidas en el artículo 261 de la Constitución de la República, de los sectores privativos y de los sectores estratégicos definidos en el artículo 313 de la Constitución de la República, así como la definición de la política de hábitat y vivienda, del sistema nacional de áreas patrimoniales y de las zonas de desarrollo económico especial, y las demás que se determinen en la Ley. Para este efecto, se desarrollará una Estrategia Territorial Nacional como instrumento complementario del Plan Nacional de Desarrollo, y procedimientos de coordinación y armonización entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados para permitir la articulación de los procesos de planificación territorial en el ámbito de sus competencias. En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 120, numeral 6, de la Constitución de la República, expide la siguiente: LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN DE SUELO TÍTULO I PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES Capítulo I Objeto y ámbito de aplicación de esta ley Artículo 1. Objeto.-Esta ley tiene por objeto fijar los principios y reglas generales que rigen el ejercicio de las competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo y su relación con cualquier otra que incidan significativamente sobre el territorio o lo ocupen, para que se articulen eficazmente para el desarrollo equitativo y equilibrado del territorio y propicien el ejercicio del derecho a la ciudad, al hábitat y la vivienda, en cumplimiento de la función social y ambiental de la propiedad, y promoviendo un desarrollo urbano inclusivo e integrador para el Buen Vivir de las personas, en concordancia con las competencias de los diferentes niveles de gobierno. Artículo 2. Ámbito de aplicación.-las disposiciones de esta Ley serán aplicables a todas las obras, instalaciones y actividades del gobierno central, de los gobiernos autónomos 1415 descentralizados y de otras personas naturales o jurídicas públicas, privadas o mixtas que ocupen el territorio o incidan significativamente sobre él. Artículo 3. Fines.- Son fines de la presente Ley: 1. Orientar las políticas públicas relativas al ordenamiento territorial, desarrollo urbano, al hábitat y a la vivienda, promoviendo un uso eficiente, equitativo, racional y equilibrado del suelo urbano y rural, a través de la definición de principios, directrices y lineamientos, con la finalidad de generar un hábitat seguro y saludable en todo el territorio. 2. Definir mecanismos y herramientas para la gestión de la competencia de ordenamiento territorial de los diferentes niveles de gobierno, con el fin de generar articulación entre los instrumentos de planificación y propiciar la correspondencia con los objetivos de desarrollo. 3. Establecer mecanismos e instrumentos técnicos que permitan el ejercicio de las competencias de uso y gestión del suelo de los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos, dirigidos a fomentar y fortalecer la autonomía, desconcentración y descentralización. 4. Promover el eficiente, equitativo, racional y equilibrado aprovechamiento del suelo rural y urbano para consolidar en el territorio nacional un sistema de asentamientos humanos policéntrico, articulado, complementario y ambientalmente sustentable. 5. Disponer del suelo urbanizado necesario para garantizar el acceso de la población a una vivienda digna, mediante la promoción de actuaciones coordinadas entre los poderes públicos, las organizaciones sociales y el sector privado. 6. Definir parámetros de calidad urbana en relación al espacio público, las infraestructuras y la prestación de servicios básicos de las ciudades, en función de la densidad edificatoria y las particularidades geográficas y culturales existentes. 7. Racionalizar el crecimiento urbano de las ciudades para proteger los valores paisajísticos, patrimoniales y naturales del territorio, que permitan un desarrollo integral del ser humano. 8. Garantizar la soberanía alimentaria y el derecho a un ambiente sano, mediante un proceso de planificación del territorio que permita la identificación de los valores y potencialidades del suelo para lograr un desarrollo sustentable que aproveche de manera eficiente los recursos existentes. 9. Homologar a nivel nacional los conceptos e instrumentos relativos a ordenamiento territorial, planeamiento urbanístico y la gestión del suelo, de acuerdo a las competencias de cada nivel de gobierno. 10. Propiciar la captura de los incrementos de valor del suelo derivados de las acciones y decisiones pública en el territorio y el desarrollo urbano en general, con el fin de redistribuirlos para el desarrollo equitativo del territorio. 11. Establecer un sistema institucional que permita la generación y el acceso a la información, la regulación, el control y la sanción en los procesos de ordenamiento territorial, urbanístico y de gestión del suelo, garantizando el cumplimiento de la ley y la correcta articulación de los planes de ordenamiento territorial de los diferentes niveles de gobierno. Artículo 4. Glosario.-Para efectos de aplicación de esta Ley se utilizarán las siguientes definiciones constantes en este artículo: 1. Actuación urbanística.- Procedimiento de gestión y forma de ejecución, orientado por el planeamiento urbanístico, que implica un proceso concreto de transformación del suelo o de su infraestructura, o una modificación de los usos específicos del mismo. 1516 2. Asentamientos humanos.- Son conglomerados de pobladores que se asientan de modo concentrado o disperso sobre un territorio. 3. Ciudad.- Es una agrupación permanente de personas, organizadas para la vida colectiva a través de instituciones locales de gobierno de carácter municipal o metropolitano, que comprende tanto el espacio urbano como el entorno rural que es propio de su territorio, y que dispone de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo político, económico, social y cultural de sus ciudadanos. 4. Desarrollo urbano.- Comprende el conjunto de políticas, decisiones y actuaciones, tanto de actores públicos como privados, encaminados a generar mejores condiciones y oportunidades para el disfrute pleno y equitativo de los espacios, bienes y servicios de las ciudades. 5. Edificabilidad.-Se refiere alvolumen edificable o capacidad de aprovechamiento constructivo, atribuida al suelo por el gobierno autónomo descentralizado municipal o metropolitano. 6. Equipamiento.- Espacio o edificación, principalmente de uso público, donde se realizan actividades sociales, complementarias a las relacionadas con la vivienda y el trabajo. 7. Fraccionamiento, partición o subdivisión.- Son los procesos mediante los cuales un predio se subdivide en varios predios a través de una autorización del gobierno autónomo descentralizado municipal o metropolitano, que viabiliza el registro e individualización de los predios, solares o lotes resultantes, los cuales pueden tener distintos condicionamientos y obligaciones en función de lo previsto en el respectivo plan de uso y gestión de suelo. 8. Hábitat.- Para efectos de esta ley, es el entorno en el que la población desarrolla la totalidad de sus actividades, y en el que se concretan todas las políticas y estrategias territoriales y de desarrollo del gobierno central y descentralizado, orientadas al logro del Buen Vivir. 9. Infraestructura.- Se refiere a las redes, espacios e instalaciones principalmente públicas necesarias para el adecuado funcionamiento de la ciudad y el territorio, relacionadas con la movilidad de personas y bienes así como la previsión de servicios básicos. 10. Norma urbanística.-se refiere a aquellas que regulan el uso, la edificabilidad, las formas de ocupación del suelo y los derechos y obligaciones derivados del mismo y son de cumplimiento obligatorio para la actuación urbanística. 11. Planeamiento urbanístico.- Es el conjunto de instrumentos, disposiciones técnicas y normativas que determinan la organización espacialdel uso y la ocupación del suelo urbano y rural, así como los derechos y obligaciones derivados de los mismos. 12. Tratamiento de conservación.- Se aplica a aquellas zonas urbanas o rurales que posean un alto valor histórico, cultural, urbanístico, paisajístico, ambiental o agrícola, con el fin de orientar acciones que permitan la conservación y valoración de sus características, y estará sujeto a las directrices establecidas por el ente rector competente. 13. Tratamiento de consolidación.-se aplica a aquellas áreas con déficit de espacio público, infraestructura y equipamiento colectivo que requieren ser mejorados, condición de la cual depende el potencial de consolidación y redensificación. 1617 14. Tratamiento de desarrollo.- Se aplican a zonas que no presenten procesos previos de urbanización, y que deban ser transformadas para su incorporación a la estructura urbana existente, alcanzando todos los atributos de infraestructuras, servicios y equipamientos públicos necesarios. 15. Tratamiento de mejoramiento integral.- Se aplica a aquellas zonas caracterizadas por la presencia de asentamientos humanos con alta necesidad de intervención para mejorar la infraestructura vial, servicios públicos, equipamientos y espacio público y mitigar riesgos, en zonas producto del desarrollo informal con capacidad de integración urbana o procesos de redensificación en urbanizaciones formales que deban ser objeto de procesos de reordenamiento físico-espacial, regularización predial o urbanización. 16. Tratamiento de mitigación.- Se aplica a aquellas zonas de suelo rural de aprovechamiento extractivo donde se debe establecer medidas preventivas para minimizar los impactos generados por la intervención a desarrollarse, y estará sujeto a las directrices establecidas por el ente rector competente. 17. Tratamiento de promoción.- Se aplica a aquellas zonas rurales de producción donde se requiera potenciar o promover el desarrollo agrícola, acuícola, ganadero, forestal o de turismo, privilegiando aquellas actividades que garanticen la soberanía alimentaria, en base a las directrices del ente rector competente. 18. Tratamiento de recuperación.- Se aplica a aquellas zonas de suelo rural de aprovechamiento productivo o extractivo que han sufrido un proceso de deterioro ambiental y/o paisajístico, debido al desarrollo de las actividades productivas o extractivas y cuya recuperación es necesaria para mantener el equilibrio de los ecosistemas naturales. Este tratamiento estará sujeto a las directrices establecidas por el ente rector competente. 19. Tratamiento de redesarrollo.- Se aplica en zonas que presentan deterioro físico, ambiental y/o baja intensidad de uso y un alto potencial para la densificación y reconversión de usos, pero requieren de la ampliación de la capacidad de carga de la infraestructura vial, servicios públicos, espacio público construido y suelo público para equipamiento, para aprovechar a estos potenciales. 20. Tratamiento de renovación.- Se aplica en zonas que presentan deterioro físico, ambiental y/o baja intensidad de uso y a la vez un alto potencial de redensificación y reconversión de usos, sin necesidad de ampliar la capacidad de carga de la infraestructura vial, servicios públicos, espacio público construido y suelo público para equipamiento, para aprovechar a estos potenciales 21. Tratamiento de sostenimiento.- Se aplica a áreas que se caracterizan por un alto grado de homogeneidad morfológica, coherencia entre el uso y la edificación y una relación de equilibrio entre la capacidad de carga de las infraestructuras de soporte urbano y los espacios edificados, que permiten un cierto grado de intensificación del uso y ocupación del suelo. 22. Urbanización.- Conjunto de obras de dotación de infraestructuras, equipamientos y espacio público. 1718 Capítulo II Principios rectores y derechos orientadores del ordenamiento territorial Artículo 5. Principios rectores.-son principios para el ordenamiento territorial, uso y la gestión del suelo, los siguientes: 1. La sustentabilidad.-la gestión de las competencias de ordenamiento territorial, gestión y uso del suelo promoverá el desarrollo sustentable, el manejo eficiente y racional de los recursos, y la calidad de vida de las futuras generaciones. 2. La equidad territorial.- Todas las decisiones que se adopten en relación con el territorio propenderán a garantizar a la población que se asiente en él, igualdad de oportunidades para aprovechar las opciones de desarrollo sostenible y el acceso a servicios básicos que garanticen el Buen Vivir. 3. La autonomía.- Los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán sus competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo dentro del marco constitucional, legal vigente y de las regulaciones nacionales que se emitan para el efecto, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles y penales, que serán determinadas por los organismos competentes reconocidos en la Constitución. 4. La coherencia.- Las decisiones respecto del desarrollo y el ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo deben guardar coherencia y armonía con las realidades sociales, culturales, económicas y ambientales propias de cada territorio. 5. La concordancia.-las decisiones territoriales de los niveles autónomos descentralizados de gobierno y los regímenes especiales deben ser articuladas entre ellas y guardarán correspondencia con las disposiciones del nivel nacional en el marco de los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad, integración y participación ciudadana, ejercicio concurrente de la gestión, y colaboración y complementariedad establecidos en los artículos 260 y 238 de la Constitución de la República. 6. El derecho a la ciudad.- Comprende los siguientes elementos: a) El ejercicio pleno de la ciudadanía asegurando la dignidad y el bienestar colectivo de los habitantes de la ciudad en condiciones de igualdad y justicia. b) La gestión democrática de las ciudades mediante formas directas y representativas de participación democrática en la planificación y gestión de las ciudades, así como mecanismos de información pública, transparencia y rendición de cuentas. c) La función social y ambiental de la propiedad anteponiendo el interés general al particular y garantizando el derecho a un hábitat seguro y saludable. Este principio contempla la prohibición de toda forma de confiscación. 7. La función pública del urbanismo.- Todas las decisiones relativas a la planificación y gestión del suelo se adoptarán sobre la base del interés público, ponderando las necesidades de la población, y garantizando el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna, a un hábitat seguro y saludable, a un espacio público de calidad y al disfrute del patrimonio natural y cultural. 8. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.-se garantizará el justo reparto de las cargas y beneficios entre los diferentes actores implicados en los procesos urbanísticos, conforme a lo establecido en el planeamiento y en las normas que lo desarrollen. Artículo 6. Del ejercicio de los derechos de las personas sobre el suelo.- Las competencias y facultades públicas a las que se refiere esta Ley estarán orientadas a procurar la efectividad de los derechos constitucionales de la ciudadanía y, en particular los siguientes: 1. El derecho a un hábitat seguro y saludable. 2. El derecho a una vivienda adecuada y digna. 3. El derecho a la ciudad. 1819 Artículo 7. Implicaciones de la función social y ambiental de la propiedad.- Para efectos de esta ley, la función social y ambiental de la propiedad implica: 1. La obligación de realizar las obras de urbanización y edificación, conforme ala normativa yplaneamiento urbanístico y cumpliendo con las cargas urbanísticas correspondientes. 2. Destinar los predios al uso previsto en la ley o el planeamiento urbanístico. 3. El derecho de la sociedad a participar en las plusvalías del suelo generadas por las acciones y decisiones públicas sobre el territorio y el desarrollo urbano en general. 4. El control de prácticas especulativas sobre bienes inmuebles, estimulando un uso socialmente justo y ambientalmente sustentable del suelo. 5. La promoción de condiciones que faciliten el acceso al suelo urbano y con servicios a la población con ingresos medios y bajos. 6. Conservar el suelo y los edificios, construcciones e instalaciones en las condiciones adecuadas para evitar daños al patrimonio natural y cultural, y a la seguridad de las personas. TÍTULO II ORDENAMIENTO TERRITORIAL Capítulo I Definición y objeto Artículo 8. Ordenamiento Territorial.-El ordenamiento territorial es el proceso y resultado de organizar espacial y funcionalmente las actividades y recursos en el territorio, para viabilizar la aplicación y concreción de políticas públicas democráticas y participativas, y facilitar el logro de los objetivos de desarrollo. La planificación del ordenamiento territorial constará en el plan de desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados. La planificación para el ordenamiento territorial es obligatoria para todos los niveles de gobierno. La rectoría nacional del ordenamiento territorial será ejercida por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo en su calidad de entidad estratégica. Artículo 9. Objeto.- El ordenamiento territorial tiene por objeto: 1. La utilización racional y sostenible de los recursos del territorio. 2. La protección del patrimonio natural y cultural del territorio. 3. La regulación de las intervenciones en el territorio proponiendo e implementando normas que orienten la formulación y ejecución de políticas públicas. Artículo 10. Alcance del componente de ordenamiento territorial.- Además de lo previsto en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y otras disposiciones legales, la planificación del ordenamiento territorial de los gobiernos autónomos descentralizados observarán, en el marco de sus competencias, los siguientes criterios: 1. Los gobiernos autónomos descentralizados regionales delimitarán las cuencas hidrográficas y localizarán las infraestructuras hidrológicas, de transporte y tránsito y el sistema vial de ámbito regional. 1920 2. Los gobiernos autónomos descentralizados provinciales integrarán el componente de ordenamiento territorial delos cantones que forman parte de su territorio en función delmodelo económico productivo, de infraestructura y de conectividadde la provincia. 3. Los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos, acorde a lo determinado en esta Ley, clasificarán todo el suelo cantonal o distrital, en urbano y rural y definirán el uso y la gestión del suelo. Además, identificarán los riesgos naturales y antrópicos de ámbito cantonal o distrital, fomentarán la calidad ambiental, la seguridad, la cohesión social y la accesibilidad del medio urbano y rural y establecerán las debidas garantías para la movilidad y el acceso a los servicios básicos y a los espacios públicos de toda la población. Las decisiones de ordenamiento territorial,de uso y ocupación del suelo de este nivel de gobierno racionalizarán las intervenciones en el territorio de los otros niveles de gobierno. 4. Los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales, acogerán el diagnóstico y modelo territorial del nivel cantonal y provincial, y podrán, en el ámbito de su territorio, especificar el detalle de dicha información. Además localizarán sus obras o intervenciones en su territorio. Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial deben contemplar el territorio que ordenan como un todo inescindible y, en consecuencia, considerarán todos los valores y todos los usos presentes en él, así como los previstos en cualquier otro plan o proyecto, aunque éste sea de la competencia de otro nivel de gobierno. Capítulo II Instrumentos de ordenamiento territorial Artículo 11. Instrumentos para el ordenamiento territorial.- Para el efectivo ejercicio de la competencia de ordenamiento territorial, los instrumentos de ordenamiento territorial son: 1. Instrumentos de planificación supranacional.- En el marco de la integración latinoamericana e inserción estratégica internacional, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, en coordinación con el rector de políticas de relaciones exteriores, establecerá planes fronterizos, binacionales, regionales, y los demás que considere pertinentes. 2. Instrumentos del nivel nacional.-los instrumentos para el ordenamiento territorial a nivel nacional son la Estrategia Territorial Nacional, los planes especiales para proyectos nacionales de carácter estratégico y los planes sectoriales del Ejecutivo con incidencia en el territorio. Estos instrumentos serán aprobados por el Gobierno Central. 3. Instrumentos de los niveles regional, provincial, municipal, parroquial rural y regímenes especiales.- Los instrumentos para el ordenamiento territorial de los niveles regional, provincial, municipal, parroquial rural y regímenes especiales son los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y los planes complementarios, aprobados por los respectivo gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales en el ámbito de sus competencias. El Régimen Especial de Galápagos contará con un plan para el desarrollo sustentable y ordenamiento territorial, que se regulará en su ley específica. Artículo 12. Naturaleza jurídica de los instrumentos de ordenamiento territorial.- Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial vinculan a la administración pública y son orientativos para los demás sectores, salvo los planes de uso y gestión de suelo y sus planes 20 Mostrar más
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