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Timestamp: 2020-06-05 17:57:41+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1183 DE DICIEMBRE 3 DE 2008
SENTENCIA C-1183 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:CONTENIDO Y ALCANCE DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE OBJECIONES PRESIDENCIALES. PRINCIPALES LÍNEAS JURISPRUDENCIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:OBJECIÓN AL PROYECTO DE LEY, TARIFA DEL IMPUESTO, IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO, OBJECIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, LÍNEA JURISPRUDENCIAL
Sentencia C-1183 de diciembre 3 de 2008
Sentencia C-1183 de 2008
Ref.: Expediente OP-110
Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara “Por medio del cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 sobre el impuesto al consumo de cigarrillos con destino al deporte y se dictan otras disposiciones”.
“LEY Nº __
“Por medio del cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 sobre el impuesto al consumo de cigarrillos con destino al deporte y se dictan otras disposiciones”.
PAR 2º—El control y vigilancia de la inversión del producto del gravamen decretado en la presente ley serán ejercidos en el orden administrativo, técnico, financiero, presupuestal y contable por el Instituto Colombiano del Deporte Coldeportes, tal como lo establece el Decreto 2343 del 2 de diciembre de 1970, sin perjuicio de las funciones propias de las Contralorías General de la República, departamentales y municipales.
ART. 2º—Suprímase el parágrafo del artículo 4º de la Ley 30 de 1971.
En el presente asunto, la Corte adoptará la siguiente metodología (i) examinará el régimen de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad e inconveniencia en la actual Constitución; (ii) señalará las principales líneas jurisprudenciales referentes al contenido y alcance del control de constitucionalidad sobre aquellas; (iii) presentará los problemas jurídicos por resolver; (iv) adelantará un control formal de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales; y (v) llevará a cabo un control material sobre las mismas.
Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 79.4 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión de las cámaras y sus comisiones permanentes solo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en el siguiente orden: 4 ) objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma normatividad establece que “Cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
Al respecto, la Corte ha considerado que "la insistencia de las cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si este presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la Ley 3ª de 1992 (4) .
Cabe así mismo señalar que la Corte ha considerado, de manera reiterada, que el ejercicio de su control se extiende no solo al control material de las objeciones presentadas por el gobierno, sino también al procedimiento impartido a las mismas (8) , es decir, su competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y la ley (9) . De igual manera, esta corporación considera necesario precisar que, en los términos del artículo 167 constitucional, carece de competencia para establecer condicionamiento alguno al texto sometido a su control.
5. Planteamiento de los problemas jurídicos.
Una vez examinado detenidamente el documento contentivo de las objeciones presidenciales, la Corte encuentra que las mismas apuntan exclusivamente a cuestionar la constitucionalidad del parágrafo 2º del artículo 4º del proyecto de ley, en el cual se asignan unas competencias al Instituto Colombiano del Deporte Coldeportes, para controlar y vigilar la inversión del producto del gravamen decretado sobre el consumo de cigarrillos, control que será ejercido en “el orden administrativo, técnico, financiero, presupuestal y contable” sobre las respectivas entidades territoriales. En efecto, si bien el proyecto de ley versa sobre otros temas, en especial, lo referente al recaudo del impuesto sobre el cigarrillo, lo cierto es que esos tópicos fueron objeto de unas objeciones presidenciales por inconveniencia y no por inconstitucionalidad, motivo por el cual la Corte no se pronunciará sobre ellas.
Así las cosas, el problema jurídico que debe resolver en esta ocasión la Corte, se limita a determinar si el legislador vulneró el principio de autonomía de las entidades territoriales, por el hecho de haberle conferido al Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, competencias de control y vigilancia sobre las entidades territoriales en materia de inversión de los recursos percibidos por el recaudo del impuesto sobre los cigarrillos, control que se ejercerá en los órdenes administrativo, técnico, financiero, presupuestal y contable, sin perjuicio de aquel llevado por las Contralorías General de la República, departamentales y municipales.
6. Examen de constitucionalidad formal sobre las objeciones presidenciales y su trámite en las cámaras.
6.1. Descripción del trámite legislativo.
6.1.1. Iniciativa y trámite en la Cámara de Representantes.
El 12 de septiembre de 2007 el representante Carlos Alberto Zuluaga Rivera presentó el Proyecto de Ley 128 de 2007 Cámara, “Por medio de la cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 sobre el impuesto al consumo de cigarrillos con destino al deporte y se dictan disposiciones”, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 450 del 14 de septiembre de 2007. El correspondiente anuncio para votación el comisión fue realizado el día 6 de noviembre de 2007, habiendo sido aprobado durante la sesión del 13 de noviembre del mismo año.
El texto del “Informe ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 128 Cámara. Por el cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones”, junto con su correspondiente pliego de modificaciones, fueron presentados el 9 de octubre de 2007 por el representante Luis Alejandro Perea Albarracín, textos que fueron publicados en la Gaceta del Congreso 528 del 18 de octubre de 2007.
El “Informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 128 de Cámara. Por el cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones”, fue presentado el 5 de diciembre de 2007, por los representantes Omar Flórez Vélez y Héctor Javier Osorio Botello (Gaceta del Congreso 636 del 6 de diciembre de 2007).
Durante la Sesión Plenaria del 12 de diciembre de 2007, la Cámara de Representantes consideró y aprobó en segundo debate el proyecto de ley, según consta en el acta de sesión plenaria 091 del 12 de diciembre de 2007, previo anuncio realizado el 11 de diciembre de 2007, de conformidad con el acta 090 (Gaceta del Congreso 64 de 2008).
6.1.2. Trámite en el Senado de la República.
El 1º de abril de 2008, ante la Comisión Tercera del Senado, la Senadora Yolanda Pinto Afanador presentó el “Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 128 de 2007 Cámara, 218 de 2007 Senado”, texto publicado en la Gaceta del Congreso 98 del 2 de abril de 2008. El anuncio para votación figura en el acta de comisión 14 del 8 de abril de 2008 (Gaceta del Congreso 486 de 2008).
El “Texto definitivo aprobado en la Comisión Tercera del Senado en sesión del día 29 de abril de 2008 al Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara”, aparece publicado en la Gaceta del Congreso 224 del 6 de mayo de 2008, al igual que el “Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 128 de 2007 Cámara, 218 de 2007 Senado”, junto con su respectivo pliego de modificaciones, presentados por la Senadora Yolanda Pinto Afanador.
En cuanto al anuncio del proyecto, aquel se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 540 del jueves 21 de agosto de 2008, p.16. según consta en el acta de plenaria 52 de la sesión ordinaria del día miércoles 4 de junio de 2008. El texto es el siguiente:
Señora Presidenta los proyectos para la próxima sesión, la tutela del Senador Manuel Enríquez Rosero y el Senador Barriga, son los siguientes:
Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones.
Dado que en la mencionada sesión el proyecto no fue votado, se procedió a realizar un nuevo anuncio, el cual aparece publicado en la Gaceta del Congreso 562 del viernes 29 de agosto, acta de plenaria 55 de la sesión ordinaria del día martes 17 de junio de 2008, página 65. El texto es el siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión:
La aprobación en plenaria de Senado tuvo lugar el 11 de junio de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 560 de 2008, en los siguientes términos:
La presidencia pregunta a la plenaria si acepta la omisión de la lectura del articulado y, c errada su discusión, esta responde afirmativamente.
La presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto con las modificaciones propuestas, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y esta responde afirmativamente.
Por secretaría se da lectura al título del proyecto de ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones.
La Presidencia designa a la honorable Senadora Yolanda Pinto Afanador, para que con la Comisión Accidental designada por la Presidencia de la Honorable Cámara de Representantes, concilien las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones.
6.1.3. Comisión accidental de conciliación.
Dado que se presentaron discrepancias entre los textos aprobados en plenarias de cámara y senado, se decidió la conformación de una comisión accidental de conciliación, integrada por la Senadora Yolanda Pinto Afanador y el Representante a la Cámara, Carlos Alberto Zuluaga, quienes acordaron “adoptar en su totalidad el articulado presentado en la ponencia para segundo debate aprobado por la plenaria del honorable Senado de la República el pasado 11 de junio de 2008”. El texto del “Informe de conciliación Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones”, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 372 de 2008.
El anuncio de la votación del informe de conciliación consta en el acta de plenaria 56 del 18 de junio de 2008, publicado en la Gaceta del Congreso 563 de 2008, cuyo texto es el siguiente:
La aprobación del informe de conciliación se encuentra en el acta de plenaria 57 de la sesión ordinaria del día jueves 19 de junio de 2008, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 564 de 2008.
A su vez, en cuanto a la Cámara de Representantes se tiene que en la Gaceta del Congreso 373 de 2008 se encuentra publicado el informe de conciliación y el texto conciliado. A su vez, en la Gaceta del Congreso 423 de 2008, se encuentra publicada el acta de la sesión plenaria 118 del 17 de junio de 2008, correspondiente al anuncio previo a la votación del informe de conciliación del proyecto de ley referenciado.
Así mismo, en la Gaceta del Congreso 424 de 2008 se encuentra publicada el acta de sesión plenaria 119 del 18 de junio de 2008, correspondiente a la votación del informe de conciliación del proyecto de ley.
6.1.4. Objeciones presentadas por el Presidente de la República y trámite de las mismas en la cámaras.
El 15 de julio de 2008, el Presidente de la República presentó ante la Cámara de Representantes un escrito contentivo de unas razones de objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad, relacionadas con el Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara “Por medio del cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 sobre el impuesto al consumo de cigarrillos con destino al deporte y se dictan otras disposiciones”.
En cumplimiento de la Constitución, el Congreso conformó una comisión accidental encargada de examinar el contenido de las objeciones presidenciales, de la siguiente manera: el Presidente del Senado designó a la Senadora Yolanda Pinto Afanador; aquel de la Cámara, nombró a Carlos Alberto Zuluaga y Gilberto Rondón González. Los congresistas decidieron no acoger las objeciones presidenciales.
Así las cosas, según certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República “el anuncio del informe de objeciones presidenciales se produjo el 30 de septiembre según acta 14 del 30 de septiembre. Sin publicar”. Igualmente certifica que “la aprobación del informe de objeciones presidenciales se produjo el 7 de octubre de 2008 acta 15. Sin publicar”.
En cuanto a la Cámara de Representantes, se tiene que en la Gaceta del Congreso 607 de 2008, se encuentra publicado el informe de objeciones presidenciales del proyecto de ley de la referencia.
Así mismo, el Secretario General de la Cámara de Representantes anexó en medio magnético “El acta de sesión plenaria 139 de octubre 8 de 2008, correspondiente al anuncio previo a la votación del informe de objeciones presidenciales del proyecto de ley referenciado, una vez esta corporación tenga disponible la Gaceta del Congreso correspondiente, les estaremos enviando un ejemplar”.
De igual manera, el mencionado funcionario certificó lo siguiente “El informe de objeciones presidenciales del proyecto de ley referenciado fue aprobado el 14 de octubre de 2008, según consta en el acta de sesión plenaria 140 de la misma fecha, hechas las averiguaciones respectivas se nos informó que el acta en comento se encuentra en estado de elaboración en la sección de relatoría, motivo por el cual no ha sido publicada, una vez la corporación disponga de la Gaceta correspondiente estaremos remitiendo un ejemplar”.
6.2. Facultad de los ciudadanos para instaurar una eventual acción pública de inconstitucionalidad en relación con el trámite de las objeciones presidenciales.
En el presente caso dicho término fue respetado, pues el proyecto de ley se compone de tres (3) artículos, fue remitido para sanción presidencial por el Secretario General del Senado, recibido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia el 8 de julio de 2008 y fue devuelto al Presidente del Senado de la República el 15 de julio del mismo año.
Así mismo, el trámite de las objeciones presidenciales en las cámaras, se ajustó a la Constitución y a la Ley 5ª de 1992. En efecto, se encuentra probado que, una vez recibido el texto de aquellas, la Presidenta del Senado de la República designó como ponente del informe sobre las objeciones presidenciales a la senadora Yolanda Pinto Afanador, en tanto que el Presidente de la Cámara designó a los representantes Carlos Alberto Zuluaga y Gilberto Rondón González.
Según certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República “el anuncio del informe de objeciones presidenciales se produjo el 30 de septiembre según acta 14 del 30 de septiembre. Sin publicar”. Igualmente certifica que “la aprobación del informe de objeciones presidenciales se produjo el 7 de octubre de 2008 acta 15. Sin publicar”. (negrillas y subrayados agregados).
En cuanto a la Cámara de Representantes, como se explicó, el Secretario General de la misma certificó que “El acta de sesión plenaria 139 de octubre 8 de 2008, correspondiente al anuncio previo a la votación del informe de objeciones presidenciales del proyecto de ley referenciado, una vez esta corporación tenga disponible la Gaceta del Congreso correspondiente, les estaremos enviando un ejemplar”. (negrillas y subrayados agregados).
Pues bien, una vez revisado el correspondiente disquete, se pudo constatar la existencia del mencionado anuncio, en los siguientes términos:
“La Secretaría General informa (doctor Luís Ramón Silva)
Proyecto de Ley 128 de 2007 Cámara, 218 de 2007 Senado, por medio del cual se modifica el artículo 4º de la Ley 30 de 1971 y se dictan otras disposiciones. Publicado en la Gaceta del Congreso 607 de 2008”.
Ahora bien, en cuanto a la aprobación del informe de objeciones presidenciales en plenaria, como se comentó, el mencionado funcionario competente certificó lo siguiente “El informe de objeciones presidenciales del proyecto de ley referenciado fue aprobado el 14 de octubre de 2008, según consta en el Acta de Sesión Plenaria 140 de la misma fecha, hechas las averiguaciones respectivas se nos informó que el acta en comento se encuentra en estado de elaboración en la sección de relatoría, motivo por el cual no ha sido publicada, una vez la corporación disponga de la Gaceta correspondiente estaremos remitiendo un ejemplar” (negrillas y subrayados agregados).
En tal sentido, advierte la Corte que, al igual que sucedió recientemente al momento de estudiar el expediente OP- 105, con base en las pruebas que obran en el expediente, no existe certeza acerca de la debida aprobación del informe de objeciones presidenciales en las plenarias de Senado y Cámara, debido al ausencia de envío de las correspondientes Gacetas del Congreso, al igual que de las actas de plenaria debidamente aprobadas, motivo por el cual los ciudadanos, si encuentran razón para ello, pueden ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º Superior.
7.1. Contenido y alcance de la norma objetada.
Como se ha señalado, la disposición objetada establece lo siguiente:
“PAR. 2º—El control y vigilancia de la inversión del producto del gravamen decretado en la presente ley serán ejercidos en el orden administrativo, técnico, financiero, presupuestal y contable por el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, tal como lo establece el Decreto 2343 del 2 de diciembre de 1970, sin perjuicio de las funciones propias de las Contralorías General de la República, departamentales y municipales”.
Ahora bien, una adecuada comprensión de esta norma conlleva a examinar la evolución histórica de la regulación del impuesto sobre el consumo de cigarrillo y su destinación al deporte.
En tal sentido, la Ley 30 de 1971, por la cual la Nación contribuyó a la realización de los Primeros Juegos Deportivos de los Territorios Nacionales y de los X y XI Juegos Deportivos Nacionales, creó un impuesto sobre las cajetillas de cigarrillos nacionales, con destino a la actividad del deporte y la recreación. En sus artículos pertinentes disponía lo siguiente:
“ART. 2º—Establécese un impuesto adicional del 10% sobre el valor de cada una de las cajetillas de cigarrillos nacionales que se expendan al público con todo el territorio nacional.
ART. 4º—El impuesto de que trata el artículo 2º de la presente ley, será recaudado por los tesoreros o recaudadores de las entidades territoriales citadas y entregado mensualmente a la respectiva junta administradora de deportes que en cada una de ellas se haya creado en desarrollo de la Ley 47 de 1968. Estas juntas aplicarán a la realización de sus objetivos el 70% de los recaudos así obtenidos, y girarán mensualmente el 30% restante al Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, para que esta entidad auxilie a su vez a las regiones de menores ingresos y pueda desarrollar más amplia y armónicamente sus programas”.
Así las cosas, la Ley 30 de 1971 dispuso (i) la creación de un impuesto adicional del 10% sobre las cajetillas de cigarrillos nacionales, con destino a la financiación del deporte; y (ii) la distribución de los recursos percibidos en un porcentaje del 70% para los entes deportivos departamentales junto con los entes deportivos municipales; y un restante 30% que debía ser girado a favor de Coldeportes, con el objetivo de que este lo redistribuyera entre las regiones de menores ingresos.
A su vez, el Decreto 2343 del 2 de diciembre de 1970 “por el cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de las juntas administradoras de deportes”, le confirió a Coldeportes las siguientes facultades de control sobre aquellas:
“ART. TERCERO.—Las juntas administradoras de deportes tendrán como funciones principales:
1. Fomentar, impulsar y coordinar la educación física, los deportes y la recreación en las respectivas jurisdicciones, de acuerdo con la política, normas y disposiciones dictadas por el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.
3. Proyectar y realizar la construcción de las instalaciones deportivas y clubes populares de recreación que se requieran en las respectivas jurisdicciones, con la aprobación del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.
5. Crear y desarrollar de conformidad con las normas que le dicte el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Juntas Municipales de Deportes, prestarles dentro de sus posibilidades asistencial, económica y técnica para la construcción de obras deportivas, organización del deporte en los municipios, y preparación y adiestramiento de los deportistas.
7. Preparar y aprobar los presupuestos anuales de ingresos y gastos, ciñéndose a las normas emanadas del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte y someterlos a su aprobación. Contribuciones que fijará cada federación conjuntamente con el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.
11. Adoptar y reformar los reglamentos de la entidad y su organización y someterlos a la aprobación del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.
12. Determinar la planta de personal y señalar las asignaciones correspondientes de acuerdo con las normas legales vigentes y someterlas a la aprobación del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte de $ 50.000.00.
16. Las demás que le asigne el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.
ART. CUARTO.—En desarrollo de las atribuciones consignadas en los artículos 3º y 4º de la Ley 47 de 1968, las juntas administradoras de deportes podrán realizar inversiones de sus bienes en orden a obtener beneficios económicos que las capaciten para el adecuado cumplimiento de sus fines con sujeción a los planes generales de inversiones que señale el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.
Adviértase, desde ya, que la facultad de control y vigilancia ejercida por el antiguo Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, hoy denominado “Coldeportes”, sobre dependencias vinculadas con las prácticas deportivas en las respetivas entidades territoriales data de 1970.
Posteriormente, la Ley 181 de 1995 creó el Sistema Nacional del Deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación extraescolar y la educación física. En tal sentido, integran el mencionado sistema las siguientes autoridades públicas:
ART. 50.—Hacen parte del Sistema Nacional del Deporte, el Ministerio de Educación Nacional el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, los entes departamentales, municipales y distritales que ejerzan las funciones de fomento desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, los organismos privados, las entidades mixtas, así como todas aquellas entidades públicas y privadas de otros sectores sociales y económicos en los aspectos que se relacionen directamente con estas actividades.
En cuanto a las jerarquías entre los órganos que integran el sistema, la ley dispone lo siguiente:
“ART. 51.—Los niveles jerárquicos de los organismos del Sistema Nacional del Deporte son los siguientes:
Adicionalmente, en cuanto a las competencias asignadas por el legislador a Coldeportes, en tanto que órgano del nivel central del sistema nacional de deporte, establece lo siguiente:
ART. 61.—El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, es el máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte y Director del Deporte Formativo y Comunitario. Para la realización de sus objetivos, el Instituto Colombiano del Deporte cumplirá las siguientes funciones:
9. Dar asistencia técnica a los entes departamentales, distritales y municipales para la formulación de planes deportivos y la ejecución de proyectos relacionados con el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física (negrillas y subrayados agregados).
Nótese entonces que, al igual que se dispone en la norma objetada, la Ley 181 de 1995 le reconoce a Coldeportes en su calidad de “máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte” unas amplias competencias de control y vigilancia sobre las entidades departamentales y municipales vinculadas con el fomento de las actividades deportivas.
Posteriormente, la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, estableció en el segundo parágrafo de su artículo 75 lo siguiente:
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 1111 de 2006, “por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la dirección de impuestos y aduanas nacionales” se presentó un cambio sustancial en cuanto a la base gravable y a la tarifa del impuesto al cigarrillo con destino al deporte, pasando esta última del 10% que mencionaba el artículo 2º de la Ley 30 de 1971, a una tarifa del 16%. Sin embargo, las competencias de Coldeportes no fueron modificadas.
En suma, el parágrafo 2º del artículo 4º del artículo 1º del proyecto de ley objetado por inconstitucional, establece una competencia de control y vigilancia en cabeza de Coldeportes sobre la inversión del producto del gravamen sobre el cigarrillo, facultades que ha venido siendo acordadas a esa entidad desde el año 1970, reiteradas en las leyes 181 de 1995 y 617 de 2000, y declaradas exequibles por la Corte en Sentencia C-320 de 1997, sin que pueda hablarse de la operancia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
7.2. La disposición objetada no vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales.
Alega el Presidente de la República que la facultad otorgada por el proyecto de ley a Coldeportes para que ejerza un control y vigilancia sobre la inversión del gravamen sobre los cigarrillos que adelanten las respectivas entidades departamentales y municipales, viola el principio de autonomía de aquellas. No comparte la Corte tal reparo por las siguientes razones complementarias: (i) el Presidente de la República tiene asignadas funciones constitucionales para inspeccionar y vigilar la práctica del deporte; (ii) existe un sólido precedente constitucional en el sentido de que dicha facultad puede ser delegada en Coldeportes; y (iii) el impuesto sobre la venta de cigarrillos, si bien es una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales, también lo es que se cumplen las condiciones constitucionales para que el legislador intervenga excepcionalmente en el empleo de los recursos generados con tal gravamen.
7.2.1. El Presidente de la República tiene asignadas funciones constitucionales para inspeccionar y vigilar la práctica del deporte, sin que por ello se vulnere la autonomía de las entidades territoriales.
La Constitución no solo autoriza la delegación y desconcentración de las funciones administrativas en general (C.P., art. 209) sino que específicamente autoriza la delegación de ciertas funciones presidenciales (C.P., art. 211), como una técnica de manejo administrativo, en virtud “de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por este, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley” (10) .
Así mismo, esta Corte ha señalado que, en numerosas oportunidades, las funciones de inspección, vigilancia y control que la Carta atribuye al Presidente pueden ser delegadas en otros entes estatales, definidos por la ley, como las superintendencias o los establecimientos públicos. El ejercicio de tales competencias constitucionales no puede ser considerado como una violación del principio de autonomía de las entidades territoriales, por las siguientes razones.
El artículo 52 Superior expresamente dispone lo siguiente:
El Estado fomentará estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas (negrillas agregadas).
A su vez, de conformidad en el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
Pues bien, a lo largo de los años, la Corte ha consolidado unas claras líneas jurisprudenciales en el sentido de que la Carta Política de 1991 contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales (11) . Dentro de ese esquema, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido un conjunto de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales (12) .
En este orden de ideas, se precisa armonizar los contenidos de los principios de unidad y de autonomía, los cuales se limitan recíprocamente. En tal sentido, el juez constitucional en Sentencia C-535 de 1996 consideró que la autonomía debía entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario” (13) . En esa misma providencia se señaló que “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última” (14) .
Posteriormente, la Corte en Sentencia C-1258 de 2001 adelantó unas precisiones en relación con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional, indicando que esta se encuentra integrada por “el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo” (15) . En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario (16) .
En suma, el ejercicio de las competencias constitucionales que tiene asignadas el Presidente de la República para inspeccionar y vigilar la práctica del deporte no pueden ser entendidas como una vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales.
7.2.2. Precedente constitucional en materia de delegación de facultades presidenciales a Coldeportes.
La Corte Constitucional ha tenido la ocasión de examinar en detalle el tema de la delegación de facultades presidenciales a Coldeportes, encontrándolas ajustadas a la Carta Política. En otros términos, existe un claro precedente en la materia, el cual va a ser seguido por el juez constitucional en este caso.
En efecto, la Corte en Sentencia C-320 de 1997 declaró exequible el artículo 61.8 de la Ley 181 de 1995, es decir, la competencia atribuida a Coldeportes para “Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los organismos deportivos y demás entidades que conforman el sistema nacional del deporte, por delegación del Presidente de la República y de conformidad con el artículo 56 de la Ley 49 de 1993 y de la presente ley, sin perjuicio de lo que sobre este tema compete a otras entidades”, disposición muy semejante a la norma objetada por el Presidente de la República. En dicha ocasión esta corporación consideró lo siguiente:
“Regulación estatal de la actividad deportiva, inspección y vigilancia sobre organismos deportivos y posibilidad de delegación.
22. El artículo 61 literal 8º de la Ley 181 de 1995 delega en Coldeportes una función de inspección y vigilancia del Presidente, por lo cual, según el actor, se viola la Carta, por cuanto el Presidente solo puede delegar sus funciones en los ministros, jefes de departamento administrativo y gobernadores, y no en un establecimiento público. Para ello cita en su apoyo la sentencia de la Corte Suprema de Justicia número 45 del 4 de Julio de 1985, la cual declaró inexequible el artículo 28 del Decreto 2845 que establecía que el gobierno, a través de Coldeportes, ejercería la inspección, vigilancia y control de los organismos deportivos. Por el contrario, según la vista fiscal, esta delegación es constitucional ya que el artículo 211 superior permite al jefe de gobierno transferir funciones a las entidades descentralizadas, de las cuales hace parte el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
23. Conforme a la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Suprema cuando ejercía la guarda de la Constitución, es claro que el Estado tiene la facultad de inspeccionar las instituciones deportivas y la actividad deportiva (C.P., art. 52) y que, en principio esa función de inspección, vigilancia y control está radicada en cabeza del Presidente de la República (17) pues, conforme a la propia ley del deporte (arts. 29 y ss.), tales clubes son corporaciones sin ánimo de lucro o sociedades anónimas, las cuáles están sujetas a vigilancia presidencial (C.P., art. 189, ords. 24 y 26). Por consiguiente, el interrogante que se plantea es si esa función puede o no ser delegada en Coldeportes.
No le es dado al legislador ordinario, ni al extraordinario, asignarle a un establecimiento público, como lo es el Instituto Colombiano para la Juventud y el Deporte, Coldeportes, la inspección y vigilancia de organismos que cumplen funciones de interés público y social, corporaciones, instituciones de utilidad común y similares, como lo son en virtud de exigencia y calificación legal los clubes deportivos, así los actualmente organizados como los que luego se establezcan, porque, se repite, tal facultad es privativa del Presidente de la República, aunque delegable por él, solo por él, y previo señalamiento de la ley, exclusivamente en ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores. De donde las normas de los artículos, en las partes indicadas a las que se refiere esta consideración de la Corte, son claramente contrarias a estas determinaciones constitucionales, lo que conduce a que la Corte haya de declararlas inexequibles (18) .
En ese orden de ideas, la Corte considera que no tiene relevancia constitucional el argumento invocado por el actor, según el cual la norma impugnada implica la existencia de un doble control sobre los clubes deportivos, pues estos, según su parecer, quedan sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades y de Coldeportes. En efecto, si bien es posible argumentar que una doble vigilancia puede no ser la más conveniente en términos de eficacia administrativa, ello no determina la inconstitucionalidad de la disposición, pues se trata de un problema de oportunidad que no corresponde a esta Corte solucionar. Además, habría que examinar si esa doble vigilancia existe o no, pues puede ser que se trate de un conflicto aparente entre diversas disposiciones legales que pueda ser remediado con clásicas normas para la solución estos conflictos, como ley posterior deroga ley anterior, o ley especial deroga ley general. Sin embargo, estamos en frente de un típico problema de hermenéutica legal que tampoco corresponde a la Corte solucionar, pues de manera insistente esta corporación ha señalado que la Carta establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otros jurisdicciones, por lo cual no es tarea de la Corte establecer el sentido autorizado de las disposiciones legales, salvo que exista una razón constitucional que obligue (19) , lo cual no sucede en este caso”.
En suma, la Corte Constitucional ha considerado que el Presidente de la República puede delegar en Coldeportes el ejercicio de las competencias constitucionales de inspección, control y vigilancia del deporte, señaladas en el artículo 52 Superior.
7.2.3. El impuesto sobre la venta de cigarrillos, si bien es una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales, también lo es que se cumplen las condiciones constitucionales para que el legislador intervenga excepcionalmente en la inversión de los recursos recaudados con tal gravamen.
En materia de fuentes de financiación de las entidades territoriales, la Corte ha establecido una diferencia entre aquellas que son endógenas, es decir, rentas originadas en la explotación de bienes o la prestación de servicios propios de aquellas, así como las que se producen en virtud de fuentes tributarias propias, pues los recursos provenientes de ellas son, en estricto sentido, recursos suyos, y por ende, en principio, inmunes a la intervención legislativa; de las fuentes exógenas de financiación, caracterizadas por no pertenecerles y, en consecuencia, la Constitución faculta al poder central a fijar su destinación, siempre que la misma se adecue a las prioridades de la Carta, en la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción, incluyendo el gasto en recreación y deporte.
Aunado a lo anterior, la Corte ha considerado que la distinción entre fuentes endógenas y exógenas no es suficiente para delimitar el alcance de la autonomía de las entidades territoriales, señalando que, inclusive en algunos casos excepcionales, la Constitución autoriza la intervención del legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, en salvaguarda de la estabilidad económica de la Nación.
Al respecto, la Corte en varias sentencias ha establecido criterios para determinar la constitucionalidad de una intervención del legislador en materia de recursos endógenos de las entidades territoriales, haciendo énfasis en el carácter excepcional de dicha posibilidad. Sobre el particular ha dicho esta corporación que la misma se da solo en las siguientes circunstancias:
“Cuando (i) lo señala expresamente la Constitución; (ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente para mantener la estabilidad económica interna y externa; (iv) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional” (20) .
Ahora bien, es preciso tener en cuenta que el impuesto sobre el cigarrillo es un gravamen del orden departamental, tal y como lo examinó la Corte en Sentencia C-908 de 2007, es decir, se trata de una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales, razón por la cual la intervención del legislador en cuanto al control y vigilancia sobre la inversión de la misma debe encontrarse justificada constitucionalmente, situación que se presenta por cuanto el artículo 52 Superior faculta al Estado a fomentar “estas actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas”. En otras palabras, la disposición objetada constituye uno de esos casos excepcionales en los cuales el legislador puede intervenir en el empleo de una fuente endógena de financiación de una entidad territorial, por cuanto se persigue un fin constitucional cual es garantizar la práctica del deporte.
Así las cosas, la Corte declarará infundadas las objeciones presidenciales presentadas contra el parágrafo segundo del artículo 4º del artículo 1º del Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara, y en consecuencia, lo declarará exequible.
1. DECLARAR INFUNDADA la objeción formulada por el Gobierno Nacional presentada contra el parágrafo segundo del artículo 4º del artículo 1º del Proyecto de Ley 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara. En consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD .
2. Advertir que, en los términos de la parte motiva de esta providencia, en relación con el trámite de las objeciones presidenciales cabe que los ciudadanos, si encuentran motivo para ello, ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución.
(1) Ver al respecto, Sentencia C-241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte consideró que “El constituyente de 1991 radicó en las cámara plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con abierto desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema que imperaba bajo la Constitución anterior, el cual fue conscientemente modificado por el constituyente de 1991. La Corte encuentra una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta Política, como quiera que lo normado en el artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el constituyente de 1991 eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las plenarias de las cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva participación de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones presidenciales”.
(2) Sentencia C-510 de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004 y C- 072 de 2006.
(5) Sentencias C-068 de 2004, C-069 de 2004 y C-433 de 2004.
(6) Sentencia C-1404 de 2000.
(10) Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000. Sobre la delegación, ver también, entre otras, las sentencias C-272 de 1998, C-496 de 1998, C-566 de 2000, C-921 de 2001 y C-372 de 2002.
(17) Ver Corte Constitucional, sentencias C-099 de 1996 y C-226 de 1997. Ver Corte Suprema de Justicia. Sentencia 45 del 4 de julio de 1985.
(18) Corte Suprema de Justicia. Sentencia 45 del 4 de julio de 1985. Consideración de la Corte Nº 7 en Gaceta Judicial, Nº 2422, pp. 19 y 20.
(19) Ver, entre otras, las sentencias C-496 de 1994 y C-109 de 1995.
(20) Sentencia C-089 de 2001. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-1097 de 2001 y C-538 de 2002, C-227 de 2002 y C-873 de 2002.

References: artículo 4
 artículo 4
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 artículo 79
 artículo 200
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 artículo 167
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 artículo 242
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 artículo 1
 artículo 52
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 artículo 197