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Timestamp: 2017-08-17 10:00:36+00:00

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Derecho Público uruguayo
Legislación uruguaya. Derecho público. Derecho constitucional. Estado de derecho. Ciencias Sociales. Auxiliares administrativos. Estado democrático. Estado social
“Las instituciones representan en el derecho, como en la historia, la categoría de la duración, de la continuidad y de lo real; la operación de su fundación constituye el fundamento jurídico de la sociedad y del Estado” (Maurice Hauriou. La teorá de la institución y de la fundación)
La concepción del Estado de Derecho desde el punto de vista histórico surge por oposición al Estado absolutista de los Siglos XVI, XVII y XVIII y tiene su origen en las Revoluciones Inglesa de 1688, de los Estados Unidos de 1776 y Francesa de 1789.
Asimismo debe señalarse la influencia de las ideas de grandes pensadores de la época como Locke, Montesquieu y Rousseau.
El principio fundamental del estado absolutista se basa en que la autoridad pública puede aplicar a todos los habitantes las medidas que considere útiles para los fines que se propone, es decir que el Estado no estaba sometido al Derecho.
Al respecto recordamos la famosa frase de Luis XIV “El Estado soy yo”.
Podemos definir el Estado de Derecho como aquel que en sus relaciones con sus ciudadanos y para garantía de los derechos de éstos se somete el mismo a un régimen de derecho, y está sujeto en su acción a reglas, que primero determina los derechos que se reservan los habitantes y fija las vías y medios por los cuales las autoridades públicas puedan lograr los fines del Estado (Ramón Real. Apuntes de Derecho Público)
De esta forma se subordina la acción del Estado al orden jurídico, a la regla de derecho.
Pero, como señala Cassinelli Muñoz, para que el Estado de Derecho sea realmente tal, no basta con que se proclame la regla de que todos los actos de los gobernantes deben adecuarse al orden jurídico sino que es necesario además que se establezcan mecanismos que garanticen los derechos de los individuos. (Cassinelli Muñoz, Horacio. Derecho Público. Pág. 54)
La primera expresión del Estado de Derecho es el Estado Liberal de Derecho cuyas principales características son:
pone el acento en el individuo, salvaguarda la libertad individual y de los derechos individuales
en lo económico es abstencionista
en lo institucional se base en el principio de separación de poderes.
La Constitución de 1830 es un ejemplo de este tipo de Estado de Derecho.
En la segunda mitad del Siglo XIX se produce la crisis del Estado liberal que no puede dar respuesta a las demandas de la sociedad a raíz de las transformaciones que se producen por la Revolución Industrial.
El Estado se transforma y comienza a asumir nuevos cometidos y a intervenir en la economía y surge el Estado Social de Derecho cuyas principales características son:
dimensión social de los derechos (deberes con uno mismo y con la sociedad)
justicia social en lo económico, intervención del estado en lo económico
Estado prestador de servicios sociales
“Al orden económico y social no se le concibe ya como dado y justo, sino como realidad que debe ser transformada por exigencias axiológicas, especialmente por exigencias de la justicia social” (Barbé Pérez, Héctor. Adecuación de la administración conformadora del orden económico y social a las exigencias del Estado de Derecho. (Rev. DJA tomo 67).
Esta concepción del Estado comienza a instaurarse en nuestro ordenamiento jurídico a partir de la Constitución de 1934.
Nuestro Estado de acuerdo con las disposiciones de la Constitución de la República vigente es un Estado de Derecho y también como señala Cassinelli es un Estado social de Derecho.
La actuación de los organismos estatales y de los gobernantes están sometidos al Derecho y la Constitución establece la responsabilidad de los gobernantes y procedimientos de control.
El artículo 24 de la Carta responsabiliza al Estado por su actuación y el artículo 25 el derecho del Estado de repetir contra el funcionario que haya actuado con culpa grave o dolo.
Por otra parte se establece la responsabilidad disciplinaria prevista por ejemplo en los artículos 168 numeral 10), 181 numeral 6) y 198.
Asimismo la Constitución prevé la responsabilidad política y la responsabilidad penal ( por ejemplo arts 147 y 148, 93, 102, 296) .
Otro aspecto es el control sobre los actos respecto de los cuales nuestra Constitución establece varios procedimientos como la Declaración de inconstitucionalidad de las leyes por la Suprema Corte de Justicia, la anulación de actos administrativos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el control del Tribunal de Cuentas.
En cuanto a la calidad de Estado social como expresa Cassinelli, refiere al régimen político social establecido por la Constitución: reconocimiento de derechos gremiales y sociales y el establecimiento de deberes del individuo para con la sociedad (arts. 40 a 71).
CONTROL y RESPONSABILIDAD
El Control en el estado democrático y social de derecho
En su “Vocabulario jurídico” Eduardo J. Couture indica que “el origen de la palabra control debe buscarse en el latín rotulus, i “rollo” (de rota, de “rueda”), de donde “rollo de papel escrito” o simplemente “escrito” o “registro”. Esta palabra latina dio en francés rôle con igual significado (también “rollo de papel en que está escrito lo que debe recitar un actor”). En el siglo XIV se utilizaba en la administración pública francesa un registro doble para la verificación recíproca y los 2 registros se denominaban rôle “registro” y contrerôle “contrarregistro”. Por contracción (haplología) de contrerôle se formó en el siglo XVIII controle, de donde el castellano control “verificación”
Desde las primeras experiencias de organización política el control sobre los poderes públicos es un fenómeno que se verifica desde la Antigüedad, aunque con vaivenes de una forma u otra, es una constante en la historia de las organizaciones y logra su consagración final en el concepto de estado democrático y social de derecho del que el control representa un elemento fundamental e inescindible del mismo.
Como lo asevera José Aníbal Cagnoni en su libro “Introducción a la Teoría del Control“ Editorial Universidad la Constitución refiere terminológicamente al vocablo en cuatro disposiciones: Arts. 213º, 228º, 273º y 285º. El mismo autor, al dar el concepto de control cita a Sánchez Agesta (“El control parlamentario”) que expresa que control significa esencialmente tres cosas:
-la facultad de limitar o por emplear un término clásico de Montesquieu, la facultad de impedir o vetar.
-la facultad de participar, esto es, de intervenir en una decisión modelándola y modificándola de tal forma que quien ejerce el control tenga una influencia afectiva en la decisión que se adopta.
-por último, la facultad de inspeccionar o verificar que una conducta corresponde no sólo a lo que un precepto constitucional o legal ordena, sino también a los fines generales del ordenamiento jurídico-político y a los criterios de oportunidad con que debe cumplirse”. (Obra citada pág.24)
Resulta ilustrativa la caracterización que hace Cagnoni del fenómeno del control:
la accesoriedad. El poder de control existe en función de lo que va a ser objeto del control. Accede a la administración activa.
la inherencia. Es imposible concebir el estado social y democrático de Derecho sin el control. Resultan inseparables ambos conceptos
la retroactividad. El controlador necesariamente debe colocarse en el momento en que acaeció el hecho o acto objeto de control.
la singularidad. El acto de control es particular y concreto. Se agota en su formalización.
- El control en nuestro ordenamiento jurídico constitucional
1-El principio de separación de poderes. Ya desde la Declaración de los Derechos del Hombre y el ciudadano en el artículo 16º significaba que para que un estado tuviere Constitución era imprescindible que previera l garantía de los derechos humanos y la separación de poderes.
La organización del estado en sistemas orgánicos que se controlan mutuamente irrumpe en la cultura jurídico política de la Europa continental de la mano de Montesquieu y es en cierta medida del modelo de los “checks and balances” (frenos y contrapesos) que el pragmatismo anglosajón habría adoptado empíricamente y lentamente como elemento fundamental de la teoría constitucional. Cada órgano o sistema orgánico al actuar, está sometido a la fiscalización y control de los otros órganos o sistemas orgánicos. Esta es una forma de poder mantener la libertad de los individuos como lo afirma la doctrina clásica inglesa. Los poderes del gobierno interactúan, colaboran entre sí, pero también se controlan recíprocamente. En especial el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo y éste respecto a los entes descentralizados. Véanse en particular los artículos 118º , 119º, 120º, 121º, 147º,148º,197º y 198º de la Constitución.
2- Otra forma de control que nace conjuntamente en el estado de derecho es la que emana de la existencia de un poder judicial independiente, custodio de los derechos de las personas. Es una garantía institucionalizada, el control judicial es la herramienta que permitirá un control regular de la aplicación del Derecho, es un mecanismo insoslayable para lograr la convivencia pacífica de una comunidad.
3- Durante el siglo XX , y acompañado de una cada vez más compleja organización estatal, se van estableciendo nuevos órganos cuyo principal cometido es el control.
Así, aparece en nuestra evolución institucional la Corte Electoral, luego el Tribunal de Cuentas y finalmente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo como órganos de control de creación constitucional. Véanse las secciones XVIII, XIII y XVII de la Constitución respectivamente.
4- Finalmente, nuestro régimen constitucional prevé un control social que se verifica a través del cuerpo electoral, ejemplo de ello es el recurso de referéndum contra las leyes previsto en el artículo 7º inciso 2º de la Constitución.
1-La responsabilidad en el derecho
El sustantivo “responsabilidad” ha merecido diversos significados generalmente a consecuencia de los distintos puntos de vista de los que parte el que ofrece la definición.
Abraham Sanz Encinar, luego de examinar las definiciones de diversos autores, concluye que “ha constatado la existencia de varios significados de “responsabilidad” que la confieren un concepto ambiguo, que no sólo ha llevado al fracaso los intentos de definir un concepto unitario de responsabilidad que comprenda todas las instituciones que bajo este rótulo ha instaurado el Ordenamiento, sino que además, dadas las diferencias existentes entre estas instituciones, la perspectiva de lograrlo es poco esperanzadora”
Sin perjuicio de lo que manifiesta, Sanz Encinar arriesga una definición del concepto como “un enunciado mediante el que se expresa un juicio de valor negativo (un reproche jurídico) sobre una conducta de un sujeto que ha infringido una norma de un ordenamiento dado” (“El concepto jurídico de responsabilidad en la Teoría general de derecho” en “La Responsabilidad en el Derecho” Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid” (2000) - págs. 27/55)
2- La responsabilidad del Estado
En la Antigüedad el concepto de responsabilidad de los gobiernos y gobernantes era desconocido. Las sociedades generalmente ordenadas estamentariamente no podían elaborar el concepto de responsabilidad en lo que refiere a la cosa pública.
Es recién cuando irrumpe el Estado de Derecho que la responsabilidad de los gobernantes y en general de todos los órganos del estado aparece como consecuencia directa del sometimiento del Estado al Derecho y en especial el principio de legalidad inherente al mismo.
Sin embargo, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado supuso un proceso no exento de dificultades, resabios de las inmunidades de la Corona y del Estado y una conquista que se fue imponiendo paulatinamente y cada vez más abarcativa: primero la responsabilidad en cuanto a los actos de gestión y luego también a los actos de imperio.
En una etapa primaria, la responsabilidad del Estado se extrae del derecho privado y se basa en el concepto de culpa. Hoy, tanto la doctrina como la jurisprudencia elaboran el concepto de responsabilidad en base a criterios objetivos. Si existe un daño y un nexo causal entre el mismo y la actividad estatal, sin duda se configura una hipótesis de responsabilidad y casi seguramente la obligación de resarcir dicho perjuicio.
El artículo 24º de la Constitución, según nuestra mejor doctrina, establece la responsabilidad objetiva del Estado (Justino Jiménez de Aréchaga “La Constitución de 1952” Edición de la Cámara de Senadores, pág. 202.
Véase asimismo que el artículo 25º de la Constitución permite repetir a la entidad pública contra sus funcionarios la suma que hubiere pagado en reparación cuando el daño haya sido causado por estos en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en casos de haber obrado con culpa grave o dolo. Esta redacción viene a modificar en la constitución de 1942, texto que se mantiene hasta el presente, lo que las constituciones de 1934 y 1942 prescribían al respecto: “Será civilmente responsable cualquier funcionario que, en ejercicio de la función pública que le estuviere confiada, y con incumplimiento de los deberes que el cargo le impone, cuse perjuicio a terceros”.
Subsidiariamente respondían las entidades públicas que poseían acción de repetición por lo abonado en caso de condenación, contra el funcionario
3- La responsabilidad por acto administrativo
Maurice Haurion, maestro del institucionalismo francés, señalaba a principio del siglo XX que la responsabilidad y el contencioso administrativo eran los pilares del derecho administrativo y dicha aseveración no sólo es acertada respecto al derecho administrativo, sino como ya lo hemos expresado la responsabilidad es una de las bases en que se asienta el estado democrático y social de derecho.
Pero pese a su fundamental importancia, ha sido muy laboriosa la lucha por vencer una insensibilidad internalizada en el colectivo que se traducía en la irresponsabilidad de la Administración. El postulado de la inmunidad soberana del gobierno de cuño anglo-sajón fue un óbice difícil de sortear para establecer la responsabilidad del Estado por acto administrativo.
La primera consideración aceptada sobre la responsabilidad de la Administración fue la emergente del incumplimiento de obligaciones contractuales. Aún la doctrina que más se resiste a aceptarla responsabilidad de la Administración, reconoce la responsabilidad cuando ésta tiene como origen el contrato.
Posteriormente, tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido la responsabilidad extracontractual del Estado. Toda vez que en el cumplimiento de sus cometidos la Administración incurra en consecuencias dañosas será directamente responsable.
Obviamente, también en casos en que el daño sobrevenga por un hecho ilícito o delictual cometido por sus agentes, el Estado deberá resarcir a las víctimas, aún cuando aquellos hubieran actuado sin culpa.
4- La responsabilidad por acto legislativo
El punto generalmente es abordado en consideración de la posible inconstitucionalidad de la ley y la doctrina clásica allí ve el límite del resarcimiento del daño o perjuicio infligido.
Sin embargo también la ley establecida conforme a la Constitución puede dar mérito a la configuración de responsabilidad estatal cuando de norma legal resulten consecuencias dañosas superiores para una parte o sector de la población, que algunos deban soportar una carga superior al resto de los integrantes de la colectividad. Ver creación de Ancap con la consagración de los monopolios en nuestro país.
5- La responsabilidad por acto jurisdiccional
La función jurisdiccional se caracteriza por la imparcialidad e independencia en la resolución de litigios que se plantean entre partes. En esta actividad puede mediar error y éste acarrear un perjuicio y allí se materializa la responsabilidad objetiva del Estado.
Es menester separar la mencionada responsabilidad de la que pueda caber a los jueces en virtud de lo establecido en el artículo 23° de la Constitución, que refiere a los jueces y en este caso la responsabilidad deberá ser subjetiva. Véase Código del Proceso Penal Ley N° 15.032, art.290, Ley N°15.750 art. 111, Ley N° 15859 art.40, Ley N° 15.8881 art. 1° y Ley N° 16226 art. 319.
- Responsabilidad internacional del Estado
El estudio que vamos a realizar respecto de la responsabilidad del estado se ceñirá a su aspecto jurídico, y descartaremos el político por cuanto está fuera de los límites del programa.
“Siempre que se viola ya sea por acción o por omisión un deber establecido en cualquier regla de derecho internacional, automáticamente surge una relación jurídica nueva. Esta relación se establece entre el sujeto al cual el acto es imputable que debe responder mediante una reparación adecuada, y el sujeto que tiene derecho de reclamar la reparación por el incumplimiento de la obligación” (Eduardo Jiménez de Aréchaga. El derecho internacional contemporáneo, año 1980, pág 317)
La comunidad internacional está integrada por dos tipos de sujetos: los estados y las organizaciones internacionales. Algunas veces, el perjudicado puede no serlo directamente el Estado, sujeto de derecho internacional, sino alguno de sus nacionales. En esa hipótesis, el estado de la persona ilegítimamente perjudicada en sus personas o bienes puede ser amparada diplomáticamente por el Estado del que es nacional. El mecanismo llamado la “protección diplomática”
Para que un Estado actúe en estos casos es menester que el individuo damnificado sea de su nacionalidad y además haya agotado la jurisdicción doméstica o no tenga acceso a los órganos jurisdiccionales del otro Estado.
En general, la indemnización por daños causados se verifica en el pago de una suma de dinero al Estado reclamante por parte del Estado ofensor. En algunas oportunidades, se han establecido condenas no pecuniarias y que podríamos considerar de orden “moral” para dar satisfacción al estado agredido.
ORGANIZACIÓN ESTATAL URUGUAYA
(Compendio extraído de Derecho Público
1er. Curso de Derecho Público -Derecho Constitucional
La organización estatal uruguaya está integrada por:
1) El Estado Central (Administración Central, o Estado en sentido estricto)
La persona jurídica denominada Estado Central tiene muchos órganos, que se clasifican en sistemas orgánicos llamados Poderes: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
Pero además de los tres Poderes, hay en el ordenamiento constitucional vigente otros órganos que también son órganos de la persona jurídica Estado Central y que no están incluidos en ninguno de los tres Poderes: Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral.
Estado Central Tribunal de Cuentas
(Jurisdicción Contencioso-Administrativa)
Corte Electoral (Justicia Electoral)
Desde que el Poder Legislativo se asienta como uno de los centros de autoridad del Gobierno, se ha discutido si debe funcionar como una sola Cámara (llámese Convención, Asamblea o Congreso) o si, en cambio, debe componerse de dos o más Cámaras. La controversia se ha dado pensando preferentemente en el trámite de elaboración de las leyes, aunque, excepcionalmente, se ha aludido a la actividad parlamentaria no legislativa (por ejemplo, la llamada “de contralor”) en las argumentaciones a favor de una u otra posición.
En Uruguay, salvo en el período de la “preconstitución” (1825-1830), siempre se optó por el sistema bicameral.
El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales: la Cámara de Representantes, la Cámara de Senadores, que reunidas constituyen la Asamblea General, y la Comisión Permanente.
La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de noventa y nueve miembros (artículo 88 inciso 1º. de la Constitución de la República), número que “podrá ser modificado por la ley que requerirá para su sanción, dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara”.
La Cámara de Senadores se compone de treinta miembros (artículo 94), integrándose también con el Vicepresidente de la República, que la preside (artículo 94, inciso 2º.), por lo que parece mucho más preciso decir que se integra por treinta y un miembros.
Desde el punto de vista constitucional, el Senado y la Cámara de Diputados -y por tanto sus integrantes- tienen exactamente el mismo rango, y en el proceso de elaboración de la ley, poseen las mismas atribuciones. Cabe destacar que un proyecto de ley puede originarse indistintamente en una u otra Cámara, y todos los legisladores (sean Senadores o Diputados) tienen el mismo estatuto jurídico, y una vez incorporados a sus respectiva Cámara, porque fueron electos, son representantes de toda la Nación.
La Asamblea General como órgano del Poder Legislativo, puede definirse como la reunión conjunta de los Senadores y Diputados. La Constitución utiliza la expresión “Asamblea General” a veces, como sinónimo de Poder Legislativo (el artículo 83 establece: “El Poder Legislativo será ejercido por la Asamblea General”), cuando es obvio por todas las disposiciones que siguen que son cuatro los órganos que lo “ejercen” (las dos Cámaras, la propia Asamblea como órgano que reúne a Diputados y Senadores y la Comisión Permanente); y también utiliza “Asamblea General” como sinónimo de “Poder Legislativo”, en el acápite del artículo 85, al expresar: “A la Asamblea General compete”, tras lo cual se transcriben veinte numerales, en la mayoría de los cuales el Poder Legislativo no actúa en “Asamblea General”, sino haciendo leyes, lo que supone la actuación primero en una Cámara, luego en la otra, etc. (lo que se denomina “en Cámaras sucesivas”).
Cuando la Constitución usa “Asamblea General” como uno de los órganos del Poder Legislativo, suele definirla como la “reunión de ambas Cámaras” (por ejemplo, en el artículo 85, numeral 14º. para “conceder indultos”, o en el mismo artículo numeral 18º., para designar los miembros de la Suprema Corte de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas).
La Asamblea General no es un órgano compuesto “por dos Cámaras”; es una “Cámara” única, cuyos titulares (“soportes humanos”) son las mismas personas que integran la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados.
La Comisión Permanente se compone de once miembros, cuatro Senadores y siete Diputados, designados año a año -para actuar en los recesos- por sus respectivas Cámaras; pertenecen a los distintos partidos por aplicación de la representación proporcional (artículo 127).
La designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de “la constitución de la Asamblea General o de la iniciación de cada período de sesiones ordinarias de la Legislatura”. La “constitución de la Asamblea General” se produce el 15 de febrero siguiente a las elecciones, y el período de receso va desde el 15 de diciembre hasta el 1º. de marzo. Por su parte, cada período de sesiones se inicia el 1º. de marzo.
Asimismo, corresponde efectuar la distinción de los conceptos de “legislatura” y “período legislativo”. La “legislatura” tiene una duración de cinco años, transcurre desde el 15 de febrero del año siguiente a la elección, hasta el 15 de febrero de cinco años después, cuando entran en funciones los nuevos parlamentarios electos. El “período legislativo”, en cambio, es el que transcurre entre el comienzo y fin de las sesiones de cada año.
Además de estos cuatro órganos principales que integran en Uruguay el Poder Legislativo, también son órganos con competencia constitucional la Presidencia de la Asamblea General y las Presidencias de cada Cámara, e inclusive cada Legislador actuando como órgano unipersonal, ya que cualquier Legislador puede pedir informes por intermedio de la Presidencia de la Cámara que integre, sin necesidad de pasar por dicha Cámara (artículo 118 de la Constitución).
En la Cámara de Senadores la presidencia es desempeñada por quien fue electo como Vicepresidente de la República, el que además preside la Asamblea General (artículo 94 inciso 2º.). En la Cámara de Representantes, el Presidente es elegido por ella para cada período legislativo (artículo 106), siendo usual que haya acuerdos para distribuir el número de años en que corresponde la presidencia a cada Partido en proporción al caudal de sus legisladores. Similares acuerdos se realizan en las dos Cámaras, para determinar a qué Partido le corresponde desempeñar las Vicepresidencias.
Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la República, el Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante el de Vicepresidente y, por tanto, el de Presidente del Senado.
El artículo 155 dispone que: “En caso de renuncia, incapacidad permanente o muerte del Presidente y el Vicepresidente electos antes de tomar posesión de los cargos, desempeñarán la Presidencia y la Vicepresidencia respectivamente, el primer y el segundo titular de la lista más votada a la Cámara de Senadores, del Partido político por el cual fueron electos el Presidente y el Vicepresidente……”.
El artículo 153 rige para el caso en el cual las vacancias se produzcan después de tomar posesión de sus cargos: “ En caso de vacancia definitiva o temporal de la Presidencia de la República, o en razón de licencia, renuncia, cese o muerte del Presidente y del Vicepresiente en su caso, deberá desempeñarla el Senador primer titular de la lista más votada del Partido político por el cual fueron electos aquéllos…….”.
Subordinados a dichos órganos constitucionales pueden existir otros órganos creados por éstos con la finalidad de auxiliarlos, como por ejemplo, las Comisiones Internas y las Investigadoras. También cada Cámara necesita personal técnico, administrativo y de servicio.
La competencia del Poder Legislativo está consagrada en el artículo 85 que la describe en veinte numerales.
Kelsen afirma que si bien existe un equilibrio institucional entre los tres poderes del Gobierno, es evidente que el producto jurídico típico del Poder Legislativo -la ley- tiene mayor jerarquía normativa que los actos de los otros dos Poderes (Ejecutivo y Judicial).
El sistema orgánico Poder Ejecutivo es un sistema de órganos dentro del cual se encuentra un órgano supremo denominado también “Poder Ejecutivo”. Este órgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras: o mediante el acuerdo del Presidente de la República con el Ministro o Ministros que correspondan por materia, o mediante votación por mayoría en Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros funciona presidido por el Presidente de la República y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos los Ministros.
Sea en acuerdo o en Consejo de Ministros, se considera que actúa el mismo órgano Poder Ejecutivo. Cada asunto -con excepción de determinados puntos que sólo pueden resolverse en Consejo porque lo dice expresamente la Constitución en el artículo 160 y arts. 174, 187 y 198 puede resolverse por el Presidente con el Ministro o Ministros correspondientes, pero si alguno de ellos (el Presidente o uno cualquiera de los Ministros correspondientes a la materia del asunto de que se trate) así lo plantea, el asunto se lleva al Consejo de Ministros y ya no puede resolverse en acuerdo.
El Consejo celebra sesión con la mayoría de sus miembros, y se estará a lo que se resuelva por mayoría absoluta de votos de miembros presentes.
El Consejo de Ministros actúa bajo la presidencia del Presidente de la República quien tendrá voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones que será decisivo para los casos de empate, aún cuando éste se hubiera producido por efecto de su propio voto.
La mayoría de las competencias del Poder Ejecutivo están mencionadas en el artículo 168, compuesto de veintiséis numerales, aunque el último de ellos refiere a una competencia de la Presidencia y no del Poder Ejecutivo.
El artículo 150 de la Constitución menciona al Vicepresidente. Corresponde destacar que la Vicepresidencia no es un órgano añadible al “Acuerdo” y al “Consejo de Ministros”, como órgano del Poder Ejecutivo. El Vicepresidente está mencionado para aclarar que, cuando la Presidencia está vacante (de modo definitivo o temporal), el Vicepresidente pasa a ocuparla. También el Vicepresidente integra con el Presidente la llamada popularmente “fórmula presidencial” (artículo 151).
La Vicepresidencia no es un órgano, pues no tiene competencias propias, como sí las tiene la Presidencia, el “Acuerdo”, el Consejo de Ministros y los Ministerios. El Vicepresidente, cuando asume como Presidente, tiene las competencias de éste y no propias; y en su actividad habitual, opera en el Poder Legislativo como Presidente de la Asamblea General y como Presidente del Senado (artículo 150 inciso 2º. y artículo 94 inciso 2º.).
Por debajo del órgano Poder Ejecutivo, están los Ministros. El artículo 174 dispone que: “La ley, por mayoría absoluta de componentes de cada Cámara, y a iniciativa del Poder Ejecutivo, determinará el número de Ministerios, su denominación propia y sus atribuciones y competencias en razón de la materia….”.
Cada Ministro funciona como órgano unipersonal, tiene sus propias atribuciones (artículo 181) que las ejerce sin necesidad de consultar al Presidente de la República, ni de plantear el asunto en Consejo de Ministros. Pero, en ejercicio de esas atribuciones que tiene cada Ministro como órgano unipersonal, debe sujetarse no sólo a las leyes sino también a los reglamentos y a las instrucciones del Poder Ejecutivo.
Según el artículo 183, cada Ministerio tendrá un Subsecretario, designados por el Presidente a propuesta del respectivo Ministro. Si el Ministro cesa por cualquier motivo, cesa también su Subsecretario.
El Subsecretario puede asumir las funciones del Ministro, en caso de licencia de éste, si el Presidente así lo dispone, pero puede ocurrir también que el Presidente encargue interinamente el Ministerio a otro Ministro.
Puede entonces hacerse la distinción conceptual entre el Poder Ejecutivo-órgano supremo dentro del sistema orgánico de su mismo nombre- y cada Ministro por separado, como órgano subordinado a la jerarquía del Poder Ejecutivo. A su vez, todos los funcionarios de cada Ministerio están subordinados jerárquicamente al Ministro respectivo, y tienen la obligación funcional de cumplir las disposiciones y las instrucciones que les imparta el Ministro (la organización Ministerio está regida por el principio de jerarquía).
Otra distinción que corresponde efctuar es entre el órgano denominado “Presidencia de la República” o “Jefatura del Estado”, y el órgano constitucional denominado “Poder Ejecutivo” que puede funcionar o en acuerdo del Presidente con el Ministro o Ministros respectivos, o en Consejo de Ministros.
Cuando se habla de la Jefatura del Estado o de Presidencia de la República la referencia es a un órgano unipersonal, que funciona sin la participación de los Ministros.
La Presidencia de la República o Jefatura del Estado y sus dependencias puede entenderse comprendida en el sistema orgánico Poder Ejecutivo, junto con el órgano Poder Ejecutivo y sus dependencias.
La Jefatura del Estado tiene menos atribuciones, en número, que el órgano Poder Ejecutivo, pero esas atribuciones tienen gran importancia política. La Presidencia de la República, como Jefatura del Estado, es el órgano competente para designar, cesar o sustituir a los Ministros, atribución que se ejerce en el marco de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Constitución, en la redacción dada por la reforma constitucional plebiscitada en el año 1996.
Del órgano Jefatura del Estado también dependen otros órganos, como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El artículo 230 de la Constitución dispone: “Habrá una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que dependerá directamente de la Presidencia de la República. Estará dirigida por una Comisión integrada con representantes de los Ministerios vinculados al desarrollo y por un Director designado por el Presidente de la República que la presidirá. El Director deberá reunir las condiciones necesarias para ser Ministro y ser persona de reconocida competencia en la materia. Su cargo será de particular confianza del Presidente de la República. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto se comunicará directamente con los Ministerios y Organismos Públicos para el cumplimiento de sus funciones. Formará Comisiones Sectoriales en las que deberán estar representados los trabajadores y las empresas públicas y privadas. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo, así como en la planificación de las políticas de descentralización……”.
Por lo tanto, por debajo de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto está el órgano Dirección de Planeamiento y Presupuesto, cuyo único titular -el Director de Planeamiento y Presupuesto- es designado y destituido por la Jefatura del Estado, como funcionario de particular confianza del Presidente de la República. El Director integra y preside además la Comisión, y tiene que tener notoria competencia en la materia de planeamiento y presupuesto; es nombrado por el Presidente de la República como los Ministros, pero con la diferencia de que ese Director no requiere apoyo parlamentario, no puede ser censurado por la Asamblea General, es una persona de confianza exclusivamente del Jefe de Estado.
Los técnicos de la Oficina actúan como funcionarios dependientes de la Dirección de la Oficina, es decir, la línea jerárquica sería: Presidencia de la República, Comisión de Planeamiento y Presupuesto, Director de Planeamiento y Presupuesto y luego, dependiendo directamente del Director, todos los demás funcionarios de la Oficina.
El artículo 230 antes citado, también se refiere -de acuerdo a la redacción dada por la reforma constitucional aprobada en el año 1996-, y en relación a los Gobiernos Departamentales, a la formación de una Comisión Sectorial que estará exclusivamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes y de los Ministerios competentes.
Dentro de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitución de la República, el artículo X agregado por la reforma plebiscitada el 8 de diciembre de 1996, dispone: “En tanto no se dicte la ley prevista en el penúltimo inciso del artículo 230, la Comisión Sectorial estará integrada por los delegados de los Ministerios competentes y por cinco delegados del Congreso de Intendentes, debiendo instalarse dentro de los noventa días de la entrada en vigencia de la presente reforma constitucional”.
Poder Ejecutivo stricto sensu= Organo “Poder Ejecutivo” Actuando en “acuerdo” o en “Consejo de Ministros”
Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo lato sensu= Sistema orgánico formado por el Poder Ejecutivo stricto sensu, sus dependencias, la “Jefatura del Estado” o “Presidencia de la República” y las dependencias de ésta
El artículo 233 de la Constitución establece que: “El Poder Judicial será ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados, en la forma que estableciere la ley”.
La función del Poder Judicial consiste en la conservación del orden jurídico, asegurando que las normas jurídicas establecidas por los órganos de conducción política (Constitución, leyes, decretos departamentales, decretos, resoluciones y reglamentos) se cumplan realmente en cada caso concreto en que se produzca un conflicto sobre su aplicación.
El Poder Judicial en Uruguay tradicionalmente está formado por una Suprema Corte de Justicia, Tribunales de Apelaciones, Juzgados Letrados y Juzgados de Paz, órganos todos que actúan con independencia.
El Poder Judicial es uno de los Poderes representativos, es decir se trata de un centro de autoridad en situación de equilibrio institucional con los otros Poderes del Gobierno, alcanzado y protegido por el sistema de “separación de poderes”.
El Poder Judicial tiene una composición esencialmente técnica, ya que sus soportes humanos (“los jueces”, en sentido amplio), deben reunir, entre otros requisitos, condiciones de idoneidad en materia jurídica (artículos 235 numeral 3º.; 242 numeral 3º., 245 numeral 3º. y 247 inciso final. La dinámica de la actividad del Poder Judicial, es fundamentalmente técnico jurídica, a diferencia de los factores que impulsan la actividad de los poderes Legislativo y Ejecutivo que son esencialmente políticos (aunque, desde luego, estos dos últimos Poderes deben actuar dentro de los límites determinados por el orden jurídico).
Otra característica del Poder Judicial es que la jerarquización que existe entre los diferentes tipos de jueces, en orden ascendente hasta llegar a la Suprema Corte de Justicia, no afecta la independencia de criterio que cada juez tiene cuando debe dictar sentencia, con respecto a los jueces o tribunales “superiores”.
Esta “independencia” de cada Juez, respecto del posible criterio de sus “superiores”, se da en la actividad de carácter jurisdiccional, pero, desde el punto de vista administrativo, los distintos órganos del Poder Judicial sí están ordenados jerárquicamente; el órgano jerarca es la Suprema Corte de Justicia.
Otra característica del Poder Judicial como Poder, se refiere al especial grado de intensidad de su “separación” con respecto a los otros Poderes del Estado.
Una de las notas inherentes al sistema de separación de poderes consiste en que los actos de un Poder no pueden ser revocados por ningún otro órgano o Poder, por lo menos, por razones de mérito o conveniencia. Sin embargo, cuando los actos de un Poder son contrarios a derecho, se establecen en general mecanismos que permiten la revocación o la desaplicación de esos actos antijurídicos (se trata de revocaciones o desaplicaciones por razones de “legalidad” y no por razones de mérito). Así, por ejemplo, los actos administrativos -incluyendo, es obvio, los que dicta el Poder Ejecutivo- pueden ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte, las leyes contrarias a derecho (situación que se da cuando se trata de leyes contrarias a la Constitución), pueden ser desaplicadas para el caso concreto por la Suprema Corte de Justicia (artículos 256 y siguientes).
Los actos jurisdiccionales del Poder Judicial sólo pueden ser revocados dentro del ámbito del Poder Judicial, cuando un Juez, porque se ha presentado el recurso pertinente, revoca una sentencia dictada por un Juez de instancia inferior. Por otra parte, cuando el acto jurisdiccional no admite ningún tipo de recurso y adquiere la “calidad de cosa juzgada”, se convierte en una “verdad definitiva”, a tal punto que ni el propio órgano judicial que lo dictó podría modificarlo o revocarlo.
La función jurisdiccional es la función “predominante” del Poder Judicial, porque existen otros órganos (que no integran el Poder Judicial) que pueden actuar en función jurisdiccional (Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte Electoral, por ejemplo). También el Poder Judicial puede actuar en función administrativa, o en actividad vinculada con la función legislativa.
Ejemplo de la primera lo constituye el numeral 2º. del artículo 239 que dice que la Suprema Corte de Justicia ejerce “la superintendencia” directiva, correctiva, consultiva, y económica sobre los Tribunales, Juzgados y demás dependencias del Poder Judicial
El vocablo “superintendencia” se define como una facultad de supervisión, intermedia entre la “jerarquía” y el “control”.
Del numeral 4º. al 7º., se regula una típica actividad administrativa de la Suprema Corte de Justicia, consistente en designaciones de miembros de Tribunal de Apelaciones- la que requiere la aprobación de la Cámara de Senadores o en su receso la de la Comisión Permanente- de Jueces Letrados, de Jueces de Paz y Defensores de Oficio y de los empleados del Poder Judicial, que no sean jueces.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia ejerce competencias en función legislativa, citándose el numeral 3º. del artículo 239, según el cual, tiene iniciativa en los proyectos de presupuestos del Poder Judicial, que debe enviar al Poder Ejecutivo, quien, con las modificaciones que estime pertinente acompañar, los remite al Poder Legislativo, y el artículo 240, que le confiere al Presidente de la Suprema Corte de Justicia (presidencia que es rotativa año a año) la facultad de “concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz y sin voto, participe de sus deliberaciones cuando traten de asuntos que interesen a la Administración de Justicia……”.
D) Otros órganos de la Persona Jurídica Estado Central
Dentro de la Persona Jurídica Estado Central también se ubican los siguientes órganos:
a) Tribunal de Cuentas
Es un órgano compuesto de siete miembros, designados por la Asamblea General por 2/3 de votos del total de sus componentes; duran en sus cargos hasta que se designen los nuevos integrantes; pueden ser reelectos y requieren las mismas condiciones que para ser senador (artículo 208).
Son pasibles del “juicio político” (artículos 93, 102 y 103), esto es, al procedimiento de acusación por la Cámara de Representantes y separación del cargo por la Cámara de Senadores, por violación de la Constitución u otros delitos graves.
Los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables ante la Asamblea General por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones y pueden ser destituidos -además de en un juicio político- por decisión de la Asamblea General “en caso de ineptitud, omisión o delito, mediando la conformidad de dos tercios de votos del total de sus componentes” (artículo 209).
Por lo tanto, si la falta de “fiel y exacto cumplimiento de sus funciones” configurasen casos de “ineptitud u omisión”, no es pertinente el procedimiento del juicio político, sino el del artículo 209 (resolución de la Asamblea General).
Si, en cambio, el incumplimiento configurase un delito, se abrirían dos posibilidades: si ese delito fuese “violación de la Constitución” u otro “delito grave”, el mecanismo idóneo debiera ser el juicio político; si se tratase de un delito distinto, el procedimiento correcto debiera ser la actuación de la Asamblea General.
El Tribunal de Cuentas es un órgano de creación constitucional, que no integra ninguno de los tres Poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), que integra la persona jurídica mayor Estado, que no es, a su vez otro poder, que tiene una actividad que por su materia es de control, actividad que, en la clasificación clásica de las funciones del Estado, ingresa en la función administrativa, salvo en casos específicos de la “Ley de Contabilidad y Administración Financiera”, en que participa con derecho de iniciativa en la función legislativa (artículo 213) al igual que en la ley que reglamente el ejercicio de su competencia (artículo 210).
Las competencias están enumeradas en los siete literales del artículo 211, en el artículo 212 que le otorga “superintendencia” sobre las oficinas de contabilidad de cualquier órgano estatal; y en el artículo 213, que le confiere iniciativa en la Ley de Contabilidad y Administración Financiera.
Las competencias enumeradas en el artículo 211 son principalmente: dictaminar e informar en materia de presupuestos y rendiciones de cuentas (literales A y C), intervenir preventivamente en los gastos y pagos (literal B), intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera (literal E), dictar ordenanzas de contabilidad obligatorias (literal F).
Las competencias controladoras del Tribunal de Cuentas son en principio de legalidad y no de conveniencia, mérito u oportunidad.
b) Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Este órgano, previsto desde la Carta de 1934, y creado efectivamente en la Constitución de 1952, se compone de cinco miembros, designados por la Asamblea General por dos tercios de votos de sus componentes de igual modo que se designan los miembros de la Suprema Corte de Justicia (artículos 307 y 308)
Las competencias de este órgano son principalmente de naturaleza jurisdiccional, y en todo lo relativo a su organización interna, al ejercicio de la jerarquía sobre sus funcionarios, y la “superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica” sobre sus órganos inferiores -si los tuviere- que se crearen conforme al artículo 320, ejerce función administrativa.
El Tribunal no participa en la función legislativa salvo en la etapa de iniciativa del proyecto de sus presupuestos (artículo 321). Pero no asigna a su Presidente la Constitución una facultad análoga a la que posee el Presidente de la Suprema Corte de Justicia , de “concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz y sin voto, participe de sus deliberaciones cuando traten asuntos que interesen a la Administración de Justicia, pudiendo promover, en ellas, el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos” (artículo 240).
Dentro de las competencias de índole jurisdiccional, la más importante es la competencia anulatoria, disponiendo el artículo 309 que: “El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”.
El Tribunal anulará un acto, cuando sea “contrario a una regla de derecho o con desviación de poder”, es decir, sólo por razones de legalidad en sentido amplio, y no por razones de mérito, conveniencia u oportunidad. La “desviación de poder” es un vicio que radica en la finalidad que se persigue con el acto administrativo que debe ser siempre el interés general o el interés público lo que también constituye violación de la regla de Derecho.
Acto definitivo se entiende como aquel respecto del cual se ha agotado la vía administrativa , los recursos administrativos son previos y de distinta naturaleza que la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
c) Corte Electoral
La Corte Electoral es uno de los órganos supremos de la persona jurídica Estado, que ocupa la misma posición institucional que los Poderes de Gobierno.
La Corte Electoral se compone de nueve miembros, cinco de ellos deben ser ciudadanos que, por su posición en la escena política, sean “garantía de imparcialidad”, y los otros cuatro son “representantes de los partidos”.
El artículo 324 dispone que: “La Corte Electoral se compondrá de nueve titulares que tendrán doble número de suplentes. Cinco titulares y sus suplentes serán designados por la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras, por dos tercios de votos del total de sus componentes, debiendo ser ciudadanos que por su posición en la escena política, sean garantía de imparcialidad. Los cuatro titulares restantes de los Partidos, serán elegidos por la Asamblea General por doble voto simultáneo de acuerdo a un sistema de representación proporcional”.
Los miembros de la Corte Electoral duran en su cargo hasta que se designen los sustitutos, y no tienen prohibición alguna de ser “reelectos”.
No tienen “fueros” como sí tienen los Legisladores, el Presidente de la República y los Ministros, pero son pasibles del juicio político (artículo 93).
El artículo 326 establece que: “Las resoluciones de la Corte Electoral se adoptarán por mayoría de votos y deberán contar, para ser válidas, por lo menos con el voto afirmativo de tres de los cinco miembros a que se refiere el inciso 1º. del artículo 324, salvo que se adopten por dos tercios de votos del total de sus componentes”.
Cuando se trata del acto más importante de todos, el de anular las elecciones, el artículo 327 señala que: “La Corte Electoral podrá anular total o parcialmente las elecciones, requiriéndose para ello el voto conforme de seis de sus miembros, de los cuales tres, por lo menos, deberán ser de los miembros elegidos por dos tercios de votos de la Asamblea General…….”.
El artículo 77 numeral 5º. establece: “El Presidente de la República y los miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes políticos, ni actuar en los organismos directivos de los partidos, ni intervenir en ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral”.
Por su parte, el artículo 325 dispone: “ Los miembros de la Corte Electoral no podrán ser candidatos a ningún cargo que requiera la elección por el Cuerpo Electoral, salvo que renuncien y cesen en sus funciones por lo menos seis meses antes de la fecha de aquélla”.
Las competencias de la Corte Electoral están determinadas fundamentalmente en el artículo 322, además de las que se establecen en la Sección III (ciudadanía, sufragio, sistemas electorales y partidos políticos), y las que le señale la ley.
Aparte de la atribución de proyectar su presupuesto (artículo 323) y de la facultad de comunicarse directamente con los Poderes Públicos (artículo 328), la Corte Electoral, según los artículos 322 y 327, es un verdadero juez de todos los actos electorales. Se utiliza la expresión “actos electorales” en un sentido amplio, para referirse a todos los actos en que el Cuerpo Electoral (nacional, departamental o local) realiza elecciones de personas para cargos electivos, plebiscitos, referéndum, iniciativas populares, y aun en las elecciones internas de los Partidos en la Disposición Transitoria y Especial W).
Además, le corresponde “ejercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica sobre los órganos electorales”, constituyéndose la Corte Electoral en el jerarca administrativo de los demás órganos del sistema electoral, empezando por las Juntas Electorales.
Las diecinueve Juntas Electorales son electas directamente por el pueblo del respectivo Departamento, a diferencia de la Corte Electoral, que tiene su origen en la Asamblea General y no en elección directa.
2) GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
El Estado uruguayo es unitario pero con descentralización territorial por Departamentos (y, dentro de cada uno de ellos, existe cierta descentralización por localidades.
El Municipio puede definirse como “una institución territorial basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades de la comunidad local”.
El Estado tiene a su cargo una multiplicidad de tareas que no puede llevar a cabo exclusivamente mediante los órganos centrales, de ahí que se torna necesario transferir a los Municipios la realización de aquellas actividades que tienden a satisfacer las necesidades comunales o vecinales.
Cuando hablamos de vecindad, nos referimos a la población. Vecino es el que habita con otros en el mismo pueblo, barrio o casa.
Es importante tener presente que mientras en Europa, Municipio equivale a centro poblado o área urbanizada, en América Latina, desde la época de los Cabildos, éstos tienen jurisdicción sobre un territorio que excede el área urbana.
Las normas que regulan los Gobiernos Departamentales son principalmente.
a) Constitución de la República de 1967, con la reforma de 1997, plebiscitada el 8 de diciembre de 1996 (Sección XVI- “Del Gobierno y de la Administración de los Departamentos”, artículos 262 a 306 inclusive.
b) La Ley Orgánica Municipal No. 9.515, de 28 de octubre de 1935 (con modificaciones y derogaciones tácitas introducidas por normas constitucionales y legales).
De acuerdo al artículo 262 de la Constitución, “El Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente. Tendrán sus sedes en la capital de cada Departamento e iniciarán sus funciones sesenta días después de su elección…….”.
Los Gobiernos Departamentales actúan dentro de los límites de cada departamento, y ejercen poderes legislativos y administrativos en asuntos municipales, con independencia y autonomía del Gobierno Central.
El incios 2º. del precitado artículo se refiere a las autoridades locales, y el último iniciso dispone que: “Habrá un Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueren titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo, con el fin de coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales…”.
A continuación haremos referencia a los Órganos del Gobierno Departamental y sus funciones principales.
A) La Junta Departamental
Las Juntas Departamentales se componen de treinta y un miembros y para ser miembro se requiere: dieciocho años cumplidos de edad, ciudadanía natural o legal con tres años de ejercicio, y ser nativo del departamento o estar radicado en él desde tres años antes, por lo menos.
Es el órgano que ejerce funciones legislativas, esto es, la facultad de dictar decretos que constituyen actos legislativos con fuerza de ley en su jurisdicción, y de contralor, a través de resoluciones que son actos de contenido individual y de naturaleza administrativa (artículo 273).
Los decretos que sancione la Junta Departamental requieren para entrar en vigencia la previa promulgación por el Intendente Municipal. Este podrá observar aquéllos que tenga por inconvenientes, pudiendo la Junta Departamental insistir por tres quintos de votos del total de sus componentes, y en ese caso entrarán inmediatamente en vigencia.
Destacamos las principales funciones legislativas y de contralor.
a) Funciones Legislativas
* Sancionar los presupuestos elevados a su consideración por el Intendente Municipal.
* Crear o fijar, a proposición del Intendente, impuestos, tasas, contribuciones (tributos), tarifas y precios de los servicios que presten.
* Solicitar directamente del Poder Legislativo, modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales.
* Crear, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas Locales.
b) Funciones de Contralor
* Otorgar concesiones para servicios públicos, locales o departamentales, a propuesta del Intendente.
* Requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para informarse sobre las cuestiones relativas a la Hacienda o a la Administración Departamental.
* Considerar solicitudes de venia o acuerdo que el Intendente formule (por ejemplo, para expropiar un inmueble o para designar a los miembros de las Juntas Locales).
* Llamados a Sala, pedidos de informes.
* Autorización para destituir a los funcionarios inamovibles de la Intendencia.
B) El Intendente Municipal
Los Intendentes durarán cinco años en el ejercicio de sus funciones, y podrán ser reelectos, por una sola vez, requiriéndose para ser candidatos que renuncien con tres meses de anticipación, por lo menos, a la fecha de las elecciones. Para ser Intendente se requieren las mismas calidades que para ser Senador (ciudadanía natural en ejercicio, o legal con siete años de ejercicio, y treinta años cumplidos de edad), y además, ser nativo del departamento o estar radicado en él desde tres años antes de la fecha de toma de posesión, por lo menos.
Es incompatible el cargo de Intendente con todo otro cargo o empleo público, excepción hecha de los docentes, o con cualquier situación personal que importe recibir sueldo o retribución por servicios de empresas que contraten con el Gobierno Departamental.
Le corresponden las funciones ejecutivas y administrativas del Gobierno Departamental (artículos 274 y 275).
A continuación, se describen las más importantes:
* Promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental, dictando los reglamentos y resoluciones que estime oportunos para su cumplimiento.
* Preparar el Presupuesto y someterlo a aprobación de la Junta Departamental.
* Proponer a la Junta Departamental, para su aprobación, impuestos, tasas y contribuciones.
* Nombrar a los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos.
* Destituirlos en caso de ineptitud, omisión o delito, con autorización de la Junta Departamental, que deberá expedirse dentro de los cuarenta días. De no hacerlo, la destitución, se considerará ejecutoriada. En caso de delito, pasará, además, los antecedentes a la Justicia.
* Presentar proyectos de decretos y resoluciones a la Junta Departamental.
* Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad públicas, con anuencia de la Junta Departamental.
* Designar los miembros de la Junta Local, con anuencia de la Junta Departamental.
* Representar al departamento en sus relaciones con los Poderes del Estado o con los demás Gobiernos Departamentales y en sus contrataciones con órganos oficiales o privados.
* Delegar en comisiones especiales la realización de cometidos específicos.
* Delegar, en los directores generales de departamento determinados cometidos.
* Delegar, con acuerdo de la Junta Departamental, en las autoridades locales la ejecución de determinados cometidos, en sus respectivas circunscripciones territoriales.
C) Las Juntas Locales
A partir de la reforma de 1996 las autoridades locales pueden ser “Juntas” locales, es decir órganos pluripersonales u órganos unipersonales.
Todas las autoridades locales son actualmente colegiadas, son Juntas Locales de cinco miembros de acuerdo a la disposición transitoria “Y” de la Constitución. Cuando fueren electivas, se integrarán por representación proporcional, en cuyo caso serán presididas por el primer titular de la lista más votada del lema más votado en la respectiva circunscripción territorial. En caso contrario, sus miembros se designarán por los Intendentes, con la anuencia de la Junta Departamental, y respetando, en lo posible, la proporcionalidad existente en la representación de los diversos Partidos en dicha Junta.
El inciso 2º. del artículo 262 establece que: “Podrá haber una autoridad local en toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley. También podrá haberla, una o más, en la planta urbana de las capitales departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente”.
De acuerdo al artículo 288: “La ley determinará las condiciones para la creación de las Juntas Locales y sus atribuciones, pudiendo, por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara y por iniciativa del respectivo Gobierno Departamental, ampliar las facultades de gestión de aquéllas, en las poblaciones que, sin ser capital de departamento, cuenten con más de diez mil habitantes u ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo. Podrá también, llenando los mismos requisitos, declarar electivas por el Cuerpo Electoral respectivo las Juntas Locales Autónomas.
3) ENTES AUTONOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
En el régimen jurídico uruguayo es posible afirmar que la producción de bienes y la prestación de servicios como actividades públicas pueden desarrollarse bajo estas diversas formas:
a) Por la “Administración Central”, o sea por el Poder Ejecutivo.
b) Por “reparticiones desconcentradas”, es decir, unidades administrativamente individualizadas, con un ámbito propio de competencias, pero que están orgánicamente sometidas a la jerarquía del Poder Ejecutivo (cada Ministerio, algunas de sus Direcciones, por ejemplo).
c ) Por “Entes Autónomos” y “Servicios Descentralizados”, que constituyen unidades administrativas claramente separables de la Administración Central, no sometidas a la jerarquía de ésta, sino en cambio, sujetas a otro vínculo jurídico: el contralor. Suelen llamarse “empresas públicas”.
d) Por “empresas de economía mixta”. Se trata de la hipótesis de la participación del Estado en empresas privadas, mediante la inversión de capital, o de la figura en cierto modo inversa: entes autónomos o servicios descentralizados, en los cuales se haya admitido la participación económica de los particulares (artículo 188 de la Constitución).
e) Por “personas públicas no estatales”, expresión que alude a empresas que no integran la organización estatal, pero que se regulan predominantemente por normas de Derecho Público.
De acuerdo al artículo 185 de la Constitución: “Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado serán administrados por Directorios o Directores Generales y tendrán el grado de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara…….”.
Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados son ambos organismos descentralizados y además organismos autónomos, pero el que tiene mayor dosis de descentralización y también de autonomía es el Ente Autónomo.
La Constitución prevé que determinados servicios sean necesariamente Entes Autónomos (artículos 195, 196 e inciso primero del artículo 202). Estos servicios son el Banco de Previsión Social (artículo 195), el Banco Central de la República (artículo 196), y la Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística (artículo 202, inciso 1º.).
La Universidad de la República aparece nombrada expresamente en el artículo 203, inciso segundo, y es también un Ente Autónomo pues al ser uno sus cometidos la Enseñanza Superior, está incluida en el artículo 202.
Fuera de estos tres casos, de Entes necesariamente Autónomos por vía de la Constitución, la ley es la que puede ampliar el elenco de Entes Autónomos.
El inciso primero del artículo 189 dispone: “Para crear nuevos Entes Autónomos y para suprimir los existentes, se requerirán los dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara”.
Fuera de los casos en los cuales un cometido se atribuye expresamente al Poder Ejecutivo, la regla general es la de que todos los servicios estatales nacionales pueden ser puestos a cargo de un Ente Autónomo, con la excepción del artículo 186: “Los servicios que a continuación se expresan: Correos y Telégrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública no podrán ser descentralizados en forma de entes autónomos, aunque la ley podrá concederles el grado de autonomía que sea compatible con el contralor del Poder Ejecutivo”.
También hay servicios que la Constitución prohíbe que sean centralizados, disponiendo el artículo 185 que sean o bien Entes Autónomos o Servicios Descentralizados (servicios del dominio industrial y comercial del Estado).
En los Entes Autónomos hay un único órgano jerarca que se llama Directorio o Consejo Directivo, según los casos. La expresión “Consejo Directivo” la reserva la Constitución para los entes de enseñanza, la expresión “Directorio” para los órganos supremos de los otros Entes Autónomos.
En los Servicios Descentralizados se utiliza la expresión “Directorio” cuando el órgano supremo sea colegiado, o “Director General” cuando sea unipersonal.
Previamente es importante destacar que el vocablo tiene dos acepciones, como conjunto de altas autoridades públicas, sentido amplio y como Poder Ejecutivo en sentido restringido.-
Cuando relacionamos los elementos Población y Poder del Estado, hablamos de formas de gobierno.
La clasificación más tradicional de las formas de gobierno es la de Aristóteles, que utilizaba dos criterios de diferenciación: el número de gobernantes, que podían ser uno, pocos o muchos, y un criterio cualitativo, los fines del gobierno, que podían ser de dos tipos: puros si el gobierno perseguían el bien de toda la comunidad, e impuros o corruptas, si perseguían el bien exclusivo de los gobernantes.
De la combinación de estos criterios surgen seis formas de gobierno.
Las tres formas puras son:
Monarquía: gobierno de una sola persona para el bien de toda la comunidad.
Aristocracia: Gobierno de unos pocos, los mejores, para el bien de toda la comunidad.
República: Gobierno de todo el pueblo para el bien de la comunidad.
Las formas corruptas son:
Tiranía: Gobierno de uno solo para su propio beneficio.
Oligarquía: Gobierno de unos pocos ricos para su propia conveniencia.
Demagogia: Gobierno de los muchos para su exclusivo bien.
De todos modos, a partir de la modernidad mucho se ha avanzado sobre el concepto de república democrática.
Maquiavelo quien aportó la primera innovación: es indispensable tener en cuenta si el poder está o no distribuido.
Si está concentrado en una persona, hablamos de principados.
Si está distribuido , pero entre no mucha gente, hablamos de aristocracia u oligarquía.
Y si está distribuido en toda la comunidad, hablamos de democracia.
La segunda innovación la aportan Hobbes y Locke: debe analizarse si el poder es despótico y absoluto, o si está limitado, por ejemplo, por un pacto, una carta o una constitución.
Y la tercer gran innovación la aporta Montesquieu, según quien todo poder tiende a corromperse si no es controlado.
Y para controlar al poder se requiere otro poder
Entonces propone dividir el Poder del estado en tres órganos. Así, habrá un poder legislativo que dicte las leyes generales, un poder judicial que juzgue la aplicación de la ley a casos concretos, y un poder ejecutivo que administre los medios de gobierno, también llamado gobierno en sentido estricto. De esta manera, los poderes podrán controlarse y contrapesarse entre sí, evitando así la corrupción y el despotismo.
Estas tres innovaciones en la forma de analizar las formas de Gobierno: concentración (Maquiavelo), limitación (Hobbes - Locke) y división del Poder (Montesquieu), desde fines del siglo XVIII en adelante cobran forma en constituciones escritas que hacen las veces de pacto fundacional de la comunidad política, crean el estado y consagran los derechos humanos frente a él.
Las constituciones son normas superiores que se imponen por sobre el estado y los gobiernos no pueden apartarse de ellas.
Este sometimiento del Estado al Derecho (Constitución) es lo que se llama Estado de Derecho. Y lo característico de los gobiernos establecidos en estas constituciones será justamente instituir la desconcentración, limitación y división del poder, con vistas a garantizar la democracia y la libertad de los ciudadanos.
Actualmente existen múltiples maneras de clasificar las formas de gobierno. La línea de separación más gruesa pasa por distinguir los gobierno democráticos de los no democráticos o autocracia.-
A su vez las autocracias pueden subclasificarse en totalitarismos (si tienen una base de movilización de masas) y autoritarismos ( si se gobierna desalentando al participación de la sociedad).
Puede ocurrir que la preeminencia la tenga el parlamento, entonces hablamos de Parlamentarismo, o bien puede que el mayor poder recaiga sobre el ejecutivo, entonces hablamos de presidencialismo.
El modelo parlamentario típico, es el Inglés. Su origen histórico está en la lucha por el poder entre el Rey por un lado y las clases dominantes por el otro (la nobleza primero, y de la burguesía después) representadas las últimas en el Parlamento.
Es un largo proceso histórico que lleva ya muchos siglos, a lo largo del cual el Parlamento va progresivamente ganando competencias en desmedro del poder del Rey, que termina siendo una figura simbólica.
Es el parlamento quien designa de entre sus miembros una comisión encargada de la administración del país, el poder ejecutivo o gabinete.
De la práctica surgió que dicho grupo parlamentario encargado del gobierno era encabezado por uno de sus ministros, a quien se denominó Primer Ministro.
Es decir que en el parlamentarismo el ejecutivo está compuesto por miembros del legislativo, y es elegido por éste, no en forma directa por el pueblo.
Como consecuencia de ello, el gabinete tiene responsabilidad política ante el parlamento y puede caer ante un voto de censura o ante la negativa a un voto de confianza, de la mayoría de los parlamentarios.
El modelo parlamentario comprende una separación de los cargos de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.
El primero se personifica en el Rey, y simboliza la unidad de la soberanía de la Nación.
Normalmente cumple funciones en lo referido a relaciones exteriores y suele tener facultades especiales para casos de crisis o de equilibrio de poderes, como ser disolver el parlamento, formar gobierno de emergencia, etc.
El Jefe de Gobierno es el que se encarga del gobierno propiamente dicho, el que manda en concreto, y el que tiene a su cargo el mando sobre los medios organizativos del estado.
El presidencialismo en cambio tiene su origen histórico en los Estados Unidos de Norteamérica. los ideólogos de la constitución norteamericana, creían necesario constituir una autoridad federal unificada, que de alguna manera cumpliera la función simbólica de unidad que cumpliera la corona en las monarquías.
A su vez querían apartar su designación de la lucha propia de los parlamentos.
Por esto establecieron un poder ejecutivo preeminente sobre el legislativo, elegido directamente por el pueblo, que no pudiera ser removido por el legislativo y cuya composición fuera totalmente ajena al congreso de modo tal que ambos poderes estuvieran completamente separados.
Así se estableció la figura del presidente, que aúna en su persona la jefatura del gobierno y del estado.
Por último existen formas mixtas. Son los denominados Semi-presidencialismo y semi-parlamentarismo que recoge elementos de las dos formas anteriores , como es la caso de Uruguay que es un régimen abierto a ambas formas.- .
En estos sistemas coexisten dentro del ejecutivo un jefe de estado con un Jefe de Gobierno.
Gobierno de Asamblea. La asamblea de diputados de una Nación asume en su seno tanto el poder ejecutivo como el legislativo.
FORMA DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY TENIENDO EN CUENTA LA FORMA DE EJERCER EL PODER.-
Definiendo la forma de gobierno y sus diferentes poderes , la primera constitución expresaba en el articulo 13, “El estado oriental del Uruguay, adopta para su gobierno la forma representativa republicana “ y el artículo 14 “Delega al efecto el ejercicio de su soberanía en los tres altos poderes, legislativo, ejecutivo y judicial bajo las reglas que se expresaran.-“
La definición de la forma de gobierno como representativa era correcta desde que el gobierno se “ delega “ sin la existencia de institutos de gobierno directo.-
Por el contrario no era al gobierno a quien había que calificar de republicano, sino al estado.
Se separaban los poderes como estaba previsto en la Instrucciones del Año XIII.-
Se establece el sometimiento en el ejercicio del gobierno a las reglas constitucionales.-
La segunda constitución en sus artículos correspondientes a aquellos, dio al estado la denominación de Repúbl9ica y califico la forma de gobierno como democrático representativo y mantuvo la delegación del gobierno ,ahora por la república, con lo que no se varió la formula anterior.
A partir de 1934 la formula es la que corresponde a al actual artículo 82 de la Constitución de 1967, “La nación adopta para si gobierno la forma democrática republicana , soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum e indirectamente por los poderes representativos que establece esta constitución, conforme a las reglas que se expresarán”..
Al existir radicalmente la soberanía en todas su plenitud en la nación, es esta la que adopta la forma de gobierno y fija las reglas.-
La Constitución señala como ejercicio directo de la soberanía por el cuerpo electoral los casos de elección, sin embargo el acto electoral no es un instituto de gobierno directo, por cuanto si bien directamente actúa y se manifiesta el cuerpo electoral, es para designar los ciudadanos que ocuparán los cargos de los órganos representativos que ejercerán el gobierno en sentido amplio , constituye el acto de designación de los gobernantes.
Las bases del sufragio y el ejercicio del mismo están fijadas en el artículo 77° de la Constitución.-
Para clasificar las diferentes formas de gobiernos existentes, en la doctrina del Derecho Constitucional se pueden tomas diferentes criterios, uno de ellos es el que se realiza según el grado de participación de la Nación o el Pueblo ( aunque no son sinónimos) , en la toma de decisiones de contenido gubernamental y otro por la forma de ejercicio y distribución del poder del estado entre los diferentes poderes del gobierno..-
Con el primer criterio elegido, los gobiernos se pueden clasificar en: a) Gobiernos Directos; b) Gobiernos Representativos; c) Gobiernos semi- representativos, .
Al solo efectos de ilustrar sobre la diferencia más importante entre ellos, tenemos en primer lugar los “Gobiernos Directos”, que son aquellos en que la Nación o el Pueblo ejerce las funciones de Gobierno directamente, sin nadie que lo represente, aquella forma de Gobierno en el cual no existiría un grupo de personas que tengan la calidad de gobernantes, pues sería el mismo pueblo en FORMA DIRECTA, sin intermediarios ni representante quien realiza dicha función.-
Esta forma de Gobierno es absolutamente impracticable en los Estados de la actualidad.-
La forma de “Gobierno Representativo” son los de los modernos estados, desarrollándose a partir del siglo XVIII, y tienen como singularidad que el Pueblo o Nación ,selecciona mediante el instituto del “sufragio” a una serie de personas para que en representación de esos mismos pobladores conduzcan y dirijan al Estado; los elegidos para dicha función son los REPRESENTANTES del Pueblo o Nación, que reciben del cuerpo electoral un “mandato” para que lo represente, surgiendo así la forma de Gobierno llamada Representativa.-
Finalmente, en un grado intermedio entre ambas formas de gobierno, encontramos una tercera, llamada “ Gobierno Semirepresentativo”,que es aquella forma de gobierno que es básicamente representativa, con las características que anteceden, pero que han incluido en su orden Constitucional, alguno institutos típicos derivados de los Gobiernos Directos, y que al convivir ambas formas simultáneamente, dan origen al denominado “Gobierno Semirepresentativo”.-
C) Los Institutos de Gobierno Directo que podemos encontrar en el Derecho comparados son los siguientes: a) El Referéndum ,consulta realizada al electorado para obtener su pronunciamiento sobre determinado tema ;b) Revocación de Mandato, sistema por el cual una número determinado de ciudadanos solicitan que un gobernante cese en sus funciones ; c) Iniciativa Popular, instituto por el cual un porcentaje del electorado solicita la aprobación de una ley o norma de similar naturaleza, de aplicación nacional o local; d) La Elección, es la función por la cual directamente el cuerpo electoral elige a los gobernantes, es la herramienta necesaria, para constituir a los Gobiernos Representativos y a los Semirepresentativos.
D) En nuestro Derecho Constitucional encontramos consagrados a texto expreso los siguientes Institutos de Gobierno Directo: a) El Referéndum artículo 79º inciso 2º, 82º inciso 2º de la Constitución en el ámbito nacional, y en el artículo 304º de la Constitución a nivel Departamental.-
b) La Iniciativa Popular, en el ámbito nacional en el artículo 79º inciso 2º , 82ºinciso 2º de la Constitución y a nivel Departamental artículo 305º de la Constitución.-
c) La Elección, artículo 82º inciso 2º de la Constitución.-
Del análisis de las definiciones dadas a cada uno de los Institutos de Gobierno Directo y de la lectura de los artículos que lo consagran, en especial, él articulo 82º de la Constitución que me permito transcribir: ”La Nación adopta para su Gobierno la forma democrática republicana.
Su soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece la Constitución...........”;no pueden caber dos opiniones a la luz de los artículos estudiados hasta el momento , que en lo que tiene que ver con la forma de Gobierno de la República Oriental del Uruguay, definido el mismo por el criterio de participación del Pueblo o de la Nación en la toma de decisiones de naturaleza gubernamental, encontramos que la consagrada a texto expreso es el de un GOBIERNO SEMIREPRESENTATIVO, es decir aquella forma de gobierno que es básicamente representativa, pero que a incluido en su orden Constitucional, algunos institutos típicos de los gobiernos directos.-
CONCEPTO DE SOBERANÍA Y NACIÓN.
En doctrina se distingue los conceptos de Soberanía Externa y Soberanía Interna.
El primero de ellos consiste en el derecho que tienen los Estados para organizarse y regirse con independencia de toda intromisión de política externa, en nuestro derecho Constitucional la encontramos positivamente consagrada en el artículo 2º “Ella( la República Oriental del Uruguay) es y será para siempre libre e independiente de todo poder extranjero”. -
En lo concerniente al principio de Soberanía Interna, siguiendo las enseñanzas del Profesor José Korzeniak, Curso de Derecho Público, Derecho Constitucional, Página 318 y 319, entendemos que es aquella que implica “el ejercicio de un poder que dentro de su territorio no puede ser disputado por otras organizaciones...........”, ni por otro u otros poderes agrego yo.
Sin ingresar a la distinción doctrinaria de Soberanía Nacional y Soberanía Popular, que no es objeto de este artículo y sobre la cual hay abundante doctrina nacional y extranjera, debemos definir dentro de nuestro sistema Constitucional, en donde radica la Soberanía.
Para ello tenemos en nuestra Constitución dos artículos, el 4º y el 82º , ya citados, que no dejan lugar ni espacio para dudas, por la claridad de su texto y por el contenido de los mismos.
Él articulo 4º expresa :”La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más adelante ser expresará”.
Como vemos este artículo hace expresa referencia a que la soberanía radica en la Nación, radicalmente y en toda su plenitud, respetando el orden Jurídico que ella misma se da.
Entendemos por Nación “ al grupo humano que en razón de su historia, valores y rasgos culturales comunes, posee la conciencia de una vinculación solidaria, capaz de sustentar un poder político propio abarcando las generaciones pasadas, presentes y futuras” (Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas- año 1995-Editorial Punto Sur-Pagina 420.)-.
De acuerdo a lo expresado la soberanía radica en la Nación y esta ejerce un poder que no puede ser disputado por otras organizaciones, tampoco puede ser sustituido, no puede ser delegado y por lo tanto es indisponible, siempre la soberanía va a radicar en la Nación, de acuerdo a nuestro ordenamiento constitucional.-.
El articulo 82 de la Constitución dispone que “ la soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los poderes representativos que establece la Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma “.
Siguiendo la obra citada del profesor Korseniak, “Se debe actuar dentro del derecho y no por encima del; sea que se trate de la actuación de los poderes representativos, sea que se trate de la actuación directa de la Nación a través del cuerpo electoral”.
De acuerdo a lo que hemos expresado, tenemos los elementos que nos permitirán responder a la pregunta que sirve de titulo al presente: a) pacíficamente admitimos que en nuestro país existe un sistema de Gobierno Semi-representativo;
b) que la Soberanía radica en la Nación y no en los poderes del Estado;
c) que esa Soberanía que esta en manos de la Nación se exterioriza y se expresa por intermedio del cuerpo electoral, es un poder supremo, indisponible por sobre el cual no excite ningún otro.
FORMA DE GOBIERNO TENIENDO EN CUENTA LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO.-
En la constitución de 1830 se incluyo el “ llamado a sala” de los Ministros, por una u otra Cámara, con el solo fin de la recepción de informes, nuestra primera carta era Presidencialista.-
En 1934 se adoptó un tipo de gobierno mas cercano al parlamentarismo, llamado neoparlamentarismo, pero se mantuvo el instituto de presidencialismo como el juicio político y llamado a sala
En la actualidad la Constitución dispone institutos de ambas formas de gobierno que hace del mismo un sistema propio, con tendencia hacia el presidencialismo, con un fortalecimiento del Poder Ejecutivo, sobre todo en la reforma de 1996.
Los Ministros los designa el Presidente de la Republica, art.174.
No se requiere la calidad de legislador para ser ministro, no hay presentación formal de los Ministros ante el Parlamento, no esta consagrado el voto de investidura, no hay exposición de programa de gobierno, los Ministros cesan por disposición del Presidente, sinn perjuicio de la renuncia o de la censura por dos tercios del parlamento; existe el instituto de censura que es un largo procedimiento regulado por los artículos 147 y 148 de la Constitución, por la cual cualquiera de la Cámaras juzga la actuación de uno o mas Ministros, procedimiento que se estudiara detalladamente en la propia Constitución.
El Presidente de la República es el Jefe de Estado y el Consejo de Ministros que se conforma con la totalidad de los Ministros y es presidido por el Presidente de la República ,quien es el que lo puede convocar puede plantear cualquier tema al Consejo y en caso de empate su voto decide la medida a tomar.
La jefatura de Gobierno es colegiada, (el Consejo de Ministros),por lo que concluimos que nuestro régimen de gobierno es abierto , recibiendo institutos de las formas de gobierno clásicas.
El Estado es reconocido como una persona jurídica, esto es como sujeto de derechos que comprende todas las entidades estatales de cualquier naturaleza, sea nacionales o municipales.
En un concepto más restringido el Estado es la persona pública mayor por oposición a las denominadas personas públicas menores que son los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y los Gobiernos Departamentales.
El Estado persona pública mayor comprende: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte Electoral y Tribunal de Cuentas.
En toda persona jurídica pública o privada existe una estructura orgánica que es el instrumento que le permite actuar y desarrollar las competencias que las normas ponen a cargo de estas instituciones.
Los Órganos que componen esa estructura son las partes componentes del Estado a las que las normas atribuyen determinada competencia y la potestad de expresar la voluntad de la persona jurídica.
La organización interna de las personas jurídicas públicas está determinada por el Derecho, el cual confiere poderes e impone obligaciones a sus distintos órganos.
Por ejemplo son Órganos; los Ministerios, los Directorios de Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, las Intendencias Municipales.
Todo Órgano está integrado por tres elementos esenciales: competencia, forma y voluntad humana.
La forma refiere a la estructura del Órgano: unipersonal o pluripersonal.
La voluntad humana pone en movimiento al órgano, es lo que le permite actuar.
La competencia es el conjunto de actividades y poderes jurídicos y jurisdicción asignados al órgano por la norma.
La competencia es el conjunto de actividades y poderes jurídicos que la norma asigna al órgano para ejercer en una determinada jurisidicción.
Los órganos no actúan de manera aislada sino que conforman sistemas, conjuntos de órganos relacionados entre sí y que funcionan de manera armónica.
FORMAS DE ORGANIZACIÓN: …………… CENTRALIZACION
………….. DESCENTRALIZACION
Único centro de poder Dos centros de poder
Relación específica: jerarquía Relación específica: contralor
Ejemplo: Poder Ejecutivo Ejemplo: Entes Autónomos y Servicios Descentralizados
(descentralización por servicios)
(descentralización territorial)
La centralización absoluta es materialmente imposible en la práctica y por eso existen modalidades de la centralización: autonomía técnica, imputación funcional, delegación de atribuciones y desconcentración.
La autonomía técnica refiere a la actividad de los órganos consultores y de asesoramiento que por su carácter técnico tienen autonomía para emitir su opinión o dictamen pero la decisión final corresponde al jerarca.
De la misma manera la imputación funcional implica que el jerarca distribuye las tareas entre los órganos subordinados pero tampoco esto implica el otorgar poder de decisión a estos órganos.
a) Fenómeno funcional
b) Se limita a la actividad administrativa
c) Recae en un órgano subordinado
d) Habilita el dictado de actos administrativos
e) Requiere norma habilitante y un acto delegatorio
e) Requiere Constitución o Ley
f) Fundamento en razones de descongestionamiento
f) Se fundamenta en razones de especialidad
g) No confiere poderes propios de decisión
g) Otorga poderes propios de decisión
h) Se recurre con revocación
h) Recurso de revocación y jerárquico
i) Procede avocación
i) No procede avocación en la desconcentración privativa
j) No aumenta competencias
j) Aumenta competencias
k) Actúa a nombre del superior
k) Actúa a nombre propio
l) Esencialmente revocable
l) Se puede derogar por norma constitucional o legal
(Fuente : Manual de Delegación de Atribuciones - Secretaría de la Presidencia - PRONADE -No. 13)
Acto administrativo por el cual el órgano jerarca (delegante), debidamente autorizado por una norma expresa otorga al órgano subordinado (delegatorio) la facultad de ejercer la atribución delegada.
Acto administrativo: RESOLUCION FUNDADA
Órgano delegante: jerarca titular de la atribución.
Poder Ejecutivo artículo 168, numeral 24, Constitución.
Ministro artículo 181, numeral 9, Constitución.
Intendente artículos 262, 278 y 280, Constitución.
Organismos de los arts. 220 y 221. Ley 16.134, art. 105.
Órgano delegatorio: subordinado.
Potestad delegatoria: norma que autoriza la delegación que debe tener igual jerarquía que la atributiva de competencia.
Atribución delegada: objeto de la delegación (ejemplo: Res.798/968 renuncias, ascensos, resoluciones, recursos jerárquicos y de anulación, acumulación de sueldos.
La desconcentración consiste en la atribución de poderes propios de decisión en una o más materias, a un órgano sometido a jerarquía con la desconcentración aparece la posibilidad de que ciertos actos jurídicos administrativos los dicte un órgano subordinado (Cajarville, Juan P. Delegación de Atribuciones en dos Estudios de Derecho Administrativo. Editorial Universidad, pág. 19).
La atribución de competencias al subordinado puede acarrear la privación de la misma al jerarca, de manera que los actos a que refiera la desconcentración solo podrá dictarlos el subordinado y no el jerarca, esta es la denominada desconcentración privativa.
En nuestro ordenamiento jurídico el jerarca en virtud del régimen de recursos administrativos al resolver el recurso jerárquico tiene competencia para entender en la materia desconcentrada.
La desconcentración privativa señala Cajarville, sólo puede provenir de normas generales y abstractas que tengan el mismo o inferior rango jurídico que aquellas que confirieron la competencia que se trata de desconcentrar.
Ejemplos de desconcentración: Ministerios (art.181 y 279 de la Constitución)
Definición: Acto Administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos (art. 120 del Decreto 500/991)
generales (cuando el acto alcanza a todos los individuos que forman parte de una clase de personas)
particulares (cuando refieren a individuos concretos, determinados)
abstractos (que no se agotan en una sola ejecución, valen para todos los comportamientos que encuadran en la acción prevista en el acto)
concretos (establecen una acción particular que una vez cumplida extingue la eficacia de la norma)
REGLAMENTOS: crean normas generales y abstractas (por ejemplo reglamento de ejecución de una ley)
RESOLUCIONES: actos particulares y concretos (por ejemplo la resolución que dispone el ascenso de funcionarios)
ESTRUCTURA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
VISTO: la finalidad del Visto es situar la cuestión que va a ser objeto del acto
Uno o varios RESULTANDO: se exponen los hechos que constituyen el antecedente del acto. Los decretos y ordenanzas pueden prescindir de los resultandos.
Uno o varios CONSIDERANDO: se desarrollan los fundamentos de derecho, doctrinas aplicables, las razones de mérito y la finalidad perseguida.
Un ATENTO en el que se citan o se hace referencia a las reglas de derecho, y a las opiniones o asesoramientos recabados en que el acto se fundamenta.
La parte dispositiva debe ir numerada en las resoluciones y articulada en los Decretos y Ordenanzas.
El acápite de la parte dispositiva debe mencionar el órgano que adopta el acto a lo que seguirá un “Decreta” o “Resuelve” si el acto es dictado por el Poder Ejecutivo y un “Dispone” o “Resuelve” si el acto es dictado por un Ministerio.
Reglamentos del Poder Ejecutivo: se llaman Decretos (art. 121 del Decreto 500/991)
Reglamentos de los Ministerios: se llaman Ordenanzas (art. 121 del Decreto 500/991)
Constitución de la República: arts. 309, 317, 318 y 319
Decreto-ley No. 15.524 de 9 de enero de 1984
Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987
Ley No. 17.292 de 25 de enero de 2001 (arts. 40 y 41)
Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996
Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991 (arts. 142 a 167)
Decreto 65/998 de 10 de marzo de 1998
Peticiones: arts. 30 y 318 de la Constitución.
Recursos administrativos: son peticiones especiales que se distinguen por su CONTENIDO Y MOMENTO de su presentación.
Contenido: se solicita la revocación, modificación o sustitución de un acto administrativo.
Momento: dentro de un plazo determinado: 10 días siguientes a la notificación o publicación del acto.
Definición: petición emanada de un sujeto que se considera lesionado por un acto administrativo dirigida a la Administración dentro del plazo constitucional para que se dicte un nuevo acto administrativo revocatorio, modificativo o sustitutivo del acto recurrido.
Revocación o Reposición en lo departamental : Se interpone ante el órgano que dictó el acto cualquiera sea la posición del mismo en la organización.
Jerárquico o de Apelación en lo departamental : Si el órgano que dictó el acto está sometido a jerarquía debe interponerse además en forma conjunta el Recursos Jerárquico o de Apelación.
Anulación : Si se trata de actos emanados de un Servicio Descentralizado conjuntamente con el de Revocación y eventualmente el Jerárquico.
FUNCIÓN PUBLICA: Es la actividad que realizan las personas físicas al servicio de las entidades estatales para el cumplimiento de sus fines, regulada por normas especiales.
La diversidad de actividades realizadas en el ámbito público ha llevado a la necesidad de determinar si todas las personas que prestan su actividad en el mismo son funcionarios públicos o no.
FUNCIONARIO PUBLICO: La doctrina en general sostiene un criterio amplio para definir al funcionario público, pero igualmente es conteste en requerir el cumplimiento de una serie de condiciones para que alguien que presta su fuerza de trabajo al Estado sea considerado funcionario. En síntesis, podemos decir que esos requisitos son:
El ejercicio de funciones públicas de cualquier naturaleza
La prestación debe efectuarse en una entidad estatal
La incorporación a través de un acto emanado de autoridad competente y mediante los mecanismos que el derecho prevé, por ejemplo, designación, elección. etc.
MODALIDADES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PERSONALES SIN ADQUIRIR LA CALIDAD DE FUNCIONARIO PUBLICO.-
De acuerdo con lo establecido por el artículo 3 del TOFUP, no adquieren la condición de funcionarios públicos:
los becarios y pasantes
los vinculados mediante arrendamiento de obra
los vinculados mediante el régimen de cachet
los contratados por el MSP al amparo del art.410 de la Ley 16.170
los contratados por las Comisiones de Apoyo para prestar servicios en dependencias de ASSE
los contratados a término bajo el régimen previsto en el Capítulo IV de la Ley 17.556
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO: Es el conjunto de normas que regulan la situación del funcionario público en tanto tal.
La naturaleza de la relación entre el funcionario público y la administración a la que pertenece es de carácter estatutario. Esto significa, según Sayagués Laso que “los funcionarios públicos están sometidos a un régimen jurídico cuya existencia es anterior al momento de su ingreso a la función pública, que ha sido creado unilateralmente por la entidad estatal y que esta puede modificarlo en cualquier momento para adaptarlo a las necesidades de la administración”
Desde el punto de vista del ámbito de aplicación personal, nuestro derecho presenta un sistema de estatutos múltiples. No hay un estatuto único para todos los funcionarios públicos del país, sino que, por el contrario, hay diversos estatutos según el grupo de funcionarios a que se refiera. De acuerdo con las disposiciones constitucionales tenemos los siguientes estatutos:
El Estatuto de los funcionarios de la Administración Central a que refiere el artículo 59 de la Constitución y que comprende a los funcionarios del Poder Ejecutivo, a excepción de los militares, policiales, diplomáticos y Magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal, a los funcionarios no Magistrados del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a los funcionarios del Tribunal de Cuentas, de la Corte Electoral y de los Servicios Descentralizados.
El Estatuto de los funcionarios de cada uno de los Gobiernos Departamentales
El Estatuto de los funcionarios de cada uno de los Entes Autónomos
El estatuto de los funcionarios de cada una de las Cámaras del Poder Legislativo.
Igualmente resulta relevante la distinción que hace el Dr. CAssinelli Muñoz entre estatuto formal y estatuto material.
Estatuto material: Es el conjunto de normas o régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos en cuanto tales y su contenido se encuentra en la Constitución, las leyes y los reglamentos.
Estatuto formal: Es determinado acto regla (sea ley o reglamento) expresamente previsto por la Constitución cuyo contenido integra el estatuto material y que ha sido aprobado por los órganos constitucionalmente habilitados para hacerlo.
EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL ( en sentido restringido), no tiene carácter de estatuto formal sino que solo puede definirse desde el punto de vista material como el conjunto de normas constitucionales, legales y reglamentarias cuyo contenido regula la situación de sus funcionarios en las materias estatutarias.
MATERIAS QUE INTEGRAN EL ESTATUTO Y NORMAS QUE LAS REGULAN.-
En las referencias a la regulación normativa nos referiremos a los capítulos correspondientes del TOFUP, agregando las normas legales modificativas aprobadas con posterioridad a su última actualización.
I) Ingreso a la función pública.-
Desde el punto de vista del procedimiento, rige el principio general establecido por el art.1º de la Ley 16.127:
1.- consulta al Registro de Personal a Redistribuir de la ONSC.
2.- Designación de conformidad con el literal B) del mismo artículo y los siguientes artículos de la Ley 17.930:
3.- Mecanismos de selección previstos en los artículos
EXCEPCIONES AL RÉGIMEN GENERAL:
referidas a la consulta previa al Registro de Personal a Redistribuir
referidas al régimen en general :
b.1 Personas discapacitadas
b.2 Técnicos contratados en régimen de Alta Prioridad
b.3 Personas contratadas en régimen de Alta Gerencia o Alta Especialización
Desde el punto de vista de las condiciones requeridas para el ingreso, debemos señalar:
cumplimiento de deberes civicos
II) La carrera administrativa.-
Libro VI del TOFUP
Ley 16.127 y decreto 302/996.- Régimen de ascensos.
Ley 17.904 art. 5º - Régimen de calificaciones
III) Deberes, prohibiciones e incompatibilidades de los funcionarios
Libro III del TOFUP
Decreto 30/03.
Toda enumeración no tiene carácter taxativo.
IV) Derechos de los funcionarios.
Libro IV del TOFUP. Constituye también una enumeración enunciativa.
El régimen de licencias se encuentra modificado por la Ley 17.930, en los siguientes aspectos:
a.- licencia por duelo: art.24
b.- licencias especiales: art.25
c.- licencia por paternidad: art.26
d.- licencia por adopción: art.27
V) Movilidad horizontal de los funcionarios.-
Libro V del TOFUP
Pases en comisión:
Régimen general: prohibitivo
El régimen de desempeño de tareas para asistencia directa al Presidente, Vicepresidente, Ministros, Subsecretarios y Legisladores ha sido modificado por los artículos 13 y 14 de la Ley 17.930.
El artículo 15 de la Ley 17.930 autoriza las comisiones de servicio entre unidades del mismo Inciso.
Los artículos 19 y 20 de la Ley 17.930 determinan las causales legales de declaración de excedencia, permaneciendo vigentes, además, los artículos 26 y 28 de la Ley 16.127.
VI) Responsabilidad administrativa de los funcionarios
Libro VIII del TOFUP.
VII) Recursos administrativos
Libro IX del TOFUP
VIII) Cese de la relación funcional.
Libro X del TOFUP

References: artículo 24
 artículo 25
 artículo 16
 artículo 7
 artículo 24
 artículo 25
 resolución 
 artículo 23
 artículo 83
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 155
 artículo 153
 artículo 85
 artículo 160
 artículo 168
 artículo 150
 artículo 94
 artículo 174
 artículo 183
 artículo 230
 artículo 230
 artículo 230
 artículo 233
 artículo 239
 artículo 239
 artículo 240
 artículo 209
 artículo 211
 artículo 212
 artículo 213
 artículo 211
 artículo 320
 artículo 309
 artículo 324
 artículo 326
 artículo 324
 artículo 327
 artículo 77
 artículo 325
 artículo 322
 artículo 262
 artículo 262
 artículo 288
 artículo 185
 artículo 202
 artículo 203
 artículo 202
 artículo 189
 artículo 186
 artículo 185
 artículo 14
 artículo 82
 artículo 77
 artículo 79
 artículo 304
 artículo 79
 artículo 305
 artículo 82
 artículo 2
 artículo 168
 artículo 181
 resolución 
 artículo 3
 artículo 59
 artículo 15