Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rozhodnuti-spravniho-organy-nalezitosti-rozhodnuti-o-neprijeti-ke-studiu.p1018.html
Timestamp: 2020-07-10 06:48:22+00:00

Document:
Rozhodnutí správního orgány: náležitosti rozhodnutí o ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Rozhodnutí správního orgány: náležitosti rozhodnutí o nepřijetí ke studiu
Ej 24/2007
Rozhodnutí správního orgánu: náležitosti rozhodnutí o nepřijetí ke studiu
k § 50 odst. 5 a 7 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)
Rozhodnutí rektora vysoké školy v řízení o přezkoumání rozhodnutí o nepřijetí ke studiu (§ 50 odst. 7 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) musí být odůvodněno. V odůvodnění je třeba uvést konkrétní důvody, o něž se rozhodnutí opírá, a vypořádat se s námitkami odvolatele tak, aby rozhodnutí bylo přezkoumatelné.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006-63)
Bc. Petr P. proti rektorce Univerzity Hradec Králové o přijetí ke studiu, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím děkana Fakulty informatiky a managementu Univerzity Hradec Králové nebyl žalobce přijat ke studiu v magisterském studijním programu Systémové inženýrství a informatika, obor Informační management, s odůvodněním, které znělo:
„pro velký počet uchazečů jste nebyl přijat z kapacitních důvodů“
Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal žádost o přezkum, ve které namítal konkrétní skutečnosti, které podle něho dokazují, že tímto rozhodnutím byl porušen zákon, vnitřní předpisy vysoké školy a podmínky stanovené školou. Především uváděl, že fakulta nedostatečně a zkresleně informovala o obsahu přijímacích zkoušek. Podle žalobce otázky týkající testů z ekonomie a z managementu překračovaly rámec požadavků znalostí k přijímací zkoušce, které obdržel v pozvánce na přijímací pohovory, neboť se například v testu z managementu objevovaly otázky z psychologie a částečně i práva. Test byl také hodnocen jiným způsobem, než jak fakulta informovala na internetových stránkách. Dále poukazoval na nepřesnost některých otázek v testu informatiky. Žalobce rovněž tvrdil, že bylo hrubě dotčeno jeho právo nahlédnout do svých materiálů na základě § 50 odst. 6 zákona o vysokých školách, neboť z důvodu probíhajících stavebních prací mu bylo umožněno nahlédnout do testů až po uplynutí 30denní lhůty na vypracování odvolání. Žalobce se dále domníval, že byl, vzhledem k uchazečům, kteří absolvovali obory, v nichž proběhla výuka základů managementu a které také navazují na stejný studijní program, velmi znevýhodněn. Studijní obor, na který se žalobce hlásil, byl jediný navazující studijní program na předcházející bakalářský obor, přitom v tomto oboru jako v jediném nebyl zařazen kurz základů managementu. Žalobce zde argumentoval § 21 odst. 1 písm. e) zákona o vysokých školách, podle kterého je veřejná vysoká škola povinna činit všechna dostupná opatření pro vyrovnání příležitosti studovat na vysoké škole.
Rozhodnutím žalované ze dne 20. 10. 2004 bylo potvrzeno rozhodnutí děkana Fakulty informatiky a managementu Univerzity Hradec Králové s odůvodněním, které znělo: „
Výše uvedené rozhodnutí děkana FIM je v souladu se zákonem č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a o doplnění dalších zákonů, studijním a zkušebním řádem UHK a se stanovenými podmínkami přijímacího řízení. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je ve výroku uvedeno.
Proti tomuto rozhodnutí žalované brojil žalobce žalobou, na základě které Krajský soud v Hradci Králové rozhodnutí žalované zrušil. V odůvodnění svého rozsudku přisvědčil zejména žalobcem namítanému nedostatečnému odůvodnění rozhodnutí. Děkan fakulty nebo rektor vysoké školy, který o (ne)přijetí na vysokou školu rozhoduje, má postavení správního úřadu a jeho vrchnostenské akty mají povahu správních rozhodnutí dotýkajících se subjektivních práv a povinností fyzických nebo právnických osob. Řízení o přijetí na vysokou školu je typickým druhem správního řízení, které se však řídí zvláštními předpisy, konkrétně zákonem o vysokých školách. Ten stanoví také náležitosti rozhodnutí, mimo jiné povinnost, aby rozhodnutí bylo odůvodněno. Výslovně je sice určena pouze u rozhodnutí děkana, ale stěží si lze představit, že by tato povinnost nestíhala také rozhodnutí přezkumné. Ačkoliv není použití správního řádu (č. 71/1967 Sb.) při vydávání těchto rozhodnutí výslovně vyloučeno a na obsah odůvodnění není možno vztahovat kritéria obsažená v jeho § 47 odst. 3, nelze z toho dovodit, že by odůvodnění mělo být pouze formální součástí tohoto rozhodnutí. Na jeho obsah je nutné klást určité nároky, a to přinejmenším takové, že by se uchazeč o studium měl jasně a srozumitelně dozvědět, z jakých konkrétních důvodů nebyl ke studiu přijat. Tím více to dopadá na rozhodnutí přezkumné, které je výsledkem faktu, že uchazeč o studium s rozhodnutím děkana fakulty projevil nesouhlas. V žalobou napadeném rozhodnutí je odůvodnění v rozsahu pouze jedné věty obsahující formální citaci zákonného ustanovení. Uchazeč o studium z ní vůbec nemůže dovodit, zda se rektor důvody jeho nepřijetí ke studiu zabýval a o jaké důvody se konkrétně jednalo.
Toto rozhodnutí krajského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností, ve které zejména namítala, že soud dospěl ve svém rozhodnutí k závěrům, které nemají oporu v zákoně o vysokých školách. Soud rovněž dovozoval své závěry ze správního řádu, přestože připouštěl nepoužitelnost tohoto předpisu. Konstatovala dále, že rozhodnutí rektora o žádosti o přezkum nemusí obsahovat stejné formální a obsahové náležitosti, protože to zákonodárce výslovně neuvádí, nejde nepochybně o pochybení zákonodárce nebo o jeho opomenutí v důsledku jiné právní úpravy, neboť o obou rozhodnutích hovoří stejný paragraf přijatý v tomto znění ve stejném okamžiku. Již vůbec nelze dovodit ze zákona, že by se měl rektor podrobně zabývat jednotlivými konkrétními důvody nepřijetí uchazeče ke studiu. Rektor zkoumá napadené rozhodnutí děkana fakulty z hlediska jeho zákonnosti, a to nejen ve vztahu k zákonu o vysokých školách, ale i k vnitřním předpisům vysoké školy. Stěžovatelka upozornila, že požadavek na to, aby bylo pozitivně vymezeno, co nebylo porušeno, nemá oporu v žádném zákoně. Domnívala se proto, že krajský soud nesprávně posoudil žalobou nastolenou právní otázku a jeho extenzivní výklad ustanovení § 50 zákona o vysokých školách je s tímto zákonem v rozporu. Krajský soud není oprávněn výkladem nahrazovat to, co v zákoně není.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedl, že stěžovatelka nepochopila význam svého rozhodování, tedy že rozhoduje o individuálních právech a povinnostech fyzických osob a že její rozhodování musí být transparentní, odůvodněné a podléhající kontrole, tj. musí být přezkoumatelné. Upozornil, že žádný z těchto požadavků její rozhodnutí nesplňuje. Pokud by, jak v rozhodnutí uvádí, prostudovala důkladně dokumentaci, musela by dojít nejméně k těm závěrům, že byly porušeny podmínky stanovené pro přijímací řízení (testy obsahovaly více otázek, než bylo stanoveno, otázky byly z jiných oborů, než bylo stanoveno, některé otázky byly řešeny vysokou školou chybně), a při přijímacím řízení tak byla porušena pravidla, a proto z důvodu uvedeného v § 49 zákona o vysokých školách bylo rozhodnutí děkana o nepřijetí ke studiu nezákonné.
(...) Stěžovatelka dále namítá, že krajský soud nesprávně posoudil žalobou nastolenou právní otázku a jeho extenzivní výklad § 50 zákona o vysokých školách je s tímto zákonem v rozporu. Ohniskem sporu tak je problematika náležitostí rozhodnutí rektora v řízení o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí uchazeče ke studiu.
Zákon o vysokých školách stanoví základní podmínky pro přijímání ke studiu. V § 50 tohoto zákona jsou zakotvena procesní pravidla přijímacího řízení, na něž se nevztahuje správní řád (§ 50 odst. 4). V odstavci pátém jsou upraveny náležitosti rozhodnutí. „
Rozhodnutí musí být vyhotoveno písemně do 30 dnů od ověření podmínek pro přijetí ke studiu, musí obsahovat odůvodnění a poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání a musí být uchazeči doručeno do vlastních rukou. Způsob náhradního doručení stanoví vnitřní předpis. Uchazeči, jehož pobyt není znám, se doručuje vyvěšením rozhodnutí na úřední desce.“
V odstavci sedmém se dále praví, že „
uchazeč může požádat o přezkoumání rozhodnutí. Žádost se podává orgánu, který rozhodnutí vydal, ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho doručení; zmeškání této lhůty lze ze závažných důvodů prominout. Jestliže je tímto orgánem děkan, může sám žádosti vyhovět a rozhodnutí změnit, jinak ji předá k rozhodnutí rektorovi. Rektor změní rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem vysoké školy nebo její součásti nebo podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3. Jinak žádost zamítne a původní rozhodnutí potvrdí.“
Stanoví-li ustanovení § 50 odst. 5 zákona o vysokých školách, že rozhodnutí musí být vyhotoveno písemně a musí obsahovat odůvodnění, je s tím spjata jeho dvojí možná interpretace:
Podle první toto ustanovení nedopadá na rozhodování o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu, protože jednou z náležitostí rozhodnutí podle tohoto ustanovení je právě poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání. Tento výklad zastává stěžovatelka, pokud tvrdí, že rozhodnutí rektora o žádosti o přezkum nemusí obsahovat stejné formální a obsahové náležitosti, protože to zákonodárce výslovně neuvádí. Na tuto interpretaci navazuje i jedna z výkladových alternativ ustanovení § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách, podle něhož rektor zkoumá napadené rozhodnutí děkana fakulty pouze z hlediska jeho zákonnosti a ve vztahu k vnitřním předpisům vysoké školy a podmínkám stanoveným podle § 49 odst. 1 a 3. Nelze proto dovodit, že by se měl podrobně zabývat jednotlivými konkrétními důvody nepřijetí uchazeče ke studiu.
druhé je nutné vycházet ze skutečnosti, že § 50 odst. 5 dopadá i na řízení o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu. Umožňuje-li totiž zákon uchazeči žádat o přezkoumání rozhodnutí, pak mu tím zcela jistě dává i právo namítat konkrétní skutečnosti. Uvádí-li uchazeč konkrétní důvody, proč má za to, že rozhodnutí děkana je v rozporu se zákonem, vnitřními předpisy či podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3, je nutné, aby se rektor při přezkumu tohoto rozhodnutí těmito důvody zabýval, jinak by nedostál zákonu, který stanoví povinnost změnit rozhodnutí, jež je s těmito podmínkami v rozporu. Pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně odůvodněno a správní orgán by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana, postrádal by tento opravný prostředek svůj smysl. Z povahy věci lze proto dovodit, že náležitosti rozhodnutí podle odstavce pátého se netýkají pouze rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu, nýbrž i rozhodnutí o přezkoumání tohoto rozhodnutí. K tomuto závěru lze dospět i prostřednictvím argumentu od menšího k většímu (
): poskytuje-li norma oprávnění spojené s menším rámcem svého opodstatnění, tím víc jej poskytuje při existenci rámce závažnějšího. Tato
se opírá i o úvodní ustanovení § 1 písm. b) zákona o vysokých školách, které konstatuje, že vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy umožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v souladu s demokratickými principy. Mezi demokratické principy ve smyslu, v němž je tento pojem zákonem o vysokých školách užit (tedy v podstatě principy rovnosti a zákazu diskriminace a neodůvodněně nerovného zacházení jako esenciální zásady materiálního právního státu), jistě patří i fundamentální zásady správního řízení jako nutnost zohlednit při rozhodování konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí. Podmínky přijímání na vysoké školy musí být proto určeny předem a musí vycházet z principu rovnosti příležitostí. Vysoké školy by proto podle citovaného úvodního ustanovení zákona o vysokých školách měly umožnit přístup k vysokoškolskému vzdělání především v souladu s principem transparentnosti, který v širším smyslu vyjadřuje, že postupy při rozhodování jsou srozumitelné a otevřené, rozhodnutí jsou odůvodněna a informace, na nichž jsou rozhodnutí založena, jsou v nejširší možné míře, která ještě nebrání efektivnímu fungování vysokých škol a nezasahuje v nepřiměřené míře do soukromí jednotlivců, dostupné veřejnosti. Rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu nemůže být v demokratickém státě otázkou libovůle, nýbrž věcí, vyžadující objektivizovatelná hlediska.
V situaci, kdy právní předpis umožňuje různé
, je povinností všech státních orgánů provést jejich interpretaci ústavně konformním způsobem. [Princip priority ústavně konformního výkladu formuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 86/98*), a dále např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 48/95, Pl. ÚS 5/96, Pl. ÚS 19/98, Pl. ÚS 15/98, Pl. ÚS 4/99, Pl. ÚS 10/99, Pl. ÚS 17/99.] Tam, kde zákon připouští dvojí výklad, je v intencích uplatnění zásad spravedlivého (řádného) procesu nezbytné dát při jeho aplikaci přednost tomu z nich, který je ve své interpretaci s ústavním pořádkem České republiky co nejvíce souladný.
Ústavně konformnímu výkladu pak nejlépe odpovídá výklad, který aplikoval krajský soud, a to takový, že i když je zákonem výslovně určena povinnost, aby rozhodnutí bylo odůvodněno, pouze u rozhodnutí děkana, lze si stěží představit, že by tato povinnost nestíhala také rozhodnutí přezkumné.
Listina základních práv a svobod zaručuje každému právo na vzdělání (čl. 33 odst. 1 Listiny). Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práva na vysokoškolské vzdělání domáhat v mezích zákonů, která ustanovení čl. 33 odst. 1 provádějí. Dále podle čl. 36 odst. 2 Listiny „
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak
“ (tedy jestliže zákon takový přezkum nevyloučí). Předně lze konstatovat, že rektor veřejné vysoké školy v dané věci rozhoduje v postavení orgánu veřejné správy, jak ho chápe čl. 36 odst. 2 Listiny a autenticky pak definuje § 4 odst. 1 s. ř. s. Soudní řád správní stanoví, že z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon. Avšak ani soudní řád správní, ani zákon o vysokých školách, ani jiný zvláštní zákon rozhodování podle § 50 zákona o vysokých školách ze soudního přezkumu nevylučuje, a tudíž je proti rozhodnutí rektora v souladu s ustanovením čl. 36 odst. 2 Listiny přípustná žaloba ve správním soudnictví.
Pokud mají soudy ve správním soudnictví přezkoumávat rozhodnutí vydané v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], je z povahy věci nutné, aby bylo možno ze správního spisu usoudit na to, z čeho správní orgán vycházel a jakými skutkovými a právními úvahami se řídil. Jinak je totiž nutné napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušit.
Stěžovatelka v odůvodnění svého rozhodnutí pouze konstatovala soulad rozhodnutí děkana se zákonem o vysokých školách, studijním a zkušebním řádem a se stanovenými podmínkami přijímacího řízení, aniž by toto tvrzení opřela o argument, který by umožnil přezkoumání důvodnosti jejího rozhodnutí. Stěžovatelka tím zatížila své rozhodnutí závažnou procesní vadou. V žádném případě totiž nepostačuje v odůvodnění rozhodnutí uvést výše citovanou obecnou formulaci, která pouze opakuje dikci zákona. K tomu, aby napadené rozhodnutí bylo možno přezkoumat, je potřeba konkrétně uvést, o jaké důvody se rozhodnutí opírá a jak k nim stěžovatelka dospěla. V posuzovaném případě není vůbec zřejmé, jakým způsobem se správní orgán vypořádal s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana.
Na problematiku náležitostí rozhodnutí rektora v řízení o přezkoumání rozhodnutí o (ne)přijetí ke studiu je tedy nutné vztahovat i ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dovodit, že toto rozhodnutí musí být odůvodněno. Sémanticky vzato již samotný pojem odůvodnění v sobě zahrnuje požadavek, aby v něm byly uvedeny konkrétní důvody, které vedly příslušný orgán k danému rozhodnutí; nestačí pouze formální citace zákonného ustanovení. Takové odůvodnění totiž z obsahového hlediska nelze vůbec považovat za odůvodnění.
Nelze přisvědčit stěžovatelce, pokud tvrdí, že krajský soud svým výkladem nahradil to, co v zákoně není. Poukazuje-li stěžovatelka na meze
, zdejší soud k tomu konstatuje, že v posuzované věci se v žádném případě nejedná o překročení těchto mezí. Při výkladu předpisů nelze prosazovat fragmentární čtení textu zákona, ale naopak je třeba se na danou otázku dívat z perspektivy ústavou zaručených práv a v souvislosti s celým právním řádem.
krajského soudu vychází z čl. 36 odst. 2 Listiny, soudního řádu správního a zákona o vysokých školách. Krajský soud proto v žádném případě nepochybil, pokud ve svém rozsudku dospěl k výkladu, který je ve své interpretaci nejvíce souladný s ústavním pořádkem České republiky, naopak, rozhodl zcela správně.
*) Nález ze dne 9. 7. 1998 (Sb. ÚS., sv. 11, nález č. 79, str. 225).

References: § 50
 zákona č. 111
 zákona č. 111
 § 50
 § 21
 soud 
 § 47
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 50
 soud 
 § 49
 soud 
 § 50
 § 50
 § 49
 § 50
 § 50
 § 49
 § 50
 § 49
 § 1
 soud 
 čl. 41
 čl. 33
 čl. 36
 čl. 36
 § 4
 § 50
 čl. 36
 § 76
 soud 
 soud 
 čl. 36
 soud