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Timestamp: 2019-08-22 14:58:36+00:00

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Elementos coordinadores del régimen presupuestario de la Hacienda vasca y del Estado · Noticias Jurídicas
01/04/2007 04:00:00 | RÉGIMEN FISCAL DEL PAÍS VASCO
Partimos de la premisa, comúnmente aceptada por la doctrina, de que existe un marco jurídico mínimo común en materia presupuestaria que comparten tanto la Hacienda del Estado como las Haciendas de las Comunidades Autónomas. Más concretamente entendemos que los principio generales relativos al ciclo presupuestario son de común aplicación en los ordenamientos presupuestarios de nuestro entorno jurídico1.
No obstante, la Hacienda Vasca cuenta con ciertas especialidades en materia presupuestaria, respecto al resto de Haciendas que se derivan del sistema concertado, poco o nada tratadas por la doctrina. Estas especialidades se concretan en unos procedimientos y flujos financieros, regulados, básicamente, en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) y más en profundidad por las prescripciones establecidas en el sistema de Concierto Económico y la denominada Ley de Territorios Históricos (LTH), que inciden en el régimen presupuestario y contable en dos ámbitos: el primero externo, en relación al régimen presupuestario y contable derivado del cupo, ajustes de cupo, transferencias del Estado etc. El segundo interno, en relación a los principios coordinadores presupuestarios y contables en el seno de la Hacienda Vasca, estos es, (coordinación de las aportaciones, de la planificación de las inversiones, de las transferencias de competencias o servicios a la CAPV y de ésta a los Territorios Históricos, de la garantía presupuestaria de las Instituciones Comunes etc.).
Por tanto, es objeto de este trabajo explicitar si existe un régimen presupuestario específico, al margen del común, derivado del Sistema Concertado.
I. Marco jurídico específico de la Hacienda Autónoma Vasca.
El EAPV hace una mínima referencia al régimen presupuestario de la Hacienda Autónoma del País Vasco. Así, dicha referencia trata genéricamente de la competencia de las Instituciones Forales e Instituciones Comunes para la elaboración y aprobación de los Presupuestos. Se silencia cualquier referencia a las Haciendas Municipales.
La regulación de la Hacienda Autónoma Vasca adolece de la inexistencia de una regulación sistemática de la vertiente que hemos denominado objetiva. Ello se traduce en que, además de escasas, estas normas se encuentren diseminadas a lo largo de todo su articulado. Incluso encontramos gran parte de las normas presupuestarias fuera del Título III (Hacienda y Patrimonio) que, a nuestro juicio, hubiera sido el lugar adecuado para su tratamiento.
Esta situación es consecuencia, a nuestro juicio, de la opción estatutaria por un criterio orgánico-competencial respecto de las diferentes instituciones y órganos en que se estructuran las Instituciones Vascas, lo que hace que el régimen presupuestario aparezca diseminada en distintos Títulos y Capítulos del EAPV2.
Las normas estatutarias que regulan las competencias presupuestarias de las Instituciones Comunes y de cada una de las Instituciones Forales se encuentran en los arts. 25.1, 37.3b) y 44 del EAPV. Estas normas estatutarias están lejos de la regulación contenida en los arts. 66.2 y 134 CE respecto a la Ley de Presupuestos Generales del Estado en sus tres primeras fases del ciclo presupuestario (elaboración del proyecto, aprobación de la Ley y ejecución del gasto autorizado). Hay una escueta referencia la cuarta fase del ciclo presupuestario, esto es, el control de la ejecución del Presupuesto.
A). Instituciones Comunes.
Respecto a las Instituciones Comunes, los arts. 25.1 y 44 del EAPV se refieren a las competencias presupuestarias. El art. 25.1 (Título II, capítulo I) del EAPV regula básicamente las competencias del Parlamento Vasco. Distingue, siguiendo el modelo del art. 66.2 de la CE, entre el ejercicio de la potestad legislativa y la aprobación de los presupuestos, cuya competencia se reconoce al Parlamento Vasco. Ello supone que el acto que supone la aprobación de los Presupuestos por el Parlamento se exterioriza e integra en el ordenamiento jurídico a través de una norma con rango de ley y, que para tal fin se precisa el ejercicio de la potestad legislativa.
El art. 44 (único artículo del Título III) del EAPV dispone que los Presupuestos Generales del País Vasco contendrán los ingresos y gastos de la actividad general, y serán elaborados por el Gobierno Vasco y aprobados por el Parlamento Vasco de acuerdo con las normas que se establezcan. De ahí que concluimos que el monopolio en la elaboración de los Presupuestos corresponde al Gobierno Vasco con lo que se veda la posibilidad de presentar proposiciones de Ley de Presupuestos Generales por parte de los Parlamentarios.
B). Instituciones Forales.
Respecto a las Instituciones de los Territorios Históricos el art. 37.3 b (Título II, Capítulo IV) únicamente dispone entre las materias de competencia exclusiva de cada unos de los territorios, la elaboración y aprobación de sus presupuestos. Las normas estatutarias no dicen nada más al respecto. Este precepto junto con los arts.3 (referido a que cada uno de los Territorios históricos pueden, en el seno del mismo, conservar o, en su caso, establecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno), el 21 (referido a que el Derecho emanado del País Vasco en las materias de su competencia exclusiva es el aplicable con preferencia a cualquier otro y sólo en su defecto se aplica supletoriamente el Derecho del Estado), el 24 (relativo a los Poderes del País Vaco y relacionado con el art. 3) y el 37.1 (referido a que los órganos forales se regirán por le régimen jurídico privativo de cada uno de ellos), son los que proporcionan, a nuestro juicio, este genérico marco jurídico en materia presupuestaria.
Por tanto, la regulación estatutaria de la competencia presupuestaria de las Instituciones Forales es mucho menor que la recogida para las Instituciones Comunes.
Este vacío estatutario se colma con la regulación contenida en la LTH y en las normas de régimen presupuestario de cada nivel institucional. Hay que recordar a estos efectos el carácter de normas “cuasi estatutarias “de la LTH. La distribución asistemática de la materia presupuestaria que se ha achacado al EAPV es extensible a la LTH. No se establece una ordenación sistemática que identifique las competencias presupuestarias de la CAPV y de los Territorios Históricos que permita examinar y comparar la distribución de facultades entre las distintas instituciones en las que se estructura orgánicamente cada nivel citado3.
Lo que nos interesa en este apartado es conocer es el marco jurídico autonómico del régimen presupuestario de las Haciendas que integran la Hacienda Autónoma del País Vaco, es decir lo que hemos denominado el modelo interno. Una vez determinado dicho marco extraeremos del mismo las bases jurídicas que permiten hablar de la articulación presupuestaria y contable de la Hacienda Vasca. En nuestra opinión, estos principios generales se encuentran contenidos en al propia LTH. Por tanto, vamos a adentrarnos en esta norma con la finalidad de encontrar las bases y principios jurídicos que disciplinan la necesaria coordinación y articulación de la materia presupuestaria y contable en el seno de la Hacienda Vasca.
I.1. El principio de autonomía presupuestaria.
La autonomía financiera de las CCAA viene proclamada en el artículo 156.1 de la CE al señalar que estas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación y solidaridad entre todos los españoles. La garantía de la autonomía financiera de las CCAA en su vertiente presupuestaria exige la libertad de los órganos de gobierno autonómico para la distribución del gasto público dentro el marco de sus competencias. La autonomía financiera es consustancial a la autonomía política de las CCAA predicada en el título VIII de la Constitución Española4.
Del mismo modo, el art. 157.3 CE, como vimos, ofrece el respaldo constitucional a la LOFCA para enunciar en sus arts. 1 y 2 n el principio de autonomía financiera de las CCAA y el marco jurídico general en que se desenvuelve dicha autonomía.
No vamos a extendernos en esta materia ya que su contenido y alcance desborda el objetivo de este trabajo. No obstante, vamos a recordar algunas cuestiones que han de tenerse presentes para nuestro trabajo.
La doctrina cuando trata esta cuestión suele identificar tres áreas o contenidos fundamentales de la autonomía presupuestaria esto es: la autonomía normativa, la autonomía del gasto y la autonomía contable5.
En primer lugar, la autonomía normativa se identifica con la capacidad de darse normas propias para la regulación del proceso presupuestario.
En segundo lugar, la autonomía del gasto se identifica con la capacidad para adoptar autónomamente decisiones en orden a la asignación de recursos. Esta capacidad de distribuir el gasto se refiere más a la libertad de gasto que a la libertad de gastar. Del mismo modo que no es identificable la libertad de gasto con la capacidad de gasto de una Comunidad Autónoma.
Por último, la autonomía contable que se identifica con la capacidad de imputar con criterios propios ingresos y gastos.
La doctrina es unánime respecto a la necesidad de una autonomía presupuestaria para las CCAA para lograra los fines de la descentralización financiera del Estado de las Autonomías. En este sentido RODRIGUEZ BEREIJO, BAYONA, MUÑOZ, HERRERO, CAZORLA, GARCIA-MONCÓ, RICON, UGARTE, señalan que sin un mínimo de autonomía presupuestaria no habrá autonomías regionales que merezcan ser calificadas de tales. En palabras del último autor citado, “no parece claro que en nuestro caso ni van a atribuirse de forma total y absoluta todos los poderes financieros al Estado, ni tampoco van a disfrutar las Comunidades de una Autonomía total en materia de ingresos; y ello, razonablemente porque si lo primero parece incompatible con las Autonomías, lo segundo lo es con las exigencias de un estado unitario”6.
La doctrina emanada del Tribunal Constitucional confirma el grado de consenso alcanzado en el alcance y determinación de la autonomía presupuestaria de las CCAA. Así, tanto la STC 13/1992, 6 de febrero en su F.J. nº 7 como la STC 68/1996, de 18 de abril, destacan que,
“la autonomía financiera de las CCAA viene definida en el bloque de constitucionalidad más por relación a la vertiente de gasto público (...) que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio (...), dentro de un sistema así concebido -con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación - la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades (...) adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las CCAA reconocida por la Constitución. Las CCAA gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuales hayan sido las fuentes de ingresos que nutren sus presupuestos.”
Al mismo tiempo que se establece la autonomía presupuestaria de las CCAA se impone una serie de límites consustanciales a la misma. Tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional las materializan en la solidaridad entre todos los españoles y la coordinación con la Hacienda del Estado.
I.1.1. Los límite: La solidaridad y coordinación.
Tal como he referido con anterioridad únicamente vamos a dar una pincelada respecto a los límites constitucionales de la autonomía presupuestaria. Haremos una breve referencia a la solidaridad y a la coordinación. Respecto a este último límite al principio de autonomía presupuestaria no extenderemos más en detalle en le apartado siguiente, ya que para nuestro trabajo constituye un elemento integrador interno y externo de la Hacienda Autónoma Vasca.
A). Solidaridad.
El principio de solidaridad no constituye un principio específico de nuestra rama del derecho. Son los principios sobre los que se asienta el ordenamiento autonómico vigente, según dispone el artículo 2º de la Constitución Española. Su reflejo en el ámbito financiero es imprescindible para establecer la base del régimen jurídico de las Haciendas Autónomas.
Encontramos referencias a este principio de solidaridad en determinado artículos, a saber: 2, 138.1, 156.1 y 158.2 CE y 21c) y 2.2 de la LOFCA. Pero ¿es predicable el contenido del principio de solidaridad general financiera en la vertiente de gasto, de la misma forma que lo es predicable en la vertiente de ingresos?
Algún autor ha defendido la vigencia de este principio de solidaridad en la vertiente de gasto que junto con la relativa al ingreso conformaría un principio de solidaridad financiera7.
Por otro lado, otro sector doctrinal ha puesto en duda que el principio de solidaridad sea un verdadero principio jurídico financiero. Las razones que esgrimen estos autores se centran en que tal principio en el ámbito financiero no supone más que una traba jurídico-política al desarrollo coherente de la autonomía de las CCAA8.
Los primeros ven la materialización de ese principio de la solidaridad de la vertiente de gastos en la plasmación concreta de la proclamación genérica del artículo 156 de la Constitución Española en:
Ámbito de las subvenciones.
Ámbito de las asignaciones presupuestarias a las CCAA en función de los servicios y actividades estatales que hayan asumido.
Ámbito de las garantías de un nivel mínimo de prestación de los, servicios públicos en todo el territorio español.
La Compensación del Fondo Interterritorial del articulo 158.2 de la Constitución que señala precisamente que “con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas”.
El Tribunal Constitucional ha manifestado en su sentencia 135/1992, de 5 de octubre, en contra del sector doctrinal que niega la existencia de un principio de solidaridad en el ámbito jurídico financiero que en relación con el principio de solidaridad “un contenido más importante es el financiero”, (F.J. nº5).
Por su parte, la STC 68/1996 señaló que la solidaridad supone uno de los límites a la autonomía financiera. No obstante, esta limitación no justificaría la adopción por el estado de una medida unilateral con fuerza normativa general que incida en la delimitación de las competencias autonómicas en materia presupuestaria. En este sentido la STC 64/1990, de 5 de abril, el Tribunal vincula la solidaridad con el deber de lealtad institucional y afirma que las diversas instancias territoriales de poder deben de tener en cuenta en sus actuaciones “la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses ( F.J. 7º).
A este respecto, los autores del informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas, concluían que en el ámbito de la solidaridad, “al no haberse ahondado nunca un verdadero análisis de necesidades, tampoco ha sido definido con la precisión y consenso necesarios un criterio de equidad y las transferencias de nivelación que lo ponen en práctica”. De igual manera “si no se llega a un acuerdo sobre los criterios de equidad interregional en la prestación d e servicios públicos, acuerdo que sin duda ha de ser de naturaleza política, los sentimientos, de injusticia aumentaran y los de cohesión se reducirán9.
B). Coordinación.
Respecto a la coordinación presupuestaria viene determinado en el artículo 156.1 de la Constitución Española, al prescribir que “las CCAA gozaran de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo al principio de coordinación con la Hacienda Estatal y la solidaridad entre todos los españoles” .
Del texto constitucional se desprenden una serie de características con respecto a la coordinación presupuestaria y del gasto:
La coordinación y solidaridad se presentan como un límite a la autonomía financiera de las Haciendas Autónomas.
La coordinación se fija entre la Hacienda Estatal y la de las Comunidades Autónomas.
Se enuncia el principio de coordinación sin que se fijen los medios para su realización.
La única referencia a la coordinación entre las Haciendas Estatal y Autónoma se ha visto por la mayoría de la doctrina en el articulo 153.d) de la Constitución Española, al referirse a la competencia del Tribunal de Cuentas para el control económico y presupuestario. Si bien es verdad que existe esta referencia, es una referencia implícita, resultando la ausencia de referencias a una verdadera coordinación presupuestaria de gasto. Habría que dirigirse a cada uno de los Estatutos de Autonomía para determinar cierto grado de coordinación.
I.1.2. La autonomía presupuestaria en la Hacienda Vasca.
En el ámbito interno de la Hacienda Autónoma del País Vasco, la autonomía presupuestaria de cada uno de los subniveles que la configuran viene consagrada en dispersos preceptos de la LTH.
En relación a la Haciendas Forales el art. 7a) 4 establece que los órganos forales de los Territorios Históricos tienen competencia exclusiva en la elaboración y aprobación de sus propios Presupuestos y Cuentas de acuerdo con el régimen privativo de cada uno de ellos.
El art. 8.4 dispone que para la financiación y desarrollo de todas las competencias y facultades, los Territorios Históricos dispondrán de plena capacidad presupuestaria limitada únicamente por las normas que al efecto contienen la propia LTH.
En relación a la Hacienda General y las Haciendas Forales, los arts. 14.1 y 15.1 establecen el principio general de autonomía presupuestaria.
El primero de ellos dispone expresamente que la Comunidad Autónoma del País Vasco y cada uno de los Territorios Históricos que la integran gozarán de autonomía presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el marco del Estatuto de Autonomía, de las disposiciones de la LTH y las demás leyes que le sean aplicables.
El segundo, dispone que la Comunidad Autónoma y sus Territorios Históricos elaborarán y aprobarán anualmente sus respectivos Presupuestos conteniendo todos los ingresos y gastos de su actividad pública. Los Presupuestos Generales del País Vasco se elaboran por el Gobierno Vasco y son aprobados por el Parlamento Vasco. Los de cada Territorio Histórico son elaborados por su respectiva Diputación Foral y aprobados por sus Juntas Generales. Esto se traduce en que tanto la Hacienda General como la Haciendas Forales pueden desarrollar su propia política presupuestaria con los recursos asignados a cada una de ellas y decidir libremente la cuantía de sus inversiones y el nivel de la prestación de los servicios públicos de su competencia, con la reasignaciones de recursos que estimen convenientes.10
No obstante, el artículo 24 de la LTH dispone una serie de limitaciones a esta libertad de la política presupuestaria. Estas limitaciones se basan en cuestiones que afectan al interés general de la Comunidad Autónoma11.
I.2. Principios coordinadores presupuestarios.
La articulación del régimen presupuestario en el seno de la Hacienda Autónoma Vasca se encuentra definida a lo largo de toda la LTH. Como ya hemos dicho el CVFP es el órgano clave de la articulación del régimen presupuestario de las Haciendas que configuran la Hacienda Autónoma del País Vasco. En esta actividad la Hacienda General del País Vasco ocupa una posición articuladora destacable, ya que el modelo presupuestario y contable que van a seguir las Hacienda Forales y Municipales ha ser homogéneo al implantado para las Instituciones Comunes. Por tanto, una vez analizada la LTH, obtenemos unos principios articuladores de ambos subniveles de haciendas que los podemos clasificar del siguiente modo:
I.2.1. Principios Generales.
El Título Preliminar de la LTH establece una serie de principios generales que afectan a toda las relaciones entre las relaciones entre las Instituciones Comunes del País Vasco y los Organos Forales de sus Territorios Históricos.
A). Colaboración y solidaridad.
Los principios de colaboración y solidaridad contenidos en el art. 2.1 de la LTH.La LTH proclama los principios de colaboración y solidaridad en sus relaciones, en referencia a los distintos niveles institucionales del País Vasco.
B). Eficacia y coordinación.
El art. 2.2 de la LTH establece que en el ejercicio de sus respectivas competencias, las Administraciones del País Vasco deben actuar de acuerdo con los principios de eficacia y coordinación.
Estos principios se hacen extensibles a las relaciones actividad financiera en general y, a la actividad presupuestaria, en particular, de las Haciendas que constituyen la Hacienda Autónoma.
II. Principio de coordinación de la actividad presupuestaria y contable.
El principio de coordinación de la Hacienda Autónoma Vasca tanto “ad intra” entre los distintos niveles de hacienda existentes como “ad extra” con la Hacienda del Estado y de otras Comunidades Autónomas constituye la base jurídica para la debida estructuración de todos y cada uno de los niveles de Hacienda que operan en él ámbito territorial del País Vasco. De ahí que nos extendamos en el análisis de este principio.
II.1. Coordinación externa.
El principio de coordinación viene determinado en el artículo 156.1 de la Constitución Española, al prescribir que “las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo al principio de coordinación con la Hacienda Estatal y la solidaridad entre todos los españoles”.
Del texto constitucional se desprenden una serie de características con respecto a la coordinación presupuestaria:
En primer lugar, la coordinación y solidaridad se presentan como un límite a la autonomía financiera de las Haciendas Autónomas.
En segundo lugar, la coordinación se fija entre la Hacienda Estatal y la de las Comunidades Autónomas.
Y, por último, se enuncia el principio de coordinación sin que se fijen los medios para su realización.
A). Criterios coordinadores.
Este silencio constitucional ha sido saciado, aunque parcialmente, por los criterios coordinadores establecidos en la LOFCA y la doctrina del Tribunal Constitucional. Estos son:
1. De carácter general financiero:
a) la actividad financiera de las CCAA se debe ejercer en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a unos principios. (Articulo 2.1 LOFCA).
b) el Consejo de Política Fiscal y Financiera: su objeto es la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las CCAA y las Haciendas del Estado. Esta integrada por el Ministro de Hacienda y el de Economía y el de Administración Territorial y el Consejero de Hacienda de cada CA. (Articulo 3.1 LOFCA). El carácter consultivo y deliberador de este órgano no le da la capacidad para imponer los acuerdos de forma vinculante.
A este respecto las SSTC 63/1986, F. J. 11º, 96/1990, F. J. 3º y 68/1996, F. J.10º señalan que el alcance del principio de coordinación cuando opera en el marco del artículo 156.1 CE se encuentra delimitado por en el artículo 2.1b LOFCA, “que reconoce al estado la facultad de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico entre las diversa partes del territorio español.” Al interpretar tal artículo el Tribunal ya ha tenido oportunidad de explicar que “la misma permite al Estado condicionar la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas mediante la imposición de determinadas directrices de obligado cumplimiento. Ahora bien a esta conclusión sólo se llegaba tras subrayar que únicamente autoriza a adoptar aquellas mediadas que tenga relación directa con los mencionados objetivos contenidos en el precepto.”
2. De carácter específico presupuestario y de gasto publico.
Este órgano de carácter consultivo y de deliberación entiende de las siguientes materias relacionadas con la vertiente de gasto:
a) la coordinación de la política presupuestaria de las CCAA con la del Estado. (Articulo 3.2a LOFCA).
b) la coordinación política de inversiones públicas. (Artículo 3.2 LOFCA).
c) cualquier otra que tenga relación con la actividad financiera de las CCAA y requiera una actuación coordinada.
Las SSTC 146/1992 F. J. 4º y 68/1996 F. J. 10º señalan que el principio de cooperación no prejuzga cuál debe ser la técnica mediante la que se articule. “Así pues ha de reconocerse un cierto margen de maniobra en la determinación de los específicos mecanismos cooperativo que tienden a garantizar la concertación de ambos niveles de gobierno (central y autonómicos)”. Pero ello no supone la inmunidad al control jurisdiccional de lo contrario la elección de técnicas cooperativas quedaría confiada a la praxis política. “Quiere decirse con esto que la, en principio, amplia esfera de libertad aludida puede eventualmente comprimirse en función del relevancia del ámbito de la política autonómica concedido a cada caso.”
Por otro lado, las SSTC 63/1986 (F. J. 11º), 96/1990, (F. J. 4º), 237/1992, (F. J. 3º) y 68/1996, (F. J. 10º) apuntan que la decisión del legislador orgánico decidiese crear un Órgano consultivo de cooperación, al igual que en el resto de países políticamente descentralizados, “en ningún modo autoriza a entender que la intervención del CPFF sea obligatoria. Y ello es así por más que, al objeto de definir su ámbito competencial, la LOFCA le haya asignado de modo expreso el conocimiento de determinadas materias (art. 3.2) , pues tal listado tiene, primordialmente, una finalidad puramente ilustrativa, habida cuenta, que a la postre, las atribuciones del Consejo se extienden, en general, a todo aspecto de la actividad financiera de la CCAA y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de un actuación coordinada- art. 3.2g LOFCA.”
3. De carácter coordinador no formal.
Estos criterios son los establecidos en el artículo 21 de la LOFCA. Se refieren a principios que deben presidir los aspectos presupuestarios de las CCAA.
Ya dimos nuestra opinión con respecto a la habilitación legal que da el artículo 157.3 de la Constitución Española. Allí nos remitimos no sin recordar que no existe una referencia constitucional a la coordinación en la vertiente de gasto, aun cuando la mayoría de las doctrinas la incluye en el concepto de colaboración entre el Estado y las CCAA.
Una vez detectado, las normas básicas en materia de coordinación del régimen presupuestario y de gastos entre la Hacienda Estatal y las Autonómicas, surge la cuestión de que áreas son susceptibles de coordinación.
B). Áreas de coordinación.
La doctrina entiende que existen cinco áreas o contenidos fundamentales que se identifican, fundamentalmente, con los propios de la autonomía presupuestaria, estos son: coordinación normativa, coordinación de los principios presupuestarios, coordinación del ciclo presupuestario, de la estructura presupuestaria, de la política de gasto.12
En primer lugar, la coordinación normativa.
La autonomía financiera de las Comunidades autónomas supone, en el ámbito presupuestario, la capacidad de que cada Comunidad dicte sus propias normas de carácter general para disciplinar la propia institución presupuestaria. Para el autor que seguimos la capacidad normativa debe ser entendida como una competencia implícita dentro del principio general de la autonomía financiera recogido en la Constitución; o bien, puede encontrarse su fundamento en la genérica competencia de autoorganización (art. 148.1, 1ª, CE)13.
Una vez reconocida la potestad normativa, que tiene carácter concurrente con la del Estado, se plantean precisamente los problemas de coordinación. ¿Cómo se coordina la actuación de los Parlamentos autónomos entre sí y con la legislación estatal? Estamos de acuerdo que es impensable una regulación de las instituciones presupuestarias sobre bases totalmente diferentes. La propia racionalidad del proceso y la explícita exigencia constitucional reclaman que la regulación se fundamente en unos principios comunes.
En nuestra opinión, la coordinación normativa en materia presupuestaria se produce de diversa manera en función de quién sea titular de la competencia:
a). Competencia de las CCAA.
Hay que decir que en el ordenamiento jurídico no existen normas de coordinación normativa explícitas. La coordinación normativa se ha producido de forma indirecta, a través del cuidado que cada Comunidad Autónoma ha puesto para acomodar su legislación autonómica con unos principios básicos homogeneizadores. El problema de la determinación de esos criterios normativos homogeneizadores se ha resuelto con la acomodación de las leyes de finanzas autonómicas a la legislación estatal, básicamente la Ley General Presupuestaria, ya que la LOFCA no cumple con unos mínimos de legislación marco suficiente.
b). Competencia básica del Estado.
Ante la ausencia de una Ley que delimite las normas reguladoras del régimen jurídico de la Administración Financiera y de los procedimientos de gestión y control del gasto público que resulten aplicables a las CCAA, bien por tratarse de normas básicas al amparo del art. 149.1.18 CE, bien por tratarse de normas relativas a materia de competencia exclusiva del Estado por afectar al régimen económico de la Seguridad Social o a la Hacienda General del Estado, el TC está efectuando una labor interpretativa en ese sentido en base, fundamentalmente, a la normas contenidas en la LGP14.
Esta solución ha sido expresamente reconocida por el Tribunal Constitucional. En este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional se ha basado en dos cuestiones:
La primera competencial, y referida la necesidad de garantizar a los administrados un tratamiento común, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.18 de la CE, sobre competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.
La segunda, por la necesidad de la regulación de intereses generales superiores, lo que supone “una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo” sin perjuicio de que cada una de ellas pueda establecer las peculiaridades que le convengan dentro siempre del marco competencial fijado en la CE y los Estatutos de Autonomía. Para su logro exigirá que, “atendiendo a circunstancias coyunturales y a objetivos de política monetaria y financiera, el Gobierno de la Nación proceda a la concreción e incluso a la cuantificación de medidas contenidas en la repetida regulación general, pues a ese Gobierno le corresponde tanto la dirección de la política financiera nacional (art. 10.26 EV), en cuanto parte de la política económica general (art. 97 CE), como la coordinación de la misma con las que pueda tener cada Comunidad en su ámbito respectivo (art. 45.2 EV), y, más en concreto, por el principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal formulado en el art. 156.1 de la CE” En este sentido podemos citar, por ejemplo, la STC 14/1986, de 31 de enero15.
C. Competencias compartidas.
Para finalizar haremos referencia a las propuestas que se han dado por la doctrina en relación a la coordinación normativa de las competencias compartidas. Un aspecto importante de la coordinación, de cara al futuro, es el referente al ejercicio de aquellas competencias compartidas en las que la Administración Central se encarga de la legislación básica y la regulación de las condiciones mínimas de prestación del servicio y las CCAA se ocupan de su prestación efectiva a los usuarios. Las propuestas en este sentido de MONASTERIO ESCUDERO, PEREZ GARCIA, SEVILLA SEGURA, SOLE VILANOVA se dirigen a dotar al CPFF de facultades en torno a la coordinación normativa. En este sentido señalan que el CPFF debe ejercer una doble labor respecto a estos casos de competencias compartidas. En primer lugar, debería conocer previamente los proyectos normativos de las leyes de bases que tendrían que ir acompañados de una Memoria económica del coste de los servicios al nuevo nivel de prestación y emitir sobre ellos un informe en el que se examinara cuál podría ser la repercusión sobre los costes de las nuevas condiciones de prestación y los mecanismos de financiación, así como los problemas de gestión que podrían surgir. En segundo lugar, las ventajas que proporciona la experiencia de gestión del servicio, en cuanto a identificación de defectos o vacíos normativos que inciden sobre la gestión, o la necesidad de introducir mejoras en el servicio puede ser canalizada también por el CPFF, de modo que, por acuerdo de la mayoría de Comunidades, se puedan efectuar peticiones de reforma de las leyes de bases reguladoras de la prestación del servicio16.
En segundo lugar, la coordinación de los Principios Presupuestarios.
Las características más importantes del régimen presupuestario se articulan en torno a una serie de principios o reglas fundamentales que denominamos los principios presupuestarios.
Ya hemos visto que los principios presupuestarios de la Hacienda Estatal son los fijados en los preceptos constitucionales y en normas ordinarias. Por contra, los principios presupuestarios de las Haciendas Autónomas se encuentran en sus normas estatutarias y ordinarias. Además, tenemos principios establecidos por la LOFCA que deben ser cumplimentados por todas las Haciendas Autónomas como son las de unidad, anualidad y prorroga automática de los presupuestos. Resaltamos el principio de anualidad, fundamental para la coordinación, aparece igualmente recogido de manera expresa en el art. 21 de la LOFCA, que subraya justamente el punto de la necesaria coincidencia con el proceso presupuestario estatal: “Los presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que los del Estado”.
El principio de legalidad y su derivado de competencia fue pasado por alto por la LOFCA. Estos principios los denominamos constitucionales, ya que se encuentran el en bloque de constitucionalidad financiera en su vertiente del gasto.
Por contra, existen otros principios no constitucionales recogidos en normas ordinarias como los de especialidad y universalidad (LGP). Estos principios se han extendido a las Haciendas Autónomas en virtud de la aplicación de la norma estatal a falta de una norma expresa autonómica y fundamentalmente por la propia recepción de tales principios en los ordenamientos financieros de las Comunidades Autónomas. Por lo que respecta al principio de equilibrio si bien la LGP no lo ha recogido si aparece en normas autonómica financieras como en el caso de Cataluña y el País Vasco.
En tercer lugar, la coordinación del ciclo presupuestario.
La propia LOFCA en su artículo 21 determina que el ciclo presupuestario de las CCAA debe ser coincidente con el Estado, es decir, el año natural. Lo cual significa un período presupuestario que coincide con el año natural en cuanto a la ejecución, debiendo, en consecuencia, estar aprobado el presupuesto antes del comienzo de dicho año. Esta previsión de la LOFCA es, en principio, razonable ya que la propia interrelación del presupuesto estatal y presupuesto de las Comunidades autónomas demanda que uno y otros se desarrollen con una cronología paralela.
No obstante, la coordinación del ciclo presupuestario no está exento de graves dificultades reales, ya que los presupuestos de las CCAA se han de aprobar, una vez aprobadas las correspondientes al Estado. Esta circunstancia unida a la practica de apurar los plazos de presentación ante el Parlamento provoca que los presupuestos de las CCAA se aprueben tardíamente, por un lado, y la entrada en funcionamiento del mecanismo excepcional de la prorroga presupuestaria. De manera que ha esta problemática se añade la generalización de la institución excepcional de la prórroga.
No todos los Estatutos de Autonomía han recogido este principio, (v. gr.: País Vasco y Galicia), y en su defecto, se apela a la normativa estatal o a la propia regulación contenidas en las Leyes de régimen Presupuestario autonómicas17.
En cuarto lugar, la coordinación de la estructura presupuestaria.
Se encuentra expresamente recogida en el artículo 21.3 de la LOFCA. Así, dispone que,
“los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación en los presupuestos generales del Estado”.
La forma de presentación del presupuesto esto es, su estructura parece que tiene una apariencia puramente formal. No obstante, en nuestra opinión tiene una importancia trascendental de cara a las funciones del proceso presupuestario y, sobre todo, desde el punto de vista de la coordinación. Precisamente la cuestión de la armonización u homologación de los sistemas formales de presentación de los estados presupuestarios es una de las primeras que surgen cuando se aborda la coordinación.
Por tanto, la LOFCA dispone que la homogeneización de la estructura presupuestaria se lleve a cabo extendiendo a las Comunidades autónomas la metodología formal del presupuesto estatal.
La doctrina ha visto en este precepto un principio homogeneizador de las estructuras presupuestarias de las CCAA desde la estructura existente en el Estado18.
No obstante, lo único que verdaderamente se impone es que su elaboración, los presupuestos autonómicos, utilicen criterios homogéneos, que no iguales. Por tanto, la estructura presupuestaria podría alejarse de la estatal siempre y cuando los criterios utilizados para su elaboración homogéneos para el fin ultimo de esta medida, es decir, hacer posible la consolidación de los presupuestos autonómicos con los generales del Estado.
Por último, la coordinación de la política de gasto.
Las anteriores áreas objeto de coordinación se refieren a los aspectos formales del proceso presupuestario. La coordinación de las decisiones en materia de gasto público, de las políticas de gasto del Estado y las Comunidades autónomas se refiere al contenido sustancial de las opciones establecidas en los correspondientes presupuestos.
Este es justamente el punto que más resistencias presenta a la coordinación. Para su consecución esta área objeto de coordinación ha de basarse en el acuerdo y la negociación de carácter político entre las CCAA y el Estado. No es posible aplicar en esta materia reglas o preceptos legales que se impongan a las Comunidades autónomas.
Es razonable que exista una coordinación de actividades de gasto de las CCAA y el Estado como ocurre con las inversiones públicas. Consciente de esta necesidad, el legislador dispuso su coordinación en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (articulo 3.2e). No obstante, como señala PEREZ ROYO, “las propuestas al respecto de este organismo, sin embargo, no pueden sobrepasar el umbral de simples recomendaciones”19.
Por su parte MONASTERIO ESCUDERO, C., PEREZ GARCIA, F., SEVILLA SEGURA, J. y SOLE VILANOVA, en su informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas entienden necesario una programación conjunta de las inversiones y del endeudamiento20.
Por lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional las citadas SSTC 13/1992 y 68/1996 en sus F. J. 2º establecen que el ejercicio de la actividad financiera del Estado- ordenación y gestión de los ingresos y gastos públicos- habrá de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la CE, lo que supone la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado de modo que no se produzca vaciamiento del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y autonomía de los entes territoriales. La última Sentencia establece que,
“ Ello se traduce en una doble exigencia: de una parte, prevenir que la utilización del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales autonómicas; y, de otra, evitar asimismo que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las competencia estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad política del legislador estatal en la configuración y empleo de los instrumentos esenciales de actividad financiera pública.”
Hemos dejado premeditadamente la coordinación financiera del Estado y las corporaciones locales así como la correspondiente a la coordinación entre las CCAA y las Corporaciones, que aunque tiene una gran importancia en este esquema coordinador queden al margen de nuestro estudio.
II.2. Coordinación interna.
En el ámbito interno de la Hacienda Vasca, el art. 14.2 de la LTH consagra el principio de coordinación de la actividad financiera del sector público de los Territorios Históricos y la Hacienda General del País Vasco, al disponer que:
“La actividad financiera de los Territorios Históricos y de su sector público se ejercerá en coordinación con la Hacienda General del País Vasco.”
Esta actividad financiera en sentido amplio integra la actividad presupuestaria. Junto a este precepto de carácter general relativo a la coordinación de la actividad financiera de la Hacienda Vasca, la LTH nos proporciona una serie de criterios coordinadores específicos.
En este momento únicamente vamos a efectuar una aproximación a estas cuestiones con el fin de presentar y estructurar nuestra hipótesis de trabajo. Ha que señalar que el análisis en profundidad de cada una de estas áreas va ir aparejada con el desarrollo de esta segunda parte del estudio. Ello, en definitiva, nos permitirá pronunciarnos sobre el grado de coordinación existente en el seno de la Hacienda Vasca y sobre la función articuladora que ejerce la Hacienda General en su seno.
Pues bien, seguidamente vamos a analizar estas normas coordinadoras contenidas en la LTH a la luz de las cinco áreas que hemos definido como susceptibles de coordinación presupuestaria, esto es:
1. Coordinación normativa.
Iniciaremos el análisis partiendo de la determinación si existe o no una coordinación normativa. Para ello debemos examinar si la LTH fija de alguna manera un modelo coordinador o armonizador, de todo o en parte, respecto de las normas que regulan el régimen presupuestario de las haciendas que integran la Hacienda Vasca. La importancia de esta determinación es decisiva ya que la previsión legal de una coordinación normativa implica que la extensión y alcance que tenga la misma afecte, en mayor o menor medida, al resto de áreas objeto de coordinación presupuestaria.
2. Coordinación de principios presupuestarios.
Analizaremos los principios presupuestarios tradicionales en materia presupuestaria, a los que hemos hecho referencia al tratar el régimen presupuestario de las Haciendas de las CCA, esto es: unidad, anualidad, universalidad y el principio de prórroga automática de los presupuestos. Comprobaremos dos cuestiones: la primera, si se existe una armonización normativa. Respecto a los principios presupuestarios citados. La segunda, si la LTH y las normas de régimen presupuestario que recogen los criterios de coordinación normativa, regulan alguna especialidad en el ámbito de la Hacienda Autónoma Vasca en cuanto a los referidos principios.
3. Coordinación del ciclo presupuestario.
Analizaremos si se da algún grado de coordinación normativa en el ciclo presupuestario de los niveles que integran la Hacienda Autónoma Vasca, en relación a la elaboración, aprobación, ejecución y liquidación de sus respectivos Presupuestos Generales. Lo mismo haremos con el análisis de los distintos tipos de control presupuestario que se dan en el ámbito de la Hacienda Autónoma, así como la determinación del modelo de control presupuestario que sigue. Dada su importancia y extensión, además de por metodología expositiva, el ciclo presupuestario y los sistemas de control del presupuesto los analizaremos en dos bloques definidos e independientes. El primero ocupará la mayoría de este primer capítulo. Los segundos los analizaremos en el capítulo tercero.
4. Coordinación de la estructura presupuestaria.
Analizaremos si se da la armonización de las estructuras presupuestarias de los Presupuestos Generales de las Instituciones Comunes y Forales. Entendemos que la estructura presupuestaria está relacionada directamente con el ciclo presupuestario, ya que constituye el soporte técnico de presentación de los estados de ingresos y gastos que se da a lo largo de todas las fases que componen el ciclo presupuestario, esto es: en el momento de la elaboración por el ejecutivo se fijan las directrices políticas y técnicas que tienen en cuenta una estructura presupuestaria determinada; en el momento de la presentación ante el Parlamento o las respectivas Juntas Generales y en la aprobación por ellas de sus respectivos Presupuestos Generales las partidas objeto de debate, enmienda y aprobación, en su caso, se hacen respecto a una estructura presupuestaria determinada; la ejecución de los presupuestos aprobados se efectúa siguiendo un procedimiento de ejecución tasado para los ingresos y gastos que está íntimamente relacionado con la estructura presupuestaria; la liquidación de los Presupuestos se efectúa sobre las cuentas ordenadas teniendo en cuenta la estructura presupuestaria definida previamente; por último, los sistemas de control del presupuesto que existen en las Instituciones comunes y Forales, tanto internos como externos, basan su función fiscalizadora bien haciendo un seguimiento paralelo a la ejecución del presupuesto (interno), o bien, haciendo un control posterior a la Liquidación del presupuesto (externo), pero siempre utilizando la estructura presupuestaria vigente como instrumento de conocimiento del presupuesto que se controla.
El estudio de la existencia de una coordinación de las estructuras presupuestarias de la Instituciones Comunes y Forales nos ocupará la totalidad el capítulo segundo. Adelantamos que este es el núcleo más definido directamente de la armonización normativa entre las Instituciones Comunes y Forales, sin perjuicio de la existencia de otros niveles de coordinación indirectos.
5. Coordinación de la política presupuestaria y de gasto.
Al igual que en el resto de áreas susceptibles de coordinación estudiaremos si se dan normas coordinadoras de política presupuestaria que afecten a las Instituciones Comunes y Forales. Al margen de su estudio en un apartado específico, veremos que se dan normas coordinadoras relacionadas con esta área en el resto de áreas.
III. Concierto Económico y normas presupuestarias.
En el Concierto Económico no encontramos normas articuladoras de carácter presupuestario y contable entre la Hacienda del Estado y las Haciendas Forales, a pesar de lo equívoco que pudiera resultar lo dispuesto en el art.62a de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico. Este artículo dispone que la Comisión Mixta de Concierto Económico tiene entre sus funciones acordar los compromisos de colaboración y coordinación en materia de estabilidad presupuestaria.
Este artículo no se refiere a técnicas presupuestarias y contables, estricto senso, sino a cuestiones derivadas de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria que, en el caso de la CAPV, tiene unos mecanimos negociadores específicos, en virtud del nuevo Concierto Económico.
No obstante, la realidad, en cambio, nos demuestra que existe una coordinación entre las técnicas presupuestarias y contables utilizadas por los titulares del Sistema Concertado, es decir las Haciendas Forales. En consecuencia, habrá que acudir a las normas jurídicas que regulan las materias presupuestarias y contables generales.
La labor de exégesis de las normas que regulan las materias presupuestarias y contables para determinar la articulación de la actividad presupuestaria y contable nos lleva irremediablemente, en primer lugar, a las normas coordinadoras internas de la Comunidad Autónoma Vasca. En concreto al EAPV, al LTH y a las normas emanadas del CVFP. Pero además, a su vez la Hacienda Autónoma Vasca se debe coordinar con la del Estado y el resto de Haciendas Autónomas para cumplir con la necesaria consolidación del sector público. Si esto es así, nos preguntamos cómo se efectúa esta coordinación y cuál es el órgano competente para dictar las normas coordinadoras.
En nuestra opinión, habrá que estar a lo que la LOFCA y los órganos coordinadores que se crean al efecto, siempre que no vayan en contra de del sistema concertado como indica la Disposición Adicional Primera de la citada Ley. En estos órganos coordinadores en materia presupuestaria y contable no participan las Haciendas Forales sino que la competencia se atribuye a la Hacienda de la Instituciones Comunes y a sus órganos personales tal y como se verá. No obstante, su participación es indirecta a través de los órganos articuladores interno de la Hacienda Autónoma Vasca.
En definitiva, entendemos que las cuestiones que no vayan en contra del sistema concertado se han de tratar, junto al resto de CCAA, en el órgano coordinador general que será el Consejo de Política Fiscal y Financiera, tal y como veremos a continuación. Pero, en aquellas directamente relacionadas con el específico régimen presupuestario y contable que indudablemente entraña el Sistema Concertado entendemos que debe existir el mismo mecanismo específico que se dan en la relación tributaria y financiera en sentido estricto. Por tanto, ante la ausencia de criterios doctrinales al respecto seguidamente aportamos nuestra opinión. En este sentido, se hace necesario examinar este límite jurídico establecido por la propia LOFCA y, en definitiva, si se puede hablar de materia presupuestaria y contable específica del Sistema Concertado.
III.1. Normas presupuestarias específicas.
Es pacífico en la doctrina que el sistema concertado tiene una directa relación con la actividad tributaria y financiera de la Hacienda Autónoma Vasca. Por tanto, en cuanto al resto, (actividad presupuestaria y contable) la Hacienda Autónoma del País Vasco se encontrará sometida a los preceptos del bloque de constitucionalidad financiero general que no se oponga a la esencia de la foralidad, esto es, al propio Sistema Concertado, salvo lo dispuesto en el art.62a de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico en relación a la función de la Comisión Mixta de Concierto Económico tiene de acordar los compromisos de colaboración y coordinación en materia de estabilidad presupuestaria.
De ahí por ejemplo que, el subnivel de la Hacienda General del País Vasco pueda contar, desde un punto de vista jurídico, con aquellos recursos previstos en la LOFCA, que no tienen naturaleza tributaria, como son las operaciones de crédito, las transferencias del FCI, las asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, subvenciones estatales y europeas y convenios de inversión; o que, en la vertiente presupuestaria y de gasto, si bien presenta características diferenciadoras importante con respecto al resto de CCAA, sea la LOFCA la que establece los principios básicos generales y, aún más importante, los coordinadores.
Pero hemos de recordar que son las Haciendas Forales de los Territorios Históricos las que tienen atribuidas las competencias sobre los tributos concertados en el País Vasco, a diferencia de la Comunidad Foral de Navarra que se consignan en los Presupuestos de la Comunidad como impuestos propios, al asumir la Comunidad Autónoma Uniprovincial de Navarra las competencias financieras del Convenio.
Por esta razón y, a modo introductorio, obtenemos dos consecuencias:
La primera, que las previsiones recaudatorias de los tributos concertados figuran en el Presupuesto de la CAPV como aportaciones de las Diputaciones Forales, incluyéndose, por tanto, en los epígrafes del Presupuesto de la CAPV correspondientes a las transferencias (corrientes y de capital).
La segunda, que el Parlamento Vasco tiene las mismas facultades tributarias que las propias de los parlamentos de las otras CCAA de régimen común, dentro del marco de la LOFCA.
Por tanto, la especificidad jurídica de la Hacienda Autónoma del País Vasco ha de buscarse en el juego de estas disposiciones adicionales primeras de la CE y la LOFCA. Entendemos, junto a la doctrina mayoritaria, que la LOFCA es aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco en todo aquello que no vaya en contra del régimen concertado, como expresión de un derecho histórico21.
En este orden de cosas no cuestionamos si la especial configuración de la Hacienda Vasca derivada de la disposición adicional primera de la CE, materializada fundamentalmente en el régimen concertado, determina alguna especialidad en la actividad presupuestaria y contable. En nuestra opinión, son claras las especialidades en la ordenación jurídica del poder tributario y financiero. Pero, ¿qué ocurre con el régimen presupuestario?
En primer lugar, hay que señalar que ni el EAPV ni el Concierto Económico, contienen normas expresas específicas relativas al poder presupuestario o de gasto.
En este sentido, constatamos la inexistencia de trabajos e hipótesis que exploren concretamente esta vía. La doctrina no entra a analizar dicha posibilidad ya que limita su argumentación a señalar, como FALCON y TELLA, que “hay que tener en cuenta que el convenio o concierto se utiliza sólo para regular relaciones de orden tributario entre el Estado y los Territorios Forales, por lo que la LOFCA se aplica complementariamente en las demás materias”. O como DE LA HUCHA CELADOR que “la materia presupuestaria (y también la crediticia) queda excluidas del contenido del Convenio, de donde hay que deducir la plena aplicación de la LOFCA en estos sectores de la actividad financiera (...)”22.
No obstante, a nuestro entender se produce una salvedad de carácter general que se refiere a la regulación de ciertas normas presupuestarias que precisa el sistema concertado para su efectividad. Si bien no son normas ni principios que regulen directamente la materia presupuestaria de la Hacienda Vasca, sí tienen una trascendencia o reflejo en dicha materia que la diferencia del resto de CCAA.
Así, la excepción más evidente al régimen común se encuentra en el cupo. El País Vasco está obligado a una aportación anual como participación en las cargas generales del Estado. Ello conlleva un régimen específico en materia presupuestaria y de gasto de la Hacienda Vasca.
Lo mismo cabría decir, del régimen presupuestario específico que resulta de la especial configuración interna de la Hacienda Autónoma Vasca. Me refiero a las aportaciones de las Haciendas Forales a la Hacienda General para hacer frente a los gastos de las Instituciones Comunes. A estos efectos, el ordenamiento jurídico financiero de la CAPV ha previsto normas en materia presupuestaria que hagan efectiva esa relación financiera entre la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de cada Territorio Histórico. Ello se materializa en las distintas normas presupuestarias contenidas en la LTH y en las normas de régimen presupuestario de cada una de las Haciendas implicadas.
Por tanto, salvo las especialidades derivadas del sistema concertado que más abajo referimos, entendemos que el régimen presupuestario de la Hacienda Vasca se sujeta, para el resto, a las mismas reglas y principios deducibles de la LOFCA y de la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional en esta materia.
Por su parte, RAMALLO MASANET afirma que podría plantearse algún problema con las CCAA del País Vasco y Navarra, “ya que la aplicación de la LOFCA en dichas Comunidades parece excluida por las Disposiciones Adicionales 1ª y 2ª de dicha Ley”. Se pregunta qué ocurrirá en los supuestos en que el Estatuto navarro o vasco no recoja un principio (como sucede, por ejemplo, con el de anualidad o el de prórroga automática) contenido, sin embargo, en la LOFCA.
Su argumentación se centra en lo siguiente: parte señalando que si los

References: artículo 156
 artículo 2
 artículo 156
 artículo 156
 artículo 24
 artículo 156
 artículo 156
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 157
 artículo 21
 artículo 21