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BOE.es - Documento BOE-A-2017-902
Documento BOE-A-2017-902
«BOE» núm. 23, de 27 de enero de 2017, páginas 6746 a 6760 (15 págs.)
BOE-A-2017-902
En el recurso de amparo núm. 7463-2014, promovido por don Juan José Martín Moreno, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Luisa Maestre Gómez y asistido por el Abogado don Miguel Jesús Sánchez Iniesta, contra el Auto de 20 de noviembre de 2014 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, desestimatorio del incidente de nulidad de actuaciones promovido contra la Sentencia del 31 de enero de 2014, dictada en el procedimiento abreviado núm. 331-2012, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo presentado contra la resolución de 1 de junio de 2011 de la Subdirectora General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia del Ministerio de Economía y Hacienda, ésta a su vez desestimatoria del recurso de alzada formalizado contra la resolución de 29 de marzo de 2011 del Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, que impuso al demandante una sanción de 9.060 euros según lo establecido en la disposición final primera 3.1, letra a) de la Ley 21/1986 y en los artículos 47 y 49.3 del Real Decreto 1678/1987. Ha sido parte el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 10 de diciembre de 2014, la Procuradora de los Tribunales doña María Luisa Maestre Gómez, en nombre y representación de don Juan José Martín Moreno, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales y administrativas que se citan en el encabezamiento.
a) En fecha 28 de junio de 2010, el Servicio de Inspección de Habilitados de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda comunicó al demandante de amparo que, como habilitado de clases pasivas, sería sometido a inspección a efectos de verificar el cumplimiento de la obligación contenida en la disposición final primera del Real Decreto 193/2010, sobre sistemas de pago en haberes de clases pasivas. Dicha norma, bajo la rúbrica «desglose de transferencias», obliga al habilitado a transferir íntegramente a sus mandantes el importe recibido de la Administración en concepto de pensión, de modo que las «comisiones, gastos de gestión o impuestos derivados del ejercicio de la actividad profesional» que el habilitado deba repercutir a su mandante sean cobrados «de forma separada».
b) La inspección fue realizada, sobre una muestra de veinte pensionistas, en relación con las nóminas de los meses de abril, mayo y junio de 2010. En el curso de la misma, el servicio de inspección comprobó que, en los tres meses citados, el abono de las pensiones de los mandantes incluidos en el muestreo se había efectuado con aplicación simultánea de deducciones derivadas de la actividad profesional del recurrente de amparo. Por esta razón, en fecha 26 de noviembre de 2010, el servicio emitió informe definitivo de inspección desfavorable que dio lugar a que la Dirección General acordara, en fecha 30 de noviembre de 2010, la iniciación de un expediente sancionador contra el actor.
c) En el seno del expediente sancionador incoado, el órgano instructor formuló, en fecha 25 de enero de 2011, una propuesta de resolución en la que, considerando probado que el recurrente de amparo había incumplido la obligación de abonar a sus mandantes el importe íntegro de su pensión «sin practicar deducción alguna», consideró aplicable la infracción prevista en el art. 47 a) del Real Decreto 1678/1987. Dicha norma prevé como conducta sancionable el «incumplimiento concreto» por parte del habilitado de su deber de «prestar los datos e informaciones que le sean requeridos por la Administración respecto de sus mandantes y colaborar en el sentido que ésta le requiera en relación con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas».
d) Ante la referida propuesta, el ahora demandante de amparo formuló alegaciones el 16 de febrero de 2011 poniendo de manifiesto, como alegación sexta, la falta de tipicidad de la conducta, pues, según razonaba, el deber de colaborar a que alude el artículo 47 a) «debe entenderse … necesariamente vinculado o subordinado al deber de informar sobre los mandantes … bajo la fórmula de requerimiento previo … pues de su redacción no podría desprenderse una suerte de deber genérico de colaborar con los fines de interés público en materia de clases pasivas, desvinculado del de informar, sin riesgo de caer en un vaciamiento del principio de tipicidad». Por ello, la sanción impuesta con base a dicho precepto incumplía, según afirmaba el recurrente con cita de la doctrina general del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, las exigencias de certeza (lex certa) derivadas del derecho a la legalidad sancionadora previsto en el art. 25.1 CE.
e) Mediante resolución de 29 de marzo de 2011, el Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas declaró al recurrente de amparo responsable de «una conducta administrativamente sancionable, al incumplir la obligación de colaborar en el sentido requerido por la Administración en relación con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas, tipificada como falta grave, según lo establecido en la disposición final primera.3.1, letra a) de la Ley 21/1986 y en el artículo 47 y 49.3 del Real Decreto 1678/1987», imponiéndole en consecuencia «la sanción de multa por importe de 9.060 euros, de acuerdo con lo previsto en el art. 49.3 del Real Decreto 1678/1987». Según razona la resolución, aunque la infracción aplicada tiene carácter leve, en la instrucción del procedimiento «se ha apreciado la existencia de intencionalidad en el incumplimiento de la citada obligación», ya que la misma irregularidad se detecta «en la totalidad de la muestra inspeccionada, 20 pensionistas, y en los tres meses analizados, lo que permite apreciar una conducta deliberada, voluntaria y reiterada», razón por la que la infracción recibe la calificación de grave y se impone una multa de 151 € por cada pensionista (alcanzando el importe total de 9.060 €).
En relación con las alegaciones del demandante de amparo sobre la falta de tipicidad de los hechos, la resolución considera que «el incumplimiento de la obligación de abonar a sus mandantes el importe íntegro de la pensión o pensiones de Clases Pasivas que le haya sido pagado por la Administración, sin practicar deducción alguna, supone, de hecho, incumplir una norma y, por tanto, la obligación de colaborar con la Administración en un fin de interés público en materia de Clases Pasivas, y, de derecho, es una conducta tipificada legalmente como antijurídica». En este sentido, se afirma que «dado que con la nueva regulación se pretende proteger un interés público, que es el ciudadano perceptor de Clases Pasivas, el habilitado, incumpliendo esa norma de carácter imperativo y dotada de presunción de legalidad, está incurriendo en un incumplimiento de la obligación de “colaborar en el sentido que la Administración le requiera en relación con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas”, recogido como conducta sancionable tanto en la Ley 21/1986, como en el Real Decreto 1678/1987».
A mayor abundamiento, la resolución acaba señalando que «[s]i se atendiera a las alegaciones del habilitado, resultaría que el incumplimiento de una norma sobre cómo los habilitados deben abonar las prestaciones de Clases Pasivas quedaría impune por no estar expresamente tipificada. Sin embargo, no existe mayor obligación de colaborar con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas que cumplir las normas que se dictan sobre esta materia».
f) El demandante de amparo interpuso el 11 de mayo de 2011 recurso de alzada frente a la resolución sancionadora, alegando nuevamente, entre otros motivos de queja, la falta de tipicidad de la conducta. Dicho recurso fue desestimado en resolución de 1 de junio de 2011 del Subdirector General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia del Ministerio de Economía y Hacienda. En la misma se confirman los argumentos incluidos en la resolución impugnada, a los que se añade ahora que el Tribunal Constitucional ha señalado que la ley administrativa sancionadora puede utilizar «conceptos abiertos» y remitirse a «normas de rango inferior para una ulterior concreción». Se alude específicamente, como ejemplo significativo de ello, a que el Tribunal Supremo ha avalado «la sanción impuesta por el Ministerio de Justicia a un notario por una infracción tipificada en el art. 348.4 del Reglamento Notarial como “competencia ilícita reiterada en cualquiera de sus formas”, sin describir éstas». La resolución de alzada concluye, por ello, que «nos encontramos con un incumplimiento claro y reiterado de la obligación de colaborar con la Administración en un fin de interés público en materia de Clases Pasivas, cual es el desglose de las transferencias en los términos del Real Decreto 193/2010, por lo que se trata de un supuesto típico y antijurídico».
g) En fecha 29 de julio de 2011 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el actor. Tras diversas vicisitudes derivadas de la aplicación de las normas de reparto, el asunto fue, finalmente, turnado a la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicho tribunal, que, en Auto de 9 de abril de 2012 inadmitió el recurso al considerarse objetivamente incompetente para conocer del mismo, remitiendo las actuaciones al Decanato de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
h) Turnado el asunto al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 (en adelante, el Juzgado), el recurso interpuesto por el demandante fue admitido mediante decreto de 18 de enero de 2013 del letrado de la Administración de Justicia, dándosele la tramitación de procedimiento abreviado (PA 331-2012). En fecha 31 de enero de 2014, el Juzgado dictó Sentencia desestimatoria. En ella, el órgano judicial realiza una larga cita de los fundamentos de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 2011, en la que se considera que el Decreto 193/2010 y, en particular, su regulación del llamado «desglose de transferencias» (disposición final primera) resultan conforme a Derecho. Una vez concluida la extensa reproducción literal del aludido pronunciamiento del alto tribunal, la Sentencia impugnada se limita a señalar que «[p]or todo lo expuesto se desestima la demanda contra esa resolución sancionadora pues de lo actuado en el procedimiento ha quedado evidenciada que la misma es conforme con los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad».
i) El demandante de amparo promovió incidente de nulidad de actuaciones entendiendo que la Sentencia dictada incurría en incongruencia omisiva por haberse limitado a resolver acerca de la correcta interpretación legal de la cláusula de «desglose de transferencias» de la disposición final primera del Decreto 193/2010, sin realizar, en cambio, ninguna consideración relativa a la tipicidad de la conducta sancionada al amparo del art. 47 a) del Real Decreto 1678/1987. Para el recurrente, la Sentencia «omitiendo cualquier manifestación al respecto, no tiene en consideración que en el ámbito del derecho sancionador, las exigencias de tipicidad, vinculadas a la legalidad, pero sobre todo a la seguridad jurídica, requieren máxima precisión en la determinación del tipo de infracción; algo que, como es obvio, no se da en este caso». Asimismo, el actor denuncia en su escrito de interposición del incidente que «se ha producido una manifiesta infracción del principio de igualdad ante la ley, o ante una interpretación en la aplicación de la ley, como consecuencia de [que] la Sentencia impugnada haya confirmado una sanción en rotunda contradicción con lo resuelto al respecto, ante idénticas situaciones, por todos los Juzgados Centrales referidos, en una materia especialmente sensible a la disparidad de criterio como lo es la sancionadora», realizándose la correspondiente cita de resoluciones dictadas por otros Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
j) Mediante Auto de 20 de noviembre de 2014, el Juzgado desestimó la nulidad de actuaciones interesada afirmando, en relación con la incongruencia denunciada, que «la sentencia que resuelve el procedimiento abreviado 331-2012 se pronuncia sobre todos los elementos que pudieran constituir un vicio de nulidad de la resolución administrativa sancionadora considerando que la misma después de su estudio y análisis es conforme a los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad». En relación con la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley el Juzgado añade que «[e]l hecho o circunstancia de que haya habido otros órganos jurisdiccionales que han dictado resoluciones distintas a la de la sentencia que resuelve este procedimiento abreviado no puede ser considerada como vicio que termine [sic] la nulidad de la sentencia, pues este órgano jurisdiccional considera que lo jurídicamente correcto es lo que constituye el contenido de esta Sentencia, y que la dictada por esos otros órganos jurisdiccionales carece de eficacia jurídica vinculante para este Tribunal».
(i) En cuanto a la infracción del art. 14 CE, señala el recurrente que la Administración impuso numerosas sanciones, por idéntica infracción, a «otros habilitados por clases pasivas», lo que dio lugar a una multitud de pronunciamientos judiciales, la mayoría de los cuales concluyeron con la revocación de la sanción impuesta. Así, en la demanda se citan varias resoluciones del resto de Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo (seis sentencias del Juzgado núm. 2, dos sentencias del Juzgado Central núm. 3, ocho del Juzgado núm. 4, cinco del Juzgado núm. 5, tres del Juzgado núm. 6, cinco del Juzgado núm. 9, cuatro del Juzgado núm. 10, y seis del Juzgado núm. 11). A estos pronunciamientos se suma la cita de varias Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Salas de Sevilla y Málaga) que habrían estimado idénticas pretensiones a las formuladas por el actor. Este afirma que todos los pronunciamientos citados «tienen su fundamento en la insuficiente tipificación de la infracción imputada, lo cual produce una manifiesta vulneración del derecho de igualdad en la aplicación de la ley, nada menos que en un ámbito como el sancionador, habida cuenta de que se produce un resultado judicial distinto en procesos idénticos». La infracción del art. 14 CE radicaría, pues, en la «rotunda contradicción con lo resuelto al respecto, ante idénticas situaciones, por todos los Juzgados Centrales referidos y también señalados Tribunales Superiores de Justicia, en una materia especialmente sensible a la disparidad criterio, como es la sancionadora».
(ii) En cuanto a la infracción del art. 25.1 CE, el actor afirma que su conducta no era subsumible en la infracción regulada en el art. 47 del Real Decreto 1678/1987 en relación con disposición final primera del Real Decreto 193/2010. A su juicio, la resolución administrativa y la Sentencia impugnadas no tuvieron en consideración, al realizar la subsunción, «las exigencias de tipicidad, vinculadas a la legalidad, así como la seguridad jurídica», que exigen «la máxima precisión en la determinación del tipo de infracción». Según razona el demandante, el precepto permite sancionar a quienes «sean requeridos por la Administración», por lo que existe una exigencia típica de «requerimiento previo» que no puede ser confundida con un «deber genérico de colaborar con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas». Otra conclusión llevaría, añade, a una ilegítima confusión de los conceptos de legalidad y tipicidad, siendo claro que la segunda «requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción, y la igualmente precisa definición de la sanción que pueda imponerse», todo ello como corolario de la exigencia constitucional de lex certa contenida en el art. 25.1 CE. En apoyo de esta tesis, el recurrente invoca nuevamente las numerosas Sentencias dictadas por otros Juzgados Centrales que llegan a la conclusión de que la conducta sancionada no tiene amparo en la norma aplicada.
4. Por providencia de 7 de junio de 2016, la Sección Tercera acordó admitir a trámite la demanda, y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dirigir atenta comunicación al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, para que remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 3311-12 y para que emplazara a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto a la parte recurrente en amparo, para que pudieran comparecer en el plazo de diez días.
5. Una vez recibidos los testimonios solicitados y cumplimentados los emplazamientos requeridos, la Sala Segunda, por diligencia de ordenación de su Secretaría de Justicia de fecha 1 de septiembre de 2016, tuvo por comparecido al Abogado del Estado, tal y como éste había solicitado en escrito registrado en este Tribunal el 21 de junio de 2016, y acordó dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que formularan las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.
6. El 26 de septiembre de 2016 fue registrado en este Tribunal el escrito de alegaciones del actor, en el que se reproducen, sintéticamente, las manifestaciones ya efectuadas en la demanda, si bien añade que la lesión del art. 25.1 CE va ligada también a una lesión concomitante del art. 24.1 CE, ya que la resolución judicial es irrazonable y arbitraria.
7. En fecha 30 de septiembre de 2016 fueron registradas en este Tribunal las alegaciones formuladas por el Abogado del Estado, que interesa la desestimación del recurso de amparo. Para el representante de la Administración, ni el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (I) ni el derecho a la legalidad penal (II) han resultado vulnerados.
I) En cuanto al derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, el Abogado del Estado afirma que no se dan los requisitos necesarios para apreciar su vulneración, pues, siendo cierto que hay una «diferencia de criterio judicial» entre la Sentencia impugnada y las que el actor aporta como contraste, la realidad es, no obstante, que esa diferencia es «constitucionalmente legítima» pues «las resoluciones judiciales invocadas por la parte recurrente no emanan, ninguna, del mismo órgano jurisdiccional que ha dictado ahora la Sentencia objeto de impugnación y el Auto desestimatorio del incidente de nulidad de actuaciones». No se cumple, por tanto, con un requisito esencial fijado en la doctrina del Tribunal Constitucional.
II) En relación con la violación del art. 25.1 CE, el Abogado del Estado, tras extenderse sobre el contexto normativo en el que se insertan las normas aplicadas en el caso que nos ocupa, afirma que la exigencia constitucional de lex certa, que deriva del art. 25.1 CE, es, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, una exigencia de predeterminación normativa de la conducta punible que no impide la utilización de conceptos jurídicos indeterminados siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y características de la conducta constitutiva de la infracción tipificada (STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1). Siendo suficiente una «predeterminación inteligible» de la infracción y la sanción para que se cumpla con la garantía aludida, «lo trascendente a la hora de determinar si el incumplimiento de la obligación contenida en la disposición final primera del Real Decreto 193/2010 constituye una conducta sancionable pasa por determinar qué debe, o qué puede entenderse claramente por colaborar por parte del habilitado con la Administración, en el sentido que ésta le requiera en relación con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas».
(i) Porque la dicción legal «colaborar en el sentido en que esta (la Administración) le requiera» es susceptible de ser interpretada «en sentido material», esto es, no como la necesidad de que exista «un requerimiento previo o intimación formal dirigido o expedido por el órgano administrativo competente al sujeto pasivo» sino como «exigencia que la norma impone en el momento de efectuar el pago el habilitado a su mandante».
(iii) Porque, además, y en cualquier caso, hubo, según afirma el Abogado del Estado, requerimiento formales de la Administración al recurrente de amparo, teniendo tal consideración, a su juicio, la comunicación de 28 de junio de 2010 de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas en que se anunciaba una inspección concretamente referida a verificar el cumplimiento de la obligación de desglose. Considera, así, que, a través de esta actuación, «la Administración comunica al habilitado recurrente, la apertura de una inspección a los efectos de comprobar lo dispuesto en esa norma», lo que supone, según afirma, una intimación o requerimiento a que la cumpla. También podrían considerarse intimaciones formales, en la misma línea, el requerimiento al habilitado de clases pasivas de «una muestra de 20 pensionistas de las nóminas de los meses de abril, mayo y junio de ese año 2010», documentación «que fue remitida por el interesado en el plazo otorgado», así como el subsiguiente informe provisional desfavorable, efectuado el 14 de octubre de 2010 sobre la muestra analizada. Todas estas «primera comunicaciones» de la Administración con el habilitado «pueden calificarse administrativamente, a juicio de esta Abogacía del Estado, como efectivos requerimientos de actuación, de actos de instrucción, es decir, para presentación o facilitación de datos e informaciones requeridos por la Administración respecto de sus mandantes».
8. En fecha 25 de octubre de 2016 se registró en este Tribunal el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal, en el que se interesa la estimación del recurso de amparo por vulneración del derecho del recurrente a la legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE).
Señala, en primer lugar, el Ministerio Fiscal que la pretendida vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE) encubre una alegación materialmente referida a la violación del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Según razona, el recurrente de amparo no denuncia que el órgano judicial haya resuelto de manera contradictoria con otras resoluciones propias sino que plantea una pura discrepancia de criterio hermenéutico con Sentencias dictadas por órganos jurisdiccionales distintos, lo que es ajeno al ámbito normativo del art. 14 CE. Entiende, por ello, que la cita de las resoluciones contradictorias no tiene más virtualidad que la de atacar, desde el plano propio del art. 24.1 CE, la razonabilidad de la interpretación del tipo sancionador seguida por el órgano actuante. Semejante vulneración del art. 24.1 CE –que no del art. 14 CE– carecería, no obstante, según añade el Fiscal, «de sustantividad propia», pues «se formula en apoyo de la vulneración del principio de legalidad del art. 25.1 CE por falta de tipicidad de la conducta sancionada». Concluye, por todo ello, el Ministerio Fiscal que la vulneración que se denuncia es, en realidad, única, pues «[e]l eje central argumentativo de la pretensión deducida en la demanda de amparo se refiere a la falta de tipicidad de la conducta del recurrente de amparo, como pretende acreditar con las sentencias de otros órganos judiciales que consideraron en supuestos iguales la vulneración del principio de tipicidad, esto es, la vulneración del principio de legalidad del art. 25.1 CE».
Consumada dicha vulneración en sede administrativa, el Ministerio Fiscal estima que la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de 31 de enero de 2014 se limitó a señalar, en relación a la controversia realmente suscitada, que «por todo lo expuesto se desestima la demanda contra esa resolución sancionadora pues de lo actuado en el procedimiento ha quedado evidenciado que la misma es conforme con el principio de legalidad, tipicidad y culpabilidad», fórmula genérica que nada dice sobre el juicio de subsunción en la norma y que deja, por tanto, incólume la vulneración acaecida en vía administrativa.
Por todo ello, el Ministerio Fiscal interesa que se estime el recurso de amparo, declarándose la vulneración del derecho del recurrente a la legalidad sancionadora con la consiguiente anulación de todas las resoluciones impugnadas, administrativas y judiciales.
9. Por providencia de 15 de diciembre de 2016 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
1. El presente recurso de amparo se dirige contra la Resolución de 29 de marzo de 2011, del Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas y contra la resolución de 1 de junio de 2011 de la Subdirectora General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia del Ministerio de Economía y Hacienda. Estas resoluciones administrativas consideraron, tal y como se ha explicado con detalle en los antecedentes, que el demandante de amparo, en su calidad de habilitado de clases pasivas, incumplió el deber de transferir íntegramente a veinte de sus mandantes el importe completo de sus pensiones, sin realizar cargos sobre el mismo, deber que resultaba de lo previsto en la disposición final primera del Real Decreto 193/2010, de 26 de febrero. Estimaron, asimismo, las citadas resoluciones que el incumplimiento de dicha obligación era subsumible, por las razones que han sido detalladamente consignadas, en la infracción administrativa que sanciona el «incumplimiento concreto» de la obligación de «prestar los datos e informaciones que le sean requeridos por la Administración respecto de sus mandantes y colaborar en el sentido que ésta le requiera en relación con los fines de interés público en materia de clases pasivas» [art. 47 a) del Real Decreto 1678/1987 y disposición final primera.3.1 a) de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de presupuestos generales para el año 1987]. El recurrente de amparo estima que estas dos resoluciones administrativas violaron su derecho a la legalidad penal, pues sancionaron una conducta que no estaba contemplada en la concreta infracción aplicada.
El recurso también se dirige contra la Sentencia de 31 de enero de 2014 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, al que el recurrente imputa no sólo el no haber reparado la vulneración previamente acaecida en vía administrativa sino también, y de manera específica, la violación de su derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE). Considera, en este sentido, que la Sentencia se contradice abiertamente con otras resoluciones dictadas por órganos distintos en casos, en su opinión, completamente idénticos. Esta vulneración, atribuida de manera exclusiva al órgano judicial, fue pertinentemente denunciada a través del incidente de nulidad de actuaciones, dando lugar a un Auto desestimatorio de 20 de noviembre de 2014, frente al que igualmente se dirige el presente recurso de amparo.
El Abogado del Estado interesa, por su parte, la desestimación del recurso mientras que el Ministerio Fiscal considera que debe otorgarse el amparo solicitado al entender que ha resultado vulnerado el derecho del recurrente a la legalidad en materia sancionadora.
2. Aunque ninguna de las partes ha puesto en duda la especial trascendencia constitucional de este recurso, exigencias de certeza y buena administración de justicia (STEDH de 20 de enero de 2015, caso Arribas Antón c. España, apartado 46) obligan a explicitarla para hacer recognoscibles los criterios empleados por este Tribunal en la apreciación de dicho requisito de orden público (entre otras, STC 113/2012, de 24 de mayo, FJ 2, y las allí citadas).
En el presente caso, la especial trascendencia constitucional concurre por un doble motivo. De un lado, el recurrente ha acreditado suficientemente en su demanda la existencia de resoluciones judiciales contradictorias en la aplicación del art. 25.1 CE [STC 155/2009, FJ 2 e)]. De otro, el asunto suscitado trasciende del caso concreto al plantear una cuestión jurídica de relevante y general repercusión [STC 155/2009, FJ 2 f)], ya que la interpretación realizada por el órgano judicial tiene, como después se verá, una potencialidad expansiva que permite convertir, en vía interpretativa, cualquier incumplimiento normativo de disposiciones de nuestro ordenamiento en una suerte de cláusula sancionatoria universal.
(iii) Imputándose, en definitiva, al órgano judicial una posible violación, no del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), sino del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), ha de señalarse que el examen de esta última queja debe quedar subsumido en el análisis, más amplio, de la pretendida vulneración del derecho sustantivo en juego (art. 25.1 CE), pues, de acuerdo con nuestra doctrina, el canon de razonabilidad que impone el art. 25.1 CE es «más exigente que el que, por norma general, caracteriza al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)», razón por la cual, en la aplicación judicial del tipo sancionador, el examen de la lesión del derecho fundamental a la legalidad sancionadora lleva siempre implícito el escrutinio de la razonabilidad de la motivación empleada por el órgano judicial, convirtiéndose, por ello, el art. 25.1 CE en parámetro único de constitucionalidad (STC 2/2015, de 19 de enero, FJ 8).
Como ha quedado expuesto con detalle en los antecedentes, el actor fue sancionado por cargar las deducciones correspondientes a su intervención profesional directamente sobre el importe recibido de la Administración en concepto de pensión, cuando su obligación era transferir dicho importe, en su totalidad, a sus mandantes, procediendo de forma separada a cargarles tales deducciones. Dicha conducta fue objeto de subsunción en las siguientes normas:
Cabe señalar que esta norma reglamentaria, como se indica expresamente en su texto normativo, tiene soporte legal directo en la disposición final primera, núm. 3, regla primera, de la Ley de presupuestos del año 1987 (Ley 21/1986, de 23 de diciembre), que, al habilitar la reforma de la reglamentación de la profesión de habilitado de clases pasivas, dispone específicamente para el ámbito sancionador que «[l]as conductas que darán origen a sanción administrativa serán las de incumplimiento concreto por el Habilitado de las siguientes obligaciones: a) Prestar los datos e informaciones que le sean requeridos por la Administración respecto de sus mandantes y colaborar en el sentido que ésta le requiera en relación con los fines de interés público en materia de Clases Pasivas…».
5. Una vez que ha sido delimitado el objeto del recurso y que han quedado expuestos los elementos fácticos y jurídicos que sirven de referencia inexcusable para resolver el mismo, ha de procederse a un adecuado encuadramiento de la queja planteada por el actor dentro de las diversas facetas que comprende el derecho fundamental a la legalidad sancionadora.
En este punto, el propio recurrente realiza una primera delimitación en la demanda de amparo, en la que considera que las resoluciones impugnadas han vulnerado la garantía constitucional de lex certa. Sin embargo, dicha garantía, como faceta específica del derecho a la legalidad sancionadora, se desenvuelve, en nuestra doctrina (vid, por todas, STC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2), en dos ámbitos distintos:
b) En cambio, aun cuando la redacción de la norma sancionadora resulta suficientemente precisa, la garantía de lex certa puede verse afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogía in malam partem), y (ii) el de la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido considerada probada. En estos casos, pese a la «calidad» de la ley, su aplicación irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación.
6. Como acaba de apuntarse, el principio de legalidad penal, en su vertiente material, afecta, en primer lugar, a la actividad legislativa, pues, la garantía de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) inherente a la legalidad, «comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se produce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y sus correspondientes sanciones (lex certa) en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas, precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos deban conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (SSTC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 8, y 146/2015, de 25 de junio, FJ 2).
(i) Es claro que el actor reconoce en su demanda que el art. 47 a) del Real Decreto 1678/1987 tiene un ámbito de aplicación normativa claramente determinado ex ante, pues entiende que el tipo aludido exige, sin oscuridad alguna en este punto, la existencia previa de un requerimiento concreto de colaboración que se haya visto desatendido por el individuo requerido. La norma aludida no es, pues, en sí misma, objeto de tacha alguna de inconstitucionalidad por la utilización de conceptos excesivamente abiertos o indeterminados. Al contrario, el demandante considera que las expresiones típicas explicitan suficientemente la exigencia de un requerimiento de colaboración, habiendo desbordado la Administración, en su opinión, ese concreto ámbito de aplicación.
(ii) Resultan, por ello, intrascendentes a efectos de este amparo los argumentos de la resolución administrativa de alzada (en los que vuelve a incidir el Abogado del Estado en sus alegaciones) relativos a la admisibilidad, en la configuración de tipos sancionadores, de conceptos jurídicos indeterminados que puedan ser concretados con el auxilio de otras normas, ya que el problema que el actor plantea no versa sobre la utilización, por parte de la norma misma, de conceptos excesivamente abiertos. Al contrario, se denuncia la manipulación interpretativa, por parte del aplicador, de elementos típicos que, en la redacción del precepto, se entiende que son notablemente precisos.
En definitiva, no es este primer aspecto de la garantía de lex certa el que se pone en entredicho en el presente recurso de amparo, aunque ciertas consideraciones incluidas en los fundamentos de las resoluciones impugnadas o en las alegaciones del Abogado del Estado puedan inducir a equívoco al respecto. Antes bien, en el presente caso, la queja del recurrente se residencia en el ámbito del juicio aplicativo, pues se imputa a la Administración una aplicación irrazonable de la norma. En este sentido, lo que el demandante afirma es que la aplicación realizada por la Administración constituye una violación patente del derecho a la legalidad sancionadora, que proscribe que «nadie pueda ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente, en el momento de la comisión del hecho, quebrándose este derecho cuando la conducta enjuiciada, la ya delimitada como probada, es subsumida de un modo irrazonable en el tipo que resulta aplicado» (SSTC 57/2010, de 4 de octubre, FJ 3; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8; y 196/2013, de 2 de diciembre, FJ 5, y 146/2015, de 25 de junio, FJ 3).
7. Entrando, pues, en la faceta del art. 25.1 CE que constituye el auténtico núcleo de la queja planteada, ha de recordarse que, una vez que el autor de la norma ha cumplido suficientemente con el mandato al dar una redacción precisa al precepto sancionador, la garantía de certeza exige igualmente de los órganos sancionadores que están llamados a aplicarlo «no sólo la sujeción … a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla» (SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6; y 146/2015, de 25 de junio, FJ 2). En efecto, tal y como hemos señalado en nuestra doctrina, el derecho fundamental a la legalidad penal, reconocido en el art. 25.1 CE, ha de reputarse vulnerado cuando la conducta que ha sido declarada probada en la Sentencia «es subsumida de un modo irrazonable en el tipo penal» (SSTC 91/2009, de 20 de abril, FJ 6; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8, y 196/2013, de 2 de diciembre, FJ 5). En este segundo plano, que es el de la aplicación concreta de la norma, la violación del derecho a la legalidad sancionadora puede producirse, como hemos anticipado, en dos ámbitos distintos:
Este es, por tanto, el doble escrutinio que debe ser empleado para examinar la queja que ahora nos ocupa. Debe determinarse, en suma, si la aplicación de la norma sancionadora ha sido irrazonable, bien porque, en el ámbito de juicio interpretativo, se haya desbordado el límite del sentido literal posible del precepto, bien porque, con ocasión del juicio de subsunción, no se hayan respetado los criterios metodológicos comúnmente reconocidos o los parámetros axiológicos que derivan de nuestro ordenamiento constitucional.
8. Comenzando nuestro análisis por la interpretación del alcance del precepto sancionador a la vista de su tenor literal posible, puede comprobarse que las resoluciones impugnadas parten, como reconoce el Abogado del Estado en sus alegaciones, de una interpretación «material» de los preceptos en juego, según la cual la dicción literal del art. 47 a) del Real Decreto 1687/1987 puede ser entendida no como la necesidad de que exista «un requerimiento previo o intimación formal dirigido o expedido por el órgano administrativo competente al sujeto pasivo» sino como «exigencia que la norma impone en el momento de efectuar el pago el habilitado a su mandante».
Puede, pues, descartarse, frente a lo alegado por el Abogado del Estado, que estemos ante un tipo (abierto) de incumplimiento de deberes normativamente establecidos en la gestión de los haberes de las clases pasivas, en el que el deber de colaborar del habilitado pueda ser inmediatamente completado por cualquier norma de la que derive una obligación de comportamiento. Un tipo de esas características, que se refiriese con carácter general al incumplimiento de tales deberes, abierto a ser complementado con la concreta formulación de otras cualesquiera normas distintas relativas a las obligaciones que pesan sobre el profesional actuante, sería difícilmente compatible con las garantías de seguridad jurídica inherentes al principio de legalidad. Sin embargo, la estructura y dicción del tipo no ofrece manifiestamente tal apertura, ya que en el mismo no se alude en ningún momento, ni siquiera de forma genérica, al incumplimiento directo de los deberes normativamente impuestos al habilitado –entre ellos, el desglose de las transferencias– sino a la falta de colaboración ante un requerimiento expreso previamente formulado por el ente administrativo. El sustrato típico que legitima la imposición de la sanción exige, pues, de forma nítida, esa relación específica entre la Administración y el habilitado.
De este modo, la interpretación efectuada en las resoluciones impugnadas, que identifica el mero incumplimiento de un deber de conducta normativamente impuesto con una inobservancia concreta a un requerimiento de colaboración efectuado por el poder gubernativo, desborda, a todas luces, los límites estructurales y semánticos de la infracción seleccionada, que queda convertida, en vía aplicativa, en un tipo de alcance universal. Es patente, por ello, no sólo la lesión del art. 25.1 CE, sino también la necesidad objetiva de que este Tribunal declare expresamente, con ocasión de tal vulneración, la inadmisibilidad constitucional de esa concepción expansiva del referido tipo de incumplimiento como una suerte de cláusula sancionatoria general.
Sin embargo, el Abogado del Estado plantea un argumento adicional para descartar la vulneración del derecho fundamental previsto en el art. 25.1 CE. En su opinión, aun aceptándose que el tipo sancionador exige un requerimiento concreto de colaboración, el examen del caso demuestra, a su juicio, que dicho requerimiento existió de facto, circunstancia que haría legítima, según razona, la subsunción de la conducta del recurrente en el art. 47 a) del Real Decreto 1678/1987. Dicho de otro modo: el error en la comprensión interpretativa del alcance del tipo sancionador resultaría intrascendente ya que en el expediente figuraban elementos fácticos suficientemente acreditados que habrían permitido aplicar la norma sancionadora de acuerdo con sus estrictos términos.
Considera, en ese sentido, el representante de la Administración que en la transferencia de la pensión que la Administración realizó al habilitado se contenía, implícito, el requerimiento concreto que resultó, después, incumplido. Adicionalmente, afirma el Abogado del Estado que la comunicación de 28 de junio de 2010 de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas en que se anunciaba una inspección concretamente referida a verificar el cumplimiento de la obligación de desglose, contenía una intimación o requerimiento, igualmente implícitas, de cumplimiento. Y también estima, finalmente, que podrían considerarse intimaciones formales, en este sentido, tanto el requerimiento al habilitado de clases pasivas de «una muestra de 20 pensionistas de las nóminas de los meses de abril, mayo y junio de ese año 2010», como el subsiguiente informe provisional desfavorable, efectuado el 14 de octubre de 2010 sobre la muestra analizada.
No obstante, cabe señalar, a mayor abundamiento, que la tesis del Abogado del Estado sobre la corrección (accidental) del juicio de subsunción tampoco cumple, en cualquier caso, con las mínimas exigencias de razonabilidad que derivan del art. 25.1 CE. En este sentido, es obvio que las comunicaciones efectuadas en el procedimiento de inspección fueron posteriores a la realización de la conducta que resultó sancionada. No pueden, por tanto, ser consideradas como requerimientos previos de colaboración sin forzar con ello, más allá de lo metodológicamente admisible, el juicio de subsunción en la norma, incurriendo en una quiebra lógica evidente. De otra parte, de todas estas comunicaciones, sólo la petición de información sobre la muestra de nóminas concretamente seleccionada constituyó un auténtico requerimiento de colaboración, susceptible de ser atendido, requerimiento que el propio Abogado del Estado reconoce en sus alegaciones que fue puntualmente cumplimentado por el recurrente de amparo y que, por ello, mal puede convertirse en el sustrato fáctico de una sanción por específico incumplimiento. Finalmente, el único acto de los señalados por el Abogado del Estado que antecede a la conducta sancionada, la transferencia al Habilitado del importe de la pensión de los mandantes, es una actuación puramente material de la que no puede inferirse, sin incurrir en irrazonabilidad manifiesta, la existencia de un requerimiento implícito.
10. Lo anteriormente expuesto debe conducir a la estimación del recurso de amparo y, con ello, a la declaración de nulidad de las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas, que vulneraron el derecho fundamental del demandante.
Estimar el recurso de amparo interpuesto por don Juan José Martín Moreno, y, en su virtud:
1.º Reconocer el derecho del recurrente a la legalidad sancionadora (art. 25 CE).
2.º Restablecerlo en su derecho y, a tal fin, anular el Auto de 20 de noviembre de 2014 y la Sentencia del 31 de enero de 2014 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, dictados en el procedimiento abreviado núm. 331-2012, así como la resolución de 1 de junio de 2011 de la Subdirectora General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia del Ministerio de Economía y Hacienda, y la resolución de 29 de marzo de 2011 del Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas.

References: resolución 
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 Real Decreto 
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 resolución 
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 artículo 47
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