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Timestamp: 2018-01-16 09:43:35+00:00

Document:
SSC-13818-2006
EXPEDIENTE N° 06-010488-0007-CO
RESOLUCION Nº 2006-013818
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y once minutos del diecinueve de septiembre del dos mil seis.
Recurso de amparo interpuesto por RODOLFO NARANJO NARANJO, mayor de edad, casado una vez, Alcalde Municipal de Tarrazú, vecino de San Marcos de Tarrazú, con cédula de identidad número 106500081, contra la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cincuenta minutos del veinticuatro de agosto del dos mil seis, el recurrente interpone recurso de amparo contra la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA y manifiesta lo siguiente: que por resolución número PA-10-2006 de las doce horas del dieciséis de agosto del dos mil seis, la Contraloría General de la República acordó declararle responsable administrativamente, en su condición de Alcalde Municipal, y recomendó al Tribunal Supremo de Elecciones imponerle la sanción de cancelación de credenciales (despido sin responsabilidad patronal). Aduce que las conclusiones a las que llegaron los funcionarios de la Contraloría no tienen fundamentación fáctica y jurídica y excede las competencias otorgadas por la ley, con violación de sus derechos adquiridos en el proceso electoral en el que fue electo como alcalde municipal. Aduce que ese ente no tiene facultades para ordenar la cancelación de una credencial obtenida por medio de voto de elección popular, según lo dicho por esta Sala en sentencia número 2430-09. Acusa que lo actuado por la Contraloría viola el principio de legalidad, el de razonabilidad, el debido proceso, el principio de juez natural, el derecho de defensa, la autonomía municipal y el principio de igualdad y no discriminación. Argumenta que su nombramiento es el producto de la voluntad popular y obedece a un mandato expreso del pueblo que le eligió, por tanto, la única forma de perder su credencial o nombramiento es por el mismo medio por el que se le acreditó su nombramiento, sea, dándole la oportunidad al pueblo para que decida, conforme a las causales que se acrediten y previo cumplimiento del debido proceso, si le retira o no las credenciales que le otorgó para actuar en su nombre. La Contraloría ni el Tribunal Supremo de Elecciones, ni ningún otro ente público, le eligió y nombró, sino el pueblo y es el único legitimado para revocar ese mandato, por medio de los mecanismos contemplados por la ley. En razón de ello, no procede la orden de cancelación de credenciales emitida por la Contraloría General de la República, por ser violatoria de sus derechos fundamentales. Acusa, también, que en la resolución impugnada se incurre en un gravísimo error en la valoración de la prueba, la cual, además, no fue valorada en su totalidad, ya que fue el Concejo Municipal el que autorizó la compra del tajo y la realización de los pagos por acuerdo definitivamente aprobado, hechos por los cuales se inició el procedimiento administrativo que culminó con esa resolución. Sin embargo, la Contraloría omitió referirse a la participación del Concejo Municipal y sus atribuciones y competencias, y obviaron que él, como Alcalde Municipal, lo único que hizo fue cumplir el seguimiento y ejecución de los acuerdos de ese Organo. Además, se desconoce la propia jurisprudencia administrativa de la Contraloría, según la cual el Concejo Municipal es el máximo jerarca. Aduce que el Concejo Municipal nunca dejó sin efecto los acuerdos municipales que dieron origen al procedimiento administrativo en su contra y siempre avaló los permisos en todas sus etapas. Reclama que con la entrada en vigencia del nuevo Reglamento Orgánico de la Contraloría General de la República, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 22 del treinta y uno de enero del año en curso, la tramitación de los asuntos relativos a procedimientos administrativos estará a cargo de la División de Asesoría y Gestión Jurídica, por lo que el Organo Director del Procedimiento quedó conformado por funcionarios de esa División, lo que, a juicio del recurrente, viola el principio de juez natural, ya que la parte acusadora que ordena la apertura del procedimiento se transforma en el Organo Decisor, es decir, actúa como juez y parte, lo que torna en absolutamente nulo todo el procedimiento. Acusa, además, que se viola el principio de inmediatez de la prueba, pues quienes recomiendan la sanción no estuvieron presentes en la audiencia oral y privada llevada a cabo en el procedimiento, lo que también le coloca en estado de indefensión. Reclama, asimismo, que contra los miembros del Concejo Municipal, quienes son los únicos responsables por la ejecución de los acuerdos de compra y pago del tajo municipal que dio origen al procedimiento, sólo se recomienda una suspensión por quince días sin goce de salario, en tanto en su caso se solicita la pérdida de credenciales como si él fuera el único responsable, lo que estima un trato discriminatorio y violatorio del principio de inocencia. Acusa que el procedimiento duró diez meses, lo que considera contrario al principio de justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo 49 de la Constitución Política, tardanza que considera inexcusable. Solicita se declare con lugar el recurso.
El recurrente impugna en esta sede constitucional la decisión de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, emitida en la resolución número PA-10-2006 de las doce horas del dieciséis de agosto del dos mil seis, por medio de la cual se le declara responsable en el procedimiento administrativo seguido en su contra, como Alcalde Municipal de la Municipalidad de Tarrazú, y otros en su condición de Regidores Municipales, y por la cual se dispone recomendar al Tribunal Supremo de Elecciones imponerle la sanción de cancelación de su credencial. Para ello, el recurrente fundamenta -principalmente- sus alegatos en que: dicha decisión desborda las competencias asignadas por ley a la Contraloría, lo que violenta sus derechos adquiridos en el proceso electoral en que fue electo como Alcalde, pues el Organo contralor no posee facultades para ordenar la cancelación de una credencial obtenida por voto de elección popular y que, además, con ello se violenta la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida. Aunado a lo anterior, el recurrente reclama varios vicios dentro del procedimiento administrativo al que fue sometido, a saber: que dicho procedimiento administrativo se inició con la resolución dictada por la División de Asesoría y Gestión Jurídica, en su calidad de Organo Acusador; sin embargo, por resolución dictada por esa misma Dependencia a las once horas del quince de febrero del dos mil seis, se le notifica que en virtud de la entrada en vigencia de un nuevo Reglamento Orgánico de la Contraloría General de la República, se dispuso que la tramitación de los asuntos relativos a procedimientos administrativos estarán a cargo de esa misma Dependencia, pero como Organo Decisor, lo que, a su juicio, violenta el principio de Juez Natural, pues con lo descrito, la Dependencia de la Contraloría recurrida actúa como juez y parte, en tanto por un lado acusa y por otro resuelve sobre la acusación o elevación a Procedimiento Administrativo. Las conclusiones a las que arribaron los funcionarios de la Contraloría son totalmente omisas en cuanto a su fundamentación fáctica y jurídica, además de que se comete un error gravísimo de valoración de la prueba, pues es el Concejo Municipal el Organo responsable de los hechos atribuidos, en tanto el Alcalde únicamente cumple el seguimiento y ejecución de los acuerdos que emanan de dicho Organo. También aduce que se violenta el principio de inmediatez de la prueba, pues quienes recomiendan la sanción no estuvieron presentes en la audiencia oral y privada. Por último alega violación al principio de igualdad, en tanto con la resolución que se recurre se impone una sanción menor, sea, quince días de suspensión sin goce de salario -estando en igualdad de condiciones- a los miembros del Concejo Municipal que participaron expresamente en la compra del tajo y autorización de pagos que dio lugar a la apertura del procedimiento administrativo.
EN CUANTO A LA PERDIDA DE LA CREDENCIAL DEL ALCALDE POR CAUSAS LEGALMENTE ESTABLECIDAS. Tal y como ha sido reconocido por este Tribunal, los funcionarios municipales de elección popular son susceptibles de perder sus credenciales (ver sentencia número 2000-06326 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del diecinueve de julio del dos mil), por causas legalmente establecidas, circunstancia que, obviamente, alcanza al Alcalde Municipal. Específicamente y para el caso que nos ocupa, conviene hacer un repaso del fundamento legal de la sanción recomendada a aplicar al recurrente. Así tenemos que el Código Municipal establece:
Serán causas automáticas de pérdida de la credencial de alcalde municipal: (...)
d) Incurrir en alguna de las causales previstas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República."
Por su parte la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en relación con la anterior norma, establece: "ARTICULO 68.-
POTESTAD PARA ORDENAR Y RECOMENDAR SANCIONES
La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al Organo o autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor. (...)"
"Artículo 73—Cancelación de credencial. Será causa para la cancelación de la respectiva credencial, la comisión de una falta grave por parte de un regidor o síndico, propietario o suplente, contra las normas del ordenamiento de fiscalización y control de la Hacienda Pública contemplado en esta Ley, y contra cualesquiera otras normas relativas a los fondos públicos; o al incurrir en alguno de los actos previstos en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, como generadoras de responsabilidad administrativa. Esto se aplicará cuando el infractor haya actuado en el ejercicio de su cargo o con motivo de él.
(Así reformado por el artículo 63 de la Ley N° 8422 Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004)."
En concordancia con la normativa de cita, el Reglamento Sobre la Cancelación o Anulación de Credenciales Municipales, dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 20 del veintiocho de enero del dos mil, en lo que nos interesa menciona:
Cuando se inste la cancelación de las credenciales invocando la comisión de una falta grave, con violación de las normas del ordenamiento de fiscalización contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República u otras que protejan fondos públicos o la propiedad o buena fe de los negocios, se remitirá el asunto a la Contraloría General de la República para que ésta recomiende lo correspondiente, luego de haber levantado el respectivo expediente contra el presunto responsable.
Aunado a ello, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional ha mencionado que:
"En cuanto al segundo reparo constitucional hecho en aquella ocasión de la sentencia 2430-94, en razón de la competencia constitucionalmente asignada a la Contraloría General de la República, por tratarse de la recomendación de la pérdida o anulación de una credencial obtenida mediante voto popular, es necesario hacer las siguientes consideraciones. Es precisamente en atención al tipo de funcionario al que va dirigida la norma –funcionarios municipales de elección popular- que resulta necesario rescatar la función contralora de la Hacienda Pública que por mandato constitucional se le encomienda a la Contraloría General de la República, a fin de garantizar el principio de la buena fe en el ejercicio de la función pública y el correcto manejo de los fondos públicos; obligar a que tales investigaciones se hagan únicamente en la sede penal-jurisdiccional, haría desmerecer las competencias constitucionales y legales asignadas al Organo contralor, en primer lugar, y de alguna manera facilitaría una situación de incerteza sobre el resultado de las investigaciones en el sistema penal, dada las notorias dificultades que en este campo experimenta, cuando administrativamente, y con la intervención de un Organo altamente cualificado (y especializado) como lo es la Contraloría, se puede llegar a establecer la responsabilidad administrativa, que de toda suerte puede ser muy diferente de la responsabilidad de tipo penal en sentido estricto. Está claro, pues, que nos ubicamos en el ámbito de la competencia investigativa de la Contraloría General de la República para la verificación de la responsabilidad administrativa de los funcionarios investigados únicamente, pudiendo recomendar al Organo constitucional correspondiente -Tribunal Supremo de Elecciones- la cancelación de la credencial. Esto es independiente, entonces, de la responsabilidad penal que también pudiera estimar el Organo contralor, pero para tal determinación, el asunto deberá trasladarse, paralelamente, al Organo competente de la investigación penal. Por lo tanto, la competencia investigativa que se le reconoce en esta materia a la Contraloría no es excluyente de la reconocida a las instancias de la justicia penal, que debemos entender como complementarias y muy estrechamente coordinadas en muchos casos. "(sentencia número 2000-06326 de las dieciséis horas con dieciocho minutos del diecinueve de julio del dos mil).
De lo anterior queda establecido que la actuación de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República no desborda la competencia legalmente asignada al Organo contralor para recomendar -con carácter de vinculante- la cancelación de la credencial de Alcalde del funcionario municipal recurrente, en tanto ello resulta apegado al ordenamiento jurídico que rige la materia. De manera que, contrario a lo sostenido por el recurrente, la Contraloría General de la República no sólo puede recomendar la cancelación de su credencial como Alcalde Municipal, al constar su responsabilidad en los hechos atribuidos, sino además se encuentra obligada a hacerlo, conforme el mandato legal y constitucionalmente conferido, todo ello como consecuencia de la verificación de la responsabilidad administrativa.
EN CUANTO A LA ALEGADA VIOLACION A LA AUTONOMIA MUNICIPAL. Tal y como se ha venido citando, la fiscalización y control del manejo de los fondos públicos es una función constitucionalmente otorgado al Organo contralor, de manera que la cotidianidad municipal en cuanto a sus presupuestos y actividad contractual no escapa a la competencia contralora, sin que por ello se pueda alegar violación a la autonomía municipal, a la cual también se le ha reconocido rango constitucional, según lo preceptuado en el artículo 169 de la Constitución Política. Al reafirmar dicho criterio, la Sala ha sostenido en la sentencia que se viene citando (2000-06326):
"(...). Por último, tampoco se lesiona la autonomía municipal. Debe recordarse que la fiscalización y control del manejo de los fondos públicos es de fundamental importancia en el desempeño de la función pública, y es de interés público el correcto manejo de los recursos públicos por devenir de mandato constitucional, el cual se verifica inclusive sobre los presupuestos municipales y la actividad contractual de los gobiernos locales, por lo que no resulta lógico excepcionar de ese control a los jerarcas municipales. Además, dado el carácter de estos funcionarios y la posición institucional que ocupan, no resulta pertinente que esa investigación sea realizada en el seno municipal. "
EN CUANTO A LA VALORACIÓN DE LA PRUEBA. El recurrente está inconforme con la manera en que la Administración valoró la prueba, pues, a su juicio, de los propios elementos de convicción que obran en el expediente administrativo tramitado en su contra se demuestra que él no tiene ninguna responsabilidad en los hechos y que, además, de haber un responsable sería el Concejo Municipal de Tarrazú, pues fue quien tomó los acuerdos y ordenó su ejecución. Sin embargo, esos argumentos, como su inconformidad con la forma en que la administración recurrida valoró los elementos de prueba, son aspectos propios a plantearse, discutirse y resolverse en la vía legal correspondiente, no ante esta Sala, ya que no son más que aspectos de mera legalidad sobre los que no cabe pronunciarse a este Tribunal Constitucional. No se trata, en este caso, que la Administración haya incurrido en una grosera violación a las reglas de la sana crítica al valorar la prueba que obra en el expediente administrativo –como lo plantea el recurrente- sino de su disconformidad con esa valoración, pues el interesado, sobre los mismos elementos probatorios, llega a otra conclusión. Esa discrepancia debe zanjarse en la vía legal correspondiente. Lo mismo cabe decir en cuanto a su reclamo en el sentido de que la prueba no fue valorada en su totalidad.
EN CUANTO A LA ALEGADA VIOLACION AL PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL. El recurrente alega que con la entrada en vigencia de la nueva la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República mientras se desarrollaba el procedimiento administrativo, y por medio de la cual se dispuso que la División de Asesoría y Gestión Jurídica sería la encargada de resolver los asuntos relativos a procedimientos administrativos, se violenta el principio de juez natural. Sin embargo, tal y como lo ha sostenido esta Sala, dicho "...principio es referido única y exclusivamente al ejercicio de la función jurisdiccional y no a procesos de índole administrativa, donde evidentemente la Administración actúa como juez y parte."
(Sentencia número 2001-07496), razón por la que es innecesario ahondar sobre este alegato.
EN CUANTO A LA ALEGADA VIOLACION AL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA PRUEBA. La misma situación se produce con este alegato, en el que el recurrente afirma que quienes recomiendan la sanción no estuvieron presentes en la audiencia oral y privada. Sin embargo, dicho principio también es propio del proceso penal y supone un contacto y conocimiento directo de la prueba, por parte del Organo llamado a dictar la resolución de fondo. El procedimiento administrativo, se inspira en el proceso penal; sin embargo, en virtud de la naturaleza de los bienes jurídicos en juego en uno y otro caso, son diversos y no puede hacerse una aplicación idéntica de principios. De manera que el procedimiento administrativo disciplinario debe ajustarse -a falta de normativa expresa- a las disposiciones de las Ley General de la Administración Pública y no en las del Código Procesal Penal -que tiene reglas expresas sobre inmediación- y, en todo caso, la verificación del 'in procedendum de legalidad' compete a la jurisdicción ordinaria y no a la constitucional.
EN CUANTO A LA ALEGADA DISCRIMINACION POR SANCIONARSE CON MENOR SEVERIDAD A UNA DE LAS PARTES SOMETIDAS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. No se puede equiparar la situación de un investigado a la de otro, aún en una misma causa, cuando la responsabilidad es enteramente personal y son los vínculos con el proceso y los aspectos personales del interesado los que deben incidir en la determinación de una presunta falta y la eventual imposición de una sanción, por lo que no puede considerarse, como la reclama el recurrente, que con la imposición de diferentes sanciones se haya violado el principio de igualdad y no discriminación. En este sentido la Sala ha dicho:
Como primer agravio, acusa el amparado disconformidad en virtud de que el Departamento de Inspección Policial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes inició un procedimiento disciplinario en su contra, procedimiento en que estima se ha dado un trámite inusual, lo que es lesivo al principio de igualdad, en tanto a un expediente disciplinario seguido en contra del funcionario que se desempeñaba como Jefe de Operativo Nacionales de esa Policía se le ha dado un trámite que no es expedito. En primer lugar, es menester indicarle a la recurrente que los parámetros de determinación de la discriminación entre iguales para efectos constitucionales, difieren en mucho de los parámetros de equidad entre investigados al momento de ser sometidos a un procedimiento disciplinario. La valoración del trato equitativo en tratándose de sujetos sometidos a dicho proceso disciplinario varía de acuerdo al tipo de denuncia o queja que enfrenten, a las condiciones de los distintos sujetos, su relación con el hecho investigado, los intereses del proceso, y es de competencia del Organo Director del Procedimiento establecido al efecto. No se puede equiparar la situación de un investigado a la de otro, aún en una misma causa cuando la responsabilidad es enteramente personal y son los vínculos con el proceso y los aspectos personales del interesado los que deben incidir en la determinación de una presunta falta y la eventual imposición de una sanción. Así, el principio de igualdad ante la Ley rige únicamente para efectos del proceso aplicado y las defensas que en él se contienen, dejándose a criterio del Juzgador –en sentido amplio de la palabra- y en beneficio del correcto devenir del proceso y de la averiguación de la verdad real, el trámite conforme a derecho de las causas disciplinarias, atendiendo claro está, a los hechos denunciados y la efectiva participación de los denunciados en el mismo. De esta forma, debe rechazarse este reclamo, toda vez que la discriminación alegada no tiene asidero constitucional."(Sentencia número 12488-04)"
Aunado a lo anterior, no puede pretender el recurrente sacar provecho de una situación contraria a derecho, sea, la eventualidad de que la Administración no haya cumplido su deber en cuanto a otros responsables por la falta que a él se le atribuye.
Finalmente, cabe el hecho de que la tramitación del procedimiento haya tardado más de diez meses es un aspecto que carece de interés, pues a la fecha de interposición del recurso ya había finalizado, de manera que aún cuando se hubiese incurrido en un retardo injustificado es irrelevante que la Sala entre a valorar la situación, habida cuenta de ya se dictó resolución en el asunto.
Así las cosas, al analizar todos y cada uno de los alegatos planteados, estima la Sala que en los hechos acusados no se producen los quebrantos a los derechos fundamentales alegados por el recurrente y, en consecuencia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el recurso es improcedente y así se declara.
Por tanto: Se rechaza por el fondo el recurso.-

References: resolución 
 resolución 
 artículo 49
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 73
 artículo 63
 artículo 169
 resolución 
 resolución 
 artículo 9