Source: http://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=260159&csum=8f1c32f7
Timestamp: 2017-12-12 08:32:25+00:00

Document:
NSS: Zrušení územního rozhodnutí pro rozpor s územním plánem
Územní rozhodnutí (§ 76 a násl. stavebního zákona z roku 2006) nelze zrušit pro rozpor s územním plánem, pokud ten byl v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. zrušen až ode dne, který následuje po dni nabytí právní moci územního rozhodnutí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017, čj. 3 As 157/2016-63)
Zdroj: č. 3610/2017, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
ŘÍZENÍ PŘED SOUDEM: ZRUŠENÍ OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY; STAVEBNÍ ZÁKON: ZRUŠENÍ ÚZEMNÍHO ROZHODNUTÍ PRO ROZPOR S ÚZEMNÍM PLÁNEM
k § 101a a násl. soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
k § 76 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Prejudikatura: č. 3470/2016 Sb. NSS.
Věc: Ing. Martin P. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti 1) JUDr. Oldřicha P. a 2) Jany P., o územní rozhodnutí, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1).
K žádosti osob zúčastněných na řízení změnil Úřad městské části Praha 8, odbor výstavby (správní orgán prvního stupně), rozhodnutím ze dne 27. 9. 2012 územní rozhodnutí ze dne 23. 7. 1997, vydané Magistrátem hlavního města Prahy, odborem územního rozhodování, ve věci „Vilová čtvrť Velká Skála – Praha 8“, změna umístění stavby rodinného domu v k. ú. Troja. Odvolání žalobce (souseda stavebníků – osob zúčastněných na řízení) a dalších osob zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 6. 2013 a rozhodnutí správního orgánu prvního potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž uplatnil současně návrh na zrušení Úpravy směrné části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy ze dne 31. 10. 2011 (dále jen „územní plán“, resp. „část územního plánu“). Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 1. 2014, čj. 11 A 137/2013-52, územní plán dnem právní moci tohoto rozsudku zrušil a věc týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného vyloučil k samostatnému projednání a rozhodnutí. Rozsudkem ze dne 21. 6. 2016, čj. 11 A 18/2014-99, ve znění opravného usnesení ze dne 22. 9. 2016, čj. 11 A 18/2014-123, následně městský soud zrušil i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Jediným důvodem pro zrušení předmětného rozhodnutí bylo právě předcházející zrušení územního plánu, kterým dle názoru městského soudu zanikl i podklad pro vydání rozhodnutí žalovaného. Ačkoliv městský soud konstatoval, že si je na jedné straně vědom okolnosti, že v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí byl územní plán platný, na straně druhé má současně za to, že k jeho pozdějšímu zrušení bylo nutno přihlédnout i v nyní projednávané věci, protože jinak by podání žaloby proti územnímu rozhodnutí, které se opírá o územní plán platný v době jeho vydání, postrádalo smysl. Soud proto neshledal opodstatněnou námitku osob zúčastněných na řízení, že v řízení o žalobě se má ve smyslu § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Proti rozsudku městského soudu podali kasační stížnost žalovaný a osoba zúčastněná na řízení 1) („stěžovatelé“). Uvedli, že městský soud porušil § 75 odst. 1 s. ř. s. tím, že opřel důvody svého rozsudku toliko o skutečnost (zrušení územního plánu), která nastala až po vydání přezkoumávaného rozhodnutí. Zrušení územního plánu se navíc stalo účinným až dnem právní moci rozsudku čj. 11 A 137/2013-52, tj. dnem 13. 1. 2014. V projednávané věci přitom nebylo namístě prolamovat pravidlo obsažené v § 75 odst. 1 s. ř. s. Nositelem práv z rozhodnutí napadeného žalobou totiž nebyl žalobce, ale třetí osoby – stavebníci, tj. osoby zúčastněné na řízení. Právní řád je založen na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy. Dle této zásady se má za to, že správní akt je správný a zákonný až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt právní následky, zakládá práva a povinnosti. Jeho zrušení má účinky pouze ex nunc. Odrazem této zásady je též zásada ochrany dobré víry a ochrany nabytých práv. Stěžovatelé dále městskému soudu vytkli, že ve svém odůvodnění zcela opomněl § 101d odst. 4 s. ř. s., dle něhož platí, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy (zde územního plánu) nebo jeho části zůstávají nedotčena.
Nad rámec uvedeného osoba zúčastněná na řízení 1) namítla, že důsledky napadeného rozsudku městského soudu představují nepřípustnou pravou retroaktivitu, jelikož účinky zrušení územního plánu byly bez dalšího vztaženy i do minulosti na přezkoumávané rozhodnutí, které bylo v době zrušení územního plánu v právní moci. Zmíněná retroaktivita by dle názoru osoby zúčastněné na řízení 1) vedla navíc i k selektivní aplikaci práva, neboť účinky zrušení územního plánu by se v minulosti nemohly projevit erga omnes, jak je tomu u účinků působících do budoucna.
(...) Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení podstaty dané věci, kterou je otázka účinků zrušení předmětné části územního plánu na práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho zrušením. Stěžovatelé v této souvislosti shodně namítli, že zrušení části územního plánu, ke kterému došlo až po nabytí právní moci rozhodnutí vydaného na jeho základě, nemůže automaticky představovat důvod pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného v navazujícím řízení o žalobě.
Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“.
Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“
Podle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. „[d]ojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí“.
Podle § 101d odst. 4 s. ř. s. „[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají nedotčena“.
Jak bylo konstatováno již v předcházející části tohoto rozsudku, v posuzovaném případě podal žalobce žalobu proti „změnovému“ územnímu rozhodnutí (o umístění stavby), v níž současně uplatnil návrh na zrušení části územního plánu, jakožto opatření obecné povahy, na jehož základě bylo rozhodnutí žalovaného vydáno.
Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za potřebné připomenout, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen (tzv. „abstraktní“ kontrola – srov. § 101a odst. 1 větu první s. ř. s.), a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. (tzn. do tří let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy). Druhým typem je návrh na „incidenční“ soudní přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je nutno podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.
Výše uvedený právní názor zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS. Učinil tak v zájmu zachování možnosti poskytnutí účinné ochrany právům osob, která byla dotčena nezákonným rozhodnutím správního orgánu vydaným na základě nezákonného opatření obecné povahy po uplynutí lhůty obsažené v § 101b odst. 1 s. ř. s. V případě přijetí opačného výkladu (a sice, že lhůta tří let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy je lhůtou bezvýjimečně omezující jakýkoliv soudní přezkum opatření obecné povahy) by se totiž dle názoru rozšířeného senátu soudní přezkum individuálních aktů vydaných po uplynutí tří let na základě případně objektivně nezákonného či dokonce protiústavního opatření obecné povahy stal pouhou formalitou. Vzhledem k těmto závěrům lze městskému soudu částečně přisvědčit potud, že podání žaloby proti územnímu rozhodnutí, které se opírá o v době jeho vydání platný územní plán, by v případě nemožnosti přihlédnutí ke zrušení tohoto územního plánu v rámci „incidenčního“ soudního přezkumu opatření obecné povahy postrádalo smysl. Bylo proto zcela namístě „prolomit“ pravidlo, dle něhož soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
Navzdory shora uvedenému však nutno současně zdůraznit, že v projednávané věci městský soud opomenul skutečnost, že jeho předcházejícím rozsudkem ze dne 13. 1. 2014, čj. 11 A 137/2013-52, byl předmětný územní plán zrušen dnem právní moci rozsudku, tj. dnem 13. 1. 2014. Je tudíž zřejmé, že účinky zrušení územního plánu se mohou projevit toliko v budoucnu a nikoliv zpětně ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí. Přestože tedy městský soud postupoval správně, přihlédl-li v předmětném řízení k výsledku řízení o zrušení územního plánu, nutno mu současně vytknout, že účinkům zrušujícího rozsudku ze dne 13. 1. 2014 přisoudil nesprávný význam, neboť v důsledku toho, že zmíněným rozsudkem došlo ke zrušení územního plánu ex nunc, se na právním stavu v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného nic nezměnilo.
Stěžovatelům lze zcela nepochybně přisvědčit i v tom, že městský soud se nikterak nevypořádal s právní úpravou obsaženou v § 101d odst. 4 s. ř. s., jenž výslovně stanoví, že „[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají nedotčena“. Jak v tomto ohledu uvádí doktrína (viz Blažek, T.; Jirásek, J. a kol. Soudní řád správní. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016), „[z]ákladní pravidlo § 101d odst. 4 s. ř. s. vychází z principu ochrany nabytých práv: práva a povinnosti z právních vztahů, jež vznikly na základě opatření obecné povahy před jeho zrušením, zůstávají nedotčena. Zrušující rozsudek soudu má tedy účinky pouze do budoucna v tom smyslu, že nadále na základě zrušeného opatření obecné povahy nemohou vznikat právní vztahy a práva a povinnosti.“
S výše citovaným názorem se ztotožňují i další autoři. V jiném pramenu se například uvádí, že „[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají dle § 101d odst. 4 s. ř. s. nedotčena. Proto zruší-li soud část územního plánu, pak tato skutečnost nebude mít žádný dopad na stavebníka, který na základě schváleného územního plánu získal územní rozhodnutí a stavební povolení ke konkrétní stavbě v lokalitě řešené zrušenou částí územního plánu. Bylo-li pak na základě opatření obecné povahy (nebo jeho zrušené části) rozhodnuto o správním deliktu a toto rozhodnutí nabylo právní moci, ale nebylo vykonáno, je to důvodem pro obnovu řízení“ (srov. Janderová, J. Územní plány a správní soudy. Správní právo, 2014, č. 5, s. 296 a násl.).
Odkázat lze též na další komentáře k soudnímu řádu správnímu. Lze se v nich setkat například s názorem, že „v ostatních případech, netýkajících se pravomocných a nevykonaných rozhodnutí o správních deliktech, zůstávají dříve nabytá práva, resp. dříve uložené povinnosti nedotčeny. Pokud tedy na základě zrušeného územního plánu došlo k realizaci určité stavby, není důvod tuto stavbu zpětně zpochybňovat“ (viz Jemelka, L.; Podhrázký, M. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 883).
Jiný zdroj pak uvádí, že „[t]oto ustanovení reflektuje mocenskou povahu opatření obecné povahy jako smíšeného správního aktu, který je stejně jako normativní či individuální právní akt chráněn presumpcí správnosti až do svého pravomocného zrušení. To znamená, že právní vztahy, které byly opatřením obecné povahy regulovány před jeho zrušením (resp. vznikly, změnily se nebo zanikly), zůstávají i po jeho zrušení nadále v platnosti. Účinky opatření obecné povahy, které v minulosti právoplatně nastaly, tedy nejsou jeho zrušením revokovány (s výjimkou problému sankčních rozhodnutí – viz odstavec třetí komentovaného ustanovení). Toto řešení je v souladu s požadavkem právní jistoty, která musí být chráněna v případě jakéhokoliv právního působení veřejné moci vůči jejím adresátům. Toto ustanovení také zřejmé vylučuje, aby soud zrušil opatření obecné povahy nebo jeho část ex tunc, tedy stanovil den zrušení před nabytím právní moci napadeného opatření obecné povahy (srov. k tomu komentář k § 101d odst. 2 s. ř. s.)“ (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 959).
Ačkoliv se rozhodující senát s výše citovanými doktrinálními názory v převážené míře ztotožňuje, musí je částečně korigovat, a to pokud jde o otázku (ne)možnosti zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudem ke dni, který předchází nejen právní moci zrušujícího rozsudku, ale také podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (například ke dni podání žádosti o vydání územního rozhodnutí), popřípadě až od samého počátku účinnosti, tedy ex tunc (srov. v této souvislosti též komentář k § 101d odst. 2 s. ř. s. In: Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. op. cit., s. 955). Předně je nutno konstatovat, že zákon tuto možnost a priori nevylučuje, když naopak stanoví, že v případě shledání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části důvodným, soud toto opatření nebo jeho část zruší dnem, který v rozsudku určí (viz § 101d odst. 2 větu první s. ř. s.). Použijeme-li pro interpretaci citovaného ustanovení jako prvotní přiblížení jazykový výklad, nelze než dospět k závěru, že soud může za den zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části určit jakýkoliv den, nikoliv pouze den, který nastane až v budoucnu.
Uvedený závěr je dle názoru rozhodujícího senátu plně v souladu rovněž s výkladem teleologickým, jak jej zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení čj. 5 As 194/2014-36. Nutno v této souvislosti připustit, že možnost „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by zřejmě postrádala opodstatnění v případě prvního typu soudního přezkumu opatření obecné povahy, tj. „abstraktní“ kontroly ve smyslu § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. „Abstraktní“ kontrola opatření obecné povahy je totiž řízením o návrhu, v němž účastník (navrhovatel) tvrdí zkrácení na svých právech, k němuž mělo dojít již v důsledku vydání samotného opatření obecné povahy, nikoliv též v důsledku individuálního rozhodnutí vydaného na jeho základě. Práva navrhovatele by tak měla být dostatečně chráněna již tím, že případné nezákonné opatření obecné povahy nebo jeho část nebude vůči navrhovateli nadále působit (a negativně zasahovat do jeho práv) do budoucna (to znamená, že k naplnění účinné soudní ochrany postačí, bude-li opatření obecné povahy zrušeno ex nunc; ačkoliv i zde si lze představit situace, kdy by bylo namístě uvažovat o zrušení ex tunc – srov. výklad níže).
Z uvedené premisy však z povahy věci nelze vycházet v případě „incidenčního“ přezkumu opatření obecné povahy. Nazírá-li totiž rozšířený senát na návrh na zrušení opatření obecné povahy podaný spolu s žalobou proti správnímu rozhodnutí (resp. proti nečinnosti či nezákonnému zásahu), ve kterém bylo opaření obecné povahy užito, jako na prostředek k zajištění řádného přezkumu individuálního správního aktu, nebo jinými slovy prostředek, kterým je možno docílit zrušení individuálního správního aktu z důvodu zrušení tohoto opatření obecné povahy, a to dokonce i po uplynutí lhůty tří let stanovené v první větě § 101b odst. 1 s. ř. s., nemůže být udržitelný výklad, dle něhož je vyloučena možnost zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ke dni, který předchází právní moci zrušujícího rozsudku. Jak totiž bylo předznamenáno již výše, zrušení opatření obecné povahy ex nunc nemůže v navazujícím řízení o žalobě představovat důvod pro zrušení individuálního správního aktu, jenž byl vydán na základě tohoto opatření obecné povahy. Proto pouze připuštěním možnosti „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může být dle názoru rozhodujícího senátu naplněna teleologická metoda interpretace, o které mluvil i rozšířený senát, když vyslovil, že „účelem procesních předpisů je nepochybně provést na úrovni zákona ústavně zaručené právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. poskytnout jednotlivci schůdnou cestu, jak dosáhnout účinné ochrany jeho práv soudem“ (viz bod [23] usnesení čj. 5 As 194/2014-36).
Nastíněné souvislosti otevírají i další otázku, kterou je možnost zrušení opatření obecné povahy ex tunc, tedy od samého počátku jeho účinnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že znění § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. nevylučuje ani tuto možnost. Nutno nicméně podotknout, že k takovému kroku by mělo být přistoupeno toliko výjimečně a ze zcela závažných důvodů (například bude-li zjištěno, že k vydání opatření obecné povahy došlo v důsledku trestné činnosti úředních osob).
Shora podaný výklad neodporuje ani § 101d odst. 4 s. ř. s., jak jsou přesvědčeni autoři jednoho z komentářů k soudnímu řádu správnímu (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. op. cit.). Dle názoru Nejvyššího správního soudu představuje toto ustanovení naopak dostatečnou záruku pro to, aby i v případě „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zůstala zachována práva a povinnosti vzniklé na základě tohoto opatření předtím, než došlo k jeho zrušení soudem. Jinými slovy řečeno, dojde-li ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části k určitému datu, jež předchází právní moci zrušujícího rozsudku, neznamená to, že by všechna individuální správní rozhodnutí vydaná na základě zrušeného opatření po tomto datu automaticky pozbyla platnosti. V praxi by to v podstatě znamenalo, že ke „zpětnému“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by bylo přihlédnuto toliko v navazujícím řízení o žalobě proti rozhodnutí (resp. nečinnosti či zásahu) v případě účastníka, jehož návrhem byl zahájen předcházející „incidenční“ přezkum, popřípadě v rámci soudního přezkumu těch individuálních rozhodnutí, která byla v příslušných lhůtách napadena žalobou u soudu (což by vzhledem ke striktnímu vymezení lhůt pro zahájení řízení ve správním soudnictví bylo značně omezené množství – srov. zejména § 72 odst. 1, § 80 a § 84 odst. 1 s. ř. s.). „Zpětné“ zrušení opatření obecné povahy by tak nemělo představovat výraznější zásah do právní jistoty osob, kterým na základě tohoto opatření vznikla v minulosti konkrétní práva, jichž nabyly v dobré víře.
Jak nicméně bylo konstatováno již výše, v projednávané věci byla část územního plánu, z níž vycházelo přezkoumávané rozhodnutí žalovaného, zrušena s účinky ex nunc dnem 13. 1. 2014. Jelikož tato skutečnost byla jediným důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí (které bylo vydáno dne 11. 6. 2013, a účinky zrušení územního plánu je tak i vzdor „prolomení“ pravidla obsaženého v § 75 odst. 1 s. ř. s. nemohly nikterak ovlivnit), pak je nutno napadený rozsudek hodnotit jako nezákonný.

References: § 101
 § 101
 § 76
 zákona č. 183
 zákona č. 350
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 75
 soud 
 § 75
 § 75
 § 101
 soud 
 § 75
 soud 
 § 101
 § 101
 soud 
 § 101
 soud 
 § 101
 § 101
 § 101
 § 101
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 § 101
 § 101
 soud 
 soud 
 § 101
 § 101
 soud 
 § 101
 soud 
 § 101
 § 101
 čl. 36
 soud 
 § 101
 § 101
 § 72
 § 80
 § 84
 § 75