Source: http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/7fc0bd52c6f5cd5a802568c0003fb410/35c015600e1dd842802569e0003b54ec?OpenDocument
Timestamp: 2018-11-14 19:14:59+00:00

Document:
Nº Convencional: PGRP00001854
Parecer: P000032001
Nº do Documento: PPA2012200100301
Descritores: ALTA AUTORIDADE PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA INDEPENDENTE
Numero Oficio: 17
Data Oficio: 01/12/2001
Pedido: 01/16/2001
Data de Distribuição: 01/25/2001
Relator: ERNESTO MACIEL
Data da Votação: 12/20/2001
Entidades do Departamento 1: DESPACHO DE SUA EXA O PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
Área Temática: DIR ADM * ADM PUBL * GARANT ADM / DIR CIV * TEORIA GERAL / DIR CONST
Ref. Pareceres: P000361995
P000611992
P000311995
Legislação: CONST76 ART39 ; L 43/98 DE 1998/08/06 ART2 ART46 AR23 ART19 ART25; L 15/90 DE 1990/06/22 ART4 ART25; L 77/78 DE 1978/07/01; DL 427/89 DE 1989/12/07 ART7 ART18 ; ETAF84 ART40 ; DL 248/85 DE 1985/07/15 ART35; LC 1/89 DE 1989/07/08; LC 1/82 DE 1982/09/30 ART39; LC 1/01 DE 2001/12/12; L 59/90 DE 1990/11/21 ART1; CCIV66 ART7; RAR 8/98 DE 1998/03/05; CPADM91 ART14 N1
Ref. Complementar: REGIMENTO DA AACS IN DR II S 134 DE 1991/06/14
REGIMENTO 1/00 DA AACS IN DR II S DE 2000/07/20
PROP L 176/VII IN DAR II S A 54 DE 1998/05/28 ART27
Conclusões: 1.ª A Alta Autoridade para a Comunicação Social é um órgão do Estado, independente, colegial e dotado de autonomia administrativa, que funciona junto da Assembleia da República, nos termos regulados pela lei (artigos 39.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da República, e 2.º e 10.º da Lei
n.º 43/98, de 6 de Agosto);
2.ª A Lei n.º 43/98 entrou em vigor no dia 11 de Agosto de 1998, data a partir da qual passou a reger toda a matéria nela contemplada, com revogação da Lei n.º 15/90, de 30 de Junho, bem como de todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do Código Civil;
3.ª De acordo com os n.ºs 2 e 4 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, a Alta Autoridade para a Comunicação Social dispõe de um serviço de apoio privativo, que será chefiado por um director de serviços, cujos regulamento e mapa de pessoal são aprovados pela AssembIeia da República, sob proposta da Alta Autoridade para a Comunicação Social, e cujo provimento será feito em regime de comissão de serviço de entre indivíduos vinculados ou não à função pública que preencham os requisitos gerais para provimento de categorias equiparadas;
4.ª O regulamento e o mapa de pessoal previstos no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98 revestem a natureza de regulamento integrador, indispensável à execução da referida Lei, na parte sobre que versam;
5.ª A norma do n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, embora vigente na ordem jurídica desde a data da entrada em vigor dessa Lei, mostra-se inexequível, por ainda não terem sido aprovados pela Assembleia da República o regulamento e o mapa de pessoal nela prescritos;
6.ª Enquanto não ocorrer tal aprovação, persiste um espaço em branco na Lei, que àqueles instrumentos complementares cumpre preencher, subsistindo, pois, a incompletude do quadro legal de provimento do director de serviços da Alta Autoridade para a Comunicação Social, impeditiva da sua nomeação;
7.ª Consequentemente, impende sobre a Alta Autoridade para a Comunicação Social o dever de elaborar e submeter à aprovação da Assembleia da República a proposta de regulamento e mapa de pessoal do seu serviço de apoio privativo, nos termos do n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, com vista à plena execução desta;
8.ª Fora do âmbito de aplicação da norma supletiva do n.º 1 do artigo 14.º do Código do Procedimento Administrativo, o cargo de secretário da Alta Autoridade para a Comunicação Social necessita de consagração expressa nos regulamento e mapa de pessoal previstos no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, sem o que a existência do secretário, como elemento exterior ao órgão colegial, carece de fundamento legal;
9.ª O Regimento da Alta Autoridade para a Comunicação Social comporta normas com eficácia interna e externa, sendo, por isso, um regulamento orgânico misto, por esse órgão elaborado no uso do seu poder de auto-organização, com as limitações impostas pela Lei n.º 43/98;
10.ª A norma do n.º 1 do artigo 46.º do Regimento da Alta Autoridade para a Comunicação Social, ao restringir aos serviços administrativos o poder de direcção do director de serviços, contraria o disposto no n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98 e no artigo 40.º do mesmo Regimento, por força dos quais o serviço de apoio que àquele compete chefiar é constituído por três unidades;
11.ª No uso do poder de revisão conferido pelo artigo 49.º, n.º 1, do seu Regimento, a Alta Autoridade para a Comunicação Social deve proceder à alteração da norma do n.º 1 do artigo 46.º do mesmo diploma, por forma a expurgá-la da ilegalidade de que enferma;
12.ª As normas dos artigos 30.º, n.º 1, 37.º, n.º 2, 38.º, n.º 1, e 39.º, n.ºs 1 e 2, do Regimento da Alta Autoridade para a Comunicação Social não são susceptíveis de possibilitar confusão entre as funções do secretário e do director de serviços deste órgão independente.
1. O Senhor Presidente da Alta Autoridade para a Comunicação Social representou a Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República o seguinte:
«Não tendo sido renovada a comissão de serviço do Director de Serviços desta Alta Autoridade, (...), suscitando-se dúvidas sobre o quadro legal da nomeação do Director de Serviços, considerando o disposto nas Leis 43/98, de 6 de Agosto – actual Lei Orgânica da Alta Autoridade – (artigo 26.º), 15/90, de 30 de Junho (art.º 25.º) revogada, 49/99, de 22 de Junho (art.º 4.º), 77/78 [1], de 1 de Julho (art.ºs 1.º, 18.º e 45.º), solicito a V. Exa. que, se o entender, submeta a questão a parecer do Senhor Auditor Jurídico.» [2]
2. Anuindo à solicitação, Sua Excelência o Presidente da Assembleia da República determinou a audição do Senhor Auditor Jurídico junto daquele órgão de soberania, o qual, em 7 de Dezembro de 2000, emitiu parecer sobre o assunto, sugerindo, a finalizar, a solicitação de parecer a este Conselho Consultivo, no caso de a doutrina defendida suscitar dúvidas ou ser diferente a interpretação do respectivo regime legal.
3. Na sequência desse parecer e da sugestão nele contida, a Alta Autoridade para a Comunicação Social, reunida em Plenário no dia 28 de Dezembro de 2000, deliberou solicitar a Vossa Excelência a emissão de parecer do Conselho Consultivo sobre o seguinte:
«1 – Suscitando-se-lhe dúvidas quanto ao quadro legal da nomeação para o cargo de Director de Serviços, previsto no artigo 26.º da Lei 43/98, de 6 de Agosto, entendeu a AACS pedir parecer do Senhor Auditor Jurídico junto da Assembleia da República (doc. 1).
«2 – No seu Parecer, o Senhor Auditor Jurídico opinou também sobre matéria conexa com o objecto de consulta, relativa a preceitos constantes do Regimento aprovado por deliberação desta AACS e publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Julho de 2000, em particular no que se refere ao desempenho das funções de um Secretário das reuniões plenárias da AACS (doc. 2, em particular no seu ponto 4).
«3 – Trata-se, com efeito, de uma necessidade claramente sentida pelos membros da AACS, a da existência de alguém que, de forma permanente, assegure o secretariado das reuniões plenárias da AACS e do seu inerente expediente, em paralelo com as funções, de carácter administrativo, que são garantidas pelo Serviço de Apoio, chefiado pelo respectivo Director.
«4 – Sendo essa a razão fundamental dos preceitos constantes designadamente do artigo 18.º do Regimento da AACS, as considerações a este propósito produzidas pelo Senhor Auditor Jurídico, no seu, aliás, douto parecer, não deixaram de suscitar justificadas dúvidas nos membros desta AACS (doc. 3).
«5 – Sendo que o próprio Senhor Auditor reconhece estar-se perante "areias movediças" e, por isso mesmo, sendo sua sugestão que "a suscitarem-se dúvidas quanto à doutrina defendida, seja solicitado ao Conselho Consultivo da PGR o pertinente parecer", foi o que, em reunião plenária, do passado dia 28 de Dezembro, foi decidido.
«Nestes termos e ao abrigo do disposto nos artigos 43.º e 45.º da Lei 46/86, de 15 de Outubro, com a redacção que lhes foi dada pela Lei 60/98, de 27 de Agosto, cumpre-me solicitar a V. Exa. se digne submeter a parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República esta matéria, designadamente constante do n.º 4 do Parecer anexo do Senhor Auditor Jurídico da Assembleia da República, com referência ao artigo 18.º do Regimento desta Alta Autoridade.» [3]
4. Dignando-se acolher o pedido, Vossa Excelência determinou a distribuição do expediente, como parecer, pelo Conselho Consultivo, nos termos da alínea e) do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público.
Cumpre, pois, emiti-lo.
1. Nos pontos 3. e 4. do seu parecer [4], diz, nomeadamente, o Senhor Auditor Jurídico junto da Assembleia da República:
«3 – Quanto ao director de serviços:
«3.1 - Consoante a LAACS (art.º 26.º-4) o serviço de apoio da AA é chefiado por um director de serviços. Este cargo foi criado no quadro de pessoal da AR pelo art.º 25.º-3 da L. n.º 15/90, de 30Jun., especificamente em vista à chefia do serviço de apoio daquela entidade, em substituição do anterior de chefe de secção (...). Este diploma foi expressamente revogado pelo art.º 28.º da L. 43/98, que não ressalvou a manutenção da situação existente sendo, pois, de tirar a ilação de que se optou pela não manutenção do statu quo ante. Com efeito,
«se quanto aos encargos e às instalações da AA dos n.ºs 1 e 6 do art.º 26.º da nova lei consta disciplina idêntica à dos n.ºs 1 e 4 do art.º 25.º da lei revogada, ao não se ter feito ali qualquer referência no sentido da manutenção do anterior sistema (pertencer o director de serviços ao quadro de pessoal da AR), pretendeu-se que tal nomeação seguisse a regra geral.
«Assim, não só o lugar do director de serviços da AA não tem de pertencer ao quadro de pessoal da AR como ao seu recrutamento é inaplicável, actualmente, o art.º 55.º-1 daquela L. 77/88, segundo o qual os directores de serviço são nomeados por despacho do Presidente da AR, mediante escolha. Não obstante ainda inexistir a regulamentação e mapa referidos no n.º 2 do art.º 26.º, a lei não poderá deixar de ser aplicada na sua plenitude.
«Porque assim, rege aqui, em primeiro lugar, aquela L. n.º 43/98, e depois a legislação geral relativa à função pública (ut pariter o art.º 45.º-2 da L. 77/88). Para o provimento do lugar do director de serviços da AA, enquanto titular de cargo dirigente, inexistindo já qualquer cordão umbilical com a AR, há que aplicar a Lei n.º 49/99, de 22Jun, naquilo em que a lei especial (LAACS ) não disponha diferentemente. E desta apenas consta que "O serviço de apoio será chefiado por um director de serviços". Silenciando agora que o seu quadro de origem deve ser o da AR e que pode inexistir vinculação à função pública a conclusão é de que terá de ser outra a sua origem.
«O âmbito da L. 49/99 é o pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, dos fundos públicos (...), prevalecendo ela sobre quaisquer disposições gerais ou especiais (art.ºs 1.º e 38.º).
«Isto, apesar de a AACS, enquanto órgão independente (que nem da orgânica da própria AR faz parte) ser exterior à administração central "qua tale". É que a sua lei (especial) em nada contende com a lei geral.
«3.2 – Quanto ao formalismo, se selecção mediante o concurso, actualmente é esta a regra geral para o provimento, mesmo quanto ao pessoal dirigente. (...). E finalmente pela L. n.º 49/99, de 22Jun., o recrutamento de todo o pessoal dirigente que não seja para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados, passou a ser feito por concurso especial – se bem que este diploma não vede, em absoluto, tal forma de nomeação (art.ºs 4.º-8 e 9 e 38.º-2).
«Conforme o regime comum o concurso para o cargo de director de serviços é feito "de entre funcionários" (públicos) o que logo afastaria quem não detivesse tal vínculo. Haverá, contudo, que atender às especificidades da LAACS: imposição da comissão de serviço para a nomeação, faculdade de os candidatos terem ou não vínculo à função pública, imposição, neste último caso, do preenchimento dos requisitos gerais.
«Quanto às imposições é também esse o regime comum art.º 7.º-1, a) do DL n.º 427/89, de 7 Dez. e art.º 18.º-1 e art.º 4.º-1 da L. n.º 49/99 ). Relativamente à faculdade, não distinguindo agora a lei quanto à origem do candidato à vaga de director de serviços, em contrário ao que sucedia anteriormente, deixou de vigorar o regime especial (da AR), embora seja mais ampla a área das candidaturas.
«Haverá que atentar a uma outra excepção à lei geral: não podendo haver lugar, "in casu", à intervenção de qualquer membro do Governo, entidade que o diploma com insistência refere - v. g., art.ºs 6.º-1, 8.º-1, 18.º-
-2 e 3, 20.º-2, b) -, cabe ela, nessa parte, e não se curando aqui do modo de formação dos actos administrativos com relevância para efeitos de recurso contencioso, ao Presidente da AA que é quem representa o órgão em conformidade com os art.ºs 19.º-1 e 23.º-4 da L. 43/98 e art.º 40.º-b) ETAF.
«4 - Os regimentos internos, enquanto acervo de normas regulamentares em vista ao funcionamento e organização de um órgão, serviço ou organismo, não são acto legislativo (...) e têm como suporte uma lei habilitante, não podendo estatuir contra ou além dela (...).
«O Regimento em vigor, aprovado por deliberação da AA de 30.5.2000 e publicado no DR-II de 20Jul2000, terá de conformar-se com as aludidas balizas, sendo que a preocupação do legislador foi relativa aos grupos de trabalho: O regimento define, nomeadamente, o modo de designação e o funcionamento dos grupos de trabalho que a AA entenda constituir (art.º 25.º-2 da L. 43/98).
«O constante do seu articulado será, pois, de interpretar-se nesse sentido. Assim, não poderá pretender-se que por ele, p. ex., se instituiu, a par do serviço de apoio, e para além do facultado pelo art.º 35.º do DL n.º 248/85, de 15Jul., o cargo de secretário, como o disposto no art.º 33.º-1 não significa que a decisão quanto aos "meios de pessoal e técnicos" a adstringir às comissões e aos grupos de trabalho tenha por objecto outros meios que não os do serviço de apoio existente. E as deliberações do plenário sobre as necessidades em meios humanos referidas nos art.º 37.º-1 e 42.º-1 têm por finalidade a apresentação da proposta referida no art.º 26.º-2 da L. n.º 43/98.
«Face à redacção do art.º 46.º (1 - Os serviços administrativos são dirigidos por um director de serviços. 2 - Compete em especial ao director de serviços: ... b) Organizar os serviços administrativos da AACS;...), oferece-
-se-nos, s. d. r., encontrar-se tal dispositivo em oposição à lei.
«Na verdade, o que a LAACS diz é que "O serviço de apoio será chefiado por um director de serviços.", i. é, a sua chefia estende-se a toda a estrutura do pessoal da AA. enquanto unidade orgânica que é, não podendo ela ser restringida aos serviços administrativos no desdobramento feito no art.º 40.º. Por outro lado, o conteúdo funcional do director de serviços, tal como dispõe o art.º 25.º-1 e 6 da L. 49/99, de 22Jun., a tal nos conduz: Incumbe, genericamente, ao pessoal dirigente assegurar a gestão permanente das respectivas unidades orgânicas; Compete ao director de serviços ... exercer as competências constantes do mapa anexo à presente lei... E deste mapa consta que o director de serviços tem a gestão da respectiva unidade orgânica e detém as competências referidas sob os itens 44 a 46.
«Aliás, algumas disposições do Regimento são susceptíveis de possibilitarem certa confusão ou intromissão de funções entre o secretário e o director de serviços, quando se não verifique a situação prevista no art.º 18.º-2 (acumulação das funções de secretário por parte do director de serviços): vd. art.ºs 37.º-2, 38.º-1 e 39.º-1 e 2 e mesmo o art.º 30.º-1.»
2. Rematando o seu parecer, o Senhor Auditor Jurídico formula as seguintes conclusões:
«I - O serviço de apoio da Alta Autoridade para a Comunicação Social, órgão do Estado que não faz parte da Assembleia da República, não se confunde com os serviços deste órgão de soberania, cujo pessoal se rege por estatuto próprio, integrando-se em carreiras de regime especial.
«II - O director de serviços da AACS não tem de pertencer ao quadro de pessoal da AR e ao seu recrutamento é inaplicável a Lei
n.º 77/88, de 1 de Julho.
«III - O regime da nomeação do director de serviços da AACS é o da comissão de serviço, os respectivos candidatos podem ou não ter vínculo à função pública e o seu recrutamento é feito por concurso especial, nos termos da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.
«IV - Havendo a comissão do director de serviços da AACS chegado ao seu termo normal, e inexistindo a renovação da mesma, o subsequente exercício das funções por parte do titular daquele cargo é em regime de gestão corrente.
«V - Porque mesmo para a gestão corrente ultrapassado está o limite temporal legalmente imposto, deverá diligenciar-se, urgentemente, pela abertura do pertinente concurso.
«VI - A AACS deverá apresentar a pertinente proposta ao Presidente da AR em vista à aprovação dos respectivos regulamento e mapa, em conformidade com o art.º 26.º da Lei n.º 43/98, de 6 Ag.»
3. De quanto antecede retira-se que a consulta formulada pela Alta Autoridade para a Comunicação Social – doravante designada por AACS - se desdobra nas seguintes questões:
a) quadro legal de nomeação do director de serviços da AACS, previsto no artigo 26.º, n.º 4, da Lei n.º 43/98;
b) desempenho do cargo de secretário da AACS, a que se refere, entre outros, o artigo 18.º do Regimento da AACS;
c) desconformidade da norma do n.º 1 do artigo 46.º do Regimento da AACS com a Lei n.º 43/98;
d) susceptibilidade de as normas dos artigos 30.º, n.º 1, 37.º, n.º 2, 38.º, n.º 1, e 39.º, n.ºs 1 e 2, do Regimento da AACS possibilitarem confusão ou intromissão de funções entre o secretário e o director de serviços, quando se não verifique a situação prevista no artigo 18.º, n.º 2 (acumulação pelo secretário das suas funções com o cargo de director de serviços).
Assim delimitado o objecto do parecer, cabe, antes do mais, efectuar uma aproximação aos pertinentes textos legais, nos limites estritamente relevantes para a resposta às questões colocadas.
1. A AACS foi instituída pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho (2.ª revisão), em substituição do Conselho de Comunicação Social criado pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro (1.ª revisão), o qual, por seu turno, sucedera aos Conselhos de Informação, previstos na versão originária da Constituição da República de 1976.
Na sequência da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro
(4.ª revisão), a Constituição passou a estabelecer:
«Artigo 39.º [5]
1. O direito à informação, a liberdade de imprensa e a independência dos meios de comunicação social perante o poder político e o poder económico, bem como a possibilidade de expressão e confronto das várias correntes de opinião e o exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política, são assegurados por uma Alta Autoridade para a Comunicação Social.
2. Concretizando a imposição constitucional, a Lei n.º 43/98, de 6 de Agosto, veio definir e regular, em novos moldes, as atribuições, competências, organização e funcionamento da AACS, revogando expressamente a Lei n.º 15/90, de 30 de Junho, e dispondo:
A Alta Autoridade é um órgão independente que funciona junto da Assembleia da República, dotado de autonomia administrativa.»
1 – A Alta Autoridade elabora o seu regimento, que deve ser publicado na 2.ª série do Diário da República.
2 – O regimento define, nomeadamente, o modo de designação e o funcionamento dos grupos de trabalho que a Alta Autoridade entenda constituir.»
1 – Os encargos com o funcionamento da Alta Autoridade são cobertos por orçamento próprio por ela proposto e cuja dotação é inscrita no Orçamento da Assembleia da República.
2 – A Alta Autoridade dispõe de um serviço de apoio privativo cujo regulamento e mapa de pessoal são aprovados pela AssembIeia da República, sob proposta da Alta Autoridade [6], e cujo provimento será feito em regime de comissão de serviço de entre indivíduos vinculados ou não à função pública que preencham os requisitos gerais para provimento de categorias equiparadas.
3 – A Alta Autoridade pode ainda contratar pessoal especializado para cumprimento das suas atribuições legais.
4 – O serviço de apoio será chefiado por um director de serviços.
5 – O serviço de apoio assegura a assessoria directa, técnica e administrativa, aos membros da Alta Autoridade.
6 – A Alta Autoridade funciona em instalações cedidas, para o efeito, pela Assembleia da República.»
3. A Lei n.º 43/98 teve origem na Proposta de Lei n.º 176/VII [7], em cuja Exposição de Motivos pode ler-se:
«A presente lei redefine as atribuições, competências, organização e funcionamento da Alta Autoridade para a Comunicação Social, de acordo com a necessidade de actualização normativa resultante da última revisão constitucional.»
«Consequentemente, procura-se de forma mais adequada clarificar o papel da Alta Autoridade, garantindo a sua independência, aumentando as suas competências e dotando-a com os meios necessários ao cumprimento das suas atribuições.»
«Aproveitou-se também para clarificar alguns aspectos do regime da Alta Autoridade, que ao longo do seu primeiro mandato se revelaram carecedores de melhor tratamento, como é o caso da (...) definição das condições de mobilização e funcionamento dos elementos integrantes do serviço de apoio.»
No debate da Proposta de Lei, disse, expressivamente, o Deputado António Reis, além do mais:
«Ao contrário do que acontece com a Lei de Imprensa, creio que, em relação à Lei da Alta Autoridade para a Comunicação Social que ainda está em vigor, não podemos dizer que tivemos uma boa lei. Daí o propósito revelado pelo Governo, com esta proposta de lei, de, afinal de contas, proceder a uma verdadeira refundação da Alta Autoridade para a Comunicação Social (itálico nosso).
«É fundamental garantir que este seja um órgão independente, com representatividade democrática, com prestígio público, com funcionalidade e com operacionalidade. No entanto, tal facto implica, também, um alargamento das suas competências efectivas, implica a atribuição de poderes sancionatórios, implica, afinal de contas, que este seja um órgão eficaz, coisa que, manifestamente, não conseguiu ser em medida suficiente ao longo dos seus quase oito anos de existência.»
Após debate e aprovação na generalidade [8], foi aprovado, em votação na especialidade e em votação final global, o texto final apresentado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias [9], que deu origem ao Decreto n.º 256/VII da Assembleia da República [10].
Confrontado com o da Proposta de Lei, o texto final apresenta várias alterações. Na parte ora relevante, salientam-se as sofridas pelos n.ºs 2 e 4 do artigo 27.º daquela Proposta, correspondente ao artigo 26.º da Lei
n.º 43/98.
O artigo 27.º da Proposta de Lei previa que:
- a AACS dispõe de um serviço de apoio privativo composto por pessoal do quadro da Assembleia da República ou requisitado a outros serviços, por tempo indeterminado, sob proposta, em ambos os casos, do presidente da AACS (n.º 2);
- o serviço de apoio será chefiado por um director de serviços, nomeado pelo presidente da AACS (n.º 4).
Segundo o texto final, vertido no artigo 26.º da Lei n.º 43/98:
- a AACS dispõe de um serviço de apoio privativo cujo regulamento e mapa de pessoal são aprovados pela AssembIeia da República, sob proposta da Alta Autoridade e cujo provimento será feito em regime de comissão de serviço de entre indivíduos vinculados ou não à função pública que preencham os requisitos gerais para provimento de categorias equiparadas (n.º 2) [11];
- o serviço de apoio será chefiado por um director de serviços
(n.º 4) [12].
4. O Regimento da AACS [13], elaborado nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 43/98, revogou, expressamente, o Regimento anterior, emitido na vigência da Lei n.º 15/90, e estabelece:
Do objecto e âmbito
1 – Nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 43/98, de 6 de Agosto, o presente regimento tem por objecto a organização e o funcionamento da Alta Autoridade para a Comunicação Social (AACS) e é publicado na 2.ª série do Diário da República.
2 – Fazem parte integrante do presente regimento todas as disposições relativas à natureza, atribuições e competência da AACS, bem como ao estatuto dos seus membros e à sua organização e funcionamento, constantes da Lei
n.º 43/98, de 6 de Agosto, ou de qualquer outro diploma que a complemente, altere ou substitua.»
Âmbito do regimento
O presente regimento define, nos termos da Lei n.º 43/98, de 6 de Agosto, as seguintes matérias relativas à organização e ao funcionamento da AACS:
a) Natureza e forma dos actos e procedimentos da AACS;
b) Estatuto do presidente e do vice-presidente;
c) Competências do secretário;
d) Funcionamento das reuniões e tomada das deliberações;
e) Comissões e grupos de trabalho;
f) Férias, faltas e impedimentos e identificação dos membros;
g) Orçamento e contas;
h) Organização e funcionamento dos serviços de apoio.»
Da natureza e forma dos actos e procedimentos da AACS
Dos actos em geral
1 – A natureza dos actos a praticar pela Alta Autoridade na prossecução das suas atribuições, assim como os procedimentos a seguir para o efeito, serão definidos em instrumento próprio [14] a aprovar pelo plenário.
2 – As decisões que revistam a natureza de actos administrativos estão sujeitas ao Código do Procedimento Administrativo.»
1 – Ao secretário compete:
a) Secretariar as reuniões plenárias;
b) Elaborar as actas das reuniões plenárias e proceder à sua distribuição;
c) Apoiar e coadjuvar o presidente e o vice-presidente no exercício das competências respectivas;
d) Preparar os relatórios de actividade da AACS;
e) Organizar e coordenar os serviços do Secretariado;
f) Executar todas as demais tarefas do âmbito das suas atribuições que lhe forem cometidas pelo plenário da AACS.
2 – O secretário poderá acumular estas funções com o cargo de director dos serviços.»
O serviço de apoio da AACS será constituído pelas seguintes unidades:
a) A assessoria técnica, destinada a analisar e preparar os processos, elaborar os estudos e pareceres e recolher, seleccionar, tratar e analisar os elementos de informação necessários à actividade da AACS;
b) O secretariado, incumbido de dar apoio directo aos membros e ao secretário;
c) Os serviços administrativos, destinados a assegurar as actividades relacionadas com as tarefas administrativas da AACS.»
1 - O plenário da AACS definirá, até 31 de Maio, as necessidades de pessoal, em número e qualificações para o ano seguinte.
2 - A prestação de tarefas de carácter eventual poderá ser assegurada mediante contrato aprovado pelo plenário da AACS.»
1 – Os serviços administrativos são dirigidos por um director de serviços.
2 – Compete em especial ao director de serviços:
a) Propor o mapa de pessoal administrativo;
b) Organizar os serviços administrativos da AACS;
c) Definir as funções e os procedimentos do pessoal sob sua orientação;
d) Exercer poder disciplinar sobre o pessoal na sua dependência;
e) Executar e fazer executar o expediente administrativo;
f) Verificar o desempenho do pessoal sob a sua direcção;
g) Elaborar o orçamento e as contas anuais da AACS;
h) Manter actualizado o inventário dos móveis e demais equipamentos necessários ao funcionamento da AACS, assegurando a sua manutenção;
i) Propor a admissão e contratação de pessoal necessário ao funcionamento dos serviços administrativos, assegurando o respeito das normas que regem a sua contratação, requisição ou destacamento;
j) Propor a aquisição do material e equipamento necessário ao funcionamento da AACS, respeitando as regras previstas para o efeito e as dotações orçamentais;
k) Despachar os assuntos administrativos que lhe competem;
l) Desempenhar quaisquer tarefas que, no âmbito das suas atribuições, lhe sejam cometidas pelo presidente, pelo vice-presidente, pelos membros e pelo plenário.
3 – O presidente, ouvido o plenário, poderá delegar no director de serviços a competência para aquisição de material e equipamento, para além das suas competências próprias.»
Os serviços administrativos da AACS integram as seguintes áreas:
a) Gestão, contabilidade e economato;
b) Pessoal e formação;
c) Expediente e arquivo geral;
d) Atendimento geral;
e) Serviços de reprografia;
f) Serviços auxiliares.»
5. Dispunha a Lei n.º 15/90, de 30 de Junho [15], emitida na sequência da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho (2.ª revisão), que instituiu a Alta Autoridade para a Comunicação Social:
A Alta Autoridade para a Comunicação Social, adiante abreviadamente designada por Alta Autoridade, é um órgão independente, que funciona junto da Assembleia da República.»
2 – A Alta Autoridade dispõe de um serviço de apoio privativo, composto por um corpo permanente de funcionários do quadro da Assembleia da República, nomeados por despacho do Presidente da Assembleia da República, sob proposta do presidente da Alta Autoridade.
3 – O serviço de apoio será chefiado por um director de serviços, cujo lugar é criado no quadro de pessoal da Assembleia da República.
4 – A Alta Autoridade funciona em instalações cedidas, para o efeito, pela Assembleia da República.»
6. O anterior Regimento [16] da AACS, elaborado e publicado nos termos do artigo 24.º da Lei n.º 15/90, estipulava:
(Estrutura do serviço de apoio)
1 - O serviço de apoio tem por fim assegurar o expediente e o secretariado necessários à prossecução das funções que competem à AACS.
2 - O serviço de apoio terá uma estrutura organizativa assente nos seguintes núcleos principais:
a) Administrativo, que se ocupa da contabilidade, dos assuntos de pessoal e economato;
b) Secretariado, que dá apoio directo aos membros e ao director de serviços, competindo-lhe ainda o atendimento e o tratamento de textos;
c) Expediente e arquivo, que procede ao registo da correspondência, à organização dos processos e ao arquivo da documentação;
d) Assessoria, que procede à recolha, selecção, tratamento e análise de documentos e outros elementos de informação relacionados com a actividade do órgão, elabora estudos e informações e zela pela organização e conservação da biblioteca;
e) Serviço auxiliar, que desempenha funções administrativas auxiliares, de motorista e de limpeza.»
(Serviços eventuais)
Trabalhos técnicos, serviços e outras actividades de carácter eventual poderão ser confiados a especialistas, mediante contrato.»
7. Do quadro redefinidor das atribuições, competências, organização e funcionamento da AACS traçado pela Lei n.º 43/98, quando cotejado com o da Lei n.º 15/90, emergem mais salientes, na parte que ora interessa, os seguintes aspectos inovadores:
a) A atribuição à AACS de autonomia administrativa (artigo 2.º), ou seja, da «competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios», na definição do artigo 2.º da Lei
n.º 8/90, de 20 de Fevereiro (Bases da Contabilidade Pública), por força do artigo 1.º da Lei n.º 59/90, de 21 de Novembro (Autonomia administrativa dos órgãos independentes que funcionam junto da Assembleia da República) [17] [18];
b) A AACS dispõe de um serviço de apoio privativo cujo regulamento e mapa de pessoal são aprovados pela AssembIeia da República, sob proposta da AACS e cujo provimento será feito em regime de comissão de serviço de entre indivíduos vinculados ou não à função pública que preencham os requisitos gerais para provimento de categorias equiparadas (artigo 26.º, n.º 2) - enquanto anteriormente o serviço de apoio privativo era composto por um corpo permanente de funcionários do quadro da Assembleia da República, nomeados por despacho do Presidente desta, sob proposta do presidente da AACS (artigo 25.º, n.º 2);
c) O serviço de apoio será chefiado por um director de serviços (artigo 26.º, n.º 4) - quando antes seria chefiado por um director de serviços, cujo lugar era criado no quadro de pessoal da Assembleia da República (artigo 25.º, n.º 3);
d) A AACS pode ainda contratar pessoal especializado para cumprimento das suas atribuições legais (artigo 26.º, n.º 3) - possibilidade não contemplada na lei anterior [19].
Daqui resulta inequívoco que, ao delinear o actual quadro legal, o legislador moveu-se pela intenção deliberada de romper o “cordão umbilical” que ligava o pessoal da AACS ao quadro de pessoal da Assembleia da República.
Passando o serviço de apoio privativo da AACS a dispor de regulamento e mapa de pessoal próprios, propostos pela AACS e aprovados pela Assembleia da República e sendo o respectivo provimento feito em regime de comissão de serviço, de entre indivíduos vinculados ou não à função pública, é manifesto que o pessoal da AACS já não pertence ao quadro daquele órgão de soberania, podendo, agora, ter qualquer proveniência.
No regime instituído pela Lei n.º 43/98, subsistem apenas as seguintes ligações da AACS à Assembleia da República: os seus membros têm direito às regalias sociais do pessoal da AR (artigo 17.º, n.º 1); a dotação orçamental da AACS é inscrita no orçamento da AR, mas consta de orçamento próprio por aquela proposto (artigo 26.º, n.º 1) [20]; e a AACS funciona junto da AR, em instalações por esta cedidas para o efeito (artigos 2.º e 26.º, n.º 6).
A natureza de órgão independente assinalada pela Constituição à AACS reclama, neste momento, a consideração do «moderno fenómeno da "administração independente", protagonizado pelas "autoridades administrativas independentes"», na expressão de VITAL MOREIRA [21].
Segundo este Autor, «As noções conexas de administração independente e de autoridades administrativas independentes, bem como a realidade que elas designam, são relativamente recentes na Europa», onde «fizeram o seu aparecimento nas duas últimas décadas, sobretudo nas áreas da regulação dos meios audiovisuais (especialmente a televisão), da garantia de certos direitos fundamentais (acesso aos documentos administrativos, controlo da informatização de dados) e também na área económica, nomeadamente na supervisão dos mercados de valores mobiliários e da protecção da concorrência.»
«A administração independente tem-se desenvolvido em sectores administrativos que por vários motivos o legislador (ou desde logo a Constituição) decidiu apartar da administração estadual e confiar a instâncias independentes, à margem da condução e influência governamental. As suas funções são variadas. Ora se limitam a ter funções de consulta, de informação e proposta ao Governo, ora mais frequentemente dispõem de funções de administração activa, incluindo poderes regulamentares e sancionatórios. Neste caso são em geral autoridades puramente regulatórias, sem participarem na actividade regulada ou na gestão dos serviços regulados (-).»
As autoridades administrativas independentes são «figuras da administração que (...) não se encontram numa situação de dependência ou de instrumentalidade, antes gozam de determinada independência perante a administração do Estado, designadamente por não estarem sujeitas a orientação externa nem a um controlo de mérito (...). No fundo, são organismos criados pelo Estado, para realizar tarefas administrativas que lhe competem, mas que o mesmo Estado isenta de subordinação e controlo, como se se tratasse de administração autónoma (-).»
«Designa-se por administração independente toda a administração infra-estadual prosseguida por instâncias administrativas não integradas na administração directa do Estado e livres da orientação e da tutela estadual, sem todavia corresponderem à auto-administração de quaisquer interesses organizados (...). O que caracteriza essas instâncias administrativas é fundamentalmente o seguinte: (a) independência "orgânica" dos seus titulares, mediante requisitos pessoais de designação, incompatibilidades, mandato fixo, inamovibilidade durante o mandato (-); (b) independência "funcional”, traduzida na inexistência de ordens ou instruções ou sequer de directivas vinculantes, na ausência de controlo de mérito ou da obrigação de prestação de contas da orientação escolhida, o que se traduz numa certa esfera de “livre determinação” (...) ou “autodeterminação” (...);
(c) independência face aos interesses envolvidos na sua actividade, traduzida na ausência de título representativo na designação dos membros dirigentes e na escolha de personalidades "independentes", pois mesmo quando na sua composição entram membros das actividades administradas, eles não são nomeados enquanto tais mas sim enquanto especialistas (-).»
FREITAS DO AMARAL [22], debruçando-se sobre os órgãos do Estado, no âmbito da administração central, remata:
«Pertencem ainda à administração central directa, e são portanto órgãos do Estado, embora sem dependerem do Governo por serem órgãos independentes: a) O Provedor de Justiça; b) O Conselho Económico e Social; c) a Comissão Nacional de Eleições; d) A Alta Autoridade para a Comunicação Social; e) Outros órgãos de natureza análoga.»
Mais adiante, ocupando-se dos órgãos independentes, no âmbito dos órgãos e serviços de vocação geral incluídos na administração central do Estado, refere que «a título excepcional, a Constituição e a lei criam por vezes, no âmbito da administração central do Estado, certos órgãos independentes, que não devem obediência a ninguém no desempenho das suas funções administrativas.»
«Alguns destes órgãos independentes integram a administração consultiva - é o caso do Conselho Económico e Social -, e outros pertencem à administração de controle – por exemplo o Tribunal de Contas. Mas há órgãos independentes que exercem funções de administração activa, ou funções mistas (activas e consultivas, activas e de controle, consultivas e de controle). Alguns exemplos: - A Comissão Nacional de Eleições (...); - A Alta Autoridade para a Comunicação Social (...).
«As principais características dos órgãos independentes incluídos na administração central do Estado são as seguintes:
a) São em regra eleitos pela Assembleia da República, em vários casos por maioria qualificada de 2/3, ou integram titulares designados por entidades privadas;
b) Os indivíduos nomeados pelo Poder executivo para estes órgãos não representam o Governo, nem estão sujeitos às instruções deste;
c) O órgão como tal não deve obediência a nenhum outro órgão ou entidade e, se tomar decisões diversas das desejadas ou pretensamente impostas de fora, não incorre em desobediência;
d) Os titulares destes órgãos são inamovíveis, e não podem ser responsabilizados – durante o seu mandato ou depois dele - pelo facto de emitirem opiniões ou tomarem deliberações contrárias a quaisquer ordens ou directivas exteriores;
e) Estes órgãos não podem ser demitidos nem dissolvidos;
f) As suas tomadas de posição são públicas ou, pelo menos, devem poder ser conhecidas;
g) Os pareceres, recomendações ou directivas emitidos por estes tipo de órgãos são, por via de regra, vinculativos.»
MARCELO REBELO DE SOUSA [23], elencando o Provedor de Justiça, o Conselho Económico e Social, a Comissão Nacional de Eleições e a Alta Autoridade para a Comunicação Social como «os únicos órgãos independentes de vocação geral inseridos no Estado-Administração», diz, por seu turno:
«Todos eles são órgãos independentes, não se integrando em qualquer relação hierárquica; as suas deliberações em matéria administrativa constituem actos administrativos dotados de publicidade, e, sendo pareceres, recomendações ou directivas, caracterizam-se pela vinculatividade como regra; não podem ser dissolvidos; os titulares são inamovíveis e irresponsáveis pelas respectivas tomadas de posição; esses titulares são, amiúde, eleitos pela Assembleia da República ou designados por entidades privadas.»
Para este Autor, a AACS é um «órgão constitucional e desempenha competências política e administrativa», nos termos da Constituição e da lei, pelo que «pode ser, assim, considerado, pelo menos, um órgão de consulta e de controlo.»
De todo o exposto conclui-se que as natureza, atribuições, competências e composição da AACS, bem como o regime de designação, de incapacidade, incompatibilidades, inamovibilidade, duração e perda do mandato, direitos, regalias e deveres dos seus membros e a organização e funcionamento respectivos, nos termos consagrados na Lei n.º 43/98, reflectem os traços característicos fundamentais assinalados pela doutrina aos órgãos independentes [24].
Cabendo à AACS elaborar o seu Regimento, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 43/98, impõe-se atentar, agora, na caracterização jurídica dos regimentos dos órgãos colegiais.
1. Ocupando-se das modalidades das fontes do direito e, dentro destas, dos regulamentos, escreve OLIVEIRA ASCENSÃO [25] acerca dos regimentos:
«Tradicionalmente, denomina-se regimento o estatuto de um órgão ou instituição.
«Esta antiga denominação ainda se conserva, se bem que o regimento não represente uma nova fonte, mas seja caracterizado pelo seu conteúdo. É pois um regulamento ao lado de outros regulamentos.
«O regimento só poderá inovar dentro das fontes do direito quando a certos órgãos se reconhece o poder de elaborarem os seus próprios regimentos. (...) Aqui há novos tipos de fontes do direito.»
Após salientar que o ordenamento jurídico administrativo se manifesta em diversos níveis normativos, diz VIEIRA DE ANDRADE [26], referindo-se ao nível administrativo:
«O nível inferior do ordenamento jurídico administrativo é formado pelas normas jurídicas editadas pela própria Administração, no exercício da função administrativa. A estas normas dá-se tradicionalmente a designação de regulamentos, embora elas não esgotem o nível administrativo, a atender à cautela com que o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais se refere a “normas regulamentares ou outras normas emitidas no desempenho da função administrativa» (-). De facto, ao lado dos regulamentos, aparecem por vezes, autonomizados como fontes de direito administrativo (...) os regimentos dos órgãos colegiais.» [27]
Debruçando-se, depois, sobre a distinção entre regulamentos externos e internos, acrescenta o Autor: «Os regulamentos internos contêm (...) igualmente, regras jurídicas, distinguindo-se dos externos porque se dirigem aos órgãos e serviços da Administração, esgotando a sua eficácia no âmbito da organização administrativa, enquanto estes regulam relações entre entes públicos ou entre estes e os particulares.»
A propósito da classificação dos regulamentos quanto ao objecto, ensina MARCELLO CAETANO [28]:
«Os regulamentos de organização têm por objecto a distribuição das funções pelos diversos agentes de um serviço e a fixação das normas do processo de expediente do serviço ou das suas relações com o público.
«Nos regulamentos de organização há ainda a distinguir entre regulamentos processuais e regulamentos internos. Os primeiros contêm normas relativas às relações entre os serviços e o público, regulando o modo como os particulares podem fazer valer os seus direitos perante a Administração ou obter desta as prestações que lhes são devidas. Os regulamentos internos limitam-se a traçar o âmbito de cada sub-unidade dentro de um serviço e as tarefas de cada agente, e a regular as relações entre agentes, dos agentes com os órgãos de que dependem ou até o funcionamento de um órgão colegial. (...). Notar-se-á, porém, que com muita frequência os regulamentos são mistos: contêm normas processuais, juntamente com outras meramente internas (...).» (itálico nosso).
AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ[29], sublinhando que os regulamentos não têm uma natureza homogénea, distingue, nomeadamente, entre regulamentos externos e internos, «conforme o círculo daqueles a que se dirigem e que por eles são obrigados».
«Os primeiros analisam-se em preceitos que se dirigem não só ao órgão da Administração que os edita ou faz, ou a outros órgãos da Administração, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou administrados que se encontrem em face dela numa relação geral de poder; têm, como é uso dizer, eficácia jurídica bilateral. Esses particulares são definidos por características genéricas e encontram-se, (...), em relação à entidade de que os regulamentos dimanam, numa relação de subordinação geral.
«Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria Administração, dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares. Falta-lhes, portanto, rigorosamente, alteridade.
«Os agentes administrativos (-), enquanto destinatários únicos destes regulamentos, encontram-se necessariamente imersos numa situação de subordinação especial em relação aos agentes e órgãos que detêm competência para os fazer [30].
«O que sucede, com alguma frequência, é que, em “regulamentos” deste género [regulamentos internos], aparecem misturadas normas regulamentares externas - normas respeitantes ao estatuto do pessoal administrativo, ao processo administrativo, à competência externa dos agentes, aos direitos e deveres dos particulares em relação aos serviços, etc. - (...).»
O mesmo Autor [31], aludindo ao fundamento jurídico do poder regulamentar externo, afirma que «não há competência regulamentar externa que se não encontre baseada na lei. O poder regulamentar é um poder público - e não há poder público que não seja o poder supremo (a Constituição ou a lei) ou que se não baseie no poder supremo. A lei constitucional ou ordinária é o poder ou a fonte de todos os poderes. O poder regulamentar, como poder público, não pode, pois, deixar de ter o seu fundamento jurídico na lei (constitucional ou comum), expressa ou implicitamente.»
«Quanto às normas regulamentares internas em geral, podemos dizer, (...), que o poder de as fazer ou elaborar se inclui no poder geral de “soberania” próprio da Administração. Não necessita ela de autorização especial.
«Um poder inerente ou institucional desta espécie, não carecido portanto de atribuição legal, existe também, por sua vez, nas mãos dos membros dos órgãos colegiais para elaborarem os seus regimentos, ou seja, as normas destinadas a regular o funcionamento de tais órgãos. Para que esse poder não exista, é necessário que a lei o suprima ou limite, atribuindo-
-o, no todo ou em parte, a outra entidade.» (itálico nosso).
JORGE MANUEL COUTINHO DE ABREU [32] define regulamentos internos «como os que, vinculando, em princípio, apenas no âmbito interior da Administração, visam estruturar serviços e órgãos internos, disciplinar a sua actividade ou funcionamento, e regular o comportamento, os direitos e deveres relativos à “relação de serviço”, dos agentes administrativos e outras pessoas inseridas em relações jurídico-administrativas “especiais”».
Para o Autor, estes regulamentos são de duas espécies: ou regulamentos de organização ou de direcção, distinguindo naqueles entre externos e internos [33]:
«Os primeiros, ao estruturarem as unidades organizatórias administrativas e ao disciplinarem o seu funcionamento, prescrevem sobre a competência externa dessas unidades e dispõem sobre direitos e deveres de terceiros (-) (...).
Os segundos «estruturam órgãos internos e serviços administrativos, regulam a sua actividade (que não tem eficácia exterior, pelo menos directa) ou funcionamento, e determinam as funções dos agentes.»
«Refiram-se ainda os regulamentos orgânicos mistos: contêm simultaneamente normas organizatórias internas e externas, determinando estas últimas o regime geral do diploma regulamentar que a ambas contém.»
À pergunta «Os regulamentos internos de organização precisam de se fundar ou basear em leis, necessitam, para serem emanados legitimamente, de actos legislativos autorizantes?», o Autor afirma ser de apoiar a maior parte da doutrina, que responde negativamente.
«Neste domínio de auto-organização da Administração, existirá um poder administrativo próprio ou originário para editar normas destinadas a “estruturar órgãos internos, organismos e serviços de vária ordem, e regular o seu funcionamento” (x1). [...]. Este poder regulamentar é portanto imposto pela realidade institucional, pelos factos, em suma.»
Assim, «nas áreas organizatório-internas não pré-ocupadas por lei, há que reconhecer um poder regulamentar próprio.»
«Considera-se geralmente que os órgãos administrativos colegiais têm um poder inerente para regular o seu funcionamento interno – através dos chamados regimentos.
«Mas esse poder pode ser suprimido ou limitado pelo legislador (por meio de “leis orgânicas”, por exemplo), (...).»
E conclui que «é de incluir os regimentos no conceito geral de regulamento (x2). Devendo-se classificá-los como regulamentos (de organização) internos (-).»
Em obra recentemente editada, FREITAS DO AMARAL[34], abordando as espécies de regulamentos administrativos, escreve:
«Quanto ao objecto, há que referir fundamentalmente os regulamentos de organização, os regulamentos de funcionamento, e os regulamentos de polícia.
«Os regulamentos de organização são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos vários departamentos e unidades de uma pessoa colectiva pública, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes que aí trabalham. Versam, pois, sobre a organização da "máquina administrativa".
«Quanto aos regulamentos de funcionamento, tantas vezes misturados num mesmo diploma com os anteriores, são aqueles que disciplinam a vida quotidiana dos serviços públicos. Os regulamentos que procedem em particular à fixação das regras de expediente denominam-se regulamentos procedimentais.
«Por último, os regulamentos dividem-se, quanto à projecção da sua eficácia, em regulamentos internos e externos.
«São regulamentos internos os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa colectiva pública de que emanam.
«São regulamentos externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas colectivas públicas ou em relação a particulares.»
Detendo-se no fundamento do poder regulamentar e após frisar que «à face da Constituição não são admissíveis regulamentos desprovidos de fundamento legal, mesmo que se reclamem da ordem jurídica em geral ou dos princípios gerais do direito (-)», escreve:
«Exceptuam-se, de acordo com o consenso da doutrina nacional e estrangeira, dois casos em que - ao contrário da regra geral - o poder regulamentar existe mesmo sem que a Constituição ou a lei o prevejam, tendo portanto um fundamento diverso.»
E aponta os Regulamentos internos e os Regimentos de órgãos colegiais, dizendo quanto a estes últimos: «Entende-se igualmente que os órgãos colegiais existentes no seio da Administração Pública têm o poder de, independentemente de norma constitucional ou legal expressa que o autorize, elaborar e aprovar os seus próprios regulamentos de organização e de funcionamento, regulamentos esses a que no Direito público português se dá a denominação tradicional de regimentos.
«Qual o fundamento deste poder?
«Quanto a nós, o fundamento jurídico do poder dos órgãos colegiais de fazerem o seu regimento é o poder de auto-organização dos órgãos colegiais, que é uma condição "sine qua non" do seu bom funcionamento.»
2. Após esta recensão doutrinal, voltemos ao Regimento da AACS.
Segundo o seu artigo 1.º (Objecto), o Regimento, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 43/98, tem por objecto a organização e o funcionamento da AACS (n.º 1), dele fazendo parte integrante todas as disposições relativas à natureza, atribuições e competência da AACS, bem como ao estatuto dos seus membros e à sua organização e funcionamento, constantes daquela Lei ou de qualquer outro diploma que a complemente, altere ou substitua (n.º 2).
E o seu artigo 2.º (Âmbito) dispõe que o Regimento define, nos termos da Lei n.º 43/98, as seguintes matérias relativas à organização e ao funcionamento da AACS: a) a natureza e forma dos actos e procedimentos da AACS; b) Estatuto do presidente e do vice-presidente; c) Competências do secretário; d) Funcionamento das reuniões e tomada das deliberações;
e) Comissões e grupos de trabalho; f) Férias, faltas e impedimentos e identificação dos membros; g) Orçamento e contas; h) Organização e funcionamento dos serviços de apoio.
Os objecto e âmbito assim delineados pelo Regimento evidenciam que o mesmo comporta, a um tempo, normas internas e normas externas.
Na verdade, ao lado de normas cuja eficácia jurídica se esgota no interior do próprio órgão a que se dirigem, como são as referentes à sua estrutura interna (funcionamento das reuniões, tomada de deliberações, comissões e grupos de trabalho, serviços de apoio técnico e administrativo, etc.), o Regimento contém normas relativas à competência externa do órgão e a direitos e deveres de terceiros, que produzem efeitos jurídicos em relação a outras pessoas, singulares ou colectivas, como, v. g., é o caso das atinentes à natureza, forma e eficácia dos actos, meios de acção, notificação às partes.
Deste modo, impõe-se concluir que o Regimento da AACS é um regulamento orgânico misto, por ela elaborado nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 43/98 e uso do seu poder de auto-organização, com as limitações decorrentes do regime estabelecido por essa Lei [35].
Como já referido (supra, nota 6), o regulamento e o mapa de pessoal do serviço de apoio privativo da AACS, previstos no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, ainda não foram aprovados pela Assembleia da República.
Cumpre, assim, extrair as consequências jurídicas desta omissão e averiguar do seu reflexo no provimento do pessoal da AACS.
Para tanto, impõe-se convocar a distinção entre vigência, eficácia, execução e exequibilidade das leis em geral [36].
1. A vigência pode definir-se como a qualidade que a lei adquire a partir do momento em que se integra na ordem jurídica e nela manifesta a sua vis obligandi, traduzida na possibilidade de aplicação imperativa, através de actos de autoridade dos órgãos públicos competentes.
A condição fundamental de que depende a vigência da lei é a sua publicação na folha oficial [37].
Mas não basta, em regra, a publicidade para determinar a vigência da lei.
Normalmente, entre a publicação do diploma e o começo da vigência da lei, interpõe-se um hiato temporal, vulgarmente denominado vacatio legis, durante o qual as normas, embora existentes e válidas, permanecem numa situação de letargia, de pré-vigência [38].
2. Distinta do conceito de vigência da lei, embora estreitamente relacionada com ele, é a noção de eficácia da lei.
A eficácia da lei mede-se pelo complexo de situações correspondentes à sua previsão a que a norma legislada é aplicável.
A vigência é uma qualidade (ser a norma portadora de vis obligandi) que a lei possui nas suas relações com os órgãos aplicantes do Direito, enquanto a eficácia é um efeito proveniente do vínculo que a liga aos factos por ela regulados.
3. A execução da lei consiste na realização prática e efectiva dos comandos normativos nela contidos. É a via pela qual esses comandos ou injunções se deslocam do plano geral e abstracto do dever-ser para o terreno dos factos concretos, no seio da vida real.
E de que depende a execução da lei?
Depende, em primeiro lugar, da circunstância de os casos concretos se situarem no âmbito da vigência e na esfera da eficácia da lei.
Mas depende, ainda, de outro factor, que é a exequibilidade da lei.
Não basta, com efeito, que a lei se encontre em vigor e que a situação real seja abrangida no período temporal ou na área espacial a que a lei se encontra adstrita.
Como salientam ANTUNES VARELA e GABRIEL QUEIRÓ, que temos vindo a seguir, é preciso, ainda, que a lei contenha (ou tenha à sua disposição) os instrumentos jurídicos indispensáveis para dar realização coactiva à sua aplicação concreta.
Enquanto não possuir os instrumentos (regulamentares, processuais, judiciários ou administrativos) indispensáveis à realização coactiva dos seus preceitos, a lei pode estar já em vigor, constituir parte integrante do direito vigente, mas não é lei exequível.
Mas nem por ser assim deficiente a lei inexequível deixa de ser uma lei vigente, depois que, publicada na folha oficial e esgotado o período da vacatio legis, se incorporou na ordem jurídica.
Com efeito, a nova lei, ainda que inexequível, logo que entre em vigor, tem o condão de revogar, como qualquer outra, todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do Código Civil [39], mesmo que a norma anterior seja plenamente exequível.
Além disso, a lei que entra em vigor sem as necessárias condições de exequibilidade, precisamente por ser uma lei que não se basta a si própria na aplicação à vida real, cria para outros órgãos a obrigação político-
-jurídica de editar as normas complementares necessárias à sua plena execução.
É um dever de coerência do Estado perante os cidadãos, a partir do momento em que os órgãos incumbidos de definir os princípios básicos de qualquer instituto nele introduziram novas regras.
4. Quanto ao modo como se opera a exequibilidade da nova lei e às diversas situações que a falta de regulamentação adequada das normas legais pode criar, importa considerar uma categoria que surge com frequência na prática legislativa e constitui, mesmo, a principal hipótese em que a exequibilidade das leis fica na dependência da sua regulamentação.
Segundo os referidos Autores, que continuamos a acompanhar, trata-se dos regulamentos integradores, que visam completar a disciplina primária ou inicial definida na lei, mediante o preenchimento de espaços deliberadamente deixados em aberto pelo legislador.
Muitas vezes, com efeito, a lei traça a disciplina normativa de certa matéria, nos seus diversos aspectos substantivos ou materiais e orgânico-
-funcionais, mas deixa-a propositadamente incompleta em determinados pontos.
O legislador limita-se, nestes pontos, que podem revestir interesse capital para a disciplina global do instituto, a remeter para diplomas posteriores de carácter regulamentar, destinados a preencher os espaços vazios da lei.
Uma vez que a lei deliberadamente não cobriu todos os aspectos substantivos da matéria que visa disciplinar, a função destes regulamentos é a de se elevarem ao nível superior das normas primárias, para completarem o quadro jurídico inacabado das opções do legislador.
Visando apenas o preenchimento de lacunas (deliberadas) de omissão da lei, os regulamentos integradores constituem normas relativamente isoladas, fragmentárias e dispersas, que só acedem a um quadro de unidade legislativa na medida em que vão incorporar-se às normas já criadas pelo legislador, na lei, e integrar-se no respectivo contexto sistemático e teleológico.
ANTUNES VARELA E GABRIEL QUEIRÓ apontam como característica mais importante destes regulamentos integradores - que admitem poderem chamar-se também, com alguma propriedade, regulamentos complementares [40] - a de eles serem, em princípio, indispensáveis à execução da lei que visam completar.
No dizer desses Autores, enquanto a lacuna se não preenche, a execução da lei não é viável, por existirem espaços em branco cuja regulamentação o próprio diploma legislativo considerou necessária para se chegar a uma disciplina normativa completa da matéria.
Esses espaços não podem ser preenchidos pelas vias normais de integração das lacunas da lei, porque o legislador manifestou expressamente nessa lei a vontade de que esta fosse completada por normas complementares, de carácter especial.
Enquanto estas não forem editadas, a única conclusão lógica a que o intérprete pode chegar, de acordo com a lealdade que deve ao sistema, é a de que a lei, por carência do regulamento necessário, não pode ser aplicada [41].
Tendo presente este quadro conceitual e suas implicações, centremo-nos na primeira questão sob consulta: quadro legal de nomeação do director de serviços da AACS.
A Lei n.º 43/98 vigora, há muito, na ordem jurídica: publicada em 6 de Agosto, entrou em vigor findo o período de cinco dias da respectiva vacatio legis, ou seja, no dia 11 do mesmo mês, já que outra data nela não foi fixada para o seu começo de vigência.
Mas cabe indagar ainda se, além de vigente, ela é também uma lei exequível, no que respeita à norma constante do n.º 2 do seu artigo 26.º.
Dispõe esta norma que a AACS dispõe de um serviço de apoio privativo cujo regulamento e mapa de pessoal são aprovados pela AssembIeia da República, sob proposta da Alta Autoridade e cujo provimento[42] será feito em regime de comissão de serviço de entre indivíduos vinculados ou não à função pública que preencham os requisitos gerais para provimento de categorias equiparadas.
E o n.º 4 do mesmo artigo acrescenta que o serviço de apoio será chefiado por um director de serviços.
A disposição correspondente (artigo 25.º, n.º 2) da Lei n.º 15/90 prescrevia que a AACS dispunha de um serviço de apoio privativo, composto por um corpo permanente de funcionários do quadro da Assembleia da República, nomeados por despacho do Presidente da Assembleia da República, sob proposta do presidente da Alta Autoridade.
A Lei n.º 15/90 foi, porém, expressamente revogada pelo artigo 28.º da Lei n.º 43/98, cujos princípios passaram a reger a matéria nela contemplada, a partir da sua entrada em vigor.
Como já acentuado, a nova lei visou reforçar a independência da AACS, com reflexo na sua dotação com os meios necessários ao cumprimento das suas atribuições, bem como na definição das condições de mobilização e funcionamento dos elementos integrantes do serviço de apoio, do que é expressão o n.º 2 do seu artigo 26.º.
Confrontando esta disposição com a equivalente da lei revogada, é patente, como se disse, a vontade do legislador de cortar o elo que unia ao quadro de pessoal da Assembleia da República o pessoal da AACS, o qual pode agora ter qualquer proveniência, já que o respectivo provimento é feito em regime de comissão de serviço, de entre indivíduos vinculados ou não à função pública.
Daí que, como observa o Senhor Auditor Jurídico, não seja, actualmente, aplicável ao pessoal do serviço de apoio privativo da AACS o regime do pessoal da Assembleia da República, o qual se rege por estatuto próprio [artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 77/88, de 1 de Julho (Lei Orgânica da Assembleia da República] [43], integrando-se em carreiras de regime especial (artigo 1.º, n.º 1, da Resolução da Assembleia da República n.º 8/98, de 5 de Março) [44].
Todavia, não tendo sido ainda aprovados o regulamento e o mapa de pessoal previstos no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, persiste um vazio, um espaço em branco, deliberadamente aberto pelo legislador para ser preenchido por aqueles instrumentos complementares, pelo que tal norma, embora vigente, se apresenta inexequível.
Enquanto não ocorrer aquela aprovação, subsiste a incompletude do quadro legal de provimento do director de serviços da AACS, com a inerente impossibilidade da sua nomeação: a lei anterior foi expressamente revogada e a nova lei, embora vigente, carece de exequibilidade, nessa parte, à míngua da necessária regulamentação.
Consequentemente, impende sobre a AACS o dever de apresentar à Assembleia da República uma proposta nesse sentido, com vista à oportuna aprovação dos regulamento e mapa de pessoal do seu serviço de apoio privativo, indispensáveis à plena execução da Lei n.º 43/98.
Abordemos agora a segunda questão objecto da consulta: desempenho do cargo de secretário da AACS.
A este propósito, afirma o Senhor Auditor Jurídico no ponto 4. do seu Parecer, referindo-se ao Regimento da AACS: «Assim, não poderá pretender-se que por ele, p. ex., se instituiu, a par do serviço de apoio, e para além do facultado pelo art.º 35.º do DL n.º 248/85, de 15Jul. [45], o cargo de secretário (...).»
Conformemente ao artigo 39.º, n.º 3, alínea a), da Constituição, a Lei n.º 43/98 prevê que o presidente da AACS é um magistrado, designado pelo Conselho Superior da Magistratura [artigo 10.º, n.º 1, alínea a)], e que «Os membros da Alta Autoridade elegem de entre si o vice-presidente deste órgão» (artigo 10.º, n.º 5).
Todavia, quer esta Lei, quer o Regimento da AACS, à semelhança, aliás, dos correspondentes diplomas por ambos revogados, nada dispõem sobre a criação do cargo de secretário e o modo da sua designação.
Será este silêncio eloquente, no sentido de afastar a existência do cargo? Julgamos claro que não:
a) A existência do cargo de secretário apresenta-se, por assim dizer, conatural ao funcionamento dos órgãos colegiais.
Com efeito, já no regime anterior ao do Código do Procedimento Administrativo, FREITAS DO AMARAL [46], ao enunciar as principais regras gerais [47] vigentes no direito português sobre a constituição e funcionamento dos órgãos colegiais, apontava, entre outras, as seguintes:
«1) Cada órgão colegial deve ter um presidente e um secretário, em princípio eleitos pelo próprio órgão de entre os seus membros. Na falta do presidente ou do secretário escolhidos por eleição, uma norma de natureza consuetudinária estabelece que servirá de presidente o membro mais antigo, e de secretário o mais moderno;
«3) Compete ao secretário redigir os projectos de actas das reuniões, passá-las ao livro respectivo uma vez aprovadas, organizar o expediente e, em geral, coadjuvar o presidente no que por este lhe for determinado;» [48]
b) É a própria AACS a afirmar, textualmente, na consulta, que o desempenho das funções de um secretário das reuniões plenárias se trata de uma necessidade claramente sentida pelos seus membros, ou seja, a existência de alguém que, de forma permanente, assegure o secretariado dessas reuniões e do inerente expediente, o que constitui a razão fundamental dos preceitos constantes, designadamente, do artigo 18.º do respectivo Regimento;
c) Embora este Regimento, tal como a Lei, não contenha qualquer norma que preveja, directa e expressamente, a criação e o modo de designação do secretário, o n.º 1 do seu artigo 18.º enuncia, porém, as competências do mesmo, entre as quais se contam, precisamente, as de secretariar as reuniões plenárias; elaborar e distribuir as respectivas actas e apoiar e coadjuvar o presidente e o vice-presidente no exercício das competências destes, do mesmo modo que alude ao secretário, em vários dos seus preceitos (artigos 20.º, n.ºs 2 e 3, 28.º, n.ºs 1 e 3, 30.º, n.º 1, 37.º, n.º 2, e 39.º, n.º 1) - tudo sinais inequívocos da consagração da existência do cargo.
Sobre o presidente e o secretário dos órgãos colegiais, estabelece o n.º 1 do artigo 14.º do Código do Procedimento Administrativo:
«Sempre que a lei não disponha de forma diferente, cada órgão administrativo colegial tem um presidente e um secretário, a eleger pelos membros que o compõem.»
A redacção primitiva desta norma era a seguinte:
«Cada órgão administrativo colegial tem um presidente e um secretário, a eleger pelos membros que o compõem de entre os seus pares, sempre que a lei não disponha de forma diferente.»
Como observam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO AMORIM [49], «A alteração da redacção do preceito, pelo Decreto-Lei n.º 6/96, parece meramente formal e consistiu em “puxar” para o início do texto deste n.º 1 a proposição adverbial “sempre que”, a qual, na redacção de 1991, estava na sua parte final.
«É verdade que também se suprimiu a referência ao facto de a eleição do presidente e do secretário do órgão colegial dever recair necessariamente em titulares dos membros do órgão colegial: tal supressão deveu-se apenas ao facto de esse requisito de elegibilidade para estes cargos decorrer do facto de, no órgão colegial, só terem assento os membros que legalmente o compõem, não podendo ser investidos em funções a ele atinentes pessoas que lhe sejam estranhas (...).».
Entendimento corroborado pelo artigo 15.º do mesmo Código, ao prever a substituição do presidente e do secretário dos órgãos colegiais:
«1. Salvo disposição legal em contrário, o presidente e o secretário de qualquer órgão colegial são substituídos, respectivamente, pelo vogal mais antigo e pelo vogal mais moderno.
2. No caso de os vogais possuírem a mesma antiguidade, a substituição faz-se, respectivamente, pelo vogal de mais idade e pelo mais jovem.»
E acrescentam os citados Autores:
«Para além da qualidade comum e idêntica de todos os membros do órgão colegial - que consiste na titularidade, neles todos, da vontade colegial -, o certo é que, para assegurar o correcto e harmónico funcionamento deste, é necessário dotar um ou algum dos seus membros de poderes e deveres diferenciados, de projecção interna ou de representação jurídica.
É o caso do presidente e do secretário.
«Quanto ao secretário, a regra do art.º 14.º, n.º 1, já funcionará mais frequentemente e traz consigo uma uniformização institucional de práticas administrativas anteriores diversas, de secretário-membro do órgão (com ou sem direito a voto) ou de secretário não titular [50].
«O regime legal da designação do secretário por eleição dentre os seus próprios membros, como se prescreve no Código a título geral, passará a valer muito mais frequentemente do que a de cooptação do presidente.»
Acerca do Código do Procedimento Administrativo, notou FREITAS DO AMARAL [51]:
«Faz-se pela primeira vez no nosso País a regulamentação genérica do funcionamento dos “órgãos colegiais” da Administração Pública. Todas as regras relativas à convocação, reunião, deliberação, modo de votação, actas, e outras questões relativas ao funcionamento dos órgãos colegiais, encontram agora uma regulamentação genérica comum a todos os órgãos da Administração Pública», com tudo o que este Código «pretende manifestamente regular de um modo inovador e uniforme o funcionamento de todos os órgãos colegiais da Administração Pública».
Ora, sendo o n.º 1 do artigo 14.º do Código do Procedimento Administrativo «uma norma supletiva, só aplicável na falta de lei em contrário» [52], segue-se que, nada dispondo diferentemente a Lei n.º 43/98 nem o Regimento, prevalece aquele normativo, por força do qual o secretário da AACS será eleito pelos e de entre os respectivos membros.
Constata-se, porém, ser outro o espírito do Regimento, embora não directamente objectivado.
Com efeito, da análise conjugada das várias normas alusivas às competências do secretário (artigos 18.º, 20.º, n.ºs 2 e 3, 28.º, n.ºs 1 e 3, 30.º, n.º 1, 37.º, n.º 2, e 39.º, n.º 1) retira-se que o Regimento da AACS tem implícita a ideia da existência do secretário enquanto elemento exterior ao órgão colegial - e não como membro deste.
Mas, sendo assim, então o cargo de secretário da AACS carece de previsão expressa nos regulamento e mapa de pessoal do serviço de apoio privativo a que se refere o n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98.
Enquanto não for consagrado em tais instrumentos complementares, a aprovar pela Assembleia da República, falece fundamento legal à existência do cargo de secretário, na qualidade de elemento não titular do órgão colegial.
Passemos à análise da terceira questão implicada na consulta: desconformidade do n.º 1 do artigo 46.º do Regimento da AACS com a Lei n.º 43/98.
1. Sob a epígrafe “Director de serviços”, dispõe esta norma:
«Os serviços administrativos são dirigidos por um director de serviços.»
Os serviços administrativos são uma das três unidades que integram o serviço de apoio privativo da AACS, o qual assegura a assessoria directa, técnica e administrativa aos respectivos membros (artigo 26.º, n.ºs 2 e 5, da Lei n.º 43/98) e é constituído pelas seguintes unidades: a) a assessoria técnica; b) o secretariado; c) os serviços administrativos (artigo 40.º do Regimento).
Segundo MARCELLO CAETANO [53], «os serviços administrativos podem ser olhados como unidades funcionais ou como unidades de trabalho.» Estas últimas «identificam-se pelo tipo de actividade que desempenham e podem então classificar-se em sete categorias: serviços de expediente, serviços operacionais, serviços de prestação, serviços de polícia, serviços financeiros, serviços de apoio e serviços auxiliares.»
Na lição do mesmo Autor, os serviços administrativos organizam-se horizontal e verticalmente.
Com efeito, «o progresso da organização exige uma diferenciação das unidades de trabalho, dentro de cada unidade funcional. Esta diferenciação em razão da distribuição dos serviços por pessoas colectivas e, nestas, consoante os objectos a realizar e os tipos de actividades a desenvolver, forma a organização horizontal dos serviços. A diferenciação opera-se segundo as exigências do desenvolvimento dos assuntos ligados à conveniência de dimensionamento dos serviços.»
Por outro lado, «há que ter em conta a organização vertical dos serviços, em razão da hierarquia.
«A hierarquia dos serviços consiste no seu ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto. Quem exerce a competência são os respectivos chefes, mas dela participam, claro está, os agentes que com eles colaboram.
«A esta hierarquia dos serviços corresponde a hierarquia das respectivas chefias. Há em cada departamento um chefe superior, coadjuvado por chefes subalternos de vários graus pelos quais estão repartidas tarefas e responsabilidades proporcionalmente ao escalão em que se acham colocados. Cada chefe de unidade dirige, inspecciona e coordena chefes de subunidades. Em princípio a competência do chefe de um escalão superior compreende as dos subalternos (...).
«O poder típico da superioridade na ordem hierárquica é o poder de direcção. Todavia andam em regra inerentes a esse poder outros, que são: o poder de inspecção, o poder de superintendência e o poder disciplinar.
«O poder de direcção é a competência que o superior tem de dar ordens e de expedir instruções para impor aos seus subordinados a prática dos actos necessários ao bom funcionamento do serviço ou à mais conveniente interpretação da lei.»
FREITAS DO AMARAL [54] define o poder de direcção como «a faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno» e salienta que «o poder de direcção não carece de consagração legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funções de chefia. Ou seja (...): essa competência decorre da própria natureza das funções de superior hierárquico por ele exercidas.» [55]
2. Escorados por estes contributos doutrinais, regressemos ao ponto em análise.
O artigo 26.º, n.º 4, da Lei n.º 43/98 prescreve que o serviço de apoio será chefiado por um director de serviços.
A chefia do serviço de apoio corresponde, assim, a um lugar de chefia, ou seja, aquele «em que o titular respectivo está investido em poderes de chefia», os quais «consistem fundamentalmente na direcção, superintendência, coordenação, inspecção e disciplina de um departamento ou de uma certa unidade de trabalho do mesmo.» [56]
Isto mesmo é corroborado pela previsão do n.º 2 do artigo 46.º do Regimento da AACS, ao elencar as competências que, em especial, cabem ao director de serviços da AACS, entre as quais se contam: a) Propor o mapa de pessoal administrativo; b) Organizar os serviços administrativos;
e) Executar e fazer executar o expediente administrativo; f) Verificar o desempenho do pessoal sob a sua direcção.
Assim, o director de serviços detém poder de direcção sobre o serviço de apoio privativo que, por lei, lhe cabe chefiar.
O serviço de apoio privativo da AACS é constituído pelas três unidades atrás indicadas, cada uma delas objecto de regulamentação autónoma em Secções do Capítulo VIII (Dos serviços de apoio técnico e administrativo) do Regimento: Secção II (Da assessoria técnica); Secção III (Do secretariado); Secção IV (Dos serviços administrativos) [artigo 40.º do Regimento].
Esta última unidade integra, por sua vez, as seguintes áreas:
a) Gestão, contabilidade e economato; b) Pessoal e formação; c) Expediente e arquivo geral; d) Atendimento geral; e) Serviços de reprografia; f) Serviços auxiliares (artigo 47.º do Regimento).
Todavia, o n.º 1 do artigo 46.º do Regimento dispõe que «os serviços administrativos são dirigidos por um director de serviços», sendo que nenhuma das demais Secções do respectivo Capítulo contém qualquer dispositivo sobre a quem incumbe a direcção das restantes unidades que integram o serviço de apoio.
Embora ainda não aprovado o regulamento dos serviços de apoio privativo da AACS - sede, por excelência, da disciplina de toda a matéria a eles respeitante -, tal omissão não pode legitimar que, contra o disposto no n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, o Regimento restrinja o poder de direcção do director de serviços aos serviços administrativos, isto é, apenas a uma das três unidades em que, nos termos regimentais, se desdobra o serviço de apoio que, por força da lei, lhe cabe chefiar.
Sufragamos, pois, o entendimento do Senhor Auditor Jurídico ao considerar que «Face à redacção do art.º 46.º (...), oferece-se-nos, s. d. r., encontrar-se tal dispositivo em oposição à lei. Na verdade, o que a LAACS diz é que "O serviço de apoio será chefiado por um director de serviços.",
i. é, a sua chefia estende-se a toda a estrutura do pessoal da AA. enquanto unidade orgânica que é, não podendo ela ser restringida aos serviços administrativos no desdobramento feito no art.º 40.º.»
Nestes termos, a norma do n.º 1 do artigo 46.º do Regimento, porque redutora do poder de direcção do director de serviços, contraria a disposição imperativa do n.º 4 do artigo 26.º da Lei n.º 43/98, pelo que a AACS, no uso do poder de revisão conferido pelo artigo 49.º, n.º 1, do Regimento, deve proceder à alteração da referida norma, de modo a expurgá-la da ilegalidade de que enferma.
Finalmente, cumpre apreciar as normas dos artigos 30.º, n.º 1, 37.º, n.º 2, 38.º, n.º 1, e 39.º, n.ºs 1 e 2, do Regimento da AACS, que, na opinião do Senhor Auditor Jurídico, são «susceptíveis de possibilitarem certa confusão ou intromissão de funções entre o secretário e o director de serviços, quando se não verifique a situação prevista no art.º 18.º-2 (acumulação das funções de secretário por parte do director de serviços)».
Salvo melhor opinião, não se afigura, porém, que assim seja.
Mas analisemos tais normas, à luz das competências regimentais do secretário e do director de serviços, atrás indicadas.
1. Artigo 30.º (Publicidade de actos):
«1 - As deliberações e os pareceres da AACS são tornados públicos no prazo de dois dias úteis subsequentes à reunião em que foram tomados, através de comunicados à imprensa a elaborar pelo secretário, com expressa menção do resultado das votações e do sentido de voto dos membros que nelas tomaram parte, quando a votação tiver sido nominal.»
Nos termos do artigo 18.º do Regimento, compete ao secretário, nomeadamente: a) secretariar as reuniões plenárias, b) elaborar e distribuir as respectivas actas, c) apoiar e coadjuvar o presidente e o vice-presidente no exercício das competências destes; f) executar todas as demais tarefas do âmbito das suas atribuições que lhe forem cometidas pelo plenário da AACS.
Deste modo, parece seguro que, pelo seu objecto, intimamente ligado ao funcionamento do plenário da AACS, na esfera das suas atribuições e competências, a elaboração de comunicados à imprensa destinados a publicitar as deliberações e pareceres da AACS se insere, plenamente, nas apontas competências regimentais do secretário, nas quais reside o âmago do cargo.
Não se vê, assim, como e em quê essa tarefa do secretário possa contender, por qualquer forma, com as competências do director de serviços, quer como chefe do serviço de apoio privativo e, pois, das três unidades que o compõem (artigo 40.º do Regimento), como atrás sustentámos, quer mesmo enquanto apenas detentor da direcção dos serviços administrativos, na formulação restritiva do n.º 1 do artigo 46.º do Regimento.
Com efeito, analisando o conteúdo funcional assinalado pelo Regimento a cada uma das unidades do serviço de apoio (artigo 40.º)
- assessoria técnica (artigo 44.º); secretariado (artigo 45.º) e serviços administrativos (artigo 47.º) -, constata-se que a elaboração daqueles comunicados à imprensa não se enquadra em nenhuma das tarefas cometidas a cada uma delas.
Por outro lado, ponderando o elenco de competências que o n.º 2 do artigo 46.º do Regimento atribui, em especial, ao director de serviços, conclui-se também que a elaboração de comunicados à imprensa não se inclui, de todo, no âmbito de qualquer das matérias enunciadas nesse normativo.
2. Artigo 37.º (Plano de actividades):
«1 - Até ao dia 31 de Maio, o plenário aprovará a definição prévia de objectivos e prioridades de acções previstas para o ano subsequente, bem como as necessidades em meios humanos e materiais para a sua consecução.
2 - Com base nos elementos previstos no número anterior, o secretário submeterá ao plenário até 15 de Junho uma proposta de plano de actividades.»
A elaboração da proposta de plano de actividades obedece, pois, à aprovação prévia pelo plenário da definição de objectivos e prioridades de acções previstas para o ano seguinte, bem como das necessidades em meios humanos e materiais para a sua consecução.
Nestes termos, afigura-se que a obrigação de o secretário submeter à apreciação do plenário uma proposta de plano de actividades se harmoniza inteiramente com a competência para preparar os relatórios de actividade da AACS que a alínea d) do artigo 18.º do Regimento lhe comete.
A tanto não obstará o facto de essa proposta comportar também as necessidades em meios humanos e materiais para a consecução de objectivos e prioridades de acções previstas para o ano seguinte, matéria esta de natureza administrativa, da competência especial do director de serviços, nos termos das alíneas i) e j) do n.º 2 do artigo 46.º do Regimento (propor a admissão e contratação de pessoal necessário ao funcionamento dos serviços administrativos e a aquisição do material e equipamento necessário ao funcionamento da AACS).
De tal circunstância apenas decorrerá a necessidade de adequada e oportuna articulação entre o secretário e o director de serviços, facultando este àquele os elementos indispensáveis ao fim em vista e que, na esfera das suas competências, lhe caiba elaborar, de acordo com a definição prévia das necessidades aprovada pelo plenário e na sequência de propostas que atempadamente haja formulado nesse sentido.
Acresce que, embora não expressamente previsto para este efeito, o plenário da AACS, no uso da faculdade conferida pelos artigos 6.º, n.º 1, alínea a), e 32.º, n.º 1, do Regimento [57], poderá sempre deliberar a constituição de um grupo de trabalho específico para o acompanhamento da elaboração da proposta de plano de actividades, assim obviando a eventuais dificuldades de percurso.
3. Artigo 38.º (Orçamento):
«1 - Até ao dia 15 de Setembro de cada ano, o director de serviços apresentará ao plenário um projecto de orçamento, discriminado e justificado, com a quantificação das actividades e das necessidades para o ano subsequente.»
Atenta a competência para elaborar o orçamento e as contas anuais da AACS que a alínea g) do n.º 2 do artigo 46.º do Regimento atribui ao director de serviços, considera-se que a obrigação de este apresentar ao plenário um projecto de orçamento se mostra consentânea com aquela sua competência, em nada colidindo com a do secretário, a cujas funções tal tarefa, de índole administrativa, é completamente estranha, nos termos regimentais.
De resto, na elaboração do projecto de orçamento, o director de serviços está amparado pela previsão do n.º 3 do artigo 38.º do Regimento: «Para o efeito da preparação do orçamento anual, a Alta Autoridade poderá constituir um grupo de trabalho específico que orientará o director de serviços na sua elaboração e apresentará uma informação justificada ao plenário.»
4. Artigo 39.º (Relatório e contas):
«1 - Até ao dia 15 de Fevereiro de cada ano, o secretário elaborará um projecto de relatório das actividades da Alta Autoridade no ano transacto.
2 - Até ao final de Fevereiro, o director de serviços apresentará as contas anuais da Alta Autoridade, de acordo com as normas legais aplicáveis.»
Ainda aqui se não vislumbra possibilidade de confusão entre as funções do secretário e do director de serviços ou de intromissão de umas nas outras, valendo, mutatis mutandis, o que atrás se disse a propósito da elaboração do plano de actividades e do orçamento anual da AACS.
Na verdade, competindo ao secretário preparar os relatórios de actividades da AACS, nos termos da alínea d) do artigo 18.º do Regimento, a elaboração pelo mesmo de um projecto de relatório das actividades da AACS no ano transacto é o exercício directo dessa competência regimental, de todo alheia à do director de serviços.
Ao invés, competindo ao director de serviços elaborar o orçamento e as contas anuais da AACS, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 46.º do Regimento, a apresentação das contas anuais da AACS pelo director de serviços é também a concretização daquela competência regimental, de todo estranha à do secretário.
Em qualquer dos casos, subsiste sempre, aliás, a possibilidade, consagrada, em termos gerais, pelos artigos 6.º, n.º 1, alínea a), e 32.º, n.º 1, do Regimento, de a AACS deliberar a constituição de grupos de trabalho específicos para o acompanhamento da elaboração dos documentos em causa, grupos esses aos quais, como a quaisquer outros, a AACS poderá afectar, em especial, pessoal técnico ou administrativo em regime de exclusividade, sempre que tal for julgado necessário ao desempenho das suas funções, nos termos do artigo 33.º, n.º 2, do Regimento.
Face ao exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª A Alta Autoridade para a Comunicação Social é um órgão do Estado, independente, colegial e dotado de autonomia administrativa, que funciona junto da Assembleia da República, nos termos regulados pela lei (artigos 39.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da República, e 2.º e 10.º da Lei
[1] Lei n.º 77/88, de 1 de Julho (Lei Orgânica da Assembleia da República), e não n.º 77/78, como, por lapso, vem indicado.
[2] Oficio n.º 209/AACS/2000, de 6 de Novembro de 2000.
[3] Oficio n.º 17/AACS/2001, de 12 de Janeiro de 2001, do Senhor Presidente da AACS.
[4] Junto ao processo e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
[5] A redacção deste artigo permaneceu inalterada, após a Lei Constitucional n.º 1/2001, de 12 de Dezembro (5.ª revisão). «Até à 4.ª revisão constitucional (1997) não havia explícito fundamento constitucional para a administração independente, salvo nos casos directamente previstos na Constituição, como sucedia no caso da Alta Autoridade para a Comunicação Social (...). Hoje, porém, o art.º 267.º-3 consente expressamente a criação de “entidades administrativas independentes”.» (VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, pág. 134).
[6] Ainda não ocorreu a aprovação destes regulamento e mapa de pessoal, conforme comunicação do Presidente da AACS, de 5 de Setembro de 2001.
[7] Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 54, de 28 de Maio de 1998.
[8] Ibidem, I Série, n.ºs 78, de 6 de Junho de 1998, e 80, de 12 de Junho de 1998.
[9] Ibidem, I Série, n.º 86, de 30 de Junho de 1998, e II Série-A, n.º 65, de 1 de Julho de 1998.
[10] Ibidem, II Série-A, n.º 69, de 24 de Julho de 1998.
[11] Redacção alternativa consensual aprovada em votação, na especialidade, da Proposta de Lei e das propostas de eliminação, substituição e aditamento apresentadas.
[12] Aprovado com a eliminação consensual de «nomeado pelo presidente da Alta Autoridade».
[13] Regimento n.º 1/2000, publicado no Diário da República, II Série, n.º 166, de 20 de Julho de 2000, e entrado em vigor no dia imediato (artigo 50.º).
[14] Instrumento ainda não aprovado, segundo informação do Serviço de Apoio da AACS.
[15] Alterada pela Lei n.º 30/94, de 29 de Agosto, e ambas revogadas pelo artigo 28.º da Lei n.º 43/98.
[16] Diário da República, II Série, n.º 134, de 14 de Junho de 1991. Alterado conforme Avisos publicados no Diário da República, II Série, n.º 64, de 17 de Março de 1992, e n.º 115, de 19 de Maio de 1998.
[17] Dispõe a Lei n.º 59/90:
Os órgãos independentes que funcionam junto da Assembleia da República, quando, por lei própria, lhes não seja atribuída também autonomia financeira, gozam de autonomia administrativa, nos termos em que ela é definida pelo artigo 2. º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.»
1 – A cobertura das despesas com o funcionamento dos órgãos independentes é feita pela verba inscrita em capítulo autónomo do orçamento da Assembleia da República, expressamente referido ao órgão a que respeita, e ainda pelas receitas que a esse órgão caiba cobrar.
2 – São incluídos nas despesas com o seu funcionamento e suportados pelos respectivos órgãos os encargos com o pessoal ao seu serviço, ainda que pertencente aos quadros da Assembleia da República.
3 – Os presidentes ou os titulares dos referidos órgãos podem autorizar despesas dentro dos limites estabelecidos para os ministros.»
[18] Por sua vez, estatui a Lei n.º 8/90:
1 – Os serviços e organismos da Administração Central disporão, em regra, de autonomia administrativa nos actos de gestão corrente, traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios.
2 – Os actos de gestão corrente são todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições.
3 – Excluem-se do âmbito da gestão corrente os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e, designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados.
4 – A competência dos membros do Governo inclui sempre os necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção, bem como a prática dos actos que excedam a gestão corrente, garantindo-se a intervenção dos órgãos de planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação dos planos e programas incluídos no Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC).»
[19] Pese, embora, o previsto no artigo 25.º (Serviços eventuais) do anterior Regimento da AACS, atrás transcrito: «Trabalhos técnicos, serviços e outras actividades de carácter eventual poderão ser confiados a especialistas, mediante contrato.»
[20] No Orçamento da Assembleia da República para 2001, aprovado pela Resolução n.º 87/2000, de 7 de Dezembro (Diário da República, Série I-A, n.º 300, de 30 de Dezembro de 2000), objecto da Declaração de Rectificação n.º 4/2001, de 6 de Fevereiro (Diário da República, Série I-A, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 2001), incluem-se dotações expressamente referidas à AACS em “Despesas correntes, Financiamento de entidades-
- Transferências”, sob a rubrica 040101, e em “Despesas de capital, Financiamento de entidades - Transferências”, sob a rubrica 080101. Nas notas justificativas destas rubricas orçamentais são indicadas as Leis n.ºs 15/90, de 30 de Junho, 59/90, de 21 de Novembro, e 43/98, de 6 de Agosto.
[21] Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, págs. 126 e seguintes.
[22] Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª edição, (5.ª reimpressão), Livraria Almedina, Coimbra, 2001, págs. 227 a 230 e 300 a 302.
[23] Lições de Direito Administrativo, Volume I, Lex, Lisboa, 1999, págs. 273 a 276.
[24] Sobre a natureza, funções e competências da AACS, cfr. AMÉRICO SIMANGO, A Alta Autoridade para a Comunicação Social, in “Direito e Justiça”, Vol. XIV, Tomo I, 2000, págs. 247 e segs., segundo quem «A orientação dominante na doutrina tem qualificado a Alta Autoridade para a Comunicação Social como um órgão independente da Administração», incluído na «modalidade de órgãos constitutiva da designada administração independente». Para LUÍS BRITO CORREIA, Direito da Comunicação Social, Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 2000, pág. 440, a AACS «é um organismo do Estado, embora independente», e «do Estado, porque criado pela Constituição, composto maioritariamente por membros eleitos por órgãos do Estado (...) e financiado pelo orçamento geral do Estado, embora dotado de autonomia administrativa. É, sem dúvida, um organismo de direito público, pois tem poderes de autoridade (-).»
ANA ROQUE, Altas Autoridades e de Regulação das Instâncias, in “Direito em Revista”, n.º 04, Out./Dez. 2001, “Em Análise”, 3.7, também se refere à AACS como «autoridade administrativa independente» de «hetero-regulação», cujo papel é «tanto vinculativo como prudencial».
[25] O Direito, Introdução e Teoria Geral, Uma Perspectiva Luso-Brasileira, 10.ª edição revista, Livraria Almedina, Coimbra, 1997, págs. 282 e 285.
[26] O Ordenamento Jurídico Administrativo Português, in “Contencioso Administrativo”, Livraria Cruz, Braga, 1986, págs. 48 e 58 e seguintes.
[27] No mesmo sentido, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Livraria Almedina, Coimbra, 2001, pág. 153, citando VIEIRA DE ANDRADE.
[28] Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.ª edição (6.ª reimpressão), Livraria Almedina, Coimbra, 1997, pág. 100.
[29] Teoria dos Regulamentos, in “Revista de Direito e de Estudos Sociais”, Atlântida Editora, Coimbra, Ano XXVII, Janeiro-Dezembro 1980, N.ºs 1-2-3-4, págs. 5 e 6.
[30] Segundo o Autor, «é normal verem-se incluídos nos regulamentos internos os chamados regulamentos de organização em sentido estrito. Mas estes “regulamentos” não são fontes de direito, não são rigorosamente actos normativos.» «O seu lugar próprio, numa Teoria Geral do Direito Administrativo, é no capítulo que designamos por “Teoria da organização administrativa”».
[31] Teoria... cit., ibidem, Livraria Almedina, Coimbra, Ano XXVIII (2.ª série), N.º 1, Janeiro-
-Março 1986, págs. 11 a 13.
[32] Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, pág. 118.
[33] Ob. cit., págs. 99 e seguintes.
(x1) A. QUEIRÓ, ob. cit., págs. 30-31 e 55 e segs. .
(x2) A. QUEIRÓ, últ. loc. cit., situa-os fora desse conceito, como fontes autónomas de direito administrativo.
[34] Curso...cit., Vol. II, págs. 158 e seguintes.
[35] Nesta sede, cabe observar - além do que adiante se dirá sobre o n.º 1 do artigo 46.º (infra, IX) - que o Regimento da AACS contém normas internas e externas que se afiguram contra legem. Uma simples leitura do seu artigo 2.º imediatamente adverte o intérprete nesse sentido, embora algumas das matérias nele enunciadas constituam reprodução do respectivo regime legal.
Em todo o caso, refiram-se, a título meramente exemplificativo, entre as primeiras, o artigo 18.º, n.º 1, alínea e), segundo a qual compete ao secretário «Organizar e coordenar os serviços do Secretariado». Sendo este uma das três unidades que constituem o serviço de apoio da AACS (artigo 40.º), que será chefiado por um director de serviços (artigo 26.º, n.º 4, da Lei n.º 43/98), a este deverá caber aquela competência. E também o n.º 2 do mesmo preceito, nos termos do qual «O secretário poderá acumular estas funções com o cargo de director de serviços». Face à previsão do n.º 4 do artigo 26.º da citada Lei, a possibilidade de acumulação deverá ser a inversa, pois esse normativo impõe a existência de um director de serviços, o que exclui a hipótese de acumulação deste cargo pelo secretário, tanto na qualidade de elemento exterior ao órgão, como, por maioria de razão, na de membro do mesmo.
No tocante às segundas, cite-se, v. g., o n.º 2 do artigo 5.º, relativo à eficácia dos actos da AACS. Ao estatuir que, «Em caso de denegação dos direitos previstos nas alíneas c) e h) do número anterior, as decisões da Alta Autoridade podem revestir as formas de: a) Advertência; b) Sancionamento contra-ordenacional; c) Participação criminal», esta disposição excede o consentido pela norma habilitante do artigo 25.º da Lei n.º 43/98, segundo o qual «O Regimento define, nomeadamente, o modo de designação e o funcionamento dos grupos de trabalho que a Alta Autoridade entenda constituir», afrontando também, indirectamente, o comando do n.º 2 do artigo 39.º da Constituição, nos termos do qual «A lei define as demais funções e competências da Alta Autoridade para a Comunicação Social e regula o seu funcionamento.»
E não se objecte quanto a este tipo de normas regimentais que se trata de regras de funcionamento, como tais incluídas na alçada do Regimento, na perspectiva, inclusive, da enunciação não taxativa do n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 43/98. A verdade é que toda a matéria do funcionamento da AACS está sob reserva de lei formal, não podendo este normativo ser interpretado com uma amplitude desconforme à Lei Fundamental (artigos 39.º, n.º 2, e 112.º, n.º 6).
[36] Na exposição subsequente, acompanharemos, resumidamente, o Parecer de ANTUNES VARELA e JOSÉ GABRIEL QUEIRÓ, de 8 de Julho de 1989, junto ao parecer n.º 36/89, de 12 de Outubro de 1989, deste corpo consultivo (Diário da República, II Série, de 25 de Maio de 1990), Parecer aquele também invocado nos pareceres n.ºs 61/92, de 29 de Outubro de 1992, 66/92, de 27 de Novembro de 1992, e 68/97, de 12 de Fevereiro de 1998.
[37] Artigo 5.º, n.º 1, do Código Civil: «A lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial.»
[38] Artigo 5.º, n.º 2, do Código Civil: «Entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em legislação especial.»
A Lei n.º 6/83, de 29 de Julho, relativa à publicação, identificação e formulário dos diplomas, vigente à data da entrada em vigor da Lei n.º 43/98, alterada pelas Leis n.ºs 337/87, de 21 de Outubro, 113/88, de 8 de Abril, e 1/91, de 2 de Janeiro, e com estas revogada pela Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, dispunha no artigo 1.º: «A eficácia jurídica de qualquer diploma depende da sua publicação.» (n.º 1). E, no artigo 2.º: «O diploma entra em vigor no dia nele fixado ou, na falta de fixação, no continente no quinto dia após a publicação (...).» (n.º 1); «O dia da publicação não se conta.» (n.º 2).
A Lei n.º 74/98 mantém a redacção do artigo 1.º da Lei n.º 6/83 e dispõe no artigo 2.º: «Os actos legislativos e os outros actos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado (...).» (n.º 1); «Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor no 5.º dia após a publicação.» (n.º 2); «Os prazos referidos nos números anteriores contam-se a partir do dia imediato ao da publicação do diploma, ou da sua distribuição, se esta tiver sido posterior.» (n.º 4).
[39] Do seguinte teor: «A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.»
[40] AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Teoria... cit., pág. 9, afirma que os regulamentos complementares «são indispensáveis à execução das leis, enquanto os regulamentos executivos são necessários à boa execução delas».
[41] Aludindo aos regulamentos como fontes do direito, diz também OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral, Uma Perspectiva Luso-Brasileira, 10.ª edição revista, Livraria Almedina, Coimbra, 1997, págs. 282 e 285: «Perante a multiplicidade de condutas que a administração implica, o Executivo tem a necessidade de estabelecer regras gerais que disciplinem a sua actuação. Essas regras são frequentemente indispensáveis mediadoras no percurso da lei, quando esta necessita de ser complementada para se tornar exequível.»
[42] MARCELLO CAETANO, Manual... cit., Vol. II, 10.ª edição (4.ª reimpressão), Livraria Almedina, Coimbra, 1991, págs. 654 e 655, define provimento como o «acto jurídico pelo qual alguém é designado para exercer as funções de agente administrativo», e nomeação como «o acto administrativo que provê um indivíduo na qualidade de agente mas ficando a investidura nas funções dependente de posterior aceitação do nomeado».
[43] Alterada pela Lei n.º 59/93, de 17 de Agosto.
[44] Diário da República, Série I-A, n.º 65/98, de 18 de Março de 1998.
[45] Do seguinte teor:
(Funções de secretariado)
1 - O pessoal dirigente provido em cargos de director-geral ou equiparado pode ser apoiado por funcionários, em número não superior a 2, para exercerem funções de secretariado.
2 - Os funcionários a que se refere o número anterior são designados por escolha do respectivo dirigente, mediante despacho, e cessam funções, sem dependência de quaisquer formalidades, na data da cessação ou suspensão da comissão de serviço do dirigente, sem prejuízo de, a todo o momento, este poder fazer cessar o exercício dessas funções por conveniência de serviço ou a requerimento do interessado.
4 - O despacho de designação referido no n.º 2 deverá ser publicado na 2.ª série do Diário da República.»
[46] Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1986, págs. 603 a 606. De igual modo se pronuncia hoje o Autor, na vigência do Código do Procedimento Administrativo (ob. cit., Vol. I, 2.ª edição, 2001, pág. 600).
[47] Muitas das quais, segundo o Autor, «vêm do CA, cujo Título V da Parte I, hoje revogado, tratava “da constituição e funcionamento dos corpos administrativos em geral” (arts. 328.º a 387.º).» Na formulação dessas regras gerais, o Autor serviu-se «das soluções consagradas pela lei ou pelo costume, bem como dos princípios gerais formulados pela doutrina e pela jurisprudência.» (ob. cit., notas (2), pág. 598, e (1), pág. 606).
[48] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, (reimpressão), Livraria Almedina, Coimbra, 1999, comentário IV ao artigo 14.º, n.º 1, pág. 150, notam, a este respeito, que a «lei não esclarece se o secretário está vinculado a coadjuvar o presidente nas funções que são da competência deste. A questão pode ter enorme relevo prático em termos de responsabilidade. Na dúvida, ainda preferimos - até por causa do silêncio da lei a esse propósito e da inexistência de qualquer vínculo hierárquico ou orgânico estabelecido entre os dois - responder negativamente. Não é que o secretário não possa ajudar o presidente e não lhe deva até colaboração: o que acontece é que a responsabilidade funcional do presidente não se transfere para ele, quando é coadjuvado ou ele lhe presta colaboração.»
[49] Ob. cit., comentários I, II e IV ao artigo 14.º, n.º 1, págs. 148 e 149.
[50] «Membros e vogais: os órgãos colegiais são por definição compostos por uma pluralidade de titulares. Os “membros” são todos os titulares do órgão colegial. Mas o presidente, que existe sempre, e os vice-presidentes, secretários e tesoureiros, quando existam, são membros mas não são vogais. “Vogais” são apenas os membros que não ocupem uma posição funcional dotada expressamente de uma denominação apropriada.» (FREITAS DO AMARAL, Curso... cit., Vol. I, 2.ª edição, 2001, pág. 597).
[51] Princípios Gerais do Código do Procedimento Administrativo, in “Seminário sobre o Código do Procedimento Administrativo”, Centro de Estudos e Formação Autárquica, Coimbra, 1993, págs. 37 e 45.
[52] Cfr. o parecer n.º 31/95, de 6 de Julho de 1995.
[53] Manual... cit., Vol. I, pág. 239 e seguintes.
[54] Curso... cit., Vol. I, 2.ª edição, 2001, págs. 641 e 642.
[55] No mesmo sentido, JEAN RIVERO, Direito Administrativo, Livraria Almedina, Coimbra, 1981, págs. 359 e 360, a propósito do controlo hierárquico: «Numa Administração centralizada, o superior possui em relação aos actos do seu subordinado os mais amplos poderes; pode inspirá-los por meio das suas instruções, ou mesmo ditá-los por meio das suas ordens; (...). Esses poderes possui-os o superior de pleno direito, sem que seja necessário um texto; são inerentes à sua qualidade, e ao lugar que ocupa na hierarquia.»
[56] JOÃO ALFAIA, ob. cit., págs. 42 e 43.
[57] Artigo 6.º (Meios de acção da AACS): «1 - A AACS pode requerer ou praticar diligências e tomar medidas necessárias ao cabal desempenho das suas atribuições e, designadamente: a) Criar comissões e grupos de trabalho; (...).».
Artigo 32.º (Grupos de trabalho): «1 - O presidente e os membros da AACS, em plenário, podem propor a constituição de grupos de trabalho para o acompanhamento de assuntos específicos, definindo as tarefas que lhes são cometidas, bem como o prazo para a sua conclusão.»

References: artigo 7
 artigo 26
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 artigo 14
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 artigo 46
 artigo 26
 artigo 40
 artigo 49
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 artigo 18
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 artigo 37
in casu
 artigo 26
 artigo 18
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 artigo 18
 artigo 27
 artigo 26
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 artigo 25
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 artigo 2
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 artigo 2
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 artigo 14
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 Artigo 30
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 artigo 39
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 Artigo 6

Artigo 32