Source: https://www.conjur.com.br/2011-mar-07/representacao-judicial-orgao-publico-complicada-parece
Timestamp: 2018-01-22 16:42:46+00:00

Document:
ConJur - Representação judicial de órgão público é mais complicada do que parece
Representação judicial de órgão público é delicada
7 de março de 2011, 16h44
Por Edvaldo Fernandes
O artigo 41 do Código Civil, ao cobrir todos os órgãos públicos federais sob o véu de pessoa jurídica una, reforçaria a interpretação de que todos sempre comparecem em juízo representados pela Advocacia-Geral da União. Conformemente, o artigo 7º do Código de Processo Civil[1] assegura a toda pessoa no exercício de seus direitos a capacidade de estar em juízo.
Assim, tais órgãos, por não configurarem pessoa jurídica per si não poderiam praticar atos processuais em nome próprio. Não é por outra razão que o artigo 12 do mesmo Código de Processo Civil dispõe que a União e os demais entes federativos se representam em juízo pelos respectivos procuradores.
Essas regras confluem com o artigo 131 da Constituição, que atribui à Advocacia-Geral da União a representação judicial e extrajudicial da União e as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. Por exclusão, à primeira vista restaria à Advocacia do Senado Federal e aos órgãos jurídicos dos demais Poderes tão somente a consultoria e o assessoramento jurídico interno.
A Constituição determina que os Poderes da União são independentes e harmônicos entre si (artigo 2º). Por serem harmônicos os Poderes, os conflitos devem ser evitados, mas por serem os Poderes independentes, os conflitos são, muitas vezes, inevitáveis. Quando esses conflitos forem judicializados, cada poder será representado pelo órgão jurídico próprio, por força do princípio do contraditório (inciso LV do artigo 5º da Constituição).
O órgão de representação judicial e extrajudicial do Poder Executivo não poderia imbuir-se da função de promotor natural da tutela jurisdicional das prerrogativas dos Poderes republicanos rivais, contra as quais se arvora, no mais das vezes, o próprio presidente da República e seus órgãos auxiliares. Tal usurpação, inequívoca burla ao princípio da ampla defesa e do contraditório, feriria cláusula pétrea por marchar contra o princípio da separação dos poderes (inciso do III, alínea "d", parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição).
Implicações da doutrina da capacidade judiciária do Poder Legislativo
A otimização da eficácia dos direitos fundamentais exige que se compreendam melhor as antinomias internas ao próprio Estado. Em vez de uma relação conformadora de direitos bipolar, é de se vislumbrar uma relação tripolar ou tricotômica, Estado/Governo/sociedade, e de se considerarem as clivagens políticas internas ao Estado e ao Governo.
O presidencialismo de coalizão que vem se estabelecendo no Brasil (Santos, 2006). A formação de maiorias em função da governabilidade é um procedimento legítimo, mas o Parlamento tem funções que, decididamente, ultrapassam as de governo. Por isso, precisa estar imune à cooptação.
Como resposta a essa hipertrofia inercial do Governo e à circunstancial timidez do Parlamento, o Poder Judiciário tornou-se mais ativo, ora freando os impulsos do Executivo ora compelindo-o a implementar ou a ampliar políticas públicas já aprovadas pelo Legislador, ora transpondo o Poder Legislativo, regulamentando diretamente normas de eficácia limitada[2].
Esse ativismo, que é denominado na literatura internacional como judicialização da política (Tate e Valinder, 1995), condensa-se na jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, que aumentou o grau de sindicabilidade judicial do processo legislativo. Lembram esses dois autores que
A ampliação do contraditório para formação de consensos mais firmes em sede judicial, além de estar em linha com a modernas teorias dos Direitos Fundamentais, conforma-se, com o programa teórico de Jürgen Habermas, que concebe o desenvolvimento da democracia a partir estruturação de práticas argumentativas (2002).
Ademais, sempre que houver conflito em torno da legitimidade ad causam, deve operar o princípio da predominância de interesses, de que decorre que a competência deve ser atribuída ao órgão que, predominantemente, tiver interesse na matéria[3]. Portanto, se a questão tiver relação com o processo legislativo, a representação deve ser atribuída, desde logo, à Advocacia do Senado Federal.
À guisa de conclusão, pode-se sintetizar todo o exposto nos seguintes tópicos:
a) os órgãos despersonalizados têm capacidade processual para promover a tutela jurisdicional de suas prerrogativas, com fundamento nos princípios da inafastabilidade da jurisdição e da ampla defesa; logo, os órgãos legislativos gozam de capacidade processual para promover a tutela de suas prerrogativas institucionais;
b) o princípio da separação de poderes está teleologicamente intrincado com a promoção dos direitos fundamentais e com a operatividade do princípio democrático;
c) o Senado Federal tem interesses jurídicos específicos e competência a preservar, especialmente em um contexto de judicialização da política e de expansão do Governo em detrimento do Estado, que justifica a institucionalização de uma advocacia legislativa própria para aniquilar ou reduzir a assimetria informacional em matéria jurídica vis-à-vis o Poder Executivo;
d) a verificação judicial preliminar dos pressupostos e das condições da ação em que o Senado Federal reivindique a condição de parte interfere com a independência e o livre funcionamento do Poder Legislativo. Portanto, à luz dos princípios da independência e da separação dos poderes e os da inafastabilidade da jurisdição e da ampla defesa, o Senado Federal pode-se fazer representar em juízo por sua Advocacia sempre que lhe aprouver.
ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988.
ALEXY, Robert. Direitos fundamentais, balanceamento e racionalidade. Ratio Juris, Oxford, v. 16, n. 2, p. 131-140, jun. 2003.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 74.836/CE. Relator: Ministro Aliomar Baleeiro. Julgamento: 07 mar. 1973. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 19 nov. 1973.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Questão de Ordem na Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 127/DF. Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 20 nov. 1989. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 04 dez. 1992.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1557/DF. Relator: Ministro Ellen Grace. Julgamento: 31 mar. 2004. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 18 jun. 2004a.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2213/DF. Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 04 abr. 2002. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 23 abr. 2004b.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 24849/DF. Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 22 jun. 2005. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 29 set. 2006.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3599/DF. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Julgamento: 21 mai. 2007. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 14 set. 2007.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injunção nº 712/PA. Relator: Ministro Eros Grau. Julgamento: 21 out. 2007. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 31 out. 2008.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Mandado de Segurança nº 25588/DF. Relator: Ministro Menezes Direito. Julgamento: 02 abr. 2009. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Diário de Justiça, 08 mai. 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Personalidade judiciária de órgãos públicos. Revista Eletrônica do Estado (REDE), Salvador, n. 11, jul./set. 2007. Disponível em: http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-11-JULHO-2007JOSE%20CARVALHO% 20FILHO.pdf. Acesso em: 14 jun. 2010.
FERREIRA, Fernando Guimarães. A consolidação da personalidade judiciária dos Poderes Judiciário e Legislativo, como decorrência do Princípio da Independência e Autonomia dos poderes, numa perspectiva crítica à hipertrofia do Poder Executivo. Ajuris, Porto Alegre, v. 24, n. 70, p. 172-184, jul. 1997.
GIERKE, Otto. Political Theories of the Midle Age. Cambridge: Cambridge University Press, 1913.
GRECO, Leonardo. Garantias fundamentais do Processo: o Processo Justo. In: GRECO, Leonardo. Estudos de Direito Processual Civil. Campos dos Goytacazes: Ed. Faculdade de Direito de Campos, 2005. p. 225-286.
HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. v. II. Tradução de Flávio Breno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
JELLINEK, Georg. Sistema dei diritti pubblici subiettivi. Milano: Giuffrè, 1912.
KREHBIEL, Keith. Information and Legislative organization. Ann Arbor: Michigan University Press, 1992.
MARINONI, Luiz Guilherme. A legitimidade da atuação do juiz a partir do direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1161, set. 2006. Disponível em:
SANTOS, Fabiano. Governos de coalizão no sistema presidencial: o caso do Brasil sob a égide da Constituição de 1998. In: AVRITZER, Leonardo; ANASTÁSIA, Fátima (Org.). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG/PNUD, 2006. p. 223-236.
TATE, C. N.; VALLINDER, T. (Org.). The global expansion of judicial power. New York: New York University Press, 1995.
[1] Art. 7o Toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo.
[2] O que ocorreu, por exemplo, no julgamento do mandado de segurança 712/PA (Supremo Tribunal Federal, 2008).
[3] O princípio, referido por Alexandre de Moraes (2002, p. 742) e outros constitucionalistas, foi cunhado como critério para definição das competências dos entes federativos, ou seja, do ponto de vista organizacional da Federação, foi aplicado a partir de um corte vertical. Mutatis mutandis, presta-se também como critério de solução para conflitos de competência entre órgãos de poderes republicanos diferentes, ou seja, a partir de um corte horizontal.
Edvaldo Fernandes é advogado do Senado e jornalista, mestre em Ciência Política e especialista em Direito Tributário.
Revista Consultor Jurídico, 7 de março de 2011, 16h44
Meus parabéns! Precisamos avançar nesse convencimento!
ROBERTA SIMOES NASCIMENTO (Advogado Autárquico) 12 de março de 2011, 11h09
Como de praxe, está excelente o seu artigo! Meus parabéns! A doutrina realmente vinha carecendo desse debate! Já está na hora de se formar um consenso sobre a supremacia da advocacia pública como um todo, não merecendo uma determinada carreira preponderar sobre outra. Não há que se falar em exclusividade de determinado órgão na representação, sobretudo quando também são respeitados o concurso público e os demais princípios da Administração Pública! A existência de um corpo próprio de advogados no âmbito do Poder Legislativo não só não conflita com o Texto Constitucional, como, na verdade, garante o perfeito funcionamento do sistema arquitetado na Carta de 1988!! Precisamos avançar nesse convencimento! Obrigada pela contribuição!
Le Roy Soleil (Outros) 8 de março de 2011, 12h17
Onde consta "o Tribunal e o Tribunal de Contas", leia-se: "e o Tribunal de Contas".
Mero sofisma
Le Roy Soleil (Outros) 8 de março de 2011, 12h15
Somente a pessoa jurídica de direito público - UNIÃO FEDERAL -, detém personalidade jurídica para litigar. Executivo, Legislativo e Judiciário são meros Poderes da União, desprovidos de personalidade jurídica própria. E Ministério Público (Federal e do Trabalho) o Tribunal e o Tribunal de Contas, meros órgãos, igualmente desprovidos de personalidade jurídica própria.
E a defesa da União (pouco importando se a matéria de fundo é de interesse deste ou daquele Poder ou órgão), é prerrogativa EXCLUSIVA da Advocacia-Geral da União (AGU).
O articulista incorre em crasso equívoco, ao afirmar que a AGU, por ser vinculada ao Poder Executivo, só defende os interesses deste Poder.
A representação dos demais Poderes incumbe sim, e exclusivamente, à AGU.

References: artigo 41
 artigo 7
 artigo 12
 artigo 131
 artigo 5
 artigo 60