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Sentencia c-1056/12
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LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Con salvamento de voto Con aclaración de voto
A LA SENTENCIA C-1056/12
Referencia: Expediente D-9131 AC
Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”
Actores: Héctor Germán Ramírez Gasca, Lorena Parrado Prieto y otros, y Álvaro Orduz Sánchez y otro.
Salvo mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-1056 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesión del seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012), por las razones que a continuación expongo:
1. Frente a la decisión de declarar inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011, por encontrar que este acto sustituye la Constitución, en razón de la incompetencia del Congreso de la República para expedirlo, considero que ninguna de las demandas acumuladas satisfacía en su concepto de la violación el mínimo argumentativo de certeza. Por lo tanto, no era posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto de dicho acto, sino que era menester inhibirse de hacerlo.
2. Para dar cuenta del alcance de mi discrepancia, considero necesario señalar que de las tres demandas acumuladas, la D-9131, la D-9136 y la D-9146, la mayoría consideró que sólo la última carecía de aptitud sustancial, dado que se limitaba a realizar algunas afirmaciones, a modo de esbozo, pero sin ningún desarrollo argumentativo que muestre o demuestre la vulneración de la Carta Política. En vista de esta circunstancia, la mayoría consideró que esta demanda no satisfacía el mínimo argumentativo de suficiencia y, por lo tanto, decidió inhibirse frente a ella. Aunque la declaración de inhibición no aparezca en la parte resolutiva, es indudable su existencia, como se puede constatar en el párrafo final del punto 3 de la sentencia. No discrepo de esta declaración, sino que la comparto.
3. Mi discrepancia se relaciona con el análisis de las demandas D-9131 y D-9136, que la mayoría consideró aptas para que este tribunal pudiese emitir un pronunciamiento de fondo. Por el contrario, considero que estas demandas no eran aptas, ya que su concepto de la violación no satisface el mínimo argumentativo de certeza. Y no lo satisfacen porque parten de una inteligencia subjetiva e injustificada de la norma demandada, al asumir que ella elimina el régimen de conflicto de intereses en el trámite de un acto legislativo.
4. Se trata de una inteligencia subjetiva de la norma porque, como ya lo había advertido este tribunal en la Sentencia C-1040 de 2005, en el trámite de una reforma constitucional la regla es la de que no cabe plantear impedimentos o recusaciones, en la medida en que este tipo de normas afectan por igual a todos los colombianos, con independencia de la condición de parlamentario. Esta regla, además de sustentarse en la experiencia, tiene el propósito de evitar que por la vía de los conflictos de intereses muchas normas de la Constitución se tornen en irreformables o pétreas, como es el caso de las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, las relaciones entre gobierno y oposición, las entidades territoriales. En este contexto, el acto legislativo demandado se limita a plasmar un precedente claro y pacífico de este tribunal.
5. Se trata de una inteligencia injustificada de la norma, porque el Acto Legislativo 01 de 2011 no elimina el conflicto de interés, ya que el congresista que participe en el trámite de una reforma constitucional estando impedido puede ser destituido e inhabilitado por el Procurador General de la Nación, ya que su conducta se enmarcaría en una falta disciplinaria gravísima. Esta conducta también puede comprometer la responsabilidad penal del congresista, si se enmarca en los delitos de tráfico de influencias, cohecho y concusión. A más de comprometer la responsabilidad personal del congresista, su participación en el trámite de una reforma constitucional estando impedido puede afectar la propia reforma, si afecta las mayorías previstas para debatirlo y aprobarlo.
6. En vista de las anteriores circunstancias, la inteligencia que se hace en las demandas D-9131 y D-9136 de la norma demandada, no plantea una verdadera confrontación constitucional respecto de la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución.
1 El actor cita entre otras las sentencias T-461 de 2003 y C-1040 y T-1285, ambas de 2005. En relación con la sentencia C-1040 de 2005 el actor realiza además transcripciones parciales de algunas de las intervenciones de autoridades y ciudadanos que antecedieron al pronunciamiento de la Corte Constitucional, e incluso de salvamentos y aclaraciones de voto frente a esta misma sentencia.
2 Cita dos decisiones de la Sala Plena del Consejo de Estado de fechas 27 de julio de 2010 y 11 de abril de 2011, dictadas dentro de procesos de pérdida de investidura, en las que se destacan las características y la importancia constitucional de esta institución.
3 Específicamente el del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra.
4 La demanda cita en relación con este aspecto las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-572, C-816, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181, C-472, C-740 y C-986 de 2006, C-153 y C-293 de 2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011.
5 En este punto citan autores tales como Adolf Merkl, Alf Ross y Pedro de Vega.
6 Ley 5ª de 1992.
7 Estos intervinientes advierten que las reflexiones consignadas en este escrito son las mismas contenidas en la intervención presentada dentro del proceso D-9064 y en la demanda radicada bajo el número D-9161, de la cual son autores.
8 Los intervinientes se refieren a la posibilidad de que la Constitución sea reformada mediante acto legislativo, referendo o asamblea constituyente.
9 Los intervinientes informan que este punto retoma las consideraciones contenidas en la aclaración de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes a la sentencia C-572 de 2004.
10 En relación con estos temas los intervinientes citan autores de la doctrina internacional tales como Adolf Merkl, Alf Ross, Karl Loewenstein y Georges Burdeau.
11 Citan y comentan, entre otros, el contenido de los artículos 3°, 260, 133, 179, 180 y 182 de la Constitución.
12 Los intervinientes se referirían al Proyecto de Acto Legislativo No. 143 de 2011 Cámara – 007 de 2011 Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo No. 009 de 2011 Senado, 011 de 2011 Senado, 012 de 2011 Senado y 013 de 2011 Senado, “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.”.
13 Citan entre otros los artículos 40, 103, 123 y 133 de la Constitución Política.
14 En relación con este aspecto citan las sentencias C-319 de 1994 y C-037 de 1996.
15 Esta reflexión habría hecho parte de la justificación desarrollada en la exposición de motivos que en su momento acompañó la propuesta de este Acto Legislativo.
16 Cfr. entre los pronunciamientos de los años recientes las sentencias C-588 de 2009, C-303 de 2010, C-574 de 2011, C-249 y C-288 ambas de 2012.
17 Sobre este aspecto ver, entre muchas otras, las sentencias C-178, C-180, C-216 y C-293 todas de 2007, C-574 de 2011, C-132, C-243, C-317 y C-846, estas últimas de 2012.
18 Entre ellas las sentencias C-1200 de 2003, C-572, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-472 y C-740 de 2006, C-153, C-178, C-180, C-216, C-292 y C-293, todas estas de 2007, C-588 de 2009, C-141 y C-303 de 2010, C-132, C-170 y C-243 de 2012.
19 En la sentencia C-574 de 2011 la Corte se declaró inhibida de decidir sobre el cargo planteado contra el Acto Legislativo 02 de 2009 al considerar que la demanda contenía una proposición jurídica incompleta. Salvamento de voto del Magistrado Mauricio González Cuervo y aclaraciones de voto de los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla, en lo relacionado con la procedencia de la tesis sobre vicios de competencia respecto del trámite de las reformas constitucionales. En la sentencia C-249 de 2012 la Corte declaró inexequible con apoyo en esta tesis el Acto Legislativo 4 de 2011, con salvamento de voto de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva y aclaración de voto del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla. Finalmente, la sentencia C-288 de 2012 declaró exequible, frente a cargos de este mismo tipo, el Acto Legislativo 3 de 2011, con salvamento de voto por parte del Magistrado Sierra Porto y aclaración de voto de los Magistrados González Cuervo y Pinilla Pinilla.
20 Sentencia C-551 de 2003, dictada con ocasión de la revisión constitucional de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.
21 Revisión constitucional de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.
22 Cfr. sentencia C-551 de 2003, ampliamente reiterada en posteriores decisiones, entre ellas los fallos C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-288 de 2012.
23 Entre ellos la suspensión de la Constitución, su rotura o quebrantamiento, su supresión y su destrucción, conceptos todos que aunque cercanos y relacionados con el de reforma constitucional, son esencialmente diferentes a ella.
24 Cfr. entre otras las sentencias C-141 de 2010 y C-249 de 2012.
25 Cfr., entre otros los artículos 114, 155 y 374 y siguientes de la Constitución Política, especialmente las normas del Título XIII, denominado precisamente “De la reforma de la Constitución”.
26 Cfr. entre otras la sentencia C-551 de 2003, fundamentos jurídicos 35 y 36. Entre los textos constitucionales actualmente vigentes que prevén reglas especiales para este tipo de eventualidad pueden mencionarse la Constitución de España de 1978 y la de Venezuela de 1999.
27 Conceptos que son ampliamente explicados y diferenciados en la referida sentencia C-588 de 2009, como también en el más reciente fallo C-288 de 2012.
28 Cfr. en relación con este tema, entre otros, a Carl Schmitt en su “Teoría de la Constitución”, publicada en 1928, Karl Loewenstein con su obra del mismo título, cuya primera edición data de 1965 y Giuseppe De Vergottini “Derecho Constitucional Comparado”, publicada en 1985. Entre los autores más recientes ver también a Pedro de Vega con su obra sobre “La Reforma Constitucional y la problemática del poder constituyente” y a Riccardo Guastini con su ensayo sobre “Rigidez constitucional y límites a la reforma en el ordenamiento italiano”, que hace parte de sus “Estudios de Teoría Constitucional”, trabajo publicado en 2001.
29 Karl Loewenstein, “Teoría de la Constitución”, Editorial Ariel, Barcelona, 1983, página 164.
30 Sentencia C-1200 de 2003 (Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
31 Cfr. en este sentido, entre las más recientes, las sentencias C-574 de 2011 y C-846 de 2012.
32 Ver además las otras sentencias mencionadas en la cita 17 anterior.
33 La Corte ha asumido este tipo de análisis sobre el contenido del acto legislativo acusado entre otras en las ya citadas sentencias C-588 de 2009, C-170, C-249 y C-288, todas estas de 2012.
34 Este criterio ha resultado determinante en el esclarecimiento del carácter sustitutivo de las reglas contenidas en los Actos Legislativos 1 de 2008 y 4 de 2011 (sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012 respectivamente), y podría entenderse también implícitamente aplicado en el caso del referendo constitucional convocado mediante Ley 1354 de 2009 y sobre cuya exequibilidad decidió la Corte en la sentencia C-141 de 2010.
35 Sobre este tema se citaron las sentencias C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005 y C-141 de 2010.
36 Reconocidos entre otras mediante las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012.
37 Sentencia C-757 de 2008.
38 En relación con estos aspectos se citó principalmente la sentencia C-141 de 2010.
39 Títulos IV al XIII (artículos 103 a 380).
40 Títulos I al III (artículos 1° a 102).
41 Cfr. entre muchas otras las sentencias C-089 de 1994, C-522 de 2002, C-037 de 2008 y C-538 de 2010.
42 Ver entre otras las sentencias citadas en la nota 35 anterior.
43 Estas tres previstas en el artículo 114 de la Constitución de 1991.
44 Previstas en otras normas constitucionales, entre ellas los artículos 173 a 175, 178, 239, 267 y 276.
45 Esta norma reproduce el mandato anteriormente contenido en el artículo 105 de la Constitución de 1886. Nótese que si bien utiliza un sujeto más amplio que la norma anterior, que además de los miembros del Congreso de la República, abarca también a otros servidores públicos, principalmente diputados y concejales, ello proviene del hecho de que muchas de las reglas diseñadas para los legisladores son tomadas como referente y/o se aplican también por extensión a esos otros servidores públicos que cumplen funciones análogas, aunque esas funciones carezcan de naturaleza legislativa.
46 En desarrollo de la expresa previsión contenida en el artículo 182 de la Constitución, el legislador desarrolló este tema como parte del Reglamento del Congreso, aún contenido en la Ley 5ª de 1992, especialmente en sus artículos 286 a 295.
47 Artículos 182 y 183 de la Constitución de 1991.
48 Incluido en el texto “El concepto de validez y otros ensayos”, publicado en 1969, el cual reúne cinco ensayos sobre temas de derecho constitucional publicados por Ross en idioma inglés.
49 En su ya citada obre sobre “La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente” (1985).
50 Como de hecho ocurre en la Constitución de 1991, numerales 1° y 2° del artículo 241 y artículo 379.
51 Cfr. los mismos autores citados en la nota 28.
52 Cfr. sobre este tema especialmente la sentencia C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
53 Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Escobar Gil, Monroy Cabra, Sierra Porto, Tafur Galvis y Vargas Hernández, por la cual se decidieron varias demandas de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2004, que hizo posible la reelección inmediata del Presidente de la República.
54 Ver Gacetas 701 y 740, ambas de 2010.
55 Actas 18 y 22 respectivamente. Ver, en su orden, las Gacetas 1125 y 925 de 2010.
56 En el primer debate puede comprobarse que se encontraban presentes 8 representantes más para un total de 33, quienes según consta en la respectiva acta no votaron.
57 Actas 29 y 29 respectivamente. Ver, en su orden, las Gacetas 36 y 74 de 2011.
58 Ver las respectivas ponencias en las Gacetas 883 y 1000 de 2010.
59 Gaceta 1025 de diciembre 3 de 2010.
60 Ver Gacetas 261 y 371 de 2011 respectivamente. En la Comisión 1ª de la Cámara el proyecto fue aprobado por 24 votos a favor y ninguno en contra, pese a lo cual puede apreciarse la presencia y abstención de otros 10 representantes. En la plenaria se registró un total de 105 votos a favor y ninguno en contra.
61 Ver Gacetas 92 y 114 de 2011.
62 Ver Gacetas 328 y 466 de 2011 respectivamente. En la Comisión 1ª del Senado el proyecto fue aprobado por 11 votos a favor y 0 en contra, mientras que en la plenaria consta apenas que fue aprobado por unanimidad, sin que se hubiera realizado votación pública y nominal.
63 Ver Gacetas 202 y 243 de 2011.
64 Sentencia C-1040 de 2005 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández) por la cual se declaró exequible el Acto Legislativo 02 de 2004.
65 Artículo 221 de la Ley 5ª de 1992.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, abril 28 de 2004. Radicación No. 1572.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, ver entre otras las sentencias del 5 de agosto de 2003, radicación número: PI. 0580-01 (C. P. María Elena Giraldo Gómez); 9 de noviembre de 2004, radicación número. PI. 0584-00. (C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié); 1° de junio de 2010, radicación PI. 00598 – 00 (C. P. Filemón Jiménez Ochoa).
66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de noviembre de 2009, radicación número: PI. 01180-00 (C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia).
67 Ver los pronunciamientos citados en la nota 67 anterior.
68 En efecto, solo dentro del articulado original de la Constitución de 1991, pueden encontrarse varios ejemplos concretos de esta situación, siendo quizás el más claro de ellos el parágrafo del artículo 77 (recientemente derogado por el Acto Legislativo 2 de 2011) que protegía la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión. En menor medida podrían también mencionarse el artículo 35 (luego modificado por el Acto Legislativo 1 de 1997) que de manera absoluta prohibía la extradición de colombianos por nacimiento y los artículos 130 y 370 que se refieren en forma particular a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, respectivamente.
69 Como ejemplo de esta situación podría mencionarse el caso de varias de las disposiciones contenidas en el fallido proyecto de acto legislativo conocido como Reforma a la Justicia, aprobado por el Congreso de la República en junio de 2012, en el que, entre otras, se aprobaban normas que hubieran afectado las competencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado en relación con los congresistas (proceso penales y procesos de pérdida de investidura respectivamente), en cuya discusión y aprobación participaban miembros del Congreso contra quienes se adelantaban en ese momento procesos de ese tipo.
70 Cfr. artículo 375 de la Constitución Política.
71 Como es sabido, durante los 21 años de vigencia de la Constitución de 1991 se han aprobado por el Congreso un total de 36 actos legislativos contentivos de reformas constitucionales, 6 de ellos durante el solo año 2011, el primero de los cuales es el aquí parcialmente demandado.
72 Por oposición a lo que ocurre con una Asamblea Constituyente, que es de carácter temporal.
73 Cfr. artículo 1522 que expresamente niega validez a un acto de este contenido.
74 Cfr. las notas de pie de página 35 a 38 anteriores.
75 31 de mayo de 2011.
76 Sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012.
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anexo -> Corte suprema de justicia
anexo -> Sentencia c-011/13

References: artículo 1
 artículo 183
 artículo 114
 artículo 105
 artículo 182
 artículo 241
 artículo 379
 Artículo 221
 artículo 77
 artículo 35
 artículo 375
 artículo 1522