Source: https://issuu.com/saberes.seap/docs/parlamentos_1_semestre_2009_n_4
Timestamp: 2017-08-23 00:34:43+00:00

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Revista CEDDET - 2009 - 1° Semestre - Parlamentos - n4 by Saberes SEAP - issuu
Entrevistas: Mª Del Carmen Alanís. Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación - México Antonio Martín Valverde. Presidente de la Junta Electoral Central - España
Estudios: ESPAÑA. Siete anotaciones críticas sobre el parlamentarismo español Por Jose Luis Cascajo Castro
Panorámicas: Argentina, Bolivia, España, México y Perú
Nuestros Parlamentos: México
2 Revista co-editada por la Fundación Gimenez Abad y la Fundación CEDDET Redactor Jefe FERNANDO REVIRIEGO Fundación Manuel Giménez Abad
Equipo Coordinador de la REI en Parlamentos: JOSÉ MARÍA CODES Coordinador temático Congreso de los Diputados de España MILENA SOTO Coordinadora temática de América Latina
ENTREVISTAS Mª DEL CARMEN ALANÍS Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México)
ANTONIO MARTÍN VALVERDE Presidente de la Junta Electoral Central (España)
ESTUDIOS ESPAÑA: Siete anotaciones críticas sobre el parlamentarismo español Jose Luis Cascajo Castro
PANORAMICAS Argentina. Debilidades del sistema electoral vigente en la República Argentina Guillermo Fernández Pego. Miembro de la REI
Argentina. ¿Es razonable prohibir encuestas y sondeos electorales? Ricardo Porto. Miembro de la REI
Bolivia. Hacia un nuevo régimen electoral en el marco de la Constitución de 2009 Germán Marcelo Peralta García. Miembro de la REI
España. Régimen electoral y Estado Autonómico Juan Antonio Martínez Corral
ENCARNA DÍAZ Coordinadora del Área Parlamentaria
México. Control de constitucionalidad y leyes electorales Alfonso Herrera
Perú. Influencia del sistema electoral en el sistema de partidos y en el Congreso Milagros Campos. Miembro de la REI
Fundación CEDDET CRISTINA BALARI Gerente del Programa“Red de Expertos”
Fundación MANUEL GIMÉNEZ ABAD JOSÉ TUDELA ARANDA Secretario General
NUESTROS PARLAMENTOS México: El pluralismo político en el Parlamento mexicano Gastón Enríquez Fuentes
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Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos Número 4. 1er Semestre 2009
Editorial Fernando Reviriego Redactor Jefe Profesor de Derecho Constitucional UNED. Fundación Manuel Giménez Abad
os resulta grato presentar el nuevo número de la revista digital de expertos iberoamericanos en parlamentos, que en esta ocasión se ha centrado de manera principal en una de las cuestiones más determinantes de un régimen democrático: el sistema electoral. Una materia compleja que abarca una buena relación de aspectos; desde la determinación de la circunscripción al número de escaños a asignar a la misma pasando por la fórmula electoral elegida. Ninguno de estos aspectos resulta indiferente al acto de traducción de votos en escaños y suscita por ello enconados y polémicos debates en sede política, en absoluto inocentes. Dedicamos así las secciones Encuestas y Panorámicas de este número a abordar esta materia. La primera de las encuestas contestada por María del Carmen Alanís, Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México) nos permite ver con detalle la evolución normativa y práctica del dinámico sistema electoral mexicano a lo largo de los años; la segunda de ellas a cargo de Antonio Martín Valverde, Presidente de la Junta Electoral Central (España) se adentra en las funciones de la Administración Electoral y los instrumentos que permiten su funcionamiento armónico. Como en los anteriores números las encuestas han sido preparadas por nuestro habitual colaborador Joaquín Brage, Juez y Profesor de Derecho Constitucional experto en el constitucionalismo iberoamericano. Las panorámicas, en número de seis, abordan una amplia relación de países: Argentina (con dos panorámicas de corte y temática diversa), Bolivia, España, México y Perú. Los autores: Milagros Campos, Guillermo Fernández Pego, Alfonso Herrera, Juan Antonio Martínez Corral, Germán Marcelo Peralta García y Ricardo Porto. Como en otros números, a lo enriquecedor de la experiencia de los diferentes países abordados se une la diversidad de sus autores: letrados, docentes, abogados, etc. hecho que permite una visión más completa y amplia del fenómeno abordado.
La sección Nuestros Parlamentos se centra esta vez en México con el objeto de analizar el pluralismo político en su Parlamento, artículo a cargo de Gastón Enríquez Fuentes, quien a su condición de docente añade una perspectiva práctica como asesor parlamentario. Para el Estudio principal de este número hemos podido contar con José Luis Cascajo Castro, Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Salamanca, que se adentra de forma crítica, en un trabajo que apreciará sin duda el lector, en el parlamentarismo y específicamente en el parlamentarismo “a la española”; un sistema que como indica el autor resulta ciertamente mejorable. Destacar por último que para el próximo número de la revista, donde contaremos con las encuestas del Presidente de la Asamblea de Costa Rica, Francisco Antonio Pacheco, y la Presidenta de la Asamblea de Galicia, en España, Pilar Rojo Noguera, recogeremos en la sección panorámicas, debidamente modificados y reelaborados como artículos, algunos de los trabajos del seminario “Modernización del Parlamento y profesionalización de la Administración Parlamentaria” que fue coordinado por la Letrada de las Cortes Generales Piedad García Escudero. El Estudio del número (abordando idéntica temática) corresponderá a Carlos Gutiérrez, Secretario General Adjunto del Congreso de los Diputados (España) Confiando nuevamente que la revista resulte de interés al lector, aprovechamos estas misma líneas para agradecer la colaboración de Mariana Szefner a lo largo de los números anteriores como coordinadora del Área Parlamentaria, por un trabajo desempeñado con entusiasmo y generosidad, pues sin duda deben atribuirse a ella los aciertos de la revista; también aprovechamos para dar la bienvenida a Encarnación Díaz que sustituye a Mariana en estas lides y que ha contribuido de forma decisiva en este mismo número.
Entrevista Mª del Carmen Alanís Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México)
Por Joaquín Brage. Profesor de Derecho Constitucional y Juez
El sistema electoral mexicano es bastante complejo. Centrándonos en la esfera federal, ¿cuáles serían los rasgos más importantes de ese sistema (administración y proceso electoral, circunscripciones, sufragio, escrutinio, fórmula electoral y grado de proporcionalidad, etc)? En efecto, a lo largo de las últimas décadas, el sistema electoral mexicano se ha vuelto muy robusto. Existen normas, reglamentos y lineamientos para casi cualquier procedimiento electoral, a efecto de hacerlos verificables y generar certeza entre los actores políticos. Hay elementos de la evolución política de México que explican ese nivel de complejidad. Habría que recordar, por ejemplo, que la Revolución Mexicana de 1910 tuvo entre sus principales “motivaciones” la no reelección de gobernantes. Esa tradición subsiste cien años después. En la actualidad ningún cargo de elección popular permite la reelección (en el caso de los poderes Legislativo Federal y de los estados federados, la reelección es posible, siempre y cuando no sea para el periodo inmediato). Otro componente que explica la complejidad del sistema electoral mexicano es su tránsito tardío y gradual hacia la
democracia. Si bien en el país se han llevado a cabo elecciones periódicas e ininterrumpidas desde la instauración del México postrevolucionario (1934), lo cierto es que fue casi medio siglo más tarde que los partidos de oposición pudieron acceder a los gobiernos de los estados (1989) y de la federación (2000). En la actualidad, el espectro político es multicolor. Ningún partido tiene mayoría absoluta en cualquiera de las dos cámaras del Congreso; las gubernaturas de los estados están a cargo de ejecutivos emanados de las tres principales fuerzas políticas, y existe un alto grado de competitividad en torno al Poder Ejecutivo del país. Esta evolución - que por cierto ocurre casi una década después que la mayor parte de las democracias latinoamericanas - no ocurrió en un instante único. Las normas que hoy rigen las contiendas electorales del país fueron conseguidas a partir de múltiples reformas electorales (1977, 1986, 1990, 1993, 1994, 1996, 2003, 2005 y 2007). En cada una de éstas se fueron resolviendo problemas suscitados en elecciones previas y demandas democráticas de los actores políticos y ciudadanos.
ENTREVISTA: Dª. Mª Del Carmen Alanís
Finalmente, habría que contextualizar al sistema electoral mexicano actual, a partir de una historia de mutua desconfianza entre los actores políticos. A diferencia de lo que ocurre en otras regiones del mundo, en México durante décadas hubo un código de comportamiento político ha sido relativamente laxo, lo que - en no pocas ocasiones - se tradujo en ventajas indebidas para alguno de los contendientes. Las instituciones electorales del presente son, en buena medida, diseñadas para constreñir las posibilidades de actuación indebida por parte de los actores involucrados. Antes de entrar en materia respecto a las características del sistema electoral en el plano federal, vale la pena mencionar que las elecciones en los estados se rigen por normas locales (constituciones y leyes electorales locales), de manera que existen instituciones electorales (administrativas y jurisdiccionales) en cada una de las 32 entidades federativas del país. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incorpora principios democráticos que deben formar parte de las normas estatales. En el plano federal, se eligen los siguientes puestos de elección popular: - Presidente de la República. Es electo cada seis años, por el voto directo de los ciudadanos, bajo el principio de mayoría relativa. No existe segunda vuelta. - 500 diputados. La Cámara baja se renueva, en su totalidad, cada tres años. 300 diputados son electos bajo el principio de mayoría relativa (uno por cada uno de los distritos en que se divide el país) y 200 por el de representación proporcional. La geografía electoral del país es actualizada periódicamente para que los distritos tengan tamaños poblacionales homogéneos. -128 senadores. La Cámara alta se renueva, en su totalidad, cada seis años. En cada entidad federativa se eligen tres senadores por el principio de mayoría relativa (dos para el partido que obtenga mayoría, uno para la primera minoría). El cuarto escaño se asigna por el principio de representación proporcional, bajo una fórmula de proporcionalidad pura (cociente natural y resto mayor). En México, es potestad exclusiva de los partidos políticos proponer candidatos para las elecciones populares. El voto es obligatorio en México para todos aquellos ciudadanos (nacionales mexicanos con
más de 18 años cumplidos y un modo honesto de vivir), aunque no existe sanción alguna a quien incumple esa obligación, de manera que la imperfección de la norma se ha traducido en que más bien, el voto sea un acto voluntario de los ciudadanos. La organización de las elecciones está a cargo de un organismo autónomo de los poderes de la Unión, el Instituto Federal Electoral (IFE). A su vez, esta institución tiene a su cargo el registro de electores, la fiscalización de los recursos que ejercen los partidos políticos y la administración de los tiempos del Estado en radio y televisión, entre otras. Los consejeros que toman las decisiones fundamentales en esa materia son designados por el Congreso de la Unión, de entre ciudadanos sin militancia política alguna. Los partidos políticos con registro nacional tienen participación en los órganos decisorios del Instituto, pero sus representantes no tienen derecho al voto. La impartición de justicia electoral, por su parte, está a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). La creciente complejidad de las elecciones en México hizo necesaria la creación de una jurisdicción especializada, al interior del Poder Judicial, que resolviera las disputas entre los actores políticos de una contienda y tutelara los derechos político electorales de los ciudadanos. El Tribunal se conforma por una Sala Superior y cinco salas regionales (una para cada una de las circunscripciones electorales en que se divide el país). Los magistrados que integran cada una de las salas son electos por el Senado de la República, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al TEPJF le corresponde hacer el cómputo final de la elección de Presidente y su calificación. Además, la Constitución le otorga una serie de atribuciones que lo convierten en instancia límite en materia comicial, a saber: resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones en las elecciones; las impugnaciones de actos y resoluciones del IFE; las impugnaciones de actos y resoluciones definitivos y firmes de autoridades administrativas electorales y de tribunales electorales de las entidades federativas, que sean determinantes para el desarrollo de la elección correspondiente o de los resultados de la misma, y las impugnacio-
nes de actos y resoluciones que violen los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, entre otras. El Tribunal Electoral tiene facultades de control constitucional y puede declarar la nulidad de una elección. En casi todos los países resurge de vez en cuando un cierto debate en la opinión pública y/o en la doctrina sobre la necesidad de cambiar ciertos aspectos del régimen electoral, aunque ello difícilmente fructifica debido a la tendencia a perdurar de todo sistema electoral (la “ley de la inercia”), que en realidad obedece a buenas razones (no es positiva la inestabilidad, ni los cambios experimentales que fácilmente pueden ser “a peor”, en este campo tan sensible en que se definen las “reglas de juego” de la democracia), pero también a otras menos buenas (los intereses de los partidos que resultan “beneficiados” con el sistema vigente). ¿Ese debate existe o ha existido en México y sobre qué aspectos en concreto, y se ha plasmado en algún caso en reformas legales en los últimos años? La “ley de inercia” ha dejado de aplicar en México en las últimas décadas. Por el contrario, hay quienes afirman que el proceso de democratización en México se explica precisamente por las reformas electorales de las últimas tres décadas. En México, reformas electorales registradas desde 1977 han sentado las condiciones para una sustantiva transformación de la vida política nacional. De la composición unipartidaria de las cámaras al pluralismo político; de la organización gubernamental de las elecciones a la ciudadanización de los procesos comiciales; de la calificación parlamentaria de la elección presidencial, a la declaración de validez jurisdiccional; del voto constreñido a quienes viven en su distrito a la ampliación de derechos para los ciudadanos que viven en el extranjero, y de la resolución política de conflictos electorales hacia la consolidación de un tribunal constitucional especializado en materia electoral adscrito al Poder Judicial. Más aún. La jurisprudencia electoral ha mantenido cierto dinamismo en las reglas del juego democrático, pues los juzgadores deben resolver casos concretos que en ocasiones no están sufi-
cientemente previstos en la legislación. Así, antes de la siguiente reforma legal, las sentencias deben hacerse cargo de situaciones no previstas suficientemente en la legislación. A través de la interpretación de los preceptos formales, generan insumos que, a la postre, pueden servir del fuente al Legislador para los cambios en la legislación que proponga. A continuación se señalan los rasgos principales de las modificaciones recientes.- 1977: Se institucionaliza el sistema de partidos; Se sientan las bases para un sistema electoral mixto (100 diputados plurinominales). -1986: Se crea por primera vez un Tribunal en materia electoral; Se conforma el sistema electoral mixto en cámara de diputados y cámara de senadores; Se crea la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. - 1993: Se modifica el sistema de calificación de elecciones; El Tribunal Federal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional; Se sientan las bases para configurar un sistema de medios de impugnación; 1994: Se modifica el carácter y las atribuciones de los integrantes del Consejo General. - 1996: Se da completa autonomía al Instituto Federal Electoral; Se establece un nuevo proceso de financiamiento a partidos políticos; Se incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación. A esta Institución se le dotó de nuevas atribuciones, se fortaleció su estructura orgánica y capacidad resolutiva; Fortalecimiento del sistema de medios de impugnación; Modificación del mecanismo a través del cual se lleva a cabo la calificación de la elección de Presidente de la República; Ratificación de la competencia del Tribunal Electoral, para resolver en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones que se presenten en materia electoral federal; Ampliación sustancial de la jurisdicción del Tribunal; Modificación al sistema de elección de los Magistrados Electorales de las Salas Superior y Regionales. - 2003: Es la reforma en la que se establecen las cuotas de género para los partidos políticos; - 2005: Se regula el voto de los mexicanos en el extranjero.- 2007: Se modifica el régimen de partidos, lo relativo a su financiamiento y fiscalización; - Hay importantes reformas en cuanto a propaganda electoral y medios de comunicación electrónica; - Se establecen nuevas características y atribuciones para la autoridad administrativa electoral; - En cuanto a la justicia
electoral federal, se establece que:- El Tribunal funcionará de manera permanente, tanto en su Sala Superior como en sus salas regionales; - La Sala Superior y las regionales sólo podrán declarar la nulidad de una elección por causales expresamente establecidas en las leyes; - Los ciudadanos que impugnen la decisión interna de un partido deberán agotar las instancias de ese instituto político antes de acudir al Tribunal. ¿Cómo se organiza la Administración Electoral y cuál es el sistema de garantías y revisión independiente que existe en México, en particular en lo que se refiere al control de la constitucionalidad de la ley electoral? Y en este entramado, ¿qué posición ocupa el Tribunal Federal Electoral que usted preside? Como se mencionó anteriormente, en México la administración y la jurisdicción electorales son competencias de distintas instituciones. Administración Electoral: A nivel federal, la administración electoral se organiza a través del Instituto Federal Electoral, el cual es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Esta institución electoral tiene las responsabilidades de contribuir al desarrollo de la vida democrática; preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; asegurar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos político electorales; velar por la autenticidad y efectividad
del sufragio, y coadyuvar en la promoción y difusión de la cultura cívica democrática. Entre las principales funciones del IFE se encuentran: la actualización permanente del padrón electoral; el registro de partidos políticos, sus plataformas y candidatos; el otorgamiento de las prerrogativas de los partidos políticos (tanto de financiamiento como de acceso a medios); la organización de la jornada electoral; el cómputo de las votaciones; la capacitación electoral y la educación cívica. Una nueva atribución otorgada al Instituto en la pasada reforma electoral (2007 2008) es la administración exclusiva del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines, otras autoridades electorales y a los partidos políticos. El IFE esta integrado por órganos centrales y desconcentrados. Sus principales órganos centrales son el Consejo General, la Junta General Ejecutiva y la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos. Consejo General.- Es el órgano superior de dirección del IFE. Es responsable de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y constitucionales en materia electoral. Está integrado por un consejero presidente (dura en su cargo 6 años, con posibilidad de reelección una sola vez), 8 consejeros electorales (duran en su cargo 9 años), consejeros del poder legislativo (un consejero por cada grupo parlamentario de alguna de las dos Cámaras), un representante de cada parti-
do político nacional con registro y el Secretario Ejecutivo, quien funge como Secretario del Consejo. Sólo el consejero presidente y los consejeros electorales tienen derecho a voto en las sesiones del Consejo. Junta General Ejecutiva.- Está integrada por el presidente del Consejo General, el Secretario Ejecutivo y los directores ejecutivos las áreas que conforman al Instituto a nivel central (Registro Federal de Electores; Prerrogativas y Partidos Políticos; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral; Capacitación Electoral y Educación Cívica, y Administración. La Junta tiene a su cargo, entre muchas otras, proponer las políticas y programas generales del IFE; fijar los procedimientos administrativos, y supervisar el cumplimiento de los programas del registro federal de electores, capacitación electoral y educación cívica, así como de las normas aplicables a los partidos políticos nacionales. Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos.- Es el órgano técnico del Consejo General, que tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes que presenten los partidos respecto al origen y monto de los recursos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su destino y aplicación. Tiene autonomía de gestión. En cuanto corresponde a los órganos desconcentrados, en cada una de las entidades federativas del país, el IFE tiene una delegación integrada por la junta local ejecutiva, un vocal ejecutivo y un consejo local. Esta estructura se replica en cada uno de los 300 distritos electorales uninominales. De esta forma, el IFE cuenta con 32 oficinas locales (uno por cada entidad federativa) y 300 oficinas distritales. Durante los procesos electorales federales, se integran consejos en cada una de los 332 órganos desconcentrados. Cada uno de éstos se conforma por el titular de la Junta correspondiente (quien preside el Consejo), seis consejeros (ciudadanos sin vinculación partidista), representantes de los partidos políticos nacionales y los vocales de cada una de las áreas del Instituto. Sólo los consejeros (incluido el Presidente) tienen derecho a votar en las sesiones. Sistema de medios de impugnación y control constitucional: En materia electoral, la Constitución ordena el establecimiento de un sistema de medios de impugnación, cuyos propósitos son dar
ENTREVISTA: Dª Mª del Carmen Alanís
definitividad a las distintas etapas del proceso electoral y garantizar que los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de constitucionalidad y legalidad. El Tribunal Electoral conoce únicamente de aquellos medios de impugnación que las partes legitimadas presenten en los plazos y términos que señala la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, a saber: Juicio de Inconformidad. Resuelve las impugnaciones sobre las elecciones de Presidente, diputados federales y senadores. Recurso de Apelación. Respecto de las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal (Instituto Federal Electoral) Juicio de Revisión Constitucional. Para las impugnaciones de actos y resoluciones, definitivos y firmes, de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas. Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano. Se refiere a las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar y ser votado en las elecciones populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. Juicio Laboral. Para resolver los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores, así como los conflictos o diferencias laborales entre el IFE y sus servidores. Es de destacar que en los últimos años, el Juicio para la Protección de los Derechos PolíticoElectorales del Ciudadano (juicio ciudadano) ha adquirido una importancia singular. Cada vez con mayor frecuencia, los individuos recurren a la autoridad jurisdiccional federal, cuando consideran que las autoridades o sus partidos violaron alguno de sus derechos político-electorales. Del total de asuntos resueltos por la actual integración (7,629), el 78% fueron juicios ciudadanos, el 12% juicios de revisión constitucional, el 5% recursos de apelación y el 5% restante se distribuye entre todos los otros medios de impugnación. Durante casi una década existió cierto debate respecto a las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para declarar la
inconstitucionalidad de una ley. Mientras algunos consideraban que era una atribución reservada para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, otros señalaban que - en materia comicial - el Tribunal Electoral tenía facultades de control constitucional. Ese debate quedó resuelto en noviembre del 2007, cuando el Legislador reconoció que: “ […]las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación […]”.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 99) En materia de financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, ¿qué tipo de regulación tiene México y cómo viene funcionando en la práctica en los últimos años? En cuanto al financiamiento el sistema mexicano tiene una estructura mixta, es decir considera tanto financiamiento público como privado (aportado por militantes, simpatizantes y actividades de autofinanciamiento). • Financiamiento Público: Prevalece sobre los otros tipos de financiamiento. La fórmula para determinar su monto consiste en multiplicar el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el 65% del salario mínimo. El 30% ese total se entrega en forma igualitaria a los partidos y el 70% se distribuye según la votación obtenida en la elección anterior. Adicionalmente, en los años de elecciones federales, se entrega un monto para gastos de campaña equivalente a un porcentaje (50% en año de elección presidencial; 30% en año de elección intermedia) del monto de financiamiento público ordinario. • Financiamiento privado: Está conformado por a) las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de los afiliados de los partidos, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas; b) las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma
Ningún partido político puede recibir aportaciones de afiliados y simpatizantes por una cantidad superior al 10% del monto establecido como tope de gastos para la campaña presidencial inmediata anterior.
libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país; c) los ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales, y d) los rendimienbtos financieros por fondos y fideicomisos. Ningún partido político puede recibir aportaciones de afiliados y simpatizantes por una cantidad superior al 10% del monto establecido como tope de gastos para la campaña presidencial inmediata anterior. En efecto, no sólo se regulan las fuentes de financiamiento a los Institutos Políticos, sino que también se fijan topes de gasto en las campañas, a efecto de preservar - en alguna medida - la equidad de las contiendas. Los topes que fija la Ley son: • Para la elección de Presidente, el equivalente al 20% del financiamiento público para todos los partidos en el año de la elección presidencial. • Para la elección de diputados de mayoría relativa, lo que resulte de dividir el tope de gasto de campaña establecido para la elección presidencial entre 300. • Para senadores de mayoría, lo que resulte de multiplicar el tope de gasto de campaña para diputados de mayoría, por la cantidad de distritos que comprenda la entidad. ¿Qué experiencias de voto electrónico ha habido en su país y qué futuro augura a ese tipo de sufragio a medio y largo plazo, en qué ámbitos podría tener una aplicación más inmediata? En caso de México, el mayor avance se ha observado a nivel local. El Distrito Federal y los estados de Coahuila, Nuevo León, San Luis Potosí, Chihuahua, Estado de México, Baja California,
Jalisco, Chiapas y Puebla han trabajado en el diseño, desarrollo e implementación de un modelo de urna electrónica, con el fin de ser utilizada en sus respectivas jornadas electorales. En el plano federal, se han mantenido algunos proyectos de investigación a cargo del Instituto Federal Electoral. El caso del Distrito Federal: El Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) ha sido uno de los mayores impulsores del uso de urna electrónica. Este organismo ha llevado a cabo dos pruebas piloto durante los procesos electorales de 2003 y 2006. En la primera vez utilizó urnas prestadas por el Tribunal Electoral de Brasil y en la segunda, urnas diseñadas, desarrolladas y elaboradas por instituciones académicas y de investigación en México. Ambos ejercicios alcanzaron buenos resultados, de manera que se tienen las condiciones para mantener la investigación en la materia. La prueba piloto de 2003, tuvo como objetivo conocer la opinión de los electores precisamente respecto al tema del uso de la urna electrónica. Se instalaron 120 urnas electrónicas en igual número de casillas electorales. Se tuvo una participaron de poco más de 23 mil personas. En el ejercicio de 2006 se instalaron 40 urnas electrónicas en igual número de distritos electorales. Esta vez, en la prueba fueron puestos a consulta reactivos sobre valores cívicos y democráticos. En la consulta participaron poco más de 5,800 personas. El 98% de los participantes consideró que su uso es fácil y no representa mayor problema para la emisión del sufragio. EL CASO DE COAHUILA Esta entidad federativa fue la primera entidad en el país (2005) en adecuar su legislación para usar unas electrónicas en una elección constitucional. En aquel año, las urnas se utilizaron en 31 casillas en las principales ciudades del estado. Posteriormente, en 2008 se instalaron 100 urnas en los 20 distritos electorales locales de la entidad. Como en el caso del Distrito Federal, las pruebas presentaron resultados favorables, por lo que se tiene previsto expandir los ejercicios en las siguientes elecciones. Es evidente que el uso de urnas electrónicas supone algunas ventajas respecto a la urna tradi-
cional, a saber: Facilita el escrutinio y se suprimen errores en el recuento de boletas; Reduce los litigios que se producen por errores humanos en el conteo; Representa ahorros en materiales electorales que luego se deben destruir; Simplifica los procedimientos de apertura y cierre de casilla, porque se omite la revisión de la documentación electoral y el llenado de las actas se realiza a través del sistema evitando errores humanos; Elimina el uso físico de boletas y actas electorales. No obstante estas ventajas aparentes, el voto electrónico puede traer consigo algunas desventajas en términos de credibilidad en los procesos electorales. En una democracia en evolución como la mexicana, el costo de un escrutinio cuestionado es demasiado alto. En efecto, el sistema de votación en México está construido sobre la base de que sean los propios ciudadanos quienes reciban y cuenten los votos emitidos por sus vecinos. Ello puede traer problemas en el cómputo de sufragios y requiere de una amplia movilización de gente los días de jornada electoral (costos), pero es - sin duda - la mejor garantía respecto a la imparcialidad de quienes reciben la votación. En ese sentido, es posible que - independientemente del perfeccionamiento tecnológico de las urnas - el voto electrónico sea factible sólo en el mediano plazo. En tanto se consolida la confianza ciudadana en las instituciones electorales, se forman los cuadros partidistas capaces de verificar los sistemas de cómputo y se rediseñan los procedimientos para la emisión, escrutinio y cómputo del voto, los riesgos del voto electrónico son inaccesibles para una democracia en evolución. De ahí que conviene seguir avanzando a pasos firmes en la tecnología de las urnas electrónicas y en el diseño de posibles marcos regulatorios para su utilización. Pero es necesario dar una serie de pasos previos a su implementación formal en elecciones federales. El número de mexicanos en el exterior, especialmente en EE.UU., es enorme. ¿Existe en la actualidad un procedimiento de participación electoral previsto para los mexicanos en el extranjero y con qué garantías, y qué valoración le merece? En efecto, la comunidad de mexicanos residiendo fuera del territorio nacional es muy gran-
de: más de doce millones. La mayor parte de éstos (98%) viven en Estados Unidos y el 2% restante se dispersa en países de los cinco continentes. No obstante el tamaño de la diáspora y el creciente reclamo de los migrantes por participar en los asuntos políticos del país, fue hasta el año 2005 que se lograron los acuerdos congresionales necesarios para alcanzar una regulación sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Aspectos como el status migratorio irregular de buena parte de los migrantes, la desconfianza entre los actores políticos, la imposibilidad de aplicar la ley electoral fuera del territorio, los patrones de concentración y dispersión de los migrantes, entre otras, fueron elementos que durante más de una década - dificultaron idear una fórmula de consenso. Finalmente, en el 2005 se consiguieron los principales acuerdos, buscando los siguientes principios: – Que el voto en el extranjero sea tan seguro y confiable como el que se emite en territorio nacional; – Que las estructuras consulares no participen en ningún tramo de la organización o administración electoral; – Prohibir a los partidos y candidatos el uso de recursos y los actos proselitistas fuera del territorio nacional; – Brindar oportunidades iguales a los mexicanos residiendo en cualquier lugar del mundo, y Garantizar la confidencialidad de los datos personales de los electores en el extranjero. En ese sentido, el Legislador optó por una fórmula que resultó muy rígida, pero que posibilitó que la primera experiencia de voto en el extranjero (elección presidencial de 2006) fuera incuestionada. Los lineamientos principales de esta fórmula son: Sólo pueden votar aquellos ciudadanos mexicanos que tengan Credencial par Votar (sólo se expide en territorio nacional) y que soliciten su inscripción al Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero, por correo certificado (costo al votante = 12 dólares americanos, emitiendo la solicitud desde EEUU); La autoridad electoral envía la boleta a los domicilios en el extranjero de los ciudadanos registrados en dicho Listado, quienes emiten su sufragio y nuevamente envían por correo certificado (esta vez con porte
pagado por el IFE) su voto a la Ciudad de México; Los votos son contados en la Ciudad de México, al mismo tiempo que los votos emitidos en el territorio nacional. En efecto, al igual que el modelo español de voto extraterritorial, el mexicano requiere la emisión de voto por correo. Pero a diferencia de éste, el proceso de inscripción en el Listado Nominal es complejo y requiere que se tenga en el extranjero una identificación electoral que no se puede obtener fuera del territorio. En ese sentido, no es de sorprender que los niveles de participación alcanzados en la elección extraterritorial del 2006 hayan sido escasos. 40,000 ciudadanos residentes en 80 países del mundo fueron inscritos al Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero; 32,632 cumplieron en tiempo y forma con los requisitos para la emisión del voto, de manera que sus sufragios fueron contabilizados. Aun cuando fue escasa la participación, el voto extraterritorial en México reviste una importancia política trascendental. El reconocimiento del derecho al ejercicio del voto refrendó la ciudadanía de aquellos millones de migrantes que antes estaban imposibilitados a participar en las decisiones político electorales del país. Se trata posiblemente de la expansión de derechos político electorales más importante que ha tenido México, desde que en los años cincuenta se reconoció el derecho al voto de la mujer. Es claro que la fórmula tiene que ser mejorada para mejorar los niveles de participación. Debe repensarse el mecanismo de inscripción en el Listado Nominal de Electores Residentes en el Extranjero, pues al requerir una Credencial que sólo se expide en México, se reduce el universo potencial de votantes dramáticamente. Adicionalmente, es menester considerar la posibilidad de flexibilizar la prohibición de actos proselitistas en el extranjero, pues es conocido que el mejor estímulo para la participación electoral es que los ciudadanos cobren interés en la discusión política que atañe a cada proceso electoral. En la medida en que los migrantes se involucren en ese debate, mayor será su propensión a participar electoralmente desde el lugar en el que viven y - con ello - más incluyente serán los procesos electorales en México.
Entrevista Antonio Martín Valverde Presidente de la Junta Electoral Central (España)
Joaquín Brage, Profesor de Derecho Constitucional y Juez.
Sr. Presidente, ¿podría, en primer lugar, explicar grosso modo a los lectores cuáles son los principios vertebradores del sistema electoral en España y, más en particular, cuál es, en este contexto, el papel que toca jugar a la Junta Electoral Central? Por su composición y por las normas que rigen su funcionamiento, la Junta Electoral Central es una Administración independiente, encargada, como los restantes órganos de la Administración Electoral, de garantizar el “principio de igualdad” en las elecciones y la “transparencia y objetividad del proceso electoral”. Las atribuciones de la Junta Electoral Central son muy numerosas e importantes. Se puede decir, en síntesis, que la Junta Electoral Central es: 1) árbitro en última instancia de las competiciones electorales, que resuelve con arreglo a derecho las controversias entre las formaciones políticas contendientes, y que ejerce la potestad disciplinaria sobre todas las personas que intervienen en el proceso electoral; y 2) órgano superior de la Administración Electoral, que dirige y supervisa la actuación de la Oficina del Censo Electoral, que unifica los criterios interpretativos de las juntas electorales territoriales (de comunidad autónoma,
provinciales y de zona) y que vela por el cumplimiento de las normas relativas al procedimiento electoral. Una de las funciones más importantes de la Junta Electoral Central es la de dar unidad a todo el sistema de Administración Electoral. ¿Cómo opera esto, a través de qué cauces? ¿Se da en lo esencial una continuidad en las directrices e interpretación de la legislación electoral por las sucesivas Juntas Electorales Centrales? ¿Existe alguna publicación que reúna o, mejor aún, sistematice toda la doctrina sentada por la Junta Electoral Central a lo largo de los años? Los instrumentos para que el conjunto de la Administración Electoral funcione de manera armónica son los cuatro siguientes: 1) la competencia para cursar instrucciones de obligado cumplimiento a las juntas electorales territoriales; 2) la resolución, también con carácter vinculante, de las consultas planteadas por las juntas electorales; 3) la revocación, de oficio o a instancia de parte, de las decisiones de las restantes juntas electorales que se opongan a la interpretación de la normativa electoral realizada por la Junta Electoral Central; y 4) la respuesta a las consultas de las
ENTREVISTA: D. Antonio Martín Valverde
formaciones políticas sobre “cuestiones de carácter general”. Efectivamente, ha existido y existe continuidad en la interpretación de la legislación electoral por parte de las juntas electorales centrales que se han sucedido en las distintas legislaturas (la composición de la Junta actual corresponde a la IX Legislatura). Se puede decir que la Junta presta gran atención a sus propios precedentes, aunque éstos no sean vinculantes. Una muy buena fuente de conocimiento tanto de la doctrina de la Junta Electoral Central como de la jurisprudencia constitucional y ordinaria en la materia, es el “Código Electoral” de Arnaldo y Delgado-Iribarren (6ª edición, 2008), configurado como Comentario a la legislación electoral, básica y complementaria. ¿Qué posible intervención tiene el Tribunal Constitucional respecto de la Junta Electoral Central y a través de qué cauces? ¿Podría destacar algunas sentencias particularmente relevantes del Tribunal Constitucional con relación al procedimiento electoral y con respecto a la actuación de las Juntas electorales? La posición singular de la Administración Electoral dentro del conjunto de las Administraciones Públicas ha sido destacada en varias sentencias del Tribunal Constitucional. Por ejemplo, por citar sentencias relativamente recientes, en STC 83/2003 y 26/2004. Nuestro sistema de escrutinio del voto es bastante rápido y eficiente. De todas formas, ¿le parece que sería posible perfeccionarlo algo más y cómo? La aplicación de las “nuevas” (aunque ya no tan nuevas) tecnologías de la información y la comunicación podría, sin duda, simplificar y facilitar las distintas operaciones de las mesas electorales. Pero esta aplicación ha de ser muy prudente. Téngase en cuenta que, en el momento crucial del procedimiento electoral que es la votación, las “terminales” de la Administración Electoral son las mesas electorales, cuyos miembros se designan por sorteo y no necesariamente cuentan con preparación específica para el manejo de los instrumentos informáticos. Y no se olvide tampoco que todo el procedimiento electoral está inspirado en el principio de publicidad, que, como ha dicho hace unos meses el Tribunal Constitucional ale-
Reunión de la Junta Electoral Central.
mán (STC Al. 3-3-2009), puede resultar incompatible con determinadas aplicaciones del llamado “voto electrónico”. Las experiencias de voto electrónico en España son muy limitadas; aun en una situación ideal de perfecto funcionamiento técnico, presentan riesgos e inconvenientes no desdeñables. ¿Qué valoración le merecen y qué campo de aplicación, siquiera accesorio o complementario, cree que podría tener en el futuro más inmediato una tecnología de este tipo en el ámbito electoral y con qué garantías y límites? En las próximas elecciones al Parlamento Europeo se va a poner en práctica una experiencia piloto en tres capitales de provincia (Lérida, Pontevedra y Salamanca) sobre aplicación de tecnología informática en determinadas operaciones electorales (confección de listas y actas, cómputo o recuento de votos, identificación electrónica, etc.). Los límites de esta experiencia son, obviamente, las normas del procedimiento electoral vigente. Habrá que estar atentos al resultado y a las enseñanzas de este interesante experimento denominado “colegio administrado electrónicamente”. Con relación al voto de los emigrantes, se ha planteado la posibilidad de crear una circunscripción electoral única para dicho voto, reforma constitucional que incluía en su programa electoral de 2008 el actual partido en el Gobierno. ¿Qué le parece
esta opción y qué ventajas y desventajas cree que tendría? Parece, por otro lado, que el voto de los ciudadanos españoles residentes en el exterior es un aspecto de nuestro sistema electoral bastante mejorable (también el partido en el Gobierno llevaba en su programa electoral la promesa de aumentar las garantías en ese ámbito para evitar el fraude), ¿qué mejoras le parece a Vd. que sería apropiado introducir o deberían estudiarse? Para garantizar el ejercicio personal del derecho de voto por parte de los españoles con residencia permanente en el extranjero (los llamados en terminología legal “residentes ausentes”) la Junta Electoral Central ha dictado este año la Instrucción 1/2009 y la Instrucción 2/2009 (que refunde y completa la anterior), encaminadas a verificar la identidad del elector en el voto por correo; la aplicación de sus disposiciones en las elecciones autonómicas de 1 de marzo pasado ha sido, al parecer, satisfactoria. Habrá que esperar al segundo test de esta Instrucción, que son las elecciones del 7 de junio al Parlamento Europeo. El “voto en urna” de los españoles en la emigración, como procedimiento normal de votación, es una opción contemplada en la Ley de ciudadanía española en el exterior; y probablemente será considerada en la reforma actual-
mente en curso de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. La circunscripción electoral única para el voto de los emigrantes es una hipótesis cuyas ventajas y desventajas habrá que ponderar. Habrá que ver si ello comporta la vinculación del voto en el exterior a un determinado tipo de elecciones: las de ámbito general. Habrá que ver también, supongo, si el origen histórico y la distribución geográfica de la emigración española son mínimamente homogéneos para justificar una circunscripción única. En cualquier caso, el voto de los “residentes ausentes” (un millón y cuarto de personas, en números redondos) es uno de los principales puntos a considerar en una eventual reforma de la legislación electoral; con serenidad y amplitud de miras, pero también sin demagogia. No pocas voces consideran que la “jornada de reflexión” no cumple una función útil o que, por lo menos, es algo que hoy en día ha quedado completamente desfasado. ¿Considera que habría que reflexionar seriamente sobre su supresión en España? No me parece urgente la supresión de la “jornada de reflexión”, y tampoco me parece vital su mantenimiento.
REI en Parlamentos JOSE LUIS CASCAJO CASTRO Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Salamanca. España
Siete anotaciones críticas sobre el parlamentarismo español Como diría un clásico, si no se tiene una fe ideal en el valor de la discusión pública y en el principio de publicidad como instrumento de control, el PARLAMENTARISMO deviene incomprensible. En el caso español, la experiencia habida en las ocho legislaturas anteriores pone de relieve la conveniencia de mejorar las carencias más notorias, que han obstaculizado una acabada comprensión del sistema parlamentario. Esta tarea no exige, en mi opinión, la inútil búsqueda de un núcleo irreductible de esta forma de gobierno, como se intentó a comienzos de los años 80. Basta con recordar que el principio de responsabilidad política del Gobierno no puede ser, en modo alguno, banalizado. Y se incurre en ello, cuando la relación política de confianza del gobierno de turno sólo encuentra límites o bien en la responsabilidad penal, que obviamente es de otra naturaleza, o bien en el veredicto de las urnas. Entre estos dos supuestos extremos hay todo un campo de verificación del citado principio, menos traumático y más particular, para que el Parlamento actúe siempre como límite y
REI en Parlamentos estructurado, monista .
control del Gobierno. Por eso no es de recibo, una idea de responsabilidad política que ha hecho de la depuración de responsabilidades penales su obligado presupuesto. Al margen de lo descrito en los textos normativo al uso sobre esta materia, lo cierto es que no se acaba de entender el Parlamentarismo sin ayuda de las llamadas convenciones constitucionales, y otras fuentes propias del Derecho Parlamentario. La propia práctica de los órganos implicados en la vida política, así como de los actores más importantes del reparto , es decir, los partidos políticos, son factores esenciales que estructuran nuestra parlamentaria forma de gobierno. En consecuencia, las categorías propias de la dogmática del Derecho Parlamentario ceden siempre ante el principio
de efectividad que impone el Estado de Partidos. La otra variable capital que termina por configurar lo que podríamos llamar el Parlamentarismo “ a la española” es, sin duda alguna, la ocasión electoral, auténtico “punctum temporis” de la democracia en vigor. Durante estos treinta años el sistema electoral , aún con su débil traducción del principio de proporcionalidad (circunscripción electoral provincial, tamaño realmente reducido del Congreso de los Diputados, lista cerrada en las candidaturas electorales y sistema D´Hondt para el reparto de restos), ha ido posibilitando la formación de mayorías que, de forma casi general, han agotado el plazo de la legislatura, y por tanto han proporcionado un alto grado de estabilidad al sistema. Se ha podido así hablar, en nuestro caso, de un Parlamentarismo
A partir de la legislatura que se inicia en 1982 con la abrumadora victoria del PSOE (Partido Socialista Obrero Español), el binomio que forman el Gobierno con el Grupo mayoritario que le apoya, opera como un factor configurador del tipo de Parlamentarismo establecido. Los prejuicios del período constituyente que habían temido en exceso una debilidad congénita del sistema no se verificaron y tanto empeño por adoptar todas las técnicas posibles del parlamentarismo racionalizado (cuestión de confianza, voto constructivo de censura, y facultad presidencial de disolución de las Cámaras) demostró exiguo rendimiento e incluso, a veces, tuvo efectos perversos . El relevo en la Presidencia del Gobierno no ha sido una operación fácil en ninguna de las cinco ocasiones en que se ha producido. Se acusaba un claro déficit institucional y sobraba un alto nivel de personalismo. Es evidente que esta forma de ocupar las instituciones no se produjo sin coste alguno. El caso español manifiesta una interesada tendencia a confundir estabilidad gubernamental con estabilidad del sistema político. Y pone de manifiesto también una devaluación institucional de la función parlamentaria de control. De modo que estando así las cosas, el resultado no podría ser otro que el blindaje parlamentario del criterio de la mayoría. Otros fenómenos parlamentarios que pueden asociarse a esta forma de entender las reglas del juego, son el poder
D. José Bono, Presidente del Congreso de los Diputados.
ESTUDIOS: España de los Grupos Parlamentarios y su reflejo en la propia composición personal de la clase parlamentaria. Todo ello, claro está, con el compromiso, siempre incumplido, de intentar mejorar el reglamento parlamentario. La crónica parlamentaria de esos años destaca una lectura del principio mayoritario, insensible al necesario espacio para las minorías, que termina por devaluar el papel del Parlamento hasta una posición subalterna, no muy respetuosa con el originario diseño constitucional. Los efectos negativos colaterales de esta situación, no se hicieron esperar. El llamado “Parlamento de papel” puso de relieve la anormal presencia de los medios de comunicación en la escena política. Se facilitó el camino hacia una indeseable “judicialización” de la política. Y la Oposición política no acertó a entender el rol que se le asigna en el sistema y por tanto también siguió equivocándose en la dinámica política, abusando hasta extremos poco recomendables del instrumento procesal del recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Visto este último rasgo en perspectiva, es decir, el papel de la oposición, diríase que representa una notoria y constante disfunción de nuestra forma de gobierno parlamentario. Desde los postulados clásicos del Parlamentarismo se sabe que un gobierno de mayoría absoluta puede abordar el cambio y las transformaciones de grandes sectores del ordenamiento jurídico vigente. Sin embargo no es tan ortodoxo que se acerque a las fronteras del territorio pro-
Debate del Estado de la Nación 2009. Comparecencia del Presidente del Gobierno D. José Luis Rodríguez Zapatero.
pio de las mutaciones constitucionales, cambiando, por ejemplo, la forma de nombramiento de miembros de órganos constitucionales , como ocurrió con el Consejo General del Poder Judicial. En todo caso, se produjo un consentido, aunque legítimo, protagonismo del Gobierno en el campo legislativo, con la colaboración de una jurisprudencia constitucional bastante condescendiente, en términos generales. No es de extrañar pues, que algún comentarista de la época llegara a identificar ciertas dosis de cesarismo presidencialista, bien evidentes entre los pliegues del sistema. Parece admitirse, por lo general, que todo Parlamentarismo es consustancial a una cierta idea de igual condición (par conditio) entre la pluralidad de los órganos constitucionales. Se
produce así entre ellos una independencia recíproca y a la vez una condición de equilibrio que garantiza, de modo efectivo, el rol que a cada órgano le viene atribuido. De forma que ningún órgano tiene el monopolio del “sentido de Estado”, categoría de imposible definición, ni hay tampoco un único portavoz del “interés general”. Sobre este entendimiento del organigrama del Estado se asienta el constitucionalismo cooperativo actual, y una buena práctica del mejor Parlamentarismo. En el caso español el poder ejecutivo ha resultado, demasiadas veces, excluyente respecto a otros poderes e instituciones del Estado. Por otra parte, el funcionamiento del sistema horizontal de controles no ha sido el que hubiera sido deseable. Se da la paradoja de que esta carencia ha sido cubierta con creces por el
Viista general del Hemiciclo del Congreso de los Diputados. España.
control que supone nuestra vertical distribución territorial del poder político, y su traducción en términos de grupos parlamentarios. Se sabe que nuestro sistema de partidos presenta una clara tendencia bipartidista, con dos grandes opciones de gobierno, acompañándose ocasionalmente de formaciones políticas de corte nacionalista, que actúan a veces de partido bisagra, ante la ausencia de un tercer partido, de centro, de alcance nacional. Se explica de este modo que la propia configuración del tipo de mayoría parlamentaria, salida de las urnas, haya repercutido en el proceso basculante y aún abierto de la definición territorial de la forma de Estado. Entre nosotros los partidos han tendido a verse más como sub-elementos del aparato del Estado que como parte constitutiva de la sociedad civil. Y manifiestan una patente incomprensión tanto de sus límites jurídicos , como sobre todo, de
los funcionales e institucionales. El libro del Profesor García Pelayo sobre el Estado de Partidos representa , en este sentido, una amarga pero lúcida queja sobre esta prepotencia. En los países que no poseen una larga tradición democrática como es el nuestro, se tiende a confundir el Gobierno con el Estado, identificando la autoridad en sentido amplio con la autoridad gubernativa. Además los representantes de la soberanía popular parecen tener dificultades para asumir que frente a cualquier otro órgano del Estado, la suya es la autoridad primera, como se desprende del propio principio representativo-democrático. Probablemente la figura del mandato representativo y su verificación empírica se ha convertido en el mejor ejemplo de la distancia que media entre el Derecho Parlamentario y el Estado de partidos. Si su primer sentido sólo
pudo ser defender al electo frente a los partidos, hoy, tras no pocos episodios de transfuguismo político, parece necesitar algún tipo de corrección. De modo que el mandato representativo debería operar sólo cuando la Cámara parlamentaria está constituida y el Gobierno formado. Sólo a partir de ese momento el cargo de Diputado adquiere autonomía y ya no puede ser revocado. Tampoco cabe la menor duda que mejoraría nuestro Parlamentarismo, si se asientan las costumbres de una buena interlocución democrática. Es decir, si aumenta el respeto a las convicciones políticas del adversario, la lealtad con las decisiones de la mayoría, la apertura a la argumentación política y el reconocimiento sin reservas de las reglas de juego. Finalmente la crónica parlamentaria manifiesta, en demasiadas ocasiones, la inutilidad de las labores de control, que cabe entender como una función ubicua, una perspectiva, y no tanto como una competencia. En nuestro caso se han desarrollado nuevas técnicas, como son las preguntas al Gobierno con respuesta oral en el Pleno de la Cámara. Se ha comprobado también el error que supone cambiar preguntas incisivas por peticiones de información. Se empieza a ver la deriva “presidencialista” que adquiere el debate sobre el estado de la Nación y se reconoce el pobre saldo que arrojan las Comisiones de investigación. En suma, parece claro que el Parlamentarismo a la española es, además del nuestro, es decir del que partimos, también es manifiestamente mejorable.
Debilidades del Sistema electoral vigente en la Republica Argentina
Con el fin de alcanzar una más justa y exacta representación popular, Argentina ha implementado diversos sistemas electorales que, como es sabido, cabe definir como los procedimientos que se aplican en una organización política para designar a los gobernantes y establecer los mecanismos que normalizan el acceso a los órganos de poder del Estado. Con relación al sistema electoral vigente cabe señalar como primera providencia que el poder legislativo luego de varios cambios ha elaborado un sistema electoral que se basa hoy en tres normas fundamentales, a saber: ley 19.945 conocida como Código Electoral Nacional, que establece el régimen general y las distintas formas para las elecciones siempre a nivel Federal; ley 23298 o Ley Orgánica de los Partidos Políticos, que establece la forma en que deberán organizarse las agrupaciones políticas y los regimenes de elecciones internas y demás normas del sistemas de partidos; y la reciente ley 25600 de Financiamiento de los Partidos Políticos, que establece las formas en la que los partidos políticos recibirán los aportes y realizarán sus gastos.
Veamos sumariamente sus elementos más destacados antes de abordar las críticas y deficiencias del sistema. La Cámara Nacional Electoral es la máxima instancia judicial en materia electoral, siendo sus principales funciones controlar el cumplimiento de las leyes antes mencionadas como órgano de revisión judicial; elaborar el Registro Nacional de Electores; y designar una Junta Electoral Nacional por distrito (provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) con la antelación necesaria a fin de que queden integradas sesenta días antes de la elección. Finalmente, es la encargada del control de constitucionalidad del proceso electoral.
GUILLERMO FERNÁNDEZ PEGO Abogado. Facultad de Derecho. UBA. Miembro de la REI.
El sistema establece como base el sufragio universal, igual, secreto y obligatorio, de primer grado para las elecciones de legisladores nacionales, es decir diputados y senadores, y de Presidente y Vicepresidente de la Nación. En el caso de los diputados nacionales, que representan al pueblo, se aplica el sistema de distritos plurinominales: cada una de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se consideran como un solo distrito. El número de diputados a elegir respeta proporcionalmente el número de habitantes, el que solo puede variar según el censo poblacional realizado. Por otra parte, respecto del escrutinio de votos, el Código Nacional Electoral consagra el sistema D'Hont y la Representación Proporcional por Lista para los comicios de la mencionada categoría no participando en la asignación de cargos las listas que no hayan alcanzado un mínimo del tres por ciento del padrón electoral del distrito. En el caso de la elección para senadores nacionales se aplica también el sistema de distritos plurinominales. Estos son elegidos directamente por el pueblo de cada distrito, solo que no representan al pueblo, sino que representan a los partidos políticos de las diferentes provincias. De las tres bancas en juego, dos son cubiertas por los candidatos del partido político que obtenga mayor número de votos, y la restante por el candidato del partido político que le siga en cantidad de sufragios. Desde 1991 rige la ley 24.012 conocida también como "ley de cupos" o "ley de cuotas por géne-
ro"-, que obliga a los partidos políticos a incluir en sus listas un mínimo del treinta por ciento de mujeres entre sus candidatos en lugares con posibilidades de resultar electas. Esta ley rige para cargos nacionales (originalmente sólo se aplicó para diputados nacionales, pero a partir del año 2001 también se empleó para la categoría de senadores nacionales), hecho que ha modificado la composición del poder legislativo garantizando el acceso y la participación de la mujer en el debate público. El Presidente y Vicepresidente de la Nación son elegidos en forma directa por los ciudadanos, a cuyo efecto todo el territorio de la Nación Argentina conformará un único distrito. Serán elegidos los integrantes de la fórmula que obtengan más del 45% de los votos válidamente emitidos o, en su defecto, que obtengan al menos el 40% de esos votos, con una diferencia de más del diez por ciento sobre la fórmula que la siga en números de votos. Si no se alcanzan esas mayorías, se realizará una segunda elección con la participación de las dos fórmulas más votadas en el curso de la primera.
Debilidades del sistema electoral vigente...
Tras este esquemático apunte hay que señalar que la evaluación institucional de la representación política en la Argentina tiende a destacar distintos problemas: la desproporción distributiva de los escaños en la Cámara de Diputados, las renovaciones intermedias de las Cámaras, la falta de participación del elector en la confección de las listas y la distancia entre electores y elegidos producida por las denominadas "listas sábanas", en las que elector se ve obligado a elegir candidatos desconocidos. Un aspecto negativo de la Representación Proporcional por lista es que, en su mayoría, son listas cerradas y los votantes no tienen capacidad para determinar quien será el representante de su partido, además de aparecer, generalmente, insensibles a los cambios ocurridos en el entorno. La sociedad argentina reclama cambios en el funcionamiento del sistema electoral y político que conlleve un mayor control sobre los actores. No obstante, si bien la reforma electoral no es el remedio para todos los males que aquejan al sistema político argentino, es un eje clave de la reforma política junto con la búsqueda de transformaciones en el sistema de partidos. En Argentina hay 691 partidos pero sólo dos de ellos poseen representación en todo el país: 650 distritales y 41 partidos nacionales, que solo son reconocidos como tales, cuando tienen representación en al menos 5 distritos o más. De todos ellos, sólo 192 partidos distritales y 7 nacionales logran cumplir con los requisitos establecidos por la ley electoral. A nivel nacional, se tra-
ta del Partido Justicialista, la Unión Cívica Radical, el Frente Grande, el Partido Socialista, Movimiento de Integración y Desarrollo (MID), Recrear y Afirmación para una Republica Igualitaria (ARI). Sólo el PJ y la UCR mantienen representación en los 24 distritos con más del mínimo de 4 por mil de afiliados aunque, vale aclarar, resulta muy notoria la pérdida de afiliaciones en el transcurrir del tiempo ("Informe: Partidos políticos: afiliados y representatividad", realizado por la Cámara Nacional Electoral, organismo judicial argentino que preside la Unión Interamericana de Organismos Electorales). Lograr una mejor representatividad de los ciudadanos implicará redefinir el tamaño de los distritos sobre la base del censo general de población. Esta es una tarea pendiente si se quiere mejorar la calidad de la representación y, en particular, atender a los potenciales problemas de gobernabilidad que pueden originarse en un sistema presidencialista en el que la victoria de una fórmula presidencial se decide en los distritos más grandes tras la supresión de la elección indirecta vigente hasta 1994. Concluyendo, es importante destacar que un gobierno efectivo depende no solo de quienes están en el poder sino, además, de quienes están representados en el parlamento pero no forman parte del gobierno. El sistema electoral debe ayudar a asegurar la presencia de una oposición parlamentaria viable, que pueda evaluar críticamente la legislación, salvaguardar los derechos de las minorías y representar efectivamente los intereses de sus electores.
¿Es razonable prohibir encuestas y sondeos electorales? as encuestas de opinión y las proyecciones sobre el resultado de los comicios se han convertido, en los últimos tiempos, en actores centrales del universo político, y en particular de las campañas electorales. Los partidos políticos y sus candidatos ajustan y moldean su estrategia proselitista teniendo presente los datos proporcionados por los profesionales de este tipo de empresas de investigación. Sin embargo, la creciente importancia de las encuestas ha venido acompañada por un intenso debate en torno a diferentes aspectos de las mismas. Una cuestión sustancial de las encuestas es que no sólo miden la opinión pública, sino que pueden llegar a moldearla. En ese orden de ideas, diversas legislaciones en materia electoral han limitado la difusión de las encuestas antes, durante, e incluso, después de los comicios. Las restricciones previas a las elecciones y las impuestas mientras se desarrolla el comicio, muestran fundamentos jurídicos atendibles. Por su parte, la prohibición de los denominados “bocas de urna”, una suerte de resultado electoral informal, emitido inmediatamente después de finalizado el acto electoral, parece un exceso reglamentario con fuertes objeciones normativas.
RICARDO PORTO Secretario Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado de la Nación Argentina. Miembro de la REI.
LA OPINIÓN PÚBLICA CONSULTADA Y MANIPULADA Rodotá nos recuerda que “...al padre de las encuestas, George Gallup, lo había motivado en los inicios una intención muy diferente: obrar de manera tal que en la nación en su totalidad pudiera funcionar el modelo de democracia directa que, en la tradición estadounidense, está ligado a la experiencia de los town meetings, (asambleas abiertas) de Nueva Inglaterra. Pero esta hipótesis, referida a una realidad que estaba profundamente vertebrada por la lógica representativa, revestía de inmediato un significado polémico. Precisamente, Gallup sostenía en forma explícita que la mayoría de
¿Es razonable prohibir encuestas y sondeos electorales?
la opinión pública y no la parlamentaria, debía ser considerada como the ultimate tribunal (tribunal de última instancia) para las cuestiones políticas y sociales” (Rodotá, Stéfano; “Tecnopolítica La democracia y las nuevas tecnologías de la comunicación”). Una primera cuestión está referida a la representatividad de las encuestas; pues se ha señalado que el reducido número de la muestra de consultados afecta la consistencia de las encuestas y sondeos de opinión. Este aspecto es también abordado por Rodotá, quien señala que “En los Estados Unidos, los profesionales del sector sostienen que una muestra de mil personas está ya en condiciones de suministrar respuestas que se alejan solamente 3-4 % de las que se obtendrían con una consulta de todo el electorado, como por ejemplo la propia elección del presidente de los Estados Unidos”. No obstante, el autor luego agrega que de esa manera se llega a un máximo de artificiosidad en la individualización del soberano, resuelta integralmente en una construcción estadística y demoscópica. Sartori va más allá de cuestionar la representatividad de las encuestas, para objetar la forma en que son instrumentadas. “....tenemos el problema de la fácil manipulación de los sondeos (así como de su institucionalización, que es el referendum). Preguntar si se debe permitir el aborto, o bien si se debe proteger el derecho a la vida, es preguntar las dos caras de una misma pregunta; de una pregunta sobre un problema que se entiende mejor que muchos otros. Y sin embargo la
diferente formulación de la pregunta puede cambiar la respuesta de un 20 por ciento de los interpelados. Durante el caso Watergate, en 1973, se efectuaron en un solo mes siete sondeos que preguntaban si el presidente Nixon debía dimitir o ser procesado. Pues bien, la proporción de respuestas afirmativas variaba desde un mínimo del 10 a un máximo del 53 por ciento. Y estas diferencias se debían casi exclusivamente a variaciones en la formulación de las preguntas” (Sartori, Giovanni; “Homo videns - La sociedad teledirigida”). En la misma orientación, Sartori refiere que en las elecciones presidenciales norteamericanas de 1988, un sondeo de Roper ubicaba al candidato demócrata Dukakis 12 puntos debajo de Bush, mientras que si se le mencionaba al encuestado en primer lugar a Bush, la diferencia se reducía a 4 puntos. En Sartori se advierte una objeción que no se limita solamente a señalar supuestos defectos por parte de los encuestadores, sino que cuestiona a los propios encuestados, expresando que los profesionales del oficio saben, en el fondo, que la gran mayoría de los interpelados no sabe casi nada de las cuestiones sobre las que se les preguntan. “Cuando se produjo la segunda votación de la Comisión Bicameral para las reformas constitucionales apareció un sondeo del CIRM que daba como resultado que el 51 por ciento de los italianos estaba a favor de la elección de una asamblea constituyente y solo el 22 por ciento era favorable a la Bicameral. El mismo día -15 de enero de 1997- Indro Montanelli comenta-
ba irónicamente en Il Corriere della Sera que para muchos italianos bicameral era probablemente una habitación con dos camas”. Más allá de la honestidad intelectual del gran maestro italiano, algunos, cuestionablemente, se apoyan en este tipo de datos para articular discursos elitistas, que conducen a formas restrictivas de la democracia. Rodotá destaca la múltiple importancia de las encuestas en los procesos políticos, señalando que “En definitiva, las encuestas pueden convertirse, por una parte, no en el medio para la verificación de la opinión, sino para su modificación o formación y, por la otra, en un instrumento capaz de otorgar un fuerte poder constructivo precisamente a las referencias con las cuales la opinión pública es convocada luego a confrontarse”. Quienes, por el contrario, realizan una valoración positiva de las encuestas de opinión, afirman que las mismas, cada vez más sofisticadas técnica y profesionalmente, proporcionan al ciudadano la mayor cantidad y calidad de información para decidir algo tan importante como el voto. En una democracia madura, sostienen, conocer la tendencia del electorado es un elemento decisivo para orientar la propia decisión. Badeni, en ese orden de ideas, pone en duda la posibilidad que las encuestas puedan incidir en la determinación política de los electores. “Se parte de una hipótesis muchas veces sostenida, según la cual las encuestas influyen en el comportamiento de los ciudadanos. El argumento tiene
cierta cuota de razonabilidad, pero es una hipótesis; pues hasta ahora no se ha demostrado científicamente que las encuestas influyan sobre la capacidad de decisión de los electores. No hay ninguna prueba científica sobre el particular. Al contrario, hemos tenido ciertas experiencias que nos han revelado que las encuestas no han tenido un reflejo fiel en el seno de las urnas” (Badeni, Gregorio; “El Derecho Electoral Activo y la Reforma Política”). LA MAYOR O MENOR RAZONABILIDAD DE LAS NORMAS En Argentina, el Código Electoral Nacional, en relación a las actividades de publicación y difusión de encuestas, los prohíbe desde cuarenta y ocho horas antes de la iniciación del comicio y hasta el cierre del mismo. Respecto de la publicación de proyecciones sobre el resultado de la elección, la prohíbe durante la realización del comicio y hasta tres horas después de su cierre. Concordantemente, la Ley 268, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su artículo 5º establece que, “Desde las cuarenta y ocho (48) horas anteriores a la iniciación del comicio y hasta tres (3) horas después de su finalización, queda prohibida la difusión, publicación, comentarios o referencias, por cualquier medio, de los resultados de encuestas electorales”. Así las cosas, cabe apreciar tres supuestos de limitación a las encuestas: antes de los comicios (48hs.); durante el desarrollo de los mismos y luego de finalizado el acto electoral (3hs. después del
cierre). En este último caso, se refiere a las denominadas bocas de urna; es decir las proyecciones sobre el resultado de la elección. Las restricciones impuestas a la difusión de encuestas y proyecciones electorales en forma previa a los comicios han sido establecidas en países como Uruguay, Brasil, México, Francia, Italia y Rusia, etc. Los plazos suelen variar entre 2 y 15 días antes del acto electoral. La fundamentación para este tipo de limitaciones reside en la intención de evitar la manipulación del electorado, mediante la publicación de sondeos electorales que puedan ser distorsionados maliciosamente por los partidos políticos. La normativa citada, y dispuesta en la Argentina, en el orden nacional y local, aún sin decirlo, pareciera pretender crear un clima de tranquilidad previa al acto electoral, para que el elector, fuera de toda influencia y presión, en silencio y en la soledad de su conciencia, decida su voto. Se ha afirmado que las limitadas restricciones impuestas aparecen, a priori como razonables y, podría decirse, que no afectarían derechos constitucionales. Sin embargo, otras corrientes de opinión sostienen que la prohibición de la difusión de encuestas marcha a contramano de las crecientes exigencias sociales de transparencia en materia electoral, siendo que este tipo de información es la más objetiva, puesto que las brindadas por los partidos políticos tienen toda la subjetividad imaginable. Por ello, ratifican que la publicación de encuestas hasta el mismo momento del comicio es el mejor resguardo
para el ciudadano a la hora de decidir su voto, y critican la idea de mejorar la calidad de institucional a través del retaceo de información. Creen, así, que esta norma viola la libertad de expresión y el derecho a recibir información, garantizados por el texto constitucional. Por otra parte, añaden que la mayoría de las democracias consolidadas han resistido la presión reguladora y ofrecen un amplio margen de libertad a la difusión de sondeos electorales. En segundo lugar, importa considerar el restante supuesto de la limitación para la difusión de encuestas, que es el contemplado en el inciso h del artículo 71 de la Ley 25.610: “Publicar o difundir encuestas y proyecciones sobre el resultado de la elección durante la realización del comicio y hasta tres horas después de su cierre”. En este caso, el objetivo de la norma es diferente al supuesto anterior. En el inciso h, el fin perseguido por la norma pareciera ser doble. Por un lado, impedir la posible manipulación de los electores durante el desarrollo del comicio, como consecuencia de recibir informaciones tendenciosas, o, directamente falsas, sobre el proceso electoral. Por otro lado, la norma procura evitar la definición de las elecciones por anticipado, merced a la difusión de los boca de urna, que señalan quien ha resultado ganador y con que porcentaje; una vez finalizado el comicio, y, desde luego, con gran anticipación a las cifras oficiales. Desde luego, es una verdad de perogrullo que el resultado electoral está dado exclusivamente
por el cómputo oficial de votos y no por encuestas, y que han existido no pocos casos de ganadores según los sondeos postelectorales, que luego no fueron tales, una vez realizado el escrutinio definitivo. Uno de los más grandes errores que se recuerden en este sentido, fue el protagonizado por distintos
medios de comunicación de los EE.UU. que, sobre la base de sondeos realizados a boca de urna, dieron por ganador de las reñidas elecciones presidenciales de 2000 al candidato demócrata Al Gore, frente al republicano George W. Bush. En Argentina también hubo algunos errores de este tipo, aunque de menor envergadura. Por cierto, paralelamente a esta equivocación de las encuestas y proyecciones electorales, se cuentan también importantes aciertos. Efectivamente son innumerables los casos en donde las encuestas de boca de urna han adelantado, con reducidos márgenes de error, resultados electorales. Sin embargo, más allá de estas cuestiones fácticas, importa considerar el tema desde el punto de vista de la teoría del derecho de la comunicación política. En ese orden, la prohibición de la difusión de encuestas y sondeos electorales durante el desarrollo del comicio aparece totalmente justificada; como una forma de asegurar el correcto desarrollo del mismo; sin influencias tendenciosas para el elector. Distinto es el caso de la prohibición de los bocas de urna; una vez concluida la elección. En este último caso, la prohibición establecida parecería procurar el establecimiento de un ámbito de prudencia y cautela frente al acto electoral. Que sean las urnas y no los medios quienes definen la contienda electoral, sería el objetivo final de la norma. Ciertamente, la mesura y la rigurosidad en el análisis de los comicios es un elemento de sustancial importancia y no dudamos que debiera ser el temperamento que defina la conducta y el dis-
curso de los medios frente a un acontecimiento de tamaña magnitud como lo es una elección. No obstante, cabe preguntarse si la prudencia puede ser impuesta coactivamente sin lesionar el principio de la libertad de expresión. Sobre el particular, cabe volver a recordar aquella máxima jurisprudencial que afirma que si bien la mesura es deseable, su imposición por vía legal suele conducir a situaciones de censura. Así, quienes rechazan esta norma, creen que con esta ley no solo se restringe indebidamente la libertad de expresión, sino que la difusión de los resultados electorales es una de las barreras más claras y contundentes frente al fraude electoral, la manipulación informativa de los resultados, el carácter tendencioso de la comunicación oficial por parte de los poderes públicos y las crecientes deficiencias de los escrutinios provisorios. Según esta corriente de opinión, las encuestas en boca de urna constituyen un instrumento útil para el control democrático. En otro orden, entienden que este tipo de limitación priva a los medios de comunicación de información valiosa para sus comentarios electorales, afectando de este modo el derecho de la sociedad a recibir información. Desde nuestro punto de vista, estimamos que la limitación a las encuestas en forma previa a los comicios y durante el desarrollo de los mismos encuentra fundamentos jurídicos; mientras que la restricción del denominado boca de urna, una vez finalizado el acto electoral, presenta serias y fundadas objeciones.
Hacia un nuevo régimen electoral en el marco de la Constitución de 2009
a Nueva Constitución Política del Estado de Bolivia, aprobada mediante referéndum en enero de 2009, supera los criterios conservadores que primaron en la mayor parte de la historia republicana del país, ampliando los derechos civiles, políticos, sociales y económicos de todos los habitantes y enfatizando los mismos para las mujeres y los pueblos indígenas en el marco de la construcción de un Estado Autonómico Plurinacional. En este contexto, más allá del concepto clásico de ciudadanía, si entendemos a la misma como el conjunto de relaciones continuamente negociadas entre individuos y colectividades en ámbitos específicos y ante las diferentes instancias estatales, comprenderemos que el camino emprendido por las mujeres y los pueblos indígenas a lo largo de los ciento ochenta y cuatro años desde la fundación de Bolivia tiene un hito trascendental en este nuevo marco constitucional. Así, el sufragio censitario y el sufragio capacitario limitaron sustancialmente la participación política de las mujeres y de los pueblos indígenas hasta mediados del siglo XX, donde se impuso el sufragio universal. Aún así, las mujeres fueron discriminadas en las listas de los partidos políticos como candidatas hasta 1997, año en el cual se estableció una cuota mínima de 30% de participación obligatoria de las mujeres en las listas de candidatos. Hoy, la Carta Magna dispone en sus artículos 11.I, 26.I, 147.I y, 210.II que la participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres, lo cual implica el 50% para cada género y la alternancia en las listas de candidatos a cargos electivos, esto es una mujer titular y un hombre suplente, un hombre titular y una mujer suplente y así sucesivamente incluso, se infiere, para los cargos en los órganos ejecutivo, judicial y electoral, así como otras instituciones de los niveles autonómicos departamental, regional, municipal e indígena originario campesino.
GERMÁN MARCELO PERALTA GARCÍA Licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad Mayor de San Andrés y Secretario Técnico de la Comisión de Política Social de la Honorable Cámara de Diputados de Bolivia. Miembro de la REI.
Hacia un nuevo régimen electoral en el marco...
La república que en sus inicios constituyó un orden político-institucional sin los indios, en su proceso de consolidación enfrentó cientos de levantamientos indígenas que reivindicaban su derecho a la propiedad de la tierra, de autogobernarse de acuerdo a sus usos y costumbres y de participar políticamente en la constitución de los poderes públicos, siendo casi siempre excluidos por la fuerza de las normas y/o por la violencia física. En este contexto, en la nueva Constitución Política del Estado los treinta y seis pueblos indígenas transversalizan todo el andamiaje político-institucional y su participación es central en la construcción del nuevo Estado. Consecuentemente se establece que, para el caso de los pueblos indígena originario campesinos, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales. Los artículos 11.II.3,
26.II.3 y 4, 210.III, y 211.I y II disponen que, donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral y; que la elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, se realizará de acuerdo con sus normas y procedimientos propios. El Órgano Legislativo en la nueva estructura estatal se denomina Asamblea Legislativa Plurinacional, la misma que es bicameral compuesta por 130 diputados y 36 senadores. En cada Departamento la mitad de los diputados son elegidos mediante circunscripciones uninominales mediante el sistema de mayoría y, la otra mitad mediante circunscripciones plurinominales mediante el sistema de representación proporcional de las listas encabezadas por los candidatos a Presidente, Vicepresidente y Senadores de la República (este “sistema mixto” es una adapta-
ción del sistema electoral alemán). Aunque la Constitución no establece si la fórmula de asignación de escaños será por divisores o cocientes en el sistema proporcional, por lo general los regímenes electorales previos establecieron la fórmula d´Hondt, que utiliza como divisores la serie de números naturales 1, 2, 3, 4, 5, y sucesivamente. El sistema proporcional vale también para determinar los cuatro senadores por cada Departamento. El artículo 146.V de la Constitución Política del Estado manda que la distribución del total de escaños para diputados entre los Departamentos se determinará por el Órgano Electoral en base al número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al último Censo Nacional, de acuerdo a Ley. Sin embargo, con la finalidad de ampliar la participación electoral y política de los indígenas en la Asamblea Legislativa Plurinacional, en el espíritu de garantizar la representación de éstas minorías, el artículo 146. VII del nuevo texto constitucional ordena la creación de circunscripciones especiales indígena originario campesinas en las áreas rurales de cada Departamento, instruyendo al Órgano Electoral determinar las circunscripciones especiales que forman parte del total de diputaciones asignadas a cada Departamento. Luego, el artículo 147.II dispone que en la elección de asambleístas se garantizará la participación proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. Aunque Bolivia siempre ha tenido un sistema de proporcionalidad imperfecta, ésta disposición a favor de las minorías puede acentuarla y dis-
torsionarla aún más, sólo el tiempo nos dirá cuáles son las consecuencias políticas de ésta disposición que ignora el principio de igualdad electoral (un hombre, un voto, un valor). De acuerdo a la norma constitucional el Presidente y Vicepresidente serán elegidos por sufragio universal, obligatorio, directo, libre y secreto, siendo proclamados como tales aquella candidatura que haya reunido la mayoría absoluta de votos válidos o, que haya obtenido un mínimo del cuarenta por ciento de los votos válidos, con una diferencia de al menos diez por ciento en relación con la segunda candidatura. Se prevé el ballotage entre las dos candidaturas que hayan alcanzado las mayores votaciones en el lapso de los siguientes dos meses, siendo elegida la candidatura que haya obtenido mayoría simple. Se establece el instituto de revocatoria de mandato para el Presidente del Estado y, consecuentemente, para los asambleístas del Órgano Legislativo. El término para llevar adelante nuevas elecciones nacionales es de tres meses. También se establece que las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, del Tribunal Agroambiental, los miembros del Consejo de la Magistratura y, del Tribunal Constitucional Plurinacional sean elegidos mediante sufragio universal por mayoría simple de votos, de una lista preseleccionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional y llevada a cabo por el Órgano Electoral, quién es el único responsable de difundir los méritos de las candidatas y los candidatos, quienes no pueden perte-
necer a ninguna organización política. Se debe hacer notar que, en la elección de las Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional se deben observar la composición de representantes del sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino de justicia. El artículo 209 dispone que la representación política a los cargos públicos electos, con excepción de los cargos elegibles del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional serán postulados a través de: 1) las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, 2) de las agrupaciones ciudadanas y, 3) de los partidos políticos. La introducción de cuatro tipos de autonomías territoriales, con capacidades legislativa y ejecutiva brinda una nueva dimensión en la necesaria descentralización estatal boliviana. Así, se crean las autonomías departamentales, las autonomías regionales, las autonomías municipales y, las autonomías indígena originaria campesina. En todas ellas debe elegirse a las autoridades ejecutivas y legislativas mediante sufragio universal, las mismas que deberán lle-
varse a cabo a través del Órgano Electoral y mediante un régimen electoral específico que aún debe considerarse y aprobarse por el Órgano Legislativo Plurinacional. Finalmente, el artículo 27 de la Constitución reconoce el derecho de las bolivianas y bolivianos residentes en el exterior a participar en las elecciones a la Presidencia y Vicepresidencia del Estado, disponiendo que el derecho sea ejercido a través del registro y empadronamiento realizado por el Órgano Electoral. En ese sentido en fecha 11 de febrero de 2009 se ha promulgado el Decreto Supremo Nº 0003 que viabiliza dicho precepto constitucional y que constituye la primera disposición del nuevo régimen electoral boliviano. Este es el marco de referencia obligada que brinda la actual Constitución Política del Estado para que se empiece a configurar un nuevo régimen electoral en un contexto de ampliación de la democracia, de mayores niveles de descentralización política y administrativa y, de amplia inclusión social de los pueblos indígenas y las mujeres en todo el ámbito político.
Régimen Electoral y Estado Autonómico
INTRODUCCIÓN: UN COMPLEJO ENTRAMADO DE SISTEMAS ELECTORALES. El ordenamiento jurídico español, tanto en general como, en particular, en materia de régimen electoral, es un ordenamiento ciertamente complejo. Para aliviar la carga de lamento que tal aseveración contiene, podría decirse que esto suele ser así en los Estados compuestos, como lo es el Estado Autonómico diseñado en la Constitución de 1978 y construido mediante el desarrollo legislativo de la misma. Tal desenlace podría parecer el fruto de un propósito común consciente y determinado. Pero no es del todo así. Nuestro régimen electoral está diseminado en diversos preceptos de la Constitución (arts. 66 a 71, 140, 141 y 152) y en una Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) aprobada por las Cortes Generales en el año 1985, que ha sido objeto de diez reformas puntuales desde su aprobación, mediante las cuales, sin embargo, no se han modificado los aspectos esenciales del sistema electoral. Existen, además, diecisiete Estatutos de Autonomía que pueden contener preceptos en materia electoral y dieciséis leyes electorales aprobadas por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (Cataluña no ha aprobado una Ley Electoral específica), cuyo contenido -dentro de un intenso marco constitucional, tendente a garantizar una mínima homogeneidad en torno al núcleo central y los principios estructurales del ordenamiento electoral- puede ser y de hecho es diverso, aunque menos de lo posible, en cuanto a los elementos sustanciales o secundarios del sistema electoral. Esta profusión legislativa -a la que se habrían de añadir las correspondientes normas reglamentarias de desarrollo y las Instrucciones dadas en su ámbito de competencia por la Junta Electoral Central y por las Juntas Electorales de cada Comunidad Autónoma- trata de establecer las reglas jurídicas que han de aplicarse, de una u otra forma, en las elecciones al Congreso de los Diputados, al Senado, en las eleccio-
JUAN ANTONIO MARTÍNEZ CORRAL Letrado de las Cortes Valencianas
nes a las diecisiete Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y las dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla), en la elección de los 50 Diputados y Diputadas del Parlamento Europeo que representan al Estado Español, en los 8.112 Municipios y siete Cabildos Insulares y para la formación de las cuarenta y una Diputaciones Provinciales y tres Consejos Insulares. El hecho de que, de las diecisiete Comunidades Autónomas, seis sean uniprovinciales (Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra), once sean pluriprovinciales y dos de estas últimas conjuguen el carácter pluriprovincial con una estructura territorial insular (Canarias y las Islas Baleares), explica el caleidoscópico resultado, variopinto en cualquier caso, de este paisaje electoral. El dibujo actual de este Estado no estaba predeterminado en el texto constitucional, más bien ha sido el resultado de la utilización concreta de las distintas vías de posible acceso a la autonomía previstas en la Constitución, de la aplicación del principio dispositivo para la atribución competencial contenida en los Estatutos de las Comunidades Autónomas, de la generalización -fruto de los Pactos Autonómicos de 1981 y de la acción del Tribunal Constitucional (Vid. Ángel Garrorena Morales: Tribunal Constitucional y sistema electoral de las Comunidades Autónomas. Una desafortunada jurisprudencia. REDC, nº 85, 2008)- de la organización institucional inicialmente reservada a las denominadas nacionalidades históricas por el art. 152 de la Constitución y de una innegable tendencia al mimetismo, en el
ejercicio de la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas, respecto del sistema institucional y de gobierno previstos en la Constitución para el propio Estado. Lo arriesgado y excepcional del complejo régimen jurídico y del mapa institucional que se ha construido es haber logrado que pueda ser calificado como característico de un Estado compuesto y no como la articulación ejemplar de un Estado descompuesto. Es cierto que la estructura y la ordenación de los Estados compuestos presenta un mayor grado de homogeneidad de lo que, a priori, pudiera esperarse. A ella ha contribuido, en nuestro país, la intensa y no siempre acertada acción del Tribunal Constitucional a lo largo de sus más de veinticinco años de existencia. Por otra parte, en España el art. 152. 1 de la Constitución ha servido de guía y de límite a la libertad de autoorganización de las Comunidades Autónomas, definiendo, en torno al sistema parlamentario, con mayores o menores dosis de parlamentarismo racionalizado, los elementos esenciales de la forma de gobierno autonómica: una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, que a su vez elige de entre sus miembros al Presidente del Gobierno, el cual designa a su Gobierno y responde políticamente de su gestión ante aquella. Esta configuración institucional conecta los elementos definitorios de la forma de gobierno y los del sistema electoral, de forma tan intensa que el desarrollo de algunos de los elementos característicos del sistema de gobierno parlamentario constituyen al mismo tiempo mecanismos
determinantes o propiciadores del inicio de los procesos electorales: el cumplimiento infructuoso del plazo legalmente establecido para obtener la investidura del Presidente del Gobierno, la pérdida de una cuestión de confianza o el ejercicio por el Presidente del Gobierno de la potestad de disolución del Parlamento. Por otra parte, resulta curioso que los dos elementos básicos de nuestro ordenamiento electoral que inciden más directamente en el sistema de partidos políticos existente en España -las candidaturas cerradas y bloqueadas en circunscripciones plurinominales y la regla D´Hont para la adjudicación de escaños- se aplican a todas las elecciones políticas (salvo las excepciones del Senado, las Diputaciones Provinciales y los municipios de 100 a 250 habitantes) incluidas las elecciones autonómicas, en este caso, por mor de una decisión de los legisladores autonómicos, que podían haber tomado otra opción, al estar sólo condicionados, algunos de ellos, por la exigencia constitucional de adoptar un sistema proporcional (art. 152. 1 CE). LA CONVOCATORIA DE ELECCIONES A LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Esta variopinta realidad electoral a la que antes hacíamos referencia presenta elementos tan singulares como el art. 42 de la LOREG, precepto que ha de dedicar tres apartados diferentes a regular los requisitos generales de las convocatorias de elecciones a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, según
la convocatoria se realice por un Presidente del Gobierno autonómico haciendo uso o no de la facultad de disolución anticipada del Parlamento que tenga reconocida o, finalmente, por un Presidente de Gobierno autonómico que ni siquiera tenga reconocida dicha facultad. Lo que no dice el precepto es que pueden darse dos supuestos más de convocatoria electoral que no tiene en principio que ver directamente con la asignación o no de la referida potestad de disolución; en primer lugar, aquellos casos en que la disolución del Parlamento se produzca ope legis porque ningún candidato propuesto logre la investidura en el plazo de dos meses desde la primera votación (esto no ocurre en todas las Comunidades Autónomas, puesto que en Andalucía, en Aragón, en las Islas Baleares, en Castilla-La Mancha y en Navarra se prevé que transcurrido el referido plazo de dos meses se proceda a la investidura del candidato del partido con mayor número de escaños); en segundo lugar, cuando la convocatoria se produzca como consecuencia de una decisión judicial de declarar la nulidad de la elección, por apreciar la concurrencia de irregularidades invalidantes, conforme a lo previsto en el art. 113. 2 de la LOREG, supuesto en el que la convocatoria de elecciones lo es como consecuencia o en ejecución de una sentencia firme. Inicialmente sólo una minoría de las Comunidades Autónomas (las que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución, es decir, País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía) preveían que el Presidente del
Gobierno pudiera decretar la disolución anticipada de la correspondiente Asamblea Legislativa antes de finalizar la Legislatura. Ello abocaba cada cuatro años a las restantes Comunidades Autónomas a la realización de procesos electorales paralelos, coincidentes con la convocatoria de las elecciones locales y, en algún caso, con las elecciones al, Parlamento Europeo. Tal carencia comportaba para la mayoría de las Comunidades la configuración de sistemas parlamentarios de baja intensidad política, justificada en el propósito de propiciar periodos de estabilidad gubernamental y parlamentaria. Posteriormente, mediante sucesivos procedimientos de reforma de los Estatutos de Autonomía, desarrollados entre los años 1997 y 1999, se introdujo una posibilidad de disolución anticipada limitada en diversas Comunidades Autónomas (Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Navarra, Madrid, Murcia y La Rioja). Esta limitación tenía diferentes manifestaciones: no se podía decretar en el primer periodo de sesiones, ni cuando faltase menos de un año para la terminación natural de la legislatura, ni en caso de tramitación de una moción de censura, ni antes de que hubiera trascurrido un año desde la anterior disolución anticipada, ni mientras se encontrase convocado un proceso electoral estatal. Recientemente, tras la reforma de sus Estatutos de Autonomía, la Comunidad Valenciana, las Islas Baleares, y Aragón se han incorporado al grupo de Comunidades Autónomas que asignan al Presidente del Gobierno autónomo la
potestad plena de disolución del Parlamento. LA DIMENSIÓN Y LA COMPOSICIÓN DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS Una de las importantes decisiones que corresponde adoptar a cada Comunidad Autónoma, en ejercicio de su competencia para la configuración de sus instituciones de autogobierno, es determinar la dimensión de su Parlamento, esto es, el número de Diputados y Diputadas que han de integrarlo. Tal cuestión no es baladí e incide directamente sobre la aplicación y los efectos del concreto régimen electoral que la Comunidad Autónoma decida establecer. Se ha señalado que el tamaño de la Cámara está estrechamente relacionado con la decisión que se adopte sobre el tipo de unidad electoral por el que se opte; la opción por un distrito uninominal favorece un tamaño considerable de las Asambleas, a fin de que exista una baja ratio diputado/electores; sin embargo, la representación proporcional exige la existencia de distritos electorales amplios para poder generar una proporcionalidad real significativa, lo cual es compatible con un tamaño moderado de la Asamblea, que se obtiene limitando el número de distritos electorales. En los Estatutos de Autonomía y en las correspondientes leyes electorales autonómicas -donde las hay- se incluyen los preceptos necesarios para determinar la composición de las Asambleas Legislativas. En este aspecto, las diversas opciones tomadas por el legislador autonómico han sido agrupadas en cuatro bloques
(Juan Carlos Gavara de Cara, Diversidad y homogeneidad de los regímenes electorales del Estado Autonómico): establecer un número fijo de parlamentarios fijo en cada circunscripción electoral, opción tomada por algunas de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, pero no por todas, número fijo que suele ser distinto para cada circunscripción en las Comunidades pluriprovinciales; establecer un número fijo mínimo inicial diputados por circunscripción y asignar el resto en proporción a la población, siguiendo un procedimiento semejante al previsto en el artículo 162.3 de la LOREG; asignar un mínimo inicial
de escaños por circunscripción y otro más por cada 45.000 habitantes o fracción de población superior a 22.500 habitantes (Castilla y León); atribuir un diputado por cada 50.000 habitantes o fracción superior a 25.000 habitantes (Madrid). Un ejemplo ilustrativo de la dimensión y diferente representatividad de los distintos Parlamentos Autonómicos, así como sobre la incidencia de estos aspectos del régimen electoral sobre la mayor o menor fragmentación de la representación parlamentaria obtenida por los grupos políticos, puede verse en el siguiente cuadro comparativo:
Población de Ratio de % de Dipu- Número de derecho del Número de Parlamento Diputado/a tadas o Grupos ParEstado o la Diputados/as por hab. Senadoras lamentarios Comunidad Congreso
1/131.879
1/181.723
1/75.249
1/19.804
1/24.003
1/34.599
1/14.926
43´59
1/43.470
1/30.811
1/54.548
1/50.804
1/16.888
1/37.122
1/18.183
1/9.621
1/52.263
1/31.691
1/12.407
1/28.761
LA APLICACIÓN DE SISTEMAS DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL QUE ASEGUREN LA REPRESENTACIÓN DE LAS DIVERSAS ZONAS DEL TERRITORIO. En la legislación electoral española cohabitan los sistemas de representación directa, ya sean de carácter proporcional (elecciones al Congreso de los Diputados, elecciones a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos) o de carácter mayoritario (elecciones al Senado), con los sistemas de elección por sufragio indirecto (provisión de las Diputaciones Provinciales y Senadores designados por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas). El artículo 152.1 de la CE, en consonancia con las fórmulas electorales dominantes en las democracias europeas, exige que los regímenes electorales autonómicos apliquen un sistema de representación proporcional y, paralelamente, que aseguren la representación de las diversas zonas del territorio de cada Comunidad Autónoma. La diversidad de matices en las fórmulas de articulación de la proporcionalidad y la delimitación de las circunscripciones electorales pone de manifiesto la variada gama de opciones disponible para cumplir el mandato constitucional contenido en el art. 152. 1 CE, el cual, por otra parte, se ha generalizado -por vía estatutaria o por la ley electoral correspondiente y con la bendición del Tribunal Constitucional- a todas las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que la proporcionalidad, más que una
exigencia que aboque a aplicar una fórmula que la asegure con exactitud matemática, es un criterio tendencial. Los Estatutos de Autonomía o las leyes electorales autonómicas establecen la fórmula electoral para la asignación de escaños a las circunscripciones, reiterando claramente el método regulado por el art. 162. 3 de la LOREG. Además, suelen introducir variantes y recortes que inciden sobre el carácter estricto de la representación proporcional: fijar un número mínimo y un número máximo de diputados a elegir en total, establecer la igualdad de representantes en cada territorio con independencia de su población, atribuir un número mínimo inicial de escaños a cada una de las circunscripciones -curiosamente, este número varía en todas las Comunidades donde está previsto- y el resto en proporción a la población sin que la proporción supere un determinado límite (la relación de uno a tres, en la Comunidad Valenciana; que una circunscripción tenga más del doble de representación que otra, en Andalucía o que la diferencia entre circunscripciones pueda superar la relación de uno a 2'75, en Aragón). Además de todo lo anterior, sobre la proporcionalidad en la representación territorial, inciden las características concretas de la fórmula matemática elegida por el legislador autonómico para la atribución de escaños en función de los votos obtenidos. De los regímenes electorales autonómicos españoles podría decirse, en este aspecto concreto, que el confesado y generalizado propósito de evitar la excesiva fragmentación parlamentaria y
favorecer la formación de mayorías se ha articulado en demérito del principio de igualdad de voto. Este demérito sólo ha tenido consecuencias jurídicas en casos concretos -atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucionalen la medida en que se haya podido acreditar que la acción del legislador ha producido una manifiesta y arbitraria desproporción en el ejercicio del derecho de sufragio entre los ciudadanos; esta constatación legitimaría la intervención del propio Tribunal para corregir la apreciación del legislador autonómico, al cual corresponde la competencia para concretar el sistema proporcional y definir los aspectos conexos al mismo, como pueden ser el número de escaños asignados a cada circunscripción. Por otra parte, los sistemas electorales autonómicos tienen competencia para adoptar la importantísima decisión de delimitar las circunscripciones electorales, lo cual les permite determinar alternativa o acumulativamente el número de representantes a elegir que se asigna a cada una de ellas, el número de electores a los que se ha de representar y los límites geográficos de la circunscripción. La mayoría de los Estatutos de Autonomía optan, al determinar la circunscripción electoral, por la provincia. Excepcionalmente la circunscripción se delimita teniendo en cuenta el territorio histórico o la isla.. Esta opción mayoritariamente provincial apuesta por una institución de gran arraigo histórico, que en principio la aleja de estrategias partidistas concretas. En ningún Estatuto de Autonomía o ley electoral autonómica
se prevé la posibilidad de modificar mediante una disposición de rango inferior los límites geográficos de las circunscripciones o el número de escaños asignados a las mismas. Ello no obstante, en la Comunidad Valenciana la concreción -para cada elección a Les Corts- de este número de escaños por circunscripción es realizada por el Decreto de disolución de Les Corts y convocatoria de elecciones, aplicando los criterios establecidos en la Ley Electoral Valenciana. Resta por hacer una sencilla referencia a la fórmula electoral para la distribución de escaños en función de los votos obtenidos en las elecciones autonómicas. La competencia para esta determinación corresponde al legislador autonómico, con la limitación contenida en el art. 152. 1 CE de que se aplique un sistema de representación proporcional. La concreción de la fórmula electoral se ha realizado, efectivamente, en las dieciséis leyes electorales autonómicas. Estas, dentro de la variadísima gama de fórmulas electorales de carácter proporcional, han optado generalizadamente por el sistema D'Hondt, reproduciendo prácticamente el mecanismo de asignación de escaños previsto en el art. 163 de la LOREG. Por otra parte, a pesar de que no existe ninguna limitación constitucional para que las Comunidades Autónomas articulen el voto sobre la base de listas abiertas, lo cierto es que en todos los regímenes electorales autonómicos se utiliza el sistema de listas cerradas y bloqueadas, es decir, el elector debe votar la lista que se le presenta y los escaños
se deben atribuir en el orden en que aparecen los candidatos. LA APLICACIÓN DE BARRERAS MÍNIMAS PARA LA ASIGNACIÓN DE ESCAÑOS. Como complemento y, en cierto modo, como un elemento corrector de la proporcionalidad de las fórmulas electorales antes mencionadas, todas las leyes electorales autonómicas exigen la superación de barreras mínimas de representación para poder participar en la asignación de los escaños. La finalidad de instaurar estas barreras es introducir un elemento corrector del sistema electoral proporcional, para evitar que se fraccione excesivamente el Parlamento y favorecer la formación de mayorías parlamentarias y gobiernos estables. Esta exigencia es usual en los procesos electorales de las democracias europeas, ya se aplique en Estados que optan por la delimitación de múltiples circunscripciones (Bulgaria, Croacia, Estonia, España, Letonia, Noruega, Polonia, República Checa, Rumanía, Montenegro) o en Estados con circunscripción nacional (Alemania, Albania, Austria, Eslovaquia, Hungría, Lituania. Países Bajos y Suecia). Por lo general, allí donde se establece una barrera mínima electoral, esta suele situarse entre el 3 y el 5% de los votos. Un supuesto excepcional, por la dimensión de la barrera y su complejidad, es el de la República Checa, en el que la barrera es del cinco por ciento de los votos si se predica de un solo partido, del diez por ciento si se predica de una coalición electoral de dos partidos, se eleva al quince por ciento si la coalición es de tres y
llega al veinte por ciento si a coalición lo es de cuatro o más partidos políticos. La articulación concreta de dichas barreras es una muestra bien ilustrativa de las peculiaridades que pueden presentarse en los diferentes regímenes electorales autonómicos de nuestro país. Un buen ejemplo de ello es el sistema electoral de la Comunidad Autónoma de Canarias, que establece una triple vía para el acceso al proceso de asignación de escaños; en primer lugar, tener la condición de candidatura de partido o coalición que haya obtenido el mayor número de votos válidos de la circunscripción; en segundo lugar, haber superado el 30% de los votos válidos en la circunscripción y finalmente haber superado el 6% de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma. Esta limitada diversidad de los regímenes electorales autonómi-
cos se aprecia también en la regulación de los elementos concretos que se han de articular para la aplicación de una barrera mínima. Existe, en primer lugar, una diferencia en torno a la norma que contiene la aplicación de la barrera mínima: en unas Comunidades Autónomas se establece en el articulado del Estatuto de Autonomía, pero mayoritariamente se regula mediante la correspondiente ley electoral autonómica. No existe unanimidad acerca de qué votos han de computarse para la determinación de la barrera mínima: la opción mayoritaria es computar los votos válidos emitidos, incluyendo también los votos en blanco; singularmente, la Ley Electoral valenciana computa todos los votos emitidos, incluyendo por tanto los votos en blanco y los votos nulos. Tampoco existe unanimidad con respecto al porcentaje concreto utilizado para la aplicación de la barrera: un 3% o un 5%. En general, la barrera se aplica sobre los votos emitidos en cada circunscripción, aunque en algún caso se aplica sobre los votos emitidos en toda la Comunidad Autónoma, circunstancia que se da comprensiblemente en Comunidades Autónomas uniprovinciales con una única circunscripción o con varias circunscripciones, pero también en alguna Comunidad Autónoma pluriprovincial. Finalmente, existe un caso realmente excepcional como es el de la Comunidad Autónoma de Canarias, mencionado anteriormente. Para ilustrar el efecto que la aplicación de las distintas barreras mínimas en las elecciones autonómicas produce en la composición de los Parlamentos Auto-
nómicos puede verse el cuadro anteriormente incorporado a este trabajo. En él puede apreciarse que en las actuales Legislaturas de los diecisiete Parlamentos Autonómicos de nuestro país, en diez de ellos existen tres grupos parlamentarios, en dos Parlamentos sólo existen dos grupos parlamentarios, en uno se han constituido cuatro grupos parlamentarios, en dos Parlamentos existen cinco grupos parlamentarios y en dos Parlamentos se alcanza la excepcional cifra de seis grupos parlamentarios. Es momento de acabar esta aproximación descriptiva de los sistemas electorales autonómicos de nuestro país. España parece inmersa desde hace un tiempo en la preocupación y la reflexión acerca de la necesidad y alcance de una reforma en profundidad de la LOREG. Como bien se ha puesto de manifiesto por la doctrina, existe una tendencia de las formaciones políticas mayoritarias a inmovilizar, más que a estabilizar, la normativa electoral, de forma que el siempre ardoroso debate sobre la reforma electoral se traduce raramente, salvo en circunstancias extraordinarias, en cambios sustanciales. Es, tal vez, buen momento de preguntarse ¿qué es un buen sistema electoral? Se ha dicho que esta pregunta tiene una respuesta sencilla: aquel que legitima, el sistema político de un país por ser suficientemente representativo, generar gobiernos estables y hacerlo mediante mecanismos procedimentales que, al menos, en sus aspectos centrales, no resultan controvertidos. Veremos cómo nos va en esta ocasión.
ALFONSO HERRERA GARCÍA Especialista en Derecho Constitucional por la UNAM (México)
Control de Constitucionalidad y Leyes Electorales EL CONTEXTO CONSTITUCIONAL El pasado 5 de febrero, la Constitución federal mexicana cumplió 92 años de vigencia. Sin embargo, su texto ha sufrido 488 reformas desde su promulgación en 1917. Más allá de la valoración que merezca este alto número de modificaciones, la gran mayoría de las realizadas en los últimos treinta años han sido necesarias para fundamentar la transición democrática del país. Precisamente por razones democráticas, dentro de esas reformas son destacables las que de modo paulatino han articulado las bases del vigente sistema jurídico-electoral. Este sistema cuenta en la actualidad con un órgano jurisdiccional especializado en la materia: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En el marco de esas transformaciones, reviste interés el tratamiento jurídico que ha tenido la regulación del control de constitucionalidad de las leyes electorales. A este respecto, el protagonismo institucional ha sido compartido. Al lado del papel central que ha jugado el poder reformador de la Constitución, también la Suprema Corte de Justicia (máximo tribunal del país) y el propio Tribunal Electoral, han tenido un rol no desdeñable a la hora de explicar la construcción normativa del sistema en vigor. La más reciente reforma de la Constitución en el ámbito del control de constitucionalidad de leyes electorales (publicada en el Diario Oficial del 13 de noviembre de 2007) es de algún modo consecuencia de los criterios interpretativos opuestos que sostuvieron la Suprema Corte y el Tribunal Electoral en torno a los alcances de ese control. Con dicha reforma, el órgano reformador ha terminado por aclarar en el texto de la Constitución que el Tribunal Electoral es copartícipe del control de constitucionalidad de estas leyes en supuestos de aplicación concreta. Para comprender las principales razones de esa reforma, es preciso considerar los antecedentes de la interesante dialéctica institucional que le precedió.
Control de Constitucionalidad y Leyes Electorales
ORIGEN Y VICISITUDES DE UNA REGULACIÓN INCOMPRENDIDA Tradicionalmente, la Constitución, y con ella la legislación procesal del amparo (hasta diciembre de 1994, el único medio efectivo de control de constitucionalidad en el Derecho mexicano), ha impedido la procedencia de este recurso no sólo frente a leyes, sino también frente a cualquier actuación de los órganos electorales. El fundamento de esa improcedencia siempre ha sido una concepción restringida de los derechos políticos en la jurisprudencia de la Suprema Corte: los derechos políticos no son “garantías individuales”, y en cuanto ello es así, no son susceptibles de tutela judicial en vía de amparo [vid. por todas, su tesis: P. LX/2008]. Pero la gestación del control de constitucionalidad de las leyes electorales fue posible gracias a la apertura de una vía distinta. La explicación histórica de ese control está ligada a otra trascendente reforma para la construcción de la democracia constitucional: la del 31 de diciembre de 1994. Con ella se introdujeron en el artí-
culo 105.II de la Constitución las denominadas “acciones de inconstitucionalidad”. Mediante estas acciones, la Suprema Corte decide sobre la constitucionalidad abstracta de una norma de carácter general (leyes o tratados). En un primer momento, sin embargo, se dispuso expresamente que tales acciones no fueran procedentes en la materia electoral. Las modificaciones constitucionales operadas por la reforma del 22 de agosto de 1996 supusieron otro paso significativo hacia la democratización del sistema político, esta vez en la línea de consolidar el sistema de elecciones. En el contexto de esta profunda reforma, conocida en la opinión pública como “reforma política”, para lo que aquí interesa incorporó dos significativas novedades. La primera fue la eliminación de la improcedencia de las acciones de inconstitucionalidad frente a leyes electorales, con lo cual la norma constitucional de 1994 que lo impedía tuvo en la práctica una vigencia materialmente transitoria. La segunda fue el reconocimiento de legitimación
procesal activa a los partidos políticos nacionales para impugnar leyes electorales (federales y de los estados), y también a los partidos políticos con registro en los estados federados para impugnar leyes emitidas por los órganos legislativos de tales estados. Así, sobre la base lógica de una democracia representativa, desde 1996 las acciones de inconstitucionalidad pueden interponerse por determinados sujetos a efecto de proponer a la Corte el control abstracto de las leyes electorales. Los sujetos con legitimación procesal para interponerlas, desde ese momento fueron, y en la actualidad continúan siendo, además de las mencionadas dirigencias de los partidos políticos registrados, el grupo de legisladores que alcance un consenso de al menos el 33% del órgano parlamentario al que pertenecen (sea federal o de los estados), y el procurador (fiscal) general de la República. Desde entonces, el sistema de control de constitucionalidad de las leyes electorales se consideraba articulado por una doble vía. La Suprema Corte tenía la competencia para resolver las acciones de inconstitucionalidad en perspectiva abstracta. Por su parte, el Tribunal Electoral se había considerado competente para inaplicar leyes electorales contrarias a la Constitución en los casos concretos sometidos a su jurisdicción. Ésta era la interpretación que el Tribunal Electoral había asumido sin demasiadas dudas en varios asuntos de su competencia, al grado en que hizo efectivo ese control concreto en más de una treintena de casos.
Sin embargo, en el verano de 2002, la Suprema Corte, por unanimidad de nueve votos de sus miembros presentes en la sesión (de los once que la integran), resolvió la controvertida “contradicción de tesis 2/2000”. Esta decisión desdibujó esa idea inicial de distribución del trabajo jurisdiccional en la materia electoral. La Corte estaba llamada a resolver la discrepancia interpretativa entre un criterio de su pleno y otro del Tribunal Electoral en torno al problema del sistema de representación en la elección de los miembros de los congresos estatales. En uso de sus atribuciones para resolver esa clase de contradicciones, la Corte decidió que una interpretación sistemática de la Constitución (en concreto, de sus artículos 94, 99 y 105) conducía a la siguiente conclusión: la función de resolver sobre la constitucionalidad de leyes (incluidas las electorales) era una atribución que únicamente correspondía al pleno de la propia Corte. Al Tribunal Electoral sólo competía el análisis de actos o resoluciones electorales, encontrándose sustraído de su competencia, no obstante, el control de las leyes en apoyo de las cuales tales actos o resoluciones pudieran producirse. A juicio de la Corte, si de la Constitución cabía inferir que este Tribunal podía interpretar la propia Constitución, de ello no se seguía que ostentara atribuciones para el control de la constitucionalidad de disposiciones jurídicas. En consecuencia, dijo la Corte, la discrepancia interpretativa que se había planteado era algo así como un “falso problema”: siendo el Tribunal Electoral incompetente para con-
trolar las leyes ni siquiera era posible entrar a estudiar el fondo de la presunta “contradicción” por provenir de una atribución inexistente [tesis: P./J. 23, 24, 25 y 26/2002]. Para un sector mayoritario de la doctrina, no sin razón, esta decisión de la Corte se sustentaba en una posible interpretación contra constitutionem que, por este motivo, no tardó en ser blanco de numerosas críticas. Uno de los más importantes argumentos en su contra fue la aplicación mecánica que se daba a un tradicional precedente de muy dudosa aplicación al caso: la prohibición del control difuso de constitucionalidad de las leyes [por todas, tesis: P./J. 74/99]. Sobre la base de este criterio, la Corte inhibió la participación del Tribunal Electoral en la función de control de regularidad de leyes de cuya aplicación, sin embargo, podía depender la realización de sus funciones como tribunal especializado en su materia. En opinión de la crítica mayoritaria, con la que debe estarse de acuerdo, el precedente invocado por la Corte poco se compadecía de un texto constitucional que
había sido renovado desde agosto de 1996, habiéndose confiado una jurisdicción especializada al Tribunal Electoral con un propósito difícilmente contestable: que este tribunal fuera la máxima instancia interpretativa en su ámbito. En este sentido, era patente que la decisión de la Corte dejaba de dar cuenta de otros preceptos constitucionales cuya sola literalidad demeritaba visiblemente la fortaleza argumentativa de su tesis. Tal era el caso, por ejemplo, del artículo 41.IV según el cual: “Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación [que] dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales”. Tampoco justificaba satisfactoriamente el cabal contenido del propio artículo 99, que por ejemplo en su fracción III disponía que diversas impugnaciones ante el Tribunal Electoral tuvieran por objeto el análisis de posibles violaciones a “normas constitucionales o legales”. Disposición que conectaba, por ejemplo, con su párrafo 5º (actual párrafo 7º) en donde se
preveía la posibilidad misma de contradicción de tesis entre el Tribunal Electoral y la Corte en torno a la “interpretación de un precepto de la Constitución”. Sobre la base de preceptos constitucionales como los citados, cuyo análisis fue inexplicablemente omitido, no sólo cabía considerar que el Tribunal Electoral era, en efecto, un “tribunal de cierre” en la aplicación de la normativa electoral, con todas sus consecuencias que ese status jurídico implicaba. A partir de la decisión de la Corte, resultaba difícilmente comprensible cómo ese título institucional podría ser cumplido sin que el Tribunal Electoral pudiera realizar exámenes de constitucionalidad de normas cuya aplicación inevitablemente condujera a un resultado inconstitucional. Esta apreciación se fortalece al advertir que ni en la materia electoral ni en otras se contemplaba en la Constitución algún mecanismo procesal de consulta previa sobre la constitucionalidad de una norma ante la Corte, con el cual pudiera considerarse cumplida la eventual necesidad de disipar alguna duda de constitucionalidad sobre el material normativo aplicable en la materia electoral. En definitiva, con el forzado criterio de la Corte se abría una laguna indeseable de inmunidad normativa: la imposibilidad de impugnar leyes de dudosa constitucionalidad ante el Tribunal Electoral. Y agravaba aún más sus consecuencias negativas el significativo hecho de que los ciudadanos, que gozan de legitimación para solicitar la protección de sus derechos político-electorales ante este Tribunal, perdían la posibilidad de beneficiarse de una tutela
frente a una ley de discutible constitucionalidad (artículo 99.V). En este sentido, el criterio también redundaba en un retroceso desde la perspectiva de la protección de estos derechos, que habían alcanzado tal garantía con la reforma de 1996. La única vía para examinar la constitucionalidad de las leyes electorales que iba a permanecer abierta era la vía abstracta a través de las mencionadas acciones de inconstitucionalidad, competencia exclusiva de la Corte. Vía que, por lo demás, debía hacerse efectiva dentro del plazo de 30 días siguientes a la publicación de la ley, al término del cual ninguna impugnación sería jurídicamente sustentable [art. 105-II § 2º de la Constitución]. LA ADICIÓN CONSTITUCIONAL DE 2007 Y EL MODELO GENERAL DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD El episodio de incertidumbre jurídica creado por la interpretación de la Corte ha finalizado con la reforma a la Constitución de 13 de noviembre de 2007. Con ella, el poder reformador introdujo en el artículo 99 (párrafo 6º), sin duda con este antecedente a la vista, el siguiente contundente precepto: “Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
¿Cuáles son las consecuencias jurídicas que se desprenden de esta adición constitucional? La claridad meridiana del texto no deja mucho lugar a la elucubración: con ella se supera la jurisprudencia de la Corte en torno a los alcances del control de constitucionalidad de las leyes electorales. Las consecuencias inmediatas de la norma constitucional son las de devolver al Tribunal Electoral sus atribuciones de control de leyes ilegítimamente aplicadas a los casos concretos de los que conoce. Así, los efectos del eventual control negativo que despliegue el Tribunal se reducirán a la inaplicación casuística de la ley. Con posterioridad a la reforma, esto es lo que ha hecho su Sala Superior en cinco ocasiones: dos en juicios de revisión constitucional [expedientes: 494/2007 y su acumulado 496/2007; y 105/2008 y su acumulado 107/2008], dos en juicios para la protección de los derechos político-electorales de ciudadanos [expedientes: 512/2008 y 2766/2008], y una en un recurso de apelación [expediente: 239/2008]. Que la disposición constitucional ordene a la Sala Superior informar a la Suprema Corte las decisiones en que actualice ese control sólo tiene explicación a efecto de que la Corte se mantenga informada de la jurisprudencia electoral surgida de esos supuestos. Por lo demás, esa disposición complementa el marco normativo existente de cooperación jurisprudencial entre la Corte y el Tribunal Electoral. Ya desde noviembre de 1996 se prevé que la Corte pueda solicitar la opinión de la Sala Superior del Tribunal en torno al control de una ley electoral que se
impugna en vía de acción de inconstitucionalidad (art. 68 de la Ley reglamentaria del artículo 105 constitucional). En cualquier caso, a propósito de la adición constitucional de 2007, me interesa destacar una consideración conclusiva que me parece de la mayor relevancia. Con esta adición, se confirma un importante elemento de difusión de la justicia constitucional en México; difusión que es, sin embargo, de no fácil comprensión incluso entre los especialistas. La inaplicación de leyes por el Tribunal Electoral es consecuencia de un control de constitucionalidad que no necesariamente comporta la invalidez de estas leyes. Pues bien, cuando ha sido procedente, algo no muy distinto a esta función también cumple, y por mucho tiempo ha cumplido, el tradicional juicio de amparo cuando sentencias de tribunales federales limitan los efectos de una ley al caso concreto para la tutela de ciertos derechos. De esta manera, es comprensible que la declaración general de inconstitucionalidad sea sólo un paso que cabe dar en supuestos de verdadera excepción, siempre que esta declaración sea entendida como presupuesto de la máxima sanción que puede sufrir una ley: su expulsión del ordenamiento jurídico. No es lo mismo inaplicar una ley que invalidarla. En mi opinión, esta reforma debe mover a la reflexión para cuestionarse si el juicio de amparo frente a leyes sirve efectivamente para expulsar las leyes del ordenamiento jurídico, o para tutelar derechos frente a ellas. Si estamos de acuerdo en que es esta última su ínsita función (como pensaba Mariano Otero) ella puede seguir
siendo cumplida con sentencias de amparo con efectos particulares, exclusivamente aplicables al caso. Es claro que para llegar a esta conclusión debe convenirse en que la “declaración de inconstitucionalidad con efectos particulares” es un equivalente a la inaplicación de una ley a casos concretos. Son los precedentes los que, con vocación de obligatoriedad general, suplen los vicios de inconstitucionalidad de una ley cuya aplicación en ciertas circunstancias fácticas y jurídicas resultó contraria a la Constitución. Por razones como éstas, la inaplicación de leyes a casos concretos debe ir acompañada del funcionamiento adecuado de un sistema de precedentes que den la mayor claridad posible a la ratio decidendi de las sentencias. Las vulneraciones concretas que produce una ley no necesariamente comportan su invalidez jurídica. Con todo, me parece que la reforma del control de constitucionalidad electoral de 2007 complementa correctamente el modelo integral de la justicia constitucional con que actualmente cuenta el país. Quizá haya sido su asistemática y episódica construcción la que ha impedido reparar suficientemente en la evaluación de conjunto de este modelo. Pero esta reforma brinda una nueva oportunidad para pensar en el mejor engranaje del modelo al menos en una fundamental dirección: la de evitar indeseables confusiones operativas en detrimento de las garantías que, a juzgar por el estadio actual de su infraestructura y recursos institucionales, la democracia constitucional mexicana ya debería estar en condiciones de ofrecer a todos sus ciudadanos.
Influencia del Sistema Electoral en el Sistema de Partidos y en el Congreso a Constitución peruana de 1993 establece la representación proporcional en las elecciones pluripersonales y asimismo la simultaneidad entre las elecciones para el Ejecutivo y los representantes al Poder Legislativo. Esta coincidencia en la fecha y duración del mandato de las elecciones del Presidente y congresistas trae como consecuencia un cierto efecto de arrastre de la votación presidencial sobre la elección parlamentaria. Entre la doctrina Nohlen señala que ésta es una forma que permite conocer cómo les va a los partidos en la misma votación, mientras que Mainwaring y Scully señalan que la diferencia existente entre voto parlamentario y presidencial muestra la identificación con el partido. Teóricamente la simultaneidad puede contemplarse también como una herramienta de gobernabilidad democrática; existen mayores posibilidades que el Ejecutivo tenga mayoría en el Congreso con elecciones simultáneas. En nuestro país, sin embargo, la práctica nos muestra que no se ha producido este efecto pues ni el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), ni el de Alan García (2006-2011) obtuvieron mayoría en las urnas. En ambos casos los partidos políticos con representación parlamentaria fueron más de una decena. Si las elecciones se realizaran a mitad de período presidencial es probable que la fragmentación fuera todavía mayor. Una diferencia: mientras que en la elección presidencial se exige mayoría absoluta, siendo necesario, en caso que ninguno de los candidatos la alcance, el balotaje, el Congreso queda conformado en la votación realizada en la primera vuelta. Una reciente modificación constitucional, en estudio en la Comisión de Constitución y Reglamento, plantea que la elección parlamentaria se realice en la fecha probable de la segunda vuelta. El efecto probable de esta modificación será la concentración del voto en los dos partidos que disputan la elección presidencial.
MILAGROS CAMPOS Coordinadora Temática de América Latina. Asesora parlamentaria Congreso de la República del Perú. Miembro de la REI.
Con la reforma a la Ley Orgánica de Elecciones del 2000, la elección se realiza en veinticinco circunscripciones, de las cuáles sólo una es uninominal y siendo la mayoría de las plurinominales de pequeño tamaño (únicamente hay dos medianas y una grande). A estos efectos se utiliza la delimitación política administrativa del país. Tal vez uno de las características más importantes de nuestro sistema electoral parlamentario es el de las propias listas. En efecto, un tema particularmente relevante en la relación entre los grupos de parlamentarios electos y los partidos políticos es que las listas de candidatos son inscritas por los partidos políticos, que disponen de una cuota del veinte por ciento de invitados, es decir, no militantes. La elección se realiza por lista cerrada y voto preferencial opcional, sistema introducido para la Asamblea Constituyente convo-
cada por el gobierno militar y que se ha utilizado en cada elección, con excepción de 1980; en la práctica nunca ha alcanzado el cincuenta por ciento (en las elecciones de 2006 fue utilizado por un tercio de los electores). La forma de las candidaturas y la votación afectan la relación entre el elector y el candidato, entre los candidatos y su partido así como la posibilidad de los partidos de planear la composición de sus grupos políticos en el Parlamento. Es evidente que el voto preferencial permite una relación más intensa del elector con el candidato que con el partido, más aún cuando no existe un sistema de partidos institucionalizado; el representante una vez elegido, también sentirá mayor independencia frente al partido, que en una lista cerrada porque los votos preferenciales lo llevaron al escaño. Finalmente, el partido se debilita al no ser posible planificar su gestión, previendo en las listas
especialistas en áreas diversas, pues los representantes elegidos no son el resultado de la planificación sino del voto preferencial. Explica Tuesta que “las candidaturas individuales fomentan en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, según sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su partido; además en el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato está atado a la nominación del partido pero no así en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas”. Mucho se ha debatido sobre la conveniencia de mantener o no el voto preferencial en el Perú. Tiene defensores y detractores. Su eliminación fue recomendada por el Grupo de Gobernabilidad del Acuerdo Nacional durante el año
Influencia del Sistema Electoral en el Sistema...
2005 como una de las propuestas para la estabilidad del Congreso de la República y el fortalecimiento de los partidos. A la fecha existen dos proyectos de ley que proponen su eliminación, presentados por los grupos parlamentarios de Unidad Nacional y la Célula Parlamentaria Aprista. Durante el debate suspendido para su eliminación, el 31 de mayo de 2007, Javier Bedoya, Vicepresidente del Partido Popular Cristiano expresó que: “Si bien el voto preferencial permite personalizar la decisión del ciudadano, pone más énfasis en el candidato que en el partido. Así, se debilita a los partidos y se concede más independencia al parlamentario ya electo para actuar individualmente. La actuación individual es negativa en el funcionamiento de los poderes públicos, porque libra el manejo del poder y de las decisiones políticas a las vicisitudes e ideas de cada sujeto individual, en lugar de las ideas propias del partido o colectividad”. Citando a Haya de la Torre en el discurso pronunciado al asumir la presidencia de la Asamblea Constituyente en 1978, añade: “Cuando el 18 de junio, más de cuatro millones de peruanos concurrieron con ejemplar disciplina democrática a las mesas de sufragio, en el Perú ocurrió sin ruido ni sangre una auténtica revolución: El pueblo recuperó el ejercicio de una soberanía que le fuera negada a lo largo de diez años y demostró madurez, responsabilidad y alto espíritu cívico. Superando gallardamente los escollos de una legislación electoral, enmarañada con la introducción del absurdo voto preferencial, el
pueblo peruano optó por el camino de la democracia y de los partidos. Clara visión de Haya de la Torre al señalar en una sola expresión que este enmarañado sistema del voto preferencial no solamente atenta contra la voluntad del elector, sino fundamentalmente contra la solidez de los partidos políticos”. Antes del voto preferencial, cuando los partidos presentaban listas cerradas y bloqueadas, no existió el transfugismo en el país, salvo muy contadas excepciones. Es, entonces, un sistema perverso contra los partidos, que debilita a los partidos y, por ende, debilita la democracia. Esto ha originado en gran parte el descrédito del sistema democrático y de la institución parlamentaria. Por estas consideraciones, creemos que el voto preferencial debe ser eliminado. Algunos de los problemas nos muestran que debilita a los partidos políticos pues restringe considerablemente la posibilidad del partido de planificar la composición del grupos parlamentario y planificar su gestión. Hay autores que consideran que el voto preferencial resulta hoy inconveniente pues la Ley de Partidos Políticos establece elecciones internas previas a la conformación de las listas. Así lo había expresado Pease, “si se aceptan las primarias para el parlamento ya no es preciso el voto preferencial”. De tal opinión fue Martha Chávez, candidata presidencial, quien expreso que: “este Congreso no ha eliminado el voto preferencial. Debió hacerlo simultáneamente con la aprobación de la Ley de Partidos Políticos del año 2003. El voto preferencial genera canibalismo y ya no tiene sentido
cuando hay normas legales que aseguran determinados procedimientos para la elección de los candidatos”. Si bien puede lograr una relación más intensa del elector con el candidato que con el partido y quiebra el monopolio del partido en la selección de candidatos, puede afectar la disciplina partidaria. En tal sentido, hay un daño potencial al sistema de partidos pues el representante una vez elegido, sentirá mayor independencia frente al partido, que en una lista cerrada porque sus votos preferenciales lo llevaron al escaño. Blanco muestra escepticismo respecto de los resultados del voto preferencial. Señala que en diversos países, como Italia, donde el sistema funcionó durante décadas, ni de lejos mejoró la libertad del elector, bien porque sus posibilidades no fueron utilizadas, bien porque lo fueron solo para favorecer redes de voto clientelar. Expresa que la solución a los problemas que presenta la relación con los partidos no pasa por reformar el sistema electoral para fortalecer a sus candidatos electorales y debilitar a las organizaciones. Un tema sobre el que hace falta mayores estudios en el Perú es la influencia del voto preferencial sobre la disciplina partidaria expresada en los votos. John Carey explica que el voto preferencial tiene efectos postelectorales entre los miembros de una bancada: “Así, por ejemplo, los partidos en Brasil y Perú - donde los legisladores deben competir contra su propios copartidarios por votos preferenciales personales para ser elegidos, tienden a ser menos unidos que los de Argenti-
na, Costa Rica, y Nicaragua, donde no existe el voto preferente”. Para Mendoza el voto preferencial debilita a los partidos políticos pues desincentiva el control sobre sus integrantes. Explica que “la disciplina es un compromiso eventual, sujeto a los azares de la necesidad de reposicionamiento individual en el escenario político. Los líderes se desvinculan fácilmente de la estructura nacional formada de cara a una elección y asumen un discurso propio, disidente o acaso tránsfuga”. Los diputados que dominan a sus votantes son más independientes del partido, pues si cambian de
partido, sus votantes cambiarán con ellos. Estos diputados desarrollan la habilidad para darse el crédito de las obras públicas que consiguen. Si bien los argumentos señalados son contundentes, no hay estudios en el Perú que evidencien la tendencia descrita. A manera de conclusión, podemos señalar que si bien muchos de los problemas del funcionamiento de la democracia en América Latina tienen causa en las condiciones socio económicas y cultura política de cada país, lo cierto es que otros pueden aliviarse con reformas estructurales como las del sistema electoral.
México: El Pluralismo Político en el Parlamento Mexicano GASTÓN JULIÁN ENRIQUEZ FUENTES Profesor de la Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León Asesor de la Junta de Coordinación Política de la LX Legislatura del Senado de la República
Desde las postrimerías del siglo pasado el sistema político mexicano ha tenido una serie de modificaciones que nos permiten hablar, con toda propiedad, de un relanzamiento de las relaciones entre los poderes constitucionales en México. Concretamente, en el año 1997 el partido político (PRI) que hasta entonces había detentado el poder presidencial y la hegemonía al interior del Congreso de la Unión -Cámaras de Diputados y de Senadores en su conjunto- por más de siete décadas perdió por vez primera la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. A partir de ese año, en México, la modificación de las relaciones Gobierno-Congreso advirtieron serias inconsistencias en una ingeniería constitucional cuyos contornos delineaban las reglas del juego político para un único participante. Pero, fue a partir del año 2000 -fecha en la que gana la Presidencia de la República el histórico partido político de oposición (PAN)- cuando la relaciones entre esos dos poderes evidenciaron una falta de cultura de raigambre democrática en la que el pluralismo fuese el eje transversal de éstas y la dialéctica gobierno-oposición al interior del Congreso posibilitara alcanzar acuerdos y garantizar los compromisos adquiridos. Las LVII y LVIII Legislaturas del Congreso de la Unión (2000-2006) estuvieron marcadas por el constante desencuentro entre las fuerzas políticas de oposición y las del partido gobernante. Sin embargo, inmediatamente después de las elecciones presidenciales del 2006 -en las que, por cierto, también se renovaban ambas Cámaras- la convivencia institucional entre los poderes constitucionales y, concretamente, entre los principales actores políticos se tensaron aún más ante un resultado electoral altamente cuestionado por uno de los principales partidos de oposición, el PRD. Esto último propició que tan sólo cinco meses después de la toma de posesión del Presidente de la República se aprobara por la totalidad de los partidos políticos la Ley para la Reforma del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de Abril del 2007, en la que establecían las bases o los mecanismos principales para el análisis, negociación y construcción de acuerdos para la concreción del proceso de Reforma del Estado mexicano. Con la expedición de esta Ley
REI en Parlamentos para la Reforma del Estado, el Congreso mexicano trazó una hoja de ruta por la que ineludiblemente habrían de transitar los principales compromisos y acuerdos a fin de facilitar la gobernabilidad del país. De forma por demás curiosa, los momentos más convulsos y de absoluta polarización política fueron el detonante para que los principales líderes de las fuerzas políticas con representación en el Congreso de la Unión concretaran una serie de pactos que habrían de derivar en las reformas legales que demandaba la nueva edición de las relaciones Congreso-Gobierno. En tal virtud, la “paradoja de la reforma constitucional”, de la que habla Zagrebelsky y que sería aquella necesidad de la mayor integración política posible para lograr una reforma que tiene como finalidad paliar precisamente una desintegración política, se desvanecía por completo del escenario político, incluso hasta para los agoreros más obstinados de la pertinencia de la Reforma del Estado. Dentro del marco de la Ley para la Reforma del Estado en México, los partidos políticos realizaron una serie de propuestas de reforma constitucional que modificarían de manera sustancial el funcionamiento actual del sistema constitucional mexicano; baste con señalar la introducción de la figura del Jefe de Gabinete con el objetivo de alcanzar consensos en un Gobierno de mayoría dividida o la moción de censura para los Ministros del Presidente. Pero, sin demérito de los grandes temas programados para debatir durante el tiempo que tendría vigencia la citada Ley -los cuales algunos de concretaron y otros no-, lo cierto es que lo más encomiable de dicha Ley fue el compromiso y la disposición de todos los actores políticos para destrabar las negociaciones de una agenda de reformas legales que simplemente se avizoraba imposible. Por ello, es absolutamente cierto que, en la actualidad, las relaciones de las fuerzas políticas en el seno del Par-
lamento mexicano han cambiado. El pluralismo político ya no es un elemento más de la retórica oficialista. La materialización del reconocimiento y la garantía del pluralismo político en México ha permitido que en el Parlamento se logren acuerdos derivados del consenso con todas las fuerzas políticas de manera clara y transparente. Incluso, el Parlamento, a fin de lograr reformas de la mayor envergadura y repercusión económica y social, ha consensuado con la propia sociedad civil en aras de alcanzar la mayor legitimidad posible. Por ejemplo, con motivo de la reforma en materia energética, la Junta de Coordinación Política del Senado de la República convocó a la realización de cincuenta foros conformados por políticos, intelectuales, expertos, académicos y demás miembros de la sociedad civil, con la clara intención de lograr la mejor reforma legal posible para el sector energético, pero también con el ánimo de conseguir el mayor respaldo posible en una ejercicio parlamentario por demás polémico. Esta práctica parlamentaria sin precedentes en México, se volverá a repetir durante los dos primeros meses del 2009, con motivo del análisis de la reforma legal que requiere el sistema financiero mexicano de cara a la crisis económica mundial. Por último, se puede concluir afirmando que la actividad realizada actualmente por el Parlamento mexicano dista mucho de aquella realizada hasta mediados de los 90's del siglo pasado. El Parlamento mexicano ha dejado de ser la caja de resonancia del Gobierno en turno para convertirse en el espacio en el que se habrán de dirimir las diferencias y alcanzar los acuerdos. Por ello, guardando las proporciones, se puede considerar que esa dialéctica gobierno-oposición que termina por legitimar todo sistema político comenzó a cobrar verdaderamente una vigencia hasta hace apenas unos cuantos meses.
Nueva Red CEDDET, renovada Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos
a Fundación CEDDET desde el año 2005 promueve redes de conocimiento, utilizando como soporte las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) El Programa “Redes de Expertos” da continuidad al proceso de generación e intercambio de información y conocimiento generado en los cursos online, ofertados por CEDDET en colaboración con otras entidades copatrocinadoras, a través de la generación de redes virtuales en las que se desarrollan distintas actividades e iniciativas de interés. Los participantes de estas redes son los antiguos participantes de los cursos online, los directores y profesores y destacados expertos invitados por las instituciones copatrocinadoras. Los principales objetivos del Programa son la creación de vínculos de contacto profesional entre los participantes, la constitución de un foro permanente para la difusión de noticias e intercambio de conocimientos y mejores prácticas, la promoción de la colaboración institucional entre organizaciones iberoamericanas así como la mejora continua de los programas de formación. Las Redes de Expertos Iberoamericanos (REI) actualmente en funcionamiento son las siguientes: Calidad en la Administración, Catastro, Energía, Fiscalización, Gestión de Residuos, Gestión del Conocimiento, Gestión Portuaria, Gestión Pública, Infraestructuras y Transporte, Parlamentos, Propiedad Industrial, Seguridad Social, Turismo y la Red de Antiguos Alumnos de la MaestríaFiscalidad La Fundación CEDDET en su ánimo de seguir contribuyendo a la creación de redes que consoliden cada vez más los lazos institucionales y personales de todos los antiguos participantes tiene previsto lanzar en septiembre de 2009 una nueva Red Transversal a la que se invitará a participar
en Parlamentos ALGUNAS DE LAS NUEVAS FUNCIONALIDADES DISPONIBLES SERÁN LAS SIGUIENTES:
no sólo a los miembros de las actuales 14 redes en funcionamiento sino también a todos los antiguos participantes del programa de formación de CEDDET. Esta Red Transversal se erigirá como un nexo de unión entre los antiguos alumnos de los cursos - contará con un directorio de 10.000 participantes- y en ella tendrán lugar actividades de carácter transversal que puedan ser de interés para todas las personas que trabajan en la gestión de las administraciones públicas iberoamericanas. Asimismo, y coincidiendo con el lanzamiento de esta nueva Red Transversal, está previsto contar a partir de septiembre con un nuevo espacio virtual más acorde con las peticiones de muchos de los actuales miembros, que llevan tiempo demandando nuevas funcionalidades y el
uso de herramientas más colaborativas. Este nuevo entorno, basado en la filosofía Web 2:0 de redes sociales y al que se podrá acceder desde la página web de CEDDET, cuenta con herramientas y funcionalidades que promueven una mayor interacción entre personas y propician la generación y utilización compartida de conocimiento. Todo el equipo de la Fundación CEDDET confía en que este cambio será del agrado de todos los participantes y que redundará en una mayor generación de conocimiento en red y refuerzo de los vínculos ya establecidos entre todos. Les animamos encarecidamente a conocerlo a partir de septiembre de 2009, quedando como siempre a su disposición para atender cualquier tipo de duda, consulta o sugerencia.
Actividades destacadas de la REI en Parlamentos
on el objetivo de abrir nuevos espacios para el debate y la reflexión a partir de las experiencias de expertos en el ámbito parlamentario así como para enriquecer la actividad de discusión especializada en foros se han realizado varios foros de experto y temáticos a lo largo del primer semestre 2009: “Ética, corrupción y gobernanza" moderado por por D. Pablo García Mexía, Letrado de las Cortes Generales. España; y “La inderogabilidad singular de las normas que rigen los Parlamentos” coordinado por D. Federico Guillermo Malavassi, Ex diputado, abogado experto en Derecho Constitucional y Parlamentario. Costa Rica. Próximamente se publicarán los relatorios de los mismos. En el segundo semestre de 2009 se desarrollará en la REI el foro de experto: “Control del Parlamento
al Gobierno: modelos comparados” por D. Jordi Xuclà i Costa, Diputado CIU. España. El equipo coordinador queda a la espera de recibir propuestas de temas y expertos por parte de los miembros de la REI para incorporar nuevos foros próximamente. Los coordinadores temáticos de América Latina y España, con el mismo afán de intercambio han coordinado foros con las siguientes temáticas: “La Ley y la Globalización". Moderado por Dª. Milena Soto, Coordinadora de la REI. Costa Rica. “La facultad del Poder Ejecutivo de dictar normas con rango de ley: regulación comparada y problemas constitucionales”; coordinado por D. Jose María Codes, Coordinador de la REI, España. Próximamente se desarrollarán en la REI los foros: “Comisiones investigadoras”. Moderado por Dª. Milagros Campos, Coordinadora de la REI. CosREI EN PARLAMENTOS POR PAÍSES
ta Rica y “Jurisprudencia sobre el procedimiento legislativo” por D. José María Codes. A lo largo del primer semestre se ha realizado el curso corto de actualización: “Documentación jurídica en Internet: fuentes para el estudio del Derecho Comparado y las Organizaciones Internacionales”, en junio, impartido por Inmaculada Moreno, Archivera bibliotecaria de las Cortes Generales, desarrollado con gran éxito e interés por parte de los participantes. Durante el segundo semestre de 2009 se impartirán los cursos cortos de actualización: “La Responsabilidad del Estado Legislador” impartido por Sylvia Martí, Letrada de las Cortes Generales; “La Ley de Presupuestos I por Tatiana Recoder, Letrada de la Asamblea de Madrid y “Las Organizaciones Políticas Supranacionales y Nuevos Retos para los Parlamentos
Nacionales dirigido por D. Manuel Delgado-Iribarren, Letrado de las Cortes Generales. Los cuales esperamos sean de gran interés y gocen de alta participación por parte de los miembros de la REI. Con motivo del seminario “Funcionarios Jurídicos Legislativos y Técnica Legislativa” realizado en el mes de mayo en Madrid, los participantes al mismo han tenido la oportunidad de desarrollar una experiencia de red, actividad pionera en la REI en Parlamentos: el desarrollo de un trabajo colaborativo dirigido por Dª Piedad García Escudero, Letrada de las Cortes Generales y directora del seminario y coordinada por Dª Milena Soto y José María Codes, coordinadores de la REI. “Modernización del Parlamento y profesionalización de la Administración Parlamentaria” ha sido el tema en torno al cual los participantes al seminario han investigado, compartido, dialogado y finalmente expuesto sus conclusiones en el seminario con una alta calidad y excelentes resultados. Algunos de estos trabajos serán publicados en la próxima revista digital de la REI que centrará su temática en torno a la modernización y profesionalización de la Administración Parlamentaria. Desde el Equipo coordinador deseamos transmitirles nuestro interés en consolidar la experiencia de trabajo en red que apoyado en las nuevas tecnologías nos abre y permite otorgar y aumentar la calidad de nuestros trabajos conjuntos, animándoles en todo momento a presentar propuestas e iniciativas para la mejora y enriquecimiento del área Parlamentaria a través de la Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos.
JOSÉ MARÍA CODES CALATRAVA Coordinador temático Congreso de los Diputados de España
MILENA SOTO Coordinadora temática de América Latina
CRISTINA BALARI Gerente. Programa “Red de Expertos”. FUNDACIÓN CEDDET
ENCARNA DÍAZ Coordinadora Área Parlamentaria. FUNDACIÓN CEDDET
ESTHER GONZÁLEZ-LLANOS Coordinadora Técnica. FUNDACIÓN CEDDDET
oda la información de los • Jornada sobre “Demografía y siguientes eventos y Ordenación Territorial”, en colaboradocumentos asociados ción con la Diputación Provincial de pueden consultarse en la página Teruel. web: www.fundacionmgimenezabad.es OCTUBRE
AGOSTO • 18, 19, 20 y 21 de agosto: I Curso de Derecho Parlamentario comparado México-España, en el Senado mexicano, en desarrollo del Convenio suscrito con esta institución, con la colaboración del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de México y con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México y el Congreso de los Diputados.
• 10 y 11 de diciembre: Seminario Internacional: “El Poder Legislativo en América Latina en perspectiva comparada: desempeño y líneas de investigación”, en colaboración con la • 7 de octubre: Jornada sobre Universidad de Salamanca y el Banco “Estado Autonómico y Régimen Interamericano de Desarrollo. Local”, en colaboración el Ayunta• 14 de diciembre: Jornada sobre miento de Zaragoza. Viejo y Nuevo Parlamento en Iberoa• 26 y 27 de octubre: Seminario mérica. Internacional sobre “El nuevo modelo de financiación autonómica”, en colaboración con el Foro de las Federaciones, el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y el Gobierno de Aragón.
• 28 ó 29 de octubre: Jornada en • 24, 25 y 26 de agosto: II Jorna- el Parlamento de Navarra, en desadas sobre “Descentralización y Dere- rrollo del Convenio suscrito con esta chos Humanos”, en Barranquilla institución. (Colombia), organizadas en colaboración con el Departamento del Atlán- NOVIEMBRE tico y la Universidad del Atlántico. • 9 y 10 de noviembre: Jornada SEPTIEMBRE sobre “Memoria, Derecho y Terrorismo”, en colaboración con la Funda• Del 18 al 20 de septiembre: Cur- ción Víctimas del Terrorismo. so de verano: “El Estado autonómico tras las reformas estatutarias y la • 25 y 26 de noviembre: Jornadas intervención del Tribunal Constitucio- sobre “Una visión contemporánea de nal”, organizadas por la Universidad la Democracia directa”, en colaboraAutónoma de Madrid con la colabora- ción con la Dirección General de Parción de la Fundación, en la Residencia ticipación Ciudadana del Gobierno la cristalera de la UAM de Madrid. Aragón
EVENTOS Y CONVOCATORIAS FUNDACIÓN CEDDET CURSOS ONLINE Del 28 de septiembre al 2 de octubre de 2009. Madrid y Zaragoza Seminario presencial “Parlamento y estructura territorial” El Congreso de los Diputados la AECID y la Fundación CEDDET han concedido 10 becas para asistir al seminario del curso 2ª edición que va a celebrarse en Madrid y Zaragoza con la colaboración de la Fundación Gimenez Abad, del 28 de septiembre al 2 de octubre. Este seminario está dirigido por el director del mismo curso D. Jorge Villarino, Letrado de las Cortes Generales. Asesor Jurídico Parlamentario en el Senado de España.
Del 14 de septiembre al 8 de noviembre. Curso: “Funcionarios Jurídicos Legislativos” 10ª Ed. Dirgido por: Dª Piedad GarcíaEscudero. Letrada de las Cortes Generales.
Del 16 al 20 de octubre de 2009. Madrid. Seminario presencial “Los servicios documentales de los Parlamentos: nuevas necesidades y propuestas de reforma” El Congreso de los Diputados, la AECID y la Fundación CEDDET han concedido 10 becas para asistir al seminario del curso on line: Los servicios documentales de los parlamentos 6ª edición que va a celebrarse en Madrid del 16 al 20 de noviembre. El seminario estará dirigido por Dª Rosa Grau, Archivera-Bibliotecaria de las Cortes Generales.
Del 12 de octubre al 15 de noviembre. Curso “Los sistemas de información de los Parlamentos y sus recursos documentales: organización y funcionamiento”. Dª Rosa Grau, Archivera-Bibliotecaria de las Cortes Generales.
Del 14 de septiembre al 25 de octubre Curso: “Gestión de los procesos electorales” 4ª ed. Cuya dirección corre a Cargo de D. Manuel Delgado-Iribarren. Letrado de las Cortes Generales. CURSOS NUEVOS. ITINEARIO D: “Servicios Documentales”.
Del 9 de noviembre al 13 de diciembre Curso “Las fuentes de la documentación jurídica en línea: principal Herramienta del Legislador” Dirigido por: Dª Rosa Grau, Archivera-Bibliotecaria de las Cortes Generales.
FUNDACIÓN CEDDET CURSOS CORTOS DE ACTUALIZACIÓN EXCLUSIVOS PARA MIEMBROS DE LA RED Del 14 al 20 de septiembre La Responsabilidad del Estado Legislador” 3ªed. Impartido por Sylvia Marti, Letrada de las Cortes Generales. Del 19 al 25 de octubre La Ley de Presupuestos (3ªed). Impartido por Tatiana Recoder, Letrada de la Asamblea de Madrid. Del 16 al 22 de noviembre Las Organizaciones Políticas Supranacionales y Nuevos Retos para los Parlamentos Nacionales (2ªed). Impartido por Manuel Delgado-Iribarren, Letrado de las Cortes Generales. PARA MÁS INFORMACIÓN VISITEN LA WEB DE CEDDET: www.ceddet.org
27 - 30 de octubre de 2009 Salvador de Bahia, Brasil XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública El CLAD y el Gobierno Federal de Brasil, a través del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión (MP), conjuntamente con la Gobernación del Estado de Bahía, tienen el placer de anunciar la celebración del "XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública" que se llevará a cabo en Salvador de Bahía, Brasil, del 27 al 30 de octubre de 2009. Áreas temáticas a tratar son: 1. Capacidades para gobernar el futuro a través del proceso de formación de las políticas públicas. 2. Enfoque interdisciplinario y coordinación intersectorial en la gestión de una administración pública compleja. 3. En búsqueda de la excelencia en la administración pública mediante la gestión de la calidad y de una gestión para resultados de desarrollo. 4. Hacia el mérito profesional y la flexibilidad de gestión en los siste-
mas de función pública/servicio civil. 5. Una formación de directivos y funcionarios públicos que persiga el éxito de la acción de gobierno. 6. Valores, normas e instrumentos de la ética pública para garantizar el buen gobierno en Iberoamérica. 7. Gobierno electrónico para la participación popular y la gestión del desarrollo. 8. Perspectivas, desafíos e innovaciones en la gestión pública. Fundación CEDDET participará en el Congreso del CLAD con la coordinación del panel “La formación online como instrumento de profesionalización de la Función Pública latinoamericana” en el área temática “Una formación de directivos y funcionarios públicos que persiga el éxito de la acción de gobierno”, cuyo objetivo principal es debatir y analizar cómo la Administración Pública latinoamericana enfrenta la formación continua de sus empleados públicos desde el ámbito de las TIC´s.
1er Semestre 2009 Número 4 www.ceddet.org www.congreso.es www.fundacionmgimenezabad.es

References: resolución 
 artículo 5
 artículo 71
 artículo 146
 artículo 146
 artículo 147
 artículo 209
 artículo 27
 artículo 151
 artículo 162
 artículo 152
 artículo 41
 artículo 99
 artículo 99
 artículo 105
 artículo 105