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ACÓRDÃo nº 967/2004 tcu plenário Processo: tc
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ACÓRDÃO Nº 1.967/2004 – TCU – Plenário
1. Processo: TC-015.336/2004-9
2. Grupo: II Classe: VII – Administrativo.
3. Unidade: Tribunal de Contas da União.
4. Interessada: Secretaria-Geral de Administração (Segedam).
7. Unidade Técnica: Conjur.
8. Advogado constituído nos autos: não atuou.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pela Secretaria-Geral de Administração (Segedam),
9.1. conhecer da presente Representação para firmar entendimento no sentido de que a parcela da Gratificação de Desempenho que exceder o percentual mínimo estabelecido em Resolução assegurado aos servidores inativos e pensionistas desta Corte não deve integrar a base de incidência da contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor Público Civil da União; e
9.2. autorizar a Presidência do Tribunal a restituir os valores descontados da remuneração dos servidores em desacordo com o entendimento disposto no item 9.1. deste acórdão, devidamente corrigidos monetariamente.
10. Ata nº 43/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 1º/12/2004 – Extraordinária de Caráter Reservado
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
TC-015.336/2004-9
Natureza: Administrativo.
Unidade: Tribunal de Contas da União.
Interessada: Secretaria-Geral de Administração.
Advogado constituído nos autos: não consta.
Sumário: Representação formulada pela Secretaria-Geral de Administração (Segedam), a respeito da incidência da contribuição previdenciária sobre a Gratificação de Desempenho paga a servidores do Tribunal de Contas da União, abrangidos no regime de previdência anterior à Emenda Constitucional 41/2003. De acordo com o art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998, deve haver correlação entre as parcelas que compõem a base de cálculo da contribuição recolhida de cada servidor e aquelas que, na inatividade, integrarão os respectivos proventos. Os valores que excedem o percentual de 30%, pago a título de Gratificação de Desempenho aos servidores do TCU, nos termos da Resolução TCU 167, de 19 de novembro de 2003, não devem sofrer incidência de contribuição previdenciária. Autorização à Presidência para que promova a restituição dos valores descontados da remuneração dos servidores.
A Secretaria-Geral de Administração formulou a Representação nº 08/2004, submetendo à Presidência desta Corte considerações a respeito da necessidade de permitir aos servidores que ingressaram no TCU anteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 41/2003 a opção de não incluir na base de cálculo da contribuição previdenciária os valores da Gratificação de Desempenho que excederem o piso de 30%, assegurado na inatividade, restituindo-se àqueles que efetuarem essa opção, os valores descontados a maior desde janeiro de 2002, data da implantação do Plano de Carreira instituído pela Lei 10.356, de 27de dezembro de 2001, corrigidos monetariamente pela taxa Selic.
2. Pelo despacho de fl. 6, a ilustre Presidência determinou a oitiva da douta Consultoria Jurídica, que exarou o minucioso parecer de fls. 7/43, o qual, pela clareza com que analisa os diversos aspectos envolvidos na questão, adoto como parte deste relatório:
II – EXAME DA MATÉRIA
7. A questão posta em deslinde no presente processo é a da incidência da Gratificação de Desempenho na base de cálculo da contribuição previdenciária dos servidores que ingressaram no Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas da União até a promulgação da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003.
8. A Constituição da República, na sua redação original, estabelecia, em relação ao regime previdenciário dos servidores públicos, o seguinte:
‘Art. 40. O servidor será aposentado:
§ 1º. Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, a e c, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.
§ 2º. A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários.
§ 3º. O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade.
§ 4º. Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
§ 5º. O benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei, observado o disposto no parágrafo anterior.’ (grifado)
9. Como se vê, inexistia na redação original da Constituição Federal qualquer disposição acerca da forma de custeio do regime de previdência dos servidores públicos federais, preceituando, de outro lado, o artigo 231 da Lei 8.112/90, também na sua redação original, a exclusividade da participação do servidor no custeio, nos seguintes termos: ‘O Plano de Seguridade Social do servidor será custeado com o produto da arrecadação de contribuições sociais obrigatórias dos servidores dos três Poderes da União, das autarquias e das fundações públicas’.
10. Com o advento da Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, foi acrescido o parágrafo 6º ao artigo 40 da Constituição Federal:
‘§ 6º. As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei.’
11. A Lei 8.688, de 21 de julho de 1993, regulamentando o parágrafo 6º acrescido pela Emenda Constitucional nº 3/93, alterou a redação dada ao artigo 231 da Lei 8.112/90, estabelecendo que o custeio das aposentadorias e pensões continuaria sendo de responsabilidade do servidor, cuja contribuição mensal passou a incidir sobre sua remuneração mediante a aplicação de alíquotas diferenciadas de acordo com faixas salariais (artigo 2º), e também da União, que passaria a participar do custeio por meio de contribuição mensal e de recursos adicionais, ambos compostos de recursos do Orçamento que deveriam ser recolhidos aos cofres do Tesouro Nacional (artigos 3º e 4º).
12. Promulgada a Emenda Constitucional nº 20, em 15 de dezembro de 1998, o sistema de previdência dos servidores públicos passou por sensíveis alterações, senão vejamos:
‘Art. 40 -Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, ‘a’, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.’ (grifado)
13. Ao que se tem, após o advento da Emenda Constitucional nº 20/98, o regime de previdência dos servidores públicos passou a ter caráter contributivo, devendo-se observar critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial, além do disposto na própria Constituição.
14. De acordo com José Escolástico Abreu de Oliveira, o sistema contributivo ‘pode apresentar-se sob duas modalidades: o de repartição (cash system; système de la repartition), em que as contribuições descontadas do vencimento do funcionário confundem-se na receita geral, são reversões ao Tesouro; e o de capitalização (actuarial system; systéme de la capitalisation), em que as contribuições dos segurados (às vezes completadas por subvenções do Estado) formam um fundo autônomo para pagamento dos benefícios. (...) no sistema de repartição (the ‘cash disbursement’ method) as contribuições deverão atender as despesas de cada ano; no sistema de capitalização (the ‘actuarial reserve’ plan), as contribuições vão além das necessidades de cada unidade de tempo, de modo a formar uma reserva para o futuro.’ (in Aposentadoria no Serviço Público, Editora Freitas Bastos, 1970, págs. 146/148 - grifado).
15. Ainda sobre o sistema contributivo, leciona Feijó Coimbra:
‘(...) O funcionamento financeiro das instituições de seguro social, sob esse aspecto, normalmente obedece a dois tipos: o da capitalização e o da repartição. Pelo primeiro, são colocadas em reserva as cotizações dos segurados, durante um período que se pretende mais ou menos longo, para que o capital se acumule. Dito capital, posto a juros, deverá transmitir, no futuro, o pagamento das prestações que ao segurado sejam devidas. Tanto mais vantajoso será o sistema, quanto mais alongado o período dessa acumulação, pois a renda do capital permitirá, por definição, o acréscimo das prestações. Dito sistema admite duas formas: a da capitalização individual, no qual as cotizações se creditam à conta individual de cada segurado, e a da capitalização coletiva, em que as contribuições dos segurados, em seu conjunto, são consideradas favorecendo a coletividade segurada. A capitalização inspira-se em técnicas de seguro e poupança, acentuando sua filiação aos sistemas por que funcionam os seguros privados. O esforço de cada indivíduo e de cada geração conflui para a realização de fundos que, administrados de maneira correta, permitiriam a entrega das prestações no devido tempo.
Já pelo sistema de repartição, o volume das quantias arrecadadas em cada período servirá para o custeio das prestações que devidas forem no mesmo período. Esse sistema repousa na idéia de solidariedade entre indivíduos e entre gerações, e com ele as contribuições dos que são aptos para o trabalho, dos que têm renda , são de imediato empregadas no amparo dos que tal situação não ostentam (...)’ (in Direito Previdenciário Brasileiro, Edições Trabalhistas, Rio de Janeiro, 1999, pág. 235 - grifado).
16. Pois bem, a Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/98, determinou que o caráter contributivo do regime de previdência dos servidores deve se dar com a observância de critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial, aproximando-se do regime contributivo na modalidade de capitalização, já que as contribuições recolhidas se destinam à formação de reservas para pagamento de benefícios futuros. Outrossim, na forma da lei, as contribuições previdenciárias não são creditadas à conta individual de cada segurado, sendo, portanto, um sistema de capitalização coletiva, em que as contribuições dos segurados, em seu conjunto, favorecem à coletividade segurada.
17. Anote-se, ainda, que os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão (artigo 40, parágrafo 2º, da Constituição Federal). Além disso, serão eles calculados com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração (artigo 40, parágrafo 3º, da Constituição Federal). Tais determinações, por certo, demonstram que os benefícios concedidos visam a substituir, na inatividade, a remuneração até então percebida pelo servidor, tornando evidente a relação direta existente entre a contribuição recolhida e o benefício a ser auferido pelo segurado.
18. A propósito, o parágrafo 12 do artigo 40 da Constituição Federal preceitua que ‘Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social’.
19. E as normas constitucionais do Regime Geral de Previdência Social preceituam quanto à relação entre custeio e benefício que:
§ 11 - Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei.’ (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - grifado)
20. Dessa forma, o dispositivo constitucional supramencionado, que estatui possuir o regime geral de previdência social caráter contributivo e dever observar critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial (art. 201, caput), é perfeitamente aplicável à Previdência dos servidores públicos. Ademais, os benefícios concedidos no regime geral são considerados substitutos do rendimento do trabalho do segurado (art. 201, § 2º), os salários de contribuição devem ser considerados para o cálculo do benefício (art. 201, § 3º) e os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, deverão ser incorporados ao salário de contribuição para fins de repercussão nos benefícios (art. 201, § 11). Pontifica, por fim, o parágrafo 5º do artigo 195 da Carta Magna que ‘Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.’ (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998 - grifado).
21. De todo o exposto, resulta que, observadas as respectivas peculiaridades, as contribuições recolhidas pelos servidores públicos guardam necessária correspondência com os benefícios e serviços que lhe são oferecidos, devendo haver correlação direta entre as parcelas que compõem a base de cálculo da contribuição de cada servidor e as que integrarão seus correspondentes proventos na inatividade.
22. Este é o entendimento prevalecente no Egrégio Superior Tribunal de Justiça:
‘RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. REPERCUSSÃO SOBRE OS VALORES DECORRENTES DO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO COMISSIONADA PARA EFEITO DE APOSENTADORIA. IMPOSSIBILIDADE.
1. O regime previdenciário dos servidores públicos tem caráter contributivo (EC 20/98), constituindo verdadeiro confisco o desconto de contribuição previdenciária sobre vantagens pecuniárias não integrantes das parcelas remuneratórias do cargo efetivo para fins de aposentação.
2. A natureza contributiva do desconto para a previdência deverá limitar-se ao benefício a ser recebido.
3. Recurso ordinário conhecido e provido.’ (RMS nº 12.687/MA, Relator Ministro Francisco Peçanha Martins, in DJ 22/9/2003 - grifado)
‘ADMINISTRATIVO - CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA - SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS - FUNÇÃO COMISSIONADA - PRETENDIDA INCLUSÃO NA BASE DE CÁLCULO DA CONTRIBUIÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - EMENDA CONSTITUCIONAL N. 20/98 - LEI N. 9.783/99 - PRECEDENTES DAS 1ª E 2ª TURMAS – RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO.
- O arcabouço previdenciário vigente está esteado em bases rigorosamente atuariais, de sorte que, se não houve lamentáveis distorções, deve haver sempre equivalência entre o ganho na ativa e os proventos e as pensões da inatividade.
- Se é certo que no ensejo da aposentadoria não será percebida a retribuição auferida na ativa concernente ao exercício de cargo em comissão, não faz o menor sentido que sobre o percebido a título de função gratificada incida o percentual relativo à contribuição previdenciária.
- Precedentes da Seção de Público: RMS 12.686/DF, Relatora Min. Eliana Calmon, DJU 05.08.2002; RMS 12.455/MA, deste relator, DJ de 12/5/2003 e RMS 12.590/DF, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJU 17.06.2002.
- Recurso especial não provido.’ (REsp nº 602.642/ES, Relator Ministro Franciulli Netto, in DJ 10/5/2004 - grifado).
‘RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO OU FUNÇÃO COMISSIONADA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. ILEGALIDADE.
1. À mingua de dispositivo legal que defina, como base de cálculo, a incidência de contribuição sobre a parcela remuneratória decorrente do exercício de função comissionada, constitui violação aos princípios da legalidade, da vedação de confisco e da capacidade econômica (contributiva), insculpidos nos incisos I e IV do art. 150 e § 1º do art. 145 da Constituição, bem como o princípio da proporcionalidade entre o valor da remuneração-de-contribuição e o que se reverte em benefícios, posto que, na aposentaria, o servidor receberá tão-somente a totalidade da remuneração do cargo efetivo e não o quantum proporcional àquele sobre o qual contribuiu.
2. Os valores remuneratórios de função comissionada ou cargo comissionado não integram a base de cálculo conceituada no art. 1º da Lei 9.783/99. (Precedentes do STJ)
3. O e. STF, apreciando a constitucionalidade da Lei 9.783/99 na ADINMC 2.010/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, concluiu que: ‘o regime contributivo é por essência, um regime de caráter eminentemente retributivo’ pelo que ‘deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício.’
4. Seguindo esta orientação, as Turmas de Direito Público do STJ consagraram posicionamento no sentido de afastar, a partir da edição da Lei 9.783/99, o desconto previdenciário incidente sobre a gratificação pelo exercício de função comissionada, em virtude da supressão de sua incorporação, visto que a contribuição não pode exceder ao valor necessário para o custeio do benefício previdenciário.
5. A ratio essendi dos precedentes está em que: ‘O arcabouço previdenciário vigente está esteado em bases rigorosamente atuariais, de sorte que, se não houve lamentáveis distorções, deve haver sempre equivalência entre o ganho na ativa e os proventos e as pensões da inatividade.
Por essa razão, é defeso ao servidor inativo, em vista da nota contributiva do regime previdenciário, perceber proventos superiores à respectiva remuneração no cargo efetivo em que se deu a aposentação.
Se é certo que no ensejo da aposentadoria não será percebida a retribuição auferida na ativa concernente ao exercício de cargo em comissão, não faz o menor sentido que sobre o percebido a título de função gratificada incida o percentual relativo à contribuição previdenciária (cf. ROMS 12.686/DF, Relatora Min. Eliana Calmon, DJU 05.08.2002 e ROMS 12.590/DF, Relator Min. Milton Luiz Pereira, DJU 17.06.2002). (ROMS12455, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 12/05/2003)
6. Recurso provido.’ (REsp nº 584.498/DF, Relator Ministro Luiz Fux, in DJ 31/5/2004 - grifado).
23. Esse também é o entendimento predominante no Pretório Excelso, como se recolhe nos seguintes precedentes jurisprudenciais:
‘CONTRIBUIÇÃO SOCIAL - MAJORAÇÃO PERCENTUAL - CAUSA SUFICIENTE - DESAPARECIMENTO - CONSEQÜÊNCIA - SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. O disposto no artigo 195, § 5º, da Constituição Federal, segundo o qual ‘nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio’, homenageia o equilíbrio atuarial, revelando princípio indicador da correlação entre, de um lado, contribuições e, de outro, benefícios e serviços. O desaparecimento da causa da majoração do percentual implica o conflito da lei que a impôs com o texto constitucional. Isto ocorre em relação aos servidores públicos federais, considerado o quadro revelador de que o veto do Presidente da Republica relativo ao preceito da Lei n. 8.112/90, prevendo o custeio integral da aposentadoria pelo Tesouro Nacional, foi derrubado pelo Congresso, ocorrendo, no interregno, a edição de lei - a de n. 8.162/91 - impondo percentuais majorados.
CONTRIBUIÇÃO SOCIAL - SERVIDORES PÚBLICOS. A norma do artigo 231, §1º da Lei n. 8.112/90 não conflita com a Constituição Federal no que dispõe que ‘a contribuição do servidor, diferenciada em função da remuneração mensal, bem como dos órgãos e entidades, será fixada em lei’.’ (Adin nº 790/DF, Relator Ministro Marco Aurélio, in DJ 23/4/93 - grifado).
- Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício.
A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF.
- A contribuição de seguridade social, devida por servidores públicos em atividade, configura modalidade de contribuição social, qualificando-se como espécie tributária de caráter vinculado, constitucionalmente destinada ao custeio e ao financiamento do regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo. Precedentes.
- A contribuição de seguridade social não só se qualifica como modalidade autônoma de tributo (RTJ 143/684), como também representa espécie tributária essencialmente vinculada ao financiamento da seguridade social, em função de específica destinação constitucional.
(...)’ (ADCMC nº 8/DF, Relator Ministro Celso de Mello, in DJ 4/4/2003 - grifado).
24. Note-se que, com o advento da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, não houve nenhuma alteração no que diz respeito ao sistema contributivo de capitalização coletiva adotado pela Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998. Ao revés, a correlação existente entre custeio e benefício restou ainda mais evidente no texto constitucional (art. 40, § 3º), tendo sido acrescentado o princípio da solidariedade, mediante o qual os servidores inativos e pensionistas passariam a contribuir para o regime de previdência, verbis:
‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

References: artigo 231
 artigo 40
 artigo 231
 artigo 40
 artigo 195
 artigo 195
 artigo 231