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Timestamp: 2020-08-07 18:06:20+00:00

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STA: 0122/14.0BEFUN - Direito em Dia
0122/14.0BEFUN
I - A temporalidade dos contratos públicos domina todo o respectivo regime jurídico, desde logo por imposição dos princípios da concorrência e da prossecução do interesse público;
II - Enquanto os contratos de concessão de obras públicas e de serviços públicos têm uma duração supletiva relativamente longa - 30 anos -, os de locação e de aquisição de bens móveis, e os de aquisição de serviços, têm um prazo máximo de vigência muito menor: 3 anos;
III - A superação deste prazo máximo de 3 anos exige uma fundamentação específica, a qual deve justificar a necessidade ou a conveniência de um prazo superior em função da natureza das prestações objecto do contrato ou das condições da sua execução.
1. A REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA [RAM] interpõe recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], de 26.09.2019, que, confirmando a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal [TAF/F], julgou procedente a acção de contencioso pré-contratual na qual foi demandada pela B…………., S.A. [a que sucedeu a agora recorrida A…………, S.A.], peticionando que fosse determinada a ilegalidade das cláusulas 5ª, nº1, e 23ª, ambas do Caderno de Encargos, e a consequente anulação do concurso público internacional em causa - nºCP03/SRF-DRI/2014 para Estabelecimento de uma Rede de Comunicações Privativa do Governo Regional da Madeira, no âmbito do Projecto EGOV@Madeira [Anúncio nº1532/2014, publicado na II série, nº57, de 21.03] - indicando como «contra-interessadas» C…………., S.A., D…………, S.A., E……… TV CABO MADEIRENSE, S.A., E………. MULTIMÉDIA - Serviços de Telecomunicações e Multimédia, SGPS, S.A., e F…………, Lda.
Na pendência dos autos foi adjudicado o objecto do concurso, e celebrado o respectivo contrato, entre a RAM e a F…………., tendo sido requerida, e admitida, a «ampliação do objecto da acção» à impugnação desse contrato celebrado.
A recorrente RAM culmina assim as suas alegações de revista:
1- Este caso configura uma das raras situações em que a admissão do recurso excepcional de revista se justifica com fundamento nas várias alternativas activas previstas nas alíneas do nº1 do artigo 150º do CPTA;
2- Desde logo, o elevado valor do contrato em causa, que ascende a 4.326.272,00€;
3- A decisão a proferir, considerando o objecto do contrato em causa, mostra-se de importância fundamental, atenta a criticidade da rede de comunicações privativa do Governo Regional, bem como das ferramentas que nela assentam para a actividade da administração pública regional e respectiva racionalidade e eficiência;
4- O impacto da decisão, poderá determinar a interrupção das prestações do contrato, o que terá por efeito paralisar a actividade da Administração Pública Regional por período de tempo indeterminado, até ser aprovado, e adjudicado, outro procedimento pré-contratual com idêntico objecto;
5- A decisão a proferir é susceptível de conduzir à aplicação de correcções financeiras, as quais podem implicar a necessidade de reposição do financiamento europeu concedido, como resulta do artigo Regulamento UE nº1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12.2013, bem como da Decisão da Comissão de 19.12.2013 - relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correcções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos;
6- O potencial impacto da decisão dos autos nas vertentes explanadas constitui um indício da especial relevância social das questões emergentes, que justificam plenamente a intervenção do mais alto Tribunal da jurisdição administrativa;
7- Também as questões jurídicas suscitadas são de grande importância;
8- Com efeito, a amplitude dos poderes do tribunal no que se refere ao controlo da decisão de estabelecer uma duração do contrato superior a 3 anos, admitida expressamente nos artigos 48º e 440º do CCP, por um lado, e o grau de exigência que a fundamentação dessa opção deve revestir, por outro, são questões fundamentais que se colocam com grande frequência e com acuidade em sede de procedimentos de contratação pública;
9- Há ainda outra questão, igualmente importante, que diz respeito à interpretação do juízo de invalidade derivada do contrato face a acto procedimental antecedente, prevista no artigo 283º, mais precisamente se deve ser automático, ou pelo contrário exigir que o vício em que incorreu o acto haja tido influência efectiva no conteúdo essencial do contrato [objecto e identidade do co-contratante];
10- E por fim a boa interpretação do artigo 283º, nº4, do CCP, referente ao afastamento do efeito anulatório, mais precisamente quando esteja em causa um vício meramente formal e o contrato se ache executado em medida relevante;
11- As questões jurídicas suscitadas são, pois, estruturantes na área da contratação pública e são susceptíveis de se repetir com frequência perante os tribunais administrativos, pelo que se justifica plenamente a intervenção do mais alto tribunal da jurisdição, como meio adequado à fixação de orientações interpretativas destes institutos;
12- Por último, importa referir que o tribunal «a quo», cometeu erro grave na decisão proferida sobre o afastamento do efeito anulatório, ignorando aspectos fundamentais, como a criticidade do objecto do contrato, o impacto da anulação, e o facto de o contrato ter sido celebrado há mais 5 anos, exigindo-se, assim, a admissão do recurso para assegurar a melhor aplicação do direito;
13- O artigo 440º, nº1, do CCP, confere à Administração margem de livre decisão quanto ao juízo relativo à necessidade ou conveniência de fixação de prazo contratual superior a 3 anos, em função da natureza das prestações objecto do contrato ou das condições da sua execução;
14- Trata-se, portanto, de um juízo de mérito ou de conveniência próprio e reservado da função administrativa e insindicável em sede de controlo jurisdicional;
15- Ao contrário do dito no acórdão recorrido, a fundamentação expendida no procedimento para a fixação do prazo contratual superior a 3 anos não é, de forma alguma, vaga e genérica, mas antes claramente suficiente;
16- Como é evidente, ao contrário do que pressupõe o acórdão recorrido, a fundamentação exigida no artigo 48º do CCP não obriga a entidade adjudicante a verter no conteúdo das peças do procedimento administrativo qualquer estudo económico financeiro, nem tão pouco análises técnicas relativas à depreciação e amortização dos equipamentos ou declarações de técnicos ou peritos da especialidade ou de entidades independentes;
17- Sendo tais exigências desproporcionadas, desrazoáveis e destituídas de fundamento legal;
18- A fundamentação suficiente basta-se com a enunciação sumária dos motivos subjacentes ao juízo [de mérito] da entidade adjudicante relativo à necessidade ou conveniência de fixação de um determinado prazo contratual, de molde a permitir a um destinatário normal apreender as razões por trás de tal decisão;
19- E esses estão, indiscutivelmente, contidos na deliberação da entidade demandada;
20- Ao assim não entender, a decisão reclamada enferma de erro de julgamento, violando os artigos 48º e 440º, nº1, do CCP;
21- Ao contrário do decidido no acórdão recorrido, a invalidade derivada do contrato não opera de forma automática, apenas porque um acto que o antecedeu cronologicamente está eivado de um qualquer vício;
22- Pelo contrário, para que a invalidade do acto contamine o contrato é imprescindível poder concluir-se, com segurança, que o vício em que aquele incorreu condicionou decisivamente o conteúdo essencial do contrato, seja no que diz respeito ao objecto, seja no que diz respeito à identidade do co-contratante;
23- Ao dar por adquirida - de modo acrítico e automático - a invalidade derivada do contrato, quando no caso dos autos o vício do acto procedimental é meramente formal [eficiente fundamentação da duração contrato] e não teve qualquer influência no objecto do contrato, nem na selecção do co-contratante, o acórdão recorrido viola o artigo 283º, nº2, do CCP;
24- Caso o vício imputado ao acto de adjudicação não tivesse ocorrido, e a informação de abertura do procedimento contivesse fundamentação exaustiva e pormenorizada [ilegalmente] exigida pelo tribunal «a quo» para a justificação da duração do contrato, fixada no Caderno de Encargos, o contrato teria exactamente o mesmo conteúdo e teria sido celebrado exactamente com o mesmo co-contratante;
25- Assim, não há como não concluir que está inequivocamente demonstrado que o vício não implicaria modificação subjectiva no contrato celebrado nem uma alteração do seu conteúdo essencial;
26- O que é o bastante para que o acórdão recorrido seja revogado, e seja afastado o efeito anulatório do contrato, nos termos da parte final do nº4 do artigo 283º do CCP, que aquela decisão violou;
27- Considerando o impacto da decisão invalidante, que é susceptível de paralisar a actividade da Administração Pública Regional lesando irreversivelmente os cidadãos da Madeira, o tempo decorrido desde a celebração do contrato e a execução material da sua fase inicial, com o investimento em infra-estruturas já concretizado pela contra-interessada e a circunstância de o vício invalidante do acto procedimental ser meramente formal [suprível por natureza] e não ter influenciado o conteúdo do contrato ou a escolha do adjudicatário é imperativo concluir que a anulação do contrato se mostra desproporcionada e contrária à boa-fé;
28- Andou mal, pois, o acórdão recorrido ao não afastar o efeito anulatório, passando por cima de todos estes essenciais aspectos, em violação do disposto no artigo 283º, nº4, do CCP;
29- Deverá, assim, este Venerando Supremo Tribunal revogar tal decisão, e, caso confirme o juízo de invalidade derivada - o que não se admite e apenas a benefício de raciocínio se concebe - afastar o efeito anulatório do contrato.
Termina pedindo que seja concedido provimento ao recurso de revista, e revogado o acórdão recorrido, julgando-se a acção improcedente.
2. A recorrida A………. [autora da acção] produziu contra-alegações, oferecendo as seguintes conclusões:
A- Vem o recurso excepcional de revista interposto do acórdão proferido pelo tribunal «a quo» que confirmou o decidido em 1ª instância, em juízo singular e em conferência, e decidiu não afastar o efeito anulatório do contrato, nos termos do artigo 283º, nº4, do CCP;
B- Salvo o devido respeito, que é muito, nenhum dos critérios qualitativos previstos no artigo 150º do CPTA para a admissão do recurso de revista se encontra preenchido;
C- A propósito de alegada relevância social fundamental, a recorrente limita-se a descrever a importância do contrato para si mesma;
D- A decisão da questão sub judice - validade da fixação de um prazo de 20 anos para a execução do contrato - releva apenas para as partes envolvidas, circunscrevendo-se às circunstâncias de facto deste caso, sem qualquer previsão de repercussão social;
E- Não está, por isso, preenchido o critério da relevância social;
F- De igual forma, também as questões a decidir não integram o conceito de relevância jurídica fundamental nem necessitam de melhor aplicação do direito;
G- Ora, todas as questões jurídicas suscitadas foram já objecto de pronúncia nos presentes autos, de forma consistente e consentânea com a jurisprudência assente. Aliás, a recorrente não logrou identificar decisões tomadas em sentido contrário ao que vem sendo decidido de forma sistemática nos presentes autos. Nem sequer invocou qualquer argumento novo que pudesse inverter o sentido das várias decisões tomadas, dispersas por mais de 4 anos;
H- Também não é verdade que as instâncias não tenham atendido ao tempo já decorrido desde a celebração do contrato. Como se viu, a propósito do enquadramento do presente recurso, o tempo decorrido foi efectivamente considerado;
I- Não estão, por isso, verificados os pressupostos para a admissão da revista excepcional;
J- Mesmo que assim não se entenda, admitindo-se a revista - o que apenas se concebe como mero dever de patrocínio - deve manter-se o decidido nos exactos termos expostos no acórdão recorrido;
K- O acórdão do tribunal «a quo» não padece de qualquer dos vícios que lhe são imputados;
L- Alega a recorrente que o acórdão recorrido padece de erro de julgamento, por violação do princípio da separação de poderes, na medida em que alegadamente se debruçou sobre o mérito da fundamentação e não apenas sobre a sua suficiência formal, o que extravasa os poderes de cognição do tribunal nesta matéria;
M- Argumento evidentemente improcedente: o tribunal analisou a fundamentação disponível e julgou, bem, que a mesma é insuficiente para o efeito que se pretende;
N- Aos tribunais - dentro das competências que a Lei Fundamental e a lei ordinária lhes reservam - não cumpre apenas verificar se existe fundamentação dos actos administrativos. Cabe-lhes necessariamente apreciar se essa fundamentação, existindo, é suficiente para o fim a que se destina;
O- A fundamentação da decisão de fixação do prazo contratual não é judicialmente insindicável, nem o poderia ser. O tribunal pode e deve apreciar se a fundamentação gizada pela recorrente demonstra a necessidade ou conveniência do prazo que foi fixado, em função da natureza das prestações objecto do contrato ou das condições da sua execução;
P- E nesse exercício legítimo, o tribunal «a quo» concluiu que não foram indicados factos que permitam sustentar as conclusões de suporte à decisão de fixação do prazo contratual;
Q- Alega também a recorrente que o tribunal «a quo» incorreu em erro de julgamento por não considerar suficiente a fundamentação apresentada para o prazo de vigência;
R- Ora, a exigência de fundamentação que resulta dos artigos 48º e 440º do CCP é reforçada face ao conteúdo normal de uma decisão de contratar;
S- A recorrente fundamentou [ou tentou fundamentar] a sua opção para determinação do prazo de vigência do contrato com a natureza, as condições de execução, e o ciclo de vida da aquisição;
T- Mas não as concretizou;
U- Trata-se de uma justificação vaga e genérica, sem razões de facto que a suportem, tal como foi decidido pelas instâncias;
V- Na verdade, da decisão de contratar não resulta mais do que o que está genericamente previsto na lei, faltando a materialização em factos da natureza, condições de execução e ciclo de vida da aquisição;
W- É, portanto, evidente que a decisão de fixação de um prazo de vigência do contrato superior a 3 anos não está fundamentada;
X- Bem andou, pois, o tribunal «a quo» ao julgar manifestamente insuficiente a fundamentação do prazo de vigência;
Y- Da insuficiência da fundamentação do prazo de vigência decorre naturalmente a ilegalidade do prazo fixado;
Z- E se o prazo fixado é ilegal, então, o vício afecta inexorável e decisivamente o conteúdo essencial do contrato, pois o prazo de execução de um contrato integra aquele conteúdo;
AA- O contrato fica, portanto, contaminado pelo vício do procedimento que o antecedeu e, face à relevância do vício, ao seu impacto no conteúdo material e subjectivo do contrato, não pode ser afastado o efeito anulatório do contrato, previsto no artigo 283º, nº4, do CCP;
BB- Assim, improcedem, pois, as imputações da recorrente a propósito destes pretensos erros de julgamento.
Termina pedindo que o recurso de revista não seja admitido, e, de todo o modo, que lhe seja negado provimento mantendo-se na ordem jurídica o acórdão recorrido.
3. O recurso de revista foi admitido por este Supremo Tribunal [Formação a que alude o nº6 do artigo 150º do CPTA].
4. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso de revista, mantendo-se o decidido pelas instâncias.
5. Sem «vistos», por se tratar de processo de natureza urgente [artigo 36º, nº1, alínea c), do CPTA], cumpre apreciar e decidir.
As instâncias consideraram provados os seguintes factos:
1- Na informação que instruiu a decisão de abertura do procedimento para o «Estabelecimento de uma Rede de Comunicações Privativa do Governo Regional, no âmbito do Projecto EGOV@MADEIRA», consta, entre o mais, o seguinte:
4. Arquitectura da rede de comunicações privativa do Governo Regional
A materialização da rede de comunicações privativa do Governo Regional terá como base a arquitectura global indicada na figura seguinte e, como meio físico de transmissão, a fibra óptica. Esta opção deve-se ao facto desta tecnologia não obrigar à realização de novos investimentos em infra-estruturas em caso de necessidades futuras de aumento de débito e também à sua durabilidade, que é superior a 20 anos.
5. Condições de execução da rede de comunicações privativa do Governo Regional
Dado que a neutralidade da arquitectura adoptada possibilitará, aos prestadores de serviços de comunicações electrónicas interessados no procedimento concursal, definir livremente a melhor solução a apresentar, dentro das suas capacidades instaladas e a instalar, as propostas para a sua implementação poderão ser bastante diferentes entre si no que concerne aos aspectos de implementação anteriormente enunciados.
Pela natureza intrínseca do tipo de infra-estruturas de comunicações electrónicas e de engenharia civil necessárias ao estabelecimento de redes de fibra óptica [obras de construção civil, acessos a condutas e postes, instalação da fibra, instalação e configuração equipamentos de rede, etc.], será necessário efectuar um elevado investimento inicial, que não poderá nem deverá ser novamente efectuado a curto/médio prazo. A rede a implementar terá assim, obrigatoriamente, de permanecer inalterada na sua quase totalidade durante a sua existência.
Associada também à natureza das infra-estruturas em questão está a existência de serviços de manutenção, após o estabelecimento da rede, imprescindíveis para manter a sua total operacionalidade. Uma vez que a entidade que implementar a rede de fibra irá utilizar instalações próprias, para a infra-estruturar e para o alojamento de equipamentos activos, estes serviços apenas poderão ser prestados por ela.
Pelos motivos acima aduzidos, as condições de execução contratual terão uma forte dependência ao operador que implementar a rede privativa, que será impossível de eliminar durante a sua existência. Neste pressuposto, e no propósito dos custos dos serviços de comunicações na AP Regional se manterem controlados e estáveis, propõe-se que os custos dos serviços de manutenção sejam fixos e se mantenham inalterados ao longo da existência da rede e do contrato.
Por outro lado, e atendendo à rentabilização do investimento a realizar, a existência da rede deverá ser a mais extensa possível. Assim, e atendendo à opção técnica da fibra como meio de transmissão e à arquitectura da rede definida, propõe-se que o ciclo de vida da rede privativa seja de 20 anos, bem como o prazo de execução do contrato associado ao seu estabelecimento - ver documento junto aos autos de providência cautelar nº121/14.2BEFUN, a folhas 508-517];
2- Em 13.03.2014, através da Resolução nº139/2014, o Conselho de Governo autorizou a abertura do concurso público internacional para o «Estabelecimento de uma Rede de Comunicações Privativa do Governo Regional da Madeira, no âmbito do Projecto EGOV@MA DEIRA» - ver documento junto aos autos a folha 22;
3- Em 21.03.2014 foi publicado em DR, 2ª série nº57, o anúncio de procedimento nº1532/2014 relativo ao concurso público internacional nºCP03/SRF-DRI/2014, para estabelecimento de uma Rede de Comunicações Privativa do Governo Regional da Madeira, no âmbito do Projecto EGOV@MADEIRA - ver documento junto aos autos a folhas 30 e 31;
4- Em 26.03.2014 foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia o anúncio de concurso de serviços de telecomunicações 2014/S 060-101563 - ver documento junto aos autos a folhas 34 a 36;
5- Do Programa do Procedimento relativo ao Concurso Público referido em 2 supra, consta entre o mais que:
«Cláusula 1ª - Identificação do concurso
3. O concurso tem por objecto principal o estabelecimento, gestão e operação de uma rede de comunicações electrónica não acessível ao público (rede privativa) para o Governo Regional da Madeira, nos locais definidos no Anexo I do Caderno de Encargos, em edifícios onde operam serviços da administração pública da Região Autónoma da Madeira (RAM), nos termos da Parte II do Caderno de Encargos.
4. O objecto do contrato abrange ainda o fornecimento e disponibilização dos recursos tecnológicos necessários ao estabelecimento, gestão e operação da rede de comunicações privativa do Governo Regional, para sua utilização exclusiva durante o período de vigência do contrato, designadamente ao nível da componente passiva em fibra óptica, equipamentos de comunicação e outros meios tecnológicos, incluindo o fornecimento dos equipamentos activos para o estabelecimento da referida rede de comunicações privativa - […]» - ver documento junto aos autos a folhas 42 a 59;
6- Do Caderno de Encargos relativo ao Concurso Público dito em 2 supra, consta entre o mais que:
«Cláusula 5ª - Prazo de execução do contrato
1. O prazo de execução do contrato a celebrar no âmbito do presente concurso público é de 20 [vinte] anos, sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato.
Cláusula 23ª - Preço base
1. O preço base do procedimento é de 5.600.000,00€ [cinco milhões e seiscentos mil euros], ao qual acresce o imposto sobre o valor acrescentado, à taxa legal em vigor, para o período de vigência do contrato de 20 anos […]» - ver documento junto aos autos a folhas 61 a 123;
7- Em 11.04.2014 o júri do Concurso Público dito em 2 respondeu em sede de esclarecimentos:
«R: Trata-se de um contrato de prestação de serviços, pois é a componente de maior expressão do contrato, apesar de também contemplar o fornecimento de bens nos termos definidos no caderno de encargos.
R: Os factos relativos à fundamentação da necessidade e da conveniência do prazo de vigência do contrato constam da documentação interna que fundamentaram a autorização da abertura do procedimento e aprovação das peças pelo órgão competente para a decisão de contratar […]» - ver documentos juntos aos autos a folhas 131 a 137;
8- Em 17.07.2014, no Concurso Público referido em 2 supra, foi adjudicada a proposta da sociedade «F…………, Ld.ª», pelo valor de 4.326.272,00€ acrescido de IVA à taxa legal em vigor - ver documento junto aos autos de providência cautelar nº121/14.2BEFUN, a folha 771;
9- Em 08.08.2014 foi celebrado o contrato no âmbito do Concurso Público referido em 2 supra entre a Região Autónoma da Madeira e a «F…………, Ld.ª» - ver documento junto aos autos a folhas 695 a 698;
Consta ainda da sentença recorrida a título de «Factos não provados» que «inexistem factos a dar como não provados com relevância para a decisão da causa».
1. A autora da acção – B………., S.A. - pediu ao tribunal que declarasse ilegais as cláusulas 5ª, nº1, e 23ª, ambas do Caderno de Encargos [ponto 6 do provado], e que, nessa base, anulasse todo o procedimento [pedido inicial] e o contrato celebrado [ampliação].
Alega, como causa de pedir, que o «prazo de execução do contrato» [cláusula 5ª, nº1] viola os artigos 48º e 440º, do CCP, e os princípios da proporcionalidade, da concorrência e transparência, e que o «preço base» [cláusula 23ª] é insuficiente para remunerar todas as prestações objecto do contrato.
A 1ª instância - por sentença mantida por acórdão na sequência de «reclamação» - julgou procedente a acção e anulou o contrato celebrado entre a RAM e a F……….., sendo que, para tanto, deu razão à autora relativamente à - por ela alegada - falta de fundamentação do prazo de 20 anos para a execução do contrato [artigo 48º do CCP], mas, negou-lhe razão, no tocante à invocada ilegalidade do preço base.
A 2ª instância conheceu de duas «apelações» - uma da RAM e outra da F……….. - e a ambas negou provimento. Efectivamente, quanto às nulidades imputadas à sentença recorrida apenas julgou procedente a falta de conhecimento da questão relativa ao afastamento do efeito anulatório do contrato [artigo 283º, nº4, do CCP], que supriu [artigo 149º, nº1, do CPTA], e quanto aos erros de julgamento invocados julgou-os improcedentes. Donde resulta que manteve a anulação do contrato com base na falta da devida fundamentação da opção pelo prazo de 20 anos para a sua execução.
Apenas pediu «revista» a RAM, pois defende ser errado o julgamento feito no acórdão recorrido sobre a falta de fundamentação do prazo adoptado para execução do contrato, e, de todo o modo, o julgamento sobre o afastamento do efeito anulatório do contrato.
Significa isto que na presente revista apenas está em causa o julgamento efectuado no acórdão recorrido sobre a falta da devida fundamentação da opção pelo prazo de 20 anos de vigência do contrato, e, em caso de confirmação do decidido, o julgamento efectuado no acórdão recorrido sobre a manutenção do contrato celebrado entre RAM e F………...
2. Antes de prosseguir, atentemos no conjunto de «normas do CCP» aqui chamadas à colação e com redacção vigente à data dos factos:
- Artigo 48º - situado no capítulo sobre as «Peças do procedimento», e sob a epígrafe de «Fundamentação do prazo de vigência» - diz assim: «No caso de contratos de locação ou de aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços, a fixação no caderno de encargos de um prazo de vigência do contrato a celebrar superior a três anos deve ser fundamentada».
- Artigo 410º - situado no capítulo sobre «Concessões de obras públicas e de serviços públicos», e na sua secção de «Disposições gerais», sob a epígrafe «Prazo» - diz assim: «1- O prazo de vigência do contrato é fixado em função do período de tempo necessário para amortização e remuneração, em normais condições de rendibilidade da exploração, do capital investido pelo concessionário. 2- Na falta de estipulação contratual, o prazo a que se refere o número anterior é de 30 anos, nele se incluindo a duração de qualquer prorrogação contratualmente prevista».
- Artigo 432º - situado no capítulo sobre «Locação de bens móveis», e sob a epígrafe «Remissão» - diz assim: «Em tudo quanto não estiver regulado no presente capítulo, é aplicável aos contratos de locação de bens móveis, com as necessárias adaptações, o disposto no capítulo sobre contratos de aquisição de bens móveis».
- Artigo 440º - situado no capítulo sobre «Aquisição de bens móveis», e sob a epígrafe «Prazo» - diz assim: «1- O prazo de vigência do contrato não pode ser superior a três anos, incluindo quaisquer prorrogações expressas ou tácitas do prazo de execução das prestações que constituem o seu objecto, salvo se tal se revelar necessário ou conveniente em função da natureza das prestações objecto do contrato ou das condições da sua execução».
- Artigo 451º - situado no capítulo sobre «Aquisição de serviços», e sob a epígrafe «Remissão» - estipula assim: «Em tudo quanto não estiver regulado no presente capítulo, é aplicável aos contratos de aquisição de serviços, com as necessárias adaptações, o disposto no capítulo sobre contratos de aquisição de bens móveis».
3. Apesar de o CCP não conter uma regra geral a proibir a celebração de contratos por tempo indeterminado, certo é que a temporalidade dos contratos públicos domina todo o respectivo regime jurídico, e desde logo por imposição dos princípios da concorrência e da prossecução do interesse público. Efectivamente, a eternização da vigência de um contrato público traduz-se numa séria compressão do princípio da concorrência, e põe em causa - ou pode pôr - a possibilidade de alteração do resultado financeiro do contrato, pois nada garante que, após certo período de tempo, não aparecessem propostas mais atractivas para a prestação duradoura em causa.
Como decorre das normas legais citadas, a determinação do «prazo máximo» aplicável - se existente - varia conforme o tipo de contrato em causa. Enquanto os de concessão de obras públicas e de serviços públicos têm uma duração supletiva relativamente longa - 30 anos -, os de locação e de aquisição de bens móveis, e os de aquisição de serviços, já têm um prazo máximo de vigência muito menor: 3 anos.
Aquele prazo relativamente longo, seja o supletivo, seja outro expressamente previsto, deverá justificar-se sempre em função do tempo necessário para amortização e remuneração do capital investido pelo concessionário [artigo 410º do CCP].
Já a superação do prazo máximo de 3 anos - aplicável aos contratos de locação e de aquisição de bens móveis, e aos de aquisição de serviços - apenas será possível quando um prazo superior se revelar necessário ou conveniente em função da natureza das prestações objecto do contrato ou das condições da sua execução [artigos 440º, 432º, e 451º, do CCP]. E, neste caso, a fixação de prazo de vigência do contrato superior a 3 anos deve ser fundamentada [artigo 48º do CCP]. Caso o não seja, findo o prazo máximo torna-se imperativa a abertura de novo concurso.
Estamos perante a exigência de uma fundamentação acrescida e reforçada, a qual deverá, pois, justificar a necessidade ou a conveniência de um prazo superior a 3 anos em função ora da natureza das prestações objecto do contrato - como a aquisição de serviços que se desenvolvam ao longo de «um ciclo com princípio meio e fim de maior duração» - ora das condições da sua execução - o que abrange a hipótese da prestação do co-contratante envolver «um investimento relevante» só amortizável em prazo superior.
4. Ambas as instâncias entenderam que a opção por um prazo de vigência de 20 anos, para o contrato aqui em causa, não se encontrava devidamente fundamentada.
Diz-se, a propósito, no acórdão recorrido:
«Sustentam também os recorrentes que a decisão recorrida enferma de erro de julgamento por considerar não fundamentada a decisão da entidade adjudicante de fixar um prazo contratual superior a três anos, por violação do disposto nos artigos 48º e 440º, nº1, do CCP.
Como acima se referiu, quer o artigo 48º, quer o artigo 440º, nº1, do CCP, exigem uma fundamentação reforçada no tocante à fixação no caderno de encargos de um prazo de vigência do contrato superior ao prazo-regra de 3 anos.
Compreende-se a razão desta exigência legal.
A fixação de um prazo de vigência superior a 3 anos constitui um limite muito forte à concorrência, na medida em que impede as empresas, que operam na área do negócio em concurso, de poderem fornecer aqueles bens e/ou serviços durante o período em que o mesmo vigorar para além dos 3 anos legalmente previstos.
Deste modo, por força das normas citadas, qualquer entidade adjudicante fica onerada com um especial dever de fundamentação quanto à opção tomada no que concerne à fixação de um prazo de validade do contrato que exceda o prazo de 3 anos fixado na lei.
Ora, no caso, a entidade adjudicante fundamentou esse acréscimo do prazo de validade do contrato com argumentos que melhor caberiam num outro modelo de procedimento - a concessão - que não o modelo escolhido - fornecimento de bens e serviços -, para além de não concretizar […] quais os estudos de mercado ou elementos em que se baseou para chegar à conclusão a que chegou, limitando-se a referências vagas quanto à natureza das infra-estruturas necessárias ao estabelecimento de redes de fibra óptica e a um pretenso elevado investimento inicial, que não quantifica.
Por conseguinte, o acórdão recorrido não padece do invocado erro de julgamento por violação do disposto nos artigos 48º e 440º, nº1, do CCP».
Cremos, porém, que este julgamento não deverá manter-se.
5. Vejamos:
O concurso em causa, lançado pela RAM, tem por «objecto principal» o estabelecimento, gestão e operação de uma rede de comunicações electrónica privativa para o Governo Regional da Madeira, abrangendo, ainda, o fornecimento e disponibilização dos recursos tecnológicos necessários ao estabelecimento, gestão e operação da mesma, designadamente ao nível da componente em fibra óptica, equipamentos de comunicação, e outros meios tecnológicos, incluindo o fornecimento dos equipamentos activos para seu estabelecimento [ponto 5 do provado].
Ou seja, o objecto principal desse concurso público traduz-se numa aquisição de serviços [artigos 450º- 454º do CCP], enquanto o seu restante objecto se traduz numa prestação típica de um contrato de aquisição de bens móveis [artigos 437º-449º do CCP], sendo que, face a esta constatação, nada custa admitir que estamos perante contrato de natureza mista tendo, muito embora, na aquisição da funcionalidade da rede de comunicações privativa a sua razão de ser.
Seja como for, sempre estaria, em termos de fixação de prazo de vigência, submetido à disciplina dos citados artigos 48º e 440º do CCP, ou seja, a fixação de prazo superior a 3 anos exigiria fundamentação específica pois que se deverá louvar na necessidade ou na conveniência desse prazo mais longo em função da natureza das prestações a contratar ou das condições da sua execução.
A fiscalização judicial do cumprimento desse «dever de fundamentação» específica não pode ir ao ponto de avaliar o mérito da oportunidade ou a da conveniência invocada pela entidade adjudicante, mas apenas o cumprimento objectivo daquela obrigação [artigos 2º da CRP e 3º nº1 do CPTA]. Atente-se, porém, que avaliação deste cumprimento objectivo não se limita à verificação da existência ou não de uma fundamentação, mas vai ao ponto de apreciar da congruência e racionalidade da mesma, bem como da sua capacidade, ou sua potencialidade, para fundamentar aquela decisão.
No caso em juízo, a prazo de duração do contrato é de 20 anos, e os fundamentos para esta opção encontram-se na informação que instruiu a decisão de abertura do concurso, segundo a qual se procurou fazer coincidir, o mais possível, a duração do contrato com o ciclo de vida da rede de fibra óptica instalada [pontos 1 e 7 do provado].
Da análise dessa informação, colhemos, de natureza «fundamentadora», o seguinte:
- Que para a instalação e operacionalidade da rede de comunicações electrónicas privativa do seu Governo, a RAM optou pela «fibra óptica» como meio físico de transmissão, e definiu a arquitectura da respectiva rede;
- Que a opção técnica pela fibra óptica se deveu ao facto de a mesma não obrigar à realização de novos investimentos em infra-estruturas no caso de serem necessários futuros aumentos de débito;
- Que a durabilidade da fibra óptica é superior e 20 anos;
- Que a implementação da rede de comunicações electrónicas impõe «um elevado investimento inicial» - que não poderá nem deverá ser novamente efectuado a curto/médio prazo -, pelo que a rede terá de permanecer inalterada, na sua quase totalidade, durante a sua existência. Efectivamente, essa implementação exigirá - além do mais - a utilização de instalações próprias da operadora para a infra-estruturação e alojamento dos respectivos equipamentos activos, e obras de construção civil necessárias ao estabelecimento de redes de fibra óptica [acessos a condutas e postes, instalação da fibra, instalação e configuração de equipamentos, etc.];
- Que, além disso, a natureza das infra-estruturas da rede exigirá serviços de manutenção que serão imprescindíveis à sua operacionalidade, e uma vez que a entidade que a implementar irá utilizar instalações próprias para a infra-estruturar e para a alojar, estes serviços apenas por ela poderão ser prestados;
- Que, deste modo, pela circunstância do ciclo da rede electrónica privativa ser de 20 anos, pela necessidade de rentabilizar o investimento a realizar, e pelo facto de as condições de execução contratual terem uma forte dependência do operador que implementar a rede privativa - que será impossível de eliminar durante a sua existência - o prazo de vigência do contrato deverá ser de 20 anos.
Perante isto, deveremos concluir que a «duração do contrato público» em causa, em 20 anos, se encontra não só objectivamente fundamentada, como tal fundamentação surge como congruente, racional e convincente. E porque esta fundamentação exigida por lei existe, assim justificando a opção pelo prazo de 20 anos, não são violados os princípios da concorrência, prossecução do interesse público, transparência e proporcionalidade. É que a necessidade da dita fundamentação visa precisamente - além do mais - evitar a violação desses princípios estruturantes da contratação pública.
O acórdão recorrido refere um alegado «deficit» de instrução das razões apresentadas como fundamentação da opção pelo prazo de 20 anos, sublinhando que a mesma «não concretiza quais os estudos de mercado ou elementos» que a justificam, limitando-se a referências vagas à natureza das infra-estruturas e a um pretenso investimento inicial.
Deveremos, porém, distinguir entre a fundamentação apresentada - que, como dissemos, é objectiva, congruente e convincente - e os pressupostos, nomeadamente factuais, em que ela se baseia, sendo que esses pressupostos factuais - que constarão da «documentação interna que fundamentou a autorização de abertura do procedimento e a aprovação das suas peças» [ponto 7 do provado] - não foram postos em causa na presente acção.
6. Encontrando-se - como cremos - o prazo de execução do contrato [cláusula 5ª do CE - ponto 6 do provado] devidamente fundamentado, e sendo essa fundamentação, pela sua própria teleologia, susceptível de afastar o risco de violação dos referidos princípios, impõe-se-nos a revogação do julgamento realizado a tal respeito pelo tribunal de apelação.
Na sequência dessa revogação, e do consequente julgamento de improcedência da acção, cai toda a utilidade na apreciação do outro erro de julgamento invocado nesta revista: o respeitante ao afastamento da anulação do contrato celebrado, devido a contaminação por uma ilegalidade que, como vimos, não ocorre.
Nestes termos, decidimos conceder provimento à revista, revogar o acórdão recorrido, e julgar improcedente a acção de contencioso pré-contratual.
Custas pela aqui recorrida e autora da acção, tanto neste tribunal como na 1ª instância.
Lisboa, 5 de Março de 2020. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Cláudio Ramos Monteiro.

References: artigo 150
 artigo 283
 artigo 283
 artigo 440
 artigo 48
 artigo 283
 artigo 283
 artigo 283
 artigo 283
 artigo 150
 artigo 283
 artigo 150
 Artigo 48
 Artigo 410
 Artigo 432
 Artigo 440
 Artigo 451
 artigo 48
 artigo 440