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Timestamp: 2016-10-26 09:22:54+00:00

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1C_236/2013 (04.02.2014)
1C_236/2013 � � Urteil vom 4. Februar 2014
und diese vertreten durch Rechtsanwalt Beat M�hlebach,
A.a.�Auf dem Grundst�ck Nr.________, A.________, im Grundbuch der Gemeinde Fischbach/LU befindet sich das Geb�ude Nr.________, das fr�her als Altersheim diente. Die Liegenschaft liegt ausserhalb der Bauzone in der Landwirtschaftszone und geh�rt X.________ und Y.________. Die letzten neun Pension�re verliessen das Altersheim im August 2000. Mit Entscheid vom 31. Januar bzw. vom 7. Februar 2007 erteilten die zust�ndigen kantonalen und kommunalen Beh�rden die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung zum Einbau einer 5�-Zimmerwohnung im Erdgeschoss des ehemaligen Altersheims.
A.b.�Am 6. Dezember 2011 ersuchte die Dienststelle Immobilien des Kantons Luzern die Gemeinde Fischbach um Umnutzung des ehemaligen Altersheims in eine Asylbewerberunterkunft sowie der 5�-Zimmerwohnung in ein Verwaltungsb�ro. Dazu sind insbesondere im Geb�udeinnern Sanierungsarbeiten und im zweiten Obergeschoss die Montage eines neuen Gel�nders auf der Terrasse vorgesehen. Im Aussenbereich sind nebst den f�nf bereits bestehenden Parkpl�tzen die Errichtung von f�nf zus�tzlichen Parkpl�tzen sowie im Osten des Geb�udes eine Aufsch�ttung des Terrains f�r einen Spiel- und Aufenthaltsbereich vorgesehen. �berdies soll das Geb�ude an die �ffentliche Kanalisation angeschlossen werden.
A.c.�Mit Schreiben vom 11. Januar 2012 nahm der Gemeinderat Fischbach zuhanden der Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsf�rderung und Geoinformation (rawi) des Kantons Luzern Stellung. Am 28. Mai 2012 erteilte diese Dienststelle, unter Bedingungen und Auflagen, die erforderliche raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung sowie die feuerpolizeiliche Bewilligung. Diesen Entscheid stellte sie der Gemeinde Fischbach zur gemeinsamen Er�ffnung mit dem kommunalen Bauentscheid zu.
B.a.�Ohne den Entscheid der Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsf�rderung und Geoinformation (rawi) �ber die Erteilung einer Ausnahmebewilligung zu er�ffnen und ohne den kommunalen Bauentscheid zu f�llen, erhob die Einwohnergemeinde Fischbach gegen den Entscheid der Dienststelle direkt Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (heute: Kantonsgericht Luzern). Sie beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Entscheids und die Verweigerung der raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung, eventuell die R�ckweisung der Streitsache zur Neubeurteilung an die Dienststelle (rawi). Diese schloss auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, w�hrenddem die Dienststelle Immobilien den Antrag stellte, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese eventuell abzuweisen. Die Grundeigent�mer X.________ und Y.________ beteiligten sich nicht am Verfahren.
B.b.�Mit Urteil vom 21. Januar 2013 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Die Einwohnergemeinde Fischbach f�hrt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit den Hauptantr�gen, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung zu verweigern; eventuell sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen. Zur Begr�ndung wird im Wesentlichen die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts sowie ein Verstoss gegen das Raumplanungsrecht des Bundes geltend gemacht.
Die Dienststelle (rawi) und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Dienststelle Immobilien verzichtet mit Verweis darauf, dass die Gemeinde den Bewilligungsentscheid gar nie f�rmlich er�ffnet habe, auf einen ausdr�cklichen Antrag, weist aber den Standpunkt der Gemeinde inhaltlich als unzutreffend zur�ck. Das Bundesamt f�r Raumentwicklung ARE hat ebenfalls von der Stellung eines Rechtsbegehrens abgesehen, sich jedoch punktuell zu einzelnen Gesichtspunkten der Streitsache ge�ussert.
Die Dienststelle Immobilien und die Gemeinde Fischbach haben dem Bundesgericht noch je eine Eingabe ohne weiterf�hrende Bemerkungen eingereicht.
1.2.�Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zul�ssig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Hingegen steht die Beschwerde nur eingeschr�nkt offen gegen Teilentscheide (vgl. Art. 91 BGG) sowie selbst�ndig er�ffnete Vor- und Zwischenentscheide (vgl. Art. 92 und 93 BGG). Mit dem angefochtenen Urteil beurteilte das Verwaltungsgericht lediglich einen Teilaspekt eines Bauvorhabens. Streitgegenstand ist demgem�ss einzig die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG f�r die Umnutzung eines als Altersheim konzipierten und l�ngere Zeit als solches verwendeten Geb�udes ausserhalb der Bauzone zu einer Unterkunft f�r Asylbewerber. Ob es sich dabei um einen Endentscheid oder um einen allenfalls anfechtbaren Teil-, Vor- oder Zwischenentscheid handelt, erscheint fraglich. Wie es sich damit verh�lt, kann hier aber offen bleiben (vgl. hinten E. 2.3).
1.4.�Das Bundesgericht pr�ft die bei ihm angefochtenen Entscheide auf Beschwerde hin insbesondere auf Vereinbarkeit mit Bundesrecht (vgl. Art. 95 lit. a BGG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und ist weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen oder mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweisen).
2.1.�Die beschwerdef�hrende Gemeinde wendet sich nicht gegen das bisherige Verfahren. Sie selbst unterliess jedoch die ihr obliegende Er�ffnung des Entscheides der kantonalen Dienststelle (rawi) �ber die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung und focht ihn stattdessen direkt beim Verwaltungsgericht an. Dieses ist trotz des erkannten verfahrensrechtlichen Mangels auf die Beschwerde eingetreten und hat sie inhaltlich behandelt. Vor Bundesgericht macht die Dienststelle Immobilien als Baugesuchstellerin, ohne selbst ein Rechtsmittel gegen den angefochtenen Entscheid ergriffen zu haben, nunmehr geltend, das von der Gemeinde gew�hlte Vorgehen f�hre im Ergebnis zu einer Verfahrensverz�gerung, weil nach der noch ausstehenden Er�ffnung des Bewilligungsentscheides mit neuen Rechtsmitteln zu rechnen sei.
2.2.�Es fragt sich, ob der auch vom Verwaltungsgericht festgestellte prozessuale Mangel derart bedeutsam ist, dass er zur Nichtigkeit des angefochtenen Entscheides f�hrt. Nach Literatur und Rechtsprechung ist eine Verf�gung nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gef�hrdet wird (BGE 136 II 489 E. 3.3 S. 495; 132 II 342 E. 2.1 S. 346; vgl. auch BGE 136 II 383 E. 4.1 S. 389; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 956; TSCHANNEN/ ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., 2009, � 31 Rz. 15). Die Nichtigkeit ist jederzeit und von Amtes wegen zu ber�cksichtigen ( H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 955; TSCHANNEN/ZIMMERLI/ M�LLER, a.a.O., Rz. 14). Zu den anerkannten Nichtigkeitsgr�nden z�hlen unter anderem schwer wiegende Verfahrens- sowie schwer wiegende Form- oder Er�ffnungsfehler ( H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 965 ff. und 972 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., Rz. 16). Hat namentlich die nicht korrekte Er�ffnung eines Entscheides zu einer schwer wiegenden, nicht mehr zu korrigierenden K�rzung der Parteirechte gef�hrt, so k�nnen daran keine verbindlichen Rechtsfolgen gekn�pft werden, sofern insoweit ein Rechtsschutzinteresse besteht (vgl. zum Erfordernis des Rechtsschutzinteresses BGE 136 II 415 E. 1.2 und 1.3 S. 417).
2.3.�Prozessual stellt sich die Frage, ob das Bundesgericht die Nichtigkeit �berpr�fen darf, wenn es auf die Beschwerde eigentlich nicht eintreten kann. In der j�ngeren Rechtsprechung hat das Bundesgericht vereinzelt die Nichtigkeit von Akten auch in F�llen untersucht, in denen das erhobene Rechtsmittel unzul�ssig war (so etwa in BGE 136 II 383 E. 4 S. 389 ff. und 136 II 415 E. 2 und 3 S. 418 ff.). Gegen diese Praxis ist der Einwand erhoben worden, es sei nicht Aufgabe des Bundesgerichts, ausserhalb seiner Zust�ndigkeit gewissermassen als Aufsichtsbeh�rde zu amten ( PIERRE MOOR, "La nullit� doit �tre constat�e en tout temps et par toute autorit�", in: Festschrift f�r Tobias Jaag, hrsg. von Markus R�ssli et al., 2012, S. 41 ff.). Das Bundesgericht hat von dieser Kritik bereits Kenntnis genommen, sich aber noch nicht inhaltlich damit befasst (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_627/2012 vom 24. April 2013 E. 2). Im vorliegenden Zusammenhang ist jedenfalls die sachliche Zust�ndigkeit des Bundesgerichts unbestritten. Insbesondere besteht kein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG. Die beschwerdef�hrende Gemeinde ist auch zur Beschwerde legitimiert. Selbst wenn es sich beim angefochtenen Urteil um einen Teil-, Vor- oder Zwischenentscheid handeln sollte, erg�be es keinen Sinn, im jetzigen Verfahrensstadium, nachdem das Bundesgericht bereits mit dem Fall befasst ist, die Frage der Nichtigkeit mangels eventuellen Endentscheides nicht zu behandeln; es w�rde n�mlich zu einem unn�tigen Zusatzaufwand und zu einer f�r alle Beteiligten unzumutbaren Verz�gerung f�hren, wenn erst in einem sp�teren Verfahrensstadium, in dem die Frage dem Bundesgericht unzweifelhaft vorgelegt werden k�nnte, eine allf�llige Nichtigkeit festgestellt w�rde, die heute schon besteht. Angesichts der sachlichen Zust�ndigkeit des Bundesgerichts und des zeitlichen Zusammenhanges kann es dem Bundesgericht in einer solchen Konstellation nicht verwehrt sein, die Nichtigkeit zu pr�fen und gegebenenfalls festzustellen. Das scheint auch die Kritik an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die sich auf andere Zusammenh�nge fokussiert, selbst dann nicht wirklich in Frage zu stellen, wenn sich die Nichtigkeit auf Rechtsfragen bezieht, die nicht unmittelbar zum Streitgegenstand geh�ren (vgl. MOOR, a.a.O., S. 45, mit Verweis auf BGE 127 II 32 E. 3g S. 47 f.). Demgegen�ber w�re die Feststellung der Nichtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils durchaus mit dem hier massgeblichen Streitobjekt und dem Antrag der beschwerdef�hrenden Gemeinde auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides vereinbar, auch wenn dieses Rechtsbegehren auf einer anderen rechtlichen Begr�ndung beruht.
3.1.�Nach Art. 25a RPG ist f�r ausreichende Koordination zu sorgen, falls die Errichtung oder die �nderung einer Baute oder Anlage Verf�gungen mehrerer Beh�rden verlangt. Die Verf�gungen d�rfen keine Widerspr�che enthalten (Art. 25a Abs. 3 RPG). Die f�r die Koordination verantwortliche Beh�rde sorgt nebst der inhaltlichen Abstimmung m�glichst f�r eine gemeinsame oder gleichzeitige Er�ffnung der Verf�gungen (Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Gem�ss Art. 33 Abs. 4 RPG sind f�r die Anfechtung von Verf�gungen kantonaler Beh�rden, auf die Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt werden, wenn f�r die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtlichen Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabh�ngig voneinander angewendet werden d�rfen (BGE 120 Ib 400 E. 5 S. 409 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_145/2011 vom 16. Dezember 2011 E. 3.1, in: SJ 2012 I S. 451). Sodann ist zu gew�hrleisten, dass die verschiedenen koordinationspflichtigen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden k�nnen (so schon BGE 116 Ib 50 E. 4b S. 57 f.; AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, N. 98 f. zu Art. 33 RPG; ARNOLD MARTI, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, 2010, Rz. 37 zu Art. 25a RPG; WALDMANN/H�NNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Rz. 63 zu Art. 25a RPG). Nebst der inhaltlichen Abstimmung verfolgt das Koordinationsgebot den Zweck, eine Staffelung der Verfahren und damit die Wiederholung von Einsprache- und Rechtsmittelverfahren zu inhaltlich gleichen oder gleichartigen Streitpunkten zu vermeiden. Der Instanzenzug soll nicht mehrmals durchlaufen werden m�ssen. Gleichzeitig ist erforderlich, dass die Parteirechte der Einsprache- und Rechtsmittelbefugten und sonstigen Verfahrensbeteiligten nicht beschr�nkt werden.
3.2.�Das Geb�ude, dessen Umnutzung hier in Frage steht, liegt in der Landwirtschaftszone. Es wurde vor dem 1. Juli 1972 erstellt und nie landwirtschaftlich genutzt. Seine Nutzung als Altersheim ist seit diesem f�r die Bauzonenzuweisung von Geb�uden und Anlagen in der Schweiz massgeblichen Zeitpunkt (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398) zonenfremd. Auch die geplante Nutzung als Unterkunft f�r Asylbewerber ist weder zonenkonform noch standortgebunden. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG ist daher f�r die Realisierung des Projekts unerl�sslich, wobei hier einzig eine solche gem�ss Art. 24c RPG zur Diskussion steht. Haben mithin im vorliegenden Zusammenhang zwei eng zusammenh�ngende bau- bzw. raumplanungsrechtliche Entscheide zu ergehen, n�mlich ein kantonaler �ber die Ausnahmebewilligung sowie der ordentliche kommunale Baubewilligungsentscheid, greift die Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG (vgl. AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., N. 96 zu Art. 33 RPG mit Verweisen).
3.3.�Aufgrund des Koordinationsgebots gilt insbesondere die Pflicht zur gemeinsamen bzw. zumindest gleichzeitigen Er�ffnung der beiden Entscheide (vgl. Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann hier nicht von einem Ausnahmefall ausgegangen werden. Trifft die entsprechende Einsch�tzung der Vorinstanz bei einem negativen Entscheid �ber eine von mehreren erforderlichen Bewilligungen m�glicherweise zwar zu (vgl. MARTI, a.a.O., Rz. 38 zu Art. 25a RPG; WALDMANN/H�NNI, a.a.O., Rz. 64 zu Art. 25a RPG), ist dies im vorliegenden Zusammenhang, wo die Ausnahmebewilligung erteilt und vom Verwaltungsgericht nicht von vornherein als offensichtlich unzul�ssig erachtet wurde, nicht der Fall. Die Koordination mit einem Entscheid einer Bundesbeh�rde, was einen weiteren Ausnahmefall darstellt (vgl. MARTI, a.a.O., Rz. 38 zu Art. 25a RPG), steht hier ohnehin nicht zur Diskussion.
3.4.�In F�llen wie dem vorliegenden gilt gem�ss � 192 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. M�rz 1989 (PBG) das Baubewilligungsverfahren als Leitverfahren. Dieses liegt in der Zust�ndigkeit der Gemeinde (�� 184 ff. PBG, insbesondere � 192a in Verbindung mit � 184 ff. PBG). Dabei hat die Gemeinde nach Ablauf der Einsprachefrist ohne Verzug �ber diejenigen baurechtlichen Fragen zu entscheiden, zu deren Beurteilung sie kompetent ist (vgl. � 196 Abs. 1 PBG). Hierauf hat die Gemeinde als Leitbeh�rde des Baubewilligungsverfahrens ihren Bauentscheid zusammen mit den �brigen koordinationspflichtigen Entscheiden anderer Beh�rden "der Bauherrschaft, den Grundeigent�mern und den Einsprechern schriftlich" zu er�ffnen (� 196 Abs. 3 PBG). Ist sie mit einem von ihr er�ffneten Entscheid einer anderen Beh�rde nicht einverstanden, so kann sie diesen nach Er�ffnung des Gesamtentscheides anfechten, soweit sie dazu befugt ist. Indem die Gemeinde diesen Verfahrensablauf nicht eingehalten hat, missachtete sie das in Art. 25a RPG verankerte Koordinationsgebot.
3.5.�Trotzdem trat das Verwaltungsgericht auf die bei ihm erhobene Beschwerde der Gemeinde ein. Damit schuf die Vorinstanz die Gefahr der inhaltlichen Vorbestimmtheit oder des m�glichen Widerspruches zweier eigener Urteile �ber den gleichen Gegenstand. Wird n�mlich der Streitfall hinsichtlich der Ausnahmebewilligung von den bisher vom Verfahren ausgeschlossenen privaten Einsprechern nochmals vor das Verwaltungsgericht getragen, sieht sich dieses der Situation gegen�ber, dar�ber bereits entschieden zu haben. Entweder ist die Vorinstanz diesfalls inhaltlich nicht mehr frei oder sie l�uft Gefahr, ein Urteil in der gleichen Sache zu f�llen, das im Widerspruch zum ersten, hier zu beurteilenden eigenen Entscheid steht. Dieses Risiko l�sst sich nur vermeiden, wenn die Rechtswirkungen des angefochtenen Urteils beseitigt werden. Da sich die privaten Einsprecher bisher dagegen nicht zur Wehr setzen konnten, kann dies einzig durch Feststellung der Nichtigkeit des Entscheids geschehen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit rechtfertigt damit, den angefochtenen Entscheid wegen eines schwer wiegenden und offenkundigen Verfahrensmangels als nichtig zu erkl�ren.
4.1.�Die Beschwerde ist demgem�ss, soweit darauf einzutreten ist, in dem Sinne gutzuheissen, dass die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheides festgestellt wird. Die Gemeinde Fischbach wird nunmehr ohne Verzug �ber die nachgereichte Baubewilligung zu entscheiden und Ihren Bauentscheid den Beteiligten zusammen mit den kantonalen Bewilligungen zu er�ffnen haben.
4.2.�Verfahrenskosten sind keine zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG), und es ist keine Parteientsch�digung zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird der Einwohnergemeinde Fischbach, dem Kanton Luzern (Dienststelle Immobilien), dem Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsf�rderung und Geoinformation [rawi]), dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (Verwaltungsrechtliche Abteilung) und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung ARE schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 90
 Art. 91
 Art. 92
 Art. 24
 Art. 95
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 83
 BGE 
 Art. 25
 Art. 33
 Art. 25
 BGE 
 Art. 33
 Art. 25
 Art. 25
 BGE 
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 25
 Art. 33
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 66
 Art. 68