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﻿ Sentencia 2003-00616 de mayo 26 de 2010
SENTENCIA 2003-00616 DE 26 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO. TESIS PLANTEADAS POR LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN TORNO AL PRINCIPIO DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABILIDAD DERIVADA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ARMADA NACIONAL, ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO
Sentencia 2003-00616 de mayo 26 de 2010
Proceso: 250002326000200300616
Rad.: 29402
Actor: Sociedad Subatours Ltda.
Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional.
Referencia: Consulta - Actio in rem verso
Conoce la Sala en sede de consulta la Sentencia proferida el día 27 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sala de Descongestión—, en cuya parte resolutiva se dispuso lo siguiente:
“1. Declárese a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional, patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la parte actora, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
“2. Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, a pagar a favor de la empresa Subatours Ltda., por concepto de perjuicios materiales la suma de ciento cuarenta y seis millones quinientos treinta y ocho mil seiscientos treinta y nueve pesos ($ 146.538.639).
“3. Dése cumplimiento a lo normado en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para efectos de ejecución de la presente sentencia, entendiéndose esta condena en concreto.
“6. En caso de no ser apelada esta sentencia súrtase el grado jurisdiccional de Consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo.
Mediante escrito presentado el 12 de marzo de 2003 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la sociedad Subatours Ltda., actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada por el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda contra la Nación Colombiana - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, con el fin de obtener pronunciamiento sobre las siguientes:
“1. Que se declare que la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, son responsables administrativa y patrimonialmente por haber solicitado y obtenido de la empresa Subatours Ltda. la expedición de pasajes aéreos —nacionales e internacionales— para miembros de esa entidad (Armada Nacional) sin que existiera contrato de prestación de servicios con mi representada, constituyéndose tal actuación entre las partes en una situación de hecho.
“2. Que se declare que existe enriquecimiento sin justa causa por parte de la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, al haber solicitado y obtenido de mi representada el suministro de pasajes aéreos —nacionales e internacionales— para miembros de la Armada Nacional. A su vez, que se declare que existe un empobrecimiento correlativo por parte de Subatours Ltda., al haber asumido la prestación de los servicios requeridos por el Ministerio de Defensa - Armada Nacional, consistente en el suministro de pasajes aéreos, sin que hasta la fecha le hayan sido cancelados.
“3. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene a la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, a pagar a la sociedad Subatours Ltda., el suministro de pasajes aéreos —nacionales e internacionales—(sic) la suma de ciento treinta millones ochocientos treinta y dos mil novecientos treinta y cuatro (sic) ($ 130.832.934), por concepto de capital.
“4. Que como consecuencia de las declaraciones primera y segunda aquí señaladas, se condene a la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, a pagar a Subatours Ltda., los intereses moratorios, por el no pago oportuno del capital, los que deberán liquidarse a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Bancaria desde la fecha en que las obligaciones facturarias (sic) se hicieron exigibles, es decir, desde el momento de su expedición —que corresponde a la fecha de entrega de los pasajes recibidos ese mismo día por el usuario—, tal como consta en las solicitudes de pedido efectuada por la Armada a mi representada, hasta cuando se verifique el pago.
“5. Que se declare que la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional recibió a satisfacción los pasajes aéreos nacionales e internacionales expedidos por Subatours Ltda., previamente solicitados por la “Dirección de Personal - Oficina de Pasajes ARC” dirección ésta perteneciente al Ministerio de Defensa.
“6. Que se declare el incumplimiento de la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, por no haberse pagado a Subatours Ltda., la suma de ciento treinta millones ochocientos treinta y dos mil novecientos treinta y cuatro pesos moneda corriente ($ 130.832.934) por concepto del valor de los pasajes aéreos nacionales e internacionales, aquí indicados.
“7. Que se declare que la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional darán cumplimiento a la sentencia que se profiera en el presente proceso en el término señalado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.
“8. Que se condene a la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, al pago de las costas procesales, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-539 de Julio 28 de 1999”.
a) Durante los meses de febrero, marzo y abril del año 2002, la sociedad demandante proporcionó tiquetes aéreos nacionales e internacionales a la Armada Nacional, por solicitud de la Dirección de Personal - Oficina de Pasajes, para el traslado de sus funcionarios por un valor de ciento treinta millones ochocientos treinta y dos mil novecientos treinta y cuatro pesos ($ 130.832.934) m/cte., sin que mediara contrato por escrito.
b) Los tiquetes aéreos fueron recibidos a plena satisfacción por parte de la Armada Nacional, según consta en las actas suscritas por el Especialista Asesor Segundo de la entidad, María del Rosario Mora Mejía.
c) Las facturas generadas por los pasajes aéreos no han sido pagadas ni siquiera parcialmente, al igual que no han sido pagados por parte de la demandada los intereses causados, tal como se desprende de la constancia suscrita el 8 de noviembre del año 2002 expedida por el tesorero pagador de la Armada Nacional y el estado de cuentas del 29 de agosto de 2002, suscrito por la Jefe de División de Pasajes de la Armada Nacional, pese a que en la entidad existía la disponibilidad presupuestal para efectuar los pagos, como se observa en la certificación expedida por el Jefe de Presupuesto que a la letra dice “… que en el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal del año 2002 y la orden administrativa 01COAR-02, le asignaron a la Unidad Ejecutora 1504 Armada Nacional la suma de $ 1.135.317.476.70 por concepto de viáticos y gastos de viajes al interior y $ 722.474.757.90 para viáticos y gastos de viajes al exterior para cubrir necesidades presupuestales de la presente vigencia en el Comando de la Armada…”.
d) La sociedad demandante promovió conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación el día 8 de noviembre del año 2002 con el fin de obtener el pago de los dineros adeudados, sin embargo, resultó fallida por falta de ánimo conciliatorio (fls. 2 a 10 cdno. 1).
Invocó los artículos 2º, 6º, 83 y 90 de la Constitución Política, 86, 135 y siguientes del Código Contencioso Administrativo; 831 del Código de Comercio.
Citó apartes de dos providencias proferidas por esta Corporación en torno al enriquecimiento sin causa, particularmente las sentencias del 25 de octubre de 1991 y del 16 de abril del año 2000.
El auto admisorio de la demanda fue notificado al sr. Ministro de Defensa Nacional, a través del funcionario delegado para tales efectos (fl. 20 cdno. 1), quien por intermedio de apoderado judicial debidamente constituido (fl. 24 cdno. 1), procedió a contestar la demanda dentro del término de fijación en lista, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la sociedad demandante y aceptando como ciertos los hechos 2 y 3, como parcialmente ciertos los hechos 1 y 5 y no constarle el restante, es decir, el hecho 4.
Para estructurar las razones de la defensa planteó, en primer lugar la noción conceptual del enriquecimiento sin causa y a continuación sostuvo que “… la peculiaridad del enriquecimiento injusto consiste en que se realiza externamente de conformidad con el derecho objetivo, sin quebrantar norma jurídica ni estar amparado por ella. De ahí nacen estos dos requisitos: falta de colisión con la norma y falta de amparo de esta. Pues si el enriquecimiento se realiza con infracción de una norma jurídica, el perjudicado podrá accionar al amparo del precepto vulnerado y no entraría en escena la pretensión de enriquecimiento sin causa, cuyo carácter es subsidiario” (fls. 21 y 22 cdno. 1).
En escrito separado la entidad demandada llamó en garantía al Capitán de Navío Jaime Alonso Pinzón Vásquez, quien se desempeñó como Director de Personal de la Armada Nacional durante los meses de febrero y marzo de 2002, así como al Capitán de Navío Daniel Cañón Murcia, quien desempeñó el mismo cargo en el mes de abril siguiente, períodos dentro de los cuales fueron entregados los tiquetes aéreos solicitados por la entidad demandada. El llamamiento fue admitido por el Tribunal mediante auto de 30 de julio de 2003, sin embargo, las personas llamadas en garantía no fueron notificadas durante el término de suspensión, razón por la cual se ordenó reanudar el proceso sin la comparecencia de los citados en tal condición (fls. 1 a 4 cdno. 2 y fl. 60 cdno.1).
1.6.1. La parte actora manifestó que hizo entrega de varios tiquetes aéreos a la Armada Nacional por un valor de $ 130.832.934, lo cual se encuentra debidamente acreditado en el proceso mediante las órdenes de pedido suscritas por el Jefe de División de Pasajes de la Armada Nacional, las facturas que respaldan el cobro de dicha suma de dinero y las certificaciones expedidas por el Tesorero Pagador de la demandada, que dan cuenta de la falta de pago de los tiquetes a pesar de existir disponibilidad presupuestal para ello. Sostuvo que la negativa en el pago de los tiquetes se debió al hecho de que las partes no celebraron contrato alguno, configurándose un enriquecimiento sin causa a favor de la Administración y en detrimento del demandante (fls. 63 a 70 cdno. 1).
1.6.2. La demandada señaló que el actor asumió su propio riesgo al expedir los tiquetes aéreos sin haber celebrado un contrato que sirviera de sustento legal, razón por la cual deben negarse las pretensiones formuladas en la demanda (fls. 61 y 62 cdno. 1).
1.7. La sentencia objeto de consulta.
Mediante sentencia de fecha 27 de octubre de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sala de Descongestión—, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Luego de citar algunas providencias de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación en relación con la actio in rem verso el Tribunal concluyó que se encuentran reunidos todos los elementos estructurales para la prosperidad de la acción.
A tal efecto razonó así:
“Llevados los anteriores planteamientos al caso concreto, se tiene que se configuran todos los elementos que tipifican la acción de enriquecimiento sin causa, de esta manera, según Oficio 291136 OPPAR-072 de las Fuerzas Militares de Colombia - Armada Nacional se hace constar que se encuentra pendiente el pago a favor de Subatours, por la suma de $ 53.748.476 por concepto de Pasajes Nacionales y $ 77.048.458 por concepto de Pasajes Internacionales (fls .1 y 2 cdno. 2). Igual situación se verifica en la constancia del Jefe de la División de la Tesorería de la Armada Nacional que informa que a 8 de noviembre de 2002, no se había cancelado las sumas de dinero antes relacionadas (fl. 3 cdno. 2). En consecuencia se ha dado el enriquecimiento de la Nación - Armada Nacional al no pagar las referidos (sic) pasajes a favor de Subatours Ltda., quien de modo correlativo se ha empobrecido al expedir los pasajes aéreos sin obtener pago alguno.
“Existe, además, según dijo, una relación de causalidad entre el enriquecimiento de la entidad pública y el empobrecimiento de la empresa Subatours Ltda., lo cual generó un desequilibrio económico injusto, pues no hubo causa jurídica que lo sustentara” (fls. 74 a 82 cdno. Consejo).
1.8. El trámite de la consulta y los alegatos de las partes.
Mediante auto de fecha 3 de marzo de 2005, el Consejo admitió el grado jurisdiccional de consulta en relación con la sentencia de fecha 27 de octubre de 2004 y en la misma providencia se ordenó correr traslado a las partes por el término común de 5 días para que presentaran sus alegatos.
1.8.1. El señor apoderado de la parte actora solicitó confirmar la providencia consultada, pues afirma que dentro del proceso se encuentran acreditados los hechos de la demanda y con fundamento en los mismos la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, fue condenada a pagar la suma de $ 146.539.639, valor que corresponde al de los pasajes solicitados y obtenidos por la Armada Nacional, más la indexación hasta la fecha de la sentencia de primera instancia (fl. 88 cdno. Consejo).
1.8.2. La entidad demandada y el sr. Agente del Ministerio Público guardaron silencio.
La Sala es competente para conocer del grado jurisdiccional de consulta en relación con el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sala de Descongestión—, el día 27 de octubre de 2004, a términos del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo.
En efecto, el demandante en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada por el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo., deprecó la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la entidad demandada por “haber solicitado y obtenido de la empresa Subatours Ltda., la expedición de pasajes aéreos nacionales e internacionales”, sin que hubiera mediado vínculo contractual; asimismo solicitó declarar que existió enriquecimiento sin justa causa por parte de la Nación colombiana, Ministerio de Defensa, Armada Nacional, en correlativo empobrecimiento de la sociedad demandante por “haber asumido la prestación de los servicios requeridos (…) consistente en el suministro de pasajes aéreos, sin que a la fecha le hayan sido cancelados”; consecuencialmente solicitó la condena al pago a cargo de la demandada por la suma de $ 130.832.934, más los intereses de mora causados.
Para la fecha en que fue proferida la sentencia por el tribunal, se encontraba vigente la modificación introducida al artículo 184 del Código Contencioso Administrativo., por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, norma que preceptúa la obligación de consultarse con el superior, entre otras(1), aquellas sentencias de primera instancia que impongan condenas en concreto a cargo de cualquier entidad pública que exceda de 300 salarios mínimos mensuales legales.
La sentencia proferida por el a quo, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, imponiendo a cargo de la entidad estatal demandada la condena al pago de perjuicios materiales a favor de la sociedad demandante por valor de $ 146’538.639.oo que a la fecha de la sentencia(2) equivalían a 409.32 salarios mínimos legales mensuales(3), de donde se desprende que el primer requisito para acceder a la consulta se halla satisfecho. De otra parte, es de anotar que el proceso tiene vocación de doble instancia, por cuanto para la fecha en que fue proferida la Sentencia de primera instancia la competencia por razón de la cuantía estaba determinada por las disposiciones contenidas en el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, según el cual para la fecha en que fue interpuesta la demanda(4) eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos de reparación directa cuya cuantía fuera superior a la suma de $ 36.950.000 y la cuantía del presente proceso determinada por la pretensión de mayor valor asciende a $ 130.832.934, de donde surge de manera palmaria que la sentencia dictada por el tribunal en el presente negocio es susceptible de ser consultada.
Como se puede observar en los antecedentes antes relacionados, la demanda, que por cierto se encuentra concebida con notoria deficiencia técnica, ubica varias pretensiones sucesivas, una declarativa propia de la acción de responsabilidad civil extracontractual del Estado, otra declarativa tendiente a obtener el pronunciamiento del juez respecto del enriquecimiento injusto de la entidad demandada en correlativo empobrecimiento del patrimonio de la sociedad demandante, otras de condena consecuenciales a las anteriores y finalmente una pretensión de incumplimiento que por su carácter y en estricto sentido, es propia de la acción atinente a controversias contractuales.
Pese a lo anterior, luego de realizar una interpretación integral del libelo introductorio con el fin de garantizar el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, para la Sala es claro que lo pretendido por el demandante es obtener el pronunciamiento acerca de la responsabilidad por el enriquecimiento injusto que, según la demanda, obtuvo la Nación colombiana, Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional, en correlativo detrimento del patrimonio de la sociedad Subatours Ltda., y la consecuencial condena al restablecimiento del patrimonio en la proporción en la cual se vio enriquecido el del demandado con ocasión de la entrega de pasajes aéreos nacionales e internaciones a miembros de la institución sin que mediara vínculo contractual, y a pesar de que una de las pretensiones es de estirpe contractual, esta no tiene la virtualidad de destruir la unidad de causa jurídica que permite pronunciarse sobre las demás a través de la acción incoada.
Como es sabido, la institución jurídica del enriquecimiento injusto o ilegítimo como también suele denominarse, ha sido estructurada paulatinamente por la jurisprudencia y la doctrina sobre la base de los principios heterogéneos de equidad y justicia, teniendo su origen remoto en el derecho romano a pesar de que en aquella época no era reconocido propiamente como principio general, contrario a lo que sucede hoy en día en la mayoría de los ordenamientos jurídicos. La esencia del enriquecimiento injusto radica en el desplazamiento de riqueza dentro de la acepción más amplia del concepto a otro patrimonio sin que medie causa jurídica, de manera que se experimenta el acrecentamiento de un patrimonio a costa del menoscabo de otro, aun cuando en término monetarios no siempre se vea reflejado.
Para efectos de materializar el principio del no enriquecimiento sin causa, se ha dotado al sujeto empobrecido a expensas del otro de la actio de in rem verso, locución latina que significa acción de devolución de la cosa, para efectos de obtener, precisamente, el restablecimiento del patrimonio en la proporción aminorada, pero hay que aclarar que dentro de los antecedentes de la figura no sólo era la actio de in rem verso la que daba lugar a recuperar lo que hubiera enriquecido a otro(5), sin embargo, con el paso del tiempo la jurisprudencia consolidó esta acción para todas las hipótesis de enriquecimiento injusto, pues esta determina la estructura de los pedimentos que se formulan ante la vulneración del principio general para efectos de concretar la reclamación por la vía jurisdiccional, pero a este respecto es preciso señalar desde ahora que en nuestro ordenamiento jurídico contencioso administrativo existe un supuesto de enriquecimiento injusto que no es posible estructurarlo a través de la actio de in rem verso, es la hipótesis del pago de lo no debido que se efectúa a la administración, pues previamente resulta necesario provocar el pronunciamiento de la administración sobre la devolución de lo pagado indebidamente o de lo que se ha pagado en exceso y sólo si esta niega la petición, resulta viable atacar la legalidad del acto administrativo que así lo dispone, a través de la acción contencioso administrativa consagrada por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
Retomando los planteamientos generales, resulta pertinente señalar que en nuestro ordenamiento jurídico el principio material fue positivizado como fuente de obligaciones por el artículo 831 del Código de Comercio, no obstante, de tiempo atrás el principio no escrito fue estructurado como regla general de derecho y, por ende, aplicable con fuerza de ley con fundamento en lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887 que dispone: “Cuando no exista ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”.
Precisamente, antes de que el principio general fuera consagrado en nuestro ordenamiento positivo como fuente autónoma de obligaciones, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia(6) se pronunció sobre las condiciones en la cuales opera la actio de in rem verso cuando la regla de derecho ha sido quebrantada, aludiendo al precepto contenido en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887:
“1) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio”.
“2) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de este se haya efectuado el enriquecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o, a la inversa, la desventaja de este derivar de la ventaja de aquel”.
“3) Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica”.
“4) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos”.
“5) La acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”(7).
Desde luego, la jurisprudencia de esta corporación ha dado aplicación a este principio general del derecho para solucionar situaciones inequitativas generadas por el desplazamiento patrimonial sin que medie causa jurídica que lo justifique, siendo tal vez uno de los más recurrentes en esta materia el de la ejecución de prestaciones, obras o la entrega de bienes sin que medie contrato estatal perfeccionado de acuerdo con las normas que rigen el tráfico jurídico de los contratos del Estado u otra causa jurídica que justifique el desplazamiento patrimonial, como según la demanda sucede en el asunto sub lite, lo cual conduce a que en algunos eventos se predique la ineficacia por inexistencia del negocio jurídico y se abra paso la acción de responsabilidad por el enriquecimiento injusto con miras a obtener el restablecimiento del patrimonio empobrecido. A este respecto es de anotar que puede suceder que no exista coincidencia o igualdad entre el valor del empobrecimiento y el correlativo enriquecimiento del otro patrimonio, puesto que: i) el enriquecimiento es superior al empobrecimiento, evento en el cual el valor de la reparación será por el monto del empobrecimiento, con lo cual se restablece el patrimonio afectado, puesto que la acción no puede convertirse en nueva fuente de enriquecimiento o, dicho de otro modo, no puede a costa del ejercicio de la acción producirse otra situación inequitativa; ii) cuando el enriquecimiento es inferior al empobrecimiento, el valor de la compensación será por el monto del enriquecimiento, puesto que el titular del patrimonio enriquecido no puede resultar condenado por una suma mayor de aquella que realmente ingresó injustificadamente a su patrimonio y ello, porque la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de obligaciones no conduce a la indemnización de un daño sino a la compensación de un detrimento patrimonial injustificado. Estas son algunas de las diferencias existentes entre la reparación o la responsabilidad por el enriquecimiento injusto y la responsabilidad aquiliana, pues en esta última la víctima tiene derecho a obtener la reparación integral y exacta del daño que ha experimentado y que resulte atribuible al demandado(8) y esta connotación tiene consecuencias relevantes, no sólo en la forma de estructurar los pedimentos, sino también en la prueba que se allegue al proceso tendiente a demostrar los supuestos de hecho que informan el enriquecimiento, pues generalmente se suele pretender indistintamente el restablecimiento del patrimonio en la proporción en que se ha visto empobrecido el del demandante o el del enriquecimiento del demandado, sin tener en cuenta que puede existir un disvalor entre estos dos y la concepción errada puede conducir a que se pretenda sumas mayores a las del verdadero enriquecimiento o el empobrecimiento, desnaturalizando por completo la estructura lógica del fenómeno, pues ello implicaría que el enriquecido se vea compelido en algunas oportunidades a restablecer el patrimonio en proporciones mayores a las que realmente se ha visto enriquecido o a que deba restablecer el patrimonio del demandante en proporciones mayores al empobrecimiento y ello se traduciría en una verdadera indemnización de perjuicios a la cual no está obligado el enriquecido, pues no es esta la finalidad perseguida por la acción de enriquecimiento injusto, en tanto, se reitera, no existe causa jurídica que medie en el desplazamiento patrimonial, de suerte que la figura responde completamente a la realización de valores morales y éticos deseables para la convivencia pacífica y la cooperación entre los integrantes del conglomerado, equidad, justicia y buena fe, pero el distorsionar el contenido de la figura al solucionar una situación inequitativa se traduce en otra situación igualmente inequitativa en relación con el enriquecido.
Con base en los planteamientos consignados líneas atrás se afirma que la actio de in rem verso, es subsidiaria, es decir, procede sólo cuando el empobrecido no tenga ninguna otra acción para restablecer el patrimonio, de manera que tampoco es procedente cuando el demandante por su negligencia ha dejado precluir la oportunidad para instaurar la acción procedente y pretende luego, para suplir su negligencia, acudir a través de la actio de in rem verso para reclamar la satisfacción de un derecho que podía ser satisfecho a través de una acción específica determinada por el orden jurídico.
Como se dijo anteriormente, uno de los supuestos que de manera recurrente se han ubicado dentro de la noción del enriquecimiento injusto en materia contencioso administrativa es el de la ejecución de prestaciones, ejecución de obras o la entrega de bienes sin que medie contrato estatal perfeccionado.
En efecto, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispone que “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito”. Al margen de las críticas que desde el punto de vista de la estimativa jurídica pueda realizarse a la norma, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado al respecto que la solemnidad se justifica por razones de seguridad que informan el tráfico jurídico de las relaciones con el Estado:
“…Sobre este punto la Sala se ha manifestado en el sentido de que la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico, categoría esta que se opone a la pretendida eficacia perseguida por el demandante en el presente asunto, pues se parte de la base que las disposiciones del Código Distrital, aplicables al negocio que pretendieron celebrar las partes, constituyen normas imperativas y en ellas la ausencia de suscripción por escrito del convenio, comportaban una ineficacia negocial, en el entendido de que dicha formalidad contiene la voluntad contractual de las partes y sin ella no puede hablarse, se reitera de la existencia del contrato, pues en este aspecto sabido se tiene que para las partes no opera el principio de la libertad de forma, pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en atención a que se trata de la disciplina normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”(9).
Sin embargo, resulta pertinente aclarar que una vez perfeccionado el contrato estatal en los términos previstos por los artículos 39 y artículo 41 de la Ley 80 de 1993, esto es, cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleva a escrito, cualquier situación litigiosa que se genere con ocasión de la relación contractual debe plantearse a través de la acción atinente a controversias contractuales consagrada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo., pues esta es la acción definida por el legislador para acudir a la jurisdicción en tales eventos, de manera que aun cuando no se encuentren satisfechos los requisitos de ejecución del contrato estatal en los precisos términos del inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, particularmente la operación de registro presupuestal, las controversias que se susciten en torno a la relación negocial serán discutidas a través de la acción atinente a controversias contractuales.
En efecto, la jurisprudencia de esta corporación(10) sostuvo que el contrato estatal se perfeccionaba cuando además de los elementos esenciales y formales del contrato se efectuaba la operación de registro presupuestal, lo cual significaba que ante la ausencia de la operación de registro el contrato era igualmente ineficaz por inexistente; tal posición jurisprudencial fue rectificada en sentencia del 28 de noviembre de 2006(11), pues se consideró que tal concepción era producto de la incorrecta interpretación del precepto contenido en el artículo 71 del Decreto-Ley 111 de 1996(12) debido entre otras, a la desafortunada redacción de la norma, no obstante, el precepto contenido en el artículo 20 del Decreto 568 de 1996(13) resulta de mayor comprensión en relación con lo que se debe entender por registro presupuestal. A términos de la norma antes señalada el registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, de suerte que los recursos comprometidos no puedan ser desviados para suplir otra obligación. La operación a la cual se refiere la norma tiene varias connotaciones —jurídica, financiera y contable—; jurídica en la medida en que perfecciona el compromiso presupuestal, mas no el vínculo contractual, pues no podría la norma atinente al presupuesto alterar la esencia y la estructura lógica que informa los contratos como fuente de obligaciones que nace del concurso de voluntades de dos o más sujetos de derecho, para entender que la norma deja atado el perfeccionamiento del contrato a la voluntad de una de las partes de la relación jurídica (Estado); financiera por cuanto la operación afecta de manera definitiva la apropiación destinada a cumplir la obligación de dar por parte de la entidad estatal, de suerte que la entidad estatal no puede hacer uso de tales recursos para contraer o cumplir otras obligaciones; y contable por cuanto una vez se realiza la operación esta resulta reflejada en los asientos contables de la entidad al registrar el hecho económico, en la cuenta de gastos de la entidad, generalmente.
Lo anterior significa, en primer lugar, que cuando se realiza la operación de registro presupuestal el contrato debe hallarse previamente perfeccionado, de lo contrario, no podría afectarse de manera definitiva la apropiación, pues la obligación aún no habría nacido jurídicamente y en segundo lugar, si perfeccionado el contrato la entidad estatal omite realizar la operación del registro presupuestal, ello conduce a que no pueda iniciarse la ejecución del contrato, porque la entidad no podría atender, desde el punto de vista presupuestal, las obligaciones dinerarias contraídas, de manera que la omisión en tal sentido comporta una responsabilidad personal del funcionario que tiene la obligación de realizarlo, pero no tiene la virtualidad de afectar la validez o la eficacia del negocio jurídico, tal como se desprende del inciso final de la citada norma que debe interpretarse de manera sistemática con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 que lo prevé únicamente como requisito de ejecución del contrato. Tal omisión, desde luego afecta la regularidad en la ejecución del contrato con la consecuencia contingente del incumplimiento del mismo por parte de la administración.
Conforme a la posición que actualmente sostiene la jurisprudencia de la Sala(14) los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal son dos: a) Que exista acuerdo de voluntades en cuanto al objeto del contrato y la contraprestación del mismo y, b) Que el acuerdo sea elevado a escrito; por otra parte sostiene que los requisitos de ejecución son: a) Constitución y aprobación de las garantías b) Registro presupuestal c) Y hoy día la acreditación del pago de los aportes parafiscales, de conformidad con los artículos 41 de la Ley 80 de 1993, en armonía con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007.
Cabe analizar la situación que se presenta en relación con la procedencia de la acción por enriquecimiento injusto cuando el supuesto que produce el desplazamiento patrimonial es la prestación de servicios, la ejecución de una obra o la entrega de bienes a una entidad estatal sin que exista contrato estatal perfeccionado dentro de la noción expuesta, ante la posibilidad prevista legalmente de instaurar la acción atinente a controversias contractuales con miras a obtener la declaración de existencia del contrato estatal.
En efecto, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo., modificado por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989 y por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 prevé como primer supuesto de procedencia de la acción atinente a controversias contractuales el siguiente: “…cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad…”, lo cual, en principio, riñe con la estructura que informa la existencia y eficacia de los contratos que pertenecen a esta categoría jurídica, pues si el contrato estatal debe constar por escrito no existiría razón válida para solicitar la declaración en tal sentido. La jurisprudencia de esta corporación al respecto ha sostenido que “…en algunos eventos —especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes—, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual, ha expresado la Sala, adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar. Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente…”(15). Una de las hipótesis que se podría ubicar en este supuesto de la norma es el relacionado con aquellos contratos que celebran las entidades estatales no sometidas al régimen de contratación de la Ley 80 de 1993 y, que, por consiguiente, sus contratos se rigen —en cuanto a la formación y la relación sustancial— por las normas del derecho privado, pudiendo entonces celebrar contratos verbales, es decir, no solemnes, cuya declaración de existencia puede perfectamente deprecarse a través de la acción atinente a controversias contractuales porque a pesar de la normatividad sustancial que rige el contrato, el juez natural es el de lo contencioso administrativo a términos del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo., modificado por la Ley 1107 de 2006.
Las tesis planteadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno al principio del enriquecimiento sin causa
La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido unánime al desatar las controversias suscitadas en eventos en los cuales se ha configurado el enriquecimiento injustificado, originado en el hecho de que un particular ejecute prestaciones a favor del Estado sin que previamente se hubiere formalizado un contrato o cuando tales prestaciones no están comprendidas dentro del contrato celebrado.
Se encuentra fundada en el reconocimiento económico al particular que hubiere sufrido un menoscabo de su patrimonio como consecuencia de la ejecución de prestaciones en favor de la administración, cuando esta obtuvo un beneficio por el suministro de bienes, la construcción de obras materiales o la prestación de servicios y no obstante se abstuvo de cancelar el valor correspondiente(16).
Igualmente se reconoció la responsabilidad del Estado por los daños causados a un particular por situaciones ocurridas antes de suscribir el contrato con fundamento en el principio de la confianza legítima(17) depositada en el Estado por parte del perjudicado y otras veces, condenó al pago, en aplicación del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política.
En otras ocasiones la jurisprudencia de esta corporación ha considerado la improcedencia de la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa en situaciones en las cuales se ejecutan prestaciones sin soporte contractual.
En tal sentido, sostuvo que la teoría del enriquecimiento sin causa no es fuente de obligaciones, per se, puesto que debe examinarse el fondo de la realidad fáctica, lo contrario conllevaría a propiciar situaciones de hecho con desconocimiento de la normatividad contractual, con la certeza de que posteriormente se logrará el reconocimiento económico a través del ejercicio de la actio de in rem verso.
Otra de las razones que expuso la Sala para inaplicar la teoría del enriquecimiento sin causa, se fundó en el carácter subsidiario de la actio de in rem verso, en asuntos en los cuales se ejecutaron prestaciones, no pactadas en el contrato. Consideró la Sala que en este caso la ley garantizaba a los prestadores de bienes y servicios de la Administración, los deberes y derechos que nacen de la prestación y, que por lo tanto, el desequilibrio económico sufrido podía solucionarse por una vía distinta a la del enriquecimiento sin causa.
Igualmente consideró que en estos eventos, en los cuales se ejecutan prestaciones no pactadas en el contrato, el particular obró con pleno conocimiento de estar actuando sin protección del ordenamiento jurídico, conducta que no le permitía luego, alegar su propia culpa(18).
1. La Sala reiteró el carácter subsidiario de la acción de in rem verso y advirtió que, para solucionar los problemas que se susciten cuando se ejecutan prestaciones sin existir previamente un contrato, o cuando no se satisfacen los requisitos para hincar su ejecución, existen otras figuras jurídicas que resultan procedentes al efecto.
2. Advirtió sobre la necesidad de que concurran todos los elementos y condiciones que configuran la teoría del enriquecimiento sin causa, para que sea aplicable, puesto que no basta con demostrar únicamente la existencia de un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, puesto que la aplicación generalizada de la teoría ha comportado la omisión de requisitos especialmente relevantes, cuales son que “el desequilibrio patrimonial no tenga una causa jurídica”; que “mediante la pretensión no se eluda o soslaye una norma imperativa” y que “el actor no haya actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa o negligencia”.
3. Señaló que en situaciones de incumplimiento de las obligaciones legales a cargo del Estado durante la etapa de formación del contrato estatal, debía acudirse a las figuras propias de la responsabilidad precontractual para que, frente a la prueba del daño alegado y de la imputación del mismo al Estado, por la violación de lo dispuesto en la ley contractual y de los principios orientadores de dichas relaciones, entre ellos el de buena fe, se declarara la responsabilidad y se obtuviera la consecuente condena con indemnización plena de todos los perjuicios.
4. De igual manera destacó la culpa exclusiva del particular quien negligentemente ejecuta prestaciones sin contrato, obrando por su cuenta y a sabiendas de que no hay siquiera una relación precontractual, evento en el cual está eludiendo claramente la aplicación de las normas que rigen la formación, existencia y ejecución de los contratos estatales y, por lo tanto, el daño que soporta proviene exclusivamente de su propia actuación.
5. Precisó aquellos eventos en que la situación es generada por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes tanto del ente público como del particular, como cuando el contrato no es ejecutable por la falta de alguno de los requisitos pero el particular ejecuta prestaciones con el beneplácito de la administración, en la confianza de que prontamente todo se regularizará. En este caso el daño proviene de la intervención concurrente de la entidad y del particular; de la primera porque desatiende la obligación legal de abstenerse de la ejecución hasta que se cumplan los requisitos legales correspondientes, y del particular porque, al estar igualmente sometido a dichas normas imperativas, no debe iniciar la ejecución de un contrato que está suspendido legalmente y por ende, no configura la responsabilidad exclusiva de la entidad pública frente a los daños derivados del no pago de las prestaciones ejecutadas.
III. Para acreditar los supuestos de la demanda y de la defensa, se allegaron al proceso los siguientes medios de prueba, en lo pertinente:
1. Oficio 051036 DIPER-OPPAR-072 de fecha 5 de mayo de 2004, suscrito por el director de personal de la Armada Nacional, mediante el cual remite al expediente los requerimientos de pasajes aéreos nacionales e internacionales por parte de la entidad y las facturas originales emitidas por la agencia de viajes Subatours Ltda.
a) Copia del certificado de disponibilidad presupuestal 158 del 4 de febrero de 2002, a través del cual el jefe de la oficina de presupuesto de la entidad certifica que existe apropiación presupuestal y libre afectación en el rubro presupuestal “adquisición de servicios” por valor de $ 425.000.000 cuyo objeto es cubrir los gastos y viáticos de viaje “al interior senal 041036R DIPER febrero 2002 en rezago 55% transitoriamente”. (fl. 1, cdno. 3).
b) Copia del certificado de disponibilidad presupuestal 98 del 1º de febrero de 2002, a través del cual el jefe de la oficina de presupuesto de la entidad certifica que existe apropiación presupuestal y libre afectación en el rubro presupuestal adquisición de servicios por valor de $ 456.340.256 cuyo objeto es cubrir los gastos y viáticos de viaje “al exterior senal 010936R DIPER febrero 2002”. (fl. 2, cdno. 3).
c) Certificación suscrita por el jefe de presupuesto de la Armada Nacional en la cual consta que mediante Decreto 2888 del 27 de diciembre de 2001 “Por el cual se liquida el presupuesto para la vigencia fiscal 2002” y la “Orden Administrativa 01 COARC de 2002, en el cual se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos “le asignaron a la unidad ejecutora 1501 04 Armada Nacional la suma de $ 1.135.317.476.70 por concepto de viáticos y gastos de viaje al interior y $ 722.474.757.90 para viáticos y gastos de viaje al exterior.
c)(sic) Copia de la certificación suscrita por el jefe de tesorería de la Armada Nacional en la cual consta que las facturas relacionadas en las actas de recibo a satisfacción firmadas por el jefe de división de pasajes por valor de $ 53.784.476 correspondiente a pasajes nacionales y por valor de $ 77.048.458 de pasajes internacionales, a la fecha de expedición de la certificación no han sido pagadas. La constancia es expedida el día 8 de noviembre de 2002 (fl. 8, cdno. 3).
d) Acta de recibo a satisfacción suscrita por el jefe de división de pasajes de la Armada Nacional, en cual consta que han recibido de la sociedad Subatours Ltda., pasajes aéreos nacionales por valor de $ 53.784.476, según la relación que allí se consigna en un total de 115 pasajes. (fls. 9 a 11 cdno. 3).
e) Al proceso fueron allegados unos formatos que se titulan “solicitud de pasajes nacionales” suscritos por el ordenador del gasto de la Armada Nacional, según la relación que en número y valor se realiza en el siguiente cuadro, las cuales además se hallan con las respectivas facturas emitidas por la sociedad Subatours Ltda. (fls. 12 a 433 cdno. 3).
Solicitud Nº Fecha Factura Valor en pesos
793 1º de febrero de 2002 188881 226.300
804 1º de febrero de 2002 188805 132.000
812 1º de febrero de 2002 199768 370.300
816 1º de febrero de 2002 190967 604.630
851 20 de febrero de 2002 189411/189414 1.050.000
852 25 de febrero de 2002 189416 388.500
853 26 de febrero de 2002 189419 377.500
854 2 de marzo de 2002 199418 353.800
855 25 de febrero de 2002 189423 397.005
856 26 de febrero de 2002 189420 355.500
857 26 de febrero de 2002 189424 755.000
858 27 de febrero de 2002 189429 368.900
860 26 de febrero de 2002 189425 1.365.100
861 4 de marzo de 2002 189446 173.500
862 28 de febrero de 2002 189435 755.000
863 5 de febrero de 2002 189426 1.228.000
864 8 de febrero de 2002 189427 700.000
865 11 de febrero de 2002 189430 350.000
870 5 de marzo de 2002 199769 1.201.680
872 5 de marzo de 2002 190953 373.100
877 27 de febrero de 2002 189431 261.800
893 8 de febrero de 2002 188780 348.500
866 6 de marzo de 2002 189434 353.800
874 6 de marzo de 2002 190955 175.000
875 8 de marzo de 2002 190969 366.600
879 11 de marzo de 2002 190965 206.100
880 5 de marzo de 2002 190966 258.500
881 8 de marzo de 2002 190973 570.600
882 11 de marzo de 2002 190974 541.490
883 11 de marzo de 2002 190975 711.000
884 12 de marzo de 2002 190979 185.000
885 12 de marzo de 2002 190978 185.000
886 13 de marzo de 2002 190980 185.000
887 13 de marzo de 2002 190976 142.235
890 13 de marzo de 2002 190987 327.100
891 18 de marzo de 2002 190989 429.500
894 14 de marzo de 2002 190997 146.800
895 15 de marzo de 2002 189553 221.700
896 15 de marzo de 2002 189559 429.400
899 15 de marzo de 2002 190991 206.100
901 20 de marzo de 2002 189562 173.500
902 18 de marzo de 2002 189575 601.400
906 1º de abril de 2002 190170 285.300
907 27 de marzo de 2002 190171 285.300
909 4 de abril de 2002 190172 285.300
908 27 de marzo de 2002 190177 450.000
910 22 de marzo de 2002 190174 285.300
911 1º de abril de 2002 190175 285.300
912 1º de abril de 2002 190182 285.300
913 27 de marzo de 2002 190176 396.000
873 5 de marzo de 2002 190956 175.000
878 4 de marzo de 2002 189449 381.940
889 13 de marzo de 2002 190988 319.000
892 15 de marzo de 2002 190998 377.500
903 15 de marzo de 2002 189582 173.500
904 22 de marzo de 2002 190167 438.100
914 15 de marzo de 2002 199761 450.000
915 30 de marzo de 2002 199762 450.000
916 21 de marzo de 2002 190180 427.800
917 5 de abril de 2002 190183 443.400
918 3 de abril de 2002 190192 285.300
919 3 de marzo de 2002 190193 285.300
921 8 de abril de 2002 190189 355.500
922 8 de abril de 2002 190198 379.500
923 3 de abril de 2002 190190 196.100
924 5 de abril de 2002 190191 173.500
925 5 de abril de 2002 190866 355.540
927 5 de abril de 2002 190872 307.340
928 15 de abril de 2002 90853 399.100
929 8 de abril de 2002 190884 176.000
930 9 de abril de 2002 190883 142.670
931 9 de abril de 2002 190885 176.000
932 8 de abril de 2002 190891 276.320
933 9 de abril de 2002 190881 235.000
935 9 de abril de 2002 190869 272.140
936 18 de marzo de 2002 189576 118.300
937 18 de abril de 2002 189583 265.000
940 15 de abril de 2002 192154 355.540
942 10 de abril de 2002 192155 153.670
943 12 de abril de 2002 192157 307.340
947 15 de abril de 2002 192172 406.340
934 9 de abril de 2002 190886 244.970
945 12 de abril de 2002 192177 465.400
946 12 de abril de 2002 192170 173.470
948 15 de abril de 2002 190890/190889/190888/190887 1.518.000
949 15 de abril de 2002 192179 111.400
950 15 de abril de 2002 192199 377.500
951 12 de abril de 2002 192178 527.900
952 15 de abril de 2002 192707 354.600
953 16 de abril de 2002 192701 355.500
955 19 de abril de 2002 192713 1.066.500
956 15 de abril de 2002 192709 790.100
957 18 de abril de 2002 192715 479.000
958 10 de abril de 2002 192703 235.000
958 26 de abril de 2002 192711 481.800
959 22 de abril de 2002 192704 173.500
961 22 de abril de 2002 192198 490.900
962 22 de abril de 2002 192706 212.700
963 22 de abril de 2003 192194 711.000
964 22 de abril de 2002 192719 173.500
965 19 de abril de 2002 192217 529.150
969 22 de abril de 2002 192196 355.500
972 19 de abril de 2002 199759 1.284.300
974 15 de abril de 2002 192180 485.000
975 24 de abril de 2002 192224 319.000
977 22 de abril de 2002 192702 173.500
978 12 de abril de 2002 192242 570.400
979 3 de mayo de 2002 192239 173.500
980 27 de abril de 2002 192248 481.800
0773 5 de junio de 2002 194193 9.928.606
Total $ 53.610.976
Se observa una solicitud de pasajes que no se halla suscrita por funcionario alguno de la entidad demandada, es la Nº 960 del 22 de abril de 2002, por valor de $ 173.500 (fl. 317 cdno. 3).
f. Acta de recibo a satisfacción suscrita por el jefe de división de pasajes de la Armada Nacional, en cual consta que han recibido de la sociedad Subatours Ltda., pasajes aéreos internacionales por valor de $ 77.048.458, según la relación que allí se consigna en un total de 17 pasajes. (fls. 365 a 433 cdno. 3).
g. Al proceso fueron allegados unos formatos que se titulan “solicitud de pasajes nacionales” suscritos por el ordenador del gasto de la Armada Nacional, según la relación que en número y valor se realiza en el siguiente cuadro, las cuales además se hallan con las respectivas facturas emitidas por la sociedad Subatours Ltda., en relación con los pasajes aéreos internacionales:
100 3 de febrero de 2002 202487 29.445.618
097 3 de febrero de 2002 202488 1.052.692
101 26 de febrero de 2002 202499 8.292.600
102 18 de marzo de 2002 202496 1.853.700
103 10 de abril de 2002 202490 5.012.444
104 10 de abril de 2002 202492 3.147.392
105 21 de marzo de 2002 2024498 2.787.200
106 5 de abril de 2002 202754/202753 3.503.800
107 4 de abril de 2002 202500 2.486.400
108 5 de abril de 2002 202497 528.100
109 5 de abril de 2002 202491 1.056.200
111 19 de abril de 2002 202494 1.156.400
111B 22 de abril de 2002 202751 1.156.400
112 27 de abril de 2002 2024495 2.805.612
113 10 de mayo de 2002 202755 2.653.500
134 1º de abril de 2002 202493 10.110.400
Total $ 77.048.458
2. Oficio 291136 OPPAR-072 del 29 de agosto de 2002, suscrito por el jefe de la división de pasajes de la Armada Nacional en el cual consigna la siguiente información con destino al señor gerente de la agencia de viajes Subatours Ltda:
“Con toda atención me permito solicitar que no sea tenido en cuenta el oficio 111036R-DIPER-OPPAR-072 de junio 11 de 2002, ene l (sic) cual se relacionan estados de cuenta por valor de $ 100,000,000 pasajes nacionales, $ 70,992,346 y 82,225,752.00 de pasajes internacionales, teniendo en cuenta que estas facturas se encuentran discriminadas en los siguientes estados de cuentas así:
“Estado de cuenta Nº 02 $ 10.370.500, contrato 13 Difra.
“Estado de cuenta Nº 03 $ 53.784.476, pendiente de pago.
“Estado de cuenta Nº 06 $ 38.596.624, contrato 13 Difra.
“Los estados de cuenta 02 y 06 fueron enviados a Difra, para su pago respectivo, el cual se efectuara (sic) aproximadamente la segunda semana de septiembre de 2002.
“$ 70.992.346 pasajes internacionales
“Estado de cuenta Nº 01 $ 6.552.700, contrato 251-ARC-DIABA/02.
“Estado de cuenta Nº 07 $ 77.048.458, pendiente de pago.
“El estado de cuentas Nº 01, fue enviado a Diaba, para su pago respectivo, el día viernes 16 de Agosto de 2002.
“$ 82.225.752 pasajes internacionales
“Estado de cuenta Nº 04 $ 93.040.840 contrato 13 Difra.
“Este valor fue cancelado por el fondo rotatorio de la Armada Nacional” (fls. 1 y 2 cdno. 2).
3. Oficio 0900936 Diper - OPPAR-072 de fecha 9 de junio de 2004, suscrito por el señor jefe de personal de Armada Nacional en el cual indica que “… en la fecha que se expidieron los pasajes nacionales e internacionales motivo de la presente reparación directa, no había contrato suscrito con la agencia de Subatours, Armada Nacional…” (fl. 293 cdno. 2).
IV. Apreciado el material probatorio y haciendo un análisis objetivo y comparativo de tales medios de convicción para llegar a una conclusión, dentro de lo razonable, encuentra la Sala que en el asunto consultado se encuentran satisfechos los elementos estructurales del enriquecimiento sin causa, dentro del contexto expuesto a lo largo de esta providencia que le permiten a la sociedad demandante por razones de equidad y justicia obtener la compensación de su patrimonio.
En efecto, se encuentra acreditada la ventaja patrimonial obtenida por la entidad demandada en la dimensión negativa, en la medida en que resultó beneficiada económicamente con los pasajes aéreos que requería para el transporte aéreo nacional e internacional de los miembros de la institución y en algunos eventos de sus familias, los cuales, según se infiere del material probatorio, fueron recibidos a satisfacción por el funcionario encargado de la Armada Nacional. Es de anotar que si bien el desplazamiento patrimonial, en principio, no tuvo la virtualidad de acrecentar el patrimonio de la entidad demandada evitó que se produjera una merma en el mismo o una erogación en términos presupuestales derivando así un beneficio, pues obtuvo la satisfacción de una necesidad a costa del patrimonio de la sociedad demandante quien, en su condición de intermediaria entre las compañías aéreas de transporte y la entidad demandada, debió asumir los costos de la transacción en términos económicos en relación con aquellas, generándose una evidente desventaja o desequilibrio que significó el empobrecimiento de su patrimonio a cuyas expensas se mantuvo incólume el del demandado por un acontecimiento común que resultó fructífero para este último, sin que haya acreditado que pagó por la contraprestación recibida.
De esta manera encuentra la Sala acreditado el enriquecimiento y el correlativo empobrecimiento de uno y otro patrimonio.
De otra parte, el desequilibrio entre los dos patrimonios se produjo sin que mediara causa jurídica que lo justificara, pues la prestación que generó la ventaja patrimonial, propia de una relación negocial, se produjo sin que mediara contrato estatal perfeccionado en los términos expuestos líneas atrás, pese a que las solicitudes formuladas por la entidad demandada y la conducta de la sociedad demandante reflejaban que había un acuerdo de voluntades respecto del objeto y la contraprestación, lo cierto es que el acuerdo no fue llevado a escrito y por esa razón la relación de obligación no surgió a la vida jurídica como un contrato estatal.
En efecto, de las pruebas válidamente allegadas al proceso se infiere que la entidad demandada formuló sendas solicitudes para que la sociedad demandante expidiera pasajes aéreos hacia destinos nacionales e internacionales y dichas solicitudes fueron formuladas, algunas dentro del marco de relaciones contractuales que comprendían un presupuesto determinado, según las constancias de los estados de cuenta que fueron remitidas al proceso y otras de las solicitudes, como aquellas que dieron origen a la reclamación del demandante, fueron formuladas con prescindencia de cualquier vínculo contractual que las sustentara y no obstante, la sociedad demandante accedió a los requerimientos haciendo entrega de los pasajes sin recibir la contraprestación correlativa, de manera que la causa jurídica que produjo la ventaja patrimonial a favor de la entidad demandada es inexistente, quedando reducida a una situación de hecho que debe ser compensada a la luz de los postulados de la justicia y la equidad.
A lo anterior se agrega que la misma entidad demandada aceptó que a la fecha en la que fueron expedidos los pasajes aéreos cuyo monto es objeto de reclamación, “… no había contrato suscrito…” con la sociedad Subatours Ltda., (fl. 293 cdno. 2), con lo cual queda demostrado por completo la ausencia de título jurídico que justifique el desplazamiento patrimonial.
De lo anteriormente expuesto surge la relación de causalidad entre el enriquecimiento del demandado y el correlativo empobrecimiento del demandante, es decir, no existe duda de que la situación de hecho que generó el desequilibrio entre el patrimonio del demandante y el demandado es única.
Corolario de lo anterior, el actor sólo podía ejercer la acción tendiente a obtener la responsabilidad por el enriquecimiento injusto, pues sólo bajo la aducción del hecho jurídico consistente en el desplazamiento patrimonial sin causa jurídica puede la sociedad demandante obtener el restablecimiento del patrimonio alterado.
Finalmente, considera la Sala que con la acción no se pretende soslayar un precepto legal de orden imperativo cual es el fundamento de la tesis negativa que en algunos eventos ha conducido, como se anotó, a negar el reconocimiento económico en eventos como el que origina el presente proceso.
Como se dijo, la jurisprudencia de esta corporación en el año 2007(19) sostuvo en relación con el presupuesto “mediante la pretensión no se eluda o soslaye una norma imperativa” y que “el actor no haya actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa o negligencia”, lo siguiente:
También se presenta si la situación es generada por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes de los dos sujetos, ente público y particular, como ocurre, por ejemplo, cuando a pesar de que el contrato no es ejecutable por la falta de alguno de los requisitos que condicionan su ejecución, el particular ejecuta prestaciones con el asentimiento de la entidad, en la confianza de que prontamente todo se regularizará. En este caso existe intervención concurrente de la entidad y del particular en la producción de los daños que se alegan; de la primera porque desatiende la obligación legal de abstenerse de la ejecución hasta que se cumplan los requisitos legales correspondientes, y del particular porque, al estar igualmente sometido a dichas normas imperativas, no debe iniciar la ejecución de un contrato que está suspendido legalmente, pues la circunstancia de que la entidad no hubiese cumplido con la obligación de adelantar los trámites administrativos necesarios para que el contrato celebrado sea ejecutable, no lo habilita para iniciar su ejecución y por ende, no configura la responsabilidad exclusiva de la entidad pública frente a los daños derivados del no pago de las prestaciones ejecutadas”.
La anterior posición jurisprudencial ha sido replanteada(20) y en los últimos años se ha retomado con matices la tesis positiva que venía sosteniendo la corporación desde el año 1990, pues si bien tanto los particulares como los servidores públicos deben cumplir la Constitución y las leyes y en general toda norma que constituya precepto jurídico, las consecuencias jurídicas serán distintas para quienes omiten atenderlos y para quienes se hallan en la obligación de darle cumplimiento a dichos mandatos imperativos, pues los particulares son responsables por infracción de la ley, en tanto los servidores públicos son responsables por la infracción y por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, lo cual implica que sus actuaciones están orientadas en todos los casos por el principio de legalidad y ello adquiere una importante relevancia en la etapa de formación del contrato estatal.
En efecto, la competencia para ordenar y dirigir los procesos de selección tendientes a escoger a los contratistas del Estado (en los contratos cuyo proceso de formación se rija por el estatuto de contratación de la administración pública —L. 80/93 y hoy día por la L. 1150/2007 y sus decretos reglamentarios—), corresponde al jefe o al representante de la entidad según el caso, a términos del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, de manera que los destinatarios de los preceptos imperativos en los aspectos anotados son, en mayor grado, los servidores públicos, pues son estos quienes tienen el poder de materializarlos y la inobservancia de los mismos dará lugar, eventualmente, a que sean responsables civil, penal y disciplinariamente a título personal, conforme lo dispone el artículo 51 ibídem(21) y posiblemente también pueda dar lugar a una responsabilidad de orden fiscal. Lo anterior no significa que deban ser los únicos sujetos destinatarios de las normas que delimitan el marco de la formación del contrato estatal, pues el particular también se halla en la obligación de cumplir los preceptos jurídicos de orden imperativo y por supuesto tendrán que asumir las consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de tales normas, en los términos previstos por la ley. No obstante, en asuntos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, no podría el juez impedirle al particular obtener el restablecimiento de su patrimonio en la proporción en que se ha visto menguado o enriquecido el del otro, por ejecutar una prestación sin mediar contrato estatal válidamente celebrado, bajo la aducción de que la actuación desconoció el orden jurídico. Tal consecuencia sólo debe soportarla cuando se infiere que el particular desconoció las normas del ordenamiento jurídico para sacar provecho ilícito de su actuación, pues ello constituye una actuación de mala fe, contrarias a las reglas que informan el deber de conducta —rectitud, lealtad—, sin embargo, la conducta torticera debe hallarse acreditada y no puede inferirse únicamente de la omisión de los preceptos legales, porque de hacerlo se desconocería la presunción contenida en el artículo 83 de la Constitución Política. Tal actuación de mala fe puede deducirse, por vía de ejemplo, cuando el particular motu proprio ejecuta prestaciones que no han sido solicitadas previamente por la administración o que han sido ejecutadas a título gratuito y luego aduce que su patrimonio se ha visto empobrecido con la finalidad de sacar provecho económico de la actuación de facto.
Contrario sensu, cuando la actuación del particular ha estado precedida de la buena fe, no podría trasladársele la consecuencia jurídica de la omisión al particular, porque en tales condiciones la entidad estatal resultaría favorecida con la infracción al orden jurídico, pues finalmente su patrimonio se vería enriquecido a expensas de otro sin justa causa en detrimento de los valores morales y éticos de equidad y justicia por cuya protección propende, precisamente, el orden jurídico. Considera la Sala que en estos eventos la acción por enriquecimiento injusto es procedente, sin perjuicio de que la entidad estatal o los organismos de control inicien las acciones procedentes con miras a establecer la responsabilidad del servidor público que infringió el ordenamiento jurídico al permitir ejecutar prestaciones de hecho o ejecutar contratos sin los requisitos consagrados por el ordenamiento jurídico.
Reitera la Sala la cita plasmada en la providencia de fecha 10 de septiembre de 1992, dentro del proceso radicado 6822:
"El ordenamiento jurídico protege la confianza suscitada por el comportamiento del otro y no tiene más remedio que protegerla, porque poder confiar, como hemos visto, es condición fundamental para una pasiva vida colectiva y una conducta de cooperación entre los hombres, y por lo tanto de la paz jurídica. Quien defrauda la confianza que ha producido o aquella a la que ha dado ocasión a otro, especialmente a la otra parte en un negocio jurídico, contraviene una exigencia que el derecho —con independencia del cualquier mandamiento moral— tiene que ponerse a sí mismo porque la desaparición de la confianza, pensada como un modo general de comportamiento, tiene que impedir y privar de seguridad el tráfico interindividual. Aquí entra en juego la idea de una seguridad garantizada por el derecho, que en el derecho positivo se concreta de diferentes maneras”.
Dentro del anterior contexto la Sala considera que la improcedencia de la acción por enriquecimiento injusto “cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”, dice relación con la pretensión en sí misma considerada, es decir, que bajo la aducción del enriquecimiento injusto no es posible pretender la compensación del patrimonio por una prestación que adolece, por vía de ejemplo, de objeto o causa ilícitas o que ha estado precedida de mala fe, o que se pretenda eludir los términos de caducidad o prescripción extintiva para ejercer una acción o reclamar un derecho que ha prescrito, es decir, que el supuesto mismo del enriquecimiento sea contrario a ley imperativa o que con la acción se pretenda infringir la ley imperativa, pero no hace referencia a que el desequilibrio patrimonial se haya producido por el desconocimiento de un precepto legal o que la causa del enriquecimiento radique en la omisión frente a un precepto imperativo, porque de ser así, en el primer caso, se dejaría vacía la verdadera condictio sine causa, pues precisamente uno de los supuestos de enriquecimiento injusto es el concerniente al dar o entregar algo en razón de un vínculo jurídico inexistente, como sucede en el asunto sub lite, que en la mayoría de los casos se genera por la omisión de un precepto legal. Obsérvese cómo el ordenamiento jurídico permite por razones de equidad y de justicia aplicar el principio general del no enriquecimiento sin causa, sin señalarlo expresamente, en algunos eventos donde el mismo se genera por el desconocimiento de normas positivas, como sucede en el evento contemplado por el artículo 1747 del Código de Comercio(22) y más claramente en el supuesto contenido por el artículo 2243 ibídem(23), o en el del artículo 2343 del mismo ordenamiento(24), e incluso del artículo 2315(25) y en el segundo evento, esto es cuando la causa del enriquecimiento radica en la vulneración de un precepto no se estaría hablando de enriquecimiento injusto, sino de responsabilidad extracontractual, pues quien quebranta una norma jurídica y con ello causa un daño es responsable por los perjuicios causados, de suerte que en estos eventos la causa será la infracción al orden jurídico que se erige como fuente formal de obligaciones.
En el asunto sub lite el desplazamiento patrimonial cuya compensación pretende el demandante a través del presente proceso no tuvo causa jurídica, como se dejó dicho y no podría decirse que la infracción del proceso de selección y la falta de perfeccionamiento del vínculo contractual permita afirmar que la acción por enriquecimiento injusto resulte improcedente, pues no se observa que la actuación del demandante haya estado precedida de mala fe o que con la acción misma se pretenda soslayar preceptos legales de orden imperativo.
En efecto, de las pruebas válidamente allegadas al proceso se infiere que la administración tenía celebrados algunos contratos con la entidad demandada, lo cuales servían de fundamento para la solicitud de pasajes aéreos, según se desprende de los estados de cuenta remitidos por la demandada a la sociedad demandante (prueba 2), sin embargo, mediaron algunas solicitudes de pasajes que no tenían fundamento en los contratos celebrados y, pese a lo anterior, la sociedad demandante hizo entrega de los mismos, produciéndose el desequilibrio entre los dos patrimonios sin que mediara causa jurídica que lo justificara. A juicio de la Sala, la actuación de la sociedad demandante estuvo precedida de la buena fe que informa el tráfico de las relaciones con la administración, en la medida en que, según se infiere, la entidad demandada era cliente de la sociedad demandante y mal podría exigírsele a esta que se hubiera abstenido de hacer entrega de los pasajes solicitados por la ausencia de un contrato escrito que sirviera de fundamento a las obligaciones, pues la confianza suscitada por las relaciones jurídicas que mantenían, generaba en la sociedad el compromiso de satisfacer los requerimientos. A lo anterior se agrega que no fue la sociedad demandante quien motu proprio entregó los pasajes a la entidad demandada, por el contrario, fue la entidad demandada la que indujo a la sociedad demandante a que entregara los pasajes sin que mediara contrato escrito, realizando sendas solicitudes por escrito, por conducto del ordenador del gasto de la entidad, lo cual generaba en la sociedad la expectativa de que su prestación sería satisfecha.
No obstante lo anterior, la Sala modificará la sentencia consultada, pues si bien la pretensión de restablecimiento del patrimonio es procedente, lo cierto es que, conforme a los lineamientos expuestos en esta providencia, la compensación económica no puede ser mayor al verdadero empobrecimiento experimentado por el patrimonio del demandante y en esa medida no es posible reconocer la totalidad de las sumas deprecadas en la demanda.
En efecto, las sumas de dinero reclamadas por la sociedad demandante no sólo comprenden el valor de los pasajes aéreos al costo que los emiten las respectivas compañías aéreas, sino también el monto de la utilidad percibida por la intermediación que realiza entre las compañías de transporte aéreo y los clientes, en este caso la entidad demandada, de manera que el verdadero empobrecimiento que experimentó el patrimonio de la sociedad Subatours Ltda., está constituido por el valor que pagó a las compañías de transporte aéreo por los tiquetes que finalmente fueron utilizados por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional. Lo anterior significa que la Sala no reconocerá la utilidad percibida por la sociedad demandante por la venta de los pasajes aéreos en virtud de la intermediación, pues las ganancias dejadas de percibir no pueden ser reclamadas a través de la acción por enriquecimiento injusto, pues su naturaleza es exclusivamente compensatoria, mas no indemnizatoria.
Por otra parte, observa la Sala que la sociedad demandante hizo entrega de un pasaje aéreo por valor de $ 173.500.oo (fl. 317 cdno. 3), como quedó relacionado en la prueba, sin que dicho pasaje fuera solicitado por la entidad demandada, de manera que la causa del detrimento patrimonial en este rubro obedeció a un acto de beneficencia de la demandante por cuyo monto no es posible repetir.
De los medios de prueba allegados al proceso no es posible inferir cuál era el porcentaje de utilidad que percibía la sociedad Subatours Ltda., por la intermediación en la venta de los pasajes aéreos, de manera que no es posible establecer la cuantía exacta del empobrecimiento y el correlativo enriquecimiento de la entidad demanda, por tal razón, la Sala dará aplicación a lo dispuesto por el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, y condenará en abstracto a la entidad demandada a restablecer el patrimonio de la sociedad demandante reconociendo el valor neto de los pasajes, esto es, el valor que pagó la sociedad Subatours Ltda., a las respectivas compañías de transporte aéreo que emitieron los tiquetes efectivamente utilizados por la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional, o lo que es lo mismo los valores que se consignan en la siguiente relación, descontando la utilidad que debía percibir la sociedad demandante.
Para el efecto, el interesado deberá promover el respectivo incidente de condena ante el tribunal a quo, dentro de la oportunidad prevista por el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo.
La condena se liquidará acorde con los siguientes parámetros:
1. Deberá establecerse el destino de cada uno de los tiquetes aéreos que fueron entregados a la entidad demandada de acuerdo a las solicitudes que estrictamente se relacionan en el cuadro precedente;
2. Una vez establecido el destino, se deberá establecer el valor de cada uno de los tiquetes aéreos para la fecha en la cual fueron emitidos por las respectivas compañías aéreas, de acuerdo con las tarifas fijadas por cada una de las compañías de transporte aéreo, para la venta directa al cliente, es decir, sin intermediarios.
3. El valor de los pasajes en las condiciones anotadas, no podrá superar la tarifa máxima fijada por la autoridad competente.
4. Una vez determinado el valor de los respectivos pasajes aéreos con estricta sujeción a las reglas antes señaladas, deberán actualizarse con base en la siguiente fórmula:
Ra = "Renta" actualizada.
Rh = "Renta" histórica (valor a actualizar).
Índice final = Es el índice de precios al consumidor certificado por la autoridad competente vigente para la fecha en la cual se liquide la condena.
Índice inicia l= Es el índice de precios al consumidor certificado por la autoridad competente vigente para la fecha de emisión de cada uno de los pasajes aéreos.
V. No se impondrá condena en costas porque la conducta procesal de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contenidas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
1. MODÍFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, el día 27 de octubre de 2004, cuya parte resolutiva quedará así:
“1. DECLÁRASE que el patrimonio de la Nación, Ministerio de Defensa, Armada Nacional se enriqueció a expensas del empobrecimiento del patrimonio de la sociedad Subatours Ltda., sin que mediara causa jurídica que justificara el desplazamiento patrimonial.
“2. CONDÉNASE en abstracto a la Nación colombiana, Ministerio de Defensa, Armada Nacional, a restablecer el patrimonio de la sociedad Subatorus Ltda., en la proporción en la cual se vio empobrecido.
“3. El interesado deberá promover el respectivo incidente ante el tribunal de primera instancia, dentro de la oportunidad temporal prevista por el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, y para establecer la cuantía de la condena, se observarán estrictamente las reglas fijadas en la parte motiva de esta sentencia.
“4. Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
“5. Sin condena en costas”.
Magistrados: Ruth Stella Correa Palacio, presidenta de la Sala, con salvamento de voto.—Gladys Agudelo Ordóñez.—Mauricio Fajardo Gómez.—Enrique Gil Botero, con aclaración de voto.
(1) El supuesto de condena a cargo de la entidad pública en cuantía superior a 300 salarios mínimos mensuales legales no es el único que conduce a que el fallo deba ser consultado. La norma trae otros supuestos que, no obstante, no guardan relación con el caso concreto. Artículo 184. Consulta. Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas.
(2) Como se dijo anteriormente, la Sentencia fue proferida el 27 de octubre de 2004.
(3) Es de anotar que para la fecha de la sentencia, el salario mínimo legal mensual Vigente en Colombia era de $ 358.000. En dicho monto fue fijado por el Decreto 3770 de diciembre de 2003.
(4) 12 de marzo de 2003.
(5) Existían también la condictio indebiti, la condictio ob causam datorum, la condictio ob turpem vel inustam causam, la condictio furtiva y la propia condictio sine causa y la ob causa finitam. Sobre estas figuras ver Uribe Holguín Ricardo. De las obligaciones y del contrato en general. Ediciones Rosaristas 1980.
(6) Corte Suprema de Justicia, sentencias de de casación del 6 de septiembre de 1935, del 19 de noviembre de 1936.
(7) Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Casación, G.J, Tomo XLIV, págs. 474 y ss.
(8) Esta es una de las fuertes críticas que se ha realizado a quienes pretenden equiparar la acción de responsabilidad por enriquecimiento injusto a la acción de responsabilidad delictual, entre ellos Planiol, quien habría querido equiparar estas dos instituciones. Vid. Josserand Louis, tomo II volumen I, Derecho civil, Teoría de las obligaciones, Ediciones Jurídicas Europa, América, Bosch & Cía, Editores.1950, págs. 450 y ss.
(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de enero de 1998, Exp. 11099.
(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 27 de enero de 2000, Exp. 14.935 y del 13 de junio de 2005, Exp. 12.486.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28 de septiembre de 2006, Exp. 15.307
(12) ART. 71.—Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (L. 38/89, art. 86, L. 179/94, art. 49).
(13) ART. 20.—El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la aprobación (sic), garantizando que esta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
(14) Ver entre otras providencias recientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 19 de agosto de 2009, Exp. 34738.
(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de noviembre de 2000, expediente 11.895. En el mismo sentido ver sentencias del 29 de enero de 1998, Exp. 11.099; sentencia del 4 de marzo de 1991, Exp. 5825 y sentencia del 10 de marzo de 1997, Exp. 10.038.
(16) Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias dictadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado; de 6 de noviembre de 1991 y de 4 de julio de 1997, Exp. 10030.
(17) Se destacan las sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictadas el 29 de enero de 1998, Exp. 11099 de 10 de septiembre de 1992, Exp. 6822.
(18) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de marzo de 2006, Exp. 25662.
(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 7 de junio de 2007, Exp. 52001-23-31-000-1995-07018-01(14669). En los mismos términos auto del 30 de marzo de 2006, Exp. 25662.
(20) Ver entre otras, sentencia del 29 de enero de 2009, Exp. 15662 y sentencia del 22 de julio de 2009, Exp. 35026.
(21) ART. 51.—De la responsabilidad de los servidores públicos. El servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley.
(22) ART. 1747.—Restituciones por nulidad de contratos de incapaces. Si se declara nulo el contrato celebrado con una persona incapaz sin los requisitos que la ley exige, el que contrató con ella no puede pedir restitución o reembolso de lo que gastó o pagó en virtud del contrato, sino en cuanto probare haberse hecho más rico con ella la persona incapaz.
(23) ART. 2243.—Capacidad para celebrar contrato de depósito. Este contrato no puede tener pleno efecto sino entre personas capaces de contratar.
Si no lo fuere el depositario, el depositante tendrá sólo acción para reclamar la cosa depositada, mientras está en poder del depositario, y a falta de esta circunstancia, tendrá sólo acción personal contra el depositario hasta concurrencia de aquello en que por el depósito se hubiere hecho más rico, quedándole a salvo el derecho que tuviere contra terceros poseedores, y sin perjuicio de las penas que las leyes impongan al depositario en caso de dolo.
(24) ART. 2343.—Personas obligadas a indemnizar. Es obligado a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos.
El que recibe provecho del dolo ajeno, sin haber tenido parte en él, sólo es obligado hasta la concurrencia de lo que valga el provecho que hubiere reportado.
(25) ART. 2315.—Repetición por error en el pago. Se podrá repetir aun lo que se ha pagado por error de derecho, cuando el pago no tenía por fundamento ni aun una obligación puramente natural.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, procedo a señalar los motivos por los cuales si bien, desde luego, comparto la decisión adoptada el 26 de mayo de 2010, aclaro mi voto en relación con un aspecto de la parte motiva que, de conformidad con la posición mayoritaria, quedó plasmado en la respectiva providencia.
1. Razones y fundamentos de la aclaración.
Los motivos que me llevan a aclarar el voto guardan relación con mi posición frente al alcance de la actio in rem verso en materia contencioso administrativa como mecanismo procesal a través de la cual se maneja la pretensión que reclama los efectos de la vulneración del principio de enriquecimiento sin justa causa.
La actio in rem verso
El medio idóneo, aceptado doctrinal y jurisprudencialmente, para invocar la ocurrencia del fenómeno del enriquecimiento sin causa es la acción de in rem verso(26) —cuyos orígenes se hallan en el derecho romano—, de naturaleza subsidiaria, establecida y estatuida para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia con miras a que se restablezca el equilibrio patrimonial entre dos sujetos de derecho, a causa de la ocurrencia de un enriquecimiento injustificado a favor de uno de ellos.
“En este orden de ideas, debe entenderse que la acción ejercitada por el actor es la de in rem verso, en tanto que no es posible discutir, por vía de la acción contractual, el reconocimiento económico causado por la ejecución de una prestación, cuando no existiere de por medio un contrato en los términos previstos por la ley contractual, es decir, cuando su fuente no es contractual.
“Con fundamento en el principio “iura novit curia” —expone el hecho que el juez conoce el derecho—, el juez está facultado para interpretar si la acción es o no de naturaleza contractual, respetando la causa petendi, con el fin de que la inadecuada escogencia de la acción por parte del actor no constituya impedimento para emitir un fallo de fondo. Asumir una posición contraria sería rendirle un culto injustificado a la forma por la simple forma, con desconocimiento del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 288 Superior, en virtud del cual el juzgador está en el deber de interpretar la demanda, establecer la materia del litigio, con prescindencia de la forma.
“(…)”(27).
Es de naturaleza subsidiaria, esto significa que sólo es procedente siempre y cuando el demandante no cuente con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial deprecado(28).
“La jurisprudencia, adoptando la fórmula de Aubry y Rau ha determinado que la acción sólo puede ser iniciada si el demandante no dispone de ninguna otra acción surgida de un contrato, de un cuasicontrato, de un delito o de un cuasidelito…”(29).
Por consiguiente, según esta nota distintiva, las pretensiones deben estar limitadas al monto del enriquecimiento patrimonial, sin que sea viable formular peticiones distintas al aseguramiento de dicho equilibrio. Ello, como quiera que, tal y como se precisó, la citada fuente de las obligaciones se refiere al derecho que le asiste a la parte empobrecida —que al haber actuado de buena fe tanto en los tratos preliminares como en la ejecución de las obras o del servicio por fuera del ámbito contractual—, de ser al menos compensada en el monto en que su patrimonio fue aminorado.
“En este orden de ideas fuerza concluir que en el presente caso no se configuran estos dos elementos de la teoría del enriquecimiento sin causa, consistentes en el enriquecimiento de un patrimonio y el correlativo empobrecimiento del otro, toda vez que la situación de hecho no generó un enriquecimiento en el patrimonio de la entidad pública demandada, como tampoco un empobrecimiento en el patrimonio del particular que suministró los medicamentos, de una parte, porque su valor fue satisfecho por la administración y de otra, porque en virtud de la citada teoría no hay lugar a una indemnización de perjuicios que comportaría la reparación integral, sino a una compensación lo cual descarta, de plano, tanto el derecho del particular a reclamar intereses sobre el capital tardíamente cancelado, como la obligación del ente público de cancelarlos”.
“Concluye la Sala que en el caso examinado no procede el pago de los intereses reclamados por la parte actora, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó la pretensión formulada en este sentido, pero por diferentes razones”(30).
En consecuencia, la acción in rem verso (actio de in rem verso) no puede ser equiparada a la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo —esta última de naturaleza indemnizatoria—(31).
Se trata, como ya se mencionó de una acción de naturaleza autónoma e independiente(32), dirigida, precisamente, a retrotraer los efectos que produjo una situación de traslado patrimonial injustificado, motivo por el cual no es posible, en sede de su ejercicio, formular algún tipo de pretensión de carácter indemnizatorio, sino que, por el contrario, su procedencia se basa en el exclusivo reconocimiento de una situación que se encuentra fuera de la órbita contractual o extracontractual, que amerita la adopción, por parte del juez competente, de una medida netamente compensatoria.
En ese orden de ideas, independientemente al hecho de que la acción in rem verso se rija por los postulados normativos del Código Civil, inclusive en materia de términos de caducidad, esto no impide que el juez de lo contencioso administrativo pueda conocer de la misma, para definir, en cada caso concreto, si las pretensiones de desequilibrio patrimonial injustificado, en las cuales interviene una entidad estatal —en los términos establecidos en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo— tienen o no vocación de prosperar, con la salvedad específica que el trámite correspondiente para ventilar ese tipo de pretensiones, será el contencioso ordinario establecido en los artículo 206 y ss. del Código Contencioso Administrativo(33).
Bajo las anteriores precisiones, dejo sentada mi posición sobre el alcance de la actio in rem verso en materia contencioso administrativa, y sobre la necesidad de darle autonomía a este mecanismo procesal para diferenciarlo de las acciones contencioso administrativas.
(26) Loc. Lat. Acción para la devolución de la cosa.
(27) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, Exp. 15662, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(28) “La doctrina y jurisprudencia francesas se inclinan por la subsidiariedad de la acción de enriquecimiento, de modo que cuando el empobrecido puedo accionar con una acción nacida de un contrato, cuasi contrato, responsabilidad civil o de la propia ley, no le cabe el recurso a aquella acción…”. Diéz-Picazo, Luis y Gullón, Antonio “Sistema de derecho civil”, Ed. Tecnos, pág. 580.
(29) Ripert, Georges y Boulanger, Jean. Ob. cit., pág. 267.
(30) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, Exp. 15662, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(31) “El Enriquecimiento injusto se diferencia de la responsabilidad subjetiva en que ésta exige la comisión de un acto ilícito como antecedente inexcusable del deber de indemnizar; y el enriquecimiento injusto se diferencia de la responsabilidad subjetiva y de la objetiva en que una y otra forma dan lugar a la imputabilidad y a la consiguiente indemnización ateniéndose tan sólo al daño experimentado por la víctima, al margen por completo de que haya proporcionado o no ventajas al responsable”. Díez-Picazo, Luis y De la Camara, Manuel. Ob. cit., pág. 31.
(32) “La sentencia emanada de la Corte de Casación francesa de fecha 5 de junio de 1892 marca un hito en el tema que nos ocupa, por cuanto, por primera vez, se consagra la acción de enriquecimiento sin causa como autónoma, no sólo del principio general sino ajeno a la doctrina cuasicontractual.
“El caso planteado ante la Corte contempla la pretensión de un vehículo de un vendedor de abonos a un arrendatario insolvente, de reclamar el cobro de ellos al propietario del campo que se benefició con la cosecha; la resolución se inclina por la afirmativa aceptando la virtualidad de la acción in rem verso como mecanismo técnico adecuado para restablecer el equilibrio quebrado.
“El fallo declara que esta acción deriva del principio que prohíbe enriquecerse a costa de otro…”. Ameal, Oscar. “Enriquecimiento sin causa, subsidiariedad o autonomía de la acción”, en “Responsabilidad por daños en el tercer milenio - Homenaje al Profesor Doctor Atilio Aníbal Alterini”, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, pág. 1067.
(33) ART. 206.—“Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se tramitarán por el procedimiento ordinario. Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial” (negrillas adicionales).

References: artículo 184
 artículo 86
 artículo 176
 artículo 184
 artículo 86
 artículo 184
 artículo 57
 artículo 2
 artículo 85
 artículo 831
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 87
 artículo 41
 artículo 71
 artículo 20
 artículo 41
 artículo 23
 artículo 87
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 82
 artículo 83
 artículo 11
 artículo 51
 artículo 83
 artículo 1747
 artículo 2243
 artículo 2343
 artículo 2315
 artículo 172
 artículo 172
 artículo 55
 artículo 172
 Artículo 184
 artículo 288
 artículo 86
 artículo 82
 artículo 206
 resolución