Source: http://revdh.org/2012/11/03/cncdh-un-avis-trop-exigeant-sur-la-cour-penale-internationale/
Timestamp: 2015-05-22 16:02:30+00:00

Document:
« Cour européenne des droits de l’homme : Une physionomie juridictionnelle renouvelée pour des défis européens persistants | A nos lecteurs »	Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) : Un avis (trop ?) exigeant sur la Cour pénale internationale
1°/- L’adaptation du droit français aux exigences de la lutte contre l’impunité des crimes les plus graves
Dans la première partie de l’avis, c’est moins la mise en œuvre du Statut de Rome que la problématique plus large de la répression en France des crimes de droit international les plus graves qui intéresse la Commission. Dénonçant « un manque de volonté de la part des autorités françaises » et une réticence du Ministère public à engager des poursuites contre les auteurs présumés de ces crimes, elle appelle à une meilleure adaptation du droit français aux nécessités de cette répression et à « l’adoption d’une politique pénale active » (avis, pp. 3-4) ; en d’autres termes, à « de la compassion territoriale » (selon la formule retenue par Claude Lombois comme titre de son article à la R.S.C., 1995, pp. 399-403). Ce faisant, elle affirme que « le droit international humanitaire conventionnel et coutumier exige des Etats l’établissement de la compétence universelle de leurs juridictions nationales pour connaître des infractions graves au droit international humanitaire, qualifiées de crimes de guerre », ces juridictions étant ainsi habilitées à poursuivre l’auteur présumé de l’infraction indépendamment de sa nationalité, de la nationalité des victimes ou du lieu de commission de l’infraction, i.e. indépendamment des titres de compétence personnelle, active ou passive, et de compétence territoriale de l’Etat.
La réalité paraît beaucoup plus contrastée cependant, dès lors que les Etats ont généralement le choix entre “extrader ou poursuivre” (aut dedere aut judicare) et qu’ils considèrent surtout que ces principes de répression ou de coopération sont d’ordre permissif dans la mesure où leur application demeure délicate dans l’ordre international, notamment du fait d’institutions juridiques parmi les plus anciennes du droit international telles que les immunités pénales des représentants officiels (v. not. l’arrêt de la Cour internationale de Justice rendu le 14 février 2002 dans l’affaire du Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), dite affaire Yerodia, Rec. 2002, p. 35 ; pour un aperçu des réticences des Etats dans la mise en œuvre de ces principes, v. par ex. le dernier rapport de la Commission du droit international consacré au principe au dedere, A/67/10, de juin 2012, ainsi que le rapport du Secrétaire Général des Nations Unies, Portée et application du principe de compétence universelle, A/66/93, 20 juin 2011 ; sur l’alternative aut dedere aut judicare, v. aussi ADL du 22 juillet 2012 sur CIJ, 20 juillet 2012, Affaire des Questions concernant l’obligation de poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal), Rôle général n° 144). En d’autres termes, en l’absence d’obligations conventionnelles fermes, les Etats auraient le droit mais non l’obligation d’introduire ce nouveau titre de compétence dans leur droit interne, et d’en aménager les conditions d’exercice conformément à leur politique criminelle (v. à ce titre la proposition de loi n°753 enregistrée à la Présidence du Sénat le 6 septembre 2012 tendant à modifier l’article 689-11 du Code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le Statut de la CPI, qui vise à assouplir les conditions d’exercice de cette compétence en alignant son régime sur celui de l’article 689-1 du même Code, et qui est saluée en l’occurrence par la Commission).
2°/- Le coût de la justice pénale internationale
Bien que consciente du « contexte budgétaire actuel » (avis, § 37, p. 11), la Commission consacre expressément pas moins de neuf recommandations (R5, R43, R44, R47, R49, R57, R60, R66, R67) à la nécessaire augmentation du financement lié à la lutte contre l’impunité des crimes les plus graves, aux plans interne comme international ; un grand nombre d’autres recommandations, notamment celles ayant trait à la création de nouveaux organes et institutions (infra), renvoient aussi indirectement à cette nécessité. Ces propositions rappellent que la CPI a effectivement un coût, à la mesure de l’ampleur et des modalités de mise en œuvre de son rôle judiciaire ; la dimension internationale des poursuites et des conditions de travail engendre évidemment des frais supplémentaires liés aux déplacements du personnel, à la traduction des documents de travail, etc. La CNCDH est par conséquent très critique eu égard à la « croissance zéro » du budget de cette jeune juridiction, prônée activement par plusieurs Etats Parties dont la France (avis, § 32, p. 10). Ce faisant, elle semble négliger quelque peu l’incidence financière mais aussi politique de l’entreprise de modernisation de l’Etat, initiée pour la France en 2007 avec la Révision générale des politiques publiques, mais existant dans la plupart des Etats européens sinon occidentaux, fondée sur un audit des administrations et structures publiques en vue de réduire les effectifs et les coûts ; affecter davantage d’argent public à une juridiction internationale alors que les moyens des institutions nationales diminuent, pour certaines d’entre elles, de manière drastique, sans même évoquer le contexte plus général de la crise économique mondiale, serait sans doute difficile à expliquer à la population française et aux électeurs.
3°/- L’institutionnalisation au service d’une meilleure efficacité
L’avis de la CNCDH comporte toute une série de propositions tendant à créer ou à renforcer des structures institutionnelles en vue d’accroître l’efficacité du travail de la Cour ainsi que la présence française en son sein : création d’un « ‘observatoire juridique’ permettant de recueillir et de diffuser des informations sur le fonctionnement et les activités de la CPI, de les analyser et d’être force de proposition au sein des groupes » de travail de l’AEP, et d’un « groupe de travail au sein de l’AEP exclusivement mandaté pour améliorer la coopération des Etats avec la Cour et dont l’une des tâches serait de favoriser l’échange de bonnes pratiques entre Etats ainsi que d’élaborer des stratégies concertées d’arrestation » (recommandations de l’avis R 13 et R19) ; soutien des nouveaux « Groupe d’étude sur la gouvernance » de la Cour, notamment chargé de définir les responsabilités de chaque organe, « Mécanisme de contrôle indépendant chargé des fonctions d’investigation, d’inspection et d’évaluation » et « Commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge [ainsi que du] Comité de recherche de candidats pour le poste de Procureur » (recommandations de l’avis R 39, R42 et R51).
L’institutionnalisation constitue le gage d’une plus grande effectivité du droit international applicable, comme l’a parfaitement décrit René-Jean Dupuy dans son analyse de la projection du « modèle institutionnel » dans l’« ordre relationnel » (« Communauté internationale et disparités de développement. Cours général de droit international public », R.C.A.D.I., 1979-IV, vol. 65, p. 48). Il s’agit toutefois de conserver cette institutionnalisation croissante dans des proportions raisonnables, au risque sinon d’aboutir à l’effet inverse de celui souhaité avec le développement d’une véritable “usine à gaz”. La multiplication des rouages institutionnels, comme l’accumulation des règles de droit applicables, pourraient bien conduire la Cour au bord de l’asphyxie en la privant d’une respiration nécessaire, notamment par le biais du pouvoir d’interprétation de ses juges, recommandé d’ailleurs par la Commission (avis §46, p. 14). De ce point de vue, un groupe de travail au sein de l’AEP chargé de recueillir les bonnes pratiques en matière de coopération ne semble pas indispensable au regard de l’action dans ce domaine de la Cour elle-même (par ex., Report of the Bureau on Cooperation, ASP, 23 October 2012, ICC-ASP/11/28) et des organisations régionales (par ex. le CAHDI du Conseil de l’Europe) voire non gouvernementales (la Coalition pour la CPI, notamment). En revanche, toute amélioration de la procédure de sélection des juges et du Procureur, via l’action d’une Commission consultative, ne peut qu’être bienvenue afin de garantir la légitimité de la Cour, étroitement dépendante de celle de ses juges et de son Procureur, et in fine son autorité. On peut toutefois douter que cette Commission parvienne à limiter véritablement la « politisation du processus » de sélection (avis, § 40, p. 12), tant celui-ci paraît inévitable dans le cadre des organisations internationales.
4°/- La coopération avec la Cour au centre de la politique juridique extérieure de la France
Dénonçant « l’insuffisance de la stratégie diplomatique française de présence et de participation à la CPI » (avis §14, p. 5), la CNCDH invite la France à faire de la CPI un élément central de sa politique juridique extérieure. La France devrait notamment sensibiliser les Etats tiers avec lesquels elle a noué des relations juridiques, dans le cadre de la coopération internationale et de l’aide au développement, aux exigences de la ratification du Statut de Rome et de la coopération avec la Cour. La recommandation est évidemment appropriée mais elle mérite sans doute un éclairage plus ample, à l’aune de l’action de l’Union européenne dont la France est membre. Dès le début des années 1990, cette organisation régionale d’intégration a opté pour une conditionnalité politique dans ses relations avec les Etats tiers, dont participe aujourd’hui une des rares politiques existantes de soutien proactif à la justice pénale internationale. Ainsi, l’UE insère une “clause CPI” dans ses accords de coopération, alignée sur les “clauses droits de l’homme” ; elle a également créé divers instruments d’octroi de financement des institutions étrangères ou internationales dans le cadre de la promotion des juridictions pénales internationales ; et elle a enfin fait de la coopération avec le Tribunal ad hoc pour l’ex-Yougoslavie un des paramètres du Processus de stabilisation et d’adhésion des Etats d’Europe du Sud Est. Cette dynamique, fondée sur l’octroi d’avantages économiques, est difficilement résistible, surtout en ce qui concerne les Etats candidats à l’adhésion, et son impact, sans commune mesure avec celui qu’aurait une éventuelle politique française d’incitation à l’égard des Etats tiers.
La CNCDH invite également les autorités nationales à « coopérer sans délai et de manière proactive » et « à adopter une attitude proactive face à des situations de non-coopération » (resp. R17 et R18, p. 6 de l’avis). Il est vrai que la France ne se démarque pas de l’ensemble des Etats membres de la communauté internationale appelés à coopérer avec des juridictions pénales internationales : pour qui examine les législations nationales ainsi que les pratiques de coopération, il est difficile de trouver – UE mis à part – des exemples de coopération diligente, dans lesquels l’Etat prend des initiatives, devance les demandes des Procureurs, adapte son droit interne en tirant pleinement les conséquences du caractère particulier de ces juridictions ; autrement dit, la coopération est essentiellement un phénomène réactif, généralement conçu a minima. Dans ce contexte, la Commission propose des solutions qui peuvent paraître étranges, tant elles trahissent une méconnaissance du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, ou – bien plus probable – le refus de prendre en compte les spécificités de mise en œuvre de ce corpus normatif. Elle suggère d’abord de « concevoir des mesures par lesquelles le Conseil de sécurité pourrait agir en cas de non-coopération d’Etats sur une situation donnée, lorsque celle-ci a été déférée par le Conseil à la Cour » (R20, p. 7). Or, dans un tel cas de figure, le Conseil peut effectivement réagir, sur la base du Chapitre VII, et adopter toutes les mesures qu’il juge nécessaires ; c’est plus dans l’absence de motivation politique et dans la difficulté de qualifier les situations de non coopération de menaces contre la paix qu’il faut rechercher les causes des défaillances du mécanisme de sanction de l’absence de coopération.
Ensuite, la Commission estime que la France, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité, doit « œuvrer pour que soient adoptés des critères objectifs à la saisine de la CPI par le Conseil de sécurité garantissant la cohérence des renvois ». Une telle proposition, pour louable qu’elle soit, semble totalement irréaliste au regard de l’état de développement actuel de la communauté internationale, et plus spécifiquement du degré de solidarité entre les cinq Etats membres permanents, même si des suggestions semblables ont pu être faites au regard du concept émergent de responsabilité de protéger (v. Anne-Laure Vaurs-Chaumette, Jean-Marc Thouvenin, La responsabilité de protéger, dix ans après, Paris, Pedone, 2013, à paraître, spéc. la contribution d’Anne Peters) : le Conseil de sécurité détient, au titre de l’article 24 de la Charte, la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, et il exerce ses pouvoirs de manière discrétionnaire ; envisager qu’il puisse lier par avance son pouvoir de décision en formulant des critères objectifs relève pour l’instant de la lex ferenda. Enfin, la Commission recommande d’« adopter une position claire de non-recours à l’article 16 du Statut de Rome qui permet au Conseil de sécurité de demander à la Cour de surseoir à enquêter ou à poursuivre pendant une période de 12 mois renouvelables ». Cette disposition conventionnelle a fait l’objet de critiques sévères, notamment de la part des ONG et d’une partie de la doctrine, et pourtant elle entérine les solutions consacrées jusqu’à présent au plan international en matière de maintien de la paix ; elle reflète plus particulièrement l’éternel dilemme opposant la paix à la justice, qu’on voit encore à l’œuvre aujourd’hui dans la position de l’Union africaine au sujet des crimes commis au Darfour et du mandat d’arrêt international émis par la CPI à l’encontre du Président soudanais en exercice Omar Al-Bashir.
Par conséquent, les propositions de la Commission concernant la coopération des Etats avec la CPI ne semblent pas à même de renforcer le “sentiment” de l’obligation de coopérer chez l’ensemble des sujets et acteurs de la communauté internationale, sentiment dont la fragilité patente résulte de facteurs divers et complexes, tels que l’absence de conviction profonde des Etats quant à la légitimité de cette obligation, la défaillance des mécanismes de sanction du fait de causes structurelles, ou encore le caractère exceptionnel de la justice pénale internationale dans l’ordre international (sur l’ensemble des questions évoquées dans ce 4ème point, M. Ubéda-Saillard, La coopération des Etats avec les juridictions pénales internationales, Paris, LGDJ, 2013, à paraître).
5°/- La promotion de la francophonie et le nécessaire rééquilibrage de la procédure pénale internationale
Francophonie et promotion des systèmes de droit romano-germanique au sein de la CPI vont en effet de pair. La première n’est pas un combat d’arrière-garde, contrairement à la présentation qui en est parfois faite. Il existe une relation intime entre la structure de la pensée juridique, ou plus précisément l’énoncé des normes, et la langue utilisée : « [s]i l’on entre dans l’idée que tous les phénomènes de culture (le droit en est un) sont des systèmes de signes, le droit apparaît, lui-même, comme un système de communication. […] Autrement dit, le droit est un langage. […] Le vœu primordial est que le langage du droit soit dans le génie de sa langue […]. Le langage du droit d’un pays vit dans la langue de ce pays, et il en vit » (Gérard Cornu, Linguistique juridique, Montchrestien, 3e éd., Paris, 2005, resp. pp. 3 et 16). Dans le milieu plurilingue et multijuridique dans lequel la Cour évolue – ses langues officielles étant l’anglais, l’arabe, le chinois, l’espagnol, le français et le russe, la prédominance de l’anglais est directement liée à celle de la pensée juridique anglo-saxonne et d’une conception du procès pénal tirée de la Common Law, qui influent bien sûr sur la politique juridictionnelle et l’interprétation du droit applicable. La procédure pénale internationale de la Cour, initialement hybride et produit d’une fertilisation croisée (“cross-fertilization”) entre les systèmes de droit, subit, à l’aune de cette influence diffuse, lourdeurs et blocages qui avaient conduit, en leur temps, les Tribunaux pénaux internationaux, et notamment le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie, sous l’impulsion du juge français Claude Jorda, à procéder à un rééquilibrage, via l’introduction d’éléments propres à la procédure inquisitoire (une place plus grande de l’écrit et un rôle renforcé du juge dans la conduite des procès, entre autres). Les inquiétudes exprimées par la Commission ainsi que ses recommandations, s’agissant de la promotion de candidatures françaises pour les juges et autres membres du personnel de la Cour, de la traduction des documents de référence (notamment les Outils juridiques de la Cour) ou du nécessaire rééquilibrage de la procédure en faveur des systèmes de droit romano-germanique (recommandations de l’avis R37, R49, R55 et R56), sont par conséquent tout à fait justifiées et il faut souligner que ces éventuelles améliorations devront passer par l’expression d’une volonté non équivoque des Etats Parties, les juges de la Cour ayant été privé, contrairement à ceux des TPI, du droit d’adopter et de réviser le Règlement de procédure et de preuve (art. 51 du Statut de Rome).
Néanmoins, ce rééquilibrage ne résoudra pas tous les dysfonctionnements internes de la Cour, évoqués par la CNCDH, qui peuvent nuire à son efficacité, son indépendance judiciaire et sa crédibilité. La lenteur de la procédure, illustrée avec acuité par l’affaire Lubanga Dyilo, mentionnée par la Commission (avis, §42, p. 13, et §45, p. 14), résulte aussi de la dialectique particulière qui relie les parties au procès pénal international entre elles, et avec les juges. Dans cette affaire, qui a donné lieu à un véritable bras de fer entre le Procureur et les juges, la procédure a été suspendue à deux reprises par les Chambres pour absence d’égalité des armes et non communication par l’Accusation d’éléments à la Défense (v. les décisions de la Chambre de première instance du 13 juin 2008 et du 8 juillet 2010, ainsi que celle de la Chambre d’appel du 21 octobre 2008). Chargés de garantir la nature équitable du procès, les juges ont sanctionné l’application abusive que le Procureur avait fait de l’article 54, §3, al. e, du Statut de Rome, qui lui permet de ne pas divulguer « les documents ou renseignements qu’il a obtenus sous la condition qu’ils demeurent confidentiels et ne servent qu’à obtenir de nouveaux éléments de preuve » ; cette disposition se justifie en effet au regard du contexte particulier de la coopération internationale mais son utilisation doit rester exceptionnelle afin de ne pas porter atteinte aux droits de la défense, qui incluent le droit de se voir communiquer l’ensemble des pièces à décharge. La Chambre d’appel du Tribunal ad hoc pour le Rwanda avait déjà sanctionné, par une décision du 3 novembre 1999, un abus de procédure commis par le Procureur dans l’affaire Barayagwisa (en l’occurrence, une durée trop longue de la détention provisoire), ce qui l’avait conduit à libérer l’accusé et à provoquer un véritable tollé politique. Dans l’affaire Lubanga Dyilo, la Chambre d’appel de la Cour décide finalement, dans ses deux décisions du 8 octobre 2010, d’annuler les décisions de la Chambre de première instance I de suspension de la procédure et de mise en liberté de l’accusé.
La sanction des agissements du Procureur comme partie au procès, si elle est légitime pour garantir le respect des droits de la Défense, s’avère problématique au regard du rôle particulier que l’Accusation remplit au sein du système institutionnel, en tant que représentante de la communauté internationale (pour les Tribunaux ad hoc), ou du moins conventionnelle, pour la Cour. C’est elle notamment qui bénéficie de la mise en œuvre des obligations de coopération incombant aux Etats, aux termes du Statut de Rome. La Défense se trouve démunie de ce point de vue car elle ne bénéficie ni des mêmes obligations en sa faveur, ni des ressources, de l’autorité ou des soutiens institutionnels qui profitent au Procureur ; c’est pourquoi elle est confrontée à un « manque de coopération des Etats » dénoncé par la Commission et qu’elle doit, pour remédier à cette situation, conclure des accords avec les Etats le désirant (avis, §49, p. 15, et R59, p. 16 ; contra, la recommandation R61 qui postule, à tort, l’existence d’un « devoir de coopération » bénéficiant aux équipes de la Défense). C’est aussi la raison pour laquelle le Procureur a une double obligation d’enquêter (aussi) à décharge et de communiquer l’ensemble des éléments à la Défense, conformément au principe de l’égalité des armes (art. 67, §1, al. b, et § 2, du Statut de Rome). L’ensemble de ces éléments amène, en réalité, à s’interroger sur une possible redéfinition du procès équitable, propre au contexte spécifique de la justice pénale internationale.
Muriel Ubéda–Saillard, « CNCDH : un avis (trop ?) exigeant sur la Cour pénale internationale » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 3 novembre 2012.
Posted on 3 novembre 2012 at 11 h 18 min in Actualités Droits-Libertés (ADL), Charte des Nations Unies, Code de procédure pénale, Code pénal, Commission de Droit International, Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), Conseil de l'Europe, Conseil de Sécurité des Nations-Unis, Cour Internationale de Justice (CIJ), Cour pénale internationale (CPI), Droit au procès équitable, Droit comparé, Immunité juridictionnelle, ONU, Procédure pénale, Secrétaire général des Nations-Unies, Ubéda-Saillard Muriel, Union européenne	| RSS feed
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 §46
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 §42
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 §3
 §49
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 § 2