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Timestamp: 2016-10-22 03:43:53+00:00

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98 Ia 46073. Urteil vom 22. November 1972 i.S. Zuberb�hler gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Art. 4 Cst.; principe de la bonne foi, droit d'�tre entendu. Bonne foi: un renseignement relatif � l'�tat d'une requ�te, donn� par un fonctionnaire sans pouvoir de d�cision, ne lie pas l'autorit�.Droit d'�tre entendu: exigences quant � la motivation des d�cisions administratives, sous l'angle de l'art. 4 Cst. Faits � partir de page 461
A.- � 17a der z�rcherischen Verordnung �ber die Anstellung und Besoldung der Lehrer der kantonalen Mittelschulen vom 28. Juni 1948 (im folgenden kurz "Besoldungsverordnung" genannt) lautet:
"Die gew�hlten Lehrer haben ihren Wohnsitz im Gebiete des Kantons Z�rich zu nehmen. Der Regierungsrat kann aus wichtigen Gr�nden ausnahmsweise die Wohnsitznahme ausserhalb des Kantons bewilligen."
Dr. phil. Rolf Zuberb�hler ist seit 1967 Hauptlehrer f�r Deutsch und Latein am Kantonalen Gymnasium Winterthur und wohnt in Rumikon/Russikon ZH. Am 3. Dezember 1971 reichte er bei der Erziehungsdirektion des Kantons Z�rich das Gesuch ein, ihm die Wohnsitznahme im Kanton Thurgau zu bewilligen. Zur Begr�ndung brachte er vor, dass er sich verheiraten wolle, auf ruhige Arbeitsverh�ltnisse angewiesen sei und daher ein eigenes Haus zu bauen gedenke. In dem 12 Kilometer von Winterthur entfernten Gerlikon/TG habe er g�nstiges Bauland erwerben k�nnen. Im Kanton Z�rich habe er trotz langwierigen Nachforschens nichts gefunden, was hinsichtlich Preis, Lage oder Bauvorschriften vergleichbar gewesen w�re. Zudem gew�hre ihm die Thurgauische Kantonalbank, in deren Dienst sein Vater jahrelang gestanden habe, grossz�gige Kreditbedingungen. So k�nne er sich bei seinen beschr�nkten finanziellen Mitteln in Gerlikon mit �ussersten Einschr�nkungen ein eigenes Fertighaus gerade noch leisten, w�hrend dies in der n�heren Umgebung von Winterthur nicht mehr m�glich se1.
B.- Vor Einreichung seines schriftlichen Gesuchs hatte sich Rolf Zuberb�hler beim zust�ndigen Sachbearbeiter bei der Erziehungsdirektion, Verwaltungsassistent Richard Brand, �ber das Vorgehen erkundigt. Dieser hatte ihm erkl�rt, dass f�r die Erteilung der Bewilligung der Regierungsrat zust�ndig sei und BGE 98 Ia 460 S. 462dass sein Gesuch Aussicht auf Genehmigung habe. Am 24. Dezember 1971 erteilte Brand auf telephonische Anfrage Zuberb�hlers hin Auskunft �ber den Stand des Gesuches; es lag ein formeller Antrag des Erziehungsdirektors, Regierungsrat Gilgen, an den Regierungsrat vom 21. Dezember 1971 vor, der auf Gutheissung lautete.
C.- Am 7. M�rz 1972 richtete die Erziehungsdirektion des Kantons Z�rich folgendes Schreiben an Zuberb�hler:
"Zu unserem Bedauern m�ssen wir Ihnen mitteilen, dass der Regierungsrat es abgelehnt hat, Ihnen die Bewilligung zur Wohnsitznahme in Gerlikon/TG zu erteilen.
Es tut uns leid, Ihnen keinen bessern Bescheid geben zu k�nnen."
Den entsprechenden Beschluss hatte der Regierungsrat des Kantons Z�rich bereits am 20. Januar 1972 gefasst.
D.- Dr. Rolf Zuberb�hler ficht diesen Beschluss des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 20. Januar/7. M�rz 1972 mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV an mit dem Antrag, ihn aufzuheben. Die Begr�ndung der Beschwerde ergibt sich, soweit wesentlich, aus den nachstehenden Erw�gungen.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich hat sich mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde vernehmen lassen.
E.- Auf ein Wiedererw�gungsgesuch vom 29. M�rz 1972 hin verweigerte der Regierungsrat mit begr�ndetem Entscheid vom 7. Juni 1972 Zuberb�hler erneut die beantragte Wohnsitzverlegung und trat auf das Gesuch nicht ein.
2. Der Beschwerdef�hrer macht haupts�chlich eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben geltend, welche er darin sieht, dass der Regierungsrat sein Gesuch entgegen der ihm vom zust�ndigen Sachbearbeiter erteilten Zusicherung abgewiesen habe.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Grundsatz von Treu und Glauben, wie er in Art. 2 Abs. 1 ZGB verankert ist, auch im Verwaltungsrecht zu beachten. Es handelt sich dabei um einen unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden, f�r die gesamte staatliche T�tigkeit geltenden Grundsatz, nach welchem der B�rger Anspruch auf Schutz des berechtigten BGE 98 Ia 460 S. 463Vertrauens auf beh�rdliche Zusicherungen hat. Eine selbst unrichtige Auskunft oder Zusicherung, welche eine Beh�rde dem B�rger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umst�nden bindend. Voraussetzung daf�r ist, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gab, f�r die Auskunfterteilung zust�ndig war, dass der B�rger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen k�nnen und dass er im Vertrauen auf die Auskunft eine nicht wieder r�ckg�ngig zu machende Disposition getroffen hat (BGE 96 I 15 f. mit Verweisungen).
Der Beschwerdef�hrer hat nach seiner Ansicht in den Ausk�nften des Verwaltungsassistenten Brand die verbindliche Zusicherung erblicken d�rfen, dass ihm die beantragte Wohnsitzverlegung bewilligt werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Brand hat ihn auf seine Anfragen hin jeweils bloss �ber den Stand der Sache orientiert. Dabei hat er anerkanntermassen nie den Eindruck erweckt, dass er selbst oder der Erziehungsdirektor allein f�r die Erteilung der Bewilligung zust�ndig sei, sondern stets darauf hingewiesen, dass die Entscheidung beim Regierungsrat liege. Als der Beschwerdef�hrer am 24. Dezember 1971 vom bef�rwortenden Antrag des Erziehungsdirektors an den Regierungsrat Kenntnis erhielt, so konnte ihm dies wohl die Hoffnung geben, dass im Sinne dieses Antrags entschieden und mithin seinem Gesuch stattgegeben werde, nicht aber ihn glauben machen, die Sache sei bereits so entschieden oder der Regierungsrat werde an diesen Antrag gebunden sein. Eine Zusicherung, aufgrund welcher er in guten Treuen seinen Auftrag zum Hausbau h�tte erteilen k�nnen, wurde ihm nicht gegeben. Die R�ge erweist sich somit als unbegr�ndet.
3. � 17a der Besoldungsverordnung, worauf der angefochtene Entscheid sich st�tzt, setzt f�r die ausnahmsweise Bewilligung der Wohnsitznahme ausserhalb des Kantons das Vorliegen wichtiger Gr�nde voraus, deren Kriterien nicht n�her bestimmt sind; zudem handelt es sich um eine Kannvorschrift. Die Bestimmung r�umt somit dem Regierungsrat einen sehr weiten Spielraum des Ermessens ein. Entscheiden nach Ermessen heisst aber nicht Entscheiden nach Belieben. Die Beh�rde ist an die aus Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung sich ergebenden Kriterien sowie an allgemeine Rechtsgrunds�tze gebunden. Eine pflichtgem�sse Ermessensbet�tigung verlangt, dass alle in der Sache erheblichen Interessen ber�cksichtigt und sorgf�ltig BGE 98 Ia 460 S. 464gegeneinander abgewogen werden (BGE 95 I 209 E. 3 mit Verweisungen; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, Bern 1969, S. 148; IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 4. unver. Aufl., Basel 1971, Nr. 221, 222; GRISEL, Droit administratif suisse, Neuch�tel 1970, S. 171).
4. Der angefochtene Entscheid vom 20. Januar/7. M�rz 1972 ist nicht begr�ndet. Somit kann ihm nicht entnommen werden, von welchen tats�chlichen Gesichtspunkten und rechtlichen �berlegungen der Regierungsrat sich bei der Abweisung des Gesuchs des Beschwerdef�hrers hat leiten lassen. Es fragt sich deshalb, ob der Entscheid nicht schon deshalb aufzuheben ist.
Die fehlende Begr�ndung wird in der staatsrechtlichen Beschwerde allerdings nicht ger�gt. Dazu bestand f�r den Beschwerdef�hrer jedoch nicht zwingend Anlass. Denn angesichts der Bestimmung des Art. 93 Abs. 2 OG konnte er davon ausgehen, dass der Regierungsrat die Entscheidungsgr�nde in der Vernehmlassung darlegen werde und er hierauf in einer Beschwerdeerg�nzung dazu Stellung nehmen k�nne, womit eine R�ge der Geh�rsverweigerung hinf�llig w�rde. Es kann ihm deshalb nicht vorgehalten werden, die Beschwerde sei mangels einer entsprechenden Beanstandung ungen�gend substantiiert (Art. 90 OG). Auf die Frage ist daher einzutreten.
5. Ob eine kantonale Beh�rde ihre Verf�gungen und Entscheide zu begr�nden hat, ist vorab eine Frage des kantonalen Rechts. Das z�rcherische Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht in � 10 - im Gegensatz zu den entsprechenden Erlassen einer Anzahl anderer Kantone - keine Begr�ndungspflicht vor. Die z�richerische Rechtsprechung nimmt an, eine solche Pflicht bestehe nur insoweit, als sie im positiven Recht vorgesehen sei (BGE 96 I 723 mit Verweisungen). Dass der angefochtene Entscheid nicht begr�ndet ist, steht demnach nicht im Widerspruch zum kantonalen Recht. Somit ist bloss zu pr�fen, ob sich eine Begr�ndungspflicht unmittelbar aus Art. 4 BV ableiten l�sst (BGE 98 Ia 129).
a) Es entspricht allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien und insbesondere dem Grundsatz des rechtlichen Geh�rs, dass die Entscheidungsgr�nde dem Betroffenen bekannt sein sollen. Denn ohne die Kenntnis der Tatsachen und Rechtsnormen, welche f�r die entscheidende Beh�rde massgeblich waren, kann BGE 98 Ia 460 S. 465er sich oft kein Bild �ber die Tragweite der Entscheidung machen. Zudem kann er sie nicht sachgem�ss anfechten, denn weder er noch die angerufene Rechtsmittelinstanz verm�gen sie auf ihre Richtigkeit hin zu �berpr�fen (KLAUS REINHARDT, Das rechtliche Geh�r in Verwaltungssachen, Diss. Z�rich 1968 S. 230 ff.; TINNER, Das rechtliche Geh�r, in ZSR 83/1964 II S. 356/7; BGE 96 I 723 mit Verweisungen). Daraus muss jedoch nicht zwingend gefolgert werden, dass schlechthin jeder Entscheid die Begr�ndung zu enthalten habe. Den genannten Forderungen kann hinreichend entsprochen sein, indem die Entscheidungsgr�nde auf andere Weise er�ffnet werden. Der Anspruch des Einzelnen auf rechtliches Geh�r, wie er sich unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt, ist in der Regel als gewahrt zu betrachten, wenn ihm die Beh�rde die Gr�nde ihrer Entscheidung sonstwie zur Kenntnis bringt. So kann z.B. den Parteien aufgrund vorausgegangener Verhandlungen oder des offen zutage liegenden Beweisergebnisses zum vornherein bekannt sein, weshalb die Beh�rde so und nicht anders entschieden hat (BGE 96 I 724 f.). Bei einer Verf�gung, welche die Beh�rde aufgrund gesetzlicher Vorschriften zu f�llen hat, die ihr keinerlei Beurteilungsspielraum oder Ermessen belassen, kann schon der blosse Hinweis auf diese Gesetzesvorschriften f�r die Kenntnis der Entscheidungsgrundlagen gen�gen (BGE 93 I 120). Der bundesrechtliche Geh�rsanspruch darf ferner dann als gewahrt betrachtet werden, wenn die Instanz, die den Entscheid gef�llt hat, ihre Erw�gungen in der Stellungnahme zu einem dagegen ergriffenen Rechtsbehelf darlegt und der Betroffene sich dazu �ussern kann. In diesem Sinn sieht denn auch Art. 93 Abs. 2 OG vor, dass in F�llen, da die Entscheidungsgr�nde erst in der Vernehmlassung der Beh�rde enthalten sind, dem Beschwerdef�hrer Gelegenheit zur Beschwerdeerg�nzung gegeben werden kann.
b) Aus der Besoldungsverordnung selbst ergibt sich nicht, welche tats�chlichen Voraussetzungen als wichtige Gr�nde f�r eine ausserkantonale Wohnsitznahme gelten und unter welchen Gesichtspunkten von der M�glichkeit einer Ausnahmebewilligung Gebrauch zu machen ist. Die Tatsachen und rechtlichen Kriterien, die der Regierungsrat bei der Behandlung eines Gesuchs als massgeblich erachtet, m�ssen deshalb im Entscheid genannt sein. Denn nur so kann �berpr�ft werden, ob der Regierungsrat sich von sachlich haltbaren �berlegungen hat BGE 98 Ia 460 S. 466leiten lassen bzw. sein Ermessen pflichtgem�ss ausge�bt hat. Im Falle des Beschwerdef�hrers muss die fehlende Begr�ndung jedenfalls als Verstoss gegen Art. 4 BV angesehen werden, weil dessen Gesuch im Unterschied zu fr�her behandelten Gesuchen anderer kantonaler Mittelschullehrer abgelehnt wurde; in der Beschwerde wird auf acht F�lle von Bewilligungserteilungen hingewiesen, die nicht bestritten werden. Der negative Entscheid l�sst sich demnach nur damit erkl�ren, dass der Regierungsrat entweder die tats�chlichen Verh�ltnisse beim Beschwerdef�hrer anders beurteilte oder seine Praxis �nderte. Weshalb aber gerade der Beschwerdef�hrer anders behandelt wird, das zu erfahren hat er im Rechtsstaat Anspruch. Ohne entsprechende Begr�ndung des angefochtenen Beschlusses kann nicht �berpr�ft werden, ob die Gr�nde f�r eine unterschiedliche Behandlung, die der Regierungsrat in den tats�chlichen Verh�ltnissen gesehen haben mochte, oder die �berlegungen, mit denen er eine Praxis�nderung hat rechtfertigen wollen, sachlich vertretbar sind (BGE 96 I 16 E. 3, 37 E. 3, 376 E. 6 b je mit Verweisungen). Der Regierungsrat legt auch in seiner Vernehmlassung vom 12. Juli 1972 nicht dar, aus welchen Gr�nden er das Gesuch des Beschwerdef�hrers abgewiesen hat, sondern verweist bloss auf das ihm zustehende Ermessen. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben.
6. Will der Regierungsrat in einem neuen, begr�ndeten, Entscheid das Gesuch des Beschwerdef�hrers wiederum abweisen, so wird er darin Gr�nde anzuf�hren haben, mit denen sich dessen unterschiedliche Behandlung vor Art. 4 BV halten l�sst. Was im Wiedererw�gungsentscheid vom 7. Juni 1972, der zwar nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, vorgebracht wird, kann nicht gen�gen. Entweder muss gesagt werden, dass und inwiefern beim Beschwerdef�hrer die pers�nlichen Verh�ltnisse anders liegen als in den erw�hnten F�llen, in denen die ausserkantonale Wohnsitznahme bewilligt wurde, oder es m�ssen, fall eine Praxis�nderung gewollt ist, sachliche Argumente vorgebracht werden, die eine solche rechtfertigen. Eine Praxis�nderung l�sst sich aber nicht begr�nden mit dem allgemeinen Hinweis auf die gew�nschte Verbundenheit des Mittelschullehrers mit dem Arbeitgeberkanton und dem Interesse der �ffentlichkeit an dessen Steuerleistungen. Denn diese Gedanken liegen schon im Sinn und Zweck der in � 17 a Besoldungsverordnung vorgeschriebenen Residenzpflicht und waren somit BGE 98 Ia 460 S. 467bereits f�r die Behandlung der Gesuche der genannten Berufskollegen massgeblich. Es m�ssten vielmehr die besonderen Gr�nde angef�hrt werden, die Anlass zur Aufgabe der bisherigen Praxis geben.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 20. Januar 1972/7. M�rz 1972 aufgehoben.

References: Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 93
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 93
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 BGE