Source: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/00030-2010-AI.html
Timestamp: 2020-04-10 12:23:54+00:00

Document:
00030-2010-AI
Expediente N.º 00030-2010-PI/TC
Del 16 de octubre de 2012
Municipalidad Provincial de Nasca contra el Congreso de la República
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Nasca contra la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022.
En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2012, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Álvarez Miranda, Presidente; Urviola Hani, Vicepresidente; Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Nasca contra la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley Nº 29022, Ley para la expansión de infraestructura en telecomunicaciones, que establece un plazo para que las empresas operadoras de telecomunicaciones que hayan instalado infraestructura con anterioridad a la vigencia de la referida ley, la adecuen a su contenido normativo.
1. Disposición cuestionada
Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022, cuyo texto es el siguiente:
“Las empresas operadoras de telecomunicaciones regularizan la infraestructura instalada con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, ante las instancias correspondientes y en un plazo no mayor de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la misma; para lo cual, los procedimientos y/o trámites administrativos que resulten aplicables se adecuan a lo previsto en la presente norma”.
2. De los fundamentos de la demanda
Con fecha 5 de noviembre de 2010, la Municipalidad Provincial de Nasca, debidamente representada por su Alcalde, Daniel Osvaldo Mantilla Bendezú, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022, por considerar que contraviene los artículos 103º (prohibición de leyes discriminatorias) y 2º, inciso 22 (derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida), de la Constitución.
Alega que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022 transgrede el artículo 103º de la Constitución, por haber sido expedida atendiendo a las diferencias de las personas, pues ésta –según afirma- tiene por finalidad beneficiar únicamente a Telefónica del Perú S.A.A., empresa que tiende a colocar su infraestructura sin gestionar previamente las licencias municipales respectivas y luego promueve la promulgación y prórroga de leyes que la facultan a regularizar la infraestructura ya instalada sin pagar multa alguna.
Agrega que la norma impugnada debilita la institucionalidad de los gobiernos locales, perjudicando el ornato, el desarrollo urbano y rural, y afecta la zonificación, el urbanismo y el acondicionamiento territorial, impidiendo de esa manera el goce de un ambiente equilibrado y adecuado para al desarrollo de la vida.
Por otro lado, manifiesta que las disposiciones cuestionadas incentivan el mantenimiento de una infraestructura de telecomunicaciones desordenada y caótica, desconociéndose la competencia de las municipalidades en la planificación del desarrollo urbano. Finamente, recuerda que la falta de cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de las empresas de telefonía, genera un desbalance presupuestario en las municipalidades, lo que impide contar con el personal necesario para que efectúe el control requerido sobre las operaciones de infraestructura que se realizan.
3. De los fundamentos de la contestación de demanda
Con fecha 29 de abril de 2011, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada, por considerar que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022 no contraviene la Constitución.
Sostiene que la disposición cuestionada no vulnera el artículo 103º de la Constitución, pues no ha sido emitida con el propósito de favorecer a Telefónica del Perú S.A.A., en tanto que la referida disposición tiene como destinatarias a todas las empresas operadoras de telecomunicaciones que, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 29022, han instalado infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones sin haber seguido todos los procedimientos y/o trámites administrativos existentes para tal efecto, por lo que no puede señalarse que la norma fue emitida por razón de las diferencias de las personas, sino porque así lo exigía la naturaleza de las cosas.
Refiere que la instalación de infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, sin haberse seguido todos los procedimientos y/o trámites administrativos municipales existentes para tal efecto, no constituye una vulneración del derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, previsto en el artículo 2º, inciso 22), de la Constitución. Asimismo, afirma que la norma impugnada tampoco afecta la autonomía de los gobiernos locales en materia de planificación del desarrollo urbano, puesto que su intención, con la exigencia de regularización, precisamente es evitar una infraestructura de telecomunicaciones desordenada y caótica, por lo que no se puede considerar que se ha transgredido el artículo 195º, inciso 6), de la Constitución.
Finalmente, aduce que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022 establece un procedimiento de regularización encaminado a solucionar la problemática de la infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, instalada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N.º 29022 sin haber seguido los procedimientos y/o trámites administrativos correspondientes, brindando la posibilidad de adecuarla y, de ese modo, garantizar la libertad de empresa y la actuación de los gobiernos locales.
1. El objeto de la demanda es que se declare la inconstitucionalidad de la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022 –Ley para la expansión de infraestructura en telecomunicaciones- por considerar que viola los artículos 103º y 2º, inciso 22, de la Constitución.
§2. Cesación y restablecimiento de la vigencia de la Ley Nº 29022
2. Sin embargo, antes de ingresar a evaluar el fondo de la cuestión planteada es preciso que este Tribunal determine si todavía tiene competencia (o no) para realizar el control de constitucionalidad sobre la Ley impugnada. La dilucidación previa de tal cuestión es consecuencia del plazo de cesación de vigencia determinada que preveía originalmente la Ley N.º 29022, así como de las modificaciones y restablecimiento de vigencia de la que ella ha sido objeto.
3. Así pues, el Tribunal toma nota de que la Ley N.º 29022 fue publicada el 20 de mayo de 2007 en el diario oficial El Peruano, y de acuerdo con su Segunda Disposición Transitoria y Final, ésta adquiría vigencia “al día siguiente de la publicación de su Reglamento”, rigiendo “por un período de cuatro (4) años”. Dicho Reglamento de la Ley N.º 29022 fue aprobado mediante Decreto Supremo N.º 039-2007-MTC, siendo publicado el 13 de noviembre de 2007. De modo que la Ley N.º 29022 entró en vigencia el 14 de noviembre de 2007 y cesó en su vigencia el 15 de noviembre de 2011.
4. El Tribunal observa, igualmente, que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022 disponía que “en un plazo no mayor de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley”, las empresas operadoras de telecomunicaciones debían regularizar la infraestructura instalada con anterioridad a la fecha de la entrada en vigencia de la Ley. Dicho plazo, que culminó el 14 de noviembre de 2009, sin embargo, fue prorrogado por dos (2) años adicionales mediante la Ley N.º 29432. De donde resulta que para la ejecución de la regularización prevista en la disposición impugnada, las empresas operadoras en el servicio de telecomunicaciones contaban con un plazo total de cuatro (4) años, plazo que coincidía con el período de vigencia de la Ley Nº 29022, esto es, que cesaba el 15 de noviembre de 2011.
5. No obstante, el 29 de mayo de 2012 fue publicada en El Peruano la Ley N.º 29868 –Ley que Restablece la vigencia de la Ley N.º 29022, Ley para la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones, cuyo artículo 1 establece lo siguiente:
“Artículo 1.- Restablecimiento de la vigencia de la Ley Nº 29022, Ley para la expansión de infraestructura en Telecomunicaciones
1.1 Restablécese por un plazo de cuatro años, a partir de la publicación de la presente Ley, la vigencia de la Ley N.º 29022, Ley para la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones.
1.2 Otórguese un plazo de cuatro años, a partir de la publicación de la presente Ley, para la adecuación de la infraestructura instalada, de acuerdo a lo establecido en la cuarta disposición transitoria y final de la Ley Nº 29022, Ley para la expansión de infraestructura en Telecomunicaciones”.
6. En suma, tras el restablecimiento de su vigencia por la Ley N,º 29868, a la fecha, la Ley N.º 29022 se encuentra vigente, de modo que este Tribunal no ha perdido su competencia para analizar el fondo de la controversia.
§3. La presunta violación del artículo 103º de la Constitución por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022
7. Se alega que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022, Ley para la Expansión de Infraestructura en Telecomunicaciones, es contraria al primer párrafo del artículo 103° de la Constitución, pues no obedece a la naturaleza de las cosas, sino que fue dictada con el propósito de beneficiar exclusivamente a Telefónica del Perú S.A.A., ya que la autoriza a colocar su infraestructura sin gestionar licencias ni autorizaciones.
8. El apoderado del Congreso de la República sostiene que la norma impugnada no tiene como propósito beneficiar a Telefónica del Perú S.A.A., ya que sus destinatarios son todas las empresas operadoras en el servicio de telecomunicaciones que, con anterioridad a la entrada de la Ley N.º 29022, hayan instalado su infraestructura necesaria para la prestación de dicho servicio, sin haber seguido los procedimientos y/o trámites administrativos existentes para tal efecto.
9. La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Ley Nº 29022 ha sido impugnada porque violaría el primer fragmento del artículo 103º de la Constitución. Dicha disposición constitucional establece que:
“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas…”.
14. En el caso, se ha cuestionado que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley Nº 29022 vulneraría el primer párrafo del artículo 103º de la Constitución al que antes se ha hecho referencia. Dicha disposición legal establece:
“CUARTA.- Plazo para la adecuación de infraestructura instalada
Las empresas operadoras de telecomunicaciones regularizan la infraestructura instalada con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, ante las instancias correspondientes y en un plazo no mayor de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la misma; para lo cual, los procedimientos y/o trámites administrativos que resulten aplicables se adecuan a lo previsto en la presente norma”.
15. Según se afirma en la demanda, la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley Nº 29022 permitiría que Telefónica del Perú S.A.A. instale infraestructura sin las licencias municipales correspondientes:
“Una norma como la demandada únicamente permite que Telefónica del Perú S.A.A. continúe realizando obras en las vías públicas sin licencias municipales por cuanto siempre tendrá una norma que le permita regularizar y si los ciudadanos no recurren al honorable y respetable Tribunal Constitucional, ellos mantienen su infraestructura antirreglamentaria en perjuicio de todos los peruanos”.
16. El Tribunal no comparte dicho criterio. La disposición cuestionada no autoriza a que las empresas operadoras de telecomunicaciones continúen realizando obras en las vías públicas sin requerir de las licencias municipales correspondientes. Su propósito es establecer un procedimiento de regularización únicamente para los casos de infraestructura relacionada con los servicios públicos de telecomunicaciones instaladas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 29022, esto es, antes del 15 de noviembre de 2007, no comprendiendo, por tanto, a los casos de infraestructura instalada con posterioridad a su entrada en vigencia.
17. El Tribunal tampoco considera que la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022 constituya una disposición legal dictada con violación de la primera parte del artículo 103º de la Constitución, como se ha afirmado en la demanda [“El dispositivo cuya inconstitucionalidad se demanda vulnera el artículo 103º de la Constitución (pues…), como ocurre en el presente caso … únicamente beneficia a Telefónica del Perú S.A.A., hecho de conocimiento público por las municipalidades que dicha empresa coloca su infraestructura sin gestionar licencias (…)”].
18. En opinión del Tribunal, la disposición impugnada tiene como destinataria no solo a Telefónica del Perú S.A.A., sino a todas las empresas operadoras en el servicio de telecomunicaciones que, antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 29022, hayan instalado infraestructura para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, sin haber realizado los procedimientos y/o trámites administrativos correspondientes.
19. A este respecto, el Tribunal observa que hasta el año 2007, lapso que comprende la regularización dispuesta por la disposición cuestionada, los servicios públicos de telecomunicaciones fueron prestados por múltiples empresas operadoras en dicho ramo. Así, conforme se observa en el siguiente cuadro, en el rubro de líneas en servicio de telefonía fija, las empresas operadoras de telecomunicaciones eran:
1,648,816
1,970,594
2,334,912
Global Crossing Peru S.A.
Nextel del Perú S.A.C.
Infoductos y Telecomunicas S.A.
La información se encuentra basada en el Cuadro denominado “Líneas en servicio de telefonía fija según empresa: 2001-2010”, elaborado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. En: http://www.mtc.gob.pe/estadisticas/index.html
20. Por su parte, en el lapso comprendido entre 1993 a 2007, las líneas en servicio de telefonía móvil estaban a cargo de las siguientes empresas operadoras de telecomunicaciones:
Comunicaciones Móviles del Perú
3,383,835
5,058,497
3,368,628
9,436,371
La información se encuentra basada en el Cuadro denominado “Líneas en servicio de telefonía móvil por empresa: 1993-2010”, elaborado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. En: http://www.mtc.gob.pe/estadisticas/index.html
21. Por otra parte, el Tribunal observa que, antes y después de vencido el periodo de concurrencia limitada que autorizó la Ley 26285 [Cf. STC 0005-2003-PI/TC], el número de concesionarios en materia de servicios públicos de telecomunicaciones ha ido aumentando progresivamente hasta el año 2007, en que empieza a regir la Ley Nº 29022, como se evidencia en el siguiente cuadro:
La información se encuentra basada en el Cuadro denominado “Evolución de concesionarios vigentes de los servicios públicos de telecomunicaciones 1990-2010”, que ha sido elaborado por la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. En: http://www.mtc.gob.pe/estadisticas/index.html
22. De modo pues que no siendo la empresa Telefónica del Perú S.A.A. la única operadora en el servicio público de telecomunicaciones, tampoco ésta es la única destinataria de la autorización conferida por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022. Dentro de sus alcances se encuentran comprendidas todas las empresas operadoras de telecomunicaciones que, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N.º 29022, hayan instalado infraestructura necesaria para la prestación de este servicio público, por lo que no se trata de una “ley especial” que viole el artículo 103º de la Constitución. Y así debe declararse.
§6. La supuesta vulneración del derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado
23. El derecho a gozar de un medio ambiente adecuado y equilibrado se encuentra reconocido en el artículo 2º, inciso 22), de la Constitución, según el cual:
“Toda persona tiene derecho: (…) A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida”.
24. En diversas ocasiones este Tribunal Constitucional ha explicitado el contenido constitucionalmente protegido del derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida [Cf. STC N.º 00018-2001-AI/TC, STC N.º 00964-2002-AA/TC, STC N.º 0048-2004-PI/TC, STC N.º01206-2005-AA]. En lo que aquí interesa, se ha sostenido que éste garantiza tanto el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado, como el derecho a la preservación de un ambiente sano y equilibrado.
25. La primera posición iusfundamental comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente adecuado. Ello comprende “tanto el entorno globalmente considerado –espacios naturales y recursos que forman parte de la naturaleza, como son el aire, agua, suelo, flora, fauna- como el entorno urbano” [STC 3448-2005-PA/TC]. El derecho garantiza, así, la preservación y tutela de un ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, de acuerdo con su dignidad (artículo 1° de la Constitución).
26. Por su parte, el derecho a la preservación de un ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute, cuidando de que se realice sin poner en cuestión “la potencialidad del ambiente para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones futuras” [STC 02002-2006-PC/TC], al tratarse de un derecho que, por antonomasia, es intergeneracional. Evidentemente, tal obligación alcanza también a los particulares, particularmente a aquellos cuya actividad económica incide, directa o indirectamente, en el ambiente.
27. Así pues, el derecho al ambiente equilibrado y adecuado participa tanto de las propiedades de los derechos reaccionales –libertad negativa (de no dañar el medio ambiente)- como de los derechos prestacionales -libertad positiva (evitar, proteger y/o reparar los daños inevitables que se produzcan)-. En su faz reaccional, exige de los particulares y el Estado abstenerse de realizar cualquier tipo de actos que afecten al ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida humana. En su dimensión prestacional, impone a los particulares y al Estado tareas u obligaciones destinadas a conservar el ambiente equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en tareas de conservación, prevención y evidentemente de reparación o compensación de los daños producidos.
28. A juicio de la Municipalidad recurrente, la disposición cuestionada contraviene el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, pues:
“… debilita la institucionalidad de los gobiernos locales, perjudica el ornato, el desarrollo urbano y rural de las municipalidades, pues afectan la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial, y por lo tanto impiden gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida de la persona, es que las empresas telefónicas bajo el argumento de la inversión privada no les interesa coordinar con las municipalidades el desarrollo de su infraestructura, únicamente instalan sin licencia y después tratan de regularizar si lo desean o les parece, generando el cableado aéreo desordenado que se puede observar en las distintas ciudades del país”.
29. La objeción de inconstitucionalidad debe rechazarse. Como antes se ha expresado, la disposición cuestionada no habilita a las empresas operadoras de telecomunicaciones a instalar infraestructura sin contar con las licencias y/o autorizaciones respectivas. Ella regula un procedimiento de regularización que se debe seguir sólo para los casos de infraestructura que haya sido instalada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 29022, esto es, antes del 15 de noviembre de 2007. Tal alcance de la disposición impugnada es indiferente al contenido constitucionalmente protegido del derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida. Por tanto, en la medida que no representa una intervención a su programa normativo, no hay forma de que pueda violarlo.
1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley N.º 29022.
2. Declarar que cualquier afectación en concreto del derecho al medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida u otros derechos de los ciudadanos, como consecuencia de la actividad de las empresas de telecomunicaciones, justifica que los ciudadanos tengan habilitada la vía de procesos constitucionales como el amparo para la defensa de los mismos.

References: artículo 103
 artículo 103
 artículo 2
 artículo 195
 artículo 1
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 2