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Timestamp: 2020-08-14 12:05:45+00:00

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Responsabilidad de Los Organismos Del Estado Por Accidentes Debidos Al Mal Estado de La Vía Pública | Estado (política) | Intención (Derecho Penal)
Responsabilidad de Los Organismos Del Estado Por Accidentes Debidos Al Mal Estado de La Vía Pública
os Organismos Del Estado Por Accidentes Debidos Al Mal Estado de La Vía Pública
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Delito de Peligro Comun- ESRC
283 2013 Acusacion Peculado
El Daño Moral Ha Sido Definido Como
Reflexiones Sobre Responsabilidad Civil en Los Institutos Privados - Claudio Ramos
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Contrato de Obra CALLUPE
Clases Leccion III
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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE DERECHO DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
“RESPONSABILIDAD DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO POR ACCIDENTES DEBIDOS AL MAL ESTADO DE LA VÍA PÚBLICA Y/O A LA FALTA DE O A UNA INADECUADA SEÑALIZACIÓN”. Situación particular de las Municipalidades, de los SERVIU y de los Gobiernos Regionales.
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
CAMILA FERNANDA ACEVEDO DÍAZ. PROFESOR GUÍA: AUGUSTO QUINTANA BENAVIDES
Por todo el cariño, apoyo y comprensión agradezco a mi familia, quiénes siempre me han acompañado en cada etapa de mi vida y me han brindado el aliento que se necesita para hacer las cosas bien.
“Hay dos correctivos de la prerrogativa de la administración que reclama el instinto popular, cuyo sentimiento respecto al poder público puede formularse en estos dos brocardos: que actúe, pero que obedezca la ley; que actúe, pero que pague el perjuicio” 1 .
1 Hauriou, Maurice. Précis de droit administratif et de droit public general, Paris, 1933, p.
CAPITULO I: SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE LOS ORGANISMOS
Responsabilidad Extracontractual de la Administración del
1.1.1 Marco Jurídico General
1.1.2 Análisis de la Falta de Servicio en
1.1.3 Análisis de la Falta de servicio en Chile
1.2 Funciones y deberes de las Municipalidades, de los SERVIU y de los
Gobiernos Regionales en relación a la vía pública y
Funciones y deberes legales
respecto a la mantención de la vía
pública……………………………
Deber contenido en el artículo 5 letra c) de la LOC de
Jurisprudencia en materia municipal
SERVIU: características, funciones y deberes
Gobiernos Regionales: Características, funciones y deberes legales.
Análisis y alcances del concepto vía pública y señalización
2.1. Inaplicabilidad del Código
2.2. Caracteres de la acción de responsabilidad
2.3. Requisitos de la pretensión
2.3.1. La acción u omisión
Relación de causalidad-
Persona dañada no esté jurídicamente obligada a soportar el
daño……………………………………………………………………………
Causales de exención o atenuación de responsabilidad
2.4.2 Culpa de la víctima y exposición imprudente al riesgo
Prescriptibilidad de la
RESPONSABLES POR ACCIDENTES DEBIDO AL MAL ESTADO DE LA VIA
Y/O A LA FALTA DE O A UNA INADECUADA SEÑALIZACION.
3. 1 Fundamentos en virtud de los cuales la responsabilidad recae en las Municipalidades
Fundamento de que la responsabilidad recae en el SERVIU
Fundamento en virtud de los cuales la responsabilidad recae en el
3.4 Determinación del organismo responsable
3.5 Responsabilidad del funcionario
Ley 18.290.
LOCBGAE
Ley Orgánica Constitucional de Bases
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
El presente trabajo, tiene por objeto analizar desde el ámbito del Derecho Administrativo, la eventual responsabilidad que recae en los organismos del Estado, por accidentes debido al mal estado de la vía pública y/o a la falta de o a una inadecuada señalización.
Los organismos que se analizarán son las Municipalidades, de los SERVIU y de los Gobiernos Regionales. Se profundizará por separado cada organismo, y se expondrán sus características, funciones y deberes específicos, para finalmente concluir en cual o cuales recae la responsabilidad. Para todo lo anterior, se trabajará con una amplia fuente bibliográfica, conformada por la legislación vigente, la doctrina mayoritariamente nacional y la jurisprudencia de nuestros tribunales.
La presente tesis tiene por objeto determinar qué organismo del Estado
es responsable ante accidentes, que se producen debido al mal estado de la vía
pública y/o a
la falta de o a una inadecuada señalización. Para esto, se
SERVIU y Gobiernos Regionales.
Existe una especial relevancia del tema tratado, debido a que si nos
situamos en nuestros tribunales de justicia, hay una gran cantidad de
que tratan este tema. En ellas los usuarios
han sufrido accidentes, algunos
leves u otros más graves, debido a que al transitar por los lugares donde se
nacionales de uso público, se han visto dañados debido al mal estado en que
se encontraban, al desperfecto que presentaban, o por la falta o inadecuada
señalización de las mismas. Es por lo anterior, y por la gran ocurrencia de este
tipo de hechos, que es necesario precisar y detallar este tipo de responsabilidad
con todas sus aristas.
Antes de iniciar el análisis del objeto central de esta tesis, se expondrá
responsabilidad de los organismos del Estado, dando énfasis a la falta de
servicio, incluyendo la falta de servicio en Francia que sirve de base a nuestro
ordenamiento. Además, se conceptualizarán los organismos a analizar, esto es,
características, funciones y deberes legales.
En el segundo capítulo, se elaborarán los requisitos para la procedencia
de la responsabilidad extracontractual, siendo lo más sistemáticos posibles, de
modo que quede claro ante qué situaciones los organismos se encuentran
obligados a responder.
En el tercer capítulo, se encuentra el énfasis
propio del trabajo que se
presenta. Este apartado
se inicia con los fundamentos que justificarían que la
Regionales, para luego dar paso al análisis de la determinación del organismo
o los organismos responsables. Además, será tratada la responsabilidad del
específicasque surgen de un esfuerzo analítico, y en el contexto de todo el
trabajo realizado en los capítulos anteriores.
La base jurisprudencial de este estudio, consiste en la recopilación y análisis de múltiples sentencias, que trataban nuestro tema específico de responsabilidad municipal, de SERVIU y de los Gobiernos Regionales, como así de la responsabilidad del Estado en un ámbito más general. Se hizo revisión de diversas revistas, como Revista de Derecho y Jurisprudencia, Gaceta de los Tribunales y Fallos del Mes. Además, fue una gran herramienta
de trabajo, las fuentes jurisprudenciales que se obtienen a través de internet, tanto en la página del poder judicial (www.poderjudicial.cl) y Legal Publishing (www.legalpublishing.cl). También, fueron consultados los dictámenes de la
(www.contraloria.cl).
Otra fuente bibliográfica muy importante, es la revisión a catálogo completo de revistas de derecho, dónde los artículos publicados fueron de gran ayuda para comprender los cambios que se han producido en la materia, desde el punto de vista de diferentes autores. Las revistas utilizadas fueron la Revista de Derecho Público, Revista Chilena del Derecho, Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Valparaíso, Revista de la Universidad Católica de Valparaíso, Revista de Derecho de la Universidad Católica del Norte, Revista de Derecho de la Universidad Católica de la Santísima Concepción, Revista Ius Publicum, Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, Revista de Derecho Público Iberoamericano, Revista de Derecho de la Universidad Finnis Terra, Revista de Actualidad Jurídica de la Universidad del Desarrollo, Cuadernos de Extensión Jurídica de la Universidad de los Andes.
Los criterios de búsquedas utilizados para la selección del material bibliográfico en internet, fueron principalmente los siguientes: “responsabilidad extracontractual”, “responsabilidad del Estado”, “Falta de Servicio”, “Municipalidades”, “SERVIU”, “Gobiernos Regionales”, “bienes nacionales de uso público”, “vía pública”, “falta o inadecuada señalización”, “pavimentación”.
1.1 Responsabilidad Extracontractual de la Administración del Estado.
1.1.1 Marco Jurídico General.
“Responsabilidad” es una expresión que, jurídicamente, expresa “el
deber de indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de una
contractual, o del deber genérico de comportarse con prudencia y diligencia en
la vida de relación, o de un mandato legal explícito. En el primer caso se habla
extracontractual, y en el tercero, de responsabilidad legal” 2 . En este sentido,
RAMOS PAZOS indica que “una persona tiene responsabilidad cuando está
obligada a resarcir, reparar o indemnizar todo perjuicio causado a otra, sea,
porque habiendo contratado con él, incumplió alguna obligación derivada de
ese contrato, sea porque incurrió en una conducta dolosa o culpable que le ha
2 RODRÍGUEZ GREZ, Pablo. Responsabilidad Extracontractual Editorial Jurídica de Chile, 2003, p. 322.
producido un daño, sea porque incumplió una obligación derivada de la ley o de
un cuasicontrato” 3 .
En lo que atañe a la responsabilidad del Estado, ZUÑIGA URBINA,
estima que éste tiene la “obligación de realizar la reparación pecuniaria
reestablezca la situación patrimonial que con anterioridad al hecho o acto tenía
el damnificado, o sea, que haga desaparecer los efectos de la lesión sufrida por
patrimonio 4 ".
del Estado por actos administrativos, trata,
esencialmente, de restituir el equilibrio económico roto por hechos o actos del
poder público en detrimento de un particular, por medio del resarcimiento de los
daños y perjuicios ocasionados” 5 .
Nuestra CPR contiene disposiciones que reconocen y consagran la
responsabilidad del Estado 6 como principio general 7 , así lo señalan los art. 6 y
3 RAMOS PAZOS, René. De la Responsabilidad Extracontractual, Segunda Edición, Editorial Lexis Nexis, 2006, p. 2.
ZÚÑIGA URBINA, Francisco. Responsabilidad Patrimonial del Estado legislador, Segunda Edición, Editorial Lexis Nexis, 2007, p. 22.
5 FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, Emilio. Diccionario de Derecho Público. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1981, p.665.
Como indica CORDERO VEGA, Luis. Bases de comprensión para la Jurisprudencia Judicial de Responsabilidad Extracontractual de la Administración. Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, Vol. N° 66, 2004, p. 373: “Es recurrente que en la doctrina del Derecho Administrativo chileno y comparado, que cada cierto tiempo enfatice los estudios sobre la responsabilidad extracontractual de la Administración del Estado. Esta cuestión puede tener diversas razones: una de ellas puede ser que de tanto en tanto los sistemas jurídicos reformulan las interrogantes sobre el rol del Estado, y como la lógica consecuencia el de la Administración y los efectos que ella genera. Otra puede ser que la propia institución de la responsabilidad ha ido mutando sus contenidos o a lo menos variando las condiciones en las cuales ella se da, dependiendo del desarrollo de la vida en sociedad”.
7 Como indica PIERRY ARRAU, Pedro. De la responsabilidad extracontractual de las Municipalidades, Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Valparaíso, Vol. N° 12, 1978, p.179. “En la Historia de la institución de la responsabilidad extracontractual del Estado pueden distinguirse a grandes rasgos 3 etapas. La primera, de absoluta irresponsabilidad, en
7 8 del mencionado cuerpo normativo. También
se incorporan otros preceptos
constitucionales como los principios que generan responsabilidad del Estado,
entre ellos, el art. 5 CPR en cuanto consagra la garantía de los derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana como límite
estatal; art. 19
CPR, en cuanto
consagran ciertos derechos
fundamentales de carácter patrimonial, como los de propiedad y de igualdad en
de las cargas públicas; y art.
garantizan el acceso a los tribunales o tutela judicial de los ciudadanos frente a
Ahora bien, la responsabilidad del Estado, por cualquiera de sus órganos
(legislativos, judiciales, contralores o administrativos), es una responsabilidad
“constitucional,” no civil y como señala SOTO KLOSS, “según sea el origen del
daño producido por sus órganos, especialmente administrativos, tendrá su
fuente en una actividad jurídica, sea unilateral, sea contractual, en una actividad
que el particular no tenía ningún medio de protección frente a la actividad administrativa. Una segunda época en que manteniéndose el principio de la irresponsabilidad del Estado, se fue consagrando la responsabilidad de los funcionarios por sus actos. En Inglaterra esto ocurrió a partir del siglo XVI y en los demás países mucho más tarde. Por último una tercera etapa, en que se admite la responsabilidad del Estado”.
Artículo 6 CPR: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ellas, y garantizar el orden institucional de la República. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como toda persona, institución o grupo. La infracción de esta norma generara las responsabilidades y sanciones que determine la ley”. Artículo 7 CPR: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma en que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupos de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución y las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originara las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
material (hechos) o en una inactividad (omisiones) existiendo el deber jurídico
de actuar. Esto es lo que aparece adecuado o congruente con el quehacer del
Estado y sus órganos, y que permite un tratamiento coherente con el régimen
mismo que la Constitución ha previsto en la materia” 9 .
La doctrina civilista de la responsabilidad estatal según lo expuesto por
autores como RODRÍGUEZ GREZ, nos señala que “carece de todo asidero al
existencia de un estatuto legal especial de carácter público que regule la
responsabilidad extracontractual del Estado. En esta materia no visualizamos
diferencias entre la responsabilidad regulada en el Título XXXV DEL Libro 4° del
a los entes públicos cuando sus agentes o
funcionarios causan daño por un hecho doloso o culpable” 10 .
Continúa este autor preguntándose “¿por qué razón puede sostenerse la
aplicación del estatuto común de responsabilidad civil a la responsabilidad del
Estado? La respuesta es clara:
i. Porque a falta de una regulación especial, el Código Civil suple la
ausencia de dicha normativa, dado el carácter supletorio reconocido
en el artículo 4° del mismo Código;
9 SOTO KLOSS, Eduardo. ¿Es la responsabilidad del Estado, una responsabilidad “extracontractual” como para aplicarle las normas reguladoras del Código Civil en la materia?, Revista Ius Publicum, Vol. 10, N° 20, 2008, p. 84.
10 RODRIGREZ GREZ, Pablo. Sobre la Responsabilidad Extracontractual del Estado. Revista de Actualidad Jurídica N° 22. Universidad del Desarrollo. Julio 2010. p. 21.
disposición;
iii. Porque si el constituyente estimó que el Estado estaba afecto a
responsabilidad, la falta de un estatuto no puede impedir que aquélla
se haga efectiva, debiendo, sin perjuicio de aplicarse la normativa
“laguna
recurriéndose a la analogía (lo cual nos remite necesariamente a la
reglamentación general a que están afectos los particulares);
iv. Porque la responsabilidad del Estado deriva de un hecho ilícito que
supone la intervención culpable del agente que causa daño, lo cual
está reglamentado en el Código Civil;
v. Porque la responsabilidad del Estado no es más ni menos estricta
que la que corresponde a los demás sujetos de derecho, sin perjuicio
de ciertas particularidades derivadas de los fines propios del Estado;
vi. Porque las normas
del Título XXXV del Libro IV del Código Civil
permiten proteger a las personas en general, remediando los daños
causados por la falta de diligencia y cuidado de los agentes públicos;
vii. Porque al no establecerse
un estatuto especial para encarar la
responsabilidad del Estado, tanto el constituyente como el legislador
dejaron entregada esta materia a la regulación aportada por el
derecho común” 11 .
11 Op. Cit., p. 22.
En este ámbito de cosas CORRAL TALCIANI caracteriza “dos tipos
distintos de leyes, aquella que llama “especiales de responsabilidad del Estado”
N°18.575
N°18.965)
“sectoriales
responsabilidad” (Ley del Tránsito N°18.290 respecto de la propiedad del
propietario de un vehículo, Ley de Seguridad Nuclear N° 18.302, Ley de Bases
Generales del Medio Ambiente N° 19.300, que regula la responsabilidad por
daños ambientales). Estas últimas contienen ciertas hipótesis, aplicables a la
responsabilidad del Estado, que darían pie a sostener una cierta singularidad
difiere del derecho común. En realidad no advertimos ninguna diferencia
que avale una distinción importante, puesto que, las leyes sectoriales de
responsabilidad regulan ciertas actividades que pueden ser desempeñadas
tanto por privados como por órganos públicos” 12 .
Respecto al análisis del derecho administrativo desde una visión civilista
la Corte Suprema ha señalado en autos caratulados “Navarro Neira con Ilustre
Municipalidad de Cañete” 13 , en su considerando 5°, lo siguiente “Que, como
puede verse, la responsabilidad de derecho público fluye de un estatuto
totalmente diferente de los que validan la responsabilidad de derecho privado,
de ahí que el actor debió precisar con claridad el fundamento de derecho
12 CORRAL TALCIANI, Hernán. La responsabilidad de los órganos del Estado: ¿Régimen constitucional o régimen Civil? Cuadernos de Extensión Jurídica N°7, Universidad de los Andes. 2003, p 36.
13 CORTE SUPREMA. 8 de julio de 2014. Rol Ingreso N° 57-2014. Véase en www.poderjudicial.cl.
público mencionado y del que no puede prescindir, máxime que en el caso de
ahora, la responsabilidad municipal está específicamente reglamentada por el
artículo 152 de la Ley N°18.695, (…). Es de importancia el considerando 6° de
la misma sentencia que expresa “el asunto planteado no es baladí, ya que para
empezar , la responsabilidad de derecho común descansa sobre la base de un
hecho ilícito cometido con dolo o culpa del autor y que ha causado daño,
mientras que la de derecho público, se basa en la conducta de un órgano del
Estado, que ha producido daño a un tercero, debatiéndose tanto en la doctrina
necesariamente ser ilícito o también puede originar responsabilidad actuaciones
hechor”.
disposiciones como el art. 19 N° 20 CPR y art. 19 N° 24 CPR que consagran
derechos fundamentales de carácter patrimonial, que frente a una infracción, el
Estado debe responsabilizarse. Así también los art.19 N°3 CPR y art. 38 CPR,
en cuanto garantizan el acceso a los tribunales y la tutela judicial frente a actos
La responsabilidad del Estado, se rige como un mecanismo tendiente a
reparar el daño sufrido
Administración. “Este
por un administrado a consecuencia del actuar de la
carácter lo diferencia claramente de la responsabilidad
extracontractual,
presunciones de los presupuestos que la hacen procedente, en especial de la
falta de servicio” 14 .
El art. 38 inc 2 CPR nos señala lo que sigue: “Cualquier persona que sea
lesionada en sus derechos por la administración del Estado, de sus organismos,
o de las Municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la
ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que
hubiere causado el daño”.
Si bien esta fuera de discusión que la responsabilidad patrimonial del
Estado es reconocida por la Constitución, no es posible inferir de las normas
constitucionales el régimen jurídico concreto que la rige. “Si la Constitución
pretendiera establecer un régimen concreto de responsabilidad, tendría que
hacerlo por medio de una norma expresa (como lo hace el artículo 19 N° 7 letra
i), respecto de la responsabilidad por actuaciones judiciales)” 15 .
Pese a lo señalado, respecto del art. 38 mencionado,
se han suscitado
posturas para su análisis. En primer lugar existe
una tesis objetiva, que se
puede analizar de dos formas, la primera nos señala que sería objetiva porque
14 ROMÁN CORDERO, Cristián. Responsabilidad Patrimonial de la administración por falta de servicio (igual a responsabilidad objetivada). Revista de Derecho Público Iberoamericano, Año I, N° 1, 2012, p. 45.
15 BARROS BOURIE, Enrique. Tratado de Responsabilidad Extracontractual. Primera Edición, Editorial Jurídica de Chile, 2006, p. 492.
no es necesario probar culpa o dolo del funcionario que realiza la acción u
omisión para sostener la pretensión contra la administración. La segunda se
refiere a que basta la mera acreditación de la causal material.
primera visión nos señala que se prescinde en absoluto de la
exclusivamente en el daño producido, basta
que este daño se produzca para
que el autor del hecho dañino este obligado a indemnizar” 16 . Existe un traslado
de la responsabilidad hacia la reparabilidad, donde el daño es el presupuesto
en torno al cual se centra el fenómeno resarcitor y, como nos señala ABELIUK,
“se habla del principio pro damnato, para referirse a la idea que todos los
perjuicios y riesgos que la vida social ocasionan deben ser resarcidos” 17 .
La segunda visión centra la responsabilidad objetiva en un asunto de
causalidad y no de imputabilidad; “basta encontrar la relación de causalidad
entre el hecho y el daño producido, no siendo necesaria la relación
reprochabilidad entre el autor del hecho y el hecho mismo.” 18
16 DÍAZ TOLOSA, Regina. Responsabilidad objetiva en el ordenamiento jurídico chileno. Revista de Derecho de la Universidad Católica del Norte, Vol. 14 N° 1, p.82.
17 ABELIUK MANASEVICH, René. Las Obligaciones. Tercera Edición, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1993, p. 171.
18 DUCCI CLARO, Carlos. Responsabilidad Civil. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1970, p. 29.
La tesis objetiva se basa en que el inc. 2 del artículo 38 CPR se traduce
en que la administración debe responder cada vez que provoque en el
patrimonio de un particular un perjuicio, ligado por una relación de causalidad a
alguno de sus órganos administrativos o funcionarios. “En un régimen de este
tipo se asume que todo daño provocado por la actuación de órganos del Estado
debe ser reparado, a menos que se muestre que se trata de una carga que el
ordenamiento hace soportar al sujeto privado” 19 .
La jurisprudencia nacional 20
siguiendo la teoría que aquí se discute, ha
declarado en oportunidades que la responsabilidad del Estado sería objetiva o
En este sentido los siguientes fallos de nuestros tribunales de justicia:
1) Corte de Apelaciones de Valparaíso, en autos caratulados, “Marcelo
Cartagena” 21 ,
19 BARROS BOURIE, Enrique, Op. Cit., p. 493.
En este sentido ROMÁN CORDERO, Cristián. Inactividad administrativa y responsabilidad el Estado. Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, Vol. N° 67, 2005, pp. 405-406: “Los fundamentos de quienes adscriben esta tesis son los siguientes: (a).- sostienen que la Responsabilidad Patrimonial de la Administración al tener fuente constitucional, y no civil, a diferencia de la Responsabilidad Civil Extracontractual , es una responsabilidad objetiva. (b).- Plantean que la Responsabilidad Patrimonial de la Administración es una responsabilidad de imposible estructuración técnica en base a la culpa, razón por la cual sería una responsabilidad objetiva, entendiendo por tal a aquella estructurada sobre la base de la causalidad material. (c).- Sostienen que la Responsabilidad Patrimonial de la Administración debe ser regulada por la CPR, no por la ley, y que, en efecto, lo que hace en su artículo 38 inciso 2° al prescribir que “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que señale la ley…” (d).- Por último señalan que la expresión “lesión” que emplea el artículo antes citado, debe ser entendida en los mismos términos que lo hace la doctrina española, esto es, como daño respecto del cual la víctima no se encuentra en el deber jurídico de soportar.
considerando 7° señala lo siguiente “Que, de esta manera, a juicio de estos
sentenciadores, se encuentra acreditada la falta de servicio y que ésta es la
causa del daño sufrido por los actores, pues como ha quedado establecido la
responsabilidad por falta de servicio es una responsabilidad objetiva. Basta, por
lo tanto, la causalidad material como factor de atribución de la responsabilidad.
Así, la buena doctrina explica que si la acción u omisión de la Administración o
su retardo causan daños, eso es suficiente para que las víctimas deban ser
indemnizadas. La falta de servicio es un resultado; es lo mismo que la ineficacia
o ineficiencia. La falta de servicio es la
ineficacia externa del Estado o de los
servicios descentralizados. De este modo, el pago de una indemnización en
dinero no hace desaparecer el daño causado, sino que solo es un medio de
hacer más llevadero el dolor o aflicción producido por la acción negligente o
culposa, el caso sublite la pérdida de la conviviente y madre de los actores
respectivamente, deja en evidencia que éstos han sufrido aflicción y dolor por lo
cual no corresponde aplicar el supuesto estándar del funcionamiento medio del
servicio, para eximir o atenuar a responsabilidad de los entes descentralizados,
so pretexto de que la falta de eficacia fue resultado de carencia de recursos”.
CORTE DE APELACIONES DE VALPARAISO. 20 de Agosto de 2014. Rol de Ingreso N° 969-2014. Véase en www.poderjudicial.cl.
2) Corte de Apelaciones de Rancagua, en autos caratulados “Juan Lazo
Zúñiga con Ilustre Municipalidad de la Estrella” 22 , que en su considerando 2°
sentenciadora hizo con los motivos noveno y décimo del fallo en discusión, a
través de la cual dejó en evidencia y con claridad meridiana la omisión en que
incurrió el actor, en cuanto a que en su líbelo no se refirió para nada a si la
acción se refiere a una responsabilidad contractual o extracontractual, sin
calificarla tampoco de responsabilidad objetiva, determinaciones que fijarían el
fundamento y la petición concreta de la demanda, debiendo atenerse a esa
naturaleza la responsabilidad para decidir en la sentencia definitiva, por lo que
al no encontrarse determinada legalmente no podría prosperar la demanda en
contra de la Municipalidad. Así y todo, la sentenciadora determinó que la
responsabilidad patrimonial de las Municipalidades consagra “un régimen de
responsabilidad objetiva”, ilustrando al respecto los requisitos de esta última.
Sobre esta base concluyó que no se daban tales presupuestos, razón por la
cual rechazó la demanda”.
3) Corte de Apelaciones de Concepción, en autos caratulados “Cecilia
Llanca Viguera
con Fisco de Chile” 23 , que en su considerando 8° señala lo
siguiente “ Que entonces, de acuerdo a la doctrina administrativa, se consagra
22 CORTE DE APELACIONES DE RANCAGUA. 27 de Enero de 2010. Rol de Ingreso N° 648-2009. Véase en www.poderjudicial.cl.
CORTE DE APELACIONES DE CONCEPCION. 8 de Septiembre de 2010 Rol de Ingreso N° 2030- 2009. Véase en www.poderjudicial.cl.
un tipo de responsabilidad objetiva para la existencia de la cual basta que el
ente administrativo cause un daño en el ejercicio de sus funciones, sin que
aparezca necesario individualizar a la persona natural que con su acción u
omisión causó el perjuicio, ni tampoco probar la culpa o dolo de la conducta, ni
que sea necesario discernir si la actuación de la Administración fue ilícita o si se
materializó en un hecho o en un acto administrativo. Basta, por tanto, la
causalidad material como actor de atribución de la responsabilidad. La falta de
servicio es un resultado, es lo mismo que la ineficacia o ineficiencia (citando al
tratadista Eduardo Soto Kloss). La falta de servicio es la ineficacia externa del
Estado o de los servicios descentralizados. De acuerdo a ello, el centro
asistencial es una empresa de servicios sanitarios y, por tanto, debe responder
civilmente de acuerdo al principio del riesgo de la empresa”.
Pero si se analizan con detalle esos fallos, se constata que – salvo
contadas excepciones- en cada uno de esos casos se acreditó suficientemente
funcionamiento deficiente del servicio público (es decir, de una culpa en el
servicio) 24 .
Se pueden mencionar como partidarios de la responsabilidad objetiva del
Estado a los profesores Eduardo Soto Kloss, Hugo Caldera Delgado, Raúl
Letelier Wartenberg y Enrique Silva Cimma.
24 BARROS BOURIE, Enrique. Op. Cit., p. 495.
Así el profesor SOTO KLOSS, sostiene “que la responsabilidad del
Estado- en cualquiera de sus funciones o actividades que asume- es una
estructurarla técnicamente sobre la base de culpa o dolo, sino se funda en un
daño antijurídico (que la víctima no estaba jurídicamente obligada a soportar)
producido por un órgano del Estado en el ejercicio de sus funciones” 25 . Agrega
refiriéndose a la responsabilidad del Estado que “al ser una responsabilidad de
una persona jurídica y, por ende, de imposible estructuración técnica sobre la
base de culpa o dolo, resulta ser una responsabilidad objetiva, fundada sobre la
base de la causalidad material, vale decir, entendida la relación causal entre un
producido por un órgano del Estado en el ejercicio de sus funciones, nace la
obligación para éste de indemnizar a aquélla” 26 .
En esta materia CALDERA DELGADO sostiene al examinar el art. 38 inc.
2° de la CPR “que otra de las consecuencias que se extraen de la mera lectura
de la referida disposición es la siguiente: en presencia del perjuicio y constatada
su relación directa de causalidad con aquél, para los efectos de la obligación de
indemnizar perjuicios, tampoco se atiende a si el daño es producto de una
25 SOTO KLOSS, Eduardo. Derecho Administrativo. Bases fundamentales. El principio de juridicidad. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1996, 1era Edición, pp. 309- 310.
Op. Cit, p. 272.
actuación u omisión irregular, esto es constitutiva de falta de servicio o por una
actuación licita que provoque daños a los particulares” 27 .
Por su parte LETELIER WARTENBERG nos señala en esta materia que
“desde cierto punto de vista, a afirmación es bastante cierta. El juez que conoce
la demanda civil, no debe exigir al actor como requisito que pruebe la existencia
de culpa del funcionario público que, en ejercicio de actividad estatal cometió el
acto dañoso. Y ello se deriva precisamente de ser la responsabilidad del Estado
una responsabilidad de una persona jurídica y, por tanto, y de acuerdo a lo ya
dependientes” 28 .
SILVA CIMMA en esta materia se pregunta “¿por qué permanentemente
hemos estado destacando también, que frente a terceros cuando la acción del
genéricamente? Es la llamada responsabilidad objetiva que define nítidamente
el artículo 38 inciso 2° de la Constitución Política de la República y regulan otras
leyes orgánicas de aquélla. La razón de esto, a nuestro juicio, es muy clara y el
que en nuestro derecho positivo constitucional se consagre tal claridad, habla
27 CALDERA DELGADO, Hugo. Sistema de responsabilidad extracontractual del Estado en la Constitución de 1980. Editorial Jurídica de Chile, 1982, p. 45.
LETELIER WARTENBERG, Raúl. Estudio de efectos en las características de la responsabilidad extracontractual del Estado. Publicado en Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Metropolitana, 2009, p. 198.
muy bien del avance de nuestras instituciones jurídicas, y
sobre todo del
innegable reconocimiento del principio de seguridad jurídica que en nuestro
derecho ha sido tan admirablemente reconocido a nivel de doctrina y de
legislación positiva” 29 .
encontramos que la responsabilidad que tendría el
subjetiva 30 ,
postulando que el art.
CPR sólo consagra el derecho de los
particulares para reclamar de los actos administrativos que lesionen sus
y además conjuntamente otorga competencia a los Tribunales
Ordinarios para conocer de dichas acciones 31 , es de esta manera, que no es
29 SILVA CIMMA, Enrique. Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Editorial Jurídica de Chile, 1996, pp. 173-174.
En este sentido ROMÁN CORDERO, Cristián. Op. Cit., pp. 406-407: “Los fundamentos de quienes adhieren a esta tesis son los siguientes: (a).- Sostienen que los artículos 6 y 7 de la CPR señalan expresamente que los órganos del Estado deben someter su actuar a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y que su contravención o infracción genera las responsabilidades que la ley establezca. (b).- Plantean que la modelación del sistema de Responsabilidad Patrimonial de la Administración corresponde a la ley, no a la Constitución, conforme a lo dispuesto en los incisos finales de los artículos 6 y 7 de la CPR. (c).- Que en efecto, la ley modela el sistema de Responsabilidad Patrimonial de la Administración de la siguiente manera: (i).- Respecto de la generalidad de los órganos de la Administración del Estado, excluyendo a los contemplados en el artículo 21 de la LOCBGAE, rige el artículo 42 de dicha ley, que señala expresamente que “los órganos de la administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio”. (ii).- Respecto de los órganos de la Administración del Estado contemplados en el artículo 21 inciso 2 de la LOCBGAE, cabe aplicar, conforme establece esta disposición lo dispuesto por su respectiva LOC o LQC. Y si éstas no se pronuncian al respecto, corresponde, sostienen, aplicar en subsidio el 2314 del CC, entendiendo al factor de atribución culpa como culpa difusa, culpa anónima o si se quiere, culpa del servicio”.
31 MINISTERIO SECRETARIA GENERAL DE LA PRESIDENCIA. Actas oficiales de la Comisión Constituyente, Sesión N° 410, celebrada el 30 de agosto de 1978. [En línea]
http://actas.minsegpres.gob.cl/aocencpr/fch_capitulo.asp?pagina=5&codigo=Cap%EDtulo%201,
%20Bases%20de%20la%20Institucionalidad [Consultada el 28 de Diciembre de 2014]. Para entender esta postura hay que remontarse a la historia fidedigna de la Constitución contenida en la sesión N° 410. “En ella el señor Carmona hace presente que no existe norma especial alguna sobre los tribunales administrativos. El señor Ortúzar (Presidente) manifiesta que no habría problema en incluir un precepto en tal sentido si se alcanza a despachar la ley de lo
posible desprender que consagre un régimen objetivo de responsabilidad o de
algún tipo de alcance de responsabilidad patrimonial del Estado.
La característica fundamental de estas teorías es la de establecer la
responsabilidad del Estado considerando los criterios subjetivos de falta, culpa
o dolo, que constituirían presupuestos imprescindibles para que surja aquélla.
En otras palabras, para ella se requiere que el autor del daño (la Administración
o un funcionario) “actúe con dolo o culpa, es decir, que incurra en un delito o
cuasidelito civil (esgrimiendo el concepto de las teorías privatistas del Derecho
Civil) o incurra en un hecho o acto administrativo ilícito (o “falta de servicio”
apreciada subjetivamente para las teorías de Derecho Público) estableciendo,
en consecuencia, un régimen de responsabilidad subjetiva” 32 . Como nos señala
“el sistema de responsabilidad subjetiva nos
probar que los daños tienen como antecedente causal
el dolo o la culpa de
quien produce el daño. Esta exigencia a la víctima una carga a veces difícil de
superar, porque, en el fondo se trata de demostrar una actitud interior que se
exterioriza en el comportamiento social” 33 .
contencioso administrativo antes que se promulgue la Carta Fundamental, porque de otro modo los tribunales ordinarios pasarían a conocer sobre la materia”.
HUEPE ARTIGAS, Fabián Andrés. Responsabilidad del Estado, falta de servicio y responsabilidad objetiva en su actividad administrativa. Instituto Chileno de Derecho Administrativo, 2004, p. 34.
33 RODRÍGUEZ GREZ, Pablo. Op. Cit., p. 61.
Es necesario analizar a la administración como persona jurídica y su
posibilidad de actuar con dolo o culpa. En primer lugar el art. 545 del CC.
prescribe lo que sigue: “Se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de
ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y
extrajudicialmente. También son definidas por DUCCI CLARO como “entidades
colectivas que tienen una personalidad propia, independiente de la personalidad
individual de los seres que las componen” 34 .
La administración, como de derecho público, actúa a través de las
personas naturales que la componen, como administradores o dependientes,
por lo cual su responsabilidad puede provenir del hecho propio, o del hecho de
un tercero del cual es civilmente responsable. “Por lo tanto, las personas
jurídicas incurren en responsabilidad civil extracontractual por los daños que
produzca su actividad, realizada por intermedio de cualquiera de las personas
que la componen, tengan o no su representación” 35 .
Es así que las personas
jurídicas están obligadas a indemnizar los daños que causen con dolo o culpa
las personas naturales que obren en su nombre o representación o que estén a
su cuidado o servicio. “Pero para que la persona jurídica responda es preciso
que el daño se cause en el ejercicio de las funciones propias del órgano o
34 DUCCI CLARO, Carlos. Derecho Civil, Parte General. Editorial Jurídica de Chile, Cuarta Edición, 1998, p. 157.
Op. Cit., pp. 170- 171.
agente de que se trate, es decir, el daño ha de producirse en conexión íntima
con ese ejercicio” 36 .
En este mismo tema lo ha señalado la Corte Suprema en causa “Díaz
Romero Paulina con Fisco de Chile” 37 señalando en su considerando 5°: “que
(…) el Estado como a los otros entes administrativos pueden serle aplicadas de
manera diversa las normas del Título XXXV del Código Civil, sin que esto
implique desde luego una errada interpretación de las mismas. Es así que las
personas jurídicas son capaces de culpa, aunque carezcan de voluntad propia.
La culpa civil, como señalan los hermanos Mazeaud y André Tunc, “no requiere
la voluntad, ni siquiera el discernimiento, no es necesariamente una culpa
moral; es suficiente con comportarse de manera distinta a la que habría
observado en parecidas circunstancias un individuo cuidadoso”. De acuerdo
con este razonamiento y ampliándolo, puede no exigirse para la responsabilidad
representantes; basta con que el comportamiento del servicio público sea
distinto al que debiera considerarse como su comportamiento normal; o sea,
basta con probar una falta de servicio”.
36 ALESSANDRI, Arturo, SOMARRIVA, Manuel y VODANOVIC Antonio. Tratado de Derecho Civil, Partes Preliminar y General. Tomo I, Primera Edición, Editorial Jurídica de Chile, 1998, p. 598.
37 CORTE SUPREMA, 9 de noviembre de 2012, Rol de Ingreso N° 791-2010. Véase en www.poderjudicial.cl.
En este ámbito PIERRY ARRAU, partidario de esta teoría y refiriéndose
a la responsabilidad del Estado señala que “no interesa la persona del
funcionario, el que podrá o no estar identificado, lo que interesa es la falta de
servicio; un reproche o reparo de ilegalidad como afirma la Corte Suprema. Por
funcionamiento del servicio, aún cuando no interese la persona del funcionario,
ya no podemos estar frente a una responsabilidad objetiva, por cuanto esta se
compromete sin necesidad de falta, bastando para ello que el
daño exista y
exista relación de causalidad entre éste y la acción del Estado” 38 .
También el autor QUINTANILLA PEREZ al referirse a la responsabilidad
del Estado expresa que para formular el juicio valórico “hay que hacer una
comparación con un padrón de referencia, del mismo modo que lo hace el
derecho común de la formulación románica usando especialmente el prototipo
del buen padre de familia. Aquí el padrón para juzgar
la conducta de la
Administración está referido a lo que puede razonablemente exigirse, en un
comportamiento normal y legal a un servicio público. Y ello inserto en nuestra
realidad, en la situación de nuestro país, considerando las posibilidades reales
38 PIERRY ARRAU, Pedro. ¿Es objetiva la responsabilidad del Estado? Estado actual de la jurisprudencia. Publicado en Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Metropolitana. 2009, p. 76.
presupuesto y sus características propias” 39 .
1) Corte Suprema en autos caratulados “Karolin Schneider Pinto y otros
con Ilustre Municipalidad de Vitacura” 40 que en su considerando 6° señala lo
siguiente: “Que la responsabilidad estatal no se encuentra consagrada con
carácter objetivo en el artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política de
la República, pues dicho precepto, tal como lo ha resuelto esta corte, no
constituye el fundamento de la responsabilidad del Estado, sino tan sólo da la
posibilidad de ejercer la acción en contra del Estado. En efecto, y así lo ha
sostenido esta Corte de Casación, la falta de servicio no es una responsabilidad
objetiva, sino subjetiva, esto es basada en la falta de servicio, en la que aquella
considerada como “la culpa del servicio”, deberá probarse –por quien alega- el
mal funcionamiento del servicio, el funcionamiento tardío o el no funcionamiento
del mismo; así como también que esta omisión
o acción defectuosa haya
provocado un daño a quien solicita su reparación, tal como lo exige el artículo
152 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Ha agregado
también esta Corte
39 QUINTANILLA PEREZ, Álvaro. ¿Responsabilidad del Estado por Actos Ilícitos?, Revista de Derecho, Consejo de Defensa del Estado; año 1, N°2, 2000, p.6.
40 CORTE SUPREMA. 14 de Julio de 2014. Rol de Ingreso N° 168-2014. Véase en www.poderjudicial.cl.
merecieran reproche por causar injustamente un daño o por haberse ejecutado
de manera arbitraria, podrían traer consigo una reparación patrimonial, en la
medida que sean objeto de algún reparo de ilegitimidad.”
2) Corte de Apelaciones de Concepción en autos caratulados “Erick
Carrasco Estuardo y otra
con Ilustre Municipalidad de Tome” 41 que en su
considerando 3° señala lo siguiente: “Que, precisado lo anterior, es necesario
dejar establecido que en sede de responsabilidad extracontractual por falta de
servicio, ya está claramente despejado, tanto en la doctrina como en la
jurisprudencia, que no se trata de una responsabilidad objetiva y que, por lo
mismo, se requiere acreditar los hechos en qué consistiría la falta de servicio,
pero, además, se requiere acreditar
la relación existente entre dicha falta de
servicio y el resultado dañoso, en el caso de autos, la muerte de uno de los
participantes en la cicletada, producto del atropello de que fue víctima al cruzar
una intersección de calles, al no haberse detenido el tránsito para el paso de los
participantes del evento”.
41 CORTE DE APELACIONES DE CONCEPCIÓN. 17 de Junio de 2014. Rol de Ingreso N° 1344-2013. Véase en www.poderjudicial.cl.
3) Corte de Apelaciones de Valparaíso en autos caratulados “Odilia
Garrido Garrido y otra con Hospital San Martín de Quillota” 42 que en su
considerando 5° señala lo siguiente “Que, en consecuencia, el ordenamiento
responsabilidades objetivas para los particulares o para el Estado y, por ende,
esta clase de responsabilidad requiere de una declaración explícita
legislador que describa las circunstancias precisas que puedan generarla. En tal
sentido, el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución Política de la
República no constituye el fundamento de la responsabilidad del Estado sino
tan sólo da la posibilidad de ejercer la acción en contra del Estado”.
Además de las normas constitucionales citadas, podemos encontrar
normas específicas que tratan la responsabilidad del Estado, como es la
LOCBGAE,l
42 CORTE DE APELACIONES DE VALPARAISO. 17 de Mayo de 2012. Rol de Ingreso N° 2162-2011. Véase en www.poderjudicial.cl.
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. Informe de la Historia de la Ley 18.575, publicada en el Diario Oficial el 05 de diciembre de 1986, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado [En línea] < http://historiapolitica.bcn.cl/>. Claro, en este sentido, es el informe de la Comisión Conjunta asesora de la Junta de Gobierno de fecha 27 de junio de 1986, recaído en el proyecto de “Ley Orgánica Constitucional sobre Bases de la Administración Pública”, Boletín 601-06, p. 79, donde refiriéndose al artículo 45 (actual artículo 42), señala: “ en consecuencia se consagra en este artículo un criterio nuevo de responsabilidad, que no es el tradicional de la responsabilidad subjetiva basada en el dolo o la culpa de un determinado funcionario, sino que atiende a un elemento objetivo que es la falta de servicio. De manera que acreditando el afectado que un servicio público no ha funcionado, debiendo hacerlo, o que ha funcionado de modo tardío o deficiente, y probar que a raíz de lo anterior se le ha causado un daño, está en situación de exigir la indemnización por parte del Estado.”
esenciales al momento de analizar el sistema
objetivo de la falta de servicio,
Artículo 4 44 : “El Estado será responsable por los daños que causen los
órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de
las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere
ocasionado”.
Artículo 44: “Los órganos de la Administración serán responsables del
daño que causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho a
repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal”.
Es de esta manera que el art. 4
transcrito consagra el principio general
de la responsabilidad de los órganos de la Administración
Estado y en el
art. 44 anteriormente señalado, el principio de responsabilidad por falta de
instituciones derivadas. Esta norma tiene, según HUEPE ARTIGAS, a lo menos
44 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. Informe de la Historia de la Ley 18.575, publicada en el Diario Oficial el 05 de diciembre de 1986, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado [En línea] <. http://historiapolitica.bcn.cl/> El Informe de la Comisión Conjunta asesora de la Junta de Gobierno, de fecha 27 de junio de 1986, recaído en el proyecto de “Ley Orgánica Constitucional sobre Bases de la Administración Pública”, Boletín 601-06, p. 56, refiriéndose al artículo 4°, señala “ Esta disposición corresponde al artículo 33 del proyecto del ejecutivo, con meras adecuaciones formales, derivadas de la nueva estructura del proyecto, y se refiere al principio de la responsabilidad del Estado por los daños que causen los órganos de la Administración".
1. “Establece la responsabilidad directa
del Estado por los daños que
causen sus órganos. Con ello se evita el inconveniente de fundar la
responsabilidad del Estado en un responsabilidad indirecta o por hecho
responsabilidad del Estado en los artículos 2320 y siguientes el Código
causados por los órganos de la Administración en el ejercicio de sus
funciones. Es decir, si el funcionario actuó en un ámbito ajeno a dichas
funciones, no nacerá la responsabilidad patrimonial.
Administración, ello por cuánto
LOCBGAE “Normas Generales” y por lo tanto las instituciones del
artículo 21 están incluidas en dicha norma” 45 .
El art. 21 mencionado dispone lo que sigue: “La organización básica de
creados para el cumplimiento de la función administrativa, será la establecida
45 HUEPE ARTIGAS, Fabián. ¿Es procedente fundar la responsabilidad del Estado en el artículo 2314 del Código Civil respecto de las instituciones excluidas de la falta de servicio? Análisis crítico, Revista Ius Publicum. Vol. 14, N° 28, 2012, p. 139.
en este título. Las normas del presente título no se aplicarán a la Contraloría
General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a las
Transparencia y a las empresas públicas creadas por
ley, órganos que se
regirán por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes
orgánicas constitucionales o de quórum calificado según corresponda”.
“Cabe precisar que la responsabilidad patrimonial de la Administración es
escalonada, en el entendido que su procedencia no se conforma sólo a un
factor de atribución (falta de servicio), sino que, también, a otros, por ejemplo
inactividad administrativa, sacrificio especial, riesgo por ella creado, etcétera” 46 .
particularidades de ciertos órganos y actuaciones de la Administración, “que
exigen distintos regímenes
de responsabilidad, como podría entenderse ha
sido el objeto que el legislador tuvo presente al excluir a las Fuerzas Armadas
de la aplicación de la falta de servicio, conforme precisa el artículo 21 inciso 2°
de la LOCBGAE; al establecer un régimen de responsabilidad por falta de
servicio relativo para las Municipalidades, al disponer el artículo 142 de la
LOCM que
éstas responderán principalmente por falta de servicio y al
46 ROMÁN CORDERO, Cristián. Op. Cit., p.34.
reivindicar para los órganos de la Administración “ en materia sanitaria” el
régimen por falta de servicio, conforme precisa el artículo 38 de la Ley AUGE
N°19.966 (Acceso Universal a Garantías Explícitas), concibiendo un subsistema
muy bien delineado en comparación con el general” 47 .
1.1.2 Análisis de la Falta de Servicio en Francia.
Es necesario comenzar con un análisis del derecho francés debido a que
nuestra legislación ha sido influenciada por éste. Así CORDERO VEGA expone
que “buena parte de los debates de la responsabilidad patrimonial del Estado
en el sistema chileno, al igual que el de los países latinoamericanos, requieren
para su adecuada comprensión reconocer la influencia de los dos grandes
sistemas de responsabilidad. El primero es el francés, cuya estructura central
estará en torno a la falta de servicio. El segundo el sistema español, cuyo
fundamento será el concepto de lesión o del daño antijurídico. Estos sistemas
serán los que definirán el debate de
la responsabilidad del Estado, y a los
contemporáneos en torno a este tema.” 48 .
47 Op. Cit., p.35.
48 CORDERO VEGA, Luis. Los sistemas de responsabilidad de directa influencia en el ordenamiento chileno. Comprensión para una explicación. Apuntes de clases. Universidad de Chile. 2006, p.1.
Así de importante lo considera VALDIVIA OLIVARES, quien sostiene que
“la responsabilidad civil del Estado ha conseguido adquirir en el Derecho
francés un estatuto independiente del Derecho privado fundamentalmente
gracias a la jurisprudencia. La voluntad manifiesta del juez administrativo en
orden a liberarse del Código Civil y guiarse por la búsqueda del equilibrio entre
los intereses públicos y privados condujo al establecimiento de un régimen
razonable y coherente de reparación a las víctimas que, si bien no difiere
radicalmente del Derecho privado, posee particularidades que le son propias 49 .
especializada, el fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado
se expresa por
evolutivo 50 , emanado de los fallos
sistema jurisprudencial y extremadamente
francés que fijan
directrices generales para su futura aplicación” 51 .
La falta de servicio o “faute de service” la define el autor francés don
“consiste en toda falta
incumplimiento de las obligaciones del servicio. La falta puede consistir en una
acción como también en una abstención, en una acción voluntaria como en una
49 VALDIVIA OLIVARES, José Miguel. La responsabilidad de la Administración en Francia y la responsabilidad patrimonial del Estado, México, Porrúa, 2004, p. 54.
Véase el análisis de la evolución jurisprudencial francesa en GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II. 1° Edición, Madrid, Editorial Civitas, año 1977, pp. 348-371.
51 ENTEICHE ROSALES, Nicolás, Revista de Actualidad Jurídica, Universidad del Desarrollo, N°23, Enero 2011, p. 114.
imprudencia o en una equivocación o torpeza. Ella puede estar constituida por
una decisión ejecutoria como por una simple operación material. Ella puede
consistir en un defecto de la organización del servicio como igualmente en una
falla de su funcionamiento” 52 .
Sin lugar a dudas, el fallo más categórico que contribuyó al desarrollo de
la jurisprudencia sobre la materia fue el “arrêt Blanco”, pronunciado por el
Tribunal de Conflictos, el 8 de febrero de 1973, en esa oportunidad el Tribunal
administrativos, para conocer de una pretensión intentada por un particular, el
Sr. Blanco, contra el Prefecto del Departamento de Gironda, un representante
La acción procesal dirigida al Tribunal tenía por objeto la declaración de
la responsabilidad del Estado, por aplicación de las normas del Código Civil
francés, cuyo fundamento fáctico era el daño que habría sufrido la hija del
demandante producto del hecho de empleados de la Administración.
52 VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Madrid, Aguilar, 1980, p. 265.
Importante para nuestro análisis son los siguientes considerandos de la
sentencia francesa:
“Teniendo en cuenta que el recurso interpuesto por el Sr. Blanco contra
el prefecto del departamento de Gironda, en representación del Estado, tiene
como objetivo declarar al Estado civilmente responsable, de conformidad con
los artículos 1382, 1383 y 1384 del Código Civil, de los daños resultantes de la
lesión que su hija habría sufrido por el hecho de los trabajadores empleados por
Considerando que la responsabilidad en que pueda incurrir el Estado por
los daños causados a los particulares por el hecho de las personas empleadas
en el servicio público, no puede regirse por los principios establecidos en el
Código Civil para relaciones particulares;
Que esta responsabilidad no es general ni absoluta; ella tiene sus reglas
especiales que varían de acuerdo a las necesidades del servicio y la necesidad
de equilibrar los derechos del Estado dentro del derecho privado;
Que, por lo tanto, en virtud de las leyes mencionadas anteriormente, la
autoridad administrativa es competente para conocer el asunto que está
sometido a su consideración” 53 .
53 TRIBUNAL DE CONFLICTOS, ARRET BLANCO, 8 de febrero de 1873. [En línea] <http://www.lexinter.net/JPTXT2/arret_blanco.htm>. Traducido directamente por la autora desde el sitio en línea.
Esta sentencia marca el inicio de las doctrinas sobre la responsabilidad
extracontractual del Estado, puesto que permitió al Consejo de Estado francés
construir una doctrina para establecer la responsabilidad de la Administración
prescindiendo de las nociones de culpa o dolo, admitiendo la obligación de
indemnizar los daños causados a un particular por falta de servicio. “Desde el
punto de vista de la víctima, carece de importancia la individualización
funcionario responsable y del dolo o culpa con que pueda haber actuado. Su
Estado” 54 .
Además, a
arret Pelletier” del Tribunal de Conflictos del 30 de
julio de 1873, se comenzó a analizar la distinción entre falta: personal y
importancia para nuestro análisis.
“Considerando que el embargo de este periódico, ordenadas por el
general de Ladmirault, en su calidad de comandante del estado de sitio en el
departamento de la Oise, constituyen una medida preventiva de la policía
administrativa tomada por el general, actuando como representante público, en
el ejercicio y el límite de los poderes excepcionales que le confería el artículo 9,
54 RAMOS PAZOS, René. Op. Cit., pp. 134-135.
1849 sobre el estado de sitio,
responsabilidad recae en el Gobierno que le delegó estos poderes;
Considerando que la demanda de Pelletier se funda exclusivamente
este acto de la policía administrativa; que aparte de este acto no les imputa a
los demandados ningún hecho de naturaleza personal que comprometa su
responsabilidad particular, y que de hecho la acusación es dirigida contra la
persona de los funcionarios que lo ordenaron o que cooperaron allí;
Considerando todos estos puntos de vista, el tribunal de Senlis era
incompetente para conocer la demanda del señor Pelletier” 55 .
En este fallo se determinó
que, si los “reclamos por indemnización de
perjuicios en contra del Estado, correspondían a una falta de servicio, el tribunal
administrativo era competente para conocer de él, no pudiendo en este caso el
tribunal ordinario condenar al funcionario a la reparación de perjuicios” 56 .
La institución de “falta de servicio”, es por tanto, un importante aporte del
Consejo de Estado francés. Esta idea se margina de la noción de culpa del
Derecho Civil, ya que, tradicionalmente para determinar la imputabilidad de un
hecho a un individuo es preciso conocer un aspecto subjetivo: si el sujeto obró
con dolo civil, o al menos, con culpa; en esta materia la atención es centrada en
el infractor, y no en la víctima. Con la noción de falta de servicio, la culpabilidad
55 TRIBUNAL DE CONFLICTOS, ARRET PELLETIER, 30 de julio de 1873. [En línea] <http://www.lexinter.net/JPTXT2/arret_pelletier.htm>. Traducido directamente por la autora desde el sitio en línea.
56 PIERRY ARRAU, Pedro. Op. Cit., p. 36.
constituye un aspecto irrelevante, siendo lo fundamental, la antijuridicidad del
daño soportado por la víctima.
de la entidad es directa, es decir, es atribuida a la
entidad como si el hecho lo hubiere realizado ella misma, sin considerar al
agente que causa el daño; asimismo, la responsabilidad es objetiva, de tal
forma que el ofendido sólo debe probar la ocurrencia del daño, imputable a un
servicio público y la relación de causalidad entre uno y otro elemento; de esta
manera esta doctrina se caracteriza por la
deficiencia del servicio en su
1.1.3 Análisis de la falta de servicio en Chile.
La dictación de la LOCBGAE el año 1986 tuvo por objeto, en lo relativo a
la responsabilidad extracontractual de la Administración, tratar de dar una
solución en el ámbito del Derecho público a la forma y modo en que había
resolviéndose
particularmente el artículo 2320 y manteniendo una encubierta disputa sobre la
distinción entre actos de autoridad y actos de gestión. Por ello, entonces, según
esta corriente se habría tomado en cuenta la tradición francesa, cuyo desarrollo
e impacto habría influido a buena parte del sistema continental
falta de servicio y falta personal (articulo 44 original) 57 .
Sin embargo el concepto de falta de servicio no fue definido por nuestro
legislador 58 , por lo que ello fue entregado a los tribunales de justicia, a su
La Corte Suprema en la sentencia recaída en el caso “Crisóstomo
Cáceres con Municipalidad de Concepción” 59 ,
en su considerando 3°, ha
considerado la falta de servicio como “…todo mal funcionamiento del servicio.
Si el Estado presta un servicio público, tiene la obligación de prestarlo bien
Así también ha dictaminado esta Corte en el caso “Figueroa Gallardo con
Fisco 60 ”: “La falta de servicio que irroga
directamente responsabilidad al
Estado… se produce si su órganos administrativos no actúan, debiendo hacerlo
si su actuación es tardía o si ellos funcionan defectuosamente, causando
perjuicios a los destinatarios o usuarios del servicio público y que si bien estos
57 PIERRY ARRAU, Pedro. Algunos Aspectos de la Responsabilidad Extracontractual de la Administración del Estado por Falta de Servicio. Revista Derecho y Jurisprudencia, tomo XCII Nº 2, año 1995, pp. 16- 17.
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. Informe de la Historia de la Ley 18.575. [En línea] http://historiapolitica.bcn.cl/. El Informe de la Comisión Conjunta Asesora de la Junta de Gobierno, de fecha 27 de junio de 1986, p. 79, expresa: “por otra parte, se desestimó la posibilidad de definir la falta de servicio, pues ello podría provocar dificultades en la aplicación de esta norma. Se ha considerado más conveniente dejar entregado a la jurisprudencia la determinación de cuando se configura la “falta de servicio”, pues son numerosos y complejos los casos en que tal situación podría producirse.
59 CORTE SUPREMA, 10 de agosto de 2000 “”En Revista de Derecho y Jurisprudencia, tomo XCVII, año 2000, Sección 5 Nº 2
60 CORTE SUPREMA. 8 de Mayo de 2002. Rol de ingreso Nº 3427-2001. Véase en www.poderjudicial.cl.
últimos no requieren individualizar ni perseguir al funcionario cuya acción u
omisión personal origina la falta, en cambio, deben invocar y acreditar la
existencia de esa falla en la actividad del órgano administrativo, y que ella es la
causa del daño experimentado por el patrimonio de la víctima” (Considerando
4°).
La determinación de una falta de servicio no excluye la necesidad de
determinar en concreto, de acuerdo con un estándar de conducta explícito, los
deberes de cuidado de la Administración. "Un par de ejemplos pueden aclarar
la índole de la pregunta. Es obvio que si las carreteras tuvieran doble vía y se
evitaran curvas mediante la construcción de túneles, se disminuirían los
accidentes, pero no es usual que esa decisión pueda
derivar en una falta de
servicio; y si existiera un sistema extremadamente inteligente de semáforos, se
podrían evitar marginalmente algunos accidentes, pero de la sola posibilidad de
que ello pueda ocurrir no se sigue un deber del municipio de implementa una
tecnología que le imponga una carga desproporcionada” 61
Se ha determinado tanto por la doctrina como la jurisprudencia que la
falta de servicio abarca fundamentalmente tres hipótesis. 62
61 BARROS BOURIE, Enrique. Op. Cit., p. 511.
62 VALDIVIA, José Miguel. Nuevas Fronteras de la Falta de Servicio. Gaceta Jurídica, N°301, 2005, señala que: “La descripción de la falta de servicio en torno a estas tres categorías (mal funcionamiento, funcionamiento tardío o no funcionamiento del servicio) parece indudablemente calcada de las formas de incumplimiento contractual: total o parcial, siendo éste tardío o defectuoso. Nada de que extrañarse, finalmente si la falta de servicio, como toda
En este sentido autores como RODRÍGUEZ GREZ expresan que “es
evidente que la falta de servicio está referida al incumplimiento de un deber que
la Administración estaba jurídicamente obligada a cumplir. Lo propio puede
respecto del funcionamiento defectuoso de la Administración y del
retardo que causa el daño” 63 .
Por su parte RAMOS PAZOS, al señalar los
requisitos para que proceda a indemnización por falta de servicio, precisa entre
ellos “que se acredite
inadecuada o tardíamente
no se prestó
o se prestó
(v. gr. que se estaba reparando una calle y no se
colocó la señalización que indicara la realización de los trabajos)” 64 .
En el mismo sentido OELKERS CAMUS señala que existe falta de
servicio existe en los siguientes casos:
“a) cuando la administración pública ha funcionado mal, o sea el daño es
causado por una acción positiva;
b) Cuando no ha funcionado, o sea el daño se ha cometido por omisión,
cuando existe un deber funcional de actuar; y
c) Cuando lo haya hecho tardíamente, o sea, cuando el daño
cometido por una falta de diligencia funcional” 65 .
culpa, se entiende al modo en que PLANIOL la definía como “incumplimiento de obligación preexistente”.
RODRÍGUEZ GREZ, Pablo. Op. Cit., p. 27.
64 RAMOS PAZOS, René. Op. Cit., p. 136.
65 OELKERS CAMUS, Osvaldo. Responsabilidad Extracontractual. Revista Chilena de Derecho, Vol. 16, 1989, p.447.
En este sentido los siguientes fallos de nuestros tribunales han indicado
a estas tres hipótesis como falta de servicio:
1) Corte Suprema, en autos caratulados “Karolin Schneider Pinto y otros
con Ilustre Municipalidad de Vitacura” 66 , que en su considerando 6° señala lo
“(…)en efecto, y así lo sostiene esta Corte de Casación, la falta de
servicio no es una responsabilidad objetiva, sino subjetiva, esto es, basada en
la falta de servicio, en la que aquélla, considerada como la culpa del servicio,
deberá probarse –por quien alega- el mal funcionamiento del servicio, el
funcionamiento tardío o el no funcionamiento del mismo”.
2) Corte Suprema, en autos caratulados “Fuentes Soto con Ilustre
Municipalidad de Santiago” 67 , que en su considerando 8° señala “que, como es
sabido, la falta de servicio debe entenderse como la falta de aquello que le es
exigible a la Administración, en este caso a la Municipalidad, y así incurre en
falta de servicio cuando el ente administrativo no actúa debiendo hacerlo, actúa
mal y no como se espera de él, o actúa en forma tardía”.
66 CORTE SUPREMA, 14 de julio de 2014, Rol de Ingreso N° 168-2014. Véase en www.poderjudicial.cl.
CORTE SUPREMA, 17 de marzo de 2014, Rol de Ingreso N°549-2014. Véase en www.poderjudicial.cl.
3) Corte Suprema, en autos caratulados “Rojas Ruiz, Nolberto y otros
con Ilustre Municipalidad de Chiguayante y otra” 68 , que en su considerando 5°
responsabilidad al Estado se produce si sus órganos administrativos no actúan
defectuosamente, causando perjuicios a los usuarios o destinatarios del servicio
público. En el caso de autos, la falta de servicio se ha hecho consistir en la
omisión o ausencia de actividad municipal o, en subsidio, del Gobierno
Regional, la que les ha sido impuesta por el ordenamiento jurídico, es decir, no
se trata de cualquier omisión sino
una que resulta
ser del todo
antijurídica toda vez que se vulneró una obligación prevista por el legislador”.
4) Corte de Apelaciones de Santiago, en
autos caratulados “Arce
Bahamondes con Servicio de Registro Civil e Identificación” 69 , ha fallado al
respecto, en su considerando 1°, que “(…) la existencia de la responsabilidad
por falta de servicio del Estado denota el incumplimiento de un deber de
Administración tenía el deber de prestar, se preste tardíamente o en forma
defectuosa, de conformidad con el estándar que el público tiene derecho a
68 CORTE SUPREMA,
www.poderjudicial.cl.
5 de enero de 2015, Rol de Ingreso N° 2028-2014. Véase en
2009, Rol de Ingreso N° 9872-2006.
Véase en www.poderjudicial.cl.
En esta materia GUTIÉRREZ CASAS
a) “Omisión
analiza las tres hipótesis de la
existiendo el deber de actuar, vale decir se comete una omisión, v gr., no
brindar la atención requerida
a una persona enferma, no dictar un
decreto alcaldicio en tiempo y forma, la omisión de indicar que un río
habilitado para los bañistas está contaminado, etc.” 70 .
b) “Mal funcionamiento: Cuando el servicio ha funcionado mal, es decir, se
comete una falta de diligencia, como por ejemplo casos de accidentes
provocados por automóviles o aviones del Estado, daños ocasionados
por la caída de un avión
militar que efectuaba un vuelo de servicio,
cometiendo el piloto del avión una gran imprudencia, negligencia médica
en hospitales, etc.” 71 .
c) “Funcionamiento defectuoso: Cuando el servicio actúa tardíamente, se
responsabilidad por lentitud administrativa” 72 .
La falta de servicio se construye en realidad por una ilicitud objetiva, una
falta objetiva, o una irregularidad, una actuación lesiva y por ello antijurídica,
apreciada objetivamente en el sentido que, “para que surja la falta de servicio
70 GUTIÉRREZ CASAS, Juan B. Responsabilidad Extracontractual Municipal. Editorial Jurídica, Santiago, 2005, p. 112.
basta 1) una actuación ( acción u omisión, acto o hecho) que infrinja o este al
margen de la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella; 2) un daño
el que automáticamente será antijurídico (lesión) por hecho de derivar de una
irregular o ilícita y 3) un nexo causal entre la falta y el resultado,
siendo en consecuencia, el artículo 42, el cumplimiento del mandato dispuesto
por el constituyente (artículos 38, 6 y 7 de la CPR). Bajo esta perspectiva, la
actividad de la Administración del Estado será irregular o, lo que es lo mismo,
constituirá una falta de servicio” 73 .
De las normas que establecen la responsabilidad por falta de servicio se
sigue que la responsabilidad de la Administración y las Municipalidades es
directa y personal.
“Es la falta de servicio el hecho determinante de
responsabilidad y no necesariamente la conducta de algún funcionario en
particular. En consecuencia, aunque usualmente la responsabilidad del Estado
recae directa y personalmente sobre el Fisco,
la Municipalidad u otro órgano
con personalidad jurídica propia a efectos patrimoniales” 74 .
1) Corte Suprema, en sentencia de 26 de Enero de 2005, en autos
caratulados “Bustos Riquelme, María A con Fisco de Chile” 75 , señala en su
73 HUEPE ARTIGAS, Fabián Andrés, Op. Cit., p.107.
74 BARROS BOURIE, Enrique: Op. Cit., p. 496.
CORTE SUPREMA, 26 de enero de 2005.En Revista de Derecho y Jurisprudencia. Tomo CII, 2005. Segunda Parte, Sección Primera, p.63.
considerando 10° lo siguiente en lo relativo a la falta de servicio: “la noción de
falta de servicio como vertiente específica de responsabilidad estatal por actos
u omisiones de su administración juega en el plano de las actividades de los
organismos que la integran respecto de los usuarios o destinatarios de los
servicios correspondientes y no se aplica en las relaciones de esos entes con
sus dotaciones”.
2) Corte Suprema, en sentencia de 6 de septiembre de 2006, en autos
caratulados “Juan Pablo Santelices y Marcela Luz Palacios Larenas contra la
Ilustre Municipalidad de Concepción 76 ”, en su considerando 12°, se expresa lo
siguiente: “Que, entonces, el problema se encuentra acotado, puesto que la
conclusión final del fallo impugnado consiste en que no hubo falta de servicio
por parte de la entidad demandada. Esta Corte, no puede sino concordar con
dicho predicamento, pues para que concurra falta de servicio, es menester que
exista una obligación legalmente consagrada, respecto de determinado órgano
de prestar alguno concreto y específico. Entonces, la
responsabilidad operará cuando el servicio a que por ley está obligado no se
preste, se cumpla en forma tardía, o de manera insuficiente, y luego exista
relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación, o cumplimiento
tardío o inadecuado, y el daño producido”.
76 CORTE SUPREMA, 6 de septiembre de 2006. En Revista Fallos del Mes, N° 573. Septiembre 2005-2006, p. 2373.
3) Corte Suprema, en autos caratulados “Vallejos Guiñez, Raúl con
Ilustre Municipalidad de Chillán”, que señala en su considerando 3° lo siguiente
“Que hace estribar la fundamentación de este capítulo del recurso el haber la
servicio faltando dos requisitos esenciales para su concurrencia, cuales son la
existencia de una obligación legal incumplida o cumplida en forma deficiente o
tardía y por supuesto la relación de causalidad entre la supuesta falta de
servicio y el daño reclamado” 77 .
4) Corte Suprema, en autos caratulados “Díaz Romero Paulina con Fisco
de Chile” 78 , en su considerando 3° expresa lo que sigue: “Que en cuanto a la
alegación de
la parte demandada de tratarse de una falta personal en que
incurrió el comandante de la aeronave, separable de la misión encomendada,
por lo que no le asiste responsabilidad en estos hechos, es importante destacar
que según lo ha sostenido reiteradamente esta Corte existe falta de servicio
deficientemente,
hacerlo, lo ha hecho en forma tardía o es el conjunto de la organización
institucional el que no ha respondido de manera adecuada. Si por esta falta de
indemnizarlo. La falta personal, en cambio, es aquella separable del ejercicio de
77 CORTE SUPREMA, 23 de abril de 2009. Rol de Ingreso N° 5029-2007. Véase en www.poderjudicial.cl
CORTE SUPREMA, 9 de noviembre de 2012, Rol de Ingreso N° 791-2010. Véase en www.poderjudicial.cl
la función ya sea por tratarse de hechos realizados por el funcionario fuera del
ejercicio de sus funciones, por ejemplo en el ámbito de su vida privada, o por
tratarse de actos
obedecen a móviles
funcionario obra con la intención de agraviar, apartándose de la finalidad de su
función, o cuando ha existido por parte de éste una grave imprudencia o
5) Corte Suprema, en autos caratulados
“Jorquera Mugoreni, Manuel
con Ilustre Municipalidad
Puente Alto” 79 , en
su considerando 7° ha
dispuesto lo siguiente: “Que la falta de servicio que irroga responsabilidad al
Estado se produce si sus órganos administrativos no actúan debiendo hacerlo,
perjuicios a los usuarios o destinatarios del servicio público. Para el caso de
autos, la falta de servicio se hace consistir en la
omisión o ausencia de
actividad municipal, debiendo ésta haber existido por serle impuesta
ordenamiento jurídico, es decir,
no se trata de cualquier omisión sino que de
una antijurídica, pues debió aquella actividad haber existido porque le estaba
impuesta por el legislador”.
79 CORTE SUPREMA, 12 de marzo de 2015. Rol de Ingreso N° 32432-2014. Véase en www.poderjudicial.cl.
6) Corte Suprema, en autos caratulados “Gómez Gómez, Juan
con Ilustre Municipalidad de Peñalolén” 80 , en su considerando 5° señala lo
siguiente: “Que la responsabilidad del Estado en materia sanitaria se genera por
la existencia de falta de servicio, factor de imputación de carácter subjetivo que
se presenta como una deficiencia o mal funcionamiento del servicio en relación
a la conducta normal que se espera de él, estimándose que ello concurre
cuando el servicio no funciona debiendo hacerlo y cuando funciona irregular o
tardíamente”.
Gobiernos Regionales en relación a la vía pública y señalización.
1.2.1 Municipalidades: características.
La Municipalidad es la organización administrativa que se desarrolla en
torno de una comuna y que se encarga del tratamiento de los diversos asuntos
que en ella se necesiten. Etimológicamente la palabra municipio viene del latín
80 CORTE SUPREMA, 2 de abril de 2015, Rol de Ingreso N° 2754-2015. Véase en www.poderjudicial.cl
municipium 81 , munus, numeris que significaba el centro de la toma de cargos.
En la actualidad este tipo de administración que presenta la organización
comunal va tomando mayor relevancia y participando de mayor manera en la
toma de decisiones que son importantes para los habitantes que residen en
ella, de ahí la importancia de analizar y comprender la manera en que estas
es decir, la responsabilidad que les cabe en determinados casos
que ocurren dentro de su territorio y donde se ven afectadas las personas.
Su importancia viene desde tiempos ancestrales, situándonos en su
origen con los
romanos, quienes organizaron en municipios su población,
específicamente los nuevos poblados conquistados, de manera que fuera más
fácil su organización y dependencia con la capital del imperio. Se siguió con
estas maneras de dividir a la población en otras civilizaciones importantes de la
época como los
egipcios, fenicios, griegos y así sucesivamente por grandes
estados del mundo, de la misma manera como ocurre actualmente en nuestro
En tal sentido estas subdivisiones territoriales, han sido creadas con la
finalidad de que el aparato estatal,
públicos – alcalde y consejo municipal
a través de funcionarios y servidores
a nivel general – se encuentren más
81 DICCIONARIO REAL ACADEMIA DE LA LENGUA ESPAÑOLA, (2014), [en línea] <http://lema.rae.es/drae/srv/search?id=IqVFonAXTDXX2p5JfDV5>. [Consulta 2 de Noviembre de 2014]
supuestamente más eficiente
población sea más cercana, personal, y con énfasis primordial en la satisfacción
de las necesidades básicas y a los requerimientos que la sociedad prevé, todo
ello en el espacio geográfico que conforma o circunscribe al municipio. Es de
esta manera que vinculan el carácter jurídico de sus actividades con el Estado,
además de la autoridad común a todos sus habitantes con que debe contar
cada municipio, personificada en el alcalde, quien organiza la Municipalidad con
jurídica y patrimonio propio, pero siempre considerando que se
encuentra inmersa en una organización mayor aún, como lo es el Estado.
Las Municipalidades han sido definidas por la LOCM
en su art. 1 inc. 2
como “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y
cultural de las respectivas comunas.” Este concepto es señalado también en el
art. 118 inc. 4 de la CPR. Así además el inc. 1 del mismo artículo indica que “la
administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine
la ley, reside en una Municipalidad”.
De su definición legal se desprenden variadas características que son
primordiales para entender la manera en que actúan, entre ellas encontramos,
corporaciones autónomas de derecho público, personalidad jurídica propia,
Al ser corporaciones autónomas de derecho público se desprende que
pueden actuar de manera independiente, sin tener que seguir en el ámbito de
sus atribuciones los mandamientos de otro órgano de la administración del
Esta autonomía puede definirse como la facultad que posee el municipio
para darse la estructura interna que estime adecuada y para ejercer las
funciones que le son propias. “Autonomía total es cuando estas facultades las
ejerce el municipio con entera independencia del Gobierno central y limitada,
cuando está sujeta a la tutela, subordinación o control del Estado” 82 . Esta
reitera en el
la LOCM,
cuando señala
Municipalidades gozaran de autonomía para la administración de sus finanzas.
La personalidad jurídica propia que poseen nos indica que constituyen un
sujeto de derecho independiente, es decir no actúan siguiendo lo que determine
el Fisco, bajo cuya personalidad jurídica actúan la mayor parte de los órganos
del Estado, en este caso
es un sujeto distinto de él. De esta manera
82 FERNÁNDEZ RICHARD, José. Derecho Municipal Chileno. Editorial Jurídica de Chile, 2003, p. 28.
Municipalidades pueden gestionar mejor los asuntos que sean importantes para
la comunidad. Como ejemplos que derivan de esta personalidad encontramos
su capacidad para contratar, para ser sujeto de derechos y obligaciones y para
poseer un patrimonio
y recursos propios, lo cual no sería posible sin ella. Se
reafirma su personalidad jurídica con lo señalado en el
art. 547,
Código Civil 83 donde las utiliza como ejemplos de personas jurídicas. “Algunos
sosteniendo que participaba solamente de la personalidad general del Estado,
categóricos en afirmar la personalidad jurídica del municipio.” 84 .
AZOCAR señala que “ello no ofrece dudas pues lo dice el art. 547 del Código
Civil y, por lo demás se desprende del mismo texto de la ley, que les otorga
capacidad suficiente no sólo para ejercer actos públicos, sino también de
derechos civiles patrimoniales 85 ”. Por su parte
SILVA CIMMA expone que “la
83 Art. 547 inc.2 del CC prescribe lo que sigue: “Tampoco se extienden las disposiciones de éste título a las corporaciones o fundaciones de derecho público, como la nación, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades religiosas, y los establecimientos que se costean con fondos del erario: estas corporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.”
FERNÁNDEZ RICHARD, José, Op. Cit., p.30.
85 AYLWIN AZÓCAR, Patricio. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Universitaria 1961, p.132.
Municipalidad es una persona jurídica de derecho público y constituye también
un servicio público de carácter descentralizado”. 86
De la personalidad jurídica se desprende el patrimonio propio que
independientemente, contando con medios y recursos
financieros que le
pertenecen y que por tanto puede gestionarlos de la manera que estime
necesaria para llevar a cabo sus múltiples cometidos. El gasto o la manera en
que organice la distribución de sus recursos
en distintos aspectos dependen
sólo de ella y no de agentes externos que le señalen como debe hacerlo y en
gestiones, sin perjuicio de la rendición de cuentas que debe publicar
periódicamente, y de los aportes y subvenciones que debe efectuar el Estado
para ir en ayuda de determinadas Municipalidades, en ámbitos de relevancia a
nivel nacional como son la salud y educación.
La Municipalidad es un órgano de descentralización administrativa y por
ello puede tomar decisiones independientemente, no siendo la administración
pública central la que tome las decisiones que interesen a la comuna. Así se
persigue una mejor gestión municipal, ya que los asuntos son manejados por
los propios interesados. De ella se deriva su autonomía territorial. “En el caso
86 SILVA CIMMA, Enrique. Derecho administrativo chileno y comparado. Editorial Jurídica de Chile, Tomo II, 1996, p 290.
administrativa, ya que se le han adjudicado poderes de decisión y, aun más, por
primera vez queda estampado este concepto en la propia definición del art. 118
de la Constitución Política de 1980 y art. 1 de la Ley Nº 18.695” 87 .
Para un mayor análisis en la materia, es necesario conocer la diferencia
entre la descentralización y desconcentración. La descentralización
es “aquel
sistema en que el servicio se presta por una persona jurídica pública, creada
por el Estado, pero distinta de él, con un patrimonio propio y cierta autonomía
respecto del poder central” 88 .
Respecto a sus elementos VILLAGRÁN ABARZÚA nos señala que sus
elementos esenciales son “la adjudicación de competencias
a un organismo
determinado creado por ley; dotarlo de personalidad jurídica de derecho
público, de poder de decisión y de viabilidad, vale decir, que las competencias
guarden relación con las características del organismo; que se le dote de un
adecuado y real sistema de financiamiento, y que el control que se ejerza sobre
el organismo no limite su autonomía” 89 . El profesor CEA EGAÑA indica que
presentan cuatro características copulativas “son dotados de personalidad
jurídica de derecho público, funciones, atribuciones y patrimonio propio; sus
87 FERNÁNDEZ RICHARD, José. Op. Cit., p. 23.
AYLWIN, Patricio y AZÓCAR, Eduardo. Derecho Administrativo, Editorial Universidad Andrés Bello, Santiago, 1996, p.161.
89 VILLAGRÁN ABARZÚA, Marcelo. La Descentralización en Chile, Revista de Actualidad Jurídica, Universidad del Desarrollo N°23, 2011, p. 384.
integrantes son, por regla general, elegidos por sufragio universal en votación
directa; poseen un régimen estatutario propio, dictado con autonomía por sus
órganos internos; y poseen un sistema de control interno, lo cual no obsta la
existencia de una tutela legal externa” 90 .
El art. 26 inc 3 de la LOCBGAE señala las características básicas de éste
sistema, disponiendo
lo que sigue: “Los servicios descentralizados actuaran
con la personalidad jurídica y el patrimonio propio que la ley les asigne y
estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través
del Ministerio respectivo. La descentralización podrá ser funcional o territorial”.
La desconcentración por su parte “es la atribución de competencias del
órgano superior, o del central a otro periférico, en el ámbito de una misma
persona jurídico- administrativa” 91 . Así SOTO KLOSS señala que “se da el
administrativas que hace la ley en un órgano inferior dentro de la línea
jerárquica de un ente de la administración del Estado” 92 .

References: artículo 5

Artículo 6
 Artículo 7
 artículo 4

artículo 152
 artículo 19
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 21
 artículo 42
 artículo 21
 artículo 38
 artículo
152
 artículo 38
 artículo 45
 artículo 42

Artículo 4

Artículo 44
 artículo 4
 artículo 33

artículo 21
 artículo 2314
 artículo 21
 artículo 142
 artículo 38
 artículo 9
 artículo 2320
 artículo 42