Source: http://www.amcorteconti.it/giurisp/appello_cessazione.htm
Timestamp: 2014-11-25 21:41:13+00:00

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Nuova pagina 82
CORTE DEI CONTI - SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE D�APPELLO - sentenza n. 3 del 9 gennaio 2004 - Presidente De Pascalis - Relatore
LONGONI � Procura Generale c/ S.B., B.G., M.M. (avv.ti Bertolissi, Manzi) - (riforma sezione Veneto n. 1389/01 del 18.7/17.10.2001 dichiarando la cessazione della materia del contendere).
Giudizio di responsabilit� amministrativa � giurisdizione contabile � giudizio di appello � produzione della documentazione attestante il ripiano del danno erariale � cessazione della materia del contendere - sussiste.
Una volta prodotta dalla parte appellante la documentazione attestante il ripiano del credito erariale sorto a seguito della condanna pronunciata in primo grado e non essendo stata questa contestata dalla controparte pubblica n� sotto l'aspetto dell'autenticit� n� sotto quello della veridicit�, si deve prendere atto della conseguente cessazione della materia del contendere.
Funzione di ammonimento delle sentenze della Corte dei conti e invito all�autotutela.
La sentenza in parola, dimostra l�importanza della cd. �funzione di ammonimento e di orientamento� che le sentenze della Corte dei conti esercitano sugli amministratori ed i dipendenti pubblici.
Infatti, la vicenda in parola, a suo tempo esaminata dalla sezione Veneto della Corte dei conti con la sentenza n. 1389/2001 (pubblicata nel n. 1/2002 di Giustizia amministrativa, pag. 158, con nota di M. Perin, �L�intervento ad adiuvandum nel processo contabile e la responsabilit� per colpa grave per mancato introito di crediti della p.a.�), aveva riconosciuto la presenza della colpa grave, a carico di alcuni dirigenti comunali, i quali con la loro condotta amministrativa non si erano adoperati per introitare varie somme provenienti dagli oneri di urbanizzazione, a seguito del rilascio delle concessione edilizie, realizzando, cos�, un pregiudizio finanziario conseguente ad una sostanziale rinuncia al diritto di credito dell�ente comunale.
Una volta attivata l�azione di responsabilit� amministrativa, nella quale si inseriva anche un�interessante vicenda di intervento nel processo contabile (e per la quale si rinvia alla precedente nota di commento), con l�individuazione dei responsabili del mancato perseguimento del credito e la conseguente sentenza di condanna, l�amministrazione comunale avviava (finalmente) i necessari procedimenti per il recupero degli oneri di urbanizzazione che, fino a quel momento, erano stati trascurati.
Di tale situazione ne d� atto la sentenza della II sezione d�appello, dal momento che, nel corso del procedimento, � risultato che l'Avvocatura comunale ha svolto, in ordine alle debenze che hanno originato il paventato pregiudizio erariale, una copiosa serie di iniziative recuperatorie dei crediti, vantati dal Comune, nei confronti dei debitori, non escludendosi che tali iniziative siano state facilitate (e/o favorite n.d.r.) dalla proposizione del giudizio di responsabilit� amministrativa.
Ebbene, � abbastanza semplice arguire che, in assenza dell�iniziativa della Procura regionale (ed anche dello stesso interventore nel giudizio di primo grado), il credito comunale sarebbe rimasto fermo (utile solo per aumentare nei documenti contabili del bilancio le somme relative all�avanzo di amministrazione), perch� le attivit� di riscossione non venivano attuate in alcun modo.
A tal punto, la vicenda pu� essere di ammaestramento per le pubbliche amministrazioni, dal momento che la mancata riscossione dei propri crediti (nel caso specifico quelli in materia urbanistica), oltre a depotenziare le previsioni di versamenti obbligatori stabiliti dalle norme in determinati settori, indispensabili per contribuire alla spese generali della collettivit�, induce gli stessi cittadini a tenere, per il futuro, comportamenti riprensibili, sotto il profilo della mancata partecipazione alle spese dell�amministrazione.
Infatti, quando si � in presenza di un credito dell�amministrazione accertato e confermato, certamente, costituisce danno erariale la somma che doveva essere acquisita dall�amministrazione nell�esercizio delle sue funzioni e che questa non si � preoccupata (pi� di tanto) di conseguire.
Ai fini dell�addebito di responsabilit� occorrer� ricercare, poi, nel comportamento degli amministratori e/o dirigenti responsabili, la presenza della colpa grave, da rinvenire in quelle condotte caratterizzate da inescusabile negligenza e violazione degli elementari obblighi di servizio, come il doversi adoperare per la riscossione dei crediti dell�amministrazione, tenuto conto che l�evento dannoso (cio� il mancato introito di somme) � agevolmente prevedibile con un giudizio ex ante, cos� come richiesto dalla giurisprudenza (cfr. ex multis Corte dei conti, Sez. Sicilia, n. 1113 del 17.6.2003, Riv. Corte dei conti, n. 3/2003, pag. 231).
D�altra parte la giurisprudenza (cfr. Corte dei conti, sez. II centrale, n. 80 del 22.2.2001) ha gi� ravvisato la colpa grave degli amministratori che si sono disinteressati dello stato confusionale dell�organizzazione del servizio tributi, servizio che era rimasto del tutto inerte nell�accertamento e nell�esazione dei contributi dovuti per l�urbanizzazione e le concessioni edilizie, fino a provocare la virtuale decadenza dei relativi crediti dell�ente.
Nondimeno, la vicenda dimostra l�attenzione che gli amministratori devono porre nell�attivit� di recupero dei propri crediti, perch�, oggi pi� che mai, l�azione amministrativa deve essere fondata sui principi dell�art. 1 della legge n. 241 del 1990, dove l�attivit� amministrativa persegue i fini indicati dalla legge ed � retta da criteri di economicit�, di efficacia e di pubblicit�, i quali diventano i fondamenti di un�amministrazione economicamente competitiva.
Infatti, a questo proposito merita di essere ricordata anche la recente sentenza della Corte di cassazione (SS.UU. civ. 29.9.2003, n. 14488), dove si afferma la necessit� dell�estensione della giurisdizione della Corte dei conti alla valutazione, nel giudizio di responsabilit�, del rapporto di ragionevole proporzionalit� tra costi e benefici, nell�ambito del pi� ampio vaglio del rapporto tra obiettivi conseguiti e costi sostenuti, da configurarsi quali valutazioni di legittimit�, e non di mera opportunit�, risalenti all�art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Questa impostazione, soprattutto nell�attuale momento, assume un importante rilievo per evitare che i costi dell�inefficienza amministrativa (nel caso specifico discendente dalla mancata acquisizione al bilancio comunale degli oneri di urbanizzazione da porre a carico di soggetti privati) vengano ulteriormente scaricati sui cittadini che hanno rispettato le regole, versando, nei termini di legge, le somme di spettanza dell�amministrazione.
Nondimeno, � necessario assicurare, anche sul fronte dell�acquisizione delle somme provenienti da crediti della p.a., il rispetto del principio del buon andamento (art. 97 Cost.), finalizzato al corretto reperimento delle risorse finanziarie che sono, com�� noto, limitate, tenuto conto, altres�, del fatto che deve essere ricompreso tra i doveri dell�amministrazione, agire in autotutela, non solo per proteggere il patrimonio pubblico gi� esistente (ad esempio recuperando le somme indebitamente versate), ma anche per preservare i propri crediti, evitando che questi cadano in prescrizione a causa di comportamenti inefficienti degli apparati amministrativi.
Tutto ci� appare in linea con quella giurisprudenza che afferma l�esistenza di un preciso dovere dell�amministrazione nell�adoperarsi per le scelte dirette al contenimento della spesa pubblica, in esplicita adesione al canone costituzionale di buon andamento (cfr. Cons. Stato sez. V, sentenza 18 settembre 2002, n. 4751), cos� come viene interpretato dalla dottrina pi� attenta (S. Giacchetti, I nuovi confini della giustizia amministrativa, in Rassegna Cons. Stato, vol. 10/2003, pag. 1926 e segg.).
Da ultimo, la vicenda in rassegna dimostra che occorre tenere sempre alta la guardia nei comportamenti degli apparati amministrativi, al fine di evitare non solo la trascuratezza delle gestioni amministrative, ma anche comportamenti poco trasparenti che, il pi� delle volte, possono nascondere favoritismi e parzialit�. In questo caso l�azione di responsabilit� amministrativa ha fatto s� che l�ente pubblico si attivasse prontamente nel recupero di crediti dimenticati da molto tempo, con la conseguenza che la condanna pronunciata in primo grado non avesse pi� effetto nei confronti dei responsabili.
Nella sentenza in parola resta solo un dubbio per l�incomprensibile omissione della pronuncia sulle spese da parte della sezione d�appello, attraverso l�asettica formula di stile �nulla sulle spese�, dal momento che l�azione di responsabilit� era sorta a seguito di un sicuro comportamento omissivo degli appellanti (i quali non erano, di certo, stati ingiustamente incolpati), ma forse il collegio giudicante ancora non era edotto sulla portata della recente pronuncia delle Sezioni unite della Corte di cassazione (sent. 1 ottobre-12 novembre 2003, n. 17014), dove si afferma che la Corte dei conti non supera i limiti della propria giurisdizione quando stabilisce, a conclusione del giudizio di responsabilit� amministrativa, la compensazione delle spese, compensazione che, come affermato dal giudice della legittimit�, attiene al merito della controversia.
Con sentenza n. 1389/01 del 18.7/17.10.2001, la Sezione giurisdizionale per il Veneto condannava, con uso del potere riduttivo, i sigg. dott. S. Bruno, arch. B. Gianni e rag. M. Maurizio al pagamento, in favore del Comune di Vicenza, della somma pro-capite di � 83.500.000, oltre rivalutazione. La condanna era disposta a titolo di risarcimento del danno di � 358.000.000 da essi causato nella qualit� di dipendenti di quel Comune; il S. era preposto alla Sezione Amministrativa Edilizia Privata (Ripartizione IX), il B. alla Sezione Edilizia Privata (Ripartizione VI) e il M. alla Sezione Amministrativa Edilizia Privata (Ripartizione IX).
Il danno era connesso al computo e alla riscossione di oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione dovuti ai sensi dell'art. 81 della legge regionale 27.6.1985,n. 61; oneri concernenti una concessione edilizia in deroga per la ristrutturazione di un fabbricato sito in viale Verona, e rilasciata alla ditta immobiliare �omissis�, cui subentrava in contitolarit� la Societ�
omissis s.r.l. con richiesta di successive varianti.
In particolare, i summenzionati erano stati riconosciuti colpevoli, quali coautori della determinazione assunta con nota del 12.11.1997, di aver erroneamente ricalcolato gli oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione nonch� i relativi accessori per ritardo nell'adempimento delle rateizzazioni da escutere a carico della societ� obbligata, di fatto rinunciando alla completa rivendicazione delle somme effettivamente dovute, secondo legge, al Comune di Vicenza.
Avverso, la menzionata sentenza si sono gravati i soccombenti, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Mario Bertolissi e Luigi Manzi; il dr. S., con atto d'appello depositato il 4 gennaio 2002; l'arch. B. e il rag. M., con distinti atti d'appello incidentali depositati l'8 gennaio 2002.
Le censure mosse possono riassumersi nei seguenti argomenti, in parte comuni a tutti gli appellanti.
Manca l'attualit� del danno che si pretende causato al Comune di Vicenza.
L'atto del 12.11.1997, sottoscritto dai funzionari ora appellanti, non ha natura di rinuncia ad un diritto e non ha prodotto nessun effetto.
Il predetto atto non poteva liberare la societ� concessionaria, rispetto a somme dovute per legge a titolo di contributo di concessione, rendendone irreversibile il mancato introito.
Il Comune, in virt� dei suoi generali �poteri di autotutela�, pu� in qualunque momento rivedere la liquidazione ed il calcolo dei contributi concessori, fino allo spirare del termine di prescrizione decennale decorrente dal momento del rilascio della concessione. Nel caso di specie non � ancora intervenuta la prescrizione ed � tuttora possibile il recupero effettivo degli oneri esattamente dovuti dalla ditta concessionaria.
La sentenza di 1� grado ha applicato, invero un'inammissibile concetto probabilistico di danno. Ma � sufficiente osservare, in contrario, che l'illecito in questa sede rilevante non � di pericolo, ma d'evento.
Non sussiste il necessario requisito della �gravit�� della colpa, attesa la complessit� della vicenda.
Negli appelli B. e M. si sottolinea che la nota del 12.11.1997 � caratterizzata �da una stessa concatenazione logico giuridica� tale da escludere che la condotta dei sottoscrittori sia affetta dall'assenza del �minimum� di comune diligenza ed avvedutezza.
Si fa notare nell'appello S. che la recente attivit� di recupero dei crediti si deve all'iniziativa del S., che ha rappresentato all'amministrazione comunale l'opportunit� di far accertare i conteggi.
L'arch. B.era preposto alla Sezione Edilizia Privata le cui competenze erano limitate alla determinazione dei contributi dovuti dal concessionario in sede di rilascio ed esulavano dall'adozione di provvedimenti sanzionatori o recuperatori.
Si prospetta, inoltre, la tesi secondo cui nelle firme apposte in calce dalla menzionata nota del 12.11.1997 devesi ravvisare un mero �visto accompagnatorio� o una �sottoscrizione pleonastica�.
4- Gli appellanti censurano la dichiarata ammissibilit� dell'�intervento adesivo dipendente� svolto in primo grado dai sigg. R. e C.; intervento che avrebbe avuto l'effetto di porre in cattiva luce l'operato dei funzionari comunali.
Gli appellanti concludono chiedendo l'annullamento della sentenza impugnata o, in via del tutto gradata, una maggiore applicazione del potere riduttivo.
La Procura Generale ha rassegnato le proprie conclusioni con atto depositato il 3.6.2002.
Richiesta la riunione degli appelli ai sensi dell'art. 335 c.p.c., il Requirente osserva in confutazione delle censure addotte dagli appellanti quanto segue.
Sub 1- Dalla sentenza impugnata risultano tre circostanze oggettive.
- la divergenza per tabulas tra somme complessivamente dovute dal privato (per oneri e per ritardi negli adempimenti) e somme riscosse in concreto, alle scadenze, dell'ente pubblico;
- il succedersi di due determinazioni (la prima del 29.11.1996 e la seconda del 12.11.1997), mediante le quali gli uffici comunali, intrapresa una procedura di corrispondenza e concordamento con la ditta onerata, sono addivenuti, per fatti concludenti, ad accertamento e liquidazione delle somme.
- la aleatoriet� del fatto che sia tuttora possibile recuperare alcunch� nei confronti della ditta concessionaria, in stato di liquidazione, attraverso una sorta di ravvedimento amministrativo operoso e tardivo ma, con ogni verosimiglianza, del tutto inefficace.
Nella specie, sottolinea il Requirente, si � in presenza non di omissioni, bens� di specifiche e formali determinazioni degli uffici comunali, tra cui la nota assunta il 12.11.1997; nota nella quale il Comune ha accertato in rettifica e liquidato conclusivamente le somme dovute, comunicandole al privato e, di fatto, satisfattivamente rinunciando a quanto diversamente spettante secondo legge.
Susseguente alla citata nota vi � anche uno svincolo di fideiussione (provvedimento n. 22894-10-8-3 del 5.8.1998) evidentemente emanato sul presupposto del completo e regolare versamento delle somme dovute. Ci� significa che la facolt� di autotutela � oggettivamente pregiudicata dalle determinazioni gi� assunte e la concessionaria omissis potrebbe, qualora fosse esercitata l'autotutela, opporre valide ragioni a pretese �diverse� azionate dal Comune per un eventuale ravvedimento decisionale.
Peraltro, attese le seguenti circostanze: a) - il tempo trascorso sia dalla data di rilascio delle concessioni sia dalla scadenza dei termini per l'ultimazione dei lavori sia dalla scadenza dei termini di pagamento; b) - la circostanza che non risultano effettuati recuperi coattivi; c) - il fatto che il Comune di Vicenza sin dal 1997 ha formalmente adottato una sorta di determinazione decisionale �a sanatoria� comunicata ricettiziamente alla ditta concessionaria; d) - infine, il grave stato finanziario di quest'ultimo; devesi concludere che il danno, azionato nel presente giudizio, deve considerarsi certo ed attuale.
Quanto ai versamenti effettuati dalla omissis, il Requirente osserva che la pur citata reversale n. 4411/2001, per � 118 milioni, attiene ad obbligazione tributaria totalmente diversa, cio� all'acconto ICI.
Sub-2- Il Requirente ricorda che la materia degli oneri di urbanizzazione trova rigorosa regolamentazione normativa, statale e regionale, senza lasciare spazio ad alcune discrezionalit� ed esige, da parte dei funzionari comunali addetti diligenza nello svolgimento di adempimenti applicativi vincolati. Oggettivamente inescusabile, nella specie, appare la condotta contestata, posto che la diligente applicazione delle norme ed un minimum di cautela nelle determinazioni assunte con la nota del 12.11.1997 avrebbe forse potuto scongiurare, sia pure in ritardo, l'irrimediabile perdita di entrate.
Sub 3- Quanto alla censura relativa all'incidenza causale di ciascun convenuto, il Requirente osserva che alla Sezione Edilizia Privata diretta dall'arch. B. competeva la contabilizzazione degli oneri, mentre all'ufficio sanzioni amministrative (cui era preposto il rag. M.) competevano gli adempimenti connessi al mancato pagamento dei contributi. Al dr. S. competeva lo svolgimento di attivit� consultiva giuridico-amministrativa in materia di edilizia.
Data l'oggettiva correlazione delle competenze, � perfettamente de iure e comprensibile la partecipazione attiva dei vari funzionari competenti alla istruttoria ed alle determinazioni conclusive assunte nella vicenda.
Sub 4- Quanto alla censura circa l'ammissione dell'intervento adesivo spiegato dai sigg. R. e C., il Requirente sostiene che la natura stessa dell'intervento porta ad escludere che la sua ammissione abbia potuto sortire gli effetti lesivi paventati dai ricorrenti.
La Procura Generale, infine, dopo essersi dichiarata contraria all'esercizio ulteriore del potere riduttivo, chiede la reiezione degli appelli e la conferma della sentenza impugnata, con condanna in solido degli appellanti alle spese del giudizio d'appello.
Con memoria depositata il 12 giugno 2003 con allegata ampia documentazione l'arch. B.pone in evidenza come i fatti provino in concreto l'assoluta mancanza di certezza ed attualit� del danno contestato agli attuali appellanti. L'azione recuperatoria delle somme dovute dalla societ� omissis, a titolo di oneri urbanizzativi, sanzioni ed interessi per ritardato pagamento, non solo � stata avviata, ma � andata a buon fine.
In particolare, si citano tre note dell'Avvocatura civica vicentina dell'ottobre e del novembre 2002 e del 30 maggio 2003 che danno conto delle iniziative intraprese, tra le quali quella dell'escussione della polizza fideiussoria relativa al costo di costruzione, per � 235.862.078. Medio tempore la omissis s.r.l. ha versato altre � 230.000.000 e da ultimo �146.331,78; sicch� il credito comunale relativo agli oneri concessori pu� ritenersi soddisfatto.
Si insiste per l'annullamento della sentenza impugnata.
All'odierna udienza dibattimentale sono intervenuti l'avv. Bertolissi e il P.M. L'avv. Bertolissi ha sottolineato che i dati finali sono satisfattivi, e che gli argomenti difensivi sono stati ignorati in primo grado. Ha posto in evidenza che le argomentazioni di cui alla memoria conclusiva erano state, in buona sostanza, anticipate in tutte le fasi processuali precedenti.
Il P.M. ha osservato, tra l'altro, che gli argomenti della memoria conclusiva sono nuovi e quindi inammissibili.
Non sembra che sia stato sanato il debito di cui si � discusso nella vicenda. Ha concluso, chiedendo la conferma della sentenza impugnata.
L'avv. Bertolissi ha replicato che le somme recuperate riguardano quelle indicate in sentenza.
Gli appelli, essendo diretti avverso la stessa sentenza, vanno decisi in un �unicum
processus�; ne deve quindi disporsi la riunione ai sensi dell'art. 335 c.p.c..
Giova, anzitutto, puntualizzare l'entit� del danno, addebitato ai convenuti, ora appellanti, nonch� le singole componenti di esso.
Secondo la prospettazione attorea, fatta propria dalla sentenza impugnata, una prima voce � costituita dalla sanzione ex art. 81 della legge regionale n. 61 del 1985, per � 161.693.000, pari ai 4/3 del contributo relativo ad una prima concessione edilizia. Una seconda voce � costituita dalle penalit�, non riscosse per il mancato tempestivo pagamento di tre rate degli oneri contributivi connessi ad una seconda concessione edilizia. Dette rate ammontavano rispettivamente a � 2.468.000, 109.183.000, e 109.183.000. Una terza voce riguarda la penalit� non riscossa di L. 23.100.000 per il mancato tempestivo pagamento di un contributo relativo ad una variante della concessione edilizia.
In totale il danno, insorto per il fatto che l'Amministrazione avrebbe irrevocabilmente rinunciato (a seguito della nota lettera a firma dei convenuti, ora appellanti) ad esigere dalla concessionaria le sanzioni di cui sopra, � stato quantificato in � 405.627.000. Poich� la concessionaria aveva versato un importo non dovuto di circa � 48.000.000, tale danno � risultato ammontante a � 358.000.000 (405.627.000 � 48.000.000 ).
Il giudice di primo grado, tuttavia, ha ritenuto, facendo ricorso al potere riduttivo, di addebitare ai tre soccombenti, ora appellanti, la somma pro-capite di � 83.500.000, ossia la somma complessiva di � 250.000.000.
Orbene, dalla documentazione versata in atti dall'appellante B. risulta che l'Avvocatura Comunale di Vicenza ha svolto in ordine alle debenze per il titolo per cui � causa una copiosa serie di iniziative recuperatorie dei crediti vantati dal Comune nei confronti della omissis. In particolare, tra tali iniziative (il cui avvio non pu� escludersi sia stato facilitato dalla proposizione del presente giudizio), vanno segnalate:
1 � l'escussione della polizza fideiussoria per � 235.862.078;
2 � cinque ordinanze ingiuntive ai sensi del R.D. n. 639/1910 per recupero di oneri di urbanizzazione non versati da parte della Omissis;
3 � promozione delle azioni necessarie per la tutela del credito vantato dal Comune nei confronti della omissis e della omissis, evento causa di quest'ultima;
4 � promozione dell'azione revocatoria dell'atto di alienazione immobiliare stipulato della omissis a favore della omissis, nei confronti della quale � stata � stato concesso dal Tribunale di Vicenza decreto ingiuntivo per � 193.607,46, assistito da ipoteca giudiziale sull'immobile che ha un valore di 18 milioni di euro.
Come frutto delle iniziative svolte, risulta, sempre dalla documentazione versata, che la omissis ha corrisposto al Comune, con imputazione al capitolo oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, le seguenti somme: � 235.862.078 (quale escussione della polizza assicurativa); � 230.000.000 (versate in tre tranches: � 50 milioni il 26.11.2001; � 100 milioni il 17.12.2001 e euro 41.316,55 pari a 80.000.000); infine, � 146.331,78 pari a � 283.338.000, come attestato dal Direttore del Servizio Contabilit� Finanziaria.
Poich� la documentazione prodotta appare credibile, la stessa non essendo stata contestata dalla controparte n� sotto l'aspetto dell'autenticit� n� sotto quello della veridicit�, il Collegio � indotto a concludere che il danno, azionato nel giudizio de quo, sia stato in toto ripianato. Devesi, pertanto, prendere atto della conseguente cessazione della materia del contendere.
Non sembra che possa accettarsi l'obiezione del P.M. secondo cui gli argomenti di cui alla memoria conclusiva dell'arch. B. sarebbero �nuovi� e, come tali, inammissibili in questa sede d'appello.
Va da s�, infatti, che i documenti, ora versati, si riferiscono a fatti intervenuti dopo la fase di primo grado del giudizio e, quindi, evidentemente non opponibili in detta fase.
La formulazione della surriferita valutazione prognostica rende ultroneo l'esame di ogni altra questione in rito e in merito, che rimane in essa assorbita Attesa la riferita conclusione, va dichiarata la compensazione delle spese.
La Corte dei Conti, Sez. II giurisdizionale centrale, ogni contraria istanza eccezione e difesa reietta, in totale riforma della sentenza impugnata, meglio indicata in epigrafe, dichiara, previa la riunione degli appelli ex art. 335 c.p.c., la cessazione della materia del contendere.

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