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Timestamp: 2018-06-24 10:52:00+00:00

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Normalización del modelo neoliberal de expansión residencial más allá del límite urbano en Chile y España | Jiménez | Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales
Inicio > Vol. 44, núm. 132 (2018) >	Jiménez
Víctor Jiménez. Universidad de Extremadura, Cáceres, España.
Rodrigo Hidalgo. Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile.
Antonio-José Campesino. Universidad de Extremadura, Cáceres, España.
Voltaire Alvarado. Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile.
resumen | El crecimiento urbano contemporáneo adopta patrones fragmentados y escasamente densos. El proceso se ha tomado como norma general dentro de un modelo de Estado neoliberal, que lejos de restringir la expansión de lo urbano por ocupación del espacio rural, lo fomenta desregulando el uso del suelo no urbanizable. La ratificación de la participación estatal en la construcción de este fenómeno requiere el análisis de las herramientas que lo posibilitan. Así, utilizar una metodología que incluya el examen y comparación de cuerpos normativos se hace ineludible para revelar el grado de colaboración administrativa que, por acción u omisión, sustenta la producción de espacio residencial. Por lo tanto, el objetivo del presente estudio es corroborar la tendencia generalizada hacia la normativización de la ciudad difusa, que hoy se encuentra ampliamente respaldada en Chile, afianzado un estadio avanzado del proceso hacia el que España transita.
palabras clave | expansión urbana, planificación urbana, relación campo-ciudad.
abstract | Contemporary urban growth adopts fragmented and sparsely dense patterns. The process has been taken as a general rule within a neoliberal state model, which, far from restricting the expansion of the urban by occupation of the rural space, promotes it by deregulating the use of undeveloped land. The ratification of state participation in the construction of this phenomenon requires the analysis of the tools that make it possible. Thus, using a methodology that includes the examination and comparison of normative bodies becomes inescapable to reveal the degree of administrative collaboration that, by action or omission, supports the production of residential space. Therefore, the objective of this study is to corroborate the generalized tendency towards the normalization of the diffuse city, which today is widely supported in Chile, reinforcing an advanced stage of a process which Spain is beginning to experience.
keywords | urban sprawl, urban planning, countryside-city relationship.
Recibido el 17 de diciembre de 2016, aprobado el 4 de abril de 2017
E-mails: V. Jiménez, victorjb@unex.es | R. Hidalgo, rhidalgd@uc.cl | A.-J. Campesino, acampesi@unex.es | V. Alvarado, vcalvarado@uc.cl
Los gobiernos deben asumir su cuota de responsabilidad, ya que han facilitado el consumo insostenible del territorio, estableciendo “mecanismos de complicidad entre los planeamientos de ordenación ambiental y los urbanísticos para burlar las sentencias judiciales” (Delgado, 2012, p. 139). En la lucha contra esta doctrina generalizada surgió el manifiesto “Por una nueva cultura del territorio” (aa.vv., 2006), en el que geógrafos y otros expertos urbanistas denunciaron, en pleno cenit de la “década prodigiosa” del urbanismo español (Burriel, 2008), los desmanes urbanísticos y sus consecuencias.
La multiplicación de estos instrumentos, aun siendo el medio adecuado para la ordenación urbana, no ha resultado definitoria para alcanzar los objetivos planteados. Los vaivenes legislativos han pervertido su cometido al facilitar un modelo de expansión urbana difusa. Tras esta legitimación de la expansión urbana desmedida se encuentran ideologías liberales, presentes en los marcos normativos estatales como el Decreto con Fuerza de Ley (dfl) nº 458 de 1975, General de Urbanismo y Construcciones de Chile (lguc) o, de forma meridiana, la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales, del Gobierno de España, cuyas ideas se afianzarían posteriormente en la lrsv.
La Ley (dfl nº 458 de 1975) y Ordenanza (Decreto Supremo n° 47 de 1992) General de Urbanismo y Construcciones de Chile (oguc) son los pilares de la regulación urbanística del país, los cuales mantienen su vigencia gracias a numerosas modificaciones (46 y 93 reformas, respectivamente). Especial importancia tienen también las sucesivas Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano (pndu), por cuanto sus conclusiones, aun no siendo vinculantes, se trasladan a los cuerpos legislativos. Las pndu aprobadas fueron las de 1979, 1985 y 2013, esta última vigente. Uno de los principios generales de la primera fue que el suelo urbano no era un recurso escaso, por lo que, según Trivelli (1981), la política estaba orientada a la regulación automática del crecimiento de las ciudades a partir del mercado libre de la tierra y un rol subsidiario del Estado. Posteriormente, la pndu de 1985 dio un giro importante al declarar la planificación del desarrollo urbano como función privativa del Estado, pero su derogación mediante la aprobación del Decreto Supremo (ds) de Vivienda y Urbanismo nº 259 supuso una vuelta atrás en el papel que la administración central debía asumir sobre el urbanismo chileno (Torres, 2005). Por último, la actual pndu retoma, en teoría, la preocupación por la salvaguarda del bien común y la puesta en marcha de un modelo sustentable de expansión urbana que hasta el momento no tiene reflejo en la legislación.
tabla 1	|	Jerarquía de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística de Chile
fuente	dfl nº 458 de 1975, general de urbanismo y construcciones de chile.
La primera fue la aprobación del ds nº 420 (1979) para la modificación del Plan Regulador Intercomunal de Santiago de 1960, que contribuyó a la densificación de las áreas urbanas y posibilitó su extensión, lo que se materializó en un aumento de “aproximadamente 60.000 hectáreas, equivalente al 160% del área urbana” (Vicuña, 2013, p. 4). En la densificación urbana chilena juegan un papel fundamental los condominios, amparados y regulados por la Ley nº 19.537 sobre copropiedad inmobiliaria y su reglamento (ds nº 46 de 1998), que permite simultáneamente la propiedad compartida sobre los terrenos y la propiedad exclusiva sobre las viviendas.
La segunda reforma fue la aprobación del Decreto Ley (dl) nº 3.516 en 1980, que ha tenido una influencia mayúscula en la colonización residencial de los terrenos rurales (figura 1). Su aprobación incrementó la densidad edificatoria de esta clase de suelo, reduciendo la subdivisión predial mínima de las 20 hectáreas fijadas por el dl n° 752, de 1974, hasta las 0,5 hectáreas. Así, el uso residencial establecido por el artículo 55 de la lguc fue transformado en aprovechamiento urbanístico una vez superados los escollos anecdóticos, como la necesaria vinculación de la vivienda con una explotación agraria. El dl nº 3.516, al igual que la lguc y la oguc, no define ni el tipo ni el tamaño de la explotación agraria, lo que condujo a la proliferación de viviendas en terreno rural asociadas a raquíticos aprovechamientos agrarios, a menudo ficticios. Se facilitó, por lo tanto, la autopromoción de viviendas para pequeños propietarios, que pertenecían mayoritariamente al nivel socioeconómico medio-alto y alto. Este hecho multiplicó la ocupación residencial de predios rústicos gracias al inferior costo inicial de la vivienda por la localización de las propiedades y su reducido tamaño, las cuales mantenían ventajas comparativas (libertad en la tipología edificatoria y espacio libre propio) a pesar del inherente déficit de servicios que sufrían.
figura 1	|	Densificación residencial en el entorno periurbano de Santiago de Chile (Chicureo, 2003-2016)
fuente	elaboración propia con base en nasa images, google earth.
Es preciso resaltar que el dl nº 3.516 es una norma básica estatal cuyo principal cometido teórico es potenciar y regular la producción agraria minifundista. Sin embargo, parece evidente que detrás de una innovación de la legislación agraria con un cierto halo social se escondía una verdadera transformación del panorama urbanístico. No obstante, el decreto fija parámetros mínimos que pueden ser elevados desde el planeamiento. Justamente, el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (prmv) fijó la subdivisión predial mínima en dos hectáreas, mientras que el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (prms) de 1994 estableció este parámetro para las zonas externas al límite urbano en un mínimo de cuatro hectáreas en algunas comunas y categorías de suelo, lo que no logró atajar la situación, puesto que los propietarios se anticiparon a la iniciativa y subdividieron previamente sus parcelas (Salazar & Cox, 2014). Además, en el caso de Santiago estas restricciones solo hacen referencia al proceso de parcelación, por lo que sobre los lotes pretéritos ya inscritos en el Conservador de Bienes Raíces, el prms ha establecido un aprovechamiento urbanístico potencialmente superior en términos relativos, que aumenta a medida que el tamaño de la propiedad disminuye.1 Los coeficientes de constructibilidad máxima están establecidos de forma general en el 0,1, lo que implica la edificación de una vivienda principal, que puede ser complementada con otra más destinada a fijar residencia del cuidador de la explotación agraria a la que esté adscrita. De este modo, se ha constituido un sistema de “parcelas agrorresidenciales”, como así lo denomina el propio instrumento de planificación, que sirven a un mercado inferior de compraventa de inmuebles (o al uso de la vivienda por allegados o empleados), en la que las residencias auxiliares han servido para sobrepasar de manera sublegal los límites fijados por la norma. Excepcionalmente, la capacidad de estas zonas supuestamente excluidas del aprovechamiento urbanístico se lleva al extremo bajo la premisa de dotar al campesinado de vivienda social, lo que rebaja la superficie mínima del predio edificable hasta los 100 metros cuadrados.
La tercera modificación fue la inclusión en el artículo 55 de la lguc, mediante la aprobación de la Ley nº 19.859 en el año 2003, la posibilidad de construir fuera de los límites urbanos “conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento (uf),2 que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado”. Esto significó la propagación masiva del negocio inmobiliario a un terreno hasta entonces vetado, y lleno de oportunidades en un país con un recurrente déficit habitacional (Henoch & Horst, 2011; Ministerio de Vivienda y Urbanismo [Minvu], 2004 y 2009). La promoción de la ciudad discontinua se reforzó en la metrópoli de Santiago mediante figuras para el desarrollo urbano como las Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (zoduc)3 y los Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionados (pduc),4 estos últimos con capacidad para actuar en el área de Interés Silvo Agropecuario Mixto (isam) del prms, es decir, el suelo rural. En síntesis, su aprobación constituye una recalificación urbanística bajo una serie de condiciones (superficie total de la actuación no inferior a 300 hectáreas, densidad bruta promedio de 85 habitantes por hectárea, un mínimo del 30% de viviendas construidas subsidiables y un mínimo del 5% de la superficie destinada a usos productivos y/o de servicios), que permite un crecimiento urbano discontinuo.
No obstante, esta clasificación adquiere una concreción espacial a través del planeamiento urbanístico, por lo que la ausencia del mismo o la vigencia de algunos instrumentos sin capacidad para establecer esta triple división (Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano) se constituyen como impedimentos para formar un desarrollo urbano ordenado. De hecho, un tercio de los municipios españoles carece de planeamiento (18,14%) o tiene vigente una figura que no permite la existencia de suelo urbanizable ni la categorización del snu (14,98%). Ante esto, algunas cc.aa. han optado por categorizar como protegido todo el snu de los municipios sin planeamiento, o de aquellos sin posibilidad de categorizar esta clase de suelo, como forma de salvaguardar estos espacios del crecimiento urbanístico irregular.6 Esta casuística se halla en comunidades como Cantabria (aunque admite edificabilidad a través de la figura de los Planes Especiales de Suelo Rústico), Comunidad Valenciana, Islas Canarias (categorizado como de protección territorial) y Región de Murcia. En el resto de cc.aa. la categorización se asemeja al snu común, con algunas particularidades, como en Castilla-La Mancha y Castilla y León, donde se puede categorizar el snu incluso sin planeamiento urbanístico, gracias a la incorporación directa a la división urbanística del suelo de aquellas zonificaciones provenientes de la planificación territorial o de las afecciones sectoriales.
tabla 2	|	Corpus legal urbanístico autonómico destinado a la regularización de viviendas en snu
Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en el snu en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. Título v, Capitulo iv, Sección ii: Regularización de parcelaciones ilegales.
Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Artículo 240: Legalización de obras sin licencia.
Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo. Título vii, Capítulo v, Sección ii: El restablecimiento del orden jurídico perturbado y la reposición de la realidad física alterada.
Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria. Disposición adicional quinta: Normativa aplicable a los Planes Especiales de Suelo Rústico y los Catálogos de Edificaciones en Suelo Rústico.
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. Modificada por Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo. Disposición adicional décima: Asentamientos irregulares.
Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. Artículo 178: El régimen de legalización de las actuaciones clandestinas.
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid. Artículo 194: Legalización de actos de edificación o uso del suelo en curso de ejecución.
Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Artículo 149: Reparcelación.
Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia. Disposición transitoria séptima: Asentamientos surgidos al margen del planeamiento.
Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. Capítulo iv: Planes especiales de regularización urbanística.
Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Artículo 221: Régimen de legalización de las actuaciones clandestinas.
Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. Artículo 276: Restablecimiento de la legalidad en edificaciones y parcelaciones.
tabla 3	|	Anexo explicativo con la normativa citada en el texto
Ley sobre el Régimen del Suelo y
Normativa estatal de suelo (primera a nivel nacional).
Plan Regulador Metropolitano de
Instrumento de planeamiento urbano.
Decreto Ley n° 752, de 1974.
Normas sobre división de predios rústicos.
Decreto con Fuerza de Ley nº 458.
Normativa estatal de urbanismo
(Ley General de Urbanismo y
Construcciones de Chile).
Ley estatal 19/1975 de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Normativa estatal de suelo (reforma la anterior).
Directrices para el desarrollo urbano
nacional (no vinculantes).
Decreto Supremo nº 420.
Modificación del Plan Regulador
Intercomunal de Santiago de 1960
(primera flexibilización del uso urbanístico de los terrenos rurales).
Decreto Ley nº 3.516.
Ley agraria que afecta a las normas sobre división de predios rústicos al reducir el tamaño mínimo de las mismas.
Decreto Supremo n° 47.
Construcciones de Chile.
Introducción de la obligada aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica a los instrumentos de planificación.
Plan Regulador Metropolitano de Santiago.
Ley 7/1997 de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios
Normativa precursora de la liberalización del suelo en España.
Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones.
Ley estatal de suelo (principal desencadenante normativo de la burbuja inmobiliaria española por la flexibilización del suelo).
Ley nº 19.537 sobre copropiedad
Normativa que regula los condominios de viviendas.
Decreto Supremo nº 46.
Reglamento de la Ley nº 19.537.
Decreto Supremo de Vivienda y
Urbanismo nº 259.
Normativa que deroga el pndu de 1985.
Ley nº 19.859.
Normativa para la construcción de viviendas con subsidio en terrenos rurales.
Ley 5/2012 de Viviendas Rurales
Normativa autonómica de suelo de carácter flexibilizador (derogada).
Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo del Govern de las Islas Baleares.
Primera legislación del suelo de la
Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Normativa estatal de suelo (vigente).
Decreto Ley 1/2016, de 12 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística del Govern de las Islas Baleares.
Derogación de la amnistía para viviendas ilegales incluida en la Ley 2/2014.
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1	El párrafo segundo del artículo 8.1.3. del prms establece que en los loteos inscritos en el Conservador de Bienes Raíces de Santiago “se podrá construir una vivienda con una superficie de hasta un 10% del tamaño del lote. En sitios de superficie inferior a 1.400 m2, esa vivienda podrá llegar hasta 140 m2, siempre y cuando cumpla con las normas contenidas en la oguc”.
2	Según el Ministerio de Hacienda del Gobierno de Chile, la Unidad de Fomento es un “índice que evoluciona de acuerdo a la inflación del mes pasado. Este índice se calcula mensualmente y rige desde el día 10 del mes en curso al día 9 del mes siguiente”. Su correspondencia al 10 de diciembre de 2016 es de 26.330,15 pesos chilenos (1 usd = 656,07 clp, según Banco Central de Chile).
3	Las zoduc corresponden a áreas continuas o discontinuas respecto de una zona urbana que, en ausencia de vías de acceso o servicios adecuados para una densificación habitacional, pueden desarrollarse bajo el compromiso de generar entornos sostenibles en cuanto a áreas verdes, transporte, educación o servicios primarios de salud.
4	Por su parte, los pduc hacen referencia a los proyectos habitacionales por producirse dentro de las zoduc. Contemplan una extensión máxima de 300 hectáreas de desarrollo inmobiliario, que puede ser edificado con determinadas condicionantes: vías de acceso, transporte público y servicios en general. En suma, si las anteriores corresponden al polígono, las presentes constituyen el contenido.
5	Si establecemos una correspondencia entre las clases urbanísticas de suelo establecidas por la legislación autonómica y las situaciones básicas de suelo establecidas por la legislación estatal, se debería incluir dentro de la situación de suelo rural las clases de snu y suelo urbanizable, y dentro de la situación de suelo urbanizado, la clase de suelo urbano.
6	No existe prescripción a nivel administrativo de los delitos urbanísticos sobre snu protegido.
vol 44 | no 132 | mayo 2018 | pp. 27-46 | artículos | ©EURE
Jiménez, V., Hidalgo, R., Campesino, A., & Alvarado, V. (2018). Normalización del modelo neoliberal de expansión residencial más allá del límite urbano en Chile y España. Revista EURE - Revista De Estudios Urbano Regionales, 44(132).

References: artículo 55
 artículo 55
 Artículo 240
 Artículo 178
 Artículo 194
 Artículo 149
 Artículo 221
 Artículo 276

Real Decreto 
 artículo 8