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Timestamp: 2018-12-12 07:59:17+00:00

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﻿ SENTENCIA C-192 DE ABRIL 20 DE 2016
SENTENCIA C-192 DE 20 DE ABRIL DE 2016
CONTENIDO:ESTABLECER INTANGIBILIDAD DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESCONOCE PREVALENCIA DEL INTERÉS GENERAL SOBRE EL PARTICULAR. NO RESULTA CONTRARIO AL MANDATO QUE IMPONE LA PREVALENCIA DEL INTERÉS GENERAL SOBRE EL PARTICULAR, QUE SE DESPRENDE DE LOS ARTÍCULOS 1º Y 58 DE LA CONSTITUCIÓN, LA REFERENCIA A LOS DERECHOS SUBJETIVOS, ESPECÍFICAMENTE A LA PROPIEDAD PRIVADA COMO DERECHO ADQUIRIDO, PERO, ELLO NO SUPONE EL RECONOCIMIENTO DE UN DERECHO A LA INTANGIBILIDAD DE LAS REGLAS QUE DEFINEN EL USO DEL SUELO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. EN CONSECUENCIA, EL LEGISLADOR NO PODÍA CONSAGRAR LA INTANGIBILIDAD DE DERECHOS ADQUIRIDOS CON ANTERIORIDAD A LA LEY 1617 DE 2013, FRENTE A LOS CAMBIOS QUE SE INTRODUZCAN RESPECTO AL USO DEL SUELO POR PARTE DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y DISTRITALES, EN EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA QUE LE RECONOCE LA CONSTITUCIÓN Y LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL INTERÉS GENERAL POR ENCIMA DE INTERESES PARTICULARES. FINALMENTE SE DECLARAN INEXEQUIBLES, LAS EXPRESIONES “EN MATERIA DE USOS DE SUELOS” Y “EN MATERIA DE USO DEL SUELO, SALVO, AQUELLOS QUE HUBIEREN SIDO DECLARADOS COMO UNIDADES DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA Y HUBIESEN SIDO INCLUIDOS EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL” CONTENIDAS EN LOS PARÁGRAFOS DE LOS ARTÍCULOS 23 Y 24 DE LA LEY 1617 DE 2013.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ACTUACIÓN URBANÍSTICA, UNIDAD DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA, UTILIZACIÓN DEL SUELO, LÍMITES A LA PROPIEDAD PRIVADA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD, PROPIEDAD PRIVADA
Sentencia C-192 de abril 20 de 2016
Expediente D-10974.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”.
Demandante: Daniela Guevara Algarra.
EXTRACTOS: «II. Las disposiciones demandadas.
“ART. 23.—Plan de ordenamiento territorial distrital. El ordenamiento territorial comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento territorial en su jurisdicción.
PAR.—El Plan de Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos con anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación forzosa.
“ART. 24.—Actuaciones, licencias y sanciones urbanísticas. Las actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, y el régimen de infracciones y sanciones urbanísticas en el distrito, se regirán por las disposiciones contenidas en las leyes 388 de 1997 y 810 de 2003 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios, y demás disposiciones vigentes.
PAR.—Todos aquellos procesos de expedición de licencias urbanísticas y del régimen de infracciones y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a esta ley, respetarán los derechos adquiridos en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital”.
En virtud de lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”.
2. Cuestión preliminar: ineptitud del cargo por violación del artículo 13 constitucional.
3. Problema jurídico y metodología de la decisión.
4. Contexto normativo y trascendencia de las disposiciones acusadas.
4.2. El artículo 23 denominado “Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” —en adelante POTD— incorpora diversos contenidos así:
Específicamente, el artículo 23 prevé que la expedición del POTD debe respetar los derechos adquiridos con anterioridad a la adopción de la Ley 1617 de 2013 en materia de usos del suelo, con excepción de dos supuestos específicos. El primero de ellos (a) comprende los eventos en los que procede la expropiación administrativa, figura regulada en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997. Según este artículo será posible acudir a tal procedimiento cuando, además de presentarse alguno de los motivos especiales de utilidad pública allí referidos, existan especiales condiciones de urgencia. El segundo evento en el que la obligación de respeto de los derechos adquiridos se exceptúa, (b) abarca aquellos casos en los cuales los inmuebles o terrenos —de propiedad pública o privada— no cumplen su función social de conformidad con lo prescrito en el artículo 52 de la Ley 388 de 1997.
4.3. El artículo 24 titulado por el legislador “Actuaciones, licencias y sanciones urbanísticas” dispone, de una parte, (i) que las actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias, así como el régimen de infracciones y sanciones en el Distrito se encuentran sometidas a la Ley 388 de 1997, a la Ley 810 de 2003, así como a las normas que las modifiquen y reglamenten. Adicionalmente, prescribe, (ii) que todos los procesos relativos a la expedición de licencias urbanísticas(1), así como a la determinación de infracciones e imposición de sanciones que tengan lugar con posterioridad a esa ley, deberán respetar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo. Complementariamente, establece (iii) que la obligación de respetar tales derechos se exceptúa en el caso de las Unidades de Actuación Urbanística y que hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital.
El artículo 24 prevé entonces la obligación de respetar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, a menos que hayan sido declarados —los inmuebles respectivos— como parte de las Unidades de Actuación Urbanística y se encuentren incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. El artículo 39 de la Ley 388 de 1997 define dichas unidades como las áreas conformadas por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitadas en las normas que desarrollan el POTD, que deben ser urbanizadas o construidas como unidades de planeamiento, con el objeto de: Promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación de la infraestructura para el transporte con cargo a sus propietarios, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y beneficios.
Estas disposiciones recorren dos planos de la ordenación territorial. El nivel general de las acciones urbanísticas, que se concreta en la adopción de los planes de ordenamiento y, en un nivel más específico, en el otorgamiento de licencias o en la aplicación de los regímenes sancionatorios previstos por infracción de las normas que disciplinan la materia (Art. 8º de la Ley 388 de 1997). Respecto de ambos niveles el legislador ha previsto entonces una obligación de amparar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013.
5. El artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio” (Subraya para resaltar fuera del texto).
5.2. La jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de analizar tales contenidos y, en particular dado el interés que ello representa para el asunto que debe decidir la Corte en esta oportunidad, ha caracterizado la categoría “derechos adquiridos”. Ciertamente, desde sus primeras providencias este Tribunal indicó que ellos corresponden a “las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”(2).
Es decir, si las condiciones fijadas en una ley para la protección de esa posición o relación jurídica se satisfacen en su integridad, se entiende que toma forma un derecho que hace parte del patrimonio de su titular. Dicho de otra manera, “cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento”(3).
“La institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que “en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, estoes, que se convierta en inmodificable”.
“Surge de allí una diferencia específica entre las situaciones jurídicas individuales o derechos subjetivos que emanan del derecho privado y las que se derivan de normas de derecho público. Mientras las primeras deben serle respetadas íntegramente a su titular por todos los demás particulares, por la autoridad y por la ley, que no puede vulnerarlos ni desconocerlos sino apenas regular su ejercicio, aquellas que nacen del derecho público son susceptibles de modificaciones en el futuro y aun de ser extinguidas por obra de la voluntad legislativa en aras del interés supremo de la colectividad y de sus necesidades inmanentes de progreso y equilibrio social”(4).
“Sin embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos derechos “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida”, evento en el cual “el interés privado deberá ceder al interés público o social”. Ello explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la función ecológica que le es inherente”(5).
5.3. La distinción antes referida, reconocida explícitamente en el primer inciso del artículo 58 constitucional permite entonces identificar el alcance de la garantía de la propiedad y de los derechos adquiridos. En efecto, el significado de la propiedad en los términos expuestos, es el resultado de un extendido proceso histórico y constitucional que resalta su importancia no solo como un instrumento de realización personal y familiar, sino también como un medio para la satisfacción de intereses comunitarios. Su definición como una función social, ya anticipada desde la reforma constitucional de 1936 y confirmada en la Carta de 1991, se traduce entonces en una comprensión de ella y de los derechos adquiridos no solo como derechos individuales sino como mecanismos que, en virtud del principio de solidaridad (art. 95.2) y del deber de no abusar en su ejercicio (art. 95.1), deben articularse con los propósitos de la cláusula de Estado Social (art. 1º) que impone la obligación de asegurar la efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en la Constitución (art. 2º).
De esta manera “la función social de la propiedad se incorpora al contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad”(6) de manera que, como lo ha advertido este Tribunal, “el contenido social de las obligaciones limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad función”(7). En esa misma dirección ha sostenido que “la propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social”(8).
5.4. La jurisprudencia de la Corte ha diferenciado los derechos adquiridos de las meras expectativas, indicando que estas últimas “consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad”(9). Las meras expectativas se predican, en consecuencia, de la situación en que se encuentran las personas que no han cumplido las condiciones previstas en la ley para la consolidación de una determinada posición o relación y por lo tanto no la han incorporado a su patrimonio.
(iv) privando a su titular, del derecho de propiedad mediante la expropiación. Estas intervenciones dan lugar, en cada caso, a la definición de las diferentes posiciones jurídicas del propietario o titular del derecho(10).
Estas modalidades de intervención en el derecho de propiedad pueden fundarse en diferentes razones que, a su vez, justifican la intensidad de la restricción. Así por ejemplo, en casos en los que colisionan el interés público o social y el interés privado, debido a que el particular propietario de un bien inmueble impide la realización de un proyecto de interés social, el Estado tiene la potestad —en las condiciones previstas en la ley y bajo la condición de indemnizar al particular afectado— de privarlo del derecho de dominio. En otros casos, atendiendo la necesidad de preservar el medio ambiente o atender los diferentes requerimientos de las ciudades, puede determinar el alcance de las facultades de uso, goce y disposición del derecho de propiedad adquirido, acudiendo, por ejemplo, a la expedición de normas que regulen los derechos a edificar o a usar el suelo. En otros casos su ejercicio no entra en tensión con el interés público ni la función social de la propiedad y, en consecuencia, resulta intangible.
En segundo lugar (ii) cuando se trata de situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que tienen o llegan a tener un vínculo con la utilidad pública o el interés social, surge un derecho que, si bien protege la posición o relación jurídica, no resulta intangible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando se otorgan autorizaciones ambientales para la explotación de recursos naturales o, cuando el ejercicio del derecho de propiedad debe ser condicionado para alcanzar propósitos de mayor interés asociados por ejemplo a los procesos de urbanización y ordenación de las ciudades. En estos casos y en virtud de lo dispuesto por la segunda parte del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, a pesar de que existe un derecho no es este inexpugnable en tanto la situación consolidada deberá ceder frente a intereses superiores definidos en los artículos 1º (interés general), 58 (Interés público o social), 79 (protección del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y 82 (interés común). El Estado entonces, por intermedio de las autoridades competentes cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir o expropiar el derecho de propiedad.
En general, hoy por hoy, ya se rompió el paradigma proveniente de tiempo atrás según el cual el ejercicio de derechos subjetivos era absoluto, sin limitaciones de ningún orden. Es por ello que claramente se expone que los derechos subjetivos tienen límites, su ejercicio no puede obedecer a acciones u omisiones desproporcionadas: así, el derecho de propiedad no puede ser lesivo de los derechos de los vecinos a un ambiente sano, como tampoco el derecho de acción puede ser utilizado para promover demandas temerarias y afectar a otro. Es de la naturaleza de la gran mayoría de derechos subjetivos el ser relativos y de los sistemas jurídicos de los diferentes países el proscribir el abuso de los mismos, (…) razón por la cual el tema de la relatividad de los derechos ha trascendido de la órbita del derecho civil y ha imbuido las más diversas ramas del orden jurídico(11).
6. Reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia.
La Constitución Política de 1991 establece el marco general para el uso del suelo, relacionado con el derecho a gozar de un ambiente sano, igualmente la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo(12), por ello es un deber del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución(13).
6.1. Normativa internacional relacionada con los usos del suelo.
3) Conferencia de las Partes (COP) en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) Sobre la “iniciativa internacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad del suelo como iniciativa fundamental transversal en el programa del trabajo sobre la biodiversidad agrícola, e invitó a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, y a otras organizaciones importantes, a que faciliten y coordinen esta iniciativa”.
6.2. Legislación interna sobre los usos del suelo.
6.2.3. La Ley 388 de 1997, establece que el ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. En el artículo 5º de la misma ley, contiene el concepto de Ordenamiento del Territorio Municipal, en el siguiente tenor: “Artículo 5º.- Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. Y, en su artículo 6º, indica cuál es el objeto del ordenamiento del territorio. “Artículo 6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:
Norma Contenido Reglamentación
Constitución Política de Colombia Artículos: 7º, 8º, 49, 58, 63, 79, 80, 88, 95 y 330
Ley 2ª de 1959 Economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables (Política de Bosques) Decreto Nacional 2811 de 1974(14)
Ley 23 de 1973 Concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el CNRN y de Protección al Ambiente
Decreto Ley 2811 de 1974 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente. Decreto 704 de 1986(15).
Decreto 305 de 1998(16)
Decreto 2372 de 2010(17).
Decreto 2855 de 2006(18)
Decreto 1608 de 1978(19).
Decreto 1715 de 1978(20).
Decreto 1729 de 2002(21)
Decreto 4688 de 2005(22)
Decreto 2372 de 2010(23)
Decreto 4741 de 2005(24)
Ley 9 de 1979 Medidas sanitarias Decreto 1546 de 1998(25)
Ley 9 de 1989 Planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes(26)
Ley 99 de 1993 Reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, crea el SINA y el Ministerio del Ambiente Decreto Nacional 2891 de 2013(27)
Decreto 4688 de 2005(28)
Decreto 3600 de 2007(29)
Decreto 2372 de 2010(30)
Ley 388 de 1997 Modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 sobre ordenamiento territorial(31) Decreto 150 de 199915
Decreto 3600 de 2007(32)
Decreto 4065 de 2008(33)
Decreto 2190 de 2009(34)
Ley 461 de 1998 Aprueba la “Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular África”
Ley 507 de 1999 Modifica Ley 388 de 1997 sobre formulación y adopción de los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT)
Ley 1454 de 2011 Normas orgánicas sobre ordenamiento territorial. Decreto 3680 de 2011(35)
Ley 1551 de 2012 Normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
• La minería ilegal.
• Los cultivos ilícitos.
• La inequidad.
• Los enfrentamientos armados.
• Debilidades en la satisfacción de las necesidades mínimas de la población.
• Contaminación originada por el uso inadecuado de agroquímicos y otras sustancias originadas en la minería y la industria.
• Daños por la erosión de las laderas.
• Desaparición de la cobertura de la arbórea.
• Practicas inadecuadas de labranza del suelo.
• Sellamiento de suelos para actividad agropecuaria por la expansión urbana.
• Uso y tenencia inequitativa de la tierra.
• Deslizamientos en zonas urbanas.
• Participación comunitaria para la adopción del POT.
• Normativa para la protección de las comunidades indígena y afro descendientes.
• Reconocimiento de la diversidad étnica del país.
• Ordenación de las cuencas.
• Protección de los páramos.
• Políticas de prevención de construcción de vivienda en zonas de riesgos.
“Es dable acoger las súplicas de los recurrentes en cuanto al uso campesino en el área de reserva forestal, pues es compatible con las finalidades de preservación del área protegida, y desde luego, siempre y cuando tales actividades no causen alteraciones significativas ni conlleven a su degradación, para lo cual deberán contar con otorgamiento de licencia ambiental de parte de la autoridades ambiental, actualmente ANLA, y sujetarse a la reglamentación que a esos efectos expida el Ministerio de Medio Ambiente, según lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que dispone que el Ministerio de Ambiente deberá señalar las actividades que ocasionan bajo impacto ambiental y que además, generan beneficio social, de manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. De ese modo, será del resorte de las autoridades ambientales, en sus respectivos ámbitos de competencia, adoptar las determinaciones sobre los usos permitidos en las áreas de reserva forestal protectora que no causen alteraciones significativas, y que resulten armónicos y compatibles con su preservación, para lo cual, en todo caso, deberán sujetarlos al otorgamiento previo de licencia ambiental (…) el deber general de actuación que obliga a todas las autoridades del Estado, sin importar el nivel, y el cual se encuentra dirigido a impedir que se concreten amenazas o se produzcan vulneraciones a los derechos de la población (…) En síntesis, la Sala advierte que en el área de reserva forestal y en la franja de adecuación existen asentamientos irregulares que amenazan ruina y pueden deslizarse en época invernal, lo que representa evidente amenaza a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (…) En este orden de ideas, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Distrito Capital elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto será la reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se encuentren ubicados en la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y comporten riesgo no mitigable. Este Plan deberá definir (i) las áreas que comportan riesgo no mitigable;(ii) los asentamientos humanos que pueden verse afectados; (iii) las medidas que se pueden adoptar para la reubicación; y (iv) el cronograma de actividades que se deberá seguir para el efecto”.
7.3. Los propósitos que persigue la ordenación de los territorios y el explícito reconocimiento constitucional de la obligación de las autoridades de intervenir en el uso del suelo a efectos de amparar el bien común, permite entonces concluir que la planeación urbana constituye una actividad de interés público o social que, en consecuencia, puede tener efectos en la titularidad y ejercicio de determinados derechos como el de propiedad. Ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal que: “[l]a planificación de las actividades que pueden realizarse en las distintas áreas de los municipios incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano (…), en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales”(36).
“La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente” (Subrayas no hacen parte del texto original).
En particular, este Tribunal ha reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”(37). Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito”(38).
7.5. Una de las dimensiones más importantes de la acción urbanística, calificada como función pública, consiste en la intervención en los usos del suelo (art. 8º, Ley 388 de 1997). En esa dirección, la referida ley establece que son normas urbanísticas estructurales aquellas que lo clasifican en suelo urbano, suelo de expansión urbana, suelo rural, suelo suburbano y suelo de protección (art. 15 n. 1.1) y normas urbanísticas generales las que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo (art. 15.2). Prevé la Ley que la modificación de los planes de ordenamiento territorial deberá tener en cuenta la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo (art. 28.4) y que toda adquisición o expropiación de inmuebles en desarrollo de la Ley se efectuará de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial (art. 60). Prevé también que el reglamento para definir los valores comerciales de los inmuebles deberá tomar en consideración, entre otras cosas, los usos del inmueble (art. 61) y que uno de los hechos generadores de la participación en la plusvalía es el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo (art. 74). Establece además que para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere, de manera previa a su ejecución, la obtención de la licencia urbanística correspondiente (art. 99.1, modificado por el artículo 182 del Decreto 19 de 2012). Igualmente prescribe que constituye una infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de los usos del suelo (art. 103). También la Ley 232 de 1995 ha previsto que es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público cumplan con todas las normas referentes a los usos del suelo.
7.6. En la planeación urbana el régimen de los usos del suelo ocupa entonces una posición central. Esa relevancia puesta de presente en varias disposiciones constitucionales y legales, hace posible concluir que en su definición se encuentra comprometido el interés público, social y comunitario. Esta conclusión supone que las regulaciones que en esta materia adoptan el legislador —con fundamento en el inciso primero del artículo 334 C.P.— y las entidades territoriales —con apoyo en el numeral 7º del artículo 313 C.P.— inciden en la comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, como lo ha destacado la Corte “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles”(39).
8. Examen de las disposiciones acusadas: Inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos adquiridos “absolutos” en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de las norma del POTD.
8.1. Para abordar el análisis de la presente controversia la Corte empieza por señalar que diversos intervinientes se decantaron por señalar que la norma acusada, desconoce el artículo 13 de la Constitución y, suscita dificultad para establecer los conceptos de derecho adquirido, expectativa legítima y mera expectativa e, inclusive, que llega a desconocer el sólido precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que en materia urbanística, establece que esa normativa es de orden público, de aplicación inmediata y cambiante, por lo cual, plantear “derechos adquiridos” frente a la existencia de la misma “conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del suelo”. Estiman, además, que “los derechos o situaciones jurídicas particulares que nacen en virtud de la aplicación de normas de derecho policivo no tienen un carácter definitivo ni absoluto”. Igualmente, que las licencias no confieren derechos adquiridos, porque, de hecho, estas se otorgan únicamente para poder construir durante determinado periodo de tiempo, conforme a la función social y ecológica de la propiedad privada, la cual propende hacia la protección del medio ambiente y al ejercicio de la función pública del urbanismo, ocupación y aprovechamiento del suelo, puesto que se encuentra reglada en las leyes 388 de 1997 y 902 de 2004, entre otras normas y decretos reglamentarios, los cuales, igualmente, establecen que los derechos adquiridos solo se predican de obras o actuaciones ejecutadas al amparo de licencias legalmente otorgadas. Finalmente, advierten que la disposición impugnada prefiere la realización del interés particular sobre el general, violentando los artículos 58 y 1º de la Constitución, que consagran la función social y ecológica de la propiedad lo que además le permite al Estado limitarla mediante la expropiación por razones de utilidad pública(40).
8.2. A su turno el Procurador General de la Nación, con fundamento en las normas constitucionales y legales que establecen y desarrollan lo referente a la naturaleza jurídica de los planes de ordenamiento territorial, a la autonomía y a la competencia de las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, como son los artículos 287, 288, 313 num. 7º de la Carta y la Ley 388 de 1997, en su vista conceptuó:
“se tiene demostrado que, constitucionalmente, la reglamentación de los usos del suelo es una competencia propia de la autonomía territorial que se ejerce por los concejos municipales y distritales a través de la aprobación de planes de ordenamiento territorial que deben ser modificados por dichos cabildos, no en forma intempestiva, sino cada tres períodos de gobierno municipal o distrital (cada 12 años), según las necesidades de interés general que requiera la comunidad para su desarrollo. De otra parte, constitucionalmente se garantiza la propiedad privada y demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (art. 58). Sin embargo, dicho derecho no es absoluto sino que debe ejercerse de acuerdo con la ley, caso en el cual el interés privado debe ceder al interés público o social contemplado en las leyes que se expidan con dicha finalidad (art. 58), como son las que regulan los planes de ordenamiento territorial a partir de reconocer y respetar la competencia de los distritos y municipios para la expedición y modificación de los mismos. Desde ese punto de vista, debe entenderse que a la propiedad privada le es inherente una función social y ecológica que implica obligaciones, entre ellas las de soportar las variaciones del uso del suelo que se hagan mediante los planes de ordenamiento territorial y sus modificaciones”.
El artículo 24 establece igual obligación de respeto a los derechos adquiridos en materia de usos del suelo —a menos que los inmuebles correspondientes hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística e incluidos en el POTD Distrital—, en los procesos de expedición de licencias, aplicación del régimen de infracciones y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a la Ley 1617 de 2013.
8.6. El uso del suelo permitido por el ordenamiento territorial determina, en buena medida, el alcance de uno de los elementos centrales del derecho de propiedad conocido como ius utendi y que consiste, según lo ha reconocido este Tribunal, en “la facultad que le asiste al propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir”(41).
Cuando las autoridades en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales de ordenación del territorio clasifican el suelo —en las normas urbanísticas generales, art. 15.1.1 de la Ley 388 de 1997— y definen los usos del suelo, así como su intensidad —normas urbanísticas generales, art. 15.2 de la Ley 388 de 1997— delimitan uno de los atributos esenciales del derecho de propiedad a fin de hacerlo compatible con las necesidades de planeación y ordenamiento territorial.
8.7. Considerando el estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y los usos del suelo, resulta innegable la existencia de derechos jurídicamente protegidos —en los términos del inciso primero del artículo 58 de la Constitución— respecto de los usos del suelo definidos por las autoridades competentes cuando ha sido conferida una licencia urbanística o se ha edificado al amparo de la misma.
De hecho, el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 —modificado por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004— establece que las normas urbanísticas generales hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y “otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores”.
8.8. De acuerdo con las disposiciones vigentes (a) el otorgamiento de una licencia de construcción confiere a su titular un derecho a realizar la misma en las condiciones previstas en las normas aplicables (Decreto 19 de 2012 y 1077 de 2015) y (b) el dominio sobre un bien inmueble edificado en las condiciones previstas por la respectiva licencia. Ello da lugar a que se radiquen en el propietario intereses jurídicamente protegidos. En esa dirección las personas pueden destinar el inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades para las cuales se encuentre autorizado. Esto, en modo alguno, según lo que esta Corte interpreta, puede considerarse como un derecho a que las normas sobre usos del suelo resulten intangibles. Ello es así por cuanto la ordenación adecuada del territorio es de interés público. De modo que la mera existencia de una norma jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada.
Esta garantía impone que la aprobación y modificación de las normas relativas a los usos del suelo en los POTD satisfagan las condiciones previstas para ello. Luego, si esas decisiones tienen la capacidad de alterar las manifestaciones centrales del derecho a la propiedad en tanto pueden llegar a afectar contenidos fundamentales de las facultades bajo las cuales se ejercita, deberá asegurarse su estricta sujeción a las normas superiores y, por ello, considerando el régimen jurídico vigente, las autoridades competentes y, en particular, los Concejos Municipales y Distritales, han de actuar teniendo en cuenta (a) las normas de superior jerarquía (Ley 388 de 1997 arts. 10 y 15), (b) los componentes del POTD y el contenido de cada uno de ellos (Ley 388 de 1997 arts. 11, 12, 13 y 14), (c) los procesos de participación y consulta en su elaboración (Ley 388 de 1997 arts. 22, 23, 24, 25 y 26) y, resalta la Corte, (d) las reglas relativas a la periodicidad de los cambios (art. 2º de la Ley 902 de 2004, modificatorio del artículo 28 de la Ley 388 de 1997).
La Ley ha previsto periodos mínimos de vigencia de los planes de ordenamiento —que oscilan entre cuatro (4), ocho (8) y doce (12) años según el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificada por el artículo 2º de Ley 902 de 2004— a fin de asegurar un mínimo grado de estabilidad que haga posible a los particulares desarrollar, en condiciones de certidumbre, los diferentes proyectos familiares, educativos o comerciales. Por la misma razón, esto es, por los efectos que puede tener la modificación de las reglas de uso del suelo en el derecho de propiedad, dicha variación debe fundarse siempre en razones vinculadas al interés público, social o común, es decir, no cualquier razón, de conformidad con los artículos 1º, 58 y 82 de la Carta.
En el mismo sentido el numeral 4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 indica, en su redacción vigente, que “las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macro proyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan”. Así las cosas, decisiones que se adoptan en esta materia si bien tienen componentes políticos vinculados a la manera en que se comprende la organización del territorio y la relación de cada uno de sus elementos, no pueden ser caprichosas, inmotivadas o apoyadas en intereses particulares.
8.10. La Corte reitera que no existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que definen el uso del suelo en los POTD, ni aun cuando ello afecte el alcance de licencias otorgadas o la destinación de edificaciones efectuadas conforme a estas licencias, en tanto, la modificación de las mismas se funda en el interés social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles”(42). Conforme a ello “la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del suelo, incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al derecho de propiedad sino por el contrario connatural a este e incorporado a su núcleo esencial”(43).
8.11. El enfoque general, desde el punto de vista constitucional, con el cual esta Corte ha abordado y definido, en los términos atrás reseñados, los alcances de la cuestión dilucidada coincide con el que el Consejo de Estado, máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, ha esbozado, en diversas oportunidades, frente a controversias análogas. En efecto si se hace seguimiento a lo que reiteradamente ha expresado dicha Corporación sobre el punto, fácilmente se evidencia tal convergencia de pareceres, aserto que se comprueba a partir de lo siguiente: En sentencia de fecha 12 de agosto de 1999, el Consejo de Estado(44) se ocupó de establecer si era o no procedente la anulación parcial de un decreto expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá en el que se asignó a un inmueble el tratamiento de conservación arquitectónica, no obstante que previamente esa declaración le había sido concedida una licencia de construcción para la edificación de un edificio y el inmueble preexistente había sido demolido. En la demanda se solicitaba, a título de restablecimiento del derecho, declarar que el citado inmueble carecía de las condiciones para ser considerado de tratamiento de conservación arquitectónica y, en adición a ello, que se repararan los perjuicios que se derivaban de la imposibilidad de iniciar las obras. Dicha Corporación sostuvo al respecto lo siguiente:
Ello tiene fundamento, entre otras disposiciones, en la segunda parte del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, al establecer que “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”. Y bien es sabido que las normas de contenido policivo, como las del ordenamiento urbano y uso del suelo, se expiden consultando el interés social.
La administración bien puede, con posterioridad al otorgamiento de la licencia, detectar o establecer la existencias de dichas condiciones y proceder, en consecuencia, con lo cual ha de entenderse que la situación jurídica del inmueble se modifica, de manera que puede ocasionar incluso, que la licencia de construcción decaiga por desaparición de sus fundamentos de derecho, si esta implica su demolición, como en el presente evento, por la sencilla razón de que se estaría ante un inmueble que no es permitido demoler” (Negrillas no hacen parte del texto original).
8.12. En sentencia de fecha 23 de marzo de 2000, la Sección Primera del Consejo de Estado(45) se pronunció sobre la validez de un acuerdo adoptado por el Consejo Municipal de Sibaté en el que se regulaban los usos del suelo y se establecían algunas modificaciones a los usos del suelo en lo relativo a los cultivos de bajo invernadero. Afirmaban los demandantes, entre otras cosas, que dichas disposiciones se aplicaban incluso a cultivos anteriores y, en esa medida, tenían efectos retroactivos y vulneraban derechos adquiridos. Dijo entonces el Consejo de Estado al confirmar la sentencia de primera instancia que había negado las pretensiones:
Dicho de otra forma, tales libertades no son absolutas, sino que pueden estar sujetas a limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo que hagan las autoridades municipales, de la cual forman parte, en efecto, las disposiciones acusadas”.
8.13. En sentencia de fecha 26 de noviembre de 2004, la Sección Primera del Consejo de Estado(46) se ocupó de una demanda interpuesta por una sociedad comercial que impugnaba la decisión de una alcaldía de disponer el cierre del establecimiento de comercio debido a que no se ajustaba a las normas sobre usos del suelo. Alegaba que ello desconocía el artículo 58 de la Constitución. En esa oportunidad negó las pretensiones planteadas y para el efecto sostuvo:
Fluye de lo anterior que para que procediera la nulidad de los actos acusados debió la actora demostrar que de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y sus Decretos Reglamentarios 323 de 1992 y 735 de 1993 la actividad desarrollada por ella es permitida en la zona donde se encontraba ubicado el establecimiento cuyo cierre fue ordenado, cuestión que le era imposible hacer, pues lo cierto es que de acuerdo con las normas en cita, la actividad comercial relativa al servicio de automotores, estaciones de servicio completo, servitecas y talleres de reparación automotriz se encuentra comprendida en la Clase II B comercio zonal de mayor impacto, no contemplada para la Zona Residencial Especial 02 en donde se encuentra ubicado el establecimiento de la actora”(47) (Negrillas fuera del texto original).
“En el cargo 8 se ataca el artículo 18 del Decreto 600 de 2003 porque a juicio del memorialista crea una revocatoria y modificación ilegal de actos administrativos en firme que otorgaron licencias para prestar el servicio de valor agregado y telemático, anteriores a su vigencia y que por lo mismo crean derechos adquiridos a favor del titular, con lo cual la expresión “se entenderán modificadas por lo aquí dispuesto” es ilegal e inconstitucional por violar las normas que amparan los derechos adquiridos. // (…) // Si como tales pretende hacer valer un posible derecho a la intangibilidad o inmodificabilidad de las licencias otorgadas y en firme, la Sala debe poner de presente que esa intangibilidad no existe en relación con los actos administrativos que confieren derechos con sujeción a una situación legal y reglamentaria y a disposiciones de carácter público que protegen el interés general y el bien común, toda vez que constituyen actos condición y precarios por esa subordinación al interés general y constituir situaciones de carácter legal y reglamentarios, lo cual implica que todo cambio en ese régimen puede legítimamente modificar las situaciones preexistentes, que no necesariamente han de ser restrictivo, pues es posible que sea en beneficio de sus titulares; cambios que de todos modos deben darse sin perjuicio de los principios que tienden a salvaguardar el equilibrio entre el interés particular beneficiario del respectivo acto administrativo y el interés general, tales como el de la confianza legítima. // Esa modificación, además, es consustancial a los actos administrativos constitutivos de situaciones legales y reglamentarias, como las licencias, permisos, etc., toda vez que en él se entienden incorporadas a su contenido todas aquellas disposiciones o cláusulas que sirven de sustento o configuran la respectiva situación legal y reglamentaria, sea a manera de modo, condiciones, obligaciones, deberes, derechos, garantías, etc.; de suerte que la disposición atacada no hace más que recoger o explicitar esa circunstancia, de allí que realmente no está disponiendo algo nuevo o ajeno a las características del régimen jurídico en el que está enmarcada. // En esas circunstancias, cabe reiterar que los actos condición que nacen al amparo de regímenes de derecho u orden público no generan derechos adquiridos en el sentido como lo aduce la actora, esto es, como situaciones jurídicas subjetivas inmodificables o inmutables, pues están subordinados a las necesidades del interés general y del bien común” (Negrillas no hacen parte del texto original).
“el Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los particulares la existencia del Estado”(48). El régimen de responsabilidad en estos eventos ha sido denominado como “daño especial” y comprende “la responsabilidad por la expedición y aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales, así como de actos administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su “licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado (…)”(49).
8.16. En sentencia de fecha 26 de agosto de 2010 la Sección Primera del Consejo de Estado(50) reiteró su posición:
“Cabe advertir que la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 27 de junio de 2003 (Expediente 1999-00865 (7262), Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), precisó, y ahora lo reitera, que, la orden de cierre definitivo de un establecimiento comercial, como consecuencia de uso no permitido, entraña un imposible cumplimiento, dado que tales normas son de uso público y de efecto general inmediato, por lo que no resulta aplicable el procedimiento secuencial y gradual previsto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, sino la orden de cierre definitivo; y que los particulares no pueden alegar derechos adquiridos para impedir que se les apliquen normas que prohíben usos del suelo que antes de su entrada en vigencia eran permitidos” (Negrillas no hacen parte del texto original).
“La Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción popular, debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que debe tenerse en cuenta no solo el costo que representará para el erario público la eventual adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y la articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el desarrollo. De hecho, algunas de las órdenes del a quo desconocen: i) que muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias válidamente otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo todos los requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que existen cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas de la reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de Ambiente a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de sostenibilidad fiscal en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan, y que llevó a la creación del incidente de sostenibilidad fiscal (…) La Sala encuentra razonable el requerimiento de la CAR, en el sentido de que no se debe ordenar la demolición de todas construcciones hechas a partir del 29 de noviembre de 2005, pues no puede hacerse una distinción radical entre las viviendas construidas antes y después de la medida cautelar decretada en esa fecha, para que unas u otras sean demolidas, sin consideración de las anotaciones registrales que las afectaran con la reserva forestal protectora o de otras pruebas que permitan constatar de manera inequívoca que los propietarios, poseedores o tenedores de las mismas conocían de la afectación del inmueble al área protegida (…) Además, no puede desconocerse la realidad social que afecta la reserva, pues como lo consignó el informe de consultoría 2 305 BIRF realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos. La vivienda es el principal uso del suelo en la franja. Predominan las viviendas de estratos 1 y 2 con 86% del total de viviendas (…) por lo que desconocer esta realidad dejaría expuesta a una población vulnerable y ocasionaría una grave situación social, económica y de salubridad que iría en contravía de lo pretendido en esta acción (…) El concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los requisitos de ley. Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra que deben respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo. No obstante lo anterior, no se reconocerán derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva (…) En síntesis, se advierte que existen derechos adquiridos que la Sala debe proteger en la parte resolutiva de esta sentencia (…) Lo anterior no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora —no en la franja de adecuación—, porque revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal” (Las negrillas no son del texto original).
“De otra parte, es necesario tener presente que la Constitución Política garantiza la reparación del daño antijurídico (artículo 90 C.P.), uno de cuyos supuestos es, según la jurisprudencia, la aplicación de leyes expedidas por razones de interés general que sacrifican situaciones particulares y concretas (sin implicar una expropiación en estricto sentido) y para las cuales el legislador no ha establecido un específico régimen de transición o de reparación. En tales casos, si se rompe el equilibrio de las cargas públicas (responsabilidad sin falla), puede haber lugar a responsabilidad del Estado-legislador:
De no ser ello así, es decir, si lo previsible no se consideró y el perjuicio se causó, no queda sino, en aplicación de la cláusula general de responsabilidad que, como quedó explicado, obliga a todas las ramas y órganos del poder, corregir el desequilibrio ante las cargas públicas producto de la facultad normativa (…) Como se observa, el daño especial y la vulneración de la confianza legítima, aunque ambos fundados en el principio de la igualdad ante las cargas públicas, difieren en cuanto a los intereses protegidos, empero se complementan para impedir que, en nombre del interés general, mientras algunos se benefician otros resultan sacrificados, sin que su situación hubiese sido considerada” (…)”(51).
Esta garantía tiene además apoyo en la propia Ley 388 de 1997, aplicable al régimen de ordenamiento territorial distrital en virtud de lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 23 de la Ley 1617 de 2013-. El artículo 2º de la referida ley prevé como uno de sus principios la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Al paso que el artículo 38 dispone que como instrumento de realización “del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados”. Además de estos enunciados generales, la exigencia de reparto equitativo de las cargas se encuentra reconocido en otras disposiciones de la misma Ley, así como ocurre, por ejemplo, en la regulación de las Unidades de Actuación Urbanística (arts. 39, 41, 45 y 47), los fondos de compensación (art. 49) y los macroproyectos urbanos (art. 114)(52).
8.17. Así las cosas, una modificación en materia de usos del suelo, aunque inmediatamente exigible(53), puede tener un impacto en el derecho de propiedad que, aunque no le permita al particular afectado oponerse a su cumplimiento, si lo habilita para exigir una reparación cuando quiera que se cumplan las condiciones que den cuenta de la existencia de un daño antijurídico.
8.18. Debe insistir la Corte en que las garantías a las que se refieren los párrafos precedentes, a pesar de quedar comprendidas por la expresión derechos adquiridos del artículo demandado, no suponen que las autoridades competentes limiten sus facultades constitucionales o que estén impedidas para introducir modificaciones a las normas sobre uso del suelo a través de los diferentes instrumentos que el ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los planes de ordenamiento distrital. Esa competencia de modificación que se adscribe a los artículos 82, 313 y 334 de la Carta, implica, además, la potestad de las autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello afecte la situación de titulares de licencias vigentes o la de los propietarios de terrenos edificados. En resumidas cuentas, el interés público que orienta el ejercicio de la función de ordenamiento territorial y la función social de la propiedad, implica no solo la capacidad de imponer restricciones tan serias como aquellas derivadas de la expropiación, sino, también, la posibilidad de delimitar su ejercicio mediante la adopción de normas de uso del suelo que —en atención a la relevancia de armonizar los intereses que surgen en el proceso de crecimiento de las ciudades y la modificación de las dinámicas del medio ambiente que ello supone— podrían ser aplicadas inmediatamente si así lo disponen los órganos competentes. Advierte una vez más este Tribunal que, dado el interés público que subyace a la regulación del territorio y la función social de la propiedad, no existe un derecho a la intangibilidad de las normas sobre uso del suelo.
8.19. En sentencia de fecha 29 de abril de 2015, el Consejo de Estado(54), Sección Primera,al pronunciarse sobre una acción popular que tenía por objeto impedir que se desarrollaran actividades de suerte y azar en una zona de la ciudad en la que ello no estaba permitido, al referirse a las licencias y su relación con las normas de ordenamiento territorial indicó:
En esa medida, una licencia urbanística puede ser revocada o anulada total o parcialmente por ser contraria a las normas del respectivo POT o, en su caso, a las disposiciones de la UPZ (…) (Unidad de Planeación Zonal) que desarrollan el planeamiento general. O puede también suceder que una licencia se otorgue para una obra específica y ello sea legítimo, pero que con posterioridad el uso que se le da al inmueble no sea compatible con las normas urbanísticas que se expidan con posterioridad; evento en el cual se tendrá que ajustar la actividad o realizarla en otro sector. Y también podría suceder que un inmueble legítimamente construido y aprovechado por un tiempo, por virtud de los cambios en la dinámica de los usos de suelo y de los ajustes a las normas urbanísticas que los regulan, termine contraviniendo dicha reglamentación de usos, supuesto en el cual tendrá que ajustarse a ellos o desplazarse a un sector en el cual dicha actividad sea admisible. En síntesis, las licencias son actos que se encuentran subordinados al interés público en general y al cumplimiento del POT y de las específicas condiciones indicadas en ellas en particular. Por lo tanto, conforme se ha explicado de manera precedente, los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidas con ocasión de una licencia urbanística no son absolutas ni inmodificables en el tiempo”(Negrillas no hacen parte del texto original).
8.20. En conclusión, una lectura detenida de todas y cada una de las citadas providencias y normas jurídicas en que se apoyan, permite apreciar que en ellas se niega la existencia de un derecho a la intangibilidad de las reglas en materia de usos del suelo frente al POTD —tal y como la Corte lo ha concluido en esta oportunidad—, con fundamento en la exegesis argumentativa que en precedencia ampliamente se reseñó, de manera que los particulares tienen limitada la posibilidad de oponerse a los cambios que, siguiendo los procedimientos previstos para el efecto, introduzcan las autoridades, en el mencionado instrumento, en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, lo cual obedece a la relatividad del derecho a la propiedad privada, y al hecho de que, tales normas son de orden público y, en consecuencia, de aplicación inmediata, considerando su importancia para el desarrollo de las ciudades y la consecución del interés social. Los particulares no pueden pretender la intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana dado que, por razones asociadas al interés público, social o común, los municipios y distritos pueden adoptarlas con fundamento en los artículos 1º, 58 y 82 de la Constitución.
8.23. Se resalta la importancia de las competencias constitucionales otorgadas a los concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda(55), la cual fue desarrollada por la Ley 388 de 1997, en la que se reafirma la autonomía de los municipios y distritos en el desarrollo de la función pública de ordenamiento del territorio en su jurisdicción, por lo cual, el POT está constituido por actos puramente de interés general aprobados por acuerdos distritales y municipales y que son revisados luego de cumplido tres periodos constitucionales, con el objeto de establecer si proceden modificaciones respecto del uso del suelo, es por ello que las licencias urbanísticas se conceden para que se realicen edificaciones durante un periodo de tiempo determinado, y con fundamento en la función social y ecológica de la propiedad, estas deben estar sujetas a la limitaciones o restricciones legales, igualmente acorde con la función urbanística, la conveniencia pública y el interés general.
8.24. Se asegura así la integridad y supremacía de la Constitución (arts. 4º y 241), estando claro que por motivos de utilidad pública o interés social, el interés privado deberá ceder al interés público o social, y en ejercicio del poder estatal, se puede ordenar la expropiación con el correspondiente pago de la indemnización previa como medida de resarcimiento y protección del derecho de propiedad el cual se distingue por su característica de relatividad, concordante con la no intangibilidad de las reglas de usos del suelo, dado que por la relevancia del POT para la organización territorial de los distritos, municipios y departamentos, este debe estar sujeto a las modificaciones que las autoridades públicas gestionen como garantes de los derechos de los ciudadanos.
1. Declarar INEXEQUIBLE, las expresiones “en materia de usos de suelos” y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” contenidas en los parágrafos de los artículos 23 y 24 de la Ley 1617 de 2013.
1 La licencia urbanística es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano a la autoridad competente según las normas del POT. Las licencias se clasifican así: Licencias de urbanización; licencias de parcelación; licencias de subdivisión; licencias de construcción; licencias de intervención y ocupación del espacio público.
2 Sentencia C-147/99 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Muchas otras providencias se han ocupado de esta materia. Cabe destacar la Sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) en la que la Corte adelantó un detenido análisis de este concepto en la doctrina y la jurisprudencia.
3 Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio González Cuervo).
4 Coincide con el criterio expuesto en las sentencias C-544 de 1993, T-001 de 1992 y C-822 de 2011.
5 Sobre los derechos adquiridos se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-147 de 1997.
6 Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
7 Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
8 Sentencia C-295/93 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Una descripción más detallada del régimen constitucional de protección de la propiedad a lo largo del tiempo se encuentra contenida, entre otras, en las sentencias T-427 de 1998, C-595 de 1999 y C-491 de 2002.
9 Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio González Cuervo). En la Sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) explicó la Corte: “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su función”.
10 La consideración del derecho de propiedad como un derecho sometido a diferentes tipos de restricciones puede encontrarse, por ejemplo, en textos como Teoría General de la Propiedad de Mauricio Rengifo Gardeazabal. Ed. U. de los Andes-Temis. 2011. Págs. 339-348.
11 Louis Josserand (. Pref David Deroussin), El Espíritu de los derechos y su teoría de la relatividad llamado el abuso de los derechos.
12 Articulo 79 la Constitución Política.
13 Artículo 80 de la Constitución Política.
14 La Ley 1020 de 2006 Ley General Forestal reglamentaria de la Ley 2ª de 1959 fue declarada inexequible mediante Sentencia C-030 de 2008.
15 Reglamenta la Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización y aplicación del D.D.T.
16 Reglamenta la Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización y aplicación de algunos productos organoclorados.
17 Reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003 sobre Sistema Nacional de Áreas Protegidas y las categorías de manejo que lo conforman.
18 Modifica el Decreto 1974 de 1989 sobre procedimiento para la sustracción de áreas de Distrito de Manejo Integrado de los recursos naturales renovables (DMI).
19 Reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre.
20 Reglamenta parcialmente el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el Decreto- Ley 154 de 1976, sobre protección del paisaje.
21 Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
22 Reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de caza comercial.
23 Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones.
24 Por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral.
25 Reglamenta parcialmente las Leyes 9ªde 1979, y 73de 1988, sobre obtención, donación, preservación, almacenamiento, transporte, destino y disposición final de componentes anatómicos y los procedimientos para trasplante de los mismos en seres humanos, y se adoptan las condiciones mínimas para el funcionamiento de las Unidades de Biomedicina Reproductiva, Centros o similares.
26 Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-295 de 1993.
27 Por el cual se reglamenta la prestación del servicio de aseo.
28 Por el cual se reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de caza comercial.
29 Reglamenta las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 en lo relativo al ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo.
30 Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones.
31 Modificada por la Ley 507 de 1999.
32 Por el cual se reglamentan las disposiciones de las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.
33 Reglamenta disposiciones de la Ley 388de 1997 sobre actuaciones y procedimientos para la urbanización e incorporación al desarrollo de los predios y zonas comprendidas en suelo urbano y de expansión, así como estimación y liquidación de la participación en plusvalía en los procesos de urbanización y edificación de inmuebles.
34 Reglamenta parcialmente las leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 sobre Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.
35 Por el cual se reglamenta la Ley 1454 de 2011.
36 Sentencia C-145/15 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
37 Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
38 Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
39 Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
40 Con fundamento en los motivos que se sintetizan, los intervinientes: SECRETARÍA DISTRITAL DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ, LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA y LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, solicitan a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”.
41 Sentencia C-189/06 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
42 Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
43 Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
44 C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
45 C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
46 C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta.
47 Esta perspectiva fue reiterada en otras providencias. Así por ejemplo en las sentencias de fecha 27 de junio de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 2 de octubre de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 13 de diciembre de 2005 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
48 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de fecha 28 de enero de 2015. (C.P. Hernán Andrade Rincón).
49 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de fecha 8 de marzo de 2007. (C.P. Ruth Stella Correa Palacio).
50 C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
51 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Concepto 2233 de fecha 11 de diciembre de 2014. C.P. William Zambrano Cetina.
52 Nota la Corte que incluso en algunos procesos de ordenamiento territorial las autoridades han advertido, ante modificaciones relativas al uso del suelo, la importancia de proteger los derechos adquiridos. Así se desprende, por ejemplo, del Decreto 79 de 2016 adoptado por el Alcalde Mayor de Bogotá (considerando 5 del referido Decreto).
53 La Corte reconoció, en una de sus primeras decisiones, que no desconocía la prohibición de retroactividad que las normas que aseguran las relaciones de coexistencia social, como en este caso serían las relativas a la planificación urbana, fueran aplicadas de manera inmediata. En la Sentencia C-511/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) explicó este Tribunal: “El ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al regular las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de cada momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones jurídicas preexistentes. La retroactividad por regla general, resulta censurable solo cuando la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en virtud de situaciones y actos anteriores, y no por la influencia que pueda tener sobre los derechos en lo que hace a su proyección futura”.
54 C.P. Guillermo Vargas Ayala.
55 Constitución Política de Colombia. Artículo 313, numeral 7º.

References: artículo 241
 artículo 13
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 63
 artículo 52
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 39
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 204
 artículo 182
 artículo 334
 artículo 313
 artículo 58
 artículo 13
 artículo 24
 artículo 58
 artículo 15
 artículo 1
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 2
 artículo 28
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 18
 artículo 4
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 58
 Artículo 80
 artículo 5
 Artículo 313