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Timestamp: 2019-10-17 01:01:23+00:00

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SENTENCIA C-967 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES. EL REGISTRO EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES, DE LOS ACUERDOS, CONCILIACIONES, TRANSACCIONES A QUE LLEGAREN LAS PARTES PARA PONER FIN A LAS DISCREPANCIAS SURGIDAS Y DECLARARSE A PAZ Y SALVO, NO LIMITA, EL CONTROL FISCAL DE GESTIÓN Y RESULTADO. SE DECLARAN EXEQUIBLES, POR EL CARGO ANALIZADO EN ESTA SENTENCIA, LAS EXPRESIONES “LOS ACUERDOS, CONCILIACIONES Y TRANSACCIONES A QUE LLEGAREN LAS PARTES PARA PONER FIN A” Y “PODER DECLARARSE A PAZ Y SALVO”, DEL ARTÍCULO 217 DEL DECRETO LEY 019 DE 2012, QUE MODIFICÓ EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY 80 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, CONTRATO ADMINISTRATIVO, CONTROL FISCAL, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-967 de noviembre 21 de 2012
Ref.: Expediente D-9043
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 217 (parcial) del Decreto-Ley 19 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
Wilson González Cortés, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, invocando su condición de ciudadano y de apoderado de la Contraloría General de la República, presentó demanda contra el artículo 217 (parcial) del Decreto-Ley 19 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
ART. 217.—De la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedará así:
‘ART. 60.—De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin alas divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.
La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión’”.
Opina que permitir un control fiscal previo o concomitante, como lo pretende el actor, sería altamente inconveniente, “por cuanto serían mayores trámites, mayores procedimientos y en consecuencia, más tardanza de la labor de la Administración”. En este punto considera que el actor se contradice al cuestionar el control fiscal como está concebido actualmente (control posterior), pero luego acepta que el mismo se ejerce sobre el resultado de la gestión administrativa, de modo que “no entiende uno en realidad qué es lo que [el demandante] no comparte del artículo 217 del Decreto 19 de 2012”.
El ciudadano Alfonso Cajiao Cabrera, en su calidad de jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior, solicita a la Corte declarar exequibles los apartes demandados del artículo 217 del Decreto-Ley 19 de 2012. Subsidiariamente solicita un pronunciamiento inhibitorio.
De otra parte, recuerda que las expresiones atacadas son originarias de la Ley 80 de 1993, en cuyo marco hay actuaciones como la liquidación de los contratos, que obedecen a criterios de gestión asignados a los servidores públicos para el oportuno cumplimiento de sus funciones.
A continuación hace un detallado recuento de la evolución histórica y configuración del control fiscal en Colombia hasta llegar al modelo acogido en la Carta Política de 1991, cuyo alcance describe apoyado en jurisprudencia constitucional. Explica que en ese esquema se eliminó la coadministración y el control previo por considerarse desafortunado en la experiencia acumulada, optándose por el control posterior y selectivo en cabeza de la Contraloría General de la República (C.P., art. 267), sin perjuicio del control interno asignado a cada entidad.
5. Departamento Administrativo de la Función Pública.
El ciudadano Camilo Escovar Plata, en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente pide que se declare exequible el artículo 217 (parcial) del Decreto-Ley 19 de 2012.
En forma preliminar indica que las expresiones acusadas corresponden al texto original del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, ya que ni el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, ni el artículo 217 del Decreto-Ley 19 de 2012 introdujeron modificaciones al respecto. Por esa razón, continúa, la demanda debió dirigirse contra el artículo 60 (parcial) de la Ley 80 de 1993, a efecto de integrar la proposición jurídica completa, “configurándose por ese solo hecho una demanda inepta”.
6. Contraloría Distrital de Bogotá.
8. Universidad Externado de Colombia.
Encuentra que el artículo 217 del Decreto 19 de 2012 se enmarca dentro del contexto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos previstos en el artículo 116 de la Constitución, al prever que las partes de un contrato estatal pueden poner fin a sus controversias por medio de acuerdos, conciliaciones o transacciones, dejando constancia de ello en el acta de liquidación.
1. Competencia y legitimidad.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución, en este caso el Decreto-Ley 19 de 2002, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, cuyo artículo 217 introdujo algunas modificaciones al artículo 60 de la Ley 80 de 1993.
La Corte precisa que la demanda se entiende interpuesta por el accionante en su calidad de ciudadano y no como apoderado de la Contraloría General de la República, por cuanto la legitimidad para hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad está reservada a los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos y no a las personas jurídicas o de derecho público(1).
(iii) El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 fue recientemente subrogado por el artículo 217 del Decreto-Ley 19 de 2012, norma que tampoco alteró el contenido y alcance de los apartes objeto de impugnación.
En esa medida, la Corte observa que, como bien lo señaló el actor en su demanda, en virtud del fenómeno de la subrogación es esta última la norma objeto de control (D.L. 19/2012, art. 217).
Ley 80 de 1993 Ley 1150 de 2007 Decreto-Ley 19 de 2012
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. “ART. 60.—De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. [de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga]
NOTA: El aparte tachado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. ART. 217.—De la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedará así:
3. Asunto procesal previo: aptitud de la demanda.
3.1. Como es sabido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad; uno de ellos consiste en el señalamiento de las razones por las cuales se considera que la norma acusada infringe la Constitución(2). En tal sentido la jurisprudencia ha explicado que a pesar de la naturaleza pública y de la informalidad que caracterizan a la acción de inconstitucionalidad, el demandante tiene la obligación de exponer coherentemente los cargos por los cuales estima violado el ordenamiento superior, lo que significa que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(3).
3.2. En el asunto que ahora es objeto de examen la Corte observa que la demanda fue inicialmente inadmitida, por lo que se concedió al ciudadano el término de tres (3) días para que procediera a corregirla. El actor presentó oportunamente el escrito de corrección en el que subsanó las deficiencias identificadas, ante lo cual el magistrado sustanciador decidió admitirla.
En la misma dirección, como se explica en seguida, la Sala considera que la demanda y el escrito de corrección, interpretados conjuntamente, cumplen con los requisitos mínimos para abordar un estudio de fondo. Orienta esta decisión el principio pro actione, según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”(4), en especial cuando se advierte del ciudadano el esfuerzo y diligencia para atender los requerimientos y subsanar las falencias advertidas.
3.3. En síntesis, el actor considera que el hecho de que en el acta de liquidación de los contratos estatales se registren los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, desconoce los artículos 119 y 267 de la Constitución. En su concepto, esta es una forma de restringir el control fiscal de gestión y resultado respecto de dichos actos, porque la liquidación y el paz y salvo serían oponibles por las partes en un eventual proceso de responsabilidad fiscal, en detrimento de las competencias constitucionales asignadas a la Contraloría General de la República.
La acusación es clara, en la medida en que es fácilmente comprensible el sentido de su reproche —la exclusión del control fiscal sobre determinados actos de la contratación estatal—, compartido por algunos de los intervinientes, quienes sin embargo proponen una lectura diferente del precepto impugnado. Es también cierta, por cuanto la norma efectivamente permite celebrar tales acuerdos, dejar constancia en la liquidación de los contratos y que con base en ellos se expida el paz y salvo correspondiente. Además, pese a que inicialmente se invocaron varias normas de la Constitución (arts. 1º, 2º, 13, 29, 119, 209, 267 y 268), la corrección se circunscribió luego a la presunta vulneración de los artículos 119 y 267 de la Carta Política en lo relativo al control fiscal, con lo cual se atendieron los requisitos de especificidad y pertinencia.
5. El control fiscal y su carácter amplio en la Constitución Política.
5.1. En la historia jurídica nacional siempre ha estado latente la preocupación por asegurar una adecuada gestión de los recursos públicos(5). Es una tradición que se remonta a los tiempos de la Colonia, aún cuando por aquél entonces su sustrato no fue la defensa de los intereses de la sociedad sino más bien el resguardo de los bienes de la corona. En la vida republicana es memorable la “Ley principal contra los empleados de la Hacienda”, de 1819, que sancionaba con pena de muerte a quien se probare sumariamente el fraude o la malversación de los recursos públicos(6).
Durante casi un siglo Colombia optó por un modelo de control fiscal próximo a los lineamientos de la Europa continental, caracterizados por la veeduría de cuentas a través de instituciones especializadas, generalmente de naturaleza judicial. El Tribunal Mayor de Cuentas (1819), la Contaduría General de Hacienda (1821 y 1832), la Dirección General de Hacienda (1824), la Corte de Cuentas (1847 y 1898) y la Oficina General de Cuentas (1850), fueron algunas de las entidades más representativas durante este periodo(7).
Mediante la Ley 42 de 1923 el Congreso introdujo un profundo cambio en la materia generando un acercamiento al modelo anglosajón, basado en autoridades de auditoría “cuyas funciones son más que todo contables y administrativas y centran su labor de control en el manejo presupuestal”(8). Acogió las recomendaciones trazadas por la conocida Misión Kemmerer —de origen norteamericano— y creó el Departamento Administrativo de Contraloría, como órgano encargado de verificar la legalidad de los actos de gasto público y luego, a partir de 1932, facultado también para llevar a cabo actos de control previo a la gestión administrativa en los procesos de contratación pública.
En 1945 se eleva a rango constitucional el control fiscal, que se consolida en la reforma de 1968 y robustece con la Ley 20 de 1975, “por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones”. Uno de los escenarios a los que se prestó mayor atención fue el concerniente al control previo y preceptivo en la contratación pública(9).
5.2. A pesar de las virtudes que este mecanismo cautelar prometía para evitar detrimentos injustificados del tesoro, lo cierto es que su implementación resultó bastante compleja desde la óptica de la separación de funciones, al punto de convertirse en un instrumento de administración compartida que incluso mereció reproches ligados a prácticas de corrupción.
Fue por lo anterior que en los debates al interior de la Asamblea Nacional constituyente se hizo expresa la intención de evitar el control previo de la Contraloría y con ello una suerte de coadministración(10), de modo que en el nuevo diseño institucional previsto en la Carta Política de 1991 se acogieron las sugerencias formuladas. Así, el artículo 119 mantuvo la decisión de contar con un órgano autónomo e independiente a cargo de la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración, en los siguientes términos:
“ART. 119.—La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”.
Sin embargo, el artículo 267 reconoció en el control fiscal una función pública que se ejerce de manera “posterior y selectiva”, separando claramente las labores administrativas de las de vigilancia fiscal, ante la “necesidad de asegurar que los organismos de control actúen con plena objetividad, imparcialidad e independencia, porque no sería lógico que luego de haber intervenido en la ejecución de ciertas actividades, un organismo se convirtiera desapasionadamente en juez de sí mismo”(11). Para tal fin, la norma constitucional incluyó el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en los principios de eficiencia, equidad y valoración de los costos ambientales. Dijo al respecto:
“ART. 267.—El control fiscal es una función pública, que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
5.3. El control fiscal es el mecanismo a través del cual el Estado vela por la adecuada gestión de las finanzas del Estado en sus diferentes niveles, con independencia de que el manejo de los recursos corresponda a las autoridades públicas o a los particulares. En los términos de la jurisprudencia, la vigilancia de la gestión fiscal tiene como propósito “la protección del patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado”(12).
5.4. La Corte se ha referido en numerosas oportunidades al alcance y características de dicha función en el ámbito de la Constitución Política, una de las cuales consiste en su naturaleza amplia(13). En este sentido es importante anotar que el hecho de que el control a la gestión fiscal haya sido previsto como posterior y selectivo de ninguna forma implica que deje de ser integral, puesto que comprende tanto el control financiero, como el de legalidad, de gestión y de resultados(14).
El carácter amplio del control fiscal también ha sido reivindicado sobre la base de que procede respecto de entidades o personas que administren bienes o fondos públicos, no sólo con ocasión del gasto sino en general durante todas las etapas relacionadas con la administración y manejo de recursos del erario(15). Por ejemplo, en la Sentencia C-529 de 1993 la Corte declaró exequible la norma que prevé el control fiscal sobre el Banco de la República, aún cuando advirtió que está circunscrito a los actos de gestión fiscal que realice y en la medida en que lo haga. En cuanto al carácter amplio del control, cuya premisa ha sido reiterada en numerosas oportunidades, esta corporación sostuvo:
(c) El control fiscal se ejerce en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico” (resaltado fuera de texto).
Siguiendo este criterio, en la Sentencia C-374 de 1995 se declaró inexequible una norma que excluía a la Contraloría del control fiscal sobre los actos o contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación oficial, cuando hubieran contratado la vigilancia fiscal con empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos (previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según se tratara de aportes nacionales o de las entidades territoriales). La Corte recordó que esta es una atribución exclusiva de los organismos de control fiscal (Contraloría General de la República, contralorías territoriales y Auditoría General de la República) y en esa medida “no se puede confundir el ejercicio contractual de la vigilancia fiscal con la organización y el funcionamiento en las entidades públicas del sistema de control interno que están obligadas a diseñar y aplicar aquéllas, en los términos que señale la ley”(16).
Esta concepción amplia en torno al control fiscal fue también el argumento que sirvió de base para retirar del ordenamiento la norma que, para las empresas mixtas de servicios públicos, sólo permitía dicha vigilancia respecto de los actos y contratos relacionados con las gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante (Sent. C-1191/2000(17)). De acuerdo con el fallo, la medida restringía de manera desproporcionada el ejercicio de la función pública prevista en el artículo 267 superior, porque “contemplar supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible”. En concepto de la Sala Plena, de acogerse una hermenéutica distinta se propiciaría la desviación de los recursos para fines distintos a los constitucionalmente permitidos, “en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos”.
Conviene anotar, que cuando el artículo 267 Superior dispone que el control fiscal se extiende a los particulares o entidades que manejan bienes o fondos de la Nación, debe concluirse que tratándose de las empresas de servicios públicos dicho control recae sobre ellas pero en relación con los aportes, actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal, control fiscal que se justifica por haber recibido estas empresas fondos o bienes de la Nación sin interesar su cuantía” (resaltado fuera de texto).
De igual manera, mediante Sentencia C-1176 de 2004 la Corte respaldó la norma que incluye como sujetos del control fiscal a los organismos públicos creados o autorizados por la Constitución con régimen de autonomía(18). En palabras de este tribunal, una interpretación armónica de la Carta conduce a afirmar que dichas autoridades también son objeto de control fiscal, incluso la propia Contraloría, cuya vigilancia compete a la Auditoría General de la República:
Por lo tanto, de conformidad con el artículo 267 Superior, en armonía con lo previsto en el artículo 95 del estatuto orgánico del presupuesto, que encargó a la Contraloría General de la República de la vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales; y, atendiendo al principio de unidad de la Constitución que obliga a interpretar armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, debe concluirse que la norma acusada se ajusta a la Constitución” (resaltado fuera de texto).
Haciendo una lectura integral de la Constitución, en la Sentencia C-529 de 2006 la Corte también declaró que las sociedades de economía mixta son entidades sujetas de control fiscal por ser esta una función de “de amplio espectro”(19). Explicó que “un entendimiento contrario, como el defendido por el demandante, crearía un campo de exclusión de la vigilancia fiscal sobre los recursos públicos, inadmisible en el actual Estado constitucional”.
“Ahora bien, respecto de las características específicas del control fiscal, de conformidad con lo establecido por el artículo 267 Superior, la Sala encuentra que el control fiscal (i) constituye una función autónoma ejercida por la Contraloría General de la República, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales(20)”.
5.5. En síntesis, los fundamentos constitucionales del control fiscal, sumados a los precedentes decantados en la jurisprudencia de esta corporación, permiten afirmar que el reconocimiento amplio e integral de la vigilancia fiscal se proyecta en varias dimensiones: (i) incluye el control financiero, de gestión y de resultados; (ii) se ejerce en los diferentes niveles de la administración pública; (iii) opera no solo respecto de las autoridades sino también de los particulares involucrados en el desarrollo de una gestión fiscal; (iv) y comprende todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales.
6. El control fiscal en el ámbito de la contratación pública y su alcance a la luz del principio de interpretación conforme con la Constitución.
6.1. La contratación estatal es uno de los ámbitos donde en mayor medida se involucra la gestión de recursos públicos, tanto por parte de las autoridades como de los particulares que intervienen en sus diferentes etapas. Desafortunadamente la experiencia también ha demostrado que representa uno de los escenarios en los cuales con frecuencia se registran graves anomalías en el manejo de esos fondos con el consecuente detrimento patrimonial del Estado. Es por ello por lo que el Congreso de la República ha procurado implementar herramientas que permitan no sólo reprimir penal y disciplinariamente los actos de desidia y corrupción, sino también resarcir los daños causados al erario derivados del incumplimiento de los deberes funcionales asignados.
6.2. Una de las formas como se cumple dicho cometido es a través de los procesos de responsabilidad fiscal, encaminados a determinar si la actividad desplegada por un servidor público o por un particular conllevó un daño al patrimonio del Estado como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente en la administración de los recursos. En tal sentido el artículo 268 de la Constitución señala:
“ART. 268.—El Contralor General de la República tendrá las siguientes funciones:
En desarrollo de esa función, el artículo 1º de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, definió el proceso de responsabilidad como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”(21). A su turno, el artículo 4º señala que el objetivo central de los procesos de responsabilidad fiscal es “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o [gravemente(22)] culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”.
Con todo, es importante precisar que este tipo de responsabilidad opera siempre y cuando la autoridad o el particular actúen en el marco de una “gestión fiscal”, puesto que no siempre están jurídicamente habilitados para administrar y manejar dineros públicos y en tal medida no pueden ser catalogados como gestores fiscales(23). Todo ello dentro de un proceso administrativo con las garantías que son inherentes a los actos de tal naturaleza(24).
6.3. En el ámbito específico de la actividad contractual con el Estado, la Ley 80 de 1993, junto con las sucesivas reformas introducidas, han contemplado diferentes tipos de responsabilidad. Es así como consagra expresamente el principio general de responsabilidad de los servidores públicos y de los contratistas (art. 26); la responsabilidad civil, fiscal, penal y disciplinaria de los consultores, asesores externos e interventores (art. 53); la responsabilidad penal de los particulares que intervienen en la contratación estatal (art. 56); entre otros. Asimismo, el título VII del referido estatuto se refiere al “control de la gestión contractual”, para lo cual da cuenta del control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación (arts. 62 y 63); reafirma las atribuciones de la Fiscalía General de la Nación (art. 64); encomienda el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad (art. 65); reconoce la intervención de las autoridades de control fiscal (art. 65); consagra la participación ciudadanas en los procesos contractuales (art. 66); y reitera el deber de colaboración de los cuerpos consultivos del gobierno (art. 67).
6.4. La Ley 80 de 1993 se ocupa en particular de reconocer la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado en el ámbito de la contratación pública. El artículo 65 fija las reglas básicas del control fiscal en el ámbito de la contratación pública en los siguientes términos:
“ART. 65.—De la intervención de las autoridades que ejercen control fiscal. La intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que éstos se ajustaron a las disposiciones legales.
Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso(25), la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
6.5. Es importante tener en cuenta que la responsabilidad derivada de los procesos de contratación estatal es predicable tanto de las autoridades públicas como de los particulares, por cuanto unos y otros bien pueden actuar como gestores fiscales.
Recuérdese, por ejemplo, que el artículo 61 de la Ley 610 de 2000 reconoce expresamente que los contratistas pueden ser declarados responsables fiscales, lo cual se explica porque a pesar de su condición de particulares pueden cumplir una “gestión fiscal” derivada del manejo y administración de recursos públicos(26). Norma declarada exequible en la Sentencia C-648 de 2002, en cuya oportunidad la Corte recordó que “el carácter autónomo y resarcitorio de la acción de responsabilidad fiscal a cargo de las contralorías es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas en relación con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos estatales”. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado(27).
Además, aunque inicialmente el artículo 53 de la Ley 80 de 1993 no contempló como sujetos pasivos de la responsabilidad fiscal a los consultores, asesores externos e interventores, a partir de la reforma introducida por el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, se les extendió de manera expresa dicha responsabilidad(28).
6.6. Como ya se dijo, la Carta de 1991 eliminó el control previo y preceptivo a cargo de la Contraloría —por demás muy acentuado hasta entonces en el ámbito de la contratación pública(29)—, para dar paso a un esquema básico de revisión posterior y selectivo centrado en el control financiero, de gestión y de resultados (C.P., arts. 119 y 267).
Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervención de los organismos autónomos a cargo de velar por la gestión fiscal se ejerce con posterioridad —sin perjuicio del control de advertencia que es expresión del principio de colaboración armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las demás autoridades(30).
Solo a manera ilustrativa, en la Sentencia C-529 de 1993 declaró inexequible el artículo 108 de la Ley 42 de 1993, por cuanto permitía la intervención en la audiencia pública de adjudicación de un contrato estatal. Dijo al respecto:
“La adjudicación de una licitación en audiencia pública es un requisito que normalmente compete a la ley establecer en el estatuto general de contratación de la administración pública (C.P., art. 150). Si bien la adición de supuestos en los que se contemple, en aras de la transparencia del proceso de contratación pública, la necesidad de que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública, corresponde a la ley, fuera de la situación a la que se refiere la Constitución, no es posible que ella le conceda al Contralor General de la República la facultad discrecional de ordenarla. En efecto, el control fiscal se ejerce en forma posterior y el órgano llamado a ejercerlo “no tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización” (C.P., art. 267). La norma acusada vulnera la Constitución pues instituye una modalidad de control previo y, adicionalmente, confiere al organismo fiscal una función de naturaleza administrativa” (resaltado fuera de texto).
Así, pues, en tratándose de la Contraloría General de la República, el control a ella asignado es de carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución, motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está vedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones” (resaltado fuera de texto).
6.7. Ahora bien, durante los procesos de contratación pública existen varios momentos en los cuales los organismos autónomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misión constitucional: (i) cuando han concluido los trámites administrativos de legalización de los contratos, (ii) cuando se ejerce el control posterior de las cuentas y pagos realizados; y (iii) cuando se han liquidado o terminado dichos actos. Este tópico fue abordado en la Sentencia C-623 de 1999, precisamente al analizar el alcance del artículo 65 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos:
Siendo así, es claro que el ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administración culmina todos los trámites administrativos de legalización de los mismos, es decir, cuando aquéllos han quedado perfeccionados, pues es a partir de allí cuando tales actos nacen a la vida jurídica y, por tanto, es viable el control posterior, como lo ordena la Constitución. Si se permitiera la intervención de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, podría incurrirse en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministración. Las contralorías, como ya lo ha expresado la Corte, no pueden ‘participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones’ (C-113/99), y mucho menos, ‘interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora que la Constitución no ha previsto’ (C-113/99)” (resaltado fuera de texto).
Así las cosas, el aparte acusado del artículo 65 de la Ley 80 de 1993 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se evalúen los resultados obtenidos con el gasto o la inversión. Dicha disposición tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralorías inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (C.P., arts. 268-8 y 272)” (resaltado fuera de texto).
Fueron estos argumentos los que condujeron a declarar exequible la expresión “una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso”, por considerar que dicha norma no solo no desconocía las reglas constitucionales en la materia, sino que por el contrario armonizaba plenamente con la naturaleza posterior del control fiscal y de resultados(31).
7. El control fiscal y su alcance según el principio de interpretación conforme con la Constitución.
7.1. La lectura amplia que esta corporación ha venido efectuando en torno al control fiscal en general, y en la contratación pública en particular, se explica conceptualmente en virtud del principio de interpretación conforme con la Constitución, según el cual “antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constitución”(32).
Este postulado, que emana del principio de supremacía normativa de la Constitución, ha sido recogido por diversos tribunales, en el caso colombiano bajo la idea de que “el intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística”(33). En otras palabras, ha dicho la Corte, “la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política”(34).
7.2. Desde esta óptica, es necesario hacer una lectura armónica de la Constitución, y especialmente de los artículos 119 y 267, con el propósito de fortalecer la capacidad institucional de las autoridades a las cuales se ha encomendado esa función, procurando que su actividad no implique una interferencia indebida en las competencias de las autoridades para la administración y manejo de los fondos oficiales, pero velando siempre porque el control fiscal se cumpla de manera integral.
8. Constitucionalidad de las expresiones acusadas.
8.1. El artículo 217 del Decreto 19 de 2012, que subrogó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, dispone lo siguiente (se subrayan las expresiones acusadas):
8.2. Según el demandante, las expresiones impugnadas desconocen los artículos 119 y 267 de la Constitución. Considera que el hecho de que en el acta de liquidación de los contratos estatales se registren los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, limita el control fiscal de gestión y resultado porque la liquidación y el paz y salvo serían oponibles en un eventual proceso de responsabilidad fiscal.
8.3. La liquidación de los contratos estatales (de mutuo acuerdo o unilateral(35)) es el acto jurídico a través del cual las partes (administración y contratista) hacen un ajuste de cuentas con ocasión de las obligaciones derivadas del negocio celebrado y de las condiciones de su ejecución y cumplimiento por cada una de ellas.
El Consejo de Estado ha explicado que la liquidación se enmarca dentro de la etapa final del contrato,
“en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial”(36).
La jurisprudencia contencioso administrativa también ha señalado que en el acta de liquidación se deja constancia
“de lo que a la terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación”(37).
8.4. Considera la Corte que el hecho de que la norma acusada exija que en el acta de liquidación de los contratos estatales se registren los acuerdos logrados por las partes para superar las divergencias presentadas y declararse mutuamente a paz y salvo —por supuesto cuando ello hubiere sido posible— tiene alcance restringido a la esfera de las obligaciones surgidas entre las partes con motivo de la suscripción y ejecución del contrato. Precisamente por ello la jurisprudencia ha advertido que “la liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico; por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”(38). En otras palabras, ni los acuerdos alcanzados, ni las declaraciones mutuas de paz y salvo, tienen un impacto más allá del que surge directamente del vínculo negocial.
8.5. En esa medida, para la Corte es claro que la liquidación de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervención de los organismos de control, tanto en ejercicios de auditoría como en el marco de eventuales procesos de responsabilidad fiscal, por lo que las expresiones acusadas no vulneran los artículos 119 y 267 de la Constitución.
8.6. De un lado, una interpretación estrictamente literal de la norma parcialmente acusada muestra que la misma está circunscrita a la órbita de la liquidación de los contratos estatales, pero nada regula en lo concerniente a la responsabilidad fiscal que de ellos podría derivarse. Por lo tanto, no es de válido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes allí otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal.
8.7. De otro, en virtud del principio de interpretación conforme con la Constitución, debe hacerse una lectura de las normas legales, y en este caso concreto del artículo 217 del Decreto 19 de 2012, que no esté orientada a excluir el control fiscal cuando se hallen comprometidos recursos públicos, sino que por el contrario lo estimule en las diferentes etapas de la contratación estatal. Recuérdese que, en los términos de la jurisprudencia constitucional
“contemplar supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible. Ello en la medida que tal postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a fines distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos”(39).
8.8. Como anteriormente fue explicado, de las normas constitucionales relacionadas con la vigilancia de la gestión fiscal y de los precedentes jurisprudenciales decantados sobre el particular, se deriva la necesidad de una hermenéutica amplia orientada al fortalecimiento del control fiscal en sus diversas manifestaciones: (i) en el control financiero, de gestión y de resultados; (ii) en los diferentes niveles de la administración pública; (iii) no sólo respecto de las autoridades, sino incluso de los particulares involucrados en el desarrollo de una gestión fiscal; (iv) y en todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales.
Por lo anterior, siendo la fase de liquidación uno de los momentos claves en los que las autoridades culminan su actividad administrativa y de gestión, se activa la competencia de los organismos de control fiscal para ejercer la veeduría respecto del manejo de recursos públicos. Ello es coherente con la naturaleza “posterior y selectiva” de dicha función, así como con el propósito del Constituyente de evitar una suerte de co-administración en la gestión de los recursos del erario, por supuesto sin perjuicio de otro tipo de controles que puedan desplegarse en otros momentos de la actividad contractual —incluido el control de advertencia—. Es también compatible con el carácter “integral”, que comprende la evaluación de los resultados obtenidos con el manejo e inversión de los recursos oficiales(40).
Desde esta perspectiva, en una interpretación literal y a la luz del principio de interpretación conforme, la Corte observa que las expresiones acusadas del artículo 217 del Decreto 19 de 2012 no contravienen el ordenamiento superior, en la medida en que el registro en el acta de liquidación de un contrato estatal sobre los acuerdos, conciliaciones y transacciones alcanzados por las partes para superar las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, no impide, restringe o limita las competencias para ejercer la veeduría fiscal, puesto que dichos actos no pueden ser oponibles en el marco de esa función pública.
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado en esta sentencia, las expresiones “los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a” y “poder declararse a paz y salvo”, del artículo 217 del Decreto-Ley 19 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, presidente.—Maria Victoria Calle Correa.—Mauricio González Cuervo.—Luis Guillermo Guerrero Pérez.—Alexei Egor Julio Estrada.—Jorge Iván Palacio Palacio.—Nilson Elías Pinilla Pinilla.—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, con salvamento de voto.—Luis Ernesto Vargas Silva.
(1) Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-591 de 2012. En sentido similar pueden consultarse las sentencias C-275 de 1996, C-599 de 1996, C-366 de 2000, C-841 de 2000, C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, entre otras.
(2) “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
(4) Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008. Ver también las sentencias C-451 de 2005, C-480 de 2003 y C-1052 de 2001, entre otras.
(5) Una presentación general del marco histórico del control fiscal en Colombia puede consultarse en la Sentencia C-716 de 2002.
(6) El artículo 1º de esa ley, dictada el 23 de octubre de 1819, dispuso: “El empleado de la Hacienda Nacional a quien se le justificare sumariamente fraude o malversación de los intereses públicos o resultare alcanzado, se le aplicará irremisiblemente la pena de muerte, sin necesidad de formar más proceso que los informes de los tribunales”. Gómez Latorre, Armando. “Antecedentes Históricos de la Contraloría”. En: “Economía Colombiana”, Revista de la Contraloría General de la República, (CGR) Bogotá, Nº 150, 1983, pág. 52. Citado por Uriel Alberto Amaya Olaya, “Fundamentos constitucionales del Control Fiscal”. Bogotá, Ediciones Umbral, 1996, pág. 26.
(7) Cfr., Uriel Alberto Amaya Olaya, “Fundamentos constitucionales del control fiscal”. Bogotá, Ediciones Umbral, 1996, pág. 23-37.
(8) Carlos Ariel Sánchez Torres, et al., “Responsabilidad fiscal y control del gasto público”. Bogotá, Biblioteca Jurídica Dike, 2004, pág. 58.
(9) El Decreto 925 de 1976 desarrolló los procedimientos generales de control fiscal establecidos en la Ley 20 de 1975. En sus artículos 2º y 3º dispuso:
“ART. 2º—El control previo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su fiscalización, consiste en examinar con antelación a la ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos.
ART. 3º—El control preceptivo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su control, consiste en la comprobación de las existencias físicas de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontación con los comprobantes, documentos, libros y demás registros”. Cfr., Sentencia C-716 de 2002.
(10) Al respecto, en la Sentencia C-623 de 1999 la Corte sostuvo: “Incluso se llegó a afirmar que dicho control se había convertido en una forma de coadministración y, por ende, en foco de corrupción: ‘El sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar el patrimonio público y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administración al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupción que hoy azota al Estado colombiano’. Gacetas Constitucionales 27, 53, 77 y 109”. En el mismo sentido puede verse la Sentencia C-189 de 1998.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2001.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999.
(13) Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-132 de 1993, C-534 de 199(sic), C-167 de 1995, C-374 de 1995, C-189 de 1998, C-499 de 1998, C-623 de 1999, C-127 de 2002, C-648 de 2002, C-655 de 2002, C-716 de 2002, C-1176 de 2004, C-529 de 2006, C-557 de 2009, C-544 de 2011, C-599 de 2011.
(14) La Ley 42 de 1993, “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, define estos controles en los siguientes términos:
“ART. 10.—El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General”.
“ART. 12.—El control de gestión es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad”.
“ART. 13.—El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado”.
(15) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-374 de 1995, C-529 de 1993, C-374 de 1995, C-623 de 1999, C-1191 de 2000, C-1176 de 2004, C-529 de 2006, C-557 de 2009, entre otras.
(16) Declaró inexequible la expresión “mientras las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente”, del numeral 27.4 del artículo 27 de la Ley 142 de 1994.
(17) En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible el artículo 37 del Decreto-Ley 266 de 2000.
(18) La Corte declaró exequible el numeral 8º del artículo 4º del Decreto-Ley 267 de 2000, según el cual son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República: “los demás organismos públicos creados o autorizados por la Constitución con régimen de autonomía”.
(19) Sostuvo al respecto: “En cuanto al primer aspecto, es evidente que la perspectiva constitucional del control fiscal, en virtud de su carácter ampliado, comprende la vigilancia no sólo del manejo, en sentido estricto, de los recursos del Estado, sino que involucra todas aquellas actividades sobre las que se proyecta el control financiero, de gestión y de resultados. Como se anotó anteriormente, las etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación hacen parte del ámbito legítimo de ejercicio del control fiscal. Por ende, la disposición de dineros públicos para la conformación de las sociedades de economía mixta, en tanto acto de inversión de recursos en un determinado tipo societario, es un motivo que otorga soporte suficiente al ejercicio del control mencionado”.
(20) Ver sentencias C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008, entre otras.
(21) En la Sentencia C-840 de 2001 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de la expresión “o con ocasión de ésta”. Advirtió que para atribuir responsabilidad fiscal derivada del ejercicio de una gestión fiscal debe tratarse de actos con una “relación de conexidad próxima y necesaria para el desarrollo de la gestión fiscal”. De igual forma, aclaró que aún cuando un acto puede conducir al detrimento al patrimonio del Estado, no siempre es consecuencia de una gestión fiscal y por tanto daría lugar a otro tipo de responsabilidad.
(22) En la Sentencia C-619 de 2002 la Corte declaró que la culpa leve no genera responsabilidad fiscal.
(23) Ver también la Sentencia C-382 de 2008.
(24) Corte Constitucional, Sentencia SU-620 de 1996.
(25) Como más adelante se detalla, la expresión “una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso”, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-623 de 1999.
(26) “ART. 61.—Caducidad del contrato estatal. Cuando en un proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado responsable, las contralorías solicitarán a la autoridad administrativa correspondiente que declare la caducidad del contrato, siempre que no haya expirado el plazo para su ejecución y no se encuentre liquidado”.
(27) Entre muchas otras, pueden verse las sentencia del 27 de marzo de 2003, expediente 7208 (acumulado) y del 17 de julio de 2008, expediente 0031-01 de la Sección Primera del Consejo de Estado, la sentencia del 29 de agosto de 1996, expediente AC-3860 de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Concepto 732 del 3 de octubre de 1995 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma corporación.
(28) “ART. 53.—De la responsabilidad de los consultores, interventores y asesores. <Modificado por el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011>. Los consultores y asesores externos responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría. // Por su parte, los interventores responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría” (resaltado fuera de texto).
(29) Por ejemplo, durante la vigencia de la Ley 20 de 1975 (estatuto orgánico de la Contraloría), el artículo 9º facultaba al contralor para no autorizar pagos de contratos (“ART. 9º—El contralor no autorizará pagos por contratos administrativos, si no se le allega copia auténtica del Diario Oficial o de un periódico de amplia circulación donde se vaya a ejecutar el contrato, en que aparezca publicado el extracto que para cada caso vise el auditor o revisor fiscal correspondiente...)”; el artículo 20 contemplaba controles previos en empresas industriales y comerciales del Estado (“ART. 20.—A solicitud de la Junta Directiva de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, el Contralor establecerá controles previos en las dependencias o unidades administrativas de tales organismos. Así mismo establecerá controles previos, permanentes o temporales, cuando en el examen posterior de cuentas o en visitas que practique la Contraloría aparezcan frecuentes o repetidas irregularidades”); el artículo 38 exigía la refrendación de ciertos contratos (Artículo 38. Para efectos de contabilización de la deuda pública se considerarán como constitutivos de ella, cuando no estén amparados por certificado de reserva presupuestal, los contratos que obliguen al Estado a realizar pagos en futuras vigencias presupuestales, como los de suministro de bienes, prestación de servicio, construcción de obras públicas y cuya financiación por proveedores y contratistas haya sido autorizada por leyes especiales. Los documentos en que consten los contratos requerirán la refrendación de la Contraloría General y se contabilizarán como deuda pública una vez refrendados”). Por su parte, el Decreto Reglamentario 925 de 1976 establecía similares controles.
(30) El Decreto-Ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”, dispone en su artículo 5º lo siguiente: “ART. 5º—Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (...) 7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados”. Cfr., Iván Darío Gómez Lee, “El derecho de la contratación pública en Colombia”. Bogotá, Legis, 2012, pág. 197-284.
(31) La competencia para ejercer esta clase de vigilancia en la contratación pública fue reiterada, entre otras, en la Sentencia C-648 de 2002.
(32) Eduardo García de Enterría, “La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional”. Madrid, Editorial Civitas, 1991, pág. 96.
(33) Corte Constitucional, Sentencia C-011 de 1994.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001. Ver también las Sentencias C-426 de 2002 y T-468 de 2003, entre otras.
(35) La liquidación unilateral de los contratos estatales fue regulada inicialmente en el artículo 61 de la Ley 80 de 1993. No obstante, la norma fue derogada por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 y su regulación prevista en el artículo 11 esta última ley, en los siguientes términos: “ART. 11.—Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. // En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo // Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. // Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”.
(36) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de marzo de 2011, expediente 15935.
(37) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 1996, expediente 9818.
(38) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10.608.
(39) Corte Constitucional, Sentencia C-1191 de 2000.
(40) Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999. Ver también la Sentencia C-648 de 2002.
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito salvar el voto respecto a la Sentencia C-967 de 2012, por cuanto considero que esta Corporación debió haberse declarado inhibida para pronunciarse sobre el fondo de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 217 (parcial) del Decreto 19 de 2012, tal como lo solicitaron el Consejo de Estado, el Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Procurador General de la Nación, por las siguientes razones:
1. Falta del requisito de certeza de la demanda.
1.1. En concepto del demandante “la expresión acusada vulnera los artículo 1º, 2º, 13, 29, 119, 209, 267 y 268 de la Constitución, por cuanto se permite que a través de conciliaciones, acuerdos o transacciones a que llegaren las partes en el curso de una relación contractual, se declare al contratista a paz y salvo con la administración, sin aclarar por qué concepto y excluyendo con ello los controles judicial y fiscal”(41).
1.2. Sin embargo, si se consulta la norma puede concluirse que en ningún momento señala que se excluyan los controles judicial y penal, pues el inciso demandado simplemente establece:
“En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”(42).
1.3. La liquidación consiste en un “corte de cuentas entre los contratantes, en la cual se define quién debe y cuánto, y que cuando se suscribe sin reparos cierra para las partes la posibilidad de ejercer todas las acciones que se originan del contrato”(43).
1.4. De acuerdo a lo señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación”, disposición que fue completada a su vez por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dentro del cual se señala que la liquidación se hará de mutuo acuerdo, en el plazo señalado en los pliegos de condiciones o su equivalente que de no señalar nada se deberá efectuar en los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término y que en caso de no existir acuerdo o que el contratista no acuda a la liquidación la entidad deberá realizarla unilateralmente en los dos (2) meses siguientes(44).
1.5. De esta manera, la liquidación lejos de ser un mecanismo que afecte el patrimonio público o de constituir una “carta de impunidad para la gestión fiscal”(45) como señala el demandante, es un instrumento que permite el corte de cuentas beneficiando la solución de las controversias en beneficio del Estado.
1.6. El demandante señala que la Ley 80 de 1993 no establece por qué concepto se declararía a paz y salvo a la administración, lo cual no es cierto pues la liquidación se refiere al contrato y en este sentido a las obligaciones derivadas del mismo. Por otro lado, la afirmación según la cual la suscripción del acta de liquidación impide siempre acudir a la jurisdicción tampoco es cierta, pues el Consejo de Estado ha señalado que el acta de liquidación podrá ser impugnada jurisdiccionalmente si la misma se suscribe con salvedades(46).
1.7. Tampoco es cierto que el acta de liquidación no pueda ser objeto de control fiscal, pues la Contraloría General de la República conserva esta facultad para poder establecer si en la misma se presentó un detrimento patrimonial.
1.8. A lo anterior cabe agregar que en caso de verificarse alguna irregularidad, se podrían iniciar las investigaciones disciplinarias y penales correspondientes en contra de los funcionarios que participaron en una liquidación fraudulenta, por lo cual en ningún momento se generaría impunidad con el acta de liquidación.
1.9. Por lo anterior, la demanda carecía del requisito de certeza y en este sentido la Corte debió haberse declarado inhibida para pronunciarse sobre el fondo de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 217 (parcial) del Decreto 19 de 2012.
2. La propia ponencia señala que la interpretación del demandante de la norma demandada es errada.
2.1. La propia ponencia señala que la liquidación de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervención de los organismos de control:
“En esa medida, para la Corte es claro que la liquidación de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervención de los organismos de control, tanto en ejercicios posteriores de auditoría como en el marco de eventuales procesos de responsabilidad fiscal, por lo que las expresiones acusadas no vulneran los artículos 119 y 267 de la Constitución”(47).
2.2. A lo anterior, la misma sentencia agrega que no es válido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes allí otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal:
“De un lado, una interpretación literal de la norma parcialmente acusada muestra que la misma está circunscrita a la órbita de la liquidación de los contratos estatales, pero nada regula en lo concerniente a la responsabilidad fiscal que de ellos podría derivarse. Por lo tanto, no es válido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes allí otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal”(48).
2.3. Finalmente, la ponencia también realiza una interpretación de la norma de acuerdo a la Constitución, señalando que esta disposición no está orientada a excluir el control fiscal cuando se comprometan recursos públicos:
“Desde esta perspectiva, en una interpretación literal y a la luz del principio de interpretación conforme, la Corte observa que las expresiones acusadas del artículo 217 del Decreto 19 de 2012 no contravienen el ordenamiento superior, en la medida en que el registro en el acta de liquidación de un contrato estatal sobre los acuerdos, conciliaciones y transacciones alcanzados por las partes para superar las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, no impide, restringe o limita las competencias para ejercer la veeduría fiscal, puesto que dichos actos no pueden ser oponibles en el marco de esa función pública”(49).
(41) Sentencia de la Corte Constitucional C-967 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, p. 3.
(42) Artículo 217 del Decreto 19 de 2012.
(43) Sentencia del Consejo de Estado, Sec. Tercera. Sent. 10264, sep. 13/99. M.P. Ricardo Hoyos Duque.
(44) Artículo 11 de la Ley 1150 de 2007: “Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo”.
(45) Sentencia de la Corte Constitucional C-967 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, p. 3.
(46) Sentencia del Consejo de Estado, Sec. Tercera. Sent. 4884, sep. 8/87. M.P. Carlos Betancur Jaramillo.
(47) Sentencia de la Corte Constitucional C-967 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, pp. 30 y 31.
(48) Sentencia de la Corte Constitucional C – 967 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, pág. 30
(49) Sentencia de la Corte Constitucional C – 967 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, pág. 31

References: ARTÍCULO 217
 ARTÍCULO 60
 artículo 217
 artículo 241
 artículo 217
 artículo 60
 artículo 32
 artículo 217
 artículo 217
 artículo 217
 artículo 60
 artículo 32
 artículo 217
 artículo 60
 artículo 217
 artículo 116
 artículo 241
 artículo 150
 artículo 217
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 217
 artículo 32
 artículo 60
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 119
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 95
 artículo 267
 artículo 268
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 65
 artículo 61
 artículo 53
 artículo 82
 artículo 65
 artículo 108
 artículo 267
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 217
 artículo 60
 artículo 217
 artículo 217
 artículo 217
 artículo 60
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 artículo 37
 artículo 4
 artículo 82
 artículo 9
 artículo 20
 artículo 38
 artículo 5
 artículo 61
 artículo 32
 artículo 11
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 217
 artículo 1
 artículo 60
 artículo 11
 artículo 217
 artículo 217
 Artículo 217
 Artículo 11
 artículo 136