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Timestamp: 2019-04-21 06:04:46+00:00

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Approccio partecipato dei piani di gestione UNESCO e dei piani strategici di sviluppo culturale
L'approccio partecipato dei piani di gestione UNESCO e dei piani strategici di sviluppo culturale
“(...) l'ordine giuridico è il mezzo più potente attraverso il quale viene messa in atto e trasformata in agire sociale un'interpretazione del mondo[i]. Quando non è subordinato al potere o alla violenza, il diritto è come la lingua, la cultura o l'arte: diviene una modalità di comunicazione e autodeterminazione di una comunità [ii][iii]”
(F.CAPRA – U.MATTEI)
1 - LA VIA SOCIALE – LA CULTURA COME L.E.P. E SERVIZIO SOCIALE DI INTERESSE GENERALE
L'ordinamento giuridico nel settore culturale in Italia è andato incontro ad una rivoluzione copernicana che ne ha mutato la natura.
L’art. 01 del DL 146/15 (convertito con modificazioni dalla L. 12 novembre 2015, n. 182) è stato antesignano del cambiamento[iv].
Esso stabilisce che tutte le attività riguardanti il patrimonio culturale devono essere comunque rese in quanto la tutela, la valorizzazione e la fruizione sono assurte al rango di diritti inclusi nei livelli essenziali delle prestazioni.
Il legislatore, in tal modo, prescrive ai pubblici poteri di garantire l’effettività delle stesse e, quindi, di conseguenza, di dare concreta attuazione a quelli che sembrano assumere i connotati di ulteriori “nuovi” diritti sociali a prestazioni riguardanti le attività principali relative ai beni culturali[v]. Ricordiamo che, ai sensi dell'art.120 comma 2 della Costituzione, in caso di mancato rispetto delle norme sulla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali lo Stato si può, infatti, sostituire ad organi delle Regioni, delle Citta` metropolitane, delle Province e dei Comuni.
Nello stesso senso, l’art. 4 della convenzione UNESCO, definisce “attività, beni e servizi culturali” quei beni o servizi che “...incarnano o trasmettono delle espressioni culturali indipendentemente dal loro eventuale valore commerciale”[vi].
Ancora gli stessi Trattati UE confermano questa impostazione: l'articolo 106 del TFUE prevede, infatti, un eccezione alla normativa generale mercatistica e pro-concorrenza che trova la sua deroga nei limiti in cui “l'applicazione di tali norme (sulla concorrenza) non osti all'adempimento della missione affidata alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale”.
Se tanto vale per i servizi di interesse economico generale a fortiori vale per i “servizi sociali di interesse generale” per i quali l'assenza di un profilo economico esclude il ricorso al mercato mediante procedure competitive.
Ai sensi della Direttiva Bolkestein, Considerando 40 e art. 4 comma 8 della direttiva 2006/123/CE, “la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico” e “gli obiettivi di politica culturale” rientrano nella nozione di «motivi imperativi di interesse generale[vii]».
Il preminente interesse generale consente, per un’esigenza stimata in sé superiore, di derogare al principio della gara perché si riferisce ad interessi prioritari che prevalgono sulle esigenze stesse che sono a base della garanzia di concorrenza. Come detto fra le ipotesi di deroga rientra anche la salvaguardia del patrimonio culturale e in genere dell’interesse storico-culturale, quand’anche su supporto commerciale, giacché valore in sé, dunque indipendentemente dalla considerazione economica, nonché qualificatore e attrattore turistico del contesto, e, dunque. come apprezzabile elemento di valorizzazione economica dell’intero ambiente circostante (in tal senso vedi la recente sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, del 03/09/2018 n° 5157[viii]).
Oggi, visto l'art. 8 punto h) del D.Lgs 26 marzo 2010, n. 59, che attua la Direttiva Bolkestein, e il succitato DL 146/15, crediamo sia giunta l'ora di riconoscere il valore sociale che assume nell'ordinamento Italiano la tutela, la valorizzazione e la fruizione culturale, quali LEP, da classificare, dunque, a livello europeo quali “servizi sociali di interesse generale”.
L'articolo 111, 4° comma, del Codice dei Beni Culturali, nello stesso senso, prevede che le attività di valorizzazione consentono di agevolare l’espletamento dei compiti di utilità sociale per fini di solidarietà, espressamente attribuiti dal legislatore alle imprese culturali.
Se a ciò si aggiunge l'obbligo di tutela costituzionale del patrimonio culturale e le correlate previsioni del diritto penale per la tutela, ne riviene che la protezione dello stesso patrimonio non può essere superata da valori o indicatori commerciali o finanziari.
Il patrimonio deve essere, dunque, tutelato quale principio di identità collettiva e strumento della memoria nazionale nonché quale valore indefettibile della stessa convivenza umana, non rimesso a condizioni e subordinate di valore bancario o finanziario.
Gli obblighi di tutela del patrimonio, dunque, non possono essere superati da considerazioni sulla redditività, tanto meno con impossibili piani economico-finanziari, laddove tutti gli interventi infrastrutturali e di servizi nel settore sono fatti a mezzo di contratto di appalto e mai con concessioni, PPP o project finance[ix].
C'è però di più. L'articolo 30 comma 1 del D.Lgs 50/16 prevede che “Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è espressamente consentito dalle norme vigenti e dal Codice (Contratti), ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela (…) del patrimonio culturale (…).
Ancora espressione dell'abbandono del principio di economicità nel settore è la mancata riconferma e/o abolizione di ogni norma del Codice dei Contratti relativa al PPP o project finance nel settore dei beni culturali[x].
L’art. 197, c. 3, del d.lgs. n. 163/2006, prevedeva che la disciplina del promotore finanziario e della società di progetto si applicasse anche all’affidamento di lavori e servizi relativi ai beni culturali, nonché alle concessioni di cui agli artt. 115 e 117 del d.lgs. n.42/2004. La previsione succitata non è stata, però, confermata.
L'art. 197, 3 comma del D.Lgs 163/06 è stato abrogato ma non sostituito con un simile articolato. Anzi.
Nel D.Lgs 50/16 art. 145 comma 3, si prevede che “per quanto non diversamente disposto nel presente capo, trovano applicazione le pertinenti disposizioni del presente codice”. Tale norma residuale non richiama la finanza di progetto e la concessione come strumenti per l’affidamento di lavori e servizi nel settore culturale. Al contrario nello stesso codice, nella parte relativa ai beni culturali si prevede il solo istituto delle “forme speciali di partenariato” di cui all'art.151 comma 3 del D.Lgs 50/16 e smi in nulla compatibile con il PPP o concessioni in genere[xi].
A corroborare queste considerazioni sta ora anche il DM 154 del 2017 recante il regolamento sugli appalti pubblici di lavori nel settore.
Il vecchio DPR 207/2010 al comma 7 dell'art. 242, infatti, sui progetti preliminari per i lavori riguardanti i beni del patrimonio culturale richiamava espressamente “l'articolo 153 del codice in attuazione dell'articolo 197, comma 3, del codice”, relativo appunto alla finanza di progetto nel vecchio codice di cui al D.lgs 163/06.
Ed ancora il comma 8 dello stesso art. 242 sui progetti preliminari per i lavori riguardanti i beni del patrimonio culturale faceva altro riferimento alle “concessioni”.
Non basta. Ancora, nella documentazione elencata dall'art. 14 e ss. del dm 154/17 per i lavori sui beni culturali, non risultano da nessuna parte i piani economico-finanziari previsti dall'art.183 del D.Lgs 50/16 e smi per l'avvio della finanza di progetto e della concessione (ex-art. 165 comma 3 sempre del Codice dei Contratti Pubblici).
A tale riposizionamento normativo si deve aggiungere il recente Codice del Terzo Settore (D.Lgs 117/17)[xii].
L'art. 5 rubricato “attività di interesse generale” prevede che gli enti del Terzo settore esercitano in via esclusiva o principale una o più attività di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Si considerano di interesse generale le attività aventi ad oggetto, tra l'altro, interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio, ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; di organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale (…).
L'art. 89 comma 17 del D.lgs 117/17, in attuazione dell'articolo 115 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 per la valorizzazione a gestione indiretta dei luoghi della cultura, prevede che il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, le regioni, gli enti locali e gli altri enti pubblici possono attivare forme speciali di partenariato con enti del Terzo settore che svolgono le attività sopra specificate. Tali enti del terzo settore sono individuati attraverso le procedure semplificate di cui all'articolo 151, comma 3 e all'art. 19 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dirette alla prestazione di attività di valorizzazione di beni culturali immobili di appartenenza pubblica[xiii].
Come si vede l'intero panorama normativo si è spostato verso un concetto più sociale delle politiche culturali pubbliche (abbiamo detto in altri scritti anche al fine di uscire dalle forche caudine di Eurostat[xiv])
E' a nostro avviso, pertanto, fondamentale collocare i servizi delle imprese culturali concessionarie per attività di valorizzazione e fruizione fuori dal perimetro della normativa sugli aiuti di Stato. Oltre alle considerazioni sopra fatte, aggiungiamo che, comunque, un aiuto di Stato compatibile può essere erogato solo a condizione che il beneficiario non sia "in difficoltà" a norma del Considerando 14 del Reg.651/14. Orbene, se si considera come dice il Baldi che “Nella gestione di un museo o nella realizzazione di un'iniziativa culturale, ben poche attività del settore, a causa di tali difficoltà, potrebbero beneficiare del finanziamento pubblico, assolutamente indispensabile per la loro sopravvivenza[xv]”, si ha chiara la dimensione del problema.
Si dovrebbe, pertanto, ribadire per le vie politiche, così come per le vie tecniche, in sede europea quanto segue: le funzioni costituzionali di tutela, valorizzazione e fruizione sono livelli essenziali della prestazioni garantite dalla Costituzione Italiana[xvi] e servizi sociali d’interesse generale : le funzioni di valorizzazione e fruizione sono, nelle forme di legge, realizzate anche dalle imprese culturali laddove affidatarie di servizi pubblici o coinvolte a titolo sussidiario nelle stesse funzioni, a norma dell'art.118 della Costituzione, per l'espletamento dei compiti di utilità sociale e i fini di solidarietà previsti dall'art.111, 4° comma, del Codice[xvii];
Causa i cambiamenti normativi intervenuti in Italia, in particolare, con l'art.01 del D.L. 146/15 che ha posto le funzioni di tutela, valorizzazione e fruizione quali livelli essenziali delle prestazioni[xviii], le modifiche settoriali apportate dal nuovo Codice Contratti (D.Lgs 50/16 e smi) e dal DM 154/17 (regolamento per gli appalti pubblici di lavori nel settore culturale) nonchè le previsioni di attività culturali previste nel Codice del Terzo Settore (D.Lgs 117/17), urge ricollocare le funzioni pubbliche di tutela, valorizzazione e fruizione culturale tra i servizi sociali di interesse generale ovvero tra i servizi che rispondono alle esigenze dei cittadini, e si basano sui principi di solidarietà e accesso paritario, a prescindere dalla natura economica o non economica degli stessi (un esempio, ne sono i sistemi previdenziali).
Oggi l'Allegato 4 della Direttiva 2014/23/UE (recepita nell'attuale Codice dei Contratti Pubblici) fa una lista di servizi che possono essere procacciati dalle pubbliche autorità sul mercato (outsourced) tra essi sono: i “Servizi amministrativi, sociali, in materia di istruzione, assistenza sanitaria e cultura”[xix].
L'art.19 della stessa Direttiva prevede che “Le concessioni per i servizi sociali e altri servizi specifici elencati nell’allegato IV che rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva sono soggette esclusivamente agli obblighi previsti dall’articolo 31, paragrafo 3, e dagli articoli 32, 46 e 47”.
Pertanto, la citata direttiva 23 nel settore delle concessioni a privati per servizi nel settore sociale e nel settore culturale si applica solo nei principi relativi alla pubblicità.
I due settori stanno, dunque, insieme con riferimento ad un regime di deroga rispetto alla normativa unionale sulle concessioni.
In questa sede si propone, pertanto, che lo Stato Italiano, in virtù del succitato nuovo impianto ordinamentale del settore, svolga le dovute azioni, in sede politica quanto tecnica, affinché le funzioni di tutela, valorizzazione e fruizione, quali livelli essenziali della prestazioni garantite dalla Costituzione Italiana, siano opportunamente riclassificate nelle NOA (nozioni di aiuto di Stato).
Si tratta di omologare la normativa sugli aiuti di Stato a quella sopraccitata sulle concessioni, modificando la classificazione del regime di aiuti di Stato per i servizi culturali, oggi inquadrabili (in via eccezionale e su richiesta circostanziata da parte dello Stato) al massimo come servizi generali di interesse economico (SIEG), per inquadrarli, invece, come servizi sociali di interesse generale.
Chiarito che, grazie ai dati della Corte dei Conti nazionale[xx], in Italia non si è mai realizzato un solo project finance, con buona pace dei teorici della redditività delle attività culturali, è venuto il momento di fare accettare in Europa la già assunta scelta di campo sulla imputazione a servizio sociale della tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio culturale.
Si tratta, in fin dei conti, della mission pubblica dello Stato Italiano, delle Regioni e di tutti gli altri enti territoriali: investire in cultura dovrebbe dunque essere, se non la prima, una delle prime missioni pubbliche.
Se si vuole che in concreto la cultura diventi diritto sociale individuale e costituzionalmente protetto, occorre che anche in sede Europea se ne prenda atto[xxi].
SOCIALE E PARTECIPAZIONE
Il “settore sociale” attiva strumenti anche diversi da quelli del mero intervento pubblico nell'economia per il soddisfacimento delle esigenze sociali. Storicamente il volontariato, l'associazionismo mutualistico a fini sociali ed il no-profit sono, infatti, esistiti anche a prescindere dall'intervento pubblico.
La cultura e la pratica del dono quali espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo per perseguire il bene comune ed elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, sono sempre stati alla base dell'agire sociale.
Bisognerebbe, a nostro avviso, aggiornare il concetto “del diritto ad ottenere prestazioni pubbliche”, sopraccitato, ancora ancorato a visioni novecentesche. Oggi la sussidiarietà orizzontale[xxii], i partenariati sociali, le economie della partecipazione impongono non più di parlare solo di diritti a prestazioni pubbliche pagate con le tasse a carico del contribuente.
L'agire sociale si attua a mezzo di strutture associative e societarie ritenute per legge idonee ed accreditate alle prestazioni di quei servizi nel sociale come nel settore culturale.
Parte della dottrina ritiene, invece, che il punto di discrimine per l'individuazione di attività economiche e non economiche nel settore culturale sia l'analisi delle stesse attività culturali prestate[xxiii].
A nostro avviso bisogna ritornare ad un approccio formalista, individuando gli istituti societari ed associativi che la recente legge per il terzo settore ha disciplinato per finalità di garanzia, trasparenza, partecipazione ed utilità sociale.
In altri termini, le differenti previsioni statutarie, le iscrizioni al Registro Nazionale del Terzo Settore, gli obblighi di pubblicazione e trasparenza, il regime pubblico dei controlli, etc., sono altrettanti presidi legislativi di garanzia rispetto alle funzioni sociali come anche verso utenti e donatori.
Inoltre, per definizione, a livello ordinamentale nazionale, tanto della Legge 328/00, del Codice dei Contratti Pubblici e del Terzo Settore, come anche a livello europeo nella succitata Direttiva Bolkestein, nel Regolamento 651/14 e nella Comunicazione 262/16, gli operatori del terzo settore sono esclusi dalla normativa sugli aiuti di Stato e sottoposti ad un regime agevolato di public procurement (affidamenti), tra enti pubblici e soggetti del terzo settore, quali gli accreditamenti (art.11 L.328/2000), la co-programmazione e la co-progettazione (art.55 L.328/2000), regime fondato sulla pratica e sulla regola della partecipazione[xxiv].
La politica culturale deve essere la declinazione dei principi di sussidiarietà orizzontale, ove i cittadini organizzati e le formazioni sociali del partenariato possono partecipare alla programmazione, progettazione, organizzazione e gestione dei servizi culturali pubblici[xxv].
Senza alcuna copertura finanziaria pubblica, valorizzazione e fruizione possono essere, comunque, garantite con strumenti di sussidiarietà orizzontale ed a mezzo di strumenti quali le sponsorizzazioni culturali di cui alle forme speciali di partenariato[xxvi] o tramite social bonus o social lending, etc., per come previsto dal D.Lgs 117/17.
Il percorso che si impone a tutti gli operatori della cultura, pubblici o privati che siano, è, dunque, l'attuazione vera della sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118 della Costituzione e all'art. 55 del codice terzo settore.
Non è a questo punto ozioso, in chiusura, ricordare che il comma 4 dell'articolo 118 della Costituzione prevede che lo Stato e gli Enti Territoriali favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
3 - LA VIA DELLA PARTECIPAZIONE PLACE-BASED[xxvii] ALLE ATTIVITA' CULTURALI
L'art. 27 c.1 della Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo afferma che “ogni individuo ha il diritto di prendere parte alla vita culturale della comunità (…)[xxviii]”.
Per quello che pertiene più specificamente alla partecipazione, l'importante articolo 55 del D.Lgs 117/17 dispone che le amministrazioni pubbliche nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi, anche nei settori della tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di coprogrammazione, co-progettazione e accreditamento. La co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili. La co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti con la programmazione. L’individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene mediante forme di accreditamento e (ai sensi dell'art.11 della L.328/00 e dell'art.55) non nelle forme previste dal Codice Contratti Pubblici[xxix].
Nel campo culturale, peraltro, la partecipazione è promossa dalla stessa Repubblica (e non dallo Stato) in tutte le sue articolazioni statali, regionali e territoriali. L'articolo 6, 3° comma del Codice prevede, infatti che la Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale[xxx]. Altrettanto, l'articolo 143 del Codice assicura, nella pianificazione paesaggistica, la concertazione istituzionale e la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi[xxxi]. “La riqualificazione dei paesaggi, soprattutto se condotta con azioni fatte di partecipazione, costituisce un importante fattore di rigenerazione sociale e un efficace strumento di riproposizione di legalità, capaci di rafforzare il senso di appartenenza delle comunità[xxxii] e di divenire un elemento trainante per la riscoperta e la valorizzazione di contesti sociali ed economici di cui si è perso il valore. Dovremmo, quindi, affermare anche un’etica del paesaggio, ben al di là della visione estetica a lungo prevalente. Elemento essenziale in questo processo sono la conoscenza diffusa e la partecipazione, elementi necessari perché si sviluppi una coscienza di luogo e si costituiscano quelle ‘comunità di patrimonio’ indicate dalla Convenzione di Faro”[xxxiii].
Questa potrebbe essere la nuova pratica delle politiche culturali che si incrocia con quelle sociali[xxxiv].
Senza sussidiarietà, però, non c'è partecipazione. Questo è il motivo per cui taluni vogliono solo la competizione delle gare pubbliche e non attivare gli strumenti della partecipazione secondo il principio “Divide ut impera”... (Nihil novum sub solem est!).
La strumentazione normativa e di garanzia della partecipazione ai procedimenti è, per come noto, fornita dal capo III del D.Lgs 241/90, ovvero dalla legge sul procedimento amministrativo[xxxv]. Altre forme di supporto al volontariato e alla partecipazione sono rinvenibili in svariate parti del tessuto ordinamentale.
L'articolo 8 del D.Lgs 267/2000 (TUEL) dispone che i comuni valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare all'amministrazione locale, mentre a termini dell'art.19, comma 1, del Dlgs 117/17 le amministrazioni pubbliche promuovono la cultura del volontariato (...) valorizzando le diverse esperienze ed espressioni di volontariato, anche attraverso il coinvolgimento delle organizzazioni di volontariato e di altri enti del Terzo settore, nelle attività di sensibilizzazione e di promozione.
La partecipazione sussidiaria ed orizzontale oggi può al meglio supportare l’applicazione del concetto della cultura quale livello essenziale delle prestazioni per l'individuo e per la collettività, determinandone una caratterizzazione identitaria e di riappropriazione di concezioni e valori, in prima istanza, territoriali.
I citati strumenti normativi e la pratica partecipativa[xxxvi] consentono di applicare da subito la Convenzione di Faro del Consiglio d'Europa sul valore dell'eredità culturale per la società (CONSIGLIO D'EUROPA - (CETS NO. 199). FARO, 27.X.2005), in corso di recepimento, laddove la stessa Convenzione all'articolo 11 prevede che: “(...) le Parti firmatarie si impegnano a sviluppare il contesto giuridico, finanziario e professionale che permetta l'azione congiunta di autorità pubbliche, esperti, proprietari, investitori, imprese, organizzazioni non governative e società civile; a sviluppare metodi innovativi affinché le autorità pubbliche cooperino con altri attori; a rispettare e incoraggiare iniziative volontarie che integrino i ruoli delle autorità pubbliche; ad incoraggiare organizzazioni non governative interessate alla conservazione del patrimonio ad agire nell'interesse pubblico”[xxxvii].
La Convenzione Faro, usa un approccio follow-up flessibile: indicando agli Stati gli obiettivi, i principi normativi da seguire e le definizioni e il campo di applicazione, non fornisce vincoli sul "come", lasciando la libertà a ciascun membro di ricorrere ai mezzi che ritenga più idonei a tal fine, invitando però alla condivisione delle pratiche adottate e dei programmi attuativi e al coinvolgimento di tutti i possibili soggetti interessati; mettendo in pratica una forma di governance collettiva (multilivello, multi-stakeholder )[xxxviii] e bottom-up[xxxix].
Nella Parte I e nel Preambolo la Convenzione recita: “il diritto all’eredità culturale è inerente al diritto a partecipare alla vita culturale, così come definito nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo”, “riconoscendo la necessità di mettere la persona e i valori umani al centro di un’idea ampliata e interdisciplinare di eredità culturale” e “rimarcando il valore ed il potenziale di un’eredità culturale usata saggiamente come risorsa per lo sviluppo sostenibile e per la qualità della vita, in una società in costante evoluzione”.
Last but not least, il metodo e l'approccio locale ed integrato, place-based, dei CLLD (Community Led Local Development)[xl], a termini degli art.32 e ss del Regolamento UE 1303/13, concorre al raggiungimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 (definizione n. 19 dello stesso Regolamento), declinando con precisi strumenti pianificatori e regolatori i principi partecipativi di Faro. Ovvero gli strumenti partecipativi sono parte della Strategia Europa 2020[xli].
Per concludere, un appunto finale di una certa suggestione: l'articolo 9 del CAD (D.Lgs 82/2005 e smi) prevede che le “pubbliche amministrazioni favoriscono ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini al processo democratico e per facilitare l'esercizio dei diritti politici e civili e migliorare la qualità dei propri atti, anche attraverso l'utilizzo di forme di consultazione preventiva per via telematica sugli schemi di atto da adottare”. Se la “partecipazione democratica elettronica” consente di partecipare agli atti amministrativi relativi alla tutela e alla valorizzazione, a fortiori consente anche la partecipazione alla creazione degli stessi contenuti culturali. In uno scenario Cultura 3.0 la distinzione tra amministrazione ed utenti, ma anche tra produttori e utenti di contenuti culturali sta continuamente svanendo e nuove vie di creazione di valore sociale ed economico emergono attraverso la partecipazione. Il cittadino utente, detentore di un “diritto sociale alla fruizione” del patrimonio culturale, ne diventa contemporaneamente protagonista mediante la partecipazione, anche solo in via digitale, ai processi. Oggi non si parla più di cliente ma di prosumer, anzichè di consumer: si tratta, ovvero, di un soggetto che partecipa in modo determinante alla produzione di contenuti ed informazioni (user generated content)[xlii].
Egli stesso, in fin dei conti, ne incarna il valore umano e relazionale, facendo svanire i confini terminologici tra domanda ed offerta, tra produzione e utenza.
Tanto in linea teorica. E giunto il momento di porsi qualche interrogativo: la partecipazione non rischia di rallentare i processi decisionali? Se ne può fare a meno? Se non, quali sarebbero i vantaggi operativi della partecipazione? Abbiamo risposto in un nostro precedente scritto che qui riproponiamo.
La partecipazione: [xliii]
perfeziona la governance di livello locale, migliora i rapporti inter-istituzionali e favorisce la creazione di partenariati pubblici-privati, per opere pubbliche e servizi, creando effetti anche sul piano socio- economico;
favorisce una programmazione coerente con punti di forza e di debolezza del territorio, giacché basata sul contributo di conoscenza degli stakeholders locali;
garantisce un senso di responsabilizzazione e di carattere identitario[xliv] sulle strategie di sviluppo e sui progetti da parte delle comunità locali, in quanto riguardanti esigenze delle comunità locali. La maggiore ownership percepita si riverbera in un impegno civile di tutti i portatori di interesse rispetto agli impegni presi al momento della programmazione;[xlv]
contribuisce, di conseguenza, alla sostenibilità nel tempo dei risultati dei processi di sviluppo. Alla base della sostenibilità dei risultati, infatti, vi sono in primo luogo la fiducia degli stessi beneficiari e delle comunità locali sulla validità dei progetti e la piena condivisione degli obiettivi e delle linee portanti della strategia;
rafforza i processi di “costruzione del capitale sociale locale”, decisivi per la sostenibilità [xlvi]delle dinamiche di sviluppo su scala locale;[xlvii]
l’innovazione comunitaria – a livello di imprese, sistemi di imprese e aree territoriali – si fonda sempre di più sul coinvolgimento degli utenti finali (cittadini) nell’ideazione, prototipazione e validazione di mercato di nuovi beni e servizi (open innovation). Questo approccio consente di apprendere dalla ‘intelligenza collettiva’ e di ridurre i rischi di mercato di produttori e innovatori. Queste considerazioni, inoltre, in misura crescente valgono anche con riferimento alla produzione di servizi di interesse collettivo;[xlviii]
L'adozione di una governance partecipativa[xlix] risolve il problema dell’accountability, in quanto obbliga, in un certo senso, le organizzazioni responsabili a dare un riscontro sui risultati concretamente ottenuti a tutti gli stakeholder convenuti nel processo partecipativo di definizione degli obiettivi. Si ritiene infatti che l’adozione delle politiche partecipative renderebbe tutti gli stakeholder più consapevoli delle azioni in corso e maggiormente interessati a verificare quanto è stato compiuto[l];
la partecipazione alla decisioni da parte dei diversi stakeholders, oltre a garantire trasparenza e collegialità delle stesse, ha fatto registrare un sensibile abbattimento del contenzioso su decisioni (ad esempio per la selezione dei beneficiari) ove ordinariamente si registra un alta incidenza di cause, con i connessi ritardi e rallentamenti dei procedimenti amministrativi causa le ordinanze cautelari di sospensione degli atti;
le tecniche di progettazione “partecipativa”[li] sono molto utili per stimolare l’individuazione di nuove soluzioni per problemi sociali, tecnologici e di mercato (nuove idee) da parte dei potenziali beneficiari e la loro implementazione viene sempre più facilitata dallo sviluppo di reti informatiche, di applicazioni per smartphones e del web 3.0. Tali tecniche vanno dai “dialogue cafés”[lii]alle conferenze destrutturate e ai BarCamps[liii]
Tali tecniche sono importanti poiché la participatory governance, si deve esplicare attraverso nuove pratiche deliberative, partendo dalla constatazione che le pratiche tradizionalmente utilizzate nei processi governativi generalmente ostacolano, anziché facilitare, il realizzarsi di una genuina partecipazione democratica che dovrebbe vedere lo svilupparsi di forme di citizen competence, empowerment e capacity building[liv]
4 – LA VIA PARTECIPATA DEI PIANI DI GESTIONE UNESCO
Il tema della governance è oggi al centro delle politiche UNESCO. Il piano di gestione è infatti il principale strumento giuridico previsto nell’ambito del sistema della Convenzione internazionale UNESCO del 1972 per la tutela dei siti inseriti nella World Heritage List di outstanding universal value[lv]
UNESCO stabilisce gli standard normativi di disciplina dell’istituto a mezzo delle Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention elaborate dall’Intergovernmental Commitee for the protection of the world cultural and natural heritage, le quali vengono recepite dai vari Stati.
UNESCO ha chiesto l’adozione di “management plans”[lvi] in particolare per i siti naturali, resi poi obbligatori per tutte le nuove candidature alla World Heritage List. Nel 2005 ne ha fornito le prime linee guida applicative[lvii]. Si richiede un “appropriato piano di gestione o un altro documentato sistema di gestione che dovrebbe specificare come il valore universale eccezionale del sito sarà mantenuto, possibilmente attraverso processi partecipativi”[lviii].
Nelle Linee Guida Operative[lix] al fine di assicurare il mantenimento dell'outstanding universal value, pur nel rispetto della diversità di risorse, condizioni e tradizioni, ciascuna parte deve predisporre un sistema di management “reattivo”, partecipato, integrato, che preveda la redazione di un planning, l'allocazione dei mezzi necessari, un'azione di monitoraggio, reporting e feedback delle attività svolte, secondo modalità di assoluta trasparenza e chiarezza[lx].
Le parti del piano sono indicate al paragrafo 111: a) “a thorough shared understanding of the property by all stakeholders”, affinchè i valori del sito inserito nella lista dell’UNESCO siano conosciuti e condivisi da tutti i soggetti che, a vario titolo, sono legati al territorio su cui il sito stesso insiste; b) “a cycle of planning, implementation, monitoring, evaluation and feedback” che costituiscono le fasi fondamentali di un processo di pianificazione, programmazione e controllo; c) “the monitoring and assessment of the impacts of trends, changes, and proposed interventions”; d) “the involvement of partners and stakeholders” soprattutto nei casi in cui il patrimonio iscritto sia sotto la tutela di diversi soggetti, o quando la gestione amministrativa non possa essere realizzata senza il coinvolgimento di soggetti esterni rilevanti, inclusa la comunità territoriale di riferimento; e) “the allocations of necessary resources” che rendano possibile la gestione del sito; f) “capacity building” per sviluppare le risorse di competenze necessarie allo sviluppo sostenibile del territorio; g) “an accountable, transparent description of how the management system functions” che assicuri la trasparenza della gestione e la rendicontazione sui risultati riguardanti tutela e conservazione, valorizzazione, conoscenza e promozione del sito.
Come visto nel paragrafo 111, è disposta la partecipazione di “partners and stakeholders”. Inoltre, il ruolo della partecipazione, sia nella fase di approvazione del piano che in quello di realizzazione, è confermato dall’articolo 3 della legge n.77/2006 che rinvia al sistema di accordi previsti all'art.112 del D.Lgs 42/2004, che stabilisce che al perseguimento delle attività di valorizzazione possono concorrere, cooperare o partecipare soggetti privati.
Nel piano di gestione dei siti UNESCO, la partecipazione può così svolgersi: 1) nelle attività di studio e conoscenza del sito propedeutiche alla adozione del piano; 2) nelle diverse fasi del procedimento di approvazione; 3) nella gestione del sito e nella realizzazione degli interventi.
Il piano di gestione è altresì il luogo per avviare forme “attive” di partecipazione della popolazione alla gestione dei beni culturali secondo i principi della sussidiarietà orizzontale. Il piano potrebbe individuare e regolare le iniziative partecipative da incentivare. Con la partecipazione si otterrebbe inoltre una maggiore conoscenza e consapevolezza dell’outstanding universal value del sito da parte delle comunità. “Anche se nel complesso la maggioranza dei piani di gestione fino ad ora approvati non sembra avere colto appieno tale possibilità, sono state recentemente realizzate alcune interessanti esperienze in tal senso”[lxi].
La definizione stessa del piano di gestione richiama l’importanza di processi partecipativi. “L’effettiva adozione di una governance partecipativa potrebbe risolvere anche “il problema dell’accountability, citata al paragrafo 111, in quanto obbligherebbe, in un certo senso, le organizzazioni responsabili della gestione del sito a dare un riscontro sui risultati concretamente ottenuti a tutti gli stakeholder convenuti nel processo partecipativo di definizione degli obiettivi. L’adozione delle politiche partecipative renderebbe tutti gli stakeholder più consapevoli delle azioni in corso e maggiormente interessati a verificare quanto è stato compiuto[lxii]”.
[i] passaggi tratti da CAPRA F.– MATTEI U.“Ecologia del diritto. Scienza politica, beni comuni”, Aboca, 2017 pag. 172
[ii] Citiamo un suggestivo passaggio di Ferrara “la natura e “i suoi diritti” impongono un nuovo approccio verso un'etica rinnovata che finisce coll'essere messa a centro di ogni possibile percorso, di ogni praticata e praticabile lettura della modernità” da FERRARA R.”Ambiente”, in Il diritto. Enciclopedia Giuridica del Sole 24 Ore”, Vol.1 Milano, 2007 .
[iii] CAPRA F.– MATTEI U. ibidem, pag. 39 e ancora MATTEI U. - QUARTA A. “Punto di Svolta - Ecologia, Tecnologia e diritto privato. Dal capitale ai beni comuni”, Aboca, 2018, pag.28
[iv] Si consenta citare A.BRUNO “Confutazioni e soluzioni per l'applicazione del D.lgs 228/11 al settore dei beni culturali” in diritto.it Diritto & Diritti ISSN 1127-8579, 27 giugno 2018, pag 30 e ss
[v] Sul tema dei LEP sui veda il pregevole saggio di S.CAVALIERE “i livelli essenziali delle prestazioni e i nuovi “diritti culturali” in Rivista AIC Associazione Italiana Costituzionalisti n.3/2017
[vi] Si veda sul tema “Measuring the economic contribution of cultural industries”: A review and assessment of current methodological approaches - 2009 UNESCO Framework for Cultural Statistics Handbook No. 1, da cui traiamo la seguente conclusione: “Cultural industries are increasingly becoming important components of the modern economy and knowledge-based society due to their impact on the enrichment of development. The culture sector generates two types of impacts: non-economic and economic. The non-economic impacts that cultural industries have on social development can be seen in the field of social cohesion and integration of marginalised groups, building of a new value system, affirmation of creativity, talents and excellence development of cultural diversity, national identity and the identity of different cultural groups, facilitating creativity and innovation”.
[vii] G.DEZIO “Le concessioni demaniali alla luce delle recenti prospettive di riforma” in ildirittoamministrativo.it, nota 30 pag.10
[viii] Sulla sentenza si veda A.DOTTO Attività di valore storico-culturale: niente gara per il rinnovo delle concessioni Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 03/09/2018 n° 5157 su Altalex / Wolters KluweR, pag.5: “la sentenza legittima un logico-giuridico (secondo canoni già noti e principi già riconosciuti) per cui, partendo dal riconoscimento del potere di autogoverno, autotutela e valorizzazione del patrimonio (anche) immobiliare di cui è titolare nell'ordinamento, ciascun Ente può (e, forse, deve) disporre di una esplicita e chiara regolamentazione di indirizzo e di criterio per il riconoscimento – da un punto di vista concreto e sostanziale – dei segnali di ricorrenza dei “motivi imperativi di interesse generale”
[ix] “L’indagine ha evidenziato, inoltre, come non vi sia stata alcuna esperienza applicativa di finanza di progetto (project financing), rilevando che l’insuccesso di tale modello di partenariato pubblico-privato nel campo della valorizzazione del patrimonio storico- artistico è ascrivibile, in massima parte, ad incertezze sul piano della regolamentazione”, Deliberazione n. 8/2016/G CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato - Adunanza dei collegi I e II e del collegio per il controllo sulle entrate del 20 giugno 2016 e Camera di consiglio del 19 luglio 2016, pag. 14
[x] Sul tema dell'abolizione dei richiami nel Codice Contratti e nel DPR 207/10 si veda, A.BRUNO, “P.P.P. e beni culturali : ragioni di un cambio di rotta legislativo e conseguenze sull'impianto ordinamentale” in ildirittoamministrativo.it, pag. 10 e ss.
[xi] A.BRUNO “Confutazioni ...ibidem, pag.15
[xii] Cfr., P. CARPENTIERI in “Il Partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali”, in Impresa e Cultura 13° rapporto annuale Federculture, Gangemi 2017 pag. 101 e 102
[xiii] Sul tema si veda A.BRUNO “Confutazioni ...ibidem, pag. 5 e ss.
[xiv] A.BRUNO Public private partnership e indicazioni soft-law di Eurostat in diritto.it Diritto & Diritti ISSN 1127-8579, novembre 2017, pag 5 e ss
[xv] C.E.BALDI in AEDON 2018, 2, “L’intervento pubblico in campo culturale. Il faticoso iter di linee guida condivise”, pag. 5, ancora si veda “Finanziamento della cultura e regole di concorrenza” di C.E.BALDI in AEDON 2016, 3.
[xvi] A conferma della tesi qui sostenuta con la sentenze n. 255 e n. 307 del 2004 e n. 285 del 2005 la CORTE COSTITUZIONALE stabilì che "lo sviluppo della cultura è finalità di interesse generale perseguibile da ogni articolazione della Repubblica" e "le disposizioni che prevedono il sostegno finanziario ad opere ... che presentino particolari qualità culturali ed artistiche si connotano ... nell'ottica della tutela dell'interesse, costituzionalmente rilevante, della promozione e dello sviluppo della cultura (art. 9 Cost.)"
[xvii] Sul tema si veda il documento della COMMISSIONE EUROPEA Staff Working Document 3rd Biennal Report on Social Services of General Interest che accompagna la Comunicazione Towards Social Investment for Growth and Cohesion – including implementing the European Social Fund 2014-2020 (Brussels, 20.2.2013 SWD(2013) 40 final, pag. 24
[xviii] A.BRUNO “Confutazioni e soluzioni per l'applicazione del D.lgs 228/11 al settore dei beni culturali” su diritto.it, ISSN 1127-8579, 2018 pag.34 . CARPENTIERI in “Il Partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali”, in Impresa e Cultura 13° rapporto annuale Federculture, Gangemi 2017 e S.CAVALIERE “i livelli essenziali delle prestazioni e i nuovi “diritti culturali” in Rivista AIC Associazione Italiana Costituzionalisti n.3/2017, pag. 6
[xix] Il Codice dei Contratti Pubblici riporta l’Allegato 4 nell’Allegato IX e specifica che trattasi dei Servizi di cui agli articoli 140, 143 (appalti riservati in particolare). Sono i servizi amministrativi, sociali, in materia di istruzione, assistenza sanitaria e cultura distinti per CODICE CPV 85321000-5 e 85322000-2, 75000000-6 [Servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale], 75121000-0, 75122000-7, 75124000-1; da 79995000-5 a 79995200-7; da 80000000-4 [Servizi di istruzione e formazione] a 80660000-8; da 92000000-1 a 92700000-8 79950000-8 [Servizi di organizzazione di mostre, fiere e congressi], 79951000-5 [Servizi di organizzazione di seminari], 79952000-2 [Servizi di organizzazione di eventi], 79952100-3 [Servizi di organizzazione di eventi culturali], 79953000-9 [Servizi di organizzazione di festival], 79954000-6 [Servizi di organizzazione di feste], 79955000-3 [Servizi di organizzazione di sfilate di moda], 79956000-0 [Servizi di organizzazione di fiere ed esposizioni]
[xx] L’indagine ha evidenziato, inoltre, come non vi sia stata alcuna esperienza applicativa di finanza di progetto (project financing), rilevando che l’insuccesso di tale modello di partenariato pubblico-privato nel campo della valorizzazione del patrimonio storico- artistico è ascrivibile, in massima parte, ad incertezze sul piano della regolamentazione”, in Deliberazione n. 8/2016/G CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato Adunanza dei collegi I e II e del collegio per il controllo sulle entrate del 20 giugno 2016 e Camera di consiglio del 19 luglio 2016, pag. 14
[xxi] Le conclusioni del paragrafo sono tratte dall'articolo di A.BRUNO “Aiuti di Stato: nella cultura” www.diritto.it, ISSN 1127-8579, dicembre 2018 pag.9
[xxii] il principio di "sussidiarietà orizzontale" trova la sua compiuta formulazione nell'art. 118 ultimo comma della Costituzione riformato dalla legge cost. n.3/2001. "Stato, Regioni, città metropolitane, Province e Comuni favoriscano l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale". La sussidiarietà orizzontale concerne i rapporti tra i cittadini - e loro formazioni - e le Amministrazioni pubbliche attribuendo alle prime la facoltà di svolgere una funzione pubblica. sussidiarietà orizzontale significa che le funzioni pubbliche, laddove è possibile e conveniente, devono poter essere svolte in via primaria dagli stessi cittadini, in particolare attraverso le loro formazioni sociali, adeguatamente sostenuti allo scopo dalle Amministrazioni pubbliche. La norma sancisce per la prima volta che le attività di interesse generale non sono monopolio esclusivo dei pubblici poteri, ma possono essere svolte anche da privati. Si veda sul tema S.STAIANO “La sussidiarietà orizzontale: profili teorici” su Federalismi n. 5 del 2006. Sull'istituto dal punto di vista del Codice dei Contratti si veda I nuovi contratti pubblici dopo il decreto correttivo di A. GIORDANO “I nuovi partenariati pubblico-privati di tipo sociale” di F. GIARDINA, a pag. 151. Sul partenariato orizzontale si veda ancora CASSESE S. “L'arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato”, in Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 2001 e ARENA G. “il principio della sussidiarietà orizzontale nell'art.118, u.c della Costituzione”, in Cittadini attivi per una nuova amministrazione, 2003. L'art.118 4° comma Costituzione sancisce il principio della sussidiariarietà orizzontale cfr. CROSETTI A., FERRARA R., FRACCHIA F., OLIVETTI RASON N. “Introduzione al diritto dell'ambiente”, Laterza, 2018, pag. 27 e ss. Ancora si veda su internet ROVERSI MONACO F. “Federalismo e sussidiarietà”, www.sussidiarieta.net e ANTONINI L. “Le frontiere della democrazia: verso diritti sociali fondati sulla sussidiarietà”, in Diritto della Regione, 2005, pag.3 e ss.
[xxiii] C.E.BALDI in AEDON 2018, 2, “L’intervento pubblico in campo culturale. Il faticoso iter di linee guida condivise”, pag. 4, ancora si veda “Finanziamento della cultura e regole di concorrenza” di C.E.BALDI in AEDON 2016, 3. Si veda anche A.BRUNO “Aiuti di Stato: nella cultura” www.diritto.it, ISSN 1127-8579, dicembre 2018
[xxiv] Sull'art.55 si veda il controverso parere del CONS. STATO, Parere 20 agosto 2018, n. 2052 reso su richiesta ANAC espressa a mezzo nota prot.n. 59638 del 6 luglio 2018. Si segnalano alcuni commenti in “Gli appalti di servizi sociali e Codice del Terzo Settore” - Giurdanella.it e “Se fossero gli appalti a favorire la corruzione” di S.DE CARLI, 23.09.2018, in www.vita.it
[xxv] Cfr. le Conclusioni del CONSIGLIO UE del 25 novembre 2012 sulla Governance partecipata al patrimonio culturale
[xxvi] A.BRUNO "PPP e beni culturali : ragioni di un cambio di rotta legislativo e conseguenze sull'impianto ordinamentale", pubblicato su "ildirittoamministrativo.it il 07 dicembre 2017, pag.5
[xxvii] A place-based development policy can therefore be defined as: (…) through the production of bundles of integrated, place-tailored public goods and services, designed and implemented by eliciting and aggregating local preferences and knowledge through participatory political institutions, and by establishing linkages with other places - “AN AGENDA FOR A REFORMED COHESION POLICY - A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy by Fabrizio Barca, 2009, pag. 5
[xxviii] il testo integrale in lingua italiana si veda http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/itn.pdf. La Dichiarazione venne approvata a Parigi il 10 aprile 1948.
[xxix] In senso contrario il succitato parere del CONS. STATO, Parere 20 agosto 2018, n. 2052
[xxx] Sul tema si cita una interessante ricerca commissionata dalla Provincia Autonoma di Trento nel 2007 L. BOBBIO E G.POMATTO Modelli di coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche
[xxxi] L'articolo 144 2 comma prevede che le regioni dovranno disciplinare mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, anche in riferimento ad ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione, cfr.AMOROSINO S., Commento agli artt. 135, 143 – 144 e 145 in AA. VV. Il codice dei beni culturali e del paesaggio ,a cura di CAMMELLI M., IIa ed., Bologna 2007 “Il Paesaggio Report Annuale - 2011” - Italia (Ottobre 2011) SCIULLO G. su ius-publicum.com pag.6
[xxxii] Bisognerebbe, inoltre, restituire, nelle forme previste dall'art. 102, 5° comma del Codice oltre che con le norme sul federalismo fiscale, alle comunità ed alle funzioni civili i “Beni Comuni”. “Tanto servirebbe a contrastare l'offerta di un turismo sempre più “plastificato”, in favore di un' offerta turistica di “turismo relazionale” da vivere all'interno delle comunità dei cui beni culturali, ambientali, eno-gastronomici, eventi artistici, etc., si fruisce. Comunità che non si rappresentano, dunque, ma “fanno sistema”: comunità e reti di comunità che pianificano l'uso del territorio e l'urbanistica, come anche l'organizzazione degli spazi commerciali e produttivi, la pianificazione dell'offerta di fruizione ambientale, culturale e paesaggistica, etc., e che organizzano la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico ed, insieme, la messa a sistema dei servizi turistici, come anche il ciclo dei rifiuti con i mercatini del riciclo per i beni dismessi e la differenziazione e raccolta dei rifiuti organici, etc.. Si veda A.BRUNO “Sviluppo locale di tipo partecipativo ed organismi di diritto pubblico, per la gestione dei beni culturali” - Parte II in www.diritto.it Diritto & Diritti ISSN 1127-8579, 27 giugno 2018, nota XI pag 7 ed in generale F.CAPRA e U.MATTEI “Ecologia del diritto. Scienza politica, beni comuni”, Aboca, 2017
[xxxiii] Citazione tratta da ITALIA RURALE Paesaggio patrimonio culturale e turismo Lezioni e pratiche della Summer School Emilio Sereni edizioni istituto alcide cervi A cura di Gabriella Bonini e Rossano Pazzagli Quaderni 14, 2018, pag. 74
[xxxiv] Nello stesso senso, tra gli altri, G. CLEMENTE DI SAN LUCA, R. SAVOIA, Manuale di diritto dei beni culturali, Napoli, 2005, 285, M. AINIS, M. FIORILLO, L’ordinamento della cultura, Milano, 2008, 352 ss
[xxxv] “La partecipazione procedimentale assume una duplice valenza, da un lato, in un’ottica prettamente garantista, una funzione per il privato di tutela della propria posizione giuridica soggettiva (la c.d. partecipazione difensiva), volta a consentire al cittadino di far valere le proprie ragioni, a procedimento ancora in corso; dall’altro lato, si ravvisa, invece, una funzione più propriamente collaborativa, finalizzata al perseguimento dell’efficienza dell’azione della P.A., “per consentire alla stessa amministrazione di meglio comparare gli interessi coinvolti e di meglio perseguire l’interesse pubblico principale”Cons. Stato, sez. V, 10.01.2007, n. 36. Ed ancora Cons. Stato, sez. V, 13.06.2012, n. 3470; negli stessi termini si veda anche, T.A.R. Lazio sez. II quater, 14.06.2012, n. 5464, etc.
[xxxvi] Si segnala sul tema F.DONATO "Partecipazione, risultati economici e valore diffuso: riflessioni per i siti culturali ed il paesaggio del nostro paese" in DONATO F. e BADIAF., La valorizzazione dei siti culturali e del paesaggio. Una prospettiva economico-aziendale, Firenze, Leo S. Olschki Editore, 2008. Sulle pratiche partecipative citiamo dal testo “Open Book of Social Innovation” di R. MURRAY, J. CAULIER-GRICE e G.MULGAN, The Young Foundation 2010, p. 45 punto 74 “Dialogue Café uses state of the art video conferencing (TelePresence) to link up citizens from all around the world. A person can go to a Dialogue Café in London, for example, and have a cup of tea with one friend sitting in a Dialogue Café in Lisbon and another in New York at the same time. This network of cafés will be opened up to non-profit organisations to host and organise events and meetings. Proof of concept cafés have been established in London, Istanbul and New York and the first five cafés (in London, Doha, Lisbon, Shanghai and Sao Paolo) will be operational in 2010”. Sulle tecniche di pratica partecipativa si veda A.ANGELINI - A. BRUNO in “Place- Based. Sviluppo Locale e Programmazione 2014-2020” ISBN 9788891742971 Prefazione di G.PUGLISI, pag. 220 – Franco Angeli Editore – 2016, pag. 38 e ss.
[xxxvii] Ricordiamo che la Convenzione europea sul valore del patrimonio culturale per la società. Firmata nella città portoghese di Faro il 27 ottobre 2005, viene sottoscritta e ratificata da un nucleo ristretto di Stati, in maggioranza di area balcanica, per entrare in vigore solo dal 1 giugno 2001, dopo la ratifica del decimo paese ( l'Italia l'ha approvata solo il 27 febbraio 2013 ). Si attende, mentre si scrive, il formale recepimento.
[xxxviii] E. SCIACCHITANO, Dall' Europa, uno sguardo nuovo al patrimonio culturale, «Il Giornale delle Fondazioni », 15/1/2015
[xxxix] Nello stesso senso si sta muovendo anche la Commissione Europea. Si veda: CSES (2010) Study on the contribution of culture to local and regional development – Evidence from the structural funds. Final report. CENTRE FOR STRATEGY AND EVALUATION SERVICES, Kent.
[xl] Sul tema dei Leader e dell'approccio place-based ovvero dello sviluppo locale e territoriale si consenta rinviare ancora a A.ANGELINI -A. BRUNO, ibidem, pag.56
[xli] F.BARCA, Sintesi, versione italiana del Rapporto, pp. 7-8 citato in A.ANGELINI e A.BRUNO ibidem, pag.25: “Esistono forti motivi perchè l’Unione destini una larga parte del bilancio comunitario a una strategia place-based che sia di complemento al completamento del mercato unico. Solo una strategia place-based può permettere all’Unione di rispondere all’aspettativa dei propri cittadini di beneficiare dei vantaggi economici dell’unificazione, indipendentemente da dove essi vivono, di avere pari accesso alle opportunità e di far fronte ai rischi. In particolare, esistono ottimi motivi per costruire all’interno della politica di coesione un’agenda sociale territorializzata mirata a garantire standard socialmente condivisi di benessere per gli aspetti della vita ai quali individui e gruppi attribuiscono priorità elevata. Questo rappresenterebbe un tipo di contratto sociale tra l’Unione e i suoi cittadini e un modo, nel più lungo termine, per incoraggiare la mobilità fra Stati membri riducendo le paure che essa suscita. Nel realizzare una tale politica l’Unione ha un vantaggio rispetto ai singoli Stati membri, poiché essa è in grado di tenere conto delle interdipendenze fra luoghi a cavallo dei confini nazionali, che rivestono un’importanza sempre maggiore per la crescita dell’Unione. Inoltre l’Unione è meno soggetta alla pressione di gruppi d’interesse locali che possono alterare o ostacolare i percorsi di sviluppo”
[xlii] “By active cultural participation, we mean a situation in which individuals do not limit themselves to absorb passively cultural stimuli, but are motivated to make use of their skills to contribute to the process: Not simply hearing music, but playing; not simply reading texts, but writing, and so on. By doing so, individuals challenge themselves to expand their capacity of expression, to re-negotiate their expectations and beliefs, to reshape their own social identity” in “Culture 3.0. Cultural participation as a source of new forms of economic and social value creation: A European perspective P. L.SACCO, G. FERILLI, G. TAVANO BLESSI, pag. 29
[xliii] F.CAPRA in “La rete della vita” del 1996 a pag.327-334 tratta dell'analogia tra comunità umane comunità viventi, della partnesrship come caratteristica essenziale delle comunità sostenibili ed uno dei marchi della vita. Nelle comunità umane la partnership, dice Capra, significa democrazia e sviluppo delle potenzialità individuali, dato che ogni membro ha un ruolo importante. (…) l'economia incoraggia la competizione, l'espansione e la dominazione cooperazione: l'ecologia incoraggia la cooperazione, la conservazione e la partnership”.
[xliv] “Community cultural planning e place making: dalla co-creazione alla condivisione dell'identità territoriale con il nuovo viaggiatore” di TAVERI E. pag. 293 e ss in Impresa Cultura 13 rapporto annuale Federculture, Gangemi, 2017
[xlv] Con lo sviluppo locale partecipativo si rende possibile la co-produzione di scelte pubbliche attraverso pratiche sociali, e non più solo politiche, che conferiscono ad esse una qualità certamente diversa, arricchita com’è di elementi cognitivi e motivazionali. Vedi DONOLO C., Il distretto sostenibile. Governare i beni comuni per lo sviluppo, 2003, REGONINI G., Paradossi della democrazia deliberativa, 2005. Viene spontaneo fare riferimento ad un nuovo concetto che si è diffuso nella letteratura sull’argomento (principalmente nelle social sciences) ovvero il concetto di empowerment con il quale si fa più spesso riferimento al modo attraverso il quale il soggetto si attiva sul mercato del lavoro per reinserirsi nella vita attiva. Vedi BARBIER J.C., Attivazione, 2005, PACI M., a cura, Welfare locale e democrazia partecipativa, 2008.
[xlvi] Circa la sostenibilità nelle politiche dell' Europa e in Italia (processo di Lisbona e governance europea) si veda LA CAMERA F. “Sviluppo sostenibile” Ed.Riuniti, 2005, pagg.295-412. Sul tema della partecipazione rispetto alle politiche ambientali si veda MONTANARO R. “L'ambiente e i nuovi istituti di partecipazione”, in CROSETTI A., FRACCHIA F. (a cura di) Procedimento amministrativo e partecipazione. Problemi, prospettive ed esperienze”, Milano 2002, pag. 107 e ss.
[xlvii] EVANS P., Government Action, Social Capital and Development: Reviewing the Evidence on Synergy, 1996 TRIGILIA C., Sviluppo locale. Un progetto per l’Italia, 2005
[xlviii] Cfr., EUROPEAN COMMISSION, Open Innovation 2.0., 2014.
[xlix] BOBBIO L. “Dilemmi della democrazia partecipativa”, in Democrazia e diritto, 2006, v.44, n.4, pp.11-26; ALLEGRETTI U. “Basi giuridiche della democrazia partecipativa in Italia: alcuni orientamenti”, in Democrazia e diritto, 2006, n.3, pp.151-166.
[l] BADIA F. (2012), Monitoraggio e controllo della gestione dei siti UNESCO. Il piano di gestione come opportunità mancata?, in Tafter Journal, n.52
[li] L’approccio dello ‘sviluppo condiviso’ va oltre la tradizionale contrapposizione fra lo sviluppo ‘endogeno’ e quello ‘esogeno’ - come si evince dalla colonna finale della tabella che segue – e “si fonda primariamente sulla concertazione, che peraltro, non riguarda solo l’allocazione delle risorse, ma anche e soprattutto la definizione degli assi prioritari dello sviluppo del territorio; si tratta inoltre di un processo di tipo incrementale che si autoperpetua, giacchè le risorse che lo alimentano – in particolare risorse di natura fiduciaria – hanno la prerogativa di accrescersi quanto più vengono impiegate”. Vedi ZANFRINI L., Lo sviluppo locale in una prospettiva sociologica, in CICIOTTI E., RIZZI P. (2005), Politiche per lo sviluppo territoriale, Carocci, Roma. Tale approccio, infatti, consente di rafforzare sia il senso di ownership degli stakeholders, sia la dotazione locale di “fiducia”.
[lii] “Dialogue Café uses state of the art video conferencing (TelePresence) to link up citizens from all around the world. A person can go to a Dialogue Café in London, for example, and have a cup of tea with one friend sitting in a Dialogue Café in Lisbon and another in New York at the same time. This network of cafés will be opened up to non-profit organisations to host and organise events and meetings. Proof of concept cafés have been established in London, Istanbul and New York and the first five cafés (in London, Doha, Lisbon, Shang- hai and Sao Paolo) will be operational in 2010”. Open Book of Social Innovation di MURRAYR., CAULIER-GRICE J. E MULGAN G, The Young Foundation 2010, p. 45 punto 74.
[liii] Territorialised social agenda, vedi, An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations Independent Report, BARCA F., p. XIII. Sul tema dell’entrata delle politiche sociali nelle politiche dei fondi strutturali si veda Menabò di Etica ed Economia Le politiche sociali nell’Unequal Europe e le proposte dei Friends of Europe: un commento, Categories: Diritti e politiche sociali Tagged as: Menabò n. 25, GABRIELE S., 7 luglio 2015, per la stessa collana La lunga ricerca di una dimensione sociale per le politiche comunitarie, n. 25, TANGORRA R., 2 luglio 2015, ivi, Open book. Sul tema BRUNO -ANGELINI, cit. pag. 51-53
[liv] ERCOLE E. “Governance, partecipazione e inclusione nei piani di gestione dei siti della world heritage list dell’Unesco”, Annali del Turismo, VI, 2017, pag. 186, Edizioni Geoprogress
[lv] UNESCO (1972), Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, adottata dalla XVII sessione della Conferenza Generale, Paris, 16 novembre.
[lvi] UNESCO, (1994), Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, WHC/2/Revised, Paris, World Heritage Centre.
[lvii] UNESCO, (2005), Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, WHC. 05/2, 2 February, Paris, World Heritage Centre.
[lviii] Ibidem pag.26, paragrafo 108, dove si afferma che “each nominated property should have an appropriate management plan or other documented management system which must specify how the outstanding universal value of a property should be preserved, preferably through participatory means”
[lix] Operational Guidelines del 2017 in http://whc.unesco.org/en/guidelines/. par. 108-118
[lx] Cfr. SIBILIO PARRI B. “Uno strumento di gestione del patrimonio culturale: il caso dei siti UNESCO”, in Economia e diritto del terziario, 2011, v.23, n.2, pp.307-333, PETTENATI G. “Uno sguardo geografico sulla World Heritage List. La territorializzazione della candidatura”, in Annali del turismo, 2012, n.1, pp.165-179 e GARZIA G. “Tutela e valorizzazione dei beni culturali nel sistema dei piani di gestione dei siti UNESCO”, 2014, Aedon, n.2 <http://www.rivisteweb.it/download/article/10.7390/78028. Un caso di gestione partecipata del sito è anche quella del Centro Storico di Firenze ove è stata attuata una multi-stakeholder strategy, si veda FRANCINI C. “La Maratona dell’Ascolto per il Centro Storico di Firenze Patrimonio Mondiale UNESCO”, in Siti, rivista dell’Associazione beni italiani patrimonio mondiale UNESCO, n.10, 2017
[lxi] E.ERCOLE, Annali del Turismo, VI, 2017, “Governance, partecipazione e inclusione nei piani di gestione dei siti della world heritage list dell’unesco, Edizioni Geoprogress, pag.8
[lxii] F.BADIA (2012), Monitoraggio e controllo della gestione dei siti UNESCO. Il piano di gestione come opportunità mancata?, in Tafter Journal, n.52, pag. 7

References: art. 4
 sentenza 
 art. 145
 art. 242
 articolo 55
 art.32
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza