Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20060529/eco.html
Timestamp: 2018-03-20 13:56:23+00:00

Document:
Commission des affaires économiques : compte rendu de la semaine du 29 mai 2006
Environnement - Gestion durable des matières et déchets radioactifs - Examen des amendements
Energie - Transparence et sécurité en matière nucléaire - Examen des amendements
Résolutions européennes - Services dans le marché intérieur (propositions de résolution n°s 186 et 349) - Communication
Loi organique relative aux lois de finances -Bilan de la discussion budgétaire - Audition de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances
La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi de programme n° 315 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs.
La commission a tout d'abord rectifié de manière rédactionnelle son amendement n° 17 portant sur l'article 6 (Article L. 542-3 du code de l'environnement) (Missions et modalités de fonctionnement de la commission nationale d'évaluation).
Sur les autres amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :
Politique nationale pour la gestion des matières et des déchets radioactifs
M. Bernard Piras et les membres du groupe socialiste et apparentés
(Chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement)
Article 1er A (Article L. 542-1 du code de l'environnement)
Principes régissant la gestion des matières et des déchets radioactifs
Mme Dominique Voynet et plusieurs de ses collègues
M. Bernard Piras et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés
Programme de recherche pour la gestion des matières et des déchets radioactifs
Favorable sous réserve de sa rectification
Mme Evelyne Didier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen
Programme de recherche et d'études sur les déchets de faible activité à vie longue
Article 3 (Article L. 542-1-1 A [nouveau] du code de l'environnement)
Définitions et champs d'application
Article 4 (Article L. 542-1-1 [nouveau] du code de l'environnement)
Principes et plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs
Article 5 (Articles L. 542-2, L. 542-2-1 et L. 542-2-2 [nouveaux] du code de l'environnement)
Interdiction du stockage en France de déchets radioactifs étrangers et encadrement de l'introduction sur notre sol de déchets radioactifs et de combustibles usés
(Article L. 542-3 du code de l'environnement)
Missions et modalités de fonctionnement de la commission nationale d'évaluation
MM. Jean Bizet et Paul Girod
Titre II, avant l'article 7
Organisation et financement de la gestion des matières et déchets radioactifs
(Article L. 542-6 du code de l'environnement)
Conditions de réalisation des travaux de recherche préalables à l'installation d'un centre de stockage
Conditions de réversibilité du centre de stockage en couche géologique profonde
M. Claude Biwer et les membres du groupe de l'Union centriste-UDF
(Art. L. 542-10-1 [nouveau] du code de l'environnement)
Régime juridique d'un centre de stockage en couche géologique profonde
37 rect.
MM. Bruno Sido et Charles Guené
(Article L. 542-11 du code de l'environnement)
Groupements d'intérêt public d'accompagnement économique des territoires concernés par le laboratoire souterrain ou le centre de stockage
Favorable sous réserve de transformation en sous-amendement
s/s amdt 150 rect.
(amdt 25)
s/s amendt 149
(amdt 27)
Article 10 (Article L. 542-12 du code de l'environnement)
Missions de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs
Article 11 (Article L. 542-12-1 [nouveau] du code de l'environnement)
Fonds de financement des recherches et études sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs et financement des missions d'intérêt général de l'ANDRA
Article 11 bis (Article L. 542-12-2 [nouveau] du code de l'environnement)
Création d'un fonds de financement des nouveaux centres d'entreposage et de stockage
Financement des recherches et études relatives à la séparation et à la transmutation
Article 12 (Article L. 542-13 du code de l'environnement)
Missions, présidence et financement du comité local d'information et de suivi
Evaluation, provisionnement et constitution des actifs couvrant les charges de démantèlement des installations nucléaires de base et les charges de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs
M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste-UDF
Article 15 (Article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999)
Taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base
- Présidence de M. Gérard César, vice-président. -
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 286 (2005-2006), modifié par l'Assemblée nationale en deuxième lecture après déclaration d'urgence, relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.
Sur les amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :
M. Michel Billout et les membres du groupe communiste républicain et citoyen
Principes applicables aux activités nucléaires et régime des installations nucléaires intéressant la défense
Création de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et définition de ses compétences
Conditions de la saisine de l'ASN pour des demandes d'études
Compétences de l'ASN dans les négociations internationales
Composition du collège de l'ASN
Validité des délibérations du collège
Règlement intérieur et délégations au président de l'ASN
Obligations des membres du collège
Actions en justice de l'ASN
Services de l'ASN
Compétences budgétaires de l'ASN et de son président
Missions du Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire
M. Yves Coquelle et les membres du groupe communiste républicain et citoyen
Procédures d'autorisation des installations nucléaires de base
Modalités particulières s'appliquant aux installations nucléaires de base (INB) pour la conduite des enquêtes publiques
Régime d'autorisation des transports de substances radioactives
(articles L. 230-2, L. 236-1 et L. 236-2 du code du travail)
Mesures de prévention des risques susceptibles de résulter de l'intervention d'entreprises extérieures au sein des INB
Article 15 quater (articles L. 236-2, L. 236-2-1, L. 236-5, L. 236-7 et L. 236-10 du code du travail)
Rôle du Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) dans les installations nucléaires de base
Attributions des inspecteurs de la sûreté nucléaire
Recours contre les décisions prises en matière de sûreté
Constatation des infractions par les inspecteurs de la sûreté nucléaire
(articles L. 231-7-1 et L. 611-4-1 du code du travail)
Coordination avec le code du travail
La commission a ensuite entendu une communication de M. Jean Bizet sur :
- la proposition de résolution n° 186 (2005-2006) présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur (E 2520) ;
- la proposition de résolution n° 349 (2005-2006) présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Jean Bizet, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur (E 2520).
M. Jean Bizet a tout d'abord rappelé que dans la continuité du travail qu'elle avait accompli depuis 2005, notamment l'adoption d'une résolution sur la proposition initiale de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur, la commission l'avait nommé rapporteur sur la proposition de résolution qu'il avait déposée le 11 mai dernier, ainsi que sur celle déposée par M. Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen en janvier 2006.
Il a indiqué que sa proposition prenait acte des avancées considérables résultant du vote du Parlement européen intervenu le 16 février dernier et soulignait que la nouvelle version de la Commission européenne présentée le 4 avril dernier prenait en compte l'essentiel des amendements adoptés par le Parlement européen, à une très large majorité de 391 voix pour, 213 contre et 34 abstentions.
Il a rappelé également que tout en adhérant aux objectifs défendus par le projet de directive, le Sénat, à travers l'adoption d'une résolution européenne en mars 2005, avait exprimé les plus vives réserves sur les modalités retenues par la version initiale de la Commission européenne pour réaliser le marché intérieur.
Il a exposé que l'étape décisive dans le processus législatif communautaire franchie en février au Parlement européen et confirmée en avril 2006 par la proposition révisée de la Commission européenne avait justifié que la commission des affaires économiques reste mobilisée pour les étapes suivantes, en particulier en vue de l'examen de ce texte par le Conseil des ministres, afin de recommander au Gouvernement de veiller à ce que ce dernier confirme les avancées résultant du vote du Parlement européen, à savoir :
- la définition du champ d'application de la directive en tenant compte de la spécificité de certains secteurs qui doivent en être exclus ;
- la primauté des régimes et directives sectoriels et l'exclusion du droit du travail qui doit rester de la compétence du pays d'accueil et le maintien de l'application effective de la directive sur le détachement des travailleurs ;
- la réaffirmation de la règle de la libre circulation des services, en préservant la poursuite de l'harmonisation, comme le prévoit l'article 16.
Mais le processus d'adoption, a-t-il relevé, a connu une accélération, puisque, initialement programmé fin juin, l'examen de ce texte par les Etats membres s'est finalement tenu lors du conseil Compétitivité du 29 mai, celui-ci parvenant à un accord politique adopté par 24 voix et une abstention, celle de la Lituanie.
Il a fait valoir que cet épisode illustrait, s'il en était besoin, les difficultés rencontrées par le Parlement français pour participer pleinement au processus d'élaboration des textes communautaires, comme la Constitution leur en reconnaissait le droit.
Après avoir indiqué que l'accord politique du Conseil des ministres obtenu sur la directive sur les services était très proche de celui du Parlement européen en reprenant au moins 98 % des amendements de ce dernier, alors même que l'obtention de cet accord n'était pas évident compte tenu des fortes revendications exprimées par de nombreux pays, déçus par le vote du Parlement européen, notamment sur l'article 16 et la réintroduction du principe du pays d'origine, il a exposé les points essentiels de ce compromis, à savoir :
- l'exclusion du champ de la directive des secteurs sensibles qui englobe les services d'intérêt général, les services financiers, les services et réseaux de communications électroniques, les services de transport y inclus les ports, les services des agences de travail intérimaire, les services de soins de santé, quel que soit leur mode d'organisation et de financement public ou privé, les services audiovisuels, y compris les services cinématographiques, les activités de jeux d'argent, les services sociaux et les services de sécurité privée. S'agissant des professions juridiques réglementées, il a souligné que la France obtenait satisfaction, dans le texte adopté par le Conseil, avec l'exclusion de toutes les activités des notaires et des huissiers. S'agissant des avoués, le texte reste celui de la Commission européenne qui exclut les seules activités qu'ils exercent au titre de l'article 45 du Traité, c'est-à-dire celles participant à l'exercice de l'autorité publique ;
- le principe de l'application du pays d'origine est définitivement écarté de la rédaction de l'article 16 et celui-ci est repris dans la rédaction adoptée par le Parlement européen avec l'articulation suivante : le principe de la libre prestation de services est affirmé en interdisant la mise en place de certaines exigences, ce qui n'interdit pas aux Etats-membres de subordonner l'accès à une activité de services à certaines exigences dès lors que celles-ci ne sont pas discriminatoires et qu'elles sont proportionnées et nécessaires. En outre, les Etats-membres peuvent imposer des exigences justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l'environnement ;
- la primauté des textes sectoriels est réaffirmée par rapport à la directive sur les services et celle-ci n'interfère en aucune manière avec le droit du travail, le droit social et le droit pénal, sous réserve d'une précision apportée dans le texte de l'accord politique du conseil ;
- enfin, le délai de transposition de la directive a été porté de deux à trois ans.
M. Jean Bizet a ensuite indiqué que les principaux points de discussion, sur lesquels la présidence autrichienne avait présenté un compromis finalement accepté, à la quasi-unanimité des membres du Conseil, avaient porté essentiellement sur les modalités de suivi de la mise en oeuvre de la directive.
Après avoir exposé que les nouveaux Etats-membres souhaitaient durcir, au nom du principe de transparence, les obligations d'information incombant aux Etats pour permettre à la Commission d'évaluer les législations nationales appliquées, notamment s'agissant des restrictions éventuelles mises en place concernant la libre prestation de service, il a indiqué que la procédure de « screening », telle qu'elle résultait du texte adopté par le Conseil, consistait pour les Etats membres à transmettre à la Commission une information simple et non détaillée sur les dispositions qu'ils pourraient être amenés à mettre en place pour réguler certaines activités. Cette disposition, a-t-il relevé, ne crée pas de nouvelle obligation juridique et ne constitue pas une procédure préalable à l'introduction de ces mesures et il ne s'agit pas d'une notification, aux conséquences juridiques plus lourdes.
Il a considéré que le rôle de la Commission en matière de suivi de la mise en oeuvre de la directive n'avait pas non plus été trop étendu, celle-ci devant intégrer, dans son rapport d'analyse et d'orientation, des éléments sur l'application des restrictions par les Etats-membres.
Enfin relevant que certains Etats craignaient que l'exclusion, du champ de la directive, du droit pénal ne permette, à travers l'application de ce droit, de contourner la mise en oeuvre de la directive sur les services, il a souligné que la rédaction de compromis adoptée excluait le maintien de telles restrictions, sans néanmoins remettre en cause l'exclusion du droit pénal et du droit pénal spécial du champ d'application de la directive.
Il a alors considéré que, compte tenu de l'accord politique obtenu au conseil Compétitivité, l'adoption d'une résolution par la commission n'avait plus lieu d'être.
S'agissant de la proposition de résolution de M.Robert Bret, il a souligné que, déposée en janvier 2006, elle demandait le retrait pur et simple de la proposition de directive sur les services sans avoir pu prendre en compte le vote du Parlement européen intervenu le 16 février dernier et repris par la Commission.
Il a alors rappelé que la nécessité d'un texte sur le marché intérieur des services avait été clairement réaffirmée par la commission des affaires économiques, au risque sinon, face au vide juridique résultant de l'incapacité des institutions à mettre en oeuvre les objectifs du Traité, de laisser le champ libre à la Cour de justice des communautés européennes pour définir des principes généraux et horizontaux en matière de liberté d'établissement et de prestation.
Sur le fond, et compte tenu des avancées substantielles adoptées par le Parlement européen et reprises désormais dans l'accord politique du conseil Compétitivité, il a considéré que les auteurs de cette proposition de résolution voyaient leurs principales demandes prises en compte, à savoir le rejet du principe du pays d'origine, la confirmation de la primauté des directives sectorielles et la délimitation beaucoup trop restrictive du champ d'application de la directive.
En ce qui concerne la proposition de résolution qu'il avait déposée, il a également fait valoir qu'elle n'avait plus lieu d'être, la seule réserve émise non prise en compte dans l'accord politique du 29 mai portant sur un dispositif qui n'avait déjà pas été retenu par le Parlement européen en février dernier. Il a exposé que ceci concernait la réglementation nationale appliquée en matière d'urbanisme commercial et plus précisément les tests économiques interdits et la remise en cause de la légitimité des organismes consulaires à siéger avec voix délibérante au sein des instances délivrant les autorisations d'implantation. Compte tenu de la volonté affichée par la France d'obtenir la reprise, par le Conseil, de l'ensemble du texte adopté par le Parlement européen, il apparaissait difficile sur un point particulier d'exiger une modification de ce texte. D'autant plus, a-t-il souligné, que ces éléments font l'objet d'un pré-contentieux en cours avec la Commission européenne.
En conclusion et tout en regrettant que le calendrier parlementaire n'ait pas permis l'adoption d'une résolution du Sénat sur ce texte important, M. Jean Bizet a souligné, pour s'en féliciter, le rôle majeur joué par le Parlement européen, en rappelant comme Mme Evelyne Gebhardt l'avait fait lors de son audition devant la commission des affaires économiques, le travail démocratique approfondi conduit au sein des différentes commissions, puis en séance plénière pour aboutir à un texte de compromis adopté à une large majorité. Il a considéré que l'importance de cette majorité avait heureusement pesé sur les choix du Conseil des ministres dans le cadre de la procédure de codécision.
Il a enfin souhaité que la réflexion en cours sur une meilleure articulation entre les travaux de la délégation pour l'Union européenne et les commissions permanentes débouche sur des propositions concrètes qui améliorent effectivement les modalités d'intervention du Parlement français dans le processus d'adoption des textes communautaires, où finalement le Gouvernement tient le rôle du législateur.
M. Dominique Braye est intervenu pour considérer qu'à moyen terme l'une des principales difficultés de la mise en oeuvre de la directive sur les services concernerait la définition des services d'intérêt général. Il a jugé indispensable que les Etats en gardent la maîtrise citant, à titre d'exemple, le secteur logement social, qui devait rester en dehors de la sphère marchande afin de répondre effectivement aux besoins des personnes à revenus modiques.
Il a enfin évoqué le projet de loi relatif à l'engagement national pour le logement, en faisant part de la grande satisfaction des professionnels concernés pour les propositions sénatoriales et le travail de réflexion approfondi conduit par le Sénat.
M. Bruno Retailleau a déclaré vouloir tempérer l'optimisme du rapporteur en considérant que le péché originel de la directive sur les services demeurait, à savoir l'ouverture du secteur des services par l'application du principe du pays d'origine, qui ne prenait pas suffisamment en compte la composante humaine de ce secteur et ses implications en droit social et droit du travail.
M. Daniel Raoul s'est félicité des avancées positives concrétisées par l'accord politique du Conseil des ministres sur la directive Services. Evoquant la question de l'urbanisme commercial, il a dénoncé le mauvais fonctionnement des commissions départementales de l'équipement commercial (CDEC), relevant que toutes les décisions se prenaient au niveau de la commission nationale, où la position de l'administration prédominait toujours au détriment de celle des élus locaux, ce qui n'était pas satisfaisant en termes d'aménagement du territoire et de démocratie locale.
M. René Beaumont s'est interrogé sur les conséquences de la réglementation communautaire à propos de la place et du rôle des chambres consulaires au sein des CDEC.
M. François Fortassin s'est félicité du suivi effectué par la commission des affaires économiques sur le processus d'adoption communautaire de la directive sur les services. Concernant la rédaction de l'article 16, qui dispose que les Etats-membres sont tenus de garantir le libre exercice d'une activité de service sur leur territoire, il a relevé que ceci supposait, pour être effectif, une relance vigoureuse de l'harmonisation des réglementations nationales des secteurs concernés.
A propos du projet de loi relatif à l'engagement national pour le logement, il a considéré que les parlementaires n'étaient jamais aussi bons que lorsqu'ils s'affranchissaient de la « tutelle administrative » pour conduire leurs propres travaux de réflexion.
Leur répondant, M. Jean Bizet a apporté les précisions suivantes :
- l'Union européenne, qui défend la libéralisation des services au sein de l'organisation mondiale du commerce (OMC), se doit de réaliser l'ouverture de ce secteur sur son propre territoire ;
- les emplois proviennent désormais à 70 % du secteur des services et l'harmonisation du marché européen ne peut que favoriser la création de nouveaux emplois ;
- la France, qui est le troisième exportateur de services en Europe et le quatrième dans le monde, a des occasions à saisir du fait de cette harmonisation ;
- la définition des services d'intérêt général auxquels ne s'applique pas la directive services sera en effet essentielle pour préserver la spécificité des services publics ;
- la libre circulation des travailleurs salariés fait l'objet d'une ouverture graduelle et à partir de 2011, les Etats-membres pourront encore recourir à des clauses de sauvegarde en cas de déséquilibres graves dans certaines filières.
- en matière d'urbanisme commercial, les suites données à la procédure de pré-contentieux ouverte par la commission européenne seront déterminantes et il convient de rester vigilant, car ceci a des implications fortes en matière d'aménagement du territoire.
M. Gérard César, président, est alors intervenu pour suggérer que M. Gérard Cornu en charge du secteur du commerce et de l'artisanat assure le suivi de cette question.
Puis la commission a pris acte, à l'unanimité des présents, du texte de la communication.
Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, sur le bilan de la discussion budgétaire au format LOLF et ses perspectives.
Ouvrant son propos sur le rappel de la situation préoccupante des déficits publics, parfaitement analysée par le rapport de la mission Pébereau, récemment présenté par son président lors d'une audition commune aux commissions des finances et des affaires économiques du Sénat, ainsi que son caractère anxiogène pour nos concitoyens, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) constituait un instrument de lucidité et de responsabilité pour sortir du temps de la dette publique et mettre efficacement en oeuvre la réforme de l'Etat. Rappelant que le budget pour 2006 avait été le premier exercice d'application de la LOLF, il s'est réjoui d'être aujourd'hui invité à venir en tirer un premier bilan devant ses collègues de la commission des affaires économiques, un an après leur avoir exposé les nouveaux mécanismes d'examen du projet de loi de finances initiale (PLFI), et à leur soumettre quelques propositions pour en améliorer encore la discussion.
Il a ajouté que, si la discussion du PLFI, qui dure vingt jours, était évidemment importante, l'examen du projet de loi de règlement (PLR) ne devrait pas l'être moins, puisque cette loi constitue la « loi de vérité ». Or, observant que cet examen était jusqu'à présent réduit à deux ou trois heures de débats bâclés au cours desquels le ministre du budget se contentait de demander au Parlement un quitus pour avoir effectué une régulation budgétaire sans dépasser les limites qu'il lui avait fixées, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que la LOLF visait aussi à transformer ce rendez-vous pour lui donner enfin le rôle essentiel qui doit être le sien, notamment par l'organisation de débats avec les ministres gestionnaires sur l'utilisation de leurs crédits.
Il a ensuite souligné que tous les sénateurs avaient « joué le jeu » de la LOLF, par une concertation approfondie en amont de la discussion du PLFI au sein tant de la commission qu'il préside que du Sénat tout entier, via les commissions permanentes, et en particulier la commission des affaires économiques.
Puis s'agissant des nouvelles modalités d'examen du PLFI, après avoir observé que, l'an dernier, les débats avaient été rendus plus difficiles à gérer dans le délai de vingt jours imparti par la Constitution en raison de la poursuite, pendant une partie de cette période, de l'examen du projet de loi portant engagement national pour le logement, il a indiqué que la commission des finances proposait qu'à l'avenir, la conférence des Présidents inscrive exclusivement à l'ordre du jour du Sénat le seul PLFI durant la période constitutionnelle des vingt jours. Par ailleurs, soulignant qu'aux deux débats thématiques traditionnels relatifs aux contributions de l'Etat aux collectivités territoriales d'une part, au budget de l'Union européenne d'autre part, étaient désormais ajoutés deux autres débats thématiques portant l'un sur le plafond des emplois, l'autre sur la variation de la dette, il s'est déclaré convaincu de l'opportunité de mener une réflexion sur le nombre et l'organisation de ces débats, qui visent à traiter en toute clarté une question particulière. A cet égard, estimant difficile de bien examiner un sujet aussi important et complexe que celui des dotations aux collectivités territoriales en une seule après-midi, au cours de la discussion de la première partie du PLFI, il s'est interrogé sur l'intérêt qu'il y aurait à placer ce débat, visant à fixer les grandes orientations décidées par le Parlement en la matière, bien en amont de la discussion du PLFI, par exemple lors du débat d'orientation budgétaire (DOB) organisé à la fin du printemps. A ce sujet, il a informé ses collègues des grandes difficultés qu'il rencontrait dans son projet de constituer une base de données recensant l'ensemble des dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales, cette difficulté lui semblant démontrer que l'accumulation de dispositions très complexes depuis de nombreuses années conduisait en définitive à rendre incompréhensible la politique menée dans ce domaine.
Poursuivant son analyse des nouvelles modalités d'examen du PLFI, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est félicité de la diminution du temps consacré aux discussions générales sur les crédits des ministères, discussions qui, pour intéressantes qu'elles puissent être, ne lui paraissent guère efficientes dans le cadre de l'examen d'une loi de finances, et de l'augmentation en conséquence du temps dévolu à la discussion des amendements. Observant que cette évolution correspondait aux préconisations des deux « pères » de la LOLF, MM. Alain Lambert et Didier Migaud, et qu'elle répondait ainsi à un voeu supra-partisan, il a souhaité qu'elle se poursuive et s'approfondisse afin que les parlementaires débattent davantage de sujets concrets relatifs à la mise en oeuvre des missions, des programmes et des actions budgétaires. En outre, relevant que la pagination des rapports écrits des rapporteurs spéciaux de la commission des finances avait été réduite l'an dernier afin de substituer à la rhétorique traditionnelle un contenu plus incisif portant sur des points ciblés éclairés par des indicateurs et des chiffres, il a indiqué que l'objectif qu'il s'était fixé avec ses collègues pour le prochain PLFI serait de réduire globalement cette pagination de 20 % supplémentaires.
Puis M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé que la LOLF avait permis des avancées dans quatre domaines qu'il lui semblait opportun de renforcer et de prolonger.
S'agissant des amendements, il a souligné l'émergence d'un véritable pouvoir d'arbitrage parlementaire en relevant qu'alors que le nombre d'amendements déposés en première délibération en 2004 (pour le budget 2005) s'était élevé à 12, il avait atteint 85 l'an dernier (pour le budget 2006), dont 44 avaient été adoptés par le Sénat. Il a exprimé le souhait que cette évolution se confirme à l'avenir, même si le bilan quantitatif définitif, après les deux redoutables épreuves que constituent la seconde délibération et le passage en commission mixte paritaire (CMP), s'avérait plus modeste, comme en témoignaient les statistiques suivantes :
- sur les 14 amendements d'origine sénatoriale, portant sur 700 millions d'euros, adoptés sur les crédits des missions du budget général en première délibération, 12, portant sur 400 millions d'euros, ont été confirmés à l'issue de la seconde délibération, et 8, portant sur 30 millions d'euros seulement, définitivement retenus par la CMP ;
- le seul programme définitivement créé après l'accord de la CMP, intitulé « Audiovisuel extérieur », a résulté d'une initiative gouvernementale ;
- 112 emplois seulement ont été supprimés par le Sénat dans le cadre de la discussion du plafond des emplois.
Puis après avoir donné divers exemples de la manière opportune dont la commission des affaires économiques avait utilisé les nouveaux outils mis par la LOLF à la disposition des rapporteurs pour avis pour permettre aux commissions d'exercer leur arbitrage, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a soumis à ses collègues une série de propositions, approuvée par le Bureau de la commission qu'il préside, destinée à améliorer les procédures d'organisation du débat budgétaire et, ce faisant, à rendre plus crédibles les amendements des parlementaires :
- inclure les crédits des programmes dans l'Etat B afin de faciliter l'exercice du droit d'amendement ;
- examiner en commission des finances les crédits des missions à une date postérieure à leur adoption en séance publique par l'Assemblée nationale ;
- accroître, d'au moins 24 heures, le délai entre la fin de la première lecture et la réunion de la CMP, qui était jusqu'à présent de moins de 36 heures ;
- mieux délimiter les domaines respectifs des lois (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, lois ordinaires).
Sur ce dernier point, ayant considéré que l'adoption de dispositions fiscales dans les lois ordinaires était une des raisons essentielles du caractère illisible de la fiscalité et que cette pratique conduisait à « fausser le marché », et après que M. Dominique Braye eut estimé pour sa part qu'une mise en oeuvre de cette proposition rendrait inutile le vote de nombreuses lois ordinaires, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souhaité qu'un véritable débat soit mené sur ce thème.
Abordant ensuit l'examen du PLR et le DOB, il a souligné la nécessité de créer un « chaînage vertueux » visant à fixer, au cours d'un débat approfondi mené au printemps pendant une semaine, les orientations budgétaires pour l'année suivante, et formulé à cet égard trois suggestions :
- présenter les éléments détaillés de l'exécution budgétaire, par unité de vote, dans le rapport de la commission des finances sur le PLR ;
- entendre sur l'exécution de leurs crédits les ministres gestionnaires, pendant deux jours, en salle Médicis ou en salle Clemenceau, au cours d'auditions ouvertes aux commissions saisies pour avis, ainsi qu'à la presse et au public, afin de restaurer une spontanéité dans le dialogue entre les parlementaires et le Gouvernement qui fait parfois défaut en séance publique ; à cet égard, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a annoncé que, pour la première mise en oeuvre de l'examen du PLR sous son nouveau format, seraient notamment examinés en salle Médicis, les mercredi 21 et jeudi 22 juin 2006, les crédits des missions « Politique des territoires », « Recherche et enseignement supérieur », « Ville et logement » et « Outre-mer » ainsi que, dans le cadre de l'examen du PLR en séance publique, le mercredi 27 juin, ceux de la mission « Ecologie et développement durable », toutes missions budgétaires examinées pour avis par la commission des affaires économiques ;
- organiser le DOB immédiatement après l'examen du PLR, en étendant l'objet de ce débat à l'ensemble de la fiscalité et en l'orientant sur la maquette budgétaire.
Enfin, soulignant qu'une des innovations les plus significatives résultant de la LOLF était le suivi des travaux budgétaires tout au long de l'année pour garantir le contrôle efficace du Parlement sur l'action gouvernementale en matière de finances publiques, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a relevé :
- la corrélation désormais étroite entre l'examen du PLFI et les contrôles budgétaires, prenant à cet égard l'exemple du contrôle actuellement mené par le rapporteur spécial compétent sur la flotte d'aviation de la sécurité civile ;
- le suivi impératif de la mise en oeuvre des principales réformes budgétaires, faisant référence à la récente audition du ministre délégué au budget sur la redevance audiovisuelle ;
- le nécessaire accès des rapporteurs spéciaux à tous les actes et décisions relatifs à leurs budgets ;
- la poursuite de la simplification des questionnaires budgétaires et la généralisation des expériences déjà engagées de « tronc commun » de questions entre les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis ;
- d'une manière générale, le renforcement de l'association entre ceux-ci et ceux-là.
Sur l'ensemble de ces préconisations, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que s'il convenait d'éviter de confondre les rôles des différentes commissions, la recherche de convergences entre la commission des finances et les commissions saisies pour avis était un gage d'efficacité dans le dialogue mené tant avec le Gouvernement qu'avec l'Assemblée nationale. Dans la perspective de cet objectif, il a ainsi évoqué la possibilité de constituer des tandems entre les rapporteurs pour avis et les rapporteurs spéciaux dans le cadre de l'exercice, par ces derniers, de leurs prérogatives de contrôle sur pièce et sur place.
En conclusion, après avoir estimé que le Parlement avait sa part de responsabilités dans les difficultés actuelles de l'Etat, il a considéré que la LOLF, loin d'être un simple instrument de réduction des dépenses, était un outil de lucidité permettant aux parlementaires d'exprimer leur volonté et leur engagement sans faille en faveur de la réforme de l'Etat, et de participer pleinement à celle-ci, au besoin en menant aussi une réforme du fonctionnement parlementaire.
M. Gérard César, président, a remercié l'intervenant d'avoir présenté le bilan de l'application de la LOLF à la loi de finances pour 2006 et d'envisager un partenariat renforcé entre les commissions des finances et des affaires économiques pour la prochaine loi de finances. Indiquant avoir eu d'excellentes relations, en tant que rapporteur pour avis de la mission concernant l'agriculture, avec le rapporteur spécial de la commission des finances pour les mêmes crédits, M. Joël Bourdin, à l'occasion de l'examen du dernier projet de loi de finances, il a estimé important que soit valorisée la fonction de contrôle du Parlement, parallèlement à son rôle législatif.
Remerciant l'intervenant pour la clarté de son exposé, M. François Fortassin a déploré un empilement des règlementations et des structures administratives impliquant une complexification du droit et des institutions, un gaspillage des crédits et une incompréhension des citoyens. Il a également regretté le fait que les personnes auditionnées par les commissions et délégations sénatoriales, et notamment les ministres, s'appuient sur des notes certes techniquement irréprochables, mais excessivement théoriques et ne reflétant pas toujours leur opinion personnelle.
Approuvant l'intervenant en prônant davantage de spontanéité et d'interactivité lors d'auditions de ce type, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, est convenu ne rien apprendre à leur occasion, les orateurs répétant le plus souvent des informations dites précédemment ou déjà parues dans la presse.
Remerciant également l'intervenant pour son exposé, M. Dominique Braye a dit partager l'idée de rééquilibrer les pouvoirs des politiques et de l'administration au profit des premiers. Regrettant l'évolution du rôle du Parlement sous la Ve République, il a souhaité que sa revalorisation constitue la première étape d'une réforme plus globale de l'Etat. Déplorant que l'essentiel du temps parlementaire soit consacré à la fonction législative, au détriment de celle de contrôle, il y a vu une explication à l'inclusion croissante dans la loi de mesures de nature réglementaire propres à encadrer l'administration. Evoquant la proposition de l'intervenant consistant à mieux délimiter les domaines respectifs des différents types de loi, et citant à cet égard certaines dispositions de nature fiscale incluses dans le projet de loi « engagement national pour le logement » en cours d'examen, il a craint qu'une telle mesure n'aboutisse à une concentration des compétences au profit de la seule commission des finances.
S'agissant de l'évolution des fonctions du Parlement, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a appelé ses collègues à assumer leurs responsabilités et à faire entendre l'originalité de leur opinion par rapport à celles de l'Assemblée nationale ou du Gouvernement. Regrettant qu'il n'y ait pas suffisamment de réflexion collective sur la place du Parlement et son avenir institutionnel, il estimé qu'il serait utile à cet égard que lui soient appliqués les principes de la LOLF. Rappelant la complexité de la fiscalité française et l'importance du déficit et de la dette publics, il a jugé que le législateur, y compris européen, devait faire preuve de cohérence et de rigueur en prévoyant des études d'impact et en n'incluant pas de façon systématique des mesures à portée financière dans les lois de nature ordinaire.
S'associant à la volonté de l'intervenant de faire appliquer la LOLF et partageant son souhait de renforcer le partenariat entre la commission qu'il préside et celle des affaires économiques, M. Gérard Cornu a en revanche jugé indispensable de maintenir la possibilité d'adopter des mesures ayant un impact budgétaire en-dehors de la seule loi de finances, notamment pour les domaines relevant de la commission des affaires économiques. Soulignant la difficulté, pour les rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances, et malgré l'unanimité des parlementaires, de résister à la pression du Gouvernement, il a très vivement souhaité de ce point de vue que le prochain examen budgétaire ne se déroule pas de la même façon que le précédent. Faisant valoir l'importance de la commission mixte paritaire portant sur le projet de loi de finance, il a suggéré que celle-ci associe les présidents des différentes commissions permanentes, en tant qu'ils seraient particulièrement à même de défendre les intérêts financiers de leurs secteurs de compétence.
Invitant ses collègues à ne pas se résigner à l'inaction, lors de l'examen du projet de loi de finances, et à s'entendre sur l'adoption de quelques amendements considérés comme essentiels, en développant pour ce faire une réflexion en amont, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a suggéré que la CMP portant sur ce type de texte dure plus longtemps et associe les rapporteurs pour avis, ce qui, a-t-il ajouté, impliquerait de réfléchir à des mécanismes tels que la délégation de vote.
Citant l'exemple de loi d'orientation agricole, M. Gérard César, président, a estimé lui aussi dommageable pour le rapporteur de ne pouvoir proposer des mesures à incidence financière dans des lois ordinaires.
Approuvant M. Dominique Braye, qui avait souligné la nécessité d'une stratégie globale pour les annonces financières hors lois de finances, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a laissé craindre, à défaut, une complexification croissante de la fiscalité.
Remerciant l'intervenant pour la pertinence de son exposé, M. Daniel Raoul a rappelé que les principes ayant présidé à l'adoption de la LOLF étaient le contrôle de l'efficacité de la dépense et de sa conformité aux votes de crédits. S'interrogeant sur le point de déterminer jusqu'à quel niveau l'endettement d'un pays pouvait servir utilement sa politique économique, il a évoqué le thème plus global de la réforme d'une fiscalité qu'il a jugée complexe et illisible, rappelant que plusieurs projets prêts à être appliqués avaient été abandonnés. Estimant impensable que les lois ordinaires ne puissent comporter de mesures de nature financière, il a ensuite questionné l'intervenant sur la façon de corriger le complément de rémunération dont bénéficie la fonction publique d'outre-mer, dénonçant les « effets d'aubaine » dont profitaient de nombreux métropolitains.
Convenant que la LOLF se fondait sur une culture de la performance, en rupture avec celle de moyens qui prévalait auparavant, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé, s'agissant du niveau maximum acceptable de dette publique, qu'il dépendait de la structure économique et financière de chaque pays. Il a ainsi cité l'exemple du Japon, dont la dette s'élève à 160 % du PIB, mais est quasi entièrement souscrite par des nationaux, au contraire de celle de la France. Il a par ailleurs souligné que si des pays dont le taux de dépenses publiques était inférieur à 40 % du PIB possédaient encore une marge de manoeuvre en termes budgétaires, ce n'était pas le cas pour un pays comme la France, dont ledit taux était d'environ 53 %. Faisant observer que les 40 milliards d'euros de dette de la France, soutenables avec des taux d'intérêt bas comme actuellement, croîtraient de 10 milliards d'euros si ceux-ci augmentaient de 1 %, il a indiqué que la dette nationale atteindrait 400 % du PIB en 2050 si rien n'était entrepris d'ici là pour la contenir. Rappelant que le Gouvernement devait établir un bilan décrivant l'actif et le passif de l'Etat au 1er janvier 2006, il l'a exhorté à faire preuve d'une totale sincérité et d'une entière transparence. Estimant que la réforme fiscale constituait un sujet à part entière, distinct de celui de l'application de la LOLF, il a souligné que la commission des finances n'était pas d'une nature différente que les autres commissions permanentes du Sénat et n'exerçait donc pas de prééminence sur celles-ci. Estimant que les politiques menées outre-mer ne s'étaient pas avérées efficaces, il a jugé indispensable une remise à plat des différents dispositifs législatifs et fiscaux, rappelant qu'il avait souhaité supprimer les surpensions versées aux fonctionnaires ultramarins.
Déclarant partager ses propos, M. Gérard Bailly a questionné l'intervenant, s'agissant de la dette publique, sur l'opportunité d'une réforme structurelle globale. Craignant que la décentralisation ne s'accompagne pas d'une réduction concomitante des personnels déconcentrés de l'Etat, déplorant la faible productivité de l'administration par rapport au secteur privé et stigmatisant des réglementations et structures administratives pléthoriques, complexes et dépensières, il s'est interrogé sur la façon dont la LOLF pourrait y remédier.
Prédisant un avenir à court terme délicat, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a jugé indispensable le recours à des correctifs structurels radicaux. Citant l'exemple du Canada, qui a réduit de 20 % ses fonctionnaires fédéraux en deux ans, il a appelé à rationaliser les effectifs et à favoriser leur mobilité en concentrant les efforts sur un temps court et en accompagnant ceux-ci des explications nécessaires auprès de l'opinion publique. Jugeant que la LOLF pouvait être d'une grande utilité à cette fin, il a indiqué l'appliquer au sein du conseil général qu'il présidait, en définissant des missions et des programmes pour les différents services, en recourant à la mobilité pour refondre les organigrammes et en fixant des objectifs précis.
Après que M. Dominique Braye eut invité l'intervenant à ne pas décevoir ses collègues, au regard de l'espoir qu'il avait suscité chez eux, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a conclu en citant l'un des membres de la commission des affaires étrangères ayant déclaré que les commissions devaient s'entendre pour que le Sénat soit entendu.

References: l'article 6
 l'article 7
 l'article 73
 l'article 73
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 45
 l'article 16
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