Source: https://emergency.hypotheses.org/1521
Timestamp: 2018-06-19 01:04:51+00:00

Document:
50 Jahre Notstandsgesetze in Deutschland – Demokratie im Ausnahmezustand
Ausriss aus dem Faksimile der ersten Seite des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes („Notstandsgesetze“). Foto: Bayrische Staatsbibliothek.
Was machte die politische Brisanz der Notstandsgesetze aus? Die im Bundestag ebenso wie in der politischen Öffentlichkeit diskutierte Notwendigkeit und Ausgestaltung der Notstandsgesetze begann Ende der 1950er Jahre und kam mit deren Inkrafttreten Ende Juni 1968 zu einem vorläufigen Ende. In einem groben Zuschnitt kann sie in zwei Phasen unterteilt werden. Dieser orientiert sich an der politisch-institutionellen Ausrichtung der in der Diskussion befindlichen Gesetzentwürfe: Der Gesetzgebungsprozess der ersten Phase, die sich vom Ende der 1950er Jahre bis 1965 erstreckt, war auf die Stärkung der Exekutive im Krisenfall fokussiert; in einer zweiten Phase, von 1965 bis zum Inkrafttreten der Notstandsgesetze Mitte 1968, konzentrierten sich die Bemühungen indes auf Möglichkeiten des institutionellen Ausbalancierens einer gestärkten Exekutive durch demokratische Kontrollmechanismen, also etwa durch das Parlament. Der Diskurs in beiden Phasen – der in der exekutiv- und der parlamentsorientierten – wurde durch jeweils zwei Gesetzentwürfe bestimmt: Der Schröder- und der Höcherl-Entwurf repräsentieren die vorherrschende Haltung während der ersten, der Benda- und der Lücke-Entwurf jene der zweiten Phase. Obschon sich die Entwürfe hinsichtlich des favorisierten institutionellen Settings unterschieden, stimmten sie in der Anerkennung der Notwendigkeit der Regelung des Ausnahmefalls überein. Aus dieser Perspektive ging es auf Ebene der Entwürfe, wie sie in der nachfolgenden Übersicht zusammengestellt sind, also niemals um das ‚Ob‘, sondern immer nur um das ‚Wie‘ des Ausnahmezustandes.
Im Übergang zwischen exekutiv- und parlamentsorientierten Entwürfen lässt sich ein Bruch im Gesetzgebungsprozess verorten. Auf der einen Seite argumentieren die Befürworter einer neuen, die Exekutive kräftigenden Notstandsgesetzgebung, dass eine angemessene Rechtsgrundlage für die Bewältigung eines Krisenfalls ebenso unabdingbar sei, wie für die Wahrnehmung des hoheitlichen Schutzauftrages. Die Notstandsgesetzgebung erschien als nachgerade selbstverständliches Instrumentarium in den Händen einer wohlmeinenden, vertrauenswürdigen Exekutive. Deren Kompetenzen signifikant auszubauen ist aus dieser Sicht ein folgerichtiges Gebot der Krisenprävention: „Gesetze und die Verfassung, für normale Zeiten gemacht, können sich in Krisenzeiten als fatale Einschränkungen erweisen.“ (Deutscher Bundestag 1963: 5). Deswegen, so formuliert es der Höcherl-Entwurf, gebietet das mögliche Eintreten von Krisensituationen die präventive Konzentration der Exekutivmacht, selbst wenn das eine deutliche Minderung individueller Freiheiten und grundrechtlicher Garantien mit sich bringen sollte. Ganz in diesem Sinne können der Schröder- und der Höcherl-Entwurf als zeitgenössische politische Problemlösungsversuche eingeordnet werden, die die jederzeitige Kontrolle der Situation durch die Exekutive zu erzwingen helfen sollen.
Im Unterschied zu diesen Hauptcharakteristika der beiden Gesetzentwürfe der ersten Phase, zielen die Entwürfe von Benda und Lücke auf die Beibehaltung einer ausgewogenen Gewaltenkontrolle ab. Diese soll über den Normalzustand hinaus auch im Ausnahmezustand in Kraft bleiben. Während der Schröder-Entwurf mit Blick auf das Regieren unter Notstandsbedingungen die Formel von der Stunde der Exekutive prägte, entwickelte Benda die Idee, dass „das Parlament auch angesichts schwerer Gefahren in der Lage sein muss, seine Aufgaben wahrzunehmen.“ (Deutscher Bundestag 1965: 4) Damit erfährt die parlamentarische Kontrolle eine politische wie rechtliche Würdigung, noch dazu in einem doppelten Sinne: Einerseits wird der Legislative – und nicht wie vorher bloß der Exekutive – tatsächlich die Kompetenz zur effektiven Krisenbearbeitung zugesprochen; zudem wird sie – wegen ihrer pluralistischen Zusammensetzung – als potenziell vertrauenswürdiger eingestuft, wenn es um die Frage nach dem potenziellen Missbrauch konzentrierter Exekutivmacht geht. Es ist diese herausgehobene Bedeutung der Rolle des Parlaments, die nicht nur den zentralen Unterschied zu den Entwürfen der ersten Phase ausmacht, sondern die auch einen bedeutsamen Gegenentwurf zu zeitgenössischen Institutionenarrangements zur Krisenintervention anzubieten vermag. In diesem Sinne erweisen sich der Benda- und der Lücke-Entwurf als sehr moderne Annäherungen an das Problem politischen Krisenmanagements. Deren zentrale Innovation besteht in ihrem Vorschlag eines synergetischen Ansatzes bei der Implementierung von Ausnahmezuständen: Es geht um die Stärkung der Exekutivkompetenzen und die Beibehaltung parlamentarischer Kontrolle gleichermaßen. Das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes folgte dieser modernen Konzeption. Es löschte, änderte oder ergänzte 28 Artikel des Grundgesetzes, das – zu der Zeit – aus insgesamt 145 Artikeln bestand. Es führte drei unterschiedliche Kategorien von Ausnahmezuständen ein, nämlich (1) den Verteidigungsfall, (2) den Spannungsfall und (3) den Inneren Notstand. Diese drei Regime ermöglichten die Unterscheidung zwischen exogen induzierten Notständen, analog etwa zum französischen Modell des État de siège, und solchen, die auf inneren Ursachen beruhten.
(1) Entsprechend der Bestimmungen von Art. 115a(1) GG tritt der Verteidigungsfall ein, wenn „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“. Auf Antrag der Bundesregierung entscheidet der Bundestag über das Vorliegen der Bedingungen für die Ausrufung des Verteidigungsfalls. Die Entscheidung des Bundestages erfordert eine Zweidrittelmehrheit derjenigen Mitglieder des Bundestages, die zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung anwesend sind. Der Bundesrat muss diese Entscheidung dann mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder bestätigen. Können Bundestag und/oder Bundesrat nicht mehr zeitnah zusammentreten oder erreicht die Zahl der anwesenden Mitglieder nicht mehr das nötige Quorum, so trifft der Gemeinsame Ausschuss die notwendigen Entscheidungen an deren Stelle. Das auf diesem Wege beschlossene Vorliegen des Verteidigungsfalls zieht signifikante Veränderungen der Zuständigkeiten der Exekutive nach sich: Der Kanzler oder die Kanzlerin übernimmt die Kommando- beziehungsweise die Befehlsgewalt über die Streitkräfte (vgl. Art. 115b GG); die Bundesregierung kann gegenüber den Ländern Anweisungen mit Blick auf die von diesen zu vollziehende Gesetzgebung erlassen; die rechtlich zulässigen Praktiken im Zusammenhang mit Enteignungen von Besitz und Eigentum sowie mit Verhaftungen von Personen weichen deutlich von denen in normalen Zeiten ab (vgl. Art. 115c GG); die Bundesregierung ist berechtigt, den Einsatz der Bundespolizei an jedem beliebigen Ort des Bundesgebietes anzuordnen (vgl. Art. 115f GG); und schließlich werden Wahlperioden, die während der Zeit des Verteidigungsfalls enden würden, verlängert, bis eine verfassungsgemäße Wahl wieder möglich ist. Eine Auflösung des Bundestages während des Verteidigungsfalls ist nicht zulässig (Art. 115h GG). Entsprechend der Bestimmungen in Art. 115i GG endet der Verteidigungsfall, wenn der Bundestag diesen für beendet erklärt. Eine solche Entscheidung kann getroffen werden, wenn die Voraussetzungen für die Ausrufung des Verteidigungsfalls nicht länger gegeben sind, also etwa dann, wenn ein Friedensvertrag unterzeichnet worden ist.
„(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. (3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
Jenseits der weitreichenden Berücksichtigung parlamentarischer Mitbestimmung hat der Gesetzgeber, um einem Missbrauch der Notstandsgesetze durch die Exekutive vorzubeugen, diese Bestimmungen des Art. 20 GG um ein künftig unveränderliches Recht auf Widerstand ergänzt: „(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.“ Nicht bloß den staatlichen Institutionen und Organen, sondern jedem einzelnen Staatsbürger beziehungsweise jeder einzelnen Staatsbürgerin obliegt es demnach, im Falle des Machtmissbrauchs zu intervenieren. Eine solche Intervention ist nie illegal. Damit trifft dieser allgemein gehaltene Satz in Art. 20 GG den eigentlichen, demokratischen Kern der Ausnahmezustandsbestimmungen des Grundgesetzes. In diesem kurzen Satz wird dem Pouvoir constituant – in Demokratien also der Bevölkerung – der rechtliche Vorzug gegenüber dem Pouvoir constitué – der Regierung – eingeräumt und nachhaltig garantiert. Die Betonung demokratischer Werte, die ihrerseits in demokratische Praxis münden sollen, sowie das Festhalten am Ideal der Rechtstaatlichkeit stehen im Einklang mit dem Kernanliegen des Lücke-Entwurfs, das dieser auch für den Ausnahmezustand behauptet hatte:
„Eine Verfassung soll dem gesamten rechtlichen, politischen und gesellschaftlichen Leben in einem Staat die verbindliche Grundordnung geben. Dies gilt für Zeiten ruhiger, friedlicher Entwicklung, es muß aber auch […] für Krisenzeiten gelten. Die Grundwertvorstellungen, von denen die Verfassung ausgeht und auf denen sie beruht, müssen, will die Verfassung sich nicht selbst in Frage stellen, immer – in Notzeiten wie in ruhigen Zeiten – dieselben sein.“ (Deutscher Bundestag 1967b: 6)
Auch wenn es in Krisenzeiten einer funktionalen Anpassung der verfassungsmäßig zulässigen Instrumente, die zur effektiven Durchsetzung dieser Grundordnung dienen, an die „Lebenswirklichkeit“ (ebd.) bedarf, so ist der demokratische Aufruf von Art. 20(4) GG, der sich noch dazu explizit an den Pouvoir constituant richtet, eindeutig. Ein Aufbegehren gegen jeglichen Versuch, die Freiheitlich-demokratische Grundordnung zu unterminieren oder abzuschaffen und damit für die Aufrechterhaltung der Demokratie einzutreten, kann für sich genommen nie illegal sein.
Ausriss aus dem Faksimile der letzten Seite des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes („Notstandsgesetze“). Foto: Bayrische Staatsbibliothek.
Autor Matthias LemkeVeröffentlicht am 30/05/2018 09/04/2018 Kategorien Aktuell, AllgemeinTags 1968, Deutscher Bundestag, Deutschland, Notstand, Notstandsgesetze
2 Gedanken zu „50 Jahre Notstandsgesetze in Deutschland“
31/05/2018 um 22:25 Uhr
Tatsächlich angewendet wurden die Notstandsgesetze nie, oder?
Matthias Lemke sagt:
31/05/2018 um 22:29 Uhr
Nein, bis heute sind die Notstandsgesetze in Deutschland nicht angewendet worden.
Zurück Vorheriger Beitrag: Gegenwartsdiagnosen zum Regieren im Ausnahmezustand – Programm online
Weiter Nächster Beitrag: Hermann Heller, Otto Kirchheimer, Franz L. Neumann, Trois pensees réformatrices du droit

References: Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20