Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43562873
Timestamp: 2020-07-08 00:41:13+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 560/99 de Corte Constitucional, 4 de Agosto de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 43562873
Sentencia citada en: 58 sentencias, 8 artículos doctrinales, una disposición normativa
S.encia C-560/99
CONSEJO DE ESTADO-Incompetencia para conocer decretos que no obedezcan a función propiamente administrativa
¿Qué significa entonces, la expresión "y que no obedezca a función propiamente administrativa", materia de acusación? Para la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma explícita (más allá de las contingencias de una disputa teórica) y por potísimos motivos de seguridad jurídica, que ellos quedan comprendidos en la categoría de actos que el Constituyente sustrajo de la competencia de la Corte Constitucional. Se trata de actos administrativos no sólo por el órgano de donde proceden sino también por su forma y, en principio, por su contenido. La expresión cuestionada no establece ninguna restricción o limitación a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los decretos de carácter general (distintos de los que tienen contenido legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado. Ahora bien: la distribución de funciones entre las distintas salas y secciones del Consejo de Estado es tarea propia del legislador y, por ende, también desde este punto de vista, la norma es irreprochable.
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.C.H.M., presenta demanda contra el artículo 33 parcial de la ley 446 de 1998, en cuanto modifica el numeral 7 del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo.
"Artículo 33. Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. M. y adiciónase el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes numerales:
El demandante considera que la frase impugnada viola el artículo 237-2 de la Constitución, al restringir la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, en ejercicio de funciones administrativas, sustrayéndolos de esta manera del control constitucional a cargo de dicha corporación.
En criterio del actor, todos los decretos que dicte el Gobierno Nacional, ya sea en desarrollo de la ley o por asignación directa de la Constitución deben ser objeto del control constitucional directo por parte del Consejo de Estado, tal como lo ordena el artículo 237-2 del estatuto superior y, por tanto, el legislador no podía agregar, como lo hizo en la norma demandada, un condicionamiento no establecido en dicho precepto constitucional, el cual resulta claramente violado.
Agrega el demandante que "todo acto, independientemente de su naturaleza legal o administrativa, puede ser acusado directamente de inconstitucional", por lo que la delimitación de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional para efectos del control de constitucionalidad "no puede servir en manera alguna para negar la acción de inconstitucionalidad contra los decretos del Gobierno nacional de naturaleza administrativa, pues no otra cosa significa la frase `y que no obedezca a función propiamente administrativa'", materia de impugnación.
También considera que se infringen los artículos 6, 40-6, 121 y 229 del estatuto supremo, por limitar el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, impedir el acceso a la justicia de ese orden y establecer excepciones al artículo 237-2 de la Constitución.
INTERVENCION DEL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
En primer término, señala que no le asiste razón al actor en sus pretensiones por cuanto el mismo articulo impugnado parcialmente, permite interponer acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos del orden nacional que no obedezcan a función propiamente administrativa, al señalar que "los demás decretos del orden nacional" serán de conocimiento de las secciones respectivas del Consejo de Estado.
Entonces concluye que en los eventos en que haya que examinar un decreto del orden nacional, que no obedezca a función propiamente administrativa, corresponde a la sala plena de lo contencioso administrativo resolver sobre su constitucionalidad y cuando se trate de decretos del mismo orden dictados en desarrollo de función administrativa son las secciones del mismo Consejo a quienes compete decidir sobre ella.
Por consiguiente, dice, los actos administrativos no contemplados en el inciso demandado, sí pueden ser objeto de control constitucional, por una instancia distinta al interior del mismo Consejo de Estado
Para el Procurador General de la Nación el aparte acusado del artículo 33 de la ley 446 de 1998, es constitucional, por estas razones:
La competencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para conocer de demandas de inconstitucionalidad fue fijada directamente por la Constitución y, por tanto, no puede el legislador establecer restricciones de ninguna índole, diferentes a las señaladas por el mismo constituyente.
En el caso de demanda no se restringe la competencia del Consejo de Estado pues allí solamente se establece la de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, no se excluye la posibilidad de entablar acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, en ejercicio de función administrativa, la cual corresponde decidir a las secciones de la misma corporación, según lo dispone el mismo numeral parcialmente impugnado.
El Constituyente al asignar en el artículo 237-2 del estatuto superior dicha función al Consejo de Estado no se refirió a la distribución interna de los negocios, asunto que delegó en el legislador, como se lee en el artículo 236 del mismo ordenamiento. Por esta razón la competencia de la Sala Plena y de las secciones de esa corporación aparece consagrada en distintas leyes, a saber: la estatutaria de la administración de justicia, el Código Contencioso Administrativo, la ley parcialmente demandada y el reglamento del Consejo de Estado.
La norma acusada no vulnera la Constitución puesto que no desconoce el derecho a ejercer la acción de inconstitucionalidad, ni restringe la destinada a controvertir los decretos del Gobierno Nacional y normas de rango legal.
Esta Corporación es tribunal competente para decidir la presente demanda, por dirigirse contra un precepto que forma parte de una ley. (art. 241-4 C.P.)
La Constitución, entendida como un conjunto organizado de disposiciones que "configura y ordena los poderes del estado por ella construidos, y que por otra parte, establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad" Cfr. G. de Enterría, E.. La Constitución como norma y el tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991, es norma fundamental de la cual se derivan todas las demás reglas que rigen y organizan la vida en sociedad. La Constitución como fuente suprema del ordenamiento jurídico ocupa el más alto rango dentro de la pirámide normativa y a ella debe estar subordinada toda la legislación.
La integridad y supremacía de la Constitución ha sido considerada como "un derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías de las personas." S.. C-445/96 M.P.H.H.V.
La Carta política consagra, en forma expresa, el derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2 C.P.) la acción de tutela (art. 86 C.P.) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la supremacía de la Constitución.
La jurisdicción constitucional de acuerdo con la Carta Política y la ley estatutaria de la administración de justicia Ley 270/96 está conformada por: la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para hacer efectivos los derechos constitucionales (arts. 241 y ss , 237, 86 y 4 C.P. y ley 270/96 estatutaria de la administración de justicia).
4.1 La Corte Constitucional
La Corte Constitucional ha sido instituida por el constituyente como el principal y máximo órgano encargado de ejercer la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, labor que debe desarrollar en "los estrictos y precisos términos" señalados en el artículo 241 ib., que describe, en forma taxativa, cada una de las funciones que le compete cumplir con ese fin.
4.2 El Consejo de Estado
El Consejo de Estado además de las funciones que le incumben como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art. 237-1 C.P.) ejerce otras destinadas a preservar la integridad de la Constitución, ya que le compete decidir sobre "las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional", según lo ordena el artículo 237-2 del estatuto superior.
4.3 Los jueces de tutela
En la Constitución existen otras autoridades que también ejercen jurisdicción constitucional, en forma excepcional y en relación con cada caso concreto, como son los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales (arts. 86, 88 y 89 C.P. y ley 270/96, estatutaria de la administración de justicia). Las decisiones que adoptan estos funcionarios generalmente producen efectos inter partes, aunque en algunos casos sus efectos pueden ser erga omnes vr. gr. en ciertas acciones de cumplimiento.
4.4 Las autoridades que deben dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad
Los jueces y autoridades administrativas cuando invocan la "excepción de inconstitucionalidad" (art. 4 C.P.) también ejercen una actividad destinada a garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, pero únicamente en casos concretos y con efectos inter partes. S.. C-037/96 M.P.V.N.M.
4.5 Los Tribunales Administrativos
Los Tribunales Administrativos son organismos que hacen parte de la jurisdicción contencioso administrativa y, en ese carácter, ejercen control constitucional sobre los actos de las Asambleas, los Concejos Municipales, los Gobernadores, los Alcaldes y demás funcionarios del orden departamental y municipal, bien en la forma de jurisdicción rogada o de oficio según lo disponga la ley. Ver sent. C.180/94
En razón de lo anterior el control abstracto de constitucionalidad en Colombia es difuso ibidem. Hay quienes consideran que el control de constitucionalidad en Colombia es mixto y para otros, es integral.
, por cuanto no es ejercido por un solo órgano del Estado sino por varios: la Corte Constitucional como función esencial y permanente, en su carácter de supremo órgano de la jurisdicción constitucional y el Consejo de Estado, por vía residual, pues como ya se ha indicado éste también ejerce funciones de ese orden.
El artículo 33 de la ley 446 de 1998, materia de acusación parcial
En este mismo sentido se pronunció la Corte al examinar el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, ibidem. concretamente el artículo 49, en el que se hacía una enunciación taxativa de los decretos que correspondía examinar al Consejo de Estado, la cual fue declarada inexequible, precisamente, por vulnerar el artículo 237-2 de la ley suprema. Dijo la Corte:
"(......) ¿Sobre cuáles decretos puede pronunciarse el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2º. del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1º.- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2º. del articulo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional (....)".
¿Qué significa entonces, la expresión "y que no obedezca a función propiamente administrativa", materia de acusación? Para la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma explícita (más allá de las contingencias de una disputa teórica) y por potísimos motivos de seguridad jurídica, que ellos quedan comprendidos en la categoría de actos que el Constituyente sustrajo de la competencia de la Corte Constitucional. Se trata de actos administrativos no sólo por el órgano de donde proceden sino también por su forma y, en principio, por su contenido.
La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna."
Tal es el fundamento del artículo 33 de la ley 446 de 1998, materia de acusación parcial, al asignar a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional y a las secciones respectivas de esa misma institución "los demás decretos del orden nacional dictados por el Gobierno nacional" (numeral 7 art. 97 C.C. A.), en ambos casos, siempre y cuando éstos no hayan sido atribuidos por el constituyente a la Corte Constitucional.
Tampoco se infringe el derecho ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, el cual sigue incólume, ni los artículos 6 y 121 del estatuto superior, pues si bien es cierto que la competencia del Consejo de Estado para decidir acciones de nulidad por inconstitucionalidad le ha sido atribuida directamente por la Constitución, no lo es menos que ella también utoriza al legislador para distribuir esa competencia entre las salas y secciones que lo conforman. De otra parte, cabe recordar que todas las secciones del Consejo de Estado tienen la misma jerarquía y que la sala plena de lo Contencioso Administrativo no es superior de aquéllas, por tanto, las decisiones que en ejercicio de sus competencias le corresponde cumplir a cada una de éstas han de entenderse adoptadas por el Consejo de Estado como tal. S.. C-037/96 M.P.V.N.M.
En razón de lo anotado, la Corte Constitucional procederá a declarar exequible la expresión ".....y que no obedezca a función propiamente administrativa", contenida en el inciso primero del numeral 7 del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998, por no infringir mandato constitucional alguno.
Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del inciso primero del numeral 7 del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998.

References: artículo 33
 artículo 97
 artículo 97
 artículo 237
 artículo 237
 artículo 237
 artículo 33
 artículo 237
 artículo 236
 artículo 241
 artículo 237
 artículo 33
 artículo 49
 artículo 237
 artículo 237
 artículo 237
 artículo 33
 artículo 97
 artículo 33
 artículo 97
 artículo 33