Source: http://www.jurischile.com/2019/06/derecho-de-acceso-la-informacion-publica.html
Timestamp: 2020-05-28 06:46:00+00:00

Document:
JurisChile 2020: Derecho de acceso a la información publica.
Primero: Que en esto autos Rol Corte N°14205-2017, comparece doña Ximena Clark Núñez, en representación del Instituto Nacional de Estadísticas, en adelante “el Instituto” o “INE”, en su calidad de Directora Nacional, deduciendo reclamo de ilegalidad, en virtud de lo contemplado en el artículo 28 de la Ley de Transparencia (LT), aprobada por el artículo 1° de la Ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, con motivo de la dictación de la Decisión de Amparo Rol C2430-17, por parte del Consejo para la Transparencia y solicita a este tribunal, se deje sin efecto dicha decisión estampada en el oficio N°008438, que ordenó hacer entrega a la reclamante de la información contenida en la solicitud que indica.
Segundo: Que, en cuanto a los hechos, expone que con fecha 24 de mayo de 2017, doña Rosemarie Heise Romagnoli, solicitó al INE, mediante el procedimiento administrativo de acceso a la información pública “la VII Encuesta de Presupuesto familiar con la información de la REGION perteneciente a cada observación, ya que la base disponible en la página del INE solo tiene la variable ZONA que identifica si es de la RM o de otra Región. Idealmente en STATA pero en caso que no sea posible también puede ser en SPSS.”
b) Se configura en la especie, la causal de denegación prevista en el artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, que se relaciona con el artículo 29 de la Ley N°17.374, orgánica del INE, que establece el denominado “secreto estadístico” conforme al cual los funcionarios del Instituto, entre otros, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. Precisa que respecto de la referida encuesta de presupuestos familiares, se trata de un producto estadístico, en particular, una encuesta económica aplicada a hogares que tiene por objeto principal identificar la estructura y característica del gasto en consumo final de los hogares urbanos del total de las capitales regionales del país y algunas de sus zonas conurbadas con un periodo de referencia de un año. A continuación, la reclamante explica las etapas en las que se divide la realización de la encuesta en cuestión, y entrega la razones por las cuales los datos estadísticos solicitados al INE no poseen representatividad estadística. Aduce que si se llegaran a entregar los identificadores geográficos solicitados hasta el nivel de región se generará, por un lado, un riesgo de distorsión en la comprensión del instrumento, así como un riesgo cierto de identificación de los informantes, ya que existen variables claves como edad, sexo, estado civil, educación, actividad económica que permitirían identificar a las personas que respondieron la encuesta.
A continuación, la reclamante expone que, con fecha 11 de julio de 2017, la solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia bajo el rol C2430-17 en contra del INE fundado en que se le denegó la información solicitada y que, luego de formular los correspondientes descargos por su parte, se determinó, por unanimidad de los miembros del CPLT, acoger el referido amparo, al considerar que no se configuran las causales prescritas en los arts. 21 N°1 y N°5 de la ley N°20.285 en relación con el artículo 29 de la Ley N°17.374, requiriendo a la Dirección Nacional del INE hacer entrega a la reclamante de la base de datos de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar 2011–2012, en el formato requerido, incluyendo la variable Región, debiendo advertir a la requirente sobre la falta de validez estadística de aquélla en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente.
Reitera, el concepto de “secreto estadístico” y las consecuencias aparejadas a su infracción, advirtiendo que, a diferencia de otras reglas de confidencialidad o reserva que existen en el ordenamiento jurídico nacional, el secreto estadístico no admite excepciones administrativas ni judiciales, pues la oferta de secreto sobre la información que se recaba es total y es la que permite al Instituto desempeñar su cometido.
Aclara, que la información que ingresa al INE no se transforma en pública ya que, lo que en realidad es público, es el resultado estadístico del tratamiento de tales datos, por ende, la protección que brinda el secreto es una garantía para los informantes y permite que éstos entreguen libremente la información solicitada que, de otra forma, no entregarían. Advierte, que los datos recabados son de propiedad de sus titulares, a los que el INE accede mediante expresa habilitación legal por lo que cualquier otro acceso a tales datos debe ser autorizado por la ley.
En segundo lugar, aduce que, conforme a la prohibición del artículo 28 de la ley de transparencia, el INE carece de legitimación activa para invocar, entre los fundamentos de su reclamo, la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, al sostener que la decisión reclamada lo obliga a incumplir los artículos 6º y 7º de la Constitución Política, lo que importa alegar la causal de secreto o reserva del artículo 21 N°1 de la ley de transparencia.
En lo tocante al contenido y alcance del secreto estadístico del artículo 29 de la ley N°17.734, la informante advierte que, si bien al tenor de la citada disposición legal, dicho concepto no se encuentra claramente definido en la norma, el secreto estadístico, jurídicamente, se relaciona con lo que se denomina disociación de datos, que se entiende como “todo tratamiento de datos proveniente tanto de personas naturales como jurídicas de manera que la información que se obtenga no pueda asociarse a persona o entidad determinada o determinable”. Agrega, que la disociación de datos cumple un rol bastante importante, puesto que es, precisamente, ésta la que da origen a los “datos estadísticos”. Advierte que, la única definición legal acerca de que se entiende por el concepto de “dato estadístico” en la legislación chilena, está dada por el artículo 2°, letra e) de la Ley 19.628 sobre protección de la vida privada que entiende por dato estadístico “el dato que, en su origen, o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable”. Indica que, sobre el particular, el artículo 30 de la ley orgánica del INE dispone que: “Los datos estadísticos no podrán ser publicados o difundidos con referencia expresa a las personas o entidades a quienes directa o indirectamente se refieran si mediare prohibición del o los afectados”. Concluye que, asumiendo la prohibición citada, la información que el Instituto Nacional de Estadísticas divulga, debe referirse a personas naturales o jurídicas de carácter innominado y cuidando que ésta no pueda asociarse a ninguna fuente en particular, lo cual, implica reconocer dicha información como “dato estadístico” en el sentido antes definido. En ese orden de ideas, arguye que, a partir del marco normativo aludido, y dado que el legislador ha definido de modo genérico, el concepto de secreto estadístico, ha sido el mismo INE quien ha construido los criterios y definiciones técnicas para su aplicación práctica, determinando que la información que el órgano entregue, dentro de este contexto, debe cumplir con dos criterios esenciales: ser innominada e indeterminada; el primero, consiste en no hacer alusión directa a la fuente que entregó la información, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita identificar el origen de los datos, mientras que el segundo, requiere que, además de lo anterior, no se haga alusión indirecta al origen de los datos, sea por cruce con otros datos o por la entrega de información complementaria que permita identificar el origen de ellos. En tal sentido, explica que el secreto estadístico es el garante o aval de que la información que recopile el Instituto será difundida cuidando el anonimato de la fuente. En consecuencia, dicho concepto, no debe entenderse en términos absolutos como lo pretende el INE sosteniendo que éste alcanzaría, también, a la información consistente en dar a conocer la variable “región” de la VII EPF, por cuanto, la decisión adoptada por el Consejo procura dar cumplimiento a los criterios fijados por el mismo INE para resguardar el secreto estadístico, toda vez que, no se está revelando el nombre de la persona que está aportando el dato, ni tampoco, se está haciendo alusión indirecta al origen de los mismos, por lo que se cumple con proporcionar un dato innominado e indeterminado, y no sobre hechos que se refieren a personas o entidades determinadas, todo ello en plena concordancia con el artículo 29 de la Ley N° 17.374.
En otro aspecto, la informante advierte que, en su concepto, no basta la existencia e invocación de una norma a la que se le atribuya el carácter de ley de quórum calificado que establezca un caso de reserva, para dar por configurada la causal del artículo 21 nº 5 de la ley de transparencia, si la publicidad no afecta alguno de los bienes jurídicos señalados en el inciso 2º del artículo 8º de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto la normativa que respaldaría el secreto de la variable “región” de la VII EPF consultada por la requirente, contenida en la ley N°17.374, es una norma legal previa al actual artículo 8° de la Constitución y a la entrada en vigencia de la ley de transparencia, razón por la cual la configuración como causal de excepción a la publicidad, necesariamente, ha de vincularse a algunas de aquellas consagradas en la norma antedicha, debiendo, en todo caso, evaluarse en concreto la afectación de que se trata, y en el caso puntual, verificar si se afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de los informantes y el interés nacional, que son los bienes jurídicos que podrían relacionarse con la causal invocada, conforme a las alegaciones expuestas en el reclamo de ilegalidad. En tal sentido, hace presente que el Consejo reconoce que la norma contenida en el artículo 29 de la ley N° 17.374, está formalmente sujeta a lo dispuesto en el artículo 1° Transitorio de la ley de transparencia, atendido a que se trata de una norma previa a la ley N° 20.050, es decir, se da cumplimiento a lo que se denomina “reconducción formal”. No obstante, estima que, como reiteradamente se ha sostenido, para encontrarnos frente a un acto o documento reservado en virtud de una norma que cumple el estándar jerárquico de ley de quórum calificado, no resulta suficiente la reconducción formal, sino que debe, también, determinarse si la publicidad de la información de que se trata afecta o no algunos de los bienes jurídicos previstos en el artículo 8° de la Constitución Política, de acuerdo con el proceso que se denomina “reconducción material” lo cual ha sido reconocido, tanto, por la jurisprudencia administrativa del Consejo, como la de los Tribunales Superiores de Justicia, siendo, por ende, necesario, que el órgano público acredite la real afectación del bien jurídico protegido. Al efecto, invoca el texto del artículo 8° de la Constitución Política introducido por la ley N°20.050, donde se consagra, a su juicio, con el máximo nivel normativo, el principio de la publicidad de los actos de la administración, el que únicamente puede limitarse mediante una ley de quórum calificado que se funde en que la publicidad del acto afectare alguno de los bienes jurídicos contemplados en la norma constitucional. Dicho juicio de afectación, tratándose de normas anteriores a la reforma del artículo 8° de la Carta Fundamental, como ocurre en la especie, le corresponde efectuarlo al Consejo para la Transparencia, en tanto el legislador no ha realizado la ponderación de afectación a priori por tratarse, precisamente, de normas previas al estatuto que consagra la transparencia de la función pública. Añade que, además, existe una presunción legal de publicidad establecida en el artículo 11 letra c) de la misma ley, debiendo la parte afectada por la presunción, para desvirtuarla, justificar la concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad, establecidas en el artículo 21 de la ley de transparencia, acreditando cómo tal publicidad pudiere afectarle, lo que, en la especie, estima que no ocurrió.
En relación con lo antes indicado, la informante estima que el INE no logró acreditar cómo la revelación de la información estadística requerida, consistente, en la variable región de la VII EPF, podría afectar alguno de los bienes jurídicos protegidos por el secreto estadístico consagrado en el art. 29 de la ley N°17.374. Primero, y en cuanto a la potencial afectación de las funciones del INE por el riesgo de identificación de los informantes o falta de colaboración de éstos en los procesos estadísticos, expone que el Consejo efectuó un “test de daños” a fin de ponderar tal potencial de afectación el que resultó negativo al concluirse que, a juicio de dicha Corporación, de revelarse la variable geográfica referida a la “región”, no se permite identificar con absoluta certeza ni precisión, sea por sí mismo (de modo directo) o asociado con otro conjunto de datos y/o variables (de modo indirecto), a las personas naturales a las que se aplicó la encuesta, en los términos alegados por el órgano. Segundo, y en lo tocante al potencial riesgo de afectación al interés nacional por el eventual perjuicio para la reputación internacional del país, en materia estadística, entiende que tales reparos deben desestimarse por carecer de plausibilidad y verosimilitud, toda vez que la propia decisión impugnada por la reclamante la faculta para, si lo estima necesario o pertinente, dejar constancia escrita que la información entregada no tiene el carácter de oficial.
Luego, la informante previene que, ordenar la publicidad de la información requerida no implica que el Consejo para la Transparencia se haya extralimitado en el ejercicio de sus funciones; como tampoco, ha conminado, arbitrariamente, al INE a efectuar acciones al margen de la ley de transparencia, al requerir acreditar la afectación a los bienes jurídicos protegidos las causales de reserva invocadas. Estima, que las alegaciones formuladas por la reclamante de autos en tal sentido, resultan infundadas al cuestionar las atribuciones del Consejo para interpretar la ley, y adoptar la decisión materia del presente reclamo, toda vez que, en virtud de las argumentaciones vertidas en el informe, se puede constatar que la decisión Rol C2430-17 emitida por el Consejo, se encuentra ajustada a derecho, habiéndose dictado dentro de las atribuciones y competencias que expresamente le encomendó el legislador, e interpretando la normativa conforme al artículo 8º de la Constitución y la Ley de Transparencia, descartándose ilegalidad en su adopción.
Sobre el particular, la Corte Suprema ha sostenido que, “[T]ambién la Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19, Nº12), el que se encuentra reconocido en ella -aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.
La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado constitucional democrático. Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos como en sus fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas. Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.” (Sentencia Rol N° 5002- 2013).
A su turno, el artículo 10 de la Ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, prescribe: “Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley. El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales.”
Luego, el artículo 21 del citado cuerpo normativo dispone: “Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes” Del tenor de las disposiciones constitucionales y legales precedentemente citadas, se desprende, sin mayor dificultad que, como lo ha establecido la Excma. Corte Suprema, la concurrencia de las causales de secreto o reserva deben ser interpretadas en forma restrictiva, en la medida que, tanto la Constitución como la ley consagran la publicidad de los actos de la administración estableciendo, al efecto, un derecho público subjetivo para los ciudadanos de acceso a la información pública, el que, en principio, no debe ser limitado o restringido sino cuando concurra alguna de las aludidas causales que constituyen la excepción a la regla general.
Dicha causal es reconducida por la reclamante a lo previsto en el artículo 29 de la ley N°17.374, orgánica del INE que contempla el denominado “secreto estadístico” y que, en lo pertinente, prohíbe al INE y a los organismos y funcionarios públicos indicados en la norma, divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades, agregando la disposición que, el estricto mantenimiento de tales reservas constituye el “secreto estadístico” cuya infracción por parte de quien se encuentra sujeto a dicha obligación, deviene para aquél en responsabilidad penal en los términos del artículo 247 del Código del ramo.
En relación con esta causal, la reclamante, luego de explicar latamente las etapas que conforman la elaboración de la encuesta de presupuesto familiar, adujo que la variable regional -materia del presente requerimiento de informaciónno posee representatividad estadística, por cuanto, el diseño muestral de la encuesta no la considera un dato estadístico oficial, lo que explica que no sea publicada ni puesta a disposición de los usuarios y por ende, estima que entregarla aisladamente supone conferirle un valor muestral que no estuvo presente en el diseño de la referida encuesta, advirtiendo que, si se entregaran los indicadores geográficos, se generaría un riesgo de distorsión de la comprensión del instrumento, así como un riesgo de identificación de los informantes por existir variables tales como sexo, edad, estado civil, educación y otras que permitirían individualizarlos.
En ese orden de ideas, conviene consignar que, ineludiblemente, la causal invocada por el INE para sustentar la decisión de denegar la información requerida debe ser analizada a la luz de lo estatuido en el artículo 8° de la Constitución Política, en tanto, es esta norma constitucional la que contempla las causales que autorizan la reserva de la información contenida en determinados soportes que una ley de quórum calificado haya declarado secretos o reservados. En concordancia con lo anterior, cabe asimismo, tener presente que, resulta aplicable, en la especie, lo contemplado en el artículo 1° transitorio de la ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, en el sentido de entender que los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la ley N°20.050 que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política, cumplen la exigencia de quórum calificado. Esto por cuanto, la norma legal que, a juicio de la reclamante, contempla el secreto o reserva de la información solicitada, corresponde al artículo 29 de la ley N°17.374, orgánica del INE dictada y vigente con mucha anterioridad a la promulgación de la ley N°20.050. De esta forma, se concluye sin mayor dificultad, que la norma que contempla el denominado “secreto estadístico” en la que se asila la reclamante de autos, debe estimarse que posee rango de quórum calificado.
Octavo: Que en relación con la causal de reserva prevista en el artículo 21 N°1 de la ley de transparencia, esto es, cuando la publicidad de la información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, cabe tener presente que, si bien, como se señaló en el motivo cuarto, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad, para el presente caso, del artículo 28 inciso 2° de la ley N°20.285, norma que prohíbe a los órganos del Estado reclamar ante esta sede jurisdiccional de la resolución del CPLT que otorgue acceso a la información que hubieren denegado, cuando la negativa se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21, por lo que no habría óbice en examinar la procedencia, en este caso en particular, de la aludida causal de reserva, lo cierto es que ésta no fue esgrimida por la reclamante. En efecto, en el acápite II Antecedentes de Derecho punto N°5 titulado Ley 20.285 sobre acceso a la información pública, página 18, del reclamo de autos, se advierte que, para efectos de su interposición, la causal no es esgrimida, por cuanto, los argumentos para sustentar la negativa de acceso a la información dicen relación con el “secreto estadístico” los cuales fueron expuestos a propósito de la causal del número 5 del artículo 21. En consecuencia, la propia reclamante ha renunciado a invocar la aludida causal de reserva pese a que, a posteriori, ha obtenido una declaración de inaplicabilidad de la norma que le prohíbe esgrimirla en esta instancia.
Publicado por JurisChile el junio 13, 2019

References: artículo 28
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 29
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 artículo 21
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 artículo 2
 artículo 30
 artículo 29
 artículo 21
 artículo 8
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 artículo 1
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 artículo 10
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 artículo 29
 artículo 247
 artículo 8
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 resolución 
 artículo 21
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