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LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES AUTONÓMICAS
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Julia Rubio Rivero
1 37 Las personificaciones instrumentales autonómicas: organismos autónomos, entidades públicas, consorcios, sociedades mercantiles y fundaciones públicas autónomas. José Luis Martínez- Alonso Camps (UB/ Diputación de Barcelona), María José Ruiz Ortega (Generalitat de Cataluña) y Helena Martínez- Alonso Ruiz (Fundació Carles Pi i Sunyer). RESUMEN: El objeto del estudio lo constituye el fenómeno de las personificaciones instrumentales autonómicas (PIA), entidades creadas por las Comunidades Autónomas para ejecutar sus políticas públicas, ya al amparo del Dº público (organismos públicos y consorcios), ya adoptando formas del Dº privado (sociedades mercantiles y fundaciones), y en las que, a veces, participan otros actores. El análisis de las PIA se efectúa desde las perspectivas cualitativa (regulación, tipologías y configuración) y cuantitativa (su número por Comunidades y tipos), y con la finalidad de ofrecer una evaluación de las mismas. PALABRAS CLAVE: Administraciones autonómicas, organismos y empresas públicas, huída del derecho, estructuras administrativas y privatización. LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES AUTONÓMICAS ÍNDICE Pg. 1. EL FENÓMENO DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES INSTITUIDAS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SUS TIPOLOGÍAS LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES AUTONÓMICAS (PIA): APROXIMACIÓN CUALITATIVA EL DISEÑO CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIO Y LA EVOLUCIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS LA CONFIGURACIÓN Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Los Organismos autónomos.. 14 a) Creación, regulación y naturaleza. 14 b) Funciones, actividades y finalidades c) Organización, competencias y funcionamiento. 15 d) Régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación 16 e) Régimen económico y fiscal. 17 f) Facultades de tutela y otras previsiones Las Entidades de derecho público cuya actuación se rige por el derecho privado y por el derecho público. 18 a) Creación, regulación y naturaleza. 19 b) Funciones, actividades y finalidades c) Organización, competencias y funcionamiento.. 20 d) Régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación 212 38 e) Régimen económico y fiscal, facultades de tutela y otras previsiones LA CONFIGURACIÓN Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OTRAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES AUTONÓMICAS Heterogeneidad, instrumentalidad y vinculación Los consorcios autonómicos a) Introducción.. 24 b) Regulación y consideraciones generales Las sociedades mercantiles autonómicas a) Introducción.. 31 b) Regulación y consideraciones generales Las fundaciones públicas autonómicas 44 a) Introducción. 44 b) Regulación y consideraciones generales Otras personificaciones autonómicas LAS PERSONIFICACIONES AUTONÓMICAS: APROXIMACIÓN CUANTITATIVA LAS PIA POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS Obtención de datos y fuentes utilizadas El censo de PIA. 57 a) Comunidad Autónoma de Andalucía b) Comunidad Autónoma de Aragón. 60 c) Comunidad Autónoma del Principado de Asturias.. 62 d) Comunidad Autónoma de las Illes Balears.. 64 e) Comunidad Autónoma de Canarias.. 65 f) Comunidad Autónoma de Cantabria.. 67 g) Comunidad Autónoma de Castilla y León h) Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha i) Comunidad Autónoma de Cataluña j) Comunidad Valenciana. 74 k) Comunidad Autónoma de Extremadura l) Comunidad Autónoma de Galicia 78 m) Comunidad Autónoma de La Rioja n) Comunidad Autónoma de Madrid.. 81 o) Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.. 83 p) Comunidad Foral de Navarra. 84 q) Comunidad Autónoma del País Vasco o de Euskadi LAS PIA POR TIPOLOGÍAS Entidades de la Administración institucional de las Comunidades Autónomas 87 a) Organismos autónomos. 87 b) Entidades públicas (EPE, EDºPubºDºPriv y atípicas) c) Cómputo Otras PIA identificadas 99 a) Consorcios autonómicos. 99 b) es mercantiles autonómicas.. 1013 39 c) Fundaciones públicas autonómicas Datos agregados y valoración TENDENCIAS QUE SE APRECIAN Y EVALUACIÓN DEL FENÓMENO DE LAS PIA BIBLIOGRAFÍA EL FENÓMENO DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES INSTITUIDAS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SUS TIPOLOGÍAS El número de entidades dependientes o vinculadas a las Administraciones públicas territoriales es sin duda muy elevado, y la tendencia que se observa no es otra que la de su aumento. Se trata de un fenómeno que no es nuevo, pues adquirió un desarrollo notable en la Administración del Estado, durante el Régimen anterior. Ya en el Estado constitucional, se asistirá a su auge en los tres niveles territoriales con sus respectivas administraciones: la central o general, las autonómicas y las locales (provinciales, insulares y municipales). Estas Administraciones territoriales crean o instituyen nuevos entes jurídicos, ya al amparo del derecho público (organismos autónomos, entidades de derecho público sujetas al derecho privado, entidades públicas empresariales, mancomunidades y consorcios, entre los más conocidos), ya adoptando formas del derecho privado (sociedades mercantiles, anónimas o de responsabilidad limitada, fundaciones privadas o, incluso, asociaciones). En todos estos supuestos concurre una nota común: la constitución de una entidad, una personificación, con carácter instrumental, cuya dependencia o vinculación con la Administración que la creó da lugar a regulaciones y resoluciones muy diversas. En términos generales, esas entidades constituyen una prolongación funcional de las Administraciones públicas y una manifestación de las notas de extensión y fragmentación que las caracterizan en nuestros tiempos. 38 La denominación de personificaciones públicas instrumentales que proponemos permite incluir dentro de la misma a toda esa serie de entes jurídicos antes aludidos. En función de cual sea la Administración territorial de la que dependan o se encuentren vinculadas, podemos diferenciar las personificaciones instrumentales (PI) de: - la Administración General del Estado (por acrónimo, PIAGE), - las Administraciones Autonómicas (por acrónimo, PIA), - y las Administraciones locales (acrónimo, PIL). 39 Naturalmente, se utilizan otras denominaciones como la de sector público, en extremo genérica y susceptible de ser empleada desde perspectivas diversas. 40 También la de Administración Institucional, categoría jurídico-administrativa, ésta, mucho más reducida, que, en términos generales, se circunscribe a las entidades de derecho público dependientes de las Administraciones territoriales Sobre tales expresiones y su análisis véase Baena del Alcázar (1992: y 1988: y 244). 39 Sobre las PIL pueden consultarse los trabajos de Martínez-Alonso, JL y T. Ysa (2003) y Martínez- Alonso (2004). 40 Sobre la utilización de esta expresión y el equivoco derivado de su uso en la terminología económica, véase Baena del Alcázar (1992:195). 41 La cita de autores que han abordado el concepto y los límites de esta categoría de la Administración Institucional es extensísima: Ariño, Garrido, Clavero, García Trevijano y muchos otros. Para su consulta me remito a los trabajos de Jiménez de Cisneros (1997: ) y Bauzá (2001: ). Al margen de su consideración doctrinal, algunos textos normativos han empleado ese término. Tal es el caso de la Ley 70/1978, de 26.12, sobre reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, cuyo art dispone lo siguiente:4 40 Según esa acepción, por tanto, otras entidades, como las sociedades mercantiles constituidas por una Administración pública quedarían excluidas de dicha categoría. La cuestión, no obstante, dista mucho de ser pacífica, y la equivocidad se halla presente ya en los textos normativos. Así: - Se califican como empresas aquellas entidades de derecho público sometidas a la Generalidad, con personalidad jurídica propia, que deban ajustar su actividad al ordenamiento jurídico privado (art. 4.2 del Texto Refundido de la Ley de Finanzas Públicas de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 3/2002, de 24.12). - Se afirma (art. 7 del Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, aprobado por el Decreto Legislativo, 1/1997, de 11.11): 1. La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi se halla integrada por Administración General y por la Administración Institucional ( ) 3. La Administración Institucional se halla integrada por las siguientes entidades: a. Los entes institucionales de la Comunidad que se rijan por el derecho público, los cuales reciben la denominación de organismos autónomos. b. Los entes institucionales de la Comunidad que se rijan fundamentalmente por el derecho privado, y que pueden ser de dos clases: Entes públicos de derecho privado. es públicas. Sin negar la virtualidad jurídica de tales textos, en ambos casos se trata de normas hacendísticas, lo que puede ayudar a explicar tales consideraciones. En las normas de régimen jurídico, sin embargo, la precisión acostumbra a ser mayor. 42 Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración pública. Se deduce de dicho precepto que para el reconocimiento de servicios, así como para el abono de trienios que del mismo se deriva, resultará ciertamente relevante la calificación como integrante de la Administración Institucional que se efectúe respecto de una determinada personificación jurídico-pública. Por otro lado, se tiende a excluir de esta categoría de la Administración Institucional a las entidades de derecho público dotadas de un estatuto específico de autonomía, denominadas también por la doctrina Administraciones independientes, si bien los contornos o límites de esta categoría de entes vinculados respecto de los dependientes se difuminan en numerosas ocasiones. 42 Así, por ejemplo, la L 3/2001, de 3.7, del Gobierno y de la Administración de Castilla y León, incluye su título VII bajo la rúbrica La Administración Institucional y las empresas públicas. A su vez, la L 6/2002, de 10.12, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, dispone: Artículo 73. La Administración Institucional. La Administración Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria está integrada por: a) Los organismos públicos. b) Aquellas otras entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Cantabria que se regularán por su normativa específica, y supletoriamente por lo establecido con carácter general en la presente Ley para los organismos públicos.5 41 Desde la perspectiva de nuestro trabajo el dato fundamental lo constituye el aspecto funcional de estas entidades, que son dotadas de personalidad jurídica por las Administraciones para ejecutar sus políticas en las diversos sectores (s, económicos, prestacionales u otros). De ahí que, para enfatizar el resultado de esa decisión de crearlas, hablemos de personificaciones instrumentales, y cuyo estudio acotaremos a los subsistemas autonómicos en el presente trabajo. Para ese análisis de las personificaciones instrumentales autonómicas (PIA), sin embargo, seguiremos utilizando como subtipo, la categoría de la Administración Institucional, básicamente en atención a su difusión y para no contribuir a la multiplicidad de denominaciones. El otro subtipo, inevitablemente heterogéneo, incluye el resto de PIA. Ni qué decir tiene que el diseño se configura flexible a fin de que pueda acoger el resultado de la actividad creativa de las diecisiete Comunidades Autónomas, con vistas a la elaboración del análisis conjunto y comparado que, como propósito, guía el presente trabajo. Esquemáticamente, por tanto, la tipología de PIA es la siguiente: Administración Institucional Autonómica - Organismos autónomos autonómicos - Entidades autonómicas de derecho público cuya actuación se rige por el derecho privado y por el derecho público. Otras personificaciones instrumentales autonómicas - Consorcios autonómicos - es mercantiles autonómicas - Fundaciones públicas autonómicas Los diferentes tipos de PIA son analizados, en primer término, desde la perspectiva cualitativa, y, en segundo, desde la cuantitativa. 2. LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES AUTONÓMICAS (PIA): APROXIMACIÓN CUALITATIVA EL DISEÑO CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIO Y LA EVOLUCIÓN DE LAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS El reconocimiento y la garantía de la autonomía política de las comunidades autónomas (CA), configurada a partir de la Constitución (art. 2 y título VIII) y los estatutos de autonomía, incluye obviamente la capacidad de instituir personificaciones instrumentales, como manifestación de una potestad organizativa que, por el hecho de la generalización de los poderes legislativos autonómicos, alcanza una potencialidad creadora limitada únicamente por el bloque de la constitucionalidad. 44 En este sentido, la configuración de una Administración Institucional propia forma parte del ejercicio de las competencias susceptibles de asumir por las CA en relación con la organización de sus instituciones de autogobierno (CE, ), que sólo se vería matizada por la incidencia de la materia régimen jurídico de las Administraciones Públicas, cuyas bases corresponde fijar al Estado (CE, ) Este epígrafe reproduce, parcialmente, el trabajo de Martínez-Alonso (2004b), el cual ha sido ampliado y actualizado con datos relativos a las PIA de la Administración Institucional y referidos al ejercicio de La Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) de (declaración de inconstitucionalidad de la LOAPA Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico) rechaza el intento del Estado de anticipar una interpretación de la Constitución española atribuyendo al propio Estado poderes sobre la organización y el funcionamiento de las Comunidades Autónomas (Baena del Alcázar, 1988: 278). 45 Véase Razquín (2003: ) y la jurisprudencia del TC que cita.6 42 En el marco de ese diseño constitucional, su correlato estatutario variará de unas CA a otras. Así, mientras en unos estatutos de autonomía se alude a entidades de carácter institucional (EA de Madrid, art. 39), en otros ni tan siquiera se citará a la propia Administración (Cataluña). A partir de ahí, las características generales de la evolución de las personificaciones instrumentales de las respectivas CA pueden resumirse así: 46 a) Progresivamente, las diferentes CA regularán sus personificaciones instrumentales a través de leyes. En un primer momento, se tratará de leyes de hacienda pública o de finanzas y de patrimonio, 47 sin descartar algún supuesto en que su objeto lo constituyen, precisamente, tales personificaciones o la propia Administración Institucional. 48 Ya en la década siguiente se aprobarán leyes que disciplinan la Administración autonómica, bien de manera específica o conjuntamente con el Gobierno, y que incluirán previsiones relativas a los organismos públicos. 49 b) El recurso a las personificaciones se generaliza en todas las CA, coincidiendo con el auge de lo que, con fórmulas diversas, se ha venido en llamar fuga al Derecho privado (Garrido 1994: 41) o inaplicación del Derecho Administrativo general (Jiménez de Cisneros, 1997: 398). c) Pese a disponer de competencias legislativas y, por tanto, de un margen considerable de estructuración normativa, las CA practicarán un acusado mimetismo respecto de la Administración central en relación con la tipología y la regulación de sus personificaciones instrumentales en general. d) Ciñéndonos a la tipología de entes integrantes de la Administración Institucional, pueden distinguirse dos modelos, cuya configuración se produce de manera sucesiva. El primer modelo se corresponde con la tipología de la Administración central antes de la aprobación de la L 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración general del Estado (LOFAGE), y que se detallaba en la Ley general presupuestaria (LGP) de 1977 (arts. 4 y 6). Aplicado dicho modelo, la tipología adoptada por las CA distinguía: - los organismos autónomos (en algunas sustituida su denominación por la de entidades autónomas), con dos subtipos según el carácter: ; o comercial, industrial, financiero o análogo; - y las entidades de derecho público cuya actividad se sujeta al derecho privado (EPDP). 46 Referencias bibliográficas: Baena del Alcázar (1988: ), Ballart, X. y C. Ramió (2000: 257), Saniger (2002: ), Santamaría (1991: ), Pérez Guerrero (2002: ), Pérez Moreno (1994: ), Razquín (2003: ), Sosa (2004: ) y Martínez-Alonso, JL y T. Ysa (2003: 40-42). 47 Así, por ejemplo, las catalanas L 11/1981, de 7.12, de patrimonio y L 10/1982, de 12.7, de finanzas públicas de Cataluña, hoy ya sendos Textos refundidos aprobados, respectivamente, por los Decretos Legislativos 1/2002 y 3/2002, ambos de Los casos de la L 1/1984, de 19.1, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, aún hoy vigente aunque haya sido objeto de numerosas modificaciones, y de la L 4/1985, de 29.3, del Estatuto de la Empresa Pública Catalana, hoy ya Texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 2/2002, de 24.12, y que incluye, además de las sociedades, las entidades autónomas y las de derecho público. 49 Así, la L 11/1996, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, hoy ya Texto refundido, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001, de 3.7, y cuyo Título VI regula los organismos públicos (arts. 66 a 82). O las L 2/1997, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración Regional de Cantabria, y 4/1999, reguladora de los Organismos Públicos de dicha Comunidad, derogadas por la L 6/2002, de 10.12, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la misma, y que dedica los arts 73 a 101 a la Administración Institucionall7 43 El segundo modelo se instaura tras la reforma operada en la Administración general por la LOFAGE/1997, que diferencia dos modalidades de organismos públicos: - los organismos autónomos, con desaparición de las distinciones anteriores (s, comerciales, etc); - y las entidades públicas empresariales, que venían a ocupar el lugar de las desaparecidas EPDP. Pese a sus pretensiones de racionalización y unificación, la propia LOFAGE contenía un régimen de excepciones (disposiciones adicionales 6ª, 9ª y 10ª), referido a un número significativo de entes públicos, lo que, en el mejor de los casos, suponía la consagración de una modalidad más: la de aquellos que se regían por su normativa específica y supletoriamente por la LOFAGE. Pues bien, independientemente de su adecuación a ese modelo LOFAGE, también en algunas CA se ha dado lugar a ese tercer tipo de entes públicos, el de los atípicos, caracterizado por su heterogeneidad. Entre las CA que se han conformado a dicho modelo, las hay que lo han hecho de una manera total (suprimiendo la diferenciación entre organismos autónomos y adaptando la denominación de entidades públicas empresariales), 50 o parcialmente (adecuándose a los principios o a algunas de las modificaciones). 51 En la actualidad hay todavía CA que siguen manteniendo los tipos del primer modelo (diferenciando las entidades u organismos autónomos y respetando la fórmula de las entidades públicas de derecho privado). 52 Por último, entre las CA que, además de los organismos autónomos, prevén dos tipos de entes públicos, destacan los casos de Cataluña, Madrid y País Vasco El caso de Cantabria, en la L 6/2002, ya citada (arts. 73 a 101). 51 Así, el caso de Aragón, que adopta los principios y una sola clase de Organismos autónomos, pero mantiene la denominación de Entidades de Derecho público (TRLA Aragón/2001, ya citado, arts 66 a 82) 52 Como se aprecia en sus respectivas Leyes de Presupuestos para 2004, en Baleares (L 9/2003, de 22.12, art 1) y Murcia (L 10/2003, de 23.12, arts 1, 3 y 4). En el ejercicio de 2005, Baleares reproduce la denominación de entidades autónomas (L 7/2004, de 23.12, art. 1). Murcia mantiene la de entidades de derecho público en la Ley de Presupuestos para 2005 (L 10/2004, de 29.12, art. 4), si bien su Parlamento aprobó la L 7/2004, de 28.12, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública, que adopta ya el modelo LOFAGE con la diferenciación entre OA y EPE y bajo la denominación común de organismos públicos (Título IV, art. 37 a 52), y con la fijación de un plazo máximo de 2 años para concluir el proceso de adaptación a esta tipología (DT 1ª L 7/2004). 53 Según es de ver en sus respectivas leyes de Presupuestos para 2003 (en los tres casos se produjo la prórroga para 2004): Cataluña (L 30/2002, art 1), Madrid (L 14/2002, arts 1, 2, y 3) y País Vasco (L 8/2002, arts 4, 5, y 6). En 2005 siguen manteniendo esa dualidad Cataluña (L 11/2004, véase epígrafe i), Madrid (L 4/2004, y epígrafe n) y País Vasco (véase epígrafe q y las fuentes ahí citadas).como ejemplo del tercer tipo cabe citar, en los tres casos, el ente público de radio-televisión. También cabría diferenciar en este grupo de atípicos a algunos entes públicos susceptibles de integrar, tendencialmente, en la categoría de Administraciones Independientes, en atención a su status de creciente autonomía e independencia respecto del poder ejecutivo, conferido para el ejercicio de funciones de trascendencia en relación con ámbitos como el pluralismo, los derechos fundamentales (a la comunicación y a la información veraz o a la intimidad, ex CE, 20.1.a) y c) y 18.1 y.4) u otros. Como ejemplos de tales entes independientes se pueden citar los siguientes - El Consell de l Audiovisual de Catalunya, regulado por la L 2/2000, de 4.5 y cuyo art. 1 dispone: 1. El Consejo Audiovisual de Cataluña es un ente público de carácter institucional que, como autoridad independiente dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, tanto en el ámbito público como en el privado, actúa con plena independencia de las administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones. El Consejo, que tiene autonomía orgánica y funcional, se rige por lo dispuesto8 44 En todos los supuestos referidos a organismos y entes públicos, adscritos a uno u otro modelo y cualquiera que sea su denominación, su creación debe llevarse a cabo mediante norma de rango legal. En principio, tal exigencia parece constituir una garantía, aunque en sí misma contiene el mecanismo para excepcionar, cuando así convenga, el régimen general. 54 El cumplimiento de esa exigencia se ha llevado a cabo mediante diversas modalidades; así, a través de: - una ley específica, que normalmente es la de su creación; 55 en esta ley, por las disposiciones que la desarrollan y por su estatuto orgánico y de funcionamiento. 2. El Consejo, en el marco de las competencias de la Generalitat, vela por el respeto de los derechos y libertades que, en el ámbito de los medios de comunicación audiovisual de radiodifusión sonora, televisión y cualquier otro sistema de transmisión de sonido o imagen, son reconocidos en la Constitución y en el Estatuto de autonomía, y, especialmente, garantiza el cumplimiento de la normativa reguladora de la programación y la publicidad, y de las condiciones de las concesiones, y también el cumplimiento de la eficacia y la observancia de la normativa europea y de los tratados internacionales relativos a esta materia. El Consejo vela, así mismo, por el pluralismo político, religioso, social, lingüístico y cultural en el conjunto del sistema audiovisual de Catalunya, vela por la neutralidad y la honestidad informativa, y preserva el cumplimiento de las normas relativas al uso de la lengua catalana y el impulso del aranés. - La Agència Catalana de Protecció de Dades, cuyos art. 1 y 2 de la Ley 5/2002, de 19.4, la caracterizan así: Artículo 1. Creación de la Agència Catalana de Protecció de Dades. Se crea la autoridad de l Agència Catalana de Protecció de Dades con el objeto de velar por el respeto de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos en todo aquello que concierne las operaciones hechas mediante procesos automatizados o manuales de datos personales, dentro del ámbito de actuación que esta ley reconoce, y de acuerdo con las competencias y funciones que se le encomiendan. Artículo 2. Naturaleza jurídica. 1.L Agència Catalana de Protecció de Dades es una institución de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar por el cumplimiento de sus fines, que actúa con objetividad y plena independencia de las administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones. 2. L Agència Catalana de Protecció de Dades se relaciona con el Gobierno por medio del departamento que se determine por reglamento. Este departamento es el de Gobernación y Relaciones Institucionales (este segundo término, hoy es el de Administraciones Públicas), según prescribe el artículo 1.2 de D 48/2003, de 20.2, por el que se aprueba el Estatuto de l Agènca Catalana de Protecció de Dades. Con carácter general, también serían susceptibles de integrar en este subtipo los Consejos Económicos y Sociales creados en un número importante de Comunidades Autónomas, y que desarrollan funciones consultivas y de asesoramiento a sus gobiernos respectivos en materias socioeconómicas, laborales y ocupacionales. En cualquier caso, a los efectos de nuestro trabajo constituyen un subtipo de las entidades de derecho público, integradas por tanto en la Administración Institucional. 54 Como ya se señalara en relación con la Ley de Entidades estatales autónomas de 1958, cuando en los años posteriores algún Ministro tenía la fuerza suficiente para conseguir que se dictase una ley creando un Organismo Autónomo, normalmente la tenía también para conseguir que éste resultase excluido del sistema creado en 1958 (Baena del Alcázar, 1988: 246). 55 Así, por ejemplo, la L 20/2000, de 29.12, de creación del Instituto Catalán de las Industrias Culturales, calificado como (art.1.1): derecho público, con personalidad jurídica propia, de las reguladas por el apartado primero de la letra b) del artículo 1 de la Ley 4/1985, de 29 de marzo, del estatuto de la Empresa Pública Catalana. El Instituto ajustará su actividad al derecho privado, sin perjuicio de los ámbito en que, según la legislación vigente, deba someterse al derecho público. De entre las más recientes puede señalarse la L 4/2003, de 23.9, de creación de la Agencia Andaluza de la Energía, de cuya regulación seleccionamos las siguientes previsiones:9 45 - las leyes de presupuestos, durante la década de los años 80 y los primeros años de los 90, hasta que el Tribunal Constitucional censuró dicha práctica; - tras la objeción, las leyes de acompañamiento de los presupuestos, en los últimos años llamadas de medidas fiscales, administrativas y del orden social (MFAOS); 56 - o leyes generales referidas a las personificaciones instrumentales, 57 o a unos determinados ámbitos de su actividad. 58 En cualquier caso, su vinculación con la ley permite asegurar un aspecto muy importante: su consignación expresa en las leyes anuales de presupuestos, dato relevante en orden a la transparencia de estos organismos. La forma normal de extinción de estos organismos es mediante ley, salvo que la de creación habilite hacerlo mediante decreto del Gobierno en los supuestos que determine (transcurso del tiempo prefijado o consecución de sus objetivos), de modo análogo, pues, al que se recoge en la LOFAGE/1997 (64.1.b). e) El otro grupo de PIA se caracteriza por su heterogeneidad y en él hemos integrado a las sociedades mercantiles, los consorcios y las fundaciones constituidas por las Comunidades Autónomas, e incluso en la investigación dejamos abierta la posibilidad a otras personificaciones autonómicas (tal podía ser el caso de las asociaciones). Entre tales PIA existen diferencias. Así, las sociedades se sujetan al Derecho mercantil, y aparte de sus modalidades (sociedades anónimas-sa o de responsabilidad limitada-srl), su capital puede pertenecer íntegramente a la Administración de la Comunidad Autónoma o a una de sus PIA (OA o EPE), estar participado por ellas o ser compartido con otras personas públicas o privadas. Los consorcios son entidades de Derecho público de carácter plural, integrado por dos o más Administraciones o entidades públicas, y eventualmente por entidades privadas sin ánimo de lucro. Por su parte, las fundaciones se sujetan al Derecho civil y son organizaciones constituidas, sin fin de lucro, por personas físicas o jurídicas, sean éstas públicas o privadas, que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general (L 50/2002, de 26.12, de Fundaciones, art. 2.1 y 8.1). Se crea, con la denominación de Agencia Andaluza de la Energía, una entidad de derecho público de las previstas en el artículo 6.1.b de la Ley 5/1983, de 19 de junio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, adscrita a la Consejería que tenga atribuida las competencias en materia de energía, con el objeto de optimitzar, en términos económicos y ambientales, el abastecimiento energético de la Comunidad Autónoma de Andalucía. (art. 1.1). La Agencia andaluza de la Energía estará sometida a las normas procesales comunes sobre competencia y jurisdicción aplicables a las personas de derecho privado, sin perjuicio de que la entidad actúe en el ejercicio de potestades administrativas, en cuyo caso será de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (art. 7.2). 56 Con referencia a las leyes de MFAOS para 2004: - La L 26/2003, de (Aragón), en cuyos arts. 37 a 43 modifica la regulación de siete de sus organismos públicos. - La L 13/2003, de (Castilla y León), que dedica el Capítulo IV de su Título II a la Reordenación del Sector Público de la Comunidad (arts. 43 a 54). 57 Tal es el caso de la L 3/2003, de 3.3, de organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de la Rioja, que, además de los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales (arts. 19 a 47), regula las sociedades públicas (arts. 48 a 52), las fundaciones públicas (arts. 53 a 56) y los consorcios de la Comunidad (art. 57 a 62). 58 Como se hiciera mediante la L 10/1996, de 5.11, de actuación de entes y empresas participadas en las que tiene participación mayoritaria la Junta de Galicia en materia de personal y contratación, y que extendía su ámbito de aplicación a entidades de derecho público, fundaciones y sociedades mercantiles participadas mayoritariamente.10 46 Las diferencias respecto de OA y EPE de las sociedades justifican su análisis separado en este otro grupo, en el cual incluimos a consorcios y fundaciones en razón de la tendencia creciente a ser utilizadas por las Comunidades Autónomas para la ejecución de sus políticas. Se confirma así la nota de instrumentalidad de estas entidades. Cierto que en las sociedades mixtas o plurales, los consorcios y en algunas fundaciones participan otras entidades con la Comunidad Autónoma, pero en estos casos lo verdaderamente relevante, desde la perspectiva de la Ciencia Política y de la Administración, es el control de la organización, como ya afirmara Baena del Alcázar LA CONFIGURACIÓN Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS AUTONÓMICOS A fin de señalar los principios generales, el análisis de la configuración y el régimen jurídico de los organismos autónomos (OA) puede sistematizarse de la manera siguiente: a) Creación, regulación y naturaleza. Tal como se ha anticipado, la creación debe realizarse por ley en todos los casos. La regulación de los OA se completa mediante sus estatutos, los cuales deben ser aprobados por decreto de los respectivos Gobiernos autonómicos y publicados en el diario oficial correspondiente. Las modificaciones relativas a los OA deben aprobarse, lógicamente, mediante norma del mismo rango que la que aprobó la previsión objeto de alteración. En la ley de creación deben consignarse la naturaleza de OA del organismo, que, en las CA que aún mantienen la distinción, se completa con el calificativo sobre su carácter (, económico, comercial, industrial o financiero). La mención al régimen jurídico general se realiza bien mediante su remisión al Derecho público, bien mediante la cita de la legislación que le resulta aplicable. 60 b) Funciones, actividades y finalidades. La especificación de los OA tiene lugar a dos niveles: con carácter general, derivada de las singularidades propias de este tipo de organismo público; con carácter particular, en relación a las materias o sectores que definen su ámbito de actuación. Sucede, sin embargo, que la caracterización general solo se produce, de ordinario, en aquellos OA de CA que han adoptado el modelo LOFAGE, que los define en los siguientes términos (art. 45.1): Los Organismos autónomos se rigen por el Derecho y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos Referido a las sociedades, pero extrapolable a las otros dos supuestos, el criterio es el de que desde la perspectiva del poder lo que importa es el control de la organización y de los recursos de la empresa y esto se consigue incluso con otra participación minoritaria en los casos de accionariado disperso ( Baena del Alcázar, 1988: 242, la cursiva es nuestra). 60 Como supuesto de contraste se cita la L 3/2000, de 24.7 (Cantabria), por la que se crea el Organismo Autónomo Oficina de Calidad Alimentaria (ODECA), y en la que, además de la referencia a las leyes generales (L 30/1992, 13/1995 de contratos y las de la propia Comunidad), se detallan las de carácter sectorial (alimentación), los reales decretos de traspaso de funciones y servicios y los reglamentos comunitarios (art. 1.2). 61 Ejemplo de la adecuación al modelo LOFAGE lo constituye la L 6/2002 (Cantabria), ya citada, cuyo art se expresa así: Los Organismos autónomos se rigen por el Derecho y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de una Consejería, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. En el extremo opuesto, y como manifestación del primer modelo, cabe citar la legislación catalana (Textos refundidos sobre patrimonio, estatuto de la empresa pública y finanzas, aprobados por los11 47 La especificación que siempre concurre es, obviamente, la de carácter particular, y vendrá referida al sector o materia en el que el OA desarrolle su actividad (cultura, servicios sociales, sanidad, etc). Esta caracterización por actividades suele completarse con la enumeración de las finalidades u objetivos que persigue el organismo. En cualquier caso, será de aplicación el principio de especialidad, propio de los organismos de la Administración Institucional, en contraposición al de generalidad, exclusivo de las Administraciones territoriales de las que dependen. 62 c) Organización, competencias y funcionamiento. Con carácter general puede decirse que en la ley de creación suelen detallarse los órganos y, en su caso, las competencias asignadas, si bien éstas pueden expresarse también en los estatutos. De ordinario se configuran tres órganos: uno colegiado (con denominaciones varias, como junta de gobierno o consejo rector, o de administración en los económico), y dos unipersonales (el presidente y el gerente o director). Es también propio de los Estatutos la determinación de la forma de designación de los titulares de los órganos unipersonales y de los colegiados, que acostumbra a referirse, en un número importante de supuestos, a cargos de la propia Administración de la que dependen. También deberá consignarse en los estatutos el régimen de los actos y resoluciones que agoten la vía administrativa y el de los recursos que caben contra ellos, las potestades administrativas que puede ejercitar el OA y el régimen de funcionamiento de los órganos, con especial referencia a los colegiados. 63 d) Régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación. Las previsiones relativas al personal al servicio del OA deben ser congruentes con el régimen de la función pública de la Administración de la CA de la que depende, y en concreto acorde con los criterios fijados en relación con el desempeño de puestos de trabajo por personal laboral. 64 Decretos Legislativos 1, 2 y 3/2002, todos de 24.12), en la que sólo se menciona la modalidad de entidades u organismos autónomos, en sus dos subtipos (s o comerciales, industriales, financieros o análogos), sin añadir ninguna otra precisión. Finalmente, como caso intermedio, puede señalarse el de Madrid, cuya L 1/1984, ya citada, contiene la siguiente definición (art. 2.a): Son Organismos Autónomos, las Entidades de Derecho público creadas por Ley de la Asamblea, con personalidad jurídica y patrimonio propios, distintos de los de la Comunidad, a quienes se encomienda expresamente en régimen de descentralización, la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes de la Comunidad, ya sean patrimoniales o de dominio público. 62 El principio de especialidad, resaltado por la doctrina, se percibe del redactado del art de la propia LOFAGE/1997, que dispone lo siguiente: Los Organismos públicos se ajustarán al principio de instrumentalidad respecto de los fines y objetivos que tengan específicamente asignados. El mismo tenor se reproduce en el art de la L 6/2002 (Cantabria), ya citada. 63 A las CA que siguen el modelo LOFAGE les resultan aplicables las consideraciones señaladas, mientras que en las otras depende de las previsiones de la Ley de creación del OA, o, en su caso, de las generales de la Comunidad. Esta última alternativa es la que resulta en la Comunidad de Madrid, cuya L 1/1984 regula con minuciosidad, entre otros extremos, las competencias de los órganos (Presidente, Consejo de Gobierno, Gerente y, en su caso, Consejero Delegado) de los OA (arts. 7 a 14). 64 Como ya hemos tenido oportunidad de señalar, la problemática sobre los límites de la laboralización en las administraciones públicas excede del ámbito de nuestro trabajo. De todos modos, sí que es12 48 El régimen relativo a los bienes y derechos suele contener las determinaciones sobre adscripción de bienes del patrimonio de la Comunidad, y a la posibilidad de adquisición por el OA. También es frecuente una remisión a la ley respectiva de Patrimonio, que de ordinario contiene previsiones sobre los OA. 65 Tras la promulgación de la legislación básica de contratos de las Administraciones públicas (L 13/1995, primero, y hoy Texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 2/2000, de 16.6, TRLCAP/2000), los OA deben ajustar su actividad contractual a la misma en todo caso (TRLCAP, 1.3, primer inciso). En el marco de esta ley se admite alguna excepción en relación con la actividad de dación de bienes al mercado que pueden desarrollar determinados OA (TRLCAP, 3.1.f). 66 Lo que no creo que quepa, a mi juicio, es otro tipo de excepciones para OA dependientes de una Administración autonómica, aunque vengan consignadas en una norma de rango legal, por cuanto supondría la infracción de los preceptos del TRLCAP/2000 citados, los cuales tienen carácter básico. 67 e) Régimen económico y fiscal. Los ámbitos económico y fiscal relativos a los OA se regulan de manera detallada en las leyes generales de la hacienda pública de las que se han dotado todas las CA. Es en estas leyes donde se consignan las previsiones relativas al régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad de los Organismos públicos. oportuno precisar que la STC 99/1987 (de 11.6) declaró inconstitucional la redacción inicial del art. 15.1, último inciso, de la L 30/1984 (de 2.8, de Medidas para la Reforma de la Función Pública), por el hecho de que dejaba abierta a la vía reglamentaria la determinación de los puestos de trabajo laborales. Lo cierto es que la tendencia inicial a la laboralización durante la década de los ochenta, transcurridos los años, se ha moderado y en muchos casos invertido (procesos de funcionarización). Naturalmente, la sentencia mencionada y sus repercusiones legislativas (como, por ejemplo, la estatal 23/1988) influyeron, pero también se ha producido un cambio apreciable en las políticas de personal; y ello, entre otras razones, por el hecho de haberse constatado que muchas de las supuestas ventajas de la laboralización, en realidad, no han sido tales, e incluso se han evidenciado contraefectos (consolidación de derechos por vías de hecho, básicamente) (Martínez-Alonso; Ysa, 2003: 117). 65 Así, por ejemplo, la L 14/2003, de 10.4, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana, cuyas determinaciones sobre los organismos públicos se contienen en los arts. 31, 32, y 94 a El TRLCAP/2000, en su art 3, dispone: 1. Quedan fuera del ámbito de la presente Ley: (...) f) Los contratos de suministro relativos a actividades directas de los organismos autónomos de las Administraciones públicas de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, si los bienes sobre los que versan han sido adquiridos con el propósito de devolverlos, con o sin transformación, al tráfico jurídico patrimonial, de acuerdo con sus fines peculiares, y siempre que tales organismos actúen en ejercicio de competencias especiales a ellos atribuidas por la Ley. 67 Considero por ello contraria a la legalidad la previsión contenida en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de la Empresa Pública Catalana, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2002, de 24.12, que, en referencia a las entidades autónomas de carácter comercial, industrial o financiero, contiene la siguiente habilitación (art. 11.1): La norma fundacional o los estatutos de estas entidades autónomas determinarán las características de su régimen de contratación y, especialmente, los contratos que puedan suscribir, de acuerdo con el derecho civil y mercantil, de manera directa, sin someterse a los procedimientos s de selección de contratistas y, en general, a las normas administrativas sobre contratación. Este redactado es el mismo que contenía la L 4/1985, de 29.3, del Estatuto de la Empresa Pública Catalana, el cual, si bien podía admitirse en esta fecha, ya no cabe tras la entrada en vigor de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (L 13/1995, de 18.5, primero, y TRLCAP/2000, en la actualidad).13 49 A lo sumo, la ley de creación y los estatutos que la desarrollan se limitan a consignar algunas especialidades del OA, y la remisión a las leyes generales hacendísticas, antes mencionadas, sujetas de ordinario a frecuentes modificaciones. f) Facultades de tutela y otras previsiones Tradicionalmente, bajo el término tutela se incluyen los diversos mecanismos que se reserva la Administración matriz para el control y dirección del OA. Dichos mecanismos pueden agruparse en un capítulo específico de la ley o en los estatutos lo que en buena técnica normativa resulta aconsejable-, o concretarse en los artículos que regulan los diferentes ámbitos. 68 El ejercicio de las funciones de tutela se atribuye a la Consejería a la cual está adscrito el OA, si bien en las relativas al patrimonio y a los ámbitos económico y fiscal suelen intervenir los órganos correspondientes de las Consejerías de Economía y Hacienda. De todas formas, desde una perspectiva material, la conexión de la Administración matriz con el OA, en definitiva, está en función de su importancia económico-administrativa en general y de los fines que le fueron asignados en el momento de su creación (Baena del Alcázar, 1988: 251). En función de las exigencias, el resto de previsiones aplicables al OA deberán recogerse en la norma adecuada. Así, si se trata del régimen sancionador, deberá consignarse en una de rango legal, la de creación u otra de las modalidades que se han señalado anteriormente. 69 En otros supuestos bastará su inclusión en los estatutos del OA LAS ENTIDADES AUTONÓMICAS DE DERECHO PÚBLICO CUYA ACTUACIÓN SE RIGE POR EL DERECHO PRIVADO Y POR EL DERECHO PÚBLICO Una vez vistos los organismos autónomos, procede analizar el segundo tipo de organismo público, el cual tal como se desprende del título del apartado, tiene un régimen jurídico dual: en parte se somete al derecho privado, y en parte al público, si bien la sujeción a éste suele serlo en un grado menor. 70 Dentro de este segundo tipo, las modalidades que pueden distinguirse en el conjunto de las Comunidades Autónomas son las siguientes: - Las denominadas entidades de derecho público cuya actividad se sujeta al derecho privado (EPDP), que mantienen el modelo anterior a la LOFAGE (el de la Ley general presupuestaria de 1977) Las entidades de las Comunidades que han seguido el modelo LOFAGE en su integridad, y que adoptan la denominación de entidades públicas empresariales (EPE) Así, en relación con los órganos y los recursos humanos (nombramiento de cargos y adscripción de personal), el patrimonio (autorizaciones para determinadas adquisiciones o enajenaciones) y la contratación (autorización o incluso reserva de la aprobación del expediente en supuestos de cuantías elevadas), entre los más usuales. 69 En el caso ya citado del Organismo Autónomo Oficina de Calidad Alimentaria/ODECA (Cantabria), la L 3/2000 que lo crea dedica catorce de sus diecinueve artículos al régimen sancionador: del 6 al 16 a procedimiento y sanciones, y del 17 al 19 a las infracciones. 70 Sobre este régimen jurídico dual puede consultarse el trabajo de Rebollo (2003, ). 71 Constituyen ejemplos de esta modalidad: - La L 20/2000, de 29.12, de creación del Instituto Catalán de las Industrias Culturales. - La L 4/2003, de 23.9, de creación de la Agencia Andaluza de la Energía. 72 Como ejemplo puede citarse el caso de La Rioja y, concretamente, la Agencia de Desarrollo Económico. Creada por la L 7/1997, de 3.10, su adaptación se produjo en dos fases, mediante: - La L 3/2003, de 3.3, de organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de la Rioja (disposición transitoria primera,2). - La L 10/2003, de 19.12, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2004 (art. 25).14 50 - Las entidades de las Comunidades que han seguido solo parcialmente el modelo LOFAGE, y que mantienen la denominación de entidad de derecho público (EDP). 73 Este segundo tipo de organismo público mantiene similitudes con los OA, y de ahí que en su análisis no reiteraremos los aspectos comunes. Debe precisarse, no obstante, que en este tipo el grado de imprecisión normativo es mayor que en los OA. Las especificidades de la configuración y el régimen jurídico de estas entidades públicas pueden sistematizarse de la manera siguiente: a) Creación, regulación y naturaleza Creadas y reguladas por ley, y complementadas por los estatutos, estas entidades públicas tienen un régimen jurídico dual o mixto, privado y público, cuyo reparto o distribución presenta diferencias, no solo en función de la modalidad que adopta la CA de la cual dependen, sino también en razón de las previsiones concretas de sus normas reguladoras. Quiere decirse con ello que el régimen público es modulable: hay un núcleo que podríamos calificar de esencial o indisponible, y, a partir de ahí, se abre la posibilidad de regirse por el derecho privado, o de aplicar el público, lógicamente no en su totalidad puesto que, en tal caso, debería adoptarse el tipo del OA. El rango legal que se exige para la creación y, en lo que no se difiera a los estatutos, para la regulación de estas entidades públicas, permite articular con mayores posibilidades esa modulación público-privado. 74 b) Funciones, actividades y finalidades Análogamente a como se vio a propósito de los OA, las CA que han adoptado el modelo LOFAGE han incluido en sus leyes generales la definición de las EPE en los siguientes términos: Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación (LOFAGE/1997, 53.1). 75 No se definen, en los otros supuestos, las funciones generales que pueden desarrollar las modalidades de EPDP y EDP, que quedan indeterminadas, por lo que hay que acudir directamente a la ley y a los estatutos de la entidad para conocer, concretamente, cuáles son sus actividades y finalidades. 76 c) Organización, competencias y funcionamiento En la medida en que se mueven en el ámbito interno, la organización y el funcionamiento de estas entidades se rige por el derecho público. De ahí que puedan darse por reproducidas las consideraciones efectuadas al respecto de los OA. 73 Como experiencia de contraste puede citarse la L 23/2003, de 23.12, de creación del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, que adopta esa modalidad de EDP de conformidad con el Texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (arts. 79 a 82), aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001, de En cualquier caso habrá que precisar el régimen jurídico aplicable, de suerte que o bien se establece en una ley general, o se remite a la de creación. Y en este juego de posibilidades también puede suceder que acaben coincidiendo las remisiones mutuas y, por tanto, la inconcreción. 75 Reproduce textualmente ese redactado el art de la L 6/2002, de 10.12, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. 76 Así, por ejemplo, las referencias a las leyes de creación antes mencionadas.15 51 Cabría añadir que, en razón de su naturaleza, debería significarse el perfil empresarial en la denominación de los órganos (así, consejo de administración y gerente), aunque al no exigirse con carácter general resultará optativo. 77 d) Régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación En lo relativo al personal al servicio de la entidad pública suele fijarse una preferencia, más o menos acusada, por su sujeción al derecho laboral. De todas maneras, hay dos condicionamientos que, en bastantes ocasiones, acaban determinando la presencia de funcionarios: el ejercicio de las potestades administrativas, que requiere de su concurso, y las situaciones previas del personal estatutario que es incorporado a una entidad pública. La LOFAGE/1997 (art. 55) admite, en términos de normalidad, esa dualidad de laborales y funcionarios, y, con carácter general y variación de efectivos, esa realidad mixta constituye la tónica común en las Comunidades Autónomas. 78 El régimen relativo a los bienes y derechos de las entidades públicas sigue las determinaciones señaladas para los OA en relación con la adscripción, adquisición y remisión a las leyes de Patrimonio. La contratación debe acomodarse a lo dispuesto en el TRLCAP/2000; concretamente en sus arts. 1.3 y 2.1. El criterio determinante para la sujeción de las entidades de derecho público es, en síntesis, el siguiente: - si no tienen carácter industrial o mercantil, deberán ajustar su actividad contractual al TRLCAP/2000; - si tienen carácter industrial o mercantil, deberán ajustarla sólo en los supuestos previstos en el art. 2.1 de dicho Texto (superación de los umbrales comunitarios) y, en los restantes, observar los principios de publicidad, concurrencia y objetividad Y lo cierto es que el análisis de los supuestos seleccionados revela denominaciones diversas de los órganos: - Instituto Catalán de las Industrias Culturales (art. 4): Consejo General, Consejo de Administración y Director o Directora. - Agencia Andaluza de la Energía (art. 6): Consejo Rector, Presidente y Director General. - Agencia de Desarrollo Económico de la Rioja (art. 7): Consejo Asesor, Consejo de Dirección, Presidente, Vicepresidente y Gerente. - Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (art. 4): Consejo de Dirección, Presidente y Director. Las referencias a las leyes de creación se detallan en las notas contenidas al inicio de este epígrafe El análisis de las entidades seleccionadas (cuyas referencia legales se detallan en las mismas notas del inicio del epígrafe) muestra esa diversidad de la realidad mixta: - Instituto Catalán de las Industrias Culturales: el principio a favor del personal laboral (art. 10) se matiza al mantener la condición de funcionarios (a extinguir) a los adscritos (disposición transitoria.2). - Agencia Andaluza de la Energía: el principio es terminante a favor del personal laboral, aunque admite que se incorporen funcionarios que, al hacerlo, pasan a la situación de excedencia (art. 10). - Agencia de Desarrollo Económico de la Rioja: junto al personal laboral contratado por la Agencia, prevé la incorporación de funcionarios en términos de normalidad -situación de servicio activo (art. 13). - Instituto Aragonés de Gestión Ambiental: contiene la formula siguiente (art. 11.1): El personal del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental estará integrado por personal laboral, para la realización de las funciones que no supongan el ejercicio de potestades administrativas, y por personal funcionario, para el desempeño de las potestades administrativas que tenga legalmente atribuidas. 79 El tema de la contratación de estas entidades públicas es extremadamente complejo, y la explicación argumental del criterio que se ha afirmado en el cuerpo del texto desbordaría los límites de este trabajo. Me remito por ello al estudio desarrollado en otra publicación (Martínez-Alonso, 2004). En el sentido que coincide con el criterio propuesto se expresa la L 23/2003 (de creación del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental), que dispone: Artículo 10. Régimen de contratación. La contratación del Instituto se someterá al Derecho privado, si bien respetando los principios contenidos en la legislación básica estatal sobre contratos de las Administraciones Públicas cuando no sea de aplicación, total o parcial, el régimen de contratación pública, en cuyo caso se regirá por la normativa propia de contratos de la Administración Pública.16 52 e) Régimen económico y fiscal, facultades de tutela y otras previsiones En este apartado, las consideraciones efectuadas a propósito de los OA son válidas, con algunos matices, para las entidades públicas. Así, en relación con el régimen económico y fiscal, su regulación se concreta por las leyes generales hacendísticas, aunque con un grado menor de disciplina (no se habla de presupuesto limitativo- sino de estimaciones o previsiones de ingresos y gastos). En cuanto a las facultades de tutela, se mantienen las relativas al nombramiento de cargos, y, aunque de ordinario algo disminuidas, las relativas a la contratación y el patrimonio. En función de sus necesidades y exigencias, la ley de creación o los estatutos incluirán las previsiones oportunas para la entidad pública, entre las cuales no es infrecuente que, atendido ese perfil empresarial al que ya se ha aludido, se cuente la facultad de creación o participación en sociedades mercantiles LA CONFIGURACIÓN Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OTRAS PERSONIFICACIONES INSTRUMENTALES AUTONÓMICAS HETEROGENEIDAD, INSTRUMENTALIDAD Y VINCULACIÓN. En este sentido, el régimen previsto en el TRLCAP y aplicable a las entidades de derecho público es el siguiente: - Para las EPD de carácter no industrial o mercantil, el del art. 1.3, según el cual: Deberán asimismo ajustar su actividad contractual a la presente Ley los organismos autónomos en todo caso y las restantes entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas, siempre que en aquéllas se den los siguientes requisitos: a) Que hayan sido creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil. b) Que se trate de entidades cuya actividad esté mayoritariamente financiada por las Administraciones Públicas u otras entidades de derecho público, o bien, cuya gestión se halle sometida a un control por parte de estas últimas, o cuyos órganos de administración, de dirección o de vigilancia estén compuestos por miembros más de la mitad de los cuales sean nombrados por las Administraciones Públicas y otras entidades de derecho público. - Para las EDP de carácter industrial o mercantil, el régimen del art. 2.1, en cuya virtud: Las entidades de derecho público no comprendidas en el ámbito definido en el artículo anterior, las sociedades mercantiles a que se refieren los párrafos c) y d) del apartado 1 del artículo 166 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y otras sociedades mercantiles equivalentes de las demás Administraciones públicas creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil y las fundaciones del sector público, siempre que, además, concurra alguno de los requisitos contenidos en el párrafo b) del apartado 3 del artículo anterior, quedarán sujetas a las prescripciones de esta Ley relativas a la capacidad de las empresas, publicidad, procedimientos de licitación y formas de adjudicación, para los contratos de obras, de suministro, de consultoría y asistencia y de servicios de cuantía igual o superior, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, a euros, si se trata de contratos de obras, o a euros, si se trata de cualquier otro contrato de los mencionados. Debe significarse que con esta redacción, introducida por el RDLey 5/2005, de 11.3, se corrige una legislación deficiente y contraria a la normativa comunitaria, que había provocado pronunciamientos condenatorios del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el último de los cuales mediante sentencia de En síntesis, esos pronunciamientos reprochaban a la legislación española incumplimientos de la normativa comunitaria en relación con los principios de libre concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación en la medida en que no se exigía su observancia estricta a determinados poderes adjudicadores públicos (básicamente, entidades de derecho público y sociedades mercantiles públicas). 80 La posibilidad de esta previsión se encuentra citada, expresamente, en la LOFAGE (62.1.f), que la refiere a los estatutos de la entidad.17 53 Tal como hemos visto, no obstante su diversidad normativa de origen, las PIA integradas en la Administración Institucional mantienen un grado apreciable de identidad. En este otro grupo que analizaremos a continuación aumenta la heterogeneidad que se pone de manifiesto a partir de: - el sometimiento al Derecho público o al Derecho privado, o a ambos y en grados variables; - exigencias formales diversas para la creación de la PIA ( un texto o una norma legal expresos, autorización por ley para constituirla, acuerdo del Consejo de Gobierno u otras); - diferencias en la regulación de aspectos relevantes de su funcionamiento (recursos humanos, contratación, patrimonio, régimen económico y otros ámbitos). Es por ello que el elemento común de estas PIA es el de la función de instrumentalidad que cumplen en el marco de las políticas públicas desarrolladas por las Comunidades Autónomas, maxime atendido que no concurre la nota de dependencia, como mínimo no en los grados de las de la Administración Institucional. En estas otras PIA que vamos a analizar, es más propio hablar de vinculación. Dada la pluralidad, en general, de las PIA puede resultar preferible, incluso, diferenciar entre grados de dependencia, según nos refiramos a las PIA creadas por una Comunidad Autónoma (los tipos ya vistos del OA y la EPE, y el que analizaremos ahora de la sociedad mercantil autonómica), y grados de vinculación, más propios al analizar las constituidas por una CA y otras entidades públicas (sociedad participada por ellas, consorcio y fundación). Como es sabido, las alusiones a las relaciones de dependencia y vinculación tienen sus referentes legales: L 30/1992, arts. 2.2 y 15.1 y 3; TRLCAP/2000, art. 1.3; y LJCA/1998, arts. 1.2.d y 20.c.A partir de ahí, puede definirse la dependencia como relación de subordinación (la del OA respecto de su administración matriz) y la vinculación como relación de conexión y enlace (la del consorcio en relación con las entidades que lo constituyen). En ambos casos, y ese sería su nexo común, existe un vínculo especial entre las PIA y las administraciones matriz, caracterizado por una colaboración más estrecha y por la idea de coordinación. A mi juicio, todo ello autoriza a hablar de un tipo especial de relación, un tertium genus entre las interadministrativas y las intradministrativas. 81 Y todo ello con vistas a facilitar el análisis, mejorar el grado de conocimiento de las PIA lo que no excluye otras funcionalidades como, por ejemplo, en una perspectiva más propia de la gestión pública la de mejorar el funcionamiento de las PIA a partir de la coordinación y asistencia de sus administraciones matriz, en ámbitos como contratación y externalización de servicios, gestión de recursos humanos y logística. 82 Como correlato a esa idea de instrumentalidad debemos insistir en la trascendencia del control de tales PIA por la Comunidad Autónoma, criterio este cuya relevancia desde la perspectiva de la teoría del poder justifica su análisis en nuestra disciplina LOS CONSORCIOS AUTONÓMICOS a) Introducción En términos generales puede decirse que los consorcios son personas jurídicas creadas por dos o más Administraciones públicas, sometidas de ordinario al Derecho Público, y en las cuales, eventualmente, pueden participar entidades privadas sin ánimo de lucro. Como tal figura, el consorcio ha gozado de una gran tradición en el ámbito local, en el que su regulación se remonta al Reglamento de servicios de la Corporaciones locales de 1955 (art. 37 a 40). Ya en el 81 Sosa Wagner ha aludido al contrato doméstico acerca de las relaciones de las Administraciones y sus entes instrumentales propios (2004: ).. 82 Sobre la aplicación de esa coordinación y asistencia por las administraciones matriz en relación con las PIL (personificaciones instrumentales locales), véase Martínez-Alonso, J.L y T: YSA (2003: ) 83 Baena del Alcázar (1988:242), citado ya antes (epígrafe 2.1.e, final)18 54 Estado constitucional, la L 7/1585, de 2.4 (reguladora de las bases del régimen local), actualizará esa figura, que algunas legislaciones autonómicas regularán pormenorizadamente. 84 La vigencia de esa normativa de cobertura explica, en buena medida, la preeminencia de los consorcios locales, no obstante haber sido constituidos además de por Administraciones de este carácter, por las Autonómicas, o incluso por la General del Estado. Esa tendencia se mitigará un tanto a partir de la década que se inicia en 1990, básicamente por dos razones. De un lado, algunas Comunidades Autónomas regularán en su propia legislación esa figura, como fue el caso de Cataluña, mediante el art. 55 de la L 13/1989, de 14.12, de Organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. 85 Por su parte, la L 30/1992, de 26.11, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regulará los consorcios en el marco de los convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas (actual art. 6.5) El art 87.1 de la L 7/1985 establece lo siguiente: Las entidades locales pueden constituir Consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las Administraciones públicas. En desarrollo de la L 7/1985 se dictará el Texto refundido aprobado por el RD Leg. 781/1986, de 21.4, cuyo art.110 prescribe: 1. Las entidades pueden constituir Consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de als Administraciones públicas. 2. Los Consorcios gozarán de personalidad jurídica propia. 3. Los Estatutos de los Consorcios determinarán los fines de los mismos, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. 4. Sus órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las Entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos. 5. Para la gestión de los servicios de su competencia podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislación de Régimen local. Como ejemplos de esa regulación autonómica pormenorizada se citan: - El Reglamento ( catalán) de obras, actividades y servicios (ROAS), aprobado por el D 179/1995, de 13.6, que dedica sus art. 312 a 324 al consorcio. - El Reglamento (aragonés) de bienes, actividades, servicios y obras (RBASO), aprobado por el D 347/2002, de 19.11, que regula esa figura en los art. 321 a 328. Sobre los consorcios locales, véase: Martínez-Alonso, J:L y T Ysa ( 2003:56-57, 85-87, , , , 207 y ) y Martínez- Alonso (2004:137). 85 El referido art.55 de la L Cat/1989 dispone lo siguiente: 1. El Gobierno puede acordar la constitución de consorcios entre la Generalidad y otras administraciones públicas para finalidades de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que tengan finalidades de interés público concurrentes con las de la Administración. 2. Los consorcios tienen personalidad jurídica propia. 3. Los estatutos de los consorcios tienen que determinar las finalidades y las particularidades de los regímenes orgánico, funcional y financiero. 4. Los órganos de decisión de los consorcios tienen que estar integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los estatutos respectivos. Sin perjuicio del reconocimiento por ser la primera Comunidad Autónoma que lo prevé, debe recaerse en que esa regulación del consorcio es idéntica a la del TR Local/1986 (art. 110), señalada en la nota anterior. 86 En su redacción inicial, dicha ley reservaba el art. 7 para los consorcios. Tras la modificación introducida por la L 4/1999, de 13.1, el texto de dicho precepto pasó a integrar ( con el único añadido de19 55 Un efecto que se derivará de esa regulación de la L 30/1992 es el relativo a la publicación de las estatutos, en parte producido como consecuencia de la obligación de hacerlo respecto del convenio del que traen causa (ex art 8.3, último párrafo, de dicha ley), y en parte exigido por la naturaleza normativa de los estatutos (ex CE, 9.3, sobre publicidad de las normas). A partir de estos referentes, otras Comunidades Autónomas regularán y constituirán consorcios para la ejecución de sus políticas públicas, pero siempre sobre la base inherente a esta personificación de la participación de otras Administraciones, y en su caso de entidades privadas si ánimo de lucro. Quiere decirse con ello que un consorcio nunca se vincula sólo con una Administración, sino con dos o más. Entre otras peculiaridades, ello provoca una concurrencia normativa diversa, la respectiva de las Administraciones consorciadas, que se evidencia claramente en el proceso de constitución, pero que también se manifiesta luego, a lo largo del funcionamiento del consorcio. b) Regulaciones y consideraciones generales. Del análisis efectuado se desprende que, hoy por hoy, no se ha producido una regulación generalizada de los consorcios por las Comunidades Autónomas. Sobre la base de los consorcios autonómicos censados (epígrafe a, en relación con la normativa especificada para la Comunidad Autónoma respectiva en el 3.1.2), podemos diferenciar los siguientes tipos de regulación autonómica: b. 1) Comunidades Autónomas que siguen el modelo de la LCat 13/1989 y de la L 30/1992, esto es, que configura el consorcio como un instrumento de cooperación con otras Administraciones y con una regulación general sucinta. 87 b.2) Comunidades Autónomas que regulan tangencialmente los consorcios en los que participen, ya sea en aspectos concretos (por ejemplo, los financieros) o por sectores, o mediante referencia a través de las leyes de presupuestos. 88 una mención a la sociedad mercantil que comentaremos en su momento) el art. 6.5 de la L 30/1992, cuyo tenor es el siguiente: Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, está podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas. Como se advierte fácilmente, también esta ley estatal bebe de las fuentes del TR Local/1986, e incluso incorpora el último párrafo del art.110 de éste, que la LCat/1989 había omitido. La única diferencia radica en las entidades privadas sin ánimo de lucro, que la L 30/1992 no menciona, aunque tampoco resultarían excluidas a tenor de la genérica expresión entidades consorciadas del párrafo tercero del art 6.5 transcrito. 87 Tales serían los casos de : - L 3/2003, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, art L Foral 15/2004, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, art. 95. Ambas leyes, tras reproducir en esencia aquellos términos, con la única diferencia respecto de las entidades privadas sin ánimo de lucro ( citadas en la balear y omitidas en la foral), al final introducen el siguiente párrafo ( el redactado es el mismo, salvo la referencia de Navarra en el de esta Comunidad): 4.Los consorcios financiados mayoritariamente por la Administración de la comunidad autónoma, o aquéllos en los que corresponda a ésta la designación de más de la mitad de los miembros de sus órganos de dirección, han de someter su organización y actividad al ordenamiento autonómico Se trata de una cláusula de sumisión al régimen jurídico autonómico correlativa al papel preeminente atribuido a la Comunidad en el consorcio. 88 Como supuestos de contrate se citan los de :20 56 b.3) Comunidades Autónomas que regulan con carácter general los aspectos esenciales de los consorcios en los que su posición es mayoritaria Andalucía, que en su LP/2005 se refiere a los consorcios de transportes regulados por su L 2/2003 y precisa las aportaciones financieras que les transfiere (art 4). - Castilla-La Mancha, que en su TRLHacienda/2002 prescribe lo siguiente ( art 6): 1. La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha puede participar en consorcios con otras Administraciones Públicas y con entidades privadas para fines de interés público o utilidad social. La participación a que se refiere el párrafo anterior se autorizará por el Consejo de Gobierno. 2. La regulación del régimen de aplicación a estos consorcios será el previsto en las bases de su constitución. Cuando la participación de la Administración Regional en su financiación sea superior al 50%, dichas bases deberán contener las cláusulas que garanticen el cumplimiento de los principios establecidos en esta ley. Cuando la participación de la Administración Regional sea inferior al 50%, pero sea mayoritaria en el Consorcio en relación a la participación del resto de componentes individualmente, también será de aplicación lo contenido en el párrafo anterior. - Cantabria, que en su LP/2005 establece la siguiente regulación: Artículo 14. Consorcios. Uno. Las Consejerías, sus Organismos Públicos y el resto de Entidades Públicas de la Comunidad Autónoma de Cantabria pueden participar en consorcios con otras Administraciones Públicas o con empresas privadas, para fines de interés público. La participación se autorizará siempre por el Gobierno de Cantabria. Dos. En los consorcios en cuya financiación participe en un 50 por ciento o más el Sector Público de Cantabria, el régimen de presupuestación y contabilidad de los mismos se ajustará a la normativa de la Comunidad Autónoma de Cantabria, pudiéndose establecer por ésta la realización de control financiero permanente o de auditorías públicas. Tres. Se entiende cumplido el requisito de participación, al menos, en un 50 por ciento, cuando en el momento de constitución del consorcio las aportaciones iniciales o la financiación de los gastos anuales a cargo del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Cantabria, alcanzan o superan el citado porcentaje. Cuatro. De la constitución del consorcio se remitirá la oportuna información al Parlamento de Cantabria. Como aspectos novedosos deben reseñarse la posibilidad de que puedan participar empresas privadas (no entidades sin ánimo de lucro, que constituye el supuesto ordinario) y que se prevea, expresamente, la remisión de información al Parlamento. 89 Tal es el caso de La Rioja, cuya L 3/2003, de Organización del Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contiene una regulación con las características señaladas y que se reproduce íntegra en atención a su rigor y precisión. CAPÍTULO III Consorcios de la Comunidad Autónoma de La Rioja Artículo 57. Concepto y Régimen General. 1. Son consorcios de la Comunidad Autónoma de La Rioja aquellos en los que la posición mayoritaria en la Junta de Gobierno corresponda, directa o indirectamente, al Gobierno de La Rioja. 2. Los consorcios de la Comunidad Autónoma de La Rioja son entes públicos sometidos al Derecho Público. 3. Quedan fuera del ámbito de esta Ley los consorcios constituidos por la Comunidad Autónoma de La Rioja con otras Administraciones Públicas en los que no concurran la circunstancia prevista en el apartado primero. Artículo 58. Creación, modificación y extinción. 1. La creación, modificación y extinción de los consorcios de la Comunidad Autónoma de La Rioja requerirán acuerdo previo del Gobierno. El acuerdo se adoptará a propuesta de la Consejería afectada, y previo informe de las Consejerías con competencias en Administraciones Públicas y de Hacienda. 2. Junto a la propuesta de acuerdo se acompañará en el expediente la propuesta de estatutos y el plan de actuación inicial del consorcio. El contenido mínimo de dicho plan se ajustará a lo dispuesto en esta Ley respecto de los organismos públicos. 3. Una vez acordada la constitución por el Gobierno la misma se formalizará mediante la suscripción del correspondiente convenio en cuyo anexo se acompañará el texto íntegro de los estatutos. 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