Source: https://ar.vlex.com/vid/-39677554
Timestamp: 2020-07-11 05:29:33+00:00

Document:
Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 10 de Diciembre de 1996, B. 592. XXIV - Jurisprudencia - VLEX 39677554
B., A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro.
S.C.B.592.XXIV.
El actor inició esta demanda contra el Estado Nacional (Banco Central de la República Argentina) por cobro de pesos en concepto de pago de cupones vencidos y los intereses compensatorios correspondientes a los bonos nominativos en dólares estadounidenses -"bonods"- creados por el decreto 1334/82 del P.E.N. (conforme con lo preceptuado por el art. 33 de la ley 11.672 según el texto sustituido por la ley 16.911).
Consideró que no era lícito el incumplimiento dispuesto por el decreto 772/86 y las Resoluciones 450/86 y 65/87, normas que calificó de inválidas y nulas, por haber sido dictadas en transgresión a expresas prescripciones de la ley específicamente aplicable (ley 11.672) y del decreto 1334/82, que estipuló las condiciones de emisión de los títulos a los que se refiere la demanda.
El Juez de Primera Instancia a fs. 513, hizo lugar a la demanda al destacar, sustancialmente, que no se ha dictado ley alguna que estableciera la prórroga de los pagos y la modificación de las cláusulas originales de los "bonods", cuando el único autorizado por la Constitución Nacional a modificar el régimen de los bonos es el Congreso Nacional, que es el órgano facultado para disponer el endeudamiento
Por dicho motivo declaró que las sucesivas normas dictadas por el P.E.N. -Dtos. 772/86 y 1379/87, Res. 450/86 y 65/87 del Ministerio de Economía, y Comunicaciones "A" 956 BCRA y "A" 1122 BCRA-, que modificaron el régimen de los bonos, son ilegítimas.
La Sala III de la Cámara en lo Contenciosoadministrativo Federal, a fs. 577, rechazó la demanda, tras revocar la sentencia del Juez de Primera Instancia. Puso de relieve que, si bien es cierto que el Congreso es el único competente para autorizar al Estado Nacional a contraer obligaciones de dinero bajo el crédito de la Nación (art. 67, inc. 3 C.N.), como así también arreglar su deuda interna y externa (art.
67, inc. 6 C.N.), no debe dejar de advertirse que la ley 22.749 -Bono Nacional de Consolidación de Deuda- ha otorgado una autorización expresa al P.E.N. (art. 7°, in fine) para fijar la forma de pago de los servicios financieros y de amortización de los títulos de la deuda pública. Esta delegación legislativa -dijo- al ser mencionada en un párrafo perfectamente diferenciado, no puede entenderse que se refiera únicamente al bono por ella creado, sino a todo el sistema de creación de empréstitos.
En estas condiciones -concluyó- el decreto del P.E.N. cuestionado, n° 772/86 y las demás normas, fueron dictadas en ejercicio de dicha facultad delegada mediante la ley 22.749 por el Congreso Nacional, razón por la que no adolecen del vicio de incompetencia que erróneamente se les
S.C. B.592.XXIV.
-IVatribuyó.
A fs. 583, el recurrente interpone recurso extraordinario pues insiste en considerar que los decretos del P.E.N., las resoluciones ministeriales y las comunicaciones del B.C.R.A., por las que se ha instrumentado el incumplimiento de una obligación contraída por el Estado Nacional a favor de acreedores externos, fueron dictadas en menoscabo del principio republicano de gobierno. Entiende, a diferencia de lo sostenido por la Cámara, que no hubo tal delegación de facultades del Congreso Nacional al P.E.N., pues la ley 22.749, sólo consagra una delegación exclusivamente referida a los bonos de Consolidación de Deuda por ella creados, y no, como sostuvo el a quo, a todo el sistema de creación de empréstitos.
Y aún si se reconociese -dice- que la delegación abarcase al sistema global de empréstitos, no cabe concluir que tal disposición habilitaría al P.E.N. a disponer por sí el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Estado Nacional, que garantizó su cumplimiento, pues tal extremo implicaría confundir la eventual facultad dada al P.E.N. de renegociar empréstitos, con la excepcional y privativa facultad del Congreso, de limitar o suspender temporariamente el cumplimiento de las obligaciones ya contraídas por el Estado en esa materia.
Remarca que del análisis del decreto 772/86, no surge que el P. de la República hubiese pretendido ejercer facultades extraordinarias, como es el caso de los decretos de necesidad y urgencia, sino que se dictó sobre la
base del artículo 86 inciso 1° de la Constitución Nacional; y además, -añade- no dio cuenta en ningún momento al Congreso.
De tal suerte -concluye- se ha frustrado la garantía constitucional del derecho de propiedad, al privarse a su mandante de cobrar sus títulos en un plazo medianamente razonable.
En primer término, corresponde declarar la procedencia formal del recurso en examen, toda vez que los agravios introducidos por el apelante suscitan cuestión federal bastante para habilitar la vía intentada, desde que se ha cuestionado la interpretación y alcance de normas de carácter federal.
A mi juicio, la cuestión que plantea el accionante debe abordarse desde dos planos principales, a saber: el primero, el correspondiente al derecho interno aplicable y el segundo, el que atañe a la práctica internacional adoptada para dar solución al endeudamiento externo de los Estados.
Esto último, en razón de tratarse el insinuado en autos de un crédito externo y ser, los principios del derecho de gentes, de necesaria aplicación en virtud de lo preceptuado por el artículo 21 de la ley 48 (íd. artículo 102 de la Constitución Nacional en lo que respecta a los juicios criminales).
Con relación al primero, pienso que la propia tesis
sustentada por el actor no lo favorece si la llevamos a su total desarrollo dialéctico, ya que ha olvidado un dato que quiebra su lógica interna cual es el origen constitucionalmente inválido de su crédito al haber sido contraído por un gobierno de facto (o usurpador, según la clásica concepción de A.C.; cf. "Tratado de la Doctrina de facto"; E.. D., 1945; Tomo I, Cap. II, pgs. 42 y sgts.).
Es decir que, si de acuerdo con la tesis del actor, es el Congreso Argentino quien puede contraer empréstitos válidos, resulta claro que el que está en la base de su pretensión, no lo ha sido.
O sea, la fuente de esas invocadas obligaciones no provenía de una ley del Congreso de la Nación -lo que era necesario según acuerda el propio interesado- sino de un acto de poder de un gobierno de facto, que tanto los denominaba leyes o decretos con arreglo a criterios que no es del caso explorar desde que siempre resultan inconstitucionales por el origen igualmente inconstitucional de aquél. Toda vez que, como lo sostuve en oportunidad de la discusión parlamentaria de la ley 23.062; -cuyo artículo 1°, de aplicación al caso en examen, establece que "carecen de validez jurídica las normas y los actos administrativos, emanados de las autoridades de facto surgidas por un acto de rebelión..."- "... en la Argentina sólo se accede a los cargos públicos por medio de sufragio directo o indirecto, y no por vía de los golpes de Estado...", pues, como lo enfatizaba, la Constitución no es un sistema de normas tan defectuoso que cae a la
primera revolución", razón por la que debemos mantener inalterable e incólume -decía- el orden jurídico constitucional...". Recordábamos, entonces, la línea de pensamiento del maestro G., para quien un gobierno de hecho "no es de derecho, porque está fuera o contra el derecho...; porque carece de título jurídico...; y porque si un Estado se ha dado una Constitución, todo lo que de ella se sale es ilegal" (Cf. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, mayo 17 y 18 de 1984, págs. 743 y 744).
Ese fue, además, el criterio sustentado por los Padres de la Patria, al sancionar -el 29 de septiembre de 1859- la ley 224 que dice: "La Confederación Argentina desde la instalación de su Gobierno constitucional, no reconoce derecho a indemnización en favor de nacionales o extranjeros, sino por perjuicios causados por empleados de las autoridades legítimas del país".
Postura que se robustece en la actualidad con la concepción moderna del principio de autodeterminación de los pueblos, que le ha hecho decir al profesor de la Universidad de Yale, M.R., que hoy el caso "T." tendría otro pronunciamiento. Textualmente dijo dicho autor: "El dictamen sobre T. fue consistente con el derecho de esa época. De ser aplicado ahora estrictamente, sería un anacronismo porque está en contradicción absoluta con el nuevo concepto constitutivo de la soberanía popular fundado en los derechos humanos" (Ver su opúsculo "Soberanía y Derechos Humanos en el Derecho Internacional Contemporáneo", impreso por The American Journal of International Law, Vol. 84, N° 4, octubre de 1990). Tras lo que procede recordar que, precisamente, el art. 1°, recién citado, de la aludida ley 23.062 comienza por decir que el régimen que instaura y por el que se
dispone que carecen de validez las normas y los actos del facto, se estatuye "En defensa del orden constitucional republicano basado en el principio de la soberanía popular...".
Es más: la gestión financiera de dicho gobierno ilegítimo fue rechazada expresamente por el Congreso de la Nación mediante ley n° 23.854, cuya constitucionalidad no fue impugnada por el accionante, por la cual se rechazaron las cuentas de inversión presentadas por el Poder Ejecutivo Nacional, correspondientes a los ejercicios de los años 1976 a 1983, motivo por el que vienen a perder sustento el decreto 1334/82 y la ley 22.749.
Estimo que lo expuesto precedentemente resulta decisivo, ahorrando de mayores comentarios sobre el particular. Sin embargo, no parece ocioso añadir que el criterio que prevaleció en definitiva en el Congreso de la Nación acerca de sus atribuciones en materia de crédito público, a partir de su reinstalación en 1983, coadyuva con igual peso decisorio para definir el rechazo de las cuestiones planteadas por el actor. Ello es así porque el referido criterio ha sido considerar lo actuado por el Poder Ejecutivo en ocasión de tratar el presupuesto general de la Nación y la cuenta general del ejercicio o cuenta de inversión (conforme lo explicara el Diputado Nacional de la bancada mayoritaria, doctor J.R.V., en su discurso transcripto el H.C.D. Diario de Sesiones, Reunión 27, del 26 y 27/9/84, págs. 4527/28 y artículo "La legislación constitucional...", publicado en el diario "La Nación" del 26 de mayo de 1985),
con arreglo a la ley de contabilidad (D.L. 23.354/56) vigente por aquella época, que preceptuaba en lo pertinente que "El presupuesto general se dividirá en dos secciones, a saber: 1) Presupuesto de gastos, que comprenderá...b) los servicios de la deuda pública correspondiente al período..." (art. 3°) y que "La cuenta general del ejercicio... estará formada por los siguientes estados...11) la deuda pública al comienzo y al final del ejercicio..." (art. 37 según D.L. 3453/58).
Para, finalmente, disponer que "Corresponderá al Tribunal de Cuentas...e) informar la cuenta general del ejercicio...".
Todo ello, sin perjuicio de que los actos que hagan a la administración financiera del Estado observados por el Tribunal de Cuentas e insistidos por el Poder Ejecutivo, debían ser remitidos al Congreso para su consideración definitiva. Valga recordar, asimismo, que ambos menesteres la referida ley de contabilidad -arts. 39, 40 y 87- los adjudicaba a una Comisión Bicameral Revisora de Cuentas, organizada por ley 14.179.
De consiguiente, según esta inteligencia de sus propias atribuciones constitucionales, el Congreso estimó que era el Poder Ejecutivo quien negociaba o renegociaba, las condiciones de pago de la deuda pública, y su gestión era analizada, luego, al considerar el presupuesto y la cuenta de inversión. La precedente tesis se continúa hoy con la ley 24.156. Efectivamente, su art. 56, preceptúa que "...se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para...refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos...". A su vez, su art. 57, establece que la deuda pública puede originarse en "...f) la conversión, consolidación y renegociación de otras deudas...". A su turno,
el art. 60 de la misma ley dispone que "Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica" y que "si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente". Para, a su vez, el art. 65 establecer que "El poder ejecutivo podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública mediante su consolidación, conversión o renegociación...". Finalmente, el art. 66 estatuye que "las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas en la presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes la realicen.- Las obligaciones que se derivan de las mismas no serán oponibles a la administración central ni a cualquier otra entidad contratante del sector público nacional".
Y es dable advertir que si esto es así con respecto a gobiernos constitucionales, con mayor razón lo será con relación a los que no lo son. Si bien esto no es necesario que lo diga acerca de gobiernos de facto pues ello surge nítido de la correcta interpretación y aplicación de nuestros textos fundamentales.
Va de suyo que los sucesivos presupuestos sancionados a partir de 1984 siguieron esta tesitura, otorgando crédito para atender los servicios de la deuda y facultando al Ejecutivo a consolidarla, entre otras gestiones, y que
las respectivas cuentas de inversión fueron aprobadas mediante las leyes 23.855; 24.002; 24.086; 24.221 y 24.238 respectivamente.
Por otro lado, el segundo párrafo del art. 1° de la ley 23.854, no afecta lo dicho precedentemente ya que, si se anula el contrato, contemporáneamente nace una relación nueva, de naturaleza extracontractual, que se resuelve mediante la aplicación de las reglas del enriquecimiento sin causa o del empleo útil. El dispositivo responde, entonces, al módulo de la buena fe que habilita al Poder Ejecutivo constitucional a proponer nuevas condiciones de pago a sus acreedores. En oportunidad de dictaminar, como Fiscal de Estado de Formosa, el 23 de febrero de 1976 en actuaciones administrativas en que el H. Tribunal de Cuentas local había observado una contratación, dije que: "La puesta en ejecución del decreto observado, sin que medie insistencia, crea una original situación cuyo encuadre jurídico debe buscarse en la responsabilidad del Estado y resolverse conforme los principios rectores del enriquecimiento sin causa o empleo útil toda vez que no se tratan ya de los defectos de la relación contractual, dada su invalidez. En consecuencia, sólo debe reconocerse el crédito en la medida del beneficio efectivamente proporcionado a la Administración (V. dictámenes N.. 1106/75 y 1108/75). Y siempre que en el trámite de la contratación no se haya establecido, o se presuma, la existencia de dolo en su perjuicio" (Ver Revista Argentina de Derecho Administrativo, Año 1976, N° 12).
No resulta ocioso hacer notar que el criterio minoritario en el Parlamento tampoco favorecía al actor; antes al contrario, incidía más negativamente aún en la legitimidad de su crédito, pues dicha tesitura sostenía la
"legitimación" de la deuda pública por parte del Congreso Argentino; esto es, que todo crédito contra el Estado contraído durante el período de facto debía pasar por el Parlamento y éste declararlo de legítimo abono tal como lo preceptuaba la ley 79 de organización del crédito público, para las deudas anteriores a la organización nacional y lo corroboran las sucesivas leyes dictadas en consecuencia (v. gr. ley 83) (V. Diario de Sesiones citado, págs. 4325/27, discurso del suscripto).
En lo atinente al segundo de los planos en que estimé necesario encarar el análisis de la cuestión, esto es el que se vincula a la responsabilidad internacional financiera de los estados, parece cierto que ya no puede acudirse a la tesis de los tribunales ingleses que declinaron, en 1877, su competencia para conocer de una demanda contra Perú por falta de pago de los bonos de su deuda, al señalar que "...estos bonos no son otra cosa que compromisos de honor... y los contratos respectivos no pueden ejecutarse ante los tribunales de un país extranjero o aún ante aquéllos del país que emitió los bonos, al menos que sea con el consentimiento de este último país..." ("Twycross v. Dreyfuss" 5ch.D.605, 616 (CA, 1877). Mas desde la primera mitad de este siglo, la práctica de las Naciones evidencia la aplicación de una regla de conducta uniforme y reiterada de parte de los Estados (opinio juris) con arreglo a la cual un
país incurre en responsabilidad internacional si desconoce, repudia, anula, suspende o modifica el servicio de su deuda mediante acto legislativo o decreto ejecutivo si no justifica estas medidas en razones de necesidad financiera o de interés público. Efectivamente, hacia fines de los años veinte, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos de América, A.M., proclamaba que "...La insistencia en el cumplimiento de un convenio que supere la capacidad de pago de una Nación, le serviría de justificación para negarse a cualquier arreglo. Nadie puede hacer lo imposible...". Por su parte, W. señalaba que el principio de la santidad e inmutabilidad de los contratos "pasó a ser un lujo que ya nadie podía darse" (H.W.: "The future of Latin American Dollar Bonds", en "The American Economic Rewiew", junio de 1943, pág. 322). En tanto que A. afirmaba que "aun cuando deba preservarse el principio de la integridad de las obligaciones internacionales, es incontrovertible que no se puede exigir a un país que pague a otros gobiernos sumas que exceden de su capacidad de pago... Tampoco requiere la adopción del principio de la capacidad de pago que el deudor extranjero pague hasta el límite de su capacidad actual o futura..." (P.H.A.: "Strictly Bussiness", en North American Rewiew, sept. 1931, N° 232, págs. 196/209).
Consecuentemente con ello, las suspensiones del servicio de la deuda que los gobiernos han efectuado invocando razones de necesidad financiera o de interés público han sido aceptadas por la comunidad internacional. Tal el caso de la "incapacidad de pago" planteada por los Aliados europeos en la primera postguerra, la que Alemania adujera frente a esos mismos Aliados y la que América Latina invocara frente a los tenedores de sus bonos en la década de los treintas
(las palabras de M., antes transcriptas, fueron pronunciadas en la oportunidad de suscribir 15 acuerdos de renegociación de las deudas que los Estados europeos mantenían con Norteamérica).
En sentido concordante con lo anterior, cabe colacionar los antecedentes reunidos a partir de 1925 por la ex-Sociedad de las Naciones y por la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas, requerida al efecto por la Asamblea General en 1953 para la codificación en materia de responsabilidad de los estados ("League of Nations Official Journal", jun. 1925, Doc. C.275, 1925, V y Resolución 799 (VIII) del 7 de diciembre de 1953, respectivamente).
En efecto, ya en la solicitud dirigida a los Estados por el Comité Preparatorio de la Sociedad de las Naciones para la Codificación de Derecho Internacional de La Haya, se planteó la cuestión de si el Estado incurría en responsabilidad internacional, o no, en el caso en que, mediante un acto del poder legislativo o del ejecutivo, repudiara una deuda contraída con extranjeros.
El gobierno de Sudáfrica formuló la opinión siguiente "Si, a causa de circunstancias adversas que escapan a su control, un Estado se encuentra realmente en tal situación que no puede cumplir todos sus compromisos y obligaciones, está virtualmente en una situación de necesidad. Tendrá que establecer entonces una prelación entre sus obligaciones y atender primero a las que sean de más vital interés. Por ejemplo, no puede esperarse de un Estado que cierre sus escuelas y universidades y sus tribunales, que licencie a su policía y que descuide sus servicios públicos en tal medida
que exponga al caos y la anarquía a su comunidad simplemente para disponer así del dinero para pagar a sus prestamistas, extranjeros o nacionales. Hay límites a lo que puede esperarse razonablemente de un Estado, del mismo modo que los hay para un individuo" (conf. Documentos Oficiales de Naciones Unidas, Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su trigésimo segundo período de sesiones, A. de la Comisión de Derecho Internacional, 1980, Volumen II, Segunda parte, pág. 35).
Teniendo en cuenta las respuestas recibidas, el Comité Preparatorio distinguió, en las bases de discusión preparadas para la Conferencia, los casos de repudiación de las deudas del caso de suspensión o modificación de su servicio. Sobre este último punto determinó que "El Estado incurre en responsabilidad si, aún sin desconocer una deuda, mediante una disposición legislativa suspende o modifica su servicio en todo o parte, salvo que se vea forzado a ello por necesidades financieras (base de discusión n° 4, párr. 2). En la base n° 9 recogió análogo principio cuando el Poder Ejecutivo "...sin desconocer una deuda del Estado, deja de cumplir las obligaciones que de ella nacen, a menos que se vea forzado a ello por necesidades financieras" (Publicación de la Sociedad de las Naciones, V.L., 1929, V. 3, dcto.
C.75, M.69, 1929, V. pág. 33 et seq.).
Con posterioridad el punto fue incluido en el Anteproyecto revisado que, en materia de responsabilidad del Estado, el relator especial Dr. F.V. G.A. presentó, en 1961, ante la Comisión de Derecho Internacional. Establecía, como regla en materia de "Deudas Públicas", en análogos términos a los del artículo 8 del anteproyecto original (Documentos Oficiales de Naciones Unidas A. CN.4/4/106, Anuario
de la Comisión de Derecho Internacional, 1957, V.I., pág. 126); que "El Estado es responsable cuando desconoce o da por anulada sus deudas públicas, si la medida no se justifica por razones de interés público o se discrimina entre nacionales y extranjeros en perjuicio de los segundos" (artículo 11). Al par que consagró, en materia de obligaciones estipuladas en un contrato -en forma coincidente con el contenido del artículo 7.2 del anteproyecto original- igual solución "...cuando el incumplimiento no se justifique por razones de interés público o de necesidad económica del estado..." (artículo 10. Conf. Documentos Oficiales de Naciones Unidas, A/CN.4/134 y adición, Anuario C.D.I., 1961, Vol. II, pág.
El tema de la deuda pública quedó, finalmente, incluido como circunstancia excluyente de ilicitud en el derecho internacional, en el proyecto del Relator Especial Roberto Ago, elaborado teniendo en cuenta el documento preparado por la División de Codificación de la Oficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones Unidas en el marco de las investigaciones realizadas de la práctica de los estados, la jurisprudencia internacional y la doctrina relativa a las diversas circunstancias provisionalmente seleccionadas para la elaboración de ese informe como excluyentes de ilicitud en el derecho internacional: la fuerza mayor, el caso fortuito y el estado de necesidad, entre otros (Documentos Oficiales, A/CN.4/315, Anuario C.D.I. 1978, V.I., primera parte, pág. 65 y ss.).
En su trigésimo período de sesiones, la Comisión aprobó la primer lectura del proyecto Ago e informó tal circunstancia a la Asamblea General dando cuenta que, al discutirse el artículo 33 de ese proyecto regulatorio del "Estado de Necesidad", algunos miembros de la Comisión expresaron reservas sobre la posibilidad de invocar casos de incumplimiento de obligaciones de índole financiera como ejemplos que pudieran dar fundamento a su noción de estado de necesidad, pero la mayoría de los demás miembros reconocieron la importancia que tienen para ese fin los casos en que, por razones de necesidad, los Estados han adoptado un comportamiento no conforme a obligaciones "de hacer" en materia de repudiación o suspensión del pago de deudas internacionales".
La mayoría de los miembros de la Comisión también consideró pertinente la posibilidad de que la invocación de ese principio se aplicara a propósito de las deudas contraídas por el Estado no directamente respecto de otro Estado sino respecto de bancos o de otras sociedades financieras extranjeras. Y puso de manifiesto la controversia existente en el campo del derecho internacional en cuanto a la existencia de una obligación internacional de derecho consuetudinario de respetar las deudas contraídas por el Estado respecto de "particulares" extranjeros (conf. Anuario C.D.I. 1980, Volumen II, Segunda parte, pág. 35. párr. 8).
Asimismo, en el Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su trigésimo primer período de sesiones, aquélla aprobó el texto del artículo 31 -Fuerza mayor y caso fortuito. Oportunidad en la cual recordó que "La fuerza mayor como circunstancia que excluye la ilicitud de un hecho del Estado que no esté en conformidad
con las disposiciones de una obligación internacional que le incumbe ha sido tomada en consideración a menudo en relación con la falta de pago de una deuda de Estado, tanto con ocasión de conferencias para la celebración de grandes convenciones multilaterales como con motivo de litigios concretos...", en los que el Estado deudor ha alegado de manera expresa esa circunstancia justificativa de su comportamiento. Aun cuando de un examen a fondo de estos casos llevó a la Comisión a concluir que "...en muchas ocasiones se trataba en realidad de situaciones relacionadas más con el 'estado de necesidad' que con el de imposibilidad material de ejecución (conf. Anuario C.D.I.
1979, Volumen II, Segunda Parte, pág. 153, párr. 21/22).
Así, en el Asunto de la indemnización rusa, la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya declaró en su fallo del 11 de noviembre de 1912 que: "hay fuerza mayor siempre que el pago de la deuda pueda hacer peligrar la existencia del Estado, aunque ese peligro no sea grave, o que el pago pueda comprometer gravemente su situación interior o exterior". Este laudo, a pesar de que rechazó la defensa invocada por el Gobierno otomano porque juzgó que la suma debida era demasiado reducida para que su pago pudiese poner en peligro la existencia del Imperio o comprometer su situación, mereció la aprobación de la doctrina, incluidos J. y A.V.V.. Este último, en su obra Volkerrecht, edición de 1937, consideró los dichos de la Corte de Arbitraje como la expresión del principio de autoconservación en vir-
tud del cual "...los deberes internacionales no deben conducir hasta la destrucción de sí mismo" (Documento A/CN.4/315 antes citado, pág. 143).
También, los fallos de la Corte Permanente de Justicia Internacional en el Asunto concerniente al pago de diversos empréstitos servios emitidos en Francia y en el Asunto concerniente al pago en oro de los empréstitos brasileños emitidos en Francia constituyen precedentes en los cuales la Corte hizo referencia a la fuerza mayor como principio general válido en cualquier sistema jurídico y no como principio definido en un orden jurídico interno determinado. Siendo que, como puntualizó la Comisión, en esas oportunidades se puso en tela de juicio "...una obligación de derecho público interno más que una obligación internacional propiamente dicha, pero la falta de pago debido dio origen a un litigio internacional y el Estado nacional de los acreedores intervino asumiendo la protección diplomática de sus nacionales" (confr. nota 647 en pág. 153, Documento recién citado).
Sin embargo la propia Comisión calificó, en su Informe a la Asamblea, que de las controversias sometidas a tribunales internacionales, el Asunto de la Societe commerciale de Belgique era el más interesante en la materia. Dos laudos arbitrales habían resuelto que el Gobierno griego estaba obligado a abonar a la sociedad belga una suma determinada a título de reembolso de una deuda contraída con esa sociedad. Como ese Gobierno tardaba en ejecutar los laudos, el Gobierno belga pidió a la Corte Permanente de Justicia Internacional que declarara que el Gobierno griego, al negarse a ejecutar los laudos arbitrales, había violado sus obligacio-
nes internacionales. El gobierno griego adujo, en su defensa, que ello no se debía en lo más mínimo a mala voluntad, sino a la grave situación presupuestaria y monetaria del país (Anuario C.D.I. 1980 cit., Volumen II, Segunda parte, página 36, párrafo 10).
Como ya había señalado la Comisión, en su informe del período de sesiones anterior al aludir al artículo 31 antes citado, "...el Gobierno griego, aunque refiriéndose a veces a la 'fuerza mayor' y a la 'imposibilidad' de observar el comportamiento exigido por la obligación, no pensaba en una 'imposibilidad material' sino más bien en una imposibilidad de hacer efectiva la cantidad exigida sin lesionar con ello un interés fundamental del Estado, es decir, una situación que puede quedar incluida en el supuesto de 'estado de necesidad'" (confr. id. A.C.D.I. cit., pág. 36, nota 124).
La Comisión recordó, al citar este precedente internacional, la tesis del Gobierno griego en su respuesta del 14 de septiembre de 1938 y su dúplica del 13 de diciembre del mismo año, al par que trajo a colación la exposición oral de los días 16 y 17 de mayo de 1939 en la cual el abogado del gobierno helénico, tras reafirmar el principio de que los compromisos contractuales y los fallos deben ejecutarse de buena fe, dijo:
"Sin embargo, se presentan a veces circunstancias externas ajenas a la voluntad humana que colocan a los gobiernos en la imposibilidad de cumplir sus obligaciones ha
cia los acreedores y sus deberes ante el pueblo; los recursos del país resultan insuficientes para cumplir a la vez los dos deberes. No es posible pagar totalmente la deuda y, a la vez, asegurar al pueblo una administración apropiada, garantizarle las condiciones indispensables para su desarrollo moral, social y económico. Se plantea el penoso problema de elegir entre los dos deberes: uno de ellos debe ceder en cierta medida )cuál?".
Luego de lo cual trajo a colación doctrina y jurisprudencia referidas al punto según surge de los antecedentes recopilados en el Documento A/CN.4/315 antes citado (Anuario C.D.I. 1978, V.I., Primera Parte). Así, incluyó varias citas del profesor G.J.. Entre ellas la del Journal des Finances del 2 de agosto de 1927 donde afirmó que: "Constituye, en efecto, una norma indiscutible del derecho internacional financiero el que un Estado está facultado legítimamente para suspender el servicio de su deuda pública en la medida en que el servicio íntegro de ella comprometería el buen funcionamiento de sus servicios públicos esenciales. En efecto, es evidente que, para pagar íntegramente a sus acreedores, un gobierno no va a paralizar los servicios de la defensa nacional, de la policía y de la justicia"; la de la Revue de sciencie et de législation financiere (octubre-diciembre 1929, pág. 764) donde agregó que: "Es una norma de derecho internacional positivo el que un Estado se encuentra autorizado para dar prioridad al funcionamiento de sus servicios públicos esenciales sobre el pago de su deuda"; y, por último, en 1935, en un curso en la Academia de Derecho Internacional (Recueil, t. 53, pág. 391) donde, al tratar el mis-
mo tema, dijo que "...se justificaría que un gobierno suspendiese o redujese el servicio de su deuda pública cada vez que se hubiesen de comprometer o descuidar los servicios públicos esenciales para asegurar el servicio de la deuda".
El consejero griego también citó a los profesores de La Pradelle y P. quienes, comentando en el "Recueil des arbitrages internationaux" (t. II. pág. 5476) dos laudos dictados el 1° y el 8 de octubre de 1869 respecto de Gran Bretaña y Venezuela, expusieron lo siguiente: "De la circunstancia de que la deuda sea cierta y no controvertida no se concluye que el deudor deba satisfacerla en su totalidad; se precisa, además, que el estado de sus finanzas se lo permita. Por tentados que nos sintamos a hacer abstracción de las particularidades de un empréstito público para someterlo al régimen de las obligaciones ordinarias, no cabe tratar al Estado que no puede pagar sus deudas más rigurosamente que a los particulares que quiebran o se arruinan" (Anuario C.D.I. 1978, Vol. II, Primera parte, pág. 142).
Es de hacer notar que en lo tocante a la composición de la "deuda pública", cabe distinguir entre las obligaciones que el Estado contrae voluntariamente con una persona privada determinada ("obligación contractual") y los empréstitos públicos contraídos mediante la emisión de bonos o títulos al portador que las personas privadas adquieren libremente en el mercado financiero o bursátil y así también se transfieren; consecuentemente, en estas últimas la persona del acreedor no está identificada sino que constituye una
multitud dispersa de personas, incierta y variable, que se disemina por diversos países.
Esta distinción quedó establecida, v. gr., en la III Conferencia Internacional Americana (Río de Janeiro, 1906) y en la II Conferencia de la Paz (La Haya, 1907. La propuesta "P." hablaba de "obligaciones contractuales" solamente, en tanto que la reserva hecha por Argentina y apoyada por otros países del hemisferio, añadía a aquéllas las "deudas públicas con emisión de títulos"). Diferenciación que admitió la doctrina (conf. B., E.M., "The Diplomatic Protection of Citizens Abroad on the Law of International Claims", New York, The Banks Law Publishing Co., 1915, pág. 282).
Igualmente, a petición de la Conferencia de Buenos Aires (1936), A. sometió a consideración de la Comisión de Expertos para la Codificación del Derecho Internacional un memorandum indicando explícitamente las razones que justifican una distinción de esa naturaleza. Es "conveniente establecer una distinción entre el no pago de las deudas públicas y la ruptura de obligaciones contractuales ordinarias. En el primer caso, el no cumplimiento de la obligación podrá justificarse por una real y honesta incapacidad financiera, que deberá merecer la consideración de los acreedores, no sólo porque el Gobierno extranjero, al contraer su empréstito, no entró en relaciones directas con ellos, sino también especialmente, porque ellos, cuando adquirieron los títulos de tal empréstito, debían conocer los riesgos consiguientes de tal negocio. Evidentemente, la justificación no será procedente en la hipótesis de fraude o mala fe del Gobierno
deudor. El caso de obligaciones contractuales ordinarias es diferente, en el sentido de que el Gobierno, como si fuese un particular, entró en relaciones directas con personas ciertas, conocidas y éstas confiaron en la palabra empeñada" (Informes y Proyectos sometidos por la Comisión de Expertos, Washington, D.C., Unión Panamericana, págs.
84-85. Cita extraída de Documentos de Naciones Unidas, A. de la Comisión de Derecho Internacional, 1957, Volumen II, Documento A/CN.4/106 antes citado, pág. 129).
Respecto de las deudas públicas, se ha dicho que el Estado ejerce un acto de poder público (jure imperii) y, además, porque dada la versatilidad de la persona del acreedor pondría a los Estados a merced de las personas que circunstancialmente lograsen acaparar los títulos; consideración por la cual, básicamente, en el Asunto de la Compañía Francesa de Ferrocarriles Venezolanos, sometido a la Comisión Mixta de Reclamaciones Franco-Venezolana creada por el protocolo del 19 de febrero de 1902 ésta rechazó, en el caso "Ballistini", la parte de la reclamación que se refería a falta de pago de empréstitos públicos (v.
R., J.H.: "Venezuela Arbitration of 1902", Washington, 1904, págs. 505/6 y A. C.D.I. 1980, Vol.
II, segunda parte, pág. 37, nota 132).
VIII Precisadas las normas jurídicas, los principios co
rrelativos y las doctrinas aplicables al caso, entiendo conveniente complementar este dictamen con la exposición sucinta de los aspectos de hecho y de naturaleza económica financiera que permiten atribuir carácter de regularidad, razonabilidad, mérito y oportunidad al decreto del Poder Ejecutivo cuya constitucionalidad discute la demandante, más allá de que los dos últimos aspectos escapan al control jurisdiccional. S., así que es admisible la vía escogida por el Gobierno, en su rama ejecutiva, para prorrogar los pagos y modificar algunas cláusulas de las condiciones de emisión de los llamados "bonods", determinadas por el decreto N° 1334/ 82 del gobierno de facto que cesó al instalarse las autoridades constitucionales en diciembre de 1983. La situación financiera del país al momento de disponerse, como medida de prudente administración, esa prórroga y las correlativas modificaciones, justificó que se dictara el decreto 772/86 y sus normas complementarias.
No corresponde a esta Procuración General expedirse sobre cuanto no es judiciable; esto es, lo que entra en las facultades privativas del Poder Legislativo y/o del Tribunal de Cuentas existente en aquel momento, respecto del juzgamiento de la llamada cuenta del ejercicio por la ley de contabilidad también vigente entonces. Sobre esas cuentas el único Poder del Estado que tiene atribución constitucional para aprobarlas o desecharlas es el Legislativo. Sólo podría aceptarse un reproche judicial a cuanto haya decidido este Poder si su aprobación merecería calificarse como inconstitucional. Esto no lo ha planteado el demandante, ni puedo yo, ahora, traerlo aquí.
Empero, al margen de ello, siempre en el ámbito fáctico, debo señalar que no fue arbitraria la conducta que inspiró el decreto de marras: los datos extraídos de las cuentas públicas de 1985; 1986 y 1987 permiten aseverar que haber prorrogado los pagos hasta tanto ellos pudieran hacerse efectivos, constituye un elemento esencial, como concreta manifestación de "necesidad financiera". Estas cuentas, como, también, las pertinentes informaciones suministradas por las autoridades económicas y financieras del país, manifiestan la efectiva y real imposibilidad de pago que justifica la norma de administración emanada del Poder Ejecutivo que la demandante tacha de inconstitucional.
En 1985, el desequilibrio de esas cuentas alcanzó a representar un 5% del PBI; en 1986 un importante 4,3% del PBI; y en 1987 un 6,9% del PBI. Tales coeficientes indican la real imposibilidad de destinar recursos para atender las obligaciones que se difirieron. Otro aspecto de la cuestión que no debe olvidarse se refiere al origen de los dos decretos que la demandante encuentra en colisión. Tanto uno como otro no fueron dictados como medidas aisladas o autónomas, sino como integrantes de un conjunto de normas específicamente dedicadas a instrumentar o preparar sendos programas de refinanciación, renegociación o reescalonamiento de la deuda externa, devenida en el más grave problema de nuestra economía. El decreto 1334 del 26/11/82 dictado simultáneamente con los decretos 1335 y 1336 sigue a la comunicación "A" 251, del Banco Central de la República Argentina, hecha el
de noviembre de ese año, mediante la cual se hizo saber que dicho Banco tomaba a su cargo atender por cuenta del Gobierno Nacional y previo pago en pesos del importe correspondiente, las obligaciones emergentes de los seguros de cambio concertados en virtud de las Comunicaciones "A" 31; 54; 61 y 76. Los pagos del Banco debían efectuarse a partir del 25-5- 86, siendo instrumentados los compromisos pendientes mediante obligaciones de Gobierno Nacional, nominativas en dólares estadounidenses o Bonos del Gobierno Nacional, nominativos, en dólares estadounidenses.
Ello indica que el decreto en que funda su pretensión la demandante no dispuso emitir títulos de la deuda pública externa, sino tan sólo ratificó lo resuelto por el Banco Central respecto de la asunción por el Estado de compromisos externos del sector privado, conforme con un plan que significó aliviar a éste de sus deudas con el exterior, transfiriéndolas al Estado.
El decreto 1603, del 21 de diciembre de 1982, y la llamada ley 22.749, sancionada dos meses después (Boletín Oficial del 21 de febrero de 1983) para ratificar los actos administrativos dictados dentro del régimen de seguros de cambio que se habían instrumentado según las comunicaciones del Banco Central "A" 31, 54, 61 y 76, manifiestan, también, que los problemas del endeudamiento externo en 1982 obligan a adoptar métodos de excepción conforme con lo requerido por la renegociación de esa deuda, iniciada en septiembre de ese año, por el régimen de facto.
No se trata, entonces, de la lisa y llana emisión de un empréstito público externo, sino de un procedimiento
reclamado por la penuria que se verificaba en aquel momento.
Desde esa perspectiva, el decreto que la demandante tacha de inconstitucional no es más que la expresión, en 1986, de un problema similar al de 1982. Si la accionante adquiere su crédito como consecuencia de un programa de refinanciación de la deuda, no hay duda que el mantenimiento o, incluso, el acrecentamiento de dificultades para el financiamiento de los servicios del endeudamiento, ha hecho legítimo y prudente el remedio usado por el Poder Ejecutivo mediante su decreto N° 772, al operarse el vencimiento de la prórroga que había dispuesto el que tal demandante entiende legítimo -N° 1334/82-, dictado 42 meses antes de ese vencimiento. No puede, al respecto, olvidarse que el propio gobierno de facto que había dictado ese decreto, tuvo que reconocer la necesidad de concederse tal período de gracia de 42 meses a partir de la fecha de emisión de los "bonos" -el 26 de noviembre de 1982- para cancelar la deuda así diferida en un plazo de cinco años desde esta data. La comunicación del Banco Central "A" 278, del 26 de enero de 1983, por la cual se informa sobre la instrumentación de la primera serie de esos bonos, así lo determina. Es más, se incluyó en tal comunicación otro procedimiento de transformación en deuda pública de la deuda privada asegurada, según la comunicación "A" 272, del 11 de enero de 1983.
Es evidente que la norma reputada como legítima por la demandante para justificar su pretensión fue un acto requerido por el "crítico nivel de reservas disponibles", co
mo lo dice, textualmente, la Memoria del Banco Central de 1982 (pág. 83). Ese nivel justifica, también, el decreto 772/86 y las resoluciones del Ministerio de Economía dictadas en su consecuencia, N.. 450/86 y 65/87. El comunicado N° 6489, del 28 de mayo de 1986, emanado del Banco Central, en efecto, menciona las instrucciones dadas por el Ministerio de Economía en la primera de esas resoluciones, dictada "en el ejercicio de sus responsabilidades soberanas por la República Argentina" con el propósito de "asegurar un tratamiento 'pari passu' a los acreedores" y, también, para permitir la ejecución de un programa monetario apto para "asignar las divisas disponibles". La mención de ese "programa monetario" indica que no se trató de un acto arbitrario o injustificado ni, tampoco, aislado. La prórroga por 180 días del vencimiento de obligaciones instrumentadas con los títulos públicos conocidos como "promissory notes" y "bonods" provenientes ambos del régimen de seguros de cambio que convirtió en deuda pública una deuda originariamente privadaque afectó al período comprendido entre el 1° de mayo y el 30 de septiembre de 1986, fue, de tal modo, un acto administrativo de naturaleza, características y condiciones que no difieren de la medida, también administrativa, que dispuso aquella emisión en noviembre de 1982.
La comunicación "B" 2096, del 2 de junio de 1986, instruyó a las entidades financieras, dentro del nuevo programa financiero exigido por la situación, sobre el tratamiento que debían dar a los vencimientos de capital producidos también entre mayo y septiembre de aquel año por deudas de capital contraídas antes del 9 de diciembre de 1982 por
entidades públicas o empresas privadas. Lo cual, desde luego, no hace más que reconocer la existencia de dificultades e impedimentos insuperables sin acudir a la postergación o diferimiento de los pagos. Pocos días después, el 9 de junio de 1986, otra vez el Banco Central, por su comunicación "A" 895, estableció las disposiciones para la liquidación y regularización de deudas externas del sector privado, cubiertas con seguros de cambio, para los vencimientos operados entre el 1° de enero y el 30 de septiembre de 1986. Esto es, ratificó la persistencia de problemas críticos de orden financiero para atender los pagos. Todo ello, no hace más que confirmar la subsistencia de graves problemas en las existencias de divisas, ya anunciados en 1985. La comunicación "A" 697, del Banco Central, del 1° de julio de ese año, había informado sobre la emisión de las llamadas "promissory notes" (obligaciones en dólares estadounidenses) para cancelar deudas cubiertas con seguro de cambio, con vencimiento entre el 1° de enero de 1984 y el 31 de diciembre de 1985. Tres años de gracia y quince cuotas semestrales advierten sobre la gravedad de la situación.
El panorama expuesto por esas reiteradas comunicaciones desecha, de plano, que el decreto impugnado apareciera como acto viciado por ilegitimidad. Es evidente que respondió a la imperiosa necesidad que se advertía en todo aquel período. Desde setiembre de 1982 la cesación de pagos se cernía sobre el país, justificándose todas y cada una de las medidas que procuraban diferirla. Los mensajes presiden
ciales del 1° de mayo de 1986 y de 1987 al Congreso de la Nación, como también las memorias anexas del Ministerio de Economía, reconocen la necesidad de la renegociación en curso.
Es decisorio, además, recordar que el llamado "Comité de bancos internacionales" habría prorrogado por 180 días los vencimientos de 1986 y también los del primer trimestre de 1987, con inclusión en la prórroga de los vencimientos operados o por operar en los "bonods" y en las "promissory notes". Ese acuerdo con los bancos acreedores excluye toda posibilidad de imputar ilegitimidad a dicho decreto.
Aunque pueda no ser necesario para sustentar mi opinión, aporto, muy brevemente, referencias a la inserción de la medida tachada por la demandante dentro de la renegociación iniciada en septiembre de 1982. Es sabido que por entonces se iniciaron tratativas con el Fondo Monetario Internacional, el Banco de Pagos Internacionales, los Banco Centrales de algunos países acreedores y algunas instituciones privadas, para procurar solucionar dificultades surgidas de atrasos en pagos al exterior. Las gestiones se concretaron en un programa financiero, que posteriormente tuvo que modificarse en razón de problemas internos y externos para ejecutarlo, particularmente originados por la penuria de divisas.
Los atrasos subsistieron en 1983, pese a haberse concretado tales gestiones a partir de los primeros meses de ese año. Debió diferirse el servicio de la deuda por sucesivos períodos trimestrales, hasta llegar al 10 de diciembre de 1983, en que asumieron las autoridades constitucionales.
Después de un replanteo durante 1984 de la posición del país ante los organismos internacionales y los
acreedores, se llega, en 1985, a materializar importantes acuerdos para refinanciar la deuda externa. Ellos tienen como marco de referencia el Plan Financiero Argentino 1984/85 convenido en 1984 con un comité de bancos acreedores. Ese plan prorroga vencimientos y, en lo que concierne a la cuestión objeto de este dictamen, informa la decisión de las autoridades económicas del país que procura solucionar bilateralmente los problemas derivados del excesivo endeudamiento anterior a 1983. Dentro del cual entran las obligaciones que el demandante reclama en estos autos.
Todo esto surge de la objetiva lectura de las Memorias del Banco Central de los tres años antes mencionados, como también de la rendida al Congreso Nacional por el Ministerio de Economía en Anexo a los mensajes presidenciales del 1° de mayo de 1986; 1987 y 1988. E, igualmente de los informes de los organismos internacionales de cooperación económica y de la llamada "Comunidad Financiera Internacional".
Examinada esa documentación oficial -no discutida por la demandante y, además, de veracidad y autenticidad sustantiva en tanto el Poder Legislativo no la desechó- (art. 86, inc. 11 C.N. que somete a la consideración del Congreso las medidas que juzgue necesarias y convenientes sobre el estado de la Nación) resulta coherente y responde al principio de congruencia que se hayan diferido pagos imposibles de efectuar. Habrá que recordar que en aquél tiempo el Gobierno estaba empeñado en una política económica que el Congreso Nacional compartió, dentro de la cual la refinanciación y la
renegociación de la deuda externa era su piedra angular.
Esa información oficial, consiguientemente, describe las circunstancias de hecho que dan causa al decreto y demás actos que se discuten.
La adopción, en junio de 1985, del denominado "Plan Austral", con el cambio de moneda dispuesto por el decreto 1096, dictado el 14-6-85, ratificado posteriormente por la ley de presupuesto, conforma una visión que escapa a lo justiciable. Si el Gobierno de entonces escogió una determinada política, no hay duda que ella sólo puede ser modificada, como principio, por acción del Poder Legislativo.
Desde el punto de vista económico financiero, que aquí considero, no existe otra alternativa: o se pagaba a los acreedores resultantes de la aplicación del decreto de facto 1334/82, o se evitaba perjudicar la negociación y refinanciamiento de la deuda externa que se había constituido en protagonista de una situación financiera con grave penuria y susceptible de llevar al país a la cesación de pagos externos. Si no se hubiera dictado el decreto impugnado, los pagos por el concepto que reclama la accionante hubieran obstruido seriamente -sino impedido absolutamente por la ejecución judicial de la totalidad de la acreencia- la perspectiva de negociaciones con los organismos internacionales de crédito y con la banca privada acreedora entonces en curso; como también las tratativas con gobiernos extranjeros que se nucleaban en el denominado "Club de París".
El Poder Ejecutivo, más allá de las facultades que pueda o no delegarle el Congreso en la materia objeto de la litis, tiene poderes suficientes para administrar según su
visión de la realidad. Y si ésta expone, como es público y notorio, una circunstancia concreta que hizo imposible pagar, es evidente que hace al mérito de las decisiones administrativas adecuarse al interés público primario.
No es válido impedirle al Poder Ejecutivo que proteja u obre conforme con ese interés general según su propia apreciación de la realidad imperante.
La militancia política en sectores de la oposición al Poder Ejecutivo de entonces, no pude oscurecer cuanto constituye un dato de la realidad. En esto no fincaba la discrepancia, sino en las políticas a adoptar para superarla.
Hacia 1986 era imposible efectuar los pagos que reclama el demandante. Si la solución adoptada fue la mejor o no, es materia que entra en el juicio valorativo inherente a lo político, vale decir, a cuanto es atribución del Poder Legislativo, que se ha pronunciado por la aprobación de esa política, en el aspecto contable, financiero, administrativo y económico que involucra la pretensión de la demandante.
La aprobación de las cuentas públicas de 1986 hace innecesario acudir al tratamiento de la ausencia de intervención legislativa antes de dictarse el decreto 772/86, aún en el caso que no se comparta que ese acto entra en las potestades constitucionales del Poder Ejecutivo, y la aprobación de los presupuestos públicos posteriores vuelve académica la discusión sobre si hubo exceso o desviación de poder al tomarse la decisión que impugna la demandante.
Al llegar a este punto del razonamiento, se confir-
ma que la condición de actos reglados que asumen todos los que se producen en la hacienda pública, según lo reconoce de antiguo la Contabilidad Pública, origina serias dificultades para distinguir los aspectos intrínsecos de esos actos -de obvia naturaleza económico-financiera- y los que conforman su encuadre jurídico o normativo. Tales dificultades, sin embargo, no me impiden reconocer que en el decreto tachado de inconstitucional por la demandante lejos de advertirse arbitrariedad o irrazonabilidad, se encuentra una concreta manifestación de la honesta conducta del deudor que propone a sus acreedores un plazo para pagar, bajo las nuevas condiciones, cuanto le es imposible en ese momento.
En esta cuestión, además, no puede olvidarse que gran parte de los impedimentos que padecían las finanzas públicas en 1986 fue por una consecuencia inevitable de los actos y las políticas de endeudamiento externo anteriores a 1983. El propio decreto 1334/82, que el accionante entiende vulnerado, no es más que el reconocimiento expreso por el régimen de facto, de la existencia, ya antes de transferir el poder al gobierno de la Constitución, de serias dificultades para atender los pagos externos.
El accionante es cesionario de un crédito impago a su respectivo vencimiento a causa de la impotencia financiera del Estado y que por ello se difiere su atención documentándolo en un bono consolidado.
Es contradictorio, entonces, que la demandante pretenda que en 1986 se pague una deuda nacida de un acto que se acepta como legítimo en 1982: reescalonar los pagaos, en la medida de lo posible, fue el objeto de la disposición
del gobierno de facto y ello lo es también de la que aquí se discute.
Con la decisiva salvedad que no pudo ignorar la demandante, al hacer su reclamación, el agravamiento de la penuria financiera entre esos años, como inevitable derivación de la presión ejercida por un endeudamiento externo excesivo durante el tiempo en que actuó el gobierno de facto que emitió los "bonods".
Llego así, a la conclusión que me permite dictaminar que el decreto 772/86 y las resoluciones 450/86 y 65/87 no contienen vicio o tacha alguna que los haga inconstitucionales, tanto por lo que se refiere a los aspectos jurídicos institucionales vertidos precedentemente como por cuanto informa su vinculación con la realidad existente en el momento que se dictaron.
En tales condiciones, el reclamo del recurrente en cuanto pretende el cobro de una deuda externa de modo unilateral -con el erróneo apoyo exclusivo en normas de derecho privado en un típico caso de derecho públicointenta sustraerse de los principios básicos del derecho y la práctica internacionales, en virtud de los cuales la ejecución forzada es impracticable en atención a la naturaleza pública del ente prestatario y a que, en tales condiciones, el principio de la preservación de las obligaciones financieras internacionales tiene como límite la capacidad de pago del deudor respectivo y porque cuando el deudor de una obligación de
esta naturaleza es el Estado, el acreedor no pude pretender que el incumplimiento quede sujeto de manera exclusiva a las normas de derecho privado.
Ello es, en esencia, cuanto sustentaba L.M.D. en su histórica carta a nuestro representante diplomático en Estados Unidos de América. Es que la "doctrina D." no fue una disquisición escolástica elaborada por un académico en el silencio de su despacho, sino la respuesta jurídica a una realidad concreta y la importancia de los principios que comporta fueron, en cierta medida, aceptados por la comunidad internacional.
Prueba de ello es que en 1931 la cesación en el pago de la deuda externa de prácticamente la totalidad de los Estados latinoamericanos no produjo conflicto internacional alguno, como los que le dieron origen. Así es como el presidente R., allá por 1935, afirmó que "no sería prudente que el gobierno se ocupe directamente del arreglo de las deudas privadas"; motivo por el cual los prestamistas organizaron el "B.C." que fue quien llevó adelante las negociaciones con los Estados prestatarios tendientes a darle solución; entidad cuya creación fue el método posible de conciliar los principios antes enunciados con la amplia dispersión numérica y geográfica de los acreedores (o tenedores de bonos) y su falta de representación e individualización al producirse la cesación de pagos.
Al par que la negociación global de la deuda tiene por objeto asegurar un tratamiento pari passu entre la totalidad de los acreedores extranjeros pues establecer diferencias entre ellos en el servicio de la deuda externa haría que el Estado incurriera en discriminación, lo cual
contraviene los principios del derecho internacional generalmente reconocidos (ver Sexto Informe del Relator Especial, Dr. G.A., presentado a la Comisión en 1961, artículo 11. Documento A/CN.4/134 y Adición, A. de la Comisión de Derecho Internacional, 1961, Vol. II, pág. 52).
Es en el marco de los principios expuestos que el gobierno helénico pudo invocar, en el Asunto antes citado de la sociedad comercial belga, el compromiso que tenía con sus demás acreedores; como consecuencia de lo cual "...todo pago más favorable del crédito de la Sociedad belga causaría el hundimiento del régimen establecido para el arreglo de la deuda pública". Por tal razón, sin desconocer su obligación, se declaró "...dispuesto a negociar e indica que sus arreglos con los acreedores podrían servir de base para la discusión".
Propuesta frente a la cual el Consejero belga hizo la declaración de que la "...deuda subsiste enteramente en espera de mejor fortuna. Lo que puede pagar, debe pagar" y que llevó a la Corte Permanente a sostener que "...ambos gobiernos han convenido, en principio, en examinar la posibilidad de celebrar negociaciones con miras a un arreglo amistoso, en el cual se tendría en cuenta, entre otras cosas, la capacidad de pago de Grecia. Un arreglo de esa naturaleza es sumamente conveniente" (Anuario C.D.I. 1978, V.I., primera parte, pág. 144).
Por tanto, la pretensión de pago de la actora interfiere negativamente en las negociaciones multilaterales que el gobierno mantenía con sus acreedores
extranjeros erigiéndose en un planteo incompatible con los esquemas tradicionales de arreglo internacional de la deuda externa.
Corresponde, por último, hacer la salvedad de que si V.E. no resolviera de conformidad con lo dictaminado, de todos modos el caso sub examine quedaría alcanzado por las prescripciones de la ley de consolidación de las deudas del pasivo público, n° 23.982, con las consecuencias previstas en el art. 3° del referido texto legal, en cuanto establece que las sentencias judiciales "...tendrán carácter meramente declarativo..." y que "la única vía para su cumplimiento es la establecida en la presente ley".
Opino, pues, que el recurso extraordinario es improcedente y que, por las argumentaciones sustentadas, debe confirmarse la sentencia en recurso. Por último, que a todo evento, deberán aplicarse en el sub lite las previsiones de la ley 23.982.
Buenos Aires, 6 de julio de 1994.
592. XXIV.
Buenos Aires, 10 de diciembre de 1996.
Vistos los autos: "Brunicardi, A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro".
) Que la sentencia de la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al revocar lo resuelto en la instancia anterior, decidió rechazar la demanda que el actor, tenedor de dos títulos de la deuda pública externa -bonos nominativos en dólares estadounidenses N° 0053128 y N° 0052828- había promovido contra el Estado Nacional (Ministerio de Economía) y el Banco Central de la República Argentina, por cobro de las amortizaciones de capital y servicio financiero en las condiciones de la emisión. Contra ese pronunciamiento, la parte actora interpuso el recurso extraordinario (fs. 583/591), que fue concedido mediante el auto de fs. 600.
) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente pues se halla en tela de juicio la inteligencia y aplicación de normas federales -decreto 772/86, decreto 1379/87, resoluciones ministeriales 450/86 y 65/87 y concordantes- que fueron impugnadas como violatorias de la Constitución Nacional, y la decisión ha sido favorable a su validez y contraria a los derechos que el recurrente fundó directamente en la Ley Fundamental. Cabe recordar que cuando se encuentra en discusión el alcance que corresponde asignar a normas de derecho federal, el Tribunal no se halla limitado por los argumentos de las partes ni del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 entre muchos otros).
) Que el actor demandó por invalidez constitucional del decreto 772/86 y de las resoluciones ministeriales y comunicaciones del Banco Central de la República Argentina que se dictaron en consecuencia y que modificaron las condiciones de financiación y amortización de los bonos nominativos en dólares estadounidenses -BONODS- y por pago del crédito a su favor según las condiciones originales de emisión de tales títulos (decretos 1334/82 y 1603/82). No se impugnó en el sub lite el régimen de cancelación de los contratos originales de mutuo internacional mediante la emisión de títulos públicos. En este proceso, el actor destacó que no cuestionaba la validez del decreto 1334/82 -de creación de los BONODS- sino la modificación dispuesta en el año 1986 por el Poder Ejecutivo Nacional que había alterado unilateralmente las condiciones del empréstito público.
) Que a los fines de dilucidar la naturaleza de esta alteración y los efectos que pueden reconocérsele en jurisdicción argentina, corresponde ponderar en primer lugar si las normas impugnadas han emanado de la autoridad competente o si han violentado los preceptos constitucionales relativos al órgano dotado de facultades para la asunción, financiación y refinanciación de la deuda pública externa.
) Que las partes están contestes en que, ante la imposibilidad de hacer frente a los seguros de cambio contratados por deudores privados con el Banco Central de la República Argentina para cumplir con las obligaciones emergentes de préstamos financieros con acreedores externos -régimen de las comunicaciones "A" 31; "A" 54; "A" 61; "A" 76 y "A" 137el Poder Ejecutivo Nacional autorizó al Banco Central a emi
B., A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro. tir bonos nominativos en dólares estadounidenses, en las condiciones establecidas en el decreto 1334 del 26 de noviembre de 1982 (B.O. del 3-12-82). Esta decisión comportó, en lo esencial, la cancelación del crédito original y la creación sustitutiva de un empréstito público a cargo del Estado Nacional, pagadero en el extranjero, transmisible por cesión con las limitaciones expresamente contenidas en el decreto de creación. Con el propósito de mejorar el perfil de la deuda financiera externa privada, el Estado Nacional la transformó en deuda externa pública y difirió su pago a períodos futuros. Este acto constituyó una emanación de la soberanía nacional, más allá de los términos con que fue anunciado a los acreedores extranjeros, a quienes se les impuso sin que su consentimiento jugara un papel relevante. No obsta a esta conclusión la ambigua redacción de la comunicación "A" 251 del Banco Central de la República Argentina del 17 de noviembre de 1982 puesto que la opción del acreedor se limitó a elegir la forma de instrumentación de la sustitución que se disponía (promissory notes o BONODS).
) Que no obstante la falta de impugnación del decreto 1334/82, es relevante dilucidar su naturaleza a los fines de poder juzgar la constitucionalidad de las normas por las cuales el Poder Ejecutivo dispuso en los años 1986 y 1987 la modificación del régimen que imperativamente había impuesto a los acreedores extranjeros en 1982.
En este orden de ideas cabe afirmar que se trató de una modalidad de empréstito que es emanación del Estado soberano y que se halla comprendido en el concepto genérico
de fondos del Tesoro Nacional, a saber: "los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional" (art. 4° de la Constitución Nacional). Decía Joaquín V.
González: "la deuda pública o el empréstito se funda en la perpetuidad de la Nación, en la repartición del impuesto entre las generaciones presentes y venideras, pero también en que el uso del crédito debe destinarse a salvar el país de peligros graves o a empresas que comporten su engrandecimiento" (Manual de la Constitución Argentina, 1897, 3a. ed. reformada 1971, pág. 438). Tan delicada misión fue adjudicada expresamente por los constituyentes al Poder Legislativo:
"...contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación"..."arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" (artículo 75, incisos 4° y 7° de la Constitución Nacional).
En palabras de J.V.G., se han querido comprender dos aspectos: el de reconocer las deudas preexistentes y el de crear una facultad permanente del Congreso para el futuro (ob. cit. pág. 437). "...la ley es la única que crea los recursos del Tesoro, (pero a la vez) ella es también la que cada año determina cómo, con qué objetos, en qué cantidad deben ser gastados los recursos por ella atesorados" (A., J.B., Organización de la Confederación Argentina, tomo 2, pág. 355).
En suma, son atribuciones del Congreso, la de decretar y contraer empréstitos que integrarán la deuda pública, y la de decidir la financiación, refinanciación y el rescate de tal deuda.
) Que el régimen instaurado por decreto 1334/82
B., A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro. comportó, a la vez, una asunción de deuda por el Estado -acto cuyo mérito no constituye materia justiciable- y una conversión de la deuda, en condiciones financieras que sustituyeron coactivamente las condiciones pactadas por los acreedores extranjeros con sus deudores originales. Si bien se emitieron valores nominativos, los títulos fueron puestos en el mercado en determinadas condiciones de cesión y adquirieron individualidad propia. Como se ha sostenido precedentemente, cabe descartar el enfoque privatista y concebir la relación que se estableció con los tenedores extranjeros como de derecho público.
) Que el decreto 1334/82, así como los decretos 1336/82 y 1603/82, fueron ratificados por las leyes 22.749 y 22.910 durante el gobierno de facto. Si bien estas normas no han sido impugnadas en el sub examine, es relevante esclarecer su vigencia constitucional pues quien tiene facultades para endeudar a la Nación, dispone de facultades para financiar esa deuda o refinanciarla.
) Que cabe advertir que el gobierno constitucional rechazó las cuentas de inversión correspondientes -en lo que interesa en la presente causaa los años 1981, 1982 y 1983 (ley 23.854). Aclaró, sin embargo, que esa decisión no tenía per se efectos sobre los actos o vinculaciones jurídicas de ninguna especie. Por su parte, respecto del primer ejercicio fiscal de las autoridades constitucionales -que presentaron el "mejor presupuesto que hemos podido estructurar para la Nación en la emergencia nacional que estamos atravesando" (Diario de Sesiones Diputados 24 y 25 de septiem
bre de 1984, pág. 4302)- es significativo que el Congreso de la Nación haya aprobado la cuenta general correspondiente al año 1984 (ley 23.855), que incluía el servicio público de la deuda externa con vencimiento en 1984. Esta circunstancia, así como el debate que tuvo lugar en el Parlamento con motivo de la discusión y sanción de la ley del presupuesto general de la Nación correspondiente al ejercicio 1984, permiten una primera conclusión, y es que hubo una continuidad en la vigencia de los actos de las autoridades de facto relativos a la refinanciación de la deuda externa del sector público. La modificación por parte del Poder Ejecutivo constitucional, mediante el dictado del decreto 772 del 23 de mayo de 1986 (B.O. del 2-6-86), de los términos de los compromisos asumidos frente a los acreedores extranjeros en 1982, con vencimiento en el ejercicio 1986 y en el futuro, tuvo el valor de una ratificación implícita pues comportó un reconocimiento de la vigencia de aquellos compromisos, los que debieron expresamente ser modificados o prorrogados.
10) Que el debate parlamentario que precedió a la sanción de la ley del presupuesto general de la Nación para el ejercicio 1984 (Diario de Sesiones Diputados 26 y 27-9-84, pág. 4531) permitió conocer la opinión de las autoridades constitucionales frente al cumplimiento de la deuda externa argentina y frente a las facultades que en la práctica habían sido ejercidas por el órgano ejecutivo y, una vez repuestas las instituciones, sometidas a la aprobación del Parlamento en ocasión del debate de la ley presupuestaria.
Los representantes de la minoría cuestionaron en aquel momento el sistema de "autorizaciones anticipadas" al
Poder Ejecutivo para "afrontar los compromisos de la deuda pública externa", que se incluían en la ley de presupuesto -y que, por lo demás, se discutían casi al finalizar el ejercicio- y propusieron incorporar en el texto explícitas precisiones relativas a la intervención directa del Congreso para "arreglar el pago", conforme a su competencia (propuesta del señor diputado F., Diario de Sesiones Diputados 26 y 27-9-84, pág. 4525). Estas modificaciones no fueron aprobadas, lo cual significó que el Congreso de la Nación aceptaba la regularidad de su intervención en oportunidad del tratamiento de la ley anual del presupuesto.
11) Que a juicio de la parte demandada, las facultades del Poder Ejecutivo para financiar y refinanciar la deuda externa del sector público, se sustentarían en la delegación contenida en el art. 48 de la ley 16.432, que sería una norma de vigencia general incorporada a la ley permanente de presupuesto 11.672 (con la modificación introducida por el art. 7° de la ley 20.548). Estas normas autorizan al órgano ejecutivo para contraer préstamos con organismos internacionales económico financieros a los que pertenezca como miembro la República Argentina o con agencias o entidades de otros gobiernos y para comprometer la garantía de la Nación en operaciones de esas características. En este último supuesto la citada ley admite dar garantía en obligaciones asumidas por entidades públicas o privadas. Aun cuando esta norma entrañaría una delegación impropia de facultades del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo para la materia determinada que contempla, en atención a que en el sub liteno se trata de una operación concertada con un organismo fi
nanciero internacional sino con un acreedor externo privado, parece más convincente sustentar la legitimidad de lo actuado por el Poder Ejecutivo en la ratificación dada por el Congreso en ocasión de la aprobación del presupuesto anual y de la cuenta de inversión.
12) Que en este orden de ideas cabe señalar que el decreto 772/86 impugnado en autos, dispuso la prórroga de los pagos de las amortizaciones de capital que se produjesen a partir del 26 de mayo de 1986 y correspondieran a los títulos creados por decretos 1334, 1336 y 1603 del año 1982 y la comunicación del Banco Central de la República Argentina "A" 251 del 17 de noviembre de 1982. Como consecuencia de tal decisión, se dictó la resolución ministerial 450/86 (fs.
473/476) que ordenó la instrumentación de la prórroga mediante la emisión de documentación provisoria y dispuso que a partir del plazo prorrogado las obligaciones quedasen comprendidas en el programa general de refinanciación de la República Argentina y en las condiciones de dicho programa; asimismo se dictó la resolución 65/87 (fs. 477/481), que amplió los alcances de la anterior e incluyó entre los pagos a prorrogar a aquellos que vencieran entre el 30 de septiembre de 1986 y el 31 de marzo de 1987. De especial importancia es la comunicación "A" 1122 del Banco Central de la República Argentina del 13 de noviembre de 1987 (fs. 126/130), que dispuso nuevas pautas para la amortización y la refinanciación de estas obligaciones, según criterios ajustados al contrato de crédito a plazo de 1987, anexo B, suscripto con la Comunidad Financiera Internacional (fs. 126). Estas actuaciones del Poder Ejecutivo quedaron convalidadas por el Congreso na
B., A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro. cional al proceder a la aprobación del presupuesto general para el ejercicio 1986 (ley 23.410, especialmente artículos 13 y 15) y de su similar correspondiente al ejercicio 1987 (ley 23.526, artículos 13 y 15).
13) Que no puede afirmarse que el Poder Legislativo haya transferido una competencia propia sino que, en la práctica del funcionamiento de las instituciones en la última década, la ha ejercido en la oportunidad del debate y aprobación de la ley anual de presupuesto general.
Más próxima a una delegación se halla la autorización anticipada que, en forma genérica, el Congreso ha otorgado en la Ley de Ministerios al Ministro de Economía del Poder Ejecutivo de la Nación, para intervenir en operaciones de empréstito externo, operaciones financieras de ese carácter y en las negociaciones internacionales de naturaleza económica, monetaria, comercial y financiera (artículo 20, incisos 13 y 25 de la Ley de Ministerios según el texto ordenado por el decreto 132 del 10 de diciembre de 1983, vigente al tiempo de los hechos que se discuten en autos).
Se trataría de una delegación impropia en materia determinada de administración, cuyas bases estarían dadas en la ley general del presupuesto anual de la Nación (art.
76 de la Constitución Nacional).
14) Que la ley 24.156 -que constituye un todo orgánico regulador de la administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional- si bien resulta inaplicable como norma habilitante de los actos administrativos cuestionados, revela la voluntad actual del órgano legislador de continuar ejerciendo la competencia que se discute en el sub lite, en oportunidad de la aprobación
de la ley de presupuesto general del año respectivo, sin perjuicio de reservar la posibilidad de dictar una ley específica para aquellas operaciones de crédito público que no estuvieran contempladas en la ley de presupuesto general y delegar facultades en el Poder Ejecutivo en cuanto a las operaciones de crédito con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte (art. 60 de ese cuerpo legal), delegación que ciertamente deberá respetar el marco constitucional (art. 76 de la Constitución Nacional).
15) Que las consideraciones precedentes permiten arribar a la conclusión de que el decreto 772/86, así como los demás actos administrativos dictados en consecuencia y que han sido impugnados en este litigio, no son inconstitucionales en razón del órgano que los dictó.
16) Que antes de tratar la compatibilidad constitucional de la materia regulada por los decretos impugnados, cabe destacar la conclusión a la que arriba el fundado dictamen del señor P. General -que este Tribunal comparte en lo pertinente- en cuanto a la existencia de un principio de derecho de gentes que permitiría excepcionar al Estado de responsabilidad internacional por suspensión o modificación en todo o en parte del servicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable.
17) Que la República Argentina implementó una reprogramación unilateral de los vencimientos que la obligaban según las condiciones de emisión de los bonos nominativos en dólares estadounidenses. Así como se ha calificado el acto original -decreto 1334/82- como un acto de soberanía, tam
B., A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro. bién la modificación de su régimen participó de tal naturaleza, pues fue un acto unilateral del Estado destinado a proteger las reservas en divisas extranjeras de la Nación ante razones de necesidad. Corrobora tal conclusión el dictado de la comunicación "A" 1122 (fs.
126/130), que, con fundamento en dar un tratamiento igualitario a todos los acreedores, incluye coactivamente a las obligaciones sub examine en las pautas del plan de refinanciación general para el año 1987 (tal como lo había anunciado el art. 4° de la resolución ministerial 450/86).
En tales condiciones, la aplicación de estas normas es ineludible en jurisdicción argentina, cualquiera que fuese el lugar de pago del empréstito -adviértase que en el decreto de creación se previeron las plazas de Nueva York, Francfort, Londres o Z., a elección del titular- y la ley a la que se hubiese sometido el mutuo internacional originario. Considérese que los tribunales locales se hallan inmediatamente obligados por las normas imperativas que emanan de la voluntad soberana del Estado del que reciben la jurisdictio, circunstancia que no exime, no obstante, alos jueces de efectuar el control de constitucionalidad propio de su función.
18) Que al tiempo del dictado del decreto 772/86, la República Argentina pasaba una situación financiera de grave penuria con riesgo de incurrir en cesación de pagos externos y consiguiente aislamiento respecto de la comunidad internacional. Por lo demás, el decreto en cuestión no repudió la deuda externa del sector público sino que difirió su
cumplimiento para satisfacerlo en plazos y condiciones que el poder público estimó compatibles con el interés de la comunidad total. En atención a las particularidades del empréstito público, se ha descartado en autos el tratamiento del Estado deudor según el régimen de las obligaciones ordinarias. Tampoco los acreedores son pasibles de un enfoque iusprivatista; ellos adquieren el título en un mercado internacional, en condiciones que presuponen el riesgo inherente a un negocio comprendido en el endeudamiento exterior de un Estado soberano.
19) Que la naturaleza jurídica del empréstito público no significa la exclusión de toda responsabilidad de orden patrimonial por la modificación unilateral de las obligaciones, en caso de conducta arbitraria o de lesión a derechos individuales dignos de protección. Al respecto, en el sub examine no se ha demostrado que el Estado Nacional, al efectuar el "arreglo de la deuda" (art. 75, inciso 7° de la Constitución Nacional), en el contexto de emergencia financiera que atravesó el país en los años que siguieron al restablecimiento del orden constitucional, haya impuesto condiciones que comportasen actos confiscatorios o que condujesen a una privación de la propiedad o degradación sustancial del crédito. Por el contrario, el conjunto de actos administrativos cuestionados implementó un aceptable aplazamiento temporal de los vencimientos, con equiparación de la situación de los acreedores externos en similares condiciones.
Párrafo aparte merece la posibilidad que se ofrece en la comunicación "A" 1122 del Banco Central de la República Argentina (apartado 5.6. in fine), según la cual no se contemplaría la amortización de capital alguno. Esta condi
B., A.C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro. ción no fue objeto de agravio concreto del actor y, por lo demás y fundamentalmente, no le fue impuesta inexorablemente al acreedor sino que se le ofreció como opción frente al régimen coactivo.
20) Que, en suma, cabe concluir que se han verificado las condiciones que, según conocida jurisprudencia del Tribunal, justifican la suspensión de los derechos personales como recurso del poder de policía [confr. votos coincidentes en Fallos: 313:1638 y en causa I.78 XXIV "Iachemet, M.L. c/ Armada Argentina s/ pensión (ley 23.226)", fallada el 29 de abril de 1993)]. En consecuencia, el decreto 772/86, las resoluciones ministeriales 450/86, 65/87, el decreto 1379/87 y demás actos administrativos dictados en consecuencia e impugnados en el sub lite, no son pasibles de objeción constitucional.
Por ello, y por los argumentos coincidentes del señor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario de fs. 583/591 y se confirma el fallo de fs. 577/578. Las costas de esta instancia se distribuyen por su orden en atención a la dificultad jurídica de la cuestión debatida. N. y, oportunamente, devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.F.L. -G.A.B. -A.R.V..

References: in fine
 artículo 86
 artículo 21
 artículo 102
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 33
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 11
 resolución 
 resolución 
 resolución 
in fine