Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/17300
Timestamp: 2019-08-24 20:01:55+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 21 février 2018 à 10h05
Réunion du 21 février 2018 à 10h05
déontologie de la fonction
La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Philippe Bas, François Pillet, Mmes Muriel Jourda, Anne-Catherine Loisier, M. Jacques Bigot, Mme Marie-Pierre de la Gontrie et M. Arnaud de Belenet comme membres titulaires et de M. François Bonhomme, Mme Maryse Carrère, M. Pierre-Yves Collombat, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, Marie Mercier et M. Jérôme Durain comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.
Alain Richard est nommé rapporteur sur le projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission.
Quand la commission examinera-t-elle ce texte ?
Elle l'examinera le mercredi 4 avril et il sera débattu en séance publique le mardi 10 et le mercredi 11 avril.
Concernant la proposition de loi d'orientation et de programmation pour une meilleure protection des mineurs victimes d'infractions sexuelles, je propose de nommer rapporteure Mme Marie Mercier, qui était la rapporteure du groupe de travail sur les infractions sexuelles commises à l'encontre des mineurs, dont les conclusions ont été remises il y a quinze jours.
Mme Marie Mercier est nommée rapporteure sur la proposition de loi d'orientation et de programmation pour une meilleure protection des mineurs victimes d'infractions sexuelles, présentée par M. Philippe Bas et plusieurs de ses collègues.
M. Thani Mohamed Soilihi est nommé rapporteur sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer.
Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à renforcer la prévention des conflits d'intérêts liés à la mobilité des hauts fonctionnaires.
Articles additionnels avant l'article 1er (supprimé)
L'amendement n° 16 rectifié prévoit le rattachement de la commission de déontologie de la fonction publique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). S'inspirant de l'amendement que le Sénat avait adopté, en 2016, dans le cadre de l'examen du projet de loi « Déontologie des fonctionnaires », sur l'initiative de notre collègue Catherine Di Folco, il intègre les dispositions prévues aux articles 4, 4 bis et 5 de la présente proposition de loi dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois. Avis favorable.
Il s'agit là d'un problème très important.
Sur le principe, je n'ai pas d'opposition forte. Toutefois, le problème du pantouflage n'est pas qu'un problème de morale ; c'est aussi un problème structurel lié la gestion des fonctionnaires et des hauts fonctionnaires. On change là substantiellement la forme du pouvoir de notre République.
Certes, le problème n'est pas simple. Pour ma part, j'ai plutôt des positions tranchées sur cette question. Aussi, je m'abstiendrai.
Mme Carrère s'inspire de l'amendement présenté par notre collègue Catherine Di Folco, qui avait été adopté par le Sénat en séance publique en 2016, contre l'avis de la commission. À cet égard, permettez-moi de vous en rappeler les raisons.
Concernant la mobilité des hauts fonctionnaires, la commission avait estimé qu'il fallait bien sûr prendre en compte la notion de conflit d'intérêts, mais aussi celle d'intérêt de l'État et de gestion des ressources humaines de la haute fonction publique.
En effet, au sommet d'une carrière de la haute fonction publique, un certain nombre de hauts fonctionnaires ne trouvent plus de poste à quarante-cinq ans. La question de la mobilité des hauts fonctionnaires doit aussi intégrer la dimension du bon fonctionnement de l'État et celle de la gestion des carrières. Cette question renvoie d'ailleurs à celle du statut de la fonction publique lui-même et de son adaptation à certaines fonctions de direction. L'État n'est pas en mesure d'assurer à nombre de hauts fonctionnaires une carrière avec des responsabilités élevées jusqu'à la retraite.
Les fonctions de direction de l'administration publique doivent demeurer attractives. Si l'on interdit aux hauts fonctionnaires de poursuivre leur carrière dans d'autres secteurs que l'administration publique, au moment même où le conseil des ministres aura mis fin à leurs fonctions, les vocations se tariront. Le Gouvernement estime d'ailleurs que c'est déjà le cas aujourd'hui.
C'est la raison pour laquelle Maryse Carrère, dans son amendement, et Josiane Costes, dans son avis, refusent la judiciarisation des sorties de hauts fonctionnaires. Celle-ci aurait été en germe dans un transfert des attributions de la commission de déontologie de la fonction publique à la HATVP, dont la mission n'est absolument pas, pour l'essentiel de ses attributions, de se prononcer sur ce type de problèmes.
Cet amendement vise à transférer les compétences de la commission de déontologie à une commission spécialisée intégrée à la HATVP, tout en préservant son autonomie, avec l'existence d'un collège, en vue d'avoir un regard pluriel.
Malgré une très grande prudence de ma part sur cette question - nous devons prendre en compte l'intérêt de l'État -, je suis prêt à accepter cet amendement.
Je suis d'accord avec vos propos, mais je suis très ému de l'attention portée à la fin de carrière de certains fonctionnaires. D'autres, notamment dans l'éducation nationale, ne méritent pas autant d'attention et auront une fin de carrière plus paisible... Votre argumentation est quelque peu spécieuse...
Sans vouloir prolonger un débat singulier entre nous, je souligne que la nature même des fonctions est différente. On peut enseigner toute sa vie, mais exercer la responsabilité de diriger des administrations n'est pas de même nature. De plus, ces postes étant révocables par décision du Gouvernement, interrogeons-nous sur la gestion de carrières des hauts fonctionnaires.
La HATVP a une fonction toute différente, et ses missions sont de plus en plus nombreuses. Sous son égide, on intégrerait une commission spécialisée pour s'assurer de la déontologie des fonctionnaires. La déontologie doit rester interne au corps social, à l'image des médecins, des avocats. Ne transférons pas les compétences de la commission de déontologie de la fonction publique à la HATVP ; je crains qu'il ne s'agisse là d'un gadget supplémentaire. Nous voterons contre cet amendement.
Je suis sensible à votre point de vue. Moi-même, j'ai cheminé pour accepter cette proposition, qui, telle qu'elle est rédigée, ne nuit pas.
L'amendement n° 1 rectifié bis vise à ériger la commission de déontologie de la fonction publique, placée auprès du Premier ministre, en autorité administrative indépendante. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.
Eu égard au vote précédent, il n'y a pas d'autre solution.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.
Lors des auditions, j'ai constaté qu'il n'existait pas aujourd'hui de définition légale de la haute fonction publique, et je le déplore. Cette situation conduit à des évaluations différentes du nombre de hauts fonctionnaires.
Si notre commission est a priori défavorable à la remise de rapports du Gouvernement au Parlement, celui qui est prévu par l'amendement n° 12 sur la définition de la haute fonction publique me paraît utile. Avis favorable.
Ce type d'amendements ne relève-t-il pas plutôt du domaine réglementaire ?
S'il est difficile d'inscrire dans un décret que le Gouvernement remet un rapport au Parlement, la valeur normative de cet amendement est faible, pour ne pas dire inexistante. Je n'aime pas non plus ce genre d'amendements.
Je partage votre point de vue : un tel amendement ne sert à rien. D'ailleurs, la proposition de loi ne sert pas à grand-chose... Mais je comprends les intentions des auteurs de cet amendement, qui demandent au Gouvernement, dans l'exposé des motifs, d'éclairer le Parlement. C'est un rêve !
D'habitude, il l'obscurcit.
Ou plutôt il l'enfume.
De deux choses l'une : soit nous voulons avoir des informations, et alors créons une mission d'information sur le sujet, soit attendons un rapport, qui sera peut-être publié un jour...
L'amendement n° 17 aborde la question du remboursement des frais de scolarité pour les fonctionnaires demandant une mise en disponibilité avant le respect de la durée minimale de leur engagement au service de l'État. Retrait ou avis défavorable.
Je ne suis pas étonné dans la mesure où l'article qui prévoyait cette mesure a été supprimé. Mais je ne comprends pas : quand on prend des engagements, on les tient. Nous ne sommes pas là pour aider les intéressés à fuir les métiers qu'ils ont choisis. Personne ne vous oblige à aller à l'École normale supérieure, à l'École nationale d'administration ou à l'École polytechnique !
La mise en disponibilité ne rompt pas le lien entre le fonctionnaire et la fonction publique. C'est la raison pour laquelle le remboursement de la scolarité est prévu non pas dans ce cas, mais en cas de démission. D'ailleurs, la disponibilité peut être courte ou il peut y être mis un terme avant l'échéance prévue. L'expérience acquise par le fonctionnaire à l'extérieur de la fonction publique peut être féconde pour la poursuite de sa carrière administrative.
Il ne s'agit pas de rompre le lien avec son administration d'origine. En l'espèce, le fonctionnaire a bénéficié d'avantages matériels. Vous le savez mieux que moi, certains se mettent en disponibilité pendant trente ans.
Avec des allers et retours ?
La durée a même été réduite. Lorsque la personne en fin de disponibilité ne veut pas rejoindre la fonction publique, et doit démissionner, on lui demande le remboursement des frais de scolarité.
Si elle revient dans la fonction publique et repart ultérieurement ? N'est-ce pas un phénomène courant ?
Oui, mais pas pendant trente ans.
C'est dix ans dans l'Éducation nationale.
Il y a une durée de mise en disponibilité pour toute la carrière administrative - elle peut atteindre dix ans -, mais elle varie selon les corps et les motifs.
Avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié et à l'amendement n° 24, qui tendent à demander un rapport du Gouvernement au Parlement sur le recouvrement des frais de scolarité des hauts fonctionnaires qui ne respecteraient pas leur engagement d'une durée minimale de servir l'État.
Je suis contre le principe de demander un rapport au Gouvernement. Créons une mission d'information parlementaire sur le sujet.
Vos propos convergent avec ceux de Jacques Bigot. Je vous suggère de faire cette demande au bureau lorsque nous délibérerons sur la création des nouvelles missions d'information mais le programme est déjà bien rempli pour cette année.
Ces amendements sont différents de l'amendement n° 12, qui prévoit un rapport présentant les caractéristiques statutaires et indiciaires de la catégorie A+ au sein de la fonction publique d'État. En l'espèce, ces deux amendements visent à organiser un suivi de l'obligation de rembourser la pantoufle. On va me répondre que cela se fait. Dans ce cas, c'est très récent. En la matière, il y a le flou le plus impressionniste.
Par ces amendements, nous voulions mettre la pression sur le Gouvernement pour qu'il suive cette question.
Il s'agit là encore d'une demande de rapport. J'ai cru comprendre que s'était dégagée une position de principe hostile à ce type d'amendements.
Je reconnais qu'il est utile que le Gouvernement nous réponde sur ce point. Ces amendements nous permettront sans doute d'obtenir en séance publique des réponses du Gouvernement.
Je suis d'accord avec M. Collombat, même si cette demande n'est que symbolique, il importe de la formuler. L'amendement n° 2 rectifié avait été adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi « Confiance dans la vie politique ».
Une loi dont j'ai été le rapporteur. J'avais peut-être donné un avis positif à l'époque ...
La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 2 rectifié et 24.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements n° 3 et 4.
L'amendement n° 18 prévoit trois modifications majeures concernant les missions et les prérogatives de la commission de déontologie de la fonction publique qui, toutes, soulèvent des difficultés.
Article additionnel après l'article 2 (supprimé)
L'amendement n° 5 tend à reprendre le 2° de l'article 2 de la proposition de loi dans sa rédaction initiale et prévoit de rendre obligatoire l'engagement d'une procédure de sanctions disciplinaires à l'encontre d'un fonctionnaire qui ne respecterait pas les avis rendus par la commission de déontologie de la fonction publique. Je m'en remets à la sagesse du Sénat.
Cette disposition est contraire aux dispositions générales relatives à la discipline des fonctionnaires ainsi qu'au code de procédure pénale. L'obligation d'engager des poursuites disciplinaires ou pénales est contraire au principe d'opportunité des poursuites. Si l'on s'engage dans cette voie, on vise tout type de comportement susceptible de recevoir une sanction disciplinaire. Dans ces conditions, nous sommes obligés d'émettre un avis défavorable.
L'amendement n° 19 prévoit de modifier la composition de la commission de déontologie de la fonction publique, qui a déjà été modifiée il y a deux ans, à l'occasion de l'examen de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Retrait ou, à défaut, avis défavorable.
Par cet amendement, je propose de mettre un peu d'air dans « l'entre soi » de la commission, en l'ouvrant aux magistrats administratifs et financiers, afin que les très hauts magistrats ne soient pas les seuls à statuer.
Les entreprises sont particulièrement intéressées par le recrutement des meilleurs éléments de l'administration. Mais prévoyons que les personnalités qualifiées soient connues pour leur expérience des questions de conflits d'intérêts ou de prévention de la corruption. Entre les très hauts magistrats et les milieux d'affaires, la marge de manoeuvre est limitée...
Je comprends très bien votre position, mais la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 16 rectifié, qui maintient la composition de la commission de déontologie telle qu'elle a été modifiée il y a deux ans.
L'amendement n° 6 prévoit un contrôle de la commission de déontologie de la fonction publique non seulement au moment du retour dans le secteur public d'un fonctionnaire après une expérience dans le secteur privé mais également en cas de changement d'affectation dans le secteur public moins de trois ans après ledit retour. L'objectif est de permettre une prévention renforcée des conflits d'intérêts. Sagesse du Sénat.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 6.
Je demande le retrait de l'amendement n° 20 au profit de l'amendement n° 7.
L'article 4 de la proposition de loi, dans sa rédaction issue des travaux de la commission des lois, élargit le contrôle de la commission de déontologie de la fonction publique aux fonctionnaires qui, après une expérience dans le secteur privé, souhaiteraient revenir dans le secteur public. La prévention des conflits d'intérêts est nécessaire aussi bien lors du départ dans le secteur privé que lors du retour dans le secteur public.
L'article 4, adopté la semaine dernière, comporte une novation très importante. Jusqu'à présent, la commission de déontologie de la fonction publique se prononçait sur les départs des fonctionnaires vers le secteur privé. Désormais, cette dernière apprécierait aussi la compatibilité entre le poste offert dans l'administration à l'ancien agent ayant bénéficié d'une disponibilité et les fonctions qu'il a assumées pendant sa disponibilité dans le secteur privé. Qu'apporte de plus cet amendement ?
Il vise à limiter le contrôle de la commission de déontologie aux seuls hauts fonctionnaires.
Comme prévu, mon amendement a recueilli un avis défavorable, mais il introduit une distinction fondamentale entre les fonctionnaires qui fabriquent la loi, le règlement, ou qui élaborent la jurisprudence, et les autres. Le problème ne se pose pas dans les mêmes termes entre un agent hospitalier qui revient dans la fonction publique après avoir créé une pizzeria et le directeur du budget au ministère des finances qui trouve refuge à la SNCF par exemple. Une des manières d'éviter de poser le problème est de le noyer dans la généralité.
La question de la morale est effectivement la même. Mais il s'agit là de tout autre chose : de fonctionnaires qui fabriquent et contrôlent la loi, puis aident leur nouvel employeur, contre des rémunérations très confortables, sinon à contourner la loi, du moins à essayer de l'optimiser.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 20 et, à défaut, y sera défavorable. Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 7.
Dans ces conditions, l'amendement de repli n° 10 n''aura plus d'objet.
L'amendement n° 21 prévoit une nouvelle rédaction de l'article 4 bis adoptée par la commission des lois, ce qui est contraire à la position de notre commission. Retrait ou, à défaut, avis défavorable.
Je ris. Ce n'est pas un argument ! Qu'y a-t-il d'extraordinaire à rendre publics les avis de la commission de déontologie ? Il ne s'agit pas de secrets d'État. Je ne comprends pas ou, plutôt, je comprends trop bien.
Votre amendement est satisfait par le texte de la commission qui prévoit déjà la publication de l'ensemble des avis rendus par la commission de déontologie de la fonction publique, alors que votre amendement ne prévoit la publication que de certains d'entre eux...
Dans ce cas, je vous présente toutes mes excuses.
L'amendement n° 8 vise à apporter une précision bienvenue à l'article 4 bis en prévoyant une anonymisation des avis rendus par la commission de déontologie de la fonction publique. Avis favorable.
La mise en disponibilité d'un fonctionnaire est toujours limitée dans le temps. La mise en disponibilité pour création d'entreprise est limitée à deux ans, non renouvelables, et elle n'est accordée que sous réserve que l'activité envisagée soit compatible avec les activités exercées dans le secteur public au cours des trois années précédentes. Les autres cas de mise en disponibilité ne répondent pas aux mêmes critères de durée et de compatibilité.
Par conséquent, le principe posé par l'amendement n° 11 : « Nul ne peut se maintenir indéfiniment en disponibilité » est déjà satisfait.
Articles additionnels après l'article 6 (supprimé)
Les amendements n° 22 rectifié et 23 rectifié procèdent de la même philosophie : limiter le nombre de fonctionnaires appartenant à un même corps qui peuvent être en même temps en disponibilité. Retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 22 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
Le pourcentage est différent pour l'amendement n° 23.
Même précaution.
C'est l'introduction du principe « deux poids deux mesures ». Pour le même type d'emploi exercé à l'extérieur de l'administration, selon que le corps aurait atteint ou non une certaine proportion de ses agents siégeant à l'extérieur, le fonctionnaire n'aurait pas les mêmes droits, ce qui pose un problème d'égalité.
La disponibilité pourrait ne pas être accordée.
Les fonctionnaires n'ont peut-être pas les mêmes droits, mais ils ont plus d'avantages. Je le répète, il s'agit de certains fonctionnaires. La moitié du corps des inspecteurs et inspecteurs généraux des finances fait sa carrière à l'extérieur. La proportion doit être de l'ordre de 30 % au Conseil d'État ; je n'ai pas réussi à trouver les chiffres concernant la Cour des comptes.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 23 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
L'amendement n° 9 soulève la question de la portée des avis rendus par la commission de déontologie de la fonction publique. Avis favorable sous réserve d'une rectification formelle.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 9, sous réserve de rectification.
L'amendement n° 25 rectifié s'inscrit dans la même philosophie que les amendements n° 13, 14 et 15 de Mme Carrère, déjà adoptés par le Sénat au cours de l'examen en première lecture de la loi pour la confiance dans la vie politique. Toutefois, cet amendement s'appliquerait aux fonctionnaires actuels et la commission de déontologie de la fonction publique examine déjà la comptabilité d'un cumul d'activités demandée par un fonctionnaire.
L'amendement n° 13 reprend une disposition, déjà adoptée par le Sénat en séance publique lors de l'examen du texte susmentionné, avec l'avis favorable de la commission des lois et contre celui du Gouvernement. Avis favorable.
L'ancien fonctionnaire n'a pas d'autres compétences que celles qu'il a acquises dans l'administration. Cela signifie-t-il qu'il peut tout faire sauf exercer dans le secteur privé des compétences qu'il a acquises ? À la réflexion, je n'y suis pas favorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13, de même qu'à l'amendement n° 14.
Ces dispositions ont déjà été adoptées par le Sénat. Nous voulons seulement les intégrer de nouveau dans cette proposition de loi.
Elles n'ont pas été retenues par l'Assemblée nationale ni par la commission mixte paritaire lors de l'examen de la loi pour la confiance dans la vie politique.
L'amendement n° 15 vise à interdire à un ancien fonctionnaire ou agent public de quitter la fonction publique pour devenir, dans un délai inférieur à trois ans, représentant d'intérêts auprès de son ancienne administration. Cela suit la même logique.
L'amendement n° 26, qui a déjà été adopté à plusieurs reprises par le Sénat, aborde la question de la définition du délit de prise illégale d'intérêt applicable aux personnes dépositaires de l'autorité publique, chargée d'une mission de service public ou investie d'un mandat électif public. Sagesse.
Le Sénat a constamment défendu l'idée que les termes « intérêt quelconque », donnent lieu à des interprétations jurisprudentielles très extensives pour permettre les poursuites pour conflit d'intérêts et que ce délit devait être mieux circonscrit. En conséquence, il serait cohérent de donner un avis favorable à cet amendement.
Il a été adopté à l'unanimité à deux reprises.
Je remercie Mme Costes pour l'examen de l'ensemble de ces amendements. Cette proposition de loi fera couler beaucoup d'encre.
Nous allons aborder successivement l'examen de deux propositions de loi, qui sont le fruit du travail très approfondi de notre collègue Franck Montaugé, l'une sur les études d'impact des projets de loi et la seconde sur l'évaluation des politiques publiques et du bien-être.
Notre collègue est très attaché à ce que les études d'impact portent non pas seulement sur des indicateurs quantitatifs, mais aussi sur des indicateurs qualitatifs, en matière de niveau de vie, de bien-être des populations ainsi que de soutenabilité de la croissance et de développement durable. L'essentiel de cette proposition de loi réside dans la formulation d'une proposition visant à ce que les études d'impact soient rédigées avec une certaine indépendance à l'égard du Gouvernement. Permettez-moi de citer certains collègues et anciens collègues, qui ont exprimé dès la réforme de 2008 des doutes quant au fait que l'étude d'impact soit rédigée par l'instance qui rédige le projet de loi.
Ainsi, M. Jean-Jacques Hyest, ancien président de la commission des lois, affirmait : « Cette disposition implique que, lors du dépôt, le texte soit accompagné d'une analyse approfondie de ses effets attendus - analyse qui ne saurait se réduire aux études d'impact, souvent superficielles, dont les projets de loi ont été assortis, par le passé, selon un usage plutôt aléatoire. »
Notre ancien collègue Bernard Frimat prenait un exemple simple : une étude d'impact sur un projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés (OGM) dirait qu'il faut développer le recours aux OGM si le Gouvernement y est favorable ou le contraire s'il y est défavorable. Cette étude d'impact donne donc une position politique.
Or on peut penser que l'impact de la loi est justement l'objet du débat parlementaire : si vous pensez que la loi aura un bon impact, vous voterez en sa faveur ; si vous pensez le contraire, vous vous y opposerez.
Notre collègue Philippe Bonnecarrère, alors rapporteur d'une mission commune d'information sur la démocratie - vaste sujet ! - avait reçu Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, présidente de la section du rapport et des études du Conseil d'État, qui avait déclaré l'année dernière : « Dans une précédente étude, nous avions recommandé de réaliser des études d'impact préalables, ce qui a conduit à la réforme constitutionnelle de 2008. » M. Renaud Denoix de Saint-Marc, vice-président du Conseil d'État, nous avait confié auparavant : « La clef pour mieux légiférer, ce sont les études d'impact. » Mais pour Mme de Saint-Pulgent, « les résultats sont toutefois peu satisfaisants : ils ne correspondent pas, en tout état de cause, à ceux que nous attendions. La première difficulté tient au moment auquel on procède aux études d'impact : livrées très tardivement au Conseil d'État, elles ne servent la plupart du temps qu'à justifier la réforme déjà décidée. La deuxième difficulté vient de l'absence de contrôle externe sur la qualité de l'étude d'impact, faite par l'administration qui prépare la norme. Troisième motif d'inquiétude : l'absence de confrontation systématique aux destinataires de la norme, à l'exception notable des collectivités territoriales, grâce au conseil national d'évaluation des normes (CNEN) ».
Enfin, notre ancien collègue Hugues Portelli dressait ce constat : « On peut conclure de ce bilan d'étape après sept ans d'application de ce dispositif d'évaluation que ses effets sont loin d'être concluants. D'une part, il n'a nullement remédié à la crise de la production législative, tant sur le plan de la qualité des textes qui continue à se dégrader, que sur celui de leur inflation, celle-ci étant due principalement au jeu des alternances et au développement des lois de simple réaction aux événements et aux mouvements d'opinion sans se préoccuper de l'état du droit en vigueur. D'autre part, la désinvolture fréquente avec laquelle les études d'impact de nombreux projets de loi sont élaborées et leur contrôle par le Conseil constitutionnel effectué rend perplexe sur la nécessité de maintenir en l'état ce dispositif. » Vous le voyez, nombreuses sont les déclarations négatives.
La réforme constitutionnelle de 2008 a prévu d'assortir chaque projet de loi d'une étude d'impact et permis à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie, lorsqu'elle n'est pas satisfaite de cette étude, de s'opposer à l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour, le Conseil constitutionnel étant appelé à trancher un éventuel désaccord avec le Gouvernement. Cette procédure n'a été mise en oeuvre qu'une seule fois, pour la loi visant à créer les grandes régions. L'étude d'impact était en effet quelque peu succincte, pour le dire de manière bienveillante... Le Conseil constitutionnel avait alors déclaré qu'« au regard du contenu de l'étude d'impact, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 [devait] être écarté. » Il n'a pris aucune décision constatant qu'une étude d'impact était insuffisante.
Dans ce contexte, je proposerai un amendement visant à intégrer dans les études d'impact un document d'évaluation élaboré par une personne publique indépendante distincte du Gouvernement. Dans le cadre d'un projet de loi sur la santé, pourquoi ne pas demander l'avis de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), par exemple ?
Certains d'entre vous ont été ministres, vous savez comment cela se passe : le Gouvernement prépare son projet de loi, le ministre demande alors aux services de son administration de produire trente ou quarante pages d'étude d'impact.
Par ailleurs, je vous proposerai de retenir, avec l'accord du président Larcher, trois dispositions issues des quarante propositions formulées par le groupe de travail sur la révision constitutionnelle, dont François Pillet était le rapporteur. Il s'agira pour le Sénat de prendre position sur trois propositions positives et consensuelles.
En outre, je vous proposerai d'adopter un amendement de Mme Lamure pour souligner la place des collectivités locales et des entreprises dans l'étude d'impact.
Enfin, je suggérerai de reprendre par amendement une proposition de loi organique que nous avions déposée avec Mme Jacqueline Gourault, pour inclure les avis du CNEN concernant les collectivités locales et leurs établissements publics, lequel donne en amont l'avis des élus locaux sur tout texte législatif ou réglementaire ayant un impact sur les collectivités locales.
Cette proposition n'a jamais été examinée par l'Assemblée nationale.
Voilà ce que pourrait être la position de la commission, qui modifie quelque peu la proposition de loi organique de Franck Montaugé, tout en conservant sa disposition centrale et essentielle.
L'amendement COM-12 vise à rendre plus explicite le huitième alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, afin de préciser que l'étude d'impact doit spécifiquement porter sur deux éléments importants : les collectivités territoriales et les entreprises. Avis favorable.
L'amendement COM-6 supprime l'article 1er qui porte sur les indicateurs de richesse. La réflexion de notre collègue Franck Montaugé est très subtile et pourra être utilement reprise, mais le contenu de l'article 1er relève davantage de textes d'application.
L'amendement COM-7 reprend la proposition n° 15 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, sur le rapport de notre collègue François Pillet. Il prévoit que figure explicitement dans l'étude d'impact l'évaluation des moyens nécessaires à la mise en oeuvre par l'État et les administrations publiques des dispositions envisagées, en termes de crédits et d'emplois, ainsi que de la mise à niveau des systèmes d'information et des délais nécessaires à cette mise en oeuvre.
C'est un amendement de MM. Sueur et Pillet ?
C'est la reprise d'une proposition de M. Pillet, mais aussi de M. Larcher...
L'amendement COM-8 reprend également la proposition n° 15 du groupe de travail. L'étude d'impact doit préciser « l'apport des dispositions envisagées en matière de simplification et, en cas de création d'une nouvelle norme, les normes dont l'abrogation est proposée ».
L'amendement COM-13 part d'une démarche intéressante et vertueuse pour améliorer la méthode d'évaluation de la loi, au regard des objectifs initiaux. Toutefois, le sujet s'éloigne des études d'impact stricto sensu et du cadre des règles de présentation des projets de loi, car il prévoit des obligations pour l'avenir, afin de permettre l'évaluation de la loi a posteriori.
L'amendement COM-9 prévoit que les évaluations prévues dans l'étude d'impact par la loi organique sont également réalisées par des organismes publics indépendants. Aux termes de la Constitution, il appartient au Gouvernement de produire l'étude d'impact. Il pourrait aussi produire une étude complémentaire réalisée par un organisme indépendant, qui serait incluse dans les documents rendant compte de l'étude d'impact. Un décret en Conseil d'État pourrait fixer la liste des organismes indépendants, comme des universités, des laboratoires de recherche, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)...
Pourquoi ces organismes indépendants devraient-ils être publics ?
Cela peut se discuter. Nous sommes sûrs que les organismes précités sont indépendants, nous le sommes moins pour une entreprise.
Ils n'ont pas les mêmes intérêts à défendre.
Envers qui se mesure l'indépendance ? La plupart des organismes publics sont dépendants du Gouvernement - leurs moyens d'action sont incorporés au budget de l'État. Un organisme privé peut dépendre d'intérêts privés, dont la nature n'est pas forcément inférieure aux intérêts publics du Gouvernement face au Parlement.
Conservons le terme « publics » pour nous épargner le débat - légitime - que nous avons déjà eu sur les agences de notation. Un organisme censé être expert parce qu'il n'est pas public peut néanmoins être suspect. Il faut le payer... Il faut donc absolument garder le terme « publics ».
Sans défendre la confrérie des chercheurs, dans la plupart des organismes publics, les chercheurs, fonctionnaires, font leur travail objectivement. C'est une manière de faire confiance à notre recherche publique qui est de bonne qualité.
L'indépendance est une notion morale difficile à apprécier.
Entre deux inconvénients, un organisme public a davantage de garanties : plus de gens peuvent intervenir. C'est la moins mauvaise solution, même si certains détails de travaux de l'INSEE laissent à désirer : ils intègrent dans le calcul du PIB le trafic de drogue !
C'est pourquoi la proposition de loi organique est intéressante.
Je propose un sous-amendement retirant le terme « publics » de l'amendement COM-9.
Le sous-amendement COM-15 est adopté.
L'amendement COM-9, ainsi modifié, est adopté.
Je me félicite de l'adoption de cette disposition : l'étude d'impact intégrera l'analyse d'un organisme indépendant, distinct du Gouvernement. Un décret en Conseil d'État précisera les modalités d'application.
Dans mon esprit, cet organisme indépendant a de toute façon de fortes chances d'être public...
Quel intérêt y a-t-il alors à modifier la loi ? Le Gouvernement pourrait être capable de réaliser des études d'impact objectives !
Il est important d'avoir un organisme indépendant.
La disposition reprise par l'amendement COM-10 a été rédigée avec Mme Jacqueline Gourault.
Lors des états généraux de la démocratie territoriale, Jacqueline Gourault et moi avions été chargés de rédiger des propositions de loi pour concrétiser le débat. Toutes ont été adoptées, sauf une qui est restée en instance. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) examine en amont tous les textes concernant les collectivités territoriales, comme je l'ai dit précédemment. En cas d'avis défavorable, le Gouvernement doit en principe revoir sa copie. Les parlementaires devraient obligatoirement avoir communication de l'avis d'une instance qui est l'émanation directe des collectivités territoriales. La proposition de loi organique a été adoptée à l'unanimité par le Sénat, sur le rapport de M. Alain Richard.
L'amendement COM-12 de Mme Lamure, que nous avons adopté, prévoit que les études d'impact prennent en compte les coûts induits pour les collectivités et les entreprises. Il serait cohérent d'adopter l'amendement COM-10.
L'amendement COM-2 prévoit de joindre à l'étude d'impact l'avant-projet de loi, soumis au Conseil d'État, et l'avis du Conseil d'État lui-même. La publication de l'avis du Conseil d'État est prévue dans les propositions de notre groupe de travail sur la révision constitutionnelle. Joindre à l'étude d'impact l'avant-projet de loi présenté au Conseil d'État serait un mélange des genres.
L'amendement COM-3 reprend la moitié de l'amendement COM-2. Avis défavorable.
L'amendement COM-11 vise à allonger de dix à trente jours le délai dans lequel la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d'un projet de loi peut constater que les obligations relatives aux études d'impact ne sont pas remplies. Il reprend la partie de la proposition n° 18 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle qui ne nécessite pas de réviser la Constitution.
L'amendement COM-5 tend à soumettre le Gouvernement et la commission saisie au fond au délai limite de dépôt des amendements. Il vise à remettre en cause un principe cardinal de la procédure législative : le Gouvernement ou la commission saisie au fond doivent pouvoir déposer des amendements jusqu'au dernier moment. Certes, il faudrait éviter que le Gouvernement ne dépose une demi-heure avant le débat des dispositions importantes.
De plus, cet amendement est irrecevable : il traite des conditions d'exercice du droit d'amendement sur le fondement de l'article 44 de la Constitution, alors que la proposition de loi organique ne traite que des études d'impact sur le fondement de l'article 39 de la Constitution.
L'amendement COM-5 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement COM-4, excessif, prévoit que le Gouvernement présente une étude d'impact à chaque fois qu'il dépose un amendement. Ce serait paralysant.
Cette piste, ouverte par notre collègue Jean-Pierre Grand, mérite d'être étudiée. Les abus de procédure du Gouvernement - déposer un amendement de 15 pages ajoutant 15 articles de loi ! - doivent être encadrés et restreints.
Le groupe de travail sur la révision constitutionnelle a envisagé cette hypothèse et propose des mesures correctives. Il répond à cette inquiétude, tout en restant mesuré, par une limitation aux amendements présentant des mesures nouvelles.
Cet amendement est au demeurant également irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement COM-4 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement COM-1 de cohérence n'aurait eu de sens que si les précédents amendements de M. Grand avaient été adoptés. Avis défavorable.
Ces dispositions sont à la charnière entre la manière de faire la loi et les débats au sein de la société française entre démocratie représentative et démocratie participative. Cette proposition de loi organique répond à une bonne intuition, mais soyons prudents sur les solutions. Comme vous l'avez relevé, elle recoupe les propositions du groupe de travail sur la révision constitutionnelle. Est-ce rendre service aux projets de révision constitutionnelle, voulus par le Président de la République et le Sénat, que d'adopter une proposition de loi organique ? La jurisprudence du Conseil constitutionnel ne pose pas de problème, puisqu'il considérait que l'étude d'impact n'était pas insuffisante...
Cette proposition de loi organique comporte un volet participatif avec une évolution majeure : le Conseil économique, social et environnemental (CESE) deviendrait une « chambre du futur » avec pleine compétence sur les procédures de consultation, d'analyse et d'évaluation. Il serait important et indispensable que le Sénat se positionne par rapport à l'organisation des consultations, lors de la phase amont. Ne laissons pas au CESE le monopole de ce travail, nous serions marginalisés.
Une grande partie du débat est de niveau constitutionnel, une autre relève du règlement des assemblées. Pour améliorer les études d'impact et favoriser une meilleure participation du public, on pourrait leur intégrer les Civic tech, en particulier les consultations numériques. Le Sénat est assez en pointe sur ce sujet, mais rien n'oblige à les intégrer dans les études d'impact. Nous pourrions réactiver le droit de pétition devant nos assemblées via le filtre des commissions, tombé en désuétude, pour davantage de participation du public.
Je vous remercie de vos propos. Vos dernières remarques figurent en quelque sorte dans l'article 1er : elles relèvent de mesures d'application. Nous devons demander dans la loi organique ce recours à des analyses d'organismes indépendants, sinon le Gouvernement n'y serait pas contraint.
M. Bonnecarrère a opportunément souligné les efforts du Sénat pour permettre la participation de tous à l'établissement de la loi. De nombreux sénateurs utilisent les consultations ou les espaces participatifs, qui sont très novateurs et à l'écoute de ce qui se dit hors de notre enceinte. La procédure de pétition, peu utilisée aujourd'hui, qui bénéficie d'un filtre, est un exemple de quasi-démocratie directe.
Les amendements du rapporteur ou adoptés sur son avis favorable modifient assez substantiellement la proposition de loi organique tout en renvoyant certains sujets à un débat ultérieur et en incorporant au texte les résultats du groupe de travail sur la révision constitutionnelle. Le président du Sénat a été informé de notre travail, et n'y a émis aucune objection : il est sans doute intéressant que le Sénat marque sa volonté par un vote, consensuel, sur les études d'impact, même si le président du Sénat a rappelé que les propositions du groupe de travail n'engageaient pas les groupes politiques, mais qu'elles visaient à favoriser des convergences. Cette proposition de loi organique est un jalon dans le processus qui donnera davantage de force au projet de révision constitutionnelle.
La proposition de loi de M. Franck Montaugé s'inscrit dans le même état d'esprit que sa proposition de loi organique sur les études d'impact : pour une meilleure évaluation de la loi, ne pas prendre en compte uniquement des indicateurs quantitatifs, mais aussi la qualité de vie, le développement durable, une croissance maîtrisée... Mon rapport écrit présentera diverses considérations sur l'évaluation et sur la façon dont elle est conduite par le Sénat et l'Assemblée nationale.
L'Office parlementaire d'évaluation de la législation (OPEL) et l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (OPEPP), communs aux deux assemblés, ont été créés en 1996. L'OPEPP a été supprimé en 2000, l'OPEL en 2009, celui-ci après trois rapports seulement - deux à la demande de notre commission, un à la demande de l'Assemblée nationale. Lors de la dernière législature, une commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois renvoyait souvent cet examen, en réalité, aux commissions permanentes.
Si l'évaluation des lois est très importante, la procédure imaginée par M. Montaugé n'est pas forcément la plus efficace : il propose la création d'une instance de 36 membres, sur le modèle de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). Plusieurs collègues m'ont fait part de leurs critiques sur ce dispositif - et non sur l'intention de l'auteur. Je vous propose d'adopter une motion de renvoi en commission pour ce sujet tout à fait pertinent.
Différentes pistes sont possibles pour améliorer l'évaluation des lois, en faisant évoluer nos méthodes de travail.
Je proposerai prochainement une modification du règlement du Sénat avec une proposition de résolution en ce sens : lorsqu'un collègue est nommé rapporteur d'un texte, il pourrait être chargé, le temps de son mandat, de suivre le devenir du texte, notamment la publication des décrets d'application. À la demande du président de la commission, il pourrait ainsi revenir un an après pour présenter un état des lieux de l'application de la loi. La commission en prendrait acte et son président pourrait inviter les ministres à venir s'expliquer chaque année.
Une année, le Sénat a adopté à mon initiative une disposition pour que les femmes dont la mère a été traitée au distilbène puissent bénéficier d'un congé de maternité amélioré. Quatre ans, six mois et plusieurs jours se sont déroulés entre le vote de la loi et la publication des deux décrets nécessaires à son application... Pendant ce temps, je recevais des lettres de femmes me félicitant de l'adoption de la loi, mais s'interrogeant sur une mesure dont elles ne pourraient pas bénéficier...
Dans notre République, il semble y avoir un droit imprescriptible de tout ministre à ne pas appliquer la loi, soit par négligence, soit par volonté. S'il le souhaite, il ne se passe rien. Je propose qu'année après année, la commission se prononce sur l'application des lois. Évaluons l'application des lois, mais un organisme de 36 personnes n'est pas une bonne modalité pour atteindre cet objectif.
Merci de votre proposition opportune, vous nous donnez ainsi matière à alimenter le débat. J'ai constaté une certaine inactivité du Gouvernement après l'adoption de certaines lois. Le groupe de travail sur la révision constitutionnelle a proposé des solutions, notamment que plusieurs députés ou sénateurs ou les présidents des assemblées puissent saisir le Conseil d'État pour réagir à une telle situation.
Je pense aussi particulièrement aux ordonnances pour adapter les textes dans les outre-mer, trop souvent oubliées...
Tout à fait ! Vous attendez parfois, des années durant, les textes d'application ou d'adaptation.
La commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi.

References: l'article 1
 l'article 2
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L'article 4

L'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 6
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 44
 l'article 39
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 1