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Timestamp: 2020-08-07 17:40:25+00:00

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BVerwG, 6 BN 2.03: Gefahr, Munition, Teich, Rechtsverordnung
Urteil des BVerwG vom 01.04.2004, 6 BN 2.03
Aktenzeichen: 6 BN 2.03
Gefahr, Munition, Teich, Rechtsverordnung
BVerwG 6 BN 2.03 OVG 12 C 11882/02.OVG
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 22.Mai 2003 wird zurückgewiesen.
Die auf die Grundsatz- (1.), Abweichungs- (2.) und Verfahrensrüge (3.) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) verlangt zu ihrer Zulässigkeit die
Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und setzt außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende
Bedeutung bestehen soll. Eine derartige Rechtsfrage stellt die Beschwerde nicht.
Die Beschwerde wendet sich im Wege der Grundsatzrüge gegen die Ausführungen
im Urteil, dass die Gefahrenabwehrverordnung dem Gebot der Normenklarheit und
-bestimmtheit auch genüge, soweit es um die Beschreibung ihres räumlichen Geltungsbereichs gehe. Der Festlegung einer parzellenscharfen Abgrenzung unter Angabe der Ortsgemeinde, Gemarkung, Flur und Flurstücke und der Angabe eines Kartenmaßstabes habe es nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts in der Gefahrenabwehrverordnung nicht bedurft, da der Maßstab der als Bestandteil der Gefahrenabwehrverordnung mit veröffentlichten Karte feststellbar und somit die Grenzen der
beiden Geltungsbereiche der Verordnung klar berechenbar und damit bestimmbar
seien. Gegen diese Beurteilung wendet die Beschwerde sich mit dem Einwand, vom
Normadressaten werde demnach ein erhöhtes, wenn nicht sogar Sonderwissen verlangt, da anhand der der Gefahrenabwehrverordnung beigefügten Karte es sich für
den nicht sachkundigen Bürger nur äußerst schwer oder überhaupt nicht feststellen
lasse, ob sich dieser bereits im Bereich befinde, für den die Verordnung Geltung habe sowie ggf. in welchem Teil des Geltungsbereiches und ob er sich bereits in der
Umgebung oder gar im Bereich des Fabrikationsgeländes der ESPAGIT befinde.
Dieses Vorbringen ist im Sinne einer Grundsatzrüge unschlüssig, weil es keine
grundsätzlich klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts formuliert.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermag die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und/oder Anwendung von Landesrecht die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung
der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 B 177.89 - Buchholz 310
Rechtsprechung - insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts - beantworten lassen (vgl. Beschluss vom 25. März 1999 - BVerwG 6 B 16.99 -).
Daran fehlt es. Die Beschwerde zielt nicht auf die Auslegung des bundesverfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes, sondern die Vereinbarkeit des nicht
revisiblen Landesrechts mit diesem Grundsatz. Eine die Revisionszulassung rechtfertigende Frage grundsätzlicher Bedeutung ist deshalb nicht dargelegt. Der allgemeine Hinweis auf einen angeblichen Verstoß der Entscheidung gegen den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz reicht nicht aus. Die Beschwerde wendet
sich auf diese Weise lediglich gegen eine bestimmte Rechtsanwendung durch das
Oberverwaltungsgericht. Deren Richtigkeit könnte erst im Rahmen eines zugelassenen Revisionsverfahrens überprüft werden.
2. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur
dann den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt,
wenn sie einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden
Rechtsvorschrift widersprochen hat; für die behauptete Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (oder des Gemeinsamen Senats der o-
bersten Gerichtshöfe des Bundes) gilt Entsprechendes. Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt weder den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenz - noch denen einer Grundsatzrüge (Beschluss
vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261/97 - Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO
Nr. 26). Eine in diesem Sinne ordnungsgemäß dargelegte Abweichung liegt weder
hinsichtlich der Ausführungen zur polizeirechtlichen Gefahr im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 (- BVerwG 6 CN 8.01 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 71 = BVerwGE 116, 347) (a), noch hinsichtlich denjenigen im
Urteil vom 18. Dezember 2002 (- BVerwG 6 CN 3.01 - Buchholz 402.41 Allgemeines
Polizeirecht Nr. 72) (b) und auch nicht in Bezug auf das in dieser Rechtsprechung
behandelte Bestimmtheitsgebot (c) vor.
a) Zur Begründung der behaupteten Abweichung bringt die Beschwerde vor, in den
Entscheidungsgründen werde zunächst ausgeführt, Regelungsgegenstand der Gefahrenabwehrverordnung sei nicht die Kampfmittelräumung, sondern der Schutz vor
Gefahren durch Fundmunition (dort S. 10). Im weiteren (Urteil S. 13) werde ausgeführt, infolge der Explosion der Munitionsfabrik ESPAGIT im Jahre 1920 sei das umliegende Gebiet munitionsverdächtig und somit bestehe eine abstrakte Gefahr. Dieser Verdacht werde durch die bisherigen erheblichen Munitionsfunde bestätigt. Zum
Teil werde die Munition sogar nur wenige Zentimeter unterhalb der Erdoberfläche
vermutet. Die Vertreterin der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion habe in der
mündlichen Verhandlung ausgeführt, in dem fraglichen Bereich werde auch noch
heute täglich Munition geortet, weshalb ein Kampfmittelräumer ständig vor Ort sei.
Mit der Gefahrenabwehrverordnung solle nicht die Gefahrenerforschung vor Ort erspart werden - die ohnehin durch den vor Ort befindlichen Kampfmittelräumer erfolge -, sondern vielmehr der abstrakten Gefahr, die von Fundmunition ausgehen könne, begegnet werden. Die Gefahrenabwehrverordnung stehe somit auch im Einklang
mit § 35 Abs. 1 POG. Mit diesen Ausführungen weiche das Urteil des Oberverwaltungsgerichts von demjenigen des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 ab,
in dem ausgeführt worden sei, dass ein bloßer Gefahrenverdacht kein Einschreiten
der Sicherheitsbehörden in Form einer Rechtsverordnung auf Grundlage der polizeilichen Generalermächtigung rechtfertige.
Die behauptete Abweichung liegt nicht vor. Sie ist bereits im abstrakten Rechtssatz
nicht gegeben. Das Oberverwaltungsgericht prüft die Gefahrenverordnung anhand
der landespolizeigesetzlichen Ermächtigung zur Bekämpfung abstrakter Gefahren.
Das dabei entwickelte rechtliche Verständnis vom Begriff der abstrakten Gefahr
deckt sich mit demjenigen, welches dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
3. Juli 2002 (a.a.O.) zu Grunde liegt. Außerdem hat das Oberverwaltungsgericht eine
abstrakte Gefahr auf Grund der im Regelungsbereich der Verordnung vorgekommenen häufigen Munitionsfunde festgestellt. Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheidenden Fall liegt somit nicht lediglich ein Gefahrenverdacht,
sondern eine nachgewiesene abstrakte Gefahr vor, auf deren Bekämpfung die Gefahrenverordnung ausgerichtet ist.
b) Zur Begründung der behaupteten Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird weiter vorgebracht, das Oberverwaltungsgericht unterscheide nicht streng zwischen abstrakter Gefahr einerseits und Gefahrenverdacht
andererseits. Darin liege eine Abweichung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2002 (a.a.O.). Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, solche Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen ließen,
weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden könnten, begründeten keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial". Demgegenüber sei eine
abstrakte Gefahr gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte
Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führe, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflege und daher
Anlass bestehe, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz
zu bekämpfen. Dies habe zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden könne. Auch die abstrakte Gefahr verlange mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose; es
müssten bei generell-abstrakter Betrachtung hinreichende Anhaltspunkte vorhanden
sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigten. Entgegen dieser Rechtsprechung habe das Oberverwaltungsgericht die ohne das Vorliegen entsprechender konkreter Anhaltspunkte zur Begründung des Begriffs der abstrakten Gefahr bloß angenommene Munitionsverdächtigkeit des Grundstücks des
Antragstellers bereits für die materielle Verordnungsermächtigung der Antragsgegnerin genügen lassen, obgleich lediglich das Vorliegen eines Gefahrenverdachtes gegeben gewesen sei, jedoch nicht die Voraussetzungen des Begriffs der abstrakten
Gefahr im Sinne der zuvor zitierten Rechtsprechung.
Auch insoweit liegt die behauptete Abweichung nicht vor. Das dem oberverwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegende Verständnis von abstrakter Gefahr deckt sich
mit demjenigen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2002.
Was die Beschwerde rügt, ist eine angeblich fehlerhafte Anwendung des Rechtsbegriffs "abstrakte Gefahr" auf die tatsächlichen Verhältnisse im Geltungsbereich der
Verordnung. Dies kann aus den eingangs genannten Gründen bereits nicht in
schlüssiger Weise im Wege der Abweichungsrüge angegriffen werden. Der vom
Bundesverwaltungsgericht entschiedene und der vorliegende Fall unterscheiden sich
aber auch von der tatsächlichen Seite. Dem Urteil vom 18. Dezember 2002 (a.a.O.)
lag seitens des Verordnungsgebers gerade nicht die Feststellung einer abstrakten
Gefahr - dort einer von bestimmten Hunderassen ausgehenden Gefahr - zu Grunde;
die getroffenen Feststellungen erlaubten vielmehr lediglich die Einordnung als Gefahrenverdacht. Dies ist vorliegend anders. Das Oberverwaltungsgericht hat einen
bestimmten Gefahrenzustand beschrieben, den es mit überzeugenden Gründen als
abstrakt gefährlich ansieht. Dies hat es nicht zuletzt mit der für den Senat bindenden
Feststellung belegt, dass im Regelungsgebiet der Verordnung weiterhin täglich Munition geortet werde und deshalb ein Kampfmittelräumer vor Ort eingesetzt sei. Die
speziellen Verhältnisse auf dem Grundstück des Antragstellers spielen daneben keine entscheidungserhebliche Rolle.
c) Die Beschwerde sieht eine Abweichung des oberverwaltungsgerichtlichen Urteils
von der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ferner hinsichtlich der Erfordernisse des Bestimmtheitsgebotes. Das Vorbringen bleibt auch
insoweit ohne Erfolg, weil eine Abweichung weder hinsichtlich der unmittelbaren
Verbotswirkung der Verordnung (aa) dargetan ist, noch hinsichtlich von Verboten mit
Erlaubnisvorbehalt (bb).
Als Maßstab für die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nimmt die Beschwerde die Ausführung im Urteil vom 18. Dezember 2002 (a.a.O.), wonach das
Erfordernis hinreichender Bestimmtheit die notwendige Ergänzung und Konkretisierung des aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes darstelle; welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen
erfüllt sein müssten, hänge von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstands sowie der Intensität der Maßnahme ab.
aa) Eine Abweichung des oberverwaltungsgerichtlichen Urteils davon sieht der Antragsteller darin, dass es die Rechtsverordnung auch als genügend bestimmt erachtet habe, soweit als Normadressaten diejenigen aufgeführt seien, die sich im Geltungsbereich der Verordnung aufhielten. Deren räumlicher Geltungsbereich solle sich
aus dem als Normbestandteil beigefügten Kartenausschnitt ergeben. Dadurch werde
einem nicht Ortskundigen die Möglichkeit vorenthalten, seinen Aufenthalt innerhalb
oder außerhalb der Verordnung selbst bestimmen zu können. Außerdem fehlten auf
dem Kartenausschnitt jegliche katastermäßigen Bezeichnungen, namentlich die
Bezeichnung der Gemeinde, der Gemarkung, der Flur und der Flurstücke sowie des
Maßstabes der Karte. Gerade die Grundstücksbezogenheit der Gefahrenabwehrverordnung hätte zwingend die entsprechenden Bezeichnungen verlangt.
Diese Rüge ist bereits unschlüssig. Es wird keine Abweichung der Entscheidung im
abstrakten Rechtssatz, sondern lediglich eine fehlerhafte Anwendung eines solchen
Rechtssatzes durch das Oberverwaltungsgericht gerügt. Im Übrigen enthält der als
Anhang zur Gefahrenabwehrverordnung mit veröffentlichte Kartenausschnitt genügend feststehende Anhaltspunkte, um nötigenfalls eine parzellenscharfe Bestimmung
einer Teilfläche vornehmen zu können. Darüber hinaus sieht § 3 der Gefahrenverordnung das Aufstellen von Schildern vor, mit denen die geregelte Fläche auch
konkret in der Landschaft gekennzeichnet wird, um einem Ortsunkundigen die
sichere eigenständige Orientierung zu ermöglichen.
bb) Schließlich sieht der Antragsteller eine Abweichung von den Ausführungen zum
Bestimmtheitsgrundsatz in den vorgenannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts darin, dass in der Verordnung Verbote mit Erlaubnisvorbehalt aufgestellt würden, es gegenüber der klaren Bezeichnung der Verbote aber an der Benennung von Voraussetzungen zum Erhalt der Erlaubnis fehle. Damit werde gegen
diejenige Ausführung des Bundesverwaltungsgerichts verstoßen, wonach die Einführung eines Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt durch eine Rechtsverordnung nicht
grundsätzlich ausgeschlossen sei, wenn die jeweilige Rechtsgrundlage dies zulässigerweise dem Verordnungsgeber überantworte. Das Oberverwaltungsgericht habe
sich mit der Frage einer Ermächtigungsgrundlage zu Gunsten der Antragsgegnerin
für den Erlass einer Rechtsverordnung mit dem Inhalt von Verboten mit Erlaubnisvorbehalt aber nicht auseinander gesetzt.
Die Abweichungsrüge ist unschlüssig. Es wird wiederum nicht eine Abweichung im
abstrakten Rechtssatz dargetan, sondern im Gegenteil die angebliche Nichtanwendung eines Rechtssatzes des Bundesverwaltungsgerichts vorgebracht. Daran lässt
sich nicht schlüssig die Behauptung einer Abweichung, sondern allenfalls diejenige
einer fehlerhaften Rechtsanwendung knüpfen, die nicht Gegenstand der Abweichungsrüge ist.
3. Die im Wege der Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) verfolgte Aufklärungsrüge bleibt ohne Erfolg, weil die Beschwerde keine durch das Gericht unterlassene Aufklärungsmaßnahme benennt, bei deren hypothetisch unterstelltem Ergebnis
der Rechtsstreit anders, insbesondere zu Gunsten des Antragstellers zu entscheiden
Hinsichtlich des von der Beschwerde behaupteten Verstoßes gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) hätte substantiiert dargelegt werden müssen,
weiterhin hätte entweder dargelegt werden müssen, dass bereits im Verfahren vor
dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vor-
nahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch
ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG,
Die Beschwerde bringt lediglich in allgemeiner Form vor, eine weitere Beweiserhebung hätte insbesondere erbracht, dass eine Gefahrerforschung bzw. Munitionsräumung des dem Antragsteller gehörenden Teiches nicht erforderlich wäre. In diesem
Zusammenhang verweist sie zur Bekräftigung ihres Standpunktes auf ein auszugsweise vorgelegtes Gutachten von Prof. Dr. ... Diese Ausführungen genügen den Anforderungen an eine Aufklärungsrüge bereits deshalb nicht, weil keine konkreten
Beweismittel und die mit ihnen herauszufindenden Tatsachen benannt werden.
Soweit in der Beschwerde Folgerungen aus dem Gutachten von Prof. Dr. ... sowie
einem Schreiben der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 15.Juli 2003 gezogen werden, betreffen diese nicht die Rechtmäßigkeit der Verordnung sowie die dazu
vom Oberverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen, sondern sind allenfalls
Abwägungsgegenstand für eine Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage der Verordnung. Im Übrigen kann aber auch den zur Beschwerdebegründung vorgelegten
Unterlagen nicht das vom Antragsteller angestrebte Ergebnis einer gefahrenmäßigen
Unbedenklichkeit seines Teiches entnommen werden. Der von Prof. Dr. ... erstellten
"Historisch-genetischen Studie zur ehemaligen Fabrik für die Herstellung von Trinitrotoluol, Dinitrobenzol und Presskörpern aus Sprengstoffen sowie zur Verfüllung
und Entlaborierung von Munition der ESPAGIT AG" ist auf der als Auszug vorgelegten Seite 180 als Hinweis auf den streitigen "Teich Nr. 2" des Antragstellers folgendes zu entnehmen: "Der untere Teich scheint gemäß Foto 85 (S. 362) früher größer
und tiefer gewesen zu sein. Für Teich Nr. 2 ist die Versenkung von Munition gesichert. Sie wurde später, soweit möglich, wieder geborgen." Dem kann nicht entnommen werden, dass in dem Teich zuverlässig keine Munition mehr aufzufinden
sei. Vor diesem Hintergrund musste sich dem Oberverwaltungsgericht nicht aufdrängen, von Amts wegen weitere Überprüfungen vorzunehmen, weil sich der Eindruck
ergab die von der Verordnung unterstellte Munitionsgefährlichkeit sei in Wahrheit
- zumindest hinsichtlich des Teiches Nr. 2 - nicht gegeben.
Dazu steht entgegen der Einschätzung des Antragstellers auch das Schreiben der
Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 15.Juli 2003 nicht in Widerspruch. Dieses stellt vorab fest, dass kein Gefahrenpotential vorliege, welches eine "sofortige
Gefahrerforschung und gegebenenfalls Räumung des Teiches erfordern würde";
hingegen wird dort keine Einschätzung des Inhalts abgegeben, der Teich sei mit Sicherheit munitionsfrei. Ihm ist weiter zu entnehmen, dass es in der Vergangenheit mit
dem Eigentümer des Teiches Meinungsverschiedenheiten über eine Gefahrerforschung gegeben hatte, dass aber, nachdem der Antragsteller sein Einverständnis
in Aussicht gestellt hatte, kurzfristig die Voraussetzungen für eine entsprechende
Maßnahme geschaffen wurden.
Der Hinweis auf eine Überraschungsentscheidung des Oberverwaltungsgerichts ist
nicht zu einer entsprechenden Rüge ausgeweitet worden. Vorsorglich sei jedoch
darauf hingewiesen, dass der Antragsteller sich durch die Schlussfolgerungen des
Gerichts aus der Aussage der Leitenden Regierungsdirektorin Bies in der mündlichen
Verhandlung nicht überrascht fühlen durfte. Ihre Angaben zur Fundhäufigkeit von
Munition in der mündlichen Verhandlung war ein Umstand, mit dessen Berücksichtigung durch das Oberverwaltungsgericht alle Beteiligten rechnen mussten.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
6 BN 2.03
Gefahr, Munition, Teich, Rechtsverordnung, Karte, Rüge, Form, Polizeirecht, Bestimmtheitsgrundsatz, Erlass

References: § 132
 § 133
 § 133
 § 35
 § 3
 § 154
 § 14
 § 13