Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-25-000-2012-00386-00(1493-12).html
Timestamp: 2019-10-21 20:08:04+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2012-00386-00(1493-12)]
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis (2016)
Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00(1493-12)
Actor:	RAFAEL EBERTO RIVAS CASTAÑEDA
Procede la Sala a realizar algunas precisiones al respecto del precedente jurtisprudencial sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos disciplinarios que implican el retiro temporal o definitivo del servicio.
Igualmente se resolverá sobre la admisión o no de la demanda de la referencia, atendiendo los parámetros establecidos en los artículos 135 y siguientes del C. C. A. (Decreto 01 de 1984)[1]. Por último, se decidirá la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 del C.C.A., el demandante acudió ante esta Jurisdicción para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
La Resolución de 24 de septiembre de 2007, proferida por la Procuraduría Regional de Cundinamarca, mediante la cual se le sancionó disciplinariamente con la suspensión de funciones sin remuneración por el término de 1 mes.
La Resolución de 4 de diciembre de 2007, proferida por la Procuraduría Primera Delegada Vigilancia Administrativa, mediante la cual se confirmó la anterior decisión.
La Resolución 00346 de 21 de abril de 2008, por la cual el Gobernador del Departamento de Cundinamarca ejecutó la sanción impuesta.
En primer lugar, se aclara que el demandante fue sancionado por haber expedido el certificado de tradición 1419 de 6 de julio de 2005 correspondiente al vehículo de placa SRD 838, en omisión de la orden contenida en el oficio Nº 0147-F3 del 9 de febrero de 2004, suscrito por el Técnico Judicial II de la Fiscalía Tercera Delegada ante el Juez Penal del Circuito Especializado de Yopal, en el sentido de abstenerse de ordenar traspasos o cualquier otro tipo de trámites que se solicitaren con respecto a dicho vehículo.
Afirmó que la Procuraduría Regional de Cundinamarca y la Procuraduría Primera Delegada Vigilancia Administrativa desconocieron el procedimiento legal establecido para expedir el certificado de tradición que consta en el papel documental Nº 1110006248 de 6 de julio de 2005, pues éste en ningún momento fue revisado por el demandante para su verificación o imposición de firma manuscrita.
Del análisis de los actos acusados, se advierte que la sanción impuesta al accionante es la correspondiente a las faltas graves cometidas a título de culpa establecidas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, consistente en la suspensión en el ejercicio del cargo (fl. 544 Cdno. 1).
En conclusión, se reitera que esta Corporación es competente en única instancia para conocer del presente asunto, toda vez que se discute la legalidad de actos administrativos disciplinarios expedidos por una autoridad del orden nacional que implican el retiro temporal del servicio, como se estableció en el auto del 28 de noviembre de 2013, proferido en el trámite de la referencia (fl. 56-59 Cdno. 2).
Sobre la determinación del objeto de la decisión y la competencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado
La Sala advierte la necesidad de precisar y unificar la línea interpretativa de la Sección Segunda frente a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho según lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A., en lo que tiene que ver con los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten sanciones disciplinarias administrativas que originen retiro temporal o definitivo del servicio, en aquellos eventos en los que la sanción sea ejecutada de conformidad con lo señalado en el artículo 172 del Código Disciplinario Único.
En la presente decisión la Sección Segunda estudiará el tema mencionado en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 14 del Acuerdo N° 58 de 1999, que reza:
"Parágrafo 1°.- Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones Sesionarán conjuntamente:
Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros."
Sobre los aspectos generales del concepto de caducidad
Asimismo, esta Corporación ha establecido que el derecho al acceso a la administración de justicia, conlleva el deber de un accionar oportuno, razón por la cual, la ley señala términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial[2].
La Corte Constitucional en sentencia C-115 de 199825 precisó que "[e]l fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular". Agregó este fallo: "(...) [l]a ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general"
La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya (sic) en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso.
La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general."
Sobre la forma de computar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se demandan actos administrativos de carácter disciplinario que implican el retiro temporal o definitivo del servicio, a la luz de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A.
El numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., preveía que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca "al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso".
"Artículo 172. Funcionarios competentes para la ejecución de las sanciones. La sanción impuesta se hará efectiva por:
Parágrafo. Una vez ejecutoriado el fallo sancionatorio, el funcionario competente lo comunicará al funcionario que deba ejecutarlo, quien tendrá para ello un plazo de diez días, contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva comunicación."
Precedente del Consejo de estado sobre el cómputo del término de caducidad cuando se controvierten actos administrativos de carácter disciplinario
Sobre la forma de computar el término de caducidad en asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos de carácter sancionatorio, esta Corporación ha señalado en varias ocasiones que si bien los actos que imponen y ejecutan una sanción disciplinaria no tienen el carácter de complejos, la notificación del acto de ejecución es el hito inicial para contabilizar el término de caducidad señalado en el artículo 136 del C.C.A.
"(...) la Sala considera inapropiada la declaratoria de caducidad de la acción respecto de las providencias del 7 de julio y 29 de septiembre de 1994, por las cuales el Tribunal Disciplinario y el Comando General de las Fuerzas Militares sancionaron al demandante con la separación absoluta de éstas.
Este criterio se ha plasmado entre otras sentencias en la fechada el 26 de marzo de 1992, expediente N° 3042, actor: Jorge Recalde Moran, Consejero Ponente: Dr. Diego Younes Moreno, con estas palabras:
Por consiguiente, para el solo efecto de la caducidad, y con el fin de facilitar a los administrados el control de los actos de la administración que consideren que los afectan, la Sala contará el perentorio término a que se refiere el artículo 136 del decreto ley 01 de 1984, norma aplicable al sub lite, desde la notificación del acto de ejecución mediante el cual la administración efectivamente aplica la sanción pedida por el Ministerio Público.
En estas condiciones, el cargo que el actor hace a la sentencia, de violar el artículo 136 del C.C.A., está llamado a prosperar, pues en efecto, según las voces del citado artículo, la acción de restablecimiento del derecho, en este caso, caduca al cabo de cuatro meses contados a partir del día de la notificación del acto de ejecución, que en esta oportunidad corresponde al día 1° de septiembre de 1986, fecha de expedición de la Resolución del I.S.S., y como la demanda fue presentada el día 13 de enero de 1987, aún no se había producido el fenómeno de la caducidad de la acción".
De acuerdo con la anterior tesis jurisprudencial, que en esta ocasión reitera la Sala, no es dable comenzar a contar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las providencias mediante las cuales la autoridad administrativa detentadora de la facultad disciplinaria impone la respectiva sanción, desde el momento de la notificación de éstas, sino a partir del momento en que se notifique al investigado el acto administrativo por el cual se ejecuta la sanción a la cual se hizo acreedor."[3] (Subrayado fuera de texto).
Esta postura fue reiterada más adelante mediante sentencia de 23 de mayo de 2002, en la cual se explicó que en aras de propiciar una efectiva protección a los administrados, y en virtud de la incuestionable conexidad entre los actos que imponen una sanción por comisión de faltas disciplinarias y el acto de ejecución, el término de caducidad para impugnarlos debe ser uno solo, contado a partir de la notificación del acto de ejecución[4].
"Este acto o actos ejecutorios de la sanción si bien son conexos con el acto sancionatorio (fallos de primera y segunda instancia), no forman parte del mismo, sino que son nuevos actos que ejecutan las medidas disciplinarias impuestas, pero que no crean, modifican o extinguen la situación jurídica del disciplinado. Es esta la razón por la cual la única connotación que se le ha otorgado a este acto de ejecución, por la jurisprudencia de la Corporación, es la de servir para el conteo del término de caducidad, que empieza a contabilizarse a partir de su ejecución en aras de garantizar una efectiva protección del disciplinado."[5] (El subrayado es nuestro).
"Al respecto, debe decirse que el hecho de que el término de caducidad con el que cuenta un administrado para acudir ante el juez contencioso administrativo se comience a contar a partir de la ejecución de la sanción disciplinaria, constituye una garantía para el disciplinado, en primer lugar, porque cuenta con la posibilidad de acudir ante el juez administrativo en el momento en que culmine la actuación administrativa que da lugar a la imposición de la respectiva sanción, mediante el acto en firme, lo que frente a una eventual declaratoria de nulidad, en sede judicial, conllevaría a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto conexo y, en segundo lugar, porque se impide el fraccionamiento del conteo del término de caducidad en la medida en que se toma un solo término para demandar la nulidad de la totalidad de actos que integran la actuación disciplinaria."[6]
Sentado lo anterior, es necesario destacar que mediante sentencia de 13 de mayo de 2015 (Rad: 110010325000201200027 –N.I. 0131-2012- M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez), el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, estableció que a partir de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A., por regla general el término de caducidad debe computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto que modificó la situación jurídica particular. En dicho pronunciamiento se expresó:
"(...) si una vez dictado el acto administrativo sancionatorio definitivo; el interesado fue notificado del mismo, es a partir del día siguiente al de la notificación que debe contarse el término caducidad, como bien lo ordena el artículo 136 del C.C.A., cuando prevé que los 4 meses se cuentan a partir de la notificación del acto.
De manera que conocida la decisión disciplinaria definitiva, el interesado debe acatar los términos procesales para acudir ante esta jurisdicción, los cuales, como ya se dijo, son de carácter perentorio, y comienzan a correr desde el día siguiente al de la notificación de aquélla (...)"
"A su turno, y en relación con la firmeza de los actos administrativos, se debe considerar el contenido del artículo 62 del CCA , el cual prevé
"Los actos administrativos quedarán en firme:
4º) Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.".
"El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja." (Negrilla fuera de texto).
(...) reitera la Sala lo que consideró la Sala Plena en la sentencia de 11 de diciembre de 2012, previamente citada, en el sentido de que para el cómputo del término de caducidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe tenerse en cuenta la ejecutoria del acto administrativo cuya declaratoria de nulidad se pretende. "(...) Así, la notificación del acto a la que se refiere el artículo 136.2 del CCA., es la de aquél con el que se agota la vía gubernativa, o la de aquél con el que culmina la actuación, cuando no procede recurso alguno (art. 62.1). Se parte entonces de la notificación del acto ejecutoriado, esto es aquel contra el que no procedía recurso (art. 62.1 CCA); o, el que resuelve los recursos interpuestos (art. 62.2 CCA)".[7]
En otros términos: El acto administrativo cuya nulidad se demanda, es aquel que ha cobrado firmeza tal como lo prevé artículo 62 del CCA. El acto en firme es un acto que se presume legal, y el objeto del contencioso de restablecimiento del derecho es desvirtuar en sede judicial dicha presunción para de esta manera obtener el consecuente restablecimiento del derecho o la reparación del daño.
?	El acto administrativo admite recursos y éstos se interponen dentro de la oportunidad legal (arts. 50-52 CCA).
?	El acto administrativo carece de recursos.
?	El acto administrativo sólo es pasible de ser recurrido mediante la reposición. El recurso de reposición es facultativo (art. 51 CCA).
En el evento en que el acto con el que se pone fin a la actuación administrativa sea pasible de los recursos de reposición y de apelación, y éstos hayan sido interpuestos conforme a lo dispuesto en el CCA., la ejecutoria del acto se dará "al día siguiente de la notificación del acto que resuelve tales recursos" y el término de caducidad se contabiliza según el artículo 136.2 del CCA., a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo que resuelve los recursos interpuestos, según sea el caso[8].
En las anteriores variables y frente al caso que nos ocupa en esta oportunidad, el cómputo del término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del CCA., se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación."
Específicamente en lo que tiene que ver con los actos administrativos de carácter sancionatorio, resulta de meridiana importancia el contenido de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 119 del C.D.U. que prevé: "Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y queja, así como aquellas contra las cuales no procede recurso alguno, quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente".
Con otras palabras, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se computa a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo definitivo."
De conformidad con las razones expuestas en la providencia de 13 de mayo de 2015, la contabilización del término de caducidad desde la notificación del acto definitivo de acuerdo con el artículo 136 del C.C.A, responde al criterio de firmeza del acto administrativo y constituye a la vez una expresión de los principios de seguridad jurídica y buena fe, conclusión a la que se llegó siguiendo el precedente judicial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Sentencia de 11 de diciembre de 2012, Expediente Nº 11001-03-25-000-2005-00012-00).
Precisión sobre el precedente aplicable al asunto debatido
En primer lugar se tiene que por regla general y a la luz de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A., el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comienza a contabilizarse a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.
Es evidente entonces que en los casos en los cuales la sanción disciplinaria es ejecutada según el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, y solamente cuando el correspondiente acto de ejecución materialice la terminación o suspensión del vínculo laboral del servidor público, se presenta la concurrencia de dos momentos que de conformidad con el artículo 136 num. 2 del C.C.A., podrían ser tenidos en cuenta a fin de computar del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, i) el de la ejecutoria del acto sancionatorio y ii) el de la ejecución del mismo.
Así las cosas, corresponde a la Sala determinar cuál es la interpretación del numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. que debe ser preferida ante casos como el que ahora se discute, la postura según la cual el término de caducidad se cuenta a partir de la ejecutoria del fallo sancionatorio, o aquella que afirma que debe hacerse desde la ejecución de tal decisión administrativa.
"[E]l acceso a la administración de justicia implica, entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados. Es dentro de este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al derecho a que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los artículos 29 y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos fundamentales, susceptible de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la acción de tutela prevista en el artículo 86 superior."[9]
Ahora bien, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el numeral 2° del artículo 150 de la Constitución Política, la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual goza de un amplio margen de configuración, limitado "por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales"[10].
"(...) (E)l derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, "este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie". Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia.
(...) (E)n virtud de la cláusula general de competencia (Art. 150-2), el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial".[11]
Sin embargo, el Tribunal Constitucional también ha estimado que esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ser ejercida de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo, y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso[12].
En lo que tiene que ver específicamente con el asunto debatido, se tiene que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, preveía en su numeral 2 que "la [acción] de restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (...)".
El principio pro homine ha sido definido como un criterio hermenéutico, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos[13].
d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza".
La aplicación del principio pro homine en la hermenéutica jurídica implica que en los eventos en los que una norma acepte más de una interpretación, se debe preferir aquélla que brinde mayor garantía a los derechos de las personas[14].
"Los artículos 25 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos[15] establecen que, conforme a los principios Pro Actione y Pro Homine, el Estado colombiano debe garantizar que la autoridad prevista por el sistema legal interno no solo decida "sobre los derechos de toda persona", sino también que interprete y aplique las normas de la Convención y del ordenamiento jurídico interno de manera que no se suprima, limite o excluya el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención, en "otros actos internacionales de la misma naturaleza" y en la ley nacional.
Así mismo, en relación con el principio Pro Homine, la jurisprudencia ha sostenido que se trata de un "ingrediente hermenéutico potencializador de los derechos fundamentales", cuya "eficacia en el ordenamiento jurídico interno fue reconocida por el propio constituyente en disposiciones como el artículo 93 superior al consagrar que 'Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno'[16]".
En armonía con lo expuesto, cabe precisar que en virtud de los principios Pro Actione y Pro Homine, del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 de la C.P.) y del artículo 93 superior, entre dos interpretaciones posibles corresponde al juez resolver el caso concreto de la manera más beneficiosa, es decir, permitiendo el acceso a la justicia, de ser ello posible, para que el actor obtenga la reparación que demanda, si a ello hay lugar."[17]
Como se advirtió en acápites precedentes, la primera interpretación del artículo 136 del C.C.A. implica que la caducidad de las acciones ejercidas contra decisiones de carácter disciplinario debe contarse a partir del acto mediante el cual se ejecuta la respectiva sanción, debido a la conexidad con los fallos disciplinarios y en aras de brindar al administrado un plazo más favorable para acudir a la jurisdicción.
"(...), habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada -como señala De Otto[18]- por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2 LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.
Garantía fundamental que también es reconocida ampliamente por múltiples instrumentos internacionales. Así el artículo 8 numeral 1 y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según la interpretación que se ha hecho por la Comisión Interamericana, reconoce el derecho al acceso a la justicia, como implícito en el derecho a ser oído, dentro de las garantías judiciales y como base de protección de los derechos humanos[19] (se subraya).
A su turno, artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, señala que "Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley" (destaca la Sala).
Por su parte, el numeral 1 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, prevé que "Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil".
c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso" (se destaca).
Con esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el este derecho no se materializa con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo[20]. Y por lo mismo no ha dudado en reconocerle su carácter de derecho fundamental[21], a partir de lo dispuesto por el preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política"[22].
Así por ejemplo, en asuntos cuyos presupuestos de hecho guarden identidad con el asunto analizado en la sentencia 11 de diciembre de 2012 (Radicado 2005-00012-00), en la medida en que el acto de ejecución sea proferido con posterioridad al retiro del servicio, no será posible aplicar la interpretación más favorable del artículo 136 del C.C.A., ya que en dichos eventos el acto de ejecución no materializa la suspensión o terminación del vínculo laboral.
Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, y
Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa.
Es en estos eventos en los que de conformidad con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. debe ser interpretado en el sentido en que el término de caducidad será computado a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.
Consideraciones sobre el caso en concreto
De la oportunidad para la presentación de la demanda
Del análisis de los actos acusados, se evidencia que la sanción impuesta al accionante consistió en la suspensión en el ejercicio del cargo (fl. 544 Cdno. 1).
En los términos del literal a), numeral 2º, del artículo 136 del C.C.A.[23] (Decreto 01 de 1984), subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular es de 4 meses contados, como se señaló en los acápites que anteceden, a partir del día siguiente al del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.
De la solicitud de suspensión provisional
Del análisis del artículo 152 del C.C.A.[24], se tiene que esta medida opera de la aplicación de dos metodologías, que deben determinar la violación del ordenamiento jurídico en forma ostensible, por una confrontación directa del acto impugnado con el orden superior, o mediante el análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud que permitan establecer dicha contravención.
Igualmente, esta Corporación ha sostenido que el hecho de exigirse una violación ostensible para que la suspensión provisional sea procedente, no excluye el deber de interpretación y motivación de la decisión por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo.[25]
En otras palabras, para determinar esa violación, se realiza un ejercicio interpretativo o argumentativo, a través de un análisis del contenido del acto acusado y de las normas aplicables al caso para poder hacer el referido cotejo. Lo que en ningún momento significa que se emita un juicio de valor definitivo. [26]
Aunado a lo anterior, el artículo 152 del C.C.A. exige a la parte demandante demostrar siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio que se genera por la ejecución de los actos acusados.
Aunado a lo expuesto, el Despacho pone de presente que como se ha afirmado en otros asuntos en los que se discute la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos que implican el retiro temporal del servicio, no resulta procedente acceder a la medida cautelar, por cuanto la misma sería inocua en razón a que el tiempo de inhabilidad impuesto ya transcurrió[27]. En el presente caso y al presentarse una carencia de objeto, tampoco hay lugar a decretar la suspensión provisional de los actos acusados, dado que la medida en mención tiene la finalidad de impedir que los actos manifiestamente contrarios a derecho produzcan efectos jurídicos, mientras la Jurisdicción decide si se ajustan o no al ordenamiento superior.
Finalmente, se observa que la demanda cumple los requisitos formales exigidos en el artículo 135 y siguientes del C.C. A., pues: i) contiene un acápite en el que se designan las partes y sus representantes; ii) incorpora un capítulo de pretensiones debidamente formuladas; iii) incluye un aparte con los hechos en los que se apoyan las pretensiones, iv) presenta un capítulo en el que se señala qué normas se reputan violadas y se precisa el sentido de la violación; y v) contiene un aparte en el que se postulan las pruebas que se pretende hacer valer (fls. 627-643).
SE ADMITE en única instancia la demanda instaurada por Rafael Eberto Rivas Castañeda, quien actúa a través de apoderado, contra la Nación- Procuraduría General de la Nación y el Departamento de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, se dispone:
Notifíquese personalmente de la admisión de esta demanda al señor Procurador General de la Nación o a quien haga sus veces, haciéndole entrega de copia de la demanda y sus anexos.
Notifíquese personalmente de la admisión de esta demanda al señor Gobernador de Cundinamarca o a quien haga sus veces, haciéndole entrega de copia de la demanda y sus anexos.
NIÉGASE la suspensión provisional de los efectos de las decisiones administrativas acusadas.
Fíjese el asunto en lista por el término legal.
Como quiera que los antecedentes administrativos que dieron origen a la expedición de los actos acusados ya obran en el expediente no se hace necesaria su solicitud.
Reconócese personería al abogado Harold de Jesús Angulo Yamawaky para actuar en representación de la parte demandante para los efectos del poder conferido y que obra a folios 1 y 2.
No hay lugar a fijar gastos ordinarios de notificación.
GERARDO ARENAS MONSALVE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que dicho estatuto procesal comenzó a regir el dos (2) de julio del año 2012, y que sólo se aplicará a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Como corolario de lo anterior, el presente proceso se rige por el Decreto 01 de 1984 y no por la referida Ley, toda vez que la demanda de la referencia se presentó con anterioridad a su entrada en vigencia.
[2] Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 11 de diciembre de 2012. Expediente 11001-03-25-000-2005-00012-00. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
[3] Sentencia de 10 de mayo de 2010, Radicación número: 25000-23-25-000-1998-07588-01(1511), M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.
[4] Sentencia de 23 de mayo de 2002, Radicado 88001-23-31-000-1999-00050-01(0619-01), M.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero. El mismo criterio fue expuesto en las providencias de 27 de septiembre de 2007 (Rad: 25000-23-25-000-1999-03741-01(7392-05), M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado), 22 de octubre de 2009 (Rad: 11001-03-15-000-2009-00888-00 (AC) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), 17 de abril de 2012 (Rad: 11001-03-25-000-2010-00085-00(0795-10) M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón), 5 de septiembre de 2012 (11001-03-25-000-2010-00177-00(1295-10) M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren).
[5] Providencia de 5 de noviembre de 2009. Rad: 05001-23-31-000-2001-01509-01(0792-08), M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Similares consideraciones se encuentran en las providencias de 26 de enero de 2012 (Rad: 11001-03-25-000-2009-00127-00 (1766-2009) M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, 31 de enero de 2013 (Rad: 11001-03-25-000-2011-00693-00(2657-11) M.P. Alfonso Vargas Rincón), 14 de febrero de 2013 (Rad: 63001-23-31-000-2004-00011-01(0282-10) M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve), 20 de marzo de 2013 (Rad: 11001-03-25-000-2010-00043-00(0361-10) M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, 11 de julio de 2013 (Rad: 11001-03-25-000-2009-00062-00(1052-09) M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve), 14 de noviembre de 2013 (Rad: 11001-03-25-000-2011-00683-00(2638-11) M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, 5 de junio de 2014 (Rad: 11001-03-25-000-2012-00422-00 M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez y 9 de febrero de 2015 (Rad: 11001-03-25-000-2010-00110-00 (0903-2010) M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
[6] Radicado: 73001-23-31-000-2003-01139-00(0634-09) M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
[7] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 11 de diciembre de 2012, Expediente Nº 11001-03-25-000-2005-00012-00, Consejero ponente: dr. Gerardo Arenas Monsalve.
[8] Ahora bien: En el evento en que la decisión administrativa definitiva carezca de recursos, "la ejecutoria se producirá al día siguiente al de la notificación del acto administrativo". Y el término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación de ese acto definitivo.
En el tercer evento, esto es, frente a actos administrativos respecto de los cuales sólo sea procedente el recurso –facultativo- de reposición, como lo anota el profesor Betancur Jaramillo, se pueden presentar dos variables que la Sala considera relevante señalar: "1a.) Se interpone el recurso dentro de los cinco días indicados en la ley (art. 51 inciso 2º. c.c.a) y se resuelve por la administración. Aquí la ejecutoria se logra desde el día siguiente al de la notificación del acto que resuelve el mencionado recurso; y 2ª.) El interesado no interpone la reposición. En este evento la ejecutoria se producirá, no desde la notificación del acto, sino al día siguiente al del vencimiento de los cinco días que tenía para interponerlo. Se respeta este término porque hasta el último día podía formularlo." BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo. Séptima edición. 2009. Señal Editora. Pág 183 y ss, citado por la SALA Plena en la sentencia de 11 de diciembre de 2012, previamente referenciada.
[9] Corte Constitucional. C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-428 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[12] Sentencia C-279 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Sentencia T-284 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14] La Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas providencias sobre este particular, verbigracia la sentencia C-551 de 2003, en la que consideró:
"(...) en virtud del principio Pacta Sunt Servanda, las normas de derecho interno deben ser interpretadas de manera que armonicen con las obligaciones internacionales del Estado Colombiano (CP art. 9), tal y como esta Corte lo ha señalado, entonces entre dos interpretaciones posibles de una norma debe preferirse aquella que armonice con los tratados ratificados por Colombia. Esto es aún más claro en materia de derechos constitucionales, puesto que la Carta expresamente establece que estos deben ser interpretados de conformidad con los tratados ratificados por Colombia (CP art. 93), por lo que entre dos interpretaciones posibles de una disposición constitucional relativa a derechos de la persona, debe preferirse aquella que mejor armonice con los tratados de derechos humanos, dentro del respeto del principio de favorabilidad o pro hominem, según el cual, deben privilegiarse aquellas hermenéuticas que sean más favorables a la vigencia de los derechos de la persona".
[15] Incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1992.
[16] Sentencia de 22 de enero de 2009, radicado 68001-23-15-000-2007-00682-01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.
[17] Radicado 25000-23-36-000-2012-00628-01(46740).
[18] "La libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos": De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.
[19] "El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no sólo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimientos ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derecho Humanos –CIDH-, Informe 10/95, caso 10.580, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995).": Balbuena, Patricia, "La Justicia no tiene rostro de mujer – obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia". En: AAVV El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, pp. 240 a 243.
[20] Corte Constitucional, sentencia C 037 de 1996.
[21] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T- 006 de 1992, C-543 de 1992; C-544 de 1992; T.554 de 1992; C-572 de 1992, T-597 de 1992, C-599 de 1992, C-093/93 T-173 de 1993, T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1994, T-067 de 1995, C-084 de 1995, T-190 de 1995, C-037 de 1996, T- 268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091/00, C-1195 de 2001.
[22] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 19001-23-31-000-1998-02300-01(19957), Actor: Medardo Torres Becerra, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
[23] ARTÍCULO 136. Caducidad de las acciones.
[24] ARTÍCULO 152. "Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor."
[25] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 27 de mayo de 2009. Exp. 36476. M. P. Ruth Stella Correa Palacio
[26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 22 de marzo de 2011. Exp. 38924. M. P. Jaime Orlando Santofimio.
[27] Véanse por ejemplo, las providencias de 23 de octubre de 2014 (Rad: 11001-03-25-000-2011-00678-00; N.I. 2620-2011), 21 de enero de 2015 (11001-03-25-000-2011-00639-00; N.I. 2487-2011) y 21 de enero de 2015 (11001-03-25-000-2012-00045-00; N.I. 0153-2012).

References: artículo 85
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 44
 artículo 136
 artículo 172
 artículo 14
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 62
 artículo 136
 artículo 62
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 119
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 172
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 86
 artículo 150
 artículo 136
 artículo 93
 artículo 93
 artículo 136
 artículo 8
 artículo 25
 artículo 8
 artículo 14
 artículo 136
 artículo 172
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 44
 artículo 152
 artículo 152
e contrario
 artículo 135
 artículo 308
 ARTÍCULO 136
 ARTÍCULO 152