Source: http://www.praktycznezamowieniapubliczne.pl/2019/08/31/nieprawidlowosc-to-nie-tylko-naruszenie-w-zakresie-zamowien-publicznych/
Timestamp: 2019-09-16 00:01:32+00:00

Document:
Nieprawidłowość to nie tylko naruszenie w zakresie zamówień publicznych | Praktyczne zamówienia publiczne
Nieprawidłowość to nie tylko naruszenie w zakresie zamówień publicznych
31 sierpnia 2019 Agnieszka	Dodaj komentarz
Nieprawidłowość to nie tylko naruszenia w zakresie udzielania zamówień publicznych – zgodnie z definicją zawartą w Rozporządzeniu 1303/2013 nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Zatem każde naruszenie przepisów w ramach realizowanego projektu objętego dofinansowaniem, które to przepisy albo są przepisami unijnymi albo dotyczą stosowania prawa unijnego mogą zostać uznane za nieprawidłowość.
Przykładem może być nieprawidłowe zakwalifikowanie przez beneficjenta przedsięwzięcia jako niewymagającego uzyskania decyzji środowiskowej. Wnioskodawca, a później beneficjent składając wniosek zakwalifikował swoje przedsięwzięcia jako należące do grupy IV, tj przedsięwzięcie niewymagające przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko naturalne w związku z czym nie przedstawiła żadnych dokumentów związanych z procedurą oceny oddziaływania na środowisko – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn.akt I GSK 1051/18.
Instytucja Zarządzająca po dokonaniu oceny formalnej wniosku aplikacyjnego, a następnie dokonaniu oceny środowiskowej, ekonomiczno-finansowej i merytoryczno-technicznej projektu przez Komisję Oceniającą Projekty przyjęła projekt do dofinansowania i zawarła umowę o dofinansowanie. Jednakże w trakcie realizacji ww. projektu przez spółkę IZ powzięła wątpliwości, co do prawidłowości zakwalifikowania przez beneficjenta, na etapie wnioskowania o dofinansowanie, planowanego przedsięwzięcia do grupy IV. IZ uznała, że należało je zaliczyć do grupy II, a więc przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W konsekwenecji rozwiązano z beneficjentem umowę, stwierdzono nieprawidłowość i zażądano zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu żądania zwrotu – jak wynika z treści orzeczenia – Instytucja Zarządzająca wskazała, że:
„Zdaniem organu, w sprawie zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Organ stwierdził, że Spółka, będąc podmiotem gospodarczym niewłaściwie przygotowała dokumentację aplikacyjną przez błędne zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do grupy IV, zamiast do grupy II, tj. przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co wiązało się z tym, że spółka nie posiadał takiej decyzji na etapie ubiegania się o dofinansowanie (co stanowiło warunek niezbędny do uzyskania dofinansowania), przez co doszło do naruszenia prawa tj. art. 35 ust. 3 u.f.p., art. 46 u.p.o.ś., zapisów załącznika II pkt 6 lit.a Dyrektywy Rady 85/337/EWG, a także § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. W ocenie organu, działanie Spółki spowodowało szkodę rzeczywistą w budżecie ogólnym UE, albowiem doszło do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych. Szkoda w niniejszej sprawie przejawiała się w tym, iż środki w wysokości nienależnie pobranego przez spółkę dofinansowania IZ RPO WZ mogłaby rozdysponować na dofinansowanie projektów innych wnioskodawców w ramach RPO WZ, którzy przedłożyliby wszystkie niezbędne dokumenty aplikując o dofinansowanie, a tym samym spełniających podstawowe warunki niezbędne do uzyskania dofinansowania jak również czyniących zadość przepisom prawa. Tym samym, środki przekazane w ramach przedmiotowego projektu, w rzeczywistości nie powinny być ani wykorzystane przez spółkę ani wypłacone z budżetu UE, a winny służyć takim celom jak dążenie do zmniejszania dysproporcji, wzmacniania spójności społeczno-gospodarczej, pobudzania rozwoju, tworzenia warunków wzrostu konkurencyjności. Zdaniem organu, działanie Spółki wypełniła przesłankę, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. i wystąpiła nieprawidłowość, co spowodowało wydanie przez organ decyzji z art. 211 ust. 4 u.f.p. Genezą powstania naruszenia przepisów prawa było działanie Spółki, która błędnie zakwalifikowała swoje przedsięwzięcie do IV grupy środowiskowej zamiast II, a tym samym nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów na etapie aplikowania o środki unijne. Powyższe w efekcie doprowadziło do wystąpienia szkody rzeczywistej w budżecie UE. Organ podał, że realizowany projekt był „przedsięwzięciem” w rozumieniu Dyrektywy Rady 85/377/EWG i art. 46 ust. 2 u.p.o.ś (obecnie zaś art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Zatem stosownie do brzmienia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. (obowiązującego na dzień złożenia wniosku), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych.“
Nadmienić w tym miejscu należy, że beneficjent po zrealizowaniu przedsięwzięcia wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej i ją uzyskał, po czym przedstawił ją Instytucji Zarządzającej. W odpowiedzi na takie działanie beneficjenta Instytucja wskazała, że „Uzyskanie przez Spółkę decyzji środowiskowej z dnia 22 lutego 2012 r. (przedłożonej przy piśmie z dnia 21 marca 2012 r.) dla praktycznie już zrealizowanego przedsięwzięcia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie mogło być traktowane jako doprowadzenie projektu do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji środowiskowej po zrealizowaniu przedsięwzięcia jest sprzeczne z przepisami Dyrektywy 85/337/EWG (art. 2 ust. 1 oraz art. 8), a zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dla przedsięwzięć planowanych, a nie już zrealizowanych.“
W konsekwencji Instytucja wskazała, że doszło do nienależnego pobrania środków i powstał obowiązek ich zwrotu.
Zatem naruszenie nie tylko przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych może zostać zakwalifikowane jako nieprawidłowość. Jednakże omawiany w niniejszym wpisie wyrok jest ciekawy z jeszcze jednego względu – mianowicie odnosi się on do sposobu procedowania organu i wpływu tego procedowania na ocenę działań wnioskodawcy.
Po pierwsze – Naczelny Sąd Administracyjny uznał fakt uzyskania przez beneficjenta decyzji środowiskowej po zrealizowaniu przedsięwzięcia za dopuszczalny i tym samym naruszenie stwierdzone przez Instytucję Zarządzającą uznał za formalne. NSA zwrócił uwagę na przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazując, że wykładania przepisów art. 46 ust. 4 pkt 2 oraz art. 46 ust. 4a tejże ustawy wskazuje na to, że celowe jest określenie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia nawet po rozpoczęciu realizacji inwestycji.
Nieprawidłowość:
NSA wskazał, że: „zasadnym było odwołanie się – w sposób posiłkowy – do orzecznictwa wydanego na kanwie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 26 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mianowicie, w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 173/13 NSA wskazał na możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia korekty w przypadku, gdy naruszenie przepisów miało charakter rzeczywiście formalny i nie mogło mieć wpływu na wysokość rzeczywistej czy potencjalnej szkody. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co również przesądza – zdaniem NSA – o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1467/13). Tymczasem w niniejszej sprawie, abstrahując od tego, że nie mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu przepisów unijnych (co zostało wykazane w przedstawionych powyżej rozważaniach) nie doszło do rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie UE, a tym bardziej nie można mówić o związku przyczynowego w tym zakresie.“
Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając uwagę na związek przyczynowy – zwrócił jednocześnie uwagę na sposób postępowania organu. W uzasadnieniu wskazano, że – podzielając stanowisko strony skarżącej – „w sytuacji gdyby kontrola ze strony organu została przeprowadzona należycie, wykazując przedmiotowy brak w dokumentacji projektu, to byłoby to uchybienia naprawialne, niepowodujące odrzucenia wniosku.“
Ponadto NSA przywołując orzeczenie wydane przez WSA w Gorzowie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 952/12 wskazał, że: „prawo dokonywania korekt w połączeniu z obowiązkiem oceny charakteru i wagi wykrytych nieprawidłowości oraz odpowiedzialnością Instytucji Zarządzającej za realizację programu i prawidłowy wybór projektów nie może być utożsamiane z jej uprawnieniem do przerzucania skutków wszystkich uchybień na beneficjenta.“ NSA uznał, że właśnie z przerzuceniem skutków uchybień, jakie miały miejsce po stronie Instytucji Zarządzającej, mamy do czynienia w tej sprawie i jednocześnie ocenił działania Instytucji jako naruszenie konstytucyjnej zasady działania jednostki w zaufaniu do organów państwa – art. 2 Konstytucji.
„W świetle tej zasady uchybienie organu nie może powodować ujemnych następstw dla strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć. Za niedopuszczalne należy uznać przerzucanie przez Instytucję Zarządzającą skutków własnych nieprawidłowości i zaniedbań na beneficjenta, pomimo dokonanej poprzednio w sposób pozytywny oceny złożonego projektu. Realizacja wskazanej zasady, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy powinna prowadzić do uwzględnienia, w toku wszczętego już postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, uzyskanej dokumentacji środowiskowej.“
W zakresie odpowiedzialności Instytucji Zarządzającej jako organu odpowiedzialnego za ochronę środków pochodzących z budżetu UE, NSA wskazał w uzasadnieniu, że: „W orzecznictwie podnosi się, że wynikająca z przepisów krajowych i unijnych odpowiedzialność Instytucji Zarządzającej za realizację programu operacyjnego oznaczać musi też jej własną odpowiedzialność za uchybienia popełnione przez jej urzędników (por. ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 952/12). Ponownie podkreślić trzeba, że sprawowana w tym zakresie kontrola prowadzona w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu nie może sprowadzać się jedynie do prawa przerzucania przez organ skutków zaistniałych uchybień na beneficjenta to jest skarżącą kasacyjnie Spółkę – która wobec przejścia kompleksowej kontroli złożonego wniosku, podpisania umowy o dofinansowania i wypłaty środków miała wszelkie podstawy by sądzić, że spełniła wszystkie wymagania dla uzyskania przedmiotowej pomocy.“
decyzja środowiskowanieprawdłowośćodpowiedzialność Instytucji Zarządzajacej za działania pracownikówprzycznienie się organu do powstania uchybienia
Poprzedni wpisPrzykłady naruszeń w zakresie szacowania wartości zamówienia objętego zakresem wytycznych do kwalifikowalnościNastępny wpisWezwanie do uzupełnienia dokumentów – ze wskazaniem przykładów z orzecznictwa KIO

References: art. 2
 art. 35
 art. 46
 art. 211
 art. 211
 art. 46
 art. 3
 art. 8
 art. 46
 art. 46
 art. 46
 art. 98
 art. 26
 art. 2
 art. 2