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Assemblée nationale : 1ère SÉANCE DU mercredi 13 juillet 2005
Session extraordinaire de 2004-2005 - 7ème jour de séance, 16ème séance
1ère SÉANCE DU MERCREDI 13 JUILLET 2005
SAUVEGARDE DES ENTREPRISES (CMP) 2
À LA PERSONNE (CMP) 10
À LA FONCTION PUBLIQUE (deuxième lecture) 17
SAUVEGARDE DES ENTREPRISES (CMP)
M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre soumettant à l'approbation de l'Assemblée le texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de sauvegarde des entreprises.
M. Xavier de Roux, rapporteur de la CMP - Le texte que nous examinons aujourd'hui pour la dernière fois a fait l'objet d'un travail législatif exemplaire. Certes, aucune loi n'est parfaite, mais celle-ci sera un outil pour sauvegarder nos entreprises, c'est-à-dire nos emplois. Les échanges nombreux entre l'Assemblée et la Chancellerie ont permis un travail de fond, encore enrichi par nos discussions avec le Sénat.
La première lecture à l'Assemblée a permis de faire évoluer le texte initial sur de nombreux points. Dans l'ordre chronologique, on peut citer la préservation de la confidentialité du mandat ad hoc, la possibilité pour les présidents des tribunaux de commerce d'obtenir les comptes des entreprises sous astreinte lorsqu'ils ont des doutes sur leur santé, l'option, s'agissant de la conciliation, entre confidentialité ou homologation publique, des mesures de simplification, avec notamment la suppression d'un premier rapport sur la trésorerie de l'entreprise qui était inutile, voire dangereux, la possibilité de faire élaborer certains projets de plan par les comités de créanciers, la possibilité d'un plan de cession au cours de la procédure de redressement et la suppression des sanctions professionnelles dans le cadre de la procédure de sauvegarde.
Par ailleurs, d'importants efforts d'accompagnement ont été acceptés par l'Etat : déductibilité des abandons de créances de l'impôt sur les sociétés, obligation pour les comptables publics d'effectuer eux-mêmes la radiation des dettes qu'ils ont inscrites au greffe ou encore interdiction des avis à tiers détenteur pendant la période suspecte. L'Assemblée nationale avait également souhaité que la loi permette de remettre les charges sociales patronales impayées sans renvoyer pour cela au décret. Après une longue discussion avec le Gouvernement, elle a tenu à réformer le régime de responsabilité des prêteurs pour les crédits qu'ils consentent, de sorte à éliminer ce qui paraissait un alibi pour les banques : remettre à plat la jurisprudence sur les crédits abusifs permet au moins de clarifier les choses. Nous avons enfin travaillé à rendre la loi lisible, en supprimant une cinquantaine d'articles du projet initial au prix d'un gros effort de coordination.
Le Sénat a approuvé l'essentiel de nos propositions et a apporté de nombreux éclaircissements et approfondissements. Il n'y a eu de désaccords légers que sur peu de points. La Haute assemblée a amélioré l'adaptation du projet aux spécificités des professions libérales. Elle a simplifié encore les procédures du livre VI du code de commerce en supprimant l'obligation de faire certifier la liste des créanciers et des dettes du débiteur et de déclarer à nouveau les créances en cas de résolution d'un plan et d'ouverture d'une nouvelle procédure. Elle a restreint les conditions d'ouverture de la sauvegarde, ce dont nous verrons les conséquences à l'usage, et, à ce propos, elle a eu une longue discussion sur les AGS. Sur ce point, le Medef est apparu pris entre des intérêts contradictoires : si sa vocation est de sauvegarder les intérêts de toutes les entreprises, il doit en même temps - ce sont les gaîtés du paritarisme - veiller à l'équilibre financier de l'AGS et s'est donc fortement opposé au redressement judiciaire anticipé. Cette discussion accessoire est donc venue troubler le travail sur le fond du texte.
Pour la CMP, restaient en discussion 116 articles sur 236, sur lesquels nous sommes parvenus assez rapidement à un accord. La CMP a supprimé l'obligation de transmettre à la Banque de France les inscriptions des créances publiques privilégiées, qui était redondante, ainsi que l'obligation pour le conciliateur de préciser dans son rapport, en cas d'échec de la conciliation, si la cessation de paiement existe, car cet avis ne doit être rendu que par le tribunal. Elle a également supprimé la sanction de faillite personnelle en cas d'omission, dans le délai très court de huit jours, de la demande d'ouverture d'une procédure de liquidation après l'échec d'une conciliation, puisque le tribunal est saisi d'office, et a supprimé en contrepartie l'obligation d'assurance du conciliateur, puisque seuls les professionnels peuvent être assurés alors qu'un tiers peut intervenir comme conciliateur. La commission mixte a repris, en l'atténuant, la possibilité pour le parquet de s'opposer à la désignation comme mandataire de justice, pour une procédure collective, d'une personne qui aurait déjà été désignée et a confirmé la possibilité pour les cautions de se prévaloir des dispositions de l'accord homologué. Enfin, tirant les conséquences d'une récente jurisprudence, la CMP a admis que les créances alimentaires puissent être payées comptant après l'ouverture de la procédure. Elle a légèrement modifié le délai d'inscription des créances fiscales ou sociales et a supprimé tout seuil, considérant qu'une créance, même faible, pouvait témoigner de l'existence de difficultés. Enfin, elle a répondu à une forte attente en garantissant, pour les façonniers totalement dépendants de leurs donneurs d'ordre, le versement des salaires des apprentis ou des salariés.
Ce texte a fait l'objet d'une certaine polémique, à propos de l'application de la procédure de licenciement économique. Votre rapporteur avait demandé que la procédure de sauvegarde bénéficie de la procédure de licenciement économique tout comme le redressement judiciaire, la sauvegarde étant un redressement judiciaire anticipé. La doctrine était favorable à cette analyse et je crois que nous serons obligés d'y revenir. En effet, la restriction d'accès à la procédure de sauvegarde, imposée par le Sénat et que nous avons acceptée, et le fait que l'entreprise ait intérêt à être en redressement plutôt qu'en sauvegarde pour pouvoir utiliser la procédure de licenciement économique seront des obstacles à l'efficacité de ce texte. M. Montebourg a fait de cela une grande affaire.
M. Arnaud Montebourg - C'en est une !
M. le Rapporteur - Mais lorsque Mme Guigou était Garde des Sceaux et que vous aviez accepté un texte sur le redressement judiciaire anticipé, Mme Guigou comme le rapporteur avaient estimé que les règles du licenciement économique du redressement judiciaire devaient s'appliquer ! Je ne suis pas l'odieux réactionnaire que vous avez fait de moi : je n'ai fait qu'exprimer la position de bon sens qui avait déjà été celle de Mme Guigou.
Mais nous reviendrons sur ce point dans peu de temps, puisque la règle est désormais que les rapporteurs examinent les effets des textes dans les six mois (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Arnaud Montebourg - Nous les examinerons aussi !
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice - Vous allez adopter une réforme majeure du droit des entreprises en difficulté - et majeure avant tout en ce qu'elle va permettre de sauvegarder de très nombreux emplois. C'est une bonne nouvelle pour notre pays. Nous quittons définitivement le domaine de la « faillite » pour entrer dans celui de la « sauvegarde » et, par-delà les mots, les salariés menacés dans leur emploi comprendront vite que ce texte est porteur d'un grand espoir.
Après l'avoir amendé, la commission mixte paritaire vous propose désormais d'adopter ce projet de loi, au terme d'un parcours exemplaire de plus de deux ans. Un tel délai peut paraître long, compte tenu de l'importance du nouveau dispositif pour la vie économique de notre pays et pour l'emploi. Il aura cependant été mis à profit par le Parlement. Ainsi, votre Assemblée a très opportunément tenu compte de la pratique pour rétablir la confidentialité là où elle n'était plus envisagée, sans attenter aux dispositifs nouveaux qui ne la permettent pas. Elle a amélioré les mesures de détection précoce des situations de crise, et, en autorisant la cession de l'entreprise au cours du redressement judiciaire, facilité la préparation de cette étape difficile pour les entrepreneurs, lorsque seule la vente peut sauver l'affaire et les emplois qui lui sont attachés. Enfin, elle a assoupli le régime des sanctions commerciales et incité l'Etat à mieux accompagner les créanciers privés dans leurs efforts.
Le Sénat a lui aussi contribué à l'amélioration du texte. Grâce à la définition qu'il a retenue des conditions d'ouverture de la procédure de sauvegarde, il a fourni l'une des clés pour la réussite de la réforme. L'anticipation du recours à la procédure collective, destinée à permettre la réorganisation de l'entreprise au bénéfice de l'emploi sans préjudice des droits des créanciers, ne devait pas, en effet, donner lieu à des abus. A ce sujet, le chapitre 11 du droit américain ne pouvait, sans risque, servir de modèle. Les sénateurs ont trouvé un équilibre, conforté par une série de mesures conçues en sorte que l'indispensable intervention de l'AGS ne produise aucun effet pervers dans la procédure de sauvegarde. Le Sénat a par ailleurs veillé à la sécurité juridique de nombre de dispositions que leur excessive complication exposait à d'inutiles controverses.
Au terme de vos travaux, il conviendra désormais de citer, parmi les ouvrages de référence des praticiens du droit des entreprises, les rapports des commissions parlementaires - bravo à vos rapporteurs ! - et l'application du nouveau dispositif sera grandement facilitée par la connaissance précise de la volonté du législateur. Si l'on ne peut éviter la confrontation d'intérêts dans une matière comme celle-ci où, par principe, la satisfaction générale est impossible, ce projet tend à atteindre un équilibre en faisant de la sauvegarde de l'emploi la première priorité : les intérêts des débiteurs et de leurs créanciers ont été également pris en compte. En effet, ceux qui apportent leur concours à une entreprise alors qu'elle connaît une situation difficile seront davantage protégés, mais le texte est tout aussi protecteur pour les entreprises : le bouleversement essentiel qu'il apporte à un droit trop longtemps marqué par la méfiance et la réprobation n'est-il pas de ne plus imposer de solutions aux chefs d'entreprise en difficulté, naguère contraints d'en adopter une sans pouvoir faire valoir leurs intérêts propres ?
La consécration de la procédure de sauvegarde fait passer de l'ère du « dépôt de bilan » à celle de la « demande de protection judiciaire ». Le premier consacrait un échec, la seconde porte un espoir. Pour que celui-ci ne soit pas déçu, il est indispensable que ce texte entre en vigueur au plus vite. Grâce à la procédure d'urgence, ce sera dès le 1er janvier 2006, pour le vingtième anniversaire de l'entrée en application de la loi du 25 janvier 1985, désormais profondément rénovée. Je m'engage à ce que les mesures d'application soient prises en temps utile et la précision du travail législatif nous aidera d'ailleurs à tenir les délais. Conformes aux principes que pose la loi nouvelle, ces mesures favoriseront la transparence et la célérité des procédures, ainsi que la maîtrise de leurs coûts. Elles comprendront un dispositif tarifaire rénové pour la rémunération des missions des administrateurs et des mandataires judiciaires, complémentaire de celui qui résulte du décret du 10 juin 2004.
Les chefs d'entreprises doivent pouvoir exercer l'ensemble des choix qui leur sont désormais ouverts, et il est essentiel qu'ils soient conseillés à cet effet. Les juridictions, auxquelles revient la prérogative d'appliquer les textes nouveaux, devront le faire en connaissance de cause et je mesure bien l'effort d'adaptation que nous leur demandons. Les praticiens, appelés à exercer des mandats rénovés dans le cadre de procédures renouvelées, auront à accomplir un effort tout aussi important. Il convient de les y encourager et, par avance, de les remercier de leur mobilisation.
Pour conclure, je tiens à remercier votre commission des lois, son président et son rapporteur, M. Xavier de Roux, dont la maîtrise de cette matière éminemment complexe a facilité un dialogue constructif entre l'Assemblée et le Gouvernement...
M. Arnaud Montebourg - N'oubliez pas l'opposition !
M. le Garde des Sceaux - Vous avez permis que ce projet vienne à son terme dans d'excellentes conditions alors qu'un important travail de codification en rendait l'appréhension fort délicate. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. le Président - J'ai reçu de M. Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d'irrecevabilité déposée en application de l'article 91 du Règlement. La parole est à M. Montebourg.
M. Arnaud Montebourg - Nous voici donc au terme du débat sur la réforme du droit des faillites. Depuis son dépôt, les grandes lignes de votre projet n'ont guère évolué et ses lacunes demeurent. Pis, certains déséquilibres se sont aggravés et le dépôt de notre exception se justifie d'autant plus qu'en faisant le choix politique de privilégier de manière éhontée certains créanciers, vous n'hésitez pas à rompre le principe d'égalité, ce qui constitue sans doute l'atteinte la plus grave qui puisse être faite à notre pacte constitutionnel. Contestable économiquement, ce choix est politiquement désastreux et constitutionnellement des plus fâcheux.
Nous savons tous que ce sont les toutes petites entreprises - celles de moins de dix salariés - qui forment le tissu économique de notre pays en maintenant entre cinq et six millions d'emplois permanents. Las, en 2003, dans la loi pour l'initiative économique, vous avez concédé aux banques la suppression du taux d'usure pour les prêts aux entreprises constituées sous forme de société, de sorte qu'elles tarifent librement leur soutien aux entreprises, y compris aux entreprises en difficulté. Magnifique offrande aux banques ! A l'époque, le secrétaire d'Etat aux PME s'était solennellement engagé à procéder à une évaluation du dispositif à l'issue d'une période expérimentale d'un an. La réalité, c'est que cet engagement n'a jamais été tenu, comme le déplore d'ailleurs le sénateur Auguste Cazalet, rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat.
Par chance, j'ai moi-même dressé le bilan de la libération de l'usure : en 2004, ce sont 27 600 salariés qui ont été licenciés dans le cadre simplifié des redressements judiciaires ou des liquidations d'entreprises et 40 583 entreprises déclarées en faillite, soit 2,1% de plus qu'en 2003 ; pour 2005, on annonce déjà que le cap des 50 000 défaillances sera franchi et ce ne sont pas moins de 500 000 créanciers qui sont chaque année affectés dans leur activité par l'échec du redressement et l'arrivée d'une liquidation. Dans le même temps, la presse économique fait état du niveau record des bénéfices nets réalisés en 2004 par les groupes bancaires français : celui de la Société générale passe ainsi de 2,49 à 3,13 milliards - soit une augmentation de plus de 25% - et celui de la BNP de 3,76 à 4,76 milliards de bénéfice, soit plus 24% .
Voilà pourquoi il est impératif de dénoncer la « malfaçon constitutionnelle » de vos choix politiques, dont les conséquences sont aussi cruelles pour les entrepreneurs que pour les salariés. La seule question que doit régler le droit de la faillite, c'est celle de la répartition des sacrifices. Il doit présenter les procédures et les options offertes aux créanciers, actionnaires, salariés et dirigeants, en hiérarchisant les priorités et en distribuant la charge.
M. le Rapporteur - Vous parlez comme au dix-neuvième siècle !
M. Arnaud Montebourg - S'il n'y a aucun sacrifice, il n'y a pas de sauvetage. Tout système d'administration de la faillite dévoile des choix : vous avez fait celui de sauvegarder les intérêts des créanciers bancaires en organisant leur protection au détriment de l'emploi et de l'intérêt général. C'est votre responsabilité. Le texte octroie la quasi-totalité des nouvelles protections aux organismes de crédit, créanciers bancaires de l'entreprise en difficulté. En clair, cette loi n'est pas une loi de sauvegarde des entreprises, mais un dispositif de sauvegarde des intérêts des banques.
Ainsi, en vertu de l'article 8 - couplé aux articles 34 et 120 - les personnes privées qui font un apport en « argent frais » à une entreprise en difficulté, bénéficieront pour le paiement de leur créance d'une priorité par rapport à l'Etat ou aux organismes sociaux, au moment de l'apurement du passif. Certes, le bénéfice de ce privilège a été réduit au cours des débats - malgré la résistance du Sénat... - , puisqu'il ne peut profiter ni aux « actionnaires et associés du débiteur dans le cadre d'une augmentation de capital », ni « directement ou indirectement » aux créanciers antérieurs à l'ouverture d'une procédure de conciliation au titre de leurs concours passés. Mais ce n'est pas assez pour le rendre compatible avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, aux termes de laquelle le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des motifs d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi.
Or, vous avez choisi de régler de façon différente des situations objectivement semblables au regard de l'objet de la loi et de l'intérêt général, soit, au cas présent, l'aide aux entreprises en difficulté. En reconnaissant de manière systématique un rang prioritaire aux créances découlant « d'un nouvel apport en trésorerie » par rapport aux créances de l'Etat et des organismes de sécurité sociale comme des institutions gérant le régime d'assurance chômage - sans distinguer si ces derniers ont concédé ou non des abandons partiels de leurs créances pour « sauvegarder l'entreprise » -, la loi instaure une rupture manifeste du principe d'égalité entre les créanciers.
Cette atteinte aux principes constitutionnels est d'autant moins justifiée que, contrairement aux établissements de crédit, l'Etat, les organismes de sécurité sociale et les institutions gérant le régime d'assurance chômage, participent habituellement, à travers des abandons de créances, au sauvetage des entreprises en difficulté, ce que reconnaît d'ailleurs Xavier de Roux dans son rapport.
Depuis 1985, le législateur ne peut plus impunément traiter différemment des créanciers qui, dans des situations objectivement similaires, ont agi de manière semblable au regard de l'objectif de la loi et de l'intérêt général en cause. Pourtant on retient de votre texte que lorsque l'Etat, les organismes de sécurité sociale et les institutions gérant le régime d'assurance chômage abandonnent tout ou partie de leurs créances pour sauver une entreprise en difficulté, les créanciers « apporteurs d'argent frais » sont prioritaires (Murmures sur les bancs du groupe UMP).
M. le Rapporteur - Allons, cela existe depuis vingt ans !
M. Philippe Houillon, président de la commission des lois - Relisez vos manuels de droit préférés !
M. Arnaud Montebourg - On peut chercher dans les travaux parlementaires en quoi l'attribution d'un rang de paiement supérieur aux créances privées se justifierait par l'intérêt général qu'il y a à aider les entreprises en difficulté, alors que les créanciers publics auront agi dans ce même sens de l'objet de la loi. Bien au contraire, c'est l'intérêt privé des établissements qui est ici satisfait et non l'objectif de sauvegarde des entreprises. Ces articles qui rompent l'égalité entre créanciers ne pourront qu'être censurés par le Conseil constitutionnel.
Au demeurant, ils révèlent une erreur manifeste d'appréciation de la part du législateur. Le métier de banquier serait-il un métier de rentier, un métier sans risque ? M. Houillon a même dit que « les banques françaises sont des prêteurs sur gage »... Pourquoi n'a-t-on pas ouvert le débat sur cette question préalablement à l'octroi de si nombreux privilèges ? Préférer la finance à l'économie, préférer la rente au risque, ce n'est pas organiser une économie innovante et créatrice d'emplois. Où sont les contreparties aux privilèges gratuits que vous offrez à ces banques qui, à vous entendre, tremblent comme des feuilles devant le risque de l'entrepreneur ? Il n'y en a pas dans votre texte. Ce sont les caisses sociales et les collectivités locales qui vont, par leur abandon de privilège, financer la rente bancaire.
Ce n'est, hélas, pas tout : une protection surnaturelle, anticonstitutionnelle, est accordée par l'article 142 bis, qui réduit radicalement les motifs susceptibles d'entraîner la condamnation d'un créancier pour « soutien abusif ». Pourtant, le Premier président de la Cour de cassation estimait que, « sur la question du soutien abusif, on peut se demander si la jurisprudence est réellement de nature à restreindre le crédit bancaire, et donc à nuire à l'intérêt général ou si, au contraire, elle est de nature à en améliorer la répartition. » Alors que les condamnations pour soutien abusif étaient déjà rares, le législateur, d'une part, étend la limitation de l'action en responsabilité à l'ensemble des concours consentis aux débiteurs ; d'autre part, il réduit à trois les cas où peut être mise en jeu la responsabilité des créanciers - fraudes du créancier, immixtion caractérisée du créancier dans la gestion du débiteur, prise de garanties disproportionnées -, alors qu'il existe bien d'autres hypothèses dans lesquelles la condamnation pour soutien abusif n'est que l'application normale de l'article 1382 du Code civil, selon lequel tout fait, fût-il d'une banque, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. Nul ne peut rétrécir le champ de la mise en jeu de la responsabilité de quiconque sans enfreindre la Constitution. S'agissant de faute civile, l'intentionnalité n'a aucun effet et le caractère « manifeste » de l'action fautive n'a pas de sens.
Cette concession extraordinaire faite au système bancaire français n'est au reste qu'une protection contre un fantasme, le montant total des indemnités auxquelles les banques ont été condamnées l'année dernière ne dépassant pas 14 millions.
D'ailleurs, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'il ne doit pas être porté d'atteintes substantielles au droit qu'ont les personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction. Cette jurisprudence est tirée de la Convention européenne des droits de l'homme, dont l'article 6 s'applique en matière d'obligations civiles et commerciales. Manifestement, comme le relevait malicieusement Mme le Professeur Frison-Roche, votre choix « est une manière d'éloigner le juge » de certains partenaires de l'entreprise. C'est d'autant moins acceptable que, dans le même temps, le recours au juge demeure ouvert pour agir contre d'autres créanciers. Décidément, les libéraux que vous êtes piétinent le principe d'égalité. Le Conseil constitutionnel en jugera !
L'intérêt de la sauvegarde de l'emploi ne passe pas par la sauvegarde des intérêts des banques ! Je vous donne rendez-vous au moment de l'évaluation, et j'espère que vous reconnaîtrez vos erreurs (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).
M. le Rapporteur - Je ne vais pas répondre à l'emphase de M. Montebourg, bien peu convaincante, mais je voudrais simplement rappeler deux points de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Tout d'abord, le Conseil a jugé que l'article 40 de la loi Badinter ne méconnaît pas le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques, considérant que la loi a pu, sans être astreinte à prévoir quelque indemnisation que ce soit, modifier le rang des créances « à l'avantage de créanciers qui, depuis l'ouverture de la procédure, ont concouru à la réalisation de l'objectif d'intérêt général de redressement des entreprises en difficulté ».
Quant au soutien abusif, il s'agit d'une construction purement prétorienne. Nous ne portons évidemment pas atteinte à l'article 1382 du code civil, mais il existe dans notre droit un très grand nombre de dispositions propres de responsabilité, par exemple celles de la loi Fauchon.
M. Montebourg veut polémiquer et faire du bruit, mais non du droit, et nous pouvons être tranquilles sur la constitutionnalité de ces dispositions.
Mme Arlette Grosskost - Nous débattons d'une réforme courageuse et particulièrement ambitieuse, d'un projet de loi qui n'a cessé de s'enrichir et de s'améliorer au cours du processus parlementaire, chaque assemblée y ayant apporté des modifications qui ont permis d'en parfaire l'économie. Le droit français des procédures collectives s'offre un véritable « coup de jeune » avec ce texte, qui aura mis plus de dix-huit mois à mûrir avant les quatre mois pris pour l'examiner. Grâce à une large concertation entre la Chancellerie, les parlementaires et les professionnels, nous avons là un instrument unique pour préserver le tissu économique de notre pays, et donc l'emploi.
Cette réforme s'inscrit dans la continuité de l'action gouvernementale et complète la loi de modernisation pour l'économie et la loi en faveur des PME. Ces textes redonneront confiance à nos chefs d'entreprise, créateurs de richesses et d'emplois.
Actuellement, la très grande majorité des TPE et PME ne réussissent pas à s'organiser suffisamment en amont, faute de moyens ou de compétences, pour détecter et contrer les premières difficultés, et les procédures se soldent par une liquidation judiciaire dans 90% des cas. Partant de ce constat, nous allons offrir au chef d'entreprise une boîte à outils pour renforcer les moyens de prévention. Privilégiant l'approche économique et contractuelle, ce texte bouleverse le droit des procédures collectives pour relever trois défis : amener les entreprises à franchir, avant qu'il ne soit trop tard, les portes des tribunaux de commerce, pour se placer sous la protection de la loi ; convaincre les créanciers, et particulièrement les banques qui se montraient très frileuses, de s'asseoir autour d'une table pour négocier avec les débiteurs un rééchelonnement de la dette ; préserver les droits des salariés et renforcer la procédure d'alerte, qui constitue la pierre angulaire de la sauvegarde des entreprises. Il répare une inégalité de traitement, en étendant le champ d'application des procédures collectives aux professionnels indépendants et libéraux. Il dédramatise le dépôt de bilan, en vertu de cette vérité qu'il n'est pas infamant d'échouer dans la création d'une entreprise et que tout doit donc être fait pour que l'entrepreneur soit en mesure de rebondir. Enfin, il permet de distinguer clairement les chefs d'entreprise de bonne foi de ceux qui sont de mauvaise foi.
Le groupe UMP votera donc sans hésiter le texte issu de la CMP (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Arnaud Montebourg - Je résume : ce texte fait primer l'intérêt des banques sur celui de tous les autres créanciers. Dans la procédure de conciliation, elles obtiennent le super-privilège de l'argent frais et se voient reconnaître un statut supérieur à celui de l'Etat et des organismes sociaux. Dans la procédure de sauvegarde, elles disposent désormais du pouvoir de vie et de mort sur l'entreprise. Dans les procédures de redressement et de conciliation, elles voient leurs privilèges renforcés. L'abandon du délit civil de soutien abusif, contraire au principe républicain de responsabilité, est un scandale.
Ce texte, loin de sauvegarder les entreprises, sert les banques, au détriment de l'emploi, et les intérêts financiers des créanciers l'emportent sur les intérêts économiques des entreprises et des salariés.
Non contents de n'avoir pas analysé les défaillances du système bancaire privé, trop réticent à prendre des risques, vous accordez à celui-ci des privilèges nouveaux sans contrepartie aucune. Plus grave : les salariés seront réduits à une variable d'ajustement, la procédure de sauvegarde se résumant à une procédure de réduction des effectifs proposée par les établissements bancaires. Et nous devrons en outre être attentifs aux comptes de l'AGS : qui paiera les salariés en cas de faillite, qui paiera les heures supplémentaires qu'ils auront été contraints de placer sur un compte épargne temps ? Nous sommes très inquiets.
Enfin, ce projet ne propose aucune réforme des tribunaux de commerce alors que nous avions pourtant proposé des mesures visant à moraliser leurs pratiques, mais en vain : une fois de plus, il est vrai, vous protégez vos clientèles électorales.
Pour toutes ces raisons, nous voterons résolument contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. le Garde des Sceaux - Tout ce qui est excessif est insignifiant.
M. Michel Vaxès - Une fois de plus, l'examen de ce texte sera un rendez-vous manqué. Votre réforme du droit des entreprises en difficulté est d'ores et déjà un échec et ce, à double titre. Comment, en effet, améliorer les procédures de sauvegarde des entreprises sans entreprendre une réforme des tribunaux de commerce ? Il est particulièrement incongru que les procédures collectives se déroulent devant une juridiction consulaire composée uniquement de commerçants élus par leurs pairs, futurs débiteurs en difficulté, concurrents et partenaires. Échec, également, parce que le droit des entreprises en difficulté devait être particulièrement clair et que c'est loin d'être le cas ici. Alors que la complexité des procédures est déjà telle que les dirigeants d'entreprises réagissent très ou trop tardivement, ce ne sont désormais plus quatre procédures qu'ils devront connaître, mais cinq !
Ce projet vise d'abord à sauvegarder les intérêts des créanciers. Nous le dénonçons avec d'autant plus de vigueur que c'est à l'endroit des banques et des établissements bancaires que vous êtes les plus bienveillants. Déjà privilégiés par les sûretés qui garantissent leurs avances, ils seront désormais doublement privilégiés puisque ce texte prévoit que leurs crédits ou avances seront payés par privilège à toutes créances nées avant l'ouverture de la conciliation. Ainsi, malgré leurs bénéfices faramineux, vous avez décidé de leur sacrifier les intérêts de la collectivité publique et des créanciers chirographaires ! Le Trésor public ou la Sécurité sociale, en revanche, devront consentir des remises de dettes aux débiteurs.
Pis encore : alors que cette nouvelle loi aurait pu donner aux salariés toute la place qu'ils méritent, vous avez refusé tous nos amendements qui allaient en ce sens. Le texte les cantonne en effet dans leur rôle de fusibles alors que nous demandions que leur avis soit sollicité lors des différentes étapes de la procédure, qu'ils soient informés, qu'ils aient un droit de saisine du tribunal, par exemple dans la procédure de redressement judiciaire. Après l'arrêt rendu par la Cour de cassation le 19 avril dernier sur Metaleurop refusant l'extension de la liquidation judiciaire de Metaleuop Nord à sa maison mère Metaleurop SA, cette loi est un coup dur supplémentaire pour eux, alors que nous avions une once d'espoir après l'invitation du Président de la République à légiférer pour empêcher ces comportements de patrons voyous.
Ce texte, enfin, ne prend nullement en compte les conséquences qu'a la disparition d'une entreprise pour la collectivité et ne vise absolument pas à sauvegarder les territoires.
Le traitement plus précoce des difficultés des entreprises aurait appelé une tout autre façon de faire. Si nos entreprises connaissent des difficultés, c'est d'abord en raison du fonctionnement même du capitalisme financier qui encourage les grands groupes à mener des politiques de restructuration brutales, affectant leurs filiales et les entreprises sous-traitantes qu'ils dominent.
Pour toutes ces raisons, le groupe des députés communistes et républicains rejette ce projet. (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste)
Mme Anne-Marie Comparini - Nous ne pouvions accepter plus longtemps que 90% des procédures collectives s'achèvent en liquidation judiciaire alors que des mesures peuvent être prises pour moderniser notre droit. La procédure de la sauvegarde permettra de détecter les difficultés des entreprises le plus en amont possible et fournit un certain nombre d'outils afin d'éviter la liquidation. Je ne reviendrai pas sur le détail du texte, mais je note que les travaux du Sénat ont notamment permis d'adapter la portée de cette procédure et ont même « francisé » le chapter eleven.
L'UDF se réjouit de constater que certaines de ses préconisations ont été reprises, dont la confidentialité de la conciliation, la clarification des rôles respectifs de chacun des acteurs mais également la réforme des sanctions prises à l'égard des chefs d'entreprises, notamment de PME et de PMI. Ne l'oublions pas : notre tissu industriel n'est pas uniquement constitué des entreprises du CAC 40 : les PME familiales sont de plus en plus nombreuses et nous avons besoin de ces hommes et de ces femmes qui prennent des risques et consacrent leur vie au développement de leur entreprise et donc de l'emploi.
S'agissant des salariés, le débat en séance nous a permis d'éviter l'instauration de toute procédure accélérée de licenciement. En effet, il est nécessaire de trouver un équilibre entre les droits des salariés et ceux des chefs d'entreprise, intéressés les uns et les autres à la survie de l'entreprise. Il convient de rester prudent en matière de licenciement, et de s'en tenir au droit commun.
Enfin, je l'avais déjà dit en première lecture et mon collègue Yves Détraigne y est revenu au Sénat, votre projet de loi ne prend pas suffisamment en compte certains aspects du droit communautaire. Certes, le Gouvernement a décidé de faire inscrire la sauvegarde comme procédure d'insolvabilité à l'annexe A du Règlement européen du 29 mai 2000, mais non la conciliation qui n'est pas une procédure judiciaire. Or l'européanisation de notre droit devient primordiale pour réagir à la prédominance de plus en plus effrénée du droit anglo-saxon.
Cela étant, l'UDF votera ce texte. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP)
La séance, suspendue à 10 heures 35, est reprise à 10 heures 50.
DÉVELOPPEMENT DES SERVICES À LA PERSONNE (CMP)
M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre soumettant à l'approbation de l'Assemblée nationale le texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
M. Maurice Giro, rapporteur de la CMP - En premier lieu, je remercie M. Borloo et Mme Vautrin de leur écoute attentive, et les services de la délégation générale à l'emploi dont l'aide nous a été précieuse.
En raison de la convergence des deux assemblées, les débats de la CMP ont porté sur un nombre limité de points.
A l'article premier, la CMP a supprimé les dispositions définissant l'activité des mandataires, adoptées par le Sénat en première lecture, car elles étaient susceptibles de créer des confusions entre les activités de mandataire et de prestataire alors que la loi doit clairement placer la charge de payer les salaires et les cotisations sociales sous la responsabilité de l'employeur.
Puis, la CMP a repoussé un amendement tendant à soumettre les nouveaux moyens de paiement dématérialisés du chèque emploi service universel, CESU, aux dispositions du code monétaire et financier. En effet, cette disposition, trop restrictive au regard des possibilités offertes par la loi, aurait empêché l'utilisation des cartes de paiement prépayées au motif qu'elles ne figurent pas dans le code monétaire et financier. Pour autant, la présente loi n'entend en rien déroger au code monétaire et financier.
La CMP a ensuite adopté la disposition introduite par le Sénat visant à émettre, en cas d'urgence, des CESU sans mention du nom de leur bénéficiaire, que les collectivités publiques pourront attribuer à des personnes dont le besoin d'une aide sociale est pressant. Cependant, la CMP a adopté un amendement de précision, à mon initiative, pour indiquer que ce titre n'est pas nominatif « jusqu'à son attribution à son bénéficiaire ».
Enfin, s'agissant des centres communaux et intercommunaux d'action sociale, les CCAS, le Sénat avait adopté en première lecture un amendement de M. Nicolas About les dispensant de l'autorisation médicosociale prévue à l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles. En CMP, il a été proposé de limiter cette dispense aux activités relatives aux tâches ménagères ou familiales ou à l'entretien du cadre de vie. Un article additionnel premier bis A destiné à alléger le cadre réglementaire pesant sur les CCAS a été adopté en ce sens. Mmes Hoffman-Rispal et Lignières-Cassou, alors même qu'elles avaient constamment défendu dans l'hémicycle une application sans faille de la loi du 2 janvier 2002, ont soutenu cette proposition. Pour ma part, j'y ai vu un danger dans la mesure où la création de cette exception à la règle constitue un dangereux précédent : d'autres structures seront fondées à demander une dispense. En outre, la qualité des CCAS, dont les critères sont fixés par la loi du 2 janvier 2002, pourrait varier fortement en l'absence de procédure d'autorisation. Malgré mon opposition - isolée, il est vrai -, cette proposition a été adoptée.
Au demeurant, la dispense ne concerne que les services à la personne relevant du régime de l'agrément simple. Il n'est donc aucunement question de permettre aux CCAS de fournir des soins médicaux, qui relèvent de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, sans autorisation préalable du président du conseil général et du préfet.
M. Patrice Martin-Lalande - C'est le bon sens !
M. le Rapporteur - Ce nouveau dispositif permettra aux maires d'engager rapidement des actions sociales, sans attendre la délivrance d'une autorisation qui peut prendre plusieurs mois, et de fournir par exemple des climatiseurs aux personnes âgées en temps de canicule ou de mettre sur pied des services d'hébergement d'urgence ou d'accueil de jour.
Par conséquent, à l'article premier, à la seule exception des dispositions sur les mandataires, les apports de l'Assemblée nationale et du Sénat sont maintenus. Parmi ces avancées, retenons le plafonnement des interventions à domicile destiné à éviter toute concurrence déloyale à l'encontre des entreprises de service, et la banalisation du CESU.
Par ailleurs, la CMP a décidé de placer les dispositions de l'article premier bis au sein du code de la consommation. Le dispositif apparaît désormais à l'article premier quater. D'autre part, les ajouts du Sénat aux articles 3,4, 6 et 7 bis A ont également été acceptés.
Concernant la deuxième partie du projet de loi, la CMP n'a pas effectué de modifications substantielles. A l'article 8, elle a harmonisé les dispositions relatives à la durée du contrat et de la convention d'avenir des personnes reconnues travailleurs handicapés. Il a également été décidé de supprimer la dégressivité de l'aide versée par l'Etat aux chantiers d'insertion en contrepartie de l'embauche d'un salarié sous contrat d'avenir. Aux articles 11 et 11 bis, la CMP a décidé de confier à la négociation collective, plutôt qu'à un décret en Conseil d'Etat, le soin de définir les conditions de travail des apprentis mineurs la nuit et les dimanches et jours fériés. Sur un tel point, le dialogue social est mieux adapté et plus rapide que l'intervention régalienne de l'Etat par décret.
M. le Rapporteur - Je vous invite donc, dans l'esprit de consensus qui a animé la navette entre notre deux assemblées, à adopter le texte que la CMP a élaboré. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité - La CMP a abouti à un texte commun. Je remercie le rapporteur et la commission, ainsi que l'ensemble des parlementaires pour leur contribution à des échanges fructueux et à la hauteur des enjeux, qui sont le développement de l'emploi dans les services à la personne, l'amélioration de la vie quotidienne de ceux qui recourent à ces services, l'amélioration aussi des conditions de travail et de la qualification de ceux qui les dispensent.
Ce projet s'inscrit dans notre politique de l'emploi, puisqu'il s'agit ici d'emplois utiles, précieux même, pour les personnes fragiles, et surtout, qui ne peuvent être délocalisés. Pour la première fois, nous allons mener des actions volontaristes pour mieux former les salariés du secteur, grâce notamment à la validation des acquis de l'expérience, mieux les rémunérer car l'un de nos objectifs est de réduire le temps partiel subi, et améliorer leur protection sociale. Les usagers seront plus solvables grâce au chèque emploi service universel, que pourront abonder employeurs et collectivités locales ; cet outil sera plus pratique et incitera certains à consommer plus de services. La CMP a, par amendement, précisé la possibilité d'émettre des chèques non nominatifs dans des cas d'urgence qui seront définis par décret.
Mais simplification ne signifie en rien réduction des droits pour les salariés. Ainsi la baisse des cotisations sociales lorsque les salaires sont déclarés au réel devrait concourir à améliorer les retraites. Le chèque emploi service universel est un bulletin de salaire, avec toutes les garanties qui y sont liées. De même, simplification ne signifie pas moindre exigence de qualité, et la totalité des dispositions de loi de 2002 relatives aux instituions sociales et médicosociales sont préservées. L'article 4 prévoit bien que les associations percevant l'APA continueront à être contrôlées par le conseil général. Par un article additionnel après l'article premier, la CMP a dispensé d'agrément les activités des centres communaux d'action sociale qui concernent les tâches ménagères et familiales ou l'entretien du cadre de vie.
Enfin, beaucoup de dispositions du titre II résultent de la discussion parlementaire. Reprendre une activité avec un contrat aidé est une disposition essentielle du plan de cohésion sociale. La CMP a adopté les ajouts faits par le Sénat : la durée du contrat aidé est portée à cinq ans pour les personnes handicapées ; l'architecture du contrat d'avenir est simplifiée ; la CAF ou la MSA verseront l'aide à l'employeur d'un bénéficiaire de contrat aidés ; ces derniers seront ouverts aux formations agricoles, et les contrats d'avenir le seront aux formations hospitalières.
Je forme le vœu que ce projet lève les obstacles au développement des services à la personne : outre qu'il crée des emplois, c'est un enjeu essentiel dans une société qui a une natalité et un taux d'activité féminin élevés. Le Sénat vient d'ailleurs d'adopter le texte relatif à l'égalité salariale entre hommes et femmes qui complète celui qui vous est soumis. Grâce à ces services de proximité, nous renforcerons la solidarité entre générations et favoriserons le maintien à domicile qui a la préférence de la plupart des personnes âgées. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Bernard Perrut - Ce texte a une dimension économique, sociale et humaine, ce qui en fait toute la force. Il participe du plan de cohésion sociale : la demande de services augmente, et les services dans ces secteurs ont l'avantage de ne pouvoir être délocalisés, d'être pérennes et accessibles aux moins qualifiés comme aux très qualifiés. Ce sont des emplois qui rendent service.
Le texte lève une partie des obstacles administratifs et financiers à leur développement. Il rend l'accès aux services plus simple et moins cher grâce au chèque emplois service universel et encourage les entreprises à en fournir aux salariés en cofinançant les chèques. Des procédures d'agrément simples, mais de qualité, et la création d'une agence nationale comme interlocuteur unique ouvriront le marché de l'emploi. M. Borloo a déjà signé un accord avec l'UNASSAD - l'Union nationale des associations de soins et services à domicile - prévoyant 5 000 contrats d'avenir sur trois ans, et d'autres sont en préparation. Rendre le secteur plus attractif suscitera des vocations pour des emplois qui ne sont pas des petits boulots, mais nécessitent compétences techniques et qualités relationnelles, ce qui passe par une meilleure formation et une meilleure rémunération.
Des inquiétudes se sont exprimées en particulier sur l'agrément et le respect de la loi du 2 janvier 2002. Vous avez précisé qu'un décret fixera la liste des activités soumises à l'agrément et que les exigences de qualité sont maintenues. C'est important, pour rassurer les associations impliquées sur le terrain depuis des années. Quant au risque de concurrence avec les entreprises artisanales, un décret précisera le plafond des interventions à domicile, comme le souhaitait la commission.
Il reste cependant un motif d'inquiétude, qui ne dépend pas de vous, Madame la ministre : c'est que les CRAM réduisent le contingent d'heures pour les services à la personne. Vous vous êtes engagée à contacter le ministre de la santé pour trouver une solution. Effectivement, on ne peut à la fois vouloir développer l'emploi dans les services et réduire le volume d'heures.
M. Bernard Perrut - Ce texte comporte aussi des dispositions relatives à la cohésion sociale sur un plan général : prolongation du contrat d'avenir jusqu'à cinq ans pour les personnes handicapées, renvoi à la négociation collective de la définition des conditions du travail de nuit et des jours féries pour les apprentis mineurs dans des secteurs définis par décret. Il convient en effet de tenir compte de la réalité de chaque profession. Pourquoi un futur boulanger ne devrait-il pas travailler la nuit ou le dimanche ? C'est une manière de le responsabiliser et de le confronter à la réalité du métier qu'il a choisi. Il faut aussi mentionner les mesures concernant le logement, et notamment l'exonération d'impôt sur les plus-values réalisées lors d'une cession à des bailleurs sociaux et le remplacement, pour l'indexation des loyers, de l'indice du coût de la construction.
Nous apportons donc tout notre soutien à ce texte, résultat d'une étroite collaboration entre votre ministère et les professionnels du secteur et qui a pour but de les aider à doubler ou tripler leur activité dans les années qui viennent. Vous avez parlé de 500 000 emplois : souhaitons qu'ils soient au rendez-vous et que ce texte nous aide à faire une place à ces hommes et à ces femmes qui portent cet élan humain dont nous avons tant besoin. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jérôme Lambert - Il y a beaucoup à faire pour accompagner l'émergence du secteur des services et pour y créer des emplois qui ne soient pas ces simples petits boulots que l'on choisit faute de mieux. Bien que M. Borloo ait parlé d'un texte coécrit, d'une véritable coproduction de l'ensemble des acteurs du secteur, il est clair que les salariés ne font pas partie de ces derniers : pour le Gouvernement, les « professionnels » sont les employeurs et toute sa politique est tournée vers eux, au détriment des intérêts des salariés ! L'occasion d'encourager ces derniers a été manquée. Vous avez, par exemple, oublié la politique de formation tout au long de la vie, qui est pourtant une nécessité absolue, et laissé se développer une démarche totalement déséquilibrée, qui ne sert que l'intérêt des employeurs.
M. Guy Geoffroy - Quelle rengaine !
M. Jérôme Lambert - Vous avez surtout oublié que ce sont des emplois de qualité qu'il faut développer...
Plusieurs députés UMP - C'est le cas !
M. Jérôme Lambert - ...et que les salariés doivent avoir des perspectives d'évolution de carrière. Pourtant, nous aurions tous dû reconnaître qu'il est nécessaire de solvabiliser la demande, d'organiser les services, d'en améliorer la qualité et surtout de lutter contre la précarité du travail, qui touche principalement les femmes puisqu'elles sont majoritaires dans ce secteur. Mais malgré notre volonté constructive, vous vous êtes enfermés dans une vision étriquée. Vous avez même profité de ce texte pour faire, sous prétexte de cohésion sociale, une marche arrière sans précédent en matière de droits des salariés. Le travail de nuit et du dimanche est largement ouvert aux mineurs, qui restent des enfants au regard de la loi...
M. Jérôme Lambert - ...et qui continuent de grandir et de se construire. C'est là ce que vous appelez la cohésion sociale ? C'est ça un avenir meilleur ? Vous nous avez promis le bonheur dans une société du tout-service, le retour vers l'emploi et la prospérité. Vous faites semblant d'y croire, mais les Français ne font pas semblant de rejeter cette vision : selon une récente étude, 69% d'entre eux n'accordent aucune confiance à votre politique pour l'emploi ! Vous les trompez une fois de plus en promettant 500 000 emplois nouveaux, puisque ces emplois sont en moyenne de huit heures par semaine. Selon les experts, il n'y aura en fait que 100 000 équivalents temps plein. Et vous incluez dans vos calculs 70 000 emplois qui ne vous doivent rien !
Prétendrez-vous que l'on peut vivre de huit heures de travail au SMIC ? Votre seul objectif est une baisse factice du chômage par un développement de la précarité. De nombreux salariés n'auront même pas de contrat de travail, mais un simple chèque emploi service universel ! C'est un passeport pour la précarité, le passeport des nouveaux travailleurs pauvres ! Payer un salarié, ce n'est pas la même chose que payer un repas au restaurant ! Selon M. Borloo, dès le 1er janvier, nous disposerons d'un outil exceptionnel qui va changer la vie, réduire le stress et améliorer les conditions de travail de nos concitoyens. Vous semblez confondre vie privée et travail ! Vous oubliez que le salaire médian est d'à peine plus de 1 400 euros par mois : améliorer le quotidien de nos concitoyens, c'est d'abord améliorer leur pouvoir d'achat. Vous venez au contraire de consacrer, dans un autre texte voté en urgence, leur droit de renoncer à leurs propres droits avec le forfait jour, dispositif qui anéantit votre propre slogan « travailler plus pour gagner plus ».
Désormais, dans le sauve-qui-peut général de votre politique, face au mécontentement des Français, vous n'avez de cesse de réduire les droits des salariés, droits que vous estimez responsables de votre incapacité à lutter contre le chômage. Le Gouvernement n'a exploré aucune des pistes audacieuses qui permettraient d'y parvenir et de rendre le service dont les populations les plus fragiles ont besoin. C'est d'ailleurs impossible avec de vieilles recettes libérales qui ne peuvent que conforter et encourager les nouvelles précarités. Nous ne voterons donc pas ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Daniel Paul - Le Gouvernement a déclaré l'urgence pour voter, au milieu du mois de juillet, un texte censé permettre la création de 500 000 emplois. Un tel objectif aurait pu au contraire justifier une véritable discussion parlementaire ! Il est vrai que ces 500 000 emplois ressemblent surtout à un effet d'annonce : de quoi faire naître des espérances dans les nombreux foyers touchés par le chômage... Mais l'urgence sociale ne se mesure pas qu'aux statistiques : il faut aussi prendre en considération la précarité grandissante, le développement des bas salaires et de la catégorie des travailleurs pauvres et l'essor de la flexibilité si éprouvante du travail.
La réelle urgence, pour vous, est de rendre de nouveau crédible une majorité désavouée à plusieurs reprises par les urnes. Les électeurs ont exprimé leur ras-le-bol de la précarité. Vous avez donc fait mine de leur répondre avec un plan de développement des services à la personne, secteur appelé à se développer du fait de mutations de notre société. Votre communication a été axée sur la lutte contre le chômage, mais les chiffres que vous avez avancés ont été tellement contestés que Mme la ministre a dû elle-même reconnaître leur caractère peu réaliste : l'objectif est évalué à présent à 100 000 emplois sur trois ans.
Bref, vous comptez sur des emplois à temps partiel faiblement rémunérés pour répondre aux besoins du secteur. C'est en contradiction flagrante avec la volonté que vous affichiez il y a quelques semaines de lutter contre les inégalités entre les sexes. Dans ce secteur très largement féminin, les salaire horaires et mensuels sont très faibles. Par exemple, le salaire moyen d'une assistante maternelle est de 542 euros nets par mois. Une revalorisation des salaires aurait supposé un réel plan de formation et de professionnalisation : il n'en est que très rapidement question, à l'article 6, et pour une seule catégorie de personnel. Cela supposerait également de lutter contre le temps partiel contraint, largement répandu dans ce secteur, qui renforce la division sexuée du travail et compromet l'autonomie financière de milliers de femmes ainsi que leur protection sociale et leur retraite. Des solutions étaient envisageables mais vous avez délaissé cette dimension du problème : tant pis si les salariées plongent dans la précarité et multiplient les employeurs, se retrouvant ainsi dans des conditions de travail peu enviables !
D'autres questions propres à ce secteur, comme la prise en compte du temps de transport pour la rémunération, ont été ignorées. En outre, vous avez encouragé, par le biais du chèque emploi service universel, le recours au gré à gré, qui n'offre pas aux salariées la même protection sociale que les structures prestataires. Conscients de la nécessité de professionnaliser ce secteur, nous avions déposé des amendements visant à améliorer les conditions de travail. Ils ont tous été rejetés. Si nous soutenons entièrement l'idée de développer ce secteur d'activité, qui répond à de réels besoins sociaux, la qualité de votre projet nous laisse donc sceptiques.
Votre texte ouvre même à plusieurs reprises la porte à une déréglementation supplémentaire du travail, en revenant entre autres sur le délai de prévenance et sur l'annualisation du temps de travail. La création du RMA, un nouveau contrat de travail grassement subventionné par l'Etat, ne répond pas au phénomène d'exclusion qui explose dans notre pays. Comment prétendre réussir avec un contrat de travail précaire, sous-payé et sans les droits sociaux qui sont normalement associés au contrat ? Nous ne sommes pas dupes de vos attaques répétées contre le code du travail.
M. Guy Geoffroy - C'est affligeant !
M. Daniel Paul - Les citoyens non plus, comme l'ont prouvé les dernières élections...
Votre projet de loi, malgré un manque d'envergure patent, vient donc renforcer largement la précarité pour toute une frange de la population, mais il n'aura pas des conséquences néfastes que pour les salariés. Comment ne pas voir en effet que le manque de formation nuira à la qualité du service rendu ? La création de grandes enseignes nationales pour structurer l'offre n'améliorera en rien le service rendu si elle ne s'accompagne pas d'un raffermissement des normes et d'une sortie de la régulation concurrentielle qui prévaut aujourd'hui. Comment ne pas voir que le système de concurrence par les prix qui se mettra en place dans le secteur privé, d'autant que vous encouragez son développement par le biais d'exonérations de cotisations, rendra difficile de concilier des prix abordables pour nos concitoyens et des services de qualité rendus par des salariés formés ?
Pourtant, les deniers publics auraient pu largement favoriser la professionnalisation du secteur. Vous avez préféré concentrer votre action sur la solvabilisation d'une partie de la population, en ayant recours à la déduction d'impôt, dont on sait qu'elle ne profite qu'aux populations les plus aisées. Ces déductions seront ainsi utilisées pour toutes sortes d'activités dont certaines, telles que la livraison de courses à domicile ou le jardinage, ne relèvent pas du besoin social mais du confort personnel, alors que parallèlement, vous réduisez drastiquement les budgets des services publics sociaux. Est-il toutefois légitime d'aider avec les mêmes deniers publics un foyer à se décharger de tâches domestiques et une personne âgée incapable de les effectuer elle-même ?
Il est vrai que la déréglementation croissante du travail et les horaires de travail extensibles de beaucoup de salariés, les cadres notamment, rend de plus en plus difficile de concilier vie privée et vie professionnelle. Mais votre gouvernement ne semble guère soucieux de lutter contre l'emprise des impératifs économiques sur l'organisation sociale et sur les temps de vie des individus ! Ne devrait-on pas pourtant mieux partager le travail rémunéré, pour que chacun puisse mieux équilibrer sa vie ?
Nous défendons une action publique forte dans le domaine médicosocial, pour permettre aux personnes dépendantes de bénéficier d'une aide, soit à domicile, soit dans des structures collectives, selon leurs besoins et leurs souhaits. Cela supposerait toutefois d'augmenter les moyens des organismes médicosociaux et des structures en charge des personnes handicapées. Or, ainsi que M. Perrut l'a lui-même reconnu, les budgets des caisses régionales d'assurance maladie sont à la baisse dans de nombreuses régions et le manque patent de crèches ne suscite aucune réaction particulière de la part du Gouvernement. Un article paru dans la Tribune datée de ce jour indique que le plan de dépendance des personnes âgées ne couvrira pas les besoins et - sur la foi d'une étude du Commissariat général au Plan - qu'il sera indispensable à brève échéance de renouveler le parc des établissements hébergeant des personnes âgées. Las, telles ne sont manifestement pas vos priorités !
En vous contentant d'un système de nouvelles déductions fiscales, vous avez écarté une démocratisation de l'accès aux services à la personne. Ce projet de loi nous laisse donc grandement insatisfaits. Vous avez sacrifié la professionnalisation de tout un secteur d'activité sur l'autel des statistiques du chômage, ouvrant ainsi un peu plus grandes les portes de la précarité du travail et des inégalités entre les femmes et les hommes dans l'emploi. Alors que l'intervention des pouvoirs publics pourrait venir améliorer les conditions de vie de nombre de nos concitoyens, vous vous contentez de mesurettes exclusivement destinées aux populations les plus solvables et n'ayant pas vocation à satisfaire les besoins médicosociaux d'une part croissante de la population.
Vous poussez ainsi à une société de plus en plus inégalitaire, offrant à profusion des services personnalisés aux populations les plus aisées, au prix de la paupérisation du salariat du bas de l'échelle. Par ailleurs, votre politique de désengagement de l'Etat dans le secteur de la santé, votre manque d'investissement dans l'éducation nationale, dans les actions pour les personnes handicapées ou dans le secteur de la petite enfance viendront encore renforcer les inégalités. Quant aux derniers ajouts à ce texte, qu'ils concernent l'apprentissage - avec le travail de nuit ou les fins de semaine pour les apprentis mineurs - ou le logement, ils ne rachètent en aucun cas votre projet car ils montrent au contraire votre volonté d'aller de l'avant dans une voie que rejettent pourtant toujours davantage de Français. Bien entendu, nous voterons contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste)
M. Francis Vercamer - Au terme de l'examen de ce texte, les discussions menées, tant dans notre hémicycle que dans celui du Sénat, ont mis en évidence la nécessité de donner un nouvel élan au secteur d'activité des services à la personne, tout en prévenant toute concurrence déloyale avec le secteur artisanal. Cette nouvelle impulsion commande aussi que les emplois de ce secteur d'activité soient de qualité et donnent lieu à des prestations de haut niveau. Si le Gouvernement a accepté de modifier son texte pour apporter certaines garanties, il n'a hélas pas retenu toutes les propositions de notre groupe allant dans le sens de la professionnalisation des intervenants.
De la même manière, plusieurs de nos suggestions d'amélioration n'ont pas trouvé un écho favorable, qu'il s'agisse des précisions à apporter aux missions de l'agence nationale des services à la personne ou de la garantie des droits sociaux des salariés.
Au fil des débats, l'actualité est venue rattraper les intentions affichées par le Gouvernement, tant à l'égard des services à la personne qu'en matière de cohésion sociale. Je pense d'abord aux inquiétudes nées de la diminution des quotas d'heures d'aide ménagère accordés, pour 2005, par la Caisse nationale d'assurance vieillesse aux différentes CRAM. MM. Perrut et Paul viennent d'évoquer cette décision, qui s'est télescopée avec les ambitions affichées par le Gouvernement à travers ce projet de loi pour mieux les contredire ! Ainsi, dans l'agglomération de Roubaix-Tourcoing, dans le ressort de la CRAM Nord-Picardie, une association concernée par la mesure me signalait qu'au lieu des 155 000 heures accordées en 2004, elle devrait se contenter de 97 675 heures cette année, soit une baisse de 37%. Vous imaginez le désarroi des personnes âgées ou dépendantes auxquelles sera notifiée la diminution du nombre d'heures de services dont elles bénéficieront, cependant que le Gouvernement annonce vouloir développer les services qui les concernent !
J'ai interpellé, le ministre de la santé et des solidarités à ce sujet dès le 20 juin, et le groupe UDF a obtenu, une semaine plus tard, de M. le ministre délégué aux personnes âgées et à la famille l'assurance qu'il ne saurait y avoir de désengagement de l'assurance vieillesse en ce qui concerne l'aide ménagère...
Mme la Ministre déléguée - Je le confirme !
M. Francis Vercamer - Alors que des solutions semblent se dégager afin de mobiliser des heures supplémentaires, nous souhaitons en avoir confirmation. Dans quelle mesure le Gouvernement peut-il rassurer les associations et les personnes utilisatrices de leurs services ?
Mme la Ministre déléguée - Je confirme que les moyens seront préservés
M. Francis Vercamer - Par ailleurs, alors que le texte vise à améliorer certaines dispositions de la loi de programmation pour la cohésion sociale, nous constatons l'inquiétude persistante des structures et associations spécialisées dans la réinsertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté. Cette inquiétude est double : elle porte d'abord sur le coût des nouveaux contrats aidés - contrats d'avenir et contrats d'accompagnement dans l'emploi - souvent trop élevé pour elles ; elle tient ensuite au recentrage des contrats d'accompagnement dans l'emploi vers les jeunes publics, ce qui risque d'exclure du dispositif les adultes ou les titulaires de minima sociaux. Sur ces points aussi, il est indispensable que le Gouvernement donne des assurances.
Ici même, l'UDF avait fait adopter un amendement majorant le crédit d'impôt dont bénéficie tout contribuable apportant une aide aux créateurs ou repreneurs d'entreprises, lorsque ces derniers sont handicapés. Je suis satisfait de constater que cette mesure a été confirmée par le Sénat. Enfin, notre groupe sera attentif à la tenue de certains engagements gouvernementaux, notamment pour ce qui concerne la compensation des exonérations de charges sociales ou encore la nécessité de voir une convention collective des activités de service à la personne venir compléter le présent texte.
Compte tenu de ces différents éléments, et persuadé que le domaine d'activité des services à la personne recèle un potentiel de création d'emplois qu'il convient de favoriser, le groupe UDF confirme le vote favorable qu'il avait émis en première lecture. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)
M. le Président - Avant de vous inviter à vous prononcer sur le texte de la CMP, je suis saisi par le Gouvernement d'un amendement 1 de cohérence, visant à supprimer l'article 11 bis du texte, dont les dispositions sont intégralement reprises dans le projet de loi en faveur des PME. Il serait manifestement inopportun que des dispositions identiques figurent dans deux textes différents.
M. Jérôme Lambert - Il n'est pas très facile de s'y retrouver !
Mme la Ministre déléguée - Le Président Debré a bien exposé la situation : le Gouvernement juge préférable de faire figurer ces dispositions dans le texte relatif aux PME.
L'ensemble du projet de loi, compte tenu du texte de la CMP modifié par l'amendement qui vient d'être adopté, mis aux voix, est adopté.
À LA FONCTION PUBLIQUE (deuxième lecture)
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique - Le projet de loi qui vous est soumis en deuxième lecture a peu évolué par rapport à votre première lecture du 6 avril dernier, le Sénat l'ayant adopté conforme. Seul un article a été ajouté au dispositif en vue de ratifier une ordonnance de simplification. L'objectif du texte est de poursuivre l'ouverture de notre administration aux ressortissants européens, de lutter contre les différentes formes de discrimination et de résorber la précarité dans la fonction publique.
Dans la situation actuelle, la « fermeture » des concours est la règle et leur ouverture aux ressortissants communautaires l'exception : la situation sera désormais inversée, l'ouverture devenant la règle de droit commun et les restrictions d'accès l'exception à justifier. Ainsi, tous les corps de la fonction publique seront désormais ouverts par concours aux ressortissants communautaires. En cours de carrière, l'entrée des ressortissants de l'UE par détachement sera possible dans tous les corps et seul l'accès aux emplois relevant de la puissance publique continuera à être conditionné par la détention de la nationalité française.
Le projet de loi renforce également la lutte contre les discriminations. Conformément aux règles du droit communautaire, il met fin à certaines différences de traitement entre hommes et femmes pour des dérogations aux limites d'âge ou aux conditions de diplôme au moment du recrutement. Par ailleurs, il impose la continuité des contrats des agents publics en cas de transfert d'une activité privée à l'administration : en application de la directive européenne du 12 mars 2001, l'administration aura l'obligation de reprendre les personnels, à l'image de ce que prévoyait déjà le code du travail pour les employeurs privés et elle devra également préserver les clauses substantielles des contrats.
Les employeurs publics peuvent aujourd'hui employer des agents sous le mode de contrats à durée déterminée sans aucune limitation de durée. Sauf à passer un concours - ce qui n'est pas toujours possible -, ces contractuels n'ont donc aucun espoir de voir leur situation consolidée. Pour y remédier, le projet de loi qui vous est soumis n'autorise le renouvellement des CDD que pour une durée totale de six ans ; au-delà, le contrat sera transformé en CDI. Par ailleurs, les agents de plus de cinquante ans, et justifiant de six ans de services publics, bénéficieront de la transformation automatique de leur contrat en CDI. Il s'agit d'une mesure de justice qui sera, j'en suis sûr, saluée sur tous vos bancs.
Telles sont les principales dispositions de ce texte de transposition. Merci encore du travail accompli par les parlementaires ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Pierre Morel-A-L'Huissier, rapporteur de la commission des lois - Le texte que j'ai l'honneur de rapporter a été examiné hier par le Sénat, qui l'a adopté dans la rédaction que nous avions arrêtée en première lecture, exception faite d'un article additionnel présenté par le Gouvernement.
Déjà peu modifié en première lecture, le texte prévoit plusieurs mesures de transposition du droit communautaire à nos trois fonctions publiques - d'Etat, territoriale et hospitalière. Il tend à combler une part du retard accumulé dans l'intégration des directives à notre droit et à prendre en compte certaines évolutions de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Il vise ainsi à renforcer l'application du principe d'égalité entre les hommes et les femmes dans les trois fonctions publiques, à ouvrir ces dernières aux ressortissants communautaires et à favoriser la mobilité entre les corps et les cadres d'emplois. Il permettra de lutter contre la précarité, en prévoyant, sous certaines conditions, la transformation automatique des CDD en CDI.
S'agissant de l'égalité des sexes, objet de la directive du 9 février 1976, le chapitre premier met fin à l'inégalité de traitement entre les candidats masculins et féminins aux concours d'entrée dans la fonction publique ; il étend aux hommes les dérogations prévues initialement pour les femmes. L'article 16 renforce et harmonise les dispositions réprimant les diverses formes de discriminations liées au sexe. Les articles 17 à 20 rapprochent les dispositions applicables aux trois fonctions publiques en matière de congé de maternité, de paternité ou d'adoption de celles qui s'appliquent aux salariés du secteur privé.
S'agissant de l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants de l'Union européenne, l'article 39 instituant la Communauté européenne, relatif à la libre circulation des travailleurs, tel qu'interprété par la décision de la CJCE du 9 septembre 2003, impose de rendre accessible sans concours l'accès aux professions réglementées à un ressortissant communautaire exerçant déjà cette profession dans un autre Etat membre. Ce principe fondateur est repris dans le chapitre II du projet, qui prévoit en outre de généraliser l'accès par détachement à l'ensemble des corps et cadre d'emplois, favorisant ainsi la mobilité entre les trois fonctions publiques.
S'agissant de la lutte contre la précarité, ce texte, sans remettre en cause notre droit de la fonction publique, pose le principe selon lequel les CDI sont la forme générale des relations d'emploi entre employeurs et travailleurs. Il vient transposer la directive du 28 juin 1999 sur le travail à durée indéterminée, applicable à l'emploi public et destiné à limiter les abus découlant de l'utilisation de CDD successifs, qui affectent quelque 250 000 agents des trois fonctions publiques et les empêchent parfois d'obtenir des prêts bancaires ou des baux immobiliers. Désormais, un premier CDD ne pourra être signé que pour trois ans au maximum ; il sera renouvelable mais la durée totale des contrats successifs sera limitée à six ans ; au terme de cette période, la reconduction ne sera possible que sous forme d'un CDI. Il s'agit de rendre moins précaires certaines situations individuelles, non de créer une deuxième fonction publique placée sous l'égide du contrat ni d'ouvrir une deuxième voie d'accès.
S'agissant enfin des salariés des structures de droit privé dont l'activité est reprise par une collectivité locale dans le cadre d'un service public administratif, l'article 15 tire les conséquences de la directive du 12 mars 2001 relative au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d'entreprises ou d'établissements ; il appartiendra à la personne publique de proposer aux anciens agents d'une entité privée un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils disposaient au moment du transfert.
Tout cela ne constitue nullement une réforme en profondeur de notre fonction publique ; il s'agit seulement d'une adaptations aux évolutions récentes et au droit communautaire.
En première lecture, le Sénat a adopté trente amendements, visant principalement à assouplir le dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires âgés d'au moins cinquante ans. Il a aussi supprimé la limitation de la protection des fonctionnaires aux cas où les actions en justice sont engagées « de bonne foi », afin de ne pas dissuader les victimes de discriminations d'engager des recours.
L'Assemblée nationale, au cours de sa séance du 6 avril, a adopté vingt amendements. Constatant que le premier chapitre et le chapitre IV avaient des objets très proches, elle a regroupé leurs dispositions au sein d'un chapitre unique. D'autre part, sur proposition du rapporteur, elle a adopté une rédaction cohérente avec la terminologie utilisée en droit communautaire. Sur proposition du Gouvernement, elle a adopté un article 23 qui aligne la situation de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son sur celle des autres établissements de même nature.
En deuxième lecture, lundi dernier, le Sénat a adopté le texte sans modification, à l'exception d'un article additionnel proposé par le Gouvernement, qui ratifie l'ordonnance du 30 juin 2005 portant diverses dispositions relatives à la simplification des commissions administratives, prise sur le fondement de la loi d'habilitation du 9 décembre 2004, et qui modifie l'ordonnance du 1er juillet 2004 pour donner au Gouvernement un délai supplémentaire - jusqu'au 1er juillet 2006 - pour prendre les décrets nécessaires. Il convient de suivre le Sénat sur ce point, l'achèvement du processus de simplification administrative étant indispensable.
La commission des lois vous demande donc d'adopter sans modification ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Guy Geoffroy - Nous voici au terme d'un processus qui vise, et ce n'est pas rien, à rendre la situation de notre fonction publique conforme en tous points aux normes européennes. Nous ne pouvons que nous en féliciter, ayant souvent dénoncé le retard pris par notre pays dans la transposition du droit européen ; il n'aura pas été nécessaire d'utiliser la voie des ordonnances, à laquelle il a fallu avoir recours dans d'autres domaines.
Ce texte vise à ouvrir nos trois fonctions publiques aux citoyens de l'Union européenne, à lutter contre les discriminations et contre la précarité. Concernant le dernier ajout du Sénat à l'initiative du Gouvernement, nous ne pouvons que suivre l'avis du rapporteur ; nous regrettons toujours qu'il faille recourir aux ordonnances, mais nous nous réjouissons que le Gouvernement nous demande dès à présent d'en ratifier une qui a été prise le 30 juin dernier, et qui en outre porte sur un sujet important.
Le groupe UMP ne boudera donc pas son plaisir : il votera ce texte avec beaucoup de satisfaction (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Bernard Derosier - Ce texte nous revient en deuxième lecture avec un nouveau ministre, qui a récemment donné une interview à un quotidien national. En la lisant, je me suis réjoui qu'enfin depuis trois ans, un ministre de la fonction publique semble reconnaître la situation dans laquelle elle se trouve - insuffisance des salaires, insuffisance des moyens -, que ce ministre semble disposé à discuter avec les représentants des fonctionnaires. Je lui rappelle qu'il ne faut pas oublier la fonction publique territoriale et ses 50 000 employeurs.
Mais ce nouveau ministre hérite d'un très mauvais texte et devient ainsi complice d'un mauvais coup porté à la fonction publique... La majorité s'entête à camper sur des positions réactionnaires, mais je veux souligner, Monsieur le ministre, la contradiction manifeste entre ce texte et vos déclarations. Ainsi en va-t-il de la solidarité gouvernementale : vous accompagnez la réforme libérale de la fonction publique. La directive européenne qui fait du CDI la règle générale d'accès à un emploi ne justifiait en rien l'interprétation que vous en faites concernant la fonction publique. D'ailleurs, les trois conseils supérieurs, en particulier celui de la fonction publique territoriale que j'ai l'honneur de présider, ont émis un avis défavorable.
Il y avait d'autres moyens de résorber la précarité dans la fonction publique ; et contrairement à ce que disait votre prédécesseur, je ne suis pas pour le dogme contre les hommes, mais je suis attaché aux règles de notre vie démocratique, et en particulier à celle qui fait du concours le moyen général d'accès à la fonction publique. Je ne suis pas un fanatique du statut et du concours car des évolutions sont certes indispensables, mais il n'était pas nécessaire de faire du CDI la règle d'accès à la fonction publique. Le groupe socialiste y est violemment opposé et votera contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. le Président - J'appelle dans le texte du Sénat l'article du projet de loi sur lequel les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique.
L'ensemble du projet de loi ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Président - Je souhaite de bonnes vacances à tous.

References: l'article 91
 l'article 8
 l'article 142
 l'article 1382
 l'article 6
 l'article 40
 l'article 1382
 l'article 8
 L'article 4
 l'article 6
 l'article 11
 L'article 16
 l'article 39
 l'article 15