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Timestamp: 2020-07-13 14:34:05+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 333/96 de Corte Constitucional, 1 de Agosto de 1996 - Jurisprudencia - VLEX 43559838
II- EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN
Sentencia citada en: 648 sentencias, 34 artículos doctrinales, una disposición normativa, un tema práctico
N. acusada: Artículo 50 (parcial) de la Ley 80 de 1993.
Actora: E.M.P.C.
La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su P.C.G.D. y por los Magistrados J.A.M., A.B.C., E.C.M., J.G.H.G., H.H.V., A.M.C., V.N.M. y J.C.O.G..
La ciudadana E.M.P.C. presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 50 (parcial) de la Ley 80 de 1993, la cual fue radicada en esta corporación con el número D-1111. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
La actora considera que la norma demandada viola el artículo 90 de la Constitución. Según su criterio, la Carta establece de manera clara que el fundamento de la responsabilidad del Estado es el daño antijurídico, entendido como el perjuicio causado a una persona que no tiene la obligación de soportarlo, por lo cual la responsabilidad "no depende de la legitimidad de la conducta que despliegue el agente del Estado sino de la existencia de un daño antijurídico imputable al Estado."
La demandante señala que, por el contrario, el texto legal acusado parte de "las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones, lo cual implica que se parte del comportamiento de la entidad pública, pero no del daño antijurídico". De esa manera, concluye la actora, no sólo se vulnera el artículo 90 de la Carta sino que se dejan de lado regímenes de responsabilidad como el del daño especial, en el cual se presenta un daño antijurídico, mas no una actuación antijurídica del Estado.
El ciudadano J.F.R.T., en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
La ciudadana G.S.O. interviene en el presente proceso y defiende la constitucionalidad del texto legal acusado. Para ello comienza por señalar que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos "no presenta un carácter excluyente sino más bien el mínimo de responsabilidad en cabeza del Estado". Esto significa que el artículo 90 de la Carta no excluye "el reconocimiento de nuevas formas de responsabilidad", pues la Constitución sólo consagra las garantías mínimas de los coasociados. En ese mismo orden de ideas, la ciudadana hace una revisión de varias decisiones del Consejo de Estado, y manifiesta que la doctrina y la jurisprudencia han reconocido la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos o responsabilidad objetiva, incluso antes de la expedición de la Constitución de 1991. Sugiere entonces la interviniente que aunque no existiera el artículo 90 de la Carta, sería admisible deducir una responsabilidad del Estado por daño antijurídico.
De otra parte, la ciudadana sostiene que dentro la potestad discrecional de regulación propia del legislador se encuentra la "de desarrollar normas especiales, sin que ellas sean inconstitucionales por el simple hecho de ser especiales, siempre y cuando se mantengan las garantías mínimas consagradas en la Carta". Por ello considera que "la antijuricidad del daño imputable al Estado puede ser limitada legalmente, restringiendo de esta forma los eventos en que operaría la responsabilidad del Estado, pero no anulando el marco límite que el artículo 90 y los principios superiores consagran".
"En conclusión, la antijuricidad susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión indemnizable se predica pues del efecto de la acción administrativa (no de la actuación del agente de la administración causante material del daño) a partir de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los ciudadanos que despliega su operatividad postulando la cobertura del daño causado en tanto en cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio de que se trate".
El Procurador General de la Nación se declara impedido por haber sido miembro del Congreso durante la tramitación de la disposición acusada. La Corte, mediante auto del dieciocho de enero de 1996, acepta el impedimento y dispone que el asunto en mención pase al despacho del V. General de la Nación quien, mediante oficio No. 876 del 14 de marzo de 1996, solicita que se declare la exequibilidad de la disposición acusada.
Según la Vista Fiscal, la interpretación del artículo acusado debe ir ligado inescindiblemente al concepto "antijurídico" que califica las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones de la administración. Así, en primer término, el V. acude al criterio sistemático para señalar que la norma acusada tiene como punto de referencia los principios constitucionales, pues el artículo 90 de la Carta consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por el daño antijurídico causado por acción u omisión de las autoridades públicas, la cual "comprende a todos los servicios y funciones estatales; por esta razón, cobija tanto a la responsabilidad extracontractual como la contractual del Estado y por consiguiente es lema de la reglamentación legal del tema de la contratación pública, estatal u oficial." No obstante lo anterior, agrega el Ministerio Público, es evidente, que la causación del daño no ocurre sólo como lo determina el artículo 90 de la Constitución sino que sucede también por la extralimitación en el ejercicio de funciones, por la infracción de la Constitución y las leyes así como por "el ejercicio legítimo de las potestades constitucionales y legales puesto que se lesiona la cláusula de igual protección o de igual tratamiento contenida en el artículo 13 constitucional." Esto le permite determinar los alcances del daño antijurídico en los siguientes términos:
Así las cosas, el artículo 90 de la Constitución Política, no desplaza el soporte de la responsabilidad estatal del concepto de la antijuricidad de la actitud del Estado al concepto objetivo de la antijuricidad del daño producida por ella, sin desconocer que para que prospere la responsabilidad en cuestión, no basta con la mera relación de causalidad entre el daño y la acción del Estado, sino que es necesario, además de su antijuricidad la imputación al órgano estatal mediante sus operaciones por acción, extralimitación u omisión de funciones para hallarnos ante el deber jurídico de indemnizar."
Luego la Vista Fiscal estudia la ratio legis del artículo 90 y concluye que fue intención del Constituyente trasladar "el centro de gravedad de la responsabilidad patrimonial del Estado del concepto de antijuricidad de la actividad del estado, al de la antijuricidad del daño producido por ella, con pretensiones más generales".
Finalmente, desde el punto de vista de la interpretación axiológica, el V. señala que el daño jurídico carece de definición legal pero ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia y que, en consecuencia, ha sido consagrado en previsiones normativas como la Ley 80 de 1993. Sin embargo, agrega, "es evidente que la responsabilidad contractual está también fundada, en otros postulados como el de la buena fe contractual y el equilibrio financiero", por lo cual tales elementos deben ser tenidos en cuenta para determinar los alcances de la norma impugnada, pues ésta no debe ser interpretada aisladamente. Concluye entonces el Ministerio Público:
"Así las cosas, se colige que el artículo atacado no hace otra cosa que regular en forma detallada las hipótesis en las que se puede ver comprometida la responsabilidad de la administración, "actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones", que contribuyen a precisar lo estatuido en la Constitución Política, corroborando la necesidad de comprobar la imputación del daño antijurídico al comportamiento del Estado, para facilitar al contratista la posibilidad de exigir la correspondiente indemnización de perjuicios"
La Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces "la consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual" Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995, Expediente 8118. C.P.J. de D.M.H... Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 "es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la reponsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual"Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. C.P.J. de D.M.H..
Al construir la institución de la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción de ver en la responsabilidad patrimonial la sanción de una conducta culpable) a la del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo adecuado de reparación que se pone en funcionamiento solo si, y en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial". E.G. de Enterria, T.R.F.. Curso de Derecho Adminsitrativo. Madrid, Civitas, 1993, Tomo II, pp 371 y 372.
10- Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño "es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti´"Consejo de Estado. Loc- Cit. .
Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo los mandatos de al buena fe, y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los contratos conmutativos"(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en el inciso 2° del artículo 90 de la C.N y en el artículo 77 del CCA; la igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la inconstitucionalidad de la Ley declarada judicialmente, y principios de justicia de equidad como éste del no enriquecimiento sin causa." Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, Expediente 8118., C.P.J. de D.M.H..
14- Con todo, la Corte considera que puede haber casos en materia contractual que implican un daño antijurídico sin que se pueda establecer la existencia de una conducta antijurídica de la administración. Así, sin que medie una conducta contraria a derecho de la administración, puede ocurrir que se incremente el patrimonio de la entidad pública y se empobrezca correlativamente el del contratista, en virtud de una mayor cantidad de obra que la pactada por razones de interés generalVer, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, C.J. de D.M.H... En ese caso, en función de la teoría de la imprevisión (C.C art 2060 ord 2º), habría un enriquecimiento de la administración sin causa que implica un deber indemnizatorio, pues el contratista no tiene por qué soportar ese perjuicio. Así, si en tales eventos se aplicara el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 como fundamento único de la responsabilidad contractual del Estado, se estaría admitiendo que este daño no fuese reparado, lo cual vulnera el artículo 90 de la Carta.
"La Corte estima que el inciso primero del presente artículo es exequible, pues si bien sólo hace alusión a la responsabilidad del Estado -a través de sus agentes judiciales- por falla en el servicio, ello no excluye, ni podría excluir, la aplicación del artículo 90 superior en los casos de la administración de justicia. En efecto, sin tener que entrar a realizar análisis alguno acerca de la naturaleza de la responsabilidad estatal y sus diversas modalidades -por escapar ello a los fines de esta providencia-, baste señalar que el principio contemplado en el artículo superior citado, según el cual todo daño antijurídico del Estado -sin importar sus características- ocasiona la consecuente reparación patrimonial, en ningún caso puede ser limitado por una norma de inferior jerarquía, como es el caso de una ley estatutaria. Ello, en vez de acarrear la inexequibilidad del precepto, obliga a una interpretación más amplia que, se insiste, no descarta la vigencia y la aplicación del artículo 90 de la Carta Política.Sentencia C-037/94. MP V.N.M.. "

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