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Timestamp: 2020-01-26 12:18:29+00:00

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BVerwG 9 A 23.15 , Urteil vom 22. November 2016 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 9 A 23.15 , Urteil vom 22. November 2016
BVerwG 9 A 23.15ECLI:DE:BVerwG:2016:221116U9A23.15.0
BVerwG, Urteil vom 22.11.2016 - 9 A 23.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:221116U9A23.15.0]
BVerwG 9 A 23.15
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler, Dr. Martini und Dr. Dieterich
Der Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt) vom 1. Juni 2015 ist rechtswidrig und nicht vollziehbar.
1 Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt) vom 1. Juni 2015.
2 Sie ist die Pächterin von Grundstücken des Klägers im Verfahren BVerwG 9 A 25.15 . Auf diesen sowie auf weiteren Pachtflächen betreibt sie ein landwirtschaftliches Unternehmen mit dem Schwerpunkt Rübenanbau. Der Planfeststellungsbeschluss sieht die Inanspruchnahme (teils dauerhaft, teils vorübergehend) von insgesamt ca. 16 ha von ihr gepachteter Flächen vor.
3 Die Klägerin hat im Planfeststellungsverfahren eine Reihe von Einwendungen erhoben, die im Planfeststellungsbeschluss zurückgewiesen wurden. Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage wendet sie sich inzwischen nur noch gegen die Ersatzmaßnahme E 1 sowie gegen die planfestgestellte Baustraße zum Brückenbauwerk BW 2.
4 Die Ersatzmaßnahme E 1 sieht die Anlage von Baumreihen am Böschungsfuß der neu geplanten Trasse zwecks Einbindung des Trassenkörpers in die Landschaft vor. Geplant ist die Pflanzung von insgesamt 308 Bäumen auf einer Länge von ca. 4,6 km, und zwar abschnittsweise im Bereich von Dammlagen und Brückenbauwerks- bzw. Knotenpunktbereichen. Statt der zunächst vorgesehenen Winterlinde (Bäume der Kategorie I) setzt der Planfeststellungsbeschluss jetzt kleinere Bäume der Kategorie II fest.
5 Die planfestgestellte Baustraße, die überwiegend auf bereits vorhandenen Feldwegen zum Brückenbauwerk BW 2 führen soll, ist insgesamt ca. 2,8 km lang. Sie soll eine befestigte Breite von 3 m zuzüglich 0,50 m beidseits Bankett, d.h. eine Wegebreite von insgesamt 4 m aufweisen. Die Feldwege sollen nach ihrer vorübergehenden Ertüchtigung für den Baustellenverkehr wieder in ihren früheren Zustand zurückversetzt werden; nur die letzte Teilstrecke von ca. 450 m soll neu errichtet und dauerhaft erhalten bleiben. Im Planfeststellungsverfahren wurden auf Anregung verschiedener Einwender, zu denen auch die Klägerin gehörte, von der Vorhabenträgerin verschiedene Alternativen zur planfestgestellten Baustraße (zwei Varianten mit einer Untervariante) untersucht. Diese werden im Planfeststellungsbeschluss aus Gründen der Wirtschaftlichkeit, der ökologischen Verträglichkeit und der Mehrbelastung durch Flächenentzug Dritter abgelehnt (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 141).
6 Die Klägerin ist von der Ersatzmaßnahme E 1 durch 49 Bäume auf einer Länge von 3 km betroffen; weitere 20 Bäume sollen auf Flächen gepflanzt werden, die ohnehin für den Straßenbau benötigt werden. Die Klägerin hält die Maßnahme E 1 für rechtswidrig. Sie könne an einem anderen Ort festgesetzt werden, vorzugsweise auf Flächen der öffentlichen Hand. Auch sei die sogenannte Agrarklausel (§ 15 Abs. 3 BNatSchG), die die besondere Rücksichtnahme auf wertvolle Böden vorschreibt, nicht hinreichend beachtet worden. Die Bäume führten insbesondere durch Verschattung und Verwurzelung zu Bewirtschaftungserschwernissen und Ertragseinbußen. Im Zusammenhang mit der planfestgestellten Baustraße macht die Klägerin geltend: Sie bewirtschafte auch im Bereich der Baustraße Ackerflächen. Durch den Begegnungsverkehr mit den Baufahrzeugen komme es zu Bewirtschaftungserschwernissen. Die Baustraße sei zudem nicht besonders umweltschonend, denn nur in diesem Bereich ergäben sich Probleme mit Fledermäusen, Brutvögeln und Amphibien; dies zeigten die faunistischen Untersuchungen. Eine alternative Führung der Baustraße über den Wirtschaftsweg 3.2 sei umweltverträglicher.
7 Die Klägerin beantragt, festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt) vom 1. Juni 2015 rechtswidrig und nicht vollziehbar ist.
8 Der Beklagte verteidigt den Planfeststellungsbeschluss und beantragt, die Klage abzuweisen.
9 Die Maßnahme E 1 sei naturschutzfachlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die Baustraße sei ebenfalls rechtmäßig planfestgestellt worden; eine Alternativtrasse dränge sich insoweit nicht auf. Im Übrigen sei die Klägerin diesbezüglich präkludiert.
10 Die Klage ist zulässig und begründet. Der Planfeststellungsbeschluss entfaltet auch gegenüber Pächtern im Hinblick auf die erforderlichen Flächen für das Straßenvorhaben unter Einschluss der damit verbundenen naturschutzrechtlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen eine enteignungsrechtliche Vorwirkung (§ 19 FStrG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3, § 11 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 EnteigG LSA). Dies hat zur Folge, dass auch einem Pächter ein Anspruch auf gerichtliche Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses auf seine objektive Rechtmäßigkeit zusteht (sogenannter Vollüberprüfungsanspruch) (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 1. September 1997 - 4 A 36.96 - BVerwGE 105, 178 <180 ff.> und vom 10. Oktober 2012 - 9 A 19.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 228 Rn. 13), soweit der geltend gemachte Fehler für die Inanspruchnahme seiner Grundstücke kausal ist (BVerwG, Urteil vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 24).
11 Die Präklusionsvorschrift des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG bleibt außer Betracht. Die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf Einwendungen, die im Verwaltungsverfahren innerhalb der dafür bestimmten Frist geltend gemacht worden sind, ist - wie der Gerichtshof der Europäischen Union im Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland entschieden hat (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:​EU:​C:​2015:​683] - Rn. 78 ff.) - mit Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU (UVP-Richtlinie) nicht vereinbar und darf deshalb auf die dort genannten Rechtsstreitigkeiten über die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen über UVP-pflichtige Vorhaben nicht angewendet werden.
12 Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ist rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden.
13 Zwar wendet die Klägerin sich ohne Erfolg gegen die Ersatzmaßnahme E 1 (1.). Die Festsetzung der Baustraße zum Brückenbauwerk BW 2 weist jedoch Mängel auf (2.). Hinsichtlich der näheren Begründung verweist der Senat auf das Urteil vom heutigen Tage im Verfahren BVerwG 9 A 25.15 , das einen Gesellschafter der Klägerin betrifft. Dort wurde ausgeführt:
Da der Ersatz durch eine gleichwertige (statt gleichartige) Herstellung der betroffenen Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum gekennzeichnet ist, unterscheidet er sich vom Ausgleich durch eine Lockerung des notwendigen räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit dem Eingriff. Gefordert ist die Herstellung ähnlicher, wenngleich mit der beeinträchtigten nicht identischer Funktionen (BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2004 - 4 A 11.02 - BVerwGE 120, 1 <16>; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 15 BNatSchG Rn. 15 f.).
Das Kompensationskonzept des Landschaftspflegerischen Begleitplans zielt hier darauf ab, die Baumpflanzungen möglichst trassennah zu realisieren, um so eine optimale Kompensation der mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erreichen. Eine Pflanzung inmitten zusammenhängender Ackerschläge würde den Kompensationszweck nicht gleichermaßen erfüllen und zudem zu noch größeren Bewirtschaftungsproblemen führen. Mit dem Begriff der Ersatzmaßnahme ist dieses Konzept vereinbar. Der Umstand, dass der räumliche Bezug zum Eingriffsort bei Ersatzmaßnahmen lockerer sein kann als bei Ausgleichsmaßnahmen, erweitert zugunsten der Planfeststellungsbehörde den örtlichen Bereich, in dem Ersatzmaßnahmen festgesetzt werden können. Dies stellt aber nicht in Frage, dass Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde sich eine möglichst eingriffsnahe Kompensation zum Ziel setzen dürfen (BVerwG, Urteil vom 24. März 2011 - 7 A 3.10 - Buchholz 406.400 § 19 BNatSchG 2002 Nr. 7 Rn. 68). Daher durfte der Beklagte andere Flächen für die Maßnahme, auf die der Kläger in seiner Klagebegründung verweist, wegen deren Trassenferne ausscheiden.
Fragen der Bauausführung dürfen in der Regel aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, sofern nach dem Stand der Technik zur Problembewältigung geeignete Lösungen zur Verfügung stehen und die Wahrung der entsprechenden Regelwerke sichergestellt ist; Gleiches gilt für technische und organisatorische Provisorien (BVerwG, Urteile vom 5. März 1997 - 11 A 5.96 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 44 S. 23, 26 und vom 11. April 2002 - 4 A 22.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 169 S. 124). Die Planfeststellungsbehörde muss allerdings in jedem Einzelfall entscheiden, ob Modalitäten der Bauausführung oder Provisorien tatsächlich ausgespart werden dürfen oder ob sie vom Regelungsgehalt der Zulassungsentscheidung erfasst werden müssen, weil nur auf diese Weise Konflikte angemessen bewältigt werden können. Hat eine bauzeitliche Maßnahme etwa Auswirkungen auf die örtliche Verkehrssituation, so muss sie jedenfalls dann planfestgestellt werden, wenn diese Auswirkungen von vornherein voraussehbar, von einiger Dauer und einigem Gewicht sind (BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 63).
Ein solcher Fall einer schon im Vorfeld zu Recht ausgeschiedenen Variante liegt nicht vor. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Kläger in einem Ortstermin am 5. Juni 2013 einen konkreten Vorschlag für eine trassenparallele Baustraße gemacht hat. Soweit der Beklagte darauf hinweist, der Kläger habe schon vor Ort von der ablehnenden Auffassung des Vorhabenträgers überzeugt werden können, jedenfalls habe er auf die spätere schriftliche Mitteilung vom 1. Oktober 2014, dass (nur) die drei Varianten näher untersucht wurden, die auch der Planfeststellungsbeschluss (S. 138 ff.) später abgehandelt habe, nicht mehr reagiert, kann hieraus nicht geschlossen werden, dass der Kläger seinen Alternativvorschlag fallen lassen wollte. Vielmehr hat er in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass er sich als technischer Laie zunächst mit der Erklärung des Vorhabenträgers zufrieden geben musste, die Baustraßenvariante sei wegen des Höhenunterschieds und der immensen Erdarbeiten nicht realisierbar. Diese Auffassung hat sich jedoch im Nachhinein als unzutreffend herausgestellt, wie der Beklagte nun in der Klageerwiderung selbst eingeräumt hat. Danach ist die vom Kläger vorgeschlagene Trassenführung "nach aktueller intensiver Prüfung des Vorhabenträgers (...) technisch grundsätzlich machbar". Auch die mit Schriftsatz vom 19. August 2016 überreichte Vergleichstabelle (Anlage B E-9 samt Erläuterungen) belegt dies. Schon deshalb durfte die Alternative nicht von vornherein im Wege einer Grobanalyse verworfen und im Planfeststellungsbeschluss ausgeklammert werden. Anhaltspunkte für eine Verwirkung des Rügerechts bestehen vor diesem Hintergrund nicht.
Es kommt hinzu, dass der Planfeststellungsbehörde ohnehin eine tragfähige Grundlage fehlte, um die vom Vorhabenträger vorgeschlagene Baustraße im Vergleich zu denkbaren Alternativen - einschließlich der vom Kläger vorgeschlagenen - sachgerecht bewerten zu können. Denn das ihr zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses zur Verfügung stehende Abwägungsmaterial war unvollständig. Hinsichtlich der fehlenden artenschutzrechtlichen Prüfung der Baustraße kann auf oben verwiesen werden. Darüber hinaus hat der Beklagte auch die sonstigen mit der Baustraße verbundenen Nachteile nicht umfassend in den Blick genommen. Zwar hat der Landschaftspflegerische Begleitplan den Eingriff - wie oben ausgeführt - hinsichtlich des Verlusts von Acker und von krautiger Vegetation bilanziert. Nur letzteres ist allerdings separat für die Baustraße erfolgt (vgl. Landschaftspflegerischer Begleitplan S. 42 "Zufahrt BW 2" - Umfang 1 511 m²). Demgegenüber wird der Ackerverlust undifferenziert für "Wirtschaftswege, Schotter, Zufahrt BW 2" mit 8 850 m² ausgewiesen, so dass der auf die Baustraße entfallende Anteil unklar bleibt; außerdem fehlt eine Bewertung des Verlusts an unbefestigten Wegen. Schließlich hätte der Frage nachgegangen werden müssen, ob eine dauerhafte Zuwegung zum Brückenbauwerk für Wartungs-/Reparaturarbeiten erforderlich ist; gegebenenfalls hätte eine rechtliche Sicherung der Zuwegung erwogen werden müssen.
Eine Erheblichkeit kann nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die Planfeststellungsbehörde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die gleiche Entscheidung getroffen hätte. Solche Anhaltspunkte können sich etwa aus dem Planfeststellungsbeschluss ergeben. Das Gericht darf keine eigene hypothetische Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung durch die Planfeststellungsbehörde setzen (BVerwG, Urteil vom 10. Februar 2016 - 9 A 1.15 - BVerwGE 154, 153 Rn. 30 unter Hinweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. Dezember 2015 - 1 BvR 685/12 - WM 2016, 184 <186>).
Einige der nun gegen die Alternative vorgebrachten Argumente erscheinen für sich genommen durchaus plausibel. Dies gilt insbesondere für den Aspekt der deutlichen Mehrinanspruchnahme landwirtschaftlich genutzter Flächen für die Zeit der Bautätigkeit sowie deren vorzeitige Zerschneidung. Unabhängig davon, ob die tabellarisch gegenübergestellten Flächen tatsächlich korrekt ermittelt wurden (vgl. Nr. 5 "vorübergehend benötigte Flächen"), was insofern zweifelhaft erscheint, als auch diejenigen Flächen im Umfang von 11 667 m² mit aufgenommen wurden, die ohnehin (dauerhaft) für die Fahrbahn und den Wirtschaftsweg 3.2 benötigt werden, kommt ihnen jedenfalls nicht von vornherein ein solches Gewicht zu, dass sich eine Gegenüberstellung des Für und Wider in Bezug auf die planfestgestellte Baustraße völlig erübrigen würde. Andere in der Auflistung enthaltene Argumente sind aus Sicht des Senats hingegen nicht tragfähig oder zumindest zweifelhaft. So lässt der angenommene Flächenverlust von 3 116 m² für die Maßnahme A 4 (vgl. Nr. 4 der Tabelle: "Grunderwerb für Neubauabschnitt") zu Unrecht außer Betracht, dass bei Realisierung der alternativen Baustraße im Umfang von ca. 1 500 m² gar kein Kompensationsbedarf für die planfestgestellte Baustraße besteht (s.o. zur Bilanzierung der planfestgestellten Baustraße). Dies bedeutet nicht nur, dass das Kriterium Nr. 8 der Tabelle ("Inanspruchnahme von planfestgestellten Kompensationsflächen") deutlich geringer als dort angegeben ausfällt, sondern es fragt sich darüber hinaus auch, ob für die Neubaustrecke der alternativen Baustraße tatsächlich mehr landwirtschaftlich genutzte Fläche als für die Neubaustrecke der planfestgestellten Baustraße benötigt würde, wie es der Beklagte annimmt (vgl. Schriftsatz vom 19. August 2016 S. 5 f.). Für zumindest zweifelhaft hält der Senat des Weiteren die Annahme, dass die Ausgleichsfläche A 4 (mesophiles Grünland) bei Realisierung der alternativen Baustraße überhaupt in dem angenommenen Umfang entfallen müsste. Das erschließt sich angesichts des Umstands, dass die Maßnahme auch bisher in unmittelbarer Nähe zur Trasse geplant war und inzwischen ausdrücklich nicht mehr als Artenschutzmaßnahme zugunsten der Zauneidechse konzipiert ist (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 114), jedenfalls nicht ohne Weiteres, sondern bedürfte zumindest näherer Erläuterung.
14 3. Die festgestellten Fehler führen nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern lediglich zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit. Denn sie betreffen kein zwingendes Planungshindernis; es besteht die konkrete Möglichkeit, dass sie in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können, ohne die Gesamtplanung in Frage zu stellen (§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG).
15 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

References: § 3
 § 11
 § 17
 § 73
 Art. 11
 § 15
 § 19
 § 74
 § 17
 § 154