Source: http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-19971021-2419494
Timestamp: 2016-10-25 14:00:23+00:00

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Page d'accueil > Résultats de la recherche AFFAIRE PIERRE-BLOCH c. FRANCE
Type d'affaire : Arrêt (au principal et satisfaction équitable)Type de recours : Non-lieu à examiner l'art. 14Numérotation : Numéro d'arrêt : 24194/94Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1997-10-21;24194.94 Analyses : (Art. 6) PROCEDURE CONSTITUTIONNELLE, (Art. 6-1) ACCUSATION EN MATIERE PENALEParties : Demandeurs : PIERRE-BLOCHDéfendeurs : FRANCETexte : AFFAIRE PIERRE-BLOCH c. FRANCE
Nature et degré de sévérité de la sanction Inéligibilité : sanction s’inscrivant directement dans le cadre de mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections législatives et échappant ainsi au domaine « pénal » – limitée à une année à compter de l’élection et valable pour l’élection en cause seulement.
Droit de recours prévu à l’article 13 ne peut concerner qu’un droit protégé par la Convention. Conclusion : inapplicabilité (sept voix contre deux). RÉFÉRENCEs À LA JURISPRUDENCE DE LA COUR
1. L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 16 septembre 1996, dans le délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 § 1 et 47 de la Convention. A son origine se trouve une requête (n° 24194/94) dirigée contre la République française et dont un ressortissant de cet Etat, M. Jean-Pierre Pierre-Bloch, avait saisi la Commission le 6 avril 1994 en vertu de l'article 25. La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 ainsi qu'à la déclaration française reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46). Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences des articles 6 § 1, 13 et 14 de la Convention. 2. En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 § 3 d) du règlement A, le requérant a exprimé le désir de participer à l'instance et a désigné son conseil (article 30).
3. La chambre à constituer comprenait de plein droit M. L.-E. Pettiti, juge élu de nationalité française (article 43 de la Convention), et M. R. Bernhardt, vice-président de la Cour (article 21 § 4 b) du règlement A). Le 17 septembre 1996, M. R. Ryssdal, président de la Cour, a tiré au sort le nom des sept autres membres, à savoir MM. F. Matscher, C. Russo, J. De Meyer, J.M. Morenilla, M.A. Lopes Rocha, J. Makarczyk et U. Lōhmus, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 § 5 du règlement A). 4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 § 6 du règlement A), M. Bernhardt a consulté, par l'intermédiaire du greffier, l'agent du gouvernement français (« le Gouvernement »), le conseil du requérant et le délégué de la Commission au sujet de l'organisation de la procédure (articles 37 § 1 et 38). Conformément à l'ordonnance rendue en conséquence, les mémoires du Gouvernement et du requérant sont parvenus au greffe le 21 février 1997. Le 13 mars 1997, le secrétaire de la Commission a indiqué que le délégué n'entendait pas y répondre par écrit.
5. Le 1er avril 1997, la Commission a produit divers documents que le greffier avait demandés sur les instructions du président. 6. Ainsi qu'en avait décidé ce dernier, les débats se sont déroulés en public le 29 mai 1997, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
– pour le Gouvernement MM. M. Perrin de Brichambaut, directeur des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, agent, O. Schrameck, secrétaire général du Conseil constitutionnel, Mme M. Merlin-Desmartis, conseiller de tribunal administratif, chargée de mission auprès du Conseil constitutionnel, M. J. Lapouzade, conseiller de tribunal administratif détaché à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme C. Brouard, magistrat, chargée de mission auprès du Conseil constitutionnel, conseils ;
– pour le requérant Me J. Roué-Villeneuve, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, conseil.
8. Candidat de l'Union pour la démocratie française (UDF), M. Jean-Pierre Pierre-Bloch participa aux élections législatives des 21 et 28 mars 1993 dans le XIXe arrondissement de Paris et fut élu député à l'Assemblée nationale. A. L'examen du compte de campagne du requérant et la procédure d’inéligibilité
Par ailleurs, elle ajouta le prix d'un sondage – soit 83 020 FRF – effectué le 26 octobre 1992 auprès des électeurs du XIXe arrondissement sur commande du Rassemblement pour la République (RPR), aux motifs « que cette étude avait pour objet principal de déterminer le choix du meilleur candidat à opposer au député socialiste sortant et [avait] donné un net avantage à M. Jean-Pierre Pierre-Bloch qui s'[était] trouvé de ce fait investi tant par l'UDF que par le RPR » et qu'elle « portait également sur les attentes des habitants et était de ce fait destinée à permettre l'orientation de la campagne électorale, les thèmes majoritairement retenus se trouvant largement développés dans les publications électorales [susmentionnées] ».
19. Dans sa décision du 17 décembre 1993, le Conseil constitutionnel rejeta les moyens de procédure et de forme soulevés par le requérant au motif « qu'un recours en rectification matérielle ne saurait avoir pour objet de contester l'appréciation des faits de la cause, leur qualification juridique et les conditions de forme et de procédure selon lesquelles est intervenue la décision [visée par ledit recours] ». D'autre part, il ramena le montant des frais de propagande à 7 950 FRF et fixa le montant des dépenses exposées par le requérant à 563 572,46 FRF et, en conséquence, modifia matériellement sa décision du 24 novembre 1993 tout en précisant que « cette rectification n'[était] pas de nature à remettre en cause le prononcé de l'inéligibilité de M. Pierre-Bloch et de sa démission d'office ». B. La mise en œuvre de l'article L. 52-15 du code électoral
20. Par une décision du 8 avril 1994, après avoir déduit les honoraires de l'expert-comptable de la somme fixée par le Conseil constitutionnel, la commission nationale fixa à 59 572 FRF la somme que M. Pierre-Bloch était tenu de verser au Trésor public en application du dernier alinéa de l'article L. 52-15 du code électoral. 21. Le 8 juin 1994, le requérant saisit le tribunal administratif de Paris d'une demande en annulation de cette décision. Il plaidait notamment la méconnaissance de l'article 6 § 1 de la Convention par ladite commission.
A. Le plafonnement des dépenses électorales 22. Les dépenses électorales des candidats, notamment à la députation, ne peuvent dépasser un plafond légal (article L. 52-11 du code électoral). 1. Le contrôle des dépenses électorales des candidats à la députation
25. Ladite commission assure la publication des comptes de campagne (article L. 52-12). Elle approuve et, « après procédure contradictoire », rejette ou réforme ceux-ci (article L. 52-15). Lorsque le montant d'une dépense déclarée est inférieur aux prix habituellement pratiqués, elle évalue la différence et l'inscrit d'office dans les dépenses de campagne après avoir invité le candidat à produire toute justification utile à l'appréciation des circonstances. Elle procède de même pour tous les avantages directs ou indirects, les prestations de services et dons en nature dont a bénéficié le candidat (article L. 52-17).
28. Le Conseil constitutionnel forme en son sein trois sections composées chacune de trois membres désignés par le sort. Il est procédé à des tirages au sort séparés entre les membres nommés par le président de la République, ceux nommés par le président du Sénat et ceux nommés par le président de l'Assemblée nationale.
34. Lorsqu'un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission nationale fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Cette somme est recouvrée comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine (article L. 52-15). 35. La commission nationale n'a pas de pouvoir d'appréciation : elle est tenue de tirer les conséquences de la décision définitive du Conseil constitutionnel et de retenir uniquement le montant du dépassement du plafond légal des dépenses électorales pour fixer la somme due par l'intéressé au Trésor public (jugement du tribunal administratif de Paris du 12 février 1993).
36. Quant à la nature de ce paiement, le tribunal administratif de Paris (jugement précité) a jugé ce qui suit : « (...) en admettant même que la nécessité de verser à l'Etat une somme égale au montant du dépassement du plafond des dépenses électorales constitue une sanction, cette sanction présente uniquement le caractère d'une sanction administrative ; qu'elle ne saurait être regardée comme présentant un caractère pénal et constituant la condamnation d'une infraction ; qu'elle n'entre donc pas dans le champ d'application de l'article 7 de la Convention (...) ; que d'ailleurs, l'article L. 113-1 du code électoral a institué, en cas de dépassement des dépenses électorales, des peines délictuelles d'amendes et d'emprisonnement qui ont un caractère de sanction pénale et qui ne sont pas en cause dans la présente instance ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 7 de la Convention européenne par la décision attaquée ne saurait être retenu ; »
37. Est inéligible pendant un an à compter de l'élection celui qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L. 52-12 et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit. Peut également être déclaré inéligible, pour la même durée, celui qui a dépassé le plafond des dépenses électorales tel qu'il résulte de l'article L. 52-11 (article L.O. 128, second alinéa, du code électoral). Le Conseil constitutionnel constate, le cas échéant, l'inéligibilité et, s'il s'agit du candidat proclamé élu, il le déclare, par la même décision, démissionnaire d'office (article L.O. 136-1).
39. Lorsque la loi le prévoit, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs peines complémentaires (article 131-10 du nouveau code pénal), dont l’interdiction des droits civiques, civils et de famille, laquelle peut notamment porter sur l’éligibilité (article 131-26). Nonobstant toute disposition contraire, cette interdiction ne peut résulter de plein droit d’une condamnation pénale (article 132-31).
Par ailleurs, si, en raison de la nature politique des droits en cause, le contentieux électoral échappe en principe au contrôle des organes de la Convention, le Conseil constitutionnel aurait en l'espèce tranché un contentieux « mixte », dont l'enjeu était aussi le paiement par l'intéressé de la somme correspondant au dépassement du plafond de ses dépenses électorales et le remboursement par l'Etat desdites dépenses. Cet élément patrimonial conférerait à la « contestation » dont il est question une coloration « civile » suffisante pour faire entrer le présent litige dans le champ d'application de l'article 6 § 1. En tout état de cause, la procédure litigieuse aurait aussi trait à une accusation en matière « quasi pénale » et serait de ce chef couverte par cette disposition. A l'appui de cette thèse, le requérant fait valoir tout d'abord que l'« infraction » de dépassement du plafond des dépenses électorales ne s'adresse pas exclusivement à un groupe particulier d'individus mais à l'ensemble des citoyens éligibles. Il ajoute que la nature des sanctions édictées révèle un but répressif, ce qui leur donnerait une coloration pénale. D'une part, l'inéligibilité serait une peine prévue par le code pénal, frappant les personnes convaincues d'avoir commis diverses infractions graves. D'autre part, l'obligation de payer au Trésor le montant du dépassement ne serait pas destinée à réparer un préjudice mais à réprimer un comportement. Il y aurait lieu de prendre aussi en compte la possibilité d’encourir les peines de l'article L. 113-1 du code électoral (une amende de 360 FRF à 15 000 FRF et/ou un emprisonnement d'un mois à un an), alors même que le Conseil constitutionnel n'est compétent ni pour constater directement l'infraction édictée par cette disposition ni pour mettre en mouvement l'action publique. Il s'agirait en effet d'une infraction « purement matérielle » et le constat par le Conseil constitutionnel d'un dépassement du plafond des dépenses lierait le cas échéant la juridiction pénale saisie. Enfin, la gravité des sanctions susmentionnées – lesquelles seraient infamantes – plaiderait aussi pour leur caractère pénal.
46. Le Gouvernement soutient que le contentieux électoral concerne l'exercice de droits de caractère politique et relève donc exclusivement du droit public. Le constat par le Conseil constitutionnel d'un dépassement du plafond des dépenses électorales a certes eu des conséquences économiques pour M. Pierre-Bloch dans la mesure où celui-ci dut verser au Trésor public une somme correspondant audit dépassement. Cette obligation ne serait toutefois qu'un effet indirect de la procédure devant le Conseil constitutionnel puisqu'elle résulterait d'une décision distincte de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (« la commission nationale »). Il découlerait en outre de la jurisprudence des organes de la Convention que l'existence d'un enjeu patrimonial ne confère pas automatiquement une coloration « civile » à un litige. Quoi qu'il en soit, en l'espèce, les aspects de droit public (le caractère de la législation, l'objet de la contestation et la nature des droits en cause) l'emporteraient nettement sur cet unique aspect de droit privé. Il n'y aurait pas non plus d'« accusation en matière pénale ». Tout d'abord, l'« infraction » litigieuse ne serait pas qualifiée de « pénale » en droit français. Ensuite, la législation y relative ne vaudrait que pour un nombre limité de personnes – les candidats à des élections – et s'inscrirait dans un ensemble de dispositions visant à assurer le caractère démocratique du scrutin et non à réprimer des comportements individuels. La nature et le degré de sévérité des sanctions encourues ne conférerait pas davantage une coloration pénale à ladite infraction. L'inéligibilité serait ainsi une mesure caractéristique du droit des élections puisqu'elle sanctionnerait d'autres manquements au code électoral que le dépassement du plafond des dépenses de campagne et frapperait d'autres personnes en dehors de toute répression, telles que certains magistrats ou fonctionnaires ; elle serait par ailleurs limitée à une année à compter de l'élection et ne vaudrait que pour l'élection en cause si bien qu'elle n'aurait que des effets restreints. L'obligation de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement serait essentiellement la contrepartie du financement des partis politiques par l'Etat ; elle ne serait pas soumise aux règles applicables aux amendes pénales stricto sensu telles que l'inscription au casier judiciaire, le principe du non-cumul des peines et l'exercice de la contrainte par corps et, contrairement auxdites amendes, le montant à verser ne serait ni tarifé ni fixé à l'avance. Il conviendrait aussi de relativiser l'importance de la somme mise à la charge de M. Pierre-Bloch. En tout état de cause, ladite obligation résulterait non de la décision du Conseil constitutionnel constatant le dépassement du plafond des dépenses autorisées mais d'une décision distincte de la commission nationale. Quant aux sanctions prévues à l'article L. 113-1 du code électoral, elles revêtiraient certes un caractère pénal mais ne seraient pas pertinentes en l'espèce, le requérant n'ayant fait l'objet d'aucune poursuite sur ce fondement.
48. La Cour rappelle que selon sa jurisprudence le fait qu’une procédure s'est déroulée devant une juridiction constitutionnelle ne suffit pas à la soustraire au champ d’application de l’article 6 § 1 (voir par exemple, mutatis mutandis, l'arrêt Pammel c. Allemagne du 1er juillet 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV, p. 1109, § 53). Il y a lieu de rechercher si la procédure litigieuse en l’espèce avait ou non trait à une « contestation sur [des] droits et obligations de caractère civil » ou une « accusation en matière pénale ». 1. Existence d'une « contestation sur [des] droits et obligations de caractère civil »
53. L'existence d'une « accusation » n'étant pas controversée, la tâche de la Cour se limite à déterminer si celle-ci a trait à la matière pénale. Pour ce faire, elle a égard à trois critères : la qualification juridique de l'infraction litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci, et la nature et le degré de sévérité de la sanction (voir, entre autres, les arrêts Engel et autres c. Pays-Bas du 8 juin 1976, série A n° 22, p. 35, § 82, et Putz c. Autriche du 22 février 1996, Recueil 1996-I, p. 324, § 31). a) Qualification juridique de l'infraction en droit français, et nature même de celle-ci
54. Le code électoral instaure le principe d'un plafonnement des dépenses électorales des candidats à la députation (article L. 52-11 – paragraphe 22 ci-dessus) et un contrôle du respect de ce principe (paragraphes 23–32 ci-dessus). La commission nationale examine les comptes de campagne de tous les candidats et, si elle estime qu'il y a eu dépassement du plafond par tel d'entre eux, elle saisit le Conseil constitutionnel, juge de l'élection des députés (celui-ci peut également être saisi par un particulier). Lorsqu'un dépassement est subséquemment constaté par ledit Conseil, le candidat en cause peut être déclaré inéligible pendant un an (articles L. 118-3, L.O. 128 et L.O. 136-1 – paragraphe 37 ci-dessus) et il est tenu de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement fixée par la commission nationale (article L. 52-15 – paragraphe 34 ci-dessus). A l'évidence, ces dispositions, seules pertinentes en l'espèce, ne relèvent pas du droit pénal français mais, comme le confirme l'intitulé du chapitre du code électoral où elles figurent, de la réglementation relative au « financement et [au] plafonnement des dépenses électorales » et donc du droit des élections. Un manquement à une norme juridique régissant une telle matière ne saurait davantage être qualifié de « pénal » par nature.
56. Le Conseil constitutionnel peut déclarer inéligible pour un an tout candidat dont il constate qu'il a dépassé le plafond des dépenses électorales ; s'il s'agit, comme en l'espèce, d'un candidat proclamé élu, le Conseil le déclare démissionnaire d'office. L'objet de cette sanction est de forcer au respect dudit plafond. Elle s'inscrit ainsi directement dans le cadre de mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections législatives de telle sorte que, par sa finalité, elle échappe au domaine « pénal ». Certes, comme le souligne le requérant, l'inéligibilité est aussi l'une des formes de privation des droits civiques prévues par le droit pénal français. Néanmoins, il s'agit dans ce cas d'une peine « accessoire » ou "complémentaire », qui s’ajoute à certaines peines prononcées par les juridictions répressives (paragraphe 39 ci-dessus) ; elle tire alors sa nature pénale de la peine « principale » dont elle découle. L'inéligibilité prononcée par le Conseil constitutionnel est en outre limitée à une année à compter de l'élection et ne vaut que pour l'élection en cause, soit en l’espèce, l’élection à l’Assemblée nationale.
57. Bref, ni la nature ni le degré de sévérité de cette sanction ne placent la question dans la sphère « pénale ». ii. L'obligation de verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement
59. En résumé, la nature de la présente sanction ne place pas davantage la question dans la sphère « pénale ». iii. Les peines envisagées à l'article L. 113-1 du code électoral
– opinion dissidente de M. De Meyer ; – opinion dissidente de M. Lōhmus. Paraphé : R. B. Paraphé : H. P. OPINION DISSIDENTE DE M. LE JUGE DE MEYER
Notes du greffier 2. L'affaire porte le n° 120/1996/732/938. Les deux premiers chiffres en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
3. Le règlement A s'applique à toutes les affaires déférées à la Cour avant l'entrée en vigueur du Protocole n° 9 (1er octobre 1994) et, depuis celle-ci, aux seules affaires concernant les Etats non liés par ledit Protocole. Il correspond au règlement entré en vigueur le 1er janvier 1983 et amendé à plusieurs reprises depuis lors. 4. Note du greffier : pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (Recueil des arrêts et décisions 1997), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.
1. C’est donc aussi à tort, à mon avis, que la Cour a déjà dit plusieurs fois que les contestations relatives au « recrutement », à la « carrière » et à la « cessation d’activité » des « fonctionnaires », différents en cela des « salariés de droit privé », « sortent, en règle générale, du champ d’application de l’article 6 § 1 » (voir notamment les arrêts Francesco Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992, série A n° 249-B, p. 26, § 17, Giancarlo Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992, série A n° 249-C, p. 42, § 16, Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20, § 26, et Neigel c. France du 17 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, p. 411, § 44, ainsi que les arrêts rendus le 2 septembre 1997 dans les affaires Spurio c. Italie, Recueil 1997-V, pp. 1580–1581, § 18, Gallo c. Italie, ibidem, p. 1591, § 19, Zilaghe c. Italie, ibidem, p. 1602, § 19, Laghi c. Italie, ibidem, p. 1614, § 17, Viero c. Italie, ibidem, p. 1626, § 16, Orlandini c. Italie, ibidem, p. 1637, § 18, Ryllo c. Italie, ibidem, pp. 1648–1649, § 19, Soldani c. Italie, ibidem, p. 1719, § 18, Fusco c. Italie, ibidem, p. 1732, § 20, Di Luca et Saluzzi c. Italie, ibidem, p. 1744, § 18, Pizzi c. Italie, ibidem, p. 1754, § 8, Scarfò c. Italie, ibidem, pp. 1767–1768, § 18, Argento c. Italie, ibidem, pp. 1779–1780, § 18, et Trombetta c. Italie, ibidem, pp. 1791–1792, § 21). Elle a cependant reconnu le « caractère civil » de « l’obligation pour l’Etat de verser à un fonctionnaire » ou « à un magistrat une pension conformément à la législation en vigueur » ou de verser pareillement une pension de réversion au conjoint d’un fonctionnaire. Elle s’en est expliquée en observant qu’« en la matière, il peut se comparer à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé » (arrêts Francesco Lombardo, Giancarlo Lombardo et Massa précités). Pourquoi seulement en cette « matière »-là ? Tout récemment, la Cour semble pareillement avoir admis, d’une manière plus générale, dans quatre affaires concernant des questions de rémunération, qu’un fonctionnaire se prévaut d’un droit civil lorsqu’il s’agit d’un « droit purement patrimonial légalement né de son activité professionnelle » (arrêt Lapalorcia c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil 1997-V, p. 1677, § 21 ; voir aussi les arrêts rendus le même jour dans les affaires De Santa c. Italie, ibidem, p. 1663, § 18, Abenavoli c. Italie, ibidem, p. 1690, § 16, et Nicodemo, c. Italie, ibidem, p. 1703, § 18). Pourquoi n’en serait-il pas de même pour les autres droits légalement afférents à l’exercice de ce qu’on appelle la « fonction publique » ? 2. Article 31 § 1 de la Convention de Vienne sur le droit des traités.
ARRET PIERRE-BLOCHRéférences : Notice HudocOrigine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (chambre)Date de la décision : 21/10/1997Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

References: § 1
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 l'article 33
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 § 4
in fine
 § 5
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 l'article 6
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 l'article 7
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 § 53
 § 82
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 § 18
 § 19
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