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Timestamp: 2020-02-24 16:37:21+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 232 del 24/10/2013
Dictamen : 232 del 24/10/2013
Consultante: Edgar Ayales Esna
Texto Dictamen 232
C-232-2013
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DM-1601-2013 del 7 de octubre de 2013, suscrito por el señor José Luis Araya Alpizar, en su condición de Ministro de Hacienda a.i., por medio del cual solicita a esta Procuraduría “… emita dictamen favorable para declarar la nulidad evidente y manifiesta de la resolución número PRES-001-2012 de las 08:30 horas del 30 de octubre del 2012, de la Presidencia del Tribunal Fiscal Administrativo”.
Del expediente administrativo que se nos hizo llegar, consideramos oportuno mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:
1. El 30 de octubre de 2012, mediante la resolución PRES-001-2012, dictada a las 8:30 horas de ese día, el presidente del Tribunal Fiscal Administrativo decidió reorganizar la presidencia del Tribunal, crear el cargo de “Abogado Tramitador de la Presidencia del Tribunal Fiscal Administrativo”, asignarle funciones, establecer sus requisitos, y nombrar en ese cargo al Lic. Gerardo Danilo Soto Gamboa. (Ver folio 1 y siguientes del expediente administrativo).
2. El 16 de enero de 2013, mediante una denuncia anónima dirigida a la Procuraduría de la Ética Pública, a la Contraloría General de la República, a la Dirección General de Servicio Civil y a la Dirección de Gestión de Potencial Humano del Ministerio de Hacienda, se cuestionó la validez de la resolución aludida. El denunciante indica que la resolución crea el cargo de abogado tramitador sin fundamento jurídico alguno, le otorga funciones, le establece requisitos y decide la persona que ocupará dicho puesto. Agrega que se trata de un acto de corrupción y que existe tráfico de influencias, pues se está creando un puesto nuevo con los requisitos necesarios para que lo ocupe el señor Soto Gamboa. (Ver denuncia a folio 7 del expediente administrativo).
3. El 25 de enero de 2013, mediante el oficio DGPH-AO-019-2013, el Departamento de Gestión del Potencial Humano del Ministerio de Hacienda rindió un informe al señor Ministro de Hacienda sobre la denuncia aludida. (Ver folio 15 del expediente administrativo).
4. El 27 de febrero de 2013, mediante el oficio DM-230-2013, el señor Ministro de Hacienda solicitó a la Dirección de Gestión de Potencial Humano aclarar varios puntos relacionados con la denuncia a la que se refiere el punto 2 anterior. (Ver folio 16 del expediente administrativo).
5. El 4 de marzo de 2013, mediante el oficio DGPH-AO-78-2013, la Dirección de Gestión de Potencial Humano suministró al señor Ministro la información solicitada en el oficio al que se refiere el punto anterior. (Ver folio 17 del expediente administrativo).
6. El 23 de abril de 2013, mediante el acuerdo DM-22-2013, el señor Ministro de Hacienda decidió abrir un procedimiento administrativo ordinario para determinar la posible existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la resolución PRES-001-2012 aludida. (Ver folio 21 y siguientes del expediente administrativo).
7. El 13 de mayo de 2013, mediante la resolución ODP-MVZ-001-2013, el órgano director nombrado al efecto dispuso la apertura del procedimiento, y citó al Lic. Gerardo Danilo Soto Gamboa a una comparecencia a celebrarse el 5 de junio de 2013. (Ver folio 26 del expediente administrativo).
8. El 19 de mayo de 2013, el señor Soto Gamboa interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra de la resolución ODP-MVZ-001-2013 citada. Además, planteó incidente de nulidad absoluta, excepciones y recusación del órgano director. (Ver folios 31 a 34 del expediente administrativo).
9. El 10 de junio de 2013, mediante la resolución número 376-2013 de las 10:41 horas de ese día, el Despacho del señor Ministro de Hacienda decidió anular el acuerdo DM-22-2013 del 23 de abril de 2013, y la resolución ODP-MVZ-001-2013 emitida por el órgano director del procedimiento; designar un nuevo órgano director integrado por los Licenciados Verny Pacheco Segura, Mauricio Rodríguez Fallas y Evelyn Montes de Oca Mejías, todos funcionarios de la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda; nombrar al Lic. Christian Badilla Villarreal, como suplente de cualquiera de los miembros del órgano director; rechazar las excepciones interpuestas; y no entrar a conocer sobre la solicitud de recusación de los miembros del órgano director del procedimiento nombrado mediante el acuerdo DM-22-2013 del 23 de abril de 2013, debido a que se anuló ese acuerdo. Por esa misma razón, decidió no entrar a conocer el recurso de apelación, ni la excepción de falta de derecho, interpuestos por el funcionario Soto Gamboa. (Ver resolución a folios 38 y siguientes del expediente administrativo).
10. El 14 de agosto de 2013, mediante la resolución RES-ODP-MVE-001-2013 de las 8:00 horas de ese día, el órgano director del procedimiento decidió abrir el procedimiento administrativo ordinario y citar al señor Soto Gamboa a una comparecencia oral y privada a celebrarse a las 9:00 horas del 11 de setiembre de 2013. En la imputación de cargos se indica que la resolución PRES-001-2012 aludida pudo haber sido dictada sin norma alguna que la autorice, e invadiendo atribuciones exclusivas de la Dirección General de Servicio Civil y/o del Departamento de Gestión del Potencial Humano de la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda. (Ver folios 53 y siguientes del expediente administrativo).
11. El 21 de agosto de 2013, el señor Soto Gamboa presentó recursos de revocatoria con apelación en subsidio, excepciones de falta de competencia, falta de legitimación activa y falta de derecho, contra la resolución RES-ODP-MVE-001-2013 citada. Además, alegó la nulidad absoluta de la resolución número 376-2013 mencionada y recusó al Licenciado Mauricio Fallas Rodríguez. (Ver folios 69 y siguientes del expediente administrativo).
12. El 23 de agosto de 2013, mediante la resolución número RES-ODP-MVE-002-2013, los Licenciados Evelyn Montes de Oca Mejías y Verny Pacheco Segura, integrantes del órgano director, decidieron rechazar la recusación planteada por el señor Soto Gamboa. (Ver folios 87 y siguientes del expediente administrativo).
13. El 27 de agosto de 2013, el señor Soto Gamboa presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra de la resolución ODP-MVE-002-2013 citada. Asimismo, planteó incidente de nulidad, excepciones y solicitud de recusación contra el Lic. Mauricio Rodríguez Fallas. (Ver folios 93 y siguientes del expediente administrativo).
14. El 29 de agosto de 2013, mediante la resolución ODP-MVE-03-2013 de las 9:50 horas de ese día, los Licenciados Evelyn Montes de Oca Mejías y Verny Pacheco Segura, miembros del órgano director, rechazaron el recurso de revocatoria, el incidente de nulidad, las excepciones y la solicitud de recusación planteada por el señor Soto Gamboa. Asimismo, decidieron remitir las diligencias al despacho del señor Ministro para que se resolviera la apelación presentada en subsidio. (Ver folios 102 y siguientes del expediente administrativo).
15. El 29 de agosto de 2013, mediante la resolución número RES-ODP-MVE-004-2013 de las 14:33 horas de ese día, el órgano director declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por el señor Soto Gamboa contra la resolución RES-ODP-MVE-001-2013 citada. (Ver folios 112 y siguientes del expediente administrativo).
16. El 30 de agosto de 2013, mediante el oficio ODP-MVE-005-2013, el órgano director remitió al Despacho del señor Ministro el recurso de apelación, así como las excepciones de falta de competencia, falta de legitimación activa y falta de derecho planteadas por el señor Soto Gamboa contra la resolución RES-ODP-MVE-001-2013 citada. Además, remitió la nulidad absoluta planteada contra la resolución número 376-2013 citada. También envió, para su conocimiento, el recurso de apelación interpuesto contra la resolución número RES-ODP-MVE-002-2013 citada. (Ver folios 123 y siguientes del expediente administrativo).
17. El 10 de setiembre de 2013, mediante la resolución RES-ODP-MVE-006-2013 de las 8:10 horas de ese día, el órgano director decidió reprogramar la audiencia oral y privada a efecto de celebrarla a las 9:00 horas del 16 de setiembre de 2013. (Ver folio 142 del expediente administrativo).
18. El 13 de setiembre de 2013, mediante la resolución RES-ODP-MVE-007-2013 de las 8:00 horas de ese día, el órgano director reprogramó la audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 18 de setiembre de 2013. (Ver folio 129 del expediente administrativo).
19. El 16 de setiembre de 2013, mediante la resolución 621-2013 de las 15:28 horas de ese día, el Despacho del señor Ministro rechazó el incidente de nulidad planteado contra la notificación de la resolución RES-ODP-MVE-001-2013 citada, las excepciones de falta de competencia y de falta de legitimación activa, y el incidente de nulidad contra la resolución 376-2013 citada, y la apelación contra la recusación del Lic. Rodríguez Fallas. (Ver folio 135 del expediente administrativo).
20. El 18 de setiembre del 2013, a las 9:15 horas, se inició la comparecencia oral y privada. En ella el señor Soto Gamboa ofreció prueba testimonial. Además, presentó un incidente de nulidad contra el procedimiento. El órgano director decidió admitir la prueba documental y la testimonial. Para evacuar esa prueba y para resolver el incidente de nulidad se suspendió la audiencia y se señaló para su continuación las 13:00 horas de ese mismo día. (Ver folios 147 al 150 del expediente administrativo).
21. El 18 de setiembre de 2013, mediante la resolución RES-ODP-MVE-008-2013 de las 11:30 horas de ese día, el órgano director decidió rechazar el incidente de nulidad interpuesto por el señor Soto Gamboa contra la resolución RES-ODP-MVE-007-2013 citada, y contra el procedimiento administrativo en general. (Ver folios 156 y siguientes del expediente administrativo).
22. El 18 de setiembre de 2013, a las 13:45 horas, continuó la comparecencia programada. Se le notificó al señor Soto Gamboa la resolución mencionada en el punto anterior. Contra ella, el señor Soto Gamboa presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio. El órgano director rechazó por inadmisible el recurso de revocatoria y reservó el de apelación para que fuese conocido por el señor Ministro. En dicha comparecencia se evacuó el testimonio del señor Luis Rodríguez Picado, presidente del Tribunal Fiscal Administrativo. Además, el señor Soto Gamboa aportó prueba documental, la cual fue admitida. (Ver folios 166 a 287 del expediente administrativo).
23. El 3 de octubre de 2013, mediante la resolución ODP-MVE-10-2013, de las 8:00 horas de ese día, el órgano director rindió su informe final. En él recomendó declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución PRES-001-2012 aludida. (Ver folio 289 del expediente administrativo).
24. El 7 de octubre de 2013, mediante la resolución 659-2013 de las 8:00 horas de ese día, el Despacho del señor Ministro de Hacienda rechazó, por inadmisible, el recurso de apelación interpuesto por el señor Soto Gamboa contra la resolución RES-ODP-MVE-008-2013 dictada por el órgano director del procedimiento a las 11:30 horas del 18 de setiembre de 2013. (Ver folio 332 del expediente administrativo).
25. El 7 de octubre de 2013 se nos remitió el oficio DM-1601-2013, por medio del cual el Despacho del señor Ministro de Hacienda nos solicitó rendir el dictamen al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
En este caso, no se ha constatado que el procedimiento administrativo llevado a cabo presente algún vicio que pudiese haber cambiado la decisión en aspectos importantes, o que haya causado indefensión (artículo 223.2 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que nos centraremos en determinar si el acto que se pretende anular presenta una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En este asunto, en la imputación de cargos hecha por el órgano director del procedimiento administrativo se indica que la resolución PRES-001-2012, cuya validez se discute, fue emitida, en apariencia, por un órgano incompetente para decidir sobre la materia, es decir, por el presidente del Tribunal Fiscal Administrativo. También se señala que la resolución pudo haber sido dictada sin norma alguna que la autorice, invadiendo atribuciones exclusivas de la Dirección General de Servicio Civil y/o del Departamento de Gestión del Potencial Humano de la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda.
En el informe final, el órgano director del procedimiento recomienda declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución PRES-001-2012 citada. Para ello, se apoya en los informes rendidos por el Departamento de Gestión del Potencial Humano del Ministerio de Hacienda, informes a los que se refieren los puntos 3 y 5 del apartado de antecedentes de este dictamen. Indica que de conformidad con esos informes, existían varios impedimentos para el dictado de la resolución, entre ellos, la incompetencia del órgano que la emitió, la violación de normas legales y reglamentarias, y la desobediencia de directrices emitidas por la Presidencia de la República que prohibían la creación de plazas nuevas en el sector público. Indica que el acto de nombramiento, como cualquier otro acto administrativo, se encuentra sometido al bloque de legalidad, consecuentemente “debe ajustarse a todas las normas que integran su contexto jurídico, así como a las que constituyen su régimen jurídico específico”. Sostiene que el presidente del Tribunal Fiscal Administrativo realizó actuaciones que, por ley, son atribución exclusiva de la Dirección General de Servicio Civil y/o del Departamento de Gestión del Potencial Humano de la Dirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda. Entre las normas que se estiman violadas, se encuentra el artículo 111 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que regula el procedimiento para la reasignación de puestos.
En términos generales, los reparos que se plantean contra la resolución PRES-001-2012 citada, están relacionados con la competencia del órgano que la emitió, con la validez de crear el cargo de abogado tramitador de la presidencia del Tribunal Fiscal Administrativo, con la validez de asignarle a un profesional del Tribunal Fiscal Administrativo las funciones que se le encomendaron en esa resolución, con la regularidad jurídica de nombrar en ese cargo a un servidor determinado sin seguir procedimiento alguno y con la posibilidad de establecer, para ese cargo, requisitos específicos.
En lo que se refiere a la competencia del presidente del Tribunal Fiscal Administrativo para dictar un acto como el que se pretende anular, debemos indicar que dentro de las potestades de todo jerarca institucional se encuentra la de organizar su dependencia de la manera que estime conveniente para lograr el mayor grado de eficiencia. Ello implica disponer de los recursos materiales y humanos (dentro de los márgenes permitidos por la ley) para alcanzar los fines institucionales.
En el caso del Tribunal Fiscal Administrativo, su regulación legal se encuentra en los artículos 158 y siguientes del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (ley n.° 4755 de 3 de mayo de 1971). Concretamente, el artículo 160 de ese Código prevé la obligación del Poder Ejecutivo de emitir un reglamento de organización, funciones y procedimientos, reglamento que fue emitido mediante el decreto n.° 32249 de 22 de octubre de 2004. El artículo 15, inciso a), de ese reglamento, confiere al presidente del Tribunal Fiscal Administrativo la potestad de resolver lo que corresponda para el desempeño eficiente del Tribunal:
“Artículo 15.— Atribuciones y competencia del Presidente del Tribunal Fiscal Administrativo. El Presidente es el funcionario con la representación y con el mayor grado de jerarquía y competencia administrativa de este órgano, para:
a) Resolver todo lo relativo al eficiente desempeño de este Órgano Colegiado. Para tal efecto, podrá emitir las directrices que correspondan en cuanto a organización, funcionamiento y todo lo relativo al establecimiento del régimen disciplinario aplicable a todos los funcionarios de este Tribunal, de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil, Ley General de la Administración Pública y otras disposiciones legales y reglamentarias que sean de aplicación supletoria por disposición del artículo 155 y 163 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
b)…”.
A juicio de esta Procuraduría, el presidente del Tribunal Fiscal Administrativo, como jerarca de ese órgano, está facultado, por principio, y porque así lo establece la normativa que rige al Tribunal, para disponer del personal que presta sus servicios en ese órgano de la manera que estime necesaria para adaptar la prestación del servicio a los cambios y para conseguir el mayor grado de eficiencia posible.
Partiendo de lo anterior, estima esta Procuraduría que el presidente del Tribunal Fiscal Administrativo sí está facultado para reubicar a uno de los funcionarios regulares de ese órgano a efecto de que preste sus servicios directamente en la presidencia del Tribunal, siempre que las labores que se le encomienden sean compatibles con el puesto que desempeña.
Debe tenerse presente que no se está creando un puesto nuevo, sino que se está reubicando a un funcionario (quien conserva su puesto y su remuneración) para que realice funciones relacionadas con su puesto. Ello, en ejercicio de la potestad que tiene el jerarca de orientar la actividad del órgano que dirige, para asegurar su eficiencia y su adaptación a todo cambio en la necesidad social que satisface (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).
También es importante destacar que el “cargo” es “… la nomenclatura interna con la que en una institución se conoce a cada uno de sus puestos” −artículo 3.i) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil−, por lo que atribuirle a un puesto la nomenclatura de “abogado tramitador” para efectos internos, no lleva consigo, nulidad alguna. De consolidarse la existencia de ese cargo, y después de que se realicen los estudios técnicos que se requieran, podría hacerse la variación pertinente en la estructura organizacional.
Por otra parte, al no haberse creado un puesto (o plaza) nuevo, no podría afirmarse que la resolución que se pretende anular viole las restricciones giradas en esa materia por la Presidencia de la República.
Se cuestiona además la validez de asignar funciones al cargo creado de abogado tramitador de la presidencia del Tribunal Fiscal Administrativo. Sobre ese punto, estimamos que está dentro de las atribuciones del jerarca asignar tareas específicas a cada uno de sus funcionarios, siempre que esas tareas sean compatibles con el puesto que ocupan. Si el jerarca ha detectado la necesidad de adaptar la prestación del servicio a nuevas exigencias, está habilitado para variar las funciones de sus subalternos, siempre que –insistimos− esas funciones encajen dentro de las previstas, en términos generales, para el puesto que ocupa.
Durante el trámite del procedimiento administrativo se hizo referencia a la posibilidad de que se estuviesen violando las normas que regulan el procedimiento para la reasignación de puestos; sin embargo, consideramos que ello no es así, porque el jerarca administrativo no reasignó el puesto. Si lo hubiese hecho, sí existiría una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues reasignar un puesto no es competencia del jerarca institucional, sino de los órganos técnicos respectivos. En este caso, si se llegan a consolidar los cambios en las tareas encomendadas al servidor involucrado, el jerarca, o el propio servidor, podrían solicitar a la oficina de recursos humanos respectiva, que realice el estudio correspondiente para determinar si debe reasignarse el puesto.
También se cuestionó la resolución PRES-001-2012 en estudio, por haber nombrado en el cargo a un servidor específico, sin seguir los procedimientos normativamente dispuestos para el ingreso al régimen de servicio civil. Sobre el punto, debemos indicar que en la especie lo que se produjo no fue un nombramiento, sino la reubicación de un funcionario. La reubicación, según la conceptúa el artículo 3.x) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, es “… el desplazamiento de un servidor con su puesto dentro de un programa presupuestario”, situación que fue, precisamente, la que se produjo en este caso. Para la reubicación de un servidor no es necesario seguir trámite alguno, pues no estamos frente a un nuevo ingreso, sino frente a un desplazamiento interno.
Finalmente, se argumentó durante el procedimiento administrativo que la resolución en estudio no podía establecer requisitos para el cargo de abogado tramitador, pues esa es una competencia que corresponde a la Dirección General de Servicio Civil. Al respecto, estima esta Procuraduría en funciones de órgano contralor de legalidad, que si la resolución bajo análisis lo que dispuso fue la reubicación de un puesto que ya existía, efectivamente, no podría establecer para ese puesto, requisitos nuevos, distintos a los que técnicamente le habían sido asignados, pues ello implicaría invadir las competencias legalmente atribuidas a la Dirección General de Servicio Civil.
De conformidad con el artículo 16 del Estatuto de Servicio Civil, es a la Dirección General de Servicio Civil a quien corresponde establecer, luego de los estudios técnicos que correspondan, los “… requisitos mínimos de cada clase de empleos en el Servicio del Estado”, por lo que el presidente del Tribunal Fiscal Administrativo, al establecer requisitos para un puesto ya existente, invadió las competencias legalmente establecidas a favor de la Dirección General de Servicio Civil.
Nótese incluso que esa asignación unilateral de requisitos para un puesto ya existente, limita el acceso al cargo (de abogado tramitador) a otros funcionarios con un puesto igual al que ostenta la persona que fue reubicada, lo que es contrario a la ley y, eventualmente, a la propia Constitución Política.
Por tratarse de una nulidad que resulta notoria con la sola confrontación de la ley (el artículo 16 del Estatuto de Servicio Civil) con el acto cuya validez se cuestiona, estimamos que sí reúne los requisitos para que se le catalogue como evidente y manifiesta.
En todo caso, estimamos que no se trata de una nulidad que afecte la totalidad del acto cuestionado, sino de él, solamente la fijación que se hizo de requisitos para acceder al cargo de abogado tramitador. En cuanto a los demás aspectos, consideramos que no existe nulidad alguna en el acto que se solicita anular.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para anular de la resolución PRES-001-2012 dictada a las 8:30 horas del 30 de octubre del 2012 por la presidencia del Tribunal Fiscal Administrativo, su Considerando IV, denominado “REQUISITOS DEL ABOGADO TRAMITADOR”. En cuanto al resto de la resolución, no estima esta Procuraduría que exista nulidad alguna.
Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado en su momento, el cual consta de 338 folios.

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 artículo 173
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 resolución 
 artículo 111
 resolución 
 artículo 160
 artículo 15
 artículo 155
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 resolución 
 resolución 
 artículo 16
 artículo 16
 resolución