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Timestamp: 2018-09-23 10:57:16+00:00

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104.- El Decreto de Necesidad y Urgencia 1278/2000 y las acciones por infortunios del trabajo en la Provincia de Buenos Aires - RJCornaglia
En la revista La Ley Provincia de Buenos Aires, abril de 2001, año VIII, n° 3, pág. 277. También publicado en el Tomo de Ponencias del Tercer Encuentro de Institutos de Derecho del Trabajo de los Colegios de Abogados de la Provincia de Buenos Aires, organizado por el Instituto de Derecho del Trabajo del Colegio de Abogados de Quilmes, celebrado los días 20 y 21 de abril de 2001 en la ciudad de Quilmes.
EL DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA 1278/2000 Y LAS ACCIONES POR INFORTUNIOS DEL TRABAJ0 EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
2.- LA TRASCENDENCIA INSTITUCIONAL DEL TEMA Y LA RAZON DE SER DEL TRATO DESIGUALITARIO EN LA L.R.T. Y SU DECRETO MODIFICATORIO.
3.- EL DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA Y SUS EFECTOS.
4. EL USO ABUSIVO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
5.- LO QUE EL DECRETO PRETENDE CON VALIDAR.
6.- LA DISCRIMINACION EN EL DECRETO.
7.- EL TEMA EN LAS PROVINCIAS.-
8.- EL PRINCIPIO "IN DUBIO PRO ACTIONE".
9.- LA LEY POR INTERMEDIO DE SU MECANICA OPERATIVA NO PUEDE CONSTITUIRSE EN UN VALLADO PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA.
El Poder Ejecutivo, invocando la vía extraordinaria y por necesidad y urgencia, (propia del art. 99, inc. 3o., de la Constitución Nacional), dictó el decreto 1278, el 28 de diciembre del 2.000.
La norma viene a reformar la tan criticada Ley sobre Riesgos del Trabajo 24.557, (B.O. 4-X-1995), que tras más de cinco años de la sanción, fuera declarada inconstitucional en centenares de sentencias dictadas por la justicia del trabajo de todo el país y particularmente, en el fuero laboral de la Provincia de Buenos Aires, que fue el primero que tuvo el coraje de ejercer la última ratio, en defensa de la Constitución agraviada.[2]
La Ley 24.557 tiene importancia fundamental en cuanto a la calidad de vida que pueden alcanzar aproximadamente cinco millones de trabajadores, en el tráfico apropiativo y riesgoso de sus labores, que se cumplen en aproximadamente 436.000 establecimientos.
El deterioro de las condiciones de existencia de los trabajadores argentinos, tiene en parte, vinculación con esta norma, que tras cinco años, quedó probado, aumentó la accidentabilidad laboral y amplió el umbral de riesgo.
Era lógico que así sucediera, ya que el fin principal de la norma, era el de declarar irresponsables a los empleadores dañantes. Como debía suponerse, actuó como cruel mecanismo promotor del infortunio.
La realidad demostró lo infundado de la campaña que se instrumentara previa a su sanción batiendo el parche de sus supuestas virtudes preventivas del riesgo.
Tras más de un lustro la Superintendencia de Riesgos del Trabajo ha demostrado su ineficiencia para sancionar a las A.R.T. por falta de denuncia de los incumplimientos de los empleadores a las normas de seguridad. Y éstos -liberados de responsabilidad en función de este seguro que a precio vil justifica hasta la culpa-, obraron en consecuencia, sin que se conozcan sanciones para sus conductas.
El resultado fue una actividad de vigilancia prácticamente inexistente. No se cuentan con datos de inspecciones realizadas ni de los sumarios instruidos a los empleadores que revistan importancia, pero pueden utilizarse como un indicador de los mismos el número de resoluciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, desde 1996, con un promedio que no alcanza a ocho mensuales.[3]
La L.R.T. fue criticada duramente en cuanto evento científico de derecho laboral se produjo desde su sanción en 1995 y motivó que en la Cámara de Diputados de la Nación, se presentaran veinte proyectos destinados a reformarla, profundamente intentando así, salvar las inconstitucionalidades que los tribunales reconocen y los legisladores admiten.[4]
Es la LRT 24.557 un sistema de externalización de costos empresarios, que tiene por función socializar el daño causado por actividades, ocurrridas en ocasión o con motivo de un contrato de trabajo.
Este sistema fue cuestionado severamente en el Congreso argentino, pero el poder ejecutivo ha venido a ratificarlo por el decreto de necesidad y urgencia 1278/2000.
Encubre el sistema un negocio que beneficia a unos por la desgracia de otros, con fondos que en definitiva aportamos todos. Aunque en principio, los aportes los hagan los empresarios, ellos no dejan de operar como intermediarios a partir de medidas masivas determinantes de aumentos de todos los costos laborales del país, en una operatoria automática de retransmisión del costo final al precio de los bienes y servicios.
Hemos calificado a éste, como un falso sistema de la seguridad social, que revela la adopción de un socialismo al revés, para propiciar un capitalismo de irresponsables. Con lo cual flaco favor se les hace tanto al socialismo, como al capitalismo. En realidad se propicia con él la corrupción de ambos.[5]
La L.R.T. 24.557 modificó el sistema de las anteriores leyes de accidentes de trabajo, (9688 y 24.028 que reconocían al seguro optativo del empleador, como un fin procurado por el derecho positivo), transformándolo en un sistema de seguro obligatorio para los empleadores.
La norma sirve al propósito de organizar la intermediación privada de importantes fondos sociales, poniéndolos en manos de empresas aseguradoras, por medio de una medida altamente inflacionaria, que protege a un sector financiero y crea un mercado cautivo para el mismo.
Para los trabajadores víctimas de infortunios laborales es un seguro que desactiva la responsabilidad de los dañantes. Para los empleadores implica la legitimación del dañar sin obligación de reparar. Para las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo consiste en la intermediación parasitaria de fondos sociales a gestionar a partir de empresas guiadas por la regla de la maximización de los beneficios, que tendrán que cumplir con prestaciones que en la medida en que se retaceen, aumentarán su capacidad de ganancia.
La opinión pública fue preparada para la sanción de esta norma, con decidido apoyo de una parte de la doctrina nacional, a partir de la formulación de una falsa antinomia. La oposición entre la seguridad social (S.S.) y la responsabilidad por daños (R.D.).
Desmantelada esa antinomia falsa, se advierte que la regla que debe regular la materia, no puede ser la que se consagró en la L.R.T. 24.557:
En una sociedad racionalmente programada, la madurez de la seguridad social y del derecho de daños, avanza en forma pareja, sin agotarse en falsas antinomias. Y esto se expresa en esta otra forma:
Más seguridad social y más responsabilidad de los dañantes, en un momento en que las condiciones objetivas de la crisis, obligan a tomar conciencia de la situación extrema en que se encuentran las víctimas.
El decreto dictado, contiene reformas a determinadas prestaciones de la Ley 24.557, la mayoría de ellas plenamente justificadas ante los míseros derechos reparativos que consagraba dicha norma, pero que no dejan de ser insuficientes, y no resuelven las principales objeciones y tachas de inconstitucionalidad que el cuerpo normativo reformado albergaba y que a mérito de la reforma se perpetúan.
Son efectos negativos que deben señalarse de este decreto, convalidantes de la arquitectura economicista, construida a partir del inmenso negocio privado creado para beneficio de la intermediación ejercida por los grupos aseguradores que constituyeron Aseguradoras de Riegos del Trabajo:
a) Neutralizar y desactivar el despacho de Comisiones de la Cámara de Diputados de la Nación, que imponía en tratamiento en el recinto del proyecto de ley aprobado en las mismas.
b) Producir un generalizado aumento de alícuotas del seguro, que las A.R.T., encontraron justificado con la reforma y que no guarda relación razonable alguna con los costos reales que la reforma introdujo. Con lo que ello implica para el costo laboral argentino en materia de producción de bienes y servicios.
c) Ejercer facultades extraordinarias, propias del art. 99 inc. 3o. de la C.N., usándolas en forma discrecional y no razonable, con agravio del principio republicano y constitucional de la división de los poderes, en detrimento del poder legislativo, órgano por excelencia representativo de la voluntad popular, en la sanción de las leyes.
Las facultades legislativas son exclusivas del Congreso Nacional, salvo circunstancias excepcionales que no se dieron en el caso del decreto 1278/2000, cuando el tema reglado se estaba debatiendo en el órgano legislativo.
El dictado de la norma se llevó a cabo contradiciendo la doctrina sentada por la Corte Suprema en el caso “Della Blanca Luis E y Otros c/ Industria Pescarmona”.
Sostuvo la Corte en ese juicio, que el uso de facultades legislativas por parte del poder Ejecutivo se limita a situaciones límites o ante peligros catastróficos. Y por haberse franqueado ese límite declaró la inconstitucionalidad del decreto 1477/89.[6]
En realidad, es cierto que la situación creada por los fallos dictados y los miles de juicios que se sustancian, crea una situación límite. Pero el decreto 1278/2000, en lugar de ayudar a sustentar un orden razonable, afirmando en la teoría general de la responsabilidad, viene a mantener la situación o retardar su situación.
Coincidentemente y con motivo del decreto 260/97, en su voto por la mayoría en la causa "Risolía de Ocampo", el Juez Belluscio destacó: “que la reforma constitucional de 1994 no ha eliminado el sistema de separación de funciones de gobierno que constituye uno de los contenidos esenciales, forma republicana prevista en el art. 1ro. de la Constitución Nacional... El texto del inciso 3ro. del art. 99 no deja lugar a dudas en cuanto a que el ejercicio de facultades legislativas por parte del PEN se hace bajo condiciones excepcionales y con sujeción a exigencias materiales y formales... Corresponde al Poder judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite el ejercicio de esa atribución excepcional”. Y también sostuvo, “que para que el P.E.N. pueda ejercer legítimamente funciones legislativas -en materias no excluidas expresamente por la Constitución Nacional (Art. 99, inciso 3ro. Párrafo 3ro.)- es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la constitución, vale decir que las cámaras del congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en caso bélico o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de legisladores a la capital federal; o) que la situación que requiera solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el trámite normal de las leyes.”[7]
5.- LO QUE EL DECRETO PRETENDE CONVALIDAR.
Vano intento se da en éste decreto 1278/2000, de convalidar por vía de un acto del poder administrador, el error agraviante de la Constitución, practicado por el poder legislativo al sancionar la LRT 24.557.
Parece más bien el intento de tapar el cielo con un harnero.
No se puede ignorar, a mérito de impulsos economicistas, que las más autorizadas voces vienen señalando los vicios de ese cuerpo normativo.
A poco de su sanción, fue Humberto Quiroga Lavié, fue quien señaló el divorcio entre este cuerpo normativo, y la Constitución y el Pacto de San José de Costa Rica.[8]
Germán Bidart Campos ha señalado que: "...la arbitrariedad de la ley 24.557 incorpora, además, una discriminación violatoria de todos los principios y normas de los artículos 14 bis, 75 inciso 19 y 75 inciso 23 -entre otros, sin omitir la igualdad del art.16- porque precisamente sustrae al trabajador de la posibilidad de acudir a la aplicación de las normas generales sobre responsabilidad por daño e indemnización plena del que se ha sufrido (Ver brillante dictamen del fiscal de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en Revista del Colegio Público de la Capital Federal) Nro. 36 Julio 2.000. Si a este resultado se lo pretende sustentar en una supuesta flexibilización laboral -con grave desmedro del principio "favor debilis" y del principio "in dubio pro operario"-, hemos de alzar desde el derecho constitucional una voz de reproche”.[9]
Isidoro H. Goldenberg sostuvo: "A lo largo de la ley 24.557 campea un ostensible proceso de desjuridización ya que desglosa un área del plexo legal -el referido a los riesgos del trabajo- que se desentiende de los principios, derechos y garantías de la ley fundamental y de los convenios internacionales suscriptos con la O.I.T. y otras entidades supranacionales, receptados con jerarquía superior a las leyes.
"Se desvirtúa de este modo el categórico garantismo constitucional contenido en el art. 14 bis que decreta que el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, que asegurarán al trabajador condiciones dignas y equitativas de labor".[10]
Ante la imposición de un sistema que veda el acceso a la justicia en la casi totalidad de los casos de daños ocasionados por infortunios del trabajo, la doctrina nacional en muy corto tiempo reaccionó ante este verdadero escándalo jurídico, denunciando que en la implementación del derecho interno (común y laboral), el legislador operó en un verdadero estado de esquizofrenia.
En la Constitución Nacional y al ratificar Tratados Internacionales, el legislador con competencia supra - legal, actuó con sentido progresista. Pero el poder legislativo, a partir de iniciativas provenientes del poder ejecutivo, en la instrumentación operativa de las políticas económicas de la revolución conservadora, asumió posiciones regresivas y reaccionarias, enfrentando a la normativa superior.
Son de señalar, entre otros, los siguientes eventos en los que se adoptó posiciones al respecto:
LAS "VIas. JORNADAS SOBRE RESPONSABILIDAD SOBRE RIESGOS DEL TRABAJO"
Se ha señalado reiteradas veces que la L.R.T. 24.557, se constituye en un acto de discriminación practicado por el poder público, que coloca a los trabajadores dependientes, por su condición de tal en situación peyorativa y excluyente del derecho de daños. La estructura de la discriminación propia de la ley ha sido mantenida en la reforma por decreto.
El trato discriminatorio a las víctimas de infortunios, a mérito de causas económicas atinentes a la situación de los dañantes o sus aseguradoras, ha merecido la declaración de inconstitucionalidad de otros decretos, por parte de la C.S.J.N., en recientes decisiones.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha sentado en tal sentido doctrina en los ya citados autos "Risolía de Ocampo María José c/ Rojas Julio Cesar y Otros s/Ejecución de Sentencia (Incidente)".( S.C.R. 94,XXXIV), confirmando la decisión de la Cámara Civil sobre la inconstitucionalidad del Decreto de Necesidad y Urgencia Nro. 260/97. Esta norma disponía el pago en cuotas y con una moratoria a las víctimas de accidentes de tránsito de las compañías de transportes público de pasajeros y sus aseguradoras, alcanzando con ello a los juicios por daños.
En este fallo, en el voto por la mayoría, los jueces Belluscio, Boggiano y Bossert, señalaron que la norma impugnada por inconstitucional consagraba un trato discriminatorio, pues trasladaba una situación de crisis en el servicio público de pasajeros sólo a las víctimas de accidentes de tránsito, es decir, a la parte más débil de la relación. Y ello sucedía, con agravio del derecho fundamental de la igualdad ante la ley, mientras que los titulares de créditos de otra naturaleza se hallaban facultados para perseguir la satisfacción de sus acreencias sin limitación alguna.[11]
Forma parte de la autonomía provincial, sobre la cual se basa la estructura federal en el país, que los estados locales tienen como facultad, (no delegada al poder central), la de administrar justicia en las cuestiones de derecho común que alcanzan a sus habitantes.
De esto deviene la garantía de los habitantes de contar con el debido proceso judicial, en la jurisdicción provincial natural de su pertenencia.
Para ello cada provincia debe organizar su administración de justicia, (art. 5o. de la C.N.). Es éste un deber público de tal importancia, que su violación consiste en una de las causales que determinan la habilitación de la intervención de la provincia por el poder central.
Todo ello determina la existencia del derecho a someter ante la jurisdicción local, los conflictos de derecho común, ante los jueces naturales y conforme a las leyes de organización y de procedimientos locales.
Desde la óptica del derecho público, esta organización impuesta por la estructura básica de la confederación, define la naturaleza de esa jurisdicción local, que no es posible delegar por cuanto la Constitución manda, que ese servicio público sea local. Lo que transforma a la competencia que del mismo se desprende como una consecuencia, de facultades exclusivas de las provincias y no concurrentes con facultades similares del estado nacional. Esto es lo que impone el art. 121 de la Constitución Nacional, (ex art. 104 antes de la reforma de 1994):
"Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".
Del juego armónico de los arts. 5 y 121, se desprende la obligación provincial de organizar la justicia que resolverá las causas de distintas naturaleza, y en forma indubitable, las causas de derecho común, que atañen a sus provincianos, siendo la consecuencia natural de ello la prescripción del art. 122, en cuanto a que cada provincia se da sus propias instituciones y se rige por ellas.
Es doctrina inveterada de la C.S.J.N., que los conflictos que se refieren a los contratos de trabajo y los infortunios laborales, es materia propia del derecho común, que debe ser tratado y aplicado por los tribunales provinciales siendo sus sentencias de efectos válidos en todo el territorio de la Nación y debiendo procesarse estos juicios a partir de las leyes procesales que los regulan.
Consecuentemente debe rechazarse la imposición por ley nacional, de una exclusión de ese poder de administrar justicia indelegable, que el estado nacional practique a favor de organismos administrativos no locales, o de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social.
Las prescripciones de la L.R.T. 24.557, que a partir del art. 46, imponen mecanismos de esta naturaleza, incurren en una palmaria inconstitucionalidad, con agravio de los principios del federalismo, de los poderes provinciales reservados y de los derechos de los habitantes de las provincias, al debido proceso, ante sus jueces naturales. Constituyen esas prescripciones un vallado al acceso a la justicia.
Y esta situación resulta de mayor gravedad institucional, cuando se advierte que el sistema reparativo creado e impuesto, ha sido instrumentado a partir de ignorar los derechos de las víctimas de infortunios laborales y para proteger los intereses y derechos de los empleadores y sus aseguradores de riesgos. A partir de un centralismo que les sirva de instrumento y escudo.
La privación del derecho a la jurisdicción natural, es un doble despojo, porque implica el impedimento de ser juzgado por la administración judicial competente y con respeto a las leyes de procedimiento que la regulan. Constituye un valladar efectivo para la defensa de derechos, imposibles de ejercer prácticamente en extrañas jurisdicciones. Hay un derecho a la jurisdicción, que conculcado impide el natural acceso a la justicia.
Dice Quiroga Lavié: "Derecho a la jurisdicción (como lo denomina Bidart Campos): es la acción judicial - en la terminología kelseniana de derecho subjetivo- que permite poner en movimiento el aparato jurisdiccional estatal cuando un derecho subjetivo civil, social o público subjetivo, hubiera sido desconocido. El derecho a la jurisdicción opera como garantía de eficiencia de todos los otros derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico".[12]
En nuestro país, esto se ha consolidado la doctrina jurisprudencial de la C.S.J.N, que afirma el principio de la reserva de la jurisdicción local. Con ella se corrige los abusos del legislador, cuando éste avanza impropiamente en la materia sobre sus facultades constitucionales.
En el pasado, ante una situación que guarda analogías con la propia del sistema creado en la L.R.T. 24.557, como fue la de creación del Tribunal de Seguros, Capitalización y Ahorros, con asiento en Capital Federal, la C.S.J.N. sostuvo: "Que no es constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias que son "en principios propias del derecho común", ejercer una "potestad distinta" a la que específicamente le confiere el art. 67 inc. 11 de la Constitución. Lo contrario implicaría tanto como reconocer que las pautas limitativas que ésta fija cuando se trata de legislar sobre derecho común, referidas a la no alteración de las jurisdicciones locales y a la aplicación de esas leyes por los tribunales de provincia si las cosas o personas cayeren baja sus "respectivas jurisdicciones", puedan ser obviadas o alteradas por la sola voluntad del legislador". [13]
Habiéndose dictaminado en el mismo fallo por la Corte, que el juzgamiento en materia de derecho común, es facultad "reservada", a las provincias en la arquitectura institucional.[14]
Entre esas facultades reservadas se destacan las de poder designar sus magistrados y las de ejercer el poder de policía, ambas invadidas y violadas en las disposiciones de la L.R.T. y que el decreto 1.278/2000 mantiene, ya que el cuerpo normativo reformado, sigue habilitando a la justicia federal en la materia, dejando sin habilitación a los jueces naturales y locales y regula en lo que es órbita especifica del control a ejercer por la autoridad de aplicación provincial.
En esta materia la jurisprudencia registra estos antecedentes:
"Las provincias, a semejanza de lo que ocurre en el orden nacional, tienen facultades para organizar la jurisdicción y competencia de sus propios tribunales, dictando sobre el particular las leyes que correspondan. Esas leyes de organización del poder judicial de los estados, además de reglamentar la competencia, y de señalar las leyes procesales que dentro de las distintas jurisdicciones han de gobernar la actuación de los funcionarios, establecen la forma en que tales jueces han de ser nombrados de conformidad con los principios adoptados en sus propias constituciones. En general, tales designaciones se hacen por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, por tiempo determinado o mientras dure la buena conducta del funcionario."[15]
Y en la Provincia de Buenos Aires: "Como norma general dentro de nuestro régimen federativo, el poder de policía corresponde a las provincias y la Nación lo ejerce dentro del territorio de las mismas sólo cuando expresamente le ha sido conferido o es una forzosa consecuencia de otras facultades constitucionales. La policía de las provincias está, pues, a cargo de los gobiernos locales, entendiéndose incluidas en tales potestades las de proveer lo concerniente a seguridad, salubridad y moralidad de los vecinos, pudiendo entonces lícitamente dictar leyes y reglamentos con tales finalidades." [16]
Por otra parte, hasta la sanción de la L.R.T. 24.557, la C.S.J.N., reiteradamente ha reconocido como antecedente invocable y correlacionable al caso, que las demandas contra las Obras Sociales, cualquiera fuera la estructura de las mismas, no eran de competencia federal. Y aunque las obras sociales fueran de carácter nacional y prestaran servicios propios de la seguridad social, el juzgamiento natural de las mismas debía hacerse por las competencias locales.[17]
Julián Arturo de Diego sostiene con referencia a la L.R.T.: "Cabe analizar si estas normas que interfieren con los ámbitos provinciales serán toleradas con hidalguía, o como es de suponer serán resistidas hasta las últimas consecuencias por cada jurisdicción." [18]
Pero como resulta fácil de advertir, el abuso cometido en la materia, por el centralismo antifederal de la L.R.T., convalidado por el decreto 1278/2000, no es un problema de tolerancias e hidalguías. Por su intermedio se instrumenta una clara política de limitación del acceso a la justicia de los provincianos más pobres y necesitados de ella, cuando el infortunio laboral los castiga, por la única razón de ser de haber contribuido con su trabajo, a la actividad económica de sus empleadores. Como se advierte, la resistencia de las jurisdicciones locales, está determinada por la Constitución, siendo la tolerancia e hidalguías mencionadas, solo una muestra de servilismo a un centralismo que prohíja políticas económicas de explotación del hombre, por medio de mecanismos que violan la garantía del debido proceso judicial sustantivo.
8.- LA LEY POR INTERMEDIO DE SU MECANICA OPERATIVA NO PUEDE CONSTITUIRSE EN UN VALLADO PARA EL ACCESO A LA JUSTICIA.
Se desprende, que por imperativo del principio de razonabilidad de la ley y con fundamento en el art. 28 de la Constitución Nacional, que las leyes para operativizar derechos de los ciudadanos, no pueden impedir con sus mecánicas reglamentarias, el debate de esos derechos ante la justicia.
La C.S.J.N. tuvo en repetidas oportunidades que hacer valer la "ultima ratio" por esta causa. Por ejemplo:
"Si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes 13.246,13.897, y 14.451, existe agravio constitucional originado en privación de justicia. Pues ésta se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la garantía del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurra porque declinen su intervención todos los jueces en conflicto, o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales competentes para entender en la causa, o como acontece en las leyes mencionadas a raíz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervención judicial."[19]
Resulta evidente de la sistemática del cuerpo normativo de la LRT 24.557, que estas circunstancias se dan, con agravio de los derechos de reparación de infortunios de las víctimas de infortunios.
Y no fueron las normas procesales dictadas en la L.R.T. 24.557, vallado suficiente para impedir el proceso de los juicios, ya que el legislador del economicismo, había operado ignorado la delicada relación de equilibrios que hace a las relaciones en el estado federal.
Son fallos que habilitaron el proceso de daños, a mérito de la inconstitucionalidad declarada de la L.R.T. 24.557, estos que transcribiremos, elegidos entre muchos otros, que en definitiva legitiman la existencia de miles de procesos en trámite:
"No existe disposición constitucional alguna por la cual las Provincias hayan delegado en favor de la Nación su potestad de legislar en materia procesal. Por el contrario, el art. 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires señala que corresponde a la legislatura local establecer "... los tribunales de justicia determinando los límites de su competencia territorial, los fueros, las materias y en su caso, la cuantía..." siendo de competencia de la Suprema Corte de Justicia proponer a la legislatura "... en forma de proyecto las reformas de procedimiento y organización que sean compatibles con lo estatuido en esta Constitución y tiendan a mejorarla" (art. 165 Const. Prov. Bs.As.)[20]
"Los Artículos 21, 22, 46 y 49 disposición adicional tercera LRT resultan inconstitucionales y no son de aplicación en jurisdicción provincial, por ser incompetente el Congreso Nacional para legislar respecto de la forma en que cada provincia aplique las leyes de fondo y excluir a los órganos judiciales locales de la competencia que le es propia. También son inconstitucionales al establecer la obligatoriedad de una instancia previa, las comisiones médicas que impiden ocurrir ante el Tribunal de Trabajo competente, restringiendo el acceso a la Justicia del Trabajo y vedando de reclamar ante los jueces naturales. Legisla sobre materias no delegadas al Congreso nacional, en tanto se encuentran vigentes los artículos 1 y 2 de la ley 11.653, siendo competente el Tribunal de Trabajo en los casos generados por infortunios laborales.”[21]
"En las Provincias, las Comisiones Médicas actúan como una primera instancia de la justicia federal o de la Comisión Médica Central en la Capital Federal, por lo que no son aplicables en jurisdicción provincial por ser incompetente el Congreso Nacional para legislar respecto de la forma en cada provincia aplicará las leyes de fondo y excluir a los órganos judiciales locales de la competencia que le es propia. Así resulta una verdad de perogrullo que el conflicto entre un trabajador y un empleador o la A.R.T. es competencia de los tribunales locales (Artículo 1ro. de la Constitución Provincial y arts. 5 y 75 inciso C.N. y arts. 1 y 2 Ley 11.653. Se excluyen los órganos judiciales locales, sustituyéndolos por las comisiones médicas. Además la imposición de un trámite obligatorio ante la autoridad del trabajo, sin plazos ciertos ni pautas concretas, como la desjudicialización de la competencia que corresponde por la C. y Provincial a los tribunales locales, para otorgarlas a comisiones médicas, viola el derecho de acceso a la justicia y el debido proceso.
Los artículos 21, 22 y 46 de la L.R.T. impiden al trabajador ocurrir ante un órgano independiente para exigir la reparación de los daños. Estas normas son inconstitucionales por violar los arts. 5, 17,18 y 109 de la C.N., arts. 15 y 39 Constitución Provincial, Art. 18 Declaración Americana de los Derechos y deberes del Hombre y 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 10 de la declaración Universal de los Derechos Humanos." [22]
"Al atribuir el artículo 46 de la L.R.T. jurisdicción a la justicia federal para conocer en causas que tramitan en ámbito provincial, se violan de manera notoria los principios del juez natural y de acceso a la justicia, por lo que aquella norma resulta inconstitucional y violatoria de los artículos 16, 20, 31,75 incisos 22 y 23 de la C.N. (Tribunal Trabajo Tandil Diciembre 11, 1998, Caro José c/Roniceri S.A. La Ley Buenos aires, 1999, pág. 869 )”.
"Parece irrefutable que esa materia normada en el derecho sustancial o de fondo, como siempre se ha entendido es propia y hasta típica del derecho del trabajo. Por lo que en su aplicación somos competentes, tanto más si, como en el caso se demanda al empleador; y se lo hace ante el tribunal del lugar de prestación del trabajo (Art. 3ero. inc. b ley 11.653). Simultáneamente, aunque incluidos en la ley de fondo, los arts. 8vo. inc. 3ero. (en lo pertinente), 21, 22 y 46 de la ley 24.557 y obviamente su reglamentación (decreto 717/96) que adjudica jurisdicción a las comisiones medicas dependientes del Estado Nacional y a los Juzgados Federales, avasalla claramente las autonomías provinciales; sin que se advierta justificación alguna para federalizar una materia que es propia del derecho común (no federal) y cuya aplicación (así como en la interpretación de los hechos y pruebas) por imperio constitucional es privativa de los Tribunales locales, y ajenas por ende a la competencia federal... ". "...En el caso no se encuentra comprometida la responsabilidad del estado nacional o alguna entidad de carácter nacional, ni estatal de ningún tipo, ni mixta o con participación del Estado Nacional. Tampoco se trata de alguno de los supuestos constitucionales de la competencia federal, ni por la materia ni "ratione personae", que siempre son de excepción y pueden invadir las reservas provinciales. (art. 116 Constitución Nacional ). Las disposiciones procesales de la LRT (art. 8vo. Inc. 3 21, 42, y 46) y su reglamentación emanada del PEN (decreto 717/96) son inconstitucionales, porque invaden las facultades provinciales contra lo que la propia constitución nacional dispone (art. 31, 75 inc. 12 y concordantes Constitución Nacional). De la Constitución Nacional en cuanto el Poder Ejecutivo está inhibido de emitir disposiciones legislativas concordantes con el artículo 116 que acuerda al Poder Judicial el conocimiento y decisión de las causas que versen sobre puntos regidos por la constitución y las leyes de la Nación y concordante con lo normado por los artículos 115,45,56,168 párrafo 1 de la Constitución Provincia de Buenos. Aires”.[23]
Concordantemente en la jurisprudencia de la Provincia de Mendoza: "1. - Pretender que sea la Comisión Médica Central quien resuelva la naturaleza del accidente ocurrido y si el mismo significa carácter in itinere, importa sustraer de los Tribunales de Justicia la resolución del conflicto planteado y someterlo a jurisdicción administrativa. Estos vulneran los principios del Juez natural y del debido proceso y de división de poderes al haber delegado el Congreso la actividad Jurisdiccional en otro poder. 2. - Al soslayar los procedimientos judiciales se vulneran las facultades reservadas a las Provincias (Artículos 121, 122, 123 C.N.) Se desconoce el principio de exclusividad del Poder Judicial (Artículo 116 C.N.) y se otorgan facultades jurisdiccionales a órganos administrativos en violación al artículo 109 C.N. 3. - La atribución de competencia a la justicia federal vulnera el principio de atribución de la jurisdicción federal o provincial según las cosas o las personas. No justificándose la competencia federal bajo el pretexto de que la L.R.T. pertenece al ámbito de la seguridad social. 4. - Aún considerando que sea una ley de la Seguridad social no se advierten razones para alterar la jurisdicción local que existan reales necesidades y fines federales, ya que las A.R.T. son entidades privadas con fines de lucro, sujetas al régimen de las sociedades comerciales. 5.- Concluido el tramite ante la Comisión médica provincial de plantearse conflicto por discrepar el trabajador o la A.R.T. con lo resuelto la única vía constitucional válida es la justicia del trabajo. 6.- El artículo 46 de la LRT, en tanto, sustrae el conflicto de naturaleza laboral del ámbito de la Justicia del Trabajo es inconstitucional." [24]
9.- EL PRINCIPIO "IN DUBIO PRO ACTIONE".
El derecho de defensa en un estado de derecho, se garantiza a partir del debido proceso judicial. Sin trabas del acceso a la justicia para los justiciables. En función de ello, la ciencia procesal ha afirmado un principio liminar, que se expresa con la máxima "in dubio pro actione".
Es doctrina de nuestra C.S.J.N.: "En materia de acceso a la justicia el principio rector es el de "in dubio pro actione", a fin de no menoscabar el derecho de defensa."[25]
Es ésta una cuestión previa constitutiva del pleito, fundante del mismo. Ajena a su resultado, aunque determinante del mismo. Especialmente delicada cuando el pleito refiere a derechos que la constitución consagra. Y hace a la habilitación de la instancia.[26]
Desde el acatamiento a este principio liminar del debido proceso, que garantiza el acceso a la justicia, era lógico que la S.C.J.B.A., resolviera en caso "Mardones", como terminó haciéndolo, con cierto retardo, el 29 de diciembre de 1998, cuando ya hacía más de tres años que se entablaban demandas de inconstitucionalidad de la L.R.T.
Recordemos que en ese fallo el Alto Tribunal provincial, afirmó la competencia ordinaria provincial sosteniendo que habiéndose planteado entre otras, la inconstitucionalidad del art. 39 de la L.R.T. 24.557, a mérito de una acción común de reparación de daños (arts. 1113 y 1109 del Código Civil), se imponía como cuestión previa y para enderezar el trámite procesal, decidir esa inconstitucionalidad. Se sostuvo: "Necesariamente en la instancia de origen se debió resolver, en forma previa a cualquier otra consideración, y con respeto a los principios de congruencia, bilateralidad y defensa (no observados en la especie) para cumplir con un adecuado servicio de justicia, la constitucionalidad o no del artículo 39, incisos 1o. y 2o. de la Ley sobre Riesgos del Trabajo (LRT). Luego sí, proseguir -si correspondía- con el análisis posterior referido a la aplicación en la especie del mencionado ordenamiento normativo (LRT) y la consecuente competencia del Tribunal del Trabajo para conocer la pretensión deducida en la demanda instaurada".[27]
Ante una ley que vedaba el paso a la judicialización del daño sufrido, se produjo el cuestionamiento natural y reclamando las víctimas la reparación ante sus jueces naturales, resultaron débiles los vallados creados por un trámite administrativo previo, para conseguir un resultado misérrimo, ante órganos del estado federal y la justicia que le corresponde, extrañando a los jueces naturales.
Cuando el Tribunal No. 2 de Bahía Blanca interviniente, ante una acción de daños laborales de ese tipo, a mérito de la lectura literal de la L.R.T. 24.557,y su art. 46 se declaró incompetente, para procesar esa clase de juicios, la Corte Provincial tuvo que poner orden y lo hizo sosteniendo que era válido decidir sobre la impugnación de inconstitucionalidad del art. 39 de la Ley, como impedimento a la vía de reclamación de la reparación integral y si así se lo declaraba previamente, criterio que el Tribunal superior avalaba, debía proseguirse la tramitación de la causa, el juez natural, que era el provincial.
No sostuvo la Corte provincial que el art. 39 de la L.R.T. 24.557 fuera inconstitucional. Pero determinó que los Tribunales inferiores deben decidir esta cuestión como previa, dando orden al proceso y en caso en que acogieran la inconstitucionalidad, convalidó la competencia laboral local, que la L.R.T. negaba en el art. 46, el que también quedaba arrastrado por la tacha que lo involucraba.
Desde entonces y hasta ahora, se aguarda la decisión final de la S.C.J.B.A., que le dé carácter definitivo a la posición que hace al control de constitucionalidad, cambiando ese anticipo que en cuanto a orientación, augura una doctrina jurisprudencial, que ayude a ordenar el caos que ese cuerpo normativo creara. Y esto no se ve objetivamente alterado por la sanción del decreto de necesidad y urgencia dictado.
En lo esencial, la situación no ha cambiado con la sanción de ese decreto 1278/2000. La L.R.T. 24.557, aún con sus reformas, sigue viciada de inconstitucionalidad.
[1] Puede consultarse del autor en cuanto a las materias abordadas en este trabajo.
--- "El control de constitucionalidad de la Ley sobre Riesgos del Trabajo 24.557". Editor Joaquín Fernandez Madrid. Buenos Aires. 1997.
--- "Pluridimensión de Responsabilidades en materia laboral" (Artículo publicado en la Revista de Derecho Laboral del año 1982. pág. 150 y ss.).
--- "El principio de indemnidad y la formulación de un derecho de daños laborales". Ponencia presentada en las Segundas Jornadas sobre Responsabilidad Laboral, convocadas por la Fundación de Altos Estudios Sociales, celebradas en Mar del Plata, los días 10 y 11 de diciembre de 1992. Tomo titulado Los Principios del Derecho del trabajo y las Obligaciones Laborales, págs. 33 a 42. Y en Doctrina Laboral, Abril 1993, Año VIII, Nº 92, Tomo VII Págs. 379 a 390.
--- "El principio de indemnidad del trabajador y la obligación de prevención y seguridad del empleador". Artículo publicado en Jurisprudencia Argentina, el 8 de septiembre de 1993, págs. 18 a 26.
--- "La opción de acciones del infortunio obrero y el ejercicio subsidiario o acumulativo de las mismas". Publicado en Revista del Colegio de Abogados de La Plata, Año XXXIII, No. 53, págs. 95 a 114.
--- "La competencia asumida por la justicia del trabajo y la declaración de inconstitucionalidad de la ley 24.557, sobre riesgos del trabajo", "La Ley, Provincia de Buenos Aires", octubre de 2000, p. 1133 y ss. Comentario a fallo.
[2] En los fundamentos de ese decreto el Poder Ejecutivo reconoce que la L.R.T. trajo aparejada desde su sanción reclamos y “...que buena parte de tales reclamos son legítimos y han tenido acogida en diversos tribunales de diversas jurisdicciones del país, cuyas sentencias particulares han puesto en entredicho la concordancia de algunos preceptos de la ley citada con garantías constitucionales...”
[3] Conf.: "Evolución de la Siniestralidad y operatoria de las A.R.T., Informe de Avance", por Enrique Arceo, Flacso, Area de Economía y Tecnología, Buenos Aires, Noviembre 2.000, citado por Horacio Schick, en Doctrina Laboral febrero 2001. Nro. 186 “Ley de Riesgos del Trabajo, Ni Prevención - Ni Reparación. Evaluación desde su entrada en vigencia”.
[4] Debe destacarse que en el tratamiento de estas iniciativas legislativas se arribó a un dictamen en común aprobado por los bloques de la Alianza y el peronismo, que fijaba las bases de un proyecto de ley, antes de la asunción del actual partido de gobierno. Expresaba el mismo lo que era reclamado por la entonces oposición como de necesaria y urgente necesidad de aprobación. Y esa posición había determinado, que ya durante la administración de Carlos Saúl Menem, la Cámara de Diputados rechazó que se pudiera sancionar por vía de decreto la reforma a la que estaba tratando. En esa ocasión la Cámara de Diputados expresó "su total repudio a cualquier intento por parte del Poder Ejecutivo Nacional de reformar mediante un decreto de necesidad y urgencia la ley 24.557, así como su preocupación por lo que constituiría un atropello a la Constitución Nacional, a las instituciones republicanas y al régimen de división de poderes". Con posterioridad y ya durante la administración de Fernando de la Rúa, a mérito de esas mismas razones y ante la persistencia de los rumores de insistir en esa vía extraordinaria, del mismo partido de gobierno, la diputada Margarita Stolbizer se dirigió al Presidente a fines de noviembre del 2000 solicitando no se siguiera ese proceder señalando “que a la existencia de una ley inconstitucional, no le agreguemos nosotros un decreto igualmente inconstitucional”. En Julio de 2.000, ante un anuncio, del entonces Secretario de Trabajo en una conferencia de prensa sobre el posible dictado de un decreto similar al antes impulsado por el gobierno anterior, la Cámara de Diputados votó un proyecto de declaración que fuera elevado por la Comisión de Legislación del Trabajo, repudiando la intencionalidad manifestada por el funcionario cuando se estaba debatiendo el tema en las distintas comisiones de esa misma Cámara legislativa.".
[5] Ver del autor de este trabajo: "La inconstitucionalidad del modelo adoptado en materia de seguridad social y la ley 24.557 sobre riesgos del trabajo". Doctrina Laboral. Errepar. Agosto de 1996, pag. 690 a 706.
[6] Se trató esta norma de un decreto por el que se modificó la Ley de Contrato de Trabajo 20.744 y se legitimó la existencia de los vales alimentarios, calificándolos como formas no remuneratorias del salario.
[7] El citado decreto disponía el pago de las indemnizaciones por accidente de tránsito, en cuotas a las víctimas, beneficiando a las empresas transportadoras de pasajeros y sus aseguradoras.
[8] Ver: "Aspectos constitucionales de la Ley sobre Riesgos del Trabajo", en la obra de Néstor Corte y José Daniel Machado "Siniestralidad laboral. Ley 24.557". Rubinzal Culzoni, Santa Fe 1996, p 400/1. Le cupo a este constitucionalista, convencional constituyente en 1994, jefe de asesores de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la Nación por muchos años y actual miembro del Consejo de la Magistratura, ser uno de los pioneros en tomar posición al respecto.
[9] "Un desmadre en la Seguridad Social a causa de una Ley inconstitucional en materia de daños", Columna de Opinión, La ley, Diario del 15.09.2000).
[10] Ver: Isidoro H. Goldenberg, en el Prólogo de la obra del autor de este trabajo "El control de constitucionalidad de la Ley de Riesgos del Trabajo". Joaquín Fernandez Madrid, editor, Buenos Aires, 1997.
[11] Schick Horacio, hace el claro parangón con el tratamiento dado en la L.R.T. 24557 a los trabajadores como víctimas, en "Revista Derecho del Trabajo" Nº 12, Editorial La Ley, diciembre 2.000, pág. 2278. "Los Jueces abolieron el inconstitucional artículo 39 LRT. A propósito del caso Lizarraga..."
[12] Ver Humberto Quiroga Lavié, en "Derecho Constitucional", Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, pag. 183.
[13] Ver: "Berga, Elvezio D. c. La Rural Cia. de Seguros", C.S.J.N. , agosto 12 de 1968, en La Ley T. 131, págs. 994 y ss..-
[14] Ver: "... el juzgamiento en materia de derecho común por los jueces y tribunales de provincias se incorpora al conjunto de facultades "reservadas" a que alude el art. 104 de la Constitución. Y esta Corte, por su parte, ha reconocido desde antiguo la amplitud en el ejercicio de esas facultades reservadas". (Idem nota que la anterior).
[15] Ver: C.S.J.N., S. 627. XX. "Sueldo de Posleman, Mónica R. y otra". 22/04/87 T.310, P.804.
[16] Ver: SCBA, I 1314 S 16-7-91, Juez VIVANCO (SD) en "Sanatorio Azul S.A. y ot. s/ Inconstitucionalidad ley 9384/79 y dec. 6732/87". AyS t. 1991-II p. 537. MAG. VOTANTES: Vivanco - Mercader - Pisano - Negri - Rodriguez Villar.
[17] Conf.: "No es de competencia de la justicia federal la demanda contra la Obra Social para Empleados de Comercio y Actividades Civiles".(Autos: "Femeba c. OSECAC", C.S.J.N. 30/4/91. Magistrados: Levene, Fayt, Belluscio, Petracchi, Barra, Nazareno, Moline O'Connor. Abstención: Cavagna Martinez y Oyahanarte.
[18] Ver: Julián Arturo de Diego en "Manual de Riesgos del Trabajo", Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996.
[19] Ver C.S.J.N. "Fernández Arias, Elena, y otros: c/ Poggio, José suc.". 01/01/60 T. 247, p. 646.
[20] T. Trabajo Nº 1 Necochea Abril 30.1998- "Arias Jorge c/ Safico", La Ley Buenos Aires, Noviembre de 1998, pág. 1204.
[21] T.T. Nº 5 Lomas de Zamora, "Britto Erlinda c/ Fernández Gustavo s/ enfermedad- accidente de trabajo", Expte. N 2096, 16.02.98 inédita).
[22] "Collman Hermes c/Lasalle Rolando s/Daños y Perjuicios", Expte. Nº 3358, 19.06.97, Tribunal de Trabajo Nº 4, La Plata).
[23] T. Trabajo Nro. 3 Lomas de Zamora, Marzo 31 1999, “Correa Jorge D.c. V.A.S.A.”, citado por Foglia, De Marco, Molas Jurisprudencia sobre la Ley de riesgos del Trabajo, El derecho, De Palma, pág. 82.
[24] Ver: C.. 3ra. Mendoza, Junio 9-1998 "Alacayaga Pereira de Olivares, Evelina c/Aperbuci y otro". DT 1999 A, pág. 179.
[25] Ver: C.S.J.N.. S. 442. XXII. "Serra, Fernando Horacio y otro c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires." 06/02/90.
[26] Conf: "Lo que se está decidiendo en la habilitación de la instancia es el acceso a la justicia, mas no el resultado del pleito y mucho menos los posibles fundamentos de la sentencia a dictarse (esta Sala, in re: "Shapiro Electrocivil S.R.L.", del 22 de abril de 1993 y "Zarategui", del 3-12-85). Es por ello que en supuestos de duda rige el principio "pro actione" por el que debe estarse a favor de tal habilitación con el fin de resguardar la garantía de la defensa en juicio de los derechos."( C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II D., H. y G. de C. G. "SUSTERAS, Aída Viviana c/ E.N. (Min. de Educación y Just.) s/ ORDINARIO" 29/06/93 ).
[27] Ver: S.C.J.B.A., en "Mardones, Mario Rodolfo c. Erviti Hnos. S.R.L.", ( Rev. Doctrina Laboral Errepar No. 162, febrero, 1999, T XIII, folio 164 con nota de Amanda Caubet).

References: IN DUBIO
in dubio
 artículo 10
 artículo 46
 artículo 116
 resolución 
 artículo 109
 artículo 46
IN DUBIO
in dubio
in dubio
 artículo 39
 artículo 39