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La moltiplicazione dei pani e dei pesci: i miracoli della partitocrazia (a spese dei Cittadini)
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17 maggio 2014 by Nicola Bizzi
Augurandomi che abbiate letto con attenzione i miei due precedenti articoli sull’argomento, mi accingo qui a terminare il nostro lungo viaggio nella storia del finanziamento pubblico dei partiti. Ci concentreremo adesso sulle leggi e sui provvedimenti normativi che hanno regolato l’arricchimento esponenziale di quelle holding finanziarie meglio note come ‘partiti politici’ per comprendere come, nella politica italiana, personaggi come Lusi non siano l’eccezione, bensì la regola.
Un nuovo intervento organico in tema di finanziamento pubblico dei partiti politici non tardò ad arrivare e si concretizzò nella Legge 157 del 3 Giugno 1999 (Nuove norme in materia di rimborso delle spese elettorali e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici), approvata anch’essa a larghissima maggioranza ed in tempi brevissimi, che reintrodusse di fatto un finanziamento pubblico completo.
Il fallimento del meccanismo della contribuzione con il 4 per mille spinse il Parlamento ad abrogare la quasi totalità della Legge 2 del 1997, ma anziché avere il coraggio di cambiare impostazione e disciplinare una volta per tutte l’ordinamento dei partiti insieme al loro finanziamento, si volle dare a intendere di voler rispettare l’esito del referendum del 1993, intervenendo ad arte sulle spese per le consultazioni elettorali ed elevando tale intervento economico a tal punto da renderlo, nella sostanza, un super finanziamento ordinario. Venne utilizzato ad hoc il termine ‘rimborso’ per giustificare la copertura delle spese sostenute per le campagne elettorali per il rinnovo della Camera dei Deputati, del Senato, dei Consigli Regionali e del Parlamento Europeo (senza fare dunque più alcun riferimento alle spese sostenute dai partiti per i singoli candidati), anche se la reale entità dei ‘rimborsi’ previsti non aveva alcuna reale attinenza diretta con le spese effettivamente sostenute durante le campagne elettorali.
La nuova Legge entrò in vigore con le elezioni politiche del 2001 e prevedeva quattro distinti fondi per le elezioni di Camera, Senato, Parlamento Europeo e Consigli Regionali, più un fondo per le consultazioni referendarie. Per ciascuno di essi l’ammontare venne stabilito nella somma risultante dalla moltiplicazione dell’importo di Lire 4.000 per il numero dei cittadini iscritti nelle liste elettorali per l’elezione della Camera (che, per inciso, costituisce l’elenco più numeroso).
Nonostante la qualificazione della natura del finanziamento ai partiti come ‘rimborso’ elettorale, la Legge 157 del 1999 accentuò i dubbi in merito all’effettiva destinazione dei fondi, non solo perché l’entità dei ‘rimborsi’ risultava spropositata rispetto alle spese effettivamente sostenute dai partiti, ma anche perché la nuova normativa introdusse due disposizioni che contraddicevano formalmente quella qualificazione. In primo luogo si stabilì che i ‘rimborsi’ sarebbero stati corrisposti ai partiti a cadenza annuale (in misura pari, il primo anno, al 40% della somma spettante, e, per i quattro anni successivi della legislatura, al 15% della somma), ma che l’erogazione si sarebbe interrotta in caso di scioglimento anticipato delle Camere[1]. Elemento, questo, in evidente contraddizione con la natura di un ‘rimborso’ di spese che si dava per scontato essere state già sostenute. In secondo luogo, si impose ai partiti di destinare il 55 dei ‘rimborsi’ ricevuti ad iniziative volte ad incrementare e favorire una partecipazione attiva delle donne nella politica[2]. Anche in questo caso si trattava di una prescrizione in stridente contrasto con la natura di un rimborso spese, «configurandosi piuttosto come un vincolo di destinazione rispetto a spese future».[3]
Quanto alle regole volte a garantire la trasparenza nell’uso dei fondi pubblici, ai controlli e alle sanzioni, fu sostanzialmente confermato l’impianto precedente. L’unica rilevante differenza è che fu cancellato l’obbligo per i partiti e i movimenti politici di destinare una quota non inferiore al 30% delle risorse alle proprie strutture decentrate su base territoriale (che avessero per statuto autonomia finanziaria), dimostrando ancora una volta la volontà, da parte delle segreterie, di accentrare la gestione finanziaria.
La Legge 157 ampliò inoltre le agevolazioni fiscali per i partiti in caso di erogazioni e introdusse ulteriori agevolazioni indirette: l’esonero delle tasse sulle concessioni governative, sugli atti costitutivi e gli statuti, l’esenzione dall’imposta per i trasferimenti a favore dei partiti, l’applicazione di agevolazioni in caso di occupazione temporanea di suolo pubblico e la messa a disposizione, da parte dei consigli comunali e provinciali, di strutture idonee ad ospitare manifestazioni e iniziative dei partiti.
Uscito anch’esso indenne da un referendum abrogativo, svoltosi senza successo il 21 Maggio del 2000 (la bassa partecipazione al voto, nell’ordine del 32,25%, non permise il raggiungimento del quorum), l’impianto della Legge 157 del 1999 è rimasto in vigore per oltre un decennio. I successivi interventi normativi, dal 2000 in poi, si inserirono entro lo schema fissato da quella legge. Interventi finalizzati sempre e comunque a favorire ulteriormente le casse dei partiti. Sono stati, infatti, elevati a più riprese i contributi pubblici e, sfruttando gli spazi concessi dai cosiddetti decreti-legge “milleproroghe”, si andò addirittura a sanare i ritardi nella presentazione delle richieste di rimborso che, secondo le norme vigenti, dovevano essere depositate entro dieci giorni dalla scadenza per le presentazioni delle liste. Per non parlare della decisione di elevare a 50.000 Euro la somma entro la quale non si rendeva necessaria la dichiarazione congiunta, così da rendere volutamente meno trasparenti le donazioni private.
Vale la pena qui ricordare altre disposizioni, come quelle intervenute sul divieto di interrompere l’erogazione dei contributi, suddivisi in quote annuali, in caso di scioglimento anticipato della Legislatura, dapprima eliminandolo (per evitare un doppio rimborso) e infine reintroducendolo, con ciò confermando l’assoluta mancanza di coerenza rispetto a quella che sarebbe dovuta essere la natura di un ‘rimborso’ di spese già effettuate.
Allo stesso tempo, a ulteriore conferma dell’utilizzo ingannevole e pretestuale del termine ‘rimborso’, nel 2005 si è stabilito che tutte le somme già erogate o ancora da erogare ed ogni altro credito, presente o futuro, vantato dai partiti potesse essere liberamente oggetto di operazioni di cartolarizzazione o fosse comunque cedibile a terzi, cancellando così in via definitiva la regola, introdotta nel 1974, secondo cui tali somme non potevano in alcun modo essere cedute, ma dovessero essere utilizzate dai partiti per la loro attività.
Le normative vennero ulteriormente modificate a favore delle casse dei partiti con l’introduzione della Legge 156 del 26 Luglio 2002 (Disposizioni in materia di rimborsi elettorali), che ha cambiato i criteri per l’accesso ai rimborsi elettorali stanziati per le elezioni della Camera dei Deputati, abbassando drasticamente la soglia di accesso per la spartizione dell’ambita torta. Vennero così ammessi al riparto tutti i partiti che avevano ottenuto l’1% dei voti a livello nazionale per la quota dei seggi da assegnare in ragione proporzionale, senza che fosse più necessario avere anche un eletto nei collegi uninominali. Si stabilì peraltro che questa regola andasse applicata a partire dalla data di rimborso successiva all’entrata in vigore della legge, obbligando ad un nuovo calcolo dei rimborsi dovuti per le precedenti elezioni, così da ammettere i partiti che ne erano stati esclusi. In questo modo, l’ammontare complessivo da erogare per Camera e Senato, nel caso di legislatura completa, veniva più che raddoppiato, passando da 193.713.000 Euro a 468.853.675 Euro!
Purtroppo, come rileva sempre Francesca Biondi[4], la delega contenuta nell’articolo 8 della Legge 157 del 1999 (quella per cui il Governo dovesse provvedere all’emanazione di un testo unico compilativo in cui riunire e coordinare tutte le norme di legge vigenti in materia di rimborsi delle spese elettorali e finanziamenti e agevolazioni a favore di partiti, movimenti politici, candidati e titolari di cariche elettive, nonché controlli e sanzioni) non era mai stata applicata. Fatto, questo, che obbligava le istituzioni a confrontarsi con un labirintico succedersi di disposizioni che rendeva difficile anche solo ricostruire la legislazione in materia.
Solo in tema di finanziamento pubblico ‘diretto’ dei partiti politici era necessario fare riferimento alla Legge 195 del 1974 (artt. 4, 5 e, soprattutto, 7, quanto alla definizione dei finanziamenti illeciti o per il mancato rispetto delle norme sulla trasparenza), alla Legge 659 del 1981 (artt. 1 e 3 per il rimborso delle spese relative alle elezioni regionali, e art. 4 per i riferimenti a divieti e sanzioni), alla Legge 515 del 1993 (art. 9 per i criteri di riparto dei fondi per le elezioni politiche; art. 10 per la fissazione dei limiti alle spese sostenute dai partiti; art. 12 per l’obbligo di presentazione del consuntivo di spesa da sottoporre alla Corte dei Conti; art. 15 per le sanzioni), alla Legge 53 del 1995 (artt. 5 e 6 per i rimborsi relativi alle spese per le elezioni regionali), alla Legge 2 del 1997 (art. 8 in relazione al controllo sui bilanci dei partiti aventi diritto ai contributi statali), e infine alla Legge 159 del 1999 (per quanto riguardava la quantificazione e le modalità di riparto dei fondi per il contributo nelle spese elettorali). Un vero e proprio groviglio normativo a cui andavano ad aggiungersi tutte le disposizioni che concedevano ‘indirettamente’ ai partiti agevolazioni di natura fiscale tramite la concessione, a titolo gratuito o a tariffa agevolata, di beni e servizi, oppure sovvenzioni ai partiti per il tramite di soggetti ad essi collegati. Fra queste ultime vanno ricordati i non indifferenti contributi pubblici per gli editori di giornali e periodici, anche telematici, risultanti essere ‘organi’ di forze politiche aventi il proprio gruppo parlamentare in una delle camere o una rappresentanza nel Parlamento Europeo, o comunque espressione di minoranze linguistiche (avendo, in questo caso, almeno un rappresentante in un ramo del Parlamento nell’anno di riferimento dei contributi).
Su questi contributi e su queste agevolazioni di carattere editoriale, che prenderemo in esame nel dettaglio in un paragrafo del capitolo successivo, la legislazione è più volte e a più riprese intervenuta nel corso degli anni, favorendo sempre più i partiti e garantendo loro un’altra cospicua fonte di finanziamento.
La presa d’atto di questo caos normativo portò il Parlamento a intervenire nuovamente e in modo organico sulla disciplina del finanziamento dei partiti politici, con l’approvazione della Legge 96 del 6 Luglio 2012. Una legge che è stata da molti vista come un ultimo ed estremo tentativo, da parte dei partiti presenti nei due rami del Parlamento, di far fronte al crescente calo di affezione dei cittadini nei loro confronti, anche al fine di recuperare parte della loro credibilità.
Questa ennesima nuova normativa venne approvata, infatti, nell’ambito di un’incisiva campagna di stampa contro i ‘costi della politica’ che aveva portato l’opinione pubblica ad una piena consapevolezza del fatto che i cosiddetti ‘rimborsi elettorali’ avevano raggiunto cifre al di là di ogni immaginazione, perdendo qualunque legame con le spese effettivamente sostenute dai partiti nelle campagne elettorali. Campagna di stampa alimentata da varie inchieste giudiziarie che avevano messo in luce un uso distorto (e spesso ‘privato’) dei cosiddetti ‘rimborsi’ elettorali, e quindi una evidente carenza nella fase dei controlli interni ed esterni ai partiti, e da un documento del Collegio della Corte dei Conti che dimostrava, nero su bianco, che il rapporto fra le spese riconosciute dai partiti ed i contributi da essi realmente percepiti nelle tornate elettorali dal 1994 al 2008 era pari al 389,22%.
Rispetto al passato, quindi, questo nuovo procedimento legislativo si è svolto sotto il controllo di una pubblica opinione piuttosto attenta alle decisioni che sarebbero state assunte; ‘controllo’ che quantomeno ha reso possibile lo sviluppo di un dibattito sulla necessità di finanziare o meno i partiti politici, riaprendo la discussione sui temi del finanziamento pubblico diretto e indiretto, sulla distinzione, in merito alla necessità di attuare l’articolo 49 della Costituzione, tra il partito politico e le altre forme attraverso cui si esercita la partecipazione politica, sugli indici di rappresentatività necessari per l’accesso alla contribuzione pubblica e sulla necessità di controlli più severi per garantire un uso corretto del denaro pubblico.
Il risultato, a prescindere dal fatto che non sia stata presa seriamente in considerazione l’ipotesi di un ritorno ad un sistema di finanziamento incentrato sulle contribuzioni private, è stato quello di ridurre della metà l’entità della contribuzione, con una fissazione del suo limite massimo annuale. La Legge 96, oltre a ridurre con effetto immediato a 91 milioni di Euro l’ammontare del finanziamento pubblico (rispetto agli 182 milioni previsti), ha introdotto, in secondo luogo, una mutazione del ‘titolo’ del finanziamento pubblico, stabilendo un criterio-base rigido e non più variabile, e distinguendo il contributo pubblico in una sorta di ‘doppio binario’, separando di fatto il contributo come ‘rimborso’ delle spese per le consultazioni elettorali e quale ‘contributo’ per l’attività politica, dal contributo ‘a titolo di cofinanziamento’, assegnando rispettivamente il 70% ed il 30% dei 91 milioni di Euro complessivamente previsti (in questo modo superando l’indicazione del voto referendario del 1993 e reintroducendo la regola secondo cui lo Stato deve farsi carico anche di finanziare le spese dei partiti non strettamente legate all’attività elettorale).
Riguardo il primo tipo di finanziamento (ovvero il ‘rimborso’ più ‘contributo’), la riforma ha mantenuto i quattro fondi (elezioni di Camera, Senato, Parlamento Europeo e Consigli Regionali) con assegnazione di 19,5 milioni di Euro per ciascun fondo, chiedendo quale requisito semplicemente il candidato eletto, eliminando la soglia dei voti validi. È rimasto inalterato, invece, il criterio di ripartizione delle somme tra le varie liste.
Riguardo il secondo tipo di finanziamento (ovvero il contributo a titolo di ‘cofinanziamento’), invece, per ciascuno dei quattro fondi sono stati assegnati 6.285.000 Euro. Per questo finanziamento, però, i criteri cambiano perché le liste hanno diritto ad esso non solo se ottengono il candidato eletto, ma pure se ottengono il 2% dei voti validi conseguiti nell’elezione della Camera, a prescindere dall’elezione alla quale si fa riferimento. Riguardo il ‘quantum’, ciascun partito avente diritto a questa forma di finanziamento ottiene la metà delle somme acquisite annualmente tramite le quote associative e le erogazioni liberali, ponendo però come massimo computabile 10.000 Euro per ciascun contributo. Altri limiti concernono, poi, le somme in relazione ai voti ottenuti, infatti la formazione politica può, in valore percentuale al fondo di riferimento, ottenere un rimborso massimo proporzionale al numero di voti validi conseguiti nell’ultima elezione. Per incentivare la contribuzione ai partiti, peraltro, si sono aumentate le detrazioni per oneri al 24% per l’Irpef, con una previsione al 26% per l’anno 2014.
Tornando all’impalcatura generale della legge, una delle maggiori novità della riforma è stata la previsione secondo la quale le formazioni politiche che hanno diritto al finanziamento debbano dotarsi di un atto costitutivo e di uno statuto da trasmettere in copia ai Presidenti di Camera e Senato entro 45 giorni dall’elezione. Essi debbono indicare l’organo competente ad approvare il rendiconto, il soggetto responsabile della gestione economico-finanziaria. La norma ha inoltre imposto che tali atti debbano essere conformati a principi democratici nella vita interna, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze e ai diritti degli iscritti.
La riforma ha poi rimodellato l’obbligo di rendicontazione (già esistente a partire dal 1974) per tutti i partiti che abbiano conseguito almeno un rappresentante tra Camera, Senato, Parlamento Europeo e Consigli Regionali o che abbiano ottenuto (pur senza aver avuto degli eletti) almeno il 2% dei voti validi nelle elezioni per il rinnovo della Camera dei Deputati. La riforma ha previsto inoltre che i partiti debbano avvalersi, per il rendiconto, di una società di revisione iscritta nell’apposito albo speciale della CONSOB, tenuta al rispetto della disciplina generale di cui al decreto legislativo 39/2010, che effettua una verifica di regolarità più specifica, superando le lacune dell’impostazione precedente.
La Legge 96, inoltre, ha imposto la pubblicazione sui siti Internet dei partiti dei relativi rendiconto d’esercizio, mantenendo il controllo della Corte dei Conti (previsto sin dalla legge 515/1993) sui consuntivi relativi a spese e contribuzioni per la campagna elettorale per il rinnovo di Camera e Senato, e, attraverso l’articolo 9, ha istituito la Commissione per la trasparenza e il controllo dei bilanci dei partiti e dei movimenti politici, con il compito di controllare i suddetti rendiconti (organo che è andato a sostituire il Collegio dei revisori, che ha cessato di svolgere le sue funzioni il 31 Ottobre 2012). Questa riforma inoltre ha spinto le due Camere (sebbene non obbligate) a rivedere i propri regolamenti e ad imporre finalmente l’obbligo di rendiconto anche ai gruppi parlamentari.
Un’altra novità della riforma è stata quella di aver abbassato da 50.000 a 5.000 Euro l’importo al di sopra del quale scatta l’obbligo di dichiarazione congiunta da depositarsi presso la Camera dei Deputati per i contributi privati a partiti o candidati (per questi il tetto precedente era 20.000 Euro), e di aver ampliato il novero dei soggetti che non possono finanziare partiti o loro articolazioni, modificando in tal senso la Legge 195/1974.
L’interminabile processo legislativo in tema di finanziamento pubblico dei partiti politici è giunto ad una nuova svolta negli ultimi mesi del 2013, essendo tornata questa annosa questione prepotentemente di attualità nel quadro del ‘commissariamento’ delle nostre istituzioni e delle conseguenti politiche di spending review portate avanti dal Governo Letta. Così, il 13 Dicembre 2013, con il Decreto Legge n. 149, nelle more dell’iter legislativo volto all’approvazione di un disegno di legge che già era passato alla Camera dei Deputati, il Governo Letta ha clamorosamente sancito l’abolizione del finanziamento pubblico per le forze politiche, mantenendo solo per esse la possibilità di un finanziamento privato. Il Decreto è stato poi convertito nella Legge n. 13 del 2014.
La nuova legge ha mantenuto solo la possibilità per i partiti, a determinate condizioni, di ottenere la destinazione volontaria del due per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche su precisa scelta del contribuente, e di ottenere erogazioni liberali dei privati, che possono così usufruire delle detrazioni fiscali. Ma si è trattato di una riforma che ha fatto molto discutere, soprattutto perché prevede che il finanziamento pubblico, così come impostato dalla Legge 96 del 2012, debba cessare soltanto nel 2017, dando così ai soggetti interessati (i partiti) un ampio margine temporale di manovra per correre ai ripari e per tentare, per l’ennesima volta, di far rientrare dalla finestra ciò che è uscito dalla porta. Difficilmente, infatti, un sistema partitocratico quale quello italiano accetterà passivamente senza reagire quella che rischia di essere una sua vera e propria capitolazione. Nicola Bizzi
[1] Art. 1, comma 6, Legge 157 del 1999.
[2] Art. 3, Legge 157 del 1999.
[3] Francesca Biondi, Il finanziamento pubblico dei partiti politici, Ed. Giuffrè, Milano 2012, pag. 94.
[4] Francesca Biondi, Opera citata, pag. 101.

References: art. 4
 art. 10
 art. 12
 art. 15
 Art. 1
 Art. 3