Source: https://www.rechtslupe.de/verwaltungsrecht/staatliche-parteienfinanzierung-und-die-organklage-einer-zu-kurz-gekommenen-partei-397271
Timestamp: 2020-08-08 13:11:53+00:00

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Die Frak­tio­nen, die als stän­di­ge Glie­de­run­gen des Bun­des­ta­ges der „orga­ni­sier­ten Staat­lich­keit“ ein­ge­fügt sind [22], steu­ern und erleich­tern die par­la­men­ta­ri­sche Arbeit, indem sie unter­schied­li­che poli­ti­sche Posi­tio­nen zu hand­lungs- und ver­stän­di­gungs­fä­hi­gen Ein­hei­ten zusam­men­fas­sen, eine Arbeits­tei­lung unter ihren Mit­glie­dern orga­ni­sie­ren, gemein­sa­me Initia­ti­ven vor­be­rei­ten und auf­ein­an­der abstim­men sowie die Infor­ma­ti­on der Frak­ti­ons­mit­glie­der unter­stüt­zen [23]. Die Finan­zie­rung der Frak­tio­nen mit staat­li­chen Zuschüs­sen dient der Ermög­li­chung und Gewähr­leis­tung die­ser Arbeit und ist inso­weit zweck­ge­bun­den [23].
Glei­ches gilt, soweit die ÖDP gel­tend macht, mit dem rasan­ten Wachs­tum der „Par­tei­en im Par­la­ment“ hät­ten sich zuneh­mend Funk­tio­nen der Par­tei­en auf die Frak­tio­nen ver­la­gert und deren Tätig­keit kom­me, da die Bür­ger prak­tisch nicht zwi­schen Par­tei und Frak­ti­on unter­schie­den, zwangs­läu­fig immer auch den Par­tei­en zugu­te. Selbst wenn die­se Behaup­tung zuträ­fe, änder­te dies nichts an der Tat­sa­che, dass der Antrags­geg­ner auf­grund sei­ner Bin­dung an Gesetz und Recht gemäß Art.20 Abs. 3 GG ver­pflich­tet ist, den Frak­tio­nen die ihnen nach § 50 Abs. 1, § 47 AbgG zuste­hen­den Geld­leis­tun­gen zu gewäh­ren und die­se Ver­pflich­tung im vor­lie­gen­den Organ­streit dem Grun­de nach nicht mehr in Fra­ge gestellt wer­den kann.
Nichts ande­res ergibt sich, soweit die ÖDP statt­des­sen auf die Aus­ga­ben der Bun­des­tags­frak­tio­nen im Bereich der Öffent­lich­keits­ar­beit, deren Anstieg um 62 % im Jahr 2007 und den inso­weit rela­tiv wie abso­lut höhe­ren Auf­wand der klei­ne­ren Frak­tio­nen des Bun­des­ta­ges im Ver­gleich zu den bei­den gro­ßen Frak­tio­nen ver­weist. Ihrer Dar­stel­lung kann nicht ent­nom­men wer­den, dass die in Bezug genom­me­nen Aus­ga­ben nicht auf der Grund­la­ge von § 47 Abs. 3 AbgG erfolg­ten. Die ÖDP ver­weist ledig­lich auf einen kon­kre­ten Fall einer Öffent­lich­keits­kam­pa­gne einer Bun­des­tags­frak­ti­on aus dem Früh­jahr 2012, bei der nach ihrer Auf­fas­sung „selbst die äußers­ten Gren­zen der ver­meint­lich zuläs­si­gen Öffent­lich­keits­ar­beit von Frak­tio­nen“ über­schrit­ten wor­den sind. Die­ser Vor­trag genügt nicht, um die Annah­me zu begrün­den, die Frak­ti­ons­zu­schüs­se sei­en im Bun­des­haus­halt 2012 in einer über­mä­ßi­gen, dem Miss­brauch Vor­schub leis­ten­den Höhe fest­ge­setzt wor­den.
Die ÖDP beruft sich auf eine Umkehr der Dar­le­gungs­last, weil die Betrof­fe­nen in dem gesam­ten Kom­plex der Bewil­li­gung und Ver­wen­dung der öffent­li­chen Mit­tel und deren Kon­trol­le „in eige­ner Sache“ ent­schie­den; dies begrün­de die Ver­mu­tung der Unrich­tig­keit der Ent­schei­dun­gen und indi­zie­re die Gefahr des Miss­brauchs. Damit nimmt sie Bezug auf die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, nach der die Wahl­ge­setz­ge­bung einer strik­ten ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le unter­liegt, weil mit Rege­lun­gen, die die Bedin­gun­gen der poli­ti­schen Kon­kur­renz berüh­ren, die par­la­men­ta­ri­sche Mehr­heit gewis­ser­ma­ßen in eige­ner Sache tätig wird und gera­de bei der Wahl­ge­setz­ge­bung die Gefahr besteht, dass die jewei­li­ge Par­la­ments­mehr­heit sich statt von gemein­wohl­be­zo­ge­nen Erwä­gun­gen vom Ziel des eige­nen Macht­er­halts lei­ten lässt [29]. Aus die­ser Recht­spre­chung las­sen sich jedoch kei­ne Fol­ge­run­gen für die Dar­le­gungs­last zie­hen. Soweit sie dar­über hin­aus anführt, alle ein­schlä­gi­gen miss­brauchs­an­fäl­li­gen Akti­vi­tä­ten lägen in der Sphä­re des Bun­des­ta­ges, er kön­ne sich – anders als sie selbst – einen Über­blick über alle rele­van­ten Tätig­kei­ten ver­schaf­fen, ver­nach­läs­sigt sie, dass nicht der Antrags­geg­ner, son­dern die Frak­tio­nen in eige­ner Ver­ant­wor­tung über die Ver­wen­dung der Mit­tel ent­schei­den.
Auf die­ser Grund­la­ge liegt ein erheb­li­ches Kon­troll- oder struk­tu­rel­les Voll­zugs­de­fi­zit hin­sicht­lich der ord­nungs­ge­mä­ßen Ver­wen­dung der Frak­ti­ons­mit­tel nicht auf der Hand. Die ÖDP macht ledig­lich gel­tend, es bestehe ein „prü­fungs­frei­er Arkan­be­reich“, da gemäß § 53 Abs. 2 Satz 2 AbgG die poli­ti­sche Erfor­der­lich­keit einer Maß­nah­me nicht Gegen­stand der Prü­fung durch den Rech­nungs­hof sei. Dabei setzt sie sich nicht damit aus­ein­an­der, dass der Ver­zicht auf die Prü­fung der poli­ti­schen Erfor­der­lich­keit der ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­leis­te­ten Auto­no­mie der Frak­tio­nen Rech­nung trägt und letzt­lich in der in Art. 38 GG garan­tier­ten Frei­heit des Man­dats wur­zelt. Im Übri­gen hin­dert er die Über­prü­fung einer Beach­tung der strik­ten Zweck­bin­dung und ord­nungs­ge­mä­ßen Ver­wen­dung der Frak­ti­ons­mit­tel gemäß § 53 Abs. 1 AbgG – auch nach Auf­fas­sung des Bun­des­rech­nungs­ho­fes [30] – nicht. Ins­be­son­de­re ist der Rech­nungs­hof nicht gehin­dert, die Ein­hal­tung des Ver­bots einer Ver­wen­dung der Frak­ti­ons­mit­tel für Par­tei­auf­ga­ben gemäß § 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG voll­um­fäng­lich zu über­prü­fen.
Grund­la­ge für den Ersatz der Auf­wen­dun­gen für die Beschäf­ti­gung von Mit­ar­bei­tern der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten ist § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG. Dem­ge­mäß erhält ein Mit­glied des Bun­des­ta­ges „Auf­wen­dun­gen für die Beschäf­ti­gung von Mit­ar­bei­tern zur Unter­stüt­zung bei der Erle­di­gung sei­ner par­la­men­ta­ri­schen Arbeit gegen Nach­weis ersetzt“. Die­se Vor­schrift wur­de – nach­dem bereits vor­her eine ver­gleich­ba­re Ersatz­mög­lich­keit bestand – durch das Gesetz zur Neu­re­ge­lung der Rechts­stel­lung der Abge­ord­ne­ten vom 15.12 1995 [32] in das Abge­ord­ne­ten­ge­setz ein­ge­fügt und trat am 22.12 1995 in Kraft. Eine gegen die­se Norm gerich­te­te Organ­kla­ge der ÖDP wäre daher gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG unzu­läs­sig und kann auch nicht durch den Angriff auf die Bewil­li­gung der ent­spre­chen­den Mit­tel durch den Haus­halts­ge­setz­ge­ber im Jahr 2012 ersetzt wer­den.
Soweit die ÖDP behaup­tet, nicht sie müs­se den Miss­brauch der Mit­tel, son­dern der Antrags­geg­ner viel­mehr deren ord­nungs­ge­mä­ße Ver­wen­dung nach­wei­sen, da es sich bei der Bewil­li­gung von Haus­halts­mit­teln für Abge­ord­ne­ten­mit­ar­bei­ter um eine „Ent­schei­dung in eige­ner Sache“ han­de­le, gilt das vor­ste­hend Gesag­te. Eben­so erscheint zwei­fel­haft, ob die Behaup­tung der ÖDP, bei einer zwi­schen Abge­ord­ne­ten und Par­tei geteil­ten Finan­zie­rung sei­en Mani­pu­la­tio­nen leich­ter mög­lich, die Dar­le­gung einer miss­bräuch­li­chen Ver­wen­dung der vom Antrags­geg­ner bereit­ge­stell­ten Mit­tel für Abge­ord­ne­ten­mit­ar­bei­ter erset­zen kann.
Sie hät­te sich inso­weit damit aus­ein­an­der­set­zen müs­sen, dass gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG nur Auf­wen­dun­gen für die Beschäf­ti­gung der Mit­ar­bei­ter eines Abge­ord­ne­ten „zur Unter­stüt­zung bei der Erle­di­gung sei­ner par­la­men­ta­ri­schen Arbeit“ ersatz­fä­hig sind und ein Ersatz nur „gegen Nach­weis“ erfolgt. Dabei wird in den Erläu­te­run­gen zum Haus­halts­plan 2012 (Ein­zel­plan 02 Kapi­tel 01, Titel 411 03 – 011) aus­drück­lich auf die vom Ältes­ten­rat des Deut­schen Bun­des­ta­ges gemäß § 34 AbgG erlas­se­nen Aus­füh­rungs­be­stim­mun­gen Bezug genom­men. Dem­ge­mäß ist ein Ersatz von Auf­wen­dun­gen für die Beschäf­ti­gung von Mit­ar­bei­tern frü­hes­tens ab Beginn des Monats zuläs­sig, in wel­chem dem Refe­rat PM 2 der Bun­des­tags­ver­wal­tung ein Arbeits­ver­trag, der min­des­tens die vom Ältes­ten­rat in einem Mus­ter­ar­beits­ver­trag getrof­fe­nen Regeln ent­hal­ten muss, vor­ge­legt wird (Nr. 3 und Nr. 7 der Aus­füh­rungs­vor­schrif­ten). § 5 der Anla­ge zu § 6 des Mus­ter­ar­beits­ver­tra­ges sieht vor, dass jede wei­te­re Beschäf­ti­gung der Abge­ord­ne­ten­mit­ar­bei­ter gegen Ent­gelt dem Refe­rat PM 2 ange­zeigt wer­den muss. Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 6 AbgG obliegt der Bun­des­tags­ver­wal­tung die Abrech­nung der Mit­ar­bei­ter­ge­häl­ter. Über Zwei­fels­fäl­le ent­schei­det eine Kom­mis­si­on des Ältes­ten­ra­tes, gegen deren Ent­schei­dung die Anru­fung des Ältes­ten­ra­tes zuläs­sig ist (Nr. 10 der Aus­füh­rungs­vor­schrif­ten). Eine zweck­wid­ri­ge Ver­wen­dung der Mit­tel für Abge­ord­ne­ten­mit­ar­bei­ter hat der Bun­des­tags­prä­si­dent zu unter­bin­den [23] und zu viel gezahl­te Beträ­ge zurück­zu­for­dern. Wer­den die Mit­tel für eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Par­tei­en­fi­nan­zie­rung ein­ge­setzt, kommt dar­über hin­aus die Fest­set­zung einer Straf­zah­lung für die begüns­tig­te Par­tei gemäß § 31c Abs. 1 PartG in Betracht.
Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Fra­ge, ob die Bewil­li­gung von Glo­bal­zu­schüs­sen für die par­tei­na­hen Stif­tun­gen das Recht auf Chan­cen­gleich­heit aus Art. 21 Abs. 1 GG ver­letzt, bereits im Jahr 1986 ver­neint [17]. Dabei hat es sich auch in der Sache mit der von der ÖDP behaup­te­ten „Koope­ra­ti­ons­ein­heit“ zwi­schen den poli­ti­schen Stif­tun­gen und der jewei­li­gen Mut­ter­par­tei aus­ein­an­der­ge­setzt und fest­ge­stellt, dass es „den Stif­tun­gen ver­wehrt [ist], in den Wett­be­werb der poli­ti­schen Par­tei­en ein­zu­grei­fen, indem sie etwa im Auf­trag für die ihnen nahe­ste­hen­den Par­tei­en geld­wer­te Leis­tun­gen oder Wahl­kampf­hil­fe erbrin­gen“ [34]. Wei­ter­hin führt das Gericht aus: Bei den Stif­tun­gen han­delt es sich um von den Par­tei­en recht­lich und tat­säch­lich unab­hän­gi­ge Insti­tu­tio­nen, die sich selbst­stän­dig und in geis­ti­ger Offen­heit der Auf­ga­be poli­ti­scher Bil­dungs­ar­beit anneh­men und auch in der Pra­xis die gebo­te­ne Distanz zu den jewei­li­gen Par­tei­en wah­ren. Die Tätig­kei­ten der poli­ti­schen Par­tei­en und der Stif­tun­gen ver­fol­gen ver­schie­de­ne, von­ein­an­der abgrenz­ba­re Zie­le. Die poli­ti­sche Bil­dungs­ar­beit der Stif­tun­gen hat sich weit­ge­hend ver­selb­stän­digt und einen hohen Grad an Offen­heit erreicht. Ein­zel­ne miss­bräuch­li­che Maß­nah­men der Stif­tun­gen recht­fer­ti­gen nicht die Annah­me, es han­de­le sich bei den Glo­bal­zu­schüs­sen um eine ver­deck­te Par­tei­en­fi­nan­zie­rung [18]. Die Ergeb­nis­se der in den Stif­tun­gen geleis­te­ten Arbeit sind der Öffent­lich­keit und damit auch allen Par­tei­en zugäng­lich. Auch wenn aus der spe­zi­fi­schen, jeweils der Inter­es­sen­la­ge einer bestimm­ten Par­tei zuge­wand­ten Auf­ga­ben­stel­lung folgt, dass die­se dar­aus regel­mä­ßig einen grö­ße­ren Vor­teil zie­hen wird als ande­re, bestehen kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken gegen die Gewäh­rung von Glo­bal­zu­schüs­sen an die poli­ti­schen Stif­tun­gen. Dies gilt jeden­falls, solan­ge eine sol­che För­de­rung alle dau­er­haf­ten, ins Gewicht fal­len­den poli­ti­schen Grund­strö­mun­gen in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ange­mes­sen berück­sich­tigt [35].
Statt­des­sen hebt die ÖDP dar­auf ab, dass die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 14.07.1986 [36] durch die Ten­den­zen der Par­la­ments­par­tei­en zur Kar­tell­bil­dung und die neue­re Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur „Ent­schei­dung in eige­ner Sache“, zu den Gren­zen der Par­tei­en­fi­nan­zie­rung und zum Schutz klei­ner Par­tei­en über­holt sei. Die­se Argu­men­ta­ti­on ist nicht nach­voll­zieh­bar. Sie igno­riert, dass es sich bei den poli­ti­schen Stif­tun­gen um recht­lich und tat­säch­lich unab­hän­gi­ge Insti­tu­tio­nen han­delt, die auch in der Pra­xis die gebo­te­ne Distanz zu den jewei­li­gen Par­tei­en wah­ren. Dass inso­weit eine abwei­chen­de Beur­tei­lung gebo­ten sein könn­te, ergibt sich weder aus der ange­spro­che­nen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, noch ist es in sons­ti­ger Wei­se ersicht­lich.
Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zur recht­li­chen Nor­mie­rung der Stel­lung, Auf­ga­ben und Finan­zie­rung der Frak­tio­nen im Deut­schen Bun­des­tag ent­schied sich der Gesetz­ge­ber trotz der ent­ge­gen­ge­setz­ten Emp­feh­lun­gen der Kom­mis­si­on unab­hän­gi­ger Sach­ver­stän­di­ger zur Par­tei­en­fi­nan­zie­rung („Weiz­sä­cker-Kom­mis­si­on“) [38] und eines Gesetz­ent­wurfs für ein eigen­stän­di­ges Frak­ti­ons­fi­nan­zie­rungs­ge­setz einer Oppo­si­ti­ons­par­tei [39] dage­gen, die Vor­schrif­ten über die Frak­ti­ons­fi­nan­zie­rung in das Abge­ord­ne­ten­ge­setz zu über­neh­men. Dies ist mit dem Sech­zehn­ten Gesetz zur Ände­rung des Abge­ord­ne­ten­ge­set­zes vom 11.03.1994 [24] gesche­hen, wel­ches Anfang 1995 in Kraft getre­ten ist. Den Erlass des Geset­zes muss­te die ÖDP als bewuss­te und gewoll­te Ent­schei­dung des Antrags­geg­ners gegen eine spe­zi­al­ge­setz­li­che Fest­le­gung der Höhe der staat­li­chen Mit­tel für die Frak­tio­nen, gegen die Bestim­mung einer Ober­gren­ze für die Frak­ti­ons­fi­nan­zie­rung oder einer Anrech­nung auf die staat­li­che Par­tei­en­fi­nan­zie­rung sowie gegen die spe­zi­fi­zier­te Aus­wei­sung der Mit­tel im Haus­halts­plan ver­ste­hen. Die erkenn­ba­re Wei­ge­rung setz­te damit die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG in Lauf. Es ist weder vor­ge­tra­gen noch sonst ersicht­lich, wes­halb die ÖDP gegen das seit 1995 gesetz­lich gere­gel­te Ver­fah­ren der Bewil­li­gung der Frak­ti­ons­zu­schüs­se erst­mals im Jahr 2012 ver­fas­sungs­ge­richt­lich vor­geht.
Die mit dem Antrag zu 2., zwei­ter Spie­gel­strich ange­grif­fe­ne „Gestat­tung, die öffent­li­chen Mit­tel für die Öffent­lich­keits­ar­beit der Frak­tio­nen zu ver­wen­den und die Abge­ord­ne­ten­mit­ar­bei­ter im Wahl­kreis ein­zu­set­zen“, erfolg­te durch gesetz­li­che Rege­lun­gen (§ 47 Abs. 3, § 50 Abs. 1 AbgG respek­ti­ve § 12 Abs. 3 AbgG), die bereits 1995 in Kraft getre­ten sind und gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr im Organ­streit­ver­fah­ren ange­grif­fen wer­den kön­nen.

References: Art.20
 § 50
 § 47
 § 47
 § 53
 Art. 38
 § 53
 § 50
 § 12
 § 64
 § 12
 § 34
 § 5
 § 6
 § 12
 § 31
 Art. 21
 § 64
 § 50
 § 12
 § 64