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Timestamp: 2016-10-24 10:48:40+00:00

Document:
2C_360/2014 (07.10.2014)
2C_360/2014 � � Arr�t du 7 octobre 2014
A.________, repr�sent� par Me David M�tille, avocat,
Service de la consommation et des affaires v�t�rinaires, Chimiste cantonal,
Service de la consommation et des affaires v�t�rinaires, Inspection des denr�es alimentaires.
Mise en conformit� d'une boulangerie,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 13 mars 2014.
A.________ exploite � B.________ une entreprise individuelle inscrite au registre du commerce du canton de Vaud depuis 1994 et dont le but est " boulangerie, p�tisserie et �picerie ". Le magasin de vente se trouve au rez-de-chauss�e d'un immeuble; il est pourvu d'une partie arri�re et un sous-sol est �galement consacr� � l'exploitation, notamment � la fabrication.
�Des inspections de ces locaux ont �t� r�guli�rement effectu�es par un contr�leur cantonal et un inspecteur cantonal des denr�es alimentaires, tous deux d�pendants du Service de la consommation et des affaires v�t�rinaires du canton de Vaud (ci-apr�s: le Service de la consommation). Ces inspections ont g�n�ralement fait l'objet de rapports comportant � chaque fois quatre rubriques (une relative � l'autocontr�le, une aux produits, une aux proc�d�s et une aux infrastructures) sanctionn�es par des notes allant de 1 � 4 (la note 1 �tant la meilleure).
- Dans un rapport du 2 novembre 2004 �tabli par un contr�leur cantonal, les rubriques " autocontr�le " et " denr�es alimentaires " ont obtenu la note 3 (insuffisant). En particulier, plusieurs denr�es avaient largement d�pass� la date de durabilit� minimale. La rubrique " processus et activit� " a �t� sanctionn�e par la note 2 (suffisant). La rubrique " locaux, �quipements, appareils (disposition, entretien, �tat) " s'est vue attribuer la note 4 (mauvais). Le contr�leur relevait qu'� cette �poque, l'arri�re magasin �tait d�saffect� suite � un incendie survenu en 2002. S'agissant du laboratoire, les carrelages �taient ab�m�s ou manquants � divers endroits. Toujours dans le laboratoire, les murs et plafonds �taient d�fra�chis et la peinture, qui �tait ancienne, s'�caillait. Enfin, les vitres de la fen�tre du laboratoire �taient cass�es et avaient �t� remplac�es par des plastiques trou�s laissant passer les souillures de l'ext�rieur. Le rapport pr�cisait que l'int�ress� avait d�clar� que la r�novation de l'arri�re magasin serait effectu�e, mais avait en revanche refus� d'entreprendre des travaux dans le laboratoire, faute de moyens. Le contr�leur indiquait ainsi qu'une inspection compl�mentaire serait effectu�e par un inspecteur cantonal en vue d'un entretien et d'une d�cision relative � la continuit� de ce commerce.
- Suite � une inspection du 16 d�cembre 2004, l'inspecteur, dans une lettre du 20 d�cembre 2004 adress�e � l'int�ress�, a �crit avoir pris acte du fait que celui-ci n'utiliserait plus le sous-sol comme locaux de travail, mais uniquement pour le stockage. Il a en outre fait remarquer que les locaux devraient avoir des affectations d�finies afin de s�parer les denr�es alimentaires et produits de base du mat�riel de l'exploitation et l'outillage ou tout autre mat�riel sans rapport avec l'exploitation. Il a fait remarquer � l'int�ress� que l'am�nagement devait �tre r�alis� conform�ment aux dispositions de l'ordonnance sur l'hygi�ne et l'a encourag� � mettre rapidement son projet � ex�cution.
- Ensuite d'une inspection effectu�e le 20 octobre 2006, la note 3 (d�fauts majeurs) a sanctionn� la rubrique " autocontr�le ". La rubrique " denr�es alimentaires " a obtenu la note 2 (d�fauts mineurs), vu notamment la pr�sence de conserves ayant d�pass� la date de garantie depuis 2000 et 2002. La rubrique " processus et activit� " a eu la note 3, l'ordre et la propret� laissant � d�sirer particuli�rement au sous-sol. La note 4 (mauvais) a �t� attribu�e aux locaux et �quipements. Si la r�fection du local derri�re le magasin �tait pratiquement termin�e, il manquait encore certains am�nagements. En outre, il y avait un trou dans le mur au-dessus du four � bois, les murs �taient d�grad�s au sous-sol (peinture qui s'�caille, carrelage manquant ou trou�) et les vitres du laboratoires, cass�es, �taient remplac�es par des plastiques souples. L'int�ress� a �t� invit� � faire des propositions d'assainissement de ses locaux.
- Le 7 octobre 2009, un nouveau rapport d'inspection a �t� �tabli. La note 2 (d�fauts mineurs) a �t� attribu�e aux quatre rubriques. S'agissant des " infrastructures " (ancienne rubrique locaux et �quipements), le rapport indiquait que diff�rentes surfaces ne correspondaient pas aux exigences, notamment les surfaces dures, lisses et faciles � nettoyer. Quelques trous �taient visibles sur les murs des laboratoires et certains joints des meubles frigorifiques �taient cass�s. Le rapport ajoutait que les faits constat�s n'avaient pas donn� lieu � contestation. Il �tait notamment demand� � l'int�ress� de corriger les d�fauts entachant les infrastructures.
- Lors d'une inspection le 11 mai 2011, la note 3 (d�fauts majeurs) a �t� attribu�e � la rubrique " autocontr�le ", ainsi qu'� la rubrique " produits " (ancienne rubrique denr�es alimentaires), la limite de consommation �tant d�pass�e sur des jambons entiers (4 et 9 mai). La rubrique " proc�d� " (ancienne rubrique processus et activit�) a obtenu la note 2 (d�fauts mineurs). Une note 3 (d�fauts majeurs) a �t� attribu�e aux " infrastructures ", car diff�rentes surfaces ne correspondaient pas aux exigences. En outre, du carrelage �tait manquant, les angles de quelques murs ab�m�s et certains de ceux-ci �taient �caill�s. La lumi�re manquait � la cave et dans la chambre de cong�lation. Finalement, l'�coulement du point de lavage du laboratoire �tait inadapt� (colmatage avec un linge, seau sous le siphon). Il �tait demand� � l'int�ress� de pr�senter un agenda de mise en conformit� des d�fauts affectant les infrastructures.
- Le 5 juillet 2012, une nouvelle inspection du commerce de l'int�ress� a eu lieu et une d�cision a �t� rendue par le Service de la consommation. Cette d�cision attribuait la note 2 aux rubriques " autocontr�le ", " produits " et " proc�d�s ", ainsi que la note 3 � la rubrique " infrastructures ".
�La d�cision pr�cit�e exigeait de l'int�ress� qu'il mette en conformit� la zone de pr�paration p�tisserie jusqu'au 31 d�cembre 2012, la zone gauche du four jusqu'au 31 d�cembre 2013 et la zone boulangerie jusqu'au 31 d�cembre 2014. Cette d�cision est entr�e en force.
Par courrier du 6 janvier 2013, l'int�ress� a �crit au Service de la consommation pour lui indiquer qu'il �tait en train de projeter la construction d'un nouveau local de production. Il lui a ainsi demand� d'accorder un unique d�lai, au 31 d�cembre 2014, afin de mettre en conformit� son �tablissement.
�Par d�cision du 7 mai 2013, l'inspecteur cantonal du Service de la consommation (ci-apr�s: l'inspecteur cantonal) a maintenu le d�lai au 31 d�cembre 2013 pour mettre en conformit� la zone gauche du four et celui au 31 d�cembre 2014 pour mettre en conformit� la zone boulangerie. S'agissant de la zone p�tisserie, qui devait �tre mise en conformit� jusqu'au 31 d�cembre 2012, l'inspecteur a ordonn� l'interdiction imm�diate d'utiliser ce local pour y effectuer toute activit� avec des denr�es alimentaires.
�Sur opposition du 16 mai 2013, le chimiste cantonal du canton de Vaud (ci-apr�s: le chimiste cantonal) a confirm� la d�cision de l'inspecteur cantonal. Le 23 ao�t 2013, l'int�ress� a contest� ce prononc� aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-apr�s: le Tribunal cantonal).
�Par arr�t du 13 mars 2014, le Tribunal cantonal a rejet� le recours de l'int�ress�, dans la mesure de sa recevabilit�. Il a d�clar� le recours irrecevable en ce qu'il contestait, sur le principe, l'obligation de mise en conformit� des zones p�tisserie et gauche du four et a ainsi limit� son examen � la question du refus de prolonger les d�lais de mise en conformit� des zones pr�cit�es. Dans le cadre de cet examen, le Tribunal cantonal a estim� que les d�lais fix�s par l'inspecteur cantonal et confirm�s par le chimiste cantonal �taient proportionn�s au regard de l'int�r�t public important � l'ex�cution rapide des mesures de mise en conformit� ordonn�es de longue date.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande en substance au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, outre l'effet suspensif, principalement de r�former l'arr�t du Tribunal cantonal du 13 mars 2014 en prolongeant au moins jusqu'au 31 d�cembre 2014 le d�lai pour mettre en conformit� la zone gauche du four et la zone p�tisserie, subsidiairement d'annuler l'arr�t pr�cit� et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. Il invoque en particulier une violation du principe de la proportionnalit� et de sa libert� �conomique.
�Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours. Le D�partement f�d�ral de l'int�rieur renonce � prendre position. L'inspecteur cantonal et le chimiste cantonal n'ont pas donn� suite au courrier du Tribunal f�d�ral les invitant � se d�terminer. Dans des observations finales, A.________ confirme ses conclusions.
L'arr�t attaqu� est une d�cision finale (art. 90 LTF), rendue en derni�re instance cantonale par un tribunal sup�rieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF. D�pos� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF) par le destinataire de l'arr�t attaqu� qui a qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, le recours en mati�re de droit public est par cons�quent recevable.
Le Tribunal f�d�ral statue sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 105 al. 1 LTF). Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF), ce que la partie recourante doit d�montrer d'une mani�re circonstanci�e, conform�ment aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 133 II 249 consid. 1.4.3 p. 254 s.). La notion de " manifestement inexacte " correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 136 II 447 consid. 2.1 p. 450).
�En l'occurrence, dans les motifs de son m�moire, le recourant rapporte des faits qui n'ont pas �t� retenus par l'instance pr�c�dente, par exemple en relation avec la date d'ach�vement de son projet de construction d'un nouveau local ou avec un pourcentage de tests d�passant les limites admissibles en mati�re d'hygi�ne. Il n'expose cependant pas en quoi les conditions de l'art. 97 al. 1 LTF seraient r�unies et ne motive pas son �ventuel grief conform�ment aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF. Il se contente de substituer ses vision et appr�ciation des faits � celles retenues par le Tribunal cantonal. Un tel mode de faire �tant inadmissible, le Tribunal f�d�ral v�rifiera la correcte application du droit sur la seule base des faits retenus par l'instance pr�c�dente.
Le recourant s'est vu notifier une d�cision de l'inspecteur cantonal le 5 juillet 2012 qui exigeait de lui qu'il mette notamment en conformit� la zone pr�paration p�tisserie (surfaces murales) de sa boulangerie jusqu'au 31 d�cembre 2012 et la zone gauche du four de sa boulangerie jusqu'au 31 d�cembre 2013. Cette d�cision n'a pas �t� contest�e et est entr�e en force. Dans un courrier du 6 janvier 2013, le recourant a demand� � l'inspecteur qu'il r�examine sa d�cision et statue sur une prolongation de ces deux d�lais au 31 d�cembre 2014. Celui-ci a rejet� cette demande en signalant que pour les deux zones en cause, les surfaces murales n'�taient plus rationnellement lavables. Sa d�cision a �t� confirm�e par le chimiste cantonal et le Tribunal cantonal. Pour le recourant, la d�cision du Tribunal cantonal viole les art. 29 de la loi f�d�rale du 9 octobre 1992 sur les denr�es alimentaires et les objets usuels (LDAl; RS 817.0) et les art. 5 al. 2, 7 et 8 de l'ordonnance du D�partement f�d�ral de l'int�rieur du 23 novembre 2005 sur l'hygi�ne (OHyg; RS 817.024.1). Il invoque en outre une violation de sa libert� �conomique au sens de l'art. 27 Cst. et en particulier du principe de la proportionnalit�.
�Le pr�sent recours est dirig� contre l'arr�t du Tribunal cantonal, rejetant le recours contre le refus de prolongation de d�lai prononc� � la suite d'une demande de r�examen. Quand l'autorit� saisie d'une demande de r�examen entre en mati�re et rend une nouvelle d�cision au fond comme en l'esp�ce, cette derni�re peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond (arr�ts 2C_406/2013 du 23 septembre 2013 consid. 4.1; 2C_968/2011 du 20 f�vrier 2012 consid. 1.1; 2C_362/2009 du 24 juillet 2009 consid. 2.3; ATF 113 Ia 146 consid. 3c p. 153 s.). Dans cette hypoth�se, le litige a pour objet la d�cision sur r�examen et non pas la d�cision initiale. Partant, le pr�sent litige, limit� � l'objet de la contestation (cf. ATF 125 V 413 consid. 2a p. 415 s.), porte donc uniquement sur la possibilit� de prolonger les d�lais impartis au recourant pour mettre en conformit� la zone p�tisserie et la zone gauche du four avec les normes d'hygi�ne, comme le rel�vent l'instance pr�c�dente (consid. 2 de l'arr�t entrepris) et le recourant lui-m�me (ch. 6 du m�moire de recours). Par cons�quent, le litige ne concerne ni les mesures de mise en conformit� en tant que telles, ni la fixation de d�lais en elle-m�me. Il n'est donc pas question de statuer sur leur l�galit� ou leur proportionnalit�.
�On rel�vera encore que le recourant, qui demandait le r�examen de la d�cision du 5 juillet 2012, aurait d� d�montrer � l'autorit� de premi�re instance en quoi les faits ou le droit existant au moment de cette d�cision avaient chang�. Or, au vu de l'arr�t entrepris, cela ne semble pas avoir �t� le cas. Pour cette raison, l'inspecteur cantonal aurait pu se contenter de ne pas entrer en mati�re sur la demande d�pos�e le 6 janvier 2013.
Le recourant invoque tout d'abord une violation de l'art. 29 LDAl. Cette disposition pr�voit en particulier l'obligation pour les autorit�s d'ordonner l'�limination de d�fauts d'hygi�ne et leur donne par exemple la possibilit� de prononcer des fermetures imm�diates d'entreprises. Elle constitue la base l�gale sur laquelle l'autorit� s'est fond�e pour prononcer la mesure de mise en conformit�. Pour sa part, l'art. 5 al. 2 OHyg pr�voit qu'un crit�re de s�curit� des denr�es alimentaires d�finit l'acceptabilit� d'un produit mis sur le march� et les art. 7 et 8 OHyg �noncent les prescriptions g�n�rales s'appliquant aux �tablissements du secteur alimentaire et aux locaux en particulier. Aucune de ces dispositions ne concerne la dur�e d'une mesure ordonn�e conform�ment � l'art. 29 al. 1 LDAl. En invoquant des violations de celles-ci, le recourant s'en prend en fait � la l�galit� de la mesure prononc�e par l'inspecteur cantonal. Or, comme cette question ne fait pas partie de l'objet de la contestation, ces griefs sont irrecevables.
Le recourant soutient ensuite en substance que l'instance pr�c�dente a viol� le principe de la proportionnalit� en confirmant le refus de prolonger les deux d�lais de mise en conformit� de sa boulangerie. Selon lui, l'investissement de l'int�gralit� de ses �conomies dans le projet de construction d'un nouveau local de production aurait d� conduire le Tribunal cantonal a admettre les prolongations demand�es, afin d'�viter l'entreprise de co�teuses et inutiles transformations.
5.1.�Consacr� � l'art. 5 al. 2 Cst., le principe de la proportionnalit� est l'un des principes de base de l'activit� de l'Etat. Il ne constitue cependant pas un droit fondamental (ATF 134 I 153 consid. 4.1 p. 156 s.). Selon la jurisprudence, le recours en mati�re de droit public permet de se plaindre directement, et ind�pendamment d'un droit fondamental, de la violation du principe de proportionnalit� en tant que principe de droit (constitutionnel) f�d�ral. Le Tribunal f�d�ral examine librement la violation de ce principe dans l'application du droit administratif f�d�ral (ATF 134 I 153 consid. 4 p. 156 ss; arr�t 2C_475/2013 du 4 novembre 2013 consid. 3.1).
5.2.�Aux termes de l'art. 29 al. 1 LDAl, lorsque des proc�d�s de fabrication, des locaux, des installations, des v�hicules ou des conditions d'hygi�ne sont contest�s, les organes de contr�le ordonnent l'�limination des d�fauts. C'est sur la base de cette disposition qu'a �t� prononc�e la mesure de mise en conformit� des deux zones de la boulangerie du recourant. Au vu de l'objet du litige, qui ne saurait s'�tendre au-del� de l'objet de la contestation, il convient uniquement de d�terminer si les d�lais fix�s par les autorit�s pour proc�der � l'�limination des d�fauts respectent le principe de la proportionnalit�.
�En l'esp�ce, le recourant avait connaissance depuis longtemps de l'�tat de d�fectuosit� de la zone de pr�paration p�tisserie et de la zone gauche du four. La rubrique infrastructure (locaux, �quipement) �tait, depuis 2004, toujours la rubrique la plus mal not�e avec, en 2004 et 2006, deux fois la moins bonne note, soit la note 4. Si elle a obtenu la note 2 en 2009, elle a �t� sanctionn�e par la note 3 en 2011 et en 2012. On peut donc constater que cela fait plus de dix ans que le recourant aurait d� proc�der � une �limination des d�fauts et qu'il ne l'a pas fait, ou qu'il n'y a proc�d� que de mani�re incompl�te. Certes, il affirme vouloir construire un nouveau local. Toutefois, cela fait depuis 2006 au moins que le recourant parle d'un projet de r�am�nagement des locaux de sa boulangerie, sans qu'il n'ait jamais rien entrepris de concret qui aurait permis de r�gler d�finitivement ses probl�mes de locaux. Comme l'a retenu le Tribunal cantonal d'une mani�re qui lie la Cour de c�ans (cf. consid. 2 ci-dessus), le projet de construction dont parle le recourant n'est toujours qu'au stade de l'avant-projet. Rien n'indique donc que le nouveau local soit construit dans un avenir proche. A cela s'ajoute que, selon les faits constat�s par les juges cantonaux, des analyses d'hygi�ne effectu�es sur la surface d'une table, les mains de collaborateurs et un sandwich font �tat de d�passements importants des valeurs-limites admises. Dans ces conditions, les d�lais confirm�s par l'instance pr�c�dente, qui �taient tout de m�me de 6 mois, respectivement d'une ann�e et demie lorsqu'ils ont �t� fix�s par l'autorit� comp�tente, sont proportionn�s � l'int�r�t public, d�fini � l'art. 1 let. a et b LDAl qui dispose que le but de cette loi est de prot�ger les consommateurs contre les denr�es alimentaires et les objets usuels pouvant mettre la sant� en danger et d'assurer la manutention des denr�es alimentaires dans de bonnes conditions d'hygi�ne.
5.3.�En invoquant une violation de sa libert� �conomique, le recourant entend en fait se plaindre d'une violation du principe de la proportionnalit� dans le cadre d'une restriction de cette libert�. Cette derni�re ne peut en effet se rapporter qu'aux mesures de mise en conformit� qui ne font pas l'objet du pr�sent litige. Or, si la libert� �conomique doit �tre consid�r�e comme restreinte par les mesures pr�cit�es, question qui peut �tre laiss�e ouverte, l'examen de la proportionnalit� de la mesure sur le plan temporel, conform�ment � l'art. 36 al. 3 Cst., se confond avec celui qui a �t� pratiqu� ci-dessus (cf. consid. 5.2). Il suffit donc d'y renvoyer.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours dans la mesure o� il est recevable. La requ�te d'effet suspensif est sans objet. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF) et n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 1 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire du recourant, au Service de la consommation et des affaires v�t�rinaires/Chimiste cantonal et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, ainsi qu'au D�partement f�d�ral de l'int�rieur.

References: art. 105
 ATF 
 art. 29
 art. 5
 ATF 
 ATF 
 art. 7