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⭐- 1 - I. Introducción
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Julián Franco Ávila
1 - 1 - Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados Estudio comparativo de los sistemas de seguridad social con tradición bismarckiana y de tipo berveridgiano, al ejemplo de dos países: Austria - México Dra. Gabriela Mendizábal Bermúdez Profesora-investigadora de la Facultad de Derecho y C.S. de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos I. Introducción El tema de la Seguridad Social se presenta hoy en día como tema central del debate político, los Sistemas de Seguridad Social en el mundo (tanto los de tradición bismarckiana como los que siguen al Plan Berveridge) presentan problemas de financiamiento; esto repercute directamente en las sociedades al reducir prestaciones que otorga la sociedad solidaria mediante el Estado y obligando a aumentar aquellos servicios que dependen de la actividad individualizada u organizada particularmente. Este es uno de los principales cambios en la Seguridad Social a diferentes escalas según el país y el sistema del que se trate. Por tal motivo ubicar a la Seguridad Social mexicana desde su entorno jurídico y compararla con uno de los países de la Unión Europea representa una posibilidad de agudizar el entendimiento del propio sistema, profundizando o encontrando nuevas visiones del mismo y por ende incentivando su propia reforma. La comparación de dos sistemas de seguridad social incluye la contraposición jurídico-estructural, la cual parte de la comparación de la estructura política de los sistemas hasta la del marco jurídico generador y sus correlativas posibilidades de2 - 2 - aseguramiento y prestaciones. Por último la parte final se dedica a los principales problemas de financiamiento que se presentan en ambos países: problemática general causada por agentes externos (inversión de la pirámide poblacional) e internos (costo de las prestaciones otorgadas por la Seguridad Social: pensiones y enfermedades principalmente). La importancia de los estudios de Derecho Comparado radica en varios factores: Primero: Estando conscientes de que nuestro planeta se encoge; los problemas de un sitio pueden propagarse fácilmente al resto del mundo y las soluciones que se encuentren en un lugar pueden aplicarse en otros. Además el interminable cambio del mundo y de los medios de comunicación y transporte que traen como consecuencia el inevitable desvanecimiento de las fronteras, conllevan en materia de Seguridad Social a que parte de la población activa de una sociedad ya sea de manera voluntaria o por emergencia u obligados a través de la guerra, la pobreza, el perseguimiento, religioso y étnico, o cualquier otro problema, se traslade de una nación a otra y debido a esto se someta a un régimen jurídico hasta el momento para ellos extraños, y con ello a un ordenamiento de Derecho Laboral y claramente también de Seguridad Social diferente. Segundo: Permite determinar ciertos factores de políticas económico-sociales dentro de un Estado y predecir sus comportamientos económicos, como menciona Mazal 1 : En todos los niveles de desarrollo de la Seguridad Social es inmanente la delimitación de la esfera en la cual el individuo debe responsabilizarse por sí mismo en contra de aquella esfera que cubre la sociedad solidaria. Esa delimitación conlleva estructuralmente a mayores conflictos cuando se tiene que elevar la responsabilidad individual, que cuando se fortalece la solidaridad. De tal manera que los sistemas de Seguridad Social dan a conocer también importantes coordenadas políticas de un país. 1 Mazal, Wolfgang en Mendizábal Bermúdez, Gabriela, Derecho del Seguro Social Comparado, Cárdenas Editores, México, 2003, p. XII.3 - 3 - Tercero: el estudio comparativo de sistemas de Seguridad Social permite la mejor comprensión del propio, además de facilitar posibles soluciones a la problemática actual o en su caso vislumbrar los problemas que se avecinan en un futuro no muy lejano. La realidad del Derecho mexicano es que siempre se vincula más con derechos extranjeros, sea mediante relaciones con otras naciones, como con organismos internacionales, lo cierto que es que hacen al Derecho ir más allá de los límites espaciales de jurisdicción. Hoy en día el tema de la Seguridad Social se presenta de manera constante como un reclamo, siempre más conciente y participativo, de la población hacia el propio Estado y por lo mismo forma parte de las principales agendas políticas y académicas en la actualidad. El desarrollo de los sistemas de Seguridad Social en Europa y América, se ha visto influenciado directamente por su origen bajo el modelo de seguros sociales presentado por Bismarck, como el caso austriaco o bajo el sistema aportado por Berveridge como el caso mexicano 2 ; es por ello que por cuestiones metodológicas procederemos a presentar las precisiones terminológicas necesarias para estar en posibilidad de aludir al estudio jurídico-comparativo. Precisiones terminológicas: Por Seguridad Social en seguimiento a lo establecido por Briceño Ruiz entendemos el conjunto de instituciones, principios, normas y disposiciones que protege a todos los elementos de la sociedad contra cualquier contingencia que pudieran sufrir, y permite la elevación humana en los aspectos psicofísico, moral, económico, social y cultural 3 y como segunda precisión estableceremos que los sistemas de Seguridad Social occidentales encuentran su fundamento en dos modelos que dieron origen a los sistemas de seguridad social que conocemos: 2 Cabe señalar que el sistema mexicano es un sistema de seguridad social mixto, como se verá más adelante. 3 Briceño Ruiz, Alberto, Derecho Mexicano de los Seguros Sociales, Ed. Harla, 2ª. ed., México, 1992, p.15.4 El seguro social de Bismarck : El concepto original del Seguro Social fue concebido bajo el gobierno del canciller Otto Leopold von Bismacrk Schönhaus en Alemania, líder del partido conservador, quien introdujo el sistema de Seguridad Social en forma de un Programa de reformas sociales como una estrategia de control del proletariado contra las tendencias socialistas, que se proliferaban entre las masas obreras. Este concepto fue la respuesta a la lucha ideológica de las clases sociales e intentó reconciliar a la clase trabajadora con el Estado. En el siglo pasado el seguro social legado por Bismarck se tornó en sistema de Seguridad Social en varios países de Europa central: Francia, Alemania, Suiza y Austria, país del que nos ocuparemos con mayor detenimiento. Algunos mediante esquemas obligatorios de compensación a trabajadores pagados por patrones, y otros por medio de esquemas de seguros obligatorios de carácter tripartito. 2. La Seguridad Social de Berveridge. Un segundo gran componente evolutivo de la Seguridad Social es introducido desde Inglaterra por Sir William Beveridge en Se conoce como el "Plan Beveridge". Los seguros sociales bajo el modelo de Bismarck llegaron a Inglaterra y se instituyeron diversos seguros entre 1897 y 1925, sin embargo paralelo a ellos se desarrollaban programas de beneficencia pública para proteger a los indigentes con prestaciones asistenciales sanitarias. El mérito de Beveridge consistió en integrar esas dos potencialidades en lo que ahora conocemos como Seguridad Social la asunción de esas dos ideas-fuerza y su traducción en medidas integradas en un sistema completo coherente, regido por unos ciertos principios. 5 Además surge aquí bajo nuestro criterio la idea sustentadora del Estado Social referente a la redistribución de la riqueza, claramente bajo la fuerte influencia de Keynes y moldeada por la confrontación entre el pensamiento económico liberal y 4 Beveridge era un alto funcionario inglés y profesor de la London School of Economics. 5 Alarcón Caracuel. Manuel R. La Seguridad Social en España, Colección Divulgación Jurídica, Ed. Aranzadi, Pamplona, 1999, p.41.5 - 5 - el socialismo; 6 y con ello no es posible limitarse al establecimiento de los seguros sociales como único medio de protección social, sino en un sistema integral que al lado de los anteriores incluya también una red sanitaria y asistencial que englobe a toda la población independientemente del núcleo obrero y trabajador no asalariado. El Plan Berveridge contiene una concepción mucho más amplia de la Seguridad Social proclamando las siguientes bases: Unificación de los seguros sociales, dándoles su carácter de institucionales y con financiamiento mediante una cotización única para todas las contingencias aseguradas. Protección frente a todos los riesgos independientemente de que la causa que los origine se encuentre en el trabajo o no, es decir tiende a contemplar las situaciones de necesidad, producidas por cualquier contingencia y trata de remediarlas cualquiera que fuera su origen por lo que hace que se produzca una cobertura integral de las contingencias, superando el concepto de riesgo aislado y de su seguro frente a un infortunio concreto. Universalidad de cobertura, es decir el núcleo beneficiario se debe extender a toda la población. Financiamiento tripartito como la del seguro social, sin embargo el Estado solventaría la carga de ciertas prestaciones no administrables por los seguros sociales. La aceptación de dicho plan posteriormente se convirtió en legislación en la mayoría de los países no sólo de Europa sino del mundo en general, y como sostienen Alarcón Caracuel y González Ortega: La influencia de las ideas de Berveridge ha sido tan enorme, que, en la actualidad, existe un consenso 6 Abrantes Pego, Raquel, Material de Estudio, Seguridad Social: nuevas realidades jurídicas, CIESS, México, 2003, p. 15.6 - 6 - sumamente generalizado sobre que esas bases constituyen precisamente los principios caracterizadores de un verdadero sistema de seguridad social 7 Esta vertiente conocida como liberalismo social floreció en países como Noruega, Suecia, Finlandia y Dinamarca y más recientemente, de la década de los ochenta en adelante adoptaron este sistema países como Irlanda, Portugal, Grecia, España e Italia. Se debe señalar que a los sistemas de Seguridad Social que se desarrollaron de los planteamientos de Berveridge se les consideró como la tercera vía, ya que implica tanto obligaciones como derechos sociales que permiten garantizar una existencia mínima de todos los ciudadanos asentados en un territorio delimitado y del cual algunos países latinoamericanos incluyendo a México, intentaron seguir el esquema planteado bajo este sistema. Breve Marco Físico y clasificación de los sistemas de seguridad social: Austria está constituida como una república federal, dividida en 9 provincias o Estados (Länder). Al Derecho aus triaco se le puede clasificar dentro de los sistemas europeo-continentales, conservando su tradición jurídica dominante (neorrománica). Austria se encuentra localizada en el corazón de Europa y por tal motivo forma parte también de la Unión Europea, por lo que su tendencia actual es la de estandarizar su normativa de Seguridad Social en base a lo que establece la Carta Europea de los Derechos Sociales y la Normativa Mínima en Materia de Seguridad Social. Cuenta con un sistema de Seguridad Social evolucionado del modelo bismarckiano, por lo que prácticamente la totalidad de su población se encuentra afiliada a un seguro social, donde se les otorgan por lo menos las prestaciones sanitarias y se les garantiza un mínimo de existencia. México está constituido como una república federal presidencialista y cuenta con 32 entidades federativas. El Derecho mexicano junto con los demás países de 7 Alarcón Caracuel, Manuel R. y González Ortega, Santiago, Compendio de Seguridad Social, Ed. Tecnos, 4ª. ed. España, 1991, p.237 - 7 - América Latina integran el Sistema Jurídico Latinoamericano, con características peculiares y similares: su Derecho es el resultado de la mezcla de la influencia del imperio colonial, las costumbres indígenas y la presencia del vecino del norte, los Estados Unidos. Las leyes en los países cuyo sistema jurídico tiene la base romano-germánica (que es el caso de ambos países) derivan de un proceso legislativo. 8 Clasificar el sistema de Seguridad Social mexicano implica desde el punto de vista jurídico realizar un análisis a la legislación en materia de seguridad social en base a la influencia de diversas corrientes filosóficas a lo largo de su desarrollo histórico. Consideramos por tal motivo, que el punto de arranque debe ser la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuyo cuerpo normativo consagra las bases de la seguridad social, en específico en el Art. 123, Apartado A, fracción XXIX, que a la letra dispone: Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicio de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares; Al respecto cabe señalar que en seguimiento a la última parte de este párrafo y a algunas otras fracciones del precepto legal aducido (fr. XI y XII del Apartado B) se podría deducir que se estableció bajo la influencia de la tradición bismarckiana al ofertar las prestaciones de la seguridad social mediante el aseguramiento social de la población, sin embargo al confrontarlo con las disposiciones de las leyes reglamentarias del Art. 123 CPEUM (Ley del Seguro Social, Ley del ISSSTE y Ley del ISSFAM) encontramos que los núcleos de aseguramientos están sumamente especializados. 9 Cabe señalar que los seguros sociales en México se organizan en función a la relación de trabajo, por lo que los institutos del seguro social se dividen el núcleo de asegurados en relación a la actividad laboral que realizan. 8 Cfr. Zárate J.H., Martínez García P. y Ríos Ruíz A., Sistemas Jurídicos Contemporáneos, McGraw-Hill, México, Ver artículos: 12 de la Ley del Seguro Social, 1º de la Ley del ISSSTE y 17 de la Ley del ISSFAM.8 - 8 - Al lado de los seguros sociales mexicanos se pueden apreciar los Programas de protección social de carácter asistencial para proteger a los núcleos de la población mexicana que sin éstos paliativos, caerían de la protección de la red social por lo que la clasificación del sistema mexicano encajaría en la tendencia del tipo berveridgiano; sin embargo no podemos dejar de subrayar que, pese a la tendencia berveridgiana de nuestro sistema de seguridad social, el desarrollo histórico y la actualidad marca necesidades que el Estado ha debido resolver intentando a través de seguros como el de la Secretaría de Salud: Seguro para la Familia o a través de Decretos Presidenciales, otorgar prestaciones mediante seguros a núcleos sociales que reciben sólo asistencia social, cuyo gasto es siempre creciente y menos soportable para el Estado. La tendencia es a inclinarse por la protección de la población completa mediante seguros sociales? Lo cierto es que a pesar de pertenecer a la tendencia berveridgiana, el sistema de Seguridad Social mexicano nunca ha constituido un modelo acabado y por lo cual se le puede considerar como mixto. II. Análisis comparativo Marco histórico: En Austria empieza a desarrollarse la Seguridad Social a consecuencia de la revolución industrial, extendiendo desde entonces su protección siempre a un núcleo mayor de beneficiarios y aumentando las prestaciones. A fines del siglo XIX se establecieron organizaciones de beneficencia pública como las Cofradías artesanales y para los mineros, las cuales conforman los antecedentes de la Ley del Seguro Social austriaca vigente. En 1887 fue expedida la Ley del Seguro de Accidentes y en 1888 la Ley del Seguro de Enfermedades. En 1906 fue aprobada la Ley de Pensiones para empleados y en 1920 es promulgada la Ley del Seguro de Desempleo Brodil, Wolfgang Windisch-Graetz, Michaela, Sozialrecht in Grundzûgen, WUV Universitâtsverlag,Wien, Austria, 19989 - 9 - Durante la segunda guerra mundial fue impuesto el Ordenamiento de Seguridad Social del Imperio Alemán (Reichsversicherungsordnung RVO) desde 1939 y hasta 1955, y con ello Austria cuenta por primera vez con una la Ley del Seguro de Vejez. Desde la segunda guerra mundial el desarrollo del Derecho de la Seguridad Social austriaca se ve profundamente influenciado por el surgimiento de los organismos internacionales. El reconocimiento de la Seguridad Social como parte de los derechos humanos mundiales fue uno de los factores decisivos en la promulgación en 1956 de la Ley General del Seguro Social, vigente hasta nuestros días. En México se han encontrado indicios en la época prehispánica de la Seguridad Social, antecedentes que imprimieron a nuestro sistema actual un sello particular. Efectivamente, las características de una política de protección a las clases desvalidas en este periodo, sin que hayan constituido un modelo acabado de Seguridad Social demuestran la preocupación, el interés y la existencia de algunas instituciones incipientes encargadas de aplicarlo, pero no es hasta la Constitución de 1917 surgida de una revolución popular, donde se plasmaron además otros derechos: los sociales. En ellos se consagran, elevados a rango constitucional por primera vez en una Carta Magna, las bases del Derecho de la Seguridad Social, que tomaron como ejemplo algunos países latinoamericanos tales como Guatemala, Honduras y Perú entre otros. 11 Posteriormente la clase obrera tuvo que esperar hasta 1943 para la expedición de la Ley del Seguro Social y su correlativa creación del Instituto Mexicano del Seguro Social. Estructura y aseguramiento: 11 En la Carta Magna de la República de Guatemala de 1945, promulgada como consecuencia de la revolución de octubre de 1944, se introdujo el capítulo de Garantías Sociales, el cual incluye el establecimiento del Seguro Social obligatorio. CISS, La Seguridad Social en Guatemala, México, 1994 p. 9. Por su parte el artículo 128 de la Constitución de la República Hondureña contienen las bases de la garantía social a la Seguridad Social.. CISS, La Seguridad Social en Honduras, México, 1994, p. 6. Por último referente a la Seguridad Social en Perú, esta se encuentra contemplada en los artículos 7,10, 11 y 12 de la nueva Constitución Política del Perú de CISS, La Seguridad Social en Perú, México, 1994, p. 39.10 Instituciones El otorgamiento del seguro social es dado en ambos países a través de institutos del seguro social, que en Austria son separados según el grupo de sujetos asegurados o según las regiones estatales. Con excepción de la Caja Regional de Enfermedad y la Caja de Enfermedad Empresarial, el ámbito de aplicación de los institutos del seguro social se extiende a todo el territorio federal austriaco y algunos cubren todas las prestaciones del seguro social y otros sólo parte de ellas. Los institutos del seguro social mexicanos están en contraposición con los austriacos ya que sólo se dividen en cuanto al círculo de derechohabientes (servidores públicos, trabajadores privados y miembros del ejército); sin embargo, su ámbito de aplicación se extiende a todo el territorio nacional y la cobertura de sus prestaciones de todas las ramas del seguro social son para todos los derechohabientes según lo establezca su ley. Los principales institutos del seguro social en México son: - El Instituto Mexicano del Seguro Social. - El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. - El Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas. Actualmente existen en Austria 27 institutos el seguro social, de los cuales 4 cubren el seguro de accidentes, 23 el seguro de enfermedades y 7 el seguro de pensiones 12 y son los siguientes: - 9 Cajas Regionales de Enfermedad. - 9 Cajas de Enfermedades para Empresas. - El Instituto del Seguro de Pensiones para los Trabajadores. 12 Hauptverband des österreichischen Sozialversicherungsträger, Soziale Sicherheit Wien, Austria, 1998, 7/8.11 El Instituto del Seguro de Pensiones para los Empleados. - El Instituto de Aseguramiento para los Mineros Austriacos. - El Instituto de Seguro Social de la Economía Industrial. - El Instituto de Aseguramiento de los Trabajadores Ferrocarrileros austriacos. - El Instituto del Seguro Social de los Campesinos. - El Instituto de Aseguramiento para los Servidores Públicos. - El Instituto del Seguro Social de los Notarios Austriacos. Ellos se encuentran reunidos en la Asociación General de Institutos del Seguro Social Austriacos, la cual funge como su representante. En comparación con otros estados europeos, los institutos del seguro social austriacos representan una delgada organización del sistema de Seguridad Social 13, pero no así en contraposición con los 3 principales institutos del seguro social mexicano, que debido a su reducido número no requieren de una Asociación General. Entre los institutos del seguro social austriacos se puede distinguir los que operan bajo una organización centralizada o descentralizada. Por otro lado los institutos mexicanos sólo son organizados como organismos descentralizados. Tanto los Institutos del seguro social austriacos como los mexicanos están constituidos como personas jurídicas con autonomía y patrimonio propio, que son dirigidos a través de cuerpos colegiados cuyos integrantes son representantes de las partes interesadas (Estado, trabajadores o prestadores de servicios y empresarios u organizaciones patronales) Austria es uno de los países europeos con menor número de Institutos u organismos encargados de administrar y operar la Seguridad Social a nivel nacional. Por ejemplo mientras que Austria con una población total de 8.1 millones de habitantes cuenta con 28 institutos de Seguridad Social, Bélgica con 10 millones de habitantes tiene 98 institutos, Suiza con 7 millones de habitantes 359, Francia con 57 millones de habitantes, tiene sobre 520 y Alemania con 81.5 millones de habitantes tiene 765 institutos de Seguridad Social. Hauptverband des österreichischen Sozialversicherungsträger, Soziale Sicherheit Wien, Austria,1998, 7/8, p Véase Ley del Seguro Social, 2000; Allgemeines Sozialversicherungsrecht, Band I und II, Wien, Austria, op.cit. y Briceño Ruiz A., Op. Cit.12 El sistema de Seguridad Social austriaco tan desglosado en diversos institutos, tiene la ventaja de poder atender más directamente y mejor a sus derechohabientes, así como de extender su protección a toda la población (al menos en la rama del seguro de enfermedades). Las desventajas de esta forma de organización son compensadas a través de las tareas de la Asociación General, quien subsana las deficiencias administrativas o fallas que pudieran tener los Institutos a favor de los derechohabientes. Las limitantes del seguro social en México es que es otorgado principalmente sólo por 3 institutos (aunque existen algunos seguros estatales), que están constituidos como órganos públicos descentralizados y con patrimonio propio, lo cual no puede significar otra cosa que concentración de poder, cuyo beneficio puede representar la elevación del nivel y volumen de las prestaciones y/o mejores costos de administración en las grandes ciudades. Sus principales desventajas son tangibles en la imposibilidad existente para sólo tres institutos del seguro social de proporcionar prestaciones del seguro social a 100 millones de habitantes en un territorio nacional de 1,964,381, Km2. Debido a lo anterior, los institutos del seguro social se ven obligados a reducir su círculo de sujetos de aseguramiento y aumentar el nivel de sus prestaciones de manera escalafonada, es decir mientras en territorio de comunidades indígenas o rurales, donde se lucha por hacer llegar los beneficios de la Seguridad Social a través de sus prestaciones más elementales como son los servicios de salud, en las grandes metrópolis como el Distrito Federal, Guadalajara o Monterrey, entre otras, se lucha por elevar el nivel de las prestaciones que se tiene para beneficio de los asegurados de esos territorios. 2. Ramas de aseguramiento:13 Mientras que el Seguro Social austriaco se compone de las ramas del seguro de enfermedades, accidentes, pensiones y desempleo; 15 el Seguro Social mexicano cuenta con las ramas del seguro de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, cesantía en edad avanzada, vejez y retiro y guarderías y prestaciones sociales. 16 El seguro de enfermedad: En esta rama del Seguro ambas legislaciones prevén como contingencia asegurada a la enfermedad, la maternidad y la incapacidad laboral como consecuencia de una enfermedad no profesional. A esta rama del seguro es a la que mayor esfuerzo y medios le dedican en ambas naciones. En Austria de una población total de 8,072,182 habitantes, alrededor de 8 millones están disfrutando del seguro de enfermedades. 17 En el otro extremo se encuentra México con una población creciente de 100 millones y de los cuales sólo 48,813,217 se encuentran asegurados, es decir sólo el 53%. En cuestión de las prestaciones es de resaltarse que en México se cuentan sólo con las prestaciones obligatorias, que se dividen en pecuniarias y en especie, al ser nuestra ley de carácter de aplicación estricta, sólo se tiene derecho a prestaciones claramente especificadas por la ley de la materia, no así en la legislación austriaca, donde se contemplan tanto prestaciones obligatorias como voluntarias, que pueden de igual forma ser en especie o en dinero. 18 Las prestaciones en especie son otorgadas en los dos países de manera similar (atención médica, hospitalaria y farmacéutica), sin olvidar la diferencia que existe entre el nivel del servicio de una a otra nación en función de su status económico. Las prestaciones en dinero otorgadas a los asegurados incapacitados para laborar a consecuencia de una enfermedad no profesional constituyen en Austria el 60% fijo del último salario real, en tanto que en México, varía de una Institución de Seguridad Social a otra. (Por ejemplo en el IMSS al asegurado le corresponde el 15 Véase Grillberger K., Österreichisches Sozialrecht, Wien, Austriaverlag, Austria, Para ampliar el tema consúltese Ruiz Moreno, Nuevo Derecho de la Seguridad Social, Porrúa, México, Datos contenidos en Hauptverband des österreichischen Sozialversicherungsträger, Die österreichische Sozialversicherung in Zahlen,Hauptverband. Wien, Austria Las prestaciones del Seguro Social voluntarias son aquellas que las Instituciones de Seguridad Social otorgan a sus derechohabientes de manera discrecional, como la atención de enfermería a domicilio.14 % de su salario base de cotización y en el ISSSTE este porcentaje del salario oscila entre el 50 y el 100% bajo determinadas circunstancias). Seguro de maternidad: En la rama de maternidad presentan particularidades los dos sistemas en confrontación: la legislación mexicana le concede a la madre trabajadora tras 30 semanas de cotización en el último año calendario, anteriores a la fecha de inicio del pago del subsidio (42 días antes de la fecha probable del parto) y algunas otras formalidades (que el instituto certifique el embarazo y establezca la fecha probable del alumbramiento) el pago del 100% de su salario base de cotización durante 42 días antes y 42 después del parto(seis semanas antes y seis después), además de las prestaciones en especie; la legislación austriaca en comparación con la legislación mexicana, les concede espléndidas prestaciones a las madres trabajadoras (pero con la tendencia actual de reducir siempre más estas jugosas prestaciones 19 ), durante 8 semanas antes y después del alumbramiento el 100% del salario promedio obtenido durante las últimas 13 semanas inmediatamente anteriores al inicio del disfrute de las prestaciones pecuniarias. La red de Seguridad Social establece que subsecuentes a esas prestaciones estará el subsidio pecuniario de la carencia - Karenzgeld que será otorgado a uno de los padres (padre o madre indistintamente) hasta que el niño cumpla 18 meses y los siguientes seis meses sólo cuando el padre o la madre que no haya estado en plazo de carencia acepte estarlo. El subsidio es igual para todos los padres y equivale a ATS diarios 20. El seguro de accidentes. Este seguro tiene como finalidad proteger 21 de los riesgos de trabajo (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales) a los asegurados y al mismo tiempo liberar de la responsabilidad del siniestro a los patrones. 19 La legislación antes de la última reforma de 1995, le otorgaba a las Madres trabajadoras 2 años interrumpidos de la prestación económica de la carencia tras el nacimiento de su hijo, independientemente de si el padre estaba dispuesto o no a tomar los últimos 6 meses de carencia y también fueron aumentados a través de ésta reforma los plazos de cotización indispensables para tener derecho a éste subsidio. 20 Cantidad actualizada septiembre del 2003 y equivale con el cambio corriente del 16 de octubre (1 chelín austriaco = centavos) a $ Proteger en el sentido de evitar la producción de los accidentes o de las enfermedades profesionales y resarcir el daño de la manera más justa posible.15 En cuanto al núcleo asegurado encontramos marcadas diferencias: en México son sujetos de aseguramiento sólo los trabajadores activos y en Austria aparte de éstos (trabajadores) son beneficiarios directos de las prestaciones otorgadas por esta rama del seguro también los estudiantes desde la primaria y hasta la universidad y algunos miembros voluntarios de organizaciones de ayuda (socorristas, prestantes del servicio militar o servicio civil, etc.). La consecuencia de un riesgo de trabajo trae aparejada la incapacidad laboral en diversas medidas y por último la muerte del trabajador o sujeto asegurado (en el caso de los estudiantes austriacos), consecuencias que son resarcidas mediante las prestaciones. Las prestaciones económicas se cubren a través del pago de pensiones, que en ambas naciones equivalen aproximadamente a los mismos porcentajes, con la salvedad de que en Austria son beneficiarios también los estudiantes, aunque no formen parte de la clase económicamente activa. Las pensiones por incapacidad laboral permanente, ya sea parcial o total son otorgadas a los beneficiarios en Austria directamente por el Instituto del Seguro Social que le corresponda al beneficiario, no así en México donde después de la reforma a la ley efectuada en 1997, son pagadas a sus beneficiarios a través de una institución privada de seguros elegida por el beneficiario 22. Respecto a las prestaciones en especie, aunque en un principio puedan parecer similares, en virtud de que parten de la misma base, presentan también diferencias: Las prestaciones en especie incluyen en México la atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria así como prótesis y aparatos de ortopedia y rehabilitación; en Austria a las prestaciones anteriormente citadas que están englobadas en el rubro médico y excepcionalmente profesional, se incluyen en las prestaciones médicas la estancia en centros especializados de rehabilitación de la salud, con gastos totalmente pagados. Dentro de las prestaciones profesionales se oferta la readaptación a la vida económica activa, lo cual se logra a través de 22 Las particularidades de las pensiones serán analizadas en el punto siguiente.16 cursos de preparación para cambio de profesión, en caso de que no fuera posible ejercer más la profesión que se venía practicando hasta el momento del siniestro y como consecuencia de éste, o en caso contrario se requiera de cierta preparación para continuar con su ejercicio, y por último dentro del rubro de las prestaciones sociales se considera la reparación del daño para ingresar nuevamente al sujeto siniestrado al desarrollo de su vida lo más normal posible, esto a través de reacondicionamiento de casa, lugar de trabajo o asistencia de personal especializado 23. El seguro de pensiones: Esta rama del seguro se ha visto afectada en su organización en la actualidad en la mayoría de los países, debido al aumento de la esperanza de vida que sobre todo se presenta en los países del primer mundo, como consecuencia del desarrollo del campo médico y del mejoramiento de la alimentación. A este factor se debe sumar el descenso continuo que se viene presentando desde las últimas tres décadas de las tasas de natalidad. El seguro de pensiones nace a la vida jurídica bajo el financiamiento del sistema de reparto, el cual resulta obsoleto en función de la carga que representa para los asegurados que tienen el peso de sostener el monto actual de las pensiones de varios jubilados. 24 La opción que presenta México en base al sistema de capitalización individual, exportado del sistema de pensiones chileno, con la reforma a la Ley del Seguro Social en 1995, permite evitar la descapitalización de otras ramas del seguro social, pero acomete directamente contra el carácter de entes no lucrativos que tenían encomendado las instituciones de seguro social, como herramientas del Derecho Social. En Austria el seguro de pensiones protege a los asegurados contra las contingencias de la edad, la disminución de las capacidades para laborar que no sean consecuencia de un riesgo de trabajo y la muerte, así como rehabilitación y 23 Tomandl T. Unfallversicherung, Austriaverlag. Graz, Austria, 1997, p En Austria esta carga es actualmente excesiva; cada asegurado (trabajador activo) para sostener el sistema de pensiones ac tual, debe con sus cotizaciones obrero-patronales al seguro social, contribuir al pago de las pensiones de 3 jubilados.17 algunas medidas de salud. En México el seguro en cuestión está estructurado en dos ramas: la primera, la invalidez y vida cubre tanto la disminución de facultades laborales y la rama determinada vida es realmente un seguro, cuya contingencia protegida es la muerte del trabajador, dejando a sus beneficiarios el disfrute de una pensión; y en la segunda rama las contingencias aseguradas son: primero la cesantía en edad avanzada, que sería propiamente un seguro de desempleo para asegurados miembros de la tercera edad, cuyos requisitos indispensables son precisamente: el quedar privado de su actividad laboral, el tener un número mínimo de 1250 cotizaciones semanales al seguro social y tener la edad cumplida de 60 años. El seguro para la vejez implica haber llegado a la edad de 65 años y tener 1,250 semanas cotizadas. Y por último el seguro del retiro no es propiamente un seguro puesto que la contingencia asegurada depende del libre albedrío del trabajador y de los recursos acumulados en su subcuenta, por lo que no estará sujeto a cubrir los requisitos de la edad, ni del desempleo planteados en los dos seguros anteriores. Únicamente se debe tomar en cuenta que el monto del ahorro logrado durante la vida activa sea mayor en un 30% de lo que se establece para la pensión garantizada, así como para contratar un seguro de vida. 25 Una de las principales diferencias entre los dos sistemas de pensiones radica en el cálculo del monto de las mismas. Mientras que en Austria consiste sencillamente en obtener el promedio de los 180 salarios mensuales más altos, obtenidos durante la vida activa del trabajador divididos entre Al contrario en México el monto de las pensiones se rige en porcentajes según la contingencia asegurada, pero tomando como base el monto de la pensión que le correspondería al asegurado por invalidez. El asegurado tiene la posibilidad de elegir una compañía privada de seguros 27, con la cual suscribirá contrato para que le cubra su pensión durante el tiempo que la ley establezca (en el caso de 25 Ruiz Moreno G. Op.cit. p Art. 236 de la Ley General del Seguro Social allgemeines Sozialversicherungsgesetz (Austria). 27 Art. 120 LSS.18 pensiones por orfandad) o a lo largo de su vida cuando legalmente tenga derecho a ello. Para la suscripción del contrato, el instituto del seguro social establecerá y entregará a la compañía privada de seguros el monto constitutivo que es la cantidad necesaria para que el asegurado tenga derecho a una pensión o renta vitalicia, cuyo monto dependerá de lo que se hubiese logrado ahorrar y capitalizar el asegurado. 28 El monto de las pensiones depende claramente del monto acumulado en las tres subcuentas de la cuenta personal del trabajador, es decir entre más cotizaciones y ahorro personal sean acumulados, mayor será la pensión, dependiente también del porcentaje que la AFORE establezca por gastos de administración, así como por la tasa de interés que ofrezca. Una particularidad que presenta el seguro de pensiones austriaco y cuya implementación es absolutamente necesaria en el sistema mexicano es la transferencia de pensiones llamada: Wanderversicherung seguro ambulante, mediante el cual no se pierden las cotizaciones que un trabajador realiza en diversos institutos del seguro social, sino que son tomados en cuenta al momento de calcular tanto el monto de su pensión, como el de tiempo de cotización y aseguramiento. De igual forma las pensiones austriacas conceden mediante una legislación particular para el efecto, la posibilidad de transferir el disfrute de sus pensiones al extranjero, cuando el jubilado así lo decida. 29 El seguro de desempleo: Es una rama de seguro que no se tiene implementada en México. Al contrario en Austria está conformada por el 6% de la cotización tripartita al seguro social. 30 Las prestaciones que en esta rama se otorgan son actualización profesional y colocación en el empleo, consistente en colocar al trabajador al alcance de las fuentes de trabajo, es decir promoverlo y apoyarlo a 28 Ruiz Moreno G. Op.cit. p El monto constitutivo resulta de la cantidad calculada por el Instituto del Seguro Social para el pago de una renta vitalicia para el asegurado, suma que se compone del monto ahorrado por el trabajador durante su vida activa y el resto será otorgado directamente por el Instituto del Seguro Social a la compañía de seguros. 29 Para ampliar el tema consúltese Sulzbacher, Neuerungen in der Pensionsversicherung, Fecha de consulta: 21 de septiembre de 2000: http: 30 AKWIEN, (1999), Arbeitsmarkt, Wien, Austria Arbeitskammer.19 través de una red organizada que le permita llegar hasta el puesto de trabajo; las prestaciones pecuniarias consisten en subsidio de desempleo, el cual es una especie de salario al que el trabajador tiene derecho después de seis meses cotizados en el último año calendario y siempre y cuando contribuya activamente a lograr un nuevo empleo mediante su asistencia a cursos, a entrevistas de trabajo, etc. Una vez concluido el periodo de pago del subsidio o no tener derecho a este, se tiene derecho a subsidio de ayuda de emergencia - Notstandsbeihilfe (cuando el trabajador desempleado no tiene ninguna otra entrada económica posible), prestaciones económicas de la rama de las pensiones, subsidio para el mejoramiento de la preparación profesional y algo novedoso es la prima de solidaridad, la cual es un subsidio que le proporciona a empleados que se encuentren en el supuesto de que su patrón en contribución con la política de frenar el desempleo, les reduce horas de trabajo para poder dar trabajo a desempleados. Obviamente su salario se reduciría, pero el seguro social a través de esta rama otorga un subsidio para apoyarlos que no corresponde al 100% de la reducción de su salario puesto que es una cantidad mensual fija. El seguro de guarderías y prestaciones sociales: Esta rama del Seguro no se tiene implementada en Austria, en donde en caso de que las madres trabajadoras necesiten cuidado para sus hijos durante su horario de trabajo, el Estado austriaco ha ideado diversas soluciones mediante la implementación de figuras como la Madre de Día - Taggesmutter, la cual consiste en la preparación en cursos para madres que desean como empleo cuidar en sus hogares otros pequeños aparte de sus hijos, mismos que en total no deben sobrepasar el número de cinco. El Estado cofinancía directamente con la Madre/Padre trabajadores esta modalidad, cuya ventaja consiste en dejar al libre albedrío de la madre trabajadora el escoger una Madre de Día para su hijo que se adapte a sus necesidades de horario, de tendencias de educación y alimentación, de su ubicación domiciliaria, horarios de los niños, en fin todo lo que incluye el cuidado de un niño. En México el seguro social responde a la necesidad de las madres trabajadoras y de los padres sólo en20 el caso de viudez o que en el divorcio hayan obtenido la patria potestad de sus hijos, instaurando CENDIS (Centros de Desarrollo Infantil) en donde los niños son acogidos desde la edad de 40 días de nacidos (fecha en que la madre debe volver a su vida laboral) y hasta los cuatro años de edad (cuando los pequeños ingresan a la escuela preprimaria). A pesar de que legalmente se establece que el apoyo a las madres trabajadoras será durante su jornada de trabajo, esto no corresponde a la realidad, puesto que comúnmente las llamadas guarderías tienen abierto sus recintos en horarios rígidos, sin importar el horario de trabajo de los padres. Este servicio es totalmente financiado por el patrón el cual cotizará a esta rama del seguro el 1% del salario base de cotización de cada trabajador, independientemente de si es hombre o mujer, su edad o número de hijos o existe alguna guardería de la cual puedan hacer uso. 31 Con las prestaciones sociales el seguro social cobra su carácter integral, ya que éstas salen del rubro para el que fue concebido el seguro social, como prestaciones para los trabajadores y sus beneficiarios, otorgando servicios a la población en general. Es una mezcla de seguro social con asistencia social. Se trata de la rama del seguro social cuya tendencia es aumentar la seguridad social del país, con prestaciones como la de tiendas de autoservicio, cuyos precios están por debajo de los establecidos en tiendas privadas, farmacias, centros vacacionales, centros de preparación técnica y de información que otorgan sus servicios a la población en general. 3. Diversos regímenes de aseguramiento: Las modalidades para ser sujeto de aseguramiento en un sistema del seguro social en cada nación son diversas. Entre otros es importante el hablar de los regímenes de aseguramiento; éstos son en México el obligatorio y el de 31 Desafortunadamente en poblados rurales en donde no se ha instituido el servicio de guarderías por parte tanto del IMSS como del ISSSTE, los patrones cotizan de la misma forma por sus trabajadores, que aquellos, que en las grandes ciudades sí gozan de éste servicio. Mostrar más
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