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Sentencia de Tutela nº 294/97 de Corte Constitucional, 17 de Junio de 1997 - Jurisprudencia - VLEX 43560819
Sentencia de Tutela nº 294/97 de Corte Constitucional, 17 de Junio de 1997
Der. De peticion. Pronta resolucion de recursos. Reconoc. De pension. Prestacion de servicios medicos. Medio de defensa judicial. Concedida parcialmente.
Sentencia citada en: 596 sentencias
Sentencia T-294/97
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Aplicación /RECURSO DE REPOSICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución oportuna
El derecho constitucional a obtener una respuesta oportuna y concreta no sólo tiene vigencia en cuanto atañe a la solicitud original que dio lugar al trámite administrativo, sino que también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más de tal derecho. La vía gubernativa no es una gracia otorgada por la administración al particular. Su utilización tiene el doble carácter de derecho del administrado y de etapa que por regla general debe ser agotada en los términos previstos por el Código Contencioso Administrativo para poder acudir a la jurisdicción. El silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado. No todo acto administrativo materia de recurso es totalmente adverso al recurrente. Por ello, ejercido el recurso y ante la mora en resolver sobre el fondo del mismo, la suspensión provisional del acto ficto, en vez de solucionar el conflicto al particular en el plano específico del derecho constitucional a una oportuna respuesta -pues continúa para él la indefinición-, representaría poner en tela de juicio, inclusive, lo que ya le había reconocido la Administración. No tiene sentido hacer valer la suspensión provisional como medio alternativo de defensa en tales casos, pues, con independencia de lo que se resuelva judicialmente, lo cierto es que el desconocimiento del derecho de petición ya se ha perpetrado. Pero, de otra parte, en modo alguno el cobro ejecutivo de lo ya reconocido resuelve el problema constitucional consistente en que sobre el recurso interpuesto no ha habido contestación alguna.
Referencia: Expediente T-123288
Acción de tutela instaurada por T.R.G. contra la Caja Nacional de Previsión Social.
Se revisan los fallos proferidos por la S. Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta y por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre el asunto en referencia.
T.R.G., a través de apoderado judicial y actuando como curador dativo y representante legal de sus hermanas menores, LUZDARY y M.J.R.G., instauró acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, por estimar que dicha entidad había violado los derechos de petición, de defensa, a la seguridad social, a la salud, y en general, los derechos de la familia y del adolescente.
Afirmó el demandante que, gracias a un fallo de tutela que amparó el derecho de petición, CAJANAL respondió una solicitud de sustitución pensional mediante Resolución No. 009899 del 21 de agosto de 1996, la cual reconocía sólo el 50% de dicha prestación a las aludidas menores. Contra este acto administrativo se interpuso el recurso de reposición.
Alegó el actor que, para el momento en que presentó la demanda de tutela en estudio, la entidad demandada no había resuelto aún el recurso, habiendo sobrepasado el término legal para tal efecto, y que dicha omisión generó perjuicios para las menores, toda vez que no se las incluyó en nómina y tampoco han gozado de los beneficios del régimen de seguridad social. Solicitó, por tanto, la protección de los derechos invocados.
La S. Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, mediante fallo del 11 de diciembre de 1996, decidió tutelar el derecho a la seguridad social de la menor M.J.R.G. y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL afiliarla, con el fin de que tuviera acceso a los servicios médicos y asistenciales. Por el contrario, no concedió el amparo de los derechos de petición, inclusión en nómina de pensionados y pago de mesadas atrasadas.
Estimó el Tribunal que el derecho a la seguridad social no tiene un carácter fundamental, pero recalcó que en el caso de los menores, el derecho a la salud sí lo ostenta (artículo 44).
Consideró, por otra parte, que la pretensión de obtener respuesta sobre el recurso interpuesto ante CAJANAL llevaba implícita la reclamación del 50% de la pensión de sustitución, razón por la cual resultaba improcedente la acción de tutela, ya que el actor contaba con la vía contencioso administrativa para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho. Además, también podía acudir ante la jurisdicción laboral ordinaria para que decidiera la controversia planteada.
Afirmó la providencia que el acto administrativo que reconoció el derecho a un porcentaje de la pensión de jubilación post-mortem constituía un título ejecutivo laboral y, por lo tanto, existía la posibilidad de lograr su cumplimiento a través de la vía ejecutiva, ante el juez competente.
Esta providencia fue impugnada por el demandante y, en segunda instancia, la S. Laboral de la Corte Suprema de Justicia la confirmó, pues consideró que, aunque se encontraba probado que el recurso no había sido resuelto, el actor podía hacer uso de las acciones contencioso administrativas, con el fin de atacar el acto ficto, por haber operado el silencio administrativo negativo.
Además -afirmó la Corte Suprema-, era posible pedir la suspensión provisional del acto presunto que causó el perjuicio.
El derecho de petición y la vía gubernativa. Derecho fundamental a que los recursos se resuelvan oportunamente
En primer lugar, es necesario advertir que esta S. no acoge y, por el contrario, halla preciso corregir los criterios de los tribunales de instancia en cuanto se refiere a la interpretación de la demanda de tutela, ya que, a todas luces, la pretensión principal del actor -aunque su escrito contuviera otras que se pueden considerar accesorias- iba dirigida a obtener la resolución del recurso interpuesto contra un acto administrativo, y no se orientaba al reconocimiento y pago de una pensión, pues como en forma reiterada lo ha dicho la Corte, existe una diferencia sustancial entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido (Cfr. S. Quinta de Revisión. Sentencias T-242 y T-262 de 1993). Tal distinción, que se repite, marca la pertinencia de la demanda incoada y el alcance de la protección dispuesta.
En este orden de ideas, en el presente caso la acción de tutela es procedente, en cuanto lo que se pretende es la protección del derecho fundamental de petición. Además, la Corte Constitucional considera que el amparo debe prosperar por las razones que se exponen inmediatamente.
El derecho constitucional a obtener una respuesta oportuna y concreta no sólo tiene vigencia en cuanto atañe a la solicitud original que dio lugar al trámite administrativo, sino que también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más de tal derecho.
La vía gubernativa no es una gracia otorgada por la administración al particular. Su utilización tiene el doble carácter de derecho del administrado y de etapa que por regla general debe ser agotada en los términos previstos por el Código Contencioso Administrativo para poder acudir a la jurisdicción.
En Sentencia T-304 del 1 de julio de 1994, dijo la Corte:
"Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución.
"No existe razón lógica que permita afirmar que la interposición de recursos ante la administración, no sea una de las formas de ejercitar el derecho de petición, pues si él le permite al sujeto participar de la gestión de la administración, así mismo, podrá como desarrollo de él, controvertir las decisiones.
"Si bien el administrado puede acudir ante la jurisdicción para que resuelva de fondo sobre sus pretensiones (...) haciendo uso de las acciones consagradas en el Código Contencioso, aquél conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver". (M.P.: Dr. J.A.M..
En el presente caso se tiene que la entidad demandada violó en un primer momento el derecho de petición al no dar respuesta oportuna a la solicitud de reconocimiento de pensión. Sólo en virtud de un fallo de tutela fue posible lograr una respuesta. Pero CAJANAL reincidió en la vulneración al mismo derecho, cuando en el trámite de la vía gubernativa se abstuvo de emitir pronunciamiento sobre el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo.
Se correrá traslado del asunto al Procurador General para que ordene la pertinente investigación y, si lo estima del caso, imponga sanciones a los funcionarios de Cajanal que han incurrido en falta disciplinaria por el mencionado motivo, vulnerando derechos fundamentales.
Ahora bien, esta S. tampoco admite la tesis de la Corte Suprema según la cual el amparo constitucional no es procedente puesto que existen otros medios de defensa judicial para proteger los derechos invocados, como lo es la acción contencioso administrativa contra el acto ficto o presunto en aplicación del silencio administrativo negativo. Tal afirmación desconoce una consolidada doctrina constitucional, por cuya virtud se tiene por establecido que el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado. (Ver Corte Constitucional. Sentencias T-481 del 10 de agosto de 1992, M.P.: Dr. J.S.G., T-242 del 23 de junio y T-262 del 7 de julio de 1993, entre otras).
Se transcribe y reitera lo siguiente:
"De acuerdo con lo manifestado, la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.
En el campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela". (Cfr. Corte Constitucional. S. Quinta de Revisión. Sentencia T-242/93).
Es por ello que el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo establece que, en la vía gubernativa, la ocurrencia del silencio administrativo negativo no exime de responsabilidad a la autoridad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.
Tampoco es válido el argumento de la Corte Suprema según el cual existe además, como medio idóneo para evitar un perjuicio irremediable durante el trámite del proceso contencioso administrativo, la suspensión provisional del acto ficto.
Vale la pena recordar que no todo acto administrativo materia de recurso es totalmente adverso al recurrente, como pasa justamente en el caso estudiado, ya que el acto recurrido reconocía un 50% de la pensión pretendida.
Por ello, ejercido el recurso y ante la mora en resolver sobre el fondo del mismo, la suspensión provisional del acto ficto, en vez de solucionar el conflicto al particular en el plano específico del derecho constitucional a una oportuna respuesta -pues continúa para él la indefinición-, representaría poner en tela de juicio, inclusive, lo que ya le había reconocido la Administración.
A juicio de la Corte, no tiene sentido hacer valer la suspensión provisional como medio alternativo de defensa en tales casos, pues, con independencia de lo que se resuelva judicialmente, lo cierto es que el desconocimiento del derecho de petición ya se ha perpetrado.
Tampoco es admisible el concepto del Tribunal Superior de Cúcuta en el sentido de que el acto administrativo que reconoció el 50% de la pensión constituye mérito ejecutivo para cobrar las sumas correspondientes. Allí se ignora de manera injusta el derecho del recurrente a que se le resuelva sobre el otro 50%, y se le da como solución a su caso la de conformarse con lo concedido, buscando su ejecución forzada.
Pero, de otra parte, en modo alguno el cobro ejecutivo de lo ya reconocido resuelve el problema constitucional consistente en que sobre el recurso interpuesto no ha habido contestación alguna.
De ahí que la Corte deba repetir:
Desde este punto de vista, es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva (artículos 2, 5 y 86 de la Constitución)". (Cfr. Corte Constitucional. S. Quinta de Revisión. Sentencia T-441 del 12 de octubre de 1993).
" Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía". (Cfr. Corte Constitucional. S. Tercera de Revisión. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
Por lo anterior, una vez establecida la violación al derecho de petición en la fase de la vía gubernativa, y puesto que no existe un medio judicial idóneo para lograr su protección, la Corte se limitará a tutelar este derecho, pues los demás invocados por el actor en su demanda se refieren al contenido de la petición, motivo por el cual no se accederá a su amparo.
Se revocará entonces lo dispuesto sobre el derecho a la seguridad social, toda vez que la prestación de los servicios médicos asistenciales va unida al reconocimiento de la pensión mediante un acto administrativo en firme, que es lo que se busca con la resolución del recurso, la cual no se ha producido. Y no se está en presencia de un perjuicio irremediable, que pudiera generar la protección transitoria, ya que no se alegó ni se encuentra probado el padecimiento de enfermedad alguna.
En torno al desconocimiento de la doctrina constitucional por parte de los falladores de instancia, son aquí aplicables las advertencias que hizo esta misma S. en Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997:
Por eso, la S. Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. C.G.D., reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de 1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda de la seguridad jurídica".
Y no debe olvidarse que la Corte Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus alcances, no solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de constitucionalidad, ya por la vía de acción pública, bien a través de las modalidades del control previo y automático, sino cuando, por expreso mandato de los artículos 86 y 241-9 de la Carta, revisa las sentencias proferidas al resolver sobre acciones de tutela, toda vez que en tales ocasiones, sin perjuicio del efecto particular e inter partes del fallo de reemplazo que deba dictar cuando corrige las decisiones de instancia, fija el sentido en que deben entenderse y aplicarse, consideradas ciertas circunstancias, los postulados y preceptos de la Constitución.
Son esos, pues, los fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues, según ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos que constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación de las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas que traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma legal expresa que los regule".
Primero.- REVOCAR el fallo del 29 de enero de 1997, proferido por la S. Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual confirmó totalmente el de la S. Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, que amparó el derecho a la seguridad social y negó la protección de los demás derechos invocados.
Segundo.- TUTELAR solamente el derecho fundamental de petición de las menores LUZ DARY y J.R.G.. En consecuencia, ordénase a la Caja Nacional de Previsión que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, resuelva -afirmativa o negativamente-, si ya no lo hubiere hecho y si el recurrente no ha acudido ya a la jurisdicción Contencioso Administrativa, el recurso interpuesto por el actor en representación de aquéllas.
Tercero.- REMITASE copia del expediente y de esta providencia al Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
Cuarto.- SURTASE el trámite previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
- En comisión -
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO MARIA TERESA GARCES LLOREDA
Que el H. Magistrado Doctor A.M.C., no asistió a la sesión de la S. Quinta de Revisión el día 17 de junio de 1997 por encontrarse en comisión oficial en el exterior.
Acuerdo nº PSAA09-6207 de Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa de 10 de Septiembre de 2009

References: Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 60
 artículo 86
 resolución 
 artículo 8
 artículo 36