Source: http://pohiseadus.ee/index.php?sid=1&p=93
Timestamp: 2018-02-22 05:17:11+00:00

Document:
Eesti Vabariigi põhiseadus / paragrahv 93
Paragrahv 93
Peaminister esindab Vabariigi Valitsust ja juhib selle tegevust.
Vabariigi Valitsuse keskne liige on peaminister, kelle peamine ülesanne on valitsuse esindamine ja selle tegevuse juhtimine. Valitsuse juhtimine ei piirdu valitsuse istungite juhatamisega (valitsuse formaalne juhtimine), vaid peaminister on ennekõike valitsuse poliitika sisuline juht. PS toob veel eraldi välja peaministri pädevuse valitsuse ümberkujundamisel ja lõpetamisel. Peaministri ettepanekul tehakse muudatusi ametisse nimetatud valitsuse koosseisus (§ 90) ja peaministri tagasiastumise korral astub tagasi kogu valitsus (§ 92 lg 1 p 2). Seega täidab peaminister laiemalt mõistetud valitsuse moodustaja ülesandeid (kitsamalt § 89). PS viitab veel ka peaministri ülesandele säilitada Riigikogu usaldus valitsusele (§ 97). Praktikas peetakse peaministri oluliseks ülesandeks hoida valitsust koos ja tagada tema töövõime. Seega võib öelda, et peaminister on nii valitsuse juht, moodustaja kui hoidja. Arvestades peaministri erilist rolli on kombeks nimetada valitsuse koosseise peaministri nime järgi (näit M. Laari valitsus). Kuigi peaministril on PS-s sätestatud ülesanded ja pädevus, ei ole ta ise põhiseaduslik institutsioon või kõrgem riigiorgan, vaid teise põhiseadusliku institutsiooni või kõrgema riigiorgani – Vabariigi Valitsuse – osa. Peaministri juhtimispädevust piirab ühelt poolt valitsuse kollegiaalne pädevus (§-d 86–87) ning teiselt poolt ministrite õigus juhtida ministeeriume (§ 94 lg 2). Tegelikud piirjooned, eriti koalitsioonivalitsuse tingimustes, kujunevad poliitilise praktika käigus ja poliitiliste jõuvahekordade tulemusena.
Peaminister juhib valitsuse tegevust poliitika kujundamisel ja elluviimisel. Tema ülesanne on kindlustada, et valitsuse poliitika on kindlaks määratud ja ellu viidud. Vaieldav on küsimus, kas peaministrile kuulub valitsuse poliitika peamiste seisukohtade määramise pädevus (vt M. Lagerspetz, K. Maier. Das politische System Estlands. – Die politischen Systeme Osteuropas. W. Ismayr(Hrsg.). 2004, lk 82; O. Dahlmann. Valitsuse stabiilsus Eestis: soovunelm või tegelikkus? – Riigikogu Toimetised 7/2003, lk 80). Selle olemasolule viitab §-s 89 sätestatud peaministrikandidaadi ettekanne, mille ta esitab Riigikogule tulevase valitsuse moodustamise aluste kohta ja milles esitatakse tulevase valitsuse poliitika põhijooned. Samas osutab poliitiline praktika rohkem sellele, et valitsuse poliitika peamiste seisukohtade määratlemine on valitsuse kollegiaalne otsus. Peaministrikandidaadi ettekanne Riigikogule on tegelikult koalitsioonilepingu kokkuvõte ja VVR kohaselt kinnitab valitsuse tegevusprogrammi, mis kujutab endast koalitsioonilepingu elluviimise tegevuskava, valitsus peaministri ettepaneku alusel. Seega võib pigem väita, et peaministril on küll juhtiv roll valitsuse poliitika kujundamisel, kuid ta ei saa seda üksi määrata, vaid see nõuab valitsuse kollegiaalseid otsuseid. Arvestades valitsuse rolli riigi poliitilisel juhtimisel ja poliitiliste eesmärkide püstitamisel (§ 86 komm 1.2) võib peaministrit pidada riigi peastrateegiks (vt J. Raidla. Kahandagem riigikogu, ohjeldagem õigusloomet ja tehkem valitsusjuhist Eesti peastrateeg. 2015. (28.8.2016)). VVS kohaselt määrab peaminister portfelliga ministrite pädevuse ministeeriumide juhtimisel ja nende vastutusvaldkonnad ning portfellita ministrite ülesanded. Uuema seisukoha järgi võib seadusandja anda peaministrile ka ministeeriumide moodustamise ja nende valitsemisalade kindlaksmääramise pädevuse (§ 94 komm. 5). VVS näeb ette peaministri õiguse nõuda ministrilt seletust tema tegevuse kohta. Sellega tunnustab seadusandja peaministri õigust kontrollida ministrite tegevust, mis sisaldab ka õigust saada ministritelt informatsiooni ministeeriumide ja teiste valitsusasutuste tegevuse kohta.
Peaministri õigus anda ministrile juhiseid ja korraldusi ei ole lõpuni selge. VVS sellist õigust ei anna, kuid ErSS ja RiKS sätestavad peaministri õiguse anda ministritele teatud juhtudel korraldusi. Oletatavasti on seadusandja jätnud selle küsimuse meelega vähem kriitilistes olukordades pigem poliitilise praktika kui õigusliku regulatsiooni lahendada. Kindlasti on peaministril õigus anda ministrile nii sisulisi juhiseid kui ka korraldusi küsimustes, milles valitsuse seisukoht on kujundatud või otsus tehtud. Valitsusel on õigus suunata ja koordineerida valitsusasutuste tegevust (§ 87 p 2), seega ka ministrite tegevust ministeeriumide juhtimisel. Juhiseid ja korraldusi andes esindab peaminister valitsust ning tagab sel viisil valitsuse otsuste täitmise. Küsimustes, milles valitsuse seisukoht või otsus veel puudub, saab peaminister anda ministrile korraldusi ja sisulisi juhiseid valitsuse seisukohtade või otsuste ettevalmistamiseks, mida tuleb sellisel juhul käsitada peaministri ettepanekute ettevalmistamisena (§ 96 lg 2). Peaminister ei saa asjaomasele ministrile anda korraldusi ega sisulisi juhiseid valitsusele ettepanekute esitamiseks. Loomulikult puudub peaministril ka õigus anda ministritele korraldusi või juhiseid valitsuse istungil hääletamiseks.
Peaminister juhatab valitsuse istungeid ja juhib nende ettevalmistamist. Peaminister kutsub kokku valitsuse istungi, kinnitab selle toimumise aja ja päevakorra. Peaminister võib vabalt otsustada, milliseid küsimusi istungi päevakorda arvata. Ministril ei ole õigust ega peaministril kohustust üksikuid küsimusi päevakorda arvata. Päevakorra kinnitamine on valitsuse töö prioritiseerimise vahend ja teiselt poolt võimaldab kontrollida, kas küsimusi ettevalmistav töö on valitsuse aruteluks ja otsustamiseks olnud piisav. Istungi juhatajana peaminister alustab ja lõpetab valitsuse istungi ja üksikute päevakorrapunktide arutelu, jälgib kvoorumi olemasolu, annab ja võtab sõna ning formuleerib ja fikseerib valitsuse otsused. Häälte poolekslangemise korral on otsustav peaministri hääl. Peaminister kirjutab alla valitsuse istungi protokollile ja valitsuse õigusaktidele. Peaminister juhib ka istungite ettevalmistamist. Oluline roll selles on valitsuse liikmete nõupidamisel (valitsuskabineti nõupidamisel), kus arutatakse põhimõttelise tähtsusega küsimusi ja lahendatakse ministritevahelisi erimeelsusi (lähemalt § 96 komm 3). Eriarvamuste lahendamiseks võib peaminister ka ainult asjaomased ministrid kokku kutsuda. Valitsuse istungite juhatamisel ja nende ettevalmistamise juhtimisel abistavad peaministrit Riigikantselei ja riigisekretär (lähemalt § 95 komm-d).
Peaminister esindab valitsust kõigepealt suhetes teiste põhiseaduslike institutsioonide ja riigivõimu harudega. Sellest tulenevalt on ainult peaministril õigus esitada valitsuse nimel Riigikogule seaduseelnõusid ja võtta neid tagasi (vrd Vabariigi Valitsuse reglemendi §-d 21–22, mis lähtuvad pigem valitsuse kollegiaalsest pädevusest). Peaminister vastab või teeb mõnele ministrile ülesandeks vastata valitsuse nimel Riigikogu liikmete arupärimistele ja kirjalikele küsimustele. Peaminister esindab valitsust suhetes Vabariigi Presidendiga, millega peavad omavahelises suhtluses arvestama nii president kui üksikud ministrid (eriti kaitseminister ja välisminister). VVS tunnustab üldiselt peaministri õigust esindada ja anda volitusi valitsuse esindamiseks kohtus (halduskohtumenetluses määrab VVS valitsuse seaduslikuks esindajaks ministeeriumi valitsemisala piires ministri). Peaminister esindab valitsust suhetes teiste riikide valitsustega. Näiteks VäSS kohaselt kirjutab peaminister alla valitsuse sõlmitud välislepingu lepingukirjale. Valitsuse esindamise ülesande hulka kuulub ka valitsuse poliitika ja tegevuse selgitamine avalikkusele (valitsuskommunikatsioon). Ainult peaministril on õigus rääkida kogu valitsuse nimel ja tema ülesanne on tagada, et valitsus räägib ühel häälel.
Peaministrile on antud seadusega täiendavaid ülesandeid ja pädevusi. Nii toovad mitmed seadused välja peaministri erilise rolli riigi välis-, majandus- ja julgeolekupoliitikas. Näiteks VäSS kohaselt esindab peaminister välissuhtlemises Eesti Vabariiki. Ühtlasi volitab seadus peaministrit ametikoha järgi ja ilma volikirjata kirjutama Eesti Vabariigi nimel alla valitsuse heakskiidetud välislepingutele. TAKS paneb peaministrile ülesande esitada vähemalt kord aastas Riigikogule ülevaate teadus- ja arendustegevuse olukorrast ning valitsuse poliitikast selles valdkonnas. ErSS kohaselt on peaminister erakorralise seisukorra juht ning ta võib põhiseaduslikku korda ähvardava ohu kõrvaldamiseks anda haldusakte ja valitsusasutuste juhtidele korraldusi. RiKS kohaselt juhib peaminister kõrgendatud kaitsevalmiduse korraldamist ja sõjaseisukorra lahendamist. Peaminister võib kõrgendatud kaitsevalmiduse korraldamiseks ja sõjaseisukorra lahendamiseks anda haldusakte ning riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse juhile, ametnikule ja töötajale, valla- ja linnavalitsuse liikmele, samuti sõjaseisukorra ajal siseministrile ja kaitseministrile korraldusi. Kõrgendatud kaitsevalmiduse ja sõjaseisukorra ajal võib peaminister tunnistada kehtetuks riigi ametiasutuse juhi ja kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakte ning anda nende eest ise uusi haldusakte.
Tulenevalt Eesti kuulumisest Euroopa Liitu (PSTS § 1) ja ELL-st (art 15) paneb VVS peaministrile ülesande esindada Eestit Euroopa Ülemkogus. Vastavalt ELL-le annab Euroopa Ülemkogu liidule selle arenguks vajaliku tõuke ning määratleb selle üldised poliitilised sihid ja prioriteedid. Erinevalt Euroopa Liidu Nõukogust ei tegutse ülemkogu seadusandjana (vrd § 94 komm 11). Ülemkogu koosneb liikmesriikide riigipeadest või valitsusjuhtidest koos ülemkogu eesistuja ja Euroopa Komisjoni presidendiga. VVS annab ülemkogus Eesti esindamise pädevuse peaministrile, mis vastab teiste liikmesriikide üldisele praktikale. Riigipea esindab liikmesriiki ainult üksikutes poolpresidentaalsetes riikides (nagu näiteks Prantsusmaa või Leedu, kuid mitte Soome või Poola). VVS kohustab peaministrit esitama valitsusele heakskiitmiseks Eesti seisukohad ülemkogu kohtumisel päevakorras olevate küsimuste kohta, kui need kuuluvad valitsuse pädevusse või kui valitsus peab need esitama seisukohavõtuks või arvamuse andmiseks Riigikogule. Praktikas ülemkogu tarvis üldjuhul eraldi valitsuse seisukohti ei koostata, vaid lähtutakse juba EL Nõukogu raames (vt Ametniku Euroopa Liidu käsiraamat. Riigikantselei. 2016, lk 65. (26.03.2017)) või mõne EL asja kohta kujundatud seisukohtadest (vt ka § 94 komm 11). Väljakujunenud parlamentaarse tava kohaselt esitab valitsus oma seisukohad Riigikogule, peaminister tutvustab neid enne ülemkogu kohtumist Euroopa Liidu asjade komisjonile ning pärast kohtumist esitab valitsus Riigikogule kirjaliku aruande, mis kajastab kohtumisel langetatud otsuseid, Eesti seisukohavõtte ja informatsiooni Eesti huvide arvestamise kohta (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. A. Mõttus (peatoim). 2012, lk 467). RKKTS ja VVS kohustavad peaministrit Riigikogu või valitsuse seisukohast kinni pidama. Kui peaminister ei ole nii teinud, peab ta seda esimesel võimalusel valitsusele või Riigikogule põhjendama. Seisukohast kõrvalekaldumine ei mõjuta ülemkogus antud hääle kehtivust. Peaministri vastutus on poliitiline. Tema juhitava valitsuse ministrid võivad ametist tagasi astuda (VVS § 12) ja Riigikogu võib peaministrile avaldada umbusaldust (§ 97). VVS kohaselt juhib peaminister Eesti seisukohtade kujundamist ülemkogu kohtumisteks. See kindlustab peaministrile õiguse anda ministritele ja seeläbi ministeeriumidele ülesandeid ja sisulisi juhiseid, mis on vajalikud ülemkogu kohtumiste ettevalmistamiseks (vrd komm 3). RKKTS paneb peaministrile kohustuse esitada kord aastas ülevaade valitsuse tegevusest EL poliitika teostamisel. Eesti EL poliitika on üldiselt kindlaks määranud valitsus pärast selle arutamist Riigikogus.
Peaminister peab nimetama kaks ministrit, kellel on õigus asendada peaministrit tema äraolekul, ja määrama asendamise korra (§ 93 lg 2). Peaministri asendajate nimetamise ja asendamise korra määramise eesmärgiks on tagada valitsuse otsustusvõimelisus ka peaministri äraoleku korral (vt Vabariigi Valitsuse 11.02.2015 algatatud riigikaitseseaduse eelnõu (772 SE). Seletuskiri riigikaitseseaduse eelnõu juurde, lk 115. (06.03.2017)). Peaministrita ei ole valitsus otsustusvõimeline (§ 96 komm 1). PS sätestab asendajate vähima arvu (vt Vabariigi Valitsuse 11.02.2015 algatatud riigikaitseseaduse eelnõu (772 SE). Seletuskiri riigikaitseseaduse eelnõu juurde, lk 115). Edasi saab peaminister ise otsustada, kas piirduda ainult kahe asendajaga või nimetada asendajaks kõik valitsuse liikmed (vt eelmine viide). Samuti on peaministri pädevuses otsustada, milline on asendamise järjekord. VVS kohaselt tuleb peaministri korraldus peaministri asendamise järjekorra ja asendamise korra kohta teha teatavaks valitsuse esimesel istungil ja avaldada Riigi Teatajas. Asendamise järjekorda ja asendamise korda võib hiljem ka muuta. Samuti võib erandolukorraks kehtestada teistsuguse asendamise järjekorra, näiteks erakorraliseks või sõjaseisukorraks (vt üleeelmine viide). Peaministri äraoleku all tuleb mõista näitena tema puhkust, haigust või välislähetust, aga ka olukorda, kus peaministri asukoht pole teada või peaminister ei saa teadaolevalt oma ülesandeid täita (näiteks on pantvangis või surnud). Peaminister võib täpsustada teda asendava ministri pädevust. VVS järgi erinevad peaministrit asendava ministri õigused peaministri õigustest selle poolest, et asendav minister ei tohi esineda Riigikogu ees valitsuse tagasiastumisavaldusega (erandina peab ta esinema valitsuse tagasiastumisavaldusega, kui valitsuse tagasiastumise põhjuseks on peaministri surm). Asendav minister ei tohi teha Vabariigi Presidendile ministri ametisse nimetamise ja ametist vabastamise ettepanekut, välja arvatud ministrite ametisse nimetamiseks valitsuse istungi otsustusvõimelisuse tagamiseks riigi julgeolekut ähvardava vahetu ohu korral. Samuti keelab VVS valitsusel ilma peaministri osavõtuta siduda valitsuse poolt Riigikogule esitatud eelnõu vastuvõtmist usaldusküsimusega. Valitsuse istungil on peaministrit asendaval ministril üks, peaministrile kuuluv hääl (§ 96 komm 1). Peaministrit asendav minister kirjutab dokumentidele alla oma ametinimetuse ja sõnad “peaministri ülesannetes”, näiteks “justiitsminister peaministri ülesannetes”. Valitsuse määrustele alla kirjutades võib peaministrit asendav minister olla nii peaministri kui ka asjaomase ministri rollis.
Paragrahv 94

References: § 89
 § 96
 § 95
 § 1
 § 94
 § 94
 § 12