Source: http://kraken.slv.cz/9As83/2007
Timestamp: 2018-06-21 11:03:56+00:00

Document:
9As83/2007
9 As 83/2007-120
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci ¾alobce: BRVOS Bruntál s.r.o., se sídlem tø. Práce 1445/42, Bruntál, zastoupeného JUDr. Filipem Horákem, advokátem se sídlem Radnická 11, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo zemìdìlství, se sídlem Tì¹nov 17, Praha 1, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 5. 2. 2007, è. j. 4288/2007-16330, ve vìci námitek proti protokolu o kontrole v rámci technického auditu, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2007, è. j. 10 Ca 117/2007-99,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného usnesení Mìstského soudu v Praze (dále jen mìstský soud ), kterým byla odmítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí Ministerstva zemìdìlství (dále jen Ministerstvo ) ze dne 5. 2. 2007, è. j. 4288/2007-16330. Tímto rozhodnutím bylo vyhovìno námitkám stì¾ovatele podaným proti protokolu o kontrolním zji¹tìní-zprávì o technickém auditu-ze dne 17. 8. 2004 (a jeho doplnìní ze dne 26. 11. 2004), è. 5, 14, 15, 24, 28, 30, 31, 38, 39, 42, 43, 45 a 46, pøièem¾ ostatním námitkám vyhovìno nebylo.
Mìstský soud dospìl k závìru, ¾e napadené rozhodnutí bylo právním úkonem sdìlujícím (vysvìtlujícím) stì¾ovateli nedùvodnost jeho námitek proti protokolu o státní kontrole, nebylo v¹ak rozhodnutím zakládajícím, mìnícím èi ru¹ícím jeho práva èi povinnosti a nejde tedy o úkon správního orgánu s dùsledky pøedpokládanými v ustanovení § 65 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. )-tzn. o úkon, který je ve smyslu s. ø. s. správním rozhodnutím. Takový úkon je ze soudního pøezkumu podle § 70 písm. a) s. ø. s. vylouèen a ¾aloba domáhající se pøezkumu rozhodnutí podle tohoto zákona vylouèeného je dle § 68 tého¾ právního pøedpisu nepøípustná. Soud v odùvodnìní usnesení dále uvedl, ¾e teprve následný právní úkon správního orgánu, tj. rozhodnutí vydané na základì zji¹tìní kontroly, by bylo mo¾no pova¾ovat za rozhodnutí zasahující do práv stì¾ovatele a upozornil pøitom na skuteènost, ¾e, jak vyplývá z vyjádøení správního orgánu, takové rozhodnutí ji¾ bylo vydáno dne 29. 3. 2007 a právní moci nabylo dne 2. 4. 2007. Teprve toto rozhodnutí by bylo mo¾no úspì¹nì napadnout v soudním øízení.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti uplatòuje námitku ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. a namítá tak nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení øízení. Stì¾ovatel se nemù¾e ztoto¾nit s názorem mìstského soudu ohlednì posouzení rozhodnutí o námitkách podle § 18 zákona ÈNR è. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o státní kontrole ), jako úkonu, který nezakládá, nemìní, neru¹í nebo závaznì neurèuje práva nebo povinnosti. Podle jeho názoru takto zjednodu¹enì nelze rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu, è. j. A 55/2001-68 (správnì usnesení ze dne 12. 2. 2004, è. j. 5 A 55/2001-68), vykládat a uvádí, ¾e v pøípadì, ¾e ... jde o úkon správního orgánu s dùsledky pøedpokládanými v ust. § 65 s. ø. s., pak takové rozhodnutí není ze soudního pøezkumu vylouèeno, a to i kdy¾ se jedná o rozhodnutí o námitkách. V opaèném pøípadì by bylo stì¾ovateli ve smyslu ust. § 2 s. ø. s. odepøeno právo na soudní ochranu, èím¾ by do¹lo k poru¹ení práva ústavnì zaruèeného èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutím o námitkách, resp. postupem, který pøedcházel vydání tohoto rozhodnutí ze dne 5. 2. 2007, do¹lo k poru¹ení zákona o státní kontrole, nebo» stì¾ovateli bylo odepøeno se ve smyslu ust. § 18 odst. 2 citovaného zákona odvolat k vedoucímu kontrolního orgánu. Rozhodnutí, kterým nebylo námitkám vyhovìno, uèinilo samo ministerstvo, nikoli kontrolní pracovník. Tímto postupem bylo zcela jednoznaènì upøeno právo stì¾ovatele na pøezkum rozhodnutí ve smyslu èl. 36 odst. 2 Listiny. Stì¾ovatel je tak pøesvìdèen, ¾e ¾alovaný jak procesním postupem, tak vydáním následného rozhodnutí, kterým shledal, ¾e námitky stì¾ovatele nejsou (s výjimkou námitek è. 5, 14, 15, 24, 28, 30, 31, 38, 39, 42, 43, 45, 46) dùvodné, výraznì zasáhl do subjektivních práv a povinností stì¾ovatele.
V kasaèní stí¾nosti se dále uvádí, ¾e: ®alovaný nebyl oprávnìn navrhovat zru¹ení stì¾ovatelova povolení k provozování vodovodù pro veøejnou potøebu na podkladì nesplnìní podmínek uvedených v ust. § 6 odst. 2 písm. b) zákona ÈNR è. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích smlouvy o provozování vodovodù uzavøené s vlastníkem spoleènosti VaK Bruntál a. s. Auditoru nenále¾í posouzení právní oblasti podle vý¹e citovaného zákona, èím¾ auditor pøekroèil své pravomoci, nebo» toto lze uèinit pouze pøi poru¹ení zákonem pøesnì specifikovaných podmínek. ®alovaný nebral dále v potaz fakt, ¾e do zveøejnìní obsahu smluv Ing. H. nemìly k tìmto pøístup tøetí osoby, a to z dùvodu ochrany obchodního tajemství. Pøesto¾e byl technický auditor upozornìn na existenci øádnì chránìného obchodního tajemství, ¾alovaný toto nedbal a texty smluv zveøejnil. ®alovaný byl povinen postupovat podle zákona o státní kontrole. Takto se v¹ak v daném pøípadì nestalo. Stì¾ovatel nebyl seznámen s obsahem protokolu o kontrolním ¹etøení a ¾alovaným bylo pøesto rozhodnuto o odebrání povolení k provozování vodovodù. Stì¾ovatel tak byl zkrácen na svých právech, proto¾e nemohl øádnì a v souladu se zákonem podat námitky proti obsahu protokolu.
Ministerstvo se k obsahu kasaèní stí¾nosti nevyjádøilo.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, a stì¾ovatel je øádnì zastoupen (§ 105 odst. 2 s. ø. s.). Poté pøezkoumal napadené usnesení mìstského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 2 a 3 s. ø. s.) a zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
Pøed vlastním øe¹ením dané vìci pova¾oval kasaèní soud za vhodné alespoò ve struènosti shrnout skutkové okolnosti pøípadu, které zjistil z pøedlo¾eného spisového materiálu, a nastínit zde z dùvodu vìt¹í pøehlednosti a jasnosti v¹ech souvislostí jeho krátkou genezi. Rozhodnutím Ministerstva ze dne 7. 7. 2003, sp. zn. 4903/03-6030, bylo rozhodnuto o provedení technického auditu zamìøeného na èinnost stì¾ovatele spoèívající v provozování vodovodù ve vlastnictví spoleènosti VaK Bruntál, a. s., pro veøejnou potøebu, a to na základì povolení vydaného dle zákona è. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Zpráva o auditu ze dne 17. 8. 2004 vèetnì jejího doplnìní ze dne 26. 11. 2004 pak byla podkladem pro zahájení správního øízení ze strany Krajského úøadu Moravskoslezského kraje, odboru ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství (dále jen správní orgán ). Správní øízení bylo zahájeno opatøením ze dne 8. 2. 2005 z vlastního podnìtu správního orgánu a vyústilo ve vydání rozhodnutí ze dne 27. 6. 2005, è. j. 3474/2005/®PZ/Tom/0014, kterým bylo pøíslu¹né povolení vydané stì¾ovateli k provozování vodovodu pro veøejnou potøebu zru¹eno. Proti tomuto rozhodnutí správního orgánu v prvním stupni podal stì¾ovatel odvolání a zároveò i ¾alobu, která byla usnesením Krajského soudu v Ostravì ze dne 18. 8. 2005, è. j. 22 Ca 198/2005-20, odmítnuta, a následnì podal i kasaèní stí¾nost (tato byla zamítnuta rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, è. j. 2 As 54/2005-55).
Rozhodnutí Ministerstva jako¾to odvolacího orgánu ze dne 19. 10. 2005, è. j. 30056/2005-16310, bylo na základì dal¹í ¾aloby stì¾ovatele rozhodnutím Mìstského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2006, è. j. 5 Ca 256/2005-55, pro vady øízení zru¹eno a vìc byla Ministerstvu vrácena k dal¹ímu øízení. Odvolací øízení pak bylo za úèelem nápravy pochybení zji¹tìných v øízení pøed mìstským soudem pøeru¹eno. Dne 25. 8. 2006 byl stì¾ovatel seznámen s obsahem protokolu o kontrolním zji¹tìní a ve stanovené lhùtì podal proti tomuto protokolu námitky, o nich¾ bylo rozhodnuto Ministerstvem dne 5. 2. 2007 rozhodnutím è. j. 4288/2007-16330, které je pøedmìtem pøezkumu v souzené vìci. Následnì rozhodnutím ze dne 29. 3. 2007, è. j. 31028/06-16310 (zalo¾eno na è. l. 94 spisu), bylo Ministerstvem vydáno nové koneèné rozhodnutí ve vìci, jím¾ bylo odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì ze dne 27. 6. 2005 o zru¹ení povolení k provozování vodovodù pro veøejnou potøebu opìtovnì zamítnuto. Pøedmìtem posouzení v tomto øízení je otázka, zda rozhodnutí o námitkách podle § 18 zákona o státní kontrole, ve znìní úèinném v posuzovaném období, který na vìc dopadá, má èi nemá povahu rozhodnutí, které by podléhalo soudnímu pøezkumu.
Ustanovení § 18 zákona o státní kontrole je koncipováno tak, ¾e rozhodování o námitkách je svìøeno kontrolnímu pracovníkovi, a pokud ten námitkám nevyhoví, je pøíslu¹ný o nich rozhodnout vedoucí kontrolního orgánu. Zcela v souladu s touto právní úpravou bylo tedy v dané vìci rozhodováno o námitkách uplatnìných stì¾ovatelem proti protokolu o kontrolním zji¹tìní v rámci provádìného technického auditu vìcnì pøíslu¹ným vedoucím Ministerstva jako¾to kontrolního orgánu (kterým bylo námitkám v èásti vyhovìno a v èásti nikoli).
Pøi právním posouzení projednávané vìci Nejvy¹¹í správní soud vycházel zejména z ustanovení § 65, § 68 a § 70 písm. a) s. ø. s., která byla v daném pøípadì mìstským soudem aplikována. Podle § 65 odst. 1 s. ø. s., které je klíèovým ustanovením soudního øádu správního pro posouzení ¾alobní legitimace, se mù¾e ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (dále jen rozhodnutí ), domáhat ¾alobou zru¹ení takového rozhodnutí, popøípadì vyslovení jeho nicotnosti. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíèový význam èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, na úrovni mezinárodní pøedev¹ím èl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod. Citovaný èlánek Listiny zakládá pravomoc správních soudù na generální klauzuli: pøezkoumat lze ka¾dé rozhodnutí správního orgánu, leda¾e by je ze soudního pøezkumu výslovnì vylouèil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod v¹ak ¾ádná zákonná kompetenèní výluka mo¾ná není). Právo na soudní pøezkum ka¾dého rozhodnutí správního orgánu (leda¾e by bylo zákonem výslovnì vylouèeno) je tedy jedním z veøejných subjektivních práv explicitnì zaruèených Listinou. Dopadá na nìj i pøíkaz ústavodárce obsa¾ený v èl. 4 odst. 4 Listiny, aby pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo ¹etøeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneu¾ívána k jiným úèelùm, ne¾ pro které byla stanovena. Mezemi práva na pøístup k soudu jsou mj. kompetenèní výluky: proto pøi jejich pou¾ívání je nutno v¾dy si klást otázku, proè zákon urèitou kompetenèní výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepøípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skuteènému smyslu. Z ústavních interpretaèních pravidel zároveò plyne, ¾e v pochybnostech o tom, zda ¾alobci svìdèí právo na pøístup k soudu èi nikoliv, je nezbytné pøiklonit se k výkladu svìdèícímu ve prospìch výkonu tohoto práva.
Ze shora uvedených ústavních východisek se zároveò podává, jak pøistupovat k interpretaci a aplikaci § 65 s. ø. s.: uvedené ustanovení nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a úèelu tak, ¾e ¾alobní legitimace je dána pro v¹echny pøípady, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil, zru¹il èi závaznì urèil práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì-negativnì projevil v jeho právní sféøe (v podrobnostech se odkazuje na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod è. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Je zøejmé, ¾e protokol o zji¹tìní z provedené kontroly (pota¾mo zpráva o kontrole) má spí¹e charakter právnì relevantního a dále ovìøitelného sdìlení, které deklaruje urèitá konkrétní zji¹tìná fakta. Také z vý¹e uvedeného resumé skutkových okolností pøípadu je patrné, ¾e zpráva o technickém auditu je pouze podkladovým rozhodnutím, na jeho¾ základì, resp. na základì nìkterých skuteèností v této zprávì uvedených, bylo se stì¾ovatelem ze strany správního orgánu zahájeno správní øízení. Teprve v tomto øízení pak mù¾e být vydáno rozhodnutí s dopady do právní sféry stì¾ovatele. Takovým rozhodnutím je tedy v jeho pøípadì a¾ poslední rozhodnutí Ministerstva v této vìci, tj. rozhodnutí ze dne 29. 3. 2007, è. j. 31028/06-16310, kterým bylo potvrzeno zru¹ení povolení stì¾ovatele k provozování vodovodù pro veøejnou potøebu.
Lze tedy uzavøít, ¾e bez ohledu na to, zda je úkon, jeho¾ povaha je pøedmìtem sporu, formálnì oznaèen jako rozhodnutí èi nikoli, je nutno zabývat se pøedev¹ím dopady pøíslu¹ného úkonu do sféry subjektu, který tvrdí poru¹ení svých práv. Rozhodnutí o námitkách proti protokolu o kontrolním zji¹tìní není dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu ve skuteènosti úkonem zpùsobilým zasáhnout subjektivní sféru stì¾ovatele, a to navzdory tomu, ¾e úkon Ministerstva zemìdìlství, jím¾ bylo nìkterým námitkám stì¾ovatele vyhovìno a jiným nikoli, je v záhlaví jako Rozhodnutí oznaèen. Podle názoru zdej¹ího soudu není mo¾no na tento úkon pouze z èistì formálního hlediska takto nahlí¾et. Jinak nelze vykládat ani závìry vyslovené ji¾ døíve v obdobné vìci Nejvy¹¹ím správním soudem v usnesení ze dne 12. 2. 2004, è. j. 5 A 55/2001-68, které stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti rozporuje, nebo» tyto závìry jsou naprosto jednoznaèné a z odùvodnìní citovaného usnesení ¾ádné pochybnosti v tomto smyslu nevyplývají. Mìstský soud proto nepochybil, kdy¾ ¾alobu stì¾ovatele pro nepøípustnost odmítl.
Ze v¹ech dùvodù vý¹e uvedených dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ø. s.).
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatel v soudním øízení úspìch nemìl, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení, a Ministerstvu jako odvolacímu orgánu náklady v tomto øízení nevznikly. Soud proto rozhodl o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti za pou¾ití § 120 s. ø. s. tak, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 70
 § 68
 Soud 
 § 103
 § 18
 § 65
 § 2
 § 18
 § 6
 soud 
 soud 
 § 18
 § 18
 soud 
 § 65
 § 68
 § 70
 § 65
 § 65
 soud 
 soud 
 § 60
 Soud 
 § 120