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Grandes micos y algunos aciertos en el Plan Nacional de Desarrollo - Razón Pública
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Escrito por Felipe Jiménez Ángel febrero 25, 2019
Entre varias buenas propuestas, el proyecto de ley incluye grandes reformas que no deberían estar ahí y que definitivamente no deberían ser aprobadas por el Congreso. ¿Cuáles son?
El gobierno radicó su proyecto del Plan Nacional de Desarrollo (PND) denominado “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. El documento está compuesto por:
Las bases del plan, donde son presentadas la visión, la estrategia, los programas y las metas que se quieren obtener en estos cuatro años, y
Un proyecto de ley que en teoría permite llevar a cabo el Plan.
El proyecto de ley merece un análisis más urgente, porque incluye grandes reformas al funcionamiento del Estado, que no deberían hacer parte de un PND: deberían ser objeto de debates nacionales y de proyectos de ley independientes para ser tramitados por la vía ordinaria de otras leyes.
Aquí agrupo esas grandes reformas en cuatro temas: recentralización, control al gasto de inversión, impuestos, y facultades adicionales al gobierno.
Reforma 1: Recentralización
Empezará el trámite del PND en el Congreso.
Uno de los temas que más preocupa en el proyecto de PND es su intención de quitarles la autonomía a los departamentos y municipios en el manejo de las regalías.
Los artículos 27 y 28 del proyecto plantean básicamente acabar con los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y darle al gobierno al Gobierno nacional la potestad para decidir sobre la totalidad de los proyectos que serán financiados por el Fondo de Desarrollo Regional, y sobre el sesenta por ciento de los proyectos del Fondo de Compensación Regional.
Este cambio le daría al gobierno la capacidad de manejar a su antojo la bobadita de 7,7 billones de pesos. Si a eso le sumamos el dinero que ya maneja de las regalías para la paz, tendríamos una nueva bolsa de 9,6 billones de pesos que representan el veinte por ciento del presupuesto de inversión de la Nación en 2019.
En la actualidad, los OCAD son los encargados de estudiar, establecer prioridades y hacer factibles los proyectos que presentan las entidades territoriales. Pero a los OCAD les ha faltado eficacia para escoger los proyectos y por eso en 2018 había 8,4 billones de pesos que no habían sido desembolsados y se encontraban quietos en fiducias.
Incluye grandes reformas al funcionamiento del Estado, que no deberían hacer parte de un PND.
La culpa de que la plata esté represada no es de los OCAD sino del exceso de trámites y de las capacidades desiguales de los entes territoriales para estructurar y presentar proyectos. Los OCAD han permitido ejecutar una gran cantidad de recursos, pero el Gobierno nacional y los medios han hecho énfasis en el dinero represado y no en los doce mil proyectos aprobados a través de esta figura.
Si se quiere modificar el Sistema General de Regalías para quitarle la capacidad de financiar proyectos a los entes territoriales, que en la práctica es quitarle el manejo de los recursos, el Gobierno debería presentar ante el Congreso una ley sobre este tema, no pretender que se apruebe vía fast track a través del PND.
Puede leer: Análisis del Plan Nacional de Desarrollo de 2018-2022.
Reforma 2: Se elimina el control al gasto de inversión
Hoy por hoy el ministerio de Hacienda administra el presupuesto de funcionamiento y de deuda, mientras que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) administra el presupuesto de inversión.
El artículo 35 del proyecto de ley propone pasar todo el componente del presupuesto de inversión al ministerio de Hacienda. Esta idea proviene de la Misión del Gasto y la Inversión Pública convocada por Santos, que aconsejó unificar en una sola entidad el presupuesto de funcionamiento, deuda e inversión.
Pero esta unificación podría implicar la ruptura del sistema de pesos y contrapesos que hoy tiene –y que necesita- la inversión pública en Colombia.
El problema radica en que el ministerio de Hacienda tiene dos caras. Una de ella se encarga de lo macroeconómico y sin duda tiene una excelente capacidad técnica, pero la otra se encarga de satisfacer las necesidades de los politiqueros.
Por otro lado, el DNP es una de las entidades más técnicas y apolíticas que tiene el Estado colombiano. Si le quitan el manejo de la inversión a una entidad técnica como el DNP y se lo pasan a un organismo que atiende necesidades politiqueras, estaremos sembrando una crisis en la calidad y eficiencia del gasto público.
Antes de pensar en eso, habría que avanzar en la construcción del Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP) propuesto en el artículo 148 del mismo proyecto de ley.
Reforma 3: Una mini reforma tributaria
Presentación de las bases del plan de desarrollo.
Foto: Dirección Nacional de Planeación.
Los artículos 106 y 148 del Plan deberían hacer parte de una reforma tributaria, no de un Plan de Desarrollo.
El artículo 106 estimula la generación de energía con fuentes no convencionales. Específicamente les da derecho a los inversionistas en este campo a deducir de su ingreso gravable el cincuenta por ciento del total de la inversión realizada, durante los quince años siguientes al de la inversión. Es una buena iniciativa, pero está en el lugar equivocado.
En cambio, el artículo 148 no es una buena iniciativa. Este artículo modifica la estructura del impuesto al consumo de licor, que es una renta propia de las gobernaciones. En 2016 se cambió la fórmula, es decir que no han pasado dos años de su reforma y ya se quiere hacer un cambio que, de acuerdo con la Federación de Departamentos, tendría impactos negativos en el recaudo y en el cumplimiento de los planes de desarrollo departamentales.
Reforma 4: Un cheque en blanco
Los artículos 181, 182 y 43 son un cheque en blanco que el Congreso no le puede dar al Gobierno.
El primero de ellos da facultades por seis meses al Gobierno para eliminar, reformar o crear cualquier entidad de la rama administrativa. Es cierto que en la actualidad existen entidades que necesitan cambios de fondo, como decir el ICETEX, las Corporaciones Autónomas, las aseguradoras del Estado y algunas empresas de servicios. Pero es inadmisible que el Gobierno solicite estas facultades sin decir antes cuáles entidades quiere modificar.
El Gobierno y el ministerio de Hacienda también están pidiendo facultades extraordinarias para modificar la estrategia de seguimiento y control del uso de los recursos del Sistema General de Participaciones. Al igual que en el caso de las regalías, con estas facultades podrían aumentar la centralización de recursos y competencias. Antes de cualquier decisión, el Congreso debería conocer el balance de la aplicación de la actual estrategia (decreto 028 de 2008).
El artículo 43 daría facultades al gobierno para vender sus acciones en las sociedades que administra la Central de Inversiones (CISA) siempre y cuando esa participación no supere el 49 por ciento del total de la sociedad. Sin conocer el listado de las empresas, el desempeño de estas, la razón de la venta y el destino de los recursos es impensable aprobar este artículo.
Y lo bueno…
El Plan de Desarrollo también contiene artículos positivos.
Uno de ellos plantea que las transferencias de la Nación a las universidades aumenten al ritmo de la inflación más cuatro puntos porcentuales. Esto sin duda ayudaría a expandir la cobertura y a mejorar la calidad de la educación superior.
Y sin embargo en ese mismo artículo el Gobierno se abroga la competencia para establecer “los mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros”. El Congreso debería analizar la conveniencia de que desde el ejecutivo se definan este tipo de criterios y de que la toma de decisiones tan cruciales como esta pase por alto la discusión en el legislativo.
Otras buenas iniciativas incluidas en el PND y que ayudarían a destrabar diversos temas son:
El artículo 36, que propone una metodología de gasto público orientada a resultados.
El artículo 37 sobre trazadores presupuestales.
La modificación que se hace al Fondo de Adaptación —para la gestión del riesgo y adaptación al cambio climático— en el artículo 45.
El refuerzo del Marco Fiscal de Mediano Plazo para entidades territoriales establecido en el artículo 51.
Puede leer: Adiós al subsidio eléctrico: otro golpe para la clase media.
Sin olvidar las peligrosas reformas que mencioné, en la discusión del proyecto de ley que adelantará el Congreso deberían apoyarse estas y otras propuestas excelentes, como el desarrollo de las autoridades regionales de transporte, de los Esquemas Asociativos Territoriales y de la capacidad de concurrencia de gasto entre entidades (artículos. 73, 150 y 152).
*Investigador y profesor de Ciencia Política de la Universidad Javeriana
@felipeangell
Felipe Jiménez ÁngelMinisterio de HaciendaPlan Nacional de DesarrolloReforma tributariaSistema General de Regalías,
Semana del 26 de febrero de 2019

References: artículo 35
 artículo 148
 artículo 106
 artículo 148
 artículo 43
 artículo 36
 artículo 37
 artículo 45
 artículo 51