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título Título: “El cine español de la transición y la política cinematográfica de Pilar Miró”
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Title: "Spanish cinema transition and film policy of Pilar Miró"
“Nunca es excesiva la protección que pueda conseguirse. A mí todo productor que consiga cubrir los gastos de su película, antes de comenzar el rodaje, me parecerá un tipo espléndido, y ojalá hubiera 20 productores que hicieran 20 películas al año con las películas cubiertas antes de su comienzo. Eso sí que daría salud y buenos productos a la cinematografía nacional”. (Elías Querejeta1)
Entre el mandato de Pilar Miró como directora general de cinematografía (1983-1985) y el de Ángeles González Sinde como ministra de cultura (2009-2011) se cierra un círculo virtuoso, que destaca en la primera etapa socialista por una infraproducción de películas (ocho films por cada millón de espectadores) para acabar en los años de González Sinde con una clara sobreproducción de films: no sólo la mayor de la historia del cine español, sino también la más abultada de la Unión Europea, puesto que por cada millón de espectadores se produjeron unas 15 películas; un porcentaje muchísimo mayor que el de Francia, Italia o Estados Unidos.
La industria cinematográfica española siempre se ha caracterizado por su mala salud de hierro, con una escasa solidez financiera del sector de la producción al no encontrar la mayoría de las películas una mínima audiencia. Y aunque en los últimos años se haya producido un incremento sostenido de la producción –algo que no sucedió entre 1983 y 1990- y la creación de un elevado número de complejos de cine, su cuota de mercado sigue siendo baja. A grandes rasgos, esta industria “se asemeja a un embudo, cuyo cono sería la cuantiosa producción y el tubo el estrecho canal de distribución” (López Villanueva, 2007). En cualquier caso, siempre ha constituido un sector excesivamente dependiente del sistema de ayudas y cuotas, así como de las subvenciones cruzadas de las televisiones. La mayor parte de las productoras –alrededor de un 85%- son pequeñas empresas, de carácter artesanal, que realizan solamente un film al año.
Las políticas de intervención estatales en el área cinematográfica en la Unión Europea, y que han devenido en políticas de “excepción cultural”, conocen una abundante literatura académica (Créton, 1999; Dale, 1994; Forest, 2001). Aunque la mayor parte de los autores reconocen que la producción de cine necesita el apoyo del Estado (en una doble vía: acceder a préstamos con tipos de interés subvencionados y ayudas con las que poder iniciar la producción), existen sin embargo algunas discrepancias a la hora de entender el papel que deben jugar los poderes públicos. Como veremos en la época que vamos a analizar, el Estado puede desarrollar una política de subvenciones “subjetiva”, sin criterios claros, eligiendo una serie de parámetros (“especial calidad”, “proyectos especiales”) que deje fuera de su radio de acción a productores y films que no se ajusten a sus directrices. Una situación que puede conducir a un “dirigismo” que promueva aquellos films que la Administración considere merecedores de ayudas. Otras teorías, por el contrario, preconizan que, aún reconociendo el papel clave que debe jugar el Estado, cualquier película, independientemente de su género, debe ser objeto de sostén, de acuerdo con su coste de producción y su recaudación en taquilla. Es decir, mantienen que los films no deben hacerse de espaldas a los espectadores.
El presente artículo trata así de analizar y evaluar la importancia que el camino trazado por Pilar Miró ha podido tener en el desarrollo posterior de nuestra cinematografía y en el devenir de su industria de cine. Creemos también que la revisión de este período, que principia con la llegada del Partido Socialista al poder, resulta esencial para comprender en toda su amplitud las políticas posteriores que se han desarrollado desde el ICAA2. Y estimamos necesario este análisis, por cuanto hasta el momento, y aunque en España es posible encontrar una mínima masa crítica de estudios que versan sobre este período (Cerdán y Pena, 2005; F. Heredero, 1991; Hopewell, 1989 y 1991; Losilla, 1989; Méndez-Leite, 1985; Monterde, 1993; Pérez Gómez (Cine para leer, 1983 a 1986); Pérez Perucha y Ponce, 1986; Riambau, 1995; Torreiro, 1995), son en su mayor parte enfoques de carácter historiográfico –algunos de ellos muy loables- pero que no suelen tener en cuenta la influencia que las decisiones económico-administrativas adoptadas en la época Miró han podido tener para el futuro de nuestra cinematografía. Es decir, no recurren a otras herramientas metodológicas, basadas en el análisis comparado de textos legislativos ni tampoco a estudios económicos.
Solo unos pocos estudios, pormenorizados en algunos casos, tangenciales en otros, han abordado o intentado abordar seriamente desde una perspectiva económica las consecuencias de este período: Álvarez Monzoncillo y López Villanueva (1994 y 1998); Bustamante (1993); Fernández Blanco (1998); Fundesco (1993); Gómez B. de Castro (1989); Palacio (2005); Vallés Copeiro (1992); Zallo (1993) y Zunzunegui (1987).
Por otra parte, existe también una abundante literatura académica sobre estudios de la demanda en cine. Estos estudios, se concentraron primero en el Reino Unido, casos de Cameron (1990); McMillan y Smith (2001), y después en España, casos de Fernández-Blanco y Baños-Pinto (1997); en Estados Unidos con Canterbery y Narvasti (2001), y también en Alemania con Dewenster y Wassermann (2005). Los estudios más recientes llevados a cabo por Sangho (2009) indican que esta demanda se incrementa con un aumento en la variedad y calidad de las películas, pero que disminuye con un aumento en los precios de las entradas y en la difusión por televisión.
El objetivo de este artículo es realizar, por tanto, un estudio comparativo sobre los diferentes textos legislativos de este período histórico. Asimismo, se llevará a cabo un análisis comparado de la situación española de aquellos años y lo que sucedía en otras cinematografías de la Unión Europea para dilucidar si los descensos experimentados en España eran homologables o no con los de estos países. Y, de manera complementaria, se analizarán también las principales variables económicas de la industria antes de la llegada de Miró a la dirección general, así como en el período posterior. Estadísticamente, partiremos, en este caso, de los datos provenientes de fuentes oficiales (ICAA), como también del EGM/AIMC, SGAE, la consultora Media Salles, BIPE Conseil o la CNC francesa. El diseño de este artículo posee así un enfoque inductivo.
Antecedentes: la política cinematográfica de UCD
El primer gobierno democrático de la UCD no postuló una auténtica política cinematográfica, y aunque los gobiernos de UCD legislaron abundantemente, a golpe de decretos-leyes y Órdenes Ministeriales, nunca existió el diseño de una verdadera política cultural e industrial (Monterde, 1993:81). Los sucesivos nombramientos de directores generales de cine a lo largo del período 1977-1981, mostraron también el grado de improvisación de que adoleció toda la política centrista (Torreiro, 1995:367).
De las disposiciones legislativas puestas en marcha por la UCD destaca el Real Decreto 3071/1977 de 11 de Noviembre, el primer paso para la regulación del cine de la democracia, que abordaba la reorganización de la producción cinematográfica. Entre sus aspectos más destacados sobresalía la abolición de la censura, que acabó con la Junta de Censura y Apreciación de Películas, así como con la obligatoriedad de la presentación previa de guiones para autorizar su rodaje.
En los aspectos económicos, este Real Decreto causó para algunos estudiosos del período graves perjuicios para la industria. Establecía una protección del 15% sobre los rendimientos brutos de taquilla. Al mismo tiempo, y como protección subjetiva, concedida por una Comisión, se creaban las categorías de “especial calidad” y “especial para menores”, que concedían cantidades a repartir al 50% entre el productor y el equipo técnico-artístico de la película. Por otra parte, se abolió la cuota de distribución, con lo que se acabó con los anticipos de distribución, que suponían en muchos casos entre un 30% y un 50% del presupuesto total de un film. Y también se situó la cuota de pantalla en el 2 por 1. Según Hopewell (1989), esta última medida fue desastrosa, por lo que en enero de 1980 el gobierno de la UCD volvió a fijar la cuota de pantalla en el 3 por 1 y estableció una cuota de distribución escalonada, que se calculaba de acuerdo con el éxito de taquilla de las películas.
Así, este Real Decreto, unido a la llegada de películas que la censura no había permitido exhibir, “debilitó de tal manera al cine español que hubo de ser reforzado con diferentes parches legislativos desde 1979 a 1981” (Gómez B. de Castro, 1989:32). La UCD no hizo frente, por tanto, a los graves problemas estructurales de la industria de cine. El más importante era la financiación (Hopewell, 1989 y 1991 y Gómez B. de Castro, 1989), pero el fraude de taquilla, constituía una de las mayores lacras de nuestro cine. Durante muchos años, hasta la informatización completa de la mayor parte de los cines en la década de los noventa, la defraudación fue una constante de la industria. Y eso que el Decreto Ley 1419, de 26 de Junio de 1978 ya establecía la obligatoriedad del control automático de taquilla.
La mal denominada Ley Miró
No pretendemos hablar en este artículo de un modelo cinematográfico socialista (Monterde, 1993), aunque las directrices de Pilar Miró y de algún epígono reconocible como Fernando Méndez-Leite (1986-1988) abarquen un período de casi seis años. Con la llegada al Ministerio de Cultura de Jorge Semprún (1989-1991) se pretendieron cambiar las reglas de juego (Decreto ley 1282/1989, de 28 de agosto de Ayudas a la Cinematografía) al intentar desmantelar el edificio económico-legislativo construido en época de Pilar Miró. Pero solo tras el paso por el Ministerio de Carmen Alborch (Ley 17/1994 de 8 de junio, de Protección y Fomento a la Cinematografía) se modificarían las condiciones de financiación. De ahí que deseemos circunscribirnos a los años de mandato de Pilar Miró, pero también intentar acotar y analizar las influencias ejercidas en los años posteriores a su dimisión.
Cuando Pilar Miró empieza a ejercer como directora general de cinematografía (fue nombrada el 15 de diciembre de 1982), la producción de films había alcanzado en 1982 las 146 películas y el número de espectadores se cifraba en 156 millones, una de las más altas cotas europeas (y que no sería nunca más igualada ni siquiera en el período 2002-2004); con una asistencia media anual por habitante de 3,7. Mientras que la cuota de mercado entre 1966 y 1978 venía oscilando entre el 22 y el 29% y, a comienzos de los ochenta, superaba ligeramente el 20%.
Como se preguntaba entonces John Hopewell (1989:462): “¿de dónde viene el dinero para el cine español?”. Por supuesto, de ninguna de las fuentes habituales en otros países (ventas en el extranjero, tax breaks, acuerdos con distribuidores de video, de una televisión privada que aún no existe…). “Por consiguiente, faute de mieux, el futuro inmediato del cine español lo decidirán sus dueños políticos: el ICAA, y (cada vez más) TVE y las televisiones autonómicas”.
Puede decirse, sin embargo, que el mayor empeño de Pilar Miró fue la protección a la producción de películas, lo que no implicaba necesariamente un reforzamiento de la figura del productor como empresario. Es decir, no pretendía, de manera implícita al menos, reorganizar y revitalizar una depauperada industria cinematográfica en la que el productor se convirtiese en una figura clave de la misma. La segunda medida, consecuencia casi directa de la primera, era lograr un convenio de colaboración entre TVE y la producción, de tal manera que los flujos provenientes de la cadena pública, así como de las cadenas autonómicas, permitiesen la puesta en marcha de nuevos proyectos de manera estable; lo que se consiguió en septiembre de 1983, estableciendo un pago mínimo de 18 millones de pesetas por los derechos de televisión.
La primera observación que se desprende de lo legislado en este período es la inexistencia de un corpus legislativo coherente y debidamente organizado. No existe, en primer lugar, ninguna Ley sino la aplicación de Reales Decretos, así como sus correspondientes desarrollos legislativos. Su primera disposición legislativa fue el Real Decreto 1067/1983, de 27 de abril, por el que se desarrollaba el Título Primero de la Ley 1/1982, de 24 de Febrero, reguladora de las salas de exhibición cinematográfica (salas X y las de arte y ensayo), así como la transformación de la Filmoteca Española en organismo autónomo. Las novedades en este aspecto eran la reglamentación de las salas de arte y ensayo, desaparecidas en 1977, así como las salas X. Al concederse solamente las licencias de exhibición a películas comerciales, de arte y ensayo y X se acababa con las producciones de cine “S”3.
El Real Decreto 1067 creaba además una Comisión de Calificación, que estaría compuesta (capítulo 5º, artículo 22) por un máximo de 12 vocales, nombrados por el Ministerio de Cultura, a propuesta del director general de cinematografía, entre personas que reuniesen las debidas condiciones de aptitud e idoneidad. No se establecía ningún género de incompatibilidades o intereses cruzados, ni tampoco representaciones proporcionales. A su vez, la Comisión funcionaría en Subcomisiones de Calificación y de Valoración Técnica (art. 23), presididas por los subdirectores generales de Empresas Cinematográficas y de Promoción y Difusión de la Cinematografía.
Dada la inseguridad que implicaba la redacción de este articulado, la Orden de 14 de mayo de 1984 por la que se dictaban normas de aplicación y desarrollo de los Reales Decretos 3071/1977, de 11 de noviembre, 1067/1983, de 27 de abril, y 3004/1983, de 23 de diciembre, 3304/1983, de 28 de diciembre, corrigió y amplió los déficits existentes en la Comisión de Calificación de películas. Se propuso entonces que, con carácter anual, el director general renovase al menos la mitad de los vocales, no pudiendo permanecer en el cargo por un período superior a dos años. Y lo más importante era que esta Subcomisión quedaría integrada por ocho vocales y la Subcomisión de Valoración Técnica por doce. Su nombramiento se atendría a las siguientes características: cuatro de ellos entre personas de reconocido prestigio en el campo de la creación literaria y, en general, de la comunicación social; y otras ocho, pertenecientes al ámbito de la dirección y producción de cine, de los cuales cinco serían a propuesta conjunta y única de sus respectivas asociaciones profesionales. En cualquier caso, la creación de la Comisión de Calificación tendría que ser a la fuerza muy conflictiva, puesto que muchos de sus miembros que provenían de la producción y la dirección (desde Borau a Giménez Rico) detentaban intereses claros en la industria y podrían darse entre ellos connivencias que favoreciesen sus proyectos.
Así, la etapa Miró estuvo teñida desde un primer momento de acusaciones de “favoritismo”. Tanto es así que un año después de ser nombrada directora general, doscientos profesionales del cine tuvieron que apoyarla ante la campaña que se había organizado en diferentes sectores de la profesión, muy disconformes con la concesión de ayudas a la producción.
El Real Decreto 3304/1983, de 28 de diciembre, junto a las Órdenes Ministeriales que lo desarrollaban, de febrero y mayo de 1984, pasaría a conocerse como “Ley Miró”. Como se señalaba en su preámbulo, se regulaba la concesión de subvenciones anticipadas para financiar la producción de películas españolas, que podrían alcanzar hasta el 50% del coste presupuestario. Una ayuda que se instrumentaba en unos avales a la financiación de films que el Fondo de Protección a la Cinematografía suscribía ante el Banco de Crédito Industrial. Algo que, como subrayaba el texto, “se introduce como novedad sin precedentes en nuestro ordenamiento”, y que se inspiraba en la legislación francesa y en su “avance sur recettes”.
Este corpus legislativo buscaba facilitar la producción de películas de calidad, las de nuevos realizadores, las dirigidas a un público infantil y aquellas de carácter experimental. Es muy significativo que, en ningún momento, se aluda como objetivos perseguidos por la ley a potenciar, consolidar o crear nuevas estructuras industriales que dotasen de estabilidad a la producción cinematográfica. Solo en el siguiente párrafo de este preámbulo se justifica y se hace mención a la industria. Dicho de otra manera, parece una ley concebida por un realizador y dirigida fundamentalmente a otros realizadores.
El capítulo 2º establecía que la dirección general de cinematografía podría conceder subvenciones anticipadas, sobre proyecto, previo informe de la Subcomisión de Valoración Técnica y de la Comisión de Calificación de Películas Cinematográficas, y que, a tal efecto, considerará algo tan subjetivo –como se vería en los años venideros- como la “calidad del proyecto”. En cualquier caso (art. 8º 1), el importe que alcanzase la suma de las subvenciones nunca podría superar el coste reconocido de la película beneficiaria.
De manera implícita, la redacción de este último artículo reconocía que, con este sistema especial de subvenciones, podría ser posible producir un film sin coste alguno para el productor, e incluso que una película fuese ya rentable antes de su estreno en sala. Como parece que este extremo ya era contemplado por la Ley, el apartado dos del artículo 8, indicaba también que en caso de que se obtuviese una cantidad que excediese del coste de la película, el productor tendría derecho a obtener subvenciones anticipadas para sucesivos proyectos por una cantidad no superior a la del mencionado exceso y siempre que cada subvención anticipada no sobrepasase el 50% del presupuesto. Y más adelante, en los artículos 10, 11 y 12 se explicitaban estas ayudas, además de la concesión de avales, y que comprendían el 15% de los rendimientos brutos en taquilla durante los cuatro primeros años de explotación comercial; una subvención complementaria del 25% de los rendimientos brutos de taquilla para los films que obtuviesen la “especial calidad”, así como una subvención adicional para los productores que acreditasen que sus costes de producción no fuesen superiores a 50 millones de pesetas.
Además, la ley permitía cierta liberalidad en el cómputo de un tercio de los gastos totales (publicidad, gastos generales) que debía afrontar una producción. De ahí que, a partir de esta ley los costes conociesen en los años venideros un sustancial incremento; sobre todo, los referentes al equipo técnico y artístico, dado que eran algunas de las partidas más fáciles de manipular. Gómez B. de Castro (1989) indica incluso que de las 83 películas producidas en 1977 supusieron un desembolso por término medio de 12 millones de pesetas frente a los 20 millones de 1980 y los más de 25 millones de 1985. En apenas una década, los costes se duplicaron.
Es evidente también que la posibilidad de poder acumular todo tipo de subvenciones (TVE, televisiones autonómicas, ayudas de Comunidades Autónomas) a las otorgadas por el Ministerio de Cultura propiciaba necesariamente –junto con el correspondiente hinchado de presupuestos- que el riesgo de producción de un film llegase a ser muy pequeño o prácticamente inexistente, puesto que era posible amortizar un film y ganar dinero antes de que tuviese lugar su estreno.
Cine para leer ponía dos ejemplos. El primero de ellos, si un film modesto de 30 millones de pesetas de coste obtuviese 75 millones en taquilla y fuese clasificado como de “especial calidad” recibiría 30 millones de subvención; es decir, lo que había costado. El segundo ejemplo es mucho más detallado. Si se pretendía hacer un film de 100 millones de presupuesto, el Fondo de Protección podía avalar un crédito de hasta 50 millones (anticipo para financiación). Una vez estrenada la película, y si, por ejemplo, obtuviese 130 millones de recaudación, percibiría automáticamente el 15% por ser film de producción española (en total 19,5 millones). Pero como el coste había rebasado los 55 millones, recibiría además un 25% más (32,5 millones). Si también el filme fuese de “especial calidad” se otorgaba otro 25% (32,5 millones). Es decir, la película podía llegar a recibir un total de 84,5 millones del Fondo de Protección; o lo que es lo mismo el 84,5% de su coste declarado.
“Resulta ahora que hacer una película española reviste pocos riesgos si uno sabe jugar las cartas con habilidad”, se comentaba en la edición de 1985 de Cine para leer. Y lo ejemplificaba en el caso de Tasio (M. Armendáriz, 1984), producida por Elías Querejeta. El conocido productor presentó en el Ministerio un presupuesto de 136 millones de pesetas, que la Comisión Técnica del Ministerio rebajó a 100 millones. A la película se le otorgó el máximo de anticipo (el 50%, es decir, 50 millones). Al vender su productor los derechos de antena a TVE percibió otros 30 millones. Pero como también se acogió a la política de fomento del cine autóctono del Gobierno vasco recibió otros 25 millones a fondo perdido. Así que, solo en anticipos Querejeta logró 105 millones de pesetas: cinco millones más del coste estimado, y todo ese dinero antes de su exhibición pública. Ahora bien, una vez estrenado, y con las subvenciones recibidas a posteriori, percibiría un 65% de la taquilla al haber sido declarada la película de interés especial y de mayor empeño. Como recaudó finalmente 162 millones de pesetas tuvo derecho a 15 millones del Fondo de Protección. Tasio pudo reportarle así a su productor no menos de 50 millones; o lo que es lo mismo, un beneficio inmediato del 50% sobre la inversión realizada.
La consecuencia directa de esta política de protección fue que, por ejemplo, en el año 1986 el ICAA concediese anticipos de producción a 43 películas de las 59 producidas (un 73%) y en el año 1987 a 41 de los 61 largometrajes realizados. De ahí que Enrique Balmaseda (2001: 77), que había sustituido a Miguel Marías como director del ICAA en enero de 1990, se mostrase muy crítico con los efectos de la Ley Miró: “el 70% de las películas españolas se hacían pasando por el visto bueno previo del Ministerio de Cultura, producidas en la mayoría de los casos por empresas creadas artificialmente al amparo de este sistema: compañías constituidas muchas veces por una persona física, con frecuencia los propios directores de película”.
Álvarez Monzoncillo y López Villanueva (1994) sostienen la misma opinión: la Ley Miró solucionó el problema de la financiación del cine español, “pero puesta la ley puesta la trampa: a lo largo de los once años de existencia de esta medida se han realizado films que daban beneficios antes de estrenarse”.
La política de la directora general desincentivó también a algunos de los grandes productores españoles que habían contribuido a crear una mínima infraestructura industrial en el cine español, caso de Pedro Masó, José Frade, José Luis Dibildos o Mariano Ozores. José Luís Dibildos, que había estrenado La Colmena (Mario Camus), el 11 de octubre de 1982; una película que consiguió un millón y medio de espectadores y el Oso de Oro a la mejor película en el Festival de Berlín, creía que Pilar Miró se había equivocado al plantear un debate que no benefició al cine español, “enfrentando el cine de calidad con el considerado despectivamente como cine comercial” (Frutos y Llórens, 1998: 29). El productor no volvería a producir más películas tras el fracaso de su film A la pálida luz de la luna (J.M. González-Sinde, 1985), realizado a contracorriente de las ayudas oficiales.
Por su parte, Mariano Ozores, y como dejó recogidas en sus memorias (2002:277), no se recataba en decir que las subvenciones solamente se concedían a productoras afines políticamente al partido en el gobierno, “y como éstas no eran muchas empezaron a surgir nuevas productoras creadas por personas simpatizantes con el partido y con Pilar Miró”; con lo que “muchas productoras clásicas, al saberse discriminadas en la concesión de estas subvenciones, dejaron de hacer cine total o parcialmente”.
Título en español: Mariano Moreno, el
Transición política del franquismo a la actual democracia
Dpto. Ciencias Sociales tema 14: la transición política
"La transición política. La Constitución de 1978 y el Estado de las Autonomías"
La Transición es el proceso político que se desarrolla desde la muerte...

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 22
 Real Decreto 
 artículo 8