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Timestamp: 2018-02-26 00:04:34+00:00

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Capitulo28 pdhcdmx by Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos - issuu
Capítulo 28. Derechos de las personas víctimas de trata y formas de explotación I. Diagnóstico A. Obligaciones del Estado El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo1) no se encuentra entre los instrumentos y convenciones de las Naciones Unidas emitidas por el Consejo de Derechos Humanos. Sin embargo, el Protocolo contiene disposiciones generales para la atención de las víctimas de trata de personas. Ya en la Conferencia de Derechos Humanos de 1993 en Viena se determinó que la trata de personas es una violación a los derechos humanos fundamentales. Y en la Cuarta Conferencia Internacional de la Mujer se incluye a la trata de personas en
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, aprobada por la Asamblea General en su Resolución 25/35, del 15 de noviembre de 2000. Entró en vigor el 25 de diciembre de 2003 tras haber sido ratificada por 40 Estados. México, la ratificó el 4 de marzo de 2003.
dos artículos de su declaración.2 A nivel regional la Comisión Interamericana de Mujeres emitió dos resoluciones en 2002 y 2003 sobre la necesidad del combate multilateral a la trata de personas, especialmente mujeres, niñas, y niños.3 Desde esta perspectiva, las violaciones a los derechos humanos de las víctimas de trata de personas se pueden leer desde los marcos convencionales del sistema universal y de los sistemas regionales.4 Las diversas formas de explotación incluidas en la definición de la trata de personas han constituido preocupaciones del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. A este respecto, el 19 de abril de 2004 incluye dentro de sus procedimientos especiales al/la Relator/a Especial sobre Trata de Personas, especialmente Mujeres, Niñas y Niños,5 y desde entonces se han emitido diez reportes al Consejo de Derechos Humanos relativos a matrimonios forzados, el combate a la demanda del comercio sexual, cooperación regional sobre el enfoque de los derechos humanos para el combate a la trata de personas y reparación de daños a las víctimas, entre otros, además de sus informes regulares; así como siete informes a la Asamblea General, sobre identi2
Organización de las Naciones Unidas, Informe de la cuarta conferencia mundial sobre la mujer, Beijing, 4 al 15 de septiembre de 1995, Documento A/CONF.177/20/ Revisión de los párrafos. 122 y 130. CIM/RES. 225 (XXXI-0/02) Combate al delito de la trata de personas, especialmente mujeres, adolescentes, niñas y niños, Comisión Interamericana de Mujeres. Aprobada en la sexta sesión plenaria del 31 de octubre de 2002; y AG/RES. 1948 (XXXIII-O/03) Combate al delito de la trata de personas, especialmente mujeres, adolescentes, niñas y niños, Comisión Interamericana de Mujeres. Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada en junio de 2003. Observatorio contra la trata de personas con fines de explotación sexual, Primer Informe, CAM, México, 2011, pp. 63-67. Office of the High Commisioner fro Human Rights, Resolución 2004/110 [en línea]. 55 Asamblea de la Comisión de Derechos Humanos. Disponible en: http://spinternet.ohchr.org/_Layouts/SpecialProceduresInternet/Download.aspx? SymbolNo=E%2fCN.4%2fRES%2f2004%2f110&Lang=es
ficación, protección y asistencia a víctimas, prevención, reparación del daño, tráfico de órganos y debida diligencia. En México, destaca la reforma constitucional en materia de derechos humanos a los artículos 1º, 11, 15, 18, 29, 33 y 89, 97, 102 y 105, realizada los días 6 y 10 de junio de 2011, pues tiene diversas implicaciones en el sistema jurídico mexicano y en particular en la procuración y administración de justicia para casos graves como la trata de personas, pues tanto las y los imputados como las víctimas tienen derecho a invocar los tratados internacionales y otras disposiciones legales en sus procedimientos jurisdiccionales.6 El 27 de noviembre de 2007 se expidió la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas.7 Si bien esta ley se inspiró en el Protocolo de Palermo, tuvo algunas deficiencias en la definición del delito ya que omitió algunos medios comisivos. A pesar de ello se ampliaron las conductas o verbos rectores y fue literal en las finalidades de explotación; se incluyo de manera limitativa el consentimiento de la víctima si es por medio de coacción física y violencia, mientras que en el Protocolo el consentimiento de la víctima es irrelevante en cualquiera de los medios comisivos. Además ésto, representó una ventana de visibilización de la problemática en lo que concierne a la difusión del delito, la atención de los organismos públicos de derechos humanos y el arranque de campañas de prevención públicas y privadas, así como 6
Decreto por el que se modifica la denominación del capítulo I del título primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En: Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011 [en línea]. México, Secretaría de Gobernación Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/ constitucion/10Junio.html Decreto por el que se expide la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; el Código Federal de Procedimientos Penales y el Código Penal Federal. En: Diario Oficial de la Federación, 27 de noviembre de 2007 [en línea]. México, Secretaría de Gobernación. Disponible en: http://dof.gob.mx/index.php?year=2007&month=11&day=27
una cascada de aprobación de leyes en la materia en los estados de la República Mexicana y en el Distrito Federal.8 Tras la complejidad del abordaje en materia penal del delito de trata de personas y frente a las presiones de organizaciones de la sociedad civil por los escasos resultados en materia de sentencias, atención a la víctimas y difusas competencias de la Fiscalía Especial para Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas entre otras cosas, se reformaron los artículos 73 Constitucional para que el Congreso de la Unión pudiera expedir una Ley General, y los artículos 19 y 20 que obligan a las y los jueces a dictar prisión preventiva y reservar la identidad de niñas y niños en los casos de trata de personas. A escasos cinco años de su publicación en el Diario Oficial, la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas fue derogada y se promulgó la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos (en adelante Ley General).9 La promulgación de la Ley General introduce cambios significativos en la generación de marcos jurídicos estatales y en la homologación de los delitos en toda la República mexicana. Trata de disminuir la reclasificación de los delitos y tener la posibilidad de consignar las modalidades de explotación como trata de personas. Del mismo modo, delimita competencias y canales de coordinación entre la federación, los estados y sus municipios así como con los Órganos Político-Administrativos de la Ciudad de México, en materia de prevención, persecución y atención a las víctimas. Obliga a la Secretaría de Gobernación asigna estancias temporales y/o perma-
Carlos Domínguez e Isabel Ruz (coords.), Diagnóstico Nacional sobre la Situación de la Trata de Personas en México, UNODC, México, Secretaría de Gobernación, 2013, pp. 31-34. Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos. En: Diario Oficial de la Federación, 14 de junio de 2012 y reformada nuevamente el 19 de marzo de 2014.
nentes por razón de este delito a víctimas de diferente origen nacional y crea un fondo de protección. Si bien la aprobación de la Ley General presenta avances en materia de políticas de prevención y atención de las víctimas protegiendo su identidad y sometiendo a prisión preventiva a las y los perpetradores, el debate sobre la apuesta de las y los legisladores a la tipificación de delitos relacionados con la trata de personas está vigente, por lo que se refiere a la certeza y seguridad jurídica y por la falta de inclusión de los medios comisivos.10 Lo mismo que la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas en la que se dejaba la carga de la prueba a las víctimas, en la Ley General siguen siendo éstas las que deben comprobar con sus testimonios los medios comisivos y la investigación judicial sigue dependiendo de su dicho. Además los delitos están redactados de forma tal que son difíciles de comprobar, lo que implica amplias dificultades para poder consignar al/la probable responsable, proceder ante las y los usuarios de servicios de explotación que son penalizados/as únicamente si saben que existe trata de personas en cualquiera de las finalidades de explotación y/o penalizar al/la turista sexual ya que no se cuenta con contratos legales de servicios sexuales.11 Del mismo modo se señala el riesgo de la penalización de cualquier tipo de actividad económica informal, que al margen de la ley, pueda considerarse como explotación y acreditarse como trata de personas, dando lugar a la probable arbitrariedad de las autoridades.12 En ambos casos, las leyes promulgadas en 2007 y 2012
Observatorio Contra la Trata de Personas con Fines de Explotación Sexual, Respeto de los derechos humanos en materia de trata de personas con fines de explotación sexual en el Distrito Federal, Segundo Informe, México, CAM, Comisión Europea, CCFD, 2012, pp. 53-61. Milena, Sandra (coord.), Diagnóstico de causas estructurales y sociales de la trata de personas en la ciudad de México, Distrito Federal, Coalición Regional contra el tráfico de mujeres y niñas, Instituto de las Mujeres del Distrito Federal, 2012. Salazar, Mónica, Ponencia presentada en el Panel: Autoridades y Sociedad civil, retos y compromisos contra la trata de personas, del Colectivo contra la Trata de
tienen un relativo corto tiempo de aplicación, por lo que los esfuerzos para determinar los avances en materia de persecución, sentencias condenatorias, sanción, prevención y atención a las víctimas tienen pocos registros y son escasos los datos generados para su correcta evaluación. La promulgación y creación de disposiciones normativas en materia de trata de personas en el Ciudad de México han sido novedosas en relación con la ausencia casi total presentada en el Diagnóstico de Derechos Humanos de 2008. El 24 de octubre de ese mismo año, se expidió la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Comercial Infantil para el Distrito Federal.13 En la ley se establecen medidas para la prevención del delito y la protección de las víctimas, y se establecen los delitos relacionados con la trata de personas como el lenocinio, la corrupción de menores, la pornografía infantil y el turismo sexual, entre otros. El delito de trata de personas quedó tipificado en el Código Penal del Distrito Federal en su artículo 188 bis, desde 2007, incluyendo prácticamente todos los verbos rectores con excepción de “solicitar” y “ofrecer”, todos los medios comisivos con excepción del engaño y el abuso de poder, y todas las finalidades de explotación con excepción de la servidumbre.14
Personas, en Informe de la segunda Sesión Ordinaria de la Conferencia Nacional de Legisladoras y Legisladores contra la Trata de Personas y encuentro con sobrevivientes, Distrito Federal, Senado de la República, LXII Legislatura, 2014. Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Comercial Infantil para el Distrito Federal. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 24 de octubre de 2008. Cfr. Código Penal del Distrito Federal 2007, Artículo 188 bis. Al que promueva, facilite, solicite, ofrezca, consiga, traslade, entrega o reciba para sí o para un tercero a una persona para someterla a explotación sexual, a la esclavitud o prácticas análogas, trabajos o servicios impuestos de manera coercitiva o para que le sea extirpado cualquiera de sus órganos, tejidos o sus componentes, dentro del territorio del Distrito Federal, se le impondrá prisión de 10 a 15 años y de 10 mil a 15 mil días multa.
Por otro lado, en atención a las disposiciones de las diversas leyes y con el fin de atender los diversos delitos relacionados con la trata de personas, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal emitió una serie de acuerdos para la actuación de sus funcionarios/as y policías en los casos de delitos relacionados con la trata de personas y violencia sexual: un protocolo de búsqueda y localización de niñas y mujeres extraviadas o ausentes,15 un protocolo de actuación para diligencias ministeriales in situ para el rescate y protección de víctimas de trata,16 un protocolo de investigación para el delito de feminicidio17 y reformas a un acuerdo por el que se creó la fiscalía de investigación
Cuando la víctima del delito sea persona menor de 18 años de edad o persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho o persona que no tiene capacidad de resistir la conducta, se aumentaran las penas hasta en una mitad. Acuerdo A/015 /2010, del C. Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por el que se establecen las directrices para la elaboración del “Protocolo para la búsqueda inmediata de niñas y mujeres extraviadas o ausentes, en riesgo de ser víctimas de delito y en especial, de violencia sexual”, así como el diseño de otras políticas generales, que persigan el mismo fin. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 21 de junio de 2010. Disponible en: http://cgservicios.df.gob.mx/ prontuario/vigente/3294.htm Acuerdo A/016/2010, del C. Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por el que se establecen las directrices para la elaboración del “Protocolo de actuación de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en la ru ealización de diligencias ministeriales in situ, para el rescate, protección y atención de las víctimas o posibles víctimas del delito de trata de personas”. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 6 de septiembre de 2010. Disponible en: http://www.pgjdf.gob.mx/index.php/servicios/centrales/tratapersonas/ normatividadtrata Acuerdo A/017/2011 del C. Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por el que se emite el Protocolo de Investigación Ministerial, Policial y Pericial del Delito de Feminicidio. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 25 de octubre de 2011. Disponible en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/ 4640.pdf
de homicidios dolosos,18 y el protocolo de búsqueda de niños, niñas y adolescentes extraviadas o ausentes.19 En correspondencia con la Ley General emitida por el Congreso de la Unión en 2014, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal abrogó la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Comercial Infantil para el Distrito Federal y expidió la Ley para la Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal.20 En ella se establece la obligación del Gobierno del Distrito Federal de crear una Comisión Interinstitucional, que a su vez elaborará un Diagnóstico y un Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas en la Ciudad atendiendo a las obligaciones de cada ente de la administración pública señaladas en la ley, la creación de una base de datos actualizada y las medidas oportunas para dar cumplimiento a las disposiciones de coordinación que mandata la Ley General. Además, en concordancia con las disposiciones de la Ley General, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal emitió el acuerdo
Acuerdo A/006/2012, del Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por el que se reforman los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, séptimo y noveno, del diverso A/002/2010 por el que se Creó la Agencia Especializada en Investigación para la Atención del Delito de Homicidio Doloso, en Agravio de Mujeres y Personas con Orientación o Preferencia Sexual por Identidad o Expresión de Género, adscrita a la Fiscalía Central de Investigación para la Atención del Delito de Homicidio. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal. 17 de mayo de 2012. Acuerdo A/015/2012 del C. Procurador General de Justicia del Distrito Federal, Por el que se emite el Protocolo para la búsqueda inmediata de personas en situación de extravío o ausencia, en especial de mujeres, niñas, niños y adolescentes. En Gaceta Oficial del Distrito Federal, 24, de octubre de 2012. Disponible en: http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/vigente/4878.htm Ley para la Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 13 de marzo de 2014.
de creación de la Fiscalía Central de Investigación del Delito de Trata de Personas en 2013.21 La creación de esta Fiscalía tiene como finalidad la persecución de los delitos establecidos en la Ley General, pero con las disposiciones de la ley emitida en el 2008, lo que crea inconsistencia en las disposiciones normativas, toda vez que la nueva Ley para la Protección, Atención, y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal fue emitida hasta 2014.
B. Principales problemáticas La trata de personas en la Ciudad de México, de acuerdo con el marco jurídico vigente, se presenta como un fenómeno de desaparición y traslado de la víctima así como sus diferentes formas de explotación a la que es sometida, lo que constituye problemáticas que enfrentan, tanto las víctimas como sus familiares. En este apartado también se abordarán las principales dificultades de las instituciones públicas que conforman el aparato estatal de la Ciudad de México para abordar estas problemáticas y que dan cuenta de los alcances programáticos que se han tenido en la materia en la implementación del Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México.
Desaparición y captación de personas presuntamente vinculadas con la trata Según el Observatorio para Prevenir y Combatir la Trata de personas, en la Ciudad se reportan más de mil mujeres desaparecidas por año.22 21
Acuerdo A/005/2013 del Procurador General de Justicia del Distrito Federal, por el que se crea la Fiscalía Central de Investigación para la Atención del Delito de Trata de Personas. En: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 22 de mayo de 2013. Disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/fichaOrdenamiento. php?idArchivo=81700&ambito=estatal Observatorio para Prevenir y Combatir la Trata de Personas, Negación, Cosificación
Según la Coalición Regional contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe, el perfil de las mujeres desaparecidas es coincidente en su mayoría con el perfil de las mujeres enganchadas para la explotación sexual.23 En la Ciudad de México existe la posibilidad de emitir una alerta de género24 para el caso de desapariciones de mujeres, violencia feminicida o por feminicidio;25 una Alerta Amber26 para el caso de personas menores de edad extraviadas o desaparecidas y una alerta plateada para el caso de personas adultas mayores con algún grado de discapacidad.27
Traslado, violencia feminicida, acogida de personas, consumo de servicios diversos productos de la explotación Desde el año 2013 en el marco de la Mesa de Trabajo Interinstitucional para la Consolidación de una Base de Datos, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal trabaja en la construcción de un macro proceso sobre la trata de personas, con el objetivo de contar con una base de datos para la identificación de variables en cada parte del proceso de denuncia, investigación, protección de las víctimas y sanción de las y
y Sacrificio en el Delito de Trata de Personas, Quinto Informe, CAM, 2015, p. 67. Milena, Sandra, op. cit., p. 83. Si bien en la CDMX no se ha solicitado ni declarado la alerta de género es importante que para este proceso se tome en cuenta la relación que existe entre la trata de personas y las diferentes formas de violencia de género, particularmente el feminicidio y la desaparición de niñas y mujeres. La Alerta de Género es una figura contemplada en la Ley General de Acceso de las Mujeres a Una Vida Libre de Violencia, Diario Oficial de la Federación, 1 de enero de 2013, en su Capítulo V. La Alerta Amber es emitida por la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y puede ser denunciada a través del 066 o 089 y los teléfonos de atención de la Secretaría de Seguridad Pública y del Consejo Ciudadano. La Alerta Plateada es una acción institucional expedida por la Secretaría de Desarrollo Social de la Ciudad de México.
los responsables. Los delitos contenidos en las fases de la trata (traslado, acogida y diversas formas de explotación) se corresponden con las de la violencia feminicida para el caso de las mujeres, y pueden ser identificadas como tales en el macro-proceso, ya que todas las formas de violencia que se contienen en la trata de personas son fácilmente identificables por la población que forma parte del entorno. Son formas de violencia susceptibles de ser reportadas o denunciadas a la autoridad por cualquier persona y no sólo por quienes consumen algún servicio o producto de esa explotación. Si consideramos que la denuncia de los delitos en nuestro país es muy baja,28 la difusión del delito de trata de personas alerta a la población sobre los diversos hechos delictivos que pueden denunciarse.
Existencia de múltiples formas de explotación que pueden esconder o no el circuito de la trata La dinámica económica de la Ciudad de México provoca que las formas de explotación de una persona sean diversas, máxime si las prácticas económicas se dan al margen del marco legal establecido como en la producción y el comercio informal; lo que no quiere decir que no haya prácticas de explotación laboral dentro del marco legal y/o violentando derechos de las y los trabajadores en infinidad de giros empresariales de producción y de servicios –tanto en micro como en pequeñas, medianas y grandes empresas–. La regulación de la producción, prestación de servicios y comercio en el sector informal es un problema de toda economía, pero la situación de la trata de personas se refiere a sectores de la población que desarrollan actividades económicas de subsistencia o de explotación en las que se les ha desprovisto de libertad y se les ha sometido con violencia y coacción, física o psicológica, al desarrollo de dicha actividad. 28
Según los resultados de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (ENVIPE) del 2015, el 92.8 % de los delitos a nivel nacional no se denuncia, INEGI, Boletín de Prensa 395/15.
Las prácticas de explotación señaladas en la Ley General son: la esclavitud, la prostitución ajena y otras formas de explotación sexual, la condición de siervo, la explotación laboral, el trabajo o servicios forzados, la mendicidad forzosa, la utilización de menores de edad en actividades delictivas, la adopción ilegal, el matrimonio forzoso, el tráfico de órganos y la experimentación biomédica ilícita en seres humanos.29
Entornos de explotación y grupos vulnerables a la trata La intervención gubernamental en los entornos de explotación corre el riesgo de criminalizar, estigmatizar o discriminar a las personas víctimas que ejercen alguna actividad económica de sobrevivencia.30 En el caso de las mujeres adultas que ejercen el trabajo sexual como una actividad económica. En el Distrito Federal se reportaron 614 personas detenidas por ejercer el trabajo sexual de 2009 a inicios de 2015, siendo las delegaciones Cuauhtémoc (401), Coyoacán (60), Iztapalapa (41), Venustiano Carranza (58) y Miguel Hidalgo (28), las que presentaron
Cfr., Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos. Artículo 10. En la Sentencia del Juicio de Amparo 112/2013 la Jueza Primera de Distrito en Materia Administrativa del Poder Judicial de la Federación, resolvió que la inconstitucionalidad del artículo 24, fracción VII de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal que señala el ejercicio de la prostitución como una infracción administrativa cuando exista una queja vecinal, y determinó que la Subdirección de Trabajo no Asalariado de la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo del GDF, les entregara licencia de trabajadores/as no asalariados/as a quienes presentaron el amparo, de acuerdo al Reglamento para Trabajadores No Asalariados del Distrito Federal, mismo que puede ser aplicado para otras actividades de sobrevivencia de personas vulnerables en situación de calle. Disponible en: http://www.amij.org.mx/micrositios/ reconocimientos2014/sentencias/eg/Folio_6/112-2013.pdf
mayor índice.31 Otro grupo de población como: niños, niñas y familias que trabajan en la calle o en el comercio informal; las personas que por su condición de precariedad ejercen la mendicidad; las personas con discapacidad que realizan cualquier tipo de actividad económica remunerada o no remunerada; las personas migrantes en situación irregular que desarrollan trabajos temporales; las poblaciones indígenas que presentan una migración pendular entre la Ciudad de México y sus comunidades de origen. Todas ellas son poblaciones que pueden presentar algún tipo de actividad económica cuyos entornos pueden ser considerados de explotación, por las condiciones de precariedad y beneficio para terceras personas, en las que desarrollan su actividad económica de sobrevivencia. Por otro lado, se encuentra el caso de los entornos virtuales de explotación sexual. Se calcula la existencia de más de 3 millones 980 mil sitios de internet con ofertas de servicios sexuales y de acompañantes que no son debidamente investigados por lo que es necesario darle seguimiento por parte de la policía cibernética.32
Feminicidio, muerte o condiciones irreversibles de discapacidad física, cognitiva o psicosocial La trata de personas puede tener como resultado condiciones irreversibles de discapacidad física, cognitiva o psicosocial, o bien condiciones socio- económicas y psico-afectivas difíciles de superar por la mera voluntad y acción de las personas. Estas condiciones son motivo de detección de historias de explotación y trata de personas, que son susceptibles de ser atendidas por el Estado y sus instituciones públicas y requieren de protocolos de detección adecuados.
Observatorio para Prevenir y Combatir la Trata de Personas, op cit. p. 64. Milena, Op. cit., p. 97 y anexo 1.
Se presume que las víctimas de explotación sexual en la Ciudad de México tienen una historia de trata de personas en el inicio de sus actividades de trabajo sexual, las condiciones en que lo realizan tienen un impacto en su salud física y psicológica irreversibles y cuyo origen se encuentra en las condiciones de pobreza y precariedad al que retornan después.33 Ante este escenario se enfatiza la importancia y urgencia de contar con protocolos adecuados e integrales para la detección y atención de la trata de personas a partir de sus condiciones de irreversibilidad.
Legislación y políticas públicas Si bien existe un Programa para Erradicar la Trata de Personas en el Distrito Federal y un Reglamento derivados de la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Comercial Infantil para el Distrito Federal de 2008; la nueva la Ley para la Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal promulgada en 2014 orienta a la Comisión Interinstitucional contra la Trata de Personas en el Distrito Federal para la elaboración de un Programa en materia de trata de personas derivado de un diagnóstico previo. La propia Ley establece las obligaciones de cada una de las entidades del Gobierno participantes en la Comisión Interinstitucional, de los Órganos Político-Administrativos y del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México en el ámbito de sus competencias. Sin embargo, los plazos para cumplir con las disposiciones de la Ley han hecho que el proceso de creación del programa en la materia se dilatara. En tal sentido, no se cuenta con un diagnóstico actual de la situación de la trata de personas en la Ciudad de México del cual se desprenda un Programa que supere la enunciación de las obligaciones señaladas en la Ley.
Idem pp. 56-58.
Tanto el Reglamento, el Programa, como la Comisión Interinstitucional para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas y el Abuso Sexual y la Explotación Sexual Comercial Infantil, derivados de la Ley para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas, el Abuso Sexual y la Explotación Comercial Infantil para el Distrito Federal de 2008, adolecieron de un presupuesto específico para su operación,34 y un diagnóstico adecuado del cual se derivara el Programa,35 dando como resultado que se establecieran políticas concurrentes de las principales dependencias gubernamentales de la Ciudad, así como la participación del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal de manera enunciativa. La normatividad reciente aunada a la inexperiencia en la materia, hicieron que la estrategia de combate a la trata de personas tuviera un fuerte componente de capacitación de servidores/as públicos/as36 y la implementación gradual de medidas de persecución, investigación y procesamiento de las y los imputados como se señaló en el apartado anterior.37
Ausencia de estadísticas confiables Tanto la elaboración de un Diagnóstico Integral sobre Trata de Personas, como la definición de indicadores de evaluación de las acciones que se puedan implementar en un Programa derivado de él, requieren 34
La idea de la concurrencia de acciones implica que cada una de las dependencias gubernamentales etiquete una partida presupuestal en cada ejercicio fiscal para el cumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Ley. El Diagnóstico existente fue elaborado por la Coalición contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe y el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal hasta 2012. Op. cit. Cfr. Informes anuales del Observatorio para Prevenir y Combatir la Trata de Personas. Cfr. La creación de la Fiscalía Central de Investigaciones del Delito de Trata de Personas; los Protocolos emitidos por la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.
de estadísticas confiables, máxime si nos encontramos en un contexto social en el que los delitos no se denuncian. Actualmente no se cuenta con una base de datos única que integre toda la información resultado de las acciones que se desarrollan en materia de trata de personas agrupadas por categorías generales de combate a la trata de personas:38 a) persecución: denuncias, averiguaciones previas, consignaciones con y sin personas detenidas, no ejercicio de la acción penal y condenas, datos de las personas perpetradoras (modus operandi, edad, procedencia, sexo, modalidad de explotación); b) acceso a la justicia de las víctimas: sentencias absolutorias y condenatorias, con/sin acceso al fondo de protección de víctimas, con/sin resolución por reparación del daño, con/sin incautaciones de bienes a las y los sentenciados; c) prevención: número de eventos de capacitación por emisor/a–destinatario/a, impactos de prevención por modalidad de difusión, acciones de desactivación de entornos de explotación; d) atención: víctimas ubicadas en entornos de explotación, rescatadas en operativos, ubicadas en albergues, en casas de atención de medio camino, canalizadas, atendidas por unidad de gobierno, en proceso judicial, con acceso al fondo de protección, con acceso a la reparación del daño y desarrollo de indicadores (procedencia, edad, sexo, tipo de explotación, momento del ciclo de trata).
Persecución del delito y justicia para las víctimas Entre 2009 y 2104 se elaboraron 116 averiguaciones previas (veintitrés en promedio por año), siendo la delegación Cuauhtémoc la demarcación territorial en donde más incidencia del delito se ha registrado (52%). En este periodo, la persecución del delito de trata de personas fue en aumento 38
Resultados del “Encuentro Inicial sobre los Derechos de las personas víctimas de trata y explotación sexual y comercial”, Actualización del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. 23 de Septiembre del 2015. Foro Cultural de la Delegación Venustiano Carranza.
en la medida en que se disminuía la reclasificación del delito y se iniciaban nuevas averiguaciones previas. En el mismo lapso de tiempo, se registraron 369 operativos, 570 víctimas rescatadas (provenientes de 24 entidades de la República Mexicana incluido el Distrito Federal y de 12 nacionalidades distintas a la mexicana) y 217 posibles responsables. Por otra parte, la Dirección de Estadística del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal registró un total de 239 sentencias por el delito de trata de personas de 2011 a 2014 (195 condenatorias y 44 absolutorias).39 El nuevo reto será la correcta vinculación con instancias federales de persecución del delito para la detección del circuito de delincuencia organizada, la aplicación de los mecanismos de protección de las víctimas en el marco del nuevo sistema de justicia penal, garantizando los principios de presunción de inocencia, los derechos humanos de la personas imputada y el pro persona, al tiempo que la investigación judicial se centre en el interés superior de la víctima, le otorgue períodos de reflexión para su participación en el proceso judicial, no haga depender la causa únicamente del dicho de ésta y le proteja su identidad, su integridad física y sus derechos migratorios,40 y se garantice su acceso a la reparación integral del daño de manera concurrente con su protección y restitución de derechos.41 39
Observatorio para Prevenir y Combatir la Trata de Personas, Negación, Cosificación y Sacrificio en el Delito de Trata de Personas, Quinto Informe, CAM, 2015, pp. 59 -64. Salazar, Mónica, La atención a personas víctimas de trata, México, CDHDF, Cuadernos de capacitación, 2011. El acceso a la reparación del daño, la protección de las víctimas y la atención en refugios especializados son prácticamente inexistentes. El primero por hacer depender la reparación a la solvencia de un solo individuo y no de los bienes incautados de una red criminal, y el segundo por las disposiciones físicas de los juzgados penales, la ausencia de medidas cautelares en refugios especializados y las dificultades para la implementación de una ruta de seguridad para la comparecencia de las víctimas por parte de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Op. Cit., Nota 38.
Atención a las víctimas de trata Actualmente no se cuenta con una estrategia de atención a las víctimas de trata de personas y sus modalidades de explotación. Ni a nivel programática, ni a nivel integral ni sectorial.42 La problemática requiere de un modelo de atención de base único que ubique estrategias diferenciadas para el tratamiento de cada uno de los casos. La existencia de protocolos elaborados por organizaciones de la sociedad civil requieren ser retomados y rediseñados en función de una estrategia general43 así como elevados a acuerdos oficiales en cada una de las dependencias involucradas.44 Por otro lado, la estrategia de atención a víctimas requiere de un modelo que cuente con: refugios especializados con protección, casas de medio camino para la restitución progresiva de derechos, un centro de seguimiento victimológico en el que se acompañe de manera interdisciplinaria a las víctimas y sus familiares en domicilios particulares y protocolos de actuación homologados para unidades de la administración pública local que atienden a poblaciones diversas: violencia sexual, migrantes, poblaciones callejera, entre otros. 42
La desvinculación entre los diferentes entes de Gobierno no permite conocer las funciones entre ellos y limita la coordinación interinstitucional necesaria para atender integralmente el fenómeno y a sus víctimas. Op. Cit., Nota 38. Ulloa, Teresa, et. al., Protocolo de detección, protección, rapport y primeros auxilios para víctimas de formas contemporáneas de esclavitud, México, CATLAWC, INMUJERES-DF, SEDESO, 2013; y Ulloa, Teresa, et. al., Protocolo de búsqueda, localización y rescate de víctimas de formas contemporáneas de esclavitud, México, CATLAWC, INMUJERES-DF, SEDESO, 2013. Los protocolos elaborados por la CATLAWC son manuales que evidencian la ausencia de un protocolo homologado por parte de la Comisión Interintitucional contra la Trata de Personas del Distrito Federal que accione las medidas necesarias y coordinadas para favorecer y garantizar la atención integral de las víctimas rescatadas con enfoque de derechos humanos. Op. Cit., Nota 38.
Prevención de la trata de personas La visibilidad de la trata de personas como un problema que debe prevenirse está latente en la sociedad capitalina, fruto de los esfuerzos federales y locales, que confluyen en este espacio geográfico.45 Las acciones de prevensión son la suma de acciones institucionales, sin embargo aún no existe una estrategia general para consilidar una base de datos desagregada por condición de género, edad, discapacidad, y poblaciones vulnerables, como tampoco por modalidades de captación, traslado y explotación. Otro aspecto fundamental es la existencia de un presupuesto asignado para acciones de prevención o etiquetado por dependencias gubernamentales para su aplicación articulada, los instrumentos de prevención tienden a repetirse y a estar desarticulados. Las acciones se concentraron en la edición de folletos, carteles, capacitaciones sobre el delito y/o difusión del delito tanto por medios físicos como espectaculares. Si bien son muy importantes para las campañas de prevención los medios digitales como el internet, los espectaculares electrónicos, videos, spots y promocionales, cuyos contenidos deben incorporar los riesgos, modalidades de captación, formas de explotación, denuncia del delito, promoción de valores, desactivación de estereotipos, ejercicio de derechos, entre otros.
Competencias de los Órganos Politico-Administrativos Los Órganos Politico-Administrativos tienen poca o nula participación en los espacios interinstitucionales, tanto en los definidos en la Ley para la Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal, como 45
Un ejemplo significativo es la implementación de la Campaña Corazón Azul que desarrolló acciones en la Ciudad de México iluminando los edificios de la Avenida Reforma.
en el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México. La mayoría no cuentan con presupuestos etiquetados, ni tienen un diagnóstico de la situación de la trata de personas ni de grupos de población vulnerables en sus demarcaciones. El turismo sexual sigue promoviéndose desde los hoteles y el sector turístico, generando víctimas de trata en su modalidad de explotación sexual. Los Órganos Político–Administrativos, en su mayoría, no desarrollan campañas ni revisiones periódicas sobre la colocación de anuncios de prevención del delito en las habitaciones y de protección de la infancia en espacios comunes.
C. Conclusiones En el lapso transcurrido entre la elaboración del Diagnóstico y del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, de 2008 y 2009 respectivamente, y la presente actualización, han ocurrido cambios significativos en materia de combate y prevención de la trata de personas. El problema se ha hecho público y se han promulgado dos leyes a nivel federal y dos a nivel local, con sus respectivos mecanismos de coordinación institucional, inter e intragubernamental. No obstante que el tiempo es corto para medir a cabalidad sus resultados, y que las leyes han tenido poco tiempo de ser ejecutadas para medir su efectividad real, hoy se cuenta con más datos, mayor comprensión del problema y algunos resultados, aunque éstos aún se presentan dispersos y sin una perspectiva estratégica clara. Sigue sin haber un diagnóstico integral de la problemática en la Ciudad de México que desagregue datos, mida la magnitud real de la trata de personas y las formas de explotación vinculadas a ella. El problema es tan complejo que requiere además de diagnósticos situacionales en cada demarcación territorial. La dimensión del problema requiere también de estrategias y políticas diferenciadas, así como crear escenarios de políticas concurrentes
y complementarias entre las dependencias gubernamentales que superen la agregación simple de acciones. La operatividad de la política pública en materia de combate a la trata de personas requiere de información concentrada, con datos estadísticos desagregados y susceptibles de convertirse en indicadores epidemiológicos, de incidencia y de evaluación. Para ello es necesaria una base de datos concentrada y una unidad operativa del Programa de Combate a la Trata de Personas de la Ciudad de México. La Comisión Interinstitucional es un mecanismo de articulación y seguimiento que requiere de una instancia técnica que concentre y procese la información de resultados, desarrolle indicadores de seguimiento del Programa y cuente con un equipo técnico que revise la asignación presupuestal de las dependencias gubernamentales apegadas al marco de sus competencias que les marca la Ley para la Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal y que sean acordes a los resultados de los diagnósticos que se desarrollen. La generación de una estrategia integral de combate a la trata de personas requiere igualmente de la participación de los Órganos Político-Administrativos, tanto en la elaboración de diagnósticos como en la implementación de acciones para la divulgación de la información, la detección de prácticas de explotación, la denuncia, la prevención, y la coadyuvancia en la desarticulación de problemas a través de la modificación progresiva de los entornos con un enfoque de seguridad ciudadana. En tal sentido, se requiere de la formalización de la participación de los Órganos Político-Administrativos en la Comisión Interinstitucional a través de convenios oficiales. Un imperativo en las recomendaciones de corto, mediano y largo plazo es fortalecer la participación ciudadana y la vinculación con organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema, pero también con organizaciones empresariales y de comercio que tienen la posibilidad de establecer acciones específicas de prevención, detección y denuncia.
Por otro lado, el espacio de participación del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México requiere de un seguimiento puntual de los indicadores priorizados en esta actualización con un enfoque de protección de los derechos de las víctimas y el cumplimiento de las obligaciones del Estado. El núcleo de problemáticas priorizadas es: 1) La desaparición de personas y la activación de sus protocolos de búsqueda; 2) las políticas de promoción de la denuncia de delitos vinculados con las formas de enganche y traslado a través de la privación de la libertad, la detección de violencias y/o la venta directa de personas; 3) las políticas de detección de formas de explotación, de denuncia y desactivación de entornos que las propician, reproducen y perpetúan; 4) la problemática del feminicidio, muerte y condiciones de irreversibilidad de las víctimas que requieren de políticas especiales para la atención de las personas y sus familiares; 5) aquellas políticas orientadas a la recuperación de las víctimas y sus procesos de protección, denuncia, seguimiento del proceso penal, acceso al fondo de protección para la restitución parcial de derechos, reparación del daño y atención victimológica adecuada.
II. Programa A. Objetivo general Respetar, proteger, promover y garantizar, bajo el principio de igualdad y no discriminación los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales de las personas víctimas de trata y formas de explotación que habitan y transitan en la Ciudad de México.
B. Tablas programáticas
Objetivo específico 28.1. Implementar y mejorar el sistema de localización de personas
513. Identificar la relación de los casos de personas no localizadas y los casos de personas víctimas de trata y formas de explotación.
Metas a dos años
513.1. Elaboración de Un diagnóstico presentado Secretaría un diagnóstico, con y validado por la Comisión de Gobierno participación de la so- Interinstitucional. ciedad civil, que analiComisión Interinstituce la problemática de cional contra la Trata personas no localizade Personas del das de trata y otras Distrito Federal formas de explotación en la Ciudad de México derivado de la ley correspondiente. Avance de al menos un 30% de una línea base que vincule el número de casos de personas no localizadas con las personas víctimas de trata y otras formas de explotación de conocimiento público, accesible, transparente y actualizada de manera periódica.
Metas a 2021
Eje: 1. Equidad e Inclusión para el Desarrollo Humano
Actualización trianual del Diagnóstico sobre personas no localizadas, trata y otras formas de explotación con participación de la sociedad civil especializada.
Área de oportunidad: 1. Discriminación y derechos humanos Enfoque transversal: Derechos Humanos I
Conclusión y operación en su totalidad de la línea base que vincule el número de casos de personas no localizadas con las personas víctimas de trata y otras formas de explotación de conocimiento público, acce sible, transparente y actualizada de manera periódica, misma que será actualizada de manera anual.
513.2. Se elabora la línea base que vincula el número de casos de personas no localizadas con las personas víctimas de trata y formas de explotación, de conocimiento público, accesible, transparente y actualizada de manera periódica.
...Objetivo específico 28.1. Implementar y mejorar el sistema de localización de personas
Porcentaje de los casos reSecretaría de Golacionados entre personas bierno no localizadas respecto de los casos de trata de per- Comisión Interinstitusonas y formas de explota- cional contra la Trata ción. de Personas del Distrito Federal
Alineación con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 Eje: 1. Equidad e Inclusión para el Desarrollo Humano Área de oportunidad: 1. Discriminación y derechos humanos Enfoque transversal: Derechos Humanos
Porcentaje de número de personas localizadas en situación de trata respecto de número total de personas localizadas.
Desarrollar un modelo de medición que permita conocer con mayor certeza la relación entre denuncias de no localizadas respecto de los casos de trata y otras formas de explotación -tanto en el espacio público como en el privado-, que incluya la creación de padrones confiables de personas ausentes, víctimas de trata y otras formas de explotación, víctimas no identificadas, personas criminalizadas por uso del espacio público y demás padrones necesarios para el desarrollo integral de dicho modelo.
Incremento sustancial en la identificación de los casos identificados relacionados entre trata y formas de explotación y las denuncias por desaparición de personas, derivado de la aplicación del modelo de medición señalado en la meta anterior.
514. Identificar la relación entre los casos de mujeres desaparecidas, y los casos de mujeres víctimas de violencia feminicida, víctimas de trata y otras formas de explotación.
514.1. Se desarrolla la línea base que vincula el número de mujeres desaparecidas con los casos de mujeres víctimas de violencia feminicida, víctimas de trata y otras formas de explotación, de conocimiento público, accesible, transparente y actualizada de manera periódica.
Elaboración de una línea Secretaría de base que vincule el númeGobierno ro de casos de mujeres desaparecidas con el nú- Comisión Interinstitumero de casos de mujeres cional contra la Trata de Personas del víctimas de violencia femiDistrito Federal nicida, víctimas de trata y otras formas de explotación, de conocimiento público, accesible, transparente y actualizada de manera periódica.
Avance del 30% de los casos relacionados entre mujeres desaparecidas respecto de los casos de mujeres víctimas de violencia feminicida, víctimas de trata y otras formas de explotación.
Eje: 1. Equidad e Inclusión para el Desarrollo Humano Área de oportunidad: 1. Discriminación y derechos humanos Enfoque transversal: Derechos Humanos
Conclusión y operación en su totalidad de la línea base que vincule el número de casos de mujeres desaparecidas con el número de casos de mujeres víctimas de violencia feminicida, víctimas de trata y otras formas de explotación, de conocimiento público, accesible, transparente y actualizada de manera periódica, misma que será actualizada de manera anual.
Se desarrolla un modelo de medición que permita conocer con mayor certeza la relación entre mujeres desaparecidas respecto de los casos de mujeres víctimas de violencia feminicida, víctimas de trata y/o otras formas de explotación -tanto en el espacio público como en el privado-, y que incluya la creación de padrones confiables de mujeres ausentes, víctimas de trata y otras formas de explotación, víctimas no identificadas, mujeres criminalizadas por uso del espacio público y demás padrones necesarios para el desarrollo integral de dicho modelo.
Porcentaje del número total de mujeres localizadas en situación de trata, de mujeres víctimas de violencia feminicida y/o víctimas de trata respecto del número total de mujeres localizadas.
515. Fortalecer y asegurar la coadyuvancia y presencia de las familias en la investigación de los casos de desaparición.
515.1. Se fortalece la coordinación interinstitucional para la implementación del programa para la protección, atención y asistencia a las víctimas de los delitos en materia de trata de personas de la Ciudad de México.
Número de dependencias que participan en el programa interinstitucional para la protección, atención y asistencia a las víctimas de los delitos en materia de trata de personas de la Ciudad de México de manera permanente.
515.2. Se establecen los mecanismos formales para asegurar la coadyuvancia y presencia de las familias en la investigación de los casos por desaparición garantizando un trato digno.
Porcentaje del número de investigaciones de los casos por desaparición donde las familias coadyuvan y están presentes respecto del total de casos por desaparición investigados.
Desarrollo de un plan de trabajo integral que guíe y articule las acciones de todos los entes que participan en el programa interinstitucional para la protección, atención y asistencia a las víctimas de los delitos en materia de trata de personas de la Ciudad de México.
La totalidad de las familias denunciantes coadyuvan y están presentes en las investigaciones de los casos por desaparición.
516. Coordinar la recepción de denuncias y las alertas amber y plateada.
516.1. Se todos los personas das como das.
investigan casos de denunciadespareci-
Porcentaje del número de casos investigados de personas denunciadas como desaparecidas por las diferentes alertas respecto al número total de casos de personas denunciadas como desaparecidas. Porcentaje del número de personas localizadas respecto del número total de denuncias por desaparición.
516.3. Establecimiento de una estrategia de difusión homologada y coordinada sobre las alertas amber y plateada.
Avance de al menos 30% de operación de una estrategia homologada y coordinada para la difusión de las alertas amber y plateada. Porcentaje de personas localizadas a partir de ser incluidas en alertas amber y plateadas respecto de las personas incluidas en las alertas amber y plateada
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Secretaría de Desarrollo Social de la Ciudad de México
Se investigan todos los casos de personas denunciadas como desparecidas por medio de las alertas Amber y Plateada.
Todas las personas desaparecidas son localizadas.
Operación en su totalidad de la Estrategia de Difusión, homologada y coordinada, sobre las alertas amber y plateada. CAPÍTULO 28
516.2. Se incrementa en al menos un 50% la localización de las personas denunciadas como desparecidas.
Objetivo específico 28.2. Garantizar las condiciones para la denuncia de formas de violencia y explotación relacionadas con la trata de personas en todas sus fases: investigación, persecución, procesamiento de los/las responsables y rescate de las víctimas
517. Incidir en la persecución del delito de trata de personas y otras formas de explotación en el corto y mediano plazo a partir del desarrollo de una línea base.
517.1 Incremento en un 50% del procesamiento de personas imputadas por trata de personas y otras formas de explotación.
Porcentaje del número de denuncias ciudadanas por trata de personas y otras formas de explotación respecto del número de operativos realizados.
518. Difundir y fortalecer la cultura de la denuncia y fomento de la detección de la trata de personas y otras formas de explotación, tanto para las propias víctimas como para sus familias y la sociedad.
518.1. Incremento de las denuncias y casos de investigación relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación.
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México
Número de acciones implementadas por las instituciones para la difusión y el fortalecimiento de la cultura de la denuncia y fomento de la detección de la trata de personas y otras formas de explotación. Porcentaje del número de averiguaciones previas respecto del número de denuncias relacionadas con la trata y otras formas de explotación. Porcentaje del número de casos procesados respecto del número de denuncias relacionadas con la trata y otras formas de explotación.
Alineación con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 Eje: 2. Gobernabilidad, seguridad y protección ciudadana Área de Oportunidad: 4. Procuración de justicia Enfoque transversal: Derechos Humanos
Se procesa al total de las personas imputadas por trata de personas y formas de explotación.
Diagnóstico para conocer las razones por las que las personas no denuncian la trata y otras formas de explotación, identificar las razones y atenderlas. Incremento de, al menos, la mitad de los casos de denuncia e investigación relacionados con la trata y otras formas de explotación, derivado del diagnóstico de la meta anterior
519. Realizar un análisis de los procesos de investigación y de sentencias (condenatorias y absolutorias) relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación con apego a los instrumentos internacionales de derechos humanos y el debido proceso.
519.1. Se desarrolla un análisis diagnóstico sobre los procesos de investigación implementados y de las sentencias relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación donde se asegure la presencia de organizaciones sociales y las familias.
Número de Diagnósticos realizados que integren recomendaciones formales emitidas.
Número de organizaciones civiles y las familias involucradas en la elaboración e implementación del diagnóstico.
519.2. Se diseña y Número de planes de acción desaopera un plan de ac- rrollados y puestos en marcha. ción donde se incluyan las recomendaciones de mejora derivadas del diagnóstico previo, donde se establezcan de manera formal las instancias responsables de la instrumentación de estas mejoras.
Actualización del diagnóstico sobre los procesos de investigación implementados, así como sus sentencias relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación, donde se asegure la presencia de organizaciones sociales y las familias Desarrollo de Evaluación para medir la efectividad y el impacto procesual y cualitativo del plan de acción que permita el rediseño de éste
CAPÍTULO 28 Derechos de las personas víctimas de trata y formas de explotación
...Objetivo específico 28.2. Garantizar las condiciones para la denuncia de formas de violencia y explotación relacionadas con la trata de personas en todas sus fases: investigación, persecución, procesamiento de los/las responsables y rescate de las víctimas
519.3. Se incrementa el número de sentencias condenatorias por debida acreditación de los delitos relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación con apego a los instrumentos internacionales de derechos humanos.
Porcentaje del número de sentencias condenatorias por debida acreditación del delito con apego a los instrumentos internacionales de derechos humanos respecto del número de procesos iniciados.
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal
519.4. Incremento en al menos un 50% de los casos de reparación integral del daño a la víctima de trata y formas de explotación y restitución efectiva de derechos en el proceso judicial.
Porcentaje del número de casos que cuentan con reparación integral del daño respecto del número total de sentencias condenatorias.
Desarrollo de un protocolo, con apego a los instrumentos internacionales de derechos humanos, que permita el desarrollo de sentencias condenatorias a través de la debida acreditación de los delitos relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación
Se garantiza que a todas las personas víctimas de trata y formas de explotación les sean reparados y restituidos sus derechos, de manera integral y efectiva
Estrategias 520. Sensibilizar y capacitar a las personas servidoras públicas de las instancias de impartición de justicia sobre la investigación ministerial proactiva y la actividad jurisdiccional relacionada con la trata de personas y otras formas de explotación.
520.1. Derivado de la Comisión Interinstitucional, se establece un grupo de trabajo para acompañar y coadyuvar las acciones de sensibilización y capacitación sobre la trata de personas y otras formas de explotación asegurando un enfoque de derechos humanos, de género y de igualdad y no discriminación.
Establecimiento y operación del grupo de trabajo.
Número de instancias involucradas en el grupo de trabajo.
Diseño, implementación y seguimiento del plan de trabajo elaborado por este grupo.
Metas a 2021 Se elabora una evaluación externa por parte de una organización de la sociedad civil, del plan de trabajo, así como de la efectividad y alcance de las acciones que contiene. Dicha evaluación será publicada y difundida entre la población, así como con organizaciones sociales.
520.2. Que la capacitación y sensibilización impartidas, eleven la calidad de la investigación, así como de las sentencias emitidas relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación, las cuales estarán apegadas a los tratados y estándares internacionales en la materia, atendiendo tanto a los derechos humanos de las personas procesadas como a los de la víctima.
Porcentaje del número de personas, servidoras públicas involucradas en la investigación ministerial y en la actividad jurisdiccional relacionada con la trata de personas y otras formas de explotación que concluyeron la capacitación respecto del número de personas, servidoras públicas involucradas en la investigación ministerial y en la actividad jurisdiccional
Porcentaje del número de casos y sentencias relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación que integran los estándares internacionales en la materia atendiendo tanto a los derechos humanos de las personas procesadas como a los de la víctima respecto del número de casos y sentencias totales
La totalidad de las personas servidoras públicas involucradas en la investigación ministerial y en la actividad jurisdiccional relacionada con la trata de peronas y otras formas de explotación han sido debidamente capacitadas
La totalidad de las sentencias relacionadas con la trata de personas y otras formas de explotación se emiten a partir de los tratados y estándares internacionales, atendiendo tanto a los derechos humanos de las personas procesados como a los de la víctima
520.3. Se evalúa, permanentemente con criterios cualitativos, cuantitativos a las personas capacitadas al respecto del cumplimiento de sus atribuciones en el marco de impartición de justicia, investigación ministerial proactiva y la actividad jurisdiccional relacionada con la trata de personas y otras formas de explotación
Diseño de una batería de indicadores que midan la mejora en el desempeño de las personas capacitadas y evidencien el impacto cualitativo en sus funciones.
Porcentaje del número de evaluaciones individuales realizadas a personas servidoras públicas capacitadas respecto del número de personas servidoras públicas capacitadas
Eje: 2. Gobernabilidad, seguridad y protección ciudadana Área de Oportunidad: 4. Procuración de justicia Enfoque transversal: Derechos Humanos
Realizar evaluaciones anuales a las personas capacitadas respecto del cumplimiento de sus atribuciones, en el marco de la impartición de justicia, investigación ministerial proactiva y la actividad jurisdiccional relacionada con la trata de personas y otras formas de explotación
Objetivo específico 28.3. Diseñar e implementar un Modelo Estratégico Único de Atención a las Víctimas de Trata de Perso nas y formas de explotación
521. Articular los procesos operativos del Modelo Estratégico Único de Atención a las Víctimas con el proceso judicial sobre la Trata de Personas de la Ciudad de México, cuando la víctima y sus familiares así lo requieran.
521.1. Desarrollo del Modelo Único de Atención de víctimas de trata y formas de explotación, en el cual se operen y articulen los siguientes componentes:
Porcentaje del número de víctimas atendidas bajo el esquema del modelo único respecto del número de denuncias por delito de trata y formas de explotación.
Porcentaje del número de denuncias por delito de trata y formas de explotación respecto del número de personas atendidas.
Comisión Interinstitucional contra la Trata de Personas del Distrito Federal
a) Detección de Víctimas de trata y formas de explotación. b) Denuncia, canalización y/o atención de víctimas de trata y formas de explotación. c) Protección de víctimas de trata y formas de explotación. d) Centro de Terapia de Apoyo de víctimas de trata y formas de explotación. e) Casa de Medio Ca mino de víctimas de trata y formas de explotación en los Órganos Político Administrativo de Cuauhtémoc y Coyoacán. f) Red sistémica única de referencia y contra referencia.46
Porcentaje del número de personas atendidas por instrumento de atención respecto del número total de personas atendidas.
Alineación con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 Eje: 1. Equidad e inclusión social Área de Oportunidad: 5. Violencia Enfoque transversal: Derechos Humanos
Implementación y operación en su totalidad del Modelo Único de Atención de víctimas de trata y formas de explotación operando con los siguientes componentes: a) Refugio de Protección a Víctimas de Trata Sexual y de otras formas de explotación. b) Refugio para protección de niños, niñas y adolescentes víctimas de trata y formas de explotación. c) Centro de Atención Victimológica. d) Norma oficial de salud para la atención de víctimas de trata de personas y formas de explotación. e) Una casa de Medio Camino de víctimas de trata y formas de explotación en los Órganos Político Administrativos de Iztapalapa, Venustiano Carranza y Miguel Hidalgo.
522.1. Se cuenta con presupuesto específico, suficiente para la elaboración periódica de los diagnósticos situacionales sobre la trata de perso522. Elaborar diag- nas y formas de explotación. nósticos situacionales y diferenciados por Órganos Político-Administrativos que sirvan como base para la elabora- 522.2. Diagnóstico situacioción del Modelo y nal diferenciado elaborado que se desarrollen sobre la trata de personas y con participación per- formas de explotación por manente de la socie- cada Órgano Político-Admidad civil especializa- nistrativo. da y de las familias.
Porcentaje de presuSecretaría de puesto ejercido para la Gobierno elaboración de los diagnósticos por Órgano Po- Comisión Interinslítico Administrativo de la titucional contra la Ciudad de México res- Trata de Personas del Distrito Fepecto del presupuesto deral asignado para la elaboración de los diagnóstiÓrganos cos por Órgano Político Políticos-AdminisAdministrativo. trativos Porcentaje del número de Diagnósticos situacionales elaborados respecto del total de los Órganos Político Administrativos de la Ciudad de México.
Eje: 1. Equidad e inclusión social Área de Oportunidad: 5. Violencia Enfoque transversal: Derechos Humanos
Asignación e incremento anual del presupuesto para el desarrollo de los diagnósticos situacionales sobre la trata de personas y formas de explotación
Actualización anual de diagnósticos situacionales y diferenciados sobre la trata de personas y formas de explotación en cada uno de los Órganos Políticos Administrativos de la Ciudad.
“Una buena Red de Referencia de Casos tiene la virtud de potenciar, informar, promover y proteger a una mujer que vive violencia y a sus hijas e hijos. La referencia se basa principalmente en la confianza. Una adecuada referencia de casos implica articular los distintos servicios de atención y protec- ción que requieren estas mujeres, uniendo también cada uno de los eslabones básicos y más frecuentes de la cadena de servicios por ellas requeri- dos. Referencia de casos es sobre todo brindar opciones reales a quienes viven violencia, estas opciones serán tan consistentes como consistentes y diversos sean los integrantes de la Red de Referencia de Casos”. Modelo Único de Referencia y Contra referencia para la Detección y Atención de Casos de Mujeres Receptoras de Violencia. Instituto Nacional de las Mujeres. 2009 Derechos de las personas víctimas de trata y formas de explotación
...Objetivo específico 28.3. Diseñar e implementar un Modelo Estratégico Único de Atención a las Víctimas de Trata de Personas y formas de explotación
522.3. Se implementan las acciones especializadas para la atención a las víctimas a partir de los diagnósticos situacionales desarrollados y el análisis de los momentos de recuperación de las víctimas en el ciclo de trata y/o formas de explotación.
Porcentaje del número Secretaría de de acciones implementaGobierno das especializadas derivadas de los diagnósti- Comisión Interinscos s i t u a c i o n a l e s titucional contra la respecto del total de ac- Trata de Personas del Distrito Feciones especializadas deral detectadas en los diagnósticos. Órganos Porcentaje del monto de Políticos-Adminispresupuesto ejercido trativos para el desarrollo de las acciones de los Órganos Políticos Administrativos, derivadas de los diagnósticos respecto del presupuesto requerido y asignado para el desarrollo de las acciones de los Órganos Políticos Administrativos, derivadas de los diagnósticos.
Actualización anual y permanente de las acciones especializadas para la atención a las víctimas a partir de los nuevos diagnósticos situacionales desarrollados y el análisis de los momentos de recuperación de las víctimas en el ciclo de trata y/o formas de explotación.
Objetivo específico 28.4. Diseñar, implementar y evaluar políticas públicas integrales para la prevención, persecución, combate y protección contra el delito de trata de personas y formas de explotación
523. Desarrollar políticas públicas integrales, en el marco de la Comisión Interinstitucional contra la Trata de Personas del Distrito Federal, para la prevención, persecución, combate y protección contra la trata de personas y formas de explotación en la Ciudad de México, y en apego a los estándares internacionales de Derechos Humanos.
523.1. Se cuenta con políticas públicas integrales para la prevención, persecución, combate y protección contra la trata de personas y formas de explotación en la Ciudad de México.
Número de políticas públicas diseñadas para la prevención, persecución, combate y protección contra la trata de personas y formas de explotación en la Ciudad de México.
523.2. Se diseña el Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal.
Puesta en operación de un Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal.
523.3 Se cuenta con presupuesto asignado para cada ente integrante de la Comisión Interinstitucional, con el propósito de realizar las actividades que le correspondan según el Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal.
Porcentaje del monto del presupuesto asignado a cada ente de la Comisión Interinstitucional respecto del monto de presupuesto asignado a cada ente de la Comisión Interinstitucional.
Secretaría de Gobierno Comisión Interinstitucional contra la trata de personas del Distrito Federal Asamblea Legislativa del Distrito Federal
Eje: 1. Equidad e Inclusión para el Desarrollo Humano Área de Oportunidad: 5. Violencia Enfoque transversal: Derechos Humanos
Se evalúan las políticas públicas implementadas en el Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal y se aplican sus recomendaciones. Todas las instancias responsables implementan y articulan el Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal. Se incrementa el presupuesto asignado a cada ente de la Comisión Interinstitucional asegurando el cumplimiento cabal de sus actividades enmarcadas en el Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas en la Ciudad.
...Objetivo específico 28.4. Diseñar, implementar y evaluar políticas públicas integrales para la prevención, persecución, combate y protección contra el delito de trata de personas y formas de explotación
524. Desarrollar políticas públicas integrales para la prevención, persecución, combate y protección contra el delito de trata de personas y formas de explotación por Órganos Político-Administrativos que se apegan a los estándares internacionales de Derechos Humanos.
524.1. Se cuenta con presupuesto asignado por Órgano Político Administrativo para la implementación de políticas públicas integrales para la prevención, persecución, combate y protección contra el delito de trata de personas y formas de explotación.
Porcentaje del número de Órganos Político-Administrativos con presupuesto asignado para la prevención y protección contra el delito de trata de personas y formas de explotación respecto del número de Órganos Político Administrativos de la Ciudad de México.
525. Crear una instancia técnica para la instrumentación de las medidas del combate a la trata de personas y otras formas de explotación y de indicadores de cumplimiento para cada ente de la Comisión Interinstitucional contra la trata de personas del Distrito Federal.
525.1. Se crea una instancia técnica, con presupuesto asignado y regular, que opere y dé seguimiento al Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal.
Porcentaje del monto de presupuesto asignado para el mecanismo de operación y seguimiento al Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal respecto del monto de presupuesto solicitado para el mecanismo de operación y seguimiento al Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas en el Distrito Federal.
Secretaría de Gobierno Comisión Interinstitucional contra la trata de personas del Distrito Federal Órganos Político-Administrativos Secretaría de Gobierno Comisión Interinstitucional contra la trata de personas del Distrito Federal
Alineación con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 Eje: 1. Equidad e Inclusión para el Desarrollo Humano Área de Oportunidad: 5. Violencia Enfoque transversal: Derechos Humanos
Todos los Órganos Político-Administrativos de la Ciudad de México, cuentan con presupuesto específico, suficiente y permanente para la implementación de políticas públicas integrales para la prevención y protección contra el delito de trata de personas y formas Se creade y explotación. opera en su totalidad una instancia técnica que opera y da seguimiento al Programa para Prevenir y Erradicar la Trata de Personas del Distrito Federal.
525.2. Se generan instrumentos, mecanismos e indicadores para medir el cumplimiento de cada ente de la Comisión Interinstitucional contra la trata de personas del Distrito Federal.
Porcentaje del número de instrumentos y mecanismos logrados respecto del número de instrumentos y mecanismos programados.
Se crea el Sistema de Evaluación y Seguimiento de las acciones realizadas por cada uno de los entes responsables de la Comisión Interinstitucional contra la trata de personas del Distrito Federal.
Objetivo específico 28.5. Vincular a diversos actores para la sensibilización y prevención en materia de trata de personas y formas de explotación
526. Diseñar e implementar una campaña interinstitucional de sensibilización y prevención de todas las modalidades de trata y formas de explotación dirigido a las personas que habitan y transitan en la Ciudad de México, así como para las personas servidoras públicas. Esta campaña se desarrollará en colaboración con organizaciones de la sociedad civil, el sector académico y empresarial.
526.1. Se logra el desarrollo de dos campañas interinstitucionales que promuevan la sensibilización y prevención de la trata de personas y formas de explotación en la Ciudad de México, que sea coherente con los enfoques de derechos humanos e igualdad de género y en colaboración con organizaciones de la sociedad civil, el sector académico y empresarial.
Porcentaje del número de organizaciones Secretaría de de la sociedad civil, organizaciones o perGobierno sonas de la academia y organizaciones del Comisión Interinssector empresarial participantes respecto del número de organizaciones de la socie- titucional Contra la dad civil, organizaciones o personas de la Trata de Personas academia y organizaciones del sector em- en el Distrito Federal presarial proyectadas por participar. Porcentaje del número de dependencias del Gobierno de la Ciudad de México participantes respecto del número de dependencias que conforman el Gobierno de la Ciudad de México. Porcentaje de los recursos (económicos, humanos, materiales y en especie) aportados por las organizaciones de la sociedad civil, organizaciones o personas de la academia y organizaciones del sector empresarial participantes respecto de los recursos (económicos, humanos, materiales y en especie) aportados por el Gobierno de la Ciudad de México. Una evaluación del impacto cualitativo, cuantitativo, territorial, actitudinal, entre otros factores, de las campañas desarrolladas, diferenciando el público objetivo al que van dirigidas.
Alineación con el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 Eje: 2. Gobernabilidad, seguridad y protección ciudadana Área de Oportunidad: 2. Prevención del delito Enfoque transversal: Derechos Humanos
Desarrollo de campañas permanentes con una periodicidad anual, para la sensibilización y prevención en materia de trata de personas y formas de explotación; realizadas con aportación de recursos de entidades empresariales, organizaciones civiles y académicas y con la concurrencia de todas las dependencias del Gobierno de la Ciudad de México
III. Conclusiones Como se mencionó en el apartado anterior, los objetivos, metas e indicadores de corto y mediano plazo explicitados en este capítulo son enunciativos y no limitativos. Tratan de establecer las bases de medición de los compromisos de cumplimiento de los estándares internacionales en materia de protección de los derechos humanos de las personas víctimas de trata y sus diversas modalidades de explotación. Un sistema de indicadores más integral habrá de construirse en el seno de la Comisión Interinstitucional de acuerdo a las disposiciones de la Ley para la Protección, Atención y Asistencia a las Víctimas de los Delitos en Materia de Trata de Personas en el Distrito Federal, para cada uno de los entes participantes en su Programa respectivo. A largo plazo se recomienda establecer un parámetro diferenciado entre las disposiciones de esta Ley y los estándares internacionales de protección de los derechos humanos de las víctimas de trata de personas. Esto no significa que pierda importancia la perspectiva de la persecución y sanción del delito, y la desactivación de la delincuencia organizada, sino que se coloque en el estándar de cumplimiento el interés superior de las víctimas y sus familias para el ejercicio de sus derechos humanos en un estado democrático de derecho. Algunos de ellos los establecerán los diagnósticos generados por estadísticas confiables, estudios situacionales y una adecuada planificación estratégica local para desactivar prácticas sociales concurrentes con el delito, desincentivar la comisión del mismo, y generar alternativas en el terreno de los derechos económicos, sociales y culturales de las víctimas, sus familias y sus entornos. La línea de base de construcción de estos indicadores y consolidación de su seguimiento implica múltiples acciones que son parte de la implementación de procesos para llegar al fin. Razón por la cual se debe poner énfasis en su cumplimiento sin descuidar la protección de los derechos humanos en el proceso de acceso a la justicia de las víctimas y sus familiares.
Entre las recomendaciones a largo plazo se sugiere que se sienten las bases presupuestales y normativas para que exista una instancia técnica de la Comisión Interinstitucional encargada del registro en la base de datos única y el seguimiento de las víctimas y sus familias en un Centro de Atención Victimológica, además de funciones sustantivas para llevar a cabo la evaluación y seguimiento del Diagnóstico y Programa de Combate a la Trata de Personas. Con este tipo de instancias se lograría estabilizar la estadística en relación a las denuncias presentadas y medir su alcance decreciente por el combate a largo plazo. Por otro lado, se requiere la institucionalización paulatina de la relación entre la Comisión Interinstitucional con los Órganos Político-Administrativos, primero a través de la realización de convenios para elaborar diagnósticos situacionales, y después con su plena participación en ella y la elaboración de planes de acción por demarcación territorial que cuenten con presupuesto específico. Igualmente, la estrategia de atención y prevención del delito requiere de una fuerte vinculación con la sociedad civil a través de convenios signados y ejecutados con organismos y cámaras empresariales del sector servicios, hotelero, restaurantero, telefonía, servicios cibernéticos, servicios de transporte privado, empresas diversas, entre otras, para el desarrollo de programas de prevención y referencia; asimismo establecer estrategias conjuntas con academia y organizaciones de la sociedad civil para la elaboración de un diagnóstico integral en permanente actualización, de diagnósticos situacionales en las demarcaciones territoriales y el desarrollo y operación de un modelo único e integral de prevención para diversos sectores de la población. Finalmente, se requiere de manera enfática generar entre las y los juzgadores una cultura de búsqueda de reparación integral del daño y utilización de los instrumentos internacionales de derechos humanos en las sentencias de casos de trata de personas; así como establecer mecanismos expeditos para la sanción de servidores/as públicos/as responsables en la comisión, omisión o aquiescencia de delito de trata de personas.
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References: Resolución 
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 artículo 188
 Artículo 188
 Artículo 10
 artículo 24
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