Source: https://www.iberley.es/legislacion/dictamen-3-2012-8-febrero-sobre-real-decreto-1494-2011-24-octubre-regula-fondo-carbono-economia-sostenible-9979994
Timestamp: 2020-02-20 09:42:45+00:00

Document:
DICTAMEN 3/2012, de 8 de febrero, sobre el Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible. | Iberley
DICTAMEN 3/2012, de 8 de febrero, sobre el Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible., - Diario Oficial de Cataluña, de 24-07-2012
La solicitud del Gobierno pide que examinemos el Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible (en adelante, Real decreto 1494/2011), en los "términos y con el alcance en que ha sido objeto del adjunto requerimiento de incompetencia". El mencionado requerimiento se refiere expresamente a los artículos 7.4, 8.2, 14 y 15 y a la disposición adicional única, razón por la cual serán estos preceptos los que determinarán el objeto de nuestro dictamen.
1. El Real decreto 1494/2011 se dictó, como se lee en su artículo 1, para regular la actividad y la organización del Fondo previsto en el artículo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, que tenía como objetivo la adquisición de créditos de carbono, en especial los derivados de los proyectos realizados o promovidos por empresas en el marco de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo internacional de Kyoto, con la finalidad de incentivar la participación de las empresas españolas en estos mecanismos. El artículo 6 del Real decreto desarrolla esta habilitación, si bien el artículo 7 regula la adquisición por parte de este Fondo, de otro tipo de créditos "en forma de reducciones verificadas de emisiones de proyectos desarrollados en España", no prevista inicialmente en la Ley 2/2011.
A) El Fondo, que de acuerdo con el artículo 2.1 del Real decreto 1494/2011 recibe la denominación de "Fondo de Carbono para una Economía Sostenible (FES - CO 2)", tiene dos objetivos específicos claramente interrelacionados: por una parte, "generar actividad económica baja en carbono" y, por otra, "contribuir al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España" (art. 2.2). Se trata de los compromisos resultantes de los acuerdos internacionales adoptados en el seno de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, muy particularmente en el Protocolo de Kyoto.
El instrumento utilizado para conseguir estos objetivos es la adquisición de créditos de carbono, tal como se definen en el artículo 2.3 del Real decreto. Así, los "créditos de carbono", que en el Protocolo de Kyoto se denominan "unidades de reducción de emisiones", son los activos evaluables en términos monetarios que resultan de actuaciones de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante, emisiones de GEI), como pueden ser reformas o supresión de las instalaciones emisoras, captación y almacenaje de los gases para impedir su emisión a la atmósfera o, incluso, mediante la puesta en marcha de actividades e instrumentos que reducen los efectos perjudiciales de los gases y que operan como sumideros (plantaciones boscosas y otros similares). Cada unidad de reducción de emisiones equivale a una tonelada de dióxido de carbono (CO 2) o de otro de los gases asimilables que se ha dejado de emitir a la atmósfera, o que se ha extraído de ésta mediante la acción de imbornales, que son responsables de la eliminación de un contaminante del ambiente.
Además de los estados parte, la propia Unión Europea es signataria del mencionado Protocolo y participa activamente en las políticas de cambio climático, ya que constituye una agrupación de las previstas en el artículo 4 del citado Texto internacional, de manera que se considerará que cada uno de los estados miembros de la Unión ha cumplido sus compromisos "[..] si la suma total de sus emisiones antropógenas agregadas, expresadas en dióxido de carbono equivalente, de los gases de efecto invernadero enumerados en el anexo A no excede de las cantidades atribuidas a ellas". En cambio, cada uno de estos estados será responsable del nivel comprometido de sus propias emisiones, en caso de que no se consiguiera el nivel total combinado de reducción de éstas (art. 4.6 del Protocolo).
B) El Real decreto dictaminado prevé que el FES-CO 2 pueda adquirir tanto créditos internacionales, resultantes de proyectos realizados al amparo de los mecanismos de flexibilidad previstos en el Protocolo de Kyoto (art. 6), como créditos resultantes de proyectos de reducciones verificadas de emisiones realizados en España (art. 7). Limitaremos a éstos últimos nuestro examen, ya que los preceptos que regulan los otros créditos no han sido objeto de solicitud por el Gobierno. Todo ello, sin perjuicio del análisis más detallado que haremos en el fundamento jurídico tercero, cuando nos pronunciamos sobre la adecuación de estos preceptos a la Constitución y al Estatuto de autonomía.
Por otra parte, en la medida en que permiten a su titular reducir las emisiones de sus instalaciones por debajo del límite que le ha sido asignado o, en el caso de que no se le hayan asignado límites, reducirlas voluntariamente, las unidades de reducción de emisiones de GEI resultantes pueden ser utilizadas por los estados para contribuir al cumplimiento de sus obligaciones internacionales en la materia, de acuerdo con el principio de "quién contamina paga". En este sentido, cabe recordar que el Protocolo de Kyoto ha impuesto a los estados parte incluidos en su Anexo I (es decir, industrializados) unos objetivos cuantificados y unos calendarios precisos que deben cumplirse durante el primer periodo de su vigencia (2008-2012). Esta cuantificación está recogida en el artículo 3.1 del Protocolo y se cifra en una reducción del total de emisiones de GEI a un nivel inferior en no menos del 5% al de 1990.
En todo caso, la decisión de adquisición de las mencionadas VERs derivadas de proyectos de este tipo por parte del Fondo deberá seguir unas prioridades y deberá motivarse y justificarse de acuerdo con los criterios que establece el Real decreto dictaminado. Estos criterios son, resumidamente: la eficiencia económica, la potencial reducción de emisiones de GEI, la sostenibilidad financiera del proyecto a largo plazo y la adicionalidad, en el sentido que la adquisición de los VERs permita superar las barreras que dificulten su viabilidad (art. 7.4 RD 1494/2011).
Con el fin de garantizar esta efectiva reducción de emisiones de GEI, y a los efectos de su adquisición por el Fondo, el Real decreto articula un sistema de verificación y de subsiguiente certificación de las reducciones, que se puede reconocer a entidades independientes que tengan experiencia en esta materia en los ámbitos europeo e internacional (art. 8.2 RD 1494/2011).
Después de cumplir con las exigencias anteriores, una vez adquiridos, los créditos se constituyen en activos del Estado y, como hemos señalado, se podrán enajenar, en particular en el caso de que no se utilicen para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de España resultantes de este Protocolo internacional para la reducción de emisiones de GEI (art. 5.4 RD 1494/2011).
C) Con respecto a su naturaleza, el FES-CO 2 tiene carácter público, está adscrito a la Secretaría de Estado del Cambio Climático y carece de personalidad jurídica propia, en los términos previstos en el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria (art. 3 RD 1494/2011).
Su dirección corresponde a un Consejo Rector, integrado casi exclusivamente por altos cargos de la Administración del Estado, por representantes de diferentes ministerios y por un único representante de las comunidades autónomas, designado a propuesta de la Comisión de coordinación de políticas del cambio climático (creada por el art. 3 Ley 1/2005). Sus funciones más importantes son, entre otras, la determinación de las directrices para la adquisición de créditos de carbono, de los criterios y requisitos exigibles a los proyectos de reducción de emisiones que pueden ser objeto de adquisición, la autorización de la alienación de créditos y la aprobación de las adquisiciones cuyo importe supere los 20 millones de euros (art. 14 RD 1494/2011).
La gestión y la administración está encargada a una Comisión Ejecutiva, integrada por cinco altos cargos del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. La más relevante de sus funciones es la adquisición de créditos, así como la propuesta al Consejo Rector de las operaciones de adquisición, cuyo importe supere los 20 millones de euros (art. 15 RD 1494/2011).
2. El Gobierno entiende que la regulación expuesta vulnera las competencias de la Generalitat en materia de protección del medio ambiente, tal como derivan de los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, en particular en las submaterias reguladas en las letras h y k. En este sentido, en la solicitud se dice que la norma se encuadra en la materia relativa al medio ambiente, lo que se deduce "tanto del objetivo declarado del Fondo, que es la lucha contra el cambio climático mediante la adquisición de créditos de carbono en forma de reducciones verificadas de emisiones como de la Disposición final primera del propio RD 1494/2011, que invoca como título competencial [..] el del artículo 149.1.23 de la Constitución". Asimismo, se afirma que: "la Generalitat de Cataluña ha asumido, según dispone el artículo 144.1 del EAC, la competencia compartida en materia de medio ambiente [..]." Y se añade que, por su incidencia en este caso, son relevantes la letra h de este precepto, que se refiere al ambiente atmosférico y la letra k, relativa a las actuaciones de prevención, restauración y reparación de daños al medio ambiente. Finalmente, indica que "resulta obvia la competencia de la Generalitat en las actividades a las que se orienta el Fondo estatal de Carbono regulado en el RD 1494/2011."
El Gobierno, sin cuestionar el rango reglamentario de la disposición dictaminada, entiende que el respeto al orden constitucional y estatutario de competencias habría exigido una regulación diferente que debería, al menos, haber tenido en cuenta las competencias de desarrollo de la normativa básica y las de ejecución, cuya titularidad corresponde a la Generalitat. Esta actuación se debería haber tomado en consideración, como mínimo, "en un doble sentido":
"Por una parte, reconociéndose una participación efectiva de las Comunidades Autónomas en punto a determinar
a) los criterios del reparto de la dotación del Fondo, entre la adquisición de créditos internacionales y la adquisición de créditos en el territorio nacional; b) la distribución entre las Comunidades Autónomas de la cantidad destinada a la adquisición de créditos en forma de reducciones verificadas de emisiones de proyectos desarrollados en España; y, c) las prioridades y requisitos de adquisición de los créditos de carbono en el territorio español, de manera que, sin menoscabo del seguimiento de los criterios básicos establecidos en la legislación estatal, su aplicación pueda ser concretada y modulada respondiendo a las características diferenciales e intereses de la actividad empresarial productora de emisiones de cada territorio autonómico en concreto. Y, por otra parte, residenciando en sede autonómica la gestión de las operaciones que afecten a reducciones verificadas de emisiones derivadas de proyectos situados en su respectivo territorio, previa territorialización de los fondos destinados a este efecto."
Por todo ello la solicitud considera que "la regulación establecida en los indicados preceptos del RD 1494/2011 invade la competencia que corresponde a la Generalitat de conformidad con los preceptos mencionados del Estatuto de Autonomía de Cataluña reformado en el 2006".
A mayor abundamiento, tanto el escrito de solicitud como el requerimiento de incompetencia al cual se remite, fundamentan sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad, invocando también el "poder de gasto" del Estado, en la medida en que limita más allá de lo razonable la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente. De este modo, el requerimiento relaciona expresamente el Fondo estatal objeto de dictamen con la facultad de gasto público. Respecto de esta cuestión, cita la jurisprudencia del Tribunal Constitucional más relevante sobre el "spending power".
No obstante lo anterior, antes de entrar en esta cuestión, trataremos brevemente la invocación de la competencia estatal sobre bases del régimen minero y energético, que también realiza la disposición final primera, anteriormente citada. Un simple examen de los preceptos cuestionados por el Gobierno nos permite afirmar que este título no es relevante para la resolución del conflicto que ahora nos ocupa. En nuestro Dictamen 2/2011, de 21 de marzo, sobre la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenaje geológico de dióxido de carbono hemos afirmado que "La materia régimen energético y minero a que se refiere el artículo 149.1.25 CE tiene un carácter más genérico que la del artículo 149.1.22 CE, también relativo a la energía, y se extiende a sectores como el refinado de crudo (STC 24/1985, de 21 de febrero), la distribución de gases licuados del petróleo (STC 223/2000, de 21 de septiembre) o las diferentes actividades relativas a la producción de energía nuclear." (DCGE 2/2011, FJ 3.1)
2. De acuerdo con las razones expuestas, examinaremos, en primer lugar, el ámbito material de la competencia sobre protección de medio ambiente que es el título que resulta aplicable para el análisis de las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas. Así lo corroboraría la lectura del preámbulo del Real decreto 1494/2011 cuando afirma que el objeto del Fondo es "generar actividad económica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España."
A) La materia sobre la cual se proyecta este título, "medio ambiente", es de difícil conceptualización. El Dictamen del Consell Consultiu núm. 182, de 17 de febrero de 1993 (F II) y con más exhaustividad el núm. 204, de 20 de enero de 1998 (F II yIII), que sistematizaron la jurisprudencia constitucional dictada hasta aquel momento, insistían en la importancia que tiene la incorporación en la Constitución del derecho al medio ambiente y su conexión con el libre desarrollo de la persona, así como el correspondiente mandato a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida, y de proteger y restaurar el medio ambiente, con el apoyo de la indispensable solidaridad colectiva.
Posteriormente, este Consell, en el DCGE 2/2011, de 21 de marzo (FJ 4.1), ha recordado esta dificultad, en gran medida derivada del hecho de que la Constitución no define lo que debe entenderse por "protección del medio ambiente".
La dimensión material, en cambio, se refiere al contenido de esta normativa y no a su rango formal. El artículo 111 EAC utiliza dos expresiones para definir esta dimensión: por una parte, "principios", es decir, normas abiertas que necesariamente tienen que dejar un margen importante para su desarrollo y concretización posterior; y de la otra, "mínimo común normativo", término equivalente al "común denominador normativo", tantas veces mencionado por la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6).
"El segundo supuesto se da cuando el Estado ostente un título competencial genérico de intervención que se superpone en la competencia de laso Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si esta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre laso bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo en laso Comunidades Autónomas laso competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvencionas de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condicionas esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen en laso Comunidades Autónomas para concretar cono mayor detalle la afectación o destino, o, en el menos, para desarrollar y complementar la regulación de laso condicionas de otorgamiento de laso ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos hondos corresponde en laso Comunidades Autónomas de manera, miedo regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado uno organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello se posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y en el orden de distribución de competencias." (STC 13/1992, FJ 8. b)
Igualmente, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, insistió en el hecho de que "la potestad de gasto del Estado puede constituir una acción o medida de fomento que ha de respetar, sin embargo, una serie de criterios constitucionales" (F V.6). Esto significa principalmente que este poder de gasto no constituye un título competencial autónomo, desvinculado del ámbito material sobre el que se proyecta, como tampoco es expresión de una presunta competencia horizontal basada en los títulos relativos a la ordenación de la economía (art. 149.1.13 CE) y a la hacienda del Estado (art. 149.1.14 CE). Y añadió que esta potestad no habilita el Estado para:
"disponer de un poder general por subvencionar, entendido como un poder libre o desvinculado de la orden competencial [..]. El poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce "dentro de" y no en el "margen" del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece [..]. El Estado no puede, por lo tanto, condicionar o mediatizar las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias, de tal forma que convierta su poder de gasto en un poder por regular la materia al margen del reparto competencial establecido por el bloc de constitucionalidad (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6). [..] por lo Tanto, la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado para el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 4) y la sola decisión de contribuir a la financiación de determinadas actividades no autoriza al Estado a invadir competencias ajenas (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3)." (DCC 279, F V.6.A)
B) Ciertamente, el artículo 114.3 EAC, que es el aplicable a los supuestos de competencia compartida, se refiere exclusivamente a las "subvenciones estatales y comunitarias europeas", pero entendemos que esta expresión debe interpretarse en un sentido más amplio, como cualquier actividad de fomento que comporte gasto público y que sea susceptible de territorialización, y no únicamente como subvenciones en el sentido más estricto del término. Lo anterior resulta de una interpretación sistemática del conjunto del artículo 114 EAC, cuya denominación es, precisamente, "actividad de fomento", expresión que también se utiliza en su apartado 1, que contiene la norma general que actúa como encabezamiento de todo el precepto estatutario.
Idéntica consideración debemos realizar sobre la jurisprudencia constitucional anteriormente citada que, a menudo, utiliza indistintamente las expresiones "poder de gasto", "fomento", "subvenciones" y "actividad subvencional" como si se tratara de la misma actividad. En este sentido, el alto Tribunal ha dicho que su doctrina sobre la potestad de gasto como categoría general resulta aplicable a las subvenciones en la medida en que son la técnica de uso más frecuente dentro de esta genérica potestad de gasto (STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 3).
Una forma típica de fomento son las ayudas públicas, entendidas en su sentido más amplio, que es el que utiliza el artículo 107.1 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, "ayudas otorgadas por los estados o mediante fondos estatales", y que es una expresión que se ha generalizado en el lenguaje jurídico. De entre estas ayudas, las subvenciones son una subespecie muy utilizada en nuestro ordenamiento, que ha sido objeto de regulación específica por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. En la definición estricta y restringida de subvención que contiene el artículo 2 de esta Ley, se encuentran algunos elementos que entendemos que también concurren en las demás actividades de fomento que generan gasto público: la subvención es siempre "una disposición dineraria a favor de personas públicas o privadas", su entrega está "sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto [..]", y este proyecto "tiene por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social [..]".
A continuación, en este fundamento jurídico aplicaremos el marco constitucional y estatutario que acabamos de exponer a los preceptos cuestionados del Real decreto dictaminado, con el fin de extraer las conclusiones que resulten en cada caso. Todo ello, sin olvidar que, de acuerdo con el objeto de este Dictamen, sólo nos pronunciaremos sobre las funciones del FES-CO 2 relativas a los proyectos de reducciones verificadas de GEI ubicados en el territorio del Estado, sin entrar en cuestiones como la creación de este Fondo, su régimen económico y presupuestario, la adquisición de créditos procedentes de proyectos desarrollados al amparo del Protocolo de Kyoto, o las funciones que ejerza en relación con las mencionadas cuestiones.
1. El FES-CO 2 es un ente público dirigido, administrado y gestionado por unos órganos integrados casi exclusivamente por altos cargos del Gobierno central, y financiado directamente con fondos públicos que deben consignarse anualmente en la ley de presupuestos generales del Estado. El Real decreto 1494/2011 encomienda a este ente público las funciones de adquisición de créditos de carbono, con la finalidad de proteger el medio ambiente ante las emisiones de GEI. Y, respecto a la parte de estas funciones que nos interesa, las ejerce de forma directa en todo el territorio del Estado.
2. El Real decreto 1494/2011, en su artículo 7.5, niega indirectamente que se trate de una actividad de fomento cuando declara que las adquisiciones de VERs procedentes de proyectos ubicados en el territorio estatal, a las que se refiere este precepto, no suponen "subvención o aportación considerada ayuda de Estado".
Esta declaración se ha incorporado, presumiblemente, para evitar la intervención de la Comisión de la Unión Europea en defensa del artículo 107.1 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea. No obstante, resulta de escasa efectividad, ya que tanto la Comisión como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea utilizan un concepto material y no formal de ayuda pública. En este sentido, podemos citar la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 15 de julio de 2004, España/Comisión (TJCE 2004, asunto C-501/00), cuando dice: "el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos" (ap.90).
A) Por su específica naturaleza, como hemos visto, el Fondo es un ente público del Estado, sin personalidad jurídica, que utiliza dinero público para proteger el medio ambiente mediante el impulso de la reducción de las emisiones de GEI, así como para prevenir daños futuros en relación con el cambio climático, y lo hace utilizando medidas que, tal como aparecen descritas, no comportan coacción sino promoción e impulso para llevar a cabo actividades voluntarias. En este sentido, para confirmar esta idea, resulta ilustrativa una cita del preámbulo que define los objetivos del Fondo como sigue: "[..] el Fondo está destinado a ser una herramienta de apoyo a la transformación del sistema productivo español en un modelo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero, impulsando la actividad de las empresas en los sectores asociados a la lucha contra el cambio climático mediante la adquisición de créditos de carbono, contribuyendo de este modo al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España." En nuestra opinión, pues, de entrada no hay excesivas dificultades para calificar estos objetivos como plenamente integrables en las definiciones de fomento que hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo, muy particularmente respecto de expresiones como "herramienta de apoyo" e "impulso a la actividad de las empresas", así como la clara referencia al interés general y a la finalidad social que implica "la transformación del sistema productivo español en un modelo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero".
- De acuerdo con lo anterior, el Consejo Rector determina y publica, con carácter general, los requisitos y las prioridades a los que deben ajustarse los proyectos que generen VERs, a fin de que el Fondo pueda adquirir los créditos correspondientes (art. 7.4 y 8.2 RD 1494/2011).
- Una de las formas expresamente previstas que se utilizará para efectuar esta adquisición, vistas las características del Fondo, será la oferta pública, en la que se establecerán previamente y de forma general los "términos y las condiciones" de la operación. Esta oferta puede ser genérica y abierta (art. 9.1.a RD 1494/2011) o bien puede estar dirigida específicamente a un grupo determinado de entes que hayan ejecutado proyectos que impliquen VERs (artículo 9.1.b RD 1494/2011). Conviene resaltar que todo el procedimiento presenta una clara similitud con el de concesión de subvenciones, que se inicia con la publicación de unas bases, para decidir posteriormente su otorgamiento, bien en régimen de concurrencia competitiva, o bien por concesión directa.
- Finalmente, para la verificación de la reducción efectiva de emisiones por parte de cada proyecto concreto, la Comisión Ejecutiva puede reconocer entidades independientes de verificación, teniendo en cuenta su experiencia en esta materia (art. 8.2 RD 1494/2011).
- El Estado puede especificar el destino de estos fondos de fomento y las condiciones esenciales de su otorgamiento, siempre que no vaya más allá de su competencia en la materia afectada que, como es sabido, le permite sólo dictar la normativa básica. Según la interpretación constitucional realizada sobre la materia, muy especialmente en la STC 13/1992, antes citada, esta regulación sólo puede llegar "hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen para concretar con mayor detalle la afectación o destino" (STC 13/1992, FJ 8. b).
Pues bien, el Real decreto dictaminado, respecto a las aportaciones que tendrán que destinarse a la adquisición de VERs procedentes de proyectos de ámbito estatal, no contempla la territorialización de las correspondientes partidas presupuestarias (art. 10.1 RD 1494/2011). Asimismo, establece una gestión centralizada del Fondo, sin que en el preámbulo se haga referencia alguna a las circunstancias que habrían justificado esta decisión excepcional, tal como exige la jurisprudencia constitucional (STC 13/1992, FJ 8. b). Consecuentemente, se impide a la Generalitat que complemente las prioridades para la adquisición de las VERs y queda excluida de las actividades de gestión de unos fondos públicos no territorializados, destinados a impulsar la actividad de los operadores privados en materia de medio ambiente. Por otra parte, no consta que haya participado en la adopción de esta decisión, que tendría que haber sido previa a la publicación del Real decreto, de acuerdo con el artículo 114.5 EAC.
A) El artículo 7.4 del Real decreto 1494/2011 encomienda al Consejo Rector la determinación de las "prioridades del Fondo para la adquisición de reducciones verificadas de emisiones procedentes de este tipo de proyectos teniendo en cuenta los beneficios ambientales, económicos y sociales asociados a los mismos". De acuerdo con lo que hemos dicho anteriormente, la mencionada determinación, en su caso, se tendría que haber efectuado en una norma con rango de ley o, en el caso de utilizarse la normativa reglamentaria, debería haberse justificado suficientemente esta excepción a la exigencia de dimensión formal de las bases. No se ha hecho así y, además, ni siquiera el Real decreto realiza esta determinación, sino que la remite a posteriores decisiones de los órganos del Fondo. Por ello, en tanto que no permite la precisión normativa por parte de la Generalitat, el párrafo primero del apartado 4 del artículo 7, vulnera las previsiones constitucionales y estatutarias sobre la materia.
B) El artículo 8.2 del Real decreto 1494/2011 atribuye a la Comisión Ejecutiva la función de acreditación ("reconocimiento") de entidades de verificación independientes, de acuerdo con unas prioridades y unos requisitos establecidos por el Consejo Rector. Se trata de una actividad típicamente ejecutiva, como ya hemos afirmado para casos similares (DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3), que debería corresponder a la Generalitat respecto de los proyectos ubicados en su territorio, razón por la que su centralización y atribución a un órgano estatal vulnera la competencia de la Generalitat en materia de protección del medio ambiente. En particular, si recordamos que el artículo 111 EAC deja claro que en el ámbito de las competencias compartidas corresponde íntegramente a la Generalitat la función ejecutiva salvo situaciones excepcionales que no aparecen fundamentadas ni siquiera expuestas en el preámbulo del Real decreto objeto de dictamen. A título ilustrativo, no se puede olvidar que la normativa aplicable a las reducciones de GEI sujetos al Derecho comunitario (RD 1315/2005, de 4 de noviembre, por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificación de emisiones de gases de efecto invernadero) ya reconoció la competencia de las comunidades autónomas para acreditar las entidades de verificación que actúan en su ámbito territorial. No tiene, pues, ninguna justificación que no se aplique idéntica regla en el caso que ahora nos ocupa.
Y ello es así porque, como hemos dicho antes, los recursos de los fondos públicos asignados al FES-CO 2deberían territorializarse, dado que ya hemos señalado que no concurre la situación excepcionalísima que exige la jurisprudencia constitucional para justificar su centralización. Las competencias de la Generalitat relacionadas con este supuesto de la actividad de fomento, que se inserta en el artículo 114.3 EAC, van mucho más allá de la simple colaboración y comprenden, como hemos dicho, facultades de precisión normativa y de regulación del procedimiento de tramitación de los recursos del Fondo.
Por su parte, la función que la letra a del artículo 14.2 atribuye al Consejo Rector del Fondo ("establecer anualmente las directrices del Fondo para la compra de créditos de carbono"), como hemos dicho anteriormente, tendría que haber sido regulada, en su caso, en una norma con rango de ley o, al menos, en el propio Real decreto.
Finalmente, las funciones previstas en las letras b, c, d, e y h del artículo 14.2, y a, b y d del artículo 15.2, colisionan frontalmente con las competencias ejecutivas de la Generalitat y, desde la perspectiva de la función de fomento, deben calificarse como típicas actuaciones de gestión, tramitación y otorgamiento. Cabe señalar que la letra b del artículo 14.2, aunque se refiere al establecimiento de criterios, lo hace en relación con la "selección" de los proyectos, lo que debe considerarse como una actividad de gestión previa a la decisión del otorgamiento.
Única. Los preceptos siguientes del Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una economía sostenible:
a) el apartado 4 del artículo 7; el apartado 2 del artículo 8, y el apartado 1 de la disposición adicional única; y b) los artículos 14 y 15, en la medida en que afectan las adquisiciones de reducciones verificadas derivadas del proyectos regulados en el artículo 7,
vulneran las competencias de la Generalitat asumidas en el artículo 114.3 EAC en relación con los artículos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.
Barcelona, 8 de febrero de 2012
PG-317257 (12.200.004)

References: Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 1
 artículo 91
 artículo 6
 Real decreto 
 artículo 7
 artículo 2
 Real decreto 
 artículo 2
 artículo 4
 Real decreto 
 artículo 3
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 144
 resolución 
 artículo 149
 artículo 149
 Real decreto 
 artículo 111
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 107
 artículo 2
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 7
 artículo 107
 Real decreto 
 artículo 114
 artículo 7
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 7
 artículo 8
 Real decreto 
 artículo 111
 Real decreto 
 artículo 114
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 14
 Real decreto 
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 114