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Timestamp: 2017-09-20 07:42:28+00:00

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* Autonomia na área do Trabalho - Rui Gonçalves Silva
Apontamentos sobre a Autonomia Regional na área laboral, na Região Autónoma da Madeira
O presente trabalho pretende abordar de forma genérica e breve, o percurso do processo autonómico - que consubstancia o assumir pelos órgãos e serviços regionais, de competências, para a administração do seu espaço territorial – centrando esta análise, no contexto do setor do Trabalho.
O processo autonómico, não obstante o seu passado mais longínquo, consolidou-se e ganhou expressão plena, com o Portugal democrático do pós - 25 de abril de 1974, com a consagração da autonomia regional das Regiões autónomas dos Açores e da Madeira, do que resultou a criação de estruturas regionais – a Assembleia Regional e o Governo Regional - e por isso é a partir de então que se concretiza a autonomia, nomeadamente com o processo de transferências de competências, dos órgãos nacionais para os correspondentes órgãos regionais, nos vários domínios da ação político-administrativa.
No caso específico do sector laboral, a Região assumiu, na sua plenitude e nos limites das suas competências Constitucionais e Estatutárias, as atribuições e competências inerentes, com a criação de estruturas e serviços adequados, para administrar, no seu espaço territorial, a área do Trabalho e das relações laborais.
O processo de transferência e de consolidação de competências nesta área, decorreu de acordo com tramitação específica, num percurso próprio, ao longo dos primeiros anos do pós - 25 de abril, com as dificuldades inerentes, como é normal num processo inédito e inovador, sem tradição na realidade portuguesa, implicando transferências de competências dos serviços centrais para os regionais, que gradualmente e mercê do empenho e determinação no projeto, foi possível concretizá-lo, com demonstra a realidade atual, onde toda a gestão da situação laboral, processa-se sob a coordenação das entidades e instituições administrativas regionais, num sistema plenamente consolidado e com espaço de valorização e crescimento.
A autonomia regional: seus antecedentes
A autonomia regional, constitui uma aspiração histórica da população madeirense, desde os primórdios do seu desenvolvimento sócio-económico, aspeto determinante numa região insular, com escassez de meios e recursos, que dependia de um poder centralizador e distante, alheio ao essencial dessa realidade, votando estas periferias a um isolamento confrangedor, e isso impelia as populações, a um sentimento de luta contra esse poder, pugnando por uma capacidade de decisão mais eficaz, justa, ampla, e mais próxima, que contribuísse para a concretização e dinamização do seu desenvolvimento, que permitisse a melhoria da situação e do seu estatuto pessoal e coletivo.
A Madeira e Porto Santo, integradas no arquipélago da Madeira, foram as primeiras terras descobertas na era dos descobrimentos, do Portugal expansionista, sob a égide do Infante D. Henrique (em 1418 o Porto Santo e 1419 a Madeira por Tristão Vaz Teixeira, João Gonçalves Zarco e Bartolomeu Perestrelo) e desde logo povoadas, por portugueses de várias origens, tendo o território sido dividido em três capitanias, sob a direção dos capitães donatários (entregues aos seus descobridores) que desde então procuram desenvolver estas terras férteis, de clima ameno, densa floresta, muita água, que constituíram um ganho e uma importante fonte de riqueza para o Reino, especialmente pela exploração da cana do açúcar, dos cereais e do vinho.
A Madeira, com o seu povoamento constante, com a vinda de colonos de outras procedências, nomeadamente flamengos, espanhóis e ingleses, tornou-se um importante entreposto comercial insular no Atlântico, gerador de uma dinâmica e atividade em constante crescimento, que determinava uma gestão local adequada a tal desenvolvimento, incompatível com as condicionantes inerentes ao centralismo, que via nesta região, uma importante fonte de rendimento.
Deste modo, face às exigências dessa dinâmica e crescimento, o sistema administrativo, foi criando progressivamente, ao longo dos tempos, estruturas regionais, ainda que insipientes e embora profundamente dependentes do poder central, permitia alguma margem de gestão de pequenas áreas de ação, situação que foi assumindo alguma forma, embora restrita e condicionada nomeadamente, em tempos mais recentes, com o regime autonómico das ilhas, instituído pelo Decreto de 2 de março de 1895, e mais concretamente para a Madeira, através do Decreto de 8 de agosto de 1901, com a autonomia dos distritos insulares, através das Lei nº 1967, de 30 de abril de 1938, o Estatuto dos distritos autónomos das Ilhas adjacentes, aprovado pelo Decreto-lei nº 30 214, de 22 de dezembro de 1939 – mas que se concretizou de forma efetiva, mais ampla e plena, com dimensão verdadeiramente autonomista mais tarde, com o advento do Portugal democrático, decorrente do movimento do 25 de abril de 1974, com a sua institucionalização na Constituição da República Portuguesa de 1976, que consagrou no seu artigo 6.º:
“1. O Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.
2. Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos próprios”.
Por seu turno no artigo 227.º da CRP consta:
“1. O regime político-administrativo próprio dos Açores e da Madeira fundamenta-se nos condicionalismos geográficos, económicos e sociais, e nas aspirações autonomistas das populações insulares.
3. A autonomia político-administrativa regional não afeta a integridade da soberania do estado e exerce-se no quadro da Constituição.”
A criação de regiões autónomas constituiu uma inovação na estrutura do Estado português, e com aspetos específicos, diferenciadores de outros ordenamentos, com regiões autónomas, uma vez que estas detêm competências mais alargadas, nomeadamente no domínio politico, administrativo e legislativo.
A Região Autónoma é, assim, nos termos da sua definição constitucional, “um ente público dotado de personalidade jurídica, com população e base territorial, circunscrita ao espaço geográfico regional, dotada de autonomia legislativa e administrativa, nos limites da lei, em função dos seus interesses específicos, dispondo de órgãos de governo próprio.”
Entretanto, o Decreto-Lei n.º 139/75, de 18 de março, criou no âmbito da Região Autónoma da Madeira a Junta de Planeamento, constituída pelo Governador civil e 4 vogais, ficando sob a sua tutela, a Junta Geral e a Comissão Regional de Planeamento, competindo a esta exercer, entre outras: a competência atribuída, na legislação em vigor, em matéria de planeamento, ao Governador Civil do distrito autónomo e à Comissão de Planeamento da Região Autónoma da Madeira; superintender na Junta Geral; coordenar os órgãos periféricos da Administração Central; apoiar empresas em condições de contribuírem para o progresso da Região; conceder avales.
A Junta de Planeamento da Madeira e a Comissão de Planeamento Regional foram extintas pelo Decreto-Lei n.º 101/76, de 3 de fevereiro, tendo nesta oportunidade sido criada a Junta Regional, diretamente dependente do 1º ministro, tendo como objetivo:
“Satisfazer as justas aspirações a uma maior descentralização e autonomia administrativa por parte da população do arquipélago e a contribuir para o progresso sócio-económico” e que era presidida pelo governador militar e por seis vogais, nas seguintes áreas de ação: planeamento e finanças; administração local; equipamento social e ambiente; transporte e comunicações; assuntos sociais, trabalho e emigração; administração escolar, investigação científica, cultura e comunicação social; agricultura, pescas e indústria; e comércio e turismo.
A Junta Geral, para a concretização das iniciativas nas respetivas áreas de competência, podia elaborar portarias e regulamentos, necessários “à boa execução das leis”.
A Junta Regional tinha como incumbência promover a progressiva transferência de funções da administração central para a administração regional e a reestruturação dos serviços periféricos, com vista a obter o adequado aproveitamento dos recursos materiais e humanos disponíveis, em proveito da eficiência dos serviços e a sua integração em termos regionais.
No seguimento da consagração das autonomias regionais, a 27 de junho de 1976, decorreram as primeiras eleições regionais, de acordo com as leis eleitorais elaboradas e aprovadas pelo Conselho da Revolução (Decreto-Lei n.º 318-E/76 quanto à Madeira). O Estatuto provisório da Região Autónoma da Madeira foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 1 de junho.
O processo de institucionalização e de concretização da autonomia regional, não foi fácil, pois além da consolidação dos princípios inerentes - realidade em si inovadora, num País em mudança - implicou vencer inúmeras barreiras, de vária ordem, para implantação desta e depois para a sua materialização, através das necessárias competências legais, das transferências de atribuições decorrentes, dos órgãos e serviços do Governo central para as novas e frágeis estruturas regionais embrionárias, e enfrentar o desafio de criar quase do zero, todo o edifício que corporizaria a estrutura orgânica e funcional da autonomia.
A Autonomia se era um objetivo assumido, no plano das Regiões Autónomas e dos seus mentores políticos, constituía uma realidade pouco entendida pelo poder central e pelas entidades da administração, o que se traduzia em resistências e obstáculos de toda a ordem, formulados direta ou indiretamente, pelo que cada conquista, expressa em cada transferência de competências, significava um processo árduo.
Neste breve trabalho, cuidaremos apenas e só de dar conta, de alguns aspetos desse percurso de conquista e de consolidação da autonomia, na sua vertente das competências na área laboral, para testemunhar, para as gerações vindouras, esse trabalho de afirmação e conquista, que tem rosto e obreiros.
Consta do 1.º relatório elaborado pela Secretaria Regional do Trabalho referente aos primeiros três anos de Governo (outubro de 1976 a setembro de 1979), nas palavras introdutórias do então Secretário Regional do Trabalho, evocando as dificuldades de implementação dos serviços regionais que:
“a apreciação do trabalho realizado e aqui sucintamente referido deve, no entanto, ter em conta as condições de partida, sem quadros e sem serviços próprios; sem definição de atribuições que lhe permitisse atuar eficazmente num clima de instabilidade social, criado pela incompreensão de alguns empresários e por inconscientes reivindicações de alguns trabalhadores”.
O Governo Regional da Madeira, iniciara a sua atividade em outubro de 1976 e a orgânica governativa integrou desde logo a Secretaria Regional do Trabalho, estrutura inovadora, pois não existira, nas estruturas regionais que a precederam, departamento com atribuições e serviços nesta área.
Antes, existira a Junta de Planeamento da Madeira (criada pelo Decreto-Lei n.º 139/75) a que se seguiu a Junta Regional – Junta Administrativa e de Desenvolvimento Regional (criada pelo Decreto-Lei n.º 101/76, de 3 de fevereiro), organismos criados como solução para fazerem face à organização administrativa insular, que precedeu a Constituição da República de 1976, que consagrou com reconhecimento e dignidade Constitucional, a Autonomia Regional dos arquipélagos dos Açores e da Madeira.
A autonomia no sector do Trabalho
A Secretaria Regional do Trabalho foi criada pelo do Decreto Regional n.º 1/76, de 3 de novembro e pelo Decreto Regional n.º 7/76, de 11 de novembro, assumindo competências nas áreas do Trabalho, Emprego e Formação Profissional, substituindo os designados serviços periféricos do Ministério do Trabalho, representados pela “Delegação do Trabalho” e pela “ Divisão Regional” da Direção de Serviços de Emprego. Depois de um período de alguma coexistência, entre serviços regionais e centrais, foi prevalecendo a afirmação da Autonomia, com a consolidação gradual da transferência de competências que, com maior ou menor dificuldade se foi operando, num processo de conquista, próprio de uma realidade nova no contexto institucional português.
As competências gerais do Governo Regional, constavam do art.º 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/76, que estabelecia “no âmbito da sua competência legal, o futuro Governo regional fica dotado dos poderes necessários para, dentro desta estrutura, solucionar qualquer problema que se prenda com a dependência de qualquer serviço público”, o que configurava uma formulação prática de enquadrar no sentido de reforço, da capacidade de decisão da Região, sobretudo numa fase ainda de alguma indefinição e de necessidade de afirmação e conquista dos poderes autonómicos.
Posteriormente, o Decreto Regional n.º 2/76, de 21 de outubro, na sequência da promulgação da Constituição da República Portuguesa e do Decreto-Lei n.º 318-D/76 (Estatuto Provisório da Região), veio dotar o Governo regional dos meios necessários à sua ação, estabelecendo entre outras matérias, quanto à Secretaria Regional do Trabalho as competências nas áreas do trabalho, Emprego e Formação Profissional. (o Decreto Regional n.º 12/78/M, de 16 de março veio atualizar o regime previsto nos Decretos Regionais n.º 1/76 e n.º 2/76).
Assim sendo, coexistia em 1976, no período dos primeiros passos da autonomia regional, a Delegação do Trabalho, e a Divisão Regional da Direção de Serviços de Emprego, exercendo as competências que o governo da República detinha.
Contudo, com a criação da Secretaria Regional do Trabalho, na estrutura do Governo Regional, iniciou-se um processo para dar conteúdo a esta, com o início de negociações para a transferência de competências necessárias e essenciais ao seu desempenho.
Entretanto o Gabinete da Secretaria Regional do Trabalho, foi desde logo confrontado com o período pós revolução, com a ocorrência de vários conflitos laborais, próprios desse contexto, decorrendo várias greves em sectores importantes (construção civil, armazéns, estivadores, transportes rodoviários e hotelaria) e não obstante a existência ainda da delegação do Trabalho, foram os então serviços da Secretaria Regional do Trabalho, que agiram na tentativa de resolução de tais conflitos.
O processo de regionalização dava assim os seus primeiros passos, iniciaram-se as conversações com o Governo da República para dotar a Secretaria Regional do Trabalho, de competências próprias na sua área de intervenção, para assim exercer a sua autonomia e poder gerir todo o expediente e ação, inerente ao sector do trabalho, na Região.
Os contactos foram estabelecidos com os Ministérios da área do Trabalho e do Emprego, envolvendo também a Inspeção Geral do Trabalho, Tribunal do Trabalho, Serviços de Conciliação e Julgamento, Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego, Inatel e Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-obra, para concretizar, nas várias áreas, a transferências de competências e atribuições.
Entretanto, face o estado de grande atraso nos processos pendentes no Tribunal de Trabalho do Funchal, que originava queixas dos interessados, após negociações com o Ministério da Justiça, através dos serviços da Inspeção Geral dos Tribunais, foi dado apoio ao funcionamento do Tribunal de Trabalho, com o custeamento, pela Região, de encargos na afetação de mais juízes e outras despesas essenciais ao funcionamento.
Face à novidade do processo autonómico e à inexistência de modelos de ação, iniciaram-se contactos entre os Governos das duas Regiões autónomas (Madeira e Açores) para fomento do intercâmbio e cooperação entre estas.
Desta forma, a criação de estruturas regionais, ainda insipientes, no contexto do Governo Regional, tiveram como primeira missão prática, a conquista de competências dos órgãos e serviços nacionais.
Desde logo, quanto à área do Trabalho, em 1977, começaram a exercitar-se competências de intervenção para abordar e resolver os problemas que se suscitavam no desenvolvimento normal das relações laborais, como disso é exemplo, as várias iniciativas e acções desde logo realizadas.
- Despacho do Secretário Regional do Trabalho de 22 de março de 1977, constituição de grupo de trabalho no âmbito da recém-criada Secretaria Regional do Trabalho, como embrião dessa estrutura;
- Despacho de 21 de junho de 1977, nomeação, no âmbito do Governo Regional, de Comissão Técnica para elaboração de Portaria de Regulamentação de Trabalho para a Indústria de Bordados da Madeira;
- Resolução do Governo Regional de 28 de fevereiro e despacho conjunto de 28 de fevereiro, constituição de comissão técnica para a regulamentação da atividade dos profissionais de informação turística da Região;
- Despacho conjunto de 7 de outubro de 1977, nomeação de grupo de trabalho para o estudo da situação do trabalho portuário do Porto do Funchal;
Ao longo do ano de 1978, constata-se já o assumir de rotinas e atribuições, por parte da Secretaria Regional do Trabalho, com as regionalizações efetivadas no plano legal e prático.
Saliente-se que ao tempo, as publicações da regulamentação de trabalho, processavam-se na II série do Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira (JORAM), uma vez que a III série, dedicada aos assuntos de Trabalho, foi criada mais tarde, pela Portaria n.º 44/83, de 22 de maio.
Refira-se que as aplicações de Convenções Coletivas Nacionais na Região (aplicação de Portarias de Extensão de Convenções coletivas de trabalho nacionais e de Portarias de Regulamentação de Trabalho) eram feitas por despacho do Governo Central, nestes termos:
“manda o Governo da República Portuguesa, pelo Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira e pelo Secretário de Estado do Trabalho que a portaria de extensão (…) é tornada aplicável no território da Região Autónoma da Madeira”.
Embora tal aplicação dependesse de parecer favorável dos órgãos competentes do Governo regional, no caso da Secretaria Regional do Trabalho, na publicação destas Portarias de Extensão à Região constava:
“publicada no BTE - autorizada a publicação no JORAM, por despacho do Secretário Regional do Trabalho do Governo Regional da Madeira”, referência, informal, que se entende, como afirmação das preocupações das competências regionais, num processo ainda em construção.
Neste período inicial do exercício e da atividade da Secretaria Regional do Trabalho, no plano da contratação coletiva, nota-se uma evidente intervenção administrativa, pelo número de Portarias de Regulamentação de Trabalho emitidas no ano de 1978 – seis – em 1979 foram sete, que resultavam de impasses negociais, após várias tentativas conciliatórias com os parceiros sociais dos respetivos sectores, mas no contexto histórico do tempo, com a vivência pós revolucionária, com o movimento reivindicativo sindical, com a procura de consagração de direitos laborais e da melhoria das condições de trabalho, tal situação implicava forte pressão da negociação coletiva, que só a solução da intervenção administrativa, poderia amenizar e assim consolidar o essencial dos direitos, em clima de paz social.
Numa região insular, distante do poder central, com atraso e escasso desenvolvimento económico, com o advento da democracia, com a institucionalização da autonomia e da criação de órgãos próprios, compreende-se as legitimas aspirações de melhoria do estatuto laboral dos trabalhadores, que pretendiam ver consagrados esses direitos na contratação coletiva, e perante as dificuldades nas negociações, recorriam mais facilmente às entidades regionais, face à proximidade, ao novo modelo de participação democrática, e neste contexto a intervenção administrativa era a opção mais eficaz.
Neste domínio da contratação coletiva também é de destacar o número de processos de aplicação de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho nacionais – como se referiu cuja aplicação processava-se por despacho de aplicação dimanado dos órgãos da administração central – mas tal devia-se ao facto da contratação coletiva regional ser ainda escassa, nestes primeiros anos da autonomia na área do trabalho, o que determinava o recurso à extensão da contratação coletiva de âmbito supra-regional, realidade que progressivamente se foi alterando com o decurso do tempo e a consolidação das estruturas regionais.
De facto, com a reorganização do movimento associativo dos parceiros sociais – sindicatos e associações de empregadores – paulatinamente foi surgindo mais contratação coletiva de base exclusivamente regional, além de que o volume geral da contratação coletiva foi aumentando, com maior peso da componente regional.
Ao longo do ano de 1979, regista-se aumento do número de intervenções administrativas (sete Portarias de Regulamentação de Trabalho) e doze processos de aplicação de Contratação coletiva nacional, a que acresce catorze convenções coletivas regionais negociadas, denotando a dinâmica que as estruturas regionais iam assumindo na gestão da realidade laboral regional. (nos tempos atuais, em média, o total de IRCT´s aplicados na Região são cerca de 120 e destes, cerca de 40 são de âmbito regional).
De específico, constata-se a elaboração de duas Portarias de Regulamentação Coletiva de Trabalho, circunscritas cada uma a apenas uma empresa, como aconteceu com a Sociedade de Conservas de Machico e com a empresa baleeira da Madeira, explicável no contexto da realidade regional, e da sua escala e dimensão, pela importância destas empresas na economia regional, a justificar a intervenção administrativa de forma tão residual. Contudo o fundamento expresso, tinha a ver com o facto, do sindicato não representar todas as categorias profissionais existentes, recusa de negociação e inviabilidade de recurso a Portaria de Extensão, ou seja, esta opção integrava-se na previsão legal de admissibilidade deste recurso de intervenção administrativa, para além de expressar uma vontade de suprir, de forma subsidiária, o impasse negocial verificado, sem por em causa, a autonomia negocial.
Nos processos de aplicação de Convenções nacionais, nesse ano, verificou-se uma primeira situação de despacho conjunto de aplicação às duas regiões autónomas, relativamente à Portaria de Extensão do Contrato Coletivo de Trabalho da indústria gráfica e da transformação de papel (JORAM, II série n.º 27 de 6 de setembro de 1979 – 2.º suplemento). Igualmente por despacho, em 1980, procedeu-se a aplicação conjunta às duas Regiões Autónomas da Portaria de Extensão do CCT da indústria do vidro de embalagem (JORAM II série n.º 41 de 10 de novembro). Em 1981 ocorreu também dois despachos de aplicação conjunta (consultórios médicos e agentes de navegação – JORAM II série n.º 1 de 8 de janeiro).
Outra situação peculiar verificou-se com a publicação do despacho conjunto dos Secretários Regionais do Planeamento e Finanças, do Trabalho e da Economia, estabelecendo normas para o aumento da massa salarial do Acordo Coletivo de Trabalho (mais propriamente deveria ser designado como Acordo de Empresa) da Empresa de Eletricidade da Madeira, EP, que determinava:
“Não pode ser afeto aos aumentos de remunerações mínimas resultantes do Acordo Coletivo de Trabalho em vigor, montante global superior, ao resultante da equiparação da Empresa de Eletricidade da Madeira, EP, ao publicado pela EDP.”
Este despacho expressava, de alguma maneira, a competência tutelar legal sobre as empresas públicas, que nesses termos subordinam-se a orientações e condicionantes, neste caso, sobre implicações financeiras decorrentes da contratação coletiva e seus limites, para obstar a cedências negociais que ultrapassem tais parâmetros.
Os serviços regionais no sector do Trabalho
A Secretaria Regional do Trabalho assumindo funções na área laboral, como interlocutor privilegiado, promovia reuniões com os representantes dos parceiros sociais da Região, bem como das principais empresas locais, para expor os princípios da política laboral regional, auscultando estes, para avaliar dos seus anseios e preocupações. (conforme listagem de reuniões constantes do Relatório de Atividades da Secretaria Regional do Trabalho – 3 anos de Governo/outubro de 1976 a setembro de 1979).
Entre as várias reuniões então promovidos pelas entidades regionais destacam-se: Associação de Industriais de Construção da Madeira, Associação Comercial e Industrial do Funchal, Sindicato dos Metalúrgicos e Ofícios Correlativos do Distrito do Funchal, Sindicato da indústria de Bordados e Tapeçarias, Sindicato da Hotelaria, Sindicato dos motoristas, Associação nacional dos transportes rodoviários, Associação dos Exportadores de Bordados, Sindicato dos Profissionais de Armazéns, Sindicato dos Empregados de Escritório e Caixeiros do distrito do Funchal, Sindicato livre dos Trabalhadores Assalariados Agrícolas, Associação dos Agricultores da Madeira, Sindicato dos Trabalhadores da Industria de Panificação, Moagens, Massas, Doçarias e Similares do Distrito do Funchal, Sindicato dos Transportes Marítimos e Análogos do Distrito do Funchal, União de Sindicatos da Madeira.
Entretanto, na sequência do Decreto Regional n.º 1/76, de 21 de julho, da Assembleia Regional, era determinada a estrutura do Governo Regional, constituída pela Presidência e das seis Secretarias Regionais que o compõem (Planeamento, Finanças e Comércio; Equipamento Social, Transporte e Comunicações; Assuntos Sociais e Saúde; Agricultura, Indústria e Pescas; Trabalho; Educação e Cultura.
O Decreto Regulamentar Regional n.º 5/79/M, de 24 de maio aprovou a lei orgânica da Secretaria Regional do Trabalho, consagrando para esta, genericamente, as seguintes competências:
“Definir e fazer executar a política regional do trabalho, emprego e formação profissional e higiene e saúde no trabalho, de acordo com as grandes linhas de orientação política do Governo Regional”
A Secretaria Regional do Trabalho, integrava na sua estrutura, a Direção Regional do Trabalho (com as competências definidas no Decreto Regional n.º 25/78/M) e a Direção Regional do Emprego e Formação Profissional (com as competências definidas no Decreto Regional n.º 31/78/M).
Assim constamos que o processo da autonomia, no domínio do Trabalho – como terá decorrido nas outras áreas governativas - surge de uma forma inovadora, coexistindo, a nova estrutura regional, decorrente da orgânica do Governo regional, com competências gerais e ainda sem conteúdo efetivo, a par das estruturas existentes, na Região, dependentes dos serviços nacionais. Assim sendo, o desafio que se colocava, era de conquista de espaços de intervenção própria, da assunção das competências e atribuições cometidas aos órgãos e serviços nacionais, para em função dessa capacidade empreendedora e reivindicativa, conseguir as transferências que iriam dar corpo e forma à uma efetiva autonomia. E foi o que progressivamente foi acontecendo, mercê do empenho e da capacidade dos governantes regionais, pugnando pela transferência, o mais célere e ampla possível, do elenco de competências, da esfera dos serviços da administração central, que possibilitassem a regionalização – a transferência para os serviços e órgãos regionais das competências detidas até então pelos serviços da administração central - e o assumir pleno dos instrumentos legislativos que outorgassem a concretização da autonomia regional.
O ritmo e a dimensão da efetivação dessas competências, através dos processos de transferências legais das respetivas atribuições, dependiam desse empenho, da capacidade negocial e dos interlocutores dos ministérios correspondentes, processos complexos, com resistências inerentes a todo uma situação nova e inédita, sem paralelismo no contexto histórico nacional, com avanços e recuos, em função dos contextos políticos e das afinidades e sobretudo da sensibilidade dos intervenientes, para a importância e o valor da autonomia.
A cronologia de todo o processo de transferências de competências, o conteúdo da matéria transferida em cada momento, demonstra esse percurso e a evolução qualitativa e quantitativa do mesmo.
A regionalização das áreas do trabalho - diplomas de transferência de competências
A construção da autonomia no âmbito do Trabalho, parte da estrutura orgânica do Governo Regional, com atribuições e competência a exercer na área laboral – pela Secretaria Regional do Trabalho – criada, ainda sem conteúdo efetivo, cuja principal tarefa seria de acolher e assumir o elenco possível de atribuições, através do processo de regionalização que esta inicia, subsumindo as competências que a nível da Região, estavam afetas às entidades (delegações) dependentes da administração central, necessitando para tal de encetar processos negociais, empreendendo o desafio inovador da afirmação da autonomia, que tinha de ser concretizada, com o necessário suporte legal.
Assim, resultante dessas diligências e empenho, foram conseguidas transferências de competências, conforme constam nos vários diplomas estruturantes das competências regionais, a saber:
O Decreto-Lei n.º 23/78, de 27 de fevereiro, formaliza a transferência de competências da área do Trabalho, concretamente “a faculdade de regulamentar por via administrativa as condições de trabalho, circunscrito exclusivamente ao território da Região Autónoma e no essencial as competências que estavam cometidas à delegação da Direção de Serviços das relações coletivas de trabalho, com exceção das Comissões de Conciliações e Julgamento, do INATEL, da Inspeção do Trabalho e do Gabinete de Gestão do Fundo do Desemprego.”
Do mesmo modo efetivou a regionalização dos serviços das relações coletivas de trabalho, estabelecendo, no seu artigo 1.º, que passava a ser competência da Região “a regulamentação, por via administrativa, nos termos da legislação nacional que vigorar, as condições de trabalho de sectores de atividade profissional ou económica, circunscritos exclusivamente ao território da Região Autónoma”. Este é um dos diplomas, a par de outros, estruturantes do início da consolidação da autonomia na área laboral.
No preâmbulo deste diploma consta: “Com o presente diploma pretende-se transferir para a Secretaria Regional do Trabalho e seus órgãos a competência que faculte ao executivo regional, no sector do trabalho, os meios necessários para uma efetiva regionalização”.
E assim sendo, são transferidas as seguintes competências:
- Regulamentar, por via administrativa, nos termos da legislação nacional que vigorar, as condições de trabalho de sectores de atividade profissional ou económica circunscritos exclusivamente ao território da Região Autónoma;
- Participar, nos termos da legislação nacional que vigorar, na negociação das convenções coletivas de trabalho cujo âmbito não ultrapasse os limites do território da Região Autónoma;
- Exercer, quanto às relações coletivas de trabalho, cujo âmbito não ultrapasse os limites do território da Região Autónoma, todas as competências atribuídas ao Ministério do Trabalho pela legislação nacional que vigorar, em matéria de celebração de convenções coletivas de trabalho:
- Proceder ao registo e depósito das convenções coletivas de trabalho, decisões arbitrais e acordos de adesão, cujo âmbito não ultrapasse os limites do território da Região Autónoma, bem como os estatutos das associações sindicais e patronais de âmbito territorial da Região, sem prejuízo da sua publicação no Boletim do Trabalho e Emprego;
- Participar nas tentativas de resolução dos conflitos de trabalho, cujo âmbito não ultrapasse os do interesse e território da Região Autónoma;
- Apreciar os respetivos pedidos e conceder aprovações e autorizações relativas a prestação de trabalho e previstas na lei;
- De uma maneira geral, todas as atribuições que pertençam à delegação da Direção de Serviços das Relações Coletivas de Trabalho no âmbito territorial da Região.
Com a transferência destas competências, a Região é dotada dos meios legais, para exercitar os poderes que permitiam concretizar a autonomia no domínio do trabalho.
O Decreto-Lei n.º 294/78, de 22 de setembro surge, em consequência da transferência de competências em matéria de Emprego e Formação Profissional, incluindo igualmente as competências já transferidas, na área do Trabalho, pelo Decreto-Lei n.º 23/78 (que revoga).
Este diploma é um dos estruturantes e fundamentais da regionalização na área do Trabalho.
Partindo do seu enunciado que estabelece:
“A Constituição da República portuguesa e o Estatuto Provisório, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 427-F/76, de 1 de junho, consagram a autonomia da Região Autónoma da Madeira”.
Nesse sentido opera a transferência de competências de forma mais ampla, embora reiterando todo o acervo de competências já transferidas pelo Decreto-Lei nº 23/78 – técnica legislativa discutível, pois não fará sentido, transferir o que já fora transferido, por diploma de idêntico, na hierarquia das lei, embora revogando a legislação precedente, o que era de todo dispensável – e acrescendo as seguintes competências:
- Elaborar e tratar informações sobre os problemas de emprego, promover o ajustamento entre a procura e a oferta de emprego e participar na orientação e apoio aos emigrantes, em articulação com os programas de âmbito nacional;
- Administrar e gerir o sistema de proteção no desemprego; Apoiar e levar a efeito ações da formação e reabilitação e criar as condições indispensáveis à sua realização.
Como inovador, este diploma transfere, condicionalmente, as competências inerentes às Comissões de Conciliação e Julgamento, estabelecendo que “As atribuições das Comissões de conciliação e julgamento consideram-se igualmente transferidas para a Secretaria Regional do Trabalho”, mas sem eficácia imediata, pois que ficou determinado, que tais competências concretizar-se-iam “logo que entre em vigor a nova lei reguladora”, o que só aconteceu mais tarde.
Para além da reiteração da extinção da Delegação da Direção Geral das Relações Coletivas de Trabalho, da Secretaria de Estado do Trabalho (já operada pelo Decreto-Lei n.º 23/78) é extinto o Centro Permanente de Emprego e o Centro de Formação Profissional n.º 17, sendo os mesmos regionalizados, com a sua manutenção e integração no âmbito da estrutura da Secretaria Regional do Trabalho.
Embora não se concretizando ainda e desta feita a regionalização dos serviços da Inspeção do Trabalho, pois que “as atribuições e competências em matérias de inspeção do trabalho na Região Autónoma da Madeira, continuam a caber à Inspeção do Trabalho, do Ministério do Trabalho”, este diploma consagra, nesta matéria, um pequeno espaço de intervenção das entidades regionais, ao prever que “Os órgãos do Governo Regional poderão solicitar diretamente aos serviços da Inspeção do Trabalho situados na Região Autónoma, as ações inerentes ao exercício das suas competências”.
Contudo, em termos práticos, a delegação da Inspeção do Trabalho no Funchal, continuou a funcionar na dependência da estrutura nacional, e a Região prosseguiu os seus esforços para a sua regionalização, uma vez que entendia que o exercício pleno das competências na área do trabalho, implicava a integração da estrutura regional da inspeção do trabalho, não fazendo sentido esta desarticulação. A não regionalização da área inspetiva, tinha a ver com evocadas teses que defendiam a inviabilidade Constitucional e legal da coexistência no quadro normativo nacional de várias entidades inspetivas – deveria existir apenas uma Inspeção de âmbito nacional - que além do mais, contrariaria normativos internacionais da Organização Internacional do Trabalho, teses que sempre foram contestadas, pois que a autonomia sendo um valor Constitucional, consentia tal situação, em conformidade com um programa laboral regional, que teria de ter sempre como condicionantes enquadradores, apenas e só o cumprimento da legislação internacional e nacional e como tal, a existência de inspeções regionais era compatível com o quadro legal. Na esteira destes princípios, esta tese fez vencimento e a seu tempo – como adiante se referenciará - concretizou-se esta regionalização, em 1982, que se consolidou no tempo e com prática exemplar da sua compatibilidade, com eficácia e qualidade.
O Protocolo sobre a aplicação do Decreto-Lei n.º 294/78, publicado na 2.ª série do Diário da República n.º 107, de 10 de maio de 1979, veio esclarecer e pormenorizar alguns aspetos decorrentes das competências transferidas.
A transferência de competências operadas e a “Regionalização de Serviços” constituíram os meios que permitiram, numa primeira fase, operacionalizar a consolidação da autonomia regional no âmbito do Trabalho e do Emprego, nesta fase inicial do processo autonómico.
Dos Serviços não regionalizados, o mais questionado na altura, como referimos, foi o da Inspeção do Trabalho, por evocados impedimentos legais, por tal colidir, segundo os seus defensores no Ministério do Trabalho, com normas internacionais da OIT, pois era alegado que só a “dependência do Governo Central” garantiria um eficaz cumprimento do normativo internacional. A Região, sempre reivindicou esta transferência de competências, nomeadamente porque “esta justifica-se como imperativo de maior eficácia de atuação deste importante órgão, por um lado, e por outro como consequência de, em princípio existir uma política laboral própria a nível regional, a reclamar uma estratégia inspetiva de acordo com as orientações da Secretaria Regional responsável pela condução dos assuntos laborais a nível regional. (…) O acatamento das normas internacionais, que Portugal esteja obrigado juridicamente, não invalida nem prejudica que a Inspeção deva estar e esteja, ao menos funcionalmente, dependente da Secretaria Regional do Trabalho” (in Relatório de atividades da Secretaria Regional do Trabalho).
Face às dúvidas suscitadas na interpretação de algumas disposições do Decreto-Lei n.º 294/78, de 22 de setembro e “várias dificuldades de ordem prática que se têm verificado na sua aplicação aconselham a definição de normas de atuação tendentes a superar essas dúvidas e dificuldades”, foi outorgado Protocolo sobre a aplicação do referido diploma.
O referido Protocolo teve a intervenção do Gabinete do Ministro para a Região Autónoma da Madeira, do Ministério do Trabalho e da Secretaria Regional do Trabalho e esclarece alguns aspetos da legislação de transferência de competências na área do trabalho:
“O Governo Regional assegura a prática dos atos administrativos previstos nas leis gerais da República inerentes ao exercício das competências transferidas pelo Decreto-Lei n.º 294/78, de 22 de setembro” e para não existirem dúvidas, eram identificados esses atos administrativos, concretamente quanto a aprovações e autorizações de:
- Contratos de profissionais de espetáculos;
- Isenções de horários de trabalho e descanso semanal;
- Trabalho de estrangeiros;
- Prestação de trabalho extraordinário em dias de descanso semanal ou feriados;
- Carteiras profissionais e documentos equivalentes;
- Trabalho de menores.
- Atos administrativos previstos na lei sindical e das associações patronais referentes a registo e depósito dos respetivos estatutos:
Quanto ao relacionamento dos Serviços do Governo Regional e a delegação da Inspeção do Trabalho (ao tempo, ainda não regionalizada), o Protocolo referencia que:
“A Secretaria Regional do Trabalho facultará à Delegação da Inspeção do trabalho local a consulta dos ficheiros de empresas, de legislação e de jurisprudência e assegurar-lhe-á oportuno conhecimento de mapas de pessoal elaborados pelas empresas, de modo a permitir-lhe o cabal cumprimento das suas atribuições” e “As ações de inspeção e as informações solicitadas pelo Governo Regional à Inspeção do Trabalho, serão devidamente consideradas pela respetiva delegação local; nos casos de atuação urgente requerida pelo Governo Regional que possam levantar dúvidas à Inspeção do Trabalho, será pedida a intervenção do Ministro da República”.
Nesta fase inicial, não foram transferidas as competências referentes a vários serviços, que por isso ainda não estavam regionalizados, como seja o Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego, entidade gestora de receitas provenientes do imposto do Fundo de Desemprego, as Comissões de Conciliação e Julgamento, o INATEL, e a Inspeção do Trabalho, não obstante a Região ter apresentado propostas para assumir a integração destes Serviços e de ter diligenciado nesse sentido.
A existência na Região de delegação da Inspeção Geral do Trabalho, não se enquadrava na vitalidade da autonomia e da existência de serviços regionais, o que determinou a sua regionalização, para deste modo, este órgão de inspeção, estar em consonância com os objetivos da política laboral regional e de toda a dinâmica inerente. Como é referido no Relatório de atividades da SRT de 1980 “era de todo inconciliável existir, por uma lado, todo um leque de atribuições, competências e poderes regionalizados, avocados do âmbito do Ministério do Trabalho e por outro lado, as funções de inspeção do trabalho, permanecerem desafetas da Região”. O processo de regionalização da Inspeção do Trabalho foi difícil e somente em Janeiro de 1980 conhece avanços significativos. Assim, a 26 de julho de 1980 é assinado protocolo onde ficam asseguradas formas de futura cooperação, visando ação concertada entre os serviços regionais e os serviços da IGT.
Depois desta controvérsia jurídica, a questão foi superada e o Decreto-Lei n.º 283/80, de 14 de agosto, concretiza a regionalização dos Serviços da Inspeção do Trabalho, transferindo para a Região as respetivas competências e em sequência deste, o Decreto Regional n.º 8/80/M, de 20 de agosto, criou a Inspeção Regional do Trabalho.
O Decreto-Lei n.º 284/80, de 14 de agosto transfere para a Região as competências de gestão do Fundo de Desemprego e o Decreto Regional n.º 8/80/M, de 21 de agosto criando o Gabinete Regional de Gestão do Fundo de Desemprego;
As receitas deste organismo asseguravam o financiamento da formação profissional e talvez por isso, a dificuldades criadas na transferência destas competências, que só se concretizaram, como referido, em 1980, com a criação do respetivo serviço regional.
Mais tarde, com a publicação do Decreto-Lei n.º 239/83, de 9 de junho, as taxas de quotização para o Fundo de Desemprego, que se mantinham nos valores desde 1975 foram aumentadas em 1%, passando a vigorar as seguintes: para a atividade agrícola: entidade patronal: 2%; trabalhadores – 1,5%. Para as restantes atividades: entidade patronal: 4%; trabalhadores - 3,5%.
No domínio da Contratação Coletiva, o Protocolo ao Decreto-Lei n.º 294/78, estabelecia a tramitação processual, quanto à aplicação de Instrumentos de Regulamentação Coletiva na Região, nos seguintes termos:
“Sempre que se trate de um instrumento de regulamentação coletiva convencional e que se destine a abranger também o território da Região Autónoma, o Ministério do Trabalho enviará ao Governo Regional cópia de todos os elementos integradores do respetivo processo em curso, nomeadamente das propostas, contrapropostas, atas de negociação e respetivas fundamentações económicas, no prazo de oito dias a contar da data da respetiva junção ao processo”. Além disto, quanto a decisões assumidas no desenrolar do processo ficava acordado o intercâmbio de informação inerente, “O Ministério do Trabalho e o Governo Regional comunicarão entre si, imediatamente à respetiva emissão, os despachos de conciliação e de arbitragem obrigatórias que no uso da sua competência legal hajam proferido”.
Quanto à intervenção administrativa no domínio da contratação coletiva (Portarias de Extensão e de Regulamentação) era acordada a consulta prévia à Região, o que significava que não existia, na altura, plena autonomia nesta matéria:
“Sempre que esteja em elaboração instrumento de regulamentação coletiva de trabalho não convencional e que se destine a abranger também o território da Região Autónoma da Madeira, o Ministério do Trabalho enviará cópia dos respetivos projetos finais, donde constem necessariamente os trabalhos preparatórios apresentados pela comissão técnica nomeada, e dos avisos de extensão. Sobre os projetos e avisos em causa, o Governo Regional emitirá o seu parecer e enviá-lo-á ao Ministério do Trabalho. A não receção dos referidos projetos e avisos da Secretaria Regional do Trabalho ter-se-á como concordância do Governo Regional”.
Este procedimento, na prática, não resultou em termos de eficácia e celeridade, o que mais tarde determinou a formalização de alteração deste, através de Despacho conjunto de 23 de dezembro de 1981, constatando que “têm mediado com inusitada frequência, longos prazos entre a publicação de um instrumento de regulamentação coletiva de trabalho não convencional e o respetivo despacho ministerial que o manda aplicar na Região Autónoma da Madeira, o que tem dado origem a vários tipos de perturbação, essencialmente de ordem social” e nesse sentido pretendia-se encurtar o prazo entre o inicio de vigência desse instrumento no Continente e o seu inicio de vigência na Região, estabelecendo desta feita um prazo de quinze dias, considerando-se que decorrido tal prazo, significaria tacitamente concordância do Governo Regional para a respetiva emissão da portaria de aplicação à Região.
No que se refere à intervenção no contexto de conflitos de trabalho, o Protocolo estabelecia regras de intervenção, delimitada ao âmbito territorial regional:
“Se decorrerem da celebração ou revisão de instrumentos de regulamentação coletiva de âmbito exclusivamente regional ou do não cumprimento de regulamentação coletiva confinada exclusivamente ao interesse e ao território da Região Autónoma da Madeira, é ao Governo Regional que compete intervir. Se decorrerem da celebração ou revisão de instrumentos de regulamentação coletiva de âmbito supra-regional, mas que abranja também o território da Região Autónoma ou do não cumprimento de regulamentação coletiva que se verifique em âmbito supra-regional, mas também no território da Região, é ao Ministério do Trabalho que compete intervir, atuando como órgão coordenador o Ministro da República, devendo aquele organismo, através desta entidade, manter informado o Governo Regional”.
Em termos práticos, esta delimitação de áreas de intervenção e competências, implicava o exercício de intervenção no âmbito de contratação exclusivamente regional e no espaço territorial da Região. Quando de conflitos, tendo por base instrumentos de âmbito nacional, é evidente a competência do Ministério do Trabalho, sem que isso exclua, a competência de intervenção dos órgãos regionais, no plano da resolução informal e conciliatória, circunscrito ao espaço territorial, sendo que, por exemplo, em caso de greve, a liderança e a iniciativa processual dependia do Ministério do Trabalho e a consequente competência para determinação de serviços mínimos.
Em caso de greves, ficou determinado:
“Os avisos de greve circunscritos ao território da Região Autónoma da Madeira serão recebidos pelo Governo Regional, que os comunicará ao Ministério do Trabalho no prazo de quarenta e oito horas; no mesmo prazo, este adotará igual procedimento para com aquele sempre que a correspondente greve abranja também o território da Região”.
No domínio da contratação coletiva e da autonomia regional, posteriormente o Decreto-Lei n.º 103/85, de 10 de abril concretizou um avanço nas competências regionais, ao possibilitar um avanço no processo de aplicação de contratação coletiva de âmbito nacional na Região, atribuindo competências para a emissão das respetivas Portarias de Extensão, relativamente à aplicação de instrumentos de regulamentação de âmbito nacional.
Como se referiu até à publicação deste diploma, a competência de aplicação de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho, convencionais e administrativos de âmbito nacional à Região, dependia de despacho do Ministério do Trabalho, embora sob audição da Secretaria Regional do Trabalho, mas continuava a ser um aspeto que condicionava a autonomia dos órgãos regionais.
Com a nova competência alterava-se esse quadro de competências, em benefício da autonomia regional, embora ainda sujeito a algumas formalidades, que se foram esbatendo com a sua aplicação prática.
Consta no preâmbulo deste diploma o seguinte:
“A dinâmica decorrente da autonomia regional vem exigindo a adoção de medidas legislativas conducentes à transferência de competências complementares das já cometidas às regiões autónomas e que se revelam indispensáveis para a maior eficácia do exercício destas competências e para a realização das atribuições dos respetivos órgãos de governo próprio.
Na área do trabalho, o processo de regionalização dotou os governos regionais, através dos Decretos-Leis n.º 294/78, de 22 de setembro, e n.º 243/78, de 19 de agosto, dos necessários poderes para, no âmbito dos territórios das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, definirem, nos limites impostos pela Constituição da República, as respetivas políticas laborais e consequentemente assumirem todas as competências e atribuições correspondentes”.
Este diploma, pretendia melhorar os condicionalismos inerente à aplicação nas Regiões Autónomas dos instrumentos de regulamentação coletiva convencionais e não convencionais de âmbito supra-regional e assim sendo, procura-se agilizar os procedimentos conducentes a tal aplicação, determinando, no seu art.º 1.º:
“É atribuída às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, nos termos do presente diploma, a competência para a emissão, com âmbito limitado ao respetivo território, de portaria de extensão de convenções coletivas de trabalho e de decisões arbitrais cujo âmbito exceda a área de cada uma daquelas regiões autónomas”.
Depois o diploma enuncia os procedimentos inerentes a esta competência, estabelecendo no seu art.º 2.º:
“Os avisos para portarias de extensão das convenções coletivas de trabalho (…) serão emitidos pelo Governo da República, nos termos da legislação nacional em vigor e objeto de publicação no BTE e no jornal oficial da respetiva Região Autónoma”.
Quando ocorra oposição a estas extensões, os procedimentos previstos são os seguintes:
O Ministério do Trabalho e Segurança Social comunicará às secretarias regionais competentes as oposições que forem deduzidas aos processos de extensão, no prazo de 10 dias a contar da receção. As oposições que respeitem a aspetos circunscritos exclusivamente às regiões autónomas, deverão ser deduzidas junto das respetivas secretarias regionais competentes na matéria. Estas por sua vez, comunicarão tais oposições, bem como o resultado da sua ponderação, no prazo de 10 dias, após o que poderão emitir a respetiva portaria de extensão.
Nos casos em que não se verifique qualquer oposição à extensão, os Governos regionais poderiam desde logo proceder à emissão de portaria de extensão, ultrapassando-se deste modo, a anterior formalidade desta depender de despacho do Governo da República, através do Ministério do Trabalho, sendo esta a grande alteração que esta nova transferência de competência representou, embora a iniciativa do processo de extensão, continuasse reservada ao Governo central.
Mais tarde, o Decreto-Lei n.º 365/89, de 19 de outubro, veio alterar esta situação, quanto a esta condicionante e limitação, aperfeiçoando o sistema, admitindo agora que a iniciativa da publicação dos avisos para portarias de extensão fossem emitidos pelo Governo regional, não obstante o texto do diploma, apresentar-se ambíguo, pois mantinha algumas condicionantes contraditórias com o principio da competência ora atribuída às Regiões autónomas – como a de eventual emissão de aviso para portarias de extensão, pelo Governo da República, cujo âmbito de aplicação compreenda a área geográfica regional - aspeto que na prática foi subestimado, dando-se efetividade à competência em si e sendo assumida como direito, sem limitações, da iniciativa regional para a emissão de avisos e das respetivas portarias por sua decisão, em relação aos instrumentos de regulamentação coletiva de âmbito supra-regional, como ocorre até aos nossos dias, ou seja, quando exista interesse da aplicação na Região de tais instrumentos, a opção é exclusiva dos órgãos regionais.
A Direção Regional do Trabalho foi criada pelo Decreto Regulamentar n.º 25/78/M, de 1 de junho de 1978, como expressão da nova estrutura orgânica regional, assumindo as competências inerentes, que decorreram da transferência de competências do Ministério do Trabalho para a Secretaria Regional do Trabalho (p.e. Decreto-Lei n.º 23/78, de 27 de janeiro, Decreto-Lei n.º 294/78, de 22 de setembro).
O Decreto Regional n.º 5/79/M, de 24 de maio estabelece a estrutura orgânica da Direção Regional do Trabalho, definindo os seus órgãos e serviços e as correspondentes competências e atribuições.
O Decreto Regional n.º 25/78/M, de 1 de junho, que criou a Direção Regional do Trabalho, na sequência da transferência de competências pelo Decreto-Lei n.º 23/78, de 27 de janeiro, e pelo Decreto-Lei n.º 294/78, de 22 de setembro, que implicou a criação de estruturas regionais essenciais para o desempenho e exercício de tais competências.
Assim sendo, nos termos do artigo 2.º do Decreto Regional n.º 25/78/M, de 1 de junho, que criou a Direção Regional do Trabalho, dispõe: “Ficam integrados naquela Direção Regional os serviços enquadrados, orgânica ou funcionalmente, na extinta Delegação da Direção de serviços das Relações Coletivas e Trabalho, da Secretaria de Estado do Trabalho, que funcionava na Região Autónoma da Madeira”.
Na altura a Direção Regional do Trabalho integrava, uma pequena estrutura organizativa, (que era comum à própria Secretaria Regional) uma vez que iniciava um projeto de regionalização e de autonomia, partindo de uma realidade insipiente e escassa e com um projeto ambicioso, que pretendia criar “ex novo” uma verdadeira estrutura regional do trabalho, mas que ao tempo se limitava a:
- O Serviço do Trabalho;
- O Serviço de Relações Coletivas de Trabalho;
- O Serviço de Apreciação de Condições de Trabalho.
Segundo o Relatório de Atividades dos serviços do trabalho desse período “A ação de regionalização empreendida implicou a organização administrativa da Secretaria Regional, por forma a apetrechar-se para o desempenho eficaz da missão que lhe fora cometida. A necessidade de dar resposta eficiente à execução da política de trabalho definida pelo Governo da Região e às tarefas decorrentes das competências próprias, originou a estruturação orgânica da Secretaria e a consequente criação das Direções Regionais do Trabalho e do Emprego e Formação Profissional.
A Direção Regional do Trabalho, dotada de competências e atribuições definidas, esteve durante algum tempo, subsumida na própria ação da Secretaria Regional para, em momento adequado, iniciar as suas próprias atividades”.
Outras etapas da autonomia regional na área laboral
No período inicial da consolidação da autonomia, no sector do Trabalho, a Região começou a exercer competências, nomeadamente na emissão de pareceres, quanto a eventualidade de aplicação de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho (IRCT´s) nacionais, bem como de pedidos de conciliação.
O Decreto Regional n.º 29/78/M, de 6 de setembro, vem na sequência das competências estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 23/78, definir as entidades competentes, a nível regional para a emissão de portarias de regulamentação de trabalho e de extensão, no âmbito territorial da Região, cometendo tais competências, de forma conjunta, aos Secretários Regionais do Trabalho, do Planeamento e Finanças e da tutela do sector em causa. Mais estabeleceu que os Secretários do trabalho e da tutela, através de despacho, podem ordenar a realização da arbitragem ou conciliação obrigatórias.
A 24 de maio de 1979, foi publicada nova lei orgânica da Secretaria Regional do Trabalho (Diário da República, I série, n.º 119) através do Decreto Regulamentar Regional n.º 5/79/M, na sequência do Decretos Regionais n.º 1/76, de 21 de julho e n.º 12/78/M, de 10 de março que a instituíram. A estrutura da Secretaria Regional do Trabalho integrava, além de órgãos de apoio, do Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística, a Assessoria jurídica, a Direção Regional do Trabalho (com competências definidas no Decreto Regional n.º 25/78/M) e a Direção Regional do Emprego e Formação Profissional, com competências estabelecidas no Decreto Regional n.º 31/78/M.
A Secretaria Regional do Trabalho, tinha como competências gerais (conforme Decreto Regional n.º 5/79/M): definir e fazer executar a política regional do Trabalho, Emprego e Formação profissional e Higiene e Segurança no Trabalho, de acordo com as grandes linhas de orientação política do Governo Regional.
O Decreto Regional n.º 5/79/M de 24 de maio, integrava a Direção Regional do Trabalho na Secretaria Regional do Trabalho, e esta era constituída por: Serviço de Trabalho; Serviços de Relações Coletivas de Trabalho, Serviço de Apreciação das Condições de Trabalho.
No âmbito da Secretaria Regional do Trabalho, também se integrava a Direção Regional do Emprego e Formação Profissional, que tinha a seu cargo, nos termos das competências definidas no Decreto Regulamentar Regional n.º 5/79/M, de 24 de maio, as áreas do Emprego, da Formação Profissional e a Higiene, Segurança e Medicina do Trabalho.
Com as competências decorrentes das transferências operadas pelo Decreto-Lei n.º 294/78, de 22 de setembro, esta Direção Regional tinha a função de apreciar e decidir os casos apresentados a despacho para despedimentos coletivos, nos termos da legislação laboral então vigente. Neste aspeto, os dados estatísticos identificam 40 processos de despedimento coletivo ocorridos em 1974, valores que foram decrescendo, 12 (1975); 6 (1976); 9 (1977); 6 (1978) e 1 (até agosto de 1979). Nos tempos mais recentes, os processos de despedimento coletivo oscilam entre 5 (2000) e 20 (2007), 23 (2011) e 45 (2012).
A irreversibilidade do processo autonómico era um dado, após os primeiros anos de conquista e afirmação, decorrentes do processo de transferência de competências e das provas dadas, da plena capacidade e competência dos seus dirigentes e quadros na assunção de tais responsabilidades.
Assim, em 1980, com a transferência de competências e a regionalização dos serviços da área da Inspeção do Trabalho e do Gabinete de Gestão do Fundo do Desemprego, que complementaram as transferências já verificadas, consolida-se o essencial da estrutura laboral na Região.
Em 1979, a Região, através da Secretaria Regional do Trabalho, iniciou a sua participação na Conferência anual da OIT na 65.ª sessão (1979). A 25 de maio de 1981 foi celebrado Protocolo com o Ministério do Trabalho, o qual estabelece as condições de participação da Região nas relações com a OIT e na Conferência anual. Esta participação da conferência anual da OIT prosseguiu sem interrupção, até aos dias atuais (2014), essencialmente quanto à integração na delegação governamental e sê-lo-á certamente no futuro. A participação de representante dos parceiros sociais da Região tem ocorrido, de forma intervalada, com mais intervenção dos representantes dos empregadores (ACIF) e apenas residualmente pelos representantes dos trabalhadores (Sindicato dos Bordados). A integração de representantes dos parceiros sociais da Região, nas respetivas delegações nacionais depende da opção e critério das correspondentes estruturas nacionais.
No domínio da legislação regional específica, o Decreto Regional n.º 27/79/M, de 9 de novembro instituiu como feriado da Região Autónoma da Madeira, o dia 1 de julho, data da sua descoberta. Por seu turno o Decreto Legislativo Regional n.º 1/89/M, de 30 de dezembro, passou a designar este dia, como “Dia da Região e das Comunidades Madeirenses”.
No processo de regionalização é importante referir que as duas Regiões Autónomas, (Madeira e Açores) conjugavam esforços no prosseguimento da concretização das necessárias transferências de competências e no que se refere à areada laboral, foi importante o intercâmbio e essa sintonia, para se atingirem objetivos comuns.
A experiência da autonomia era única, implicando troca de informações recíprocas, para vencer os desafios e isso determinou o estabelecimento de relações institucionais, que contribuíram para o fortalecimento das posições.
Nesse sentido foi formalizado Protocolo entre as Secretarias Regionais do Trabalho das duas Regiões Autónomas (outorgado a 7 de novembro de 1980 – JORAM II série n.º 43, de 4 de dezembro), que institucionalizava a cooperação nos domínios do Trabalho, Emprego e Formação Profissional.
Este Protocolo assegura formas de cooperação científica e técnica, intercâmbio de informações, estudos e pareceres, aperfeiçoamento dos seus técnicos, através de visitas e estágios, assegura o conhecimento recíproco dos projetos de diplomas regionais, possibilita experiências, projetos, estudos e ações no domínio da Segurança e Saúde no trabalho, consulta sobre participação em organizações internacionais, como a Organização Internacional do Trabalho. Em termos práticos, ao longo dos anos, existiu um relacionamento direto e institucional entre os serviços regionais da área do trabalho das duas Regiões, com períodos de maior e menor atividade, que possibilitou avanços comuns na afirmação da autonomia, bases de contacto e canais de diálogo, na troca de conhecimentos e experiências, valorizando qualitativamente a consolidação da autonomia regional nestas áreas de ação.
Quanto às Comissões de Conciliação e Julgamento, embora este Serviço não fosse desde logo regionalizado, por questões de reorganização desta estrutura em termos nacionais e definição do seu estatuto, no contexto da atividade pré-judicial, no Decreto-Lei n.º 294/78, já se referencia a possibilidade de tal ocorrer logo que essa situação fosse clarificada. No entanto, de modo a facilitar a resolução dos casos pendentes e a dotação de melhores condições, a Secretaria Regional do trabalho, concedia apoio logístico e de recursos humanos. Refira-se que as CCJ foram criadas pelo Decreto-Lei n.º 463/75, de 27 de agosto, como meio processual simplificado para o julgamento de questões da área do trabalho de menos valor pecuniário, para assim descongestionar o volume de processos nos tribunais de trabalho. Todavia, como segundo a Constituição da República Portuguesa, é da competência dos tribunais a função jurisdicional, a Lei n.º 82/77, de 6 de dezembro que aprovou a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, extinguiu as Comissões de Conciliação e Julgamento. Contudo, nada impedia que as CCJ mantivessem as funções de arbitragem voluntária e de conciliação previstas no diploma que as criou. Nessa ordem de enquadramento, o Decreto-Lei n.º 328/78, de 10 de novembro, estabeleceu que as CCJ, agora Comissões de Conciliação e Arbitragem mantinham as funções de conciliação e arbitragem voluntária (não de julgamento) e assim obstando que os tribunais de trabalho continuassem com o afluxo de enorme volume de processos. Só mais tarde, através do Decreto-Lei n.º 377/83, de 10 de outubro é que finalmente foram transferidas para a Região Autónoma da Madeira as atribuições e competências das Comissões de Conciliação e Julgamento
A nível regional estas Comissões (que na sua estrutura integrava comissões tripartidas dos vários sectores de atividade, chamados a intervir em função do caso concreto e do sector respetivo, com um presidente comum), recebiam mais de duas centenas de processos por ano e a percentagem de resolução era, em média, 47%, além de que os casos que prosseguiam para a via judicial, com esta fase prévia, facilitava a sua resolução nessa sede.
No ano de 1980, no relatório de atividades da Secretaria Regional do Trabalho, no balanço geral da sua ação, nesta fase ainda iniciática da autonomia e das regionalizações na área do trabalho, era referido que “Apesar das dificuldades da vária índole – organizativas, administrativas, logísticas, de pessoal e outras – encontradas para pôr em marcha um Departamento regional com atribuições vastas e complexas no domínio do Trabalho, Emprego e Formação Profissional, consabido que não existiam antecedentes a nível de estruturas governativas suscetíveis de ajudar a implementação destes Serviços, que partiram do zero, a Secretaria Regional tomou forma e o projeto consolidou-se, com esforço, trabalho e querer coletivo, em circunstâncias nem sempre favoráveis, com grandes carências materiais e humanas” e concluindo que “conseguiu-se criar uma Secretaria Regional do Trabalho apta, responsável e operacional, suscetível de definir e executar, dentro do espaço político-constitucional da Autonomia Regional, uma política laboral, séria e eficaz, que possibilitou a existência de relações de trabalho estáveis, de melhores condições de vida para os trabalhadores madeirenses, o que representa um contributo fundamental para o progresso sócio-económico da Região e prova de capacidade dos seus Serviços”.
A adesão de PORTUGAL à CEE implicou acompanhamento no domínio do Trabalho, para conhecimento do direito comunitário e implicações práticas no ordenamento nacional e regional. Foi constituída a CRIE - Comissão regional para a integração europeia – com vista a analisar a problemática da adesão, no que concerne aos eus efeitos no âmbito a Região, nomeadamente quanto à livre circulação de trabalhadores e política social; transportes; direito de estabelecimento; política regional e ajudas comunitárias e outros aspetos.
Em 1981 a aplicação de IRCT´s de âmbito nacional na Região, dependia ainda da emissão de despacho do Secretário de Estado do Trabalho, condicionado a parecer prévio favorável da Secretaria Regional do trabalho, processo que não satisfazia os interesses da Região por ser uma condicionante à plena autonomia regional nesta área e como tal sempre questionado.
Quanto à aplicação à Região de instrumentos de regulamentação de âmbito administrativo (Portaria de extensão e Portaria de regulamentação de trabalho) passou a depender de despacho conjunto do Secretário do Trabalho e da tutela do sector em causa.
Nos termos da legislação laboral vigente ao tempo, existia um conjunto de matérias que implicavam autorizações administrativa – horários de trabalho, isenções, trabalho extraordinário, trabalho de estrangeiros, trabalho de profissionais de espetáculo, carteiras profissionais, livros obrigatórios, mapas de quadros de pessoal, o que implicava significativo volume de trabalho administrativo.
Em 1982 surge o Despacho conjunto do Gabinete do Ministro da República para a RAM, Ministério do Trabalho e Região Autónoma da Madeira, através da Secretaria Regional do Trabalho, publicado no DR, II série n.º 67, de 22 de março de 1982, que reduz o prazo que medeia entre o início de vigência do instrumento de regulamentação coletiva de trabalho não convencional, no Continente e o seu início de vigência na Região.
O ano de 1983 constituiu um marco histórico no processo de regionalização, na área do Trabalho, pois com a regionalização das Comissões de Conciliação (outubro de 1983) completou-se o essencial do ciclo de transferências fundamentais, para dotar a Região de condições, competências e meios legais para agir e aplicar a sua politica laboral, no limite do que a legislação laboral consentia de diferenciação, do demais do País.
Dada a necessidade de autonomizar as publicações de âmbito do sector do Trabalho, a exemplo do que acontece no Continente com o Boletim de Trabalho e Emprego (BTE), foi criada no âmbito do JORAM a III série, titulada de “Relações de Trabalho” e nos termos do art.º 4.º da Portaria n.º 44/83, de 22 de maio, nesta série são publicados todos os normativos atinentes ao Trabalho, Emprego e Formação Profissional, nomeadamente:
- Instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho (Convenções coletivas de trabalho, Decisões arbitrais, Acordos de adesão, avisos e Portarias de extensão e portarias de regulamentação de trabalho;
- Despachos de aplicação à Região Autónoma da Madeira, de Instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho de âmbito nacional;
- Estatutos das Associações de Empregadores e Sindicais, Corpos gerentes, Comissões de trabalhadores, Comissões paritárias e Comissões de Conciliação;
- Despachos de concessão de apoios a empresas para formação profissional ou para a criação ou manutenção de postos de trabalho.
Questões específicas: o Salário Mínimo nacional e os acréscimos regionais
O salário mínimo nacional foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 217/74, de 27 de maio e a sua importância tem sido evidenciada, como fator dinamizador dos salários convencionais e garante de um mínimo que assegure um patamar de rendimentos do trabalho.
O primeiro salário mínimo nacional estabelecido fixou o valor de 3.300$ (indústria e serviços) e no ano seguinte, em 1975 (Decreto-Lei n.º 292/75, 16 de junho) consagrou para tais sectores o valor de 4.000$, em 1977 (Decreto-Lei n.º 49-B/77, de 12 de fevereiro passou a incluir também o sector da agricultura, silvicultura e pecuária e em 1978 (Decreto-Lei n.º 113/78, de 29 de maio) passou a ter âmbito mais alargado incluindo para além dos sectores, já enquadrados, incluía o Serviço Doméstico, este com valor mais baixo.
Refira-se que o Decreto-lei n.º 292/75, de 16 de junho, entre outras matérias legisladas, como o congelamento temporário de salários acima dos 12.000$, no seu art.º 4.º, fixava em 48.900$ o salário máximo nacional.
Primeiramente o Salário mínimo nacional excluía do âmbito quer o serviço doméstico, quer a agricultura, todavia tais sectores foram progressivamente incluídos, pelo que em 1978 abrangia todos os sectores de atividade.
Os valores do salário mínimo eram inicialmente diferenciados em função de vários parâmetros, do que resultava, cerca de 14 valores diferenciados. A diferenciação do valor do salário mínimo dependia dos sectores (serviço doméstico; agricultura, pecuária e silvicultura; restantes sectores) e das idades, (até 18 anos; de 18 a 20 anos; e mais de 20 anos) prevendo-se ainda regimes de redução (praticantes, aprendizes) e de isenção, face à dimensão das empresas (menos de cinco trabalhadores; de 6 a 30 trabalhadores; e com mais de cinquenta trabalhadores).
Porém a tendência era da sua uniformização, situação que veio a verificar-se, primeiro a sua equiparação na Agricultura, na Indústria e nos Serviços, tendo a Região sido pioneira neste aspeto em 1990 (Decreto Legislativo Regional n.º 6/90/M, de 11 de abril, que fixou 28.500$ para o serviço doméstico e 35.500$ para os restantes sectores) e em 1991 no resto do País. Em 2004 o valor do salário mínimo foi fixado com o mesmo valor para todos os sectores – 365,60 euros no Continente e 372,91 euros na Madeira).
Esta legislação enquadra-se no cumprimento da Convenção n.º 131 e da Recomendação n.º 135 da OIT (fixação de salários mínimos) de 3 e junho de 1970, que determina “Todo o estado Membro da Organização Internacional do trabalho que ratifique esta Convenção se obriga a estabelecer um sistema de salários mínimos que se aplique a todos os grupos de assalariados”. Refira-se que esta Convenção foi aprovada para ratificação pelo Decreto n.º 77/81, de 19 de junho, ou seja Portugal aplicou-a antes da sua adoção formal, embora já vinculado a tal obrigação, por força dos princípios do direito internacional.
A determinada altura, e termos regionais, foi ponderada a possibilidade de alterar os valores do salário mínimo a vigorarem no espaço regional, pois que para se atingir os objetivos que este preconizava, tal teria de ser introduzido, face aos custos acrescidos decorrentes da insularidade.
E nesta ordem de preocupações sociais, a Resolução n.º 338/87, de 12 de março, estabeleceu valores próprios para o salário mínimo na Região, com efeitos reportados a 1 de janeiro de 1987 (25 650$ para os trabalhadores do Comércio, Indústria e serviços; 22 800$ para os trabalhadores da Agricultura, Silvicultura e Pecuária; e 17 800$ para os trabalhadores do Serviço Doméstico).
Em 1988 a Resolução n.º 287/88, de 8 de janeiro veio a estabelecer novos valores de acréscimos regionais aos valores do salário mínimo nacional, tendo sido suscitada a apreciação da sua constitucionalidade, por existir entendimento que nos termos Constitucionais só poderia existir um único salário mínimo (nacional) e isso inviabilizar valores diferentes para as Regiões.
Apesar de tais constrangimentos, a Região prosseguiu na fixação dos acréscimos regionais, utilizando e a terminologia jurídica de “acréscimos” estabelecidos a partir do salário mínimo nacional, o que significativa não se tratar de criar um novo salário nacional, (matéria vedada, de reserva e competência dos órgãos de soberania) mas de meros complementos a este, em função da realidade económica regional (custo de vida / custo de insularidade).
Um dos aspetos legais que poderia suscitar inconstitucionalidade orgânica e formal era a adoção destes acréscimos regionais por via de Resolução, que é emanada do Governo Regional, quando a entidade com competência legislativa em sentido próprio, seria a Assembleia Regional e nestes termos passou a ser adotado o Decreto Legislativo Regional para concretizar esta medida.
De facto o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 170/90, de 30 de maio veio declarar a inconstitucionalidade, formal e orgânica, nos seguintes termos:
“Decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas das Resoluções n.º 338/87, de 12 de março de 1987 e n.º 28/88, de 8 de janeiro de 1988 “e limita os efeitos da declaração de inconstitucionalidade – “com ressalva, porém, das situações litigiosas, para que, não seja posto em causa o direito a salários, pensões por acidentes de trabalho, indemnizações ou contribuições de qualquer natureza que, na base daquelas resoluções, que se tenham constituído”.
Contudo, já em 1989 a fixação dos acréscimos regionais passara a ser determinada pelo Decreto Legislativo Regional, antecipando e corrigindo a situação jurídica que fundamentaria a evocação de inconstitucionalidade.
O Decreto Legislativo Regional n.º 8/89/M, de 14 de fevereiro, fixou novos valores de acréscimos regionais, tendo mesmo assim sido suscitada a sua inconstitucionalidade a solicitação do Ministro da República, pedido a que o Tribunal Constitucional, desta feita, não deu provimento.
O Tribunal Constitucional, muito avesso aos poderes legislativos das Regiões Autónomas e com interpretações muito limitativas das suas competências, pronunciou-se, quer quanto à Região Autónoma dos Açores quer quanto à Madeira, em diferentes momentos e atos.
Depois de se pronunciar pela inconstitucionalidade quanto aos processos dos Açores e da Madeira (valores fixados por Resolução), na apreciação do processo da Madeira e embora com votos de vencido, pronunciou-se pela constitucionalidade da fixação de valores regionais.
O Acórdão n.º 278/89 – processo n.º 60/89 (DR II série n.º 133, de 12 de junho) refere:
“O poder legislativo é uma das caraterísticas típicas essenciais da autonomia regional. Reveste a forma de decreto legislativo regional, que é uma das três formas de ato legislativo constitucionalmente previstas, juntamente com a Lei da Assembleia da República) e o do Decreto-Lei (do Governo) (…) no que respeita à definição legislativa do salário mínimo nacional é de sublinhar, que incumbe ao Estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso que os trabalhadores tem direito, nomeadamente o estabelecimento e a atualização do salário mínimo nacional, tendo e conta, entre outros fatores, as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida (…) tudo indica que se pretendeu tão-só criar para a Região autónoma da Madeira, complementos regionais ao salário mínimo nacional, isto é, não se pretenderam afastar os salários mínimos nacionais, mas antes, tendo-os por referência ineliminável, como se quis instituir apenas salários mínimos acrescidos. (…) Vê-se assim que existe uma íntima conexão entre o montante do salário mínimo e o custo de vida, pois que, quanto maiores forem os preços das mercadorias e dos serviços necessários à existência, maior haverá de ser o salário mínimo. (…) Todavia, considerando a realidade regional, decorrente das especificidades resultantes da insularidade e dos custos daí decorrentes, impõe-se a manutenção da fixação de complementos regionais aos referidos valores das remunerações mínimas garantidas para, desse modo, mais adequadamente se atingirem, nesta Região os objetivos económico-sociais que o salário mínimo visa alcançar.”
A partir desse ano, a Região prosseguiu na fixação de acréscimos regionais, mediante Decreto Legislativo Regional.
O valor do acréscimo regional, foi sempre no valor de 2%, por ser esse o quantitativo estudado, dos designados custos de insularidade, que é o fundamento e a especificidade regional que permite que deste modo e com este acréscimo, o salário mínimo nacional represente na Região, esse patamar mínimo de sobrevivência, em condições dignas. (em 2014, o salário mínimo nacional é no Continente de 505,00 euros e na Madeira é de 515,10 euros)
Legislação de matérias de interesse regional
O Estatuto Político administrativo da Região constitui a lei base enquadradora da autonomia regional. Como foi referido, em 1976 Região foi dotada de Estatuto provisório (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de abril, estatuto que vigorou durante quinze anos. O Estatuto definitivo só foi aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho. Consta no seu artigo 2.º “1. A autonomia política, administrativa e financeira da Região Autónoma da Madeira não afeta a integridade da soberania do Estado e exerce-se no quadro da Constituição e do seu Estatuto” e “2. A autonomia da Região Autónoma da Madeira visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico e social integrado do arquipélago e a promoção e defesa dos valores e interesse do seu Povo, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses”.
Quanto aos poderes legislativos, o Estatuto consagra, no art.º 29.º que compete à Assembleia Legislativa Regional, entre outras as seguintes competências “legislar, com respeito pela Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania”. Quanto à definição das matérias de interesse específico, o art.º 30.º enuncia-as, das quais destacamos “Trabalho, Emprego, Segurança Social e Formação Profissional”.
A Lei n.º 13/91, de 5 de junho que aprovou o novo Estatuto Político-Administrativo da RAM, foi revista e alterada pelas Leis n.º 130/99, de 21 de agosto e n.º 12/2000, de 21 de junho.
O Decreto Regional n.º 6/77/M, de 21 de abril criou o Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira (JORAM), estabelecendo que “a existência jurídica dos diplomas regionais que não dependa da publicação no Diário da República, verifica-se com a sua publicação no Jornal Oficial da Região”. A Portaria n.º 208/82, de 31 de dezembro, veio criar neste a III série (Relações de Trabalho) sendo que posteriormente, a Portaria n.º 44/83, de 19 de abril inclui nesta série a matéria inerente à área do Emprego e da Formação Profissional.
O Decreto Legislativo Regional n.º 8/93/M, de 13 de maio, constitui um diploma inovador na matéria e cujo conteúdo foi posteriormente acolhido no normativo laboral nacional. Este diploma foi conhecido como “regime do registo de empresas nos locais de trabalho” e visava identificar “quem é quem” no contexto dos locais de trabalho onde laboravam várias entidades (contratações, subcontratações, prestações de serviço), tornando difícil a delimitação de responsabilidade, pois nessas situações de múltiplas relações de trabalho e contratação de serviços, permitia gerar indefinições de estatutos laborais e dos responsáveis, face a incumprimentos e sobretudo no contexto da responsabilidade em acidentes de trabalho.
Este diploma, determina que “Todas as entidades empregadoras que, a qualquer título, tenham nos seus estabelecimentos, pessoal pertencente ao quadro de pessoal de outras entidades empregadoras, deverão possuir um registo donde conste, de forma individualizada, a denominação de tais entidades, bem como dos trabalhadores em serviço “e que” o registo será efetuado em livro adequado, do qual constarão obrigatoriamente, entre outros, o seguinte: denominação, sede de cada entidade empregadora; nome, idade, data de admissão, categoria, n.º de contribuinte de cada trabalhador; data de início da laboração, n.º de apólice de seguro contra acidentes de trabalho e respetiva seguradora.”. Este registo, compete às entidades empregadoras que hajam contratado serviços de outras entidades empregadoras.
O Decreto Regulamentar Regional n.º 7/2006/M, de 28 de junho – adapta à Região, o regime de elaboração, afixação e validade dos mapas de horários de trabalho. O regime regional implica o envio de cópia do mapa de horário de trabalho à Direção Regional do Trabalho, para efeitos de apreciação e Visto de conformidade, condição da sua validade e eficácia. Em termos do regime nacional, a exigência legal, limita-se ao envio dos mapas para conhecimento dos Serviços de inspeção, e cumprido este requisito formal, o mesmo pode ser praticado. O regime regional, valoriza a importância da determinação do horário e a sua avaliação prévia, constitui uma forma preventiva da conflitualidade, conforme é explicitado no preâmbulo do diploma regional “o mapa de horário de trabalho constitui um importante documento que expressa o regime de duração do trabalho adotado em cada caso concreto e por isso assume uma dimensão que ultrapassa a mera formalidade (…) em termos regionais sempre se atribuiu aos mapas de horários de trabalho uma avaliação diferente da função e da dimensão do conteúdo destes, pela predominância de sectores de atividade com regimes de trabalho diversificados e, consequentemente, com incidência acentuada de problemas decorrentes da elaboração dos respetivos horários, situação que, em defesa da harmonização e da prevenção de conflitualidades laborais, aconselhava uma intervenção preventiva nesta matéria, recomendando a consagração de um regime que acautelasse este aspeto, dando assim conteúdo e eficácia à intervenção da administração laboral “
O Decreto Legislativo Regional n.º 16/2003, de 18 de julho, regula a atividade artesanal da obra de vimes na Região. Entre outros aspetos, este diploma estabelece os requisitos para o exercício desta atividade “deve ser desenvolvida com fidelidade aos processos tradicionais, em que a intervenção pessoal constitui um fator predominante e o produto final é de fabrico individualizado e genuíno”; as regras do licenciamento; normas de segurança e a saúde no trabalho “é proibida a utilização de substâncias nocivas ou perigosas para a saúde do trabalhador e terceiros”; é assegurado o apoio técnico pelo IBTAM; define o conceito de artesão “o trabalhador que exerce a atividade dominando um conjunto de saberes e técnicas a ela inerentes, da qual se exige um apurado sentido estético e perícia manual”; estabelece o enquadramento e o estatuto de trabalho “os artesãos da obra de vimes podem exercer a atividade, adquirindo ou recebendo a matéria-prima e vendendo o produto final que executam, onde, quando e como quiserem, no respeito pela encomenda recebida e de harmonia com o modelo” e “os artesãos da obra de vimes podem também exercer a atividade vinculados por contrato de trabalho à respetiva entidade empregadora”; e quanto a direito e deveres “a privacidade do artesão da obra de vimes que trabalha no domicílio e os tempos de descanso e de repouso da família devem ser respeitados pelos dadores de trabalho”; em matéria de acidentes de trabalho o diploma determina que “os artesãos da obra de vimes são abrangidos pelo regime jurídico dos acidentes de trabalho estabelecido para os trabalhadores por conta de outrem”; são referenciadas especificidades do trabalho, a nível do registo dos artesãos “o dador de trabalho que seja comerciante de artigos em vime deve manter no estabelecimento em cujo processo produtivo se insere a atividade exercida ou na sede social, permanentemente atualizado, um registo dos artesãos da obra de vimes que lhe forneçam artigos”; quanto à designada incumbência de trabalho, é estabelecido que “Todos os trabalhos executados pelo artesão da obra de vimes devem ser acompanhados por um documento designado “nota de encomenda”, com dados inerentes à identificação destes e dos dadores, bem como da obra a executar; no que se refere à remuneração do trabalho” o pagamento da obra de vimes executada deve ser efetuado ao artesão no momento da entrega. O valor mínimo relativo às peças em vime é fixado por uma comissão de valor e qualidade, tendo em conta o tempo médio de execução da peça”; Em termos de proteção social é estabelecido que “os artesãos e aprendizes, bem como as unidades produtivas artesanais na qualidade de entidades empregadoras e dadores de trabalho, são obrigatoriamente abrangidos como beneficiários e contribuintes pelo sistema de solidariedade e de segurança social, sendo garantidas todas as prestações correspondentes às eventualidades cobertas pelo regime geral da segurança social, com exceção das prestações de desemprego para os artesãos por conta própria”.
A aplicação do Código do Trabalho à Região
A partir de 2003, o Direito do Trabalho nacional conheceu uma importante alteração, com a adoção de um Código do Trabalho, que congregava a legislação laboral, até então dispersa por inúmeros diplomas.
A Região, participou em todo o processo preparatório desse primeiro Código do Trabalho, de modo a que as competências regionais fossem consagradas no mesmo, reconhecendo importantes áreas de ação e de autonomia no domínio do Trabalho da Região. E deste modo o artigo 4.º da Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, estabelecia, quanto às Regiões autónomas:
Na aplicação do Código do Trabalho às Regiões Autónomas são tidas em conta as competências legais atribuídas aos respetivos órgãos e serviços regionais.
Nas Regiões autónomas as publicações são feitas nas respetivas séries dos jornais oficiais.
Nas Regiões Autónomas, a fixação das condições de admissibilidade de emissão de regulamentos de extensão e de condições mínimas, compete às respetivas Assembleias Legislativas Regionais.
As Regiões Autónomas podem estabelecer, de acordo com as suas tradições, outros feriados, para além dos fixados no Código do Trabalho, desde que correspondam a usos e práticas já consagrados.
As Regiões Autónomas podem ainda regular outras matérias laborais de interesse específico, nos termos gerais.
De igual modo, a Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, que regulamentou o referido Código, veio, no seu artigo 4.º, reconhecer e consagrar as competências regionais.
O Decreto Legislativo Regional n.º 3/2004/M, de 18 de março, procede à adaptação do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto. O diploma regional, no essencial, comete às entidades regionais, competências, em consonância com os idênticos órgãos nacionais, com algumas diferenciações, criando regime próprio no que concerne aos critérios para emissão de regulamentos de condições mínimas, mais amplo do que o regime do Código, mantém as especificidades regionais em termos do regime de validação dos mapas de horários de trabalho, contempla os feriados regionais por acréscimos aos nacionais, como seja o dia da Região (1 de julho) e 26 de dezembro (dia tradicionalmente festivo nas celebrações natalícias regionais e contempla a manutenção dos acréscimos regionais aos valores do salário mínimo nacional.
O Decreto Legislativo Regional n.º 13/2005/M, de 3 de agosto procedeu à regulamentação da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, que regulamenta o Código do Trabalho. Nesta regulamentação/adaptação, integra as competências dos órgãos regionais, o regime específico dos mapas de horários de trabalho; a salvaguarda das especificidades do trabalho ao domicílio das bordadeiras de casa e dos vimes.
A Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, que aprova o novo do Código do Trabalho, na linha do Código anterior, contempla igualmente as competências autonómicas regionais, mantendo o texto legal precedente, apenas adaptando o seu n.º 5 em função das alterações constitucionais, ou seja:
“5. As Regiões Autónomas podem ainda regular outras matérias laborais enunciadas nos respetivos estatutos político-administrativos”.
O Decreto Legislativo Regional n.º 21/2009/M, de 4 de agosto, adaptou à Região, o novo Código do Trabalho, introduzindo as alterações/adaptações consentâneas com a realidade regional, nos limites do que era legalmente possível (competências dos órgãos e serviços regionais, regime regional dos mapas de horários de trabalho, feriados regionais, acréscimos ao salário mínimo nacional, regime específico de elaboração de portarias de extensão e de portarias de condições de trabalho).
O Decreto Regulamentar Regional n.º 7/2006/M, de 28 de junho, adapta à Região o regime de elaboração, afixação e validade dos mapas de horários de trabalho, previsto no Código de Trabalho e respetiva regulamentação. Este diploma, na linha do regime regional quanto à validação dos mapas de horários de trabalho, mantém a exigência dos mesmos serem sujeitos a visto de conformidade, por parte dos serviços da Direção Regional do Trabalho, quando em termos nacionais, a formalidade limita-se a envio para conhecimento.
.O Estado Unitário Regional: o sistema nacional e os ordenamentos jurídicos regionais
Em termos constitucionais, conforme dispõe o artigo 6.º da CRP: “O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública “e que” Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio”.
A Constituição estatui quanto às Regiões autónomas (conforme artigo 225.º da CRP), que “o regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira fundamenta-se nas suas caraterísticas geográficas, económicas, sociais e culturais e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares” assegurando “a autonomia das regiões visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico-social e a promoção e defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses”, consagrando os limites dessa autonomia “ a autonomia político-administrativa regional não afeta a integridade da soberania do Estado e exerce-se no quadro da Constituição”.
No domínio dos poderes que a CRP consigna às regiões autónomas (conforme artigo 227.º) constam, entre outros:
- Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respetivo Estatuto, que não estejam reservadas aos órgãos de soberania;
- Legislar em matérias de reservas relativa a Assembleia da República, mediante autorização desta;
- Desenvolver para o âmbito regional os princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam;
- Exercer iniciativa estatutária;
- Exercer iniciativa legislativa, mediante a apresentação à Assembleia da República de propostas de lei;
Por seu turno, o Estatuto político-administrativo da Região Autónoma da Madeira – aprovado pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto – estabelece, quanto à competência legislativa da Assembleia Regional o de “legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para a Região, que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania”.
Fica patente a competência legislativa das regiões autónomas, do seu poder legislativo, nomeadamente através da faculdade de elaboração de decretos legislativos regionais, que a par das leis e dos decretos-leis são atos normativos, que nos termos estabelecidos, possibilitam a criação do seu quadro legislativo próprio, facto que tem ocorrido, de acordo com as opções de cada Região, no cumprimento dos seus objetivos político-sociais, existindo todo um conjunto de normas regionais nos vários domínios da ação, e também, no âmbito laboral, que corporizam o direito laboral regional.
Segundo Pietro Virga in estudo sobre a autonomia regional, “a essência da autonomia radica no poder que tem uma entidade de aprovar leis no sentido material” e como foi referenciado, as regiões autónomas portuguesas dispõem desse poder.
E assim sendo, o ordenamento jurídico português, comporta, para além da ordem jurídica nacional, os sub-ordenamentos, da ordem jurídica regional dos Açores e da Madeira, como expressão das competências autonómicas e por força da existência de órgãos próprios - Assembleia e governos regionais - criam o seu quadro normativo próprio, dando corpo ao seu ordenamento jurídico geral e que no domínio do sector do Trabalho tem também a sua concretização.
Direito laboral regional
Ao referenciarmos o histórico da autonomia, particularmente no sector do Trabalho, evidenciámos as etapas desse percurso e a estruturação do ordenamento jurídico regional que conforma o que constitui o normativo laboral vigente na Região.
O ordenamento jurídico português tem como norma unificadora a Constituição da República e integra nesse sistema jurídico composto, em unidade e coerência, o sistema jurídico nacional, e os sistemas jurídicos regionais, das Regiões autónomas.
O sistema jurídico regional, estrutura-se no conjunto das normas jurídicas que existem, resultantes da produção legislativa própria ou adaptada do normativo nacional, emanadas pelos seus órgãos próprios, nomeadamente a Assembleia Regional, para vigorarem no espaço do respetivo território regional – pois que o poder legislativo regional circunscreve-se, nos termos constitucionais ao âmbito espacial e subjetivo de cada Região, nas matérias enunciadas no respetivo Estatuto.
A titularidade do poder legislativo, pelas regiões autónomas, é que distingue a sua natureza jurídica, diferenciando-a de um mero ente administrativo e por isso, a nosso entender, podemos referir com propriedade e legitimidade, da existência de um direito regional e mais especificamente, no que a este trabalho interessa, de um direito laboral regional, que se expressa num conjunto de normais elaboradas, na consolidação da autonomia, até aos nossos dias, para fazer face ao contexto e às exigências da realidade sócio-económico regional, para cumprir objetivos da sua política e ação governativa, na defesa dos interesses específicos.
Direito Laboral Regional – Algumas Matérias
O direito laboral regional integra uma multiplicidade de normas, das quais destacamos algumas, para demonstrar a sua importância e dimensão:
- Diplomas de concretização da transferência de competências;
- Diplomas de criação de estruturas organizativas regionais;
- Diplomas regionais de adaptação da legislação nacional;
- Regime jurídico das Bordadeiras de casa;
- Decreto Legislativo Regional n.º 7/95/M (adaptação do Decreto-Lei n.º 362/93, sobre informação estatística de acidentes de trabalho e doenças profissionais);
- Regime jurídico do Trabalho Domiciliário (Decreto Legislativo Regional n.º 11/92/M, de 21 de abril);
- Feriados regionais (Decreto Legislativo Regional n.º 27/79/M, de 9 de novembro e Decreto Legislativo Regional n.º 1/89/M, de 30 de dezembro);
- Contratação Coletiva (intervenção administrativa, arbitragens, conciliação);
- Regime de Horários de Trabalho (Decreto Regulamentar Regional n.º 7/2006/M, de 28 de junho);
- Regime dos dadores benévolos de sangue (Decreto Legislativo n.º 11/90/M, de 22 de maio)
- Diplomas de criação dos acréscimos regionais ao Salário Mínimo Nacional (desde 1987);
- Decreto Legislativo Regional n.º 10/92/M (adaptação do regime do balanço social);
- Decreto Legislativo Regional n.º 11/92/M (adaptação do trabalho domiciliário);
- Regime do registo de empresas nos locais de trabalho (Decreto Legislativo Regional n.º 8/93/M, de 13 de maio);
- Regime jurídico da Atividade artesanal das Obras de Vimes na Região (Decreto Legislativo Regional n.º 16/2003, de 18 de julho);
- Serviço Regional de Resolução Voluntária de Conflitos de Trabalho (Decreto Legislativo Regional n.º 45/2006/M, de 24 de agosto);
- Profissionais de Informação Turística (Decreto Legislativo Regional n.º 17/85/M, de 12 de setembro);
- Registo internacional de Navios (MAR);
- Regime jurídico do Trabalho portuário;
- Decreto Legislativo Regional n.º 13/2003 (adaptação do regime dos ilícitos de mera ordenação social);
- Adaptação do Código do Trabalho à Região, aprovado pela Lei n.º 99/2003 (Decreto Legislativo Regional n.º 3/2004/M, de 18 de março);
- Decreto Legislativo Regional n.º 13/2005 (adaptação da Lei n.º 35/2004, que regulamenta o Código do trabalho);
- Decreto Legislativo Regional n.º 21/2009/M, de 4 de agosto (adaptação do novo Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009);
- Decreto Legislativo Regional n.º 39/2012/M, de 11 de dezembro (adaptação das alterações ao Código do trabalho);
- Decreto Legislativo Regional n.º 4/2012/M – adaptação do Decreto-Lei n.º 259/2009, que regulamenta a arbitragem obrigatória, a arbitragem voluntária, bem como os serviços mínimos);
- Estratégia Regional para a Segurança e Saúde no Trabalho;
- Plano Regional para a Igualdade de Género e Cidadania;
- Guia Regional da Conciliação da vida profissional e familiar;
De forma esquemática podemos identificar o quadro legal que representa o ordenamento jurídico regional, ou seja, o direito regional laboral, no sentido do conjunto de disposições que enquadram a ordem jurídica laboral vigente e aplicável, no âmbito desta Região autónoma:
- Convenções Internacionais da OIT (Convenções e Recomendações da Organização Internacional do Trabalho ratificadas por Portugal)
- Normas comunitárias (Comunidade Europeia)
- Estatuto Político-administrativo da Região
- Código do Trabalho e legislação complementar
- Legislação geral c/ adaptação
- Legislação regional específica
- Jurisprudência e Doutrina laboral
- Instrumentos de Regulamentação Coletiva de Trabalho Regionais
- Instrumentos de Regulamentação Coletiva nacionais aplicados à Região, por via convencional ou por Portaria de Extensão
Cuidámos, nesta breve incursão ao processo autonómico regional, no que se refere à área do Trabalho, de dar conta do essencial que identifica e carateriza o direito laboral vigente na Região Autónoma da Madeira, um subsistema jurídico integrado no ordenamento jurídico nacional, que não obstante ser uma realidade recente do pós-25 de abril de 1974, no que se refere ao seu pleno reconhecimento legal, mas com antecedentes históricos mais remotos, na sua afirmação.
Num percurso de quase 40 anos na história recente da Autonomia regional – autonomia que no sentido etimológico significa o que estabelece as suas próprias leis, o poder de dar si a próprio lei, e representa a capacidade ou aptidão para gerir a sua própria vida, valendo-se dos seus próprios meios, vontades e/ou princípios - esta consolidou-se e ganhou a sua plena maturidade, possibilitando que no espaço do seu território, a vivência laboral seja definida e gerida pelas instituições regionais, apoiadas num quadro legislativo, que integra as normas internacionais/nacionais e as normas regionais específicas, tidas por ajustadas a esta realidade.
A evolução do processo autonómico em geral e no domínio do sector do Trabalho, depende da condições e do desenvolvimento económico, do quadro legislativo habilitante, que permita o aprofundamento da ordem jurídica regional, sem esquecer da posição jurisprudencial do Tribunal Constitucional, que não raro adota posições restritivas, limitativa da iniciativa legislativa das Regiões – basta ter presente o entendimento quanto ao designado “interesse específico” circunscrevendo-o a matérias que respeitem exclusivamente às Regiões ou que nelas assumam especial - conceito que sempre constituiu “vexata quaestio” interpretativa, que não obstante já não ser exigência constitucional, consta na definição das competências da Região, em sede do Estatuto administrativo em vigor - e neste pressuposto, sem tantas condicionantes, a autonomia regional, poderá evoluir qualitativamente, no quadro legal inerente ao Estado unitário, coexistindo deste modo, sem constrangimentos, as competências estaduais, com as competências regionais, valorizando-se o ordenamento jurídico nacional.
A enunciação que elaborámos, das etapas mais significativas da institucionalização da autonomia na área do Trabalho, desde os seus primórdios, até aos tempos atuais, consubstanciado na estruturação de um quadro legal legitimador desta, e na criação das estruturas regionais ao nível da administração laboral, elucida e demonstra a dimensão deste processo, bem como o que este representa, no contexto jurídico, no plano social e valorização destas Regiões insulares.
A existência, na ordem jurídica nacional, de um direito laboral regional, ainda que recente, ainda que no seu percurso inicial, ainda a procurar o seu espaço e a sua consolidação, deve merecer o apoio e o reconhecimento da comunidade jus-laboralista, pois é na pluralidade, na diversidade e na complementaridade, que o Direito do Trabalho se enriquece e valoriza. Nesta perspetiva, a valorização da autonomia regional, assente num quadro legislativo próprio, deve constituir objetivo nacional, visando a sua melhoria e aperfeiçoamento, num quadro legal ajustado e sem preconceitos, na sua compreensão e acolhimento.
* Rui Gonçalves da Silva – Madeira - Janeiro de 2015
Apontamentos sobre a Autonomia Regional na área Laboral na Região Autónoma da Madeira.pdf
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21/07/2015, 15:10

References: artigo 6
 artigo 227
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 4
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 artigo 6
 artigo 225
 artigo 227