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Timestamp: 2019-08-26 06:48:54+00:00

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Ejecutoria num. 1a. CCXLII/2011 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 337513746
Ejecutoria num. 1a. CCXLII/2011 (9a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala
Número de Resolución: 1a. CCXLII/2011 (9a.)
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 29/2011. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. SI LA REPRESENTACIÓN DE LOS ÓRGANOS PÚBLICOS ESTÁ CONDICIONADA EN NORMAS INTERNAS AL CUMPLIMIENTO DE DETERMINADOS REQUISITOS, SU OBSERVANCIA PUEDE SER ACREDITADA DURANTE LA SECUELA DEL PROCEDIMIENTO.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN LA PROMOVIDA POR EL PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, AL CARECER DE LEGITIMACIÓN ACTIVA POR NO ACREDITAR, CONFORME A LA LEGISLACIÓN INTERNA VIGENTE EN LA FECHA DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA RELATIVA, LA EXISTENCIA DEL ACUERDO PLENARIO NECESARIO PARA PROMOVER, EN REPRESENTACIÓN DE ESE ÓRGANO LEGISLATIVO.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 29/2011. CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 7 DE SEPTIEMBRE DE 2011. CINCO VOTOS. PONENTE: G.I.O.M.. SECRETARIO: A.O.M..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al siete de septiembre de dos mil once.
Presentación de la demanda. Por oficio presentado el tres de marzo de dos mil once en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.C.R.M., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, promovió controversia constitucional en la que solicitó la invalidez de las normas y actos que más adelante se mencionan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:
Demandados: 1. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, F. de J.C.H.. 2. Secretario de Gobernación, J.F.B.M.. 3. Secretaria de Relaciones Exteriores, P.E.C.. 4. Secretario de Hacienda y Crédito Público, E.J.C.A.. 5. Secretario de Desarrollo Social, J.H.F.G.. 6. Secretario de Economía, B.F.F.G. de Alba. 7. Secretario de Comunicaciones y Transportes, D.P.-JácomeF.. 8. Secretario de Salud, J.Á.C.V.. 9. Secretario del Trabajo y Previsión Social, J.L.A.. 10. Secretaria de Turismo, G.R.G.M..
Normas y actos impugnados. En la demanda se señalaron los siguientes:
1. El Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 2011, mismo que se adjunta como (sic). 2. Los demás actos y hechos que se deriven directa o indirectamente del decreto impugnado.
Preceptos constitucionales que se estiman violados. Artículos 6o., fracción II, 14, 16, 36, 49, 73 y 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Trámite. Por acuerdo de cuatro de marzo de dos mil once, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 29/2011, y por razón de turno designó al M.G.I.O.M. como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de siete de marzo de dos mil once, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridades demandadas al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, como titular del Poder Ejecutivo Federal, y ordenó emplazarlo por conducto de su consejero jurídico para que formulara su respectiva contestación.
En el mismo acto, acordó no tener como demandados a los secretarios de Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Social, Economía, Comunicaciones y Transportes, Salud, Trabajo y Previsión Social y Turismo, dependientes del Poder Ejecutivo Federal, en virtud de que no se les atribuye hechos propios; ordenó tener como tercero interesado a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; y, dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.
Desahogo de la vista concedida al tercero interesado. La Cámara de Senadores, por conducto del senador M.F.B.R., presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, presentó escrito en tiempo y forma para desahogar la vista que le fue concedida.
Contestación de la demanda. El Poder Ejecutivo Federal, a través del secretario de Gobernación, dio contestación a la demanda en la que hace valer, en primer lugar, la siguiente causal de improcedencia:
I. Causal de improcedencia. Falta de legitimación procesal activa por parte de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por no respetar las normas que la rigen para comparecer al presente juicio. En el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 10, fracciones I y II, primer párrafo, del mismo ordenamiento legal, pues el actor carece de legitimación procesal activa para intentar el medio de control constitucional que nos ocupa. El presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados carece de legitimación procesal activa para promover el medio de control constitucional de mérito, en representación del órgano parlamentario referido. En cualquier controversia constitucional, uno de los puntos previos a analizar es la legitimación activa en el proceso del funcionario que promueve el juicio, esto es, debe verificarse si quien comparece a juicio verdaderamente representa al actor pues, de lo contrario, se actualizaría un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, suficiente para desechar de plano la demanda. La causal de improcedencia de referencia se desprende de los artículos 19, fracción VIII, en relación con el 10, fracciones I y II, primer párrafo, de la ley reglamentaria, los cuales establecen lo siguiente: ‘Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I. a VII. ... VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.’-Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.’. De la lectura de los preceptos normativos transcritos, se desprende que la controversia constitucional será improcedente cuando el funcionario que la promueva crezca de facultades para representar la entidad, poder u órgano accionante. Esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en diversas resoluciones, que si bien la falta de legitimación en el proceso no está expresamente prevista como causa de improcedencia, lo cierto es que el artículo 19, fracción VIII, del ordenamiento citado dispone que la improcedencia podrá derivar del contenido mismo de la ley reglamentaria, por lo que si el promovente carece de facultades para representar al órgano legislativo, es claro que se actualiza la causa de improcedencia en comento. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 1a. XIX/97, de la Novena Época, emitida por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VI, agosto de 1997, página 465, cuyo contenido refiere: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA.’ (se cita el texto). En congruencia con lo anterior, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió la existencia de dos clases de legitimación activa en materia de controversias constitucionales: en la causa (ad causam) y en el proceso (ad procesum). Con relación a esta última, es considerada como la capacidad de representar a una de las partes en el proceso, de conformidad con lo que se sostuvo en la tesis 1a. XV/97, de la Novena Época, emitida por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VI, de agosto de 1997, página 468, cuyos rubro y texto señalan: ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO.’ (se cita el texto).
Tras esta exposición, la parte demandada señala, en síntesis, lo siguiente:
En este marco, se estima que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados carece de legitimación procesal activa, toda vez que en términos de las normas que rigen a la propia Cámara de Diputados, el referido funcionario debe gozar del acuerdo de la mayoría de los integrantes del Pleno, para estar en condiciones de promover, con plenas facultades de representación, el medio de control que nos ocupa, situación que en el caso concreto no aconteció. Al respecto, el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante la ley orgánica) establece la facultad genérica del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para representar legalmente al órgano parlamentario, tal y como se puede leer a continuación: ‘Artículo 23. 1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes: ... l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario; ...’. No obstante, el ejercicio de tal atribución se encuentra sujeto al principio de subordinación plenaria. Lo anterior encuentra su fundamento en diversas disposiciones material y formalmente legislativas. Así, por ejemplo, el artículo 68 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece que el presidente de la Cámara -en el caso concreto del Senado de la República- estará subordinado en sus decisiones al voto del Pleno. En el mismo sentido, el artículo 18 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos prevé en su artículo 18 (sic), que el presidente -de ambas Cámaras-, en sus resoluciones, estará subordinado al voto plenario de su respectiva Cámara. Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que el Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010, establece en sus artículos 143 y 233, las reglas que debe observar el presidente de la mesa directiva para estar en condiciones de representar a la Cámara de Diputados en una controversia constitucional. Los preceptos en cuestión establecen: ‘Artículo 143. 1. El presidente, en sus resoluciones, estará subordinado al voto del Pleno.’. ‘Artículo 233. 1. Para la sustanciación de la facultad señalada en el inciso c), de la fracción I, del artículo 105 de la Constitución, en materia de controversias constitucionales se seguirá el siguiente procedimiento: I. Las diputadas o diputados que pretendan la interposición de una demanda de controversia constitucional deberán presentar solicitud por escrito, acompañada del proyecto de demanda ante la junta, II. La junta deberá acordar y solicitar a la mesa directiva, que el área jurídica de la Cámara, emita en un breve plazo de cinco días, una opinión técnica sobre los argumentos para la procedencia o improcedencia de la misma, y, III. La junta dará a conocer el proyecto de demanda anexando la opinión técnica, la cual deberá entregarse a todas las diputadas y los diputados, al menos veinticuatro horas antes de su discusión y votación en el Pleno. 2. Si el Pleno aprueba su presentación el presidente deberá dar curso en tiempo y forma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ningún caso tardará más de tres días hábiles después de haber sido votada.’. De lo antes expuesto, se desprende con toda claridad que la representación legal de la Cámara de Diputados la ejerce el presidente de la mesa directiva, sin embargo, tratándose de controversias constitucionales, la representación podrá ejercerla a partir del momento en que la mayoría del Pleno parlamentario así lo acuerde. Esta conclusión reitera el principio de subordinación plenaria al que están sujetos los presidentes de las Mesas Directivas de las respectivas Cámaras, consagrado en los artículos 68 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 18 del Reglamento para el Gobierno Interior, ambas disposiciones normativas en vigor, material y formalmente legislativas. En efecto, tratándose del juicio de controversia constitucional, las normas legales y reglamentarias que regulan la representación de la Cámara de Diputados establecen un régimen especial, pues el presidente de la mesa directiva podrá ejercer sus facultades de representación, si y sólo si, el Pleno de la Cámara, por mayoría de votos, así lo instruye; de lo contrario, cualquier acción que intente el referido funcionario, deberá entenderse a título personal y no así en representación del órgano legislativo. La condición necesaria a que se hace referencia se desprende, con toda claridad, de lo previsto en los artículos 143 y 233, numeral 2, del reglamento, pues establece que el presidente de la mesa directiva podrá interponer la demanda correspondiente, sólo en aquellos casos en que el Pleno apruebe su presentación, lo cual guarda una lógica natural, pues la voluntad de la presentación de una controversia constitucional debe ser reflejo, precisamente, de la voluntad del órgano, no de su representante como tal.
Concluye la demandada en su escrito, lo siguiente:
Así, debe entenderse que los artículos 143 y 233 del Reglamento de la Cámara de Diputados, en relación con el 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso y 18 del Reglamento para el Gobierno Interior, acota la facultad del presidente de la mesa directiva, pues sólo podrá representar al órgano, específicamente en materia de controversias constitucionales, en aquellos casos en que así lo acuerde la mayoría parlamentaria, es decir, se establece como condición necesaria, que el Pleno, por mayoría, considere que es procedente promover el juicio de controversia constitucional, y una vez votada tal situación, instruir a su presidente de la mesa directiva para el trámite correspondiente. En este marco, se advierte una causa de improcedencia en el juicio que nos ocupa, pues como se deduce de la simple lectura del escrito de demanda, no se advierte que la actuación del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados se ajuste a lo establecido en artículo 233 de su propio reglamento pues, por el contrario, se observa que la misma fue suscrita únicamente con fundamento en el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sin que se acredite que se cumplieron las formalidades establecidas por el citado reglamento para que se expresara la voluntad del Pleno de la Cámara de Diputados, a fin de que el presidente de la mesa directiva ejerciera la representación en el presente caso. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 77/2001, emitida por el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., Novena Época, junio de 2001, página 522, cuyos rubro y texto señalan: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE EVIDENCIA QUE CONFORME A LA LEGISLACIÓN ORDINARIA APLICABLE, NINGUNO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE COMPARECIERON A INTERPONERLA TIENE FACULTADES PARA REPRESENTAR AL ENTE PÚBLICO LEGITIMADO EN LA CAUSA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.’ (cita el texto). Finalmente, en relación con la aplicabilidad del artículo 233 del reglamento interno de la Cámara de Diputados, no pasa desapercibido que dicho órgano parlamentario sostiene en el desahogo de la vista respectiva al recurso de reclamación 18/2011-CA, que el procedimiento previsto en dicho artículo es aplicable a todos los diputados con excepción del presidente de la mesa directiva. Según dicha Cámara, este último no está sujeto a dicho procedimiento. Sin embargo, es preciso advertir que el Reglamento de la Cámara de Diputados nunca establece tal distinción, por lo que debe regir el principio jurídico consistente en que donde la norma jurídica no distingue, el intérprete no está no debe distinguir (sic). Por lo tanto, se concluye que dicho procedimiento sí le es aplicable al representante de la Cámara de Diputados, sobre todo a la luz del principio de subordinación plenaria previsto en el 143 de ese mismo ordenamiento, así como en los artículos 68 de la Ley Orgánica del Congreso y 18 del Reglamento para el Gobierno Interior, disposiciones ambas material y formalmente legislativas. Independientemente de lo anterior, en este caso, el asunto sobre la presentación de la controversia constitucional fue planteado por diputados distintos al presidente de la mesa directiva, es decir, un supuesto diferente al sustentado en el desahogo de la vista señalada. Para mayor referencia se transcribe la parte conducente de la versión estenográfica de la sesión del Pleno de la Cámara de Diputados de tres de marzo de dos mil once. ‘El diputado J.F.C.G. (desde la curul), respecto al orden del día, presidente, dos puntos; uno, que nuevamente un punto es, que nuevamente no encuentro en el orden del día la propuesta de la Junta de Coordinación Política a este Pleno para la designación de los consejeros electorales del IFE. Pasan los días, pasan los meses, se acerca el proceso electoral y no tenemos un Consejo General del IFE integrado. Ese es el primero, presidente. El segundo, que tiene que ver con el orden del día, preguntarle, presidente, sobre la controversia constitucional que varios diputados hemos solicitado respecto de la cédula de identidad ciudadana y el registro ciudadano, por el reglamento del 19 de febrero, que de manera anticonstitucional e ilegal aprobó F.C.. Preguntarle, ¿qué pasa con esta controversia?’. Más adelante sobre este tema, el presidente de la mesa directiva comenta lo siguiente: ‘El presidente diputado J.C.R.M.: Muchas gracias, señor diputado. Por supuesto, quedan consignadas sus expresiones alrededor de la Secretaría Técnica de la Comisión de Defensa. Esto es parte del ámbito de la mesa directiva: investigarlo de inmediato. Muchas gracias. Con respecto a la controversia, estamos trabajando justo en eso con el departamento jurídico, que ya concluyó el dictamen de viabilidad para presentarla. Tenemos pendiente, que es el último día, en unos momentos más vamos a llevar a cabo una reunión tras banderas los diputados que solicitan la controversia, el diputado I., usted, el diputado E. y el diputado P.C., a fin de determinar el camino jurídico, dado los inconvenientes que nos pone ahora el nuevo reglamento. Con gusto le daré seguimiento a su solicitud. Diputado E..’. Con lo anterior se demuestra plenamente que no le asiste la razón a la actora. Finalmente, la actora pretende desconocer una norma que ella misma se dio para regular este tipo de casos, y que permite el cabal cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 18 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que el presidente de la Mesa Directiva de cada Cámara está subordinado al Pleno. Esta norma guarda congruencia a su vez, como se ha dicho, con el artículo 143 del Reglamento de la Cámara de Diputados y el diverso 68 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, este último referido al presidente del Senado. Por lo anterior, si el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados promovió la controversia constitucional sin el respaldo de la decisión plenaria, lo cierto es que no acreditó fehacientemente que tiene capacidad para representar la voluntad del órgano parlamentario, en los términos de las normas que le rigen. Por lo anterior, es claro que carece de legitimación procesal activa, actualizándose la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 10, fracciones I y 11, primer párrafo, todos de la ley reglamentaria y, en consecuencia, deberá sobreseerse en la presente controversia constitucional, en términos del artículo 20, fracción II, del citadoordenamiento legal. Cabe resaltar, que en el Diario Oficial de la Federación publicado el miércoles veinte de abril de dos mil once, hecho que se detalla en el capítulo correspondiente de la presente contestación con el número 7, relativo a hechos que no mencionó la parte actora en su demanda, se publicó el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados. Dicha reforma adicionó una fracción IV y modificó el párrafo 2 del artículo 233 del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como se transcribe a continuación: ‘IV. Si el Pleno aprueba su presentación, el presidente deberá dar curso en tiempo y forma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ningún caso tardara más de tres días después de haber sido votada. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, el presidente podrá por sí mismo en uso de la representación originaria que ostenta de la Cámara, como lo dispone el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentar demanda de controversia constitucional cuando lo estime necesario para defender los intereses de ésta, aun en los periodos de receso.’. Lo anterior se destaca, pues dicha reforma modificó sustancialmente el criterio adoptado por este reglamento, en el procedimiento para la presentación de demandas de controversias constitucionales, particularmente en el sentido de requerir la aprobación del Pleno, tal y como se requería antes de esta reforma, ya que en el texto anterior, era preciso en señalar la necesaria aprobación plenaria. Lo anterior implica un reconocimiento tácito por parte de la actora, de que en el momento de promover la presente demanda de controversia constitucional, requería cumplir con el procedimiento previsto en el multicitado artículo 233, en específico con la aprobación del Pleno, lo que dio origen a esta reforma a fin de que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados cuente con una norma que le permita presentar una demanda de controversia constitucional, sin requerir forzosamente de la aprobación del Pleno, tal y como quedó el vigente artículo 233 del Reglamento de la Cámara de Diputados, mismo que entró en vigor el mismo día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
A continuación, la demandada expuso las razones y argumentos que dan respuesta a los conceptos de invalidez planteados por la parte accionante, pero dado el sentido de la presente resolución, se obvian su transcripción y recuento, porque no serán objeto de estudio y decisión judicial.
Opinión de la Procuraduría General de la República. El subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales, en suplencia por ausencia de la procuradora general de la República, emitió su opinión en la que señala que de las normas que otorgan la representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como las que regulan el procedimiento que debe seguir dicho órgano para la promoción de una demanda de controversia constitucional, se aprecia que su representante legal es el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Explica que de acuerdo al reglamento del órgano legislativo, es requisito indispensable para promover una controversia constitucional, que la junta informe a sus integrantes el proyecto de demanda por lo menos con veinticuatro horas de anticipación a su discusión y votación en el Pleno y dicha asamblea debe aprobar la presentación, a fin de que su presidente a más tardar tres días hábiles después de haber sido votada, la haga llegar a la instancia correspondiente.
Por lo anterior, señala que de las constancias del expediente no se observa documental que acredite que el actor cumplió con el artículo 233 del citado Reglamento de la Cámara de Diputados, por tanto, es evidente que carece de legitimación procesal activa, al no regirse por los preceptos en comento, porque no está demostrado que recibió la autorización del Pleno de los diputados para promover la acción intentada.
Continúa manifestando, que si bien el numeral 11 de la ley reglamentaria establece que las partes pueden comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las norma que los rigen, deben representarlos, también es verdad que tratándose del Congreso de la Unión, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados es su representante legal; sin embargo, para presentar la controversia constitucional previamente debe existir la mayoría de los votos del Pleno para su autorización correspondiente, aspecto que no se surte en el juicio. De ahí que el actor carece de legitimación procesal activa para acudir al referido medio de control.
Indica que no pasa inadvertido, que el veinte de abril de dos mil once se publicó en el Diario Oficial de la Federación la modificación a las fracciones II y III y se agregó la fracción IV al numeral 1 y reformado el numeral 2, todos del artículo 233 del Reglamento de la Cámara de Diputados para, entre otras cosas, otorgar la facultad al presidente para presentar por sí mismo, en uso de la representación originaria que ostenta de la Cámara de Diputados, demanda de controversia constitucional cuando lo estime necesario para defender los intereses de ésta, aun en los periodos de receso.
Finalmente, aduce que esa modificación legislativa no estaba vigente al momento en que se acudió a esta vía, de ahí que no sea idónea para tener por demostrada la legitimación de la instancia cameral de mérito.
Audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
Radicación en la Primera Sala. Previo dictamen formulado por el Ministro instructor, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó el envío del expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.
En atención a ello, el Ministro presidente de la Primera Sala determinó que este órgano colegiado se avoque al conocimiento del asunto y ordenó devolver los autos al M.G.I.O.M..
Competencia. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 88, fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como el punto cuarto en relación con el tercero, fracción I, del Acuerdo General 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, expedido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puesto que aun cuando se plantea un conflicto entre la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal, no es el caso de abordar el estudio de fondo, como adelante se verá.
En la presente controversia constitucional se demanda lo siguiente:
La invalidez del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de 2011.
La invalidez de los demás actos y hechos que se deriven directa o indirectamente del decreto impugnado.
Como se advierte de lo anterior, se impugnan normas generales, por lo que para efectos de determinar la oportunidad de su impugnación debe estarse a lo que dispone la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que señala:
De este precepto se advierte que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas generales, debe ser de treinta días contados a partir del día siguiente de la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación.
Ahora bien, si el decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de dos mil once y el plazo para promover la demanda en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, transcurrió del veinte de enero al tres de marzo de dos mil once, descontándose los días 22, 23, 29 y 30 de enero, así como los días 5, 6, 7, 12, 13, 19, 20, 26 y 27 de febrero de dos mil once, por corresponder a días inhábiles, de conformidad con el artículo 3o. de la misma ley reglamentaria; por lo que al haberse presentado la demanda el tres de marzo de dos mil once en la oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es claro que su promoción resulta oportuna.
Causas de improcedencia y sobreseimiento. Previo a cualquier otra cuestión, se procede al análisis de las causales de improcedencia, ya sea que las hagan valer las partes o de oficio, por ser de orden público y de estudio preferente, puesto que de resultar fundada alguna, imposibilitaría el estudio de las cuestiones relacionadas con el fondo del asunto.
La causal de improcedencia consistente en la falta de legitimación procesal activa del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para promover en representación de dicho órgano legislativo, ha sido expuesta tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de reclamación 18/2011-CA, derivado de la presente controversia constitucional, promovido por la demandada en contra del acuerdo de admisión dictado por el Ministro instructor.
Al resolver dicho recurso, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró lo siguiente:
"Pues bien, esta Segunda Sala estima que en el caso, contrariamente a lo sostenido por la parte recurrente, no se actualiza una causal de improcedencia manifiesta e indudable, en los términos en que han sido entendidos dichos conceptos por esta Suprema Corte.
"No debe perderse de vista que el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia dispone que se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario, y que de conformidad con el artículo 23, punto 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados es el representante legal de dicho órgano legislativo, en virtud de lo cual, en principio, tiene una presunción a su favor que debe ser fehacientemente desvirtuada.
"Además, el hecho de que la promovente de la controversia constitucional 29/2011, al presentar la demanda correspondiente no haya exhibido el acuerdo que, en su caso, haya adoptado el Pleno de la Cámara de Diputados en términos del artículo 233 del reglamento de dicha Cámara, no es suficiente para tener por acreditada la causal de improcedencia que se invoca, pues aun cuando se estimara necesaria la existencia de dicho acuerdo para que el presidente de la mesa directiva del citado órgano legislativo estuviera en aptitud de promover el medio de control de que se trata, lo cierto es que tal situación puede acreditarse con las documentales que se exhiban durante la secuela del procedimiento.
"Lo anterior, tomando en cuenta que, conforme a los artículos 29 y 32 de la ley reglamentaria de la materia, en las controversias constitucionales las partes están en aptitud de ofrecer y rendir todo tipo de pruebas en la audiencia correspondiente -siguiendo las reglas específicas por lo que hace a la testimonial, pericial y de inspección ocular- y, en cuanto a las pruebas documentales, pueden presentarse incluso con anterioridad.
Por tanto, en este momento no se está en aptitud de afirmar de forma indubitable si existió o no el acuerdo de que se trata.
De la anterior transcripción se aprecia claramente que la Segunda Sala consideró que la causa de improcedencia hecha valer no reúne las características de ser manifiesta e indudable, y dejó el estudio correspondiente para el momento de dictar sentencia, puesto que los documentos necesarios para determinar si el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados contaba o no con legitimidad procesal activa para promover la presente demanda de controversia constitucional, podrían aportarse a lo largo del proceso e incluso durante la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos prevista por la ley reglamentaria de la materia.
Por lo anterior y en virtud de que se está en condiciones de dictar la sentencia correspondiente a la presente controversia constitucional, a continuación se entra al estudio de dicha causal de improcedencia:
Con independencia de las manifestaciones que hacen valer las partes en esta controversia, de las constancias que integran el expediente, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte lo siguiente.
El artículo 105, fracción I, «inciso c)», de la Constitución Federal dispone lo siguiente:
c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal.
En relación con lo anterior, el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala lo siguiente:
Del precepto transcrito, se advierte que la representación de los órganos legitimados para intervenir en las controversias constitucionales debe hallar sustento en las normas que rigen la organización de cada uno de ellos. Asimismo, se advierte que la representación institucional goza de una presunción que admite estudio y prueba en contrario lo que, como lo señaló la Segunda Sala, permite que se exhiban documentos y probanzas a lo largo de la secuela del procedimiento para acreditar la debida observancia de esas normas internas, o en su caso, su incumplimiento.
Procede entonces revisar las normas internas que rigen a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en las que encuentra sustento la representación legal del presidente de su mesa directiva para promover la presente controversia constitucional.
El artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala, en su segundo párrafo, lo siguiente:
Acorde con ese fundamento constitucional, la Ley Orgánica del Congreso de la Unión define el marco normativo que rige el funcionamiento y organización tanto del propio Congreso como de cada una de sus Cámaras. Al respecto, su artículo 3o., numeral 1, señala lo siguiente:
"Artículo 3o.
El mismo ordenamiento, en el título correspondiente a la organización y funcionamiento de la Cámara de Diputados, dispone lo siguiente:
l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario.
Ahora bien, el Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de diciembre de dos mil diez, establecía de manera expresa en el texto del artículo 233, vigente hasta el día diecinueve de abril de dos mil once, lo siguiente:
"1. Para la sustanciación de la facultad señalada en el inciso c), de la fracción I, del artículo 105 de la Constitución, en materia de controversias constitucionales se seguirá el siguiente procedimiento:
"I. Las diputadas o diputados que pretendan la interposición de una demanda de controversia constitucional deberán presentar solicitud por escrito, acompañada del proyecto de demanda ante la junta,
"II. La junta deberá acordar y solicitar a la mesa directiva, que el área jurídica de la Cámara, emita en un breve plazo de cinco días, una opinión técnica sobre los argumentos para la procedencia o improcedencia de la misma, y
"III. La junta dará a conocer el proyecto de demanda anexando la opinión técnica, la cual deberá entregarse a todas las diputadas y los diputados, al menos veinticuatro horas antes de su discusión y votación en el Pleno.
2. Si el Pleno aprueba su presentación, el presidente deberá dar curso en tiempo y forma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ningún caso tardará más de tres días hábiles después de haber sido votada.
Con la expedición de esta norma en particular, la Cámara de Diputados estableció su propio procedimiento interno para decidir los casos y la forma en que podría ejercer su capacidad constitucional de promover controversias constitucionales y, en esa medida, sujetó el ejercicio de la representación del presidente de la mesa directiva a una decisión específica adoptada, caso por caso, por votación en el Pleno de diputados, previos los trámites internos previstos también en ese reglamento.
Tal procedimiento fue resultado de una decisión soberana de autoregulación de la Cámara de Diputados, respecto de una atribución que le es propia en su calidad de órgano colegiado. Un efecto directo y natural de haber establecido un proceso para que la Cámara adopte la decisión de participar o no en controversias constitucionales, a propuesta de sus integrantes, es el establecimiento de una clara y explícita restricción para la actuación de sus representantes legales, particularmente la del presidente de la mesa directiva, quien sólo podrá promover esos medios de control constitucional en nombre y representación de la Cámara de Diputados, cuando se satisfaga el procedimiento para que dicho órgano lo decida válidamente, bajo los mecanismos y términos que la propia Cámara ha definido para sí misma.
Así pues, la aprobación plenaria, en los términos establecidos en el Reglamento de la Cámara de Diputados, era condición necesaria para que la representación del presidente de la mesa directiva pueda considerarse ajustada a las normas internas, tal como lo exige el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, el procedimiento contenido en el artículo 233 del Reglamento de la Cámara de Diputados, fue reformado y adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de abril de dos mil once, para quedar como sigue (en subrayado las adiciones):
"I. Las diputadas o diputados que pretendan la interposición de una demanda de controversia constitucional deberán presentar solicitud por escrito, acompañada del proyecto de demanda ante la junta.
"II. La junta deberá acordar y solicitar a la mesa directiva, que el área jurídica de la Cámara, emita en un plazo no mayor de cinco días, una opinión técnica sobre los argumentos para la procedencia o improcedencia de la misma. Este plazo no se aplicará cuando esté por vencerse el término constitucional para su formulación;
"III. La junta dará a conocer el proyecto de demanda anexando la opinión técnica, la cual deberá entregarse a todas las diputadas y los diputados, en versión electrónica o impresa para los diputados y diputadas que lo soliciten al menos veinticuatro horas antes de su discusión y votación en el Pleno, y
"IV. Si el Pleno aprueba su presentación, el presidente deberá dar curso en tiempo y forma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ningún caso tardará más de tres días hábiles después de haber sido votada.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, el presidente podrá por sí mismo, en uso de la representación originaria que ostenta de la Cámara, como lo dispone el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentar demanda de controversia constitucional cuando lo estime necesario para defender los intereses de ésta, aun en los periodos de receso.
La inclusión del texto del numeral 2 del artículo citado, incorpora la posibilidad de que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados pueda promover controversias constitucionales por sí mismo y cuando lo estime necesario para defender los intereses de la propia Cámara. Con esta reforma, la Cámara de Diputados definió dos vías para decidir su participación en controversias constitucionales: primero, a propuesta de cualquiera de sus integrantes y por votación plenaria; y segundo, por decisión unipersonal de su presidente, en funciones de representación institucional.
Así pues, antes de la reforma mencionada, al momento de promover el presente asunto sólo existía una vía para que la Cámara adoptara la decisión de promover controversias constitucionales y, en consecuencia, para ser representada válidamente en ellas.
A mayor abundamiento, es claro que antes de que la Cámara regulara por primera vez ese procedimiento en su propio reglamento, no había ninguno que fuera exigible como condición para ejercer válidamente la representación institucional de su presidente.
Por todo lo anterior, es claro que durante el intervalo que va del primero de enero de 2011, fecha en que entró en vigor el Reglamento de la Cámara de Diputados, y el 20 de abril de 2011, día en que entraron en vigor las reformas y adiciones a dicho cuerpo normativo, el procedimiento para decidir la presentación de controversias constitucionales a nombre de dicho órgano, estuvo explícitamente regulado en el artículo 233, y durante ese lapso el presidente de la mesa directiva requería de una votación plenaria para ejercer la representación legal de la Cámara de Diputados, en acatamiento a la normatividad interna aplicable.
Durante ese lapso, la Cámara de Diputados había reservado al Pleno la potestad de decidir la promoción institucional en controversias constitucionales, previos los dictámenes legales y procesos administrativos expresamente señalados en su regulación interna. El presidente de la mesa directiva mantuvo desde luego la representación institucional genérica que le corresponde, la cual debería apegarse a los límites y formas que su representada le impuso.
Al respecto, es pertinente citar el artículo 143 del Reglamento de la Cámara de Diputados, que señala:
"Artículo 143.
1. El presidente, en sus resoluciones, estará subordinado al voto del Pleno.
Es claro entonces que, en lo que se refiere a la promoción de controversias constitucionales, el presidente estaba particular y expresamente sujeto al voto del Pleno y éste, como cuerpo colegiado, también estaba sujeto al proceso de votación para habilitar a su representante para acudir a la vía de control constitucional señalada. Más aún, bajo el procedimiento previsto en las normas antes transcritas, cuando la votación del Pleno fuese favorable, el presidente estaría obligado a promover la controversia constitucional dentro del plazo señalado en la propia normatividad, lo que significa que la representación orgánica e institucional del presidente de la mesa directiva, durante ese periodo y para controversias constitucionales, no era de ejercicio pleno y libre, sino que estaba clara y expresamente regulada y condicionada a la determinación superior del Pleno de diputados.
En aquel contexto normativo, así como el voto favorable vinculaba al presidente de la Cámara para actuar en consecuencia, la ausencia de dicha votación o la votación en contra también resulta vinculante para el representante, quien no tenía en ese momento capacidad jurídica suficiente para actuar en contra de la voluntad del mandante o en ausencia de ella.
Ahora bien, tomando en consideración que el escrito de demanda de controversia constitucional fue presentado el tres de marzo de dos mil once, es inconcuso que en esa fecha era necesario e indispensable que el representante de la promovente actuara al amparo de una decisión respaldada por votación favorable del Pleno de los diputados, para así ejercer válidamente su función representativa en la promoción de controversias constitucionales.
En tales circunstancias, si la normatividad que regía las facultades del presidente de la mesa directiva, en su función de representante de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en la promoción de controversias constitucionales, preveía un procedimiento vigente en la fecha de la presentación de la demanda, es indudable que debió acreditarse fehacientemente la observancia de dicha normatividad y el desahogo de los procedimientos correspondientes para que la presunción que la ley confiere a los representantes institucionales, en la controversia constitucional, sea superada por la probanza documental correspondiente, o en su defecto, debe determinarse si la ausencia de tales constancias significa una prueba en contra de la presunción legal antes referida, lo que actualizaría una causal de improcedencia en el presente asunto.
Al respecto, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver recurso de reclamación 18/2011-CA, señaló lo siguiente:
"... aun cuando se estimara necesaria la existencia de dicho acuerdo (plenario) para que el presidente de la mesa directiva del citado órgano legislativo estuviera en aptitud de promover el medio de control de que se trata, lo cierto es que tal situación puede acreditarse con las documentales que se exhiban durante la secuela del procedimiento.
Tomando en cuenta que en el presente asunto -por las razones arriba expuestas- el acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados sí es condición necesaria para ejercer válidamente la representación de dicho órgano por conducto de su presidente, y tomando en cuenta que de las constancias que obran en los expedientes de la presente controversia constitucional, así como del recurso de reclamación 18/2011-CA, no se advierte la existencia de documento alguno en que conste el cumplimiento de la normatividad interna que sustente la representación del funcionario que suscribe la demanda correspondiente, se debe concluir que no se satisfacen los extremos previstos en el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, que señala:
En este caso, la Cámara de Diputados no acreditó haber votado favorablemente la promoción de la controversia constitucional bajo el procedimiento que ella misma definió y que estaba vigente en ese momento y, en consecuencia, su representante carece del acto jurídico previo y necesario para habilitar su capacidad de actuar en nombre y por cuenta de la Cámara, que es el órgano legitimado constitucionalmente para promover esta vía de control de constitucionalidad.
Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que cuando ha resultado evidente que los servidores públicos que comparecieron a interponer la controversia constitucional carecen de facultades suficientes para representar plena y válidamente al ente público legitimado en la causa, debe sobreseerse en el juicio por falta de legitimación. Lo anterior está plasmado en la jurisprudencia P./J. 77/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., Novena Época, junio de 2001, en la página 522, que a la letra dice:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE EVIDENCIA QUE CONFORME A LA LEGISLACIÓN ORDINARIA APLICABLE, NINGUNO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE COMPARECIERON A INTERPONERLA TIENE FACULTADES PARA REPRESENTAR AL ENTE PÚBLICO LEGITIMADO EN LA CAUSA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.-De acuerdo con el criterio establecido por este Tribunal Pleno en la tesis P./J. 91/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 706, la falta de legitimación procesal de los promoventes en la controversia constitucional, no conduce a sobreseer en la misma sino a declarar que carecen de ella. No obstante lo anterior, y tomando en cuenta que quienes suscriben la demanda de controversia constitucional en representación de una entidad, poder u órgano, lo hacen ejerciendo una acción para reclamar derechos que no les son propios sino que atañen al ente público que representan, es decir, que la legitimación en la causa la tienen los entes públicos, puede concluirse que tal circunstancia no puede impedir que la acción ejercida culmine con un punto decisorio concreto, esto es, que aquélla se declare improcedente y se sobresea respecto de quien o quienes se ostenten representantes de esos entes, si se evidencia que de conformidad con la legislación ordinaria aplicable, ninguno de los que comparecieron a interponer el referido medio de control de la constitucionalidad tiene facultades para representar a la entidad de que se trate y, por ende, carecen de legitimación activa en la misma, sin que sea obstáculo para concluir así el que la falta de legitimación no esté prevista expresamente como causal de improcedencia en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues si conforme a lo dispuesto en la última fracción del diverso artículo 19 de ese ordenamiento legal, puede derivar de cualquier disposición de la ley, debe decirse que al carecer los promoventes de la controversia de las mencionadas facultades, en términos de la legislación ordinaria que los rige, se actualiza la causal de improcedencia contenida en esa fracción, en relación con el diverso artículo 11 de la mencionada ley reglamentaria, debiéndose sobreseer en dicha controversia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la propia ley.
En ese orden de ideas, se concluye que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados carecía de legitimación activa por no haber acreditado -durante la secuela de todo este procedimiento- la existencia del acuerdo plenario necesario para promover, en representación de ese órgano legislativo, la presente controversia constitucional.
Así, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 11, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por tanto, con fundamento en lo previsto en el artículo 20, fracción II, de la misma ley, se debe sobreseer en dicha controversia, determinación que impide el estudio de los conceptos de invalidez expuestos en la demanda.
No es ocioso agregar que la reforma al Reglamento de la Cámara de Diputados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de abril de dos mil once, mediante la cual se faculta a su presidente para que, por decisión individual propia, pueda promover controversias constitucionales, no purga la falta de legitimación procesal activa que se ha declarado, puesto que dicha norma sólo opera hacia el futuro, a partir de su vigencia, por lo que no es posible jurídicamente reconocer la personería del promovente con efectos retroactivos.
N.; por medio de oficio a las partes, publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en su oportunidad, archívese el expediente.

References: artículo 19
 artículo 19
 artículo 23
 artículo 68
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 105
 artículo 233
 artículo 23
 artículo 233
 artículo 18
 artículo 143
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 233
 artículo 23
 artículo 233
 artículo 233
 artículo 233
 artículo 233
 artículo 29
 Artículo 105
 artículo 34
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 23
 artículo 233
 artículo 105
 artículo 11
 Artículo 105
 artículo 70
 artículo 3
 artículo 233
 artículo 105
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 Artículo 105
 artículo 233
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 artículo 11
 Artículo 105
 artículo 19
 artículo 11
 artículo 20
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 Artículo 105
 artículo 20