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Timestamp: 2019-05-22 13:47:44+00:00

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STC 160/1994, 23 de Mayo de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355787
STC 160/1994, 23 de Mayo de 1994
Número de Recurso: Recurso de Amparo nº 3.156/1992
1. Conviene recordar que, siguiendo la doctrina sentada por el T.E.D.H. (Caso Albert-Le Compte, Sentencia de 10 de febrero de 1983, fundamentos jurídicos 30 y 36), este Tribunal ha mantenido que, entre las garantías conexas al art. 24 C.E. que son extensibles al procedimiento administrativo en la medida en que «sean compatibles con su naturaleza» (STC 22/1990), se encuentra «el derecho a conocer de la propuesta de Resolución de un expediente sancionador ... pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento» (STC 29/1989). Al efecto, se han deducido, «como elementos indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa», por una parte la inalterabilidad o «identidad de los hechos que se le imputan», y por otra «la calificación de la falta y sus consecuencias punitivas» (STC 145/1993). En suma, las garantías de defensa del sujeto sometido a un procedimiento administrativo sancionador alcanzan a la integridad -inalterabilidad- de los hechos imputados, desde el mismo momento en que, abierto el expediente sancionador, se deja también expedita a la parte la posibilidad de ejercitar las defensas que estime oportunas para conservar la integridad de su derecho [F.J.3]. 2. La vigencia del principio acusatorio respecto del procedimiento administrativo se predica de éste, como manifestación que es del ejercicio del «ius puniendi» del Estado en la que deben ejercerse sin trabas las garantías de defensa que alcanzan relieve constitucional, y sin que el ulterior proceso judicial alcance a subsanar la disminución de esas garantías en el procedimiento administrativo [F.J.3].
Sentencia citada en: 272 sentencias, 15 artículos doctrinales, 2 resoluciones administrativas
En el recurso de amparo núm. 3.156/92 promovido por «Agafrán, S. L.», representada por el Procurador de los Tribunales, don Manuel Ogando Cañizares y defendida por el Letrado don Alfredo L. Bermúdez Fernández, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 12 de noviembre de 1992, dictada en proceso de impugnación de Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia por infracción de la Ley del Juego. Han comparecido, además de la parte, el Ministerio Fiscal y la Xunta de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistida por la Letrada doña María del Carmen Bouso Montero. Ha sido Ponente el Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito registrado en este Tribunal el 18 de diciembre de 1992, el Procurador de los Tribunales don Manuel Ogando Cañizares, actuando en nombre y representación de la entidad mercantil «Agafrán, S. L.», interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 12 de noviembre de 1992, recaída en proceso de impugnación del Acuerdo administrativo del Consello de la Xunta de Galicia de fecha 31 de agosto de 1989, sobre imposición a la referida entidad mercantil de dos sanciones de 1.000.001 pesetas cada una por sendas infracciones de la Ley 14/1985, sobre juego.
a) Con fecha 10 de octubre de 1988, en la Consellería de Presidencia de la Xunta de Galicia se incoó pliego de cargos contra la sociedad demandante en amparo, por presunta infracción de la legislación sobre juego. En el pliego de cargos se hacía constar que los datos obrantes en la guía de circulación para la máquina recreativa que se hallaba instalada en el Bar Breogan, correspondían al modelo B-1076, serie 1-9743, en tanto que la máquina efectivamente instalada pertenecía al modelo B-1273, serie SBL-116. Asimismo, se hacía constar que faltaba la «pegatina» de la tasa fiscal.
1.) Calificar como muy grave la infracción por falta de guía de circulación en la máquina, correspondiéndole una sanción de 1.000.000 pesetas conforme a lo establecido en el art. 28 g) de la Ley 14/1985, de 23 de octubre.
2.) Calificar como infracción leve la falta de «pegatina» de la tasa fiscal, correspondiéndole la sanción de apercibimiento, según lo previsto en el art. 30 a) de la citada Ley 14/1985.
c) Comunicada al actor la propuesta de Resolución, en el pliego de alegaciones basó su defensa en la necesidad de aplicar supletoriamente el Derecho estatal, ante la falta de desarrollo del procedimiento referido a las actas incoadas por los Inspectores de juego (Real Decreto 877/1987, de 3 de julio), para integrar el procedimiento con una serie de garantías formales que, a juicio de la hoy actora, habían sido desconocidas en el seguido contra ella. Con fecha 22 de junio de 1989, el Consello de la Xunta de Galicia acordó imponer a la hoy actora una multa de 1.000.001 pesetas por una infracción muy grave, de las previstas en el art. 28.1 a) de la Ley 14/1985, citada, y otra, igualmente de 1.000.001 pesetas por otra infracción muy grave de las previstas en el art. 28.1 b) de la mencionada Ley 14/1985.
e) En el curso del proceso contencioso, y entre otras vicisitudes, la parte solicitó que se recibiera el pleito a prueba, consistente en tomar declaración a la propietaria del bar en que estaba depositada la máquina recreativa en cuestión, sobre los extremos siguientes: «si fue informada y advertida por los señores I. de juego sobre su derecho a no declarar en su contra y a no confesarse culpable, sobre su condición de depositaria de la máquina recreativa, sobre su carácter de responsable solidaria de las sanciones que se pudieran imponer y, además, si fue leída el acta de referencia antes de estampar en ella su firma». La Sala de lo Contencioso Administrativo dictó Auto denegando la práctica de la prueba propuesta, reiterándose en su resolución cuando éste fue recurrido.
b) También se había desconocido el mandato del art. 24 C.E. en cuanto garantiza el derecho a conocer la acusación formulada contra la parte. Dicha vulneración se habría concretado en que el Consello de la Xunta había sancionado la falta de la «pegatina» fiscal equiparándola a la falta de pago de la tasa, siendo así que la parte había acreditado el pago en su momento. De este modo, lo que en la propuesta del Instructor era una infracción leve por incumplimiento de un requisito formal, se transformó en una infracción muy grave en el momento de imponerse la sanción; ello, además, sobre presupuestos fácticos no ajustados a la realidad. En consecuencia, el cambio de calificación privó a la parte de la posibilidad de defenderse con fundamento en la nueva calificación realizada, por la que efectivamente se le sancionó.
c) Se habría vulnerado el derecho a la presunción de inocencia del art. 24.2 C.E., puesto que la resolución impugnada parte de la afirmación del impago, desconociendo si el abono de la referida tasa se había producido antes o, después de la extensión del acta de infracción por los Inspectores de juego. Correspondía a la Administración acreditar este extremo lo que, a juicio de la parte, no se realizó. Igualmente, la Sentencia parte de un hecho que no es cierto: que el plazo para abonar la referida tasa ya se había agotado, cuando lo cierto es que, según la propia normativa autonómica, dicho plazo aún no había concluido cuando se levantó el acta de infracción. Sucedió -en la valoración que da la parte de los hechos- que la referida tasa se abonó en el último día del plazo, dándose la coincidencia de que ese mismo día fue aquel en que tuvo lugar la inspección, con los resultados ya descritos.
d) El art. 24 C.E. se habría vulnerado también porque no se aplicaron al caso reglas de procedimiento de ninguna clase, referidas a las garantías formales de las actas levantadas por los Inspectores de juego desconociéndose su derecho a un proceso público con todas las garantías. En concreto, las garantías previstas en el Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. Es cierto que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencias exclusivas en materia de juego, pero, como la Ley 14/1985 no contemplaba este extremo, debieron aplicarse supletoriamente las reglas contenidas en la normativa estatal para desarrollo del procedimiento administrativo sancionador estatal, en los términos previstos en la STC 227/1988. La propia resolución impugnada, por su parte, admitió que en el caso había habido graves irregularidades en las actas, sin embargo de lo cual, aceptó su valor probatorio, como única prueba, además, «pues la Administración no aportó otra».
4. Por providencia de fecha 12 de marzo de 1993, la Sección Primera de este Tribunal tuvo por presentado el escrito de demanda, concediendo a la parte y al Ministerio Fiscal plazo común de diez días (art. 50.3 LOTC) para que alegasen lo que considerasen oportuno en relación con la posible concurrencia de los siguientes motivos de inadmisión: ser la demanda extemporánea (art. 44.2 LOTC); carecer manifiestamente de contenido constitucional [art. 50.1 c) LOTC] y no haberse invocado los derechos fundamentales pretendidamente vulnerados en la vía judicial previa [art. 44.1 c) LOTC].
8. Por providencia de 29 de abril de 1993, la Sección Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo, requiriendo a los Tribunales de instancia para que remitiesen las actuaciones y citasen a las partes que habían comparecido en el procedimiento. Por escrito registrado en este Tribunal de fecha 9 de junio de 1993 compareció en el procedimiento la Xunta de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistida por la Letrada doña María Carmen Bouso Montero.
10. Por escrito registrado con fecha 22 de julio de 1993, el Ministerio Fiscal evacuó el trámite. En sus alegaciones, dado el carácter mixto del recurso de amparo, comienza por analizar la pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y, al efecto, recordando la jurisprudencia de este Tribunal en torno a la relevancia constitucional de la incongruencia omisiva (STC 5/1990) considera que en el caso, efectivamente, se ha producido una infracción de esta naturaleza, por lo que, por este motivo, procedería admitir a trámite el recurso. En cuanto a los restantes derechos que se dicen vulnerados, estima el Ministerio Público que carecen de relevancia las denunciadas infracciones del derecho a la presunción de inocencia (pues existe suficiente material probatorio que pueda calificarse de cargo) y que las irregularidades observadas en el acta de infracción carecen de relevancia constitucional. En cambio, la pretendida vulneración del principio acusatorio presenta una mayor consistencia. Pese a las argumentaciones de la Sentencia de instancia en torno a las posibilidades de defensa con que contó la parte -puesto que la falta de la pegatina, a juicio del órgano jurisdiccional, podía ser constitutiva tanto de falta leve [art. 30.a)] como muy grave [art. 28.b)]-, estima el Ministerio Fiscal que no son equiparables como tales hechos la falta de la «pegatina» y la falta de pago de la tasa fiscal. Aunque, en el procedimiento administrativo sancionador, el órgano que haya de resolver sólo se encuentra vinculado por los hechos del pliego de cargos, y no por su calificación jurídica, no es posible considerar suficientemente informado de la acusación al sujeto pasivo en casos como éste, en que la conclusión fáctica del órgano sancionador ni era evidente ni se desprendía del pliego de cargos. Por este segundo motivo, también, interesa que sea admitida la demanda de amparo.
En cuanto a las restantes vulneraciones denunciadas, considera que no se ha desconocido el principio acusatorio, porque el derecho a ser informado de la acusación tiene un contenido material, más que formal, y la parte ha podido defenderse adecuadamente de la pretendida imputación de falta de pago de la tasa, aportando en su momento (como lo hizo)las correspondientes cartas de pago (STC 215/1989). Al contrario, la parte no impugnó en ningún momento los hechos consignados en el acta de infracción, que, a juicio de la Xunta, acreditaban que no había efectuado en plazo el pago de la primera fracción de la tasa, y que el pago de la segunda no se había efectuado en el momento en que se levantó el referido acta (Instrucción 6. de la Circular 1/1986, de 2 de enero, sobre instrucciones para la conservación y entrega de los distintivos acreditativos del pago de la tasa fiscal que grava la autorización de máquinas o aparatos para la realización del juego). Por ello, considera de aplicación al caso la doctrina de este Tribunal sobre la irrelevancia de la indefensión producida cuando ésta tiene su origen en la negligencia de la parte a la que perjudica (STC 205/1989).
La primera de las infracciones denunciadas carece manifiestamente de contenido y debe ser desechada. No puede desconocerse que la parte deduce la referida vulneración constitucional de los defectos que concurrieron en las actas levantadas por los Inspectores de juego, tanto en el momento de ser extendidas como en lo tocante a su contenido. Pero es claro que una imputación de esta naturaleza en nada afecta a la garantía constitucional invocada, pues, como se deduce de la propia naturaleza del procedimiento y del devenir posterior de éste, las referidas actas tienen un valor meramente probatorio, y de comunicación, al órgano competente para sancionar, de la posible existencia de un ilícito administrativo, comenzando el procedimiento únicamente con la comunicación al hoy actor del pliego de cargos. Siendo esto así, y teniendo en cuenta el contenido del pliego de cargos y la postura procesal de la parte, es claro que no se le privó de garantía alguna por el hecho de que las actas, a su juicio, fueran irregulares. Más bien, del conjunto de argumentos en que se desarrolla este motivo, se deduce que lo que la parte plantea es una cuestión de legalidad ordinaria: en concreto, que debió de ser aplicado al caso el contenido del Real Decreto 877/1987, como supletorio de la legislación autonómica. Y es ésa una cuestión que, manifiestamente, excede del ámbito del recurso de amparo y que fue adecuadamente respondida por los Tribunales de instancia.
3. También imputa la parte a la Resolución administrativa la infracción del principio acusatorio, por no haber sido adecuadamente informada de la acusación promovida contra ella. Esta infracción se habría producido porque en la propuesta del Instructor se le imputaba una falta consistente en que la máquina recreativa inspeccionada no tenía adherida la «pegatina» acreditativa del pago de la tasa fiscal. Dicha conducta estaba tipificada como infracción autónoma en el art. 30 de la Ley 14/1985. En cambio, en la Resolución del Consello de la Xunta, la sanción impuesta al demandante se basaba en la falta de pago de la tasa fiscal sobre juego (infracción tipificada separadamente de la anterior, en el art. 28 de la Ley 14/1985).
Antes de efectuar un pronunciamiento sobre la cuestión controvertida, conviene recordar que, siguiendo la doctrina sentada por el T.E.D.H. (Caso Albert-Le Compte, Sentencia de 10 de febrero de 1983, fundamentos jurídicos 30 y 36), este Tribunal ha mantenido que, entre las garantías conexas al art. 24 C.E. que son extensibles al procedimiento administrativo en la medida en que «sean compatibles con su naturaleza» (STC 22/1990, fundamento jurídico 4.), se encuentra «el derecho a conocer de la propuesta de Resolución de un expediente sancionador... pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento» (STC 29/1989, fundamento jurídico 6.). Al efecto, se han deducido, «como elementos indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa», por una parte la inalterabilidad o «identidad de los hechos que se le imputan», y por otra «la calificación de la falta y a sus consecuencias punitivas» (STC 145/1993, fundamento jurídico 3.). En suma, las garantías de defensa del sujeto sometido a un procedimiento administrativo sancionador alcanzan a la integridad -inalterabilidad- de los hechos imputados, desde el mismo momento en que, abierto el expediente sancionador, se deja también expedita a la parte la posibilidad de ejercitar las defensas que estime oportunas para conservar la integridad de su derecho.
A la luz de esta doctrina procede examinar lo sucedido en el caso. Desde el momento en que se levantaron las actas por los Inspectores de juego, la falta que se le imputó a la hoy actora era de índole formal (no estaba adherida a la máquina la «pegatina» acreditativa del pago de la tasa). En la propuesta que en su momento efectuó el Instructor, por otra parte, aparecía calificada como leve (según lo establecido en el citado art. 30 de la Ley 14/1985), y se unía a ella una sanción de apercibimiento, correspondiente a la mínima entidad punitiva que se le atribuía al hecho denunciado. Sin embargo, en el momento final del procedimiento, con la Resolución sancionadora del Consello de la Xunta, la falta imputada -que no se había alterado en ninguna fase anterior- resulta ser la de impago de la tasa, y la sanción aparejada a ella, la correspondiente a la infracción muy grave prevista en el citado art. 28 de la Ley 14/1985. Evidentemente, en este último momento se produjo un cambio de calificación de la falta imputada; cabe plantearse ahora si el cambio operado tiene relevancia constitucional.
Desde luego, las garantías impuestas por el derecho a ser informado de la acusación, en los términos antes expuestos, no alcanzan a impedir que se produzca un cambio en la calificación de los hechos imputados, en cuanto se trata de una operación jurídica de subsunción del hecho en la norma, pero no una modificación sustancial de los fundamentos fácticos de la acusación y posterior sanción. En el presente caso, lo que era una pretendida infracción de índole puramente formal (la falta de la pegatina) se transformó en otra de índole sustantiva, que se hizo equivaler al completo incumplimiento de la obligación tributaria. Un incumplimiento que no puede sostenerse que esté ineludiblemente implícito en la falta de la pegatina, pues es obvio que no pueden equipararse (ni por su naturaleza ni por su entidad) la falta de pago y la falta de los documentos que lo acreditan, y que ni siquiera fue aludido en la propuesta de sanción (que, como ya se ha dicho, contemplaba sola y estrictamente el defecto formal concurrente). Todo lo anterior evidencia que ha habido una modificación sustancial de los hechos imputados, lo que ha provocado efectivamente una vulneración del derecho fundamental invocado.
1. Declarar el derecho del actor a ser informado de la acusación formulada contra él.
2. Declarar la nulidad de la Resolución del Consello de la Xunta de Galicia, de 22 de junio de 1989, y la de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 12 de noviembre de 1992.
ATC 186/2008, 25 de Junio de 2008

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 Real Decreto 
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