Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2010-10
Timestamp: 2020-01-26 11:42:35+00:00

Document:
10/2010verze 1
Nález č. 10/2010 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 1. prosince 2009 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení bodu 2 čl. XXIX části dvacáté deváté zákona č. 237/2004 Sb., kterým se v souvislosti s přijetím zákona o dani z přidané hodnoty mění některé zákony a přijímají některá další opatření a mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 479/2003 Sb., a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů
Ústavní soud rozhodl dne 1. prosince 2009 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení části ustanovení bodu 2 čl. XXIX části dvacáté deváté zákona č. 237/2004 Sb., kterým se v souvislosti s přijetím zákona o dani z přidané hodnoty mění některé zákony a přijímají některá další opatření a mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 479/2003 Sb., a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „z českého důchodového pojištění“
1. Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) domáhal, aby Ústavní soud pro nesoulad s čl. 1 a 30 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) zrušil část ustanovení bodu 2 čl. XXIX části dvacáté deváté zákona č. 237/2004 Sb., kterým se v souvislosti s přijetím zákona o dani z přidané hodnoty mění některé zákony a přijímají některá další opatření a mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 479/2003 Sb., a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „z českého důchodového pojištění“. Navrhovatel tak učinil v souvislosti s řízením o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. února 2005 č. j. 2 Cad 144/2004-18, jímž byla zamítnuta žaloba PhDr. V. K. (poznámka: která je od 20. 4. 2004 občankou České republiky) proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení, kterým byla zamítnuta žádost žalobkyně o poskytnutí jednorázového příspěvku 1000 Kč důchodci podle čl. XXIX zákona č. 237/2004 Sb.
2. Podstata věci spočívá v tom, že v rámci zákona č. 237/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o dani z přidané hodnoty a přijímají některá další opatření a mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 479/2003 Sb., a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, byla v části dvacáté deváté čl. XXIX přijata úprava nazvaná „jednorázový příspěvek důchodci“, jejímž účelem bylo poskytnout ze strany státu poživatelům důchodů jednorázovou výpomoc v souvislosti se změnami ve výši daně z přidané hodnoty. Podle přijaté právní úpravy nárok na příspěvek důchodci (ve výši 1000 Kč) má fyzická osoba, která má nárok na výplatu důchodu (části důchodu) z českého důchodového pojištění alespoň za část června 2004. V případě, v souvislosti s jehož řešením podal Nejvyšší správní soud výše uvedený návrh Ústavnímu soudu, uplatňovala nárok na jednorázový příspěvek osoba, která nepobírala důchod z českého důchodového pojištění, ale ze slovenského důchodového pojištění.
7. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvádí, že zákon č. 237/2004 Sb. byl přijat v souvislosti s přijetím nového zákona o dani z přidané hodnoty. Jako důsledek změn ve výši daně z přidané hodnoty byla na návrh rozpočtového výboru přijata opatření, jejichž účelem bylo nízkopříjmovým skupinám obyvatel, tj. rodinám s dětmi, které pobírají dětské přídavky, a důchodcům, jednorázově kompenzovat změny ve výši DPH. Sociální kompenzace, v zákoně nazvaná „jednorázový příspěvek důchodci“, se hradila ze státního rozpočtu. Zákonodárce stanovil, že do okruhu příjemců tohoto příspěvku mají spadat všichni občané, kteří především z hlediska svého věku nebo na základě jiných okolností již nejsou výdělečně činní anebo jen omezeně a kteří ještě přispívají anebo kteří v minulosti přispívali do státního rozpočtu formou placení pojistného na sociální zabezpečení. Dalším kritériem zároveň bylo, že příjemci splnili zákonné podmínky pro vyplácení důchodu z důchodového pojištění. Z toho vyplývá, že mezi příjemce příspěvku, který představoval jednorázové plnění, a nikoliv opakující se plnění mající charakter dávky důchodového zabezpečení, nebyli zahrnuti ti občané, kteří sice představují nízkopříjmovou skupinu obyvatel, ale nesplňovali podmínky pro výplatu důchodu, anebo ti občané, respektive obyvatelé České republiky, kteří sice hmotně zabezpečováni důchodovými dávkami byli, leč z cizího důchodového systému, do kterého přispívali, nikoliv však z českého důchodového systému, jehož nebyli účastníky po takovou dobu, aby splnili podmínky pro poskytování důchodu.
12. Senát dále prohlásil, že v návrhu zákona předloženého vládou do Poslanecké sněmovny nebyla obsažena úprava týkající se jednorázového příspěvku důchodci, vůči níž směřuje návrh Nejvyššího správního soudu. Tato úprava byla do návrhu zákona doplněna formou pozměňovacího návrhu až při jeho projednávání v Poslanecké sněmovně, spolu s některými dalšími úpravami směřujícími k řešení určitých sociálních kompenzací v souvislosti se změnami ve výši daně z přidané hodnoty. Z toho důvodu nebyla k těmto změnám předložena důvodová zpráva, která by blíže navrhovanou úpravu objasňovala. V obecné poloze byla navrhovaná úprava zmíněna pouze v rozpravě při projednávání návrhu zákona o dani z přidané hodnoty (tedy jiného tisku, než do kterého měla být doplněna), a z obsahu několika vystoupení vyplynulo, že se jednalo o změnu, která byla iniciována výsledkem jednání stran tehdejší vládní koalice v Kolodějích dne 1. února 2004. Z dostupných údajů týkajících se tohoto jednání pak vyplývá, že se strany vládní koalice dohodly, že v rámci 2. fáze reformy veřejných financí společně prosadí na vládní i parlamentní úrovni určitá opatření, mezi kterými byla také dvě opatření týkající se předmětné záležitosti; jednalo se o opatření pod bodem 6 a 8 tohoto znění:
13. 6. Ke zmírnění dopadů harmonizačních a dalších změn DPH budou přijata následující opatření: a) od 1. května 2004 bude zvýšen rodičovský příspěvek o 1.000,- Kč měsíčně, b) k 1. červnu 2004 bude vyplacen jednorázový dětský přídavek 2.000,- Kč na každé dítě rodinám, které splňují nárok na vyplácení přídavků na děti, c) k 1. červnu 2004 bude vyplacen jednorázový mimořádný důchod ve výši 1.000, - Kč každému důchodci (včetně důchodů vdovských, sirotčích a invalidních). 8. Při valorizaci důchodů v roce 2005 budou zohledněny provedené daňové změny.
15. Senát dále - k namítanému nesouladu předmětné úpravy s Nařízením č. 1408/1971 EHS - dovodil, že pokud je tato úprava chápána jako peněžní plnění poskytované v rámci dávek důchodového pojištění, které má povahu zvýšení poskytovaných důchodů (valorizace důchodů), lze v tom stěží spatřovat rozpor s uvedeným Nařízením; to totiž v čl. 11 stanoví, že „pravidla pro valorizaci stanovená právními předpisy členského státu se budou vztahovat na dávky náležející podle těchto předpisů a vezmou se přitom na zřetel ustanovení tohoto Nařízení“.
20. K věci samé ministerstvo uvedlo, že Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 (dále též jen „nařízení“) vymezuje v čl. 1 písm. t) pojem „dávky“ a „důchody“. Příspěvek podle zákona č. 237/2004 Sb. má jednoznačně charakter dávky uvedené v tomto ustanovení, neboť představuje určitou formu valorizace důchodu (v daném případě jednorázově vyplacené), a proto je třeba s tímto příspěvkem zacházet podle zásad obsažených v tomto nařízení jako s důchodem (tj. např. je nutné příspěvek vyplatit i do ciziny). Je však věcí každého státu stanovit, jak budou konstruovány jeho důchody a jaké valorizace (včetně forem valorizace) důchodů budou prováděny. Nařízení nikde nestanoví, že úpravy činěné u vlastních důchodů (včetně valorizace) musí být prováděny i u cizích důchodů, pokud poživatelé cizího důchodu bydlí na území státu (zde v České republice). V ustanovení čl. 3 nařízení je zakotvena zásada rovnosti v zacházení, která stanoví, že osoby sídlící na území členských států, na které se vztahují ustanovení nařízení, podléhají stejným povinnostem a užívají stejných výhod podle legislativy členského státu jako státní příslušníci dotyčného státu; v souladu s touto zásadou je proto úprava příspěvku v zákoně č. 237/2004 Sb., která není vázána na pobyt nebo na státní příslušnost, ale na jinou podmínku, tj. na výplatu důchodu z českého důchodového pojištění. Česká republika tedy neporušila právo EU (tj. uvedené nařízení), pokud příspěvek k cizím důchodům nepřiznala. Oprávněnost názoru, že s příspěvkem je třeba nakládat jako s důchodem a že příspěvek (jako forma valorizace) nenáleží k cizím důchodům, avšak je nutno jej poskytovat ke všem vlastním důchodům (tj. i k důchodům vypláceným do ciziny, žije-li důchodce v cizině), dokládá podle ministerstva i skutečnost, že Slovenská republika - sice po delší době a až po konzultaci s orgány EU - uznala svoji povinnost vyplatit podle práva EU obdobný slovenský příspěvek (podle národního zákona omezený pouze na poživatele slovenských důchodů s trvalým pobytem ve Slovenské republice) i ke slovenským důchodům vypláceným do ciziny (tj. i do České republiky). Rozpor s citovaným nařízením není tedy podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí dán.
21. Ministerstvo - k čl. 17 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (dále též jen „smlouva“) - uvedlo, že smlouva se vztahuje na státní sociální dávky. Z čl. XXIX zákona č. 237/2004 Sb. však nevyplývá, že by příspěvek měl charakter státní sociální dávky, tj. dávky vyplácené ze samostatné soustavy, jak to předpokládá čl. 2 odst. 1 smlouvy. Naopak z nařízení (viz výše) plyne, že příspěvek má vzhledem ke svým podmínkám charakter důchodového plnění. Dodalo, že zákon č. 237/2004 Sb. nabyl účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k EU v platnost (tj. dnem 1. května 2004); tímto dnem byla smlouva nahrazena komunitárním právem (tj. též nařízením, jak to nařízení v čl. 6 výslovně uvádí, s výjimkami uvedenými v příloze III nařízení, eventuálně v příloze 5 Nařízení č. 574/72, přičemž čl. 17 do těchto příloh /výjimek/ zařazen nebyl). To znamená, že od vstupu České republiky do EU není smlouva (včetně čl. 17) aplikovatelná, neboť byla nahrazena nařízením, a nemohlo tedy v červnu 2004 dojít k rozporu se smlouvou.
24. Ministerstvo pokračovalo a uvedlo, že celá konstrukce příspěvku v čl. XXIX zákona č. 237/2004 Sb. je tedy spojena s vyplácením důchodu z českého důchodového pojištění a vypuštěním předmětných slov by se stal čl. XXIX zákona č. 237/2004 Sb. v podstatě neaplikovatelný. Například podle čl. XXIX bodu 5 byl k výplatě příspěvku příslušný ten orgán sociálního zabezpečení, který je příslušný k výplatě důchodu v červnu 2004; pokud není vyplácen důchod z českého důchodového pojištění, chybělo by určení plátce příspěvku. Jestliže by odpadla podmínka výplaty důchodu z českého důchodového pojištění, stal by se navíc okruh oprávněných osob velmi neurčitý (není stanovena podmínka např. trvalého pobytu na území České republiky, která by ve vztahu ke státům EU a ke smluvním státům byla problematická), což by znamenalo právní nejistotu. Vzhledem k čl. XXIX bodu 8 (nárok na výplatu příspěvku zanikl dnem 30. června 2005) by vypuštěním předmětných slov ze zákona č. 237/2004 Sb. vznikla též nerovnost mezi osobami, které včas podaly žalobu (a kterým by vypuštění předmětných slov pomohlo) a řízení ještě neskončilo, a osobami, které žalobu nepodaly a kterým tedy nárok na příspěvek podle tohoto ustanoveni uplynutím času zanikl.
25. Ministerstvo konečně poukázalo na názor navrhovatele, že v daném případě je třeba pozitivního zásahu zákonodárce k odstranění neodůvodněné nerovnosti mezi důchodci žijícími na území České republiky. K tomu lze uvést, že vzhledem k odstupu času již původní účel příspěvku zanikl (účelem příspěvku bylo pomoci vyrovnat se s růstem cen v důsledku změn u daně z přidané hodnoty v roce 2004). Provádět novelizaci zákona č. 237/2004 Sb. nejdříve s účinností v roce 2008 a měnit přitom zpětně okruh oprávněných osob a řešit technické otázky (např. určit plátce příspěvku v případě cizích důchodů a techniku výplaty ve vztahu k čl. XXIX bodu 6 zákona č. 237/2004 Sb.) i otázky nároku podle čl. XXIX bodu 8 zákona č. 237/2004 Sb. by již v současné době, s přihlédnutím k účelu a výši příspěvku (1000 Kč), nemělo smyslu; navíc by bylo v této situaci třeba analogicky posoudit i podmínku uvedenou v čl. XXVIII bodu 2, aby nebyla založena nerovnost u příspěvku dítěti a příspěvku důchodci). Ministerstvo práce a sociálních věcí tuto novelizaci tudíž považuje za nereálnou a navrhuje, aby Ústavní soud návrh navrhovatele - Nejvyššího správního soudu - zamítl.
26. Ministerstvo financí ve svém stručném vyjádření k návrhu uvedlo, že předmětné ustanovení sice může mít diskriminační charakter; domnívá se však, že je nutno přihlédnout ke skutečnosti, že je již v podstatě „zkonzumováno“ (podle čl. XXIX bodu 8 zkoumaného zákona zaniká nárok na výplatu příspěvku důchodci 30. 6. 2005) a případné zrušení slov „z českého důchodového pojištění“ by nic nevyřešilo. Ministerstvo však zdůraznilo, že každá změna, která by znamenala rozšíření nároku na důchodce pobírající důchod nejen ze slovenského, ale i z jiných důchodových systémů na území České republiky, by znamenala zvýšení výdajů ze státního rozpočtu, což je pro Ministerstvo financí s ohledem na potřebu stabilizace veřejných rozpočtů nepřijatelné. Ministerstvo financí proto s návrhem navrhovatele nesouhlasí.
28. Ústavní soud však na druhé straně zjistil, že napadená právní úprava byla do návrhu zákona doplněna formou pozměňovacího návrhu až při projednávání zákona č. 237/2004 Sb. v Poslanecké sněmovně. Se zřetelem na zásady vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 44, nález č. 30, str. 349 a násl., vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.) usoudil, že lze tuto právní úpravu označit za tzv. „přílepek“ a tedy - zásadně - za porušení běžných principů legislativního procesu. Nicméně, Ústavní soud zde použil test přiměřenosti ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, zejména na princip oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a na zásadu nabytých práv. V této souvislosti též dovodil, že šlo o právní úpravu ad hoc, která je již konzumována. Proto ke zrušení napadené části zákona z uvedeného formálního důvodu nepřistoupil.
29. Ustanovení bodu 2 čl. XXIX části dvacáté deváté zákona č. 237/2004 Sb., kterým se v souvislosti s přijetím zákona o dani z přidané hodnoty mění některé zákony a přijímají některá další opatření a mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 479/2003 Sb., a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, zní (návrhem napadená část podtržena): Nárok na příspěvek důchodci má fyzická osoba, která má nárok na výplatu důchodu (části důchodu) z českého důchodového pojištění (dále jen „důchod“) alespoň za část června 2004. Má-li poživatel důchodu v tomto měsíci nárok na výplatu více důchodů, náleží příspěvek důchodci jen jednou.
32. Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí (srov. např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) blíže vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Je namístě především zopakovat, že se ztotožnil s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR), podle kterého „je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“. Ústavní soud tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti a pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být projevem libovůle, neplyne z něj však kategorický závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo (srov. níže uvedený nález sp. zn. Pl. ÚS 15/02). Článek 1 Listiny základních práv a svobod nelze ostatně vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je třeba je pojmout jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že ani základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 29, str. 209 a násl., vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.) Ústavní soud mj. konstatoval, že nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva.
40. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že sama výše předmětné částky, tedy 1000 Kč (cca 40 Euro), navíc jednorázově vyplácená, může stěží založit, pokud jde o jednotlivce, natolik neodůvodněnou nerovnost, že by mohla zasáhnout ústavní rovinu, byť ve vztahu ke státnímu rozpočtu o zanedbatelnou částku nejde. Za veřejný zájem lze pak nepochybně považovat i účelné hospodaření s finančními prostředky určenými k vyplácení důchodů ve výši stanovené právními předpisy.

References: zákona č. 237
 zákona č. 479
 soud 
 čl. 95
 zákona č. 237
 zákona č. 479
 čl. 95
 soud 
 čl. 1
 zákona č. 237
 zákona č. 479
 zákona č. 237
 zákona č. 237
 zákona č. 479
 soud 
 čl. 11
 čl. 1
 zákona č. 237
 čl. 3
 čl. 17
 zákona č. 237
 čl. 2
 čl. 6
 čl. 17
 čl. 17
 zákona č. 237
 zákona č. 237
 zákona č. 237
 zákona č. 237
 zákona č. 237
 zákona č. 237
 soud 
 soud 
 zákona č. 237
 soud 
 zákona č. 237
 zákona č. 479
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud