Source: https://derecholocal.es/opinion/aspectos-economicos-inherentes-a-la-finalizacion-de-la-legislatura-y-a-la-constitucion-de-la-nueva-corporacion-local
Timestamp: 2019-11-15 11:06:11+00:00

Document:
Aspectos económicos inherentes a la finalización de la legislatura y a la constitución de la nueva Corporación Local - El Derecho Local
Aspectos económicos inherentes a la finalización de la legislatura y a la constitución de la nueva Corporación Local
I. La Administración ordinaria por la Corporación en funciones
Uno de los problemas que nos encontramos durante estos meses de mayo y junio, no solo son los habituales y derivados de la gestión normal del presupuesto y de la fiscalización de la gestión ordinaria de la entidad local, sino además nos encontramos con la situación de gestionar los aspectos económicos inherentes a celebración de las elecciones locales el pasado 26 de mayo de 2019, y la toma de posesión de las nuevas corporaciones, lo que exigen en el ámbito municipal- sobre todo a la hora de tomar decisiones de tipo económico y presupuestario- una planificación extra, en algunos casos, como la elección de las IFS, que puede incluso extenderse a más de un ejercicio presupuestario.
Con motivo de la las elecciones locales la actividad administrativa está centrada en la campaña electoral y la burocracia que generan los días previos a las votaciones, una vez celebradas las mismas, se abre un periodo de actividad municipal que consideramos que es importante, y es la actividad que puede desarrollar la Corporación en funciones.
Las actuaciones que deben de realizarse ante la inminente renovación de la Corporación han de tener un triple objetivo:
Suministrar información a los que finalizan.Deslindar responsabilidades en la gestión. No incurrir en responsabilidades debiendo dejar constancia de nuestras actuaciones y de las posibles limitaciones que tengamos.La regulación sobre este tema es muy parca y escasa, así tenemos por una parte la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-, en su art. 194.2, señala lo siguiente:
Por lo tanto, las Corporaciones que salen o cesan ven limitadas su actuaciones simplemente a la administración ordinaria (pagar facturas reconocer nóminas, ejecutar inversiones ya iniciadas. etc.).
La primera pregunta que nos surge es qué puede decidir el equipo de gobierno cesante y qué ocurre si el que cesa es el mismo partido que ha ganado (aunque no pueden coincidir los concejales ni en número ni ser los mismos en la lista).
El art. 36.2 del Reglamento 2568/1986, de 28 de noviembre, de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales -ROF- también mantiene esta posición de mínimos, pues a simple vista no nos imponen muchas obligaciones, pero sin caer en el error de dejar de realizar aquellas actuaciones complementarias que consideremos necesarias en esta fase, que implican poner al día todos aquellos trabajos que podamos tener pendientes, como por ejemplo, debería tramitarse todas las propuestas de gastos en curso para que estén tramitadas y formadas, así como aprobar los gastos que estén en curso, debiendo conformar las facturas correspondientes a las áreas o servicios a su cargo, durante el iter temporal que media entre las elecciones del pasado 26 de mayo hasta la constitución de la nueva Corporación (que salvo que se interponga recurso contencioso electoral) que será el próximo 15 de junio. También resulta conveniente que se firmen todas las resoluciones administrativas correspondientes a las modificaciones de crédito. Y un largo etc., pues debemos de pensar que si un servicio se ha prestado, el gestor es el concejal que lo ha encargado y que difícilmente va poder firmar o conformar la factura si ya no está ejerciendo su cargo (a partir del 16 de junio) y que por el contrario el nuevo gestor (piensen en el concejal de vías y obras) tampoco querrá comprometerse a firmar aquellas facturas en las que no participó en su gestión. Para evitar estos problemas, resulta necesario explicar las medidas y precauciones que sería conveniente adoptar durante el periodo en que la Corporación está en funciones.
¿Qué entendemos por administración ordinaria?
En primer lugar, hay que conocer el momento temporal a partir del cual los ayuntamientos cesan en su mandato, que es a partir de la publicación del decreto de convocatoria de las elecciones municipales. Sin embargo, la nueva Corporación no toma posesión de forma inmediata de su cargo, nada más celebrar las elecciones, sino que se establece un periodo durante el cual los gobiernos cesantes continúan su labor, limitada, en cambio, al ámbito material de acción.
Así lo indica expresamente el art. 194 LOREG, que señala que “…los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria…”.
De la misma forma, el art. 73 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, en relación con el art. 39.2 ROF, viene a indicar lo siguiente:
“Una vez analizado su mandato, los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, y en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiere una mayoría cualificada.”
Es decir, se limitan la actuación de la Corporación saliente únicamente a la gestión cotidiana municipal.
Y este periodo de tiempo donde la Corporación saliente se encuentra limitada en la gestión municipal y se extiende desde las 00:00 horas del día 26 de mayo (día que se celebran las elecciones municipales) hasta la constitución de la nueva Corporación (15 de junio).
La fecha de constitución de la nueva Corporación será el vigésimo día posterior a la celebración de las elecciones municipales, salvo en el caso de que se interponga recurso contencioso administrativo que se retrasará dicha constitución hasta cuarenta días, de esta forma se prolonga el mandato en funciones de la Corporación saliente.
Para determinar qué acuerdos pueden ser adoptados por los órganos de gobierno municipal, son los relativos únicamente a los que conlleva la administración ordinaria, quedando prohibidos todos aquellos acuerdos que requieran para su aprobación una mayoría especial.
Debemos tener en cuenta que tanto la “Administración ordinaria” como “en funciones" son conceptos jurídicos indeterminados, para lo cual debemos acudir a diversas interpretaciones de la junta electoral central que señala unos criterios interpretativos.
Debemos tener siempre presente que el mandato ha expirado, por lo que la Junta Electoral Central -JEC-, al existir una mera prolongación de funciones, ha señalado que:
“No se puede elegir un nuevo Alcalde (lo cual resulta cuanto menos lógico, pues lo contrario rozaría lo absurdo), ni siquiera cuando falleciera su titular, debiendo ser sustituido en funciones por el primer teniente Alcalde” (Acuerdo de la JEC de 22 de junio de 1999).
“No cabe la sustitución de concejales, que solo es posible hasta el día anterior al de finalización del mandato” (Acuerdo de la JEC de 5 de mayo de 1993).
Pero no solo las prohibiciones o limitaciones están referidas a no poder adoptar acuerdos que requieran mayoría absoluta, pues ésta no es la única limitación, aplicando el sentido común, podríamos continuar con la gestión cotidiana de los asuntos municipales, que conlleven la gestión ordinaria del presupuesto, prorrogado o aprobado, que permitan el normal funcionamiento de los servicios públicos, por lo que en cada caso concreto se ponderarán las circunstancias específicas de cada actuación y la finalidad última de la actuación pretendida.
Parece lógico pensar que lo que se debe es continuar con los trámites ordinarios que resultan necesarios para la gestión normal de la entidad local, y que con motivo del posible cambio político no comprometan la sostenibilidad financiera de la entidad, sobre todo si se tiene en cuenta que algunas decisiones, sobre todo las de carácter plurianual, pues hay que tener en cuenta que el mandato ha expirado y las decisiones que adopten los gobiernos en funciones no deben mermar las facultades del nuevo gobierno, que es en definitiva el que debe definir o valorar el interés público.
La JEC señala que la administración ordinaria y en funciones, son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que en ningún caso se puede elegir a un nuevo alcalde ni siquiera con el fallecimiento de su titular, debiendo en consecuencia ser sustituido en funciones por el primer Teniente Alcalde (Acuerdo de la JEC de 22 de junio de 1999).
Tampoco es posible la sustitución de concejales, que solo es posible hasta el día anterior al de la finalización del mandato (acuerdo de la junta electoral central de fecha 5 de mayo de 1993).
Por tanto, no adoptar acuerdos que requieran mayoría absoluta no es la única limitación, por lo que debemos atender a criterios lógicos, pues no existe una regulación clara y específica sobre este tema, que debe aplicar la Corporación a fin de determinar, en cada caso, y en función de la transcendencia del asunto, la procedencia o improcedencia de su adopción en este momento de la legislatura.
Resulta paradójico que la ley limite o restrinja el ámbito de actuación de la Corporación en funciones a lo que se denomina “administración ordinaria“, sin que defina a qué da lugar esta administración ordinaria.
Por tanto, nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, pues no existe ningún precepto legal que defina exactamente lo que se entiende por administración ordinaria, lo que nos exige aplicar el sentido común (que a veces no es el más común de los sentidos), y que entendemos que podría ser ordinaria aquello que requiere día a día del funcionamiento normal de un Ayuntamiento.
Este concepto jurídico indeterminado debe interpretarse de conformidad con lo dispuesto en el art. 3.1 del Código Civil -CC-, que dispone que las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados, tendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas.
La limitación de lo ordinario y/o cotidiano parece lógico que se ciña solo a la continuación de los trámites ordinarios o corrientes, y que resulten necesarios e imprescindibles para el normal desenvolvimiento de la gestión local debe valorarse con mayor intensidad cuando se prevea que se va a producir un cambio político…. pues lo que se trata es de tutelar el interés público y la legalidad frente a actuaciones e intereses partidistas y arbitrarios.
Mario Corella ha señalado que:
“La administración ordinaria a la que se refieren los párrafos 2 del artículo 194 de la LOREG y 39 ROF ha de ser de mantenimiento y cumplimiento de obligaciones contraídas o nuevas de urgente ejercicio, siendo indiferente el órgano titular de la competencia y la forma de adopción del acuerdo o decisión (siempre que no requieran mayoría absoluta).”
De acuerdo con lo dispuesto en el art. 194 LOREG, está prohibido tomar decisiones que requieran el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, que son los acuerdos que se regulan en el art. 47.2 LRBRL, como son la concesión de obras y servicios, cuando exceden del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto, la concertación de operaciones de crédito, cuando superen el importe acumulado dentro del ejercicio del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, así como aquellas operaciones de crédito de las previstas en el art. 177.5 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- que son denominados los préstamos de legislatura, es decir, las operaciones de crédito a largo plazo que sirvan para financiar gastos corrientes declarados expresamente necesarios y urgentes, pues requieren, además de mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, se deben cancelar antes de que se proceda a la renovación de la Corporación, enajenar bienes cuyo importe supere el 20 por ciento de los recurso ordinarios del presupuesto, etc.
Entiendo, como ejemplo el reconocimiento de la obligación y pago de facturas, las nóminas, etc., es decir el reconocimiento de obligaciones frente a terceros, creemos que pueda tener encaje las IFS, puesto que las mismas tiene un recorrido muy corto, pues de conformidad con la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF y Disp. Adic. 16ª TRLRHL, las mismas se han de aprobar este año y tramitar la modificación presupuestaria que destine el Remanente de tesorería a Inversiones financieramente sostenibles FS, y las mismas deben aprobarse y ejecutarse durante este ejercicio, permitiendo como excepción que se puedan autorizar este año y destinar el resto del superávit en el ejercicio siguiente.
Así, la Administración ordinaria no puede suspender un reconocimiento de obligación, pues ese retraso perjudicaría a la propia entidad y al particular.
En esta misma línea, entendemos que la gestión ordinaria en materia tributaria es ordinaria, tal como liquidar tributos, reconocer derechos y ponerlos al cobro, pero entendemos que no es ordinario la implementación de beneficios fiscales y/o concesión de exenciones pues no encajan en lo que entendemos administración ordinaria.
Finalmente y dado las fechas en las que nos encontramos, en lo referente a la cuenta general, que coinciden con la tramitación de la misma y al deber reunirse la comisión especial de cuentas para su estudio, es un acto de simple administración ordinaria, no viendo inconveniente en que se apruebe con la Corporación en funciones.
A su vez y por lógica, parece necesario tener en cuenta que por su gran relevancia en la ejecución presupuestaria de un Municipio, aprobar Planes de ajuste, planes económicos o instrumentos análogos, no se consideran administración ordinaria, pues las implicaciones que conlleva la misma no pueden considerarse en modo alguno funcionamiento normal de la administración ya que conlleva decisiones que trasciende el propio ejercicio presupuestario.
Podríamos entender que no exceden de la administración ordinaria, la realización de trámites en relación con acuerdos previamente adoptados, acciones necesarias, que quedan sujetas a un plazo, en defensa de patrimonio, y de los bienes y derechos de la entidad local.
Las actuaciones necesarias en caso de emergencia o catástrofe, acuerdos urgentes derivados de acontecimientos notorios. Esta excepcionalidad tiene su origen en su carácter insólito y poco habitual, siendo situaciones graves en las que puede entenderse que el alcalde en funciones pueda y deba ejercer sus prerrogativas para adoptar personalmente medidas determinadas, bajo su responsabilidad, solventando así dichas dificultades. El ejercicio de la potestad sancionadora, la gestión de servicios de la competencia de la entidad local, la ejecución de acuerdos adoptados con anterioridad.
Podrían exceder de la administración ordinaria aquellas actuaciones que comprometan la sostenibilidad financiera de la entidad local a futuro, tales como:
Desde el punto de vista de la intervención municipal, un acto que excede de las atribuciones que la Corporación en funciones puede ejercer, da lugar a un reparo suspensivo, en el supuesto de que el acuerdo que se plantee requiera una mayoría especial, pues el acto es nulo en sí y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 12 RD 424/2017, por el que se aprueba el reglamento de control interno local, y en el art. 216.2.c) TRLRHL, procede reparo suspensivo cuando el órgano carezca de competencia para su ejecución.
En el supuesto que planteara que el acto excede de la administración ordinaria, estaríamos ante un problema, puesto que ese exceso depende claramente de un juicio de valor y no de un incumplimiento legal claro y taxativo (ya he dicho que la norma no define lo que es administración ordinaria), de conformidad con lo dispuesto en los arts. 8.12 y 15 RD 424/2017 y art. 218 TRLRHL.
II. Medidas y precauciones en materia económico-financiera durante el periodo de tiempo en que la Corporación está en funciones
El iter temporal de la Corporación en funciones es de que cesan su mandato hasta la constitución de la nueva Corporación, desde la 00:00 horas de 26 de mayo hasta el 15 de junio salvo que se interponga recurso contencioso electoral.
Sin pretensión de que esta lista sea cerrada y que además dependerá del juicio de cada funcionario de la entidad, podrías intentar hacer una lista o dossier de aquellas actuaciones que son aconsejables en el iter temporal que la Corporación esté en funciones, esta lista no es exhaustiva y además por pura lógica, parece que si la Corporación saliente es la misma (aunque cambie algún concejal) que la nueva parece que se puede relajar ciertas actuaciones pues si el alcalde sigue siendo el mismo no creo que se planteen problemas por no poder justificar a tiempo un pago o no haber podido aprobar gastos ya realizados.
Todos somos conscientes de que si la Corporación que entra es nueva, las medidas se deben extremar para evitar fricciones y problemas entre la Corporación saliente y la entrante. Aun así, podemos enumerar un listado de posibles acciones a realizar:
En este sentido, muchos compañeros, Interventores, han aprovechado este periodo de tiempo para realizar un informe sobre la situación del departamento, tanto desde el punto de vista presupuestario como económico y organizativo, sobre todo por las implicaciones que hoy día ha tenido la entrada en vigor del RD 424/2017 y los cambios que supone su implantación.
El objetivo es que la nueva Corporación tenga conocimiento de la situación económico financiera y presupuestaria de la misma, teniendo en cuenta la siguiente documentación:
Finalmente, señalar que durante el periodo de tiempo que la Corporación está en funciones, se siguen devengando las percepciones económicas de los miembros de la Corporación de cualquier tipo, ya sea por dedicación exclusiva, parcial, las indemnizaciones e incluso las asignaciones para los grupos políticos, que no tienen por qué cesar, pues estas se fundamentan en el desempeño del cargo que legalmente siguen ejerciendo (aunque ahora sea en funciones).
En el momento de la toma de posesión de la nueva Corporación, en la sesión de constitución (15 de junio) de conformidad con el art. 194 LOREG, se produce el cese definitivo de los miembros de las corporaciones locales, y finaliza, por tanto, la percepción de sus retribuciones.
Para la determinación de las retribuciones de conformidad con lo dispuesto en el art. 75 bis LRBRL, la adopción del acuerdo (en el pleno de organización) se determinaran las cuantías, y los miembros que van ejercer sus funciones en régimen de dedicación exclusiva o parcial.
Por lo tanto, durante el periodo intermedio entre la constitución de los nuevos ayuntamientos y la celebración del pleno de organización (o aquél en que se acuerden las retribuciones) no se devengan las mismas.
Con respecto a las percepciones del personal eventual, se viene planteando dudas sobre la continuidad del mismo, ya que el art. 104.2 LRBRL señala que cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten sus servicios de asesoramiento o confianza, y es cierto que el mandato corporativo ha expirado aunque se ha venido argumentando que las funciones están prorrogadas y que las de personal eventual deben prorrogarse en este periodo.
Estos problemas interpretativos se resuelven a la luz de lo señalado en el art. 12.3 TREBEP cuando dispone que el nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de asesoramiento o confianza. Como se trata de una norma básica sobre empleo público, y además posterior a la LBRL, no cabe duda en que este personal pueda continuar con sus funciones, y percibiendo sus retribuciones, durante el periodo en que la Corporación está en situación de prórroga.
Finalmente, resta añadir que es a la nueva Corporación, en el pleno de organización, a quien corresponde determinar el número, características y retribuciones del personal eventual, no obsta, para que, de ser necesario, se precise la realización del oportuno expediente de modificación de créditos y/o de modificación de la plantilla para dar cobertura a la determinación del personal eventual que se vaya a nombrar. Las dotaciones de puestos de trabajo cuya cobertura correspondas a personal eventual deberán ajustarse a los límites y normas fijadas por el art. 104 bis LRBRL.
III. Acta de arqueo en la toma de posesión de la nueva Corporación
El art. 36.2 ROF señala que:
“Los Secretarios e Interventores tomarán las medidas precisas para que el día de la constitución de las nuevas Corporaciones Locales se efectúe un arqueo y estén preparados y actualizados los justificantes de las existencias en metálico o valores propios de la Corporación, depositados en la caja municipal o entidades bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus organismos autónomos”.
Este precepto proviene del Decreto 1169/1983 por el que se dictan normas para la constitución de las Corporaciones Locales, que en su art. 1.2 ya señalaba:
“Los Secretarios e Interventores tomarán las medidas precisas para que el día de las constitución de las nuevas corporaciones locales estén preparados y actualizados todos los justificantes de las existencias en metálico o valores propios de la Corporación depositados en la Caja Municipal o Entidades Bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus Organismos Autónomos, a los efectos prevenidos en la regla 62 de la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales, el artículo 200 de la Ley de Régimen Local y el artículo 32.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.”
La redacción de estos preceptos está efectuada sobre la base de la regulación que tenía la Regla 62 de la Instrucción de Contabilidad anexa al Reglamento de Haciendas Locales de 1952.
Es interesante traer aquí a colación este precepto, porque aunque la mayoría de los funcionarios locales no lo han conocido lo cierto es que su redacción está en la cultura local de tal modo que se sigue utilizando e incluso los Órganos de Control Externo en sus Informes, Resoluciones y Sentencias, utilizan sus conceptos y nomenclatura:
La IGAE en su consulta 5/1993 establece cuáles son las diferencias entre el acta de arqueo de las Instrucciones de 1990 respecto de la de la Instrucción de 1952:
La concepción de "acta de arqueo" de las Instrucciones de 1990 “se refiere – prosigue la IGAE- al documento en el que se refleja de forma fehaciente la comprobación o recuento del metálico existente, en un momento determinado, en la Caja y sólo en la Caja de la entidad. Dicha concepción se deduce de las Reglas 415.2.d) y e) de la ICAL y 229.2.d) y e) de la ICS, al incluir entre los justificantes de los estados y cuentas anuales y de sus anexos a enviar al Tribunal de Cuentas: por un lado, las Actas de arqueo de las existencias en caja referidas a fin de ejercicio, y por otro lado, las notas o certificaciones de cada entidad bancaria de los saldos en las mismas, referidos a fin de ejercicio”.
Por su parte, la ICAL 2004 es muy parca en la materia, estableciendo al respecto en la Regla 98.3 que:
La vigente Orden HAP/1781/2013 reproduce la misma regulación.
Por ello, con independencia de la forma en que podamos denominarlo, la vigente norma contable obliga a elaborar al menos a final del ejercicio un estado contable de la tesorería en el que se ponga en relación cada uno de los saldos de los ordinales de la Tesorería con las actas de arqueo (o recuento físico) de los fondos en el caso de las cajas de efectivo, los certificados de los saldos bancarios en el caso de los ordinales de tesorería bancarios. En el caso de que no coincidan los saldos contables y bancarios, debe realizarse el oportuno estado conciliatorio autorizado por la Intervención.
En el caso de falta de coincidencia entre los saldos de las cajas y el recuento físico de las existencias en las mismas (arqueo) entonces podría tratarse de un supuesto de presunta falta de numerario o de su justificación.
Ha de señalarse que la actual ICAL, a diferencia de la anterior, ha incluido dentro de la Tesorería las existencias correspondientes tanto a pagos a justificar como a anticipos de caja fija, pues se sitúan los fondos en ordinales de tesorería, de caja o bancarios.
Se trata de ordinales de tesorería descentralizados, que tienen como responsables específicos a los perceptores de los pagos a justificar o a los habilitados de caja fija, pero que forman parte del Estado de la Tesorería, respecto de los cuales ha de aportarse igualmente certificados o notas bancarias, que han de coincidir con los saldos bancarios (debiendo aportarse en caso contrario el oportuno estado conciliatorio), o actas de arqueo.
No está más que comprobemos con ocasión las siguientes cuentas:
Expuesto todo esto, lo más conveniente es presentar un estado de tesorería (acta de arqueo) realizado desde la aplicación de contabilidad municipal donde se relacionen el día anterior a la toma de posesión de la nueva Corporación, al cierre, los saldos de todos los ordinales de tesorería acompañados de:
El arqueo a que se refiere el ROF, hace referencia a las existencias en la caja de la Corporación y a los depósitos en las entidades bancarias y, a existencias en metálico y/o valores propios de la Corporación. Tiene por objeto informar al nuevo Gobierno Local acerca de la situación y existencias de la Tesorería de la entidad. Por ello, este arqueo hace referencia, en definitiva, a la situación de Tesorería de la Corporación y se refiere a todo aquello que custodia la Tesorería de la Corporación o que precisa su firma para su disposición, incluyendo los valores.
Con Mario Corella, el arqueo que preceptúa el ROF se ha de referir a todo lo que está custodiado por el Tesorero, o que precisa de su firma para la disponibilidad.
Normalmente se exige la conciliación bancaria porque normalmente no suele estar al día la contabilidad o no están al día los trabajos de conciliación bancaria.
Cuando no sea posible presentar un estado de tesorería, será suficiente presentar una acta de arqueo reducida de los saldos de cada una de las cuentas integradas de la tesorería bancaria y de caja, que una vez completada, y firmada incorporarse a la cuenta general.
Dada la redacción del art. 36.2 del ROF, y la finalidad que se persigue, que no es otra que llevar a cabo un adecuado traspaso desde la Corporación saliente a la entrante, que puede comportar un cambio de gobierno en muchas ocasiones, considero que debería añadirse un anexo al acta con la siguiente información:
Se plantean una serie de cuestiones, que señala en su manual Emilio Fernández Agüero, en relación con este arqueo (que pasamos a enumerar) y que son las siguientes:
IV. Legalidad de las auditorias privadas
Como ya mencioné en mi artículo doctrinal “Auditorias sobre la gestión económica municipal. Legalidad en su contratación", publicado en la Revista de Derecho Local LEFEBVRE en julio de 2015, en el que concluía que la celebración de los contratos de auditoría privada o externa por parte de los Entes Locales viene a extralimitar la competencia derivada de la expresa atribución legal de las funciones públicas a un colectivo concreto de funcionarios, el cuerpo de los funcionarios con habilitación de carácter nacional dentro de la subescala de Intervención-Tesorería.
Tal y como he manifestado, es una competencia irrenunciable que, de conformidad con el art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público, se ejerce por los órganos que la tienen atribuida como propia. Precisamente, a raíz del Informe del Tribunal de Cuentas nº 847 de 2009, donde se indicaba expresamente:
La Resolución de 7 de septiembre de 2011, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006, contiene los mismos argumentos.
En todo caso, la celebración de contratos de auditoría a los efectos de coadyuvar el mejor desempeño de las funciones encomendadas a los Interventores locales, de modo similar a lo que ocurre en el Estado, la Intervención podría asumir la dirección y el resultado de los trabajos realizados como propios, y que, en todo caso, exige que la actuación de control en que se inserta quede vinculada a los procedimientos de control financiero.
En cualquier caso, el expediente contractual debe contener, tal y como exige el art. 226 de la ley 9/2017, de 8 de noviembre de contratos de sector público, para esta clase de contratos, una expresa declaración del servicio interesado justificativo de la insuficiencia de medios personales y materiales, para dar satisfacción a la labor encomendada.
Pues bien, en muchos casos, lo que se pretende es la contratación de auditores externos basándose en criterios de oportunidad política, por lo que la falta de la previa declaración de insuficiencia de medios junto a la escasa vinculación con el órgano fiscalizador conlleva dudas sobre los intereses públicos a los que responde esta contratación.
Por el contrario, en algunos casos llega incluso a constar la declaración en contra de su celebración realizada por los Interventores y Secretarios o, en otros casos, la carencia de dicha declaración se pretende suplir con una en tal sentido efectuada directamente por el Alcalde (claramente evidencia que responden a criterios de oportunidad política). La falta de la declaración y su íntima conexión con el ejercicio de las competencias atribuidas en el ámbito local a los cuerpos de habilitación nacional, podría dar lugar a la nulidad del propio contrato, en virtud del art. 39 LCSP 2017, en relación con el art. 47 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
Hay que añadir que, si de la contratación de este tipo de auditorías, en las que existe manifestación en contra de su celebración por parte del Interventor, se deriva la emisión de un reparo a la tramitación del mismo, dará lugar a los correspondientes efectos suspensivos en la tramitación y a la necesidad de una resolución formal por el órgano competente, en los términos previstos por los arts. 216 y 217 TRLRHL, ya sea el Alcalde o el Pleno el órgano competente para resolver la discrepancia.
En todo caso, el ejercicio de la función de control sobre la gestión económico-financiera y las cuentas del sector público, en sus diferentes modalidades, en las que cabe incluir la técnica de la auditoría, tanto control interno como control externo, está expresamente encomendado en nuestro ordenamiento jurídico a Instituciones u Órganos públicos, resultando excepcional la participación de la empresa privada.
Salvo que estas actuaciones de la empresa privada den satisfacción a lo previsto en el LAC u otra normativa específica, Ley 22/2015, de auditoría de cuentas, la Disp. Adic. 2ª LAC exceptúa de esta ley las auditorias que se ejercen en las empresas del sector público en el ejercicio de control que se regirán por su normativa específica.
Los resultados que pudieran derivarse del cumplimiento de los contratos de colaboración suscritos, previa justificación fundamentada de su necesidad, estarán sometidos al control y aceptación de las Instituciones y Órganos públicos responsables del control de las cuentas y de la gestión pública, sin que los informes pudieran haber emitido o alcancen el carácter formal de informes de auditoría elaborados en cumplimiento de las previsiones de la citada Ley y los efectos atribuidos a los mismos, sin que la circunstancia de que estos informes vengan rubricados por auditores inscritos en el ROAC, inscripción reservada para el ejercicio de las funciones previstas en dicha Ley, sea suficiente para otorgarles dicho carácter.
La expresa declaración del servicio interesado justificativo de la insuficiencia de medios de los que se dispone para dar satisfacción a la labor encomendada, como exige el art. 16 LCSP 2017 para esta clase de contratos, es necesaria so pena de nulidad en la contratación. Es más, tal y como habíamos indicado, en algunos casos, incluso consta declaración en contra de su celebración realizadas por los Interventores y Secretarios, e, incluso en uno de ellos, la inexistencia de dicha declaración se pretende solventar con una en tal sentido efectuada directamente por el Alcalde.
Tampoco sería admisible la contratación de este tipo de auditorías, salvo que los Ayuntamientos hayan interesado la intervención de las Entidades a las que se atribuye la función de asistir técnicamente a las Entidades Locales, de acuerdo con el art. 36.1 LRBRL. En este sentido, interesa destacar la disposición 2.1.9 d) de la Resolución de 1 de septiembre de 1998 de la IGAE, en la que se establece que uno de los objetivos de las auditorías de economía y eficiencia trata de determinar si se están evitando la duplicación de tareas y la ejecución de trabajos inútiles en el ámbito que es objeto de auditoría (cuestión todavía si cabe más difícil de justificar pues, en definitiva, se pretende contratar un servicio que ya se viene ejerciendo por funcionarios que cobran del presupuesto municipal, fomentando de este modo la duplicidad de tareas con el consiguiente perjuicio económico para la entidad local).
El procedimiento de adjudicación para este tipo de contratos (que se podrían calificar como de servicios) al que acuden la mayoría de las Entidades es el negociado sin publicidad, en ocasiones sin que se den o se expliciten la concurrencia de las circunstancias que permiten acudir a él. Los expedientes de contratación no contienen referencia a los aspectos económicos ni/o técnicos que, en su caso, deben ser objeto de negociación con las empresas ni de ellos se desprende la previa constancia documental de la capacitación de la empresa para la realización del objeto del contrato. Tal irregularidad libera a la Administración actuante de documentar la justificación de la capacitación de la empresa invitada previamente a tal invitación, lo que parece contravenir no sólo los principios de la transparencia y libre concurrencia sino y fundamentalmente, el de defensa del interés público, mediante la evitación de riesgos innecesarios, a los que responde la prolija legislación contractual pública.
El objeto que resulta propio de este tipo de contratos no resulta adecuado para satisfacer las necesidades que derivan de la ausencia de cuentas anuales, sea por no estar éstas formadas, o por cualquier otra cuestión, pues no es el objeto del contrato rehacer o formas las cuentas, sino analizarlas. Recordemos que la formación de las cuentas anuales es función encomendada al interventor sin que quepa delegación (art. 212.2 TRLRHL).
La experiencia en este tipo de contrataciones nos hace observar que abarcan numerosos ejercicios presupuestarios sin una justificación expresa de tal extensión, lo que, unido a la brevedad de los plazos para la ejecución, la imprecisión del objeto de la contratación y la causa legalmente presumible, impide constatar la necesidad de tal contratación, su eficacia, e incluso el carácter representativo de los resultados. Ante la extensión temporal y material del objeto de estos contratos, resulta dudoso incluso que tales contradicciones permitan la satisfacción al primero de los fines perseguidos con este tipo de actuaciones: la mejora del control de la gestión económico-financiera y la consiguiente reducción de los riesgos derivados de las ineficiencias del control interno, por lo que las conclusiones a las que se pueda llegar no pueden considerarse ni válidas a estos efectos ni, por ello, necesarias.
Los informes elaborados por las empresas privadas de auditoría no interrumpen la prescripción de la responsabilidad contable, tal y como ha señalado el Tribunal de Cuentas en diferentes sentencias (entre otras, Sentencia nº 14/2000, de 2 de octubre), por lo que su elaboración, si no va seguida de otras actuaciones tendentes a la exigencia de dicha responsabilidad contable carecerá de valor a estos efectos, en algunas ocasiones, los resultados de auditorías se envían, incluso, a los vecinos del Municipio auditado, sin que conste la realización de actuación municipal alguna dirigida a la exigencia de responsabilidad alguna de las que pudieran derivarse de la información obtenida. Todo ello resulta indicativo de la verdadera causa o motivación de la contratación cual es conseguir, bajo la capa de objetividad predicable de las empresas de auditoría, una visión crítica de la anterior gestión municipal, constituyéndose en publicidad negativa de quienes la desarrollaron e, indirectamente, de propaganda de quien la ha contratado. Es decir, el fin es conseguir un rédito político a costa de desvirtuar la actuación del equipo de gobierno de la legislatura anterior.
El control de la actividad económico-financiera de un Ayuntamiento puede clasificarse en tres clases según el órgano que ejerce el control:
1º. Control interno: Intervención, como órgano administrativo especializado de la propia Administración que es objeto de control.
2º. Control externo: Tribunal de Cuentas u órganos similares creados en cada comunidad autónoma que tengan atribuida las funciones de control externo (como la Sindicatura de Cuentas valenciana, la de Baleares, la catalana…) como órganos ajenos a la Administración controlada e independientes de ella.
3º. Control político: Pleno del Ayuntamiento.
La cuestión suscitada es la posibilidad de que el Ayuntamiento contrate una auditoría externa con una empresa privada, debe enmarcarse dentro del control interno. La función de control interno de la gestión económico-financiera se ha venido desarrollando en el ámbito público, tradicionalmente, mediante una triple actividad: interventora, de control financiero y de control de eficacia.
En el ámbito local, el capítulo IV del título VI TRLRHL lleva por nombre “Control y fiscalización”, y se inserta en el título VI, que se refiere al “Presupuesto y gasto público”. El art. 220 dispone que el control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento económico-financiero de los servicios de las entidades locales, de sus organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, así como informar acerca de la adecuada presentación de la información económico-financiera, del cumplimiento de las normas y directrices que sean de aplicación, y del grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos previstos. Este control, de acuerdo con el tercer párrafo del citado artículo, se llevará a cabo por procedimientos de auditoría, en los términos establecidos por las normas de auditoría del sector público, a través del personal designado para ello, conforme establece el art. 222 TRLRHL.
Así, el ejercicio de la función pública designada como control interno, en su triple acepción, está encomendado en el ámbito local a los integrantes de los cuerpos de funcionarios de habilitación estatal, interventores y secretarios o secretarios-interventores, a los que corresponde, en exclusiva, la realización del control económico-financiero y de legalidad, conforme se establece en el art. 92 LRBRL, del siguiente tenor:
“…2. Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al Estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, (...) 3. Son funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional: a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación”.
La normativa reguladora de las entidades locales no contiene expresa referencia a la posibilidad de acudir a auditorías privadas para la verificación de las cuentas y de las actividades de la entidad, salvo la que se desprende de la facultad que atribuye el art. 222 in fine TRLRHL al personal que tiene encomendado el control interno de solicitar los informes y asesoramientos que estimen necesarios para el desarrollo de su función; y la remisión que el art. 220.3 TRLRHL, anteriormente citado, hace a las NASP que se recogen en la Resolución de la IGAE de 1 de septiembre de 1998. Por lo que se refiere al citado art. 222, señalar que no es una norma habilitante para contratar, sino un atributo de la autonomía, facultades y prerrogativas del personal controlador. Así, los informes elaborados por colaboradores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público, y solo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple, como es el caso de las empresas públicas sometidas a la TRLAC.
El art. 293 LCSP 2017 dispone que:
"No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos."
A este respecto, el Tribunal de Cuentas en su informe 847, de 29 de octubre de 2009, expone lo siguiente:
Asimismo, el citado Informe continúa diciendo:
Las Entidades Locales no pueden contratar una auditoría externa, al ser ésta una función reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional y sólo podría serlo en tanto en cuanto sea éste el que requiera, por insuficiencia de medios personales o materiales, la asistencia vía contrato de servicios para desarrollarla y siempre bajo su control y dirección.
Por ello, ante la acreditación de medios personales y materiales para el desempeño de la función de control de la gestión económico-financiera, con objeto de satisfacer estas necesidades deberá subsidiariamente acudir a la petición de asistencia técnica realizada a aquellas entidades a las que se atribuye tal función, sea en régimen ordinario o especial, en los arts. 26.3 y 36.1 y 39 y ss LRBRL.
V. Derechos económicos de los miembros de las Corporaciones Locales
El art. 75 LRBRL contiene la regulación de los denominados derechos económicos dentro de lo que se denomina Estatuto de los cargos electos y que comprende del art. 73 al 78 del mencionado texto legal. La reforma introducida por la LRSAL, entro en vigor el pasado 30 de junio de 2015, al finalizar el período transitorio de su Disp. Trans. 10ª.
A) Percepciones económicas de los cargos locales
La Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, establece en el art. 7 optativamente para los estados suscriptores, que la legislación nacional debe permitir para los cargos locales la compensación financiera adecuada a los gastos causados con motivo del ejercicio de su mandato, así como si llega el caso, la compensación financiera de los beneficios perdidos o una remuneración del trabajo desempeñado y la cobertura social correspondiente.
El art. 75 LRBRL contiene la regulación de los denominados derechos económicos dentro de lo que se denomina Estatuto de los cargos electos y que comprende del art. 73 al 78 del mencionado texto legal.
Las percepciones económicas de los cargos electos de las Corporaciones Locales como representantes comprenden los siguientes conceptos:
B) Retribuciones por dedicación exclusiva
Dice el punto 1 del art. 75 LRBRL que Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior.
La aprobación de este régimen presenta una primera exigencia formal consistente en que sea el Pleno de la Corporación quien determine qué cargos se ejercen en exclusividad; y la incompatibilidad con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades, en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas -LIPAP-.
Buena parte de la casuística a que atiende el régimen de dedicación exclusiva versa precisamente sobres estos dos aspectos fundamentalmente. El procedimiento de aprobación y el régimen de incompatibilidades. A la que pronto se añadirán la cuantía que como máximo puede alcanzar la retribución y el número de miembros que pueden percibirla.
1. Procedimiento de aprobación: establecimiento por acuerdo plenario
- El establecimiento de régimen de dedicación exclusiva requiere de existencia de consignación presupuestaria para atender las dedicaciones exclusivas de los miembros electivos de la Corporación.
- El Pleno, a propuesta del Presidente, determinará dentro de dicha consignación, la relación de cargos de la Corporación que se desarrollan en régimen de dedicación exclusiva y las cuantías de las retribuciones de cada uno de ellos.
- Corresponde al Presidente de la Corporación el nombramiento de los miembros electivos que han de desempeñar tales cargos. Pues a los Alcaldes se les atribuye la potestad de nombramiento de Tenientes de Alcalde y de delegación de funciones en éstos y en los Concejales (art. 23.4) y a los Presidentes de las Diputaciones los Vicepresidentes (arts. 34.3 y 35.4) y delegaciones en los Diputados (art. 35.3 LRBRL).
- El nombramiento para el cargo debe ser expresamente aceptado.
- El desempeño en régimen de dedicación exclusiva no supone vinculación con la administración de carácter laboral ni estatutario ni funcionarial.
- En cuanto a la potestad de nombramiento hasta los límites establecidos por la LRSAL no existía precepto legal alguno que restringiese su número.
2. Régimen de dedicación exclusiva: incompatibilidades
La percepción de retribuciones por dedicación exclusiva es incompatible:
a) Con la percepción de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes.
b) Los concejales que sean proclamados diputados provinciales o equivalentes deberán optar por mantener el régimen de dedicación exclusiva en una u otra Entidad Local, no se pueden acumular ambos regímenes de dedicación, art. 75.bis.2 LRBRL.
c) Con la percepción de una pensión de jubilación que quedará en suspenso por el tiempo que dure el desempeño del cargo, art. 3.2 LIPAP, de incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
d) Es incompatible con la percepción de asistencias a sesiones de órganos colegiados de la propia Corporación donde presta sus actividades.
e) Podrán percibir indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo.
g) Con el desarrollo de otras actividades, en los términos previstos en la LIPAP.
Los cargos electos que desenvuelvan sus funciones en régimen de dedicación exclusiva tiene derecho a:
La LRSAL fija un topes tanto retributivos como del número máximo de Cargos a los que podía designarse dedicación exclusiva, relacionándolos con el número de habitantes de las entidades locales donde ejercen. Para ello introdujo los arts. 75 bis y 75 ter, determinando el importe concreto de las cuantías máximas que pueden percibirse por dedicación exclusiva y parcial en la disposición adicional nonagésima de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 -LPGE 2014-.
Las prescripciones de estas disposiciones legales limitativas son:
C) Retribuciones por dedicación parcial
La dedicación parcial de los cargos se puede definir como aquélla que, por su dedicación horaria, no absorbe todo el tiempo de una jornada de trabajo y, por tanto, permite el desarrollo de otras actividades.
Las dedicaciones parciales representan una modalidad de desempeño del cargo en las entidades locales por la que se percibe una retribución fija y periódica resultando compatible con el desempeño de una actividad profesional o privada en los términos fijados en la ley. Por tanto es perfectamente compatible con la dedicación de funcionario admitiendo distintos grados e intensidades. En la seguridad social la declaración de pluriempleo. La dedicación parcial de conformidad con el art. 75 LRBRL debe establecer en qué condiciones se tiene que prestar, jamás podrá menoscabar las funciones del puesto principal, deberán comunicarse los horarios entre diferentes administraciones públicas a fin de que no se obstaculicen los puestos de trabajo respectivos teniendo en cuenta que siempre prevalecerá el del puesto de trabajo principal.
El establecimiento de los cargos con dedicación parcial exige su adopción mediante acuerdo plenario para el que basta mayoría simple y requiere de existencia consignación presupuestaria.
El Presidente de la Corporación determina quién desarrolla esas delegaciones, cargos y/o responsabilidades. Las cuestiones más relevantes que se plantean en el régimen de dedicación parcial están relacionadas con la cuantía de las retribuciones, el contenido de la prestación del cargo con dedicación parcial y su régimen de incompatibilidades.
El art. 75.2 LRBRL establece que las retribuciones no podrán superar en ningún caso los límites que se fijen, en su caso, en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Este límite se concretó a través de la Disp. Adic. 90ª LPGE 2014, pero sólo para los municipios de menos de 1000 habitantes que no pueden tener miembros electos con dedicación exclusiva.
Las leyes de Presupuesto del Estado no han determinado todavía de forma indubitada qué límites retributivos tiene los cargos en régimen de dedicación parcial en los municipios mayores de 1.000 habitantes. Sólo en el caso de Corporaciones Locales de menos de mil habitantes, resulta expresamente de aplicación la siguiente escala, atendiendo a su dedicación:
DEDICACIÓNREFERENCIADedicación parcial al 75%30.000 eurosDedicación parcial al 50%22.000 eurosDedicación parcial al 25%15.000 euros
Cabría entender para las entidades mayores de 1.000 habitantes siguiendo la nota explicativa del Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) sin valor jurídico obligatorio, publicada pocas fechas después de la LRSAL debe inferirse de la conjugación de las limitaciones señaladas para las retribuciones de cargos en dedicación exclusiva y parcial. Así podríamos concluir:
En cuanto al límite del número de cargos que pueden desempeñar sus funciones en régimen de dedicación parcial no figuran con límites debiendo estar al contenido del art. 75.2 en la medida en que, por expreso mandato legal, queda reservada para los cargos representativos locales que realicen funciones de presidencia o vicepresidencia de órganos colegiados municipales, los que ostenten delegaciones o quienes desarrollen responsabilidades que así lo requieran.
Por otra parte cabe señalar que el margen de discrecionalidad en la aprobación del régimen de dedicación y desempeño de las dedicaciones parciales es amplio.
El régimen de dedicación parcial es incompatible:
D) Asistencias
Las asistencias, reguladas en el art. 75.3 LRBRL, son aquellas percepciones económicas que corresponden a los miembros de las Corporaciones Locales que ejercen su cargo siempre que no tenga asignada dedicación exclusiva ni parcial por la concurrencia efectiva a los órganos colegiados de que forman parte.
La competencia para establecerlas corresponde al pleno y requiere de expediente en que se acredite consignación presupuestaria y deben publicarse íntegramente los acuerdos en el BOP y en el tablón de anuncios de la Corporación.
Los órganos colegiados a que hace referencia el art. 75 LRBRL son: el Pleno, Junta de Gobierno Local, Comisiones Informativas (ordinarias y especiales), Comisión Especial de Cuentas, Consejos Sectoriales, Juntas de Distrito, mesas de contratación, etc.
No tienen la consideración de órganos colegiados, las comisiones informales, reuniones en la alcaldía, etc. La Sentencia del TS de 28 de abril de 2006 determinó que el Consejo de Administración de una Sociedad Municipal no era un órgano de la Corporación.
Es requisito para su percepción la asistencia efectiva a la comisión del órgano colegiado de la Corporación.
La cuarta categoría en que podemos dividir las percepciones económicas de los cargos electos, está constituida por las indemnizaciones, al señalar el art. 75.4 LRBRL que:
“Los miembros de las Corporaciones locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el Pleno corporativo.”
La percepción de indemnizaciones por gastos efectivamente realizados resulta compatible con las retribuciones y asistencias de cualquiera de los regímenes de dedicación de los cargos electos. La aprobación corresponde al Pleno de la Corporación.
Las cuestiones que surgen normalmente en relación con las indemnizaciones del art. 75 LRBRL son en relación a qué debe entenderse por «gastos efectivos» a los que se refiere el art. 75 LRBRL y si cabe considerar dentro de este concepto el lucro cesante.
En cualquier caso, las indemnizaciones deben concederse por la entidad local una vez que se hayan producido esos gastos de manera efectiva o excepcionalmente por anticipo cuando conste que se van a producir. Y en todo caso exigen que el interesado los acredite documentalmente.
VI. Asignaciones a los Grupos Políticos municipales
El art. 73.3 LRBRL, al referirse a las asignaciones económicas para los grupos políticos establece que los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de dicha dotación que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida. De este precepto se puede extraer que es el Pleno y no la intervención municipal, quien debe acordar, por mayoría de sus miembros, pues la norma dice que el pleno lo pida, es decir, que se debe exhibir ante los demás compañeros de la Corporación el destino que ha dado a sus fondo en la forma que determine el pleno de la entidad.
Si el Pleno no ha acordado la periodicidad con la que se deben justificar estas ayudas entendemos que las mismas solo se deben justificar cuando lo requiera el propio Pleno, y en todo caso cuando lo exija el Tribunal de Cuentas, y en tanto el Pleno no acuerde nada estas ayudas no se deben justificar ante el pleno porque éste no lo ha acordado y la intervención no puede exigir la justificación de las mismas porque el art. 73.3 exige que lo haga el pleno y no la intervención municipal (sobre este punto insistiremos más adelante pues es un tema controvertido que genera posiciones contrarias).
Ante esta imprecisión, habrá de ser la propia entidad la que, en virtud de su potestad de organización, establezca a través de su Reglamento Orgánico u otra normativa alternativa la forma que deberá adoptar esta contabilidad “específica”, así como el periodo concreto y plazo para dar cumplimiento al contenido del art. 73.3 LRBRL.
Es decir la regulación de las asignaciones municipales sigue quedando al albur de que el Pleno municipal decida pedirles cuentas a los grupos que lo forman, pues así queda recogida en el apartado 3º del art. 73.3 de la Ley 7/1985, RBRL.
La posibilidad de que en las Corporaciones locales pudieran asignarse dotaciones económicas a los grupos políticos tiene su origen en el art. 1 de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LRBRL, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas, viniendo a interpretarse a partir de la escasa regulación que establece el art. 73.3 LRBRL que la justificación de dichos fondos únicamente debía responder a la exigencia del Pleno Corporativo.
De otra parte, la LGS excluye de su ámbito objetivo las subvenciones a grupos parlamentarios, “por disponer estas últimas de su propia regulación, sin perjuicio de que se complete el régimen establecido por su propia normativa reguladora”, lo que nuevamente remite al referido art. 73.3 LRBRL. Por estas razones resulta cuanto menos aconsejable que sean las propias entidades locales las que procedan regular la materia.
Por otra parte, las subvenciones a los grupos políticos municipales debe registrarse en la base nacional de subvenciones (BDNS), puesto que la LO 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico financiera de los partidos políticos, modificó la Disp. Final 2ª de la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación a los partidos políticos, estableciendo que la LGS tiene carácter supletorio.
Por otra parte, el art. 3.9 LO 8/2007 señala que las subvenciones deben hacerse públicas de conformidad con lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia acceso a la información pública y buen gobierno -LT-. En ejecución de tal previsión, la Disp. Trans. 10ª de la ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, establece que a efectos de dar cumplimiento a la previsión recogida en la LT, la base de datos nacional de subvenciones (BDNS) dará publicidad a las subvenciones y ayudas concedidas a los partidos políticos.
Sobre la base de la interpretación anterior, por aplicación del art. 127 y sucesivos LOREG, se incluyen tanto las subvenciones ordinarias como los gastos electorales y de seguridad.
Finalmente, en base a lo dispuesto en la LO 8/2007, es de aplicación tanto a los partidos políticos, como coaliciones, agrupaciones electorales, como grupos políticos municipales, ya que la ley en su art. 1 se refiere a la expresión “partidos políticos“ que comprenderá, en su caso, al conjunto de entidades mencionados anteriormente.
No obstante, la justificación de este tipo de asignaciones y la periodicidad de las mismas no es un concepto pacífico en nuestro ordenamiento jurídico, pues muchos interventores a la vista de los últimos pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales vienen señalando la imposibilidad de excepcionar una parte del gasto público del control que establece el TRLRHL y el RD 424/2017, que regula el reglamento de control interno local, pues opinan que las asignaciones económicas a los grupos políticos tienen naturaleza de subvenciones, y que como todo acto de reconocimiento de la obligación está sujeto a intervención previa, exceptuando únicamente como excepción los contratos menores y no estas asignaciones económicas, a esta categoría del gasto público se refiere el TRLRHL en los términos siguientes:
1.- En su art. 189 TRLRHL, cuando establece que los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos recibidos.
2.- En el art. 214 TRLRHL, señalando que el ejercicio de la función interventora comprenderá “…la intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones”.
En consecuencia, en muchas ocasiones la Intervención municipal entiende que, al menos con periodicidad anual, los grupos políticos deben justificar la aplicación de los fondos recibidos en concepto de asignación económica mensual aprobada por acuerdo plenario y ello con independencia de que el Pleno, con base en lo establecido en el anteriormente citado art. 73.3 LRBRL, requiera a los grupos políticos la puesta a su disposición de la contabilidad.
Otra cuestión a debatir es si este tipo de asignaciones económicas pueden devengarse durante el periodo de tiempo que media entre las elecciones locales y la renovación de la Corporación municipal. En el ejercicio 2019, con motivo de la celebración de las elecciones locales en mayo, la rendición de cuentas se referirá a la totalidad del importe económico recibido por cada uno de los Grupos Políticos en este ejercicio 2019, hasta el momento en que deba cesar la Corporación saliente y en relación a las subvenciones recibidas hasta ese momento (con las puntualizaciones realizadas anteriormente).
Todos los justificantes del gasto han estar emitidos dentro del plazo de ejecución comprendido entre el 1 de enero y el día en que se produce el cese efectivo de la Corporación saliente, y debe estar realizado con anterioridad a la finalización de la fecha de justificación. Si esa fecha no ha sido determinada por el pleno, un sector doctrinal entiende que el Interventor local no puede acordar por sí solo la periodicidad en que deban justificarse.
Lo que resulta evidente es que se deben continuar generando hasta que se proceda a la constitución de la nueva Corporación, es decir, se pueden continuar pagando durante el periodo comprendido entre las 00:00 horas del 26 de mayo de 2019 (fecha de la celebración de las elecciones municipales) y hasta la constitución de la nueva Corporación.
Además, como marca la LOREG en su art. 194.2:
Es decir, hasta que se constituyen los ayuntamientos, las Corporaciones ven limitadas sus capacidades decisorias.
1ª Aunque el art. 73.3 LRBRL, en cuanto al control de las asignaciones económicas a los grupos políticos municipales, exige llevar al grupo una contabilidad de la asignación que además tendrá que poner a disposición del pleno de la Corporación cuando este se la pida, es por tanto el Pleno y no el Interventor quien debe acordar, por mayoría de sus miembros (cuando el pleno lo pida) mostrar o exhibir la contabilidad de estas asignaciones, pues la norma no exige que se haga periódicamente, sino de manera singular y puntual y siempre que así lo pida el Pleno, que deberá exhibir ante los demás compañeros de la Corporación el destino que se ha dado a estos fondos.
2ª Si el Pleno no ha acordado nada en relación con la periodicidad con que se deben justificar los gastos a cargo de las citadas ayudas, (y no lo han hecho durante toda la legislatura), entendemos, con las debidas cautelas, que no se deberán justificar dichas ayudas ya que el Pleno no lo ha aprobado ni regulado.
3ª No obstante, debemos tener en cuenta que muchos compañeros (fundamentalmente Interventores y Secretarios-Interventores) opinan que estas asignaciones no escapan del control de la función interventora, puesto que el reconocimiento de la obligación está sujeto a fiscalización previa y que solo están exentos de fiscalización previa los contratos menores (art. 17 RD 424/2017). El art. 18 RD 424/2017 exige, con carácter previo al acto del reconocimiento de la obligación, que quede acreditado que se ha realizado la prestación, de conformidad con el acuerdo por el que se autorizó y comprometió dicho gasto, de ahí la controversia jurídica que existe a la hora de justificar el destino dado a estos fondos.
4ª Respecto a la concesión de las mismas durante el periodo de tiempo que media entre las elecciones locales y la constitución de la nueva Corporación, procede seguir concediendo la asignación a los grupos municipales tras la celebración de las elecciones, y hasta el momento en que deban cesar la Corporación saliente pues consideramos que la concesión de estas asignaciones constituye lo que se denomina administración ordinaria y además no requiere ninguna mayoría especial, pues son actos de ejecución ordinaria del presupuesto.
5ª Todos los justificantes del gasto deben estar emitidos dentro del plazo de ejecución comprendido entre el 1 de enero y el día en que se produce el cese efectivo de la Corporación saliente. Y debe estar realizado con anterioridad a la finalización de la fecha de justificación.
6ª. Finalmente, ante la ausencia de una regulación específica sobre la justificación y rendición de cuentas de estas asignaciones, es aconsejable que las propias entidades locales procedan a regular estas asignaciones en sus bases de ejecución o en su defecto en su reglamento de organización.
VIII. Bibliografía consultada
APARISI APARISI, M.C., Auditorías sobre la gestión económica municipal. Legalidad en su contratación. Revista de Derecho Local Ed. LEFEBVRE-EL DERECHO. Julio de 2015.
CALVO DE CASTILLO, V. Comentarios a la ley de Haciendas Locales. Ed. Aranzadi, Tomo II, págs. 858 a 896.
GENERALIDAD VALENCIANA. Circular 3/2007, sobre Organización y Funcionamiento de los Ayuntamientos.
MARVIZÓN DE LA FUENTE, M., Informe sobre la posibilidad de que un Ayuntamiento contrate con una empresa privada, previa licitación, una auditoría de las cuentas municipales. Cuadernos de Derecho Local (QDL) ISSN: 1696-0955, núm. 30, octubre de 2012, p. 170-173 Fundación Democracia y Gobierno Local.
MORENO URBANO, J.M., Actuaciones económico financieras a realizar en la renovación de las Corporaciones locales, Jornada sobre constitución Corporaciones Locales (Diputación provincial de Sevilla), 5 de abril de 2019.
RAYA GÓMEZ, J., Los derechos económicos de los miembros de las CC.LL. Criterios legales y jurisprudenciales y procedimientos para su determinación, Jornada sobre constitución Corporaciones Locales (Diputación provincial de Sevilla), 8 de abril de 2019.
ROSAT ACED, I. Guía de gestión municipal 2011-2014, responsabilidad y puntos críticos del Alcalde y concejal. Ed. LEFEBVRE-EL DERECHO. 2011.
SANTIRSO FERNÁNDEZ, M.A., Aspectos económicos inherentes a la finalización de la legislatura y a la constitución de la nueva Corporación. El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 8, Quincena del 30 Abr. al 14 May. 2015
TRIBUNAL DE CUENTAS, Informe nº 847. Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las entidades locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006.

References: artículo 194
 artículo 200
 artículo 32
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
in fine
 Resolución