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Timestamp: 2019-08-18 16:19:22+00:00

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BSG, Urteil vom 22.09.2009 - B 4 AS 13/09 R - openJur
Urteil vom 22.09.2009 - B 4 AS 13/09 R
BSG, Urteil vom 22.09.2009 - B 4 AS 13/09 R
openJur 2011, 95543
In der Folge übersandte die Beklagte - unter Hinweis auf die "besprochene Chanceneinschätzung" - dem Kläger einen Entwurf einer Eingliederungsvereinbarung mit der Bitte, ein Exemplar unterschrieben zurückzusenden. In der Eingliederungsvereinbarung sollte sich der Kläger verpflichten, alle Möglichkeiten zu nutzen, um seinen Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln und Kräften zu bestreiten und an allen Maßnahmen zur Eingliederung mitzuwirken. Ferner heißt es in dem Entwurf, auf Grund der besprochenen Chanceneinschätzung würden folgende Aktivitäten zur beruflichen Eingliederung für die Zeit bis 31.10.2006 verbindlich vereinbart: Auf Seiten der Beklagten, Hilfe bei der Stellensuche, Unterbreitung von Vermittlungsvorschlägen, Zahlung von Bewerbungskosten und auf Seiten des Klägers, eigenverantwortliche Erstellung von Bewerbungen für Stellen aller Art (geringfügige Beschäftigungen, Praktikumsstellen, Teilzeitstellen und befristete Stellen). Diese Bemühungen müssten regelmäßig belegt werden, erstmalig am 15.8.2005. Im Übrigen enthielt der Entwurf ua unter Ziffer 2 eine Darstellung der Rechtsfolgen für den Fall der Nichterfüllung der auf Seiten des Klägers vorgesehenen Rechte und Pflichten. Gleichzeitig verwies die Beklagte auf eine als Anhang beigefügte Rechtsfolgenbelehrung.
Wegen des zugesandten Entwurfs der Eingliederungsvereinbarung erhob der Kläger Dienstaufsichtsbeschwerde gegen die Sachbearbeiterin und rund ein halbes Jahr später Widerspruch. Das Handeln der Beklagten sei rechtswidrig. Es habe keinen Termin gegeben, in dem eine Chanceneinschätzung besprochen worden sei. Er habe seine Vorstellungen nicht in die Eingliederungsvereinbarung einbringen können. Diese sei nicht individuell auf ihn zugeschnitten. Die Beklagte verwarf den Widerspruch als unzulässig, da es sich bei der nicht abgeschlossenen Eingliederungsvereinbarung wegen des fehlenden Regelungscharakters nicht um einen Verwaltungsakt handele (Widerspruchsbescheid vom 7.3.2006). Zuvor hatte die Beklagte den Kläger zu einer beabsichtigten Absenkung seines Arbeitslosengeldes (Alg) II wegen Nichtabschlusses einer Eingliederungsvereinbarung angehört. Zudem lud sie den Kläger zur Teilnahme an einem Erstberatungsseminar in der Zeit vom 22. bis 25.8.2005 ein. Hieran nahm der Kläger jedoch nicht teil. In der Folge ersetzte die Beklagte die Eingliederungsvereinbarung unter Hinweis auf § 15 Abs 1 Satz 6 SGB II durch einen Verwaltungsakt. Danach sollten die darin getroffenen Feststellungen für den Zeitraum vom 23.11. bis 31.12.2005 gelten, soweit zwischenzeitlich nichts anderes vereinbart werde. Als einzige Leistung wurde dem Kläger die Teilnahme an einem Erstberatungsseminar in der Zeit vom 28.11. bis 1.12.2005 angeboten. Auch an dieser Maßnahme nahm der Kläger nicht teil. Die Beklagte hörte ihn erneut zur Absenkung des Alg II an, nahm eine entsprechende Absenkung vor (Bescheid vom 27.12.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.3.2006), setzte diese Regelungen aber nicht um, sondern gewährte dem Kläger weiterhin ungekürzte Leistungen (Bescheide vom 14.3.2006 und 17.3.2006, letzterer in der Fassung des Änderungsbescheides vom 2.5.2006).
Die Feststellungsklage ist zulässig. Sie ermöglicht hier im Vergleich zur Aufhebungs- und Leistungsklage eine umfassendere Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses, insbesondere auch im Hinblick auf noch nicht konkret geltend gemachte und wegen Zeitablaufs nicht mehr erfüllbare Ansprüche (vgl Bundessozialgericht <BSG>, Urteil vom 8.9.2009 - B 1 KR 1/09 R - RdNr 11). Die Klage ist jedoch unbegründet.
Hauptzweck des SGB II ist es, arbeitsfähige Arbeitslose wieder in das Erwerbsleben einzugliedern. Um dieses Ziel zu erreichen, sieht das SGB II in sachlicher Hinsicht vielfältige Instrumente und Förderleistungen vor, vor allem solche, die sich im Bereich der Arbeitsförderung nach dem SGB III bewährt haben (vgl Voelzke in Hauck/Noftz, SGB II, Stand VI/09, § 16 RdNr 69; S. Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 2009, § 16 SGB II RdNr 4). Mit dem Konzept des "Förderns" ist im SGB II das des "Forderns" untrennbar verbunden. Die Umsetzung der Konzepte obliegt den Grundsicherungsträgern, wobei ihnen das Gesetz zwei Verfahrenswege hierfür an die Hand gibt.
Nach Wortlaut, Gesetzesbegründung, systematischem Zusammenhang sowie Sinn und Zweck von § 15 Abs 1 SGB II sind es zwei grundsätzlich gleichwertige Wege, einerseits der Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung sowie andererseits der Erlass eines eine Eingliederungsvereinbarung ersetzenden Verwaltungsaktes.
Stellt man allein auf den Wortlaut des § 15 Abs 1 Satz 1 SGB II ab, legt dieser zwar nahe, dass der Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung der Normalfall, der Erlass eines die Eingliederungsvereinbarung ersetzenden Verwaltungsaktes die Ausnahme sein soll. § 15 Abs 1 SGB II wendet sich an die Arbeitsagentur und gibt ihr auf, im Einvernehmen mit dem kommunalen Träger mit jedem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen die für seine Eingliederung erforderlichen Leistungen zu vereinbaren. Sie hat das Initiativrecht. Zugleich sind die Verhandlungen über die Eingliederung, anstatt der Erlass einer Eingliederungsvereinbarung durch einen Verwaltungsakt, das von ihr erwartete Verhalten. Die Verwaltung kann hiervon jedoch absehen. Soweit in der Literatur die Auffassung vertreten wird, dass nur in atypischen und einzeln zu begründenden Fällen von dieser Grundregel abgewichen werden darf (s nur Müller in Hauck/Noftz, SGB II, Stand VI/07, § 15 RdNr 10; Berlit in LPK-SGB II, 3. Aufl 2009, § 15 RdNr 16), folgt der Senat dem nicht. Aus Entstehungsgeschichte, systematischem Zusammenhang sowie Sinn und Zweck von § 15 Abs 1 Satz 1 SGB II ergibt sich vielmehr, dass dem Grundsicherungsträger die Alternative des Erlasses eines Verwaltungsaktes schon dann zu steht, wenn ihm dies als der besser geeignete Weg erscheint.
Danach trifft der jeweilige Sachbearbeiter die Entscheidung darüber, ob Verhandlungen mit dem Ziel des Abschlusses einer Eingliederungsvereinbarung geführt werden oder die Eingliederungsvereinbarung durch einen Verwaltungsakt ersetzt bzw von vornherein ein Verwaltungsakt über Eingliederungsleistungen erlassen wird, in der konkreten Situation unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles. Er kann auf Grund seiner Sach- und Personenkenntnis in der konkreten Situation am besten beurteilen, welcher Weg am ehesten einen raschen Eingliederungserfolg verspricht. Der Hilfebedürftige erleidet dadurch keinen Rechtsverlust. In der Sache hat die Entscheidung des Grundsicherungsträgers für einen der beiden Wege nämlich keinen Einfluss auf den Anspruch des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen auf die für ihn in Betracht kommenden Eingliederungsleistungen. Eine rechtsförmige Durchsetzung seiner Ansprüche auf Eingliederungsleistungen hängt nicht davon ab, ob diese in einer Eingliederungsvereinbarung oder einem ersetzenden Verwaltungsakt "festgelegt" worden sind. Andererseits steuert jedoch die Entscheidung über das verfahrensrechtliche Vorgehen die Durchsetzungsmöglichkeiten des Grundsicherungsträgers im Hinblick auf die Pflichten des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die in § 15 Abs 1 Satz 2 Nr 2 und 3 SGB II in der Eingliederungsvereinbarung festzulegen sind. Denn Sanktionsmöglichkeiten bei Nichterfüllung der Pflichten in § 31 Abs 1 SGB II sind eng mit dem Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung verknüpft, teilweise ohne eine Eingliederungsvereinbarung tatbestandlich nicht vorgesehen. Der Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung liegt damit eher im Interesse des Grundsicherungsträgers als im Interesse des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen. Dessen Interesse an einem Gespräch mit einem Mitarbeiter der Verwaltung über seine Eingliederung mag zwar im Sinne der Verhaltenssteuerung (Einfluss auf das Verhalten des Grundsicherungsleistungsempfängers) erwünscht sein, hat jedoch keine unmittelbaren rechtlichen Auswirkungen auf den Leistungsanspruch des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (zu dem Anspruch auf Leistungen nach § 16e SGB II s unten).
Dies wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt. Nach der Entwurfsfassung des § 15 Abs 1 Satz 1 SGB II sollte die Eingliederungsvereinbarung als ein der Verwaltung zur Verfügung stehendes Instrumentarium zur Durchsetzung ihrer Vorstellungen dienen. So hieß es in der ersten Fassung des § 15 Abs 1 SGB II: "Die Agentur für Arbeit soll in der Eingliederungsvereinbarung mit dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen die erforderlichen Leistungen festlegen" (Änderung nach Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit <9. Ausschuss>, vom 15.10.2003, BT-Drucks 15/1728 S 177). Zwar forderte der Deutsche Bundestag im Gesetzgebungsverfahren alsdann einen partnerschaftlichen Umgang zwischen Träger und Hilfebedürftigem beim Zustandekommen der Eingliederungsvereinbarung, worauf in § 15 Abs 1 SGB II das Wort "festlegen" durch das Wort "vereinbaren" ersetzt wurde (BT-Drucks 15/1749 S 32). Die weitergehende Forderung, durch geeignete Maßnahmen zu gewährleisten, dass im Falle von Differenzen beim Abschluss und Einhalten der Eingliederungsvereinbarung die Interessen des Hilfebedürftigen gewahrt würden (BT-Drucks 15/17128 S 15, 16), wurde nicht umgesetzt (BT-Drucks 15/1728 S 185). Lediglich das Wort: "Festlegungen" wurde im Rahmen des ersatzweisen Erlasses eines Verwaltungsaktes durch das Wort "Regelungen" ersetzt (BT-Drucks 15/1728 S 177). Die Einseitigkeit der Durchsetzungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Vorstellungen des Grundsicherungsträgers ist damit im Gesetz nicht eingeschränkt worden.
Ähnliches gilt für den Fall, dass eine Eingliederungsvereinbarung ohne Zutun des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen nicht zustande kommt; der Sanktionstatbestand des § 31 Abs 1 Satz 1 Nr 1 Buchst a SGB II greift hier nicht (s zur Diskussion um dessen Verhältnismäßigkeit S. Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 2009, § 15 SGB II RdNr 7 mwN). Die Eingliederungsvereinbarung soll auch dann nach § 15 Abs 1 Satz 6 SGB II durch Verwaltungsakt des Grundsicherungsträgers erfolgen. Soweit der erwerbsfähige Hilfebedürftige nicht mit den dortigen Regelungen einverstanden ist, kann er diesen Verwaltungsakt durch Anfechtung zur Überprüfung stellen.
Lediglich soweit Leistungen nach § 16e SGB II idF des Gesetzes zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente vom 21.12.2008 (BGBl I, 2917) gewährt werden sollen, ist die Betreuung des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen auf Grundlage einer Eingliederungsvereinbarung anspruchskonstituierend (§ 16e Abs 1 Satz 2 Nr 2 SGB II). Bei den Leistungen nach § 16e SGB II handelt es sich jedoch nur mittelbar um Leistungen für den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (vgl S. Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 2009, § 16e SGB II, RdNr 2; Voelzke in Hauck/Noftz, SGB II, Stand V/2009, § 16e RdNr 35) ; der erwerbsfähige Hilfebedürftige ist insoweit nicht klagebefugt (vgl S. Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 2009, § 16e SGB II RdNr 2) .
Einen Vorrang der Eingliederungsvereinbarung vor dem ersetzenden Verwaltungsakt verlangen auch Sinn und Zweck von § 15 Abs 1 Satz 1 SGB II nicht. Der Prozessvorgang des Verhandelns über eine Eingliederungsleistung und die Eingliederungsvereinbarung allein können keine passgenaue Betreuung und Vermittlung des Arbeitsuchenden - Feinsteuerung durch Übertragung der Leistungserbringung auf den individuellen Austauschprozess zwischen Sachbearbeiter des Grundsicherungsträgers und Kunden - gewährleisten (zutreffend: Spellbrink in Eicher/Spellbrink, SGB II, 2. Aufl 2008, § 15 RdNr 6). Auch eine angemessene Anhörung des Hilfebedürftigen vor Erlass eines Verwaltungsaktes (§ 24 SGB X) kann für "passgenaue" Eingliederungsleistungen sorgen. Zwar mag die Eingliederungsvereinbarung die Stellung des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen gegenüber der reinen Ermessensentscheidung verbessern und durch Konkretisierung der Mitwirkungsobliegenheiten für diesen die Rechtssicherheit erhöhen (Berlit, Sozialrecht aktuell 2006, 41, 44). Gleichwohl trägt der Leistungsträger beim Nichtzustandekommen der Eingliederungsvereinbarung kein dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen vergleichbares Risiko. Letzterer muss nach dem Wortlaut von § 31 Abs 1 Satz 1 Nr 1a SGB II mit einer Sanktion rechnen, wenn das Zustandekommen einer Eingliederungsvereinbarung an ihm scheitert. Der Grundsicherungsträger kann seine Position hingegen durch einen Verwaltungsakt durchsetzen (Berlit, Sozialrecht aktuell 2006, 41, 44).
Nach allem gibt der Wortlaut des § 15 Abs 1 Satz 1 SGB II dem Grundsicherungsträger also allenfalls eine unverbindliche Handlungsanweisung, wie er verfahrenstechnisch mit dieser Regelungsoffenheit umgehen könnte. Ein subjektiv-öffentliches Recht des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen korrespondiert damit nicht (vgl zur Korrespondenztheorie, Spellbrink in Eicher/ Spellbrink, SGB II, 2. Aufl 2008, § 3 RdNr 13) .
Aus § 14 Satz 2 SGB II lässt sich kein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers ableiten. Während die Eingliederungsvereinbarung nach § 15 SGB II selbst bzw die Verhandlungen über diese auch den Anspruch des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen auf Eingliederungsleistungen berühren, mangelt es bei der Vorschrift des § 14 Satz 2 SGB II bereits an dieser Beziehung zu einem weitergehenden Rechtsanspruch des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen. § 14 Satz 2 SGB II beinhaltet nur eine objektiv-rechtliche Aufgabenzuweisung (Schumacher in Oestreicher, SGB XII/SGB II, Stand Dezember 2005, § 14 SGB II RdNr 11; Grote-Seifert in jurisPK-SGB II, 2. Aufl 2007, § 14 RdNr 22; Spellbrink in Eicher/Spellbrink, SGB II, 2. Aufl 2008, § 14 RdNr 8). Die Zuordnung eines persönlichen Ansprechpartners soll ein kompetentes Fallmanagement sicherstellen, ein Vertrauensverhältnis zwischen dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und dem Leistungsträger fördern sowie der Effizienz der Betreuung des erwerbsfähigen Hilfebedürftigen dienen (vgl BT-Drucks 15/1516 S 54). Der persönliche Ansprechpartner ist damit ein Teil des Fallmanagements, bei dem es sich um die Idee eines anspruchsvollen beraterischen Ansatzes handelt, der die besondere Lage des Hilfebedürftigen in einem kooperativ strukturierten Prozess feststellen und insbesondere dadurch verändern will, dass die individuellen Kompetenzen des Hilfebedürftigen, seine Lage zu verändern, gestärkt werden (S. Knickrehm in Kreikebohm/ Spellbrink/Waltermann, 2009, § 14 SGB II RdNr 3; Spellbrink in Eicher/Spellbrink, SGB II, 2. Aufl 2008, § 14 RdNr 9 mwN ). Dies soll etwa durch die für eine kompetente Aufgabenerledigung notwendige Qualifizierung des Ansprechpartners erreicht werden (vgl LSG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.12.2006 - L 3 AS 13/06 - juris, RdNr 22) .
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang die Besorgnis zum Ausdruck bringt, die für ihn zuständige Mitarbeiterin der Beklagten sei nicht unbefangen, so verschafft ihm dieser Umstand, unterstellt er ist wahr, ebenfalls kein subjektiv-öffentliches Recht, deswegen einen anderen persönlichen Ansprechpartner benannt zu bekommen. Stattdessen knüpft sich an das Vorbringen des Klägers gegenüber der Beklagten bei der persönlichen Vorsprache gemäß § 17 Abs 1 Satz 1 SGB X eine Pflicht für die im Verwaltungsverfahren tätig gewordene Mitarbeiterin, den Leiter ihrer Behörde, mithin den Geschäftsführer der Beklagten, hierüber zu unterrichten. Soweit hier eine Pflichtverletzung gegeben gewesen sein sollte, ist diese jedoch nicht mit einem subjektiven Ablehnungsrecht des die Besorgnis der Befangenheit Äußernden verbunden (von Wulffen in von Wulffen, SGB X, 6. Aufl 2008, § 17 RdNr 3). Hieraus folgt allenfalls, dass ein unter Mitwirkung eines die Unterrichtungspflicht verletzenden Behördenbediensteten ergangener Verwaltungsakt wegen § 42 Satz 1 SGB X verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sein kann. Im Rahmen einer Feststellungsklage, mit der auf zukünftiges Verhalten der Beklagten eingewirkt werden soll, bleibt eine derartige Pflichtverletzung damit ohne Auswirkung. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob die Mitarbeiterin tatsächlich eine solche Pflichtverletzung begangen hat.
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