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Timestamp: 2020-07-15 17:22:38+00:00

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Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 18 de Noviembre de 1999, L. 400. XXXI - Jurisprudencia - VLEX 39939417
L. 400. XXXI.
(LITSA) c/ Corrientes, Provincia de s/ acción declarativa.
Vistos los autos: ALíneas de Transmisión del Litoral S.A.
(LITSA) c/ Corrientes, Provincia de s/ acción declarativa@, de los que Resulta:
I) Que la empresa Líneas de Transmisión del Litoral S.A. -LITSA- inicia esta demanda a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 5°, 7° y 8° de la ley 4731 y de la ley 4912, ambas dictadas por la Provincia de Corrientes, por considerar que vulneran las previsiones contenidas en el art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional, en los arts. 6° y 12 de la ley 15.336 y en los arts. 11, 17, 56, inc. k y concordantes de la ley 24.065.
Dice que el Poder Ejecutivo Nacional creó en el ámbito de la Secretaría de Energía Eléctrica y mediante el decreto 1174/92, la Unidad Especial Sistema de Transmisión de Yacyretá -llamada UESTY-, y le encomendó la ejecución del proceso de privatización del Sistema de Transmisión Asociado a la central hidroeléctrica Yacyretá.
En dicho marco y de acuerdo con el decreto 916/94, se convocó a un concurso público internacional para la construcción, operación y mantenimiento del segundo tramo del sistema de transmisión asociado a la Central Hidroeléctrica.
Las obras a realizarse correspondían a una línea de extra alta tensión 500 kV entre la estación transformadora R.S.M. y la estación transformadora San Isidro (Misiones).
La empresa actora resultó adjudicataria en ese concurso público internacional y se firmó el contrato correspondiente de construcción, operación y mantenimiento el 7 de noviembre de 1994.
Posteriormente, mediante el dictado de las resoluciones 208 y 209/94, el Ente Nacional de Regulación de Energía
-ENREaprobó la traza de la LINEA y la correspondiente ubicación planimétrica de las perforaciones a realizar, con precisión centimétrica, como lo prueba la documentación relacionada con planos, aprobaciones y los elementos considerados en la licitación y en la etapa de aprobación del trazado de la línea. Entre ellos cabe resaltar el anexo correspondiente a la "atenuación del impacto ambiental" que contiene las premisas "que el contratista deberá utilizar en la elaboración de proyectos alternativos y en la construcción de las obras".
Sobre dicha base la actora sostiene que el Estado provincial, mediante la legislación que impugna, ha interferido en el ejercicio de facultades exclusivas del gobierno central y, en forma arbitraria, en aquellas que pueden considerarse concurrentes, tales como el poder de policía en materia ecológica.
Expresa que la Legislatura de la Provincia de Corrientes, mediante el dictado de la ley 4912, modificó la traza aprobada por las resoluciones del Ente Nacional Regulador de la Electricidad, ENRE (art. 2°, incs. a, b y c), y le ha impuesto a la empresa Líneas de Transmisión del Litoral S.A. la carga de gestionar ante ese organismo el "dictado de una resolución modificatoria de la resolución n° 209 de fecha 21 de diciembre de 1994, en la que se disponga la rectificación de la planimetría originariamente aprobada" (art. 3°). Asimismo resolvió que "El Ministerio de Gobierno y Justicia dispondrá de las medidas necesarias para que la Policía de la Provincia preste colaboración a la Subsecretaria de Recursos Naturales y Medio Ambiente, en la tarea de control y preservación en todo el trayecto de la zona de obras...". Mediante el art. 6° de la ley citada se dispuso que "a efectos de atenuar el impacto visual y la pérdida de valor paisajístico, las torres deberán
Corte Suprema de Justicia de la Nación ser emplazadas aprovechando la vegetación natural existente e implantando con especies nativas cortinas arbóreas que disimulen la presencia de dichos elementos".
El Poder Ejecutivo provincial, por medio del decreto 562/95, vetó el inc. c del art. 2 citado -que modifica la traza original- y con esa salvedad promulgó la ley (art. 2°).
El restante planteo de inconstitucionalidad está vinculado con la ley 4731, que regula todo lo atinente a la preservación del medio ambiente, su conservación y defensa, y establece que "las personas públicas o privadas, nacionales o internacionales, responsables y/o acciones que degraden o sean susceptibles de producir degradación del ambiente y afectar la salud de la población o de los recursos naturales de la provincia, quedan obligadas a presentar un estudio e informe evaluativo del impacto ambiental en todas las etapas del desarrollo de dichas obras" (art. 3°, primer párrafo). Las normas cuya inconstitucionalidad se impugna son los arts. 5°, 7° y 8°, los cuales determinan que: a) para el caso de que el proyecto de obra en cuestión sea declarado de interés ecológico provincial, mediante ley de la Legislatura provincial, la aprobación del plan de obras deberá efectuarse por medio de una ley especial, a cuyos efectos se elevarán al Poder Legislativo los antecedentes y documentaciones del caso (art. 5°); b) se legitima a "cualquier habitante de la provincia que se considere afectado...recurrir por la vía de la acción de amparo a cualquier juez provincial a efectos de solicitar se ordene la suspensión de las obras...", en tanto considere que pueden contaminar el medio ambiente, perjudicar la salud de la población y/o afectar a la flora, fauna o recursos naturales (art. 7°); c) se reconoce al Estado provincial el derecho de "accionar judicialmente reclamando el daño o
perjuicio ocasionado por las obras que se ejecuten en contravención a la presente ley, pudiendo además, en ejercicio de sus poderes de policía, ordenar la suspensión y/o clausura de las obras@ (art. 8°).
Se presentaría así, según se arguye, una colisión entre las normas nacionales y provinciales que encuentran su punto de intersección en la vinculación existente entre la construcción de la obra y las consecuencias ecológicas que puede producir.
Ello exige determinar qué normas rigen la cuestión en materia de construcción de obras de electricidad con alcance nacional y verificar quién ejerce el poder de policía en materia ecológica y, en el caso de concurrencia, cuál jurisdicción debe primar.
II) A fs. 45/62 se presenta el Estado Nacional citado como tercero.
Sostiene que el transporte de energía eléctrica supone un acto de comercio interprovincial y por lo tanto regido por normas de naturaleza federal cuyo fundamento constitucional reconoce su origen en el art. 75, inc. 13, de la Constitución. Por esa razón prevalecen sobre la legislación local, tal como lo dispone el art. 31 de la Ley Fundamental.
Máxime -agrega- si, como sucede en el caso, el electroducto está destinado a la transformación y el transporte de energía eléctrica entre varias provincias y originado en el aprovechamiento hidroeléctrico que integra la red Nacional de Interconexión.
En cuanto al art. 41 de la Constitución Nacional, entiende que si los presupuestos mínimos de protección ambiental se sustentan en la naturaleza interjurisdiccional del problema o en la necesaria preservación del bienestar general, las provincias no pueden ver lesionadas sus competencias constitucionales.
Por último, y en otro orden de ideas, sostiene que
Corte Suprema de Justicia de la Nación si la Provincia de Corrientes puede exigirle a LITSA la modificación de la traza, la eventual alteración de la ecuación económica del contrato no debe ser recompuesta por el Estado Nacional, toda vez que la actora asumió la obligación de cumplir con las normas provinciales.
III) A fs. 98/102 se presenta la Provincia de Corrientes y sostiene que la habilitación comercial de las obras debió producirse el 7 de septiembre de 1996 y que al presente debe estar concluida. Por lo tanto, el interés de la actora, que consiste en evitar que la obra resulte paralizada, trabada o impedida en su realización, se ha tornado abstracto.
Afirma que según el art. 41 de la Constitución Nacional, las provincias no han delegado la facultad de dictar normas que contengan todos los presupuestos de protección del medio ambiente, sino sólo los mínimos, y que es necesario escindir la potestad del Estado Federal en materia de generación, transporte y distribución de electricidad -que, por otro lado reconoce- de la competencia de la provincia para dictar las normas complementarias sobre el medio ambiente.
Señala que las normas provinciales cuestionadas no interfieren en los aspectos estrictamente energéticos sino que tienden a evitar el impacto ecológico. Por otra parte, la actora no ha acreditado en qué medida las leyes dictadas por la Legislatura han violado las normas básicas ambientales.
) Que la demandada aduce que la posibilidad de que la obra resulte obstaculizada se ha tornado abstracta habida cuenta de la fecha prevista para su finalización; pero tal argumento carece de fundamento. En efecto, ninguna decisión
con aquel alcance podía adoptarse habida cuenta de la medida cautelar dispuesta a fs. 31/33. Por lo demás, resulta evidente que la subsistencia de las normas legales impugnadas, aun en las condiciones actuales, como consecuencia del veto parcial dispuesto por el Poder Ejecutivo, importa un peligro en ciernes para la actora que justifica la admisibilidad de la acción declarativa.
) Que ante todo es necesario señalar que la materia está regulada en el orden nacional por las leyes 15.336 -Régimen de Energía Eléctrica-, 24.065 -Normas que rigen la generación, transporte, distribución y demás aspectos vinculados con la energía eléctrica- y 19.552 -Servidumbre administrativa de electroducto-, y que el tema atinente a la energía eléctrica presenta las características de un servicio público nacional. En dichos términos se expresa la ley 24.065, que regula la materia, al establecer en su art.
"Caracterízase como servicio público al transporte y distribución de electricidad. La actividad de generación, en cualquiera de sus modalidades, destinada total o parcialmente a abastecer de energía a un servicio público será considerada de interés general, afectada a dicho servicio y encuadrada en las normas legales y reglamentarias que aseguren el normal funcionamiento del mismo".
En el mismo sentido se expresó la ley 15.336 en su art. 3° -no modificado sino complementado por la 24.065, según lo dispuesto por el art. 85 de esta última- que en su art. 6° declara de "jurisdicción nacional la generación de energía eléctrica, cualquiera sea su fuente, su transformación y transmisión, cuando: a) se vinculen a la defensa nacional; b) se destinen a servir el comercio de energía eléctrica entre la Capital Federal y una o más provincias o una provincia con
Corte Suprema de Justicia de la Nación otra...; d) se trate de aprovechamientos hidroeléctricos o mareomotores que sea necesario interconectar entre sí o con otros de la misma o distinta fuente, para la racional y económica utilización de todos ellos; e) en cualquier punto del país integren la Red Nacional de interconexión; f) se vinculen con el comercio de energía eléctrica con una nación extranjera....Serán también de jurisdicción nacional los servicios públicos definidos en el primer párrafo del artículo 3°...".
Por su parte, el art. 11 establece: "En el ámbito de la jurisdicción nacional a que se refiere el art. 6°, y a los fines de esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional otorgará las concesiones y ejercerá las funciones de policía y demás atribuciones inherentes al poder jurisdiccional" (según modificación introducida por el art. 89 de la ley 24.065).
Si bien el último párrafo del citado art. 11 determina que corresponderá a los estados provinciales el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y el poder de policía correspondiente, ello es así en tanto se trate de sistemas eléctricos provinciales, que son aquellos cuyas centrales, líneas y redes son de jurisdicción provincial (ver art. 35, inc. b, de la misma ley). Por el contrario "Las obras e instalaciones de generación, transformación y transmisión de la energía eléctrica de jurisdicción nacional...no pueden ser...sujetas a medidas de legislación local que restrinjan o dificulten su libre producción y circulación..." (su art. 12).
Por su parte, la ley 24.065 prevé que el transporte y la distribución de electricidad deben ser realizados prioritariamente por personas jurídicas privadas a las que el Poder Ejecutivo les haya otorgado las concesiones (art. 3°), y contempla que la infraestructura física, las instalaciones y
la operación de los equipos asociados con la generación, transporte y distribución de energía eléctrica, deberán adecuarse a las medidas destinadas a la protección de las cuencas hídricas, y de los ecosistemas involucrados. Asimismo pone en cabeza del Ente Nacional Regulador de la Electricidad, que crea por su art. 54, la función de "velar por la protección de la propiedad, el medio ambiente y la seguridad pública, en la construcción y operación de los sistemas de generación, transporte y distribución de electricidad..." (art. 56, inc. k).
La cuestión sometida a decisión se encuentra también regida por la ley 19.552 -Servidumbre administrativa de electroducto-, la que, modificada parcialmente por el art. 83 de la ley 24.065, determina que "toda heredad está sujeta a la servidumbre administrativa de electroducto...la que se constituirá en favor del concesionario de subestaciones eléctricas, líneas de transporte de energía eléctrica, y distribuidores de energía eléctrica que estén sujetos a jurisdicción nacional@, que "la aprobación por autoridad competente del proyecto y de los planos de la obra a ejecutar o de las instalaciones a construir importará la afectación de los predios a la servidumbre administrativa de electroducto" (art. 4°) y que "ningún tercero podrá impedir la constitución de las servidumbres creadas por esta ley ni turbar u obstruir su ejercicio" (art. 20).
) Que en dicho marco normativo fueron dictados: a) la resolución de la Secretaria de Energía 115/94 -Boletín Oficial del 18 de mayo del mismo año- por la que se instruye a la UNIDAD ESPECIAL SISTEMA DE TRANSMISION DE YACYRETA a circunscribir el objeto de la contratación para la construcción, operación y mantenimiento de las obras del segundo tramo del sistema de transmisión asociado a la Central Hidroe-
Corte Suprema de Justicia de la Nación léctrica Yacyretá; b) el decreto 916/94, que determina las líneas que corresponden a ese segundo tramo e instruye a la Unidad Especial referida a contratar las obras; c) la resolución 178/94 -correspondiente al ENRE- que autoriza a adjudicar el contrato a la actora; d) la resolución 208/94 del Ente Nacional Regulador de la Electricidad, que aprueba el plano de la LINEA y afecta las heredades comprendidas en su trayecto al sistema de servidumbre ya referido; e) la resolución 209/94, que aprueba la planimetría general del trazado de dicha línea de transmisión.
) Que este Tribunal ha sostenido en Fallos:
305:1847, de conformidad con lo dictaminado en esa oportunidad por el señor P. General y con íntegra remisión al precedente de Fallos: 304:1186, y con particular atinencia a la electricidad, que la prestación de este servicio público está incluida en la expresión comercio (actual art. 75, inc.
13, de la Constitución Nacional) y es concorde con el propósito del Preámbulo de promover el bienestar general. De ahí que cuando la Nación actúa como poder concedente del servicio público, no lo hace en virtud de una gracia o permiso revocable o precario de la provincia, sino con plena jurisdicción y en ejercicio de un derecho emanado de la Constitución Nacional. Es por dicha razón que el ejercicio de las facultades provinciales no puede interferir en la satisfacción de un interés público nacional (Fallos: 263:437). El sistema federal importa asignación de competencias a las jurisdicciones federal y provincial; ello no implica, por cierto, subordinación de los estados provinciales al gobierno central, pero sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general (considerando 4° del precedente de Fallos: 304:1186 ya citado).
°) Que en su mérito, y dentro del complejo marco normativo ya recordado, existen razones suficientes para concluir que la Provincia de Corrientes carece de facultades para interferir, como lo hace con la legislación cuestionada, en la transmisión de la energía que a través de la LINEA -cuya construcción y mantenimiento fue adjudicada a la actora- debe llegar al sistema interconectado nacional. En efecto, no puede regular cuestiones atinentes a la electricidad pues hacerlo es una facultad de la Nación.
) Que corresponde ahora la consideración del poder de policía ecológica que invoca el Estado provincial. A tal efecto es necesario tener presente que la regla y no la excepción consiste en la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las provincias, por lo que las normas constitucionales que rigen el caso deben ser interpretadas de modo tal que se desenvuelvan armoniosamente evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa (Fallos:
271:186; 293:287; 296:432), pero sin perder de vista que las provincias, dada la posición que ocupan dentro del régimen constitucional, deben observar una conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente con la satisfacción de servicios de interés público nacional. Las facultades provinciales, por importantes y respetables que sean, no justifican la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino común de los demás estados autónomos y de la Nación toda (Fallos:
257:159; 263:437; 270:11, entre otros).
) Que, no obstante, la Provincia de Corrientes considera, según se desprende de las discusiones parlamentarias vinculadas con la sanción de la ley 4912, que en el ejercicio del poder de policía ambiental está facultada para
Corte Suprema de Justicia de la Nación dictar normas que preserven la ecología de la región. Pero tal pretensión no resulta aceptable pues el poder de policía en el sub lite debe estar regido por el Estado Nacional, o, en su caso, por convenios que los Estados provinciales suscriban con el gobierno central en ejercicio de una acción conjunta acordada por una conducta concertada y ajustada a derecho.
) Que la cuestión puede sugerir diversos caminos de interpretación ante la última reforma de la Constitución Nacional, la que, en su art. 41, establece que le corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección en materia ambiental sin alterar las jurisdicciones locales, materia que en lo referente al ejercicio del poder de policía resulta sumamente delicada.
En ese sentido, no cabe desconocer las facultades que en el derecho ambiental le corresponden a cada uno de los estados. Sin embargo es preciso recordar los principios generales que este Tribunal ha seguido en la interpretación de las facultades concurrentes contempladas en la Constitución Nacional, para después examinar el aspecto específico del poder de policía vinculado a la cuestión en debate.
Así, se ha sostenido que para considerar inconciliables los poderes de policía concurrentes debe mediar una repugnancia efectiva entre una y otra facultad (Fallos:
300:402). En el mismo orden de ideas se ha dicho: "...Para que resulte incompatible el ejercicio de los dos poderes, el nacional y el provincial,...es menester que haya repugnancia efectiva entre esas facultades al ejercitarse, en cuyo caso y siempre que la atribución se haya ejercido por la autoridad nacional dentro de la Constitución, prevalecerá el precepto federal, por su carácter de ley suprema...La tesis de la parte actora estaría pues en la verdad legal si efectivamente la ley local impugnada constituyera un óbice al imperio y a los
objetivos de la ley nacional...las dos leyes que aparecen en pugna en este debate, no lo estarán en realidad siempre que actúen en las órbitas distintas que les competen y en ellas se mantengan...; pero extralimitada una u otra de las dos facultades aludidas, se habría producido como consecuencia la incompatibilidad alegada en esta causa y entonces sería el caso de decidir cuál de las dos leyes en controversia estaría con arreglo a la Constitución llamada a prevalecer@ (Fallos:
137:212, considerando 8°; 300:402).
10) Que se llega de esta manera a la conclusión de que el problema fundamental "de estos autos plantea más bien una cuestión de hecho que un caso de interpretación legal, porque es en realidad de circunstancias de hecho que ha de derivar el concepto jurídico con que habrá de decidirse si existe o no entre las leyes de referencia la incompatibilidad alegada" (considerando noveno de Fallos: 137:212, citado).
11) Que en ese marco, cabe concluir que las disposiciones dictadas sobre la base del ejercicio del poder de policía que se atribuye la Provincia de Corrientes, interfieren las facultades que le corresponden al Estado Nacional para la concreción de un servicio público nacional regido por normas del mismo carácter.
Ello es así si se tiene en cuenta que la provincia intenta modificar la traza aprobada por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad e imponer a la actora la carga de gestionar ante aquel organismo la modificación que propone.
Asimismo las medidas que la legislación local autoriza a adoptar, tales como "ordenar la suspensión y clausura de las obras" (art. 8, ley provincial 4731 relativa a la preservación, conservación y defensa del medio ambiente), son demostración suficiente de que existe repugnancia efectiva entre los dos órdenes normativos.
Corte Suprema de Justicia de la Nación En consecuencia y en virtud de lo dispuesto en el art. 31 de la Constitución Nacional, corresponde reconocer que las previsiones contenidas en materia ambiental en las leyes de energía ya citadas, como así también la función de "velar por la protección de la propiedad, el medio ambiente y la seguridad pública, en la construcción y operación de los sistemas de generación, transporte y distribución de electricidad...", atribuida al Ente Nacional Regulador de la Electricidad (art. 56, inc. k de la ley 24.065), no se ven modificadas por el nuevo art. 41 ni se contradicen con él.
12) Que ha sido la autoridad de aplicación en el ámbito nacional la que ha establecido las "premisas que el contratista deberá utilizar en la elaboración de proyectos alternativos y durante la construcción de las obras". De las constancias de autos surge que quien tiene jurisdicción y poder de policía en la materia energética, ha establecido las exigencias que debe cumplir el contratista de la obra. La documentación acompañada por la actora también acredita que fueron consideradas las cuestiones ambientales y que se tuvieron en cuenta aspectos vinculados con dicha afectación al determinar la traza de la línea.
Por lo demás, la policía ambiental no debe escapar a las condiciones exigibles a toda facultad concurrente, esto es, no resultar incompatible con el fin nacional perseguido, que debe prevalecer. La jurisdicción federal ya reconocida, que contiene exigencias para la preservación ecológica que, por otro lado, no han sido impugnadas por insuficientes, conduce a la admisión de la demanda.
13) Que ello no obsta a que por la vía que considere adecuada la Provincia de Corrientes plantee al Estado Nacional las modificaciones a la traza de la LINEA que considere recomendables y convenientes.
Ello sería, en todo caso, la aplicación de la política de concertación antes recordada, que los estados provinciales y el Estado Nacional han entendido necesaria, como lo prueba el acuerdo conocido como "Pacto Federal Ambiental" donde se acordó que "Los Estados signatarios reconocen al Consejo Federal de Medio Ambiente como un instrumento válido para la coordinación de la política ambiental en la República Argentina".
Si bien este acuerdo de voluntades no puede ser entendido como una delegación de las facultades propias que en materia ambiental tienen las provincias, es un dato por demás relevante de la necesidad de establecer acciones coordinadas que permitan la armónica convivencia de los poderes, aspiración de innegable raigambre constitucional.
14) Que, sentadas las premisas precedentes, cabe considerar la inconstitucionalidad atribuida a la legislación local. En cuanto a la ley 4912, que en copia obra a fs. 74/76, resulta notorio que lo dispuesto en sus arts. 1, 2, 3 y 4 importa avanzar sobre la materia sometida a jurisdicción nacional, lo que la hace pasible de la tacha argüida. Así, lo atinente a la pretendida modificación de la traza (art. 2°), la imposición a la actora de ciertas gestiones ante el ENRE consecuentes a aquella pretensión (art. 3°) y la de suscribir el convenio exigido en el art. 4°. En cambio, tal como se destaca en el dictamen del señor Procurador General, no parece que lo dispuesto por los arts. 5° y 7° constituyan supuestos que justifiquen la acción intentada, ya que LITSA no se ve afectada por sus disposiciones, a la vez que la obligación impuesta por el art. 6° en cuanto a la implantación de especies arbóreas -que constituye el ejercicio de la competencia específica de la provincia en el plano ambiental- sólo sería
Corte Suprema de Justicia de la Nación pasible de reproche si la exigencia importara modificar el trazado de la línea.
En lo que respecta a los arts. 5°, 7° y 8° de la ley 4731, resulta manifiesta su inconstitucionalidad toda vez que es evidente su intromisión en áreas privativas de la potestad federal.
Por ello, se decide: Hacer lugar parcialmente a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de los arts. 5°, 7° y 8° de la ley 4731, como asimismo de los arts. 1°, 2°, 3° y 4° de la ley 4912. R. respecto de los arts. 5°, 6° y 7° de esta ley.
Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, modificada por la ley 24.432, se regulan los honorarios de los doctores Juan S.
Lasheras Shine, E.L.S., R.M.L. y O.A.V., en conjunto, por la dirección letrada y representación de la actora en la suma de cuarenta mil pesos ($ 40.000) y los de los doctores M.S.L. y J.A.M., en conjunto, por la dirección letrada y representación del Estado Nacional en la de veinte mil pesos ($ 20.000).
NAZARENO - EDUARDO MOLINE O=CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOG- GIANO - GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO R.V..

References: resolución 
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 artículo 3
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