Source: https://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=261651&csum=5a4b6157
Timestamp: 2020-02-28 22:28:52+00:00

Document:
ÚS: Odmítnutí správní žaloby z důvodu nesprávného žalobního typu
// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 06.09.2019
Postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je tzv. překvapivým rozhodnutím, jehož zákaz plyne z práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 2398/18, ze dne 14. 8. 2019
IV. Právní posouzení ústavní stížnosti
24. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a obsahu napadeného rozhodnutí i vyžádaných spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
25. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není další instancí proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkol spočívá v ochraně ústavnosti. Nezabývá se eventuálním porušením běžných práv fyzických osob, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem.
26. Ústavní stížnost stěžovatele se (na rozdíl od jeho žaloby) netýká postupu Rejstříku trestů ani ústavnosti § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Stěžovatel napadá pouze v záhlaví označený rozsudek Nejvyššího správního soudu, neboť je přesvědčen, že postupem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu garantované Listinou. Ústavní soud se proto nebude zabývat meritem věci a pro úplnost zdůrazňuje, že tento nález žádným způsobem nepředjímá, zda je § 105 odst. 7 trestního zákoníku souladný s ústavním pořádkem či nikoli; posouzení této otázky zůstává ve výlučné pravomoci pléna Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, a to bez ohledu na to, zda se věc k plénu dostane postupem obecných soudů dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, či v rámci řízení o ústavní stížnosti, s níž stěžovatel spojí návrh na zrušení zákona dle § 74 zákona o Ústavním soudu.
1. Právo na přístup k soudu a žalobní typy
27. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny poskytuje v rámci základního práva na soudní a jinou právní ochranu každému právo na přístup k soudu, tedy oprávnění domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Z tohoto ustanovení plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci, aby se domáhal ochrany svých práv.
28. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně. Ačkoli náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 3112/17 ze dne 20. 2. 2018, bod 14; nález sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018, bod 25; či nález sp. zn. I. ÚS 1060/18 ze dne 23. 10. 2018, bod 12). Jakékoli omezení práva na přístup k soudu bude odpovídat zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a pokud existuje přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (16/2019 Sb.), bod 47; obdobně viz též rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci Ashingdane proti Spojenému království, stížnost č. 8225/78, § 57; ze dne 20. 4. 2004 ve věci Bulena proti České republice, stížnost č. 57567/00, § 29; nebo ze dne 5. 4. 2018 ve věci Zubac proti Chorvatské republice, stížnost č. 40160/12, § 78].
29. Právo na přístup k soudu jednotlivcům náleží i v oblasti soudní kontroly aktů veřejné moci. Primárním účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv jednotlivců před zásahy veřejné (vrchnostenské) moci v oblasti veřejné správy. V demokratickém právním státě je třeba dbát na to, aby pokud možno žádné úkony veřejné moci, jimiž je zasahováno do práv jednotlivců, a tím spíše do jejich základních práv, nebyly imunní vůči soudnímu přezkumu a možnosti soudní obrany proti nim. To plyne především z čl. 36 odst. 2 Listiny, podle něhož kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (viz nález sp. zn. I. ÚS 2637/17 ze dne 23. 1. 2018, bod 63; či výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17, bod 49).
30. Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu již nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat a případně i omezit. Pokud jednotlivec stanovené postupy dodrží a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae (srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 3106/13 ze dne 23. 10. 2014; sp. zn. I. ÚS 2723/13 ze dne 1. 10. 2014; či sp. zn. I. ÚS 2804/15 ze dne 19. 7. 2016).
31. Soudní řád správní rozeznává několik žalobních typů, které jsou přizpůsobeny nejčastějším formám působení veřejné správy na jednotlivce. Jde především o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s., dále též jen "nečinnostní žaloba"), a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s., dále též jen "zásahová žaloba"), která je ve vztahu k ostatním žalobním typům subsidiární (srov. též nález sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019, který v bodě 66 shrnuje i další žalobní/návrhové typy, které jsou jednotlivcům ve správním soudnictví k dispozici).
32. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je žalobce ve správním soudnictví povinen "vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat." Dle Nejvyššího správního soudu by totiž bylo "mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu." Pokud si žalobce není jist, jaký žalobní typ má využít, tak mu "nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy," přičemž za každou žalobu musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 84/2004-84 ze dne 20. 4. 2005; č. j. 7 Aps 2/2009-197 ze dne 9. 7. 2009; nebo č. j. 9 As 329/2016-42 ze dne 4. 5. 2017; viz též bod 18 napadeného rozsudku; veškerá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz/).
33. V nyní projednávané věci se stěžovatel bránil proti postupu Rejstříku trestů zásahovou žalobou. Od počátku přitom nezpochybňoval, že Rejstřík trestů postupoval v souladu se zákonem, snažil se však poukázat na dopady tohoto postupu do sféry svých subjektivních práv, především do svého práva na svobodnou volbu povolání. Zatímco krajský soud žalobu stěžovatele meritorně posoudil a zamítl, Nejvyšší správní soud se žalobou odmítl meritorně zabývat, neboť nesouhlasil s volbou žalobního typu. Přestože tedy krajský soud nezpochybnil stěžovatelovu volbu žalobního typu a podání meritorně posoudil, dle názoru Nejvyššího správního soudu se stěžovatel neměl proti postupu Rejstříku trestů bránit zásahovou žalobou, nýbrž žalobou nečinnostní. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud stěžovatelovo podání meritorně vůbec neposoudil.
34. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti upozorňuje na odlišné procesní podmínky zásahové žaloby v případě, že se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný (viz argumentaci stěžovatele rekapitulovanou v bodu 13 výše). Z tohoto důvodu namítá, že mu Nejvyšší správní soud odepřel spravedlnost a porušil jeho právo na spravedlivý proces. Jak však plyne z napadeného rozsudku a jak uvádí Nejvyšší správní soud i ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, důvodem pro odmítnutí žaloby stěžovatele nebylo nevyčerpání jiných prostředků nápravy dle § 85 s. ř. s., nýbrž zvolení nesprávného žalobního typu (viz argumentaci účastníka řízení rekapitulovanou v bodu 21 výše).
35. Ústavní soud v reakci na výše uvedené podotýká, že není vázán právní kvalifikací, kterou věci přisuzuje navrhovatel v odůvodnění svého návrhu. Podle zásady iura novit curia se návrhem může zabývat i z pohledu ustanovení, jichž se navrhovatel či strany nedovolávají. Ústavní stížnost je charakterizována skutky, které kritizuje, resp. svým předmětem, jehož neústavnost tvrdí, a ne pouhým právním odůvodněním [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 302/99 ze dne 9. 2. 2000 (N 24/17 SbNU 177); nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.), bod 54; či nález sp. zn. II. ÚS 443/16 ze dne 25. 10. 2016 (N 200/83 SbNU 209), bod 24]. Ačkoli tedy Nejvyšší správní soud správně upozorňuje, že důvodem pro odmítnutí žaloby bylo zvolení nesprávného žalobního typu, úkolem Ústavního soudu zůstává posoudit, zda došlo v důsledku postupu Nejvyššího správního soudu k zásahu do samotné podstaty práva na přístup k soudu, případně k jeho omezení.
36. Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem se ke kasační stížnosti vyjádřil Rejstřík trestů jako žalovaný správní orgán. Vedle nesouhlasu s meritorními kasačními námitkami stěžovatele žalovaný především vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, že je správním orgánem, jenž je svým jednáním způsobilý zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce. Žalovaný se otázce volby žalobního typu vůbec nevěnoval. Soustředil se pouze na otázku, zda byl jeho zásah způsobilý zasáhnout do práv stěžovatele. Vyjádření žalovaného bylo zasláno na vědomí právnímu zástupci stěžovatele a žádná další komunikace mezi soudem a účastníky řízení až do vydání napadeného rozsudku neproběhla.
37. Nejvyšší správní soud se následně v napadeném rozsudku detailně věnoval otázce zákonné definice správního orgánu a uzavřel, že Rejstřík trestů je správním orgánem, jehož jednání může být přezkoumáváno správními soudy (viz bod 13 napadeného rozsudku). Následně soud konstatoval, že v úvahu přicházelo, že výpis z Rejstříku trestů by mohl být kvalifikován jako správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., nebo i zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Po detailním vysvětlení, proč výpis z Rejstříku trestů nemůže být rozhodnutím, soud velice stroze konstatoval, že nemůže být ani zásahem dle § 82 s. ř. s. "představující jakousi "zbytkovou" kategorii aktů veřejné správy, u nichž se předpokládá soudní ochrana" (viz body 15 a 16 napadeného rozhodnutí). Výpis z Rejstříku trestů je dle napadeného rozsudku osvědčením, a jelikož se v předchozí judikatuře řešil přezkum obsahu osvědčení formou nečinnostní žaloby, soud uzavřel, že pokud stěžovatel "brojí proti obsahu výpisu z Rejstříku trestů, neboť ho považuje za chybný," měl podat nečinnostní žalobu (bod 17 napadeného rozhodnutí).
38. Stěžovatel však neoznačuje obsah výpisu z Rejstříku trestů za chybný. To jasně plyne ze všech jeho podání učiněných v předchozím řízení. Stěžovatel naopak konzistentně uvádí, že postup Rejstříku trestů je v souladu se zákonem, zpochybňuje však ústavnost aplikovaných zákonných ustanovení. Jinými slovy, stěžovatel netvrdí, že Rejstřík trestů měl postupovat jinak a nedomáhá se jiného postupu správního orgánu, nýbrž zdůrazňuje, že Rejstřík trestů v mezích platných zákonů nijak jinak postupovat nemohl a požaduje, aby tento zákonný postup byl označen za protiústavní zásah. Cílem litigace proto není navrátit věc do správního řízení a vyčkat nového rozhodnutí Rejstříku trestů, nýbrž dosáhnout předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti zákonných ustanovení. Tuto rozdílnost však Nejvyšší správní soud nereflektoval.
39. Ústavní soud především zdůrazňuje, že mu nepřísluší, aby v řízení o ústavní stížnosti vstupoval do jurisdikce Nejvyššího správního soudu a vyjadřoval se k výkladu podústavního práva [srov. nález sp. zn. I. ÚS 1783/10 ze dne 16. 11. 2010 (N 227/59 SbNU 309), bod 24], konkrétně k vymezení hranic mezi zásahovou žalobou a nečinnostní žalobou a k zařazení nyní projednávané situace pod jeden či druhý žalobní typ. Ústavní soud totiž plně respektuje, že stanovení koncepce jednotlivých žalobních typů je věcí správního soudnictví a že může jít, jak uvedl ve svém vyjádření Nejvyšší správní soud, "o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví" (viz bod 19 výše). Zároveň však Ústavní soud nemůže nechat bez povšimnutí ústavní rozměr projednávané věci dotýkající se práva na přístup k soudu a považuje za nutné vytýčit několik ústavních limitů, které musí být při novém posouzení věci zohledněny.
40. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se "stanoveným postupem" svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž "stanoveným postupem") poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. "postupy"), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou "prováděcí" úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně "dosažitelná" a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/19 ze dne 2. 7. 2019).
41. Z odůvodnění napadeného rozsudku a z judikatury v něm citované je zřejmé, že důvodem omezení stěžovatelova práva na přístup k soudu je procesní úprava spočívající ve striktním oddělení jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví. Ústavní soud ve své judikatuře uznal, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017, bod 19). Zájem na zachování jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví směřuje k zachování předvídatelnosti postupu správních soudů, tedy k ústavou chráněné hodnotě právní jistoty; lze ho tedy bezpochyby vnímat jako zájem legitimní. Zároveň však nutno zdůraznit, že ani ten nejlegitimnější zájem nemůže nad ústavně garantovanými právy převážit bez dalšího, zcela automaticky.
42. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvádí, že otázkou přezkumu obsahu osvědčení se v předchozí judikatuře zabýval v souvislosti s nečinnostní žalobou, přičemž odkazuje na rozsudky č. j. 5 Ans 4/2009-63 ze dne 22. 1. 2010 a č. j. 7 Aps 3/2008-98 ze dne 16. 11. 2010. Citovaná judikatura však pojednává o jiných situacích, a sice o případech osvědčení, která byla vydána v rozporu se zákonnou povinností správního orgánu jednat určitým způsobem. Slovy odůvodnění napadeného rozsudku: "Má-li správní orgán povinnost vydat osvědčení, musí vydat osvědčení o určitém obsahu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se pak lze fakticky domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu" (viz bod 16 napadeného rozsudku in fine a judikatura tam citovaná). To však nebylo stěžovatelovým cílem. Pokud by totiž stěžovatel požádal Rejstřík trestů o vydání osvědčení o určitém obsahu, tedy o vydání "čistého" výpisu z evidence, nemohl by mu správní orgán vyhovět, aniž by postupoval contra verba legis, tedy v přímém rozporu s textem zákona.
43. Z odlišného charakteru stěžovatelova případu plyne i nutnost jeho odlišení od dřívějších případů týkajících se osvědčení vydávaných správními orgány. Zatímco se totiž judikatura citovaná v napadeném rozsudku týkala postupu správních orgánů v rozporu se zákonem, stěžovatel naopak poukazuje na postup správního orgánu v souladu se zákonem a snaží se dosáhnout přezkumu daného zákona v řízení před Ústavním soudem. Situace, v níž se stěžovatel nachází, tedy doposud nebyla judikatorně řešena, neboť se v důležitém aspektu liší od existující prejudikatury. Nemůže proto být posouzena pouhým odkazem na případy pouze zdánlivě podobné. Tento závěr nakonec potvrzuje i Nejvyšší správní soud v závěru napadeného rozsudku, neboť konstatuje, že v nyní posuzované věci "žádná předchozí judikatura neexistovala, a stěžovatel se tak nemohl spoléhat při podání své žaloby na předchozí rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu (která mu ostatně jako právnímu profesionálovi se zkušeností soudce na úseku správního soudnictví byla či měla být známá)." (viz bod 19 napadeného rozsudku).
44. Ústavní soud již v minulosti poukazoval na to, že od účastníků řízení nelze očekávat, že vždy správně odhadnou legislativní a judikatorní vývoj a podřídí tomu veškerou procesní taktiku. Případné legislativní nedůslednosti různého druhu, jakož i nepředvídatelnost v postupu různých státních orgánů nelze vykládat v neprospěch účastníků řízení.
45. Z hlediska účinné soudní ochrany tak není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů působila v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou vlastní principy předvídatelnosti práva a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které umožňují jednotlivci plánovat jeho budoucnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 173/2015-31 ze dne 27. 11. 2015, bod 49). Jak již v minulosti Ústavní soud několikrát konstatoval, neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky (viz nález sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009, bod 21 a judikatura tam citovaná).
46. Nejvyšší správní soud však v nyní projednávané věci postupoval způsobem, který stěžovateli znemožnil přístup k soudu, přičemž tento postup navíc nebyl pro stěžovatele předvídatelný a zároveň nijak nepřispěl ke zvýšení předvídatelnosti práva či k principu právní jistoty. V době podání žaloby nebylo z právního řádu ani z judikatury zřejmé, jakým procesním postupem se ve správním soudnictví bránit proti osvědčení, které žalobce považuje za zákonné, avšak protiústavní. V nepředvídatelné a judikaturou dosud neřešené situaci soud postupoval v neprospěch stěžovatele a odmítl jeho žalobu z důvodu nesprávné volby žalobního typu. Postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
47. Ústavní soud výše uvedenými argumenty žádným způsobem nepředjímá, zda měl stěžovatel zahájit řízení před správními soudy nečinnostní či zásahovou žalobou; toto posouzení totiž náleží Nejvyššímu správnímu soudu. Pokud však Nejvyšší správní soud považoval volbu zásahové žaloby za nesprávnou, měl s tímto svým právním názorem nejprve obeznámit účastníky řízení a vyzvat je, aby se k této právní otázce v řízení o kasační stížnosti vyjádřili. Pokud tak neučinil, zatížil své rozhodnutí protiústavní překvapivostí (viz níže, část 2.). V případě, že by soud i po zvážení argumentů účastníků řízení trval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., neboť krajský soud by měl ve světle recentní judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby (viz níže, část 3.).
2. Zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí
48. Z práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny plyne mimo jiné i zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí. Podle judikatury Ústavního soudu jde o překvapivé rozhodnutí mimo jiné tehdy, pokud účastníci řízení nedostanou příležitost vyjádřit se k odlišnému hodnocení důkazů nebo k odlišnému právnímu hodnocení.
49. Zákaz překvapivých rozhodnutí neznamená, že by účastníci řízení měli vždy znát závěry soudu ještě předtím, než soud vynese rozhodnutí. Znamená však, že účastníci řízení musí mít možnost účinně argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. Účastníkům řízení by mělo být zřejmé, které otázky jsou pro řešení věci relevantní, ať už jde o otázky skutkové nebo právní; je třeba jim umožnit, aby se ke všem těmto otázkám mohli vyjádřit a aby mohli účinně uplatnit své argumenty. Je proto nezbytné, aby soud účastníky řízení poučil, pokud hodlá vycházet z jiné právní úpravy, jiného právního posouzení či z jiných skutkových zjištění, než mohou účastníci řízení předvídat vzhledem k dosavadnímu průběhu řízení. Opačný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje spravedlivý proces (srov. nález sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016, body 42-44; nález sp. zn. I. ÚS 615/17 ze dne 10. 8. 2017, body 30-31; či nález sp. zn. IV. ÚS 233/17 ze dne 27. 2. 2018, body 37-38).
50. Ačkoli se prvostupňový rozsudek i kasační stížnost stěžovatele týkaly merita věci, Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele odmítl postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. z důvodu nesprávné volby žalobního typu, aniž by účastníky řízení vyzval k vyjádření k této právní otázce. Napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však bylo pro stěžovatele nepředvídatelné, a tedy překvapivé, neboť je založeno na zcela nové právní argumentaci, která nebyla předmětem dosavadního řízení a ke které účastníci řízení neměli možnost se v průběhu řízení vyjádřit. Kasační stížnost stěžovatele, vyjádření vedlejšího účastníka, ani replika stěžovatele se žádným způsobem netýkaly procesních otázek, jelikož tyto nebyly předmětem dosavadního soudního řízení. Stěžovatel tak neměl příležitost účinně uplatnit své argumenty ve vztahu ke klíčové právní otázce, na jejímž řešení napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu spočívá, tedy k volbě správného žalobního typu. Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je tzv. překvapivým rozhodnutím, jehož zákaz plyne z práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
51. V tomto kontextu se navíc jeví jako nevhodné odmítnutí stěžovatelovy žaloby přímo Nejvyšším správním soudem. Smyslem pravomoci Nejvyššího správního soudu odmítnout žalobu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. je urychlení řízení před správními soudy ve specifických situacích. Pokud Nejvyšší správní soud ruší rozhodnutí krajského soudu a zároveň jej zavazuje k určitému (jednoznačnému) procesnímu rozhodnutí, může být z pohledu procesní efektivity vhodnější, aby dané procesní rozhodnutí (např. odmítnutí žaloby) učinil přímo Nejvyšší správní soud. Ústavním omezením tohoto postupu je však právě zákaz překvapivých rozhodnutí, a to především v situaci, kdy může být předmětná právní otázka mezi účastníky řízení sporná (srov. také Kühn, Z. § 110. In: Kühn, Z. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Wolters Kluwer 2019, s. 1017). Pokud tedy Nejvyšší správní soud shledá, že existují důvody pro odmítnutí žaloby z důvodu špatné volby žalobního typu, ke kterým se však strany neměly možnost v řízení vyjádřit, je z ústavněprávního pohledu žádoucí postupovat v řízení tak, aby měli účastníci možnost účinně argumentovat ve vztahu k relevantním právním otázkám.
52. Pokud by tedy Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci i po zvážení argumentů účastníků řízení o kasační stížnosti setrval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., neboť krajský soud by měl ve světle recentní judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby.
3. Judikatorní vývoj v případech nesprávné volby žalobního typu
53. V odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší soud mimo jiné uvádí, že stěžovatel zvolil nesprávní žalobní typ a krajský soud "proto nemohl stěžovatele vyzvat ke konverzi žalobního typu na ten, který může vést k cíli sledovanému žalobou, neboť by tím překročil to, co soud jako nestranný rozhodce sporu dvou stran může v řízení učinit" (viz bod 20 napadeného rozsudku). To však již v době vydání napadeného rozsudku neodpovídalo judikatuře Nejvyššího správního soudu.
54. Zahájení řízení před správními soudy je dle současné právní úpravy z pohledu žalobce složitější než v jiných druzích soudních řízení (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2338/18 ze dne 28. 5. 2019, podle něhož v občanském soudním řízení je třeba dát přednost takovému výkladu vůle žalobce, který umožní věcné projednání žaloby). Zvolí-li žalobce nesprávný žalobní typ, správní soudy nemohou bez dalšího podání překvalifikovat. V řízení před správními soudy totiž podle judikatury Nejvyššího správního soudu "není prostor k překvalifikování žaloby na jiný žalobní typ, neboť by tím došlo k rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá" (srov. např. rozsudek č. j. 1 Afs 24/2005-70 ze dne 1. 2. 2006; či rozsudek č. j. 2 As 86/2010-90 ze dne 8. 11. 2012). Správní soudy rovněž původně neměly povinnost poučit stěžovatele o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá a jak by měl svůj petit správně formulovat (srov. např. rozsudek č. j. 1 Ans 21/2012-42 ze dne 22. 5. 2013, bod 22). Mezi jednotlivými žalobními typy totiž judikatura Nejvyššího správního soudu postavila "zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné, se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu" (srov. rozsudek č. j. 9 As 329/2016-42 ze dne 4. 5. 2017, bod 50).
55. Tuto pomyslnou zeď částečně zbořil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, když v rozsudku č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 uvedl: "Soud může zjistit ..., že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. [Například] žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání)..." (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 ve věci EUROVIA, bod 62). Citovaný rozsudek rozšířeného senátu byl napaden ústavní stížností, ale zatímco probíhalo řízení před Ústavním soudem, Nejvyšší správní soud si osvojil nově vytvořené pravidlo a ve své další judikatuře opustil koncept striktní neprostupnosti jednotlivých žalobních typů, resp. nemožnost vyzvat žalobce ke konverzi žalobního typu (viz rozsudky č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16; č. j. 6 As 402/2017-41 ze dne 21. 3. 2018, bod 15; a č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9; všechna tato rozhodnutí byla vydána dříve než napadený rozsudek v nyní projednávané věci).
56. Metaforické zboření zdi v citovaném rozsudku bylo pouze částečné. Citovaný rozsudek rozšířeného senátu totiž nezměnil nic na tom, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017, bod 19). Změnil však procesní postup v případě nesprávné volby žalobního typu: správní soudy již nejsou oprávněny odmítnout žalobní návrh bez dalšího, nýbrž jsou povinny nejprve žalobci poskytnout lhůtu k úpravě žaloby, ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení dle správného žalobního typu, což by však soud musel v rozhodnutí náležitě odůvodnit (viz rozsudek č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9). Pokud by totiž správní soud odmítl žalobu pro nesprávnou volbu žalobního typu, aniž by předtím žalobce vyzval k úpravě žaloby na jiný žalobní typ, dopustil by se tím dle Nejvyššího správního soudu odepření spravedlnosti (viz rozsudek č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16).
57. Ústavní soud připouští, že Nejvyšší správní soud v době, kdy vydával napadené rozhodnutí, čelil situaci nejednotné judikatury. Existují-li však dvě možnosti procesního postupu, je třeba vždy zvolit řešení ve prospěch ochrany práv účastníka řízení (viz k tomu dále body 65 a 66).
58. Pokud by tedy krajský soud v nyní projednávané věci zastával právní názor, že stěžovatel chybně zvolil zásahovou žalobu a že se měl správně proti postupu Rejstříku trestů bránit nečinnostní žalobou, musel by krajský soud dle výše citované judikatury nejdříve vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby na správný žalobní typ, případně náležitě odůvodnit, že takový postup není účelný z důvodu nesplnění podmínek řízení podle daného žalobního typu. Krajský soud však stěžovatele k úpravě žaloby nevyzval, neboť souhlasil s volbou zásahové žaloby a věc meritorně posoudil. Až Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti poprvé zpochybnil správnost zvoleného žalobního typu. Následně postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítavý rozsudek krajského soudu zrušil a sám žalobu bez dalšího odmítl.
59. Na pozadí výše citované judikatury Ústavní soud konstatuje, že v době vydání napadeného rozsudku již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyžadoval od správních soudů, aby v případě nesprávné volby žalobního typu nejprve upozornily žalobce na nutnost úpravy žaloby. Z tohoto důvodu nemůže Ústavní soud přijmout odůvodnění napadeného rozsudku ani vyjádření Nejvyššího správního soudu v nyní projednávané věci ze dne 5. 9. 2018, které v rozporu s výše popsaným judikatorním vývojem cituje pouze starší judikaturu a opakuje, že ač může být ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu o neprostupnosti mezi jednotlivými žalobními typy vnímána jako přísná, jedná se "o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví, přičemž daný výklad je přijímaný napříč všemi senáty Nejvyššího správního soudu a jeho případná změna by měla být iniciována prostřednictvím rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu" (viz vyjádření citované v bodě 19 tohoto nálezu). Jak ukazuje výše rekapitulovaný vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu, původní striktní výklad o neprostupnosti mezi žalobními typy, resp. o nemožnosti vyzvat žalobce k úpravě žaloby, již v době vydání napadeného rozsudku prokazatelně nebyl přijímán napříč všemi senáty tohoto soudu.
60. Jelikož byla tato právní otázka řešena v předcházející rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ve věcech v relevantních skutkových okolnostech obdobných, mohl tento soud postupovat jen dvěma způsoby: buď dříve vyslovené právní závěry respektovat i v projednávaném případě, anebo předložit odlišný právní názor rozšířenému senátu postupem podle ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 613/06 ze dne 18. 4. 2007 (N 68/45 SbNU 107); nález sp. zn. I. ÚS 1783/10 ze dne 16. 11. 2010 (N 227/59 SbNU 309), bod 20 a judikatura tam citovaná; nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016 (N 6/80 SbNU 65), bod 33; nález sp. zn. I. ÚS 2637/17 ze dne 23. 1. 2018, bod 72; či nález sp. zn. I. ÚS 3755/17 ze dne 15. 8. 2018, bod 33]. Podle ustanovení § 17 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
61. Pakliže Nejvyšší správní soud rozhodl v rozporu s předcházející judikaturou, aniž by věc předložil rozšířenému senátu nebo ji od prejudikatury skutkově odlišil, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu. Není přitom rozhodné, zda k takovému postupu Nejvyššího správního soudu došlo vědomým nerespektováním § 17 odst. 1 s. ř. s. či přehlédnutím dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k projednávané věci.
62. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud dodává, že výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017, který poprvé zavedl povinnost správních soudů vyzývat žalobce k úpravě žaloby v případě nesprávné volby žalobního typu, byl zrušen nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018. Ke zrušení však došlo z důvodů zcela nesouvisejících s problematikou žalobních typů. Naopak, právní názor Nejvyššího správního soudu o povinnosti správních soudů upozornit žalobce na nutnost úpravy žaloby byl potvrzen v další judikatuře ještě před vydáním zrušovacího nálezu (viz rozsudky citované výše, tedy rozsudek č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16; rozsudek č. j. 6 As 402/2017-41 ze dne 21. 3. 2018, bod 15; a rozsudek č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9), jakož i bezprostředně po něm (viz rozsudky ze dne 16. 5. 2018, č. j. 5 As 48/2018-25, bod 13; a č. j. 6 Azs 82/2018-19, bod 15). Následně se Nejvyšší správní soud opětovně vyjádřil k této nové procesní povinnosti správních soudů, a to explicitně v kontextu výše citovaného zrušujícího nálezu Ústavního soudu. Poukázal na to, že "rozsudek rozšířeného senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu..., nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby - proti ní ústavní soud ničeho nenamítal..." (viz rozsudek č. j. 2 As 93/2016-138 ze dne 12. 7. 2018, bod 22). Tento právní názor potvrdil Nejvyšší správní soud i v dalším rozhodnutí, v němž opět poznamenal, že uvedený rozsudek rozšířeného senátu "byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ..., avšak z důvodu náhledu na jinou právní otázku než výše uvedenou, jejíž citované řešení si NSS osvojil ve své další judikatuře... Tyto závěry je tak nutno přiměřeně vztáhnout rovněž na nyní posuzovanou věc" (viz rozsudek č. j. 10 Afs 190/2017-36 ze dne 21. 3. 2019, bod 19). I přes zrušení výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA tedy zůstala nová povinnost správních soudů v judikatuře Nejvyššího správního soudu zachována.
63. Rovněž Ústavní soud ve své judikatuře konstatoval, že ačkoli byl rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci EUROVIA zrušen, důvody pro jeho zrušení se žádným způsobem nevztahovaly k bodu 62 rozsudku, tedy k nově zavedené povinnosti správních soudů upozornit za určitých okolností žalobce na nutnost úpravy žaloby. Právní názor rozšířeného senátu týkající se poučovací povinnosti byl totiž převzat do navazujících rozhodnutí tříčlenných senátů, takže došlo k jistému judikaturnímu vývoji spočívajícímu v tom, že za určitých okolností Nejvyšší správní soud nově vyžaduje, aby i u jednoznačné žaloby, u níž byl nevhodně zvolen žalobní typ, správní soud upozornil žalobce na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu žalobu upravit (viz nález sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019, bod 78).
64. Zrušující nález Ústavního soudu i navazující judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu jsou pozdějšího data než napadený rozsudek. Ústavní soud samozřejmě nepřezkoumává postup Nejvyššího správního soudu ve světle soudních rozhodnutí vydaných až následně; tento další judikatorní vývoj je zde uveden pouze pro úplnost. Pozdější judikatura totiž opětovně potvrzuje právní názor, který existoval již v době vydání napadeného rozsudku, jak bylo vysvětleno výše v bodech 55 až 61.
65. Nelze přitom přehlédnout, že některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ještě výjimečně vycházejí ze starší judikatury a nadále trvají na nemožnosti upozornit žalobce na nesprávně zvolený žalobní typ (kromě napadeného rozsudku srov. též rozsudky č. j. 9 As 296/2017-23 ze dne 14. 12. 2017; č. j. 8 As 279/2017-78 ze dne 3. 5. 2018; č. j. 2 As 254/2017-34 ze dne 19. 12. 2018; nebo č. j. 9 As 434/2018-35 ze dne 18. 4. 2019). Tyto rozsudky však nelze vnímat jako kvalifikovaný nesouhlas s výše popsaným judikatorním vývojem, jelikož nenabízí žádné konkurenční argumenty a neobjevuje se v nich žádná reflexe či argumentační polemika s právním názorem o povinnosti správních soudů vyzvat žalobce k úpravě žaloby (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 140/2014-76 ze dne 2. 2. 2017, bod 25).
66. V judikatuře Nejvyššího správního soudu tedy současně existují dvě linie rozhodnutí: ta první vychází ze zrušeného rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA a navazující judikatury (viz rozhodnutí citovaná v bodě 62), ta druhá z judikatury, která rozsudku ve věci EUROVIA předcházela (viz rozhodnutí citovaná v bodě 65). Ústavní soud připomíná, že prosté opomenutí či zjevné nepochopení závazného právního názoru by nemělo být bez dalšího považováno za nový judikatorní rozpor (viz nález sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016, body 19-20; srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 88/2011-131 ze dne 23. 4. 2013, body 22 a 25; a č. j. 10 As 2/2018-33 ze dne 29. 5. 2019, bod 23 a násl.) a zároveň zdůrazňuje, že ochrana ústavnosti není a z povahy věci ani nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, jelikož ochrana základních práv a svobod je úlohou všech orgánů veřejné moci. I obecné soudy tudíž mají ve světle čl. 4 Ústavy povinnost interpretovat jednotlivá zákonná ustanovení v první řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a ve světle čl. 4 odst. 4 Listiny přitom šetřit jejich podstaty a smyslu. V konkrétní věci jsou pak soudy povinny upřednostnit ten výklad zákonného ustanovení, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do ústavně garantovaných základních práv a svobod jednotlivce (srov. nález sp. zn. II. ÚS 2843/18 ze dne 30. 4. 2019, bod 17 a judikatura tam citovaná).
67. Ze všech výše uvedených argumentů plyne, že pokud Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku připustil, že žaloba stěžovatele "byla bezvadná a je z ní jednoznačně patrný záměr stěžovatele brojit právě proti zásahu Rejstříku trestů, který měl v důsledku aplikace (podle stěžovatele neústavního) § 105 odst. 7 trestního zákoníku za nezákonný" (viz bod 19 napadeného rozsudku), není z ústavněprávního hlediska přijatelné, aby výsledkem podání takové bezvadné žaloby bylo její - pro stěžovatele překvapivé - odmítnutí, zejména pokud v průběhu řízení o této žalobě nebyla stěžovateli dána jakákoli možnost účinně přednést své argumenty ke klíčovým otázkám, které vedly soud k rozhodnutí ve věci, a pokud argumentace soudu nezohledňuje specifický charakter projednávaného sporu a nereflektuje judikatorní vývoj, který mohl ovlivnit výsledek sporu v prospěch stěžovatele.
68. I rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve své judikatuře usiluje o odstranění konstruktů, které znemožňují, nebo třeba jen nesmyslně oddalují přístup jednotlivců k soudům. Sice v jiném kontextu, ale v podobném procesním schématu vyslovil rozšířený senát názor, že není účelné vyžadovat po jednotlivcích procesní kroky, které nemohou poskytnout účinnou ochranu. Vyžadovat od stěžovatele vyčerpání "prostředku, který však z povahy věci nemůže na tvrzeném nezákonném jednání nic změnit, je požadavkem bezobsažným, protože jeho podání by ve skutečnosti pouze oddalovalo okamžik soudního přezkumu" (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017-42 ze dne 2. 2. 2017, body 34-35; viz též rozsudek č. j. 5 Afs 58/2017-30 ze dne 29. 4. 2019, bod 20). Cesta, kterou Nejvyšší správní soud navrhuje stěžovateli v nyní projednávané věci (tedy zahájení zcela nového řízení cestou nečinnostní žaloby), je však přesně takovým bezobsažným požadavkem, jehož následování by ve skutečnosti pouze oddálilo okamžik soudního přezkumu.
69. Současná právní úprava žalobních typů, nebo spíše její přísná interpretace v judikatuře správních soudů, je navíc i v odborných kruzích považována za "mimořádně problematickou" (Šimka, K. Soudní řád správní - co funguje a co by bylo vhodné změnit? Bulletin Komory daňových poradců 2/2018, s. 27) a z pohledu jednotlivců nadbytečně složitou. Když si žalobce neví rady, zda má uplatnit třeba nečinnostní či zásahovou žalobu, "tak raději volí cestu dvou žalob a dvou soudních poplatků, což lze vnímat jako překážku přístupu k soudu" (Halml, F. Nečinnost a nezákonný zásah ve veřejné správě - rozdílné kategorie, či nikoliv? Časopis pro právní vědu a praxi 1/2019, s. 95 a násl.). Akademické texty též upozorňují, že judikaturu v této oblasti lze nazvat judikováním "procesu pro proces, místo aby soud poskytoval řešení sporu v oblasti hmotného práva," pročež navrhují de lege ferenda oddělení žalobních typů zjemnit a žalobu učinit prostupnější (Šimka, K. Soudní řád správní - co funguje a co by bylo vhodné změnit? Bulletin Komory daňových poradců 2/2018, s. 28), nebo vzhledem k nejasnosti řady hraničních případů označují za žádoucí formulování "obecné povinnosti soudů vždy předběžně vyhodnotit, zda skutková tvrzení žalobce nasvědčují existenci rozhodnutí, nečinnosti či zásahu, a následně případně poučit žalobce o správné formulaci žalobního petitu (a tudíž o správném žalobním typu)" (Štencel, V. a Vomáčka, V. Volba žalobního typu ve správním soudnictví. Soudní rozhledy 5/2017, s. 146). Z ústavněprávní perspektivy je nesporné, že změna, která by stěžovatelům umožnila přehlednější a předvídatelnější přístup ke správním soudům, by byla změnou žádoucí.
70. Ústavní soud ve světle všech výše uvedených argumentů uzavírá, že postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve světle práva na spravedlivý proces bylo povinností Nejvyššího správního soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci a nabídnout mu tak příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. V případě setrvání na právním názoru, že volba žalobního typu byla volbou nesprávnou, měl Nejvyšší správní soud vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení a tím umožnit stěžovateli úpravu žaloby tak, aby věc byla meritorně projednatelná.
71. S ohledem na výše uvedené důvody Ústavnímu soudu nezbylo než uzavřít, že postup, kterým Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele odmítl jako nepřípustnou, nemůže obstát, a že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu došlo k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele na přístup k soudu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil napadený rozsudek a věc vrátil Nejvyššímu správnímu soudu k dalšímu řízení. V novém řízení musí Nejvyšší správní soud znovu posoudit kasační stížnost stěžovatele v souladu se závěry tohoto nálezu.
72. Takto Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (srov. § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Úplné znění vč. odlišného stanoviska soudce Vojtěcha Šimíčka proti odůvodnění nálezu k dispozici ZDE.

References: čl. 36
 čl. 36
 soud 
 soud 
 § 105
 soud 
 § 105
 čl. 95
 § 64
 § 74
 čl. 36
 soud 
 § 57
 § 29
 § 78
 čl. 36
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 85
 soud 
 SbNU 177
 SbNU 173
 SbNU 209
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 79
 § 82
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 309
 soud 
 soud 
 čl. 36
 soud 
 soud 
in fine
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 36
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 čl. 36
 soud 
 soud 
 čl. 36
 soud 
 § 110
 čl. 36
 § 110
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 17
 SbNU 107
 SbNU 309
 SbNU 65
 § 17
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 4
 čl. 4
 soud 
 § 105
 soud 
 soud 
 soud 
de lege ferenda
 soud 
 čl. 36
 soud 
 soud 
 čl. 36
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 § 44