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Timestamp: 2019-04-23 02:59:04+00:00

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BVerfG, 15.07.1981 - 1 BvL 77/78 - Nassauskiesungs-Beschluss - Verfassungsmäßigkeit des Abhängigmachens einer Grundwasserbenutzung von einer behördlichen Genehmigung; Verfassungsmäßigkeit des Aufstellens einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung für das unterirdische Wasser zum Zwecke der Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung; Umfang der Prüfungspflicht der Verwaltungsgerichte bei einem Streit über die Rechtmäßigkeit einer enteignenden Maßnahme; Voraussetzungen für die Gewährung einer Entschädigung wegen Enteignung; Verfassungsmäßigkeit eines enteignenden Gesetzes
Nassauskiesungs-Beschluss
Urt. v. 15.07.1981, Az.: 1 BvL 77/78
„Nassauskiesungs-Beschluss“
Verfassungsmäßigkeit des Abhängigmachens einer Grundwasserbenutzung von einer behördlichen Genehmigung; Verfassungsmäßigkeit des Aufstellens einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung für das unterirdische Wasser zum Zwecke der Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung; Umfang der Prüfungspflicht der Verwaltungsgerichte bei einem Streit über die Rechtmäßigkeit einer enteignenden Maßnahme; Voraussetzungen für die Gewährung einer Entschädigung wegen Enteignung; Verfassungsmäßigkeit eines enteignenden Gesetzes
Datum: 15.07.1981
Referenz: JurionRS 1981, 11403
Aktenzeichen: 1 BvL 77/78
Entscheidungsname: Nassauskiesungs-Beschluss
Art. 14 Abs. 3 S. 4 GG
§ 1a Abs. 3 Nr. 1 WHG
§ 2 Abs. 1 WHG
§ 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG
§ 17 WHG
BVerfGE 58, 300 - 353
DVBl 1982, 340-349 (Volltext mit amtl. LS)
MDR 1982, 543-544 (Volltext mit amtl. LS)
NJW 1982, 745-753 (Volltext mit amtl. LS)
NJW 1982, 721-724 (Urteilsbesprechung von Professor Dr. Helmut Rittstieg)
NVwZ 1982, 242 (amtl. Leitsatz)
Verfassungsrechtliche Prüfung von § 1 a Abs. 3 Nr. 1, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 6, § 6 und § 17 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Bundesgerichtshofs vom 13. Juli 1978 (III ZR 28/76) -.
a) Bei Streit über die Rechtmäßigkeit einer enteignenden Maßnahme haben die grundsätzlich zuständigen Verwaltungsgerichte deren Rechtmäßigkeit in vollem Umfang zu prüfen. Hierzu gehört die Feststellung, ob das Gesetz, auf dem der Eingriff beruht, eine Regelung über Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung enthält.
Es steht mit dem Grundgesetz in Einklang, daß das Wasserhaushaltsgesetz das unterirdische Wasser zur Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung - insbesondere der öffentlichen Wasserversorgung - einer vom Grundstückseigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt hat.
§ 1 a Absatz 3 Nummer 1,§ 2 Absatz 1, § 3 Absatz 1 Nummer 6 und § 6 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 3017) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
Vorher war das Wasserrecht durch eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungen gekennzeichnet. In der Zeit von 1862 bis 1932 hatte die Mehrzahl der damals bestehenden Länder (Bundesstaaten) das Wasserrecht durch Gesetze geregelt, die in Konzeption und Umfang teilweise erheblich voneinander abwichen. In einzelnen Regionen blieb es bei der Geltung der überkommenen gemeinrechtlichen Regelungen. Das hatte zur Folge, daß in einigen der nach 1945 neu gebildeten Länder bis zu vier Wasserrechtskreise nebeneinander bestanden.
Besonders ausgeprägt war die Diskrepanz der verschiedenen Rechtskreise in bezug auf das Grundwasser. Zwar räumten die Rechtsordnungen dem Eigentümer eines Grundstücks grundsätzlich die Befugnis ein, auf das unter der Oberfläche des Grundstücks befindliche Wasser zuzugreifen. Während diese Befugnis aber in den gemeinrechtlich geprägten Gebieten ihre Grenze allein im Schikaneverbot fand, war beispielsweise in Baden und Bayern für jedes Zutagefördern von Grundwasser, das nicht lediglich vorübergehenden Zwecken oder der Deckung des eigenen Hausund Wirtschaftsbedarfs diente, eine behördliche Erlaubnis notwendig; diese war zu versagen oder an Bedingungen zu knüpfen, wenn und soweit Rücksichten des Gemeinwohls es erforderten (Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 des Wassergesetzes für das Königreich Bayern vom 23. März 1907 [GVBl. S. 157]; § 22, § 52 Abs. 2, § 53 des Badischen Wassergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. April 1913 [GVBl. S. 250]).
Das Bedürfnis zum Erlaß des Wasserhaushaltsgesetzes wurde einmal mit der bestehenden Regelungsvielfalt begründet, die angesichts der weiträumigen und länderübergreifenden Aufgaben der Wasserwirtschaft als untragbar erschien (Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks. II/2072 S. 17). Darüber hinaus wurde vor allem der Schutz der Grundwasservorkommen, nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der Trinkwasserversorgung, als unzureichend angesehen (Bericht des 2. Sonderausschusses - Wasserhaushaltsgesetz - [BTDrucks. II/3536 S. 1]).
Ziel des Wasserhaushaltsgesetzes ist es, eine geordnete Bewirtschaftung des ober- und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeizuführen (Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 16). Das Vierte Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes vom 26. April 1976 (BGBl. I S. 1109) hat diese Zielsetzung hervorgehoben, indem es als § 1 a Abs. 1 folgende Bestimmung einfügte: Die Gewässer sind so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen und daß jede vermeidbare Beeinträchtigung unterbleibt.
Das Wasserhaushaltsgesetz unterscheidet zwischen der Benutzung und dem Ausbau von Gewässern. Zu den Gewässern gehört das Grundwasser (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 WHG). Darunter versteht das Gesetz das gesamte unterirdische Wasser.
Die Zulassung einer beabsichtigten Gewässerbenutzung ist nach § 6 WHG zu versagen, wenn von dem Vorhaben eine anders nicht abwendbare Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist. Eine Bestimmung, daß eine Erlaubnis oder eine Bewilligung unter bestimmten Voraussetzungen zu erteilen sei, enthält das Gesetz für neue Benutzungen nicht. Dadurch sollte zum Ausdruck gebracht werden, daß ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Erlaubnis oder einer Bewilligung nicht besteht (Begründung zum Gesetzentwurf, a.a.O., S. 23; Bericht des 2. Sonderausschusses, a.a.O., S. 10). Der Bundestag lehnte bei der Verabschiedung des Gesetzes eine Fassung des § 6 ab, aus der sich ein Anspruch auf Zulassung aller das Gemeinwohl nicht beeinträchtigenden Gewässerbenutzungen ergeben hätte (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, II. Wp., 216. Sitzung, StenBer., S. 12800,12848).
Der Ausbau eines oberirdischen Gewässers ist keine Benutzung (§ 3 Abs. 3 WHG). Er ist grundsätzlich nur nach Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zulässig (§ 31 Abs. 1 WHG).
Als Ausbau bezeichnet das Gesetz "die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer". Der im Jahre 1976 eingefügte § 1 a Abs. 3 WHG bestimmt, daß das Grundeigentum weder zu einer erlaubnis- oder bewilligungspflichtigen Gewässerbenutzung noch zu einem Gewässerausbau berechtigt. Damit wollte der Gesetzgeber klarstellen, daß die Vorschriften über Gewässerbenutzung und Gewässerausbau als inhaltsbestimmende Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG das Grundeigentum von vornherein zugunsten der öffentlichen Wasserversorgung einschränkten (Bericht des Innenausschusses [BTDrucks. 7/4546 S. 5]).
Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Grundwasserbenutzung ergeben sich hiernach aus § 1 a Abs. 3, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nrn. 5 und 6, Abs. 2 sowie aus § 6 WHG. Diese Vorschriften lauten:
(3) Das Grundeigentum berechtigt nicht 1. zu einer Gewässerbenutzung, die nach diesem Gesetz oder nach den Landeswassergesetzen einer Erlaubnis oder Bewilligung bedarf, 2. zum Ausbau eines oberirdischen Gewässers.
§ 3 Benutzungen (1) Benutzungen im Sinne dieses Gesetzes sind
Die Erlaubnis und die Bewilligung sind zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 4 Abs. 2 Nr. 3) verhütet oder ausgeglichen wird.
(1) Die Bewilligung gewährt das Recht, ein Gewässer in einer nach Art und Maß bestimmten Weise zu benutzen ...
(1) Die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer (Ausbau) bedarf der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens... Ein Ausbau kann ohne vorherige Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens genehmigt werden, wenn mit Einwendungen nicht zu rechnen ist.
(1 a)-(3) ...
c) Die beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes bestehenden Gewässerbenutzungen haben in den §§ 15 bis 17 eine differenzierte Behandlung gefunden. Für Benutzungen aufgrund von Rechten, die nach den früheren Landeswassergesetzen erteilt oder aufrechterhalten worden waren, bleibt es bei der überkommenen Rechtslage, wenn an einem von den Ländern bestimmten Stichtag rechtmäßige Anlagen zu ihrer Ausübung vorhanden waren (§ 15 WHG).
Die Inhaber anderer alter Rechte haben einen Anspruch auf eine Bewilligung nach neuem Recht. An dessen Stelle tritt ein Anspruch auf Entschädigung, wenn die Benutzung nach § 6 nicht genehmigungsfähig ist (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 WHG). Andere alte Benutzungen durften noch fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes ohne Erlaubnis oder Bewilligung fortgesetzt werden (§ 17 Abs. 1 WHG). Wurde rechtzeitig ein Antrag auf Zulassung nach neuem Recht gestellt, so verlängerte sich die Frist bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag.
(1) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung wird erst nach Ablauf von fünf Jahren seit dem 1. März 1960 erforderlich für Benutzungen, die über die nach diesem Gesetz erlaubnisfreie Benutzung hinausgehen, soweit sie am 1. März 1960 1. auf Grund eines Rechtes oder einer Befugnis der in § 15 Abs. 1 und 2 genannten Art ausgeübt werden durften, ohne daß zu dem dort genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren, oder 2. auf Grund eines anderen Rechtes oder in sonst zulässiger Weise ausgeübt werden durften; für Benutzungen, die nur mittels Anlagen ausgeübt werden können, gilt dies nur, wenn zu dem in § 15 Abs. 1 genannten Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden waren.
(2) In den Fällen des Absatzes 1 ist dem Inhaber eines Rechtes auf seinen fristgemäß gestellten Antrag eine Bewilligung im Umfang seines Rechtes zu erteilen; § 6 bleibt unberührt.
Der Anspruch auf eine Bewilligung nach Satz 1 besteht nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder Beschränkung des Rechtes ohne Entschädigung zulässig war.
(3) Wird in den Fällen des Absatzes 2 auf Grund des § 6 eine Bewilligung versagt oder nur in beschränktem Umfang erteilt, so steht dem Berechtigten ein Anspruch auf Entschädigung zu.
Dies gilt nicht, soweit nach dem am 1. März 1960 geltenden Recht die Aufhebung oder die Beschränkung des Rechtes ohne Entschädigung zulässig war.
(1) Eine Erlaubnis oder eine Bewilligung ist, soweit die Länder nichts anderes bestimmen, nicht erforderlich für Benutzungen 1. auf Grund von Rechten, die nach den Landeswassergesetzen erteilt oder durch sie aufrechterhalten worden sind, 2. auf Grund von Bewilligungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Vereinfachungen im Wasser- und Wasserverbandrecht vom 10. Februar 1945 (Reichsgesetzbl. I S. 29), 3. auf Grund einer nach der Gewerbeordnung erteilten Anlagegenehmigung, zu deren Ausübung am 12. August 1957 oder zu einem anderen von den Ländern zu bestimmenden Zeitpunkt rechtmäßige Anlagen vorhanden sind.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens betreibt im nördlichen Münsterland eine Kiesbaggerei.
Das Grundstück, auf dem die Aufbereitungsanlage steht, ist sein Eigentum. Seit 1936 baut der Betrieb auf zwei angrenzenden Parzellen, die der Kläger zu diesem Zweck von einem Landwirt gepachtet hat, bis in den Grundwasserbereich hinein Sand und Kies ab.
Die Abbauflächen liegen in der Schutzzone III A eines von der Stadt Rheine errichteten Wasserwerks. Das Wasserschutzgebiet wurde durch eine Verordnung vom 24. Oktober 1973 festgesetzt, nachdem der Bereich am 6. Februar 1968 zunächst vorläufig unter Schutz gestellt worden war.
Der Antrag des Klägers auf Gewährung einer Entschädigung wurde gleichfalls abgelehnt.
Daraufhin erhob er Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen auf Zahlung einer angemessenen, der Höhe nach in das Ermessen des Gerichts gestellten Entschädigung. Er machte geltend, die Versagung der Erlaubnis zur Naßauskiesung stelle einen enteignenden Eingriff in seinen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie in das Grundeigentum dar. Etwaige Entschädigungsansprüche des Grundstückseigentümers, seines Verpächters, hatte er sich zuvor abtreten lassen.
Auf die Revision des beklagten Landes hat der Bundesgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 1 a Abs. 3, § 2 Abs. 1 und § 6 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3017) mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit vereinbar sind, als sie den Inhalt des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser regeln.
Zur Begründung der Vorlage führt der Bundesgerichtshof aus: Die Entscheidung des Ausgangsverfahrens hänge von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften ab.
Stünden diese mit Art. 14 GG in Einklang, so sei die Klage abzuweisen. Andernfalls müsse mit der Entscheidung zugewartet werden, bis der Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Grundeigentums im Verhältnis zur Grundwassernutzung vorgenommen habe. Soweit die genannten Vorschriften diesen Bereich regelten, halte der Senat sie für verfassungswidrig.
Art. 14 GG schütze den Eigentümer gegen Beeinträchtigungen, die ihn in einer Rechtsposition träfen. Eine rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser stehe dem Grundeigentümer nach dem Wasserhaushaltsgesetz aber nicht zu. Zwar gehöre nach § 905 Abs. 1 BGB zum Grundstückseigentum auch die Befugnis, über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser zu verfügen. Diese Befugnis sei jedoch durch die öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung des Wasserhaushaltsgesetzes erheblich eingeschränkt worden. Jede wasserwirtschaftlich bedeutsame Nutzung des Grundwassers sei an eine vorherige staatliche "Verleihung" gebunden, auf die kein Rechtsanspruch des Grundstückseigentümers bestehe. Das Vierte Änderungsgesetz habe diese Rechtslage durch die Einführung des § 1 a Abs. 3 WHG klargestellt. Die Benutzungsregelung sei damit eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums "im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und § 903 BGB", welche die Grundwasserbenutzungen grundsätzlich vom Inhalt des Grundeigentums ausschließe.
Der Sinnzusammenhang der §§ 2, 3 und 6 WHG und die Gesetzesmaterialien ergäben zweifelsfrei, daß der Gesetzgeber in der Versagung einer Erlaubnis oder Bewilligung zur Grundwasserbenutzung keinen enteignenden Eingriff in das Grundeigentum gesehen habe. Folgerichtig enthalte § 6 WHG keine Entschädigungsklausel. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen die Entschädigungsregel für Wasserschutzgebiete (§ 19 Abs. 3 WHG) für entsprechend anwendbar erklärt habe, halte er daran nicht fest.
Es sei allerdings fraglich, ob die vom Kläger des Ausgangsverfahrens beabsichtigte Auskiesungsmaßnahme eine Benutzung des Grundwassers im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG darstelle oder ob sie auf den "Ausbau eines oberirdischen Gewässers" gerichtet gewesen sei und daher nach § 31 und § 3 Abs. 3 WHG der vorherigen Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bedurft habe. Die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sei bei einer "privatnützigen" Planfeststellung aber nicht besser als bei einer Benutzung im Sinne von § 3 Abs. 1 WHG.
Die Regelung, daß dem Grundstückseigentümer jede rechtlich gesicherte Möglichkeit des Zugriffs auf das Grundwasser versagt werde, genüge nicht den Anforderungen, die Art. 14 GG an ein den Inhalt und die Schranken des Grundeigentums bestimmendes Gesetz stelle.
Der Gesetzgeber habe durch die beanstandeten Vorschriften "der Ausübung von Rechten aus dem Grundeigentum (§ 905 BGB) eine ,repressive' Schranke gesetzt" und die staatliche Genehmigung zur materiellen Voraussetzung für das Recht auf Grundwasserbenutzung gemacht. Er habe diese einschneidende Beschränkung der Befugnisse des Grundstückseigentümers gewählt, um den Gefahren, die von einer unbeschränkten Wassernutzung privater Eigentümer ausgehen würden, wirksam zu begegnen. Der starke soziale Bezug des Grundwassers und seine soziale Funktion rechtfertigen es aber nicht, jeden Anspruch des Grundstückseigentümers auf Zugang zum Grundwasser auszuschließen und dessen Nutzung in das Ermessen der Verwaltung zu stellen.
Das sei mit Art. 14 GG nicht zu vereinbaren. Das Gemeinwohlinteresse legitimiere den - grundsätzlich entschädigungspflichtigen - Zugriff auf privates Eigentum (Art. 14 Abs. 3 GG). Die Stärke dieses Interesses (allein) könne jedoch den entschädigungslosen Entzug von Eigentümerpositionen nicht rechtfertigen. Vielmehr gebiete der Grundsatz der Lastengleichheit, die Lasten eines im dringenden öffentlichen Interesse liegenden hoheitlichen Eingriffs in die Privatrechtssphäre nicht dem zufällig von dem Eingriff Betroffenen aufzubürden, sondern sie von der begünstigten Allgemeinheit tragen zu lassen. Die Abgrenzung von Sozialbindung und Enteigung könne nicht danach vorgenommen werden, ob es für die Allgemeinheit tragbar erscheine, dem von einem Eingriff Betroffenen wegen der damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile eine Entschädigung zu gewähren.
Bei dieser Rechtslage sei, so meint der Bundesgerichtshof abschließend, die Klärung der Frage, ob die im Wasserhaushaltsgesetz vorgenommene Inhaltsbestimmung des Grundeigentums verfassungswidrig und daher nichtig sei, für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens vorgreiflich. Sei die Regelung teilweise unwirksam, so müsse der Mangel vom Gesetzgeber behoben werden. Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge vom Inhalt der Neuregelung ab. Dieser lasse sich wegen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nicht so vorzeichnen, daß der zu entscheidende Fall schon jetzt eindeutig dem Bereich der Sozialbindung oder der Enteignung zugeordnet werden könne. "Ein entschädigungspflichtiger Eingriff in eine schutzwürdige Rechtsposition des Klägers muß namentlich deshalb angenommen werden, weil die Versagung der Naßauskiesung hier eine von der Natur der Sache her gegebene und bisher ungestört ausgeübte wirtschaftliche Ausnutzung des Grundeigentums unterbindet und einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beschwert." Die Übergangsregelung der §§ 15 ff. WHG sei für diese Gewässerbenutzung nicht einschlägig, weil sie allein aufgrund des Eigentums ausgeübt worden sei.
Der Bundesminister des Innern, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für zulässig. Es sei unschädlich, daß der Bundesgerichtshof die Frage offengelassen habe, ob die im Ausgangsverfahren zu beurteilende Naßauskiesung als Gewässerbenutzung im Sinne der zur Prüfung gestellten Vorschriften oder als Gewässerausbau anzusehen sei. Die Zulässigkeit der Auskiesungsmaßnahme richte sich in beiden Fällen zwar nach verschiedenen Vorschriften, inhaltlich aber nach denselben Grundsätzen. Daher seien ohnehin beide Regelungskomplexe in die verfassungsgerichtliche Prüfung einzubeziehen.
Auch der in § 6 WHG verwendete Begriff des Wohls der Allgemeinheit begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Rechtsprechung (BVerwGE 55, 220 [229]) sei klargestellt, daß zum Wohle der Allgemeinheit im Sinne dieser Vorschrift grundsätzlich nur wasserwirtschaftliche Belange gehörten und andere öffentliche Belange nur zu berücksichtigen seien, soweit das Wasserhaushaltsgesetz sie ausdrücklich in seine Tatbestände einbeziehe.
Damit sei ein fester Beurteilungsrahmen gegeben, der auch verfassungsrechtlich angemessen sei.
Die Bayerische Staatsregierung hat sich der Stellungnahme der Bundesregierung angeschlossen.
Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat ein Gutachten von Professor Dr. Salzwedel übergeben, dessen rechtliche Würdigung sie sich zu eigen macht.
Das Gutachten äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage; die aufgeworfenen Fragen seien weithin nicht entscheidungserheblich.
Es sei nicht Sache des Bundesgerichtshof, öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen; dafür seien die Verwaltungsgerichte zuständig. Die Zivilgerichte seien nur zur Entscheidung über Entschädigungsansprüche nach Art. 14 Abs. 3 GG berufen. An diese Beschränkung halte sich der Vorlagebeschluß nicht.
Die Unterscheidung des Bundesgerichtshofs zwischen Benutzungen, bei denen es auf die Gewinnung oder Nutzung des Grundwassers ankomme, und solchen, bei denen sich der Eigentümer des Grundwassers erwehren müsse, entbehre der sachlichen Rechtfertigung. Die Gefahren für das öffentliche Wohl im Sinne des § 6 WHG, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, aber auch für eine geordnete Wasserwirtschaftspolitik der Behörden seien in beiden Fallen gleich groß.
Der 4. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält die zur Prüfung gestellten Vorschriften für verfassungsmäßig. Er verweist auf sein Urteil vom 10. Februar 1978 (BVerwGE 55, 220). Dabei sei er davon ausgegangen, daß § 1 a Abs. 3 WHG lediglich den vor seinem Inkrafttreten bereits bestehenden Rechtszustand klargestellt habe.
Das Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dient dem Ziel, eine verfassungsmäßige Entscheidung in einem konkreten Rechtsstreit zu gewährleisten.
Demgemäß ist dieses Zwischenverfahren dann geboten und zulässig, wenn es für die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm ankommt; sie muß für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn bei Ungültigkeit der Norm anders entschieden werden müßte als bei deren Gültigkeit (BVerfGE 46, 268 [283]).
Für das Ausgangsverfahren zeigt der Vorlagebeschluß folgende Entscheidungsalternativen auf: Bei Gültigkeit der als Regelung im Sinne der Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizierenden Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sei die Klage abzuweisen; bei Verfassungswidrigkeit müsse der Senat mit der Entscheidung zuwarten, "bis der Gesetzgeber eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser vorgenommen" habe.
Das Grundgesetz hat den ordentlichen Gerichten für den Bereich des Enteignungsrechts eine funktional und inhaltlich begrenzte Entscheidungskompetenz übertragen. Nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG haben sie zu befinden, wenn Streit über die Höhe der Entschädigung entsteht. Da das Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG einen - wenn auch dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zugewiesenen - Teil des einheitlichen Ausgangsrechtsstreits darstellt, ergibt sich aus der grundgesetzlichen Rechtswegregelung, daß nur solche Rechtsvorschriften zur verfassungsgerichtlichen Prüfung und nur solche Rechtsfragen (§ 81 BVerfGG) zur Entscheidung gestellt werden können, denen in einem solchen Prozeß rechtliche Bedeutung zukommt. Dagegen können Rechtsfragen, die sich außerhalb des durch Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG gekennzeichneten Kompetenzbereichs ergeben, nicht zum Gegenstand einer Vorlage gemacht werden. Anderenfalls würde das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG zu einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG führen, zu deren Einleitung die Gerichte nicht befugt sind. Das Bundesverfassungsgericht kann im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens auch nur über die für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblichen Rechtsfragen befinden.
Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist die prozessuale Ergänzung des in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG normierten Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung. Inhalt und Umfang der vom Betroffenen einklagbaren Entschädigungsansprüche bestimmt das Gesetz (BVerfGE 46, 268 [285]). Das Gericht hat darüber zu befinden, ob dem Enteigneten eine den gesetzlichen Vorschriften entsprechende Entschädigung gewährt worden ist. Hierauf ist die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte beschränkt. Sie können keine Enteignungsentschädigung zusprechen, für die es an einer vom Gesetzgeber geschaffenen Anspruchsgrundlage fehlt.
Insoweit ist zunächst festzuhalten, daß die beanstandeten Vorschriften regeln, unter welchen Voraussetzungen eine Gewässerbenutzung zugelassen werden kann. Hierüber haben die ordentlichen Gerichte jedoch nicht zu befinden. Darüber hinaus kann die Entscheidung eines Rechtsstreits nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG nicht davon abhängen, ob ein Gesetz, das nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt, mit der Verfassung vereinbar ist. Eine solche Fragestellung wäre enteignungsrechtlich ohne Bedeutung, weil sie in keinem Fall - weder bei Gültigkeit noch bei Ungültigkeit der Vorschriften - zur Bejahung einer die Entschädigungspflicht auslösenden Enteignung führen könnte. Die im Vorlagebeschluß zitierte Auffassung des Berufungsgerichts, eine Überschreitung "der Sozialpflichtigkeit ... löse einen Entschädigungsanspruch aus", steht mit dem Grundgesetz nicht in Einklang. Eine inhaltsbestimmende Vorschrift behält auch bei Verfassungswidrigkeit ihren Rechtscharakter als Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und wandelt sich nicht in eine den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG unterliegende Enteignungsnorm (BVerfGE 52, 1 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] [27 f.]).
Eine gesetzliche Vorschrift kann nicht verfassungswidrig und zugleich verfassungsmäßig sein.
Demgemäß kann die Anwendung einer solchen Regelung seitens der Behörden keine entschädigungspflichtige Administrativenteignung sein, sondern bleibt in jedem Fall bloßer Gesetzesvollzug, der allerdings mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann. Ob dem von einer nichtigen Norm Betroffenen ein etwaiger Folgenbeseitigungsanspruch zusteht, ist im Verfahren nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ebenfalls nicht zu entscheiden.
Die Zulässigkeit der Vorlage kann hiernach unter dem Gesichtspunkt der Entscheidungserheblichkeit der beanstandeten Vorschriften nur bejaht werden, wenn auf die dargelegte enteignungsrechtliche Fragestellung abgehoben wird. Diese lautet, ob es sich bei den genannten Bestimmungen des Wasserhaushaltsgesetzes um enteignende Normen handelt, die von Verfassungs wegen einer Ergänzung durch eine Entschädigungsregelung bedürfen.
Die enteignungsrechtliche Fragestellung der Vorlage kommt unter anderem darin zum Ausdruck, daß das Gericht den durch die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis eintretenden Verlust der Auskiesungsmöglichkeit mehrfach als Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Grundeigentum und als Wegnahme einer Eigentumsposition bezeichnet. Die durch die §§ 903, 905 BGB und die "Natur der Sache" bestimmte Rechtsstellung des Klägers werde durch die beanstandeten Vorschriften "entzogen". Der Entzug einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsposition, der hiernach den materiellen Gehalt der angegriffenen Regelung ausmachen soll, ist aber das typische Merkmal der Enteignung (BVerfGE 52, 1 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] [27]).
Eine solche Umdeutung ist im Blick auf die Funktion der Normenkontrolle, Rechtsklarheit bei verfassungsrechtlich umstrittener Geltung gesetzlicher Vorschriften zu schaffen, gerechtfertigt.
Die Frage, ob die öffentliche Hand bei der Anwendung der Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes in Fällen der vorliegenden Art von Verfassungs wegen Entschädigung leisten muß - wie der Bundesgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung angenommen hat -, ist von weittragender rechtlicher und wirtschaftlicher Bedeutung. Wie der Beschluß des Senats vom 7. Juni 1977 (BVerfGE 45, 63) zeigt, haben die vorrangig betroffenen Kommunen keine Möglichkeit, in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eine Klärung dieser Rechtsfrage herbeizuführen. Hinzu kommt, daß das Bundesverwaltungsgericht einen vom Bundesgerichtshof abweichenden Standpunkt vertritt.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht mit der ihm zur Verfügung stehenden Klage angefochten. Die damit sich ergebende Frage, ob in einem solchen Fall ein Rechtsstreit wegen der Höhe der Entschädigung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GGüberhaupt möglich ist, kann nur ausnahmsweise im Hinblick auf die Besonderheiten des Sachverhalts bejaht werden.
Dem von einem enteignenden Eingriff betroffenen Bürger steht - von hier nicht in Betracht kommenden Sonderregelungen abgesehen - nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Verbindung mit § 40 VwGO der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Diese haben den Verwaltungsakt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen (BVerfGE 32,195 [197] m. N.). Dabei geht deren Prüfungskompetenz über die der ordentlichen Gerichte hinaus. Abgesehen davon, daß sie zu prüfen haben, ob der Eingriff den verfassungskräftigen Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt (BVerfGE 24, 367 [404 f.], haben sie insbesondere zu untersuchen, ob die Maßnahme auf einer verfassungsmäßigen Grundlage vorgenommen worden ist. Hierzu gehört auch die Feststellung, ob das Gesetz, auf dem der Eingriff beruht, eine Regelung über Art und Ausmaß der zu leistenden Entschädigung enthält. Da ein Gesetz, das dieser Anforderung nicht genügt, verfassungswidrig ist, dürfen die Verwaltungsgerichte ein solches Gesetz nicht anwenden; sie haben vielmehr nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit der Norm einzuholen (vgl. z.B. BVerfGE 25,112 [114]; 51, 193 [210f.]; 52, 1 [14]). Wird sie für verfassungswidrig erklärt, so muß der darauf gestützte Verwaltungsakt aufgehoben werden, weil er das Grundrecht des Betroffenen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.
Für die Entscheidungskompetenz der ordentlichen Gerichte in Verfahren nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ergeben sich aus dieser Rechtslage folgende Konsequenzen: Sieht der Bürger in der gegen ihn gerichteten Maßnahme eine Enteignung, so kann er eine Entschädigung nur einklagen, wenn hierfür eine gesetzliche Anspruchsgrundlage vorhanden ist. Fehlt sie, so muß er sich bei den Verwaltungsgerichten um die Aufhebung des Eingriffsaktes bemühen. Er kann aber nicht unter Verzicht auf die Anfechtung eine ihm vom Gesetz nicht zugebilligte Entschädigung beanspruchen; mangels gesetzlicher Grundlage können die Gerichte auch keine Entschädigung zusprechen.
Bei Anwendung der dargelegten Grundsätze ist die Zulässigkeit der Vorlage hier aus folgenden Gründen zu bejahen: Die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes sehen im Fall der Versagung einer wasserrechtlichen Erlaubnis keine Entschädigung vor. Gleichwohl konnte der Kläger bei Erhebung seiner Klage vom Vorhandensein einer ausreichenden Entschädigungsregelung ausgehen und deshalb von einer Anrufung der Verwaltungsgerichte absehen.
Zusätzlich ist auf folgendes hinzuweisen: Dem Wasserhaushaltsgesetz ist keine rückwirkende Kraft beigelegt. Deshalb kommen - nach den Grundsätzen über die zeitliche Geltung von Rechtsnormen - seine Vorschriften über das Erlaubnis- und Bewilligungsverfahren für solche Gewässerbenutzungen zur Anwendung, die erstmalig nach dem Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht werden sollen. Ein solcher Fall liegt dem Ausgangsverfahren aber nicht zugrunde. Es geht vielmehr um eine Gewässerbenutzung, die bereits seit 1936 ausgeübt worden ist. Für solche alten Benutzungen gilt § 17 WHG. Dieser sieht unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Bewilligung vor (§ 17 Abs. 2 WHG); für den Fall, daß einer Bewilligung die Hinderungsgründe des § 6 WHG entgegenstehen, billigt das Gesetz eine Entschädigung zu. Das vorlegende Gericht hat dieser Überleitungsregelung keine Bedeutung mit der Begründung beigemessen, die Wasserbenutzung sei "lediglich aufgrund des Eigentums ausgeübt" worden. Das soll besagen, daß bei solchen "Eigentümernutzungen" kein Anspruch auf eine Bewilligung bestehe und deshalb auch bei Versagung der Bewilligung ein Entschädigungsanspruch ausscheide.
Die Vorlage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der Bundesgerichtshof die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzesüber Gewässerbenutzungen zur Prüfung stellt, es aber gleichzeitig als fraglich bezeichnet, ob das von ihm zu beurteilende Kiesabbauvorhaben als Gewässerbenutzung oder als Gewässerausbau anzusehen sei. Danach könnte zweifelhaft sein, ob die zur Prüfung vorgelegten Normen im Ausgangsverfahren entscheidungserheblich sind.
Die insoweit bestehenden Bedenken können nicht mit der Erwägung ausgeräumt werden, die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers sei beim Ausbau eines Gewässers nicht besser als bei einer Gewässerbenutzung. Sie besagt lediglich, daß die Vorschriften über den Gewässerausbau ebenfalls keine Entschädigungsregelung enthalten, aber nichts über den Rechtscharakter der Ausbaumaßnahmen, die das Gesetz in bezug auf Voraussetzungen und Rechtsfolgen keineswegs wie die Benutzung regelt. Da die Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG dem zuständigen Gericht die verfassungsmäßige Entscheidung eines bestimmten Rechtsstreites ermöglichen soll, kann dieses Ziel nur erreicht werden, wenn das vorlegende Gericht genau diejenigen Vorschriften zur verfassungsgerichtlichen Prüfung stellt, die im Ausgangsverfahren anzuwenden sind und von deren Gültigkeit die Entscheidung abhängt. Die Auffassung des Bundesministers des Innern, beide Komplexe seien in die verfassungsgerichtliche Prüfung einzubeziehen, trifft hiernach nicht zu.
Gleichwohl ist die Zulässigkeit der Vorlage zu bejahen: Nach der im Vorlagebeschluß vertretenen Ansicht hängt die rechtliche Qualifizierung des im Ausgangsverfahren zu beurteilenden Abbauvorhabens davon ab, ob auf Dauer ein See entstehen oder ob das Baggerloch wieder zugefüllt werden sollte. Zu dieser Tatsachenfrage hat das Berufungsgericht keine Feststellungen getroffen. Auf der Grundlage der früheren Rechtsprechung, die die Naßauskiesung als Gewässerbenutzung betrachtete (vgl. BGHZ 60, 126 [127 f.]), bestand hierzu auch kein Anlaß. Damit war es dem Revisionsgericht nach § 561 ZPO nicht möglich, abschließend zum Rechtscharakter des Vorganges Stellung zu nehmen. In einem solchen Fall kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Vorlage ausnahmsweise als zulässig angesehen werden (vgl. BVerfGE 24, 119 [133 f.]; 41, 269 [278]; 42, 42 [52]).
Im Tenor des Vorlagebeschlusses wird § 3 WHG, der den Begriff der Benutzung näher umschreibt und damit die notwendige Ergänzung zu § 2 Abs. 1 WHG darstellt, nicht erwähnt.
Der Begründung ist jedoch zu entnehmen, daß es im Ausgangsverfahren um das Zutageleiten von Grundwasser im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG geht. Diese Vorschrift ist daher in das Verfahren einzubeziehen. Darüber hinaus ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Überleitungsregelung des § 17 WHG zu erstrecken, weil nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts vor dem Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes eine vom Kläger ausgeübte Eigentümerbenutzung gegeben war.
Hiernach ist die Vorlagefrage dahin zu präzisieren, ob § 1 a Abs. 3 Nr. 1,§ 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 6, § 6 und § 17 des Wasserhaushaltsgesetzes insoweit mit Art. 14 Abs. 3 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind, als sie die Versagung einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung für das Zutageleiten von Grundwasser ohne Entschädigung zulassen.
Die beanstandeten Normen stellen ein Regelungssystem dar, das von folgenden Grundsätzen geprägt ist: Das Wasserhaushaltsgesetz unterstellt das Grundwasser einer vom Grundeigentum losgelösten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung. Diese gibt dem Grundstückseigentümer prinzipiell kein Recht, auf das unterirdische Wasser zuzugreifen, sondern ordnet es der Allgemeinheit zu. Die §§ 2 und 3 WHG bilden das Fundament dieser Benutzungsordnung. Sie machen - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen - jeden Zugriff auf das Grundwasser von einer konstitutiven behördlichen Zulassung abhängig.
Die Maßstäbe, die die Behörden bei der Entscheidung über ein Benutzungsvorhaben anzulegen haben und aus denen sich die materielle Bedeutung des generellen Genehmigungsvorbehalts ergibt, enthält im wesentlichen § 6 WHG. Danach sind Erlaubnis und Bewilligung zu versagen, wenn von dem Vorhaben eine anders nicht abzuwendende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist. Eine solche Beeinträchtigung sieht das Gesetz insbesondere in der Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung.
§ 6 WHG ordnet ebensowenig wie die übrigen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes an, daß eine beabsichtigte Gewässerbenutzung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei Gemeinwohlverträglichkeit, zugelassen werden müsse. Nutzungsinteressenten haben somit keinen Rechtsanspruch auf Genehmigung ihres Vorhabens (BTDrucks. II/2072 S. 23 und II/3536 S. 10; Verhandlungen des Deutschen Bundestages, II. Wp., 216. Sitzung, StenBer. S. 12800). Falls kein zwingender Versagungsgrund eingreift, soll die Entscheidung über einen Erlaubnis- oder Bewilligungsantrag im Ermessen der zuständigen Behörde stehen.
Das entspricht der Zielsetzung des Wasserhaushaltsgesetzes, eine geordnete Bewirtschaftung des ober- und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeizuführen. Die im Jahre 1976 eingefügte Bestimmung, das Grundeigentum berechtige nicht zu einer erlaubnisoder bewilligungspflichtigen Gewässerbenutzung (§ 1 a Abs. 3 Nr. 1 WHG), bedeutet hiernach lediglich eine Klarstellung der von Anfang an im Gesetz getroffenen Regelung. Davon geht jetzt auch der Bundesgerichtshof aus.
Der Bundesgerichtshof geht bei der verfassungsrechtlichen Einordnung dieser Regelung von folgendem aus: Nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte habe der Gesetzgeber Vorschriften im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erlassen wollen. Die Regelung führe aber dazu, daß "eine von der Natur der Sache her gegebene ... wirtschaftliche Ausnutzung des Grundeigentums unterbunden" werde. Das Wasserhaushaltsgesetz verwische damit "begrifflich und praktisch" die Grenze zwischen (entschädigungsloser) Sozialbindung und Enteignung.
Nach dem Gesamtzusammenhang der Begründung ist das dahin zu verstehen: Der Gesetzgeber habe, wenn man die tatsächlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten der Naßauskiesung ins Auge fasse, in der Form einer Sozialbindung in Wahrheit diejenigen Grundstückseigentümer ohne Entschädigung enteignet, auf deren Grundstücken eine Naßauskiesung möglich ist.
Hierbei spricht das vorlegende Gericht zunächst dem Wasserhaushaltsgesetz selbst rechtsentziehende Wirkung zu: Die dem Grundstückseigentümer in den §§ 903, 905 BGB eingeräumte Rechtsstellung sei "durch das Wasserhaushaltsgesetz" verkürzt worden. "Der Gesetzgeber" habe "der Ausübung von Rechten aus dem Grundeigentum (§ 905 BGB) eine materiell-rechtliche ,repressive' Schranke gesetzt"; er habe die zum Inhalt des Grundeigentums gehörende Nutzung des Grundwassers von jenem getrennt.
Daneben wird die Versagung der behördlichen Erlaubnis als entschädigungspflichtiger Eingriff in eine geschützte Rechtsposition des Klägers und als Verbot der Kiesgewinnung qualifiziert.
Das deckt sich mit der in früheren Entscheidungen vertretenen Auffassung, die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis nach § 6 WHG erfülle den Tatbestand der Enteignung, Wenn die Kiesgewinnung wirtschaftlich vernünftig sei und auch verwirklicht werden könne (vgl. BGHZ 60, 125 [BGH 25.01.1973 - III ZR 61/70] [133]; BGH, ZfW, 1975, S. 45 [46 f.]).
Das Eigentum als Zuordnung eines Rechtsgutes an einen Rechtsträger bedarf, um im Rechtsleben praktikabel zu sein, notwendigerweise der rechtlichen Ausformung. Demgemäß hat das Grundgesetz in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dem Gesetzgeber die Aufgabe übertragen, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen. Solche Normen legen generell und abstrakt die Rechte und Pflichten des Eigentümers fest, bestimmen also den "Inhalt" des Eigentums (BVerfGE 52, 1 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] [27]). Der Gesetzgeber schafft damit auf der Ebene des objektiven Rechts diejenigen Rechtssätze, die die Rechtsstellung des Eigentümers begründen und ausformen; sie können privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Natur sein.
Entgegen der im Vorlagebeschluß vertretenen Rechtsansicht schließen sich Legal- und Administrativenteignung gegenseitig aus: Eine Rechtsstellung, die bereits vom Gesetzgeber entzogen worden ist, kann nicht erneut durch Verwaltungsakt beseitigt werden. Ein und dieselbe Regelung kann nicht eine Legalenteignung bewirken und zugleich die Exekutive zur Vornahme einer Enteignung ermächtigen. Das heißt: Wenn das Wasserhaushaltsgesetz bereits mit seinem Inkrafttreten die vom Gericht unterstellte Befugnis aus § 905 BGB entzogen hat, kann in der Anwendung des § 6 WHG keine Enteignung einer nach jener Vorschrift zustehenden Befugnis liegen.
Die Prüfung, ob ein Rechtsvorgang als Enteignung zu qualifizieren ist, fordert zunächst die Feststellung, ob dem Betroffenen im Zeitpunkt des Zugriffs eine enteignungsfähige Rechtsposition zusteht (BVerfGE 25,112 [121]; 29, 348 [360]).
Insoweit geht das vorlegende Gericht von folgender Auffassung aus: Das Grundstückseigentum umfasse das Grundwasser; dieses werde zum Erdkörper gerechnet, auf den sich nach § 905 BGB das Recht des Grundstückseigentümers erstrecke. Ob es sich beim Grundwasser um eine Sache handele, könne dahinstehen, jedenfalls gehöre zum Grundeigentum die Befugnis, über das auf dem Grundstück vorgefundene Grundwasser zu verfügen. Die öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung des Wasserhaushaltsgesetzes schränke die "dem Grundeigentum innewohnende Befugnis" zum "freien Zugriff auf das Grundwasser" ein.
Nach der Reichsverfassung von 1871, unter deren Geltung das Bürgerliche Gesetzbuch erlassen wurde, bestand für den Reichsgesetzgeber weder die Möglichkeit noch die Absicht, das rechtliche Verhältnis von Grundwasser und Grundeigentum abschließend zu regeln. Ihm stand zwar die Befugnis zum Erlaß bürgerlichrechtlicher, d.h. solcher Vorschriften zu, welche die privatrechtlichen Beziehungen der Bürger untereinander regeln; er besaß jedoch nicht die Kompetenz zum Erlaß öffentlich-rechtlicher Vorschriften, deren es für das Verhältnis des Eigentümers zur Allgemeinheit bedurft hätte (BVerfGE 42, 20 [28 ff.]). Soweit Raum war für privatrechtliche Vorschriften, überließ Art. 65 EGBGB den Ländern ausdrücklich die Regelung des Wasserrechts. Dabei handelte es sich nicht um einen Vorbehalt abweichender Regelung durch den Landesgesetzgeber; "die Regelung des Wasserrechts" wurde vielmehr "in ihrem vollem Umfange der Landesgesetzgebung vorbehalten" (Mugdan, Die gesammten Materialien zum Bürgerlichen Gesetzbuch für das Deutsche Reich, Bd. III., S. 588). Dies wurde unter anderem damit begründet, daß "die Kompetenz des Reiches sich nicht auch auf die öffentlich-rechtlichen Wasserrechtsverhältnisse erstrecke" und "der meist polizeiliche Inhalt der einschlägigen Vorschriften ... ein Hindernis der Kodifikation" sei (Mugdan, a.a.O., Bd. I, S. 316, 26 f.).
Gegen die vom vorlegenden Gericht vertretene Rechtsansicht, das Grundwasser werde "zum Erdkörper gerechnet", spricht im übrigen auch der Wortlaut des § 905 BGB. Das den Boden als ständiger Strom durchfließende Grundwasser weist nicht die Merkmale der festen Konsistenz und des Eingeschlossenseins durch die Grundstücksgrenzen auf, das den Begriff des Erdkörpers im Sinne dieser Bestimmung kennzeichnet (vgl. Mugdan, a.a.O., Bd. III, S. 145).
Hierbei mag dahinstehen, was es bedeutet, daß das Gesetz nicht vom "Eigentum am Erdkörper", sondern nur von der "Erstreckung" des Rechts des Grundstückseigentümers spricht (vgl. Mugdan, a.a.O.). Selbst wenn man unterstellte, der Erdkörper gehöre zum Grundeigentum, ist damit keineswegs gesagt, daß dem Eigentümer nach § 905 BGB die "Verfügungsbefugnis" über das Grundwasser zusteht.
Demgemäß hat das Reichsgericht zutreffend festgestellt, "im Bürgerlichen Gesetzbuch (könnten) keine Bestimmungen gegen Grundwasserbenutzung als solche gefunden werden" (JW 1913, S. 267; ähnlich BayObLG, NJW 1965, S. 973 [974]). Ob dem Grundstückseigentümer eine positive Befugnis zum Zugriff zustand, richtete sich nach Landesrecht.
Weiter beruht der Vorlagebeschluß auf der Rechtsansicht, das Grundeigentum sei als ein prinzipiell jede mögliche und wirtschaftlich vernünftige Nutzung umfassendes Recht anzusehen, das in seinem Inhalt durch das bürgerliche Recht, insbesondere durch den § 903 BGB geprägt werde. Dies kommt unter anderem darin zum Ausdruck, daß das Gericht vom Eigentum "im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und § 903 BGB" spricht.
Das Grundgesetz hat dem Gesetzgeber den Auftrag zugewiesen, eine Eigentumsordnung zu schaffen, die sowohl den privaten Interessen des Einzelnen als auch denen der Allgemeinheit gerecht wird (vgl. BVerfGE 21, 73 [83]; 25, 112 [117f.]; 37, 132 [140f.]; 50, 290 [340]; 52, 1 [29]).
Ihm obliegt hierbei eine doppelte Aufgabe: Einerseits muß er im Privatrecht (BVerfGE 42, 20 [30ff.]) die für den Rechtsverkehr und die Rechtsbeziehungen der Bürger untereinander maßgeblichen Vorschriften schaffen (zum Beispiel für die Übertragung oder Belastung von Eigentum, das Nachbarrecht sowie das Ersatzrecht bei Beeinträchtigung des Eigentums durch Dritte); andererseits hat er den Belangen der Allgemeinheit - in die vor allem jeder Grundstückseigentümer eingebunden ist - in den (meist) öffentlich-rechtlichen Regelungen Rechnung zu tragen. Werden die bürgerlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen üblicherweise mit dem Begriff des subjektiven Privatrechts umschrieben, so wirken bei der Bestimmung der verfassungsrechtlichen Rechtsstellung des Eigentümers bürgerliches Recht undöffentlich-rechtliche Gesetze gleichrangig zusammen. Die bürgerlich-rechtliche Eigentumsordnung ist keine abschließende Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums. Den privatrechtlichen Eigentumsvorschriften kommt im Rahmen des Art. 14 GG auch kein Vorrang vor den öffentlichrechtlichen Vorschriften zu, die eigentumsrechtliche Regelungen treffen.
Welche Befugnisse einem Eigentümer in einem bestimmten Zeitpunkt konkret zustehen, ergibt sich vielmehr aus der Zusammenschau aller in diesem Zeitpunkt geltenden, die Eigentümerstellung regelnden gesetzlichen Vorschriften. Ergibt sich hierbei, daß der Eigentümer eine bestimmte Befugnis nicht hat, so gehört diese nicht zu seinem Eigentumsrecht.
Wie der Gesetzgeber ihren Ausschluß herbeiführt, ist lediglich eine Frage der Gesetzestechnik.
Aus dieser Rechtslage folgt: a) Die beanstandeten Vorschriften ermächtigen nicht die Exekutive, verfassungsrechtlich geschützte Rechte des Grundstückseigentümers zu entziehen. Sie regeln vielmehr allgemein das Verhältnis von Grundeigentum und Grundwasser und bestimmen die Rechtsstellung des einzelnen Grundstückseigentümers in diesem Rechtsbereich. Nach der objektiv-rechtlichen Regelung des Wasserhaushaltsgesetzes steht dem Grundstückseigentümer - von hier nicht in Betracht kommenden Ausnahmen abgesehen - kein Recht zu, im Rahmen der Grundstücksnutzung auf das Grundwasser einzuwirken. Durch die Anwendung des Gesetzes wird daher ein solches Recht nicht entzogen. Die auf § 6 WHG gestützte Versagung der Erlaubnis zur Grundwasserbenutzung im Rahmen einer Auskiesungsmaßnahme kann somit auch keine Administrativenteignung darstellen. Die Anwendung dieser Vorschrift aktualisiert lediglich eine vom Gesetzgeber getroffene Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG; sie verlautbart die dem Eigentümer gezogenen Schranken bei der Ausübung seines Eigentumsrechts.
Daran vermag die primär auf den Kiesabbau und nicht auf die Grundwasserbenutzung abstellende Betrachtungsweise des Vorlagebeschlusses nichts zu ändern. Das Wasserhaushaltsgesetz schließt Eingriffe in das Grundwasser prinzipiell vom Inhalt des Grundeigentums aus. Dabei macht es keinen Unterschied, ob der Eingriff die Nutzung des Grundwassers selbst zum Ziele hat oder ob er lediglich eine lästige Begleiterscheinung einer anderen Zwecken dienenden Maßnahme ist. Das Grundstückseigentum umfaßt nicht die Befugnis zur Nutzung des Erdkörpers, die nur im Rahmen einer Zulassungspflichtigen Grundwasserbenutzung verwirklicht werden kann. Die Naßauskiesung kann nicht in eine nach privatem Recht zulässige Kiesgewinnung und einen nach dem Wasserhaushaltsgesetz unzulässigen Grundwasseraufschluß aufgegliedert werden. Soweit der Kies im Grundwasser liegt, steht dem Eigentümer nur mit wasserrechtlicher Gestattung das Recht zu, ihn abzubauen.
Die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis stellt folglich auch insoweit keinen Rechtsentzug dar.
Nach ihrem zeitlichen Geltungsbereich gilt die öffentlichrechtliche Benutzungsordnung für Wasserbenutzungsfälle, die nach dem Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes verwirklicht werden sollen. Darin liegt keine Legalenteignung im Verhältnis zum früheren Recht, das (z.B. wie das Preußische Wassergesetz) dem Grundstückseigentümer die Befugnis zur Wassernutzung einräumte. Das Gesetz hat lediglich auf der Ebene des objektiven Rechts den Inhalt des Grundeigentums im Verhältnis zum Grundwasser für die Zukunft bundeseinheitlich neu bestimmt. Eine derartige Änderung des objektiven Rechts führt nicht zum Entzug einer konkreten, der Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unterliegenden Rechtsposition und damit nicht zu einer Enteignung.
Die Problematik der Legalenteignung stellt sich bei Änderung des objektiven Rechts allerdings dann, wenn von einer nach früherem Recht möglichen Nutzungsbefugnis bereits Gebrauch gemacht worden ist und diese entzogen wird (vgl. unten D)1. Im Zusammenhang mit der insoweit sich ergebenden Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG), ob das Wasserhaushaltsgesetz für die hier in Rede stehenden "alten Benutzungen" eine Enteignung durch Gesetz darstellt, ist die Vorfrage zu beantworten, ob die objektivrechtlichen Vorschriften selbst mit der Verfassung in Einklang stehen (BVerfGE 31, 275 [285]; 51, 193 [207]). Wäre die Verfassungsmäßigkeit der in den genannten Vorschriften geregelten öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung zu verneinen, verlöre das für diese Fälle geschaffene Überleitungsrecht seine Bedeutung.
Der Gesetzgeber muß bei der Wahrnehmung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrages, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch das Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG beachten (BVerfGE 37, 132 [140]; 52, 1 [29]). Bei der Begrenzung von Eigentümerbefugnissen sind dem Gesetzgeber - wie das Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgesprochen hat - Schranken gezogen. Im vorliegenden Fall ist maßgeblich, ob die Eigentumsgarantie 1 S. 348 ff. deshalb verletzt ist, weil die Befugnis zur Benutzung des Grundwassers prinzipiell vom Grundeigentum getrennt ist und einer öffentlich-rechtlichen Ordnung untersteht.
Zunächst kann aus Art. 14 GG nicht hergeleitet werden, das Grundwasser müsse dem Grundstückseigentümer grundsätzlich rechtlich zugeordnet werden, weil zwischen Grundwasser und Grundeigentum eine natürliche Beziehung bestehe. Der Gesetzgeber ist bei der Schaffung einer dem Grundgesetz gemäßen Güterordnung nicht an einen aus der "Natur der Sache" sich ergebenden Eigentumsbegriff gebunden (vgl. BVerfGE 31, 229 [248]).
Die zu prüfenden Vorschriften sollen eine "haushälterische" Bewirtschaftung des Wassers sicherstellen. Der Wasserhaushalt selbst ist aber als Naturvorgang (wie die Luft) einer rechtlichen Regelung nicht zugänglich. Jedoch können menschliche Einwirkungen auf das unterirdische Gewässer allgemein verbindlichen Vorschriften unterworfen werden. Diese Einwirkungen vermögen sowohl die Menge als auch die Beschaffenheit des Wassers zu beeinflussen.
Da für den Bedarf der Bevölkerung früher in der Regel ein reichliches Wasserangebot zur Verfügung stand, lag - abgesehen von nachbarrechtlichen Schutzbestimmungen - weithin kein Bedürfnis vor, die Nutzung und den Gebrauch des Grundwassers durch den Grundstückseigentümer rechtlich zu beschränken. Die zunehmende Industrialisierung und der Aufbau zentraler Wasserversorgungsanlagen in den Städten und Gemeinden haben jedoch zu einer deutlichen Veränderung geführt, die rechtliche Regelungen erforderte. Schon die in den größeren deutschen Bundesstaaaten zu Beginn des Jahrhunderts ergangenen Wassergesetze gestatteten dem Grundstückseigentümer nur noch in begrenztem Umfang, auf das auf dem Grundstück vorhandene unterirdische Wasser einzuwirken. Vor allem die süddeutschen Wassergesetze gaben hierbei dem Gemeinwohl eindeutig den Vorrang vor den privaten Nutzungsinteressen.
Die mengenmäßige Beanspruchung des Wassers und die Gefährdung seiner biologischen, physikalischen und chemischen Beschaffenheit durch menschliche Einwirkungen haben neben anderen Erwägungen dem Verfassungsgesetzgeber Anlaß gegeben, ein in der deutschen Verfassungsgeschichte bis dahin unbekanntes Sachgebiet Wasserhaushalt in die Bundeskompetenz aufzunehmen (Art. 75 Nr. 4 GG). Er hat damit zum Ausdruck gebracht, daß - über das vorhandene Wasserrecht hinaus - der Erlaß von Vorschriften notwendig sei, die eine geordnete Bewirtschaftung der vorhandenen Wasservorräte sicherstellen. In der Erfüllung dieses verfassungsrechtlichen Anliegens stand der Gesetzgeber bei der Schaffung des Wasserhaushaltsgesetzes vor der Aufgabe, eine den allgemeinen Bedürfnissen Rechnung tragende Rechtsordnung für eine "haushälterische" Benutzung des Wassers zu erlassen und gleichzeitig das Grundwasser vor schädlichen Einwirkungen durch den Grundstückseigentümer zu schützen. Der dabei beschrittene Weg, die Benutzung des Grundwassers einer vom Oberflächeneigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Ordnung zu unterstellen, ist weithin eine Fortschreibung der durch das frühere Wasserrecht bereits vorgezeichneten Rechtsentwicklung. Diese mußte notwendigerweise die modernen technischen und sonstigen Möglichkeiten der Einwirkung auf das Grundwasser berücksichtigen.
Das auf die privaten Rechtsbeziehungen ausgerichtete Bürgerliche Gesetzbuch hat diese erst nach seinem Erlaß auftretende Problematik in den §§ 903, 905 weder geregelt noch regeln können.
Das Wasser ist eine der wichtigsten Grundlagen allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens. Es wird nicht nur als Trink- und Brauchwasser, sondern auch als Produktionsmittel in Industrie und Handwerk benötigt. Wegen der vielfältigen und teilweise miteinander konkurrierenden Nutzungsinteressen hat das Bundesverfassungsgericht bereits früher festgestellt, daß eine geordnete Wasserbewirtschaftung sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft lebensnotwendig sei (BVerfGE 10, 89 [113]).
Die öffentliche Wasserversorgung, an die inzwischen 96% der Bevölkerung angeschlossen sind, förderte bei steigender Tendenz bereits im Jahre 1973 insgesamt 4,7 Mrd. cbm Wasser ( vgl. Der Staatsbürger, 1979, Nr. 1, S. 3). Davon waren 71% = 3,4 Mrd. cbm Grundwasser, der Rest wurde aus oberirdischen Gewässern gewonnen (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft, Jahresbericht 1977 über die Wasserwirtschaft, in: Wasser und Boden 1978, S. 146). Mehr als die Hälfte dieses Wassers floß in die privaten Haushalte (2,8 Mrd. cbm), während kleine Gewerbebetriebe und öffentliche Einrichtungen wie Schulen, Krankenhäuser und Schwimmbäder je 0,3 Mrd. cbm bezogen. Die Industrie nahm 1,3 Mrd. ab und deckte damit 11% ihres Wasserbedarfs - vgl. Batelle-Institut, Prognose des Wasserbedarfs in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahr 2000, 1972, S. 191, 208; Batelle-Institut, Zeitstandsbericht, 1976, S. 2 -.
Insgesamt belief sich der Wasserbedarf der Industrie im Jahre 1973 auf 11,7 Mrd. cbm. Davon wurden 6,5 Mrd. cbm (56%) im Wege der Eigenförderung aus dem Oberflächenwasser und 3,9 Mrd. cbm (33%) aus dem Grundwasser gewonnen (Batelle, Prognose, S. 207).
Derzeit bestehen zwar bei der Wasserversorgung der Bundesrepublik im ganzen gesehen keine Mengenprobleme; regional, vor allem in einer Reihe von Ballungsgebieten, gibt es jedoch teilweise erhebliche Versorgungsschwierigkeiten, die durch den Bau teurer Fernversorgungssysteme ausgeglichen werden müssen - vgl. Umweltbericht 1976, BTDrucks. 7/5684 S. 37, 41; Umweltgutachten 1978, BTDrucks. 8/1938 S. 89; Winje, Wird das Wasser knapp? in: Der Bürger im Staat, 1979, S. 189 [192]) Schwerer wiegen die Qualitätsprobleme, unter denen die Wasserversorgung leidet. Dies gilt vor allem für die Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreiem Trinkwasser, die unter allen Nutzungsarten absolute Priorität verdient. Das Grundwasser ist im allgemeinen der beste Rohstoff für die Trinkwasserversorgung, weil es die geringste Schadstoffbelastung aufweist (vgl. Umweltbericht 1976, a.a.O., S. 41). Die vorhandenen Grundwasservorkommen werden jedoch schon weitgehend genutzt. Die Erschließung neuer Vorkommen ist nur noch in geringem Umfang möglich - vgl. Forschungsbericht der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, "Grundwasservorkommen in der Bundesrepublik Deutschland", veröffentlicht als Heft 43 der Schriftenreihe "Raumordnung" des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, 1980 (im folgenden: Forschungsbericht), S. 9; Umweltbericht 1976, a.a.O., S. 41 -.
In einigen Gegenden hat die starke Inanspruchnahme des Grundwassers und die damit verbundene Grundwasserabsenkung bereits zu nachhaltigen Schäden auf ökologischem Gebiet geführt (vgl. Umweltgutachten 1978, BTDrucks. 8/1938 S. 84). In anderen Bereichen besteht aufgrund der geologischen Verhältnisse von Natur aus Grundwassermangel (vgl. Sonderplan - Wasserversorgung, Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Umwelt Baden- Württemberg, 1979, S. 9 f.). Zur Sicherung der Trinkwasserversorgung muß daher schon heute in hohem Maße auf stärker belastetes Oberflächenwasser zurückgegriffen werden, das jedoch auch nach aufwendiger Aufbereitung keine optimale Qualität erreicht.
Da das Grundwasser wie ein Strom die Erde durchfließt, lassen sich weder die Entnahme von Wasser noch die Einleitung von Stoffen in ihren Wirkungen auf ein bestimmtes Grundstück beschränken. Grundwasser, das einem Grundstück entnommen wird, fehlt den Grundstücken, die grundwasserstromabwärts liegen. Verschmutzungen, die auf einem Grundstück eintreten, können das Wasser auf weite Strecken für andere Nutzungen, insbesondere zur Verwendung als Trinkwasser, untauglich machen. Eingriffe in das Grundwasser wirken sich mithin intensiv auf die Umgebung aus.
Zwischen Kiesabbau und Wasserwirtschaft besteht eine naturgegebene Interessenkollision. Die abbauwürdigen Kiesvorkommen sind zugleich die besten Grundwasserleiter (Forschungsbericht, Karten 1 und 2; Sonderplan Wasserversorgung, a.a.O., S. 9 f.). Jedes größere Kiesabbauvorhaben berührt daher wasserwirtschaftliche Belange. Besondere Probleme ergeben sich bei der Naßauskiesung. Durch den Kiesabbau werden Menge und Qualität des verfügbaren Grundwassers nachhaltig beeinträchtigt. Daraus können sich für die Allgemeinheit erhebliche Gefahren ergeben, vor allem wenn das Grundwasser von einer in der Nähe gelegenen Wasserversorgungsanlage gefördert wird. Selbst wenn sich der Abbau auf die Kiesmengen beschränkt, die oberhalb des Grundwasserspiegels liegen, verringert die Maßnahme die Deckschicht, die das Grundwasser vor dem Eindringen von Schadstoffen schützt. Auch die Selbstreinigung des von der Oberfläche eindringenden Wassers wird vermindert. Ganz überwiegend werden Sand und Kies aber bis in den vom Grundwasser durchflossenen Bereich hinein ausgebeutet.
Ein dadurch entstehender Baggersee ist schon während der Kiesgewinnung, vor allem aber in der Folgezeit in besonderem Maße der Gefahr der Verschmutzung ausgesetzt (vgl. Czychowski, Kiesabbau und Wasserrecht, DVBl. 1976, S. 132). Selbst wenn sich dies entgegen der Erfahrung im Einzelfall verhindern läßt, droht dem Wasser infolge des nach einiger Zeit einsetzenden Algenwachstums eine Sauerstoffzehrung, die die Wasserqualität nachhaltig beeinträchtigt (vgl. Der Staatsbürger, 1979, Nr. 1, S. 3). Darüber hinaus vermindert der offene Baggersee die für die Wasserversorgung zur Verfügung stehende Grundwassermenge, da erhebliche Verdunstungsverluste eintreten (Czychowski, a.a.O.). Das Zuschütten der Baggerseen ist in der Regel kein geeignetes Mittel, der aufgezeigten Gefahr zu begegnen.
Dem Grundwasser kommt hiernach für die Allgemeinheit, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, eine kaum zu überschätzende Bedeutung zu. Zugleich ist dieses in besonderem Maße der Gefahr nachteiliger Einwirkungen von seiten des Grundstückseigentümers ausgesetzt. Die dargelegten Erwägungen zeigen, daß es nicht vertretbar wäre, die Nutzung des Grundwassers dem freien Belieben des Einzelnen zu überlassen oder die Nutzung nur mehr durch den - für frühere Verhältnisse ausreichenden - Rechtsgrundsatz der "Gemeinverträglichkeit" zu begrenzen. Die Bewältigung einer derart umfassenden, dem Gemeinwohl dienenden Aufgabe gehört zu den typischen Angelegenheiten des öffentlichen Rechts, die mit den Mitteln des Privatrechts kaum erfüllt werden können. Daher kann es verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß der Gesetzgeber das unterirdische Wasser zur Sicherung einer funktionsfähigen Wasserbewirtschaftung einer vom Oberflächeneigentum getrennten öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt hat. Es geht hierbei - entgegen Darlegungen des Vorlagebeschlusses - nicht um das "einseitige Interesse des Staates", sondern um die Durchsetzung des Gemeinwohls durch den Staat.
Die gegen die gesetzliche Regelung vorgebrachten Einwendungen beruhen auf der unzutreffenden Unterstellung, das Grundwasser müsse von Verfassungs wegen dem Grundeigentum rechtlich zugeordnet werden.
Zunächst ist die Ansicht unzutreffend, die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes führten zu einer "Substanzentleerung des Grundeigentums", weil dieses einer "totalen Sozialbindung" unterworfen werde. Dem Eigentum am Grundstück fehlen nicht deshalb die Merkmale der Privatnützigkeit und der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis (BVerfGE 37, 132 [140]; 50, 290 [339]; 52, 1 [31]), weil der Eigentümer nur mit behördlicher Zustimmung auf das Grundwasser einwirken darf. Von jeher betraf das Nutzungsrecht des Grundstückseigentümers in erster Linie die Oberfläche des Grundstücks, während die Berechtigung, auf die im Erdkörper enthaltenen Stoffe zuzugreifen, stets weitgehenden Einschränkungen unterlag. Selbst die Befugnis, über Grundstücke zu verfügen und diese zu nutzen, ist in mannigfacher Richtung verfassungsmäßigen Beschränkungen unterworfen (vgl. z.B. BVerfGE 21, 73 [83]; 25, 112 [117]). Die Möglichkeit, ein Grundstück wirtschaftlich sinnvoll zu verwenden, hängt in aller Regel nicht davon ab, daß dort Grundwasser gefördert werden kann oder daß sich der Eigentümer des Grundwassers "erwehren" muß. Aus der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums läßt sich nicht ein Anspruch auf Einräumung gerade derjenigen Nutzungsmöglichkeit herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil verspricht.
Die beanstandete Regelung verletzt auch nicht das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
Es trifft nicht zu, daß der Grundsatz der Lastengleichheit verletzt werde, weil der "zufällig" von dem "Eingriff" in die Privatrechtssphäre Betroffene auch noch die damit verbundene Last tragen müsse. Durch die Versagung der wasserrechtlichen Erlaubnis wird dem Betroffenen nur die Zuteilung eines Benutzungsrechts - also eine Vergünstigung - verweigert, auf die kein Rechtsanspruch besteht, nicht aber eine Last auferlegt.
Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG lautet daher die maßgebliche Frage, ob der Gleichheitssatz verletzt ist, wenn einem Grundstückseigentümer das Recht zur Grundwasserbenutzung im Hinblick auf ein in der Nähe gelegenes Wasserwerk versagt wird, während anderen Eigentümern, deren Grundstücke nicht so nahe am Wasserwerk liegen, dieses Recht eingeräumt wird und sie ihr Grundstück auskiesen können. So gestellt, kann die Frage nur verneint werden. Es ist offensichtlich nicht willkürlich im Sinne des Gleichheitssatzes, eine Gewässerbenutzung nicht zuzulassen, die eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung hervorrufen kann. Ein solches Vorhaben unterscheidet sich grundlegend von einer Benutzung, bei der Nachteile für die Allgemeinheit nicht zu erwarten sind. Es liegt daher keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor, wenn die Erlaubnis im einen Fall versagt und im anderen Fall erteilt wird.
Der Gleichheitssatz wird auch nicht dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber für Wasserschutzgebiete in § 19 Abs. 3 WHG eine allgemeine Entschädigungsregelung getroffen hat, während im Rahmen des § 6 WHG eine entsprechende Regelung fehlt.
Die beanstandeten Vorschriften verletzen auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Auffassung, eine verfassungsmäßige Regelung erfordere an Stelle eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt ein Erlaubnisverfahren, das dem Grundstückseigentümer an Stelle einer Ermessensentscheidung einen Rechtsanspruch auf Zulassung einer Gewässerbenutzung einräume, wenn die Versagungsgründe des § 6 WHG nicht eingreifen, übersieht folgendes: Ein Erlaubnisverfahren mit Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis ist verfassungsrechtlich dann geboten, wenn das Verfahren die Ausübung grundrechtlich gesicherter Befugnisse zum Gegenstand hat. Die präventive Prüfung mit der Möglichkeit eines Verbots dient der Feststellung, ob eine rechtmäßige Grundrechtsausübung beabsichtigt ist (BVerfGE 20,150 [154 f.]).Schon diese Voraussetzungen liegen nicht vor, da der Zugriff des Grundstückseigentümers auf das Grundwasser durch ein verfassungsmäßiges Gesetz grundsätzlich ausgeschlossen ist.
Im übrigen würde ein präventives Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt nicht ausreichen, um eine geordnete Wasserwirtschaft zu gewährleisten. Käme die Ablehnung einer beabsichtigten Gewässernutzung nur in Betracht, wenn von dem Vorhaben eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, so wäre - wenn jedes Ermessen der Behörde ausgeschlossen wäre - die optimale Nutzung des verfügbaren Wasserangebots nicht erreichbar. Eine solche Regelung müßte etwa versagen, wenn ein konkretes Vorhaben zwar für sich allein noch keine Beeinträchtigung des Allgemeinwohls erwarten läßt, es jedoch geeignet ist, eine in ihren Auswirkungen nicht übersehbare wasserwirtschaftliche Entwicklung einzuleiten (vgl. BVerwG, ZfW, 1965, S. 98 [106]). Ebensowenig brächte sie in den Fällen vertretbare Ergebnisse, in denen die Zulassung eines Vorhabens die vorhandene Nutzungskapazität des Gewässers voll ausschöpfen würde, so daß für die Befriedigung eines künftig auftretenden Bedarfs kein Spielraum mehr vorhanden wäre.
Schon diese Beispiele zeigen: Das präventive Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt würde den Gewässern nur einen Minimalschutz gewähren, der einsetzt, wenn die Grenze ihrer Belastbarkeit erreicht ist. Eine auf die Zukunft ausgerichtete ordnungsgemäße Steuerung der Gewässernutzung wäre damit unmöglich. Bei einem knappen Gut, das wie kaum ein anderes für die Allgemeinheit von lebenswichtiger Bedeutung ist, wäre eine solche Regelung unvertretbar.
Die weitere Rüge, § 6 WHG gehe über das erforderliche Maß hinaus, weil hiernach jeder Gemeinwohlbelang - selbst arbeitsmarktpolitische Gründe - die Versagung einer Erlaubnis rechtfertigen können, beruht auf einer unzutreffenden Auslegung.
Der Zweck der Vorschrift - auf den bei der Auslegung abzustellen ist (BVerfGE 18, 353 [BVerfG 16.02.1965 - 1 BvL 15/62] [363]) - ist die Ordnung des Wasserhaushalts, nicht aber der Schutz von Arbeitsplätzen oder die Verhinderung unerwünschter Bauvorhaben. Fehlt es an einem unmittelbaren wasserwirtschaftlichen Bezug, so kann darauf die Ablehnung eines Antrags nicht gestützt werden. In dieser auch vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 55, 220 [229]) vertretenen Auslegung bestehen gegen § 6 WHG keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, daß die Trennung des Grundwassers vom Grundstückseigentum Art. 19 Abs. 2 GG nicht verletzt. Die dem Gesetzgeber bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung gezogenen Grenzen ergeben sich unmittelbar aus der Instituts- und Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Werden diese Grenzen eingehalten, kann kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 2 GG vor liegen.
Nach den Feststellungen im Ausgangsverfahren hat der Kläger seit dem Jahre 1936 unbehindert Kies abgebaut. Danach kann die Entscheidung des Rechtsstreits auch davon abhängen, ob das Wasserhaushaltsgesetz unmittelbar eine verfassungsrechtlich geschützte Rechtposition entzogen hat, die dem Kläger vor dem Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes zustand. Insoweit ist sowohl das frühere Recht als auch die Überleitungsregelung des § 17 WHG in die Prüfung einzubeziehen.
Das Preußische Wassergesetz hat in den §§ 196 ff. die Rechtsverhältnisse am Grundwasser geregelt. Es räumte dem Grundstückseigentümer grundsätzlich die Befugnis ein, auf das unterirdische Wasser zuzugreifen. Diese Befugnis war zwar einer Reihe von Einschränkungen unterworfen; das Zutageleiten von Grundwasser im Rahmen des Kiesabbaus wurde davon jedoch prinzipiell nicht betroffen, weil es hierbei nicht um den "Gebrauch oder Verbrauch" des Wassers ging (§ 200 Abs. 1 PrWG). Dem Grundstückseigentümer stand mithin die Befugnis zu, beim Kiesabbau in den Grundwasserbereich einzugreifen.
Die verfassungsrechtliche Prüfung muß daher davon ausgehen, daß der Eigentümer unter der Geltung des Preußischen Wassergesetzes nicht durch rechtliche Vorschriften gehindert war, den Kiesabbau zu betreiben und daß die dem Grundstückseigentümer nach altem Recht eingeräumte und von ihm ausgeübte Nutzungsbefugnis unter dem Schutz der Eigentumsgewährleistung stand. Es wäre mit dem Gehalt des Grundrechts nicht vereinbar, wenn dem Staat die Befugnis zugebilligt würde, die Fortsetzung von Grundstücksnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung zu unterbinden. Eine solche Regelung würde die geleistete Arbeit und den Einsatz von Kapital von heute auf morgen entwerten. Sie würde das Vertrauen in die Beständigkeit der Rechtsordnung, ohne das eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung im vermögensrechtlichen Bereich nicht möglich ist, erschüttern (BVerfGE 31, 229 [239]; 50, 290 [339]; 51,193 [217 f.]).
Dem Kläger des Ausgangsverfahrens stand beim Inkrafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes nach Maßgabe des Preußischen Wassergesetzes eine wasserrechtliche Eigentümernutzung zu. Die Überleitung solcher Befugnisse in das neue Recht regelt § 17 WHG. Diese Vorschrift unterstellt die alten Wassernutzungen für die Zukunft generell der neuen öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung und macht ihre Fortführung von einer Erlaubnis oder Bewilligung abhängig.
Soweit die Gewässerbenutzung auf einem titulierten "Recht" beruhte, räumt § 17 Abs. 2 WHG dem Inhaber einen Anspruch auf Bewilligung "im Umfange seines Rechtes" ein. Wird die Bewilligung jedoch aus Gründen des § 6 WHG versagt, so steht dem Berechtigten ein Anspruch auf Entschädigung zu (§ 17 Abs. 3 WHG). Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung, von der auch der Vorlagebeschluß ausgeht, gehört zu diesen privilegierten "Rechten" aber nicht die aufgrund des Grundeigentums ausgeübte Gewässerbenutzung (BVerwGE 20, 219 [221]; 37, 103 [107]; BVerwG, BayVBl. 1972, S. 244; BGHZ 47, 1 [BGH 23.12.1966 - V ZR 144/63] [12]). Dies wird vor allem damit begründet, daß nur ein besonderes auf seine wasserwirtschaftliche Unbedenklichkeit geprüftes Benutzungsverhältnis die Grundlage für den im Gesetz vorgesehenen Rechtsanspruch des Inhabers auf Bewilligung "im Umfang seines Rechtes" bilden könne; eine Bewilligung "im Umfang des Eigentumsrechts am Grundstück" wäre nach den Grundsätzen des Wasserhaushaltsgesetzes auch nicht möglich.
Es kann verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß das Wasserhaushaltsgesetz für die in Rede stehenden alten Eigentümernutzungen weder einen Anspruch auf Bewilligung noch einen Entschädigungsanspruch einräumt.
Aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der vom Kläger ausgeübten Eigentümernutzung kann nicht hergeleitet werden, daß diese Befugnis nach ihrem Beginn für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfe. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, daß der Gesetzgeber bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative steht, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und Zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten - durch die Bestandsgarantie gesicherten - Vertrauen auf den Fortbestand eines wohlerworbenen Rechtes verdienen (BVerfGE 31, 275 [285,290]; 36, 281 [293]; 43, 242 [288]).
Die Notwendigkeit, die alten Eigentümerbenutzungen dem Erlaubnis- und Bewilligungsverfahren der öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung zu unterstellen, ergab sich aus dem berechtigten Anliegen des Wasserhaushaltsgesetzes, für die Zukunft eine geordnete Bewirtschaftung des zur Verfügung stehenden Wasserschatzes und eine Verminderung der für das Wasser bestehenden Gefahren sicherzustellen. Dieses für die Bevölkerung und die Gesamtwirtschaft lebenswichtige Ziel hätte kaum erreicht werden können, wenn die bis dahin weder registrierten noch auf ihre wasserwirtschaftliche Unbedenklichkeit geprüften Eingriffe der Grundstückseigentümer in das Grundwasser auf Dauer hätten fortgeführt werden dürfen.
Gerade die insoweit bestehenden Mißstände waren ein entscheidender Anlaß für den Bundesgesetzgeber, von seiner Rahmenkompetenz auf dem Gebiet des Wasserhaushalts Gebrauch zu machen.
Daß diese Nutzungsbefugnisse nach Maßgabe des § 17 WHG erlöschen, unterliegt keinen Bedenken.
Das Gesetz verbietet nicht schlechthin eine - im Ermessen der Behörde stehende - Erlaubnis oder Bewilligung, sondern versagt einen Anspruch auf Bewilligung. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung dieser Regelung ist zunächst von Bedeutung, daß die betroffenen Befugnisse nicht unmittelbar mit dem Inkrafttreten des Gesetzes erloschen sind. § 17 Abs. 1 Satz 1 WHG gab dem Berechtigten vielmehr die Möglichkeit, die Benutzungen noch fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes ohne Erlaubnis oder Bewilligung fortzusetzen.
Da das Wasserhaushaltsgesetz erst einunddreißig Monate nach seiner Verkündung in Kraft trat, hatten die Betroffenen nahezu acht Jahre Zeit, sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Die Frist verlängerte sich noch, wenn vor ihrem Ablauf ein Antrag auf Erlaubnis oder Bewilligung gestellt wurde. In diesem Fall endete die Befugnis zur zulassungsfreien Benutzung erst mit der rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag. So konnte der Kläger des Ausgangsverfahrens seine Naßauskiesung nach dem Erlaß des Wasserhaushaltsgesetzes noch siebzehn Jahre lang ungehindert fortsetzen.
Weiter fallen die Besonderheiten der Naßauskiesung entscheidend ins Gewicht. Die im Rahmen des Kiesabbaus stattfindende Grundwassernutzung hat - anders als die übliche Nutzung der Erdoberfläche - keinen statischen Charakter: Sie ist darauf angewiesen, immer neue Bereiche des Grundwasserspiegels freizulegen, und ist damit auf eine ständige Veränderung des bestehenden Zustandes angelegt. Erst mit dem Ablauf der sich aus § 17 Abs. 1 WHG ergebenden Frist ist dieser räumlich fortschreitenden Gewässerbenutzung eine Grenze gesetzt worden.

References: Art. 14

§ 1

§ 2

§ 3

§ 17
 § 1
 § 2
 § 3
 § 6
 § 17

§ 1
 § 3
 § 6
 § 22
 § 52
 § 53
 § 1
 § 6
 § 6
 § 1
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 § 1
 § 2
 § 3
 § 6

§ 3
 § 6
 § 15
 § 15
 § 6
 § 6
 § 1
 § 1
 § 2
 § 6
 Art. 14
 Art. 14

Art. 14
 § 905
 § 1
 Art. 14
 § 903
 § 6
 § 3
 § 31
 § 3
 § 3
 Art. 14
 Art. 14
 § 6
 Art. 14
 Art. 14
 § 6
 § 1
 Art. 100
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 100
 Art. 14
 Art. 100
 Art. 93

Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 19
 § 40
 Art. 14
 Art. 100
 Art. 14
 Art. 14
 § 17
 § 6
 Art. 100
 § 561
 § 3
 § 2
 § 3
 § 17
 § 1
 § 3
 § 6
 § 17
 Art. 14
 § 6

§ 6
 Art. 14
 § 6
 Art. 14
 § 905
 § 6
 § 905
 Art. 65
 § 905
 § 905
 § 903
 Art. 14
 § 903
 Art. 14
 § 6
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 3
 Art. 3
 § 19
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 Art. 19
 Art. 14
 Art. 19
 § 17
 § 17
 § 17
 § 6
 Art. 14
 § 17
 § 17
 § 17