Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A302-06.htm
Timestamp: 2017-11-25 09:30:52+00:00

Document:
A302-06
Auto 302/06
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimidad en sentencia T-637 de 2006 por tener interés legítimo en proceso contencioso administrativo
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Oportunidad en sentencia T-637 de 2006/SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Formulación dentro del término de ejecutoria
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de recursos/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por afectación al debido proceso y donde medie argumentación de quien la alega
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No se modificó la línea jurisprudencial en sentencia T-637 de 2006
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No existe identidad fáctica de las sentencias aludidas pues no tratan sobre reajuste pensional para funcionarios de la Contraloría General
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Discrepancias con la argumentación jurídica de la Sala de Revisión no da lugar a declarar su nulidad
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No hizo alusión a la procedencia del principio de favorabilidad laboral pues no eran aplicables normas especiales del régimen pensional de la Contraloría General
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Sentencia T-637/06 se fundamentó en la línea jurisprudencial sobre la procedencia excepcional por defecto sustantivo
ACCION DE TUTELA-Se confrontó la existencia de requisitos formales para acudir como mecanismo de defensa contra actos de las autoridades
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No se vulneró línea jurisprudencial sobre procedencia subsidiaria de la acción de tutela en sentencia T-637/06
Referencia: expediente T-1305858.
Incidente de Nulidad contra la Sentencia T-637 de agosto ocho (8) de dos mil seis (2006).
Actor: Dagoberto Quiroga Collazos
Bogotá, D. C., primero (1º) de noviembre de dos mil seis (2006)
Decide la Sala Plena de la Corte Constitucional, la solicitud de nulidad propuesta por el señor Dagoberto Quiroga Collazos, en contra de la Sentencia T-637 de agosto ocho (8) de dos mil seis (2006), proferida por la Sala Novena de Revisión.
El señor Dagoberto Quiroga Collazos invocando la condición de tercero afectado con la decisión adoptada por la Sala Novena de esta Corporación en el proceso de Revisión de la tutela de la referencia, ha solicitado la nulidad de la sentencia T-637 de 8 de agosto de 2006, mediante la cual se confirmó el fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado que como juez de tutela de segunda instancia había revocado lo decidido por la Sección Primera de la misma Corporación, para en su lugar conceder el amparo solicitado al encontrar que se había presentado una vía de hecho en la sentencia proferida en única instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección B.
1.-Hechos.-
Los hechos que dieron lugar a la tutela mencionada y al ulterior fallo de revisión cuya nulidad se solicita, aparecen expuestos en esa sentencia atacada de nulidad, y se pueden resumir así:
El señor Dagoberto Quiroga Collazos fue trabajador del Idema, donde prestó sus servicios durante 17 años, tiempo por el cuál, tuvo el derecho a una pensión de jubilación extralegal de conformidad con la Convención Colectiva respectiva, en los términos del Acuerdo 027 de noviembre 6 de 1991, por el cual, dicha entidad, próxima a ser liquidada, permitió a sus trabajadores acceder de manera anticipada a la pensión de jubilación. Por lo tanto, le correspondió al señor Quiroga, quien contaba con 38 años de edad, una pensión equivalente al 64.6% del promedio salarial del último año de servicio, pago que se le hizo efectivo a partir del 15 de marzo de 1992 en cuantía de $302.541,76.
El 3 de septiembre de 1998, el señor Quiroga es vinculado a la Contraloría General de la República como Jefe de la Oficina Jurídica, donde laboró hasta el 1º de octubre de 2002, lapso durante el cuál, el pago de la pensión que estaba a cargo del hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le fue suspendido para devengar el sueldo correspondiente.
Desvinculado del órgano de control, el señor Quiroga solicita al Ministerio de Agricultura, la reanudación del pago de la pensión, requiriendo que la misma sea reajustada de acuerdo con el artículo 13 del Decreto Ley 929 de 1976 “Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares”.
El Ministerio le negó el reajuste de la pensión en los términos pedidos; y, agotada la vía gubernativa, el señor Quiroga acude a la jurisdicción Contencioso Administrativa en demanda de nulidad de los actos respectivos y del restablecimiento del derecho, pidiendo la reliquidación de la pensión.
Del proceso contencioso conoce en única instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B, Corporación que accede a la pretensiones del actor[1], y en consecuencia decreta la nulidad de los actos demandados y ordena a la Nación reconocer y pagar al demandante el reajuste pensional bajo ese régimen especial.
Contra esta decisión se interpone por el Ministerio de Agricultura recurso de apelación, que es negado en razón a que se trata de un asunto de única instancia.
Dicho Ministerio posteriormente interpone acción de tutela contra la citada sentencia, por considerar que se configuró una vía de hecho por defecto sustantivo, al aplicar a la situación personal del señor Quiroga una normatividad que solo cobijaba a los pensionados de la Contraloría. A esta actuación fue convocado el señor Quiroga, quien se opuso a su prosperidad aduciendo falta de agotamiento de los medios judiciales de defensa por parte del accionante por al no haber interpuesto el recurso de queja en contra de la decisión del contencioso e insistiendo en la pertinencia de las normas aplicadas para la solución de su caso.
2.- Decisiones de tutela.-
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado niega por improcedente la tutela, bajo el único criterio de considerar que esta acción es improcedente contra providencias judiciales.
Impugnada la decisión, es revocada[2] por la Subsección B, Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativa de la misma Corporación que en su lugar, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la entidad accionante, tras encontrar que había razones para tener la decisión acusada como constitutiva de vía de hecho predicable del accionar del Tribunal, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales sentados por la Corte Constitucional en la materia, toda vez que existía norma legal que prohibía la reincorporación al servicio, la que no fue atendida por el accionado, y porque no era de recibo aplicar en el caso la normatividad especial de que trata el Decreto 929 de 1976 para los empleados y pensionados de la Contraloría General.
3.- Contenido de la Sentencia T-637 de 2006.-
Remitida dicha tutela para la eventual revisión por la Corte Constitucional, inicialmente no es seleccionada, pero ante la insistencia del Defensor del Pueblo en que esgrimía falta de agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa por el accionante, es escogida la actuación para el efecto.
La Sala Novena de la Corporación con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, profiere la sentencia T- 637 de 2006[3], mediante la cual confirma la decisión del juez de segunda instancia de la tutela que concedió la tutela por vulneración de los derechos fundamentales de debido proceso y acceso a la administración de justicia, al encontrar que la sentencia proferida en única instancia por el Tribunal Administrativo era constitutiva de vía de hecho.
Los fundamentos de la decisión de la Sala de Revisión se centraron en reiterar la jurisprudencia constitucional sobre el carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y haciendo énfasis en los eventos en que se configura la vía de hecho por defecto sustantivo. La Sala, por mayoría de sus integrantes, encontró que al tratarse de una sentencia de única instancia, no procedían otros medios de defensa judicial contra ella, y que la situación examinada encuadraba en los supuestos para que procediera la tutela por haberse incurrido en vía de hecho por defecto sustantivo así como lo había concluido el juez de tutela de segunda instancia. Lo anterior, por cuanto se aplicó por el Tribunal accionado al caso concreto, una normatividad especial que no correspondía para el caso.
Estableció la Sala Novena de Revisión el carácter especial del régimen de pensión de los funcionarios de la Contraloría, frente a la disposición de la ley 20 de 1975, que reformó ese organismo y que habilitó al gobierno para expedir su régimen prestacional con ese ámbito de cobertura específico.
Con ello y atendiendo a la situación particular de que el señor Quiroga era pensionado del Idema, no de la Contraloría, la Sala concluyó la no aplicabilidad de las disposiciones del Decreto 929 de 1976 “Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares” a su caso, por cuanto, como la Corte Constitucional lo ha advertido, los regímenes pensionales especiales solamente son aplicables a quienes van destinados, sin que aquellos que pertenecen a un régimen general puedan beneficiarse de esas especiales disposiciones y viceversa.
Resaltó además la Sala de Revisión, que existe una expresa prohibición legal para la reincorporación de los pensionados al servicio oficial, tanto en el sistema general de los pensionados del servicio oficial, como para los del sistema especial de pensiones de la Contraloría, la cual tiene como excepción ocupar determinados y específicos cargos que en el sistema general los describe el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968[4], y en el de la Contraloría el artículo 13 de 1976, y que no era el caso del señor Quiroga Collazos.
Se explicó por la Sala de Revisión, que aunque el señor Quiroga hubiese ocupado un cargo en la Contraloría, el régimen especial para el reajuste pensional estaba consagrado en la ley como excepcional para funcionarios que se hubieren pensionado en dicha entidad, y éste no cumplía con la condición de ser pensionado bajo tales disposiciones.
En este orden de ideas, en la sentencia T- 637 de 8 de agosto de 2006, la Sala Novena decidió lo siguiente:
“PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo de segunda instancia proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por el cuál revocó la decisión de primera instancia emitida por la Sección Primera de la misma Corporación y en su lugar concedió la tutela promovida por el representante legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda, Subsección B.”
II.- FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE NULIDAD.-
Mediante escrito recibido en esta Corporación el 13 de septiembre de 2006, el señor Dagoberto Quiroga Collazos solicita a la Corte declarar la nulidad de la sentencia T- 637 del 8 de agosto de 2006[5], revocar el fallo de segunda instancia que en tutela concedió el amparo solicitado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y dejar en firme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda, Subsección B. Posteriormente, el día 22 del mismo mes allegaría un escrito con argumentos adicionales.
Como fundamento de su petición expone, que hubo vulneración al debido proceso por la Sala Novena de Revisión al cambiar el criterio de interpretación y la posición jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional sin tener competencia para hacerlo, en 4 aspectos que a continuación se relacionan:
1.- Configuración de la vía de hecho para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales:
Al respecto, alega que para predicar la configuración de la vía de hecho, los presupuestos configurativos deben ser debidamente sustentados, porque no puede el juez de revisión simplemente afirmar que existe una vía de hecho sin demostrarlo clara y evidentemente. Que el juez de tutela para configurar la vía de hecho, no puede tomar la norma presuntamente inaplicable y darle un alcance que no tiene, como se hizo en la sentencia T-637 de 2006, “... sosteniendo algo que la norma no contempla“sobre fórmulas de entendimiento que exceden el sentido natural y obvio de la norma”, en razón a que el Tribunal de manera razonada aplicó el criterio de la hermenéutica jurídica, según la cuál -donde la ley no distingue, no es dable al interprete hacerlo, - por lo cual, la vía de hecho no resulta ni clara ni evidente, presupuesto indispensable para configurar la vía de hecho.”
Para este cargo, cita los apartes de las sentencias T-324 de 1994, C-543 (sic), C- 277 de 1998, SU- 047 y SU- 962 de 1999, C-1026 de 2001, SU-120 de 2003 y T- 428 de 2004, que considera fueron modificados en la sentencia atacada.
2.- Cambio de los criterios jurisprudenciales trazados por la Sala Plena respecto del principio de favorabilidad en la interpretación de normas en materia laboral, básicamente en la sentencia C-165 de 1995, reiterada en la SU-120 de 2003:
Alega, que la tutela recaía sobre una providencia dictada en un proceso laboral administrativo y en consecuencia, que para establecer si se configuraba la vía de hecho por defecto sustantivo, se debía analizar a la luz del principio de la favorabilidad laboral expuesto en reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo que afirma no se hizo en la sentencia T-637, porque “de sus consideraciones no se puede concluir ni clara ni evidentemente que la norma no sea aplicable al caso” cuando la aplicada por el Tribunal guarda estrecha relación de conexidad material con los presupuestos de hecho y se hizo bajo la aclaración de que donde la norma no distingue no es dable hacerlo al intérprete.
Para el solicitante, no se puede afirmar ligeramente que hay una vía de hecho por defecto sustantivo porque considera que su aplicación no resulta inconstitucional a la luz de la reiterada jurisprudencia de la Corte, frente a la interpretación de las normas laborales, ni contrarían el principio de razonabilidad.
Para este cargo, cita los apartes de las sentencias C- 496 de 1994, C-165 de 1995 y SU- 120 de 2003 que considera fueron modificados o desatendidos en la sentencia cuya nulidad solicita, manifestando que en ésta última se encuentran recogidos.
3.- Improcedencia de la tutela para interpretar disposiciones de orden legal respecto del régimen aplicable sobre el derecho a la reliquidación pensional y derecho a la igualdad ante los jueces.
Aduce que precisamente por las diferencias de interpretación que tenían las partes sobre la aplicabilidad del régimen especial, fue sometido el asunto litigioso al juez contencioso, y que si bien la Sala de Revisión no comparte la interpretación por éste escogida, de conformidad con los criterios establecidos por la Corte Constitucional sobre la improcedencia de la tutela contra interpretaciones de ley, esto no es vía de hecho.
Alega que con la sentencia T-637/06, la Sala de Revisión en contra de la jurisprudencia constitucional encontró que el juez de tutela sí puede decidir un litigio sobre problemas de interpretación del derecho a una reliquidación, porque así lo hizo y sin atender el tenor literal de las normas.
Para este cargo, cita los apartes de las sentencias T- 094 de 1997, T-461 de 1997, SU- 429 de 1998, C- 013 de 2000, SU-1185 de 2001, C- 835 y C-836 de 2003 y muchas otras de revisión en que se resalta la improcedencia de la tutela para liquidación o reliquidación de prestaciones laborales para significar que tiene derecho a la igualdad de trato ante la ley, que considera fueron modificados o desatendidos en la sentencia cuya nulidad solicita.
4.- Improcedencia de la tutela cuando se cuenta con otros medios de defensa judicial: recurso de queja y alegatos de conclusión.
Alega que en el expediente se demostró que el Ministerio no presentó alegatos de conclusión en el contencioso y que tampoco hizo utilización del recurso de queja, pero que en la sentencia T-637/06 si bien se aludió a lo del recurso, nada se dijo sobre la ausencia de alegatos de conclusión, cuando el accionante dejó vencer los términos para el efecto.
Que no era a la Sala Novena de Revisión a quien le correspondía decidir si estuvo bien o no que el Tribunal negara el recurso de apelación, sino al Consejo de Estado al desatar el de queja, y alega que al respecto, el Tribunal incurrió en un error cuantitativo y cualitativo al determinar que el proceso era de única instancia, error que hizo llevar a la Sala de Revisión a tener la única instancia como cierta sin mayores análisis, pero que ha debido ser alegado por el ente accionante y no lo hizo.
Que si bien los alegatos de conclusión no son un recurso, de acuerdo con la sentencia C-107/04 la Corte ha resaltado la importancia que tienen como mecanismo procedimental que materializa el derecho de defensa y que el Ministerio estuvo inactivo y negligente en el proceso judicial al no presentarlos y por esta falta de agotamiento del medio de defensa, no procedía la tutela, pero que la Sala de Revisión aceptó su procedencia sin aludir a la falta de este mecanismo, cambiando así la línea jurisprudencial sobre la improcedencia de la tutela.
Para esta acusación cita los apartes que considera fueron modificados o desatendidos en la sentencia cuya nulidad solicita de las sentencias C- 543 de 1992, T- 465 de 1995, T- 416 de 1998, T-587 de 1999, T- 465 de 2000, SU- 622 de 2001, T- 764 de 2003, T- 255 y T-1065 de 2004, T- 222 y T- 541 de 2006, entre otras.
III.- TRÁMITE A LA SOLICITUD DE NULIDAD.-
3.1. El 15 de septiembre de 2006, la Secretaria General de la Corte Constitucional solicitó a la Secretaria General del Consejo de Estado, certificar la fecha de notificación a las partes de la sentencia T-637 de agosto 8 de 2006.
En respuesta a lo anterior, el 21 de ese mes se certifica que tanto a cada uno de los magistrados del Tribunal, accionados, como al accionante y al señor Dagoberto Quiroga Collazos convocado a la actuación, les fue notificada la sentencia en mención mediante sendos telegramas fechados el día 8 de septiembre de 2006[6].
3.2. En sesión del día 20 de septiembre del mismo año, la Sala Plena de la Corporación dispone pasar para su sustanciación la solicitud de nulidad al Despacho de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, quien mediante Auto del 26 del mismo mes, dispuso correr traslado de la solicitud de nulidad presentada por el señor Dagoberto Quiroga Collazos al representante legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a los Magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el término de tres (3) días para que se pronunciaran al respecto[7].
Dentro de dicho término, según consta en el informe de la Secretaría General de esta Corporación[8], no se recibió comunicación alguna de los notificados.
El 22 de septiembre, por el solicitante se radica un escrito adicionando los argumentos de la solicitud de nulidad[9].
Señala el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, que es competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional, resolver las solicitudes de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de la Corporación, por lo que es de su órbita pronunciarse en esta oportunidad sobre la nulidad propuesta contra la sentencia T-637 de agosto 8 de 2006 proferida por la Sala Novena de Revisión en el expediente T- 1305858[10].
2. verificación del requisito de oportunidad en el presente caso y legitimación del actor para interponer una solicitud de nulidad.
La jurisprudencia constitucional ha establecido unos presupuestos para la procedencia de las solicitudes de nulidad contra decisiones adoptadas por las Salas de Revisión, que señalan que estas deben presentarse de manera oportuna por quien tenga legitimidad para hacerlo, esto es, quien haya sido parte en el proceso o quien demuestre un interés legítimo en la decisión adoptada.
2.1.- Respecto del requisito de legitimidad, se registra en la sentencia atacada que aunque la tutela fue interpuesta contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor Dagoberto Quiroga Collazos, aquí solicitante, fue vinculado formalmente al proceso de tutela por el juez constitucional de primera instancia, como persona directamente interesada en los resultados de la actuación, por ser la parte demandante en el proceso contencioso administrativo cuya sentencia se atacó de vía de hecho, en virtud de lo cuál, éste ejerció su derecho de defensa contestando oportunamente la demanda de tutela.
Por lo anterior, no cabe duda que el señor Quiroga Collazos sí está legitimado para presentar solicitud de nulidad en contra de la sentencia T-637 de 2006, por tener interés legítimo en el proceso.
2.2.- Establecido lo anterior, en lo que hace al requisito de oportunidad de la solicitud de nulidad, que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte debe haber sido radicada en la misma durante el término de ejecutoria de la sentencia de tutela, es decir, dentro de los tres (3) días hábiles siguiente a la notificación del fallo al interesado, la Sala considera que en este caso el incidente fue planteado oportunamente.
En efecto, de conformidad con el oficio número 6776 del 20 de septiembre de 2006[11], emanado de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor Dagoberto Quiroga Collazos le fue notificada la sentencia T-637 de 2006 mediante telegrama No. 11813 fechado el viernes 8 de septiembre de 2006, y la solicitud de nulidad se radicó ante la Secretaría de la Corte Constitucional el día miércoles trece (13) de septiembre de 2006, sin duda estando en términos para ello.
No obstante y con base en el mismo cómputo, respecto al escrito adicional presentado por el solicitante el 22 de septiembre de 2006, resulta extemporáneo y por tal, no será tenido en cuenta en la presente decisión.
Ahora bien, una vez verificado el cumplimiento de los anteriores requisitos, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a conocer el fondo la solicitud de nulidad de la sentencia T-637 de 2006.
3.- La nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de tutelas es excepcional.-
Si bien es cierto que la disposición es característica de los juicios de constitucionalidad, también lo es que resulta aplicable en los asuntos de tutela bajo revisión de la Corte, en tanto su objetivo no es otro que garantizar la plenitud del ordenamiento Superior y de los derechos fundamentales de los asociados. A este respecto, la Corte ha consolidado una línea jurisprudencial que permite determinar en qué eventos se configura una causal de nulidad de sus providencias, siempre teniendo como norte que se trata de una situación verdaderamente excepcional, frente a una grave afectación del debido proceso y donde media una exigente carga argumentativa para quien alega la nulidad, en el sentido de explicar de manera clara los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada.[12]
La nulidad solamente será declarada cuando surjan irregularidades que afecten el debido proceso. Esa afectación debe ser significativa, es decir, que influya directamente y de forma sustancial sobre la decisión o en sus efectos[13].
a) Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. El artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación al debido proceso[14]. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la razón de la decisión en la sentencia de la cual se predica la modificación[15].
b) Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley[16].
d) Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso[17].
e) Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones[18].
La solicitud de nulidad solamente está llamada a prosperar si reúne los requisitos señalados para su procedencia y si los argumentos respectivos se avienen a las hipótesis previstas por la Corte Constitucional.[19]
4. La procedencia excepcional de solicitudes de nulidad contra sentencias de tutela se ha extendido, además, a los eventos en los cuales las salas de revisión de la Corte Constitucional profieren fallos desconociendo los precedentes de la Corte. En auto 010A de 2002, esta Corporación reiteró[20] su jurisprudencia sobre la materia en los siguientes términos:
5. A partir de lo anterior resulta claro que el cambio de jurisprudencia como causal de nulidad de una sentencia de sala de revisión, ha de establecerse a partir de una comparación entre los hechos de cada caso, la ratio decidendi de cada decisión y la “interpretación normativa” fijada en la primera decisión, siempre y cuando no hubiese cambios en tales elementos en el transcurso entre ambas sentencias”[21].
Con fundamento en los anteriores criterios definidos ya por esta corporación, se estudiarán las solicitudes de nulidad ahora presentadas contra la sentencia T-637 de agosto 8 de 2006.
4.- Análisis a la solicitud de nulidad presentada.-
Como causal de nulidad de la sentencia T- 637 de 2006, se aduce por el solicitante el haberse cambiado por la Sala Novena de Revisión, el criterio de interpretación y la posición jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, sin tener competencia, por lo que al hacerlo se ha vulnerado el debido proceso establecido para efectuar el cambio de jurisprudencia de la Corte Constitucional, en los siguientes cuatro (4) aspectos, a saber:
4.1.- Cambio de criterios de interpretación de la jurisprudencia consolidada sobre la configuración de la vía de hecho para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
4.2.- La sentencia atacada se aparta de los criterios jurisprudenciales trazados por la Sala Plena respecto del principio de favorabilidad en la interpretación de normas en materia laboral en las sentencias C-165 de 1995, reiterada en la sentencia de unificación SU-120 de 2003.
4.3.- Cambio de jurisprudencia al apartarse de los criterios interpretativos ampliamente consolidados por la jurisprudencia sobre la improcedencia de la tutela para interpretar disposiciones de orden legal sobre un régimen pensional específicamente en lo relativo a la reliquidación de una pensión.
4.4.- Cambio sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando no se hizo uso de los medios de defensa judiciales en el proceso. -Recurso de queja, alegatos de conclusión-.
A continuación se procede entonces al análisis de cada uno de los supuestos enunciados anteriormente.
1. En este cargo, dice el solicitante que la Sala Novena de Revisión cambió los criterios de interpretación de la jurisprudencia consolidada sobre la configuración de la vía de hecho para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Como soporte de lo anterior, indica que desde la sentencia C-543, la Corte Constitucional ha venido reiterando que la tutela contra providencias judiciales solo procede cuando estas incurren en vías de hecho sustantivo, fáctico, orgánico o procedimental, de tal magnitud que pueda afirmarse que la misma se aparta de manera ostensible del ordenamiento jurídico. Y, en cuanto al defecto sustantivo debe encontrarse ante una norma claramente o evidentemente inaplicable al caso concreto.
Afirma que, en la sentencia T-637 de 2006, la Sala Novena hizo todo lo contrario, pues se sostuvo algo que las normas no contemplan, y tratándose de dos interpretaciones plausibles la interpretación del Tribunal Administrativo es razonable pues existe una relación de conexidad entre la norma aplicada y los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Posteriormente se da a la tarea de comparar los argumentos de la sentencia del Tribunal Administrativo con los de la sentencia T-637 de 2006, y pese a que indica que lo hace sin ánimo de reabrir el debate jurídico sobre el asunto litigioso, si se adentra en críticas contra la sentencia T-637 y concluye que la interpretación que hizo el Tribunal Contencioso es la que se ajusta al caso concreto y afirma que la Sala Novena se equivocó en cuanto a la interpretación de las normas respectivas.
Insiste en que, la Sala Novena de Revisión al configurar la vía de hecho en la sentencia del Tribunal, partió de algo que la norma no contempla “sobre fórmulas de entendimiento que exceden el sentido natural y obvio de la norma” (cita propia de la solicitud), alegando que el Tribunal accionado “de manera razonada aplicó el criterio de la hermenéutica jurídica según el cuál, donde la ley no distingue, no le es dable al intérprete hacerlo y ello hacía que la vía de hecho endilgada no fuera ni clara ni evidentemente...”, criterio éste del que enseguida se ocupa, citando apartes alusivos al mismo de las sentencias C-210 de 1997 y T-324 de 1994.
Un análisis de la sentencia T-637 de 2006, proferida por la Sala Novena de Revisión, indica claramente que ella dedicó un capítulo especial para reiterar la jurisprudencia de la Corte sobre la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y de manera especial sobre la vía de hecho por defecto sustantivo, de manera que el sustento dogmático acogido por la Sala Novena de Revisión para resolver el caso concreto, respecto de la vía de hecho por defecto sustantivo, es el que la Corte Constitucional tiene sentado sobre la materia.
Por otra parte, tal y como lo ha sostenido esta Corporación, no puede promoverse un incidente de nulidad por cambio de jurisprudencia, en relación con: (i) diferencias esenciales o accidentales entre casos aparentemente iguales; (ii) ni por la utilización de expresiones al parecer contrarias a la doctrina constitucional vigente; y menos aún, (iii) el uso de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias no previstas en los casos anteriores, siempre y cuando dicha decisión corresponda a una interpretación razonable y proporcionada del ordenamiento jurídico constitucional[22].
3. Que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi (...)” [23].
No obstante, la Sala al verificar los presupuestos fácticos de las sentencias de Salas Plena aludidas por el solicitante y los hechos de la sentencia T-637 de 2006, observa que entre las mismas no existe identidad fáctica, pues aquellas no trataban temas relacionados con el reajuste pensional en los casos contemplados para los funcionarios de la Contraloría General.
Finalmente, advierte la Corte que la solicitante se dedica a expresar su inconformismo frente a las apreciaciones que sobre el caso tuvo la Sala Octava de Revisión, pues a lo largo de su escrito se apresta a defender los argumentos del fallo del Tribunal Contencioso que fue proferido a su favor y a criticar la sentencia de la Sala de Revisión, que no sobra recordar, confirmó la de la Sección Segunda del Consejo de Estado que advirtió, como juez de tutela de segunda instancia, la vía de hecho aludida.
De los argumentos expuestos por el solicitante se observa, que se dedica a increpar las consideraciones de la Sala de Revisión, por lo cual esta Corporación debe recordar que los desacuerdos acerca de la argumentación de la sentencia no sirven de fundamento para pretender la nulidad de la decisión. Al respecto ha dicho la Corte:
“Del carácter excepcional de la nulidad, se colige que no constituye nulidad la discrepancia que tenga la peticionaria sobre criterios jurídicos que se expresen en el fallo, sobre el estilo empleado por la Sala de Revisión en la redacción de la sentencia, la mayor o menor extensión de la misma, o la pertinencia de las citas que se hagan. Por consiguiente, la opinión de la doctora Abril Chávez sobre la falta de claridad y análisis de la sentencia y sobre no aportar nada a la jurisprudencia, fuera de ser expresiones descomedidas, no son razones para revivir un proceso que ha finalizado. Tampoco lo es la opinión de la peticionaria de que se le ha denegado justicia; ya que hubo sentencia, la decisión está motivada y el hecho de que la pretensión no hubiera prosperado no significa denegación de justicia.”[24] (subrayas ajenas al texto)
Por todas las anteriores razones, el primer cargo que soporta la causal de nulidad invocada por el solicitante de la nulidad no está llamado a prosperar.
2.- El segundo cambio jurisprudencial de que se acusa a la Sala Novena de Revisión en el pronunciamiento que contiene la sentencia T-637 de 2006, es respecto del principio de favorabilidad en la interpretación de normas en materia laboral. Se aduce cambio de la jurisprudencia sentada en las sentencias C-165 de 1995, SU-1185 de 2001 y SU-120 de 2003.
Se manifiesta en la solicitud de nulidad que en este caso “se trata de una providencia dictada en un proceso laboral administrativo y en consecuencia que para establecer si se configuraba la vía de hecho por defecto sustantivo se debe analizar a la luz de la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el principio de favorabilidad en materia laboral.
Alega el solicitante que así lo dispuso la Corporación en la sentencia C-496 de 1994 al señalar que: “... la propia Carta ha establecido reglas de preferencia para escoger entre interpretaciones alternativas de una norma legal. Así sucede por ejemplo, en materia laboral, puesto que el artículo 53 de la Constitución señala que, en caso de duda sobre el sentido de las fuentes formales del derecho, se deberá acoger aquella interpretación que sea más favorable al trabajador” y que de las consideraciones de la sentencia acusada, “...no se puede concluir ni clara ni evidentemente que la norma no sea aplicable al caso o que reúna los presupuestos materiales señalados por la Corte Constitucional para la configuración de una vía de hecho, por el contrario, aunque pueda ofrecer dos interpretaciones plausibles, sin sostener o distinguir algo que la norma no lo hace”.
Luego, se pasa en el escrito a reproducir ampliamente los fundamentos con que el Tribunal accionado efectuó la interpretación de las normas aplicadas avalando que no entró a distinguir como intérprete donde la norma no lo hacía; y a continuación, de la misma forma amplia trascribe las consideraciones de la Sala de Revisión, aludiendo en especial nuevamente al criterio de la “interpretación contra legem” y a la conclusión de que en el caso no se trataba de una situación de interpretación jurídica sino de la presencia de una decisión jurídicamente infundada, tomada en abierta contradicción a la Constitución y la ley.
Seguidamente acude el solicitante a transcribir apartes del salvamento de voto del magistrado que en segunda instancia de la tutela no estuvo de acuerdo con la decisión mayoritaria, invocándolos como “único elemento de defensa que se tiene por parte del accionado”, porque encuentra que en él se avala la decisión examinada citando fallos anteriores del Consejo de Estado, que según el magistrado disidente, fueron producidos en asuntos de similares contornos. A ello, adiciona el petente otros apartes de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia.
En el párrafo siguiente, invoca de la sentencia C-165 de 1995 que “La favorabilidad opera entonces, no solo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite dos interpretaciones”, siguiendo de inmediato a desarrollar el tema de la interpretación por parte de la Corte, que cita como tercera irregularidad de la sentencia T- 637 de 2006.
Finalmente indica que, la Sala Novena desconoció los criterios interpretativos trazados por la Corte, pues se observa que en ninguno de sus apartes ni siquiera se refiere al principio de favorabilidad y equidad en la interpretación de normas laborales tantas veces desarrollado por la jurisprudencia.
Frente a lo anterior, y observando la sentencia T-637 de 2006 de la Sala Novena de Revisión, puede advertirse que, lo que se pretende por el actor es reabrir el debate sobre el caso concreto, pues el considera que se le debió aplicar el principio de favorabilidad, y la sentencia atacada de nulidad claramente indicó que al caso del señor Quiroga Collazos no le eran aplicables las normas especiales del régimen de la Contraloría General, para los efectos de la reliquidación pensional por el pretendida.
Como se advierte, la Sala de Revisión, en la sentencia acusada, no hizo alusión directa a la procedencia o no de la aplicación del principio de favorabilidad laboral en el caso concreto, pues consideró que se trataba de la no aplicación al caso de normas correspondientes a un régimen especial.
Se trata entonces de plantear una discrepancia con la sentencia T-637 de 2006 y no de argumentar una modificación a las líneas jurisprudenciales sobre favorabilidad, pues además los supuestos fácticos de las sentencias mencionadas como contentivas de la línea jurisprudencial respectiva no son similares a los de la ahora analizada. En conclusión este cargo tampoco prospera.
3- Se dice además por el solicitante de la nulidad, que en la sentencia T-637 de 2006 hubo cambio de la línea jurisprudencial que establecía la improcedencia de la tutela para interpretar disposiciones de orden legal respecto del régimen aplicable sobre el derecho a la reliquidación pensional y con ello se le vulneró su derecho a la igualdad ante los jueces.
Para el señor Quiroga, la Sala Novena de Revisión no obró de acuerdo con los principios universales del derecho que informan la determinación del contenido y alcance de la norma, y que rezan que: (i) cuando la norma no distingue, no le es dable al intérprete distinguir, y que (ii) cuando la ley lo quiso, habló; cuando no quiso, calló; o lo que es lo mismo, cuando la ley lo quiere, lo dice; cuando no lo quiere, guarda silencio.
Estima que desconoció la regla jurídica de hermenéutica según la cual, el intérprete deberá estarse al tenor literal según el sentido natural y obvio de las palabras, sin que so pretexto de desentrañar su espíritu, puedan usarse facultades no conferidas de manera expresa, y que por ello para su caso el contenido e interpretación no podían ser otros que el que se deduce del tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras.
En ese contexto, dice que en el Decreto 929 de 1976 en cada uno de sus artículos cuando quiso, lo dijo: “Los funcionarios y empleados de la Contraloría”, “el funcionario o empleado de la Contraloría”, “los funcionarios o empleados a que se refiere este Decreto” y que como excepción en el artículo 13, se cita a “la persona” y en su parágrafo a “los pensionados”, no obstante lo cuál, la Sala de Revisión interpretó que en ese precepto, sin decirlo, también habría de entenderse que era solamente para los pensionados de la Contraloría y con ello estructuró la vía de hecho en la decisión del Tribunal.
Manifiesta que no se entiende cómo si la Sala de Revisión acertadamente interpretó que la prohibición consagrada en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 se refiere a los pensionados del sector oficial y que está referida al reintegro de personas pensionadas a algunos cargos de la rama ejecutiva del poder público, y no dio la misma interpretación al artículo 13 del Decreto 929 de 1976 que está redactado en idéntica forma.
Para el solicitante, con ello la Sala de Revisión se aparta del tenor literal de la norma incluso con incongruencias, pues señala que: “...En el caso del señor Quiroga Collazos, no había sido con anterioridad servidor de esta entidad, por lo que no le eran aplicables las normas especiales propias para los pensionados de esta entidad para tener derecho al reajuste solicitado... no demostró haber ocupado alguno de los cargos mencionados en los decretos 2400 de 1968”... solamente pueden reincorporarse al servicio de la Contraloría a los cargos de excepción los pensionados de la Contraloría y “además podrán hacerlo “Los empleados enumerados en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968”....”Esta norma permite concluir, que ciertos funcionarios diferentes a los de la Contraloría pueden reintegrarse al servicio en esta entidad, pero solo en ciertos y determinados cargos...”... “La misma prohibición existe para los funcionarios de la Contraloría, salvo para reintegrarse a ciertos cargos, o para quien hubiere ocupado ciertos cargos ajenos a la Contraloría, mencionados expresamente por el legislador y solo para vincularse a la Contraloría en los cargos también expresamente señalados en la ley” ( Negritas y subrayas propias de la solicitud).
Alega que “del tenor literal de las normas” jamás se podrían sacar esas conclusiones porque en ninguna parte del Decreto 929 están esos contenidos, ni obedecen a una interpretación a la luz de los principios constitucionales, ni a la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional sobre la configuración de vías de hecho y sobre el principio de favorabilidad en materia laboral, porque antes por el contrario se aparta de los criterios jurisprudenciales por los que se afirma que una sentencia incurre en vía de hecho por defecto sustantivo.
Que resulta ilógico afirmar que la prohibición de reincorporación se refiera a “los pensionados de la Contraloría” porque: (i) “la Contraloría no tiene pensionados...” al no ser “...entidad administradora de pensiones” y (ii) “porque si así se entendiera, significaría que para los pensionados “de otras entidades” no les estaría prohibido y en consecuencia les estaría permitido, y por tanto el pensionado que se reincorpore a uno de los cargos de excepción tiene derecho a la reliquidación, por lo cual el planteamiento del Tribunal resulta plausible y razonable”.
Aduce que como se trataba de un asunto litigioso que consistía en determinar si a la luz de las normas referidas y dentro de los principios constitucionales él como pensionado del sector oficial al ser reincorporado al servicio en uno de los cargos de excepción de la Contraloría, tenía derecho a que se le reliquidara su pensión vitalicia de jubilación, el caso se sometió al juez competente quien decidió. Y que sí la Sala de Revisión no compartía sus argumentos, no podía afirmar que dicho fallo reuniera los presupuestos materiales indicados por la jurisprudencia constitucional para configurar una vía de hecho, porque entonces se estaría frente a de una disparidad de criterios sobre la aplicación o interpretación de las normas jurídicas aplicables, que de acuerdo con la sentencia T-461 de 1997, no constituye vía de hecho porque: “La vía de hecho no se estructura cuando lo que existe es una simple disparidad de criterios sobre la aplicación o interpretación de las normas jurídicas aplicables a un caso concreto. Bien puede el juez que conoce de la tutela discrepar acerca de los fundamentos jurídicos de la decisión judicial que se somete a su examen, sin que por ello se incurra en una vía de hecho, pues basta que los argumentos que la sustentan sean serios, objetivos y razonables y revelen, por consiguiente, el recto ejercicio de la función jurisdiccional y no la arbitrariedad o el capricho del juzgador en la adopción de la decisión”.(Negritas y subrayas propias de la solicitud).
Observa la Corte, que los fundamentos del solicitante son los mismos planteamientos que expuso en la respuesta a la tutela, y por tanto, sólo reflejan su inconformismo frente a las apreciaciones que sobre el caso tuvo la Sala de Revisión, pretendiendo entonces reabrir el debate ante la Sala Plena, sin que ello sea posible.
Frente al presente cargo de nulidad, claramente se aprecia una discrepancia con la sentencia T-637 de 2006, pues el actor se adentra en el análisis de las normas legales respectivas y saca la conclusión que él considera ha debido ser la correcta.
Por lo tanto, como ya quedó advertido al analizar el primer cargo, la sentencia T-637 de 2006 se fundamento en la línea jurisprudencial sobre la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales y especialmente en cuanto al defecto sustantivo, y con fundamento en ello encontró que en el caso concreto debía confirmarse el amparo concedido por el juez de tutela de segunda instancia, que advirtió la vía de hecho. En efecto, se establece que el sustento dogmático del fallo acusado no ha variado el que la Corte Constitucional tiene sentado sobre la materia.
4.- En el cuarto cargo el solicitante alega que en la sentencia T-637 de 2006 se cambia la jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la tutela cuando se cuenta con otros medios de defensa judicial, aduciendo que el accionante contaba con el recurso de queja y con alegatos de conclusión, los que no ejerció como defensa.
Expone que el Tribunal accionado incurrió en un error cuantitativo y cualitativo al determinar que el proceso era de única instancia, con el que llevó a la Sala de Revisión a tener la única instancia como cierta sin mayores análisis, pero que esto ha debido ser alegado por el ente accionante y desatado por el Consejo de Estado en recurso de queja.
Igualmente alega que si bien los alegatos de conclusión no son un recurso, de acuerdo con la sentencia C-107/04 la Corte ha resaltado la importancia que tienen como mecanismo procedimental en que se materializa el derecho de defensa y que el Ministerio estuvo inactivo y negligente en el proceso judicial al no presentarlos; por lo que frente a esa actitud de falta de agotamiento del medio de defensa, no procedía la tutela, pero que la Sala de Revisión aceptó su procedencia sin aludir a la falta de este mecanismo, cambiando así la línea jurisprudencial sobre la improcedencia de la tutela.
Observa al respecto la Sala Plena, que en la sentencia T-637 de 2006, en el punto 4 de las consideraciones y fundamentos, como tema previo a abordar el fondo del caso, se estudió la procedencia de la acción de tutela efectuando la confrontación de la existencia de los requisitos formales exigidos para que sea procedente acudir a la acción de tutela como mecanismo de defensa contra actos de las autoridades, atendiendo la acusación del ahora solicitante de la nulidad de no haberse agotado por la parte actora los medios de defensa de sus derechos, ordinariamente establecidos, y sobre el punto concretamente se dijo:
“4.1.- El recurso de queja es un medio de defensa judicial que no debía agotarse en este caso por la parte accionante.
Alegó el señor Dagoberto Quiroga como vinculado a éste trámite por pasiva, la improcedencia de presente acción porque la entidad actora no agotó el recurso de queja ante la denegación del de apelación que había interpuesto para controvertir la decisión que hoy acusa, como medio judicial de reclamar sus derechos, diciendo que es idéntica razón por la que a él le fueron negadas sus pretensiones de fondo en las acciones de tutela y de cumplimiento instauradas antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa que emitió el fallo cuestionado. Este fundamento también fue el planteamiento central de la insistencia presentada por el Defensor del Pueblo con que se logró la selección del presente caso para revisión.
No obstante, la Sala señala que frente a la determinación de la competencia con que en única instancia actuó el Tribunal accionado, esta Corporación no tiene reparo alguno, pues observa que de manera suficiente y razonada, en la providencia en que se negó la procedencia de la apelación interpuesta en contra de la decisión hoy atacada, se establecieron los presupuestos cuantitativos y cualitativos que procesalmente subsumían el caso dentro de las actuaciones de ese rango.
Por lo anterior, se concluye que en este caso no era posible intentar la apelación de la decisión con que se ponía fin al procedimiento ordinariamente establecido para atender la situación debatida, ni cabía ninguna otra acción procesal para su revisión, por ser de única instancia y por su cuantía[25]; y en consecuencia, al no existir otro medio judicial de defensa, formalmente válido para controvertirla dentro de ese proceso por parte de la aquí accionante, le era permitido acudir a la acción de tutela como mecanismo residual de defensa de los derechos fundamentales que considera vulnerados que con ese fallo, atendiendo a los presupuestos que para el efecto establece el artículo 86 de la Constitución Política”. (Resalta la sala Plena)
En esta acusación advierte la Sala Plena, que la Sala de Revisión no vulneró la línea jurisprudencial sobre la procedencia subsidiaria de la acción de tutela, tratándose de una alegación novedosa, pues así nunca fue alegado en las instancias, por lo que el planteamiento resulta ahora movido por una discrepancia con la sentencia T-637 de 2006.
En consecuencia, tampoco prospera este cargo de nulidad contra la sentencia T-637 de 2006.
Por todo lo anterior, debe negarse la solicitud de nulidad.
NEGAR la petición de nulidad de la Sentencia T- 637 de 8 de agosto de 2006 proferida por la Sala Novena de Revisión de Corte Constitucional, formulada por el señor Dagoberto Quiroga Collazos.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta Judicial de la Corte Constitucional.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO 302 DE 2006
ACCION DE TUTELA-Reajuste de pensión de jubilación extralegal por haberse incorporado al servicio oficial de cargo de excepción de la Contraloría General (Salvamento de voto)
JUEZ-Autonomía interpretativa/JUEZ-Sometimiento al imperio de la ley/ADMINISTRACION DE JUSTICIA (Salvamento de voto)
El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, son criterios auxiliares de la actividad judicial. Así mismo, el artículo 228 establece que la administración de justicia es una función pública, cuyas decisiones son independientes y cuyo funcionamiento es autónomo.
FUNCION JUDICIAL-Sujeción a la Constitución/FUNCION JUDICIAL-Parte dogmática y parte orgánica (Salvamento de voto)
PODER JUDICIAL-Límites para interpretar autónomamente el ordenamiento jurídico (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE RAZON SUFICIENTE-Sometimiento de los jueces a la ley y establecimiento del nivel de autonomía para su interpretación/PODER JUDICIAL-Autonomía e independencia del juez son garantías institucionales (Salvamento de voto)
ACTIVIDAD JUDICIAL-Supone la interpretación permanente de disposiciones jurídicas y la determinación de la norma que se aplicará al caso concreto (Salvamento de voto)
INDEPENDENCIA INTERPRETATIVA-Principio relevante vinculado con el respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA-Decisión adoptada por jueces administrativos fue resultado del proceso interpretativo de la normatividad laboral vigente (Salvamento de voto)
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sala de Revisión desconoció la jurisprudencia referente a la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando el accionante sea el Estado o se pretenda reducir o desconocer un derecho fundamental (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-1305858. Incidente de nulidad contra la sentencia T- 637 de 8 de agosto de 2006.
Actor: Dagoberto Quiroga Collazos.
Con el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en Auto 302 de 2006 mediante el cual negó la petición de nulidad de la sentencia T- 637 de 2006
En tal sentido, cabe recordar que el problema jurídico que se planteó en la acción de tutela consistió en determinar si la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca había incurrido en vía de hecho por defecto sustantivo, al decidir en un proceso de nulidad y reestablecimiento del derecho instaurado por el señor Dagoberto Quiroga Collazos pensionado del IDEMA, en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que el demandante tenía derecho al reajuste de su pensión de jubilación extralegal por haberse reincorporado al servicio oficial en un cargo de excepción de la Contraloría, con fundamento en la normatividad especial del régimen prestacional de ésta vulnerando con ello derecho fundamental del debido proceso a la entidad accionante.
La Sala Novena de Revisión, mediante sentencia T- 637 de 2006, estimó que en el presente caso los jueces administrativos habían incurrido en una vía de hecho por defecto sustancial, ya que “De entrada advierte la Sala, que el soporte normativo de la decisión atacada en tutela no era aplicable para solucionar el caso del señor Quiroga Collazos, según así igualmente lo consideró el juez de tutela de segunda instancia al advertir vía de hecho en dicha providencia, la que será confirmada por las razones que se exponen a continuación”, motivo por el cual decidió “CONFIRMAR el fallo de segunda instancia proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por el cuál revocó la decisión de primera instancia emitida por la Sección Primera de la misma Corporación y en su lugar concedió la tutela promovida por el representante legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección segunda, Subsección B.”
Frente a tal decisión, el señor Dagoberto Quiroga Collazos interpuso incidente de nulidad contra la sentencia T- 637 de 2006, por estimar que se había presentado una vulneración al debido proceso, por cuanto la Sala Novena de Revisión cambió, en su opinión, un criterio de interpretación sentado por la Corte. La Sala Plena, mediante Auto 302 de 2005, desestimó la petición del accionante, negando la declaratoria de nulidad de la sentencia T- 637 de 2006.
Ahora bien, con el propósito de exponer las razones por las cuales me separé de lo decidido en Auto 302 de 2006, analizaré ( i ) la autonomía interpretativa de los jueces y ( ii ) el caso concreto.
1. Autonomía interpretativa de los jueces.
En sentencia C-836 de 2001, esta Corte aclaró el sentido que debe darse al sometimiento de los jueces al imperio de la ley y a su autonomía para interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico. Al respecto se dijo que debía tenerse en cuenta ( i ) el artículo 113 de la Constitución que establece que los diversos órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente, ( ii ) que están constitucionalmente encaminados a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y a asegurar la vigencia de un orden justo, ( iii ) que la Carta Política garantiza la prevalencia del derecho sustancial y, ( iv ) que el principio de igualdad consagrado en el preámbulo del Texto Fundamental, en armonía con las diversas manifestaciones constitucionales de la igualdad - como derecho - tienen como presupuestos la igualdad frente a la ley, y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades del Estado.
Esta distinción entre las partes orgánica y dogmática conduce a establecer unos criterios de ponderación en la propia Constitución, que permiten interpretar los límites constitucionales de las potestades otorgadas a las autoridades[26]. Respecto de los límites del poder judicial para interpretar autónomamente el ordenamiento jurídico, a la luz de lo dispuesto por la parte dogmática de la Constitución, la Corte Constitucional ha sostenido:
“Finalmente, debe esta Sala reiterar la prevalencia de la parte dogmática de la Constitución, (...) respecto de aquella que determina la organización estatal, pues son éstos [principios y valores, en conjunto con los derechos fundamentales] los que orientan y legitiman la actividad del Estado.[27] En virtud de esta jerarquía, (...) la autonomía judicial y la libertad que tienen los jueces de interpretar y aplicar la ley no puede llegar al extremo de implicar un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, ni un incumplimiento del deber de proteger especialmente a aquellas que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, reduciendo el ámbito de aplicación y por ende la eficacia de los mecanismos legales que desarrollen el objetivo constitucional de la igualdad.”[28] ( Negrilla fuera de texto).
De lo anterior se deduce que para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón suficiente. En esa medida, la autonomía e independencia son garantías institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna[29].
En conclusión, la actividad judicial supone la interpretación permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido la independencia interpretativa es un principio relevante pero que se encuentra vinculado por el respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales que fijan criterios para la interpretación del derecho.
En el caso concreto, se trataba de un antiguo trabajador de la Contraloría, quien había acudido ante los jueces administrativos con la pretensión de lograr un ajuste en su pensión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las peticiones del actor, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenándole a la Nación-Contraloría General de la Nación, reconocer y pagar al demandante su reajuste pensional, a luz de un régimen pensional especial. No conforme con la decisión, la Contraloría decidió instaurar una acción de tutela contra los jueces que habían reconocido un derecho legal al demandante, alegando la ocurrencia de una supuesta causal de procedencia del amparo contra providencias judiciales. En otras palabras, invocando la protección del derecho fundamental al debido proceso de un órgano de control del Estado se cuestionaron los derechos laborales de un ciudadano, los cuales habían sido reconocidos al término de un proceso legal adelantado con todas las garantías.
Aunado a lo anterior, no se puede olvidar que la decisión adoptada por los jueces administrativos fue el resultado de un válido proceso interpretativo de la normatividad laboral vigente; tanto es así que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante fallo proferido el 20 de octubre de 2005, negó por improcedente la tutela interpuesta. De allí que al peticionario de la nulidad del fallo de tutela, por medio del cual se ampararon los derechos fundamentales de un órgano de control del Estado, le asistía la razón en cuanto a que la Sala de Revisión había desconocido la jurisprudencia sentada por la Corte referente a la improcedencia de la acción de tutela cuando quiera que no se lograra demostrar la presencia de una causal de procedencia del amparo contra providencias judiciales, como lo es el defecto sustantivo.
En últimas, a mi juicio, cuando se trata de una tutela en la cual el accionante es el Estado y la pretensión sea la de reducir o desconocer un derecho fundamental, directamente o por conexidad, de un ciudadano, la procedencia de la tutela es más exigente y debe ir más allá de toda duda razonable, mucho más cuando el reconocimiento del derecho fundamental se hace por sentencia judicial de una Alta Corte.
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 302 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE AUTONOMIA JUDICIAL-No se constituía vía de hecho por defecto sustantivo sino se trataba de interpretación válida y correcta de normatividad vigente en materia laboral (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA-No se satisface la carga argumentativa que termina afectando derechos ya reconocidos y concedidos (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-1305858
Incidente de Nulidad contra la Sentencia T-637 de agosto ocho (8) de dos mil seis (2006)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Sala de Revisión, me permito salvar mi voto frente al presente Auto, por cuanto en su momento disentí igualmente de la decisión adoptada mediante la sentencia T-637 del 2006, objeto de impugnación en el presente incidente de nulidad, razón por la cual los argumentos presentados en esa oportunidad son válidos también en el presente caso.
Respecto de la sentencia T-637 del 2006 discrepé en primer lugar, por cuanto consideré que la tutela impetrada ha debido declararse improcedente por cuanto no se constituía vía judicial de hecho por defecto sustantivo, sino que se trataba de una interpretación judicial válida y correcta de la normatividad vigente en materia laboral en desarrollo del principio de autonomía judicial. En segundo lugar, consideré que no existía vulneración de derecho fundamental alguno. Y en tercer lugar, a mi juicio no se satisfacía la carga argumentativa necesaria para conceder una tutela que termina afectando derechos fundamentales de los ciudadanos o derechos conexos con éstos, que por lo demás habían sido ya reconocidos y concedidos por el juez ordinario.
Por las anteriores razones, considero que en este caso al actor le asiste la razón y que la solicitud de nulidad de la sentencia T-637 del 2006 ha debido prosperar, ya que dicha sentencia constituye una vía de hecho.
[1] Con un salvamento de voto.
[2] Sentencia del 7 de diciembre de 2005, con un salvamento de voto.
[3] Con salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentaría y aclaración de voto del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
[4] Y sus normas modificatorias o complementarias.
[6] Folio 65
[7] Obra a folio 70.
[8] Folio 75.
[10] Con salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería y Aclaración de voto del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
[11] Folio 65
[12] Cfr. Autos 162/03 MP. Rodrigo Escobar Gil, 146ª/03 MP. Clara Inés Vargas, 029ª y 031ª de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett, 256/01 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también los autos 232/01, 053/01, 082/00, 050/00, 074/99, 013/99, 026ª/98, 022/98, 053/97, 033/95 y 008/93.
[13] Cfr. Autos 105 A de 2000 y 031 A de 2002.
[14] Cfr. Autos 052 de 1997, 003A y 082 de 2000
[15] Cfr. Auto 053 de 2001
[16] Cfr. Auto 062 de 2000
[17] Cfr. Auto 022 de 1999
[18] Auto 082 de 2000.
[19] Auto 008 de 1993, en donde se declaró la nulidad de la Sentencia T-120/93, porque efectivamente la Sala Séptima de Revisión de tutelas, contrarió la jurisprudencia de la Corte, en sentencia C-592 de 1992.
[20] Ver Auto 013/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo ( En esta ocasión, la Corte negó la solicitud de nulidad por estimar que en la sentencia T-972 de 1999, al estudiar un supuesto de hecho diferente, no había variado la línea jurisprudencia de las sentencias SU-342/95, SU-511/95 y SU-599/99).
[21] Auto 139 de 2004 (MP: Humberto Sierra Porto).
[22] Ver, entre otros, los Autos 053 de 2001, 010A de 2002, 131 de 2004, 060 y 196 de 2006.
[23] Auto 053 de 2001, 139 e 2004, 060 y 196 de 2006, entre otros.
[24] Ver Auto de Sala Plena de 28 de noviembre de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra ( En esta ocasión la Corte consideró improcedente la solicitud de nulidad de la sentencia T-1084/01 por considerar que el caso de la accionante no era idéntico al tratado en jurisprudencia anterior con referencia al respeto del resultado de los concursos para el nombramiento de funcionarios de carrera administrativa )
[25] Debe indicarse que en el procedimiento contencioso administrativo se prevé el grado jurisdiccional de consulta, que se hace obligatorio en actuaciones de cuantía superior a los 300 salarios mínimos, bajo las condiciones de la siguiente norma: “ART. 184.—Consulta. Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad lítem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas. [...]”.
[26] Ver sentencia T-406 de 1992.
[27] Ver, entre otras, Sentencias T-474 de 1992, SU-327 de 1995 y, refiriéndose en particular a la prevalencia de los derechos fundamentales respecto de la autonomía judicial, ver T-1017 de 1999.
[28] Sentencia T-1072 de 2000.
[29] Ver sentencia T-330 de 2005 y T-698 de 2004.

References: artículo 13
 artículo 29
 artículo 13
 artículo 49
 artículo 34
 resolución 
 artículo 53
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 86
 artículo 230
 artículo 228
 artículo 113