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Virgilio Russo
1 Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers) Innovazione e pagamenti pubblici nell agenda digitale italiana di Pasquale Ferro, Carlo Maria Arpaia e Raffaele Doronzo Giugno 2013 Numero 1692 3 Questioni di Economia e Finanza (Occasional papers) Innovazione e pagamenti pubblici nell agenda digitale italiana di Pasquale Ferro, Carlo Maria Arpaia e Raffaele Doronzo Numero 169 Giugno 20134 La serie Questioni di economia e finanza ha la finalità di presentare studi e documentazione su aspetti rilevanti per i compiti istituzionali della Banca d Italia e dell Eurosistema. Le Questioni di economia e finanza si affiancano ai Temi di discussione volti a fornire contributi originali per la ricerca economica. La serie comprende lavori realizzati all interno della Banca, talvolta in collaborazione con l Eurosistema o con altre Istituzioni. I lavori pubblicati riflettono esclusivamente le opinioni degli autori, senza impegnare la responsabilità delle Istituzioni di appartenenza. La serie è disponibile online sul sito ISSN (stampa) ISSN (online) Stampato presso la Divisione Editoria e stampa della Banca d Italia5 INNOVAZIONE E PAGAMENTI PUBBLICI NELL AGENDA DIGITALE ITALIANA di Pasquale Ferro i, Carlo Maria Arpaia i e Raffaele Doronzo i Sommario Il lavoro, dopo aver esaminato i principali aspetti dell Agenda Digitale Europea e italiana e la normativa del Codice dell Amministrazione Digitale, con particolare riferimento ai pagamenti online, illustra i profili di innovazione nella funzione di tesoriere dello stato svolta dalla Banca d'italia: il rinnovamento del sistema dei pagamenti pubblici ha infatti costituito un fattore rilevante di modernizzazione della pubblica amministrazione. Si analizzano poi gli ultimi studi in materia di e-government (Commissione Europea, Nazioni Unite, OCSE). Si commentano infine i dati dell indagine sull informatizzazione degli enti locali svolta dalla Banca d Italia, per approfondire come, anche a livello locale, l innovazione influenzi il processo di erogazione dei servizi pubblici online, svolgendo alcune considerazioni sulle prospettive del sistema dei pagamenti pubblici. Classificazione JEL: H11, H83, Z18. Parole chiave: innovazione, pubblica amministrazione, Agenda Digitale, pagamenti. Indice ii 1. Introduzione Lo scenario europeo e italiano: l Agenda Digitale e il Codice dell Amministrazione Digitale L Agenda Digitale Europea e la sua traduzione italiana La normativa in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione I pagamenti pubblici come strumento di innovazione della PA Il posizionamento dell Italia nel campo dell e-government Le analisi delle Nazioni Unite, della Commissione Europea e dell OCSE L indagine sull informatizzazione degli Enti locali Alcune riflessioni sulle iniziative di e-government e sul ruolo dei pagamenti pubblici Conclusioni Bibliografia Appendice i ii Banca d Italia, Amministrazione Centrale, Area Banca Centrale, Mercati e Sistema dei pagamenti, Servizio Rapporti con il Tesoro. Pasquale Ferro ha curato i paragrafi 1, 2.2, 6; Carlo Maria Arpaia i paragrafi 3, 4.2, 5, Raffaele Doronzo i paragrafi 1, 2,1, 4.1.6 7 1. Introduzione Dal confronto con gli altri paesi avanzati emerge un sostanziale ritardo nella capacità di competere e innovare dell Italia. Nella classifica generale sulla competitività del World Economic Forum relativa al 2012 l Italia si colloca al 42esimo posto, confermando la stessa posizione dell anno precedente. Leggermente migliore risulta la collocazione nel sottoindice relativo all innovazione dove l Italia raggiunge la 36esima posizione. Analizzando i 12 sottosettori alla base della competitività il ritardo emerge con maggiore evidenza (Grafico 1). Problematica risulta la percezione del contesto istituzionale, con una burocrazia altamente inefficiente che è considerata assieme all elevata tassazione come il maggiore ostacolo all attività di impresa 1. Grafico 1: Le dodici componenti del Global Competitiveness Index 2012 (World Economic Forum) Business sophisitication Market size Innovations Institutions Infrastructure Macroeconomic Environment Health and primary education Technological readiness Higher education and training Financial market development Goods market efficiency Labour market efficiency Italy Advanced economies Nell amministrazione pubblica progressi sono stati certamente compiuti. Le riforme che si sono succedute nel passato ventennio 2 si sono poste numerosi obiettivi: miglioramento della 1 Una survey del WEF condotta su un campione di 100 esperti individua i fattori che bloccano gli investimenti e la competitività dei paesi. Per l Italia gli ostacoli maggiori sono, oltre alla tassazione e alla burocrazia già citati, lo scarso sviluppo del mercato dei capitali, la rigidità del mercato del lavoro, l inadeguatezza delle infrastrutture, il crimine e la corruzione, un insufficiente capacità innovativa. Tali risultati sono confermati da un indagine analoga della Banca Mondiale (World Bank 2012). Per una analisi della letteratura sulla misurazione dell'attività innovativa nei paesi europei si veda Benvenuti, Le riforme degli anni (Ministro Cassese) si avviarono sotto l incalzare dei problemi originati dalla crescita del debito pubblico e dalla necessità di riequilibrare i conti pubblici e puntarono a realizzare un amministrazione più snella, efficiente e meno costosa, più trasparente e vicina ai cittadini, più europea e nella quale i controlli fossero più efficaci. Decentramento, semplificazione, delegificazione e riordino delle amministrazioni centrali furono le linee-guida delle riforme Bassanini che avviò il c.d. federalismo amministrativo a Costituzione invariata, accompagnato dal riordino delle strutture amministrative statali e degli enti pubblici, dalla semplificazione dei procedimenti amministrativi e dalla riforma del sistema di regolazione. Il processo di riforma della pubblica amministrazione è proseguito negli anni duemila ed è caratterizzato dall irrompere dell informatica nell attività della PA, sia all interno sia nei confronti dell utenza, e dallo sviluppo delle reti telematiche, che è divenuto il vero elemento di discontinuità tra le diverse riforme, attuate prevalentemente dal lato della normativa e della pubblica amministrazione-istituzione. Tra i provvedimenti di maggiore rilevanza di questo periodo possono essere ricordati: il d.lgs. n. 165/2001 (che contiene la disciplina generale del rapporto di pubblico impiego); la legge costituzionale n. 3/2001 (modifiche al titolo V della Costituzione ai fini del trasferimento di compiti e poteri dallo Stato alle amministrazioni territoriali); il d.lgs. n. 58 regolazione, semplificazione amministrativa e deregolamentazione, razionalizzazione delle strutture burocratiche, ridefinizione dei profili di responsabilità dei dirigenti. L intento generale era quello di passare da un amministrazione fatta di norme, procedure e adempimenti a una che coniugasse la cultura del risultato e la soddisfazione dell utenza. La trasformazione organizzativa e il confronto competitivo con le altre amministrazioni, innescato dal processo d integrazione europea, sono stati i principali filoni di sviluppo dei progetti di riforma che hanno avuto al centro l innovazione e l impiego pervasivo dell ICT. Economia digitale, informatizzazione, reti telematiche, servizi on line sono i termini più frequentemente utilizzati per definire il nuovo corso della PA, più aperta, trasparente, non più autoreferenziale ma attenta alle istanze degli stakeholders. Ma le azioni finora compiute non bastano. Nella PA le tecnologie dell informazione e della comunicazione, le reti telematiche (in particolare internet 3 ) e lo sviluppo dell egovernment possono svolgere un ruolo ben più ampio. L e-government è da diversi anni un tema centrale nell ambito dei processi innovativi all interno della pubblica amministrazione a tutti i livelli, internazionale, nazionale, locale. La Commissione Europea già nel lo indicava come uno strumento necessario per raggiungere tre obiettivi fondamentali: 1) rendere possibile per i cittadini seguire la partecipazione ai processi decisionali (governo aperto); 2) aiutare a fornire ai cittadini servizi pubblici personalizzati che incontrino i loro bisogni specifici 5 ; 3) aiutare le amministrazioni pubbliche a ottimizzare l impiego delle risorse, aumentando efficienza e produttività, riducendo i costi per i servizi offerti a cittadini e imprese, semplificando le pratiche burocratiche e i tempi di attesa 6. Lo sviluppo dell egovernment può avere effetti positivi che trascendono l efficienza della PA: può incentivare gli utenti a utilizzare mezzi informatici per accedere ai servizi, favorendo la diffusione delle tecnologie informatiche tra la popolazione e riducendo il digital divide; può alimentare la domanda di informatizzazione e di connessioni alle reti, favorendo lo sviluppo della produzione e la diffusione dell utilizzo delle tecnologie dell informazione e della comunicazione nel settore privato; grazie agli investimenti pubblici in infrastrutture possono generarsi economie di rete; effetti positivi possono riguardare la formazione e lo sviluppo della conoscenza in materia di nuove tecnologie. 82/2005 (Codice dell Amministrazione Digitale); il d.lgs. n. 42/2005 (istituzione del Sistema Pubblico di Connettività e della Rete Internazionale della Pubblica Amministrazione); legge n. 133/2008 e n. 69/2009 (attuazione del Piano industriale della PA, presentato a maggio del 2008); legge n. 42/2009 (delega al Governo in materia di federalismo fiscale); legge n. 15/2009 e d. lgs. n. 150/2009 (leggi Brunetta, che innovano la disciplina del lavoro pubblico), le cui parole chiave sono: trasparenza e integrità della PA; valutazione delle performance; merito-premialità; il d. lgs n. 235/2010 (che contiene un incisiva riforma del Codice dell Amministrazione Digitale. A partire dal 2010 i temi delle riforme amministrative si intrecciano con quelli di Lisbona 2020 e dell Agenda Digitale Europea. 3 Un recente report del McKinsey Global Institute, presentato all'e-g8 di Deauville del 26/27 Maggio 2011, analizza l impatto di internet sulla crescita economica di 13 paesi, evidenziando che se internet (consumi e spese), utilizzato oramai da 2 miliardi di persone nel mondo, fosse un settore dell economia, il suo peso sul PIL dei paesi considerati (stimato in 3,4 per cento), sarebbe superiore a quello dell agricoltura e delle utilities. Inoltre, internet ha creato 2,6 posti di lavoro per ogni posto distrutto e ha incrementato del 10 per cento la produttività nelle piccole e medie imprese, contribuendo anche a raddoppiarne le esportazioni. Il rapporto rileva che l Italia, insieme alla Russia e al Brasile, ha un forte potenziale di crescita dovuto alla domanda che internet può generare. Internet matters: the net s sweeping impact on growth, jobs and prosperity, Maggio Si veda in particolare il discorso pronunciato nel corso della conferenza Local e-goverment in the Information Society tenutasi a Barcellona il 21 Marzo 2003 da Errki Liikanen, all epoca membro della Commissione Europea, responsabile per Impresa e Società dell Informazione. 5 L iterazione elettronica dovrebbe peraltro essere resa disponibile a tutti gli utenti della PA, sia che abbiano minori capacità digitali, sia che abitino in regioni remote, e a prescindere dal loro livello di reddito 6 L Istat stima in 23 mld di euro il costo che grava sulle imprese per gli adempimenti amministrativi richiesti dalla PA (Istat, 2012). 69 L e-government è un percorso che la maggior parte dei paesi ha intrapreso, sotto la supervisione di organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite e l OCSE che svolgono anche la funzione di selezionare e diffondere le best practices amministrative; rappresenta, specie in alcuni paesi, uno strumento che può aiutare a far funzionare meglio la democrazia favorendo la partecipazione dei cittadini e la trasparenza dei processi decisionali e dei comportamenti, consentendo di contrastare anche la cattiva amministrazione. Un importante obiettivo dal punto di vista economico è quello di aumentare la produttività della PA attraverso una maggiore efficienza nell uso delle risorse e l offerta di servizi soddisfacenti di elevata qualità. L evidenza empirica ha effettivamente confermato che l investimento in ICT contribuisce significativamente, nel complesso, alla crescita della produttività 7. Nelle pubbliche amministrazioni l ICT può sviluppare il suo potenziale attraverso lo sviluppo dell e-government in tutti gli ambiti d azione: tecnologico, informativo, organizzativo e di progettazione strategica. Una migliore dotazione infrastrutturale, ad esempio la banda larga, è un mezzo essenziale per aumentare la produttività e l efficienza ma da sola non basta. È necessario lavorare sulla riorganizzazione congiunta dei sistemi di frontoffice e back office, con l avvio di progetti ad ampio spettro che investano al tempo stesso l organizzazione, le risorse umane e la tecnologia per periodi prolungati di tempo e sotto una governance adeguata 8. Offrire servizi pubblici su internet, mediante la creazione di portali di e-government è un primo importante passo per fornire un accesso più facile alle informazioni per cittadini e imprese, ma i benefici per i fruitori di questi servizi, e in generale il miglioramento della trasparenza e dell efficienza, possono essere generati solo dal ripensamento complessivo del processo di erogazione dei servizi pubblici, che elimini o riduca drasticamente la presenza allo sportello dell utente, cittadino o impresa. I motivi che spingono le autorità pubbliche a investire nelle politiche di sostegno e sviluppo dell e-government sono quindi evidenti: da un lato, incrementare le possibilità di connessioni più veloci alla rete incentivando gli utenti a utilizzare mezzi informatici per accedere ai servizi; dall altro offrire servizi digitali e alimentare la domanda di informatizzazione e di connessioni alle reti, rendendo gli operatori pubblici elementi propulsivi dello sviluppo dell economia digitale anche attraverso la domanda che la stessa PA è in grado di generare. Ciò crea un effetto di compliance del settore privato che deve investire a sua volta per mettersi nella condizione di dialogare con la PA digitale. Inoltre, gli investimenti pubblici in infrastrutture creano le esternalità positive allo sviluppo dei servizi in rete. L e-government, sollecitando l uso della rete nei contatti tra pubblica amministrazione, imprese e cittadini, stimola gli investimenti in infrastrutture, nella formazione informatica e organizzativa, riducendo il ritardo che si evidenzia non solo per gli specialisti ma anche nell utenza dei servizi pubblici. In questo lavoro s illustra innanzitutto lo scenario di riferimento europeo per le iniziative di e-government e le modalità con cui si è tradotto nel contesto nazionale, sintetizzando i principali aspetti della cosiddetta Agenda digitale e la normativa in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione, nel cui ambito si dà specifico rilievo al ruolo dei pagamenti elettronici quale condizione essenziale affinché l utenza possa colloquiare con le PA attraverso una pluralità di canali, spesso nel modo più economico ed efficiente. Una particolare attenzione è dedicata all innovazione nel sistema dei pagamenti pubblici, considerato il ruolo significativo svolto dalla Banca d Italia in questo campo nella qualità di Tesoriere dello Stato e i risultati conseguiti: il rinnovamento del sistema dei pagamenti pubblici ha infatti costituito un fattore trainante della modernizzazione della pubblica 7 Inklaar-McGuckin-Van Ark 2003, Pilat-Wofl 2004, OECD 2003, 2004, Mancarella 2009, Papini10 amministrazione, agevolando la revisione dei processi amministrativi di bilancio e le procedure di spesa. Tuttavia, vi sono ancora ostacoli da rimuovere affinché le attività di pagamento delle pubbliche amministrazioni, in particolare di quelle locali, si trasformino in leva propulsiva dell innovazione, favorendo l erogazione on-line dei servizi. Si offrono poi alcune informazioni utili per valutare come si colloca l Italia nel confronto internazionale sotto il profilo dell e-government e i progressi compiuti negli ultimi anni. In particolare, si esaminano alcuni studi delle Nazioni Unite, della Commissione Europea e dell OCSE, s illustrano i risultati conseguiti nell ambito delle attività dell Agenda digitale e si presentano le prime stime della più recente indagine della Banca d Italia sull informatizzazione degli enti locali. L obiettivo è di approfondire se e come, anche a livello locale, l innovazione nei servizi di pagamento stia influenzando il processo di erogazione dei servizi pubblici. Si offrono infine alcune riflessioni sulle azioni che potrebbero essere intraprese nel sistema dei pagamenti pubblici come leva per lo sviluppo dell egovernment. 2. Lo scenario Europeo e quello italiano: l Agenda Digitale e il codice dell amministrazione digitale 2.1 L Agenda digitale Europea e la sua traduzione italiana Per accelerare lo sviluppo delle tecnologie ICT, la Commissione Europea ha varato un programma denominato Agenda Digitale Europea 9. Esso è parte della più ampia strategia di sviluppo EU il cui obiettivo è quello di delineare una nuova strategia di crescita per il continente. L Agenda Digitale Europea propone 101 piani d azione operativi raggruppati in diversi macro settori, con i quali si intende accelerare la diffusione di internet ad alta velocità e di sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per famiglie e imprese. Essa si propone inoltre di accrescere la sicurezza degli strumenti di pagamento on line e la fiducia degli utenti nel loro utilizzo e di fornire a tutti i cittadini europei competenze digitali e servizi on line accessibili. Le iniziative operative per la sua realizzazione richiedono interventi a tutti i livelli: comunitari, nazionali e regionali. Gli Stati membri sono tenuti a presentare relazioni annuali per illustrare quanto fatto per avvicinarsi agli obiettivi indicati nel piano strategico Tra gli obiettivi dell Agenda rilevano quelli di accelerare la diffusione di internet ad alta velocità (che, afferma la Commissione, oggi ha lo stesso impatto rivoluzionario che ebbe un secolo fa lo sviluppo delle reti dell'elettricità e dei trasporti) e sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per famiglie e imprese. Sul punto la Commissione sottolinea che il settore ICT genera direttamente il 5 per cento del PIL europeo e rappresenta un valore di mercato di 660 miliardi di euro l'anno, ma contribuisce alla crescita della produttività in misura notevolmente maggiore (il 20 per cento deriva direttamente dal settore ITC e il 30 per cento dagli investimenti nell ICT e che la domanda globale di ICT rappresenta un mercato di 8000 miliardi di euro, di cui però solo un quarto proviene da imprese europee. L'Europa accusa inoltre un ritardo per quanto riguarda l'internet ad alta velocità, che si ripercuote negativamente sulla sua capacità di innovare, anche nelle zone rurali, sulla diffusione delle conoscenze tecnologiche e sulla distribuzione online di beni e servizi. L Agenda europea intende anche incrementare il tasso di fiducia e sicurezza negli strumenti di pagamento on line. 10 L agenda, denominata EU2020, sostituisce la strategia di Lisbona. Quest ultima fu adottata dal Consiglio d Europa nel marzo 2000 con l obiettivo, tra l altro, di modernizzare la PA attraverso la diffusione dei servizi on line, i pagamenti elettronici, la dematerializzazione, l interoperabilità tra le amministrazioni, gli acquisti i rete. Sulle questioni attinenti le riforme strutturali richieste per il raggiungimento degli obiettivi posti dall Europa e sul loro coordinamento si veda Sestito P. e Torrini R., Si tratta del Programma di Stabilità e Convergenza, che viene presentato prima dell'approvazione del bilancio per l'esercizio successivo e contiene indicazioni utili sulle finanze pubbliche e la politica di bilancio, e del Programma Nazionale di Riforma (PNR), confluito nel Documento di Economia e Finanza, che contiene gli 811 Il report annuale della Commissione Europea 12 evidenzia i progressi nella realizzazione dell Agenda digitale sulla base dell analisi di una serie di 13 indicatori di performance. Essi sono indicati nel grafico 2, assieme alla percentuale di realizzazione dell obiettivo e all anno entro cui si intende realizzarlo. I dati evidenziano in generale un sostanziale progresso nel raggiungimento degli obiettivi prefissati, sebbene ci siano alcune criticità. L utilizzo regolare di internet sta aumentando stabilmente a livello europeo: la percentuale di utenti internet regolari è pari nel 2011 al 65 per cento della popolazione, con un incremento di 5 punti rispetto al Lo stesso trend si riscontra per gli acquisti on-line, sebbene la crescita del commercio on-line cross border sia piuttosto lenta. La banda larga ultra veloce comincia a diffondersi assieme alle connessioni superveloci oltre i 100 Mbps. La vendita e l acquisto di prodotti on line da parte delle piccole imprese è invece ancora poco sviluppata. Nonostante il rallentamento economico degli ultimi anni, c è stato un generale aumento degli investimenti pubblici in R&D ma essi non appaiono in linea con i target fissati per il Nonostante gli sforzi compiuti da molti paesi l uso dell e-government nelle relazioni cittadino/impresa/ pubblica amministrazione appare ancora poco diffuso. Per quanto riguarda il posizionamento relativo dell Italia rispetto alla media europea, nel grafico 3 sono indicate le percentuali di raggiungimento di alcuni tra i più importanti obiettivi dell Agenda digitale per i due gruppi di interesse. Gli obiettivi analizzati sono: 1) 75 per cento della popolazione che usi internet regolarmente; 2) 15% della popolazione che non abbia mai usato internet; 3) 50% della popolazione che utilizzi procedure di e-government; 4) 25% della popolazione che utilizzi procedure di e-goverment avanzato; 5) 33% delle piccole imprese che vendano on-line; 4) 50% della popolazione che utilizzi procedure di acquisto di beni e/o servizi on-line; 6) 20% della popolazione che acquisti on line cross-border; 7) 60% della popolazione svantaggiata che usi internet regolarmente. I dati evidenziano un sostanziale ritardo dell Italia rispetto a tutti gli obiettivi considerati. Solo il 62% delle famiglie italiane ha una connessione a internet ed è troppo bassa la percentuale degli utenti che usa regolarmente il web (51%). Si registra inoltre il più alto tasso di popolazione che non ha mai usato la rete (41%). Modesta ancora la percentuale della popolazione che usa l e-goverment per relazionarsi con la pubblica amministrazione. E scarsamente diffuso l utilizzo di procedure di acquisto e vendita on line da parte di imprese e famiglie. L obiettivo dell utilizzo dei servizi di e-government da parte del 50% della popolazione entro il 2015 appare al momento molto difficile da raggiungere. Questi dati saranno analizzati con maggior dettaglio nel paragrafo 4.2. elementi per verificare i progressi rispetto agli obiettivi nazionali della strategia di crescita intelligente, sostenibile e solidale. 12 European Commission,12 Grafico 2: % di raggiungimento degli obiettivi dell'agenda digitale europea al 2011 (Commissione Europea) broadband coverage for all 25% of pop. using e-government and returned forms 50% of pop. using e-government 15% of pop. having never used the Internet 95% 84% 82% 89% 75% of pop. using the Internet regularly 90% 60% of disadvantaged people using the Internet regularly 50% of pop. buying on line 20% of pop. buying online cross-border 33% of SMES selling online Roaming at national prices 37% 48% 50% 85% 86% 100% increase in ICT R&D public spending 56% 50% of HH taking up Broadband subscriptions (>100 mps) 2% Fast BB (>30 mps) coverage for all 50% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% deadlines Grafico 3: % di raggiungimento degli obiettivi dell'agenda digitale europea al 2011: confronto Italia-Europea (Commissione Europea) 33% of SMES selling online % of pop. using e-government and returned forms % of pop. buying online cross-border 40 50% of pop. using e-government % of pop. buying on line 15% of pop. having never used the Internet 60% of disadvanteg people using the Internet regularly 75% of pop. using the Internet regularly Italy EU La normativa in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione Gli obiettivi delineati a livello europeo sono stati recepiti in Italia nel piano denominato E-Gov Sono stati definiti un insieme di progetti che si propongono di rendere più efficiente la PA, migliorare la qualità dei servizi e diminuirne i costi per cittadini e imprese. Nel piano, premessa la necessità di ridurre i flussi cartacei a favore di processi documentali totalmente informatizzati, si indica l obiettivo di offrire agli utenti la possibilità di effettuare on line i pagamenti dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni e di consentire alle imprese di integrare la fatturazione elettronica verso le amministrazioni pubbliche con le 1013 procedure di pagamento al fine di ridurre i costi di esecuzione delle attività amministrative, contabili e finanziarie 13. Condizione fondamentale per la realizzazione del piano è il completamento e lo sviluppo del Sistema Pubblico di Connettività (SPC) 14 che collega la gran parte delle amministrazioni pubbliche e gli operatori finanziari, veri terminali di un moderno sistema dei pagamenti pubblici e l adozione di regole chiare per l operatività sulle reti aperte. Ciò potrebbe favorire l accesso in rete a una gamma di servizi pubblici differenziata, lo sviluppo delle infrastrutture tecnologiche, la formazione professionale e la ricerca nel campo dell ICT come supporto al progetto di diffusione delle transazioni in rete. Il piano italiano si compone di 27 azioni; tra queste rivestono importanza, per le finalità di questo lavoro, il progetto di dematerializzazione, la digitalizzazione dei servizi offerti all utenza, e la diffusione dei pagamenti on line; un presupposto essenziale è la reingegnerizzazione delle attività amministrative e dei processi interni in una logica di utilizzo intensivo dell ICT. Il ripensamento delle procedure amministrative e la loro riorganizzazione attorno alle tecnologie ICT non è agevole per le strutture delle PA che assumono come punto di riferimento la norma e il suo percorso attuativo e pertanto gli esiti di tale impostazione non sono ancora soddisfacenti. L Europa dispone di una moneta unica ma il mercato dei pagamenti elettronici è ancora frammentato dai confini nazionali. Per questa ragione occorre completare l area di pagamento unica in euro (SEPA) che costituirà anche una piattaforma di lancio per servizi a valore aggiunto collegati ai pagamenti, come l elaborazione di un quadro europeo per la fatturazione elettronica, in un mercato integrato dei pagamenti che siano sicuri ed efficienti. Una tappa importante nel rilancio dell Agenda Digitale italiana è stata l'approvazione del DL 179/ (Appendice 2): esso punta all ambizioso obiettivo di creare le condizioni affinché l innovazione rappresenti un fattore strutturale di crescita sostenibile e di rafforzamento della competitività delle imprese. L art. 1 del decreto afferma che lo Stato 13 Una recente indagine parlamentare osserva che il ritardo dell Italia può essere superato a condizione che: a) l uso delle ICT sia supportato da una capacità progettuale delle amministrazioni; b) vi sia un adeguata governance del sistema informatizzato delle PA e il raccordo tra Stato, regioni ed enti locali, superando le difficoltà per trovare un centro di impulso e di coordinamento unitario delle politiche per l informatizzazione per evitare problemi di interoperabilità ; c) si spenda meglio e di più per allargare l offerta dei servizi in rete anche per i progetti di infrastrutturazione. La Commissione suggeriva inoltre di valutare, in futuro, la possibilità di stabilire una data finale per il passaggio delle amministrazioni alla modalità digitale. Tale data è stata fissata al 1 gennaio 2014 con la legge n. 35 del 4 aprile 2012 la quale, allo scopo di incentivare e favorire il processo di informatizzazione e di potenziare ed estendere i servizi telematici, dispone che le pubbliche amministrazioni utilizzano esclusivamente i canali e i servizi telematici, ivi inclusa la posta elettronica certificata, per l'utilizzo dei propri servizi, anche a mezzo di intermediari abilitati, per la presentazione da parte degli interessati di denunce, istanze e atti e garanzie fideiussorie, per l'esecuzione di versamenti fiscali, contributivi, previdenziali, assistenziali e assicurativi, nonche' per la richiesta di attestazioni e certificazioni. Da gennaio 2014 le stesse amministrazioni utilizzano esclusivamente servizi telematici o la posta elettronica certificata anche per gli atti, le comunicazioni o i servizi dagli stessi resi. 14 Il Codice dell Amministrazione Digitale (d. lgs. n. 82/2005 e d.lgs. n. 235/2010) definisce l SPC l insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l interoperabilità di base ed evoluta e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l autonomia del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione. L SPC è sostanzialmente l architettura informatica della PA, basata su regole tecniche condivise e su servizi di interoperabilità e cooperazione tra i sistemi informativi delle amministrazioni che vi accedono. Per maggiori dettagli si rinvia all appendice A1. 15 Convertito con modifiche nella Legge 221/14 promuove lo sviluppo dell economia e della cultura digitali, definisce politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e favorisce l alfabetizzazione informatica, nonché la ricerca e l innovazione tecnologiche, quali fattori essenziali di progresso e di opportunità di arricchimento economico, culturale e civile. Si riconosce che la digitalizzazione costituisce una leva potente in termini di riduzione di costi e tempi per lo Stato, da tradurre in crescita occupazionale, maggiore produttività e competitività. Gli organismi preposti alla guida di questo processo sono la Cabina di Regia e l Agenzia per l Italia digitale 16. Il processo di digitalizzazione agisce su diversi versanti: infrastrutture di rete, integrazione dei sistemi ICT nella PA, digitalizzazione dei rapporti della PA con imprese e cittadini. L Agenzia presenterà entro il 30 giugno alle Commissioni parlamentari una relazione annuale sullo stato di congruità della normativa secondaria rispetto ai principi comunitari per ciò che attiene alla realizzazione del mercato unico digitale e sullo stato di attuazione degli interventi previsti nelle leggi annuali, indicando gli effetti prodotti per i cittadini, le imprese e la PA. Il provvedimento intende perseguire anche il consolidamento e l interoperabilità dei sistemi informativi. Particolare attenzione è dedicata ad accrescere l alfabetizzazione informatica della popolazione (ad esempio diffondendo gli strumenti elettronici di pagamento e le carte di debito); sarà avviata la carta d identità elettronica e sviluppata la Sanità elettronica oltre che rafforzati gli investimenti pubblici e privati nel settore dell ICT per agevolare il cloud computing 17 e la diffusione della cultura open data. Il decreto-legge n. 179/2012 si inserisce in un terreno fertile costituito dalle disposizioni in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione approvate con il Codice dell Amministrazione Digitale (CAD Appendice A3) del 2005 (decreto legislativo n. 82), riformulato nel 2010 (decreto legislativo n. 235), che adegua le regole di comportamento della PA all evoluzione tecnologica in coerenza con il quadro europeo e con la ricerca di 16 L Agenzia svolge le funzioni di coordinamento, d indirizzo e regolazione già affidate a DigitPa, all Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l innovazione e al Dipartimento per la digitalizzazione e l innovazione tecnologica istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. In particolare, l Agenzia: a) contribuisce alla diffusione dell'utilizzo delle tecnologie ICT, allo scopo di favorire l'innovazione e la crescita economica, anche mediante l'accelerazione della diffusione delle Reti di nuova generazione (NGN); b) elabora indirizzi, regole tecniche e linee guida in materia di omogeneita' dei linguaggi, delle procedure e degli standard, anche di tipo aperto, per la piena interoperabilita' e cooperazione applicativa tra i sistemi informatici della PA e tra questi e i sistemi dell'unione Europea; c) assicura l'uniformita' tecnica dei sistemi informativi pubblici destinati a erogare servizi ai cittadini ed alle imprese, garantendo livelli omogenei di qualita' e fruibilita' sul territorio nazionale, nonche' la piena integrazione a livello europeo; d) supporta e diffonde le iniziative in materia di digitalizzazione dei flussi documentali delle amministrazioni, ivi compresa la fase della conservazione sostitutiva, accelerando i processi di informatizzazione dei documenti amministrativi e promuovendo la rimozione degli ostacoli tecnici che si frappongono alla realizzazione dell'amministrazione digitale e alla piena ed effettiva attuazione del diritto all'uso delle tecnologie di cui all'articolo 3 del CAD; e) vigila sulla qualita' dei servizi e sulla razionalizzazione della spesa in materia informatica, in collaborazione con CONSIP, anche mediante la collaborazione interistituzionale nella fase progettuale e di gestione delle procedure di acquisizione dei beni e servizi, al fine di accelerare i processi di informatizzazione e i risparmi di spesa; f) promuove e diffonde le iniziative di alfabetizzazione informatica rivolte ai cittadini, nonche' di formazione e addestramento professionale destinate ai pubblici dipendenti, anche mediante intese con la Scuola Superiore della pubblica amministrazione e il Formez, e il ricorso a tecnologie didattiche innovative; g) effettua il monitoraggio dell'attuazione dei piani di ICT delle PA, sotto il profilo dell'efficacia ed economicita', proponendo agli organi di governo degli enti e, ove necessario, al Presidente del Consiglio dei Ministri i conseguenti interventi correttivi. 17 La Commissione Europea annette grande importanza allo sviluppo del cloud computing che nelle stime della stessa potrebbe determinare un aumento, entro il 2020, di 2,5 milioni di nuovi posti di lavoro e un aumento annuo del PIL dell UE corrispondente a 160 mld. (circa l 1 per cento). I vantaggi maggiori, secondo al Commissione, si otterranno con il coinvolgimento delle amministrazioni pubbliche che consentirà di offrire servizi migliori e più convenienti in materia di e-government. 1215 innovazioni informatiche e organizzative che consentano la realizzazione di significativi risparmi. Esso introduce nell ordinamento il diritto, per cittadini e imprese, di interagire con qualsiasi amministrazione in modalità digitale (internet, posta elettronica ecc.) e con strumenti innovativi, mentre le amministrazioni debbono attrezzarsi per rendere disponibili tutte le informazioni e i procedimenti amministrativi con le medesime modalità. Una valutazione complessiva del CAD consente di sottolineare che le norme ivi contenute sono potenzialmente in grado di incidere sui comportamenti e sulle prassi delle amministrazioni nonché sulla qualità dei servizi resi. Tuttavia, è evidente che tali norme, per essere attuate, richiedono non solo efficaci disposizioni di attuazione, che tuttora mancano, ma una forte capacità realizzativa da parte delle amministrazioni. Rispetto alla versione originaria il CAD si presenta comunque più chiaro negli obiettivi, nelle modalità e negli strumenti necessari per il passaggio all amministrazione digitale, introduce misure premiali e sanzionatorie, in linea con il d. lgs. n. 150/2009 (legge Brunetta) che ha introdotto la responsabilità dirigenziale, considerato che i risparmi conseguiti dalla revisione organizzativa e dall introduzione dei procedimenti telematici potranno essere utilizzati anche per l incentivazione del personale coinvolto 18. La disciplina della firma elettronica avanzata, che consente di sottoscrivere un documento informatico con piena validità legale e l integrazione dei progetti relativi alla carta d identità elettronica e alla carta nazionale dei servizi ai fini dell identificazione elettronica rappresentano passi avanti verso l amministrazione digitale, unitamente all ulteriore e più concreto stimolo a realizzare procedure elettroniche di incasso, che le PA dovranno mettere a disposizione dell utenza. Nello specifico, il CAD introduce nuovi strumenti di pagamento (carte di credito, di debito o prepagate e ogni altro strumento di pagamento elettronico disponibile) nella fase di riscossione da parte delle Pubbliche Amministrazioni che potranno anche avvalersi di soggetti privati per la riscossione. Il CAD (e l SPC) rappresentano gli elementi infrastrutturali necessari (anche se non sufficienti) per favorire la diffusione dei servizi on-line della pubblica amministrazione; sarà possibile integrare i pagamenti e i servizi richiesti da cittadini e imprese con l utilizzo di tutti i canali di pagamento disponibili. In ciò sta la ragione dell art. 5 del CAD (ora riformulato con l art. 15 del decreto legge n. 179/2012) che richiede un insieme di regole, standard, strutture organizzative e infrastrutture necessarie per la dematerializzazione dei flussi finanziari relativi a tutte le operazioni di pagamento (incassi, quietanze, mandati di pagamento e flussi di rendicontazione) e per consentire all utente di pagare le somme dovute attraverso tutti i canali informatici messi a disposizione dai prestatori di servizi di pagamento. L intensificarsi degli sforzi per un attuazione rapida degli obiettivi dell agenda digitale italiana si giustificano anche con la possibilità di conseguire notevoli vantaggi in termini di riduzione dei costi e di maggiori entrate. Numerosi studi si sono occupati di elaborare stime sul valore economico della digitalizzazione della PA, valutandone il risparmio potenziale dal lato dell offerta. Tra le analisi più recenti vi è quella condotta dal Politecnico di Milano il cui 18 Tra le innovazioni più importanti del CAD vi è la Posta Elettronica Certificata (PEC) per le comunicazioni che prevedono una ricevuta di ritorno verso i soggetti che hanno dichiarato il proprio indirizzo elettronico, e l ufficio responsabile unico delle attività ICT per ciascuna amministrazione; la PEC è utilizzata anche come strumento di identificazione, evitando l'uso della firma digitale. L emanazione di regole tecniche volte a dare piena validità alle copie digitali dei documenti si rifletterà positivamente sul processo di dematerializzazione dei documenti della PA, che non potrà richiedere l'uso di moduli e formulari che non siano stati pubblicati sui siti istituzionali. Rilevanti, anche per i minori oneri a carico di cittadini e imprese, la disposizione che obbliga a fornire una sola volta i dati alla PA la quale dovrà poi assicurare l'accessibilità delle informazioni alle altre strutture pubbliche richiedenti e quella che dispone che la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti (anche a fini statistici) tra imprese e PA avvenga solo utilizzando tecnologie ICT. 1316 Osservatorio Agenda Digitale ha preso in esame 6 ambiti principali, evidenziando i benefici delle soluzioni digitali nell arco di un triennio. Nel complesso, vi sarebbe una riduzione dei costi pari a 20 mld e maggiori entrate per Sebbene siano più prudenti appaiono comunque rilevanti anche le stime fornite dalla Confindustria Digitale in una nota di accompagnamento al decreto sulla spending review 20. Questo studio quantifica in circa 7,5 miliardi di euro annui il risparmio potenziale ottenibile con l informatizzazione della PA, realizzabile mediante la digitalizzazione dell intero processo di erogazione dei servizi, la razionalizzazione e interoperabilità delle banche dati e l erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese via web. A questi effetti andrebbero inoltre aggiunti i risparmi potenziali dal lato della domanda, grazie al risparmio di tempo nell interazione tra utenza e PA. Una recente ricerca dell istituto sulla competitività I-Comp ha evidenziato che i risparmi per gli utenti dei servizi oscillerebbero tra i 4 e i 13 mld di euro 21. L ampiezza del campo di variazione delle stime sarebbe essenzialmente determinata dalla presenza o meno di riforme organizzative di accompagnamento al processo di digitalizzazione della PA. Infine, il Ministero dello sviluppo economico ha stimato in 15 mld il costo che le imprese sostengono per la mancata dematerializzazione dei rapporti con la PA I pagamenti pubblici come strumento di innovazione della PA Il ruolo che il sistema dei pagamenti pubblici può svolgere come vettore di innovazione sia per il mercato dei pagamenti sia per il sistema economico nel suo complesso è stato recentemente riconosciuto anche dalla Banca Mondiale 23 che ha emanato linee guida 24 per indirizzare i programmi di ammodernamento in questo specifico settore 25. Le linee guida della Banca Mondiale propongono un approccio sistemico allo sviluppo di programmi di modernizzazione dei pagamenti pubblici che tenga conto delle diverse categorie 19 Nel dettaglio, gli ambiti esaminati sono i seguenti: 1) e-procurement nella PA; i risparmi, nell ipotesi in cui la PA passasse dal 5 al 30 per cento di acquisti in rete, sarebbero pari a 7 mld; 2) fatturazione elettronica: con lo sblocco del decreto attuativo (recentemente approvato dal Consiglio di Stato), i risparmi sarebbero di 5 mld, di cui 1 mld per la PA e 1 per i fornitori della stessa; 3) pagamenti elettronici verso la PA: nell ipotesi di pagamenti elettronici per il 30 per cento per IMU, Tarsu, Multe e bollo auto, i risparmi ammonterebbero a 0,6 mld.; 4) pagamenti elettronici verso gli esercenti: se si incrementa solo del 10 per cento (dal 20 al 30 per cento) il tasso di utilizzo dei pagamenti elettronici con carte di credito, di debito, prepagate o altri strumenti abilitanti i pagamenti elettronici, le maggiori entrate fiscale dovute al recupero di evasione sarebbero pari a 5 mld.; 5) dematerializzazione e innovazione digitale dei processi: a condizione che la produttività dei dipendenti aumenti del 10 per cento, con la diffusione del tasso di digitalizzazione dei processi tipici della PA si risparmierebbero circa 15 mld.; 6) start-up: con un investimento di 300 milioni, si stima un incremento di PIL dell ordine di 3 mld. in dieci anni I-Comp, Ministero dello sviluppo economico 2011; Cassa Depositi e Prestiti World Bank, Per maggiori dettagli si rinvia all appendice A4. 25 Nel declinare questo complesso rapporto tra pubblica amministrazione e sistema economico al cui interno i pagamenti pubblici svolgono un importante ruolo di raccordo, la Banca Mondiale individua quattro aree di intervento: Efficienza operativa e sicurezza: si pone l accento sull utilizzo della tecnologia e su una forte governance del processo affinché la Banca centrale, il governo e tutti gli stakeholders lavorino costantemente per garantire un livello di efficienza in linea con i modelli più innovativi. Quadro regolamentare: i legislatori nazionali devono ricercare il giusto equilibrio tra prescrittività e flessibilità, garantendo una leale competizione tra le forze di mercato e uno spazio ampio all introduzione di innovazioni. Infrastruttura dei sistemi di pagamento: è un prerequisito essenziale per lo sviluppo di processi efficienti, anche se non mancano in campo internazionale esempi di best practices sviluppatesi anche in assenza di alcune infrastrutture fondamentali ovvero di un adeguato livello di bancarizzazione della popolazione. Cooperazione: il carattere biunivoco della relazione pagamenti pubblici - sistema economico e la presenza di forti esternalità nella diffusione di standard e modelli efficienti spinge a incentivare il livello di cooperazione fra le diverse categorie di attori. 1417 di operatori coinvolti (Amministrazioni pubbliche, Banca centrale, istituti di pagamento e fornitori di servizi, cittadini e imprese) lungo tutta la catena del valore del processo di pagamento. Per la Banca Mondiale l utilizzo delle tecnologie (di pagamento) più innovative assume rilievo in un contesto più generale nel quale devono essere perseguiti contemporaneamente obiettivi di trasparenza, efficienza e minimizzazione del rischio nonché la promozione dell amministrazione digitale (e-government), il controllo dei conti pubblici, l inclusione finanziaria, la lotta al contante. I pagamenti pubblici possono rappresentare un modo per agevolare la realizzazione dell amministrazione digitale; il sistema dei pagamenti, a sua volta, fa leva sulla pubblica amministrazione come forza propulsiva per raggiungere le economie di scala necessarie all affermazione dei modelli più competitivi. La natura e il peso dei pagamenti pubblici sono tali che le innovazioni introdotte in questo campo, oltre a rappresentare uno strumento per la modernizzazione dei sistemi di pagamento nazionali, possono agevolare la promozione dell inclusione finanziaria per i segmenti di popolazione più svantaggiati. Tali affermazioni sono valide, anche se con specifiche caratteristiche, sia per i paesi in via di sviluppo, sia per quelli sviluppati come l Italia. In sintesi, l esperienza multinazionale riportata nelle linee guida della Banca Mondiale insegna che la realizzazione di procedure d incasso e pagamento efficienti può avere un duplice contenuto innovativo: da una parte a supporto di una gestione coerente, efficiente e trasparente delle risorse pubbliche; dall altra, attraverso la pervasività di questa particolare categoria di pagamenti e la sua massa critica, si può favorire la diffusione di standard condivisi o di modelli di mercato vantaggiosi per tutte le diverse categorie di stakeholders, con benefici che vanno oltre la relazione tra PA e utenza. Appare dunque utile riflettere sulla configurazione del sistema dei pagamenti pubblici e sulla possibilità di far leva su di esso per favorire la digitalizzazione della PA. Nello svolgere tale riflessione prenderemo in esame sia la Tesoreria dello Stato, ovvero i servizi di pagamento che riguardano le pubbliche amministrazioni centrali, sia gli enti locali. In Italia il modello della tesoreria statale telematica si basa sul collegamento tra il dominio della pubblica amministrazione e quello dei soggetti fornitori dei servizi di pagamento. All interno di tale dominio le attività di pagamento e incasso sono svolte attraverso le funzionalità del Sistema Informatizzato dei Pagamenti della Pubblica Amministrazione (SIPA), una struttura amministrativa e informatica frutto dell intesa tra Banca d Italia, Ragioneria Generale dello Stato, Corte dei conti e DigitPa, istituita per sfruttare al meglio le funzionalità delle reti telematiche per i pagamenti pubblici. In questo schema la Banca d Italia assume un ruolo rilevante poiché è, al tempo stesso, Tesoriere dello Stato e gestore del sistema dei pagamenti. I vantaggi di questo modello, soprattutto per il comparto della spesa, sono stati rilevanti sotto il profilo dello snellimento delle procedure amministrative, della dematerializzazione dei flussi cartacei, della maggiore disponibilità di informazioni sui conti pubblici. Il sistema dei pagamenti nel suo complesso ha tratto beneficio dalle innovazioni introdotte nei pagamenti della Tesoreria. Nell insieme queste procedure hanno consentito il salto di qualità e di efficienza della tesoreria statale, con benefici sia per la pubblica amministrazione sia per i destinatari della spesa che ricevono quanto dovuto con tempestività e regolarità Fin dagli anni novanta del secolo scorso la Banca d Italia si è posta obiettivi di efficienza nell esecuzione degli incassi e pagamenti delle amministrazioni centrali e nella gestione della liquidità del settore pubblico. La Tesoreria dello Stato fu il primo compito affidato alla Banca d Italia all atto della nascita della stessa nel 1894: la sua gestione dura da quasi 120 anni. Alla sostanziale attività di esecuzione del bilancio e di gestione dei prestiti dello Stato, la Banca ha progressivamente affiancato altri compiti: dal 1980 essa gestisce la liquidità degli enti pubblici di tesoreria unica che, allo scopo di agevolare il finanziamento del Tesoro, debbono detenere presso la Tesoreria statale le disponibilità in attesa di utilizzo. Proprio la Tesoreria, per le sue caratteristiche di 1518 L utilizzo dell ICT copre ormai la quasi totalità dei pagamenti di tesoreria (a fronte di 67 milioni di pagamenti telematici, residuano solo poco più di un milione di pagamenti cartacei) e ha reso possibile un intensa opera di riorganizzazione dei processi operativi che è alla base della recente rimodulazione della presenza della Banca (e del Ministero dell Economia e delle finanze) sul territorio 27. In questo settore gli effetti dell informatizzazione sono stati rilevanti: dal 2003 ad oggi la Banca d Italia ha ottenuto una riduzione di circa il 54% dei costi direttamente imputabili alla funzione di tesoreria; il personale addetto alla gestione dei pagamenti pubblici si è ridotto a circa un terzo; i costi operativi della tesoreria negli ultimi 5 anni sono passati dal 19 al 13 per cento del totale dei costi della Banca; il risparmio sui costi derivante dalla chiusura di 39 dipendenze periferiche (reso possibile anche dall informatizzazione degli incassi e pagamenti dello Stato) è stato quantificato in circa 80 milioni di euro 28. Tale dato assume rilevanza come esempio dei risparmi che si possono ottenere in tutti i campi grazie all introduzione di procedure innovative 29. Mentre per le procedure di pagamento il grado di informatizzazione della tesoreria statale può ritenersi a uno stadio molto avanzato, diverso è il caso delle procedure di incasso, ancorate a meccanismi ormai superati, che non considerano le necessarie sinergie tra flussi finanziari e amministrativi che sono alla base del concetto stesso di e-government. Le pubbliche amministrazioni centrali (Tesoreria dello Stato) e quelle locali (cfr. successivo paragrafo 4.3) utilizzano prevalentemente canali e strumenti di versamento basati sullo scambio di carta che non consentono un immediata disponibilità delle informazioni relative trattamento di una notevole mole di documenti contabili e di informazioni, si prestò, agli albori dell informatica, a sfruttare le prime forme di automazione nel trattamento dei dati. Dagli anni ottanta, attorno al nucleo principale della tesoreria statale, in relazione all ampliarsi della dimensione del bilancio dello Stato e dell intervento dello Stato nell economia, sono sorte le attività connesse con la stima del fabbisogno del settore statale, sono stati assunti servizi di cassa per conto di enti pubblici, è stato costituito il Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE), che ha dato una forte spinta all attività di monitoraggio dei conti delle amministrazioni locali. In questo contesto la Banca ha spinto molto per la semplificazione delle procedure di spesa e per l utilizzo dell ICT nella pubblica amministrazione, allo scopo di rinnovare il sistema dei pagamenti pubblici, contribuendo a incrementare l efficienza delle strutture amministrative. 27 In dettaglio, le procedure realizzate sotto la denominazione di Tesoreria statale telematica includono il mandato informatico per la spesa delle amministrazioni centrali (circa 800 mila operazioni annue), il pagamento degli stipendi e delle pensioni ai dipendenti statali (23 mln.), le prestazioni pensionistiche erogate dall Inpdap (23 milioni) e quelle temporanee dell INPS (14 mln), il regolamento delle operazioni di incasso e pagamento degli enti pubblici in tesoreria unica (1 mln), la gestione informatica dei versamenti in conto corrente postale (800 mila) e altre procedure come quelle realizzate per le Agenzie fiscali (1 mln.) e per i versamenti tramite modello F24 delle addizionali comunali all Irpef e altri contributi. Per gli incassi dello Stato la tesoreria funge da collettore delle operazioni acquisite prevalentemente dal sistema bancario; con la delega unica si è raggiunto l obiettivo di regolare l afflusso dei fondi attraverso le procedure interbancarie di regolamento e di accreditare in tempi certi allo Stato e agli altri enti pubblici (ad esempio, all Inps per i contributi previdenziali) le somme versate in Tesoreria. 28 Banca d Italia, Pur essendo largamente condivisa l opinione che le applicazioni informatiche e le reti telematiche determinano riduzione dei costi, sono poche le analisi che quantificano i risparmi conseguibili con l innovazione nella pubblica amministrazione. Un confronto con i benefici ottenuti dalla Banca d Italia può essere effettuato con la fatturazione elettronica che è un processo molto simile a quello della procedura di spesa. Uno studio effettuato nell ambito della Commissione Europea dall informal task force on e-invoicing (2007) ha stimato in 243 miliardi di euro il beneficio in termini di riduzione dei costi nella supply chain derivante dall introduzione della fatturazione elettronica in Europa. In Italia un indagine del Politecnico di Milano ha rilevato che i benefici per gli attori che si scambiano una fattura elettronica possono variare dai 3 euro di risparmio a fattura, nel caso in cui venga dematerializzato solo il supporto cartaceo e si risparmino quindi i costi di stampa, conservazione e ricerca, ai 12 euro nel caso di fatturazione elettronica strutturata ovvero che contenga dati che possono essere elaborati automaticamente dal sistema informativo. 1619 alle singole operazioni. L utilizzo di canali e strumenti di versamento meno innovativi 30 non consente un immediata disponibilità delle informazioni relative alle singole operazioni con la conseguente pretesa, da parte dell Amministrazione, di ottenere una ricevuta di versamento. In alternativa, alcune Amministrazioni hanno stipulato specifici accordi (con Poste italiane ad esempio) per ricevere in via automatica i dati relativi ai versamenti effettuati su conti correnti postali dedicati. Tale scelta, pur migliorando l efficienza del processo dal punto di vista dell Amministrazione, impone l utilizzo da parte del versante di un canale di versamento esclusivo (il bollettino postale su c/c postale c.d. dedicato ) generalmente non accessibile in modalità remota. Questo scenario costringe le PA a costose attività di riconciliazione che ritardano notevolmente l erogazione del servizio e pregiudicano la produttività dell azione pubblica. E un segmento di attività delle PA sul quale occorre intervenire per cogliere tutti i benefici dell informatizzazione e della de materializzazione delle procedure, in questa direzione si muovono il CAD e il recente decreto legge n. 179/ Il posizionamento dell Italia nel campo dell e-government Nei precedenti paragrafi si è illustrata l importanza che l e-government può rivestire per migliorare l efficienza della PA e gli effetti positivi che ne possono derivare per l economia e la società. Si sono inoltre illustrati gli scenari europei e nazionali con riferimento all Agenda digitale e al codice dell amministrazione digitale. In questo paragrafo si mostrano i risultati di alcune indagini sullo sviluppo dell e-government che consentono di valutare il posizionamento dell Italia nello scenario internazionale e di dar conto delle differenze tra le amministrazioni statali e quelle locali. 4.1 Le analisi delle Nazioni Unite, della Commissione Europea e dell OCSE Le Nazioni Unite 31 propongono un indicatore composito di sviluppo dell e-government (EGDI), che misura la capacità delle amministrazioni pubbliche dei vari paesi di usare l ICT per erogare servizi pubblici. Lo studio si basa sui risultati di un ampia indagine sulla presenza on line dei 193 Stati membri e accerta le caratteristiche tecniche dei siti web assieme alle politiche di e-government e alle strategie applicate in diversi settori per la fornitura on line di alcuni servici pubblici. Esso è calcolato come media ponderata di una serie di sub-indicatori 30 I versamenti sono eseguiti in Tesoreria con la delega unica e attraverso altri canali. La delega unica, che consente di compensare crediti e debito di natura fiscale e contributiva, fa riferimento a circa 125 milioni di operazioni ricevute da banche e Poste che incassano oltre il 70 per cento di quanto dovuto allo Stato e agli enti previdenziali; può essere presentata anche allo sportello, attraverso internet-banking ovvero sul portale dell Agenzia delle Entrate (sistema Entratel). E ammesso anche il versamento diretto in Tesoreria in contanti (in costante decremento, meno di operazioni nel 2011) ovvero utilizzando il conto corrente postale delle Tesorerie, con potere liberatorio. Per alcune tipologie di versamenti, le Tesorerie ricevono un flusso elettronico con le immagini dei bollettini e provvedono alla loro contabilizzazione (alcune amministrazioni gestiscono conti dedicati per specifiche fattispecie, localizzati presso la Tesoreria di Viterbo). Questo canale presenta elevati costi sia per il versante (tempi di attesa allo sportello) sia per l amministrazione ricevente e per la Tesoreria (adempimenti manuali per la contabilizzazione dei versamenti al bilancio). Dal 2006 è possibile utilizzare anche il bonifico bancario o postale, indicando il codice IBAN rilevato dal sito della RGS (con imputazione al bilancio o ad altri conti). Questo canale consente l utilizzo dell home banking e la contabilizzazione automatica dei versamenti. Le somme riscosse dalle banche devono essere versate ai concessionari entro tre giorni per poi essere contabilizzate dalla Tesoreria dopo ulteriori tre giorni. Questo doppio passaggio è poco efficiente e spesso inutile data la sostanziale identità tra banca e concessionario. Inoltre, il riversamento in Tesoreria avviene spesso con strumenti non automatizzati (lettere di addebito sui conti di gestione delle banche presso la Banca d Italia) che aggravano l operatività sia delle Filiali della Banca d Italia sia degli stessi concessionari. 31 United Nations,20 che possono essere estratti e analizzati singolarmente. Ai fini che qui interessano, i più rilevanti sono l Online service index e il Telecommunication infrastructure index. Tavola 1: E-goverment development index 2012 (Nazioni Unite) E-gov development index (EGSI) Component 1 Component 2 Component 3 Online service index (OSI) Telecomunication infrastructure index (TII) Human capital index (HKI) Italy Europe Developed Countries Tavola 2: Online service index 2012 (Nazioni Unite) Online service index (OSI) Stage 1 Stage 2 Stage 3 Stage 4 Italy % 57% 48% 41% Europe % 66% 45% 45% Developed Countries % 68% 49% 49% Tavola 3: Telecommunication infrastructure index 2012 (Nazioni Unite) Telecomunication infrastructure index (TII) Component 1 Component 2 Component 3 Internet users per 100 inhabitants Fixed telephones lines per 100 inhabitants Mobilephones lines per 100 inhabitants Italy Europe Developed Countries L Online service index (OSI) è una misura del grado di sviluppo dei servizi on line. Sono stati vagliati e valutati diversi portali nazionali delle pubbliche amministrazioni centrali (ministeri) e locali. In aggiunta, diversi paesi hanno risposto a questionari composti da quattro sezioni corrispondenti agli stadi di sviluppo dell e-government. Il primo include domande relative a caratteristiche considerate tipiche dello stadio di sviluppo iniziale di un sistema di e- government, che fornisce informazioni limitate e di base. Il secondo stadio è caratteristico di una presenza rafforzata in cui il governo fornisce servizi pubblici più articolati e la possibilità di accedere a leggi, regolamenti, reports, newsletter e database scaricabili dal web. Il terzo stage è relativo a un rapporto interattivo tra amministrazioni pubbliche e cittadini/utenti dei servizi: include la possibilità di pagare tasse on line, di richiedere documenti quali carte di identità, certificati di nascita, passaporti e altre forme di interazione di tipo citizen to government. Il quarto e ultimo stadio è chiamato presenza connettiva e rappresenta il più sofisticato livello di iniziative di e-government. 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