Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F09-12-2015-8C_53-2015
Timestamp: 2016-10-25 03:12:14+00:00

Document:
8C_53/2015 � � Arr�t du 9 d�cembre 2015
Caisse cantonale genevoise de compensation Service Cantonal d'Allocations Familiales, rue des Gares 12, 1201 Gen�ve,
recours contre le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve du 19 d�cembre 2014.
A.________, n� en 1968, ressortissant du Kosovo, vit � Gen�ve o� il b�n�ficie de l'aide sociale. Son �pouse vit au Kosovo. Il est p�re de trois enfants, B.________, n� en 1994, C.________, n� en 1996, et D.________, n� en 1998. En juillet 2012, il a pr�sent� une demande d'allocations familiales pour l'enfant B.________, qui �tait venu le rejoindre en Suisse en juillet 2011. Le 5 juillet 2013, la Caisse d'allocations familiales pour personnes sans activit� lucrative (ci-apr�s en abr�g�: CAFNA) lui a reconnu le droit � des allocations familiales pour cet enfant avec effet au 1
Au mois de novembre 2013, A.________ a demand� des prestations familiales, � partir de 2007, pour ses deux autres enfants rest�s au Kosovo. Par d�cision du 28 novembre 2013, confirm�e sur opposition le 30 avril 2014, la CAFNA a rejet� cette demande au motif principal que les allocations ne pouvaient �tre vers�es aux personnes sans activit� lucrative qu'� la condition que les enfants fussent domicili�s en Suisse.
A.________ a recouru devant la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve, laquelle a partiellement admis son recours par arr�t du 19 d�cembre 2014. Elle a dit que l'int�ress� avait droit aux allocations familiales pour ses trois enfants du 1
er�janvier 2009 au 31 mars 2010. Elle a renvoy� la cause � la caisse pour calcul des prestations dues � ce titre.
La CAFNA exerce un recours en mati�re de droit public dans lequel elle conclut � l'annulation du jugement cantonal, dans la mesure o� il porte sur le droit de A.________ aux allocations familiales pour la p�riode susmentionn�e.
A.________ n'a pas r�pondu au recours. La juridiction cantonale et l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) ont renonc� � se d�terminer.
A.________ a lui aussi recouru contre l'arr�t cantonal du 19 d�cembre 2014. Par arr�t s�par� de ce jour (cause 8C_47/2015), rendu selon la proc�dure simplifi�e de l'art. 108 LTF, le juge unique a d�clar� irrecevable son recours, faute de motivation suffisante.
L'arr�t attaqu� ne met pas un terme � la proc�dure et s'analyse comme une d�cision de renvoi (ATF 139 V 99 consid. 1.3 p. 101). De telles d�cisions rev�tent en r�gle ordinaire un caract�re incident et, sous r�serve de celles qui tombent dans le champ d'application des art. 92 et 93 LTF, ne sont pas susceptibles d'�tre attaqu�es imm�diatement alors m�me qu'elles tranchent de mani�re d�finitive certains aspects de la contestation (ATF 134 II 124 consid. 1.3 p. 127, 137 consid. 1.3.2 p. 140). Elles sont toutefois tenues pour finales lorsque le renvoi a lieu uniquement en vue de son ex�cution par l'autorit� inf�rieure sans que celle-ci ne dispose encore d'une libert� d'appr�ciation notable (ATF 140 V 282 consid. 4.2 p. 285). Tel est le cas en l'esp�ce du moment qu'� teneur du jugement attaqu�, la caisse devra allouer les allocations en question sans disposer d'une quelconque marge de manoeuvre.
La loi f�d�rale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (loi sur les allocations familiales [LAFam; RS 836.2]) est entr�e en vigueur le 1
er�janvier 2009. Auparavant, la Conf�d�ration n'avait us� de sa comp�tence l�gislative en mati�re d'allocations familiales (art. 116 Cst.) que pour les salari�s agricoles et les petits paysans (cf. la loi f�d�rale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l'agriculture [LFA; RS 836.1]). Pour le reste, les prestations relevaient du domaine des cantons, qui pouvaient instituer des r�gimes d'allocations familiales pour d'autres personnes que celles vis�es par la LFA.
La juridiction cantonale a examin� le droit aux allocations familiales du recourant en fonction de trois p�riodes successives:
a) Pour la p�riode de mai 2007 � octobre 2008, elle a consid�r� que les allocations �taient prescrites en application de l'art. 12 (ancienne version) de la loi [du canton de Gen�ve] du 1
er�mars 1996 sur les allocations familiales (LAF; RSG J 5 10).
b) Pour la p�riode de novembre � d�cembre 2008, la cour cantonale a rejet� le recours en tant qu'il �tait dirig� contre la CAFNA. L'int�ress� devait s'adresser � la caisse de compensation � laquelle �tait affili� son ancien employeur.
c) Pour la p�riode du 1
er�janvier 2009 (entr�e en vigueur de la LAFam) au 31 mars 2010, l'int�ress� avait droit aux allocations familiales pour ses enfants (qui r�sidaient alors tous les trois au Kosovo) en vertu de la Convention du 8 juin 1962 entre la Conf�d�ration suisse et la R�publique Populaire F�d�rative de Yougoslavie relative aux assurances sociales (ci-apr�s: la convention avec l'ex-Yougoslavie; RS 0.831.109.818.1), qui �tait rest�e applicable dans les relations entre la Suisse et le Kosovo jusqu'� fin mars 2010.
C'est le droit aux prestations familiales durant cette derni�re p�riode qui est en l'esp�ce litigieux et la question est de savoir si ces prestations sont exportables.
4.1.�La LAFam a organis� (� c�t� d'un r�gime pour les personnes exer�ant une activit� lucrative non agricole) un r�gime en faveur des personnes sans activit� lucrative. Selon l'art. 19 al. 1 LAFam, les personnes obligatoirement assur�es � l'AVS en tant que personnes sans activit� lucrative sont consid�r�es comme sans activit� lucrative. Elles ont droit aux allocations familiales pr�vues aux art. 3 et 5. L'art. 7 al. 2 n'est pas applicable. Ces personnes rel�vent du canton dans lequel elles sont domicili�es.
D'autre part, selon l'art. 4 al. 3 LAFam, le Conseil f�d�ral d�termine les conditions d'octroi des allocations pour les enfants vivant � l'�tranger (1
�re�phrase). En ex�cution de ce mandat, le Conseil f�d�ral a adopt� l'art. 7 de l'ordonnance du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales (OAFam; RS 836.21). Dans sa version en vigueur depuis le 1
er�janvier 2012, le premier alin�a de cette disposition pr�voit que pour les enfants ayant leur domicile � l'�tranger, les allocations familiales ne sont vers�es que si une convention internationale le pr�voit. La m�me condition figurait d�j� dans la pr�c�dente version de cette disposition r�glementaire (qui contenait toutefois d'autres limitations, non pertinentes en l'esp�ce). Le Tribunal f�d�ral a jug� que cette exigence restait dans les limites de l'art. 4 al. 3 LAFam et ne violait pas l'art. 8 al. 1 et 2 Cst. (ATF 141 V 43 consid. 2.1 p. 45; 138 V 392 consid. 4 p. 395; 136 I 297).
4.2.�Les r�gles de coordination europ�enne en mati�re de s�curit� sociale (R�glement [CEE] n� 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif � l'application des r�gimes de s�curit� sociale aux travailleurs salari�s, aux travailleurs non salari�s et aux membres de leur famille qui se d�placent � l'int�rieur de la Communaut� [ci-apr�s: le r�glement n� 1408/71; RO 2004 121] et R�glement [CE] n� 883/2004 du Parlement europ�en et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des syst�mes de s�curit� sociale [ci-apr�s: le r�glement n� 883/2004; RS 0.831.109.268.1]) sont applicables en mati�re d'allocations familiales dans les relations entre la Suisse et les Etats membres de l'Union europ�enne (UE), d'une part, et de l'Association europ�enne de libre-�change (AELE), d'autre part (� partir du 1
er�avril 2012, le r�glement n� 883/2004 a succ�d� au r�glement n� 1408/71 dans les relations entre la Suisse et l'UE, cependant que le r�glement n� 1408/71 continue � s'appliquer dans les relations avec l'AELE).
Ces r�gles de coordination se sont en principe substitu�es (cf. ATF 133 V 329), dans le domaine des allocations familiales notamment, aux conventions bilat�rales qui existaient entre la Suisse et les Etats membres � ce sujet. A ce jour, la Suisse reste li�e par des conventions de s�curit� sociale, qui incluent les allocations familiales, � la Serbie, au Mont�n�gro, � la Bosnie-Herz�govine, � la Croatie, � la Mac�doine, � la Turquie et � Saint-Marin (voir � ce propos les ch. 321 ss des Directives de l'OFAS pour l'application de la loi f�d�rale sur les allocations familiales LAFam [DAFam; version du 1
er�janvier 2015; < http://www.bsv.admin.ch/vollzug/documents/view/3635/lang:fre/category:103 >]; voir aussi pour un aper�u d'ensemble, UELI KIESER, Familienzulagen im europ�ischen Kontext - eine Auslegung von Art. 24 FamZG, Hill 2010 II n� 1). Certaines de ces conventions concernent uniquement la LFA (notamment la Convention de s�curit� sociale du 1
er�mai 1969 entre la Suisse et la R�publique de Turquie [RS 0.831.109.763.1]).
La convention avec l'ex-Yougoslavie, qui continue � s'appliquer dans les relations avec la Serbie, le Mont�n�gro et la Bosnie-Herz�govine, est rest�e applicable aux ressortissants du Kosovo jusqu'au 31 mars 2010 (RO 2010 p. 1203; ATF 139 V 263). Elle s'applique en Suisse, notamment, � la "l�gislation f�d�rale sur les allocations familiales" (art. 1
er�par. 1 let. a point iv de la convention). Elle s'applique aux actes l�gislatifs et r�glementaires couvrant une nouvelle branche d'assurance sociale et � ceux qui �tendent les r�gimes existants � de nouvelles cat�gories de b�n�ficiaires (art. 1
er�par. 2). D�s lors, m�me si la convention est entr�e en vigueur bien avant la LAFam, il est admis que les allocations familiales vis�es par cette loi rel�vent de la l�gislation sur les allocations familiales au sens de la convention (KIESER / REICHMUTH, Bundesgesetz �ber die Familienzulagen, Praxiskommentar, 2010, n� 75 ad art. 4 LAFam; G�CHTER/BURCH, � 1 Nationale und internationale Rechtsquellen, in Recht der Sozialen Sicherheit, vol. XI, 2014, p. 58 n. 1.168; cf. aussi ch. 322 DAFam). La convention traite du droit aux allocations familiales � ses art. 15 et 16, qui sont ainsi libell�s:
Les ressortissants des deux Parties contractantes b�n�ficient des allocations pour enfants pr�vues par les l�gislations �num�r�es � l'article premier, quel que soit le lieu de r�sidence de leurs enfants.
Si un enfant donne droit � des allocations pour enfants aussi bien en vertu de la l�gislation suisse que de la l�gislation yougoslave, les seules allocations dues sont celles de la l�gislation du lieu de travail du p�re.
4.3.�Selon la juridiction cantonale, on ne saurait d�duire de ces dispositions que les allocations ne peuvent �tre export�es que pour autant que le droit soit fond� sur l'exercice d'une activit� lucrative. L'art. 16, qui mentionne le lieu de travail du p�re, ne fait que r�gler la question de la priorit� du droit applicable en cas de cumul de droits lorsque le p�re travaillait. La convention n'exclut donc pas le droit aux prestations pour les personnes sans activit� lucrative, lesquelles sont exportables conform�ment � l'art. 15. En cons�quence, l'intim� doit se voir reconna�tre le droit aux allocations familiales pour ses trois enfants, cela pour une p�riode limit�e, soit du 1er janvier 2009 au 31 mars 2010.
La recourante soutient, au contraire, que m�me si la convention n'exclut pas de mani�re explicite l'exportation des prestations familiales dues � des affili�s sans activit� lucrative en Suisse, cette exclusion r�sulte de la volont� des Etats signataires.
4.4.1.�La convention doit �tre interpr�t�e selon les r�gles fix�es dans la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait�s (RS 0.111). Selon son art. 31 par. 1, un trait� doit �tre interpr�t� de bonne foi suivant le sens ordinaire � attribuer aux termes du trait� dans leur contexte et � la lumi�re de son objet et de son but. Les travaux pr�paratoires et les circonstances dans lesquelles le trait� a �t� conclu constituent des moyens compl�mentaires d'interpr�tation, lorsque l'interpr�tation donn�e conform�ment � l'art. 31 de la convention laisse le sens ambigu ou obscur ou conduit � un r�sultat qui est manifestement absurde ou d�raisonnable (art. 32 de la convention).
4.4.2.�En r�gle ordinaire, les conventions bilat�rales de s�curit� sociale visent � assurer - sous r�serve d'exceptions qui y sont express�ment mentionn�es - l'�galit� de traitement entre les ressortissants des Parties contractantes quant aux droits et obligations d�coulant des dispositions des l�gislations qu'elles �num�rent. Les conventions s'appliquent en priorit� aux travailleurs migrants, ainsi qu'aux membres de leur famille, qui font g�n�ralement aussi partie du cercle des personnes prot�g�es. S'agissant plus particuli�rement de la convention avec l'ex-Yougoslavie, la limitation du champ d'application personnel se d�duit de son art. 4. Selon cette disposition, en effet, la l�gislation applicable est en principe celle de la Partie contractante sur le territoire de laquelle l'activit� d�terminante pour l'assurance est exerc�e. Cette r�gle exprime le principe de la�
lex loci laboris, � savoir l'assujettissement du travailleur au r�gime de s�curit� sociale de l'Etat membre o� il travaille. Il n'est pas pr�vu d'autres crit�res, subsidiaires, de rattachement, comme par exemple l'application de la l�gislation de l'Etat du lieu de r�sidence. Interpr�t� � la lumi�re de l'art. 4, l'art. 15 de la convention ne peut �tre compris qu'en ce sens que le droit aux allocations familiales est reconnu par la l�gislation de l'une ou l'autre des Parties pour autant que le requ�rant soit soumis � la convention � raison de l'exercice d'une activit� professionnelle sur son territoire.
4.4.3.�Cette interpr�tation est confirm�e par l'art. 16 pr�cit� de la convention, selon lequel la l�gislation du lieu de travail du p�re est seule applicable en cas de concours de droits en vertu des deux l�gislations. Contrairement � l'opinion des premiers juges, ce rattachement exclusif � la loi du lieu de travail pr�suppose, implicitement tout au moins, que les allocations soient dues de part et d'autre pendant l'exercice d'une occupation professionnelle et simultan�e des deux parents sur le territoire de chacune des Parties contractantes.
4.4.4.�Le contexte dans lequel la convention a �t� conclue ne permet pas une autre interpr�tation, bien au contraire. A l'�poque, tant du c�t� de la Suisse que du c�t� de la Yougoslavie, les allocations familiales n'�taient pas li�es � la personne de l'enfant. Elles n'�taient accord�es qu'aux parents exer�ant une activit� professionnelle. En Suisse, ce n'est qu'� partir de la fin des ann�es 1980 que certains cantons ont introduit successivement une r�glementation pour les personnes sans activit� lucrative (voir PASCAL MAHON, Les allocations familiales, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2e �d. 2007, p. 1963 n. 35; voir aussi le rapport du 20 novembre 1998 de la Commission de la s�curit� sociale et de la sant� publique du Conseil national sur l'initiative parlementaire "Prestations familiales (Fankhauser) ", FF 1999 2957). S'agissant de la Yougoslavie, le r�gime des allocations familiales s'appliquait � l'�poque aux travailleurs non qualifi�s apr�s une p�riode minimale d'activit�. Pour les travailleurs qualifi�s et pour les m�res veuves, divorc�es ou c�libataires, qui subvenaient elles-m�mes � l'entretien des enfants, le droit naissait "d�s le premier jour de leur emploi " (Message du 4 mars 1963 concernant l'approbation d'une convention sur les assurances sociales conclue entre la Suisse et la Yougoslavie, FF 1963 I 687). L'exportation pr�vue par la convention n'�tait donc pas envisageable pour des parents sans activit� lucrative.
4.4.5.�La notion de "travailleur", qui d�limitait le champ d'application personnel du r�glement n� 1408/71 a �t� interpr�t�e, il est vrai, de mani�re extensive par la Cour de justice de l'Union europ�enne (CJUE) : une personne avait la qualit� de travailleur au sens dudit r�glement d�s lors qu'elle �tait assur�e, ne serait-ce que contre un seul risque, au titre d'une assurance obligatoire ou facultative aupr�s d'un r�gime g�n�ral ou particulier de s�curit� sociale mentionn� � l'article 1er sous let. a du r�glement, et ce ind�pendamment de l'existence d'une relation de travail (arr�ts [de la CJUE/CJCE] du 10 mars 2011 C-516/09�
Borger, Rec. 2011 I-1493; du 7 juin 2005 C- 543/03�
Dodl et Oberhollenzer, Rec. 2005 I-5049 point 34; voir aussi � propos des r�gimes d'allocations familiales, PRODROMOS MAVRIDIS, La s�curit� sociale � l'�preuve de l'int�gration europ�enne, 2003, p. 567 ss n. 556 ss). Mais, ind�pendamment du fait que cette jurisprudence n'est d'aucune mani�re applicable aux relations bilat�rales de s�curit� sociale entre la Suisse et un Etat non membre de l'Union europ�enne, il est �vident que les Etats signataires de la convention de 1962, bien ant�rieure au r�glement, ne pouvaient avoir en vue cette interpr�tation d�coulant de la jurisprudence communautaire. Au regard du texte de la convention et en l'absence d'indices qui pourraient refl�ter une volont� contraire des parties, une interpr�tation extensive n'est pas justifi�e.
4.4.6.�On ne peut certes pas exclure d'embl�e des situations o� la cessation�
passag�re�ou�
momentan�e�d'activit� ne devrait pas entra�ner la perte de la qualit� de travailleur au sens de la convention et, partant, la suppression du versement des allocations familiales pour des enfants r�sidant hors de Suisse. Il en irait ainsi, par exemple, d'une p�riode d'incapacit� de travail r�sultant d'une maladie ou d'un accident, d'un cong� non pay� ou encore d'un ch�mage involontaire. Dans le cas particulier, il ressort toutefois du jugement attaqu� que, pour la p�riode en cause, l'examen des comptes individuels AVS de l'intim� ne fait mention d'aucun employeur ni d'aucun revenu salari�. D'ailleurs, dans sa demande d'allocations familiales pour l'enfant B.________, l'intim� a signal� une activit� de monteur en chauffage jusqu'en mai 2007 seulement. On ne saurait donc parler d'une cessation passag�re d'activit�.
En r�sum�, durant la p�riode litigieuse, pendant laquelle ses trois enfants r�sidaient au Kosovo, l'intim� ne pouvait d�duire aucun droit aux allocations familiales pour eux, que ce soit en vertu du droit suisse (art. 4 al. 3 LAFam en corr�lation avec l'art. 7 al. 1 OAFam) ou en application de la convention avec l'ex-Yougoslavie.
Vu ce qui pr�c�de, il r�sulte que le recours est bien fond�. Bien qu'elle obtienne gain de cause, la recourante, au demeurant non repr�sent�e, n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF). Il convient par ailleurs de renoncer � la perception de frais judiciaires � la charge de l'intim� (art. 66 al. 1, 2e phrase LTF).
Le recours est admis et le jugement cantonal est annul� dans la mesure o� il porte sur le droit aux allocations familiales pour la p�riode du 1
er�janvier 2009 au 31 mars 2010.

References: art. 92
 art. 3
 ATF 
 Art. 24
 ATF 
 art. 4
 art. 15
 art. 31
 art. 4
 l'article 1