Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/20016
Timestamp: 2020-02-24 18:17:28+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 25 septembre 2019 à 10h05
Réunion du 25 septembre 2019 à 10h05
Proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi
Audition de mme jacqueline gourault ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de m. sébastien lecornu ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (voir le dossier)
Sur la proposition de loi n° 711 (2017-2018), présentée par Mme Pascale Bories et plusieurs de ses collègues tendant à renforcer l'encadrement des rave-parties et les sanctions à l'encontre de leurs organisateurs, je vous propose de désigner rapporteur notre collègue Henri Leroy.
L'auteure de la proposition de loi sait mon intérêt pour le texte : nous rencontrons, dans le département des Landes, des problèmes graves et réguliers avec les rave-parties. La proposition de loi prévoit de relever le seuil de déclenchement de l'autorisation préfectorale. Nous examinerons prochainement le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique qui s'intéresse notamment aux pouvoirs de police des maires : un amendement est-il prévu à ce texte par l'auteure de la proposition de loi ?
Ce pourrait effectivement être intéressant, sous réserve de sa recevabilité. Un autre texte à venir pourrait sinon également se prêter à un tel amendement.
Je vous propose de désigner notre collègue Catherine Troendlé rapporteur sur la proposition de loi n° 331 (2018-2019), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent, et notre collègue Mathieu Darnaud sur la proposition de loi n° 495 (2018-2019), présentée par Mme Chantal Deseyne et plusieurs de ses collègues, tendant à réduire le nombre de sièges à pourvoir au sein des conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants en raison d'un nombre insuffisant de sièges pourvus à la suite d'un deuxième tour de scrutin municipal. Cette seconde nomination nous permettra d'assurer un lien utile entre la proposition de loi et le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dont Mathieu Darnaud est co-rapporteur.
Je vous ai adressé, monsieur le président, un courrier pour obtenir les données brutes de l'enquête lancée à votre initiative après le décès tragique du maire de Signes. J'aimerais également connaître les modalités de mise en oeuvre de la procédure permettant de déposer un questionnaire sur la plateforme du Sénat.
Les données de l'enquête, en cours de traitement, seront bien entendu disponibles. Nous souhaitons utiliser les réponses obtenues au questionnaire pour formuler des propositions dans le cadre du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
La commission pourrait donc user de cette possibilité sur d'autres sujets. S'agissant du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, devons-nous comprendre de votre intervention que la commission fera preuve d'une plus grande souplesse sur l'application de l'article 45 de la Constitution ?
Le texte comporte déjà des dispositions relatives aux pouvoirs de police des maires, intégrées par lettre rectificative du Gouvernement, et à leur protection fonctionnelle ; des amendements sur le sujet ne seraient donc pas dépourvus de lien. Pour autant, les mesures envisageables ne ressortent pas toutes du domaine législatif.
Les auteurs de la proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés ainsi qu'à la tenue des événements et à l'exercice d'activités autorisés par la loi souhaitent apporter une réponse plus efficace et plus ferme à deux types d'infractions qui se multiplient à un rythme préoccupant : les violences, les menaces et les dégradations dirigées contre des boucheries ou des abattoirs au nom de la défense de la cause animale et les entraves à la chasse qui se produisent régulièrement dans nos forêts domaniales.
La multiplication des actes d'agression et des intrusions commis par des militants hostiles à la consommation de viande ou souhaitant attirer l'attention sur la condition animale représente un problème réel et sérieux. Il n'est pas acceptable d'exprimer violemment ses opinions dans un État de droit. Néanmoins, nous ne pouvons créer, dans notre droit pénal, une incrimination imprécise, car, alors, la sanction afférente serait imprévisible.
Je remercie le rapporteur pour son exposé. La proposition de loi pose, à mon sens, question au regard du respect des libertés publiques. Le dispositif envisagé, extrêmement général, est-il constitutionnel ? La sanction, qui pourrait s'appliquer à des phénomènes très divers, est-elle bien proportionnée ? Le droit positif ne répond-il pas, par ailleurs, déjà au problème posé par les violences et les dégradations dans le cadre, ou non, d'une entrave ? Je m'interroge également sur la rédaction choisie : en effet, il n'existe, en droit, que des activités interdites ; la notion d'activité autorisée n'a donc aucun sens. Je vous invite, mes chers collègues, à faire preuve de prudence sur ce texte dans sa rédaction actuelle.
En réalité, le droit pénal ne répond pas intégralement au sujet qui préoccupe les auteurs de la proposition de loi.
Je remercie également le rapporteur. Ce texte, dont l'article unique et le titre apparaissent particulièrement flous, a, en fait, comme seul objectif d'empêcher tout mouvement spontané de citoyens et de désobéissance civique. Souvenez-vous des suffragettes, pensez à la grève des jeunes en faveur du climat : de telles actions seront-elles désormais interdites ? Je pense aussi à l'action pacifique du mouvement Extinction Rebellion sur le pont de Sully, à Notre-Dame-des-Landes et à Bures... Jusqu'où ira la répression ? J'interroge enfin sur le véhicule juridique choisi - l'article 431-1 du code pénal - qui sanctionne les entraves.
Je ne partage pas l'opinion d'Esther Benbassa, mais j'arrive à une conclusion identique : je ne voterai pas la proposition de loi. Il est exact que l'expression violente des oppositions se généralise, mais il faut modifier le droit commun sans viser les seuls adversaires de la chasse. Notre débat me rappelle celui sur les faucheurs de champs de plantations usant d'organismes génétiquement modifiés (OGM). Pourquoi fallait-il punir spécifiquement ces faucheurs-là en oubliant ceux qui pouvaient s'adonner au même délit dans un autre type de champs ? Veillons à éviter tout délit d'opinion !
Notre groupe se montre également dubitatif sur une proposition de loi qui pourrait avoir une application fort vaste. L'article 431-1 du code pénal concerne déjà les entraves au travail ; il pourrait donc s'appliquer aux interventions à l'encontre des boucheries.
Je partage les propos précédemment tenus par mes collègues. Ce texte constitue une parfaire illustration de ce que le doyen Carbonnier désignait comme « l'effet macédonien », soit une réaction générale et abstraite face à une agression concrète et particulière de moins grande ampleur. À nouveau, nous répondons à un problème social par une inflation de la loi...
Je félicite François Bonhomme pour la qualité de son travail. Cette proposition de loi, si elle demeure perfectible, a l'intérêt de permettre un débat sur les phénomènes de violence constatés, en particulier à l'encontre des chasseurs. La chasse représente une activité légale et réglementée. Elle joue un rôle utile dans l'équilibre environnemental des territoires, ce que nos concitoyens ignorent hélas ! trop souvent. J'inaugurais récemment une maison de la chasse dans mon département et j'ai reçu des menaces de mort. Un arsenal juridique existe heureusement et j'ai porté plainte.
Je souhaite exprimer mon insatisfaction s'agissant du champ couvert par la proposition de loi. Des phénomènes variés transgressent les lois. Il convient certes d'y poser des limites, mais dans le cadre d'une réponse pénale adaptée avec, notamment, des peines accessoires. Il y aurait ici matière à un renvoi en commission.
En cas de violence, une réponse pénale peut effectivement s'exercer ; mais toutes les entraves ne répondent pas à cette définition, comme interdire l'accès des clients à une boucherie.
La loi doit être identique s'il s'agit d'une librairie !
Les militants usent parfois d'actions assez sournoises. C'est également le cas lorsqu'ils empêchent les chevaux de prendre le départ d'une chasse à courre.
L'article 431-1 du code pénal punit déjà le délit d'entrave en cas d'action concertée.
Certes, mais la menace demeure obligatoire.
Cet article concerne initialement l'accès au travail. Nous pourrions le compléter sans en modifier le fondement.
Il s'agit d'un sujet général. Pourquoi ne punir que certaines entraves, alors que les blocages de circulation et d'universités, par exemple, se banalisent ?
Je vous rappelle que la proposition de loi ne limite pas son champ d'application aux boucheries.
Dans le cadre d'un mouvement social, certaines entraves sont symboliques et de courte durée. Elles ne doivent pas devenir un délit pénal ! Nous irions alors trop loin au regard de la Constitution.
Le texte touche effectivement à plusieurs principes constitutionnels. Il répond à des éléments circonstanciels.
Nous n'en avons pas la même définition... L'article du code pénal choisi comme véhicule pose question. Du reste, pourquoi punir les entraves à une activité prochainement - j'en suis convaincue - interdite, comme la chasse à courre ?
Elle reste, comme la corrida, une activité légale.
La corrida est de plus en plus mal vue...
Si la chasse à courre venait à être interdite, celui qui s'y opposerait ne serait pas réprimé.
L'expression « à l'aide de menaces » me choque... Je préfèrerais « au moyen de menaces ».
Mon amendement COM-2 précise que l'entrave réprimée à l'article 431-1 du code pénal peut prendre la forme de menaces, coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations, mais aussi d'actes d'obstruction ou d'intrusion, l'obstruction pouvant consister à empêcher de manière passive, par sa seule présence physique, le déroulement d'une activité, sans s'accompagner de menace, de violence ni de voie de fait. Il s'agit de s'assurer que les entraves, quelle que soit leur forme, seront efficacement sanctionnées, tout en retenant une formulation plus précise que celle de la proposition de loi.
L'amendement COM-1 rectifié crée deux nouveaux délits : un délit d'intrusion dans un bâtiment agricole sans l'accord de son propriétaire et un délit d'incitation à s'introduire dans un bâtiment agricole sans l'accord de son propriétaire, chacun puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Il me paraît en grande partie satisfait, d'autant, si j'en crois la réponse faite par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation à une question d'actualité posée à l'Assemblée nationale, que la Chancellerie aurait donné des instructions de fermeté aux parquets pour le traitement de telles affaires. En outre, il ne me semble pas de bonne pratique législative de multiplier, dans le code pénal, les incriminations spécifiques. Il paraît préférable de conserver un petit nombre d'incriminations de portée générale plutôt que de complexifier le code pénal en créant de nouvelles incriminations dont le champ d'application serait restreint. Mon avis est défavorable.
Je partage l'avis du rapporteur. Avons-nous précisément connaissance du contenu de l'instruction mentionnée par Didier Guillaume ?
Nous allons en demander communication à la Chancellerie.
Il conviendra de rester vigilant quant à l'effectivité de son application.
Nous examinerons donc en séance publique le texte initial de la proposition de loi.
Audition de Mme Jacqueline Gourault ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de M. Sébastien Lecornu ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
Mes chers collègues, j'ai le plaisir d'accueillir Mme Jacqueline Gourault et M. Sébastien Lecornu pour la présentation du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
Je suis très heureuse d'être parmi vous aujourd'hui pour évoquer ce projet de loi, car il apporte une première réponse concrète aux demandes des élus, lesquelles ont été également mises en avant dans le grand débat. Sébastien Lecornu a préparé ce texte très étroitement avec le Sénat.
Permettez-moi de préciser, madame la ministre, que le ministre de l'intérieur n'a pas attendu pour nous répondre.
Pour ma part, j'estime qu'il convient de coordonner l'action des deux ministères.
Vous avez certainement raison, et je vous en donne acte.
Je souhaiterais, à titre liminaire, évoquer notre méthode de travail. Nous avons discuté en amont avec les présidents de groupes politiques, avec les deux rapporteurs de votre commission, ainsi qu'avec le Président Gérard Larcher, et nous nous sommes inspirés des travaux menés au Sénat par les commissions et la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Nous souhaitons bâtir un texte le plus consensuel possible, pragmatique et qui permette de proposer des réponses concrètes aux enjeux du bloc communal. Les questions relatives à l'articulation entre l'État et les collectivités territoriales feront l'objet d'un autre projet de loi. Le présent texte doit également traduire les ambitions du grand débat, durant lequel le Président de la République et les maires ont échangé pendant quatre-vingt-seize heures. Il ne s'agit pas de légiférer en défensive au regard de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, mais de tirer les conclusions opérationnelles de l'application des lois successives sur les questions territoriales et d'adapter notre droit en conséquence. Nous souhaitons enfin répondre à trois sentiments exprimés par les élus locaux.
Françoise Gatel, rapporteure
Vous avez salué la fonction inspirante du Sénat sur le présent texte et vous nous avez encouragés à poursuivre dans cette voie. Nous répondrons bien entendu à votre appel. Le projet de loi engage un processus utile d'évaluation et de correction des dispositions législatives qu'il conviendra de poursuivre, comme devront être développées les études d'impact. Vous avez également affirmé, avec justesse, que la commune se trouvait au coeur de la République. Il y a longtemps que nos concitoyens ont inventé le guichet unique : lorsqu'ils ont une question de quelque nature que ce soit, ils s'adressent au maire, jugé responsable, car il est élu. Il doit, en conséquence, participer à la décision au sein de l'intercommunalité. Il ne s'agit pas d'un texte contre l'intercommunalité. Mathieu Darnaud et moi-même ne cultivons aucune allergie, aucun sentiment irritant à son égard. Sa création était nécessaire, bien qu'elle soit quelque peu sortie de son dessein initial en devenant trop intégratrice et trop systématique. Elle a alors pu être vécue comme une tutelle et a donné le sentiment aux élus municipaux d'être éloignés de la décision. Nous devons lui redonner sa valeur d'outil de coopération.
J'oubliais de mentionner une autre ordonnance concerne l'adaptation d'un certain nombre de dispositions du projet de loi à l'outre-mer, en application des engagements que j'ai pris cet été à Rikitea. Je vais répondre à présent à vos six questions.
Je ne vais pas vous apprendre qu'il serait très ambitieux de lancer une réforme de la DGF pendant que nous réformons la fiscalité locale...
Justement, les moyens ne redescendent pas : la perte de dotation d'intercommunalité n'est compensée par aucun surplus de dotation aux communes.
Cela renvoie davantage à la loi de finances qu'à ce texte.
Le découpage entre loi de finances et loi ordinaire ne doit pas servir de prétexte pour ne pas résoudre les questions. Or il y a bien une possibilité de neutraliser ces effets. Le fait qu'une compétence soit en partie restituée ne devrait pas avoir d'incidence sur les moyens que l'État lui consacre. Cette règle est assez simple...
En principe, oui, mais en exécution, moins. Si, lorsque la loi NOTRe a été discutée, l'impact financier avait été interrogé à chaque étape, nombre de choix auraient été différents. Pendant deux ans, des élus ont dit sur le terrain que les dotations de l'État diminuaient, alors qu'elles ne diminuaient pas, mais que le calcul normal de la DGF s'appliquait, et que les effets de bords liés au changement des périmètres des intercommunalités avaient des effets sur celui-ci. La loi de finances revient tous les ans, et vous avez vu l'année dernière qu'en réformant la dotation d'intercommunalité nous avons déjà répondu en partie à cette question. Nous savons parfaitement que le sujet du CIF est devant nous, et qu'il y a eu une course à l'intégration ces dernières années, résultant d'une course au CIF. Mais c'est une question beaucoup plus globale, qui dépasse celle de la délégation de l'eau et l'assainissement.
Pour moi, cela n'impacte pas la DGF nationale, puisqu'on redistribue les crédits au sein d'une même enveloppe.
La question de la validité de la création des communes nouvelles concerne essentiellement les départements de l'Eure et de la Seine-Maritime. Nous travaillons avec la direction générale des collectivités locales pour faire en sorte que les annulations n'aient pas lieu. Mme Canayer m'a saisi de cette question pour la jolie commune de Saint-Wandrille-Rançon.
Ou sur la carte des régions !
En effet : prudence. J'ai démontré, madame le rapporteur, que j'étais votre meilleur complice pour les communes nouvelles. Mais attention à ne pas créer de difficultés que l'on ne mesure pas ! À quel département une telle commune nouvelle sera-t-elle rattachée ? Quelle préfecture exercera son contrôle de légalité ? Sur quelle enveloppe de dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) devra-t-elle émarger ? Pour les élections cantonales, où voteront ses habitants ? J'aime l'innovation, mais nos collègues sur le terrain et nos concitoyens sont parfois un peu interpellés par nos innovations... Si la commission des lois est capable de faire une proposition en ce sens à l'unanimité, monsieur le président, nous la regarderons avec beaucoup d'attention.
Nous avons abordé l'examen de ce texte avec une volonté de simplification, que les élus appellent de leurs voeux. Pour l'eau et l'assainissement, vous avez évoqué la compétence optionnelle, là où nous souhaitions une compétence facultative. Mieux vaudrait abandonner cette distinction et distinguer uniquement entre les compétences obligatoires et les autres, facultatives ou optionnelles.
Garder les strates et augmenter les seuils est une idée intéressante, à condition d'être bien comprise des élus. Nous y réfléchirons avant le débat en séance publique. Il faut aussi savoir assumer ses décisions : lorsque j'ai fait voter mes indemnités de maire de Vernon, et d'adjoint, les opposants ont dit toutes sortes de choses peu agréables, que la presse a répétées à l'envi : cela fait partie de la vie démocratique locale !
Il y a quelques années, à propos d'un texte, nous avions voulu faire passer leur nombre, dans les communes de moins de 100 habitants, de neuf à sept. Je m'étais demandé s'il ne serait pas bon de diminuer le nombre de conseils municipaux dans toutes les strates. Dans ma commune de 4 500 habitants, par exemple, nous en avions 27, et je pense que le conseil municipal fonctionnerait aussi bien à 25. Cette remarque vaut sûrement pour toutes les strates. Je me rappelle que le Sénat avait accueilli l'idée plutôt favorablement, mais qu'elle avait finalement été abandonnée. En l'espèce, nous parlons d'un sujet différent, qui est de pouvoir considérer que le conseil municipal est au complet même s'il manque deux conseillers. Cela éviterait des renouvellements, quand il y a des démissions, pour réélire le maire.
Et s'il y a deux listes quasiment à égalité ?
Les suivants de liste montent.
Je propose de ramener le scrutin de liste aux communes de plus de 200 habitants, à la fois pour la parité et pour l'aspect universel. Le scrutin de liste évite en effet ce qu'on appelle chez nous la « chasse aux pigeons » : un maire fait son travail, refuse un permis, et le jour de l'élection, un inconnu se présente, dit bonjour à tout le monde, et le maire perd sa place !
Il pourrait aussi dire bonjour à tout le monde...
Son travail de maire était de ne pas dire oui à tout le monde. À moins de 200 habitants, il y aurait des difficultés à faire les listes.
Il faut que le Gouvernement fournisse l'asticot, en somme...
La mouche étincelante ! Pour les intercommunalités, les impacts financiers résultant du « départ » d'une commune doivent être encadrés. Beaucoup de maires déposent des dossiers relatifs à la loi sur l'eau ou aux bâtiments de France, et l'État tarde à répondre. Vous dites qu'un délai de quatre mois ne vaut pas réponse. Il faut être précis : c'est oui, ou non, ou une absence de réponse qui vaut accord ! Il faut aussi pouvoir conseiller les maires. Quant au conseil des maires, je le rendrais obligatoire. Pour le pouvoir de police des maires, le principal point d'achoppement, ce sont les gens du voyage, qui vont jusqu'à l'agression physique...
Je souscris à la philosophie générale qui préside à ce projet de loi, qui consiste à redonner des capacités locales d'agir, notamment aux maires. Ce texte vient réparer quelque chose de fondamental qui s'est déroulé durant ce mandat municipal, à savoir les effets dans le temps de la loi NOTRe. Je note un changement de la part du Gouvernement depuis deux ans et demi : on commence à rompre avec la logique intégratrice, qui était à l'oeuvre, pour corriger les effets de la loi NOTRe dans le cadre de la mise en oeuvre des compétences obligatoires. Cela se traduit en particulier par cette possibilité de délégation, qui est un instrument de souplesse, notamment pour l'eau et l'assainissement.
La mention d'Annecy n'est qu'un exemple. Dès lors que l'on promeut les communes nouvelles, il faut gommer les effets pervers de la réfection du CIF. On ne peut pas dire que, dans cette partie de mikado, il ne faut toucher à rien, car rien ne permet de gommer les effets pervers. Sinon, les territoires les plus vertueux seront les premiers pénalisés !
Un maire de mon département a conservé l'eau et l'assainissement en régie. Avec la souplesse que vous prévoyez dans le texte, il pourra se voir déléguer ces compétences et les conserver en régie.
Si nous sommes ouverts à toute réflexion sur l'abaissement du déclenchement de la proportionnelle ou le nombre de colistiers, je précise que ces dispositions ne pourraient trouver à s'appliquer que pour les municipales de 2026. Pas question de changer les règles pour les élections municipales de 2020 : le risque constitutionnel serait trop élevé. Certaines associations d'élus, comme l'Association des maires ruraux de France, font des propositions encore plus radicales, comme la proportionnelle intégrale, quitte à tolérer l'incomplétude des listes qui fait partie d'un bon sens local, sans nécessairement réduire le nombre de conseillers municipaux par strate, car les choses peuvent évoluer d'un mandat à l'autre. Une réflexion consensuelle de l'Assemblée et du Sénat en amont permettrait peut-être de se servir de ce texte comme d'un véhicule pour faire évoluer la situation. Certains membres du Gouvernement auraient pu présenter ce genre de mesure, mais on aurait dit que le Gouvernement met à mal la ruralité en diminuant le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes...
En effet. D'ailleurs, la population peut franchir un seuil au 31 décembre qui précède les élections, et repasser en dessous au 31 décembre suivant.
Cela donnera de la lisibilité et de la prévisibilité.
Faudra-t-il appliquer cette méthode pour la dotation générale de fonctionnement ?
On peut différencier les choses...
Quant à la prise en charge par l'État des indemnités, voilà deux siècles que les paroisses de notre République ont été transformées en communes, par les lois de novembre et décembre 1789. Depuis deux siècles, ces communes pourvoient à l'indemnisation de leurs élus, car l'élu n'est pas le salarié de la commune, non plus que son agent ou son employé. Des associations d'élus voudraient, outre l'autonomie financière, aller vers l'autonomie fiscale. Depuis très longtemps, l'exception est que l'État vienne au secours des communes qui sont à la fois peu peuplées et pauvres, car en principe, les élus sont indemnisés par leur commune sur le budget de la commune. Cela représente 65 millions d'euros par an. Aller vers une augmentation massive de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL) ne permettra aucunement de financer l'indemnisation de tous les maires de toutes les communes. Et il faudra bien gager cet argent quelque part : sur la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)? Sur la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ? Il y a deux ou trois ans, le Sénat a voulu traiter les questions indemnitaires : il a dû revenir en arrière, car beaucoup d'élus ne souhaitaient pas que leur indemnité soit fixée au maximum permis par le barème. En fait, nous cherchons un cadre global pour 35 000 situations différentes... L'État doit simplement veiller à ce que la DPEL continue à être abondée suffisamment.
Pour autant, ce texte mérite d'être retravaillé sur ce point. Dire aux maires des communes les moins peuplées qu'ils pourront désormais tripler leur indemnité, c'est les mettre dans une situation impossible. Il s'agit d'un prélèvement sur le budget de la commune, et je vois mal un maire proposer de tripler son indemnité par rapport à celle de son prédécesseur !
Vous avez raison. C'est pourquoi l'augmentation de la DPEL n'aurait pas d'effet. Il y a, d'une part, les possibilités financières, et, de l'autre, la pudeur ou la culture politique des élus. Nous étudierons donc la proposition des rapporteurs, mais le sujet n'est pas là, je crois. Le Gouvernement souhaite travailler sur les seuils. Difficile, en effet, d'expliquer à un maire d'une commune de 495 habitants, qui a la même vie quotidienne en tant qu'élu qu'un maire de 505 habitants, qu'il a le droit à un maximum, et que le maire de la commune d'à côté a le droit à un maximum sensiblement plus important.
De jure, une SPL est une personne morale de droit privé, avec 100 % d'actionnaires publics. Or un département a interrogé un préfet sur la possibilité pour lui de financer une SPL, donc une personne privée, et s'est vu opposé un refus. Il s'agit d'un problème de contrôle de légalité, la préfecture ayant confirmé l'analyse du conseil départemental. Ce qui empêche l'attribution d'une subvention à la SPL.
Nous reverrons ce point.
Concernant le projet de loi annoncé pour 2020, je souhaite préciser que les concertations se tiendront jusqu'en janvier 2020 et le projet de loi sera ensuite examiné après les élections municipales de cette même année. Ce texte, que l'on surnomme « 3D », concerne la décentralisation, la différenciation territoriale et la déconcentration. Le principe de différenciation permettra d'apporter de la souplesse dans les relations entre les collectivités territoriales et l'État, et dans les relations des collectivités entre elles. Il est inutile de repartir dans un grand débat sur les compétences des différentes collectivités. Nous préférons privilégier la liberté conventionnelle entre les différents niveaux de collectivités. On a tendance à trop penser vertical dans ce pays, regardons aussi ce que l'on peut faire à l'horizontal.
Merci de votre attention à maintenir la cohérence des projets des territoires et en particulier le rôle des intercommunalités. Dans la pratique, sur la question intercommunale, les maires veulent rester en situation de décideurs vis-à-vis de leurs concitoyens, et cela dépend beaucoup de la manière dont les présidents d'intercommunalité assurent leurs fonctions. J'ai une question sur les intercommunalités qui ne respectent pas les seuils minimaux de population : à la suite d'annulation d'arrêtés préfectoraux, il en existe quelques-unes aujourd'hui. Si personne ne réunit la commission départementale de coopération intercommunale, ces intercommunalités peuvent-elles considérer qu'elles ont vocation à être maintenues ainsi ?
Les maires ne veulent pas accroître leurs pouvoirs de police, ils souhaitent surtout être soutenus par les services de police, de gendarmerie et par la justice : souvent, leurs plaintes ne sont pas reçues ou alors classées sans suite. Il faudrait que les plaintes déposées par les maires soient systématiquement reçues et suivies. Concernant la liberté d'organiser le bureau municipal, il faudrait que les maires soient libres de répartir les indemnités au sein du bureau. Si un maire choisit par exemple de ne nommer que sept adjoints au lieu de huit, il devrait pouvoir répartir le reste de l'indemnité entre deux conseillers municipaux. Ce n'est actuellement pas possible. Sur l'intercommunalité on pourra écrire tout ce que l'on veut dans la loi sur un pacte de gouvernance ou un conseil des maires, les résultats concrets dépendront de l'ambiance de l'intercommunalité et de ce que l'exécutif veut bien laisser comme prérogatives aux maires. On ne peut pas l'écrire dans la loi, mais l'important c'est le projet, avec un exécutif qui écoute tout le monde.
Je souscris à la proposition des rapporteurs sur les indemnités des maires de moins de 3 500 habitants et la conservation des tranches existantes. Nos élus ont besoin d'être rassurés sur le fait qu'ils n'auront plus à faire face à de l'« élu-bashing ». Il faut que nous ayons le courage de fixer ces indemnités. Je m'inquiète en revanche de ce que vous venez de dire sur la DPEL : la prendre sur la DSIL et la DETR amènerait à une autre forme d'« élu-bashing »... L'État doit prendre ses responsabilités sur le sujet. Sur les frais de garde, si le seuil passe de 1 000 à 3 500 habitants, quel est le financement prévu, sur quelle enveloppe ? Pour les catastrophes naturelles, je comprends qu'il s'agit de généraliser ce qui a été fait dans l'Aude, mais cela peut être complexe : ne faudrait-il pas plutôt passer par un droit à l'expérimentation ? Vous parliez d'étendre la protection juridique aux adjoints et conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, il faut donc que vous proposiez un amendement, les nôtres seront irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution... Certains maires nous ont demandé d'introduire des amendements concernant le stationnement payant, mais ils seraient également irrecevables au titre de l'article 40 : pouvons-nous nous donner rendez-vous dans le cadre du projet de loi de finances sur ces questions qui s'ouvrent avec votre texte ? Pour la police municipale, je comprends que vous renvoyez à un prochain texte du ministère de l'intérieur ?
Deux questions me sont remontées du terrain, de maires de petites communes. Tout d'abord, quels seront le calendrier et les modalités de mise en place de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) qu'ils attendent? Par ailleurs, certaines petites communes rencontrent des difficultés avec des élus qui ne résident pas en permanence sur la commune et qui prennent des décisions pénalisantes ou inadéquates pour les habitants. Ne pourrait-on pas imposer comme au Portugal un temps de résidence minimum pour pouvoir être candidat aux élections municipales ?
À propos de l'article 10 du projet de loi relatif aux scissions d'EPCI, savez-vous combien d'établissements sont potentiellement concernés ? S'agissant de la prise en charge des frais de garde et des frais de protection, j'aimerais savoir comment elle sera financée et sur quelle enveloppe. Ma dernière interrogation porte sur la formation des élus et ce, alors même qu'elle fait l'objet d'une demande d'habilitation par le gouvernement à prendre une ordonnance. Dans son rapport de juillet 2018, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales faisait état au 1er juillet 2017 de 1 200 demandes de dans le cadre du droit individuel à la formation (DIF), d'un montant moyen de 1 730 euros, et de 2 millions d'euros consommés tandis que 12 millions étaient collectés par la Caisse des dépôts. L'étude d'impact fait état de 4 570 demandes en 2018, soit un coût d'environ 8 millions d'euros et de 3 800 demandes à la fin de février 2019, de sorte que le fonds serait déficitaire en avril 2020 ou au plus tard en août 2020. Quel est l'état actuel de la trésorerie de ce fonds, quelle a été la consommation des crédits en 2017 et 2018 et quelles sont les prévisions de la Caisse des dépôts ?
M. le Sénateur Bonnecarrère, la question des seuils est importante. La loi NOTRe a fixé un minimum de 15 000 habitants, avec des dérogations possibles à 5 000 habitants dans les zones insulaires ou de montagne, et ce système fonctionne bien. Je pense qu'il ne faut pas y toucher. C'est aussi ce qui ressort de nos auditions des associations d'élus.
Selon les chiffres de la direction générale des collectivités territoriales, au 1er janvier 2019, on décompte 1258 EPCI dont 149 dits « XXL ».
Cette scission requiert l'accord des deux futurs conseils communautaires. Je pense qu'il faut maintenir cette soupape qui permettra aux élus de 2020 d'avoir ce débat en conseil communautaire sur leur maintien ou non dans un EPCI de grande taille.
Je terminerai en soulignant que compte tenu de la position du gouvernement qui relaye certaines de nos initiatives, nous éviterons l'écueil de l'irrecevabilité financière pour certains de nos amendements. Je vous en remercie très chaleureusement.
Je crois que ce projet de loi est attendu par beaucoup. Je forme le voeu que les assemblées l'adoptent à l'issue d'une commission mixte paritaire conclusive, ce qui permettrait de donner leur plein effet aux dispositions devant entrer en vigueur avant le 1er janvier 2020.

References: l'article 45
 l'article 431
 L'article 431

L'article 431
 l'article 431
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 10