Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2017-313
Timestamp: 2018-06-17 23:54:21+00:00

Document:
Aktuální znění 25.09.2017
Nález č. 313/2017 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 18. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 369/2016 Sb.
Částka 107/2017
Platnost od 25.09.2017
Účinnost od 25.09.2017
4. Napadené ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, které upravuje skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v neumožnění kontroly spalovacího stacionárního zdroje, nijak nerozlišuje, zda dotčený prostor užívá přímo jeho vlastník, nebo někdo jiný, např. nájemce. V takovém případě nemá ani vlastník právo zasáhnout do nedotknutelnosti obydlí nájemce. Zákonodárce však formuloval skutkovou podstatu přestupku tak, že umožňuje postihnout i vlastníka, který nemusí být uživatelem dotčených prostor a nemůže ovlivnit splnění vyžadované povinnosti. V demokratickém právním státě se veřejnoprávní trestání nepodnikajících osob zakládá na zavinění, tedy subjektivní odpovědnosti. Není proto legitimní sankcionovat někoho, kdo sankcí chráněnou povinnost nemůže provést ani sám vykonat. I pokud by obecně byla akceptována možnost kontrol topenišť, Ústavní soud by měl zrušit možnost postihu vlastníka prostor. Pokud je vlastník současně uživatelem prostor, pak může být postižen jako uživatel. Není-li uživatelem prostor, nelze jej trestat za jednání jiného (skutečného) uživatele. Pokud by Ústavní soud nezrušil primární povinnost i přestupkovou sankci, pak skupina poslanců eventuálně navrhuje, aby v ustanovení § 23 odst. 1 písm. j) zákona o ochraně ovzduší zrušil slova „vlastník nebo“.
24. Nedotknutelnost obydlí jako ústavně zaručené právo plynoucí z čl. 12 Listiny svou povahou a významem spadá mezi základní lidská práva a svobody. Spolu s osobní svobodou a dalšími ústavně garantovanými právy dotváří osobnostní sféru jedince, jehož individuální integritu jako podmínku důstojné existence a rozvoje lidského života je nutno respektovat a důsledně chránit. Průlom do této ochrany, umožněný ústavním pořádkem v případě tzv. jiných zásahů do nedotknutelnosti obydlí, je třeba chápat jako výjimku, která vyžaduje restriktivní interpretaci zákonem stanovených předpokladů její přípustnosti [viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2024/15 ze dne 15. 12. 2015 (N 215/79 SbNU 461), bod 12]. Nejobecněji vyjádřeno - účelem základního práva na nedotknutelnost obydlí je respekt a záruka práva nebýt rušen v soukromé (prostorové) sféře. Právo na prostorově vymezené soukromí plní funkci svobody (status negativus) a bezpochyby jde o hodnotové rozhodnutí ústavodárce. Všechny akty veřejné moci (zákonodárné, výkonné, soudní) proto musí respektovat vysokou hodnotu prostorově vymezeného soukromí. Zákonodárci plyne z ochranné funkce čl. 12 Listiny povinnost přijmout odpovídající právní úpravu související s různými aspekty bydlení, která bude chránit obsah tohoto práva. Ochranná funkce tohoto práva musí ovlivňovat tvorbu i interpretaci relevantních právních norem (včetně soukromoprávních) tak, aby byl respektován a chráněn materiální obsah práva na prostorově vymezené soukromí. Z ochranné funkce základního práva zde též plyne požadavek adresovaný zákonodárci, jenž musí přijetím příslušných právních úprav zajistit, aby prostorová soukromá sféra byla chráněna i před zásahy ze strany třetích osob [viz Wagnerová, E. Čl. 12 (Soukromí v prostorové dimenzi). In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 330-331].
43. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že jiná opatření, nezahrnující vstup do domova provozovatele stacionárního zdroje (např. měření tmavosti kouře anebo případné využití dronů), neumožňují spolehlivé a nezpochybnitelné prokázání porušování povinností provozovatelem zdroje. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona č. 369/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, dodává, že ostatní možné nástroje ke snížení celkového množství emisí ze spalovacích zdrojů používaných k vytápění domácností jsou již využívány. Jsou jimi administrativní nástroje zákona o ochraně ovzduší spočívající v regulaci trhu se spalovacími zdroji a v zákazu určitých paliv a zdrojů. Administrativní nástroje jsou kombinovány s ekonomickým nástrojem pozitivní stimulace v podobě dotací na podporu výměny zastaralých spalovacích stacionárních zdrojů na tuhá paliva, kterých bylo v roce 2015 až 80 % z celkového počtu 660000 (viz Jančářová, I., Vodička, J., citováno výše, s. 44). Operační program Životní prostředí přináší další systémová opatření, která kromě dotací na zmíněnou výměnu kotlů zahrnují i postupný zákaz prodejů kotlů 3. emisní třídy (k 1. 1. 2018), 4. a 5. emisní třídy (k 1. 1. 2020) a k 1. 9. 2022 i zákaz používání kotlů 1. i 2. emisní třídy (viz Horák, J., Hopan, F., Krpec, K. a Kubesa, P. Co musí splnit nový kotel na tuhá paliva po roce 2020? Porovnání emisních požadavků pro kotle do 300 MW [online]. TZB-info, 29. 6. 2015. Dostupné na https://goo.gl/f7F8Jr; blíže viz také tiskovou zprávu Ministerstva životního prostředí s názvem „MŽP zveřejnilo základní podmínky pro nové ,kotlíkové dotace‘ a vyhlásilo výzvy pro kraje. Na výměnu starých kotlů je 9 miliard“ na webových stránkách Operačního programu Životní prostředí, dostupnou na https://goo.gl/tjYmfK).
44. Navrhovatelé vzhledem ke konstrukci své argumentace nevznesli žádný argument týkající se nezbytnosti napadené úpravy. Ústavní soud musí brát zřetel na respekt k dělbě moci a při posuzování kroku nezbytnosti v rámci testu proporcionality musí vykazovat větší míru zdrženlivosti vůči legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatelů, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni. Z argumentace, kterou podává vláda, přitom plyne, že jiné doplňující nástroje byly již v minulosti využity a nadále se využívají. Nedosahují však potřebné účinnosti. Odborná literatura z přezkoumávané oblasti také naznačuje některá další možná řešení [ad hoc motivační osvobození od daně ze staveb a jednotek podle § 9 odst. 1 písm. r) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů; správné nastavení poplatků za odpad spojené s osvětou občanů; svěření pravomoci ke kontrole technikovi spalinových cest; blíže viz Jančářová, I., Vodička, J., citováno výše, s. 46-47]. Vláda však tvrdí, že jiná (svou podstatou doplňková) řešení nepostačují k dosažení sledovaných legitimních cílů na stejné úrovni, na jaké jich dosahuje napadená právní úprava. Spolehlivého a nezpochybnitelného prokázání porušování povinností provozovatelem zdroje podle ní nelze dosáhnout jiným způsobem. Ústavní soud nemá důvod s těmito argumenty vlády nesouhlasit.
45. Tento závěr stvrzuje i adekvátní odborná literatura, která již před přijetím napadené právní úpravy uváděla: „Bylo by možné argumentovat tím, že spalování nevhodných materiálů se projeví i na tmavosti kouře, kterou je možné zjistit (...) i bez vstupu do obydlí (...). Měření přípustné tmavosti kouře v praxi není vhodným způsobem kontroly povinností, ať již pro omezené použití (jen za ideálních podmínek a za světla), nebo pro dokazovací obtíže a subjektivitu projevující se v této metodě. (...) V současné době český právní řád neobsahuje účinný nástroj, jak zjistit porušování povinností provozovateli, současné metody nejsou dostatečně exaktní, průkazné ani vypovídající. Uzákonění kontrol by neznamenalo zjednodušení, nýbrž vůbec umožnění zjištění, zda dochází k porušování zákona, a tudíž i možnost proti němu zakročit, a to efektivně a rychle. Vstup do obydlí lze tedy shledat potřebným.“ (viz Šedina, P., citováno výše, s. 139). Komentář k zákonu o ochraně ovzduší (vydaný bezprostředně po nabytí účinnosti zákona) pak dodává: „Vstup do obydlí za účelem ochrany ovzduší by s ohledem na faktickou situaci při tepelném vytápění domácností mohl být považován za nezbytný jak z důvodu ochrany zdraví osob, tak z důvodu ochrany práv druhých. (...) Je třeba si uvědomit, že možnost vstupu do soukromých obydlí za účelem kontroly dodržování povinností zákona v oblasti ochrany ovzduší, bezprostředně související s ochranou zdraví osob, jež může být výrazně dotčena nevhodným chováním provozovatele stacionárního zdroje (například tím, že pálí nevhodné nebo dokonce zakázané palivo či jiné materiály), je v okolních moderních demokratických zemích zcela běžná.“ (viz Morávek, J., Tomášková, V., Bernard, M., Vícha, O. Zákon o ochraně ovzduší. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 224).
46. Právě na zahraniční úpravy ochrany ovzduší lze v této souvislosti odkázat. Z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, obsahující mimořádně rozsáhlou srovnávací pasáž, například plyne, že se v Německu dodržování emisních limitů lokálních topenišť sleduje, kromě pravidelných kontrol prováděných kominíky a samokontrol provozovatelů na základě úředního nařízení, také skrze kontroly prováděné úřady podle § 52 spolkového zákona o ochraně před imisemi (Bundes-Immissionsschutzgesetz; dále jen „BImSchG“). Předchozí souhlas vlastníka k provedení této kontroly není nutný. Dle § 52 odst. 2 BImSchG vlastníci a provozovatelé všech spalovacích zařízení, tj. i spalovacích zařízení na pevná paliva, stejně jako vlastníci a držitelé pozemků, na kterých se tato zařízení provozují, mají povinnost umožnit zaměstnancům příslušných úřadů a jiným pověřeným osobám přístup k těmto zařízením a strpět provedení jejich prohlídky. V případě naléhavé potřeby odvrácení nebezpečí ohrožujícího veřejnou bezpečnost nebo pořádek jsou tito vlastníci povinni umožnit také vstup do jiných obytných prostor (viz Jarass, H. Bundes-Immissionsschutzgesetzes: Kommentar. 11. vyd. C. H. Beck, 2015, s. 893.). Ustanovení § 1 odst. 3 zákona o kominickém řemesle (Gesetz über das Berufsrecht und die Versorgung im Schornsteinfegerhandwerk; SchfHwG) doplňuje, že vlastník pozemků a prostor, kde se provozuje spalovací zařízení, má při splnění zákonných podmínek povinnost povolit kominíkovi, jenž je nositelem příslušného oprávnění, vstup do obydlí. Ten má oprávnění provádět revize ve svém obvodu, jestliže se objeví skutečnosti odůvodňující domněnku, že bezprostředně z určitého zařízení vycházejí škodlivé emise.
51. Tam, kde vnitrostátní právo opravňuje správní orgány k provedení prohlídky bez soudního příkazu, bývá Evropský soud pro lidská práva obezřetnější, a to i přes prostor pro uvážení, který v této oblasti smluvním státům přiznává. Ve věcech týkajících se ochrany jednotlivců před svévolnými zásahy veřejné moci do práv zaručených čl. 8 Úmluvy nicméně několikrát potvrdil, že nedostatek soudního příkazu k prohlídce lze vyvážit účinnou soudní kontrolou realizovanou ex post facto (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 2. 2011 ve věci Heino proti Finsku, stížnost č. 56720/09, § 45; či rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 6. 2007 ve věci Smirnov proti Rusku, stížnost č. 71362/01, § 45 in fine). Úmluva tedy nevyžaduje v těchto případech apriorní soudní povolení. Tento požadavek neplyne ani z čl. 12 odst. 3 Listiny. Je však nutné, aby následná soudní kontrola byla účinná za konkrétních okolností (Smirnov proti Rusku, citováno výše, § 45 in fine). V praxi to znamená, že se dotčené osoby mohou domoci po skutkové i právní stránce účinné soudní kontroly předmětného opatření a jeho průběhu. Pokud již došlo k postupu, který byl posléze soudem kvalifikován jako nesprávný, pak opravný prostředek či opravné prostředky, které jsou k dispozici, musí dotčené osobě umožnit dosáhnout odpovídající nápravy (mutatis mutandis rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 2. 2008 ve věci Ravon a ostatní proti Francii, stížnost č. 18497/03, § 28; Société Canal Plus a ostatní, citováno výše, § 40). Musí tedy existovat prostředek, který akcentuje řádný průběh samotného zásahu do práva na respektování domova a kterým by bylo možno průběh kontroly napadnout.
52. Pro Českou republiku je v tomto aspektu významný vládou zmíněný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Delta Pekárny. Ten se týká místních šetření vykonávaných Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže podle § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Evropský soud pro lidská práva v této věci shledal, že v souvislosti s prohlídkou prostor společnosti Delta Pekárny bylo porušeno její právo zaručené článkem 8 Úmluvy. Došel totiž k závěru, že soudní kontrola ex post facto v rámci správního soudnictví tehdy (před 1. 1. 2012; viz bod 53 níže) neposkytovala společnosti Delta Pekárny dostatek záruk proti svévoli, a zásah do jejích práv tedy nebylo možné považovat za striktně přiměřený sledovanému legitimnímu cíli (viz § 89-94 citovaného rozsudku). Rozsudek Delta Pekárny se týká obchodní společnosti a soutěžního práva. Jeho nosné obecné principy ovšem vycházejí z výše citované judikatury, která řeší zásahy do domovní svobody fyzických osob, stejně jako ta judikatura Evropského soudu pro lidská práva, která na rozsudek Delta Pekárny navazovala [viz např. rozsudek ze dne 31. 1. 2017 ve věci Rozhkov proti Rusku (č. 2), stížnost č. 38898/04, bod 122]. Z principů rozsudku Delta Pekárny a zejména z výtky, kterou směřoval vůči (ne)existenci dostatečných procesních záruk ochrany práva podle čl. 8 Úmluvy, lze proto z pohledu ústavního práva vyjít i v tomto případě.
63. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud doplňuje, že napadená ustanovení obstojí mimo jiné také v kontextu správního trestání. Nelze opomíjet, že důkazní břemeno k prokázání, že jednání naplňujícího znaky skutkové podstaty přestupku se dopustil obviněný z přestupku, přirozeně nese správní orgán (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24.5.2006 č. j. 2 As 46/2005-55). Obviněný z přestupku se naopak nemusí nijak vyviňovat a prokazovat, že se jednání nedopustil (viz Bohadlo, D., Potěšil, L., Potměšil, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 142). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva obecně plyne, že přenos jakékoliv části důkazního břemene na obviněného by v řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy představoval porušení práva na spravedlivý proces (viz rozsudky ze dne 20. 3. 2001 ve věci Telfner proti Rakousku, stížnost č. 33501/96, § 15; či ze dne 8. 2. 1996 ve věci John Murray proti Spojenému království, stížnost č. 18731/91, § 54). V sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, či naopak lhostejnosti účastníka řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012 č. j. 1 As 136/2012-23, bod 15). Při tomto rozložení důkazních povinností je zcela legitimní, aby orgán ochrany ovzduší, který musí v řízení o přestupku nést celé důkazní břemeno, měl k dispozici přiměřený a současně účinný nástroj, jak tento veřejnoprávní cíl vůbec splnit (k tomu viz také body 43-48 výše). Napadená úprava tak nepředstavuje nepřiměřený prostředek ani z hlediska správního práva trestního.

References: zákona č. 201
 zákona č. 369
 § 23
 soud 
 soud 
 § 23
 čl. 12
 SbNU 461
 čl. 12
 Čl. 12
 zákona č. 369
 soud 
 § 9
 zákona č. 338
 soud 
 § 52
 § 52
 § 1
 soud 
 čl. 8
 § 45
 § 45
in fine
 čl. 12
 § 45
in fine
 § 28
 § 40
 § 21
 zákona č. 143
 soud 
 § 89
 čl. 8
 soud 
 čl. 6
 § 15
 § 54