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Timestamp: 2019-09-23 09:57:53+00:00

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﻿ Sentencia 2000-02348 de enero 29 de 2014
SENTENCIA 2000-02348 DE 29 DE ENERO DE 2014
CONTENIDO:REGISTRO DE PROGRAMA ACADÉMICO EN EL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN DEL ICFES. AL AMPARO DEL DECRETO 2790 DE 1994, LAS UNIVERSIDADES ESTABAN LEGALMENTE FACULTADAS PARA INICIAR LABORES AÚN SIN EL RESPECTIVO REGISTRO, SI TRASCURRIDOS SEIS MESES DE INFORMADO EL PROGRAMA, EL ICFES NO EFECTUABA LA RESPECTIVA VERIFICACIÓN. EN EL MOMENTO EN QUE LAS ANTERIORES CONDICIONES SE PRESENTABAN, LA CONSECUENCIA JURÍDICA ERA EL NACIMIENTO DEL DERECHO EN CABEZA DE LA INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA, A INICIAR SIN EL RESPECTIVO REGISTRO LAS ACTIVIDADES ACADÉMICAS EN EL PROGRAMA NOTIFICADO. POR SU PARTE, EL DECRETO 1225 DE 1996 COMENZÓ A REGIR EL 18 DE JULIO DE 1996, CUYO ARTÍCULO SEXTO EXIGÍA DE MANERA INEXCUSABLE PARA LA INICIACIÓN DE CLASES, EL REGISTRO DEL CORRESPONDIENTE PROGRAMA Y EL ARTÍCULO 11 DEROGABA AQUELLAS DISPOSICIONES ANTERIORES QUE LE FUERAN CONTRARIAS. CON BASE EN LA LEY 30 DE 1992 EL ICFES PODÍA ORDENAR LA APERTURA DE INVESTIGACIÓN PRELIMINAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, UNIVERSIDAD, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, ICFES
Sentencia 2000-02348 de enero 29 de 2014
Radicación número: 25000-23-26-000-2000-02348-01 (27.478)
Actor: Rosa Esperanza Turmequé Calderón y otros
Demandados: Nación - Ministerio de Educación Nacional e Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior-ICFES
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de marzo de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se inhibió de decidir el fondo del asunto, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, pues la pretensión mayor se estimó en $31.212.000(12), suma correspondiente al monto de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante solicitados a favor de la señora Rosa Esperanza Turmequé Calderón, mientras que el monto exigido en el año 2000 para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia, era de $26.390.000(13)
“b) La caducidad no es susceptible de renuncia, pues transcurrido el tiempo automáticamente genera todos sus efectos. De ahí que, aun cuando el posible favorecido con la eficacia de la caducidad quisiera no tenerla en cuenta, el juez de todas maneras la declarará oficiosamente…
“d) La caducidad por regla general no admite suspensión del término, que corre en forma perentoria…” (Cursivas en original)(16).
Con relación a la caducidad de la acción de reparación directa, el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1984(17). - modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998- establece lo siguiente:
En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación(18) ha reiterado que el término de caducidad de la acción de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa que causó el perjuicio, pues al encontrar su fundamento en la existencia del daño cuya indemnización se reclama, el cómputo de la caducidad se inicia una vez configurado el hecho o acontecimiento generador de aquél.
Sin embargo, debido a la complejidad de las relaciones sociales, no siempre se puede determinar con precisión la fecha del hecho dañoso, o si fue uno solo el causante del mismo, o por el contrario, si obedeció a una multiplicidad de causas. Así las cosas, se ha sostenido que en algunos eventos, el término de caducidad debe ser contabilizado a partir de la fecha en la que los actores tuvieron conocimiento del suceso que produjo el daño. Es así que, en los casos en los que no se puede determinar con exactitud la fecha de ocurrencia del hecho dañoso, el término de caducidad debe ser computado a partir del momento en que se tenga pleno conocimiento de la lesión a un bien o interés jurídico, y principalmente, desde que se tiene certeza de la entidad del mismo, toda vez que en estos eventos, si bien se conoce el hecho que produjo el daño, al no tener certeza sobre la lesión misma, se imposibilita hacer conciencia de la relación entre ambos, y a su vez al interesado no tiene los elementos fácticos para establecer una conexión entre el daño y su causa. En ese orden, al tratarse de casos relacionados con daños que sólo se conocen de forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador, en aras de la justicia, se impone contar el término de caducidad a partir del conocimiento que el afectado tiene del daño.
En el sub examine la responsabilidad administrativa que se demanda tiene su fuente en el daño que las entidades demandadas causaron, “al permitir a la Universidad Antonio Nariño desarrollar el programa académico de enfermería en Bogotá, sin que estuviera registrado en el Sistema Nacional de Información del ICFES”.
En la sentencia de primera instancia el a quo consideró que la acción presentada el 23 de octubre de 2000 se encontraba caducada, dado que en razón de la respuesta remitida por el ICFES el 14 de octubre de 1998 a la petición presentada por varios estudiantes, la parte actora tuvo conocimiento del hecho objeto de reproche, es decir, se percató de que el programa de Enfermería ofrecido por la Universidad no se encontraba registrado en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior “SNIES”.
No obstante, con base en las pruebas aportadas al proceso, la Sala observa que no existe certeza sobre cuáles fueron los destinatarios de la misiva -pues ésta se dirigió a la señora “Mary Luz Corredor Suárez y otras”- ni sobre la fecha en que la carta fue enviada por el ICFES y efectivamente recibida, de suerte que la carencia de elementos probatorios en este sentido, impide afirmar que el día indicado por el a quo los demandantes tuvieron conocimiento del daño alegado en el libelo y, por tanto, que sea a partir de esa fecha que corresponde contar el término de la caducidad.
En este sentido, la Sala encuentra que con la expedición de la Resolución 2087 de 10 de septiembre de 2001, “por medio de la cual se resuelve la investigación adelantada a la Universidad Antonio Nariño con domicilio principal en Bogotá D.C., ordenada por la Resolución 5357 de 25 de noviembre de 1997”, es que los demandantes pudieron conocer con la certeza jurídica requerida, que el programa ofrecido por la institución universitaria no se había podido desarrollar, en tanto en ésta el Ministerio impuso una sanción a dicho centro educativo por las irregularidades en que incurrió, entre otras razones, al haber ofrecido el programa de Enfermería sin que contara con el registro en el SNIES, y como quiera que la misma se expidió con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda, resulta evidente que la acción estaría propuesta dentro del término previsto por la ley.
Considera la Sala necesario hacer referencia a la valoración de los medios probatorios que servirán de soporte a la decisión, teniendo en cuenta los mandatos señalados en el Código de Procedimiento Civil, aplicable a los juicios contenciosos administrativos en materia probatoria, en virtud de lo contemplado en los artículos 168(19) y 267(20) del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1984(21).
En torno a los documentos que la parte actora acompañó en copia simple junto con la demanda(25), debe indicar la Sala que, si bien se allegaron sin el lleno de las formalidades previstas en los artículos 252(26) y 254(27) del Código de Procedimiento Civil, serán tenidos como pruebas, a la luz del reciente pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera, en el cual se unificó la posición jurisprudencial sobre la valoración probatoria de esta clase de documentos, cuando han obrado en el plenario a lo largo del proceso.
En este sentido se expuso lo siguiente(28):
“… la Sala insiste en que –a la fecha– las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del C.P.C., con la modificación introducida por el artículo 11 de la ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 -estatutaria de la administración de justicia-.
Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios -como los procesos ejecutivos- en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—.
De los anteriores lineamientos se colige que los documentos allegados en copia simple pueden ser valorados en este caso, toda vez que frente a ellos no existió ninguna clase de controversia.
No se examinarán los recortes de prensa(30) allegados como prueba, toda vez que en relación con su valoración probatoria, esta Sección(31), ha dicho:
“En relación con la valoración de los recortes de prensa o periódicos que son allegados como prueba, es necesario reiterar que las noticias difundidas en medios escritos, verbales o televisivos, en términos probatorios, en principio no dan fe de la ocurrencia de los hechos en ellos contenidos, sino simplemente de la existencia de la noticia o de la información; por consiguiente, no es posible dar fuerza de convicción a dichos documentos, en cuanto se relacionan con la configuración del daño antijurídico y su imputación a la organización pública, en tanto que a partir de los mismos no se puede derivar convicción sobre el acaecimiento y las condiciones de tiempo, modo y lugar de los hechos allí señalados.”
3.2. Los hechos probados en el proceso
• Que el señor Antonio Lozada Márquez, Rector de la Universidad Antonio Nariño mediante comunicación(32) de fecha 18 de junio de 1996, informó al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, acerca de la creación del programa de enfermería a desarrollarse en la ciudad de Bogotá.
• Que los demandantes se encontraban matriculados en el programa de pregrado de Enfermería, para el segundo semestre de 1997, primero y segundo semestre de 1998, según dan cuenta los certificados de estudios, los comprobantes de pago de matrícula y los formatos de inscripción de materias expedidos por la Universidad Antonio Nariño(33).
• Que el 14 de noviembre de 1996, mediante oficio No. 005579(34), el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES- requirió a la Universidad Antonio Nariño para que corrigiera unas inconsistencias detectadas y solicitó información complementaria sobre el programa de enfermería.
• Que el 27 de julio de 1997(35), la Universidad Antonio Nariño inició actividades académicas en el controvertido programa, según dan cuenta los formatos de inscripción de materias expedidos por la misma institución.
• Que el día 25 de noviembre de 1997(36), mediante Resolución No. 5357, el Ministerio de Educación Nacional ordenó la apertura de una investigación administrativa en contra de la Universidad Antonio Nariño, por tener conocimiento de posibles infracciones a normas de educación superior.
• Que por auto del 22 de septiembre de 1997(37), como las exigencias hechas a la Universidad Antonio Nariño no fueron satisfechas en tiempo, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES- decidió ordenar el archivo de la solicitud de creación del programa de enfermería, al presumir que la institución, al no presentar la información adicional requerida, había desistido de su petición inicial.
• Que por oficio(38) de 14 de octubre de 1998, el ICFES informa a Mary Luz Corredor Suárez y otras”, que el programa de enfermería “no cuenta con el debido registro en el Sistema Nacional de Información (requisito indispensable para que una institución de educación superior pueda desarrollar un programa de educación superior)…”
• Que el día 10 de noviembre de 1998, varios estudiantes de enfermería, entre ellos los demandantes, mediante escrito(39) dirigido a la Vicerrectora jurídica de la Universidad Antonio Nariño, comunicaron su decisión de suspender el semestre de forma masiva debido a la carencia de registro del programa y solicitaron el reembolso del dinero correspondiente al segundo semestre de 1998.
• Que el día 26 de mayo de 1999, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, formuló pliego de cargos(40) a la Universidad y a su rector o representante legal, Antonio Lozada Márquez, por haber ofrecido y desarrollado sin el cumplimiento de los requisitos legales, entre otros, el programa de enfermería en Bogotá.
• Que el 21 de junio de 2001, el Doctor Néstor Ángel Giraldo, funcionario investigador comisionado por el Ministerio de Educación Nacional presentó un informe(41) detallado sobre la investigación adelantada a la Universidad Antonio Nariño y al señor Antonio Lozada Márquez en su condición de rector.
• Que mediante Resolución 2087 del 6 de febrero de 2001(42), el Ministerio de Educación procedió a imponer a la Universidad Antonio Nariño una sanción por el desconocimiento e incumplimiento de los objetivos de la educación superior, consistente en la suspensión de todos los programas académicos dictados a nivel nacional por la Universidad, por el término de un año.
4. La imputabilidad del daño a las entidades demandadas.
El daño antijurídico cuya definición no se encuentra en la Constitución ni en la ley, sino en la doctrina española, particularmente en la del profesor Eduardo García de Enterría, ha sido reseñado en múltiples sentencias desde 1991(43) hasta épocas más recientes(44), como el perjuicio que es provocado a quien no tiene el deber jurídico de soportarlo, antijuridicidad que obviamente se presenta cuando se hurtan los bienes de una persona, ya que tal circunstancia constituye una lesión que conlleva un menoscabo del patrimonio económico como bien jurídico protegido y amparado por el ordenamiento jurídico, frente al cual existe plena protección(45).
La Sala considera de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, que es evidente que los demandantes sufrieron un daño consistente en la imposibilidad de continuar con sus estudios en aras de conseguir el correspondiente título profesional en el programa de enfermería ofrecido por la Universidad Antonio Nariño.
Ello, es comprobable por los certificados de estudios y los recibos de pago de matrícula e inscripción de materias expedidos por la Universidad Antonio Nariño, que demuestran que los demandantes cursaron y aprobaron sus respectivos semestres, y que debido a la irregular situación de inscripción del programa, tomaron la decisión de retirarse, según se advierte del oficio dirigido a la Vicerrectora jurídica de la universidad, por el cual comunican su decisión de suspender el semestre de forma masiva. Por esto la Sala considera que en el caso concreto si hubo un daño cierto y personal.
En relación con la imputación jurídica del daño, debe decirse que la Sala Plena de la Sección, en sentencia de 19 de abril de 2012(46), unificó su posición para señalar que, al no existir consagración constitucional de ningún régimen de responsabilidad en especial, corresponde al juez encontrar los fundamentos jurídicos de sus fallos, por lo que los títulos de imputación hacen parte de los elementos argumentativos de la motivación de la sentencia. En este sentido se expuso:
4.1. El régimen jurídico aplicable
La jurisprudencia de esta Corporación(47), en casos como el que es objeto de estudio, en el cual se discute la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares como consecuencia de la presunta omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, ha considerado que el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio.
Es así como frente a supuestos en los cuales se analiza si es procedente declarar la responsabilidad del Estado, como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia se alega que ha sido determinante la omisión por parte de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Corporación(48) ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro.
4.2. La omisión de la administración pública en el caso concreto
Para resolver el asunto, resulta necesario establecer si existían obligaciones legales a cargo del Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior “ICFES” que permitan establecer la omisión en el cumplimiento de sus deberes legales de control, inspección y vigilancia sobre la educación superior.
En cuanto al contenido obligacional que se denuncia como incumplido por la entidad demandada, resulta pertinente recordar que la Constitución Política prevé en su artículo 67 que “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;…”
El artículo 189, numerales 21 y 22 de la Constitución, asignan al Presidente de la República, la función de “inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”, la cual puede delegar en sus ministros u otras autoridades.
Estas funciones están reguladas en la ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, en cuyos artículos 31 y 32 prevé que la “inspección y vigilancia de la enseñanza corresponde al Presidente de la República” lo que “implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación”.
A través del Decreto No. 0628 de 1993 se delegó en el Ministerio de Educación Nacional, las funciones de Inspección y Vigilancia de la Educación Superior consagradas en la Ley 30 de 1992.
Conforme a los Decretos reglamentarios Nos. 2790 de 1994(49) y 1225 de 1996(50), normas aplicables al momento de ocurrencia de los hechos, se establecieron los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización y por medio de ellos el Gobierno Nacional estableció un procedimiento de verificación por parte del Ministerio de Educación y el ICFES, consistente en establecer los trámites a seguir por parte de las universidades a efectos de obtener el registro de los programas de educación superior que pretendían ofrecer.
Al amparo del Decreto 2790 de 1994, las universidades estaban legalmente facultadas para iniciar labores aún sin el respectivo registro, si transcurridos seis meses de informado el programa, el ICFES no efectuaba la respectiva verificación.
En efecto, los artículos segundo, quinto y sexto del Decreto 2790 de 1994, establecían lo siguiente:
“ART. 2º—Para los fines previstos en el artículo anterior, los representantes legales de las instituciones de educación superior deberán notificar o informar, según el caso, al Ministro de Educación nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, sobre la creación, organización, desarrollo y extensión de los programas de pregrado con una antelación de seis (6) meses a la fecha prevista para la inscripción de aspirantes a ingresar al programa respectivo.”
“ART. 5º —Transcurridos los seis (6) meses señalados en el artículo 2o. de este Decreto sin que se haya efectuado la verificación al programa creado, la institución podrá iniciar actividades académicas, sin perjuicio de que en cualquier momento se practique la visita correspondiente, con el fin de comprobar las condiciones de funcionamiento del programa.”
“ART. 6º—Vencido el término de seis (6) meses a que se refiere el artículo anterior, el Icfes dispondrá el registro del programa en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior”.
En el momento en que las anteriores condiciones se presentaban, la consecuencia jurídica era el nacimiento del derecho en cabeza de la institución universitaria, a iniciar sin el respectivo registro las actividades académicas en el programa notificado.
Por su parte, el Decreto 1225 de 1996 comenzó a regir el 18 de julio de 1996, cuyo artículo sexto exigía de manera inexcusable para la iniciación de clases, el registro del correspondiente programa y el artículo once derogaba aquellas disposiciones anteriores que le fueran contrarias.
“ART. 6º— El registro es el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al Sistema Nacional de Información de la Educación superior previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa. (subrayado, fuera del texto)
“ART. 11.—Este decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, adiciona los decretos 1403 de 1993, 836, 837, 2790 y 2791 de 1994 y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Según lo analizado en precedencia, es claro que la Universidad Antonio Nariño no podía legalmente, en vigencia del Decreto 1225 de 1996, ofrecer al público ni iniciar labores académicas sin la obtención previa del correspondiente registro.
En efecto, para el 18 de julio de 1996, fecha de entrada en vigencia del Decreto 1225 de 1996, había transcurrido solo un mes desde la notificación del respectivo programa -18 de junio de 1996-, por lo cual no se habían dado todos los supuestos de hecho necesarios para que operara el artículo sexto del Decreto 2970 de 1994, faltando el referido al transcurso de los seis meses después de la notificación del programa, siendo entonces una mera expectativa que fue modificada por la nueva regulación, la cual establecía como indispensable para la iniciación de actividades académicas, la obtención del respectivo registro.
Cabe anotar que cuando una norma entra a regir, ésta se aplica a todas aquellas situaciones abstractas que aún no se han consolidado en virtud de la norma anterior, por la falta de verificación de alguno de los supuestos de hecho que esta establece; y, por el contrario, aquellas situaciones que se han logrado consolidar en vigencia de la anterior ley, son respetadas por la nueva regulación(51).
En este orden de ideas, el problema jurídico a dirimir respecto de la imputación, se refiere a cuestionar en el presente caso, las actuaciones de las entidades públicas demandadas tendientes a adoptar oportunamente medidas de intervención a fin de impedir que la Universidad Antonio Nariño desarrollara el programa académico de enfermería en Bogotá, sin que previamente hubiera obtenido el registro otorgado por el ICFES.
Sobre este aspecto se tiene que la Ley 30 de 1992, en su artículo 50 señalaba, que el Ministerio de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES-, podía ordenar la apertura de investigación preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de los actos constitutivos de falta, por desconocer, incumplir o desviarse de los objetivos señalados a la Educación Superior o por ofrecer programas sin el cumplimiento de las exigencias legales.
A su vez, el artículo 51 de la misma ley determinaba que, cuando en el desarrollo de la investigación se estableciera que una institución o su representante legal hubieran podido incurrir en una de las faltas administrativas anteriormente mencionadas, el investigador que designara el Ministerio de Educación a través del ICFES, formularía pliego de cargos a la Universidad.
Concluida la investigación, después de haber dado la oportunidad al interesado de expresar su punto de vista y conocer el expediente y sus pruebas, como una manera de garantizar el derecho fundamental al debido proceso y hacer efectivo el derecho de defensa y contradicción, el funcionario investigador debería rendir un informe detallado al Ministerio de Educación Nacional a través del ICFES, sugiriendo la clase de sanción que procedería imponerse o el archivo del expediente, si era del caso.
En el sub examine, se observa que el día 25 de noviembre de 1997, esto es, exactamente tres (3) meses y veintiocho (28) días después de que la Universidad Antonio Nariño iniciara actividades académicas sin que previamente hubiese obtenido el correspondiente registro, el Ministerio de Educación Nacional ordenó, mediante Resolución No. 5357, la apertura de investigación administrativa en su contra, al tener conocimiento de posibles infracciones a las normas de educación superior.
Se tiene igualmente acreditado que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, después de efectuar la correspondiente visita de verificación, formuló pliego de cargos a la Universidad y a su representante legal el día 26 de mayo de 1999, por haber ofrecido y desarrollado sin el cumplimiento de los requisitos legales, entre otros, el programa de enfermería en Santafé de Bogotá.
Da cuenta el plenario, que el funcionario investigador comisionado designado por el Ministerio de Educación Nacional, presentó el 21 de junio de 2001 un informe detallado sobre la investigación adelantada a la Universidad Antonio Nariño y a su Rector Antonio Lozada Márquez, formulando como primer cargo que dicha institución universitaria había ofrecido y desarrollado sin el cumplimiento de los requisitos legales, entre otros, el programa de enfermería en Bogotá, señalando como normas infringidas el literal c del artículo 6 de la ley 30 de 1992 y los artículos 1, 3 y 6 del Decreto 1225 de 1996.
Finalmente se verifica que mediante Resolución No. 2087 del 6 de febrero de 2001, el Ministerio de Educación procedió a imponer a la Universidad Antonio Nariño una sanción por el desconocimiento e incumplimiento de los objetivos de la Educación superior, indicando en lo pertinente, lo siguiente:
“10.6.1.1.2 Enfermería
“El 12 de marzo de 1999, el Secretario General del ICFES expide constancia en el sentido que el programa de enfermería a esa fecha no contaba con registro. Dado que la norma aplicable en este caso es el Decreto 1225 de 1996, que obliga a tener el registro para ofrecer el programa y visto lo anterior se inició actividades sin contar con el registro correspondiente, más aún con auto de archivo de la solicitud de registro, queda probado el cargo primero del ofrecimiento del programa sin el lleno de los requisitos legales” —se destaca—.
La sanción consistió en la suspensión de todos los programas académicos dictados a nivel nacional por la Universidad, por el término de un año. Adicionalmente, el Ministerio ordenó al ICFES que “coordinara con las Instituciones de Educación Superior los procesos de transferencia que les facilite a los estudiantes actuales la continuación de sus estudios”, así como la realización de exámenes de convalidación de los estudios, para el caso de los programas ofrecidos sin registro, como en el presente caso.
En estas condiciones, para la Sala no queda duda de que, bajo el marco legal en cita, el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, no faltaron a su deber de vigilancia, control e interventoría, pues en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1225 de 1996, podían restringir o impedir la apertura del programa de enfermería, hasta tanto no se garantizaran las condiciones necesarias de calidad para su funcionamiento, siendo evidente que desde el momento en que se constató que la Universidad efectivamente había iniciado actividades académicas sin obtener el respectivo registro, emprendieron la investigación correspondiente e impusieron las sanciones previstas en la Ley 30 de 1992, sin que dentro del contenido obligacional aparezca establecido que dispusieran de facultades legales para ordenar la suspensión inmediata de un programa e imponer sanciones, sin antes haber surtido el procedimiento administrativo de investigación, con observancia de la plenitud de sus formas propias.
En el caso concreto, considera la Sala que no hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado por falla del servicio, en tanto ésta no se acreditó, toda vez que las pruebas recaudadas demuestran que el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES actuaron dentro de la órbita de su competencia, toda vez que al iniciar el correspondiente procedimiento administrativo de investigación, desplegaron las funciones descritas en las disposiciones antes referidas, resultando, en consecuencia, el elemento de la imputación fallido, en tanto no se verificó, el incumplimiento o inobservancia de las obligaciones que el ordenamiento legal imponía a su cargo.
En conclusión, como no está demostrada la existencia de una obligación concreta a cargo del Estado que, de haberse cumplido, hubiera evitado el daño que sufrió la parte demandante, no hay lugar a declarar patrimonialmente responsable a la entidad demandada por falla en el servicio por omisión, por lo que, el vacío probatorio evidenciado y la aplicación de las reglas de la carga de la prueba(52), llevan a la Sala a atribuir las consecuencias desfavorables de la falta de prueba respecto del anotado elemento relevante para la presente litis a la parte sobre la cual recaía el preanotado “onus probandi”, esto es, a la accionante.
Cabe precisar finalmente, que en consideración a que no se encontró responsabilidad alguna en cabeza de las entidades públicas demandadas, la Sala se releva de estudiar la conducta de la Universidad Antonio Nariño, llamada en garantía en el presente proceso.
1. REVOCAR la sentencia proferida el tres (3) de marzo de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión.
1 Folios 52 y 53 del cuaderno 1.
2 Folios 55 y 56 del cuaderno 1.
3 Folios 75 a 82 del cuaderno 1.
4 Folios 1 a 3 del cuaderno 6.
5 Folios 5 y 6 del cuaderno 6.
6 Folio 13 del cuaderno 6.
7 Folios 90 y 91 del cuaderno 1.
8 Folio 153 a 162 del cuaderno 1.
9 Folios 166 a 180 del cuaderno principal.
10 Recurso presentado el 10 de marzo de 2003 (folio 182 del cuaderno principal). El recurso fue concedido por el a quo el 18 de marzo siguiente (folio 184 del cuaderno principal) y admitido por esta Corporación el 28 de agosto del mismo año (folio 194 del cuaderno principal).
11 Folios 189 a 192 del cuaderno principal.
12 Cfr. folio 37 del cuaderno 1.
14 “Se produce cuando el término concedido por la ley, para entablar la demanda, ha vencido. El término de caducidad está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, sin consideración a situaciones personales, invariable, para que quien se pretenda titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina "contra non volenten agere non currit prescriptio", es decir que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la Administración. Es, que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción. La caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado, para el ejercicio de acción” Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 11 de mayo de 2000, expediente 12.200.
15 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales.” DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44.
16 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil Parte General. Tomo I. Bogotá. Ed. Dupre. 2002. Pág. 507.
17 Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”
18 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias de 11 de mayo de 2000 Rad. 12.200; 10 de noviembre de 2000 Rad. 18.805; 10 de abril de 1997 Rad. 10.954; y de 3 de agosto de 2006 Rad. 32537. Autos del 3 de agosto de 2006 Rad. 32537; 7 de febrero de 2007 Rad. 32.215.
19 “Artículo 168. Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.”
20 “Artículo 267. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.”
21 Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”
22 Al respecto el Código de Procedimiento Civil establece:
23 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: sentencia de 20 de mayo de 2013, Expediente: 25001-23-26-000-2001-00191-01 (27.229) y sentencia de 8 de febrero de 2012, Expediente: 25001-23-26-000-1999-00641-01 (21.803), Consejero Ponente: Dr. Hernán Andrade Rincón; sentencia 17 de noviembre de 2011, Expediente: 25000-23-26-000-1991-07254-01 (20.373) Consejero Ponente: Dr. Hernán Andrade Rincón; sentencia de 30 de marzo de 2000, Radicación número: 16116, Consejero ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 30 de junio de 2005, Radicación número: 25000-23-25-000-2000-05514-01(2909-04), Consejero ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante.
24 En igual sentido pueden consultarse las siguientes providencias: Sala de Casación Civil, sentencia de 27 de marzo de 1998, Expediente: 4.943, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Esteban Jaramillo Schloss; Corte Constitucional. sentencia SU-132 de 26 de febrero de 2002. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis.
25 Copia simple de un documento que dice contener el registro y control académico de asignaturas -Folios 13, 20, 35 a 37, 46, 52, 57 a 59, 61, 62, 69 a 74, 79 a 81, 83, 84, 86, 89, 90, 94, 95, 96, 100, 102, 103, 105 a 107, 109 a 111, 114 a 116 del cuaderno No. 2-; Copia simple de un documento que dice contener una respuesta del ICFES sobre el registro del programa de enfermería desarrollado en Bogotá -Folio 161 del cuaderno No. 5; Copia simple de un documento que dice contener unos requerimientos de parte del ICFES al Rector de la Universidad Antonio Nariño -Folio 173 del cuaderno No. 5-; Copia simple de un documento que dice contener un formato para informar o notificar la creación de programas de pregrado y especialización –Folios 209 a 211 del cuaderno No. 5-; Copia simple de un documento que dice contener un auto de archivo de la solicitud de creación del programa de enfermería a desarrollarse en Bogotá –Folio 213 del cuaderno No. 5-; Copia simple de unos documentos que dicen contener el pliego de cargos contra el Rector de la Universidad Antonio Nariño –Folios 299 a 321 del cuaderno No. 5-; Copia simple de un documento que dice contener la información acerca de la investigación preliminar que se adelantó a la Universidad Antonio Nariño –Folios 385 a 386 del cuaderno No. 5-;
26 “Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. || El documento privado es auténtico en los siguientes casos: || 1. Si ha sido reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido. || 2. Si fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó. || 3. Si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, ésta no lo tachó de falso oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuye dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso segundo del artículo 289.|| Esta norma se aplicará también a las reproducciones mecánicas de la voz o de la imagen de la parte contra quien se aducen, afirmándose que corresponde a ella. || 4. Si fue reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276. || 5. Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274. ||Se presumen auténticos los libros de comercio debidamente registrados y llevados en legal forma, el contenido y las firmas de pólizas de seguros y recibos de pago de sus primas, certificados, recibos, bonos y títulos de inversión en establecimientos de crédito y contratos de prenda con éstos, cartas de crédito, contratos de cuentas corrientes bancarias, extractos del movimiento de éstas y de cuentas con aquellos establecimientos, recibos de consignación y comprobantes de créditos, de débitos y de entrega de chequeras, emitidos por los mismos establecimientos, y los títulos de acciones en sociedades comerciales y bonos emitidos por estas, títulos valores, certificados y títulos de almacenes generales de depósito, y demás documentos privados a los cuales la ley otorgue tal presunción”.
27 “Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: || 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. || 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. || 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.
28 Sentencia de 28 de agosto de 2013, expediente 25022, Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero.
29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 1999- 01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
30 Folios 211 a 254 del cuaderno de Pruebas No. 2 y 262 a 273 del cuaderno de pruebas No. 5.
31 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de junio de 2012. Radicación número: 52001-23-31-000-1999-01113-01(24592); C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
32 Folio 361 del cuaderno 5.
33 Folios 13 a 118 del cuaderno 2.
34 Folio 173 del cuaderno 5.
35 Folios 13 a 118 del cuaderno 2.
36 Folio 281 a 282 del cuaderno 2.
37 Folio 213 reverso del cuaderno 5.
38 Folio 161 del cuaderno 5.
39 Folio 50 del cuaderno 4.
40 Folios 299 a 321 del cuaderno 5.
41 Folios 42 a 59 del cuaderno 4.
42 Folios 60 a 121 del cuaderno 4.
43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 27 de junio de 1991, C. P. Dr. Julio César Uribe Acosta, expediente 6454.
44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 6 de junio de 2007, C. P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, expediente N° 16460.
45 Acerca del contenido y alcance del concepto de daño antijurídico en la teoría jurisprudencial colombiana, es posible consultar, entre otras, las siguientes providencias proferidas por esta misma Sección: Sentencias de 8 de mayo de 1995, exp. 8118; 5 de agosto de 2004, exp. 14.358 y, 7 de diciembre de 2005, exp. 14.065.
46 Expediente 21.515, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón.
47 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 30 de enero de 2013, expediente 27.040, C.P. Hernán Andrade Rincón.
48 Al respecto se puede consultar, entre otras, las siguientes providencias: sentencia de 8 de marzo de 2007, expediente 27434, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 22 de abril de 2009, expediente 16192, Consejera Ponente: Dra. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia de 9 de junio de 2010, expediente 18375, Consejera Ponente: Dra. Gladys Agudelo Ordóñez.
49 Por el cual se dictan normas para la inspección y vigilancia de los programas académicos de pregrado de educación superior.
50 Por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior
51 LOUIS JOSSERAND. Derecho Civil. Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa - América, 1950. Tomo I. Vol. I págs. 77 y ss. CITADO por Consejo de Estado, sentencia de 18 de febrero de 1999, Consejero ponente Ricardo Hoyos Duque.
52 Sobre el tema de la carga de la prueba puede consultarse la sentencia de la Sección Tercera proferida el 4 de diciembre de 2007 en el expediente No. 16.736.

References: ARTÍCULO 11
 artículo 136
 artículo 44
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 83
 artículo 141
 artículo 167
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 67
 artículo 189
 artículo 2
 artículo 50
 artículo 51
 Resolución 
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 308
 artículo 308
 artículo 289
 artículo 276
 artículo 274