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Timestamp: 2016-10-27 20:52:07+00:00

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112 Ia 398. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. Februar 1986 i.S. H. gegen Polizeirichteramt der Stadt Z�rich und Obergericht des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4 et 37 al. 2 Cst.; taxes de parcom�tres: admissibilit� et base l�gale. 1. Conditions auxquelles l'art. 37 al. 2 Cst. autorise la perception de taxes de parcom�tres (consid. 1). 2. Nature juridique des taxes de parcom�tres. Les taxes qui sont per�ues pour un parcage de courte dur�e, sur des places de parc d�ment signal�es, sont des taxes de contr�le. Att�nuation de l'exigence d'une base l�gale au sens formel (consid. 2). Faits � partir de page 39
Am 18. Juni 1981 parkierte H. seinen Personenwagen in der Wilfriedstrasse in Z�rich auf einem markierten und mit einer Parkuhr versehenen Parkfeld, ohne die vorgeschriebene Geb�hr von 20 Rp. f�r eine Stunde zu bezahlen. Nachdem er daf�r vom Polizeirichteramt der Stadt Z�rich am 20. August 1981 mit Fr. 20.-- geb�sst worden war und der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirkes Z�rich den Schuldspruch best�tigt hatte, hob das Obergericht des Kantons Z�rich das Urteil auf und wies die Sache BGE 112 Ia 39 S. 40zur Durchf�hrung einer neuen Hauptverhandlung an den Einzelrichter zur�ck.
Am 2. M�rz 1983 parkierte H. in der Seefeldstrasse in Z�rich erneut auf einem geb�hrenpflichtigen Parkfeld, ohne die Parkuhr durch Einwurf einer M�nze in Gang zu setzen. Das Polizeirichteramt bestrafte ihn deswegen am 20. April 1983 mit Fr. 40.-- Busse. H. verlangte erneut gerichtliche Beurteilung, worauf der Einzelrichter die beiden Verfahren vereinigte und ihn am 8. September 1983 "der wiederholten Widerhandlung gegen Art. 27 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 6 SSV (Nichtingangsetzen der Parkuhr)" schuldig sprach und mit einer Busse von Fr. 60.-- bestrafte. Gegen dieses Urteil f�hrte H. kantonale Nichtigkeitsbeschwerde, doch wies das Obergericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Oktober 1984 im Hauptpunkt ab. Dagegen erhob H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 37 Abs. 2 BV sowie Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht. Die Nichtigkeitsbeschwerde wurde vom Kassationshof mit Urteil vom 14. M�rz 1985 abgewiesen (vgl. BGE 111 IV 87).
1. Der Beschwerdef�hrer beruft sich in erster Linie auf eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV. Die Einrichtung von Parkfl�chen mit Parkuhren soll nach dem Beschwerdef�hrer deshalb mit Art. 37 Abs. 2 BV unvereinbar sein, weil durch diese Bestimmung jegliche Geb�hrenerhebung f�r die zum Gemeingebrauch geh�rende Ben�tzung der �ffentlichen Strassen grunds�tzlich untersagt sei. Ausnahmen seien zwar zul�ssig; doch bed�rften diese einer ausdr�cklichen Bewilligung durch die Bundesversammlung. Eine solche Ausnahmebewilligung sei f�r die Ausscheidung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze und f�r die entsprechende Signalisation "Parkieren gegen Geb�hr" (Art. 48 Abs. 6 der Verordnung �ber die Strassensignalisation, SSV) nie erteilt worden.
"F�r den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der �ffentlichkeit zug�nglich sind, d�rfen keine Geb�hren erhoben werden. Die Bundesversammlung kann in besonderen F�llen Ausnahmen bewilligen."
Nach konstanter Rechtsprechung begr�ndet Art. 37 Abs. 2 BV ein Individualrecht, dessen Verletzung durch staatsrechtliche Beschwerde BGE 112 Ia 39 S. 41ger�gt werden kann (vgl. hierzu BGE 89 I 537 E. 4a). Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, geh�rt zu dem nach dieser Bestimmung jedermann unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" mit Fahrzeugen nicht nur der fahrende, sondern - in gewissem Umfange - auch der ruhende Verkehr, soweit er sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse h�lt und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV als Gemeingebrauch erscheint. Hierzu z�hlt auch das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen. Denn soweit es sich beim Verkehr in Ortschaften und St�dten nicht um blossen Durchgangsverkehr handelt, hat er regelm�ssig das Erreichen eines bestimmten Zieles zum Zweck. Das Parkieren von Fahrzeugen geh�rt daher ebenfalls zum "Verkehr", soweit es eine gewisse Dauer nicht �berschreitet und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV noch als Gemeingebrauch erscheint (BGE 89 I 538/39; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 81 I 190 E. 6b; zur Frage, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen �ber l�ngere Zeit, beispielsweise w�hrend eines halben oder ganzen Tages, noch zum Gemeingebrauch z�hlt, vgl. BGE 89 I 539).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, steht das Verbot der Geb�hrenerhebung auf �ffentlichen Strassen der Einf�hrung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze nicht grunds�tzlich entgegen. Art. 37 Abs. 2 BV untersagt dem Gemeinwesen nur, f�r den Verkehr auf Strassen, der sich im Rahmen des Gemeingebrauchs h�lt, Geb�hren zu erheben. Er verbietet jedoch nicht, gewisse Teile der bestehenden Strassenfl�che, die bisher dem rollenden Verkehr und dem geb�hrenfreien Parkieren offenstanden, auszuscheiden und als geb�hrenpflichtige Parkpl�tze zu kennzeichnen. Werden bestimmte Strassenfl�chen ausgeschieden und in geb�hrenpflichtige Parkpl�tze umgewandelt, so liegt darin eine �nderung des Zweckes, indem bisher dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV offenstehende Strassenfl�chen einer besonderen Art der Nutzung, dem zeitlich beschr�nkten Parkieren gegen Geb�hr, zugef�hrt werden. Diese �nderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass Art. 37 Abs. 2 BV auf die so genutzten Parkfl�chen nicht mehr anwendbar ist (BGE 89 I 540). Das Verbot der Geb�hrenerhebung auf �ffentlichen Strassen steht daher der M�glichkeit der Einf�hrung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze als Verkehrsmassnahme nicht grunds�tzlich entgegen. Werden solche Parkfl�chen geschaffen, so wird dadurch das unentgeltliche Parkieren ebensowenig verunm�glicht wie der freie Durchgangsverkehr, zumal keine Verpflichtung besteht, geb�hrenpflichtige Parkpl�tze zu benutzen BGE 112 Ia 39 S. 42(vgl. ausser dem zitierten Entscheid auch BGE 100 IV 100; BGE 94 IV 31 E. 3).
Ein Vorbehalt wurde nur insofern angebracht, als es nicht angeht, die gesamte Strassenfl�che dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV zu entziehen und einer besonderen Art der Nutzung, wie sie das zeitlich beschr�nkte Parkieren gegen Geb�hr darstellt, zuzuf�hren. Daher hat das Bundesgericht in st�ndiger Rechtsprechung f�r die Einf�hrung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze verlangt, dass in angemessenem Abstand gen�gend Parkpl�tze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden k�nnen (BGE 89 I 541; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 94 IV 31 E. 3).
Allerdings ist, wie das Bundesgericht bereits in BGE 100 IV 100 festgehalten hat, der Begriff der angemessenen Entfernung nicht zu eng auszulegen. Denn mit der Zunahme des Motorfahrzeugverkehrs in den letzten Jahren und den dadurch bedingten schwierigen Platzverh�ltnissen namentlich in den Stadtzentren kann auch das Gemeinwesen nicht verpflichtet werden, dass es bereits in unmittelbarer N�he geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze unentgeltliche Abstellfl�chen schaffen m�sste. Dies rechtfertigt sich um so mehr, als mit �ffentlichen Verkehrsmitteln praktisch jeder Bestimmungsort in den Stadtzentren leicht erreicht werden kann. Der Beschwerdef�hrer bestreitet denn auch selber nicht, dass in angemessenem Abstand von der Wilfriedstrasse bzw. Seefeldstrasse Parkpl�tze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden k�nnen. Er macht lediglich geltend, dass solche Abstellpl�tze nicht in gen�gender Anzahl vorhanden seien. Was als gen�gende Anzahl anzusehen ist, bestimmt sich indessen aufgrund einer Vielzahl von Kriterien, wie namentlich auch nach der Zahl der geb�hrenpflichtigen im Verh�ltnis zur Anzahl der geb�hrenfreien Parkpl�tze. Diesbez�glich l�sst jedoch die staatsrechtliche Beschwerde substantiierte und vor allem schl�ssige Ausf�hrungen vermissen.
Bei dieser Sachlage er�brigt sich die Pr�fung der Frage, ob die dargestellte Praxis nicht in dem Sinne weiterzuentwickeln ist, dass die Erhebung von Parkgeb�hren (insbesondere im Sinne von Kontrollgeb�hren, vgl. nachfolgend E. 2) zul�ssig ist auch unabh�ngig davon, ob in angemessenem Abstand von den geb�hrenpflichtigen Parkpl�tzen geb�hrenfreie Abstellfl�chen anzutreffen sind. Es erscheint in der Tat fraglich, ob das Gemeinwesen heute noch verpflichtet werden kann, bereits in angemessener N�he unentgeltliche Parkpl�tze zur Verf�gung zu stellen, wenn andererseits namentlich BGE 112 Ia 39 S. 43in den gr�sseren St�dten nur durch besondere Massnahmen (wie zum Beispiel den Bau von Schnellstrassen, die Einrichtung von Parkh�usern oder die Schaffung verkehrsfreier Zonen) dem zunehmenden Verkehrsaufkommen und der Parkplatznot beizukommen ist.
c) Was der Beschwerdef�hrer im �brigen vorbringt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zudem steht hier lediglich die Verfassungsm�ssigkeit der Parkuhrengeb�hren, wegen deren Nichtbezahlung der Beschwerdef�hrer geb�sst wurde, in Frage. Nicht zu entscheiden ist daher, ob bereits die Einrichtung sog. "Blauer Zonen" gen�gen w�rde, um den ohnehin knappen Parkraum einer gr�sseren Zahl wechselnder Ben�tzer zur Verf�gung zu stellen, wie der Beschwerdef�hrer geltend macht. (Gegen�ber der Beschr�nkung der Parkierungszeit durch "Blaue Zonen" weisen Parkuhren unbestreitbar den Vorteil auf, dass die Dauer des zul�ssigen Parkierens den jeweiligen �rtlichen Gegebenheiten angepasst werden kann.) Zu Recht behauptet der Beschwerdef�hrer auch nicht, durch die Schaffung "Blauer Zonen" liesse sich das Problem der Parkplatznot in der Stadt Z�rich ohne weiteres l�sen, so dass die Einrichtung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze nicht als das richtige Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles bezeichnet werden k�nne. Die R�ge, wonach im Falle des Beschwerdef�hrers die Erhebung von Parkuhrengeb�hren gegen die in Art. 37 Abs. 2 BV gew�hrleistete Strassenfreiheit verstossen soll, h�lt demnach nicht stand.
2. Der Beschwerdef�hrer bem�ngelt ferner das Fehlen einer formellgesetzlichen Grundlage f�r die Geb�hrenerhebung. Er macht geltend, das Bundesgesetz �ber den Strassenverkehr (SVG) enthalte keine Bestimmungen �ber geb�hrenpflichtige Parkpl�tze und auch eine kantonalrechtliche Grundlage existiere im Falle der Parkuhrengeb�hren der Stadt Z�rich nicht.
a) Nach st�ndiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bed�rfen �ffentliche Abgaben grunds�tzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden generell-abstrakten Erlass (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 107 Ia 32 E. 2c mit weiteren Hinweisen). Die in den Kantonsverfassungen gew�hrleistete Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Beh�rde sowie der Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden Beh�rde kann indessen die Kompetenz �bertragen BGE 112 Ia 39 S. 44werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute H�he der Abgabe festzulegen, sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 106 Ia 202 E. 2a mit Verweisungen).
Das Bundesgericht handhabt allerdings den Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit aller Abgaben im Geb�hrenrecht nicht mit aller Strenge. So galt seit jeher eine Ausnahme f�r Kanzleigeb�hren (vgl. ausser den bereits zitierten Entscheiden BGE BGE 104 Ia 115 E. 3). Unter Kanzleigeb�hren sind Abgaben f�r einfache T�tigkeiten der Verwaltung zu verstehen, die ohne besonderen Pr�fungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und sich in ihrer H�he in einem bescheidenen Rahmen halten (BGE BGE 107 Ia 32 E. 2c). Sie sind jederzeit unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungs- und �quivalenzprinzips �berpr�fbar, weshalb auf eine formellgesetzliche Grundlage f�r solche Geb�hren verzichtet werden kann. Ebenso hat das Bundesgericht in j�ngerer Zeit bei Geb�hren, die stark technischen Charakter aufweisen oder rasch wechselnden Verh�ltnissen unterworfen sind, auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage verzichtet, da sich der Betroffene hinsichtlich solcher Geb�hren jederzeit auf das Kostendeckungs- und �quivalenzprinzip berufen kann (BGE 106 Ia 202 E. 2a; BGE 105 Ia 145 E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage auch bei gewissen Ben�tzungsgeb�hren, also Abgaben f�r die Inanspruchnahme �ffentlicher Einrichtungen, abgeschw�cht, soweit dieses Erfordernis lediglich auf eine Wiederholung des Verh�ltnism�ssigkeitsgrundsatzes sowie des Kostendeckungs- und �quivalenzprinzipes hinausliefe. Es liess sich also von der Erw�gung leiten, dass in solchen F�llen die Geb�hr schon aufgrund der Verfassung einen bestimmten Rahmen nicht �berschreiten d�rfe (BGE 104 Ia 116 mit Verweisungen). Ganz allgemein ergibt sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren ist (BGE 105 Ia 145 E. 5a; BGE 104 Ia 117 E. 4). Daher d�rfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort herabgesetzt werden, wo dem B�rger die �berpr�fung der Geb�hr auf ihre Rechtm�ssigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und �quivalenzprinzips, ohne weiteres m�glich ist, nicht aber dort, wo der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erf�llt. Das Legalit�tsprinzip BGE 112 Ia 39 S. 45darf weder seines Sinnes entleert, noch andererseits in einer Weise �berspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und den Praktikabilit�tserfordernissen in einen unl�sbaren Widerspruch ger�t (BGE 104 Ia 117 E. 4). Es kommt daher f�r die Frage, ob Parkuhrengeb�hren einer Grundlage in einem formellen Gesetz bed�rfen, vor allem auf die rechtliche Natur solcher Geb�hren an.
b) In BGE 81 I 177 hat das Bundesgericht die f�r das Parkieren auf einem geb�hrenpflichtigen Parkplatz zu entrichtende Geb�hr als Entgelt f�r die Ben�tzung einer �ffentlichen Einrichtung bezeichnet, ohne jedoch zur Rechtsnatur dieser Geb�hr ausdr�cklich Stellung zu nehmen (S. 187, 191). In einem weiteren Urteil in BGE 89 I 541 hat es die Frage offengelassen, ob die Geb�hr als Entgelt f�r die Ben�tzung der Parkuhr als einer Kontrolleinrichtung oder (auch) f�r die Ben�tzung des Parkfeldes aufzufassen sei. In den �brigen Entscheiden, die sich mit der Zul�ssigkeit von Parkingmetergeb�hren befassen (vgl. BGE 100 IV 98; BGE 94 IV 28), hat es die Frage nach der Rechtsnatur dieser Geb�hr nicht mehr ausdr�cklich aufgeworfen. Doch wird in der Lehre die Parkuhrengeb�hr �berwiegend als Kontrollgeb�hr, also als Entgelt f�r die der Kontrolle der Parkuhren dienenden Amtshandlungen, bezeichnet (so IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 110 B VI b, S. 781; F. WICKI, Die �ffentliche Strasse und ihre Ben�tzung, Diss. Freiburg 1967, S. 99 f.; W. M�LLER, Die �ffentliche Strasse und ihre Ben�tzung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 172 f.; vgl. auch H. WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzben�tzung, Diss. Z�rich 1986, S. 38 ff., besonders Anm. 125).
c) Bei der Einf�hrung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze handelt es sich um eine �rtliche Verkehrsmassnahme, und zwar um eine funktionelle Verkehrsbeschr�nkung im Sinne des Art. 3 Abs. 4 SVG, zu deren Erlass gem�ss Abs. 2 der genannten Bestimmung grunds�tzlich die Kantone befugt sind, die diese Kompetenz an die Gemeinden delegieren k�nnen (BGE 111 IV 88 E. 2 mit weiteren Hinweisen). Es geht darum, der Parkraumnot vorwiegend in den St�dten und gr�sseren Ortschaften entgegenzusteuern und den beschr�nkten Parkraum einer gr�sseren Zahl wechselnder Ben�tzer zug�nglich zu machen. Rechtlich qualifiziert sich daher die Parkuhrengeb�hr als Kontrollgeb�hr, die dem Ben�tzer der Parkfl�che als Gegenleistung f�r die Aufstellung, Wartung und Kontrolle der Parkuhr sowie f�r das Ausscheiden und Signalisieren entsprechender Parkfl�chen auferlegt wird, worauf im allgemeinen BGE 112 Ia 39 S. 46schon die geringe H�he solcher Geb�hren - hier 20 Rp. pro Stunde (Wilfriedstrasse) - hinweist. Dieser Betrag reicht kaum aus, um s�mtliche im Zusammenhang mit der Einrichtung, Wartung und Kontrolle der Parkuhren entstehenden Kosten zu decken. Ob Abgaben, die f�r Dauerparkieren (beispielsweise w�hrend eines halben oder ganzen Tages) erhoben werden, noch als Kontrollgeb�hren zu bezeichnen sind oder ob sie als Ben�tzungsgeb�hren eine Gegenleistung f�r die Inanspruchnahme �ffentlichen Bodens darstellen (so P. SAXER, Das Parkierungsproblem in rechtlicher Sicht, ZBl 63/1962 S. 4 f.), ist hier nicht zu entscheiden. Es gen�gt die Feststellung, dass jedenfalls das kurzfristige Parkieren zu dem jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV geh�rt und die Schaffung geb�hrenpflichtiger Parkpl�tze f�r das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen an Strassen lediglich ein Mittel der Verkehrsregelung, eine �rtliche Verkehrsmassnahme im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG, darstellt. Es kann daher insoweit bei den f�r solches Parkieren erhobenen Geb�hren von einer Ben�tzungsgeb�hr nicht gesprochen werden.
d) Handelt es sich aber bei den von der Stadt Z�rich erhobenen Parkuhrengeb�hren um Kontrollgeb�hren, so d�rfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage f�r die Erhebung solcher Geb�hren nicht �berspannt werden. Es rechtfertigt sich, die vom Bundesgericht f�r Kanzleigeb�hren und gewisse technische Geb�hren befolgte Praxis, wonach eine formellgesetzliche Grundlage nicht erforderlich ist, auch auf Parkuhrengeb�hren anzuwenden, die - wie hier - eindeutig Kontrollgeb�hren darstellen. Soweit daher der Beschwerdef�hrer eine Verankerung der strittigen Parkingmetergeb�hr in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt, st�sst seine Beschwerde ins Leere. Es gen�gt vielmehr, dass der Parkuhrentarif der Stadt Z�rich von der f�r die Anordnung entsprechender �rtlicher Verkehrsmassnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG zust�ndigen kantonalen oder kommunalen Beh�rde im Rahmen ihrer Kompetenzen erlassen wurde. Dass diese Voraussetzung f�r die im Falle des Beschwerdef�hrers erhobenen Parkuhrengeb�hren nicht erf�llt sei, wird mit der vorliegenden Beschwerde nicht geltend gemacht. Nicht weiter zu pr�fen ist daher, ob der Polizeivorstand der Stadt Z�rich, von dem offenbar der damals g�ltige Parkuhrentarif ausging, nach dem kantonalen und kommunalen Recht zum Erlass entsprechender �rtlicher Verkehrsanordnungen zust�ndig war.
100 IV 100,
94 IV 31,
109 IB 315 suite... ,
89 I 537,
89 I 538,
111 IV 88
Art. 4 et 37 al. 2 Cst.,
Art. 48 Abs. 6 SSV

References: Art. 4
 BGE 
 Art. 27
 Art. 48
 Art. 4
 BGE 
 Art. 37
 Art. 37
 Art. 37
 BGE 
 BGE 
 Art. 37
 Art. 37
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 37
 Art. 37
 Art. 37
 BGE 
 BGE 
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 Art. 37
 BGE 
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 BGE 
 Art. 37
 BGE 
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 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 BGE 
 Art. 37
 Art. 3
 Art. 3

Art. 4

Art. 48