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Timestamp: 2019-05-20 01:24:51+00:00

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﻿ SENTENCIA C-444 DE JULIO 8 DE 2009
SENTENCIA C-444 DE 08 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:CONDICIONES MÍNIMAS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL. LOS VENDEDORES ESTÁN OBLIGADOS A CONSTITUIR UNA PÓLIZA DE CALIDAD Y ESTABILIDAD DE LOS INMUEBLES QUE ENAJENAN. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY 3 DE 1991.
TEMAS ESPECÍFICOS:VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:455 DE NOVIEMBRE DE 2009, PG.1908
Sentencia C-444 de julio 8 de 2009
Sentencia C-444 DE 2009
Ref.: Expediente D-7581
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “por la cual se crea el sistema nacional de vivienda de interés social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Samuel Moreno Rojas y otro
EXTRACTOS: «2. La demanda.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 39631, del 16 de enero de 1991:
“ART. 40.—El artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:
2.5.1. Competencia.
2.5.2.1. El artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, norma aquí acusada de inconstitucionalidad, fue también demandado dentro del proceso radicado bajo el número D-7453, que culminó con la sentencia C-351 de 2009 (12) . Dentro de ese expediente, los cargos de inconstitucionalidad propuestos diferían de los que se presentan en esta oportunidad. En efecto, en ese proceso la demanda aducía que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 vulneraba los artículos 51, 150 numeral 2º, 333 y 334 de la Constitución Política, porque la facultad para proferir las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social era de competencia concurrente del legislador y de las autoridades municipales o distritales. Así, en cuanto la norma acusada defería al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar el asunto, resultaba inconstitucional.
2.5.2.2. En la Sentencia C-351 de 2009, la Corte Constitucional resolvió declarar la exequibilidad del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, por los cargos estudiados. Para fundamentar esa decisión señaló que no se podía afirmar que la Constitución hubiera sometido a reserva legal la regulación de los usos del suelo, pues el artículo 311 de la Carta Política otorgaba competencias a los municipios para “ordenar el desarrollo de su territorio” y el numeral 7º del artículo 313 superior atribuía a los concejos las funciones de “reglamentar los usos del suelo” y “vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”, dentro de los límites fijados por la ley.
2.5.3.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes de la presente sentencia, los ciudadanos demandantes consideran que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, al modificar el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, excluyó la obligación de constituir una póliza para garantizar la estabilidad y calidad de la vivienda nueva, otorgando un beneficio desproporcionado a los constructores irresponsables en detrimento de los compradores de ese tipo de vivienda, con lo cual contravino varias normas constitucionales, en especial las que recogen los principios de solidaridad y de primacía del interés general, los derechos a la igualdad, a la propiedad privada, a la vivienda digna y la protección especial a la familia, así como el artículo 78 superior conforme al cual “(s)erán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
“ART. 64.—Todo vendedor de vivienda nueva estará obligado a constituir una póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de la vivienda . El notario público ante quien se efectúe la venta exigirá la protocolización de una copia de la póliza en la escritura correspondiente” (negrillas y subrayas fuera del original).
A juicio de la Corte, el texto de la anterior disposición no deja dudas respecto de la intención legislativa de subrogar el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989. En especial, el aparte que reza “El artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, quedará así” es meridianamente claro en la expresión de esa intención subrogatoria.
Subrogar, según las voces del Diccionario de la Real Academia Española, significa “sustituir o poner a alguien o algo en lugar de otra persona o cosa” (13) . Al parecer de esta corporación, esto es lo que ha sucedido con la norma que antes estaba recogida en el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989: ella fue sustituida o reemplazada por la consagrada en el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991. No se trata de una norma modificada, esto es reformada o cambiada parcialmente, sino de una nueva regla distinta de la anterior y llamada a reemplazarla.
Frente a este alcance normativo del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, la disposición subrogante, esto es el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 aquí acusado, prescribe una cosa bien distinta: que el Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad “de la vivienda de interés social”, especialmente en lo concerniente a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda. Esta disposición supone entonces que el legislador expida las “normas mínimas” sobre estas materias, relacionadas únicamente con la vivienda de interés social, las que posteriormente serán reglamentadas por el ejecutivo en desarrollo de las atribuciones que le son reconocidas por numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política (14) .
2.5.4.2. No obstante, algunas de las intervenciones sostienen que la obligación de constituir dicha póliza aun subsiste. Y que por ello la demanda es inepta, dado que parte de un supuesto falso cual es afirmar lo contrario. Para defender esta posición indican que la exigencia de constituir la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva (cualquier tipo de vivienda nueva) había sido también consagrada en el artículo 1º del Decreto 3042 de 1989, reglamentario del antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, y que dicha norma aún se encuentra vigente (15) .
En primer lugar, la potestad reglamentaria presupone la existencia de una norma legal. De manera que en ausencia de esta, tal potestad no puede ejercerse. Ciertamente, la potestad reglamentaria consiste en “la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley” (16) . Así pues, la ausencia de ley referente a una materia determinada excluye el ejercicio de la potestad reglamentaria en tal materia. En el presente caso, no subsiste en el ordenamiento la norma legal que prescribía la obligación de los vendedores de cualquier clase de vivienda nueva de constituir una póliza de calidad y estabilidad, de manera que la potestad reglamentaria para dar cumplida ejecución a dicha obligación legal, por sustracción de materia, tampoco subsiste.
2.5.4.4. Aun así, algunas de las intervenciones estiman que continua vigente la obligación de constituir dicha póliza, porque el artículo 1º del Decreto 3042 de 1989, reglamentario del antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, así lo prescribe, dicho decreto no ha sido derogado y no resulta contrario al objetivo perseguido por la norma legal nueva, aquí acusada (17) . Y aducen que lo que hizo el legislador al expedir el artículo demandando fue simplemente ampliar la potestad reglamentaria del ejecutivo en materia de calidad de la vivienda de interés social, por lo cual “se entiende que las normas reglamentarias que continúan siendo congruentes con el contenido normativo demandado... continúan vigentes” (18) . En el mismo sentido, otra de las intervenciones sostiene que la obligación de constituir esa póliza sigue teniendo fundamento jurídico en la nueva disposición y en el antiguo decreto reglamentario, y que en todo caso la exigencia de constituir esa garantía “no tiene reserva de ley”, por lo que puede establecerse por la vía del ejercicio de la potestad reglamentaria (19) .
Al parecer de esta corporación, tampoco es posible aceptar los argumentos anteriores, principalmente porque el fenómeno jurídico del “decaimiento del acto administrativo”, propio del derecho administrativo, contribuye a reforzar la conclusión de la pérdida de fuerza ejecutoria de la obligación de los vendedores de cualquier clase de vivienda nueva de constituir una póliza de estabilidad y calidad de la obra. En efecto, conforme a dicha institución, el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen del escenario jurídico, lo cual determina su pérdida de fuerza ejecutoria (20) , fenómeno jurídico al que se refiere el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:
“ART. 66.—Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos :
“(...) (negrillas y subrayas fuera el original).
Así pues, establecido que la norma legal que imponía la obligación de construir la póliza de estabilidad y calidad de cualquier clase de vivienda nueva, contenida en el antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, fue subrogada y no subsiste en el ordenamiento jurídico, debe concluirse que se ha producido el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 1º del Decreto 3042 de 1989 que reglamentaba esa disposición. En tal virtud, la administración pública no puede pretender hacer efectiva esa obligación a los vendedores de vivienda nueva de interés social.
Aclarada la anterior cuestión, debe detenerse la Corte a analizar si los cargos formulados por los demandantes son sustancialmente aptos para propiciar el examen de constitucionalidad; según estos cargos, como se dijo, la no exigencia de constituir la póliza tantas veces mencionada confiere un beneficio desproporcionado a los constructores irresponsables en detrimento de los compradores de vivienda nueva, lo cual desconoce varias normas constitucionales, en especial las que recogen los principios de solidaridad y de primacía del interés general, los derechos a la igualdad, a la propiedad privada, a la vivienda digna y la protección especial a la familia, así como el artículo 78 superior conforme al cual “(s)erán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
2.5.5.2. La Corte observa que el cargo propuesto en la demanda por la presunta vulneración del artículo 1º de la Carta, relativo a los principios de solidaridad y de prevalencia del interés general, así como del artículo 2º ibídem, que afirma que es un fin del Estado “promover la prosperidad general”, parten del siguiente supuesto de hecho descrito por los actores: “en la mayoría de los casos cuando las sociedades constructoras a su vez son las que venden el proyecto, se han disuelto para cuando los deterioros de las viviendas se hacen evidentes, o en muchos casos recurren a diferentes figuras para vender los proyectos a través de firmas comerciales distintas, de manera que no hay a quién demandar el pago de la indemnización de perjuicios por vicios redhibitorios”. Por lo anterior, la norma acusada otorgaría un beneficio desproporcionado a los constructores irresponsables, en detrimento de los compradores de vivienda. Es decir, este cargo de inconstitucionalidad se elabora a partir de la consideración de que los constructores o comercializadores acuden a diferentes argucias para evadir la responsabilidad por los vicios redhibitorios de las viviendas nuevas.
También por estas mismas razones de hecho, la norma acusada desconocería los artículos 5º y 42 de la Carta, que consagran la protección a la familia como institución básica de la sociedad, pues según los actores las acciones de responsabilidad civil contractual o la acción redhibitoria “no constituyen garantía alguna, cuando una de las partes desaparece de la vida jurídica y no existe la posibilidad de demandarla”. Igualmente, las acusaciones contenidas en la demanda relativas a la vulneración de los artículos 333 y 334 de la Carta (21) parten de esta misma consideración de hecho, relativa al frecuente incumplimiento de los constructores respecto de sus responsabilidades contractuales, y a las argucias de que se valen para ello, pues según los demandantes la norma acusada es inconstitucional porque les permite a los constructores evadir los múltiples regímenes de responsabilidad que podrían serles aplicables, “ya que no existe eficacia alguna de estos cuando el sujeto pasivo de los mismos ha desaparecido del mundo jurídico...”.
La pertinencia de las razones de la inconstitucionalidad “quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales (22) y doctrinarias (23) , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” (24) ; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia (25) , calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” (26) a partir de una valoración parcial de sus efectos” (27) .
En este caso, las razones de la supuesta violación constitucional se construyen a partir del supuesto de hecho relativo a las argucias de algunos vendedores de vivienda para evadir el régimen de responsabilidad contractual. Así, dichos motivos de inexequibilidad de la norma acusada en realidad se fundamentan en el incumplimiento o la evasión por algunas personas de otras normas legales que contienen dicho régimen de responsabilidad, es decir, se trata de razones de hecho y no de la comparación normativa entre un texto legal y otro constitucional, por lo cual las razones de la violación no son “pertinentes”; por lo tanto, esta argumentación no es sustancialmente apta para propiciar el juicio de constitucionalidad de la norma acusada. En tal virtud, la Corte no tendrá en cuenta las acusaciones de la demanda por la presunta violación de los artículos 1º, 2º, 5º, 42, 333 y 334 de la Constitución Política.
2.5.5.4. De otro lado, la Corte encuentra que las razones dadas para sustentar el cargo aducido contra del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 por el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, recogido en el artículo 13 de la Constitución Política, no son “suficientes”. La Corte ha explicado que “la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche” (28) . Tratándose de demandas en las que se alega la violación del derecho a la igualdad, las razones necesariamente deben demostrar que el legislador ha dado un trato distinto a personas que se encuentran en la misma situación de hecho (29) .
En el presente caso, la demanda afirma que la eliminación de la obligación legal de los vendedores de vivienda nueva de constituir la póliza de calidad y estabilidad atenta contra el derecho a la igualdad, porque los adquirentes de este tipo de vivienda quedan desprotegidos, “a diferencia de los consumidores de los demás bienes y servicios que generalmente tienen la posibilidad de exigir las garantías previstas en la ley o de entablar acciones judiciales”. Aquí la Corte echa de menos los argumentos que demuestran que los compradores de vivienda nueva y los consumidores de los demás bienes y servicios están en la misma situación de hecho y que por lo tanto la ley debe otorgarles un tratamiento idéntico en materia de garantía de sus derechos. Así mismo, estima que no está suficientemente explicado en la demanda cuál es concretamente el trato dispar que se dispensa a unos y otros, pues a los productores y comercializadores de bienes y servicios en general tampoco se les exige otorgar pólizas que garanticen su responsabilidad contractual. En tal virtud, estima que, en relación con esta acusación, la demanda es también sustancialmente inepta para propiciar el examen de constitucionalidad.
2.5.5.5. No obstante lo anterior, la Corte encuentra que algunos de los cargos de la demanda sí fueron sustentados con base en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de manera que constituyen acusaciones sustancialmente aptas para propiciar el juicio de constitucionalidad. Entre estos cargos está aquel según el cual la norma acusada desconoce los artículos 51 y 58 de la Carta que, respectivamente, consagran el derecho a la vivienda digna y la garantía de la propiedad privada, pues con la derogatoria contenida en ella, “se ha excluido del ordenamiento jurídico una importante herramienta para materializar en la práctica la protección a la vivienda digna y a la propiedad privada...”. Así mismo es apto el cargo esgrimido por violación del artículo 78 de la Carta, conforme al cual “(s)erán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”. A juicio de los actores, la vulneración de esta norma constitucional se produce porque se crea un vacío de reglamentación que constituye un retroceso en cuanto a la garantía jurídica de los consumidores y usuarios de vivienda nueva.
2.5.5.6. Las dos acusaciones anteriores se construyen sobre la misma consideración: que la derogatoria de la obligación de los vendedores de vivienda nueva de constituir una póliza que garantice la calidad y estabilidad de la misma constituye un retroceso en materia de protección de un derecho económico y social, cual es el derecho a la vivienda digna. A diferencia de los cargos anteriores, esta acusación no se funda en razones de hecho (el frecuente incumplimiento de los constructores y sus argucias para evadir la responsabilidad), sino que parte de un alcance normativo que, como se vio anteriormente, está realmente presente en la norma acusada: el de derogar la exigencia de constituir la póliza (la derogación es consecuencia de la subrogación de la norma antigua, como arriba se dejó explicado). Desde estos dos puntos de vista, el cargo es “cierto” (30) y “pertinente” (31) .
Estos cargos también son “específicos”, porque definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce la Carta Política: en efecto, la demanda explica que la eliminación de la obligación de otorgar la póliza es un retroceso en materia de protección de un derecho económico y social, cual es la vivienda digna. Finalmente, se trata de acusaciones “suficientes” en cuanto prima facie despiertan una duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (32) , por cuanto la Corte ha vertido una doctrina relativa a la no regresividad de los derechos sociales, entre ellos la vivienda digna.
2.5.6.1. Como se explicó, los cargos de la demanda que en principio han sido estimados aptos se edifican sobre la consideración según la cual la no exigencia legal actual de la póliza de estabilidad y calidad de la vivienda nueva implica un retroceso en materia de protección de derechos que desconoce varias normas constitucionales. Así pues, la acusación reposa en la no existencia actual de una disposición legal que exija tal garantía. Se trata, por lo tanto, de una demanda por omisión legislativa (33) .
2.5.6.2. La jurisprudencia sentada por la Corte ha explicado que existen dos tipos de omisiones legislativas: en primer lugar, la omisión legislativa relativa, que se presenta cuando el legislador incumple una obligación derivada de la Constitución, que le impone adoptar determinada norma legal; en efecto, al respecto esta Corporación ha dicho que este tipo de omisión “está ligado, cuando se configura, a una “obligación de hacer”, que supuestamente el Constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo razonable se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Carta” (34) . Este tipo de omisión, según la Corte, implica:
“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador(35) ” (36) (subrayas y negrillas fuera del original).
“La Corte ha sostenido que la prosperidad del examen de constitucionalidad de una norma, por haber incurrido el legislador en una omisión legislativa relativa, supone el cumplimiento de dos requisitos, a saber: (i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia de una norma frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta Fundamental” (37) .
“Tratándose de la omisión absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia para emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la técnica a partir de la cual este último se edifica, configura y desarrolla. Si no ha sido expedida una ley en sentido formal y material, no puede hablarse de un cotejo entre normas legales y el texto de la Constitución Política y, de contera, no es posible que prospere el reproche que por omisión se formula ante este organismo de control” (38) (negrillas fuera el original).
“(...) De manera general, la jurisprudencia de esta Corte ha admitido que también la inactividad del legislador, en lo que corresponde al cumplimiento y desarrollo de la función legislativa, puede afectar o desconocer derechos y garantías superiores, y en esa medida, ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad. En estos casos, la presunta infracción a la Carta proviene, no del derecho positivo preexistente —fruto de la acción legislativa ordinaria o especial— como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer.
“No obstante lo anterior, en procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, y de precisar lo que constituye el propio ámbito de competencia funcional de este tribunal, la misma jurisprudencia ha aceptado que no toda inactividad legislativa puede someterse al trámite del control constitucional. Así, desde una perspectiva eminentemente finalista, la Corte ha señalado que cuando se cuestiona la legitimidad de la actividad congresional por incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad solo tiene lugar, si y solo si, cuando la omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta.
“Tratándose de la omisión absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia para emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la técnica a partir de la cual este último se edifica, configura y desarrolla (...).
“Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisión de fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que este ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos (...)” (39) (negrillas fuera del original).
La Corte recuerda que cuando el vacío legislativo que denuncia una demanda es producto de la derogación o subrogación de una norma antigua, y la acusación se dirige en contra de la disposición legal nueva que produce ese efecto, como sucede en este caso, la jurisprudencia ha explicado que la pretensión de inconstitucionalidad de la norma derogatoria debe estar orientada a mostrar que la supresión de un determinado contenido normativo produce un resultado contrario a la Constitución. Y que en este caso, debe el actor observar “los requisitos generales de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, incluidos los que se predican en materia de omisiones legislativas” (40) , es decir, debe demostrar que se trata de una omisión relativa y no absoluta.
Al respecto, observa la Corte que si bien la demanda no contiene una argumentación específicamente dirigida a demostrar que el vacío normativo que se denuncia constituye una omisión legislativa relativa, sí explica que la inconstitucionalidad se derivaría del “retroceso” en materia de protección de los derechos a la vivienda digna y a la propiedad, y que con la derogación de la obligación de constituir la póliza se “ha excluido del ordenamiento jurídico una importante herramienta para materializar en la práctica la protección a la vivienda digna y a la propiedad privada”. Esta argumentación lleva implícita la consideración según la cual al legislador le estaba vedado ese retroceso, es decir, que el Congreso de la República tenía la obligación de mantener la exigencia de la póliza, por lo cual no podía excluir esta condición jurídica que resultaba imprescindible a la materia tratada, relativa a la “calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda”.
Lo anterior, a juicio de la Sala, constituye una clásica demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, aunque en el libelo no se diga expresamente. Así, en aplicación del principio pro actione(41) , procederá a examinarla.
“ Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social , sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda” (negrillas y subrayas fuera del original).
Ciertamente, para precisar el contenido del derecho a la vivienda digna, la Corte, tomando pie en lo prescrito por el artículo 93 de la Constitución Política (42) , ha acudido a los tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado colombiano relacionados con la materia, en particular el Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, y a las interpretaciones que de este ha hecho su órgano autorizado: el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas (43) .
2.5.7.2. El Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales (en adelante Pidesc) en su artículo 11 indica que “Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados , y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho , reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento” (negrillas y subrayas fuera del original).
El Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas, en su Observación General 4, indicó que para que una vivienda pueda considerarse “adecuada” en los términos del Pidesc, es necesario lo siguiente:
“7. En opinión del comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al pacto. Así pues, “la dignidad inherente a la persona humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de asentamientos humanos y la Estrategia mundial de vivienda hasta el año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de “vivienda adecuada”... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”.
“8. Así pues, el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede considerar que constituyen una “vivienda adecuada” a los efectos del pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes:
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes . El comité exhorta a los Estados partes a que apliquen ampliamente los principios de higiene de la vivienda[i] preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos” (negrillas y subrayas fuera del original).
2.5.7.3 De los apartes trascritos de la Observación General 4 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas, la Corte destaca los siguientes que resultan importantes para efectos de resolver el problema jurídico que plantea el presente proceso:
a) El contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes” (44) (negrillas fuera el original).
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda digna, los Estados miembros del Pidesc tienen la obligación de adoptar “medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo que al respecto indica el artículo 11 de dicho pacto (45) .
c) La garantía de asequibilidad de la vivienda digna exige que se conceda “a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos” (46) (negrillas fuera del original).
2.5.7.4. De otro lado, debe recordarse que en distintas oportunidades la jurisprudencia de esta corporación se ha referido a la naturaleza y al alcance del derecho a la vivienda digna. Al respecto, aunque ha reconocido que conforme a la Constitución, prima facie, se trata de un derecho económico y social, por ende de naturaleza prestacional y progresiva, cuyo contenido debe ser definido legalmente según políticas públicas democráticamente adoptadas, ha señalado que en ciertos casos algunas facetas de la vivienda digna alcanzan la categoría de derechos fundamentales subjetivos. Tal sucede, por ejemplo, en aquellos casos concretos “en los cuales las autoridades estatales han incumplido sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares (47) ” (48) . Así mismo, ha sostenido la Corte que respecto de la población desplazada el derecho a la vivienda digna adquiere un carácter fundamental y no solamente prestacional, “en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción de este derecho a fin de lograra la realización de otros derechos como la salud, la integridad física, el mínimo vital, etc.” (49) . Así, tratando de concretar los casos en los cuales el derecho a la vivienda digna podría ser considerado como derecho fundamental, en la Sentencia T-1318 de 2005 (50) , la Corte sostuvo que podía ser protegido puede ser protegido mediante tutela cuando operara el factor de conexidad (51) o se afectara el mínimo vital (52) .
En el mismo orden de ideas, la Corte ha estimado que una vez han sido definidas las políticas públicas relativas a la vivienda digna, las garantías jurídicamente reconocidas adquieren un carácter iusfundamental. En este sentido ha explicado que “una vez definidas tales políticas públicas por los órganos con competencia en esta esfera, trátese del poder legislativo o de la administración en sus distintos niveles territoriales, se pueden constituir derechos subjetivos de carácter iusfundamental susceptibles de protección por intermedio de la acción de tutela. Se trata de las obligaciones que el citado precepto constitucional (C.P., art. 51) radica en cabeza del Estado colombiano in genere, que para hacerse efectivas requieren el concurso de los distintos poderes públicos, tales como fijar condiciones para hacer realidad el derecho; la promoción de planes para atender a la población más pobre; el diseño de sistemas de financiación adecuados; la promoción de ciertas formas de ejecución de los planes de vivienda” (53) (paréntesis y negrillas fuera del original).
2.5.8.1. Esta corporación ha desarrollado una clara línea jurisprudencial relativa al deber estatal de desarrollo progresivo de los derechos sociales y a la prohibición prima facie de retrocesos en esta materia. Esta doctrina fue expuesta con claridad en la Sentencia C-038 de 2004 (54) , en donde, refiriéndose a las garantías mínimas en materia laboral, la Corte sostuvo que los principios constitucionales del trabajo y el respeto de los derechos adquiridos no eran los únicos que limitaban la libertad de configuración del legislador cuando adelantaba una reforma laboral, pues existía la obligación del Estado de garantizar no solo esos mínimos constitucionales, sino también de desarrollar progresivamente la protección del trabajo, a fin de lograr la plena realización de ese derecho. Explicó el fallo que en cuanto el trabajo era no solo un derecho fundamental, sino también uno de carácter social, que como tal tenía unos contenidos legales mínimos, era un derecho de desarrollo progresivo al cual le eran aplicables el Pidesc y el Protocolo de San Salvador (55) , que prescribían el deber de los Estados de adoptar las medidas apropiadas, hasta el máximo de los recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad.
Sostuvo además la Corte en esta ocasión, que el mandato de progresividad implicaba que “una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Ahora bien, como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social...”.
2.5.8.2. Más adelante, en la Sentencia T-1318 de 2005 (56) —antes citada y referente concretamente al derecho a la vivienda digna—, la Corte se refirió a las fuentes normativas relativas al principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía de no regresividad de los mismos, y al respecto señaló que de conformidad con los mandatos constitucionales y con los compromisos internacionales del Estado colombiano, este tenía la obligación efectiva de adoptar medidas para satisfacer los derechos de esta naturaleza. Al respecto recordó que de conformidad con la Observación General 3 del comité del Pacto de derechos económicos, sociales y culturales, las obligaciones contraídas por los Estados partes del Pidesc se dividen en obligaciones de comportamiento y en obligaciones de resultado, y que dentro de estas últimas se incluye la obligación de adoptar medidas para la progresiva satisfacción de los derechos contemplados en el pacto, es decir, el mandato de progresividad y la prohibición de medidas regresivas en la materia. Recordó también que así había sido interpretado por el Comité de derechos económicos sociales y culturales al precisar el alcance del artículo 2.1 del pacto, cuando había dicho lo siguiente:
“La principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del artículo 2º es la de adoptar medidas “para lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el pacto]”. La expresión “progresiva efectividad” se usa con frecuencia para describir la intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve periodo de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de manera importante de la que figura en el artículo 2º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga” (negrillas fuera del texto original) (57) .
2.5.8.3. Recientemente, en la Sentencia C-507 de 2008 (58) , la Corte hizo un recuento de la posición jurisprudencial relativa al principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía de no regresividad de los mismos, y al respecto recordó que la prohibición de regresividad ha sido explicada en múltiples decisiones de esta corporación, así: “En algunas de ellas la Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social (59) o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que está en proceso de acceder al derecho (60) . En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente vulnerables de la población (61) .
“Como lo ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario . En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta (62) . Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad” (negrillas y subrayas fuera del original).
Con base en los anteriores lineamientos jurisprudenciales, pasa la Corte a estudiar el problema jurídico propuesto en la presente demanda de inconstitucionalidad, relativo a si la derogación de la obligación de los vendedores de vivienda nueva de constituir la póliza de estabilidad y calidad significa un “retroceso” en materia de protección del derecho a la vivienda digna, que implica la inconstitucionalidad de la disposición por vulneración de los artículos 51, 58 y 78 de la Constitución Política.
Ahora bien, a juicio de la Corte, la obligación de los vendedores de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda nueva se erigía en una medida legal que sin duda ampliaba el espectro de protección del derecho a la vivienda digna, especialmente en lo que se refiere a las condiciones de habitabilidad de la misma. Estas condiciones, como ha sido definido por el comité del Pidesc, y según antes se estudió, entre otras cosas consisten en que la vivienda pueda proteger contra las “amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad” (63) . Además, la vivienda digna debe “garantizar también la seguridad física de los ocupantes” (64) . Y según también se explicó, los Estados miembros del Pidesc tienen la obligación de adoptar “medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo que al respecto indica el artículo 11 de dicho pacto.
Ahora bien, la norma contenida en el antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989 constituía una medida apropiada para proteger el derecho de los adquirentes de vivienda nueva a que esta fuera apta para proteger su seguridad física y su salud frente a las amenazas estructurales del inmueble. Ciertamente, la posibilidad de demandar a la compañía de seguros emisora de la póliza, y no exclusivamente a los vendedores de la vivienda nueva, significaba una seguridad adicional en cuanto a la efectividad de este derecho en caso de afectación estructural o de deficiencias de calidad del inmueble, porque las compañías de seguros están sujetas a una reglamentación dirigida a garantizar márgenes de solidez y de solvencia que les permiten responder por sus obligaciones frente a los asegurados ante la verificación de los riesgos que amparan, lo que aumenta considerablemente las posibilidades de lograr la reparación del daño que se ocasiona por la mencionada afectación de la vivienda nueva, cuando ella se presenta. Además, la legislación contempla acciones judiciales expeditas que favorecen al beneficiario de la póliza, permitiéndole en ciertas circunstancias demandar por la vía ejecutiva el pago de la indemnización, cuando ella no es reconocida al momento de presentar la respectiva reclamación (65) . Todo lo anterior representaba una ventaja comparativa frente a las acciones ordinarias previstas para reclamar la responsabilidad civil contractual de los vendedores de vivienda nueva, que se traducía en una mayor protección de los derechos de los adquirentes de esta clase de inmuebles.
Ciertamente, existen en el ordenamiento otros mecanismos previstos para hacer efectiva la responsabilidad de los vendedores de vivienda nueva frente a los adquirentes de la misma. En este sentido los mismos demandantes citan las disposiciones del Código Civil que exigen a esos vendedores responder por los vicios ocultos o redhibitorios de los inmuebles que enajenan (66) . Por otro lado, algunos de los intervinientes recuerdan que existen otras disposiciones legales con el mismo propósito de proteger a los compradores de vivienda nueva, como por ejemplo la Ley 400 de 1997, por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo-resistentes. También mencionan las normas generales del Código Civil referentes a la responsabilidad de los constructores de inmuebles (67) , las del Código de Comercio concernientes a los vicios ocultos (68) , y las que regulan la idoneidad para el ejercicio de la profesión de ingeniero (69) o arquitecto (70) . De manera especial, algunos de los ciudadanos que intervienen dentro del proceso, como también el señor Procurador, destacan que a los distritos y municipios les son reconocidas por la misma Constitución Política competencias de vigilancia y control sobre la actividad de construcción de inmuebles (71) , a fin de que la misma se ajuste a la ley y a las demás normas que la rijan. Así mismo, observa la Corte que los municipios y distritos tienen competencias para otorgar licencias para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones (72) . Finalmente, también encuentra la Corte que para aquellos casos que inquietan de manera especial a los demandantes, en los cuales los vendedores de vivienda nueva acuden a argucias como disolver y liquidar la sociedad que enajenó el inmueble para evadir su responsabilidad contractual, el artículo 207 de la Ley 222 de 1995, independientemente del contenido del contrato social de que se trate, hace responsables a los socios que incurran en violación de la ley por la comisión de “actos de defraudación” frente a terceros (73) .
2.5.9.2 Ahora bien, las obligaciones estatales en materia de protección progresiva de los derechos económicos sociales y culturales, como lo es el derecho a la vivienda digna, adquieren una relevancia especial cuando la titularidad de los mismos está en cabeza de sujetos de especial protección. En tal virtud, en relación con la calidad y la estabilidad de la vivienda nueva de interés social, el cometido estatal de salvaguardar este derecho cada vez de mejor forma, y de evitar retrocesos en los estándares alcanzados de reconocimiento y protección, se hace aun mayor. En efecto, como se vio, sobre este asunto el comité del Pidesc ha estimado que “debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos” (74) . Ha añadido que a los Estados corresponde asegurar “a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda”. Así pues, cuando el Congreso Nacional subrogó el antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, que prescribía la obligación de constituir la póliza de calidad y estabilidad de toda clase de vivienda nueva, y lo reemplazó por el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, aquí demandado, que simplemente dispone que “(e)l Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda”, produjo una modificación en materia de protección del derecho a la vivienda digna que resulta especialmente regresiva en lo referente a la vivienda de interés social. Ciertamente, para los estratos sociales económicamente débiles resulta más importante contar con mecanismos que aseguren la habitabilidad de sus viviendas, como aquel que consistía en la obligatoriedad para el vendedor de constituir la póliza de estabilidad y calidad. Lo anterior por cuanto presumiblemente estos estratos sociales no tendrán capacidad para asegurar por cuenta propia los riesgos estructurales y de calidad de su vivienda nueva, ni facilidades para hacer efectiva judicialmente la responsabilidad contractual de los vendedores de la misma.
2.5.9.3 En estas circunstancias, la Corte encuentra que, en principio, la norma demandada debe considerarse inconstitucional por desconocer el principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía de no regresividad de los mismos. En efecto, la jurisprudencia ha explicado que una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes casos: “(1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho (75) ; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho (76) ; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho” (77) . En la presente oportunidad, a juicio de la corporación se configura el primero de los anteriores eventos, en cuando la póliza se erigía como un mecanismo legal que ampliaba el espectro sustancial y procesal de protección del derecho a la vivienda digna, de especial relevancia en el caso de la de interés social. Además, la Corte ha dicho que “cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional” (78) . En estas condiciones, prima facie debe presumirse la inconstitucionalidad de la disposición bajo examen.
2.5.9.4 No obstante, como se explicó anteriormente, la jurisprudencia ha estimado que la anterior presunción admite prueba en contrario y que la prohibición de regresividad es tan solo una prohibición prima facie, mas no absoluta (79) . Lo anterior significa, ha dicho la Corte siguiendo al comité del Pidesc, “que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad” (80) . Así pues, la Corte debe verificar si la medida legislativa que tuvo el alcance de derogar la obligación de los vendedores de vivienda nueva de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda nueva estuvo acompañada de una justificación tendiente a desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que, prima facie, recaía sobre la medida.
2.5.9.5 La Corte ha explicado profusamente cuáles serían las circunstancias que desvirtuarían la presunción de inconstitucionalidad que recae sobre una norma que contiene una medida regresiva en materia de protección de los derechos económicos sociales y culturales, como la vivienda digna. Al respecto ha señalado que las autoridades que establecen el retroceso tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional (81) . También ha señalado que “cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja (82) ” (83) . En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto “cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad (84) ” (85) .
2.5.9.6. A fin de verificar si el Congreso Nacional cumplió con la carga que tenía de demostrar que existían imperiosas razones que hacían necesario derogar la obligación de constituir la póliza tantas veces mencionada, a pesar de que esa derogatoria constituía un paso regresivo en el desarrollo del derecho a la vivienda digna, la Corte se remite ahora a los antecedentes legislativos de la disposición. Al respecto encuentra lo siguiente: el proyecto que devino en la Ley 3ª de 1991, cuyo artículo 40 aquí se demanda, fue presentado ante el Congreso de la República por el Gobierno Nacional a través de los entonces ministros de Desarrollo Económico y de Hacienda y Crédito Público. Dicho proyecto gubernamental no contemplaba la norma hoy contenida en la disposición acusada dentro de este proceso. Por consiguiente, en la exposición de motivos no se hizo ninguna referencia explícita y concreta a ella; en cambió se explicaron los objetivos generales de la política nacional que se proponían en el proyecto de ley en materia de vivienda de interés social, aspecto sobre el cual se destacó que dichos objetivos consistían en: “a. Una reorganización institucional del sistema de provisión de vivienda de interés social. b. Un acentuamiento del énfasis municipal en la política de desarrollo urbano y vivienda. c. Una respuesta integral que permita la implantación de las normas contenidas en la ley de reforma urbana” (86) . Además, la exposición de motivos puso énfasis en que el proyecto buscaba que se reglamentaran las normas vigentes contenidas en la ley de reforma urbana, porque “si algún problema ha encontrado en su corta vigencia esta norma, es que no se han reglamentado suficientemente las ambiciosas figuras normativas que allí están contenidas” (87) . Por esta razón, alguna de las entidades intervinientes dentro del presente proceso observa que el propósito de la nueva ley fue ampliar la potestad reglamentaria del ejecutivo en materia de calidad de la vivienda de interés social (88) .
La disposición que vino a ser el actual artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 fue introducida dentro del proyecto de ley durante el primer debate parlamentario, que se surtió de manera conjunta por las comisiones quintas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, en virtud del mensaje de urgencia enviado al Congreso por el Gobierno Nacional. En efecto, el proyecto aprobado por las mencionadas comisiones conjuntas en su artículo 39 incluía con idéntico tenor la disposición hoy contenida en dicho artículo 40, aquí acusado. En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se explicó así la inclusión de la disposición: “Las comisiones quintas precisaron aún más el concepto de solución de vivienda, desarrollando en primer lugar la noción de “condiciones mínimas” de la vivienda del proyecto original del gobierno como “condiciones sanitarias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura satisfactorias” (89) . Idéntica explicación se dio en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República (90) .
Ahora bien, del examen de dichos antecedentes no se extrae que ni el gobierno, que propuso el proyecto, ni posteriormente el Congreso de la República, que lo aprobó, hubieran vertido las explicaciones relativas a por qué la derogatoria de la obligación de constituir la póliza de garantía de estabilidad y calidad de la vivienda nueva, en especial la de interés social, constituía una medida que buscaba satisfacer una finalidad constitucionalmente imperiosa, resultaba adecuada y necesaria para ello sin desconocer el núcleo esencial del derecho a la vivienda digna, y era estrictamente proporcional en términos de costo-beneficio, vista la restricción en materia de protección que aparejaba, frente al supuesto beneficio social que la medida produciría. De esta manera, ante la falta de dicha explicación, la Corte debe aplicar la presunción de inconstitucionalidad de la medida derogatoria, en cuanto significa una restricción del ámbito de protección sustancial y procesal de un derecho económico y social, cual es el derecho a la vivienda digna de interés social. Lo anterior, en la medida en que dicha presunción no ha sido desvirtuada.
2.5.10.1. La Corte ha concluido que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 es inconstitucional porque, al derogar la obligación de constituir la póliza tantas veces mencionada, produjo un vacío legislativo que significa una medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social. Así las cosas, la disposición acusada ha sido hallada inconstitucional no por lo que su tenor literal ahora expresa, asunto sobre el cual nada dice la demanda ni la Corte ha hecho consideración alguna en esta sentencia, sino porque no contiene un mandato que sí estaba recogido en la norma anterior, esto el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, subrogado por ella. Además, la Corte ha encontrado que el legislador tenía la obligación de mantener la exigencia de la póliza, pues se trataba de una medida que ampliaba el espectro de protección de un derecho económico y social, por lo cual el principio de progresividad y la subsiguiente garantía de no regresividad de esta clase de derechos le impedía derogar dicha póliza, a menos que demostrara que se trataba de una medida imperiosa desde la perspectiva constitucional, cosa que no hizo. Así las cosas, concluye la Sala que está en presencia de una omisión legislativa relativa, pues la disposición demandada no contiene un elemento normativo que el legislador debía mantener en el ordenamiento.
2.5.10.2. Visto lo anterior, la Sala considera que debe declarar la constitucionalidad de la norma acusada, en el entendido de que continúa vigente la obligación de los vendedores de vivienda de interés social de otorgar una garantía de calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan. A esta conclusión llega después de exponer que de la Constitución Política y de las obligaciones internacionales del Estado colombiano se deriva directamente la obligación de no retroceso en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social.
(13) Definición tomada por el despacho del magistrado sustanciador el día 15 de mayo de 2009, de la página web de la Real Academia Española, en la siguiente dirección electrónica: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=subrogar
(14) Constitución Política. ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:
(15) El artículo 1º del Decreto 3042 de 1989, reglamentario del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, disponía lo siguiente: “Obligatoriedad del seguro. Todo vendedor de vivienda nueva estará obligado a contratar un seguro de naturaleza real que ampare la estabilidad y la buena calidad de la vivienda, con una compañía de seguros generales legalmente establecida en Colombia. Las compañías de seguros generales deberán efectuar ante la Superintendencia Bancaria los trámites necesarios para obtener la aprobación del ramo específico y la póliza correspondiente”.
(16) Sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(17) Según estos intervinientes, el objetivo de la ley en la que se inserta la disposición acusada fue lograr la efectiva implantación de las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989 o ley de reforma urbana.
(18) Intervención del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dentro del presente proceso.
(19) Intervención el Ministerio del Interior y de Justicia.
(20) Cf. Sentencias C-069 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1341 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
(21) La primera de estas normas constitucionales prescribe, entre otras cosas, que “(l)a empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones”. La segunda señala, entre otras cuestiones, que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
(22) Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.
(23) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (C.P.). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
(24) Cfr. Sentencia C-447 de 1997.
(25) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
(26) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P.) (sic) C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(27) Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(29) Además, la Corte ha explicado que dado que el legislador puede introducir un tratamiento legal desigual si con ello logra conseguir un objetivo constitucionalmente relevante, siempre y cuando dicho trato dispar resulte proporcionado y sea razonable, todo cargo que se base en la violación del principio de igualdad, es decir que denuncie que la norma acusada omite incluir a un grupo que se encuentra en la misma situación de hecho regulada, “debe estar acompañado de la fundamentación acerca de la razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo de personas” (Sent. C-1052/2001) es decir un tratamiento desigual constitucionalmente injustificado, desproporcionado o irrazonable.
(30) Un cargo es cierto cuanto toma pie en un contenido de la norma “verificable a partir de la interpretación de su propio texto”. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.
(31) Un cargo es pertinente cuando el reproche formulado es de naturaleza constitucional, es decir, “fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.
(32) Las razones de inconstitucionalidad son suficientes cuando presentan argumentos que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.
(33) Por razones lógicas, la presente sentencia tuvo que analizar primeramente si era cierto el presupuesto central de la demanda, esto es la inexistencia de norma legal que ordene constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda nueva. Este estudio era necesario para, en un segundo momento, entrar a analizar si la demanda por omisión legislativa cumple los requisitos jurisprudencialmente decantados, que determinan su aptitud sustancial.
(34) Sentencia C-188 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
(35) Cfr. las sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1549 de 2000 (M.P. (e) Martha Victoria Sáchica de Moncaleano), entre otras.
(36) Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(37) Sentencia C-865 de 2004. En el mismo sentido, ver sentencias C-1549 de 2000, C-185 de 2002 y C-311 de 2003.
(38) Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(39) Sentencia C-185 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(40) Sentencia C-699 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(41) El principio pro accione indica que, teniendo en cuenta que la acción de inconstitucionalidad de las leyes una acción pública, es decir abierta a todos los ciudadanos, que no exige acreditar la condición de abogado, “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo” (Sent. C-480/2003)
(42) Conforme a esta norma superior, “(l)os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.
“Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.
(43) Así lo hizo especialmente en la Sentencia C-936 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. En esta sentencia la Corte sostuvo que la Observación General 4 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas establece criterios para determinar el contenido del artículo 51 constitucional, especialmente en su parágrafo octavo, el cual fija algunos aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta a la interpretación de la disposición constitucional. Tales elementos se refieren a dos grandes grupos de asuntos: condiciones de vivienda y seguridad del goce de vivienda.
(44) Observación General 4. Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas.
(45) Recuérdese que el texto del artículo 11 del Pidesc es el siguiente: “Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
(46) Observación General 4. Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas.
(47) Algunos casos examinados por esta corporación en sede de revisión de tutela entran dentro de esta concepción del derecho a la vivienda digna como derecho de defensa frente a injerencias estatales, tales como el examinado Sentencia T-308 de 1993, en el cual se discutía la afectación del derecho a la vivienda digna de los habitantes de un proyecto de vivienda de interés social que resultaban afectados por la cercanía de un polígono militar, o el resuelto por medio de la Sentencia T-309 de 1995, en el cual el inmueble propiedad de los actores había sido demolido por las autoridades municipales porque amenazaba ruina sin que estas posteriormente hubieran cumplido con el compromiso adquirido de reconstruir su lugar de habitación. Respecto a injerencias al derecho a la vivienda digna provenientes de particulares es emblemático el caso de la Sentencia T-494 del 2005, en el cual esta corporación amparó a unos menores que habían sido desalojados de su lugar de habitación por su propio padre. También podría incluirse dentro de esta faceta de defensa del derecho a la vivienda digna la prohibición de desalojos forzados, materia debatida en la Sentencia T-316 de 1995.
(48) Sentencia T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(49) Sentencia T-586 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia la Corte recordó que la jurisprudencia ha reconocido que “el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de esta —personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.—; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre otras.” En similar sentido pueden consultarse las sentencias SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004, entre otras. En cuanto a la vivienda digna en cabeza de sujetos de especial protección, cabe recordar la Sentencia T-894 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, que estudió la tutela interpuesta por un ciudadano en nombre propio y de sus menores hijos, quienes residían en un área de alto riesgo del municipio de Neiva, razón por la cual solicitaban ser reubicados por intermedio de uno de los programas que para el efecto adelanta la entidad territorial, o facilitarles el acceso a la adquisición de una vivienda de interés social. La Corte concedió el amparo porque estimó que, en efecto, la familia se encontraba alojada en una zona de alto riesgo, lo que los exponía a un peligro inminente de seguir habitándola, máxime cuando el grupo familiar estaba conformado por 5 menores de edad, de los cuales uno sufría síndrome de Down. Además, precisó que según la normativa vigente, no le era exigible un ahorro previo y que por su situación merecían un trato prioritario en materia de asignación del subsidio familiar de vivienda. En consecuencia, ordenó a la alcaldía de Neiva reubicar a la familia de inmediato, de conformidad con las normas aplicables al respecto.
(50) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(52) Aspecto que se infiere de la Sentencia C-217 de 1999.
(53) Sentencia T-586 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En este mismo sentido jurisprudencia, es decir, entendiendo que una vez han sido definidas las políticas públicas relativas a la vivienda digna, las garantías jurídicamente reconocidas adquieren un carácter iusfundamental, cabe recordar la Sentencia T-403 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la cual la Corte se ocupó del caso de tres peticionarias del subsidio nacional de vivienda otorgado por el Inurbe, a quienes, luego de suscribir el contrato de compraventa de las respectivas viviendas, les fue congelado el subsidio bajo el argumento de que las viviendas no eran nuevas. Por su parte, las accionantes alegaban que las viviendas les habían sido entregadas nuevas y que ellas habían sido las únicas habitantes de las mismas. Debido a la congelación, la fundación promotora del proyecto de vivienda las había anunciado que retrotraería la negociación y que debían devolver las viviendas. La Corte concedió el amparo porque estimó (i) que el trámite adelantado por las accionantes se había ajustado a la normativa vigente, (ii) que el hecho de que el Inurbe estuviera en liquidación no justificaba su negativa a autorizar el monto de subsidio consignado en las cuentas de ahorro programado de las actoras, pues la normativa vigente autorizaba al liquidador para el efecto, (iii) que el material probatorio demostraba que, en efecto, las tutelantes habían adquirido las viviendas nuevas y que habían sido sus únicas habitantes, (iv) que la conducta de la demandada además vulneraba su derecho al debido proceso, pues la decisión de movilización de los dineros no les había sido notificada, y (v) que vulneraba también su buena fe y el principio de confianza legítima.
(54) M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. Ya anteriormente se había delineado esta doctrina en las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000 y C-671 de 2002.
(55) Este tratado contiene el protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
(56) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(57) Observación General 3 del comité del Pacto de derechos económicos, sociales y culturales, “La índole de las obligaciones de los estados partes (art. 2º, párr. 1 del pacto)” adoptada en el quinto periodo de sesiones de 1990, figura en el documento E/1991/23.
(59) Sentencia C-1165 de 2000.
(60) Cfr. Sentencia T-1318 de 2005.
(61) Así por ejemplo, en la Sentencia T-025 de 2004, sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Constitución imponían al Estado, el “deber de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos”.
(62) En este sentido Cfr. sentencias C-671 de 2002, C-789 de 2002, C-931 de 2004, T-1318 de 2005, entre otras.
(63) Observación General 4. Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas.
(65) Código de Comercio, artículo 1053: “Mérito ejecutivo de la póliza de seguro. La póliza prestará mérito ejecutivo contra el asegurador, por sí sola, en los siguientes casos:
3. Transcurrido un mes contado a partir del día en el cual el asegurado o el beneficiario o quien los represente, entregue al asegurador la reclamación aparejada de los comprobantes que, según las condiciones de la correspondiente póliza, sean indispensables para acreditar los requisitos del artículo 1077, sin que dicha reclamación sea objetada de manera seria y fundada. Si la reclamación no hubiere sido objetada, el demandante deberá manifestar tal circunstancia en la demanda”.
(66) Código Civil. Artículo 1914: “Se llama acción redhibitoria la que tiene el comprador para que se rescinda la venta o se rebaje proporcionalmente el precio por los vicios ocultos de la cosa vendida, raíz o mueble, llamados redhibitorios”.
(67) Código Civil. Artículo 2060. “Los contratos para construcción de edificios, celebrados con un empresario que se encarga de toda la obra por un precio único prefijado, se sujetan además a las reglas siguientes:
2. Si circunstancias desconocidas, como un vicio oculto del suelo, ocasionaren costos que no pudieron preverse, deberá el empresario hacerse autorizar para ellos por el dueño; y si este rehúsa, podrá ocurrir al juez o prefecto para que decida si ha debido o no preverse el recargo de obra, y fije el aumento de precio que por esta razón corresponda.
3. Si el edificio perece o amenaza ruina, en todo o parte, en los diez años subsiguientes a su entrega, por vicio de la construcción, o por vicio del suelo que el empresario o las personas empleadas por él hayan debido conocer en razón de su oficio, o por vicio de los materiales, será responsable el empresario; si los materiales han sido suministrados por el dueño, no habrá lugar a la responsabilidad del empresario sino en conformidad al artículo 2041, inciso final.
4. El recibo otorgado por el dueño, después de concluida la obra, solo significa que el dueño la aprueba, como exteriormente ajustada al plan y a las reglas del arte, y no exime al empresario de la responsabilidad que por el inciso precedente se le impone.
5. Si los artífices u obreros empleados en la construcción del edificio han contratado con el dueño directamente por sus respectivas pagas, se mirarán como contratistas independientes, y tendrán acción directa contra el dueño; pero si han contratado con el empresario, no tendrán acción contra el dueño sino subsidiariamente y hasta concurrencia de lo que este debía al empresario.
(68) Código de Comercio. Artículo 934. “Si la cosa vendida presenta, con posterioridad a su entrega, vicios o defectos ocultos cuya causa sea anterior al contrato, ignorados sin culpa por el comprador, que hagan la cosa impropia para su natural destinación o para el fin previsto en el contrato, el comprador tendrá derecho a pedir la resolución del mismo o la rebaja del precio a justa tasación. Si el comprador opta por la resolución deberá restituir la cosa al vendedor.
En uno u otro caso habrá lugar a indemnización de perjuicios por parte del vendedor, si este conocía o debía conocer al tiempo del contrato el vicio o el defecto de la cosa vendida”.
(69) Cfr. Ley 842 de 2003.
(70) Cfr. Ley 435 de 1998.
(71) Constitución Política. Artículo 313: “Corresponde a los concejos:
“7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.
(72) Cfr. Ley 388 de 1997. Artículo 99.
(73) En efecto, dicha norma reza así:
“Cuando los bienes de la liquidación sean insuficientes para cubrir el total de los créditos reconocidos y se demuestre que los socios utilizaron la sociedad para defraudar a los acreedores, serán responsables del pago del faltante del pasivo externo, en proporción a los derechos que cada uno tenga en la sociedad. La demanda deberá promoverse por el acreedor respectivo y se tramitará por el proceso ordinario.
(74) Observación General 4. Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas.
(75) Cfr. entre otras, C-038 de 2004.
(76) En este sentido cfr. la Sentencia C-789 de 2002, a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión.
(77) Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(78) Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(79) En este sentido cfr. sentencias C-671 de 2002, C-789 de 2002, C-931 de 2004, T-1318 de 2005 y C-507 de 2008, entre otras.
(80) Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(81) Sentencia C-671 de 2002.
(82) Cfr. Sentencias C-1064 de 2001, C-671 de 2002, C-931 de 2004.
(83) Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(84) Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido T-025 de 2004.
(85) Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(86) Ernesto Samper Pizano y Luis Fernando Ramírez Acuña. Exposición de motivos al proyecto de ley 101 de 1990 Cámara. Senado de la República. Historia de las Leyes. Legislatura de 1991. págs. 241 y siguientes.
(87) Ibídem, página 248.
(88) Intervención del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dentro del presente proceso.
(89) Ponencia para segundo debate en la Cámara al proyecto de ley 101 de 1990 Cámara. Senado de la República. Historia de las Leyes. Legislatura de 1991. págs. 268 y siguientes.
(90) Ponencia para segundo debate en el Senado al proyecto de ley 144 de 1990 Senado. Senado de la República. Historia de las Leyes. Legislatura de 1991. págs. 282 y siguientes.

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