Source: http://huespedes.cica.es/gimadus/12-13/RESPONSABILIDAD%20AMBIENTAL.htm
Timestamp: 2014-07-28 22:29:32+00:00

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LA RESPONSABILIDAD POR DA�OS AMBIENTALES: LA SITUACI�N ACTUAL Y EL NUEVO SISTEMA DE “RESPONSABILIDAD DE DERECHO P�BLICO” QUE INTRODUCE LA DIRECTIVA 2004/35/CE LA RESPONSABILIDAD POR DA�OS AMBIENTALES: LA SITUACI�N ACTUAL Y EL NUEVO SISTEMA DE “RESPONSABILIDAD DE DERECHO P�BLICO” QUE INTRODUCE LA DIRECTIVA 2004/35/CE
Catedr�tica de Derecho Administrativo de la Universidad del Pa�s Vasco
Los da�os ambientales (un vertido contaminante, un escape a la atm�sfera de sustancias t�xicas, la contaminaci�n del suelo etc.) pueden producir dos tipos de da�os de car�cter muy diferente, aunque a veces ambos tienen lugar simult�neamente. Por un lado, se pueden ocasionar da�os en los bienes o derechos privados o en las personas, y, por otro, da�os al medio ambiente en s� mismo que no producen ninguna lesi�n individualizada. Ese segundo tipo de da�os, que podemos denominar “da�os p�blicos ambientales” o “da�os ambientales aut�nomos”
[1] , se derivan del hecho de que el medio ambiente est� fundamentalmente integrado por bienes p�blicos (ya sean bienes pertenecientes al dominio p�blico, como el agua, las costas, los montes p�blicos, ya sean bienes que con independencia de su propiedad p�blica o privada est�n adscritos a su conservaci�n y al uso p�blico compatible con la misma, como es el caso de los espacios naturales protegidos, o se trate, por �ltimo, de bienes carentes de titularidad, como es el caso de la atm�sfera, pero de utilizaci�n p�blica por todos los ciudadanos), por lo que existen multitud de atentados ambientales que no producen ning�n perjuicio individual.
En el caso de producci�n de da�os ambientales, la Constituci�n contiene, bajo la r�brica de los denominados “principios rectores” (Cap�tulo III del T�tulo I), un mandato de “defender y restaurar el medio ambiente” dirigido a los poderes p�blicos, y la obligaci�n de establecer un sistema que permita hacer efectiva “la obligaci�n de reparar el da�o causado” para toda persona que atente contra la utilizaci�n racional de los recursos naturales (art. 45). En materia ambiental, y ante la creciente concienciaci�n ciudadana de la necesidad de defensa de nuestro ecosistema, gravemente amenazado por el potencial destructivo de la civilizaci�n moderna, la sociedad demanda que, en aplicaci�n del principio “quien contamina paga” que rige la acci�n en materia de medio ambiente (reconocido por el art. 174.2 del Tratado de la Comunidad Europea), sean los causantes de da�os al medio ambiente quienes asuman su coste por medio de la t�cnica de la responsabilidad civil, que persigue la reparaci�n en su integridad del medio afectado o su resarcimiento mediante el pago de los da�os y perjuicios ocasionados, salvo que se trate de casos de concurrencia de fuerza mayor (lo que los anglosajones denominan, de una manera muy expresiva, “act of God”), esto es, aquellos sucesos que se caracterizan por su imprevisibilidad e inevitabilidad, en cuanto son fen�menos repentinos e inesperados, como terremotos, temporales mar�timos, inundaciones etc, que no pueden preverse, pero que aunque se hubieran podido predecir no hubieran podido ser evitados. Normalmente, esta responsabilidad se va a dilucidar en el �mbito penal o sancionador- administrativo, pues los da�os ambientales proceden por lo general de infracciones de este tipo. Como pone de relieve E. ALONSO GARC�A, “Hoy una acci�n que deteriore el ambiente (...) dif�cilmente no encajar�a en uno de los tipos del C�digo Penal, o en el oc�ano de infracciones administrativas tipificadas en la legislaci�n b�sica, o en la legislaci�n ambiental auton�mica”
Cuando no concurran los elementos necesarios para reprimir la conducta da�osa con una sanci�n penal o administrativa, se aplicar� directamente el sistema de responsabilidad extracontractual a fin de obligar al causante de los da�os a pagar su reparaci�n o a indemnizar los perjuicios causados en caso de que dicha reparaci�n resultase imposible. Se arbitra para ello en nuestro ordenamiento un sistema de responsabilidad civil, completado con un r�gimen de car�cter administrativo para la exigencia de responsabilidad a la Administraci�n por los da�os que le sean imputables ya sea por acci�n o por omisi�n de su deber de velar por la conservaci�n de los recursos naturales. Hay que tener en cuenta, en este punto, que una de las singularidades que presenta el Derecho ambiental es que la Administraci�n, que act�a como principal defensora del inter�s colectivo medio ambiente, en ocasiones puede aparecer tambi�n como potencial agresora del mismo. Las autoridades administrativas deben estar por ello sujetas tambi�n a los postulados ambientales y a la posibilidad de incurrir en responsabilidad ambiental cuando llevan a cabo cualquier actividad o proyecto potencialmente lesivo del entorno y sometido por ello a normas ambientales: obras p�blicas sometidas a evaluaci�n de impacto, actividades clasificadas, vertidos, operaciones de producci�n y gesti�n de residuos etc.
Ambos sistemas presentan, sin embargo, deficiencias importantes a la hora de reparar los da�os ambientales p�blicos o aut�nomos, fundamentalmente porque se exige la existencia de derechos o intereses leg�timos individualizados que hayan sido vulnerados como consecuencia del da�o ambiental, lo que no suele ocurrir en el caso de da�os a bienes ambientales p�blicos, a lo que se une la dificultad que reviste en muchos da�os ambientales probar la relaci�n de causalidad entre una acci�n u omisi�n il�cita y la lesi�n causada, o bien el hecho de que en ocasiones, aunque pueda imputarse el da�o a una persona determinada, �sta resulta insolvente.
Para suplir estas deficiencias, que son comunes en la generalidad de los Estados miembros de la Uni�n Europea, la Comunidad ha aprobado la Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre responsabilidad medioambiental en relaci�n con la prevenci�n y reparaci�n de da�os ambientales, en la que se establecen las l�neas fundamentales de un r�gimen p�blico distinto del r�gimen privado de responsabilidad civil cl�sico, dirigido a la prevenci�n y restauraci�n de determinados da�os ambientales aut�nomos, como son los que afectan a las especies y h�bitats naturales, a las aguas o al suelo. Se trata por tanto de un sistema que no viene a sustituir sino a completar y modificar en ciertos aspectos el actualmente existente
[3]. Procede, a continuaci�n, comenzar por analizar como se configura el sistema de responsabilidad por da�os ambientales en nuestro pa�s, poniendo de relieve cu�les son sus principales deficiencias, para a continuaci�n exponer las novedades que, por obra de la nueva Directiva, habr�n de incorporarse a nuestro Derecho.
II. RESPONSABILIDAD CIVIL POR DA�OS AMBIENTALES DERIVADA DE LA COMISI�N DE DELITOS O INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS
Para las sanciones administrativas la obligaci�n de reposici�n de la situaci�n alterada por el infractor la prev� con car�cter general el art. 130.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de R�gimen Jur�dico de las Administraciones P�blicas y del Procedimiento Administrativo Com�n (LPC en adelante), y se reitera y concreta en numerosas normas ambientales. En caso de incumplimiento de este deber de reparaci�n, la Administraci�n puede siempre proceder a su ejecuci�n subsidiaria con cargo al infractor (admitida con car�cter general por el art. 98 de la LPC), y cuando as� lo autoricen las leyes, y en la forma y cuant�a que estas determinen (tal y como dispone el art. 99 de dicha Ley), a la imposici�n de multas coercitivas reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.
Para aquellos supuestos en los que la reparaci�n no fuere posible o que subsistan da�os irreparables o perjuicios a terceros, la LPC prev� con car�cter general “la indemnizaci�n de los da�os y perjuicios causados, que podr�n ser determinados por el �rgano competente” de la Administraci�n sancionadora y, en caso de conflicto, por la Jurisdicci�n Contencioso- administrativa. Aunque la Ley no lo precisa, hay que entender que se trata de los da�os y perjuicios causados a la Administraci�n p�blica (tal y como lo concreta el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993), incluyendo en este concepto a los bienes y servicios p�blicos, pues para los da�os y perjuicios causados por el infractor, en su caso, a terceras personas, ser� en principio el juez civil y no la Administraci�n quien habr� de determinar y exigir el importe de las indemnizaciones procedentes
[4]. En cuanto a las sanciones penales, el art. 109 del C�digo Penal prev� con car�cter general que la ejecuci�n de un hecho descrito por la Ley como delito o falta obliga a reparar, en los t�rminos previstos en las leyes, los da�os y perjuicios por �l causados. Esta responsabilidad comprende, de acuerdo con el art. 110 del dicho C�digo Penal: la restituci�n, la reparaci�n del da�o, y la indemnizaci�n de perjuicios materiales y morales. La responsabilidad civil derivada de un hecho il�cito penalmente exige, como elemento estructural de la misma, una relaci�n de causalidad entre la acci�n u omisi�n delictiva y el da�o o perjuicio sobrevenidos. Esta responsabilidad podr� solicitarse y ser declarada por el propio Tribunal penal o bien, seg�n precisa el art. 109, el perjudicado podr� optar por exigir de modo independiente la responsabilidad ante la Jurisdicci�n civil. En el caso concreto de los delitos contra el medio ambiente, el art. 339 establece que “Los Jueces y Tribunales podr�n, motivadamente, ordenar la adopci�n, a cargo del autor del hecho, de medidas encaminadas a restaurar el equilibrio ecol�gico perturbado, as� como adoptar cualquier otra medida cautelar para la protecci�n de los bienes tutelados en este T�tulo”.
La responsabilidad penal podr� pedirse, si la lesi�n reviste la gravedad necesaria para configurar alguno de los tipos de los delitos o faltas de car�cter ambiental tipificados en el C�digo Penal, al culpable de la actividad da�osa, que puede ser un particular o una autoridad o funcionario de la Administraci�n p�blica. Cuando el responsable del da�o ambiental es un particular, se puede denunciar tambi�n penalmente, en su caso, a la autoridad o funcionario que haya propiciado o permitido dolosamente la comisi�n del delito, pues el C�digo penal contempla un supuesto espec�fico de prevaricaci�n en materia de medio ambiente, castigado con la pena de inhabilitaci�n especial para empleo o cargo p�blico y la pena de prisi�n o multa (art. 329)
[5]. Los entes p�blicos (Estado, Comunidad Aut�noma, Provincia, Municipio o isla, seg�n los casos) responden subsidiariamente de los da�os causados por los responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando �stos sean autoridades, funcionarios, agentes o contratados de la Administraci�n. As� lo establece el C�digo Penal (art. 121), que exige para ello que hayan actuado en el ejercicio de sus cargos o funciones y que la lesi�n sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios p�blicos que les estuviesen confiados
[6]. III. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR DA�OS AL MEDIO AMBIENTE. LOS DOS MODELOS EXISTENTES (RESPONSABILIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA), Y LA POSIBILIDAD DE COMPLEMENTARLOS CON LA CREACI�N DE FONDOS DE COMPENSACI�N
Cuando los da�os ambientales no son constitutivos de un delito o infracci�n administrativa, debe acudirse al sistema de responsabilidad extracontractual, que puede definirse como el deber jur�dico de reparar o indemnizar que surge por virtud de la causaci�n de un hecho da�oso sin que concurra relaci�n jur�dica o v�nculo contractual previos entre el autor del da�o y la v�ctima. Esta responsabilidad puede responder a dos modelos diferenciados y a un sistema que, m�s que un tercer modelo, podemos decir que es un mecanismo que puede resultar complementario de los otros dos:
1. El modelo, imperante en nuestro pa�s y en otros de nuestro entorno jur�dico (como Francia, Holanda, Reino Unido e Italia), de la responsabilidad subjetiva, en el que para exigir responsabilidad al autor del comportamiento lesivo es necesario demostrar la existencia de culpa o negligencia por parte del responsable del hecho da�oso. Se trata por tanto de un modelo de responsabilidad que tiene en cuenta el comportamiento de los sujetos causantes del da�o.
2. El modelo de responsabilidad objetiva o por riesgo, en el que se atribuye la responsabilidad al autor del comportamiento que ha causado el da�o por el simple hecho de haberse producido el mismo, prescindiendo de la apreciaci�n de si ha concurrido culpa o negligencia. En este modelo no es necesario indagar las caracter�sticas del comportamiento del causante del da�o, pues debe indemnizar s�lo por haberlo ocasionado o, si se quiere, por haber realizado y haberse lucrado de una actividad susceptible de producir riesgo en cuyo ejercicio ha acontecido el efecto da�oso. Se suelen citar, como ejemplos de sistemas de responsabilidad objetiva, los de Alemania y Estados Unidos. 3. El llamado “sistema de conjunto”. Tanto en el sistema de responsabilidad subjetiva como en el de responsabilidad objetiva se plantea el problema com�n, como veremos, de que para imputar la responsabilidad resulta necesario que se demuestre la relaci�n de causalidad entre la acci�n y el da�o. Hay muchos casos, sin embargo, en los que esta demostraci�n resulta imposible de establecer en el �mbito del medio ambiente, como en los casos de da�os difusos, procedentes de m�ltiples fuentes, y en otras ocasiones, aunque se puede establecer la relaci�n de causalidad, el contaminador es insolvente o no puede ser identificado. En estos casos, resultan inoperantes los mecanismos de responsabilidad civil y es donde se ha planteado la necesidad de crear fondos de compensaci�n o fondos de indemnizaci�n conjunta que hagan frente a la reparaci�n del da�o producido, los cuales se financian a trav�s de las tasas o impuestos que pagan las industrias potencialmente contaminantes
[7]. En el �mbito internacional, destaca el denominado “Superfund” americano, creado por la Comprehensive Environmental Response and Liability Act de 1980, con el objeto de hacer frente a supuestos de emergencia y limpieza de suelos contaminados originados por el dep�sito incontrolado de residuos t�xicos o peligrosos. El fondo se financia con las aportaciones obligatorias de las industrias potencialmente contaminantes y su objetivo es la limpieza de los suelos. Se intenta, en primer lugar, hacer responsable del coste de la limpieza a su causante, siguiendo el modelo de responsabilidad civil objetiva imperante en Estados Unidos, pero cuando esto no resulta imposible, porque el responsable no se puede identificar o es insolvente, se complementa el sistema con la aplicaci�n de los fondos para la restauraci�n de los suelos da�ados. Aunque los comienzos del sistema fueron dif�ciles y controvertidos, a medida que su aplicaci�n se ha ido perfeccionando se ha convertido en un programa que opera con gran eficacia y ejerce una funci�n vital en la sociedad. Seg�n los �ltimos datos aportados por los expertos, decenas de miles de suelos contaminados han sido evaluados, se han llevado acciones de limpieza r�pida en miles de sitios, y se est�n completando poco a poco acciones de limpieza a m�s largo plazo en los sitios m�s gravemente contaminados
[8]. En Europa existen tambi�n algunos supuestos de fondos de compensaci�n, como los que tienen Suecia y Alemania para la restauraci�n de tierras contaminadas, el de Francia para las indemnizaciones por la contaminaci�n ac�stica causada por los aeropuertos, o el de los Pa�ses Bajos para luchar contra la contaminaci�n atmosf�rica (seg�n datos facilitados por el Libro Blanco de Responsabilidad Ambiental elaborado por la Comisi�n Europea, COM (2000) 66 final
IV. EL SISTEMA ESPA�OL ACTUAL PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR DA�OS AMBIENTALES. LA TENDENCIA HACIA LA OBJETIVACI�N DE LA RESPONSABILIDAD POR DA�OS FUNDADA EN LA “DOCTRINA DEL RIESGO”
Cuando no concurran los elementos necesarios para reprimir la conducta da�osa con una sanci�n penal o administrativa, se aplicar� directamente el sistema de responsabilidad extracontractual, que presenta dos cauces jur�dicos distintos en nuestro ordenamiento que pasamos a exponer.
A) La responsabilidad por da�os ambientales causados por los particulares
Espa�a, como hemos dicho, al igual que la generalidad de los pa�ses de la Uni�n Europea, parte a la hora de regular la responsabilidad por da�os al medio ambiente causados por particulares de un r�gimen general de responsabilidad civil subjetiva basado en la existencia de culpa o negligencia por parte del responsable del hecho da�oso, aunque este sistema se combina con supuestos de responsabilidad objetiva que cada vez asumen mayor frecuencia e importancia.
Se trata del sistema de responsabilidad civil cl�sico, derivado del Derecho Romano (Lex Aquilia), en el que se consideraba el no causar da�o a los dem�s como una de las tres grandes m�ximas del comportamiento social, junto al vivir honesto y dar a cada uno lo suyo (honeste vivere, neminem laedere, suum cuique tribuere), que en nuestro sistema jur�dico se encuentra recogido con car�cter general en el C�digo Civil, cuyo art�culo 1902 establece que “el que por acci�n u omisi�n causa un da�o a otro, interviniendo culpa o negligencia, est� obligado a reparar el mal causado”.
Los elementos que deben concurrir para que pueda exigirse esta responsabilidad civil son, de acuerdo con la jurisprudencia, los siguientes: - la existencia probada de una acci�n u omisi�n culposa o negligente;
- la realidad del da�o, esto es, la prueba de un da�o efectivo;
- y la existencia, tambi�n probada, de la relaci�n de causalidad entre la acci�n u omisi�n culposa o negligente y el da�o causado.
Ahora bien, La posibilidad de utilizar las acciones de responsabilidad civil, de marcado car�cter individualista y subjetivo, para la reparaci�n de los da�os ocasionados al medio ambiente se encuentra en la pr�ctica con grandes obst�culos, entre los que podemos destacar los siguientes:
- El car�cter colectivo o difuso de los bienes normalmente implicados en la protecci�n ambiental dificulta con frecuencia la prueba de la existencia de un da�o efectivo. Resulta dif�cil probar la existencia de un da�o efectivo cuando las lesiones se producen en bienes de uso com�n como la atm�sfera o en intereses colectivos vinculados a la protecci�n ambiental que revisten un car�cter absolutamente inmaterial, como es el caso de las nociones est�ticas asociadas al paisaje. Se habla, en este sentido, de la existencia de “da�os difusos”.
- Pero incluso en aquellos casos en que puede probarse la certeza y la realidad de los da�os, la acci�n de responsabilidad civil en materia de da�os al medio ambiente se encuentra con la dificultad que reviste asimismo con frecuencia la prueba de la culpabilidad o ilicitud de la conducta o de la relaci�n de causalidad entre la acci�n u omisi�n il�cita y el da�o causado. Por lo que respecta a la prueba de concurrencia de “culpa o negligencia” como exige el art. 1902 del C�digo Civil, pues los problemas que presenta la relaci�n de causalidad los expondremos en un momento posterior, son muchos los supuestos en los que no es posible probar la culpabilidad o ilicitud de la conducta productora de da�os en el medio ambiente, pues el agente causante de los mismos puede escudarse en el cumplimiento de la normativa medioambiental protectora, en que tiene y cumple con todas las autorizaciones administrativas para el ejercicio de la actividad, o en que la Administraci�n no ha detectado, en las posibles inspecciones realizadas, ninguna anomal�a o incumplimiento.
La jurisprudencia tiende por ello cada vez m�s a prescindir de la culpabilidad o ilicitud de la conducta para declarar la obligaci�n de resarcir los da�os cuando se trata de actividades productoras de riesgo, reconociendo una suerte de responsabilidad objetiva o responsabilidad por riesgo, en virtud de la cual, cuando una actividad desarrollada por una persona o empresa representa una fuente de provecho para ella y un riesgo adicional y extra�o para los circundantes (personas o bienes), el resarcimiento de da�os y perjuicios se configura como una especie de contrapartida de la utilidad proporcionada por la actividad peligrosa (ubi emolumentum, ibi onus), aunque tal da�o se haya producido sin poder evitarlo y pese a haber adoptado las precauciones t�cnicas prescritas
[10]. Esta doctrina del riesgo se aplica con un “sentido limitativo (fuera de los supuestos legalmente previstos) no a todas las actividades de la vida, sino s�lo a las que impliquen un riesgo considerablemente anormal en relaci�n con los est�ndares medios” (Sentencia del Tribunal Supremo n�m. 470/1999, de 29 mayo, R. A. 1999/4382), pero en estos casos en que se utiliza produce los efectos fundamentales de la no exoneraci�n de responsabilidad por el cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias o administrativas para el ejercicio de la actividad causante del da�o y de una inversi�n de la carga de la prueba, en el sentido de que es el demandado el que debe probar que actu� diligentemente. As� lo reconoce en varias Sentencias el Tribunal Supremo, afirmando que “en las actividades que impliquen un riesgo considerablemente anormal en relaci�n con los est�ndares medios, no resulta suficiente la diligencia reglamentaria, si la realidad f�ctica evidencia que las garant�as adoptadas para evitar los da�os previsibles han resultado ineficaces, ya que el principio de la responsabilidad por riesgo, sin llegar a objetivar de una forma absoluta la responsabilidad de aqu�l a quien cabe atribuir la creaci�n del mismo, le obliga a acreditar que hab�a adoptado todas las medidas necesarias para evitar que la proximidad del da�o se transformase en siniestro” (Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2002, R.A. 2002/7869, y, en el mismo sentido, Sentencias del TS de 20 de marzo de 1996, R.A. 1996/2244, de 8 de abril de 1996, R.A. 1996/2989, y de 13 de julio de 1999, R.A. 1999/5046). De esta forma, en las actividades productoras de peligros, como son las que mayores amenazas producen para el medio ambiente, la sola creaci�n de riesgos en provecho propio hace recaer sobre el autor la responsabilidad del da�o que se pueda ocasionar, lo que supone la elevaci�n del nivel de diligencia exigible, con la prueba del agotamiento de la diligencia para poder quedar exonerado. Para que exista responsabilidad debe probarse que la actividad del demandado ha sido la causa del da�o, esto es, la concurrencia de relaci�n de causalidad, pero una vez probada su concurrencia, la adecuaci�n de la actividad a los requisitos jur�dicos exigidos no basta para exonerar el deber de resarcir el da�o causado. Esta concepci�n objetiva de la responsabilidad por da�os derivados de actividades productoras de riesgo ha comenzado a ser incorporada al �mbito legislativo, con lo que gana fuerza y, adem�s, lleva aparejada o incentiva la suscripci�n de p�lizas de seguro, con lo que se garantiza el pago de la indemnizaci�n y, al tiempo, hace que todos los que realicen este tipo de actividad colaboren a sufragar los da�os que efectivamente se produzcan en el sector o �mbito de responsabilidad extracontractual correspondiente. Hay que destacar que la tendencia hacia la adopci�n de normas que reconocen una responsabilidad de car�cter objetivo es un fen�meno que se aprecia hoy con car�cter general, no �nicamente en el �mbito ambiental, pues si en el C�digo Civil los supuestos de responsabilidad civil objetiva constitu�an excepciones menores al sistema consagrado por el art.1902 (supuestos contemplados en el art. 1905 –da�os causados por animales-, 1908.3 –da�os causados por la ca�da de �rboles-, y 1910 –objetos arrojados o ca�dos desde una casa-), la evoluci�n legislativa ha ido progresivamente ampliando el �mbito de la responsabilidad civil, fund�ndose en la mencionada doctrina del riesgo (quien crea o realiza una actividad productora de riesgos est� obligado a responder de los da�os derivados de la misma). En este sentido, puede se�alarse la introducci�n de la responsabilidad objetiva en el �mbito de la caza (Ley de 4 de abril de 1970); la navegaci�n a�rea (Ley de 21 de julio de 1960, reguladora del r�gimen de la Navegaci�n A�rea), o la circulaci�n de veh�culos de motor (Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tr�fico, Circulaci�n de veh�culos a motor y Seguridad Vial). En el �mbito jur�dico de la protecci�n del medio ambiente son muy pocas todav�a las leyes que establecen un r�gimen de responsabilidad objetiva. Tres son los principales supuestos actualmente reconocidos de responsabilidad objetiva por normas encuadrables en este sector:
- El caso singular, por las circunstancias de especial peligrosidad que en �l concurren, de la energ�a nuclear, cuya Ley reguladora (Ley 25/1964, de 29 de abril), dispone que “el explotador de una instalaci�n nuclear o de cualquier otra instalaci�n que produzca o trabaje con materiales radiactivos o que cuente con dispositivos que puedan producir radiaciones ionizantes ser� responsable de los da�os nucleares. Esta responsabilidad ser� objetiva –salvo los supuestos de fuerza mayor que la ley enuncia- y estar� limitada en su cuant�a hasta el l�mite de cobertura que se se�ala en la presente Ley” (300 millones de pesetas –1.803.036 euros- por accidente en cada instalaci�n que tuviera el explotador en uso). - Las obligaciones de limpieza y restauraci�n de suelos declarados contaminados (reguladas en la Ley b�sica de Residuos, Ley 10/1998, de 21 de abril). Los suelos contaminados se definen por la Ley como “todo aquel cuyas caracter�sticas f�sicas, qu�micas o biol�gicas hayan sido alteradas negativamente por la presencia de componentes de car�cter peligroso de origen humano, en concentraci�n tal que comporte un riesgo para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y est�ndares que se determinen por el Gobierno” (por Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, se establece la relaci�n de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y est�ndares para la declaraci�n de suelos contaminados). Una vez que un suelo es declarado como contaminado de acuerdo con el sistema que establece la Ley, surge la obligaci�n de realizar las actuaciones necesarias para proceder a su limpieza y recuperaci�n. La responsabilidad de realizar estos trabajos, previo requerimiento de la Comunidad Aut�noma, recae, en primer lugar, en “los causantes de la contaminaci�n, que cuando sean varios responder�n de estas obligaciones de modo solidario” y, subsidiariamente, por este orden, en “los poseedores de los suelos contaminados y los propietarios no poseedores". Se trata, por tanto, de una responsabilidad de corte puramente objetivo, y parece surgir con independencia de la fecha en que se origin� la contaminaci�n, pues no se hace ninguna referencia al respecto. En el caso de que los responsables mencionados no procedieran a realizar las operaciones de limpieza y recuperaci�n de los suelos, "podr� procederse a la ejecuci�n subsidiaria (por la Administraci�n) por cuenta del infractor y a su costa" (art. 36.3).
- El r�gimen jur�dico establecido en materia de residuos t�xicos y peligrosos, en el que se dispone que “A todos los efectos, los residuos t�xicos y peligrosos tendr�n siempre un titular responsable, cualidad que corresponder� al productor o al gestor de los mismos” (art. 47 del Reglamento de Residuos T�xicos y Peligrosos, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio y modificado por Real Decreto 952/1997, de 20 de junio). De modo consecuente con esta atribuci�n de responsabilidad, el art.6 establece que “La autorizaci�n de gesti�n de residuos t�xicos o peligrosos quedar� sujeta a la constituci�n por el solicitante de un seguro de responsabilidad civil que cubra el riesgo de indemnizaci�n por los posibles da�os causados a terceras personas o a sus cosas, derivado del ejercicio de las actividades objeto de la citada autorizaci�n administrativa (as� lo ha dispuesto tambi�n el art. 22.2 de la Ley de Residuos).
B) La responsabilidad de la Administraci�n por da�os ambientales
Cuando se produce un da�o al medio ambiente derivado del funcionamiento de los servicios p�blicos, la petici�n de responsabilidad se fundamenta en el r�gimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones P�blicas reconocido por el art. 106.2 de la Constituci�n y desarrollado por los arts. 139 y ss. de la LPC, en virtud del cual la Administraci�n responde por los da�os causados por el funcionamiento de los servicios p�blicos, salvo en los casos de fuerza mayor
[11]. Pues bien, esta cl�usula del “funcionamiento de los servicios p�blicos” ha sido interpretada por la jurisprudencia en un sentido muy amplio, de tal forma que incluye la realizaci�n tanto de la actividad jur�dica de la Administraci�n, por los da�os al medio ambiente causados como consecuencia de autorizaciones o licencias ilegales, como de una actividad material, ya sea por acci�n u omisi�n, de modo que las Administraciones responden por los da�os derivados de las actividades potencialmente lesivas al medio ambiente que pueden llevar a cabo (obras p�blicas, vertidos, operaciones de gesti�n de residuos etc.), pero tambi�n por la inactividad o falta de vigilancia de las actividades con impacto ambiental realizadas por particulares. Ello es as� porque, de acuerdo con la jurisprudencia, el anormal funcionamiento del servicio p�blico comprende tambi�n “la omisi�n o la pasividad, cuando la Administraci�n est� obligada a comportarse de un modo determinado” –SSTS, entre otras, de 14 de junio de 1991 (R.A. 5115), de 5 de octubre de 1993 (R.A. 7196), y de 18 de diciembre de 1995 (R.A. 9408).
Aunque la LPC se refiere a la responsabilidad de la Administraci�n por el “funcionamiento normal o anormal” de los servicios p�blicos, la responsabilidad objetiva de la Administraci�n, aunque reconocida con car�cter mucho m�s amplio que en el �mbito civil, no opera con car�cter general, pues adem�s de que la propia Ley precisa (tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 e enero), que “no ser�n indemnizables los da�os que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar seg�n el estado de la ciencia o de la t�cnica existentes en el momento de producci�n de aquellos”
[12], la jurisprudencia limita los supuestos en los que puede operar la responsabilidad aunque el servicio haya funcionado normalmente. Uno de estos supuestos es, al igual que en la responsabilidad civil, el t�tulo de creaci�n de un riesgo. En palabras del TS, “es de recordar que, como esta Sala 3� del Tribunal Supremo ha tenido ocasi�n de decir en m�s de una ocasi�n, la Administraci�n asume la responsabilidad derivada de los riesgos por ella creados” (S. de 25 de mayo de 1999, R.A. 6153).
Entre las v�as de petici�n de responsabilidad de la Administraci�n por da�os ambientales, una que est� cobrando creciente importancia en la actualidad es la fundada en la inactividad de la Administraci�n, pues las Sentencias admiten la responsabilidad de la Administraci�n por la conocida como culpa in vigilando o culpa in omitiendo, es decir, supuestos en los que se la hace responsable del da�o por considerarse que en la producci�n del mismo ha concurrido de forma decisiva la falta de vigilancia o de adopci�n de las medidas prescritas, aun en el supuesto de la actuaci�n de un tercero (SSTS, entre otras, de 14 de junio de 1991 –R.A. 5115-, de 5 de octubre de 1993 –R.A. 7196-, y de 18 de diciembre de 1995 –R.A. 9408-). . En la actualidad, la responsabilidad de los poderes p�blicos por los da�os ambientales ha cobrado una nueva dimensi�n, desde el momento en que se considera que los da�os ocasionados por el funcionamiento anormal de los servicios p�blicos -ya sea por acci�n o por omisi�n de su deber de vigilancia y control de la actividad de los particulares-, pueden dar lugar a la vulneraci�n de derechos fundamentales, de conformidad con la interpretaci�n realizada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias, entre otras, de 9 de diciembre de 1994, caso L�pez Ostra contra Espa�a , de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia, y Sentencia de 21 de febrero de 1990, caso Powell and Rayner c. Reino Unido) que ha sido recibida por nuestro Tribunal constitucional (Sentencias 119/2001, de 24 de mayo, y 16/2004, de 23 de febrero). Se entiende, de acuerdo con esta doctrina, que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos da�os ambientales pueden poner en peligro la salud de las personas, y atentar por consiguiente contra el derecho fundamental a la vida y a la integridad f�sica (art.15 CE), o bien, aun sin poner en peligro estos derechos, vulnerar el derecho fundamental de los ciudadanos al respeto de su vida privada y familiar, priv�ndoles del disfrute de su domicilio y vulnerando por esta v�a los derechos a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio (art.18 CE)
[13]. En el caso de que sean varias las Administraciones que concurran en la producci�n del da�o, el art. 140 de la LPC dispone que “Cuando de la gesti�n dimanante de f�rmulas conjuntas de actuaci�n entre varias Administraciones p�blicas se derive responsabilidad en los t�rminos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responder�n de forma solidaria (...)”, con lo que refuerza la garant�a de los particulares, que pueden dirigir su reclamaci�n por la totalidad de la cuant�a frente a cualquiera de las Administraciones que han concurrido a la producci�n del da�o, frente a la posible situaci�n de indefensi�n que provocaba, con anterioridad a este precepto introducido en 1992 por la LPC, la dificultad del perjudicado de determinar frente a qu� Administraci�n hab�a de dirigir su pretensi�n. Hemos de se�alar, por �ltimo, que todos estos supuestos de responsabilidad por da�os causados imputables a una Administraci�n p�blica han de sustanciarse ante la Jurisdicci�n contencioso- administrativa, pues de acuerdo con la legislaci�n vigente ha de atribuirse a los tribunales de este orden jurisdiccional y mediante la aplicaci�n del derecho administrativo, la competencia exclusiva y excluyente para el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad patrimonial frente a la Administraci�n, con independencia de cual sea la naturaleza o el tipo de relaci�n de que se derive, e incluso en los supuestos de concurrencia de otros sujetos privados en la producci�n del da�o (art. 2 de la Ley Org�nica 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicci�n Contencioso- Administrativa, art. 144 de la LPC, y art�culo 9.4 de la Ley Org�nica del Poder Judicial tras las reformas del mismo operadas por la Ley Org�nica 6/1998, de 13 de julio y la Ley Org�nica 19/2003, de 23 de diciembre)
[14]. V. LAS DEFICIENCIAS DEL SISTEMA ESPA�OL DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL PARA LA REPARACI�N O RESARCIMIENTO DE LOS DA�OS AMBIENTALES El sistema de responsabilidad extracontractual establecido por nuestro ordenamiento jur�dico, ya sea el estrictamente civil o el de petici�n de responsabilidad patrimonial a la Administraci�n, presenta, desde la perspectiva de la protecci�n de los bienes ambientales, dos deficiencias fundamentales:
En primer lugar, son muchos los casos en que este sistema no garantiza la restauraci�n del medio ambiente da�ado, lo que se debe fundamentalmente a las siguientes causas:
- La dificultad que reviste en muchos da�os ambientales probar la relaci�n de causalidad entre una acci�n u omisi�n il�cita y la lesi�n causada. Son muchos los casos en los que el da�o tiene su origen en la actividad simult�nea de varios sujetos y no puede identificarse una acci�n aislada como la responsable de la lesi�n (pensemos en los vertidos de diversas industrias en el caudal de un mismo r�o). A ello se a�ade que, con frecuencia, los da�os al medio ambiente no tienen una manifestaci�n inmediata sino que se presentan muchos a�os despu�s de haber tenido lugar la actividad causante de los mismos; son los llamados “da�os hist�ricos” o “da�os originados en el pasado”. La contaminaci�n de los acu�feros subterr�neos o del suelo, por ejemplo, puede tardar a�os en manifestarse, con lo que los causantes de la lesi�n pueden ser industrias que no operan ya en esa zona.
Ello conduce a que en muchos supuestos los Tribunales, por mucho que apliquen una responsabilidad de car�cter objetivo, deban desestimar las pretensiones de responsabilidad civil o patrimonial por da�os ambientales debido a la falta de prueba del nexo causal entre la actividad contaminante y los da�os producidos. Como ejemplos de esta l�nea jurisprudencial, podemos citar la Sentencia de 19 de junio de 1980, en la que el TS desestim� la pretensi�n indemnizatoria del titular de una mejillonera de la bah�a de La Coru�a contra el armador de un petrolero por los da�os sufridos en sus instalaciones debida a derrames de petr�leo por falta de prueba de la relaci�n de causalidad, al considerar que los supuestos da�os cuyo importe se reclamaba no hab�an provenido exclusivamente de vertidos del buque en cuesti�n, sino que pod�an haber sido causados tambi�n por otros muchos, dado que el gran n�mero de buques que hab�an sido sancionados en las mismas fechas por vertidos en las aguas de la bah�a. En el mismo sentido pueden citarse, entre otras, las SSTS de 27 de octubre de 1988 (en relaci�n a una reclamaci�n de da�os por extracci�n de aguas), de 14 de febrero de 1985 (aumento del caudal de un r�o y fallecimiento de la persona que intenta cruzarlo), 10 de febrero de 1988 (p�rdida de una cosecha por uso indebido de herbicidas), o de 27 de octubre de 1990 (muerte de truchas por la contaminaci�n del r�o Cifuentes).
- En otros casos, aun pudi�ndose imputar el da�o a una persona determinada, �sta resulta insolvente. Cuando se da este supuesto, al igual que cuando se desconoce el causante del da�o o no puede probarse la relaci�n de causalidad, la reparaci�n del medio ambiente da�ado queda sin cobertura, pues aunque la Constituci�n impone con car�cter general a los poderes p�blicos el deber de “defender y restaurar el medio ambiente, apoy�ndose en la indispensable solidaridad colectiva” (art. 45.2), falta una disposici�n que concrete y haga exigible este deber de los poderes p�blicos de restaurar los da�os ambientales cuando los responsables no se encuentren o resulten insolventes.
- Pero incluso cuando no se dan las circunstancias anteriores, el problema radica en que, salvo que las leyes digan lo contrario, se encuentra m�s generalizada en la jurisprudencia la indemnizaci�n al perjudicado que la reparaci�n en especie, y nada garantiza que la indemnizaci�n vaya a utilizarse en restaurar los da�os ambientales producidos. En la pr�ctica, la mayor�a de las decisiones judiciales imponen directamente la obligaci�n de indemnizaci�n, sin ni siquiera plantearse si es posible o no la reposici�n de los bienes, lo que responde a la t�nica general de los supuestos de responsabilidad civil y al hecho de que normalmente son los propios demandantes los que acuden al juez solicitando directamente la indemnizaci�n. Son pocas las Sentencias que s� se preocupan por defender el principio de que en primer lugar debe perseguirse la reparaci�n en especie, y s�lo cuando esto no sea posible, debe acudirse a la indemnizaci�n (SSTS de 23 de septiembre y de 27 de octubre de 1988, o de 15 de marzo de 1993)
[15]. La mayor�a de las leyes ambientales s� precisan en cambio que, por lo que respecta a la responsabilidad derivada de la infracci�n de sus preceptos, debe procederse ante todo a la reparaci�n en especie, siendo aplicable la indemnizaci�n para los da�os irreparables y los perjuicios causados (as� lo especifican, entre otras, la Ley de Costas –Ley 22/1988, de 28 de julio-, la Ley de Aguas – Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio-, la Ley de Conservaci�n de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres –Ley 4/1989, de 27 de marzo-, la Ley b�sica de Residuos –Ley 10/1998, de 21 de abril-, o la Ley de Montes –Ley 43/2003, de 21 de noviembre-).
En segundo lugar, nuestro sistema de responsabilidad extracontractual resulta insuficiente o inadecuado para velar por la reparaci�n de los da�os al medio ambiente que no producen ninguna lesi�n individualizada, a los que hemos denominado “da�os p�blicos ambientales” o “da�os ambientales aut�nomos” pues, dado que, como hemos se�alado, el medio ambiente est� fundamentalmente integrado por bienes p�blicos, existen multitud de atentados ambientales que no producen perjuicios individuales
En estos casos de “da�os ambientales aut�nomos”, la inexistencia de derechos o intereses leg�timos individualizados que hayan sido vulnerados como consecuencia del da�o ambiental dificulta la posibilidad de pedir responsabilidad por la v�a civil o de exigir la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n. En el caso de la responsabilidad civil, la legitimaci�n para solicitarla la ostentan quienes han visto vulnerados sus derechos o intereses leg�timos. As� lo establece la actual Ley de Enjuiciamiento Civil (Ley 1/2000, de 7 de enero), que por primera vez ha regulado la cuesti�n de la legitimaci�n (que no se hallaba espec�ficamente tratada en la Ley de 1881), y que dispone con car�cter general y salvo las excepciones expresamente previstas por la Ley (referidas fundamentalmente a los derechos e intereses de los consumidores y usuarios en cuanto colectividades), que “ser�n considerados partes leg�timas quienes comparezcan y act�en en juicio como titulares de la relaci�n jur�dica u objeto litigioso” (art. 10, p�rrafo 1�), de tal forma que, como se se�ala en su Exposici�n de Motivos, “De ordinario, el proceso civil responde a la iniciativa de quien considera necesaria una tutela judicial en funci�n de sus derechos e intereses leg�timos”.
Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n, el problema se plantea porque la LPC exige que el da�o sea “efectivo, evaluable econ�micamente e individualizado en relaci�n con una persona o grupo de personas”. Se requiere por tanto que el da�o afecte a los derechos o intereses del reclamante, lo que disminuye en gran medida la eficacia del instituto de la responsabilidad como f�rmula de protecci�n del medio ambiente cuando se trata de da�os que no son residenciables en el patrimonio de una o varias personas, por su car�cter difuso (pensemos en la contaminaci�n atmosf�rica), o por afectar a bienes p�blicos (los montes p�blicos, la flora y la fauna silvestres...).
Se habla en este sentido, con gran expresividad, de “lugares hu�rfanos”, en los que no existen intereses particulares que puedan verse afectados y que estimulen, por tanto, la acci�n de los ciudadanos en su defensa (pensemos, por ejemplo, en las lesiones a los h�bitats protegidos y a las especies de flora y fauna que en ellos encuentran cobijo). Un modo de superar estas dificultades ser�a que las Administraciones p�blicas, y singularmente los Ayuntamientos cuyos bienes se han visto afectados, ejercitaran las acciones de petici�n de responsabilidad. Esta posibilidad cuenta con un expreso respaldo legal en el art. 68 de la Ley de Bases de R�gimen Local, en el que se dispone que “Las entidades locales tienen la obligaci�n de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos”, permitiendo asimismo que, en caso de que la Administraci�n local no act�e, lo hagan los vecinos por subrogaci�n.
Otra manera de superar estos obst�culos procesales, que se est� introduciendo por obra del Derecho comunitario y cuenta ya con un reconocimiento expreso, como veremos, en la Directiva sobre responsabilidad ambiental que analizaremos a continuaci�n, ser�a el reconocimiento de que las ONG ambientales ostentan un inter�s leg�timo para defender los intereses que constituyen su raz�n de ser.
VI. UN NUEVO R�GIMEN COMUNITARIO DE RESPONSABILIDAD POR DA�OS AL MEDIO AMBIENTE: LA DIRECTIVA 2004/35/CE SOBRE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN RELACI�N CON LA PREVENCI�N Y REPARACI�N DE LOS DA�OS AMBIENTALES
Ante estas especialidades que reviste la restauraci�n de los da�os ambientales, y la insuficiencia de los Estados para instaurar un sistema de responsabilidad efectivo para estos casos, la Comunidad europea ha considerado necesario intervenir, y seguida de dos informes preparatorios de la Comisi�n de estudio y reflexi�n (el Libro Verde sobre reparaci�n de da�os ecol�gicos presentado en 1993
[17], y el Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental publicado en el 2000
[18]), se ha aprobado, tras intensos debates, la Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad ambiental en materia de prevenci�n y restauraci�n de los da�os ambientales
[19]. La Directiva entr� en vigor el d�a de su publicaci�n en el Diario Oficial de la Comunidad Europea
[20], y otorga a los Estados miembros un plazo para adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para dar cumplimiento a lo previsto en la Directiva hasta el 30 de abril de 2007.
La Directiva comienza por justificar, en sus considerandos, la necesidad de actuaci�n comunitaria desde el punto de vista, en especial, del principio de subsidiariedad, en virtud del cual la Comunidad s�lo ha de intervenir en este �mbito, como en todos aquellos en los que no sean de su competencia exclusiva, “en la medida en que los objetivos de la acci�n pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensi�n o a los efectos de la acci�n contemplada, a nivel comunitario” (art.5 del Tratado CE). En los considerandos se afirma as� que “el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco com�n para la prevenci�n y la reparaci�n de los da�os medioambientales a un coste razonable para la sociedad no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente (...) puede lograrse mejor a nivel comunitario”.
Los objetivos que, seg�n se desprenden de sus considerandos, persigue el sistema com�n de prevenci�n y reparaci�n de da�os ambientales que instaura la Directiva son fundamentalmente dos:
- La prevenci�n y restauraci�n, en la medida de lo posible, de los da�os ambientales, a fin de lograr los objetivos y principios de la pol�tica de medio ambiente de la Comunidad. Se destaca en este sentido que “Actualmente existen en la Comunidad muchos parajes contaminados que presentan importantes riesgos sanitarios, y la p�rdida de biodiversidad ha sufrido una notable aceleraci�n durante las �ltimas d�cadas”, y “La falta de acci�n puede acarrear un incremento de la contaminaci�n y que la p�rdida de biodiversidad a�n sea mayor en el futuro”. La finalidad con la que se aprueba la Directiva es, por tanto, doble, pues mediante el sistema de responsabilidad que arbitra pretende, en primer lugar, prevenir la producci�n de da�os al medio ambiente, y para los casos en que estos da�os lleguen a producirse, exigir, en segundo lugar, su reparaci�n integral.
- La necesidad de que la prevenci�n y la restauraci�n de los da�os ambientales se instrumenten mediante “el fomento del principio con arreglo al cual “quien contamina paga”, tal como se establece en el Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible”. Se afirma as� que “El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya causado da�os al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales da�os sea declarado responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar pr�cticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan da�os medioambientales, de forma que se reduzca su exposici�n a responsabilidades financieras”.
Para la consecuci�n de estos dos objetivos, la acci�n a nivel comunitario es necesaria, como justificaba el memor�ndum explicativo de la propuesta de Directiva, debido a que:
- No todos los Estados miembros han adoptado medidas en materia de responsabilidad de da�os ambientales que permitan hacer efectivo el principio “quien contamina paga.”
- La mayor parte de la legislaci�n de los Estados en la materia no vinculan a las autoridades p�blicas a asegurar que los denominados “lugares hu�rfanos” (lugares contaminados en los que los responsables no pueden ser hallados o son insolventes), contaminados despu�s de la entrada en vigor de la legislaci�n, son efectivamente descontaminados. Por lo tanto, la legislaci�n nacional no asegura que el objetivo ambiental -la restauraci�n- sea logrado.
- El hecho de que cada Estado regule la responsabilidad civil de modo diferenciado puede convertirse en un elemento distorsionador de la libre competencia entre los Estados miembros. Si un Estado aplica un sistema mucho m�s riguroso de responsabilidad por da�os ambientales las empresas que act�en en su territorio tendr�n una desventaja competitiva respecto de aquellas que operen en pa�ses con legislaciones m�s flexibles, que gravar�n menos su funcionamiento con medidas para prevenir o reparar los da�os ambientales. Vamos a exponer a continuaci�n las caracter�sticas esenciales del nuevo r�gimen comunitario de responsabilidad ambiental que viene a modificar y a completar los sistemas nacionales para procurar alcanzar “un alto nivel de protecci�n y de mejora de la calidad del medio ambiente”, de acuerdo con la misi�n que le reconoce a la Comunidad su Tratado constitutivo (art.2).
A) �mbito de aplicaci�n
Por lo que respecta a su �mbito de aplicaci�n, el sistema de responsabilidad establecido por la Directiva se dirige a la prevenci�n y reparaci�n de determinados da�os ambientales aut�nomos o p�blicos, como son los que afectan a las especies y h�bitats naturales, a las aguas o al suelo, que como hemos expuesto, son los que reciben una atenci�n m�s deficitaria en los sistemas nacionales, por lo que, como se�ala en sus considerandos “no se aplica a las lesiones causadas a la propiedad privada o a ning�n tipo de p�rdida econ�mica ni afecta a ning�n derecho relativo a este tipo de da�os”. En su art. 3, relativo al �mbito de aplicaci�n, se establece en este sentido expresamente que “Sin perjuicio de la legislaci�n nacional pertinente, la presente Directiva no conceder� a los particulares derechos de indemnizaci�n con motivo de da�os medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos”.
La Directiva cubre exclusivamente, por tanto, los “da�os ambientales”, definiendo como tales (art.2):
a) Los da�os a las especies y h�bitats naturales protegidos, es decir, cualquier da�o que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener e estado favorable de conservaci�n de dichos h�bitats o especies. La Directiva precisa que por “especies y h�bitats naturales protegidos” han de entenderse:
o Las especies comprendidas en determinados Anexos y preceptos de la Directiva 79/409/CEE, sobre aves silvestres, y la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservaci�n de los habitats naturales y de la flora y la fauna silvestres, conocida como “Directiva habitat”
[21]. o Pero adem�s, los da�os a la biodiversidad que contempla la Directiva sobre responsabilidad ambiental incluyen tambi�n “en caso de que as� lo determine un Estado miembro, cualesquiera h�bitats o especies no enumerados en dichos anexos que el Estado miembro designe para fines equivalentes a los establecidos en estas dos Directivas”. Se permite as� que los Estados miembros incrementen el �mbito de protecci�n de los recursos naturales que ofrece esta Directiva.
b) Los da�os a las aguas, es decir “cualquier da�o que produzca efectos adversos significativos en el estado ecol�gico, qu�mico o cuantitativo, o en el potencial ecol�gico” de las aguas, entendiendo por tales todas las consideradas en la Directiva Marco de aguas (Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre), cuya protecci�n abarca las aguas superficiales continentales, las aguas de transici�n (definidas como “las masas de agua superficial pr�ximas a la desembocadura de los r�os que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de agua dulce”), las aguas costeras y las aguas subterr�neas.
c) Los da�os al suelo, considerando como tales “cualquier contaminaci�n del suelo que suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana debidos a la introducci�n directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo. Por lo que respecta a la contaminaci�n atmosf�rica, �sta no se halla expresamente contemplada en la Directiva, pero puede entrar indirectamente en su �mbito de aplicaci�n porque siempre que los da�os al agua, suelo o h�bitats naturales sean consecuencia de la emisi�n a la atm�sfera de cualquier elemento nocivo (como pueden ser sustancias, materia o radiaciones), estos da�os se incluir�n en el �mbito de aplicaci�n de la norma, tal y como se precisa en el considerando 4 de la Directiva. El sistema de prevenci�n y reparaci�n de da�os ambientales de la Directiva se aplica �nicamente a determinadas actividades (art.3), que son:
a) Las enumeradas en el Anexo III de la Directiva, que (como se se�ala en sus considerandos), “se identifican, en principio, por referencia a la legislaci�n comunitaria pertinente que establece los requisitos normativos respecto de determinadas pr�cticas que entra�an un riesgo potencial o real para la salud humana o el medio ambiente”. Todas las actividades se definen por referencia a las normas comunitarias que las regulan, como son, entre otras muchas: las instalaciones sujetas a la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevenci�n y el control integrados de la contaminaci�n; las actividades de gesti�n de residuos sujetas a permiso o registro de acuerdo con la Directiva 75/442/CE del Consejo, de 15 de julio, de residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo; los vertidos a las aguas continentales sujetos a permiso, autorizaci�n o registro de acuerdo con las Directivas comunitarias que se enumeran, o la utilizaci�n confinada o liberaci�n intencional en el medio ambiente, transporte y modificaci�n de organismos modificados gen�ticamente, cuya regulaci�n se contiene en las Directivas 90/219/CE y 2001/18/CE. Esta vinculaci�n del r�gimen de responsabilidad a la normativa comunitaria presenta la ventaja, tal como se�alaba el Libro Blanco de Responsabilidad Ambiental, “de garantizar una �ptima seguridad jur�dica” en lo que a los supuestos de aplicaci�n de la Directiva se refiere, y de proporcionar “una serie de incentivos suplementarios para la correcta observaci�n de las normativas nacionales que vehiculan la aplicaci�n de la legislaci�n ambiental comunitaria”, pues de este modo, la violaci�n de estas leyes, adem�s de las sanciones administrativas o penales previstas, entra�a en todo caso la obligaci�n del responsable de reparar o indemnizar los da�os causados. b) Adem�s de la aplicaci�n del r�gimen de responsabilidad objetiva establecido por la Directiva a las actividades enumeradas en el Anexo III, se establece la responsabilidad subjetiva, esto es “siempre que haya habido culpa o negligencia”, para cualquier actividad profesional que da�e o amenace con causar de un modo inminente un da�o a las especies y h�bitats naturales. Esta extensi�n del �mbito de la responsabilidad en el caso de los espacios naturales protegidos, aunque sea por la v�a de aplicar un r�gimen de responsabilidad subjetiva, pretende reforzar la protecci�n de la biodiversidad, y se justifica, como expuso el “Libro Blanco”, por el hecho de que las Directivas que establecen la Red Natura 2000 “tienen como objetivo la protecci�n de los recursos naturales a los que hacen referencia independientemente de cu�l sea la actividad que provoque los da�os, y de que dichos recursos son vulnerables y corren el riesgo de sufrir da�os causados por actividades que no son intr�nsecamente peligrosas”.
No se aplica el r�gimen de responsabilidad establecido en la Directiva a los supuestos de da�os o amenazas inminentes de da�os: derivados de un conflicto armado, hostilidades, guerra civil o insurrecci�n; derivados de un fen�meno natural de car�cter excepcional, inevitable e irresistible; o los que se deriven de actividades cuyo prop�sito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional, o de las actividades cuyo �nico prop�sito sea la protecci�n contra los desastres naturales.
Tampoco se aplica la Directiva a los da�os regulados en Convenios internacionales (de los previstos en el Anexo IV), ni a los derivados de las actividades previstas en el Tratado por el que se establece la Comunidad Europea de la Energ�a At�mica o que tengan su origen en incidentes relativos a la energ�a nuclear para los que exista un Convenio que regule la responsabilidad de los Estados miembros (de los previstos en el Anexo V).
Hay que se�alar, por �ltimo, que la Directiva no tiene car�cter retroactivo, por lo que los da�os causados antes de la expiraci�n del plazo de transposici�n no est�n cubiertos por sus disposiciones, y establece un plazo m�ximo para la exigencia de responsabilidad desde la producci�n de los da�os de treinta a�os (art. 30).
B) Se trata de un sistema con el que se trata no s�lo de reparar sino tambi�n de prevenir los da�os ambientales
Con el r�gimen de responsabilidad previsto en la Directiva se trata no solo de reparar sino tambi�n de prevenir los da�os ambientales, lo cual no responde a la concepci�n tradicional de la responsabilidad, en cuanto que, como coincide en se�alar la doctrina, la nota caracter�stica de la responsabilidad extracontractual, tanto la de car�cter civil como administrativo, radica en la producci�n de un da�o que debe ser objeto de reparaci�n
La Directiva ampl�a, sin embargo, el �mbito de las responsabilidad ambiental a la prevenci�n de los da�os cuya producci�n se considere inminente, que se configura como un deber del operador en virtud del cual “Cuando a�n no se hayan producido los da�os medioambientales pero exista una amenaza inminente de que se produzcan, el operador adoptar�, sin demora, las medidas preventivas necesarias”(art�culo 5). La autoridad p�blica competente encargada de velar por el medio ambiente podr�, en consecuencia, en cualquier momento:
a) exigir al operador que facilite informaci�n sobre toda amenaza inminente de da�o medioambiental cuado sospeche que va a producirse esa amenaza inminente;
c) dar al operador instrucciones a las que deber� ajustarse sobre las medidas preventivas necesarias que deber� adoptar; d) o adoptar por s� misma las medidas preventivas necesarias, en aquellos casos en que el operador incumple sus obligaciones, no puede ser identificado o no est� obligado a sufragar los costes en virtud de lo que dispone la Directiva.
Estamos as� ante un sistema de “prevenci�n y reparaci�n de da�os” que excede de la instituci�n de la responsabilidad extracontractual tal y como esta se configura tradicionalmente en nuestro ordenamiento, por lo que a nuestro entender en vez de hablar de responsabilidad por da�os ser�a m�s propio utilizar la expresi�n m�s amplia de “Derecho de da�os al medio ambiente”, para englobar todos los mecanismos dirigidos a la prevenci�n de da�os inminentes y los distintos sistemas de reparaci�n o indemnizaci�n de los ya producidos. C) La Directiva introduce un nuevo sistema de “responsabilidad de derecho p�blico” por da�os al medio ambiente
El r�gimen que pretende introducir la Directiva es, como se deriva de su �mbito de aplicaci�n y de las obligaciones que asigna a las autoridades p�blicas competentes, el de una “responsabilidad de derecho p�blico por da�os al medio ambiente” que supla las insuficiencias del sistema tradicional de responsabilidad civil para reparar los da�os ambientales, en especial cuando se trata de recursos naturales que no son de propiedad privada. Adem�s, incluso cuando los recursos naturales son de propiedad privada, los da�os puramente ambientales pueden no estar tampoco suficientemente cubiertos por el sistema de responsabilidad civil porque, o bien no afecten personalmente al propietario, o bien aunque le afecten y este obtenga una indemnizaci�n no se prevea, como suele suceder, la obligaci�n de dedicar el dinero de la misma a la restauraci�n del entorno da�ado.
Se trata de un r�gimen de responsabilidad que, de acuerdo con la aplicaci�n del principio “quien contamina paga”, pretende que la responsabilidad por los da�os al medio ambiente, o por la amenaza de que los mismos se produzcan, recaiga sobre el responsable de la actividad productora del da�o, que se denomina “operador” y se define de un modo muy amplio
[23], y se pretende adem�s que dicha responsabilidad sea de car�cter objetivo, lo que significa, como hemos visto, que su fundamento radica en el riesgo generado por la actividad que se desarrolla, por lo que no es preciso que concurra dolo, culpa o negligencia para que surja la responsabilidad.
La autoridad competente exigir� as� que el operador adopte las medidas preventivas o reparadoras pero, en caso de que no lo hiciera o si as� lo estimara conveniente, adoptar� por s� misma las medidas preventivas o reparadoras y luego exigir� al operador los costes ocasionados por dichas medidas, pudiendo para ello recurrir al “embargo de muebles u otras garant�as adecuadas”.
Sin embargo, constituye una preocupaci�n fundamental de la Directiva que en ning�n caso el da�o ambiental quede sin reparaci�n, disponiendo al efecto que las autoridades p�blicas competentes deben adoptar las medidas preventivas o reparadoras necesarias en cualquier caso, aun en aquellos supuestos en los que, o bien no sea posible identificar al operador que caus� el da�o o el riesgo inminente de da�o; o bien el operador s� pueda ser identificado pero resulte insolvente; o cuando, por �ltimo, no deba asumir, de acuerdo con las disposiciones de la Directiva, el coste de las medidas de reparaci�n o restauraci�n, con lo que se establece una suerte de “responsabilidad p�blica subsidiaria” para la prevenci�n y reparaci�n de los da�os ambientales objeto de la Directiva. Los supuestos contemplados en la Directiva en los que se exime o puede eximirse al operador de sufragar los gastos el erario p�blico son, en concreto, los siguientes (art.4):
- En primer lugar, “La autoridad competente podr� decidir no recuperar los costes �ntegros cuando los gastos necesarios para hacerlo sean superiores al importe recuperable, o cuando no pueda identificarse al operador”. Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la exigencia de relaci�n de causalidad resulta insoslayable cualquiera que sea el sistema de responsabilidad adoptado, de tal forma que, como precisa la Directiva “s�lo se aplicar� a los da�os medioambientales, o a la amenaza inminente de tales da�os, causados por una contaminaci�n de car�cter difuso cuando sea posible establecer un v�nculo causal entre los da�os y las actividades de operadores concretos”. - Se contemplan numerosas causas de exenci�n de responsabilidad al operador. En primer lugar, se enuncian las tradicionales, como son que el operador pueda demostrar que los da�os o la amenaza inminente de los mismos:
a) fueron causados por un tercero, habi�ndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas; o,
b) se produjeron como consecuencia del cumplimiento de una orden o instrucci�n obligatoria cursada por una autoridad p�blica. - Pero se faculta adem�s a los Estados miembros para eximir al operador del coste de las medidas reparadoras cuando demuestre que no ha habido culpa o negligencia por su parte y que el da�o medioambiental ha sido causado por:
a) Una emisi�n o un hecho autorizados mediante autorizaci�n expresa, y plenamente ajustados a las condiciones en ella fijadas, concedida por, u otorgada de conformidad con, las disposiciones legales y reglamentarias aplicables que incorporan las medidas legislativas adoptadas por la Comunidad que determinan el �mbito de aplicaci�n de la Directiva. b) Una emisi�n o actividad respecto de las cuales el operador demuestre que no se hab�an considerado potencialmente perjudiciales para el medio ambiente seg�n el estado de los conocimientos cient�ficos y t�cnicos existentes en el momento en que se produjo la emisi�n o tuvo lugar la actividad.
Esta segunda causa de posible exenci�n de responsabilidad, aunque se halla ya recogida en nuestro ordenamiento jur�dico, pues en la regulaci�n de la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n se establece que “No ser�n indemnizables los da�os que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar seg�n el estado de los conocimientos de la ciencia o de la t�cnica existentes en el momento de producci�n de aquellos” (art. 141.1), puede sin embargo dejar sin efecto el sistema de responsabilidad objetiva para el supuesto de da�os ocasionados en el futuro por la utilizaci�n confinada o liberaci�n intencional en el medio ambiente, transporte y modificaci�n de organismos modificados gen�ticamente, cuya regulaci�n comunitaria se basa en gran medida en el principio de precauci�n, al no existir todav�a evidencias cient�ficas incontrovertidas sobre los da�os que pueden ocasionar al medio ambiente.
M�s peligrosa resulta a�n, a nuestro entender, para la efectividad de la Directiva la primera posible causa de exenci�n de responsabilidad que pueden incorporar los Estados miembros, pues si se hace en t�rminos amplios puede llegar a desvirtuar el r�gimen de responsabilidad objetiva que establece. En realidad, este supuesto est� pensado, como se desprende del “Libro Blanco” para casos muy extraordinarios, de da�os causados, por ejemplo, “por vertidos autorizados con arreglo a la normativa comunitaria, en �mbitos como los de las tecnolog�as punta y el desarrollo tecnol�gico”. La autorizaci�n ha de ir referida expresamente, en todo caso, al vertido, emisi�n o hecho productor de da�os ambientales en concreto, y no al desarrollo de la actividad, salvo que la autorizaci�n para la misma expresamente contemple un determinado grado de contaminaci�n admisible, por inevitable, en su ejercicio. Cuando la autoridad estatal asuma las medidas de prevenci�n o de restauraci�n y el operador est� obligado a rembolsar los costes, la insolvencia de los operadores es un factor que puede dificultar la recuperaci�n por las autoridades competentes de los mismos, conforme al principio “quien contamina paga”, pero su impacto puede quedar limitado gracias a un seguro financiero adecuado del da�o potencial. En este sentido, la Directiva dispone que los Estados miembros “adoptar�n medidas para fomentar el desarrollo, por parte de los operadores econ�micos y financieros correspondientes, de mercados e instrumentos de garant�a financiera, incluyendo mecanismos financieros en caso de insolvencia, con el fin de que los operadores puedan recurrir a garant�as financieras para hacer frente a sus responsabilidades en virtud de la presente Directiva” (art. 14.1).
El aseguramiento de los riesgos se establece as� en principio con car�cter voluntario (aunque nada impedir�a a los Estados introducir un sistema de seguro obligatorio), a pesar de la importancia que ello tiene para evitar que las empresas traten de eludir la responsabilidad (por ejemplo escindiendo o delegando en empresa m�s peque�as y con menos solvencia las actividades de producci�n que representan un riesgo importante), y de la mejora en general que introduce en el comportamiento ambiental de las empresas (para obtener una p�liza de seguros las empresas deben someterse por lo general a una auditor�a ambiental y se les suele exigir que cuenten con un sistema eficaz de gesti�n de riesgos). La contrataci�n de seguros fue la cuesti�n que produjo mayores discrepancias entre el Parlamento Europeo y la Comisi�n, pues mientras el primero se inclinaba por hacerlos obligatorios, la Comisi�n prefer�a no imponerlos de momento, por considerar, como se dice en el “Libro Blanco” que “Mientras no existan t�cnicas de medici�n com�nmente aceptadas que permitan cuantificar los riesgos ambientales, ser� dif�cil determinar los niveles de responsabilidad”, lo que ocasionar�a dificultades y resistencias a su implantaci�n. Finalmente se lleg� a la soluci�n de compromiso de instar a los Estados a que fomenten su desarrollo, y de que en el informe sobre la aplicaci�n de la Directiva que la Comisi�n deber� presentar antes de 30 de abril de 2010, se eval�en todos los aspectos relativos a las condiciones de los seguros y otros tipos de garant�as financieras a fin de que, “tras una exhaustiva evaluaci�n de impacto, que incluya un an�lisis de rentabilidad, la Comisi�n, si procede, har� propuestas relativas a un sistema de garant�a financiera armonizada” (art. 14.2).
D) Se establece un innovador sistema procedimental y de legitimaci�n para instar la prevenci�n o reparaci�n de da�os
Por �ltimo, hay que destacar que este r�gimen singular, que hemos calificado como un “r�gimen p�blico de responsabilidad para la prevenci�n y reparaci�n de los da�os ambientales aut�nomos” comporta, como no pod�a ser de otro modo, importantes diferencias de car�cter procedimental y de legitimaci�n respecto a los sistemas tradicionales de responsabilidad extracontractual. Por lo que respecta al procedimiento, mientras en los sistemas de responsabilidad civil tradicionales cualquier persona que sufre un da�o puede reclamar ante los tribunales la reparaci�n del perjuicio sufrido o la obtenci�n de una indemnizaci�n compensatoria, en el sistema de responsabilidad dise�ado por la propuesta de Directiva, el particular, o las entidades habilitadas por esta norma para reclamar, no podr�n dirigirse a un tribunal demandando reparaci�n o exigiendo el cobro de la indemnizaci�n, sino que deber�n comunicar el hecho causante del da�o a la autoridad p�blica competente, present�ndole las observaciones que obren en su conocimiento y solicitando que act�e de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva (art.12). Ello es as� porque la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva recae prima facie, como hemos visto, sobre la autoridad p�blica competente. Esta, si considera que se ha producido un da�o en los t�rminos definidos por la Directiva, deber� actuar de conformidad con lo previsto en la legislaci�n que la transponga, y s�lo en el caso de que no act�e o de que se considere que no lo ha hecho de acuerdo con las prescripciones legales, se reconoce al demandante (art. 13 de la Directiva), la posibilidad de acudir a la jurisdicci�n competente (que habr� de ser en nuestro pa�s, al tratarse de una reclamaci�n contra la Administraci�n, la contencioso- administrativa), ante la que podr� denunciar la ilegalidad de las decisiones, actos y omisiones de la autoridad competente.
En cuanto a la legitimaci�n, hay que se�alar que uno de los aspectos m�s destacables de la Directiva es el expreso reconocimiento de legitimaci�n activa para instar las medidas de reparaci�n de da�os, tanto en la v�a administrativa como en la judicial, a “las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la protecci�n del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos por la legislaci�n nacional”, pues se afirma que cuando las legislaciones nacionales exijan un “inter�s suficiente” para actuar, habr� de considerarse suficiente “el inter�s de las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la protecci�n del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos en la legislaci�n nacional”, y se considera asimismo que “dichas organizaciones tienen derechos que pueden ser vulnerados” en el caso de que la legislaci�n nacional exija como requisito previo la alegaci�n de la vulneraci�n de un derecho (art. 12).
Esta regulaci�n de la legitimaci�n constituye un primer hito fundamental en la legitimaci�n activa en v�a administrativa y judicial de las Asociaciones ecologistas, a las que habr� que reconocer ex lege este derecho en el �mbito de la responsabilidad ambiental regulado por la Directiva, y permitir� sin duda una mejor tutela del medio ambiente, dado que, como se se�ala en el Memorandum explicativo de la Directiva “los individuos con frecuencia no van a actuar o no van a estar en posici�n de actuar para la protecci�n del medio ambiente al ser �ste un inter�s difuso”. Esta legitimaci�n activa de las asociaciones ambientales puede verse reconocida con car�cter general, para todo tipo de procesos, de aprobarse la Propuesta de Directiva sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (COM (2003) 624 final), en la que se establece la obligaci�n de los Estados miembros de garantizar con car�cter general el acceso de las entidades habilitadas, que cumplan los requisitos y est�n reconocidas de conformidad con lo que establecen sus disposiciones, “a los procedimientos de medio ambiente, incluidas las medidas cautelares, sin necesidad de que tengan un inter�s suficiente ni de que aleguen la vulneraci�n de un derecho, cuando el objeto del recurso que se presente est� espec�ficamente incluido en las actividades estatutarias de las entidades habilitadas, y el recurso se inscriba en la zona geogr�fica espec�fica de actividad de las entidades habilitadas”.
* Este trabajo se inscribe dentro del Proyecto de investigaci�n BJU2003-09190, “Nuevos enfoques de la responsabilidad ambiental: m�s all� del principio quien contamina paga”, subvencionado por el Ministerio de Educaci�n y Ciencia dentro del Programa Sectorial de Promoci�n General del Conocimiento. La autora forma parte del “Grup de Recerca en Dret del Medi Ambient de la Universitat Rovira i Virgili” encargada de desarrollar el proyecto. En edici�n impresa, este estudio puede consultarse en la revista “Justicia Administrativa”, n�m. 26, 2005.
[1] J. JORDANO FRAGA, Responsabilidad civil por da�os al medio ambiente en Derecho p�blico: �ltima jurisprudencia y algunas reflexiones de lege data y contra lege ferenda, en “C�vitas- Revista espa�ola de Derecho Administrativo”, n�m. 107, 2000.
[2] E. ALONSO GARC�A, “La gesti�n del medio ambiente por las entidades locales”, en la segunda edici�n del Tratado de Derecho Municipal, dirigido por S. MU�OZ MACHADO, Editorial Thomson- C�vitas, Madrid, 2003, tomo II, pp. 1821 y ss. Este mismo art�culo puede consultarse en la publicaci�n electr�nica “PORTALDERECHO” (www.iustel.com), 2003, con el t�tulo Organizaci�n y �mbitos Competenciales (VII). Medio Ambiente Local.
[3] De acuerdo con lo expuesto, vemos que los instrumentos jur�dicos privados y los p�blicos aparecen entrelazados cuando se trata de establecer un sistema de responsabilidad por da�os ambientales dirigido a su �ntegra reparaci�n tanto si producen lesiones individualizadas como si afectan �nicamente a los elementos naturales que componen el medio ambiente. Por ello, consideramos que en este �mbito no resulta adecuado utilizar el t�rmino de “responsabilidad civil” en cuanto, seg�n la definici�n de la Real Academia, lo civil, en derecho, es lo “perteneciente o relativo a las relaciones e intereses privados (...)”, y en este �mbito est�n implicados bienes p�blicos necesitados de reg�menes administrativos para su protecci�n. Preferimos, por ello, utilizar la expresi�n “responsabilidad por da�os ambientales” que engloba los sistemas p�blicos y privados dirigidos a la prevenci�n y restauraci�n de los da�os al medio ambiente.
[4] Existen tambi�n razones para entender, sin embargo, que el �rgano administrativo competente para resolver sobre la sanci�n est� facultado asimismo para determinar la responsabilidad en que haya podido incurrir el infractor incluso frente a terceros, aunque en este caso la Administraci�n no podr� exigir la responsabilidad y, en el supuesto de que el infractor no se avenga a su pago, podr� acudir a los juzgados y tribunales civiles, que no quedar�n vinculados por la declaraci�n administrativa. En este sentido se pronuncia sin duda el Reglamento sobre procedimientos sancionadores seguidos por la Comunidad Aut�noma de Extremadura (aprobado por Decreto 9/1994, de 8 de febrero), cuando tras afirmar que “La resoluci�n que ponga fin al procedimiento sancionador podr� adem�s declarar (...) la cuant�a de los da�os y perjuicios causados a la Administraci�n”, a�ade que “El importe de los da�os y perjuicios causados a terceros ser� determinado en la misma resoluci�n conforme a lo establecido en las normas y resoluciones que resulten de aplicaci�n” (art. 16). La Administraci�n s�lo podr� en todo caso ejercitar sus potestades de ejecuci�n para el cobro de la indemnizaci�n, como se cuida de precisar este precepto, cuando se trate de da�os y perjuicios causados en sus bienes o derechos, debiendo por tanto entenderse que en otro caso la cuesti�n pasar� a la v�a civil, quedando sin efecto la valoraci�n administrativa. Esta interpretaci�n es tambi�n la que parece deducirse de la propia LPC, cuando afirma que la determinaci�n de la indemnizaci�n por los da�os y perjuicios causados deber� “comunicarse al infractor para su satisfacci�n en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as�, expedita la v�a judicial correspondiente” (art. 130.2 in fine).
[5] Sobre el tema v�anse, entre otros, A. DEL TORO MARZAL., “La responsabilidad penal de los funcionarios en el contexto de protecci�n del medio ambiente”, en La protecci�n del medio ambiente en el nuevo C�digo Penal, Universidad Internacional Men�ndez Pelayo, Valencia, 1996; y E. OCTAVIO DE TOLEDO Y UBIETO, El delito de prevaricaci�n de los funcionarios p�blicos, en “La Ley”, 8 de octubre de 1996.
[6] Desde el punto de vista procesal, se requiere que en el proceso penal cuando se formule la pretensi�n indemnizatoria contra el servidor p�blico que haya cometido el delito o falta se formule simult�neamente la pretensi�n de responsabilidad civil subsidiaria contra el correspondiente ente p�blico.
[7] Sobre los fondos de compensaci�n v�anse en nuestra doctrina, por todos: C. DE MIGUEL PERALES, La responsabilidad civil por da�os al medio ambiente, Editorial C�vitas, segunda edici�n, 1997, pp. 260 y ss.; y L. GOMIS CATAL�, Responsabilidad por Da�os al Medio Ambiente, Editorial Aranzadi, pp. 294 y ss.
[8] J. QUARLES J. y M. W. STEINBERG, The Superfund Program at its 20th Anniversary, en “The Envirnomental Law Reporter. News & Analysis”, Junio de 2001.
[9] Puede consultarse en la siguiente p�gina del servidor de la Uni�n Europea: http://europa.eu.int/comm/off/white/index_es.htm
[10] J. L. LACRUZ BERDEJO, Elementos de Derecho civil, II, Derecho de obligaciones, 2� edici�n, Barcelona, 1985. Especialmente clara resulta, en este sentido, la STS de 24 de mayo de 1993 –RA 3727-, en la que se afirma que “la doctrina de esta Sala se orienta hacia un sistema que, sin hacer abstracci�n total del factor psicol�gico o moral y del juicio de valor sobre la conducta del agente, acepta soluciones cuasi objetivas, demandadas por el incremento de las actividades peligrosas consiguientes al desarrollo de la t�cnica y el principio de ponerse a cargo de quien obtiene el provecho de la indemnizaci�n del quebranto sufrido por tercero, a modo de contrapartida del lucro obtenido con la actividad peligrosa (cuius est commodum, eius est periculum; ubi emolumentum, ibi onus), y es por ello por lo que ha ido transformando la apreciaci�n del criterio subjetivista, ora por el acogimiento de la denominada teor�a del riesgo, ora por el cauce de la inversi�n de la carga de la prueba, presumiendo culposa toda acci�n u omisi�n generadora de un da�o indemnizable, sin que sea bastante, para desvirtuarla, el cumplimiento de los Reglamentos, pues �stos no alteran la responsabilidad de quienes los cumplan, cuando las medidas de seguridad y garant�a se muestran insuficientes en la realidad para evitar eventos lesivos” (en el mismo sentido, entre otras, SSTS de 12 de diciembre de 1980 –RA 4746-, de 16 de octubre de 1989 –RA de 8 de mayo de 1990 –RA 3690-, de 8 de noviembre de 1990 –RA 8534-, o de 25 de mayo de 1991 –RA 3940-).
[11] Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n en general v�anse, entre otros (por orden cronol�gico): J. LEGUINA VILLA, La responsabilidad de la Administraci�n P�blica, Tecnos, Madrid, 2� edici�n, 1983; M�. J. MONTORO CHINER, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones P�blicas en la Ley 30/1992 de R�gimen Jur�dico de las Administraciones P�blicas y del Procedimiento Administrativo Com�n, en “Autonomies. Revista Catalana de Derecho P�blico”, n�m. 16, 1993; M. BELAD�EZ ROJO, Responsabilidad e imputaci�n de da�os por el funcionamiento de los servicios p�blicos, pr�logo de J. Leguina Villa, Editorial Tecnos, 1997; J. GONZ�LEZ P�REZ, Responsabilidad patrimonial de las Administraciones P�blicas, Editorial C�vitas, 2� edici�n, 2000. En concreto sobre la responsabilidad de la Administraci�n por da�os al medio ambiente, v�anse: L. MART�N REBOLLO, Medio Ambiente y responsabilidad de la Administraci�n, en “C�vitas- Revista Espa�ola de Derecho Administrativo”, n�m. 11, 1976; J. L. REQUERO IB��EZ, El derecho administrativo y la responsabilidad por da�os ambientales, en “Revista de Derecho Urban�stico”, n�m. 141, 1995; J. JORDANO FRAGA, La responsabilidad de la Administraci�n con ocasi�n de los da�os al medio ambiente, en “Revista de Derecho Urban�stico”, n�m. 119, 1990; A.I. FORTES GONZ�LEZ, La responsabilidad por da�os al medio ambiente. En especial la responsabilidad de la Administraci�n, en “Revista de Derecho Ambiental”, n�m. 23, 1999; S. GALERA RODRIGO, La responsabilidad de las Administraciones P�blicas en la prevenci�n de da�os ambientales, pr�logo de M. Bassols Coma, Editorial Montecorvo, 2001; CONDE ANTEQUERA J., La responsabilidad de la Administraci�n por da�os al medio ambiente, en esta Revista, n�m. 11, diciembre de 2004.
[12] V�ase E. DESDENTADO DAROCA, Reflexiones sobre el art�culo 141.1 de la Ley 30/92 a la luz del An�lisis Econ�mico del Derecho, en “C�vitas- Revista Espa�ola de Derecho Administrativo”, n�m. 108, 2000.
[13] Sobre esta doctrina v�anse, junto al estudio precursor de L. MARTIN- RETORTILLO BAQUER, La defensa frente al ruido ante el Tribunal Constitucional, en “Revista de Administraci�n P�blica”, n�m.115, 1988, lo siguientes trabajos (por orden cronol�gico): J.A. CARRILLO DONAIRE y R. GAL�N VIOQUE R., �Hacia un derecho fundamental a un medio ambiente adecuado? (Comentario en torno al asunto L�pez Ostra c. Espa�a, resuelto por la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994), en “C�vitas- Revista Espa�ola de Derecho Administrativo”, n�m.86, 1995; LOZANO CUTANDA B, La ecologizaci�n de los derechos fundamentales: la doctrina L�pez Ostra c. Espa�a, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH y su recepci�n por nuestro Tribunal Constitucional en “C�vitas- Revista espa�ola de Derecho Europeo”, n�m. 1, enero- marzo 2002; LOZANO B. y PLAZA C., The Greening of Fundamental Rights and the Post- Constitutional Act on the Right to Petition, en “European Public Law”, volume 8, Issue 4, 2002; BOUAZZA ARI�O O., Respeto a la vida privada y protecci�n del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en “Revista de Administraci�n P�blica”, n�m. 160, 2003.
Esta doctrina ya ha dado lugar a la condena de una Administraci�n local por vulneraci�n del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio que reconoce el art. 18.1 de la Constituci�n, fundada en no haber adoptado las medidas cautelares que le fueron reiteradamente solicitadas, de acuerdo con la normativa aplicable, para hacer cesar la actividad de una discoteca que exced�a de las emisiones m�ximas permitidas, lo que ocasion� unos da�os y perjuicios al recurrente que han de ser indemnizados por el Ayuntamiento (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso- administrativo, de 10 de abril de 2003).
[14] Sobre esta cuesti�n v�anse, entre otros, los siguientes estudios: E. GAMERO CASADO, Constitucionalidad de la unificaci�n jurisdiccional en materia de responsabilidad administrativa (Comentario al ATC de 22 de julio de 1997), en “Revista Actualidad Jur�dica Aranzadi”, num. 332, 5 de marzo de 1998; L. MART�N REBOLLO, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n: un balance y tres reflexiones, en “Revista de Administraci�n Publica”, numero 150, 1999, pp. 317 y ss.; C. ROMERO REY, Cuestiones problem�ticas en torno a la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n: evoluci�n legislativa y nuevos escenarios de conflicto, en “Justicia Administrativa. Revista de Derecho Administrativo”, n�m. 22, enero 2004; J. GARBER� LLOBREGAT, La �ltima reforma del art�culo 9.4 de la Ley Org�nica del Poder Judicial (LO 19/2003, de 23 de diciembre). Una mala nueva para las compa��as aseguradoras que cubran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones P�blicas, en “Actualidad Jur�dica aranzadi”, n�m. 623 de 13 de mayo de 2004.
[15] Citadas por C. DE MIGUEL PERALES, ob.cit., pp. 227 y ss. Como se�ala este autor, la Sentencia de 15 de marzo de 1993 es especialmente expl�cita en esta materia. Con ocasi�n de unos da�os por emanaciones de gas y polvo arcilloso, el TS afirma que la finalidad �nica de la acci�n de responsabilidad extracontractual es la de obtener la reparaci�n �ntegra de los perjuicios causados, comprensivos tanto del da�o emergente como del lucro cesante, por lo que al condenar a las demandadas al pago del importe de los gastos de regeneraci�n de la finca y las secuelas de orden permanente que pudieran existir, cuando aparece probado que ello es necesario para el logro de dicha reparaci�n, aunque no haya sido postulado en t�rminos literales por el autor no se ha incurrido en incongruencia alguna. [16] Como pone de relieve el profesor MART�N MATEO, “trat�ndose de da�os ambientales es frecuentemente imposible, o sumamente dif�cil, justificar lesiones individualizadas, sobre todo de car�cter econ�mico, y adem�s los efectos de la contaminaci�n tienen trascendencia colectiva, aunque a la postre tambi�n redunden en mayor o menor medida en perjuicios para los sujetos aislados que componen la colectividad afectada” (Tratado de Derecho Ambiental, Editorial Trivium, Madrid, volumen 1, 1991).
[17] COM (1993) 47 final (puede consultarse en la siguiente p�gina del servidor de la Uni�n Europea: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_es.htm).
[18] COM (2000), 66 final (puede consultarse en la siguiente p�gina del servidor de la Uni�n Europea: http://europa.eu.int/comm/off/white/index_es.htm).
[19] Entre las publicaciones sobre la Directiva, en su fase de elaboraci�n o Propuesta o ya aprobada, v�anse: A. VERCHER NOGUERA, G. D�EZ- PICAZO GIM�NEZ, y M. CASTA��N DEL VALLE, Responsabilidad ambiental. Penal, Civil y Administrativa, Editorial Ecoiuris, Madrid, 2003; M. PARDO LEAL, La futura Directiva sobre responsabilidad ambiental: de la responsabilidad civil a la responsabilidad administrativa, en “Gaceta Jur�dica de la Uni�n Europea y de la Competencia”, n�m. 225, 2003; M.
CASTROVIEJO BOL�VAR, Quien contamina paga. Un paso decisivo en su aplicaci�n con la directiva sobre responsabilidad ambiental, en “Revista
Interdisciplinar de Gesti�n Ambiental”, n�m. 65, 2004; I. CHAMORRO, Un nuevo r�gimen de responsabilidad comunitario por da�os al medio ambiente: la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en relaci�n con la prevenci�n y reparaci�n de da�os ambientales, en “Revista Interdisciplinar de Gesti�n Ambiental”, n�m. 65, 2004.
[20] DOCE L 143 de 30 de abril de 2004.
[21] La Directiva h�bitat instaura una red europea de protecci�n de h�bitats y de especies de flora y fauna conocida como red Natura 2000, en la que se integran las zonas de especial protecci�n de las aves (ZEPAS), designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre la protecci�n de las aves silvestres, as� como las zonas especiales de conservaci�n (ZECONS), designadas por los Estados miembros de acuerdo con las disposiciones establecidas por la Directiva habitat.
[22] Por lo que respecta a la responsabilidad civil extracontractual podemos citar en este sentido a C. LASARTE �LVAREZ, para quien “La nota caracter�stica b�sica de la responsabilidad extracontractual radica sin duda en la producci�n de un da�o que debe ser objeto de reparaci�n, sin que se requiera la existencia de v�nculo obligatorio o relaci�n jur�dica alguna entre el autor del da�o y la v�ctima del mismo” (Principios de Derecho Civil, tomo segundo, Derecho de Obligaciones, Editorial Marcial Pons, Madrid, 2003), y en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la Administraci�n, E. GARC�A DE ENTERR�A y T- R. FERN�NDEZ resultan categ�ricos cuando afirman que, debido a la progresiva objetivizaci�n de la responsabilidad de la Administraci�n, prescindi�ndose cada vez m�s de la concepci�n de la responsabilidad como una sanci�n a una conducta culpable, “La responsabilidad pasa as� a convertirse en un mecanismo que se pone en funcionamiento s�lo y en la medida en que se haya producido una lesi�n patrimonial en sentido propio a resultas de la acci�n u omisi�n de la Administraci�n”, con lo que “El concepto de lesi�n se convierte de este modo en el aut�ntico centro de gravedad del sistema” (Curso de Derecho Administrativo, II, octava edici�n, Editorial C�vitas, Madrid, 2002). [23] La Directiva define a la persona responsable, que denomina “operador”, de un modo muy amplio, pues puede ser “cualquier persona f�sica o jur�dica, privada o p�blica, que desempe�e o controle una actividad profesional, cuando as� lo disponga la legislaci�n nacional, que ostente, por delegaci�n, un poder econ�mico determinante sobre el funcionamiento t�cnico de esa actividad, incluido el titular de un permiso o autorizaci�n para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad” (art.2.6). Se trata, por tanto, de que responda la persona que ejerza el control de la actividad incluida en el �mbito de aplicaci�n del r�gimen que haya ocasionado los da�os. En el caso de que sean varios los responsables, la Directiva deja en manos del legislador nacional la facultad de establecer un r�gimen proporcional o solidario de responsabilidad.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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in fine