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Legística ANTT | Amendement à la constitution | Herméneutiques
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A arte de bem fazer leis
Braslia, de 25 a 29 de maio de 2009
A Cincia da Legislao
Os Elementos da Legstica Aplicados Elaborao de Normas
Ricardo da Silva Souza 1
Introduo ...................................................................................................................... 6 1. Noes de Hermenutica Jurdica ........................................................................... 7 1.1 1.2 1.3 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3. 3.1 3.2 3.3 Classificao da Interpretao Jurdica ............................................................ 8 Reflexes acerca da Interpretao do Direito .................................................. 9 Funo da Norma Jurdica ............................................................................. 10 A Constituio Federal e o Sistema Brasileiro de Leis........................................ 11 Atos Normativos ..............................................................................................12 Matriz Constitucional da Tcnica Legislativa ..................................................16 Conceito de Tcnica Legislativa ...................................................................... 22 A Cincia da Legislao e o novo Paradigma Constitucional ......................... 22 Lei Complementar Federal n 95, de 26/02/1998 ......................................... 23 A Legstica e seus Elementos Materiais e Formais ............................................ 23 Conceito e Princpios de Legstica .................................................................. 23 Legstica material e formal ............................................................................. 24 Antecedentes da Legstica em outros Pases .................................................. 24
3.4 A Legstica Aplicada como condio de qualidade para a compreenso de normas ...................................................................................................................... 25 3.5 3.6 3.7 3.8 Legstica e o legislador .................................................................................... 25 Relao entre representante e representados ................................................ 26 Legstica e a socializao da elaborao de normas ....................................... 27 Legstica e o Poder Regulamentar .................................................................. 27
Avaliao legislativa ........................................................................................ 27 Normas para Alterao e Revogao de Espcies Legislativas .......................... 28
4.1 DECRETO-LEI N 4.657, DE 4 DE SETEMBRO DE 1942 (Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro) .........................................................................................31 5. 5.1 5.2 Aplicao da Legstica Material Elaborao de Normas ................................. 32 A poltica pblica e a regulao ...................................................................... 32 Noes sobre o Processo Legislativo .............................................................. 34
5.3 Requisitos essenciais que devem ser observados na formulao de disposies legais ou regulamentares....................................................................... 36 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6 5.4.7 5.4.8 5.5 5.6 Clareza e preciso das normas ........................................................................ 36 Caractersticas e qualidades da redao oficial ........................................... 38 Impessoalidade ............................................................................................ 39 Padronizao................................................................................................ 39 Conciso ....................................................................................................... 40 Objetividade ................................................................................................. 40 Clareza.......................................................................................................... 40 Polidez .......................................................................................................... 40 Correo ....................................................................................................... 40 Princpio da legalidade e da anterioridade ......................................................41 A reserva legal e o princpio da proporcionalidade .........................................41
5.7 A lei e o respeito ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada ....................................................................................................................... 42 5.8 5.9 6. 6.1 6.2 Integrao harmnica com o Ordenamento Jurdico .................................... 42 Cultura de responsabilidade e de cuidado no preparo da norma .................. 43 Aplicao da Legstica Formal Elaborao de Normas ................................... 43 Aspectos Gerais de Redao das Normas ....................................................... 43 Estrutura do ato normativo ............................................................................ 43
6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5
Epgrafe ........................................................................................................ 45 Ementa ......................................................................................................... 45 Prembulo (Autoria e atribuies legais) .................................................... 46 mbito de abrangncia pessoal e espacial - mbito de aplicao .............. 46 Articulao da Norma ..................................................................................... 46 Artigo ........................................................................................................... 47 Pargrafos .................................................................................................... 47 Incisos, alneas e itens ................................................................................. 48 Agrupamento de artigos .............................................................................. 48 Subseo, seo, captulo, ttulo, livro e parte ............................................ 49
6.3.6 Disposies preliminares, gerais, finais e transitrias - Critrios de sistematizao ........................................................................................................... 50 6.3.7 6.4 6.4.1 6.5 6.6 6.6.1 7. 7.1 7.2 7.3 8. 8.1 8.2 8.3 Anexos ........................................................................................................... 51 A vigncia e a Aplicao das Normas............................................................... 51 Clusula de vigncia .................................................................................... 53 Normas para o uso da Clusula de Revogao ............................................... 54 Fecho da Lei .................................................................................................... 54 Assinatura ou referenda da Lei ................................................................... 54
Circuito Tcnico de Elaborao de Normas Regulamentares ........................... 54 Processo decisrio ........................................................................................... 55 Poder Normativo ............................................................................................. 57 Competncia e tipo normativo ........................................................................ 58 Normas para a Consolidao das Espcies Normativas Regulamentares..........61 Objetivos da consolidao de normas ............................................................ 62 Alteraes admissveis no procedimento de consolidao ............................ 62 Continuidade normativa das disposies consolidadas ................................. 64
Procedimentos de consolidao ...................................................................... 65 Formalizao dos projetos de lei de consolidao.......................................... 68 Consolidao por insero .............................................................................. 69 Leis no passveis de consolidao ................................................................. 70 Dispositivos de leis temporrias ..................................................................... 70 Consulta pblica e instituio de comisso de especialistas .......................... 70
A capacidade inata ou dom de um indivduo em especial no so suficientes para assegurar um resultado de qualidade satisfatria na produo de textos normativos. Para que a norma alcance seu objetivo maior, faz-se necessrio que as pessoas que trabalham nessa rea conquistem as habilidades e competncias necessrias por meio de mecanismos tpicos do processo de aprendizagem. Consciente da necessidade de se redigir normas com qualidade, que sejam efetivamente apreendidas por aqueles a quem se destinam, o indivduo que escolhe essa gratificante misso se esfora, inicialmente, para absorver o conhecimento terico sobre os sistemas interpretativos do ordenamento jurdico, as tcnicas conceituais e formais de elaborao de normas e, concomitantemente, experimenta a aplicao dos mtodos conhecidos, mediante o exerccio contnuo na prtica de elaborao normativa. No basta, portanto, adquirir apenas o conhecimento terico sobre as tcnicas legislativas para se produzir normas de boa qualidade, pois a prtica dessa nobre tarefa fundamental para que o indivduo se torne habilidoso inconsciente na produo de atos normativos. A redao de normas, analisada sob o aspecto do processo de comunicao social, tem o desafio de vencer as barreiras e limitaes da lngua escrita e da traduo em linguagem acessvel dos elementos eminentemente tcnicos do contedo normativo, sem, no entanto, vulgarizar-se ou perder a qualidade redacional. A preocupao com o alcance da norma est diretamente relacionada com a capacidade de conciso, objetividade, simplicidade e clareza. O equilbrio entre a economicidade redacional e o contedo essencial constitui um dos objetivos a ser perseguido por todo aquele que se dispe a elaborar atos normativos. Inexiste texto normativo pronto e acabado que dispense nova reviso e aprimoramento lingustico, a norma unvoca e perfeita se encontra, apenas, no campo deontolgico e sempre haver espao para o aprimoramento redacional, a depender do tempo disponvel para a sua elaborao e reviso. Isso decorre da prpria pobreza da linguagem humana para exprimir com fidelidade o verdadeiro sentido do pensamento que lhe d causa. O planejamento, a organizao, a disciplina, a utilizao eficaz do tempo, a dedicao e a avaliao crtica constituem fatores imprescindveis nessa tarefa. Nesse contexto, o Curso A Cincia da Legislao Os Elementos da Legstica Aplicados Elaborao de Normas aspira, humildemente, oferecer aos alunos recursos e referncias positivas que agreguem valor na permanente busca da aquisio de habilidades e competncias relacionadas com a arte de bem fazer normas.
Noes de Hermenutica Jurdica
A hermenutica a teoria ou a arte da interpretao Ela surge, interpretao. A enquanto filosofia, como desenvolvimento das hermenuticas jurdica, jurdica bblica e literria e tem seu apogeu na metade do sculo XX. Apregoa, em breves linhas, que a verdade fruto de uma interpretao. Se, antes, era uma teoria que ensinava atravs de metodologias como interpretar textos, agora, como filosofia, a hermenutica significa um posicionamento diante do problema do ser e da compreenso que dele possamos ter.1 Nesse sentido, a hermenutica a cincia filosfica voltada para o meio de interpretao de um objeto. No caso do Direito, trata-se de tcnica especfica que visa compreender a aplicabilidade de um texto legal. A familiaridade com essa cincia constitui requisito essencial na formao de pessoas que atuam na elaborao de atos normativos, para que a nova norma se encaixe harmonicamente no conjunto normativo preexistente, com controle prvio de constitucionalidade e de legalidade para que possa ter efetividade. A questo conceitual no to pacfica no campo doutrinrio, segundo Renata Coelho Padilha Gera2, As expresses hermenutica jurdica e interpretao jurdica no so sinnimas. A doutrina faz distines em relao ao significado tcnico de ambos os termos. Pedro dos Reis Nunes3 categoricamente faz a distino entre as expresses, atribuindo interpretao a noo de tcnica, enquanto que hermenutica associa idia de cincia, no seu dizer, a cincia de interpretao das normas jurdicas. As diferenciaes observadas so demasiadamente sutis, mas, sob o aspecto filosfico bem interessante conhecer as opinies dos respeitveis pensadores do direito a esse respeito. Ainda, segundo a Professora Renata Gera, A interpretao momento de contato direto do intrprete com a norma jurdica, ocorre quando o operador do direito procura encontrar, por meio de tcnicas especficas, qual o real contedo e significado da norma jurdica. Por outro lado, a hermenutica jurdica a cincia formada pelo conjunto sistmico de tcnicas e mtodos interpretativos. Lembra-nos a douta professora de que, diversamente, o Ministro Eros Roberto Grau4 afirma que a interpretao das leis , na verdade, uma prudncia, o saber prtico, a phrnesis, a que se refere Aristteles. O Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade de Lisboa registra que Segundo Aristteles, a phrnesis a sabedoria prtica. Um esforo de reflexo, uma cincia que no se limita ao conhecimento, dado que pretende melhorar a ao do homem. Tem como objetivo descrever claramente os fenmenos da ao humana, principalmente pelo exame dialtico das opinies dos homens sobre esses fenmenos e no apenas descobrir os princpios imutveis da ao humana e as causas.5 Segundo Carlos Maximiliano, " a hermenutica que contm regras bem ordenadas que fixam os critrios e princpios que devero nortear a interpretao. Hermenutica a teoria cientfica da arte de interpretar, mas no esgota o campo de interpretao jurdica por ser apenas um instrumento para sua realizao."
Classificao da Interpretao Jurdica
1.1.1 Quanto origem: a) Autntica a mesma fonte que elaborou a norma declara em ato de mesmo valor Autntica: normativo o sentido e o alcance que se pretendeu dar ao ato; b) Judicial realizada pela Justia, por intermdio de decises judiciais, resultando na udicial: jurisprudncia dos Tribunais. c) Administrativa elaborada pela prpria Administrao Pblica, por intermdio de seus Administrativa: rgos e mediante pareceres e atos normativos. d) Doutrinria realizada com base em critrios cientficos por juristas e doutrinadores Doutrinria: por intermdio de livros acadmicos e outras publicaes.
natureza: 1.1.2 Quanto natureza: a) Gramatical ou literal: anlise do significado e abrangncia de cada palavra do texto literal iteral: normativo. b) Lgico-sistmica: compreenso do sentido e abrangncia do ato normativo como parte Lgico-sistmica mica: integrante de um todo (conjunto do ordenamento jurdico) em que se conecta e se articula logicamente com outras normas. c) Histrica: analisa a norma sob a tica dos fatos histricos, do ambiente e do contexto em que foi elaborada e avalia as causas motivadoras da soluo normativa. d) Teleolgica: procura identificar qual a finalidade e essncia do direito ou princpio que o ato normativo pretende amparar.
aos 1.1.3 Quanto aos resultados ou efeitos: a) Extensiva: amplia o sentido e abrangncia da norma, alm do que est escrito e estende a sua aplicao a casos e situaes admissveis. b) Restritiva: restringe o sentido ou limita o alcance da norma, com a eliminao da amplitude das palavras e a excluso de sua aplicao a casos inadmissveis. c) Declarativa ou estrita: apenas declara o sentido apresentado na norma, sem estender estrita: ou restringir o seu sentido ou abrangncia.
Reflexes acerca da Interpretao do Direito
Em um processo de comunicao o plo ativo quem escuta e no quem fala. O ato de escutar legitima e completa a comunicao medida que seu contedo absorvido por aquele que escuta (habilidade de escutar e fornecer feedback).
Escutar no ouvir. Ouvir a gente ouve o que dito no campo do significado estrito das palavras. Bola bola, coca coca, mulher mulher. Escutar bem diferente e requer treino, autoconhecimento e conhecimento do outro. Escutar do campo da significao das coisas para cada um, diferente para cada um sempre. Ouvir do campo dos sentidos e Escutar do campo do Inconsciente. Escutamos sem precisar ouvir. A Escuta muitas vezes silenciosa, escutase o no verbal, a entrelinha, o gesto, a atuao. (Ana Clara
Cenamo, Gegrafa, Psicloga e Publicitria, Diretora de Atendimento da Ogilvy Interactive)
A interpretao, sendo compreenso e revelao do sentido de um bem cultural ou jurdico, como o prprio Direito, implica no saber auscultar o pensamento por traz dos termos. Em Direito, interpretar compreender e revelar o sentido, a abrangncia e a finalidade de normas jurdicas (mens legis - esprito da lei). A qualidade da interpretao est diretamente relacionada com a capacidade de abstrao do intrprete da mera literalidade normativa na busca consciente do seu sentido e alcance por intermdio de uma viso sistmica e teleolgica. De fato, a norma jurdica no se resume no conjunto de palavras meramente escritas que a verbalizam, mas, essencialmente, o fruto de sua competente e adequada interpretao. Segundo Clvis Bevilaqua, "interpretar a lei revelar o pensamento que anima as suas palavras".
Funo da Norma Jurdica
Destacam-se na doutrina trs posies acerca da funo da norma jurdica: a) absoluta: considera o poder como um valor absoluto do qual so derivados os valores, absoluta: sendo jurdica toda norma promulgada pelo poder pblico-estatal; b) relativa: a norma jurdica possui validade individual e concreta e no se conhecer relativa: jamais a essncia da justia, no entanto, como o direito no pode ficar ao sabor das opinies e interesses individuais, necessria a interveno do poder pblico para estabelecer o que o direito; c) transformista: partindo do pressuposto de que o direito um permanente transformista: compromisso entre liberdade e segurana, no o considera como a expresso de um valor absoluto ou de um saber jurdico verificvel em cada hiptese concreta, mas como um produto de prudente combinao de fatores scio-cientficos, fticos e axiolgicos, circunstanciais, convenincias e oportunidades, que no fazem da norma jurdica um modelo definitivo. Para esta ltima posio, a norma jurdica em si mesma um fator de transformao social, porque provoca novas normas que surgem de acordo com a mudana dos fatos e valores, atravs de um processo histrico-dialtico, como explica a teoria tridimensional do direito do jus-filsofo brasileiro Miguel Reale, 1940: (...) a norma a indicao de um caminho, porm, para percorrer um caminho, devo partir de determinado ponto e ser guiado por certa direo: o ponto de partida da norma o fato, rumo a determinado valor. Desse modo, pela primeira vez, em meu livro Fundamentos do Direito eu comecei a elaborar a tridimensionalidade. Direito no s norma, como quer Kelsen, Direito, no s fato como rezam os marxistas ou os economistas do Direito, porque Direito no economia. Direito no produo econmica, mas envolve a produo econmica e nela interfere; o Direito no principalmente valor, como pensam os adeptos do Direito Natural tomista, por exemplo, porque o Direito ao mesmo tempo norma norma, fato e valor. valor Muito embora existam normas que exigem maior ou menor esforo do intrprete para descobrir seu sentido e alcance, mesmo as normas jurdicas consideradas claras necessitam de interpretao, tendo em vista que o conceito de clareza muito relativo e subjetivo. O que claro para um indivduo pode ser obscuro para outro. Ademais, uma palavra pode ser clara segundo a linguagem comum e ter um significado prprio e tcnico diferente do seu sentido vulgar. De acordo com o artigo 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, toda e qualquer aplicao das leis dever conformar-se aos seus "fins sociais e s exigncias do bem comum". Dessa forma, necessrio que o intrprete examine e descubra os fins sociais e as exigncias do bem comum que devem estar contidos em todas as normas.
A Constituio Federal e o Sistema Brasileiro de Leis
De acordo com o art. 59 da Constituio da Repblica, de 19886, o processo legislativo brasileiro abrange no s a elaborao das leis propriamente ditas (lei ordinria, lei complementar, lei delegada), mas tambm a das emendas constitucionais, das medidas provisrias, dos decretos legislativos e das resolues: Constituio Federal Do Processo Legislativo Seo VIII DO PROCESSO LEGISLATIVO Subseo I Disposio Geral Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio; II - leis complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII - resolues. Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis. A definio constitucional que estabelece a orientao para o sistema brasileiro de leis cria uma situao complexa, haja vista que por um lado abrange as emendas constitucionais, que, no obstante dotadas do carter material de lei, devem ser distinguidas destas por serem manifestao do poder constituinte derivado, contempla, por outro lado, as resolues e os decretos legislativos que, do ponto de vista material, no deveriam ser equiparados s leis, por no conterem, normalmente, regras de direito gerais e impessoais. Por outro lado, as clusulas ptreas, que atuam como limitadoras do poder constituinte derivado, so disposies que probem a alterao, por meio de emenda, tendentes a abolir as normas constitucionais relativas s matrias por elas definidas. As clusulas ptreas inseridas na Constituio da Repblica, de 1988, encontram-se dispostas em seu artigo 60, 4: 4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico;
III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. Com exceo das leis complementares (Constituio, art. 69) que esto sujeitas exigncia de aprovao por maioria absoluta em cada uma das Casas do Congresso Nacional, o processo de elaborao das leis ordinrias e complementares segue o mesmo itinerrio, que pode ser desdobrado nas seguintes etapas: a) iniciativa; b) discusso; c) deliberao ou votao; d) sano ou veto; e) promulgao; e f) publicao.
No sistema brasileiro encontram-se vrios tipos e hierarquias de atos normativos, conforme os exemplos abaixo trazidos da esfera federal com o objetivo ilustrativo, sem a pretenso de esgotar todas as espcies existentes de fato no ordenamento jurdico: 2.1.1 Constituies Federais e Emendas: 2.1.1.1 Atos Complementares Ex.: ATO COMPLEMENTAR N. 102 - DE 1 DE ABRIL DE 1977, (...)Art. 1 No termos do artigo 2 e seus pargrafos do Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968, fica decretado o recesso do Congresso Nacional.. 2.1.1.2 Atos Institucionais Ex.: ATO INSTITUCIONAL N 4, DE 7 DE DEZEMBRO DE 1966, (...) Convocao do Congresso Nacional para discusso, votao e promulgao do Projeto de Constituio apresentado pelo Presidente da Repblica.. 2.1.1.3 Constituies Federais Ex.: 1. CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988; 2. CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1967 (EM REVISO); 3. CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1946; 4. CONSTITUIO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1937; 5. CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1934; 6. CONSTITUIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1891; 7. CONSTITUICO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL DE 1824. 2.1.1.4 Emendas Constitucionais Ex.: EMENDA CONSTITUCIONAL N 57, DE 18 DE DEZEMBRO DE 2008, (...) Acrescenta artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para convalidar os atos de criao, fuso, incorporao e desmembramento de Municpios.. 2.1.1.5 Emendas Constitucionais de Reviso Ex.: EMENDA CONSTITUCIONAL DE REVISO N 6, DE 7 DE JUNHO DE 1994, (...) Art. 1 Fica acrescido, no art. 55, o 4,
com a seguinte redao:... 4 A renncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar perda do mandato, nos termos deste artigo, ter seus efeitos suspensos at as deliberaes finais de que tratam os 2 e 3.. 2.1.2 Leis: 2.1.2.1 Decretos Legislativos Ex.: DECRETO LEGISLATIVO N 113, DE 2007. (...) Fixa o subsdio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado.. 2.1.2.2 Decretos-Leis Ex.: DECRETO-LEI N 2.452, DE 29 DE JULHO DE 1988, Decretos(...) Dispe sobre o regime tributrio, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de Exportaes e d outras providncias.. 2.1.2.3 Leis Complementares Ex.: LEI COMPLEMENTAR N 128, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2008, (...) Altera a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, altera as Leis ns 8.212, de 24 de julho de 1991, 8.213, de 24 de julho de 1991, 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil, 8.029, de 12 de abril de 1990, e d outras providncias.. 2.1.2.4 Leis Delegadas Ex.: LEI DELEGADA N 13, DE 27 DE AGOSTO DE 1992, (...) Institui Gratificaes de Atividade para os servidores civis do Poder Executivo, rev vantagens e d outras providncias.. 2.1.2.5 Leis Ordinrias Ex.: LEI N 11.902, DE 12 DE JANEIRO DE 2009, (...) Acrescenta dispositivo Lei n 8.906, de 4 de julho de 1994, que dispe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil-OAB.. 2.1.2.6 Medidas Provisrias Ex.: MEDIDA PROVISRIA N 456, DE 30 DE JANEIRO DE 2009, (...) Dispe sobre o salrio mnimo a partir de 1 de fevereiro de 2009.. 2.1.3 Decretos: 2.1.3.1 Decretos Numerados Ex.: DECRETO N 6.765, DE 10 DE FEVEREIRO DE 2009, (...) Dispe sobre o reajuste dos benefcios mantidos pela Previdncia Social, a partir de 1 de fevereiro de 2009.. 2.1.3.2 Decretos Sem Nmero Ex.: DECRETO DE 26 DE JULHO DE 2004, (...) D nova redao ao inciso VI do art. 1 do Decreto de 3 de fevereiro de 2004, que dispe sobre a substituio de Ministros de Estado em suas ausncias do territrio nacional, nos seus afastamentos ou em outros impedimentos legais ou regulamentares.. 2.1.4 Portarias: 2.1.4.1 Portarias Ex.: PORTARIA N 525, DE 6 DE NOVEMBRO DE 2008, (...) Art. 1 Divulgar os dias de feriado nacional e de ponto facultativo no ano de 2009, para cumprimento pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo, sem prejuzo da prestao dos servios considerados essenciais:.
2.1.4.2 Portarias Conjuntas Ex.: Portaria Conjunta RFB / INSS n 2.517, de 22 de dezembro de 2008, (...) Dispe sobre o requerimento de restituio de valores pagos indevidamente a ttulo de contribuio social pelos detentores de mandato eletivo, de que trata o art. 4 da Portaria MPS n 133, de 2 de maio de 2006, e d outras providncias. 2.1.4.3 Portarias Interministeriais Ex.: PORTARIA INTERMINISTERIAL MPS/MF N Interministeriais 77, DE 11 DE MARO DE 2008 - DOU DE 12/03/2008, (...) Dispe sobre o reajuste dos benefcios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e dos demais valores constantes do Regulamento da Previdncia Social - RPS.. 2.1.4.4 Portarias Normativas Ex.: PORTARIA NORMATIVA N 6, DE 3 DE ABRIL DE 2007, (...) Art. 1 Alterar os prazos para requerimento de avaliao de cursos, fixados no art. 2 da Portaria Normativa n 01, de 10 de janeiro de 2007, publicada no Dirio Oficial da Unio de 11 de janeiro de 2007, da seguinte forma:. 2.1.5 Outros Atos Normativos: 2.1.5.1 Atos Declaratrios Ex.: ATO DECLARATRIO INTERPRETATIVO N 28, DE 16 DE JANEIRO DE 2009, (...) Dispe sobre o preenchimento da Declarao do Imposto de Renda Retido na Fonte (Dirf) e do Comprovante Anual de Rendimentos Pagos ou Creditados e de Reteno de Imposto de Renda na Fonte relativos ao ano-calendrio de 2008, na situao que especifica. 2.1.5.2 Atos do Presidente da Mesa do Congresso Nacional Ex.: ATO DO PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL N 36, DE 2007, (...) ...a Medida Provisria n 362, de 29 de maro de 2007, que "Dispe sobre o salrio mnimo a partir de 1 de abril de 2007.", ter sua vigncia prorrogada pelo perodo de sessenta dias, a partir de 29 de maio de 2007, tendo em vista que sua votao no foi encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.. 2.1.5.3 Decises (TCU) Ex.: Deciso 748/2000 Plenrio, (...) Consulta formulada pela Cmara dos Deputados. Contagem em dobro de licena-prmio para fins de aposentadoria. Consideraes. Conhecimento. Resposta ao consulente.. 2.1.5.4 Exposies de Motivos Ex.: EXPOSIO DE MOTIVOS N 360, DE 14.9.2001- APROVADO EM 18.9.2001, (...) Submeto elevada considerao de Vossa Excelncia a anexa proposta de alterao do disposto no art. 5 do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, na parte que trata da comunicao Comisso de tica Pblica - CEP, criada pelo Decreto de 26 de maio de 1999, das alteraes relevantes no patrimnio da autoridade pblica submetida ao Cdigo. 2.1.5.5 Instrues Normativas Ex.: INSTRUO NORMATIVA RFB N 900, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2008, (...) Disciplina a restituio e a compensao de quantias recolhidas a ttulo de tributo administrado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, a restituio e a compensao de outras receitas da Unio arrecadadas mediante Documento de Arrecadao de Receitas Federais (Darf) ou Guia da Previdncia Social (GPS), o ressarcimento e a compensao de crditos do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da Contribuio para o PIS/Pasep e da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o reembolso de salrio-famlia e salriomaternidade e d outras providncias. 2.1.5.6 Normas Regulamentadoras (MTB) Ex.: NR 16 - Atividades e Operaes Perigosas, (...) 16.1. So consideradas atividades e operaes perigosas as constantes dos Anexos ns 1 e 2 desta Norma Regulamentadora-NR. ASSUNTO: Penso por morte para viva separada de fato.. 2.1.5.7 Notas Tcnicas Ex.: NOTA TCNICA PG/CGC/DCT N 556/99, (...)
2.1.5.8 Orientaes Normativas Ex.: ORIENTAO NORMATIVA MPOG/SRH N 9, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2008, (...) Divulga o valor do maior vencimento bsico pago aos servidores da Administrao Pblica Federal.. 2.1.5.9 Pareceres Ex.: PARECER PGFN/PGA/N 2683/2008. (...) Ato Declaratrio do PGFN. Dispensa de contestar e recorrer. No constituio do crdito tributrio. Desnecessidade de reteno na fonte. Impossibilidade de inscrio em DAU. . 2.1.5.10 Pareceres Normativos Ex.: PARECER NORMATIVO N 1, DE 24 DE SETEMBRO DE 2002, (...) IRRF. RETENO EXCLUSIVA. RESPONSABILIDADE. No caso de imposto de renda incidente exclusivamente na fonte, a responsabilidade pela reteno e recolhimento do imposto da fonte pagadora.. 2.1.5.11 Provimentos Ex.: PROVIMENTO N 52, DE 23 DE OUTUBRO DE 2003, (...) O PRESIDENTE DO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDNCIA SOCIAL... Estabelece competncias e d outras providncias.. 2.1.5.12 Resolues Ex.: RESOLUO DA DIRETORIA COLEGIADA - RDC N 23, DE 28 DE MARO DE 2008, (...) A Diretoria Colegiada da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, no uso da atribuio que lhe confere o inciso IV do art. 11 do Regulamento aprovado pelo Decreto n 3.029, de 16 de abril de 1999, e tendo em vista o disposto no inciso II e nos 1 e 3 do art. 54 do Regimento Interno aprovado nos termos do Anexo I da Portaria n 354 da ANVISA, de 11 de agosto de 2006, republicada no DOU de 21 de agosto de 2006, em reunio realizada em 25 de maro de 2008, adota a seguinte Resoluo da Diretoria Colegiada e eu, Diretor-Presidente, determino a sua publicao:. 2.1.5.13 Solues de Divergncias Ex.: SOLUO DE DIVERGNCIA N 1, DE 2 DE JANEIRO DE 2009, (...) ASSUNTO: Imposto sobre a Renda Retido na Fonte IRRF. normativo): 2.1.6 Decises Judiciais (carter normativo): 2.1.6.1 Aes Diretas de Inconstitucionalidade Ex.: MED. CAUT. EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.135-4 DISTRITO FEDERAL, (...)...Deciso: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu parcialmente a medida cautelar para suspender a eficcia do artigo 39, caput, da Constituio Federal, com a redao da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, tudo nos termos do voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira, esclarecido, nesta assentada, que a deciso -como prprio das medidas cautelares - ter efeitos ex nunc, subsistindo a legislao editada
nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie, que lavrar o acrdo. No participaram da votao a Senhora Ministra Crmen Lcia e o Senhor Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim e Nri da Silveira. Plenrio, 02.08.2007.. 2.1.6.2 Acordos (STF) Ex.: N do Processo AC STF 91.01.02057-9 /MG ; APELAO CVEL, (...) ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PUBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. CALCULO. 1 - O adicional de insalubridade incide sobre o salrio mnimo regional e no sobre o salrio mnimo profissional.... 2.1.6.3 Enunciados (TST) Ex.: ENUNCIADO DO TST N 361, (...) Adicional de periculosidade. Eletricitrios. Exposio intermitente "O trabalho exercido em condies perigosas, embora de forma intermitente, d direito ao empregado a receber o adicional de periculosidade de forma integral, tendo em vista que a Lei n 7.369/85 no estabeleceu qualquer proporcionalidade em relao ao seu pagamento." (Res. 83/1998 DJ 20-08-1998). 2.1.6.4 Orientaes Jurisprudenciais Ex.: ORIENTAO JURISPRUDENCIAL SDI-1 N 50, (...) FRIAS. ABONO INSTITUDO POR INSTRUMENTO NORMATIVO E TERO CONSTITUCIONAL. SIMULTANEIDADE invivel. (converso da Orientao Jurisprudencial n 231 da SDI-1, DJ 20.04.05). O abono de frias decorrente de instrumento normativo e o abono de 1/3 (um tero) previsto no art. 7, XVII, da CF/1988 tm idntica natureza jurdica, destinao e finalidade, constituindo-se "bis in idem" seu pagamento simultneo, sendo legtimo o direito do empregador de obter compensao de valores porventura pagos. (ex-OJ n 231 da SDI-1 - inserida em 20.06.01). 2.1.6.5 Smulas Ex.: SMULA STJ N 280, (...) O art. 35 do Decreto-Lei n 7.661, de 1945, que estabelece a priso administrativa, foi revogado pelos incisos LXI e LXVII do art. 5 da Constituio Federal de 1988.. 2.1.6.6 Suspenses de Segurana (STF) Ex.: SUSPENSO DE SEGURANA 3.124-4, (...) 4. Ante o exposto, com fundamento nos arts. 4 da Lei 4.348/64 e 297 do RISTF, defiro o pedido para suspender a execuo do acrdo proferido nos autos do Mandado de Segurana n 2004.002176-3..
Matriz Constitucional da Tcnica Legislativa
2.2.1 Repartio de Competncias: A Constituio da Repblica de 1988 adotou, na repartio de competncias entre os entes federados, o princpio da predominncia do interesse, sendo assim, compete Unio as matrias de predominante interesse nacional; aos Estados, as matrias de predominante interesse regional; e aos municpios, os assuntos de interesse local: a) Competncia privativa da Unio Art. 22 da Constituio Federal: Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriao; III - requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V - servio postal; VI - sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais; VII - poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores; VIII - comrcio exterior e interestadual; IX - diretrizes da poltica nacional de transportes; X - regime aeroespacial; dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e
XI - trnsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao; XIV - populaes indgenas; XV - emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII - sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular; XX - sistemas de consrcios e sorteios; XXI - normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educao nacional; XXV - registros pblicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III;
(Nota Remissiva: Inciso XXVII do art. 22 alterado pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 19/1998. Redao Original:XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a administrao pblica, direta e
indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional; XXIX - propaganda comercial. Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. b) Competncia comum Art. 23 da Constituio Federal: Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
(Nota Remissiva: Pargrafo nico do art. 23 alterado pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 53/2006. Redao Original: Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.)
c) Competncia legislativa concorrente Art. 24 da Constituio Federal: Art. 24. Compete Unio, concorrentemente sobre: aos Estados e ao Distrito Federal legislar
I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo; VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual; XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e defensoria pblica; XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e juventude; XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. d) Competncia legislativa dos Estados Art. 25, 1 (competncia remanescente, no enumerada): Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. 1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio. e) Competncia legislativa municpios Art. 30 da Constituio Federal: Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental;
(Nota Remissiva: Inciso VI do art. 30 alterado pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 53/2006. Redao Original: VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental;)
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. 2.2.2 Iniciativa para a proposio de leis A iniciativa a proposta de edio de direito novo. A iniciativa deflagra o processo legislativo e determina a obrigao da Casa Legislativa destinatria de submeter o projeto de lei a uma deliberao definitiva. A Constituio determina que a discusso e a votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados (Constituio, art. 64). A iniciativa comum ou concorrente compete ao Presidente da Repblica, a qualquer Deputado ou Senador, a qualquer comisso de qualquer das Casas do Congresso, e aos cidados iniciativa popular est definida no caput do art. 61 da Constituio e o seu 1 define as matrias que so de iniciativa privativa do Presidente da Repblica: Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio. 1 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; II - disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao; b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
(Nota Remissiva: Alnea "c" do inciso II do 1 do art. 61 alterada pelo art. 3 da Emenda Constitucional n 18/1998. Redao Original: c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferncia de militares para a inatividade;)
d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI;
(Nota Remissiva: Alnea "e" do inciso II do 1 do art. 61 alterada pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 32/2001. Redao Original: e) criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica.)
f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva.
(Nota Remissiva: Alnea "f" do inciso II do 1 do art. 61 acrescida pelo art. 3 da Emenda Constitucional n 18/1998.)
A iniciativa popular em matria de lei federal est condicionada manifestao de pelo menos um por cento do eleitorado nacional, que dever estar distribudo em no mnimo cinco Estados, exigida em cada um deles a manifestao de trs dcimos por cento de seus eleitores. Da mesma forma, a iniciativa popular exercida pela apresentao Cmara dos Deputados do projeto de lei (Constituio, art. 61, 2): 2 A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. A Constituio tambm outorga a iniciativa da legislao sobre certas matrias, privativamente, a determinados rgos. A Cmara dos Deputados (Constituio, art. 51, IV), o Senado Federal (Constituio, art. 52, XIII) detm poder de iniciativa reservada sobre os projetos de lei de organizao de seus servios administrativos Compete, ainda, privativamente ao Supremo Tribunal Federal a iniciativa da lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura (Constituio, art. 93). Os Tribunais detm competncia privativa para propor a criao de novas varas judicirias. Compete privativamente ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais Superiores propor a criao ou extino dos tribunais inferiores, bem como a alterao do nmero de membros destes, a criao e a extino de cargos e a fixao de vencimentos de seus membros, dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores, dos servios auxiliares dos juzos que lhes forem vinculados, e a alterao da organizao e da diviso judiciria (Constituio, arts. 96, I, d, e 96, II e alneas). A Constituio assegurou, do mesmo modo, ao Ministrio Pblico a iniciativa privativa para apresentar projetos sobre a criao ou a extino de seus cargos ou de seus servios auxiliares (Constituio, art. 127, 2). Embora a Constituio no tenha tratado do tema, certo que os projetos de lei de iniciativa do Ministrio Pblico
comearo a tramitar na Cmara dos Deputados, como se extrai do art. 109, 1, VII, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. A Constituio tambm prev o sistema de iniciativa vinculada, na qual a apresentao do projeto obrigatria, como se observa dos artigos 84, XXIII, e 165 da Constituio, que prevem o envio, pelo Chefe do Executivo Federal, ao Congresso Nacional, do plano plurianual, do projeto de lei de diretrizes oramentrias e do projeto de oramentos anuais. A sistemtica do controle judicial da omisso legislativa consagrada na Constituio de 1988 (Constituio, art. 5, LXXI, e art. 103, 2) permite converter direito de iniciativa assegurado em dever de deflagrar o procedimento legislativo, ou, mais propriamente, em dever de legislar. Assim, reconhecida a inconstitucionalidade da omisso, na deciso proferida no mandado de injuno (Constituio, art. 5, LXXI) ou na ao direta de inconstitucionalidade por omisso (Constituio, art. 103, 2), ficam os rgos com poder de iniciar o processo legislativo obrigados a empreender a iniciativa reclamada.
Conceito de Tcnica Legislativa
Tcnica Legislativa o conjunto de procedimentos e normas redacionais especficas, que visam elaborao de um texto que ter repercusso no mundo jurdico. A tcnica legislativa tambm pode ser conceituada sob dois aspectos: a) Lato sensu: confunde-se com o prprio processo decisrio ou legislativo, que compreende a fase propositiva at a publicao e vigncia da norma; b) Stricto sensu: trata da maneira mais conveniente e adequada para a formulao dos atos normativos, no que se refere forma, correo de linguagem, preciso terminolgica, simplicidade, conciso e sistematizao dos assuntos.
A Cincia da Legislao e o novo Paradigma Constitucional
A cincia da legislao no Brasil ainda est no comeo, o que revela o atraso no desenvolvimento do ordenamento jurdico do Pas em todos os nveis federativos. O conhecimento sobre o tema da legislao ainda est restrito a poucos membros de corpos tcnicos de algumas casas legislativas, e a hermenutica jurdica, a tcnica legislativa e o planejamento legislativo ainda no so temas curriculares dentro da maioria das faculdades de Direito. A Constituio da Repblica de 1988 estabeleceu, por intermdio do Pargrafo nico do art. 59, que Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis.. Dessa forma, o Congresso Nacional decretou e o Presidente da Repblica sancionou a Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 19987, que Dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do
art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a consolidao dos atos normativos que menciona..
Lei Complementar Federal n 95, de 26/02/1998
O Art. 1 da Lei Complementar n 95, de 1998, alterada pela Lei Complementar n 107 de 26 de abril de 20018, estabelece: Art. 1 A elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis obedecero ao disposto nesta Lei Complementar. Pargrafo nico. As disposies desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, s medidas provisrias e demais atos normativos referidos no art. 59 da Constituio Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentao expedidos por rgos do Poder Executivo.
A Legstica e seus Elementos Materiais e Formais
Antes de se decidir legislar necessrio fazer uma correta anlise do problema e uma definio clara dos objetivos a alcanar. S depois dessa reflexo ser possvel equacionar diferentes solues, e s ento, optar pela mais correta. A edio do Manual de Redao da Presidncia da Repblica9 contribuiu bastante para a adoo da legstica formal. Relativamente legstica material, o Decreto n 4.176, de 28 de maro de 200210, que introduz tcnicas de avaliao legislativa alm de apresentar um modelo de check-list.
Conceito e Princpios de Legstica
A Legstica a rea do conhecimento que estuda e se ocupa de como fazer normas, envolvendo sua concepo e redao, de forma metdica e sistemtica, consubstanciada num conjunto de regras que visam contribuir com a adequada elaborao e o aprimoramento da qualidade de atos normativos. De forma simples, a legstica pode ser conceituada como a arte de bem fazer normas. A boa norma aquela que cumpre os objetivos que determinaram a sua elaborao e integra-se harmoniosamente no ordenamento jurdico. A qualidade da norma definida em funo de diversos fatores, sendo os mais relevantes a utilidade, a capacidade de produzir os efeitos pretendidos, a harmonizao com o ordenamento vigente, o equilbrio entre custos e benefcios, a aplicabilidade e a efetividade. So princpios da Legstica11 a) Necessidade: determina que um ato normativo s deve ser adotado se for ecessidade: absolutamente essencial para a aplicao de uma nova poltica. Isso significa que, se possvel, outras solues, no-normativas, sero preferveis;
b) Proporcionalidade: qualquer ato normativo deve basear-se num equilbrio entre as Proporcionalidade porcionalidade: vantagens que oferece e os condicionamentos que impe. Neste campo, e em certas matrias, a anlise econmica do Direito, mediante a metodologia da anlise custo/benefcio, pode dar um contributo inestimvel; c) Transparncia: determina que todo o processo de elaborao normativa deve permitir ransparncia: o conhecimento pblico. A participao e a consulta a todas as partes interessadas ou envolvidas antes da fase de redao constituem a primeira exigncia do princpio da transparncia. Essa participao deve, ela prpria, satisfazer os critrios da transparncia: organizada de forma a facilitar um acesso alargado e equitativo s consultas, cujos elementos devem ser tornados pblicos; d) Responsabilidade: diz respeito preocupao que deve existir com a aplicabilidade esponsabilidade: dos atos normativos. As partes envolvidas devem estar aptas a identificar as autoridades de que emanam as polticas e os atos normativos a que elas se aplicam, de maneira a poderem informar das dificuldades de adoo das polticas ou dos atos normativos, com vista sua alterao; e) Inteligibilidade: determina que a legislao deve ser coerente, compreensvel e nteligibilidade: acessvel queles a quem se destina. Esse princpio pode exigir um esforo particular de comunicao por parte dos poderes pblicos envolvidos, por exemplo, em relao a pessoas que, devido sua situao, encontrem dificuldades em fazer valer os seus direitos; f) Simplicidade: determina que os atos normativos devem ser to pormenorizados implicidade: quanto necessrio, e to simples quanto possvel. Simplificar a utilizao e a compreenso de qualquer ato normativo um requisito indispensvel para que os cidados faam uso eficaz dos direitos que lhes so conferidos.
Legstica material e formal
A legstica material visa concepo do ato normativo (planejamento, necessidade, material utilidade, efetividade e harmonizao com o restante do ordenamento jurdico). A legstica formal envolve a redao do ato normativo.
Antecedentes da Legstica em outros Pases
A Legstica vem se estruturando como um saber especfico h aproximadamente trinta anos. Os pases precursores na produo e sistematizao de conhecimentos relativos elaborao das leis so a Alemanha, a ustria, a Sua, a Frana, a Itlia e o Canad. Notadamente, os estudos na rea da Legstica ganharam grande impulso aps a realizao de pesquisas, no mbito da Unio Europia, que mostraram que a qualidade das leis fator de grande impacto sobre o desenvolvimento econmico e social dos pases pertencentes ao bloco europeu. No caso de Portugal, existem leis (num sentido lato, material) que obrigam a determinados procedimentos, seja a lei-formulrio, seja o regimento do conselho de
ministros. Tais diplomas contm regras estritas sobre a elaborao dos atos normativos que so normas de legstica. Mas, para alm dessas regras jurdicas, h um repositrio de regras, fruto de reflexo dos autores, a ser definidas como regras de legstica e correspondem, no fundo, a um conjunto de enunciados que visam reter aquilo que pode ser visto como boa prtica a seguir na feitura da lei. O objetivo dessas regras , pois, garantir que uma lei ser bem feita, pelo que rene as condies necessrias para se revelar uma boa lei. Em que pesem as iniciativas existentes no campo normativo, possvel perceber um desnvel cultural entre o Brasil e os pases onde a cincia da legislao est num patamar mais avanado, quando se constata a inexistncia de uma cultura jurdica brasileira que valorize a redao e a avaliao legislativas. H progresso em via de se realizar, mas a capacidade normativa brasileira ainda se encontra comprometida, vista de determinados textos normativos ineficazes editados na atualidade. Entretanto, a experincia estrangeira serve como motivao para uma reflexo acerca da adoo de polticas de qualidade da legislao no Brasil, a partir da aplicao de conhecimentos tcnicos introduzidos pela cincia da legislao no sistema normativo brasileiro.
A Legstica Aplicada como condio de qualidade para a compreenso de normas
Os pressupostos de qualidade so importantes porque tornam a norma capaz de: a) gerar desenvolvimento econmico e social, contribuir para a governabilidade e para o xito das polticas pblicas; b) demonstrar racionalidade em sua motivao, tendo em vista que levaram em considerao todas as possibilidades de soluo do problema; c) preocupar-se com o custo proporcional aos benefcios; d) preservar a coerncia e harmonia do ordenamento, aumentando a segurana jurdica; e) contribuir para a divulgao e adequao da norma e para sua aceitao pelos destinatrios, permitir o controle social, em virtude de ser elaborada com transparncia e participao; f) apresentar texto simples, que pode ser compreendido mesmo por quem no especialista, e no gera ambigidades, evitando pleitos na esfera administrativa, aes no Judicirio, atraso na soluo de conflitos e excessos burocrticos; g) ser acessvel, podendo ser facilmente localizada pelas pessoas.
Legstica e o legislador
A eleio confere legitimidade ao legislador para atuar em nome da sociedade e fazer as leis que iro reger a vida dos cidados e a atuao do Estado.
A Legstica oferece ao legislador uma srie de tcnicas e ferramentas para criar leis necessrias e mais adequadas aos fins a que se destinam. Dentre essas ferramentas, destacam-se: a) as avaliaes legislativas, realizadas antes ou depois da implementao da lei, com o fim de antecipar o seu impacto ou verificar sua efetividade; b) as consultas sociedade, realizadas com o objetivo de assegurar a transparncia do processo e a ampliao da participao, em benefcio da eficcia e da efetividade da lei; e c) a utilizao de tcnicas aprimoradas de redao legislativa, desenvolvidas com o fim de garantir a clareza e a coerncia da norma. De acordo com os princpios da Legstica, a elaborao da lei deve ser um processo planejado e metdico, apoiado em conhecimentos tcnicos e cientficos produzidos para esse fim. Alm disso, s se deve editar uma nova lei se ela for realmente necessria e no houver outro meio satisfatrio de se resolver a questo. Assim sendo, no legislar pode ser uma atitude responsvel do legislador que opta por no sobrecarregar o ordenamento com normas desnecessrias, que possam vir a se tornar um fator de perturbao jurdica e de insegurana para o cidado. Alm disso, se com a aplicao das tcnicas da Legstica, a atividade de elaborao da lei incorpora mtodos e procedimentos que visam conferir maior qualidade a seu produto, a funo fiscalizadora do Poder Legislativo tambm ganha novos significados, ao propor uma anlise mais qualitativa e menos formal da atuao estatal, priorizando-se a apurao da eficcia, da eficincia, da efetividade e da economicidade das polticas pblicas.
Relao entre representante e representados
Uma lei mais simples e eficaz pode diminuir a distncia entre os cidados e o mundo do direito e da poltica. Na prtica, fica mais fcil compreender e valorizar o trabalho dos representantes eleitos se as pessoas entendem e tm acesso s leis, percebendo de que forma afetam sua vida. Esta uma das funes da Legstica: fazer com que a lei, esse mecanismo de regulao das relaes polticas, econmicas e sociais, seja mais compreensvel s pessoas e prxima delas. Adotar polticas legislativas que gerem desenvolvimento e aproximao entre o poder pblico e o cidado muito importante para reforar a confiana nas instituies, na poltica e nos polticos. A lei que gera resultados torna o trabalho do poltico visvel para o cidado. A aplicao dos mtodos da Legstica pode gerar um duplo benefcio: por um lado, os cidados se beneficiam de leis de qualidade; por outro, legisladores que produzem boas leis ficam mais prximos dos cidados e so por eles mais bem avaliados.
Legstica e a socializao da elaborao de normas
Uma das prticas recomendadas pela Legstica a ampliao dos espaos de participao dos cidados na elaborao das leis como mecanismo para criar leis mais justas e que atinjam, de forma mais satisfatria, os objetivos a que se propem. Com a incluso digital e a socializao do acesso Internet, a sociedade passa a obter os meios efetivos de interatividade com o poder pblico, mediante a participao no processo decisrio normativo por intermdio de consultas pblicas. Por outro lado, cabe ao Legislador o engajamento nesse processo participativo, com a divulgao permanente de sua agenda de deciso.
Legstica e o Poder Regulamentar
A observncia dos princpios de legstica fundamental para que as normas regulamentadoras alcancem os seus objetivos em harmonia com o ordenamento jurdico e contribuam para a manuteno da estabilidade das relaes jurdicas objeto da regulao.
Avaliao legislativa
A avaliao legislativa um instrumento fundamental para a aplicao dos pressupostos da legstica material. Por meio da avaliao legislativa possvel verificar, prvia ou reativamente, o grau de efetividade (validade), eficcia e (realizao dos objetivos almejados) eficincia (custo/benefcio envolvido). Compe-se, a avaliao legislativa, por um conjunto de anlises, realizadas por intermdio de vrios mtodos cientficos de avaliao e de procedimentos sistemticos e objetivos, incluindo os check-lists e simulaes, que visam prever os efeitos potenciais ou constatar reais efeitos da norma jurdica. Por esse motivo a avaliao legislativa deve ser contnua e ininterrupta e pode ser simbolizada por uma mola em espiral posicionada na linha do tempo, cujo incio se confunde com a prpria formulao de uma poltica publica ou com a obrigao de se implantar uma ao programtica. A avaliao normativa deve ser ininterrupta, sob a tica sistmica do ordenamento jurdico, porque mesmo depois de finda sua obrigatoriedade (validade), em face de revogao expressa, tcita ou sustao de efeitos por fora judicial, permanece regulando situaes abrangidas poca de sua vigncia, por fora do direito adquirido consagrado no direito constitucional brasileiro. A avaliao legislativa prospectiva no plano federal conta com instrumentos metodolgicos e jurdico-institucionais bastante efetivos, como por exemplo, a exigncia do art. 37 do Decreto n 4.176, de 2002: Art. 37. As propostas de projetos de ato normativo sero encaminhadas Casa Civil por meio eletrnico, com observncia do disposto no Anexo I, mediante exposio de motivos do titular do rgo proponente, qual se anexaro:
................................................................................................................. O Anexo I do Decreto n 4.176, de 2002 apresenta um chek-list, contendo importantes questes que devem ser analisadas na elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo da Unio. Quanto avaliao legislativa reativa ou retrospectiva, ainda preciso elevar o nvel de conscincia poltico-decisria para a necessidade e convenincia de se monitorar e acompanhar os resultados das novas normas. Ainda faltam mecanismos e indicadores institucionais capazes de identificar proativamente se a norma est sendo bem recebida por aqueles a que se destinam e se est atingindo os objetivos esperados. No Direito Comparado, observam-se vrias experincias com mtodos cientficos testados de avaliao legislativa, os quais foram formulados e adotados por pases pioneiros nessa atividade na Amrica do Norte e na Europa. Esses paradigmas podem servir de inspirao e de parmetros para o desenvolvimento de polticas de controle de qualidade legislativa de outros pases, inclusive da prpria legislao brasileira.
Normas para Legislativas
At a edio da Lei Complementar n 95, de 1998, a clusula de revogao podia ser especfica ou geral. Desde ento, no entanto, admite-se somente a clusula de revogao especfica. Assim, atualmente incorreto o uso de clusula revogatria do tipo Revogam-se as disposies em contrrio.. A revogao especfica quando precisa a lei ou leis, ou parte da lei que ficam revogadas. Ademais, importantes doutrinadores j ressaltavam a desnecessidade da clusula revogatria genrica, uma vez que a derrogao do direito anterior decorre da simples incompatibilidade com a nova disciplina jurdica conferida matria (Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art.2, 1). Destarte, afigura-se mais til o emprego da clusula especfica, que alm de cumprir a finalidade de marcar o encerramento do texto legislativo remete com preciso aos dispositivos revogados. Em termos de qualidade normativa, a revogao revogados, embora requeira um exame jurdico de indispensvel na remoo e reciclagem do lixo ordenamento jurdico brasileiro nas esferas da Municpios. expressa de dispositivos tacitamente maior complexidade ou profundidade, normativo facilmente encontrado no Unio, Estados, Distrito Federal e
A situao mais grave no mbito regulamentar. A alternncia de poder polticopartidrio inerente ao estado democrtico de direito. Notadamente, no que concerne aos regulamentos e atos inferiores emanados dos Poderes Executivos, a cada novo
Governo ou Administrao, percebe-se uma profunda mudana do corpo de assessoramento tcnico e de direo que compem os cargos comissionados de livre nomeao, que possuem atribuies inerentes proposio normativa. Aliado a isto, a ausncia de carreiras especficas, como ocorre no mbito legislativo, e a falta de capacitao especfica dificultam sobremaneira a criao de uma cultura tecnocrata capaz de manter a qualidade das proposies normativas. Os rgos e entidades da administrao direta, autrquica ou fundacional, no exerccio e satisfao de suas competncias e atribuies, elaboram e editam normas destinadas s reas meio e finalsticas, com tcnicas e metodologias normativas diferenciadas, acarretando um volume de atos normativos desconexos e muitas vezes repetitivos e anacrnicos, que por sua vez contribuem para os excessos burocrticos e a postergao do exerccio pleno da cidadania. No dia 22 de maio de 1998, o ento Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado fez publicar no Dirio Oficial da Unio a Instruo Normativa MARE N 1, de 21 de maio de 1998, que disps sobre a distino dos atos normativos e ordinatrios expedidos no mbito do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado - MARE e dos Sistemas sob sua superviso e coordenao, autoridades que os expedem, suas finalidades e requisitos formais. Referida Instruo Normativa foi atualizada e expressamente revogada pela Instruo Normativa n 5, de 17 de julho de 1998, publicada no dia 20 de julho de 1998, que dispe sobre medidas de desburocratizao e simplificao de procedimentos na elaborao de atos normativos e ordinatrios expedidos no mbito do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado - MARE e dos Sistemas sob sua superviso e coordenao, sua distino, finalidades, requisitos formais e autoridades que os expedem. O inciso IV do artigo 3 da Instruo Normativa n 5, de 1998, estabeleceu que Art. 3 Na elaborao, redao, alterao e consolidao dos atos normativos devem ser observadas as seguintes diretrizes e regras: I - os atos limitar-se-o a estabelecer normas gerais, deslocando a nfase dos procedimentos para os resultados, de forma a conferir maior grau de liberdade ao gestor, observados os princpios constitucionais que regem a administrao pblica e, sempre que possvel: .................................................................................................................. IV - a alterao de atos far-se- mediante reproduo integral em novo texto, de forma consolidada com a revogao expressa do ato anterior; ................................................................................................................. No mesmo sentido, foram editados vrios decretos, como por exemplo, o Decreto n 4.176, de 2002, com o intuito de se estabelecer normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal. (Decretos anteriores revogados: Decretos ns 2.954, de 29 de janeiro de 1999, 3.495,
de 30 de maio de 2000, 3.585, de 5 de setembro de 2000, 3.723, de 10 de janeiro de 2001, e 3.930, de 19 de setembro de 2001). Especificamente sobre a alterao dos atos normativos, a orientao vigente no mbito federal a seguinte (Art. 24 do Decreto n 4.176, de 2002): Art. 24. A alterao de atos normativos far-se- mediante: I - reproduo integral em um s texto, quando se tratar de alterao considervel; II - revogao parcial; ou III - substituio, supresso ou acrscimo de dispositivo. Pargrafo nico. Nas hipteses do inciso III, sero observadas as seguintes regras: I - a numerao dos dispositivos alterados no pode ser modificada; II - vedada toda renumerao de artigos e de unidades superiores a artigo, referidas no inciso XV do art. 22, devendo ser utilizados, separados por hfen, o nmero do artigo ou da unidade imediatamente anterior e as letras maisculas, em ordem alfabtica, tantas quantas forem necessrias para identificar os acrscimos; III - permitida a renumerao de pargrafos, incisos, alneas e itens, desde que seja inconveniente o acrscimo da nova unidade ao final da seqncia; IV - vedado o aproveitamento de nmero ou de letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou cuja execuo tenha sido suspensa pelo Senado Federal com fundamento no art. 52, inciso X, da Constituio; V - nas publicaes subseqentes do texto integral do ato normativo, o nmero ou a letra de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional ou cuja execuo tenha sido suspensa devem ser acompanhados to-somente das expresses "revogado", "vetado", "declarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo Tribunal Federal", ou "execuo suspensa pelo Senado Federal, na forma do art. 52, X, da Constituio Federal"; VI - nas hipteses do inciso V, devem ser inseridas na publicao notas de rodap explicitando o dispositivo e a lei de revogao, a mensagem de veto do Presidente da Repblica, a deciso declaratria de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal ou a resoluo de suspenso da execuo do dispositivo editada pelo Senado Federal; e VII - o artigo com alterao de redao, supresso ou acrscimo no caput ou em seus desdobramentos deve ser identificado, somente ao final da ltima unidade, com as letras "NR" maisculas, entre parnteses. Iniciativas como essas emanadas do Poder Executivo da Unio so respostas efetivas ao problema evidenciado na proliferao de espcies normativas esdrxulas, alm de servir de modelo para a padronizao normativa no mbito de outras esferas de governo.
DECRETO-LEI N 4.657, DE 4 DE SETEMBRO DE 1942 (Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro)
A seguir so transcritos para anlise os principais dispositivos da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro que interessam ao presente estudo: Art. 1 Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o pas quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada. 1 (Revogado).
(Nota Remissiva: 1 do art. 1 revogado pelo art. 5 do Decreto-Lei n 333/1967 - Redao Original: 1 Nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quando admitida, se inicia trs meses depois de oficialmente publicada.)
2 A vigncia das leis, que os Governos Estaduais elaborem por autorizao do Governo Federal, depende da aprovao deste e comea no prazo que a legislao estadual fixar. 3 Se, antes de entrar a lei em vigor, ocorrer nova publicao de seu texto, correo, destinada a correo, o prazo deste artigo e dos pargrafos anteriores comear a correr da nova publicao. 4 As correes a texto de lei j em vigor consideram-se lei nova. consideramArt. 2 No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue. 1 A lei posterior revoga seja com ela incompatvel tratava a lei anterior. a anterior quando expressamente o ou quando regule inteiramente a declare, matria quando de que
2 A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior. 3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigncia. Art. 3 Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece. Quando Art. 4 Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito. Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem comum. Art. 6 A Lei em vigor ter efeito imediato e geral, respeitados o ato jurdico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
(Nota Remissiva : Art. 6 alterado pelo art. 1 da Lei n 3.238/1957 - Redao Original: Art. 6 A lei em vigor ter efeito imediato e geral. No atingir, entretanto, salvo disposio expressa em contrrio, as situaes jurdicas definitivamente constitudas e a execuo do ato jurdico perfeito.)
Reputa 1 Reputa-se ato jurdico perfeito o j consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.
(Nota Remissiva: 1 do art. 6 acrescido pelo art. 1 da Lei n 3.238/1957)
(Ato Relacionado: Inciso XXXVI do art. 5 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil/1988: XXXVI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada;)
Consideram 2 Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou algum por prle, possa exercer, como aqules cujo como do exerccio tenha trmo pr-fixo, prou condio pr-estabelecida inaltervel, a arbtrio de outrem.
(Nota Remissiva: 2 do art. 6 acrescido pelo art. 1 da Lei n 3.238/1957) (Ato Relacionado: Inciso XXXVI do art. 5 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil/1988: XXXVI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada;)
3 Chama 3 Chama-se coisa julgada ou caso julgado a deciso judicial de que j no caiba recurso.
(Nota Remissiva: 3 do art. 6 acrescido pelo art. 1 da Lei n 3.238/1957) Ato Relacionado: Inciso XXXVI do art. 5 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil/1988: XXXVI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada;)
Aplicao da Legstica Material Elaborao de Normas
Importante se ter conscincia das restries que sofre qualquer produo normativa. No possvel, muitas vezes, para quem tem de fazer uma lei seja um tcnico de um rgo da administrao pblica, um acadmico, ou um deputado seguir as regras conhecidas da legstica material. H limitaes de ordem diversa temporal, poltica, oramentria que impedem a elaborao de lei de acordo com as regras conhecidas e apreendidas de legstica material.
A poltica pblica e a regulao
semelhana da vida humana, uma vez publicada, a norma legal adquire vida prpria. Se a norma pode ser comparada a um ser vivo que pode tomar rumo diferente do previsto pelo seu criador, semelhantes medidas educativas, preventivas e de acompanhamento destinadas vida humana, metaforicamente, so cabveis desde a concepo normativa. Da mesma forma que a vida humana protegida desde a concepo biolgica, o mesmo deve ocorrer com a norma. Para tanto importante compreender que a norma requer cuidados desde sua concepo at sua obrigatoriedade no mundo jurdico. A norma no um fim em si mesmo, mas antes, o instrumento adequado para comunicar valores morais, culturais, econmicos e sociais. A Constituio da Repblica de 1988, por exemplo, chamada por Ulysses Guimares de Constituio Cidad, classificada por muitos juristas como uma Constituio Dirigente ou Programtica, porque define fins e programas de ao futura, manifestando preocupao com a evoluo poltica do Estado. O poder constituinte originrio de 1988 se preocupou no s com o presente, mas tambm com um ideal futuro, buscando condicionar os rgos estatais satisfao de
tais objetivos. So vrias as programticas, que so comandos destinados aos rgos estatais, estabelecendo um plano de ao para estes, na conduo dos rumos do Estado. Dessa forma, pode-se inferir que grande parte do ordenamento jurdico brasileiro atual foi concebido juntamente com o prprio marco constitucional. Outra parte decorre da inovao e evoluo de polticas pblicas, da necessidade de eliminar excessos burocrticos, modernizar a gesto e contemplar os avanos cientficos e tecnolgicos, tudo interligado num sistema normativo nico e conexo. Segundo Hely Lopes Meirelles, Como o ato inferior lei, o regulamento no pode contrari-la ou ir alm do que ela permite. No que o regulamento infringir ou extravasar da lei, rrito ou nulo, por caracterizar situao de ilegalidade. O decreto autnomo, por exemplo, enquanto reserva de poder regulamentar aquele que regula situaes no disciplinadas em lei. H, porm, uma controvrsia doutrinria quanto subsistncia do decreto autnomo aps a promulgao da Constituio da Repblica de 1988. A primeira corrente entende que o decreto autnomo foi banido do ordenamento. O primeiro argumento que falta expressa previso constitucional e o segundo lastreado no art. 5, II, da Constituio, que dispe: ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.. A segunda posio dos juristas entende que o decreto autnomo existe e pode ser utilizado pelo Executivo, desde que para situaes no sujeitas reserva legal. Ademais, segundo essa corrente, o decreto autnomo est previsto no art. 84, VI, da CF (redao da EC 32/2001), sendo utilizado para as situaes ali previstas: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: .................................................................................................................. VI - dispor, mediante decreto, sobre:
(Nota Remissiva: Inciso VI do art. 84 alterado pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 32/2001. Redao Original : VI - dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei;)
(Nota Remissiva: Alnea "a" do inciso VI do art. 84 acrescida pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 32/2001.)
(Nota Remissiva: Alnea "b" do inciso VI do art. 84 acrescida pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 32/2001.)
Note-se que a redao original da Constituio trazia no comando do art. 84 a sentena na forma da lei. A alterao do art. 84 pelo art. 1 da Emenda Constitucional n 32/2001 suprimiu essa parte na forma da lei, conferindo mais argumentos para os juristas que defendem a segunda corrente doutrinria sobre o decreto autnomo.
Em que pese essa discusso doutrinria, certo que o poder regulamentar conferido ao Executivo funo administrativa e no legislativa. A lei deriva da funo legiferante e o regulamento deriva da funo administrativa. De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello a presuno de legitimidade a qualidade que reveste os atos de se presumirem verdadeiros e conforme o Direito.. Hely Lopes Meirelles sustenta que o ato vlido at pronunciamento judicial que efetivamente o declare nulo, ou seja, somente com sentena judicial transitada em julgado, s podendo sustar a eficcia do ato com medida liminar, sendo que cabe ao administrado provar que o ato ilegtimo. Segundo Marcos Juruena Villela Souto, a funo administrativa assumiu um forte impacto sobre as atividades de interesse geral; dada a impossibilidade de o Estado satisfazer a todas as necessidades pblicas, resta-lhe orientar e acompanhar como essas necessidades sero atendidas pelos agentes privados. Por exemplo, no caso das agncias reguladoras implantadas no Brasil pela reforma administrativa, verifica-se uma interveno em atividade de natureza privada, motivada pelas prprias leis disciplinadoras da regulao, que estabelecem a orientao e os limites para a normatizao de ordem tcnica. Trata-se da evoluo natural da descentralizao administrativa e dos modelos de gesto dos interesses coletivos
Noes sobre o Processo Legislativo
O processo legislativo disciplinado pela Constituio da Repblica de 1988 envolve a formao do ato, desde a sua proposio, at a aprovao final. Procedimento legislativo pode-se conceituar como cada um dos ritos do processo legislativo, ou o conjunto de atos destinados a realizar esse processo. De acordo com o Manual de Redao Oficial da Presidncia da Repblica (2 Edio, revisada e atualizada), A matria-prima sobre a qual trabalha o Congresso Nacional, ou que se submete ao processo legislativo, assume a forma de proposio, estgio embrionrio da norma legal. Como definido pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados, proposio toda matria sujeita a sua deliberao (art. 100). Para o Senado Federal, as proposies compreendem, alm das propostas de emenda Constituio e dos projetos de Lei, de decreto legislativo e de resoluo, os requerimentos, as indicaes, os pareceres e as emendas.. Excetuadas as proposies oferecidas por Senador ou Comisso do Senado, alm das medidas provisrias e projetos de leis financeiras, todos os demais projetos de lei tm seu procedimento legislativo iniciado na Cmara dos Deputados (Constituio, arts. 61, 2, e 64). Para fins didticos os procedimentos legislativos podem ser classificados como: a) Normal: destinado elaborao das leis ordinrias (excludas as leis financeiras e os ormal cdigos) e leis complementares. Inicia-se com a apresentao e leitura do projeto, realizada em Plenrio; prossegue nas Comisses Permanentes, que, aps estudos e amplo debate e tambm possveis alteraes, emitem parecer; volta a transcorrer no
Plenrio, depois do pronunciamento de todas as Comisses a que tenha sido distribudo o projeto, com a fase de discusso e votao; b) Abreviado dispensa a competncia do Plenrio, ocorrendo, por isso, a deliberao breviado: terminativa sobre o projeto de lei nas prprias Comisses Permanentes (Constituio, art. 58, 2, I). Esse procedimento no se aplica a projetos de lei complementar, de cdigos, de lei de iniciativa popular, de matria no delegvel, elencada no 1 do art. 68 da Constituio, de Comisses, oriundos da outra Casa do Congresso, onde tenha ido a Plenrio, com pareceres divergentes, em regime de urgncia e de consolidao; c) Sumrio destinado s proposies que a Cmara ou Senado conferem urgncia e dos umrio: projetos de iniciativa do Presidente da Repblica (excludos os cdigos), em que consigne manifestao da vontade presidencial na mensagem de encaminhamento no sentido de prevalecer a urgncia (Constituio, art. 64, 1 a 4). Serve tambm para o exame, pelo Congresso Nacional, dos atos de outorga ou renovao das concesses de emissoras de rdio e TV (Constituio, art. 223, 1). No rito sumrio, a Constituio estipula o prazo de 45 dias de tramitao em cada Casa e determina que, decorrido esse prazo, a proposio seja includa na Ordem do Dia, sobrestando a deliberao sobre outros assuntos at que se ultime a votao (Constituio, art. 64, 2); d) Sumarssimo Mecanismo que assegura deliberao instantnea sobre matria de umarssimo: relevante e inadivel interesse nacional (art. 155 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e art. 353, I do Regimento Interno do Senado Federal). Regime informalmente denominado de urgncia urgentssima. Salvo as exigncias de quorum, pareceres e publicaes, todas as demais formalidades regimentais, entre elas os prazos, so dispensadas com a adoo do rito sumarssimo.; e) Concentrado ocorre com a apresentao, em sesso conjunta do Congresso Nacional oncentrado: com a participao de Deputados e Senadores, de proposies de leis financeiras (plano plurianual, as diretrizes oramentrias, os oramentos anuais e os projetos de abertura de crdito adicional - art. 166 da Constituio) e as leis delegadas (art. 68 da Constituio), apreciadas por comisses mistas; f) Especial destinado elaborao de emendas Constituio, cdigos e medidas special: provisrias. Em ambos os casos, a apreciao cabe a uma Comisso especial: f.1) Emenda Constituio exigido o voto de trs quintos dos congressistas, Constituio: desde que no esteja em vigor interveno federal, estado de defesa ou de stio, nem se pretenda abolir a federao, o voto direto, secreto, universal e peridico, a separao dos Poderes e os direitos e garantias individuais. preciso que o objeto da emenda no constitua matria rejeitada ou prejudicada na mesma sesso legislativa (Constituio, art. 60, 1 a 5). A iniciativa, no caso, concorrente, e compete aos membros da Cmara ou do Senado (um tero dos membros), ao Presidente da Repblica e s Assemblias Legislativas (mais da metade delas, com o voto da maioria relativa de seus membros art. 60, incisos I a III). A emenda constitucional tramitar em dois turnos em cada uma das Casas do Congresso. Se aprovada, ao contrrio do projeto de lei, no ir sano, sendo promulgada pelas Mesas da Cmara e Senado; f.2) Cdigos o procedimento permite amplo e profundo debate. Os prazos na sua Cdigos: tramitao podem ser quadruplicados e mesmo suspensos por at 120 sesses, desde que a necessidade de aprofundamento das anlises a efetuar recomende tais dilaes. No Poder Executivo, antes de enviar ao Congresso Nacional projeto de cdigo, comum public-lo para consulta pblica no Dirio Oficial da Unio como anteprojeto.
f.3) Medidas Provisrias: ato legislativo primrio emanado pelo Presidente da Provisrias Repblica, com fora de lei (ordinria), condicionada a sobrevida da disciplina normativa nela contida converso da medida em lei formal. O Congresso Nacional inicia a tramitao ao ter notcia, pelo Dirio Oficial da Unio e concomitante mensagem presidencial, da publicao da medida provisria. Nas quarenta e oito horas seguintes publicao, o Presidente do Congresso Nacional faz distribuir avulsos com o texto da medida provisria e designa comisso mista para estud-la e dar parecer (art. 2 da Resoluo n 1, de 2002, do Congresso Nacional). O 9 do art. 62, acrescentado pela Emenda Constitucional n 32, de 2001, estabelece que so: ...apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Qualquer alterao no texto da medida provisria implicar apresentao de projeto de lei de converso (PLV - 4 do art. 5 da Resoluo n 1, de 2002, do Congresso Nacional). Com a perda da eficcia da medida provisria, quer pela rejeio, quer pela no apreciao, a comisso mista elaborar projeto de decreto legislativo disciplinando as relaes jurdicas decorrentes da vigncia da medida provisria ( 3 do art. 62 da Constituio de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional n 32, de 2001, combinado com o art. 11 da Resoluo n 1, de 2002, do Congresso Nacional).
Requisitos essenciais que devem ser observados na formulao de disposies legais ou regulamentares
A constituio de grupos multidisciplinares formados por especialistas no objeto da norma e por pessoas com habilidades em hermenutica jurdica, tcnica legislativa e redao oficial fator determinante na obteno das condies necessrias para que a norma seja concebida com eficcia e eficincia. Deve-se, portanto, usar frases impositivas, construir as oraes na ordem direta, evitando adjetivaes dispensveis, buscar a uniformidade do tempo verbal (preferncia tempo presente ou futuro simples do presente), observar regras de pontuao, articular a linguagem, tcnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreenso do objetivo da lei e evitar o emprego de expresso ou palavra que possibilite duplo sentido ao texto.
Clareza e preciso das normas
O art. 23 do Decreto n 4.176, de 2002, orienta o seguinte para a obteno da clareza e da preciso: Seo III Da Redao Art. 23. As disposies normativas sero redigidas com clareza, preciso e ordem lgica, observado o seguinte: I - para a obteno da clareza clareza: a) usar as palavras e as expresses em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto tcnico, hiptese em que se pode empregar a nomenclatura prpria da rea em que se est legislando; b) usar frases curtas e concisas;
c) construir as oraes na ordem direta, evitando preciosismo, neologismo e adjetivaes dispensveis; d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o texto das normas legais, de preferncia o tempo presente ou o futuro simples do presente; e e) usar os recursos de pontuao de forma judiciosa, evitando os abusos de carter estilstico; II - para a obteno da preciso: preciso iso a) articular a linguagem, tcnica ou comum, com clareza, de modo que permita perfeita compreenso do objetivo, do contedo e do alcance do ato normativo; b) expressar a idia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinonmia com propsito meramente estilstico; c) evitar o emprego de expresso ou palavra que confira duplo sentido ao texto; d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior parte do territrio nacional, evitando o uso de expresses locais ou regionais; e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princpio de que a primeira referncia no texto seja acompanhada de explicitao de seu significado; f) indicar, expressamente, o dispositivo objeto de remisso, por meio do emprego da abreviatura "art." seguida do correspondente nmero, ordinal ou cardinal; g) utilizar as conjunes "e" ou "ou" no penltimo inciso, alnea ou item, conforme a seqncia de dispositivos seja, respectivamente, cumulativa ou disjuntiva; h) grafar por extenso quaisquer referncias a nmeros e percentuais, exceto data, nmero de ato normativo e casos em que houver prejuzo para a compreenso do texto; i) expressar valores monetrios em algarismos arbicos, seguidos de sua indicao por extenso, entre parnteses; j) empregar nas datas as seguintes formas: 1. 4 de maro de 1998 e no 04 de maro de 1998; e 2. 1 de maio de 1998 e no 1 de maio de 1998; l) grafar a remisso aos atos normativos das seguintes formas: 1. Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, na ementa, no prembulo, na primeira remisso e na clusula de revogao; e 2. Lei n 8.112, de 1990, nos demais casos; e m) grafar a indicao do ano sem o ponto entre as casas do milhar e da centena; III - para a obteno da ordem lgica lgica: a) reunir sob as categorias de agregao - subseo, seo, captulo, ttulo e livro - apenas as disposies relacionadas com a matria nelas especificada; b) restringir o contedo de cada artigo a um nico assunto ou princpio; c) expressar por meio dos pargrafos os aspectos complementares norma enunciada no caput do artigo e as excees regra por este estabelecida; e d) promover as discriminaes e enumeraes por meio dos incisos, das alneas e dos itens.
5.4.1 Caractersticas e qualidades da redao oficial
Redao oficial a maneira pela qual o Poder Pblico redige atos normativos e comunicaes internas e externas. O art. 37 da Constituio estabelece que a administrao pblica obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia: CAPTULO VII DA ADMINISTRAO PBLICA
Seo I Disposies Gerais Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao legalidade, seguinte: ................................................................................................................. Alm dos princpios norteadores da administrao pblica a redao oficial e os atos normativos devem possuir as seguintes caractersticas e qualidades: a) uso do padro culto de linguagem; b) clareza e preciso; c) conciso; d) formalidade; e) uniformidade; e f) ordem lgica O art. 60 do Decreto n 4.176, de 2002, estabelece o seguinte: Manual de Redao da Presidncia da Repblica Art. 60. As regras do Manual de Redao da Presidncia da Repblica aplicam-se, no que couber, elaborao dos atos normativos de que trata este Decreto. No Governo Federal, por fora do Decreto n 100.000, de 11 de janeiro de 1991, foi elaborada a primeira edio do Manual de Redao da Presidncia da Repblica publicado em outubro daquele ano. O principal objetivo do Manual foi a apresentao de um conjunto de regras e mtodos destinados a atualizar, uniformizar e simplificar as normas de redao de atos e comunicaes oficiais. Posteriormente, em 2002, foi divulgada a 2 Edio, revisada e atualizada do Manual, preservando-se o escopo original do trabalho desenvolvido, sendo que, na primeira parte, as alteraes principais deram-se em torno da adequao das formas de comunicao usadas na administrao aos avanos da informtica e, na segunda parte, as alteraes decorreram da necessidade de adaptao do texto evoluo legislativa na
matria, em especial Lei Complementar n 95, de 1998, ao Decreto n 4.176, de 2002, e s alteraes constitucionais ocorridas no perodo. O Manual de Redao da Presidncia da Repblica pode ser considerado um tributo legstica no Brasil e contribui sobremaneira para a consolidao de uma cultura administrativa de profissionalizao dos servidores pblicos e de respeito aos princpios constitucionais descritos, com a conseqente melhoria dos servios prestados sociedade. Com pequenas adaptaes o Manual de Redao da Presidncia da Repblica certamente aplicvel s administraes pblicas dos Estados, Distrito Federal e Municpios.
5.4.2 Impessoalidade
O agente poltico ou o servidor pblico exercem suas atribuies para servir aos interesses coletivos dos cidados. Com efeito, os atos oficiais normativos ou ordinatrios devem ter como finalidade o interesse pblico, e no o individual ou o interesse de um pequeno grupo. O princpio da impessoalidade veda que os agentes pblicos se valham da coisa pblica para fins de promoo pessoal, ou para concederem privilgios a poucos em detrimento do interesse geral da coletividade. A impessoalidade se revela na redao oficial, quando se percebe que quem comunica sempre o rgo, a entidade ou uma de suas unidades administrativas assuntos relativos s suas atribuies e competncias. A conciso, a clareza, a objetividade e a formalidade empregadas na redao oficial contribuem, ainda, para que seja alcanada a necessria impessoalidade.
5.4.3 Padronizao
A padronizao na redao oficial se refere utilizao de formalidade de tratamento, polidez, civilidade no prprio enfoque dado ao assunto do qual cuida a comunicao. O Captulo II do Manual de Redao da Presidncia da Repblica apresenta uma coletnea de normas especficas para cada tipo de expediente, com a apresentao de regras formais exemplificadas e de modelos destinados a orientar a correta utilizao de pronomes de tratamento, fechos para comunicaes, identificao do signatrio, padro ofcio, forma e diagramao, forma e estrutura, de Aviso, Memorando, Exposio de Motivos, Mensagem, Fax, Correio Eletrnico e at o de Telegrama, que to pouco utilizado hodiernamente. A formalidade de tratamento vincula-se, tambm, necessria uniformidade das comunicaes. Exige-se, ainda, que se atente para todas as caractersticas da redao oficial e que se cuide da qualidade visual da apresentao dos textos. A clareza datilogrfica ou de digitao, o uso de papis uniformes para o texto definitivo e a correta diagramao do texto so indispensveis para a padronizao.
5.4.4 Conciso
A conciso a exposio de idias com poucas palavras. O texto conciso todo aquele em que se percebe a qualidade de transmitir um mximo de informaes com um mnimo de palavras precisas e exatas. Para se obter a conciso na redao oficial preciso que o autor domine o assunto envolvido, e possua um tempo mnimo necessrio para avaliar o texto e reler vrias vezes o contedo com o intuito de simplificar a redao com economia de termos e subtrair eventuais redundncias ou repeties desnecessrias de idias, com o cuidado de no eliminar passagens substanciais do texto no af de reduzi-lo em tamanho.
5.4.5 Objetividade
A objetividade tambm deve estar contida em toda redao oficial. Ela perceptvel quando o texto vai direto ao ponto que pretende comunicar, de forma prtica, positiva, sem tergiversaes, rodeios ou evasivas.
5.4.6 Clareza
A clareza na redao oficial significa que o seu texto claro e inteligvel. Pode-se definir como claro aquele texto que possibilita imediata compreenso pelo leitor. A releitura de todo texto redigido enquanto ainda no est concludo, sem pressa e com tempo suficientemente necessrio, permite a identificao de pontos obscuros e o seu aprimoramento. Como algo pode ser cristalino para um indivduo e ao mesmo tempo parecer obscuro para outro, altamente recomendvel que o texto seja lido tambm por outras pessoas que no o escreveram para que o autor possa avaliar e testar o grau de compreenso esperado.
5.4.7 Polidez
A polidez na elaborao do texto da norma no mero verniz formal, mas, significa que as expresses e frases formuladas devem sempre denotar, com equilbrio, o respeito sincero, a ateno, a delicadeza e a cortesia. Dessa forma, independentemente da motivao e do contedo da norma, quem a elabora jamais dever perder de vista a polidez para com o destinatrio no trato da matria normativa.
5.4.8 Correo
A correo ortogrfica requisito elementar de qualquer texto, e ainda mais importante quando se trata de textos oficiais. Muitas vezes, uma simples troca de letras, uma vrgula a mais ou a menos, pode alterar no s o sentido da palavra, mas de toda uma frase. O que na correspondncia particular seria apenas um lapso de digitao pode ter repercusses indesejveis quando ocorre no texto de uma comunicao oficial ou de um
ato normativo. Assim, toda reviso que se faa em determinado documento ou expediente deve sempre levar em conta a correo ortogrfica. Com relao aos erros de grafia, pode-se dizer que so de dois tipos: os que decorrem do emprego inadequado de determinada letra por desconhecimento de como escrever uma palavra, e aqueles causados por lapso de digitao. No que tange retificao de erro material o art. 58 do Decreto n 4.176, de 2002: Retificao Art. 58. A correo de erro material que no afete a substncia do ato singular de carter pessoal far-se- mediante apostila.
Princpio da legalidade e da anterioridade
O Princpio da Legalidade, como j visto, o primeiro princpio a ser observado na partica dos atos da administrao pblica, conforme disposto no caput do art. 37 da Constituio. Representa a expresso maior do Estado Democrtico de Direito, porque submete todas as relaes jurdicas e sociais que envolvem o Estado e a sociedade ao mesmo regime legal, construdo pela expresso da vontade da maioria dos cidados. O princpio da legalidade garante a segurana poltico-jurdica do cidado. No que se refere ao Direito Penal, o princpio da anterioridade uma garantia constitucional do direito individual do cidado perante o poder punitivo do Estado: "no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal;" (art. 5, XXXIX, da Constituio e art. 1 do Cdigo Penal). Excetuam-se as situaes mais benfica para o ru, isto , se uma lei posterior descaracterizar uma conduta criminosa como tal, ou cominar-lhe pena mais branda, esta ser aplicada, e no a vigente ao tempo do fato. No Direito Tributrio, entente-se pelo princpio da anterioridade que nenhum tributo poder ser cobrado no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou (art. 150, III, "b", da Constituio).
A reserva legal e o princpio da proporcionalidade
O Princpio da Reserva Legal decorrente do Princpio da Legalidade, enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe (ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei; - art. 5, II, da Constituio), na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza (caput do art. 37 da Constituio). O Devido Processo Legal (ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; - art. 5, LIV, da Constituio) e a Reserva Legal so os mais importantes desdobramentos do princpio da legalidade. As disposies legais devem ser motivadas pelo interesse pblico e adotar com razoabilidade os meios adequados e proporcionais para o alcance dos seus objetivos. Com a observncia do Princpio da Proporcionalidade, deve haver equilbrio e ponderao
entre as vantagens que a norma oferece e os condicionamentos que impe queles que se destina (custo/benefcio).
A lei e o respeito ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada
O art. 5, XXXVI da Constituio da Repblica de 1988 estabelece que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. Trata-se de postulado fundamental de segurana e estabilidade das relaes jurdicas. O art. 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei n 4.657/1942, alterado pela Lei n 3.238/1957), dispe que A lei em vigor ter efeito imediato e geral, respeitados o ato jurdico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.. Direito Direito Adquirido: Protege situaes jurdicas individuais consolidadas e no meras expectativas de direito. Aplica-se a toda e qualquer lei infraconstitucional. Contra a Constituio inexiste o princpio do direito adquirido tampouco, o princpio da irretroatividade. As normas constitucionais no apenas incidem imediatamente (o que se presume, salvo inequvoca disposio em contrrio), como -lhes permitido retroagir, para alcanar efeitos passados de fatos passados, nesse ltimo caso desde que se faa a ressalva mediante declarao expressa.12. Ato Jurdico Perfeito: Considera-se perfeito e acabado o ato jurdico que, tendo sido praticado de acordo com os requisitos legais vigentes h seu tempo, j produziu seus todos os seus efeitos jurdicos. Julgada: Coisa Julgada: a qualidade conferida deciso judicial transitada em julgado contra a qual no cabem mais recursos, tornando-a imutvel e indiscutvel. Coisa Julgada formal impede a discusso de questo decidida no mesmo processo. Coisa julgada material obsta discusso da questo decidida tambm em outro processo.
Integrao harmnica com o Ordenamento Jurdico
As normas devem ser formuladas com uma viso sistmica, no s a coerncia e harmonia interna de suas disposies, mas tambm a sua adequada insero no ordenamento jurdico como um todo, para se assegurar a estabilidade das relaes jurdicas. Nesse sentido, deve-se evitar a ocorrncia de contradies lgicas, teleolgicas, ou valorativas. A contradio lgica se verifica, por exemplo, quando uma conduta prescrita na norma flagrantemente proibida em outra. A contradio teleolgica ocorre quando identificada uma contradio entre os objetivos perseguidos por disposies diversas, de modo que a observncia de um preceito significa a negao de objetivos visados por outra norma. A contradio valorativa se configura quando so identificadas incongruncias de contedo axiolgico em face do ordenamento jurdico, como por exemplo, uma norma discriminatria que conflita com valores fundamentais consagrados, como o princpio basilar da igualdade.
Cultura de responsabilidade e de cuidado no preparo da norma
No processo decisrio normativo comum ocorrer fatores impeditivos da aplicao das melhores prticas de legstica, como por exemplo, pouco tempo para a elaborao e reviso do ato normativo e obteno dos indicadores necessrios para definio do problema e estudo das melhores solues alternativas, limitaes oramentrias e manifesta deciso poltica preconcebida conflitante com o posicionamento tcnico. Em todo caso, o processo educativo de implantao dos pressupostos de legstica formal e material essencial para se desenvolver uma cultura de responsabilidade e de cuidado no preparo da norma. Avanos no plano institucional-legal so importantes, porm, se completam com a gesto eficiente desse conhecimento agregado s instituies e a plena aplicao das habilidades e competncias desenvolvidas na arte de bem fazer normas. Nesse contexto, a manifestao ostensiva de vontade firme das pessoas envolvidas na aplicao dessas competncias em todos os nveis de produo normativa irradia de forma contagiante e contribui sobremaneira para que responsabilidade normativa alcance o patamar desejvel de naturalidade, visvel nos resultados efetivamente alcanados pelas normas.
Aplicao da Legstica Formal Elaborao de Normas
Como j visto, a legstica formal envolve a prpria redao do ato normativo. formada por um conjunto de regras se destinam a apontar os caminhos para se adotar uma boa prtica a seguir na elaborao de normas e garantir que sejam bem feitas sob o aspecto redacional.
Aspectos Gerais de Redao das Normas
Sob o aspecto formal, as normas possuem regras gerais aplicveis de certa forma a qualquer tipo de ato normativo e regras especficas, peculiares a somente certos tipos de atos. Nesse sentido, as regras gerais e especficas de legstica formal destinadas a orientar a feitura de cada tipo de ato normativo do mbito federal encontram-se conjugadas na Lei Complementar n 95, de 1998, no Decreto n 4.176, de 2002, na Instruo Normativa/MARE n 5 de 17 de julho de 199813 e no Manual de Redao da Presidncia da Repblica.
Estrutura do ato normativo
A estrutura da lei composta por dois elementos bsicos: a ordem legislativa e a matria legislada. A ordem legislativa compreende a parte preliminar e o fecho da lei; a matria legislada diz respeito ao texto ou corpo da lei. Quanto lei, o art. 3 da Lei Complementar n 95, de 1998, estabelece o seguinte:
Da Estruturao das Leis Art. 3 A lei ser estruturada em trs partes bsicas: I - parte preliminar, compreendendo a epgrafe, a ementa, o prembulo, o enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao das disposies normativas; II - parte normativa, compreendendo o texto das normas de contedo substantivo relacionadas com a matria regulada; III - parte final, compreendendo as disposies pertinentes s medidas necessrias implementao das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando couber. Da mesma forma, quanto aos atos normativos em geral, orientam os arts. 5 ao 9 e incisos XXI e XXII do art. 22 do Decreto n 4.176, de 2002: Captulo II DA ELABORAO, DA ARTICULAO, DA REDAO E DA ALTERAO DOS ATOS NORMATIVOS Seo I Das Regras Gerais de Elaborao Seo I Das Regras Gerais de Elaborao Estrutura Art. 5 O projeto de ato normativo ser estruturado em trs partes bsicas: I - parte preliminar, com a epgrafe, a ementa, o prembulo, o enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao das disposies normativas; II - parte normativa, com as normas que regulam o objeto definido na parte preliminar; e III - parte final, com as disposies sobre medidas necessrias implementao das normas constantes da parte normativa, as disposies transitrias, se for o caso, a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando couber. Art. 6 A ementa explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto do ato normativo. Objeto e Assunto Art. 7 O primeiro artigo do texto do projeto indicar o objeto e o mbito de aplicao do ato normativo a ser editado. 1 O mbito de aplicao do ato normativo ser estabelecido de forma especfica, em conformidade com o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva. 2 O projeto de ato normativo ter um nico objeto, exceto quando se tratar de projeto de codificao. 3 Os projetos de atos normativos no contero matria estranha ao objeto a este que visa disciplinar, ou a este no vinculado por afinidade, pertinncia ou conexo.
Art. 8 Idntico assunto no ser disciplinado por mais de um projeto de ato normativo da mesma espcie, salvo quando um se destinar, por remisso expressa, a complementar o outro, considerado bsico. bsico. Evitar-seArt. 9 Evitar-se- projeto de ato normativo de carter independente quando existir em vigor ato normativo que trate do mesmo assunto. Pargrafo nico. Na hiptese do caput ser prefervel a incluso dos novos vigor. dispositivos no texto do ato normativo em vigor. .................................................................................................................. Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. XXI - o texto deve ter dezoito centmetros de largura, com margem esquerda de dois centmetros e direita de um, ser digitado em "Times New Roman", corpo 12, centmetros em papel de tamanho A4 (vinte e nove centmetros e quatro milmetros por vinte e um centmetros); XXII - as palavras e as expresses em latim ou em outras lnguas estrangeiras so grafadas em negrito; .................................................................................................................
6.2.1 Epgrafe
A epgrafe a parte do ato que o identifica pelo tipo, nmero e data perante o ordenamento jurdico. Assim, orientam, respectivamente, o art. 4 da Lei Complementar n 95, de 1998 e o inciso XXIII do art. 22 do Decreto n 4.176, de 2002: Art. 4 A epgrafe, grafada em caracteres maisculos, propiciar identificao numrica singular lei e ser formada pelo ttulo designativo da espcie normativa, pelo nmero respectivo e pelo ano de promulgao.
Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. XXIII - a epgrafe, formada pelo ttulo designativo da espcie normativa e pela data de promulgao, grafada em letras maisculas, sem negrito, de forma centralizada; e .................................................................................................................
6.2.2 Ementa
A ementa a parte que apresenta de forma resumida o contedo tratado no ato normativo. Quanto forma da ementa, o art. 5 da Lei Complementar n 95, de 1998 e o inciso XXIV do art. 22 do Decreto n 4.176, de 2002 orientam, respectivamente: Art. 5 A ementa ser grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da lei.
Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. XXIV - a ementa alinhada direita, com nove centmetros de largura; .................................................................................................................
6.2.3 Prembulo (Autoria e atribuies legais)
O prembulo a parte inicial do ato que indica de forma imperativa o nome e o cargo da autoridade competente para pratic-lo, com a indicao do fundamento legal. Varia de acordo com o tipo de ato ou com o momento adequado do processo legislativo. Quanto ao prembulo, o art. 6 da Lei Complementar n 95, de 1998 orienta: Art. 6 O prembulo indicar o rgo ou instituio competente para a prtica do ato e sua base legal.
6.2.4 mbito de abrangncia pessoal e espacial - mbito de aplicao
O primeiro artigo da lei indicar de forma especfica o objeto e o mbito de aplicao do ato normativo a ser editado, em conformidade com o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva, com a indicao da abrangncia pessoal e espacial da norma. Quanto ao mbito de aplicao, o art. 7 da Lei Complementar n 95, de 1998 estabelece (idntica disposio traz o art. 7 do Decreto n 4.176, de 2002): Art. 7 O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o respectivo mbito de aplicao, observados os seguintes princpios: I - excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto; II - a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo; III - o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica quanto o possibilite o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva; IV - o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa.
Articulao da Norma
No plano federal, inspiradas nas orientaes da Lei Complementar n 95, de 1998, as regras de articulao da norma esto bem definidas na Seo II, Da Articulao (art. 22) do Decreto n 4.176, de 2002, que Estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.. Os seus dispositivos pertinentes sero transcritos a seguir, em cada tpico do estudo.
6.3.1 Artigo
Artigo a unidade bsica para apresentao, diviso ou agrupamento de assuntos num texto normativo. Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: I - a unidade bsica de articulao o artigo, indicado pela abreviatura "Art.", seguida de numerao ordinal at o nono e cardinal, acompanhada de ponto, a partir do dcimo; II - a numerao do artigo separada do texto por dois espaos em branco, sem traos ou outros sinais; III - o texto do artigo inicia-se com letra maiscula e termina com ponto ou, nos casos em que se desdobrar em incisos, com dois-pontos; IV - o artigo desdobra-se em pargrafos ou em incisos e o pargrafo, em incisos; ................................................................................................................. Complementa o Manual de Redao da Presidncia da Repblica, orientando que Na elaborao dos artigos devem ser observadas algumas regras bsicas, tal como recomendado por Hesio Fernandes Pinheiro: a) cada artigo deve tratar de um nico assunto; b) o artigo conter, exclusivamente, a norma geral, o princpio. complementares e as excees devero ser expressas em pargrafos; As medidas
c) quando o assunto requerer discriminaes, o enunciado compor o caput do artigo, e os elementos de discriminao sero apresentados sob a forma de incisos; d) as expresses devem ser usadas em seu sentido corrente, salvo se se tratar de assunto tcnico, quando ento ser preferida a nomenclatura tcnica, peculiar ao setor de atividades sobre o qual se pretende legislar; e) as frases devem ser concisas; f) nos atos extensos, os primeiros artigos devem ser reservados definio dos objetivos perseguidos pelo legislador e limitao de seu campo de aplicao.
6.3.2 Pargrafos
O pargrafo constitui a imediata diviso de um artigo, como disposio secundria de em que se explica ou modifica a disposio principal. Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. V - o pargrafo nico de artigo indicado pela expresso "Pargrafo nico", seguida de ponto e separada do texto normativo por dois espaos em branco; VI - os pargrafos de artigo so indicados pelo smbolo "", seguido de numerao ordinal at o nono e cardinal, acompanhada de ponto, a partir do dcimo;
VII - a numerao do pargrafo separada do texto por dois espaos em branco, sem traos ou outros sinais; VIII - o texto do pargrafo nico e dos pargrafos inicia-se com letra maiscula e termina com ponto ou, nos casos em que se desdobrar em incisos, com doispontos; .................................................................................................................
6.3.3 Incisos, alneas e itens
Os incisos so utilizados como elementos discriminativos de artigo se o assunto nele tratado no puder ser condensado no prprio artigo ou no se mostrar adequado a constituir pargrafo. Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. IX - os incisos so indicados por algarismos romanos seguidos de hfen, o qual separado do algarismo e do texto por um espao em branco; X - o texto do inciso inicia-se com letra minscula, salvo quando se tratar de nome prprio, e termina com: a) ponto-e-vrgula; b) dois pontos, quando se desdobrar em alneas; ou c) ponto, caso seja o ltimo; XI - o inciso desdobra-se em alneas, indicadas com letra minscula seguindo o alfabeto e acompanhada de parntese, separado do texto por um espao em branco; XII - o texto da alnea inicia-se com letra minscula, salvo quando se tratar de nome prprio, e termina com: a) ponto-e-vrgula; b) dois pontos, quando se desdobrar em itens; ou c) ponto, caso seja a ltima e anteceda artigo ou pargrafo; XIII - a alnea desdobra-se em itens, indicados por algarismos arbicos, seguidos de ponto e separados do texto por um espao em branco; XIV - o texto do item inicia-se com letra minscula, salvo quando se tratar de nome prprio, e termina com: a) ponto-e-vrgula; ou b) ponto, caso seja o ltimo e anteceda artigo ou pargrafo; .................................................................................................................
6.3.4 Agrupamento de artigos
Em se tratando de agrupamento de artigos, existe uma sistematizao lgica em funo do contedo normativo, quanto aos nveis de sua natureza genrica ou especfica. Nessa organizao de gnero e espcie h que se observar o liame de afinidade do conjunto de artigos que, concatenados, versam sobre o mesmo tema.
O Manual da Presidncia da Repblica recomenda algumas regras bsicas: a) matrias que guardem afinidade objetiva devem ser tratadas em um mesmo contexto; b) os procedimentos devem ser disciplinados segundo uma ordem cronolgica; c) a sistemtica da lei deve ser concebida de modo a permitir que ela fornea resposta questo jurdica a ser disciplinada e no a qualquer outra indagao; d) deve-se guardar fidelidade bsica com o sistema escolhido, evitando a constante mistura de critrios; e) institutos diversos devem ser tratados separadamente.
6.3.5 Subseo, seo, captulo, ttulo, livro e parte
As Sees so formadas por um conjunto de artigos e, eventualmente, so divididas em Subsees. Os Captulos so formados por um conjunto de Sees. Os Ttulos abrangem um conjunto de Captulos. Os Livros englobam conjuntos de Ttulos e as Partes, desdobradas em Geral e Especial so formadas por Livros. A Lei Complementar n 95, de 1998, estabelece, nos incisos V a VII do art. 10, as seguintes regras para o agrupamento de artigos: Art. 10. ...................................................................................................... .................................................................................................................. V - o agrupamento de artigos poder constituir Subsees; o de Subsees, a Seo; o de Sees, o Captulo; o de Captulos, o Ttulo; o de Ttulos, o Livro e o de Livros, a Parte; VI - os Captulos, Ttulos, Livros e Partes sero grafados em letras maisculas e identificados por algarismos romanos, podendo estas ltimas desdobrar-se em Parte Geral e Parte Especial ou ser subdivididas em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; VII - as Subsees e Sees sero identificadas em algarismos romanos, grafadas em letras minsculas e postas em negrito ou caracteres que as coloquem em realce; ................................................................................................................. No mesmo diapaso, dispem os incisos XV a XVIII e XX do Decreto n 4.176, de 2002: Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. XV - o agrupamento de artigos pode constituir subseo; o de subsees, seo; o de sees, captulo; o de captulos, ttulo; o de ttulos, livro; e o de livros, parte; XVI - os captulos, os ttulos, os livros e as partes so grafados em letras maisculas e identificados por algarismos romanos;
XVII - a parte pode subdividir-se em parte geral e parte especial, ou em partes expressas em numeral ordinal, por extenso; XVIII - as subsees e sees so indicadas por algarismos romanos, grafadas em letras minsculas e postas em negrito; .................................................................................................................. XX - utiliza-se um espao simples entre captulos, sees, artigos, pargrafos, incisos, alneas e itens; .................................................................................................................
6.3.6 Disposies preliminares, gerais, finais e transitrias Critrios de sistematizao
Com o objetivo de organizar a estrutura sistmica do ato normativo dentro de um conceito de incio, meio e fim e, quando necessrio, a transio do velho para o novo, facultado o acrscimo de denominaes de disposies que servem para intitular os agrupamentos de artigos, com os termos "Disposies Preliminares", "Disposies Gerais", "Disposies Finais" e "Disposies Transitrias". Utiliza-se essas disposies em normas mais extensas, e a deciso do seu uso depende sempre do bom senso do autor, porque no existem regras rgidas quanto a sua utilizao. perfeitamente aceitvel que em uma mesma norma o autor utilize apenas algumas dessas disposies, conforme a necessidade, por exemplo, pode-se usar "Disposies Preliminares" e "Disposies Finais", sem necessariamente utilizar "Disposies Gerais" ou "Disposies Transitrias". Cada caso deve ser analisado diante de suas reais necessidades. Disposies Preliminares: Destinam-se a agrupar os temas tpicos do incio de uma norma, como por exemplo, o mbito de abrangncia pessoal e espacial (abrangncia da aplicao), o escopo, a conceituao de termos que sero necessrios para a compreenso de dispositivos seguintes (permite a interpretao autntica), requisitos, condies, princpios, preceitos, diretrizes, etc. Disposies Gerais: Indicam informaes adicionais julgadas necessrias, especialmente com relao a esclarecimento de eventuais dvidas e casos omissos contendo regras de carter geral substantivas ou adjetivas. Finais: Disposies Finais Intitulam o agrupamento de artigos que se referem ao modo de cumprimento da norma, providncias prticas para a sua aplicao, etc. Transitrias: Agrupam dispositivos que estabelecem condies e Disposies Transitrias procedimentos especiais e de carter temporrio, com o objetivo de permitir a transio de uma situao estabelecida por norma revogada ou alterada para a nova situao normatizada, ou de atender pr-requisitos da nova norma que entra em vigor. A Lei Complementar n 95, de 1998, estabelece, no inciso VIII do art. 10, a seguinte composio:
Art. 10. ...................................................................................................... .................................................................................................................. VIII - a composio prevista no inciso V poder tambm compreender agrupamentos em Disposies Preliminares, Gerais, Finais ou Transitrias, conforme necessrio. No mesmo sentido, dispe o inciso XIX do Decreto n 4.176, de 2002: Art. 22. Os textos dos projetos de ato normativo observaro as seguintes regras: .................................................................................................................. XIX - os agrupamentos referidos no inciso XV podem tambm ser subdivididos em "Disposies Preliminares", "Disposies Gerais", "Disposies Finais" e "Disposies Transitrias"; .................................................................................................................
6.3.7 Anexos
So informaes e determinaes imprescindveis para a correta vigncia da norma, como por exemplo, formulrios padronizados, mapas, imagens, smbolos, brases, bandeiras, quadros, tabelas, etc. Os anexos devem estar dispostos no final do ato normativo, numerados com algarismos romanos em ordem crescente (Anexo I, Anexo II, Anexo III, etc.). A seqncia de remisses dos anexos no corpo do texto normativo deve, sempre que possvel, estar coerente com a ordem de apresentao destes ao final da norma. Quando a norma trouxer apenas um anexo recomendvel que este se apresente como Anexo nico.
A vigncia e a Aplicao das Normas
A publicao constitui a forma pela qual se d cincia da promulgao da lei aos seus destinatrios. condio de vigncia e eficcia da lei. Embora se encontrem, historicamente, outras modalidades de publicao, como a leitura pblica, o anncio, a proclamao ou publicao por bando, fixao em murais, etc., consagra-se, na atualidade, a prxis de inserir a lei promulgada num rgo oficial. No plano federal, as leis e demais atos normativos so publicados no Dirio Oficial da Unio, na esfera estadual, nos Dirios Oficiais Estaduais, no Distrito Federal, no Dirio Oficial do Distrito Federal, no mbito dos Municpios, alguns possuem Dirios Oficiais Municipais, mas, muitos ainda publicam seus atos em Gazetas ou jornais de grande circulao local. Tem-se notcia de que ainda existem Municpios que utilizam outras modalidades de publicao dos seus atos normativos. A autoridade competente para promulgar o ato tem o dever de public-lo. Isso no significa, porm, que o prazo de publicao esteja compreendido no de promulgao, porque, do contrrio, ter-se-ia a reduo do prazo assegurado para a promulgao. Assinale-se, todavia, que a publicao do ato legislativo h de se fazer sem maiores
delongas. H Estados que publicam a grande maioria dos seus atos normativos com a mesma data da sua assinatura, como por exemplo, no Amazonas. A entrada em vigor da lei subordina-se aos seguintes critrios: a) o da data de sua publicao; b) o do dia prefixado ou do prazo determinado, depois de sua publicao; c) o do momento em que ocorrer certo acontecimento ou se efetivar dada formalidade nela previstos, aps sua publicao; d) quando completar 45 dias contados de sua publicao, caso no traga expressa clusula de vigncia. Denomina-se vacatio legis o perodo intercorrente entre a publicao da lei e a sua entrada em vigor. Na falta de disposio especial, vigora o princpio que reconhece o decurso de um lapso de tempo entre a data da publicao e o termo inicial da obrigatoriedade (45 dias). Portanto, enquanto no se vence o prazo da vacatio legis, considera-se em vigor a lei antiga sobre a mesma matria. A forma de contagem do prazo da vacatio legis a dos dias corridos, com excluso do dia de incio e incluso do dia de fim, computados domingos e feriados. No se aplica, portanto, ao cmputo da vacatio legis o princpio da prorrogao para o dia til imediato quando o ltimo dia do prazo for domingo ou feriado. Quando admitida, a lei brasileira torna-se obrigatria, nos Estados estrangeiros, a vacatio legis de 90 dias contados da sua publicao, conforme estabelece o 1, do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. A vacatio legis tambm ocorre quando, para que a norma possa ser executada, exigida a edio de normas complementares, suplementares ou regulamentares. Nesse caso, h um lapso temporal entre a publicao da lei e o incio de sua obrigatoriedade, que se encerrar com a entrada em vigor dessas normas derivadas ou secundrias. Em princpio, a lei, ou parte dela, cuja execuo se vincula a edio de regulamento, deveria aguardar a expedio deste para ser obrigatria. Entretanto, verificada a omisso da autoridade que detm o Poder Regulamentar, que deixa de editar os atos secundrios no prazo estabelecido pela lei, alm de ensejar a apurao de responsabilidade civil, os destinatrios da norma podem invocar utilmente os seus preceitos e auferir vantagens dela decorrentes, desde que possam prescindir do regulamento. Ademais, a constituio trouxe o Mandado de Injuno previsto no art. 5, inciso LXXI: LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania;
Como exemplo da eficcia do Mandado de Injuno, em 15 de abril de 2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) permitiu que pedidos de aposentadoria de servidores pblicos que trabalham em situao de insalubridade e de periculosidade sejam concedidos de acordo com as regras do artigo 57 da Lei 8.213/91, que regulamenta a aposentadoria especial de celetistas. Os pedidos devem ser analisados caso a caso e depende de o interessado provar que cumpre os requisitos legais previstos para a concesso do benefcio. A deciso permitiu a aplicao da norma a uma servidora que teve sua aposentadoria negada por falta de regulamentao do dispositivo constitucional que permite a aposentadoria especial no caso de trabalho insalubre e de atividades de risco. A regra est disposta no 4 do artigo 40 da Constituio Federal, mas depende de regulamentao. Por isso, pedidos de aposentadoria feitos por servidores pblicos acabam sendo rejeitados pela Administrao. Para garantir a concesso do benefcio, o Supremo vem permitindo a aplicao da Lei 8.213/91, que regulamenta a concesso de benefcios da Previdncia Social (RGPS), para servidores estatutrios (Lei 8.112/90). Finalmente, poder ocorrer que a norma ao ser publicada, contenha incorrees e erros materiais que lhe desfiguram o texto, ensejando a republicao parcial ou total. O 3 do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil estabelece que, se tiver de ser republicada a lei, antes de entrar em vigor, a parte republicada ter prazo de vigncia contado a partir da nova publicao. Mas, as emendas ou as correes da lei que j tenha entrado em vigor so consideradas lei nova, conforme orienta o 4 do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. Por ser considerada lei nova, deve, igualmente, observar as mesmas regras de vigncia.
6.4.1 Clusula de vigncia
O texto ou corpo do ato normativo contm, usualmente, clusula que dispe sobre a sua entrada em vigor. Como regra supletiva, caso a lei no consigne data ou prazo para entrada em vigor, aplica-se preceito constante do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil: Art. 1 Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o pas 45 dias depois de oficialmente publicada. At o advento da Lei Complementar n 95, de 1998, a clusula de vigncia vinha expressa, no mais das vezes, na frmula tradicional: Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. No entanto, a Lei Complementar n 95, de 1998, disps em seu artigo 8 que as leis passariam a indicar o incio da vigncia de forma expressa e de modo a contemplar prazo razovel para que delas se tenha conhecimento, reservando-se a clusula anteriormente referida para as leis de pequena repercusso. Com efeito, a clusula padro passou a ser: Esta Lei entra em vigor aps decorridos [nmero de dias] de sua publicao oficial.
Normas para o uso da Clusula de Revogao
Da mesma forma, at a edio da Lei Complementar n 95, de 1998, a clusula de revogao podia ser especfica ou geral. Desde ento, no entanto, admite-se somente a clusula de revogao especfica. Art. 9 A clusula de revogao dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais revogadas. Especfica a clusula de revogao que indica o ato normativo ou dispositivo que so revogados. Por esse motivo, no se deve usar, atualmente, clusula revogatria geral, como por exemplo, Revogam-se as disposies em contrrio.
Fecho da Lei
Consagrou-se, entre ns, que o fecho dos atos legislativos haveria de conter referncia aos dois acontecimentos marcantes de nossa Histria: Declarao da Independncia e Proclamao da Repblica.
6.6.1 Assinatura ou referenda da Lei
Para terem validade, os atos normativos devem ser assinados pela autoridade competente. Trata-se de prxis amplamente consolidada no Direito Constitucional e Administrativo brasileiros. As leis devem ser referendadas pelos Ministros de Estado que respondam pela matria (Constituio, art. 87, pargrafo nico, I), que assumem, assim, a co-responsabilidade por sua execuo e observncia. No caso dos atos de nomeao de Ministro de Estado, a referenda ser sempre do Ministro de Estado da Justia, nos termos do art. 29 do Decreto no 4.118, de 7 de fevereiro de 200214, que Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios e d outras providncias.
Circuito Tcnico Regulamentares
Como j visto, a legstica material visa concepo do ato normativo (planejamento, necessidade, utilidade, efetividade e harmonizao com o restante do ordenamento jurdico). Sob o aspecto do Circuito Tcnico de Elaborao de Normas Regulamentares, o ponto fundamental o planejamento adequado das tarefas envolvidas. Em se tratando de normas regulamentares, significa que a inspirao legislativa direta ou indireta conhecida previamente, o que possibilita o gerenciamento do processo de concepo dos atos normativos regulamentares de forma matricial.
Nesse sentido, recomendvel que as bases das polticas pblicas formuladas a partir de um planejamento estratgico do rgo formulador, estejam claramente definidas em um documento diretivo, conhecido por todos os atores envolvidos no processo polticodecisrio, como por exemplo, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, editado pela Cmara de Reforma do Estado da Presidncia da Repblica em 1995, no caso da reforma administrativa. Esse documento sistematizou as bases da reforma em trs dimenses inter-relacionadas. (1) a dimenso institucional-legal, relacionada aos institucional-legal obstculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficincia do aparelho do Estado; (2) a dimenso cultural definida pela coexistncia de valores patrimonialistas e cultural, ural principalmente burocrticos com os novos valores gerenciais e modernos na administrao pblica brasileira; e (3) a dimenso gerencial, associada s prticas gerencial administrativas. Para a implantao do Plano Diretor foram editados vrios atos normativos, desde emendas constituio at os atos regulamentares inferiores, formando um sistema normativo coerente com a dimenso institucional-legal da reforma administrativa.
O processo decisrio ou poltico-decisrio aqui tratado se refere concepo e formalizao de uma norma regulamentar. Trata-se de uma sucesso de atos praticados e de eventos realizados, desde a identificao da necessidade de se regulamentar um determinado assunto, sua concepo, elaborao, discusso, reviso, publicao e avaliao normativa. Como qualquer processo de trabalho fundamental a adoo de tcnicas de gerenciamento de projeto, com nfase no planejamento das atividades envolvidas. Minimamente, recomendvel que se descreva claramente uma matriz de assuntos a serem regulamentados, classificados e agrupados por conexo de afinidades em razo da matria, dispostos em ordem decrescente em funo do peso atribudo em virtude de indicadores conhecidos para que seja possvel emitir juzo valorativo de escala de prioridades. Cada assunto deve ser conceituado segundo o escopo que estabelece a abrangncia da aplicao do regulamento, a descrio sucinta do objeto do interesse pblico tutelado e a cadeia de legitimidade (fundamento legal) que motivou a regulamentao. Alm disso, nos moldes de um plano de trabalho, a matriz temtica tambm deve estipular as metas e resultados esperados, situar no tempo o incio e termino esperados de cada ao (cronograma), os perfis, papis e os atores responsveis por cada etapa do processo, os meios logsticos necessrios e o acompanhamento gerencial contnuo evolutivo das aes, incluindo a fase de avaliao normativa. Instrumentos dessa natureza so adequados para se obter a chancela da deciso poltica antes do incio da elaborao do ato normativo regulamentar. A evoluo do plano de trabalho contnua, portanto, o registro dos resultados parciais, dos obstculos, das alternativas e dos resultados finais de cada assunto devem se submeter a pontos de controle peridicos perante a autoridade competente seja singular ou colegiada, para permitir a cooperao, participao e validao da deciso poltica continuamente, com a viso sistmica do conjunto de proposies.
No caso especfico das agncias reguladoras (autarquias em regime especial), ao lado da competncia inerente ao regime de concesso dos servios pblicos (gesto e controle das outorgas de autorizao, concesso ou permisso), destaca-se a competncia regulatria prpria do Estado voltada para os particulares responsveis por atividades estatais, como por exemplo, as Agncias Nacionais de Regulao dos Transportes Terrestres e Aquavirios. A fonte do poder normativo regulamentar emana da prpria lei que as dispciplinam (art. 20, da Lei n 10.233, de 5 de junho de 200115): Art. 20. So objetivos das Agncias Nacionais de Regulao dos Transportes Terrestre e Aquavirio: I implementar, em suas respectivas esferas de atuao, as polticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei; II regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuies, as atividades de prestao de servios e de explorao da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a: a) garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas; b) harmonizar, preservado o interesse pblico, os objetivos dos usurios, das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situaes que configurem competio imperfeita ou infrao da ordem econmica. (grifou-se) A Seo VI do CAPTULO VI - DAS AGNCIAS NACIONAIS DE REGULAO DOS TRANSPORTES TERRESTRE E AQUAVIRIO, da Lei n 10.233, de 2001, dispe sobre o Processo Decisrio dessas Agncias (arts. 66 a 68): Art. 66. O processo decisrio da ANTT e da ANTAQ obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Art. 67. As decises das Diretorias sero tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros, cabendo ao Diretor-Geral o voto de qualidade, e sero registradas em atas que ficaro disponveis para conhecimento geral, juntamente com os documentos que as instruam. Pargrafo nico. Quando a publicidade colocar em risco a segurana do Pas, ou violar segredo protegido, os registros correspondentes sero mantidos em sigilo. Art. 68. As iniciativas de projetos de lei, alteraes de normas administrativas e decises da Diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de audincia pblica. 1 Na invalidao de atos e contratos, ser previamente garantida a manifestao dos interessados. 2 Os atos normativos das Agncias somente produziro efeitos aps publicao no Dirio Oficial, e aqueles de alcance particular, aps a correspondente notificao.
3 Qualquer pessoa, desde que seja parte interessada, ter o direito de peticionar ou de recorrer contra atos das Agncias, no prazo mximo de trinta dias da sua oficializao, observado o disposto em regulamento. Na mesma linha, o Regulamento da ANTT (Decreto n 4.130, de 13 de fevereiro de 2002) dispe sobre o Processo Decisrio da Agncia, na Seo I do CAPTULO VI - DAS DISPOSIES GERAIS nos arts. 30 a 32: Art. 30. O processo decisrio da ANTT obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Art. 31. A ANTT dar tratamento confidencial s informaes tcnicas, operacionais, econmico-financeiras e contbeis que solicitar s empresas prestadoras de servios, desde que sua divulgao no seja diretamente necessria para: I - impedir a discriminao de usurios ou prestadores de servio; e II - verificar o cumprimento das obrigaes assumidas em decorrncia de autorizao, permisso ou concesso. Art. 32. As iniciativas de projetos de lei, alteraes de normas administrativas e decises da Diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de pblica audincia pblica com os objetivos de: I - recolher subsdios para o processo decisrio da ANTT; II - propiciar aos agentes e usurios dos servios de transporte terrestre a possibilidade de encaminhamento de seus pleitos e sugestes; III - identificar, da forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes matria objeto da audincia pblica; e IV - dar publicidade ao regulatria da ANTT. 1 No caso de anteprojeto de lei, a audincia pblica ocorrer aps prvia comunicao Casa Civil da Presidncia da Repblica. 2 Na invalidao de atos e contratos, ser previamente garantida a manifestao dos interessados. 3 Os atos normativos da ANTT somente produziro efeito aps publicao no Dirio Oficial da Unio, e aqueles de alcance particular, aps a correspondente notificao. 4 Qualquer pessoa, desde que seja parte interessada, ter o direito de peticionar ou de recorrer contra atos da ANTT, no prazo mximo de trinta dias da sua oficializao, observado o disposto em regulamento prprio. (grifou-se) Destaque-se a exigncia da boa prtica de se proceder audincia pblica em relao s proposies normativas de iniciativa da ANTT em consonncia com o princpio de legstica batizado de transparncia, conforme visto inicialmente neste estudo.
No caso das agncias reguladoras, nas palavras conclusivas de Jos dos Santos Carvalho Filho16, A despeito da polmica que se instalou sobre o poder normativo das agncias
reguladoras, consideramos que tal poder no constitui inovao de relevo e que, ao contrrio, estampa apenas o exerccio do poder de regulamentao classicamente atribudo aos rgos administrativos. A disciplina normativa, de carter basicamente tcnico, conferida a tais entidades no indica qualquer vestgio de usurpao de poder legiferante, uma vez que, mesmo editando normas gerais, as agncias atuam no exerccio da funo administrativa. (...) O que importa, na verdade, mais que a questo da legitimidade normativa, que as agncias alcancem efetivamente os fins para os quais foram institudas no sistema de controle de prestadores de servios pblicos e de certos setores da atividade econmica. O que se quer que atinjam metas e que persigam resultados..
Competncia e tipo normativo
No poder normativo regulamentar, o Decreto ato administrativo de competncia exclusiva do Chefe do Poder Executivo, que dispe sobre regras e situaes gerais ou especficas, procedimentos e providencias previstos em lei. H situaes em que a prpria Constituio prev a atuao direta do Poder Executivo, ao dispor mediante decreto sobre determinadas matrias, como por exemplo, organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos ou extinguir, mediante decreto, funes ou cargos pblicos, quando vagos (art. 84, VI, a e b, da Constituio). Portaria o ato administrativo de competncia dos Ministros ou outras autoridades competentes, destinada a estabelecer regras e procedimentos de carter especfico a par de regras gerais definidas em decretos, expedir instrues sobre a organizao e funcionamento de servio e praticam ou outros atos de sua competncia. Hely Lopes Meirelles define Instruo Normativa como sendo "atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e regulamentos, mas tambm utilizados por outros rgos superiores para o mesmo fim.17. Ainda, segundo Hely Lopes Meirelles, Resolues so atos administrativos normativos Resolues expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas que no pelo Chefe do Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para disciplina de matria de sua competncia especfica. Por exceo admitem-se resolues individuais.18. As Resolues so espcie de ato normativo, segundo a orientao do ilustre Professor Dr. Hely Lopes Meirelles, que contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da lei. No caso especfico das agncias reguladoras, as Resolues de carter regulatrio so geralmente expedidas com fundamento na competncia atribuda pela lei disciplinadora da agncia, como por exemplo, o inciso IV do art. 24, da Lei n 10.233, de 2001, que atribui Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT competncia para elaborar normas e regulamentos relativos explorao de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso: Art. 24. Cabe ANTT, em sua esfera de atuao, como atribuies gerais:
.................................................................................................................. IV elaborar e editar normas e regulamentos relativos explorao de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como prestao de transporte, servios de transporte, mantendo os itinerrios outorgados e fomentando a competio; ................................................................................................. (grifou-se) Quanto competncia e o respectivo tipo de ato normativo, no mbito do processo decisrio da ANTT, por exemplo, a Resoluo n 3.000, de 28 de Janeiro de 2009, que aprova o Regimento Interno e a Estrutura Organizacional da Agncia estabelece no art. 109 o seguinte: Art. 109. A formalizao das decises da Diretoria e do Diretor-Geral da ANTT ser efetivada por atos do Diretor-Geral, observados: I - Resolues quando se tratar de matria normativa de atribuio da Diretoria Resolues: Diretoria, em conformidade com o art. 25 deste Regimento, ou quando se tratar de matria interesses terceiros; que envolva multiplicidade de interesses de terceiros II - Deliberaes demais decises da Diretoria ou do Diretor-Geral em Deliberaes: Diretor-Geral, conformidade com a legislao e este Regimento; e III - Portarias, Despachos e Ordens de Servio quando se tratar de atos de Servio: Diretor-Geral gesto de atribuio do Diretor-Geral, em conformidade com o art. 26 deste Regimento. (grifou-se) No campo da atuao administrativa sistmica, um bom exemplo a ser observado para se estabelecer o tipo do ato normativo ou ordinatrio em funo da autoridade que o pratica, est prescrito no art. 2 da Instruo Normativa/MARE/n 5, de 17 de julho de 1998: Art. 2 Os atos normativos a que se refere o artigo anterior, autoridades que os expedem e finalidades a que se destinam, segundo seu alcance, so os seguintes: I - quanto aos rgos centrais, setoriais e seccionais dos Sistemas: a) Instruo Normativa - IN, expedida pelo Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado, para disciplinar a aplicao de leis, decretos e regulamentos ou para estabelecer diretrizes e dispor sobre matria de sua competncia especfica; b) Portaria Normativa - PN, expedida pelos Secretrio-Executivo, secretrios titulares e diretores dos rgos centrais dos Sistemas, em virtude de competncia regimental ou delegada, para estabelecer instrues e procedimentos de carter geral necessrios execuo de leis, decretos e regulamentos, ou complementares a instrues normativas; c) Orientao Normativa - ON, expedida pelos diretores e dirigentes de unidades dos rgos centrais dos sistemas, em virtude de competncia regimental ou delegada, para a extenso de entendimento firmado em tese ou em caso concreto a situaes anlogas. II - quanto aos rgos e servidores do MARE e usurios de seus servios e instalaes: Norma Interna - NI, expedida pelo Secretrio-Executivo, para estabelecer procedimentos operacionais de carter geral necessrios execuo
de leis, decretos e regulamentos ou para detalhar procedimentos e situaes peculiares do prprio rgo ou entidade. 1 Os dirigentes titulares dos rgos setoriais e seccionais, no exerccio das competncias normativas inerentes ao respectivo sistema, expediro, exclusivamente, Norma Operacional - NO, para estabelecer procedimentos operacionais necessrios execuo de leis, decretos e regulamentos ou para detalhar procedimentos e situaes peculiares do prprio rgo ou entidade, nas hipteses de reserva expressa de competncia normativa ou de ausncia de Instruo Normativa ou Portaria Normativa, conforme Anexo II. 2 Nenhum outro tipo de ato normativo ser elaborado no mbito do MARE, ressalvada a competncia da Consultoria Jurdica, na qualidade de rgo setorial da Advocacia-Geral da Unio. 3 Na hiptese de delegao de competncia, a autoridade delegada dispor sobre a matria por intermdio da expedio de ato normativo compatvel com a hierarquia do seu cargo. Os quadros anexos referida Instruo Normativa apresentam resumidamente os tipos de atos normativos e ordinatrios que so passveis de utilizao pelas autoridades da administrao pblica federal:
AUTORIDADES NO MARE Ministro de Estado ATOS NORMATIVOS Instruo Normativa - IN Portaria Normativa - PN, Portaria Normativa Conjunta - PNC, Norma Interna - NI, e Norma Interna Conjunta - NIC ATOS ORDINATRIOS Portaria e Despacho Decisrio Portaria, Portaria Conjunta PC e Despacho Decisrio Portaria, Portaria Conjunta PC e Despacho Decisrio Portaria, Portaria Conjunta PC e Despacho Decisrio Portaria, Portaria Conjunta PC e Despacho Decisrio Portaria, Portaria Conjunta PC e Despacho Decisrio
Secretrios titulares dos rgos Portaria Normativa - PN e Portaria centrais dos Sistemas SIPEC, Normativa Conjunta - PNC SOMAD, SISP E SISG Diretores de unidades dos rgos centrais dos Sistemas Demais dirigentes de unidades dos rgos centrais dos sistemas Dirigentes titulares dos rgos setoriais dos sistemas Portaria Normativa - PN, Portaria Normativa Conjunta - PNC e Orientao Normativa - ON Orientao Normativa - ON Norma Operacional - NO e Norma Operacional Conjunta - NOC
DEMAIS AUTORIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL Dirigentes titulares dos rgos setoriais e seccionais dos Sistemas SIPEC, SOMAD, SISP E SISG
ATOS ORDINATRIOS Classificao, autoridades que os expedem e finalidades a que se destinam, de acordo com normas internas
Norma Operacional - NO e Norma Operacional Conjunta - NOC
Normas para a Consolidao das Espcies Normativas Regulamentares
A Consolidao de Leis e outros atos normativos no Brasil consiste na sistematizao formal sem alterao do contedo das normas. A Lei Complementar n 95, de 1998, em seu art. 13 determinou a elaborao da Consolidao da Legislao Federal: Art. 13. As leis federais sero reunidas em codificaes e consolidaes, integradas por volumes contendo matrias conexas ou afins, constituindo em seu todo a Consolidao da Legislao Federal.
(Nota Remissiva: "Caput" do art. 13 alterado pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001. Redao Original: Art. 13. As leis federais sero reunidas em codificaes e em coletneas integradas por volumes contendo matrias conexas ou afins, constituindo em seu todo, juntamente com a Constituio Federal, a Consolidao das Leis Federais Brasileiras.)
1 A consolidao consistir na integrao de todas as leis pertinentes a leis revogandodeterminada matria num nico diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao, sem modificao do alcance nem interrupo da fora normativa dos dispositivos consolidados. consolidados ................................................................................................. (grifou-se) O incisos I e II do 3 do art. 14 da Lei Complementar n 95, de 1998, dispem: Art. 14. ...................................................................................................... .................................................................................................................. 3 Observado o disposto no inciso II do caput, ser tambm admitido projeto de lei de consolidao destinado exclusivamente :
(Nota Remissiva: 3 do art. 14 acrescido pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001.)
I - declarao de revogao de leis e dispositivos implicitamente revogados ou encontrecuja eficcia ou validade encontre-se completamente prejudicada; dispositivos II - incluso de dispositivos ou diplomas esparsos em leis preexistentes, revogandorevogando-se as disposies assim consolidadas nos mesmos termos do 1 do (grifouart. 13. (grifou-se)
(Nota Remissiva: Incisos I e II do 3 do art. 14 acrescidos pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001.)
Os arts. 16 e 17 da Lei Complementar n 95, de 1998, dispem: Da Consolidao de Outros Atos Normativos Da Art. 16. Os rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica e os Ministrios, assim como as entidades da administrao indireta, adotaro, em prazo estabelecido em decreto, as providncias necessrias para, observado, no que couber, o procedimento a que se refere o art. 14, ser efetuada a triagem, o
exame e a consolidao dos decretos de contedo normativo e geral e demais inferiores vigor, atos normativos inferiores em vigor vinculados s respectivas reas de competncia, remetendo os textos consolidados Presidncia da Repblica, que os examinar e reunir em coletneas, para posterior publicao. Art. 17. O Poder Executivo, at cento e oitenta dias do incio do primeiro ano do mandato presidencial, promover a atualizao das coletneas a que se refere o artigo anterior, incorporando aos textos que as integram os decretos e atos de contedo normativo e geral editados no ltimo quadrinio. (grifou-se)
Objetivos da consolidao de normas
O principal objetivo da consolidao o de contribuir para a democratizao do acesso ao contedo das normas, mediante aes de assepsia do ordenamento jurdico que permitam a eliminao de forma clara e expressa do estoque de normas em desuso (lixo normativo), sem alteraes de mrito, que possibilitem a atualizao, a reciclagem e o adequado agrupamento temtico de normas conexas por afinidade. Como objetivos especficos, tm-se a: a) organizao das normas, evitando-se, assim, a existncia de textos contraditrios ou mesmo que perderam eficcia porque foram revogadas tacitamente, por deciso judicial, pelo desuso ou por fora constitucional; b) condensao, em uma nica lei, dos diplomas jurdicos que versem sobre assuntos correlatos, facilitando a sua consulta, aplicao e conhecimento; e c) criao de uma cultura de consolidao de normas no ordenamento jurdico brasileiro.
Alteraes admissveis no procedimento de consolidao
O 2 do art. 13 da Lei Complementar n 95, de 1998, estabelece os parmetros admissveis nos projetos de consolidao:. 2 Preservando-se o contedo normativo original dos dispositivos consolidados, podero ser feitas as seguintes alteraes nos projetos de lei de consolidao: I - introduo de novas divises do texto legal base; II - diferente colocao e numerao dos artigos consolidados; III - fuso de disposies repetitivas ou de valor normativo idntico; IV - atualizao da denominao de rgos e entidades da administrao pblica; V - atualizao de termos antiquados e modos de escrita ultrapassados; VI - atualizao do valor de penas pecunirias, com base em indexao padro; VII - eliminao de ambigidades decorrentes do mau uso do vernculo; VIII - homogeneizao terminolgica do texto; IX - supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, observada, no que couber, a suspenso pelo Senado Federal de execuo de dispositivos, na forma do art. 52, X, da Constituio Federal; X - indicao de dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal;
XI - declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores. 3 As providncias a que se referem os incisos IX, X e XI do 2 devero ser expressa e fundadamente justificadas, com indicao precisa das fontes de informao que lhes serviram de base. (grifou-se)
(Nota Remissiva: 1, 2, I a XI e 3 do art. 13 acrescidos pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001.)
O art. 27 do Decreto n 4.176, de 2002, reproduz a exigncia contida na Lei Complementar n 95, de 1988, no sentido de preservar o contedo original dos dispositivos consolidados: Art. 27. Preservado o contedo normativo original dos dispositivos consolidados, os projetos de lei de consolidao contero apenas as seguintes alteraes: I - introduo de novas divises do texto legal bsico; II - diferente colocao e numerao dos artigos consolidados; III - fuso de dispositivos repetitivos ou de valor normativo idntico; IV - atualizao da denominao de rgos e de entidades da Administrao Pblica Federal; V - atualizao de termos e de modos de escrita antiquados; VI - atualizao do valor de multas e de penas pecunirias, com base em indexador padro; VII - eliminao de ambigidades decorrentes do mau uso do vernculo; VIII - homogeneizao terminolgica do texto; IX - supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, observada, no que couber, a suspenso pelo Senado Federal de execuo dispositivos, de dispositivos, na forma do art. 52, inciso X, da Constituio; X - supresso de dispositivos no recepcionados pela Constituio em vigor; XI - declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores; e XII - declarao expressa de revogao de dispositivos de leis temporrias cuja de vigncia tenha expirado. (grifou-se) expirado. O 1 do art. 27 do Decreto n 4.176, de 2002, estabelece que 1 As providncias a que se referem os incisos IX, X, XI e XII sero expressamente fundamentadas, com a indicao precisa das fontes de informao que lhes serviram de base. Denomina-se matriz de consolidao a lei geral bsica qual se integraro os atos normativos esparsos (arts. 29 e 30 do Decreto n 4.176, de 2002). A Consolidao no pode abranger medidas provisrias no convertidas em lei, nem ser combinado na mesma matriz de consolidao leis ordinrias e leis complementares:
Art. 29. Considera-se matriz de consolidao a lei geral bsica, qual se integraro os demais atos normativos de carter extravagante que disponham sobre matrias conexas ou afins quela disciplinada na matriz. Art. 30. Leis complementares e leis ordinrias no podero ser consolidadas em uma mesma matriz. O art. 48 do Decreto n 4.176, de 2002, discrimina as espcies de dispositivos ou os atos a serem indicados na justificao bsica das alteraes efetuadas: Art. 48. A justificao bsica das alteraes indicar: I - o dispositivo da lei posterior que revogou expressamente a lei anterior; II - o dispositivo da lei posterior que estaria em conflito com a lei anterior, revogando-a implicitamente; III - o dispositivo da Constituio em vigor que estaria em conflito com a lei anterior, revogando-a implicitamente; IV - a deciso do Supremo Tribunal Federal que declarou a inconstitucionalidade ou a revogao de dispositivo de lei; V - a resoluo do Senado Federal que suspendeu a execuo de lei na forma do art. 52, inciso X, da Constituio; e VI - as medidas provisrias ainda no convertidas que tratam da matria consolidada.
Continuidade normativa das disposies consolidadas
O 1 do art. 13 da Lei Complementar n 95, de 1998, probe que a consolidao modifique o alcance ou interrompa a fora normativa dos dispositivos consolidados. Quanto continuidade normativa das disposies consolidadas, lembra-nos a Professora de Direito da UFMG, Natlia de Miranda Freire, que Extrai-se da exposio de motivos que acompanha o projeto de lei complementar, de iniciativa do presidente da Repblica, do qual resultou a Lei Complementar n 107, de 2001, que veio a alterar a Lei Complementar n 95, de 1998: [...] Adota-se, a esse respeito, a orientao que o Supremo Tribunal Federal traou para a questo da continuidade normativa em matria de medidas provisrias, segundo a qual a reedio de medida provisria que no tenha sido apreciada ainda pelo Congresso no importa em soluo de continuidade dos comandos normativos albergados pela medida (cfr. ADIn 691 TO, Rel. Min. Seplveda Pertence, in DJU de 19/6/92). Assim, no haveria novao normativa com a integrao das leis consolidadas no novo diploma aglutinador dos demais. Na perspectiva estritamente tcnico-jurdica, inexiste bice algum ao reconhecimento da continuidade normativa de dispositivos consolidados. Com efeito, proposio corrente da moderna doutrina constitucional a ausncia de uma identidade entre texto (disposio literal de lei) e norma (sentido ou significado da disposio em que se veicula o comando ou a vontade legislativa) (cfr. Canotilho, op. cit. pp. 211 e s.). Nesse sentido, o enunciado literal de determinada disposio somente aps a mediao da interpretao alcana a condio de norma jurdica e pode vir a ser aplicado na deciso de um caso concreto. Com isso, o cumprimento da imposio constitucional de consolidao
das leis deve ater-se preservao de seu contedo normativo e no antes reproduo literal de seu complexo lexical ou proposicional. Uma vez preservada essa esfera de normatividade por meio da consolidao das normas vigentes (mantendo-se a eficcia da norma e suprimindo apenas a vigncia de seus enunciados literais), o reconhecimento de sua continuidade normativa traduz-se em imposio decorrente do pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal. [...] Observa-se que, com a nova redao dada ao artigo que normatiza a Consolidao da Legislao Federal, a matria passou a ter tratamento mais adequado e abrangente, uma vez que a Lei Complementar n 95, de 1998, apenas previa critrios, prazos e procedimentos para a efetivao da consolidao, no mencionando as alteraes admitidas nos projetos de lei de consolidao. Essas foram previstas, inicialmente, no Decreto n 2.954, de 1999 que se antecipou, nesse caso, prpria lei para s depois serem relacionadas na Lei Complementar n 107, de 2001, e finalmente, no Decreto n 4.176, de 2002, este revogando o anterior e especificando os novos procedimentos aplicveis consolidao e reviso de atos normativos do Poder Executivo.19
A iniciativa do Projeto de Consolidao pode ser tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo. O procedimento legislativo adotado, segundo a Lei Complementar n 95, de 1998, ser simplificado, na forma do Regimento Interno de cada uma das casas. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados disciplinou a matria nos arts. 212 e 213. No Legislativo, a Mesa Diretora do Congresso Nacional, de qualquer de suas Casas e qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional poder formular projeto de lei de consolidao. No Senado, a Resoluo n 23, de 26 de outubro de 200720, alterou o Regimento Interno do Senado Federal, para dispor sobre o processo de apresentao, de tramitao e de aprovao dos projetos de lei de consolidao. Os procedimentos para a consolidao de leis e de outros atos normativos esto prescritos no art. 14, 1 e 2, da Lei Complementar n 95, de 1998: Art. 14. Para a consolidao de que trata o art. 13 sero observados os seguintes procedimentos:
(Nota Remissiva: "Caput" do art. 14 alterado pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001.). Redao Original: Art. 14. Ressalvada a legislao codificada e j consolidada, todas as leis e decretos-leis de contedo normativo e de alcance geral em vigor sero reunidos em coletneas organizadas na forma do artigo anterior, observados os prazos e procedimentos a seguir:)
I - O Poder Executivo ou o Poder Legislativo proceder ao levantamento da legislao federal em vigor e formular projeto de lei de consolidao de normas que tratem da mesma matria ou de assuntos a ela vinculados, com a indicao precisa dos diplomas legais expressa ou implicitamente revogados;
(Nota Remissiva: Inciso I do art. 14 alterado pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001. Redao Original: I - os rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica e os Ministrios, no prazo de cento e oitenta dias, contado da vigncia desta Lei Complementar, procedero ao exame, triagem e seleo das leis complementares, delegadas, ordinrias e decretos-leis relacionados com as respectivas reas de competncia, agrupando e consolidando os textos que tratem da mesma matria ou de assuntos vinculados por afinidade, pertinncia ou conexo, com indicao precisa dos diplomas legais ou preceitos expressa ou implicitamente revogados;)
II - a apreciao dos projetos de lei de consolidao pelo Poder Legislativo ser feita na forma do Regimento Interno de cada uma de suas Casas, em procedimento simplificado, visando a dar celeridade aos trabalhos;
(Nota Remissiva: Inciso II do art. 14 alterado pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001. Redao Original: II - no prazo de noventa dias, contado da vigncia desta Lei Complementar, as entidades da administrao indireta adotaro, quanto aos diplomas legais relacionados com a sua competncia, as mesmas providncias determinadas no inciso anterior, remetendo os respectivos textos ao Ministrio a que esto vinculadas, que os revisar e remeter, juntamente com os seus, Presidncia da Repblica, para encaminhamento ao Congresso Nacional nos sessenta dias subseqentes ao encerramento do prazo estabelecido no inciso I;)
(Nota Remissiva: Inciso III do art. 14 revogado pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001. Redao Original: III - a Mesa do Congresso Nacional adotar todas as medidas necessrias para, no prazo mximo de cento e oitenta dias a contar do recebimento dos textos de que tratam os incisos I e II, ser efetuada a primeira publicao da Consolidao das Leis Federais Brasileiras.)
O Captulo III do Decreto n 4.176, de 2002, estabelece regras sobre a composio de comisses e o procedimento de consolidao dos atos normativos: Coordenao das Consolidaes Coordenao Art. 42. At o prazo de trinta dias a contar da publicao deste Decreto, o Chefe da Casa Civil instituir Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos, com a atribuio de coordenar e implementar os trabalhos de consolidao dos atos normativos no mbito do Poder Executivo. 1 O Grupo Executivo de que trata o caput: I - ter como supervisor o Subchefe para Assuntos Jurdicos da Casa Civil; e II - ser composto por, no mnimo, cinco membros. 2 O Grupo Executivo ter como coordenador-executivo um bacharel em Direito em exerccio na Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil e um de seus membros ser integrante de carreira jurdica da Advocacia-Geral da Unio. 3 Os membros do Grupo Executivo tero dedicao exclusiva coordenao e implementao dos trabalhos de consolidao dos atos normativos, sendo-lhes assegurado pela Casa Civil o apoio tcnico e administrativo necessrio para o cumprimento de suas atribuies. Comisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos Normativos
Art. 43. At o prazo de trinta dias a contar da publicao deste Decreto, os Ministrios e os rgos da estrutura da Presidncia da Repblica instituiro Comisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos Normativos, com a atribuio de proceder ao levantamento dos atos normativos pertinentes sua esfera de atuao e das entidades a eles vinculadas, com vistas a consolidar os textos legais. 1 As Comisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos Normativos sero compostas por, no mnimo, quatro membros, tero como coordenador um bacharel em Direito e um de seus membros ser integrante de carreira jurdica da Advocacia-Geral da Unio. 2 Nos Ministrios, o coordenador ser escolhido entre os bacharis em Direito em exerccio na respectiva Consultoria Jurdica. 3 A Comisso Permanente de Consolidao e Reviso de Atos Normativos do Ministrio da Justia, alm das matrias que lhe so diretamente afetas, ter competncia residual para todas as matrias legais no includas na esfera especfica dos demais Ministrios e dos rgos da estrutura da Presidncia da Repblica. 4 Observado o disposto no caput e no 1, as autarquias, fundaes e empresas pblicas instituiro Subcomisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos Normativos, cujos trabalhos sero submetidos s Comisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos Normativos dos Ministrios e dos rgos da estrutura da Presidncia da Repblica aos quais esto vinculadas. 5 Os membros das Comisses e das Subcomisses de que trata este artigo devero dedicar-se exclusivamente aos trabalhos de consolidao dos atos normativos. 6 Constatada a necessidade de alterao de mrito na legislao vigente, a Comisso Permanente de Consolidao e Reviso de Atos Normativos do respectivo Ministrio ou rgo da estrutura da Presidncia da Repblica propor o encaminhamento de projeto de lei especfico e independente do projeto de consolidao. .................................................................................................................. Comisses Mistas Art. 45. Para a consolidao de leis que estejam na esfera de atuao de dois ou mais Ministrios ou rgos da estrutura da Presidncia da Repblica, o Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos da Casa Civil definir a competncia para a realizao do trabalho de consolidao ou a instituio de grupo de trabalho misto, podendo ser desmembrada a lei de uso interministerial, para aglutinao em diferentes matrizes de consolidao, conforme a matria especfica a ser tratada. Encaminhamento dos Projetos de Lei de Consolidao Art. 46. As Comisses e as Subcomisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos Normativos realizaro os trabalhos de consolidao de acordo com os parmetros, os prazos e a apresentao grfica definidos pelo Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos da Casa Civil. 1 Aps a concluso dos trabalhos de consolidao, sero eles encaminhados, com a respectiva exposio de motivos, ao Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos da Casa Civil, para reviso final.
2 Realizada a reviso final, o Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos submeter o trabalho de consolidao Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil, para emisso de parecer final sobre a matria. At o momento, existem 11 (onze) projetos de lei de consolidao21, em trmite na Cmara dos Deputados (Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis), referentes s seguintes reas temticas: Agrria, Agrcola e de Terras (PL n 3692/2008 - Crdito Rural); Ambiental (PL n 679/2007); Assistncia Social (PL n 3800/2008); Cvel (PL n 4343/2008); Comunicao e Telecomunicao (PL n 3516/2008); Educacional (PL n 678/2007); Energia Eltrica (PL n 4035/2008); Estrangeiros (PL n 4489/2001); Previdenciria (PL n 7078/2002); Sade (PL n 3343/2008); e Trabalhista (PL n 1987/2007).
Formalizao dos projetos de lei de consolidao
Assevera a Professora Natlia de Miranda Freire que Segundo os parmetros que vm sendo observados para a formalizao dos projetos de lei de consolidao a serem apreciados pelo Poder Legislativo federal, sua apresentao feita em duas verses: uma final, consolidada, e uma explicativa ou justificada. A primeira contm o texto renumerado e consolidado em sua redao final; a segunda, preservando a numerao dos dispositivos da lei bsica, considerada a matriz de consolidao, contm as observaes relativas fundamentao da insero ou da supresso de dispositivos. O dispositivo final da lei consolidada revoga, de forma expressa e especfica, todos os dispositivos legais que tenham servido de base para a consolidao. O 6 do art. 43 do Decreto n 4.176, de 2002, estabelece que as alteraes de mrito detectadas no processo de consolidao s podero ser promovidas por intermdio de o encaminhamento de projeto de lei especfico e independente do projeto de consolidao: 6 Constatada a necessidade de alterao de mrito na legislao vigente, a Comisso Permanente de Consolidao e Reviso de Atos Normativos do respectivo Ministrio ou rgo da estrutura da Presidncia da Repblica propor o encaminhamento de projeto de lei especfico e independente do projeto de consolidao. Em que pesem os instrumentos jurdicos normativos que orientam detalhadamente o processo de realizao da consolidao de leis e de outros atos normativos no se tem notcia, at o momento, de um resultado efetivo que atenda aos objetivos esperados desse trabalho.
Embora seja de suma importncia para a sociedade, a exemplo do que ocorre com as obras de saneamento bsico, tratamento do lixo ou do esgoto, que requerem considerveis esforos e recursos pblicos, nem sempre contam com o patrocnio poltico forte e explcito, justamente porque se referem a aes saneadoras que ficam acobertadas pela terra, no subterrneo. J que um dos pressupostos da consolidao a no inovao do ordenamento jurdico, requer-se muito esforo dos agentes polticos e servidores pblicos envolvidos nessa tarefa, mas o resultado ser lentamente percebido sem margem para ensejar qualquer apelo jornalstico.
Consolidao por insero
A orientao para se proceder a consolidao de atos alterados significativamente est prevista no art. 25 do Decreto n 4.176, de 2002: Art. 25. O projeto que alterar significativamente ato normativo existente conter, ao final de seu texto, artigo determinando a republicao do ato normativo alterado, com as modificaes nele realizadas desde a sua entrada em vigor. Muito antes da orientao prevista no referido decreto, o mecanismo de consolidao por insero j vem sendo usado no mbito federal, como por exemplo o previsto na Lei n 9.032, de 28 de abril de 1995, que previu em seu art. 6: Art. 6 No prazo de 30 (trinta) dias a contar da vigncia desta lei, o Poder Executivo promover a publicao consolidada dos textos das Leis ns 8.212 e 8.213, de 24 de julho de 1991, e suas alteraes posteriores, ressalvadas as decorrentes das medidas provisrias em vigor. Posteriormente, isto se repetiu na Lei n 9.528, de 10 de dezembro de 1997, que trouxe a mesma orientao em seu art. 12: Art. 12. O Poder Executivo far publicar no prazo de trinta dias, texto consolidado das Leis ns 8.212 e 8.213, ambas de 1991. Outro exemplo desse tipo de consolidao verificado no art. 13 da Lei n 9.527, de 10 de dezembro de 1997, que imps ao Executivo a publicao consolidada da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990: Art. 13. O Poder Executivo far publicar no Dirio Oficial da Unio, no prazo de trinta dias, aps a publicao desta Lei, texto consolidado da Lei n 8.112, de 1990. A alterao que impe a consolidao apresenta o texto consolidado dos dispositivos vigentes, como por exemplo, no caso dos parnteses acrescidos ao 1 do art. 13 da Lei n 8.112, de 1990, includo na consolidao por insero: Art. 13. ...................................................................................................... 1 A posse ocorrer no prazo de trinta dias contados da publicao do ato de provimento. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97 (grifou-se) 10.12.97) A consolidao por insero um mecanismo simples e isento de burocracia, que poderia ser utilizado com mais nfase em todos os nveis hierrquicos dos atos normativos,
principalmente, no Poder Regulamentar, porque apresenta a norma consolidada ao cidado permitindo uma correta anlise de sua eficcia, em razo de serem apresentados no seu texto final os dispositivos em vigor, com a indicao da fonte e da natureza da alterao.
Leis no passveis de consolidao
Em princpio, a consolidao abrange apenas as leis e outros atos de carter normativo que os caracterizam como lei em sentido material, excluindo-se os de carter ordinatrio, considerados atos administrativos. O 1 do art. 14 acrescido pelo art. 1 da Lei Complementar n 107/2001 estabelece que No sero objeto de consolidao as medidas provisrias ainda no convertidas em lei.. Alm das medidas provisrias no convertidas em lei, os acordos internacionais, ainda que, ratificados pelo Congresso Nacional, os atos que possuem efeitos individuais ou concretos, as de carter pessoal, as leis oramentrias e as temporrias tambm no so passveis de consolidao.
Dispositivos de leis temporrias
O 2 do art. 27 do Decreto n 4.176, de 2002, estabelece que: 2 Os dispositivos de leis temporrias ainda em vigor poca da consolidao sero includos na parte das disposies transitrias. Alerta a ilustre Professora Natlia de Miranda Freire:Deve-se observar que a lei cujo tempo certo de vigncia se exaure, ou cujo objetivo se cumpre, no pode receber o tratamento dado lei de carter permanente, ou seja, quela que ter vigor at que outra a modifique ou revogue, nos termos do art. 2, caput, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942).
Consulta pblica e instituio de comisso de especialistas
O art. 50 do Decreto n 4.176, de 2002, prev: Consulta Pblica e Encaminhamento dos Projetos de Consolidao Consulta Art. 50. A critrio do Chefe da Casa Civil, as matrizes de consolidao de leis federais j concludas podero ser divulgadas para consulta pblica, por meio da Rede Mundial de Computadores, pelo prazo mximo de trinta dias. Na Cmara dos Deputados apresenta na Web um documento destinado a orientar os procedimentos para apresentao de sugestes aos projetos de consolidao, por intermdio de formulrio prprio eletrnico.22 Destaca-se, ainda, a possibilidade, prevista no art. 44 do Decreto n 4.176, de 2002, de instituio de comisso de especialistas, escolhidos entre juristas de notvel conhecimento sobre determinada rea, para elaborar projetos de consolidao em matrias que exijam maior nvel de especializao:
Comisses de Especialistas Comisses Art. 44. Poder ser instituda comisso de especialistas, escolhidos entre juristas de notvel conhecimento sobre determinada rea, para elaborar projetos de consolidao em matrias que exijam maior nvel de especializao. Em que pesem os prazos estabelecidos na Lei Complementar n 95, de 1998, infelizmente, at o momento no foi levada a efeito a Consolidao da Legislao Federal. O naufrgio ou a inrcia da iniciativa de consolidao das leis brasileiras demonstra que ainda no h conscincia da necessidade de se buscar a qualidade do arcabouo jurdico normativo como fator decisivo para contribuir com o desenvolvimento econmico e social do Brasil.
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TatiGonçalves
#1º Simulado Reta Final PC-MS - Investigador e Escrivão de Polícia Judiciária (2017) - Diagonal Concursos

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