Source: https://www.teseopress.com/seguridadinternacional/chapter/seguridad-internacional-y-regional-desde-una-perspectiva-suramericana-variaciones-de-lo-hegemonico-y-lo-autonomo/
Timestamp: 2019-04-19 15:29:34+00:00

Document:
Seguridad internacional y regional desde una perspectiva suramericana | Seguridad internacional y derechos humanos
6 Seguridad internacional y regional desde una perspectiva suramericana
Variaciones de lo hegemónico y lo autónomo
Luego de haber revisado los enfoques predominantes de seguridad internacional, definido la visión hegemónica y su contraposición a los derechos fundamentales, las formas que estas dinámicas toman en las relaciones hemisféricas y los procesos subregionales integracionistas, es necesario analizar la seguridad a través de las perspectivas académicas primordiales en la subregión y los hechos que nos permitan posicionar una mirada suramericana o su potencialidad.
Para ello, este capítulo cuenta con dos apartados. El primero ofrece un recorrido por los principales enfoques teóricos de seguridad en la región. El análisis no será en profundidad sobre las diferentes propuestas, sino que se pretende focalizar en aquello que es señalado como diferencia con el mainstream disciplinar desarrollado en el Capítulo I.
Un segundo apartado abarcará, a través de dos secciones, las convergencias y divergencias planteadas a través del accionar de los Estados de Suramérica, considerando para las primeras las instancias de integración regional en relación a seguridad y defensa y, para las segundas, las políticas públicas definidas por algunos Estados de la subregión.
6. 1. Perspectivas suramericanas: la cuestión de la defensa, la seguridad pública y el rol de las Fuerzas Armadas frente a las amenazas trasnacionales
En este apartado, se abordarán las principales perspectivas en juego en América Latina y América del Sur que permitan su contrastación con las propuestas hegemónicas y su comparación con los debates académicos que se han tratado en el Capítulo I. En especial, tendremos en cuenta las propuestas de la bibliografía especializada de la región en vinculación con los debates globales, enfocándonos en sus diferencias y singularidades.
Para comenzar, precisemos que, de acuerdo con Tokatlián (2015. Entrevista), es posible definir los principales debates regionales de las RR. II. en el marco de un “cuadrilátero” teórico en el que predominan cuatro vertientes de análisis: realismo; interdependencia y liberalismo; estructuralismo o dependencia; constructivismo. La adaptación del Cuarto y Quinto debate se ha dado en América Latina mediante una recepción de acuerdo con temas importantes para la región; esta adopción particular “hace al híbrido latinoamericano” en las miradas de lo internacional.
Trasladado esto a los principales aportes sobre las seguridades, es posible reconocer esas perspectivas que se dividen en cuatro grandes esquemas generales para la seguridad de América del Sur: consideraciones geopolíticas sobre la defensa y la seguridad pública; consideraciones liberales que contemplan la cuestión neoinstitucionalista de la seguridad cooperativa y en otros casos ampliatorios se suma la seguridad humana; enfoques dependentistas y/o estructuralistas que analizan mayormente la cuestión de la seguridad ciudadana y/o seguridad como bien público en relación a los derechos y las poblaciones vulnerables frente a la violencia; una cuarta interpretación incorpora los planteos de la Escuela de Copenhague y el constructivismo sobre las comunidades de seguridad, considerando sus potencialidades en América del Sur.
Por otra parte, tomaremos una serie de autores que analizan cuestiones de seguridad internacional, nuevas amenazas y efectos sobre los DD. HH., no necesariamente desde un enfoque particularizado o circunscrito a lo regional, mediante una combinación de los aportes tipificados ut supra. Además, estas perspectivas suelen incorporar otras vertientes a sus análisis como las autonómicas o sociológicas en referencia a la noción de riesgo.
En primer lugar, se puede señalar que, salvo por los enfoques geopolíticos y, en parte, los de la seguridad cooperativa, el resto de los aportes de las cuatro grandes líneas enumeradas se adscribe a la perspectiva ampliada y multidimensional de la seguridad. No debe suponerse que hay uniformidad de enfoques; por el contrario, algunos lo harán desde posiciones más críticas mientras otros tendrán visiones más moderadas.
Llaman la atención dos cuestiones en particular sobre los debates en la región, que iremos especificando: por un lado, un conjunto de autores incorpora acríticamente, para el análisis de Suramérica o Latinoamérica, la postura hegemónica y las declaraciones realizadas por la Casa Blanca sobre la seguridad regional/subregional. Por otra parte, las opciones analizadas no se condicen con el debate más actualizado en el plano internacional como, por ejemplo, los abordajes en seguridad sostenible ampliamente difundido entre los gobiernos de Estados Unidos y Europa.
Geopolítica: entre el realismo y la autonomía
Autores como Barrios o Bertonha, a partir del análisis geopolítico, abordan las cuestiones de defensa y seguridad como estrictamente diferenciadas, comprendiéndolas a partir de consideraciones estratégicas. Para esta perspectiva, la cuestión de la soberanía, el territorio, los recursos estratégicos y las amenazas externas, más propias del realismo, tienen una particular vigencia para la subregión.
Bertonha (2012) entiende que en los estudios de seguridad internacional en la región se produjo una creciente polarización entre una opción militarizada frente a las nuevas amenazas, que incluye un “policiamiento” de las FF. AA.; y una segunda opción, que propone la combinación entre políticas públicas activas y acción policial para la seguridad interna, aun cuando se trate de amenazas trasnacionales. Mientras que la primera está más cerca de la visión hegemónica, la segunda se diferencia de aquella y valoriza una posición tradicional para el uso del aparato militar.
De acuerdo con el autor, desestimar por completo cualquier consideración de disuasión y defensa del territorio frente a un ataque externo significa una cesión de soberanía, “un suicido” como Estado independiente. Puede ser peligroso en dos sentidos, por la vulnerabilidad a la que se exponen los Estados y también porque el pasado dictatorial en la región debería ser un antecedente a la hora de considerar cualquier acción militar en el plano interno en caso de desestimación del rol tradicional.
En términos estrictamente estratégicos, el autor comprende que América Latina aún está bajo la órbita de EE. UU., lo que contribuye a considerar cualquier intervención extra continental como altamente improbable. De todas maneras, América del Sur, a diferencia de la “América Latina Norte”, no está supeditada absolutamente a la hegemonía de Washington; de hecho, define las relaciones subregionales con la potencia como de colaboración, no ya de subordinación.
Bertonha entiende que el Consejo de Defensa Suramericano visibiliza una comunidad regional pacífica. Para su análisis, el objeto de la seguridad es principalmente el Estado.
Barrios, posicionado desde el pensamiento autonómico, está considerando las potencialidades de la integración suramericana para garantizar la defensa de los intereses comunes. Entiende que, para el siglo XXI, la geopolítica puede ser entendida “como el pensamiento político insertado en el espacio y el tiempo latinoamericanos” (Barrios, 2009: 41).
Sin integración es imposible contar con la mínima capacidad de autonomía; es necesario unificar los caminos estratégicos y esto incluye una unidad conceptual, una perspectiva común, porque sin ello será muy dificultoso dotar la seguridad de capacidades estratégicas y operativas.
De acuerdo con Jaguaribe, ni Argentina ni Brasil, ni ningún otro país suramericano, tiene posibilidad de destino propio aisladamente: “La Unasur, y su éxito, constituye la única condición para ser autónomos en el siglo XXI, y ese éxito solo será efectivo si se basa en una visión compartida del mundo” (Jaguaribe, 2009: 14 en Barrios, 2009).
Alves Soares y Soprano (2014: 196) exponen, a partir de consideraciones de autonomía, que “o regionalismo no campo da defesa y da segurança internacional tem sido uma resposta ás transformações no sistema internacional, ensejando novas organizações de cunho regional, algumas com um claro intuito de criarem espaços de autonomia frente às potências”. El ejemplo concreto para fundamentar esta observación es UNASUR.
Sin embargo, al hablar de Brasil y Argentina, que puede tomarse como base de comprensión para estas problemáticas en toda la subregión, los autores entienden que, a pesar de las instancias cooperativas, no logró consolidarse una cultura estratégica[1] conjunta, es decir, una visión convergente entre países para su acción internacional, con prácticas de cooperación o, aún más, de integración para la defensa y la seguridad. Un elemento de bifurcación esencial de la cultura estratégica entre ambos Estados lo constituye, precisamente, el rol asignado o negado a las FF. AA. a nivel interno.
Vargas, por su parte, utiliza la categoría de seguridad geopolítica. Su objeto de estudio es exclusivamente el Estado y la entiende como “el modelo que permite al Estado determinar, con base en las correlaciones existentes entre las características geográficas y políticas de un territorio dado, las necesidades estratégicas para garantizar su supervivencia frente a amenazas internas o externas, simétricas o asimétricas” (Vargas, 2012: 102).
En ese marco conceptual, distingue dos tipos de seguridad geopolítica: una interna y una externa. Mientras que la primera apunta al control efectivo y completo del propio territorio por parte del Estado, la segunda se orienta a la defensa de las fronteras y las rutas comerciales más importantes del país (Vargas, 2012: 104).
No diferencia en las funciones de las FF. AA., al entender que estas constituyen una de las herramientas principales para la seguridad geopolítica tanto a nivel interno o frente a amenazas externas. El concepto de seguridad geopolítica le permite aglutinar las nociones de seguridad y defensa, sin distinción de los dispositivos a utilizar en cada caso.
En todos los autores mencionados, si bien el principal objeto referente de la seguridad es el Estado, aparecen consideraciones acerca de las amenazas trasnacionales y su complejidad, es decir, que proponen una ampliación horizontal de la definición tradicional. Tanto Vargas como Barrios dan un lugar central a los recursos naturales como fundamento para la seguridad y la defensa subregional.
Seguridad cooperativa y seguridad humana: vertientes del liberalismo en América del Sur
Ambas conceptualizaciones fueron más importantes en la década de 1990 y principios de los años 2000. Sin embargo, aún hoy se asumen como referencias destacadas para analizar los procesos de integración o diálogo en seguridad, tanto en Latinoamérica como en América del Sur.
Con respecto a la seguridad cooperativa, por un lado, se reconoce una serie de acuerdos que puede comprenderse en el marco de una seguridad cooperativa suramericana tanto en el Consejo de Defensa Suramericano como en algunos convenios de MERCOSUR o CAN; por el otro, se especifican los cambios producidos a nivel hemisférico.
Celi (2014) define un viraje desde lo hemisférico hacia lo subregional o regional, dado que los Estados pertenecientes al ALBA o “bolivarianos” se retiraron del TIAR (Venezuela, Bolivia y Ecuador); por otra parte, la Comisión de Seguridad Humana y Multidimensional en el marco de OEA solo reproduce esquemas debilitados como la declaración de Seguridad Hemisférica en 2003; las Conferencias de Ministros de Defensa, por su parte, han perdido importancia regional cuya agenda, centrada en los intereses estadounidenses, está desfasada frente a las dinámicas subregionales. La JID (Junta Interamericana de Defensa) y el Colegio Interamericano de Defensa también están cuestionados por los gobiernos de la región, al punto que Ecuador y Venezuela ya no participan en ellos.
En contraposición a ello, en la subregión se configura progresivamente un “multilateralismo cooperativo”. El Consejo de Defensa Suramericano ha permitido, de acuerdo con Celi, una confluencia de perspectivas de cada área subregional (área Andina, Amazónica, del Cono Sur) configurándose un espacio de diálogo en defensa y una articulación de posiciones comunes en seguridad internacional, cuyo objetivo último es dotar a la subregión de capacidad de incidencia en la reestructuración del sistema mundial (Celi, 2014: 5).
La declaración de la subregión como Zona de Paz, las medidas de fomento de la confianza, transparencia en torno a las fuerzas militares de cada Estado, interoperabilidad y ejercicios conjuntos, información compartida incluidas las temáticas de industrias y tecnologías de defensa, promoción de la resolución pacífica de los conflictos, la búsqueda de confluencia acerca de las amenazas y la posibilidad de generar efecto disuasorio mediante la integración frente a actores externos revelan para el autor tendencias de seguridad cooperativa.
Dos elementos importantes que refiere el autor son la aceptación conjunta de la importancia estratégica de los recursos naturales como componente clave de la cooperación, y el rol de EE. UU., especialmente en sus relaciones privilegiadas con Colombia, que irían en detrimento de la integración y cooperación en seguridad suramericana.
Saint Pierre, por su parte, niega que existan amenazas hemisféricas que puedan ser consideradas tales; en cambio, parte de la diferenciación regional en las preocupaciones de seguridad. Entiende que es una imposición hegemónica o demostración de poder definir amenazas de carácter global sin considerar especificidades: “en qué sentido y hasta qué punto las llamadas “amenazas” representan un peligro para la región o si, por el contrario, el verdadero riesgo para la seguridad regional no es, acaso, la solución por la fuerza, propuesta para su neutralización” (Saint Pierre, 2003: 42 en López y Sain, 2003).
El autor establecerá una clara diferencia entre aquellas amenazas que deben ser enfrentadas con la fuerza pública a nivel interno y las que, efectivamente, habilitarían el uso del poder militar asociadas al plano externo.
Hasta aquí se evidencian enfoques que privilegian el rol del Estado y demarcan claramente las cuestiones de defensa y seguridad sosteniendo parámetros westfalianos flexibles de análisis.
Con respecto a la seguridad humana, Tokatlián (2015) afirma que esta conceptualización ha ido adquiriendo gran peso. Tanto en la región como a nivel global, su aceptación se refiere al potencial que presenta en su enfoque multidimensional para incluir diferentes problemas en los análisis de seguridad, entre ellas, las problemáticas sociales que tienen un lugar privilegiado en las preocupaciones de la subregión.
Nef, referente teórico en SH, mantiene una visión crítica de las RR. II., en general, y su propuesta inicia considerando la desigualdad estructural del sistema internacional. Para comprender la SH, Nef (2002) alega que debe tenerse en cuenta la noción de vulnerabilidad mutua, que trae aparejada la globalización y la apertura de fronteras. Frente a esto, retoma el eje de análisis Centro-Periferia alejando esta visión de lo estrictamente geográfico para comprenderlo en términos trasnacionales, donde el Centro serían las elites integradas al mercado trasnacional y las periferias los sectores expuestos a mayor vulnerabilidad, marginados de los beneficios del orden global vigente.
La SH debe entenderse desde su objetivo de reducción del riesgo colectivo y compartido y de la vulnerabilidad común, es decir, hacia la “disminución y control de la inseguridad” (Nef, 2002: 41). Para ello, enfatiza como herramientas las acciones preventivas sobre las causas de la inseguridad y los medios técnicos necesarios para contener sus síntomas. Realiza una crítica a las acciones predominantes tendientes a reducir las manifestaciones de riesgos y no las causas estructurales.
Existe una trasnacionalidad de las problemáticas emergentes que contienen la característica de inseguridad creciente, frente a las cuales los mecanismos hegemónicos son inoperantes. Se requiere prevención, acción concertada y construcción de comunidades de seguridad cada vez más amplias; la inseguridad deviene de amenazas complejas que afectan a todos, son multidimensionales y, por tanto, requieren mecanismos diferentes a los tradicionales económicos y militares; las nuevas amenazas tienen un carácter “fractal”: las disfunciones locales tienen repercusiones a nivel global y viceversa (Nef, 2002: 43).
Con respecto a la región, Nef comprende que tanto la Doctrina de Seguridad Nacional como la difusión de la seguridad pública orientada a la “mano dura” han sido impuestas por los intereses hegemónicos, con una fuerte impronta tendiente a la criminalización. Por ello, propone una perspectiva “diferente” basada en los DD. HH., especialmente los de segunda y tercera generación.
Las dimensiones que contempla la SH son cinco: ecológica, económica, política, social y cultural. De entre ellas, la principal es la política, dado que es la única que define las decisiones tomadas por una autoridad y organiza la vida en comunidad (Nef, 2002: 51).
De allí su oposición a las opciones de militarización para enfrentar las manifestaciones de las nuevas amenazas, porque atentan contra la democracia y los DD. HH.:
La prescripción ortodoxa represiva tiende a minar precisamente las bases de una sociedad abierta (lo que es un claro objetivo de toda acción terrorista desde “afuera”), facilitando en tal sentido la erosión de los vínculos de legitimidad y apertura del orden político. (Nef, 2002: 60)
La propuesta es, entonces, a partir de la SH como concepto amplio y abarcador, la construcción de comunidades de seguridad que se sustenten en intereses y valores comunes; también debe tenerse en cuenta el continuo entre los niveles micro y macro de toda política pública, que vincule las seguridades locales, regionales y globales en un mundo de vulnerabilidades mutuas.
Las influencias de la visión dependentista en la actualidad
Interesante es la recuperación de la seguridad humana desde visiones estructuralistas o neomarxistas, aún más críticas que la propuesta de Nef y definitivamente alejadas del pensamiento liberal. De acuerdo con Angarita Cañas (2013), frente a las formulaciones hegemónicas con su correlato de militarización y securitización, desde el Sur se ha propuesto la “seguridad humana desde abajo”. Incorpora a los sectores sociales generalmente excluidos del debate, es decir, los más vulnerables, a pensar cómo se puede humanizar la provisión de seguridad y, al mismo tiempo, cómo puede contribuir a la democratización de las sociedades teniendo como horizonte la justicia social y el desarrollo sostenible. Se promueve la participación ampliada que incorpore a organizaciones sociales, considerando la igualdad de género y las comunidades con una visión basada en la solidaridad y los derechos humanos.
La prioridad es la dignidad humana, reconociendo sus múltiples dimensiones, promoviendo la visibilización y la potenciación de las iniciativas ciudadanas que tengan en cuenta las diversidades generacionales, sociales, económicas y de género.
Pearce (2013) entiende que la seguridad debe ser pensada como un bien público equitativamente distribuido, dado que, históricamente, el acceso a la seguridad ha estado atado a la riqueza o nivel de ingreso de los diferentes sectores sociales. Los aparatos de seguridad, las FF. AA. y la justicia se definieron por estar al servicio de actores políticos y sociales poderosos, mientras que los más pobres fueron, y continúan siendo, quienes padecen mayores inseguridades y violencia; coincide con Zibechi al afirmar que la represión policial sigue siendo una realidad en la región. Por ello, la propuesta es la construcción de un concepto de seguridad como valor democrático.
La autora reconoce en este camino de vinculación seguridad y derechos/democracia tres enfoques: primero, se dio en los estudios regionales una valorización de la seguridad ciudadana, a la que comenzó a definirse como un derecho humano de cuarta generación; luego, fue el concepto de SH el que ganó consenso; por último, resalta la categorización de la seguridad como bien público o construida “desde abajo”. No hay aún un consenso generalizado para esta última opción, pero es necesario, de acuerdo con Pearce (2013: 24), para poder formular “una crítica sólida al paradigma de seguridad que prioriza el orden a cualquier costo para el ciudadano”.
Para democratizar la seguridad, es necesario preguntarse, siguiendo a Abello Colak y Pearce (2013): “¿Está la seguridad realmente permitiendo al ciudadano participar? […] ¿Qué tipo de ciudadano están construyendo los discursos sobre seguridad?”.
Gottsbacher (2013) afirma que la creciente militarización de la seguridad pública ha ido de la mano con el rápido crecimiento de la privatización de la seguridad y la securitización del desarrollo. Este es un fenómeno que el autor distingue en América Latina Norte y entiende que, dadas las diferencias y particularidades de cada ciudad, región o Estado latinoamericano, pensar en un modelo único de seguridad es contraproducente. Sin embargo, existen algunas tendencias comunes que pueden observarse: la urbanización sin límites, un modelo de desarrollo excluyente, la discriminación, el crimen organizado, conflictos armados y múltiples manifestaciones de violencia, la violación de derechos humanos sistemática, entre otros.
Se debe construir una seguridad legítima e inclusiva; para ello, los niveles de monitoreo y control por parte de la sociedad civil son fundamentales; esto requiere la construcción de confianza entre Estado y sociedad civil, y además, deben estar garantizados los canales de participación. Existe un proceso de des-ciudadanización y des-legitimación de la seguridad a partir de un conjunto de prácticas privatistas de ella, o, para decirlo en sus palabras: la “apartheidización” de la seguridad es un proceso creciente, que divide urbes e inclusive regiones completas dentro de un mismo país (Gottsbacher, 2013: 7). Los señalamientos principales del autor son hacia América Central y el Caribe, Colombia y algunas ciudades específicas de Suramérica como Río de Janeiro en Brasil.
Comunidades de Seguridad en América Latina
Tomando como modelo Europa, esta es la propuesta más extendida en la literatura internacionalista especializada de América Latina. Algunos de los primeros autores que propondrán la conformación de comunidades de seguridad regional son Diamint y Tulchin (2006).
Tulchin (2006) entiende que las concepciones multidimensionales y ampliatorias, en general, tienen un correlato de efectos negativos más allá de sus formulaciones positivas, porque pueden implicar una tendencia a la securitización de temas que pertenecen a otras agendas como desarrollo, salud, etc. Por otra parte, comprende que la región ha sido históricamente un actor pasivo, mero tomador de reglas establecidas externamente, sin capacidad de ser decisor de reglas de juego en el sistema internacional. De igual modo, el autor visualiza una contradicción irresuelta entre profundización de la democracia, los DD. HH. y la seguridad que debe ser tratada a la hora de formular cualquier política pública en ese sentido.
Su propuesta es, entonces, la creación de comunidades de seguridad entendiendo que estas suponen la consolidación del Estado democrático. Algo que no necesariamente es considerado en las formulaciones originales de las CS.
Para pensar la seguridad, afirma Tulchin, con su clara connotación interméstica, es necesario considerar en simultáneo cinco niveles: nacional, binacional, subregional, hemisférico e internacional. Atender estos múltiples niveles permitirá enfocar sobre las variadas amenazas comunes, encarando una cooperación entre los Estados que contemple la transparencia y la participación de civiles, especialmente organizaciones de la sociedad civil, en esas comunidades de seguridad. La propuesta incluye la construcción de una comunidad interamericana, pero también subregional. Básicamente, el autor reconoce que estratégicamente no es conveniente oponerse a Estados Unidos a la hora de definir la seguridad nacional y/o regional, sino que pueden ir negociándose diversas soluciones según la temática.
En particular, frente a determinadas iniciativas de Washington hacia la militarización, como en el caso de las migraciones consideradas amenazas, Tulchin entiende que América Latina debería definirlo como un tema doméstico y, por lo tanto, civil, cuyo tratamiento no debe ser militar sino legal y policial (Tulchin, 2006).
Guedes de Oliveira y Domínguez Ávila (2013), por su parte, analizan el ingreso de las posturas postwestfalianas en las consideraciones de seguridad en América del Sur. En primer lugar, los autores brasileños asumen como válida la categorización de Estados fallidos y sostienen que, para determinadas regiones, considerar elementos westfalianos como soberanía y autodeterminación no es viable.
Con respecto a la subregión, entienden que muchos principios westfalianos continúan siendo centrales para los Estados (no intervención, autodeterminación, igualdad jurídica). En ese marco, reconocen una tradición pacifista en Suramérica que definen como un “bien público regional”.
Por otra parte, observan un consenso predominante en la recomendación para conformar una comunidad de seguridad pluralista y democrática en América del Sur, como clave para eliminar definitivamente cualquier riesgo de conflicto interestatal; el ejemplo a seguir serían los acuerdos entre Estados Unidos y Canadá o la Unión Europea. Preservar y construir la paz, y la consolidación de instancias de seguridad cooperativa aparecen como componentes claves en la subregión.
Con respecto a las nuevas amenazas, los autores comprenden que son, precisamente, estas amenazas no tradicionales las principales para Suramérica y las definen del siguiente modo: actores violentos no estatales como crimen organizado, pandillas, terrorismo, guerrillas; desigualdades socioeconómicas; vulnerabilidades de la estatalidad institucional; crisis de gobernabilidad democrática; espacios vacíos; migraciones; degradación medioambiental. La mejor opción es la persistente construcción de una arquitectura flexible de seguridad subregional.
Costa Vaz y Jacomé (2009) definen a América Latina como fragmentada en torno a concepciones de seguridad, y caracterizan las principales amenazas a partir de dos ejes: uno doméstico, basado en la débil gobernabilidad y la inseguridad ciudadana; otro trasnacional, en el cual se destacan el crimen organizado y los flujos ilícitos.
A partir de estas fragmentaciones, visualizan la profundización en cooperación subregional en torno a temas de defensa y seguridad, aunque critican estos esfuerzos por “sectorizados” y dependientes de los poderes ejecutivos. Por otra parte, alegan que la falta de control civil sobre el sector militar es un problema relevante en América del Sur: muchas FF. AA. aún cuentan con autonomía decisional y un aspecto principal de esta problemática es el involucramiento de militares en tareas que no son de defensa, como lucha contra el narcotráfico, seguridad ciudadana y mantenimiento del orden público (Costa Vaz y Jacomé, 2009: 4).
A partir de la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), observan la apertura de un campo de posibilidades para la cooperación en materia de defensa y seguridad: “El Consejo constituye un novedoso espacio político e institucional para el diálogo político y para la cooperación regional en seguridad” (Ibíd. 5). Dado que el CDS se establece como instancia de cooperación en defensa, es necesario que se delimiten objetivos claramente, para evitar cualquier militarización de la seguridad; sin embargo y paradójicamente, proponen que la integración suramericana incorpore la noción de seguridad interméstica, pues permite conciliar las amenazas domésticas e internacionales.
La herramienta para mejorar la condición de seguridad subregional es la creación de comunidades de seguridad, nacionales y regionales. Por comunidades nacionales, en general, la bibliografía se refiere a la participación en el área de actores no militares como académicos, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación, ampliando de este modo los insumos para las políticas públicas de seguridad y de defensa.
Para la región, se promueve la democratización del sector defensa, el control civil de las FF. AA., la incorporación de la participación parlamentaria a nivel multilateral en esos temas, cooperación tecnológica, medidas de confianza mutua, cooperación temática, por ejemplo, contra el narcotráfico, y misiones de paz conjuntas.
Presentadas las diferentes perspectivas mayoritarias en la región, es posible realizar algunas apreciaciones generales. Entendemos que las propuestas de articulación regional, en general, no logran tipificar correctamente las comunidades de seguridad pluralistas, que se confunden con las condiciones necesarias para la seguridad cooperativa, salvo casos específicos donde particularmente se entiende que la identidad, los valores compartidos y las ideas comunes conforman la esencia para la constitución de este tipo de comunidades. Tampoco estarían proponiendo una nueva definición para la misma que pueda dar cuenta de otras aristas en su abordaje, se produce una mixtura entre seguridad cooperativa y comunidades de seguridades.
Suponer que la subregión se acerca a conformar comunidades de seguridad que impliquen intereses declarados y decisiones comunes (significado de elevados niveles de confianza) cuando aún están militarizadas las fronteras es desconocer la realidad y los intereses expresos de los Estados suramericanos, especialmente por el elevado número de bases militares o estratégicas situadas por Estados Unidos en la región amazónica y sus alrededores, que empujan a exaltar los niveles de temor y desconfianza.
En ese sentido, el proceso que lleva a la constitución de comunidades no parece estar iniciado en profundidad en la subregión. De todas maneras, es importante destacar que a pesar de poder mantener determinados principios realistas para sus relaciones mutuas, los Estados de América del Sur deberían comprender que un esquema estricto de soberanía tradicional no ha garantizado, hasta ahora, mayores márgenes de autodeterminación frente al resto del mundo; por lo tanto, que la integración es una condición estructurante para la consolidación de la autonomía.
En general, es de resaltar que parte importante de los académicos latinoamericanos toman acríticamente aquello establecido desde la visión hegemónica o en el Centro. Aquí es preciso remarcar algunos aspectos principales de esto: por un lado, las definiciones y abordajes para pensar la seguridad internacional se hacen a partir de lo teorizado en Estados Unidos y Unión Europea, para experiencias propias de esos países o regiones, sin una adaptación precisa de esas posibilidades en la región; resaltan en la bibliografía las propuestas de seguridad cooperativa o comunidades de seguridad. Con respecto a la vinculación con los derechos humanos, se aborda sin mayores profundizaciones sobre las consecuencias de las definiciones multidimensionales o intermésticas con respecto a la vida, la libertad y la dignidad de las personas, salvo por referencias generales a respetar la democracia y el Estado de derecho o la subordinación militar al poder civil, que es básicamente el discurso promovido desde Estados Unidos en los debates hemisféricos. Cuando efectivamente esto se analiza en profundidad, no es con respecto a la seguridad internacional o regional, sino sobre la seguridad pública, la ciudadanía y el orden social, como vimos en los enfoques estructuralistas.
Por otra parte, en la mayoría de la bibliografía se consideran las nuevas amenazas, tal como han sido tipificadas por Estados Unidos en sus NSS desde 2002/2006 en adelante o en OEA en 2003. Por ejemplo, la desigualdad social, la pobreza o la exclusión, el crimen organizado o el narcoterrorismo se califican como principales amenazas y, lo que parece aún más serio para este estudio, se asume la condición de Estados débiles, fallidos y espacios vacíos en la región sin considerar las herramientas internacionales que priman para estas soberanías condicionadas. No se tienen en cuenta consideraciones regionales fundamentales, como es el caso de los recursos naturales, que desde UNASUR han sido definidos como estratégicos y elementos clave de la defensa y la autonomía regional (excepto en los casos donde la base de análisis es geopolítico o en el caso de Celi, que combina varias fuentes de abordaje y remarca la cuestión de los recursos y su defensa como una idea compartida en la subregión).
Expertos internacionalistas latinoamericanos como Rojas Aravena, Bartolomé o Diamint asumen prácticamente como un todo aquellos postulados hegemónicos para la región. Tomando a Bartolomé (2013) y Sampó y Bartolomé (2013), con respecto a las nuevas amenazas, los principales riesgos en la región son el crimen organizado y el terrorismo. En cuanto al primero, entienden que es una condición “pandémica” en América Latina. En relación al segundo, tipifican a las FARC o Sendero Luminoso en Perú como “narcoterroristas”, siguiendo las afirmaciones estadounidenses. Por otra parte, apelan al concepto de “zonas grises” del Pentágono, que aquí hemos llamado espacios vacíos, donde no es factible diferenciar entre seguridad interna y externa dado que la falta de presencia estatal ha supuesto la instalación de actores trasnacionales ilegales. El autor argentino asume como válido el supuesto de EE. UU. sobre la Triple Frontera que, como zona gris, ha dado lugar a la existencia de “células dormidas” de terrorismo islámico. De igual modo, afirma la manifestación de crisis de gobernabilidad en la región, aunque reconoce el incremento de la importancia en la cooperación hemisférica y subregional.
En 2011, el gobierno de Barack Obama tomaba iniciativas para enfrentar el crimen organizado trasnacional como uno de los principales peligros para la seguridad y la estabilidad a nivel global. Se establecerá una Estrategia para combatir el crimen organizado y se lo vinculará con los tráficos de drogas ilícitas, armas y personas, blanqueo de dinero, financiamiento a terroristas, crimen cibernético, factor de debilitamiento de la institucionalidad estatal y la gobernabilidad, entre otras cosas (ver sitio oficial de la Casa Blanca). Estas son las categorizaciones que parte de los especialistas en seguridad internacional de la región toman acríticamente, como verdad incuestionable.
Diamint, Benítez Manaut y Celi, en 2009, también definían como una amenaza principal en el Hemisferio al crimen organizado, especialmente, en la América Latina Norte, donde la influencia de EE. UU. no se ha visto disminuida, como sí afirman que puede visualizarse desde Venezuela hacia abajo (exceptuando, por supuesto, a Colombia). Desde mediados de la década de 2000, los autores comprenden que el terrorismo pasa a segundo plano y se consolida el crimen organizado como principal enemigo
Para la región andina, los autores reconocían el narcotráfico –especialmente la producción y comercialización de cocaína– y la internacionalización del Plan Colombia como factor de inseguridad y desestabilización. En general, en toda la región observan la existencia de debilidades institucionales y la inseguridad pública aparece como su clara expresión. La principal amenaza hemisférica es definida por el crimen organizado y, en especial, por sus vínculos con el narcotráfico. Aclaran que “sin embargo, hay análisis que afirman que las políticas prohibicionistas que impulsa EE. UU. han fracasado” (Ibíd. 11).
Además, estas cuestiones relativas al narcotráfico y el crimen organizado en la región vienen siendo estudiadas hace décadas en América Latina, y cuestionadas las propuestas militarizadas de EE. UU., pero los autores mencionados parecen descubrirlo actualmente a partir de que Washington lo declara amenaza principal en el Hemisferio.
Las crítica a la visión hegemónica: otros aportes a la seguridad regional
Ahora bien, si se toman los abordajes críticos o autonómicos, es posible evidenciar toda una gama diferente de prioridades y especialmente una mirada que pone en cuestión la potencia hegemónica y sus propuestas.
Borón es uno de los autores críticos que considera que la hegemonía estadounidense está en decadencia y afirma que cuando los Estados imperiales inician su declive, se vuelven más violentos para poder sostener su poder (Borón, 2013). Para el sostenimiento del poder de Washington, América Latina constituye la región más importante del mundo, por las riquezas naturales que concentra. De las 76 bases militares que tiene diseminadas el Departamento de Defensa en América Latina, 13 están rodeando a Venezuela y 25 a Brasil; esto puede leerse, de acuerdo con Borón (2013), como una cartografía de los intereses de la potencia en la región y, especialmente, sobre los recursos.
Precisamente, lo que devela el declive de ese poder imperial es la aparición de actores internacionales, al menos su coordinación, para intentar presentar un contra-balance al unipolarismo. En América Latina, los Estados bolivarianos y los procesos de integración como ALBA, UNASUR y CELAC dan cuenta, para el autor, de potencialidades fundamentales para ese contrapeso al poder hegemónico y para la emancipación de la región de todo neocolonialismo (ver sitio web de Atilio Borón, 2013). Tokatlián, en la entrevista realizada en enero de 2015[2], establecía que las dificultades aún existentes para pensar en una visión de seguridad autónoma en América del Sur son las siguientes:
1. El pasado autoritario y el rol en él de las FF. AA., los puntos de referencia más conservadores persisten y están detrás de la indistinción que se da entre defensa y seguridad. En respuesta a ello, la subregión debería apostar a mayor democracia y mayor integración, que pueda traducirse en hechos más allá de lo que se proclama discursivamente.
2. El concepto de SH, tan extendido en la región, jugó un papel importante al implicar la vinculación entre las temáticas de seguridad y de DD. HH. De todas maneras, la gran diferencia entre interpretaciones nacionales dificulta que se consolide colectivamente a nivel suramericano.
3. En algunos países, este debate, iniciado a partir de la SH, contribuyó a la generación de políticas públicas más activas en DD. HH. en el ámbito de la seguridad, como los casos de Chile, Argentina y Uruguay, significativos en ese campo; entiende que el mayor involucramiento de esos Estados en misiones de paz también se relaciona con este aspecto.
4. UNASUR es vista como potencialidad, pero debe construirse una epistemología común dado que aún persisten grandes diferencias, que impiden la traducción de ese importante potencial subregional en recursos para la acción política. Hallar una epistemología conjunta en torno a la defensa y la seguridad es una necesidad para esa acción.
Con respecto a la hegemonía estadounidense, Tokatlián (2012) interpreta que es muy apresurado hablar de una decadencia definitiva pues ya se ha hecho en otros momentos históricos y la potencia tuvo capacidad para reconstruir su poder. La crisis económica iniciada en 2007 y el surgimiento de actores del Sur con mayor peso en el tablero internacional o el creciente poder de Oriente (confluyentes en el BRICS) se constituyeron en factores de contrapeso al poder de Washington; sin embargo, en cuanto al poderío y hegemonía militar, el rol de Estados Unidos es indiscutido: no existe ningún actor internacional que pueda desafiarlo. En ese aspecto concreto, la distribución de poder en el mundo continúa siendo unipolar.
En la entrevista de 2015, el autor argentino, hacía referencia a las ideas surgidas en la región como muestra de una reapropiación de aquello preponderante a nivel global, pero con matices propios que habilitaban interpretaciones autonómicas. Si en el siglo XIX América Latina logró tomar el derecho internacional para oponerse a acciones de fuerza de parte de los actores poderosos, utilizando un instrumento creado por el Centro como insumo para oponerse a esos intereses (tal el caso de la Doctrina Drago para limitar la intervención y la arbitrariedad de las potencias en el cobro de deudas externa), en el siglo XXI es posible observar un nuevo debate abierto en los principios internacionales promovidos desde Naciones Unidas. Frente al abuso cometido por las potencias en sus injerencias bajo el principio de “Responsabilidad de Proteger”, Brasil es quien propuso en el seno del Consejo de Seguridad la categoría de “Responsabilidad al proteger”, como medio para limitar la irresponsabilidad en esas intervenciones. Este es un debate recientemente abierto en América del Sur, pero que puede servir de base para nuevos principios en la comunidad internacional. Muestra cómo las ideas, la generación de nuevos valores, interpretaciones y normas para la acción pueden significar un instrumento de mayor independencia internacional.
De igual modo, Tokatlián (2009b) analiza la temática de los Estados fallidos visualizando la utilización de esta categoría en las relaciones bilaterales Estados Unidos-Colombia. Entiende que esas relaciones pueden ser interpretadas como “un estudio de caso en el que se muestra la forma en que la construcción en torno a la cuestión del ‘Estado fallido’ fue esencial para legitimar una creciente y masiva intervención estadounidense en los asuntos colombianos” (Tokatlián, 2009b: 2).
Por último, interesa remarcar la percepción acerca del militarismo creciente de Estados Unidos en América del Sur o al menos la centralidad del Departamento de Defensa y el Comando Sur para proyectar su política exterior hemisférica. Ambas llevan a Tokatlián (2008) a interpretar que la “proyección geopolítica y despliegue militar en América del Sur es cada vez más un problema”.
Sonia Winer (2010) se hace eco de esta observación acerca de la militarización creciente en la subregión y entiende, al analizar el caso paraguayo, que Washington pretende instalar en Suramérica la “nueva doctrina de inseguridad mundial”. Esta puede resumirse de la siguiente manera: primero, la insistencia de Estados Unidos frente a las nuevas amenazas (crimen organizado trasnacional, terrorismo global y narcotráfico) y su afirmación de que es necesario abandonar la división entre seguridad y defensa, borrando toda diferencia entre tareas policiales y militares; segundo, la creciente penetración ideológica de la doctrina estadounidense entre funcionarios de la subregión, que Winer específica para Paraguay pero puede ser extendido a Colombia, Perú, algunos sectores brasileños, argentinos o chilenos, que aceptan y fundamentan acciones a partir de la contrainsurgencia; tercero, la narcotización de las acciones de los grupos armados y la utilización de técnicas de interrogatorio que han sido denunciadas como tortura.
Por último, mencionaremos una vertiente de estudios que suponen una continuidad histórica de acción por parte de Washington en la región entre la Guerra Fría y la actualidad. Romano (2010) establece, siguiendo a Chomsky, una continuidad entre los principios rectores de la política exterior estadounidense en la Guerra Fría y en la “guerra preventiva al terrorismo”. La seguridad tiene primacía en las consideraciones de política exterior de los decision makers desde los inicios del conflicto bipolar; es decir, no se inicia en 2002, sino que la era Bush (hijo) marca una continuidad con parámetros de larga data en las consideraciones de Estados Unidos: una combinación de realismo e idealismo.
El otro gran elemento de continuidad, además de los pilares de seguridad, ha sido la posibilidad de intervención frente a determinados escenarios considerados amenazas a los intereses de la Casa Blanca. Para ello, tomará como referencia diversas intervenciones realizadas en América Latina en el marco de la Guerra Fría, parte de las cuales hemos mencionado en otro capítulo, contraponiéndolas a la decisión de la administración Obama sobre “operativos de fuerzas operacionales especiales” del Departamento de Defensa que, en principio, se destinan a intervenciones en territorios donde no existe confrontación bélica directa y que se asocian con las acciones estadounidenses en la región (Romano y Delgado Ramos, 2010).
El tercer componente de continuidad es el recorte de derechos producidos al interior de la propia sociedad norteamericana en nombre de la seguridad. Romano (2010) comprende este proceso como originado en la Guerra Fría y profundizado a partir de la guerra al terrorismo.
Por otra parte, la autora coincide con Borón al considerar los intereses hegemónicos por los recursos naturales de América Latina; ya en 2005, entendía el ALCA como un objetivo para el acceso a los “vastos recursos naturales” de la región más que como la conformación de un “gran mercado” (Romano, 2005).
Acerca de los enfoques en seguridad latinoamericanos
En el Capítulo I, al iniciar el recorrido teórico sobre la seguridad internacional, definíamos en plural el análisis de los factores de inseguridad global y se proponía, entonces, hablar de seguridades internacionales, teniendo en cuenta una serie de diferencias entre el Centro y la Periferia, no únicamente en términos geográficos sino también socio-económicos y políticos.
Es posible visualizar esa diferencia en los enfoques académicos en América Latina dado que, por una parte, se identifica a un grupo de estudiosos de la seguridad que asume como válidas las propuestas hegemónicas, incluso el involucramiento de las FF. AA. en seguridad interna o el combate a las nuevas amenazas. Por otro lado, aparecen una serie de enfoques dependentistas, críticos y/o autonómicos que entienden como amenaza las propias propuestas hegemónicas dada la militarización de la subregión, la presión para desdibujar las tareas de seguridad y defensa aún con el pasado dictatorial y de vejaciones en América Latina, la excesiva securitización de temas que pertenecen a otras agendas como desarrollo, políticas sociales, medio ambiente. En esta segunda vertiente general se proponen la integración estratégica regional, la aplicación de políticas públicas que aumenten la autodeterminación de cada Estado y de toda la región y se consideran, especialmente, los recursos naturales como un eje para pensar la seguridad regional.
Existen coincidencias en los abordajes sobre la necesidad y los efectos positivos de instancias de coordinación, cooperación o integración en las áreas de seguridad y defensa. Ambas vertientes teóricas apoyan estas iniciativas y presentan propuestas a futuro; sin embargo, mientras la primera lo hará analizando relaciones hemisféricas e incorporando a Estados Unidos en cualquier proceso, la segunda tendrá como foco el logro de autonomía y el alejamiento de Washington por el historial de condicionamientos e intervenciones que trajo consigo la seguridad hemisférica. El punto central de quiebre en la interpretación, en esto coincidimos con Bertonha, es la aceptación o negación de las FF. AA. participando en seguridad interna. El principal punto de ruptura es el cómo: qué herramientas deben ser aplicadas para el logro de la seguridad.
En el objeto referente existen coincidencias generales, ya que aparecen dos principales destinatarios de la seguridad: los Estados y los individuos. Se pueden reconocer también coincidencias en los fundamentos: consolidar la paz regional, proveer de calidad de vida a las poblaciones que se ven afectadas por la violencia, fortalecer la institucionalidad y la gobernabilidad del Estado, vigorizar las democracias. De nuevo, las divergencias estarán en las consideraciones sobre las estructuras donde se asientan y/o deberían asentarse esos fundamentos; para la vertientes críticas, el Estado cumple un papel estratégico frente al mercado y la redistribución de la riqueza se convierte en un dato central; para las miradas coincidentes con las propuestas hegemónicas, la visión es limitada en relación a la libertad, los alcances de la democracia y el rol del Estado.
Con respecto a las nuevas amenazas, se ha señalado en este apartado que existen coincidencias a la hora de definirlas y reconocerlas teniendo principal espacio el crimen organizado, sus vínculos con el terrorismo como medio de acción y con el narcotráfico; además, se mencionan el medio ambiente y las migraciones. La divergencia aparece en cuanto al tema de la exclusión, la pobreza extrema y la vulnerabilidad, ya que para las posturas dependentistas, críticas y autonómicas el tratamiento para estos temas se define como garantía de derechos, de segunda y tercera generación, no como un asunto de seguridad.
Por último, mientras que los enfoques pro-hegemónicos desestiman cuestiones geopolíticas en torno a los recursos naturales, para las segundas vertientes se vuelven el foco esencial de cualquier consideración de defensa regional.
Es significativo que en los estudios de seguridad en la región no aparezcan incorporados los aportes postestructuralistas y postcoloniales o los debates sobre la complejidad. Algunos elementos de esas perspectivas pueden vislumbrarse (igual que el cosmopolitismo al hablar de SH), pero no han merecido mayores atenciones de parte de la bibliografía especializada. De igual modo, no se han encontrado referencias a la seguridad sostenible.
6. 2. Seguridad y derechos en (y desde) el Sur de América
Aquí se desarrollarán, específicamente, las temáticas de seguridad desde las perspectivas planteadas en instancias regionales integrativas de los Estados suramericanos, e intentaremos contraponerlas con algunas prácticas y decisiones políticas concretas, como forma de revisar cuánto de esas posturas discursivas puede ser comprobado en la realidad subregional, a la par de una comparación con las perspectivas teóricas regionales y su pertinencia.
Para ello, dividiremos el apartado en dos grandes ítems: el primero de ellos permitirá recorrer las convergencias a través de los procesos de integración, los acuerdos bilaterales y articulaciones en seguridad regional, considerando su vinculación con los derechos humanos. El segundo profundizará en las divergencias, aquellas particularidades estatales u organizacionales que desafían o se distancian de lo acordado en el plano regional. Es preciso dejar en claro que no se analizarán extensamente los casos nacionales o subnacionales, sino que se tomarán ejemplos específicos que den cuenta de esas peculiaridades.
6. 2.1. Convergencias en seguridad: UNASUR, ALBA y la ampliación del MERCOSUR
Se han mencionado en general los procesos de integración, sus objetivos generales y principios. Aquí profundizaremos en los aspectos vinculados a la seguridad y los DD. HH. El tratamiento más extenso lo recibirá UNASUR, que es la instancia donde se contempla, como uno de sus dispositivos, la articulación en defensa y, por otro lado, en seguridad.
Toda la bibliografía especializada regional, así como los documentos oficiales de las organizaciones internacionales regionales, resaltan a América Latina y América del Sur como zona de paz. Esta es una condición que, en general, los Estados de la subregión consideran consolidada y una fortaleza propia. Siguiendo a Celi (2014), podemos realizar un recorrido por las instancias donde se ha ido resignificando y fortaleciendo este “bien público regional”.
En 1998, los Estados miembro del MERCOSUR y asociados (Bolivia y Chile) declaran el espacio de integración como zona de paz. En 1989 se produce la Declaración de Galápagos, que constituye el “Compromiso Andino como zona de Paz, Seguridad y Cooperación”; en 2002, surge el Compromiso de Lima: “Carta Andina para la Paz y la Seguridad”; y en 2004, los Estados de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela declaran una zona de paz andina.
En el año 2002, en el marco de la II Cumbre de presidentes de América del Sur, se establece la “Declaración de Suramérica como Zona de Paz”, consolidando subregionalmente procesos que ya estaban en funcionamiento desde décadas. La carta constitutiva y estatutos de UNASUR recogerán estos antecedentes y, en cada uno, reafirmarán esta condición de zona de paz como un engranaje de la identidad en defensa y cooperación en seguridad subregional.
Los acuerdos mencionados de la CAN y MERCOSUR suponían medidas de cooperación como fomento de la confianza, transparencia y solución pacífica de controversias (ver Celi, 2014 en Niño Guarnizo (ed.), 2014).
Otros antecedentes importantes de convergencia en materia de seguridad se refieren a tratados fronterizos en las regiones amazónica, andina y en la Triple Frontera. De acuerdo con García Pinzón (2014), la Triple Frontera constituye una “zona gris” donde confluyen lo ilegal y lo legal amenazando la seguridad. En ese marco, la autora entiende que se produjo una serie de acuerdos para enfrentar las nuevas amenazas. El primero de ellos es en 1996, donde se constituye un Comando Tripartito entre Argentina, Brasil y Paraguay, en el marco del “Acuerdo de Seguridad y Facilidad de Tránsito de las Tres Fronteras”; sus objetivos eran principalmente la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. De los tres países, el único que habilitó la participación militar es Brasil.
En una reunión extraordinaria, en el año 1998, se acordará el “Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional” (Acuerdo 5/98). Su premisa básica, de acuerdo con Bartolomé (2002 citado en García Pinzón, 2014), es la lucha contra todas las formas de delincuencia organizada. Un año más tarde, en el marco del Plan de Cooperación, se establecerá el “Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo”, que adquirirá mayor protagonismo luego de los atentados de NY de 2001, y se convertirá en grupo permanente.
En el año 2002 se genera un mecanismo de colaboración entre los Estados fronterizos y EE. UU. denominado “Mecanismo 3 más 1”, cuyo fin principal es el combate al terrorismo y el crimen organizado. Este acuerdo es una respuesta a las presiones de EE. UU. sobre la Triple Frontera como “zona gris” y espacio de alojamiento de terroristas, amenazando con instalar presencia militar propia; los Estados de la región deciden acordar un mecanismo donde compartir información y actividades multilateralmente para evitar acciones unilaterales.
De acuerdo con un informe en 2006 de la Embajada estadounidense en Argentina, que permite dilucidar las diferencias entre los Estados suramericanos y el hegemónico, desde Paraguay, Argentina y Brasil las delegaciones “reafirmaron” que no fueron detectadas actividades de terrorismo operativo en la Triple Frontera (V Reunión Plenaria, Mecanismo 3 más 1, 2006).
Este mecanismo en colaboración, entre los tres Estados suramericanos más Washington, da muestras de herramientas de asociación con la potencia hegemónica, pero no ya de subordinación automática, logrando los tres países frenar mediante actuación conjunta cualquier avasallamiento de la decisión.
En la frontera amazónica entre Perú, Colombia y Brasil, al norte de dicha selva, confluyen tres ciudades (Leticia, Tabatinga y Santa Rosa) que, si bien mantienen vínculos entre sí, al estar en medio del Amazonas se mantienen aisladas y alejadas de los centros urbanos de sus respectivos territorios nacionales. Esta es una zona estratégica donde se desarrollan megaproyectos de infraestructura vial, energéticos, extractivos, entre otros. A instancias de Brasil, se producirá un acuerdo tripartito para el control de esas fronteras denominado “Organización del Tratado de Cooperación Amazónica”, donde la seguridad y la defensa constituyen pilares esenciales (García Pinzón, 2014: 245).
De acuerdo con la autora, en el trapecio amazónico confluyen tres fuentes de inseguridad que serán priorizadas de forma distinta por cada uno de los Estados y de las organizaciones de la sociedad civil allí presentes: nuevas amenazas como crimen organizado y narcotráfico; presencia militar extra regional (EE. UU. y sus bases en Colombia y Perú); prácticas agrícolas, forestales y extractivas que amenazan el medio ambiente. De todos modos, los acuerdos se centran principalmente en el control de los actores ilegales con énfasis en operaciones de tipo militar; no se han llevado a cabo medidas sustantivas y las principales acciones las ha tomado Brasil, mayormente militarizando las fronteras e instalando dispositivos de vigilancia. Por último, esta zona se ha incluido como uno de los ejes de la iniciativa IIRSA para construir infraestructura que permita efectuar un corredor bioceánico a través de la Amazonía.
Diferente es el caso de la frontera andina entre Bolivia, Perú y Chile, donde la cooperación principalmente es descentralizada y subnacional. Por otra parte, el principal factor de inseguridad allí serían las cuestiones fronterizas tradicionales no resueltas entre delimitaciones territoriales, aun cuando existen inseguridades generadas por las nuevas amenazas, especialmente el crimen organizado. No existen acuerdos trilaterales a nivel de los Estados nacionales, sino una serie de acuerdos bilaterales; las principales medidas las ha llevado a cabo Chile, con acciones de militarización de su frontera norte (García Pinzón, 2014: 250).
En términos de avances de cooperación en seguridad y defensa bilaterales, podemos señalar que entre Argentina y Chile, el último de los acuerdos, del año 2006, prevé una fuerza binacional de paz denominada “Cruz del Sur” que, entre otros mecanismos de transparencia y cooperación militar, muestra los parámetros de evolución en las relaciones entre ambos. Esta fuerza de paz conjunta viene a institucionalizar una relación de cooperación en materias de defensa y seguridad de al menos una década, fueron renovadas sus funciones en el año 2010 creando un Grupo Bilateral de decisión política.
Brasil y Argentina, además de acuerdos de complementación en fabricación y tecnología militar, constituyeron acuerdos para Grupos de Trabajo Conjuntos de las Fuerzas Armadas de ambos países con una serie de encuentros periódicos, ejercicios conjuntos, cursos, visitas, etc. Se han efectivizado estos mecanismos. En el año 2008 firmaron una serie de alianzas de cooperación e integración en el campo nuclear con fines pacíficos que, sin embargo, incluyen el enriquecimiento de uranio. Brasil, bilateralmente, ha producido asociaciones de inversión para equipamiento militar con Argentina, Chile y Perú (Battaglino, 2008).
Por su parte, los Estados miembro del ALBA, en simultáneo (año 2012), se retiran del TIAR dejando de participar de este acuerdo de defensa colectiva hemisférica, en consonancia con el alejamiento bilateral de Bolivia, Ecuador y Venezuela con respecto a EE. UU. Además, esta organización tiene prevista la creación de un Comité permanente de Defensa y Soberanía.
Antes de tratar la temática en el seno de UNASUR, resta mencionar la acción de la MINUSTAH bajo mandato de Naciones Unidas, liderada por Brasil, en Haití, que ha significado la participación conjunta de los Estados suramericanos en una misión de estabilización en el Hemisferio junto con otros pocos actores extra regionales. Los países latinoamericanos participantes son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay.[3]
En el marco de la participación en esa misión de estabilización, Argentina y Perú firmaron acuerdos, en 2008, para la creación de la Compañía de Ingenieros Binacional “Libertador Don José de San Martín”, orientada a la realización de obras de infraestructura en MINUSTAH. Por otra parte, en 2009, Chile y Ecuador acordaron la “Compañía Combinada de Ingenieros de Construcción Horizontal”, con proyección para acciones de infraestructura, que opera actualmente en Haití (Donadio, 2014).
El tratado constitutivo de UNASUR, que entrará en vigor en 2011, expresa parte de lo que se ha venido planteando a lo largo del libro en relación a América del Sur y su apego a determinados principios básicos del sistema internacional westfaliano. En el preámbulo, los Estados parte ratifican como fundamentos: “irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados”; además, recalcan autodeterminación de los pueblos, democracia, paz, solidaridad, cooperación, “derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes”, desarrollo sostenible (UNASUR, Tratado Constitutivo en sitio oficial).
Afirmarán, como primera determinación, construir una identidad y ciudadanía suramericana; luego, un espacio integrado en lo político, económico, ambiental, cultural, energético y en infraestructura. Inmediatamente después, establece que esta integración de América del Sur se constituye para contribuir al “fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe” (Ibíd. 7). Integración multidimensional, búsqueda de identidad común, sin negar la pertenencia mayor como comunidad de destino a la “Patria Grande”: podríamos definir a UNASUR como una organización “concéntrica” y con una visión desde la Periferia frente al Centro como “identitaria”.
Aparece ya en el preámbulo, luego será ampliado como principio rector en un Protocolo Adicional, el compromiso con la democracia y el respeto irrestricto a los derechos humanos.
El objetivo declarado de la organización es construir en forma participativa y consensuada “un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente” (UNASUR, Tratado Constitutivo: 9). Como objetivos específicos pueden resaltarse: el fortalecimiento del diálogo político y la organización como espacio de concertación; el desarrollo social y humano con equidad e inclusión; la integración energética; el acceso universal a la educación y la erradicación del analfabetismo; la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas; consolidar una identidad suramericana; acceso universal a la salud y la seguridad social; cooperación en cuestiones migratorias; integración industrial y productiva; proyectos comunes de investigación, innovación y producción tecnológica; promoción de la diversidad cultural y de la participación ciudadana.
En relación a las nuevas amenazas, el documento declara el objetivo de coordinación entre organismos especializados de los Estados “para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado trasnacional y otras amenazas” (Ibíd. 12). Allí también se incorpora la coordinación política para el desarme, la no proliferación de armas de destrucción masiva (incluidas las nucleares) y el desminado.
Con respecto a la defensa, se establece como objetivo el intercambio de información y experiencias; en el inciso siguiente, se afirma la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. Fundamental es el tratamiento separado que va a dar la organización a las cuestiones de defensa y de seguridad, que ya aparecen esbozadas en el tratado constitutivo.
Se instituye que las decisiones serán tomadas por consenso y los órganos principales están compuestos por los poderes ejecutivos: el Consejo de Jefes y Jefas de Estado y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Si bien el documento hace referencia a la participación ciudadana, no explicita cuáles serán los mecanismos para ella y lo define solo de manera general. Con UNASUR se evidencia el fuerte sesgo presidencialista de la cultura política subregional.
En el año 2008 se crea el Consejo de Defensa Suramericano, instituyéndose como una instancia de consulta, coordinación y cooperación en materia de defensa (UNASUR-CDS en sitio oficial). En sus principios establece que estará sujeto a los principios y propósitos de la Carta de Naciones Unidas, de OEA, así como lo establecido en UNASUR.
Al enumerar esos fundamentos, reafirma los preceptos westfalianos ya mencionados. Por otra parte, asume como valor fundamental la autodeterminación de los pueblos. Ratifica la vigencia de las instituciones democráticas, el respeto irrestricto a los DD. HH. y asume el ejercicio de la no discriminación en el ámbito de la defensa (Ibíd. Artículo 3).
Los incisos que siguen, en el mismo artículo, son interpretados aquí como propios de las propuestas de seguridad cooperativa, dado que instituyen la promoción de la paz y la solución pacífica de controversias, el fortalecimiento del diálogo y el consenso en defensa mediante medidas de fomento de la confianza y la transparencia, asumen la plena vigencia del derecho internacional, reconocen la subordinación al poder civil de las instituciones de defensa, promueven la participación ciudadana en temas de defensa, reafirman la convivencia pacífica de los pueblos y rechazan la presencia o acción de grupos armados fuera de la ley que ejerzan la violencia. Esto último es un claro apoyo a los intereses colombianos y a las decisiones de seguridad de ese Estado, frente a la pérdida del monopolio de la fuerza legítima y su lucha contra grupos insurgentes y paramilitares o criminales.
Fundamental es, para lo analizado durante todo el libro, el inciso j) del Artículo 3: “Fomenta la defensa soberana de los recursos naturales de nuestras naciones” (Ibíd. 2). Aquí los Estados suramericanos están asumiendo explícitamente un interés extra regional sobre sus recursos naturales y, por lo tanto, un riesgo a la autodeterminación sobre ellos, que se constituye en un componente esencial de la defensa subregional.
Entre los objetivos explícitos se estipula, en consonancia con lo que se ha venido acordando en toda América Latina durante décadas: “Consolidar Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial” (UNASUR-CDS: 3).
Un objetivo importante para el objeto de estudio de este libro es la meta de “Construir una identidad suramericana en materia de defensa” que, a su vez, se propone que tome en cuenta las particularidades nacionales y subregionales, contribuyendo a la unidad de América Latina y el Caribe. Con esto queda claro que la búsqueda de una mirada común en Suramérica para los asuntos de seguridad regional se proponía como uno de los fines de la integración; por lo tanto, se está asumiendo que esa identidad no existía para el año 2008 y que era necesario construirla.
El artículo 5 sobre objetivos específicos reafirma esta interpretación al establecer en su inciso a) “avanzar gradualmente en el análisis y discusión de los elementos comunes de una visión conjunta en materia de defensa” (Ibíd. 3). Entre otras cosas, ya mencionadas en los objetivos generales tendientes a la cooperación defensiva, se estipula la colaboración en el ámbito de la industria para la defensa, intercambio en materia de formación y capacitación militar, compartir experiencias y apoyar acciones humanitarias y operaciones de mantenimiento de la paz de ONU. Otro punto central, que hace al fortalecimiento de los DD. HH. en la defensa, es el inciso k) del artículo 5, que propone promover la incorporación de una perspectiva de género en ese ámbito.
De acuerdo con Donadio (2014), es posible reconocer tres exclusiones del CDS: se descartó el Consejo como un posible órgano de seguridad colectiva; no comprende tareas de seguridad; no identifica adversarios comunes.
El Consejo de Defensa Suramericano constituyó, tal como comprendemos aquí, el indicador más importante de un incremento cualitativo de la autonomía regional en materia de seguridad internacional. Por primera vez en toda su historia, los mandatarios de América del Sur han tomado la iniciativa en cuestiones de defensa y seguridad común, institucionalizándolas en una organización, sin injerencia de EE. UU.
El análisis de su Estatuto constitutivo y actas subsiguientes permite dilucidar que es más significativo aún el proceso si consideramos que podría haber sido formulado sin contraponerse a los intereses estratégicos estadounidenses. De hecho, determinados puntos de estos documentos permitieron identificar intereses estratégicos propios de la región, alejados de la perspectiva hegemónica internacional, que se fueron mencionando ut supra.
Se identificó como central para una mirada crítica seguridad/derechos humanos que el CDS, destinado a la defensa, no incluyera la lucha contra el narcotráfico ni el crimen organizado. UNASUR generó un “Consejo Especializado en el Problema Mundial de las Drogas” (más integrador en el enfoque de la problemática) en el que no aparecen involucradas las FF. AA., donde se prevé un equilibrio entre políticas hacia la oferta y la demanda y donde se declara el respeto a los DD. HH. y las libertades fundamentales, reconociendo además la complejidad de toda la cadena involucrada en el fenómeno de las drogas (producción, demanda, distribución, etc.). Esta propuesta contrasta frontalmente con la estrategia tradicional estadounidense destinada al narcotráfico.
Es importante resaltar también que, dentro del esquema de coordinación y cooperación sobre el “problema mundial de las drogas”, se proponen políticas públicas a través del “desarrollo preventivo alternativo” y medidas de salud e inclusión social para trabajar sobre el área de la demanda. Por otra parte, en ningún momento se consigna a las drogas ilegales como amenaza a la seguridad.
Frente al crimen organizado o “delincuencia organizada trasnacional”, UNASUR en su VI Cumbre de 2012 propondrá un enfoque desde la seguridad ciudadana. Nuevamente como toma de posición autónoma, frente a las propuestas hegemónicas a nivel hemisférico, la organización establece un estatuto específico para la temática denominado “Estatuto del Consejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones Contra la Delincuencia Organizada Trasnacional”.
Allí, al igual que en cada estatuto, se reafirman los principios internacionales ya mencionados en relación a la Carta Constitutiva de la organización. En el análisis de este documento particular, se resalta el principio de fomento de la inclusión social, la participación ciudadana y la equidad de género. De igual modo, se reconoce la seguridad como un derecho de los ciudadanos de la subregión, y una obligación de los Estados garantizarla.
Este componente es una clara propuesta autonómica que se aleja de los intereses de Washington: primero, porque enmarca el crimen organizado no como un “flagelo o pandemia” sino como un problema de seguridad ciudadana; segundo, porque a esta se la define como un derecho de los individuos y una obligación del Estado, en el marco del respeto a esos derechos; tercero, porque se prioriza como principio la inclusión social entendiendo que la exclusión, la pobreza extrema y la vulnerabilidad, más que amenazas a la seguridad, constituyen causas estructurales a ser abordadas desde el campo de los derechos y el desarrollo, como uno de ellos.
Si bien no se menciona el uso de las FF. AA. para enfrentar la delincuencia organizada trasnacional, lo estipulado resulta suficientemente ambiguo y abierto a decisión de cada Estado como para hacer viable su utilización sin contravenir el acuerdo. El inciso e) del artículo 2 declara: “Respeto al derecho soberano de cada Estado miembro para identificar sus prioridades en materia de seguridad ciudadana, justicia y acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, así como para definir las políticas y medidas adecuadas para hacer frente a estos desafíos conforme a su ordenamiento jurídico” (UNASUR-DOT, Estatuto de creación, Artículo 2: 1 en sitio oficial), aclarando que debe ser en respeto del derecho internacional.
Si vemos la fecha de establecimiento de este Consejo, recordando el análisis del Capítulo V, es claro que las divergencias entre los miembros de la organización se habían acentuado y se hacen evidentes en sus documentos. De allí que aparezca esta especie de salvaguarda para decisiones nacionales, definidas más allá de los acuerdos regionales, como reconocimiento de proposiciones diversas frente a la problemática. El objetivo principal declarado del Estatuto es coordinar acciones, políticas y estrategias en relación a la delincuencia organizada en el marco de la promoción de la seguridad ciudadana. Tampoco aquí se mencionarán las FF. AA. como actores. Entre los puntos estipulados para la coordinación de políticas públicas, resaltamos el siguiente: “Promover una cooperación judicial, policial y de agencias de inteligencia, para aumentar y agilizar la capacidad de respuesta frente a las diferentes formas y manifestaciones de la Delincuencia Organizada Trasnacional”, especificando que sea en el marco de compromisos internacionales asumidos por los Estados miembros y de los mecanismos implementados por el Consejo (Ibíd: 3).
De todos modos, al hacer énfasis en los casos nacionales particulares y las medidas singulares de cada Estado, está claro que la utilización de las fuerzas militares no se condena y se acepta implícitamente.
Para estipular los avances concretos, se puede resaltar que, desde 2010, los miembros de UNASUR realizaron ejercicios militares conjuntos, que se han implementado mecanismos de información para transparentar decisiones nacionales sobre defensa, políticas contra el crimen organizado y hacia la seguridad pública. En ese sentido, la publicación de los Libros Blancos es un instrumento importante como medida de transparencia y medidas de fomento de la confianza; las reuniones de Ministerios de Defensa y agentes habilitados y/o la Seguridad pública también se han implementado.
En general, se han firmado bilateralmente varios acuerdos entre los Estados miembro del CDS para cooperación en defensa, se han ampliado acuerdos y se han firmado tratados para la cooperación en investigación y desarrollo tecnológico militar y en comunicaciones (ver Donadio, 2014).
A continuación, reproducimos un cuadro donde se consignan los ejercicios militares conjuntos realizados entre Estados de América del Sur hasta el 2008:
Tabla 2. Ejercicios militares conjuntos de la región hasta 2008/09
Entre Estados suramericanos
Argentina – Chile Aurora Austral II Aumentar lazos de confianza. 2008
Argentina – Chile Operativo Solidaridad Catástrofe natural Anual
Argentina – Chile Águila III Restablecer la paz en zona de conflicto
Argentina – Brasil Fraternal Ejercicio naval Desde 1978
Argentina – Brasil Operación Guaraní 2008
Argentina – Paraguay Sirena Operativo naval y terrestre Desde 1980
Argentina – Uruguay Diversas operaciones navales Desde 1978
Argentina – Uruguay Operación Ceibo 2008
Brasil – Argentina Ejercicio Duende Entrenamiento entre ambos Ejércitos 2004
Brasil – Argentina Ejercicio SACI Entrenamiento de Ejércitos 2004
Brasil – Paraguay Ninfa Maniobras navales y terrestres Desde 1980
Brasil – Bolivia Policías y fuerzas armadas de ambos países Enero-Febrero 2009
Brasil Operativo Frontera Sur II Adiestrar tropas para el combate a actividades ilegales en la zona. Octubre 2008
Chile – Argentina Integración Ejercicio bilateral entre unidades de combate de las respectivas Armadas Desde 1998
Chile – Argentina Passex Ejercicios navales bilaterales. Varía país a país
Chile – Brasil Passex Ejercicios navales bilaterales. Varía país a país
Chile – Colombia. Passex Ejercicios navales bilaterales Varía país a país
Chile – Ecuador Passex Ejercicios navales bilaterales. Varía país a país
Chile – Perú Passex Ejercicios navales bilaterales. Varía país a país
Venezuela – Brasil Venbra Tareas de detección, identificación, interceptación de vuelos ilícitos Cada dos años (2008)
Entre Estados suramericanos y otros
Argentina – EE.UU. Gringo – Gaucho Ejercicio con el portaaviones USS George Washington 2008
Argentina – Brasil – Chile – Venezuela- Francia Cruzeiro do Sul IV. Argentina no participa con las aeronaves pero sí en la planificación Enero 2009
Brasil – Chile – Venezuela – Uruguay – Francia. Cruzex
Argentina-Chile – Brasil – EE.UU. Salitre Operación aérea
Comando Sur Operativo Cabañas Operación de mantenimiento de paz de la ONU Desde 1970
Argentina – Brasil – EE.UU. – Uruguay Unitas- Fase Atlántico Ejercicio de las armadas de estos países Desde 2000
Chile – Colombia – Ecuador – Perú – EE.UU. Unitas – Fase Pacífico Ejercicio de las armadas de estos países Desde 2000
Chile – EE.UU. – Canadá – Francia – UK Team Work South Ejercicio naval multinacional Desde 1995
Chile – Australia – Canadá – EE.UU. – Gran Bretaña Marcot Ejercicio naval multinacional organizado por la Armada de Canadá Desde 1994 Chile
Chile – Comando Sur Panamax Ejercicio de interoperatividad para la protección del Canal Panamá. Desde 1993 Chile
Chile – Estados Unidos Passex Ejercicios navales bilaterales Varía país a país
Chile – Francia Passex Ejercicios navales bilaterales Varía país a país
Chile – Corea Passex Ejercicios navales bilaterales Varía país a país
Chile – Suecia Passex Ejercicios navales bilaterales Varía país a país
Chile – España Passex Ejercicios navales bilaterales Varía país a país
Venezuela – Holanda Ven-Hol “Open Eyes 2008” Ejercicios aeronavales 2008
Venezuela – Federación de Rusia Venrus 2008 Ejercicios de reaprovi­siona­miento de cargas y combustible, de comunicación, de intercambio de aeronaves, de defensa antiaérea y de maniobras antiterroristas 2008
Fuente: Emmanuel Ferrario. Reproducido en Benítez Manaut, Diamint y Celi (2009: 10)
Tomando los ejercicios combinados bilaterales del año 2013 se pueden consignar los siguientes: Brasil-Canadá: Ejercicio Passex; Brasil-Bolivia: Ejercicio Brasbol que incluye adiestramiento e intercambio de información entre las armadas; Brasil-Paraguay: dos ejercicios Parba III de FF. AA. en sus tres aristas y ejercicios de Acción Cívica y Social; Brasil y Argentina: realizaron durante 2013 tres ejercicios combinados Duende, Fraterno XXXI y Passex; Argentina-Uruguay: Ceibo; Argentina-Chile: tres tipos de ejercicios Cruz del Sur II, Inalaf VIII, Viekearen XIII; Perú- Brasil: ejercicio Braper; Perú-Chile: ejercicio Neptuno; Perú-Ecuador: dos prácticas Búsqueda y Rescate marítimo, Passex I y II (ver Donadio, 2014).
Para caracterizar los ejercicios multilaterales de los últimos tres años bajo análisis, reproducimos el siguiente cuadro del Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y el Caribe de Resdal (Ibíd.):
Tabla 3. Ejercicios conjuntos en la región en 2012/2014
EJERCICIOS FUERZA INTEGRANTES
IBSAMAR III (2012)
Brasil, India y Sudáfrica.
ASPIRANTEX (2013)
ACRUX VI (2013)
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Cooperación II (2013)
Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos, Ecuador, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay
Angel Thunder (2013)
Ejército, Armada, Fuerza Aérea
Brasil, Chile, Colombia, Estados Unidos y Singapur.
HONCOLGUA II (2013)
Colombia, Guatemala y Honduras
UNITAS LIV (2013)
Alemania, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Estados Unidos, Jamaica, México, Panamá, Perú, Reino Unido y República Dominicana.
Felino (2013)
Angola, Brasil, Cabo Verde, Guinea Bissau, Mozambique, Santo Tomé y Príncipe, Timor Oriental.
BRACOLPER (2013)
Armada y Ejército Argentina, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Francia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, y República Dominicana.
Maple Flag 46 (2013)
Alemania, Bélgica, Canadá, Colombia, Estados Unidos, Países Bajos, Reino Unido y Singapur.
Fuerzas Aéreas Alemania, Arabia Saudita, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Corea del Sur, Dinamarca, Egipto, Francia, Israel, Italia, Japón Noruega, Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia, Turquía y Venezuela.
Cruzex Flight VI (2013)
Fuerza Aérea Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, Uruguay y Venezuela.
FAHUM (2014 Ejército, Armadas, Fuerzas Aéreas
Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.
Angel Thunder (2014)
Alemania, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos, Francia, México, Nueva Zelanda, Pakistán, Perú, Reino Unido, Singapur, Suecia y Uruguay.
RIMPAC (Rim to the Pacific c)(2014) Armada Australia, Brunei, Canadá, Chile, China, Colombia, Corea del Sur, Estados Unidos, Gran Bretaña, Filipinas, Francia, Holanda, India, Indonesia, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Noruega, Perú, Singapur, Tailandia y Tonga.
CARIBEX (2014)
Brasil, Guyana, Guyana Francesa, y Surinam.
IBSAMAR IV(2014) Armada
Salitre (2014) Fuerza Aérea
Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos y Uruguay
Cooperación III (2014) Fuerza Aérea
Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Ecuador, Estados Unidos, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Pamparex (2013) Armadas Argentina. Brasil y Uruguay.
Fuente: Donadio (2014) en www.resdal.org
Desglosar las coordenadas de ejercicios conjuntos entre FF. AA. es de utilidad para contrarrestar algunas afirmaciones y acuerdos realizados en las instancias de integración y, por otro lado, para revelar en la práctica algunas posturas contradictorias de los Estados suramericanos así como confirmaciones de tendencias que se venían mencionando.
Argentina, en relación a la participación en prácticas combinadas en las que participe EE. UU., ha mantenido una constante en cuanto al número de ejercicios realizados en ambos períodos de tiempo mencionados. Hay una diferencia cualitativa con respecto a los años anteriores en el último cuadro: ya no aparece participando en ejercicios bilaterales con la potencia hegemónica. Por otra parte, salvo con Francia y Estados Unidos en adiestramientos multilaterales, el país del Cono Sur no cuenta con prácticas bilaterales con potencias extranjeras extra continentales y su mayor foco de ejercicios es con países de la subregión y, más específicamente, limítrofes: Brasil, Chile y Uruguay.
Brasil es claramente, como se señalara en capítulos anteriores, el actor con relaciones internacionales más diversificadas. Las prácticas militares realizadas dan muestras de la creciente vinculación con otros continentes, dados sus ejercicios con África, entre los IBSA (con Sudáfrica e India) y con Estados europeos en sus adiestramientos multilaterales. De igual modo, con el subcontinente y con Suramérica, en particular, es el Estado que cuenta con ejercicios combinados más diversificados tanto multilaterales como bilaterales. Pueden interpretarse estos gráficos como emblema de sus objetivos de política exterior: un Brasil de alcance global, con primacía regional y liderazgo entre pares. Más allá de su interés por la creación de UNASUR y el CDS, es claro que la subregión es una plataforma de despegue para su posición en el resto del mundo, no una prioridad determinante. En relación a EE. UU., es manifiesto que Brasil es un actor de peso para la potencia; de hecho, si analizamos los ejercicios conjuntos, Brasil está prácticamente en todos los desarrollados por Washington con actores regionales e internacionales: el único de esos adiestramientos donde no participa Brasil es aquel orientado estrictamente a las relaciones en el Pacífico. Se reafirma entonces lo planteado en páginas previas: Brasil puede tener una oposición limitada o acciones autónomas respecto al poder hegemónico pero nunca presenta un desafío.
Chile es otro caso a resaltar. Se mencionaba en el capítulo anterior que este país del Pacífico mantiene una visión más cercana a la potencia hegemónica y que su participación en instancias regionales estaba orientada desde una lógica “poligámica”, donde la integración con sus vecinos no es más que una posibilidad, entre muchas otras, frente al mercado global. Si observamos las participaciones en ejercicios combinados, Chile participa de todas las convocatorias realizadas por EE. UU., siempre con aliados de largo tiempo de la Casa Blanca como Corea del Sur, Singapur o Gran Bretaña, y no tiene ejercicios multilaterales o bilaterales con actores incómodos para la potencia. Mantiene una tradición de prácticas militares con Argentina, con muchos de los vecinos suramericanos y es, además, uno de los pocos Estados de la subregión que cuenta con adiestramientos con Colombia.
La postura de Colombia frente a la subregión queda revelada en este mapeo de ejercicios combinados. No participa de ejercicios bilaterales, salvo con Chile, y hasta el año 2008, el resto de sus participaciones se realizan multilateralmente con los vecinos, siempre en aquellos adiestramientos donde también estuviera presente EE. UU. Una excepción, en el año 2013, lo constituye un ejercicio combinado trilateral con Brasil y Perú; es de remarcar que la mayoría de las prácticas bilaterales la realiza con Estados centroamericanos y caribeños, precisamente, donde están consolidados los acuerdos en seguridad con EE. UU. de los que Colombia participa.
Por su parte, Venezuela, con su retórica anti-imperialista y sus acusaciones de intentos de desestabilización por parte de Washington, especialmente luego de la muerte de Chávez, aparece según estos esquemas participando en ejercicios conjuntos multilaterales con la potencia del norte en más de un adiestramiento. Por otro lado, son escasas sus participaciones en prácticas bilaterales con sus pares suramericanos y es dable destacar los ejercicios combinados con Rusia y Holanda en 2008; con Rusia además mantiene una serie de acuerdos para provisión de armamentos.
Otro dato relevante es la escasa participación de Paraguay y Bolivia en ejercicios conjuntos tanto multilaterales como bilaterales. De allí que sea relevante la decisión de ambos países de ingresar a la MINUSTAH en Haití, porque es una forma de incorporarse a las acciones militares realizadas con sus pares subregionales.
Citaremos, de igual modo, la publicación de Libros Blancos sobre políticas y programas de defensa, porque permite visibilizar los aportes efectivos a generar medidas de confianza mutua, como componente primero de cualquier seguridad cooperativa, tal como lo define UNASUR en sus objetivos.
Argentina, en la década bajo estudio, publicó su Libro Blanco de la Defensa en 2010; Bolivia, en el año 2004; Brasil, en 2012; Chile, en 2002 y 2010; Colombia no publicó su Libro Blanco pero sí una serie de directrices en seguridad y defensa en los años 2003, 2007, 2010 y 2011; Ecuador, por su parte, hará algo similar publicando directrices de seguridad en 2006, 2008, 2011 y 2014; Paraguay hizo público su Libro Blanco en 2013; Perú, en 2005, y Uruguay publicitará sus estrategias de seguridad en 2014 (Donadio, 2014).
Con respecto a la transparencia e información, más allá del logro de interoperabilidad entre las fuerzas proporcionado por los ejercicios combinados, es claro que en esto hubo una tendencia común en la subregión a valorar la importancia de brindar información pública para la democracia y la integración. Sin embargo, de acuerdo con el Atlas elaborado por RESDAL, hubo una merma de la presentación de este tipo de documentos informativos, tanto en Naciones Unidas como en OEA, a partir del año 2008 (ver Donadio, 2014).
Otro componente a señalar es la creación, en 2009, del “Centro de Estudios Estratégicos” en el marco del CDS, cuyo principal objetivo es contribuir a la construcción de una mirada común y propia acerca de la defensa y las principales estrategias de la subregión.
Lo interesante de este Centro de Estudios es que cubre la expectativa de participación de otros sectores en la planificación política y militar para la defensa y la seguridad regional, ya que supone investigaciones no solo estratégicas sino también científicas, incluyendo publicaciones, jornadas y reuniones académicas. Además, ha realizado sistematizaciones de la información de los países miembro en defensa y las ha puesto a disposición pública como, por ejemplo, el Registro de Gastos Agregados Regionales en Defensa. En su plan de trabajo para el año 2013, resaltan como indicadores en el logro de un pensamiento estratégico suramericano: el Estudio para Modelo de Aplicación de la Metodología de Inventario Militar, como una forma de unificar criterios para la transparencia militar y los modos de informarlo públicamente; la creación de una Matriz Regional de Factores de Riesgo, Desafíos y Amenazas a la Seguridad regional que pueda dar cuenta de esa visión común; también en la identificación conjunta de los peligros a los que se enfrenta la subregión (Disponible en sitio oficial).
Ahora bien, revisadas las instancias de integración y acuerdos, es posible considerar un proceso lento de creación de parámetros comunes para la defensa, una fuerte presencia de actores extrarregionales en las opciones de ejercicios combinados e interoperabilidad de fuerzas militares, escasas instancias de acciones colectivas de todos los miembros de UNASUR –significativo es el caso de las Guayanas (Suriname y Guyana), que solo han tenido ejercicios conjuntos con Brasil– primando las instancias bilaterales o trilaterales entre los actores estatales. Lo mismo puede alegarse para los acuerdos concretos en materia de industria militar, investigación, comunicación, tecnologías aplicadas a lo militar, etc.: muchos de ellos se dan entre Estados, bilateralmente y no multilateralmente.
En relación a la seguridad pública, debe destacarse la cooperación en el ámbito de Ameripol, instancia que surge en 2007. Se autodefine como una “comunidad de policías de América” y tiene como meta principal la cooperación hemisférica en cuestiones científico-técnicas, capacitación, intercambio de información y asistencia judicial. Básicamente se constituye en una instancia de lucha contra el crimen organizado; no es casual que surja en 2007, luego de que Estados Unidos declare como principal amenaza hemisférica ese “flagelo”. Participan como observadores una serie de organizaciones regionales/hemisféricas y Estados extra continentales europeos. Está integrada por treinta cuerpos policiales, entre los cuales participan todos los Estados suramericanos (excepto Venezuela) e inclusive, sorprendentemente, Cuba.
Con respecto al Consejo de Seguridad Ciudadana de UNASUR, su primera reunión se realizó en agosto de 2013. Hay que señalar, entonces, la lentitud de los procesos internos de la organización y la brecha que existe entre las declaraciones y los hechos concretos. Casi un año después de su creación, se estableció un Plan de Trabajo 2013-2017, con 137 acciones concretas, destinadas a los tres grandes campos del Consejo: seguridad, justicia y acciones coordinadas contra el crimen organizado.
Más allá de lo discursivo y de los objetivos declarados de acordar posturas comunes en instancias de integración multilateral, los Estados subregionales priorizan sus decisiones individuales y el fortalecer su capacidad soberana particular, sin miramientos hacia la autonomía efectiva que solo puede alcanzarse de manera regional. En los hechos, es muy difícil ver llevadas a la práctica las declaraciones realizadas en el marco de UNASUR en cumplimiento de los objetivos propuestos. Desde mediados de la década pasada participan en cooperación policial hemisférica, pero no han consolidado un proceso similar subregional.
El Consejo volvió a reunirse en octubre de 2013, firmándose el “Compromiso de Buenos Aires” orientado al fortalecimiento de la cooperación contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Allí, en general, se hace referencia a: intercambio de información, efectuar análisis de la situación particular de cada Estado, intercambiar experiencias, crear una base de datos y un manual de buenas prácticas, organizar programas de capacitación, entre otros (ver sitio de prensa oficial de Presidencia argentina año 2014).
Muchos expertos definen al CDS como un foro, es decir, una instancia para el debate de los principales problemas a enfrentar, las políticas llevadas a cabo por cada Estado y prospectivas regionales (ver Bartolomé, 2013; Guedes de Oliveira y Domínguez Ávila, 2013; Bertonha, 2012). Con ello, aquí se quiere significar que no se trata de una instancia de cooperación más profunda, donde se tengan en cuenta a futuro órganos de decisión supranacional o establecimiento conjunto de normas y programas regionales, sino que puede entenderse este espacio de diálogo para la concertación como más cercano a propuestas de seguridad cooperativa tradicional. Lo mismo puede alegarse del Consejo en materia de Seguridad Ciudadana, donde el plan de acción propone intercambio de información, debate sobre buenas prácticas, entre otros mecanismos, pero ninguno está orientado a articular de manera definitiva una instancia subregional común y centralizada en un programa multilateral.
En ningún espacio regional de Suramérica se prevé una integración más profunda donde el Estado nacional no tenga el rol privilegiado y la decisión última dependa de cada poder ejecutivo. Se interpreta aquí que los discursos y las declaraciones no se traducen en prácticas colectivas, permaneciendo la divergencia de intereses. En palabras de Tokatlián (2015), las potencialidades de la región, especialmente de UNASUR, no se evidencian en los hechos ni en interpretaciones efectivamente comunes, no hay una epistemología compartida de defensa y de seguridad que garantice una región con políticas y programas colectivos concretos; no existe una cultura estratégica conjunta.
El acuerdo más importante en su efectivización –y donde UNASUR ha tenido protagonismo– es en la defensa de la democracia y la paz. Cada vez que se presentó algún tipo de crisis interna o externa, la organización respondió tratando de conducir al diálogo, al acuerdo diplomático o garantizando la continuidad de mandatos constitucionales. Definitivamente, este parecía ser el activo esencial del proceso de integración, aún con su “desaceleración”.
Estas consideraciones habilitan la introducción del segundo apartado, donde se analizarán algunos de los puntos particulares de los Estados que permiten inferir divergencias y fragmentaciones subregionales que, interpretamos, están en el trasfondo de las imposibilidades de articulación multilateral subregional.
6. 2. Divergencias entre los Estados de América del Sur. Particularidades de casos emblemáticos
Iniciamos el apartado aceptando la afirmación de Bertonha (2012) acerca de la polarización en la región de las interpretaciones sobre el rol de las FF. AA. en el plano interno y las definiciones intermésticas, frente a la separación defensa y seguridad clásica de acuerdo con el escenario de que se trate. Por otra parte, estas diferencias permitirán analizar el grado de criminalización de determinados sectores sociales, generalmente vulnerables, y las acciones de abordaje frente a problemáticas como el narcotráfico, el crimen organizado o la delincuencia urbana. El indicador principal será el rol asignado a las FF. AA. a nivel interno: cuánto, cómo y por qué algunos Estados de la región incorporan esta modalidad.
Brasil, por ser el actor estatal más importante de la subregión y por su iniciativa en la creación de un foro de concertación en defensa, será objeto de análisis en primer lugar. Luego abordaremos en el caso de Argentina, sus políticas de defensa; en tercer lugar, nos abocaremos a revisar las nuevas constituciones de Ecuador y Bolivia por ser ampliatorias de derechos y originales en el mundo. Por último, intentaremos comparar las políticas de defensa y seguridad de ambos países andinos en relación a sus cartas magnas.
En 2008 se presenta la primera Estrategia de Defensa Nacional brasileña de forma pública, hecho que el mismo Ministro de Defensa definió como “histórico”. Fue revisada en 2012 y esto constituye la actual base de políticas de defensa y seguridad.
La nueva Estrategia Nacional de Defensa (END) fue pensada para el mediano y largo plazo, considerando diferentes dimensiones en su formulación, no solo las militares. Ha implicado una articulación importante entre distintos niveles de la administración pública nacional; excede lo meramente defensivo y se extiende a temas vinculados a ella como educación, ciencia y tecnología, desarrollo, infraestructura, además de mencionarse como “inseparables” las estrategias de defensa nacional y de desarrollo nacional (Saint Pierre, 2009).
Su principal objetivo es modernizar la estructura nacional de defensa actuando sobre tres ejes: reorganización de las FF. AA., reestructuración de la industria brasileña de defensa y política de composición de los efectivos de las fuerzas militares. A esto se le suma el abordaje y promoción de tres sectores decisivos para la defensa nacional: cibernética, sector espacial y energía nuclear (Ministerio de Defesa do Brasil, END, 2008, sitio oficial).
La END define al país como pacífico, y reafirma los principios constitucionales e internacionales de no intervención, defensa de la paz y solución pacífica de controversias. Luego, enumera una serie de principios entre los que destaca y remarca insistentemente la “independencia nacional”, la capacitación tecnológica autónoma especialmente en áreas sensibles, la democracia, la democratización de oportunidades de participación ciudadana (entre las que se mencionan derechos de primera, segunda y tercera generación). Además, expresamente define a Brasil como un país sin enemigos.
Entre sus directrices se mencionarán solo aquellas más significativas para este estudio: 1. La estrategia se propone disuadir cualquier concentración de fuerzas hostiles en sus fronteras terrestres, marítimas y uso de su espacio aéreo; 2. Las FF. AA. estarán organizadas en base al trinomio monitoreo/control, movilidad y presencia; 3. Desarrollar capacidades de movilidad estratégica para responder rápidamente a cualquier agresión o amenaza; 4. Fortalecer tres sectores de importancia estratégica (cibernética, nuclear y espacial) para lograr flexibilidad, precisando que la energía nuclear solo es de uso pacífico; 5. Destaca la subordinación de las FF. AA. al poder civil, e implica también una reorientación de las posiciones de las fuerzas militares para responder a las preocupaciones de defensa principales que son el Norte, el Oeste y el Atlántico Sur; fundamental es la directriz de “priorizar la región amazónica”. Tal como se expresa en el propio documento:
Brasil será vigilante en la reafirmación incondicional de su soberanía sobre la Amazonia brasileña. Rechazará, por la práctica de actos de desarrollo y de defensa, cualquier intento de tutela sobre sus decisiones al respecto de preservación, de desarrollo y de defensa de la Amazonia. (END, 2008: 15)
Aclara que no aceptará que organizaciones o individuos sean instrumentos de intereses foráneos que busquen debilitar la soberanía de Brasil sobre la región: “Quien cuida de la Amazonia brasileña, a servicio de la humanidad y de sí mismo, es Brasil” (EDN, 2008: 15).
Otro elemento vital de la estrategia es desarrollar y fortalecer las capacidades de movilidad y logística, unidas a las de flexibilidad, y se pretende así que las fuerzas convencionales “cultiven” atributos de fuerzas no convencionales, especialmente aplicables en la selva amazónica. Sobre esto la END aclara: “en el modo de hacer la guerra, cada vez más caracterizada por extrema flexibilidad”. Se pretende como objetivo “desvanecer el contraste entre fuerzas convencionales y no convencionales” (Ibíd. 16).
Se vuelve más comprensible la preocupación del gobierno brasileño por reforzar y garantizar su seguridad en la región amazónica si tenemos en cuenta que Brasil tiene fronteras amazónicas extensas con Venezuela, quien es percibido como hostil por EE. UU. (más aún a partir de sus acuerdos militares con Rusia); que tiene amplios límites territoriales con Colombia, cuyo conflicto interno involucra a los países vecinos, por la expansión regional de las actividades de narcotraficantes, guerrillas y paramilitares hacia el interior del Amazonas y que, a su vez, el Estado colombiano cuenta con bases militares operativas de EE. UU. que ejercen vigilancia sobre el área selvática. Si a esto sumamos el descubrimiento reciente de petróleo en la plataforma marítima continental brasileña y el número creciente de efectivos militares estadounidenses entrenando o con fuerte presencia en Paraguay y las bases del Pentágono en Perú, se hace notorio que el territorio amazónico brasileño está rodeado por intereses y controles que, desde la mirada de Brasilia, ponen en jaque la soberanía del país sobre la zona y vuelven necesaria la preparación en el uso no convencional de sus fuerzas militares.
Refuerza este análisis el considerar que un área como el Amazonas cuenta con recursos estratégicos claves para el siglo XXI como agua, diversidad biológica, minerales, entre otros, y carga, a su vez, con las presiones internacionales por declararla “patrimonio de la humanidad” y retirar así la soberanía de los países suramericanos sobre ella. De allí que Brasil, en su END, expresamente aclara que solo ese país, en ejercicio de su soberanía, cuida la Amazonía brasileña aún para la “humanidad”. Aunque el gigante suramericano afirma que no tiene enemigos, el supuesto en relación al Amazonas y la necesidad de tácticas de contrainsurgencia está relacionado con la hipótesis de una invasión de un poder militar mayor en esa región; es decir, en una lectura geoestratégica, no descarta la penetración o injerencia armada de EE. UU. en ese espacio soberano. En ese marco es que se da el aumento de la presencia militar brasileña en zonas de frontera amazónicas, los acuerdos de cooperación con sus vecinos en el Trapecio y el despliegue de un sistema de vigilancia y radarización denominado SIVAM.
De acuerdo con Saint Pierre (2009), la Estrategia Nacional de Defensa de 2008 no se dirige a un enemigo identificado, sino que orienta la defensa hacia las nuevas amenazas y la protección de recursos claves para el desarrollo del país (biodiversidad, energía, agua).
También aparecen enumeradas las amenazas que se esperan para el siglo XXI, entre ellas: conflictos por el agua dulce potable, disputas por áreas marítimas, por fuentes energéticas y el predominio aeroespacial (Saint Pierre, 2009).
Dos elementos sensibles a considerar son, por un lado, la utilización de las fuerzas militares en tareas de orden interno y, por otra parte, la integración con América del Sur. Tal como aparece expresado en la END bajo análisis, las capacidades de sus fuerzas deben contemplar misiones de mantenimiento de la ley y el orden como lo estipula la Constitución. No puede ser utilizado como poder de policía a nivel interno, pero sí se advierte su participación cuando el Estado no logra garantizar la paz pública (END: 17).
Basta recordar las intromisiones que hicieron las FF. AA. en las favelas de Río de Janeiro alegando luchar contra el narcotráfico, la intervención realizada en Sao Paulo contra el crimen organizado, o, más recientemente, la preparación de escuadrones militares especiales para la seguridad durante el mundial de fútbol, para tener en cuenta que la utilización de estos mecanismos no es extraordinaria.
Para la garantía de derechos, la intromisión de militares en el orden interno en Brasil resulta, por lo menos, complicado. Tal como mencionamos, el estamento militar es una de las elites del país, es decir que es uno de los grupos con poder e influencia suficientes para definir consensos en las políticas públicas. Históricamente, ha sido uno de los actores claves para definir las políticas de Estado de largo plazo.
Resulta significativo y simbólico, a la hora de dar cuenta del nivel de importancia política que tiene el estamento militar en Brasil, que hasta 1999 no existió un Ministerio de Defensa que unificara las políticas de defensa, encuadrado en las estructuras estatales democráticas y, por tanto, a cargo de un ministro civil; además, tampoco existía un centro de comando militar unificado de las fuerzas; cada uno de los tres sectores militares establecía sus políticas a seguir, sus necesidades, y negociaba con el resto de las fuerzas y con el gobierno de turno sus intereses.
El respeto constitucional de las FF. AA. ha sido producto de negociación y garantía de importantes prerrogativas para las tres fuerzas. Son estas las que frenan la profundización institucional de los procesos de integración, donde se encuentra inmerso Brasil, por el fuerte componente nacionalista con que se identifican. Cualquier margen de recorte de autonomía para el país es entendido como pérdida de poder y soberanía en el plano regional e internacional. Son esas Fuerzas Armadas, con una tradición de subordinación al poder político constituido débil, las que se utilizan en tareas de orden social.
Sin embargo, más allá de las reticencias ante cualquier cesión soberana del estamento militar, la END establece entre sus directrices estimular la integración de América del Sur y menciona el CDS.
Con respecto a la autonomía en la tecnología industrial para la defensa, destacamos los acuerdos firmados en 2008 entre Brasil y Francia con fines estratégicos para la transferencia de tecnología en armamentos de punta como submarinos nucleares y aviones de combate. También ha realizado acuerdos con empresas militares para el desarrollo de misiles desde Brasil: el convenio contempla transferencia de tecnología, entrenamiento y prácticas; la empresa es sudafricana y se enmarca dentro de los acuerdos IBSA para cooperación Sur-Sur. En 2012 se realizó un acuerdo similar con Suecia, que incorpora transferencia de tecnología para la fabricación de aviones.
En la revisión de 2012 sobre la Política Nacional de Defensa y la END, ya bajo la presidencia de Roussef, pueden identificarse algunos cambios más allá de las continuidades generales.
En primer lugar, en su introducción el documento define las políticas y estrategias de defensa para amenazas esencialmente externas; se declara como sustentada en principios constitucionales y alineada con las directivas de política exterior brasilera que se orienta a la solución pacífica de controversias, el fortalecimiento de la paz y la seguridad internacional, el refuerzo del multilateralismo y la integración suramericana (Ministerio de Defesa, 2012: 11 en sitio oficial).
En dicho documento, que unifica ambas directivas, la seguridad se define en términos multidimensionales y se incluyen en su definición los campos político, militar, económico, psicosocial, científico-tecnológico y ambiental. Define, y diferencia, seguridad y defensa de la siguiente manera:
I. Segurança é a condição que permite ao País preservar sua soberania e integridade territorial, promover seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças, e garantir aos cidadãos o exercício de seus direitos e deveres constitucionais; e
II. Defesa Nacional é o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase no campo militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas. (Ibíd. 15)
Más cerca en el tiempo, es claro cómo se ha adoptado en la concepción brasileña la visión hegemónica de la seguridad, pues ambas aristas aparecen como un continuo: se habla de amenazas manifiestas y potenciales, se reafirma que las FF. AA. actúan frente a riesgos “preponderantemente” externos, perpetuando su utilización al interior del territorio nacional. Aun cuando menciona los derechos ciudadanos y su respeto, es difícil pensar cómo serán respetados si se consideran amenazas potenciales, no materializadas, enfrentadas por la fuerza militar. Esta ambigüedad abre el campo para la introducción de la noción de un tratamiento diferenciado a quienes sean tipificados como enemigos potenciales.
La cita a continuación da cuenta de las nuevas amenazas que prioriza Brasil y de la incorporación de la condición interméstica de la seguridad:
Neste século, poderão ser intensificadas disputas por áreas marítimas, pelo domínio aeroespacial e por fontes de água doce, de alimentos e de energia, cada vez mais escassas. Tais questões poderão levar a ingerências em assuntos internos ou a disputas por espaços não sujeitos à soberania dos Estados, configurando quadros de conflito. Por outro lado, o aprofundamento da interdependência dificulta a precisa delimitação dos ambientes externo e interno. (Ministério de Defesa, 2012: 17)
Otra diferencia a remarcar es la consideración de América del Sur como lugar de pertenencia del país y la necesidad de integración, pero ampliando esa mirada hacia el Atlántico Sur; en ese marco, Brasil entiende que se debe extrapolar su región de pertenencia no solo hacia el océano sino también hacia el África, cuyas costas pertenecen al Atlántico, y también la Antártida. Se menciona asimismo la relevancia del Caribe.
Reafirmando la idea de América del Sur como plataforma regional para su despegue nacional y partiendo de una consideración geopolítica propia, el documento deja en claro que “Como conseqüência de sua situação geopolítica, é importante para o Brasil que se aprofunde o processo de desenvolvimento integrado e harmônico da América do Sul, que se estende, naturalmente, à área de defesa e segurança regionais” (Ibíd. 22).
Otra diferencia importante es que, además de mencionar los principios westfalianos y el multilateralismo para la paz internacional, incluye repudio al terrorismo y acciones contraterroristas en sus tácticas.
Por lo revisado hasta aquí, es posible inferir que la visión hegemónica de seguridad, liderada por EE. UU., ha ido incorporándose en las planificaciones políticas del Brasil. Por otro, y en contradicción con aquellas, propone independencia tecnológica militar para lograr autonomía, integración en industrias militares y armonización de intereses con América del Sur, la defensa y presencia estatal en el Amazonas de cualquier otro poder (incluido Estados Unidos), pero incorpora para ello prácticas contrainsurgentes extendidas globalmente a través de la praxis de la potencia hegemónica.
Sin embargo, y como modo de señalar una ambigüedad más, Brasil ha propuesto, en el marco del Consejo de Seguridad de ONU, el principio de “Responsabilidad al proteger”, señalando precisamente su preocupación por la extensión de la violencia en las intervenciones y cómo esto ha afectado la vida y vulnerabilidad de la sociedad civil en conflictos. Como limitantes a los interventores se formulan los siguientes puntos: agotar todas las instancias diplomáticas antes de decidir una intervención; que toda intervención en el marco de la Responsabilidad de Proteger debe ser estrictamente autorizada por Naciones Unidas, por el Consejo y en caso de imposibilidad, extraordinariamente, por la Asamblea General; que el uso de la fuerza debe ser limitado en magnitud y tiempo, controlado a través de mecanismos de rendición de cuentas al Consejo; en caso de incumplimiento debe contemplarse la suspensión de la autorización dada por Naciones Unidas (ONU, Asamblea General, A/66/551–S/2011/701).
De acuerdo con el Atlas de Resdal (Donadio, 2014), la participación de las FF. AA. brasileñas para la seguridad pública se da en tres ámbitos: seguridad ciudadana, que incluye prevención de la actividad delictiva, orden público, patrullajes, control de revueltas o manifestaciones; actuación preventiva y/o represiva contra delitos en fronteras (Operaciones Ágata, Centinela y Cadeado); acciones contra el crimen organizado y el narcotráfico (organización de FPAZ para actuar en ciudades de alto riesgo).
No ha sido proporcional la fuerza ni ha contemplado el exceso de violencia o el derecho de poblaciones vulnerables en su aplicación; de hecho, ha sido denunciado numerosas veces el Estado brasileño en su aplicación de la fuerza y la criminalización de sus ciudadanos. Lo que exige para el ámbito internacional no es observado en sus acciones internas de seguridad.
El caso de Argentina, por su parte, es interesante al ser uno de los Estados donde se rechaza, expresamente, la vinculación entre seguridad y defensa, marcando una opción diferente a los presupuestos hegemónicos. Es necesario tener en cuenta los condicionamientos internos que impiden otra tarea distinta a la defensa para las FF. AA.
Argentina ha trabajado fuertemente por lograr la subordinación al poder civil de su estamento militar, dado el historial de dictaduras militares y, en especial, la violencia con que la última de ellas afrontó la seguridad nacional identificando sectores de la sociedad civil como “enemigo interno”, cometiendo crímenes de lesa humanidad (desapariciones, torturas, asesinatos, robos de niños/as). Desde la vuelta a la democracia, se buscó garantizar el acatamiento constitucional de las FF. AA. con la consecuente separación de funciones en política interna. Tanto el juzgamiento a las cúpulas militares como los indultos después venían de algún modo a establecer nuevas relaciones de poder con el sector militar.
Luego de la última dictadura militar y en el marco de un proceso de privatizaciones y achicamiento del Estado, en la década de 1990, se redujeron significativamente los gastos en defensa y se cerraron fabricaciones militares nacionales de importancia. En parte, porque la búsqueda de reducción del poder del estamento militar en política interna se asoció directamente a la disminución del número de recursos humanos y equipamiento tecnológico en las FF. AA.; por otro lado, por el achicamiento del Estado que se desprendió de todas las industrias nacionales estatales, entre ellas las militares.
A la reducción cuantitativa de las tres fuerzas en recursos humanos, materiales y tecnológicos, le correspondió una reforma estructural que, entre otras cosas, delimitaba y prohibía expresamente las acciones a nivel interno de las FF. AA., a partir de la ley de Defensa de 1988.
Más allá de los vaivenes domésticos y las diferentes formas de encarar la conducción del país por los distintos gobiernos democráticos, las políticas públicas en relación a las FF. AA. se mantuvieron a lo largo del tiempo. Entre las herramientas utilizadas, el cierre de las empresas estatales de fabricación militar dejó al país dependiente de compras al exterior para el suministro militar, especialmente desde EE. UU. como aliado extra-OTAN.
Es de suma importancia señalar los cambios que se produjeron luego de 2006 y que han buscado recobrar parte de las capacidades nacionales de tecnología militar y fabricación propia. Una vez recuperado el país de la crisis económica y política del año 2001, el gobierno de Kirchner estableció como un objetivo importante recuperar capacidades para la defensa.
Se inició el armado de una línea de montaje para producir el vehículo multipropósito “Gaucho” (con Brasil) y un nuevo tanque “Patagón” (basado en la tecnología del vehículo de combate SK-105 Kürassier). En materia naval, el Ministerio de Defensa argentino se hizo cargo del astillero Domec García y de la empresa Tandanor (privatizada en la década de 1990) para producir submarinos y participar en el mercado naval (Runza, 2008: 2).
Es a partir de 2007 que se busca reactivar la adquisición de equipos y transferencia de tecnología por parte del gobierno nacional más enfáticamente. Los acuerdos con Brasil más otros firmados con Chile contemplaban también investigación y desarrollo en vectores misilísticos, aeronaves militares y radares 3D (Seguridad y Democracia, 2008: 6).
En 2008 se anuncia un aumento del presupuesto destinado a defensa de 2 billones a 3 billones de dólares. Este incluía compra de municiones, lo que muestra el alto deterioro de las condiciones de las FF. AA. del país, que escaseaban de algo tan básico.
Mediante el decreto 1714, en 2009, Argentina aprueba la “Directiva de Política de Defensa Nacional”, aunando los diferentes componentes del aparato estatal destinados a ella y estableciendo la modernización de la concepción de la defensa, de las FF. AA. y del instrumento militar.
En dicha directiva se declara que la estrategia que orienta la defensa nacional tiene un carácter defensivo, similar a lo planteado por Brasil. La Directiva se enmarca en el respeto a los principios de la Carta de Naciones Unidas, dejando para sí la prerrogativa soberana de la legítima defensa. Este carácter defensivo no obsta para que se reconozca la necesidad de una política integral de defensa como una de las supremas tareas del Estado, tomando las medidas necesarias para garantizar integridad territorial, institucional y la defensa de la vida y bienestar de sus ciudadanos.
En el decreto 1714 se menciona, en primer lugar, que el poder ejecutivo aprueba esta nueva herramienta de planeamiento para la defensa, a propuesta del Ministerio de Defensa y previa consulta con la Cancillería. Es decir que se contempla de alguna manera una vinculación estratégica entre política exterior y políticas de defensa (Ministerio de Defensa, Decreto 1714/2009).
En la actualidad se asiste a una creciente complejidad de las cuestiones de seguridad internacional, en cuyo contexto se inscriben los asuntos de la defensa nacional, caracterizados estos por, entre otros tópicos, los protagonismos ascendentes de actores de naturaleza no estatal e incluso no nacional, la emergencia de realidades elusivas para los estados nacionales, la ausencia de consensos genuinos, inclusivos y colectivos en cuestiones claves de los diferentes regímenes de seguridad (por ejemplo, la no proliferación de armas de destrucción masiva), la coexistencia e interacción entre principios, prácticas y acciones multilaterales, de consenso, cooperativas y en consonancia con el derecho internacional por una parte y, por otra, los despliegues de políticas de poder y conductas unilaterales no respetuosas del derecho internacional. (Ibíd.)
Claramente aquí se reconocen, por un lado, las denominadas nuevas amenazas y, por el otro, resaltan las asimetrías de poder interestatal y, con ello, las posturas contrarias a una posición de seguridad internacional cooperativa y que respete el derecho internacional. En la crítica a las políticas unilaterales, la referencia es notoriamente a Estados Unidos como actor hegemónico. Más adelante, la Directiva señala los nuevos enfoques sobre seguridad que destacan su carácter multidimensional y la influencia ejercida por EE. UU. en materia de seguridad internacional, a partir del establecimiento de la “guerra preventiva”.
El decreto de 2009 mantiene y refuerza lo planteado por la ley de 1988, dado que viene a cumplir la tarea inconclusa de su reglamentación. Así, en el último punto del capítulo I queda establecido que, a pesar de puntualizarse circunstancias vinculadas a la criminalidad internacional que tienen capacidad de incidencia en la seguridad internacional y en la regional en particular, “se debe señalar que en el caso de la República Argentina este tipo de situación es atendida por organismos policiales, de seguridad y de inteligencia específica, conforme la legislación vigente en la materia” (Ministerio de Defensa, Decreto 1714/2009, Capítulo I).
Si bien Argentina ha adherido políticamente a los fundamentos oficiales de la guerra contra el terrorismo y existe un acuerdo sobre lo fundamental, al compartir la preocupación por las nuevas amenazas, retiene autonomía de decisión que le permite disentir sobre el modus operandi de la superpotencia (Frechero, 2007: 26).
Frente a las nuevas amenazas, y las tendencias regionales de enfrentarlas en la seguridad interna con las FF. AA., Argentina deja en claro que estas son funciones que corresponden a otras instancias estatales para la seguridad pública como policía, inteligencia, gendarmería. La única oportunidad que se les reconoce a las FF. AA. para actuar a nivel interno, tanto en Argentina como en otros países que soliciten la colaboración, es en casos de catástrofes naturales, donde pueden prestar su ayuda al Estado y la comunidad:
En Argentina las Fuerzas Armadas tienen prohibido efectuar tareas en el orden interno sustituyendo a las policías. La historia pasada y el temor a provocar una nueva militarización del orden público mantienen la barrera impuesta en 1988 por la Ley de Defensa. (Diamint, 2009: 20)
Esto es reafirmado por la ministra en 2009 (Garré), al indicar que un aspecto esencial de la política de defensa era la separación de seguridad interna y externa (9 de septiembre de 2008).
Se puede afirmar que Argentina se aleja de los enfoques hegemónicos que dan a las FF. AA. un rol en la seguridad pública, dando prioridad a la subordinación civil del estamento militar.
Otro de los elementos claves que aparece en la estrategia de defensa reciente, en consonancia con lo planteado por Brasil, se refiere al rol otorgado a la región y a la creación de instancias de confianza mutua y cooperación en torno a la seguridad.
En la Directiva 1714, la República Argentina reconoce, explícitamente, que no hay hipótesis de conflicto con los vecinos, que la región es una zona de paz internacional y que la cooperación y la confianza mutua son claves para su seguridad (Ibíd.).
Por otra parte, la política de defensa del gobierno de Fernández declaraba su orientación a disponer de un instrumento militar apto para defender “a los habitantes de la Argentina, su integridad territorial y sus recursos naturales de la intrusión de un agresor estatal externo” (Garré, 2010. Ministerio de Defensa: «Introducción»).
En la denominada “Política Internacional de Defensa”, el Ministerio en 2014 define sus fundamentos en un “modelo defensivo-autónomo cooperativo”, declara principios de derecho internacional a ser respetados y una convicción por la paz y el multilateralismo. Establece prioridades en cuanto a áreas geográficas, siendo Suramérica y América Latina las principales, a su vez, continuadas por el Continente. Además, especifica ejes temáticos priorizados para la cooperación: mantenimiento de la paz; educación e instrucción militar; capacitación de civiles para la defensa; investigación, desarrollo y producción para la defensa; actividades antárticas; DD. HH., derecho internacional humanitario y cuestiones de género; apoyo logístico, catástrofes y desastres naturales (ver sitio oficial 2014).
En el caso de Argentina, es de resaltar que, desde las presidencias de Kirchner y Fernández, se ha hecho especial énfasis en los DD. HH. en la formación militar. De hecho, Argentina es ejemplo global en esa materia a partir del juzgamiento, desde el propio Estado, a aquellos militares involucrados en crímenes de lesa humanidad en la última dictadura militar. El decreto número 788/07 crea la “Dirección Nacional de Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario”, cuyo objetivo es promover y afianzar el respeto por este conjunto de derechos esenciales dirigidos a la persona, por parte de los militares argentinos, tanto en tiempos de paz como de guerra (Ibíd.).
El otro punto clave, también vinculado a los derechos y que trabaja expresamente en esa área, es la equidad de género en el marco de las tres Fuerzas Armadas. Dentro de la Dirección Nacional de DD. HH., se crea una dirección destinada a la temática en la cual funciona un “Consejo de Políticas de Género” orientado al área de la defensa, con participación de funcionarios civiles y actores de la sociedad civil.
En el marco de un Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación se instaura, en 2013, la “Secretaría de Ciencia, Tecnología y Producción para la Defensa” (ver sitio oficial). De acuerdo con la afirmación del propio Ministerio de Defensa, esto se asocia a la mirada estratégica sobre los avances tecnológicos y el crecimiento productivo en la defensa como pilares fundamentales para el resguardo de la soberanía y sus recursos estratégicos. En consonancia con esta prioridad en investigación y desarrollo en tecnologías de avanzada, Argentina lanzó al espacio, en 2014, su primer satélite creado por científicos del país con tecnología informática propia.
De acuerdo con el Atlas de Resdal (Donadio, 2014), Argentina solo ha utilizado sus FF. AA. en cuestiones internas para el control de la frontera norte en tareas antinarcóticos. Frente a las críticas recibidas, el Ministro de Defensa del momento (Rossi) ha declarado que solo cumplía tareas de apoyo logístico a Gendarmería, que es el órgano encargado del cuidado de fronteras.
A pesar de la retórica gubernamental acerca de su compromiso con los DD. HH., en el año 2011 se hace pública la presentación ante la justicia, desde agrupaciones sociales, por tareas de espionaje a militantes sociales (sindicalistas, actores comunitarios barriales, etc.) realizada por la Gendarmería Nacional, de la que se suponía estaba al tanto la Ministra de Seguridad del período, difundido con el nombre de “Proyecto X”. En concordancia con la tendencia hegemónica internacional de utilizar las nuevas tecnologías para el seguimiento y control de ciudadanos, salta a la arena pública este proyecto que, de acuerdo con la denuncia, data del año 2005. La declaración oficial fue que se trataba de tareas de seguimiento a actividades criminales; esto ha sido desmentido por las organizaciones querellantes; la causa se encuentra paralizada, pero han sido muchos los testimonios que dieron cuenta de estas tareas de “espionaje”, violatorias de la Ley de Inteligencia. De acuerdo con el marco legal, solo se pueden realizar tareas de inteligencia que sean ordenadas por la Justicia y para causas de delitos complejos.
En este caso, vemos contradicciones importantes en la vinculación seguridad/defensa-DD. HH., a pesar de su creciente importancia en términos de políticas públicas. Por un lado, Argentina no acata la visión preponderante en seguridad a nivel internacional, generando una estricta separación entre defensa y seguridad pública, prohibiendo la injerencia de las FF. AA. en asuntos internos, dando fuerte prioridad a la formación en DD. HH. y DIH, tanto a los militares argentinos como a las fuerzas de seguridad según su competencia; critica la opción de políticas de seguridad internacional unilaterales y defiende el multilateralismo junto al respeto por el derecho internacional; por otro lado, en consonancia con las acciones prevalentes en seguridad internacional, realiza control y vigilancia de la población a través de la Inteligencia, de fuerzas nacionales especiales como Gendarmería o la Secretaría de Inteligencia, violando sus propias leyes. Asimismo, de acuerdo con Winer (2014), existen fuertes presiones al interior de las FF. AA. y del funcionariado político para reorientar las tareas del estamento militar al combate de nuevas amenazas.
Los otros dos casos particulares que interesa remarcar son los de Ecuador y Bolivia, analizando en estos la relación seguridad-derechos y el rol de las FF. AA.
Durante las décadas de 1980 y 1990, en ambos países, frente a las políticas neoliberales surgen fuertes movimientos sociales indígenas y campesinos, que se oponen a la lógica de preponderancia del mercado, a la institucionalidad política tradicional y los partidos políticos existentes y que reivindican una serie de principios particulares. Las demandas eran: defensa de los recursos naturales y su nacionalización; lucha por el reconocimiento de derechos de los pueblos originarios y campesinos sobre sus tierras; el despliegue de formas particulares de organización y deliberación (democráticas, horizontales y participativas); la ocupación del espacio público; la oposición al Estado y los partidos políticos institucionalizados; y, como paraguas abarcador de todas esas demandas, la exigencia de reforma constitucional para reconocer las nacionalidades, lenguas y derechos diversos.
Lo cierto es que en ambos casos, y pese a no haber podido convocar a todos los movimientos sociales más importantes de Ecuador y Bolivia (el de los pueblos originarios), las nuevas fuerzas políticas lideradas por Morales y Correa, inmediatamente obtenido el gobierno, se abocaron a la tarea de convocar Asambleas Constituyentes que reformaran las constituciones respectivas y dieran lugar a los reclamos que estos movimientos exigieran durante décadas.
Entre ambas nuevas constituciones, sancionadas en 2008, existen muchas coincidencias en torno a nuevos derechos, el desmantelamiento del estado neoliberal y el reconocimiento de las múltiples culturas y naciones en sus territorios. Se rompía, de esta manera, con la histórica hegemonía oligárquica que autodefinía a la nación como uniforme y la caracterizaba como “cristiana y occidental”.
En el preámbulo de ambos documentos, puede encontrarse la definición del Estado como plurinacional. Así comienza el nuevo texto constitucional boliviano:
El pueblo boliviano, de composición plural, desde la profundidad de la historia, inspirado en las luchas del pasado, en la sublevación indígena anticolonial, en la independencia, en las luchas populares de liberación, en las marchas indígenas, sociales y sindicales, en las guerras del agua y de octubre, en las luchas por la tierra y territorio, y con la memoria de nuestros mártires, construimos un nuevo Estado. […] Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos. (Bolivia, Nueva Constitución Política del Estado, 2008)
Un cambio radical en la historia de Bolivia, estructurada en torno a oligarquías autopercibidas como blancas, negadoras de la participación y derechos de las mayorías, en tanto pueblos originarios y negros con sus propias miradas del mundo y con un Estado estructurado bajo el modelo moderno europeo de república representativa liberal.
Al inicio de la Carta Magna, aparece un resumen de los derechos que luego serán consignados en el texto constitucional: igualdad, armonía, dignidad, solidaridad, equidad en la distribución de la riqueza, trabajo, salud, educación y vivienda. Los derechos de segunda y tercera generación (desarrollo, medio ambiente, diversidad, sociales y económicos) son reconocidos como parte constitutiva del Estado boliviano.
Por su parte, en el preámbulo y Título 1, artículo 1 de la Constitución ecuatoriana se lee:
NOSOTRAS Y NOSOTROS, el pueblo soberano del Ecuador, RECONOCIENDO nuestras raíces milenarias, forjadas por mujeres y hombres de distintos pueblos, CELEBRANDO a la naturaleza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra existencia, INVOCANDO el nombre de Dios y reconociendo nuestras diversas formas de religiosidad y espiritualidad, APELANDO a la sabiduría de todas las culturas que nos enriquecen como sociedad, COMO HEREDEROS de las luchas sociales de liberación frente a todas las formas de dominación y colonialismo […]. (Ecuador, Asamblea Nacional, Constitución de Bolsillo. Resaltado en el original)
Más adelante, se define al Estado ecuatoriano de la siguiente manera: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada” (Ecuador, Asamblea Nacional, Constitución de Bolsillo).
Gran parte de los sueños de los pueblos latinoamericanos se ve plasmado en estos textos al hacerse herederos de las luchas populares, reconocer las creencias ancestrales de pueblos originarios, como la Pacha Mama, negar que la nación sea una homogénea, y en cambio afirmar que es muchas y diversas en el mismo territorio.
Al igual que en la Constitución de Bolivia, se reconocen de manera original derechos fundamentales como parte constitutiva del Estado; aparecen tipificados la diversidad, la armonía con la naturaleza y los derechos del buen vivir o el sumak kawsay, la dignidad y los recursos naturales como inalienables.
Es único en el mundo en el reconocimiento de Derechos a la Naturaleza, para garantizar su cuidado, su respeto y la armonía con ella. En el Título V, capítulo séptimo, puede encontrarse que la naturaleza tiene “derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos” (Ibíd.).
Otro componente original de la Carta Magna ecuatoriana, que tiene vinculación directa con los pueblos originarios, son los denominados derechos del buen vivir, mencionados ut supra, consignados en el Título II. Los derechos de buen vivir se componen de: el derecho al agua y la alimentación, a un ambiente sano, comunicación, educación, hábitat y vivienda, salud, entre otros (Ibíd.).
En la Constitución de Bolivia, estos mismos derechos aparecen consignados en la Primera Parte, Título 1, como Derechos Fundamentales (Bolivia, Nueva Constitución Política del Estado, 2008).
En ambos casos, se da la trascendencia del Estado representativo liberal, al priorizar en igual calidad e importancia las demás generaciones de derechos, diferentes a los civiles y políticos. Se reafirma esta idea mediante otro componente de transformación, que aparece en ambas constituciones, en lo referido a las formas de representación y participación. En los dos casos se amplía la mera representación formal por parte de partidos políticos y se reconoce como derecho la participación de comunidades, organizaciones y movimientos sociales en las decisiones públicas.
En Bolivia, esto se refleja en el texto constitucional en la Primera Parte, Título 1, capítulo primero, donde la democracia se define como participativa, representativa y comunitaria en su artículo 11 y donde, además, se reconoce que “dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado”, lo cual implica derecho a la autonomía y al autogobierno, a su propia cultura, reconocimiento de sus instituciones y consolidación de sus entidades territoriales (Bolivia, Nueva Constitución del Estado Boliviano, 2008: Art. 2).
En la Constitución del Ecuador, en el Título Segundo: Derechos, artículo 10, como titulares de derechos se reconoce a los individuos y también a las comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos. De igual manera, en el Título IV: Participación y Organización del Poder, se consigna que la participación democrática es no solo representativa sino también directa y comunitaria, y se instituye un Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Ecuador, Asamblea Nacional, Constitución de Bolsillo).
En relación al modelo de desarrollo, en la Cuarta Parte, artículo 306 de la Constitución boliviana, que transcribimos casi en su totalidad, se establece:
I. El modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos; II. La economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa; III. La economía plural articula las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. La economía social y comunitaria complementará el interés individual con el vivir bien colectivo; V. El Estado tiene como máximo valor al ser humano y asegurará el desarrollo mediante la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales, de salud, educación, cultura, y en la reinversión en desarrollo económico productivo. (Ibíd.)
Dada la enorme diferencia con el neoliberalismo prevaleciente a nivel global, donde el reconocimiento es principalmente a la propiedad privada y el centro de coordinación social es el mercado, pareció necesario transcribir casi la totalidad del artículo que incorpora formas comunitarias organizativas, desplegadas autogestivamente por los sectores populares para la reproducción social. Además, por mandato constitucional, el Estado no dejará en manos del mercado lo relativo a la distribución de la riqueza y el acceso a dimensiones básicas de la dignidad humana como la salud, la educación o el desarrollo.
En la Constitución de Ecuador, en el Título VI: Régimen de Desarrollo, artículo 276, encontramos que tendrá como objetivo: “2. Construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable”; esto se vincula en el siguiente punto con el fomento de la participación y el control social, reconociendo las diversas identidades y promoviendo una representación equitativa en la gestión del poder público; y en el siguiente ítem, “4. Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo” (Ecuador, Asamblea Nacional, Constitución de Bolsillo). Este continúa e incluye la soberanía alimentaria y económica, el comercio justo y la integración latinoamericana como mecanismos de garantía del desarrollo. Es interesante la visión global que se tiene acerca del desarrollo, al que se entiende en términos integrales y multidimensionales (políticos, económicos, culturales, ambientales).
Por último, ambos textos constitucionales significan formas innovadoras y radicales de entender la democracia, la participación, la diversidad y el desarrollo e incorporan derechos hasta entonces no ratificados en ninguna carta magna. Algunas cuestiones importantes que también están incluidas en los documentos son el reconocimiento oficial al uso de las distintas lenguas y la defensa de la igualdad de géneros (que solo se consigna en relación a la mujer, es decir, no hay derechos en torno a las comunidades homosexuales, transgénero, etc.).
Estos planteos constitucionales constituyen, para este libro, la mayor evidencia autonómica de la región junto con el proceso de integración del ALBA, en términos generales, mientras que el CDS lo es en materia de seguridad, a los cuales Ecuador y Bolivia pertenecen. Ambas constituciones rompen con los esquemas occidentales de organizar el Estado y con la noción clásica de república, incorporan y amplían derechos impensados por la visión hegemónica, ya que pertenecen a los pueblos originarios regionales, es expresamente opuesto al modelo capitalista global neoliberal y, de hecho, a toda la tradición de pensamiento liberal dado que la propiedad deja de ser solo privada e individual para adquirir numerosas formas colectivas, comunitarias y autogestivas. Son muestras de que América Latina no es el “extremo occidente” que definía Rouquié o las elites arraigadas de la región y, por tanto, puede definirse como “mestiza” en tanto amalgama de diversas tradiciones culturales, tanto para pensar la identidad como las opciones políticas y económicas. Es esta condición de mixtura de tradiciones la que habilita a no desconocer principios y derechos propios de Occidente como la división de poderes, la igualdad ante la ley, la defensa de la libertad, pero profundizándolos con otros componentes tan importantes como aquellos, que hemos identificado como las sucesivas generaciones de DD. HH.
Ahora bien, cuánto de esto se traslada a la organización política de la seguridad y la defensa y cómo se implementa es central para analizar el efectivo despliegue de autonomía crítica, particularmente en la dicotomía derechos-seguridad.
Acorde con lo estipulado por la Constitución Nacional de Bolivia, en su artículo 244, las FF. AA. tienen la misión de: defender y conservar la independencia, seguridad y estabilidad del Estado y el honor y soberanía nacionales; asegurar el imperio de la Constitución política; garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido y participar en el desarrollo integral del país (Donadio, 2014).
De acuerdo con Roncken (2014), la constitución boliviana instituye un caso único en el mundo, por su amplio reconocimiento de derechos tanto individuales como colectivos y su habilitación a la participación ciudadana. En ese marco, en el año 2010, se presenta el Plan Estratégico Institucional, donde se define la defensa según lo estipulado en las “Bases para la Discusión de la Doctrina de Seguridad y Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia”:
[…] el conjunto de medidas que el Estado utiliza para hacer frente a toda agresión interna o externa, a fin de alcanzar adecuadas condiciones de seguridad, con la convicción de que ella abarca todas las actividades del país y, por lo tanto, no es tarea y responsabilidad exclusiva de las Fuerzas Armadas, sino de todas las organizaciones y personas naturales y jurídicas. (Donadio, 2014: 38)
Claramente se estipulan acciones internas para las fuerzas militares y la defensa; el plan incluye amenazas internas y tiene, entonces, una solución de continuidad con la seguridad, a la que puede entenderse como interméstica. Aparece, como medida interesante, el llamado a la responsabilidad de la sociedad civil en la protección de los intereses del país.
Por su parte, a modo de consolidar democráticamente un nuevo modelo de seguridad ciudadana se aprueba la nueva “Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana del 2012” (Ley 264). Esta es reconocida, oficialmente, como el triunfo de una visión consensuada entre los gobiernos nacional, departamentales y municipales, la propia policía y la sociedad civil (Roncken, 2014: 164). A su vez, la ley contempla la participación ciudadana a través de diversos mecanismos institucionales.
Mientras que la ley, dirá Roncken, incorpora un discurso de equidad, respeto a los DD. HH. y la justicia social, “contradice estos mismos principios al incluir elementos del ‘enfoque punitivo de los problemas sociales’ y la ‘penalización de la precariedad’ que en la actualidad caracterizan la promoción del Estado penal a escala internacional” (Wacquant, 2010: 60-62 citado en Roncken, 2014).
Dentro de los elementos que aportan a la protección de derechos y la participación pueden destacarse la incorporación de consideraciones de género en relación a mujeres y niñas y la creación de policía comunitaria. Roncken resalta, además, la consideración de la seguridad ciudadana como un bien común y el principio de priorización de la víctima (Ibíd. 168).
Ahora bien, el autor encuentra en el cómo, en el ámbito de la aplicación, las principales contradicciones; aquí señalamos como principal ambigüedad la detención preventiva. Esta práctica, tradicional en Bolivia y en Suramérica, a entender de Roncken continúa inamovible y es evidenciada en la siguiente referencia: en los últimos diez años, este tipo de detenciones constituyó aproximadamente el 70% de la población carcelaria, y en la actualidad comprende el 90%, con un correlato específico de insuficiente funcionamiento judicial dado que los detenidos por causas preventivas permanecen años hasta llegar a comparecer en un tribunal (Roncken, 2014: 169). Por otra parte, se han producido importantes inversiones tecnológicas en tareas de control y vigilancia de la población como cámaras en espacios públicos, helicópteros, etc.
La policía boliviana es una institución cuestionada y corrupta, que ha actuado con mucha autonomía, históricamente, como en toda América del Sur; de allí que la población tenga gran desconfianza hacia ella y que existan amplias dificultades para lograr su respeto a la Constitución y las leyes. Entonces, frente a una fallida aplicación de la Ley 264 en 2012, y dado el aumento de la delincuencia urbana, se convoca a las FF. AA. a tareas de patrullaje contra la inseguridad; tal como afirma Roncken (2014), la población ha apoyado esta militarización del control territorial urbano.
Así, el clima de opinión o la sensación so­cial de inseguridad frente a la actividad delictiva promueve una retórica alarmista sobre la segu­ridad ciudadana, que propone más represión y abre paso a una especie de populismo penal para enfrenar el delito, justificando incluso la vulne­ración de los derechos humanos y las garantías constitucionales. (Orias, 2014: 52)
Un clima punitivista, promovido por los medios de comunicación masivos, termina por instalarse en la sociedad frente a la percepción de inseguridad, y así se consigue la aceptación de propuestas de mano dura o desaplicación del derecho y el debido proceso. Es en ese contexto que a las demandas sociales de mano dura se responde con medidas como la utilización militar para la inseguridad urbana, especialmente en las ciudades más importantes del país.
El Atlas de Resdal confirma esto al tipificar acciones militares en la seguridad pública en tres categorías: aquellas vinculadas a la delincuencia urbana; acciones contra el crimen organizado y el narcotráfico; control de fronteras (Donadio, 2014).
Es sorprendente que en un Estado como el boliviano, a pesar de un proceso de cambio tan profundo en la Constitución, ampliando derechos y generando desarrollo, terminen por primar las posturas con tendencia hegemónica a nivel global al momento de accionar en defensa y seguridad: punitivismo, encarcelación preventiva con graves demoras en el proceso judicial, FF. AA. combatiendo nuevas amenazas en el plano interno (fuertemente utilizadas en los últimos años contra el narcotráfico).
A pesar de que los tres Estados bolivarianos de América del Sur se retiraron del TIAR y otras instancias de cooperación militar con EE. UU., como por ejemplo la expulsión de la DEA de Bolivia para acciones antinarcóticos o la terminación del tratado para la Base de Manta en Ecuador con la expulsión de las fuerzas militares estadounidenses, a su vez terminan por acatar aquellas propuestas hegemónicas al involucrar FF. AA. para mantener el orden público, enfrentar el crimen organizado o simplemente militarizar fronteras consideradas peligrosas.
El caso de Ecuador es emblemático. Constitucionalmente, el Estado andino ha apelado al concepto de seguridad integral. De acuerdo con su regulación, en la Ley de Seguridad Pública y Estado de 2009, se define que “la seguridad pública será integral para todos los habitantes del Ecuador, comunidades, pueblos, nacio­nalidades, colectivos, para la sociedad en su conjunto, las instituciones públi­cas y privadas, y comprende acciones conjugadas de prevención, protección, defensa y sanción”. Es el mecanismo para prevenir riesgos y amenazas que atenten con­tra la convivencia, la seguridad de los habitantes, del Estado y el desarrollo del país; además aclara que “se protegerá la convivencia y seguridad ciudadanas, se defenderá la soberanía y la integridad territorial; se sancionarán las acciones y omisiones que atenten a la seguridad pública y del estado” (Ley citada en Pérez Enríquez, 2014: 152).
No aparecen especificadas con claridad la defensa de la seguridad, y son confundidos en un todo interméstico los objetivos que, tradicionalmente, permiten dividir una de otra. En el año 2011, el “Plan nacional de seguridad integral” afirmaba que el enfoque integral hacía referencia a un sistema integrado de seguridad, que abarcaba todos los ámbitos de esta, desde la persona hasta el Estado, y que procuraba integrar todas las esferas: la seguridad internacional, la interna, la defensa nacional, la seguridad económica, la soberanía alimentaria, entre otras.
Ese mismo plan vinculaba directamente seguridad y derechos alegando lo siguiente:
La seguridad con enfoque integral es la condi­ción que tiene por finalidad garantizar y pro­teger los derechos humanos y las libertades de ecuatorianas y ecuatorianos, la gobernabili­dad, la aplicación de la justicia, el ejercicio de la democracia, la solidaridad, la reducción de vulnerabilidades, la prevención, protección, respuesta y remediación ante riesgos y ame­nazas. (Citado en Pérez Enríquez, 2014: 153)
En 2014 se establece un nuevo Plan por tres años que, de acuerdo con el Ministerio Coordinador de Seguridad, estipula: “La seguridad integral tiene por finalidad garantizar y proteger los derechos humanos y las libertades de las y los ciudadanos para contribuir a su calidad de vida en defensa de las soberanías territorial, alimentaria, económica y energética” (Ministerio Coordinador de Seguridad, 2014: 24, citado en Pérez Enríquez, 2014). El último Plan nacional de seguridad integral también hará referencia a ella, con una orientación principal que es el buen vivir; además, de acuerdo con el mismo Ministerio, los objetos de referencia sobre los que se fundamenta son tres: el Estado, el ser humano y la naturaleza (Ibíd.).
El rol de las FF. AA. es, siguiendo la Constitución de 2008 (reformada en 2011), según lo estipulado en el artículo 158, la defensa de la soberanía y la integridad territorial. En el artículo siguiente se consigna que, junto a la Policía Nacional, tienen como función la protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. Reafirma además, en otro artículo, la subordinación al poder civil. También tienen atribuciones para colaborar con el desarrollo nacional (Donadio, 2014).
Si bien la Constitución no habilita explícitamente funciones internas, salvo por cuestiones de desarrollo, se han utilizado para el control de fronteras y lucha contra el narcotráfico y, desde el año 2010, las fuerzas militares han sido convocadas para patrullar las calles contra delitos urbanos y el crimen organizado.
Muchos movimientos sociales, especialmente indígenas y de oposición a proyectos mineros, han denunciado la criminalización de la protesta social por parte del gobierno de Correa como detenciones arbitrarias, malos tratos, amedrentamientos y acciones represivas, tanto de la policía como de las Fuerzas Armadas (ver Amnistía Internacional, Informe Anual: 2014/2015. Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos, 2011).
En junio de 2010, la Confederación de Organizaciones Indígenas del Ecuador (CONAIE) y otras organizaciones sociales se movilizaron en Otavalo, mientras en esa ciudad se realizaba la Cumbre de los Países del ALBA. Aun cuando en esta movilización no hubo mayores incidentes, la misma dio paso al enjuiciamiento de los principales dirigentes indígenas, a quienes se les acusó de sabotaje y terrorismo. La figura de sabotaje y terrorismo es ahora la figura penal preferida por el gobierno nacional para enjuiciar a los dirigentes, buscando silenciarlos y desmovilizarlos. […] En Dayuma [población que se opuso a proyectos mineros en 2007] no se controló las cámaras y por eso salieron a la luz pública las imágenes que todos conocemos y que daban cuenta de la violencia con que actuaron los militares y la violación de los derechos humanos de esta población. En Río Grande [2011], con mucha eficacia para borrar la realidad, se decomisó y borró la información que respalda los testimonios de sus pobladores. (INREDH, 2011: 12)
Se citaron en extenso estos dos párrafos dado que aparecen elementos sustanciales de la visión dicotómica entre seguridad y derechos con preponderancia mundial: por un lado, acusar de acciones terroristas a un grupo social o cualquier otro actor como modo de criminalización, para situarlo en un espacio de excepción jurídica; por otro, el control de la información. Estados con ampliación de derechos progresivos apelan a la represión, la utilización militar y la suspensión de esos mismos derechos sobre poblaciones que dificultan los objetivos gubernamentales o que se oponen abiertamente a determinadas políticas públicas.
Tanto en Ecuador como en Bolivia y Venezuela, la apelación a las FF. AA. para mantener el orden se volvieron instrumentos habituales en el último lustro de la década estudiada.
6. 3. Conclusiones del capítulo
Las contradicciones en la subregión entre retórica y hechos son muy pronunciadas. Más allá de las declamaciones en UNASUR, de los acuerdos firmados y los objetivos de cooperación en respeto de los DD. HH. y la democracia, que marcan un alejamiento de la potencia hemisférica y sus parámetros securitarios, muchas de las propuestas hegemónicas son seguidas en la praxis institucional y van desde la represión policial o militar de sectores vulnerables a la criminalización, con deficiencias en el debido proceso judicial y la militarización de fronteras en una zona que se declara de paz.
Las contradicciones se dan no solo en el contrapunto seguridad y DD. HH., sino también en relación a la contradicción hegemonía-autonomía. En 2012, Estados Unidos intentó, mediante un acuerdo directo con los militares uruguayos, sin pasar por el Ministerio de Defensa del país, instalar una especie de base de operaciones o plataforma de apoyo en la costa atlántica de ese país, no considerada en específico una base militar. Los Estados de América del Sur se opusieron y cerraron filas conjuntamente, salvo Colombia y Chile que estaban al tanto y apoyaron la medida. En palabras de Zibechi (2012):
El Consejo de Defensa Sudamericano […] aún no pudo concretar su doctrina para una defensa regional coordinada. Cada paso adelante cuesta meses y arduas negociaciones, mientras la potencia que nos considera su patio trasero sigue desarrollando la capacidad para proyectar poder.
Oposición a la intromisión de Washington en la subregión, colaboración en caso de nuevos avances en países donde no están consolidadas bases militares o grandes contingentes militares del Pentágono y, sin embargo, apropiación y adaptación de parámetros hegemónicos para el tratamiento de población “criminal”, con la consecuente violación de derechos fundamentales civiles y políticos. Frente a estas ambigüedades, peligrosas para el bienestar de las mayorías de Suramérica, es urgente encarar una epistemología compartida acerca de la defensa y la seguridad que las contemple como derechos y en base a los derechos humanos, en todas sus generaciones.
La cultura estratégica será definida como complejo de representaciones sociales que las elites políticas de un Estado comparten para la política exterior y la defensa (Alves Soares y Soprano, 2014: 196).↵
Entrevista realizada en el marco de la investigación para la tesis doctoral.↵
Para ampliar información sobre todos estos temas ver: Benítez Manaut, Diamint y Celi (2009) en Mathieu y Rodríguez Arredondo (editores) (2009); Cardinale (2011) en Altavilla [et. al.] (2011).↵

References: resolución 
 Artículo 3
 Artículo 3
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 2
 Artículo 2
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 10
 artículo 306
 artículo 276
 artículo 244
 artículo 158