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Timestamp: 2013-05-25 16:29:45+00:00

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:: LAS LICENCIAS MUNICIPALES PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES POR LOS PARTICULARES Y EL NUEVO PROCEDIMIENTO DE CALIFICACIÓN AMBIENTAL EN ANDALUCÍA ::
LAS LICENCIAS MUNICIPALES PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES POR LOS PARTICULARES Y EL NUEVO PROCEDIMIENTO DE CALIFICACIÓN AMBIENTAL EN ANDALUCÍA Por Salvador Romero Hernández.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. NORMATIVA DE APLICACIÓN EN MATERIA DE LICENCIAS DE ACTIVIDADES.III. EL PROCEDIMIENTO DE CONCESION DE LAS LICENCIAS Y LA CALIFICACION DE ACTIVIDADES. IV. ORGANO COMPETENTE PARA OTORGAR LA LICENCIA, EL LLAMADO ORGANO CON COMPETENCIA SUSTANTIVA.V. EL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION AMBIENTAL DE ACTIVIDADES SEGÚN LA NUEVA REGULACION.VI. ORGANO COMPETENTE PARA LA CALIFICACIÓN, EL LLAMADO ORGANO AMBIENTAL.VII. TEMAS ADICIONALES y CONEXOS CON LA CALIFICACION AMBIENTAL. I. INTRODUCCIÓN Debido a que los problemas medioambientales están constituyendo en la actualidad uno de los principales a los cuales se están enfrentando toda la sociedad, ello ha provocado que los gestores públicos deban enfrentarse a los mismos con todos los medios a su alcance : limitando, condicionando, inspeccionando y sancionando actividades, etc.
Es a principios de los años 70, cuando el ecologismo y la defensa del medio ambiente y de los consumidores aparece como una reacción al desarrollismo sin referencia, al efecto de conseguir una mejor calidad de vida, aunque incluso hoy las políticas medioambientales siguen siendo el contenido de políticas residuales, o en algunos casos de conveniencia.
Según el art. 45 de la Constitución : "Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo." Y como afirman algunos autores, Loperena Rota (1), entre otros, este artículo recoge la preocupación generalizada sobre el problema medioambiental, aunque el acierto de su contenido es motivo de opiniones encontradas. En definitiva la Constitución presta la máxima atención al Medio Ambiente, exigiendo que los poderes públicos se preocupen de controlar el uso racional de los recursos naturales dentro de un desarrollo económico armónico, tal como la doctrina ha exigido y el Tribunal Constitucional ha recalcado.
Las Corporaciones Locales en el desempeño de sus funciones y dentro de las tres actividades típicas en que JORDANO POZAS dividió la actividad de la Administración, FOMENTO, POLICIA y SERVICIO PUBLICO, (‹teoría clásica del Derecho Administrativo ‹), es mediante la concesión de licencias y autorizaciones, ‹que se ha encuadrado siempre en la actividad de POLICIA ‹la más intervencionista y limitadora de los derechos de los particulares por la Administración‹, como está actuando principalmente en la materia, sin perjuicio de su actividad sancionadora hasta donde ostenta competencias para ello.
Es de tener en cuenta que la competencia local de protección del Medio Ambiente, como analiza el profesor LORENZO MARTIN-RETORTILLO BAQUER (2) respecto de la Ley de Bases de Régimen Local se puede establecer en cuatro pilares:
Competencias que el Estado o las Comunidades Autónomas, le atribuya en virtud del art. 25, 2.f) de la Ley. Servicios mínimos que todo Municipio debe prestar, ya por si ya asociado, a tenor del art. 26,1. de la Ley. Supuestos de suplencia para cuando no se alcancen las previsiones anteriores, siendo las Diputaciones (art. 26.3) las que la asuman, admitiéndose otras soluciones. Fórmulas complementarias, delegación de competencias (art. 27) y lo que la propia Ley denomina actividades complementarias (art. 28). Según el art. 84 de la Ley de Bases de Régimen Local, la intervención de las Entidades locales en la actividad de los particulares, se produce por los siguientes medios :
Ordenanzas y Bandos. Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. Ordenes individuales de mandato para ejecución de un acto o prohibición. Aquí vamos a tratar de las segundas, es decir de las licencias, autorizaciones o permisos mediante los cuales se realiza una pura remoción de los límites establecidos como condicionante del ejercicio del derecho particular y subjetivo y que queda sometido a unas técnicas de control de la Administración para orientar el mismo y hacerlo compatible con el interés general.
El Concepto de licencia administrativa, por tanto, se ha fundado siempre en el acto reglado por medio del cual se autoriza a un particular para el ejercicio de un derecho preexistente, una vez comprobado por la Administración que dicho ejercicio cumple los requisitos legales o reglamentarios.
Este concepto tiene su tradición en el ámbito local , ya que no existe una terminología precisa para todos los ámbitos, utilizándose indistintamente los términos de autorizaciones, permisos y licencias, Algún sector doctrinal ha querido distinguir unas de otros, afirmando que las licencias se dan sobre actividades y los permisos y autorizaciones sobre "usos", en concreto respecto de bienes demaniales, o patrimoniales, pero esta distinción no está amparada en el derecho positivo, y así podemos ver como en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, se refiere a las licencias equiparándolas a las autorizaciones cuando se trata del "uso común especial" de los bienes de dominio público municipal, en su art. 77.
Las licencias se diferencian de las "concesiones" en que las primeras se entienden son en numero ilimitado y el derecho a obtenerlas es preexistente para cada particular, en las segundas no existe tal derecho preexistente y la Administración puede limitar su número, lo que si puede afirmarse es que dentro del genero que serían las autorizaciones, las licencias serían una especie caracterizada por ser el otorgante de forma principal la Administración local y en concreto la municipal aunque no sea de uso exclusivo de ésta (v.g. Licencias de caza y pesca.) (3).
Clases.- Con una visión parcial, las licencias municipales pueden clasificarse por razón del objeto, en licencias urbanísticas y en licencias sobre actividades, aquí nos vamos a referir a las segundas, siendo las que tienden a controlar el ejercicio de cualquier actividad comercial o industrial que cualquier persona pretenda desarrollar, no contemplándose sin embargo para el ejercicio y desarrollo de actividades profesionales.
También podemos distinguir aquellas licencias que se conceden " intuitu personae" es decir por razón de la persona, por concurrir una serie de requisitos que la hacen acreedora de la licencia, que serán de carácter intransmisibles ( tendríamos aquí los permisos de armas, permiso de conducir, licencia de taxis), ya que se otorgan en atención a las cualidades implícitas de la persona, de las anteriores conocidas como propter rem de las que se admite la transmisión con la simple obligación de dar conocimiento a la Administración (4), en concreto la toma de razón de estas, que es competencia de los Secretarios de los Ayuntamientos, que deben expedir los documentos (art. 9,3 del R .S.) y llevar el Libro Registro de las Licencias de actividades calificadas según la Disposición Adicional Primera del RAMINP, que puede considerarse en la actualidad, como veremos luego, sustituido por un Registro de Calificaciones.
II. NORMATIVA DE APLICACIÓN EN MATERIA DE LICENCIAS DE ACTIVIDADES Es lamentable que a este respecto en el nivel más alto de la jerarquía normativa , en el legal, y en el ámbito de la Administración local, solo encontremos una referencia a esta actividad esencialmente de policía administrativa en el art. 84, 1 de la Ley de Bases de Régimen Local, cuando dice que las Corporaciones Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios : b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
Aparte de esta norma y sin olvidar el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP-1961), y siguiendo un criterio cronológico (5) tendríamos que referirnos al Real Decreto Ley 1/86 de 14 de Marzo, de Medidas Urgentes que modificó el régimen del silencio administrativo en la materia suprimiendo la denuncia de mora. En lo que a nuestra Comunidad Autónoma se refiere, es de obligada atención la Ley de 18 de Mayo de 1.994, (7/94, BOJA 31-5-94) de Protección Ambiental, que sustituye al RAMINP en la función de prevención ambiental, siendo está una de las dos finalidades básicas de la Ley, al ser la otra el conseguir la calidad del medio ambiente, sin perjuicio de la propia función de policía : Derecho sancionador sobre medio ambiente.
La Ley autonómica viene a complementar lo recogido en la Directiva 85/337 del Consejo de las Comunidades Europeas de 27 de Junio de 1.985 sobre Evaluación de Impacto Ambiental (modificada por la D. 97/11/CE Consejo, por la que se modifica la Directiva relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente ; vid. tb. D. 96/61/CE Consejo, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación), a la que se dio cumplimiento en el "Derecho interno" por el Real Decreto Legislativo 1302/86 de 28 de Junio, y el Real Decreto 1131/88, de 30 de Septiembre, Reglamento de desarrollo del anterior, siendo la legislación básica en la materia.
Está Ley andaluza ha sido desarrollada en materia de "Prevención Ambiental" por varios Decretos los siguientes :
D. 292/95, de 12 de Diciembre que desarrolla el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental en la Comunidad A. de Andalucía. (BOJA. 28-12-95) ‹REIA‹ que complementa la normativa de las Comunidades Europeas y la normativa estatal dictada al respecto. D. 297/95, de 19 de Diciembre que aprueba el Reglamento de Calificación Ambiental. (BOJA. 11-1-96) - fundamental en la materia que vamos a ver en el ámbito local y sobre el que centraremos nuestro estudio.(6). D. 153/96, de 30 de Abril que aprueba el Reglamento de Informe Ambiental (BOJA. 18-6-96) ‹RIA‹ que está en un estadio intermedio en la prevención ambiental entre los dos anteriores.- No podemos olvidar, por la importancia que ha tenido y sigue desempeñando a nivel estatal respecto al procedimiento de concesión de licencias, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1.955,‹RS o RSCL‹ que aún no ha sido sustituido pese a lo dispuesto en la Ley de Bases de Régimen Local, (Disposición Final 1ª), si bien hay Comunidades Autónomas como Cataluña que cansadas de esperar han dotado a sus territorios de uno específico. (D. 13-6-95, Reglamento de Obras y Servicios de las Entidades Locales de Cataluña.)
III. EL PROCEDIMIENTO DE CONCESION DE LAS LICENCIAS Y LA CALIFICACION DE ACTIVIDADES Tal como hemos visto y debido al entrecruce de normativas que se dan en este ámbito y por el olvido permanente del Legislador estatal y autonómico de los intereses locales, la remisión a un procedimiento general es casi imposible, podemos aconsejar una serie de pautas pero no podemos afirmar con rotundidad cual es el procedimiento que debe aplicarse en cada caso, lo que provocará sin duda inseguridad jurídica en los particulares y en la Administración, al no tener un criterio único al que ajustarse. Para determinar el procedimiento a seguir en la concesión de las Licencias de actividades, y en concreto en su ámbito la más importante de ellas como es la de apertura de establecimientos para el desarrollo de actividades comerciales o industriales debemos atenernos a la maraña de normas que hemos relacionado anteriormente.
Hay que distinguir la aplicación:
Para actividades no clasificadas en los Anexos de la Ley, llamadas inocuas, por no estar recogidas en la Ley 7/94, de Protección Ambiental, el procedimiento previsto en el RSCL. Para actividades si recogidas en el Anexo III de la citada Ley (o en los otros dos Anexos), el procedimiento del Reglamento de Servicios o el del RAMINP, sin perjuicio de los trámites propios de calificación regulados en el RCA. Las fases esenciales del procedimiento siguiendo el RSCL para cuando se traten de actividades no comprendidas en los Anexos de la Ley 7/94, ya que la calificación o informe ambiental, se han concebido como un procedimiento integrado, es decir formando un todo, dentro del propiamente de concesión de licencia, siempre que se refiera a alguna de las actividades comprendidas en los Anexos de la Ley 7/94, serían las siguientes :
(Adaptándolo en lo preciso al procedimiento común de la Ley 30/92.)
PRESENTACION : Las solicitudes de las licencias se presentarán en el Registro de la Corporación, y deberán acompañarse del Proyecto Técnico de instalación, tantos ejemplares sean necesarios para cada uno de los Organismos que deban informar la petición. (‹En general en cualquier licencia para instalación o establecimiento de una actividad son evaluables los siguientes aspectos : URBANISTICO : emplazamiento y usos a tenor del Plan General o Normas Subsidiarias; SEGURIDAD : garantizar seguridad de terceros (7); SANIDAD : en cuanto a garantías de salubridad y salud (8) ;AMBIENTAL : que es propio de las actividades calificadas : insalubres, molestas, nocivas y peligrosas ; por eso suelen exigirse tres copias del Proyecto técnico, uno para el propio expediente de la Licencia para verificar las condiciones de seguridad y sanidad, otro para que la Administración urbanística informe las compatibilidades de uso y emplazamiento, y otro para que la Autoridad competente califique la actividad a efectos ambientales si procede, pero como estamos aludiendo a actividades que no estén en el Anexo III de la Ley este ejemplar no sería necesario en principio (9). REMISION DEL PROYECTO : En el plazo de los 5 días siguientes se remitirán los ejemplares del Proyecto Técnico, a cada uno de los organismos y autoridades que deben informar. INFORMES TÉCNICOS : Los informes de éstos deberán remitirse con la antelación de 10 días al plazo de terminación para resolver el expediente que puede ser según el Reglamento de 1 o 2 meses según la importancia de la actividad, si no se remitieran en dicho plazo se entenderán informados favorablemente. SUBSANACION : Las deficiencias subsanables podrán ser rectificadas por el solicitante, concediéndosele un plazo de quince días a tal fin, quedando suspendido el cómputo del tiempo para resolver durante el citado plazo. (ojo con la Ley 30/92 modificada por L. 4/99, que establece el plazo de 10 días para la subsanación). (¡¡¡ Como puede comprobarse, en este procedimiento, no existe el trámite de información pública o la notificación personal a colindantes del predio donde se pretende instalar la actividad, o audiencia a otros interesados, en eso se diferencia del procedimiento que incluya la calificación de actividad.¡¡¡ )
En qué plazo deberá resolver la Administración el expediente de la Licencia, aquí entra en juego la nueva regulación del Procedimiento Administrativo, prevista en la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, ya que en el art. 43 de la citada Ley, se establece que en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo máximo (‹se entiende en el establecido en el específico procedimiento que se utilice : que como decimos puede ser el del R.S. o el del RAMINP según la actividad‹), legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada según proceda, sólo podrán entenderse desestimadas cuando así lo disponga una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo, por tanto no sería suficiente la disposición en dicho sentido por una norma reglamentaria.
Los plazos contemplados en el art. 9.5º del R.S. son dos, uno para instalaciones industriales menores y aperturas de pequeños establecimientos UN MES, y otro, para las grandes industrias y grandes establecimientos en el de DOS MESES + DENUNCIA DE MORA ante la Comisión Provincial pertinente (o la de Urbanismo o la de Servicios Técnicos , sustituida por la de Calificación de Actividades, ya también desaparecida), a contar desde la fecha en que la solicitud hubiera entrado en el Registro General, pero debemos tener en cuenta que según el R.D.Ley 1/86, de 14 de marzo, de Medidas Urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales, el plazo para resolver se fijó en DOS MESES sin necesidad de Denuncia de Mora (excepto para las actividades excluidas de aplicación del nuevo criterio en el Anexo del R.D. Ley, industrias de armas, energía, residuos tóxicos, Seguros y Bancos) ; la Jurisprudencia ha declarado que las medidas sobre el silencio adoptadas en el citado RDLey, no son de aplicación al RAMINP, porque se refería al procedimiento administrativo general, y el RAMINP contempla un procedimiento especial. V. la Sentencia de 27 de junio de 1.989 (Arz. 5544), por tanto considerando el procedimiento del Reglamento de Servicios como un procedimiento general, cabría entender derogada la exigencia de denuncia de mora en este tipo de licencias, máxime después de la entrada en vigor de la Ley 30/92 antes citada.
La Licencia de Apertura y las Actividades Clasificadas; Posible vigencia en la Comunidad de Andalucía, del RAMINP.- También puede interpretarse que el procedimiento a seguir para la concesión de la Licencia de apertura : entendiendo por ella la de implantación, ampliación, modificación y traslado de centros de trabajo, puede seguir los trámites del propio RAMINP, ya que la Ley de Protección Ambiental y el RCA, sirven sólo a los efectos de la prevención ambiental : conjunto de actuaciones sobre determinados planes, proyectos, etc. para evitar o minimizar los efectos contra el medio ambiente (art.2,2º de la Ley 7/94); pero en ningún caso es un procedimiento de concesión de la licencia municipal, y por tanto se puede decir que tenemos un procedimiento dentro de otro, el de calificación ambiental dentro del propio de licencia de apertura, (v. art. 8 del RCA) y como la L. 7/94, en su Disposición Final 3ª, dice que hasta que no se establezcan los procedimientos de desarrollo de la Ley seguirá aplicándose como supletorio el RAMINP, pero no dice en modo alguno que dicho RAMINP, sea inaplicable a la concesión de la licencia municipal, en su caso no se aplicará a lo que es el procedimiento de calificación ambiental, propiamente dicho, y al no estar derogado el mismo (cosa que no puede hacer la Junta de Andalucía), dado que es un Reglamento estatal y considerado por la Jurisprudencia como normativa básica (vid. El estudio al respecto de Jesús Jordano Fraga en la RAAP nº 31, pags. 11-65). Cabría entender que para el estricto procedimiento de las licencias que deben concederse para las actuaciones del Anexo III de la Ley, el procedimiento a seguir, podría ser el previsto en el Reglamento estatal, todo ello si el Ente local no tiene una Ordenanza reguladora del procedimiento de concesión de la Licencia, que prevalecería. (Ver no obstante la Exposición de Motivos del R.C.A.).
Es una cuestión que admite, sin duda, controversia jurídica, de hecho la Junta de Andalucía estima inaplicable el RAMINP en Andalucía, pero serán los Tribunales quienes en su momento deban pronunciarse al respecto sobre la aplicabilidad o no del RAMINP en determinados casos respecto de actividades no contempladas en el Anexo III de la Ley 7/94, y que sin embargo supongan afectación al medio ambiente (10).
Así si aceptamos esta tesis, sería de aplicación todo el procedimiento de concesión de licencia previsto en el art. 29 y ss. del RAMINP, excepto en lo referente a la "calificación" por la extinta Comisión Provincial de Servicios Técnicos, que pasa ahora a ser integrado por otro procedimiento previsto en el Reglamento autonómico respecto la calificación ambiental que es también de competencia municipal, ello entendemos que alarga el procedimiento de la Licencia pues los plazos previstos en el RCA, son amplios e independientes de los del procedimiento de concesión de licencia vid. Art. 16,3 del R.C.A. que establece el efecto de suspensión del procedimiento de la licencia mientras se hace la calificación, teniendo incluso TRES MESES (11), para adoptar la resolución expresa sobre la calificación, pero además es presupuesto de la propia Licencia, ya que según el art. 5 del R.C.A., no se puede otorgar la licencia municipal sobre actividades del Anexo III de la Ley 7/94, sino se ha dado total cumplimiento a dicho trámite, ni en contra de la calificación, lo que es lógico pues sería ir contra los propios actos, dado que los dos son procedimientos municipales e integrados.
Los problemas interpretativos que ello acarrea son múltiples, qué pasa con la denuncia de mora que prevé el propio RAMINP, sigue existiendo o la eficacia positiva del silencio es automática, tal como establece la Ley 30/92 (recordemos que la Ley 30/92, deja intactos todos los procedimientos especiales hasta tanto no sean actualizados conforme al nuevo procedimiento común para lo cual había un plazo establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley que luego fue ampliado, y hasta ahora no ha habido actualización del RAMINP), cabe entender que la vieja formula de CUATRO MESES + DENUNCIA MORA+ DOS MESES= SILENCIO POSITIVO, sigue existiendo, o está superada y sólo se podría hablar de silencio en el plazo de CUATRO MESES, para algunos autores como DOMPER FERRANDO (12), en trabajos relativamente recientes y sobre la base del procedimiento del RAMINP, entiende que la intervención de las dos Administraciones (Municipal y Autonómica) se produce y viene justificada por la concurrencia y compartición de competencias en relación a la materia ambiental. Por lo que para que opere el silencio positivo no puede obviarse esa doble participación, en relación al menos a aquellas actividades cuyos efectos transciendan del término municipal y por lo tanto una parte importante de las industriales, que en el caso de la Ley andaluza se someten a EIA y a IA.
Dicho autor entiende que "Š lo único que en principio podría ser de aplicación sería la certificación de actos presuntos del art. 44.2 de la LRJPAC, y con toda la problemática que encierra, pero que en este caso va en beneficio del principio de seguridad jurídica dada la naturaleza de estas licencias y la imposibilidad de obtenerlas contra Ley y en perjuicio de terceros." (El problema se plantea ahora pues incluso ha sido eliminada la exigencia de la certificación de acto presunto, por tanto parece más que factible que se consigan licencias de actividades calificadas por el mero transcurso del plazo, por silencio.)
En el caso de los procedimientos sometidos al RCA se aplica sin más la Ley 30/92, en cuanto entiende emitida la calificación en sentido positivo en caso de silencio, en su art. 16, 2, con respeto del principio de legalidad.
IV. ORGANO COMPETENTE PARA OTORGAR LA LICENCIA , EL LLAMADO ORGANO CON COMPETENCIA SUSTANTIVA La Ley 7/94, de PROTECCION AMBIENTAL, en su art. 9, y entre las definiciones que recoge establece que se entiende por:
Órgano con competencia sustantiva: la autoridad que ha de conceder la autorización, aprobación, licencia o concesión, conforme a la legislación que resulte aplicable. En el ámbito de la legislación local, el art. 21,1,q.) de la LRBL (redacción según la Ley 11/99 de 21 de abril) atribuye al Alcalde, "el otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Comisión de Gobierno", y el art. 24, e) del Texto Refundido dice que el Alcalde tiene competencia para : " la concesión de licencias salvo que las Ordenanzas o las Leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Pleno o la Comisión de Gobierno".
Es tradicional que la competencia para la concesión de las licencias o autorizaciones municipales de actividades sea del Alcalde, y así lo establece además el RAMINP en sus arts. 6 y 30, por otro lado el ROF (RD. 2568/86, de 28 de Noviembre) determina en sus art. 41,9º, que "la concesión de licencias de aperturas de establecimientos fabriles, industriales o comerciales y de cualquier otra índole" es atribución del Alcalde, o lo que determine el ROM, de cada Ayuntamiento..
La Jurisprudencia siempre se ha referido a ella como competencia de las Alcaldías, aunque está admitido que puede delegarse, en la Comisión de Gobierno, en el Teniente de Alcalde o en un Concejal.
Como veremos cuando tratemos de la Calificación Ambiental la competencia de la Alcaldía en cuanto a las licencias, puede originar contradicciones pues la Calificación Ambiental no está encomendada a ningún órgano específico municipal. V. EL PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION AMBIENTAL DE ACTIVIDADES SEGÚN LA NUEVA REGULACION
Como ya hemos visto la Calificación Ambiental es un procedimiento propio que se integra dentro del específico de la licencia de apertura, a él se refiere el Reglamento de 19 de Diciembre de 1.995 (D. 297/95) que entró en vigor el 12 de Enero de 1.996 y viene a sustituir al trámite de calificación que regulaba el antiguo RAMINP, que como se sabe era de inicial competencia de las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos, hasta su desaparición al ser asumidas sus competencias en nuestra Comunidad por la AGENCIA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, la cual constituyó las Comisiones Provinciales de Calificación de Actividades, hoy también desaparecidas al crearse la Consejería de Medio Ambiente. (y una nueva Comisión Interdepartamental Provincial de Medio Ambiente -CIPMA-.) Concepto : (vid. art. 9 "in fine" de la Ley) es un procedimiento administrativo municipal mediante el cual se analizan las consecuencias ambientales de la implantación, ampliación, modificación o traslado de las actividades recogidas en el Anexo III, de la Ley 7/94, para comprobar la adecuación a la normativa ambiental y determinar las medidas correctoras o precautorias necesarias para prevenir o compensar los posibles efectos negativos de dichas actividades sobre el medio ambiente.
Cabe distinguir dos aspectos, en el caso de implantación, es decir nueva instalación o traslado de las actividades del Anexo III de la Ley 7/94 de Andalucía, parece que será siempre necesario incoar el correspondiente procedimiento de Calificación Ambiental, en el caso de ampliación o modificación de las actividades, será necesario si ello puede suponer un incremento de la carga contaminante de las emisiones a la atmósfera, de los vertidos a los cauces públicos o al litoral, o en la generación de residuos, así como el incremento del uso de recursos naturales o la ocupación de suelo no urbanizable ( la referencia al Suelo Urbanizable No Programado que hace el nº 2 del art. 2 del Reglamento, ha devenido intranscendente al haberse suprimido tal tipo de Suelo por RD. Ley de 5/96, de Modificación del régimen del suelo y colegios profesionales convalidado por Ley 7/97 de 14 de Abril (BOE 15-4-97) y no aparecer en la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.)
El Procedimiento de Calificación : como hemos dicho se integra en el propio procedimiento de otorgamiento de la licencia municipal, si bien puede decirse que lo que se produce es una fusión entre ambos procedimientos sustituyendo en aquellas partes comunes el procedimiento de Calificación Ambiental al de Licencia, de otra forma no tendría sentido pues se duplicarían los trámites, y no cabe entender de otra forma la naturaleza de dos procedimientos integrados.
Fases que exige el procedimiento :
La solicitud de la licencia deberá acompañar, además de los documentos propios para la misma, como mínimo para poder hacer la calificación la documentación relacionada en el art. 9 del RCA, especialmente reseñables son : El Proyecto Técnico suscrito por técnico competente, si así lo exige la legislación sectorial, que tendrá unos apartados obligatorios relativos al objeto de la actividad, emplazamiento, maquinaria a utilizar, material que se empleará, almacenará, y los riesgos ambientales que se prevén y las medidas correctoras que se proponen, medidas de control que permitan garantizar la actividad. Es de tener en cuenta al respecto que el art. 7 del Reglamento establece el principio de corresponsabilidad por los efectos de ejecución del Proyecto, entre el Técnico y el titular de la actividad, pero de una forma más suave a como lo hace el art. 82 de la Ley de Protección Ambiental, que establece una presunción de culpabilidad a los efectos sancionadores en la Prevención Ambiental, a los titulares de las actividades junto a los Técnicos que dirijan el proyecto, en cualquiera de sus fases. Una Síntesis de las características de la actividad en el modelo oficial que se disponga, que sepamos todavía no se ha adoptado ninguno, pero igualmente podrán ser los Municipios quienes lo arbitren. Los que los Ayuntamientos exijan conforme a su normativa, ej. en las Ordenanzas Municipales, Reglamentos, etc. Recibido el expediente los Técnicos lo examinarán y pedirán la aportación de aquellos documentos que resulten necesarios para completar el expediente en los términos del art. 71 de la Ley 30/92 (en su redacción de la Ley 4/99). También podrán pedir información adicional que aclare o complemente la ya presentada, hasta que no este toda la documentación no se inicia el plazo de tres meses de máxima duración del procedimiento de calificación (Art. 10,2º del RCA). Tras la apertura del expediente y comprobado que se ha aportado toda la documentación exigida, el Ayuntamiento o el ente local competente, antes del término de 5 días, abrirá un período de información pública por plazo de 20 días mediante publicación en el Tablón de Edictos del Ayuntamiento donde va ha desarrollarse el proyecto o actividad y se hará una notificación personal a los colindantes del predio en el que se pretende realizar la actividad. El expediente permanecerá expuesto, mientras, en las oficinas del Ayuntamiento, por tanto cualquier persona puede inspeccionarlo. Período de Alegaciones : Una vez termine la información pública, se pondrá de manifiesto el expediente a los interesados (13) (v. art. 31 de la L. 30/92), el plazo previsto es de máximo 15 días, para presentar alegaciones y documentos, durante el mismo está el expediente de manifiesto, siendo coetánea la manifestación del expediente y el período de alegaciones.
A partir de la presentación de las alegaciones (14) ó terminación del plazo de 15 días anterior, para cuando no se presente ninguna, se abre un plazo de 20 días para que tanto los Servicios Técnicos como Jurídicos del Ayuntamiento, examinen la solicitud y los documentos, así como los escritos de alegaciones que se presenten, y formulen una propuesta de resolución motivada de Calificación Ambiental, en la que habrá de considerarse especialmente la normativa urbanística y ambiental de aplicación y los posibles efectos aditivos o acumulativos de la actividad.
El órgano competente, ahora veremos cuál, resolverá en uno de estos sentidos : a) Favorablemente y se dictaminaran los requisitos y medidas correctoras de carácter ambiental que sean necesarios. b) Desfavorablemente : El significado de esta negativa supone a tenor de diversas normas del Reglamento, que la Licencia solicitada, deberá denegarse, pues la licencia no puede otorgarse hasta que no se haya calificado ni en contra de lo establecido en la resolución de Calificación Ambiental, ello es razonable en virtud de la doctrina de los actos propios (art. 5,1 del Reglamento) de forma más contundente se establece en el art. 15, 3 del Reglamento que la resolución calificatoria determinara en todo caso la denegación de la licencia cuando la actividad sea calificada desfavorablemente. * De esta forma el procedimiento a seguir obtiene mayor racionalidad que el vigente hasta ahora a través del RAMINP, que era contradictorio con el principio de Autonomía Local, ya que los Alcaldes se encontraban con unas calificaciones emitidas por las Comisiones Provinciales de Calificación, órganos de la Administración Autonómica, que si eran desfavorables debían acatar, y denegar la licencia, con lo cual veía supeditada su competencia a la propia de la Administración Autonómica, pero además debía soportar el recurso del particular contra dicha decisión, que a lo mejor no compartía pero ante la cual no podía hacer nada dada la vinculación de la decisión municipal al informe.
La Licencia recogerá las condiciones de la Calificación y además deberá hacer constar que está prohibido iniciar la actividad hasta tanto el Director Técnico del Proyecto no certifique que se han dado cumplimiento a todas las medidas y condiciones ambientales impuestas detallando las mediciones y comprobaciones técnicas realizadas al efecto.
Las Licencias pueden denegarse también por otros motivos : urbanísticos, incumplimiento de Ordenanzas municipales que no sean de Medio Ambiente, y cabría pensarse si se podría denegar por la existencia de una actividad municipalizada con monopolio que puede resultar incompatible con la que se pretende instalar como establece el art. 51 del Reglamento de Servicios.
VI. ORGANO COMPETENTE PARA LA CALIFICACIÓN, EL LLAMADO ORGANO AMBIENTAL El Reglamento de Calificación Ambiental no precisa qué órgano Municipal es el competente para dictar la resolución de Calificación Ambiental.
En el art. 3, sólo precisa que la competencia será de los Ayuntamientos encargados de conceder las licencias o entes locales asimilados entre los que la Ley 7/94, enumera a los "órganos mancomunados", "consorcios" u otras "asociaciones locales" en los términos previstos en la Ley 11/87, de Relaciones de la Junta con las Diputaciones Provinciales de Andalucía. La competencia la podrán ejercer directamente o través de alguno de los medios previstos en la Ley 30/92, delegación de la competencia, encomienda de gestión o similar.
Qué órgano de los municipales será el que asuma la competencia de dictar la resolución de la Calificación Ambiental, a este respecto entendemos que a fin de dar cierta coordinación al sistema y por criterio amparado en la competencia residual de los Alcaldes, serían estos los que asumieran dicha competencia, téngase en cuenta que el art. 21, 1.s) de la Ley de Bases de Régimen Local (redacción según Ley 11/99), establece que las atribuciones que las Leyes y normas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales, las ostentará el Alcalde.
El Alcalde podrá delegar la competencia en los mismos términos que la atribución de concesión de las licencias u otorgarla a distintas personas con lo cual podrían crearse problemas de coordinación.-
VII. TEMAS ADICIONALES y CONEXOS CON LA CALIFICACION AMBIENTAL Las licencias estarán en todo caso condicionadas a la normativa ambiental que se vaya fijando dado que son actos de tracto continuo, y podrán revocarse cuando las circunstancias lo aconsejen para actualizar la calificación ambiental, ello comportará el resarcimiento de los daños y perjuicios que efectivamente se causen al particular. (Art. 4 del R.C .A) Las subvenciones de la Junta de Andalucía a las actividades del Anexo III, de la Ley 7/94 harán constar en su norma de regulación la necesidad de dar cumplimiento a las condiciones de la resolución de calificación ambiental. (Art. 5, 2 del R.C .A .) El incumplimiento de las condiciones de la calificación se equipara al incumplimiento de las condiciones de la subvención. Se podrán establecer Servicios de Información, en los Ayuntamientos sobre la viabilidad ambiental de los proyectos que se presenten a consulta, lo que no prejuzgará la concesión de la posterior licencia que se solicitase. (Art. 6 del R.C. A.) Se instaura un Registro de Actuaciones en la Dirección General de Protección Ambiental, con tres secciones : 1ª, Evaluación Impacto Ambiental, 2ª, Informe Ambiental, 3ª, Calificación Ambiental. ( art. 10 de la Ley 7/94). En el Reglamento de regulación de Evaluación de Impacto Ambiental, se regula el desarrollo de este Registro. Los Ayuntamientos deberán establecer un Registro de Calificación Ambiental, que será actualizado cada 5 días, como mínimo, (art. 18, del R.C.A. y Disposición Adicional 6ª, del R. de E.I.A ), a nuestro criterio este Registro sustituye el viejo "Libro de Licencias" de actividades sujetas al RAMINP, que estaba bajo la tutela del Secretario del Ayuntamiento. Una novedad importante en la materia, es que se suprime la obligada visita de inspección o comprobación de los Técnicos Municipales que en el viejo RAMINP y según la Jurisprudencia era requisito imprescindible para poder iniciar la actividad, y se sustituye por una certificación del Director Técnico del proyecto, que acredite que se han adoptado y cumplido todas las medidas y condiciones ambientales impuestas en la resolución de calificación ambiental. (art. 37 de la Ley, y art. 19 del R.C .A.) con la remisión de esta certificación al Ayuntamiento se puede iniciar la actividad sin perjuicio de las autorizaciones o permisos concurrentes de otras Administraciones, ej. Farmacias, Hoteles, etc. Tanto los órganos autonómicos con competencia en Medio Ambiente como los Ayuntamientos competentes en la licencia, podrán inspeccionar o comprobar cuando estimen necesario las medidas adoptadas y el grado de cumplimiento de los condicionantes impuestos en la calificación, cualquier obstrucción o deficiencia pueden tener consecuencias sancionadoras o incluso la suspensión de la actividad. PROBLEMAS DE INTERPRETACION : La resolución de calificación ambiental, lo es en sentido jurídico literal o se puede entender que es un acto trámite y por tanto es un mero informe o dictamen : a este respecto algunos autores, si bien respecto de la E.I.A., como ALLI ARANGUREN, J.C. "Régimen Jurídico de la Evaluación del Impacto Ambiental", Revista Jurídica de Navarra, nº 8, 1.989, y siguiendo a González Navarro y García de Enterría, entiende que es un "acto administrativo" porque deviene de un procedimiento general que exterioriza una auténtica manifestación de voluntad, que admite impugnación en el momento de su publicación o en el del otorgamiento de la autorización sustancial (licencia ). Si fuera una resolución en todo el sentido jurídico de la palabra, habría que notificarla independientemente de la licencia, y por tanto dar vías de impugnación. No obstante es reseñable al respecto la reciente Sentencia de 17 de noviembre de 1998, del TS (Arz. 10522), que con respecto a la Declaración de Impacto Ambiental de la Presa de Itoiz, afirma que es un mero "acto trámite" y no susceptible de impugnación autónoma. Qué pasa si se transmite la actividad o el establecimiento donde está instalada, la hipotética reapertura obligaría a otra calificación. La relación del Anexo III de la Ley 7/94, de 18 de Mayo, debe considerarse como un numerus clausus, o cabe por analogía integrar otras actividades no recogidas allí. La concurrencia de las licencias de actividades clasificadas con la de licencia de obras, ¿cómo incide en la calificación ?. Notas
1. Nos remitimos al examen que realiza el Profesor Demetrio Ignacio LOPERENA ROTA, "La Protección de la Salud y el Medio Ambiente Adecuado para el Desarrollo de la Persona en la Constitución", en el Tomo II, De los Derechos y Deberes Fundamentales, de la Obra colectiva "Estudios sobre la Constitución Española", en Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría.
2. En su trabajo "Administración Local y Medio Ambiente" recogido en la obra colectiva, "Derecho del Medio Ambiente y Administración Local", CIVITAS - DIPUTACIO DE BARCELONA. 3. V. JAVIER DOMPER FERRANDO, "Las Licencias Municipales de Medio Ambiente versión Licencia de Actividades Clasificadas." En la misma obra citada en la nota 2.
4. V. Art. 13 del RSCL.
5. Sin tener en cuenta por tanto el carácter inocuo o de actividad calificada, respecto de la actividad que se pretende autorizar.
6. En adelante RCA.
7. En virtud del cual se controlan los sistemas de extinción de prevención de incendios, salidas de emergencias, instalaciones eléctricas homologadas, gas, etc.
8. Se comprobaría la evacuación de aguas residuales, la limpieza de los sanitarios del establecimiento, cocinas, suministro de aguas, etc.
9. Por regla general siempre presentarán tres copias del proyecto, los técnicos redactores es normal que se encarguen de ello.
10. Este es el caso de la implantación de una Clínica oncológica, en Málaga, que no ha sido calificada por la Junta de Andalucía, al entender que es una actividad no sometida a ningún procedimiento de prevención ambiental. 11. Los resultados por ello pueden ser aberrantes pues dependiendo del procedimiento que se siga para conceder la licencia administrativa, puede llegar a un período de hasta 7 o 9 meses, a tenor de los siguientes cálculos :
R.S. 1 mes de licencia + 3 meses de calificación = 4 meses procedimiento.
R.S. 2 meses de licencia + " " " = 5 " "
RAMINP 4 meses + ¿denuncia de mora ? + 2 meses + 3 meses calificación =
7 meses si sólo admitimos los 4 iniciales, y 9 si admitimos la secuencia completa del RAMINP.
12. En su trabajo ya citado.
13. Se entiende que "interesados" en el expediente serán los que se personen debidamente en el mismo, de ahí la separación entre el período de información al público y un posterior plazo o trámite para alegaciones que sólo será utilizable por los interesados, podría suceder, no obstante, que cualquier interesado en el mismo período de información al público presentará alegaciones, en principio deberían admitírsele, sin perjuicio de que en el subsiguiente trámite de alegaciones que debería dársele inexcusablemente podría reiterarse en las mismas, o darlas por reproducidas.
14. La redacción de esta norma puede ocasionar problemas interpretativos, pues puede ocurrir que una vez presentada la primera alegación, se abriese el plazo de 20 días para informar los Servicios Técnicos y Jurídicos de la Corporación, con lo cual podría ocasionarse un perjuicio al resto de alegaciones que se presentará en el resto del plazo, o bien entender que siempre debe esperarse al transcurso de los 15 días o plazo que se determine‹ tener en cuenta que se establece el plazo máximo pero no mínimo‹ para que los Servicios municipales puedan informar sobre el contenido del expediente incluidas las alegaciones que se hayan presentado.

References: Real Decreto 
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in fine
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