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Timestamp: 2019-06-20 17:53:47+00:00

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reequilibrio | Lei das Obrigações | Inflação
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O REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAO DE SERVIO DE LIMPEZA
Monografia apresentada ao II Curso de Ps-graduao em Administrao Judiciria
SUMRIO pgina INTRODUO ....................................................................................................................5 DESENVOLVIMETO ......................................................................................................... 6 1- Consideraes iniciais .......................................................................................................6 2- O problema da terminologia ..............................................................................................6 3- O gnero reequilbrio econmico-financeiro .....................................................................7 3.1- A idia de equilbrio .......................................................................................................7 3.2- Raiz constitucional .........................................................................................................8 3.3- A idia de desequilbrio ..................................................................................................9 3.4- A idia de reequilbrio ....................................................................................................9 3.5- Desfazendo equvocos ....................................................................................................9 4- Modalidades ou espcies de reequilbrio ..........................................................................10 4.1- Reajuste ..........................................................................................................................10 4.1.1- Fundamento legal ........................................................................................................10 4.1.2- Fato desencadeador do desequilbrio ..........................................................................11 4.1.3- Formalizao ...............................................................................................................12 4.1.4- Silncio do contrato .....................................................................................................13 4.1.5- Periodicidade ...............................................................................................................13 4.1.6- Implementao ............................................................................................................18 4.2- Atualizao financeira ....................................................................................................19 4.2.1- Fundamento legal ........................................................................................................19 4.2.2- Fato desencadeador do desequilbrio ...........................................................................19 4.2.3- Formalizao ................................................................................................................20
4.2.4- Inaplicabilidade .............................................................................................................20 4.3- Correo monetria ...........................................................................................................21 4.3.1- Fundamento legal ...........................................................................................................21 4.3.2- Fato desencadeador do desequilbrio .............................................................................21 4.3.3- Formalizao ..................................................................................................................21 4.3.4- Silncio do contrato .......................................................................................................22 4.4- Reviso, Recomposio, Repactuao ou Realinhamento ...............................................24 4.4.1- Fundamento legal ...........................................................................................................24 4.4.2- Fato desencadeador do desequilbrio .............................................................................24 4.4.2.1- Fora maior .................................................................................................................26 4.4.2.2- Caso fortuito ...............................................................................................................26 4.4.2.3- Fato do prncipe ..........................................................................................................26 4.4.2.4- Fato da administrao .................................................................................................27 4.4.2.5- Interferncias Imprevistas ...........................................................................................27 4.4.2.6- Modificao unilateral do contrato .............................................................................28 4.4.3- Alguns exemplos de incidncia .....................................................................................29 4.4.3.1- Dissdio coletivo .........................................................................................................30 4.4.3.2Abono ................................................................................................................30
4.4.4- Alterao contratual .......................................................................................................30 4.4.5- Periodicidade .................................................................................................................31 4.4.6- Algumas cautelas indispensveis ...................................................................................32 5- O reequilbrio econmico-financeiro no TJERJ ..................................................................33 6- A redao das clusulas econmicas no mbito do TJERJ .................................................33 6.1- O critrio de reajuste ........................................................................................................33 6.2- A atualizao financeira e a reviso .................................................................................36
6.3- A correo monetria ......................................................................................................36 7- O reequilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo de prestao de servio de limpeza ..........................................................................................................................37 7.1- O contrato ........................................................................................................................37 7.2- As causas determinantes de desequilbrio .......................................................................38 7.3- As principais dificuldades relativas ao reequilbrio atravs do reajuste .........................39 7.3.1- O momento da licitao ...............................................................................................40 7.3.2- O momento da prorrogao .........................................................................................41 7.4- A maneira de vencer as dificuldades dos momentos da licitao e da prorrogao .......42 7.4.1- No momento da licitao .............................................................................................42 7.4.2- No momento da prorrogao ........................................................................................43 CONCLUSO .......................................................................................................................44 ANEXOS REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA
INTRODUO O presente trabalho de concluso de curso teve quatro motivaes. A primeira foi o prprio tema em si, que despertou a curiosidade do autor quando este atuava, mediante a anlise e elaborao de informaes processuais, no Departamento de Coordenao e Informaes Gerenciais da ento denominada Secretaria de Planejamento, Coordenao e Finanas, atual Diretoria Geral de Planejamento, Coordenao e Finanas. A segunda foi a constatao da existncia, no mbito da Administrao do TJERJ, da no uniformidade de tratamento e de percepo do tema reequilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos. Essa constatao est confirmada no seguinte trecho, extrado da monografia apresentada pela ilustre servidora Lcia Maria Vasconcelos Pereira, atual diretora do Departamento de Contratos e Atos Negociais da Diretoria Geral de Logstica, intitulada Reajuste, reviso, prorrogao e alterao contratual na gesto estratgica dos contratos administrativos: Foram realizadas pesquisas de campo com os administradores dos rgos do Tribunal de Justia, responsveis pela autorizao dos pedidos, apresentados durante a execuo dos contratos. As entrevistas foram realizadas atravs de questionrio dirigido, que apontou as seguintes dificuldades sobre o tema: falta de conhecimento especfico dos gestores em conceituar corretamente as figuras contratuais aludidas e a ausncia de normas especficas nos procedimentos de gesto dos contratos (grifo nosso). A terceira est ligada ao Princpio da Indisponibilidade, segundo o qual os bens e interesses pblicos no pertencem Administrao nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conserv-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses pblicos (Carvalho Filho, 2003, p. 22). A noo de que cuidando do que de todos estamos cuidando tambm do que nosso, um estmulo.
Finalmente, a quarta motivao, como desdobramento da terceira, est em que protegendo o patrimnio pblico, protege-se, tambm, o agente pblico incumbido da funo de ordenador de despesas. Corrobora essa idia a notcia veiculada no stio do jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (anexo n 1), no artigo A106 intitulado Reequilbrio e Reajuste de Contratos: Principais Causas de Multa e Ressarcimento em Tribunais de Contas. Tais motivaes, a nosso juzo, so bastantes para mostrar a relevncia do tema. Mas o que o reequilbrio econmico-financeiro do contrato ? Em apertada sntese, significa o conjunto dos mecanismos jurdicos postos disposio das partes para restabelecer o equilbrio original entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao. o que veremos a seguir.
DESENVOLVIMENTO 1- Consideraes iniciais A fim de no desviarmos o foco do tema escolhido, nem tornarmos desnecessariamente extenso o texto da monografia, deixaremos de declinar alguns conceitos a ele pertinentes, como os de Administrao Pblica, contratos administrativos e outros. , todavia, essencial que tratemos de apresentar, genericamente, a questo do reequilbrio econmico-financeiro. Desta forma, para bem entender-se o reequilbrio dos contratos de prestao de servio de limpeza, faremos uma exposio do reequilbrio dos contratos em geral. Essa apresentao prvia tem, inclusive, o objetivo de conjurar aquilo que foi dito acerca de uma das motivaes do estudo, qual seja, a de oferecer uma uniformidade de tratamento do assunto.
2- O problema da terminologia
Inicialmente, convm registrar que inexiste, tanto na doutrina quanto na jurisprudncia, uniformidade na utilizao da terminologia dos mecanismos que consubstanciam o reequilbrio econmico-financeiro dos contratos. Portanto, fica registrada a existncia da controvrsia. Por isso, embora o autor deste trabalho v apresentar aquilo que ele considera ser o mais correto, faz-se a ressalva do respeito aos demais entendimentos. Ficaremos satisfeitos se as idias aqui propostas forem consideradas, dentre tantas outras, para a elaborao de uma normatizao no mbito do TJERJ. So encontradios, nas normas, nas decises administrativas e judiciais, bem como na doutrina, as seguintes expresses: reajuste, reviso, repactuao, realinhamento, reequilbrio, recomposio, atualizao, correo monetria etc. Em nossa opinio, formada em decorrncia de estudos e da aplicao prtica dos conceitos no mbito dos processos administrativos do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, a expresso reequilbrio econmico-financeiro indica o gnero, do qual so espcie o reajuste, a atualizao financeira, a correo monetria e a reviso.
3- O gnero reequilbrio econmico-financeiro 3.1- A idia de Equilbrio Os contratos administrativos so integrados por duas espcies de clusulas: as regulamentares e as econmicas. Tiramos da doutrina o esclarecimento do que significa cada uma dessas clusulas: O chamado contrato administrativo apresenta duas categorias de clusulas contratuais. Existem aquelas que versam sobre o desempenho das atividades de prossecuo do interesse pblico e so denominadas regulamentares ou de servio. Alm delas, h as clusulas que asseguram a remunerao do particular e que so ditas econmicas (Justen Filho, 2002, p. 478).
A idia de equilbrio significa que em um contrato administrativo os encargos do contratado (indicados nas clusulas regulamentares) equivalem retribuio (indicada nas clusulas econmicas) paga pela Administrao Pblica. Por isso se fala na existncia de uma equao: a equao econmico-financeira. O momento em que se cristaliza essa equao a data da apresentao da proposta, desde que, evidentemente, seja ela escolhida pela Administrao e firmado o respectivo contrato. Embora, como veremos oportunamente, o reequilbrio (gnero) possa alcanar um tempo anterior ao da elaborao da proposta, at o momento da apresentao desta deve o interessado tomar em considerao todas as circunstncias, porquanto no poder vir a aleglas posteriormente, como causa de desequilbrio. Este aspecto est explicado no seguinte trecho, tirado do artigo intitulado O equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, a Lei n 8.666 e o Plano Real, da lavra de Maral Justen Filho, publicado na seo Doutrina Outubro/1994 do ILC Informativo de Licitaes e Contratos da Editora Znite: Logo, a configurao da equao econmico-financeira inicia-se quando a Administrao edita o ato convocatrio, definindo quantitativa e qualitativamente os encargos que recairo sobre o particular que vier a ser contratado. A definio das retribuies se faz com a apresentao das propostas (que podem reportar-se a outros dados anteriores, inclusive). Portanto, aperfeioa-se a equao econmico-financeira quando, aps a Administrao selecionar uma proposta como vencedora, o contrato firmado. No entanto, o contedo dos ngulos ativo e passivo da relao reporta-se a momentos anteriores, especialmente ao da apresentao das propostas. Por isso, o princpio da manuteno do equilbrio econmico-financeiro pode conduzir a que, j no momento da contratao, haja necessidade de adequar o contedo do instrumento s variaes ocorridas. 3.2 - Raiz constitucional de fundamental relevncia registrar que a referida equao econmico-financeira tem expressa previso e proteo constitucional. Confira-se o texto do inciso XXI do artigo 37 da Constituio da Repblica:
Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: ............................................................................................................................... XXI. ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Por isso, e como uma decorrncia do Princpio da Supremacia Constitucional, segundo o qual todas as demais espcies normativas no podem conflitar com as normas constitucionais, porque nelas que buscam seu fundamento de validade, nem a lei, nem o ato convocatrio, nem o contrato podem opr obstculo ao reequilbrio econmico-financeiro do contrato. Mais uma vez, buscamos o oportuno respaldo doutrinrio: O direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro da contratao no deriva de clusula contratual nem de previso no ato convocatrio. Tem raiz constitucional (Maral, 2002, p.505).
3.3- A idia de desequilbrio Fixada a noo de equilbrio, chega-se facilmente de desequilbrio. Ocorre este quando h qualquer alterao que afete aquela equao econmico-financeira. Sob este prisma, o entendimento do que sejam encargos do contratado amplo: abrange a prestao, o prazo e o local de sua execuo, os tributos incidentes e qualquer outro elemento que tenha interferncia direta.
3.4- A idia de Reequilbrio Significa o retorno quela equao econmico-financeira original, quando rompida.
3.5- Desfazendo equvocos 9
Um ponto importante que nem sempre mencionado e que, por isso, aproveitamos o ensejo para destacar, o de que o reequilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo no beneficia somente o contratado. No apenas a elevao, mas tambm a diminuio dos encargos, justifica o aumento ou a reduo da retribuio paga pela Administrao contratante. E mais importante ainda, a considerao de que A tutela ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos destina-se a beneficiar precipuamente a prpria Administrao. Se os particulares tivessem de arcar com as consequncias de todos os eventos danosos possveis, teriam de formular propostas mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos correspondentes a eventos meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado por seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar os interessados a formular a menor proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. Concomitantemente, assegura-se ao particular que, se vier a ocorrer o infortnio, o acrscimo de encargos ser arcado pela Administrao. Em vez de arcar sempre com o custo de eventos meramente potenciais, a Administrao apenas responder por eles se e quando efetivamente ocorrerem (Maral,2002, p. 499/500). 4- Modalidades ou espcies de reequilbrio Tendo ficado registrado, no captulo 2 supra, a inexistncia de harmonia quanto terminologia adotada, apresentaremos, nos itens abaixo, aquela que nos parece ser a mais adequada. Dentre as modalidades, possvel fazer uma distino em dois grupos: as modalidades que tm como causa a inflao, a inseridas o reajuste, a atualizao e a correo monetria; e a modalidade que tem como causa a ocorrncia de fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de conseqncias incalculveis, a inserida a reviso, tambm denominada repactuao, recomposio ou realinhamento.
4.1- Reajuste 4.1.1- Fundamento legal Artigos 40, inciso XI e 55, inciso III da Lei Federal n 8.666/93.
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: ............................................................................................................................... XI critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela. Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam: ............................................................................................................................... III o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento. 4.1.2- Fato desencadeador do desequilbrio a inflao setorial ou especfica, verificada no mbito das circunstncias que influenciam a execuo da prestao assumida pelo particular. O reajuste tanto pode retratar a inflao padro da economia como estar referido elevao de preos de determinados insumos ou setores da atividade econmica. O reajuste cobre as variaes inflacionrias ocorridas no perodo que media entre a data da apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, e a data da execuo da prestao. a explicao que encontramos no ILC (Informativo de Licitaes e Contratos da editora Znite) n 91, set/2001, p. 772: O reajuste de preos implica atualizao do valor inicial em face de alteraes mercadolgicas que repercutam no contrato (custo da execuo e remunerao). Enfim, a atualizao do valor do contrato, levando-se em conta a elevao do custo de produo de seu objeto, diante do curso normal da economia. Considerando, como visto acima, que o reequilbrio benfico para a Administrao contratante, na medida em que evita que as propostas incluam margens indevidas, entende-se porque a lei estabeleceu, no precitado artigo 40, inciso XI, a obrigatoriedade de previso do critrio de reajuste. Da decorre a concluso de que aquelas margens indevidas sero tanto
menores (ou at inexistentes) quanto mais exato for o critrio de reajuste estipulado no ato convocatrio da licitao. A escolha desse critrio, que segundo a referida norma dever retratar a variao efetiva do custo de produo, deve ser feita pelo rgo solicitante da contratao, se necessrio com o auxlio de rgo tcnico. Ou seja, a Administrao deve identificar qual item ou itens tm maior influncia na formao do preo. A partir da fixar o critrio de reajuste. A idia central a de que pode ocorrer um aumento de preo generalizado na economia, mas no no segmento especfico que afeta o contrato. Ou ento a situao inversa: um aumento de preo no segmento especfico, sem reflexo nos ndices gerais de inflao. Pode at ocorrer, em uma conjuntura econmica favorvel, um reajuste de preo para menor, se no segmento especfico ocorrer deflao.
4.1.3- Formalizao O reajuste de preos no provoca alterao contratual, sendo essa a razo pela qual o mesmo registrado mediante simples apostilamento. o que dispe o 8 do artigo 65 da Lei de Licitaes: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: ............................................................................................................................... 8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento. A mesma orientao se colhe na doutrina: Assim, so modificaes incidentais que no alteram o contrato: a) reajustes de preos, que faro variar o valor inicialmente estimado do contrato, desde que calculados segundo os critrios previstos no prprio contrato; ... (Pereira Jnior, 2003, p. 669).
Com efeito, ao aplicar o reajuste as partes estaro cumprindo, e no descumprindo o contrato. 4.1.4- Silncio do contrato O critrio de reajuste deve estar previsto no ato convocatrio e no contrato. este o comando legal (art. 40, XI e 55, III). Como agir se no houver previso ? Caso o ato convocatrio e o contrato no tenham previso sobre o critrio de reajuste, impe-se observar as circunstncias vigentes. Se a contratao tiver ocorrido em poca de baixa inflao, deve-se entender, em princpio, que o particular formulou sua proposta nela embutindo uma margem de segurana para fazer face s eventuais variaes de custo. Nesse caso no poder ser pleiteado reajuste. Se a contratao tiver ocorrido em poca de inflao elevada (de dois dgitos), h opinies que admitem que se pleiteie o reajuste, porm observando-se as mesmas cautelas do procedimento utilizado para a recomposio de preos, ou seja, desde que feita a demonstrao, tanto de que a proposta original no continha nenhum acrscimo guisa de previso, quanto do aumento dos custos. a opinio de Maral Justen Filho: Logo, quando h inflao de menos de dois dgitos ao ano, o particular pode estimar o aumento de seus custos e formular proposta compatvel com as perspectivas correspondentes. Esse tema apresenta relevncia especialmente nos contratos que pressupem inevitvel elevao de custos. (...) Se os aumentos retratarem as variaes gerais de custos, com elevaes previsveis, o particular dever arcar com eles. (...) Se, porm, houver concesso de benefcios que refujam s variaes dos ndices usuais, o particular estar diante de situao imprevisvel. Poder pretender a recomposio, em tais hipteses (Justen Filho, 2002, pg. 380). Convm observar que, em sendo admitido o reajuste mesmo no silncio do contrato, ser necessrio lavrar-se termo aditivo (art. 65, 8, a contrario senso).
4.1.5- Periodicidade poca da promulgao da Lei n 8.666/93, o pas vivia sob forte inflao.
Atualmente, por expressa disposio legal contida nos artigos 2 e 3 da Lei n 10.192/01, o reajuste s poder ocorrer nos contratos que tenham prazo de durao igual ou superior a um ano, aps decorrido doze meses da apresentao da proposta ou do oramento a que ela se referir. Art. 2 admitida a estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. 1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de periodicidade inferior a um ano. Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. 1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir. Convm deixar claro que a lei no impe o reajuste aps doze meses. O reajuste pode ocorrer em momento posterior. O que no pode o mesmo ocorrer em momento anterior. Dependendo do objeto do contrato (compra, servio ou obra), tanto a estimativa de custo feita pela Administrao interessada na contratao, quanto as proposta apresentadas pelos licitantes, podem se referir a valores vigentes na data fixada para apresentao das propostas, ou a valores que j vigoravam em momento anterior. Por exemplo, num contrato de compra, normalmente a estimativa e as propostas tomam por base valores vigentes na data fixada para apresentao das propostas. Mas nos contratos de prestao de servio que dependem em grande parte de mo-deobra, embora tome-se por base o valor vigente na data fixada para apresentao da proposta, esse valor pode se reportar momento anterior, ou seja, quele em que ocorreu o ltimo acordo, conveno, ou dissdio coletivo de trabalho.
Com base na legislao acima citada e nos exemplos dados, a contagem do prazo de reajuste pode ser diferente. Assim, relativamente aos valores estimados para a compra, o reajuste poder ocorrer passados doze meses da data fixada para apresentao da proposta. Mas no exemplo do contrato de prestao de servio com grande incremento de mode-obra, o reajuste pode ser autorizado passados doze meses da data do acordo, conveno, ou dissdio coletivo de trabalho. Aqui, mais uma vez convm lembrar aquilo que dissemos sobre ser o reequilbrio econmico-financeiro benfico para a Administrao. A contagem do interregno mnimo de doze meses no contrato de prestao de servio, tendo por termo inicial a data do acordo, conveno, ou dissdio coletivo de trabalho, aparentemente mais benfica para o contratado, porquanto o reajuste poder ser autorizado depois de doze meses daquela data, mas antes que o contrato tenha um ano de vida. Como dissemos, a vantagem apenas aparentemente do contratado. Na verdade, essa sistemtica tambm vantajosa para a Administrao, que assim pode obter propostas de preo mais enxutas. Recentemente, o Tribunal de Contas da Unio proferiu deciso (nos autos do processo n 001.912/2004 Anexo n 2) que forneceu maior clareza quanto correta aplicao dos dispositivos legais supra. Do referido acrdo, conveniente transcrever o seguinte trecho: ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, em: 9.1. expedir as seguintes orientaes dirigidas Segedam: 9.1.1. permanece vlido o entendimento firmado no item 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio; 9.1.2. os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria profissional nos contratos de prestao de servios de natureza contnua no se constituem em fundamento para alegao de desequilbrio econmico-financeiro; 9.1.3. no caso da primeira repactuao dos contratos de prestao de servios de natureza contnua, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima hiptese, considera-se como data do oramento a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no 15
previstos originariamente, nos termos do disposto no artigo 5 do Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/MARE 18/97; 9.1.4. no caso das repactuaes dos contratos de prestao de servios de natureza contnua subseqentes primeira repactuao, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio conta-se a partir da data da ltima repactuao, nos termos do disposto no artigo 5 do Decreto 2.271/97 e do item 7.1 da IN/MARE 18/97; 9.1.5. os contratos de prestao de servios de natureza contnua admitem uma nica repactuao a ser realizada no interregno mnimo de um ano, conforme estabelecem o artigo 2 da Lei 10.192/2000 e o artigo 5 do Decreto 2.271/97; 9.1.6. nas hipteses previstas nos itens 9.1.3 e 9.1.4 deste Acrdo, a repactuao poder contemplar todos os componentes de custo do contrato que tenham sofrido variao, desde que haja demonstrao analtica dessa variao devidamente justificada, conforme preceitua o artigo 5 do Decreto 2.271/97. Sobre o trecho acima transcrito so necessrios os seguintes esclarecimentos: a) quanto ao item 9.1.1, o item 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio tem a seguinte redao: 8.1 os preos contratados no podero sofrer reajustes por incremento dos custos de mo-de-obra decorrentes da data-base de cada categoria, ou de qualquer outra razo, por fora do disposto no artigo 28 e seus pargrafos da Lei n 9.069/95, antes de decorrido o prazo de um ano, contado na forma expressa na prpria legislao. Entendeu-se por manter a redao desse item 8.1 porque ao fazer remisso forma expressa na prpria legislao, no afastava a aplicao da indigitada Lei n 10.192/2001, a qual permite que o termo inicial do prazo de doze meses alcance a data do oramento e este, por sua vez, a data do dissdio etc. b) o acrdo utiliza as expresses repactuao e reequilbrio econmico-financeiro num sentido diferente daquele defendido nesta monografia. Assim, para adequada compreenso, deve-se entender o termo repactuao como sinnimo de reajuste e o termo reequilbrio econmico-financeiro como sinnimo de reviso ou repactuao, como adiante explicitaremos.
c) em face da regra que autoriza somente um reajuste a cada doze meses, o acrdo disciplinou a hiptese do contrato sofrer a influncia de mais de uma categoria profissional. Com efeito, veja-se o seguinte trecho: Outro ponto que deve ser analisado refere-se hiptese de um mesmo contrato abrigar diversas categorias submetidas a acordos, convenes ou dissdios coletivos firmados ou instaurados em datas diferentes. Nesse caso, pergunta-se: admissvel a realizao de vrias repactuaes do contrato dentro do prazo de um ano a fim de incorporar cada um dos reajustes salariais concedidos ? A meu ver a resposta negativa. Explico-me. Como j demonstrado em itens precedentes, o incremento dos custos de mo-de-obra decorrente da data-base das categorias profissionais trata-se de mero reajuste provocado pela inflao. Em conseqncia, so aplicveis a esse incremento de custos as regras atinentes ao reajuste dos contratos, que fixam o prazo anual para realizao de cada novo reajustamento. (...) Note-se que o art. 2, 1, da Lei 10.192/2000 encerra uma proibio, ou seja, probe a realizao de qualquer reajuste em prazo inferior a um ano. Se a disposio legal faz incidir explicitamente a vedao sobre qualquer reajuste, sem estabelecer exceo ou fazer distino quanto ao fator que originou o reajustamento tomado para a contagem do prazo, ento no h como ampliar o alcance da norma. Significa dizer que, realizado o primeiro reajuste do contrato referente a um determinado item de custo, o prximo reajustamento somente poder se dar aps decorrido um ano, independentemente do fato de ter-se verificado variao nos preos de outros itens antes de escoado esse prazo. Portanto, como no h fundamento para a realizao de diversos reajustes dentro do interregno anual, no possvel submeter um mesmo contrato de prestao de servios continuados a mais de uma repactuao durante esse intervalo de tempo. d) ao autorizar apenas um reajuste a cada perodo de doze meses, o referido acrdo aceita a possibilidade de que sejam contemplados todos os componentes de custo que tenham sofrido variao. o que se extrai da leitura do seguinte trecho: Prope o parecer da Conjur que seja esclarecido que, quando o prazo mnimo de um ano for contado a partir da data do oramento da proposta, a repactuao dever contemplar todos os itens de custo, desde que haja demonstrao analtica da variao dos componentes devidamente justificada. (...) Assim, o objetivo da proposio da Conjur seria deixar claro que, j na primeira repactuao, seria possvel fazer o alinhamento dos custos da mo-de-obra com os demais custos do contrato e, com isso, evitar que os licitantes inserissem em suas propostas custos mais elevados destinados a compensar o descompasso entre as datas de referncia para reajuste dos dois grupos de custos citados, respectivamente, a data do acordo, conveno ou dissdio e a data da proposta. (...) Entendo, pois, que no h restries legais ou regulamentares a que se inclua, na primeira repactuao, a variao dos custos de outros itens do preo do contrato, alm da mo-de-obra, desde que devidamente demonstrado e justificado. No entanto, chamo a ateno para o fato de que no h como se conseguir a perfeita harmonizao da relao dos custos do 17
contrato tendo em vista a existncia de itens sujeitos a variaes de preo sazonais ou categorias profissionais com data-base diferenciadas, entre outras possibilidades. O tratamento da questo, segundo as idias constantes do referido acrdo, nos parece ser o mais adequado. Embora o acrdo no seja oriundo da Corte de Contas Estadual, suas orientaes podem ser seguidas pela Administrao do TJERJ, uma vez que as decises do TCU so sempre uma referncia nacional. Nessa direo, lembramos o que dispe a Smula n 222 do TCU: As decises do Tribunal de Contas da Unio, relativas aplicao de normas gerais de licitao, sobre as quais cabe privativamente Unio legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Como cedio, a maioria das normas que integram a Lei 8.666/93 tem carter geral, como o caso da norma ora em comento, sobre o critrio de reajuste. Confira-se a lio tirada da obra do eminente desembargador Jess Torres Pereira Jnior: As normas concernentes aos atos convocatrios das licitaes tm carter geral, impondo-se seu cumprimento a toda a Administrao Pblica brasileira ... (Pereira Jnior, 2003, p. 428).
4.1.6- Implementao Ligado idia da periodicidade, acima analisada, a noo de implementao do reajuste. Uma vez ocorrida a variao prevista no critrio de reajuste, no pode a Administrao contratante se recusar a conced-lo. Isto porque a ocorrncia de variao importa em rompimento do equilbrio original, o qual, por sua vez, enseja o correspondente reequilbrio. esse o entendimento de Maral Justen Filho, conforme se extrai da leitura do trecho seguinte: J o reajuste procedimento automtico, em que a recomposio se produz sempre que ocorra a variao de certos ndices, independentemente de averiguao 18
efetiva do desequilbrio. Aprofundando os conceitos, o reajuste consiste em conseqncia de uma espcie presuno absoluta de desequilbrio. J a recomposio pressupe a apurao real dos fatos e exige a comprovao acerca de todos os detalhes relacionados com a contratao e os fatos supervenientes a ela (Justen Filho, 2002, p. 380). 4.2- Atualizao Financeira 4.2.1- Fundamento legal Art. 40, XIV, c e 55, III da Lei 8.666/93. Art. 40. O edital conter ... e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: ............................................................................................................................... XIV condies de pagamento, prevendo: ............................................................................................................................... c) critrio de atualizao financeira dos valores a serem pagos, desde a data final do perodo de adimplemento de cada parcela at a data do efetivo pagamento. Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam: ............................................................................................................................. III o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento. 4.2.2- Fato desencadeador do desequilbrio a inflao genrica, que afeta a perda do poder aquisitivo da moeda em geral. No se enfocam elevaes de custo em setores especficos, mas a situao da economia em seu todo. A atualizao financeira se refere ao perodo imediatamente posterior execuo da prestao do contratado e se prolonga at a data do efetivo pagamento. Parte-se do pressuposto de que, uma vez executada a prestao que lhe incumbia, o particular no mais afetado pela alterao das circunstncias relacionadas a tal execuo. Sua situao a de qualquer credor por uma importncia em dinheiro. Por isso, o valor a ele devido ser indexado a ndices genricos de inflao, e no setoriais. Enquanto o reajuste cobre o perodo compreendido entre a proposta e a execuo, a atualizao financeira cobre o perodo compreendido entre a execuo e o pagamento, pela Administrao contratante.
4.2.3- Formalizao Assim como o reajuste, a atualizao financeira no provoca alterao contratual, sendo essa a razo pela qual a mesma registrada mediante simples apostilamento. o que dispe o 8 do artigo 65 da Lei de Licitaes: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: ............................................................................................................................... 8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento. A mesma orientao se colhe na doutrina: Assim, so modificaes incidentais que no alteram o contrato: ... b) atualizaes monetrias e compensaes ou penalizaes financeiras, desde que nos termos previstos nas clusulas atinentes s condies de pagamento; ... (Pereira Jnior, 2003, p. 669). Com efeito, ao aplicar o ndice de atualizao financeira as partes estaro cumprindo, e no descumprindo o contrato.
4.2.4- Inaplicabilidade Feita a exposio do que se entende por atualizao financeira, cabe destacar que as regras a ela pertinentes esto, atualmente, sem aplicabilidade, por fora do disposto na precitada Lei n 10.192/01, a qual probe a estipulao de reajuste ou correo monetria em periodicidade inferior a um ano. Como o artigo 40, inciso XIV, letra a determina que o prazo de pagamento no poder ser superior a trinta dias, contado a partir da data final do perodo de adimplemento, fica claro que, nesse interregno de trinta dias, nenhuma atualizao financeira poder ser feita, sob pena de ofensa quela vedao contida na Lei 10.192/01.
4.3- Correo Monetria 4.3.1- Fundamento legal Arts. 40, XIV, d e 65, 8. Art. 40. O edital conter ... e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: ............................................................................................................................... XIV condies de pagamento, prevendo: ............................................................................................................................... d) compensaes financeiras e penalizaes, por eventuais atrasos, e descontos, por eventuais antecipaes de pagamentos. Art. 65. O contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, ..., nos seguintes casos: ............................................................................................................................... 8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento. 4.3.2- Fato desencadeador do desequilbrio a inflao genrica, incidente na eventualidade de atraso no pagamento. Corresponde indexao posterior ao vencimento e incide na medida em que haja inadimplemento da Administrao Pblica. Similarmente atualizao financeira, vincula-se a ndices de apurao da inflao genrica. Assim, o reajuste cobre o perodo compreendido entre a proposta e o adimplemento da prestao; a atualizao financeira cobre o perodo compreendido entre a data do adimplemento e a data prevista para pagamento; a correo monetria cobre o perodo compreendido entre a data prevista para pagamento e a data do efetivo pagamento.
4.3.3- Formalizao
A correo monetria no provoca alterao contratual, sendo essa a razo pela qual a mesma registrada mediante simples apostilamento. o que dispe o 8 do artigo 65 da Lei de Licitaes: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: ............................................................................................................................... 8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento. A mesma orientao se colhe na doutrina: Assim, so modificaes incidentais que no alteram o contrato: b) atualizaes monetrias e compensaes ou penalizaes financeiras, desde que nos termos previstos nas clusulas atinentes s condies de pagamento; ... (Pereira Jnior, 2003, p. 669). Com efeito, ao aplicar o ndice de correo as partes estaro cumprindo, e no descumprindo o contrato.
4.3.4- Silncio do contrato A correo monetria, diz a Lei 8.666/93, deve estar prevista no edital e no contrato. Mas o seu silncio no impede a sua incidncia. Em primeiro lugar porque, conforme sustentado no incio, a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato tem raiz constitucional. Em segundo lugar porque, ao contrrio do reajuste e da atualizao financeira, que tm data certa para ocorrer (o primeiro aps o interregno mnimo de doze meses; a segunda at trinta dias contados da data final do perodo de adimplemento), a correo monetria tem por premissa o descumprimento do prazo de pagamento, pela Administrao contratante. Ou seja, seu fato gerador o atraso, a mora da administrao, sendo certo que o prazo deste atraso no pode ser adrede previsto, por absoluta impossibilidade. Com efeito, 22
possvel afirmar, com antecedncia, quantos dias a Administrao ir atrasar o pagamento ? Por isso que, tendo fundamento diverso, entende-se que as regras que vedam a correo monetria antes de certo perodo de tempo, como por exemplo prev a precitada Lei n 10.192/01, no se dirigem hiptese de atraso de pagamento. o pensamento que se extrai da doutrina, conforme os trechos infra: O fato de a correo monetria no haver sido prevista no ato convocatrio no autoriza a Administrao a descumprir a lei. O que o 1 do art. 5 e o inciso III do art. 55 ressalvam que o critrio de correo deve estar previsto no ato convocatrio e no contrato, no a correo em si mesma. Esta resulta da lei, no do edital ou do contrato. Se estes so omissos quanto indicao do critrio, nem por isto estar a Administrao desonerada do dever legal de satisfazer a correo monetria (Pereira Jnior, 2003, p. 563). No cabvel que o Estado pretenda, atravs da omisso de regras sobre consequncias de inadimplemento, assegurar a si prprio regime excludente de sanes em caso de infrao ao Direito. Alis, h dispositivo constitucional explcito submetendo o Estado a responder por atos ilcitos (contratuais ou no). ............................................................................................................................... Tem-se questionado se, em face do Plano Real, continuaria a existir correo monetria em caso de atraso. Alguns procuram localizar nos dispositivos das diversas leis fundamentao para defender esse ponto de vista. Deve ressaltar-se que o regime para indexao relativo ao perodo anterior ao vencimento no se confunde com o pertinente responsabilidade civil. Ou seja, a regra que probe reajustes para perodo inferior a doze meses no disciplina as consequncias jurdicas do inadimplemento. O sujeito (inclusive o Estado) tem o dever de cumprir a prestao assumida, no prazo e condies determinadas. Ao infringir esse dever, sujeita-se obrigao de indenizar a parte inocente por perdas e danos. Entre os danos emergentes encontra-se, no mnimo, a perda do valor da moeda proveniente da inflao. Portanto, se o Estado atrasar o pagamento, dever pagar com correo monetria. Os tribunais no tm hesitado em seguir esse caminho, na vigncia do Plano Real (Justen Filho, 2002, p. 381/382). Este tambm o argumento encontrado no ILC n 88, junho/2001, pg. 504 da editora Znite, segundo o qual a expresso correo monetria existente na legislao que impe lapso temporal (Leis 9.069/95 e 10.192/01) tem o sentido de reajuste e no de atualizao de valores decorrentes de atrasos.
Quanto aos tribunais, predominam as decises no sentido da incidncia da correo monetria, independentemente de sua previso no edital ou no contrato. Vejamos os seguintes exemplos: Correo monetria Ilcito contratual Contrato de obras e servios pblicos Atraso no pagamento A demora no pagamento do preo avenado constitui ilcito contratual, sendo devida a correo monetria desde o vencimento da obrigao. Precedentes (STJ REsp. n 16.989) - (in, Renato Geraldo Mendes, Lei de Licitaes e Contratos Anotada, p. 140). Administrativo. Empreiteira. Contrato para realizao de obras pblicas. Atraso no pagamento das faturas. Correo monetria. Incidncia, mesmo nos contratos celebrados sem previso, em face da desvalorizao da moeda pela inflao. Recurso provido (Revista do STJ 3/473) (Justen Filho, 2002, p. 508). Administrativo Agravo Regimental Recurso Especial - Contrato de licitao Pagamentos efetuados com atraso Quitao sem ressalva Incluso de correo monetria Possibilidade. - possvel a cobrana da correo monetria dos pagamentos feitos em atraso, embora tenha havido quitao sem ressalva, uma vez que ela nada acresce ao valor original, apenas recompondo o montante corrodo pela inflao. Precedentes. Agravo regimental improvido (REsp. 236.142-RJ, in ILC n 94, dez/01, pg. 1.044). 4.4- Reviso, Recomposio, Repactuao ou Realinhamento 4.4.1- Fundamento legal Artigo 65, inciso II, letra d da Lei 8.666/93. Art. 65. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: ............................................................................................................................... II por acordo das partes: ............................................................................................................................... d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. 4.4.2- Fato desencadeador do desequilbrio
O que difere a modalidade reviso (da qual seriam expresses sinnimas a recomposio, a repactuao e o realinhamento) das demais, o fato desencadeador do desequilbrio. As outras modalidades so adotadas para neutralizar os efeitos da inflao, dentro de um ambiente de normalidade econmica. A Reviso se faz quando eventos excepcionais provocam uma alterao em um ou em ambos os lados da equao econmicofinanceira. So bem esclarecedoras as lies da doutrina: Reserva-se a expresso recomposio de preos para os casos em que a modificao decorre de alterao extraordinria nos preos, desvinculada da inflao verificada. Envolve a alterao dos deveres impostos ao contratado, independentemente de circunstncias meramente inflacionrias. Isso se passa quando a atividade de execuo do contrato sujeita-se a uma excepcional e anmala elevao (ou reduo) de preos (que no refletida nos ndices comuns de inflao) ou quando os encargos contratualmente previstos so ampliados ou tornados mais onerosos. (...) A recomposio de preos provoca uma real modificao na prestao. O reajuste de preos e a atualizao financeira, figuras similares, envolvem uma alterao meramente nominal de valores, destinada a compensar os efeitos inflacionrios. (...) Por isso, o tratamento jurdico das trs figuras pode ser distinto. Nada impede que se cumulem recomposio e reajuste. (Justen Filho, 2002, p. 504). A reviso do contrato, ou seja, a modificao das condies de sua execuo, pode ocorrer por interesse da prpria Administrao ou pela supervenincia de fatos novos que tornem inexeqvel o ajuste inicial. A primeira hiptese surge quando o interesse pblico exige a alterao do projeto ou dos processos tcnicos de sua execuo, com aumento dos encargos ajustados; a segunda, quando sobrevm atos do Governo ou fatos materiais imprevistos e imprevisveis pelas partes que dificultam ou agravam, de modo excepcional, o prosseguimento e a concluso do objeto do contrato, por obstculos intransponveis em condies normais de trabalho ou por encarecimento extraordinrio das obras e servios a cargo do contratado. Em qualquer desses casos o contrato passvel de reviso, para adequao nova realidade e recomposio dos preos, em face da situao emergente. No se trata, aqui, do reajustamento de preo constante do contrato, mas, sim, de reviso do prprio ajuste, diante de circunstncias e fatos imprevistos, imprevisveis e estranhos ao acordo inicial das partes. Nesta categoria de atos e fatos ensejadores da reviso do contrato entram as chamadas interferncias imprevistas, alm do caso fortuito, da fora maior, do fato do prncipe e do fato da administrao. Todas essas causas so decorrncias da teoria da impreviso, assentada na considerao de que o contrato s executvel nas condies previstas e previsveis normalmente pelas partes, isto , enquanto a situao permanecer como cogitada no momento do ajuste (rebus sic stantibus); se houver modificao anormal na situao ftica em que se embasou o contrato,impe-se a sua reviso, e at mesmo a sua resciso (Meirelles, 2002, p. 250/251). 25
Para melhor compreenso, convm explicitar os principais fatos desencadeadores do desequilbrio, conforme a doutrina acima transcrita.
4.4.2.1- Fora maior o evento humano que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, cria para o contratante bice intransponvel na execuo do contrato. O que qualifica a fora maior o carter impeditivo absoluto do ato superveniente para o cumprimento das obrigaes assumidas. No uma simples dificuldade ou a maior onerosidade advinda do ato que se erige em fora maior, pois em todo negcio de esperar-se leas e riscos prprios do empreendimento. Assim, uma greve que paralise os transportes ou a fabricao de um produto de que dependa a execuo do contrato fora maior, mas poder deixar de s-lo se no afetar totalmente o cumprimento do ajuste, ou se o contratado tiver outros meios ao seu alcance para contornar os efeitos da greve em relao ao contrato (Meirelles, 2002, p. 236). 4.4.2.2- Caso fortuito o evento da natureza que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, gera para o contratado obstculo irremovvel na execuo do contrato. No o impedimento parcial ou a dificuldade agravada pelo evento que constitui caso fortuito; a impossibilidade total criada pelo fato da natureza que exime o contratado de cumprir suas obrigaes. Caso fortuito , por exemplo, um tufo destruidor em regies no sujeitas a esse fenmeno; uma inundao imprevista e imprevisvel que cubra o local da obra; e outros eventos da natureza que venham impossibilitar totalmente a execuo do contrato, ou retardar seu andamento, sem culpa do contratado (Meirelles, 2002, p. 236/237). 4.4.2.3- Fato do Prncipe toda determinao estatal, geral, imprevista e imprevisvel, positiva ou negativa, que onera substancialmente a execuo do contrato administrativo. Essa onerao, constituindo uma lea administrativa extraordinria e extracontratual, obriga o Poder Pblico contratante a compensar integralmente os prejuzos suportados pela outra parte, a fim de possibilitar o prosseguimento da execuo do ajuste, e, se a concluso de seu objeto se tornar impossvel, rende ensejo resciso do contrato, com as indenizaes cabveis. (...) O fato do prncipe pode exteriorizar-se em lei, regulamento ou qualquer outro ato geral do Poder Pblico que atinja a execuo do contrato, como pode provir da prpria Administrao contratante ou de outra esfera administrativa competente para a adoo da medida governamental. (...) No se confunde com a alterao ou a resciso unilateral do contrato por convenincia da Administrao, visto que neste caso a deliberao da autoridade especfica para o contrato e visa, precisamente, a modificar ou pr fim sua 26
execuo, ao passo que no fato do prncipe a medida geral, no objetiva fazer cessar a execuo do contrato e s incide indiretamente sobre o ajustado pelas partes, tal como quando uma proibio de importao de determinado produto passa a dificultar ou torna inexeqvel a obra, o servio ou os fornecimentos nos termos em que foram anteriormente contratados (Meirelles, 2002, p. 237/239). Exemplo de fato do prncipe, encontramos no 5 do artigo 65 da Lei 8.666/93: Art. 65 .................................................................................................................. 5 Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da proposta, de comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos, conforme o caso. 4.4.2.4- Fato da Administrao Considera-se fato da administrao toda ao ou omisso do Poder Pblico que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda, agrava ou impede sua execuo. Esse fato se equipara fora maior e produz os mesmos efeitos excludentes da responsabilidade do particular pela inexecuo do ajuste, ensejando, ainda, as indenizaes correspondentes. Tal ocorre quando a Administrao deixa de entregar o local da obra ou do servio, ou no providencia as desapropriaes necessrias, ou no expede a tempo as competentes ordens de servio, ou pratica qualquer ato impediente dos trabalhos a cargo da outra parte. (...) Neste ponto, convm advertir que fato da administrao no se confunde com fato do prncipe, j estudado anteriormente, porque cada um tem caractersticas prprias e efeitos diversos: o fato da administrao especfico e incidente sobre determinado contrato, caracterizando inadimplncia da Administrao contratante que impede, dificulta ou retarda a execuo das obras ou servios, ensejando a reviso do ajuste ou sua resciso por culpa da prpria Administrao; o fato do prncipe decorre de ato geral do Poder Pblico estranho ao contrato, mas que reflexamente veda ou obstaculiza sua execuo, o que autoriza tambm a reviso do ajuste ou, mesmo, sua resciso, embora sem tipificar inadimplncia da Administrao contratante (Meirelles, 2002, p. 239). 4.4.2.5- Interferncias imprevistas So ocorrncias materiais no cogitadas pelas partes na celebrao do contrato, mas que surgem na sua execuo de modo surpreendente e excepcional, dificultando e onerando extraordinariamente o prosseguimento e a concluso dos trabalhos. o que se verifica, por exemplo, com o encontro de um subsolo rochoso e inesperado para o local, ou de um lenol anormal de gua subterrnea, ou de canalizaes de servios pblicos no indicados no projeto e que exigem remoes especiais. O que caracteriza a interferncia imprevista e a distingue das demais supervenincias a descoberta de obstculos materiais, naturais ou artificiais, depois de iniciada a execuo do contrato, embora sua existncia seja anterior ao ajuste, mas s revelada atravs das obras ou servios em andamento, dada sua omisso nas 27
sondagens ou sua imprevisibilidade para o local em circunstncias comuns de trabalho. Essas interferncias imprevistas, sendo excepcionais e criando dificuldades e encargos extraordinrios para a normal execuo do contrato, ensejam sua reviso e a recomposio de preos, por no serem vlidos os que foram estabelecidos sem abranger as novas e onerosas ocorrncias (Meirelles, 2002, p. 240). 4.4.2.6- Modificao unilateral do contrato Tambm enseja a reviso do valor do contrato, por motivo desvinculado da inflao, a modificao unilateral do objeto contratual. Com efeito, o artigo 58, I da Lei 8.666/93 prev, genericamente, a possibilidade das chamadas clusulas exorbitantes, que so assim denominadas porque exorbitam do regime jurdico privado. Conforme se extrai da doutrina Uma das caractersticas do regime jurdico dos contratos administrativos reside, tal como exposto, na atribuio Administrao Pblica de competncias peculiares, consistentes no dever-poder de inovar, unilateralmente, as condies originalmente pactuadas (Justen Filho, 2002, p. 477). Exteriorizam-se as clusulas exorbitantes atravs da alterao unilateral do contrato, nos limites estabelecidos no artigo 65 da Lei 8.666/93. Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I unilateralmente pela Administrao: a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos; b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei. Uma vez implementada a alterao unilateral, impe-se fazer o reequilbrio econmico-financeiro do contrato, mediante reviso. Tal conseqncia tem expressa previso em dois dispositivos da Lei, a saber, o 2 do artigo 58 e o 6 do artigo 65. Confira-se Art. 58 ................................................................................................................... 2 Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual.
Art. 65 .............................................................................................................. 6 Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial. Esta observao tambm encontrada na doutrina, como exemplifica o seguinte trecho: Ademais, dever ser promovida alterao concomitante das clusulas atinentes remunerao do contratado. O contratado tem direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro da contratao. Logo, a alterao dos encargos dever ser acompanhada da alterao da remunerao a ele devida (Justen Filho, 2002, p. 479). A hiptese poderia merecer uma denominao especial para diferenci-la daquela tratada no artigo 65, inciso II, letra d. No obstante, mesmo partindo da prpria Administrao contratante, a modificao unilateral do contrato no deixa de ser um evento posterior e imprevisvel, da porque a inclumos dentre os fatos desencadeadores do desequilbrio. Embora sua fundamentao legal esteja nos artigos 58, 2 e 65, 6, sua natureza a mesma das demais, assim como tambm ocorre com a criao, alterao ou extino de tributos ou encargos legais, cujo fundamento no est na letra d do inciso II do artigo 65, mas sim no 5 deste artigo.
4.4.3- Alguns exemplos de incidncia Os eventos excepcionais podem se manifestar atravs de: a) criao de um novo tributo; b) aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato; c) alterao do projeto; d) chuvas que provocam atraso na fase das fundaes da obra; e) greves; f) interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administrao; g) omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao; etc.
Dentre os eventos possveis de ocorrer, alguns j foram objeto de ponderao da doutrina e da jurisprudncia, como por exemplo:
4.4.3.1- Dissdio coletivo O dissdio coletivo, principalmente aps a implantao do Plano Real, tem sido considerado como um evento previsvel, afastando seu acolhimento, caso no esteja previsto no critrio de reajuste. Esse o pensamento do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, que no ano de 2000 editou trabalho do ento Secretrio-Geral de Controle Externo, Mrcio dos Santos Barros, sob o ttulo Comentrios sobre o estatuto das licitaes e dos contratos administrativos. Nos comentrios ao artigo 65, II, d, s fls. 101, esclarece: A alterao do contrato visando a reequilibr-lo na relao entre o encargo do contratado e a contraprestao pecuniria do contratante s pode se dar se, efetivamente, o fato que o motivar no puder, em situaes normais, ser previsto ou, ainda que pudesse, as consequncias tenham sido inesperadas em face da sua monta. (...) tambm inaceitvel alegar dissdio coletivo como motivador de desequilbrio, uma vez que certa a poca de sua ocorrncia e previsvel o valor acordado ou fixado. 4.4.3.2- Abono considerado fato imprevisvel: Alinho-me a tal entendimento, que tenho por agasalhado no art. 65, II, d, da Lei n 8.666/93, constituindo-se o abono em fato imprevisvel ou, se previsvel, de consequncias incalculveis, de sorte a ensejar a reviso ali autorizada, com o fim de manter o equilbrio econmico-financeiro do contrato (Pereira Jnior, 2003, p. 658). 4.4.4- Alterao contratual Os fatos ensejadores de reviso, recomposio, repactuao ou realinhamento de preos tornam necessrio uma modificao nas clusulas originais do contrato. Exemplo: alterao dos prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega; alterao do preo; alterao do objeto (quantidade, projeto). Por isso, sempre que ocorrer a recomposio 30
de preos, far-se- necessariamente uma alterao contratual, instrumentalizada atravs de termo aditivo. a concluso decorrente da interpretao, a contrario senso, da norma inserta no 8 do artigo 65 da Lei 8.666/93: Art. 65 ............................................................................................................................... 8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento. Se o trao que caracteriza a espcie de reequilbrio econmico-financeiro denominada reviso o fato da mesma ser imprevisvel, bvio que a mesma no poderia estar prevista no contrato. Seno no seria imprevisvel. Por isso que, uma vez ocorrida, deve ser formalizada mediante aditamento contratual.
4.4.5- Periodicidade Durante algum tempo lavrou sria controvrsia a questo da existncia de interregno mnimo a ser observado antes de autorizar-se a reviso contratual. Dividiam-se as opinies entre os que entendiam que a reviso poderia ser autorizada a qualquer tempo, posto que decorrente de lea extraordinria, e os que entendiam que deveria ser observado o mesmo interregno imposto para os casos de reajuste, como exemplifica o trecho seguinte: No entendimento desta Consultoria, no obstante posio diversa do TCU, a cuja fiscalizao se submetem os rgos e entidades da Administrao Pblica federal, a reviso no tem periodicidade mnima, podendo ocorrer a qualquer tempo (uma vez formalizada a relao contratual), desde que demonstrado o desequilbrio (ILC, n 87, maio/2001, pg. 388/393). A tese atualmente vitoriosa aquela que no impe a observncia de interregno mnimo, como exemplifica julgado do Tribunal de Contas do Distrito Federal, nos autos do
processo n 4.992/97, acolhendo a Representao n 10/97, subscrita pelo Procurador-Geral do MP, Dr. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, onde firmou-se o seguinte entendimento: a) a legislao federal, ao estabelecer periodicidade anual para os reajustamentos de preos dos contratos administrativos dizem respeito aos casos de atualizao e correo previstos no edital e no ajuste (art. 55, III); b) o prazo de um ano ser contado a partir da data limite para a apresentao da proposta; c) em se tratando de restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro da relao contratual, no h prazo ou interstcio fixado em lei, descabendo observar a periodicidade de um ano prevista para a hiptese de reajustamento de preos ou qualquer outra. 4.4.6- Algumas cautelas indispensveis Em interessante artigo veiculado em seu stio www.jacoby.com.br, o jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, arrola uma srie de cautelas a serem observadas no exame de pedidos de reequilbrio econmico-financeiro, razo pela qual julgamos interessante repeti-las neste trabalho: a) requerimento do interessado: ... ao contratado, quando pretende a majorao de preos, que cabe pedir e demonstrar o direito ao reequilbrio. A atuao de ofcio, demonstra o interesse do agente pblico de zelar por interesse privado, absolutamente incompatvel com a austeridade de quem gere recursos pblicos; b) demonstrao de desequilbrio: ao pleitear o reequilbrio caber ao contratado apresentar duas planilhas de custos: uma do tempo atual e outra da poca da proposta; c) exame econmico das planilhas: atento ao que foi exposto, no deve o administrador conceder o reequilbrio confiando, apenas, nos dados apresentados pelo contratado. Ao contrrio, impe-se-lhe o dever de verificar, item por item, a compatibilidade e veracidade da informao apresentada; d) anlise jurdica do pleito: embora no seja indispensvel, deve o administrador ter a cautela de socorrerse do rgo jurdico, apresentando o processo para exame; e) avaliao do preo reequilibrado e da proposta mais vantajosa: ainda antes da concesso, importante que o administrador pblico volte ao mercado para pesquisar se o preo reequilibrado continua atendendo o pressuposto fundamental da licitao: a proposta mais vantajosa. (...) Se o reequilbrio importar em violar esse primado, impe-se, como regra, a resciso. Evidentemente no pode a Administrao Pblica obrigar o contratado a fornecer a preos que no so compatveis com os custos, mas no pode contratar a preos superiores aos de mercado. Para isso, a resciso como fundamento; f) dotao oramentria: para assumir compromisso, aps o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, preciso que o administrador, antes de conceder o direito, certifique-se do atendimento das regras do caput do art. 16, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, notadamente em face do que dispe o respectivo 4; g) deciso: sabido que a concesso do reequilbrio somente pode se dar por acordo entre as partes, na disco do art. 65, II, d; h) periodicidade: atendidos esses pressupostos, importante assinalar que enquanto o reajuste e a 32
repactuao, tm prazo certo para ocorrer e periodicidade pr-definida, o reequilbrio pode se dar a qualquer tempo, conforme j decidiu o Tribunal de Contas do Distrito Federal em deciso pioneira, conduzida por brilhante voto do Conselheiro Jos Milton Ferreira (Reequilbrio Econmico-Financeiro de Contrato Aps o Plano Real). 5- O reequilbrio econmico-financeiro no TJERJ Em decorrncia da nossa observao, podemos dizer que, de maneira geral, as decises que autorizam o reequilbrio econmico-financeiro dos contratos do TJERJ (abrangendo todas as modalidades j examinadas), tm sido corretas. Por outro lado, no raro encontramos nos processos administrativos a indicao de norma que, segundo nosso prisma, seria mais adequada a outro tipo de hiptese de reequilbrio. Outras vezes, verificamos uma certa confuso na denominao das hipteses. Foram precisamente tais ocorrncias que nos motivaram a tratar do tema, conforme mencionamos na introduo desta monografia. Assim, embora no tenhamos flagrado nenhum reequilbrio econmico-financeiro indevido, entendemos que as manifestaes processuais poderiam ser aprimoradas sob o ponto de vista da nomenclatura utilizada e da indicao da norma autorizadora.
6- A redao das clusulas econmicas no mbito do TJERJ Atravs do Ato Normativo n 01/03, foi aprovada a estrutura bsica padronizada de ato convocatrio, de formulrio de proposta e de termo de minuta de contrato, para as modalidades de Concorrncia, Tomada de Preos, Convite e Prego, que devero ser observadas nas licitaes e contrataes do Tribunal de Justia, sem embargo das adaptaes que se mostrarem necessrias em cada caso e do atendimento ao disposto no artigo 113, 2, da Lei 8.666/93. O exame do referido ato permite revelar o tratamento que o TJERJ d a cada uma daquelas hipteses de reequilbrio econmico-financeiro.
6.1- O critrio de reajuste 33
No que pertine ao critrio de reajuste, o item 11.9 da minuta padro tem a seguinte redao: Passados doze meses da data de publicao do contrato, o seu valor poder ser recomposto, alcanando a data de apresentao da proposta e aplicando-se o ndice indicado no projeto bsico, acumulado no perodo, a requerimento da contratada e caso se verifique hiptese legal que autorize reajustamento ou reviso. O critrio de reajuste constante dos contratos do Tribunal nem sempre teve essa redao. Ao longo de nossa experincia, pudemos observar trs espcies de redao, correspondentes trs momentos distintos. Essas espcies esto demonstradas nos termos de contrato n 003/003/2000, 003/073/04 e 003/842/04 (Anexo n 3, 4 e 5). So termos contratuais relativos contratos de prestao de servio, porque nesta espcie de contrato que ocorreu a maior ebulio de idias e modificaes. No termo n 003/003/2000, o pargrafo nico da clusula terceira tem a seguinte redao: Passados doze meses da data da assinatura do contrato, seu valor ser reajustado, alcanando a data da formulao da proposta e aplicando-se o IGP-M acumulado no perodo. No termo n 003/073/04, o pargrafo nico da clusula terceira tem a seguinte redao: Passados doze meses da data de publicao do contrato, o seu valor poder ser recomposto, alcanando a data de apresentao da proposta, a requerimento da Contratada e caso se verifique hiptese legal que autorize reajustamento ou reviso, aplicando-se o ndice de reajuste salarial fixado no dissdio ou conveno coletiva da categoria, a incidir no montante de salrios e respectivos encargos sociais, no que se refere a uniformes, materiais e equipamentos ser aplicado o ndice IPCA pro rata diem, e aos demais insumos, a legislao pertinente. No termo n 003/842/04, o pargrafo nico da clusula quinta tem a seguinte redao: O valor do contrato poder ser recomposto, decorrido um ano do oramento a que a proposta se referir, a requerimento da contratada e caso se verifique hiptese 34
legal que autorize reajustamento ou reviso, aplicando-se o ndice de reajuste salarial fixado no dissdio ou conveno coletiva da categoria, a incidir no montante de salrios e respectivos encargos sociais e aplicando-se, no que se refere a uniformes o IPCA acumulado no perodo e a legislao pertinente sobre os demais insumos. A crtica que fazemos em relao s referidas redaes a seguinte: a) no que pertine redao do contrato n 003/003/2000, verificamos que o ndice escolhido foi um ndice geral, o que se mostra inadequado, porquanto o reajuste deve procurar retratar a variao efetiva ocorrida, o que acena para a escolha de um ndice setorial. Como o objeto contratual a prestao de servio de conservao e limpeza, teria sido mais adequada a fixao do critrio na variao da remunerao da categoria profissional envolvida, por ser o insumo de maior peso no preo do contrato. b) no que pertine redao do contrato n 003/073/04, podemos verificar um avano, uma vez que foram eleitos ndices setoriais: dissdio ou conveno incidindo sobre os salrios; IPCA incidindo sobre uniformes, materiais e equipamentos; e a legislao pertinente sobre os demais insumos, normalmente os decretos municipais que fixam o valor das passagens de nibus, com repercusso nos vales-transporte. Entretanto, pelas razes declinadas nesta monografia, consideramos inadequadas as expresses ...poder ser recomposto ... e caso se verifique hiptese legal que autorize reajustamento ou reviso ... que a recomposio (sinnimo de reviso) independe de previso no contrato, por ser decorrente de fato imprevisvel. Justamente por ser decorrente de fato imprevisvel, no possvel estabelecer previamente como ela se far. Por outro lado, ao falar em caso se verifique hiptese legal que autorize reajustamento ou reviso, d a impresso de que o reajuste s se dar caso se verifique a hiptese que autorize reviso, ou seja, caso ocorram fatos imprevisveis. Alm disso, se a clusula de reajuste, sua aplicao deve ser automtica, mediante uma presuno absoluta de desequilbrio econmico-financeiro. A reviso, por outro lado, exige a anlise da planilha de custos. Por isso, a reunio das duas espcies de
reequilbrio nos parece inadequada e passvel de gerar confuso entre os licitantes, com indesejveis reflexos na competitividade. c) no que pertine redao do contrato n 003/842/04, a crtica que fazemos a mesma da constante da letra b, ou seja, a inconvenincia em se reunirem espcies diferentes de reequilbrio. Por outro lado, constatamos importante avano ao estipular-se que o termo inicial da contagem do prazo de um ano ser a data do oramento a que a proposta se referir, o que coloca os contratos do TJERJ em harmonia com o novel entendimento do TCU a respeito deste tema.
6.2- A atualizao financeira e a reviso A referida minuta padro no prev a atualizao financeira, o que se mostra correto, porquanto atualmente a Lei n 10.192/01 exige o interregno mnimo de doze meses. Quanto reviso, no h necessidade de ser prevista no edital ou no contrato, porque decorrente de fato imprevisvel. Ressalvamos, porm, e com aquelas crticas j feitas, que a clusula de reajuste tambm faz meno reviso.
6.3- A correo monetria Esta espcie de reequilbrio requer uma breve digresso. que, por ser uma espcie voltada a compensar os efeitos decorrentes de atraso no pagamento devido pela Adminstrao contratante, prev a lei a possibilidade de serem previstas penalizaes. A lei tambm prev a possibilidade de previso de descontos, por antecipaes. Confira-se a norma legal: Art. O edital conter ............................................................................................. XIV condies de pagamento, prevendo: ............................................................................................................................... d) compensaes financeiras e penalizaes, por eventuais atrasos, e descontos, por eventuais antecipaes de pagamentos.
A doutrina tem justificado, tanto as penalizaes quanto os descontos, em razo desvinculada da inflao, a saber, na remunerao do capital. Assim, na penalizao, remunera-se o contratado pela indisponibilidade do dinheiro; nos descontos, diminui-se a remunerao justamente pela antecipada disponibilidade do dinheiro para o contratado. Por isso que as penalizaes e os descontos costumam ser representados por ndices pro rata tempore, que guardem relao com a taxa mdia de aplicao no mercado. Nessa direo, verificamos que a minuta padro do TJERJ est correta, como se constada da leitura dos itens 11.6 e 11.8: 11.6 - Ocorrendo antecipao de pagamento, sempre em correspondncia antecipao da execuo, o respectivo desconto, seja a requerimento da contratada ou no interesse da Administrao, ser calculado aplicando-se o ndice de 0,15% (quinze centsimos por cento) por dia de antecipao. 11.8 Por eventuais atrasos injustificados no pagamento devido contratada, esta far jus a juros moratrios de 0,01667% ao dia, alcanando 6% ao ano (Lei Federal n 10.406/02, art. 406). 7- O reequilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo de prestao de servio de limpeza Apresentado, genericamente, o tema do reequilbrio econmico-financeiro, bem como seu tratamento no mbito do TJERJ, passaremos a examinar o reequilbrio econmicofinanceiro dos contratos de prestao de servio de limpeza.
7.1- O contrato O contrato de prestao de servio de limpeza, caracteriza-se, como o nome est a indicar, como um contrato de prestao de servio, na forma descrita no inciso II do artigo 6 da Lei 8.666/93. Essencialmente, esse contrato se encerra quando a limpeza concluda, o que exige um determinado tempo, conforme a extenso do objeto a ser limpo e a maneira de executar o servio.
Entretanto, no mbito da Administrao Pblica, ao contrato de prestao de servio de limpeza tem se dado uma feio de continuidade, ou seja, o contrato no se d por encerrado quando a limpeza do local concluda, mas sim quando o prazo nele previsto chega ao seu termo final. Parte-se da premissa de que a Administrao contratante tem uma contnua necessidade de manter suas instalaes em condies de higiene adequadas, a fim de disponibilizar um ambiente salutar para seus servidores e para o pblico em geral. Sob este prisma, o que vai determinar o encerramento do contrato o prazo nele previsto, embora o interesse da Administrao contratante seja a limpeza. o que se denomina de contrato a termo. O fato de ser um contrato para satisfazer uma contnua necessidade, atrai a incidncia de determinadas regras, notadamente, aquelas sobre a durao dos contratos, prevista no artigo 57 da Lei 8.666/93. Como veremos adiante, o prazo contratual tem repercusso na incidncia do critrio de reajuste, e no reequilbrio econmico-financeiro de uma maneira geral, quando ocorre o momento de se avaliar a convenincia e oportunidade de uma prorrogao do contrato.
7.2- As causas determinantes de desequilbrio O contrato de prestao de servio de limpeza est sujeito todas as causas de desequilbrio econmico-financeiro em geral, sejam as decorrentes da inflao, sejam as decorrentes de eventos imprevisveis. Por conseguinte, tambm est sujeito todas aquelas espcies ou modalidades de reequilbrio vistas acima. No que diz respeito correo monetria (a includos aqueles aspectos das compensaes por atraso e descontos por antecipao de pagamento) e reviso ou recomposio, no vislumbramos qualquer peculiaridade que justifique alguma meno especial. A correo monetria, porque incidente sobre o crdito que o particular tem contra a
Administrao e esse crdito (dinheiro) o mesmo para qualquer espcie de contrato. A reviso ou recomposio, porque sendo dependente de evento imprevisvel, ser tratada de acordo com o caso concreto. Resta, assim, comentar o reajuste, o qual, embora tambm decorrente de um evento que afeta a todos (a inflao), d ensejo diferentes contornos, conforme o critrio escolhido. J dissemos que a escolha do critrio de reajuste de suma importncia, porque quanto mais exatamente ele conjurar o desequilbrio econmico-financeiro, menores sero os valores propostos Administrao. Partindo-se da premissa de que uma empresa visa uma atividade que lhe d lucro, o critrio deve procurar reequilibrar todos os custos, de maneira a manter intacta a parcela do preo que corresponde ao lucro do empresrio. Nessa direo, desde quando foi abandonado o critrio de reajuste baseado na variao do IGP-M, o TJERJ vem inserido em seus atos convocatrios e contratos que visem a prestao de servio de limpeza, o seguinte critrio de reajuste: a) para o aumento do custo da mo-de-obra e do ticket refeio: o que for previsto no dissdio coletivo; b) para os materiais, equipamentos e uniformes: o IPCA; c) para o vale-transporte: a legislao pertinente (decreto municipal que fixa o valor da tarifa da passagem de nibus).
7.3- As principais dificuldades relativas ao reequilbrio atravs do reajuste A questo do reajuste no termina com a identificao das causas de desequilbrio nem com a escolha do melhor critrio para reequilibr-lo. O prprio dinamismo da necessidade do servio, que como vimos contnua, cria srias dificuldades para o gestor do contrato. Como dissemos, no mbito da Administrao, o servio de limpeza de contnua necessidade. Aqui, fazemos uma pequena digresso para registrar que muitos se utilizam da
expresso servio de natureza contnua. Embora stil a diferena, preferimos utilizar a expresso servio de contnua necessidade, uma vez que no o servio que contnuo, mas sim a necessidade dele. Por ser um servio de contnua necessidade, seu prazo pode ser dimensionado conforme os limites estabelecidos no inciso II do referido artigo 57 da Lei 8.666/93, que tem a seguinte redao: Art. 57 A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos: ............................................................................................................................... II prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses. Uma vez que se dimensione um prazo superior a doze meses como ordinariamente acontece -, ser possvel o estabelecimento de clusula de reajuste, conforme autorizam os artigos 2 e 3 da Lei 10.192/01, j transcritos neste trabalho. At aqui, no h muita dificuldade. Os problemas ocorrem em dois momentos notavelmente delicados: o da licitao e o da prorrogao.
7.3.1- O momento da licitao No que concerne licitao, as dificuldades decorrem do fato de no se poder antever, com preciso, quando o procedimento licitatrio findar. At mesmo a data de incio da licitao pode causar certa dificuldade, quando administrativamente se tem interesse em que ela ocorra o mais breve possvel. A data de incio sofre influncia de fatores internos ligados preparao do certame licitatrio. A data de encerramento, por outro lado, depende de tudo aquilo que ocorrer durante o certame, como, por exemplo, a necessidade de diligncias e o julgamento de recursos.
A situao ideal a licitao terminar e, consequentemente, a execuo do novo contrato se iniciar com os mesmos valores que serviram de base para a proposta vencedora. Ela ideal porque no causar prejuzo para qualquer das partes: Administrao, porque estar pagando o preo da melhor proposta; ao contratado, porque estar recebendo exatamente de acordo com a proposta por ele apresentada.
7.3.2- O momento da prorrogao No que concerne prorrogao, a principal dificuldade decorrente da no obrigatoriedade que tem o contratado de anuir com ela. Se o contratado no est obrigado a concordar com a prorrogao, isto equivale a afirmar que a Administrao no tem o poder jurdico de impor essa mesma prorrogao. A Administrao fica, assim, exposta s seguintes alternativas: ou aceita pagar caro para seduzir o particular a anuir com a prorrogao; ou d por encerrado o contrato, sem prorrog-lo, e dispara os procedimentos internos tendentes uma contratao emergencial, o que to rum ou pior do que prorrogar pagando mais caro, visto que na contratao emergencial normalmente os preos so mais caros, alm do fato de a autoridade se colocar em risco de ser acusada do crime tipificado no artigo 89 da Lei 8.666/93, que prev a pena de deteno de 3 a 5 anos, e multa, para quem dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade. Outra dificuldade advm da exigncia legal de que a prorrogao seja autorizada somente quando ficar demonstrado nos autos do processo que ela vantajosa para a Administrao. Como decorrncia desses dois aspectos a no obrigatoriedade do contratado aceit-la e a necessidade de demonstrao da situao vantajosa -, o momento da prorrogao acaba
por ser uma oportunidade para que as partes faam ajustes no equilbrio econmico-financeiro do contrato, visto que, como tambm j afirmamos, nenhum critrio de reajuste exato, razo pela qual, depois de um certo tempo, o contrato invariavelmente ficar com seu preo defasado, para mais ou para menos. A situao ideal a Administrao obter a anuncia do contratado, pagando a justa remunerao.
7.4- A maneira de vencer as dificuldades dos momentos da licitao e da prorrogao 7.4.1- No momento da licitao O conhecimento de todos os itens integrantes do critrio de reajuste (dissdio coletivo, IPCA e tarifa de transporte) acessvel ao pblico em geral. Por outro lado, atualmente aceita-se que o interregno mnimo de doze meses para a concesso do reajuste possa ser contado do oramento a que a proposta se referir, sendo certo que esse oramento pode ser a data do ltimo dissdio, conforme precedente do Egrgio Tribunal de Contas da Unio, j mencionado. Desta forma, pode-se vencer as dificuldades do momento da licitao e, consequentemente, alcanar-se aquela situao ideal (igualdade entre o preo constante da proposta vencedora e o preo constante do contrato), mediante os seguintes procedimentos: a) inserir, no ato convocatrio da licitao, aviso para que os licitantes elaborem suas propostas tomando por base os valores vigentes na data prevista para a entrega dos envelopes; b) orientar o rgo julgador da licitao para agir da mesma forma, ou seja, atualizando, se necessrio, a estimativa da administrao de acordo com os valores vigentes na data prevista para a entrega dos envelopes das propostas. Com esses cuidados, obtem-se as seguintes vantagens:
a) desnecessidade de nova publicao e de novo prazo de publicidade quando ocorrerem modificaes nos valores que serviram de base para a estimativa do preo da licitao; b) caso, na data da assinatura do contrato, j esteja em vigor novo dissdio, a formalizao do ajuste poder ocorrer com base nos novos valores, porquanto j tero decorrido doze meses do dissdio anterior. Assim, j no momento da assinatura do contrato, far-se- seu primeiro reajuste. 7.4.2- No momento da prorrogao A maneira como a Administrao pode vencer as dificuldades do momento da prorrogao sujeitar-se a pagar caro ou contratar emergencialmente depende preponderantemente de dois fatores: o primeiro saber qual a justa remunerao; o segundo adotar a prtica de licitar em periodicidade compatvel com a proximidade das negociaes da prorrogao. O contrato administrativo, assim como qualquer contrato, envolve uma negociao sobre interesses contrapostos: a Administrao quer o objeto pelo menor preo; o particular quer o maior preo pelo objeto. Em torno dessa negociao gravita a circunstncia da necessidade: a Administrao sabe que o particular necessita do contrato para obter lucro; o particular sabe que a Administrao necessita do objeto para o desempenho das suas atividades. Assim, uma maneira de diminuir a necessidade da Administrao e, consequentemente, fortalecer sua posio na mesa de negociao, dispor ela da opo de prorrogar o contrato atual ou celebrar novo contrato como o licitante vencedor. Isso se consegue, como dito acima, mediante o domnio da informao sobre qual a justa remunerao, bem como mediante a prtica de licitar em periodicidade compatvel com a proximidade das negociaes da prorrogao. Numa palavra, isso se consegue mediante o correto gerenciamento do contrato.
CONCLUSO Ante todo o exposto, apresentamos nossas concluses sobre o tema: * O reequilbrio econmico-financeiro benfico para ambas as partes; * A expresso reequilbrio econmico-financeiro deve ser entendida como gnero, da qual so espcies o reajuste, a atualizao financeira, a correo monetria e a reviso; * As manifestaes lanadas nos processos administrativos do TJERJ mostram que no existe uniformidade de entendimento sobre o significado de cada uma daquelas expresses; * A redao das clusulas econmicas e o critrio de reajuste dos contratos do TJERJ tm se alterado ao longo do tempo, percebendo-se uma evoluo em prol da busca do melhor reequilbrio econmico-financeiro; * A despeito dessa alterao, ainda possvel perceber margem para melhoria, notadamente no que concerne redao das clusulas, de maneira a tornar mais claro o seu entendimento, o que favorece a competitividade; * Estas impresses tambm so perceptveis em relao aos contratos de prestao de servios de limpeza; * Os momentos de maior dificuldade para o gestor so o da licitao e o da prorrogao, porque atravs de ambos se busca a continuidade administrativa e o atendimento ao Princpio da Economicidade; * Estas dificuldades podem ser superadas mediante adequado regramento do reequilbrio econmico-financeiro, bem como da prtica de coordenar os momentos de negociao das prorrogaes contratuais com a deflagrao de novo certame licitatrio.
ANEXOS * artigo Reequilbrio e Reajuste de Contratos: Principais Causas de Multa e Ressarcimentos em Tribunais de Contas, de autoria de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes; * acrdo n 1563/2004 Plenrio do Superior Tribunal de Justia, proferido nos autos do processo n 001.912/2004-8; * Termos de contrato n 003/003/2000, 003/073/04 e 003/842/04.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS Livros: * CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10 edio. Rio de Janeiro. Editora Lmen Jris, 2003; * JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 9 edio. So Paulo. Dialtica, 2002; * MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e Contrato Administrativo. 13 edio. So Paulo. Malheiros Editores, 2002; * MENDES, Renato Geraldo. Lei de Licitaes e Contratos Anotada. 4 edio. So Paulo. Editora Sntese, 2001; * PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica. 6 edio. Rio de Janeiro. Editora Renovar, 2003;
Instituies: * TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Comentrios Sobre o Estatuto das Licitaes e dos Contratos Administrativos. Rio de Janeiro, 2000;
Publicaes Peridicas: * INFORMATIVO DE LICITAES E CONTRATOS. Znite Editora. Anos 1997/2002;
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA * CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10 edio. Rio de Janeiro. Editora Lmen Jris, 2003; * DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15 edio. So Paulo. Editora Atlas, 2003. * MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 edio. So Paulo. Malheiros Editores, 2003;
Publicaes Peridicas: * INFORMATIVO DE LICITAES E CONTRATOS. Znite Editora. Anos 1997/2002; * BOLETIM DE LICITAES E CONTRATOS. Editora NDJ Nova Dimenso Jurdica. Anos 2002/2005.
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