Source: https://personaedanno.it/articolo/la-pensione-privilegiata-la-causa-di-servizio-e-l-equo-indennizzo-nel-pubblico-impiego
Timestamp: 2019-12-08 05:29:29+00:00

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Lavoro - Previdenza e assistenza - Mariagrazia Caruso - 04/03/2019
L’istituto della pensione privilegiata era regolato originariamente dall’art. 33 del regio decreto legge 3 marzo 1938 n. 680, convertito in legge 9 gennaio 1939, n. 41 che conteneva l’Ordinamento della Cassa di previdenza per le pensioni agli impiegati degli enti locali a favore di chi, qualunque sia stata la durata del servizio utile, sia cessato o cessi dal servizio per "ferite o lesioni traumatiche riportate a cagione diretta o immediata dell'esercizio delle proprie funzioni, o per malattie professionali determinate unicamente dalle funzioni inerenti al proprio impiego".
Ha attenuato il rigore delle richiamate proposizioni, l'articolo 16 della legge 22 novembre 1962, n. 1646 (contenente Modifiche agli ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del tesoro), in base al quale: "Nei riguardi degli iscritti alle Casse pensioni facenti parte degli Istituti di previdenza, e dei loro superstiti, il diritto alla pensione di privilegio si consegue anche quando nell'evento che ha determinato l'inabilità si ravvisano gli estremi della concausa necessaria e preponderante di servizio".
Al riguardo, una consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti ha chiarito - con riferimento all'omologa disciplina recata dall'articolo 64 del d.P.R. n. 1092 del 1973 (Testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) - che per fatti di servizio si debbono intendere eventi e circostanze strettamente correlati all'adempimento degli obblighi di servizio da parte del pubblico dipendente, civile o militare. Essi sono riconoscibili in base ai principi della finalità di servizio e dell'attualizzazione del rischio insito nell'attività di adempimento dei relativi obblighi imposti ad un determinato soggetto.
In particolare, il servizio del pubblico dipendente deve assumere, nel caso concreto, un effettivo rilievo causale o concausale in immediata correlazione agli scopi insiti nell'attività svolta dal dipendente in favore della P.A. (finalità di servizio).
Inoltre, secondo costante indirizzo giurisprudenziale, tale norma non prevede una presunzione assoluta, o relativa, di dipendenza dal servizio degli eventi morbosi e lesivi della integrità personale dei quali sia soltanto provato che si verificarono durante la prestazione del servizio stesso, per cui una mera coincidenza temporale non consentirebbe di considerare realizzato il presupposto voluto dalla legge.
Si ammette invece che costituisca titolo, per il conseguimento di pensione privilegiata, anche l'infermità di natura c.d. endogena, avente un substrato organico costituzionale o eredo-patologico, purché nel servizio prestato possano essere individuati episodi, condizioni, eventi - da indicarsi ed adeguatamente documentarsi, a cura del ricorrente - che, per il loro carattere eccezionale, tenuto conto della eziopatogenesi del singolo caso, possano assurgere al ruolo di concause, in senso medico-legale, cioè di fattori in assenza dei quali è certo o almeno probabile che il soggetto non sarebbe andato incontro all'insorgenza o ad un'evoluzione della malattia, particolarmente significativa nel determinismo della menomazione dell'integrità personale (cfr. fra le tante Corte Conti reg. Marche, sez. giurisd. 20/04/2010 n. 70).
Una granitica giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito in proposito:
“Ora, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di affermare che l'esistenza di un carattere endogeno e costituzionale della malattia in questione o la predisposizione ad essa non possono essere considerati di ostacolo all'eventuale riconoscimento della causa di servizio, dovendosi poter escludere con certezza che il servizio abbia provocato l'episodio acuto.
Ed è proprio l'approfondimento di tale valutazione che è mancato, nella fattispecie, posto che il C.P.P.O., muovendo dal presupposto che lo stress non potesse assurgere a fattore determinante dell'infarto e trascurando del tutto di far riferimento alle cause dello stato ipertensivo, ha genericamente negato la rilevanza delle condizioni lavorative del prof. Marsala, senza darsi carico, da un lato, di verificare, in capo ad esso, la concreta esistenza di fattori soggettivi di rischio (negati, del resto, dall'interessato anche sulla scorta di certificazione medica); dall'altro, di esaminare la consistenza di quegli eventi emotivi molto forti e ripetuti, rappresentati dall'Amministrazione, correlati all'ambiente particolare nel quale il docente si era trovato ad operare (con notevole impegno personale), caratterizzato da problemi di conflittualità acuiti da un contesto sociale fortemente degradato” (Consiglio Stato sez. VI del 25 luglio 2006 n. 4624; Cons. St., VI Sez. n. 800/2005).
Nella sussistenza degli anzidetti presupposti di legge l’interessato è collocato a riposo con un trattamento che dicesi “privilegiato” in quanto non rapportato, come nella pensione normale, alla durata del servizio prestato ma definito secondo altri parametri.
Il dipendente può, altresì, chiedere il c.d. equo indennizzo che consiste in una somma di denaro corrisposta una tantum dall’Amministrazione al dipendente del pubblico impiego che abbia subito un’invalidità permanente o sia deceduto per ragioni di servizio, indipendentemente da responsabilità della Pubblica Amministrazione introdotto dall’art. 68 del Testo Unico delle disposizioni concernenti lo Statuto degli Impiegati Civili dello Stato (DPR 3/1957 e dal relativo regolamento di esecuzione, DPR 686/1986) e sino al 2011 coinvolgeva tutti i dipendenti dello stato.
Invero, con il Decreto legge 201 del 2011, convertito nella Legge 214 del 2011 (c.d. Legge Fornero) l’istituto della pensione privilegiata e dell’equo indennizzo per causa di servizio nel pubblico impiego è stato fortemente modificato.
L’art. 6 della citata legge ha, infatti, abrogato, a decorrere dal 06 dicembre 2011, la pensione di privilegio per tutto il personale pubblico, ad eccezione di quello appartenente al comparto sicurezza, difesa, vigili del fuoco e soccorso pubblico, che continuano ad essere disciplinati dalla preesistente normativa.
Espressamente è stato previsto, tuttavia, che la disciplina di cui all’art. 6 non trovi applicazione nei confronti dei procedimenti pendenti alla data del 06 dicembre 2011.
Il procedimento finalizzato alla liquidazione della pensione privilegiata viene avviato d’ufficio quando la cessazione dal servizio per inidoneità assoluta e permanente sia dovuta ad infermità riconosciuta, in costanza di servizio o all’atto della risoluzione del rapporto, dipendente da causa di servizio (art. 167 DPR n. 1092/1973). Altrimenti, l’iniziativa è a domanda, come nel caso in cui l’inidoneità assoluta e permanente al momento della cessazione sia dovuta ad infermità o lesioni che, all’atto della risoluzione del rapporto di lavoro, non siano state ancora riconosciute come dipendenti da causa di servizio. In questa ipotesi l’interessato, entro cinque anni dalla cessazione, può chiedere che si proceda a tale riconoscimento (termine elevato a dieci anni in caso di parkinsonismo o in caso di invalidità derivanti da infermità ad eziopatogenesi non definita o idiomatica) (art. 169 comma 1 DPR n. 1092/1973).
A seguito delle sentenze della Corte Costituzionale n. 323 del 30 luglio/1° agosto 2008 e n. 43 del 19/3/2015, nei casi in cui la malattia insorga dopo i cinque anni dalla cessazione del servizio, l’istanza di trattamento pensionistico di privilegio è ammessa qualora non siano decorsi cinque anni dalla manifestazione della malattia stessa.
Ed invero una consolidata giurisprudenza amministrativistica ha da sempre chiarito che il disposto che stabilisce in sei mesi il termine entro il quale presentare l’istanza volta a far riconoscere l’infermità quale dipendente da causa di servizio va inteso nel senso che il medesimo termine non decorre dal momento in cui si abbia conoscenza di una malattia o lesione, bensì da quello della percezione della natura e della gravità dell'infermità e del suo nesso causale con un fatto di servizio.
La sua decorrenza va appunto individuata tenendo presente il momento in cui l'interessato abbia acquisito consapevolezza dell'effettiva consistenza e gravità della infermità e delle relative conseguenze invalidanti, rilevando un criterio di ‘normalità riferibile alle ordinarie conoscenze di un pubblico dipendente (cfr. fra le tante Consiglio di Stato sez. VI 17 marzo 2014 n. 1304; Cons. St., IV 15 aprile 2013, n. 2053; Cons. Stato, Sez. V, sent. 28 marzo 2008, n. 1298).
Affinché la pensione privilegiata competa sin dalla data di cessazione dal servizio, la relativa domanda deve essere presentata entro due anni dalla cessazione stessa. Qualora la domanda venga presentata oltre il predetto termine biennale, il pagamento della pensione decorre dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda stessa, con conseguente prescrizione dei ratei precedentemente maturati (art. 191 DPR n. 1092/1973).
Sulla dipendenza delle infermità contratte, ai fini della liquidazione della pensione privilegiata o dell’equo indennizzo, esprime il proprio parere il Comitato di verifica per le cause di servizio (ex Comitato pensioni privilegiate) di cui all’art.10 del DPR n.461/2001 che accerta il nesso tra l’attività lavorativa delle cause produttive d’infermità in relazione a fatti di servizio che si pronuncia con parere motivato.
La Giurisprudenza amministrativa ha chiarito che al procedimento de quo si applica l'art. 10 bis, l. n. 241 del 1990 che stabilisce un onere procedimentale propedeutico all'adozione di ogni provvedimento finale reiettivo dell'istanza del privato al fine di consentire allo stesso di dedurre tempestivamente, nel procedimento, eventuali circostanze idonee ad influire sul contenuto dell'atto finale così anticipando e prevenendo il contenzioso che potrebbe verificarsi in sede giurisdizionale.
Tale è il caso del procedimento finalizzato al riconoscimento della dipendenza di una determinata patologia da causa di servizio e al conseguimento del relativo equo indennizzo, che non ha natura previdenziale (Cassazione civile , sez. lav., 20 agosto 2004 , n. 16392; Cassazione civile , sez. lav., 17 dicembre 2001, n. 15955) e verosimilmente non ha neppure natura assistenziale, posto che si conclude, in caso di accoglimento dell'istanza, con l'erogazione di una provvidenza che la legge espressamente qualifica come indennizzo, e che quindi ha natura indennitaria e non assistenziale (T.A.R. Torino Piemonte sez. I del 12 maggio 2010 n. 2374).
L’ovvio corollario dei sopra esposti principi è la ritenuta rilevanza in subiecta materia dell’apporto collaborativo del privato interessato sull’esito finale del provvedimento cui fa da contraltare un obbligo motivazionale a carico della p.a.
“A proposito questo Consiglio ha già stabilito che l’amministrazione, cui spetta di emanare il provvedimento definitivo, non è tenuta ad esplicitare ulteriormente, se non per relationem, le ragioni per cui aderisce al parere del Comitato. Tuttavia è altrettanto vero che alla stessa incombe l’onere di verificare che quest’ultimo, nel pronunziarsi, abbia tenuto conto delle argomentazioni eventualmente di segno opposto, svolte dagli altri organi tecnici, già intervenuti nel precedente ed autonomo procedimento finalizzato ad accertare la dipendenza da causa di servizio (C.G.A. 28.2.2011 n. 138)” (C.G.A. n. 174/2014).
Peraltro, per Giurisprudenza pacifica
Viene, quindi, specificamente contestato “…l’uso di formule generiche e, per alcuni versi, stereotipe per dare atto di adempimenti istruttori e valutazioni che, non essendo concretamente individuati, impediscono di verificare se effettivamente sia stata tutta la documentazione di ufficio ed in particolare, la relazione del 23 febbraio 2002 del Comandante del 32° Gruppo Radar dell'Aeronautica Militare di Otranto (nella quale risulta contenuto anche un parere medico legale riportato negli scritti difensivi della sig.ra L. in entrambi i gradi di giudizio e mai contestato da controparte) che, sia per la sua provenienza (Amministrazione), sia per il suo contenuto (riconoscimento, quanto meno, di un rapporto concausale determinante ed efficiente tra il particolare servizio prestato dal dipendente e l'insorgenza della prima delle due patologie denunziate), certamente meritava di essere specificamente preso in esame dal CVCS ed espressamente valutato attraverso una motivazione puntuale che desse conto, sostanzialmente, del percorso logico seguito dal predetto Comitato e delle considerazioni tecniche per le quali non potesse avere alcuna incidenza favorevole ai fini del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio per almeno la prima delle due patologie indicate dal dipendente.
Ciò perché, in presenza di fatti di servizio documentati da atti della stessa Amministrazione e di valutazioni specifiche operate già da altri organi di quest'ultima, costituisce obbligo del CVCS dare contezza specifica di averli esaminati, attraverso una loro puntuale indicazione, ed esternare, in caso di contrasto di pareri, la specifica motivazione per la quale pur tuttavia si perviene all'espressione di un avviso non favorevole per l'interessato” ( C.d.S., sezione quarta, 18 giugno 2009, n. 3984).
E il parere è censurabile per eccesso di potere in caso di assenza di motivazione, manifesta irragionevolezza sulla valutazione dei fatti o mancata considerazione della sussistenza di circostanze di fatto tali da incidere sulla valutazione conclusiva (cfr. C.d.S. Sez. III 19.5.2009 n. 1042; TAR Campania Sez. VII 8.4.2011 n. 2000; TAR Lazio Roma Sez. II, 5 gennaio 2011 n. 27; TAR Sardegna Sez. I 7.7.2011 n. 726).
“In sostanza, costituisce obbligo del C.V.C.S. dare contezza specifica di avere esaminato i documenti prodotti, attraverso una loro puntuale indicazione, ed esternare, in caso di contrasto di pareri, la motivazione puntuale che dia conto del percorso logico seguito dal predetto Comitato e delle considerazioni tecniche per le quali la patologia accertata non ha alcuna incidenza favorevole ai fini del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio” (così Consiglio Stato Sez. IV 16 ottobre 2009 n. 6352).
All’ipotesi di riconoscimento della pensione privilegiata ordinaria consegue, altresì, il beneficio di cui all’art. 53 comma 1 del d..P.R. n. 1092 del 1973, come sostituito dall’art. 16 della legge n. 177 del 1976, che testualmente recita: “Ai fini della determinazione della misura del trattamento di quiescenza del personale militare, escluso quello indicato nell’art. 54, penultimo comma, la base pensionabile, costituita dall’ultimo stipendio o dall’ultima paga e dagli assegni o indennità pensionabili sottoindicati, integralmente percepiti, è aumentata del 18 per cento: a) indennità di funzione per i generali di brigata ed i colonnelli, prevista dall’art. 8 della legge 10 dicembre 1973 n. 804; b) assegno perequativo ed assegno pensionabile, previsti dall’art. 1 della legge 27 ottobre 1973 n. 628, in favore degli ufficiali di grado inferiore a colonnello o capitano di vascello, nonché dei sottoufficiali e dei militari di truppa; c) assegno personale previsto dall’art. 202 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957 n. 3, applicabile al personale militare in base all’art. 3 della legge 8 agosto 1957 n. 751”.
Il successivo comma prevede: “Agli stessi fini, nessun altro assegno o indennità, anche se pensionabili, possono essere considerati se la relativa disposizione di legge non ne prevede espressamente la valutazione nella base pensionabile”.
La Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana ha così ricostruito l’istituto:
“Dalla lettura della disposizione risulta che l’art. 16 citato contiene tre diverse norme.
La prima, sostituendo integralmente il precedente art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973, ribadisce sostanzialmente, il principio secondo cui la base pensionabile si determina in relazione all’ultimo stipendio o all’ultima paga percepiti e agli assegni o indennità pensionabili specificamente individuati dalla norma. La seconda prevede, innovando, una maggiorazione automatica del 18% dell’intera base pensionabile, determinata secondo i criteri dettati dalla norma precedente. In definitiva, in base a queste due norme, la base pensionabile è formata soltanto dagli assegni tassativamente indicati dall’art. 53, comma 1, citato, ovvero da quelli valutabili nella base pensionabile per espressa e specifica previsione legislativa: il tutto viene, poi, assoggettato alla maggiorazione del 18%.
La terza norma, anch’essa innovativa, è stata posta, invece, dal legislatore al precipuo scopo di precludere interpretazioni giurisprudenziali estensive (che in passato si erano già verificate), che consentissero l’inserimento nella base pensionabile di altri assegni o indennità non indicati esplicitamente e tassativamente dall’art. 53, comma 1, citato.
Pertanto, quest’ultima norma, che non a caso è stata spesso evocata nella prassi e nella giurisprudenza proprio per escludere la pensionabilità di determinati assegni o indennità, ha soltanto lo scopo di rafforzare il principio posto dalla norma che stabilisce i criteri di formazione della base pensionabile, senza per questo incidere sul regime della maggiorazione del 18%, la cui applicazione è, peraltro, assolutamente consequenziale alla concreta determinazione della base pensionabile (Corte dei Conti Sez. Giur.le d’Appello n. 115 del 2.4.2007; cfr. in termini Corte dei Conti Sez. Giur.le di Appello n. 146/A/2007, 147/A/2007, 148/A/2007, 149/A/2007; Corte dei Conti Sez. Giur.le di Appello n. 101/A/2008).
In analogia alla pensionistica di guerra, anche la normativa concernente la pensione privilegiata ordinaria prevede la categoria dei “grandi invalidi” ai fini della concessione di particolari benefici.
Ai titolari di trattamento privilegiato di 1^ categoria, oltre agli assegni annessi alle pensioni ordinarie, in relazione al tipo di infermità o lesione che hanno dato origine al riconoscimento di tale trattamento, spettano, quindi, gli stessi assegni accessori ed alle stesse condizioni dei titolari di pensione di guerra di prima categoria.
Gli assegni accessori, esenti da IRPEF ai sensi dell’art. 34 del DPR 29.09.1973, n. 601 e non reversibili, sono:
1) l’assegno di superinvalidità (art. 100 DPR n. 1092/1973);
2) l’indennità d’assistenza e d’accompagnamento e relative integrazioni (art. 107 DPR n. 1092/1973);
3) l’indennità d’assistenza e accompagnamento aggiuntivo (art. 3, 2° comma Legge 29/01/1987, n. 13);
4) l’assegno integrativo (art. 2, 2° comma Legge 26/01/1980, n. 9);
5) l’aumento d’integrazione per i familiari a carico (art. 106 DPR n. 1092/1973);
6) l’assegno d’incollocabilità.
In caso di decesso del dipendente, o pensionato, invalido per servizio di prima categoria, ai sensi dell’art. 93 del T.U. di cui al DPR n. 1092/1973, è attribuito, a domanda, al coniuge superstite e agli orfani minorenni, perla durata di tre anni dal decesso del dante causa, un Trattamento Speciale di importo pari a quello di prima categoria. Scaduto il termine di tre anni, comincia a decorrere la pensione privilegiata di reversibilità.
Per l’ipotesi di diniego sulla domanda di trattamento pensionistico privilegiato il dipendente può proporre ricorso.
Specificamente è devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti non soltanto la domanda di accertamento della causa di servizio, proposta unitamente alla conseguente domanda di condanna dell'ente al pagamento del trattamento pensionistico, ma anche la sola domanda di mero accertamento della causa di servizio, quale presupposto del trattamento pensionistico privilegiato, atteso il carattere esclusivo di tale giurisdizione, affidata al criterio di collegamento costituito dalla materia (cfr. anche Cass. Sez. Un. n. 4245/2014; Cassazione civile, sez. un. 19/01/2017 n. 1306; Cass. SS. UU.decisione del 6 marzo 2009 n. 5467/2009).
La Corte costituzionale, con sentenza 21 luglio 1981 n. 141 nel dichiarare infondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di costituzionalità dell'art. 163, comma 2, del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1092, secondo cui, nel caso in cui l'amministrazione centrale abbia già adottato un provvedimento definitivo sulla dipendenza di infermità o lesioni, ai sensi delle norme concernenti lo stato giuridico del personale, le questioni risolte con detto provvedimento non possono essere riesaminate ai fini del trattamento di quiescenza privilegiato - ha precisato:
- che l'interpretazione letterale, logica e sistematica della norma impugnata non offriva alcuno spunto per ritenere che la stessa fosse diretta a disciplinare il giudizio pensionistico;
- che la natura stessa di tale giudizio (che verte sul rapporto e non sull'atto amministrativo) e l'ampiezza dei poteri di indagine e di pronuncia affidati alla Corte dei Conti consentivano di ritenere che l'accertamento giurisdizionale non poteva soffrire limitazioni di ordine formale;
- che poiché la controversia pensionistica riguarda la spettanza di diritto, alla stessa non potevano applicarsi i limiti propri del giudizio di impugnazione dell'atto amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità e ciò non solo in relazione all'atto impugnato, ma anche con riguardo all'atto presupposto che, sotto il profilo sostanziale, viene "incorporato" nel riconoscimento o nel diniego della posizione soggettiva.
Sulla base di tale decisione - che individua i poteri d'indagine della Corte dei conti in materia pensionistica e che esclude la censura d'incostituzionalità dell'art. 163, comma 2, del d.P.R. n. 1092 del 1973, ove interpretato nel senso che la stessa Corte può autonomamente rivalutare le condizioni per decidere sulla spettanza del beneficio pensionistico richiesto, senza subire preclusioni costituite da accertamenti adottati in materia di rapporto di pubblico impiego - deve ritenersi che non sussiste violazione dei limiti esterni della propria giurisdizione da parte della Corte dei conti che nel decidere, come nella specie, sulla spettanza della pensione privilegiata ordinaria, abbia ritenuto non sussistere la dipendenza, dell'infermità invocata, da causa di servizio, malgrado tale dipendenza sia stata affermata, ad altri fini, in tema di rapporto di pubblico impiego.
Nè può invocarsi in contrario il dictum di Cass. 15 novembre 1982 n. 6084, la quale, da un lato, non ha fatto applicazione del richiamato art. 163, comma 2, d.P.R. cit, e, dall'altro - con l'affermare che la Corte dei conti ha il potere di giudicare di ogni questione che investa il diritto, la misura e la decorrenza della pensione stessa (e degli altri assegni che ne costituiscono parte integrante), ma non può conoscere, neppure in via incidentale, degli atti amministrativi relativi al rapporto di impiego negli aspetti di attività di servizio, inerenti allo status dell'impiegato, diventati definitivi per mancata impugnativa davanti al giudice amministrativo proprio di tale rapporto - offre ulteriore argomento a sostegno della tesi qui sostenuta dal momento che la valutazione della sussistenza o meno della dipendenza dell'invalidità da causa di servizio investe proprio il diritto alla pensione stessa ed il relativo accertamento, quindi, rientra nell'ambito della giurisdizione della stessa Corte.
“Pertanto la Corte dei Conti, in tema di dipendenza o meno da causa di servizio dell'infermità allegata per ottenere il cumulo della pensione privilegiata con la pensione per esodo anticipato dal pubblico impiego non ha usurpato poteri della p.a., né ha invaso la sfera della giurisdizione in materia di pubblico impiego pronunciando su questioni inerenti allo status di pubblico dipendente, essendosi limitata - come giudice in materia di trattamento pensionistico - a pronunciare sulla spettanza del trattamento rivendicato, esercitando i suoi poteri giurisdizionali in ordine alla fondatezza della domanda”( Cassazione civile , sez. un. 24/05/1995 n. 5688).
Viceversa, “la domanda del pubblico dipendente volta ad ottenere l'accertamento della dipendenza da causa di servizio di una propria infermità e la determinazione dell'equo indennizzo, trova titolo immediato e diretto nel rapporto di pubblico impiego, con la conseguenza che la controversia ad essa relativa è devoluta al giudice che sul rapporto medesimo ha la giurisdizione” (cfr. Cassazione civile, sez. un., 7 marzo 2003, n. 3438).
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References: art. 53
 Cass. Sez. 
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. 
 art. 163
 sentenza