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ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL ESTUDIO PRÁCTICO DE LAS UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL - PDF
ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL ESTUDIO PRÁCTICO DE LAS UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL
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Carla Agüero Fuentes
1 ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL ESTUDIO PRÁCTICO DE LAS UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL Informe Final Preparada por: Alianza HOLOS-Universidad Diego Portales 1
2 Contenido I. INTRODUCCIÓN... 4 II. OBJETIVOS DEL PROYECTO... 5 III. MARCO METODOLÓGICO... 6 IV. IDENTIFICACIÓN Y MAPEO DE PROCESOS DE LAS UJV Identificación y mapeo de procesos primarios Identificación y mapeo de procesos secundarios Identificación y mapeo de procesos de apoyo transversal V. CARACTERIZACIÓN DE LA DEMANDA DE LAS UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL Descripción de la base de datos de referencia Aspectos generales de las 4 comunas donde están instaladas las UJV Aspectos específicos de las 4 comunas donde están instaladas las UJV VI. REVISIÓN Y REFORMULACIÓN DE MODELO DE EVALUACIÓN DE LAS UJV Análisis de la metodología: instrumentos y su modo de aplicación Instrumentos del Primer y Segundo Estudio Cualitativo Análisis de los instrumentos cualitativos relacionados con proceso primarios (pautas de entrevistas) Síntesis de las fortalezas y debilidades del Modelo de evaluación existente Revisión y reformulación de indicadores cuantitativos del modelo de evaluación de procesos de las UJV VII. PROPUESTA DE MODELO DE MONITOREO, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN: MODELO SISTÉMICO DE EVALUACIÓN Consideraciones generales Instrumento de evaluación Guía metodológica de aplicación de la evaluación Objetivos específicos a medir por cada proceso y su justificación PROCESOS PRIMARIOS PROCESO SECUNDARIOS PROCESOS DE APOYO VIII. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS DE LAS UJV
3 I. PROCESOS PRIMARIOS II. PROCESOS SECUNDARIOS III. PROCESOS DE APOYO IX. EVALUACIÓN DE PERTINENCIA Y SUFICIENCIA DEL GASTO Objetivo Metodología Presupuesto, lineamientos metodológicos y suficiencia del gasto Riesgos y recomendaciones X. RECOMENDACIONES GENERALES Y ESPECÍFICAS Del modelo de las UJV De los otros aspectos asociados al funcionamiento de las UJV Recomendaciones en torno a la futura expansión a nivel nacional de las UJV ANEXO N 1:FLUJOGRAMAS DE PROCESOS ANEXO N 2: CARACTERIZACIÓN DE LA DEMANDA ANEXO 3. FICHAS DE EVALUACIÓN Y RÚBRICAS POR PROCESOS ANEXO 4. PAUTAS DE ENTREVISTA Y DE OBSERVACIÓN SUGERIDAS
4 I. INTRODUCCIÓN El presente documento contiene el informe final del Estudio de evaluación de procesos del Estudio Práctico de las Unidades de Justicia Vecinal, ejecutado por la alianza formada entre la empresa consultora Inversiones Holos y la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, por encargo del Ministerio de Justicia. Por tratarse del informe final del proyecto, en este documento se incluyen todos los contenidos solicitados en las bases de licitación, inclusive aquellos incluidos en los dos primeros informes de avance. Por tal razón, la estructura de este informe consta de un capítulo que contiene la descripción de los objetivos del proyecto, para proseguir con la descripción del marco metodológico empleado por el equipo consultor para enfrentar el proyecto, consistente en el uso del modelo de cadena de valor de los procesos de trabajo de las UJV. Con este marco metodológico claro, el siguiente capítulo contiene la identificación y mapeo de procesos de la cadena de valor, para proseguir con la caracterización de la demanda de las UJV. Posteriormente, se presenta un capítulo con la revisión y reformulación del modelo de evaluación existente en las UJV, el que es complementado con el siguiente capítulo, que contiene la propuesta de modelo de monitoreo, seguimiento y evaluación, que llamamos Modelo Sistémico de Evaluación. Los capítulos finales del informe contienen la evaluación de procesos propiamente tal, con la justificación detallada de cada aspecto que ha parecido relevante de evaluar, tanto desde un punto de vista cualitativo como cuantitativo. Aparte se ha dejado la evaluación de la pertinencia y suficiencia del gasto, elemento explícitamente solicitado en las bases de licitación, y que no calza perfectamente dentro de la evaluación de los otros procesos (como los de coordinación, o de control por ejemplo). Finalmente, se presentan las recomendaciones en distintos niveles, ya sea para el mejoramiento del actual funcionamiento de las UJV, como aquellas que se han estimado necesarias en un esquema de futura expansión de este modelo. 4
5 II. OBJETIVOS DEL PROYECTO De acuerdo a las bases de licitación, el objetivo general del proyecto es Realizar una evaluación de procesos recabando los antecedentes necesarios sobre la puesta en marcha y el funcionamiento de las UJV, para retroalimentar el diseño y realizar las adecuaciones necesarias. Los objetivos específicos son: a) Determinar si el modelo original de las UJV es aplicado de acuerdo a las consideraciones de la formulación y diseño de este. b) Determinar si los aspectos contemplados en la etapa de diseño y formulación del modelo de las UJV responde a los requerimientos de los usuarios y aportan a disminuir las barreras de acceso a la justicia, mejorando la percepción de los usuarios en este ámbito. c) Identificar los principales aciertos, deficiencias y problemáticas detectadas en el funcionamiento operativo, recogiendo las soluciones que en la práctica han sido contempladas para hacer frente a ellas. d) Evaluar la pertinencia de los recursos tanto humanos como físicos asociados a la implementación de las UJV y a la operación de los procesos que estos recursos facilitan. e) Realizar una propuesta de recomendaciones y/o adecuaciones que permita superar carencias en el diseño y el funcionamiento de las UJV. El presente informe pretende dar cuenta de todos los objetivos solicitados. 5
6 III. MARCO METODOLÓGICO La metodología que se utiliza para el análisis, evaluación y reformulaciones (de mejora) de la estructura y procesos de las UJV, corresponderá al análisis de su Cadena de Valor 1 y al tratamiento sistémico de sus componentes con foco en la maximización del beneficio que reciben los ciudadanos 2 por la resolución de sus disputas vecinales y/o comunitarias. Este enfoque, permite desarrollar un modelo de análisis estratégico del funcionamiento de las UJV, centrándose en los procesos y actividades que constituyen su core business, las que llamaremos procesos primarios o procesos de resolución de disputas. De manera complementaria y con un enfoque sistémico, se analizarán: - Los procesos secundarios que soportan o auxilian la ejecución de los procesos primarios en las mismas UJV. - Los procesos transversales o de apoyo, que corresponden a toda actividad que permite el funcionamiento de las UJV como institución. - Los procesos de control o actividades de coordinación, monitoreo y gestión de la operación. - Las instituciones del entorno correspondiente a una clasificación de actores relevantes o incidentes en el funcionamiento de las UJV. Cada uno de estos componentes (incluyendo los procesos primarios) y su interrelación serán determinantes en la calidad de servicio prestado y su impacto en la resolución de conflictos vecinales por vías alternativas. Este marco teórico permitirá un análisis estratégico comparativo con la estructura y operación actuales (en la práctica) de las UJV. Resultando de ello, la(s) propuesta(s) de reformulación, con un marcado énfasis en la calidad de servicio prestado a los ciudadanos y en los aspectos institucionales e interinstitucionales necesarios para su implementación. Gráficamente, el consultor entiende el modelo de Cadena de Valor de las UJV de la siguiente manera 3 : 1 Porter, M. E. (1996). What is strategy?, Harvard Business Review, November December. 2 También llamado Propuesta de Valor. 3 Esta versión corresponde a una diagramación ajustada al funcionamiento de las UJV. 6
7 Usuarios (ciudadanos en conflicto que plantean sus problemas vecinales a la UJV) Instituciones relevantes del entorno (stakeholders): Corporaciones, Juntas de vecinos, Ministerio de Justicia, Municipio Procesos primarios Procesos secundarios Funciones transversales MASC: - Mediación, - Conciliación Evaluación del caso y derivación al mecanismo correspondiente Recepción del caso Asesoría Jurídica Mecanismos adjudicativos: - JPL - Arbitraje Seguimiento de Trabajo en red con los programas y servicios Orientación a los usuarios (casos que no califican) Contabilidad y finanzas Abastecimiento Tecnologías de Información y Comunicaciones (ejemplo: Sistema Informático de la UJV) Administración de Personas Infraestructura y equipamiento Difusión y entrega de información acuerdos y cumplimientos Interacción con la Red Comunal Beneficio o impacto Procesos de control En el gráfico anterior, los procesos primarios y secundarios corresponden al conjunto de actividades (y sus interrelaciones) que permiten cumplir el objetivo principal que determina la existencia de la UJV, el cual podría definirse de la siguiente manera: Poner a disposición de los ciudadanos en conflicto por materias vecinales y/o comunitarias, diversos mecanismos (alternativos) de resolución de disputas, tales como: conciliación, mediación y arbitraje. Estos, deben ser puestos en práctica mediante: (i) una adecuada apertura de canales de acceso a la justicia destinados a la comunidad, (ii) procesos eficientes (soluciones de calidad, rápidas y de bajo costo para los ciudadanos y el Estado), y (iii) impacto en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en sus respectivos barrios y comunidades 4. Así, se identifican como procesos primarios, en primer término a aquel proceso que permite filtrar la información recibida y definir la alternativa de resolución del conflicto (en la cual participa en forma conjunta un abogado, un asistente social y un facilitador), en segundo términos los procesos 4 Fuente: Qué es la Justicia Vecinal?, ujv.minjusticia.gob.cl. 7
8 de resolución propiamente tales, como la mediación, la conciliación y arbitraje. Se considerarán también las derivaciones a los Juzgados de Policía Local u otra institución de la red, en el entendido que son actos que plantean alternativas complementarias de resolución de causas que no se encuentran bajo la competencia de las UJV. Seguimiento (o monitoreo) de casos en los que se ha alcanzado acuerdos, se ha dictaminado un fallo o se ha derivado al/los usuarios al JPL o a una Institución de la red. Adicionalmente, y como un agregado a la propuesta inicial del equipo consultor, se ha agregado dentro de los procesos primarios a la asesoría jurídica, por las razones que se explicarán en el siguiente capítulo. Por otro lado, los procesos secundarios son los que coadyuvan en el cumplimiento del objetivo de las UJV antes planteado y corresponden al conjunto de actividades administrativas, que auxilian o apoyan directamente la ejecución de los procesos primarios. Destacan los siguientes: - Recepción del caso (cuando se encuentre bajo la competencia de las UJV). - Orientación a los usuarios. - Difusión y entrega de información a los ciudadanos, en referencia a las materias de competencia de las UJV. - Interacción con la Red Comunal Por su parte, los procesos transversales están conformados por: - Infraestructura y equipamiento. - Administración de personas. - Tecnologías de la Información y Comunicaciones (a esta dimensión pertenece el Sistema Informático de las UJV). - Abastecimiento. - Contabilidad y finanzas. Cabe destacar que estos procesos los está ejecutando el Ministerio de Justicia, que de esta manera opera como un proveedor de servicios para las UJV. Se destaca, dentro de estas, la dimensión de administración de personas particularmente por los aspectos de cultura organizacional que potencialmente sean determinantes en la implementación de recomendaciones y/o adecuaciones que se desprendan de este estudio. Lo mismo respecto de la dimensión de tecnologías de información y comunicaciones, por su relevancia no solo en la informatización de procesos internos a las UJV sino también en su inter-operabilidad con otros actores relevantes del entorno. Una característica relevante de los procesos secundarios y principalmente de los procesos transversales es que se pueden lograr economías de escala, ya que en el caso de los primeros (procesos secundarios), siempre se ejecutarán las mismas actividades sea cual sea el mecanismo 8
9 elegido de resolución de conflictos. En el segundo caso (procesos transversales), es más evidente tal condición, pues como toda institución, las UJV requieren para su funcionamiento de la administración de personas, de funciones de abastecimiento, entre otras, y parece no ser necesario que cada una de estas tareas deban ejecutarse en cada UJV. Los procesos de control están conformados por los mecanismos de gestión de las UJV, que actúan en distintas esferas de acción, siendo posible distinguir la esfera primaria de lo que suceden en cada UJV por separado, una segunda esfera que abarca el conjunto de las UJV, y una tercera esfera que abarca al conjunto de las UJV junto con las áreas del Ministerio de Justicia que le prestan servicios de apoyo para su operación. Finalmente, se señalan los beneficios o impactos generados por los servicios prestados por las UJV a la ciudadanía como resultado de la ejecución de los procesos y funciones antes detallados y de la relación sistémica entre ellos y con otros componentes (de entorno) del modelo. Este marco metodológico es idóneo para la evaluación de los procesos de implementación y funcionamiento (considerando su reciente puesta en marcha en mayo de 2011). Como resultado de ello, se espera que las propuestas de recomendaciones y/o adecuaciones fomenten, por dimensión de análisis: - Procesos primarios y secundarios: o La orientación del programa al logro de resultados, alineando los objetivos del programa a los objetivos de la política o Un mejor diseño y aplicación del modelo por medio de la adquisición de experiencia institucional y el intercambio de conocimientos. - Procesos transversales o de apoyo: o Una mayor transparencia y uso eficiente de los recursos - Procesos de control: o Provisión de evidencia para la toma de decisiones o Una gestión en base a los resultados de la ejecución - Relaciones interinstitucionales: o Una operación fluida y adecuadamente concatenada con otras instituciones relacionadas, con el fin de dar respuesta efectiva a las demandas y necesidades de los usuarios de los servicios de justicia prestados por las UJV. 9
10 IV. IDENTIFICACIÓN Y MAPEO DE PROCESOS DE LAS UJV. Identificación y mapeo de procesos primarios. De acuerdo a la propuesta técnica del equipo consultor, el modelo de funcionamiento de las UJV se puede conceptualizar como la operación conjunta de distintos tipos de procesos, en lo que se denomina cadena de valor de las UJV, lo que se muestra en profundidad en el anexo N 1. Dentro de esta cadena de valor, se distinguen los procesos primarios, entendiéndose por tal aquellos directamente relacionados con el giro del negocio de las UJV, consistente en la evaluación de casos, definición de vías de solución y ejecución de algunas de esas vías. Este capítulo tiene por objeto identificar, describir y mapear aquellos procesos que se han identificado como primarios, a través de la información recogida mediante entrevistas en profundidad realizadas a los profesionales y funcionarios de las UJV. Estas entrevistas se llevaron a cabo en las oficinas de las cuatro unidades y, en su mayoría, fueron grabadas sólo para los efectos de registro y uso interno del equipo consultor. La información que a continuación se presenta ha sido ordenada del siguiente modo. Se analizan por separado los procesos definidos como primarios por el equipo consultor: (a) evaluación del caso y determinación de las vías; (b) mecanismos alternativos (mediación y conciliación); (c) mecanismos adjudicativos (arbitraje y Juzgado de Policía Local); (d) trabajo en red con los programas y servicios locales sociales; (e) seguimiento, acuerdos y cumplimientos y (f) asesoría jurídica. Respecto a este último proceso de asesoría jurídica, si bien no estaba considerado en la propuesta técnica del equipo consultor dentro de los procesos primarios ni tampoco se describía en el Manual de Procedimientos, de las entrevistas realizadas queda en evidencia que se trata de un servicio relevante que prestan las cuatro UJV y que ha sido validado por el Ministerio de Justicia. Mayores antecedentes se presentan en el capítulo correspondiente. Así en primer término, se describe en qué consiste cada uno de ellos conforme a lo dispuesto en el Manual de Procedimientos. En segundo lugar, se realiza un análisis comparativo de lo que señala dicho documento y la forma en que estos procesos se están llevando a cabo en cada una de las 4 UJV, de acuerdo a la información recabada a través de las entrevistas en profundidad. Finaliza la revisión de cada proceso con una síntesis global de los hallazgos detectados. En el anexo N 2 de este informe se adjunta el diagrama de flujo de cada uno de los procesos primarios. 1. Evaluación del caso y derivación al mecanismo correspondiente 10
11 1.1. Manual de Procedimientos. El objetivo general de esta fase es evaluar el caso y orientar a los usuarios para utilizar el mecanismo más adecuado para solucionar el conflicto. La relevancia de este proceso radica en la entrega de información certera y suficiente para que los usuarios puedan tomar la decisión sobre el mecanismo a utilizar. Esta fase se compone a su vez de dos sub-etapas: (a) evaluación y (b) asesoría y elección de la vía de solución. a. Evaluación. Se trata de una actividad realizada por el equipo evaluador, conformado por un evaluador jurídico, un evaluador social y un facilitador. Esta consiste en el análisis y acuerdo de las alternativas más adecuadas para la solución del conflicto planteado con el fin de informar y asesorar a los usuarios al respecto. Para ello, el equipo debe evaluar, en un plazo de 72 horas, la pertinencia y suficiencia de la información, definir estrategias para obtener información faltante y una vez que cuenta con toda la necesaria para tener un panorama general del conflicto, se acuerdan las alternativas más adecuadas para la solución de ese conflicto particular. Conforme a lo señalado en el Manual de Procedimientos, en esta sub-etapa el facilitador debe realizar estrategias tendientes a favorecer la participación del requirente y requerido a las distintas instancias que implica el proceso de decisión e ingreso de los usuarios a la vía elegida, lo cual se puede hacer mediante entrevistas en terreno, envío de cartas o llamadas telefónicas, por ejemplo. 5 b. Asesoría y elección de la vía de solución: En esta sub-etapa se pueden presentar dos modalidades, según si asisten ambas partes (requirente y requerido) a la entrevista o si sólo asiste una de ellas. En el caso de que asistan ambas partes, el equipo (o alguno de sus miembros) se reúne con ellas para plantearles la(s) vía(s) de solución posibles con una explicación de sus características y posibles resultados. 6 Si optan por la vía judicial, solamente el requirente contará con la asesoría jurídica del abogado de la Corporación de Asistencia Judicial presente en la UJV ante el Juzgado de Policía Local. Cualquiera sea la decisión, ella se formaliza a través de la firma de un documento de consentimiento informado y luego, las partes quedan citadas con el equipo de la vía por la cual optaron. El equipo evaluador registra toda la información disponible en el sistema informático y 5 Manual de Procedimientos, pág. 20, punto 2. Cabe señalar que en este punto el Manual establece reglas especiales para el caso de que una de las partes sea adolescente. 6 Cabe señalar que conforme al Manual de Procedimientos, las vías posibles son mecanismos MASC Y mecanismos adjudicativos. 11
12 entrega los antecedentes al profesional correspondiente de acuerdo a la vía que se haya elegido, respetando las particularidades que implica cada mecanismo. Tal como lo señala el Manual de Procedimientos, luego se realiza una entrevista conjunta con ambos participantes con el profesional de la vía, con lo que se cierra la etapa de evaluación. 7 Si alguna de las partes o ambos no concurren a la vía, el facilitador deberá desarrollar las estrategias necesarias para favorecer el ingreso al mecanismo de solución de conflicto. 8 Si después de un tercer intento, las partes no concurren se espera un mes, luego de lo cual se cierra el caso, sin perjuicio de la posibilidad de las partes de retomar el contacto y reevaluar su ingreso. Ahora bien, si asiste a la entrevista solamente el requirente, éste elegirá la vía asesorado por el equipo evaluador. Si con posterioridad el requerido no asiste a la vía, ello hará presumir su falta de interés en resolver el conflicto y en participar en algunas de las vías que ofrece la UJV. El Manual de Procedimientos indica que la parte que continúe podrá optar por la vía adjudicativa. Si el requirente opta por presentar el caso en el Juzgado de Policía Local, será representado jurídicamente por el abogado de la Corporación de Asistencia Judicial presente en la UJV. Una vez que el usuario que ha asistido a la UJV queda citado a la vía, el equipo evaluador registra toda la información en el sistema informático y entrega los antecedentes al profesional correspondiente. Una vez que el usuario concurre a la entrevista con el equipo de la vía seleccionada, quedará cerrada la etapa de evaluación. Por último, al igual que en el caso anterior, el requirente deberá formalizar su decisión a través de un documento de consentimiento informado. De no concurrir ambas partes a la vía, el facilitador desplegará estrategias para favorecer el ingreso al mecanismo y se sigue el mismo procedimiento que en el caso de que ambas partes concurran a la entrevista Resultados de las entrevistas al equipo de evaluación de casos y determinación de las vías. a. UJV de Cerrillos. La evaluación de los casos se realiza en forma inmediata a su ingreso a la UJV (dicho ingreso a la Unidad es efectuado por parte del equipo de recepción y atención de público, que se describirá en el siguiente capítulo), con el fin de evitar que el requirente deba volver a concurrir a la UJV. El ingreso del caso es informado al equipo evaluador a través del sistema informático. 7 Manual de Procedimientos, pág. 21, punto 5. 8 Manual de Procedimientos, página. 21, quinto punto. 12
13 La evaluadora jurídica distribuye los casos entre los miembros del equipo para su evaluación (se designa un evaluador responsable del caso) y luego ella está a cargo de monitorear el desarrollo de las gestiones pertinentes dentro del plazo de 72 horas que establece el Manual de Procedimientos. En un comienzo del proyecto, la evaluación la realizaba todo el equipo, sin embargo en la actualidad por el número de casos ingresados se hace en forma individual. El tiempo que demora este proceso es relativo, depende de la materia y el perfil del usuario ( los adultos mayores necesitan ser escuchados ). Este cambio se llevó a cabo en conjunto con el Ministerio de Justicia. En esta reunión se le explica al requirente cuales son los servicios de la UJV y se indaga sobre el conflicto y por los antecedentes (documentos, si los hay) del caso, además de algunos datos personales de las partes, todo ello con el fin de complementar la información ya existente. Luego, se le explica las distintas vías y la necesidad de citar al requerido y se solicitan los datos de éste. Con esta información se va en búsqueda del requerido, lo que se hace por vía telefónica o en terreno, lo que sucede en la gran mayoría de los casos. Por regla general, a terreno va el facilitador, quien señala que su labor es más que citar, pues no solo debe informar al requerido, sino que lo debe persuadir para que participe en alguna de las vías ( entrevista motivacional ). En relación con la evaluación, la primera opción es que éste acuda a la unidad y se reúna con el evaluador responsable, lo que sucede en un alto porcentaje de los casos. Sin embargo, si ello no ocurre, el facilitador lo evalúa en terreno, de acuerdo a los criterios que haya conversado con el resto del equipo evaluador e incluso, si hay voluntad de participar y de acuerdo a la elección que haga el requerido en ese momento, regresa con el acta de consentimiento firmada por éste y luego se cita a las partes a una primera reunión para llevar a adelante la vía seleccionada. En cuanto al trabajo de persuasión que hace el facilitador, éste señala tener dudas acerca de cuál es el momento de la visita más apropiado para informar al requerido de la voluntariedad de los procesos en la UJV. Ello, pues a su juicio entregar al inicio esa información puede limitar las posibilidades de asistencia del requerido y por eso lo hace al final de la entrevista. Los criterios aplicados para definir las vías son compartidos por los miembros del equipo. Por ejemplo, la mediación se prefiere para casos donde las relaciones son significativas para las partes; la conciliación para casos de cobros de pequeños montos y gastos comunes, y el arbitraje para casos de servidumbres de medianería, contratos de arriendo o restitución de inmuebles. En casos de diferencias de opiniones entre las partes sobre la vía a utilizar, se tiende a privilegiar la decisión del requerido, debido al interés de mantener el caso, intentando que el caso pueda ser conocido y resuelto por alguna de las vías. Algunos de los profesionales de esta unidad indicaron que internamente ellos han denominado a esta práctica como política pro caso. En estas situaciones lo que se hace es que se intenta convencer al requirente después de la opción manifestada por el requerido, quien habitualmente lo acepta. Si éste no quiere participar, el caso fracasa. 13
14 b. UJV de Macul. Informe final Una vez ingresado el caso desde recepción, se envía la información vía sistema informático a los evaluadores. Al igual que en Cerrillos, al comienzo la evaluación se hacía por el equipo completo, pero en la actualidad se hace en forma individual, pues la evaluación conjunta resultaba muy larga. Este cambio se llevó a cabo en conjunto con el equipo de apoyo del Ministerio de Justicia. El requirente es evaluado en la UJV por uno de los miembros del equipo en forma inmediata, con el fin de evitar nuevas citaciones y traslados. En esa oportunidad realiza una elección preliminar de la vía. En relación al requerido, en primer lugar, se intenta contactarlo por teléfono. Sin embargo, en una muy baja proporción se logra éxito con este tipo de citación, de modo tal que la citación se hace principalmente en terreno y está a cargo de la facilitadora. Ella señala que su función es, en primer término, escuchar el conflicto y tratar de ver más allá de lo manifiesto y mostrar una ventana de solución a sus conflictos, promoviendo el uso de los mecanismos MASC. Considera que la función del facilitador es de carácter eminentemente motivacional, que debe tener mucha capacidad de escucha y dar orientación. Si el requerido no se encuentra en su domicilio, se deja una carta (notificación/citación) informándole de los servicios de la UJV y citándolo a una reunión, modalidad que en su oportunidad fue aprobada por el Ministerio de Justicia. La recepción del requerido es variable, algunos son acogedores y reciben esta invitación con alivio pues comprenden que podrían solucionar un conflicto. Otros, en cambio, son más reticentes y se muestran molestos o incómodos, pues visualizan al facilitador como un representante (abogado) del requirente. Respecto de los criterios aplicados para la definición de la vía, se nos indica que la mediación se aplica para casos en que las relaciones entre las partes se van a mantener en el tiempo, por ejemplo, casos de convivencia vecinal; la conciliación se utiliza en casos de vínculos con afectación momentánea, por ejemplo, conflictos por muros medianeros, prórrogas de plazos o pagos de deudas. El arbitraje es aplicado para casos en que las posturas de las partes sean muy opuestas. La firma de los documentos de acuerdo ocurre cuando las partes acuden por primera vez a la vía elegida. c. UJV de Paine. Los evaluadores reciben el aviso de un caso ingresado por el comunicador interno desde recepción. La evaluación se realiza en conjunto por el evaluador jurídico y el evaluador social, y entre ellos se reparten quién es el responsable del caso, según la carga de trabajo o la especialidad de la materia. Ocasionalmente participa el facilitador. 14
15 Entrevistan al requirente cuando concurre por primera vez a la UJV, le explican el proceso y las vías de manera general. Amplían la información de la ficha que es llenada en recepción e indagan en las razones de asistencia en la UJV. Luego ingresan la información al sistema y al final del día entregan la información al facilitador para que cite al requerido dentro de la misma semana o para la semana siguiente. Para ello, el facilitador recibe una planilla de las evaluadoras con los datos de los requeridos para el contacto (horas, días para ubicarlo, etc.). Su función consiste en contactar a la parte requerida y cautivarla, mencionándole todos los puntos a favor que puede lograr concurriendo a la unidad. En concreto, el facilitador se presenta, le informa al requerido sobre las ventajas que tiene solucionar el problema en la UJV comparándolo con los tribunales de justicia y escucha la versión de la persona, le da tiempo y entrega garantías de imparcialidad. Solo menciona la voluntariedad cuando ya hay un enganche con la persona. Lo deja citado a la UJV de acuerdo a la disponibilidad que ha manifestado el requirente. La gran mayoría acepta ir y juntarse a conversar con el requirente para tratar de solucionar el problema. El día de la citación concurren ambas partes, pero se entrevistan por el equipo evaluador en forma separada, porque cuando los entrevistaban en conjunto los usuarios generalmente querían hablar del problema de fondo con los evaluadores, en sus palabras se abría el problema. Para la determinación de la vía, se utiliza como criterio preponderante la materia, salvo que la persona expresamente se manifieste por una vía en especial. La conciliación se usa más para pagos de deudas; la mediación para los problemas de relaciones. Si la vía escogida es la mediación, ésta se realiza el mismo día. La firma de los documentos de acuerdo ocurre cuando las partes acuden por primera vez a la vía elegida. d. UJV de Renca. La evaluadora jurídica y la evaluadora social entrevistan al requirente en conjunto en las oficinas de la unidad, generalmente de manera inmediata después de la etapa de recepción del caso. Ellas llenan una ficha en la cual se piden más datos para complementar la información ya existente (acerca de la familia, escolaridad, nivel de ingreso, etc.). El equipo señala que aplica la ficha de manera libre, se trata que el requirente se exprese sobre el conflicto, y se ahonda en el interés real que hay detrás de su solicitud (se quiere saber si ha conversado con la contraparte, si ha ido a otro servicio, etc.). Los entrevistados señalan que esta reunión en promedio dura más menos 25 minutos. El facilitador entrevista al requerido en terreno y luego participa de reuniones con el resto del equipo en la unidad. El fundamento para hacer la evaluación del requerido en terreno es maximizar la utilización del tiempo, evitando tener que agendar con el requerido una reunión de evaluación en la unidad, tras la visita del facilitador. Asimismo, de acuerdo al equipo evaluador, con ello se potencia la figura del facilitador como evaluador, pues realiza esta función en terreno (en palabras del equipo, se evita que el facilitador sea sólo un cartero bien pagado ). El facilitador aplica la misma ficha de evaluación que se aplica al requirente en la evaluación llevada adelante en 15
16 la unidad. Ello, según señala el equipo evaluador, se realiza para equiparar las posiciones de ambas partes. Con esa información, se hace una reunión de evaluación de todo el equipo sobre qué vía sería la más idónea, para luego proponerla a las partes. El equipo evaluador señala que es fundamental trabajar en esta etapa el manejo de las expectativas de las partes, para no generar frustración. Además, insisten en que siempre se enfatiza que es un proceso voluntario, porque es importante que sientan que no se les está imponiendo una solución. Luego de la evaluación, se comunican telefónicamente con ambas partes para proponer la vía más adecuada y se les explica cada una de las vías. Explican, por ejemplo, que en la mediación se trata de que un tercero ayude a las partes a llegar a un acuerdo, en la conciliación un tercero propone la mejor forma de acuerdo y en el arbitraje un tercero decide la mejor forma de solución. Señalan que generalmente las partes aceptan la propuesta del equipo evaluador y están de acuerdo en la vía. Luego son citados a una reunión con el equipo evaluador en la UJV. Llegan directamente a firmar el consentimiento informado con el equipo evaluador. Si ambas partes están presentes, ingresan inmediatamente a la vía. El equipo evaluador señala que generalmente asisten. Como el Manual de Procedimientos no señala criterios, el equipo señala que ellos mismos han desarrollado una tabla de criterios para decidir qué vía es más adecuada para cada caso. Por ejemplo, si es un conflicto relacional, se sugiere mediación, si no hay un vínculo o se trata de personas que están enemistadas, conciliación Síntesis del funcionamiento del proceso de evaluación del caso y derivación al mecanismo correspondiente. En todas las UJV, una vez ingresado el caso en recepción se privilegia la atención inmediata del requirente por el equipo de evaluación, quien recibe el aviso de la presencia del requirente vía sistema informático y/o por citófono interno. Se explica al requirente sobre los servicios de la UJV, los plazos involucrados y se indaga sobre los antecedentes del caso. Se explican los distintos procesos que ofrece la unidad (vías) y la necesidad de convocar al requerido, para lo cual se piden sus datos. Además, el o los evaluadores aplican una pauta de entrevista y piden más datos al requirente (conflicto, familia, escolaridad, nivel de ingresos, etc.). En el caso de los requeridos, esta tarea queda en manos de los facilitadores en dos de las cuatro UJV (Cerrillos y Renca) y se hace en terreno. El facilitador le explica las diversas vías o puertas y convoca al requerido a una evaluación en la UJV. Si bien se advierten ciertas diferencias, pudimos 16
17 detectar que tanto en Cerillos como en Renca, con el fin de evitar que el requerido concurra varias veces, el facilitador lo evalúa en terreno en forma directa y personal. En general, se pudo observar -conforme a los dichos de los propios facilitadores- que al momento de informar las vías al requerido dan prioridad a las vías MASC y enfatizan el carácter gratuito, confidencial y voluntario de estos mecanismos. En el caso de Macul y Paine, la evaluación del requerido se hace en la UJV, previa citación efectuada por el facilitador. La forma en que se lleva adelante la firma del consentimiento de las partes depende de la modalidad de evaluación adoptada por la respectiva unidad. Como se ha señalado anteriormente, cuando la evaluación del requerido se hace en terreno y éste accede a participar, se firma en ese momento. En otros casos, como en Renca, habiéndose obtenido la conformidad del requerido, se cita a ambas partes a una reunión con el equipo evaluador para firmar el consentimiento y luego pasar a la vía. También se da la modalidad que el consentimiento informado se firme por las partes una vez que ingresan a la vía (Macul y Paine). Conforme a lo relatado por los entrevistados, por regla general, una vez determinada la vía, ambas partes asisten a la primera reunión con el profesional a cargo. Si el requerido finalmente no asiste, y después de haber fracasado los intentos de rescate previstos, reingresa el caso y se deriva al equipo evaluador para analizar otras vías de solución. Si luego de un segundo intento no asiste, se orienta al requirente en orden a iniciar la vía judicial y ser derivado a la abogada de la CAJ. Al inicio de la puesta en marcha de las UJV, la evaluación de los casos se hacía en conjunto por el equipo, es decir, en presencia del facilitador y de los dos evaluadores (jurídico y social). Sin embargo, al momento de realizar las visitas a las UJV, se pudo constatar que en dos de las cuatro UJV (Cerrillos y Macul) la evaluación se realiza por una sola persona, lo que es consecuencia de algunos cambios impulsados desde el Ministerio de Justicia 9, y que se reflejaron posteriormente una una segunda versión del Manual de Procedimientos, aun cuando ello no surgió del relato de los entrevistados. En las otras dos UJV (Paine y Renca) este proceso se realiza por los evaluadores jurídico y social en conjunto. En cuanto a los facilitadores, relataron que la duración de la evaluación del requerido en terreno depende del caso, pero en promedio se estima entre 20 y 40 minutos. Preguntados los facilitadores por el número de visitas en terreno que realizan diariamente, en promedio refieren realizar aproximadamente cuatro visitas en un día. Se pudo advertir que, en general, los facilitadores son profesionales muy motivados y conscientes de la responsabilidad que recae sobre sus hombros: incentivar la participación de los requeridos, pues existe una percepción más o menos generalizada de que el requerido es un recurso escaso, al que es necesario incentivar a participar en el proceso de forma proactiva. 9 Desde el Ministerio de Justicia se impulsó la diferenciación de roles y la complementariedad de estos, ajustada a las cargas de trabajo. 17
18 Todas las UJV han ido desarrollando criterios para llevar adelante la tarea de evaluación y determinación de la vía, en función de distintos factores, como la materia que aparece como un parámetro predominante y las relaciones previas entre los afectados. En relación a las materias como el cobro de pequeños montos, gastos comunes, o muros medianeros, estos se derivan a conciliación; mientras que las servidumbres de medianería, contratos de arriendo o restitución de un bien raíz, a arbitraje. En casos de conflictos relacionales, donde las partes relatan que el vínculo es importante para ellos, se opta por la mediación; por el contrario, si no hay lazos o éstos están muy dañados, se prefiere la conciliación. Un facilitador señaló que la conciliación opera por defecto, cuando no es posible aplicar la mediación. Otro factor que incide en la determinación de la vía es la disposición limitada por razones de diseño del modelo- de la conciliadora, por ello muchas veces se prefiere la mediación, por estar disponible de inmediato. Otros aspectos señalados por los entrevistados como parte de los elementos a evaluar para la selección de la vía, son la existencia de violencia, la data del conflicto, la disposición y habilidades sociales de las partes, y la información que provee el facilitador luego de ir a terreno, entre otros. Por último, se pudo observar que con la finalidad de facilitar la participación del requirente y especialmente del requerido, se ha optado por privilegiar la concurrencia de éstos a las reuniones de las vías una vez que ésta ha sido seleccionada, limitando en lo posible el número de reuniones o citaciones previas a la UJV (por ejemplo a la evaluación, a la firma del consentimiento, etc.). Ello se advierte en todas las UJV como un criterio de funcionamiento operativo en consideración al perfil de sus usuarios y a las dificultades de tiempo y dinero que ello significa ( se trata de evitar que vengan a cada rato ), más aún si las unidades no se encuentran en zonas de concurrencia habitual de las partes (cerca de la municipalidad, de una plaza, de centros comerciales, etc.). 2. Mecanismos alternativos: mediación y conciliación Mediación Manual de Procedimientos El objetivo de esta fase es favorecer la solución del conflicto, permitiendo que los usuarios logren un acuerdo mediante la actuación de un tercero imparcial. La importancia de contar con mecanismos alternativos reside en la posibilidad de ofrecer a los usuarios vías distintas a la judicial para resolver sus conflictos que respondan a sus necesidades particulares. Ello, supone además relevar la voluntariedad de las partes, la importancia de la comunicación y de las relaciones existentes entre ellas, así como promover el logro de soluciones creativas. 18
19 Este proceso se desarrolla sobre la base de los principios de la voluntariedad de las partes, el equilibrio de poderes, la igualdad de las partes y la neutralidad del mediador. El proceso se puede llevar adelante en una o más sesiones, las cuales pueden ser conjuntas o individuales, según el caso. En el primer contacto (sea en la primera sesión o a través del encuentro previo con el facilitador), se debe informar a las partes de las posibilidades que existen para realizar el proceso: sesiones grupales, sesiones individuales, mediador como oyente neutral y sesiones vía telefónica, aunque de acuerdo al Manual de Procedimientos se deben privilegiar los encuentros cara a cara. Se contempla la posibilidad de realizar mediaciones vía telefónica para evitar traslados si una de las partes no puede acudir a la UJV (ya sea por razones de trabajo, dificultades de desplazamiento u otras), lo que también es aplicable para casos de cobros de deudas de baja cuantía, aunque esta materia no está restringida a la vía de mediación. Si una de las partes señala que desea participar en una mediación, pero sin tener que encontrarse con la otra parte, el Manual de Procedimiento sugiere explorar la vía del oyente neutral (o mediación indirecta o shuttle mediation), caso en el cual se hará una mediación puente, esto es, el mediador se reúne por separado con cada parte trayendo y llevando propuestas recíprocas. El Manual de Procedimientos aconseja realizar las sesiones de mediación dentro de un mismo día y no extender demasiado el número de ellas, con un máximo de 40 días. Si avanzado el proceso, no se obtienen resultados, debe cerrarse la vía. Si hay acuerdo, también se cierra y se envía a la etapa de seguimiento. Si no hay acuerdo, se evalúa el caso conforme al protocolo de cierre y el mediador debe decidir si deriva el caso al equipo de evaluación para la posibilidad de iniciar otra vía. Por otra parte, de acuerdo al Manual de Procedimientos, los pasos a seguir en una sesión individual son los siguientes. El facilitador habrá citado primero al requirente, sin perjuicio de que puedan ser citadas ambas partes para el mismo día en horas diferentes. El mediador recibirá a la persona y hará el discurso inicial (presentación, explicación de su rol, del proceso de mediación y de las reglas del juego ) y generará el rapport con esa parte. Informará además del valor jurídico de los acuerdos y recopilará antecedentes pertinentes para el caso, así como verificar datos, explorar intereses y si procede, comenzará a sondear opciones de solución. Luego de ello, deberá escoger la modalidad de mediación a utilizar (puente, cara a cara o telefónica) e idear un plan de mediación y obtener el acuerdo para realizar una primera sesión conjunta. Para terminar deberá cerrar, evaluar y registrar la información en el sistema. El Manual de Procedimientos contempla una descripción de lo que se denomina preparación de la mediación, previo a una sesión conjunta con las partes, sea en forma inicial o luego de haberse reunido con cada una de ellas por separado. En esta etapa se revisan antecedentes, se elabora un plan de mediación y se evalúan los posibles desbalances de poder. Asimismo, se analiza la necesidad de incluir a otras personas y/o la necesidad de realizar una co-mediación o 19
20 de que actúe un mediador suplente, para los casos en que el mediador vea su neutralidad comprometida. En esta fase de preparación se escoge el modelo de mediación a seguir. En las sesiones conjuntas algunos de los pasos a seguir son similares a los de las individuales (presentación, discurso inicial, exposición del problema, exploración de los intereses y opciones, entre otros). Se diferencia en que el desarrollo del proceso se hace con ambas partes a la vez y en conjunto se van tomando los acuerdos posibles y el mediador va aplicando las destrezas propias según el modelo utilizado. Si el proceso de mediación finaliza con acuerdo, éste debe contener algunos elementos para su mejor cumplimiento (asesoría de la vía de seguimiento y cumplimiento, por ejemplo). El mediador debe registrar en el sistema si hubo o no acuerdo Resultados de las entrevistas de los profesionales de mediación. a. UJV de Cerrillos. La mediadora toma conocimiento del caso que le ha sido asignado a través del sistema informático, aunque también recibe información de modo directo. El facilitador se encarga de citar a ambas partes a la primera sesión. Si ambas partes asisten, en la primera sesión la mediadora se presenta y da el discurso inicial, explica que el proceso es confidencial y voluntario y las consecuencias de los acuerdos. Durante el proceso se evalúan los intereses y las posibles opciones de solución. Si hay acuerdo, éste se formaliza en un acta de mediación. Luego del acuerdo, viene la etapa de seguimiento a cargo del facilitador. Sólo una vez, hasta la fecha de la entrevista, ella había realizado estas gestiones de seguimiento. Existe una percepción positiva en torno al cumplimiento de los acuerdos, cercano al 90%. Si para el cumplimiento del acuerdo es necesaria la vinculación con las redes sociales, se comunica de ello al facilitador y/o al evaluador social. Hasta la fecha de la entrevista, ello había ocurrido solo en un caso. Si el acuerdo no se cumple, se reingresa a evaluación, se comunica al requerido que se iniciará la vía judicial y se deriva a la abogada CAJ para realizar las gestiones pertinentes. Los casos que han tenido dificultades de cumplimiento son principalmente de pagos de dinero. La mediadora utiliza los modelos de mediación de Harvard, circular narrativo y transformativo, cuestión que determina caso a caso. Señala que el modelo transformativo lo ha aplicado en un solo caso. En algunos casos, se ha optado por utilizar la modalidad de mediación secreta o mediación separada, cuando el requirente no desea que el requerido sepa quién ha solicitado la intervención de la unidad y pide mantener su nombre en reserva. En la unidad se ha denominado a este perfil de usuarios como el señor miedoso. En estos casos el procedimiento que se sigue es el siguiente. En primer lugar se realiza una sesión individual con el requirente para conocer a 20
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