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Timestamp: 2018-04-20 08:33:55+00:00

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SENTENCIA DEL TC DE 17-12-2015
SENTENCIA DEL TC DE 17-12-2015 DECLARA INCONSTITUCIONALES Y NULOS LOS ART. 7 Y 8.5 DE LA LEY 1/2014, DE 28-2
Competencias en materia laboral: nulidad de los preceptos legales que atribuyen la titularidad de la potestad para sancionar determinadas infracciones al SEPE o, en su caso, al ISM.
Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014, de 28-2, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social.
El Consejo de Gobierno del País Vasco interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014, de 28-2, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, dentro del plazo previsto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
a) Se comienza señalando el heterogéneo contenido de la Ley 1/2014, de 28-2 (que proviene de la tramitación como proyecto de ley del Real Decreto-ley 11/2013, de 2-8), indicando que los preceptos impugnados se ubican en el capítulo III (arts. 6 a 8) que lleva por rúbrica “Modificaciones en materia de empleo y protección por desempleo”.
La impugnación se limita a los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014, que han dado nueva redacción, respectivamente, al inciso final del párrafo segundo del art. 27.4 de la Ley 56/2003, de 16-12, de empleo y al art. 48.5 del texto refundido de la LISOS, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4-8.
Según el Gobierno Vasco, las normas impugnadas exceden de la competencia estatal en materia de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), vulnerando la competencia sancionadora en dicha materia de la Comunidad Autónoma del País Vasco [art. 18.2.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco: EAPV].
En cuanto al art. 7 de la Ley 1/2014, que da nueva redacción al art. 27.4 Ley de empleo, se precisa en el recurso que la impugnación se ciñe a lo dispuesto en el inciso final del segundo párrafo del art. 27.4 Ley de empleo; en su virtud se faculta al SEPE para incoar el procedimiento sancionador, que tiene por objeto perseguir la infracción consistente en no cumplir el requisito de estar inscrito como demandante de empleo para conservar la percepción de la prestación por desempleo, infracción que se encuentra tipificada en el art. 24.4.b) de la LISOS, en la redacción del art. 8.2 de la Ley 1/2014.
También se impugna la nueva redacción que el art. 8.5 de la Ley 1/2014 ha dado al art. 48.5 de la LISOS, en cuanto atribuye al SEPE la competencia para sancionar las infracciones cometidas por solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo, con excepción de las tipificadas en los arts. 24.3 y 25.4 de la LISOS, supuestos estos en los que la imposición de la sanción corresponderá al servicio público de empleo competente, pero sin incluir en esta excepción o salvedad (y esta es la razón de la impugnación) las infracciones tipificadas en el art. 24.4 de la LISOS (en la redacción dada por el art. 8.2 de la Ley 1/2014).
Estas se refieren a los incumplimientos consistentes en:
- no facilitar la información necesaria para garantizar la recepción de las notificaciones y comunicaciones de la entidad gestora de la prestación por desempleo [art. 24.2 a) de la LISOS]
- no cumplir el requisito, exigido para conservar la percepción de la prestación, de estar inscrito como demandante de empleo en los términos previstos en los arts. 209.1 y 215.4 del texto refundido de la Ley general de Seguridad Social (LGSS), salvo causa justificada [art. 24.4 b) de la LISOS].
Según el Gobierno Vasco, la atribución en estos términos al SEPE de la competencia para sancionar las infracciones tipificadas en el art. 24.4 de la LISOS se aparta de forma manifiesta de la doctrina sentada en las SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, y 104/2013, de 25 de abril. Estas reconocerían la competencia autonómica de ejecución en materia de Seguridad Social, que incluye la competencia para la imposición de sanciones en materia de prestaciones por desempleo, cuando no se vea afectado el régimen económico de la Seguridad Social.
b) En lo que se refiere a los títulos competenciales en juego, se advierte que en la disposición final 1ª de la Ley 1/2014 se afirma que el capítulo III de la misma (en el que se insertan los arts. 7 y 8.5, que son objeto de impugnación) se dicta “al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6, 7 y 17 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación procesal, así como en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las CC.AA., y de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CC.AA., respectivamente”; esta misma atribución competencial se predica de los capítulos II y IV.
Según el recurrente, no existe conexión alguna entre el contenido de los preceptos impugnados y la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), habida cuenta que el Tribunal Constitucional entiende que la materia propia de este título competencial se concreta en la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales, sobre los que nada se dispone en los arts. 7 y 8 de la Ley 1/2014.
De igual modo, considera el Gobierno Vasco que, a la luz de la doctrina sentada, debe descartarse que los preceptos impugnados puedan ampararse en la competencia estatal en materia de legislación laboral (art. 149.1.7 CE); las prestaciones y subsidios por desempleo son prestaciones de Seguridad Social, por lo que el título competencial aplicable sería el art. 149.1.17 CE.
La competencia autonómica de ejecución en materia de Seguridad Social incluye la competencia para la imposición de sanciones en materia de prestaciones por desempleo cuando recae sobre actividades instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (esto es, cuando no se vea afectado el régimen económico de la Seguridad Social), conforme a la referida doctrina constitucional, que es justamente lo que acontece en el caso de los preceptos impugnados.
c) De acuerdo con el deslinde competencial expuesto, el nuevo art. 48.5 de la LISOS, que excluye de la competencia autonómica la facultad para sancionar la infracción tipificada en el art. 24.4 a) de la LISOS, únicamente sería constitucional, según el Gobierno Vasco, si su contenido material se entendiera referido a actuaciones vinculadas al régimen económico de la Seguridad Social, estas sí de competencia estatal; en ningún caso, en lo referido a actos instrumentales relativos a la inscripción y mantenimiento como demandantes de empleo.
Así ocurre en los casos consistentes en suministrar información necesaria para garantizar las notificaciones y comunicaciones o estar inscrito como demandante de empleo en los términos establecidos en los arts. 209.1 y 215.4 LGSS, para la conservación de la percepción de la prestación, supuestos de actividades instrumentales en los que la potestad sancionadora para el cumplimiento de tales obligaciones por los solicitantes o los beneficiarios de las prestaciones por desempleo corresponde a las CC.AA., conforme a la doctrina sentada en relación con preceptos de contenido similar en la redacción precedente de la LISOS.
d) Por todo ello, sostiene el Gobierno Vasco que los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014, en la redacción que otorgan, respectivamente, al inciso final del segundo párrafo del art. 27.4 de la Ley de empleo y al art. 48.5 de la LISOS, serían inconstitucionales y nulos por vulnerar la potestad sancionadora de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación básica del Estado sobre Seguridad Social [art. 18.2 a) EAPV] y, por consiguiente, el orden constitucional de distribución de competencias. Así se solicita en el suplico del recurso de inconstitucionalidad, como pretensión principal, que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos legales impugnados.
Teniendo en cuenta la doctrina sentada en relación con la competencia sobre la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, debe entenderse, según el ejecutivo autonómico recurrente, que ninguna de las atribuciones contenidas en los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014 pueden comprometer la unidad del sistema, perturbar su funcionamiento económico uniforme, cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar desigualdades entre los ciudadanos en lo que respecta a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones.
Siendo esto así, la extralimitación competencial que se deriva del contenido de los arts. 7 y 8.5 de la Ley 1/2014 implica su inconstitucionalidad por vulnerar el art. 18.2 b) EAPV; no así su nulidad, en tanto en cuanto no han sido llevadas a efecto las previsiones de la disposición transitoria 5ª EAPV, en virtud de las cuales la asunción de la gestión del régimen económico de la Seguridad Social por la Comunidad Autónoma del País Vasco precisa la suscripción de los oportunos convenios en el seno de la comisión mixta de transferencias creada para la aplicación del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. Esta declaración de inconstitucionalidad sin nulidad no es ajena a la doctrina constitucional.
El Abogado del Estado solicita la desestimación en su integridad del recurso de inconstitucionalidad.
Las infracciones a las que se refieren los preceptos impugnados se aplican a los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo que no faciliten la información necesaria para garantizar la recepción de notificaciones y comunicaciones, por un lado, y que no figuren inscritos como demandantes de empleo, por otro.
El artículo 149.1.17 de la CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CC.AA..
La atribución de la competencia ejecutiva a las CC.AA. comprende la de la potestad sancionadora en la materia sobre la que se ejerce.
En materia de Seguridad Social a la comunidad autónoma le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle, quedando reservadas al Estado, no obstante, tanto la tipificación de infracciones como la imposición de sanciones en los casos en los que se vea afectado el régimen económico de la Seguridad Social.
Por tanto, el control del mantenimiento de la inscripción corresponde al servicio público de empleo autonómico; mantenimiento que se realiza mediante la renovación periódica de la inscripción inicial.
De este modo, el ilícito se produce cuando no existe la correspondiente renovación de la demanda de empleo, lo que ha de hacerse ante el servicio público de empleo autonómico y no ante la entidad gestora de las prestaciones de protección por desempleo (SEPE o, en su caso, ISM).
No hay pues una vinculación directa entre el mantenimiento de la inscripción como demandante de empleo y la percepción de la prestación o el subsidio de desempleo, sino que se trata de una obligación formal que pesa sobre el perceptor de las prestaciones; su incumplimiento no hace improcedente recibir la prestación correspondiente.
Se declaran inconstitucionales y nulos los artículos 7 y 8.5 de la Ley 1/2014; declaración esta que se extiende al precepto correspondiente del RD-Legº. 3/2015 en los términos expuestos en el fallo.
Estimar el presente recurso de inconstitucionalidad y:
Declarar inconstitucional y nulo, con los efectos señalados en el fundamento jurídico 5 de la presente Sentencia, el art. 7 de la Ley 1/2014, de 28-2, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social, que da nueva redacción al apartado 4 del art. 27 de la Ley 56/2003, de 16-12, de empleo, en el inciso de su párrafo segundo “y será documento suficiente para que el SEPE o, en su caso, el ISM, inicie el procedimiento sancionador que corresponda”; declaración que se extiende a la actual reproducción de este inciso en el párrafo segundo del apartado 4 del art. 41 del texto refundido de la Ley de empleo, aprobado por Real Decreto legislativo 3/2015, de 23-10.
Declarar inconstitucional y nulo, con los mismos efectos, el art. 8.5 de la misma Ley 1/2014, en cuanto a la redacción dada al apartado 5 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4-8.
Hemos de precisar el alcance de nuestra declaración de nulidad en un doble sentido.
En primer lugar, la nulidad ha de referirse a la competencia para sancionar las conductas tipificadas en el art. 24.4 a) y b) de la LISOS, en los casos de solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial.
En segundo lugar, siguiendo en este punto la doctrina de este tribunal, debemos modular en el tiempo los efectos de dicha declaración de nulidad.
En Sentencias hemos declarado que en supuestos como el que ahora nos ocupa, atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren, debe traerse a colación el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
A ello responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes “no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada” en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales.
La modulación del alcance de la declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC, debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica también reclama que —en el asunto que nos ocupa— esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro; esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme.
El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes.
http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/24755

References: Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución