Source: http://kraken.slv.cz/9As78/2011
Timestamp: 2018-08-18 14:52:15+00:00

Document:
9As78/2011
9 As 78/2011-69
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobce: Mgr. M. V., proti ¾alovanému: Krajský úøad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. øíjna 117, Ostrava, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 11. 6. 2010, è. j. MSK 77768/2010, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: MUDr. D. R., v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 18. 2. 2011, è. j. 22 A 93/2010-34,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného rozsudku Krajského soudu v Ostravì (dále jen krajský soud ), kterým bylo zru¹eno jeho rozhodnutí ze dne 11. 6. 2010, è. j. MSK 77768/2010, jím¾ bylo zamítnuto odvolání ¾alobce proti rozhodnutí Magistrátu mìsta Ostravy, odboru ochrany ¾ivotního prostøedí, ze dne 12. 5. 2008, è. 1129/08/VH, sp. zn. OVP/2833/07/Hk/27. Poslednì zmínìným rozhodnutím byla osobì zúèastnìné na øízení povolena stavba vodního díla vrtané studny. Stì¾ovatel zamítl ¾alobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí jako nepøípustné z dùvodu, ¾e nebyl shledán dùvod úèastenství ¾alobce v øízení o povolení stavby studny a neexistovala ¾ádná skuteènost, která by odùvodòovala legitimaci ¾alobce k podání odvolání.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, ¾e stì¾ovatel posoudil okruh úèastníkù pouze z hlediska zvlá¹tních právních pøedpisù [tj. ust. § 109 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen stavební zákon ), a § 115 odst. 1 zákona è. 254/2001 Sb., o vodách a o zmìnì nìkterých zákonù (vodní zákon), ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen vodní zákon )], pominul v¹ak obecnou právní úpravu v § 27 odst. 2 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen správní øád ). Krajský soud se tak neztoto¾nil se stì¾ovatelem, ¾e u ¾alobce pøicházelo v úvahu jako dùvod úèastenství pouze jeho vlastnické právo k sousednímu pozemku a ze stavebnì technického hlediska nebylo mo¾né dotèení jeho práv. Zú¾ení okruhu práv ¾alobce, která mohou být správním rozhodnutím dotèena, pouze na vlastnické právo je nepatøièné. Krajský soud pøisvìdèil tomu, ¾e ¾alobcovo vlastnické právo k pozemku nemù¾e být povoleným vodním dílem dotèeno, stejnì jako jeho právo k podzemním vodám, jeliko¾ ty nemohou být pøedmìtem vlastnictví. ®alobci v¹ak dle krajského soudu svìdèí i dal¹í právo, a to právo na odbìr vody v odpovídajícím mno¾ství a kvalitì z jeho studny. Dotèení tohoto práva mìlo být v rámci posuzování okruhu úèastníkù øízení relevantnì posouzeno. Vzhledem ke skuteènosti, ¾e stì¾ovatel takové dotèení práva neposoudil, krajský soud zru¹il jeho rozhodnutí bez naøízení jednání pro nepøezkoumatelnost.
Stì¾ovatel napadl rozhodnutí krajského soudu kasaèní stí¾ností, v ní¾ uvedl, ¾e krajský soud nesprávnì posoudil otázku úèastenství s ohledem na ust. § 27 odst. 2 pøi aplikaci ust. § 28 odst. 1 správního øádu, kdy¾ roz¹íøil úèastenství nad jeho taxativnì vymezený rámec ve vodním a stavebním zákonì. Esenciální nále¾itostí pøi aplikaci ust. § 28 odst. 1 správního øádu je pochybnost o tom, zda-li ten, kdo to o sobì tvrdí, úèastníkem øízení skuteènì je. Pochybnost spatøoval krajský soud v propojenosti jednotlivých studní a skrze mo¾nost ovlivnìní mno¾ství a kvality vody ve studni. Stì¾ovatel konstatoval, ¾e dle § 8 odst. 2 vodního zákona se vydává povolení k nakládání s vodami, které zakládá právo na urèitý maximální odbìr vody, ale není garantováno právo na minimální odbìr vody ani na urèitou kvalitu odebírané vody. Stì¾ovatel dále krajskému soudu vytknul, ¾e nesprávnì posoudil aplikaci § 27 odst. 2 správního øádu, nebo» je nutné zohlednit speciální úpravu v § 109 odst. 1 písm. e) a f) stavebního zákona a aplikovat dotèenost práv pouze na vlastnické nebo jiné právo k sousednímu pozemku a stavbì na nìm umístìné. Dùvodnost aplikace speciální úpravy vychází z taxativního výètu mo¾ných úèastníkù stavebního øízení uvedených v § 109 odst. 1 stavebního zákona v souladu s § 115 vodního zákona. Otázka úèastenství mù¾e být v rámci taxativního výètu úèastníkù ve stavebním zákonì øe¹ena obecnou úpravou dle stavebního øádu, ale pouze v dotèenosti vlastnického práva nebo jiného vìcného práva k stavebnímu pozemku, sousednímu pozemku èi stavbì na nìm umístìné. Tento výklad je dle stì¾ovatele v souladu s rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 5. 2008, è. j. 2 As 8/2008-39.
Stì¾ovatel dále v kasaèní stí¾nosti poukázal na vady øízení pøed krajským soudem, který rozhodl bez naøízení jednání, aèkoli stì¾ovatel na jednání trval. Krajský soud posoudil rozhodnutí stì¾ovatele jako nepøezkoumatelné, ale souèasnì se k dané vìci vyjádøil, na základì rozhodnutí a spisu posoudil danou problematiku odli¹nì od stì¾ovatele a zaujal svùj právní názor. Stì¾ovatel má za to, ¾e nebyly splnìny podmínky pro vydání rozhodnutí dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), a mìlo být v dané vìci naøízeno jednání.
Ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ¾alobce uvedl, ¾e jak ust. § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, tak ust. § 27 odst. 2 správního øádu vá¾í úèastenství na mo¾nost pøímého dotèení práv. Specialita ust. § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona spoèívá v tom, ¾e pøedmìt dotèení zu¾uje na vlastnické právo k sousednímu pozemku èi stavbì. ®alobce se neztoto¾òuje se stì¾ovatelem, ¾e by taxativní výèet v § 109 odst. 1 stavebního zákona prima facie nepøipou¹tìl jakoukoliv pochybnost o úèastenství ¾alobce, prostor pro pøípadnou pochybnost ostatnì skýtá samotná formulace tohoto zákonného ustanovení. ®alobce se sna¾il dosáhnout toho, aby stì¾ovatel respektoval jeho procesní postavení jako úèastníka øízení, k èemu¾ uvádìl i jasné skutkové dùvody. Dotèení svého vlastnického práva spatøoval v tom, ¾e navrhovaná stavba studny na sousedním pozemku mù¾e zpùsobit zneèi¹tìní spodních vod, které ¾alobce rovnì¾ u¾ívá. Souèástí vlastnického práva k ¾alobcovì stavbì je mj. i právo u¾ívací, které mù¾e být dotèeno tím, ¾e v dùsledku povolení stavby na sousedním pozemku dojde ke znemo¾nìní zásobování této nemovitosti pitnou vodou.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána osobou k tomu oprávnìnou, je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná. Za stì¾ovatele v øízení o kasaèní stí¾nosti jedná jeho zamìstnanec, který má vysoko¹kolské právnické vzdìlání, které je podle zvlá¹tních zákonù vy¾adováno pro výkon advokacie. Dùvod kasaèní stí¾nosti odpovídá dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a c) s. ø. s. Zdej¹í soud pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù, zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e pøedmìtem sporu je otázka, které právní pøedpisy jsou rozhodné pro urèení úèastenství v øízení o stavebním povolení k vodním dílùm, a zda skuteènost, ¾e navrhovanou stavbou mù¾e být ovlivnìno mno¾ství a kvalita vody ve studni souseda, zakládá úèastenství v takovém øízení.
Dle § 55 odst. 1 vodního zákona jsou vodní díla stavby, které slou¾í ke vzdouvání a zadr¾ování vod, umìlému usmìròování odtokového re¾imu povrchových vod, k ochranì a u¾ívání vod, k nakládání s vodami, ochranì pøed ¹kodlivými úèinky vod, k úpravì vodních pomìrù nebo k jiným úèelùm sledovaným vodním zákonem. Dle § 55 odst. 1 písm. j) jsou vodním dílem i studny.
Pokud vodní zákon nestanoví jinak, tak dle ust. § 115 odst. 1 tohoto zákona postupují vodoprávní úøady pøi øízení o vìcech upravených vodním zákonem podle správního øádu, popøípadì podle stavebního zákona, jde-li o rozhodování týkající se vodních dìl.
Vodní zákon pøitom neobsahuje ucelenou úpravu úèastenství v øízeních o stavebním povolení k vodním dílùm. Vodní zákon obsahuje v daném ohledu pouze úpravu dílèích otázek úèastenství napø. u obcí (§ 115 odst. 4), správcù vodního toku (§ 115 odst. 5) èi obèanských sdru¾ení, jejich¾ cílem je podle stanov ochrana ¾ivotního prostøedí (§ 115 odst. 6 a 7). V takovém pøípadì je dle dikce ust. § 115 odst. 1 vodního zákona nutno provìøit, zda odpovídající právní úpravu lze nalézt ve stavebním zákonì.
Ust. § 109 odst. 1 stavebního zákona pak obsahuje výèet úèastníkù stavebního øízení, mezi nì¾ patøí mj. vlastník sousedního pozemku nebo stavby na nìm, mù¾e-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou pøímo dotèeno [písm. e) citovaného ustanovení], a ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající vìcnému bøemenu, mù¾e-li být toto právo navrhovanou stavbou pøímo dotèeno [písm. f) citovaného ustanovení].
Z ustálené judikatury zdej¹ího soudu vyplývá, ¾e ust. § 109 odst. 1 stavebního zákona obsahuje taxativní (uzavøený) výèet úèastníkù øízení. Pou¾ití techniky uzavøeného výètu má za následek, ¾e pøi urèování okruhu úèastníkù stavebního øízení nelze aplikovat obecnou právní úpravu úèastenství v § 27 správního øádu, k tomu srov. rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 1. 6. 2011, è. j. 1 As 6/2011-347, publikovaný pod è. 2368/2011 Sb. NSS, v¹echna zde citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz, èi nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.).
Z vý¹e uvedeného tedy vyplývá, ¾e pøi urèování úèastenství v øízení o stavebním povolení k vodním dílùm je v prvé øadì nutno vycházet z vodního zákona (zejména ust. § 115 tohoto zákona). Vzhledem k tomu, ¾e vodní zákon pro tato øízení obsahuje jen dílèí právní úpravu, u otázek úèastenství, která nejsou vodním zákonem upravena, se pou¾ije stavební zákon. Právní úprava ve stavebním zákonì obsahuje taxativní výèet úèastníkù stavebního øízení, který nepøipou¹tí aplikaci obecné úpravy úèastenství v § 27 správního øádu. Zdej¹í soud se tak neztoto¾nil s krajským soudem, ¾e v dané vìci pøicházelo v úvahu posoudit úèastenství ¾alobce té¾ s ohledem na úpravu v § 27 odst. 2 správního øádu.
Nejvy¹¹í správní soud ov¹em dospìl k závìru, ¾e pokud mù¾e navrhovaná stavba ovlivnit kvalitu a mno¾ství vody ve studni, která nále¾í sousedovi, mù¾e jít o dùvod úèastenství dle § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, dle kterého je úèastníkem stavebního øízení vlastník sousedního pozemku nebo stavby na nìm, mù¾e-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou pøímo dotèeno.
Obsahem vlastnického práva je pøedev¹ím oprávnìní pøedmìt vlastnictví dr¾et (ius possidendi), u¾ívat a po¾ívat jeho plody a u¾itky (ius utendi et fruendi), jako¾ i s ním nakládat (ius disponenti), k tomu srov. § 123 zákona è. 40/1964 Sb., obèanského zákoníku, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Právo odebírat vodu ze své studny pøitom lze øadit mezi právo u¾ívat pøedmìt vlastnického práva (zde studnu) a po¾ívat jeho plody a u¾itky.
Vody ve studních jsou dle vodního zákona podzemní vody (§ 2 odst. 2 in fine), podzemní vody pøitom nejsou schopné být pøedmìtem vlastnictví (§ 3 odst. 1). Dle § 3 odst. 2 vodního zákona se za podzemní vody nepova¾ují vody, které byly z tìchto vod odebrány.
Nejbì¾nìj¹í výkon práva u¾ívat studnu, jako¾to jedné ze slo¾ek vlastnického práva, je právì odbìr vody z takové studny. Brát ze studny vodu je mo¾né jen tehdy, kdy¾ v ní je dostatek vody. Pokud by ze studny vymizela voda nebo do¹lo k jejímu zásadnímu úbytku, nebylo by mo¾no studnu u¾ívat pro její základní úèel buï vùbec, nebo ve stávajícím rozsahu. V tomto ohledu platí, ¾e je-li myslitelné, ¾e navrhovanou stavbou studny na sousedním pozemku mù¾e dojít k úbytku vody v ji¾ zbudované studni souseda, pøíp. k jejímu úplnému vymizení, ovlivní tato skuteènost mo¾nost u¾ívat ji¾ zbudovanou studnu k odbìru vody. V ovlivnìní mo¾nosti u¾ívání studny jako¾to jedné ze slo¾ek vlastnického práva pak lze spatøovat pøímé dotèení vlastnického práva k ní.
U¾itek, který je studna schopna pøiná¹et, je mo¾no spatøovat ve vodì, která byla ze studny odebrána. Poté, co dojde k oddìlení urèitého mno¾ství vody ze spodní vody (vody ve studni), nepova¾uje se takto oddìlená voda nadále za vodu podzemní, která nemù¾e být pøedmìtem vlastnického práva. K takto oddìlené vodì je potom mo¾no nabýt vlastnické právo. Míra u¾itku, který studna skrze odebranou vodu pøiná¹í, je ov¹em odvislá od kvality odebrané vody (je zcela nepochybnì rozdíl, zda lze ze studny odebírat pitnou vodu nebo zda studna poskytuje jen vodu nepitnou èi závadnou). Kvalita odebrané vody je pøitom vázána na kvalitu vody, která se ve studni nachází. Pokud mù¾e navrhovaná stavba studny na sousedním pozemku ovlivnit kvalitu vody v ji¾ zbudované studni souseda, a tak i kvalitu odebírané vody, mù¾e tímto zpùsobem ovlivnit míru u¾itku, který studna mù¾e pøiná¹et. I v tomto ohledu lze spatøovat pøímé dotèení vlastnického práva, jeho¾ jednou slo¾kou je i brát z pøedmìtu vlastnictví plody a u¾itky.
Nejvy¹¹í správní soud pøitom zastává názor, ¾e v mnoha pøípadech je myslitelné, ¾e konkrétní zpùsob, jakým má být provádìna navrhovaná stavba studny, mù¾e mít vliv na mno¾ství èi kvalitu vody ve studni souseda. To samé platí i ve vztahu ke konkrétnímu navrhovanému provedení stavby studny dle její projektové dokumentace. Stavební øízení je pøitom urèeno k vypoøádání námitek proti projektové dokumentaci èi zpùsobu provádìní stavby. Tím, ¾e bude zalo¾eno úèastenství vlastníka studny na sousedním pozemku v øízení o povolení studny na sousedním pozemku, bude zaji¹tìna ochrana jeho vlastnických práv k jeho studni.
Na základì tìchto úvah zdej¹í soud dospìl k závìru, ¾e úèastenství dle § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona v øízení o stavebním povolení k vodním dílùm mù¾e být zalo¾eno tím, ¾e navrhovaná stavba mù¾e ovlivnit mno¾ství nebo kvalitu vody ve studni souseda. Nejvy¹¹í správní soud tímto zpùsobem dospìl ke stejnému závìru jako krajský soud, tj. ¾e skuteènost, ¾e ¾alobce mù¾e být navrhovanou stavbou studny na pozemku osoby zúèastnìné na øízení dotèen tím, ¾e v jeho studni dojde ke zhor¹ení kvality vody, je pro posouzení úèastenství v dané vìci relevantní a mìla být nále¾itì posouzena. Zdej¹í soud pouze korigoval úvahy krajského soudu, jak k danému závìru dospìt, se samotným závìrem se ztoto¾nil. Tato skuteènost tak nezalo¾ila dùvod pro zru¹ení rozhodnutí krajského soudu, jeliko¾ právní závìr rozhodnutí krajského soudu stejnì jako jeho výrok obstojí.
Nejvy¹¹í správní soud nemohl dále pøisvìdèit námitce stì¾ovatele, v ní¾ uvedl, ¾e krajský soud nesprávnì aplikoval ust. § 28 odst. 1 správního øádu. Krajský soud ve svém rozhodnutí sice na str. 5 uvedl citaci znìní ust. § 28 odst. 1, vìty právní, správního øádu, nicménì ve vztahu k urèování okruhu úèastníkù v dané vìci z tohoto ustanovení nevycházel. Krajský soud tak pøi samotném posouzení sporné otázky citované ustanovení neaplikoval, nemù¾e tak být úspì¹ná námitka, ¾e jej aplikoval nesprávnì.
Nejvy¹¹í správní soud nepøisvìdèil ani námitce, ¾e krajský soud pochybil, kdy¾ v dané vìci nenaøídil jednání, aèkoli s tím stì¾ovatel vyjádøil nesouhlas. Dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s. soud zru¹í napadené rozhodnutí pro vady øízení bez jednání rozsudkem pro nepøezkoumatelnost spoèívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku dùvodù rozhodnutí. Zdej¹í soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2010, è. j. 2 As 47/2009-92, uvedl, ¾e ustanovení § 76 odst. 1 s. ø. s., je lex specialis ve vztahu k ustanovení § 51 odst. 1 s. ø. s. To znamená, ¾e vyjádøí-li úèastník øízení svùj nesouhlas s rozhodnutím vìci bez jednání, av¹ak soud shledá takové vady øízení pøed správním orgánem (zahrnujíc v to i pøípady nepøezkoumatelnosti rozhodnutí), které jej opravòují k postupu podle ustanovení § 76 odst. 1 s. ø. s., není povinen jednání naøizovat a vìc rozhodne bez jednání. Uvedené platí obdobnì v pøípadì zji¹tìné nicotnosti napadeného správního aktu (§ 76 odst. 2 s. ø. s.). Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti navíc ani neuvedl konkrétní dùvody, které by odùvodòovaly nezbytnost naøízení jednání. Citované ust. § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s. pøitom obecnì umo¾òuje soudu zru¹it napadené správní rozhodnutí pro nepøezkoumatelnost bez naøízení jednání.
Výrok II. týkající se náhrady nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatel v soudním øízení úspìch nemìl, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alobci, který by jinak mìl právo na náhradu nákladù øízení, nevznikly v øízení ¾ádné náklady.
Výrok III. týkající se náhrady nákladù øízení pro osobu zúèastnìnou na øízení se opírá o § 60 odst. 5, vìtu první, s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterého má osoba zúèastnìná na øízení právo na náhradu jen tìch nákladù øízení, které jí vznikly v souvislosti s plnìním povinnosti, kterou ji ulo¾il soud. Nejvy¹¹í správní soud osobì zúèastnìné na øízení ¾ádnou povinnost v øízení neukládal, nemohly jí tak z tohoto titulu vzniknout ¾ádné náklady.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 109
 § 115
 § 27
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 27
 § 28
 § 28
 soud 
 § 8
 § 27
 § 109
 § 109
 § 115
 soud 
 § 76
 § 109
 § 27
 § 109
 § 109
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 55
 § 55
 § 115
 § 115
 § 109
 § 109
 § 27
 SbNU 295
 § 115
 § 27
 soud 
 § 27
 soud 
 § 109
 § 123
in fine
 § 3
 soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 28
 soud 
 § 28
 soud 
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 soud 
 § 76
 § 51
 soud 
 § 76
 § 76
 § 60
 § 120
 § 60
 § 120
 soud