Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2013-0412&language=FR
Timestamp: 2018-12-17 19:03:22+00:00

Document:
RAPPORT sur la modification de l'article 81 du règlement du Parlement européen - A7-0412/2013
Procédure : 2012/2124(REG)
Cycle relatif au document : A7-0412/2013
PV 14/01/2014 - 5.3
P7_TA(2014)0003
205k 303k
PE 506.183v02-00 A7-0412/2013
sur la modification de l'article 81 du règlement du Parlement européen
(2012/2124(REG))
– vu la lettre du président de la Conférence des présidents des commissions du 9 décembre 2011,
– vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A7-0412/2013),
1. décide d'apporter à son règlement la modification ci-après;
2. décide que ces modifications entrent en vigueur le premier jour de la prochaine période de session et s'appliquent aux procédures d'approbation pour lesquelles la commission compétente n'a pas encore adopté de recommandation;
Article 50 – interprétation – paragraphe 2
Dans le cadre de l'examen d'un accord international au sens de l'article 90, la procédure avec commissions associées prévue au présent article ne s'applique pas à la procédure d'approbation prévue à l'article 81.
La procédure avec commissions associées énoncée dans le présent règlement ne peut s'appliquer au regard de la recommandation qui sera adoptée par la commission compétente, conformément à l'article 81.
Article 81 – paragraphe 1 – alinéa 1
Invité à donner son approbation sur un acte proposé, le Parlement arrête sa décision sur la base d'une recommandation de sa commission compétente, tendant à l'adoption ou au rejet de l'acte en question.
Invité à donner son approbation sur un acte proposé, le Parlement, lorsqu'il adopte sa décision, tient compte d'une recommandation de sa commission compétente, tendant à l'adoption ou au rejet de l'acte en question. Cette recommandation comporte des visas, mais pas de considérants. Elle peut comporter un bref justificatif qui est rédigé sous la responsabilité du rapporteur et ne fait pas l'objet d'un vote. L'article 52, paragraphe 1, s'applique par analogie. Les amendements présentés en commission sont recevables seulement s'ils visent à changer complètement la recommandation proposée par le rapporteur.
Article 81 – paragraphe 1 – alinéa 1 bis (nouveau)
La commission compétente peut déposer une proposition de résolution non législative. D'autres commissions peuvent être associées à l'élaboration de la résolution conformément à l'article 188, paragraphe 3, en liaison avec les articles 49, 50 et 51.
Article 81 – paragraphe 1 – alinéa 2
Le Parlement se prononce ensuite en un seul vote sur l'acte qui, aux termes du traité sur l'Union européenne ou du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, nécessite son approbation, aucun amendement ne pouvant être déposé. La majorité requise pour l'adoption de l'approbation est celle prévue à l'article correspondant du traité sur l'Union européenne ou du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui constitue la base juridique de l'acte proposé.
Le Parlement se prononce ensuite, en un seul vote sur l'approbation, indépendamment de la recommandation de la commission compétente tendant à l'approbation ou au rejet de l'acte, sur l'acte qui, aux termes du traité sur l'Union européenne ou du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, nécessite son approbation, aucun amendement ne pouvant être déposé La majorité requise pour l'adoption de l'approbation est celle prévue à l'article correspondant du traité sur l'Union européenne ou du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui constitue la base juridique de l'acte proposé ou, lorsqu'une majorité n'est pas précisée, la majorité des suffrages exprimés. Si la majorité requise n'est pas atteinte, l'acte proposé est réputé avoir été rejeté.
2. Pour les traités d'adhésion, les accords internationaux et la constatation d'une violation grave et persistante, par un État membre, des principes communs, les articles 74 quater, 90 et 74 sexies sont respectivement d'application. Pour une procédure de coopération renforcée dans un domaine qui relève de la procédure législative ordinaire, l'article 74 octies s'applique.
2. En outre, pour les accords internationaux, les traités d'adhésion, la constatation d'une violation grave et persistante, par un État membre, des principes fondamentaux, l'établissement de la composition du Parlement, l'établissement de la coopération renforcée entre États membres ou l'adoption du cadre financier pluriannuel, les articles 90, 74 quater, 74 sexies, septies, octies, et 75 sont respectivement d'application.
3. Lorsque l'approbation du Parlement est requise pour une proposition d'acte législatif ou pour un traité international envisagé, la commission compétente peut décider, en vue de favoriser une issue positive de la procédure, de présenter au Parlement un rapport intérimaire sur la proposition, qui contient une proposition de résolution comprenant des recommandations concernant la modification ou la mise en œuvre de l'acte proposé.
3. Lorsque l'approbation du Parlement est requise pour une proposition d'acte législatif ou pour un projet d'accord international, la commission compétente peut présenter au Parlement un rapport intérimaire sur la proposition, qui contient une proposition de résolution comprenant des recommandations concernant la modification ou la mise en œuvre de l'acte proposé ou d'un accord international envisagé.
Article 81 – paragraphe 3 bis – alinéa 1 (nouveau)
3 bis. La commission compétente traite la demande d'approbation sans retard indu. Si la commission compétente décide de ne pas formuler de recommandation, ou n'a pas adopté de recommandation dans un délai de six mois après avoir reçu la demande d'approbation, la Conférence des présidents peut soit inscrire le sujet à l'ordre du jour d'une période de session ultérieure en vue de l'examiner, soit, décider de prolonger ce délai de six mois dans les situations dûment justifiées.
Article 81 – paragraphe 3 bis – alinéa 2 (nouveau)
Lorsque le Parlement est invité à donner son approbation à la conclusion d'un accord international, le Parlement peut décider, sur base d'une recommandation de la commission compétente, de suspendre la procédure d'approbation durant une année au maximum.
La clause de suspension relative à l'approbation d'accords internationaux est très importante: (i) pour permettre une période de réflexion afin d'éviter le rejet éventuel d'un accord international; (ii) pour demander au pays tiers concerné d'effectuer certains changements ou de satisfaire à des obligations que le Parlement estime nécessaires avant de donner son approbation; (iii) pour recommander à la Commission de renégocier une partie de l'accord international qui pourrait constituer une ligne rouge pour le Parlement.
Le présent rapport porte sur les modalités d'application de la procédure d'approbation par le Parlement dans les matières pour lesquelles les traités la requièrent.
1) La procédure d'approbation
La procédure d'approbation (anciennement la procédure d'avis conforme) a été mise en place par l'Acte unique européen, de 1986, dans deux domaines: les accords d'association et les accords régissant les adhésions de nouveaux États membres. Ensuite, toutes les modifications des traités intervenues depuis lors ont étendu son champ d'application. Aujourd'hui, dans le cadre du traité de Lisbonne sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), la procédure d'approbation constitue une "procédure législative spéciale" au sens de l'article 289, paragraphe 2.
Les traités délimitent avec précision le champ d'application de la procédure d'approbation. Elle s'applique essentiellement dans les situations suivantes:
– les accords qui créent un cadre institutionnel spécifique, ceux qui ont des implications budgétaires notables pour l'Union et ceux couvrant des domaines auxquels s'applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l'approbation du Parlement est requise;(1)
– les accords d'adhésion;(2)
– l'application de la clause de flexibilité;(3)
– l'instauration d'une coopération renforcée;(4)
– l'adhésion de l'Union à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales;(5)
– l'adoption du cadre financier pluriannuel;(6)
– la détermination d'une procédure uniforme pour l'élection des députés au Parlement européen;(7)
– la composition du Parlement;(8)
– l'amélioration des droits des citoyens de l'Union;(9)
– les décisions du Conseil et du Conseil européen constatant l'existence d'une violation grave et persistante des valeurs de l'Union;(10)
– les mesures d'exécution du système de ressources propres de l'Union.(11)
Dans le règlement intérieur du Parlement, ces situations sont régies par une règle générale (l'article 81) et par une série de règles spécifiques (dispositions de lex specialis) qui, pour le reste, renvoient à l'article 81. Ces dispositions spécifiques sont contenues dans les articles suivants: l'article 90, sur les accords internationaux; l'article 74 quater, sur les traités d'adhésion; l'article 74 octies, sur la coopération renforcée entre États membres; l'article 74 septies, sur la composition du Parlement; l'article 74 sexies, sur les décisions du Conseil et du Conseil européen relatives à une violation des valeurs de l'Union.
L'article 81 du règlement du Parlement (le plus important aux fins du présent document) dispose ce qui suit:
"Article 81, paragraphes 1 et 3
3. Lorsque l'approbation du Parlement est requise pour une proposition d'acte législatif ou pour un traité international envisagé, la commission compétente peut décider, en vue de favoriser une issue positive de la procédure, de présenter au Parlement un rapport intérimaire sur la proposition, qui contient une proposition de résolution comprenant des recommandations concernant la modification ou la mise en œuvre de l'acte proposé."
Cet article ne précise pas la forme que doit revêtir la recommandation de la commission compétente. La pratique montre cependant que cette recommandation se traduit en général par une résolution législative dans laquelle le Parlement donne ou refuse de donner son approbation à l'acte examiné. Sauf dispositions contraires des traités, l’approbation du Parlement nécessite la majorité des suffrages exprimés(12). Dans certains cas, comme l'adhésion d'un nouvel État membre ou la procédure électorale, c'est la majorité des membres qui composent le Parlement qui est requise(13)
3) La référence aux affaires constitutionnelles
Dans sa lettre du 9 décembre 2011, M. Klaus-Heiner Lehne, président de la Conférence des présidents des commissions, fait observer que les modalités d'usage de la procédure d'approbation varient considérablement entre les commissions parlementaires(14). Il y invite la commission des affaires constitutionnelles, au nom des présidents des commissions, à examiner les articles du règlement du Parlement relatifs à la procédure d'approbation afin de les rendre plus transparents et, si possible, plus efficaces. Cette lettre pose également quatre questions à la commission AFCO. Aux fins des débats en commission, ces questions peuvent être ramenées à trois:
– le projet de recommandation et la recommandation que soumet la commission compétente à la plénière peuvent-ils contenir des considérants?
– les amendements au projet de recommandation de la commission et à la recommandation soumise à la plénière sont-ils recevables et, si oui, sur quelles parties de ces textes peuvent-ils porter?
– faut-il interpréter un vote négatif sur le paragraphe de la recommandation qui contient la décision (le paragraphe dit "décisionnel") comme un vote en faveur du contraire?
4) Considérants
Jusqu'à présent, il a toujours été exclu de motiver, par des considérants, les recommandations que les commissions compétentes soumettent à la plénière, hormis lorsque ces motivations se rapportent à des faits ou à des textes, auquel cas elles sont équivalentes à des visas(15).
Le raisonnement qui sous-tend cette pratique consiste à affirmer que, si elle était accompagnée de considérants, la décision que doit prendre le Parlement (donner ou non son approbation) serait moins claire et aurait moins de poids. Cette pratique est aussi étayée par le fait que la résolution législative contenue dans un rapport législatif sur une proposition de la Commission ne peut pas contenir de considérants non plus (article 55, paragraphe 2, du règlement intérieur). L'article 81, paragraphe 3, et l'article 90, paragraphe 4, du règlement permettent au Parlement d'exprimer dans un rapport intérimaire des observations et revendications d'ordre politique relatives à une proposition d'acte ou d'accord avant l'adoption de cet acte ou la conclusion de cet accord.
D'autre part, il est dans l'intérêt du Parlement – et il peut même être indispensable pour ce dernier –, de motiver ses décisions.
Une solution intermédiaire proposée dans le présent rapport consiste à ne pas autoriser les considérants, mais à autoriser la commission compétente à accompagner sa recommandation à la plénière d'une proposition de résolution non législative. Ainsi, la (ou les) commission(s) et plus tard la plénière aurait la possibilité de commenter l'acte proposé et d'expliquer, dans le détail, sa position sur celui-ci. Le rapport de pondération au sein du Parlement garantira, en principe, que la résolution telle qu'adoptée ne s'écarte pas de la décision prise au sujet de l'approbation (voir ci-dessous).
5) Amendements
Dès lors que la recommandation soumise à la plénière ne peut contenir de considérants, la question des amendements ne se pose pas. Ce raisonnement repose sur le libellé de l'article 81 du règlement intérieur: "Le Parlement se prononce ensuite en un seul vote sur l’acte qui, aux termes du traité [...], nécessite son approbation, aucun amendement ne pouvant être déposé"(16). Il est incontestable que cette disposition s'applique au texte de l'acte proprement dit. Elle est explicitée par une des dispositions spécifiques sur les traités internationaux:
"Article 90, paragraphe 7
7. Le Parlement donne son avis ou son approbation sur la conclusion, le renouvellement ou la modification d'un accord international ou d'un protocole financier conclu par l'Union européenne, en se prononçant par un vote unique à la majorité des suffrages exprimés. Aucun amendement au texte de l'accord ni au protocole n'est recevable."
L'irrecevabilité des amendements portant sur le texte de l'acte se justifie par la nécessité de montrer que la décision du Parlement est sans équivoque et est inconditionnelle, car elle peut être lourde de conséquences. Dans le cas des accords internationaux, elle est également dictée par le fait qu'un accord négocié ne peut être modifié unilatéralement. Cependant, ce raisonnement ne s'applique pas aux autres éléments que le projet de recommandation peut contenir, comme les visas, les considérants ou le paragraphe "décisionnel". Si, comme cela est proposé dans le cas présent, la recommandation de la commission ne peut contenir de considérants (une proposition de résolution les reprenant), les éventuels amendements seraient – et devraient – être limités au paragraphe "décisionnel". En ce qui concerne précisément ce paragraphe, il est important de pouvoir déposer des amendements afin de lever toute ambiguïté sur la position de la (ou des) commission(s).
Toutefois, comment faudrait-il interpréter l'absence de la majorité requise en faveur d'une décision proposée dans le projet de recommandation en commission ou dans la recommandation en plénière sans qu'il y ait d'amendement s'opposant à cette décision ou si un tel amendement n'obtenait pas la majorité requise non plus? Devrait-on l'interpréter au sens où la commission ou la plénière, respectivement, n'aurait pris aucune décision, ou comme une décision contraire à la proposition? Cette dernière hypothèse signifierait que si la proposition d'approuver l'acte concerné n'obtenait pas de majorité, cet acte serait considéré comme étant rejeté, tandis qu'inversement, l'absence d'une majorité en faveur d'une proposition de rejet de l'acte équivaudrait à l'approbation de celui-ci(17).
Cette dernière interprétation qui était d'ailleurs la pratique habituelle en plénière, trouve son fondement dans l'article 90, paragraphe 9: "Si le Parlement refuse son approbation à un accord international, le Président informe le Conseil que l'accord en question ne peut être conclu". Depuis le vote sur l'ACAC, le 4 juillet 2012, le Parlement a changé sa pratique et se prononce désormais sur l'approbation indépendamment de la teneur de la recommandation de la commission compétente. Si la décision d'approbation ne recueille pas la majorité nécessaire, l'acte est réputé rejeté.
Deux aspects doivent être pris en considération pour répondre à la question posée ici. D'abord, on pourrait affirmer, au vu de l'importance que revêt l'approbation du Parlement dans le cadre d'une procédure législative, que cette approbation doit s'exprimer sous la forme d'un acte positif et non être déduite de l'absence d'une décision contraire. Ensuite, cette solution pourrait s'avérer problématique au niveau des seuils spéciaux pour certaines décisions d'approbation (la majorité des membres, par exemple, dans l'article 49 du traité UE, les accords d'adhésion, article 312, paragraphe 2, du traité FUE, le cadre financier pluriannuel, article 223, paragraphe 1, du traité FUE, la procédure électorale, la majorité des deux tiers représentant la majorité de ses membres dans l'article 7 du traité UE en corrélation avec l'article 354 du traité FUE, violation des valeurs de l'Union).
Dans le cas présent, la question est de savoir si une majorité simple se prononçant contre une recommandation négative (mais pas la majorité qualifiée requise) peut néanmoins être considérée comme une approbation. À mon avis, non.
L'objectif d'une majorité dite "spéciale" pour les décisions du Parlement est de garantir qu'une décision particulièrement importante ne puisse être prise par une majorité fortuite à un moment de faible présence dans l'hémicycle durant la plénière. L'objectif n'est pas atteint si un vote négatif à la majorité simple aurait dans certaines circonstances le même effet qu'un vote nécessitant une majorité qualifiée.
Ces difficultés pourraient être évitées si le vote d'approbation en plénière était "déconnecté" de la proposition de recommandation ou de la recommandation à la plénière. En d'autres termes, seule la question de l'approbation est mise aux voix, indépendamment de ce que recommande le rapporteur ou la commission. Un acte n'obtenant pas la majorité respective serait réputé rejeté. Le terme "recommandation" serait prit pour ce qu'il signifie habituellement, à savoir une proposition nullement contraignante. Cela ne signifierait cependant pas qu'elle n'a pas de poids politique.
La pratique du Parlement, comme mentionné précédemment, a notamment changé dans ce sens depuis le vote sur l'ACAC le 4 juillet 2012. Je propose d'aligner le règlement sur cette pratique.
Au niveau des commissions, la situation est légèrement différente étant donné que la proposition relative à une recommandation présentée par le rapporteur suggère une décision de "oui" ou "non". L'application du principe "pas de décision fictive" que je soutiens, signifie dans le cas présent que la commission, lorsqu'elle ne suit pas le rapporteur, ne donne aucune recommandation et doit envisager une nouvelle proposition. Étant donné que cette situation ne peut se prolonger indéfiniment, une échéance devrait être prévue (voir l'article 81, paragraphe 3, nouveau).(18)
Article 218, paragraphe 6, point a), du traité FUE.
Article 49 du traité UE.
Article 352 du traité FUE.
L'article 329, paragraphe 1, du traité FUE
L'article 312, paragraphe 2, du traité FUE
Article 223, paragraphe 1, deuxième alinéa, du traité FUE.
Article 14, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité UE.
Article 25, deuxième alinéa, du traité FUE.
Article 7, paragraphes 1 et 2, du traité UE.
Article 311, paragraphe 4, du traité FUE
Article 231 du traité FUE.
Article 81, paragraphe 1, deuxième alinéa.
Voir également l'enquête effectuée par l'unité de la coordination législative (direction générale des politiques internes de l'Union) en septembre 2011.
Il est à noter que, dans l'état actuel des choses, le modèle utilisé par le Parlement ne prévoit pas de considérants.
Voir par exemple l'article 210, paragraphe 3, sur les partis politiques européens: "Le Parlement vote à la majorité des suffrages exprimés sur la proposition de décision constatant que le parti politique concerné respecte les principes énoncés au paragraphe 1 ou qu'il ne les respecte pas. Aucun amendement ne peut être déposé. Dans les deux cas, si la proposition de décision n'obtient pas la majorité, la décision contraire est réputée adoptée."
Voir également l'interprétation fournie par la commission des affaires constitutionnelles sur le résultat d'un vote serré sur une proposition de ne pas intervenir dans les procédures judiciaires – article 159, paragraphe 3, P7_TA-PROV(2013)0121
Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Gerald Häfner, Stanimir Ilchev, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Paulo Rangel, Rafał Trzaskowski, Manfred Weber, Luis Yáñez-Barnuevo García
Zuzana Brzobohatá, Isabelle Durant, Helmut Scholz

References: l'article 81
 l'article 81
 l'article 90
 l'article 81
 l'article 81
 L'article 52
 l'article 188
 l'article 74
 l'article 289
 l'article 81
 l'article 90
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74

L'article 81
 L'article 81
 l'article 90
 l'article 81
 l'article 90
 l'article 49
 l'article 7
 l'article 354
 l'article 81

L'article 329

L'article 312
 l'article 210