Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20011207_1bvr180698
Timestamp: 2017-09-20 21:57:32+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Schutzbereich von GG Art 9 Abs 1 nicht berührt - Zulässigkeit von Zwangsverbänden zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 07. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98
- 1 BvR 1806/98 -
der von N... GmbH
Professor Dr. Karl Heinrich Friauf, LL.M.,
Eichenhainallee 17, 51427 Bergisch Gladbach -
a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 -,
b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 19. August 1997 - 3 E 528/97 (1) -,
c) den Beitragsbescheid der Industrie- und Handelskammer Darmstadt vom 6. Februar 1997 in Verbindung mit dem Widerspruchsbescheid vom 6. März 1997 - 004 807 79 -,
§ 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl I S. 920), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Juli 1998 (BGBl I S. 1887),
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 7. Dezember 2001 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen die Heranziehung der Beschwerdeführerin zu Beiträgen der Industrie- und Handelskammer und gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die Rechtsmittel dagegen zurückweisen. Mittelbar richtet sie sich gegen die Bestimmungen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl I S. 920; im Folgenden: IHKG), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKGÄndG) vom 23. Juli 1998 (BGBl I S. 1887, ber. BGBl I S. 3158), die die Beschwerdeführerin der Mitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer unterwerfen und ihr die Verpflichtung auferlegen, durch Beiträge an der Deckung der Kosten der Kammertätigkeit mitzuwirken (§ 2 Abs. 1, § 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 IHKG).
Die Industrie- und Handelskammern können in ihrer Entstehung bis in die erste Hälfte des 19. Jahrhunderts zurückverfolgt werden (zur Geschichte vgl. BVerfGE 15, 235 <235 f.>). In weitgehender Übereinstimmung wiesen Landesgesetze den Kammern die Aufgabe zu, die Staatsbehörden auf wirtschaftlichem Gebiet zu beraten und die Gesamtinteressen der Handels- und Gewerbetreibenden ihres Bezirkes zu vertreten. Seit dieser Zeit sind sie als selbstverwaltende Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Pflichtmitgliedschaft verfasst. Im nationalsozialistischen Regime verloren sie ihre Selbstständigkeit und gingen in den "Gauwirtschaftskammern" auf. Nach dem Zusammenbruch wurden in den Ländern der westlichen Besatzungszonen Industrie- und Handelskammern wieder errichtet. Eine bundeseinheitliche Regelung erfolgte mit Bundesgesetz vom 18. Dezember 1956 (BGBl I S. 920).
Die Industrie- und Handelskammern sind Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 1 IHKG), es besteht Pflichtzugehörigkeit kraft Gesetzes (§ 2 Abs. 1 IHKG), und die Kammerzugehörigen sind zur Zahlung von Kammerbeiträgen verpflichtet; dabei unterscheidet das Gesetz Grundbeiträge und Umlagen auf der Grundlage der Gewerbesteuermessbeträge (§ 3 Abs. 3 IHKG). Die Industrie- und Handelskammern haben das Recht der Selbstverwaltung. Sie wählen ihre Organe selbst, können eine Satzung, Wahl- und Beitragsordnung erlassen (§§ 4, 7 IHKG) und unterliegen nur der Rechtsaufsicht des jeweiligen Landes (§ 11 IHKG).
Die Bestimmungen über die Beitragsbemessung in § 3 IHKG sind im Laufe der Jahre mehrfach geändert worden. Insbesondere die 1992 mit Wirkung zum 1. Januar 1994 erfolgten Änderungen der Vorschriften über die Finanzierung der Industrie- und Handelskammern (Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes vom 21. Dezember 1992, BGBl I S. 2133) haben maßgeblich zu einer verstärkten Kritik an der Pflichtmitgliedschaft beigetragen. Bis dahin waren von den etwa 1,5 Millionen Kleingewerbetreibenden in Deutschland nur etwa 400.000 in Form eines ermäßigten Grundbetrags überhaupt zu Beitragszahlungen herangezogen worden (Zahlen nach Jahn, Zur Novellierung des Rechts der Industrie- und Handelskammern, in: GewArch 1993, S. 129 ff.). Ziel der Änderung 1992 war es, eine gleichmäßige und gerechte Heranziehung der kraft Gesetzes inkorporierten Unternehmen zu den Kammerkosten zu erreichen (BTDrucks 12/8390, S. 1). Vorausgegangen war eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1990 (NVwZ 1990, S. 1167 f.), in der dieses Bedenken gegen die ungleiche Belastung der Kammerzugehörigen erhoben hatte. Die Novelle von 1992 unterwarf zum einen die bis dahin beitragsfreien Pflichtmitglieder - 52 % der kammerzugehörigen Unternehmen (BTDrucks 12/3636, S. 9) - der Finanzierungspflicht; zum anderen führte die Änderung der Bemessungsgrundlage zu einer stärkeren finanziellen Belastung kleinerer, ertragsstarker Gewerbebetriebe bei Entlastung der über hohes Gewerbekapital verfügenden, aber ertragsschwachen Unternehmen (BTDrucks 12/8390, S. 3 ff.).
Wegen der durch die Neuregelung von 1992 ausgelösten Kontroversen wurden 1998 die Beitragsregelung in § 3 Abs. 3 und 4 IHKG erneut - mit Wirkung zum 1. Januar 1999 - geändert und damit die 1992 vorgenommenen Änderungen weitgehend zurückgenommen. Zusammen mit diesem Änderungsgesetz, das einer Vielzahl von Kammermitgliedern zu einer Beitragsentlastung verhalf, beschloss der Deutsche Bundestag eine Entschließung über die weitere Notwendigkeit der Pflichtmitgliedschaft (BTDrucks 13/10297, S. 1; BTProtokoll 13/227, S. 20897 ff. <20901>).
(3) Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. Der Grundbeitrag kann nach der Leistungskraft der Kammerzugehörigen gestaffelt werden. Wird für das Bemessungsjahr ein einheitlicher Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb. Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15000 Deutsche Mark zu kürzen. Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen.
(4) bis (8) ...
Die Beschwerdeführerin hat (auch) § 3 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 3 IHKG in der mit Wirkung zum 1. Januar 1998 und 1. Januar 1999 geänderten Fassung der zuletzt genannten Vorschrift angegriffen. § 3 Abs. 3 IHKG hat nunmehr folgende Fassung:
(3) Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden. Nicht in das Handelsregister eingetragene Kammerzugehörige, deren Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder, falls für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag nicht festgesetzt wird, deren nach dem Einkommen- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 2 vom Hundert des in § 141 Abs. 1 Nr. 1 der Abgabenordnung genannten Betrages nicht übersteigt, sind vom Beitrag freigestellt. Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Haushaltssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, daß bei einer Kammer auf Grund der Besonderheiten der Wirtschaftsstruktur ihres Bezirks die Zahl der Beitragspflichtigen durch die in Satz 3 genannte Freistellungsgrenze auf weniger als zwei Drittel aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Haushaltsjahr die Freistellung davon abhängig machen, daß der Umsatz des Kammerzugehörigen 20 vom Hundert des in § 141 Abs. 1 Nr. 1 der Abgabenordnung genannten Betrags nicht übersteigt und, falls dies nicht ausreicht, eine entsprechend niedrigere Freistellungsgrenze beschließen. Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb. Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 30000 Deutsche Mark zu kürzen. Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundla gen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen. Gewerbetreibenden, die einer Industrie- und Handelskammer mehrfach angehören (zum Beispiel mit Tochtergesellschaften), kann von dieser ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden.
In ihrer Verfassungsbeschwerde vertritt die Beschwerdeführerin die Auffassung, dass die Zwangsmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer verfassungswidrig sei. Insbesondere seien das Grundrecht der negativen Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG und die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt, im Wesentlichen weil die der Industrie- und Handelskammer übertragenen wirtschaftlichen und hoheitlichen Aufgaben auch ohne eine Zwangsmitgliedschaft durchgeführt werden könnten und nicht ersichtlich sei, welchen Vorteil die Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer für sie, die zudem bis 1997 keinen Gewinn erwirtschaftet habe, bringe.
1. Der Schutzbereich von Art. 9 Abs. 1 GG ist nicht berührt.
a) Der Schutz der Vereinigungsfreiheit greift ein, wenn es um einen privatrechtlichen Zusammenschluss natürlicher oder juristischer Personen geht, der auf Dauer angelegt ist, auf der Basis der Freiwilligkeit erfolgt, zur Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks konstituiert ist und eine organisierte Willensbildung aufweist (vgl. Löwer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Art. 9 Rn. 27 ff.; Bauer, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 1996, Art. 9 Rn. 33 ff.; Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: 38. Erg.-Lief. 2001, Art. 9 Rn. 57; Rinken, in: Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Alternativkommentar, 3. Aufl. 2001, Art. 9 Abs. 1 Rn. 46; Kemper, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4. Aufl. 1999, Art. 9 Rn. 78). Damit ist das Element der Freiwilligkeit für den in Art. 9 Abs. 1 GG verwandten Vereinsbegriff konstituierend. Vereinigungen, die ihre Entstehung und ihren Bestand nicht grundrechtsinitiierter Freiwilligkeit verdanken - wie hier die Industrie- und Handelskammer -, unterfallen daher von vornherein nicht dem Vereinsbegriff des Art. 9 Abs. 1 GG.
Schon im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee wurde der Vorschlag der Ergänzung der Vereinigungsfreiheit um eine Regelung, dass niemand solle gezwungen werden dürfen, sich einer Vereinigung anzuschließen, abgelehnt. Die Ablehnung gründete sich auf die möglicherweise bestehende Notwendigkeit, auch künftig Angehörige bestimmter Berufe in öffentlich-rechtlichen Organisationen verpflichtend zusammenzufassen (Dt. Bundestag/Bundesarchiv <Hrsg.>, Der Parlamentarische Rat. 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f.).
Auf dieser eindeutigen Stellungnahme bauen die Beratungen des Parlamentarischen Rats auf. Dieser trennte die allgemeine Vereinigungsfreiheit von den arbeitsverfassungsrechtlichen Problemen, fasste aber beide Aspekte der Vereinigungsfreiheit in einen Artikel, wobei nur für die Koalitionsfreiheit ein ausdrückliches Fernbleiberecht diskutiert wurde (Dt. Bundestag/Bundesarchiv <Hrsg.>, Der Parlamentarische Rat. 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 7: Entwürfe zum Grundgesetz, bearbeitet von Michael Hollmann, 1995, Dok. Nr. 1, S. 4; Bd. 5/1: Ausschuss für Grundsatzfragen, bearbeitet von Eberhard Pikart und Wolfram Werner, 1993, Dok. Nr. 7, S. 123 ff.; Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 569 ff.).
c) Wenn vom Bundesverfassungsgericht der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG in ständiger Rechtsprechung auf das Recht ausgedehnt wird, einer Vereinigung fernzubleiben (vgl. BVerfGE 10, 89 <102>; 50, 290 <354>), so reicht dieser Schutz der negativen Vereinigungsfreiheit daher nicht weiter als der Schutzbereich der positiven Gewährleistung. Den Bürgerinnen und Bürgern ist die Freiheit garantiert, sich auf freiwilliger Basis zusammenzuschließen, und der Staat darf nicht andere Bürger zwingen, sich diesem freiwilligen Zusammenschluss anzuschließen.
2. Prüfungsmaßstab für den Schutz gegen die Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 89 <102>; 10, 354 <363>; 15, 235 <239>; 38, 281 <297 f.>).
Die Änderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, zum Beispiel die Änderung der Struktur von den in den Kammern zusammengefassten Unternehmen und die Entwicklung des Verbandswesens im entsprechenden Bereich, verlangt vom Gesetzgeber allerdings die ständige Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine öffentlichrechtliche Zwangskorporation noch bestehen. Dies hat der Gesetzgeber bei der letzten Gesetzesreform im Jahre 1998 überprüft und bejaht, wie die begleitende Entschließung des Deutschen Bundestages vom 1. April 1998 (vgl. BTDrucks 13/10297, S. 1; BTProtokoll 13/227, S. 20897 ff. <20901>) zeigt. Nach dem Entschließungsantrag kommt vornehmlich der Herstellung eines "Gesamtinteresses" Bedeutung zu. Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber nach wie vor von der Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch die Kammern ausgeht.
§ 1 IHKG weist den Kammern Aufgaben in der Wirtschaftsförderung zu. Es begegnet von Verfassungs wegen keinen Bedenken, wenn der Staat sich bei der öffentlichen Aufgabe der Wirtschaftsförderung der Hilfe von Selbstverwaltungseinrichtungen bedient, die er aus der Wirtschaft selbst heraus sich bilden lässt und die durch ihre Sachkunde die Grundlagen dafür schaffen helfen, dass staatliche Entschließungen auf diesem Gebiet ein möglichst hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit gewinnen (vgl. BVerfGE 15, 235 <240 ff.>). Das Bundesverfassungsgericht hat als zwei unterscheidbare Aufgabenkomplexe die "Vertretung der gewerblichen Wirtschaft" und die "Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet" benannt und beide als legitime öffentliche Aufgaben eingeordnet (BVerfGE 15, 235 <241>). In der Aufgabenstellung der Kammern sind die beiden Komplexe nicht getrennt, sondern - wie auch der Wortlaut des § 1 IHKG deutlich macht ("dabei") - in der Sicht des Gesetzgebers in einer für Wirtschaftsverwaltung mithilfe von Selbstverwaltungseinrichtungen spezifischen Weise verbunden. Die Organisation der Wirtschaftssubjekte in einer Selbstverwaltungskörperschaft soll Sachverstand und Interessen bündeln, sie strukturiert und ausgewogen in den wirtschaftspolitischen Willensbildungsprozess einbringen und gleichzeitig den Staat in der Wirtschaftsverwaltung entlasten. Gerade diese Kombination rechtfertigt die Annahme einer öffentlichen Aufgabe, ohne dass es darauf ankommt, ob einzelne dieser Aufgaben auch in anderer Form wahrgenommen werden könnten. Insbesondere handelt es sich nicht um eine reine Inte ressenvertretung wie Fachverbände sie wahrnehmen, sondern um die Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft mit der praktisch im Vordergrund stehenden Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten (vgl. BVerfGE 15, 235 <241 f.>). Es bedarf daher nicht der Prüfung, ob auch eine reine Interessenvertretung in einer Gesellschaft mit entwickeltem Verbandswesen noch öffentlichrechtlich organisiert werden dürfte.
aa) Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>). Auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung gebührt dem Gesetzgeber ein besonders weitgehender Einschätzungs- und Prognosevorrang (vgl. BVerfGE 25, 1 <17, 19 f.>; 37, 1 <20>; 50, 290 <338>; 51, 193 <208>; 77, 84 <106 f.>; 87, 363 <383>). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.
Die Entscheidung des Gesetzgebers, Wirtschaftsförderung und -verwaltung mit Hilfe von Selbstverwaltungseinrichtungen zu organisieren, ist von diesen Grundsätzen gedeckt. Es ist daher nicht zulässig, aus dem Gesamtzusammenhang Aufgaben herauszugreifen, die - isoliert betrachtet - auch von privaten Verbänden oder von staatlichen Behörden wahrgenommen werden könnten. Aus der Sicht des Gesetzgebers ist die Erfüllung von Wirtschaftsverwaltungsaufgaben durch die Kammern sachnäher und wegen der Beteiligung der Betroffenen durch selbstgewählte Organe auch freiheitssichernder als durch staatliche Behörden. Die Interessenvertretung durch private Verbände ist in dieser Sicht nicht im gleichen Maße am Gesamtinteresse und am Gemeinwohl orientiert. Eine Aufteilung der Aufgaben auf private Verbände und Behörden würde damit gerade die vom Gesetzgeber mit einer Selbstverwaltungsorganisation zulässigerweise verfolgten Ziele verfehlen und wäre daher nicht gleich geeignet.
Das Gebot der Erforderlichkeit ist verletzt, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird (vgl. BVerfGE 68, 193 <218 f.>; 77, 84 <109>; 81, 70 <90 f.>). Allerdings muss nicht jeder einzelne Vorzug einer anderen Lösung gegenüber der vom Gesetzgeber gewählten schon zu deren Verfassungswidrigkeit führen. Die sachliche Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung muss vielmehr bei dem als Alternative vorgeschlagenen geringeren Eingriff in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfGE 25, 1 <19 f.>; 30, 292 <319>; 81, 70 <90>).
Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit ist auch die Verknüpfung der Pflichtmitgliedschaft mit der in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG begründeten Beitragslast verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch insoweit ist die für wirtschaftliche Selbstverwaltung typische Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben der Aufgabenstellung nach § 1 IHKG zu beachten. Die Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer besteht auch, wenngleich es sich um eine öffentliche Aufgabe handelt, in der Wahrnehmung des Interesses der Mitglieder und der Förderung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit, was es rechtfertigt, diese an der Kostenlast der Kammer angemessen zu beteiligen.
ECLI:DE:BVerfG:2001:rk20011207.1bvr180698
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 07. Dezember 2001
- 1 BvR 1806/98 - Rn. (1-52),
http://www.bverfg.de/e/rk20011207_1bvr180698.html
Nr. 4/2002 vom 17. Januar 2002

References: § 2
 § 3
 Art. 1
 § 93
 § 93
 Art. 1
 § 3
 § 3
 § 3
 § 9
 § 3
 § 3
 § 141
 § 141
 § 9
 Art. 9
 Art. 12
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 2

§ 1
 § 1
 § 3
 § 1