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Timestamp: 2018-02-18 05:23:08+00:00

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Osservazioni strumenti urbanistici
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N. 02329/2010 REG.SEN.
N. 01203/2008 REG.RIC.
Sul ricorso numero di registro generale 1203 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
CARLO BEDUSCHI,
rappresentato e difeso dall’avv. Omar Bosio,
con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Omar Bosio in Brescia, via Cefalonia, 70 (Fax=030/2425820);
COMUNE DI CASALMAGGIORE,
rappresentato e difeso dagli avv. Antonietta Giannone, Cesare Nicolini,
con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Malta, 12;
IMMOBILIARE CITTADELLA SRL, VITTORIO PIANI, GIOVANNI PIANI,
rappresentati e difesi dall’avv. Antonino Rizzo,
(con il ricorso principale) della delibera del Consiglio Comunale di Casalmaggiore n. 57 del 15/7/2008 prot. 117281, recante piano di recupero e ristrutturazione edilizia via Carioli, 58, denominato “Castra Maiora”, approvazione in variante al Piano Regionale Generale, nonchè di tutti gli atti, connessi, presupposti e conseguenti;
(con il primo ricorso per motivi aggiunti) del permesso di costruire relativo al comparto 1 e della delibera del Consiglio comunale 27. 3. 2009, n. 32, di riapprovazione del piano di recupero;
(con il secondo ricorso per motivi aggiunti) del permesso di costruire relativo al comparto 2.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Casalmaggiore e di Immobiliare Cittadella Srl e di Vittorio Piani e di Giovanni Piani;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2010 il dott. Carmine Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con il ricorso principale Beduschi Carlo impugna la delibera del Consiglio comunale del 15. 7. 2008 con cui è stato approvato il piano di recupero di 3 edifici (due in disuso, un terzo ancora in uso) confinanti con la sua proprietà.
1. la delibera approvata sarebbe illegittima per non aver dato adeguata risposta ad osservazioni presentate dallo stesso Beduschi nel corso del procedimento;
2. la delibera approvata sarebbe illegittima per aver omesso in corso di procedimento l’acquisizione del parere della Commissione edilizia comunale;
3. la delibera approvata sarebbe illegittima per violazione della l. 457/78 in quanto i piani di recupero dovrebbero agevolare il recupero del patrimonio edilizio esistente, laddove il progetto prevede che gli edifici siano totalmente demoliti;
4. la delibera approvata sarebbe illegittima per violazione dell’art. 8 n.t.a. p.r.g. che, per le zone assoggettate a ristrutturazione con vincolo tipologico parziale, ammette che nei piani di recupero siano consentite demolizioni entro il limite massimo di 1/3 del patrimonio esistente;
5. la delibera approvata sarebbe illegittima per irragionevolezza, in quanto ammette l’intervento perché fornisce un “taglio diverso dal solito” in una zona dove invece il p.r.g. prevede il vincolo di conservazione della tipologia, ammettendo in definitiva demolizione dell’esistente, rimozione del vincolo tipologico, trasferimento di volumetrie ed in questo modo sfruttamento estremo dell’area;
6. la delibera approvata sarebbe illegittima per eccesso di potere per l’omessa considerazione del carico urbanistico indotto dalla nuova costruzione, in particolare sotto il profilo dei parcheggi.
Si costituivano in giudizio il Comune di Casalmaggiore e l’Immobiliare Cittadella srl, che deducevano l’inammissibilità per carenza d’interesse e l’infondatezza dei motivi di ricorso.
Nessuno si costituiva per le altre parti convenute in giudizio.
Con ordinanza del 2. 9. 2009, n. 532 il Tribunale respingeva l’istanza cautelare, rilevando che “pur a tutto concedere in rito, l’attualità del danno viene rilevata solo in relazione a mere operazioni materiali del privato, senza alcuna ulteriore impugnativa di esistenti nuovi atti e provvedimenti, comunque direttamente connessi alla vicenda in discussione”.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti lo stesso ricorrente contestava anche la delibera del Consiglio comunale 27. 3. 2009, n. 32 che confermava l’approvazione del piano di recupero, ed il permesso di costruire 6. 6. 2009 rilasciato alla controinteressata per l’esecuzione di parte dell’intervento oggetto del piano di recupero.
In questo caso i motivi (non articolati con numeri separati, ma evincibili dalla lettura del ricorso) sono i seguenti:
1. si verserebbe anzitutto in presenza di invalidità derivata dall’invalidità del provvedimento impugnato con il ricorso principale;
2. il nuovo intervento prevederebbe una volumetria complessiva di mc. 4.254 a saldo zero rispetto al precedente soltanto perché nel secondo comparto, non ancora oggetto di edificazione, verrebbero stornati 352 mc., ma tale storno era puramente ipotetico perché nessun progetto era stato presentato con riferimento al secondo comparto;
3. il nuovo intervento supererebbe per altezza quelli della zona e quindi non sarebbe coerente con l’assetto urbanistico della zona,
4. il piano di recupero di cui alla l. 457/78 non prevederebbe la possibilità di effettuare demolizioni, ma solo tre tassative forme di intervento (conservazione, risanamento e ricostruzione),
5. gli edifici oggetto del piano di recupero erano soggetti nel p.r.g. a zona A3 (ristrutturazione con vincolo conservativo parziale, non A4 vincolo tipologico come erroneamente indicato in ricorso), ma ristrutturazione non può essere sinonimo di demolizione,
6. si verserebbe da ultimo in ipotesi di eccesso di potere per aver ritenuto che il mero risanamento conservativo fosse insufficiente perché non dotava il complesso di posti auto sufficienti (il ricorrente contesta che un posto auto per unità immobiliare sia sufficiente), non rispettava i parametri sanitari, né le misure per il contenimento del consumo energetico.
Nel ricorso per motivi aggiunti era formulata altresì istanza cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.
Con decreto monocratico del 17. 9. 2009, n. 578 il Presidente del Tribunale accoglieva interinalmente l’istanza cautelare rilevando che “che allo stato sono stati eseguiti esclusivamente lavori di demolizione; Ritenuto pertanto opportuno rimettere le questioni dedotte in ricorso e ribadite nel successivo ricorso per motivi aggiunti all’attenzione del collegio; Ritenuto pertanto che possa ravvisarsi la oggettiva estrema gravità ed urgenza richiesta quale presupposto della tutela cautelare anticipata”.
Con ordinanza del 2. 10. 2009, n. 599 il Tribunale confermava l’accoglimento dell’istanza cautelare, rilevando che “- il progetto prevede un aumento volumetrico non possibile prima dell’approvazione del piano di recupero (cfr. sul punto in particolare l’art. 2, co. 1, norme tecniche del piano di recupero allegate alla delibera di approvazione dello stesso), – secondo l’impresa di costruzioni, l’aumento volumetrico adesso disponibile non verrà comunque sfruttato perché si prevede un intervento a somma zero tra il primo comparto (che è in aumento) ed il secondo (che è in diminuzione di circa 350 mc), – il progetto relativo al secondo comparto, peraltro, non è stato neanche presentato, e la delibera di approvazione del piano di recupero si cautela sul punto soltanto affermando che bisognerà inserire tempi certi per il rispetto della condizione relativa alla diminuzione di volumetria nel secondo comparto, – allo stato, pertanto, il progetto del primo comparto va valutato in modo autonomo, e cioè come un progetto che prevede un aumento di volumetria rispetto al preesistente, – ad una prima prospettazione propria della fase cautelare, l’aumento di volumetria ammesso nel piano di recupero si scontrerebbe con l’orientamento giurisprudenziale che ritiene non possibili piani di recupero con aumenti di volumetria (Tar Brescia 09. 12. 2002, n. 2216), talchè in tale situazione si rende opportuno cautelativamente che il giudizio sul merito si svolga nella conservazione degli attuali carichi urbanistici posto anche l’impatto massiccio sul territorio dell’intervento in progetto”.
Con ordinanza del 18. 12. 2009 il Consiglio di Stato confermava l’ordinanza cautelare emessa in primo grado.
Il ricorso veniva discusso nel merito nella pubblica udienza del 10. 2. 2010, all’esito della quale il ricorrente chiedeva rinvio per poter notificare motivi aggiunti.
Con secondo motivi aggiunti il ricorrente impugnava altresì il permesso di costruire 136/2009 rilasciato alla controinteressata per il c.d. comparto 2 del piano di recupero, e con cui i volumi complessivi del piano tornavano entro il livello massimo del preesistente.
Il ricorso, che la stessa parte ricorrente afferma essere stato presentato al precipuo fine di evitare acquiescenze, è sostenuto dai seguenti motivi:
1. il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per eccesso di potere per aver adottato criteri di calcolo della volumetria disomogenei rispetto all’edificato preesistente, che consentono in questo modo di ottenere surrettiziamente il saldo zero tra lo stato preesistente ed il progettato;
2. il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche per violazione della direttiva contenuta nella stessa delibera di approvazione del piano di recupero che prescriveva di mantenere inalterati i prospetti su via Cairoli, ed in ogni caso per violazione del prg autorizzando lo stesso lavori incompatibili con la normativa di zona;
3. il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per violazione l. 457/78 perché autorizza lavori incompatibili con le tipologie di intervento previste dalla predetta legge a salvaguardia dei centri storici.
Il ricorso veniva discusso nel merito nella pubblica udienza del 26. 5. 2010 all’esito della quale veniva trattenuto in decisione.
I. Il ricorso ha ad oggetto un complesso intervento di recupero di immobili degradati (previa parziale demolizione e ricostruzione) che la società controinteressata intende realizzare nel centro del Comune di Casalmaggiore.
Nel centro di Casalmaggiore sulla via Cairoli, infatti, insisteva un complesso di edifici (in totale 11 corpi di fabbrica), di epoca risalente e dal diverso stato di conservazione, che si sviluppavano attorno a tre corti interne. Uno degli edifici era adibito a destinazione commerciale, uno ad abitazione residenziale e gli altri erano in stato di abbandono e non avevano una precisa destinazione urbanistica, costituendo in realtà pertinenze e accessori tipici delle vecchie case di una volta (fienili, depositi, porticati, vani caldaia).
L’area dell’intervento ricopriva una superficie di 1.451 mq per un volume complessivo calcolato dal Comune in 6.063,19 mc., e calcolato invece dal tecnico del ricorrente in 5.305,68 mc.
Nell’area occupata da questi edifici la società controinteressata intendeva realizzare un progetto scisso in due fasi: un intervento edilizio di ristrutturazione urbanistica che comporterebbe la realizzazione di 14 unità immobiliari destinate a residenza, 3 studi professionali, 16 autorimesse interrate, oltre locali accessori di pertinenza (nel comparto 1) ed un intervento – meno invasivo – di ristrutturazione edilizia con realizzazione di autorimesse al piano interrato, locali commerciali al piano terra, ed una abitazione ai piani superiori (nel comparto 2) (le cifre del numero degli appartamenti e del numero di autorimesse talora mutano di una o due unità negli scritti difensivi).
La volumetria da realizzare complessivamente in base all’intervento progettato dalla società controinteressata è pari, secondo il Comune, a 5.964,08 mc., (secondo il tecnico del ricorrente a 6.063,63; la differenza tra i due calcoli è dovuta al fatto che il tecnico del ricorrente ritiene non scorporabili ex l.r. 33/07 sul risparmio energetico né i solai interni, cui il beneficio non si applica – né le murature perimetrali esterne ed i solai di copertura, cui il beneficio si applicherebbe se ci fosse certificazione sulle tecniche costruttive utilizzate che però non vi sarebbe in atti).
L’intervento edilizio che la società controinteressata aveva progettato è stato autorizzato dal Comune di Casalmaggiore con una complessa serie di provvedimenti, tutti impugnati nel presente ricorso. E’ stato, infatti, approvato anzitutto il piano di recupero del complesso immobiliare con deliberazione 15. 7. 2008, n. 57 (oggetto del ricorso principale). Sono stati successivamente emessi i due permessi di costruire n. 115/08 e 136/09 rilasciati in attuazione del piano per il comparto 1 e per il comparto 2 in cui è stato diviso l’intervento (ed impugnati rispettivamente con primi e secondi motivi aggiunti).
II. Contro i provvedimenti che autorizzano la realizzazione del progetto in parola è insorto il proprietario di un immobile adiacente al complesso oggetto del piano di recupero, tale prof. Carlo Beduschi, che ha formulato osservazioni nel corso della procedura amministrativa di approvazione del piano ed ha presentato ricorso giurisdizionale dopo la sua approvazione definitiva.
Sia il Comune che i controinteressati ritengono che l’odierno ricorrente non avesse titolo per proporre ricorso giurisdizionale ed hanno chiesto che il Tribunale dichiarasse l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.
In realtà, non è seriamente contestabile che il proprietario dell’immobile confinante a quelli oggetto del piano di recupero abbia un interesse ad agire in sede giurisdizionale contro la sua approvazione.
Il progetto di piano di recupero degli 11 edifici facenti parte del complesso immobiliare Castra maiora comporta, infatti, un notevole incremento del carico urbanistico dell’area in cui vive il ricorrente (rectius: a fianco della quale vive il ricorrente). Realizzare 14 unità immobiliari destinate a residenza, 3 studi professionali, 16 autorimesse interrate, più locali ad uso commerciale sul sedime in cui era ospitato un complesso di edifici abbandonati più una sola unità residenziale già abitata significa attirare nell’area in cui dimora il ricorrente alcune centinaia di persone, che andranno a vivere o lavorare nel nuovo complesso immobiliare. La presenza di centinaia di persone in più nell’area in cui vive il ricorrente comporterà inevitabilmente aumento della rumorosità e delle polveri, necessità di dividere con altre persone servizi pubblici che non saranno automaticamente e proporzionalmente potenziati (es.: servizi ed uffici pubblici più affollati, spazi per la sosta in strada delle autovetture più ricercati), e tutte quelle altre conseguenze che si accompagnano sempre all’incremento della presenza antropica in un territorio.
Il Comune ed i controinteressati pretendono che l’aver realizzato un parcheggio pertinenziale per ciascuna unità immobiliare elida l’interesse del ricorrente a ricorrere generato dall’aumento del carico urbanistico, ma in realtà l’aumento del carico urbanistico non si risolve con la mera creazione di qualche posto auto. La maggiore antropizzazione di un territorio (particolarmente, di un centro storico) determinata dall’aumento del carico urbanistico, generando l’obbligo per chi era già insediato sul territorio di dividere standard e servizi con i nuovi arrivati e di patire la presenza di altre fonti di rumori e polveri, induce a ritenere sussistente l’interesse al ricorso di chi agisce contro il provvedimento che ha determinato tale aumento del carico (in senso analogo, pur se in fattispecie diversa nono avente ad oggetto centri storici, cfr. T.r.g.a. Trento 46/2010, in cui si sostiene che “sono legittimati all’impugnazione coloro che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell’intervento controverso”).
III. E’ infondato il primo motivo del ricorso principale in cui si sostiene che la delibera approvata sarebbe illegittima per non aver dato adeguata risposta ad osservazioni presentate dallo stesso Beduschi nel corso del procedimento.
E’ principio di diritto ormai consolidato in giurisprudenza, infatti che “le osservazioni dei privati sui progetti sono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano” (Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2008, n. 3358; in senso conforme Tar Puglia, Bari, 22 ottobre 2008, n. 2357; Tar Piemonte, sez. I, 29 settembre 2008, n. 2080; Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 30 luglio 2008, n. 9582).
IV. Non è fondato neanche il secondo motivo di ricorso in cui si deduce che la delibera approvata sarebbe illegittima per aver omesso in corso di procedimento l’acquisizione del parere della Commissione edilizia comunale.
A prescindere dalla circostanza che, a giudizio della giurisprudenza amministrativa, non sarebbe necessaria l’acquisizione del parere per la procedura di approvazione del piano di recupero (cfr. Tar Venezia, I, 443/98: il piano di recupero di iniziativa privata deve chiudersi con un provvedimento espresso da parte del consiglio comunale. Non è obbligatorio richiedere il parere della commissione edilizia ; ma nel caso in cui tale parere venga richiesto, esso non può sostituire il necessariamente espresso e formale provvedimento terminale del procedimento che solo il consiglio comunale è deputato ad emettere), occorre aggiungere che, come rilevano Comune e controinteressata, il ricorrente con nota del 12. 2. 2009 aveva prestato acquiescenza alla mancata acquisizione del parere. La nota è acquisita agli atti (doc. 7 della controinteressata) ed in essa il ricorrente dichiara “di rinunciare ai motivi di ricorso attinenti alla mancata acquisizione del parere preventivo della Commissione edilizia (…) a condizione che il parere della commissione edilizia venga acquisito”, condizione peraltro verificatasi nel caso in esame.
V. Non è fondato neanche il terzo motivo del ricorso principale in cui si deduce che la delibera approvata sarebbe illegittima per violazione della l. 457/78 in quanto i piani di recupero dovrebbero agevolare il recupero del patrimonio edilizio esistente, laddove il progetto presentato dalla controinteressata prevede che gli edifici siano demoliti (in realtà, che siano demoliti solo in parte).
La norma attributiva del potere esercitato in concreto dall’amministrazione nel caso in esame è l’art. 27 l. 457/8 che dispone nel suo primo periodo che “i comuni individuano, nell’ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso”.
Le espressioni usata dalla norma attributiva di potere sono, pertanto, “conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione” del patrimonio. Non si parla espressamente di demolizione, ma si usano termini come “ricostruzione” che lasciano sottendere la possibilità di disporre demolizione nell’approvazione di un piano di recupero.
Questa interpretazione è stata confermata dalla giurisprudenza amministrativa che si è espressa più volte sulla compatibilità tra piano di recupero e demolizione degli edifici da recuperare ed ha sempre ammesso la possibilità di ricorrere ad esse. Sul punto, ad esempio, CdS, IV, 4759/09, secondo cui “il piano di recupero, in quanto strumento attuativo, è suscettibile di perseguire sia finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente in misura più complessa degli interventi di manutenzione ordinaria e di ristrutturazione edilizia, sia finalità di recupero urbanistico, e può quindi prevedere interventi rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale”. In termini più espliciti Tar Toscana, I, 2831/03, secondo cui “il piano di recupero è per sua natura finalizzato ad organizzare razionalmente ed esteticamente il patrimonio edilizio esistente, eliminando situazioni di degrado e di disarmonia: pertanto può tradursi in interventi edilizi diretti, di volta in volta, alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione o comunque ad una migliore utilizzazione di un preesistente immobile e può consistere in sole opere di manutenzione ordinaria e straordinaria o di restauro, in opere di ristrutturazione più o meno ampia, sino a giungere ad un recupero cosiddetto pesante, costituito dalla demolizione e ricostruzione di un edificio: ne consegue che dette opere di ristrutturazione possono legittimamente tradursi, ancorché entro certi limiti, in un organismo che per consistenza e caratteristiche tipologiche rechi persino connotazioni di novità rispetto all’edificio preesistente”, Nello stesso senso d’altronde si era già espresso in passato CdS, IV, 96/96, secondo cui “i piani di recupero possono avere ad oggetto non solo un semplice recupero edilizio, ma anche un recupero urbanistico vero e proprio, che può essere attuato anche mediante la demolizione di edifici preesistenti; in tal caso, il piano di recupero di presenta come strumento del tutto autonomo, ed alternativo, rispetto al piano particolareggiato”.
Ne consegue che il motivo di ricorso in cui si deduce che la delibera approvata sarebbe illegittima per violazione della l. 457/78 in quanto i piani di recupero dovrebbero recuperare, e non demolire il patrimonio edilizio esistente deve essere respinto.
VI. Il Tribunale ritiene che sia fondato, invece, il quarto motivo del ricorso principale.
Con il quarto motivo del ricorso principale il ricorrente deduce che la delibera di approvazione del piano di recupero sarebbe illegittima per violazione dell’art. 8 n.t.a. p.r.g. che, per le zone assoggettate a ristrutturazione con vincolo tipologico parziale, ammette che nei piani di recupero siano consentite demolizioni entro il limite massimo di 1/3.
A fronte di questo motivo sia il Comune che la difesa dei controinteressati eccepiscono che il piano di recupero è approvato in variante al piano regolatore, e che per questo quindi esso non sarebbe tenuto al rispetto delle norme dello stesso.
Il ricorrente contesta, però, vivacemente che attraverso lo strumento particolare del piano di recupero si possa derogare alle norme generali del piano regolatore, facendo venire meno i vincoli derivanti dalla zonizzazione (in questo caso relativa al centro storico di Casalmaggiore) per effetto di un provvedimento ad hoc che consentirebbe ad un solo soggetto di non rispettare quegli stessi parametri urbanistici che continuano ad essere tenuti a rispettare tutti gli altri proprietari del centro storico.
Il ragionamento che intende condurre il Tribunale parte dalla verifica della norma del piano regolatore che sarebbe stata disattesa nel caso in esame. L’art. 8 n.t.a. del p.r.g. di Casalmaggiore (prodotta dal ricorrente, allegata alla memoria del 1. 9. 2009) disciplinava le zone A del Comune, individuando anzitutto le destinazioni ammesse in questa zona, e passando poi in un secondo momento ad individuare le modalità di intervento edilizio consentite nella stessa.
In particolare, secondo l’ottavo comma della norma, ogni edificio appartenente alla zona A veniva contrassegnato sulla cartografia con apposita simbologia che lo assoggetta ad una delle seguenti quattro ipotesi alternative di intervento: 1) restauro; 2) risanamento conservativo; 3) ristrutturazione con vincolo conservativo parziale; 4) ristrutturazione e/o ricostruzione con vincolo tipologico.
Le modalità di intervento sugli immobili del centro storico di Casalmaggiore previste dal p.r.g. andavano pertanto da un minimo (mero restauro) ad un massimo (ristrutturazione e/o ricostruzione con vincolo tipologico). Il ricorrente osserva che anche in tale ultimo caso era comunque previsto il mantenimento del vincolo tipologico che viene invece negato dal piano di recupero per il solo complesso immobiliare della controinteressata.
In particolare, il complesso di edifici oggetto del piano di recupero era classificato dal p.r.g. nella terza categoria (A3 – ristrutturazione con vincolo conservativo parziale). Questa zona era disciplinata dalla norma di piano in questo modo: “1. Gli interventi riguardano le particelle edilizie che, pur non presentando particolari caratteristiche storico ambientali, sono compatibili con la organizzazione morfologica del tessuto urbanistico. 2. …. 3. L’intervento di ristrutturazione potrà prevedere anche aumenti della superficie utile preesistente, rimanendo comunque fermo che tutte le opere saranno realizzate nei limiti dell’involucro edilizio preesistente. 4. ….. 5 . ….. 6. Esclusivamente nel caso di intervento mediante piano di recupero, e nel piano rispetto di quanto prescritto al precedente comma, sono consentiti lievi spostamenti volumetrici a saldo zero, semprechè finalizzati ad un miglioramento delle condizioni minime prescritte di abitabilità, di sicurezza e di riqualificazione architettonica e tipologica”.
Il piano regolatore prevedeva, pertanto, già i parametri urbanistici che dovevano rispettare gli immobili del centro storico destinati ad essere risanati mediante piano di recupero, ammettendo per gli stessi “lievi spostamenti volumetrici a saldo zero”.
In definitiva, secondo la norma di piano regolatore, nell’area in esame erano possibili solo interventi di ristrutturazione nei limiti dell’involucro edilizio preesistente, ma, se l’intervento veniva attuato con piano di recupero, erano consentiti anche lievi spostamenti volumetrici a saldo zero “finalizzati ad un miglioramento delle condizioni minime prescritte di abitabilità, di sicurezza e di riqualificazione architettonica e tipologica”.
La previsione di piano era quindi, in realtà, addirittura più stringente rispetto a quella individuata in ricorso (secondo cui i piano di recupero non potrebbero prevedere demolizioni oltre il limite di 1/3, previsione che è dettata per la zona A4, per la quale l’edificazione è regolata da norme più liberali), poi rettificata negli scritti successivi, in quanto la zona A3 prevede norme più stringenti anche per gli interventi adottati in base a piani di recupero (nessuna modifica dell’involucro edilizio preesistente, ma al più “lievi spostamenti volumetrici a saldo zero finalizzati ad un miglioramento delle condizioni minime prescritte di abitabilità, di sicurezza e di riqualificazione architettonica e tipologica”).
L’intervento attuato sul complesso edilizio “Castra maiora” è andato, pertanto, senz’altro oltre il limite della norma del p.r.g., perché, consentendo la demolizione di alcuni degli edifici del comparto e la loro ricostruzione in modo completamente difforme dalla tipologia originaria e senza alcun rispetto dell’involucro edilizio preesistente, ha consentito la moltiplicazione dei locali abitabili (la consulenza tecnica del ricorrente evidenzia che si è passati da 22 vani abitabili a 117), e quindi, pur in un contesto di spostamenti volumetrici a saldo zero, ha permesso un notevole incremento del carico urbanistico portato dai fabbricati facenti parte del complesso edilizio.
Ci si deve chiedere a questo punto se abbia ragione la difesa del ricorrente quando afferma – precisando meglio la posizione più volte nel corso dell’evolvere degli scritti difensivi – che un piano di recupero, pur approvato esplicitamente in variante al piano regolatore, non possa derogare alle norme di piano che prevedono le modalità di intervento sul patrimonio edilizio preesistente.
La contro-obiezione del ricorrente alla obiezione che avevano mosso Comune e controinteressati sul motivo di ricorso articolato sulla violazione dell’art. 8 del p.r.g. è fondata.
Occorre anzitutto rilevare che già, in linea generale, l’idea di un piano di recupero in variante al p.r.g. contiene elementi di contraddizione in termini. Infatti, “il piano di recupero è notoriamente, sotto il profilo giuridico, uno strumento urbanistico sostanzialmente attuativo delle scelte urbanistiche primarie contenute nel piano regolatore generale ed è quindi equivalente al piano particolareggiato, dal quale si differenzia in quanto finalizzato piuttosto che alla complessiva trasformazione del territorio al recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente con interventi rivolti alla conservazione, ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso” (CdS, IV, 5 marzo 2008, n. 922) (la massima prosegue affermando che “così che in sede di sua modifica non possono essere introdotti, logicamente oltre che giuridicamente, vincoli nuovi ed ulteriori rispetto a quelli esistenti nello strumento urbanistico generale in vigore, neppure quanto tale modifica trovi la sua giustificazione in una richiesta del privato”; nel caso in esame, invece, ci troviamo nell’ipotesi – opposta sul piano pratico, ma analoga sul piano giuridico – di piano di recupero che elimina vincoli previsti dal piano generale).
Queste perplessità sulla legittimità della procedura di variante seguita dal Comune si acuiscono nel caso di specie caratterizzato da un particolarissimo tipo di variante avente ad oggetto un unico edificio. Delle perplessità sulla scelta di un piano di recupero in variante al p.r.g relativo ad un solo immobile le aveva manifestate in tempi relativamente recenti anche questo Tribunale che aveva affermato che “pur non potendosi aprioristicamente escludere l’utilizzo di un Piano attuativo in variante al P.R.G. in riferimento ad un singolo immobile – con i contenuti di cui all’art. 3 comma 1 della l.r. 19/92 – è peraltro indispensabile che una scelta così circoscritta sia accompagnata da una specifica motivazione che dia conto dell’interesse pubblico perseguito” (T.a.r. Lombardia, Brescia, 28/02/2006 n. 244).
Sono evidenti, d’altronde, le perplessità che possono sorgere a proposito della legittimità dell’utilizzo di un piano di recupero in variante al p.r.g. relativo ad un solo immobile, in quanto – come ben evidenziato dalla difesa del ricorrente negli scritti depositati in corso di processo – in questo modo si finisce con il sottrarre un immobile alle prescrizioni della zonizzazione urbanistica, e si finisce per creare una disciplina di piano valida soltanto per esso e non per tutti gli altri immobili rientranti nella stessa zona.
Il caso di specie, peraltro, è ancor più particolare, perché non solo si utilizza un piano attuativo in deroga, non solo lo si realizza per un singolo immobile, ma per di più lo si fa con le procedure semplificate della l.r. 23/97 nel periodo transitorio previsto dall’art. 25 l.r. 12/05 (si ricorda che
il principio della domanda concerne il monopolio della parte privata nella individuazione del diritto fatto valere in giudizio, non l’articolazione del ragionamento giuridico attraverso cui giungere al riconoscimento di tale diritto, che rimane affidato al tradizionale iura novit curia).
La norma dell’art. 25, co. 1, l.r. 12/05 stabilisce, infatti, che “fino all’adeguamento dei PRG vigenti, a norma dell’art. 26, e comunque non oltre il predetto termine di quattro anni, i comuni ad eccezione di quelli di cui al comma 2, possono procedere unicamente all’approvazione di atti di programmazione negoziata, di progetti in variante ai sensi dell’ art. 5 d.p.r. 447/98, previo parere vincolante della Regione qualora non sia vigente il P.T.C.P. e con l’applicazione dell’art. 97 della presente legge, nonché di varianti nei casi di cui all’ art. 2, co. 2, l.r. 23/97 e di piani attuativi in variante, con la procedura di cui all’ art. 3 l.r. 23/97”.
Nel caso in esame vengono in questione solo le ipotesi di cui agli artt. 2 e 3 l.r. 23/97, a norma della quale è stato approvato il piano di recupero in questione.
L’art. 2, co. 2, l.r. 23/97 stabilisce che: “il procedimento semplificato di cui all’art. 3 si applica in presenza di una o più delle seguenti fattispecie: a) varianti dirette a localizzare opere pubbliche di competenza comunale, nonché a modificare i relativi parametri urbanistici ed edilizi, eccettuati i casi in cui la legislazione statale o regionale già ammetta la possibilità di procedere a tali adempimenti senza preventiva variante urbanistica; b) varianti volte ad adeguare le originarie previsioni di localizzazione dello strumento urbanistico generale vigente, alla progettazione esecutiva di servizi e infrastrutture di interesse pubblico, ancorché realizzate da soggetti non istituzionalmente preposti; c) varianti atte ad apportare agli strumenti urbanistici generali, sulla scorta di rilevazioni cartografiche aggiornate, dell’effettiva situazione fisica e morfologica dei luoghi, delle risultanze catastali e delle confinanze, le modificazioni necessarie a conseguire la realizzabilità delle previsioni urbanistiche anche mediante rettifiche delle delimitazioni tra zone omogenee diverse; d) varianti dirette a modificare le modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente, nel caso in cui esse non concretino ristrutturazione urbanistica e non comportino incremento del peso insediativo in misura superiore al 10% rispetto a quanto stabilito dallo strumento urbanistico vigente; ove necessario, le varianti potranno altresì prevedere il conseguente adeguamento della dotazione di aree a standard; e) varianti di completamento interessanti ambiti territoriali di zone omogenee già classificate ai sensi dell’ art. 2 d.p. 1444/68 come zone B, C, e D che comportino, con o senza incremento della superficie azzonata, un aumento della relativa capacità edificatoria non superiore al 10% di quella consentita nell’ambito oggetto della variante dal vigente P.R.G., ove necessario tali varianti potranno altresì prevedere il conseguente adeguamento della dotazione di aree a standard; f) varianti che comportino modificazioni dei perimetri degli ambiti territoriali subordinati a piani attuativi, finalizzate ad assicurare un migliore assetto urbanistico nell’ambito dell’intervento, opportunamente motivato e tecnicamente documentato, ovvero a modificare la tipologia dello strumento urbanistico attuativo; g) varianti finalizzate alla individuazione delle zone di recupero del patrimonio edilizio esistente, di cui all’ art. 27 l. 457/78; h) varianti relative a comparti soggetti a piano attuativo che comportino una diversa dislocazione delle aree destinate a infrastrutture e servizi; i) varianti concernenti le modificazioni della normativa dello strumento urbanistico generale, dirette esclusivamente a specificare la normativa stessa, nonché a renderla congruente con disposizioni normative sopravvenute, eccettuati espressamente i casi in cui ne derivi una rideterminazione ex-novo della disciplina delle aree”.
Nella delibera impugnata il Comune di Casalmaggiore non si è curato di specificare in base a quale tra le ipotesi previste dall’art. 2 l.r. 23/97 veniva approvato il piano di recupero in variante.
Vanno sicuramente escluse, peraltro, le ipotesi delle lettere a) e b) (varianti di localizzazione), c) (varianti di correzione cartografica), e) (varianti di completamento zone B, C, D), h) (varianti di ridislocazione), i) (varianti di specificazione o di adeguamento a normativa sopravvenuta), in quanto totalmente inconferenti.
Va esclusa anche la lettera d) (varianti volte a modificare le modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente), perché per disposto della stessa norma sono possibili soltanto “nel caso in cui esse non concretino ristrutturazione urbanistica” (si ricorderà che l’intervento sul comparto 1 del complesso Castra maiora è stato qualificato dall’amministrazione comunale proprio come ristrutturazione urbanistica).
Restano soltanto le ipotesi previste dalle lettere f) e g), che si ripropongono di seguito per comodità di lettura: “f) varianti che comportino modificazioni dei perimetri degli ambiti territoriali subordinati a piani attuativi, finalizzate ad assicurare un migliore assetto urbanistico nell’ambito dell’intervento, opportunamente motivato e tecnicamente documentato, ovvero a modificare la tipologia dello strumento urbanistico attuativo; g) varianti finalizzate alla individuazione delle zone di recupero del patrimonio edilizio esistente, di cui all’ art. 27 l. 457/78”.
La lettera f) sembra inconferente, in quanto presuppone la modificazione di un piano attuativo già approvato, mentre nel caso in esame il complesso degli 11 edifici oggetto del piano di recupero non era subordinato prima dell’approvazione della delibera impugnata ad alcun piano attuativo, essendo soggetto come tutti gli edifici della stessa zona all’edificazione mediante ristrutturazione con vincolo conservativo parziale.
Resta la lettera g), che in effetti è orientata a disciplinare proprio i piani di recupero, in quanto consente l’approvazione di “varianti finalizzate alla individuazione delle zone di recupero del patrimonio edilizio esistente, di cui all’ art. 27 l. 457/78”.
E l’art. 27 l. 457/78, in effetti, prevede: “I comuni individuano, nell’ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Dette zone possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, nonchè edifici da destinare ad attrezzature. Le zone sono individuate in sede di formazione dello strumento urbanistico generale ovvero, per i comuni che, alla data di entrata in vigore della presente legge, ne sono dotati, con deliberazione del consiglio comunale sottoposta al controllo di cui all’art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62. Nell’ambito delle zone, con la deliberazione di cui al precedente comma o successivamente con le stesse modalità di approvazione, possono essere individuati gli immobili, i complessi edilizi, gli isolati e le aree per i quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione dei piani di recupero di cui al successivo art. 28. ……….”.
Nella procedura prevista dall’art. 27, pertanto, sono previsti due momenti separati: 1) la individuazione delle zone dove per le condizioni di degrado esistente si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente; 2) la individuazione degli immobili, situati all’interno delle zone di cui al punto 1, per i quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione di piano di recupero.
Una volta individuate le zone del territorio comunale, ed individuati i singoli immobili che dovranno essere oggetto del piano, la procedura di perfezionamento del piano di recupero si completa con l’approvazione del piano di recupero in senso proprio che detta i parametri concreti dell’edificazione.
Riassumendo: i passaggi di cui si compone l’approvazione di un piano di recupero sono tre:
1) individuazione delle zone dove per le condizioni di degrado esistente si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente;
2) individuazione degli immobili, situati all’interno delle zone di cui al punto 1, per i quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione di piano di recupero;
3) approvazione del piano di recupero che detta i parametri concreti dell’edificazione.
Non tutte queste tre operazioni possono, in realtà, essere realizzate con la procedura semplificata della l.r. 23/97. Si è ricordato, infatti, che l’art. 2, co. 2, lett. f) ammette con tale procedura soltanto le “varianti finalizzate alla individuazione delle zone di recupero del patrimonio edilizio esistente, di cui all’ art. 27 l. 457/78”, e cioè soltanto il primo dei tre passaggi logici di cui consta l’approvazione del piano di recupero.
Ma la delibera impugnata non si limita ad individuare le zone, anzi non individua affatto le zone di recupero del patrimonio edilizio esistente, in quanto già il p.r.g. prevedeva che nel centro storico fosse astrattamente assentibile l’utilizzo di piano di recupero, e prevedeva anche i parametri per l’edificazione in base a piano di recupero.
Nel caso in esame, in cui l’art. 8 p.r.g. individuava già la zona del centro storico come astrattamente assoggettabile a piano di recupero e fissava anche i limiti che avrebbe dovuto incontrare l’edificazione in base ai piano di recupero in centro storico (possibilità di “lievi spostamenti volumetrici a saldo zero finalizzati ad un miglioramento delle condizioni minime prescritte di abitabilità, di sicurezza e di riqualificazione architettonica e tipologica”), il Comune di Casalmaggiore non avrebbe potuto con lo strumento della variante semplificata modificare i limiti massimi dell’intervento edilizio fissati dal piano generale.
Per spiegare meglio il concetto: nel caso in esame non c’era alcun bisogno di approvare il piano di recupero in variante posto che la zona in esame era già assoggettabile al piano, ma – come nota acutamente e correttamente la difesa di parte ricorrente – l’approvazione del piano di recupero è servita in realtà soltanto ad eliminare i limiti all’edificazione in centro storico previsti in via generale dal p.r.g.
Si è già detto d’altronde sopra del giudizio di disfavore dato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato sulla possibilità per il piano di recupero di introdurre “logicamente oltre che giuridicamente, vincoli nuovi ed ulteriori rispetto a quelli esistenti nello strumento urbanistico generale in vigore” (CdS, IV, 5 marzo 2008, n. 922), ipotesi speculare a quella di eliminazione di vincoli che è avvenuta nel caso di specie, e si è già detto anche del giudizio di disfavore espresso nella sentenza 244/2006 di questo Tribunale sulla possibilità di approvare un piano di recupero in deroga relativo ad un solo immobile cui sono stati posti limiti rigorosi di motivazione, a questo punto si aggiunge che in altro precedente giurisprudenziale più risalente di questo Tribunale si è espresso un ulteriore giudizio di disfavore sulla possibilità di utilizzare la variante semplificata ex l.r. 23/97 per modificare situazioni soggettive consolidate in forza del p.r.g.. Nella pronuncia 1593/01 questo Tribunale ha affermato, infatti, che “i casi eterogenei di più svariato genere (della l.r. 23/97, n.d.E.), in cui non sembra decisivo il criterio quantitativo in sé abbastanza evanescente dell’estensione spaziale delle aree coinvolte dalla variante, mostrano un elemento comune, un collante che le lega. Esso è individuato nelle varianti agli strumenti urbanistici che non pregiudichino le situazioni soggettive dei terzi già consolidate in forza del P.R.G. Se si ha cura di scorrere l’elencazione di cui all’art. 2 si leggono: a) varianti dirette a localizzare opere di competenza comunale; b) varianti volte ad adeguare le originarie previsioni di localizzazione dello strumento urbanistico alla progettazione esecutiva; c) varianti atte ad apportare agli strumenti urbanistici generali le modificazioni necessarie a conseguire la realizzabilità delle previsioni urbanistiche; d) varianti dirette a modificare le modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente; e) varianti di completamento; f) varianti che comportino modificazioni dei perimetri territoriali esistenti subordinati ai piani attuativi, finalizzate ad assicurare un migliore asseto urbanistico nell’ambito dell’intervento opportunamente motivato e tecnicamente documentato, ovvero a modificare la tipologia dello strumento urbanistico attuativo; g) varianti finalizzate alla individuazione delle zone di recupero del patrimonio edilizio esistente; h) varianti relative a comparti soggetti a piani attuativi; i) varianti concernenti le modificazioni della normativa dello strumento urbanistico generale. Ad eccezione dell’ipotesi delineata sub a) sulla localizzazione delle opere pubbliche comunali per la quale non si fa altro che riproporre lo stesso congegno normativo previsto dall’art. 1 l. 3 gennaio 1978 n. 1, in tutti gli altri casi la variante in forma semplificata non è idonea a mutare la destinazione delle aree come prevista dal P.R.G., e quindi a vanificare le situazioni giuridiche consolidatesi in forza della disciplina impressa dallo strumento urbanistico primario. In definitiva la normativa regionale, alla stregua dell’art. 25, comma 1, lett.a) l. 28 febbraio 1985 n. 47, mira a rendere più agile e flessibile il rapporto tra i diversi livelli di pianificazione, preservando peraltro il nesso di derivazione di quello secondario rispetto a quello primario, che non può essere unilateralmente alterato da parte dell’amministrazione comunale senza il concorso di quella regionale”. In un passo successivo il Tribunale aggiunge che “la riperimetrazione degli ambiti territoriali omogenei al fine di modificare la tipologia del preesistente strumento attuativo, prevista all’art. 2, comma 2, lett f) L. r. 23 giugno 1997 n. 23, è stata invece l’occasione, affatto esclusa dalla norma, per assoggettare aree suscettibili di diretta edificazione allo strumento urbanistico attuativo, pregiudicando la situazione giuridica soggettiva dominicale della ricorrente consolidatasi in forza della disciplina impartita dal P.R.G.”.
Il principio enucleato dal tribunale nell’ormai lontano precedente del 2001, secondo cui la normativa regionale della l.r. 23/97 mira a rendere più agile e flessibile il rapporto tra i diversi livelli di pianificazione, ma non può pregiudicando la situazione giuridica soggettiva dominicale di chi intende edificare, non può non essere applicato per ragioni logiche anche alle situazioni soggettive dominicali non solo di coloro che sono interessati all’edificazione, ma anche di quelli, come nel caso in esame, che ad essa sono controinteressati.
In definitiva, la delibera oggetto di impugnazione, che ha modificato i parametri urbanistici cui avrebbe dovuto essere assoggettata la ristrutturazione del complesso di edifici denominati Castra maiora – che per p.r.g. avrebbero potuto essere caratterizzati solo da lievi spostamenti volumetrici a saldo zero, e di cui invece con provvedimento ad hoc è stata permessa la parziale (pressoché integrale) demolizione con traslazione dei volumi fino a determinare la quintuplicazione dei vani abitabili, e quindi del carico urbanistico generato dalla costruzione, urta contro diversi profili di legittimità (sia relativi alla legge statale, sia relativi alla normativa regionale lombarda) già affrontati in passato dalla giurisprudenza amministrativa, anche di questo Tribunale. Ne consegue che deve essere accolto il motivo di impugnazione in cui si afferma la illegittimità della delibera impugnata nella parte in cui essa ha violato l’art. 8 delle n.t.a. del p.r.g. che fissava i limiti agli interventi eseguibili anche con piano di recupero nelle zone del centro storico.
VII. Restano assorbiti gli ulteriori motivi formulati nel ricorso principale. Infatti, “nel giudizio amministrativo, l’accoglimento di una censura, che sia in grado di provocare la caducazione dell’atto impugnato, fa venire meno l’interesse del ricorrente all’esame degli altri motivi da parte del giudice e la potestà di questi di procedere a tale esame, autorizzando la dichiarazione di assorbimento” (Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 2008, n. 4829).
VIII. Quanto ai due ricorsi per motivi aggiunti, attinenti – oltre che alla delibera confermativa di approvazione del piano – ai due permessi di costruire rilasciati in esecuzione della delibera di approvazione del piano di recupero impugnato con il ricorso principale, essi “sono affetti da invalidità derivata e pertanto vanno annullati i titoli concessori rilasciati in forza di una delibera di approvazione regionale di un Piano integrato di recupero dichiarata illegittima” (Tar Milano, sez. II, 24/05/2004, 1750).
Restano, pertanto, assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso presentati, tra cui il motivo relativo all’aumento di volumetria che sarebbe stato assentito con il permesso di costruire rilasciato per il comparto 1, su cui il Tribunale si era favorevolmente espresso nell’ordinanza cautelare, poi confermata dal Consiglio di Stato (negli scritti successivi la difesa della controinteressata ha accusato il Tribunale di essersi pronunciato in sede cautelare su un motivo non proposto, ma deve trattarsi di refuso negli scritti difensivi, perché, leggendo il ricorso per motivi aggiunti, pag. 4, si può constatare che 27 righe sono dedicate alla questione della maggiore volumetria determinata da tale permesso).
IX. La particolare complessità della questione giustifica la decisione di compensare tra le parti le spese di lite.
Accoglie il ricorso principale ed i due ricorsi per motivi aggiunti, e, per l’effetto, annulla la delibera del Consiglio comunale del 15. 7. 2008, la delibera del Consiglio comunale 27. 3. 2009, n. 32, il permesso di costruire 6. 6. 2009, ed il permesso di costruire 136/2009.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2010 con l’intervento dei Magistrati:
Il 17/06/2010
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Osservazioni strumenti urbanistici redazione redazione 2015-06-17T05:36:10+00:00 Geometra.info

References: art. 5
 art. 2
 art. 3
 art. 2
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 28
 art. 27
 sentenza