Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F80-I-165%3Afr
Timestamp: 2016-10-26 02:17:52+00:00

Document:
80 I 165
80 I 16527. Urteil vom 12. Mai 1954 i.S. Bernasconi und Konsorten gegen Grosser Rat und Regierungsrat des Kantons Luzern.
Votations cantonales. Interpr�tation d'une disposition constitutionnelle d'un canton qui, pour le cas o� une votation populaire doit avoir lieu au sujet d'une loi ou d'un trait�, donne au Grand Conseil le droit d'ordonner, outre une votation sur le tout, une votation sur des points particuliers (art. 39 al. 4 Cst. lucern.). Faits � partir de page 165
BGE 80 I 165 S. 165
A.- Die luzernische Kantonsverfassung bestimmt in � 39 Abs. 1-4:
" �ber Gesetze, Staatsvertr�ge und �ber Finanzdekrete ... findet eine Volksabstimmung statt, wenn binnen vierzig Tagen von der Bekanntmachung an 4000 stimmf�hige B�rger beim Regierungsrate mit amtlich beglaubigter Unterschrift das Begehren f�r eine solche Abstimmung stellen.
�berdies kann der Grosse Rat auch ohne verfassungsm�ssige Verpflichtung einen Beschluss dem fakultativen Referendum (wie in � 39, 1. Abs.) oder aber der Volksabstimmung mit Ja und Nein (nach � 36) unterstellen.
Nach Schluss jeder Versammlung des Grossen Rates sind die Erlasse der bezeichneten Art bekannt zu machen und in den Gemeinderatskanzleien aufzulegen.
Hat eine Volksabstimmung stattzufinden, so ordnet der Regierungsrat sp�testens binnen sechs Monaten von der Bekanntmachung an auf den gleichen Tag die Abstimmung in allen Gemeinden �ber Annahme oder Verwerfung des betreffenden grossr�tlichen Erlasses an. Durch Beschluss des Grossen Rates kann neben der Abstimmung �ber das Ganze auch eine solche �ber einzelne Punkte verf�gt werden."
B.- Am 28. Oktober 1953 nahm der Grosse Rat des Kantons Luzern ein Gesetz betreffend die Ab�nderung des Ruhetagsgesetzes vom 8. Oktober 1940 an. Gegen dieses Gesetz wurde das Referendum ergriffen und von mehr als 11 000 B�rgern unterzeichnet. Der Widerstand richtete BGE 80 I 165 S. 166sich haupts�chlich gegen � 1 Abs. 1, den sog. Sportparagraphen, welcher lautet:
"Wettk�mpfe aller Art, ausserdienstliche milit�rische, sportliche und �hnliche �bungen sind an den hohen Feiertagen untersagt. An den �brigen Ruhetagen sind sie bis 8.00 Uhr und von 12.00 Uhr an bis 20.00 Uhr mit der in Abs. 1 enthaltenen Einschr�nkung gestattet."
Eine andere �nderung besteht darin, dass Verkaufsst�nde an �ffentlichen Ruhetagen nur noch von 10.30-14.00 Uhr offengehalten werden d�rfen, statt wie bisher auch von 17.00-19.00 Uhr.
Am 9. M�rz 1954 fasste der Grosse Rat auf einen Bericht und Antrag des Regierungsrates gest�tzt auf � 39 Abs. 4 KV folgenden Beschluss:
"Bei der Volksabstimmung �ber das Gesetz vom 28. Oktober 1953 betr. die Ab�nderung des Gesetzes �ber die �ffentlichen Ruhetage vom 8. Oktober 1940 sind dem Volke die zwei folgenden Fragen zu unterbreiten:
1. Wollt Ihr das Gesetz vom 28.Oktober 1953 betreffend die Ab�nderung des Gesetzes �ber die �ffentlichen Ruhetage vom 8. Oktober 1940 ohne � 1 Abs. 1 (ohne Sportparagraph) annehmen?
2. Wollt Ihr � 1 Abs. 1 des Gesetzes vom 28. Oktober 1953 (Sportparagraph) annehmen?"
Am 11. M�rz 1954 ordnete der Regierungsrat auf den 2. Mai 1954 die Volksabstimmung mit dieser Fragestellung an.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde stellen drei stimmf�hige B�rger, welche Verkaufsst�nde in der Stadt Luzern f�hren, den Antrag, der Beschluss des Grossen Rates vom 9. M�rz 1954 sei aufzuheben.
Sie machen geltend, das zustande gekommene Referendum habe die Volksabstimmung �ber das Gesetz vom 28. Oktober 1953 verlangt. Die Motive der einzelnen Unterzeichner seien unerheblich. Wenn sich auch die Propaganda vor allem gegen den Sportparagraphen gerichtet habe, so sei doch die Meinung irrig, die Novelle sei in der Hauptsache unbestritten. H�tten die Referendumsb�rger nur den Sportparagraphen eliminieren wollen, so h�tten sie zweifellos ihr Begehren entsprechend formuliert und BGE 80 I 165 S. 167nicht Abstimmung �ber das Ganze verlangt. Nach � 39 Abs. 1 KV habe der Regierungsrat die Volksabstimmung �ber das zustande gekommene Referendum anzuordnen. Wenn der Grosse Rat einen seiner Beschl�sse dem fakultativen Referendum unterstellen wolle, so m�sse er das nach � 39 Abs. 3 KV vor Schluss der Versammlung verf�gen, in jedem Falle vor der Ver�ffentlichung des betreffenden Erlasses. Mit der Ver�ffentlichung beginne die 40t�gige Referendumsfrist zu laufen. Der Regierungsrat habe kein Recht, dem Grossen Rate zu beantragen, angesichts eines zustande gekommenen Referendums auf ein beschlossenes Gesetz zur�ckzukommen, sei es auch nur in dem Sinne, dass er dem Volke einzelne Punkte oder die Summe einzelner Punkte zur Abstimmung vorlege. Vor allem gebe die Verfassung dem Grossen Rate nicht die Kompetenz, in diesem Sinne auf ein von ihm beschlossenes Gesetz zur�ckzukommen. Der angefochtene Beschluss sei daher verfassungswidrig.
Selbst wenn der Grosse Rat nach � 39 Abs. 4 KV jederzeit neben der Abstimmung �ber das Ganze auch eine solche �ber einzelne Punkte verf�gen k�nnte, so m�sse auf alle F�lle �ber das Ganze abgestimmt werden. Das geschehe aber bei der angefochtenen Fragestellung nicht; denn der Grosse Rat wolle der Volksabstimmung nur Teilfragen unterbreiten, deren Summe kein Ganzes im Sinne der Verfassungsbestimmung ergebe. Eine Aufteilung in einzelne Punkte w�re nur zul�ssig, wenn das Prinzip der Einheit der Materie bei der Ausarbeitung der Vorlage nicht gewahrt worden w�re; diese sei aber vom Grossen Rat als Ganzes beschlossen und das Referendum gegen das Ganze ergriffen worden. Das Volk werde in verfassungswidriger Weise gar nicht gefragt, ob es das Ganze annehmen wolle.
Der angefochtene Beschluss verletze in willk�rlicher Weise auch Art. 4 BV, indem er die Bef�rworter des Gesetzes bevorzuge. Bei einer Abstimmung �ber das Ganze w�rden die Gesetzesgegner ungeachtet ihrer verschiedenen BGE 80 I 165 S. 168Gr�nde eine einheitliche Front bilden. Durch die Fragestellung des Grossen Rates w�rden sie verfassungswidrig in verschiedene Lager aufgespalten; diejenigen, die das Referendum nur wegen des Sportparagraphen unterzeichneten, w�rden praktisch zu Bef�rwortern der ganzen �brigen Vorlage gemacht. W�rde dieses Vorgehen Schule machen, so m�sste k�nftig jede Gruppe von B�rgern, die durch eine Gesetzesvorlage in ihren Interessen geschm�lert werde, ein besonderes Referendum wegen einzelner Artikel ergreifen. Das zeige das Beispiel der Beschwerdef�hrer: Sie h�tten das Referendum unterzeichnet, weil sie nach der Novelle ihre Verkaufsst�nde an �ffentlichen Ruhetagen von 17.00-19.00 Uhr, also gerade w�hrend der verkehrsintensivsten Zeit, geschlossen halten m�ssten. Durch den angefochtenen Beschluss werde ihnen die Waffenhilfe der Gegner des Sportparagraphen entzogen.
Die Beschwerde richte sich auch gegen den Regierungsrat. Dieser sei nach � 39 Abs. 1 und 4 KV verpflichtet, das Gesetz zur Volksabstimmung zu bringen, wie es das Referendum verlange. Der Regierungsrat wolle aber entgegen dem gestellten Begehren das Gesetz �berhaupt nicht als Ganzes zur Abstimmung bringen. Sein Verhalten verletze Art. 4 BV und � 39 KV.
D.- Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragen Abweisung der Beschwerde.
E.- Durch Pr�sidialverf�gung wurde dem Gesuch der Beschwerdef�hrer um aufschiebende Wirkung entsprochen und der Regierungsrat von Luzern angewiesen, die Anordnung der Volksabstimmung zu widerrufen.
3. Die Beschwerdef�hrer erblicken eine Verfassungsverletzung zun�chst darin, dass der Grosse Rat erst nach dem Zustandekommen des Referendums gegen das Gesetz vom 28. Oktober 1953 die getrennte Fragestellung f�r die Volksabstimmung beschloss; sie machen geltend, nach � 39 BGE 80 I 165 S. 169Abs. 3 KV h�tte er sie vor Schluss der Versammlung, worin er das Gesetz annahm, auf alle F�lle vor dessen Ver�ffentlichung verf�gen m�ssen. Damit verkennen sie das System des Referendums, wie es in � 39 KV geordnet ist: Dieser unterstellt einerseits in Abs. 1 Gesetze, Staatsvertr�ge sowie Finanzdekrete von einer bestimmten Tragweite dem fakultativen Referendum; d.h. die Volksabstimmung dar�ber muss erfolgen, wenn sie innert 40 Tagen seit der Bekanntmachung von 4000 stimmf�higen B�rgern in der vorgeschriebenen Form verlangt wird. Anderseits sieht er in Abs. 2 das sog. "Ratsreferendum" vor; d.h. der Grosse Rat kann auch Beschl�sse, die an sich dem fakultativen Referendum nicht unterliegen, diesem unterstellen oder direkt die Volksabstimmung �ber seine Erlasse anordnen, gleichg�ltig ob sie dem fakultativen Referendum unterliegen oder nicht. Abs. 3 ordnet die Bekanntmachung an, von der an sowohl die Referendumsfrist als auch die sechsmonatige Frist f�r die Durchf�hrung der Abstimmung (bzw. im letztgenannten Falle nur diese) l�uft. Abs. 4 befasst sich mit der Volksabstimmung und betrifft nur die F�lle, wo eine solche stattzufinden hat, sei es weil ein Referendum zustande kam, sei es weil sie vom Grossen Rat gem�ss Abs. 2 beschlossen wurde. Auf die gleichen F�lle bezieht sich auch der zweite Satz von Abs. 4, wonach durch Beschluss des Grossen Rates neben der Abstimmung �ber das Ganze auch eine solche �ber einzelne Punkte verf�gt werden kann. Es kann keine Rede davon sein, dass das vor der Ver�ffentlichung gem�ss Abs. 3 geschehen m�sse. Das w�re zwar m�glich und gegebenenfalls angebracht, wenn der Grosse Rat von sich aus die Volksabstimmung mit Ja und Nein beschliesst. Bei allen Erlassen, die lediglich dem fakultativen Referendum unterstehen - sei es gem�ss Abs. 1 oder dem fakultativen Ratsreferendum nach Abs. 2 -, kommt ein solcher Beschluss jedoch �berhaupt erst in Frage, nachdem das Referendum zustande gekommen ist und damit feststeht, dass eine Volksabstimmung stattfinden muss.
BGE 80 I 165 S. 170
Der Grosse Rat hat das von ihm am 28. Oktober 1953 angenommene Gesetz nicht etwa von sich aus gem�ss � 39 Abs. 2 KV der Volksabstimmung mit Ja und Nein unterstellt, sondern es bei dem fakultativen Referendum bewenden lassen, dem es gem�ss Abs. 1 unterstand. Erst durch das Zustandekommen des Referendums wurde entschieden, dass die Volksabstimmung �ber das Gesetz stattzufinden hat. Erst damit stellte sich die Frage, ob der Grosse Rat gem�ss dem zweiten Satze von � 39 Abs. 4 neben der Abstimmung �ber das Ganze auch eine solche �ber einzelne Punkte verf�gen wolle. Es ist somit keineswegs verfassungswidrig, dass der Grosse Rat von seiner Befugnis erst in diesem Zeitpunkt Gebrauch gemacht hat.
Der Grosse Rat ist damit nicht auf seinen Beschluss vom 28. Oktober 1953, womit er das Gesetz angenommen hatte, zur�ckgekommen, sondern hat lediglich die Art geregelt, wie die durch das zustande gekommene Referendum notwendig gewordene Volksabstimmung durchzuf�hren sei. Seine Befugnis dazu beruht auf � 39 Abs. 4 KV. Ob er von sich aus davon Gebrauch macht oder durch einen Bericht und Antrag des Regierungsrates dazu veranlasst wird, ist unerheblich. Ebensowenig ist einzusehen, wieso der Regierungsrat nicht zur Stellung eines solchen Antrags berechtigt sein soll; � 67 KV bestimmt �ber die Kompetenzen des Regierungsrates u.a.: "er schl�gt aus eigenem Antriebe oder aus Auftrag dem Grossen Rate Gesetze und andere Beschl�sse vor, die dieser mit oder ohne Ab�nderung annimmt oder verwirft".
4. Sodann machen die Beschwerdef�hrer geltend, das Volk werde in verfassungswidriger Weise gar nicht gefragt, ob es das Gesetz als Ganzes annehmen oder verwerfen wolle.
Nach dem zweiten Satze von � 39 Abs. 4 KV kann der Grosse Rat neben der Abstimmung �ber das Ganze auch eine solche �ber einzelne Punkte verf�gen. Der Sinn dieser Bestimmung ist klar: Die Stimmberechtigten sollen nicht nur die M�glichkeit haben, die Vorlage als Ganzes anzunehmen oder zu verwerfen, sondern daneben auch die, nur BGE 80 I 165 S. 171einzelne Punkte daraus anzunehmen oder zu verwerfen. Welche Punkte der Grosse Rat auf diese Art herausgreifen will, steht ihm frei. Im vorliegenden Falle hat er eine gesonderte Abstimmung �ber den Sportparagraphen angeordnet, weil dieser in der Diskussion anl�sslich der Unterschriftensammlung f�r das Referendum speziell umstritten war. Nach der von den Beschwerdef�hrern vertretenen buchst�blichen Auslegung der zitierten Verfassungsvorschrift h�tte die erste Frage auf Annahme oder Verwerfung des Gesetzes als Ganzen, die zweite auf Annahme oder Verwerfung des Sportparagraphen allein lauten m�ssen. Vollumf�ngliche Annahme oder Verwerfung der Vorlage w�re dann durch Bejahung bzw. Verneinung beider Fragen (oder nur der ersten unter Offenlassen der zweiten) auszudr�cken gewesen. Wer die Vorlage ohne den Sportparagraphen annehmen will, h�tte die erste Frage bejahen und die zweite verneinen m�ssen, doch w�re die Fragestellung diesbez�glich etwas unklar, weil trotz "Annahme des Gesetzes als Ganzen" ein Teil davon verworfen w�rde. Endlich h�tte die (mehr theoretische) M�glichkeit bestanden, durch Verneinung der ersten und Bejahung der zweiten Frage nur den Sportparagraphen allein anzunehmen. Statt dessen hat der Grosse Rat - entsprechend dem Verfahren in anderen Kantonen mit �hnlichen Verfassungsbestimmungen, insbesondere im Kanton Z�rich, dessen Art. 30 Abs. 3 KV bei der Einf�hrung der luzernischen als Vorbild diente - der Abstimmung einerseits das Gesetz ohne den Sportparagraphen und anderseits diesen allein unterstellt. Entgegen der Behauptung der Beschwerdef�hrer bildet die Summe dieser beiden Teile das ganze Gesetz - und zwar nicht nur mathematisch, sondern auch sachlich, insbesondere abstimmungstechnisch. Wer das Gesetz als Ganzes annehmen oder verwerfen will, hat genau wie bei der anderen L�sung beide Fragen zu bejahen bzw. zu verneinen (oder auch nur die erste unter Offenlassen der zweiten). Wer den Sportparagraphen allein verwerfen und das Gesetz im �brigen annehmen will, bejaht die erste und verneint die zweite Frage. Wer endlich den Sportparagraphen BGE 80 I 165 S. 172annehmen und den Rest der Vorlage verwerfen will, verneint die erste und bejaht die zweite Frage. Der angefochtene Beschluss des Grossen Rates gibt also dem Stimmberechtigten dieselben M�glichkeiten wie die andere L�sung, hat aber vor dieser den Vorzug der absolut klaren und dem Inhalt angepassten Fragestellung. Insbesondere wird damit auch das Gesetz als Ganzes der Volksabstimmung unterstellt.
5. Endlich erblicken die Beschwerdef�hrer eine Verletzung von Art. 4 BV darin, dass der angefochtene Beschluss in willk�rlicher Weise die Bef�rworter des Gesetzes bevorzuge, indem er die Gegner desselben nach ihren verschiedenen Gr�nden aufspalte und die Gegner des Sportparagraphen praktisch zu Bef�rwortern der Vorlage mache.
Eine willk�rliche Anwendung von � 39 Abs. 4 KV liegt jedoch nicht vor. Der offensichtliche Zweck des Schlusssatzes dieser Bestimmung besteht gerade darin, dass eine Vorlage nicht als Ganzes scheitern soll wegen eines Widerstandes, der sich eigentlich nur gegen einen Einzelpunkt (oder mehrere Einzelpunkte) richtet. Darum wird dem Grossen Rat die Befugnis gegeben, �ber diese Punkte getrennt abstimmen zu lassen. Freilich werden damit die Gegner nach den verschiedenen Objekten ihres Widerstands aufgespalten, wird im vorliegenden Falle den Beschwerdef�hrern, die ihre Verkaufsst�nde wie bisher an �ffentlichen Ruhetagen auch von 17.00 bis 19.00 Uhr offenhalten wollen, "die Waffenhilfe der Gegner des Sportparagraphen entzogen". Keineswegs aber werden damit Gegner der Vorlage zu deren Bef�rwortern gemacht; vielmehr wird denjenigen, die nur gegen den Sportparagraphen, im �brigen aber f�r das Gesetz sind, erm�glicht, ihrem Willen entsprechend zu stimmen. W�rde nur �ber das Gesetz als Ganzes abgestimmt, so st�nden die B�rger, die nur gegen einen Einzelpunkt sind, vor der Wahl, entweder diesen mit in Kauf zu nehmen oder seinetwegen das ganze Gesetz zu verwerfen. Indem � 39 Abs. 4 KV die "Aufspaltung der Gegner" erm�glicht, erleichtert er nicht nur BGE 80 I 165 S. 173das Zustandekommen von Vorlagen, sondern gew�hrleistet zugleich den besseren Ausdruck des Willens der Stimmb�rger. Die Anwendung der Vorschrift im vorliegenden Falle ist nicht nur nicht willk�rlich, sondern entspricht durchaus ihrem Sinn und Geist.
Die gesonderte Abstimmung �ber den Sportparagraphen dr�ngte sich geradezu auf, als sich w�hrend der Referendumsfrist zeigte, dass er einem speziellen Widerstand begegnete und die Volksabstimmung vor allem seinetwegen verlangt wurde. Von einer "Einheit der Materie", die der Abtrennung im Wege st�nde, kann umso weniger gesprochen werden, als es sich um die Ab�nderung eines bestehenden Gesetzes in verschiedenen Punkten handelt, die sehr wohl einzeln behandelt werden k�nnen, in keinem notwendigen Zusammenhang miteinander stehen.
Das Vorgehen des Grossen Rates zwingt die Gegner einer Vorlage keineswegs dazu, k�nftig gegen einzelne Bestimmungen derselben gesondert das Referendum zu ergreifen. Eine solche M�glichkeit besteht nach � 39 KV gar nicht und h�tte auch im vorliegenden Falle nicht bestanden. Das Referendum kann nur gegen eine Vorlage als solche ergriffen werden; auch wer sie nur wegen eines Einzelpunktes bek�mpfen will, kann nur die Volksabstimmung als solche verlangen. In diesem Stadium summieren sich also die Widerst�nde und ist eine "Aufspaltung der Gegner" nicht m�glich. Dazu besteht aber auch kein Anlass, da mit dem Referendum �ber das Schicksal der Vorlage noch nicht entschieden ist. Jene Frage stellt sich erst, wenn es zur Volksabstimmung kommt, und die Kompetenz, die getrennte Abstimmung �ber einzelne Punkte anzuordnen, steht nach � 39 Abs. 4 KV einzig dem Grossen Rate zu.
art. 39 al. 4 Cst.

References: BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 BGE 

BGE 
 BGE 
 Art. 30
 BGE 
 Art. 4
 BGE 

art. 39