Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/C-914-13.htm
Timestamp: 2019-09-20 21:04:45+00:00

Document:
C-914-13
Sentencia C-914/13
INVESTIGACIONES EN CONTRA DE MIEMBROS DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE 2012-No pueden adelantarse dos investigaciones, de ser el caso, la investigación de la Procuraduría General de la Nación desplaza la que lleve a cabo el Ministerio del Trabajo
FORMA DE DESIGNACION DE MIEMBROS DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE 2012-Tiene reserva legal, por lo que no puede diferirse al Ministerio del Trabajo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
Esta Corporación ha explicado que según el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación. El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de inconstitucionalidad. Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Inhibición para estudiar de fondo algunos apartes acusados contenidos en los artículos 16, 17 y 19 de la ley 1562 de 2012
PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto
Es una característica de un Estado democrático que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas materias susceptibles de discusión política. La Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como la cláusula general de competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Significado
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza jurídica
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Organos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados
Reserva de ley en regulaciOn de estructura orgAnica DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órganos públicos pertenecientes al sector de seguridad social
Dichos elementos son (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Triple identidad
El principio non bis in ídem es un derecho fundamental, y hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del non bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la justicia material. De acuerdo con la sentencia C-537 de 2002, este principio implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates. En la sentencia C-870 de 2002, la Corte Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la interpretación de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º). Así, concluyó que es una garantía que cobija a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de carácter penal, disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia de la expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su definición. También aclaró este Tribunal que el non bis in ídem hace parte del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos hechos. El principio citado, como límite del poder público, se proyecta en dos direcciones. De una parte, vincula a las autoridades administrativas y judiciales competentes para adelantar los procedimientos, impidiéndoles iniciar más de una investigación, adelantar más de un proceso, o imponer más de una sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como derecho fundamental, su contenido vincula al Legislador en la definición de las normas sancionatorias. Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha manifestado que una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho. . Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el principio no prohíbe de manera absoluta la existencia de juzgamientos diversos por el mismo hecho, por ejemplo, cuando una conducta es objeto de reproche penal y disciplinario. La evaluación sobre el respeto por este derecho supone determinar si se presenta una triple identidad de persona, causa y objeto en las sanciones supuestamente concurrentes. Para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem. La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza. La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el principio non bis in ídem.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-1002 de 2004
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, todos demandados de manera parcial.
Demandante: Carlos Alberto López Cadena.
En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Alberto López Cadena presentó demanda de inconstitucionalidad contra diversos fragmentos de los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la Ley 1562 de 2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, al estimar que son incompatibles con los artículos 13, 25, 26, 29, 53, 83, 113 y 150 numeral 7º de la Constitución Política.
Mediante providencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Confederación General del Trabajo de Colombia y la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), solicitándoles concepto técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Superintendente Financiero de Colombia.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio de 2011, subrayando los apartes demandados.
“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
Diario Oficial No. 48488 del 11 de julio de 2012.
Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo.
Parágrafo 1º. Los integrantes de las Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamento, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.
Parágrafo 3º. El Ministerio del Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo.
Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y Regionales. (…) El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.
Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas Regionales y Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema de Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.
Parágrafo 2º. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos.
Artículo 20. Supervisión, inspección y control de las Juntas de Calificación de Invalidez. (…) El Ministerio de Trabajo (…) implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. (…)”
Dada la extensión de la demanda, a continuación se presenta una síntesis de los siete cargos que el actor pretende elevar contra los enunciados normativos demandadas.
Cargo primero. En concepto del actor, el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16, y el inciso 1º del artículo 18 de la Ley 1562 son contrarios al principio de reserva de ley que opera en la determinación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez, como entidades del orden nacional de la administración, de conformidad con lo prescrito por el artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política.
Afirma que el principio de reserva de ley se refiere a la existencia de una disposición constitucional que ordena la regulación de una materia exclusivamente por vía legal, como ocurre con la definición de la estructura de las entidades de la administración nacional, por mandato expreso del artículo 150 (numeral 7º) de la Carta.
En virtud de ese mandato, corresponde al Congreso de la República señalar la estructura orgánica y objetivos de las entidades del orden nacional, incluyendo los siguientes elementos: “(i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados” (C-306/04). De igual manera, el Legislador debe definir los órganos superiores de dirección y administración de las juntas, y la forma de integración y de designación de sus titulares (Cita la sentencia C-1002/04).
Las juntas de calificación de invalidez son entidades del orden nacional. A pesar de ello, en las normas demandadas, el Legislador no determinó los órganos superiores de dirección y administración, ni la forma de integración y designación de los titulares de las juntas. Por el contrario, delegó esa tarea al desarrollo reglamentario, según se desprende de la lectura del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, en los apartes demandados.
De igual manera, el artículo 19 de la ley 1562 viola el mandato de reserva de ley y la prohibición de delegar la designación de los miembros de las juntas, al prever que se integren en número impar, según la reglamentación del Ministerio del Trabajo.
Cargo segundo. El inciso 1º y el parágrafo 3º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 violan el principio de autonomía, establecido en el artículo 113 de la Constitución Política.
Afirma el actor que, de acuerdo con la doctrina de la división de poderes, las ramas legislativa y ejecutiva deben tener funciones separadas y diferenciarse a su vez de la rama judicial; menciona que el artículo 16 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el Ciudadano prescribe que una sociedad en la que no se establezca la garantía de los derechos y la separación de poderes carece de constitución, tesis que se mantiene vigente, aunque con el tiempo se ha considerado que esa separación “no es tripartita, sino múltiple”, pues aparte de los “tres poderes clásicos” se han creado órganos autónomos e independientes que acogen nuevas necesidades sociales de los estados. Esos órganos consolidan el principio citado, limitando y equilibrando el poder más allá de la tesis tripartita: “… estos órganos autónomos han sido creados con el fin de lograr la neutralidad y la imparcialidad en las funciones que les han sido encomendadas, y que por [su naturaleza] deben estar bajo custodia y cuidado de otros órganos diferentes del ejecutivo, legislativo y judicial”.
El principio de autonomía comprende tanto la independencia en el manejo de los asuntos propios, como la prohibición de interferencia externa en estos. El artículo 113 de la Carta propone la idea de un Estado con una estructura renovada, en el cual la autonomía de los órganos del poder público es un mandato dirigido al Legislador “para que la ponga en marcha y la haga cada vez más efectiva o extensiva, y no regresiva”. (Cita, Gaceta Constitucional 59 de 1991 y C-1230 de 2005; ver Fls 7 y 8).
Las juntas de calificación de invalidez cumplen funciones que no corresponden a la rama ejecutiva ni a la judicial. Su función principal consiste en realizar dictámenes para certificar la pérdida de capacidad laboral, destinados al reconocimiento de las prestaciones sociales respectivas. Sus decisiones no son jurisdiccionales, pues no resuelven definitivamente el grado de invalidez ni hacen tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, se trata de órganos autónomos, que no pueden depender de otros órganos ni ramas del poder (Cita las sentencias C-1002/04 de la Corte Constitucional y la providencia de radicado 11910 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia).
El Legislador debe consolidar esa autonomía, como se hizo en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, donde las juntas citadas no fueron adscritas o vinculadas a ningún ministerio, al igual que ocurrió con el Decreto 2463 de 2001. Sin embargo, la situación fue modificada por la Ley 1562 de 2012, rompiendo el núcleo esencial de esas juntas al adscribirlas, o “configurarlas” dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo, en el inciso primero de su artículo 16, objeto de censura. La competencia del Legislador para adscribir organismos del orden nacional a un Ministerio hace parte de su libertad de configuración, pero no es una competencia absoluta. Tiene límites derivados del respeto por los principios de separación de funciones de los órganos del Estado y la colaboración armónica entre ellos (Cita C-046/2004).
Ni en la ley 1562 de 2012, ni en su exposición de motivos existe justificación o demostración de que esa adscripción sea el resultado de una interpretación razonable del artículo 113 constitucional. Dichas juntas funcionan adecuadamente desde hace años, así que tal adscripción obedece a un capricho del Legislador. Añade que las juntas de calificación de invalidez fueron conformadas mediante la realización de concursos de méritos, en los que se comprobó el conocimiento técnico y el mérito de sus integrantes. “El objetivo del legislador fue el de blindar a las juntas de calificación de influencias extrañas a su labora (sic) técnica y jurídica”. (Se elimina la mayúscula sostenida).
Cargo tercero. El inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 son contrarios al principio constitucional de la confianza legítima, el cual se desprende del artículo 83 de la Constitución Política.
Ningún artículo constitucional hace alusión explícita al principio de confianza legítima. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la confianza legítima “se introduce en el ámbito constitucional (…) y cobra tal relevancia que su perturbación o modificación implica un cambio sustancial a su estructura, por ser parte esencial de la misma”. (Cita T-123-95, C-083-95, C-037-00, C-634-11, C-131-04 y C-432-10). Además, aunque la Corte no ha señalado directamente que sea un principio definitorio de la Constitución, sí lo ha hecho indirectamente al dar esa calidad a sus fundamentos: la buena fe y la seguridad jurídica, y al adscribirlo al artículo 83 de la Constitución.
Aclara que el principio de confianza legítima “no busca limitar la potestad configurativa del legislador (…) en el sentido de impedir que modifique las disposiciones jurídicas existentes, sino en el entendido que debe prever en determinadas circunstancias, el impacto que una nueva regulación puede conllevar y tomar las medidas necesarias para mitigarlo, creando posibilidades transitorias que permitan a los destinatarios de la misma adecuarse a ella”, y precisa que la confianza “debe predicarse” también de las relaciones “entre la misma administración, puesto que al ser nuestro sistema normativo jerarquizado, implica que algunas decisiones pueden de manera abrupta e intempestiva alterar la estabilidad de ciertas situaciones”. (Se conserva la redacción original).
La confianza legítima –explica el actor- ampara expectativas válidas que los particulares han creado con base en acciones y omisiones estatales prolongadas en el tiempo. En tal sentido, para que se presente una infracción del mismo se requiere “no solo la acción u omisión del Estado por medio de ‘comportamientos activos o pasivos (…), regulaciones legales o interpretaciones de normas jurídicas’ sino también una ‘prolongación en el tiempo’”.
El inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 ordena que la integración, administración operativa y financiera de las juntas sea conforme a la reglamentación que establezca el Ministerio del Trabajo; el parágrafo 1º del artículo 16 prescribe que los integrantes de las juntas se regirán por esta ley y su reglamentación; y el inciso segundo del artículo 17, ibídem, determina que en esa reglamentación se fijarán los honorarios de los integrantes de las juntas, regulación que se opone “claramente al principio definitorio de la confianza legítima, y a los principios esenciales de la buena fe y la seguridad jurídica”. Esos apartes normativos deben por lo tanto ser declarados inexequibles, en tanto no existe ningún precepto que exponga las herramientas transitorias que permitan a los integrantes de las actuales juntas soportar los cambios legales, desde el punto de vista de su estabilidad laboral.
Cargo cuarto. El inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 violan el derecho fundamental al trabajo y la estabilidad laboral, contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.
La estabilidad en el trabajo, explica, se establece en los artículos 53 y 125 de la Constitución. Según el actor, el primero constituye un factor primordial de protección de los trabajadores; y el segundo se aplica a servidores públicos, como instrumento para garantizar las funciones del Estado. En su concepto, la estabilidad laboral se concreta en la certeza que tiene el empleado de no ser removido del cargo, siempre que cumpla las obligaciones que le corresponden. En ese sentido, no es un derecho absoluto; sin embargo, las restricciones constitucionalmente permitidas del principio se limitan a la eventual remoción del empleo por bajo rendimiento o incumplimiento de la ley, mas no por capricho del empleador o del Legislador.
El inciso 2º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 ordena que la integración de las juntas de calificación de invalidez se efectúe por reglamentación del Ministerio del Trabajo, al igual que su escala de honorarios; el parágrafo primero, dispone que las juntas mencionadas se regirán por esa reglamentación; y el inciso 2º del artículo 17, ibídem, prevé que sus honorarios sean señalados por el mismo medio, violando el artículo 53 de la Constitución Política y, concretamente, el principio de estabilidad laboral; “lo anterior puede evidenciarse fácilmente de la lectura de las normas citadas, en la medida en que no respeta la estabilidad en el empleo y los honorarios de los miembros actuales de las juntas. Las normas descritas ordenan al Ministerio de Trabajo regular nuevas condiciones laborales y de honorarios para los miembros actuales de las Juntas, por lo que deben ser declaradas inconstitucionales”.
Cargo quinto. El parágrafo segundo del artículo 19 de la Ley 1562 es contrario a la libertad de escoger ocupación u oficio, contenido en el artículo 26 de la Constitución Política.
Comienza el demandante por indicar que el derecho al trabajo se concreta en diversos derechos fundamentales, como la libertad de trabajo, entendida como una expresión voluntaria de la personalidad, no sometida al dominio o imposición del Estado o los particulares y que se traduce en la libertad de escoger profesión, arte, ocupación u oficio, consagrada en el artículo 26 de la Constitución.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es un derecho que guarda relación directa con la dignidad humana, debido a que prevé la posibilidad de que la persona desarrolle un plan de vida propio. Por ese motivo el legislador debe respetar unos límites al regular la materia, los cuales se centran en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese sentido, puede restringir el derecho, pero una decisión de ese tipo debe ser evaluada por el juez constitucional. La potestad de regulación no debe confundirse con arbitrariedad.
El parágrafo 2º del artículo 19, al prever que los miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos períodos continuos en ejercicio de esa función, restringe el derecho a escoger libremente la profesión u el oficio de manera inconstitucional, pues tal regulación no es razonable ni proporcional, sino arbitraria. Ni la ley ni la exposición de motivos hace la más mínima referencia a la justificación de tal restricción. Por tanto “es fruto de su arbitrio y no de un conjunto de razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad”, razón por la cual “rompe” el núcleo esencial de dicho derecho.
Cargo sexto. El parágrafo 2º del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 es contrario al derecho fundamental a la igualdad, definido en el artículo 13 de la Constitución Política.
Después de algunas reflexiones sobre la importancia del derecho a la igualdad en el orden constitucional, y su origen histórico, plantea el demandante que la igualdad “comporta tres vías, la igualdad como valor, como principio y como derecho”.
El principio de igualdad exige a los poderes públicos tratar igual a todas las personas, reconocerles los mismos derechos y aplicar a todos y todas las mismas leyes, a la vez que plantea importantes implicaciones en reglas de distribución: “partes iguales para los iguales y partes desiguales para los desiguales”. La igualdad formal hace referencia a que “la ley debe tratar de manera igual al conjunto de la ciudadanía”, mientras que la igualdad material, real o sustancial, justifica establecer excepciones a la igualdad formal para eliminar discriminaciones del pasado, sus efectos, o las desigualdades de hecho, tomando en cuenta la diversidad y las diferencias relevantes.
El parágrafo segundo del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 establece que los integrantes de la junta nacional y las juntas regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos períodos continuos en ejercicio de esa función. Esa prescripción es inconstitucional porque restringe la posibilidad de que los actuales miembros de las juntas permanezcan en su cargo por más tiempo, sin que exista un conjunto de razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad en el que se haya demostrado la necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto de semejante determinación. No existen razones en la ley ni su justificación de motivos que justifiquen la afectación de la igualdad formal, por lo que también se “rompe el núcleo esencial” de ese derecho.
De otra parte, afirma el demandante que existe una conexión entre el artículo 13 y el 53 de la Constitución, pues debe existir una igualdad de oportunidades para los trabajadores. Por ello, el Legislador no puede discriminar a los miembros de las juntas, “impidiéndoles participar en igualdad de condiciones” en el acceso al cargo, lo que ocurre al restringir el ejercicio de funciones a dos períodos continuos.
Cargo séptimo. El inciso 2º del artículo 20 de la ley 1562 de 2012 es contrario al non bis in ídem, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política.
El principio non bis in ídem, previsto en el inciso 4º del artículo 20 constitucional encuentra fundamento en la justicia material y la seguridad jurídica, de acuerdo con los cuales una vez tomada una decisión sancionatoria definitiva no puede retomarse ese hecho para una nueva valoración y decisión (Cita T-537 de 2002). Este principio resguarda a “cualquier persona mediante la prohibición de la ejecución de dos o más juicios o sanciones por un mismo hecho. Esa prohibición no se dirige únicamente a las autoridades judiciales, sino que vincula también al legislador, quien debe garantizarlo al cumplir su tarea, impidiendo que una persona sea objeto de múltiples sanciones por el mismo hecho” (Cita, la sentencia C-121/12).
Para que se produzca una violación del principio debe darse identidad de persona, de objeto y de causa (C-244/96). Resulta pertinente recordar que este principio se extiende a todo el derecho sancionador. El inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que el Ministerio del Trabajo podrá imponer multas a cada integrante de las juntas hasta por cien salarios mínimos legales mensuales por la violación a las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riegos laborales. El Código Único Disciplinario, en su artículo 34, numeral 1º, establece los deberes de los servidores públicos, mientras que en el artículo 35 numeral 1º, se refiere a las prohibiciones, y el numeral 4º del artículo 44 define las sanciones aplicables a los servidores públicos, entre las que se encuentra la multa para las faltas leves dolosas.
Los particulares que ejercen funciones públicas y administran recursos públicos, como los miembros de las juntas de calificación de invalidez, son sujetos sobre los que puede recaer la acción disciplinaria sancionadora, de acuerdo con el artículo 53 del Código Disciplinario Único, en concordancia con los artículos 55 y 56 ibídem. Existe, en consecuencia, una concurrencia de sanciones por el mismo hecho entre el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 20112 y todas las normas sancionatorias del Código Disciplinario Único expuestas, especialmente, el numeral 10 del artículo 55, en relación con particulares que ejercen funciones públicas o administran recursos públicos, el cual consagra como falta gravísima el abuso de los derechos o la extralimitación en el ejercicio de las funciones.
La concurrencia de sanciones recién descrita presenta identidad de persona, de objeto y de causa, así que es inconstitucional por violación del principio non bis in ídem, previsto en el artículo 29 de la Constitución. De acuerdo con las normas del Código Disciplinario Único, dicha conducta puede dar inicio a un proceso ante la Procuraduría General de la Nación y a la imposición de sanciones por el Ministerio de Trabajo, abriendo así la posibilidad de que los miembros de las juntas de calificación de invalidez sean juzgados en dos oportunidades por el mismo hecho.
1.1. Departamento Nacional de Planeación.
Luís Carlos Vergel Hernández, apoderado de este Departamento Administrativo presentó escrito de intervención, solicitando a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas; o en subsidio, declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Sobre los distintos cargos, presentó las siguientes reflexiones:
Cargo primero. Violación del principio de reserva legal, en tanto el Congreso de la República delegó a la reglamentación del Gobierno la determinación de la estructura de las juntas de calificación de invalidez, que son órganos de la administración pública, tal como se observa en el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012,
El actor ha construido la demanda pretendiendo establecer una aparente omisión legislativa y una vulneración de la reserva legal, pues considera que el Congreso de la República no señalo los órganos superiores de dirección y administración, la forma de integración y el modo de designación de los titulares de la juntas de calificación de invalidez.
Sobre el alcance de la reserva de ley en materia de estructura y funcionamiento de la Administración Nacional, la Corte se pronunció en sentencia C-1002 de 2004, al analizar la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, precisamente las disposiciones que fueron modificadas por la Ley 1562 de 2012, objeto de censura en este trámite. La sentencia declaró exequibles dichos artículos, explicando las competencias exclusivas del Legislador y las que válidamente puede ejercer el Gobierno Nacional. Tras una amplia trascripción de la sentencia citada, concluyó:
“Los cargos que el actor esgrime contra los artículos indicados no tienen pues asidero constitucional, puesto que contra lo que él afirma, una parte de la forma como se organizan y funcionan entidades como estas Juntas, son efectivamente privativas del Legislador, pero otras como las que la sentencia señala se determinan por vía reglamentaria. Así era con los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 y la misma validez tienen los artículos 16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012”.
Cargo segundo. Desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del principio de separación de funciones entre los órganos del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por la adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo efectuada mediante el inciso primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; o bien, por ordenar que se reglamente su funcionamiento como parte de la estructura del Ministerio, tal como se hizo en el parágrafo 3º del mismo artículo.
La Corte Constitucional ha evaluado en varias oportunidades las competencias para determinar la estructura, vinculación o adscripción de las entidades públicas. De acuerdo con la sentencia C-046/04, el Legislador tiene la competencia de modificar adscripciones o vinculaciones de entidades, pues ello hace parte de su facultad de señalar, modificar y determinar los objetivos y estructura orgánica de las entidades públicas. El actor parte entonces de un presupuesto erróneo según el cual la adscripción no hace parte de la facultad de organizar la estructura de una entidad.
Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas sobre el ejercicio de sus funciones, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (fragmento del inciso primero del artículo 16, y fragmento del inciso 1º del artículo 17, especialmente, en lo que hace referencia al pago de honorarios a los miembros de las juntas)[1].
Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar su régimen de honorarios. (Acusación dirigida contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17).
Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, establecida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La demanda parte de planteamientos puramente subjetivos que no permiten cotejar este conjunto de cargos con la Constitución Política. Se trata de percepciones o consideraciones que no concretan el sentido de la violación. “La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas demandadas con la Constitución”.
Por lo tanto, la Corte debe declararse inhibida para resolver tales cargos, por ineptitud de la demanda y, concretamente, por ausencia de precisión, suficiencia y claridad.
Cargo séptimo. Violación al principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario Único.
1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en este juicio con el propósito de solicitar a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos presentados por violación de los principios de reserva de ley, autonomía, derecho a escoger profesión u oficio y derecho a la igualdad; y que se declare la exequibilidad de los demás artículos acusados.
Cargos primero y segundo. Violación del principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la estructura de la administración pública; y desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como elemento del principio de separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo (dirigido contra el inciso primero y el parágrafo 3º del artículo 16, parciales, de la Ley 1562 de 2012).
Existe cosa juzgada material en relación con (i) el cargo formulado contra el inciso 2º, parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 por violación del principio de reserva de Ley consagrado en el artículo 150-7, pues en sentencia C-1002 de 2004 esta Corporación estudió cargos similares contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
En esa oportunidad la Corte analizó los artículos sustituidos a la luz del artículo 150-7 y, dada la identidad sustancial del contenido ahora acusado con esas disposiciones, se presenta cosa juzgada material y, por tanto, la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre el particular.
“Baste solo ver la entidad del contenido conforme los elementos exigidos [por] la Corte Constitucional derivados del artículo 150-7, en especial con el señalado por el demandante correspondiente al (i) señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración de designación de sus titulares, el cual se halla en el parágrafo 1º del artículo 16 e inciso 1º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, así:
Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de Calificación de Invalidez actuarán dentro del respectivo periodo y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente (…) Serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administrativas del Sistema de Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.
De igual modo existe identidad de contenido en el otro requisito legal que se aduce inexistente (...) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, el cual se encuentra complementado con el elemento exigido por la jurisprudencia constitucional, correspondiente a (iii) la indicación del ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados, el cual se encuentra cumplido en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 (…)”.
En la sentencia C-1002 de 2004, ya citada, la Corte abordó un cargo contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 según el cual la atribución de funciones jurisdiccionales a las juntas de calificación de invalidez afectaba los principios de imparcialidad e independencia, propios de los órganos judiciales. La Corte concluyó que las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte respecto de las juntas de calificación de invalidez, su autonomía debe entenderse comprendida bajo las categorías de los órganos estatales que pertenecen a la rama ejecutiva, sin que pueda entenderse que gozan de independencia, como supone el actor. En efecto, dependen del Gobierno Nacional, bajo la modalidad de incorporación legal de los particulares a las entidades públicas.
La naturaleza jurídica de las juntas como organismos del sistema de seguridad social, y su pertenencia a una entidad de carácter ministerial ya había sido estudiada en la sentencia C-1002 de 2004, existiendo entonces cosa juzgada material sobre el asunto. Tampoco puede alegarse su inconstitucionalidad a partir de la consideración según la cual la normatividad sustituida guardaba silencio sobre su adscripción a un ministerio, pues en aquella ocasión la Corte infirió la inscripción de estos organismos al Ministerio de Protección Social.
Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (acusación contra el inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso segundo del artículo 17, parciales, y todos de la Ley 1562 de 2012).
El cargo no puede prosperar porque de las normas cuestionadas no se deriva ninguna modificación de una situación jurídica. Así, el inciso 1º del artículo 16 se refiere al régimen jurídico de las juntas de calificación de invalidez y difiere la reglamentación de la segunda instancia al Ministerio del Trabajo. El parágrafo 3º del artículo 16 impone al mismo Ministerio el deber de organizar en un tiempo determinado la estructura y funcionamiento de las juntas de calificación. El inciso 2º del artículo 17 dispone que el Ministerio reglamentará y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas y el pago de los mismos por parte de los fondos de pensiones o las administradoras de riesgos laborales, lo que no resulta novedoso en relación con los contenidos normativos sustituidos.
De ello no se infiere que la ley incorpore una modificación a una situación jurídica. Las normas se refieren a situaciones que coinciden con el contenido reemplazado, como el régimen legal de las juntas de calificación y la calidad de la contraprestación recibida por sus integrantes a título de honorarios, por lo que solicita que los enunciados demandados sean declarados exequibles.
Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y de atribuir al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17, parciales, y pertenecientes a la Ley 1562 de 2012).
De acuerdo con el actor, las disposiciones objeto de censura violan el derecho a la estabilidad en el empleo, pues establecen nuevas condiciones laborales y de honorarios para los miembros actuales de las juntas de calificación de invalidez.
Para el interviniente, los apartes normativos mencionados deben declararse constitucionales, pues el actor les otorga un alcance que no se deriva del texto legal. La ley no otorga nuevas condiciones laborales y de honorarios a los miembros de las juntas. El inciso 2º y el parágrafo 1º del artículo 16 establecen que el Ministerio del Trabajo reglamentará la integración, administración operativa y financiera de las juntas de calificación; el procedimiento para la expedición de dictámenes, su funcionamiento, inspección, vigilancia y control, así como la escala de honorarios, los procedimientos operativos y los recursos de reposición y apelación.
Consagra que los integrantes de las juntas se regirán por lo dispuesto en esa ley y su reglamentación; que actuarán dentro del respectivo periodo y permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de los nuevos integrantes. Con anterioridad a la expedición de esta Ley, el Decreto 2463 de 2001 regulaba la materia y en su articulo 18 prescribía que los períodos “de los miembros de estas juntas no son vitalicios, pues su designación ser[ía] por periodos de tres (3) años, previo proceso de selección pública y objetiva”.
La ley acusada prevé que los miembros de las juntas de calificación de invalidez permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de nuevos integrantes para el período correspondiente, de manera que no existen cambios en las condiciones laborales, ni muchos menos en sus honorarios. Además, el demandante pretende aplicar a los miembros de las juntas las reglas de permanencia y retiro de los empleados públicos, olvidando que no son servidores públicos ni están sujetos a un régimen de carrera; o a uno contractual.
Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos períodos continuos, restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La demanda es insuficiente para demostrar la existencia de una violación al derecho a la igualdad. El artículo 13 de la Constitución garantiza la igualdad de todas las personas. Sin embargo, más allá de la prohibición de establecer diferencias por sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, el principio no solo obliga a establecer un trato equitativo a personas ubicadas en igual situación, sino que autoriza al legislador para establecer un trato diverso en situaciones fácticas disímiles, en ejercicio de la potestad de configuración del derecho. Por lo tanto, desde el punto de vista de “la técnica de la demanda” no es posible que el cargo “se limite a señalar que dos situaciones similares han sido reguladas de manera diversa por el legislador. El principio básico es que el legislador tiene libertad de configuración para establecer consecuencias jurídicas desiguales, incluso, en situaciones de hecho pares, con ocasión de la igualdad promocional que consagra el artículo 13 de la CP”.
En el caso objeto de estudio, el accionante solo manifiesta que el tiempo de permanencia establecido para los integrantes de las juntas de calificación es arbitrario, irracional y desproporcionado, sin esgrimir ningún argumento constitucional que sustente su afirmación. No explica con relación a quiénes, o entre quiénes se presenta un trato diferencial, ni a quiénes se les impide participar en igualdad de condiciones.
Cargo séptimo. Incompatibilidad con el principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario Único.
La violación se originaría por la concurrencia de sanciones sobre un mismo hecho. El non bis in ídem hace parte del debido proceso y su violación se presenta cuando existe identidad de causa, de objeto y de persona en la imposición de sanciones jurídicas. De acuerdo con el artículo 189-22 de la Constitución Política, el Ejecutivo tiene la obligación de ejercer la inspección y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos. El artículo 189, numeral 4º, establece dentro de sus funciones conservar el orden público en todo el territorio, de donde surge el poder de policía del Estado, asociado a la potestad sancionatoria. El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 se refiere a las multas que pueden imponerse a los integrantes de las juntas de calificación, cuya supervisión, inspección y control administrativo están a cargo del Ministerio del Trabajo.
El cargo debe desestimarse toda vez que la ley demandada señala claramente todos los aspectos que debe contener unan norma sancionatoria, “sin que el accionante tenga razón frente a la violación del non bis in idem”.
1.3. Ministerio del Trabajo
Myriam Stella Ortiz Quintero, actuando como Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, presentó escrito solicitando a la Corte “que se rechace la demanda de inconstitucionalidad” de la referencia.
Cargo primero. Violación del principio de reserva legal, por el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso primero del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la estructura de órganos de la administración pública.
El cargo no tiene fundamento jurídico, pues la reserva opera para la conformación de ministerios o entidades del Estado y la Ley 1562 de 2012 no crea un organismo de esa naturaleza. Establece, en cambio, que las juntas de calificación de invalidez son organismos del sistema de seguridad del orden nacional, como lo expresó la Corte en la sentencia C-1002 de 2004, de manera que son entes adscritos al Ministerio del Trabajo. No se trata de la delegación de una actividad estatal, sino de un órgano de derecho privado, Sus miembros no son funcionarios públicos, no pertenecen a la carrera administrativa, ni se efectúan erogaciones públicas para el funcionamiento de las juntas, de manera que la reserva legal no es aplicable.
Cargo segundo. Desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del principio de separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo (contra el inciso 1º y el parágrafo 3º, parciales, del artículo artículo 16 de la Ley 1562 de 2012).
Las juntas de calificación de invalidez no son entes u organismos de Estado, conforme al artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; sus integrantes no son funcionarios públicos; los dictámenes que emiten no son actos administrativos, aunque tienen plena autonomía al realizarlos. La autonomía técnica y científica se refiere al acto médico, mientras que de las controversias que surjan con ocasión de esos dictámenes debe conocer la justicia laboral ordinaria, como se prevé en los artículos 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001.
La Ley acusada retoma parámetros señalados en la sentencia C-1002 de 2004 y les otorga a las juntas personería jurídica como entidades de derecho privado, por lo que no pertenecen a la estructura del Estado. Solo se les otorga el carácter de entidades adscritas para establecer su vigilancia y control, sin restringir la autonomía que tienen en emisión de dictámenes sobre pérdida de capacidad laboral. Por lo tanto, el demandante se equivoca al atribuirles naturaleza pública.
Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (inciso 2º y parágrafo del artículo 16, inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos pertenecientes a la Ley 1562 de 2012).
El demandante pretende establecer una violación a los principios de buena fe y seguridad jurídica, pero no la demuestra. No presenta prueba alguna de ello ni argumentos que sustenten el cargo. Para el interviniente, es claro que los fragmentos normativos demandados no vulneran el principio de confianza legítima, pues no se percibe un enunciado semántico que permita afirmar la existencia de mala fe en la determinación de la naturaleza de las juntas.
No existe tampoco retroceso en los derechos de los miembros de las juntas, como alega el actor, pues el Estado tiene la potestad legal de regular, tasar o determinar sus honorarios. En consecuencia, la censura es improcedente.
Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos contenidos en la Ley 1562 de 2012)
Resulta evidente la insuficiencia del cargo, pues los miembros de la junta de calificación de invalidez no son funcionarios públicos ni trabajadores independientes; son profesionales designados mediante concurso en las juntas de calificación de invalidez; pero no tienen la condición de empleados públicos, como se prevé en los artículo 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001, razón por la cual resulta improcedente “aplicar al caso una pretendida violación o desconocimiento de los artículos 25 y 53 de la Constitución”.
Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas. (Contra el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012).
El cargo se estructura sobre presupuestos erróneos, pues el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 habla sobre impedimentos, recusaciones y sanciones, y determina que los miembros de las juntas no pueden permanecer en ellas por más de dos períodos continuos, regulación que ya se encontraba establecida en el artículo 12 (parágrafo 2º) del Decreto 2463 de 2001.
Por lo tanto, “su vida jurídica es anterior, estable y no cuestionada, y lo único que hace la norma demandada es retomarlo, dándole soporte y estabilidad”. El accionante no explica su acusación, si se toma en cuenta que la Ley 1562 de 2012 no impone restricción alguna a las personas para ejercer una profesión, arte u oficio. Tampoco puede afirmarse que viola el derecho al trabajo, pues los miembros de las juntos no son trabajadores dependientes del Estado; no existe violación a la libertad o escogencia de profesión y oficio porque no se evidencia una restricción al derecho para ejercer cualquier clase de profesión, ni una orientación sobre las decisiones que cada persona tome en el ejercicio de este derecho.
La demanda afirma que la disposición citada viola el principio a la igualdad. Sin embargo, según la Corte Constitucional este principio opera entre iguales. En la situación que expone el demandante no hay distinción o favorecimiento para un grupo de personas, ni la determinación de una preferencia de unas a favor de otras. “El accionante considera que el impedimento contemplado en la norma acusada frente a los dos períodos se aplica para los actuales miembros, pero la ley en ningún momento señala tal alcance, ninguna de sus partes expresa que se aplica para los actuales miembros, todo lo contrario, la Ley no prevé en su aplicación un alcance retroactivo”.
El actor no demuestra la existencia de una desventaja o desproporción con un grupo de personas en iguales circunstancias. Por el contrario, el artículo demandado se aplica sin discriminación a todos los miembros de las juntas de calificación, y es un impedimento que ya se encontraba en el artículo 12 del Decreto 2463 de 2000.
Cargo séptimo. Incompatibilidad con el principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario Único.
No existe conflicto entre la sanción que en su momento pueda imponer la Procuraduría y la que eventualmente imponga el Ministerio de Trabajo, ya que ambas se derivan de conductas independientes y autónomas. La norma objeto de censura se refiere a la violación de normas y procedimientos del sistema de riesgos laborales; en tanto que las sanciones que impone la Procuraduría surgen por violación del Código Disciplinario Único. Declarar inconstitucional la norma “se traduciría en dejar [al Ministerio] sin la posibilidad […] de vigilar, controlar, supervisar y sancionar las actuaciones de estos particulares frente al ejercicio de las delicadas y especializadas funciones públicas que desarrollan”.
2. De Instituciones Educativas.
2.1. Universidad Libre.
Jorge Keneth Burbano Villamaría, actuando como ciudadano y Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad, y Hans Alexander Villalobos, ciudadano y estudiante de la Facultad de Derecho de la Institución, presentaron escrito de intervención, solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de los incisos primero, segundo y parágrafo primero del artículo 16; inciso segundo del artículo 17; y el inciso primero del artículo 19 de la ley demandada, así como la exequibilidad de las demás disposiciones demandadas.
Cargo primero. Violación del principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la estructura de órganos de la administración pública. La Corte Constitucional efectuó un amplio estudio sobre el tema bajo examen en la sentencia C-1002 de 2004. El interviniente apoya los argumentos de la demanda, en los siguientes términos:
“Partiendo del precedente jurisprudencial constitucional es válido afirmar que es verídica la integración de las juntas de calificación de invalidez al orden nacional, y que estas hacen parte integra (sic) de la administración nacional, motivo por el cual su estructura organizacional y objetivos deben estar determinados exclusivamente por la ley, tal y como lo predica el numeral séptimo del artículo 150 de nuestra norma superior. Siendo así las cosas se deben declarar inexequibles los apartes demandados por medio de la citada acción constitucional, debido a que esta normatividad faculta al Gobierno Nacional para que expida la reglamentación orgánica y operacional de las juntas de calificación de invalidez, lo cual va en contra vía (sic) directa de la Constitución”.
Cargo segundo. Desconocimiento del principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del principio de separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo.
La Corte Constitucional estableció en sentencia C-306 de 2004 que le compete al Legislador regular minuciosamente las características de las entidades pertenecientes a la estructura de la administración nacional; y que al hacerlo, debe precisar, entre otros aspectos, “el ministerio o departamento administrativo al cual estarán inscritos o vinculados”. Como las juntas de calificación de invalidez son entidades del orden nacional, la ley debe reglamentar su organización y objetivos.
La adscripción legal de las juntas al Ministerio del Trabajo constituye precisamente el cumplimiento de uno de los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional. Ello no quiere decir que pertenezcan a la rama ejecutiva, pues la adscripción no trasgrede su autonomía, sino que las agrega al servicio de su cuerpo institucional. Su autonomía se encuentra reconocida por la propia Constitución, en el artículo 150, numeral 7.
Cargo tercero. Vulneración al principio de confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez, ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por la Ley 1562 de 2012
La confianza legítima es un valor y principio de rango superior, a partir del cual se establecen parámetros y limitantes “que permiten la adaptación escalonada de nueva legislación que afecte derechos de los administrados”. Sin embargo, en la demanda se observa que su razonamiento no se refiere en realidad a una violación al principio confianza legítima, sino que los enunciados normativos demandados se consideran inconstitucionales por presentar una omisión legislativa relativa, debido a que “la ley no establece el tiempo prudencial y los medios necesarios y complementarios por medio de los cuales los administrados, en este caso las juntas de calificación de invalidez, puedan acoplarse y reequilibrar posiciones con respecto de la nueva reglamentación”. Por lo tanto las normas acusadas deben ser declaradas inexequibles, no por violación al principio de confianza legítima, sino por la omisión legislativa que viola los preceptos superiores.
Cargo cuarto. Trasgresión de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar su régimen de honorarios.
No presenta argumentos, indicando que la posición de la Universidad fue “objeto de pronunciamiento en acápites anteriores”.
Cargos quinto y sexto. Violación de la libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La Corte Constitucional ha señalado que pueden existir inhabilidades “como requisito” para el ejercicio de una función pública. Para el caso objeto de estudio, la inhabilidad es la circunstancia que impide a una persona acceder a una dignidad, a un empleo público, o que provoca su retiro, en atención a que la norma identifica como destinatarios de esa prohibición a las personas que se hayan desempeñado como integrantes de la Junta Nacional y las juntas regionales de calificación de invalidez por más de dos periodos.
El interviniente señala que los artículos 123 y 210 de la Constitución permiten el ejercicio de funciones públicas a particulares. Posteriormente, afirma que el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 estableció ese supuesto (permanencia continua durante dos períodos), como inhabilidad para desempeñarse como miembros de las juntas. Acto seguido, manifiesta que la sentencia C-619 de 2012 precisó que “los miembros de las juntas de calificación de invalidez encargados de rendir los dictámenes especializados son personas naturales vinculadas a esos órganos que no por ello pierden su condición de particulares, pero en cuanto ejercen funciones públicas, se encuentran sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades que señale la ley”, lo que, en concepto de interviniente es suficiente para concluir que no existe violación de una supuesta reserva legal, pues lo que define la ley es que sea el Congreso quien legisle en esto aspectos.
Nuevamente, el interviniente comienza por resaltar que la Constitución Política permite el ejercicio de funciones públicas a particulares, en los artículos 123 y 210. Posteriormente, indica que si bien eso no los hace servidores públicos, sí se presenta un incremento en la responsabilidad del particular que asume tales funciones. En ese sentido se encuentran vinculados al principio de legalidad en los términos de los artículos 6º, 21 y 22 de la Constitución y son responsables por infringir la Constitución, la ley, y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aspectos definidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-181 de 2002, C-286 de 1997, C-563 de 1998 y C-819 de 2010.
En ese marco, el Legislador puede regular el ejercicio de la función pública, con el fin de asegurar el interés del Estado por hacer efectivos los fines constitucionales. Los particulares que deciden vincularse a la función pública deben respetar las responsabilidades y exigencias que ello implica. Por lo tanto, la norma es exequible.
3. Intervenciones de ciudadanos.
3.1. La ciudadana Mary Pachón Pachón presentó escrito de intervención con el propósito de coadyuvar el cargo sexto de la demanda, considerando que a los miembros de las juntas de calificación de invalidez debe aplicárseles el régimen de concursos propio de los servidores públicos, y deben permanecer indefinidamente en sus cargos, salvo si se presenta el retiro por calificación no satisfactoria, violación al régimen disciplinario y las demás causales previstas por la Constitución y la Ley.
4. Extemporáneas.
Vencido el término de fijación en lista, se recibieron diversas intervenciones en la Secretaría de la Corte Constitucional. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, Fasecolda, la Universidad de Ibagué solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la totalidad de las normas demandadas.
En cumplimiento de la competencia prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió el concepto No. 5569 de 9 de mayo de 2013. En su escrito solicita:
(i) Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1002 de 2004 en relación con el primer cargo, por violación del principio de reserva de ley, y en consecuencia, señalar que las normas acusadas no vulneran el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, aspecto sobre el que existe cosa juzgada material.
(ii) Declarar exequible el artículo 16 por supuesta violación al principio de autonomía, pues las juntas de calificación de invalidez poseen autonomía técnica y científica, pero no se les confiere ese atributo en otros aspectos. Se trata de organismos integrados por particulares que cumplen funciones públicas y que, por esa razón, deben estar bajo control y vigilancia del Gobierno Nacional.
(iii) Declarar exequible el artículo 16, inciso segundo y parágrafo 1º, así como el inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, según los cuales el Ministerio de Trabajo debe reglamentar la integración, funcionamiento y honorarios de las juntas de calificación de invalidez, pues en ese aspecto no se presenta modificación de los artículos 42 y 43 de la Ley 100, de manera que no es posible comprender cómo pudo violarse el principio de confianza legítima.
(iv) Declarar exequible el inciso segundo y el parágrafo del artículo 16, así como el inciso segundo del artículo 17, en relación con el cargo por supuesta violación del principio de estabilidad laboral y el derecho al trabajo, porque la mera atribución de competencia al Ministerio de Trabajo para reglamentar la integración, administración operativa y escala de honorarios de las juntas no implica desconocimiento alguno de esos principios.
(v) Declarar exequible el parágrafo 2º del artículo 19 de la ley demandada, pues la fijación de un periodo para los integrantes de tales juntas, en ejercicio de la facultad de configuración del Congreso no vulnera el derecho escoger profesión u oficio. Cita, al respecto la sentencia C-722 de 1999.
(vi) Declarar exequible el parágrafo segundo del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 por eventual violación al principio de igualdad, pues el Legislador puede válidamente determinar el periodo de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez sin violar ese principio.
(vii) Declarar exequible el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 que establece la facultad de imponer multas hasta de 100 salarios mínimos en cabeza del Ministerio del Interior y según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales, pues la regulación del Código Disciplinario único tiene como finalidad garantizar la buena marcha de la administración pública, mientras que la disposición acusada hace referencia al respeto por las normas del Sistema de Riesgos Laborales.
Además, el Código Disciplinario Único solo permite imponer sanciones por faltas gravísimas, limitación que no se encuentra en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, lo que desvirtúa la supuesta concurrencia de sanciones o procedimientos disciplinarios.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1562 de 2012,“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
5. Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada[2].
(vii) Incompatibilidad del artículo 20 de la Ley 1567 de 2012 con el principio non bis in ídem, en tanto se establece en cabeza del Ministerio del Trabajo la facultad de imponer multas a los miembros de las juntas por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales, pasando por alto que el Código Disciplinario Único ya tiene establecido que los particulares que ejerzan funciones públicas son sujetos disciplinables, aspecto reiterado por la propia Ley 1567 de 2012. Para el demandante las sanciones que imponga el Ministerio podrían concurrir con aquellas previstas en el numeral 10º del artículo 55 del Código Disciplinario Único, el cual incorpora como falta gravísima el “abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones”.
10. El segundo cargo parte de dos presupuestos erróneos, que afectan su certeza y suficiencia. El más notorio de ellos consiste en señalar que el Legislador decidió adscribir las juntas al Ministerio del Trabajo por medio de la Ley 1562 de 2012, mientras que en la regulación original prevista en la ley 100 de 1993 (Artículos 42 y 43) respetaba su autonomía, haciéndolas independientes y autónomas por no estar adscritas a ningún Ministerio. Para el actor, esa modificación fue regresiva en materia de autonomía, pues en los artículos citados de la Ley 100 se había respetado la independencia plena de estos órganos, evitando la adscripción a los ministerios o los departamentos administrativos.
En adición a lo expuesto, el actor pasa por alto (o calla) que las normas que demanda prevén la autonomía técnica y científica de las juntas, así como el cumplimiento estricto de sus dictámenes, de manera que el Congreso no ha negado –o dictado normas que nieguen- la importancia de la autonomía en el ejercicio de la trascendental función pública que cumplen. Sencillamente, precisó que esta autonomía se circunscribe al ámbito técnico y científico de los dictámenes que les corresponde emitir.
13. La argumentación sobre el principio de igualdad, a su turno, no cumple con el parámetro de suficiencia exigido por la Corte Constitucional, el cual adquiere una entidad especial cuando se trata de analizar violaciones al principio de igualdad. El mínimo argumentativo para un cargo de esta naturaleza consiste en demostrar que existen dos grupos (personas, situaciones, etc) que se encuentran en igual posición desde un punto de vista fáctico, y que esos grupos reciben un trato distinto por parte del Legislador, sin que exista una razón constitucionalmente legítima que justifique esa diferenciación.
15.1. Si el Legislador desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto.
15.2. Si el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 viola el principio non bis in ídem, en tanto permite que se adelanten dos procesos disciplinarios contra los miembros de las juntas de invalidez y, potencialmente, se apliquen dos sanciones por los mismos hechos. Ese artículo faculta al Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales. A juicio del demandante, esas sanciones podrían resultar concurrentes con las que impone la Procuraduría General de la Nación, con base en el artículo 55 del Código Disciplinario Único.
16. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance del principio de reserva legal, en relación con la creación de entidades del orden nacional; y se detendrá en el precedente sentado en la sentencia C-1002 de 2004, en la que se analizó un problema jurídico que guarda semejanzas relevantes con el primero de los planteados por esta Sala; en segundo término, (ii) efectuará una reiteración sobre el alcance del principio non bis in ídem en el derecho disciplinario. En ese marco jurisprudencial, (iii) resolverá el caso concreto.
17. Es una característica de un Estado democrático que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas materias susceptibles de discusión política. La Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como la cláusula general de competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales[3].
18. Con base en la disposición citada (artículo 150-7 CP), este Tribunal ha destacado la importancia de la reserva de ley en la creación, supresión o fusión de entidades de la administración pública, considerando que es una manifestación del principio de independencia entra las distintas ramas que componen el poder público; una concreción del principio democrático, y una herramienta para la defensa de los derechos fundamentales. Ha concluido, en ese marco, que la definición de la estructura estatal corresponde por regla general al Congreso de la República; en tanto que es función propia del Ejecutivo reglamentarlas sin exceder el marco fijado por el Legislador (C-953 de 2007).
19. Por ese motivo, el Presidente de la República no puede proferir una reglamentación sobre materias objeto de desarrollo legislativo, salvo en caso de que el Congreso le haya conferido facultades extraordinarias, en ejercicio de la atribución prevista en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política. En los demás casos, el alcance de la función del Ejecutivo debe limitarse al ejercicio de la potestad reglamentaria, dentro del marco sentado por los mandatos legislativos.
Según la sentencia C-805 de 2001 (citada también en la sentencia C-953 de 2007) la potestad reglamentaria se concreta en la producción de actos administrativos que encaucen los enunciados abstractos de la Ley para hacerla operativa “en la realidad”, es decir, se traduce en la expedición de las normas generales necesarias para la ejecución de la ley:
El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo.”
20. Descendiendo al asunto que debe analizarse en esta oportunidad, el artículo 150, numeral 7º, establece que el Congreso de la República tiene la facultad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional, definiendo su estructura orgánica y sus objetivos. Esa potestad puede ser conferida al Ejecutivo excepcionalmente, mediante la delegación expresa de facultades legislativas extraordinarias[4] (artículo 150, numeral 10º, CP), pero no puede ser materia directa de desarrollo reglamentario, sin afectar gravemente el principio de separación de funciones entre las entidades públicas. La primera situación permite que el Congreso ejerza funciones legislativas, pero obedeciendo el alcance preciso de la delegación y diversos límites temporales y materiales previstos en el numeral 10º de la Constitución Política; la segunda, terminaría por vaciar el sentido de la reserva legal y, por lo tanto, por violar abiertamente el principio democrático.
“5. Cargos por violación de las normas sobre ejercicio de la potestad reglamentaria
Antes de estudiar la procedencia de los cargos relativos a la asignación de funciones administrativas a particulares, la Corte considera metodológicamente conveniente abordar primero el tema de la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez […] porque, dependiendo de [su] naturaleza jurídica (…) es posible identificar con exactitud la función de los particulares en su estructura.
Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la Corte llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas de calificación de invalidez como organismos del Sistema de Seguridad Social del orden nacional. || El primer criterio […] es que las juntas de calificación de invalidez son entes de creación legal; para su constitución no interviene la voluntad privada. En segundo lugar, su estructura general está determinada por la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna. Adicionalmente, las juntas de calificación de invalidez desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad social. || En otro sentido, la composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio de la Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las juntas[5].
Adicionalmente, […] emiten decisiones que constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social […] Por demás, los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez se producen previo agotamiento de los procedimientos de calificación de invalidez fijados por el Gobierno Nacional, elemento del cual es posible inferir que no es la iniciativa privada la que determina la forma en que debe verificarse la pérdida de la capacidad laboral, sino el Estado mismo, a partir de la reglamentación que expida al efecto.
Como las competencias de las juntas de calificación de invalidez se ejercen de conformidad con la ley, su competencia también se encuentra definida y organizada por el legislador, no por los particulares. […]
Como las competencias asignadas a las juntas de calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el legislador a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es una función pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada ni las disposiciones sobre competencia comercial. […]
23. Esa conclusión es presupuesto necesario para abordar el estudio de fondo del cargo por violación del principio de reserva de ley, según se manifestó en la sentencia C-1002 de 2004: si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. Ello explica las siguientes reflexiones presentadas por la Corte en el precedente mencionado:
“b- Reserva de ley en la regulación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez
Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que las juntas de calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad Social, esta Corte encuentra que las mismas hacen parte de la estructura general de la administración pública[6]. (…) Ahora bien, al establecerse que las juntas de calificación de invalidez son entidades del orden nacional que se incorporan a la estructura de la administración pública, fuerza es concluir que su estructura orgánica debe estar diseñada por el legislador.
Tal consecuencia se impone a partir de la lectura del numeral 7º del Artículo 150 constitucional, que señala que corresponde al legislador establecer la estructura orgánica de dichas entidades. […]
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la estructura orgánica de las entidades públicas comprende los “elementos que integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jurídico” [Sentencia C-306 de 2004].
Más concretamente, la Sentencia C-306 de 2004 […] indicó que la estructura orgánica de las entidades públicas comprendía ciertos elementos particulares, inherentes al acto de creación de las mismas. Dichos elementos son (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
24. Así pues, la Corte concluyó que siendo las juntas organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, resultaba aplicable la reserva legal prevista en el artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, y precisó los elementos que corresponde definir al Legislador y, por lo tanto, no pueden ser delegados a la potestad reglamentaria, sin desconocer la cláusula superior referida, el principio democrático, y la separación de funciones entre las ramas del poder público. Con base en esos parámetros, inició la evaluación de constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, así:
“La denominación: se denominarán Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Juntas Regionales de Calificación de Invalidez
Naturaleza jurídica y régimen jurídico: los artículos 42 y 43 no hacen referencia directa a estos elementos, pero de lo dicho al comienzo de este capítulo se evidencia que estas juntas son órganos del sistema de seguridad social que ejercen una función de peritaje, técnica y de tipo operativo y que incumbe el ejercicio de una función pública consistente en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral. En este contexto, habría que decir que el legislador tiene una amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición constitucional alguna para que aquél diseñe, según las conveniencias, el modelo jurídico que habrá de seguir una entidad en particular.
25. Satisfechos para la Corte los parámetros mínimos que debe establecer el Legislador en la creación de organismos del orden nacional, la definición de su estructura y objetivos, decidió declarar la exequibilidad de los contenidos normativos evaluados en esa oportunidad, salvo por una previsión excesivamente abierta e indeterminada, que preveía una reglamentación posterior sobre aspectos propios del funcionamiento de las juntas[7]. La amplitud de esa previsión, en concepto de la Corte, sí podría llevar al desconocimiento de la reserva de ley:
c. Exequibilidad del inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
No obstante lo anterior, la Corte sí encuentra que existe una indeterminación evidente en el aparte que confiere al Gobierno la facultad de regular “las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento”, refiriéndose a las juntas de calificación de invalidez. La indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el legislador confirió al Gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el verdadero alcance de la expresión “Las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento” (…) Por la vaguedad de los términos y la falta de precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada”.
26. Para algunos intervinientes, esa decisión conlleva la existencia de cosa juzgada material en relación con los cargos objeto de la demanda, debido a que –afirman- la Corte declaró la exequibilidad de contenidos normativos semánticamente idénticos a los que actualmente debe analizar la Sala. Ese argumento será analizado al momento de abordar el estudio del primer cargo.
La prohibición de doble incriminación o principio non bis in ídem. Su alcance en materia disciplinaria.
27. El principio non bis in ídem es un derecho fundamental, y hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del non bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la justicia material[8].
29. En la sentencia C-870 de 2002, la Corte Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la interpretación de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º). Así, concluyó que es una garantía que cobija a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de carácter penal, disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia de la expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su definición.
También aclaró este Tribunal que el non bis in ídem hace parte del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos hechos.
Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha manifestado que “una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho”.
“[P]ara que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem. (...)” [sentencia C-391 de 2002].
La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos.”
33. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el principio non bis in ídem.
34. Finalmente, en la reciente sentencia C-434 de 2013, la Corporación estudió la creación de una inhabilidad para contratar impuesta a los interventores, por omisión en el deber de informar a la entidad contratante sobre el incumplimiento del contrato, o hechos tipificados como conductas punibles, prevista en el artículo 84 del Estatuto Anticorrupción (Ley 1441 de 2011).
El cargo de la demandada planteaba una eventual violación al non bis in ídem, considerando que el deber de denuncia podría dar lugar a la imposición de sanciones disciplinarias a los interventores (artículo 48, numeral 34, de la Ley 734 de 2001). La Corporación no encontró que se configurara identidad de causa en aquella oportunidad, pues el Código Disciplinario Único defiende el adecuado funcionamiento de la función pública, mientras la disposición acusada se circunscribía al ámbito de la contratación con el Estado, lo que hacía diferenciables sus fines y propósitos.
Según explicó la Corporación en comunicado de prensa No. 27 de 2013, “aunque la finalidad es distinta en cada uno de estos regímenes de responsabilidad, la Corte advirtió que la consecuencia jurídica es parcialmente coincidente: la inhabilidad para contratar con el Estado. Por ello, la aplicación independiente de cada una de las sanciones vulneraría el principio non bis in ídem, toda vez que por la misma omisión del deber de información, la persona podría ser inhabilitada para contratar con el Estado por cinco años y a la vez, por el mismo hecho, ser inhabilitado para contratar con entidades estatales de uno a diez años, como consecuencia de un proceso disciplinario. A juicio de la Corporación, este resultado es contrario al principio de proporcionalidad. Aunque encuentra que son adecuadas las dos sanciones para proteger la actividad contractual del Estado –por cuanto impiden que la realice quien se considera no tiene la aptitud para llevarla a cabo con condiciones de eficiencia, transparencia y moralidad- resulta innecesario que el mismo bien jurídico o la misma actividad se proteja dos veces, a través de dos sanciones impuestas por el mismo hecho”.
36. Un elemento central de esa decisión se encuentra en la consideración según la cual si bien podría establecerse una diferenciación entre la causa de ambas inhabilidades, estas sí afectaban el principio non bis in ídem al permitir que se impusiera una sanción de idéntica naturaleza jurídica a una sola persona, por hechos idénticos, aspecto que fue determinante para el condicionamiento citado.
De los cargos de inconstitucionalidad.
Ausencia de cosa juzgada material, en relación con el cargo primero de la demanda.
40. Esta Corporación ha explicado que los artículos 243 de la Constitución Política; 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), y 22 del Decreto 2067 de 1991 (régimen procedimental de los juicios de constitucionalidad), establecen que las sentencias que dicta la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”[9]
41. La cosa juzgada constitucional proyecta sus efectos, al menos, en dos sentidos[10]: “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio”.[11]. Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, lo cosa juzgada puede ser formal, cuando “se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte”, o material, “cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual”.
Especialmente, la Sala observa que en este cargo el actor cuestiona que la designación de los miembros de las juntas (en el artículo 16, de manera temporal, y en el 19 de manera definitiva) se efectúe a partir de la reglamentación del Ministerio del Trabajo; en los artículos 42 y 43 de la Ley 100, lo que previó el Legislador era que estos miembros serían designados por el Ministerio. Y es lógicamente distinto que un órgano tenga la potestad de designar un miembro de la junta, a que tenga la facultad de definir cómo será su designación. Sobre este aspecto se volverá más adelante; sin embargo, la reflexión recién presentada es suficiente para concluir que no existe la cosa juzgada material que se ha defendido en diversas intervenciones.
Violación al principio de reserva de ley en el caso concreto.
46. Antes de resolver este punto, es relevante indicar que, en el primer cargo de la demanda, el actor no afirma que la totalidad de la regulación legal cuestionada vulnere el principio de reserva de ley en la definición de la estructura de los órganos del orden nacional. En su concepto, el Legislador debió regular expresamente -y tenía a la vez prohibido delegar esa obligación a la potestad reglamentaria del Gobierno- la designación de los titulares de las juntas y de sus órganos superiores de dirección.
48. Sin embargo, según se explicó en el capítulo precedente, a diferencia de lo que plantean la mayoría de los intervinientes, y tal como lo indica el demandante, el Congreso también efectuó modificaciones en las normas que definían la integración y estructura de las juntas. Concretamente, mientras en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 previó que los miembros de las juntas serían designados por el Ministerio de Protección Social[12], la regulación actual, es decir, la prevista por la Ley 1562 de 2012 no se plantea que esos miembros principales sean designados por el Ministerio del Trabajo, sino que este órgano, por vía reglamentaria, definirá la forma en que serán seleccionados[13].
Análisis del cargo por violación al principio non bis in ídem.
53. En concepto del actor, esa disposición resulta violatoria del principio non bis in ídem o prohibición de doble incriminación, porque las sanciones que aplique el Ministerio del Trabajo podrán ser también impuestas por la Procuraduría General de la Nación en aplicación de las normas contenidas en el Código Disciplinario Único y, concretamente, en el artículo 55 de ese ordenamiento sancionatorio.
54. En los fundamentos normativos de esta decisión se explicó que el respeto por el non bis in ídem se debe verificar mediante un análisis de las normas acusadas en el que se constate si estas pueden dar lugar a un doble juzgamiento, o a la imposición de dos sanciones múltiples por los mismos hechos, aclarando que ello depende de la presencia de una triple identidad, de sujeto (destinatario), objeto y causa de las sanciones. En relación con la identidad de causa, se indicó que puede verse desvirtuada si los procedimientos o las sanciones obedecen a fines y propósitos distintos, o si persiguen la protección de diversos bienes jurídicos.
55. La norma objeto de censura en esta oportunidad -el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012- confiere al Ministerio de Trabajo la posibilidad de imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales, en una cuantía máxima de 100 smlmv, de manera gradual, y según la gravedad de la falta.
b. Identidad de objeto
58. La Corte ha definido la identidad de objeto en el escenario del non bis in ídem, como la dimensión de análisis fáctico; es decir, la indagación acerca de si las normas objeto de análisis prevén (o permiten) que un solo hecho, o un solo conjunto de hechos, pueda provocar una reacción sancionatoria del Estado.
59. En el caso objeto de estudio, las faltas disciplinarias que pueden dar lugar a sancionar a un particular que ejerce funciones públicas se encuentran definidas en los once numerales que componen el artículo 55 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002). Las faltas que en ese artículo se mencionan hacen referencia, entre otros aspectos, a la realización de conductas tipificadas en el Código Penal; al inadecuado manejo de los recursos públicos; a la omisión de denuncia sobre conductas relacionadas con corrupción, y -como indica el actor- al abuso de los derechos o extralimitación en el ejercicio de las funciones, supuesto previsto en el numeral 10º del artículo citado[14].
60. El accionante argumenta que esa última formulación puede llevar a adelantar más de un procedimiento, y a imponer más de una sanción por los mismos hechos a los miembros de las juntas de calificación de invalidez, en tanto lo particulares que ejerzan esa función podrán ser sancionados con multa por el Ministerio de la Protección Social por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales; y con multa y sanciones concurrentes en caso de comisión de faltas gravísimas, en el marco competencial de la Procuraduría General de la Nación.
63. Como un argumento especial, derivado del anterior, indica que según el artículo 55 del CDU, los particulares que ejercen funciones públicas solo pueden ser sancionados por faltas gravísimas, limitación que no se prevé en la norma demandada, lo que desvirtúa la concurrencia de circunstancias fácticas idénticas, como fundamento de la iniciación de procedimientos o la imposición de sanciones concurrentes por la Procuraduría y el Ministerio de Trabajo.
65. Pero, más allá de la eventual identidad de hechos que se puede dar en distintos casos, la Sala observa que el carácter amplio e indeterminado de los supuestos en que se podrían imponer esas sanciones (v.gr. el incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales; o la extralimitación de funciones, previstos en los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55.10 del Código Disciplinario Único), hace posible que la identidad de objeto se puede materializarse en un amplio conjunto de casos.
Como se indicó, el Procurador General de la Nación presentó dos argumentos para desvirtuar la violación del non bis in ídem. En lo que hace a la identidad de causa, sostuvo que la finalidad de las dos sanciones estudiadas es distinta, pues las sanciones previstas en el Código Disciplinario Único se dirigen exclusivamente a la protección de los principios de la función pública, establecidos en el artículo 219 de la Carta Política, mientras la finalidad de las normas acusadas es defender el sistema de riesgos profesionales, debido a su trascendencia dentro de la prestación de servicios públicos y la satisfacción de derechos propios de la seguridad social. Esa forma de defender el sistema debe respetarse, además, como un ejercicio legítimo de la potestad general de configurar el derecho, atribuida al Congreso de la República en el artículo 150 de la Carta Política.
A continuación, se presentan las conclusiones del análisis efectuado en relación con la presunta violación del non bis in ídem, y se determina el alcance de la decisión.
71. En concepto de la Sala, la segunda decisión es la que responde de manera más adecuada al análisis recién efectuado, en el que se constató que por la amplitud de algunos de los supuestos en que el Ministerio del Trabajo y la Procuraduría General de la Nación podrían iniciar de forma concurrente un trámite sancionatorio, es imposible determinar en abstracto en cuáles casos se presentará una afectación evidente del non bis in ídem, y en cuáles será posible diferenciar los propósitos y fines de la regulación.
72. En ese contexto, y en aplicación del principio pro hómine, o de mayor rango de eficacia de los derechos humanos, la Sala estima que no responde satisfactoriamente a la vigencia del non bis in ídem una respuesta normativa que lleve al ciudadano que se encuentre bajo control de un órgano estatal en el ejercicio de sus funciones, y bajo el control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, a continuas investigaciones y sanciones, en un conjunto de supuestos fácticos que no puede ser determinado a priori, por la textura semántica de los enunciados normativos analizados.
75. En esta oportunidad, en cambio, la Corte ha evidenciado esa relativa indeterminación, y ha concluido que ella ocasiona que puedan presentarse supuestos -no previsibles en el juicio de control abstracto-, en los que se constate la identidad de causa y objeto, lo que justifica el camino decisional asumido por la Sala Plena.
Primero.- Declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad de las expresiones (i) “adscrita al Ministerio del Trabajo” contenida en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (ii) “será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa” y “escala de honorarios”, contenidas en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iii) “Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de calificación de invalidez se regirán por la presente ley y su reglamento” contenida en el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iv) “como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 1592 de 2012; (v) “y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas” contenida en el inciso primero del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012; (vi) “los integrantes de la Junta Nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.
Segundo.- declarar exequible el aparte normativo “y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales”, contenida en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, en el entendido de que esta potestad solo puede ejercerse si (i) la Procuraduría no ha iniciado una investigación previamente por los mismos hechos, o (ii) la Procuraduría General de la Nación no reclama su poder preferente para llevarla a término, a pesar de haber sido iniciada por el Ministerio del Trabajo.
Tercero.- declarar inexequibles las expresiones (i) “serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y (ii) “los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales de invalidez, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.
No intervino en votación inicial
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
A LA SENTENCIA C-914/13
Referencia: Expediente D-9573
En relación con esta norma, compartimos el análisis efectuado en la sentencia sobre la identidad de sujeto, objeto y causa de la potestad sancionadora prevista en la norma demandada y en el art. 55 (num. 9) del Código Disciplinario Único, más no la solución adoptada por la Sala para salvar su constitucionalidad pues, en nuestra opinión, la única alternativa constitucionalmente admisible consistía en declarar la inexequibilidad de la expresión demandada.
Con el condicionamiento adoptado en la sentencia se trata de corregir la violación del non bis in ídem con un remedio que, a su vez, implica una violación de los principios de legalidad de las faltas y de proporcionalidad de las sanciones. Se desconoce el principio de legalidad de las faltas, debido a la ausencia de criterios previstos en la ley para graduar el carácter leve o grave de un “incumplimiento a las reglas del sistema de riesgos profesionales”. A su vez, se vulnera la exigencia de proporcionalidad de las sanciones, en tanto la norma faculta imponer multas que pueden alcanzar los 100 salarios mínimos legales mensuales, sin ningún criterio para su aplicación, que además sólo opera, según la mayoría, para los casos de faltas leves o graves, mas no gravísimas. Aunque la vulneración a estos principios no fue planteada como cargo en la demanda, y no pudo serlo porque el demandante no tenía en mente la interpretación que a la postre adoptaría la Corte para salvar la constitucionalidad de la expresión demandada, la Sala debió tener en cuenta que, debido a las consecuencias contrarias a la Carta que se derivaban de tal entendimiento, la única alternativa constitucionalmente admisible era declarar la inexequibilidad del precepto acusado.
Referencia: Expediente 9573.
Actor: Carlos Alberto López Cadena.
Demanda de inconstitucionalidad contra: algunos incisos de los artículos16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”
En el resolutivo tercero de la sentencia C-914 de 2013 la Corte declaró INEXEQUIBLES las expresiones “serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo", contenida en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y “los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales de invalidez, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo”, del inciso primero del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, al entender que el Congreso confirió al reglamento la definición de elementos básicos de la estructura de las juntas de calificación de invalidez y con ello vulneró el artículo 150-7 de la Constitución, que establece una reserva legal que comprende el deber de definir el modo de designación de sus miembros y órganos de dirección principales.
Me aparto de la anterior decisión, en tanto que los segmentos normativos acusados cabían perfectamente en el ámbito de la potestad reglamentaria del Ejecutivo prevista en el artículo 189-11 de la Constitución. Máxime cuando en un caso similar la Corte en la sentencia C-1002 de 2004 advirtió con respecto de la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez que el legislador no tiene el deber de regular en detalle todos y cada uno de los aspectos funcionales y operativos de dicha entidad y que bien podía deferir al Gobierno la reglamentación de aspectos tales como la forma de designación de los miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Es así como el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 fue encontrado constitucional al disponer que no se violentaba el principio de reserva de ley al permitir la integración de la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez “por un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”[15] La Corte en ésa ocasión indicó:
“El artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez. Cuando el legislador dispuso que el Gobierno reglamentara la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha reglamentación está llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta en marcha de estos organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la misma modificará los parámetros estructurales generales indicados en los artículos demandados.” (subrayas fuera de texto).
De lo anterior, no se explica como en el caso del artículo 43 de la Ley de la Ley 100 de 1993 fue constitucional que el legislador delegara al ejecutivo la designación de los miembros de la junta a través del Ministerio de Trabajo, y en esta ocasión, la Ley 1562 de 2012 empleando una fórmula similar al permitir que el Ministerio a través de un reglamento efectuara la referida designación es hallada inconstitucional.
De esta manera, me aparto totalmente de la decisión de inexequibilidad adoptada al no existir reserva de ley sobre la forma de integración de las juntas de calificación, en tanto que la ley define sus elementos básicos y delega apenas el proceso de elección de los miembros.
[1] En este aparte, el interviniente hace una defensa de la potestad de configuración del derecho propia del Legislador, pero no arriba a una conclusión que haga frente al cargo. Por lealtad argumentativa, se presentan acá sus consideraciones, las cuales se asumirán como una defensa de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, basada, de manera general, en el ejercicio de la potestad de configuración del derecho por parte del Congreso de la República.
[2] Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[3] En este capítulo, la Sala basa su exposición en las sentencias C-753/2007, C-856/06, C-784/04, C-306/04 y C-1002/04. Particularmente, se plantea un esquema de exposición cercano al de la sentencia C-753 de 2007, en tanto que la sentencia C-1002/04 es reiterada de manera extensa, debido a su importancia directa para la solución de los cargos propuestos en la demanda.
[4] C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), expuso esa posibilidad de la siguiente forma:
“[L]a atribución para crear, suprimir y fusionar entidades públicas del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, se radica en cabeza del Congreso de la República, el cual a su vez puede delegarlas en el Ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegación en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política”.
[5] En este sentido, la Sentencia C-482 de 2002, por la cual la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, dejó sentado que dicha entidad hacía parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional porque “además de tratarse de la creación de un órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la existencia del Consejo está llamada a afectar la estructura de la Administración Nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del proyecto, se asigna una función a órganos de la Administración como son los Ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con representantes de organizaciones de origen y base privada, el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología”.
[6] Aclaró en ese punto la Corte que tanto la junta nacional, como las juntas regionales son órganos del nivel nacional, en los siguientes términos: “Antes de proseguir es indispensable aclarar que incluso las juntas territoriales de calificación de invalidez hacen parte de la estructura de la administración pública del orden nacional pues, estas dependen del Ministerio de la Seguridad Social y no de las entidades territoriales. Ciertamente, a pesar de que las juntas de calificación de invalidez departamentales y regionales tienen jurisdicción en la respectiva entidad territorial, no son dependencias de la estructura administrativa de la misma. Las juntas regionales y territoriales de calificación de invalidez, al ser organismos de creación legal y designación por parte de una autoridad del orden nacional, son dependencias del orden nacional que ejercen funciones territorialmente. Su estructura, organización y funcionamiento están designados por la ley, no por las asambleas departamentales. En este sentido, los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 no contrarían el artículo 300-7 de la Carta, que le asigna a las Asambleas la función de determinar la estructura de la Administración Departamental, pues aquellas no se incorporan a dicha estructura”.
[7] Continuo la Corte: “Del análisis precedente se deduce que el artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez”. (C-1002 de 2004)
[8] La Corte se ha referido al alcance del principio en jurisprudencia constante y reiterada. En esta oportunidad, la Sala seguirá la exposición presentada en la reciente sentencia C-121 de 2012, sobre los aspectos centrales del principio. Además, se hará una referencia puntual a la sentencia C-434 de 2013, por tratarse del pronunciamiento más reciente en materia de non bis in ídem.
[9] Sentencia C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); Auto 289A de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), todas citadas por la C-014 de 2013.
[10] C-720 de 2007.
[11] C-153 de 2002, C-720 de 2007 y C-014 de 2013.
[12] ARTICULO 42. Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen.
[13] ARTÍCULO 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
PARÁGRAFO 1o. Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.
[14] “ARTÍCULO 55. SUJETOS Y FALTAS GRAVÍSIMAS. Los sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:
11. <Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4o, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función”.
[15] Artículo derogado por el ahora inexequible artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.

References: artículo 2
 artículo 29
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 244

Artículo 16
 artículo 42
 Artículo 42

Artículo 17

Artículo 19
 artículo 43
 Artículo 43

Artículo 20
 artículo 16
 artículo 18
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 16
 artículo 113
 artículo 16
 artículo 113
 artículo 16
 artículo 113
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 83
 artículo 83
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 53
 artículo 19
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 13
 artículo 19
 artículo 13
 artículo 20
 artículo 29
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 34
 artículo 35
 artículo 44
 artículo 53
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 29
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 113
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 113
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 20
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 20
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 113
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 11
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 20
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 150
 artículo 113
 artículo 150
 artículo 19
 artículo 43
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 241
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 Artículo 150
 artículo 150
 artículo 43
 artículo 29
 artículo 84
 artículo 16
 artículo 55
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 219
 artículo 150
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 150
 artículo 12
 artículo 300
 artículo 43
 ARTÍCULO 16
 artículo 42
 artículo 45
 artículo 48
 artículo 19