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Timestamp: 2020-07-08 13:59:47+00:00

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Der seit langem schwelende Konflikt zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten ist zum ersten Mal in aller Wucht ausgebrochen. Kurzfristig ist das dadurch entstehende rechtliche Chaos vor allem ein polnisches Problem – das aber schon bald auf den Rest der EU übergreifen könnte. Eine Analyse von Manuel Müller.
Demonstranten protestieren gegen die polnische Justizreform. Foto: Toimetaja tõlkebüroo via Unsplash
Im Vergleich mit anderen Ereignissen wie dem Brexit hat die Krise des polnischen Justizsystems in den letzten Wochen nur recht wenig mediale Aufmerksamkeit erfahren – und das, obwohl sie derzeit wahrscheinlich die existenziellste Gefahr für die EU als Werte- und Rechtsgemeinschaft darstellt. Der lange schwelende Konflikt zwischen dem Europäischen Gerichtshof und den nationalen Verfassungsgerichten, wer in Verfassungsfragen im Zweifel das letzte Wort hat, ist zum ersten Mal in aller Wucht ausgebrochen. Kurzfristig ist das dadurch entstehende rechtliche Chaos vor allem ein polnisches Problem. Aber die EU-Mitgliedstaaten sind längst viel zu eng verflochten, als dass es nicht schon bald auf den Rest der EU übergreifen könnte. Am Ende droht, wie es vor einigen Wochen im Verfassungsblog hieß, „das Ende der Welt, wie wir sie kennen“.
Aus rechtlicher Sicht liegt der Kern dieses Konflikts in der Frage, wie der Anwendungsvorrang des Europarechts begründet wird. Der EuGH argumentiert dabei vor allem funktionalistisch: Hätten nationale Gesetze Vorrang, so könnten Mitgliedstaaten durch einseitige nationale Gesetzgebung die gemeinsame Rechtsgrundlage unterlaufen. Der Anwendungsvorrang muss deshalb grundsätzlich unbegrenzt sein, damit nicht die EU als Rechtsgemeinschaft insgesamt ihren Sinn verliert. Die nationalen Verfassungsgerichte hingegen leiten den Vorrang des Europarechts in der Regel aus sogenannten Öffnungsklauseln in ihren eigenen Verfassungen ab (etwa Art. 23 des deutschen Grundgesetzes, Art. 11 der italienischen Verfassung). Der europarechtliche Anwendungsvorrang reicht deshalb aus ihrer Sicht nur so weit, wie diese Öffnungsklauseln es zulassen, und wird durch einen übergeordneten „Kern der nationalen Verfassungsidentität“ begrenzt.
Der „Dialog der Gerichte“ brachte in frühen Jahren einige bemerkenswerte Ergebnisse hervor, die Grund- und Menschenrechte auf europäischer Ebene stärkten
In einem solchen System nebeneinander existierender Rechtsordnungen ohne ein souveränes Zentrum muss die Frage nach dem letzten Wort unbeantwortet bleiben. Die einzige Möglichkeit, dass ein solches System funktionieren kann, besteht in der wechselseitigen Rücksichtnahme der Gerichte: Der EuGH fällt seine Urteile so, dass möglichst kein Mitgliedstaat sich in seiner Verfassungsidentität angegriffen fühlt. Und die nationalen Gerichte versuchen ihren eigenen Verfassungstext so auszulegen, dass das Europarecht damit in Einklang steht. Tatsächlich gibt es nicht wenige Europa- und Verfassungsrechtler, bei denen dieser Ansatz auf einige Sympathien stößt: Denn entspricht die Überwindung von Souveränitätskonflikten durch Verflechtung und ständigen Dialog nicht genau dem Geist der europäischen Integration?
Beim Verfassungspluralismus – so reizvoll die Idee des „Dialogs der Gerichte“ auch ist – handelt es sich um einen Schönwetter-Ansatz
Schon diese Entwicklungen ließen erkennen, dass es sich beim Verfassungspluralismus – so reizvoll die Idee des „Dialogs der Gerichte“ auch ist – um einen Schönwetter-Ansatz handelt. Immerhin ging es in den genannten Fällen um Angelegenheiten, die nur einen begrenzten Personenkreis betrafen und deren unmittelbare Tragweite für das politische Gesamtsystem sich in Grenzen hielt.
Doch so wurden gefährliche Präzedenzfälle geschaffen: Denn man muss sich nur vor Augen halten, dass es das nächste Mal nicht mehr um Dänemark und Italien gehen könnte, sondern um Polen und Ungarn: um Länder also, in denen die nationalen Regierungen in den letzten Jahren einiges daran gesetzt haben, um sich die nationalen Verfassungsgerichte gefügig zu machen. Die Möglichkeit, sich künftig durch den Verweis auf diesen oder jenen „Kernbestandteil der nationalen Verfassungsidentität“ vor der Einhaltung von Europarecht drücken zu können, dürfte für die Viktor Orbáns und Jarosław Kaczyńskis des Kontinents durchaus eine willkommene Perspektive sein.
Und damit zur Lage in Polen heute. Seit die rechtskonservative PiS Ende 2014 die Regierungsmacht übernommen hat, versucht sie bekanntlich mit großer Zielstrebigkeit, das Justizsystem nach ihren Vorstellungen umzuformen. Nachdem bis 2017 das Verfassungsgericht entmachtet und mit regierungsnahen Richtern besetzt worden war, folgten weitere Justizreformen, um die Kontrolle über die ordentliche Gerichtsbarkeit auszuweiten.
Der EuGH entwickelte eine Reihe von Kriterien, woran sich die Unabhängigkeit eines Gerichts messen lässt – und ließ wenig Zweifel offen, dass die polnische Disziplinarkammer diese Kriterien nicht erfüllte
Diese Maßnahmen stießen allerdings auf Gegenwehr in den übrigen Kammern des Obersten Gerichts, dessen Richter größtenteils noch vor der Machtübernahme der PiS ernannt wurden und nun um ihre Unabhängigkeit fürchten. Sie wandten sich deshalb an den EuGH, der in einer Vorabentscheidung die Europarechtmäßigkeit der Disziplinarkammer überprüfen sollte. Im November 2019 fällte dieser ein Urteil (Zusammenfassung, Wortlaut), das es in sich hatte. Er bekräftigte darin zunächst, dass die Verfahren zur Ernennung von Richtern zwar grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten seien, diese dabei aber eine europarechtliche Pflicht haben, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte sicherzustellen (Rn. 114ff.). Ob diese Unabhängigkeit im Fall der Disziplinarkammer gegeben ist, beantwortete der EuGH selbst nicht, schon weil das Vorabentscheidungsverfahren ihm nur eine verbindliche Auslegung des Unionsrechts, kein Urteil im Einzelfall erlaubt (Rn. 132).
In Polen gibt es nunmehr zwei konkurrierende, sich offen widersprechende Justizsysteme
Und auch auf politischer Ebene blieb die PiS nicht untätig. Begleitet von heftigen verbalen Ausfällen – im Januar erklärte Staatspräsident Andrzej Duda, die EU versuche „uns in fremden Sprachen das politische System aufzuzwingen, das wir in Polen haben sollen“ – beschloss die regierungstreue Parlamentsmehrheit im Dezember 2019 ein neues Richter-Disziplinierungsgesetz, das es polnischen Richtern explizit verbietet, die Rechtmäßigkeit anderer polnischer Gerichte in Frage zu stellen. Da sich der von der demokratischen Opposition kontrollierte polnische Senat gegen dieses „Maulkorb-Gesetz“ stellte, verzögerte sich seine Verabschiedung bis Ende Januar. Inzwischen wurde es jedoch von Präsident Duda unterzeichnet und trat am 14. Februar in Kraft.
Zu erwarten ist eher eine weitere Eskalation, die sich in Grundzügen bereits abzeichnet. Schon im Januar beantragte die Europäische Kommission vor dem EuGH eine einstweilige Verfügung gegen die weitere Aktivität der polnischen Disziplinarkammer. Erwartet wird, dass der EuGH gegen Polen ein Zwangsgeld für jeden Tag verordnet, solange die Disziplinarkammer nicht ihre Tätigkeit einstellt. Auch gegen das jetzt in Kraft getretende „Maulkorbgesetz“ dürfte es ein neues Vertragsverletzungsverfahren geben, das mit einem neuen Zwangsgeld verbunden sein könnte. Diese Zwangsgelder könnten rasch empfindliche Summen erreichen. Sollte die polnische Regierung sich weigern zu bezahlen, könnten sie nach herrschender Meinung auch mit Zahlungen der EU verrechnet werden, etwa aus Strukturfonds-Mitteln.
Wenn es darum geht, die Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedstaaten zu sichern, ist der EuGH noch der zuverlässigste und stärkste Akteur
Manuel Müller ist wissenschaftlicher Referent der Geschäftsführung am Institut für Europäische Politik in Berlin. Er betreibt das Blog „Der (europäische) Föderalist“, wo dieser Beitrag zuerst erschienen ist. Auf Twitter: @foederalist

References: EuGH 
 EuGH 
 Art. 23
 Art. 11
 EuGH 
 EuGH 
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 EuGH 
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