Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/decisions/es20080507_2bve000103.html
Timestamp: 2013-05-18 18:51:41+00:00

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Zitierung: BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 7.5.2008, Absatz-Nr. (1 - 92), http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20080507_2bve000103.htmlFrei f�r den nicht gewerblichen Gebrauch. Kommerzielle Nutzung nur mit Zustimmung des Gerichts.
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Auf der Basis der Konsultationen der NATO-Staaten autorisierte der Verteidigungsplanungsausschuss der NATO am 19. Februar 2003 die militärischen Behörden des Bündnisses, im Zuge der �Operation Display Deterrence� AWACS-Flugzeuge sowie das Flugabwehrraketensystem PATRIOT zur Abwehr möglicher Raketenangriffe und von Angriffen mit chemischen und biologischen Waffen in der Türkei zu stationieren. Daraufhin wurden am 26. Februar 2003 zunächst zwei und später nochmals zwei AWACS-Flugzeuge der NATO von ihrem Standort in Geilenkirchen auf den Luftwaffenstützpunkt Konya in der Türkei verlegt und bis zum 17. April 2003 im türkischen Luftraum zu Überwachungszwecken eingesetzt. Insgesamt kam es zu 105 Einsätzen von AWACS-Flugzeugen, die sämtlich mit deutscher Beteiligung durchgeführt wurden. Am 30. April 2003 erklärte die NATO die �Operation Display Deterrence� offiziell für beendet.
Sämtliche NATO-Kräfte zur Verstärkung der Luftraumüberwachung und Flugabwehr wurden zunächst unter Anwendung der allgemeinen Friedens-Einsatzregeln (rules of engagement) eingesetzt, die dem Einsatzleitfaden des integrierten Luftverteidigungssystems der NATO entnommen und an die konkrete Situation angepasst wurden. Diese Einsatzregeln verhalten sich auch zur Ausübung militärischer Gewalt, indem sie neben Warnungen gegenüber Flugzeugen, die NATO-Luftfahrzeuge bedrängen, auch das Ergreifen von Maßnahmen zum �Loswerden� erlauben. Der Beschluss des Verteidigungsplanungsausschusses vom 19. Februar 2003 sah von Beginn an vor, dass der Oberkommandierende des NATO-Hauptquartiers Europa (Supreme Allied Commander Europe � SACEUR) bei einer Lageverschlechterung dem Ausschuss zusätzliche Einsatzregeln zur Billigung vorlegen werde, was am 18. März 2003 kurz vor dem Beginn der Militärschläge der US-geführten Streitkräfte geschah. Die am Folgetag vom Verteidigungsplanungsausschuss gebilligten fünf zusätzlichen Einsatzregeln traten am 20. März 2003 in Kraft und galten seitdem für alle von der NATO geführten Kräfte zur Luftraumüberwachung und -verteidigung über türkischem Territorium. Sie erklärten insbesondere die Anwendung der geringstmöglichen Gewalt zur Verteidigung der türkischen Bevölkerung und des türkischen Staatsgebiets sowie einen Angriff gegen jedes Luftfahrzeug mit erkennbar feindlichen Absichten für zulässig. Hierzu heißt es in einem Statement des damaligen NATO-Generalsekretärs Lord Robertson vom 20. März 2003:
Last night, in response to the evolving situation, the NATO Defence Planning Committee approved changes to strengthen the rules of engagement for NATO forces in Turkey. These rules will ensure our forces can effectively carry out their mission, whatever the circumstances. NATO�s deployments are of course purely defensive measures, which remain strictly separated from other military operations in the region. If there is any attack on Turkey, NATO will fulfill its obligations under the Washington Treaty.
Die NATO-AWACS-Flugzeuge führen über dem Territorium der Türkei Routineflüge durch. Dies geschieht auf der Basis der Entscheidung des Verteidigungsplanungsausschusses der NATO vom 19. Februar 2003. Ihre ausschließliche Aufgabe ist die strikt defensive Luftraumüberwachung über der Türkei. Sie leisten � das geht aus den Rules of Engagement hervor � keinerlei Unterstützung für Einsätze im oder gegen den Irak. Durch die Zuordnung der AWACS-Flugzeuge zum Befehlsbereich des NATO-Oberbefehlshabers Europa, also des SACEUR, ist eine strikte Trennlinie zu den Aufgaben des Kommandeurs des US Central Commands, des amerikanischen Generals Franks, gezogen. Übrigens verfügt Herr Franks � so ist mir von unseren Fachleuten mitgeteilt worden � für Militäroperationen gegen den Irak über fast 100 eigene US-AWACS-Flugzeuge.
5. Nachdem das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 festgestellt hatte, jenseits der dieser Entscheidung zu entnehmenden Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts seien das Verfahren und die Intensität der Beteiligung des Deutschen Bundestags in der Verfassung nicht im Einzelnen vorgegeben, es sei deshalb Sache des Gesetzgebers, die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung an Auslandseinsätzen der Bundeswehr näher auszugestalten (BVerfGE 90, 286 <389>), trat am 24. März 2005 das Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz � ParlBG, BGBl 2005 I S. 775) in Kraft, das Form und Ausmaß der parlamentarischen Beteiligung näher regelt. Nach § 1 Abs. 2 ParlBG bedarf der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes der Zustimmung des Deutschen Bundestags. Den Einsatzbegriff regelt § 2 ParlBG wie folgt:
Weiterhin regelt § 4 Abs. 1 ParlBG, dass die parlamentarische Zustimmung bei �Einsätzen von geringer Intensität und Tragweite� in einem vereinfachten Verfahren erteilt werden kann. Solche Einsätze liegen nach § 4 Abs. 2 ParlBG vor, wenn die Zahl der eingesetzten Soldatinnen und Soldaten gering ist, der Einsatz aufgrund der übrigen Begleitumstände erkennbar von geringer Bedeutung ist und es sich nicht um die Beteiligung an einem Krieg handelt.
b) Nach dem Senatsurteil vom 12. Juli 1994 komme es für die parlamentarische Zustimmungsbedürftigkeit darauf an, ob deutsche Soldaten �in bewaffnete Unternehmungen einbezogen� seien (vgl. BVerfGE 90, 286 <388>). Insoweit sei für jeden Einzelfall danach zu fragen, ob das Mandat eine solche Einbeziehung ermögliche, wobei es nicht darauf ankomme, ob militärische Kampfhandlungen den Kern des Einsatzes bildeten, sondern allein darauf, ob die Anwendung militärischer Gewalt konkret möglich erscheine.
Die in der Geschichte der NATO einmalige Berufung der Türkei auf Art. 4 des NATO-Vertrags bedeute, dass diese die Unversehrtheit ihres Staatsgebiets, ihre politische Unabhängigkeit oder ihre Sicherheit als bedroht angesehen habe. Treffe die NATO daraufhin Maßnahmen, impliziere dies, dass die anderen Mitgliedstaaten die Auffassung des betroffenen Staates teilten, von der Gefahr eines drohenden Angriffs ausgingen und insofern konkrete Maßnahmen zur Verteidigung für geboten hielten. So sei die Überwachung der Türkei verstärkt worden, weil die NATO mit der konkreten Möglichkeit eines jederzeitigen Angriffs gerechnet habe und bereit gewesen sei, hierfür die Gefechtsleitfunktion der AWACS-Flugzeuge zu nutzen; von �Bündnisalltag� könne daher bei der Türkei-Überwachung keinesfalls gesprochen werden. Maßnahmen zur kollektiven Selbstverteidigung seien entgegen der Darstellung der Antragsgegnerin keine Routine wie etwa die Überwachung einer Grenze in Friedenszeiten, sondern stellten einen zustimmungsbedürftigen Einsatz dar.
1. Es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags, weil die Antragstellerin in erster Linie das politische Ziel verfolgt habe, den vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 angemahnten Erlass eines sogenannten �Entsendegesetzes� zu fördern.
a) Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 den Parlamentsvorbehalt aus der deutschen Verfassungstradition seit 1918 abgeleitet und in diesem Zusammenhang betont, dass angesichts des zu beobachtenden Verzichts auf förmliche Kriegserklärungen die tatsächliche Anwendung militärischer Gewalt dem offiziellen Kriegseintritt gleichzustellen sei. Damit verkörpere die tatsächliche Anwendung militärischer Gewalt die schicksalhafte politische Entscheidung über Krieg und Frieden, die vom Parlament getroffen werden müsse. Ein �Einsatz bewaffneter Streitkräfte� im Sinne des konstitutiven Parlamentsvorbehalts liege somit erst dann vor, wenn deutsche Soldaten in die Anwendung militärischer Gewalt einbezogen würden. Dies sei bei der AWACS-Überwachung über der Türkei gerade nicht der Fall gewesen.
Sogar NATO-Maßnahmen, die infolge eines Angriffs auf einen Bündnispartner im Rahmen von Art. 5 des NATO-Vertrags getroffen würden, unterlägen erst dann dem Parlamentsvorbehalt, wenn die Schwelle zur Anwendung militärischer Gewalt überschritten werde. So hätten etwa Überwachungsflüge entlang der Grenze des �eisernen Vorhangs� im �Kalten Krieg�, die durch die Demonstration eigener militärischer Stärke zugleich die Gegenseite von Angriffen habe abschrecken sollen, stets zur Bündnisroutine gehört; die Abschreckung einer Aggression durch das Aufzeigen militärischer Stärke und durch vorsorgliche Maßnahmen sei also schon immer eine Routineaufgabe der NATO gewesen, die keiner gesonderten Zustimmung des Deutschen Bundestags bedürfe.
1. Gegen das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin bestehen keine Bedenken unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Möglichkeit, beim Bundesverfassungsgericht die Erstattung eines Rechtsgutachtens zu beantragen (vgl. dazu im Fall des AWACS-Einsatzes zur Überwachung der Flugverbotszone über Bosnien-Herzegowina im Jahr 1993 BVerfGE 90, 286 <390 ff.> � Sondervotum der Richter Böckenförde und Kruis). Gegenstand des vorliegenden Organstreits ist keine abstrakte Rechtsfrage, sondern eine konkrete Unterlassung, deren Verfassungsmäßigkeit nachträglich durch das Bundesverfassungsgericht geprüft werden soll.
a) Die Zulässigkeit eines Antrags im Organstreitverfahren entfällt grundsätzlich nicht deshalb, weil die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt und bereits abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 10, 4 <11>; 49, 70 <77>; für den Bund-Länder-Streit BVerfGE 41, 291 <303>). Im Schrifttum wird demgegenüber teilweise angenommen, es müssten besondere Umstände im Sinne eines �Fortsetzungsfeststellungsinteresses� vorliegen, damit über eine in der Vergangenheit liegende und abgeschlossene Rechtsverletzung entschieden werden kann (vgl. etwa Umbach, in: Ders./Clemens/Dollinger <Hrsg.>, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 63, 64 Rn. 172; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ders., BVerfGG, Stand: Juli 2002, § 64 Rn. 99). Ob dem zu folgen ist, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung; denn solche Umstände sind hier gegeben. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 25. März 2003 über die von der Antragstellerin begehrte einstweilige Anordnung (vgl. BVerfGE 108, 34 <43>) hervorgehoben hat, besteht hier ein objektives Interesse an der Klärung der Reichweite des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts (vgl. zum Klarstellungsinteresse auch BVerfGE 1, 372 <379>) schon im Hinblick auf die Gefahr, dass dem Deutschen Bundestag in einer vergleichbaren Situation auch in Zukunft ein Auslandseinsatz der Bundeswehr nicht zur Zustimmung unterbreitet wird (vgl. zur Wiederholungsgefahr auch BVerfGE 91, 125 <133>; 103, 44 <58 f.>).
b) Wiederholungsgefahr und Klarstellungsinteresse sind durch das zwischenzeitliche Inkrafttreten des Parlamentsbeteiligungsgesetzes nicht entfallen. Die Definition des �Einsatzes bewaffneter Streitkräfte� in § 2 Abs. 1 ParlBG lehnt sich eng an die Begriffsbestimmung des Senatsurteils vom 12. Juli 1994 (BVerfGE 90, 286 <387 f.>) an, die den Anwendungsbereich des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht abschließend umreißt; das Parlamentsbeteiligungsgesetz klärt also gerade nicht die exakte Reichweite des Parlamentsvorbehalts für den Streitkräfteeinsatz. Ohnedies ergibt sich der konstitutive wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt unmittelbar aus dem Grundgesetz (vgl. bereits BVerfGE 90, 286 <383>; 108, 34 <42>).
Der Antrag ist begründet. Die Antragsgegnerin hätte für die Beteiligung deutscher Soldaten an Maßnahmen zur Luftraumüberwachung der Türkei vom 26. Februar bis zum 17. April 2003 im Rahmen der �Operation Display Deterrence� der NATO aufgrund des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Zustimmung des Deutschen Bundestags einholen müssen.
1. a) Das Grundgesetz hat die Entscheidung über Krieg und Frieden dem Deutschen Bundestag als Repräsentationsorgan des Volkes anvertraut. Dies ist für die Feststellung des Verteidigungsfalls und des Spannungsfalls ausdrücklich festgelegt (Art. 115a Abs. 1, Art. 80a Abs. 1 GG) und gilt darüber hinaus allgemein für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte, auch in Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat aus dem Gesamtzusammenhang wehrverfassungsrechtlicher Vorschriften des Grundgesetzes und vor dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit 1918 dem Grundgesetz ein allgemeines Prinzip entnommen, nach dem jeder Einsatz bewaffneter Streitkräfte der konstitutiven, grundsätzlich vorherigen Zustimmung des Deutschen Bundestags bedarf (BVerfGE 90, 286 <381 ff.>). Die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes sind darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen, sondern sie als �Parlamentsheer� in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen (vgl. BVerfGE 90, 286 <381 f.>).
Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt begründet ein wirksames Mitentscheidungsrecht des Deutschen Bundestags in Angelegenheiten der auswärtigen Gewalt. Ohne parlamentarische Zustimmung ist ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte unter dem Grundgesetz grundsätzlich nicht zulässig; nur ausnahmsweise ist die Bundesregierung � bei Gefahr im Verzug � berechtigt, vorläufig den Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu beschließen, damit die Wehr- und Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland durch den Parlamentsvorbehalt nicht in Frage gestellt werden. Die Bundesregierung muss in einem solchen Ausnahmefall jedoch das Parlament umgehend mit dem so beschlossenen Einsatz befassen und die Streitkräfte auf Verlangen des Bundestags zurückrufen (BVerfGE 90, 286 <388>). Andererseits kann auch der Deutsche Bundestag nicht ohne die Bundesregierung einen Streitkräfteeinsatz verfügen, weil der Parlamentsvorbehalt ein Zustimmungsvorbehalt ist, der keine Initiativbefugnis verleiht (vgl. BVerfGE 90, 286 <389>).
b) Gegenstand der Parlamentsbeteiligung sind nach der Senatsrechtsprechung �Einsätze bewaffneter Streitkräfte� (BVerfGE 90, 286 <387 f.>; 104, 151 <208>). Diesen Begriff hat der Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 mit Blick auf die damals zur Entscheidung stehenden Einsätze konkretisiert, die sich teilweise im institutionellen Rahmen der NATO vollzogen, völkerrechtlich allerdings sämtlich auf Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gestützt waren (vgl. BVerfGE 90, 286 <305 ff., 309 f.>). Der Senat hat dazu ausgeführt, dass Einsätze bewaffneter Streitkräfte im Rahmen von Sicherheitsratsresolutionen stets zustimmungsbedürftig sind, unabhängig davon, ob den Streitkräften Zwangsbefugnisse nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen (BGBl 1973 II S. 430) eingeräumt und wie die Kommandobefugnisse ausgestaltet sind. Eine unterschiedliche Behandlung solcher Einsätze verbietet sich danach, weil die Grenzen zwischen Einsätzen mit und solchen ohne Befugnis zu bewaffneten Sicherungsmaßnahmen in der Realität fließend geworden sind und weil sich die Befugnis zum Einsatz von Waffen auch ohne ein entsprechendes besonderes Mandat daraus ergeben kann, dass Selbstverteidigung erlaubt ist (vgl. BVerfGE 90, 286 <387 f.>). Ob die seinerzeit zur Entscheidung stehenden Einsätze als Zwangsmaßnahmen der Vereinten Nationen bei funktionaler Betrachtung wirklich kriegerischen Akten gleichzustellen sind, wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vom 12. Februar 2008 vorgetragen hat, bedarf keiner weiteren Erörterung, da sich der Senat nicht auf eine vergleichbare Argumentation gestützt hat. Nicht der Zustimmung des Deutschen Bundestags bedarf jedenfalls die Verwendung von Personal der Bundeswehr für bloße Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland, bei denen Soldaten nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind (BVerfGE 90, 286 <387 f.>).
Mit diesen Ausführungen der bisherigen Senatsrechtsprechung ist die Reichweite des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht abschließend umrissen. Im verfassungsrechtlichen Schrifttum wird über den Begriff �Einsatz bewaffneter Streitkräfte� und über die Frage diskutiert, wann deutsche Soldaten im Sinne der Senatsrechtsprechung �in bewaffnete Unternehmungen einbezogen� sind (vgl. Nolte, ZaöRV 54 <1994>, S. 652 <678 f.>; Röben, ZaöRV 63 <2003>, S. 585 <592 ff.>; Fischer-Lescano, NVwZ 2003, S. 1474 ff.; Schäfer, Verfassungsrechtliche Grenzen des Parlamentsbeteiligungsgesetzes, 2005, S. 192 ff.; Schmidt-Radefeldt, Parlamentarische Kontrolle der internationalen Streitkräfteintegration, 2005, S. 151 ff.; Schröder, Das parlamentarische Zustimmungsverfahren zum Auslandseinsatz der Bundeswehr in der Praxis, 2005, S. 166 ff., 188 ff.). Auch der Gesetzgeber hat sich vor dem Erlass des Parlamentsbeteiligungsgesetzes eingehend mit diesen Fragen beschäftigt (vgl. Deutscher Bundestag, 15. Wahlperiode, Stenografisches Protokoll der 25. Sitzung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung am 17. Juni 2004). Der Senat selbst hat in seinem Beschluss vom 25. März 2003 festgestellt, dass diese Fragen im Hauptsacheverfahren der Klärung bedürfen, um feststellen zu können, wie weit der unmittelbar kraft Verfassung geltende konstitutive Parlamentsvorbehalt im Wehrverfassungsrecht reicht (vgl. BVerfGE 108, 34 <42 f.>).
2. �Einsatz bewaffneter Streitkräfte� ist ein verfassungsrechtlicher Begriff, dessen Konkretisierung von der völkerrechtlichen Grundlage des konkreten Einsatzes nicht unmittelbar abhängt (vgl. BVerfGE 90, 286 <387>) und der auch nicht von einem im Rang unter der Verfassung stehenden Gesetz (vgl. § 2 ParlBG) verbindlich konkretisiert werden kann, wenn auch die gesetzliche Ausgestaltung des Instituts im Einzelfall Hinweise für seine verfassungsunmittelbare Reichweite zu geben vermag.
a) Das Grundgesetz ermächtigt den Bund in Art. 24 Abs. 2 GG, sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen. Neben den Vereinten Nationen stellt auch die NATO als Verteidigungsbündnis ein solches System dar (vgl. bereits BVerfGE 90, 286 <350 f.>; 104, 151 <209>; 118, 244 <261 f.>). Die Ermächtigung zur Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit in Art. 24 Abs. 2 GG bildet zugleich die verfassungsrechtliche Grundlage für die Beteiligung der Bundeswehr an Einsätzen außerhalb des Bundesgebiets, soweit diese im Rahmen und nach den Regeln eines solchen Systems erfolgen (vgl. BVerfGE 90, 286 <345 ff.>). Denn die Bündniszugehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland und der sich daraus für Deutschland ergebende Schutz sind untrennbar mit der Übernahme vertraglicher Pflichten im Rahmen des Bündniszwecks der Friedenswahrung (vgl. BVerfGE 118, 244 <261 f.>) verbunden (vgl. bereits BVerfGE 90, 286 <345>). Die in Art. 24 Abs. 2 GG vorgesehene verfassungsrechtliche Öffnung erschöpft sich insoweit nicht in der Option einer internationalen Streitkräfteintegration. Soweit diese Bestimmung reicht, legitimiert sie vielmehr auch den einzelnen Streitkräfteeinsatz als Folge dieser Integration verfassungsrechtlich; denn sonst wäre ein �Einordnen� im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG nicht möglich. Die Regelung in Art. 87a Abs. 2 GG steht dem nicht entgegen, weil sie die schon im ursprünglichen Text des Grundgesetzes zugelassene Mitgliedschaft in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und die damit mögliche Teilnahme deutscher Streitkräfte an bewaffneten Einsätzen im Rahmen eines solchen Systems nicht einschränken sollte (vgl. bereits BVerfGE 90, 286 <355 ff.>).
Wie der Senat bereits hervorgehoben hat, stellt der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt insoweit ein wesentliches Korrektiv für die Grenzen der parlamentarischen Verantwortungsübernahme im Bereich der auswärtigen Sicherheitspolitik dar (vgl. BVerfGE 104, 151 <208>; vgl. auch Röben, a.a.O., S. 594). Mit der Anwendung militärischer Gewalt endet der weit bemessene Gestaltungsspielraum der Exekutive im auswärtigen Bereich. Der Deutsche Bundestag ist bei Einsatz bewaffneter Streitkräfte nicht lediglich in der Rolle eines nachvollziehenden, nur mittelbar lenkenden und kontrollierenden Organs, sondern er ist zur grundlegenden, konstitutiven Entscheidung berufen, ihm obliegt die Verantwortung für den bewaffneten Außeneinsatz der Bundeswehr. Die Bundeswehr ist insofern ein �Parlamentsheer�, ungeachtet der Kommandostruktur (vgl. Art. 65a, Art. 115b GG), die die militärisch-operative Führung dann wieder in die Hand der Exekutive legt. Seinen rechtserheblichen Einfluss auf die Verwendung der Streitkräfte kann der Deutsche Bundestag nur dann wahren, wenn er über ein wirksames Mitentscheidungsrecht über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte verfügt, bevor das militärische Unternehmen beginnt und dann maßgeblich zu einer Frage militärischer Zweckmäßigkeit wird.
d) Diese Verantwortungsverteilung zwischen Parlament und Regierung hat Auswirkungen auf die Frage, wie Grenzfälle eines möglichen Einsatzes bewaffneter Streitkräfte zu beurteilen sind. Sie kann nicht im Lichte exekutiver Gestaltungsfreiräume oder nach der Räson einer Bündnismechanik wie etwa der von der Antragsgegnerin angeführten �Bündnisroutine� beantwortet werden. Angesichts der Funktion und Bedeutung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts darf seine Reichweite nicht restriktiv bestimmt werden. Vielmehr ist der Parlamentsvorbehalt entgegen der im vorliegenden Verfahren vertretenen Auffassung der Antragsgegnerin vom Bundesverfassungsgericht im Zweifel parlamentsfreundlich auszulegen (vgl. zum entsprechenden Regel-Ausnahme-Verhältnis auch Epping, AöR 124 <1999>, S. 423 <455 f.>; Schmidt-Radefeldt, a.a.O., S. 166 f.). Insbesondere kann das Eingreifen des Parlamentsvorbehalts nicht unter Berufung auf Gestaltungsspielräume der Exekutive maßgeblich von den politischen und militärischen Bewertungen und Prognosen der Bundesregierung abhängig gemacht werden; eine Einschätzungsprärogative kann der Exekutive lediglich für den Eilfall und damit nur einstweilen überlassen sein (vgl. BVerfGE 108, 34 <44 f.>).
a) Die Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen als entscheidendes Kriterium für die parlamentarische Zustimmungsbedürftigkeit des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte unter dem Grundgesetz wird von der Antragsgegnerin dahin verstanden, dass eine Parlamentsbeteiligung für den Streitkräfteeinsatz erst und nur dann erforderlich wird, wenn deutsche Soldaten bewaffnete Gewalt tatsächlich anwenden. Eine solche Auslegung ist dem Senatsurteil vom 12. Juli 1994 nicht zu entnehmen. Bei einem derart engen Verständnis des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts könnte der Deutsche Bundestag seinen rechtserheblichen Einfluss auf die Verwendung der Bundeswehr (vgl. BVerfGE 90, 286 <382>) nicht hinreichend wahrnehmen. Seine Mitentscheidung bezöge sich dann nicht mehr auf den Zeitpunkt der Einsatzentscheidung, sondern regelmäßig auf einen der Entsendung nachgelagerten Zeitpunkt, in dem der Streitkräfteeinsatz mit allen damit verbundenen faktischen Handlungsnotwendigkeiten bereits begonnen hat. Überschritte erst die Anwendung militärischer Gewalt die Grenze der Zustimmungsbedürftigkeit, könnte von einer �regelmäßig vorhergehenden� parlamentarischen Beteiligung (BVerfGE 90, 286 <387>) nicht mehr gesprochen werden.
Für den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt kommt es nicht darauf an, ob bewaffnete Auseinandersetzungen sich schon im Sinne eines Kampfgeschehens verwirklicht haben, sondern darauf, ob nach dem jeweiligen Einsatzzusammenhang und den einzelnen rechtlichen und tatsächlichen Umständen die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist und deutsche Soldaten deshalb bereits in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind (vgl. auch Dreist, ZaöRV 64 <2004>, S. 1001 <1036>; Nolte, a.a.O., S. 678; Röben, a.a.O., S. 594; Schröder, a.a.O., S. 203). Diese Unterscheidung hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 zugrunde gelegt, indem er nicht von einer Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen, sondern in �bewaffnete Unternehmungen� (BVerfGE 90, 286 <388>) gesprochen hat, welche schon nach ihrem Wortsinn nicht implizieren, dass es tatsächlich zu Kampfhandlungen kommen muss. Vielmehr hat der Senat festgestellt, dass für die Frage der Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen im Einzelfall Einsatzzweck und Einsatzbefugnisse näher zu betrachten sind. So ist von einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte schon zum Zeitpunkt der Einsatzentscheidung etwa dann auszugehen, wenn nach dem Einsatzzweck von vornherein geplant ist, dass deutsche Soldaten unabhängig von dem konkreten Einsatzverlauf militärische Gewalt anwenden. Für Einsätze auf der Basis von Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen hat der Senat ausgeführt, dass angesichts der fließenden Übergänge zwischen den verschiedenen Einsatzformen und der möglichen Reichweite des Selbstverteidigungsrechts eine Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen stets gegeben ist (vgl. BVerfGE 90, 286 <388>).
aa) Zum einen bedarf es hinreichender greifbarer tatsächlicher Anhaltspunkte dafür, dass ein Einsatz nach seinem Zweck, den konkreten politischen und militärischen Umständen sowie den Einsatzbefugnissen in die Anwendung von Waffengewalt münden kann. Hierfür muss aus den Umständen des Falles und der politischen Gesamtlage heraus eine konkrete militärische Gefahrenlage bestehen, die eine hinreichende sachliche Nähe zur Anwendung von Waffengewalt und damit zur Verwicklung deutscher Streitkräfte in eine bewaffnete Auseinandersetzung aufweist (vgl. bereits BVerfGE 108, 34 <43>). Für die Beurteilung kommt es insofern auf die besonderen Umstände des konkreten Einsatzes und im Fall eines Einsatzes in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit insbesondere auch auf die Operationsziele und die Reichweite der jeweiligen militärischen Befugnisse mit Blick auf eine potentielle militärische Auseinandersetzung an. Militärtechnischen Sprachregelungen wie der von der Antragsgegnerin wiederholt in Bezug genommenen �Bündnisroutine� kommt hierfür keine gesonderte Bedeutung zu. Sie haben keinen eigenständigen normativen Gehalt und können deshalb das Ergebnis der erforderlichen Gesamtbetrachtung allenfalls kennzeichnen, nicht aber beeinflussen. Vor allem darf die verfassungsrechtliche Erheblichkeit einer aufgrund der konkreten Umstände in einem Einsatz angelegten Eskalationsgefahr nicht unberücksichtigt bleiben, nur weil der Einsatz ansonsten ein eher routinemäßiges Gepräge aufweist. Im Übrigen können auch Einsätze, die politisch von untergeordneter Bedeutung sind, dem wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt unterfallen (vgl. auch § 4 ParlBG).
Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 darauf hingewiesen, dass der Parlamentsbeschluss über einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte in den zuständigen Ausschüssen vorzubereiten und im Plenum zu beraten ist (vgl. BVerfGE 90, 286 <388>). Dies erfordert auch aus Gründen der Verfahrenssicherung eine Parlamentsbeteiligung zu einem Zeitpunkt, zu dem die materielle Entscheidung über eine Anwendung von Waffengewalt noch nicht getroffen ist und auch nicht vor dem Abschluss des Zustimmungsverfahrens getroffen wird. Anderenfalls könnte der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt zu einem Parlamentsnachvollzug oder doch einem Parlamentsvorbehalt ohne reguläres Zustimmungsverfahren werden, was zu einer materiellen Entwertung der parlamentarischen Mitentscheidungskompetenz im Rahmen des Streitkräfteeinsatzes führen und einzelne Einsätze entgegen den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen von der parlamentarischen Verantwortlichkeit abkoppeln würde. Die normative Kraft des Parlamentsbeschlusses darf nicht durch die �normative Kraft� bereits geschaffener oder doch vorentschiedener Fakten ersetzt werden (vgl. bereits BVerfGE 89, 38 <45>). Besteht die aus den konkreten Umständen hinreichend belegbare Erwartung einer unmittelbaren Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen, ist die vorherige Beteiligung des Deutschen Bundestags an der Einsatzentscheidung nicht nur für diesen kompetenzschonend, weil das Parlament nicht in die Zwangsläufigkeiten einer der Ratifikation vergleichbaren Situation gerät. Die vorherige Beteiligung ist gegenüber einem späteren parlamentarischen Rückruf deutscher Soldaten (vgl. BVerfGE 90, 286 <388>) auch zugleich die für die außenpolitische Handlungs- und Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland schonendere Alternative (vgl. BVerfGE 90, 286 <363 f., 388>; 108, 34 <44 f.>; Rupp, JZ 2003, S. 899).
a) Die eingesetzten AWACS-Aufklärungsflugzeuge waren Teil eines Systems konkreter militärischer Schutzmaßnahmen gegen einen befürchteten Angriff auf das Bündnisgebiet der NATO. Zum ersten Mal in der Geschichte des nordatlantischen Bündnisses hatte die Türkei Konsultationen nach Art. 4 des NATO-Vertrags beantragt, weil sie sich durch den sich abzeichnenden militärischen Konflikt im Irak und die Drohung des irakischen Diktators Saddam Hussein, jeder Verbündete der USA in der Region werde das Ziel irakischer Militäroperationen sein, bedroht fühlte. Daraufhin autorisierte der Verteidigungsplanungsausschuss der NATO die �Operation Display Deterrence", in deren Vollzug neben der Verlegung von AWACS-Aufklärungsflugzeugen zur Überwachung des türkischen Luftraums auch das Flugabwehrraketensystem PATRIOT zur Abwehr möglicher Raketenangriffe aus dem Irak, auch mit chemischen und biologischen Waffen, auf dem Gebiet der Türkei stationiert wurde. Die Operation diente damit nicht nur in einem eher symbolischen Sinne der bloßen Abschreckung, sondern traf bereits konkrete Vorkehrungen gegen einen durch die sicherheitspolitische Lage möglich gewordenen militärischen Angriff auf die Türkei. Deutsche Soldaten haben sich insoweit nicht lediglich an Maßnahmen beteiligt, die in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit wie der NATO alltägliche Praxis ohne konkreten Bezug zu einer bewaffneten Auseinandersetzung (�Bündnisroutine�) sind und somit die verfassungsrechtlich entscheidende Schwelle zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte nicht überschreiten. Der Bereich des Alltäglichen war durch die präzedenzlosen Konsultationen nach Art. 4 des NATO-Vertrags wegen der Bedrohung eines Mitgliedstaats und die in diesem Rahmen getroffene Bündnisentscheidung zu einer besonderen Sicherungsoperation bereits zu Beginn der �Operation Display Deterrence� verlassen. Der nach allen damaligen Erkenntnissen bevorstehende Krieg im Irak und die Drohung des Irak gegen alle Verbündeten der USA in der Region, deren militärische Realisierbarkeit nicht verlässlich eingeschätzt werden konnte, erlauben es nicht, mit der Antragsgegnerin von Maßnahmen der NATO-Kräfte zu sprechen, die zum alltäglichen Bündnisprogramm der Aufklärung, Sicherung und Abschreckung des Militärbündnisses zählen, wie sie an dessen geographischen Flanken schon zu Zeiten der Blockkonfrontation üblich waren. Vielmehr hatte die Überwachung des türkischen Luftraums von Beginn an einen spezifischen Bezug zu einer aufgrund konkreter Umstände für möglich gehaltenen militärischen Auseinandersetzung mit dem Irak.
b) Auf eine solche Auseinandersetzung hatte die NATO sich dann spätestens ab dem 18. März 2003 ernsthaft eingestellt, weil der Beginn der Kampfhandlungen im Irak allgemein erwartet wurde. An diesem Tag legte der Oberkommandierende des NATO-Hauptquartiers Europa deshalb dem Verteidigungsplanungsausschuss erweiterte Einsatzregelungen zur Billigung vor, die von Beginn an für den Fall einer Lageverschlechterung geplant gewesen waren. Diese Einsatzregeln beinhalteten insbesondere die Befugnis zum Angriff gegen in den Luftraum der Türkei eindringende Luftfahrzeuge mit erkennbar feindlichen Absichten. Damit hatte sich die NATO nicht nur endgültig darauf eingestellt, dass die Anwendung bewaffneter Gewalt zur Verteidigung erforderlich werden könnte, sondern auch ihre Einsatzbefugnisse bereits hierauf ausgerichtet (vgl. auch Dreist, a.a.O., S. 1038). Hinzu kommt, dass am gleichen Tag die Luftraumüberwachung wesentlich intensiviert wurde. Generalleutnant Dora hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Überwachungsintensität von acht bis zehn Stunden am Tag auf eine Überwachung rund um die Uhr an jedem Tag ausgeweitet wurde, wodurch die Stationierung von zwei weiteren AWACS-Flugzeugen erforderlich wurde. Damit bestand ersichtlich mehr als eine lediglich abstrakte Möglichkeit bewaffneter Auseinandersetzungen, wie sie bei vielen Einsätzen nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann. Es lagen vielmehr greifbare tatsächliche Anhaltspunkte vor, nach denen die Verwicklung der NATO in eine militärische Auseinandersetzung durch den Abschuss feindlicher Flugobjekte zu erwarten war. So hat auch Generalleutnant Dora in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, durch den Ausbruch des Krieges im Irak sei das Umfeld, in dem die NATO-Kräfte in der Türkei operierten, �unberechenbar� geworden.
Generalleutnant Dora hat dem Senat in der mündlichen Verhandlung darüber Auskunft gegeben, wie die AWACS-Flugzeuge in entsprechende gewaltsame Abwehrreaktionen eingebunden gewesen wären: Danach übernimmt das Aufklärungsflugzeug die Funktion eines in besonderer Flughöhe befindlichen Radarsensors (�Auge�), der mit dem Bodengefechtsstand über Funk verbunden ist und in dessen Auftrag bestimmte Aufklärungsaufgaben übernehmen kann. Im Fall eines bewaffneten Angriffs kann und soll das AWACS-Flugzeug die Aufklärungsergebnisse zum Zweck von Abwehrreaktionen weitergeben, sowohl � im Fall eines Raketenangriffs � an die PATRIOT-Bodenluftraketen als auch � im Fall sich nähernder Kampfflugzeuge � an den Bodengefechtsstand. In diesem Fall ist das AWACS-Flugzeug in der Lage, eine Feuerleitführung für aufsteigende Jagdflugzeuge zu übernehmen, welche dann die unmittelbare militärische Abwehrreaktion ausführen; dies ist, wie Generalleutnant Dora betont hat, auch ein Sinn der integrierten NATO-Luftverteidigung. Aus militärischer Sicht ist dabei zu unterscheiden zwischen der regelmäßigen Befehlsgewalt der Bodenleitstelle und besonderen Situationen, in denen die Kommandogewalt für die einzelnen Einsätze und dann auch eine direkte Gefechtsleitfunktion an Bord der AWACS-Flugzeuge selbst ausgeübt wird.
Eine Parlamentsbeteiligung erst im Fall des Überschreitens der Schwelle der tatsächlichen Gewaltanwendung, auf die die Antragsgegnerin verweist, hätte das Zustimmungserfordernis um seine Funktion gebracht: Die NATO wollte nicht erst für den Fall eines irakischen Angriffs über ihr weiteres Vorgehen entscheiden, so dass die Antragsgegnerin etwa vor der Billigung diesbezüglicher Einsatzregeln im Verteidigungsplanungsausschuss den Deutschen Bundestag um seine Zustimmung hätte ersuchen können, zumal ein irakischer Angriff eine sofortige Abwehrreaktion erfordert hätte und diese von den Einsatzregeln auch zugelassen war. Wäre es zur Anwendung bewaffneter Gewalt unter Beteiligung deutscher Soldaten gekommen, hätte das Parlament nur noch im Nachhinein entscheiden und gegebenenfalls den Rückzug der deutschen Soldaten verfügen können. Eine nur nachträgliche Beteiligung des Deutschen Bundestags ist indes, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 ausgeführt hat, nur bei Gefahr im Verzug zulässig (vgl. BVerfGE 90, 286 <388>). Von Gefahr im Verzug kann aber dann nicht die Rede sein, wenn sich � wie hier � über einen Zeitraum von Wochen Anhaltspunkte für ein verteidigungspolitisches Szenario verdichten, das die Anwendung bewaffneter Gewalt erfordern könnte, und daraufhin alle rechtlichen und tatsächlichen Vorkehrungen für eine militärische Reaktion getroffen werden. Dass eine nachgelagerte Parlamentsbeteiligung keinen Ausgleich für das Unterlassen einer vorherigen Zustimmung des Deutschen Bundestags darstellen kann (vgl. auch Rupp, a.a.O., S. 899), zeigt sich im konkreten Fall überdies besonders deutlich. So hat Generalleutnant Dora in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass ein Abzug der deutschen Soldaten aus dem AWACS-Verband der NATO faktisch nicht möglich sei. Angesichts der zahlenmäßigen Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland und der stets zwischen Deutschland und den USA alternierenden Kommandogewalt sei eine Beendigung der deutschen Mitwirkung eine rein hypothetische Option. Ohne die gesamte AWACS-Truppe und ihren Einsatz in Frage zu stellen und die NATO damit zu zwingen, die gesamte Operation einzustellen, sei ein Abzug der deutschen Soldaten nicht möglich.

References: § 1
 § 2
 § 4
 § 4
 Art. 4
 Art. 5
 § 64
 § 2
 Art. 80
 Art. 24
 § 2
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 87
 Art. 65
 Art. 115
 § 4
 Art. 4
 Art. 4