Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-247-de-abril-9-de-2002?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041cbe8f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-16 11:13:32+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-247 DE ABRIL 9 DE 2002
SENTENCIA C-247 DE 09 DE ABRIL DE 2002
CONTENIDO:REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN SALARIAL DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO. ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA FUNCIÓN DEL CONTRALOR DE CERTIFICACIÓN DEL PROMEDIO DE REAJUSTES SALARIALES DE LOS EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIONES DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, SALARIO, CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, ASIGNACIÓN SALARIAL
Sentencia C-247 de abril 9 de 2002
SENTENCIA NÚMERO C-247 DE 2002
Ref.: Expediente D-3719.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 644 de 2001.
Actor: Floriberto Pulido Muñoz.
Bogotá, D.C., nueve de abril del año dos mil dos.
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.310 del 30 de junio de 2001.
“LEY 644 DE 2001
“Por la cual se reforma el artículo 48 de la Ley 42 de 1993”.
ART. 1º—El Contralor General de la República certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la expedición de los decretos sobre incremento salarial para los empleados de la administración central, el porcentaje promedio ponderados de los cambios ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será remitido al Gobierno Nacional para que éste determine el reajuste en la asignación de los miembros del Congreso de la República.
c) El reajuste no excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala correspondiente de la remuneración del sector central de la administración nacional para ese año fiscal.
Para el actor el artículo 1º de la Ley 644 de 2001 vulnera el artículo 187 constitucional por cuanto éste no autorizó al legislador para reglamentarlo ni para hacer consideraciones como las contenidas en los literales a), b), y c), de la norma atacada con las que en su concepto se reformó el texto constitucional sin haber aplicado el procedimiento establecido en la Carta para tal efecto (C.P., art. 375). Estima además que en la disposición acusada se hace una errónea interpretación de la expresión “administración central” a que alude el texto superior.
Unánimemente los intervinientes solicitan, por su parte, la declaratoria de exequibilidad de la norma atacada, haciendo énfasis en su concordancia con el artículo 187 constitucional, y que en que de ninguna manera el texto atacado contraviene el sentido de la expresión administración central establecido claramente por el ordenamiento jurídico en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
Así, el representante de la Contraloría General de la República señala que basta confrontar la norma acusada con el artículo 187 de la Carta para constatar que ella simplemente desarrolla su contenido sin modificarlo, por lo que considera infundado el cargo formulado por el actor según el cual la norma demandada desconoció el trámite establecido para la reforma de la Constitución.
El representante de la Academia de Jurisprudencia hace idéntica consideración y agrega al respecto que el demandante desconoce en este sentido la potestad genérica atribuida al Congreso para desarrollar la Constitución y el hecho que en el presente caso solamente se establece por la norma acusada una metodología objetiva para dar eficacia jurídica al mandato constitucional en relación con el reajuste aplicable a la remuneración de los congresistas.
La representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público recuerda por su parte que el texto que pretende reformar la disposición acusada no es el artículo 187 constitucional, sino el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, en el que se había establecido la metodología aplicable para el establecimiento del promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central. Promedio que debe certificar el contralor general de acuerdo con el artículo 187 de la Constitución.
Al respecto la interviniente hace énfasis en que dicho texto constitucional debe analizarse en concordancia con el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, según el cual es atribución del Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y en consecuencia será a aquél, tomando en cuenta las metas macroeconómicas de las cuales es responsable, al que corresponderá determinar el ajuste aplicable a la remuneración de los congresistas, sin que en su concepto dicho ajuste deba obedecer exclusivamente al promedio ponderado certificado por el contralor general.
En el mismo sentido interviene la representante de la auditoría general de la República, quien recuerda además las críticas que mereció la aplicación del artículo 48 de la Ley 42 de 1993, norma en la que se determinó que el porcentaje promedio ponderado objeto de certificación por el contralor general sería el relativo a los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración central. Circunstancia que determinó que los incrementos decretados de manera automática a partir de dicha certificación para los miembros del Congreso, fueran muy superiores a los reconocidos a los demás servidores públicos.
Señala al respecto que con la disposición atacada el legislador buscó precisamente superar las inequidades generadas por esta situación frente a los demás servidores públicos, así como establecer, en ejercicio de su cláusula general de competencia, aquellos aspectos metodológicos que no fueron desarrollados por el constituyente y que demandaban su intervención.
Por su parte el señor Procurador General de la Nación, además de referirse a la posibilidad que tenía el legislador para desarrollar el artículo 187 constitucional en ejercicio de la cláusula general de competencia, destaca que la fórmula adoptada asegura la aplicación del principio de igualdad, al sujetar el incremento de los emolumentos de los congresistas a las mismas consideraciones que son tomadas en cuenta para los demás servidores en relación con las expectativas macroeconómicas de la actividad estatal dentro del mismo año en que regirá el incremento aplicable a unos y otros. Afirma así mismo que al establecerse en el literal c) de la norma atacada que el incremento de la asignación de los congresistas no excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala correspondiente a la remuneración del sector central de la administración nacional para ese año fiscal, el legislador fue consecuente con la difícil situación económica por la que atraviesa el país, al tiempo que afirmó el carácter igualitario que debe imperar en el sistema salarial en materia de aumentos anuales.
Corresponde a la Corte en consecuencia determinar si la disposición demandada desborda el mandato establecido en el artículo 187 constitucional, o si por el contrario ella desarrolla cabalmente el texto superior al prever que (i) el Contralor General de la República certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la expedición de los decretos sobre incremento salarial para los empleados de la administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será remitido al Gobierno Nacional para que éste determine el reajuste en la asignación de los miembros del Congreso de la República. Ponderación esta que sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados para los servidores de la administración central nacional y no los reajustes salariales provenientes de convenciones colectivas, pactadas con los trabajadores oficiales. Y (ii) al señalar que el reajuste no excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala correspondiente de la remuneración del sector central de la administración nacional para ese año fiscal.
Así mismo esta corporación deberá analizar si, como lo alega el demandante, la norma atacada reformó el texto constitucional aludido, y por tanto vulneró el artículo 375 de la Carta al no haberse surtido el procedimiento previsto en él para la aprobación de un acto legislativo, o si por el contrario se produjo simplemente la reforma de un texto legal —L. 42/93, art. 48— como se señala en el título de la ley atacada y se recuerda por los diferentes intervinientes en el proceso.
Igualmente deberá precisar el sentido de la noción de administración central a que alude tanto el artículo 187 constitucional como la norma demandada, para determinar si esta última corresponde al sentido fijado por el constituyente, o si el legislador desconoció su contenido al excluir de la ponderación a que hace referencia la norma atacada las remuneraciones de los servidores de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional (lit. b) de la norma atacada).
Finalmente la Corte habrá de examinar el contenido del primer inciso y del literal c) de la disposición demandada, habida cuenta de la interpretación que del artículo 187 de la Carta hacen las intervinientes de la auditoría general de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con la concordancia de éste con el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, de la que concluyen que es al gobierno a quien corresponde fijar el ajuste respectivo sin que su competencia se limite a traducir y aplicar automáticamente el porcentaje certificado por el contralor general.
Previamente a este análisis la Corte considera necesario examinar algunas cuestiones relativas a la potestad de configuración del legislador y su competencia para el desarrollo de la Constitución, así como a los antecedentes inmediatos de la disposición acusada.
3.1. La potestad de configuración del legislador y su competencia para el desarrollo de la Constitución
Esta corporación recuerda que la potestad del legislador para desarrollar el contenido de la Carta Política no encuentra limitantes distintos al respeto de los preceptos, principios y valores constitucionales. En este sentido cabe señalar que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso y que es a él a quien ha sido atribuida la cláusula general de competencia normativa.
Así de manera reiterada la jurisprudencia ha señalado que:
“(...) en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer las leyes” (C.P., arts. 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la V República enumera las materias que son competencia del parlamento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (art. 37 de esa Constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer las leyes”, por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso.
Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior Constitución, cuyo artículo 76 se iniciaba con el mismo enunciado normativo del actual artículo 150 superior. En efecto, un ciudadano demandó la Ley 58 de 1985 sobre el estatuto básico de los partidos políticos y argumentó que ésta “carecía de respaldo constitucional para su expedición ya que ninguna de las reglas de competencia contenidas en el artículo 76 de la Carta faculta al Congreso para reglamentar los partidos políticos”. La Corte Suprema desestimó la petición del actor y precisó:
“Como quiera que la fundamental o principal tacha que se deduce contra la ley consiste en que el Congreso no estaba facultado para expedirla, es preciso recordar que la corte en el expediente precitado, reiteró su doctrina tradicional conforme a la cual la potestad de “hacer las leyes” que tiene el Congreso es amplia, pues la Constitución lo hace titular de una especie de competencia genérica “que le permite legislar sobre todos aquellos asuntos que aconsejen las conveniencias públicas y en cuyo ejercicio no tiene más limitaciones que las establecidas en la propia Carta bien sea prohibición expresa o por haber sido reservados a otras ramas del poder público”.
Por medio de la ley el Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en normas de contenido general, impersonal y abstracto para regular los distintos aspectos de las relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución Nacional, al señalar las atribuciones que corresponde al Congreso adoptar mediante ley, no tiene alcance limitativo de la función legislativa, todo lo contrario, en él se comprenden todas aquellas actividades que el legislador estime necesario regular por ser acordes con el bien público y aptas para la realización de los fines del Estado con la restricción arriba anotada (3) ”.
(3) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia 47 del 19 de junio de 1986, M.P. Jairo E. Duque Pérez, Gaceta Judicial 2426, pp. 386 y 387.
La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera tacita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado” (4) .
(4) Sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Dicha cláusula general de competencia corresponde así mismo a la necesidad de adecuar la legislación a las cambiantes circunstancias sociales, económicas y políticas en el marco de la Constitución, que a su vez responde a una dinámica permanente de transformación. Así lo ha expresado la Corte en los siguientes términos:
“6. Debe agregarse que la denominada cláusula general de competencia contribuye a suplir las deficiencias propias de los textos constitucionales, los cuales responden obviamente a un contexto histórico determinado, marcado por problemas específicos. En el momento de redacción de una Carta Política no puede el constituyente prever todos los asuntos que pueden ser de importancia en el futuro. Y dado que las constituciones son expedidas con una vocación de permanencia y de adaptación a las disímiles situaciones que se pueden ir presentando con el paso de los años, es necesario que dentro de su articulado se prevea la posibilidad de que los nuevos temas —o los temas no previstos— puedan ser regulados sin tener que recurrir al engorroso expediente de una reforma constitucional. Esa es precisamente la función que desarrolla la cláusula general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución pueden llegar a ser regulados por el Congreso de la República” (5) .
(5) Sentencia C-473 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
En la tarea del desarrollo constitucional a que se ha hecho referencia debe recordar de otra parte que corresponde al legislador hacer efectivos tanto los valores y principios consagrados en la parte dogmática de la Constitución, como los preceptos de organización contenidos en su parte orgánica (6) .
(6) Ver sentencia T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.
En este sentido cabe anotar que el legislador mediante la Ley 644 de 2001 ha pretendido desarrollar el precepto superior contenido en el artículo 187 constitucional, en el que el constituyente estableció las reglas aplicables al aumento salarial que será reconocido anualmente a los miembros del Congreso de la República. Asunto que si bien integra la parte orgánica de la Carta, no debe interpretarse de manera aislada respecto de los principios y valores que ella pretende realizar.
3.2. Los antecedentes inmediatos de la disposición acusada
El artículo 187 de la Constitución señala que:
ART. 187.—La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República.
En desarrollo de dicha norma la Ley 42 de 1993 en su artículo 48 señaló que el Contralor General de la República debía certificar antes del 31 de enero de cada año, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración central, con base en el cual se determinaría el reajuste anual de la asignación de los miembros del Congreso.
Como lo recuerda la representante de la auditoría general de la República a partir de 1993 los reajustes de las asignaciones de los miembros del Congreso fueron distintos de los reconocidos para los demás servidores públicos, debido a que el porcentaje que les era aplicable de acuerdo con el artículo 42 citado tomaba en consideración lo ocurrido durante la vigencia inmediatamente anterior, mientras que para los demás servidores se tomaba en cuenta el porcentaje adoptado por el Gobierno Nacional para la respectiva vigencia fiscal. Situación que condujo a que los incrementos decretados para los miembros del Congreso Nacional fueran superiores a los reconocidos a todos los demás servidores del Estado.
Sobre el particular en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 644 de 2001 se señaló:
“Mediante el artículo 187 de la Carta, el Constituyente de 1991 pretendió resolver el viejo y delicado problema de los emolumentos de quienes desempeñan la función parlamentaria. Se buscó establecer un sistema de remuneración cuya variación no dependiera del mismo poder legislativo, ni tampoco de la discrecionalidad del gobierno. Se buscó que, partiendo de un régimen salarial y prestacional fijado por una vez mediante ley cuadro con desarrollo reglamentario gubernamental, toda variación de tales asignaciones estuviera ligado a un criterio objetivo y acorde con una idea de equidad pública. Con la fórmula del artículo 187 se quiso conciliar varios imperativos políticos: asegurar al representante del pueblo una remuneración adecuada a las exigencias de su labor y del estatus profesional del congresista (recuérdese que la Constitución de 1991 impuso la total dedicación del congresista a la tarea legislativa); y al mismo tiempo evitar el proceso de deslegitimación cíclica del Congreso, como efecto del reajuste anual sobre sus propios sueldos (máxime si incurre en aumento desbordado de ellos); conjurar el peligro de manipulación por parte del gobierno(sic).
Ese criterio objetivo consistió en establecer un mandato(sic) constitucional que ordena el reajuste automático anual de la asignación parlamentaria, en un porcentaje equivalente al “promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central”. Con esta fórmula creyó el constituyente que satisfacía exigencias de justicia, aseguraba la independencia de los congresistas frente a otros poderes y ponía al Congreso a salvo de decisiones en las que no se garantizaría siempre objetividad y desprendimiento. Se creyó también evitar así odiosos privilegios en situación de restricciones fiscales que exigen sacrificios generales iguales para todos.
Ahora bien: para dar mayor objetividad y certeza a la fórmula encontrada el constituyente dejó en manos de quien maneja la información más cercana y confiable sobre el comportamiento de los gastos del Estado —la Contraloría General de la República—, expedir el correspondiente certificado anual sobre el porcentaje promedio de variación de sueldos y salarios de los servidores públicos de la administración central.
Sin embargo, el tenor literal ambiguo de tan loable precepto constitucional (originario del acto legislativo número 1º de 1983 y codificado en el art. 113 de la anterior Constitución) ha dado origen a una aplicación distorsionada de dicha norma, con consecuencias muy contrarias a (sic) finalidad de la norma, a la equidad, a la igualdad y a la justicia material como idea rectora del Estado social de derecho. En efecto, la Contraloría General de la República le ha dado a dicho canon constitucional la siguiente interpretación: a) las dietas parlamentarias se reajustan anualmente según la variación de la remuneración de todos los empleados y trabajadores de la administración nacional (sector central y descentralizado) ocurrida durante todo el año inmediatamente anterior, b) se toma como universo base para el cálculo de dicho promedio ponderado el reajuste registrado por todos los sueldos y salarios tanto en el sector central de la administración (...) como en las entidades descentralizadas por servicios (...); c) toma en cuenta no sólo los reajustes generales decretados por el gobierno mediante decretos que fijan los sueldos de los empleados públicos (con base en el artículo 150, numeral 19, literal e) y la Ley cuadro 4 de 1992), sino también los aumentos salariales decretados y pactados en convenciones colectivas para los trabajadores oficiales de dichas entidades; se hace caso omiso de la gradualidad decreciente de los reajustes, es decir, que para cada escala de sueldos el gobierno fija un incremento porcentual que decrece según aumenta el volumen de la remuneración en salarios mínimos legales mensuales.
Semejante manera de dar aplicación al precepto fundamental encontró sustento en el artículo 48 de la Ley 42 de 1993 (...).
Tal vez, en su pura literalidad esta disposición legal no aparenta ser contraria al tenor de la norma constitucional que desarrolla, pero en su aplicación práctica produce un resultado incompatible con los principios fundamentales de la Carta de 1991, y acarrea para el órgano legislativo un alto grado de deslegitimación, ya que, como consecuencia de tal interpretación la remuneración de los congresistas puede resultar incrementada —como en efecto ha venido ocurriendo en estos últimos años a partir de 1993— en un porcentaje considerablemente más alto que el porcentaje de aumento general que reciben los sueldos de la inmensa mayoría de los empleados públicos nacionales (4, 5 y hasta 11 puntos a favor de los congresistas). Así, para citar un solo ejemplo, mientras la remuneración de los empleados públicos con salarios superiores a 8 salarios mínimos legales mensuales se reajustó para el año en curso en un diez por ciento (10%) aproximadamente, para los congresistas el alza frisó el veintiuno por ciento (21%)” (7) .
(7) Gaceta del Congreso 402. Martes 2 de noviembre de 1999, págs. 7 y 8.
Este es entonces el contexto en el que se adoptó la Ley 644 de 2001 (8) , cuyo único objeto fue precisamente el de reformar el artículo 48 de la Ley 42 de 1993.
(8) “Ley 644 de 2001 junio 30” por la cual se reforma el artículo 48 de la Ley 42 de 1993 (...) ART. 1º—El Contralor General de la República certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la expedición de los decretos sobre incremento salarial para los empleados de la administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será remitido al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste en la asignación de los miembros del Congreso de la República.
b) No se tendrá en cuenta los reajustes salariales provenientes de convenciones colectivas, pactadas con los trabajadores oficiales y el número de empleados según la escala correspondiente de remuneración del sector central de la administración nacional para ese año fiscal;
ART. 2º—La presente ley rige a partir de su promulgación y se aplicará a partir del 2001”.
Para el demandante la norma atacada vulnera el artículo 187 de la Carta en cuanto reglamenta su contenido sin que exista una autorización expresa de la disposición constitucional para hacerlo, con lo que además, en su concepto, se ha modificado el texto constitucional sin que se haya surtido el trámite correspondiente para tal efecto (C.P., art. 375).
4.1. El artículo 187 de la Carta y su desarrollo por el 1º de la Ley 644 de 2001
No cabe duda de que el Congreso de la República en virtud de la cláusula general de competencia a la que se hizo referencia en las consideraciones preliminares de esta sentencia, contaba con amplias facultades para desarrollar el mandato del artículo 187 constitucional. De su texto se deduce que el constituyente no indicó a qué año debía corresponder el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores públicos pertenecientes a la administración central que debía servir de parámetro para la definición del reajuste de la asignación de los congresistas, tampoco el término dentro del que el Contralor General de la República debería expedir la correspondiente certificación, ni estableció a qué autoridad correspondería la definición de ese reajuste, lo que conduce a afirmar que tales materias debían ser objeto de desarrollo por la ley, sin que con ello de manera alguna pudiera derivarse una violación de la Constitución.
No debe olvidarse al respecto que la cláusula general de competencia atribuida al legislador, no exige una autorización expresa para que éste regule cada materia en particular, ni para que desarrolle los enunciados contenidos en los diferentes artículos de la Constitución, sino que otorga precisamente al Congreso la facultad de regular todos los temas que resulte necesarios para el desarrollo completo y armónico de la carta política. Al respecto, ha dicho la Corte:
“(...) el asunto bajo examen tiene relación con la facultad in genere del Congreso de hacer las leyes, es decir, con la cláusula general de competencia. Al respecto, el artículo 150 superior estipula que “corresponde al Congreso hacer las leyes”, con lo cual establece una competencia general en materia de expedición de leyes por parte del órgano legislativo. Este puede, en efecto, hacer las leyes (potestad genérica), mientras no haya norma constitucional que limite tal potestad (determinación de competencia en asuntos específicos por mandato de la norma soberana). No puede argumentarse válidamente, pues, que para expedir una determinada ley sobre un tema específico debería estar el Congreso expresamente autorizado en la Constitución; como se vio, la facultad del legislador para este efecto, es general, y se atiene al mandato constitucional contenido en el artículo 121: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
Ahora bien, las anteriores consideraciones no significan que el legislador no se encuentre limitado en algunos aspectos en cuanto a la facultad general de hacer las leyes. Tal es el caso previsto en el artículo 154 superior, que señala que el congreso debe someterse a la iniciativa gubernamental para dictar o reformar leyes referentes a “los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, o en el artículo 200 que establece como obligación del gobierno en relación con el Congreso la de “Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150”” (9) .
(9) Sentencia C-423 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En consecuencia, en el presente caso resulta evidente que con la expedición de la Ley 644 de 2001 el legislador simplemente hizo uso de su potestad de configuración para hacer aplicable y para dar eficacia jurídica al artículo 187 constitucional, teniendo en cuenta los imperativos atrás señalados en materia de equidad y de congruencia con las políticas macroeconómicas.
4.2. La disposición acusada no reforma el artículo 187 de la Constitución
Como se desprende de las anteriores consideraciones no se está en presencia en este caso de una reforma del artículo 187 constitucional sino de su desarrollo por el legislador. Por lo que de ninguna manera es posible afirmar que se desconoció por el legislador el procedimiento establecido en la Carta para la reforma de la Constitución mediante un acto legislativo (C.P., art. 375).
El título de la Ley 644 de 2001, señala claramente que el objeto de la misma es el de reformar el artículo 48 de la Ley 42 de 1993. De dicha circunstancia no puede válidamente derivarse una supuesta transgresión de la Carta, pues como lo ha señalado esta corporación, el legislador es competente para variar las disposiciones legales que él mismo ha creado. Así, ha dicho la Corte:
“Si al legislador se le ha atribuido la cláusula general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes, es evidente que en su labor de producción normativa y de adecuación del derecho legislado a las variables condiciones sociales se encuentra asistido por la facultad de derogar las normas que él mismo ha creado y de introducirles modificaciones. Lo contrario implicaría sustraer del ámbito propio de la regulación legal todas las materias que hubieren sido objeto de tratamiento por el legislador, imponiéndole límites al cumplimiento de su función que, con el tiempo, quedaría anulada, e invertir el orden jerárquico de las fuentes del derecho, ya que una ley que derogara o modificara otra anterior, antes que con la Constitución, que es norma de normas, tendría que ser confrontada con la ley derogada o modificada, lo que a todas luces es inadmisible, pues la pauta para establecer la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de una norma es la Constitución y no una ley de idéntica jerarquía a la juzgada” (10) .
(10) Sentencia C-568 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
No pueden prosperar por tanto los cargos planteados en este sentido por el demandante en contra del artículo 1º de la Ley 644 de 2001, pues como se ha visto los planteamientos que hace el demandante para sustentarlo desconocen abiertamente la distribución de competencias fijada por nuestro ordenamiento superior, en el que claramente se le asigna al Congreso la potestad de hacer las leyes y de reformarlas con el fin de desarrollar la Constitución.
5. El concepto de administración central y el contenido de la norma demandada
Si bien el actor no formula un cargo al respecto, pues no identifica las normas constitucionales vulneradas ni explica el concepto de la violación, requisitos mínimos exigidos por el ordenamiento jurídico, la Corte considera necesario referirse al planteamiento de la demanda según el cual en la norma atacada no se toma en cuenta el tenor del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 para aplicar el concepto de administración central y se menciona innecesariamente el caso de los trabajadores oficiales.
Al respecto cabe recordar que de acuerdo con los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998 (11) , integran el sector central de la administración nacional, la Presidencia de la República, la vicepresidencia, los consejos superiores de la administración, los ministerios y departamentos administrativos, así como las superintendencias y las unidades administrativas especiales sin personería jurídica. A su vez integran el sector descentralizado por servicios: a) los establecimientos públicos; b) las empresas industriales y comerciales del Estado; c) las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e) los institutos científicos y tecnológicos; f) las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público.
(11) ART. 38.—Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
1. Del sector central.
a) La Presidencia de la República
b) La Vicepresidencia de la República
c) Los consejos superiores de la administración:
2. Del sector descentralizado por servicios.
a) Los establecimientos públicos,
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado.
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica.
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios.
e) Los institutos científicos y tecnológicos.
f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mista:
PAR. 1º—Las sociedades públicas y las sociedades de economía mista en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
PAR. 2º—Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1º del presente artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales, y si fuere el caso, del sector privado, lo que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o departamento administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.
Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el sector descentralizado de la administración pública nacional, y cumplen sus funciones en los términos que señala la ley.
Ahora bien, la disposición demandada señala que la ponderación a que alude el texto atacado “sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados para los servidores de la administración central nacional, es decir, excluidas las entidades descentralizadas por servicios de este mismo orden”.
La concordancia entre el texto atacado y las disposiciones citadas de la Ley 489 de 1998, permite identificar claramente el sentido de la expresión administración central nacional introducido en la Ley 644 de 2001, que no da lugar a equívoco sobre la necesaria exclusión del cálculo encomendado al Contralor General de la República de todas aquellas entidades descentralizadas que por su misma definición no pertenecen al sector central de la administración.
Así las cosas, no encuentra la Corte que asista razón al demandante cuando señala que se ha dado una interpretación errónea de la expresión administración central, cuando sólo basta, como el mismo actor lo reconoce, examinar el contenido de los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998 para identificar claramente los organismos que integran la administración central nacional, en relación con los cuales se efectuará la ponderación a que alude la disposición atacada.
Este es el sentido que quiso darse por el legislador a la expresión administración central en este caso. Al respecto en la exposición de motivos correspondiente se dijo:
“en este contexto la nueva norma legal que proponemos deberá encaminarse a:
2. Precisar el alcance de la expresión constitucional administración central. Al respecto nos parece más acorde con la tradición doctrinaria y con la definición contenida en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998, entender por dicha locución el conjunto de entidades que pertenecen al tronco principal de la rama ejecutiva, es decir, se reivindica el concepto de sector central de la administración, la cual excluye esa infinita constelación de entidades descentralizadas directas e indirectas” (12) .
(12) Gaceta del Congreso 402. Martes 2 de noviembre de 1999, págs. 8 y 9.
Idénticas consideraciones cabe hacer en relación con la mención que hace el demandante respecto del literal b) de la norma demandada de acuerdo con el cual no se tendrá en cuenta tampoco en el establecimiento del promedio ponderado encargado al contralor general los reajustes salariales provenientes de convenciones colectivas pactadas con los trabajadores oficiales, por cuanto, como el mismo actor lo señala carecería de sentido tomar en cuenta dichas variaciones determinadas por pactos colectivos de trabajo y convenciones colectivas, cuando el objetivo del legislador fue específicamente, en ejercicio de su potestad de configuración, limitar la base el cálculo anotado a las variaciones producidas en el sector central de la administración en el marco de la política salarial establecida por el gobierno, con exclusión de dichas convenciones.
Aspecto que también se señaló claramente en la exposición de motivos cuando se explicó que la norma atacada se encaminaba a:
“3. Precisar que para estos efectos el concepto de servidores públicos debería comprender sólo a aquellos cuya remuneración obedece a la misma estructura salarial de la de los congresistas, es decir a los empleados que reciben una remuneración compuesta de un sueldo básico y gastos de representación y que por tanto su variación se rige por la política salarial contenida en leyes cuadro y los correspondientes decretos del gobierno, en los términos del artículo 150, numeral 19, literal e). En consecuencia, carece de sentido tomar en cuenta para el efecto estudiado la variación de salarios de trabajadores oficiales, cuya remuneración está determinada por pactos y convenciones colectivas y no por la política salarial oficial diseñada por el mecanismo constitucional del artículo 150 numeral 19” (13) .
(13) Gaceta del Congreso 402. Martes 2 de noviembre de 1999, pág. 9.
6. Las competencias del contralor general y el Gobierno Nacional
Ahora bien, tomando en cuenta que las representantes de la auditoría general de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público llegan a la conclusión en sus intervenciones de que la competencia para establecer el porcentaje en que anualmente se reajustará la asignación de los congresistas corresponde al Gobierno Nacional, y que para su ejercicio éste no se encuentra automáticamente determinado por la certificación que expida el Contralor General de la República, debe la Corte detenerse en el análisis de este argumento, que tiene una necesaria incidencia para el análisis de constitucionalidad tanto del aparte final del primer inciso, como del literal c), del artículo 1º de la Ley 644 de 2001 atacado.
Cabe recordar que para llegar a la conclusión anotada las intervinientes interpretan el artículo 187 constitucional en concordancia con el literal e) del numeral 19 del artículo 150 ibídem (14) . De esta forma estiman que se trata de una competencia compartida entre el Gobierno y el Contralor General de la República, por lo que el aumento de la remuneración de los miembros del congreso no puede obedecer exclusivamente al promedio ponderado certificado por este último funcionario independientemente de las restricciones fiscales que puedan afectar a todos los demás servidores públicos diferentes de los congresistas.
(14) La constitución de 1991 estableció en el artículo 150 numeral 19 literal e) que corresponde al congreso dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales deba sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública.
Las intervinientes refuerzan su argumento citando el literal c) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992 (15) que atribuye al Gobierno Nacional la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha ley marco a los que se refiere su artículo 2º (16) . En el mismo sentido citan la Sentencia C-312 de 1997, de la que resaltan las siguientes afirmaciones.
(15) ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
a) Los empleados públicos de la rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico.
b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República;
d) Los miembros de la fuerza pública,
(16) ART. 2º—Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.
b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura,
c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo,
d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública,
e) La utilización eficiente del recurso humano,
f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales,
h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal.
i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.
k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la rama ejecutiva y de la organización electoral.
l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad.
“12. La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (C.P., art. 150, num. 19, lit. e) y f)). Y puesto que la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de la procuraduría y la fiscalía también tiene influencia sobre las finanzas públicas, no es coherente que ellos sean apartados de la norma general y que su remuneración sea fijada directamente por el Congreso.
Las razones expuestas llevan a preferir la interpretación que realizan los intervinientes dentro del proceso dado que la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal descansa en el gobierno y que su nivel influye en forma determinante sobre la economía, la interpretación que más se ajusta a una visión integral de la Constitución es la que vincula el tema de la remuneración y prestaciones de los empleados de la fiscalía y de la procuraduría a la ley marco respectiva, es decir, a la contemplada en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política” (17) .
(17) Sentencia C-312 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Al respecto debe la Corte señalar que atendiendo el mandato del artículo 187 constitucional, la Ley 4ª de 1992 (18) estableció una clara diferencia en el tratamiento del reajuste aplicable a la remuneración de los congresistas frente a aquel aplicable a los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; los empleados del Congreso Nacional, la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; y los miembros de la fuerza pública.
(18) Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política.
Así, la ley marco a que se ha hecho referencia señaló en su artículo 4º que con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º de la misma ley el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de (19) cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º, literales a) (20) , b) (21) y d) (22) , aumentando sus remuneraciones.
(19) La frase en itálica fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional en la Sentencia C-710 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(20) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico.
(21) Los empleados públicos del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.
(22) Los miembros de la fuerza pública.
Mientras que el artículo 8º de la misma disposición señaló que:
“El Gobierno Nacional, en desarrollo de la presente ley, determinará dentro de los diez (10) días siguientes a su vigencia, la asignación de los miembros del Congreso Nacional, a partir de la cual se aplicará el artículo 187 de la Constitución Política.
La asignación mensual de que trata el presente artículo, se aplicará en forma exclusiva a los miembros del Congreso y producirá efectos fiscales con retroactividad al primero (1º) de enero de 1992” (23) .
(23) Negrillas fuera de texto.
Es decir que para el caso de los congresistas, la Ley 4ª de 1992, contrariamente a lo afirmado por las intervinientes dispuso, como no podía ser de otra manera, la necesidad de aplicar el artículo 187 constitucional, el cual estableció una regulación específica que no puede desconocerse.
Ahora bien en relación con el planteamiento según el cual en este caso se debe hacer una lectura sistemática y finalista de la Carta tendiente a garantizar la vigencia del principio de igualdad y así asegurar una variación uniforme de las remuneraciones para todos los servidores del Estado, sin ningún tipo de distinciones, la Corte debe manifestar que su tarea de intérprete de la Constitución le impone no contrariar el sentido de las disposiciones de la Carta, en las que el constituyente explícitamente ha establecido diferencias de tratamiento entre sujetos diferentes, como sucede en el presente caso.
Hechas las anteriores precisiones, procede la Corte a examinar la constitucionalidad tanto del primer inciso, como del literal c) del artículo atacado.
De acuerdo con el primer inciso del artículo 1º de la Ley 644 de 2001 “El Contralor General de la República certificará dentro de los diez días hábiles siguientes a la expedición de los decretos sobre incremento salarial para los empleados de la administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será remitido al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste en la asignación de los miembros del Congreso de la República”. (negrillas fuera de texto).
La Corte llama la atención en primer término sobre la expresión “porcentaje” introducida en la norma, que no figura dentro de los elementos establecidos por el constituyente para que se proceda a efectuar el reajuste de la remuneración de los congresistas.
El texto del artículo 187 constitucional es suficientemente claro en efecto al señalar que la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año “en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central” (24) .
(24) Negrillas fuera de texto.
En este sentido tomando en cuenta que la expresión aludida no corresponde al mandato expreso del constituyente en este campo y que no cabe a la ley introducir elementos que puedan alterar su sentido, esta corporación declarará su inexequibilidad.
Dicho mandato expreso determina igualmente la interpretación acorde con la Carta tanto de la competencia asignada por la norma atacada al Contralor General de la República como al Gobierno Nacional.
En relación con este último, es claro que la expresión “para que este determine el reajuste de la asignación de los miembros del Congreso de la República”, contenida en el aparte final del primer inciso, no puede interpretarse en el sentido de dejar al Gobierno Nacional en libertad de fijar el reajuste señalado con independencia de la certificación expedida por el Contralor General de la República.
Ello implicaría desconocer abiertamente el artículo 187 de la Constitución que señala, cabe repetirlo, que la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República.
Si bien corresponde al Gobierno Nacional dictar el decreto correspondiente, su competencia en este campo está supeditada al cumplimiento del texto constitucional y en este sentido el reajuste que podrá establecer sólo podrá ser igual al promedio ponderado certificado por el contralor.
Esta interpretación acorde con la Constitución del primer inciso de la norma atacada hace que igualmente la expresión “no exceder” contenida en el literal c) ibídem (25) , sólo pueda entenderse en el sentido que el reajuste será igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central.
(25) “c) El reajuste no excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala correspondiente de la remuneración del sector central de la administración nacional para este año fiscal” (negrillas fuera de texto).
Ahora bien en la medida en que en dicho literal c) se hace mención a “la escala” —en singular— “correspondiente de la remuneración del sector central de la administración nacional para este año fiscal”, y que bien puede suceder que en relación con la administración central, hayan sido establecidas o se establezcan distintas escalas de remuneración, la Corte considera necesario precisar que para respetar el mandato del artículo 187 de la Carta —en el que se hace mención de manera genérica a “los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central”—, el promedio ponderado debe hacerse teniendo en cuenta las diversas escalas que sirven de base a los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central.
Tomando en cuenta las anteriores consideraciones la Corte declarará la exequibilidad de primer inciso y del literal c) del artículo 1º de la Ley 644 de 2001 solamente bajo los entendidos anotados, que parten de su interpretación acorde con el texto del artículo 187 de la Carta y declarará la inexequibilidad de la expresión “porcentaje” que no se atiene al mandato expreso de dicha disposición constitucional.
1. Declarar EXEQUIBLE en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia, el inciso primero del artículo 1º de la Ley 644 de 2001, excepto la expresión “porcentaje” que se declara INEXEQUIBLE.
2. Declarar EXEQUIBLE el literal a) del artículo 1º de la Ley 644 de 2001.
3. Declarar EXEQUIBLE el literal b) del artículo 1º de la Ley 644 de 2001.
4. Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo 1º de la Ley 644 de 2001, bajo el entendido que el promedio ponderado debe hacerse teniendo en cuenta las diversas escalas que sirven de base a los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central.

References: artículo 1
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 38
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 48
 artículo 187
 artículo 150
 artículo 48
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 375
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 150
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 76
 artículo 150
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 136
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 48
 artículo 42
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 150
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 150
 artículo 121
 artículo 154
 artículo 150
 artículo 200
 artículo 150
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 187
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 187
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 1
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 187
 artículo 1
 artículo 187
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1