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Timestamp: 2020-02-22 19:25:09+00:00

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﻿ SENTENCIA C-151 DE ABRIL 5 DE 1995
SENTENCIA C-151 DE 05 DE ABRIL DE 1995
CONTENIDO:CONCEPTO DE INVERSIÓN SOCIAL, PARA EFECTOS DE LA DESTINACIÓN DE PARTICIPACIONES MUNICIPALES
TEMAS ESPECÍFICOS:MUNICIPIO, DERECHOS DEL INVERSIONISTA EXTRANJERO, INVERSIÓN EN PROGRAMAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:282 DE JUNIO DE 1995, PÁG.695
Sentencia C-151 de abril 5 de 1995
PARA EFECTOS DE LA DESTINACIÓN DE PARTICIPACIONES MUNICIPALES
EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública y política consagrada en el artículo 242 numeral 1º de la C.N., el ciudadano Carlos Eduardo Naranjo Flórez acude a esta Corporación con el fin de solicitar la declaración de inexequbilidad de la Ley 60 de 1993 y principalmente contra sus artículos 10, 11, 12, 24, 25, 26 y 42 de la Ley 60 de 1993.
Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
El artículo 357 de la Carta dispone que los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual se varía la base de la liquidación de la nueva transferencia, que no seguirá siendo el IVA como ocurría anteriormente. La ley, a iniciativa del Gobierno, es la encargada de determinar el porcentaje mínimo de esa participación y de definir las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos; además, le corresponde a la ley determinar los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
La Constitución Política establece criterios que permiten distribuir la transferencia: 60% en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza en cada municipio; el resto, en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de este 40% a los municipios menores de cincuenta mil habitantes.
La participación comentada se incrementará año por año, del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como mínimo en el 2002. La ley debe fijar el aumento gradual de estas transferencias y definir las nuevas responsabilidades que en materia de inversión social asumirán los municipios y las condiciones para su cumplimiento.
Como una limitación a la definición de “ingresos corrientes” (art. 358 C.P.), se excluyen de la participación los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de vigencia, los ajustes a atributos existentes y los que se arbitren por medidas de emergencia económica.
La norma (art. 357), resulta un desarrollo del artículo 311 de la C.P., que considera al municipio como “entidad fundamental”, con miras al proceso descentralista perseguido en la Carta. Es igualmente un complemento a la autonomía fiscal consagrada en el artículo 338 superior en cabeza de los concejos distritales y municipales; y una respuesta a la composición económico-distrital-municipal, de la sociedad colombiana, en la cual, el 90% de los municipios tienen una escasa capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce en su imposibilidad para generar los recursos necesarios a fin de atender las responsabilidades que constitucional y legalmente se les asignen, frustrando, sin el soporte de las transferencias, cualquier resultado descentralista.
Tiene especial interés para la causa, el dilucidar la expresión “áreas prioritarias de inversión social” del artículo 357 de la C.P. La justificación primordial del Estado social de derecho, tiene que ver con el desarrollo de políticas interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducción de los intereses colectivos. Esta la razón para que los artículos 356 y 357 superiores al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el desarrollo de políticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales. La expresión antes transcrita, encuentra su significación en los contenidos de los artículos 365 y 366, ibídem, que preceptúan la finalidad social propia del Estado representada en los servicios públicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. “Será objetivo fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. Hemos visto que el artículo 356 dispone la destinación exclusiva del situado fiscal hacia la salud y la educación.
Trae la Carta Política en varios de sus preceptos, el concepto de inversión social para otorgarle a los gastos de esta naturaleza el carácter de gastos de inversión por oposición a lo que la ciencia económica denomina gastos de funcionamiento y gastos de servicio de la deuda (L. 38/89, art. 24). De manera que las transferencias gubernamentales a que se refieren los artículos 356 y 357 de la Carta, deben ser destinadas a gastos de inversión social.
Con ocasión de la revisión del artículo 22 de la Ley 60 de 1993 esta corporación llegó a la siguiente conclusión sobre la naturaleza de la “inversión social”:
“Por otra parte, la Corte considera en cuanto al parágrafo del artículo 22 demandado, que al permitir la destinación de un diez por ciento (10%) de la participación de los municipios a partir de 1999, “a gastos de funcionamiento de la administración municipal”, excedió el mandato contenido en el artículo 357 de la Constitución Política, que faculta al legislador para determinar los porcentajes mínimos de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, pues dichos porcentajes no pueden asignarse para gastos distintos a la “inversión social”, como son los gastos de funcionamiento de la administración municipal.
Por consiguiente, los porcentajes destinados a las áreas prioritarias de inversión social no podrán distribuirse a otra clase de gastos como son los de funcionamiento de la administración municipal, pues ello resulta contrario a la finalidad de la distribución de los recursos y de las competencias de las entidades territoriales para la financiación del gasto social a que alude el ordenamiento constitucional”. (Corte Constitucional, sentencia C-520 de noviembre 21 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Lo anterior, impone ahora a esta Corporación precisar los contenidos de estos conceptos. En Colombia, como en otros países, en materia presupuestal se distingue entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión, lo que busca diferenciar los destinados a consumo por parte del Estado, de los gastos productivos que generen riqueza y desarrollo. Sin perjuicio de las distintas opiniones planteadas sobre la móvil línea divisoria entre los dos conceptos, puede afirmarse que los gastos de inversión se caracterizan por su retorno en término del beneficio no inmediato sino en el futuro. El elemento social agregado a los gastos de inversión, tiene un componente intenso de la remuneración de los recursos humanos que hacen posible el área social.
“En todo caso los gastos de inversión son los que tienden a aumentar la disponibilidad de capital fijo. En algunos casos su identificación es sencilla: El gasto en la construcción de una represa que abastece de agua a una región es, sin duda, una inversión. La interventoría de una obra pública y los diseños de la misma son también gastos de inversión, pero dejan un mayor margen indefinible que en el caso antes citado. Otros casos dejan mayores dudas en relación con la clasificación que le corresponde. ¿Cómo clasificar un gasto en la adquisición de un inmueble (por construcción o por compra) para el funcionamiento puramente administrativo? La adquisición de equipos a veces se considera de funcionamiento y a veces de inversión. Los gastos en salud y educación, entre otros, suelen clasificarse como gastos de funcionamiento, aunque ciertamente involucran una verdadera inversión en capital humano. Aunque la contabilidad nacional resuelve, a menudo, estos dilemas de clasificación y ubica cada gasto en un rubro claramente determinado, dicha contabilidad no siempre se elabora con criterio estrictamente analítico, pues no es fácil hacerlo. El diccionario de la Real Academia de la Lengua define invertir: “Hablando de caudales, emplearlos, gastarlos o colocarlos en aplicaciones productivas”. El sentido “aplicaciones productivas”, que caracterizan el término inversión y los distingue del consumo implica que con la inversión aumenta el acervo de bienes a disposición de los productores”. (Low Murtra Enrique, Gómez Ricardo Jorge. Política Fiscal, 1986, pág. 343. Edit. Universidad Externado de Colombia).
La Corte Constitucional considera que la noción legal de “inversión en los sectores sociales” que trae el artículo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del artículo 357 de la Carta, que establece que la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación estará destinada a financiar “las áreas prioritarias de inversión social” que sean definidas por la ley. Entra entonces la Corte a determinar cuáles son los alcances del concepto de inversión social de la Carta, los cuales fija en primer término la propia Ley 60 de 1993 en su contexto normativo. Pero, sin lugar a dudas, como lo hace en este caso, es función de la jurisprudencia esclarecer, delimitar y precisar el sentido del pensamiento del constituyente cuando señala los fines propios del Estado social de derecho.
Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la norma constitucional habla expresamente de “inversión” y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en general se tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento. Sin embargo la Corte considera que esa interpretación no es admisible por cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores constitucionales. En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera establecido una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los gastos sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un municipio, por medio de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero no podría pagar los salarios de los médicos y los profesores respectivos. Esta conclusión es inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos —como si éstos fueren valiosos en sí mismos — sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (C.P. art. 13), que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas (C.P. arts. 324, 350, 357 y 366). Así, el artículo 366 de la Carta señala que “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”.
Ahora bien, es obvio que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la población del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversión en el bienestar de la población que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social, en el sentido de que sólo caben “inversiones en el sentido económico financiero del término, puede provocar una proliferación de obras físicas que, lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la población, puede hacer inútil e irracional el gasto social”.
Hay, pues, que compaginar la noción de inversión social con el sentido mismo de la finalidad social del Estado (C.P. título XII capítulo V). Ahora bien, esta Corte ya ha señado que cuando el entendimiento literal de una norma “conduce al absurdo o a afectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalísitca”. En este sentido, la Corte Constitucional estima que es racional que la noción constitucional de “inversión social” no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efectúen también en el sector social.
El artículo 350 de la Carta señala tres criterios para la distribución territorial del gasto público social: “se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa”. La norma superior sobre transferencias a los municipios, agrega dos elementos a los anteriores: el “nivel relativo de pobreza”, concepto que incorpora indicadores adicionales al método de establecer las necesidades básicas insatisfechas, y el de “progreso demostrado en calidad de vida”, que contiene la evolución del nivel relativo de pobreza.
Reglamentación temporal trae la propia Constitución del artículo 357, en el 45 transitorio, que siguiendo los criterios de la Ley 12 de 1986 dispone que durante el régimen gradual y progresivo de distribución de los recursos en él contenido, no se podrán disminuir las participaciones en el impuesto al valor agregado, IVA, percibidas en 1992.
“Los arts. 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la Constitución derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Nación hace a los departamentos para que éstos directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Nación, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358 C.P.). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuirán. Es de anotar que el art. 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducción de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del art. 356).
Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralización y alcanzar la autonomía, si se tiene en cuenta que en 1990 las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo recaudado por las entidades territoriales (Misión para la descentralización y las finanzas de las entidades territoriales, Informe Final, op. cit. pág. 270). Esto significa que las entidades territoriales antes de la existencia de las normas analizadas, ya dependían de las transferencias para obtener la mitad de sus recursos disponibles”. (Sent. C-478/92 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La indebida distribución. Artículo 11 de la Ley 60 de 1993
Este artículo de la ley se ocupa de la distribución del situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la C.P. Parte, en concordancia con ésta, de la distribución de los porcentajes del 15% y 85%.
El cargo parece orientarse principalmente hacia el numeral 2º del artículo 11, en el cual se dispone que el 85% restante será distribuido según las siguientes reglas: un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención a los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral 1º, permita la prestación de servicios en condiciones de eficiencia administrativa. Esta eficiencia administrativa se calcula para cada sector de salud y educación según los siguientes contenidos:
“a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto per cápita resultante de la siguiente operación: El numerador será el situado fiscal asignado al sector el año inmediatamente anterior ajustado por un índice de crecimiento salarial determinado por el Gobierno Nacional; el denominador será la población atendida el mismo año.
b) Se determinarán los gastos per cápita departamentales y distritales agrupándolos en categorías, en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas “INBI”, al ingreso per cápita territorial y a la densidad de la población sobre el territorio, según lo determine y apruebe el Consejo Nacional de Política Económica y Social “Conpes” para política social.
c) A los departamentos y distritos, cuyos gastos per cápita difieran del promedio de cada categoría en la que se encuentren incluidos, se les reconocerá un estímulo cuando se hallaren por debajo de dicho promedio; en caso contrario, la diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste que implique sustitución de recursos financieros o ampliación de coberturas así: El 100% en 1994, el 80% en 1995, el 60% en 1996, el 40% en 1997, el 20% en 1998, a partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio per cápita en la categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren incluidos.
d) Los gastos per cápita en condiciones de eficiencia serán la base para calcular el gasto en la población o de los usuarios actualmente atendidos de que tratan el numeral primero y la letra a) del numeral segundo del presente artículo” (Par. 1º).
Lo anterior conforme al denominado “situado fiscal mínimo”.
“a) El esfuerzo fiscal se determinará como la relación entre el gasto per cápita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al ingreso per cápita de la entidad territorial respectiva.
b) El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico.
c) Para efectos del esfuerzo fiscal al gasto per cápita de cada departamento se determinará considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicción”.
No es dable que el intérprete asuma funciones que le competen al legislador, por mandato expreso de la Constitución, como lo pretende el demandante, pues el manejo de sus elementos no es del resorte ciudadano sino de los legisladores constituidos, quienes en la materia disponen naturalmente de una flexibilidad y autonomía conforme a los criterios de la Carta. Labor que contiene elementos de adecuación, ejecución y practicabilidad de los preceptos constitucionales. Labor que de ninguna manera puede entenderse como un ejercicio repetitivo del orden superior, ni tampoco como la posibilidad de una expresión normativa, que contraría la letra o el espíritu de la Carta.
Los artículos 9º y 10 de la Ley 60, se ocupan de la naturaleza del situado, definición de los ingresos corrientes de la Nación y una descripción de los programas y los valores que sirvieron de base para establecer el nivel del situado fiscal en 1993, entendiendo la institución como representativa de un porcentaje “creciente” de los ingresos corrientes de la Nación, los cuales representarán para 1994 el 23%, para 1995 el 23.5% y para el año de 1996 el 24.5%, de lo que corresponde a cada departamento como mínimo el 60% para la educación y el 20% para la salud. El 20% restante lo deberá destinar el departamento o distrito a salud o educación, según sus metas de coberturas y fuentes de financiación de estos sectores.
El artículo 12 de la ley no es objeto de ningún tipo de argumentación en el concepto de violación de la demanda. En él se crea la comisión veedora de transferencias, que por ningún aspecto tiene referencia con los argumentos planteados en la demanda. Razón por la cual la Corte se inhibirá de fallar sobre su contenido.
En desarrollo del artículo 357 de la C.P., la Ley 60 en su artículo 24 determinó los criterios de participación y distribución de los municipios en los ingresos corrientes, de los cuales la inversión en los sectores sociales tendrá el 15% en 1994, incrementándose este porcentaje cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001, respetando en todo caso los criterios constitucionales expresados en los numerales 1º y 2º, y en los parágrafos de la norma.
El artículo 25 de la ley desarrolla el mandato constitucional contenido en el artículo 354, según el cual para los efectos de la participación allí incorporada, “la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios”. Indica la ley que recibirán una participación igual a la transferencia per cápita nacional, multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo. Critica sobre este aspecto el demandante al legislador, sin mayor fundamento real, porque la ley no identificó municipios con resguardos indígenas, sino que hizo un tratamiento de la participación de los resguardos en los ingresos, teniendo en cuenta que los resguardos no tienen una estructura municipal y pueden existir superpuestos a dos o más municipios, lo que llevó a disponer que los resguardos indígenas recibieran una participación igual a la transferencia per cápita nacional multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo. Para evitar un tratamiento desfavorable a estas poblaciones indígenas, el legislador con racionales principios de equidad, conformes con la lógica del Estado social de derecho, y teniendo en cuenta el tope mínimo establecido en el artículo 45 transitorio de la Carta, dispuso la fórmula antes reiterada del artículo 25 de la ley; pues los resguardos indígenas no recibieron nada por concepto de participación en el año de 1992 y faltaría la base para calcular la asignación durante la transición; vacío que llevó al legislador con toda lógica, a la fórmula finalmente adoptada para no dejarlos sin participación.
El artículo 26 de la Ley 60, en desarrollo del artículo 357 de la C.P., dispone que durante el período comprendido entre 1994 y 1998, la distribución de las participaciones se efectúe de manera que cada municipio reciba anualmente una participación “básica” igual a la misma cantidad percibida en 1992 en pesos constantes, por concepto de las participaciones en el impuesto al valor agregado, IVA, establecidas en la Ley 12 de 1986, lo cual resulta conforme a lo preceptuado en el artículo 45 transitorio de la Carta sobre participación “mínima” de los distritos y municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Se completa la hipótesis normativa de la ley indicando que del “valor total” de la transferencia del respectivo año, se deducirá lo que le corresponde a los municipios como participación básica y la diferencia se distribuirá de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 24 de la ley.
“En efecto, al extender inconstitucionalmente el período de transición por seis años, se rigidiza (sic) el mecanismo de redistribución, ya que lo que queda para redistribuir después de descontar la participación básica es un monto muy pequeño. En otras palabras, en forma similar a lo acontecido con el situado fiscal departamental, las regiones ricas aseguran para ellos la parte sustancial, dejando para compartir con los pobres lo residual”.
Sin entrar a discutir los criterios fijados por el legislador, por ser propios de sus competencias, para establecer el monto de las transferencias durante el período de transición, pues en este, es claro, el constituyente sólo le impuso la obligación de mantener las participaciones en el IVA que hubiesen percibido en la vigencia de 1992, encuentra la Corte que el legislador extendió inconstitucionalmente, de 3 a 5 años, el mencionado período de transición, eludiendo los criterios de distribución establecidos en el artículo 357 de la Carta y desarrollados en el artículo 24 de la ley; exceso que será, en lo pertinente, declarado inexequible.
La mora del legislador, no constituye fundamento suficiente para iniciar el período de transición en 1994, pues el texto superior (art. 45 transitorio) establece que este debió iniciarse a partir de 1993. El legislador en la Ley 60 no podía aplazar el calendario expresamente determinado por el constituyente, e incurrió por este aspecto en inconstitucionalidad por omisión. Por las razones expuestas la Corte declarará inexequibles las expresiones “1996, 1997 y 1998” del artículo 26 de la Ley 60 de 1993.
De igual modo, se pronunciará sentencia de inconstitucionalidad sobre el artículo 42 acusado, por resultar contrario a los predicados del artículo 359 de la Carta que prohíbe a los órganos del poder público decretar partidas de las rentas nacionales, con destinación específica, salvo las participaciones señaladas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios, o las previstas para inversión social, o las que con base en disposiciones anteriores se asignan a las entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías; por ello, a juicio de esta Sala resulta contrario a la Carta Política, ya que en verdad se trata de una modalidad de indebida destinación de recursos públicos que no autoriza el citado artículo, cuyo tenor literal es claro. No sobra señalar que la Federación Colombiana de Municipios no tiene el carácter de entidad territorial.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 10, 11, 24 y 25 de la Ley 60 de agosto 12 de 1993, por las razones precedentes.
2. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 42, y las expresiones “1996, 1997 y 1998”, del inciso primero del artículo 26, de la Ley 60 de 1993.
3. INHIBIRSE de fallar sobre la constitucionalidad del artículo 12 por ausencia de concepto de la violación.
(Sentencia C-151 de abril 5 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

References: artículo 242
 artículo 357
 artículo 311
 artículo 338
 artículo 357
 artículo 356
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 357
 artículo 24
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 366
 artículo 350
 artículo 357
 Artículo 11
 artículo 356
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 357
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 354
 artículo 45
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 357
 artículo 45
 artículo 24
 artículo 357
 artículo 24
 artículo 26
 artículo 42
 artículo 359
 artículo 42
 artículo 26
 artículo 12