Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/vady-rizeni-pred-spravnim-organem.p298.html
Timestamp: 2020-06-04 14:18:17+00:00

Document:
k § 32 odst. 1 správního řádu
k § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, ve znění zákona č. 158/1994 Sb.
k vyhlášce Ministerstva životního prostředí č. 117/1997 Sb., kterou se stanovují emisní limity a další podmínky provozování stacionárních zdrojů znečišťování a ochrany ovzduší*)
Rozhodl-li správní orgán o porušení povinnosti stanovené v § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami,**) pouze na základě protokolu o autorizovaném měření emisí, který nesplňuje požadavky vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 117/1997 Sb., nelze z tohoto jediného důkazu, byla-li jeho objektivita a soulad s právními předpisy zpochybněna, učinit dostatečně prokazatelný závěr o skutečnosti, že žalobce porušil svou zákonnou povinnost.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2003, čj. 7 A 195/2000-55)
Akciová společnost V. v B. proti Ministerstvu životního prostředí o pokutu za nedodržení emisních limitů.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 8. 2000 bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a bylo potvrzeno napadené rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu v Hradci Králové, ze dne 9. 5. 2000, kterým byla žalobkyni podle § 18 odst. 6 písm. a) zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami (dále též "zákon o ochraně ovzduší"), ve znění pozdějších předpisů, uložena pokuta ve výši 600 000 Kč za porušení povinnosti stanovené v § 7 odst. 1 písm. b) citovaného zákona, spočívající v nedodržení emisních limitů pro tuhé znečišťující látky a oxid uhelnatý při provozu uhelné kotelny.
Žalobou podanou u Vrchního soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení shora označených rozhodnutí s tím, že uvedená rozhodnutí jí způsobují majetkovou újmu ve výši 834 000 Kč. Žalobkyně především namítala, že pokuta a její výše nebyla řádně odůvodněna: jediným důkazem, o nějž se rozhodnutí opírají, je protokol č. 199/99 o měření emisí v uhelné kotelně v O., které bylo provedeno 15.-16. 11. 1999 měřicí a servisní skupinou E.; ten však nesplňuje požadavky vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 117/1997 Sb., kterou se stanovují emisní limity a další podmínky provozování stacionárních zdrojů znečišťování a ochrany ovzduší (dále též "vyhláška č. 117/1997 Sb."). Podle názoru žalobkyně správní orgán nerespektoval ustanovení § 32 odst. 1 spr. ř. tím, že nezjistil přesně a úplně stav věci a za tím účelem si neopatřil podklady pro rozhodnutí. Jako důkaz označila žalobkyně mj. znalecký posudek Ing. Vladimíra Ch. ze dne 1. 11. 2000.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl mimo jiné, že spisová vložka jednoznačně dokládá neplnění povinností provozovatele velkého zdroje znečišťování ovzduší podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší, neboť protokol o autorizovaném měření emisí č. 199/99 potvrzuje výrazné překročení stanoveného emisního limitu oxidu uhelnatého a tuhých znečišťujících látek v roce 1999 u obou kotlů na uhelném dole v O. Správní orgán I. stupně tak v sankčním rozhodnutí vycházel ze zákonných podmínek, podle kterých orgán ochrany ovzduší uloží za takové porušení povinnosti provozovatele velkého nebo středního zdroje pokutu ve výši od 10 000 do 10 000 000 Kč. K námitce žalobkyně žalovaný uvedl, že v odvolacím řízení nebyly shledány nedostatky zmíněného protokolu č. 199/99 o měření emisí a v technických, ryze odborných záležitostech měření emisí správní orgán akceptuje výsledky autorizované skupiny k takovému měření oprávněné. Žalovaný vyslovil názor, že zpracovatel posudku Ing. Ch. není oprávněn v oboru životního prostředí a jeho závěry nelze akceptovat, neboť jsou chybné a nesouvisející se zjištěným překročením emisních limitů.
Žalobkyně v replice zejména namítla, že tepelná účinnost kotlů vypočtená na základě údajů uvedených v protokolu č. 199/99 je naprosto
. Podrobně dále popsala námitky technického charakteru vztahující se k provedenému měření obsaženému v protokolu č. 199/99. Žalobkyně dále poukázala na porušení ustanovení § 46 a § 47 odst. 3 spr. ř. a konstatovala, že správní orgán neprovedl hodnocení jediného důkazu, kterým se stal chybný protokol. Žalobkyně rovněž poznamenala, že podle § 10 odst. 2 vyhlášky č. 117/1997 Sb. musí vyhodnocení jednorázového měření obsahovat emisní faktory, které jsou stanovovány na základě množství paliva spáleného během prováděného měření. Emisní faktory jsou pak dále využívány ke stanovení množství emisí produkovaných měřeným zdrojem, z něhož provozovatel počítá roční poplatek ze znečišťování ovzduší. Jestliže je do výpočtu emisního faktoru vložen chybný údaj o palivu spotřebovaném během měření, pak je i údaj emisního faktoru pro jednotlivé zpoplatněné látky chybný. Žalovaný však ani v tomto ohledu neshledal formální nedostatky protokolu. Žalobkyně konečně uvedla, že ve snaze vyvrátit vyjádření žalovaného zadala docentu Ing. H., CSc., zpracování dalšího znaleckého posudku. Ten jednoznačně potvrdil závěry znaleckého posudku Ing. Ch. a přidal další závažná zjištěná pochybení učiněná v protokolu č. 199/99 vyhotoveného měřicí a servisní skupinou E., kterými zcela zpochybnil všechny hodnoty a výsledky uváděné v tomto protokolu.
Nejvyšší správní soud, na nějž věc přešla podle § 132 s. ř. s., přezkoumal napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Zrušil proto napadené rozhodnutí žalovaného pro vady řízení a se zřetelem k tomu, že v dalším řízení bude třeba zásadního doplnění, zrušil také rozhodnutí správního orgánu I. stupně (§ 78 odst. 1 a 3 s. ř. s.).
Podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, jsou provozovatelé velkých a středních zdrojů znečišťování povinni dodržovat stanovené emisní limity (§ 5 odst. 5 až 7) a přípustnou tmavost kouře (§ 5 odst. 4 a 5). Podle ustanovení § 5 odst. 5 téhož zákona platí, že seznam znečišťujících látek, kategorizaci zdrojů znečišťování a limity znečišťování pro zdroje uvedené v § 3 odst. 2 písm. a) až c) a přípustnou tmavost kouře vyhlásí Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem. Emisní limity a způsob jejich kontroly vyhlásí Ministerstvo životního prostředí a Ministerstvo zdravotnictví po vzájemné dohodě. Podle odstavce 8 téhož ustanovení se množství znečišťujících látek vypouštěných ze zdroje zjišťuje měřením nebo se stanoví bilančním výpočtem. Měření se provádí v místě, za kterým již nedochází k dalšímu čištění nebo ředění vypouštěných plynů. Podrobnosti o místě a způsobu měření stanoví zvláštní předpis. Tímto zvláštním předpisem je vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 117/1997 Sb., kterou se stanovují emisní limity a další podmínky provozování stacionárních zdrojů znečišťování a ochrany ovzduší. Podle svého ustanovení § 1 tato vyhláška obsahuje a) seznam látek znečišťujících ovzduší, kategorizaci stacionárních zdrojů znečišťování, limity znečišťování, přípustnou tmavost kouře a technické podmínky provozu stacionárních zdrojů znečišťování, b) způsob zjišťování množství emisí a technické prostředky měření emisí, c) požadavky na vedení provozní evidence velkých a středních zdrojů znečišťování, d) požadavky na kvalitu, způsob dodávky a prodej paliv.
Podle ustanovení § 18 odst. 6 písm. a) zákona o ochraně ovzduší uloží orgán ochrany ovzduší pokutu ve výši od 10 000 do 10 000 000 Kč provozovateli velkého nebo středního zdroje znečišťování, který porušuje povinnosti stanovené v § 7 odst. 1 písm. b) zákona. Pokutu podle odstavce 8 téhož ustanovení lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy orgán ochrany ovzduší zjistil porušení povinností, nejpozději však do tří let ode dne, kdy k překročení emisního limitu nebo k porušení povinností došlo. Při stanovení výše pokuty přihlíží orgán ochrany ovzduší k množství a obsahu emitovaného znečištění ovzduší a k závažnosti porušení povinností.
Správní orgány obou stupňů opřely svůj závěr o tom, že žalobkyně se dopustila správního deliktu podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší, pouze o jeden důkaz, a to protokol č. 199/99 o autorizovaném měření emisí provedeném ve dnech 15.-16. 11. 1999 měřicí a servisní skupinou E. Žalobkyně však v podané žalobě zpochybňuje protokol o měření emisí a dovolává se toho, že protokol nesplňuje požadavky vyhlášky č. 117/1997 Sb. Svoje tvrzení dokládá znaleckým posudkem Ing. Ch., v němž tento znalec konstatuje nesplnění požadavků na délku měření emisí podle § 9 odst. 1 písm. a) a § 9 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 117/1997 Sb., dále poukazuje na nesrovnalosti v údajích v protokolu, které vykazují nereálné hodnoty v účinnosti obou kotlů, a konečně uvádí, že kotle mají stejné výrobní číslo, a nelze tedy zjistit, kdy byl který kotel měřen.
Z výše uvedeného je zřejmé, že žalovaný správní orgán (stejně tak jako správní orgán I. stupně) vycházel pouze z protokolu č. 199/99; uvedený protokol však nepředstavuje nevyvratitelný důkaz, jsou-li účastníkem předestřeny důkazy, které způsob a závěr měření vyvracejí nebo alespoň vážně zpochybňují. Žalobkyně v podané žalobě namítla skutková tvrzení, která - pokud by byla dokazováním potvrzena - by zjevně ovlivnila celkové skutkové zjištění. I když správní orgán uvedl, že akceptuje výsledky autorizované skupiny k takovému měření oprávněné, nelze přehlédnout, že námitky žalobkyně směřují především proti postupu při získávání podkladů pro výsledné závěry. Žalobkyně zejména namítá, že nebylo dodrženo ustanovení § 9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 117/1997 Sb., podle nějž se při jednorázovém měření manuálními metodami u zdrojů znečišťování s proměnlivými provozními podmínkami provádí nejméně šest jednotlivých měření pokrývajících alespoň 12 hodin provozu zdroje znečišťování. Žalobkyně namítá, že tato povinnost nebyla splněna při měření tuhých znečišťujících látek, protože byla provedena jen tři jednotlivá měření pokrývající dobu od 9.30 do 14.30 hodin. Dále žalobkyně poukazuje na to, že podle ustanovení § 9 odst. 2 písm. b) citované vyhlášky platí, že použije-li se k jednorázovému měření přístrojů pro kontinuální měření, činí minimální doba měření u zdrojů znečišťování s proměnlivými provozními podmínkami 12 hodin. Tato povinnost nebyla splněna ani při měření plynných emisí, protože měření byla prováděna od 9.25 do 15.25 hodin (dne 15. 11. 1999), respektive od 7.47 do 13.47 hodin (dne 16. 11. 1999), a to představuje dobu měření pouhých šesti hodin. Dále je namítáno, že údaje v protokolu ukazují nereálné hodnoty v účinnosti obou kotlů. Autorizované měření emisí nesplňuje požadavky stanovené výše uvedenou vyhláškou, z protokolu nelze zjistit místo měření a měřené kotle mají stejné výrobní číslo; nelze tedy zjistit, kdy byl který kotel měřen.
V této souvislosti nutno konstatovat, že protokol č. 199/99 sice v bodě 1 uvádí, že odběry vzorků a stanovení dále uvedených faktorů zdroje bylo provedeno v souladu se zákonem o ochraně ovzduší, s vyhláškou č. 117/1997 Sb. a s příručkou jakosti autorizované skupiny E., avšak z dalšího obsahu protokolu - který obsahuje kromě slovního doprovodu pod bodem tři (podklady pro měření) pouze řadu grafů a tabulek, aniž by byl doplněn slovním popisem závěrů, k nimž měřicí a servisní skupina při měření dospěla - nelze jeho objektivitu a soulad s platnou právní úpravou bez dalšího dovodit. Jestliže tedy žalobkyně vytýká materiální nesprávnost protokolu č. 199/99 jako jediného důkazu, o nějž správní orgán opřel svoje rozhodnutí, a tyto námitky nelze bez dalšího vyvrátit, nutno uzavřít, že došlo ke zpochybnění naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu uvedeného v ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší, tj. jeho objektivní stránky. Jestliže totiž správní orgány vytýkají žalobkyni porušení povinnosti stanovené v § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ovzduší (§ 18 odst. 6 tohoto zákona), podle něhož byla žalobkyně povinna dodržovat stanovené emisní limity, avšak v průběhu přezkumného soudního řízení je zpochybněn jediný důkaz, na jehož základě mělo být porušení této povinnosti doloženo, pak nelze uzavřít než tak, že dosud nebyl zjištěn základní předpoklad pro uložení sankce, tj. porušení povinnosti a z něho vyplývající poškození - případně ohrožení - zákonem chráněného zájmu.
V tomto směru nutno zdůraznit, že zásada objektivní (materiální) pravdy představuje pro správní orgán i povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věci (§ 32 odst. 1 spr. ř.) a získat dostatečný rozsah údajů a informací důležitých pro její posouzení, a to před rozhodnutím ve věci. Správní orgán je povinen úplně a přesně zjistit skutečný stav věci, který je pak podkladem pro rozhodnutí (§ 46 spr. ř.). Správní orgán není vázán návrhy účastníků řízení na provedení důkazů. Zjišťuje všechny právně významné skutečnosti, bez ohledu na to, v čí prospěch tyto skutečnosti svědčí. Zjištěný stav věci musí odpovídat skutečnosti. Zásada materiální pravdy vyjadřuje ve správním řízení nutný požadavek vysoké hodnoty pravdivosti a spravedlnosti vzhledem k tomu, že ve správním řízení bývá rozhodováno o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech právnických a fyzických osob na jednotlivých úsecích státní správy. Způsob a rozsah přesného a spolehlivého zjištění skutečného stavu věci závisí na správním orgánu, který řízení vede. Přitom však správní orgán odpovídá za splnění této zásady; to má svůj odraz zejména v odůvodnění správního rozhodnutí, v němž správní orgán uvádí, které skutečnosti byly podkladem pro jeho rozhodnutí a jakými úvahami byl při jejich hodnocení veden.
V daném případě však správní orgán takto nepostupoval, neboť ve správním řízení neshromáždil dostatečné podklady pro závěr o tom, že žalobkyně porušila povinnost uvedenou v ustanovení § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ovzduší. Jediný důkaz, tj. protokol o měření č. 199/99, jehož objektivita a soulad s platnými právními předpisy byly zpochybněny, nelze za takový dostatečný podklad považovat.
Z těchto důvodů soud plně přisvědčil žalobě v tom, že provedená zjištění nejsou dostačující k posouzení věci a že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, bude vyžadovat zásadní doplnění, spočívající v zajištění odborného vyjádření, případně doplnění znaleckého posouzení, z něhož by bylo možno dovodit, zda měření emisí provedené ve dnech 15. - 16. 11. 1999 bylo uskutečněno v souladu s vyhláškou č. 117/1997 Sb., a vypořádávající se i s dalšími námitkami žalobkyně v průběhu řízení uplatněnými, týkajícími se technických problémů a technických nesrovnalostí. Za tohoto stavu pak již nebylo nutné se zabývat námitkami žalobkyně, které směřovaly proti výši uložené pokuty. Při novém projednání věci jsou správní orgány vázány právním názorem soudu, bude však třeba respektovat i ustanovení § 18 odst. 8 zákona č. 309/1991 Sb.
Vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 117/1997 Sb., kterou se stanovují emisní limity a další podmínky provozování stacionárních zdrojů znečišťování a ochrany ovzduší, byla s účinností od 14. 8. 2002 zrušena vyhláškou Ministerstva životního prostředí č. 356/2002 Sb., kterou se stanoví seznam znečišťujících látek, obecné emisní limity, způsob předávání zpráv a informací, zjišťování množství vypouštěných znečišťujících látek, tmavosti kouře, přípustné míry obtěžování zápachem a intenzity pachů, podmínky autorizace osob, požadavky na vedení provozní evidence zdrojů znečišťování ovzduší a podmínky jejich uplatňování.
Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, byl s účinností od 1. 6. 2002 zrušen zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Povinnost provozovatelů zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů dodržovat emisní limity, přípustnou tmavost kouře a další parametry je nyní stanovena v § 11 odst. 1 písm. b) posledně citovaného zákona.

References: § 32
 § 7
 zákona č. 309
 zákona č. 158
 § 7
 zákona č. 309
 § 18
 zákona č. 309
 § 7
 § 32
 § 7
 § 46
 § 47
 § 10
 § 132
 § 7
 zákona č. 309
 § 5
 § 3
 § 1
 § 18
 § 7
 § 7
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 7
 § 7
 § 7
 soud 
 § 18
 zákona č. 309
 § 11