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Katia Mascia, Rosanna Cribari Giacinto Fiore - PDF
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1 Katia Mascia, Rosanna Cribari Giacinto Fiore 1
2 La vita è breve, l arte vasta, l occasione istantanea, l esperienza ingannevole, il giudizio difficile. Ippocrate Se vuoi essere sicuro di far sempre il tuo dovere, fa quello che ti riesce sgradevole. Jules Renald - scrittore Non si deve giudicare il merito di un uomo dalle sue qualità, ma dall uso che ne sa fare. F. La Rochefocauld - scrittore e filosofo Agli stupidi non capita mai di pensare che il merito e la buona sorte sono strettamente correlati. Goethe - letterato C è bisogno di orecchi molto resistenti per sentirsi giudicare con sincerità. Michel Eyquem de Montaigne Solo le persone superficiali non giudicano dalle apparenze. O. Wilde Prima di giudicare un uomo cammina per tre lune nelle sue scarpe. Proverbio Indiano Non giudicate e non sarete giudicati; non condannate e non sarete condannati. Luca 6,
3 Prefazione Il presente lavoro vuole essere un approfondimento, ma anche una lettura critica, in linea con quanto fatto con le pubblicazioni precedenti sul tema, di quelli che sono gli aspetti salienti della riforma della Pubblica amministrazione operata con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, attuativo della legge n 15 del 2009, c.d. riforma Brunetta, a più di due anni dalla sua approvazione. In questo numero sarà trattato il tema della valutazione del dipendente pubblico. Le frasi celebri sopra citate dimostrano quanto sia difficile, la stessa valutazione in sé ed il conseguente giudizio, difficoltà che è maggiore se riferita al lavoro pubblico, come cercheremo di dimostrare nel testo. Preliminarmente, occorre, però, rilevare che risulta arduo sostenere che, allo stato attuale, ed a seguito di tale riforma, il rapporto di lavoro dei dipendenti di cui all art. 2, comma 2 del D.lgs n 165/01, possa essere definito ancora di tipo contrattualizzato nella accezione di Massimo D'Antona, evidentemente finalizzata ad evidenziare l esistenza di una fonte di regolamentazione prevalentemente di tipo pattizio ed evincibile dalle norme della contrattazione collettiva e dai principi del codice civile. Non si può infatti non constatare come il rapporto di lavoro nel pubblico impiego, appaia fortemente modificato nella sua natura e struttura ontologica, soprattutto tenuto conto del nuovo sistema di contrattazione collettiva previsto nel nuovo titolo III del D.Lgs n 165/2001, atteso che la riforma c.d. Brunetta interviene sul punto tracciando una nuova 6
4 ripartizione tra materie riservate alla legge statale e materie delegate alla contrattazione collettiva, prevedendo in sostanza che gli istituti fondamentali fino ad oggi attribuiti con riserva di legge alla legislazione contrattata tra A.R.A.N. e organizzazioni sindacali, dovranno trovare definizione esclusiva,in mancanza di espressa delega alla contrattazione, nella norma di legge statale. Al riguardo il nuovo art. 40 del D. lgs n 165 del 2001, esplicitamente esclude dalla contrattazione collettiva tra le altre, le materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini del trattamento economico accessorio, della mobilità, delle progressioni economiche e, quanto alla dirigenza, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali. Ne consegue che, in ordine alla disciplina giuridica del rapporto di lavoro, all indomani dei nuovi contratti collettivi nazionali, come è noto di durata triennale, anche sulla scorta della intesa sulla riforma degli assetti contrattuali nel settore del pubblico impiego del 30 aprile 2009, abbiamo un rapporto di lavoro soggetto ad una duplice regolamentazione giuridica, da un lato la legge dello Stato, in molti casi inderogabile e, dall altro, in via residuale, la contrattazione collettiva, dando luogo a non poche conseguenze sia in ordine alla ricostruzione dei rispettivi limiti di attribuzione delle diverse fonti di diritto del lavoro pubblico, sia in merito alla giurisdizione applicabile alla specifica disciplina. Ciò premesso, ritornando al tema di cui qui si tratta, un significativo intervento sul rapporto di lavoro, nella ratio riformatrice ispirata al conseguimento della efficienza ed ottimizzazione della pubblica 7
5 amministrazione, è certamente quello operato attraverso una modifica sostanziale delle voci e della struttura della retribuzione nell'art 45 del D.Lgs n 165/01, innanzitutto introducendo l'istituto della performance in sostituzione di quello di produttività, con l intenzione di tenere ben distinti il trattamento fondamentale, dalla parte relativa al trattamento economico accessorio per i dipendenti e, per la dirigenza da quella della posizione di risultato ( cfr. art 24 c.1 bis D.Lgs n 165/01), attribuendole un valore rilevante ai fini della verifica del raggiungimento effettivo degli obiettivi assegnati, presupposto indefettibile per la attribuzione delle risorse aggiuntive. L asse della riforma è l attribuzione selettiva degli incentivi economici e di carriera, la valorizzazione del merito in modo da premiare i capaci e i meritevoli ed il passaggio alla cultura dei risultati in funzione del miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche, invertendo la generale tendenza alla distribuzione a pioggia dei benefici che da decenni si verificava nella pubblica amministrazione. Come meglio si dirà nelle pagine che seguono, il decreto fissa in materia una serie di principi nuovi: non più di un quarto dei dipendenti di ciascuna amministrazione potrà beneficiare del trattamento accessorio nella misura massima prevista dal contratto, non più della metà potrà goderne in misura ridotta al cinquanta per cento, mentre ai lavoratori meno meritevoli non sarà corrisposto alcun incentivo. La distribuzione tra le varie fasce ( ) può essere derogata dalla contrattazione collettiva integrativa entro limiti predeterminati. In particolare, la contrattazione collettiva integrativa può prevedere 8
6 deroghe alla fascia alta: non più di 5 punti percentuali in aumento o in diminuzione. Importante precisazione: le novità sul sistema premiante non si applicano al personale dipendente se il numero dei dipendenti in servizio nell'amministrazione non è superiore a 15 e, ai dirigenti, se il numero dei dirigenti in servizio nell'amministrazione non è superiore a 5. Per regioni, enti locali e Ssn, nell'esercizio delle rispettive potestà normative, si prevede, invece, che una quota prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale venga attribuita al personale dipendente e dirigente che si colloca nella fascia di merito alta e che le fasce di merito siano comunque non inferiori a 3. Si applica comunque quanto previsto dall articolo 19, comma 6. [periodo aggiunto dall art. 3 del d.lvo , n. 141] (cfr. artt. da 17 a 19 e art. 31 D.L.vo 150/09) Proprio il livello di performance c.d. individuale (accanto a quella c.d. organizzativa), conseguito ai fini dell attribuzione del trattamento economico accessorio, diventa anche condizione preferenziale per l'accesso alle procedure per la progressione economica e giuridica dei dipendenti, prevedendo la norma (cfr. art. 23 D.L.vo 150/09) che la collocazione, per 3 anni di fila o per 5 anni anche non consecutivi, nella fascia di merito più alta, tra le tre previste dal decreto, costituisca rispettivamente titolo prioritario e rilevante. Inoltre vengono previste forme di incentivazione aggiuntive per le performances di eccellenza e per i progetti innovativi ovvero l accesso dei dipendenti migliori a percorsi di alta formazione. Dunque, il decreto realizza il passaggio dalla cultura di mezzi (input) a 9
7 quella di risultati (output ed out come) al fine di produrre, come già rilevato, un tangibile miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche. Per facilitare questo passaggio si mette il cittadino-cliente al centro della programmazione degli obiettivi, grazie alla customer satisfaction, alla trasparenza e alla rendicontazione; si rafforza il collegamento tra retribuzione e performance. Per rafforzare la cultura della valutazione e della trasparenza nelle Amministrazioni, il decreto ha previsto l istituzione di un apposita Commissione per la valutazione, la trasparenza e l integrità e Organismi indipendenti di valutazione, in ciascuna amministrazione. La Commissione predisporrà ogni anno una graduatoria di performance delle singole amministrazioni statali in base alla quale la contrattazione collettiva nazionale ripartirà le risorse premiando le migliori strutture e alimentando una sana competizione. Ulteriore indice di un mutamento degli assetti regolativi del rapporto di lavoro, è dato dalle rilevanti modifiche intervenute in materia disciplinare, parimenti concepite come strumento funzionale e /o di controllo dei risultati della performance individuale. L'obiettivo, infatti, è quello di contrastare i fenomeni di scarsa produttività e assenteismo, potenziando l'efficienza. Va su internet il codice disciplinare di ogni amministrazione e viene rimesso ai contratti collettivi il compito di regolare tipologia di infrazione e relativa sanzione. Con un limite però: che non può istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari, per cui resta, peraltro, confermata la 10
8 giurisdizione del giudice ordinario. Si possono, invece, prevedere forme di conciliazione non obbligatorie da concludersi velocemente (massimo 30 giorni e, comunque, prima dell'irrogazione della sanzione). Riconosciuti, poi, più poteri ai dirigenti, termini certi e una fase istruttoria potenziata. Il giudizio penale sospende solo i procedimenti disciplinari più complessi. Se poi il procedimento disciplinare (non sospeso) si conclude con l'irrogazione di una sanzione, i termini si riaprono se vi è incompatibilità con il sopravvenuto giudicato penale. Previste, ancora, varie ipotesi di responsabilità per condotte che arrecano danno all'amministrazione pubblica, fra le quali si segnala (per la forte valenza pratica) la responsabilità disciplinare del dirigente o del funzionario che determina per colpa la decadenza dell'azione disciplinare. Per converso, si limita esplicitamente agli eventuali casi di dolo o colpa grave la responsabilità civile del dirigente in relazione all'esercizio dell'azione disciplinare. (cfr. artt. 67, 68 e 69, sub articoli 55-bis, 55-ter, 55-sexies del D. L.vo 165/01). In particolare, tra le misure estintive del rapporto di lavoro poste in qualche modo a presidiare l'ottemperanza degli obiettivi di performance assegnati al dipendente pubblico, va menzionata la specifica e nuova tipologia di licenziamento disciplinare prevista per insufficiente rendimento riscontrato in un arco temporale non inferiore ai due anni per reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione (cfr. 55 quater c. 2 del D. L.vo 165/01). 11
9 L accordo del 4 febbraio 2011 L'accordo del 4 febbraio 2011, tra governo, Cisl e Uil rilancia in modo rilevante il ruolo della contrattazione in un momento importante per il pubblico impiego, che deve affrontare l'applicazione della Riforma Brunetta della pubblica amministrazione e la stagione di blocco dei rinnovi contrattuali. L'intesa salvaguarda le retribuzioni dei lavoratori: nessun taglio di stipendio, nessuna applicazione delle fasce ai salari dei dipendenti pubblici.infatti, il blocco delle retribuzioni globali individuali fissato dal d. lgs n. 78 del 2010 e poi prorogato dal d. lgs 98/2011 (una delle innumerevoli manovre economiche del 2011), la soppressione allora triennale della contrattazione nazionale ed il ridimensionamento dei fondi per la contrattazione di secondo livello, combinati con gli istituti incentivanti della Riforma Brunetta, avrebbero prodotto l effetto perverso di una reale riduzione delle retribuzioni per buona parte dei lavoratori pubblici. Così, il sindacato ha impegnato il Governo evitando qualsiasi decremento di retribuzione complessiva in forza dell applicazione delle disposizioni sulla valutazione della performance individuale. Con l'accordo - si legge nel testo - le parti, in attesa della stipulazione dei nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro (gli aumenti salariali nazionali sono bloccati fino al 2017), convengono sulla necessità di realizzare un sistema di relazioni sindacali che persegua condizioni di produttività ed efficienza del pubblico impiego tali da consentire il 12
10 rafforzamento del sistema produttivo, il miglioramento delle condizioni lavorative e della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche, nonché la crescita della competenza professionale. Le parti convengono che le retribuzioni complessive, comprensive della parte accessoria, conseguite dai lavoratori nel corso del 2010, non devono diminuire per effetto dell'applicazione dell'art. 19 del d.lgs 150 del 2009 (la parte della legge Brunetta sulle fasce di merito per gli aumenti salariali legati alla produttività). Si ribadisce comunque che per il salario di merito nei prossimi anni potranno essere utilizzate esclusivamente le risorse aggiuntive derivanti dai risparmi delle amministrazioni. Nella sostanza, l accordo finisce per disapplicare proprio uno dei punti maggiormente qualificanti della riforma del pubblico impiego: l obbligatoria distribuzione dei dipendenti in tre livelli di valutazione. Non è detto, tuttavia, che di per sé ciò sia un male. Certo, la riforma Brunetta (il decreto legislativo 150/2009) non è sicuramente nata e cresciuta sotto una buona stella. È stata impostata in modo da andare a regime nel 2011 (per gli enti locali, in parte nel 2012), ma una serie di incertezze interpretative dovute alla non felice formulazione del testo, la feroce opposizione delle organizzazioni sindacali alla sua completa attuazione, una serie di sentenze dei giudici del lavoro secondo le quali la riforma non potrebbe essere applicata se non dopo la nuova contrattazione nazionale collettiva, l hanno resa sostanzialmente una norma-slogan. Molto pubblicizzata, poco attuata. L errore d impostazione insito nella riforma consiste nell insistere 13
11 eccessivamente nella valutazione della prestazione individuale come sistema meritocratico. L ossessione della caccia al fannullone ha fatto perdere di vista che anche nelle aziende i premi sono per lo più assegnati per la produttività dell impresa o di gruppi di lavoro. Difficilmente, se non per particolari categorie di lavoratori (ad esempio gli agenti di vendita) si insiste troppo sui premi individuali. Troppo alto il rischio che da una sana competizione si trascenda in una competitività fine a se stessa, senza benefici per l organizzazione. L accordo del 4 febbraio, pertanto, in piena contraddizione con gli intenti della riforma, impone di salvaguardare il salario dei dipendenti pubblici, compreso quello discendente dalla valutazione della produttività. Rendendo impossibile modificare il sistema di valutazione e, dunque, la distribuzione in fasce di premio e, di conseguenza, la differenziazione del merito. A questo punto, l intero sistema di valutazione immaginato dalla riforma, che prevede documenti complessi, scadenze, organismi interni di valutazione di nuovo conio, un ente nuovo e oneroso (8 milioni di euro l anno) come la Civit (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche), che dovrebbe garantire la corretta applicazione della riforma, perde oggettivamente di senso. Anche considerando, che almeno per il comparto Regioni-enti locali, in media i premi per il merito ammontano a circa 400 euro lordi. L accordo certifica come fosse forzato e poco giustificato pretendere che il 25 per cento dei dipendenti pubblici (fascia di merito d eccellenza) fosse di per sé produttivo, mentre un 50 per cento fosse capace di lavorare in 14
12 modo ordinario (fascia mediana), e sicuramente il restante 25 per cento (ultima fascia valutativa) non meritevole di alcun incentivo economico. Troppo semplicistico e draconiano ridurre il problema se tale davvero è della produttività dei dipendenti pubblici a un risultato valutativo precostituito in laboratorio. Inevitabile, dunque, giungere a una disapplicazione (sotto mentite spoglie) della relativa norma. Sarebbe stata più opportuna una vera e profonda autocritica, mediante una riforma legislativa che imponesse valutazioni serie, meritocratiche e differenziate, ma senza prefissarne i risultati. Il legislatore dovrebbe esentarsi dall agire come un capo ufficio e gestire direttamente i rapporti di lavoro. C è anche da ritenere che l aggancio della performance individuale al reperimento di risorse nuove derivanti da risparmi di spesa possa rappresentare un precedente che, in prospettiva, dia il via ad un processo partecipativo serio sui processi di ristrutturazione del settore pubblico e sulla produzione dei servizi, a somiglianza di quanto avvenuto nel privato, quando sono stati proposti modelli e tecniche di attivazione di modelli partecipativi a livello di governance e di informazione. 15
13 DOPO IL 4 FEBBRAIO Due considerazioni. Prima considerazione: dopo anni di gran parlare e approfondire la riforma, una semplice intesa sindacale ne elimina sostanzialmente gli effetti, lasciando in piedi, però, l onerosissimo sistema di valutazione. Occorre chiedersi se il costo valga il beneficio. Seconda considerazione: la Civit, in barba a qualsiasi regola di efficienza aziendale, aveva di recente imposto alle amministrazioni di garantire il contraddittorio per la valutazione, rendendo obbligatoria la conciliazione, che il recente collegato lavoro (legge 183/2010) ha reso facoltativa. Rendendo, così, il processo valutativo ancor più farraginoso e incerto, esposto a continui ricorsi. 16
14 La valutazione del dipendente pubblico. Premessa. Il sistema della pubblica amministrazione, negli ultimi anni, è stato interessato da un significativo processo di riforma che prende il nome dal suo promotore, Renato Brunetta, Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione il quale persegue, da un lato, l obiettivo della razionalizzazione della spesa pubblica e dall altro quello dell ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e dell efficienza e trasparenza. Con questo processo di riforma si è dato inizio ad un nuovo modo di intendere la Pubblica Amministrazione e la riscrittura delle regole riguardanti il pubblico impiego è diventata l elemento cardine. La riforma operata con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 ( Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza nelle pubbliche amministrazioni ) segna l inizio di un percorso complesso e impegnativo che ha la finalità di riaffermare la fiducia della collettività nell operato della pubblica amministrazione, quella di modernizzazione e di semplificazione del pubblico impiego, nonché quella di restituire valore alla figura del funzionario pubblico. Il d. lgs. n.150/2009 che, pur innovando ampiamente la disciplina del pubblico impiego, non sostituisce il d. lgs 30 marzo 2001, n. 165, recante Norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche - si compone di 74 articoli e si suddivide in cinque Titoli: il primo - che delinea l oggetto e le finalità generali del decreto - e l ultimo, contenente le norme finali e transitorie, sono 17
15 costituiti da un solo articolo. Pertanto la maggior parte delle disposizioni è concentrata nei Titoli II (misurazione, valutazione e trasparenza delle performance), III (merito e premi) e IV (nuove norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). La struttura del decreto rispecchia in larga misura le partizioni della legge delega n. 15 del 2009 che, all art. 2, oltre a disciplinare i profili procedurali, enuncia altresì gli obiettivi della riforma, tra i quali si ricorda la convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali; il miglioramento dell efficienza e dell efficacia delle procedure della contrattazione collettiva; l introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, finalizzati ad assicurare l offerta di servizi conformi agli standard internazionali di qualità e a consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche amministrazioni l accesso diretto alle informazioni relative alla valutazione del personale dipendente; la garanzia della trasparenza dell organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi; la valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di meccanismi premiali per i singoli dipendenti sulla base dei risultati conseguiti dalle relative strutture amministrative; la definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici; l affermazione del principio di concorsualità per l accesso al lavoro pubblico e per le progressioni di carriera. Nei successivi articoli la legge contiene princìpi e criteri riguardanti la materia della contrattazione collettiva e integrativa e la 18
16 funzionalità delle amministrazioni pubbliche, la materia della valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche e la trasparenza nelle stesse, il merito e la premialità, la dirigenza pubblica, le sanzioni disciplinari e la responsabilità dei dipendenti pubblici. La Riforma Brunetta si applica a tutte le Amministrazioni pubbliche - ossia a tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al d. lgs 30 luglio 1999, n. 300 (art. 1, comma 2, d. lgs n.165/2001 -, restando esclusi dal suo ambito e dall ambito di applicazione del d. lgs n. 165/2001 i rapporti di pubblico impiego indicati nell art. 3 dello stesso decreto n.165 In particolare, si tratta di rapporti instaurati tra la Pubblica amministrazione e alcune categorie di pubblici impiegati, per i quali il relativo rapporto di lavoro resta disciplinato dai rispettivi ordinamenti. 19
17 Principi e finalità della riforma Brunetta. L impianto normativo che la riforma introduce muove i suoi passi dalla considerazione che la Pubblica amministrazione - esattamente come accade, in un mercato non monopolistico, a qualsiasi attore privato - debba essere valutata dai propri clienti. Infatti, in un mercato dove esiste un reale sistema competitivo, il cliente del servizio ha modo di sanzionare il fornitore insoddisfacente e di premiare quello che ne soddisfa i bisogni, rivolgendosi a quest ultimo e smettendo di servirsi del primo. Nei confronti della Pubblica amministrazione, invece, il soggetto non ha lo stesso potere. Il Ministro Brunetta, fin dal momento del suo insediamento, ha avuto una priorità fondamentale e cioè quella di riconsegnare al rapporto di lavoro pubblico quella capacità produttiva che appariva vulnerata. In particolare, sono stati individuati, quali elementi di criticità del lavoro pubblico, il divario con il lavoro privato, l inefficacia del sistema di contrattazione collettiva, la poca diffusione di serie metodologie di valutazione del rendimento dei dipendenti, il carente orientamento meritocratico nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento di incentivi e, per finire, la fragilità del regime delle responsabilità. La riforma, dunque, costituisce un tentativo organico di innovare in maniera profonda e radicale la materia del lavoro pubblico - responsabilizzando i dipendenti ed incentivandone le migliori prestazioni - e, pertanto, di restituire ai cittadini una pubblica amministrazione più trasparente, efficiente e credibile, sempre più in linea con i criteri e i principi che presiedono al funzionamento delle imprese private, ossia il riconoscimento del merito e della professionalità. 20
18 Si vuole, in altre parole, responsabilizzare il lavoratore pubblico - dirigente e non - sul proprio ruolo e sulla rilevanza della funzione che è chiamato a svolgere, facendo emergere, ove occorra, i propri demeriti e si vuole anche garantire una maggiore partecipazione del cittadino nella gestione dei servizi pubblici, rendendo possibile e concreto il controllo da parte dello stesso sull utilizzo delle risorse pubbliche, attraverso la massima trasparenza delle informazioni relative all organizzazione, ai costi dei servizi, ai trattamenti economici erogati. È pur vero che alcune misure descritte nel d. lgs n. 150/2009 non costituiscono delle vere novità legislative. Si parlava infatti di efficienza, di economicità e di efficacia dell operato della pubblica amministrazione, nonché di trasparenza e di partecipazione del cittadino all operato della stessa già vent anni fa. Tuttavia si è registrato spesso una mancata attuazione di tali principi determinata dal modo errato in cui le parti sociali hanno interpretato i loro relativi ruoli. Pertanto, la vera novità insita nella riforma Brunetta è rappresentata non tanto dalle sue finalità le quali non sono poi tanto diverse da quelle già contemplate dalle normative precedentemente in vigore -, quanto piuttosto dal fatto che definisce un apparato di misure, articolato e disciplinato - che costringerà gli attori ad interpretare correttamente il proprio ruolo, e a rivedere le proprie abitudini e i propri comportamenti che prevede l introduzione di nuove disposizioni sulla misurazione e sulla valutazione delle performance; disposizioni originali dettate in tema di riconoscimento dei meriti e dei demeriti; la revisione del ruolo e delle procedure della contrattazione collettiva; il conferimento e la revoca degli incarichi 21
19 dirigenziali, nonché i loro compiti; l introduzione di nuove forme di responsabilità per i dirigenti e per il personale, le sanzioni e i procedimenti disciplinari e le modifiche organizzative. La valutazione. In senso generale, nel settore pubblico valutare significa analizzare se un azione intrapresa per uno scopo corrispondente ad un interesse collettivo abbia ottenuto o meno gli effetti desiderati, ed esprimere un giudizio sullo scostamento che normalmente si verifica, per proporre eventuali modifiche che tengano conto delle potenzialità manifestatasi. L ambito della valutazione non è il dipendente in quanto individuo, ma piuttosto le modalità di esercizio del ruolo assegnatogli, in funzione delle caratteristiche del contesto. La finalità dell azione valutativa, dunque, non è rappresentata tanto dall esprimere un giudizio sui soggetti, quanto quella di promuovere comportamenti che consentano il raggiungimento delle finalità dell ente. Quello della valutazione - come quello della valorizzazione del merito - si atteggia sicuramente come un tema portante dell intera riforma Brunetta. La riprova è costituita anche dal numero di articoli dedicati all argomento, di gran lunga superiore rispetto agli altri trattati. Si tratta di una parte della riforma che assume un carattere di assoluta novità. Infatti, le disposizioni costituiscono un corpus normativo originale. Nell ambito del d. lgs n. 150 del 2009 il termine valutazione deve intendersi in maniera onnicomprensiva, poiché interessa sia la performance organizzativa, sia quella individuale. Si vuole, dunque, raggiungere l obiettivo di un 22
20 significativo miglioramento degli standard dei servizi erogati da parte delle amministrazioni pubbliche; si intende realizzare un contenimento dei costi e un miglioramento delle performance e dei risultati delle strutture organizzative e, infine, si vuole perseguire l obiettivo di migliorare i risultati e le performance dei singoli dipendenti e dei dirigenti. Destinatari della valutazione diventano tutte le risorse umane. Nel d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286 ( Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59 ) era già contemplata l esigenza di valutare le prestazioni individuali e organizzative, ma riguardava esclusivamente il personale con qualifica dirigenziale. Il d.lgs. n.150/2009, invece, stabilisce come principio fondamentale la valutazione individuale e organizzativa di tutti i dipendenti - personale e dirigenti -, come condizione necessaria per l erogazione dei premi e dei trattamenti economici accessori legati al merito e alla performance. L intento è quello di legare in maniera inscindibile la valutazione alla customer satisfaction che rappresenta, pertanto, un indicatore indispensabile per conoscere il rapporto dell utenza con l amministrazione e consentire a questa di intervenire per migliorare le prestazioni offerte al cittadino. La performance nella riforma. Il Titolo II del d. lgs n.150/2009 ruota intorno al concetto di performance, che compare nel testo più di novanta volte. Tuttavia, pur rappresentando un istituto centrale della riforma, il legislatore non ne ha fornito una 23
21 esplicita definizione. Dalla lettura delle norme contenute nel Titolo II appare chiaro che con il temine performance il legislatore abbia inteso fare riferimento a un concetto più ampio rispetto a quello di produttività, tale da ricomprendere, al contempo, aspetti come la qualità della prestazione lavorativa, l accrescimento delle competenze professionali, il raggiungimento di determinati standard qualitativi ed economici dei servizi offerti, l effettivo soddisfacimento dei destinatari della prestazione stessa e dei servizi. Si è affermato che la performance è il contributo che un soggetto (sistema, organizzazione, unità organizzativa, team, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l organizzazione è stata costituita. La performance, dunque, si valuta e si misura a vari livelli, nel senso che non si identifica semplicemente con l efficienza (il rapporto tra l output e l input di un processo produttivo), o con l efficacia interna (adeguatezza dell output rispetto agli obiettivi posti internamente) o con l efficacia esterna (impatto dell output sul bisogno esterno), ma è l insieme di tutte queste nozioni. Ciclo di gestione della performance. Il legislatore indica in maniera precisa tutte le sei fasi nelle quali si articola e si struttura il ciclo di gestione della performance: a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori; b) collegamento tra gli obiettivi e 24
22 l'allocazione delle risorse; c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. Misurazione e valutazione della performance. Le amministrazioni pubbliche annualmente valutano le performance individuali e organizzative. A tal fine devono adottare, con apposito provvedimento, il Sistema di misurazione e valutazione della performance. Competente a dettare le linee guida per la stesura di tale documento è la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l integrità delle amministrazioni pubbliche la quale definisce i parametri e i modelli di riferimento del suddetto Sistema in termini di efficienza e produttività. È da notare che il legislatore parla di misurazione e di valutazione. I due termini non sono sinonimi e hanno significati diversi. La misurazione è il processo attraverso il quale le organizzazioni utilizzano con continuità e sviluppano nel tempo indicatori quantitativi obiettivi e significativi, sistematicamente rilevati per valutare i progressi fatti nel conseguimento di obiettivi predeterminati. Nella misurazione assume rilievo la componente tecnica dei sistemi informativi e di quelli di rilevazione utilizzati per ottenere le misure e per metterle a disposizione dei soggetti, a vario titolo, incaricati della valutazione. Essa richiede capacità di analisi e di lettura del contesto organizzativo, dei suoi processi produttivi, delle relazioni di 25
23 causa- effetto tra processi interni ed impatti esterni. La valutazione, invece, è il processo che si attiva, a partire da misure di risultato precedentemente individuate, per comprendere le relazioni di causa effetto che hanno portato ad un determinato risultato (comprensione del risultato), per analizzare le cause che hanno determinato risultati al di sotto delle attese e degli standard (analisi scostamenti), per individuare punti di forza da consolidare e punti di debolezza da migliorare (miglioramento, sviluppo e pianificazione periodo successivo). In essa prevale una componente decisionale. Si fonda su capacità di analisi e di interpretazione delle misure rilevate, oltre che su informazioni provenienti da altre fonti e non necessariamente tutte espresse attraverso numeri o quantità. Misurazione e valutazione sono tra loro in relazione di interdipendenza. La valutazione, infatti, è possibile nella misura in cui siano state rilevate e rese accessibili le misure di risultato. Valutazione della performance individuale. Con particolare riguardo alla valutazione delle performance individuali, il d.lgs n. 150/2009 distingue a seconda che si tratti di personale dirigente cui è equiparato il personale responsabile di un unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità - o di personale non dirigente. La misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti è collegata: a) agli indicatori di performance relativi all'ambito organizzativo di diretta responsabilità e cioè è necessariamente in funzione della valutazione della struttura alla quale i dirigenti o i responsabili sono preposti - ; b) al raggiungimento di specifici obiettivi 26
24 individuali; c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate; d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi. Dunque, la valutazione delle performance del dirigente avviene non soltanto misurando i risultati raggiunti ma anche valutando l azione manageriale. L attenzione si pone, in particolare, sulla capacità del dirigente di valutare i propri collaboratori. Ciò avviene sulla base di una serie di parametri, quali: a) il raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali; b) la qualità del contributo assicurato alla performance dell unità organizzativa di appartenenza, le competenze dimostrate e i comportamenti professionali e organizzativi. Pertanto, anche il personale dipendente dovrà essere valutato sui risultati raggiunti a fronte di obiettivi che possono essere sia individuali che di gruppo. Si pone una particolare attenzione al contributo apportato dal dipendente al raggiungimento dei risultati dell unità organizzativa, creando un collegamento tra gli obiettivi di gruppo e la partecipazione dei singoli al raggiungimento degli stessi. Certamente - come è stato giustamente affermato in dottrina - il rischio potenziale è che la valutazione di gruppo possa annullare e offuscare quella individuale, poiché diventa difficile identificare in modo oggettivo i singoli individui che non hanno correttamente contribuito al raggiungimento del lavoro di gruppo, ancor di più di fronte ad obiettivi formalmente descritti e certificati. Occorre però effettuare, altresì, una valutazione individuale del 27
25 dipendente, prendendo in considerazione le sue competenze e i suoi comportamenti, sia professionali, sia organizzativi. Quest ultima componente consente di misurare la capacità concreta di lavoro, di inserimento nell organizzazione ed il possesso nonché il concreto esercizio delle attribuzioni connesse al nuovo modo di lavorare richiesto ai dipendenti pubblici (solving problem, capacità di adattamento, iniziativa, ecc.). Deve, infine, evidenziarsi che, dalla lettura delle disposizioni legislative, non si evince, in maniera chiara, chi e in che modo sia tenuto a valutare i dirigenti, fatta eccezione per quelli di vertice. Infatti, con al riforma Brunetta si elimina l attuale sistema di valutazione - l art. 30, comma 4 del d.lgs n.150/2009 prevede, infatti, a far data dal 30 aprile 2010, l abrogazione, dell art. 5 del d. lgs. n.286/1999, rubricato La valutazione del personale con incarico dirigenziale -, senza introdurre un meccanismo valutativo sostitutivo e senza definire in maniera esplicita chi debba ricoprire il ruolo di valutatore dei dirigenti. Potrebbe pensarsi che tale ruolo debba essere attribuito all Organismo indipendente di valutazione della performance ma nel delinearne le competenze il decreto fa riferimento soltanto ai dirigenti preposti ad uffici di vertice. I soggetti coinvolti nella valutazione. Il d. lgs n. 150 del 2009 prevede - nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale delle amministrazioni pubbliche - il coinvolgimento di una pluralità di soggetti, quali un organismo centrale, denominato Commissione per la valutazione, 28
26 la trasparenza e l integrità delle amministrazioni pubbliche; gli Organismi indipendenti di valutazione della performance; l organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione; i dirigenti di ciascuna amministrazione. La valutazione si svolge secondo un percorso a cascata: il vertice politico di un amministrazione che assegna gli obiettivi valuta la classe dirigenziale sulla base delle proposte dell Organismo indipendente di valutazione della performance; gli alti dirigenti valutano gli altri dirigenti, i quali a loro volta valutano il personale ad essi assegnato. Il primo dei soggetti contemplato è la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l integrità delle amministrazioni pubbliche. Si tratta di un organismo centrale il quale opera in una posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica e con il Ministero dell Economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ed eventualmente in raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche. Certo la circostanza per cui la nomina dei membri della Commissione avviene integralmente su iniziativa governativa, con il solo apporto consultivo delle commissioni parlamentari, pone in proposito qualche dubbio. Infatti, trattasi di un organo collegiale composto attualmente da tre componenti, non più da cinque - secondo quanto disposto dall art. 23 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, volto a perseguire il contenimento della spesa complessiva per il funzionamento delle Autorità amministrative indipendenti - scelti tra esperti di elevata professionalità, 29
27 anche estranei all amministrazione, con comprovate competenze in Italia e all estero, sia nel settore pubblico che in quello privato in tema di servizi pubblici, management, misurazione della performance, nonchè di gestione e valutazione del personale. I componenti che durano in carica per un periodo di sei anni e possono essere confermati una sola volta - sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione, di concerto con il Ministro per l attuazione del programma di Governo, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti. Al fine di garantire l imparzialità e di preservare il carattere di autonomia e indipendenza della Commissione sono state previste alcune specifiche incompatibilità. È stato infatti previsto che i componenti della Commissione non possono essere scelti tra persone che rivestono incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali o che abbiano rivestito tali incarichi e cariche nei tre anni precedenti la nomina e, in ogni caso, non devono avere interessi di qualsiasi natura in conflitto con le funzioni della Commissione. La Commissione che è dotata di autonomia regolamentare ed organizzativa definisce con propri regolamenti le norme concernenti il proprio funzionamento e determina, altresì, i contingenti di personale di cui avvalersi, entro il limite massimo di trenta unità. Alla copertura di tali posti si provvede esclusivamente attraverso personale di altre amministrazioni in posizione di comando o fuori ruolo o mediante 30
28 personale con contratto a tempo determinato. Nei limiti delle disponibilità di bilancio la Commissione può avvalersi anche di non più di dieci esperti di elevata professionalità ed esperienza sui temi della misurazione e della valutazione della performance e della prevenzione e della lotta alla corruzione, con contratti di diritto privato di collaborazione autonoma. La Commissione può altresì avvalersi del personale e delle strutture dell ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni) - previo accordo con il Presidente della stessa e può inoltre richiedere indagini, accertamenti e relazioni all Ispettorato per la funzione pubblica. Le funzioni che la Commissione è chiamata a svolgere sono molteplici. In particolare essa indirizza, coordina e sovrintende all esercizio delle funzioni di valutazione da parte di tutti gli Organismi di valutazione. Secondo soggetto coinvolto nel sistema di misurazione e valutazione è l Organismo indipendente di valutazione della performance, costituito all interno di ogni amministrazione, nominato dall organo di indirizzo politico amministrativo, sentita la Commissione, per un periodo di tre anni. Può essere strutturato come organo monocratico ovvero come collegiale composto da 3 componenti, dotati dei requisiti stabiliti dalla Commissione e di elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche. L attività dell Organismo indipendente di valutazione della performance è supportata da una struttura tecnica permanente per la misurazione della performance, dotata delle risorse necessarie all esercizio delle relative 31
29 funzioni. Le funzioni dell Organismo sono enunciate in maniera puntuale nel decreto. In particolare propone all organo di indirizzo politicoamministrativo la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l attribuzione ad essi dei premi; ha il compito annuale di curare la realizzazione di indagini sul personale dipendente, al fine di rilevare il livello di benessere organizzativo e il grado di condivisione del sistema di valutazione, nonché la rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale; compila annualmente una graduatoria delle valutazioni individuali del personale dirigenziale e non dirigenziale. Ulteriore soggetto coinvolto nel sistema di misurazione e valutazione della performance è l organo di indirizzo politico - amministrativo di ciascuna amministrazione che, tra le altre cose, con il supporto dei dirigenti, monitora l andamento delle performance rispetto agli obiettivi durante il periodo di riferimento e propone, ove necessario, interventi correttivi in corso di esercizio. Il quadro dei soggetti coinvolti nel sistema di misurazione e valutazione della performance si chiude con i dirigenti di ciascuna amministrazione, cui la Riforma Brunetta affida espressamente il compito di effettuare la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti. 32
30 La valorizzazione del merito e l incentivazione della performance. Pilastro fondamentale e centrale della riforma Brunetta è costituito dal tema della premialità e dei sistemi premianti. La meritocrazia e la premialità, dunque, assurgono al rango di fondamentali leve organizzative. In passato la regolazione dei sistemi premianti era in larga parte appannaggio della contrattazione collettiva, con un riparto di funzioni e competenze, tra primo e secondo livello di contrattazione, che vedeva il livello nazionale impegnato soprattutto nella definizione di regole quadro e criteri generali ed il livello integrativo chiamato a definire gli specifici criteri da applicare alle singole realtà locali. Il legislatore, con la riforma Brunetta, detta invece una serie di norme precise e dettagliate che delineano un sistema articolato e organico di strumenti di valorizzazione del merito e metodi di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa, informati a principi di selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento degli incentivi. Viene infatti espressamente sancito il divieto di distribuire in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi gli incentivi e i premi collegati alla performance, in assenza delle verifiche e delle attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati. Criteri per la differenziazione delle valutazioni. In ogni amministrazione, al fine di giungere ad una graduatoria dei dipendenti, l Organismo indipendente di valutazione della performance compila una graduatoria delle valutazioni individuali del personale dirigenziale, distinto per livello generale e non, e del personale non 33
31 dirigenziale. In ogni graduatoria il personale viene ripartito in tre differenti livelli di performance in modo che il 25% è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale; il 50% è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l'attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale; il restante 25 % è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l'attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale. Anche per i dirigenti si applicano i suddetti criteri di compilazione della graduatoria e di attribuzione del trattamento accessorio, con riferimento alla retribuzione di risultato. Il legislatore della riforma ha altresì previsto la possibilità di apportare, attraverso la contrattazione collettiva, delle deroghe alle percentuali. È stato altresì previsto - a seguito di una modifica apportata al d.lgs. n. 150 del 2009, ad opera dell art. 2, comma 1, del d.lgs 1 agosto 2011, n che la segmentazione del personale e dei dirigenti nelle tre fasce di merito non si applica al personale dipendente, se il numero dei dipendenti in servizio nell amministrazione non è superiore a quindici e, ai dirigenti, se il numero dei dirigenti in servizio nell amministrazione non è superiore a cinque. Gli strumenti per premiare il merito. Il legislatore della riforma prevede una serie di strumenti volti a premiare il merito e le professionalità. In particolare contempla il bonus annuale 34
32 delle eccellenze; il premio annuale per l innovazione; le progressioni economiche; le progressioni di carriera; l attribuzione di incarichi e responsabilità; l accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, in ambito nazionale e internazionale; e infine, il premio di efficienza. Il bonus annuale delle eccellenze. E uno strumento premiale che viene assegnato dalle amministrazioni pubbliche, a conclusione del processo di valutazione della performance, entro il mese di aprile di ogni anno, con riferimento all anno precedente. Può essere erogato a favore del personale, dirigenziale e non dirigenziale, che si è collocato nella fascia di merito alta nelle rispettive graduatorie. Più precisamente, il bonus è assegnato alle performance eccellenti individuate in non più del 5% del personale (dirigenziale e non) che si è collocato nella predetta fascia di merito alta. Il decreto non stabilisce, però, ulteriori requisiti in base ai quali si possa procedere all individuazione delle performance eccellenti. Pertanto, l individuazione dei soggetti la cui performance possa essere qualificata in tali termini appare rimessa alla discrezionalità di ciascuna singola Amministrazione che, quindi, potrà anche non procedere ad alcuna assegnazione qualora non dovesse ravvisare il suddetto carattere. L ammontare del bonus è determinato dalla contrattazione collettiva nazionale, nei limiti delle risorse disponibili. Tale bonus non è cumulabile con il premio annuale per l innovazione nè con l accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale. 35
33 Il premio annuale per l innovazione. Trattasi di uno strumento premiale - assegnato dall Organismo indipendente di valutazione della performance - che viene riconosciuto a tutti coloro che hanno proficuamente partecipato al miglior progetto realizzato nell anno, in grado di produrre un significativo cambiamento dei servizi offerti o dei processi interni di lavoro, con un elevato impatto sulla performance dell organizzazione. Il premio annuale per l innovazione, dunque, non è collegato direttamente alla performance individuale ma a quella collettiva del progetto più innovativo, che presenti un elevato impatto sulla performance dell organizzazione. L ammontare del premio è pari, per ciascun dipendente premiato, a quello del bonus annuale di eccellenza e, quindi, la quantità di risorse da destinare a tale premio è fissata dalla contrattazione collettiva nazionale. Le progressioni economiche e di carriera. Si definiscono progressioni economiche quelle che si svolgono all interno della stessa area funzionale mentre sono progressioni di carriera quelle che riguardano i passaggi tra le diversi aree funzionali. Le progressioni economiche vengono attribuite in maniera selettiva, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione. Ai fini della loro attribuzione è considerato titolo prioritario la collocazione per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche 36
34 non consecutive, nella fascia di merito alta. Per quanto riguarda, invece, le progressioni di carriera, esse avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l amministrazione di destinare al personale interno - in possesso dei titoli di studio richiesti per l accesso dall esterno- una riserva di posti comunque non superiore al 50 % di quelli banditi. La riserva dei posti al personale interno è finalizzata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni. Costituisce titolo rilevante, anche ai fini delle progressioni di carriera, la collocazione per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche non consecutive, nella fascia di merito alta. Attribuzione di incarichi e responsabilità. Trattasi di un istituto che ha la finalità di favorire la crescita professionale e la responsabilizzazione dei dipendenti pubblici. L attribuzione degli incarichi dovrà avvenire sulla base di criteri oggettivi e pubblici, tra i quali non deve mai mancare un riferimento alla professionalità, così come certificata dal sistema di misurazione e valutazione. Si introduce, quindi, una presunzione di piena attendibilità del sistema di valutazione, cui corrisponde una presunzione di acclarata professionalità per coloro che risultino positivamente valutati. 37
35 Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale. Ulteriore strumento per premiare il merito e le professionalità è rappresentato dall accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale. Attraverso tale strumento le amministrazioni pubbliche riconoscono e valorizzano i contributi individuali e le professionalità sviluppate dai dipendenti e a tali fini promuovono l accesso privilegiato dei dipendenti a percorsi di alta formazione in primarie istituzioni educative nazionali e internazionali e favoriscono la crescita professionale e l ulteriore sviluppo di competenze dei dipendenti, anche attraverso periodi di lavoro presso primarie istituzioni pubbliche e private, nazionali e internazionali. Il premio di efficienza. Infine, tra gli strumenti premiali del dipendente rientra anche il premio di efficienza, definito come uno strumento concreto per coinvolgere il personale nell impegno ad ottenere risparmi sui costi. Infatti, soltanto la partecipazione attiva e propositiva dei soggetti direttamente interessati può consentire di raggiungere risultati concreti ed importanti sul versante della contrazione dei costi, e il miglior modo per coinvolgerli è quello di prevedere dei premi di importo non simbolico. Il legislatore ha stabilito che una quota fino al 30 % dei risparmi sui costi di funzionamento derivanti da processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione all interno delle pubbliche amministrazioni sia destinata, in misura fino a 2/3 a premiare, secondo criteri generali definiti dalla contrattazione collettiva integrativa, il personale direttamente e proficuamente coinvolto e 38
36 per la parte residua ad incrementare le somme disponibili per la contrattazione stessa. Condizione necessaria è che la riduzione dei costi e il miglioramento dell efficienza siano documentati nella Relazione di performance, validati dall Organismo di valutazione e verificati dal Ministero dell Economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. 39
37 Il Procedimento disciplinare. Prima della riforma operata dal Ministro Brunetta, la disciplina della responsabilità disciplinare era affidata alla contrattazione collettiva. In particolare, a quest ultima spettava il compito di definire gli illeciti e le sanzioni disciplinari, ossia le conseguenze delle violazioni dei doveri dei dipendenti. La finalità dell intervento riformatore è stata quella di potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici e di contrastare i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo. Il legislatore, infatti, compie un apprezzabile tentativo di rivitalizzare la responsabilità disciplinare dei dipendenti pubblici, attraverso un ampliamento della disciplina legislativa a scapito di quella contrattuale. Negli anni ci si è spesso lamentati del fatto che, per varie ragioni, le amministrazioni pubbliche, tranne qualche eccezione, non esercitavano quasi mai il potere disciplinare nei confronti dei propri dipendenti infedeli o lo facevano soltanto dopo che, nei loro confronti, era stato avviato un procedimento penale. Pertanto, ridotta ad appendice di quella penale, la responsabilità disciplinare non svolgeva quella funzione di prevenzione che le è propria e, quindi, non consentiva alle amministrazioni di sanzionare gli illeciti meno gravi, prevenendo la commissione di quelli più gravi. Conseguentemente il tentativo operato dalla riforma Brunetta è valutato favorevolmente, tanto più che è un tentativo di far valere la responsabilità disciplinare non solo dei dipendenti infedeli, ma anche di quelli colpevolmente inefficienti. Il procedimento disciplinare viene concepito come strumento di garanzia per il corretto esercizio del relativo potere in modo da assicurare il diritto 40
38 di difesa del pubblico dipendente, attraverso l accertamento se il fatto addebitatogli sia effettivamente conforme al codice disciplinare e alla normativa di legge ovvero sia in contrasto con queste disposizioni normative e, pertanto, meritevole della sanzione disciplinare. La riforma Brunetta ha introdotto un doppio tipo di procedimento: uno più rapido e semplificato, per le infrazioni disciplinari di minore gravità ed un altro per le infrazioni di maggiore spessore. Per le infrazioni punibili solo con il rimprovero verbale, invece, la disciplina resta completamente affidata alla contrattazione collettiva. Per le infrazioni di minore gravità - per le quali è prevista l irrogazione di sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per più di dieci giorni (e più precisamente nel caso di rimprovero scritto, multa fino a quattro ore e sospensione fino a dieci giorni) - il procedimento disciplinare, se il responsabile della struttura nella quale lavora il dipendente incolpato ha qualifica dirigenziale, si svolge secondo le disposizioni del comma 2 dell art. 55 bis del d.lgs n. 165/2001. Pertanto, quando il dirigente della struttura ha notizia di comportamenti punibili, senza indugio e, comunque, non oltre venti giorni, deve contestare per iscritto l addebito al dipendente e deve convocarlo per il contraddittorio a sua difesa, con un preavviso di almeno dieci giorni. La contestazione rappresenta l atto fondamentale del procedimento: occorre, quindi, indicare con molta cura e precisione la data, il luogo e i dettagli del comportamento attribuito al dipendente, in modo da consentirgli la conoscenza più completa possibile dei fatti che gli vengono 41
39 addebitati e permettergli, così, di esercitare in pieno le proprie facoltà di difesa. Tutto quello che non viene puntualizzato nella contestazione poi non può essere oggetto di valutazione da parte del soggetto cui compete l esercizio dell azione disciplinare. La comunicazione, contenente la contestazione dell addebito - al pari di ogni altra comunicazione al dipendente nell ambito del procedimento disciplinare -, va effettuata tramite posta elettronica certificata, nel caso in cui il dipendente dispone di idonea casella di posta, o altrimenti mediante consegna a mano. Per le comunicazioni successive alla contestazione dell addebito, il dipendente può indicare, altresì, un numero di fax. In alternativa all uso della posta elettronica certificata o del fax ed altresì della consegna a mano le comunicazioni possono essere effettuate tramite raccomandata postale con ricevuta di ritorno. Il dipendente può eventualmente farsi assistere, nel contraddittorio, da un procuratore ovvero da un rappresentante dell associazione sindacale cui egli aderisce o conferisce mandato. Qualora il dipendente non intenda presentarsi al contraddittorio potrà inviare una memoria scritta oppure, in caso di grave ed oggettivo impedimento, formulare un istanza motivata di rinvio del termine per l esercizio della sua difesa. Nel caso in cui il differimento sia superiore a dieci giorni, il termine per la conclusione del procedimento è prorogato in misura corrispondente. Il differimento può essere disposto per una sola volta nel corso del procedimento. Successivamente alla fase del contraddittorio è prevista, come eventuale, una fase istruttoria, nel corso della quale è possibile acquisire da altre amministrazioni pubbliche 42
40 informazioni o documenti rilevanti per la definizione del procedimento. Tale attività istruttoria non comporta, però, la sospensione del procedimento, nè il differimento dei relativi termini. Terminata l eventuale attività istruttoria, il responsabile della struttura deve concludere il procedimento, con l atto di archiviazione o di irrogazione della sanzione, entro il termine di sessanta giorni decorrenti dalla contestazione dell addebito. La violazione dei termini procedurali comporta, per l amministrazione, la decadenza dall azione disciplinare e, per il dipendente, dall esercizio del diritto di difesa. Nell ipotesi in cui il responsabile della struttura amministrativa non abbia qualifica dirigenziale o, comunque per le infrazioni punibili con sanzioni più gravi rispetto alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per più di dieci giorni (ossia nel caso di sospensione superiore a dieci giorni, licenziamento con preavviso, licenziamento senza preavviso), egli dovrà trasmettere gli atti, entro cinque giorni dalla conoscenza dei fatti, all ufficio per i procedimenti disciplinari individuato dall ente secondo il proprio ordinamento, dandone contestuale comunicazione all interessato. In questo modo il lavoratore viene reso immediatamente edotto del fatto che un proprio comportamento è oggetto di valutazione da un punto di vista disciplinare. Il suddetto ufficio procede a contestare l addebito al dipendente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce e conclude il procedimento con l atto di archiviazione o di irrogazione della sanzione. Tuttavia, per le fattispecie che comportano l irrogazione di sanzioni più gravi i termini sono raddoppiati, salvo 43
41 l eventuale sospensione di cui all art. 55 ter. Il termine per la contestazione dell addebito decorre dalla data di ricezione degli atti trasmessi dal responsabile della struttura ovvero dalla data nella quale l ufficio ha altrimenti acquisito notizia dell infrazione, mentre la decorrenza del termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento resta comunque fissata alla data di prima acquisizione della notizia dell infrazione, anche se avvenuta da parte del responsabile della struttura in cui il dipendente lavora. Al fine di incentivare la collaborazione dei soggetti appartenenti all amministrazione il legislatore della riforma prevede l applicazione della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di quindici giorni per il lavoratore dipendente o il dirigente, appartenente alla stessa amministrazione pubblica dell incolpato o ad una diversa, che, essendo a conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio di informazioni rilevanti per un procedimento disciplinare in corso, rifiuta, senza giustificato motivo, la collaborazione richiesta dall autorità disciplinare procedente ovvero rende dichiarazioni false o reticenti. Impugnazione del provvedimento disciplinare. Con la riforma Brunetta è stato contemplato il divieto per la contrattazione collettiva di istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari, lasciando ferma, invece, la facoltà di disciplinare mediante la stessa le procedure di conciliazione non obbligatoria - fuori dei casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento - da instaurarsi e 44
42 concludersi entro un termine non superiore a trenta giorni dalla contestazione dell'addebito e comunque prima dell irrogazione della sanzione. I termini del procedimento disciplinare restano sospesi dalla data di apertura della procedura conciliativa e riprendono a decorrere nel caso di conclusione con esito negativo. Rapporti tra il procedimento disciplinare e quello penale. Nell ipotesi in cui per gli stessi fatti per i quali si procede sia instaurato un procedimento penale, anteriormente alla riforma operata dal Ministro Brunetta vigeva la regola generale dell obbligo della sospensione del procedimento disciplinare in attesa delle determinazioni assunte dal giudice con la sentenza definitiva. Con l emanazione del d.lgs n.150/2009 si è proceduto ad introdurre all interno del d.lgs n.165/2001 una nuova disposizione normativa la quale stabilisce, come regola generale, che i procedimenti disciplinari possono proseguire ed essere conclusi anche nei casi in cui sia pendente un procedimento penale. Per le infrazioni di minore gravità non è ammessa la sospensione del procedimento, mentre per quelle più gravi, ossia quelle di competenza dell ufficio per i procedimenti disciplinari, è previsto che lo stesso ufficio possa disporre la sospensione del procedimento disciplinare fino al termine di quello penale - salva la possibilità di adottare la sospensione o altri strumenti cautelari nei confronti del dipendente -, nei casi in cui sia particolarmente complesso accertare i fatti addebitati al dipendente e quando all esito dell istruttoria non disponga di elementi sufficienti a motivare l irrogazione della sanzione. Se il procedimento disciplinare, non sospeso, si conclude con l irrogazione 45
43 di una sanzione e, successivamente, il procedimento penale viene definito con una sentenza irrevocabile di assoluzione che riconosce che il fatto addebitato al dipendente non sussiste o non costituisce illecito penale o che il dipendente stesso non lo ha commesso, l autorità competente, su istanza del lavoratore - da proporsi entro il termine di decadenza di sei mesi dall'irrevocabilità della pronuncia penale -, riapre il procedimento disciplinare per modificarne o confermarne l atto conclusivo in relazione all esito del giudizio penale. Qualora, invece, il procedimento disciplinare si concluda con l archiviazione e il processo penale con una sentenza irrevocabile di condanna, oppure nell ipotesi in cui dalla sentenza irrevocabile di condanna risulta che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporta la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa, l autorità competente riapre il procedimento disciplinare per adeguare le determinazioni conclusive all esito del giudizio penale. Nei casi suddetti il procedimento disciplinare è ripreso o riaperto entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza all amministrazione di appartenenza del lavoratore oppure dalla presentazione dell istanza di riapertura, ed è concluso entro centottanta giorni dalla ripresa o dalla riapertura. La ripresa o la riapertura avvengono mediante il rinnovo della contestazione dell addebito da parte dell autorità disciplinare competente ed il procedimento prosegue secondo quanto previsto nell art. 55 bis del d.lgs. n. 165/2001. Si applicano le disposizioni dell art. 653 c.p.p. sull efficacia della sentenza penale del giudizio disciplinare. 46
44 Le sanzioni. Il d. lgs n.150/2009 individua delle fattispecie di comportamenti rilevanti dal punto di vista disciplinare e ai quali ricollega, in alcuni casi, nuove sanzioni di tipo conservativo e, in altri, sanzioni di tipo risolutivo del rapporto di lavoro. Inoltre, a fattispecie disciplinari già contemplate dai contratti collettivi nazionali previgenti vengono attribuite nuove tipologie di sanzione o si applica un appesantimento delle sanzioni originariamente stabilite. La particolarità del nuovo sistema sanzionatorio previsto dal legislatore del 2009 è la sua rigidità, poiché questi ha predeterminato sanzioni che non permettono all ufficio dei procedimenti disciplinari, una volta accertata la responsabilità del lavoratore, alcuna discrezionalità nell applicazione della regola allo specifico comportamento riscontrato. Il legislatore della riforma ha previsto nuove infrazioni disciplinari: a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia; b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall amministrazione; c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall amministrazione per motivate esigenze di servizio; d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione 47
45 dell instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera; e) reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della dignità personale altrui; f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l'estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro. In queste ipotesi si applica la sanzione disciplinare del licenziamento e, più precisamente, per le fattispecie sub a), d), e) ed f), il licenziamento è senza preavviso. Il licenziamento in sede disciplinare è disposto, inoltre, nel caso di prestazione lavorativa, riferibile ad un arco temporale non inferiore al biennio, per la quale l amministrazione di appartenenza formuli una valutazione di insufficiente rendimento e questo sia dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione stessa. Il contrasto dell assenteismo. Il legislatore della riforma ha previsto che, in tutti i casi di assenza del lavoratore per malattia, la certificazione medica deve essere inviata per via telematica, direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia, all Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) - secondo le modalità stabilite per la trasmissione telematica dei certificati medici nel settore privato dalla normativa vigente il quale provvederà immediatamente ad inoltrarla, con le stesse modalità, all amministrazione interessata. Qualora l assenza per malattia si protragga per un periodo superiore a dieci giorni e, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell anno solare l assenza viene giustificata esclusivamente mediante 48
46 certificazione medica rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. Nel caso in cui l assenza per malattia abbia luogo per l espletamento di visite, terapie, prestazioni specialistiche od esami diagnostici l assenza e giustificata mediante la presentazione di attestazione rilasciata dal medico o dalla struttura, anche privati, che hanno svolto la visita o la prestazione. Nel caso di inosservanza degli obblighi di trasmissione per via telematica della certificazione medica suddetta si configura un illecito disciplinare e, in caso di reiterazione, si verifica l applicazione della sanzione del licenziamento ovvero, per i medici in rapporto convenzionale con le aziende sanitarie locali, della decadenza dalla convenzione. L Amministrazione è tenuta a disporre il controllo sulla sussistenza della malattia del dipendente anche nel caso di assenza di un solo giorno. Le fasce orarie di reperibilità del lavoratore, entro le quali devono essere effettuate le visite mediche di controllo, sono stabilite con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione. Allo stato attuale, in caso di assenza per malattia, le nuove fasce orarie di reperibilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono fissate secondo i seguenti orari: dalle 9 alle 13 e dalle 15 alle 18. L obbligo di reperibilità sussiste anche nei giorni non lavorativi e festivi. Sono esclusi dall obbligo di rispettare le suddette fasce i dipendenti per i quali l assenza sia riconducibile ad una delle seguenti circostanze: a) patologie gravi che richiedono terapie salvavita; b) infortuni sul lavoro; c) malattie per le quali è stata riconosciuta la causa di servizio; d) stati patologici sottesi o 49
47 connessi alla situazione di invalidità riconosciuta. Sono esclusi, altresì, i dipendenti nei confronti dei quali è stata già effettuata la visita fiscale per il periodo di prognosi indicato nel certificato. 50
48 Considerazioni conclusive. Alla luce di quanto emerge da quanto detto in queste pagine, ci pare che si sia fatta la scelta per cui la valutazione della performance del singolo dipendente è il fulcro della riforma Brunetta, laddove sarebbe stato più opportuno intervenire su altre componenti della produzione della Pubblica Amministrazione (governance, complesso degli adempimenti, sistema dei controlli, etc.). La riforma non ha neppure voluto/saputo considerare che l organizzazione del lavoro pubblico fosse sì, passata dall operare per procedure all operare per processi, ma non fosse ancora stata capace di compiere il passaggio all operare per risultati attesi. Se ciò è vero, ci pare qui corretto ritenere che la valutazione possa darsi in maniera complessiva sia sugli esiti del processo di valutazione sia sulla riforma in generale. A nostro avviso, poco o nulla è cambiato nella resa della Pubblica Amministrazione in termini di servizio. Poco o nulla, a nostro avviso, è anche mutato nell atteggiamento dell opinione pubblica in generale e degli utenti in particolare, siano essi cittadini o imprese, nei confronti della Pubblica Amministrazione. Le cause di tale risultato, ad avviso della UIL, sono da ricercare in fattori diversi. Senza pretesa di esporli con un ordine di priorità, vi è, innanzitutto, da considerare come la Riforma Brunetta paghi il prezzo della propria genesi autarchica. In forza di una scelta politica iniziale, la Riforma non ha mai ritenuto di 51
49 collegarsi realmente con le dinamiche economiche, ma ha ritenuto di potersi sviluppare indipendentemente da esse, facendosene, quindi, inevitabilmente travolgere. Come tanti interventi dei Governi precedenti, anche la Riforma in questione ha voluto rappresentarsi come una scommessa sulla Pubblica Amministrazione quale leva per lo sviluppo. Ma, ancora una volta, è stata fatta una scommessa nella quale sul tavolo verde i danari sono stati tolti, anziché puntati, prima ancora del fatidico "Rien va plus, le jeux sont faits". Se nel settore pubblico, le manovre finanziarie, insieme ai rinnovi contrattuali, che nel privato invece si stipulano, hanno rinviato di fatto di anni la possibilità concreta di applicare gli strumenti premiali del d.lgs. 150/2009, si deve comunque ricordare che, anche senza tale contingenza, essi non sarebbero stati paragonabili agli strumenti incentivanti propri del settore privato. Infatti, muovendosi all interno di un monte risorse dato, per il pubblico impiego tali strumenti si risolvono in una sorta di partita di giro tra lavoratori, senza rappresentare un reale investimento del datore di lavoro. Anzi, va ricordato come i fondi per la contrattazione integrativa del Pubblico Impiego, dei quali fanno parte le risorse per incentivare la produttività, sono stati da tempo bloccati di livelli dell anno 2004, per altro più volte ridotti del 10%. Nello stesso modo, il sistema Regioni-Autonomie locali, ma anche altri soggetti rappresentativi come la CRUI, esclusi dalla preparazione della 52
50 Riforma, al di là di qualche atto formale (v. l accordo ANCI - Funzione Pubblica per la sperimentazione in 70 comuni) ha fatto tutt altro che appoggiarla. Le stesse Pubbliche Amministrazioni, che dalla Riforma Brunetta vedono ridotti anche i propri ambiti gestionali (si ricordi che la riduzione della contrattazione riduce gli spazi di entrambi i soggetti contrattanti), generalmente non hanno favorito l applicazione del decreto 150/2009 relativamente alle loro potestà, cogliendo, però, l occasione per limitare gli spazi del sindacato. Il sindacato, pur, come detto, condividendo gli obiettivi di fondo, ha dovuto tentare di porre un argine agli effetti negativi dei provvedimenti (v. Intesa del 4 febbraio) e, soprattutto, contrastare per quanto possibile una disciplina normativa troppo di dettaglio ed ingessante, che chiama a pagare il fio i lavoratori, facendo di essi alibi all inefficienza della politica e motivo per giustificare il vecchio andazzo delle privatizzazioni di comodo. Una seconda motivazione, figlia della precedente, è l astrattezza della Riforma. Nata in laboratorio, questa si cala su una pubblica amministrazione teorica, considerata come un tutt uno indistinto, per altro ipotizzato più come simile alle amministrazioni ministeriali che alle altre. Sulla scia di tale generalizzazione si è ritenuto utile operare la riduzione dei comparti di contrattazione collettiva, operazione che si è rivelata nei fatti irrealizzabile, pretendendo di giustapporre ordinamenti e funzioni inconciliabilmente diversi, oltre a rappresentare, di fatto, un intrusione nel 53
51 potere di autorganizzazione del sindacato. Ma, si ricordi che nei Ministeri opera c.a il 15% del personale, che il 75-80% c.a dei servizi sanità compresa - a cittadini ed imprese è fornito sul territorio dalle amministrazioni locali, e che i Ministeri rappresentano una percentuale minima sul numero delle Amministrazioni pubbliche Non si è tenuto nel debito conto che vi sono differenze profonde nel settore, e si tratta di differenze che investono i diversi gradi di autonomia (in alcuni casi costituzionalmente garantite), i tempi d azione (reali o differiti), le fonti di finanziamento, il diverso rapporto tra servizi all utenza e supporto, la diversità tra servizi essenziali e servizi non essenziali, il rapporto più o meno diretto dell amministrazione con la politica: tutto ciò ha portato a predisporre un sistema cogente che, come un abito dei grandi magazzini, non sta a pennello a nessuno. Questo, si ha la presunzioni di affermare che non è un affermazione di chi scrive: è un dato di fatto. E, infatti, questa, la considerazione che ha motivato la fuga dall ambito applicativo del decreto 150/2009 di Amministrazioni grandi o di rilievo per il sistema Paese, che hanno sfruttato il proprio peso politico per sottrarsi a norme che ritenevano inadeguate e negative per il proprio funzionamento. Se lo stesso decreto già ha dovuto prevedere eccezioni (docenti e ricercatori, che sono in attesa di norme ad hoc amministrazioni sotto i 15 dipendenti od i 5 dirigenti, escluse per molte norme), ha aperto la lista delle fughe l Unione delle Camere di Commercio, che ha sfruttato la riforma del sistema camerale per sottrarsi alla Brunetta. 54
52 Ha proseguito il MEF con le Agenzie fiscali del Ministro Tremonti. Non poche sono le Amministrazioni Pubbliche che stanno considerando ipotesi di privatizzazione. Ma, più significativa di tutte, è l uscita dal decreto 150/2009 della Presidenza del Consiglio e, in essa, dello stesso Ministero della Funzione Pubblica del Ministro Brunetta. Molti dei provvedimenti del Ministro Brunetta hanno, poi, avuto la pecca della mancata cogenza per le Amministrazioni. Si pensi ad iniziative condivisibili, come quelle volte alla riduzione delle auto blu, alla pubblicazione degli importi delle consulenze, dei curricula e delle retribuzioni dei dirigenti. Quali sanzioni sono state poste in essere nei confronti delle Amministrazioni inadempienti? Perché si è permesso che le retribuzioni dirigenziali venissero, sempre, pubblicate incomplete, prive proprio di quella retribuzione di risultato che più avrebbe dimostrato se e quanto si fosse proceduto sulla via del riconoscimento del merito e dell efficacia-efficienza? Non può, neppure, aver giovato alla riuscita della Riforma il convincimento diffuso tra i lavoratori che essa è una Riforma contro di essi. Forse, i lavoratori non si aspettavano una Riforma per loro e probabilmente non sarebbe stato né giusto né positivo ma certo sarebbe stata ben più utile una Riforma con loro. Invece, si è preferita la via comoda dell additare i lavoratori quali responsabili delle disfunzioni della macchina pubblica, facendo di essi 55
53 comodo paravento alle responsabilità della politica e comoda giustificazione per i processi di (costosa ed inefficiente) privatizzazione. La stessa volontà di rappresentare la riforma come un intervento moralizzatore ha sollevato e solleva dubbi. Da un lato si descrivono minuziosamente le incompatibilità, ad esempio, con l adesione sindacale dei Dirigenti dell Aran e dei capi del Personale, dall altro nulla si scrive sulle incompatibilità tra la copertura di alte funzioni conflittuali in più amministrazioni, con tanti casi di controllore autocontrollato. Sicuramente, all attuazione della Riforma, non ha giovato neppure la volontà del Ministro di scrollarsi di dosso il fastidio rappresentato dal dover tener conto dei soggetti di rappresentanza sociale, tra i quali, naturalmente, ha individuato come principale bersaglio il sindacato, del quale ha inteso limitare gli spazi di agibilità (riduzione della contrattazione, cessazione delle prassi di concertazione, etc.), ma perfino condizionare la vita organizzativa, con la riduzione ope legis del numero dei comparti di contrattazione. Ancora, un limite è stato rappresentato dalla necessità avvertita dal Ministro Brunetta di dare grande visibilità mediatica alla propria azione. Ciò ha rischiato di ridurre, e spesso ha ridotto, a slogan questioni che avrebbero meritato ben altro approfondimento, ed ha portato ad indirizzare la natura dei singoli provvedimenti su una strada che ne consentisse una rapida spendibilità, appunto, mediatica, magari con qualche dato statistico di prima lettura, come nel caso delle assenze per malattia, o della 56
54 certificazione telematica. Una ulteriore motivazione del mancato successo della Riforma Brunetta, a nostro parere la più rilevante, deve essere ricercata nell impostazione, che fin da subito dicemmo di non condividere, del percorso scelto. Si è, infatti, scelto il cammino della legificazione centralistica, aggiungendo norme ad un mondo che già nella normazione rischia di affondare. Le norme su privacy e trasparenza, gli adempimenti, le norme procedurali, i regimi di controlli, le delimitazioni di competenze e si potrebbe continuare a lungo hanno costituito e costituiscono, nonostante nel tempo siano stati fatti tentativi di semplificazione amministrativa, per altro più annunciati che realizzati, una vera palla al piede dell amministrare pubblico (anche se, troppo spesso, hanno costituito un alibi per la burocrazia deteriore, che dietro di essi ha nascosto inefficienze). Si pensi agli effetti che hanno i poteri di controllo che la Funzione Pubblica, la Ragioneria e la Corte dei Conti esercitano minuziosissimamente sugli accordi di contrattazione integrativa, mentre poco o nulla si controlla su altre materie. Si veda, ad es. sui dirigenti a contratto nominati ben oltre le percentuali previste dalla legge. Per paradosso, infine, si è sostenuto di voler dare al mondo del lavoro pubblico la dinamicità, la duttilità e la propensione al risultato che sono proprie del settore privato, appesantendo ulteriormente quelle costrizioni che il privato, che già ne era meno gravato, si va scrollando. In sostanza, un operazione che avrebbe meritato ben altro approccio. 57
55 Le pubblicazioni della collana editoriale Per saperne di più... sono consultabili e disponibili all indirizzo: a cura del Servizio Politiche Contrattuali 58

References: art. 2
 art. 40
 articolo 19
 art. 3
 art. 31
 art. 23
 art. 2
 art. 3
 art. 30
 art. 5
 art. 23
 art. 2
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 sentenza 
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 art. 653
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