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Peter Häberle - livro
Warnungen , Empfehlungen und Hinweise
Mike Scheidemantel
„Instrumente des Verwaltungshandelns“
„Wintersemester 2007 / 2008“
Speyer, 11. Januar 2008
2.1. Hoheitliche Warnungen
2.2. Hoheitliche Empfehlungen
2. 3. Hoheitliche Hinweise
3.2 . Empfehlungen und Hinweise
Ziele , Wirkungen und Funktionen sowie Vorteile hoheitlichen Informationshandelns
5.1. Ziele staatlicher Informationstätigkeit
5.2. Wirkungen
5.3. Vorteile hoheitlichen Informationshandelns
5.4.1 Kompensatorische Funktion
5.4.2 Stabilisierende Funktion
6 Voraussetzungen bzw. Grundlagen hoheitlichen Informationshandelns
6.1. Zuständigkeiten und Kompetenzen
6.2. Die Rechtsprechung des BVerfG
6.3. Die Notwendigkeit einer Eingriffsgrundlage
Hat hoheitliches informelles Verwaltungshandeln Eingriffsqualität ?
Inhaltliche Anforderungen an hoheitliches Informationshandeln
7.1. Widerrufsanspruch
7.2. Unterlassungsanspruch
7.4. Enteignungsgleicher Eingriff
In einer sich ständig wandelnden Welt mit immer komplexeren und globaleren Wirtschaftskreisläufen besteht für den einzelnen Bürger ein immer stärkeres Be- dürfnis nach zuverlässiger Information über die verschiedenen Risiken und Gefah- ren , die seine Individualrechtsgüter bedrohen . Hierbei sind insbesondere die Ri- siken für die Gesundheit durch verdorbene Lebensmittel zu nennen , wie sich in den letzten Jahren immer wieder gezeigt hat . Beispiele hierfür waren der Skandal um glykolhaltigen Wein , der Flüssigeiskandal bei der Nudelherstellung oder in der jüngsten Vergangenheit die Vorfälle im Zusammenhang mit dem sogenannten Gammelfleisch .
Dieses verstärkte Informationsbedürfnis des Bürgers trifft auf eine mediale Welt , deren schiere Vielfalt den Einzelnen hinsichtlich Verständnis und Auswahl schlicht überfordert . Umso wichtiger ist es für den Bürger auf eine glaubwürdige Quelle vertrauen zu können . Diese Rolle kommt in immer größeren Maße dem Staat zu . Nur er ist in der Lage die vorhandenen Informationsassymetrien auszugleichen und durch entsprechende Expertise den Bürger vor den beschriebenen Gefahren zu beschützen .
Allerdings begegnet staatliches Informationshandeln auch verschiedenen Proble- men , mit denen sich diese Arbeit im Folgenden näher befassen möchte . Im Ein- zelnen wird näher auf die Funktionen sowie die rechtliche Einordnung , die Vortei- le und die Voraussetzungen für staatliches Informationshandeln einzugehen sein .
Da staatliches Informationshandeln wiederum von den Medien , wie Presse , Rundfunk , Fernsehen und Internet aufgenommen und verbreitet wird , ist eine hohe Wahrnehmungsdichte in der Bevölkerung gegeben . Dies führt dazu , das die Wirkungen auf die Betroffenen der entsprechenden Massnahme sehr hoch sein können . Somit trägt die Verwaltung ein hohes Mass an Verantwortung , wenn sie zwischen dem Schutz von Rechtsgütern der Bevölkerung und den sub- jektiven Rechten der Betroffenen abzuwägen hat .
Hinzu kommt die Tatsache , das der Staat sich selbst in den letzten Jahrzehnten immer mehr vom „ paternalistischen Staat , der mit Zwang und Anordnung arbeitet ″ 1 , hin zum Gewährleistungsstaat entwickelt hat , der sich „ auf Initiierung , Anlei- tung und Absicherung öffentlicher Aufgaben beschränkt . ″ 2 Die damit einherge- hende Verantwortungsverteilung setzt ein Informationsgleichgewicht aller Beteilig-
1 Bumke Verw 2004 , 3 , 3
ter voraus 3 . Information als Steuerungselement ist somit ein unverzichtbarer Be- standteil des modernen Gewährleistungsstaates .
Dabei lassen sich die verhaltenslenkenden Informationen im wesentlichen wie folgt einteilen : Warnungen , Empfehlungen und Hinweise .
Hoheitliche Warnungen dienen dem Schutz polizeilicher Rechtsgüter , wie Leben , Gesundheit , Eigentum oder der Rechtsordnung . Sie verstehen sich somit als Massnahme der Gefahrenabwehr . 4 Der Staat macht auf bestimmte Gefahren aufmerksam , die entweder von Personen , Produkten oder bestimmten Verhal- tensweisen ausgehen , um so den Bürger vor den entsprechenden Risiken zu schützen . Die Warnung ist in ihrer Intensität darauf angelegt , dem Adressaten faktisch keine andere Wahl zu lassen , als sich in der , von der Behörde , ge- wünschten Art und Weise zu verhalten . Anderenfalls würde er sich den zuvor ge- nannten Risiken für seine eigenen Rechtsgüter aussetzen 5 . Da sich die Warnung in dieser Weise an den Bürger richtet , lässt sich ihr denknotwendig auch der Grundrechsträger entnehmen , dessen Grundrechte durch die Warnung beein- trächtigt werden 6 .
Die hoheitliche Warnung setzt sich aus drei Elementen zusammen :
2. Werturteilen ( Meinungsäußerungen )
3. Appellen ( Aufforderungen )
Die Tatsachenbehauptung bildet sozusagen den Kern der Warnung . Sie gibt die für den Bürger relevante Information , zum Beispiel im Wein ist Glykol enthalten . Allein diese Information kann bei den Adressaten schon eine Verhaltensänderung hervorrufen . Sie lässt sich an den Kriterien wahr oder falsch überprüfen und ist
4 vgl. C. Schmidt , Verhaltenslenkende Informationsmassnahmen , S. 27
6 Schmidt , a.a.O. , S. 27
Schmidt , a.a.O. , S. 28
sie einmal in die Welt ( Medien ) gelangt , auch nicht mehr rückgängig machen 7 .
Deshalb kann auch sie allein schon für einen Einzelnen den wirtschaftlichen oder bürgerlichen Tod bedeuten 8 .
Mit der Tatsachenbehauptung können Werturteile und Meinungen verknüpft sein . Diese sind Ausdruck der persönlichen Überzeugungen der handelnden Akteure . Wenn zum Beispiel ein Minister vor einer Jugendsekte warnt und äußert diese sei destruktiv und pseudoreligiös , so ist dies ein Werturteil , welches sich negativ auf das Ansehen dieser Sekte in der Öffentlichkeit auswirkt und sich einer Bewertung anhand der Kriterien wahr oder falsch entzieht 9 .
Schlussendlich beinhaltet eine Warnung auch immer einen Appell an den Adres- saten , ein bestimmtes Verhalten zu unterlassen . Dadurch bekommt die Warnung die stärkste Intensität der Verhaltensbeeinflussung des Bürgers im Rahmen der drei hier untersuchten Steuerungsmaßnahmen .
Damit sich eine Warnung als hoheitlich zuordnen lässt , muß ein Hoheitsträger in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben warnend tätig werden . Die Berufung auf die staatliche Autorität führt in diesem Zusammenhang zu einer Steigerung der Ernst- haftigkeit 10 . Problematisch stellt sich hier die verstärkte Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Private dar , welche der Staat in den letzten Jahren aufgrund seines Verständnisses als Gewährleistungsstaat praktiziert . Dies soll folgendes Beispiel illustrieren , welchem eine Entscheidung des BVerwG zugrunde liegt 11 . Hier wur- de ein privater Verein zum weit überwiegenden Teil mit Mitteln aus dem Bundes- haushalt finanziert . Dieser Verein leistete Aufklärung religiöse Sekten betreffend . Diese Aufklärungskampagnen waren in ihrer Wirkung hoheitlichen Warnungen oder Empfehlungen gleichzusetzen . Problematisch ist hier die Zurechnung des Vereins entweder zum privaten oder zum öffentlichen Recht . Man könnte hier daran denken , das sich der Staat über derartige Modelle seiner Grundrechtsbin- dung entzieht und die Flucht ins Privatrecht antritt 12 .
Im Gegensatz zu den Warnungen äußert hier der Staat eine lediglich eine Präfe- renz für eine von mehreren möglichen Optionen , die alle rechtlich unbedenklich
7 Dolde , Behördliche Warnungen vor nicht verkehrsfähigen … , S. 8
8 Ossenbühl , Umweltpflege , S . 58
9 siehe auch Cremer , JuS 2003 , 748 zum Osho-Beschluss des BVerfG
10 Käß , WiVerw 2002 / 3 , S. 199
11 BVerwGE 90 , 112 ( 113 )
12 siehe auch Di Fabio , JuS 1997 , 2 ( 3 )
und für den Bürger ungefährlich sind . Der Adressat der Empfehlung hat somit die Möglichkeit unter verschiedenen Alternativen zu wählen und ist nicht wie bei der Warnung auf eine Einzige beschränkt 13 .
Gleichwohl lässt sich auch bei der Empfehlung der betroffene Grundrechtsträger bestimmen . Beispiel hierfür sind von öffentlicher Hand veröffentlichte Warentests , bei denen der Name der getesteten Produkte genannt wird . Die von der Empfeh- lung negativ betroffenen Hersteller sind als Grundrechtsträger unproblematisch identifizierbar 14 .
Hoheitliche Hinweise stellen reine Wissenserklärungen der Behörden dar . Es werden bestimmte Wirkungsweisen oder Ursachenzusammenhänge dargestellt , ohne aber dem Adressaten eine bestimmte Verhaltensweise nahezulegen 15 . Vielmehr bleibt die Entscheidung über sein Verhalten dem Adressaten selbst vor- behalten . Es wird lediglich an die Vernunft des sogenannten mündigen Bürgers appelliert . Beispiele hierfür sind die Aids-Aufklärung oder die Anti-Drogen- Kampagne .
Aufgrund der allgemein gehaltenen Aussagen geht der Hinweis nicht zu Lasten eines individualisierten Grundrechtsträgers 16 . Einen äußerungsbetroffenen Drit- ten gibt es somit bei hoheitlichen Hinweisen nicht .
Hier muss aufgrund der unterschiedlich ausgeprägten Wirkungen zwischen der Warnung als intensivster Beeinflussung der Adressaten und den Empfehlungen und Hinweisen unterschieden werden . Gemeinsam ist allen drei Erscheinungs- formen des informellen Verwaltungshandelns , das sie nicht auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet sind . Sie zielen vielmehr auf die faktische Beeinflussung des Adressatenverhaltens ab .
3.1. Warnungen
Bei den Warnungen ist die Rechtsnatur in Literatur und Rechtsprechung durch- aus umstritten . Die Rechtsprechung 17 und Teile der Literatur 18 stufen sie als
13 Schmidt , Verhaltenslenkende Informationsmaßnahmen , S. 28 f.
14 Schmidt , ebenda
15 Schmidt , ebenda
17 z. Bsp. BVerwGE 71 , 183 , 186
schlicht – hoheitliches Verwaltungshandeln ein . Jedoch wird in Teilen der Litera- tur 19 die Auffassung vertreten , eine derartige Einordnung werde der Warnung nicht gerecht . Da öffentliche Warnungen einseitiges hoheitliches Handeln dar- stellen und in ihren Belastungswirkungen für den Betroffenen stärker oder zu- mindest gleich stark sein können wie eine polizeiliche Verfügung , wäre es eine Verkennung der Realitäten , sie als weicheres und damit im rechtlichen Sinne milderes Mittel zu betrachten 20 . Deshalb müssten an Warnungen die gleichen Anforderungen gestellt werden , wie an andere Maßnahmen der Eingriffsverwal- tung auch 21 .
Dem ist das Bundesverwaltungsgericht in seinem Jugendsektenurteil 22 mit dem Argument entgegengetreten , aufgrund der Vielgestaltigkeit der möglichen Ein- griffslagen – und wirkungen entziehen sich derartige Maßnahmen einer detaillier- ten gesetzlichen Regelung . Das Bundesverfassungsgericht hat dem beigepflich- tet und hinzugefügt , das sich eine derartige gesetzliche Regelung in der einfach- gesetzlichen Ausformung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erschöpfen müsste 23 .
Dagegen wird eingewandt , das die polizeilichen Generalklauseln in ihrer Unbe- stimmtheit ähnlich strukturiert sind 24 . Deshalb wird vorgeschlagen , die öffentli- che Warnung aus dem Katalog des schlicht – hoheitlichen Handelns herauszu- nehmen und als eine eigenständige Kategorie zu erfassen 25 . Dies würde einer Verrechtlichung dieser Handlungsform Vorschub leisten .
Insgesamt sind die letztgenannten Argumente überzeugender , da sie der War- nung in ihrer Wirkung für den Drittbetroffenen gerechter werden .
Aufgrund ihrer weniger einschneidenden bzw . fehlenden Auswirkungen auf die Drittbetroffenen ist hier der Einordnung dieser Maßnahmen in die Kategorie schlicht – hoheitliches bzw . informelles Verwaltungshandeln zuzustimmen .
18 stellvertr. Leidinger , DÖV 1993 , 927 ; Dolde , Behördliche Warnungen , S. 10
siehe Heintzen , Wandel der Handlungsformen , S. 171 f . , auch Käß , WiVerw 2002 / 3 , S. 201
21 Heintzen , ebenda
22 BVerwG , NJW 1989 , 2272 ( 2274 )
23 BVerfG , Kammerbeschluss , NJW 1989 , 3269 ( 3270 )
Heintzen , Wandel der Handlungsformen , S. 172 f.
Heintzen , ebenda
Warnungen , Empfehlungen und Hinweise finden in ganz unterschiedlichen Berei- chen ihre Anwendung . Schwerpunktmäßig sind hier die Bereiche Umwelt und Gesundheit sowie Verbraucherschutz zu nennen . Beispiele hierfür sind die War- nungen vor gesunheitsschädlichen Lebensmitteln 26 , vor Genussmitteln 27 , vor umweltschädlichen Produkten 28 oder wie in jüngster Vergangenheit die Warnun- gen vor dem sogenannten Gammelfleisch . Darüberhinaus gab es auch Warnun- gen vor gefährlichen Sekten 29 .
5 Ziele , Wirkungen und Funktionen sowie Vorteile ho- heitlichen Informationshandelns
Eines der Ziele , die der Staat durch hoheitliches Informationshandeln verfolgt wurzelt im veränderten Verständnis der Beziehung zwischen Bürger und Staat . Im Zuge seiner Entwicklung hin zum Gewährleistungsstaat , bei dem der Staat nicht mehr ständig mit Zwang und Befehl agiert , befindet sich der Staat mit dem Bürger verstärkt im Dialog . Da er auf den eigenverantwortlichen Bürger setzt und somit bestimmte Materien den Selbstregulierungskräften überlässt , ist er in der Pflicht , dem Bürger , die für seine Entscheidung notwendigen , Informationen zukommen zu lassen . Ein Ziel staatlicher Informationstätigkeit ist somit das Handlungsver- mögen des Bürgers durch Wissenserhöhung zu vergrößern und andererseits die Handlungsbereitschaft durch Erzeugung von Gemeinsinn zu fördern 30 .
Ein weiteres Ziel besteht darin , das Verhalten des Bürgers in eine bestimmte Richtung zu lenken . Betrachtet man zum Beispiel die Anti-Raucherkampagne , so lässt sich das Ziel erkennen , Raucher dahingehend zu beeinflussen , das Rau- chen aufzugeben , um so die Allgemeinkosten für das Gesundheitswesen zu sen- ken .
Beim Einsatz von Informationsmitteln verzichtet der Staat auf die Durchsetzung
26 OLG Stuttgart , NJW 1990 , 2690 ff. ( Birkel )
28 Bundesgesundheitsblatt 28 Nr. 3 , März 1985 ( Toilettensteine )
29 BVerwG , NJW 2006 , 1303 ( Scientology ) , BVerfGE 105 , 279 (Osho )
BVerfGE 95 , 173 ff. ( Tabakwaren )
Bumke , Verw 2004 , 3 , 12
seiner Ziele mittels Befehl und Zwang . Vielmehr wird der Bürger indirekt beein- flusst , indem er zu einem bestimmten Verhalten motiviert , geworben und über- zeugt wird . Somit wird die vis directa durch die vis absoluta ersetzt 31 .
Die Wirkungen staatlicher Informationstätigkeit können im Einzelnen sehr unter- schiedlich ausfallen . Je nach Ausgestaltung kann eine Warnung im Vergleich zu einem polizeilichen Ge- oder Verbot das mildere oder das härtere Mittel sein . Die Warnung vor einer Sekte wird auf deren Mitgliederwerbung durchschlagen und somit auch auf ihre wirtschaftliche Situation Einfluß nehmen . Die Warnung vor einem bestimmten Produkt entfaltet , wenn die Verbraucher dieses Produkt nicht mehr kaufen , ähnlich wie ein Verkaufsverbot . Ja , sie kann in ihrer Wirkung so- gar weit über ein Verkaufsverbot hinausgehen . Möglichweise nehmen die Ver- braucher so ernst , das sie gar keine Produkte dieses Herstellers mehr kaufen . Denkbar wäre sogar , das alle Hersteller ähnlicher Produkte vom Verbraucher sozusagen in Sippenhaft genommen werden .
Hierin liegt auch ein wesentliches Problem staatlichen Informationshandelns . Die einzelnen Maßnahmen , die von der Verwaltung getroffen werden , sind in ihren Wirkungen nur schwer prognostizierbar . Die letztendliche Entscheidung , wie er sich nach einer Warnung verhält , verbleibt beim Bürger . Dies führt umgekehrt auch dazu , das einzelne Maßnahmen der Verwaltung gar keinen Erfolg haben , weil der Maßnahmeadressat sich nicht wie gewünscht verhält und die Empfeh- lung oder Warnung ignoriert . Insbesondere im Umweltrecht lässt sich immer wieder beobachten , das informelle Maßnahmen , die an das Verantwortungsbe- wusstsein und die Freiwilligkeit des Bürgers appellieren , wirkungslos verpuffen 32 .
Durch das Appellieren an den Bürger wird dessen Eigenverantwortung gestärkt und seine Entscheidungsfreiheit so weit wie möglich gewahrt 33 . Dadurch wird ei- ne höhere Motivation und Akzeptanz beim Bürger erreicht , was zu einer effekti- veren Umsetzung der Ziele beiträgt , als wenn durch Zwang erst Widerstände gebrochen werden müssten . Überdies gibt es Lebensbereiche , vor allem solche , die die Intimspähre des Bürgers berühren , bei denen es für einen demokrati- schen Rechtsstaat unangemessen wäre , mit Befehl und Zwang hineinzuregieren . Man denke nur an die Aids-Kampagnen . Auf lange Sicht ist hier hoheitliche In- formation staatlichem Zwang überlegen 34 .
31 Ossenbühl , Umweltpflege , S. 9
33 Spaeht , Grundrechtseingriff , S. 31 34 Spaeth , Grundrechtseingriff , S. 32
Murswiek , Freiheit und Freiwilligkeit im Umweltrecht , JZ 1988 , 988
Gleichzeitig liegt hierin , wie bereits dargelegt 35 , ein großer Nachteil dieses In- strumentes der Verwaltung . Nicht immer ist der Bürger bereit und willens , sich entsprechend den intentierten Zielen der Verwaltung zu verhalten . Dies ist ins- besondere im Umweltrecht verstärkt zu beobachten 36 .
Ein weiterer Vorteil staatlichen Informationshandelns liegt darin begründet , dass sich die Verwaltung auf diesem Wege zumindest partiell den für den Verwal- tungsakt geltenden Rechtsvorschriften und Rechtswirkungen , wie Verfahrensre- gelungen , Formvorschriften sowie Regelungen über Rücknahme , Widerruf und Anfechtungsklage zu entgehen 37 .
Die Funktionen staatlichen Informationshandelns lassen sich unterteilen in die kompensatorische und die stabilisierende Funktion .
Der Staat befindet sich in einem Dilemma . Einerseits hat er eine Fülle von Aufga- ben zu bewältigen , die an Komplexität kaum noch zu übertreffen sind . Insoweit hat der Bürger eine geradezu unbegrenzte Erwartungshaltung gegenüber dem Staat . Gleichzeitig aber steht dem Staat nur ein begrenztes Instrumentarium an Mitteln zur Bewältigung dieser Aufgabe zur Verfügung . Denn natürlich erwartet der Bürger auch , das seine ihm verbürgten Grundrechte und Freiheiten so wenig wie möglich durch Zwangsmittel seitens des Staates eingeschränkt werden 38 .
In diese Lücke stößt nun die hoheitliche Information . Sie kann die fehlenden Mög- lichkeiten kompensieren , die dem Staat dadurch entstehen , das er in bestimmten Bereichen das Verhalten der Bürger eben nicht oder nur sehr eingeschränkt durch Zwang beeinflussen kann . So lassen sich mit Mitteln hoheitlicher Information un- erwünschte Risiken zurückdrängen , die an sich rechtlich erlaubt sind und deshalb nicht mit Zwangsmitteln unterbunden werden können 39 . Zudem fungieren die meisten Zwangsmittel als Instrumente der Gefahrenabwehr , während sich infor- melle Verwaltungsmaßnahmen hervorragend zur Risikovorsorge eignen 40 .
35 siehe Fußnote 32
37 Brohm , DVBl . 1994 , 134
38 siehe auch Kloepfer , Staatliche Information als Lenkungsmittel , S. 9
Kloepfer , Staatliche Information als Lenkungsmittel , S. 10
Staatliche Information vermittelt aber auch eine relative Entscheidungsgewissheit 41 . Da sich der Bürger einer größeren Eigenverantwortung im Gewährleistungs- staat gegenübersieht , benötigt er für rationale und verantwortliche Entscheidun- gen ein ausreichendes Maß an Information . Dadurch wird dem Bürger sein eige- ner Verantwortungsbereich überhaupt erst bewusst und er ist in der Lage seine Verhaltensalternativen zu überblicken 42 .
Weiterhin kann staatliche Information die Verhaltensspielräume des Bürgers aber auch einschränken , so zum Beispiel wenn durch die Autorität des Staates dem Bürger vermittelt wird , das ein bestimmtes Verhalten nahe liegt , weil es vernünf- tig ist 43 . Somit schafft staatliches Informationshandeln Entscheidungsgewissheit und Systemstabilität 44 , da es Vorhersehbarkeit in ungewisse Risikolagen bringen kann .
6 Voraussetzungen bzw. Grundlagen hoheitlichen In- formationshandelns
Grundsätzlich kann das Handeln staatlicher Stellen immer nur im Rahmen der ih- nen gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereiche erfolgen 45 . Gemäß Artikel 83 GG in Verbindung mit Artikel 30 GG obliegt grundsätzlich den Ländern die Ausfüh- rung der Gesetze , wenn nicht das Grundgesetz etwas anderes bestimmt . Somit obliegt es den Ländern und den ihnen zugeordneten Verwaltungseinheiten , bei Bedarf die entsprechenden Informationsmaßnahmen vorzunehmen . Nur in be- stimmten , gesetzlich normierten Fällen liegt die Informationskompetenz beim Bund . So zum Beispiel geregelt in § 9 Strahlenschutzvorsorgegesetz , § 16 Abs. 2 BVerfSchG , § 69 Abs. 4 i. V . m . § 69 Abs. 1 Satz 3 AMG , § 6 Abs. 1 Satz 2 Ge- rätesicherheitsgesetz oder § 8 Produktsicherheitsgesetz .
Der Bürger hat ein Recht darauf , das auch bei schlicht – hoheitlicher Verwal- tungstätigkeit die Zuständigkeitsordnung eingehalten wird . Dies liegt auch in sei- nem Interesse , da die zuständige Stelle in der Regel die höhere Sachkompetenz besitzt und er somit eine qualitativ höherwertige Verwaltungsleistung bekommt 46 .
41 Kloepfer , Staatliche Information als Lenkungsmittel , S. 10
45 Di Fabio , JuS 1997 , 3
46 Heintzen , NJW 1990 , 1448
Überdies wird bei klarer Aufgabenverteilung vermieden , das ein Bürger wegen ein und derselben Sache zweimal von einer Informationsmaßnahme betroffen wird bzw. das verschiedene Stellen sich widersprechen und die Adressaten dadurch verwirrt werden 47 .
Dieser Grundsatz wird jedoch seit längerem von der Rechtsprechung konterkariert
Das Bundesverfassungsgericht hat im Wesentlichen in 2 Entscheidungen die Grundzüge zum informationellen Verwaltungshandeln herausgearbeitet . Diese sollen im Folgenden kurz dargestellt werden .
Zum einen ist dies der sogenannte „ Glykol-Beschluss ″ 48 . Dort warnte der Bun- desminister für Jugend , Familie , Frauen und Gesundheit vor Weinen , in denen Frostschutzmittel enthalten waren . Unter anderem wurden in einer entsprechen- den Liste auch die Namen der Hersteller veröffentlicht .
Die zweite grundlegende Entscheidung war der sogenannte „ Osho-Beschluss ″ 49 . Hier äußerte sich die Bundesregierung in einer kleinen Anfrage und anschlie- ßend ein Minister in einer öffentlichen Diskussion über die betreffende Sekte mit den Worten , es handle sich um eine „ Psychosekte ″ und einen „ destruktiven reli- giösen Kult ″ .
Zusammenfassend kommt das Bundesverfassungsgericht zur Ansicht das schon der Schutzbereich der betroffenen Grundrechte nicht berührt sei bzw. die Äuße- rungen keine Eingriffsqualität haben . Deshalb habe es auch keiner Eingriffsgrund- lage für die Warnungen bedurft .
6.3.1 Hat hoheitliches informelles Verwaltungshandeln Eingriffsqualität ?
Der klassische Eingriffsbegriff verlangt eine finale und unmittelbare Grundrechts- beeinträchtigung , die mit rechtlicher Wirkung erfolgt und mit Zwang oder Befehl durchgesetzt wird 50 .
47 Heintzen , a.a.O.
48 BVerfGE 105 , 252 ff.
49 BVerfGE 105 , 279
50 Pieroth / Schlink , Grundrechte , Rn . 238
Bezüglich der rechtlichen Wirkung , der Unmittelbarkeit und der Durchsetzung mit Befehl oder Zwang genügen Warnungen , Empfehlungen und Hinweise diesen Anforderungen an den klassischen Eingriff nicht .
Die hoheitliche Informationstätigkeit ist gerade nicht auf eine rechtliche Wirkung ausgerichtet . Vielmehr wirken derartige Maßnahmen nur faktisch auf die Grund- rechte der Drittbetroffenen ein 51 . Auch an der Unmittelbarkeit fehlt es , da die Grundrechte der Drittbetroffenen erst durch das Verhalten der Maßnahmeadressa- ten betroffen sind , mithin eine Warnung usw. nur mittelbar wirkt .
Weiterhin fehlt es an der Durchsetzung mit Befehl und Zwang , da solche Maß- nahmen gerade darauf angelegt sind , die Adressaten zu überzeugen und zu mo- tivieren sowie sie in ihrer Eigenverantwortung zu stärken 52 .
Selbst über die Finalität des informellen Verwaltungshandelns lässt sich streiten . Die entsprechenden Maßnahmen ergreift die Behörde nicht , um gezielt in Grund- rechte von Dritten einzugreifen , sondern um bestimmte Ziele wie Umwelt – oder Verbraucherschutz zu erreichen . Selbst wenn man unterstellt , das es in Fällen wie der Warnung vor Sekten , der betreffenden Stelle auch darauf ankam die Sek- te selbst zu treffen und in der Öffentlichkeit zu isolieren , somit also die Finalität bejaht 53 , würde es an den anderen 3 Kriterien des klassischen Eingriffsbegriffs fehlen .
Mittlerweile wird aber nicht mehr streng am klassischen Eingriffsbegriff festgehal- ten . Es wird als Eingriff vielmehr jedes staatliche Handeln verstanden , das dem Einzelnen ein grundrechtlich geschütztes Verhalten ganz oder teilweise unmöglich macht 54 . Dies kann final oder unbeabsichtigt , unmittelbar oder mittelbar , rechtlich oder faktisch sowie mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgen 55 .
An diesen Kriterien gemessen kommt zumindest den Warnungen und Empfehlun- gen Eingriffsqualität zu . Auch unter Berücksichtigung der vom Bundesverwal- tungsgericht aufgestellten Kriterien Zielgerichtetheit , Vorhersehbarkeit unter In- kaufnahme und Schwere der Beeinträchtigung 56 lassen sich Warnung und Emp- fehlung als Eingriff definieren .
Da mit Warnungen und Empfehlungen immer auf die Verhaltensänderung der Ad- ressaten abgezielt wird und damit automatisch immer auch die Grundrechte der Drittbetroffenen gezielt tangiert werden liegt in diesen Fällen ein Grundrechtsein- griff vor . Die Vorhersehbarkeit ist systemimanent , da ja gerade die Verhaltensän- derung der Adressaten in Bezug auf die Drittbetroffenen bezweckt ist . Auf die Schwere der Beeinträchtigung kann es insoweit gar nicht ankommen , da eine sol- che Unterscheidung dem Grundgesetz fremd ist 57 .
51 Discher , JuS 1993 , 464
52 Discher , a.a.O.
53 Discher , JuS 1993 , 465
54 Pieroth / Schlink , Grundrechte , Rn . 238
56 BVerwGE 82 , 76 ; BVerwG NJW 1991 , 1770 ; BVerfG , NJW 1989 , 3269 ( Jugendsektenent- scheidungen )
Discher , JuS 1993 , 465
Keine Eingriffsqualität kommt hingegen den Hinweisen zu . Als reine Wissenser- klärungen , die zudem aufgrund ihrer Allgemeinheit keinen Drittbetroffenen haben , können von ihnen keine Grundrechtsbeeinträchtigungen ausgehen .
6.3.2 Gesetzesvorbehalt
Der Gesetzesvorbehalt als rechtsstaatliches Prinzip verlangt für Eingriffe in sub- jektive Rechte eine gesetzliche Grundlage , selbst wenn es sich nur um faktische Eingriffe handelt 58 . Dies soll laut Bundesverwaltungsgericht nicht für die Bundes- regierung gelten , wenn diese als Regierung tätig wird . Dann soll das Erforderniss einer Ermächtigungsgrundlage wegfallen und der Schluss von der Aufgabe auf die Befugnis zulässig sein 59 . Dem kann nur für äußerste Notkompetenzen zuge- stimmt werden , in denen eine effektive Gefahrenabwehr nur auf Bundesebene erreicht werden kann 60 .
Für alle anderen Fälle muß uneingeschränkt an der Forderung nach einer Er- mächtigungsgrundlage festgehalten werden . Schon das Schutzinteresse der von den Maßnahmen Drittbetroffenen , in deren Grundrechte genauso stark eingegrif- fen wird wie durch einen Verwaltungsakt , gebietet dies . Im Übrigen ist die Staats- leitung nicht dem Verwaltungshandeln im klassischen Sinne zuzuordnen , so dass darauf hier auch im Einzelnen nicht näher eingegangen werden muss .
Auch grundrechtliche Schutzpflichten und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bie- ten keine Handhabe , um von den Erfordernissen einer gesetzlich bestimmten Er- mächtigungsgrundlage abzuweichen 61 .
Hier kommt neben der bereits behandelten Zuständigkeit noch die vorherige An- hörung des Drittbetroffenen in Betracht . Bevor die Behörde eine Warnung oder Empfehlung ausspricht , muß sie den Betroffenen zuerst . Zwar ist § 28 VwVfG nicht direkt anwendbar , da gemäß § 9 VwVfG das Verwaltungsverfahren nicht auf
58 h. M . , stellvertr. Gusy , NJW 2000 , 977 , 983 ; ebenso Lege , DVBl. 1999 , 574
60 Lege , a.a.O.
C. Schmidt , Verhaltenslenkende Informationsmaßnahmen , S. 159 ; Heintzen , VerwArch 81 ( 1990 ) , S. 532 , 552
Lege , DVBl . 1999 , 574
schlicht – hoheitliches Verwaltungshandeln gerichtet ist 62 . Jedoch folgt diese Voraussetzung aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs , welches grundge- setzlich verankert ist und im Rechtstaatsprinzip wurzelt 63 . Darauf kann allenfalls verzichtet werden , wenn Allgemeinwohlinteressen überwiegen , wie etwa bei Ge- fahr im Verzug , so das die Warnung zu spät kommen würde , wenn man den Be- troffenen zuvor erst hören müsste 64 .
Einer Heilung gemäß § 45 VwVerfG steht die Tatsache entgegen , da der Zweck der Anhörung im Nachhinein nicht mehr erreicht werden könnte 65 .
6.3.3.2 Materielle Anforderungen
Zunächst unterliegt der Tatsachengehalt der Information der Wahrheitspflicht . Gezielt falsche Informationen würden dem Rechtsstaatsprinzip widersprechen und wären daher rechtswidrig 66 . Schwierigkeiten ergeben sich bezüglich der Wahr- heitspflicht dann , wenn der Sachverhalt noch nicht eindeutig geklärt sind . Hier ist zu fordern , das die Verwaltung sich um Objektivität bemüht hat und die Untersu- chung des Sachverhalts nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse durchgeführt hat 67 .
Darüberhinaus hat sich die Verwaltung bei der Veröffentlichung von Warnungen und Empfehlungen um Sachlichkeit und Neutralität zu bemühen . Sie darf also keine übertrieben aggressiven Warnungen herausgeben oder willkürlich vorgehen
Wie über allen Formen des Verwaltungshandelns schwebt auch über der hoheitli- chen Informationstätigkeit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit . Die ergriffenen Maßnahmen müssen also eforderlich , geeignet und verhältnismäßig im engeren Sinne sein 69 .
Darauf soll hier nur überblicksartig eingegangen werden .
62 Käß , WiVerw 2002 / 3 , 207 , Kopp / Ramsauer , VwVfG , § 28 , Rn . 4
64 Käß , a.a.O. , S. 208
65 Käß , ebenda
66 Spaeth , Grundrechtseingriff , S. 218
69 BVerGE 20 , 45 , 49
Käß , a.a.O.
Spaeth , a.a.O.
Bei Verletzung von subjektiven Rechten hat der Betroffene einen Anspruch auf Widerruf der staatlichen Äußerung . Voraussetzung ist aber , das die Tatsachen- behauptung falsch war . Der Widerrufsanspruch stützt sich auf den allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch 70 .
Der Betroffene hat die Möglichkeit im Wege der Allgemeinen Leistungsklage ge- gen die Verwaltung vorzugehen und die Unterlassung einer rechtswidrigen Äuße- rung zu verlangen . Dieser Anspruch resultiert aus der Abwehrfunktion der Grund- rechte 71 .
Dies ist der normale Amtshaftungsanspruch aus Artikel 34 i.V.m. § 839 BGB .
Dieser , aus den Artikeln 74 und 75 der Einleitung zum allgemeinen preußischen Landrecht hergeleitete Aufopferungsgrundsatz , ist nur dann einschlägig , wenn der Schutzbereich des Artikel 14 GG betroffen ist .
Die Vorfälle des letzten Jahres rund um den sogenannten Gammelfleischskandal , der sich überwiegend in Bayern und Niedersachsen abspielte , haben wieder ein- mal gezeigt , wie wichtig eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für hoheitliche Warnungen und Empfehlungen ist und wie sehr eine klare Kompetenzverteilung nottut .
Im Wechselspiel zwischen Berlin und München und zum Teil auch noch Brüssel wurde deutlich , das ein Verbraucherinformationsgesetz unabdingbar ist , um der- artige Krisen schnell und effektiv zu meistern und zum Wohl des Verbrauchers zu handeln .
Das inzwischen verabschiedete Verbraucherinformationsgesetz ermöglicht es dem Bürger bestimmte Anfragen nach Produkten schriftlich an die Behörden zu
70 Ossenbühl , Umweltpflege , S . 79 71 Spaeth , Grundrechtseingriff , S. 234
richten und innerhalb eines Monats eine Auskunft zu erhalten . Die Behörden er- mächtigt es Warnungen und Empfehlungen auszusprechen . Dies und die ent- sprechende Änderung des Lebensmittel – und Futtermittelgesetzbuches (LFGB ) ermöglicht den Behörden nun auch unter Namensnennung der betroffenen Her- steller , den Verbraucher angemessen zu informieren .
Am Erfordernis einer umfassenden Ermächtigungsgrundlage für hoheitliche Infor- mationstätigkeit ist nach wie vor festzuhalten . Das Verbraucherinformationsgesetz ( VIG ) ist hier nur ein erster Schritt in die richtige Richtung . Allein die Tatsache , das die betroffenen Unternehmen selbst entscheiden können , welche Informatio- nen wettbewerbsrelevant sind und deshalb nicht herausgegeben werden , macht das VIG zu keinem besonders effektiven Instrument des Verbraucherschutzes . In dieser Richtung muß die Entwicklung weiter voran getrieben werden . Dies liegt nicht nur im Interesse der Bürger , sondern auch im Interesse der Verwaltung . Denn nur wenn sie klare Kompetenzzuweisungen und exakt geregelte Vorausset- zungen für hoheitliches Informationshandeln bekommt , hat sie die nötige Rechts- klarheit und Rechtssicherheit um effektiv agieren zu können .
Ansonsten bewegt sich die Verwaltung weiterhin im Spannungsfeld von Bürger- und Medienschelte bei nicht rechtzeitiger Warnung einerseits und dem Risiko ei- ner Schadensersatzhaftung bei zu voreiligem Handeln andererseits .
Bumke , Christian : Publikumsinformation – Erscheinungsformen , Funktionen und verfassungsrechtlicher Rahmen einer Handlungsform des Ge- währleistungsstaates , in Verw 2004 , S. 3 – 33
Brohm , Winfried : Rechtsstaatliche Vorgaben für informelles Verwaltungshandeln , DVBl. 1994 , S. 133 – 139
Cremer , Hans – Joachim : Der Osho-Beschluss des BVerfG – BVerfGE 105 , 279 , in JuS 2003 , S. 747 – 751
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Dokumente ähnlich wie Seminararbeit%20Scheidemantel

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 § 839