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Timestamp: 2018-11-14 09:20:23+00:00

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﻿ Sentencia 2007-00090 de junio 9 de 2011
SENTENCIA 2007-00090 DE 09 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:REGLAMENTO TÉCNICOS PUEDEN FIJAR LOS REQUISITOS DE COMPOSICIÓN DE PRODUCTOS. LOS REGLAMENTOS TÉCNICOS PUEDEN CONTENER TÉRMINOS DE COMPOSICIÓN DE LOS PRODUCTOS CUANDO ES IMPOSIBLE SEÑALAR LAS PROPIEDADES DE USO, EMPLEO O DESEMPEÑO O CUANDO NO SE PUEDEN PRECISAR CONDICIONES DE USO, RECICLAJE, REUTILIZACIÓN, ELIMINACIÓN O DESECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, SALUD PÚBLICA
Sentencia 2007-00090 de junio 9 de 2011
Rad.: 11001-03-24-000-2007-00090-00
Demandado: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y otro
Se demanda en este proceso la nulidad de la expresión “los aspectos de composición química de los materiales y” del artículo 1º de la Resolución CRA 344 de 2005 (1 de noviembre), “por la cual se resuelve por vía general la necesidad de expedir un reglamento técnico de tuberías de acueducto y alcantarillado y sus accesorios, en los aspectos de composición química de los materiales y de la estandarización de la información mínima sobre los requisitos técnicos exigibles, para ser aplicado por las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, con el fin de garantizar la calidad del servicio”, proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; e igualmente, la nulidad de los artículos 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Resolución 1166 de 2006 (20 de junio), “Por la cual se expide el Reglamento Técnico que señala los requisitos técnicos que deben cumplir los tubos de acueducto, alcantarillado, los de uso sanitario y los de aguas lluvias y sus accesorios que adquieran las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado”, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El texto de los actos acusados, en la parte correspondiente, la cual se destaca, es el siguiente:
“Resolución CRA 344 de 2005
Diario Oficial 46.095 de 17 de noviembre de 2005
Por la cual se resuelve por vía general la necesidad de expedir un reglamento técnico de tuberías de acueducto y alcantarillado y sus accesorios, en los aspectos de composición química de los materiales y de la estandarización de la información mínima sobre los requisitos técnicos exigibles, para ser aplicado por las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, con el fin de garantizar la calidad del servicio.
(...)” (negrillas ajenas al original).
“Resolución 1166 de 2006 (jun. 20)
ART. 5º—Conservación de la calidad del agua. Modificado por el artículo 2º, Resolución Ministerio Ambiente 1127 de 2007. Las personas prestadoras del servicio público de acueducto, exigirán a los fabricantes, importadores, proveedores o comercializadores de tubos y accesorios, de sus revestimientos internos y pinturas de protección interna, que conforman los sistemas de tuberías para conducir agua potable, una certificación de laboratorio debidamente acreditado o autorizado por entidad competente por ley, sobre una muestra de los tubos y accesorios del lote que van a adquirir, sobre las concentraciones de elementos y compuestos químicos de reconocido efecto adverso a la salud humana que puedan migrar al agua que transportan, las cuales no deben exceder los valores máximos admisibles indicados en el artículo 8º literal a) del Decreto 475 de 1998 del Ministerio de Salud y Desarrollo Económico, hoy Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por el cual se expiden normas técnicas de calidad del agua potable, o el que lo sustituya, modifique o derogue. Para ello, la certificación será dada en términos de seguimiento a los procedimientos de ensayo exigidos en el artículo 6º del presente reglamento, para aluminio, antimonio, cobre, arsénico, bario, cadmio, cromo, plomo, mercurio, níquel, selenio y plata.
2. Las tuberías y accesorios de concreto o de metal con revestimiento interno de mortero de cemento, además de la evaluación de la capacidad de lixiviación de metales al agua, deberán ser sometidos a ensayo de atoxicidad cuando usen aditivos controladores de fraguado en la mezcla de concreto o en el mortero de revestimiento, de acuerdo con lo dispuesto en la sección 4.4.4 aditivos, de la norma NTC 747:97 segunda actualización (documento de referencia ANSI/AWWA C303/95) siguiendo los procedimientos indicados en la normas ASTM C 494/99.
Requisito técnico de conservación de la calidad de los tubos para alcantarillado y sus accesorios y para uso sanitario. Aguas lluvias, como productos terminados
ART. 7º—Resistencia química. Modificado por el artículo 3º, Resolución Ministerio Ambiente 1127 de 2007. Las tuberías y accesorios deberán resistir la acción química agresiva de las aguas que deben transportar y la de los suelos donde van a ser instalados, debiendo resistir sin daño durante el horizonte de planeamiento para el cual fueron diseñados estos sistemas y durante las pruebas tipo de los ensayos a la resistencia química de que trata el artículo 8º de la presente resolución, con el fin de proteger a los usuarios de un posible efecto negativo sobre la vida, la salud y la seguridad humana, animal, vegetal y el medio ambiente. Las personas prestadoras del servicio público de alcantarillado, exigirán a los fabricantes, importadores, proveedores o comercializadores de tubos y accesorios, que conforman los sistemas de tuberías para conducir las aguas residuales, una certificación, de laboratorio debidamente acreditado o autorizado por entidad competente por ley, sobre una muestra de los tubos y accesorios del lote que van a adquirir, en términos de seguimiento a los procedimientos de ensayo exigidos en el artículo 8º de este reglamento.
4. Los tubos de fibra de vidrio (GRP) para uso de sistemas de alcantarillado y sus accesorios, deben cumplir con los requisitos químicos en el numeral 8.2 de la NTC 3870 (documento de referencia ASTM B 3262:93), de acuerdo a los ensayos químicos de que trata la norma ASTM D3681.
5. Modificado por el artículo 4º, Resolución Ministerio Ambiente 1127 de 2007. Los tubos de poli(cloruro de vinilo) (PVC) rígido para uso sanitario-aguas lluvias deberán cumplir con los requisitos y el método de ensayo para determinación de la resistencia química indicados en el numeral 5.7 de la NTC 1087, tercera actualización (documento de referencia ASTM D 2665:96). Los accesorios para esta tubería deberán ser sometidos al requisito específico de resistencia química indicado en el numeral 5.2 de la NTC 1341, sexta actualización (documento de referencia ASTM D 2665:96).
El problema jurídico consiste en establecer si las resoluciones 344 de 2005 y 1166 de 2006, expedidas, respectivamente, por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, infringen el numeral 3.2 del artículo 4º de la Resolución 03742 de 2001 de la Superintendencia de Industria y Comercio que, según el demandante, prohíbe que los reglamentos técnicos se refieran a aspectos de composición de los productos, como son los relativos a la composición química de las tuberías.
Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, tanto la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico como el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, proponen excepciones en sus respectivos escritos de contestación de la demanda, las cuales se fundan en razones que corresponden al examen del fondo del asunto y no en motivos que constituyan impedimento para que la Sala proceda al mismo, por lo que se decidirán al estudiar el mérito del cargo de nulidad propuesto.
4. Examen del cargo en que se funda la demanda.
1. Mediante la Resolución 344 de 1º de noviembre de 2005 la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, de un lado, señala por vía general la necesidad de expedir un Reglamento Técnico de tuberías de acueducto y alcantarillado y sus accesorios, para ser aplicado por las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, en los aspectos de composición química de los materiales y de la estandarización de la información mínima sobre los requisitos técnicos que deben ser exigibles por parte de los prestadores, con el fin de garantizar la calidad del servicio (art. 1º; lo subrayado es el aparte normativo impugnado) y, de otra parte, solicita al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial la expedición de dicho reglamento (art. 2º).
Este acto se expidió con fundamento en las facultades legales de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en especial de las conferidas por los artículos 73.5 y 74.2 de la Ley 142 de 1994(1), cuyo tenor literal es el siguiente:
2. Según lo expresado en la Resolución 344 de 2005, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico encuentra que las principales razones por las cuales resulta necesaria la expedición del reglamento se concretan en dos aspectos:
“1) La composición química de los materiales utilizados en las tuberías y accesorios destinados a la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado, con el fin de proteger objetivos legítimos como la vida, la salud, la seguridad humana, animal vegetal y el medio ambiente.
2. La estandarización de la información sobre los requisitos técnicos que deben ser exigibles, de tal manera que los prestadores tengan a su disposición la misma calidad y cantidad de información, y se prevengan prácticas que puedan inducir a error a los prestadores”.
Incluir en el reglamento técnico disposiciones relativas a los dos aspectos antes citados —se aduce en el mismo acto— garantiza la calidad del servicio, en la medida en que se previenen dos fallas típicas del mercado: las externalidades que pueden generarse sobre terceros debido a problemas de calidad de los materiales empleados, y las asimetrías de información entre prestadores y productores de tuberías y accesorios, de tal manera que se evite que decisiones tomadas con información incompleta puedan ocasionar alteraciones en la salud pública de los usuarios del servicio.
3. En atención a lo resuelto en la Resolución CRA 344 de 2005, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial profirió la Resolución 1166 de 20 de junio de 2006 “por la cual se expide el reglamento técnico que señala los requisitos técnicos que deben cumplir los tubos de acueducto, alcantarillado, los de uso sanitario y los de aguas lluvias y sus accesorios que adquieran las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado”, invocando como fundamento el ejercicio de sus facultades legales, y en especial, las que le confieren los artículos 67.1 y 162.9 de la Ley 142 de 1994, normas cuyo tenor literal es el que sigue:
“ART. 67.—Funciones de los Ministerios en relación con los servicios públicos. El Ministerio de Minas y Energía, el de Comunicaciones y el de Desarrollo, tendrán, en relación con los servicios públicos de energía y gas combustible, telecomunicaciones, y agua potable y saneamiento básico, respectivamente, las siguientes funciones:
67.1. Señalar los requisitos técnicos que deben cumplir las obras, equipos y procedimientos que utilicen las empresas de servicios públicos del sector, cuando la comisión respectiva haya resuelto por vía general que ese señalamiento es realmente necesario para garantizar la calidad del servicio, y que no implica restricción indebida a la competencia.
“ART. 162.—Funciones del Ministerio de Desarrollo, y del Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable. El Ministerio de Desarrollo, a través del Vice-Ministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, ejercerá las siguientes funciones, además de las competencias definidas para los Ministerios en esta ley, en relación con los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo urbano, y además todas aquellas que las complementen:
4. Pues bien. El demandante estima que los actos impugnados infringen lo dispuesto en el numeral 3.2 del artículo 4º de la Resolución 03742 de 2001 de la Superintendencia de Industria y Comercio, en tanto que se solicitó por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico al Ministerio de Ambiente y Vivienda Territorial la expedición de un Reglamento Técnico de Tuberías de Acueducto y Alcantarillado y sus Accesorios, referido a la composición química de los materiales, y éste lo expidió en tales términos, cuando legalmente tales reglamentos no deben estar referidos en términos de composición de los productos, a menos que resulte imposible expresarlos en los términos señalados en el numeral 3.1 de esa misma disposición, aspecto éste último que tampoco se justificó en las resoluciones impugnadas.
5. A través de la Resolución 03742 de 2001 (2 de febrero) la Superintendencia de Industria y Comercio señala los criterios y condiciones que deben cumplirse para la expedición de reglamentos técnicos.
El artículo 1º de esta resolución define el reglamento técnico en la siguiente forma: “documento en el que se establecen las características de un producto, servicio o los procesos y métodos de producción, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicable a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas. Adicionalmente, puede referirse al destino de los productos después de su puesta en circulación o comercialización y cubrir aspectos relativos al uso, reciclaje, reutilización, eliminación o desecho”.
El artículo 4º de este acto, considerado como vulnerado por los actos demandados, dispone lo siguiente:
“ART. 4º—Criterios y condiciones formales. La entidad competente para la expedición de un Reglamento Técnico deberá verificar que el mismo cumpla todas las siguientes condiciones:
3.1 Alternativamente:
3.3. Estar expresados en los términos previstos por el Sistema Internacional de Unidades” (negrillas y subrayado de la Sala)
6. El examen de la citada norma permite a la Sala concluir, en primer lugar, que no se trata de una disposición que pueda ser vulnerada por la Resolución 344 de 2005 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, pues, ciertamente, la misma es una norma que se dirige a “la entidad competente para la expedición de un reglamento técnico” y, conforme a la normativa legal antes citada(2), dicho organismo no es el competente para proferir tal acto, limitándose su competencia, como en efecto ocurrió en este caso, a señalar por vía general la necesidad de expedir el reglamento técnico y a solicitar su expedición al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entidad a quien legalmente sí le corresponde el ejercicio de dicha función. Por ende, es evidente que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda en relación con este acto administrativo.
En segundo lugar, se observa que el numeral 3.2 del artículo 4º de la Resolución 03742 de 2001, en relación con los requisitos contenidos en el Reglamento Técnico, en efecto impide que estén referidos, entre otros, en “términos de composición” de los productos, pero solo cuando es posible expresar tales requisitos en los términos señalados en el numeral anterior de esa misma disposición, pues, si tal condición no se puede cumplir, porque “resulte imposible expresarlos en los términos señalados en el numeral 3.1”, la norma implícitamente autoriza que dichos requisitos si se refieran en tales términos, es decir, en términos de composición.
En tal sentido, no es cierta la premisa en que se sustenta la demanda según la cual los requisitos contenidos en los reglamentos técnicos no pueden referirse en términos de composición de los productos.
En el caso concreto, como ha sido expuesto, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial profirió la Resolución 1166 de 20 de junio de 2006 “Por la cual se expide el reglamento técnico que señala los requisitos técnicos que deben cumplir los tubos de acueducto, alcantarillado, los de uso sanitario y los de aguas lluvias y sus accesorios que adquieran las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado”.
Su objeto, según su artículo 1º, consiste en “... señalar los requisitos técnicos asociados con la composición química de los materiales y, la estandarización de la información mínima sobre los requisitos técnicos que deben tener presentes los prestadores, con el fin de garantizar la calidad del servicio, para los tubos de acueducto y sus accesorios, integrantes en su conjunto de los sistemas de conducción y distribución de agua para consumo humano y para los tubos y accesorios integrantes en su conjunto de los sistemas de conexión, recolección y transporte final y tratamiento de las aguas residuales domésticas, industriales, pluviales o combinadas, previniendo la presentación de riesgos para la seguridad, la vida y la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente, y la realización de prácticas que puedan inducir a error, durante el horizonte de planeamiento para el cual fueron diseñados estos sistemas”.
Al examinar la Resolución 1166 de 2006 en los artículos acusados, encuentra la Sala que, contrario a lo que estima el actor, en ellos no se establece en forma alguna la formula de la composición química de la tubería o sus accesorios, sino que como un requisito técnico asociado con la composición química de los materiales para los tubos de acueducto, se señalan unos parámetros o valores máximos admisibles que deben cumplir dichos elementos, en cuanto a sus compuestos químicos, para que sus concentraciones no sean adversas a la salud, de acuerdo con los valores máximos admisibles en el Decreto 475 de 1998 —contentivo de las normas de calidad del agua potable—, de tal suerte que se controle que las sustancias que contienen no migren al agua que transportan las tuberías y la conviertan en no apta para el consumo humano (art. 5º). En ese orden, se establece el deber a los prestadores del servicio de acueducto de exigir una certificación a los fabricantes, importadores, proveedores o comercializadores de las tuberías y accesorios, sobre la conformidad de tales elementos con el requisito de conservación de la calidad de agua destinada al consumo humano, la cual es determinada a partir de unos ensayos determinados en la misma norma, que remite para tales efectos a normas técnicas (art. 6º).
El artículo 4º ibídem, solo establece el deber de atender los citados requerimientos, en orden a proteger a los usuarios del servicio de un posible efecto negativo sobre la vida, la salud y la seguridad humana, animal, vegetal y el ambiente, derivado de una decisión de compra de tuberías y accesorios para el transporte de agua para consumo humano, por parte de las prestadoras del servicio, con información incompleta.
Así mismo, tales requisitos, asociados con la composición química, hacen relación a unas pruebas de resistencia de la acción química agresiva de las aguas que deben transportar y de los suelos donde van a ser instaladas las tuberías para alcantarillado, para uso sanitario y aguas pluviales, para lo cual se establecen unos ensayos aplicables a las tuberías y accesorios que evalúan su conformidad con el requisito de resistencia química, conformidad que hace parte del certificado que los prestadores del servicio público de alcantarillado debe solicitar al proveedor o comercializador de tales elementos (arts. 7º y 8º).
En el contexto anteriormente descrito es que se entiende entonces la inclusión de requisitos en el reglamento técnico demandado parcialmente, expresados en términos de composición del producto, expresión que no podría ser de otra manera, esto es, en la forma indicada en el numeral 3.1 del artículo 4º de la Resolución 3742 de 2001 de la SIC, dada la materia del reglamento y la finalidad para la cual fue expedido, que se concreta en garantizar la calidad del servicio público de acueducto y alcantarillado y de ese modo proteger los derechos a la vida, la salud y la seguridad humana, animal, vegetal y el ambiente. En efecto, los requisitos del reglamento técnico en esta materia no serían por ejemplo expresables en términos de uso, empleo o desempeño del producto, sino, precisamente, tal como se hizo, referidos en términos de composición.
Se concluye entonces por la Sala que no existe infracción de la norma invocada como vulnerada en la demanda y, por ende, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos demandados, deberán denegarse las pretensiones de la demanda.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano Juan Álvaro Montoya Villada, para que se declare la nulidad de la expresión “los aspectos de composición química de los materiales y” del artículo 1º de la Resolución CRA 344 de 2005 (1 de noviembre), “Por la cual se resuelve por vía general la necesidad de expedir un Reglamento Técnico de Tuberías de Acueducto y Alcantarillado y sus Accesorios, en los aspectos de composición química de los materiales y de la estandarización de la información mínima sobre los requisitos técnicos exigibles, para ser aplicado por las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, con el fin de garantizar la calidad del servicio”, proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; e igualmente, la nulidad de los artículos 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Resolución 1166 de 2006 (jun./20), “por la cual se expide el reglamento técnico que señala los requisitos técnicos que deben cumplir los tubos de acueducto, alcantarillado, los de uso sanitario y los de aguas lluvias y sus accesorios que adquieran las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado”, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 9 de junio de 2011».
(2) Ley 142 de 1994, artículos 73.5 y 74.2.

References: artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 4
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 artículo 4
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 artículo 1
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 artículo 4
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