Source: https://supremo.vlex.es/vid/730394877
Timestamp: 2019-12-09 11:14:55+00:00

Document:
STS 1055/2018, 20 de Junio de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 730394877
STS 1055/2018, 20 de Junio de 2018
Número de Recurso: 1810/2016
Número de Resolución: 1055/2018
REGLAMENTO DE CASINOS DE JUEGO. MODIFICACIÓN. La oferta de juego que los casinos presentaban estaba situada en entornos geográficos relativamente alejados de los grandes núcleos de población de nuestra Comunidad por razones que en otro momento histórico tuvieron su justificación pero que han ido perdiendo sentido debido a la aceptación social que el juego reúne y a su desarrollo de forma ordenada y responsable. Se desestima la casación.
Sentencia núm. 1.055/2018
Fecha de sentencia: 20/06/2018
Número del procedimiento: 1810/2016
RECURSO CASACION núm.: 1810/2016
Sentencia núm. 1055/2018
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado bajo el número 1810/2016, interpuesto por la procuradora doña María del Mar Hornero Hermández, en representación de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ANESAR) y la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA), con asistencia del letrado don José Luis de la Fuente Fernández, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de marzo de 2016, que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 141/2014 , formulado contra el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto 58/2006, de 6 de julio, y contra la autorización de la Sala apéndice del Casino en la calle Gran Vía número 24 de Madrid, otorgada a Casino Comar Madrid, S.A.U. por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 18 de diciembre de 2013.
Han sido partes recurridas la COMUNIDAD DE MADRID, representada y defendida por letrado de la misma; el CASINO DE JUEGO GRAN MADRID, S.A., representado por el procurador don Isacio Calleja García, bajo la dirección letrada de doña Julia Muñoz Cañas; CASINOS COMAR MADRID, S.A.U., representados por el procurador don Daniel Otones Puentes, bajo la dirección letrada de don Fernando Sempere Rodríguez; y la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE PERSONAS Y ENTIDADES DEDICADAS A LA GESTIÓN DE JUEGOS AUTORIZADOS (ASEJU), representada por el procurador don Luis José García Barrenechea, bajo la dirección letrada de don José Luis Merino Martínez.
En el proceso contencioso-administrativo número 141/2014, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 10 de marzo de 2016 , cuyo fallo dice literalmente:
Que debemos desestimar y desestimamos el presente Recurso Contencioso Administrativo, Procedimiento Ordinario número 141/2014, interpuesto la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ASENAR) y LA ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA), representadas por la Procuradora doña María del Mar Hornero Hernández, contra el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto 58/20006, de 6 de julio, y contra la autorización de la sala Apéndice de Casino en la Calle Gran Vía nº 24 de Madrid otorgada a Casino Comar Madrid S.A. concedida por Orden de 18 de diciembre de 2013, disposiciones que confirmamos por ser conformes a Derecho, con imposición de costas a la parte actora, al haberse desestimado la pretensión de conformidad con la vigente LJCA.
El Tribunal de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:
[...] Todas las cuestiones planteadas en el presente procedimiento han sido resueltas en la Sentencia dictada por esta Misma Sala y Sección con fecha de 9 de marzo de 2016 , en el Procedimiento Tramitado con el nº 140/14 de su registro, por la misma Asociación aquí recurrente, contra el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto 58/20006, de 6 de julio, y contra la autorización de la sala Apéndice de casino en el Paseo de Recoletos 37-41 de Madrid otorgada a Casino Gran Madrid S.A. por Orden de 16 de diciembre de 2013, así como contra la Orden de 29 de abril de 2014 de la Consejería de Hacienda de la CAM que modifica la autorización anterior, cuyos Fundamentos de Derecho transcribimos a continuación:
"PRIMERO.- Es preciso reseñar en primer término algunos datos facticos que se desprenden del expediente y del procedimiento seguido ante esta Sala, antes de analizar el objeto del proceso. En síntesis, son los siguientes:
* La Comunidad Autónoma de Madrid promulgó en fecha 3 de julio de 2001 la Ley del Juego en la Comunidad de Madrid, Ley 6/2001, en el ejercicio de la competencia que en tal materia le atribuye el art. 26.1.29 de su Estatuto de Autonomía. En el art. 8 de dicha ley se regulan los casinos para la practica de juegos exclusivos de dichos casinos de juego así como la instalación de maquinas recreativas. En aplicación de dicha Ley, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid adopto el Acuerdo de 5 de julio de 2001 por el que se planifica la instalación de casinos en la Comunidad, limitando a dos el número de autorizaciones. Las autorizaciones son dos, en Torrelodones (Madrid) y en la localidad de Aranjuez.
* Por Decreto 58/2006, de 6 de julio , el Consejo de Gobierno de la Comunidad aprobó el Reglamento de Casinos de Juego.
* Por Ley 6/2011, de 28 de diciembre , de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid (art. 12.1 ) se modifica el art. 8 de la Ley del Juego de la Comunidad , añadiendo al mismo un apartado 4, en virtud del cual se habilita a la Consejería competente en materia de juego, la autorización de la apertura y funcionamiento en cada casino de la llamada "sala apéndice" disponiendo que " El titular de la Consejería competente en materia de juego podrá autorizar a cada casino de juego la apertura y funcionamiento de una sala que, formando parte del mismo, se encuentre situada fuera del recinto o complejo donde se ubique dicho casino, en el mismo o distinto termino municipal. Dicha sala funcionara como apéndice del casino para la practica de los juegos que tenga autorizados".
* La Ley 8/2012, de 28 de diciembre , de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad (art. 6) modifica de nuevo ese art. 8 en su apartado 4 , sobre la Sala apéndice y dispone que "El titular de la Consejería competente en materia de juego podrá autorizar a cada casino de juego, excepto a los incluidos en los Centros Integrados de Desarrollo, la apertura y funcionamiento de una única sala que, formando parte del mismo, se encuentre situada fuera del recinto o complejo donde se ubique dicho casino, en el mismo o distinto termino municipal. Dicha sala funcionara como apéndice del casino para la práctica de los juegos que tengan autorizados. Cada sala podrá tener como máximo una superficie de mil metros cuadrados y hasta 65 maquinas de juego instaladas. En dicha superficie no se computara el espacio destinado a maquinas de juego".
* Por Decreto 92/2013, de 14 de noviembre , el Consejo de Gobierno de la Comunidad modifica el Reglamento de Casinos de Juego, desarrollando la regulación de las salas apéndice mediante la adición de un Titulo IV (arts. 154 a 162 ).
* En diciembre de 2013, la Sociedad Casino de Juego Gran Madrid S.A. titular del "Casino Gran Madrid" de Torrelodones (Madrid) obtiene la autorización de apertura y funcionamiento de una Sala Apéndice ubicada en el Paseo de Recoletos nº 37-41 en Madrid, por Orden de 16 de diciembre de ese mismo año. Posteriormente, por Orden de 29 de abril de 2014 se acuerda autorizar la modificación de la especificación cuarta de la Orden anterior en cuanto al número de mesas y al de juegos autorizados en dicha sala apéndice.
Por evidentes razones sistemáticas, se analizará en primer término la causa de inadmisión del recurso, falta de legitimación activa, pues su apreciación impediría el conocimiento del fondo del proceso. Si tal causa de inadmisión resultase descartada, se examinara a continuación la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, pues su viabilidad implicaría la necesaria suspensión del presente proceso hasta tanto se pronunciase el Tribunal Constitucional, y solo, en último lugar, pasaremos a analizar la impugnación del Decreto 92/2013 y las Ordenes de autorización consiguientes, tanto en los aspectos formales como en los materiales planteados por las recurrentes.
SEGUNDO.- Se opone como causa de inadmisión del recurso la falta de legitimación de las asociaciones recurrentes para la impugnación que pretenden, haciendo referencia al "interés legitimo" que la abundante jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo viene exigiendo, en clara alusión a la legitimación ad causam de las actoras que se les niega en cuanto la regulación que impugnan no reportaría a las mismas ningún beneficio o perjuicio concreto en su esfera jurídica, de forma que su recurso implica mas una defensa de la legalidad en abstracto ("interés en la legalidad"), vedada a las mismas, que una reivindicación de intereses concretos como derivada de las normas que recurren. En este sentido se hace hincapié por la parte demandada en que la regulación contenida en la ley impugnada y en el Decreto y Ordenes asimismo recurridas se refiere a la autorización de una sala apéndice del Casino ya establecido, que por las particularidades de la propia autorización nunca podría afectar a Asociaciones como las recurrentes que se dedican a otro sector del Juego.
Pues bien, en efecto, hemos de partir, como ya hemos señalado en ocasiones anteriores, de que la legitimación en el orden contencioso- administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio para el recurrente. El interés legítimo implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado) y comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( STS de 1 de octubre de 1990 ); presupone que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación; y en todo caso ha de ser cierto y concreto, sin que baste su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , 17 de marzo y 30 de junio de 1995 , 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas; y SSTC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 , 97/1991 , 195/1992 , 143/1994 y ATC 327/1997 ). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta ( STC 52/2007 ). O lo que es lo mismo, cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000 , 173/2004 , 73/2006 EDJ 2006/36392 y 52/2007 , que cita a las anteriores). La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2005 (re. 2037/2002 ) refiere que "(...) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula, condición que exige el art. 102.1 de dicha Ley para instar la declaración de nulidad y que se identifica por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos del acto impugnado (SS.6-6-2001, 25-2-2002 y 1-4- 2002), es decir y como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000 respecto de la legitimación al interpretar dicho concepto de interés legítimo, aquellas personas respecto a las cuales la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas...". El Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado , según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación" ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos". Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito. El presupuesto de la legitimación ha de analizarse caso por caso, y respecto de los procedimientos selectivos o en concurrencia, es frecuente, como recuerda la Sentencia de 9 de marzo de 2006 (rec. 1913/2001 ) negar legitimación a quienes están fuera de la relación o no participan como aspirantes en los mismos -en este sentido Sentencias de 4 de junio de 2001 , 15 de marzo o 20 de julio de 2005 -, porque para quienes se encuentran fuera de esta relación no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto administrativo.
Ahora bien, a tenor de tal doctrina considera la Sala que no cabe negar la legitimación activa a la parte actora en este caso. Y ello, por cuanto, en primer lugar, la interpretación que ha de efectuarse de la legitimación para recurrir en un ámbito en el que es el acceso a la jurisdicción el que se encuentra comprometido, donde el derecho fundamental ex art. 24.1 CE despliega sus efectos con mayor intensidad, debe ser una interpretación no restrictiva de dicho presupuesto de acceso, de conformidad con tan reiterada doctrina del TC que excusa de su cita concreta. Además y partiendo de tal perspectiva, no puede negarse a las Asociaciones recurrentes, de ámbito nacional y autonómico, un interés cierto y concreto en las normas que regulen el sector en el que despliegan su ámbito de actuación, con independencia de que pueda afectarles o no directamente la regulación concreta que impugnan, pues de forma indirecta es manifiesto que tienen un interés en la autorización de una sala apéndice del Casino de Juego ya establecido, pues las condiciones y términos de dicha autorización pueden redundar en la esfera de sus intereses generales en el juego autorizado en dichos apéndices, en cuanto afectan al sector en el que despliegan su actividad propia tanto los casinos como las Asociaciones recurrentes. En tal sentido, uno de los motivos que esgrimen en cuanto al fondo del recurso las Asociaciones recurrentes es la posibilidad de que en las Salas apéndice autorizadas a los Casinos ya establecidos puedan desarrollarse juegos similares a los que se autorizan en los salones de juego y recreativos que dirigen las Asociaciones recurrentes. Por todo ello, ha de descartarse su falta de legitimación para recurrir, porque entendemos que si concurre en las mismas un interés legitimo.
TERCERO.- En el fondo del recurso se ha de comenzar por analizar, conforme se indicó, la eventual procedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la parte actora , que se fundamenta en la vulneración por el precepto de la ley del Juego de la Comunidad de Madrid, en su redacción actual tras la reforma operada en el año 2012, del derecho de libertad de empresa consagrado en el art. 38 CE en su vertiente o presupuesto concreto de libre competencia.
El argumento de las actoras pivota en orden a la restricción que habría supuesto a esa libre concurrencia de las empresas del sector del juego, el hecho de que se regule en la ley autonómica el establecimiento de unas salas apéndice únicamente de los Casinos ya establecidos, sin posibilidad de concurrencia de las restantes empresas del sector y, por tanto, con limitación de esa libre competencia a través del correspondiente concurso público, para acceder a la autorización prevista.
Sin embargo, creemos que dicho planteamiento olvida que lo que se regula en la ley cuestionada no es la autorización directa y sin concurso de una nueva Sala de juego sino el establecimiento de un "apéndice" del Casino ya establecido y en cuya regulación inicial si se adoptó la forma de concurso dando la posibilidad de libre concurrencia a todos los interesados.
En realidad, se debería comenzar por considerar las especiales características que tiene el sector del juego en orden a su regulación. Así la intervención del Estado en materia de juego aparece señalada entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004 en la que puede leerse: "... la intervención del Estado en materia de juego, revela la existencia de una protección a intereses superiores de carácter general, las actividades relativas al juego, por tanto, tiene un carácter privado pero no pueden ser consideradas actividades empresariales "normales" toda vez que sus condiciones de ejercicio vienen reglamentadas por la Ley por su interés general: se da la existencia de intereses definidos por parte de las personas que explotan la afición al juego, pero ha de ser intervenida por los poderes públicos, en aplicación de principios y valores contenidos en nuestro texto constitucional como los relativos a la protección de los derechos de los consumidores y usuarios ( art. 51 CE )... por ello se respeta el principio de libertad de empresa pero se establecen unos límites que deben cumplirse y que se reflejan en la normativa vigente en el sector del juego, medidas que pueden ser limitativas o que dificultan el libre desarrollo de la actividad empresarial, pero están justificadas por la protección de los usuarios, y han de prevalecer sobre el principio de libertad de empresa, porque la trascendencia social de los juegos de azar hace necesario un control administrativo y una regulación de tal actividad, dado el impacto que la misma tiene sobre las economías de la población...".
En este contexto, no puede entenderse como vulnerador del derecho a la libertad de empresa o de libre competencia, el hecho de que la ley autonómica regule la posibilidad de establecimiento de salas apéndice mediante autorización y no a través de concurso, cuando previamente tal principio y derecho aparecían ya salvaguardados mediante el procedimiento de concurso y libre concurrencia en la inicial autorización a los dos casinos de la Comunidad (Torrelodones y Aranjuez) al que pudieron concurrir todas las empresas que se consideraran interesadas. La posterior autorización, ahora cuestionada, no constituye una nueva autorización o adjudicación de Sala de Juego sino la regulación de una ampliación de licencia en la que se han considerado esos otros intereses concurrentes en esta materia y que justifican la intervención administrativa en la regulación del sector. Intereses, que en este caso se hacen así constar en la memoria del impacto normativo que acompaña al Proyecto de Decreto impugnado (sobre la que luego se volverá), donde se hace constar expresamente que "la regulación de las salas apéndice de los casinos de juego fue introducida en la Ley 6/2001, de 3 de julio , del Juego en la Comunidad de Madrid, mediante modificación realizada por la Ley 6/2011, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Su incorporación al ordenamiento respondió a la necesidad de introducir una mayor flexibilidad en la actividad de dichos establecimientos. La oferta de juego que los casinos presentaban estaba situada en entornos geográficos relativamente alejados de los grandes núcleos de población de nuestra Comunidad por razones que en otro momento histórico tuvieron su justificación pero que han ido perdiendo sentido debido a la aceptación social que el juego reúne y as su desarrollo de forma ordenada y responsable...".
Tampoco, por otro lado, acredita la parte recurrente el efecto de merma competitiva que la instalación de maquinas recreativas de tipo B pudiera acarrear a dichas empresas desde el momento en que, por el contrario, del expediente administrativo se desprende que las maquinas instaladas en la sala apéndice lo han sido en todo caso de tipo C o de puro azar, exclusivas de casinos.
Por tanto, no advierte la Sala motivos para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que se solicita por las recurrentes por cuanto el precepto de la ley cuestionada no supone vulneración ni del derecho a la libertad de empresa ni a la libre competencia, en los términos que se acaban de reseñar. Solo representa la regulación legal que se fundamenta en la consideración de esos intereses que se exponen en la memoria de impacto normativo, de una licencia nueva unida y vinculada indisolublemente a la autorización inicial obtenida mediante procedimiento de concurso, para que en determinadas condiciones pueda establecerse una sala apéndice de aquel casino de juego ya autorizado, que lo fue en su día con observancia de tales principios mediante el procedimiento de concurso, al que pudieron concurrir todas las empresas del sector y que aparece como parte del casino ya autorizado aunque físicamente se encuentre distanciado del mismo.
CUARTO.- Sentado lo anterior, se impugna también por las actoras el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad que modifica el Reglamento de Casinos de Juego, desarrollando la regulación de las salas apéndice mediante la adición de un Titulo IV (arts. 154 a 162 ) y las Ordenes de autorización de la CAM de 16 de diciembre de 2013 y de 29 de abril de 2014, tanto por motivos formales como de fondo.
Comenzando por los formales, se alega en primer término en la demanda la omisión en la tramitación del Decreto impugnado de la elaboración de un estudio del efecto sobre la competencia, con vulneración de los preceptos de la Ley 50/1997 del Gobierno y del Real Decreto 1083/2009 que la desarrolla. Pero tras este planteamiento inicial, lo cierto es que no es la omisión en si de tal memoria, sino la insuficiencia de la adenda que se incorporo a la misma a iniciativa del propio Consejo Consultivo en la fase de tramitación legislativa, lo que fundamenta la queja de la actora en este extremo. Pues bien, es manifiesto que tras la adenda a que se ha hecho referencia no puede afirmarse que se haya omitido el informe preceptivo, sino que el evacuado y que figura en el expediente no se considera suficiente por la parte recurrente; pretensión que obviamente no puede ser acogida por que no es la suficiencia del informe sino su existencia lo que preceptúa la norma citada como infringida.
Todavía en el contexto formal, alegan las recurrentes que también se ha omitido la aprobación del Plan Especial de control urbanístico ambiental de usos (PECUAU)en relación con la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la CAM de autorización de apertura y funcionamiento de la sala Apéndice del Casino Gran Madrid ubicada en el Paseo de Recoletos. Sin embargo, del examen del expediente se desprende que la autorización cuenta con la correspondiente licencia urbanística (folios 505 y ss.) así como que se aprueba con carácter previo por Acuerdo del Ayuntamiento de Madrid el Plan Especial correspondiente. Conforme indica la co-demandada Casino Gran Madrid, constituyen cuestiones diferentes el control municipal de la normativa sectorial urbanística por el Ayuntamiento del control aplicable a la actividad de juego por parte de la Comunidad de Madrid por lo que no aparece tal control como infringido por la Orden que se impugna.
QUINTO.- A continuación examinaremos las lesiones que se reprochan al Decreto y Ordenes impugnados en su vertiente material, que son fundamentalmente cuatro: la vulneración de la superficie máxima de 1000 m2 establecida en la regulación legal, pues de hecho son 4.000 m2 los establecidos; la vulneración de la habilitación de una única sala apéndice, pues son cuatro salas las establecidas en la apéndice; la vulneración del máximo de 65 maquinas recreativas en una sala apéndice, pues son 94 las existentes, y la violación del máximo de 27 mesas de juego en computo anual pues hay 64 mesas.
Primero se reprocha al Decreto impugnado que en el art. 155 se ha extralimitado y vulnerado la regulación contenida en la ley del juego de la Comunidad, al establecer que los 1000 metros cuadrados de extensión total que se preveía en dicha regulación legal para la sala apéndice, ahora se establece en el Decreto impugnado como solo correspondiente a la práctica de juegos autorizados. Pues bien, consideramos que conforme indica en su escrito de contestación a la demanda la Comunidad de Madrid, lo realizado por la reglamentación del Decreto impugnado es concretar y especificar, dentro de los límites de la regulación legal que el espacio destinado a juego no podrá exceder de los 1000 m2 continuando con la prevista en el Reglamento de Casinos de Juego en la CAM (Decreto 58/2006, de 6 de julio) que ya establecía que la superficie destinada a la práctica de los juegos autorizados en la sala apéndice será como máximo de 1000 metros cuadrados y que en dicha superficie no se computara el espacio destinado a maquinas de juego. Esta ultima disposición implica que tampoco en las Ordenes de autorización que se impugnan se constate la misma vulneración, pues es evidente que si se prevé que en la superficie máxima no se computara el espacio destinado a maquinas de juego, también lo es que habrá espacios complementarios al margen de la superficie destinada la práctica de juegos.
En lo que respecta a la existencia de más de una sala apéndice al que se refieren las actoras, la ley permite la apertura de una única sala apéndice, pero ello no implica que la misma como tal no pueda estar compuesta por diversas plantas sin que ello signifique que cada planta del edificio constituya una sala apéndice independiente.
En cuanto al número máximo de maquinas permitidas en la Sala, mantiene la parte actora que aunque se dicen instaladas 57 maquinas tipo C, es lo cierto que la existencia de varias maquinas multipuesto que incorporan varias posiciones o puestos para distintos jugadores, determina que el número total de maquinas instaladas en la sala apéndice asciende a 94 que excedería del permitido, según lo establecido en el Reglamento de Maquinas Recreativas y de azar ( art. 36.4) aprobado por Real Decreto 2110/1998 . Pero lo cierto es que el precepto que se cita especifica que en las maquinas de tipo B y C en las que pueden intervenir dos o más jugadores serán consideradas tantas maquinas como jugadores puedan usarlas simultáneamente siempre que el juego de cada uno de ellos sea independiente del realizado por otros jugadores, siendo así que la co- demandada, Casino Gran Madrid, acredita en este supuesto a través de certificado aportado con la contestación de la demanda que de las cuatro maquinas multipuesto instaladas, tres de ellas desarrollan juegos en las que el resultado obtenido para cada jugador se deriva del mismo evento, es decir, no son independientes sino conectados entre los distintos jugadores, por lo que a los efectos examinados en esas tres maquinas multipuesto no podrían considerarse tantas maquinas instaladas como puestos en las mismas conforme alega la parte actora. Por tanto, tampoco puede considerarse que se exceda el numero de maquinas permitido que, con la anterior especificación, serian 62 de las 64 permitidas.
Finalmente, se impugnan las Ordenes de autorización porque, según se afirma, se excede del número de mesas permitidas que establece el art. 155.3 del Reglamento de Casinos de Juego de la Comunidad de Madrid que dispone no podrá ser superior a 27 mesas, siendo así que en la autorización se contemplan 55. Ahora bien el límite impuesto por la norma que efectivamente es de 27 mesas, especifica que lo será en computo medio anual. Y ello implica que no se advierta tal infracción de la Orden, pues esta especifica que aunque se concede autorización para apertura y funcionamiento de 55 mesas de juego, el número de mesas no podrá ser superior en cómputo anual al indicado límite de 27. Ello significa que será el seguimiento de la apertura y cierre y, en definitiva, del funcionamiento anual de las mesas instaladas, lo que determine en fin el cumplimiento de la norma, de forma que la autorización que contempla tal limitación no puede entenderse per se contraria a la disposición que se aduce.
Por todo ello, consideramos que debe desestimarse el recurso íntegramente y confirmar las disposiciones que se impugnan mediante el mismo" .
Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ANESAR) y la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA) recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 11 de mayo de 2016 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ANESAR) y la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA) recurrentes, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 24 de junio de 2016, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, y en su virtud, tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de 10 de marzo de 2016, dictada por la Sección Octava del TSJ de Madrid en el Procedimiento Ordinario 141/2014, desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por mis mandantes contra el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto 58/2006, de 6 de julio, y contra la Orden de 18 de diciembre de 2013, de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se concede a la mercantil Casinos Comar Madrid S.A.U., autorización de apertura y funcionamiento de Sala Apéndice de Casino en la Calle Gran Vía nº 24 de Madrid capital, se sirva admitirlo y, tras la tramitación oportuna, dicte Sentencia estimatoria del recurso, casando la recurrida y resolviendo, conforme a Derecho, lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto el 1 de diciembre de 2016 , cuya parte dispositiva dice literalmente:
Primero.- No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso propuesta por la parte recurrida Casinos Comar Madrid, SAU.
Segundo.- Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación Española de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos (ANESAR) y de la Asociación de Empresarios de Establecimientos de Juego y Ocio de Madrid (AEJOMA) contra la sentencia de 10 de marzo de 2016, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 141/2014 ; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.
Tercero.- Imponer las costas de este incidente a Casinos Comar Madrid, SAU, declarándose que la cantidad máxima a reclamar por todos los conceptos por la parte recurrente es de 1.500 euros.
Por diligencia de ordenación de 1 de febrero de 2017, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas [la COMUNIDAD DE MADRID, el CASINO DE JUEGO GRAN MADRID, S.A., CASINOS COMAR MADRID, S.A.U. y la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE PERSONAS Y ENTIDADES DEDICADAS A LA GESTIÓN DE JUEGOS AUTORIZADOS (ASEJU)] a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:
- El procurador don Isacio Calleja García, en representación de CASINO DE JUEGO GRAN MADRID, S.A., presentó escrito el 17 de marzo de 2017, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, acuerde tener por formalizada OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto frente a la Sentencia del TSJ de Madrid de 10 de marzo de 2016 , y en su virtud, previos los trámites de Ley, dicte en su día sentencia por la que se declare la inadmisión del citado recurso de casación, o subsidiariamente, se desestime el mismo en su integridad, con lo demás que en Derecho proceda.
- El Procurador don Daniel Otones Puente, en representación de CASINOS COMAR MADRID, S.A.U. presentó escrito el 9 de marzo de 2017, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, acuerde tener por formalizada OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto contra la Sentencia de 10 de marzo de 2016, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , y en su virtud y previos los trámites correspondientes, dicte en su día Sentencia por la que se declare la inadmisión o la desestimación de todos y cada uno de los motivos de casación formulados de contrario, y con ello del presente recurso de casación, confirmando la Sentencia recurrida en todos sus términos, con expresa imposición de las costas a los recurrentes.
- El letrado de la COMUNIDAD DE MADRID, presentó escrito el 17 de marzo de 2017, en el que expuso, asimismo, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito se sirva tenerme por cumplido en el trámite de oposición al recurso y en su día dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
- El procurador don Luis José García Barrenechea, en representación de la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE PERSONAS Y ENTIDADES DEDICADAS A LA GESTIÓN DE JUEGOS AUTORIZADOS (ASEJU), presentó escrito el 10 de marzo de 2017, en el que expuso, igualmente, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por formulado escrito contestado al trámite arriba indicado, y previo las consideraciones legales oportunas y su estudio pormenorizado en el Auto que poniendo fin a esta controversia jurídica, se dicte una Resolución ajustada a Derecho sobre l admisión o no a trámite del Recurso de casación interpuesto contra la Sentencia nº 122 de 10 de marzo de 2006 (sic) dictada por Sección 8 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del T. Superior de Justicia de Madrid en el P.O. 141/2014.
Por providencia de fecha 23 de febrero de 2018, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 29 de mayo de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ANESAR) y la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de marzo de 2016 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto 58/2006, de 6 de julio, y contra la autorizaicón de la Sala apéndice del Casino en la calle Gran Vía número 24 de Madrid, otorgada a Casino Comar Madrid, S.A.U. por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 18 de diciembre de 2013.
El recurso de casación se articula en la formulación de cuatro motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el primer motivo de casación se denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 38 de la Constitución , que consagra los derechos a la libertad de empresa y libre concurrencia y competencia.
En el desarrollo del motivo de casación se aduce que la infracción del artículo 38 de la Constitución se produce en relación con la valoración que realiza la Sala sentenciadora del Decreto 92/2013, de 14 de noviembre, y de la Orden de 18 de diciembre de 2013, sin perjuicio de que se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 8.4 de la Ley 6/2001, de 3 de julio , del juego en la Comunidad de Madrid, modificada por la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, y, en su caso, respecto del artículo 21.3 de la Ley 6/2013, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativa de la Comunidad de Madrid , al introducir la prohibición de que no se puede otorgar ninguna autorización de Casino en el plazo de diez años desde que se haya otorgado una autorización.
Se alega que al avalar la sentencia impugnada la autorización bajo la denominación Sala Apéndice, de un nuevo Casino en la calle Gran Vía de Madrid, sin concurrencia alguna, infringe el artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , que prohíbe el abuso de posición dominante.
El segundo motivo de casación se sustenta en la infracción del principio de confianza legítima recogido en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución .
Se cuestiona que la sentencia recurrida entienda que resulta conforme a Derecho la autorización concedida sin concurrencia alguna para la apertura y funcionamiento por primera vez en la historia de Madrid, de un Casino en el centro de la capital ocupando un edificio completo, sin tomar en consideración que debe incluir en ese pronunciamiento el hecho de que los Casinos autorizados en su día mediante concursos sometidos a reglas y condiciones muy diferentes de las tenidas en cuenta para la apertura del Casino en la Gran Vía número 24 de Madrid.
El tercer motivo de casación se sustenta en la infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.
El cuarto motivo de casación se basa en la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que preconiza la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución o la Ley.
Se cuestiona la sentencia recurrida porque mantiene que el Decreto impugnado no se ha extralimitado ni vulnerado la legislación contenida en la Ley del Juego de la Comunidad de Madrid, en lo que se refiere a las características de la Sala Apéndice del Casino y la determinación de la superficie máxima de las mismas, e interpretar que lo realizado por la reglamentación del Decreto es concretar y especificar, dentro de los límites de la regulación legal, los requisitos y límites imputados al establecimiento de la Sala Apéndice de un Casino.
Sobre el examen de los motivos de casación formulados por las Asociaciones recurrentes.
El primer motivo de casación formulado, basado en la infracción del artículo 38 de la Constitución , no puede ser estimado.
Esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de las Asociaciones recurrentes, respecto de que el Tribunal de instancia realiza una valoración inadecuada del Derecho 92/2013, de 14 de noviembre y de la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 18 de diciembre de 2013, al sostener que la citada norma reglamentaria y el acto administrativo dictado al amparo de la misma no son contrarios a la libertad de empresa y a la libre concurrencia y competencia, que garantiza el artículo 38 de la Constitución , ni son incompatibles con el artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .
Cabe poner de manifiesto que en la formulación de este motivo de casación, la parte recurrente no realiza una crítica convincente, en términos jurídicos, sobre las consideraciones efectuadas por el Tribunal de instancia, respecto de que dicha nueva autorización supone una ampliación de la licencia anterior que había sido otorgada previo concurso, pues se limita a cuestionar la sentencia recurrida porque avala la autorización, bajo la denominación de Sala Apéndice, de un nuevo casino en plena Gran Vía de Madrid, que, a su juicio, supondría que se produjera un abuso de posición dominante en la medida que se adjudica a la entidad mercantil a la que se había autorizado a abrir un Casino de juego en el municipio de Aranjuez, , sin la previa convocatoria de un concurso público en el que pudieran participar todas las empresas interesadas.
En lo que concierne al eventual planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, respecto del artículo 8.4 de la Ley 6/2001, de 3 de julio , del juego en la Comunidad de Madrid, procede precisar que la libertad de empresa no constituye un obstáculo para que el legislador pueda establecer una regulación de los sectores económicos que imponga restricciones al ejercicio de la actividad empresarial siempre que éstas estén justificadas por razones de interés público y sean proporcionadas y no discriminatorias.
Concretamente, en la reglamentación del sector del juego, el legislador goza de un amplio margen de apreciación para establecer las condiciones del ejercicio de esta actividad empresarial, que estén en consonancia con las líneas básicas de la política en materia de juego, tal como se expone en la Exposición de motivos de la Ley 6/2001, de 3 de julio, del juego en la Comunidad de Madrid.
En este sentido, conviene recordar que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que se expone en la sentencia de 27 de abril de 2004 , la actividad de juego no puede considerarse -dada su especificidad-, como una «actividad empresarial normal», toda vez que las condiciones de su ejercicio vienen reglamentadas por la ley, por su interés general.
La doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea también considera legítima la intervención de las autoridades nacionales en la reglamentación del sector empresarial vinculado a la explotación de juegos de azar por razones de política social, protección de los menores de edad y de prevención del fraude fiscal y blanqueo de capitales.
En la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 24 de marzo de 1994 ( C-275/92 ), se expone que en los Estados miembros los juegos de azar son objeto de una normativa particularmente estricta y de un estrecho control por parte de las autoridades públicas por razón de interés general, siempre que no constituyen un obstáculo injustificado de la libre protección de servicios o a las normas de competencia:
[...] Dichas particularidades justifican que las autoridades nacionales dispongan de una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias que implican la protección de los jugadores y, más en general, habida cuenta de las particularidades socioculturales de cada Estado miembro, la protección del orden social, tanto en lo que se refiere a las modalidades de organización de las loterías y al volumen de las apuestas, como a la afectación de los beneficios que reportan. Ante estas circunstancias, las autoridades nacionales deben apreciar no sólo si es necesario restringir las actividades de las loterías sino también prohibirlas, siempre que dichas restricciones no sean discriminatorias.
Desde esta perspectiva, procede analizar la petición que formula a esta Sala del Tribunal Supremo con el objeto de que se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 8.4 de la Ley 6/2001, de 3 de julio , del juego en la Comunidad de Madrid (en la redacción vigente dada por la Ley 8/2012, de 28 de diciembre), y, en su caso, respecto del artículo 21.3 de la Ley 6/2013, de 28 de diciembre (norma anterior al Decreto 92/2013, de 14 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid).
Cabe referir que observamos que en este planteamiento se incurre también en un déficit de argumentación, pues no se expone un juicio razonado de porqué estos preceptos, contrariamente a lo afirmado por la sentencia impugnada, suscitan dudas sobre su adecuación a la Constitución, y pudieran ser, en su caso, las decisiones adoptadas por la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma de Madrid incompatibles con el derecho a la libertad de empresa, garantizado por el artículo 38 de la Constitución .
El Tribunal Constitucional ha distinguido, al enjuiciar disposiciones normativas que se consideran contrarias a la libertad de empresa, y aplicar el canon de constitucionalidad entre las restricciones que pueden afectar al acceso al mercado de aquellas limitaciones que inciden en el desarrollo o ejercicio de una actividad empresarial sin afectar al propio acceso al mercado.
El escrutinio que debe realizar el Tribunal Constitucional exige verificar, en este último supuesto, si la medida cuestionada constituye una medida constitucionalmente adecuada para la consecución de un fin legítimo, sin que le corresponda fiscalizar la oportunidad de una concreta elección del legislador, de una legítima opción política, y, en segundo término, deba comprobar si la medida es adecuada para la consecución de ese objetivo ( SSTC 53/2014, de 10 de abril y 35/2016, de 3 de marzo ).
En aplicación de este canon de ponderación constitucional, constatamos que no se ofrece ningún argumento de carácter sustancial relativo a porqué estas disposiciones normativas emanadas del legislador autonómico pudieran vulnerar la libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución , o, en su caso, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrado en el artículo 9.3 de la Norma Fundamental, o el principio de no discriminación sancionado en el artículo 14 de la prima Lex, lo que, en este supuesto, en razón del objeto de la regulación analizada (ordenación de la actividad de juego), resultaba necesario para poder fundamentar adecuadamente el juicio respecto de su supuesta invalidez constitucional de las disposiciones cuestionadas.
Cabe, asimismo, significar que en la sentencia de esta Sala de 12 de junio de 2018, resolviendo el recurso de casación 1481/2016, hemos rechazado que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , hubiere vulnerado el artículo 38 de la Constitución española , al decidir no plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, respecto de la validez constitucional del artículo 8.4 de la Ley 6/2011, de 3 de julio , del juego en la Comunidad de Madrid (en la redacción debida a la Ley ante la Comunidad de Madrid 8/2012, de 8 de diciembre), con la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas, al considerar aceptada la justificación que ofrece la sentencia de instancia:
« [...] Sostiene la parte recurrente, en síntesis, que el referido precepto de la Ley del Juego de la Comunidad de Madrid incurre en violación del artículo 38 CE , en la medida en que al habilitar aquél a los casinos de juego ya autorizados la apertura y funcionamiento de las Salas Apéndice (denominación que tilda de " eufemística ", al considerar que son realmente " prolongación o parte del que se denomina casino principal ", susceptibles de instalarse en términos municipales distintos a los del Casino), sustrae dicha autorización y la actividad de esos establecimientos al procedimiento de concurso y a la libre concurrencia de las empresas autorizadas, vulnerando así la libertad de empresa y la libre competencia " en manifiesto fraude del derecho constitucional de defensa de la competencia, que como se ha visto viene tutelando el Tribunal Constitucional en cuanto estrechamente vinculado a la libertad de empresa que garantiza el artº 38 de la Constitución ".
Este primer motivo de casación no puede ser acogido por las razones que a continuación expondremos.
Sobre la pretendida obligación de planteamiento de cuestión de constitucionalidad por el Tribunal.
Con independencia del convencimiento que haya podido alcanzar la parte recurrente sobre la inconstitucionalidad del precepto de la Ley del Juego de Madrid que cuestiona, lo cierto es que los Tribunales de Justicia no están obligados a plantear cuestión de constitucionalidad solo por el hecho de que tal planteamiento haya sido instado por las partes. Los Tribunales -conforme a lo establecido en el artículo 35 LOTC - pueden promover la cuestión de oficio o a instancia de parte y, necesariamente, han de hacerlo cuando consideren que una norma postconstitucional con rango de ley, sea estatal o autonómica, aplicable al proceso del que conocen y de cuya validez dependa la decisión que hayan de adoptar en el mismo, pueda ser contraria a la Constitución (por todas, baste citar al respecto la STC 1/2017, de 16 de enero ).
Ahora bien, la denegación motivada de un Tribunal a plantear una cuestión de constitucionalidad por realizar un juicio positivo de la constitucionalidad de la ley aplicable al litigio concreto -esto es, por estimar que la norma cuestionada por la parte y de cuya constitucionalidad depende el fallo es acorde a la Constitución- no constituye, en sí misma, una vulneración de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver el debate.
En este sentido, debemos recordar que ya la STC 148/1986, de 25 de noviembre estableció que el planteamiento de la referida cuestión " es prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial, conferida por el artículo 35.1 de la LOTC como cauce procesal para resolver las dudas que él mismo pueda tener acerca de la constitucionalidad de una ley que se revela de decisiva influencia en el fallo a dictar, habiendo declarado este Tribunal en numerosas ocasiones que el hecho de que el órgano judicial no haya considerado conveniente formular la cuestión de constitucionalidad no da base a un recurso de amparo ".
Esta doctrina fue después ratificada por la STC 133/1987, de 21 de julio , que destacó que el artículo 35.1 LOTC " no contiene un recurso a disposición de las partes de un proceso, del cual haya sido privado el recurrente ", siendo, por el contrario, " un medio para asegurar la primacía de la Constitución, que corresponde en exclusiva al órgano jurisdiccional ".
En la misma línea, la STC 33/1988, de 22 de febrero vino a señalar que " suscitar la cuestión de constitucionalidad es prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial, el cual, por el mero hecho de no plantearla y aplicar la ley, que, pese a la opinión en contra del justiciable, no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, derecho fundamental alguno de éste ".
Y de manera aun más rotunda, si cabe, la STC 228/1998, de 1 de diciembre , estableció que " es doctrina reiterada de este Tribunal que las partes en el proceso carecen de un derecho al planteamiento de estas cuestiones por tratarse de una facultad atribuída a los órganos jurisdiccionales cuanto tengan duda sobre la constitucionalidad de una norma con rango de Ley aplicable al caso y, por tanto, cualquiera que sea la razón para no ejercitar dicha facultad, esta negativa no constituye, por sí misma, lesión alguna de la tutela judicial efectiva garantizada por el art. 24.1 CE "
Esta doctrina ha sido mantenida por el Tribunal Constitucional en otras muchas resoluciones (entre las que cabe citar los AATC 204/1985 , 158/1993 y 110/1995 , y las SSTC 130/1994 , 159/1997 y 137/1998 ).
Sobre la obligación de motivar la denegación de la solicitud de planteamiento de cuestión de constitucionalidad.
Ahora bien, una cosa es que el Tribunal no esté obligado a plantear la cuestión por el sólo hecho de haberlo instado una de las partes y otra bien distinta que no deba motivar, en su caso, la denegación de tal solicitud, pues dicha motivación resulta exigible para garantizar la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE .
En este sentido, debemos recordar -como hizo la STS nº 185/2018, de 18 de febrero (RC 1109/2016 )- "(...) que el deber de que los tribunales motiven sus resoluciones, es decir, que den razón de lo decidido, aparte de un expreso mandato legal es una exigencia constitucional ( art. 120 de la CE ) con relevancia, además, de derecho fundamental en cuanto que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, para así proscribir la indefensión. En el caso de las resoluciones judiciales no implica necesariamente la sujeción a unas reglas formales uniformes, rígidas, fuera de las previsiones del art. 218 de la LEC : basta que del contenido de la resolución se deduzca esa razón. Por tanto, la motivación no se identifica necesariamente con razonamientos extensos, detallistas, agotadores ni con pronunciarse sobre todo lo alegado por las partes, flexibilidad que debe conjugarse, obviamente, con el respeto a la congruencia debida.
En definitiva, se trata de que un lector atento pueda deducir la razón de lo decidido, pero aun así con matices pues, en definitiva, la motivación está dirigida en primer lugar a quienes por ser parte tienen conocimiento del pleito, y razonamientos que pueden parecer sucintos, serán suficientes para las partes, con satisfacción de su derecho a la tutela judicial efectiva, pero también para permitir su control por una instancia superior".
Pues bien, en el presente caso, la Sala de instancia ha justificado su negativa al planteamiento de la cuestión de constitucionalidad -en el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia impugnada- en los siguientes términos:
"TERCERO.- En el fondo del recurso se ha de comenzar por analizar, conforme se indicó, la eventual procedencia de plantear la cuestión de constitucionalidad promovida por la parte actora, que se fundamenta en la vulneración por el precepto de la ley del Juego de la Comunidad de Madrid, en su redacción actual tras la reforma operada en el año 2012, del derecho de libertad de empresa consagrado en el art. 38 CE en su vertiente o presupuesto concreto de libre competencia.
En realidad, se debería comenzar por considerar las especiales características que tiene el sector del juego en orden a su regulación. Así la intervención del Estado en materia de juego aparece señalada entre otras en la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004 en la que puede leerse: "... la intervención del Estado en materia de juego, revela la existencia de una protección a intereses superiores de carácter general, las actividades relativas al juego, por tanto, tiene un carácter privado pero no pueden ser consideradas actividades empresariales "normales" toda vez que sus condiciones de ejercicio vienen reglamentadas por la Ley por su interés general: se da la existencia de intereses definidos por parte de las personas que explotan la afición al juego, pero ha de ser intervenida por los poderes públicos, en aplicación de principios y valores contenidos en nuestro texto constitucional como los relativos a la protección de los derechos de los consumidores y usuarios ( art. 51 CE )... por ello se respeta el principio de libertad de empresa pero se establecen unos límites que deben cumplirse y que se reflejan en la normativa vigente en el sector del juego, medidas que pueden ser limitativas o que dificultan el libre desarrollo de la actividad empresarial, pero están justificadas por la protección de los usuarios, y han de prevalecer sobre el principio de libertad de empresa , porque la trascendencia social de los juegos de azar hace necesario un control administrativo y una regulación de tal actividad, dado el impacto que la misma tiene sobre las economías de la población...".
En este contexto, no puede entenderse como vulnerador del derecho a la libertad de empresa o de libre competencia, el hecho de que la ley autonómica regule la posibilidad de establecimiento de salas apéndice mediante autorización y no a través de concurso, cuando previamente tal principio y derecho aparecían ya salvaguardados mediante el procedimiento de concurso y libre concurrencia en la inicial autorización a los dos casinos de la Comunidad (Torrelodones y Aranjuez) al que pudieron concurrir todas las empresas que se consideraran interesadas. La posterior autorización, ahora cuestionada, no constituye una nueva autorización o adjudicación de Sala de Juego sino la regulación de una ampliación de licencia en la que se han considerado esos otros intereses concurrentes en esta materia y que justifican la intervención administrativa en la regulación del sector. Intereses, que en este caso se hacen así constar en la memoria del impacto normativo que acompaña al Proyecto de Decreto impugnado (sobre la que luego se volverá), donde se hace constar expresamente que "la regulación de las salas apéndice de los casinos de juego fue introducida en la Ley 6/2001, de 3 de julio, del Juego en la Comunidad de Madrid, mediante modificación realizada por la Ley 6/2011, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Su incorporación al ordenamiento respondió a la necesidad de introducir una mayor flexibilidad en la actividad de dichos establecimientos. La oferta de juego que los casinos presentaban estaba situada en entornos geográficos relativamente alejados de los grandes núcleos de población de nuestra Comunidad por razones que en otro momento histórico tuvieron su justificación pero que han ido perdiendo sentido debido a la aceptación social que el juego reúne y as su desarrollo de forma ordenada y responsable...".
Por tanto, no advierte la Sala motivos para el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad que se solicita por las recurrentes por cuanto el precepto de la ley cuestionada no supone vulneración ni del derecho a la libertad de empresa ni a la libre competencia, en los términos que se acaban de reseñar. Solo representa la regulación legal que se fundamenta en la consideración de esos intereses que se exponen en la memoria de impacto normativo, de una licencia nueva unida y vinculada indisolublemente a la autorización inicial obtenida mediante procedimiento de concurso, para que en determinadas condiciones pueda establecerse una sala apéndice de aquel casino de juego ya autorizado, que lo fue en su día con observancia de tales principios mediante el procedimiento de concurso, al que pudieron concurrir todas las empresas del sector y que aparece como parte del casino ya autorizado aunque físicamente se encuentre distanciado del mismo".
Bastaría la lectura de dicho Fundamento para constatar que tal motivación es suficiente para satisfacer el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte recurrente, en la medida en que la Sala de instancia expresó con claridad en su sentencia las razones por las que alcanzó la convicción de que el precepto cuestionado era plenamente conforme con la Constitución. Pero esta conclusión se refuerza aún más al examinar el escrito de interposición del recurso de casación (páginas 13 y 14), pues de éste se infiere con toda evidencia que es, precisamente, el conocimiento y comprensión de esa motivación lo que ha llevado a la parte recurrente a combatir en su recurso la fundamentación expresada por la Sala de instancia.
Por tanto, podrá discutirse si esa motivación es acertada o no, pero no se puede negar que la Sala de instancia ha explicado de forma coherente y comprensible por qué no tiene dudas sobre la constitucionalidad de la norma que aplica, lo que nos lleva a afirmar que en este caso no cabe apreciar en la sentencia impugnada ausencia o insuficiencia de motivación al respecto.
Improcedente formulación del motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) LJCA .
La parte actora ha articulado este motivo de casación al amparo del cauce previsto en el artículo 88.1.d) de la LJCA , pretendiendo -en definitiva- que apreciemos la improcedencia de la negativa de la Sala de instancia a plantear la cuestión de constitucionalidad y que sea este Tribunal Supremo el que la plantee ante el Tribunal Constitucional.
Esta pretensión debe ser rechazada en aplicación de la doctrina jurisprudencial reiteradamente sentada al respecto, de la que son exponentes las siguientes sentencias (y las anteriores que en ellas se citan):
- STS nº 185/2018, de 18 de febrero (RC 1109/2016 ).
- SSTS nº 1.278/2017 , nº 1.279/2017 , nº 1.281/2017 , nº 1.282/2017 y nº 1.300/2017, de 18 de julio (RC 3035/2015 , RC 3564/2015 , RC 3834/2015 , RC 169/2016 y RC 3582/2015 , respectivamente).
- SSTS nº 1.272/2017 y nº 1.273/2017, de 17 de julio (RC 541/2016 y RC 3574/2015 , respectivamente).
- STS nº 776/2017, de 8 de mayo (RC 2844/2015 ).
- STS nº 749/2017 y nº 753/2017, de 4 de mayo (RC 3337/2015 y RC 2994/2015 , respectivamente).
En todas estas sentencias el Tribunal Supremo advierte que la parte recurrente viene a hacer presupuesto de la cuestión, al aducir la infracción del artículo 35 LOTC por no plantear el órgano jurisdiccional la cuestión de constitucionalidad pese a ser evidente -para la recurrente- la contradicción entre los preceptos de aplicación al caso de los que depende el fallo y los preceptos de la Constitución que considera vulnerados.
Y, en todos los casos, el alegato de la parte recurrente es rechazado con el siguiente razonamiento:
"(...) La falta de fundamento de tal motivo es obvia pues, según hemos declarado reiteradamente, la decisión del Tribunal a quo de no plantear la cuestión de constitucionalidad solicitada en el proceso, no es un asunto que pueda ser traído a casación al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA . Así, hemos declarado en nuestra sentencia de 31 de enero de 2012 (rec. cas. núm. 3791/2001 ) que «[l]a jurisprudencia de esta Sala, fijada, entre otras muchas, en las sentencias de 24 enero 1996 , de 6 de marzo de 1998 , de 2 de junio de 2009 y de 17 de diciembre de 2010, dictadas, estas tres últimas, en los recursos de casación núms. 109/1992 , 3298/2007 y 5918/2008 , respectivamente, conduce a entender que la decisión del Tribunal "a quo" de no plantear una cuestión de constitucionalidad solicitada en el proceso, no es una que pueda ser traída a casación al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , pues los artículos 163 CE y 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , que son los que directamente se refieren a la posibilidad del planteamiento de aquélla, dejan sin más, a la "consideración" del juzgador tal decisión, la cual, por ello, no los infringe, no puede infringirlos por el solo hecho de ser, explícita o implícitamente, de sentido negativo. Amén de esto, si la norma o normas con rango de ley que la parte reputa inconstitucionales son posteriores a la Constitución y, por ende, no han sido, no han podido ser, derogadas por ésta, son aplicables en el proceso en tanto no reciban tal calificación por sentencia del Tribunal Constitucional, con la consecuencia obligada de que aquel Tribunal, al aplicarlas, no incurre, no ha podido incurrir, en el supuesto que prevé aquel art. 88.1.d), esto es, en "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate"» (...)". » .
El segundo motivo de casación, fundamentado en la infracción del principio de confianza legítima enunciado en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución , tampoco puede ser estimado.
En primer término, cabe señalar que, contrariamente a lo que aduce la entidad Casino de Juego Gran Madrid, S.A. en su escrito de oposición, el Tribunal de instancia sí se pronunció expresamente sobre el motivo de impugnación formulado contra el Decreto 92/2013, de 14 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid, y la Orden de la Consejería de Economía yt hacienda de la Comunidad de Madrid por la que se autoriza la apertura y funcionamiento de la Sala Apéndice del Gran Casino de Aranjuez, ubicado en la Gran Vía número 24 de Madrid, sustentado en la infracción de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica, por alterar las condiciones que rigieron los concursos para las empresas del sector interesadas en ellas, lo que determina que examinemos el fundamento de dicho motivo de casación.
Esta Sala no aprecia que la sentencia impugnada infrinja los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima al avalar la modificación del artículo 8.4 de la Ley 6/2001, de 3 de julio , del juego en la Comunidad de Madrid, producida por la Ley 6/2010, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, que dispone que «el titular de la Consejería competente en materia de juego podrá autorizar a cada casino de juego, excepto a los incluidos en los Centros Integrados de Desarrollo, la apertura y funcionamiento de una única sala que, formando parte del mismo, se encuentre situada fuera del recinto o complejo donde se ubique dicho casino, en el mismo o distinto término municipal, y que establece que dicha sala funcionará como apéndice del casino para la práctica de los juegos que tengan autorizados»; y que «cada sala podrá tener como máximo una superficie de mil metros cuadrados y hasta 65 máquinas de juego instaladas. En dicha superficie no se computará el espacio destinado a máquinas de juego», y no estimar que fuera necesario la convocatoria de un nuevo concurso para autorizar la apertura de la mencionada Sala Apéndice.
El tercer motivo de casación, que se sustenta en la infracción del artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en relación con lo dispuesto en el artículo 2.1 d) del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio , por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, no puede ser estimado, por las razones jurídica que a continuación exponemos.
Esta Sala considera acertado el pronunciamiento del Tribunal de instancia relativo a rechazar el motivo de impugnación formulado en el escrito de demanda por razones formales, sustentado en el argumento de que en la tramitación del proyecto de Derecho se había omitido la elaboración de un estudio sobre la competencia, con base en la constatación de que tras este planteamiento inicial, lo cierto es que no es la omisión en sí de tal memoria, sino la insuficiencia de la adenda que se incorporó a la misma a iniciativa del propio Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid en la fase de tramitación.
Por ello, estimamos que la sentencia impugnada no infringe el artículo 24.1 a) de la Ley del Gobierno , al sostener que es manifiesto que, tras la adenda a que se ha hecho referencia, no puede afirmarse que se haya omitido el informe preceptivo, sino que el evacuado y que figura en el expediente no se considera suficiente por la parte recurrente; pretensión que obviamente no puede ser acogida por que no es la suficiencia del informe sino su existencia lo que preceptúa la norma citada como infringida.
El cuarto motivo de casación, basado en la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que preconiza la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución o la Ley, debe ser inadmitido.
Sin perjuicio de que esta Sala comparta los argumentos expuestos en la sentencia impugnada, cabe poner de relieve que el núcleo de la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de las Asociaciones recurrentes responde a un planteamiento de cuestionar la sentencia porque afirma que el Decreto recurrido no se ha extralimitado ni vulnerado la legislación contenida en la Ley del Juego de la Comunidad de Madrid, en lo que se refiere a las características de la Sala Apéndice del Casino y la determinación de la superficie máxima de las mismas, e interpreta que lo realizado por la reglamentación contenida en el Decreto es concretar y especificar, dentro de los límites de la regulación legal, los requisitos y límites imputados al establecimiento de la Sala Apéndice de un Casino.
Por tanto, observamos que el motivo versa sobre una cuestión de interpretación del Derecho público de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del sector del juego, que no es susceptible de ser enjuiciada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ANESAR) y la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de marzo de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 141/2014 .
A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA si procede, a cada una de las partes recurridas.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE SALONES DE JUEGO Y RECREATIVOS (ANESAR) y la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE ESTABLECIMIENTOS DE JUEGO Y OCIO DE MADRID (AEJOMA) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de marzo de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 141/2014 .
Maria Isabel Perello Domenech Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
STS, 25 de Mayo de 1995

References: resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
e contrario
 Resolución 
 artículo 88
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 102
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 62
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 102
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 38
 artículo 8
 artículo 38
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 24
 resolución 
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 35
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 8
 artículo 24
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 24
 artículo 62
 artículo 86
 artículo 139
 artículo 241