Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43559759
Timestamp: 2020-08-08 14:53:21+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 280/96 de Corte Constitucional, 25 de Junio de 1996 - Jurisprudencia - VLEX 43559759
Sentencia citada en: 631 sentencias, 35 artículos doctrinales, 4 noticias
La Corte no encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del artículo 73 del CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a "designar apoderado, si lo considera necesario". En efecto, esta norma no excluye la opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical. Lo que sucede es que, como lo destaca el V., la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales.
Actores: A. de Z.S. y C.F.M.C..
El ciudadano A. de Z.S. presenta demanda contra los artículos 29 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 43 (parcial), 52, 66 (parcial), 79 (parcial), 115 y 116 de la Ley 200 de 1995, la cual fue radicada como D-1067. Por su parte, el ciudadano C.F.M.C. presenta también demanda contra los artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25 (parcial), 27 (parcial), 29 (parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 61, 73 (parcial), 82 (parcial), 110 y 177 (parcial) de esa misma Ley 200 de 1995. La Sala Plena, en sesión del 31 de agosto de 1995, resuelve acumular los dos expedientes, por lo cual se fijaron en lista ambas demandas de manera conjunta. Durante ese término interviene el ciudadano J.N.S.P., en representación del Ministerio del Interior, quien defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas. Igualmente interviene en el proceso el Señor Defensor del Pueblo, J.C.T., quien impugna la constitucionalidad del numeral 29 del artículo 41 de esa ley. La Corte también corre traslado conjunto de las demandas al Ministerio Público. El Procurador General de la Nación, O.V.V., manifiesta impedimento por haber participado en la expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado por la Corte, por lo cual el concepto fiscal fue rendido por el V. General de la Nación, quien solicita la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Con el fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá a transcribir los artículos acusados de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único", seguidos de las razones esgrimidas por los actores, los argumentos de los ciudadanos intervinientes y las respectivas consideraciones del V. General de la Nación.
Artículo 20.- DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión de Lucha ciudadana contra la corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional.
El demandante M.C. (Exp D-1076) considera que el aparte impugnado viola los artículos 53, 55 y 150 ordinal 23 de la Carta. Según su criterio, los trabajadores del Estado se vinculan por medio de un contrato de trabajo, en el cual las partes acuerdan libremente las condiciones, dentro de las cuales se entiende incluido el régimen sancionatorio. Por ello considera que la expresión desconoce el derecho de los empleados y las organizaciones sindicales, así como de la administración en todos sus órdenes, de pactar libremente las condiciones de trabajo y establecer el respectivo régimen sancionatorio. Señala entonces el actor:
El ciudadano S.P., representante del Ministerio del Interior, comienza su análisis con algunas consideraciones generales sobre los fundamentos de la potestad disciplinaria y sobre las justificaciones para la expedición de un código disciplinario único, para lo cual transcribe algunos apartes de la exposición de motivos del proyecto para aprobar el mencionado código. Según su criterio, debido a la importancia que tiene que los servidores públicos cumplan con eficiencia y eficacia sus funciones, se hizo necesario recopilar en el Código Único, "normas comunes para todos los servidores públicos, atendiendo principios de equidad e igualdad que no imperaban" pues las numerosas reglamentaciones establecían tratamientos muy diferentes. Es más, según el ciudadano, la normatividad anterior a la ley 200 de 1995 "no pasaba de ser una colcha de retazos, formada por disposiciones anacrónicas, incoherentes, sin unidad conceptual, huérfanas de armonía y generalidad, que para algunos servidores habían creado sistemas de aberrantes privilegios, al paso que a otros los dejó por fuera de sus previsiones". Esta nueva ley era entonces necesaria, pues la potestad disciplinaria está sometida al principio de legalidad ya que "el Estado debe actuar siempre con sometimiento a la ley, al derecho y al ordenamiento jurídico vigente". Concluye entonces este interviniente que "la Constitución de 1991 abrió las puertas para la consolidación de un nuevo y autónomo derecho, EL DISCIPLINARIO, en el cual, igual que los demás, el principio de legalidad debe imperar no sólo con el objeto de darle un efectivo y preciso marco de control estatal sino también para proporcionar seguridad jurídica a los sujetos a quien exclusivamente se dirigen, los servidores públicos."
Por su parte, la V.F. también considera que la expresión acusada se ajusta a la Carta pues los trabajadores oficiales y estatales son servidores públicos, por lo cual no puede admitirse "que un aspecto trascendental como lo es el atinente a su régimen disciplinario, sea materia de acuerdo entre las partes de la relación laboral de derecho público porque a diferencia de lo que sucede con la actividad que desarrollan los trabajadores del sector privado -que también es de vital importancia para la vida económica nacional-, la actividad que aquéllos despliegan está llamada a cumplir unas finalidades especiales". Según su criterio:
Los trabajadores del sector público ejercen lo que se ha denominado la ´función pública´, un tipo de actividad personal que está al servicio de los intereses generales toda vez que representa una de las más notables herramientas a través de las cuales el Estado persigue la obtención de los altos cometidos sociales para los cuales fue constituido. Para alcanzarlos, la Ley Fundamental ordena (art. 209 de la C.P.) que la función pública se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Así pues, dejar a la libre determinación de los trabajadores y empleadores del sector público el establecimiento del régimen disciplinario, a más de ser un contrasentido, resulta una pretensión contraria a los dictados superiores, en particular de los que tengan que ver con la consecución de los fines esenciales del Estado.
El ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que la expresión acusada viola el artículo 29 de la Carta, que establece el principio de tipicidad. Según su criterio, la norma impugnada no hace "un señalamiento preciso de la sanción a aplicar a quien incurra en el concurso material de faltas disciplinarias", por lo cual es necesaria la declaración de inexequibilidad pues de esa manera queda precisada la sanción imponible en tales casos.
Por el contrario, el V. no juzga que el precepto "vulnere mandato alguno de la Carta, porque es evidente que la sanción de mayor entidad a la cual alude debe estar previamente definida en la ley, como en efecto lo prevén los Capítulos I, II, del Título III del mismo Ordenamiento, pues de lo contrario si se le estarían desconociendo al implicado las garantías constitucionales contempladas en el canon 29 del Estatuto Superior". Bajo tal entendido, el Ministerio Público solicita a la constitucionalidad de la expresión acusada.
La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley o por quien tenga la facultad legal para hacerlo. (Se subraya lo demandado)."
El Ciudadano M.C. (Exp D-1076) estima que el fragmento acusado transgrede el artículo 74 de la Constitución porque, en su parecer, "es la ley la que puede señalar las excepciones para acceder a documentos públicos. Así mismo, sólo puede ser la Ley la que señale los asuntos sometidos a reserva, entendiéndose que todo lo demás es público, y como tal puede ser divulgado."
Por su parte, el Ministerio Público estudia la constitucionalidad de esta disposición, en armonía con el ordinal 18 del artículo 41, acusado por el ciudadano De Z.S. (Exp 1067), pues considera que "sólo el análisis integral de las disposiciones parcialmente transcritas, puede mostrar el verdadero sentido de las mismas y por ende su valor constitucional." Según su criterio ambas normas se ajustan a la Carta pues no "pugna con el Ordenamiento Superior la prohibición de dar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no se está facultado para hacerlo." Según la V.F. "de lo que se trata es de que quienes ejerzan la función pública lo hagan ciñéndose a las instrucciones razonadas impartidas por los superiores jerárquicos, en orden a garantizar la disciplina que debe imperar en el aparato estatal con miras al logro de los cometidos sociales señalados en la Constitución. Por eso, de no existir la prohibición que se acusa, se llegaría al absurdo del caos administrativo en detrimento de los derechos de los asociados." Concluye entonces el V.:
Respecto a esta preceptiva no se advierte que esté afectada de inconstitucionalidad, por cuanto el sentido de la misma estriba, se repite, en la debida lealtad y obediencia que deben observar los servidores públicos hacia sus superiores jerárquicos, quienes pueden determinar razonadamente que en un momento dado sus subordinados guarden sigilo y prudencia en el manejo de los asuntos sometidos a su conocimiento. Por ello, la violación a esta medida debe acarrearle al servidor público la respectiva responsabilidad disciplinaria. Y todavía es más evidente la infracción, cuando es la propia Ley la que ordena que determinado asunto tenga el carácter de secreto oficial.
Artículo 27.- CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se determina si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
7. f) El confesar la falta antes de la formulación de cargos. (Se subraya la parte demandada)
El ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que el aparte acusado viola los artículos 2°, 33 y 29 de la Constitución, pues si al implicado se le exige confesar su falta antes de la formulación de los cargos, prácticamente se le está compeliendo a que declare en contra de sí mismo. Señala entonces el actor:
En efecto, si se exige al funcionario público confesar hechos antes de la formulación de cargos se le está compeliendo a declarar en su propia contra y se le esta llevando a pensar en su propia culpabilidad antes de ser, al menos, llamado a rendir cuentas. Así las cosas, tal como ocurre en el proceso penal, cuyos principios y garantías son aplicables en el proceso disciplinario del empleado público que esta ley establece, la confesión debe tenerse como tal cuando se presenta antes de que se dicte sentencia (fallo) de primera instancia.
Contrariamente al actor, para la V.F. la norma no establece una obligación del disciplinado de confesar su falta antes de la formulación de los cargos. Según el V.:
La lectura del artículo 27 de la ley 200 de 1995, enseña que de lo que se trata es de establecer unos criterios que le sirvan de utilidad al fallador disciplinario para efectos de la calificación de las faltas, y, por ende, de la dosificación de las sanciones. Y un criterio que indudablemente favorece al implicado es el cuestionado, toda vez que quien confiese su falta antes de que se le formulen cargos admite los hechos y sus consecuencias, entre ellas su responsabilidad y evidencia su colaboración con la administración, porque ya no será menester agotar otras diligencias en el proceso disciplinario -que eventualmente pueden resultar onerosas- para deducirle responsabilidad al implicado. Su confesión en este evento, contribuye a la racionalización del aparato de justicia disciplinaria ya que se ahorrarán el tiempo y dinero que bien pueden emplearse en otras investigaciones, por lo cual el beneficio de la calificación de la falta que incide en la sanción específica, y en el proceso a seguir, resultan relevantes y favorables para el investigado y para la investigación con lo cual se justifica su trato diferente.
Artículo 29.- SANCIONES PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a las siguientes sanciones principales:
- El ciudadano M.C. (Exp D-1076) impugna parcialmente el numeral segundo pues considera que el mandato según el cual las multas se deben destinar a la entidad correspondiente desconoce uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, cual es la vigencia de un orden justo, y viola el artículo 150-12 de la Carta Superior por cuanto solamente la ley puede establecer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice al respecto el actor:
El V., por su parte, considera que el actor sustenta su acusación en una concepción equivocada sobre las multas. Según su criterio:
- El mismo demandante M.C. (Exp D-1076)considera que los numerales 5º y 6º vulneran el principio de la libertad contractual previsto en los artículos 53, 55 y 123 de la Carta. Además, según su criterio, esos numerales ignoran que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios personales no genera una relación de dependencia con la Administración, porque además ésta "no es un verdadero patrón , por lo tanto no puede la ley entregarle atribuciones de tal. "
El V. no acoge los anteriores argumentos y solicita a la Corte que declare exequibles estos numerales. Según su criterio, no es admisible que las partes, en una relación que implica el ejercicio de funciones públicas, puedan libremente pactar los alcances del régimen disciplinario. Por ello tampoco le parece admisible el argumento de que no se puede sancionar a quien efectúe un contrato de prestación de servicios, pues si éste implica el ejercicio de funciones públicas, es lógico que también se le aplique al contratista la ley disciplinaria. Concluye al respecto la V.F.:
- El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) cuestiona el numeral noveno pues considera que viola el artículo 237 ordinal 5º de la Carta, que consagra que la pérdida de investidura de los congresistas es una facultad propia del Consejo de Estado. Igualmente según su criterio, conforme al artículo 291, desarrollado por la Ley 136 de 1994, la pérdida de investidura de los otros miembros de las corporaciones públicas es una atribución de los tribunales contencioso-administrativos, por lo cual es violatorio de la Carta conferir esa facultad disciplinaria al Procurador.
Por su parte, el ciudadano S.P., apoderado del Ministerio del Interior considera que este numeral 9º es constitucional, por cuanto la Carta defirió a la ley la regulación de la pérdida de investidura de los miembros de las Corporaciones Públicas.
Los cargos del ciudadano M.C. (Exp D-1076) contra los apartes demandados, así como las consideraciones del Ministerio Público, son idénticos que aquellos esgrimidos en contra del numeral 2º del artículo 29.
- El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) ataca la expresión "o pérdida de investidura" del último inciso, por las mismas razones por las cuáles impugna el numeral 9º del artículo 29 anteriormente estudiado. Por su parte, el ciudadano M.C. (Exp D-1076) acusa parcialmente los incisos segundo y tercero, con base en las mismas consideraciones sobre libertad contractual efectuadas a propósito del artículo 29. La respuesta del Ministerio Público a ambos cargos es también idéntica a la desarrollada anteriormente, por lo cual resulta innecesario repetir los correspondientes argumentos.
- Este mismo ciudadano M.C. (Exp D-1076) acusa la expresión "con la correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32, pues considera que desconoce el orden social justo que propugna la Constitución. Además, según su criterio, esa expresión desconoce el artículo 29 superior, que exige la definición inequívoca de las faltas y de sus correspondientes sanciones disciplinarias, por cuanto no señala la norma "desde que momento se empiezan a contar los términos de la indexación, pudiendo, entonces, contarse en algunas entidades desde la fecha de consumación de la falta, y, en otras, desde la fecha de aplicación de la sanción".
El V., por su parte, considera que el mecanismo de la indexación armoniza con la Carta pues de esa manera "se evita la ruptura de la debida proporcionalidad que debe existir entre la falta cometida por el servidor público y la condigna sanción, con lo cual se hace más funcional y equitativo el régimen disciplinario." Tampoco le parece que la norma desconozca el principio de tipicidad pues la sanción hace referencia a un valor del salario mínimo legal diario devengado en el momento de la infracción. En todo caso caso, añade la V.F., "la definición de este aspecto de la norma es un asunto que bien puede reglamentar el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, quedando en claro sí que el momento a partir del cual se debe tomar en cuenta la indexación es obviamente el de la imposición de la sanción disciplinaria de la multa."
Propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
Proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no estén facultados para hacerlo.
Solicitar u obtener préstamos o garantías, de los organismos crediticios, sin autorización escrita y previa del jefe del respectivo organismo, o de quien éste delegue.
- El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) considera que el numeral 8º del artículo 41 es inconstitucional, por cuanto vulnera la protección constitucional a los derechos de asociación y huelga de los servidores públicos, consagrada por los artículos 39 y 53 de la Carta. Según su criterio, la Constitución no prohíbe la huelga en los servicios públicos esenciales sino que se limita a no garantizarla, por lo cual concluye:
Por el contrario, el interviniente S.P., invocando la sentencia C-473/94 de esta Corporación, considera que esa prohibición se ajusta a la Carta, criterio que comparte la V.F.. Así, según el V., el derecho de huelga "puede ser legítimamente ejercido por los servidores públicos, siempre y cuando estén vinculados a actividades que no constituyan servicios públicos definidos por el Legislador como esenciales, con la salvedad de que en ningún caso los empleados públicos pueden hacer huelga ya que la función pública que desempeñan se constituye en un servicio público esencial."
- El mismo ciudadano De Z.S. (Exp 1067)considera que el numeral 28 infringe el mandato del artículo 20 de la Carta, que consagra el derecho de recibir información veraz e imparcial. La V.F. responde a esa impugnación y defiende la constitucionalidad de la prohibición, con los mismos argumentos invocados en relación con los cargos contra el artículo 25, por lo cual la Corte considera innecesario repetir sus consideraciones.
Por su parte, la V.F. defiende la legitimidad constitucional de esa prohibición pues considera que ella deriva de la "necesidad que le asiste al Estado y a la Administración Pública en todos sus niveles, de estar al tanto de las situaciones patrimoniales de quienes ejercen la función pública" debido a "la desafortunada mutación en no pocos casos, de los valores éticos de quienes tienen la responsabilidad del ejercicio de tal función en donde, las posibilidades de obtención de dineros fáciles repercutía en detrimento de los recursos públicos."
Haber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública."
El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) considera que el supuesto de hecho de la norma acusada "... es excesivamente general, prácticamente gaseoso..." ya que no hay delito culposo que no afecte a la administración pública, lo cual vulnera el principio constitucional de la legalidad de los delitos y de las penas consignado en el artículo 29
El V. comienza el análisis de la norma señalando que ésta consagra "dos inhabilidades y una excepción. Las inhabilidades son el haber sido condenado el servidor público a pena privativa de la libertad, y haber sido condenado a esa misma pena por delitos políticos o culposos que hayan afectado a la administración pública. La excepción se predica de estos últimos delitos, los culposos, siempre y cuando afecten a la administración pública." Precisado así el sentido de la disposición, la V.F. considera que es exequible por cuanto es un desarrollo del artículo 122 de la Carta, según el cual "el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado -sean estos dolosos o culposos-, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas. Esta inhabilidad de rango constitucional carece de término de duración, es decir que es indefinida, en razón a la entidad del atentado." Concluye entonces la Vista fiscal que "cuando el numeral impugnado alude al hecho de haber sido condenado por delitos culposos que atentan contra la administración pública, como causal de inhabilidad para desempeñar un destino público, debe entenderse que se trata de aquellos que implican un perjuicio para su patrimonio económico, porque es en este sentido como adquiere su valor constitucional y así se le solicitará a la Corte que lo declare."
El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) reconoce que todas las personas tienen el deber de colaborar con las autoridades de justicia, pero sostiene que la multa y la conducción del testigo renuente violan el artículo 28 de la Constitución, según el cual toda privación de la libertad requiere de la existencia de un mandamiento escrito de la autoridad judicial competente, con las formalidades legales.
Por el contrario, para la V.F. la disposición se ajusta a la Carta porque es un desarrollo "del deber constitucional de todos los ciudadanos de colaborar con el buen funcionamiento del Estado" y una expresión del principio de solidaridad. Obviamente, señala el V., las multas deben respetar el debido proceso y no pueden imponerse sobre aquellos que no tienen el deber de testificar. Finalmente, según el Ministerio Público, "la atribución exclusiva de la Procuraduría para ordenar la conducción del testigo renuente, se justifica en razón del poder disciplinario preferente que constitucionalmente se le reconoce (art. 277 de C.P.), el cual, sin instrumentos para su cabal cumplimiento haría nugatoria la labor de control a ella asignada."
El ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que la expresión "en única instancia" vulnera el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario ya que el fallo que allí se dicta es similar en sus efectos a una sentencia penal.
Para el V., la consagración de procesos disciplinarios de única instancia, por faltas leves, no vulnera la Carta "por cuanto representa una forma efectiva de racionalizar el poder disciplinario del Estado, permitiendo que comportamientos de menor entidad puedan ser conocidos por el inmediato superior del servidor público." Además, señala la V.F., "el principio de la doble instancia no es absoluto, dado que su aplicación práctica queda supeditada a los eventos previstos en el artículo 31 de la Carta Política, según el cual la ley establecerá los asuntos de doble y única instancia." Claro, precisa el Ministerio Público, que debe entenderse que la imposición de la falta debe estar precedida de un proceso en donde el disciplinado tenga la oportunidad de defenderse .
Corresponde al Procurador General de la Nación investigar, por el procedimiento ordinario previsto en este Código y en única instancia a los Congresistas, sea que la falta se haya cometido con anterioridad a la adquisición de esta calidad o en ejercicio de la misma y aunque el disciplinado haya dejado de ser congresista.
El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) acusa las expresiones señaladas pues considera que ellas vulneran la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Según su criterio, la calidad de congresista se tiene desde el momento del reconocimiento de la elección y se prolonga hasta el vencimiento del período o la aceptación de la renuncia, por lo cual la expresión acusada desconoce el alcance del fuero de estos servidores. Además, considera el actor que la norma desconoce el fuero de juzgamiento de los congresistas, que corresponde a la Corte Suprema de Justicia, así como "la facultad del procurador general de conocer de las faltas disciplinarias de los miembros del legislativo nacional (art. 277)".
La V.F. no comparte la opinión del demandante, según la cual el fuero de los congresistas se limita "a los casos de infracciones cometidas en ejercicio de esa investidura, por cuanto en tales eventos la Carta Política ha dispuesto que a éstos, al igual que al P. de la República, el fuero los cobija en infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones, y obviamente se prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de éste". Igualmente considera el Ministerio Público que es constitucionalmente legítimo que la ley confiera al Procurador la facultad de adelantar la investigación en los casos de pérdida de investidura. Según su criterio:
Designar apoderado, si lo considera necesario.
Que se le expidan copias de la actuación, salvo las que por mandato constitucional o legal tengan carácter reservado, siempre y cuando dicha reserva no surja de la misma investigación que contra él se siga. (se subrayan los apartes demandados).
- El ciudadano M.C. (Exp D-1076) estima que el literal e) es inconstitucional por cuanto sólo admite la posibilidad de que el procesado designe un apoderado, es decir, un abogado, con lo cual excluye la opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical, lo cual viola los artículos 29, 38 y 39 de la Carta. Por el contrario, según el V., el literal es exequible porque la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho "a la defensa técnica que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, como que no excluye el asesoramiento sindical letrado, o el iletrado con tal que sea extraprocesal."
- El mismo ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que el literal f) viola el artículo 29 de la Constitución, pues al limitar la expedición de copias a aquellas que no estén sometidas a reserva, desconoce la publicidad que debe imperar en esa clase de juicios. Para la V.F., en cambio, la norma es exequible, pues lejos de restringir el derecho de defensa, lo fortalece, por cuanto si no existiera esta disposición, se podría argumentar que el procesado no podría conocer ciertas probanzas que sirven de fundamento a la investigación pero que tienen carácter reservado. Concluye entonces al respecto el V.:
La Procuraduría General de la Nación, semestralmente publicará los nombres de los servidores públicos que hayan sido desvinculados o destuituidos como consecuencia de una sanción disciplinaria o sancionados con pérdida de investidura, una vez que esté en firme sin perjuicio del correspondiente archivo y antecedentes disciplinarios. Copia de esta publicación se enviará a todos los organismos públicos"
El ciudadano De Z.S. (Exp 1067) invoca los argumentos precedentes sobre la exclusividad de la función del Consejo de Estado en relación con la pérdida de investidura. Por su parte, la V.F. reitera que, según su criterio, la pérdida de la investidura es a la vez una sanción jurisdiccional y disciplinaria, por lo cual "nada se opone a que sea incluída en el catálogo de las sanciones que trae la Ley 200 de 1995 y menos a que sea dado a la publicidad el nombre de los servidores públicos a quienes se les ha impuesto mediante decisión judicial firme."
El ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que la expresión desconoce el derecho de defensa del disciplinado pues no se permite la presentación de fotocopias simples, mientras que eso es posible en el procedimiento civil. El V. considera que el argumento del actor no es constitucional sino legislativo ya que s funda en la idea de que "la tendencia consagrada en la reforma procesal civil de 1991 debe primar sobre la previsión del código Disciplinario". Esta tesis no es admisible para el V. pues "el legislador goza de libertad formadora para regular el aspecto probatorio del proceso sin menoscabo de principios como el de la inocencia y el de la buena fe de quienes actúan ante las autoridades públicas, los que no se desconocen cuando se establece en el Código la exigencia de autenticar los documentos que no reposan en la Entidad y se aportan al proceso disciplinario."
De otro lado, la V.F. precisa que la norma acusada está vigente, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo de la Corporación, pues ella no fue derogada por el Decreto-Ley 2150 de 1995. En efecto, el artículo 150 de ese cuerpo normativo señala explíctiament que "nada de lo dispuesto en el presente Decreto afectará las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentren consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias", por lo cual se concluye que el artículo 82 del Código Disciplinario Único no ha sido derogado.
El ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que este artículo implica una presunción de culpabilidad en contra del funcionario absuelto, que no sólo contraviene el principio universal de la presunción de inocencia, sino que además desconoce los principios constitucionales de la reformatio in pejus y de la buena fe. Según su criterio;
Cuando la investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley no lo considera como falta disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo cometió, o la acción no puede proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo actuado incluido el auto que decretó la suspensión provisional;
Por la expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el comportamiento dilatorio del investigado o su apoderado;
Cuando la sanción impuesta fuere de amonestación, multa o suspensión.
Según el ciudadano De Z.S. (Exp 1067), la facultad contemplada en estas normas es inconstitucional porque la Carta no habilitó la Procuraduría para suspender a los funcionarios públicos, como sí lo hizo respecto del Contralor de la República. En sus palabras:
Por el contrario, para la V.F. la suspensión provisional prevista encuentra fundamento constitucional en los artículos 6o. 121, 122, 123, y 124 de la Carta "toda vez que constituye un mecanismo del cual se vale el Legislador para cumplir con el mandato contenido en los aludidos preceptos, que le ordenan determinar la responsabilidad de los servidores públicos". Concluye entonces el V.:
Dicha medida, según lo ha dejado establecido esa H. Corporación en las sentencias C-108 y C-406 de 1995, es un elemento normativo de carácter preventivo con el cual se garantiza la buena marcha y la continuidad en el ejercicio de la función pública, que en ningún momento implica la pérdida del empleo ni atenta contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de éste se tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa.
Pero no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas - taxativamente descritas- o graves; que competen al nominador, al Procurador General de la Nación o a quien delegue; temporalmente hasta seis meses, si por cierto se dan los elementos de juicio que permitan inferir lesión en el derecho de defensa, interferencia en la función disciplinaria, la continuidad o reiteración de la falta.
"Artículo 177.- VIGENCIA. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la nación, por los Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, M., o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código."
El ciudadano M.C. (Exp D-1076) considera que las expresiones impugnadas violan los artículos 152 y 153 de la Constitución, los cuales regulan lo atinente a las leyes estatutarias, por cuanto en su criterio, una ley ordinaria como es la Ley 200 de 1995 no puede derogar el proceso disciplinario previsto para los maestros en la Ley 155 de 1994, que es ordenamiento que ostenta la aludida jerárquica legal.
3- En múltiples decisiones, esta Corporación ha estudiado la naturaleza y finalidad del derecho disciplinarioVer, entre otras, las sentencias T-438/92, C-417/93, C-251/94, C-427/94 y C-244/86. y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de derecho (CP art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts 2º y 209). Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones" Sentencia C-417/93. MP J.G.H.G.. Consideración de la Corte No 3., ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º)
"Además, la proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de los servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin temor a equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros muchos para los miembros de la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los Maestros, los Notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles, los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores de S. de Bogotá , D.C., los trabajadores de la Seguridad Social, los empleados del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los empleados administrativos del Congreso, etc.
Esta multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un Código o Estatuto Unificado para la realización del control disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción administrativa"Gaceta del Congreso, Año IV, Nº73.
Esta finalidad unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus normas se aplican a "todos los servidores públicos sin excepción alguna y derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, M., o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código." En efecto, si el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts 217 y 218), debido a las particularidades de la función que ejercen. En relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando "dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura"Sentencia C-244/96. MP C.G.D., Consideración Jurídica f. En el mismo sentido, sentencia C-417/93..
Por tal razón, la Corte considera que no son admisibles los cargos contra las expresiones acusadas de este artículo 177, las cuales serán declaradas exequibles, por cuanto no sólo su contenido es congruente con la finalidad misma del CDU sino que, además, no es cierto que se puedan consagra normas disciplinarias en leyes estatutarias, ya que ésta es una competencia del Legislador ordinario (CP art. 150 ord 23). Por tal razón, esta Corporación declaró inexequibles todas aquellas normas del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia que eran disciplinarias, pues consideró que éstas no eran del resorte de una ley estatutariaSentencia C-037/96 MP V.N.M.. Consideraciones de la Corte relativas a los artículos 32, 58 a 60, y 116 y ss..
6- La Corte recuerda que la potestad sancionadora que tiene la administración se manifiesta en dos dimensiones bien diferenciadas, "la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)"Corte Constitucional. Sentencia C-214/94. M.P.: Dr. A.B.C... Esto significa que la potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una relación de sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en la cual se presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por ello esta Corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al artículo 123 de la Constitución. los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no originales)"Sentencia C-417/93. MP J.G.H.G.. Consideración de la Corte No 3..
7- En ese orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un contrato laboral de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como no tiene relevancia para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable, la forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios de un régimen disciplinario impuesto por el Estado de forma unilateral, por lo cual la Corte considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado "empleados y trabajadores" del artículo 20 del CDU. Esta aplicación de la ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen estas personas (CP art. 209), por lo cual, como bien lo señala la V.F., es razonable que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las partes, porque en este campo están en juego valores sociales y estatales que desbordan los intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho público
10- El derecho disciplinario es entonces una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual esta Corte ya ha señaladoVer Sentencias Nos. T-438/92 y C-195/93, entre otras., recogiendo la rica tradición jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia en este campoVer, entre otras, Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7º de marzo de 1985. MP M.G.C., que los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi, al derecho administrativo disciplinario, pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza, de un lado, en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y del otro, para controlar la potestad sancionadora del Estado.
11- Uno de los principios esenciales en este campo es el de la tipicidad, según el cual no sólo las faltas disciplinarias deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada. Debe haber pues certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas"Sentencia C-417/93. MP J.G.H.G.. Consideración de la Corte No 3.. Ahora bien, uno de los actores acusa la locución "o en su defecto, a una mayor entidad" del artículo 22 del CDU, precisamente por violar el principio de tipicidad, pues no se indica con precisión la sanción a aplicar en caso de un concurso de faltas disciplinarias.
La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohibe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente las rentas de naturaleza tributariaVer sentencia C-040/93, reiterado por las sentencias C-465/93 y C-490/93. Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades.
La Corte no comparte el criterio del actor y concuerda con la V.F. en que, en principio, es admisible que este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un componente disciplinario. Así, en anteriores decisiones, esta Corporación había señalado que, en relación con los congresistas, la "pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario.(subrayas no originales).Sentencia C-319/94. M.H.H.V., Consideración jurídica 3º, criterio reiterado por las sentencias C-247/95 y C-037/96" Además, como bien lo señala la V.F., la norma acusada habla de la "pérdida de la investidura para los miembros de las corporaciones públicas de conformidad con las normas de la Constitución y la ley que la regule (subrayas no originales)", por lo cual es obvio que no se está desconociendo sino reafirmando la competencia propia y exclusiva del Consejo de Estado en relación con los congresistas.
La Corte considera entonces que ese numeral es exequible, pues la norma no desconoce la competencia propia del Consejo de Estado en relación con los Congresistas, y nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones públicas, por cuanto, como lo ha señalado esta Corporación, se trata de una figura disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicosSentencia C-319/94. M.H.H.V., Consideración jurídica 3º". Además, la propia Carta prevé tal sanción para las otras corporaciones. Así, el artículo 110 establece una prohibición para todo aquél que desempeñe función pública cuya violación es sancionable con destitución del cargo o pérdida de investidura. Igualmente, el artículo 291 establece que perderán la investidura los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo en la administración.
De otro lado, en relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en este caso la institución de la pérdida de investidura tiene, como ya lo ha señalado esta Coporación, "muy especiales características" pues "tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativasSentencia C-247/95 MP J.G.H.G., criterio reiterado en la Sentencia C-037/94, consideración de la Corte relativa al artículo 16.". Esto significa que no puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas por la Constitución como determinantes de pérdida de investidura, esto es, las señaladas por los artículos 110 y 183 de la Carta.
La Corte considera que el asunto es complejo, por cuanto este ordinal establece que está prohibido a los servidores públicos "propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos por el legislador." Ahora bien, es necesario distinguir la huelga que, como la ha señalado esta Corporación, es un derecho constitucionalmente garantizado pero que debe ejercerse dentro de las regulaciones legalesVer, entre otras, las sentencias C-443/92 y C-473/94., de los paros, las suspensiones de actividades o las disminuciones del ritmo de trabajo, que se efectúen como mecanismos de hecho no previstos por el ordenamiento. En efecto, si bien, dentro de ciertos marcos, la huelga es legítima, estos recursos de hecho son ilegítimos, pues vulneran, sin justificación, la continuidad y la eficacia de la función pública y de los servicios esenciales, que sirven intereses generales (CP art. 209), por lo cual la Corte considera que la organización de suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral, por fuera de los marcos del derecho de huelga, no es admisible constitucionalmente y, por ende, esa prohibición opera para todos los servidores públicos y no sólo para aquellos que laboren en actividades que configuren servicios públicos esenciales.
De otro lado, en relación con el derecho de huelga en sí mismo considerado, la Corte no comparte el criterio del actor, por cuanto ese ordinal prohibe a los servidores públicos propiciar, organizar o participar en huelgas en servicios públicos esenciales definidos por el legislador. Ahora bien, la Constitución garantiza el derecho de huelga a los trabajadores, salvo en los servicios públicos esenciales (CP art. 56), por lo cual el Legislador tiene la facultad de prohibir la huelga en este ámbito. Y, conforme al artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, declarado exequible condicionalmente por esta CoporaciónVer sentencia C-437/94. , la huelga se encuentra prohibida en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador, por lo cual es perfectamente razonable que, mientras ese régimen legal de prohibición se mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de un servidor público la participación en huelgas en este tipo de servicios públicos. En aquellos servicios públicos que no sean esenciales, esta Corporación ya había establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno derecho de huelgaSentencia C-110/94. MP J.G.H.G... En relación con los empleados públicos que no laboren en servicios públicos esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no existe impedimento constitucional para que estos funcionarios ejerzan el derecho de huelga (CP art. 56). Sin embargo, debido al vínculo legal y reglamentario existente entre ellos y el Estado, las regulaciones tradicionales de la negociación colectiva y el derecho de huelga contenidas en el estatuto del trabajo no son aplicables, por lo cual no pueden actualmente adelantar huelgas, lo cual no obsta para que el Legislador pueda también reglamentar el derecho de huelga de los empleados públicos que laboren en actividades que no sean servicios públicos esenciales.
En anteriores ocasiones, esta Corporación ha utilizado el llamado juicio de proporcionalidad con el fin de determinar si un trato diferente o una restricción de un derecho se ajustan a la CartaVer, entre otras, las sentencias T-422/92, C-530/93, T-230/94, T-288/95 y C-022/96. Según tal juicio, cuando dos principios entran en colisión, como en este caso la búsqueda de la moralidad de la administración de un lado, y los derechos a la intimidad, la igualdad y la autonomía de los servidores públicos (CP arts 13, 15 y 16), corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son "adecuados" para lograr el fin perseguido, segundo si son "necesarios", en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados stricto sensu", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer.
La Corte considera que la restricción a los derechos constitucionales de los servidores públicos consagrada por la norma acusada es útil para moralizar la administración, ya que permite a las autoridades conocer y controlar las dinámicas de endeudamiento de sus funcionarios, con lo cual se puede potencialmente evitar prácticas de utilización indebida de la función pública. Igualmente, la Corte reitera que el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a las particularidades de su función pública, el acto de valor -que no es equiparable al heroísmo- les es jurídicamente exigibleSentencia C-563/94. MP C.G.D.. Consideración de la Corte No 3.. Estas exigencias jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º). Además, el servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones públicas (CP arts 2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que les impone la Constitución (CP arts 122 y ss).
Este estudio es necesario pues en anteriores decisiones esta Corporación había señalado que las inhabilidades no hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinarioVer sentencias C-546/93 y C-558/94. Con base en tal criterio, esta Corporación estudió algunas disposiciones del decreto extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una facultades concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el P. modificara el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad aplicable para acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían sido otorgadas para modificar el régimen disciplinario "y las inhabilidades no hacen parte de ese régimen"Sentencia C-558/94. MP C.G.D.. . Un interrogante se plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades no hacen parte del régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia aquellas disposiciones del CDU -estatuto disciplinario- que consagran inhabilidades, pues conforme al artículo 158 de la Carta "todo proyecto debe referirse a una misma materia"?
La Corte considera que no es así, por cuanto el examen que corresponde hacer por violación de la regla de unidad de materia no es igual al ligado a las facultades extraordinarias. Así, esta Corporación ha indicado, en numerosas oportunidades, que la concesión de facultades extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Es pues una institución excepcional; por ello, conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictivaVer, entre otras, las sentencias C-416/92, C-514/92 y C-498/95, por lo cual, ellas sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitantes, sin que haya lugar a extensiones ni analogías. En cambio, desde sus primeras decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"Cf sentencia C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.. Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamientoC.f. sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5. Ver también sentencia C-055/96, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento"aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma".Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico No 43
Este ordinal impide el acceso a cargos públicos a todo aquel que haya "sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública." Como bien lo señala la V.F., para su mejor entendimiento, esta disposición debe ser descompuesta, puesto que ella consagra una inhabilidad (ser condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad) con una excepción (excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos) y una excepción a la excepción (salvo si los delitos culposos han afectado a la administración pública). Ahora bien, esta excepción a la excepción configura una nueva inhabilidad, puesto que significa que no podrán desempeñar cargos públicos quienes hayan sido condenados a pena privativa de la libertad por un delito culposo que haya afectado a la administración pública.
23- Es claro que la inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido un delito constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º del artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como principal. Por consiguiente, en primer término, estudia la Corte el cargo del actor relativo a si la expresión "haya afectado la administración pública" respeta el principio de tipicidad (CP art. 29) y la Corte concluye que es una expresión ciertamente ambigua, por cuanto esa afectación puede ser de múltiples formas. Incluso podría decirse que todo delito, en tanto violación de un bien jurídico protegido por el Estado, afecta de alguna manera la administración pública. Sin embargo, la Corte coincide con la V.F. en que esa ambigüedad no comporta la inexequibilidad de la expresión, por cuanto ella puede ser interpretada a la luz del artículo 122 de la Carta, que habla, de manera más precisa, de delitos contra el patrimonio del Estado. En ese orden de ideas, como todo delito contra el patrimonio del Estado afecta la administración pública, es natural entender que el Legislador incluyó este tipo de delitos en la expresión acusada, pero también generó una indeterminación inadmisible debido a la vaguedad de la misma. Por consiguiente, y teniendo en cuenta que esta Corporación ya ha señalado que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derechoSentencia C-100/96. MP A.M.C.. Fundamento Jurídico No 10.", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, la Corte declarará exequible esa expresión en el entendido de que ella hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
Ahora bien, el actor no impugnó la primera parte del ordinal, la cual consagra la primera inhabilidad, por lo cual la Corte no se pronuncia frente a ella, por cuanto a ella no compete revisar oficiosamente leyes que no hayan sido demandadas. Y, la Corte considera que siempre y cuando se haga la precisión del numeral anterior, la segunda inhabilidad se ajusta a la Carta pues es un desarrollo del artículo 122 superior que, como bien dice la V.F., no distingue entre delitos dolosos o culposos.
25- Los actores atacan varias disposiciones del libro III del CDU pues consideran que algunos aspectos del procedimiento disciplinario violan derechos y normas constitucionales. Así, uno de los demandantes considera que el artículo 52 desconoce la reserva judicial en materia de libertad ya que permite que una autoridad no judicial -el Ministerio Público- prive de la libertad a una persona a fin de que rinda testimonio. Por el contrario, según la V.F., la disposición es exequible pues es un instrumento para que se puedan adelantar eficazmente investigaciones disciplinarias. Entra pues la Corte a estudiar la constitucionalidad de esta disposición.
26- Por el contrario, el inciso segundo requiere un examen más detenido pues establece que para sus investigaciones la Procuraduría podrá disponer la "conducción del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción inmediata de la declaración sin que esta conducción implique privación de la libertad." En efecto, si bien toda persona debe declarar cuando la autoridad competente así lo exija (CP art. 95 ord 7º), la Constitución consagra una reserva judicial en materia de libertad, pues el artículo 28 establece que una persona sólo puede ser detenida por orden de autoridad judicial competente. Como vemos, esta norma plantea una tensión entre la reserva judicial de la libertad (CP art. 28) y el deber de toda persona de colaborar con las autoridades y contribuir con la administración de justicia, que incluye en este aspecto las investigaciones disciplinarias (CP art. 95 ord 7º). En efecto, por más de que el artículo diga que la conducción forzosa del testigo no debe implicar una privación de libertad, lo cierto es que ella restringe la libertad de la persona pues esta Corporación ha dicho que "por libertad personal a nivel constitucional debe entender-se la ausencia de apre-hensión, retención, captura, detención o cual-quier otra forma de limitación de la autonomía de la persona" entencia C-024. MP A.M.C.. Fundamento Jurídico 6..
En decisión anterior, esta Corte tuvo que estudiar la misma tensión y concluyó que, dentro de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se pretende es que se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se pierdan y redunde esto en la investigación -como fin inmediato-, para lograr la búsqueda de la verdad -fin mediato-.Sentencia C-024. MP A.M.C.. Fundamento Jurídico 9.1" Sin embargo, esa misma sentencia agregó inmediatamente que ello sólo es posible en aquellas situaciones de urgencia en las que existe la posibilidad de la pérdida de pruebas, pues "cosa distinta es la negativa a una orden de comparendo para rendir testimonio. En este caso, si el funcionario judicial -y sólo el funcionario judicial- estima necesario la presencia del testigo, puede expedir una orden de captura. Es en este sentido que la norma es constitucional."
Desde ahora conviene no olvidar que el artículo 29 utiliza el verbo impugnar, que es genérico y no se refiere una forma de impugnación en particular. Como tampoco menciona recurso algunoSentencia C-142/93. MP J.A.M..."
28- Con todo, se podría argumentar que estos procesos de única instancia pueden violar el principio de igualdad, pues implican una desventaja procesal, que no es eliminada por la posibilidad de impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la sanción impuesta, pues tal posibilidad también la tienen quienes son investigados disciplinariamente en dos instancias, por lo cual la inferioridad procesal de los primeros subsiste. Es pues -como lo señaló esta Corte en anteriores decisionesVer, entre otras, las sentencia C-017/96 y C-102/96.- más gravosa la situación de quienes carecen del recurso de apelación en el proceso disciplinario, por lo cual es necesario examinar si esa diferencia de trato encuentra un sustento objetivo y razonable, pues de no ser así, las normas serían discriminatorias.
29- La Corte tampoco encuentra ninguna objeción a que el CDU establezca la consulta de ciertos fallos disciplinarios Ya en anterior decisión, esta Corporación había señalado que "esta figura es perfectamente admisible en las actuaciones adminitrativas, adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.Sentencia C-406/95. MP F.M.D." Por ello la Corte desestima los cargos contra el artículo 110 del CDU, ya que no considera que se esté estableciendo una presunción de culpabilidad en contra del funcionario absuelto, pues las decisiones absolutorias sólo podrán ser revocadas por el superior si encuentra clara la prueba de la responsabilidad del investigado. En ese orden de ideas, hace parte de la libertad del Legislador consagrar estos grados obligatorios de jurisdicción a fin de proteger valores de raigambre constitucional, como el interés público y los propios derechos y garantías fundamentales del investigado.
La Corte no comparte el criterio del demandante pues en anteriores decisiones esta Corporación ya había señalado que el mecanismo de la suspensión provisional "es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general"Sentencia C-108/95. M.V.N.M.. Consideración de la Corte 2.3 En el mismo sentido, ver Sentencia C-406/95 MP F.M.D., por lo cual es perfectamente razonable que el Legislador la establezca en los procesos disciplinarios.
33- En cambio, la Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese numeral vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues,en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallosVer, entre otras, sentencia C-037/96.. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord 2º), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial.
34- La Corte no encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del artículo 73 del CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a "designar apoderado, si lo considera necesario". En efecto, como bien lo señala la V.F., esta norma no excluye la opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical. Lo que sucede es que, como lo destaca el V., la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales.
33- El mismo actor ataca parcialmente el literal f) de esa misma disposición pues considera que la limitación a la expedición de copias a aquellos documentos que no estén sometidas a reserva desconoce la publicidad que debe imperar en esa clase de juicios. Sin embargo, la Corte coincide con la V.F. en que se trata de una regulación que se ajusta a la Carta pues pondera adecuadamente la tensión entre la reserva legal documental y el derecho de defensa, ya que permite al disciplinado el acceso al expediente y a los documentos reservados, pero limita parcialmente la expedición de copias con el fin de proteger esa reserva. Este literal será pues declarado exequible en su integridad, pues no era posible estudiar la constitucionalidad de la excepción a la solicitud de copias sin establecer tácitamente que la expedición misma de tales copias se ajusta a la Carta, como una materialización del derecho de defensa del investigado.
Las expresiones "empleados y trabajadores" del artículo 20, "antes de la formulación de cargos" del artículo 27, "con destino a la entidad correspondiente" del numeral 2º del artículo 29, "y a favor de la entidad" del inciso tercero del artículo 31, "con la correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32, "o suspensión del contrato de trabajo (...) hasta por tres (3) meses" del inciso segundo del artículo 32, "en única instancia" del artículo 61, "o sancionados con pérdida de investidura" del literal 4º del artículo 79, "sin excepción alguna" y "o especiales" del artículo 177 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"
El numeral 9º del artículo 29; el inciso segundo del artículo 31; el numeral 28 del artículo 41; el inciso primero del artículo 52; el inciso primero del numeral 2º del artículo 66; los literales e) y f) del artículo 73; y los artículos 110, 115 y 116 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"
Los numerales 5º y 6º del artículo 29, salvo las expresiones "o de prestación de servicios personales", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
La expresión "terminación del contrato de trabajo" del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que en estos casos es también aplicable el artículo 110 de la Constitución.
La expresión "o pérdida de investidura" del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los Congresistas y que para los miembros de las Corporaciones Públicas de las entidades territoriales son causas constitucionales autónomas de pérdida de investidura las previstas por los artículos 110 y 291 inciso primero de la Constitución.
El numeral 8º del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que los paros, las suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral que se efectúen por fuera de los marcos del derecho de huelga no son admisibles constitucionalmente y, por ende, están prohibidas para todos los servidores públicos y no sólo para aquellos que laboren en actividades que configuren servicios públicos esenciales.
La expresión "haya afectado la administración pública" del literal a) del artículo 43 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que ésta hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
El inciso segundo del artículo 52 del de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que se trata de situaciones de urgencia en las cuales la conducción forzada del testigo es necesaria para evitar la pérdida de pruebas.
Las expresiones "o en su defecto, a una de mayor entidad" del artículo 22, "o por quien tenga la facultad legal para hacerlo" del artículo 25, "o de prestación de servicios personales" de los numerales 5º y 6º del artículo 29 y del inciso tercero del artículo 32, "o de prestación de servicios" del inciso segundo del artículo 32, "autenticada" del artículo 82 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"
El numeral 29 del artículo 41, el inciso segundo del numeral 2º del artículo 66 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"
S. de Bogotá, D.C.J. veintidos (22) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Sentencia nº 08001-23-31-000-2004-00430-01 de Consejo de Estado - Sección Cuarta, de 30 de Junio de 2011
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 66038 de 23 de Abril de 2013

References: artículo 73
 artículo 41

Artículo 20
 artículo 338
 artículo 29
 artículo 74
 artículo 41

Artículo 27
 artículo 27

Artículo 29
 artículo 150
 artículo 237
 artículo 291
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 32
 artículo 29
 artículo 41
 artículo 20
 artículo 25
 artículo 29
 artículo 122
 artículo 28
 artículo 31
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 82
 artículo 175
 artículo 177
 artículo 175
 artículo 177
 artículo 123
 artículo 20
 artículo 22
 artículo 88
 artículo 27
 artículo 359
 artículo 110
 artículo 291
 artículo 16
 artículo 430
 artículo 158
 artículo 42
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 52
 artículo 28
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 110
 artículo 73
 artículo 20
 artículo 27
 artículo 29
 artículo 31
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 61
 artículo 79
 artículo 177
 artículo 29
 artículo 31
 artículo 41
 artículo 52
 artículo 66
 artículo 73
 artículo 29
 artículo 32
 artículo 110
 artículo 32
 artículo 41
 artículo 43
 artículo 52
 artículo 22
 artículo 25
 artículo 29
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 82
 artículo 41
 artículo 66