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Timestamp: 2016-10-23 18:06:09+00:00

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102 IA 104
102 Ia 10420. Urteil vom 21. Januar 1976 i.S. Magazine zum Globus AG und Mitbeteiligte gegen Landrat des Kantons Basel-Landschaft.
Am�nagement du territoire; dispositions concernant la construction de centres commerciaux (art. 22ter, 22quater et 31 Cst.; s�paration des pouvoirs, art. 85 lettre a OJ). Examen de la constitutionnalit� (contr�le abstrait des normes) de l'arr�t� du Grand Conseil du canton de B�le-Campagne, du 15 mars 1975, concernant la proc�dure � suivre lors de la cr�ation de nouvelles surfaces de vente: 1. Qualit� pour attaquer des arr�t�s de port�e g�n�rale (consid. 1a). 2. Fonction du contr�le abstrait des normes (consid. 1b). 3. S�paration des pouvoirs, art. 85 lettre a OJ: comp�tence du Grand Conseil d'�dicter des dispositions en mati�re d'am�nagement du territoire et concernant l'implantation de centres commerciaux (consid. 2). 4. Rapport entre la garantie de la propri�t� et la libert� du commerce et de l'industrie (consid. 3). 5. Art. 22ter et 31 Cst.: exigence d'une base l�gale (consid. 4). 6. Etendue et port�e de la libert� du commerce et de l'industrie en mati�re d'am�nagement du territoire; rapport entre les art. 31 et 22quater Cst. (consid. 5a). 7. N�cessit� de dispositions particuli�res en ce qui concerne l'implantation de centres commerciaux. Approvisionnement des zones d'habitation en biens de consommation, en tant qu'objet de l'am�nagement du territoire (consid. 5b). 8. Examen mat�riel de certaines dispositions de l'arr�t� entrepris: a) Fixation d'une surface nette de vente de 8000 m2 au maximum par commerce (consid. 6a). b) Exigence selon laquelle chaque commerce de plus de 3000 m2 de surface nette de vente doit �tre facilement accessible au moyen des transports publics (consid. 6b). c) Restrictions concernant tant la grandeur que l'emplacement et fond�es sur des motifs d'am�nagement du territoire (consid. 6c). d) Notion de "commerce" auquel s'applique l'arr�t� du Grand Conseil (consid. 6d). 9. D�faut d'une "libert� de consommation" garantie constitutionnellement (consid. 7). Faits � partir de page 106
BGE 102 Ia 104 S. 106
Auf Antrag des Regierungsrates fasste der Landrat des Kantons Basel-Landschaft gest�tzt auf �� 35 und 44 des kantonalen Baugesetzes am 13. M�rz 1975 einen Beschluss "�ber das Verfahren bei Schaffung neuer Verkaufsfl�chen" (nachfolgend Landratsbeschluss) mit dem folgenden Wortlaut:
Die nachstehenden Vorschriften f�r neue Verkaufsfl�chen finden bei der Neuschaffung und Erweiterung von Verkaufseinheiten des Detailhandels Anwendung, sofern deren gesamte Nettoladenfl�che 1000 m2 und mehr betr�gt.
Ausgenommen sind Erweiterungen, bei denen der Zuwachs an Nettoladenfl�che nicht mehr als 20% ausmacht.
1 F�r die Berechnung der Nettoladenfl�che werden jene Bruttogeschossfl�chen von Detailhandelsgesch�ften ber�cksichtigt, die dem Kunden zug�nglich sind, zuz�glich Bedienungs-, Pult-, Gestell- und Auslagefl�chen.
2 Als Detailgesch�fte gelten Betriebe, die Waren vorwiegend an Kunden verkaufen, welche diese zu ihrem eigenen Gebrauch verwenden.
3 Bei Ausstellungsr�umen f�r M�bel, Motorfahrzeuge usw. gilt nur die H�lfte der effektiven Nettoladenfl�che als Nettoladenfl�che im Sinne dieser Vorschriften.
BGE 102 Ia 104 S. 107
4 Als Verkaufseinheit gelten ein oder mehrere Detailhandelsunternehmen, deren Nettoladenfl�chen in enger r�umlicher Beziehung zueinander stehen und die unter sich eine bauliche oder planerische Einheit bilden.
1 Verkaufseinheiten im Sinne von � 1 d�rfen nur aufgrund eines rechtskr�ftigen Quartierplanes bewilligt werden.
2 Die gesamte Nettoladenfl�che einer Verkaufseinheit darf nicht mehr als 8000 m2 betragen.
3 Verkaufseinheiten m�ssen den Zentren gem�ss Ortsplanung zugeordnet sein.
4 Die Gr�sse einer Verkaufseinheit hat sich nach der Funktion des Zentrums zu richten, innerhalb dem sie erstellt werden soll.
5 Der erforderliche Ausbau des kantonalen und kommunalen Verkehrsnetzes im Einflussbereich einer Verkaufseinheit muss auch ausserhalb des Quartierplanperimeters durch rechtsverbindliche Pl�ne gesichert sein.
6 Verkaufseinheiten von 3000 m2 Nettoladenfl�che und mehr m�ssen mit dem �ffentlichen Verkehrsmittel gut erreichbar sein.
Diese Vorschriften treten sofort in Kraft und gelten bis zum Inkrafttreten des definitiven Regionalplanes Siedlung.
Die Firma Magazine zum Globus AG, Z�rich (Beschwerdef�hrerin 1), die Firma Maus Fr�res SA, Genf (Beschwerdef�hrerin 2), die Brauerei Ziegelhof (AG), Liestal (Beschwerdef�hrerin 3), Karl Martin-Leibundgut, Frenkendorf (Beschwerdef�hrer 4), und Ren� Nydegger-Schneider, Frenkendorf (Beschwerdef�hrer 5), f�hren mit gemeinsamer Eingabe im Anschluss an die Publikation des Landratsbeschlusses gegen diesen staatsrechtliche Beschwerde. Sie r�gen eine Verletzung von � 11 und � 18 Ziff. 2 und 4 der Kantonsverfassung (in Verbindung mit Art. 85 lit. a OG) sowie von Art. 4, 22ter und 31 BV und stellen den Antrag, es sei der angefochtene Landratsbeschluss vollumf�nglich aufzuheben.
1. a) Beim angefochtenen Landratsbeschluss handelt es sich um eine Anordnung generell-abstrakten Charakters, d.h. um einen Erlass im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG. Zur Anfechtung eines solchen ist jeder legitimiert, auf den die als verfassungswidrig BGE 102 Ia 104 S. 108bezeichneten Vorschriften k�nftig einmal angewendet werden k�nnten; es gen�gt ein virtuelles Betroffensein (BGE 100 Ia 43, BGE 99 Ia 396 E. Ia mit Hinweisen). Soweit gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG eine Verletzung der Referendumspflicht ger�gt wird, ist jeder Stimmb�rger des Kantons zur Beschwerde legitimiert, unabh�ngig davon, ob und wieweit er durch den angefochtenen Erlass sachlich betroffen ist (BGE 98 Ia 108 E. 1b).
Bei den Beschwerdef�hrerinnen 1 und 2 handelt es sich um zwei Unternehmen der Warenhausbranche, welche im Gebiet H�lften in Frenkendorf die Erstellung eines grossen Einkaufszentrums (Nettonutzfl�che rund 30000 m2) geplant haben und durch den angefochtenen Landratsbeschluss daher nicht bloss virtuell, sondern unmittelbar betroffen sind. Die Beschwerdef�hrer 3 und 4 sind Eigent�mer und eventuelle Verk�ufer des f�r das erw�hnte Einkaufszentrum vorgesehenen Areals und insofern ebenfalls unmittelbar betroffen. Soweit die Beschwerdef�hrer 1-4 den Landratsbeschluss wegen seines materiellen Gehaltes anfechten, sind sie zur Beschwerde grunds�tzlich legitimiert. Ob sich alle vier Beschwerdef�hrer sowohl auf die Eigentumsgarantie als auch die Handels- und Gewerbefreiheit berufen k�nnen, ist hier nicht weiter zu untersuchen. Jedenfalls steht den Beschwerdef�hrerinnen 1 und 2 der Schutz von Art. 31 BV und den Beschwerdef�hrern 3 und 4 der Schutz von Art. 22ter BV zu, so dass auf die in der gemeinsamen Beschwerdeeingabe erhobenen entsprechenden R�gen einzutreten ist.
Der Beschwerdef�hrer 4 ist �berdies, zusammen mit dem Beschwerdef�hrer 5, als Stimmb�rger des Kantons Basel-Landschaft zur R�ge legitimiert, dass die fragliche Regelung Gegenstand eines referendumspflichtigen formellen Gesetzes bilden m�sste und der angefochtene Landratsbeschluss daher die politische Stimmberechtigung verletze. Eine entsprechende R�ge wird, unter Hinweis auf das Gewaltentrennungsprinzip, auch von den Beschwerdef�hrerinnen 1-3 vorgebracht. Die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung kann auch von nicht stimmberechtigten Personen ger�gt werden, wenn sie durch den Inhalt des angefochtenen Erlasses virtuell oder unmittelbar betroffen sind (BGE 93 I 44 ff. E. 3; vgl. auch BGE 96 I 141). Da dies nach dem Gesagten auf die Beschwerdef�hrer 1-3 zutrifft, BGE 102 Ia 104 S. 109sind auch sie zur Erhebung der fraglichen R�ge legitimiert.
b) Bei der Pr�fung der Verfassungsm�ssigkeit von gesetzlichen Vorschriften im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Grundrecht vereinbar erscheinen l�sst. Das Bundesgericht hebt die angefochtene kantonale Vorschrift nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich ist (BGE 91 I 85 E. 2; vgl. auch BGE 100 Ia 105, BGE 99 Ia 274, ZBl 64/1963 S. 42; GYGI, Mittelbare Verfassungsverletzung als Beschwerdegrund im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, in: Der Staat als Aufgabe, Gedenkschrift f�r Max Imboden, S. 169 Ziff. 9). Sodann sind im abstrakten Normenkontrollverfahren die m�glichen Auswirkungen einer neuen Vorschrift, selbst wenn deren Inhalt klar bestimmt ist und der rechtsanwendenden Beh�rde keinerlei Spielraum offensteht, nie v�llig �bersehbar. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung bezogen auf normale Verh�ltnisse, wie sie vom Gesetzgeber zugrunde gelegt werden durften, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse M�glichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelf�llen als verfassungswidrig auswirken k�nnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen, vor allem dann nicht, wenn im fraglichen Sachbereich die M�glichkeit der sp�tern konkreten Normenkontrolle den Betroffenen einen hinreichenden Schutz bietet. Wird im dargelegten Sinne das Vorliegen einer Verfassungsverletzung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle verneint, hindert dies den B�rger nicht, die Verfassungswidrigkeit der betreffenden Vorschrift anl�sslich ihrer Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen (BGE 100 Ia 105; BGE 99 Ia 280 f., 265; ZBl 64/1963 S. 52 f.). Der im abstrakten Normenkontrollverfahren zu f�llende Entscheid erw�chst insoweit nicht in Rechtskraft (BGE 68 I 29 f.)
2. Die Verletzung der politischen Stimmberechtigung sowie des Gewaltentrennungsprinzipes wird darin erblickt, dass der Landrat mit dem angefochtenen Beschluss die ihm BGE 102 Ia 104 S. 110von Verfassungs wegen und aufgrund gesetzlicher Erm�chtigung zustehenden Rechtsetzungskompetenzen �berschritten und durch Umgehung der Referendumspflicht in die Befugnisse des Stimmb�rgers eingegriffen habe.
a) � 10 Abs. 1 KV gew�hrleistet ausdr�cklich die Trennung zwischen gesetzgebender, vollziehender und richterlicher Gewalt, grenzt aber den Kompetenzbereich der betreffenden Staatsorgane nicht selber ab. Nach � 11 KV unterliegen der Volksabstimmung "alle Gesetze, ebenso die allgemein verbindlichen Beschl�sse und Vertr�ge, soweit sie �ber die in Verfassung und Gesetzen den Beh�rden ausdr�cklich einger�umten Kompetenzen hinausgehen". Der Landrat (Kantonsparlament) ist gem�ss � 18 Ziff. 2 KV zust�ndig zur Beratung und Beschlussfassung �ber alle Gegenst�nde, die nach den �� 11 und 11bis KV (Gesetze und Kreditbeschl�sse) der Volksabstimmung unterstellt werden. Er ist sodann gem�ss � 18 Ziff. 4 KV befugt zum "Erlass der zur Einf�hrung und Vollziehung von eidgen�ssischen oder kantonalen Gesetzen erforderlichen Verordnungen; diese letztern d�rfen aber niemals ver�nderte oder neue Bestimmungen �ber die Hauptsache enthalten". � 22 KV �bertr�gt dem Regierungsrat den Vollzug der Gesetze und sonstigen Beschl�sse der Bundesbeh�rden und des Landrates.
b) � 139 des kantonalen Baugesetzes vom 15. Juni 1967 (BauG) erm�chtigt den Landrat zum Erlass einer Vollziehungsverordnung. Diese gesetzliche Erm�chtigung wiederholt, was sich bereits aus � 18 Ziff. 4 KV ergibt. Der Landrat hat in Aus�bung dieser Befugnis, gest�tzt auf � 18 Ziff. 4 KV und � 139 BauG, am 27. Januar 1969 eine Vollziehungsverordnung erlassen. Wie weit diese allgemeine, verfassungsrechtlich verankerte Verordnungsbefugnis des Kantonsparlamentes reicht, ist hier nicht zu untersuchen. Der Landrat st�tzte sich bei Erlass des angefochtenen Beschlusses �ber das Verfahren bei Schaffung neuer Verkaufsfl�chen nicht auf � 18 Ziff. 4 KV oder � 139 BauG, sondern - wie aus dem Ingress des Beschlusses hervorgeht - auf spezielle Erm�chtigungsnormen in � 35 ff. des Baugesetzes.
Wie das Bundesgericht in BGE 99 Ia 543 ff. (vgl. auch BGE 100 Ia 326) erkannt hat, ist es mit den oben (Erw. 2a) wiedergegebenen basel-landschaftlichen Verfassungsvorschriften vereinbar, dass durch formelles Gesetz bestimmte, an sich dem Gesetzgeber BGE 102 Ia 104 S. 111vorbehaltene Rechtsetzungskompetenzen an den Landrat delegiert werden. Diese Delegationsm�glichkeit wird durch die kantonale Verfassung umfangm�ssig keinen besonderen Einschr�nkungen unterworfen (BGE 99 Ia 544). Seitens der Beschwerdef�hrer wird denn auch mit Grund nicht eingewendet, dass die speziellen Erm�chtigungsnormen des Baugesetzes, auf die sich der Landratsbeschluss st�tzt, ihrerseits bereits verfassungswidrig seien. Es wird vielmehr ger�gt, dass der angefochtene Landratsbeschluss seinem Inhalt nach in den betreffenden Vorschriften des Baugesetzes keine Grundlage finde, mithin den Rahmen der gesetzlichen Erm�chtigungsnorm sprenge. Wie es sich damit verh�lt, pr�ft das Bundesgericht, da die fraglichen Normen nicht dem Verfassungsrecht, sondern dem kantonalen Gesetzesrecht angeh�ren, lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 99 Ia 540, BGE 98 Ia 591).
c) Das BauG regelt in den �� 35-44 das Verfahren und den Gegenstand der Regionalplanung. � 35 Abs. 1 BauG verpflichtet den "Kanton", Regionalpl�ne und, soweit n�tig, regionale Detailpl�ne zu erlassen. Nach � 35 Abs. 2 sind Regionalpl�ne vom Landrat, regionale Detailpl�ne vom Regierungsrat zu genehmigen. Die regionale Detailplanung sowie die Bauvorschriften der Gemeinden m�ssen den vom Landrat zu erlassenden Regionalpl�nen angepasst werden (� 42 BauG). Das BauG umschreibt den m�glichen Zweck und Inhalt dieser Regionalpl�ne nicht abschliessend, sondern nur beispielhaft. Die entsprechende Bestimmung in � 41 BauG lautet:
"1 Die Regionalpl�ne stellen die Planungsziele einer Region dar und stimmen die Planungsmassnahmen des Kantons und der Gemeinden aufeinander ab.
2 Diese Pl�ne k�nnen unter anderem enthalten:
- die Linienf�hrung und die Ausdehnung des Verkehrs- und des Versorgungsnetzes;
- die f�r kantonale und regionale Werke erforderlichen Areale;
- den Umfang der Landwirtschafts- und Erholungsgebiete sowie die sch�tzenswerten Landschaften und Objekte;
- den Umfang und die Gliederung der Baugebiete."
Da solche Pl�ne regelm�ssig Rechtsvorschriften mitenthalten (LENDI, Raumbedeutsame Pl�ne, ZSR 92/1973 I 110 f.), l�sst es sich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r nicht beanstanden, dass der Landrat aufgrund der ihm erteilten Kompetenz BGE 102 Ia 104 S. 112�ber bestimmte, regionplanerisch relevante Sachverhalte schon vor der Inkraftsetzung des eigentlichen Regionalplanes Vorschriften erl�sst. Die angefochtenen Vorschriften sollen nur bis zum Inkrafttreten des definitiven Regionalplanes Siedlung gelten (� 4 des Landratsbeschlusses). In der Beschwerdeantwort wird dementsprechend darauf hingewiesen, dass es sich beim angefochtenen Landratsbeschluss lediglich um einen "vorweggenommenen Teil" des einschl�gigen Regionalplanes handle, der voraussichtlich in zwei bis drei Jahren Rechtskraft erlangen werde.
Wohl sieht � 41 Abs. 2 BauG eine regionplanerische Erfassung der Detailhandelsversorgung nicht ausdr�cklich vor, doch ist die Umschreibung von Zweck und Inhalt der Regionalplanung nach dem Wortlaut dieser Vorschrift ("Diese Pl�ne k�nnen unter anderem enthalten: ...") nicht abschliessend. Es l�sst sich, wie nachfolgend in anderem Zusammenhang noch darzutun sein wird, nicht von der Hand weisen, dass die Erstellung von Einkaufszentren in verschiedener Hinsicht raumplanerisch relevante Auswirkungen haben kann. Angesichts der weitgefassten, bewusst nicht abschliessenden Zweckumschreibung in � 41 BauG kann dem Landrat nicht vorgeworfen werden, durch einen Erlass der vorliegenden Art die ihm vom Gesetzgeber im Bereiche der Regionalplanung �bertragenen Kompetenzen klarerweise �berschritten zu haben.
Was die Beschwerdef�hrer hiezu vorbringen, schl�gt jedenfalls unter dem Gesichtswinkel der Willk�r nicht durch. Dass im Ingress des Landratsbeschlusses als Gesetzesgrundlage neben � 35 auch � 44 BauG angef�hrt wird, der von den Rechtswirkungen regionaler Detailpl�ne handelt, ist zwar, wie die Beschwerdef�hrer zu Recht hervorheben, nicht ganz verst�ndlich. Dieser Hinweis d�rfte wohl auf einem Irrtum beruhen. In der Beschwerdeantwort werden als massgebende Bestimmungen nurmehr noch die �� 35 und 41 BauG angef�hrt, und auf diese Vorschriften l�sst sich der angefochtene Beschluss nach dem Gesagten ohne Willk�r st�tzen. Die R�ge, es seien die f�r den Erlass regionaler Detailpl�ne geltenden besonderen Verfahrensvorschriften nach �� 37 und 38 BauG missachtet worden, wird damit hinf�llig. Eine offensichtliche, d.h. willk�rliche Kompetenz�berschreitung liegt weder in bezug auf den Erlass als Ganzes noch in bezug auf einzelne BGE 102 Ia 104 S. 113Vorschriften desselben vor, weshalb die Beschwerde, soweit damit eine Verletzung der politischen Stimmberechtigung und des Grundsatzes der Gewaltentrennung ger�gt wird, abzuweisen ist. Ob und wie weit der Landratsbeschluss seinem Inhalt nach raumplanerischen Zielen dient, wird mit erweiterter Kognition in anderem Zusammenhang noch zu pr�fen sein.
3. Die Beschwerdef�hrer r�gen, dass der angefochtene Erlass sowohl gegen die Eigentumsgarantie als auch gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstosse. Der Landratsbeschluss �ber das Verfahren bei Schaffung neuer Verkaufsfl�chen bildet, wie ausgef�hrt, Teil der Regionalplanung und hat insoweit baurechtlichen Charakter. Er ber�hrt indessen die Interessen der Grundeigent�mer nur eher am Rande. Die M�glichkeit, sein Land f�r den Bau eines Einkaufszentrums zur Verf�gung zu stellen, bedeutet aus der Sicht des einzelnen Grundeigent�mers nur eine Nutzungsm�glichkeit unter vielen andern, und dort, wo ein derartiges Projekt praktisch �berhaupt in Betracht kommt, wird meist auch eine andere finanziell interessante �berbauung des Grundst�ckes m�glich sein. Die Baufreiheit der Grundeigent�mer wird insofern nur geringf�gig beschr�nkt. Der Landratsbeschluss trifft vor allem jene Unternehmen des Detailhandels, die daran interessiert sind oder in Zukunft interessiert sein k�nnten, im Kanton Basel-Landschaft Einkaufszentren mit mehr als 1000 m2 Nettoladenfl�che zu betreiben, und zwar unabh�ngig davon, ob sie selber Eigent�mer des hiezu ben�tigten Areals sind oder nicht. Der angefochtene Beschluss ber�hrt somit nicht bloss die Eigentumsgarantie, sondern in noch st�rkerem Masse die Handels- und Gewerbefreiheit und ist daher, entsprechend den erhobenen R�gen, sowohl unter dem Gesichtswinkel des einen wie des anderen Grundrechtes zu pr�fen.
Zwar sind bau- und planungsrechtliche Vorschriften, welche die Befugnisse des Grundeigent�mers beschr�nken, aufgrund dieses Ankn�pfungspunktes vorab der Eigentumsgarantie unterstellt. Diese enth�lt als sachbezogenes Grundrecht jene verfassungsrechtlichen Schranken, welche bei derartigen Eingriffen in erster Linie zu beachten sind. Das will indessen nicht heissen, dass eigentumsbeschr�nkende Massnahmen der Schutzwirkung anderer Grundrechte entzogen w�ren. Ber�hren solche Massnahmen neben der Eigentumsgarantie in spezifischer Weise, sei es generell oder aus der Sicht einzelner BGE 102 Ia 104 S. 114Betroffener, auch anderweitige Freiheitsrechte, so sind die sich daraus ergebenden zus�tzlichen Schranken und Wertungsgesichtspunkte bei der verfassungsrichterlichen �berpr�fung zu ber�cksichtigen.
Soweit die Beschwerdef�hrer r�gen, die angefochtene Massnahme entbehre der gesetzlichen Grundlage, macht es keinen Unterschied, ob man die Beschwerde unter dem Gesichtswinkel von Art. 22ter BV oder zus�tzlich auch unter jenem von Art. 31 BV pr�ft; das betreffende Erfordernis ergibt sich in gleicher Weise aus beiden Grundrechten, und es besteht, jedenfalls im konkreten Fall, auch kein Unterschied hinsichtlich der bundesgerichtlichen Kognition. �hnliches gilt in bezug auf das Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit, das ebenfalls in beiden Freiheitsrechten enthalten ist. Unterschiedliche Schranken ergeben sich jedoch in bezug auf die der angefochtenen Massnahme zugrunde liegende Zielsetzung. Nach Art. 22ter BV ist grunds�tzlich jedes �ffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist oder gegen anderweitige Verfassungsnormen verst�sst (SALADIN, Grundrechte im Wandel, S. 146 ff., mit Hinweisen auf Judikatur). Demgegen�ber enth�lt Art. 31 BV in dieser Hinsicht eine besondere Schranke, indem nicht jedes irgendwie geartete �ffentliche Interesse ein zul�ssiges Motiv f�r einen Eingriff in die Gewerbefreiheit bilden kann. Eine der wesentlichsten Schutzfunktionen dieses Grundrechtes besteht darin, dass es den Kantonen Massnahmen mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung untersagt (BGE 99 Ia 619 E. 5a, 373 E. 2; 98 Ia 400; 97 I 504). Welche Folgerungen sich daraus im Bereiche der Raumplanung ergeben, wird nachfolgend noch zu er�rtern sein.
4. Staatliche Massnahmen, welche das Eigentum beschr�nken oder in die Handels- und Gewerbefreiheit eingreifen, bed�rfen vorab einer gesetzlichen Grundlage (Art. 22ter Abs. 2 BV; betreffend Handels- und Gewerbefreiheit: BGE 98 Ia 400). Diese Voraussetzung ist erf�llt, wenn der Eingriff in einem Gesetz in materiellem Sinn, das heisst in einer generell-abstrakten Norm vorgesehen ist, die sich ihrerseits als verfassungsm�ssig erweist (BGE 98 Ia 664, 591; BGE 97 I 796; BGE 91 I 462 f.; BGE 90 I 323; BGE 89 I 470; BGE 88 I 176; BGE 87 I 453; BGE 83 I 113). Richtet sich die Beschwerde, wie hier, unmittelbar gegen eine rechtssatzm�ssige Regelung als solche, so kann sich unter dem Gesichtswinkel BGE 102 Ia 104 S. 115des Erfordernisses der gesetzlichen Grundlage nurmehr noch die Frage stellen, ob die angefochtene Norm ihrerseits "verfassungsm�ssig" ist, d.h. innerhalb des Zust�ndigkeitsbereiches des legiferierenden Organs liegt und rechtm�ssig zustandegekommen ist (BGE 98 Ia 591). Ob sie mit den ber�hrten Freiheitsrechten vereinbar und damit auch materiell verfassungsm�ssig ist, ist keine Frage, die bereits im Zusammenhang mit dem Legalit�tserfordernis zu pr�fen w�re.
Es wurde bereits bei Behandlung der R�ge der Verletzung der politischen Rechte und des Gewaltentrennungsprinzips (Erw. 2) festgestellt, dass sich der angefochtene Landratsbeschluss ohne Willk�r auf eine spezielle Erm�chtigungsnorm des Baugesetzes st�tzen l�sst, die ihrerseits verfassungsrechtlich zul�ssig ist. Da hier weder aus der Sicht der Grundeigent�mer noch aus jener der betroffenen Detailhandelsunternehmen von einem "besonders schweren Eingriff" gesprochen werden kann, pr�ft das Bundesgericht die Frage, ob der angefochtene Beschluss im kantonalen Baugesetz eine gen�gende Grundlage findet, auch auf Anrufung von Art. 22ter und Art. 31 BV nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r (betr. Art. 22ter: BGE 99 Ia 250 E. 2; betr. Art. 31 BV: 101 Ia 351 E. 4). Diese beiden Freiheitsrechte entfalten daher in diesem Punkt keine weitergehende Schutzwirkung. Die R�ge der mangelnden gesetzlichen Grundlage dringt nicht durch.
5. Die Beschwerdef�hrer r�umen ein, dass der Erlass von Sonderbewilligungsvorschriften f�r Einkaufszentren an sich im �ffentlichen Interesse liegen k�nne. Die im angefochtenen Landratsbeschluss vorgesehenen Einschr�nkungen gingen jedoch �ber das durch das �ffentliche wohl geforderte Mass hinaus und widerspr�chen dem Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit wie auch jenem der Rechtsgleichheit. Sie seien �berdies gewerbepolitisch motiviert und verstiessen damit nicht nur gegen Art. 22ter BV, sondern auch gegen Art. 31 BV.
a) Raumplanerische Massnahmen, welche eine zweckm�ssige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes sichern wollen, erf�llen einen verfassungsrechtlich ausdr�cklich anerkannten �ffentlichen Zweck (Art. 22quater BV; BGE 99 Ia 615 ff.). Derartige Vorkehren d�rfen auch sozialpolitische Ziele verfolgen (BGE 100 Ia 336; BGE 99 Ia 614 ff., 38). Sie ziehen, soweit sie die Nutzung des Grundeigentums regeln, BGE 102 Ia 104 S. 116regelm�ssig eine Einschr�nkung der gewerblichen und wirtschaftlichen Bet�tigungsm�glichkeiten nach sich und k�nnen dementsprechend mit wirtschaftspolitischen Auswirkungen verbunden sein. Diese Folge steht zu Art. 31 BV grunds�tzlich nicht in Widerspruch, solange die Massnahme raumplanerisch bedingt ist und im Zielbereich von Art. 22quater BV liegt (BGE 99 Ia 617 f. E. 4d, 621). Immerhin darf der Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit gegen�ber derartigen Eingriffen nicht v�llig seines Gehaltes entleert werden (BGE 99 Ia 621, 618). Eine Verletzung von Art. 31 BV (und indirekt auch eine solche von Art. 22ter BV, vgl. BGE 99 Ia 618) liegt vor, wenn eigentumsbeschr�nkende Massnahmen der Kantone unter dem Deckmantel der Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezwecken, um bestimmte Gewerbezweige oder Betriebsformen vor Konkurrenz zu sch�tzen oder in ihrer Existenz zu sichern (BGE 99 Ia 618, BGE 98 Ia 400, BGE 97 I 504, BGE 66 I 23 ff.). Vom Verbot derartiger verkappter gewerbepolitischer Massnahmen abgesehen, darf die wirtschaftliche und gewerbliche Bet�tigung auch durch raumplanerisch motivierte Eingriffe keinen weitergehenden Schranken unterworfen werden, als es zur Herstellung einer sinnvollen Nutzungsordnung notwendig ist. Hat eine kantonale Massnahme, wiewohl sie an sich auf ein zul�ssiges Ziel im Rahmen von Art. 22quater BV ausgerichtet ist, unbeabsichtigt schwerwiegende wirtschaftliche oder wirtschaftspolitische Nebenwirkungen, so ist gegebenenfalls auf dem Wege einer Interessenabw�gung abzukl�ren, ob das raumplanerische Anliegen das erforderliche Gewicht besitzt, um diese Nachteile zu rechtfertigen.
b) Die Erstellung von Einkaufszentren wirft regelm�ssig raumplanerisch relevante Probleme auf. Es handelt sich zun�chst um solche der Erschliessung, der st�renden Wirkung auf die Nachbarschaft und der verkehrstechnisch einwandfreien Verbindung mit dem �ffentlichen Strassennetz, welches der erh�hten Verkehrsbelastung h�ufig nicht ohne weiteres gewachsen ist. Es muss sodann je nach Standort eine Anpassung an die bauliche oder landschaftliche Umgebung angestrebt werden. Hinsichtlich der Standortwahl k�nnen sich Probleme daraus ergeben, dass keine der ausgeschiedenen Bau- und Nutzungszonen f�r die Aufnahme derartiger atypischer Betriebe vorgesehen oder geeignet ist (vgl. dazu Urteil vom BGE 102 Ia 104 S. 1172. Juli 1975 i.S. Bill und Kons. gegen Regierungsrat Solothurn, E. 2 a.E., publ. in ZBl 1976 S. 357 ff.). Die zweckentsprechende Ausgestaltung von Einkaufszentren setzt in der Regel bauliche Sondernormen voraus, welche von der Grundordnung abweichen. Es kann auch einem legitimen planerischen Anliegen entsprechen, zu verhindern, dass die bestehenden Ortszentren, insbesondere solche von historisch erhaltensw�rdigem Rang, durch den Bau von abseits gelegenen Einkaufszentren v�llig entleert oder in ihrer Lebensf�higkeit schwer beeintr�chtigt werden. Der Bau von Einkaufszentren wirft somit bau- und planungsrechtliche Fragen auf, die nach dem Gesagten zul�ssigerweise Gegenstand besonderer Vorschriften sein d�rfen. Neben dem Kanton Basel-Landschaft haben denn auch verschiedene andere Kantone, so Freiburg, Zug, Solothurn und Bern, Sondervorschriften �ber Einkaufszentren erlassen oder die Schaffung von solchen vorgesehen.
Als weiterer Gesichtspunkt f�llt in Betracht, dass Einkaufszentren tiefgreifende Ver�nderungen und Verlagerungen in der Warenversorgung der Bev�lkerung mit sich bringen k�nnen. Gegenstand der Raumplanung darf mindestens in gewissen Schranken ebenfalls die Konsumversorgung der Wohngebiete sein (BBl 1972 I 1479). Die Erstellung von Einkaufszentren darf Beschr�nkungen unterworfen werden, die verhindern, dass die Beschaffung von G�tern des t�glichen Bedarfs f�r Personen, die nicht �ber eigene Verkehrsmittel verf�gen, in unzumutbarer Weise gef�hrdet wird. Soweit Massnahmen in dieser Richtung notwendig sind, um ein bestimmtes Mindestmass an Dezentralisation in der Konsumg�terverteilung zu erhalten, sind sie verfassungsrechtlich zul�ssig, auch wenn sie als Nebenwirkung f�r die bestehenden Gesch�ftsbetriebe einen Konkurrenzschutz zur Folge haben. Die sozial- und versorgungspolitische Zielsetzung muss allerdings klar erkennbar im Vordergrund stehen. Hat die Massnahme prim�r wirtschaftspolitischen Charakter, verletzt sie Art. 31 BV. Wo die Grenze verl�uft, wird naturgem�ss nicht leicht zu beantworten sein.
6. Der Landratsbeschluss �ber das Verfahren bei Schaffung neuer Verkaufsfl�chen bestimmt im wesentlichen, dass
- Verkaufseinheiten von �ber 1000 m2 Nettoladenfl�che nur aufgrund eines rechtskr�ftigen Quartierplanes bewilligt werden d�rfen (� 1 in Verbindung mit � 3 Abs. 1), BGE 102 Ia 104 S. 118
- die gesamte Nettoladenfl�che einer Verkaufseinheit nicht mehr als 8000 m2 betragen darf (� 3 Abs. 2),
- die Verkaufseinheiten den Zentren gem�ss Ortsplanung zugeordnet sein m�ssen (� 3 Abs. 3), wobei sich ihre Gr�sse nach der Funktion des Zentrums zu richten hat, in dem sie erstellt werden sollen (� 3 Abs. 4),
- Verkaufseinheiten mit einer Nettoladenfl�che ab 3000 m2 mit �ffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sein m�ssen (� 3 Abs. 6).
Das erstgenannte Erfordernis, wonach Einkaufszentren nur im Rahmen eines Quartierplanes erstellt werden d�rfen, leuchtet ohne weiteres ein und wird von den Beschwerdef�hrern mit Grund nicht beanstandet. Doch auch die weiteren Anforderungen k�nnen im Grundsatz einem zul�ssigen raumplanerischen Anliegen entsprechen. Ob sie im Ausmass haltbar sind, wird noch zu pr�fen sein. Vorab ist festzuhalten, dass nach dem Wortlaut und dem Sinn des Landratsbeschlusses keine Unterscheidung danach getroffen wird, welche Unternehmen oder Firmen in den betreffenden Verkaufseinheiten ein Detailgesch�ft zu betreiben gedenken. Es werden nicht bestimmte Unternehmensformen (Warenh�user, Kettengesch�fte, Discountl�den usw.) von vornherein ausgeschlossen. Ebensowenig kann aus dem Landratsbeschluss und dem Begleitbericht des Regierungsrates gefolgert werden, dass die Erstellung gr�sserer Verkaufseinheiten �berhaupt verhindert werden soll. Der Beschluss richtet sich nicht nur an die Grundeigent�mer, sondern vor allem an die Gemeinden, die nach den nunmehr vorgesehenen Kriterien aufgrund eines Quartierplanes zu entscheiden haben, wo und in welchem Ausmass Verkaufseinheiten des Detailhandels zugelassen werden sollen. Es w�re verfassungswidrig, wenn der Landratsbeschluss von den kantonalen und kommunalen Beh�rden so gehandhabt werden sollte, dass er auf ein grunds�tzliches Verbot derartiger Anlagen hinausliefe. Die Ortsplanung muss sich nach sachlichen �berlegungen richten (BGE 95 I 550 ff.).
a) Verfassungsrechtliche Bedenken erweckt die Beschr�nkung der h�chstzul�ssigen Nettoladenfl�che auf 8000 m2 je Verkaufseinheit (� 3 Abs. 2). Diese Begrenzung wird zun�chst mit Argumenten verkehrstechnischer Art begr�ndet; es wird geltend gemacht, dass gr�sser dimensionierte Einkaufszentren regelm�ssig eine �berbelastung des �ffentlichen Strassennetzes BGE 102 Ia 104 S. 119zur Folge h�tten und mit unl�sbaren st�dtebaulichen Problemen verbunden w�ren. Sodann wird darauf hingewiesen, dass Einkaufszentren mit mehr als 8000 m2 Nettoladenfl�che die bestehenden Ortszentren in ihrer Funktion, insbesondere auch in bezug auf die G�terversorgung, aush�hlen w�rden. - Die Begrenzung wird somit mit raumplanerischen �berlegungen begr�ndet, die nach dem Gesagten nicht zum vornherein unstichhaltig oder unzul�ssig sind. Soweit die Massnahme darauf abzielt, die Entstehung von Super-Zentren unter allen Umst�nden zu verhindern, kann ihr jedoch, ungeachtet der vorgebrachten raumplanerischen Argumente, eine gewisse gewerbepolitische Note nicht abgesprochen werden. Die Begrenzung auf 8000 m2 Nettoladenfl�che bedeutet n�mlich - gem�ss der Einstufung durch eine Arbeitsgruppe der Schweizerischen Vereinigung f�r Landesplanung -, dass k�nftig nurmehr noch Einkaufszentren kleiner bis mittlerer Gr�sse erstellt werden k�nnen (Kleinzentren 1000-4000 m2, Mittelzentren 4000-12000 m2). Es ist denkbar, dass sich die fragliche Schranke in bestimmten F�llen mit raumplanerischen �berlegungen nicht durchschlagend begr�nden l�sst und sich als unverh�ltnism�ssig oder in vorherrschender Weise als gewerbesch�tzend auswirken k�nnte. Diese M�glichkeit, die immerhin nicht dem Regelfall entsprechen d�rfte, reicht indessen nicht aus, um die Vorschrift als solche generell als verfassungswidrig zu erkl�ren und aufzuheben, jedenfalls dann nicht, wenn man ber�cksichtigt, dass es sich beim Landratsbeschluss um eine provisorische Massnahme handelt, die nur bis zum Inkrafttreten des definitiven Regionalplanes Siedlung Geltung hat (� 4 des Landratsbeschlusses). Die definitive Regelung soll nach Angabe des Regierungsrates "mit grosser Sicherheit" in zwei bis drei Jahren in Rechtskraft erwachsen. Der Landrat wird somit im Rahmen der ihm obliegenden Regionalplanung zu dieser Frage nochmals Stellung nehmen m�ssen und m�glicherweise als definitive L�sung eine flexiblere Regelung erlassen. Ob � 3 Abs. 2 des Landratsbeschlusses als definitive Anordnung zul�ssig w�re, kann offen bleiben. Als eine zeitlich beschr�nkte, provisorische Massnahme, welche die im Gange befindliche Entwicklung sofort in den Griff bekommen will, h�lt die starre und allenfalls etwas knappe Begrenzung der maximalen Nettoladenfl�che auf 8000 m2 vor der Verfassung stand.
BGE 102 Ia 104 S. 120
b) Nicht ohne weiteres als verfassungsm�ssig erscheint sodann die Vorschrift, wonach Verkaufseinheiten mit �ber 3000 m2 Nettoladenfl�che mit �ffentlichen Verkehrsmitteln "gut erreichbar" sein m�ssen (� 3 Abs. 6). Dieses Erfordernis wird vom Regierungsrat vor allem mit versorgungspolitischen �berlegungen begr�ndet. Es wird offenbar angenommen, dass die Einkaufszentren dann keine Gef�hrdung der Warenversorgung der nichtmotorisierten Bev�lkerung bedeuten, wenn sie gleichermassen wie die Gesch�fte im Ortszentrum mit �ffentlichen Verkehrsmitteln oder zu Fuss erreichbar sind. Da als �ffentliche Verkehrsmittel in diesem Zusammenhang nur die fahrplanm�ssig und in verh�ltnism�ssig kurzen Abst�nden verkehrenden Tram- oder Autobusbetriebe oder gegebenenfalls frequenzstarke Vorortsbahnen gelten k�nnen, kommen demnach selbst kleine Verkaufszentren (bis 4000 m2) nur am Rande von Ortschaften mit �ffentlichen Verkehrsbetrieben in Betracht. �ffentliche Verkehrsbetriebe werden jedoch in der Regel nur in gr�sseren Ortschaften bestehen, wo Verkaufszentren ausserhalb des Kerns nicht ohne weiteres geeignet sind, die Konsumg�terversorgung innerhalb der Siedlung zu gef�hrden. Mit versorgungspolitischen �berlegungen allein l�sst sich die fragliche Vorschrift nicht hinreichend rechtfertigen. F�r eine Einschr�nkung dieser Art k�nnen indessen auch verkehrspolitische und verkehrstechnische Gr�nde angef�hrt werden. Es entspricht grunds�tzlich einem zul�ssigen raumplanerischen Anliegen, dass Einkaufszentren von einer bestimmten Gr�sse an nicht ausschliesslich mit privaten Fahrzeugen, sondern auch mit �ffentlichen Verkehrsmitteln zug�nglich sein sollen. Dass die Grenze mit 3000 m2 hier eindeutig zu tief gezogen worden w�re, wird in der Beschwerde nicht dargetan. Es wird lediglich - zu Unrecht - behauptet, dass jede Auflage in dieser Richtung zum vornherein des �ffentlichen Interesses entbehre und daher unzul�ssig sei. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt abzuweisen, was aber nicht ausschliesst, dass sich die Vorschrift in ihrer Anwendung im Einzelfall als verfassungswidrig erweisen kann.
c) �hnliches gilt in bezug auf die beanstandete Regelung in � 3 Abs. 3 und 4, wonach Verkaufseinheiten den "Zentren gem�ss Ortsplanung zugeordnet" sein m�ssen und sich hinsichtlich ihrer Gr�sse "nach der Funktion des Zentrums zu richten haben, innerhalb dem sie erstellt werden sollen".BGE 102 Ia 104 S. 121
Die Erhaltung oder Neuschaffung funktionsf�higer Ortszentren ist ein legitimes raumplanerisches Ziel. Der Bau neuer Einkaufszentren kann daher auch aus ortsplanerischen Gr�nden lage- und gr�ssenm�ssig gewissen Einschr�nkungen unterworfen werden. Als allgemeine Richtlinie lassen sich die erw�hnten Vorschriften nicht beanstanden. Ihr Wortlaut schliesst eine verfassungskonforme Handhabung nicht aus.
d) Die Vorschriften des Landratsbeschlusses sind anwendbar auf "Verkaufseinheiten des Detailhandels" mit einer Gesamtnettoladenfl�che von 1000 m2 und mehr (� 1). Als Verkaufseinheit in diesem Sinne gelten ein oder mehrere Detailhandelsunternehmen, deren Nettoladenfl�che in enger r�umlicher Beziehung zueinander stehen und die unter sich eine bauliche oder planerische Einheit bilden (� 2 Abs. 4). Die Beschwerdef�hrer machen geltend, es bestehe kein verfassungsm�ssiges �ffentliches Interesse, eine gem�ss dieser Begriffsumschreibung unter den Landratsbeschluss fallende Verkaufseinheit mit �ber 1000 m2 Nettoladenfl�che anders zu behandeln als beispielsweise drei nebeneinander liegende L�den, die zwar keine Verkaufseinheit im Sinne von � 2 Abs. 4 bildeten, aber insgesamt mehr als 1000 m2 Verkaufsfl�che umfassten. Eine derartige Unterscheidung verstosse auch gegen das Gebot der Rechtsgleichheit.
Der Einwand ist unbegr�ndet. Die beanstandete Vorschrift in � 2 Abs. 4 spricht von "enger r�umlicher Beziehung" und stellt nicht darauf ab, ob die Verkaufsfl�chen getrennt sind oder nicht. Eine Verfassungswidrigkeit l�ge erst vor, wenn man die Vorschrift formalistisch statt nach ihrem erkennbaren Zweck auslegen w�rde.
e) Der angefochtene Landratsbeschluss erweist sich somit, unter den erw�hnten Vorbehalten, als mit Art. 22ter und Art. 31 BV vereinbar. Der Regierungsrat ist immerhin bei der im Begleitbericht zum Landratsbeschluss enthaltenen �usserung zu behaften, dass bei der Anwendung dieser Vorschriften nicht der Schutz der mittleren und kleineren Detailhandelsgesch�fte in den Vordergrund gestellt werden darf.
7. Die Beschwerdef�hrer Martin und Nydegger r�gen, es werde ihnen durch den angefochtenen Landratsbeschluss die M�glichkeit genommen, ihre Eink�ufe nach Belieben in Einkaufszentren von angemessener Gr�sse t�tigen zu k�nnen; sie w�rden dadurch in dem ihnen aufgrund von Art. 31 BV indirekt BGE 102 Ia 104 S. 122zustehenden Anspruch verletzt, als Konsumenten von den Vorteilen der garantierten freien Konkurrenz Nutzen zu ziehen. Sie berufen sich damit sinngem�ss auf eine aus Art. 31 BV abzuleitende "Konsumfreiheit". Die Handels- und Gewerbefreiheit gibt indessen dem Verbraucher keinen verfassungsm�ssigen Anspruch darauf, dass eine m�glichst grosse Anzahl von Einkaufsgelegenheiten entsteht. Mit Art. 31 BV gew�hrleistete der Verfassungsgeber lediglich eine Berufs- und Unternehmungsfreiheit, nicht auch eine Konsumfreiheit (J.P. M�LLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung, ZSR 92/1973 II S. 895; GYGI, Die schweizerische Wirtschaftsverfassung, ZSR 89/1970 II S. 362; JUNOD, Probl�mes actuels de la constitution �conomique suisse, ZSR 89/1970 II S. 755). Das best�tigen die Bestrebungen, die darauf gerichtet sind, den Konsumentenschutz verfassungsrechtlich zu verankern, freilich voraussichtlich nicht in Gestalt einer grundrechtlichen Konsumfreiheit, sondern einer bestimmten staatlichen Konsumentenpolitik zur Information des Verbrauchers.
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95 I 550
art. 22ter, 22quater et 31 Cst.,
Art. 22ter BV,
art. 85 lettre a OJ,
art. 31 et 22quater Cst. suite... ,
Art. 22ter Abs. 2 BV

References: art. 85
 art. 85
 Art. 22
 art. 31

BGE 

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 Art. 85
 Art. 4
 Art. 84
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