Source: http://kraken.slv.cz/7As104/2014
Timestamp: 2017-11-18 19:39:04+00:00

Document:
7As104/2014
7 As 104/2014-33
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Jaroslava Hubáèka a JUDr. Tomá¹e Foltase v právní vìci ¾alobcù: a) Sdru¾ení Chodov, o. s. , se sídlem Zakouøilova 38, Praha 4-Chodov, b) Ing. P. P., oba zastoupeni JUDr. Petrem Ku¾vartem, advokátem se sídlem Za Zelenou li¹kou 967, Praha 4, proti ¾alovanému: Magistrát hlavního mìsta Prahy, se sídlem Mariánské námìstí è. 2, Praha 1, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2014, è. j. 5 A 193/2012-87,
Odùvodnìní: Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 6. 2014, è. j. 5 A 193/2012-87, zru¹il úpravu územního plánu hlavního mìsta Prahy è. U 0870/2010 (dále jen úprava územního plánu ) a souèasnì zru¹il i rozhodnutí Magistrátu hlavního mìsta Prahy (dále jen stì¾ovatel ) ze dne 16. 8. 2012, sp. zn. S-MHMP 967182/2011/OST/Fr (dále jen územní rozhodnutí ), kterým byla zamítnuta odvolání ¾alobcù (dále jen úèastníci øízení ) a potvrzeno rozhodnutí Úøadu mìstské èásti Praha 4, odboru výstavby, ze dne 11. 7. 2011, è.j. MCP 11/11/048585/OV/©ok, jím¾ byla umístìna stavba Litochlebský park , a souèasnì, pro potøebu tohoto umístìní, byla povolena výjimka z èl. 8 odst. 2 vyhlá¹ky è. 26/1999 Sb. hl.m. Prahy, o obecných technických po¾adavcích na výstavbu v hlavním mìstì Praze, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. V odùvodnìní rozsudku mìstský soud uvedl, ¾e byl pøi novém projednání vìci vázán právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, è.j. 6 Aos 1/2013-53, jím¾ byl zru¹en jeho pøedchozí rozsudek v té¾e vìci ze dne 7. 2. 2013, è.j. 5 A 193/2012-61. Mìstský soud dále uvedl, ¾e úèastníci øízení dùvodnì uplatnili námitky vùèi úpravì územního plánu v tom smyslu, ¾e z materiálního hlediska se jedná o opatøení obecné povahy, které svým charakterem nepatøí do smìrné èásti územního plánu. Má-li být v územním plánu novì zaveden limit vyu¾ití území èi zmìnìny hodnoty ji¾ existující regulace, je nutno postupovat podle ust. § 188 odst. 3 vìta prvá zákona è. 183/2006 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, tedy pøijmout takovou zmìnu formou opatøení obecné povahy. Vìta druhá a tøetí citovaného ustanovení se pro tyto pøípady neuplatní. Se zøetelem k vý¹e uvedenému mìstský soud dospìl k závìru, ¾e napadené opatøení obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným zpùsobem. Pokud jde o územní rozhodnutí, mìstský soud uvedl, ¾e umístìní stavby bylo umo¾nìno díky skuteènosti, ¾e regulativ kód míry vyu¾ití území byl úpravou územního plánu zvý¹en na nejvy¹¹í mo¾ný stupeò K (ze stávajícího E). Pøi úvaze o zákonnosti vydaného územního rozhodnutí mìstský soud nemohl pøehlédnout, ¾e nutnou podmínkou pro vydání daného územního rozhodnutí byla právì existence napadené úpravy smìrné èásti územního plánu. Za situace, kdy mìstský soud dospìl k závìru o nezákonnosti napadené úpravy územního plánu, nemù¾e obstát ani související, toto¾nou ¾alobou napadené územní rozhodnutí, je¾ z této úpravy územního plánu vychází.
Proti tomuto rozsudku podal stì¾ovatel v zákonné lhùtì kasaèní stí¾nost z dùvodù uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s., ve které uvedl, ¾e mìstský soud zpùsobil nezákonnost napadeného rozsudku tím, ¾e se cítil být vázán odùvodnìním usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, è.j. 1 Aos 2/2013-116 (dále jen usnesení roz¹íøeného senátu ). Mìstský soud tak vycházel ze zcela nesprávného principu, který je v rozporu právním øádem Èeské republiky, konkrétnì s èl. 95 Ústavy, ve kterém je uvedeno, ¾e soudce je vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je souèástí právního øádu. Stejnì tak je výslovnì uvedeno v ust. § 79 zákona è. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ¾e soudci jsou nezávislí a jsou vázání pouze zákonem. Tímto zpùsobem mìstský soud posunul svou rozhodovací praxi mnohem blí¾e k angloamerickému právnímu systému, kde existují precedenty, které jsou za urèitých podmínek pro soudy ni¾¹í instance závazné. V èeském právním prostøedí v¹ak tento princip neexistuje a nemá oporu v zákonech ani ústavním poøádku. Jedná se tedy o princip, který je èeskému právnímu prostøedí cizí, a proto je neaplikovatelný. Mìstský soud aplikací tohoto principu zatí¾il své rozhodování nezákonností, kdy¾ pouze mechanicky pøevzal názory vyslovené ve vý¹e uvedeném usnesení roz¹íøeného senátu, ani¾ by se sám tìmito otázkami zabýval, proto¾e se cítil být tìmito právními názory vázán. Stì¾ovatel se pøi projednání úpravy územního plánu øídil právními pøedpisy, judikaturou a bì¾nou právní praxí v dobì pøijetí úpravy. O správnosti postupu stì¾ovatele pøi projednání a vydání úpravy územního plánu svìdèí i rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, è.j. 3 Ao 2/2009-23 a ze dne 24. 2. 2010, è.j. 4 Ao 1/2010-43. Usnesení roz¹íøeného senátu zásadním zpùsobem zmìnilo dosavadní praxi a právní výklad v otázce smìrné a závazné èásti územního plánu. Do té doby platné a v¹eobecnì u¾ívané postupy byly diametrálnì odli¹né. Na základì vý¹e uvedeného má stì¾ovatel za to, ¾e mìstský soud se pøi svém rozhodování dopustil retroaktivity, kterou právní øád, kromì výjimek, které se ale na tento pøípad nevztahují, nepøipou¹tí a která se projevuje v napadeném rozsudku jak pøi rozhodování o aktivní legitimaci úèastníkù øízení, tak pøi rozhodnutí o procesu projednávání a schvalování úpravy územního plánu a o formì jejího vydání. Podle názoru stì¾ovatele nelze aplikovat pøedmìtné usnesení roz¹íøeného senátu zpìtnì na ji¾ probìhlá a ukonèená øízení. Mìstský soud nemìl pøi rozhodování o ¾alobì proti úpravì územního plánu pou¾ít uvedený judikát, ale mìl vìc posuzovat podle právních pøedpisù, a eventuálnì judikátù, vydaných a platných k datu vydání sporné úpravy, tedy k datu 18. 4. 2011. V této souvislosti stì¾ovatel poukázal na odùvodnìní nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2012, sp. zn. I. ÚS 3061/11, ze kterého vyplývá, ¾e pøi posuzování právního pøípadu (projevu vùle) je nutno brát v potaz stav práva v dobì vzniku projevu vùle a bylo by chybou pou¾ívat právní pøedpisy a judikaturu, které vznikly v dobì pozdìj¹í. V opaèném pøípadì dochází ke zpìtnému pùsobení práva (retroaktivitì), èím¾ je vytváøeno prostøedí právní nejistoty. Stì¾ovatel dále namítal, ¾e mìstský soud nesprávnì posoudil právní otázku, proto¾e ve výroku II. napadeného rozsudku zru¹il územní rozhodnutí z dùvodu, ¾e úprava územního plánu byla zru¹ena, a proto územní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s územním plánem hl. m. Prahy. Mìstský soud v¹ak zøejmì pøehlédl, ¾e úpravu územního plánu zru¹il ke dni právní moci napadeného rozsudku. Pøedmìtná úprava proto byla v okam¾iku vydání
územního rozhodnutí úèinná, a tedy souèástí územního plánu. Územní rozhodnutí tak bylo v okam¾iku jeho vydání a nabytí právní moci v souladu s územním plánem. Jediný uvedený argument mìstského soudu pro zru¹ení územního rozhodnutí je tak zcela nesprávný. V pøípadì, ¾e by soud akceptoval jiný výklad, do¹lo by k absurdním situacím, kdy pøi zmìnì územního plánu by se stala územní rozhodnutí vydaná podle døívìj¹ího znìní územního plánu potenciálnì úspì¹nì napadnutelná v soudním øízení. Takový postup by byl pravou retroaktivitou, která je, a¾ na zákonem výjimeènì stanovené situace, v právním øadu Èeské republiky nezákonná. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù proto stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek mìstského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti pøedev¹ím namítal, ¾e mìstský soud pochybil, pokud se cítil být vázán usnesením roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, è. j. 1 Aos 2/2013-116.
Jak vyplývá z obsahu soudního spisu, o návrhu úèastníkù øízení na zru¹ení úpravy územního plánu rozhodl mìstský soud rozsudkem ze dne 7. 2. 2013, è.j. 5 A 193/2012-61, kdy¾ dospìl v souladu s tehdej¹í judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu k závìru, ¾e návrh je nedùvodný. Vy¹el pøitom ze závìru, ¾e zmìnou smìrné èásti územního plánu nebyla dotèena hmotná práva úèastníkù øízení. Tento rozsudek byl na základì kasaèní stí¾nosti podané jedním z úèastníkù øízení zru¹en rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, è.j. 6 Aos 1/2013-53, v nìm¾ byly reflektovány závìry vyslovené v mezidobí vydaném usnesení roz¹íøeného senátu. Nejvy¹¹í správní soud v tomto zru¹ujícím rozsudku uvedl, ¾e Úprava kódu míry vyu¾ití území nemù¾e být provedena neveøejnou úpravou územního plánu na základì individuálnì podané ¾ádosti, ani¾ by dotèené osoby mìly mo¾nost se k po¾adované zmìnì jakkoliv vyjádøit. Taková úprava mù¾e být provedena pouze procesem ve smyslu ust. § 188 odst. 3 vìta prvá stavebního zákona. Opaèný pøístup by byl v rozporu se zásadami, na kterých stojí územní plánování, resp. s citovaným usnesením roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu. Právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem ve zru¹ujícím rozsudku byl mìstský soud pøi novém projednání a rozhodnutí ve smyslu ust. § 110 odst. 3 s. ø. s. vázán. S ohledem na vázanost právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem mìstský soud pak nemìl jinou mo¾nost ne¾ úpravu územního plánu zru¹it. Mìstský soud v napadeném rozsudku tedy nevycházel z usnesení roz¹íøeného senátu vydaného v jiné právní vìci, ale pouze uvedl, k jakým právním závìrùm dospìl Nejvy¹¹í správní soud ve zru¹ujícím rozsudku a v této souvislosti citoval i z usnesení roz¹íøeného senátu. Z uvedeného dùvodu je tato stí¾ní námitka neopodstatnìná.
Dále stì¾ovatel namítal, ¾e mìstský soud poru¹il princip zákazu retroaktivity tím, ¾e nesprávnì zpìtnì aplikoval na ji¾ ukonèené správní øízení právní závìry usnesení roz¹íøeného senátu, které zásadním zpùsobem zmìnily dosavadní praxi a právní výklad.
O retroaktivitu se jedná v pøípadì, kdy¾ právní norma stanoví, ¾e døívìj¹í právní skuteènosti se posoudí podle pozdìj¹í právní normy. Jedná se o výjimku z pravidla, ¾e právní pøedpis pùsobí v¾dy jen do budoucna (pro futuro). Zákaz retroaktivity spoèívá v tom, ¾e podle souèasné právní normy zásadnì není mo¾né posoudit lidské chování, právní skuteènosti èi právní vztahy existující døíve, ne¾ právní norma nabyla úèinnosti.
Otázkou, zda lze ve vztahu k soudnímu rozhodnutí uplatit zákaz retroaktivity, se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, ve kterém dospìl k negativnímu závìru. V tomto nálezu Ústavní soud uvedl, ¾e zákaz retroaktivity platí v zásadì pro ka¾dé jednání veøejné moci, tedy i pro jednání moci zákonodárné a soudní, na stranì druhé se nabízí otázka, zda pravidla, je¾ se uplatní ve vztahu k èinnosti zákonodárce, lze vztáhnout na soudní nalézání práva. Tuto otázku je tøeba zodpovìdìt negativnì z následujících dùvodù. Zákonodárce tvoøí obecnì platná, inter omnes a do budoucnosti pùsobící pravidla, je¾ jsou oficiálnì zveøejnìna a mají jednoznaènì urèenou platnost a úèinnost. Povinností zákonodárce je øe¹it, zda a jakým zpùsobem chránit dùvìru adresáta právních norem v pøedchozí právní stav; v této souvislosti se pak rozli¹ují pøípady tzv. pravé a nepravé retroaktivity.
Soudní nalézání práva oproti tomu nelze (zpravidla) pova¾ovat za tvorbu právních pøedpisù, ale (jen) za jejich výklad a zpøesòování, s úèinky inter partes, pøedev¹ím pak toto z povahy vìci pùsobí retroaktivnì , nebo» soud posuzuje (zpravidla) jednání, k nìmu¾ do¹lo v minulosti. Justice jako¾to nalézací instituce tedy provádí výklad zákona (v jeho mezích), který platí od zaèátku a své uplatnìní (coby právo v materiálním smyslu) zpravidla nalezne i u dal¹ích pøípadù, jejich¾ skutkový základ le¾í rovnì¾ v minulosti (k tomu podrobnìji ní¾e). U vysloveného právního názoru také nelze hovoøit o platnosti a úèinnosti (je¾ by byly spojeny s jeho publikací), nìkdy mù¾e být dokonce obtí¾né urèit pøesný okam¾ik vzniku právního názoru, jen¾ má být v konkrétní vìci pou¾it, nebo» mù¾e být výsledkem postupného vývoje v rámci rozhodovací èinnosti èi pøedstavovat kombinací více právních názorù.
Jestli¾e tedy soudní rozhodnutí z podstaty vìci pùsobí zpìtnì (retrospektivnì), nemù¾e se na nì uplatit ani obecný zákaz retroaktivity. Zásada právní jistoty, resp. dùvìry v právo zde své uplatnìní principiálnì nenalezne, co¾ plyne z existence zpravidla pøítomné nejistoty úèastníkù øízení ohlednì výsledku soudního nalézání práva, dané tím, ¾e soudce není subsumpèní automat , který na skutkový stav aplikuje dokonalé , tj. jednoznaènì znìjící (a v¹echny situace výslovnì øe¹ící) zákonné ustanovení, nehledì na to, ¾e se v øadì pøípadù jedná o zámìr zákonodárce, jako je tomu u norem s relativnì neurèitou hypotézou, kde je dotváøení práva ze strany justice nezbytné.
Pokud v rámci soudního rozhodování dochází ke zmìnì judikatury, kdy stávající výklad zákona je odmítnut a nahrazen výkladem novým, není situace v zásadì jiná. I zde správný výklad dopadá na souzený pøípad zpravidla bezprostøednì (tj. bez pøechodných ustanovení ), s úèinky ex tunc, a své uplatnìní nalezne-s ohledem na svou presumptivní závaznost , zalo¾enou na pøesvìdèivosti argumentace, autoritì a kompetencích nejvy¹¹ích soudních instancí, a v tom rámci na tom, ¾e tato závaznost pøedstavuje právní mechanizmus sjednocování práva-(zpravidla) na v¹echny budoucí pøípady, jejich¾ skutkový základ spoèívá rovnì¾ v minulosti.
V daném pøípadì mìstský soud neporu¹il zásadu zákazu retroaktivity, nebo» pøi posouzení zákonnosti úpravy územního plánu vycházel z právní úpravy platné a úèinné v dobì jejího vydání. Na základì usnesení roz¹íøeného senátu do¹lo pouze ke zmìnì výkladu stávající právní úpravy. Zmìna judikatury, i ustálené, kdy stávající výklad zákona je odmítnut a nahrazen výkladem novým, je v zásadì pøípustná, a to za pøedpokladu, ¾e nejde o zmìnu svévolnou, co¾ by bylo v pøípadì, ¾e by výklad a aplikace práva, pøedstavující odklon od dosavadní judikatury, postrádal racionální odùvodnìní, tzn. nebyl by postaven na vìcnì pøiléhavých dùvodech, pøièem¾ daná zmìna by se jevila jako náhlá, pøekvapivá, bez urèité my¹lenkové linie, a dané rozhodování by tak neslo známky nahodilosti, a souèasnì by nerespektoval po¾adavky plynoucí z ochrany základních práv a svobod. Neexistuje, a ani nemù¾e existovat, ¾ádná garance proti zmìnì judikatury jako takové. I kdy¾ nenastane zmìna spoleèenských pomìrù, v právní oblasti dochází k neustálému vývoji a justièní orgány musí mít mo¾nost, je¾ pøímo vyplývá z èl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího vázanost soudce zákonem, dosavadní, na základì novì získaných poznatkù, nesprávný právní názor zmìnit, resp. pøekonat [srov. napø. nálezy Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 605/06 (N 10/48 SbNU 95) a ze dne 22. 12. 2010 sp. zn. III. ÚS 1275/10 (N 253/59 SbNU 581), rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve vìci Harrach proti Èeské republice, 28. 6. 2011, è. 40974/09]. Zmìnu ustálené judikatury lze nepochybnì pova¾ovat za negativní z hlediska principù právní jistoty a dùvìry obèanù v právo, nelze ji v¹ak pova¾ovat za negativní obecnì. Naopak proces zkvalitòování práva je jevem prospì¹ným, a tudí¾ i ¾ádoucím, a z toho dùvodu se nemù¾e vyhnout ani justici, vèetnì nejvy¹¹ích soudù [srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (N 117/53 SbNU 473) a ze dne 5. 8. 2010 sp. zn. II. ÚS 3168/09 (N 158/58 SbNU 345)].
V dal¹í stí¾ní námitce vytýkal stì¾ovatel mìstskému soudu, ¾e pochybil, kdy¾ ve výroku II. napadeného rozsudku zru¹il územní rozhodnutí.
Jak vyplývá z napadeného rozsudku, dùvodem pro zru¹ení územního rozhodnutí byla nezákonnost úpravy územního plánu, která zvý¹ením regulativu kód míry vyu¾ití území na nejvy¹¹í mo¾ný stupeò K ze stávajícího stupnì E umo¾nila umístìní stavby. Je sice pravdou, ¾e ke zru¹ení úpravy územního plánu do¹lo a¾ dnem právní moci napadeného rozsudku, ale tato skuteènost nic nemìní na tom, ¾e tato úprava byla nezákonná u¾ od samého poèátku. Jestli¾e byla úprava územního plánu nezákonná, nemù¾e obstát ani související územní rozhodnutí, je¾ z této úpravy územního plánu vychází. V této souvislosti lze poukázat i na to, ¾e sám stì¾ovatel v pøedmìtném územním rozhodnutí na str. 6 odst. 2 uvedl, ¾e otázka legality pøedmìtné úpravy è. U 0870/2010 je pro posouzení souladu stavebního zámìru s ÚPn zcela podstatnou Mìstský soud proto postupoval v souladu se zákonem, pokud souèasnì s úpravou územního plánu zru¹il i napadené územní rozhodnutí.
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 vìta první s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Nejvy¹¹í správní soud ¾ádnému z úèastníkù náhradu nákladù nepøiznal, proto¾e stì¾ovatel v øízení úspìch nemìl a úèastníkùm øízení ¾ádné náklady s tímto øízením nevznikly.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 188
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 188
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 309
 SbNU 95
 SbNU 581
 SbNU 473
 SbNU 345
 soud 
 § 60
 § 120
 soud