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Timestamp: 2018-04-27 08:26:34+00:00

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Con riguardo al tema delle mansioni superiori svolte dal pubblico dipendente è stata raggiunta una concordanza di opinioni nella giurisprudenza in ordine al rilievo per cui – quanto al personale degli enti pubblici di cui alla legge 19 febbraio 1975, n. 70 – l’ art. 14 d.P.R.16 ottobre 1979, n. 509 non codifica il principio dell’erogazione di trattamenti economici aggiuntivi per l’esercizio di mansioni superiori. Tale norma recepisce un criterio non rigido della mansioni ascrivibili a ciascuna qualifica, che comprendono “oltre a quelle specificate nella relativa declaratoria, anche gli adempimenti riferibili a qualifiche corrispondenti di altro ruolo ovvero immediatamente inferiori o superiori, dello stesso o di diverso ruolo”.
Essa limita entro il ridotto arco temporale di non più di novanta giorni la possibilità di formale utilizzo in mansioni diverse dalla qualifica rivestita, ribadendo che da ciò non scaturisce il “diritto a maggiorazioni del trattamento economico”.
N. 09016/2010 REG.SEN.
N. 06076/2005 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 6076 del 2005, proposto da:
Cupelli Maria Luisa, rappresentato e difeso dagli avv. Angela Izzo e Michele Spagna, con domicilio eletto presso Alfredo Pieretti in Roma, via di Priscilla n. 106; Cupelli Valentina, Cupelli Barbara;
I.N.P.S., in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dagli avv. Elisabetta Lanzetta, Valerio Mercanti, Patrizia Tadris, domiciliata per legge in Roma, via della Frezza, 17;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – Sede di NAPOLI- SEZIONE III n. 09121/2004, resa tra le parti, concernente TRATTAMENTO ECONOMICO RELATIVO A FUNZION SUPERIORI SVOLTE
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2010 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Soria per delega di Spagna, e Lanzetta;
Con il ricorso di primo grado (proposto da Cupelli Raffaele e proseguito dai suoi eredi Cupelli Maria Luisa, Cupelli Valentina e Cupelli Barbara) era stato domandato l’accertamento del diritto al trattamento economico retributivo e previdenziale in virtù delle superiori funzioni espletate, oltre interessi e rivalutazione, e la conseguente condanna al pagamento di dette somme ovvero, in via subordinata, la condanna dell’amministrazione alla corresponsione di dette somme per indebito arricchimento ex art. 2041 Cod. civ..
In particolare, era stato richiesto il riconoscimento, in capo a Cupelli Raffaele, della qualifica di primario medico legale e del corrispettivo trattamento retributivo e previdenziale, a seguito dello svolgimento presso l’Istituto Nazionale Previdenza Sociale (Inps), sede provinciale di Caserta, delle relative funzioni superiori quale dirigente del gabinetto diagnostico dall’1 marzo 1989 fino all’1 maggio 1999 ( data, quest’ultima, del collocamento a riposo).
L’ Inps aveva resistito opponendo anche la intervenuta prescrizione quinquennale.
Nel merito, il primo giudice ha anzitutto ricostruito il quadro normativo richiamando gli articoli 31 e 33 d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 – applicabile anche al personale sanitario ai sensi dell’art. 83 d.P.,R. 20 dicembre 1979, n. 761 – per i quali l’impiegato ha diritto “all’esercizio delle funzioni inerenti alla sua qualifica” ed alla corrispondente retribuzione “in relazione alla quantità e qualità delle prestazioni rese”.
L’assetto organizzatorio rigido della pubblica amministrazione, collegato ad esigenze primarie di controllo e di contenimento della spesa pubblica determinava la conseguenza per cui lo svolgimento di fatto di mansioni superiori non poteva determinare alcun effetto sullo stato giuridico e sul trattamento economico del pubblico dipendente, salvo che un’espressa disposizione di legge disponesse diversamente.
La Corte Costituzionale (sentenze 23 febbraio 1989, n. 27 e 29 giugno 1990, 296) nel confermare appunto il principio dell’irrilevanza ai fini giuridici dello svolgimento di mansioni superiori, ha tuttavia affermato la spettanza al lavoratore pubblico delle differenze retributive corrispondenti alle mansioni esercitate ( in via di applicazione diretta dell’art. 36 Cost. e dell’art. 2126 Cod. civ.).
A tali fini era comunque necessario l’ancoraggio alla ricorrenza degli imprescindibili presupposti della vacanza del posto e dell’adozione da parte dell’organo competente di un formale provvedimento di incarico del dipendente.
A seguito della legge di riforma del pubblico impiego, approvata con d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 la giurisprudenza aveva statuito, in via di principio, la retribuibilità delle mansioni superiori svolte a partire dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29 ottobre 1998 n. 387 mentre per quelle svolte antecedentemente aveva ribadito l’irrilevanza giuridica ed economica in mancanza di un’espressa previsione normativa.
Il Tribunale amministrativo regionale ha poi evidenziato che nella materia della sanità la possibilità di remunerare le mansioni superiori, secondo l’orientamento della Corte Costituzionale, andrebbe valutata non solo alla luce dell’art. 29, comma 2, del predetto d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (che esclude tale possibilità per i primi sessanta giorni) ma tenendo anche conto delle vincolative disposizioni dettate dagli artt. 9 e 14 l. 20 maggio 1985, n. 207 (il cui art. 9 disciplinava la copertura temporanea di posti vacanti o disponibili, contemplando che essa debba essere effettuata, in primo luogo, mediante trasferimento o comando di soggetti in possesso della relativa qualifica, ovvero facendo ricorso alle graduatorie di concorsi già espletati, ovvero, come rimedio ulteriormente subordinato ed eccezionale, mediante il conferimento di incarichi provvisori, non rinnovabili, di durata non superiore ad otto mesi; il successivo art. 14 imponeva il divieto tassativo di assegnare incarichi, supplenze o convenzioni, e comunque di utilizzare a qualsiasi titolo personale in deroga alle vigenti disposizioni di legge -comma 7-, ivi comprese ovviamente quelle concernenti l’assegnazione eccezionale di incarichi comportanti lo svolgimento di mansioni superiori, sancendo nel contempo che “tutti gli atti ed i provvedimenti relativi adottati in violazione del divieto di cui al precedente comma sono nulli ed impegnano la responsabilità personale e diretta dei componenti degli organi di amministrazione che li dispongono” -comma 8-.).
Né l’art. 2126 (concernente il fenomeno dello svolgimento di attività lavorativa da parte di chi non è qualificabile pubblico dipendente e quindi non in grado di disapplicare gli atti di nomina o di inquadramento emanati in conformità delle leggi e dei regolamenti) né l’art. 2103 Cod. civ. (avente carattere meramente supplementare ed integrativo) potevano giovare alla posizione dell’appellante.
Neppure peraltro, secondo il primo giudice, poteva trovare applicazione l’art. 2041 Cod. civ. (detta azione richiedeva non solo l’ingiustificato arricchimento dell’amministrazione, ma presupponeva anche il cd. depauperamento) ovvero l’art. 36 Cost..
Lo svolgimento delle superiori funzioni non poteva comportare conseguenze neppure ai soli fini economici, in carenza di preventivo formale provvedimento d’incarico (nella specie le funzioni primariali non erano state previamente conferite da parte dell’organo deliberativo dell’ente bensì con determinazioni dirigenziali).
L’unica eccezione alla regola del formale provvedimento promanante dall’organo cui compete la gestione del personale poteva infatti essere collegata all’obbligo di sostituzione automatica del primario con l’aiuto prevista dall’art.7 d.P.R. 27 marzo 1969, n.128 (obbligo che poteva configurarsi pertanto per il solo personale medico addetto a compiti di diagnosi e cura nell’ambito di strutture ospedaliere).
Alla infondatezza del ricorso conseguiva la reiezione della domanda risarcitoria (comunque generica e priva di adeguata allegazione probatoria).
In ultimo, secondo il Tribunale amministrativo regionale, il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità lamentata dal dipendente proprio in relazione all’espletamento delle ripetute funzioni superiori aveva trovato ristoro in via indennitaria mediante la concessione dell’equo indennizzo.
Avverso la sentenza in epigrafe l’originaria parte ricorrente in primo grado ha proposto un articolato appello, reiterando le censure di violazione di legge ed eccesso di potere già rappresentate nel ricorso di primo grado ed evidenziando che la tesi del primo giudice svuotava di contenuto persino gli arresti del Giudice delle Leggi.
Il Tribunale amministrativo regionale, pur richiamando il disposto di cui dell’art. 29, comma 2, del d.P.R. n. 761 del 1979 non aveva ritenuto ricorrere il presupposto dell’”atto formale” a cagione dell’assenza di disposizione proveniente dall’organo deliberativo.
Tale statuizione era erronea: ben poteva infatti, il Dirigente della sede Inps della Campania conferire detto incarico.
Errato, del pari, si appalesava il richiamo al disposto di cui all’art. 7 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 al fine di negare, quantomeno, il diritto alla corresponsione delle differenze stipendiali: la limitazione del primariato” al solo personale medico addetto a compiti di diagnosi e cura nell’ambito di strutture ospedaliere, in particolare, non era punto condivisibile.
Era non condivisibile altresì l’affermazione per cui il concesso equo indennizzo poteva “compensare” il diritto ad ottenere la retribuzione delle mansioni superiori svolte, in ossequio alla autonomia assoluta che governava i due istituti.
La sentenza appellata, conclusivamente, in quanto errata, meritava di essere annullata.
Parte appellante ha compendiato le proprie tesi in una memoria datata 15 ottobre 2010 richiamando i principi di cui alla decisione del Consiglio di Stato, VI, 23 maggio 2008, n. 2477: non v’era dubbio anche alla stregua della giurisprudenza costituzionale e di quella di legittimità, che dovesse affermarsi il principio della retribuibilità delle mansioni superiori svolte.
Peraltro il primo giudice non si era pronunciato in ordine alla retribuibilità soltanto a far data dal 22 novembre 1998, a cagione dell’entrata in vigore del d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387 che aveva modificato l’art. 56 d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29: ne conseguiva il diritto alla retribuibilità dell’intero periodo in cui egli aveva svolto mansioni superiori (dall’ 1 marzo 1989 sino al collocamento a riposo in data 1 maggio 1999).
L’appellata amministrazione ha depositato una memoria con la quale ha chiesto di respingere l’appello perché infondato, posto che le disposizioni di legge vietavano la retribuibilità delle mansioni superiori svolte. In via subordinata, doveva rilevarsi la prescrizione del diritto vantato da parte appellante, quantomeno (il ricorso era stato notificato il 15 settembre 2000) per il periodo eccedente il quinquennio anteriore alla data di proposizione del ricorso.
In ogni caso, per gli accessori di legge doveva applicarsi il disposto di cui all’art. 22, comma 36, l. 23 dicembre del 1994, n. 724.
L’appello deve essere parzialmente accolto, nei termini di cui alla motivazione che segue. Ne consegue la corrispondente declaratoria del diritto dell’originario ricorrente di percepire le differenze retributive per le mansioni superiori svolte a fare data dal 22 novembre 1998 sino al 1 maggio 1999.
È il caso di rammentare che, riguardo al tema delle mansioni superiori svolte dal pubblico dipendente, è stata raggiunta una sostanziale concordanza di opinioni nella giurisprudenza in ordine al rilievo per cui – quanto al personale degli enti pubblici di cui alla legge 19 febbraio 1975, n. 70 – l’ art. 14 d.P.R.16 ottobre 1979, n. 509 non codifica il principio dell’erogazione di trattamenti economici aggiuntivi per l’esercizio di mansioni superiori. Tale norma recepisce un criterio non rigido della mansioni ascrivibili a ciascuna qualifica, che comprendono “oltre a quelle specificate nella relativa declaratoria, anche gli adempimenti riferibili a qualifiche corrispondenti di altro ruolo ovvero immediatamente inferiori o superiori, dello stesso o di diverso ruolo”.
Con riguardo alla posizione di impiego dell’appellante, la rilevanza agli effetti economici dell’esercizio di mansioni non riconducibili alla qualifica formalmente rivestita trova disciplina in principi introdotti dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 ed oggetto di successive modifiche ed adattamenti che – come ribadito dalla giurisprudenza della Sezione in fattispecie analoghe relative a dipendenti appartenenti ai ruoli dell’ I.N.P.S. – non consentono la corresponsione di una remunerazione difforme da quella prevista in via tabellare per la qualifica rivestita (cfr. Cons. Stato, VI, 5 febbraio 2010, n. 533; 11 settembre 2008, n. 4345; 11 settembre 2008, n. 4346; 27 ottobre 2006¸ n. 6496; 17 marzo 2003, n. 1595).
Le suddette decisioni, peraltro, si pongono in linea con l’indirizzo segnato dalle decisioni dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato 18 novembre 1999, n. 22, 23 febbraio 2000, n. 11 e 23 febbraio 2006, n. 3.
Questa Sesta Sezione del Consiglio di Stato (si veda da ultimo la decisione n. 2365 del 2010) ha ritenuto che la materia è stata sostanzialmente disciplinata dall’art. 56 d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (oggi abrogato e sostituto dall’art. 52 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) che ha previsto la retribuzione dello svolgimento delle mansioni superiori, rinviandone l’applicazione in sede di attuazione della nuova disciplina degli ordinamenti professionali prevista dai contratti collettivi e con la decorrenza da questa stabilita, disponendo altresì che “fino a tale data, in nessun caso lo svolgimento di mansioni superiori rispetto alla qualifica di appartenenza può comportare il diritto a differenze retributive o ad avanzamenti automatici nell’inquadramento professionale del lavoratore” (art. 56 cit., comma 6)”.
Le parole “a differenze retributive” sono state poi abrogate dall’art. 15 d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, ma “con effetto dalla sua entrata in vigore” (Cons. Stato, Ad. plen., 18 novembre 1999, n. 22), con la conseguenza che l’innovazione legislativa poteva spiegare effetto a partire dall’entrata in vigore del d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387 (22 novembre 1998).
Ne conseguiva che il diritto al trattamento economico per l’esercizio di mansioni superiori trovava la sua fonte in una disposizione (art. 15 d.lgs. 29 ottobre 1998,n. 387) innovativa della disciplina previgente, con la conseguenza che il riconoscimento legislativo “non riverbera in alcun modo la propria efficacia su situazioni pregresse” (Cons. Stato, Ad. plen., 23 febbraio 2000, n. 11 e 23 febbraio 2006, n. 3).
Sino a detta entrata in vigore (22 novembre 1998), pertanto era preclusa la corresponsione di differenze retributive al dipendente in virtù dell’avvenuto espletamento di mansioni superiori a quelle corrispondenti alla qualifica rivestita.
Gli appellanti richiamano la decisione Cons. Stato, VI, 23 maggio 2008, n. 2477, con cui si afferma l’applicabilità del principio delle “mansioni superiori” anche in relazione alla pretesa del dipendente esercente la professione sanitaria.
Ivi si è dato atto della esattezza della tesi che ravvisa un generale divieto della retribuibilità delle mansioni superiori antecedentemente al 22 novembre 1998, salvo contraria, puntuale e specifica previsione normativa .La Sezione, in tale occasione, è pervenuta alla considerazione che in via di principio all’art. 14 d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509 sul personale degli enti pubblici non economici (che recepiva, ai fini della disciplina del rapporto di lavoro del personale negli enti pubblici della l. 20 marzo 1975, n. 70, l’ipotesi di accordo 31 luglio 1979; e che al quinto comma – poi abrogato dall’art. 23 d.P.R. 8 maggio 1987, di recepimento dell’accordo 26 marzo 1987 per il comparto del personale degli enti pubblici non economici – stabiliva la regola per cui in via di eccezionale necessità poteva essere autorizzato l’impiego del dipendente in mansioni di qualifica diversa per non più di sei mesi, e con diritto ad un trattamento economico aggiuntivo”) sono applicabili i principi enucleati dalla giurisprudenza in relazione alla disciplina dettata per il personale medico del Servizio sanitario nazionale (vale a dire le previsioni dell’art. 29 del d.P.R.20 dicembre 1979, n. 761 sullo stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali, a norma del quale art. 29 “in caso di esigenze di servizio il dipendente può eccezionalmente essere adibito a mansioni superiori. L’assegnazione temporanea, che non può comunque eccedere i sessanta giorni nell’anno solare, non dà diritto a variazioni del trattamento economico”. Ma Corte cost. 31 marzo 1995, n. 101, interpretativa di rigetto, ha affermato che, ai sensi dell’art. 36 Cost., al lavoratore spetta il trattamento corrispondente alle funzioni espletate di fatto).
Seppure abbia ammesso una siffatta estensione quoad trattamento economico delle mansioni superiori, la citata decsione ha richiamato la costante giurisprudenza secondo cui anche la tesi che ha ammesso la retribuibilità delle mansioni superiori ha chiarito che non è sufficiente la sola previsione normativa, essendo altresì necessario il concorrere di tre ulteriori presupposti, tra i quali, per quel che qui interessa, l’esistenza di un preventivo provvedimento di incarico o di disposizioni di legge che comunque conferiscano rilievo all’avvenuta sostituzione.
La prevalente giurisprudenza amministrativa infatti (Cons. Stato, V, 21 gennaio 2002, n. 335; V, 12 luglio 2004, n. 5043; VI, sent. 4 ottobre 2005, n. 5292; V, sent. 19 marzo 2007, n. 1299) afferma che ai fini della rilevanza dello svolgimento da parte di un sanitario di mansioni superiori (ai sensi del richiamato art. 29 d.P.R. n. 761 del 1979 e delle analoghe disposizioni di cui al d.P.R. 509 del 1979), non basta che queste siano esercitate per sostituzione del titolare in posto vacante e disponibile, ma occorre altresì un incarico formale ad hoc ovvero – quanto meno – una puntuale e preventiva disposizione in tal senso impartita dagli organi competenti dell’Amministrazione di appartenenza.
Nei medesimi termini, in passato, si è espressa la Sezione con la decisione del 16 ottobre 2006, n. 6107.
Orbene: rileva qui il Collegio – dopo aver considerato in punto di fatto il periodo in ordine al quale la pretesa è azionata – che il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto (si veda pag. 10 dell’appellata decisione) non ravvisabile il presupposto della formale preposizione (di un incarico formale in tal senso ovvero – quanto meno – di una puntuale e preventiva disposizione impartita dai competenti organi).
Tale valutazione appare al Collegio immune da contraddizioni e coerente con il principio per cui la delibera di assegnazione di mansioni superiori deve provenire dall’organo deliberativo e non può provenire dal superiore gerarchico (si veda, con riferimento al s.s.n., la decisione Cons. Stato, V 11 maggio 2010, n. 2834, dove si è affermata l’irrilevanza degli atti di mero riconoscimento a posteriori dello svolgimento di mansioni superiori e atti quali i turni di servizio ed attestazioni di primari, direttore sanitario e direttore amministrativo, non provenienti dall’organo competente).
Perciò – ritiene qui il Collegio – quanto al periodo antecedente al 22 novembre 1998 (data di entrata in vigore del d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387), la pretesa dell’appellante va disattesa in assenza di un provvedimento formale idoneo a radicare il diritto (ed in tale statuizione resta assorbita la eccezione di prescrizione formulata dall’appellata Amministrazione, che fa riferimento ai ratei mensili cadenti nel medesimo torno di tempo).
Ovviamente non rileva in senso contrario la deduzione dell’appellante, secondo cui il primo giudice non avrebbe affrontato la questione dell’efficacia innovativa dell’art. 15 d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387. Ad essa osta il dato positivo; ed è vano contraddittoriamente invocare i principi discendenti dalla decisione n. 2477 del 2008 per poi postularne una (inammissibile e contraria anche all’approdo raggiunto nella invocata decisione) estensione al periodo precedente al 22 novembre 1998.
Del pari deve essere disattesa la doglianza (peraltro genericamente formulata) attingente il capo dell’appellata decisione che ha preso atto dell’avvenuta concessione dell’equo indennizzo all’appellante, dovendosi ribadire la ininfluenza della circostanza relativa alla dipendenza da causa di servizio dell’infermità lamentata dal dipendente in relazione all’espletamento delle ripetute funzioni superiori, con il procedimento relativo alla (eventuale) retribuibilità delle medesime.
Quanto però al periodo di tempo successivo alla data del 22 novembre 1998 (dove l’esercizio di fatto, come rilevato nella ricordata decisione n. 2477 del 2008 rileva anche a prescindere dalla previa adozione di un atto formale di preposizione”) non appare invece dubitabile che all’appellante siano da riconoscere gli emolumenti aggiuntivi, relativi allo svolgimento delle mansioni immediatamente superiori rispetto a quelle di inquadramento, e, in assenza di contestazioni in ordine al giudicato formatosi sulla giurisdizione, la relativa pronuncia viene resa da questo giudice.
Al riguardo, il Collegio osserva che non è stato contestato, in concreto, lo svolgimento di tali mansioni e neppure che l’esercizio di tali funzioni abbia assunto nel periodo in questione un carattere di rilevanza e continuatività tale da giustificare l’applicazione del principio di retribuibilità innovativamente introdotto nell’ordinamento ad opera del d.lgs. n. 387 del 1998 anche a prescindere dalla previa adozione di un atto formale in tal senso.
Le richieste di parte ricorrente devono essere pertanto – diversamente da quanto ha ritenuto il giudice di prime cure – accolte in relazione al periodo compreso fra il 22 novembre 1998 ed il 1 maggio 1999, secondo le seguenti modalità:
-al Cupelli, e ora a chi per lui, vanno riconosciute e corrisposte le differenze stipendiali fra la qualifica di rivestita e quella corrispondente alle mansioni svolte, con espressa esclusione, per ciascun anno solare, dei primi novanta giorni di espletamento delle relative mansioni (Cons. Stato, V, 18 febbraio 2003, n. 861);
-alle somme dovute andranno addizionati gli interessi nella misura legale, con espressa esclusione del cumulo con la rivalutazione monetaria, ai sensi dell’art. 22, comma 36, l. 23 dicembre 1994, n. 724;
-la base di calcolo del computo degli interessi dovrà essere rappresentata dagli importi dovuti al netto delle ritenute assicurative e fiscali (Cons. Stato, VI, 14 marzo 2000, n. 1349; Cass. Civ., sez. lav., 26 gennaio 1995, n. 907).
Per le considerazioni che precedono, ed in parziale riforma della sentenza appellata, il ricorso in appello deve essere accolto in parte, nei sensi di cui in motivazione.
Sussistono nella specie giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti, anche in considerazione della complessità delle questioni coinvolte dalla presente decisione e dell’alternanza di soluzioni giurisprudenziali succedutesi in materia.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, in parziale riforma della sentenza appellata, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione.

References: art. 14
 sentenza 
 art. 2041
 art. 9
 art. 14
 sentenza 
 sentenza 
 art. 14
 art. 29
 art. 29
 Cass. 
 sentenza 
 sentenza