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Timestamp: 2020-06-03 06:54:30+00:00

Document:
Ma davvero il percolato di discarica è sempre uno “scarico”? E se fosse invece un “rifiuto liquido”?
e della Dott.ssa Valentina Vattani
Commento alla sentenza Cassazione Penale - Sez. III - del 25 febbraio 2011 n. 7214
Il percolato di discarica è un’acqua reflua di scarico o un rifiuto liquido? Di recente la Suprema Corte si è pronunciata in relazione ad un caso di sversamento diretto su un corso d’acqua pubblico del percolato di una discarica, qualificando tale dinamica come scarico illegale (Cassazione Penale – Sez. III – del 25 febbraio 2011, n. 7214).
In relazione a tale sentenza molti commentatori ne hanno evidenziato il passaggio ove si afferma che: “integra il reato previsto dall’art. 137 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 la condotta consistente nello sversamento di “percolato” da un impianto di smaltimento di rifiuti solidi urbani in un corso d’acqua superficiale, sussistendo un nesso funzionale e diretto del refluo con il corpo idrico recettore.”, sostenendo – dunque – che l’esclusione o meno del percolato dalla nozione di rifiuto sarebbe fondata esclusivamente sul principio generale secondo cui è l’interruzione del nesso funzionale e diretto delle acque reflue con il corpo idrico recettore a determinare l’applicabilità della disciplina sui rifiuti alle stesse (ed in questo caso anche al percolato).
Da parte nostra questa ricostruzione giuridica suscita la necessità di una più approfondita riflessione. In particolare ci chiediamo se veramente ogni discarica - autorizzata o abusiva - facendo scorrere il proprio liquame attraverso un ruscellamento verso un corso d’acqua pubblico debba andare incontro esclusivamente al modesto illecito di scarico abusivo o se, invece, possa trattarsi del ben più grave reato di smaltimento illegale di rifiuti liquidi.
Il dubbio non è di poco conto, in quanto si tratta di due realtà giuridiche completamente diverse e, soprattutto, di sistemi sanzionatori diametralmente opposti non solo a livello qualitativo, ma soprattutto a livello quantitativo come dosimetria e severità della pena, oltre che di collocazione giuridica sistematica (parte terza o parte quarta del D.Lgs n. 152/06?). Nel caso particolare del “percolato di discarica” riteniamo che sia necessario fare riferimento non solo ai principi del confine tra parte terza e parte quarta del D.lgs. n. 152/2006 (e cioè al confine giuridico tra scarico e rifiuto liquido)1 , ma anche alle disposizioni del D.Lgs. del 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) ed in particolare alle prescrizioni che disciplinano la gestione del percolato che si forma in discarica.
Il D.Lgs. n. 36/2003 definisce il “percolato” come il: “liquido che si origina prevalentemente dall'infiltrazione di acqua nella massa dei rifiuti o dalla decomposizione degli stessi” (art. 2, lett. m).
Nell’allegato 1 al D.Lgs. n. 36/2003, tra i criteri costruttivi e gestionali degli impianti di discarica si stabilisce che: “al fine di garantire l’isolamento del corpo dei rifiuti dalle matrici ambientali, la discarica deve soddisfare i seguenti requisiti tecnici:
• sistema di regimazione e convogliamento delle acque superficiali;
• impermeabilizzazione del fondo e delle sponde della discarica;
• impianto di raccolta e gestione del percolato;
• impianto di captazione e gestione del gas di discarica (solo per discariche dove sono smaltiti i rifiuti biodegradabili);
• sistema di copertura superficiale della discarica”.
Inoltre la norma prevede che: “deve essere garantito il controllo dell’efficienza e dell’integrità dei presidi ambientali (sistemi di impermeabilizzazione, di raccolta del percolato, di captazione gas, etc.), e il mantenimento di opportune pendenze per garantire il ruscellamento delle acque superficiali.”
Successivamente nella parte che riguarda la “gestione del percolato” si prevede che devono essere adottate tecniche di coltivazione e gestionali atte a minimizzare l’infiltrazione dell’acqua meteorica nella massa dei rifiuti (con lo scopo, dunque, di limitare la formazione del percolato e la sua possibile dispersione nel suolo e sottosuolo).
Altrettanto è evidente che per le medesime specifiche finalità, che poi sono coerenti con il divieto trasversale della parte terza del T.U. ambientale di proibire in teoria gli scarichi sul suolo e sottosuolo, la normativa sulle discariche successivamente prevede in modo chiaro che: “il percolato e le acque di discarica devono essere captati, raccolti e smaltiti per tutto il tempo di vita della discarica, secondo quanto stabilito nell'autorizzazione, e comunque per un tempo non inferiore a 30 anni dalla data di chiusura definitiva dell'impianto”. Peraltro il gestore della discarica ha l’obbligo di presentare, almeno una volta l’anno, alla Regione una relazione in merito ai tipi ed ai quantitativi di rifiuti smaltiti, ai risultati del programma di sorveglianza ed ai controlli effettuati relativi sia alla fase operativa che alla fase post-operativa (così art 10, comma 1, lett. l, D.Lgs. n. 36/2003).
A sua volta l’art. 13, comma 5, impone al gestore di presentare tale relazione completa di tutte le informazioni sui risultati della gestione della discarica ed in particolare, tra gli elementi che debbono essere obbligatoriamente contenuti in tale relazione, vi è: “l’andamento dei flussi e del volume di percolato e le relative procedure di trattamento2 e smaltimento”.
Si sottolinea che le terminologie nelle norme hanno un senso, altrimenti se i termini venissero posti a caso nelle leggi e disseminati senza un criterio logico, ogni terminologia sarebbe non esaustiva ed indicativa dello spirito e del contenuto della legge medesima (così – ad esempio – se è anche vero il termine “multa” viene oramai usato nel linguaggio comune da noi tutti anche per definire la sanzione amministrativa che ci viene elevata per aver parcheggiato la macchina in divieto di sosta, qualora il Codice della strada presentasse nel testo di legge indifferentemente i termini “multa” o “sanzione amministrativa” senza ricollegare specificatamente al primo una procedura penale e dal secondo una procedura amministrativa sarebbe il caos interpretativo…). Quindi diamo per scontato che il legislatore quando va a scrivere una norma ambientale non “sparge” le terminologie a caso ma ad ogni termine corrisponde un principio di diritto ben preciso.
A nostro modesto avviso raccogliere e smaltire liquami (“raccolti e smaltiti”) è un’espressione terminologica tipica della normativa sui rifiuti (parte quarta D.Lgs n. 152/06) e non certamente connessa alla disciplina giuridica degli “scarichi” formali così come normati nella parte terza del medesimo decreto. Una ricostruzione interpretativa che avvalorasse la possibilità per le “ acque reflue” di uno “ scarico” di essere “raccolte e smaltite” sarebbe una contraddizione terminologica e di principio palese ed evidente.
Ci appare dunque logico dedurre che fino a questo passaggio, stante le dizioni specifiche espresse nel Decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, la normativa di riferimento per il percolato di discarica debba essere quella sui rifiuti (liquidi).
Un successivo passaggio della norma ci appare ancora di rilevante importanza. Infatti – sempre negli allegati tecnici - il decreto legislativo n. 36/03 stabilisce poi in modo espresso che “il percolato e le acque raccolte devono essere trattate in impianto tecnicamente idoneo di trattamento al fine di garantirne lo scarico nel rispetto dei limiti previsti dalla normativa vigente in materia. La concentrazione del percolato può essere autorizzata solo nel caso in cui contribuisca all'abbassamento del relativo battente idraulico; il concentrato può rimanere confinato all'interno della discarica”.
Tutto questo alla luce della finalità che abbiamo sopra espresso di proteggere il terreno, dato che poi in modo specifico lo stesso decreto nella parte che riguarda il regime di protezione connesso stabilisce che “l'ubicazione e la progettazione di una discarica devono soddisfare le condizioni necessarie per impedire l'inquinamento del terreno, delle acque sotterranee o delle acque superficiali e per assicurare un'efficiente raccolta del percolato”. Ecco dunque che la protezione del terreno appare obiettivo primario ed irrinunciabile della norma giacché ancora un passaggio successivo il decreto si preoccupa di ribadire che “la protezione del suolo, delle acque sotterranee e di superficie deve essere realizzata, durante la fase operativa, mediante la combinazione della barriera geologica, del rivestimento impermeabile del fondo e delle sponde della discarica e del sistema di drenaggio del percolato, e durante la fase post-operativa anche mediante copertura della parte superiore”.
Pertanto appare evidente che tutta la normativa di settore – in relazione allo specifico aspetto – è volta ad evitare che il percolato non preventivamente trattato possa essere riversato (in qualsiasi modo) sul suolo o nel sottosuolo o nelle acque sotterranee o di superficie, ed infatti la finalità è quella che tale liquame venga “smaltito” in sicurezza mediante adeguati processi di trattamento e quindi anche medianti l’invio ad un apposito impianto di trattamento che riduca la pericolosità e la carica inquinante del percolato (che fino a questo momento – a nostro avviso - deve essere inteso come “rifiuto liquido”) e che quindi possa poi – da tale impianto – anche essere “scaricato” nelle acque sottostanti o in fogna. Di contro - alla luce di tali precise prescrizioni e disposizioni normative - suscita forte perplessità la ricostruzione che fa leva solo sull’aspetto della mancata interruzione del nesso funzionale e diretto del liquame con il corpo recettore per ricondurre sempre nell’ambito della disciplina sugli scarichi il percolato che viene riversato verso l’esterno della discarica in modo non solo illegale, ma senza alcuna logica tecnica e gestionale; semplicemente per il fatto che viene fatto ruscellare in modo “ naturale” ( per così dire) verso le acque pubbliche.
Se così fosse, si aprirebbe un principio devastante: basterebbe che da una qualsiasi azienda il liquame residuale (magari anche molto tossico e pericoloso), direttamente dall’impianto o da una vasca di raccolta venisse fatto ruscellare in modo “naturale” (sempre per così dire) verso le acque pubbliche per autoesonerarsi dalla (severa) disciplina dei rifiuti (liquidi) e dalle connesse sanzioni (gravi) sullo smaltimento abusivo per rientrare nella (blanda e meramente formale) disciplina degli scarichi e delle connesse sanzioni (depenalizzate o micropenalizzate) per farla franca… Ed a maggior ragione se al posto del “ruscellamento naturale” si installasse addirittura una tubatura o una convogliabilità artificiale…
Verrebbe così meno la differenza tra uno scarico illegale ed uno smaltimento di rifiuti liquidi mascherato da scarico illegale, con festa grande per tutti coloro che hanno rifiuti liquidi industriali da smaltire e che – da sempre – tendono a far finta che stanno “scaricando” per accedere eventualmente ad un regime sanzionatorio straordinariamente più modesto rispetto ai pesanti reati di gestione illecita di rifiuti liquidi.
Come abbiamo sopra già accennato, a nostro modesto avviso le norme non vanno mai lette in modo isolato, ma vanno esaminate, interpretate ed applicate alla luce sia dei principi generali dell’ordinamento sia in relazione sinergica con le altre normative di settore ed in particolare con le leggi quadro in materia. Ora, nel campo dei liquami tutti va rilevato che principio generale di base trasversale e preliminare è certamente la disciplina giuridica del confine tra scarico e rifiuto liquido (e cioè tra parte terza e parte quarta del T.U. ambientale), che vede nel riversamento diretto senza soluzione di continuità l’elemento principale di discrimine per l’applicazione dell’una o l’altra disciplina. Dopo di che – nel caso particolare del percolato di discarica – bisogna andare a vedere anche cosa dice il Decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 che rappresenta la norma quadro in materia di gestione discariche.
Pertanto dalla lettura sinergica delle due norme parallele, e dalla terminologia usata in questo decreto, e per il fatto che comunque la norma tende a proteggere il suolo e sottosuolo da riversamenti infiltrazioni di liquami potenzialmente pericolosissimi, ci pare di poter dedurre che come principio generale di base sembra molto più logico ipotizzare che in questa fase iniziale, e cioè quando il liquame del percolato si origina e nasce all’interno della discarica, legale o abusiva, per decomposizione fisiologica dei rifiuti ivi smaltiti (processo di decomposizione che, ricordiamo, la norma prevede che debba essere tenuto sotto controllo ed anzi il più possibile evitato perché possibile fonte di inquinamento per l’ambiente), sia comunque un rifiuto liquido da considerare tale a tutti gli effetti gestionali ed anche sanzionatori. Poi se tale liquame/rifiuto liquido iniziale viene effettivamente trattato “in impianto tecnicamente idoneo di trattamento al fine di garantirne lo scarico nel rispetto dei limiti previsti dalla normativa vigente in materia”, allora sulla base della specifica previsione di legge in questione tale adempimento tecnologico (preciso ed importante) trasforma giuridicamente l’iniziale rifiuto liquido ( parte quarta T.U. ambientale) in un’acqua di scarico (parte terza medesimo T.U.) e muta di conseguenza la relativa disciplina giuridica (se poi naturalmente in modo contestuale vengano rispettate anche tutte le altre regole connesse fisiologicamente al concetto formale di “ scarico” tra cui la convogliabilità diretta verso un corpo ricettore autorizzato).
Ma nelle ipotesi in cui il liquame in questione (a nostro avviso inizialmente rifiuto liquido) non è sottoposto ad alcun trattamento preventivo, ma tal quale ed in modo brutale e senza alcuna precauzione viene semplicemente sversato sul terreno e fatto ruscellare verso acque pubbliche o, in altre ipotesi, va ad allagare il terreno medesimo formando un acquitrino diffuso, ci pare veramente molto poco convincente l’ipotesi che si tratti semplicemente di uno scarico abusivo. Con una deregulation generale (anche soprattutto sanzionatoria) in palese contrasto con gli obiettivi di tutela del terreno sanciti dalle norme in esame.
Inoltre seguendo tale principio si potrebbe arrivare a conseguenze paradossali e pericolosissime per lo smaltimento illegale dei rifiuti liquidi che potrebbero trovare un proficuo varco di rottura nel sistema sanzionatorio fino ad oggi creato per il contrasto all’illegalità di settore. Infatti a questo punto chiunque, anche grandi aziende che producono rifiuti liquidi pericolosi potrebbero aggirare le regole e smaltirli di fatto con un riversamento verso l’esterno, canalizzandoli verso acque pubbliche, con una tubatura o addirittura facendoli di ruscellare semplicemente sul terreno attraverso canalizzazioni naturali scavate nel terreno. In tal modo in caso di accertamento e controllo non andrebbero più ad integrare il gravissimo reato di smaltimento dei rifiuti liquidi, ma il tiepido ed affatto deterrente illecito di scarico abusivo.
Un vero e proprio Eldorado per tutti coloro che lucrano sullo smaltimento illegale dei rifiuti liquidi. Il sogno nel cassetto di ogni criminale ambientale nella materia dei liquami illeciti.
Come appare evidente, la materia è complessa e delicata. Vale la pena dunque porsi qualche dubbio e verificare con un’attenta lettura delle norme e - soprattutto - dei principi generali se veramente dallo sversamento di una discarica di qualunque tipo, anche abusiva - che notoriamente comunque è fonte di liquami anche potenzialmente pericolosissimi e dannosissimi per l’ambiente e la salute pubblica - promani sempre e soltanto un blando “scarico” o se invece non si tratti di smaltimenti illegali importanti di rifiuti liquidi.
Da ultimo dobbiamo registrare una precedente pronuncia della stessa Corte di Cassazione che in passato si era già pronunciata su tale materia riguardante il percolato di discarica, e che in tale occasione si era mostrata perfettamente in linea con la costruzione che siamo qui esponendo giacché, in un caso del tutto simile a quello che abbiamo analizzato e che è oggetto della nuova decisione della Suprema Corte, la stessa terza sezione penale esprime concetto diametralmente opposto.
Infatti, nella sentenza della Corte di Cassazione Penale, Sez. III, 29/07/2008 (Ud. 12/06/2008), n. 31485, il collegio nell’andare a decidere su una questione appunto sostanzialmente simile a quella attuale, ha basato la sua decisione sul capo d’imputazione iniziale nel contesto del quale la fattispecie del riversamento di percolato di discarica verso l’esterno non è affatto considerato uno scarico ma un rifiuto liquido, tant’è vero che i reati sono connessi alla gestione illecita di rifiuti liquidi. Si veda infatti che in detta sentenza la Corte va decidere sul un ricorso proposto “avverso la sentenza in data 11.10.2007 della Corte di Appello di Ancona, con la quale, a conferma di quella del Tribunale di Urbino in data 16.10.2006” l’imputato ricorrente “venne condannato alla pena di anni uno e mesi sei di reclusione, oltre al risarcimento dei danni, da liquidarsi in separata sede, in favore delle parti civili Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e Provincia di Pesaro, quale colpevole dei reati: a) di cui agli art. 81 cpv. c.p. 51 n. 3 e 4 del D. Lgs n. 22/97; b) di cui agli art. 81 cpv. c.p., 14 n. 2 e 51 n. 2 del D. Lgs n. 22/97; c) di cui agli art. 81 cpv. e 635, comma secondo n. 3), c.p., unificati sotto il vincolo della continuazione.”
Come appare evidente l’imputazione si riferisce ai reati dell’ex “ Decreto Ronchi” e non certo ai reati dell’allora decreto sulle acque. Si parte - dunque - con certezza scontata già dalla prima imputazione che il percolato scarica è un rifiuto liquido. E si arriva alla fine del percorso giuridico con tale costruzione di principio immutata giacché la sentenza della Cassazione in questione non muta minimamente tale assetto giuridico iniziale.
Ci sono dunque due sentenze nettamente tra di loro contrastanti, redatte dalla stessa terza sezione dalla Cassazione Penale sullo stesso problema giuridico e su fattispecie sostanzialmente identiche (ruscellamento di percolato verso l’esterno derivante da una discarica). E dunque, il contrasto di giudicati denota che – comunque – il tema non è affatto lineare e pacifico.
Maurizio Santoloci e Valentina Vattani
1 Dal volume Scarichi & “Scarichi” - La disciplina normativa dei liquami aziendali, privati e pubblici tra regole e prassi - di Maurizio Santoloci e Valentina Vattani (Diritto all’ambiente – Edizioni - 2011 – www.dirittoambientedizioni.net): “ (…) Le due discipline sono nettamente distinte e concorrenti tra loro. L’una esclude l’altra in sede di pratica e diretta applicazione. È importante per tutti (…) percepire esattamente la natura del liquame e quale di tali due regole giuridiche si applica al proprio impianto. (…) Il confine formale e sostanziale tra l’una e l’altra disciplina si può così riassumere in modo schematico:
* il D.Lgs 152/06 parte QUARTA (rifiuti) disciplina tutte le fasi di gestione (oltre che dei rifiuti solidi) dei “rifiuti liquidi” ordinari, dalla loro produzione fino allo smaltimento presso l’impianto di trattamento; disciplina altresì (e qui si intreccia indirettamente con la parte acque del decreto) le fasi di gestione dei “rifiuti liquidi costituiti da acque reflue” dalla loro produzione fino al trasporto presso un impianto di trattamento in difetto di una canalizzazione o convogliamento diretto verso il corpo ricettore;
* il D.Lgs 152/06 parte TERZA (acque) disciplina, in deroga, le operazioni connesse allo “scarico” di acque reflue canalizzate o convogliate (immissione diretta) verso un corpo ricettore poste in essere dallo stesso titolare dello “scarico”, ivi incluso il trattamento preventivo delle stesse acque reflue in un’impiantistica denominata “depurazione”.
Ulteriore e conseguente schematismo di confine tra le due disciplina ci rivela che:
* il D.Lgs 152/06 parte QUARTA disciplina gli impianti di “trattamento” di “rifiuti liquidi” sia ordinari che “costituiti da acque reflue”, sia in proprio che conto terzi, sia privati che pubblici, sia ordinari che consorziali;
* il D.Lgs 152/06 parte TERZA disciplina gli impianti di “depurazione” di acque reflue, sia in proprio che consorziale che conto terzi, sia privati che pubblici.
In pratica a nostro avviso da sempre si fuoriesce dalla disciplina di base della gestione dei rifiuti liquidi (oggi parte quarta T.U ambientale) per entrare legalmente nella disciplina alternativa delle acque di scarico soltanto laddove dette acque di scarico sono conformi alle regole specifiche della norma delineata dalla parte terza T.U. ambientale. La recente modifica al D.Lgs n. 152/06, apportata dalla riforma delineata dal D.Lgs. n. 205 del 3 dicembre 2010, conferma questa impostazione concettuale (peraltro eliminando una parte del testo sul punto specifico che poteva apparire inutile e sovrabbondante). (…)”.
2 Nel D.Lgs. n. 36/2003, sempre all’art. 2, è presente anche la definizione di “trattamento" che deve essere tenuta presente ai fini del decreto in questione. Pertanto quando si parla genericamente di “trattamento” (senza alcuna ulteriore specificazione) nella normativa sulle discariche si deve ritenere che si faccia riferimento a: “i processi fisici, termici, chimici o biologici, incluse le operazioni di cernita, che modificano le caratteristiche dei rifiuti, allo scopo di ridurne il volume o la natura pericolosa, di facilitarne il trasporto, di agevolare il recupero o di favorirne lo smaltimento in condizioni di sicurezza”.
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 art. 81
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