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[Sentencia T-0041-12] – Pensión de sobrevivientes
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Sentencia T-041/12 Referencia: expediente T-3157196
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá el 25 de abril de 2011, y en segunda instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 14 de junio de 2011.
1.1.	María Inocencia Romero Arévalo nació el 12 de noviembre de 1927 y convivió en unión marital de hecho con Arturo Romero desde el 15 de agosto de 1942 hasta el 18 de febrero de 2009, fecha en que este falleció. De esta unión nacieron diez (10) hijos.
1.2.	Teniendo en cuenta que su compañero permanente era pensionado del Instituto de Seguros Sociales, luego de su fallecimiento solicitó a dicha entidad el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. No obstante, transcurrieron más de seis (6) meses sin que el Instituto de Seguros Sociales respondiera la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por lo cual, la señora Romero Arévalo interpuso acción de tutela para que se protegiera su derecho de petición y se diera respuesta a su solicitud. Mediante fallo del 28 de septiembre de 2009, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá ordenó al Presidente del Instituto de Seguros Sociales suministrarle a la actora una respuesta de fondo a la petición de sustitución pensional.
1.3.	En cumplimiento del fallo, el Instituto de Seguros Sociales profirió la Resolución No. 00000422 del 21 de enero de 2010, por medio de la cual negó el reconocimiento de la sustitución pensional, argumentando que la señora Romero Arévalo “no logr[ó] determinar con claridad la ACREDITACIÓN DE VIDA MARITAL CON EL CAUSANTE HASTA SU MUERTE, al igual que se crea duda al revisar las pruebas que obran dentro de los expedientes […].” (Mayúscula sostenida en texto original).
1.4.	Contra la mencionada decisión, la señora María Inocencia Romero Arévalo interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por el Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución 028675 del 27 de septiembre de 2010, confirmando la negación del derecho. Contra esta nueva decisión, la señora Romero Arévalo interpuso recurso de apelación el cual no había sido resuelto al momento de interponer la acción de tutela.
1.5.	El 4 de abril de 2011, la señora María Inocencia Romero Arévalo presentó acción de tutela dirigida a que se ordene al Instituto de Seguros Sociales la resolución del recurso de apelación reconociendo su derecho a la pensión de sobrevivientes y ordenando el pago de la misma.
Esta sentencia fue impugnada por la accionante, aduciendo que el juez de primera instancia no valoró suficientemente las pruebas y pretensiones de la tutela y, que la decisión adoptada era inocua porque “las autoridades contra las que se dirige el recurso siempre tendrán sus propias explicaciones de las conductas activas u omisivas en que hubieren incurrido.” Por lo tanto, solicitó la corrección de los errores al juez de segunda instancia, mediante la adopción de una orden al Instituto de Seguros Sociales para que reconozca y pague su derecho a la sustitución pensional y así proteger sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana y al mínimo vital.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió la impugnación del fallo de primera instancia mediante sentencia del 14 de junio de 2011. Confirmó la sentencia impugnada por considerar que el juez constitucional está facultado para ordenar a la entidad accionada que se pronuncie oportunamente, “pero no es de su resorte compelerla a que lo haga en un sentido determinado”. Concluyó entonces que la acción de tutela es improcedente para proteger los demás derechos invocados por la señora Romero Arévalo, ya que “por esta vía no puede pretermitirse el trámite administrativo correspondiente”.
3.	Procedencia de la acción de tutela para reclamar acreencias prestacionales. Reiteración de jurisprudencia
“[e]n primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.” Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado como condición necesaria para establecer la procedencia de la acción de tutela, que el perjuicio irremediable se encuentre acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria. No obstante, la Corporación ha aclarado que el accionante puede cumplir con esta carga, mencionando al menos los hechos que le permitan al juez deducir la existencia de un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los derechos cuyo amparo se solicita mediante la acción de tutela y a la naturaleza informal de este mecanismo de defensa judicial. Específicamente ha dicho: “No obstante, aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales. Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable, pero es indispensable que, atendiendo a sus condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión.”
4.	La omisión del Instituto de Seguros Sociales de resolver el recurso de apelación que presentó la actora contra el acto administrativo que le negó la sustitución pensional luego de haber transcurrido más de cuatro (4) meses, vulnera sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital
En efecto, el 9 de marzo de 2009 la señora María Inocencia Romero radicó ante el Instituto de Seguros Sociales solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del señor Arturo Romero, petición resuelta por la entidad accionada mediante Resolución No. 00000422 del 21 de enero de 2010, en la que negó el reconocimiento del derecho. Por lo anterior, la peticionaria interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra del mencionado acto. El recurso de reposición fue resuelto mediante Resolución No. 028675 del 27 de septiembre de 2010, confirmando lo decidido en el acto administrativo impugnado. Sin embargo, al momento de interponer la acción de tutela el 4 de abril de 2011, el Instituto de Seguros Sociales no había resuelto el recurso de apelación.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado reiteradamente, que la ausencia de resolución de los recursos interpuestos en vía gubernativa, constituye una vulneración al derecho fundamental de petición.
Este argumento ha sido planteado, entre otras, en la sentencia T-027 de 2007, en la que se estudió una acción de tutela instaurada por una persona que había presentado recurso de apelación en contra de la Resolución mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales le había negado el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, pero la entidad accionada no había resuelto el recurso luego de haber transcurrido más de cuatro (4) meses desde el momento de la interposición.
Adicionalmente, la Corte ha sostenido que el silencio administrativo negativo consagrado en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, si bien agota el requisito para acudir a la jurisdicción competente, no satisface el derecho de petición. Ahora bien, la Constitución Política establece que el derecho fundamental de petición no sólo consiste en la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las autoridades, sino también en el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo. De ese modo, la respuesta esperada a la petición “debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”.
En casos como la solicitud de reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, la entidad de previsión social correspondiente dispone de un término de dos (2) meses contados a partir de la radicación de la solicitud para pronunciarse, conforme lo establecido en el artículo 1° de la Ley 717 de 2001.
En efecto, la pensión de sobrevivientes ha sido establecida en favor de los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común y para los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento, con el fin de suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado al grupo familiar, y así evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical de las condiciones de subsistencia mínimas de los beneficiarios de dicha prestación.
Es así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el propósito de la pensión de sobrevivientes es el de proteger a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte. Ese cometido, hace de la pensión de sobrevivientes un instrumento cardinal para la protección del derecho al mínimo vital de quienes son potenciales beneficiarios, en los términos de ley.
Al quedar por esta circunstancia agotada la vía gubernativa, la Sala de Revisión considera necesario definir si la señora María Inocencia Romero tiene derecho a la sustitución pensional. Al respecto cabe mencionar algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional, en los que se han estudiado acciones de tutela interpuestas por personas de muy avanzada edad, a quienes las entidades encargadas del reconocimiento de sus derechos pensionales les han dilatado la resolución de sus casos. En estas circunstancias, la Corte ha optado por pronunciarse sobre la prosperidad de las solicitudes pensionales, con el fin de proteger los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de los tutelantes, por su condición de sujetos de especial protección constitucional. Así, en la sentencia T-129 de 2007 la Corporación estudió una acción de tutela interpuesta por una persona de ochenta y cinco (85) años de edad, que había solicitado el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, pero la entidad encargada del reconocimiento del derecho no había resuelto de fondo la petición argumentando que en su archivo no encontraba la resolución con fundamento en la cual había concedido la pensión de jubilación al causante. En esa oportunidad, la Corte consideró que el derecho primeramente vulnerado era el de petición por falta de una respuesta de fondo a la solicitud pensional, sin embargo, estimó necesario pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, porque esa prestación económica se constituía en un derecho fundamental al tratarse de la única fuente de ingresos de una persona de la tercera edad, razón por la cual, la privación injustificada de ese derecho le ocasionaba un perjuicio irremediable a la tutelante derivado de la afectación de su mínimo vital. Específicamente dijo:
“[…] De acuerdo con decisiones anteriores de esta Corporación, la relación expuesta entre protección de derechos fundamentales y necesidad de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes resulta acreditada cuando (i) la prestación económica que percibía el trabajador o pensionado fallecido constituye el sustento económico de su grupo familiar dependiente y (ii) los beneficiarios de la pensión carecen, después de la muerte del trabajador o pensionado, de otros medios para garantizarse su subsistencia, por lo cual quedan expuestos a un perjuicio irremediable derivado de la afectación de su derecho fundamental al mínimo vital.
Debe tenerse en cuenta que en la Resolución No. 00000422 del 21 de enero de 2010, el Instituto de Seguros Sociales negó a la señora María Inocencia Romero Arévalo el reconocimiento de su derecho a la pensión de sobrevivientes, argumentando que la accionante no logró acreditar “con claridad” que hubiera hecho vida marital con el causante hasta su muerte, argumentando, entre otras razones, que su dirección no era la misma reportada por el señor Arturo Romero.
Al respecto, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 establece que la compañera permanente del pensionado tendrá derecho a la pensión de sobrevivientes, cuando acredite que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y hubiere convivido con este no menos de 5 años continuos con anterioridad a su muerte.
Estos requisitos fueron introducidos por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, norma cuya constitucionalidad fue estudiada por la Corte en la sentencia C-1094 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En esta sentencia, la Corte señaló que la finalidad de la pensión de sobrevivientes es proteger a la familia como núcleo esencial de la sociedad, garantizando que las personas que dependían económicamente del causante, continúen recibiendo unos ingresos que les permitan subsistir. Así mismo, señaló que el propósito de los mencionados requisitos, es el de “evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes”, así como, la de “protege[r] a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes”.
En el caso objeto de estudio, la Sala encuentra que la señora María Inocencia Romero conformó una familia con el señor Arturo Romero, la cual se construyó durante cuarenta y nueve (49) años de convivencia y ayuda mutua, en los cuales procrearon diez (10) hijos. Esta situación desvirtúa que la unión de la actora con el pensionado hubiera sido de “última hora”.
Al respecto, es pertinente reiterar la jurisprudencia de esta Corporación en la que se señala que no existe una tarifa probatoria para acreditar la unión marital de hecho y que esta puede ser demostrada por medio de declaraciones rendidas bajo la gravedad de juramento por testigos, sobre la convivencia de la pareja. En efecto, en la sentencia T-717 de 2011, la Sala Novena de Revisión estudió una acción de tutela interpuesta por el compañero permanente de una persona que falleció, quien presentó demanda ante la jurisdicción ordinaria solicitando la declaración de la unión marital de hecho que sostuvo por cerca de treinta (30) años con su compañero, para lo cual aportó declaraciones rendidas por familiares del difunto que confirmaron la convivencia de la pareja. La juez de familia consideró que a pesar de que las declaraciones acreditaban la convivencia, el demandante no aportó una plena prueba de la unión marital, como una escritura pública o un acta de conciliación suscrita por los miembros de la pareja, tal como en su concepto, lo exigía la Ley 979 de 2005. La Corte Constitucional consideró que la interpretación hecha por la juez de familia de la norma legal era contraevidente y, por lo tanto, vulneraba el derecho al debido proceso del actor. Asimismo, la Corte sostuvo que la juez de conocimiento en su sentencia incurrió en un defecto fáctico, porque no valoró las declaraciones aportadas por el compañero permanente supérstite, sin tener en cuenta que la unión marital de hecho se puede acreditar por cualquiera de los medios probatorios contenidos en el Código de Procedimiento Civil, tal como lo establece el artículo 4° de la Ley 54 de 1990, modificado por el artículo 2° de la Ley 979 de 2005.
Por lo tanto, debe analizarse en el caso objeto de estudio si de las pruebas aportadas puede deducirse el cumplimiento del mencionado requisito. Con este fin, en la Resolución No. 00000422 del 21 de enero de 2010, el Instituto de Seguros Sociales afirmó que en el expediente administrativo obra copia de las declaraciones extrajuicio rendidas por las señoras Alejandrina Bautista de Ortiz y Genoveva Parada Cristiano, quienes declaran que la señora María Inocencia Romero Arévalo y el señor Arturo Romero convivieron bajo el mismo techo en unión marital desde el 15 de agosto de 1942 hasta el 18 de febrero de 2009, fecha en que este último falleció. Al respecto, es pertinente indicar que en el artículo 25 de la Ley 962 de 2006, norma vigente al momento en que el Instituto de Seguros Sociales negó la pensión de sobrevivientes a la señora Romero, se prohibían las declaraciones extrajuicio, sin embargo, respecto del reconocimiento o pago de derechos pensionales, tales declaraciones, bajo juramento servían de prueba para acreditar el cumplimiento de requisitos para acceder a dichos derechos.
Así mismo, en la sustentación del recurso de apelación presentado por la señora María Inocencia Romero en contra de la Resolución No. 00000422, la accionante afirma que convivió con el señor Arturo Romero durante 49 años, que durante este tiempo conformó con el causante una familia en la cual procrearon diez (10) hijos, y aportó al expediente administrativo copia de los registros civiles de nacimiento de siete (7) de ellos.
Ahora bien, el Instituto de Seguros Sociales encontró dudas sobre la convivencia efectiva de la tutelante con el pensionado, porque “en el expediente que se abrió al momento de solicitar la pensión de vejez el asegurado no solicit[ó] el incremento por hijos menores ya que según la declaración de la señora MARIA INOCENCIA ROMERO AREVALO existe una hija hoy de 39 años y en esa época (1986) este sería menor de edad y en cambio si presenta los documentos de la señora OMAIRA PINZÓN DE ROMERO en calidad de cónyuge por la cual si recibía incremento”.
Como puede observarse, la decisión se fundamentó, entre otros, en un indicio, construido a partir de una omisión del pensionado en el año de 1986, al momento de reclamar su pensión de vejez. Sin embargo, la entidad accionada no valoró los elementos probatorios que tenía a su disposición, tales como las declaraciones extrajuicio, ni manifestó porque no fueron tenidas en cuenta para acreditar la convivencia de la reclamante con el señor Arturo Romero. En esas condiciones, la omisión al evaluar todas las pruebas, soporte de la solicitud de la actora, en que incurrió el Instituto de Seguros Sociales, constituye una vulneración a los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de una persona de avanzada edad, que dependía económicamente del pensionado fallecido y, ante su ausencia, quedó en una situación de extrema vulnerabilidad.
Ahora bien, debe establecerse si el amparo se reconocerá en forma definitiva o como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta las particularidades del caso en estudio. Al respecto, en la sentencia T-264 de 2010 la Sala Tercera de Revisión reconoció en forma definitiva la pensión de sobrevivientes a la compañera permanente de un pensionado del Instituto de Seguros Sociales, a quien se le había negado el reconocimiento del derecho con el argumento que no acreditó haber convivido con el causante durante los cinco años anteriores a su fallecimiento. En esa oportunidad, la Corte consideró que debía reconocer la pensión de sobrevivientes en forma definitiva, porque el medio ordinario para la protección del derecho era ineficaz, por cuanto: “i) la demandante en tutela es un sujeto de especial protección constitucional en razón a su estado de extrema pobreza, precaria situación de salud y analfabetismo; ii) su derecho al mínimo vital está gravemente afectado, debido a que su subsistencia dependía exclusivamente de su compañero permanente fallecido; iii) hay certeza del derecho a la pensión de la accionante, pues se constató que la entidad accionada al no reconocer el derecho a la pensión sustitutiva de la accionante no tenía una fundamentación jurídica acorde con la finalidad legal y constitucional de las normas que orientan esta materia, lo que abiertamente vulneró el derecho a la seguridad social de la demandante en tutela, y iv) la gestora del amparo asumió la carga procesal administrativa para la defensa de su derecho.”
En el presente caso, la Sala también reconocerá en forma definitiva el derecho a la pensión de sobrevivientes de la señora María Inocencia Romero, porque, al igual que en el proceso citado, i) está acreditado que la actora es un sujeto de especial protección constitucional por su avanzada edad; ii) su derecho al mínimo vital está siendo gravemente afectado porque no cuenta con una fuente de ingresos propia, debido a que dependía económicamente de su compañero permanente; iii) existe certeza de su derecho a la pensión de sobrevivientes, porque se encontró que el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento del derecho con argumentos contrarios a la finalidad constitucional y legal de las normas que regulan la materia, lo que vulneró sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia se revocarán los fallos de instancia que protegieron únicamente el derecho de petición de la accionante, y en su lugar, se ampararán los derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María Inocencia Romero Arévalo, reconociendo en forma definitiva su derecho a la pensión de sobrevivientes a partir del fallecimiento del causante.
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 14 de junio de 2011, que confirmó el expedido por el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá el 25 de abril de 2011, y en su lugar tutelar los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora María Inocencia Romero Arévalo. Segundo.- RECONOCER en forma definitiva, el derecho a la pensión de sobrevivientes de la señora Alejandrina Setien Cruz, en los términos establecidos en la parte motiva de esta sentencia.
Cuarto.- Una vez expedido el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en cumplimiento de la orden impartida en el numeral tercero de la sentencia, el ISS deberá remitir copia del mismo a la Corte Constitucional, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. Quinto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

References: Resolución 
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 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 60
 artículo 1
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 Resolución 
 artículo 47
 artículo 13
 artículo 4
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 25
 Resolución 
 artículo 36