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Timestamp: 2018-01-22 12:27:52+00:00

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ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DE GOIÁS CAPÍTULO IX: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADEIX. 1. INTRODUÇÃO.3IX. 2. CONCEITO.4IX. 3. ORIGEM E EVOLUÇÃO.4 IX. 3. 1. Evolução do Controle de Constitucionalidade no Brasil.5IX. 4. SISTEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.11 IX. 4. 1. Sistema Americano.12 IX. 4. 2. Sistema Austríaco.12 IX. 4. 3. Sistema Francês.13 IX. 4. 4. Sistemas Mistos e Atípicos.13IX. 5. FORMAS DE INCONSTITUCIONALIDADE.14 IX. 5. 1. Inconstitucionalidade Material e Formal.14 IX. 5. 2. Inconstitucionalidade por Ação e por Omissão.16 IX. 5. 3. Inconstitucionalidade Antecedente e Consequente.16 IX. 5. 4. Inconstitucionalidade Originária e Superveniente.19 IX. 5. 5. Inconstitucionalidade Progressiva.21IX. 6. BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE.22IX. 7. ATOS SUSCETÍVEIS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.27 IX. 7. 1. Prognoses Legislativas.28 IX. 7. 2. Normas Constitucionais Originárias.31 IX. 7. 4. Atos Pré-Constitucionais.32IX. 8. ESPÉCIES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.34 IX. 8. 1. Controle Preventivo e Repressivo.34 Conforme visto em capítulos anteriores, o ordenamento jurídico de um Estado é sustentado por sua Constituição, que representa os valores mais caros da sociedade, razões pelas quais deve-se ter uma especial preocupação de assegurar a efetividade e a supremacia de suas normas.
A primeira forma de custodiar um documento tão precioso nos sistemas jurídicos, principalmente nos de origem romano-germânica, foi a adoção do instituto da rigidez constitucional, com a criação de mecanismos que tornassem sua alteração excepcional e dificultosa em comparação com o procedimento de alteração de leis ordinárias, chegando, em alguns casos, a identificar um núcleo insusceptível de modificação, as chamadas cláusulas pétreas.
No entanto, simplesmente dificultar alterações do instrumento normativo superior não era suficiente para resguardar a supremacia dos preceitos constitucionais. Foi, então, preciso encontrar mais um meio de proteção que impusesse a todo o ordenamento jurídico subjacente a obediência às suas diretrizes, sob pena de a Constituição deixar de apresentar sua necessária feição imperativa.
Esse outro meio de proteção consiste no controle da constitucionalidade, tido como procedimento de verificação da conformação de qualquer ato jurídico, comissivo ou omissivo, à Constituição, com o objetivo de garantir a supremacia e a rigidez da Norma Fundamental através do emprego de mecanismos de saneamento previamente estabelecidos em casos de desconformidade.
De outro lado, a fim de conferir estabilidade e segurança jurídicas, evitando a desconfiança desmedida da conformidade das normas infraconstitucionais, vigora em nosso sistema o princípio da presunção de constitucionalidade das leis. Todavia, essa presunção tem, obviamente, natureza relativa (ou iuris tantum), ou seja, admite prova em contrário, a qual deverá ser produzida por meio do procedimento de controle da constitucionalidade. Em outras palavras, presumem-se constitucionais todos os atos jurídicos até que sejam declarados inconstitucionais por um dos procedimentos aptos para tanto, segundo a Constituição.
Controle de Constitucionalidade, enquanto garantia de proteção da supermacia da Constituição, conforme visto logo acima, “é uma atividade de de fiscalização da validade e conformidade das leis e atos do poder público à vista de uma Constituição rígida, desenvolvida por um ou vários órgãos constitucionalmente designados O controle de constitucionalidade propriamente dito surgiu através de uma inovadora e necessária interpretação da Constituição americana de 1787, a qual não previa expressamente sobre as consequências da desconformidade das leis para com o seu texto, nem atribuía a qualquer órgão a competência para realizar esse exame e o consequente control A interpretação em comento ocorreu em 1803, no célebre caso “William Marbury vs. James Madison”, através do voto do Chief Justice John Marshall, que liderou a decisão da Corte Suprema americana, criando o primeiro precedente (leading case) desse Tribunal no sentido de deixar de aplicar a lei infraconstitucional contrária à Constituição.
Em resumo, o referido caso ocorreu em 1800, quando o então presidente dos EUA, John Adams, do Partido Federalista, foi derrotado nas urnas por Thomas Jefferson, da oposição republicana. Antes de deixar o cargo, no início de 1801, o presidente Adams deu partida em um verdadeiro "trem da alegria", nomeando seus correligionários para diversos cargos públicos, inclusive os vitalícios do Poder Judiciário. Então, Adams assinou o título que nomeava William Marbury ao cargo de Juiz de Paz no Condado de Washington. Contudo, o novo presidente, Thomas Jefferson, determinou a seu Secretário de Estado, James Madison, que não fizesse a entrega dos títulos remanescentes do governo anterior. Inconformado por não ter tomado posse, Marbury impetrou o writ of mandamus, semelhante ao nosso Mandado de Segurança, junto à Suprema Corte. Depois de dois anos de tramitação, com crise entre os poderes e pressão da imprensa, o caso foi submetido a julgamento. Dirley da Cunha Júnior. Curso de Direito Constitucional. 2011. p. 263.
Não obstante, antes mesmo da promulgação da Constituição de 1789, os juízes americanos já tinham proclamado que, nos casos que lhes fossem submetidos, poderiam deixar de aplicar a lei incompatível com as leis de maior importância (New Jersey, em 1780; Virgínia, 1782; North Carolina, 1787).
No âmbito da fundamentação do voto (mérito), Marshal reconheceu o direito de Marbury de tomar posse no cargo, entretanto, no dispositivo, não exarou a ordem de que fosse cumprida a decisão em face de uma preliminar: julgou inconstitucional o art. 13 da Lei Judiciária de 1789, que atribuía à Suprema Corte competência originária para expedir mandamus, sob o argumento de que a Constituição fixara a competência da Suprema Corte e somente ela poderia estendê-la, sendo inconstitucional qualquer lei ordinária que assim o fizesse.
Decidiu-se, portanto, que todo ato do Congresso contrário à Constituição Federal deveria ser tido como nulo, inválido e ineficaz (“null and void and of no effect”).
Tratava-se do primeiro caso de controle de constitucionalidade do caso concreto (difuso), a ser estudado mais à frente.
De qualquer forma, em face do princípio vinculativo herdado do sistema britânico – stare decisis quieta movere –, tal precedente se tornou obrigatório não só para a própria Suprema Corte com também para os demais tribunais.
IX. 3. 1. Evolução do Controle de Constitucionalidade no Brasil: Na Constituição de 1.824 do Brasil Império, estavam incorporadas as concepções inglesa da supremacia do parlamento e francesa da supremacia da lei.
Competia à Assembleia Geral exercer o Poder Legislativo (art. 13), editando, interpretando, suspendendo e revogando as leis (art. 15, inc. 8º), bem como desempenhar o papel de guardiã da Constituição (art. 15, inc. 9º): Constituição de 1.824: “Art. 13 - O Poder Legislativo é delegado à Assembléia Geral com a sanção do Imperador. Art. 14 - A Assembléia Geral compõe-se de duas Câmaras: Câmara de Deputados e Câmara de Senadores ou Senado. Art. 15 - É da atribuição da Assembléia Geral: (.) 8.º) Fazer leis, interpretá-las, suspendê-las e revogá-las; 9.º) Velar na guarda da Constituição, e promover o bem geral da Nação”.
A Constituição Federal de 1.891 foi a primeira a agasalhar o controle judicial difuso no Brasil. Contudo, essa forma de controle já estava prevista no anterior Decreto n. 848, de 1890, editado na vigência do Decreto nº 1 de 15/11/1889, que foi tido como constituição provisória.
A República Velha, recém-criada, abandonou o padrão francês da organização política do Império e acolheu com entusiasmo o modelo estadunidense, como já antes fizeram os nossos vizinhos latinos.
Adotou a Constituição de 24 de fevereiro de 1891, sob a inspiração de Rui Barbosa, não só denominação similar para o País (Estados Unidos do Brasil) como as instituições da república, federação, presidencialismo e até mesmo o modelo, típico do sistema do Common Law, da jurisdição universal (judicial review), este a permitir ao juiz a mais ampla cognição, aos tribunais comuns se submetendo todas as causas, diversamente do sistema francês que, até hoje, separa a jurisdição comum da administrativa e que, no Império, deferia ao Conselho do Estado o poder de processar e julgar as causas públicas.
“Art. 59. Ao Supremo Tribunal Federal compete:(. . .)§ 1º Das sentenças das justiças dos Estados em última instância haverá recurso para o Supremo Tribunal Federal:b) quando se contestar a validade de leis ou de atos dos governos dos Estados em face da Constituição, ou das leis federais, e a decisão do tribunal do Estado considerar válidos esses atos, ou essas leis impugnadas;” A Constituição de 1934 apresentou importantes novidades ao sistema nacional: 1) as leis federais julgadas constitucionais pelos tribunais poderiam ser objeto de recurso extraordinário para o ST 2) o Senado obteve a poder suspender a eficácia de qualquer ato, lei, deliberação ou regulamento declarado inconstitucional pelo Judiciário3) a declaração de “Art. 78 - A lei criará Tribunais federais (.) Parágrafo único - Caberá recurso para a Corte Suprema, sempre que tenha sido controvertida matéria constitucional e, ainda, nos casos de denegação de habeas corpus.” “Art. 91 - Compete ao Senado Federal: (.) IV - suspender a execução, no todo ou em parte, de inconstitucionalidade nos tribunais dependiam da maioria absoluta dos seus membros (“cláusula de reserva de plenário”); 4) criou a representação interventiva, primeiro marco na consolidação do controle abstrato da constitucionalidade, através da qual a União poderia intervir nos Estados para assegurar os princípios constitucionais sensíveis ou a execução de leis federais.
“Art. 12 - A União não intervirá em negócios peculiares aos Estados, salvo: (.) V - para assegurar a observância dos princípios constitucionais especificados nas letras a a h, do art. 7º, nº I, e a execução das leis federais.” “Art. 81 – Aos Juízes federais compete processar e julgar, em primeira instância: (.) b) os pleitos em que alguma das partes fundar a ação ou a defesa, direta e exclusivamente em dispositivo da Constituição”.
“Art. 179 - Só por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juízes, poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público.” A Constituição de 1937, incorporando o autoritarismo reinante à época, apelidada de “Constituição Polaca”, praticamente extinguiu o controle da constitucionalidade, pois estabelecia que: 1) apenas os atos do Presidente da República é que poderiam ser objeto de controle (e não mais os atos do Poder Público em geral); 2) a declaração judicial de inconstitucionalidade poderia ser desconstituída pelo Parlamento a pedido do Presidente da Repúblic 3) o Senado não mais tinha o poder de ampliar efeitos das declarações judiciais de inconstitucionalidade; 4) vários poderes interventivos do STF foram retirados da análise judicial, reduzindo-se o seu papel na intervenção federal.
Como visto acima, cabia ao Parlamento desconstituir declarações judiciais de inconstitucionalidade. Entretanto, o Parlamento ainda não estava em atividade quando da promulgação da Constituição, pois ainda não aviam sido convocadas as eleições, e enquanto não era instalado, as competências qualquer lei ou ato, deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciário;” “Art. 96. (.). Parágrafo único – No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juízo do Presidente da República, seja necessária ao bem-estar do povo, à promoção ou defesa de interesse nacional de alta monta, poderá o Presidente da República submetê-la novamente ao exame do Parlamento; se este a confirmar por dois terços de votos em cada uma das Câmaras, ficará legislativas da União estavam confiadas ao próprio Presidente da República, o qual poderia editar Decretos-Leis com possibilidade de retirar a eficácia de qualquer decisão do STF, o que perdurou até 1945.
“Art. 180. Enquanto não se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da República terá o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matérias da competência legislativa da União.” DECRETO-LEI N. 1.564 - DE 5 DE SETEMBRO DE 1939“Artigo único. São confirmados os textos de lei, decretados pela União, que sujeitaram ao imposto de renda os vencimentos pagos pelos cofres públicos estaduais e municipais; ficando sem efeito as decisões do Supremo Tribunal Federal e de quaisquer outros tribunais e juizes que tenham declarado a inconstitucionalidade desses mesmos textos.” Por essas razões é que a Constituição de 1937 também era conhecida como sendo mera “folha de papel”, de acordo com a acepção de constituição semântica de Karl Loewenstein, ou seja, era um documento que formalizou a situação do poder político em benefício exclusivo dos detentores do poder fático, que legitimou o golpe e a ditadura.
Não obstante, a competência recursal do STF permaneceu no texto, como na Constituição anterior.
Somente em 11 de dezembro de 1945, pela Emenda Constitucional nº 18, o parágrafo único do art. 96, que possibilitava a desconstituição das declarações judiciais de inconstitucionalidade, foi revogado e restaurou-se a democracia no país.
Quanto à intervenção, o Texto Constitucional deixou claro que o STF devia declarar a inconstitucionalidade do ato que deu causa à intervenção antes de esta ser decretada. Por sua vez, ao estabelecer a possibilidade do Congresso Nacional suspender a eficácia de ato tido por inconstitucional, como forma de evitar a intervenção, criou nova forma de controle sucessivo não-jurisdicional “Art. 8º. A intervenção será decretada por lei federal nos casos dos nºs VI e VI do artigo anterior. Parágrafo único - No caso do nº VI , o ato argüido de inconstitucionalidade será submetido pelo A suspensão da eficácia de lei ou decreto (não mais de ato e regulamento) pelo Senado restringiu-se à declaração do Supremo Tribunal Federal, não mais atingindo declaração de qualquer órgão judicial.
Ampliou-se a matéria de recurso extraordinário, pois incorporou-se a possibilidade de se questionar qualquer decisão contrária à dispositivo da Constituição.
Por fim, retornou à exigência da maioria absoluta dos membros dos tribunais para a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público (não mais apenas do Presidente).
A Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, trouxe o maior marco para o sistema de controle de constitucionalidade, pois criou o primeiro mecanismo nacional inconstitucionalidade. Entretanto, a legitimidade para propor a representação era exclusiva do Procurado-Geral da Repúblic Além disso, a mesma reforma constitucional estabeleceu a competência dos Tribunais de Justiça estaduais para declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato municipal em conflito com a Constituição estadual A Constituição de 1967 manteve a mesma competência do Senado, a cláusula de reserva de plenário e ampliou a competência do STF, admitindo recurso extraordinário contra decisão que desse interpretação à lei diversa de outro tribunal ou da indicada pelo próprio STF. Veja-se: “Art. 114 - Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente: (.) III - julgar mediante recurso extraordinário as causas decididas em única ou última instância por outros Tribunais ou Juízes, quando a decisão recorrida: (.) d) der à lei interpretação divergente da que lhe haja dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.” Procurador-Geral da República ao exame do Supremo Tribunal Federal, e, se este a declarar, será decretada a intervenção.” “Art. 101. Ao Supremo Tribunal Federal compete: I – processar e julgar originariamente: (.) k) a representação contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou estadual, encaminhada pelo Procurador-Geral da República.” “Art. 124. Os Estados organizarão a sua Justiça, com observância dos arts. 95 a 97 e também dos seguintes princípios: (.) XI I - a lei poderá estabelecer processo, de competência originária do Tribunal de Justiça, para declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato de Município, em conflito com a Quanto à intervenção, manteve a representação interventiva e permitiu a suspensão da eficácia dos atos que ensejaram intervenção pelo Presidente (não mais pelo Congresso) A Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.1969, embora tenha praticamente estabelecido uma nova Constituição, a ponto de alguns doutrinadores a intitularem a Constituição de 1969, não modificou o regime de controle de constitucionalidade até então vigente.
A Emenda Constitucional nº 7, de 13.04.1977, por outro lado, trouxe diversas novidades ao sistema: a) Possibilitou aos Tribunais de Justiça com mais de 25 desembargadores constituírem órgão especial para exercer atribuições do pleno, dentre elas, a declaração incidental de inconstitucionalidade (reserva do plenário tornou-se “reserva do especial” b) criou a representação para interpretação de lei ou ato normativ c) criou a avocatóri e d) criou a medida cautelar nas representações, no controle abstrato. Confira-se: “Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente:(.) p) o pedido de medida cautelar nas representações oferecidas pelo Procurador-Geral da República;” A Constituição de 1988 manteve as mesmas regras para a intervenção (art. 36), suspensão pelo Senado (art. 52, X) e reserva de plenário ou do especial (art. 97).
De outro lado, o novo texto constitucional modificou consideravelmente o sistema de controle da constitucionalidade, trazendo, em sua redação originária, as seguintes inovações: “Art. 11 - Compete ao Presidente da República decretar a intervenção.§ 2º - Nos casos dos itens VI e VI do art. 10, o decreto do Presidente ela República limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida tiver eficácia.” “Art. 116. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial (Artigo 144, V), poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato “Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente: (.) l) a representação do Procurador-Geral da República, por inconstitucionalidade ou para interpretação de lei ou ato normativo federal ou estadual.” “Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente: (.) o) as causas processadas perante quaisquer juízos ou Tribunais, cuja avocação deferir a pedido do Procurador- Geral da República, quando decorrer imediato perigo de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou às finanças públicas, para que se suspendam os efeitos de decisão proferida e para que o conhecimento integral da lide lhe seja devolvido;” a) transformou a “representação” por inconstitucionalidade ou para interpretação em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), ampliando o rol dos legitimados a impetrá-la (antes era apenas o Procurador-Geral da República) e prevendo a participação do Procurador Geral da República e do Advogado Geral da União (art. 102, I, “a”, e art. 103).
b) criou o Mandado de Injunção e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADIO), com finalidade de suprir omissões normativas que inviabilizem a fruição de direitos previstos na Constituição (art. 5º, LXXI, e art. 103, §2º).
c) criou a reclamação constitucional, com finalidade de assegurar a autoridade das decisões do STF (art. 102, I, “l”).
d) retirou a hipótese de recurso extraordinário decorrente de lei federal ter sido interpretada de forma divergente do sentido que lhe tenha sido dado por outro Tribunal ou pelo próprio Supremo Tribunal Federal (art. 102, I I).
e) criou a arguição de descumprimento de preceito fundamental - f) previu a ação direta de inconstitucionalidade de âmbito Mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 3, de 17.03.1993, criou a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), com finalidade de tornar absoluta a presunção de constitucionalidade de ato normativo que seja alvo de diversas interpretações constitucionais, com geração de insegurança jurídica.
Por fim, duas leis regulamentaram o controle de constitucionalidade: 1) a Lei n. 9.868/99, alterada pela Lei nº 12.063/09 (que dispõe sobre o processo e julgamento da ADI, da ADC e, após a alteração legislativa, a ADIO) e 2) a Lei nº 9.882/99 (que dispõe sobre a arguição de descumprimento de preceito fundamental).
IX. 4. SISTEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: Sistemas de controle de constitucionalidade são os principais formatos de fiscalização da conformidade constitucional criados ao longo da história, que servem como matrizes de diversos modelos de justiça constitucional por todo o mundo.
Assim, modelos são as derivações dos sistemas de controle, com modificações que atendam as necessidades de cada país. Muitos são os modelos (francês, alemão, português, etc.), mas sistemas há apenas dois: o americano e o austríaco. Quanto ao “sistema francês”, há controvérsia na doutrina: enquanto alguns entendem que se trata de apenas um modelo derivado do sistema austríaco (entendimento majoritário), outros pregam se tratar de um sistema.
Formalizou-se através do histórico julgamento do caso Madison vs. Marbury, em 1803, acima narrado, quando se estabeleceu o sistema do Judicial Review (ou Jucicial Control), ou seja, da fiscalização da conformidade constitucional exercitada pelo Poder Judiciário. Em outras palavras, trata-se do Controle Jurisdicional de Constitucionalidade. Apesar de não haver dispositivo expresso na Constituição norte-americana, decidiu-se que ao Poder Judiciário é que compete declarar nulos e írritos todos os atos e leis contrários às norma fundamental.
Consiste no controle repressivo, realizado no curso de uma demanda (caso concreto) por qualquer juiz ou tribunal (difuso). Não obstante a competência para o controle seja difundida entre diversos órgãos do Poder Judiciário (controle difuso), a Suprema Corte tem poderes para vincular a decisão dos juízes mediante aplicação do princípio do stare decisis, que emprega eficácia erga omnes e efeito vinculante para todos os demais órgãos judiciais, constituindo, assim, a última e definitiva palavra com relação às controvérsias constitucionais.
O sistema austríaco de jurisdição concentrada inspirou-se nas ideias de Hans Kelsen. Reflete uma nova concepção, influenciando diversas constituições em todo o mundo.
Ao contrário do sistema americano, o austríaco sustenta um controle abstrato de constitucionalidad o qual não consistia em tarefa do Poder Judiciário, mas sim em uma espécie de função constitucional autônoma, não vinculada a qualquer Poder, de certo modo comparável à função “legislativa negativa”, no sentido de declarar a invalidade de normativos em desconformidade com o texto constitucional. E essa importante atribuição ficaria concentrado a apenas um órgão independente criado especialmente para isso, o Tribunal Constitucional.
O que visa a “lei em tese” e não determinado caso concreto, a ser estudado nos próximos tópicos.
O Controle concentrado de constitucionalidade foi instituído nesse país pela Constituição austríaca de 1920 e aperfeiçoado em 1929. O antigo Tribunal do Império transformou-se em “Alta Corte Constitucional” (Verfassungsgerichtshof), com competência para, de modo concentrado e exclusivamente por via de ação direta, efetuar o controle abstrato de normas, mediante requerimento especial (Antrag) formulado pelos entes competentes.
Em 1929, o sistema austríaco se aperfeiçoou e, por influência do sistema americano, implementou uma forma de controle concreto de normas a ser realizado no curso de uma demanda judicial (incidental), coexistindo com o controle concentrado. No entanto, apenas os tribunais (segunda instância) podem efetuar esse controle por exceção ou incidental; caso esse controle incidental (concreto) seja feito pela Alta Corte Constitucional, a decisão produzirá efeitos retroativos; já os juízes de primeira instância somente são competentes para aplicar a lei, mesmo quando existam dúvidas quanto a sua constitucionalidade.
Seja para aqueles que entendem se tratar de um sistema autônomo, seja para os defensores de que se trata de um mero modelo, vejamos quais são os regramentos do controle desenvolvido na França.
O controle de constitucionalidade francês foi instituído com a Constituição de 1958, com a criação do Conselho Constitucional (Conseil Constitutionnel), que possui atribuições múltiplas, destacando-se a de juiz constitucional. É um órgão político, composto de membros nomeados vitaliciamente ou por tempo determinado, que não integram a magistratura. Trata-se, portanto, de um Controle Político de Constitucionalidade (e não jurisdicional). As decisões do Conselho são irrecorríveis e têm força vinculante para os poderes públicos, abrangendo todas as autoridades administrativas e jurisdicionais.
O controle exercido pelo Conselho é meramente preventivo. Uma vez promulgada a lei, cabe às autoridades cumpri-la, não havendo espaço para apreciação de sua constitucionalidade. Contudo, atualmente, existe Projeto de lei em tramitação na Assembleia Nacional instituindo o controle incidental sucessivo de constitucionalidade.
Os sistemas mistos resultam, principalmente, da composição das matrizes austríaca e americana. Entre os mistos, encontram-se os sistemas brasileiro e português.
No Brasil, os juízes e tribunais são competentes para conhecer e decidir questões a eles submetidas, com previsão de recurso para um órgão máximo em matéria constitucional componente do Poder Judiciário. Paralelamente ao controle concreto, característica básica do sistema americano, o sistema brasileiro adota o controle abstrato de leis ou atos normativos em face da Constituição Federal, concentrado no Supremo Tribunal Federal (STF), ou das Constituições Estaduais, concentrado nos respectivos Tribunais de Justiça. Ressalte-se que o STF não é Corte Constitucional, pois além de guardião da Constituição, exerce funções judiciárias diversas.
Um exemplo do sistema atípico é o inglês. Os ingleses não se influenciaram pelo movimento constitucionalista vitorioso na Europa continental com as revoluções burguesas. Seu Direito continuou a ser costumeiro, embora dotado de algumas importantes leis escritas.
Sob o ponto de vista formal, não há lugar para a distinção entre leis constitucionais e leis ordinárias. A Constituição britânica é costumeira, compreendendo um importante conjunto de costumes, de práticas e de documentos jurídicos do país. Esta deve ser compreendida sob o prisma material, sendo, portanto, igualmente flexível sob o ponto de vista estritamente jurídico.
Uma característica básica é que nesse país vigora o princípio da supremacia do Parlamento, não da Constituição.
Sendo assim, por não haver constituição escrita e a vontade do Parlamento ser ilimitada, descabe a instituição de um mecanismo de controle de constitucionalidade na Inglaterra.
Inconstitucionalidade significa desconformidade entre um ato normativo e a Constituição. As formas de inconstitucionalidade pordem apresentar diversas classificações. Vejamos, a seguir, as principais formas.
IX. 5. 1. Inconstitucionalidade Material e Formal: A Inconstitucionalidade Material ou Substancial se refere à incompatibilidade entre o conteúdo da lei com a Constituição. Ex.: A Constituição proíbe a tortura. Surge uma lei permitindo a tortura em certos casos. Neste caso, o assunto, a matéria (daí inconstitucionalidade material) é contrária à Constituição, ou melhor, materialmente (ou substancialmente) Já a Inconstitucionalidade Formal ou Procedimental se refere à má-formação legislativa, ou seja, à discrepância entre o processo legislativo previsto na Constituiçe o procedimento (ou forma) com que a lei foi elaborada. A inconstitucionalidade formal pode ser subjetiva, objetiva ou orgânica. A inconstitucionalidade formal subjetiva, também chamada de vício de iniciativa, ocorrerá sempre que houver ilegitimidade da pessoa ou órgão que deflagrou o processo legislativo, ou seja, que apresentou o Projeto de Lei.
Ao longo do corpo da Constituição, é possível notar que matérias específicas que são de iniciativa exclusiva (privativa ou reservada) de determinada pessoa ou órgã Assim, se determinada lei de iniciativa parlamentar versou sobre servidores públicos da União, será ela inconstitucional, por vício formal-subjetivo, já que essa matéria é de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, §1º, I , “c”, CF).
Cumpre alertar que, no caso acima exemplificado, a sanção presidencial não ratifica ou descontamina o vício de iniciativa, conforme já decidiu por várias vezes o STF. Logo, resta sem qualquer efeito a Súmula nº 5 do STF: “A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”. Veja-se: “REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. APOSENTADORIA E VANTAGENS FINANCEIRAS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO QUE PERSISTE, NÃO OBSTANTE A SANÇÃO DO RESPECTIVO PROJETO DE LEI. PRECEDENTES. 1. Dispositivo legal oriundo de emenda parlamentar referente aos servidores públicos estaduais, sua aposentadoria e vantagens financeiras. Inconstitucionalidade formal em face do disposto no artigo 61, § 1º, II, "c", da Carta Federal. 2. É firme na jurisprudência do Tribunal que a sanção do projeto de lei não convalida o defeito de iniciativa. Precedentes. Procedência da ação. Inconstitucionalidade da Lei nº 1.786, de 09 de janeiro de 1991, do Estado do Rio de Janeiro.” (STF. ADI nº 700/RJ) Já a inconstitucionalidade formal objetiva refere-se às demais fases do processo legislativo (pós-iniciativa), como, por exemplo, quórum de instalação, quórum de aprovação, não apreciação por uma das Casas do Congresso Nacional, ausência de remessa do projeto de lei ao Presidente para Arts. 59 a 69, da Constituição Federal.
Exemplos: art. 51, V; art. 52, VI I; art. 60; art. 61, §1º; art. 93; art. 96, I ; art. 127, §2º.
sanção ou veto etc. Ex.: Lei Complementar deve ser aprovada por maioria absoluta; se for aprovada por maioria simples, haverá inconstitucionalidade formal objetiva.
Por fim, a inconstitucionalidade formal orgânica ocorrerá quando houver incompetência do próprio órgão que elaborou o ato legislativo. Nos artigos 21 a 24, 25, §1º, e 30, I, da Constituição Federal, estão previstas as competências de cada ente federativo, de acordo com a matéria. Assim, se um Estado aprovar lei que disponha sobre direito processual, que é de competência privativa da União (art. 22, I), estará ela eivada de inconstitucionalidade formal orgânica.
IX. 5. 2. Inconstitucionalidade por Ação e por Omissão: A inconstitucionalidade por ação é a regra geral. Ocorre quando o ato editado violar a Constituição Federal, ou seja, quando o fruto da atuação positiva do legislador for contrário às norma fundamental. Tem por fundamento o princípio da supremacia da Constituição.
De outro lado, a inconstitucionalidade por omissão ocorre enquanto houver inércia do órgão competente de editar a lei da qual dependa a eficácia de determinado dispositivo constitucional. Por esta razão é que está associada às normas constitucionais de eficácia limitada.
Desta forma, quando o legislador infraconstitucional omite-se na tarefa constitucional de legislar, garantido eficácia plena àquelas normas constitucionais que dependam de sua atuação, tem-se a inconstitucionalidade por omissão. Exemplo: o direito de greve dos servidores públicos (art. 37, VI ) exige lei, ainda não editada, para ser usufruído em sua plenitude; enquanto não for editada, haverá inconstitucionalidade por omissão.
Assim que for editada a norma faltante, a inconstitucionalidade IX. 5. 3. Inconstitucionalidade Antecedente e Consequente: A inconstitucionalidade antecedente é aquela que atinge um ato normativo cujo fundamento de validade imediato é a Constituição, ou seja, atinge atos normativos primários (art. 59, CF). É a regra geral. Exemplo: a Lei nº 8745//93 regulamenta o art. 37, IX, CF, ao disciplinar os funcionários públicos temporários; se essa Lei, e não seus decretos regulamentares, violar a Constituição, haverá inconstitucionalidade antecedente.
Ao contrário, inconstitucionalidade consequente, também chamada de “consequencial” ou “por arrastamento”, é aquela que atinge um ato normativo cujo fundamento de validade imediato é ato normativo infraconstitucional que venha a ser declarado inconstitucional, isto é, os atos normativos secundários. Em outras palavras, a inconstitucionalidade consequente é “consequência” da inconstitucionalidade antecedente de outro ato normativo, semelhante à máxima do direito civil de que “o acessório segue o principal”. Assim, somente haverá inconstitucionalidade consequente se também houver a antecedente.
Exemplo: Lei nº “X” viola art. “Y” da Constituição e, por isso, foi declarada inconstitucional pelo STF. Se a Lei nº “X” estiver regulamentada por algum Decreto, este será consequentemente, “por arrastamento”, inconstitucional, enquanto que aquela (Lei nº “X”) estará sob a pecha da inconstitucionalidade antecedente.
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação Direta. Lei nº 2.749, de 23 de junho de 1997, do Estado do Rio de Janeiro, e Decreto Regulamentar nº 23.591, de 13 de outubro de 1997. Revista íntima em funcionários de estabelecimentos industriais, comerciais e de serviços com sede ou filiais no Estado. Proibição. Matéria concernente a relações de trabalho. Usurpação de competência privativa da União. Ofensa aos arts. 21, XXIV, e 22, I, da CF. Vício formal caracterizado. Ação julgada procedente. Inconstitucionalidade por arrastamento, ou conseqüência lógico-jurídica, do decreto regulamentar. É inconstitucional norma do Estado ou do Distrito Federal que disponha sobre proibição de revista íntima em empregados de estabelecimentos situados no respectivo território.” (STF. ADI 2947-RJ. Dje 09/09/2010).
Além do caso de o Decreto ser “arrastado” pela inconstitucionalidade de Lei que buscava regulamentar, o STF também tem aplicado a inconstitucionalidade “por arrastamento” em outro caso: quando apenas alguns artigos de uma determinada Lei forem impugnados e declarados inconstitucionais, permanecendo no texto legal outros dispositivos que são derivações dos invalidados. Neste caso, a Suprema Corte tem declarado a inconstitucionalidade “por arrastamento” desses dispositivos remanescentes.
Exemplo: art. 1º, caput, de uma lei foi o único dispositivo atacado na ADI e veio a ser declarado inconstitucional. Entretanto, permaneceram o seu parágrafo único e os artigos 3º e 9º, que fazem referência ao 1º. Neste caso, o STF também declarará a inconstitucionalidade desses últimos dispositivos, mas “por arrastamento”.
Confira-se um julgado do STF nesse sentido: “(.) Afrontam o texto da Constituição do Brasil os preceitos da legislação estadual que instituem a equiparação e vinculação de remuneração. 8. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade: [i] do trecho final do § 3º do artigo 106 da Constituição do Estado de Santa Catarina: “de forma a assegurar adequada proporcionalidade de remuneração das diversas carreiras com a de delegado de polícia”; [ii] do seguinte trecho do artigo 4º da LC n. 55/92 “[.], assegurada a adequada proporcionalidade das diversas carreiras com a do Delegado Especial”; [iii] do seguinte trecho do artigo 1º da LC 99: “mantida a proporcionalidade estabelecida em lei que as demais classes da carreira e para os cargos integrantes do Grupo Segurança Pública - Polícia Civil”; e, [iv] por arrastamento, do § 1º do artigo 10 e os artigos 11 e 12 da LC 254/03, com a redação que lhe foi conferida pela LC 374, todas do Estado de Santa Catarina. 9. Modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade. Efeitos prospectivos, a partir da publicação do acórdão. 10. Aplicam-se à ADI n. 4.001 as razões de decidir referentes à ADI n. 4.009.” (STF. ADI 4009-SC. DJe 29/05/2009).
Por fim, não se deve confundir inconstitucionalidade consequente com “ofensa reflexa”. Esta última expressão ocorre geralmente nos casos em que a Lei é constitucional, mas o seu Decreto Regulamentar extrapola o conteúdo daquela. Esse decreto é, certamente, inconstitucional, pois inova no mundo jurídico, violando o princípio constitucional da separação de Poderes (art. 2º, CF), já que compete apenas ao Legislativo tal inovação. Entretanto, antes de violar a Constituição, o Decreto violou a Lei a ser regulamentada, ou seja, viola primeiro a Lei e apenas depois, reflexamente, viola a Constituição.
O Supremo Tribunal Federal não permite o controle de constitucionalidade quando o ato violar apenas indiretamente, de forma reflexa, o texto constitucional, por tratar-se, na verdade, de crise de “legalidade” e não de “constitucionalidade”, o que parte da doutrina denomina de Confira-se o entendimento da Suprema Corte: “Ação direta de inconstitucionalidade: descabimento, de regra, para o controle abstrato da argüição de inconstitucionalidade mediata de atos normativos secundários - em particular, dos decretos regulamentares - por alegada violação de normas infraconstitucionais interpostas, mormente quando controvertida a inteligência destas. II. (.) controvérsia intragovernamental entre o Ministério da Ciência e Tecnologia e o do Meio Ambiente sobre a vinculação ou não do CONAMA ao parecer do CTNBio, em face da legislação formal pertinente (LL 6.938/81 e 8.974/95), que evidencia a hierarquia regulamentar do decreto questionado e o caráter mediato ou reflexo da inconstitucionalidade que se lhe irroga: matéria insusceptível de deslinde na ação direta de inconstitucionalidade (cf. n. I supra), mas adequada a outras vias processuais, a exemplo da ação civil pública.” (STF. ADI 2007 MC-DF. DJ 24-09-1999) IX. 5. 4. Inconstitucionalidade Originária e Superveniente: A distinção leva em consideração a redação constitucional em vigor no momento da edição do ato normativo questionado.
Haverá inconstitucionalidade originária quando a norma questionada é incompatível, desde a sua edição, com o texto constitucional, considerando a redação então vigente.
Por outro lado, se a norma questionada nasce constitucional e, por reforma superveniente ou pela promulgação de nova Constituição, passa a se tornar incompatível com o texto constitucional, “estaríamos” diante da inconstitucionalidade superveniente.
Entretanto, a inconstitucionalidade superveniente não é aceita pela jurisprudência do STF, o qual adota os princípios de direito constitucional intertemporal da Revogação e da Recepção. Assim, para que uma lei seja inconstitucional, é necessário que ela esteja em divergência com a Constituição vigente à época de sua edição; se a divergência surgir após a alteração do texto constitucional, considera-se que este apenas revogou o ato.
No momento de formação de uma lei, deve ser observado o padrão constitucional existente na época, não podendo o legislador prever uma futura modificação. Assim, uma lei que nasce constitucional, pois está de acordo com sua Lei Maior, não passa a ser inconstitucional (inconstitucionalidade superveniente) simplesmente porque houve uma mudança no padrão constitucional.
Há, contudo, discussões no âmbito meramente doutrinário.
Gilmar Mendes leciona que "alguns doutrinadores consideram que a situação de incompatibilidade entre uma norma legal e um preceito constitucional superveniente traduz uma valoração negativa da ordem jurídica, devendo, por isso, ser caracterizada como inconstitucionalidade, e não simples revogação.
Sem embargo a esses entendimentos, há de se abordar um aspecto interessante e que não pode ser evitado: a mutação constitucional. Tal fenômeno é explicado por Marcelo Novelino: "Criada em contraposição aos meios formais de alteração da Constituição (emenda), a mutação constitucional consiste em um processo informal de modificação do conteúdo, sem que ocorra qualquer alteração em seu texto. É o que ocorre com o surgimento de um novo costume constitucional ou quando um Tribunal Constitucional altera o sentido de uma norma da Constituição por meio de interpretação.
Desse modo, é razoável entender-se pela possibilidade de se falar em inconstitucionalidade superveniente nos casos de mutação constitucional, em que há uma mudança na interpretação de uma norma, alterando-se também o parâmetro normativo constitucional. Nesses casos, observa-se um processo de inconstitucionalização, que pode eventualmente acarretar na declaração de inconstitucionalidade de uma lei tida anteriormente como constitucional.
Por fim, também deve ser destacado um fenômeno oposto ao à inconstitucionalidade superveniente, qual seja, o da constitucionalidade superveniente, que ocorre quando uma norma que antes era inconstitucional ao tempo de sua edição, passa a ser compatível com a Constituição devido a uma modificação no parâmetro constitucional.
De acordo com a doutrina, a admissibilidade dessa tese depende do entendimento que se tenha acerca da natureza da norma inconstitucional: ato nulo ou ato anulável.
Entendendo-se a norma inconstitucional como nula, impossível será a constitucionalidade superveniente, uma vez que ela apresenta um vício originário e insanável, aplicando-se a histórica regra de que o nulo não convalesce. Contudo, para aqueles que entendem que a natureza da norma inconstitucional é de ato anulável, admissível será a constitucionalidade superveniente, desde que ainda não tenha ocorrido a sua declaração de inconstitucionalidade com efeito erga omnes.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2008. p. 1016. NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. 2008. Pág.83. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento pacificado no sentido de não acolher a tese da “constitucionalidade superveniente”: “CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS. CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. TESE REJEITADA PELA JURISPRUDÊNCIA DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I – A jurisprudência do Tribunal é no sentido de que é inconstitucional a cobrança de contribuição previdenciária sobre os proventos de inativos e pensionistas após o advento da EC 20/98 até a edição da EC 41/2003. I – A EC 41/2003 não constitucionalizou as leis editadas em momento anterior à sua edição que previam aquela cobrança. Necessária a edição de novo diploma legal, já com fundamento de validade na EC 41/2003, para instituir a exação questionada. III - Agravo regimental improvido.” (STF. RE 490676-AgR/MG. Rel. Min Ricardo Lewandowsky. 1ª T. DJe 25/11/2010) IX. 5. 5. Inconstitucionalidade Progressiva: A inconstitucionalidade progressiva consiste em um ponto intermediário entre a inconstitucionalidade absoluta e a constitucionalidade plena, que diz respeito a situações de constitucionalidades imperfeitas. Porém, devido à situação fática e o momento jurídico da época, não compensaria serem essas situações atípicas retiradas do ordenamento em vigor, seja por uma razão de segurança jurídica, seja pelo fato de que sua extirpação imediata possa causar gravames maiores do que a sua manutenção temporária.
O STF admitiu expressamente essa forma de inconstitucionalidade: “MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL EX DELICTO. CÓDIGO DE PROCESSO PENAL, ART. 68. NORMA AINDA CONSTITUCIONAL. ESTÁGIO INTERMEDIÁRIO, DE CARÁTER TRANSITÓRIO, ENTRE A SITUAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE E O ESTADO DE INCONSTITUCIONALIDADE. A QUESTÃO DAS SITUAÇÕES CONSTITUCIONAIS IMPERFEITAS. SUBSISTÊNCIA, NO ESTADO DE SÃO PAULO, DO ART. 68 DO CPP, ATÉ QUE SEJA INSTITUÍDA E REGULARMENTE ORGANIZADA A DEFENSORIA PÚBLICA LOCAL. PRECEDENTES. (.) enquanto o Estado de São Paulo não instituir e organizar a Defensoria Pública local, tal como previsto na Constituição da República (art. 134), subsistirá, íntegra, na condição de norma ainda constitucional - que configura um transitório estágio intermediário, situado "entre os estados de plena constitucionalidade ou de absoluta inconstitucionalidade" (GILMAR FERREIRA MENDES, "Controle de Constitucionalidade", p. 21, 1990, Saraiva) -, a regra inscrita no art. 68 do CPP, mesmo que sujeita, em face de modificações supervenientes das circunstâncias de fato, a um inconstitucionalização, como registra, em lúcida abordagem do tema, a lição de ROGÉRIO FELIPETO ("Reparação do Dano Causado por Crime", p. 58, item n. 4.2.1, 2001, Del Rey). É que a omissão estatal, no adimplemento de imposições ditadas pela Constituição - à semelhança do que se verifica nas hipóteses em que o legislador comum se abstém, como no caso, de adotar medidas concretizadoras das normas de estruturação orgânica previstas no estatuto fundamental - culmina por fazer instaurar "situações constitucionais imperfeitas" (LENIO LUIZ STRECK, "Jurisdição Constitucional e Hermenêutica", p. 468-469, item n. 11.4.1.3.2, 2002, Livraria do Advogado Editora), cuja ocorrência justifica "um tratamento diferenciado, não necessariamente reconduzível ao regime da nulidade absoluta" (J. J. GOMES CANOTILHO, "Direito Constitucional", p. 1.022, item n. 3, 5ª ed., 1991, Almedina, Coimbra - grifei), em ordem a obstar o imediato reconhecimento do estado de inconstitucionalidade no qual eventualmente incida o Poder Público, por efeito de violação negativa do texto da Carta Política” (STF. RE 341.717-SP. Pleno. Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Assim, nos termos do exemplo concreto acima, enquanto determinado Estado não instalar a Defensoria Pública, como no caso do Estado de Goiás, o art. 68 do CPP, que legitima o Ministério Público à proposição da ação civil ex delicto, será uma “norma ainda constitucional”. Em outras palavras: o referido dispositivo será considerado inconstitucional na medida em que forem sendo instaladas as Defensorias Públicas pelos Estados, ou seja, de forma progressiva.
Bloco de Constitucionalidade consiste no conjunto de normas constitucionais ou com status constitucional que pode servir de paradigma de controle de constitucionalidade.
A expressão “bloco de constitucionalidade” é oriundo da doutrina administrativista francesa (bloc de constitucionnalité), com a criação do que se chamou inicialmente de "bloco da legalidade" ou "bloco legal".
A doutrina estrangeira registra que o leading case que marcou a atual definição do bloco de constitucionalidade foi a decisão do Conselho Constitucional da França, de 16 de julho de 1971, que estabeleceu as bases do valor jurídico do Preâmbulo da Constituição de 1958, o qual inclui em seu texto o respeito tanto à Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Ou seja, tudo estava integrado àquela Constituição Francesa, de modo que ofensas ao respectivo preâmbulo seriam tidas como inconstitucionalidades.
Assim, o bloco de constitucionalidade é maior que a própria Constituição, na medida em que aumenta significativamente as disposições dotadas de densidade constitucional.
No caso brasileiro, além do próprio corpo da Constituição, também fazem parte do bloco de constitucionalidade: 1) o ADCT; 2) as Emendas Constitucionais, que, muitas vezes, possuem dispositivos não inseridos no corpo da Constituição 3) as convenções e os tratados internacionais aprovados com o procedimento das Emendas Constitucionais (art. 5º, §3º, CF e 4) Os princípios constitucionais implícitos (ex: proporcionalidade).
Logo, o ato que violar a Constituição ou algum desses quatro elementos integrantes do bloco será inconstitucional.
Cabe aqui registrar que, unicamente em relação ao elemento “3)” acima, há uma corrente doutrinária que defende a tese de que tal não seria propriamente um paradigma de confronto de um “controle de constitucionalidade”, mas, sim, de um “Controle de Convencionalidade”, que também seria feito por meio das ações típicas de controle concentrado de constitucionalidade. Para essa vertente, as leis internas estariam sujeitas a um duplo processo de compatibilização vertical, devendo obedecer aos comandos previstos na Carta Constitucional e, ainda, aos previstos em tratados internacionais de direitos humanos regularmente incorporados ao ordenamento jurídico brasileir De outro lado, não fazem parte do bloco de constitucionalidade brasileiro: a) o preâmbulo, que serve apenas de fonte de interpretação; b) dispositivos legais materialmente constitucionais; e c) as convenções e os tratados internacionais não internalizados através do procedimento das Emendas Constitucionais.
Quanto a estes últimos (c), mesmo após a edição da EC nº 45/2004, ainda há doutrinadores que discordam da exclusão desses tratados do bloco de constitucionalidade, a exemplo de Flávia Piovesan, para quem o por ela chamado de “princípio da não-tipicidade dos direitos humanos”, inserta no art. 5º, §2º, CF, em vigor desde a promulgação da atual constituição, acolheria princípios não contidos em seu texto com status constitucional. Atualmente, apenas a Convenção de Nova York sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, de 2007, é que foi internalizada no ordenamento brasileiro com o procedimento das Emendas Constitucionais, através do Decreto nº 6.949/2009.
Valério Mazzuoli. “Tratados internacionais de direitos humanos e direito interno”.
Entretanto, o STF pacificou sua jurisprudência e fixou o entendimento de que esses tratados possuem apenas valor de norma supralegal, estando acima das leis e abaixo da constituição, criando-se um gênero intermediári A Suprema Corte brasileira reconhece a expressão “bloco de “a delimitação conceitual do que representa o parâmetro de confronto é que determinará a própria noção do que é constitucional ou inconstitucional, considerada a eficácia subordinante dos elementos referenciais que compõem o bloco de constitucionalidade” (STF. ADI 2971-MC/RO. Rel. Min. Celso de Mello).
O denominado bloco de constitucionalidades, nos dizeres do Ministro Celso Mello, será determinado levando-se em conta dois aspectos: elementos conceitual e temporal.
O elemento conceitual, que consiste simplesmente na determinação da própria ideia de Constituição e na definição das premissas jurídicas, políticas e ideológicas que lhe dão consistência.
A respeito do elemento conceitual, J. J. Gomes Canotilho leciona: “Mas qual é o estalão normativo de acordo com o qual se deve controlar a conformidade dos actos normativos? As respostas a este problema oscilam fundamentalmente entre duas posições: (1) o parâmetro constitucional equivale à constituição escrita ou leis com valor constitucional formal, e daí que a conformidade dos actos normativos só possa ser aferida, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade, segundo as normas e princípios escritos da constituição (ou de outras leis formalmente constitucionais); (2) o parâmetro constitucional é a ordem constitucional global, e, por isso, o juízo de legitimidade constitucional dos actos normativos deve fazer-se não apenas segundo as normas e princípios escritos das leis constitucionais, mas também tendo em conta princípios não escritos integrantes da ordem constitucional global. Na perspectiva (1), o parâmetro da constitucionalidade (= normas de referência, bloco de “PRISÃO CIVIL DO DEPOSITÁRIO INFIEL EM FACE DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS. (.). POSIÇÃO HIERÁRQUICO-NORMATIVA DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO. Desde a adesão do Brasil, sem qualquer reserva, ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (art. 11) e à Convenção Americana sobre Direitos Humanos - Pacto de San José da Costa Rica (art. 7º, 7), ambos no ano de 1992, não há mais base legal para prisão civil do depositário infiel, pois o caráter especial desses diplomas internacionais sobre direitos humanos lhes reserva lugar específico no ordenamento jurídico, estando abaixo da Constituição, porém acima da legislação interna. O status normativo supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil torna inaplicável a legislação infraconstitucional com ele conflitante, seja ela anterior ou posterior ao ato de adesão.” (STF. RE 349703-RS. Pleno. DJe 04/06/2009).
constitucionalidade) reduz-se às normas e princípios da constituição e das leis com valor constitucional; para a posição (2), o parâmetro constitucional é mais vasto do que as normas e princípios constantes das leis constitucionais escritas, devendo alargar-se, pelo menos, aos princípios reclamados pelo ‘espírito’ ou pelos ‘valores’ que informam a ordem constitucional global”.
Ainda com base no entendimento do citado Ministro, tem-se o elemento temporal, que possui a finalidade de “constatar se o padrão de confronto, alegadamente desrespeitado, ainda vige, pois, sem a sua concomitante existência, descaracterizar-se-á o fator de contemporaneidade, necessário à verificação desse requisito”.
Sobre o elemento temporal, a doutrina clássica e conservadora sedimentou o entendimento de que “o juízo de inconstitucionalidade há de considerar a situação de incongruência normativa de determinado ato estatal, contestado em face da Carta Política (vínculo de ordem jurídica), desde que o respectivo parâmetro de aferição ainda mantenha atualidade de vigência (vínculo de ordem temporal), (.) pois, como precedentemente assinalado, o controle de constitucionalidade, em sede concentrada, não se instaura, em nosso sistema jurídico, em função de paradigmas históricos, consubstanciados em normas que já não mais se acham em vigor, ou, embora vigendo, tenham sofrido alteração substancial em seu texto É por tal razão que, em havendo a revogação superveniente (ou a modificação substancial) da norma de confronto, não mais se justificará a tramitação da ação direta, que, anteriormente ajuizada, fundava-se na suposta violação do parâmetro constitucional cujo texto veio a ser suprimido ou, como no caso, substancialmente alterado.
Bem por isso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde o regime constitucional anterior, tem proclamado que tanto a superveniente revogação global da Constituição da República, quanto a posterior derrogação (ou alteração substancial) da norma constitucional, por afetarem o paradigma de confronto invocado no processo de controle concentrado de constitucionalidade, configuram hipóteses caracterizadoras de prejudicialidade da ação direta, em virtude da evidente perda de seu objeto. Nesse sentido, temos, exemplificadamente, os seguintes julgados: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 1.246, DE 06.09.01, DO ESTADO DE TOCANTINS. SERVIDORES INATIVOS E PENSIONISTAS. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41/2003. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS E DE SEUS PENSIONISTAS. PREJUDICIALIDADE. 1. A alteração Louis Favoreu/Francisco Rubio Llorente, “El bloque de la constitucionalidad”, p. 95/109.
superveniente do paradigma necessário à verificação da procedência ou improcedência do pedido formulado gera situação caracterizadora de total prejudicialidade da presente ação direta. 2. Precedentes: ADI nº 2.197, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 02.04.04 e ADI nº 2.062, rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.03.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada.” (STF. ADI 2670-TO. Pleno. DJ 04/02/2005).
“ADIn: não conhecimento quanto ao parâmetro do art. 150, § 1º, da Constituição, ante a alteração superveniente do dispositivo ditada pela EC 42/03. IV. ADIn: L. 7.689/88, que instituiu contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas, resultante da transformação em lei da Medida Provisória 22, de 1988.” (STF. ADI 15-DF. DJe 30/08/2007).
Assim, com base no entendimento histórico do STF, a superveniente alteração ou supressão das normas inseridas no conceito de bloco de constitucionalidade, por importar em descaracterização do parâmetro constitucional de confronto, faz instaurar, em sede de controle abstrato, situação configuradora de prejudicialidade da ação direta, legitimando, desse modo – ainda que mediante decisão monocrática do Relator da causa (RTJ 139/67) – a extinção anômala do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
Considera-se que, em sendo o processo de controle de constitucionalidade uma análise de compatibilidade entre duas normas (o ato atacado X norma paradigma), perdendo uma delas sua vigência, estaria automaticamente prejudicada a ação de controle abstrato.
Cumpre alertar, contudo, que recentemente o STF, com o julgamento das ADI's 2158-3/PR e 2189/PR indica uma mudança drástica de seu histórico posicionamento, pois, pela primeira vez, não se declarou a perda superveniente de objeto da ação direta no caso de alteração substancial da norma paradigma de controle.
Ação Direta de Inconstitucionalidade. AMB. Lei nº 12.398/98-Paraná. Decreto estadual nº 721/99. Edição da EC nº 41/03. Substancial alteração do parâmetro de controle. Não ocorrência de prejuízo. Superação da jurisprudência da Corte acerca da matéria. Contribuição dos inativos. Inconstitucionalidade sob a EC nº 20/98. Precedentes. 1. Em nosso ordenamento jurídico, não se admite a figura da constitucionalidade superveniente. Mais relevante do que a atualidade do parâmetro de controle é a constatação de que a inconstitucionalidade persiste e é atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não se encontram mais em vigor. Caso contrário, ficaria sensivelmente enfraquecida a própria regra que proíbe a convalidação. 2. A jurisdição constitucional brasileira não deve deixar às instâncias ordinárias a solução de problemas que podem, de maneira mais eficiente, eficaz e segura, ser resolvidos em sede de controle concentrado de normas. 3. A Lei estadual nº 12.398/98, que criou a contribuição dos inativos no Estado do Paraná, por ser inconstitucional ao tempo de sua edição, não poderia ser convalidada pela Emenda Constitucional nº 41/03. E, se a norma não foi convalidada, isso significa que a sua inconstitucionalidade persiste e é atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não se encontram mais em vigor, alterados que foram pela Emenda Constitucional nº 41/03. Superada a preliminar de prejudicialidade da ação, fixando o entendimento de, analisada a situação concreta, não se assentar o prejuízo das ações em curso, para evitar situações em que uma lei que nasceu claramente inconstitucional volte a produzir, em tese, seus efeitos, uma vez revogada as medidas cautelares concedidas já há dez anos. (…) 6. Declaração de inconstitucionalidade por arrastamento das normas impugnadas do decreto regulamentar, em virtude da relação de dependência com a lei impugnada. Precedentes. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente. (STF. ADI 2158-3/PR. Pleno. DJ 16.12.2010).
IX. 7. ATOS SUSCETÍVEIS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: Em princípio, qualquer ato, seja ele público ou privado, de cunho normativo ou não, pode ser objeto de controle de constitucionalidade. Assim, as leis, os decretos, portarias, editais e até mesmo contratos particulares estão sujeitos a eventual controle de constitucionalidade, havendo certa restrição apenas quando se tratar de controle abstrato, já que somente algumas espécie de atos é que a ele se submetem, o que será estudado no momento oportuno. Uadi Lammêgo Bulos defende que as decisões judiciais não são objeto de controle de constitucionalidade, alegando que apesar de ser possível detectar a desconformidade com a norma fundamental, não é possível efetivar o “controle” propriamente dit Trata-se, entretanto, de um entendimento minoritário, uma vez que os órgãos jurisdicionais superiores podem, até mesmo de ofício, anular ou reformar sentenças em caso de violação da Constituição, havendo, inclusive, um recurso criado especialmente para isso: o Recurso Extraordinário.
Uadi Lammêgo Bulos. “Curso de Direito Constitucional”. 2008. p. 109.
De qualquer forma, há outros temas no direito constitucional sobre a suscetibilidade ao controle de constitucionalidade que merecem uma maior atenção, sendo alguns deles, de certa forma, novidade.
A seguir, vejamos os principais assuntos: Antes de adentrarmos ao tema da suscetibilidade das prognoses legislativas ao controle de constitucionalidade, sé necessário precisar o significado do vocábulo prognoses. No léxico, deriva de prognóstico, oriundo do latim, onde "pro" equivalia à antecipado, anterior, prévio e "gnosticu" significava alusão ao conhecimento de alguma coisa.
Já na doutrina, prognose é "um raciocínio através do qual se avalia a capacidade para uma actividade futura, se imagina a evolução futura de um processo social ou se sopesa a perigosidade de uma situação futura Constata-se, assim, a substancial diferença entre prognose e diagnose. Enquanto esta consiste na exata investigação do passado e do presente, aquela fundamenta-se no presente e no passado, mas dirige-se a uma situação futura, balizando-se por padrões de probabilidade.
Por fim, a doutrina leciona que prognose legislativa é "a previsão que faz o legislador de um conjunto de circunstâncias de fato que acabariam por confirmar-se, caso não promova determinada intervenção, mediante atividade legiferante No direito pátrio, as prognoses legislativas são claramente constatáveis nas chamadas “ações afirmativas”, que têm o fito de guindar determinada ala da sociedade ao patamar igualitário dos demais indivíduos que a compõem. Assim, quando o parlamento edita uma lei que impõe a reserva vagas em universidades a pessoas de determinada classe social ou etnia, o legislador faz uma prognose, ou seja, uma projeção do futuro dessas pessoas caso não fosse elaborada a lei, acreditando, por exemplo, que estariam elas completamente marginalizadas e excluídas.
Partindo dessas premissas, indaga-se: pode o Judiciário adentrar nas projeções futuras do legislador e controlar a constitucionalidade de algo ainda incerto? Em outras palavras, as prognoses legislativas podem ser objeto Germana de Oliveira Moraes. “Controle Jurisdicional da Administração Pública”. 1999. p.63.
Elizangela Mara Caponi. “O controle de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional em face da não-confirmação das Prognoses Legislativas”. disponível em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/ index.php/buscalegis/article/view/15866/15430> O eminente jurista português J. J. Gomes Canotilho alerta que o legislador possui, em regra, uma margem de livre ação, que ele denomina de “princípio da não-controlabilidade do âmbito da prognose legislativa”, que é enunciado da seguinte maneira: “Este princípio radica no facto de o espaço de prognose legislativa ser um espaço de livre conformação do legislador, incompatível com qualquer controlo jurídicoconstitucional. O princípio é aceitável se com ele se quer significar que ao legislador ou órgãos de direção política compete conformar a vida econômica e social, movendo-se esta conformação num plano de incerteza, conducente, por vezes, a soluções legislativas inadequadas ou erradas, mas cujo mérito não é suscetível de fiscalização jurisdicional. Os limites funcionais da jurisdição constitucional aqui são claros: os tribunais não podem controlar judicialmente, por exemplo, a apreciação da evolução económica global, a delimitação das cotas de importação para certos produtos, etc.
Já em sua obra “Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador”, o mesmo jurista ressalta a já comentada limitação material imposta pela Constituição, no caso específico da prognose: “Por um lado, a liberdade de conformação política do legislador e o âmbito de previsão não são incompatíveis com uma vinculação jurídico-constitucional, a apurar através de princípios constitucionais constitutivos (ex.: princípio democrático) e de direitos fundamentais; por outro lado, se as previsões ou prognoses são actos políticos, também isso não significa que esses actos não possam ser medidos pela constituição. O problema não reside aqui em, através do controlo constitucional, se fazer política, mas em apreciar a constitucionalidade da política” O respeito às margens de ação do legislador deve acontecer também dentro da sistemática brasileira. Se, de um lado, pode-se afirmar que o controle judicial das prognoses legiferantes é admissível, de outro, deve-se atentar para a delimitação de sua intensidade.
O próprio STF reconhece a existência de margens de ação para o legislador. Caso paradigmático é o da ADI n. 1232-1/DF, que questionava os parâmetros adotados pela Lei n. 8742/93. Citada lei, em seu artigo 20, §3º, José Joaquim Gomes Canotilho. “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”. p. 1.123.
José Joaquim Gomes Canotilho. “Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador. Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas”. p. 275.
regulamentava o disposto no artigo 203, inciso V, da Constituição de 1988 e considerava que a família das pessoas idosas ou deficientes físicas somente seria considerada incapaz de arcar com o sustento das mesmas caso lograsse comprovar renda mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo.
O Ministro Maurício Corrêa, então relator, indeferiu liminar suspensiva e enfatizou ser “axiomático no direito que a estipulação de pensão e de outros benefícios deve levar em conta, fundamentalmente, dois fatores: de um lado a necessidade do beneficiário, e de outro, a possibilidade de quem arca com o encargo”. O fundamento era que “o legislador ordinário, bem ou mal, mas cumprindo o dever de editar a lei, estabeleceu um parâmetro, que teve a virtude de dar eficácia à norma constitucional”.
Destarte, o legislador tem a faculdade de escolher as premissas empíricas que irão embasar a decisão de restringir determinado direito fundamental, não cabendo ao órgão julgador pura e simplesmente infirmá-la. É competência do Legislativo, assim, realizar a análise do contexto fático subjacente. Consequentemente, possui também uma margem de prognose, relativa à previsão dos efeitos futuros da adoção de uma medida que visa a promover efeitos relativos ao interesse público.
Conquanto a prerrogativa de avaliação dos fatos presentes e futuros seja mister do órgão legiferante, isso não significa, segundo Humberto Ávila, que as decisões tomadas sejam judicialmente incontroláveis O órgão julgador pode, por conseguinte, infirmar os fatos legislativos ou os prognósticos, substituindo-os pelos seus próprios juízos, de maneira a “avaliar a avaliação” do Legislativo, pois, se este “podia ter avaliadomelhor, sem aumento de gastos, a sua competência não foi realizada em consonância com o princípio democrático que lhe incumbe realizar”.
O STF comunga com a possibilidade de controlar as prognoses: “A constatação de que, no processo de controle de constitucionalidade, se faz, necessária e inevitavelmente, a verificação de fatos e prognoses legislativos, sugere a necessidade de adoção de um modelo procedimental que outorgue ao Tribunal as condições necessárias para proceder a essa aferição.” (STF. ADI 2548/PR. Pleno. 18/10/2005).
Humberto Ávila. “Conteúdo, limites e intensidade dos controles de razoabilidade, de proporcionalidade e de excessividade das leis.” In: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 236, p. 369-384, abr./jun. 2004 IX. 7. 2. Normas Constitucionais Originárias: Para que seja cogitável controlar a constitucionalidade de dispositivos originários da constituição é preciso entender que há hierarquia entre eles, ou seja, que existem dispositivos com maior densidade constitucional e, consequentemente, maior valia que os demais. Esse entendimento, entretanto, é extremamente minoritário e não é acolhido pelo Supremo Tribunal Federal.
A tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originárias a dar azo à declaração de inconstitucionalidade de umas em face de outras se afigura incompossível com o sistema de constituição rígida. Como bem observa Francisco Campos, "repugna, absolutamente ao regime de constituição escrita ou rígida a distinção entre leis constitucionais em sentido material e formal; em tal regime são indistintamente constitucionais todas as cláusulas constantes da constituição, seja qual foi seu conteúdo ou natureza E repugna, porque todas as normas constitucionais originárias retiram sua validade do Poder Constituinte originário e não das normas que, também integrantes da mesma Constituição, tornariam direito positivo o direito suprapositivo que o constituinte originário integrou à constituição ao lado dos demais e sem fazer qualquer distinção entre esta e aquelas.
Por isso mesmo, nossas Constituições republicanas (a partir da de 1891), inclusive a atual, não mais contêm princípio distintivo que se assemelhe ao constante na Constituição imperial de 1824, que, em seu artigo 178, preceituava: "Art. 178. É só Constitucional o que diz respeito aos limites, e atribuições respectivas dos Poderes Políticos, e aos Direitos Políticos, e individuais do cidadão. Tudo, o que não é Constitucional, pode ser alterado sem as formalidades referidas, pelas Legislaturas ordinárias." Ao contrário, delas resulta a estrita observância do principio da unidade da constituição. Assim, se o intérprete da Constituição se deparar com duas ou mais normas aparentemente contraditórias, caber-lhe-á compatibilizá-las, de modo que ambas continuem vigentes.
Não pode, pois, haver controle de constitucionalidade difuso ou concentrado, fiscalizar o Poder Constituinte originário. O Supremo Tribunal Federal apenas admite a possibilidade de controle de constitucionalidade em relação ao poder constituinte derivado, apreendendo-se, portanto, que as revisões e as emendas devem estar balizadas pelos parâmetros estabelecidos na Carta Magna.
Francisco Campos. “Direito Constitucional I”. p. 392.
“ADI 3300 MC/DF* RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO EMENTA: “UNIÃO CIVIL ENTRE PESSOAS DO MESMO SEXO. ALTA RELEVÂNCIA SOCIAL E JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DA QUESTÃO PERTINENTE ÀS UNIÕES HOMOAFETIVAS. PRETENDIDA QUALIFICAÇÃO DE TAIS UNIÕES COMO ENTIDADES FAMILIARES. DOUTRINA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI Nº 9.278/96. NORMA LEGAL DERROGADA PELA SUPERVENIÊNCIA DO ART. 1.723 DO NOVO CÓDIGO CIVIL (2002), QUE NÃO FOI OBJETO DE IMPUGNAÇÃO NESTA SEDE DE CONTROLE ABSTRATO. INVIABILIDADE, POR TAL RAZÃO, DA AÇÃO DIRETA. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA, DE OUTRO LADO, DE SE PROCEDER À FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA DE NORMAS CONSTITUCIONAIS ORIGINÁRIAS (CF, ART. 226, § 3º, NO CASO). DOUTRINA. JURISPRUDÊNCIA (STF). NECESSIDADE, CONTUDO, DE SE DISCUTIR O TEMA DAS UNIÕES ESTÁVEIS HOMOAFETIVAS, INCLUSIVE PARA EFEITO DE SUA SUBSUNÇÃO AO CONCEITO DE ENTIDADE FAMILIAR: MATÉRIA A SER VEICULADA EM SEDE DE ADPF. (…) A tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originárias dando azo à declaração de inconstitucionalidade de umas em face de outras é incompossível com o sistema de Constituição rígida. Na atual Carta Magna, ‘compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição’ (artigo 102, ‘caput’), o que implica dizer que essa jurisdição lhe é atribuída para impedir que se desrespeite a Constituição como um todo, e não para, com relação a ela, exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originário, a fim de verificar se este teria, ou não, violado os princípios de direito suprapositivo que ele próprio havia incluído no texto da mesma Constituição. - Por outro lado, as cláusulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituição elaborada pelo Poder Constituinte originário, e não como abarcando normas cuja observância se impôs ao próprio Poder Constituinte originário com relação às outras que não sejam consideradas como cláusulas pétreas, e, portanto, possam ser emendadas. Ação não conhecida, por impossibilidade jurídica do pedido. (…)” (STF. ADI – 3300-MC/DF. Pleno. 03/02/2006.) Segundo a regência da teoria da recepção, que refuta completamente a tese da inconstitucionalidade superveniente, o ordenamento jurídico anterior que for incompatível com a nova constituição é por esta revogado (não-recepcionado).
Assim, a norma pré-constitucional incompatível, ao invés de perder constitucionalidade, perde apenas a vigência. Com efeito, a crise existente é de legalidade e não de constitucionalidade.
Logo, não há controle de constitucionalidade de normas pré- A Lei nº 9.882/99, que disciplina a arguição de descumprimento de preceito fundamental, normalmente utilizada no controle abstrato, parece autorizar o controle de constitucionalidade de normativos pré-constitucionais. Veja-se: “Art. 1º A argüição prevista no §1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;” Entretanto, o inciso I do parágrafo único do referido diploma legal está sendo questionado pela ADI 2231-8 desde 27/06/2000, mas ainda não julgada.
De qualquer forma, o STF já se posicionou no sentido de que eventual procedência de ADPF que questione ato anterior à constituição não resultará na declaração de sua inconstitucionalidade, mas, sim, de sua não-recepção.
“Total procedência da ADPF, para o efeito de declarar como não recepcionado pela Constituição de 1988 todo o conjunto de dispositivos da Lei federal nº 5.250, de 9 de fevereiro de 1967.” (ADPF 130. Pleno. 26/02/2010).
IX. 8. ESPÉCIES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE: IX. 8. 1. Controle Preventivo e Repressivo: Este controle tem por parâmetro o momento de ingresso da lei ou do ato normativo no ordenamento jurídico.
reventivo de Constitucionalidade é aquele realizado antes do ingresso da norma no ordenamento jurídico, impede que uma lei inconstitucional faça parte do ordenamento jurídico. É historicamente consagrado na França, que exerce o controle através do Conselho Constitucional. São as seguintes formas de controle preventivo: Primeira Forma de Controle Preventivo: Controle realizado pelas Comissões de Constituição e Justiça (C.C.J.), também chamada por alguns autores de Comissões de Constitucionalidade e Justiça. Tais Comissões funcionam tanto no Senado quanto nas Câmara dos Deputados, tendo como principal objetivo analisar a compatibilidade de um projeto de lei ou proposta de emenda à Constituição com a Carta Maior. Esse exame é feito antes da votação em plenário, lembrando que o seu resultado não vincula a votação principal.
Segunda Forma de Controle Preventivo: Trata-se do veto do Presidente da República. Sempre que o Presidente da República fundamentar o veto de um Projeto de Lei ou de parte dele baseado-se na inconstitucionalidade como argumento, o veto é chamado de veto jurídico.
Terceira Forma de Controle Preventivo: Mandado de Segurança em ataque a Projeto de Lei que não esteja sendo processado nos termos constitucionais. Neste caso, a legitimidade para impetrar o writ pertence apenas ao parlamentar, o qual possui direito líquido e certo a um processo legislativo hígido.
Pela regra geral, o Brasil adotou o Sistema Político de Controle Preventivo de Constitucionalidade, como se vê nas duas primeiras formas de controle preventivo, exercidas pelos Poderes Legislativo e Executivo. Porém, na terceira forma, o controle preventivo será, excepcionalmente, Judicial.
epressivo de Constitucionalidade é aquele realizado depois que a norma já ingressou no ordenamento jurídico. Portanto, seu objetivo é reprimir a inconstitucionalidade, retirando do ordenamento a norma inconstitucional. No Brasil, em regra, o Controle Repressivo de Constitucionalidade é feito pelo Poder Judiciário. Porém, existem duas exceções: 1)Controle Repressivo exercido pelo Legislativo: Art. 49, V, da CF. O Congresso Nacional tem competência para sustar os atos do Executivo (Ex.: Decreto Presidencial) que exorbitarem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. Isto é feito por Decreto Legislativo do Congresso. Trata-se de uma forma criticável de controle, eis que, normalmente, a exorbitância regulamentar implicaria em crise de legalidade, e não de constitucionalidade.
2)Controle Repressivo de Medidas Provisórias pelo Congresso: Muito embora as Medidas Provisórias sejam espécies normativas que podem ser objeto de Controle de Constitucionalidade pelo Judiciário, quando o Congresso Nacional rejeita a Medida Provisória com base na inconstitucionalidade, está realizando Controle Repressivo.
Source: http://www.esmeg.org.br/pdfMural/direito_constitucional_parte_5-1_-_esmeg_-_tiago_bentes.pdf

References: artigo 61
 artigo 106
 artigo 4
 artigo 1
 artigo 10
 artigo 20
 artigo 203
 artigo 178