Source: http://kraken.slv.cz/1As141/2011
Timestamp: 2018-06-17 22:47:45+00:00

Document:
1As141/2011
1 As 141/2011-67
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Josefa Baxy v právní vìci ¾alobce T. H., zastoupeného JUDr. Milanem ©vábem, advokátem se sídlem námìstí Míru 48, Svitavy, proti ¾alovanému Celnímu øeditelství Hradec Králové, se sídlem Bohuslava Martinù 1672/8a, Hradec Králové, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 19. 8. 2010, sp. zn. 1442/2009-1164-021, è. j. 11466/2010-060100-21, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 10. 2011, è. j. 30 Af 35/2010-28,
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 10. 2011, è. j. 30 Af 35/2010-28, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alobce dne 23. 2. 2009 podal na Celní úøad Svitavy (dále té¾ celní úøad ) ¾ádost o informace podle zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím. ®alobce se dotazoval:
v bodech 1.-7. ¾ádosti-zda u jím uvedených osob byla za dobu trvání jejich slu¾ebního pomìru k Celní správì ÈR do urèitého data ovìøována psychologem bezpeènostního sboru èi jiným psychologem jejich du¹evní, respektive osobnostní zpùsobilost ke slu¾bì;
v bodì 8. ¾ádosti-kolik písemných rozhodnutí bylo celním úøadem v letech 2004 a¾ 2008 vydáno v celním øízení, ve správním øízení, v daòovém øízení a v øízení ve vìcech slu¾ebního pomìru v rozporu se závaznými právními pøedpisy. Za kritérium pro odpovìï na polo¾enou otázku pova¾oval, kolik písemných rozhodnutí celních orgánù za uvedená období bylo zru¹eno samotnými celními orgány v rámci øízení
o øádném nebo mimoøádném opravném prostøedku a dále pravomocnými rozsudky správních soudù èi Ústavního soudu. Informace po¾adoval v èlenìní: rok, poèet vydaných protiprávních rozhodnutí v pøíslu¹ném druhu správního øízení a identifikaci celníka, respektive celníkù zodpovìdných za vydání protiprávního rozhodnutí;
v bodì 9. ¾ádosti-na èástky pokut ulo¾ených protiprávnì písemnými rozhodnutími celního úøadu v letech 2004-2008 a èástky cla, danì z pøidané hodnoty a spotøební danì protiprávnì vymìøených celním úøadem v tìchto letech. Za kritérium pro urèení protiprávnosti opìt oznaèil to, ¾e daná rozhodnutí byla zru¹ena v rámci øízení o øádném nebo mimoøádném opravném prostøedku a dále pravomocnými rozsudky správních soudù èi Ústavního soudu. Informace po¾adoval v èlenìní: rok, èástka protiprávnì ulo¾ených pokut, danì z pøidané hodnoty, spotøební danì nebo cla s pøiøazením pøíslu¹né èástky ke jménu a pøíjmení konkrétního celníka zodpovìdného za vydání protiprávního rozhodnutí;
v bodì 10. ¾ádosti-na informace o celkové èástce cla, danì z pøidané hodnoty a spotøební danì, je¾ nebyla celním úøadem za roky 2001-2005 vybrána v dùsledku uplynutí zákonné prekluzivní lhùty pro domìøení. Informace po¾adoval v èlenìní: rok/èástka pøíslu¹ného druhu dávky.
[2] Celní úøad nejprve ¾ádost ve v¹ech bodech odmítl a ¾alovaný následné odvolání ¾alobce zamítl, av¹ak krajský soud rozsudkem ze dne 30. 3. 2010, è. j. 30 Ca 50/2009-36, rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení s tím, ¾e ve vztahu k bodùm 8.-10. ¾ádosti bylo rozhodnutí nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Ve vztahu k bodùm 1.-7. ¾ádosti krajský soud urèil, ¾e je povinností celního úøadu po¾adované informace poskytnout. Celní úøad následnì poskytl po¾adované informace ohlednì psychologických posudkù pøedmìtných celníkù, av¹ak ve vztahu k informacím po¾adovaným pod body 8.-10. ¾ádosti setrval na svém stanovisku, podle nìj¾ by musel vytvoøit zcela novou informaci, aby mohl ¾ádosti v dané èásti vyhovìt. ®alobcovu ¾ádost v této èásti tedy odmítl s poukazem na § 2 odst. 4 a § 15 odst. 1 uvedeného zákona. ®alovaný poté rozhodnutí celního úøadu zru¹il a vìc mu vrátil k novému projednání s tím, ¾e je nutné uvedené závìry podrobnìji odùvodnit, co¾ celní úøad uèinil rozhodnutím ze dne 30. 6. 2010. ®alovaný následnì zamítl odvolání ¾alobce v záhlaví specifikovaným rozhodnutím, které napadl ¾alobce ¾alobou u krajského soudu. Soud ¾alobu zamítl v záhlaví vymezeným rozsudkem, který nyní ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) napadá kasaèní stí¾ností.
[3] Krajský soud v odùvodnìní napadeného rozsudku konstatoval, ¾e je zøejmé, ¾e povinný subjekt nemá informace po¾adované pod body 8.-10. ¾ádosti bez dal¹ího k dispozici. Povinný subjekt sice disponuje zdrojovými informacemi (tj. zejména rozhodnutími orgánù celní správy), z nich¾ by ¾alobcem po¾adované informace bylo mo¾no zjistit. To v¹ak není mo¾né pomocí jednoduché operace, která by spoèívala toliko v mechanickém shromá¾dìní a následném uzpùsobení informací k pøedání. Krajský soud vzal za prokázané, ¾e povinný subjekt nemá k dispozici poèítaèovou evidenci nebo databázi, která by obsahovala a umo¾nila vyhledat ¾alobcem po¾adované informace nebo i jejich èásti. Celní úøad by proto musel prostudovat v¹echna rozhodnutí a správní spisy z pøedmìtného období a následnì zpracovat a vyhodnotit informace v nich obsa¾ené. V øadì pøípadù toti¾ rozhodnutí povinného subjektu byla zru¹ena, av¹ak z jiného dùvodu, ne¾ ¾e by byla protiprávnì vydaná. O evidenci takových rozhodnutí v¹ak ¾alobci ne¹lo, toho zajímala pouze ta rozhodnutí, v nich¾ povinný subjekt, laicky øeèeno, pochybil . Ke stejnému závìru dospìl soud i ohlednì informací po¾adovaných pod bodem 10.
¾ádosti. I v tomto pøípadì by celní orgány musely provést fyzickou kontrolu celních prohlá¹ení a u ka¾dého z nich vyhodnotit a ovìøit deklarovanou celní hodnotu, správnost sazebního zaøazení zbo¾í a pùvodu zbo¾í. O pouhém mechanickém shroma¾ïování vyhledaných dat tedy nemù¾e být øeè. Právì v nutnosti provést tyto èinnosti, které pøesahují rámec formálního vyhledávání a shroma¾ïování existujících informací, spatøoval krajský soud urèitou pøidanou hodnotu , kterou by poskytnutí ¾alobcem po¾adovaných informací vy¾adovalo.
[4] Krajský soud nepøisvìdèil ani ¾alobcovì námitce, podle ní¾ povinnost evidovat informace v jím po¾adované struktuøe nepøímo vyplývá ze zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù (dále jen zákon o slu¾ebním pomìru) a z Organizaèního øádu Celní správy (dále jen organizaèní øád ). Pro øádný výkon zde uvedených povinností není tøeba evidence ¾alobcem po¾adovaných informací, lze si pøedstavit jiné zpùsoby evidence, které budou vhodné a dostaèující.
[5] Krajský soud tedy uzavøel, ¾e ¾alobcem po¾adované informace jsou nové informace ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím a odmítnutím ¾ádosti o jejich poskytnutí postupoval celní úøad v souladu se zákonem. Zákonodárce pøitom zakotvením uvedené výjimky v zákonì o svobodném pøístupu k informacím pøisoudil z hlediska proporcionality zájmù v této otázce vìt¹í váhu ochranì povinného subjektu pøed nepøimìøenou zátì¾í, kterou by pro nìj vytváøení nových informací znamenalo, pøed právem ¾adatele na poskytnutí takových informací. Postup zákonodárce byl zároveò v souladu s èl. 17 Listiny, podle nìj¾ jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny poskytovat informace o své èinnosti pøimìøeným zpùsobem.
[6] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítl, ¾e podstatný pro posouzení sporu je charakter po¾adovaných informací. Jedná se o informace z pùsobnosti povinného subjektu, které musí mít povinný subjekt k dispozici. Správní orgán je zákonem zavázán reflektovat zpìtnou vazbu vycházející z rozhodování jemu nadøízeného správního orgánu, respektive z rozhodování správních soudù. Odkázal pøitom na § 78 odst. 5 s. ø. s. a na § 90 odst. 1 písm. b) zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu. Dále poukázal na povinnosti, které celníkùm slu¾ebnì zaøazeným u daného celního úøadu, pøípadnì pøíslu¹ným slu¾ebním funkcionáøùm odpovìdným za jeho èinnost plynou z § 5 zákona è. 185/2004 Sb., o Celní správì Èeské republiky (dále jen zákon o celní správì ). Uvedení celníci jsou povinni vykonávat svou èinnost v souladu s pøíslu¹nými ustanoveními relevantních procesních pøedpisù, v souladu s § 45 zákona o slu¾ebním pomìru, se slu¾ebním slibem a s organizaèním øádem. Stì¾ovatel v dané souvislosti rovnì¾ uvedl, ¾e znalosti veøejnosti o (ne)zákonnosti rozhodovací èinnosti orgánù celní správy jsou nezbytné pro zhodnocení výsledkù její èinnosti. Veøejnost má legitimní oprávnìní znát kvalitu a dùsledky rozhodovací èinnosti orgánù veøejné správy. Právì informace o mno¾ství nezákonných rozhodnutí dotèeného správního orgánu a jejich dùsledcích by dle stì¾ovatelova názoru umo¾nila veøejnosti smysluplnì vyhodnotit pùsobení povinného subjektu a podílet se na úèinné kontrole jeho èinnosti.
[7] Stì¾ovatel dále poukázal na to, ¾e z nyní veøejnì dostupných materiálù informace tohoto charakteru nelze vyèíst (odkázal na výroèní zprávy o èinnosti Celní správy Èeské republiky s tím, ¾e obsahují napø. údaje o celkovì vymìøených èástkách daní, ov¹em ji¾ bez zpìtné vazby ve vý¹e popsaném smyslu). Výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím by v pøedmìtném pøípadì mìl vyrovnávat handicap veøejnosti ve vztahu k celním úøadùm coby povinným subjektùm v právním re¾imu pøístupu k informacím. Tento handicap plyne jednak z toho, ¾e celní správa je coby bezpeènostní sbor se slu¾ební subordinací veøejnosti znaènì uzavøený systém, jednak ze zásadnì neveøejného charakteru øízení, o jejich¾ výsledcích chce být stì¾ovatel v po¾adované formì informován.
[8] Dle stì¾ovatele tak není rozhodné, zda povinný subjekt má k dispozici tyto informace jako takové (ve struktuøe po¾adované stì¾ovatelem), èi zda má k dispozici pouze zdrojové informace, nacházející se mimo ucelené, souhrnné evidence. Správní orgán je toti¾ povinen je ve struktuøe po¾adované stì¾ovatelem mít, jinak by nebyl s to zajistit plnìní jemu zákonem ulo¾ených povinností. Výklad provedený krajským soudem pøitom umo¾òuje povinnému subjektu unikat legitimní obèanské kontrole svou neèinností, tj. tím, ¾e prostì nepovede evidenci o svých nezákonných správních rozhodnutích. Takový výklad je podle stì¾ovatele v rozporu se smyslem a úèelem zákona o svobodném pøístupu k informacím a s ústavní kautelou zakotvenou v èl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ).
[9] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e pøijetí stì¾ovatelovy argumentace by fakticky popøelo úmysl zákonodárce vyvá¾it individuální a veøejný zájem uzákonìním omezení obecného práva na informace, které ani stì¾ovatelem citovaná Listina nechápe jako bezbøehé , ale stanovuje princip pøimìøenosti pøi poskytování informací podle zákona. Právì na tuto otázku se soustøedil krajský soud, který v souladu se zákonem i doktrinálním výkladem oznaèil stì¾ovatelùv po¾adavek za nepøimìøený.
[10] K po¾adavku stì¾ovatele na poskytnutí informací ve vìcech prekluze cla (bod 10. ¾ádosti) ¾alovaný dodal, ¾e není jasné, kde by si mìl povinný subjekt takové informace opatøit. Uplynula-li lhùta dle èl. 221 odst. 3 naøízení Rady (EHS) è. 2913/1992 ze dne 12. øíjna 1992, kterým se vydává celní kodex Spoleèenství (dále jen celní kodex ), sdìlení cla dlu¾níkovi se neprovede a o tìchto èástkách se jako o nìjakém pøípadném nedoplatku neúètuje. Povinný subjekt tedy nemá za po¾adovaná období ani zdrojové informace, pøièem¾ pro období pøed 1. 5. 2005 byla právní úprava v celních pøedpisech a postupy celních orgánù obdobné.
[12] Celní úøad odmítl poskytnout stì¾ovatelem po¾adované informace s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, podle nìj¾ se povinnost poskytovat informace podle uvedeného zákona netýká dotazù na názory, budoucí rozhodnutí a vytváøení nových informací. Po¾adované informace oznaèil za nové informace ve smyslu citovaného ustanovení. Nejvy¹¹í správní soud pova¾oval za vhodné nejprve uèinit v obecné rovinì nìkolik poznámek k výkladu uvedené zákonné výluky z práva na informace (viz èást IV.A. ní¾e), aby mohl následnì posoudit námitky stì¾ovatele, ¾e aplikace této výluky nebyla na místì v nynìj¹ím pøípadì. Pøitom rozli¹oval otázky, zda by sestavení stì¾ovatelem po¾adovaných evidencí znamenalo nutnost vytvoøit nové informace (IV.B.) a zda bylo povinností celního úøadu takové evidence vést (IV.C.).
IV.A. Pojem vytváøení nových informací dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím
[13] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítá, ¾e výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, který zaujal v posuzovaném rozsudku krajský soud, je v rozporu se smyslem a úèelem uvedeného zákona a s ústavní kautelou zakotvenou v èl. 17 odst. 1 Listiny.
[14] Nejvy¹¹í správní soud k této námitce pøednì uvádí, ¾e danou zákonnou výluku nelze samu o sobì pova¾ovat za rozpornou s ústavnì garantovaným právem na informace. Podle èl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Právo na informace tedy není bezbøehé , zákonodárce je oprávnìn jejich poskytování omezit, pokud pøitom dostojí testu ústavnosti, tj. kritériím úèelnosti, potøebnosti a pøimìøenosti. Nejvy¹¹í správní soud pøitom souhlasí s krajským soudem, ¾e zákonodárce pøi pøijímání zákona è. 61/2006 Sb., kterým bylo do zákona o svobodném pøístupu k informacím pøidáno ustanovení § 2 odst. 4, tìmto kritériím dostál. Sledoval z ústavního hlediska legitimní cíl, a to vyvá¾it právo jednotlivcù na poskytování informací veøejným zájmem na ochranì povinných subjektù pøed nepøimìøenou zátì¾í, kterou by pro nì znamenalo vytváøení zcela nových informací, k jejich¾ tvorbì èi evidenci nejsou jinak povinny. Zákonodárcem zvolené øe¹ení lze rovnì¾ pova¾ovat za potøebné a pøimìøené, by» s jistými výhradami. Pojem vytváøení nových informací je natolik neurèitý, ¾e je tøeba pøi jeho aplikaci ze strany povinných subjektù peèlivì dbát o to, aby byl vykládán ústavnì konformním zpùsobem, tedy zpùsobem, který nebude nepøimìøenì zu¾ovat rozsah ústavnì zaruèeného práva na informace.
[15] Obdobnì ji¾ ostatnì Nejvy¹¹í správní soud judikoval napø. v rozsudcích ze dne 17. 6. 2010, è. j. 1 As 28/2010-86, nebo ze dne 19. 10. 2011, è. j. 1 As 107/2011-70 (v¹echna zde uvádìná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Zde konstatoval, ¾e § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím je tøeba vykládat dle jeho (z ústavního hlediska legitimního) úèelu, jím¾ je bránit povinné subjekty pøed tím, aby se na nì ¾adatelé v re¾imu uvedeného zákona obraceli s ¾ádostmi o zaujetí stanoviska v blí¾e specifikované vìci, provedení právního výkladu, vytvoøení èi obstarání nové informace, jí¾ povinný subjekt nedisponuje a není povinen jí disponovat apod.
[16] Dále je tedy tøeba blí¾e specifikovat, jak je nutno pojmu vytváøení nových informací rozumìt.
[17] Z dùvodové zprávy k zákonu è. 61/2006 Sb. lze vyèíst, ¾e povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho pùsobnosti, a které má nebo by mìl mít k dispozici. Naopak re¾im zákona o svobodném pøístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytváøet èi vyjadøovat názory povinného subjektu k urèité problematice. Toto ustanovení nemá v ¾ádném pøípadì slou¾it k nepøimìøenému zu¾ování práva na informace, má pouze zamezit ¾ádostem o informace mimo sféru zákona-zvlá¹tì èasté jsou v této souvislosti ¾ádosti o právní analýzy, hodnocení èi zpracování smluv a podání-k vypracovávání takových materiálù nemù¾e být povinný subjekt nucen na základì své informaèní povinnosti, nebo» taková úprava by byla zcela proti pùvodnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak uèinit zvlá¹tní zákon samostatnou úpravou (napø. § 139 zákona è. 500/2004 Sb.). Naopak, pokud ji¾ povinný subjekt urèitý dokument vypracoval a má tedy informace k dispozici, je povinen ji poskytnout. Podobnì nebrání toto ustanovení vyhovìt ¾ádostem o výtahy z databází èi èásti dokumentù.
[18] Podpùrnì lze odkázat rovnì¾ na smìrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném pou¾ití informací veøejného sektoru (kterou vý¹e citovaná novela implementovala do zákona o svobodném pøístupu k informacím). Smìrnice v èl. 13 úvodních ustanovení stanoví, ¾e subjekty veøejného sektoru by mìly ¾ádosti o výtahy z existujících dokumentù posuzovat pøíznivì, pøedstavuje-li schválení takové ¾ádosti pouze jednoduchou operaci. Subjekty veøejného sektoru by v¹ak nemìly být povinny poskytovat výtahy z dokumentù, pokud to pøedstavuje nepøimìøené úsilí.
[19] Na základì uvedeného Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e prvotním pøedpokladem pro odmítnutí ¾ádosti o informace s tím, ¾e by ¹lo o vytvoøení nových informací, je logicky skuteènost, ¾e povinný subjekt danými informacemi v po¾adovaném tvaru dosud nedisponuje. Dal¹ím dùle¾itým pøedpokladem je to, ¾e povinný subjekt nemá povinnost pøedmìtnými informacemi disponovat. I v pøípadì, ¾e by poskytnutí po¾adovaných informací pro správní orgán objektivnì pøedstavovalo nutnost vytvoøit novou informaci, tedy mù¾e nastat situace, v ní¾ správní orgán nebude oprávnìn poskytnutí takových informací odepøít. Nerespektováním povinnosti evidovat po¾adované informace se nemù¾e zbavit své povinnosti pøedmìtné informaci poskytovat; vytváøením takových informací by pouze napravoval své døívìj¹í pochybení.
[20] V pøípadì splnìní uvedených základních pøedpokladù je dále nutno nalézt vhodné rozhranièení mezi situacemi, v nich¾ pùjde toliko o vyhledání a uspoøádání ji¾ existujících informací do podoby, v ní¾ je mo¾né je ¾adateli pøedat, a situacemi, v nich¾ by sestavení po¾adovaných informací ji¾ pøedstavovalo vytvoøení nové informace . Toto rozhranièení je klíèové i pro posouzení nynìj¹ího pøípadu, nebo» celní úøad pøipou¹tí, ¾e minimálnì k èásti po¾adovaných informací disponuje podkladovými informacemi, na jejich¾ základì by bylo mo¾no evidence v podobì po¾adované stì¾ovatelem sestavit.
[21] Je pøitom zøejmé, ¾e nalézt nìjaké exaktní obecné kritérium nelze, v¾dy bude zále¾et na konkrétních okolnostech dané vìci. Lze se v¹ak pokusit alespoò o stanovení urèitých bli¾¹ích vodítek pro povinné subjekty. Dùvodová zpráva k zákonu è. 61/2006 Sb. uvádí na jedné stranì pøíklady ¾ádostí o prosté výtahy z databází èi èásti dokumentù (jejich¾ poskytnutí nemù¾e být s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím odpíráno), na druhé stranì ¾ádosti o právní analýzy, hodnocení èi zpracování smluv a podání (jejich¾ zpracování by ji¾ pøedstavovalo vytváøení nových informací ). Vý¹e citovaná smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES abstraktnìji rozli¹uje mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentù pøedstavují pouze jednoduchou operaci , a pøípady, kdy pøedstavují nepøimìøené úsilí . Jako ký¾ené kritérium se tedy nabízí rozli¹ování mezi pøípady, kdy je povinný subjekt schopen po¾adované informace sestavit ze zdrojových informací, kterými disponuje, v zásadì mechanickým zpùsobem, a situacemi, v nich¾ sestavení po¾adované informace pøekraèuje rámec takových jednoduchých úkonù. K obdobným závìrùm dospìli také autoøi komentáøe k zákonu o svobodném pøístupu k informacím (Furek, A.-Rothanzl, L.: Zákon o svobodném pøístupu k informacím. Komentáø. 2010, Praha: Linde, str. 60-61), podle nich¾ rozli¹ení obou kategorií musí být hledáno v míøe intelektuální nároènosti èinnosti, která by byla nutná pro pøípravu odpovìdi na ¾ádost. Jinak øeèeno o vytváøení nové informace pùjde pouze tehdy, jestli¾e k vytvoøení odpovìdi na ¾ádost nestaèí pouhé mechanické vyhledání a shromá¾dìní údajù, které má povinný subjekt k dispozici a které jsou ¾adatelem poptávány, ale jestli¾e je nezbytné s tìmito údaji provádìt dal¹í zpracovávání nad rámec prostého vtìlení do odpovìdi na ¾ádost.
[22] Nutno v¹ak zároveò zdùraznit, ¾e pøi rozli¹ování situací, kdy se je¹tì jedná o vyhledání (shromá¾dìní) po¾adovaných informací a jejich uzpùsobení pro poskytnutí ¾adateli, a kdy ji¾ pùjde o vytvoøení nové informace, nelze vycházet toliko z pracnosti, èi doby, která by byla potøebná pro pøípravu odpovìdi na ¾ádost (shromá¾dìní informací). Tyto faktory zákon zohledòuje institutem mimoøádnì rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 1 zákona o svobodném pøístupu k informacím). Povinný subjekt pak není oprávnìn bez dal¹ího odmítnout po¾adované informace poskytnout, mù¾e v¹ak po ¾adateli o informace chtít úhradu za takové mimoøádnì rozsáhlé vyhledání.
[23] V tomto se tedy závìry Nejvy¹¹ího správního soudu a krajského soudu (který v podstatì dospìl ke stejnému testu ) neli¹í.
IV.B. Potøeba vytváøet nové informace v posuzovaném pøípadì
[24] Krajský soud v odùvodnìní svého rozhodnutí konstatoval, ¾e správním orgánùm uvìøil, ¾e informacemi ve formì po¾adované stì¾ovatelem objektivnì nedisponují. V tomto bodì stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti závìry krajského soudu nenapadá, ty ji¾ proto nejsou pøedmìtem sporu mezi stranami. Je tak tøeba odpovìdìt na otázku, zda by k sestavení stì¾ovatelem po¾adované evidence bylo nutno vytvoøit nové informace.
[25] Podrobný rozbor toho, co by bylo nutné uèinit, aby bylo mo¾né stì¾ovateli vyhovìt a poskytnout mu evidence v po¾adované struktuøe, obsahuje zejména rozhodnutí celního úøadu ze dne 30. 6. 2010. K bodu 8. ¾ádosti stì¾ovatele se správní orgán samostatnì vyjádøil k rozhodnutím, která èiní v celním øízení, ve správním øízení, v daòovém øízení a v øízení o vìcech slu¾ebního pomìru. Napøíklad k rozhodnutím v celním øízení uvedl, ¾e rozhodnutí o propu¹tìní zbo¾í do celního re¾imu jsou sice uchovávána v databázích celní správy, z tìch v¹ak není mo¾né zjistit, z jakých dùvodù do¹lo k jejich pøípadnému zru¹ení. K jejich zru¹ení pøitom mù¾e dojít i z jiných dùvodù, ne¾ na základì pou¾ití øádných èi mimoøádných opravných prostøedkù. Tato celní prohlá¹ení toti¾ mohou být ru¹ena, respektive zmìnìna i na základì ¾ádosti deklaranta (mù¾e tak docházet k opravì a zru¹ení platnosti celního prohlá¹ení pøed propu¹tìním do navr¾eného re¾imu, k opravì údajù v písemném celním prohlá¹ení pøijatém celním úøadem, ke zru¹ení platnosti pøijatého celního prohlá¹ení po propu¹tìní zbo¾í do navr¾eného celního re¾imu atd.). Bylo by tedy nutné provést kontrolu v¹ech zápisù do pou¾ívaných aplikací s cílem zjistit, zda u daného celního prohlá¹ení nedo¹lo ke zmìnì údajù. Následnì by mìlo dojít k vyhledání konkrétního èísla jednacího ze spisového protokolu, aby bylo mo¾né zjistit, z jakého dùvodu do¹lo ke zmìnì. Uvedeným zpùsobem by muselo být zkontrolováno více ne¾ 64 000 rozhodnutí, kterými bylo celním úøadem v letech 2004-2008 zbo¾í propu¹tìno do navrhovaného dovozního èi vývozního re¾imu. Co se týèe dal¹ích typù rozhodnutí èinìných v celním øízení (která celní úøad vydával ka¾doroènì v øádech tisícù), jediným zpùsobem, jak zjistit po¾adované údaje, je fyzické vyhledání ve spisovém protokolu v¹ech pøíslu¹níkù, kteøí rozhodnutí v celním øízení zpracovávají. K identifikaci celníkù zodpovìdných za protiprávní rozhodnutí celní úøad poukázal na to, ¾e projednávající celník nenese ve v¹ech pøípadech osobní odpovìdnost za správnost údajù uvedených v celním prohlá¹ení. Odpovídá pouze za údaje a úkony, které v rámci celního øízení kontroloval èi provádìl. Za správnost údajù v celním prohlá¹ení primárnì zodpovídá deklarant, pøièem¾ celní úøad neovìøuje v¹echna celní prohlá¹ení.
[26] Obdobnì podrobnì odùvodnil celní úøad nároènost vyhledávání informací po¾adovaných stì¾ovatelem ve vztahu k rozhodnutím, která èiní ve správním øízení, v daòovém øízení a v øízení o vìcech slu¾ebního pomìru. Také v tìchto pøípadech by poskytnutí informací v praxi zpravidla vy¾adovalo nutnost fyzického dohledávání ve velkém mno¾ství rozhodnutí. ®ádné evidence, ucelené seznamy nebo databáze celní úøad nevede ani k informacím po¾adovaným pod body 9. a 10. ¾ádosti. Údaje o èástkách pokut, cel, danì z pøidané hodnoty a spotøebních daních za roky 2004-2008 a zru¹ených na základì opravných prostøedkù, stejnì jako údaje o èástkách cla, danì z pøidané hodnoty a spotøební danì, které nebyly vybrány v dùsledku uplynutí prekluzivní lhùty pro domìøení za roky 2001-2005, vèetnì údajù o zodpovìdných celnících, by tak bylo rovnì¾ mo¾né zjistit pouze fyzickým vyhledáním a provedením kontroly celních prohlá¹ení a dal¹ích rozhodnutí vydaných celním úøadem.
[27] Nejvy¹¹í správní soud nepova¾uje za nutné celé odùvodnìní podané povinným subjektem detailnì reprodukovat (vý¹e struènì shrnutý rozbor je celním úøadem podaný na celkem patnácti stranách), a to i s ohledem na skuteènost, ¾e stì¾ovatel jeho vìcnou správnost v kasaèní stí¾nosti nikterak nezpochybòuje. Co se týèe právního hodnocení tìchto úkonù, Nejvy¹¹í správní soud nemá (ve shodì s ¾alovaným a krajským soudem) pochyby o tom, ¾e obstarání informací ve formì po¾adované stì¾ovatelem nelze pova¾ovat za pouhou jednoduchou operaci . Rozhodnou skuteèností pøitom není mimoøádné mno¾ství podkladù, z nich¾ by bylo nutné pøi zpracování ¾ádosti stì¾ovatele vycházet (jak bylo uvedeno vý¹e, tato skuteènost nemù¾e vést k odmítnutí poskytnout informaci dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím). Dùvodem uvedeného hodnocení je zejména to, ¾e mnohé z po¾adovaných informací nelze získat pouhou mechanickou kontrolou jednotlivých rozhodnutí èi správních spisù, ale prostudováním a následným zpracováním a vyhodnocením informací v rozhodnutích èi správních spisech obsa¾ených.
IV.C. Povinnost celního úøadu vést po¾adované evidence
[28] Dále se Nejvy¹¹í správní soud zabýval otázkou, zda bylo povinností celního úøadu vést stì¾ovatelem po¾adované evidence. Jak toti¾ plyne z vý¹e uvedených závìrù (srov. bod [19] rozsudku), v pøípadì kladné odpovìdi na tuto otázku by nebylo mo¾né odepøít poskytnutí po¾adovaných informací s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, by» by objektivnì bylo nutné je novì vytvoøit.
[29] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti-struènì øeèeno-namítá, ¾e poskytnutí pøedmìtných informací je nezbytné pro kontrolu celních orgánù veøejností. Povinný subjekt by dle nìj nemìl mít mo¾nost unikat legitimní obèanské kontrole svou neèinností (tj. rezignováním na vedení evidencí, které by takovou kontrolu umo¾nily).
[30] Z ustanovení, kterých se stì¾ovatel v dané souvislosti dovolává, lze odkázat zejména na § 5 odst. 4 písm. h) zákona o celní správì, podle nìj¾ celní úøad vede evidenci o kontrolovaném zbo¾í a vede dal¹í evidence a statistiky a spravuje informaèní systémy nezbytné pro plnìní svých úkolù . Podle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o slu¾ebním pomìru je vedoucí pracovník povinen hodnotit výkon slu¾by podøízených pøíslu¹níkù a vyvozovat dùsledky z poru¹ení slu¾ebních povinností. Podle èl. 6 odst. 3 Organizaèního øádu Celní správy mají v¹ichni slu¾ební funkcionáøi povinnost prùbì¾nì analyzovat stav v øízené oblasti, aplikovat úèinné kontrolní mechanismy provìøující bezchybný výkon celní správy a navrhovat provedení potøebných opatøení.
[31] Nejvy¹¹í správní soud je pøesvìdèen, ¾e mezi evidence èi statistiky ve smyslu vý¹e citovaného ustanovení zákona o celní správì je nutno zaøadit i evidence týkající se rozhodnutí celního úøadu zru¹ených pro nezákonnost a kvality výkonu slu¾by konkrétních pøíslu¹níkù celní správy. Lze si jen stì¾í pøedstavit, jak by mohla být èinnost celního úøadu v souladu s nìkterými ze základních zásad tzv. dobré správy, jako je zásada legality èi zásada pøedvídatelnosti rozhodování správního orgánu a legitimního oèekávání úèastníkù správního øízení (§ 2 správního øádu), kdyby celní úøad nijak nereflektoval zpìtnou vazbu , je¾ mu poskytují rozhodnutí nadøízených správních orgánù a soudù. Stejnì tak si lze tì¾ko pøedstavit, jak by vedoucí pracovníci celního úøadu mohli hodnotit výkon slu¾by podøízených pøíslu¹níkù, vyvozovat dùsledky z poru¹ení slu¾ebních povinností, èi aplikovat úèinné kontrolní mechanismy provìøující bezchybný výkon celní správy a navrhovat provedení potøebných opatøení, ani¾ by jakkoliv evidovali relevantní údaje o jednotlivých zamìstnancích, vèetnì jejich pøípadných pochybeních.
[32] Krajský soud k tomu v napadeném rozsudku uvedl, ¾e pro øádný výkon povinností dle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o slu¾ebním pomìru a èl. 6 odst. 3 organizaèního øádu není tøeba vést evidenci v stì¾ovatelem po¾adované struktuøe. Dle krajského soudu si lze pøedstavit i jiné zpùsoby evidence, které budou vhodné a dostaèující. Odkázal pøitom na vyjádøení ¾alovaného, podle nìj¾ zásadní rozhodnutí správních orgánù vy¹¹ích stupòù a soudù, která mají obecný význam, jsou evidována v systému TaxTest a nacházejí odezvu v metodických pokynech ústøedních orgánù celní správy.
[33] Takové vypoøádání dané otázky v¹ak Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za nedostateèné. Odkaz na metodické pokyny a na systém TaxTest, v nìm¾ mají být evidována rozhodnutí, která mají pro celní správu obecnìj¹í význam, pokrývá pouze èást nastínìné problematiky. Zcela zde absentuje reflexe kvality výkonu slu¾by konkrétních pøíslu¹níkù celní správy. To byl pøitom klíèový aspekt stì¾ovatelovy ¾ádosti o informace. S krajským soudem lze souhlasit, ¾e nelze dovodit povinnost celního úøadu vést evidence pøesnì v podobì a struktuøe vy¾adované stì¾ovatelem. Tzn. ve formì, z ní¾ je zjistitelný pøesný poèet v¹ech protiprávních rozhodnutí , za jejich¾ vydání jsou zodpovìdní konkrétní pracovníci celního úøadu, pøesné èástky v¹ech protiprávnì ulo¾ených pokut, cel, daní z pøidané hodnoty a spotøebních daní, opìt s pøiøazením konkrétního odpovìdného celníka atd. Ale, jak implicitnì pøipou¹tí i krajský soud, urèité evidenèní povinnosti v tomto smìru celní úøad bezpochyby má.
[34] Krajský soud se tedy nemìl spokojit s vágním konstatováním, podle nìj¾ si lze pøedstavit i jiné ne¾ stì¾ovatelem pøedestøené zpùsoby evidence pøedmìtných informací, které budou dostateèné. Má-li správní orgán zákonem stanovenou povinnost vést evidence (èi statistiky) tak, aby mohl øádnì plnit své povinnosti, aby jeho vedoucí pracovníci mohli hodnotit výkon slu¾ebnì podøízených pøíslu¹níkù, vyvozovat dùsledky z poru¹ení slu¾ebních povinností atd., pak se mìl krajský soud podrobnìji zabývat otázkou, jak konkrétnì, tj. jakým materiálním obsahem jsou tyto povinnosti naplòovány. Mìl pøitom posoudit, zda v tomto ohledu obstojí dùvody uvádìné správním orgánem. Pokud by dospìl k závìru, ¾e je rozhodnutí ¾alovaného ve vztahu k dané otázce nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù, mìl si uèinit úvahu, zda je na místì rozhodnutí ¾alovaného zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení, nebo pøistoupit k doplnìní skutkových zji¹tìní a pøípadnì sám rozhodnout postupem podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím a naøídit povinnému subjektu poskytnout po¾adované informace, pøípadnì i v èásteèném rozsahu (k uvedenému ustanovení viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, è. j. 1 As 8/2010-65).
[35] Nejvy¹¹í správní soud si je pøitom vìdom toho, ¾e správní soudy nejsou z povahy vìci vybaveny odbornými znalostmi a prostøedky k tomu, aby správním orgánùm pøedepisovaly, jak pøesnì mají vybudovat své vnitøní kontrolní mechanismy. To je spí¹e úkolem nadøízených správních orgánù, v daném pøípadì celních øeditelství a Generálního øeditelství cel. Pokud by se v¹ak krajský soud rozhodl pøistoupit k doplnìní skutkových zji¹tìní ve vìci, pak by mohl napø. vy¾ádat od ¾alovaného vyjádøení (èi provést dokazování výslechem svìdkù z øad slu¾ebních funkcionáøù povinného subjektu) ohlednì toho, jakým zpùsobem jsou dané povinnosti naplòovány. Následnì by mohl, na základì takto zji¹tìných poznatkù, posoudit, zda nelze naplnit smysl stì¾ovatelovy ¾ádosti poskytnutím evidencí, které správní orgány k dispozici mají, a rozhodnutím podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím naøídit povinnému subjektu poskytnout po¾adované informace v patøièném rozsahu. Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za stì¾í pøedstavitelné, ¾e by celní úøad nedisponoval vùbec ¾ádným systémem vnitøní kontroly a souvisejícími evidencemi, proto¾e se jedná o nutnou podmínku efektivity fungování ka¾dého orgánu veøejné správy (která v daném pøípadì nalézá odraz ve vý¹e citovaných ustanoveních zákona o slu¾ebním pomìru a zákona o celní správì). Pokud by správní orgán pøece jen deklaroval, ¾e ¾ádné takové evidence nemá k dispozici, pak by krajskému soudu nezbylo, ne¾ naøídit jejich poskytnutí. Správní orgán by sice byl nucen je novì vytvoøit, výluka z povinnosti poskytovat informace dle § 2 odst. 4 cit. zákona by se v¹ak neuplatnila, nebo» by pouze napravoval svou døívìj¹í neèinnost.
[36] Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavuje právo na informace jednu z právních záruk zákonnosti ve veøejné správì (viz napø. rozsudek ze dne 17. 1. 2008, è. j. 5 As 28/2007-89). Doktrína obdobnì konstatuje, ¾e jedním z hlavních významù subjektivního práva na informace je, ¾e dává obèanùm mo¾nost vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veøejné moci, co¾ pøedstavuje jeden ze základních atributù liberálnì-demokratického státu. Pøièem¾ nejen reálné poskytování informací, ale ji¾ pouhý právní stav umo¾òující v zásadì komukoliv, aby získal informace o èinnosti orgánù veøejné správy, vede k rùstu odpovìdnosti pøi výkonu veøejné moci, ke zvy¹ování její kvality a transparentnosti, èím¾ zároveò pùsobí jako významný (ne-li nejvýznamnìj¹í) preventivní prvek pøedcházející ne¾ádoucím situacím, motivùm a jevùm v politice a veøejné správì ( ) Dostateènì rozsáhlý, jednoduchý a rychlý pøístup veøejnosti k informacím má rovnì¾ pøíznivý vliv na dùvìru obèanù v demokratické instituce a na jejich ochotì podílet se na veøejném ¾ivotì ( ) Naopak situace, kdy ji¾ samotné získávání podkladových informací z veøejné správy èiní obèanùm potí¾e ( ) vedou k poklesu ztoto¾òování se veøejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci na veøejné dìní. (Korbel, F. Právo na informace. Komentáø. 2005, Praha: Linde, str. 48). Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e v poslední dobì lze v Èeské republice ve zvý¹ené míøe pozorovat, jak dochází k uskuteèòování nastínìné vize poklesu ztoto¾nìní se obèanù s politickým systémem a k dal¹ím souvisejícím negativním jevùm. Lze se pøitom domnívat, ¾e svùj podíl na tom nese i pøesvìdèení nemalé èásti veøejnosti, ¾e ve veøejné správì pøíli¹ nefungují vnitøní kontrolní mechanismy, ¾e není zøejmé, které konkrétní osoby nesou odpovìdnost za jednotlivá pochybení, k nim¾ pøi výkonu veøejné správy dochází apod.
[37] Pøi povìdomí o realitì fungování èeské veøejné správy pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za nezbytné, aby správní soudy svou rozhodovací èinností pøispívaly k maximálnímu naplnìní principu otevøenosti (publicity) veøejné správy, který stojí v základu úpravy práva na informace. Jedinì tak mù¾e právo na informace efektivnì plnit svou vý¹e popsanou kontrolní funkci, a tím i pøispívat ke zvy¹ování kvality výkonu veøejné správy a k rùstu její dùvìryhodnosti v oèích veøejnosti.
[38] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek krajského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku.
[39] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 15
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 78
 § 90
 § 5
 § 45
 § 2
 § 2
 soud 
 § 2
 § 2
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 § 2
 § 139
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 § 2
 § 5
 § 45
 soud 
 soud 
 § 45
 soud 
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud