Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2017/2017-758-dc/decision-n-2017-758-dc-du-28-decembre-2017.150481.html
Timestamp: 2018-01-19 09:36:42+00:00

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4. Dans son avis du 24 septembre 2017 mentionné ci-dessus, le Haut conseil des finances publiques a notamment relevé que pour « l'année 2018, sous réserve des incertitudes portant sur le chiffrage des mesures nouvelles, ... la prévision des recettes tirées des prélèvements obligatoires est prudente ». Tout en s'interrogeant sur le respect des objectifs de maîtrise de la dépense retenus par le Gouvernement, il a également noté qu'« un effort visant à une budgétisation plus réaliste a été effectué sur le budget de l'État ».
6. L'article 5 de la loi déférée instaure un nouveau dégrèvement pris en charge par l'État de la taxe d'habitation perçue par les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le 6° de son paragraphe I en détermine les modalités de calcul ainsi que le taux, de 30 %, pour l'année 2018. Le 7° du même paragraphe, combiné avec les 2 et 3 du paragraphe III, portent ce taux à 65 % en 2019 et à 100 % au-delà. Le 8° du paragraphe I subordonne l'éligibilité à ce dégrèvement à une condition de revenu modulée en fonction du quotient familial. Le reste des dispositions du paragraphe I et le paragraphe II prévoient certaines mesures de coordination, notamment avec les autres dégrèvements et exonérations existants. En vertu du paragraphe IV, le Gouvernement est tenu de remettre chaque année au Parlement un rapport sur la réforme ainsi instaurée et sur l'opportunité de substituer une autre ressource fiscale à la taxe d'habitation.
10. En premier lieu, le nouveau dégrèvement de taxe d'habitation prévu aux 6° à 8° du paragraphe I de l'article 5 vise, en s'ajoutant aux dégrèvements et exonérations déjà existants, à dispenser progressivement, d'ici 2020, près de 80 % des redevables de l'acquittement de cette taxe au titre de leur résidence principale.
16. Aux termes des trois premiers alinéas de l'article 72-2 de la Constitution : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. - Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. - Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources... ». L'article L.O. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit, au sens du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, la notion de « ressources propres des collectivités territoriales ». Il prévoit que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette... ». Il ressort de la combinaison de ces dispositions que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif ou qu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, mais encore lorsqu'elle procède à une répartition de ces recettes fiscales au sein d'une catégorie de collectivités territoriales.
17. En premier lieu, le dégrèvement contesté est entièrement pris en charge par l'État sur la base des taux globaux de taxe d'habitation appliqués en 2017. En outre, il n'affecte pas l'assiette de cette taxe et ne remet pas en cause son caractère local. Enfin, les communes demeurent libres de fixer un taux de taxe d'habitation différent, auquel les bénéficiaires du dégrèvement contesté seront d'ailleurs assujettis, pour la part supérieure au taux appliqué en 2017. Ainsi, et en dépit de l'ampleur du dégrèvement, la taxe d'habitation continue de constituer une ressource propre des communes au sens de l'article 72-2 de la Constitution.
19. En troisième lieu, et en tout état de cause, l'article L.O. 1114-4 du code général des collectivités territoriales tend à garantir la pérennité de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Il prévoit à cet effet que le Gouvernement transmettra au Parlement, pour une année donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit, « un rapport faisant apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution ». Il indique que « si, pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas aux règles fixées à l'article L.O. 1114-3, les dispositions nécessaires sont arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait ». Dès lors, si, au vu de ce rapport, il apparaissait que, en raison de l'évolution des circonstances, et notamment par l'effet d'une modification des dispositions contestées, éventuellement conjuguée à d'autres causes, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des communes devenait inférieure au seuil minimal déterminé par l'article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales, il appartiendrait à la loi de finances pour la deuxième année suivant celle de ce constat d'arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d'autonomie financière des communes au niveau imposé par le législateur organique.
22. L'article 28 modifie le régime d'imposition des revenus du capital perçus par les personnes physiques. À compter du 1er janvier 2018, il soumet à un prélèvement forfaitaire unique, prévu au deuxième alinéa du a du 28° de son paragraphe I, les revenus de capitaux mobiliers, les plus-values mobilières et certains revenus de l'assurance vie, de l'épargne logement et de l'actionnariat salarié. Sauf exception, ce taux est fixé à 12,8 % par le huitième alinéa du a du 28° du paragraphe I.
40. Les sénateurs requérants concluent également à l'inconstitutionnalité de l'article 965. En effet, en excluant de l'assiette de l'impôt sur la fortune immobilière les biens immobiliers détenus par des sociétés lorsque ceux-ci sont affectés à leur activité et en n'excluant pas les mêmes biens immobiliers lorsqu'ils sont donnés à bail, le législateur aurait méconnu l'égalité devant la loi et devant les charges publiques. Ils estiment par ailleurs qu'en ne prévoyant pas de règles d'exonération similaires à celles prévues dans le cadre de l'impôt de solidarité sur la fortune, pour les parts ou actions ayant fait l'objet d'un engagement de conservation, le législateur a porté atteinte à une situation légalement acquise et aux effets pouvant être légitimement attendus d'une telle situation. Ils ajoutent enfin que le 3° de l'article 965 ne satisfait pas à l'exigence d'intelligibilité de la loi dès lors qu'il prévoit que le redevable de bonne foi peut faire l'objet d'un rehaussement s'il démontre « qu'il n'était pas en mesure de disposer des informations nécessaires à l'estimation de la fraction de la valeur des parts ou actions... représentative des biens ou droits immobiliers qu'il détient indirectement ». Selon eux, il ne serait pas possible de connaître le sens et la portée de cette disposition. Il en résulterait également une méconnaissance de l'article 34 de la Constitution.
50. En prévoyant que le contribuable de bonne foi ne peut faire l'objet d'un rehaussement s'il « démontre qu'il n'était pas en mesure de disposer des informations nécessaires à l'estimation de la fraction de la valeur des parts ou actions... représentative des biens ou droits immobiliers qu'il détient indirectement », le législateur a entendu prendre en compte les éventuelles difficultés pour un redevable à connaître les actifs taxables dont il est indirectement propriétaire. Cette disposition n'est ni inintelligible ni entachée d'incompétence négative.
51. Il résulte de tout ce qui précède que les sixième à quatorzième alinéas, les dix-septième à vingt-et-unième alinéas, le vingt-cinquième et le vingt-septième alinéas du paragraphe I de l'article 31, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
53. Les sénateurs requérants soutiennent tout d'abord que les dispositions du 1° de l'article 968 sont inintelligibles. En effet, en faisant référence à l'article 757 du code civil, sans préciser la version de cet article, le législateur n'aurait pas permis de déterminer la portée du texte contesté. De la même manière, en citant l'article 1094 du même code « dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 », le législateur aurait laissé subsister une ambigüité sur celle des versions antérieures qu'il entendait viser. En outre, en ne « visant que quatre des articles du code civil traitant ou ayant traité des droits démembrés, du conjoint survivant » et « en ne donnant aucune définition précise des situations qu'il vise », il ne serait pas possible de comprendre la volonté du législateur. Il en résulterait également une méconnaissance du principe du consentement à l'impôt et de l'article 34 de la Constitution. Les mêmes sénateurs font ensuite grief à ce 1° de méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques. Selon eux, en traitant différemment la situation de l'usufruitier et du nu-propriétaire selon que l'usufruit a été créé conventionnellement ou légalement, le législateur aurait fait preuve d'incohérence. Ces dispositions entraîneraient également une discrimination entre les enfants selon les règles successorales applicables. Par ailleurs, en prévoyant l'application du 1° de l'article 968 aux démembrements résultant de l'application de l'article 757 du code civil postérieurs au 1er janvier 2018, le législateur aurait créé une inégalité injustifiée. Enfin, en imposant la prise en compte de biens grevés d'usufruit dans le patrimoine du nu-propriétaire pour l'assiette de l'impôt sur la fortune immobilière, y compris lorsque le démembrement n'a pas été voulu par le nu-propriétaire, le législateur aurait porté atteinte au droit de propriété.
83. Il en résulte que les cent-quatrième et cent-cinquième alinéas du paragraphe I de l'article 31, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution.
84. L'article 979 du code général des impôts, dans sa rédaction résultant des cent-trente-cinquième à cent-trente-neuvième alinéas de l'article 31, soumet l'impôt sur la fortune immobilière à un plafonnement. Son paragraphe I prévoit que cet impôt est réduit de la différence entre, d'une part, le total des impôts dus en France et à l'étranger au titre des revenus et produits de l'année précédente et, d'autre part, 75 % du total des revenus mondiaux nets de frais professionnels de l'année précédente. Sont à ce titre prises en compte certaines déductions.
87. Le cent-trente-cinquième alinéa du paragraphe I de l'article 31, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, est conforme à la Constitution.
88. Le 1° de l'article 33 insère dans le code des douanes un article 223 bis qui fixe, pour les navires de plaisance et de sport répondant à certaines conditions de longueur et de puissance propulsive, un tarif majoré du droit annuel de francisation et de navigation à la charge de leur propriétaire. Le b du 3° de l'article 33 modifie l'article 238 du code des douanes, afin d'étendre cette mesure au droit de passeport sur les navires étrangers de plaisance et de sport, dû par leur propriétaire ou utilisateur ayant sa résidence principale ou son siège social en France. L'article 34 crée dans le code général des impôts un article 963 A instituant une taxe, perçue par l'État, additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules de tourisme, autres que les véhicules de collection, dont la puissance fiscale est supérieure ou égale à trente-six chevaux. L'article 36 modifie l'article 1010 bis du même code, qui régit la taxe sur les véhicules d'occasion additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules de tourisme. Il assoit désormais cette taxe additionnelle sur la seule puissance fiscale des véhicules et augmente ses tarifs pour les véhicules dont la puissance est supérieure ou égale à douze chevaux.
90. Il ressort des travaux préparatoires qu'en adoptant les articles 33, 34 et 36, le législateur a principalement entendu accroître les recettes budgétaires de l'État. En retenant la longueur et la puissance des navires et la puissance des véhicules de tourisme en cause comme critères d'assujettissement aux taxes qu'il a modifiées ou instituées, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objectif de rendement poursuivi. Les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doivent donc être écartés.
92. L'article 41 fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement attribuée par l'État aux collectivités territoriales ainsi que le périmètre et le taux de minoration de certaines dotations.
95. Aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
99. Pour les sénateurs requérants, cette minoration contrevient au principe de péréquation prévu au cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Il en résulterait également une rupture d'égalité, en ce que la région Île-de-France serait ainsi traitée plus favorablement.
102. En deuxième lieu, la région Île-de-France ne bénéficiant pas de la dotation en cause, le grief tiré de la violation du principe d'égalité devant la loi doit être écarté.
105. Son paragraphe I a pour objet d'annuler, pour ces deux seules collectivités, le transfert à la région de 25 points du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, opéré par l'article 89 de la loi du 29 décembre 2015 mentionnée ci-dessus. À cet effet, le 1° de ce paragraphe I modifie le 3° de l'article 1599 bis du code général des impôts, qui attribue aux régions une fraction égale à 50 % de cet impôt perçu sur leur territoire, pour prévoir, par exception, que « dans les communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon, cette fraction est égale à 25 % ». Par symétrie, le 2° de ce même paragraphe I modifie l'article 1656 du même code pour prévoir que 48,5 % du produit de cet impôt perçu sur le territoire de la métropole de Lyon lui est, par exception, attribué. Le paragraphe II de l'article 85 prévoit que la métropole de Lyon verse une attribution de compensation financière à la région Auvergne-Rhône-Alpes au titre des transferts de compétences opérés par l'article 15 de la loi du 7 août 2015 mentionnée ci-dessus. Son paragraphe III est relatif aux modalités d'application dans le temps de son paragraphe I.
106. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants soutiennent que l'article 85, introduit par amendement en première lecture à l'Assemblée nationale, n'aurait pas sa place en deuxième partie de la loi de finances. Les députés auteurs des deux saisines et les sénateurs requérants reprochent à cet article d'instituer, en méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques, plusieurs différences de traitement injustifiées. Une première discrimination serait créée au détriment de la région Auvergne-Rhône-Alpes, qui serait la seule région privée des recettes supplémentaires procurées par l'évolution du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au-delà de la situation de référence de l'année du transfert du produit d'un quart de cet impôt aux régions. Une deuxième discrimination serait créée entre la métropole de Lyon, qui bénéficie de ces recettes supplémentaires, et les départements de la région Auvergne-Rhône-Alpes, qui n'en bénéficient pas. Une troisième discrimination serait créée entre la métropole de Lyon et les départements de la région Île-de-France, qui ne bénéficient pas de ces recettes supplémentaires alors même qu'ils se trouvent dans la même situation que cette métropole puisque la région Île-de-France, comme la région Auvergne-Rhône-Alpes, ne s'est pas vu transférer de compétences en matière de transports par la loi du 7 août 2015.
113. Selon les députés auteurs de la première saisine et les sénateurs requérants, les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques seraient méconnus dans la mesure où l'article 126 exclurait de son champ les bailleurs du parc privé, les logements-foyers conventionnés en application du 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation et les organismes agréés par l'État exerçant des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale relevant de l'article L. 365-4 du même code. Les députés auteurs de la seconde saisine et les sénateurs requérants invoquent également une violation du principe d'égalité devant la loi, en raison des effets de seuil que créerait cet article et de la possibilité pour les locataires non bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement de profiter de la réduction de loyer de solidarité.
115. En premier lieu, en application du deuxième alinéa du 4° et du 5° du paragraphe I, cette réduction concerne les logements gérés par les bailleurs du parc social que sont les organismes de logement social mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées par l'État mentionnées à l'article L. 481-1 du même code.
133. L'article 142 supprime, à compter du 1er janvier 2018, le remboursement par l'État aux sociétés d'assurance et aux mutuelles d'une fraction de la majoration légale de certaines rentes viagères servies à leurs clients.
134. Les députés auteurs de la deuxième saisine et les sénateurs requérants reprochent à cet article de faire supporter aux seules sociétés d'assurance le poids financier d'une obligation légale instituée dans un but de solidarité nationale, en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques. Cet article porterait également atteinte à la garantie des droits dès lors, d'une part, que les sociétés d'assurance pouvaient légitimement attendre de l'État qu'il continue de participer financièrement au dispositif de majoration légale des rentes viagères et, d'autre part, que la remise en cause de cette participation ne serait pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant. Selon les sénateurs requérants, le désengagement financier de l'État obligerait les sociétés d'assurance à constituer des provisions pour faire face à la hausse de leurs engagements et, ce faisant, porterait atteinte au droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789, ainsi qu'à la liberté d'entreprendre. Serait, enfin, méconnue la liberté contractuelle.
135. En premier lieu, en instituant des dispositifs de majoration légale de certaines rentes viagères servies par les compagnies d'assurance et les mutuelles, le législateur avait entendu protéger leurs titulaires des effets excessifs de l'inflation constatée après la seconde guerre mondiale. Il a prévu la prise en charge par l'État d'une partie des dépenses résultant, pour les organismes débirentiers, de ces dispositifs de majoration légale. Il a ensuite restreint le bénéfice de ces dispositifs aux contrats souscrits avant le 1er janvier 1987. Compte tenu des conditions économiques actuelles, de la situation financière des organismes débirentiers et du nombre des bénéficiaires de ces dispositifs, la suppression, par les dispositions contestées, de la prise en charge partielle par l'État de ces dispositifs de majoration légale ne fait pas peser une charge excessive sur les organismes débirentiers. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.
136. En second lieu, d'une part, la suppression de la prise en charge par l'État d'une partie des dépenses résultant de la majoration légale de certaines rentes viagères entre en vigueur à compter du 1er janvier 2018 sans, toutefois, s'appliquer aux rentes versées par les organismes débirentiers en 2017. Les dispositions contestées ne portent donc atteinte à aucune situation légalement constituée. D'autre part, la circonstance que l'État a ainsi pris en charge une partie de ces dépenses n'a pu produire aucun effet légitimement attendu quant à la prolongation de ce dispositif. Il en résulte que le législateur pouvait y mettre fin sans méconnaître les exigences découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789.
145. Ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État. Elles n'ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État. Elles n'ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances. Elles sont donc contraires à la Constitution.
- les sixième à quatorzième, dix-septième à vingt-et-unième, vingt-cinquième, vingt-septième, trente-quatrième, trente-sixième, quarante-troisième à quarante-cinquième, cinquante-quatrième, soixante-et-onzième, soixante-douzième, soixante-quatorzième, soixante-dix-septième, soixante-dix-huitième, cent-quatrième, cent-cinquième et cent-trente-cinquième alinéas du paragraphe I de l'article 31 ;

References: L'article 5
 l'article 5
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 72
 L'article 28
 l'article 965
 l'article 965
 l'article 34
 l'article 31
 l'article 968
 l'article 757
 l'article 1094
 l'article 34
 l'article 968
 l'article 757
 l'article 31
 L'article 979
 l'article 31
 l'article 31
 l'article 33
 l'article 33
 l'article 238
 L'article 34
 L'article 36
 l'article 1010
 L'article 41
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 89
 l'article 1599
 l'article 1656
 l'article 85
 l'article 15
 l'article 85
 l'article 126
 L'article 142
 l'article 2
 l'article 13
 l'article 16
 l'article 31