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Timestamp: 2019-11-13 05:00:16+00:00

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STC 29/2015, 19 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 561221398
STC 29/2015, 19 de Febrero de 2015
Número de Recurso: 1772-2014
Sentencia citada en: 56 sentencias, 7 artículos doctrinales, 5 temas prácticos, 3 formularios
El día 24 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento ordinario núm. 107-2013, Auto del citado órgano judicial, de 3 de marzo de 2014, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, por posible vulneración de los arts. 86.1 y 148.1.3 CE.
El Sr. P. S. presentó ante el Ayuntamiento de Icod de Los Vinos (Santa Cruz de Tenerife) el oportuno proyecto para la construcción de un depósito para almacenamiento de agua de riego y un cuarto de máquinas en terrenos de su propiedad, calificados como suelo rústico de protección de valores económicos agropecuarios.
Con carácter previo a resolver sobre la licencia de obras interesada, el ayuntamiento acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio de Canarias y de la Ley de espacios naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, remitir el expediente al Cabildo Insular de Tenerife para su calificación territorial, que lo recibió el 17 de julio de 2012. Mediante resolución de 18 de octubre de 2012, notificada al solicitante el siguiente 31 de octubre, el Cabildo denegó la calificación interesada.
El solicitante interpuso contra esta resolución recurso de alzada. Entre otros motivos de oposición alegó que, con arreglo a la regla del silencio positivo prevista en el por entonces art. 62.2 c) del Decreto Legislativo 1/2000 [hoy art. 62 quinques 2 c)], para los supuestos de transcurso del plazo máximo de tres meses para resolver, contados a partir de la entrada de la documentación en el registro del correspondiente Cabildo Insular, al tiempo del dictado de la resolución recurrida ya había obtenido por silencio la correspondiente calificación territorial.
Por resolución de 17 de diciembre de 2012, notificada el 11 de enero de 2013, el Cabildo de Tenerife desestimó el recurso. Frente a la citada alegación, razonó que la citada regla autonómica en materia de silencio había sido corregida por el art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, que es un precepto de carácter básico de conformidad con la disposición final primera, 1 d), y que sienta precisamente la regla contraria. El citado art. 23 establece en su primer apartado que los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que enumera seguidamente, y entre los que se incluye las obras de construcción, “requerirán del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística”. Para apreciar a continuación en su apartado 2 que “el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud para entenderla desestimada por silencio administrativo”.
Contra esta última resolución, el Sr. P. S. interpuso, con fecha de 26 de febrero de 2013, recurso contencioso-administrativo, que fue turnado al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife con el núm. 107-2013. En su escrito de demanda, el recurrente insistió en la forzosa aplicación al caso de la regla del silencio positivo prevista en el Decreto Legislativo 1/2000, que ni podía ser desconocida por la Administración insular mediante una resolución tardía, salvo por la vía agravada de la revisión de oficio, ni tampoco entenderse derogada ni corregida por el art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, visto además que se trata de una norma general y, por tanto, que debe ceder ante la citada regla especial autonómica, precisamente en la materia afectada de calificación territorial.
Una vez conclusas las actuaciones y dentro del plazo para dictar sentencia, el Juzgado, por providencia de 19 de noviembre de 2013, acordó, de conformidad con lo previsto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), conceder a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, por posible vulneración de los arts. 86.1 y 148.1.3 CE. Resumidamente, por considerar que la modificación del régimen del silencio en materia de actos urbanísticos no encaja fácilmente en el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que justifica el uso del decreto-ley, ni es materia tampoco de competencia estatal, sino de exclusiva titularidad autonómica, según confirma el art. 30.15 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
El recurrente en el proceso a quo manifestó su opinión favorable al planteamiento de la cuestión, anunciada por los mismos motivos formulados en la providencia del Juzgado. El Cabildo insular se opuso al planteamiento de la cuestión, observando que el citado artículo 23 no es determinante para la decisión de la controversia litigiosa toda vez que, al margen de su aplicación al caso objeto de enjuiciamiento, en el presente asunto existen otros motivos que justificarían igualmente la desestimación del recurso, por lo que el citado precepto considerado no resulta en rigor decisivo para el sentido del fallo, como exige el art. 35 LOTC. Entre esos otros motivos, están el plazo máximo para resolver a tener en cuenta, que no es el de tres meses defendido en el recurso, sino el de cinco meses previsto en el apartado 4 del art. 66 quinques del Decreto Legislativo 1/2000 para los proyectos que requieren información pública, como en su criterio resultaría aplicable; y la regla del art. 166 del Decreto Legislativo 1/2000 que impide la adquisición por silencio administrativo de facultades contrarias al ordenamiento jurídico, como también sería el caso de seguir el planteamiento defendido en el recurso.
En su Auto de planteamiento, el órgano judicial, después de justificar con detalle el cumplimiento de los requisitos del art. 35.2 LOTC, entiende, sirviéndose ampliamente de la doctrina constitucional que cita, que no hay ninguna razón que pruebe la existencia de meritorias razones de extraordinaria y urgente necesidad y, por tanto, que justifique constitucionalmente ex art. 86.1 CE el uso en el presente asunto de la figura del decreto-ley.
El Pleno de este Tribunal, por providencia de 6 de mayo de 2014, acordó admitir a trámite la cuestión planteada, reservar para sí su conocimiento y, de conformidad con el art. 37.3 LOTC, dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento Canario para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. En esa misma providencia se acordó igualmente comunicar al órgano proponente la suspensión, con arreglo al art. 35.3 LOTC, de las actuaciones judiciales y publicar la admisión de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 13 de mayo de 2014, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el presente proceso constitucional y dar por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
En data 27 de mayo de 2014, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal que la Mesa de la Cámara había acordado personarse y dar por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Con fecha de 30 de mayo de 2014, el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno de la Nación, presentó su escrito de alegaciones interesando la desestimación de la cuestión planteada. Luego de traer a colación alguna de las principales declaraciones de la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante del art. 86.1 CE (“en caso de extraordinaria y urgente necesidad”), el representante del Estado subraya el contexto de crisis económica concurrente en el momento del dictado del Real Decreto-ley enjuiciado, especialmente visible en el mercado inmobiliario, recuerda la explicación que sobre el artículo 23 consta en la exposición de motivos del propio Decreto-ley, y alude al designio, anunciado en la Ley 2/2011, de economía sostenible, y plasmado en el art. 84 bis de la Ley reguladora de las bases de régimen local, de limitar la intervención administrativa en el desarrollo de actividades económicas y de reducir la aplicación de la regla del silencio negativo a los procedimientos en los que concurran imperiosas razones de interés general. Con estos presupuestos, el Abogado del Estado concluye, haciendo suyas las palabras de la exposición de motivos de la norma de urgencia a examen, que nada hay que reprochar efectivamente a la decisión del Gobierno que “ha procedido a evaluar la concurrencia de los motivos que justifican esa urgencia para la introducción de un precepto en el ordenamiento que dispon[e] ese efecto desestimatorio [del silencio] y que delimita sus efectos como medida coadyuvante a la reforma urgente de reordenación parcial del sector inmobiliario que el Real Decreto-ley en su conjunto efectúa”.
El 13 de junio de 2014, el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones interesando la desestimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad. El Fiscal, que comienza por subrayar el contexto legislativo y jurisprudencial existente al tiempo del dictado del artículo 23 cuestionado, haciendo especial hincapié en la regla tradicional que impide la adquisición por silencio de licencias contra legem , advierte que la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, ha derogado expresamente el precepto cuestionado, según precisa el apartado 6 de la disposición derogatoria única, para añadirlo ahora al contenido del nuevo art. 9 de la Ley de suelo. Una derogación, de todas formas, que no determina la extinción del objeto de la presente cuestión de constitucionalidad, que se mantiene por consiguiente en los mismos términos en que ha sido planteada, según este Tribunal constitucional ha precisado en otros asuntos con semejantes circunstancias. Y dicho esto, el Fiscal examina por separado los reproches formulados en el Auto de planteamiento.
Comenzado por las dudas sobre la existencia del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, el Fiscal General subraya los serios problemas de seguridad jurídica que desde siempre ha suscitado la convivencia de la regla general del silencio positivo prevista en el art. 43 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común con la regla igualmente clásica en el campo urbanístico que impide la obtención de licencias contra legem . Unos problemas de los que da cumplida cuenta la jurisprudencia ordinaria, con la STS de 28 de enero de 2009 a la cabeza, y de los que se hace eco también el ATC 80/2013, de 9 de abril. Teniendo en cuenta este contexto, el Fiscal entra a examinar la justificación que se contiene en el propio Real Decreto-ley, advirtiendo que de la misma no hay testimonios significativos en el debate parlamentario de convalidación celebrado en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados de 14 de julio de 2011. Subraya seguidamente el objetivo clarificador de la situación existente que anima el dictado del artículo 23 cuestionado, que no persigue reformar el procedimiento administrativo sino acabar con la inseguridad jurídica reinante, y que, por tanto, se inscribe en el contexto más amplio de hacer frente a la grave coyuntura económica que inspira el propio Real Decreto-ley. Unas circunstancias que, en el criterio del Fiscal General, cuadran con el presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, en la medida que el citado precepto impone una solución “congruente con la situación previamente existente que se pretende solucionar, proporcionando una respuesta de carácter instantánea, con entrada en vigor al día de su publicación”.
Por providencia de 17 de febrero de 2015 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife cuestiona la constitucionalidad del art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, por posible vulneración de los arts. 86.1 y 148.1.3 CE. El citado precepto legal, que abre el capítulo VI del citado Real Decreto-ley, relativo a “seguridad jurídica en materia inmobiliaria”, bajo la rúbrica “silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa”, establece literalmente:
Con carácter previo, importa hacer notar, según el Fiscal General ha puesto de manifiesto en su escrito de alegaciones, que, durante la pendencia del proceso judicial a quo , el precepto legal cuestionado en el presente proceso constitucional fue efectivamente derogado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (disposición derogatoria única, 6), que decidió incorporarlo, con pequeñas variantes, al contenido de los vigentes apartados 7 y 8 del art. 9 de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
Conforme se ha señalado, el Auto de planteamiento suscita una doble duda de constitucionalidad. De un lado, cuestiona que en el tan citado artículo 23 concurran las razones de extraordinaria y urgente necesidad que, según el art. 86.1 CE, habilitan al Gobierno para su aprobación mediante decreto-ley. Y, por otro, denuncia que la regla sobre el silencio que contiene supone una extralimitación competencial con invasión del campo reservado a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de urbanismo por la Constitución (art. 148.1.3) y su Estatuto de Autonomía (art. 30.15).
La exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2011 dedica su apartado VI a enunciar las razones que justifican el dictado de las medidas específicas que se establecen en el siguiente capítulo VI, en el que se incluye el artículo 23 cuestionado en este proceso constitucional. Y lo hace literalmente, en lo que ahora exclusivamente importa, en los siguientes términos:
La valoración conjunta de esta motivación, y que bien puede resumirse ahora en la idea de garantizar la seguridad jurídica, es claramente insuficiente y no supera el canon de control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante del art. 86.1 CE.
A la vista de las circunstancias concurrentes y de las razones expuestas, debemos concluir que, efectivamente, en este caso el Gobierno no ha aportado una justificación suficiente que permita apreciar la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad requerido por el art. 86.1 CE para el uso de la legislación de urgencia en relación con el art. 23 del Real Decreto-ley 8/2011, lo que determina la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de dicho artículo por vulneración del citado precepto constitucional.
SAP Álava 244/2015, 30 de Junio de 2015
ATS 1286/2016, 21 de Julio de 2016

References: resolución 
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 artículo 23
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 Real Decreto 
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