Source: http://www.zakony.cz/soudni-rozhodnuti/ustavni-soud/2009/2501/judikat-us-Pl-uS-27-06-narizeni-mesta-ostrova-c-1-2005-trzni-rad-GUS20092601/
Timestamp: 2018-03-19 09:06:42+00:00

Document:
Pl. ÚS 27/06, Soudní rozhodnutí Ústavního soudu - Zákony.cz
Pl. ÚS 27/06, Soudní rozhodnutí Ústavního soudu
24.3.2009 - Účinný
Pl. ÚS 27/06
Pl.ÚS 27/06 ze dne 24. 3. 2009
119/2009 Sb. N 66/52 SbNU 649
Nařízení města Ostrova č. 1/2005, tržní řád
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 24. března 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/06 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení čl. 3 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení města Ostrova č. 1/2005, tržní řád, ve znění nařízení č. 3/2005, za účasti města Ostrova a veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla (nález byl vyhlášen pod č. 119/2009 Sb.).
Ustanovení čl. 3 odst. 2 věty první ve slovech "v ostatních případech pak místo či místa určená se souhlasem rady města (RM)" nařízení města Ostrova č. 1/2005, tržní řád, ve znění nařízení č. 3/2005, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Návrh na zrušení čl. 7 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení se zamítá.
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), tehdy účinného ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a podle ustanovení § 124 odst. 3, § 126 odst. 1 a § 127 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném do 1. 7. 2006, (dále jen "zákon o obcích"), doručeným Ústavnímu soudu dne 18. 4. 2006, se ministr vnitra František Bublan domáhá zrušení čl. 3 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení města Ostrova č. 1/2005, tržní řád, ve znění jeho následného nařízení č. 3/2005, (dále též "tržní řád").
2. V návrhu navrhovatel uvedl, že Rada města Ostrova schválila dne 18. 1. 2005 nařízení města Ostrova č. 1/2005, tržní řád, které nabylo účinnosti po splnění zákonem stanovených podmínek dne 3. 2. 2005, a dne 1. 11. 2005 schválil tentýž orgán nařízení města Ostrova č. 3/2005, kterým se nařízení č. 1/2005 mění a jehož účinnost nastala dnem 18. 11. 2005. Ministerstvo vnitra, posuzujíc toto nařízení, dospělo k závěru, že je v rozporu s ústavním pořádkem, zákonem č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, jakož i se zákonem o obcích, město Ostrov však ani po projednání s ním nápravu nezjednalo. Rozhodnutím ze dne 20. 12. 2005 č. j. ODK-473/1-2005 proto ministerstvo zahájilo s městem Ostrovem správní řízení a rozhodnutím ze dne 23. 3. 2006 č. j. ODK-473-6/1-2005 účinnost od počátku namítaných čl. 3 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení dnem 30. 3. 2006 pozastavilo.
3. Navrhovatel je názoru, že pakliže bylo nařízení vydáno v přenesené působnosti obce [§ 11 odst. 1 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích], bylo podle § 18 živnostenského zákona povinností obce vymezit místa pro prodej a poskytování služeb (zejména tržnice a tržiště) přímo v nařízení (tržním řádu), a nikoliv způsobem, který město Ostrov zvolilo v jeho čl. 3 odst. 2, totiž že těmito místy jsou "též místa určená se souhlasem rady města". Rada obce, je-li orgánem vykonávajícím státní správu, je zde limitována ustanoveními čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), pročež nelze "zavádět oprávnění rady města ... k určení takových míst jinak než formou nařízení". Sporné ustanovení tím podle navrhovatele překračuje rámec zákonného zmocnění § 18 živnostenského zákona a je v rozporu s čl. 79 odst. 3 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s ustanoveními § 11 a 61 zákona o obcích. Ku podpoře tohoto závěru navrhovatel poukázal na právní názor, jejž vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 1/01 (N 110/23 SbNU 79; 270/2001 Sb.).
4. Podle navrhovatele může - dále - obec "kontrolu dodržování ustanovení vlastních právních předpisů" svěřit pouze svým orgánům; k tomu, aby tuto povinnost uložila jiným subjektům (zde provozovatelům tržišť jakožto fyzickým či právnickým osobám oprávněným k této činnosti), již zákonné zmocnění nemá a nelze je dovodit ani z § 18 odst. 1 písm. e) živnostenského zákona. Čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení, který oproti tomu zakládá povinnost provozovateli tržiště provádět kontrolu (resp. dohled) jeho dodržování, je tím v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny.
5. Město Ostrov, ač Ústavním soudem vyzváno, se k tomuto návrhu nevyjádřilo.
6. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl v podání ze dne 11. 2. 2008 Ústavnímu soudu sdělil, že ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Současně uvedl, že sdílí návrh co do čl. 3 odst. 2, neboť ustanovení § 18 živnostenského zákona i podle jeho názoru neumožňuje (a ani jiný právní předpis) provádět regulaci prodeje zboží a poskytování služeb prostřednictvím individuálních právních aktů, jimiž předjímané "souhlasy rady města" nepochybně jsou. Jedním z určujících znaků normativního právního aktu (zde nařízení) je princip předvídatelnosti, který v případě pouhého ad hoc souhlasu rady města naplněn není, jelikož se nijak nepromítá do znění právní normy. Jinak je tomu však podle jeho názoru ve vztahu ku čl. 7 odst. 1 písm. b); pokud totiž § 18 odst. 1 písm. e) živnostenského zákona umožňuje obci stanovit pravidla, jež musí provozovatel tržiště dodržovat, lze si obtížně představit, že by neměl mít (současně) povinnost na jejich dodržování dohlížet. Nejde totiž o nic jiného, než že provozovatel tržiště je povinen soukromoprávními prostředky zajistit dodržování podmínek, které vymezuje tržní řád.
7. V replice k vyjádření vedlejšího účastníka navrhovatel namítl, že přijetím jeho výkladu čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení by bylo možno "dojít až k závěru, že orgány dozoru ... budou kontrolovat, zda má provozovatel uzavřeny smlouvy s jednotlivými prodejci či poskytovateli služeb". I nadále proto trvá na tom, že v případě napadeného čl. 7 odst. 1 písm. b) jde o "zakotvení obecné kontrolní povinnosti, kterou však provozovatel dle zákona nemá"; ačkoli prý "nechce zpochybnit možnost kontroly dodržování tržního řádu provozovatelem", míní přesto, že pro uložení takové povinnosti fyzickým a právnickým osobám "chybí zákonné zmocnění".
8. Vzhledem k tomu, že od ústního jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci, Ústavní soud se souhlasem účastníků (zčásti implicitním) od jednání upustil (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
9. Ustanovení čl. 3 ("Místo pro prodej a poskytování služeb") odst. 2 nařízení zní:
"Místem pro prodej a poskytování služeb v případě tržiště nebo stálého tržního místa jsou místa uvedená v příloze č. 1 a č. 2 k tomuto nařízení, v ostatních případech pak místo či místa určená se souhlasem rady města (RM). Na jiném místě na území města Ostrov, jak na pozemku ve vlastnictví města Ostrov, tak i na pozemku v soukromém vlastnictví jiné fyzické nebo právnické osoby, činnost podle odst. 1 provozovat nelze"
a ustanovení čl. 7 ("Pravidla, která musí dodržet provozovatel tržiště, tržního místa, restaurační předzahrádky a předsunutého prodejního místa k zajištění jejich řádného provozu") odst. 1 písm. b) nařízení stanoví, že:
"Provozovatel je povinen dohlížet na dodržování čl. 2 až 6 tohoto tržního řádu všemi dotčenými osobami a nepřipustit jejich porušování.".
10. V záhlaví jmenovaný ministr vnitra Mgr. František Bublan podal předmětný návrh před účinností zákona č. 234/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb., jímž byla dosavadní návrhová oprávnění ministra vnitra (ve vztahu k nařízení obce, jíž je město Ostrov) přenesena na ředitele příslušného krajského úřadu [srov. § 125 odst. 3 zákona o obcích a § 64 odst. 2 písm. i) zákona o Ústavním soudu, ve zněních účinných od 1. 7. 2006]. Změny, k nimž od podání návrhu došlo, však nejsou [vzhledem k povaze a účelu daného řízení před Ústavním soudem - srov. kupříkladu nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/02 ze dne 24. 6. 2003 (N 97/30 SbNU 405; 205/2003 Sb.)] významné ani z hlediska věcného ani procesního; ostatně zmíněný zákon č. 234/2006 Sb. zakotvil v bodu 3 článku II části první zásadu, že "kontrola výkonu přenesené působnosti orgánů obcí, zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů".
11. Podle § 127 odst. 1 (odkazem na § 124 odst. 3) zákona o obcích platí, že ministr vnitra podá nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce návrh na její zrušení Ústavnímu soudu. Jestliže k pozastavení účinnosti došlo 30. 3. 2006 a návrh Ústavnímu soudu byl podán dne 18. 4. 2006, stalo se tak včas.
12. Pro posouzení souladu obecně závazných vyhlášek obce s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků [srov. kupříkladu nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)], v jehož rámci posuzuje 1. pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, 2. zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires, 3. zda nezneužila svoji působnost, a konečně poměřuje 4. obsah obecně závazné vyhlášky kritériem "rozumnosti".
13. Tuto metodu lze aplikovat zde jen obdobně, se zřetelem ku zvláštnímu základu normotvorby obcí v oblasti výkonu tzv. přenesené působnosti, jejž předjímá čl. 105 Ústavy, pověřuje-li výkonem státní správy též orgány samosprávy (stanoví-li tak zákon).
14. Podmínky ústavní konformity přijetí napadeného nařízení, tj. zda se tak stalo oprávněným orgánem obce a v zákonem předepsané proceduře, včetně náležité publikace, jejichž zkoumání přikazuje ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, nebyly navrhovatelem jakkoli zpochybňovány (naopak byly prohlášeny za splněné) a Ústavní soud zde rovněž nedostatky neshledal.
15. Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích může obec v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna, a podle § 61 odst. 2 písm. a) téhož zákona se obec při vydávání nařízení řídí zákonem a jinými právními předpisy. Z ustanovení § 99 odst. 1 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích se pak podává, že nařízení obce vydává rada obce.
16. Zatímco obecně závazné vyhlášky mohou obce ve smyslu ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy vydávat v mezích celé své zákonem stanovené samostatné působnosti, prostor pro vydávání nařízení jakožto prováděcích právních předpisů k zákonům je užší; nařízení mohou obce vydávat vždy jen na základě a v mezích konkrétního zákona, resp. za předpokladu jeho výslovného zmocnění.
17. Obec tedy při vydání nařízení musí postupovat "secundum et intra legem", nikoliv "praeter legem", jí vydaný předpis musí být obecný a upravovat právní poměry neurčité množiny adresátů, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu a jiným právním předpisům (nesmí být s nimi v rozporu) a musí obsahově vystihnout ten pro další právní úpravu otevřený prostor, jenž odpovídá rámci vymezenému zmocňujícím zákonem a jeho intenci (srov. obdobně nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, N 30/21 SbNU 261, ze dne 16. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01, N 149/24 SbNU 79, a ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34 SbNU 165). Zde nacházejí specifické uplatnění i kritéria testu ústavnosti dovozená pro obecně závazné vyhlášky obce, jak byla prezentována shora (bod 12.), zejména zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires, resp. zda nezneužila svoji působnost, a uplatní se konečně i obecná kritéria tvorby právních předpisů spočívající v požadavcích jejich určitosti, srozumitelnosti a adekvátní interpretovatelnosti. Nedostatek některé z vyloženému odpovídajících podmínek pak představuje vadu (nařízení), jež má logicky povahu vybočení (v širším smyslu) ze zákonného zmocnění, které je ústavněprávně relevantní (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy), a v přezkumu vedeném Ústavním soudem v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu vede nevyhnutelně k derogaci takového předpisu, resp. jednotlivých ustanovení (viz čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
18. Rada města Ostrova napadené nařízení vydala s výslovným odkazem na ustanovení § 18 živnostenského zákona a na ustanovení § 11 odst. 1 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích.
19. Rozhodné ustanovení § 18 odst. 1 živnostenského zákona zní:
Obec může v přenesené působnosti vydat tržní řád formou nařízení obce. Pro nabídku, prodej zboží (dále jen "prodej") a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona tržní řád vymezí:
a) místa pro prodej a poskytování služeb, jimiž jsou zejména tržnice a tržiště (dále jen
"tržiště"), a jejich rozdělení, (např. podle druhu prodávaného zboží nebo poskytované
20. Je evidentní, že obec Ostrov vydat nařízení "tržní řád" formálně mohla, resp. byla oprávněna, neboť k tomu byla vskutku zákonem zmocněna. Otevřenou otázkou zůstává, zda je dána také jeho obsahová shoda s tímto zmocněním, přesněji řečeno, zda obec obsahově respektovala pravidla vyložená výše (v bodu 17.).
21. Ve vztahu k napadenému čl. 3 odst. 2 nařízení (viz bod 9.) se tedy klade otázka, zda navrhovatelem vytýkaným zakotvením možnosti vymezit "místa pro prodej a poskytování služeb" [§ 18 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona] též - vedle tržišť a stálých tržních míst určených v příloze nařízení - tak, že "v ostatních případech" půjde o "místo či místa určená se souhlasem rady města (RM)", město Ostrov nevybočilo ze zmocnění § 18 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona (ve smyslu vyloženém v bodu 17.).
22. Navrhovateli nutno přisvědčit, že takovým vybočením je nařízení obce vskutku postiženo.
23. Napadené ustanovení není především dostatečně určité; pojem "se souhlasem RM" (rady města) implikuje i eventualitu, že někdo jiný určí místo pro prodej, a souhlas rady je pak jen předpokladem takového určení. Chybí-li však identifikace určujícího subjektu, je napadené ustanovení vadné natolik, že není vůbec aplikovatelné.
24. Neobstojí však ani ta výkladová verze, že místo pro prodej se určí samotným "souhlasem" rady města, resp. že tento "souhlas" již zakládá určení takového (dalšího) prodejního místa. Je totiž zjevné, že Rada města Ostrova mylně pochopila ustanovení § 18 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona potud, že zkratku "tržiště" neidentifikovala se všemi místy pro prodej, nýbrž jen právě s tržištěm (stálými tržními místy), a s ostatními místy naložila tak, jako kdyby mohla mít režim odlišný.
25. Správný výklad § 18 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona je nutně takový, že v tržním řádu musí být vymezena prodejní místa všechna, mají-li sloužit prodeji zboží a poskytování služeb "mimo provozovnu určenou k tomuto účelu kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona" (§ 18 odst. 1 živnostenského zákona). Jestliže totiž mají být místa pro prodej a poskytování služeb "vymezena", tj. nepochybně pevně určena (identifikována), v tržním řádu, pak logicky neobstojí, že by tak mohla učinit mimo tržní řád (následně, ad hoc) rada města svým (pouhým) "souhlasem".
26. Zákonnému požadavku, aby obec v tržním řádu (nařízení) vymezila "místa pro prodej a poskytování služeb, jimiž jsou zejména tržnice a tržiště, ... a jejich rozdělení ..." (tj. aby obec přímo v tomto normativním právním aktu dostatečně určitě konkretizovala místa, na nichž se tato činnost povoluje), určení těchto míst v napadené části věty prvé ustanovení čl. 3 odst. 2 nařízení nejenže zjevně nevyhovuje, nýbrž neodpovídá ani požadavku určitosti a předvídatelnosti normativního právního aktu, jak dovodil Ústavní soud v obdobné situaci v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/01 (viz výše), na nějž navrhovatel opodstatněně poukázal. I ve zde kritizované obecně závazné vyhlášce obce byla totiž inkriminovaná místa - ve vztahu k činnostem, jež by mohly narušit veřejný pořádek - "určena" ad hoc zmocněním pro městskou radu, což Ústavní soud posoudil jakožto rozporné s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.
27. Vybočení ze zákonného zmocnění (bod 17.) posléze představuje i okolnost, že tržním řádem založené oprávnění pro Radu města Ostrova koliduje s ustanovením § 99 zákona o obcích, podle něhož přísluší radě obce rozhodovat v oblasti přenesené působnosti jen tehdy, stanoví-li tak zákon, a nikoli právní předpis jiný. Oprávnění k rozhodování formou "souhlasu" ad hoc bylo založeno nepřípustně, neboť taková působnost nebyla založena zákonem, nýbrž - toliko - nařízením obce, tedy předpisem podzákonným.
28. Shrnutím řečeného je pak namístě logický závěr, že v této části je návrh důvodný, a dovozená "vybočení", jež se jinak identifikují i s postupem obdobným jednání ultra vires, resp. zneužití působnosti, představují výkon přenesené působnosti obce v kolizi s ústavněprávními principy. S navrhovatelem se v závěru, že napadené nařízení města Ostrova je v rozporu s čl. 79 odst. 3 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, proto nelze než ztotožnit, a podmínky zásahu Ústavního soudu podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou tak dány. Podle tohoto ustanovení proto Ústavní soud čl. 3 odst. 2 větu první nařízení města Ostrova č. 1/2005, tržní řád, ve znění nařízení č. 3/2005, ve slovech "v ostatních případech pak místo či místa určená se souhlasem rady města (RM)" zrušil.
29. Jinak je tomu co do té části návrhu, v níž navrhovatel napadl čl. 7 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení, neboť zde je namístě se přiklonit k hodnocení, jež ve svém podání předestřel vedlejší účastník (veřejný ochránce práv).
30. Podle citovaného § 18 odst. 1 písm. e) živnostenského zákona tržní řád vymezí též "pravidla, která musí dodržet provozovatel tržiště k zajištění jeho řádného provozu". Podle čl. 2 odst. 8 tržního řádu je provozovatelem fyzická nebo právnická osoba oprávněná k provozování tržiště, tržního místa, restaurační předzahrádky nebo předsunutého prodejního místa. Čl. 3 odst. 3 písm. a) tržního řádu pak stanoví, že "tržiště na pozemku města Ostrova je provozováno fyzickou či právnickou osobou na základě nájemní či jiné smlouvy s městem Ostrov".
31. Bylo již výše zaznamenáno, že napadené ustanovení čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení ukládá provozovateli povinnost "dohlížet na dodržování čl. 2 až 6 tohoto tržního řádu všemi dotčenými osobami a nepřipustit jejich porušování", přičemž porušení tržního řádu je podle čl. 8 odst. 2 nařízení postihováno "podle zvláštních právních předpisů" a čl. 8 odst. 1 nařízení současně stanoví, že dozor nad dodržováním tohoto nařízení přísluší určeným "kontrolním orgánům dle zvláštního právního předpisu".
32. Vzhledem k vyloženým podmínkám normotvorby obcí v rámci přenesené působnosti platí, že - tím spíše - bez výslovného zákonného zmocnění nemůže obec nařízením ukládat třetím osobám povinnosti, a kromě již zmiňovaných ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny je tu k zdůraznění čl. 2 odst. 3 a zejména čl. 4 odst. 1 Listiny, jestliže stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. Chybí-li takové zákonné zmocnění, je jejich ukládání obcí nařízením (v přenesené působnosti) vyloučeno; pakliže tak obec přesto učiní, je její postup vybočením ze zákonného zmocnění ve smyslu jeho vymezení výše (bod 17.).
33. Živnostenský zákon upravuje v § 60a a násl. zvláštní živnostenskou kontrolu, již provádějí v rámci své působnosti živnostenské úřady, "které sledují, zda a jak jsou plněny povinnosti stanovené živnostenským zákonem, ustanoveními zvláštních právních předpisů vztahujícími se na živnostenské podnikání, poskytování služeb podle § 69a a na podmínky provozování živnosti uložené v koncesní listině". Nelze však pominout ani další předpisy, jejichž kontrolní mechanismy mohou být ve vztahu k živnostenskému podnikání "na tržištích" rovněž ve hře [viz kupříkladu zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), vždy ve znění pozdějších předpisů]. Právě tomu zjevně korespondují výše (v bodu 31.) citovaná ustanovení čl. 8 odst. 1 a 2 tržního řádu, jestliže odkazují na "zvláštní předpisy", a to ať již ohledně hmotného práva, tak i co do k postihu určeného orgánu, přičemž lze mít za to, že s nimi navrhovatel souhlasí, jestliže předjímá jako regulérní, že "kontrolu dodržování ustanovení vlastních právních předpisů" obec svěřit "svým orgánům" může. Vybočením ze zákonného zmocnění (bod 17.) by ovšem (též) bylo, kdyby tržním řádem zakotvené oprávnění provozovatele tržnice [odpovídající povinnosti uložené mu sporným čl. 7 odst. 1 písm. b)] zasahovalo do kontrolní působnosti jiných orgánů, založené zákonem, resp. právními předpisy vyšší právní síly.
34. Ani o jeden z těchto způsobů vybočení (bod 32. a 33.) však v případě napadeného článku nařízení nejde.
35. Především (k bodu 33.) je zjevné, že "pravidlo" podle návěští čl. 7, spočívající pro provozovatele tržiště v uložení kritické povinnosti "dohlížet na dodržování čl. 2 až 6 ... všemi dotčenými osobami ...", není připodobitelné ku "kontrole" předvídané v čl. 8 tržního řádu, prováděné zvláštními kontrolními orgány "podle zvláštního předpisu" (natožpak s ní zaměnitelné), a to nejen terminologicky, nýbrž i věcně, tj. předmětem stanoveného "dohlížení". Z tržního řádu (z odkazovaných čl. 2 až 6) se totiž podává, že v dohledu provozovatele tržiště nemůže jít o nic více než o dodržování doby prodeje (čl. 5), zajištění úklidu tržiště [čl. 6 odst. 1 písm. b) a c)], o (ne)používání provizorních plachet a přístřešků [čl. 6 odst. 1 písm. f)], o používání jen určených prodejních míst, zajištění průchodnosti pro zákazníky a zásobování, jakož i únikových cest a bezpečného stání motorových vozidel [čl. 6 odst. 1 písm. h) a i)] a o dodržování zákazu kouření a otevřeného ohně (čl. 6 odst. 3). Je tedy evidentní, že "dohled" provozovatele tržiště do "kontroly" podle zvláštních zákonů (srov. čl. 8 tržního řádu) obsahově nezasahuje.
36. Výše bylo zaznamenáno (k bodu 30.), že provozovatel je oprávněn k provozování tržiště na základě soukromoprávního důvodu, totiž nájemní smlouvy [čl. 2 odst. 8 a čl. 3 odst. 3 písm. a) tržního řádu], a je proto adekvátní, že jeho povinnosti k obci jsou - rovněž, resp. kromě jiného - téhož původu. Napadený čl. 7 odst. 1 písm. b) tudíž míří logicky především právě do této oblasti, a - jak správně dovozuje veřejný ochránce práv - dohlížení je namístě ztotožnit s povinnostmi soukromoprávní provenience, které již jinak vyplývají ze soukromoprávní části jeho vztahu k obci; v této části to pak tudíž není tržní řád, kdo je provozovateli tržiště (primárně) ukládá.
37. Co do části veřejnoprávní, tj. takto (soukromoprávně) nepokrytého "zbytku" veřejného pořádku tržiště, pak je namístě dovodit, že tržním řádem zakotvené povinnosti provozovatele tržiště k "dohlížení" na jeho dodržování skýtá zjevnou a dostatečnou "zmocňovací" podporu výše citované ustanovení § 18 odst. 1 písm. e) živnostenského zákona. Řádný provoz tržiště, jehož zajištění předjímá, jest totiž obsahově lišit od podmínek živnostenského podnikání na tržišti, pročež dohled podle čl. 7 odst. 1 písm. b) tržního řádu, vychází-li z tohoto ustanovení živnostenského zákona, nejenže není nepřípustnou "kontrolou" ve smyslu bodu 33., nýbrž adekvátně - ve vztahu k povinnostem zakotveným v čl. 5 a 6 (viz výše bod 35.) - vystihuje relaci ku "řádnému provozu" tržiště coby jeho (pouhé) vnější organizace (organizace činnosti jednotlivých prodejců, příp. poskytovatelů služeb na něm).
38. Na důsledcích dotčené povinnosti provozovatele tržiště v podobě možné kontroly "orgány dozoru", zda má uzavřeny smlouvy "s jednotlivými prodejci či poskytovateli služeb", jimiž navrhovatel oponoval názoru veřejného ochránce práv (bod 7.), lze těžko spatřovat cokoliv nepřijatelného či absurdního, neboť "pořádek", resp. "řádný provoz" [§ 18 odst. 1 písm. e) živnostenského zákona] přepokládá i určitou uspořádanost a právní stabilitu vnitřního prostoru tržiště, a tím i vztahů jednotlivých prodejců a poskytovatelů služeb vůči provozovateli tržiště; jistě si lze dobře představit, že právě smlouvy uzavřené mezi provozovatelem a těmito osobami jsou způsobilé tyto požadavky přiléhavě naplnit. Ostatně v replice k vyjádření veřejného ochránce práv, ačkoli setrval v názoru, že povinnost dohledu uložená provozovateli postrádá zákonné zmocnění, současně navrhovatel uvedl, že "možnost kontroly dodržování tržního řádu provozovatelem" zpochybnit nechce.
39. Nelze ostatně ani přehlédnout, že živnostenský zákon upravuje podmínky výhradně živnostenského podnikání (včetně jeho § 18), pročež se tržní řád, vydaný podle něj, může vztahovat právě jen na ně. Živností však - kupříkladu - není [viz § 3 odst. 3 písm. f) živnostenského zákona] "prodej nezpracovaných rostlinných a živočišných výrobků z vlastní drobné pěstitelské a chovatelské činnosti fyzickými osobami", což je činnost tržištím zjevně vlastní. Dohled provozovatele na dodržování tržního řádu je zde opodstatněn specificky.
40. Tím, že jde o povinnosti provozovatele tržiště, a nikoli kontrolní povinnosti konkrétně určených státních orgánů, se daná věc odlišuje od těch, jež Ústavní soud hodnotil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 7/97 ze dne 4. 6. 1997 (N 68/8 SbNU 175; 136/1997 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 16/97 ze dne 30. 9. 1997 (N 116/9 SbNU 83; 300/1997 Sb.).
41. Je tudíž namístě uzavřít, že napadené ustanovení čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení je ústavně konformně vyložitelné potud, že o vybočení ze zákonného zmocnění ve smyslu podmínek vyložených v bodu 17. (resp. 32. a 33.) shora nejde. Rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, jak se domníval navrhovatel, zde nenastává.
42. Ústavní soud proto návrh v této části podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Zdroj: rozsudek Ústavního soudu ze dne 24.3.2009, čj. Pl. ÚS 27/06, www.usoud.cz.

References: SbNU 649
 čl. 3
 čl. 7
 čl. 3
 čl. 7
 čl. 87
 § 64
 zákona č. 182
 § 124
 § 126
 § 127
 zákona č. 128
 čl. 3
 čl. 7
 čl. 3
 čl. 7
 § 102
 § 18
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 2
 § 18
 čl. 79
 čl. 2
 čl. 2
 § 11
 soud 
 SbNU 79
 § 18
 Čl. 7
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 § 69
 čl. 3
 § 18
 čl. 7
 § 18
 čl. 7
 čl. 7
 soud 
 čl. 3
 čl. 7
 čl. 2
 zákona č. 234
 zákona č. 46
 § 125
 § 64
 SbNU 405
 § 127
 § 124
 soud 
 SbNU 663
 čl. 105
 § 68
 soud 
 § 11
 § 61
 § 99
 § 102
 čl. 104
 SbNU 261
 SbNU 79
 SbNU 165
 čl. 79
 čl. 87
 § 64
 čl. 2
 čl. 79
 čl. 2
 § 18
 § 11
 § 102
 § 18
 čl. 3
 § 18
 § 18
 § 18
 čl. 3
 soud 
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 § 99
 čl. 79
 čl. 2
 čl. 2
 § 70
 soud 
 čl. 7
 § 18
 čl. 2
 Čl. 3
 čl. 7
 čl. 2
 čl. 8
 čl. 8
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 § 60
 § 69
 čl. 8
 čl. 7
 čl. 7
 čl. 2
 čl. 8
 čl. 2
 čl. 8
 čl. 3
 čl. 7
 § 18
 čl. 7
 čl. 5
 § 18
 § 3
 soud 
 SbNU 175
 SbNU 83
 čl. 7
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 soud 
 § 70