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Timestamp: 2017-08-23 23:00:06+00:00

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Aproximación a los costes del SAAD en 2010 y aportación de los financiadores by ¿Busineamos? - issuu
Aproximación a los costes del SAAD en 2010 y aportación de los financiadores Observatorio Estatal para la Dependencia Elabora: Luis Alberto Barriga Martín
ÍNDICE  EXORDIO
 PLANTEAMIENTO GENERAL
 COSTES DE ATENCIÓN 2010
 Evolución del gasto en atenciones SAAD
 Gasto ideal en atenciones SAAD
 Resumen del gasto SAAD en España
 FINANCIACIÓN SAAD 2010
 Aportación Estatal
 Aportación usuarios (copago)
 Aportación de las CCAA
 Resumen de aportaciones 2010
 ANÁLISIS POR TERRITORIOS
 Costes SAAD por CCAA
 Aportaciones de la AGE a las CCAA
 CONCLUÍMOS
Financiación y costes de la ley 39/2006 ESTIMACIONES SAAD 2010
EXORDIO Desde la aprobación de la Ley 39/2006, uno de los aspectos más complejos y controvertidos de su desarrollo es, sin duda, el de la financiación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD). La complejidad a que aludimos surge como consecuencia –entre otros factores- de una fórmula de financiación compartida entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónoma y los propios usuarios de los servicios y prestaciones a través del llamado copago. A esta multiplicidad de agentes financiadores hemos de añadir las diferencias sustanciales entre las Comunidades Autónomas; tanto en sus niveles de cobertura de los respectivos Servicios Sociales anteriores a la Ley 39/2006, como en las diversas fórmulas organizativas y de gestión por las que han optado para atender las necesidades de apoyo de las personas en situación de dependencia. La Ley se fundamentó en el más que plausible argumento del Artículo 149.1 de nuestra Constitución para –haciendo uso de una competencia exclusiva del Estado- regular las condiciones básicas de atención a las personas en situación de dependencia de forma que se garantizara la igualdad en el ejercicio de sus derechos. Por otra parte, una Ley que garantizaba derechos subjetivos de acceso a los Servicios Sociales, no podía obviar el también constitucional basamento del artículo 148.1.20 que había dado lugar a la regulación, organización y desarrollo previo de los Servicios Sociales por parte de todas las Comunidades Autónomas. A pesar de este loable y consensuado objetivo de equiparación de derechos en todo el territorio del Estado, el desigual desarrollo que ha tenido el SAAD por Comunidades Autónomas, nos aleja aún bastante de la deseable equidad en el ejercicio de los derechos de las personas en situación de dependencia. La controversia respecto a la financiación del sistema viene determinada por el planteamiento de origen que contiene el propio texto legal al hacer depender la sostenibilidad del SAAD de los presupuestos de las administraciones intervinientes y de fórmulas de acuerdo que no parecen aseguradas y que -se ha repetido hasta la saciedad- resultan cuantitativamente insuficientes para acometer los costes reales de las atenciones demandadas. Si a esta insuficiencia e inseguridad financiera le añadimos la dificultad de obtener datos fiables y uniformes de la gestión económica por parte de todos los agentes intervinientes (especialmente los autonómicos), la polémica –si se quisiera llevar al absurdo terreno de la pelea partidista- está servida. En definitiva y con respecto a la financiación del SAAD, hay argumentos razonables para todos los agentes intervinientes y, lamentablemente, muy pocos datos fiables con los que llegar a conclusiones irrefutables. No olvidemos que la controversia sobre la financiación ha llegado incluso a provocar que el máximo Órgano fiscalizador del Estado -el Tribunal de Cuentas- haya decidido promover a
iniciativa propia una fiscalización del SAAD, tal y como expuso en su memoria de actividad para 2010 ante el Parlamento Español. En este contexto, y como continuación al intento de aproximación que ya realizó el Observatorio Estatal de la Dependencia en 2009, creemos que es esencial llevar a cabo un nuevo ejercicio de acercamiento a la realidad de la financiación del SAAD con el objetivo de analizar la sostenibilidad del mismo en el actual escenario. Todo ello sin perder de vista nuestra particular y legítima perspectiva ideológica y profesional, según la cual solamente una combinación adecuada de tres factores llevará a buen puerto el SAAD: el cumplimiento estricto de la legalidad por parte de las Administraciones implicadas, una inequívoca voluntad política con suficiente altura de miras por parte del Ministerio y de las Comunidades Autónomas y la exigible pericia en la gestión del sistema. Lamentablemente, en estos cuatro años hemos asistido repetidas veces a actuaciones contrarias a esos tres factores. Los incumplimientos de la legalidad han sido palmarios, las voluntades políticas son muy desiguales y quebradizas y la impericia técnica es mucho más habitual de lo deseable. El resultado es un Sistema caracterizado actualmente por la inequidad interterritorial y una entristecedora actitud de indecisión política, miedosamente amparada en el contexto de crisis financiera y que planea como una sombra permanente sobre la conveniencia o no del mantenimiento del calendario de implantación previsto por la Ley. Echamos de menos más visiones de futuro que perciban las políticas de protección social y, en concreto, los servicios sociales, como un potente sector de inversión generador de bienestar social y de retornos económicos. Echamos de menos planteamientos más proactivos que crean firmemente que la Autonomía Personal es un derecho fundamental que debe poder ser ejercido por cualquier ciudadano/a, independientemente del lugar en que resida. Echamos de menos valentía para afrontar los retos y alma para no olvidar nunca que, detrás de cada estadística, de cada cifra e, incluso, de cada polémica, hay personas que tienen -por derecho- un legítimo proyecto de felicidad personal a pesar de las limitaciones que puedan imponer tanto el entorno como su particular situación.
Seguimos creyendo que es posible un SAAD con un funcionamiento razonable, sostenible, equitativo e integrado en el Sistema de Servicios Sociales.
Ils ne savaient pas que c’etait impossible, alors… ils le firent (Alexandre Dumas) [No sabían que era imposible, así es que… lo consiguieron] Alejandro Dumas.
PLANTEAMIENTO GENERAL Analizaremos en este trabajo dos aspectos económicos fundamentales relacionados con la gestión del SAAD: Por un lado, los costes directos de atención estimados dentro del periodo 2010. Para ello contamos con una fuente indispensable como es la información oficial del SISAAD que se elabora y difunde mensualmente desde la Subdirección General de Planificación, Ordenación y Evaluación del IMSERSO gracias a los datos que trasvasan al sistema las Comunidades Autónomas. Así podemos conocer el número de atenciones prestadas (PIA), el tipo de servicio o prestación y su evolución mensual por Comunidades Autónomas. Los costes de cada servicio o prestación vienen determinados por la normativa reguladora del SAAD (prestaciones económicas, cuantías o reducciones aplicadas) y por los modelos de coste para cada servicio que elaboran los operadores privados y públicos del sector. De esta manera podemos llegar a establecer una estimación del coste de las atenciones entregadas en 2010. No incorporaremos los costes de personal de valoración y gestión ni tampoco las aportaciones de INVERSIÓN que realizan la AGE y las CCAA. Por lo tanto cuando ofrezcamos cifras estimadas nos referiremos siempre a los costes asociados a las atenciones directas a las personas dependientes. Por otro lado, las aportaciones de los agentes financiadores –administraciones y usuarios. La ausencia de contabilidades analíticas separadas para la Dependencia en los niveles autonómicos hace que la aportación de las CCAA tenga que deducirse del cálculo de la efectuada por la AGE y por los usuarios. Por lo tanto es imposible tener una idea aproximada del aporte de las Entidades Locales al SAAD; lo que requeriría 17 estudios en profundidad. Baste decir que cuando nos refiramos a la financiación autonómica estamos incluyendo en ella las aportaciones de las Corporaciones Locales con competencias en la prestación de servicios sociales de proximidad y/o titulares de servicios especializados. Ambas estimaciones (costes y aportaciones) se realizarán tanto para el SAAD en el conjunto de España como para cada territorio autonómico. En cualquier caso, somos conscientes de las limitaciones y sesgos que este ejercicio de estimación puede tener y que resumimos en los siguientes apartados: -
La citada ausencia de una contabilidad analítica separada para el SAAD en las CCAA que siendo lógica sobre todo para los territorios en los que el SAAD se ha subsumido en el sistema de Servicios Sociales- hace que debamos calcular su esfuerzo financiero desde la hipótesis de su equivalencia con la resultante de lo no aportado por la AGE o por los usuarios. Por otra parte, las declaraciones públicas de los dirigentes autonómicos referidas a la aportación que hacen al SAAD suelen estar impregnadas del sesgo de incluir en el mismo más costes de los directamente relacionados con la atención a la Dependencia derivada de la Ley 39/2006 1.
El ejemplo más palmario de esto es la Comunidad de Canarias, donde -tras cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley- sus responsables siguen insistiendo en que cuentan con “otro” sistema de atención a la Dependencia con la consiguiente confusión contable de los esfuerzos autonómicos en Servicios Sociales sin separarlos de los provocados ex novo por la Ley 39/2006. 1
También hay que decir que es de suponer que muchas de las 650.000 personas que reciben algún tipo de atención ya estaban siendo atendidas de alguna forma por las Entidades Locales y por las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, en esta fase preliminar de la Ley se habría producido paralelamente un “gasto cesante2”, especialmente para las CCAA. Según las estimaciones de Herrero y De la Fuente3 (2009), los incrementos presupuestarios en las CCAA para discapacidad y mayores entre el ejercicio 2006 y el 2007 fueron de 712 millones de euros (incremento del 19,23 sobre el año anterior). Para el ejercicio siguiente -2008-, el incremento fue de 20,5 puntos alcanzando los 906 millones y los presupuestos 2009 para estas
atenciones supusieron un crecimiento del 17% respecto al año anterior: HERRERO Y DE LA FUENTE en Presupuesto y Gasto Público (op.cit 2009)
Si consideramos el incremento absoluto de los presupuestos entre 2006 y el inicial de 2009 se aprecia cómo hay una gran equivalencia con los incrementos de ingreso procedentes del Estado para atención a la Dependencia. Esto apoyaría la tesis de que parte de las atenciones (servicios) prestados para en el marco del SAAD no supusieron un gasto realmente ex novo. No ocurriría lo mismo con las prestaciones económicas, que sí constituyeron una novedad sobre el escenario de gasto anterior. -
La existencia de 17 sistemas de copago en constante evolución. Para cada servicio y para cada territorio existe un copago diferente. Incluso dentro de un mismo territorio autonómico existen diferentes copagos si intervienen en el mismo las Entidades Locales sin una unificación de criterios. Así nos hemos tenido que basar en los trabajos estimatorios del copago que han
Si una persona “gran dependiente” recibía –por ejemplo- atención residencial en un centro de su Comunidad Autónoma antes de la entrada en vigor de la Ley, habrá sido reconocida como dependiente con un grado y nivel determinados y la administración autonómica recibirá mensualmente la aportación estatal del Nivel Mínimo por dicha persona atendida. 3 HERRERO SÁNCHEZ, CRISTINA y DE LA FUENTE HONRUBIA, ANDRÉS. Impacto de la entrada en vigor de la Ley 39/2006 sobre el gasto presupuestario de las comunidades autónomas en el período 2006-2009. Presupuesto y Gasto Público 56/2009: pp 113-126. 2009, Instituto de Estudios Fiscales 2
efectuado autoras como Vilaplana (2010)4 o Montserrat (2009)5, que han analizado más detenidamente este asunto. Desde aquí nuestro sincero agradecimiento a sus esfuerzos clarificadores.
La aportación de la AGE a las CCAA tiene dos vías fundamentales: el nivel mínimo y el nivel acordado. El segundo es cierto y conocido a través de la Resolución de 15 de julio del IMSERSO (BOE nº 176 de 21 de julio de 2010) que establece la fórmula de cálculo y la cantidad exacta a transferir a cada Comunidad Autónoma por este concepto. Las cuantías del nivel mínimo garantizado para 2010 están reguladas por Real Decreto 373/2010, de 26 de marzo (BOE nº 75 de 27 de marzo de 2010). No obstante lo que se deriva de esta normativa son las cantidades devengadas por la AGE a las CCAA y no las cantidades liquidadas. Esto nos lleva a poder efectuar los cálculos de las cantidades que se derivan de los reconocimientos de grado y nivel de dependencia (conocidos por vía del SISAAD), pero nos imposibilita saber cuál es el estado de liquidación del devengo ya que las cantidades se hacen efectivas en función de los PIAS aprobados por mor de los dispuesto en el Real Decreto 99/2009 de 6 de febrero (BOE nº 43 de 19 de febrero de 2009)6. Esto supone que la aportación estatal de nuestros cálculos se refiere a cantidades devengadas y no a ingresos efectivos a las CCAA. Por lo tanto, aquellas CCAA que tienen un lapso temporal grande entre el reconocimiento de Grado y Nivel de Dependencia y el establecimiento de PIA no estarán recibiendo las cantidades que aquí se indicarán. Nos consta que este es uno de los muchos quebraderos de cabeza de los/as gestores/as autonómicos con sus respectivos departamentos de Hacienda. Manejar meras estimaciones de ingresos y no acuerdos que fijen cantidades ciertas y plazos pone muy nerviosas (y con razón) a las Intervenciones y a los departamentos presupuestarios.
El flagrante incumplimiento de la Resolución de 4 de noviembre de 20097, que explicita el Acuerdo del Consejo Territorial sobre el sistema de información del SAAD, es uno de los problemas más importantes con que cuenta nuestro análisis. Aspectos tan esenciales para la determinación de los costes como las intensidades de los servicios y su tipología en las diferentes CCAA están siendo ocultados a los ojos de los/as analistas del SAAD. A finales de abril de 2010, el IMSERSO trasladó a las CCAA el borrador del nuevo SISAAD con los datos básicos homologados referidos a la Comunidad de que se tratara junto con las medias estatales a 1 de marzo de 2010. Gracias al acceso que hemos tenido a este documento8, hemos podido establecer –por ejemplo- la estimación de la intensidad horaria media de la ayuda a domicilio en España, aunque estamos seguros de que difiere muchísimo por territorios. Por otra parte, cuando en el actual sistema SISAAD aparecen la atención residencial o los centros de día sin diferenciación de intensidad de atenciones sabemos que la variabilidad de los costes/día se
VILAPLANA PRIETO, C. (2010). Análisis del copago en las prestaciones económicas del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia. En el XVII Encuentro de Economía Pública Políticas Públicas ante la Crisis. Universidad de Murcia y celebrado los días 5 y 6 de febrero de 2010, accesible en: http://www.um.es/dp-hacienda/eep2010/programa. php. 5 MONTSERRAT CODORNIU, J. (2009). La “tercera vía de financiación”: la contribución económica del usuario. Rev. Compludoc. Presupuesto y Gasto Público. Núm. 3 (56), pp. 127-143. [Citamos tan solo este artículo conscientes de que esta autora tiene varias publicaciones recientes referidas a esta materia que –a pesar de encontrarse con las limitaciones que indicamos- destilan rigor en todos sus planteamientos.] 6 En el conjunto homogéneo de datos para el SAAD se echan de menos referencias a la gestión temporal de los expedientes. La ausencia de datos históricos de seguimiento para cada caso imposibilita conocer el estado de devengos y pagos (incluso para los ejecutivos autonómicos). Por otra parte sabemos que el SISAAD contiene errores por falta de actualización de expedientes cuando son objeto de revisión de grado y nivel o cuando confluyen varias prestaciones/servicios en un mismo usuario/a. 7 BOE nº 286 de 27 de noviembre de 2009. Resolución de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, sobre objetivos y contenidos comunes de la información del Sistema de información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. 8 Las limitaciones informativas en el Sistema de Servicios Sociales en España, fruto de muy diversas causas, son ya tan insostenibles como absurdas. La ausencia de unidades estadísticas potentes en todos los niveles (central y autonómico) y la poca transparencia nos colocan en una situación de indefensión ciudadana además de mostrar la malísima gobernanza del sistema. Que tengamos que “acceder” a algunos datos al estilo WIKILEAKS habla muy poco a favor de los servicios sociales. Vuelve a ser una mezcla de impericia y de falta de cultura democrática de los/as gestores/as ministeriales y autonómicos. 4
dificulta enormemente la exactitud de las estimaciones. Por nuestra parte, nos tendremos que conformar con seguir manejando estimaciones medias gracias a la ineficacia del acuerdo adoptado hace más de un año. -
La diferenciación de los costes de los servicios del catalogo por Comunidades Autónomas es otro factor relevante. Centros de Día, Ayuda a Domicilio o Residencias tienen costes muy diferenciados por territorios. A esto se añade la variabilidad espectacular en los precios de concertación de estos servicios entre la Administraciones titulares y el mercado del sector de los cuidados personales. En este caso, además de informaciones propias nos tendremos que apoyar en
estudios del sector como el que ofreció Deloitte9 para la Ayuda a Domicilio o el recientemente elaborado por Price Waterhouse Coopers10, por encargo de la asociación empresarial AESTE, sobre la atención residencial en España. Cada una de las limitaciones citadas incorporará inevitablemente algunos sesgos a los cálculos que realizamos; no obstante pensamos que los cálculos a nivel estatal poseen un alto grado de acercamiento a la realidad. Por Comunidades Autónomas es seguro que incurriremos en mayores desviaciones gracias, en parte, a la falta de información fiable que caracteriza al SAAD y a los Servicios Sociales en su conjunto. Aspectos fundamentales como las rentas de los ciudadanos/as atendidos, los sistemas de copago, los precios de los servicios, la participación de las Entidades Locales en el sistema o el impacto de la dispersión poblacional requerirían un análisis permanente y diferenciado por territorios que excede nuestras posibilidades. Estamos seguros, eso sí, de que a medida que se avance en sistemas de información y gracias los análisis de otros operadores que utilizarán métodos contables más adecuados y fiables, como el Tribunal de Cuentas español, el acercamiento más certero a la realidad del SAAD es un escenario afortunadamente inevitable… Afortunadamente porque, sin un conocimiento más profundo y detallado de la realidad compleja y poliédrica de la gestión del SAAD, difícilmente se podrán plantear mejoras.
DELOITTE (2008). Perspectivas de futuro de los servicios de atención a la dependencia. El servicio de Atención a Domicilio (SAD). Estudio del marco conceptual, oferta, demanda y modelo de costes, Accesible en www.deloitte.es. 10 PRICE WATERHOUSE COOPERS. Situación del Servicio de Atención Residencial en España. Servicios de Atención a la Dependencia. Julio 2010. [Aprovechamos esta cita para rogar a los/as técnicos de PWC que tengan la amabilidad recíproca de citar nuestros estudios cuando sean utilizados como referencia para su trabajo]. Accesible en http://www.asociacion-aeste.es/comun/documentacion/situacion_at_re_esp_2010.pdf 9
COSTES DE ATENCIÓN SAAD 2010 Para llegar a una estimación de los costes de atención hemos contado con la siguiente información: -
Los datos oficiales SISAAD publicados mensualmente y que contiene los PIAS con los diferentes servicios y prestaciones. El dato de diciembre (que se publicará en enero de 2011) ha sido estimado según las tendencias de incremento. Los costes estimados de los diferentes servicios entregados (PIAS). Los descuentos estimados para las Prestaciones Económicas por Cuidados en el Entorno Familiar (PECEF), las Vinculadas a un Servicio (PEVS) y la de asistencia personal (PEAP).
El resumen del modelo de costes 2010 es el siguiente:
Coste/mes promediado
Observaciones/fuentes
Los operadores del servicio de Teleasistencia suelen ser Entidades Locales por vía de convenio. La ampliación de los servicios incluidos en esta prestación ha podido 25,00 € TELEASISTENCIA incrementar el coste pero creemos que esa cifra de 25,00 € bien puede representar la media de coste/mes/usuario. Este cálculo se ha elaborado considerando las intensidades horarias por grado y nivel de dependencia 633,56 € AYUDA A DOMICILIO (datos IMSERSO inéditos, media España a 1 de marzo de 2010) y un precio hora de referencia de 16,75 € Para este apartado se ha considerado un coste mes de 700,00 € para centros de baja intensidad (70% 766,00 € CENTRO DE DÍA/NOCHE usuarios) y de 920,00 € para alta intensidad (30% usuarios). La resultante de la ponderación es 766,00 €. Aquí hemos acudido al modelo de costes propuesto por PWC (2010), considerando los promedios de 2.017,00 € RESIDENCIA costes/plaza/día de centros de media y alta intensidad. UNA VEZ REALIZADOS LOS DESCUENTOS. Calculado a 360,00 € PECEP partir del establecimiento de las cuantías máximas descritas en el Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, 497,40 € PEVS sobre prestaciones económicas de la Ley 39/2006. (BOE Nº 75 de 27 de marzo de 2010); contando con las simulaciones de VILAPLANA. C. (2010) y considerando la ponderación de grados y niveles de dependencia 709,50 € PEAP reconocidos y los datos de promedios de cuantías a 1 de marzo de 2010. NOTA: La reducción en las cuantías de las prestaciones económicas se explicará en el análisis del copago.
Hemos de reiterar que se trata de una estimación de costes directos de atención a los que habría que sumar algunos otros costes asociados (costes de valoración de la dependencia, gestión administrativa de expedientes, sistemas informáticos, formación, etc…) y –si se quisiera obtener una cifra global completa- los gastos de inversión realizados en 2010. Los primeros podrían realizarse mediante una imputación de costes, los segundos se conocerán a través de las liquidaciones del presupuesto consolidado 2010 de las administraciones implicadas.
Los datos SAAD de prestaciones y servicios entregados en España (PIAS) hasta el momento son los siguientes: PIAS APROBADOS EN ESPAÑA DESDE 1 DE ENERO DE 2010. (FUENTE: SISAAD) Teleasist
TOTAL PIAS*
715.733
725.649
733.187
dic-10 % PIAS
No disponible 15,5%
Elaboración propia a partir de datos oficiales SAAD. *No incluye la prestación de Promoción y Prevención de la autonomía.
Aplicando el modelo de costes promedio citado más arriba obtendríamos el siguiente cálculo: COSTES POR SERVICIO/PIA MENSUAL 2010. ELABORACIÓN PROPIA Teleasist
39.779.965
22.839.056
215.352.256
16.222.261
104.999.040
401.020.186
40.852.582
23.630.334
226.163.273
16.824.805
107.554.680
416.912.306
1.598.200
44.557.008
25.261.148
229.823.132
17.950.044
112.544.640
432.237.207
44.620.364
26.548.028
229.477.584
17.805.417
114.783.480
435.347.203
1.763.100
47.629.140
28.274.592
236.597.137
19.054.505
119.387.520
490.974
453.196.969
1.869.375
50.030.966
30.112.992
240.695.252
20.697.142
128.735.640
472.644.403
1.867.550
49.835.196
30.439.308
241.295.747
20.197.670
128.822.760
472.951.333
1.892.050
50.947.727
31.140.198
243.394.319
20.493.035
130.458.240
478.819.381
1.931.650
52.193.306
32.124.508
243.354.286
20.353.704
131.562.720
482.011.148
2.031.850
53.712.583
32.823.866
245.046.207
20.629.106
133.610.040
488.348.884
2.100.400
57.598.207
34.171.260
251.266.071
21.348.575
136.003.320
503.009.315
No disponible (TOTAL Dic-10; estimado según tendencia 2010) TOTAL coste directo estimado atenciones PIA 2010
512.656.212 5.549.154.547
De esta manera, los costes directos asociados a la atención de la dependencia en 2010 en toda España ascenderían a 5.550 Millones de euros para la atención –en estos momentos- de más de 650.000 personas. Página 9
Esta cifra estimada se distribuiría por tipo de servicios y prestaciones de la siguiente forma: PECEF 1.485.719.638 € 26,77%
La primera evidencia es que el coste de los servicios (Residencia, Centro de día/noche, Ayuda a Domicilio y Teleasistencia) ascendería a 3.824 millones de euros (69%), frente a los 1.725 millones (31%) que importarían las prestaciones económicas. La atención residencial supone el consumo de más del 50% de los recursos económicos para atender a 120.000 personas (18% de las personas con PIA). Por el contrario, con el 26,8% de los recursos, se atiende al 57% de personas a través de las Prestaciones Económicas por cuidados en el Entorno Familiar. La relación coste/cobertura, sería la siguiente:
Relación atenciones/gasto SAAD 2010 60,00% 50,00% 40,00% 30,00%
% ATENDIDOS % GASTO
20,00% 10,00% 0,00% AYUDA DOMICILIO
C DÍA/NOCHE RESIDENCIA
Elaboración propia a partir de datos SAAD y estimaciones de coste, Considerando % de atenciones y gasto sin Promoción de la Autonomía y Prevención y sin Teleasistencia
Es fácil deducir que esta proporción atenciones/gasto pueda ser uno de los factores coadyuvantes para que las PECEF se hayan convertido en la prestación “estrella” del sistema. Con menos gasto se atiende a más personas, si bien, en este caso si se trataría de un “nuevo gasto” que antes de 2007 no soportaban las Administraciones.
EVOLUCIÓN DEL GASTO EN ATENCIONES SAAD Con fecha 1 de diciembre de 2009, el SAAD atendía (personas con PIA) a 441.252 personas. Un año más tarde, a fecha 1 de diciembre de 2010, esta cifra se eleva a 654.499 personas. El incremento absoluto anual ha sido ciertamente espectacular: 213.247 nuevos PIAS una vez descontadas las bajas.
Evidentemente, esto produce un incremento del gasto en atenciones que –por tramos mensuales se refleja en la siguiente gráfica: 600.000
GASTO DEPENDENCIA 2010 500.000 503.009
488.349
453.197 432.237
416.912 401.020
GASTO DEPENDENCIA
Vemos así cómo en enero de 2010 el gasto mensual se elevaba a poco más de 400 Millones de euros, mientras que en ya en noviembre del mismo año el gasto se habría incrementado en 100 Millones de euros, superando los 500 M€. La tendencia de incremento mensual del gasto es, como puede apreciarse, bastante lineal en cuanto a su crecimiento sostenido, si bien se aprecia una ligera disminución del incremento de gasto en el mes de junio (coincidiendo con las medidas de ajuste económico de mayo). Esta linealidad en el crecimiento del gasto tiene sentido si se considera que se ha estabilizado un MODELO DE ATENCIONES a nivel general de manera que desde diciembre de 2009, los servicios y prestaciones entregados mantienen una proporción estable con cierta tendencia a la disminución de PIAS de residencia a favor de los PIAS de ayuda a domicilio:
Evolución relativa PIAS en el total de ESPAÑA jun 08 - dic 10 (sin PEAP, teleasistencia, ni promoción de la autonomía y prevención)
Elaboración propia a partir de datos SAAD, Considerando % de distribución mensual de atenciones (sin Promoción de la Autonomía, Teleasistencia ni PEAP)
La prevista incorporación de las personas valoradas como dependientes en Grado I Nivel 2 a partir del 1 de enero de 2011 seguramente modificará paulatinamente este modelo de entrega, sobre todo si consideramos que se ha excluido la posibilidad de PIA de Residencia. En todo caso, las meras atenciones (servicio y prestaciones económicas) sin contar con los costes asociados ni los de inversión supondrían una inversión equivalente al 0,52 del PIB.
GASTO IDEAL EN ATENCIONES SAAD Denominamos gasto ideal al que se debería producir para –partiendo de nuestro modelo de costesatender a todas las personas con grado y nivel suficientes. Es conocido por todos/as que existe un importante número de personas a la espera de ser atendidas (limbo de la dependencia) y cabría preguntarse ¿qué coste hubiera tenido una atención adecuada?. Los datos que hemos ofrecido hasta ahora arrojaban una cifra de gasto total de 5.550 Millones de euros para llegar a la atención de 654.500 personas a 1 de diciembre. Por otra parte, el gasto mensual por persona atendida estaría decreciendo mes a mes. Es decir, el SAAD entrega a las personas servicios y prestaciones cada vez más baratas como puede verse en la siguiente tabla:
COSTE TOTAL/ MES (según modelo)
401.020.186,38 €
416.912.305,56 €
432.237.207,18 €
546.610
435.347.202,68 €
453.196.968,52 €
472.644.402,78 €
472.951.333,34 €
622.190
478.819.381,20 €
627.165
482.011.148,36 €
488.348.883,64 €
503.009.315,02 €
512.656.212,36 € (*)
Gasto / mes / persona atendida
5.549.154.547,02 €
Elaboración propia. Personas atendidas según datos SAAD. Coste / mes según modelo de costes (el dato de diciembre es una estimación según tendencia de gasto)
La razón de este “abaratamiento” paulatino se debe buscar en la ligera disminución en los PIA de Residencia (los más caros) frente otros servicios y prestaciones. Si aplicamos el gasto/mes por persona atendida a los PIAS pendientes de cada mes -reducidos en un 10% para incorporar tiempos razonables de gestión como los que se dan en las valoraciones de Dependencia- el resultado es el siguiente: Fecha
Limbo reducido
Gasto / mes/ persona atendida
COSTE / MES ATENCIÓN LIMBO
184.666.473,03 €
194.392.178,28 €
186.934.928,91 €
181.223.935,58 €
170.627.715,78 €
158.006.772,96 €
164.205.726,18 €
166.611.044,35 €
164.465.510,15 €
163.877.530,96 €
162.174.985,33 €
159.823.909,82 €
207.900 (*) TOTAL 2010
2.057.010.711,34 €
Elaboración propia. Personas atendidas según datos SAAD. Coste / mes según modelo de costes (el dato de diciembre es una estimación según tendencia de limbo)
Por lo tanto, de haberse ofrecido una atención en unos plazos razonables a todas las personas con derecho y con el actual modelo de atenciones, el gasto global de atenciones para 2010 tendría que haber ascendido a 7.606 Millones de euros. Dicho de otra forma, el gasto real está por debajo del debido en un 27%.
RESUMEN DEL GASTO SAAD EN ESPAÑA: GASTO TOTAL 2010
INCREMENTO absoluto RESPECTO 2009
1.667.349.960,45 €
GASTO/DEPENDIENTE/año 2010
9.441,45 €
GASTO/HABITANTE/año 2010
GASTO IDEAL (Atención 862.000 personas) % PIB IDEAL (Atención 862.000 personas)
7.606.165.258,36 € 0,76%
FINANCIACIÓN SAAD 2010 Como es bien sabido, son tres los agentes financiadores del SAAD. Por un lado estaría la Administración General del Estado que, a través de los Presupuestos Generales destina unas cantidades fundamentalmente para cubrir los niveles Mínimo y Acordado que marcaba la Ley 39/2006. Por otro lado estaría el llamado copago de los usuarios y, finalmente estaría la financiación autonómica.
APORTACIÓN ESTATAL: El nivel acordado para 2010 se estableció en una cuantía de 283.197.420,00 € (misma cantidad que el año anterior) y la forma de distribución entre las Comunidades Autónomas de esta cantidad para los ejercicios 2010 a 2013 se estableció mediante la Resolución de 15 de julio de 2010, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales. (BOE Nº 176 de 21 de julio). La utilización que se da a las cuantías del nivel acordado se fijan en cada convenio con las CCAA. Aunque computaremos este aporte dentro de la financiación de las atenciones, es cierto que en parte puede ser utilizado para realizar inversiones o gastos indirectos del SAAD (formación de cuidadores u otras actuaciones). El nivel mínimo garantizado viene determinado por dos variables: los reconocimientos de grado y nivel de dependencia en cada Comunidad Autónoma y las cuantías establecidas correspondientes a 2010. Este último aspecto se reguló mediante el Real Decreto 373/2010, de 26 de marzo (BOE nº 75 de 27 de marzo de 2010), que establece en su anexo las siguientes cuantías mensuales para el nivel mínimo:
Como ya hemos comentado más adelante, estas cuantías son devengadas en el momento del reconocimiento de grado y nivel (con efectos de fecha de inicio del expediente) pero su abono se condiciona a la firma del correspondiente PIA, según estableció el Real Decreto 99/2009, que modificó el Real Decreto 614/2007, de 11 de mayo, sobre nivel mínimo de protección del sistema para la autonomía y atención a la dependencia garantizado por la Administración General del Estado, (BOE nº 43 de 19 de febrero de 2009). Además se planteó la limitación de año para Página 15
mantener dicha obligación reconocida de manera que si la gestión del expediente entre la Valoración y el PIA se demorase por más tiempo, el devengo quedaría condicionado a la disponibilidad presupuestaria. Por lo tanto, los cálculos que efectuamos a continuación (Nivel Mínimo según reconocimientos de grado y nivel y cuantías determinadas) determinarán el tope de la cuantía del Nivel Mínimo. Considerando los retrasos que se siguen produciendo en materia de PIA desde las valoraciones (medias de 14/16 meses para España) parece obvio que las cantidades devengadas por la AGE no coinciden con las liquidadas a las Comunidades Autónomas, siendo mayor el desfase cuanto mayor sea el retraso de tramitación en cada territorio. Los reconocimientos de grado y nivel vigentes en 2010 han sido los siguientes: Gr/Niv
219.633 218.953 217.110 217.060
219.628 218.208 219.246 216.433 215.547 216.318
246.782 249.811 252.432 256.277
262.494 263.784 266.952 266.477 268.444 272.118
147.122 151.325 154.350 157.926
161.092 163.639 166.538 167.854 170.595 174.183
169.176 176.897 182.646 189.884
199.884 205.472 210.008 214.171 219.568 226.343
96.831 102.130 106.436 110.557
116.485 120.050 122.278 125.028 128.371 133.068
118.217 125.042 130.212 136.006
143.968 149.961 153.014 156.895 161.470 167.917
Sin grd
108.040 117.841 122.681 126.893
138.434 143.461 147.792 151.262 157.716 164.663
Fuente: Datos SAAD 1 enero 2010 a 1 de diciembre 2010.
Estos reconocimientos de grado y nivel (para los grados III y II) habrían producido los siguientes devengos: Gr/Niv
57.304.819
58.547.569
58.366.301
57.861.684
58.546.236
58.167.707
58.444.406
57.694.545
57.458.364
57.663.889
43.166.163
44.731.705
45.280.742
45.755.824
46.452.769
47.579.662
47.813.488
48.387.720
48.301.621
48.658.159
49.324.109
14.525.614
15.156.508
15.589.502
15.901.137
16.269.537
16.595.698
16.858.090
17.156.745
17.292.319
17.574.697
17.944.333
11.270.075
11.960.743
12.506.618
12.913.072
13.424.799
14.131.799
14.526.870
14.847.566
15.141.890
15.523.458
16.002.450
TOTAL 126.266.671 130.396.526 131.743.162 132.445.046 134.008.789 136.853.395 137.366.155 138.836.436 138.430.375 139.214.678 140.934.781 142.089.113
Fuente: Datos SAAD 1 enero 2010 a 1 de diciembre 2010 y Real Decreto 373/2010. Cifra de diciembre estimada según tendencia.
Por lo tanto, el total máximo a distribuir por la AGE a las CCAA para el nivel mínimo garantizado ascendería, según nuestras estimaciones, a 1.628.585.125,52 €. Poseemos una vía de comprobación de nuestra estimación: la memoria del proyecto de Real Decreto que tiene como finalidad modificar el Real Decreto 727/2007 para incorporar los criterios sobre las intensidades de protección de los servicios, el importe de las prestaciones económicas y los requisitos y condiciones de acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que puedan reconocerse a las personas en situación de dependencia en grado I, Dependencia Moderada (accesible en el momento de redacción de este informe en http://www.msps.es/normativa/proyectos/home.htm). En su apartado final, la memoria incorpora la previsión de necesidades de aportación del Estado para la financiación del sistema:
Fuente: Memoria del proyecto de Real Decreto que tiene como finalidad modificar el Real Decreto 727/2007
La cifra estimada por el propio Ministerio para 2010 (1.664 Millones) es bastante concordante con la nuestra (1.629 Millones), si bien parece que la del Ministerio se habría estimado hasta noviembre de 2010. A pesar de ello, en el mismo documento se plasma la cifra que figura en los Presupuestos Generales del Estado dentro del Programa 31.34 del IMSERSO:
Se puede apreciar que el presupuesto 2010 para el Nivel Mínimo y tras una ampliación del crédito para este concepto, asciende a 1.283.125,22 €. Posteriormente, el Consejo de Ministros de fecha 10 de diciembre de 2010 ha autorizado la aplicación del Fondo de Contingencia, por un importe de 210.847.983,26 euros, para financiar un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad para el pago a las Comunidades Autónomas de las obligaciones relativas al nivel mínimo de protección garantizado. Esta segunda ampliación de crédito elevaría la cifra presupuestada definitiva en 2010 para el Nivel Mínimo Garantizado a 1.493.973.203,26 €, mucho más cercana a la realidad. La diferencia entre la estimación del devengo por grados y niveles (1.664 Millones según estimación del Ministerio) y el presupuesto 2010 (1.493 Millones) podría tener su explicación en los retrasos entre las valoraciones y los PIAS (limbo). Como ya hemos indicado, el Real Decreto 99/2009 establecía que transcurrido más un año desde la fecha de efecto de la prestación o servicio, sin que
se haya formalizado el PIA, los importes devengados por este concepto quedarían condicionados a las disponibilidades presupuestarias. Esto nos lleva a pensar que, extrapolando los datos presupuestarios a los datos SAAD de personas pendientes de PIA, existiría un número determinado de casos por importe de 170 Millones de euros cuyo retraso de tramitación PIA haría que la AGE no cubriera el Mínimo Garantizado: Personas con derecho (Grados III y II)
888.962
Personas con PIA
10,2% de personas con derecho reconocido Elaboración propia.
Estimación MSPSI Nivel Mínimo Presupuesto 2010 Nivel Mínimo % PIAS asumibles con presupuesto ampl
1.664.124.769,78 € 1.493.973,203,26 € 89,8% 792.288
Por lo tanto, la cifra presupuestada (con ampliaciones del crédito) para 2010, sería la equivalente para abonar el Nivel Mínimo por un número estimado de 792.288 personas dependientes. Desconocemos si los más de 90.000 restantes ya reconocidos son expedientes con retrasos de más de un año o se trata de bajas que aún no se han producido en el sistema de información. Quizás se trate de ambos extremos
En cualquier caso, la determinación de la aportación estatal para el SAAD 2010 puede basarse en dos hipótesis: A) SITUACIÓN REAL: En la que los costes de atención del SAAD ascenderían a 5.549.154.547 €, según hemos propuesto en nuestro modelo. A este coste, la AGE contribuiría con 1.493.973,203 € para el Nivel Mínimo y con una gran parte de los 283.197.420 € del nivel acordado. B) SITUACIÓN IDEAL: En la que la cobertura alcanzase al 90% de personas con derecho a prestación o servicio (eliminando el limbo). El coste global bajo esta hipótesis ascendería a 7.606.165.258 €, de los que la AGE tendría que aportar 1.664.124.769,78 € -según estimación del propio Ministerio- o 1.628.585.125 € -según nuestras estimaciones-. HIPÓTESIS A Situación real de atenciones 5.549.154.547 € Coste SAAD Aporte Estatal 1.777.170.623 € (Mínimo + Acodado) % 32% Aportación Estatal
HIPÓTESIS B Situación ideal de atenciones 7.606.165.258 € Coste SAAD Aporte Estatal 1.947.322.189 € (Mínimo + Acodado) 1.911.782.545 € % 25,6 % Aportación Estatal 25,1 %
La paradoja que se produce con el actual modelo de financiación consiste en que a medida que mejoren los niveles de cobertura de las personas en situación de dependencia, el porcentaje de aportación estatal al SAAD se reduce considerablemente.
La confirmación de esta paradoja la encontramos en el análisis mensual de lo ocurrido en el SAAD en el periodo 2009-2010 en cuanto a incremento de costes en relación al incremento de las aportaciones del Nivel Mínimo Garantizado: 600 COSTES DE ATENCIÓN
NIVEL MÍNIMO Lineal (COSTES DE ATENCIÓN)
Lineal (NIVEL MÍNIMO)
0 ene-09 mar-09 may-09 jul-09
sep-10 nov-10 ene-11
Elaboración propia. Estimaciones de Gasto y evolución del Nivel Mínimo (para cobertura del total de personas con derecho a atención). Enero 2009-Diciembre de 2010.
La evidencia es que el ritmo actual de crecimiento en la entrega de atenciones (con haber sido lento) supera con mucho las disponibilidades presupuestarias del Ministerio. Esto quiere decir que la diferencia entre gasto real y aportaciones del Estado a las CCAA es cada vez mayor. La distancia entre las líneas es mayor aún de lo reflejado en la gráfica puesto que el coste SAAD está calculado sobre atenciones reales mientras que la línea del Nivel Mínimo está compuesta sobre grados y niveles (lo que quiere decir que de atenderse el “limbo”, la línea del Mínimo no variaría mientras que la de costes se elevaría sensiblemente).
Nivel Mínimo Devengado
No está claro aún cómo evolucionará el gasto con la incorporación de las personas con Grado I. Bien es cierto que las atenciones más costosas (Residencias) no se entregarán a estas personas y que es previsible que el gasto en atención residencial se estabilice hacia 2013 (con una tasa de reposición que supondrá incrementos mucho más lentos que los habidos hasta ahora). Con todo, la aportación estatal no llegaría a los mínimos que establece la propia Ley.
Evolución del % del Nivel Mínimo Devengado con relación a los costes de atención del SAAD
Visto de otra forma, la aportación del nivel mínimo en proporción al coste del SAAD tiene la evolución que representa el gráfico adjunto:
La conclusión es obvia. La financiación estatal –a pesar de los innegables esfuerzos- ya es insuficiente en 2010 y lo será más, paulatinamente, a medida que evolucione el SAAD si no se modifican las vías de financiación.
La mejora en la cobertura del SAAD por tanto, solo se producirá a costa del sobreesfuerzo de los otros agentes financiadores (CCAA y usuarios). Para evitar la perversión que el actual sistema ofrece cabrían dos posibilidades que no implicarían –creemos- una reforma de la Ley 39/2006, sino de los Reales Decretos que regulan las aportaciones del Nivel Mínimo Garantizado: a) La revisión de la aportación estatal para el Nivel Mínimo Garantizado podría reformularse por la vía de pactar porcentajes sobre unos módulos de coste de atención establecidos en función de la realidad de lo que las personas están recibiendo y que constan en el correspondiente PIA. Esta fórmula podría motivar (una vez establecidos los módulos de coste) una mayor homogenización de los costes de los servicios en cada territorio (apelando a criterios de economía y eficacia). La Asociación Estatal de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales viene defendiendo esta postura desde antes de la aprobación de la Ley. b) La otra opción sería establecer las cuantías del nivel mínimo ajustadas en consonancia con la realidad del gasto. Esta vía podría ser menos justa ya que los gastos realizados en el territorio están en función del tipo de servicio o prestación ofertado por las administraciones territoriales.
En cualquier caso se trata de garantizar el cumplimiento efectivo del Capítulo V del Título I de la Ley 39/2006, haciendo efectiva la repetida alusión al artículo 149.1 de nuestra Constitución.
APORTACIÓN DE LOS USUARIOS/AS POR VÍA DEL COPAGO: El copago de los usuarios, como es bien sabido, se produce de dos maneras: -
Reducciones en las cantidades a percibir en el caso de prestaciones económicas (Prestación Económica Vinculada a un Servicio; Prestación Económica por Cuidados en el Entorno Familiar y Prestación Económica de Asistente Personal).
Aportación monetaria (copago) al coste de los servicios de Teleasistencia, Ayuda a Domicilio, Centro de Día o Residencia.
DETERMINACIÓN DE LOS DESCUENTOS EN LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS: En nuestra estimación de costes del SAAD para 2010 ya hemos detraído los descuentos relativos a las Prestaciones Económicas que, en realidad, suponen una mera reducción del gasto para las Administraciones Públicas.
La cuantía de las cantidades económicas para 2010 se reguló a través del Real Decreto 374/2010, de 26 de marzo, sobre las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia para el ejercicio 2010:
Fuente: BOE nº 75 de 27 de marzo de 2010
Estas cantidades se reducen en función de variables como la renta disponible. Para realizar los cálculos de reducción de las cuantías máximas de las prestaciones económicas nos hemos basado en los datos contenidos en el Anexo enviado a las CCAA (“primera versión de las estadísticas acordadas en el llamado "Anexo III", con datos comparados a nivel nacional”) en el que aparecían las siguientes cuantías medias nacionales referidas a 1 de marzo de 2010: PRESTACIONES ECONÓMICAS POR CUIDADOS EN EL ENTORNO FAMILIAR:
Así, los descuentos medios que se estarían practicando a nivel nacional /a fecha 1 de marzo de 2010) serían los siguientes: Grados III-2 III-1 II-2 II-1 Promedios
PECEF -10% -18% -11% -15% 13%
PEVS -27% -24% -17% -15% 21%
PEAP -4% -1%
En cualquier caso y con todas las cautelas derivadas de que el documento llamado ANEXO III se trata de un borrador sometido a revisión, hemos considerado estos descuentos para la determinación del coste global del sistema. Por último, no debemos dejar de decir que las personas que tienen una Prestación Económica Vinculada al Servicio se ven sometidas a dos copagos. Uno –computable para el SAAD- en forma de descuento en las cuantías a percibir. Otro (que no es un copago computable en el SAAD) es el sobreprecio que soportan con su propia economía. Una persona Dependiente (Grado II-2) en residencia privada que cobre PEVS, cobrará mensualmente 382 euros de media, mientras que la atención que recibe le estará facturando mensualmente una cantidad no inferior a 1.800,00 €.
DETERMINACIÓN DEL COPAGO ESTIMADO PARA LOS SERVICIOS: No nos detendremos excesivamente en esta compleja cuestión que, sin duda, tiene un importante componente diferencial entre territorios. Nuestra estimación de coste de los servicios entregados en 2010 se eleva a 3.828.916.637,44 €. ¿Qué parte de ese coste asumen los usuarios/as de los servicios?. Una referencia al respecto la obtenemos de los trabajos de Julia Montserrat Codorniu (2009) que, tras analizar los niveles de renta medios de las personas dependientes en España y simular escenarios de copago, arroja una estimación media del 25% de copago para los servicios. No obstante la misma investigadora alerta sobre la diferencia entre devengo de copago y capacidad real de hacer líquido el mismo habida cuenta la estructura de rentas de las personas atendidas. Así, en otro trabajo de la misma autora11 queda patente que las personas con una baja capacidad económica (0-1 IPREM) aportarían no más del 10% del coste por vía de copago. Se estima que el 46% de las personas mayores de 65 años se encuentra en este tramo de capacidad económica. Para el tramo de 1-2 IPREM, el porcentaje de copago se elevaría a entre el 32% y el 35%, suponiendo esta capa de la sociedad (mayores de 65 años) un 34% de la población. No se dispone de datos fiables sobre la estructura de rentas de las personas con discapacidad menores de 65 años, pero su número representaría no más de la quinta parte de los/as atendidos/as por el SAAD. MONTSERRAT CODORNIU, J. (2010). La política redistributiva de las prestaciones de la dependencia: análisis del impacto del copago en las rentas de los usuarios. Edita: Instituto de Estudios Fiscales – Serie Documentos: Doc. Nº: 10-10. N.I.P.O.: 602-10-024-1. I.S.S.N.: 1578-0244 11
Por otra parte, los copagos medios por tipo de servicio son también muy dispares. Es razonable pensar que el copago residencial supera en muchos casos ese 25% mientras que para los centros de día o la ayuda a domicilio es, a buen seguro, inferior. Con estas y otras consideraciones, hemos optado por estimar un 20% de media para hallar una cifra de copago sobre los servicios entregados en 2010.
Así el copago real (retornos económicos sobre los servicios) ascendería a 765.783.327,49 €, cantidad que supondría una aportación del 13,8% al total del coste del SAAD para 2010.
APORTACIÓN DEL CONJUNTO DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS: Vista la imposibilidad de contar con los datos de una contabilidad analítica separada de la atención a la Dependencia en las CCAA, no queda otro remedio que inferir que la aportación autonómica equivaldría al coste total una vez detraída la aportación del Estado y de los usuarios. Según nuestras estimaciones de aportación estatal devengada –si se liquidase- y las referidas al copago, la aportación autonómica equivaldría al 51,7 % de aportación al sistema, con un montante cercano a los 3.000 Millones de euros. COSTE TOTAL ESTIMADO 2010 5.549.154.547,02 € APORTACIÓN ESTATAL MÍNIMO 1.628.585.125,52 € ACORDADO 283.197.420,00 € 1.911.782.545,52 € COPAGO usuarios COSTE SERVICIOS 3.828.916.637,44 € COPAGO REAL (20%) 765.783.327,49 € CCAA 2.871.588.674,01 €
13,8% 51,7%
Elaboración propia. Nivel mínimo según nuestra propia estimación.
No obstante, lo incierto de la liquidación de las cantidades devengadas en 2010 para el nivel mínimo por grado y nivel nos llevan a realizar otras dos hipótesis de cálculo: HIPÓTESIS A Situación real de atenciones PIA
HIPÓTESIS B Situación ideal de atenciones PIA Según estimación ministerio (*) Según nuestra estimación
5.549.154.547 €
Coste SAAD
7.606.165.258 €
1.777.170.623 €
(Nivel Mínimo presupuestado + Nivel Acordado)
(Nivel Mínimo [máximo] + Nivel Acordado)
1.947.322.189 € (*) 1.911.782.545 €
25,6 % (*) 25,1 %
Copago usuarios
765.783.327 €
1.049.650.806 €
Resto aportación CCAA
3.006.200.597 €
4.609.192.263 € (*) 4.644.731.907€
60,6 % (*) 61,1 %
Coste SAAD Aporte Estatal
Elaboración propia. Hipótesis A: Sobre coste estimado de atenciones PIA en 2010. Se considera la aportación estatal presupuestada en 2010 para el Nivel Acordado y el Nivel mínimo una vez ampliados los créditos a través del Fondo de Contingencia según Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de diciembre de 2010. Hipótesis B: Sobre el coste estimado de atenciones PIA si se atendiera al 90% del “limbo” (dependientes con grados III y II a la espera de PIA). El aporte estatal es el máximo para los grados y niveles reconocidos según estimación del Ministerio y según nuestra propia estimación (*).
Por lo tanto, en cualquiera de los escenarios descritos, las Comunidades Autónomas en su conjunto habrían superado el 50% de gasto para las atenciones prestadas en 2010 a las personas dependientes:
Distribución de los costes de atención en Dependencia. Año 2010 8.000 € 7.000 € 6.000 €
Es cierto que durante 2009 hubo momentos en los que la aportación estatal se movió en parámetros más equilibrados respecto a las CCAA, pero a medida que la gestión del SAAD se ha mejorado y se han incrementado los PIAS, lo perverso del sistema de financiación del nivel mínimo por grados y niveles se ha ido desvelando con mayor intensidad.
Hipótesis A (real)
Hipótesis B (ideal)
Elaboración propia. Hipótesis A) para un coste del sistema actual de 5.549 Millones de euros. Hipótesis B) para un coste del sistema de atención plena de 7.607 Milones de euros
La evolución de la cobertura del SAAD por Comunidades Autónomas ha sido desigual pero (en general) presenta una lógica de incremento cuantitativo de atenciones en el periodo 2008-2010: Relación tasa población atendida (y=nº PIAS/1.000 hab), tasa de población desatendida (x=desatendidos/1000 con derecho reconocido) a 1 de diciembre de 2008 (tamaño burbuja = población potencialmente dependiente según criterio Resolución de 15 de julio 200 Y = TASA DE ATENCIÓN = Personas con PIA por cada 1.000 habitantes de la C.Autónoma, a 1 de diciembre de 2008
Cataluña Baleares
Elaboración propia. Fuente: Datos SAAD 1 de diciembre de 2008 y datos INE de población. Las líneas indican la media española en ese momento.
Financiación y costes de la ley 39/2006 Relación tasa población atendida (y=nº PIAS/1.000 hab), tasa de población desatendida (x=desatendidos/1000 con derecho reconocido) a 1 de diciembre de 2009 (tamaño burbuja = población potencialmente dependiente según criterio Resolución de 15 de julio de Y = TASA DE ATENCIÓN = Personas con PIA por cada 1.000 habitantes de la C.Autónoma, a 1 de diciembre de 2009
País Vasco Navarra
Elaboración propia. Fuente: Datos SAAD 1 de diciembre de 2009 y datos INE de población. Las líneas indican la media española en ese momento.
Relación tasa población atendida (y=PIA/1.000 hab), tasa de población desatendida (x=desatendidos/1000 con derecho) a 1 de diciembre de 2010 - (tamaño burbuja = población potencialmente dependiente según Resolución de 15 de julio de 2010 del IMSERSO)
Y = TASA DE ATENCIÓN = Personas con PIA por cada 1.000 habitantes de la C.Autónoma, a 1 de diciembre de 2010.
Elaboración propia. Fuente: Datos SAAD 1 de diciembre de 2010 y datos INE de población. Las líneas indican la media española en ese momento.
El desplazamiento hacia el cuadrante superior derecho que se aprecia en las gráficas de atención de las Comunidades Autónomas (más PIAS en relación a las personas con derecho reconocido [eje x] y más PIAS en relación a los habitantes de la Comunidad Autónoma [eje y]), hace que los costes para las Comunidades Autónomas se incrementen muy considerablemente. La conclusión es obvia. Cuanto más se esfuerce una Comunidad Autónoma por ofrecer unos niveles de atención adecuados al número de habitantes potencialmente dependientes y a medida que mejore su gestión para agilizar las atenciones, incurrirá en más gasto sin que se produzca incremento de ingresos por parte de la AGE. El único factor corrector de esta situación ha sido el incorporado a los criterios de distribución del Nivel Acordado, pero este supone poco más del 5% del total del coste de las atenciones SAAD. Ante esta tesitura (que por otra parte no resulta novedosa y constituye la queja permanente de muchas CCAA), los gestores/as autonómicos/as tienen pocas opciones, una de las cuales sería incrementar el copago. El copago es un sistema muy mejorable en cuanto a su falta progresividad actual en el impacto sobre las rentas de las personas dependientes y requeriría reformas. No obstante, independientemente de consideraciones ideológicas al respecto, de donde no hay no se puede sacar. La estructura de rentas de las personas mayores en España impediría una mejora sustancial de la recaudación por este concepto. No obstante, es muy posible que asistamos a un progresivo “encarecimiento” del copago. Ahora bien, NO TODAS LAS COMUNIDADES ESTÁN DESARROLLANDO LOS MISMOS ESFUERZOS, ni poseen los mismos modelos de atención. Aquellas en las que se primen las prestaciones económicas sobre los servicios, saldrán económicamente mejor paradas. Las que ofrezcan unos niveles bajísimos de cobertura respecto al nº de habitantes potencialmente dependientes, evidentemente ahorrarán e, incluso, recaudarán por unos servicios que antes prestaban a su sola costa. Cuanto peor sea la atención prestada y menor sea la cobertura del SAAD, mejor les irá económicamente a las CCAA. Y es aquí donde se han desvelado las dos cuestiones recurrentes en nuestros dictámenes e informes como Observatorio Estatal para la Dependencia: la falta de voluntad política y la impericia de algunas Comunidades Autónomas para la implantación del SAAD. Pueden tener razones para la queja (en materia financiera es evidente) pero ninguna razón es válida para incumplir una Ley aprobada en las Cortes Españolas que, además, afecta tanto a la calidad de vida y a los derechos de las personas.
RESUMEN APORTACIONES AL SAAD EN ESPAÑA 2010: AGE
USUARIOS GASTO TOTAL 2010 (real)
Coste promedio/Dependiente/año
9.461,12 € (*)
3.027,56 €
5.127,93 €
Gasto promedio/Habitante/año
118,71 € (**)
Esfuerzo promedio Administraciones Públicas
8.155,48 € /dependiente/año (*) 102,33 €/habitante/año (**)
(*)Se han promediado los costes mensuales soportados por las AAPP en cada territorio en el periodo 1 Ene 2010-1 dic 2010 para el cálculo de inversión pública mensual por dependiente atendido (x12). (**) Datos INE. Avance Padrón municipal a 1 de enero de 2010 (datos 29/04/2010)
ANÁLISIS POR CC.AA: Procedemos a realizar una simulación del modelo de costes por Comunidades Autónomas con el objeto de identificar cuál ha sido –en función de los PIAS resueltos en 2010- el coste asumido para las atenciones directas del SAAD. Somos conscientes de que las diferencias interterritoriales son grandes y que este ejercicio requeriría de una análisis más pormenorizado que atendiese a factores tan relevantes como el sistema de rentas, la dispersión poblacional, la insularidad, los precios de mercado de los servicios o la cobertura en Servicios Sociales previa a la entrada en vigor de la Ley 39/2006. De todos estos factores, sí hemos considerado uno por ser muy relevante a la hora de establecer los cálculos económicos: el coste de las atenciones en residencia. (No olvidemos que suponen más del 50% del coste total del SAAD para 2010) La variabilidad de costes que presentaba el informe de AESTE (Julio 2010) 12 sobre la atención residencial en España va entre los 62,0 €/día para la atención residencial de media intensidad en Galicia y los 89,8 €/día para la atención residencial de alta intensidad para Guipúzcoa. Estos datos afortunadamente han sido proporcionados por CCAA y Diputaciones Forales. Si bien, en anteriores informes utilizábamos la estimación media de coste en España que indicaban otros informes (57,5 €/día), hay que considerar que las personas con un Grado II o III de Dependencia requieren cuidados de intensidad media y media/alta cuyo coste es mayor. (Los costes cercanos a 1.600 €/mes se entienden para las residencias de “válidos”). Por otra parte, la coexistencia de operadores privados y públicos en el sector residencial eleva los costes medios asumidos ante la evidencia de que los segundos ofrecen su atención a un coste que llegan a situarse en más de 100,00 €/día en no pocas ocasiones. Es por ello que hemos considerado que los datos ofrecidos por el informe de AESTE bien podían recoger las diferencias de coste entre CCAA y dentro de unos parámetros más adecuados a la realidad. Nos hubiera gustado tener una aproximación de los costes de la Ayuda a Domicilio por territorios. Es obvio que las Entidades Locales de CCAA con un alto componente de ruralidad (como Galicia o Castilla y León) ofrecerán estos servicios a un mayor coste, pero en estos momentos no disponemos del dato que, por otra parte y dado el aún escaso nº de PIAS de ayuda a domicilio, no sería excesivamente relevante. Otro tanto hay que decir de la Teleasistencia o de los Centros de Día. Lo que sí variará será el resultado del copago en cada Comunidad Autónoma. Una vez detraídos los descuentos medios de las prestaciones económicas, los copagos sobre los servicios generarán – como es obvio- más recaudación en los territorios en los que se han resuelto más PIA de servicios que en aquellos en los que han prevalecido las prestaciones. Otra apreciación importante es la diferencia entre dos datos que resultarán de mucho interés comparativo: el esfuerzo/dependiente y el esfuerzo/habitante en cada Comunidad Autónoma. Este último es el que creemos representa mejor las diferencias de voluntad y gestión por Comunidades. 12
AESTE / PRICE WATERHOUSE COOPERS (op. cit. 2010) pág – 31. Página 29
Así, quedará patente que las comunidades que se encuentran por encima de los valores medios de atención, lo están haciendo a costa de un injusto sobreesfuerzo, mientras que hay Comunidades empecinadas en ralentizar el funcionamiento del SAAD y mantenerlo en parámetros que no afecten excesivamente a sus arcas.
COSTES DE ATENCIÓN 2010 POR CCAA (*) CCAA ANDALUCÍA
448.777.504,38 €
833.443.936,70 €
1.282.221.441,08 €
87.069.613,73 €
80.371.951,13 €
167.441.564,86 €
32.684.459,25 €
93.024.999,39 €
125.709.458,64 €
26.849.202,44 €
45.716.209,57 €
72.565.412,01 €
18.587.782,30 €
62.228.662,48 €
80.816.444,78 €
35.402.063,25 €
82.604.814,24 €
118.006.877,49 €
140.838.794,35 €
239.806.595,78 €
380.645.390,13 €
103.914.149,41 €
220.817.567,49 €
324.731.716,89 €
353.653.748,30 €
553.150.734,52 €
906.804.482,82 €
84.150.658,44 €
336.602.633,76 €
420.753.292,20 €
48.415.515,93 €
93.983.060,33 €
142.398.576,25 €
90.657.653,52 €
161.169.161,81 €
251.826.815,33 €
36.721.990,99 €
575.311.192,17 €
612.033.183,16 €
77.333.540,77 €
39.838.490,70 €
117.172.031,47 €
31.779.018,81 €
33.076.121,62 €
64.855.140,44 €
80.474.447,16 €
321.897.788,64 €
402.372.235,80 €
22.474.311,71 €
45.629.663,17 €
68.103.974,88 €
5.883.079,84 €
4.813.428,96 €
10.696.508,80 €
1.725.667.534,56 €
3.823.487.012,46 €
CEUTA Y MELILLA TOTAL SAAD
Elaboración propia. Fuente: Datos SAAD 2010 y modelo de costes aplicado a cada Comunidad Autónoma en función de PIAS aprobados durante 2010. En las prestaciones económicas ya se han aplicado los descuentos (copago) a los usuarios. (*) SOLO INCLUYE COSTES ESTIMADOS DE LA ATENCIÓN (PIA) RECIBIDA POR LAS PERSONAS DEPENDIENTES. (No se computan gastos de personal valorador, gestión, sistemas informáticos, ni inversión).
Como puede apreciarse, las diferencias entre unas Comunidades y otras en cuanto a costes de atención SAAD derivados de la provisión de servicios o de la entrega de prestaciones económicas, son palmarias. Siendo la media española de un 69% del coste para los servicios (residencia, centro de día, teleasistencia o ayuda a domicilio), hay comunidades como Murcia que se sitúa en tan solo el 34% de costes asociados a servicios. En el otro extremo estaría Madrid, que tan solo destinaría un 6% de los costes a prestaciones económicas frente al 31% de media nacional para este concepto. Página 30
Estas diferencias entre territorios son la muestra palpable de lo que han influido en la puesta en marcha de la Ley 39/2010 factores tan importantes como los niveles de cobertura previos de determinados servicios, la estructura del sistema de servicios sociales en cada Autonomía, la participación de las Entidades Locales en la prescripción y entrega de servicios. Todos ellos son factores que han influido en la orientación hacia las prestaciones o hacia los servicios que hayan querido asumir los/as gerentes autonómicos. Todo ello sin obviar el factor esencial: el gasto asumible por cada CA. En todo caso, el impacto sobre el gasto público de un modelo prestacional frente a un modelo de servicios es evidente. Dicho de otra manera, el coste-eficiencia queda muy comprometido si se prestan servicios de manera prevalente. Así Madrid gastaría muchísimo por persona dependiente pero atiende a muy pocas personas en relación a la población. Murcia atendería a muchas personas para el gasto que realiza. % de coste SAAD servicios/prestaciones 2010 por CCAA PRESTACIONES ECONÓMICAS
Tasa de atendidos PIA por cada 1.000 hab.
Extremad… 34%
C-La… 32%
13,9 15,2 11,0
18,9 13,8 14,7 18,6 8,2 11,8 21,6 15,6 23,7 17,4 23,4
4,1 16,9
Elaboración propia. Fuente: Datos SAAD 2010 y modelo de costes aplicado a cada Comunidad Autónoma en función de PIAS aprobados durante 2010. SOLO INCLUYE COSTES ESTIMADOS DE LA ATENCIÓN (PIA) RECIBIDA POR LAS PERSONAS DEPENDIENTES. (No se computan gastos de personal valorador, gestión, sistemas informáticos, ni inversión). Tasa de atención / 1.000 hab según datos SISAAD a 1 de diciembre
Existirían así CCAA en las que, con unos gastos en servicios cercanos muy superiores a la media (aparente modelo basado en servicios), esto se realizaría a costa de una cobertura SAAD bajísima. Es lo que ocurre en Canarias (4,1), Madrid (7,1) y Valencia (7,2). La estrategia tendría que ver con
un trasvase de usuarios de servicios del sistema de servicios sociales previo a la Ley 39/2006, de manera que una buena parte gasto autonómico que ya se venía realizando se aplica ahora al SAAD. El gasto que seguro es ex novo procedería en gran medida de la AGE en las cuantías que veremos más adelante. Otro bloque sería el conformado por CC.AA. con un gasto en servicios sensiblemente superior a la media y con tasas de cobertura aceptables o altas. Tal es el caso de Asturias con una cobertura inferior pero cercana a la media (12,0) o el caso del País Vasco, con un excelente dato de cobertura (16,9) para un modelo de atención basado en servicios. En los valores medios de relación servicios/prestaciones están La Rioja y Cantabria, ambos –eso sícon una tasa de atención excelente (23,7 y 23,4 respectivamente). Extremadura y Castilla La Mancha estarían en valores medios en la relación servicios/prestaciones con coberturas muy aceptables (por encima de la media). Andalucía deriva ligeramente hacia las prestaciones con una cobertura –eso sí- muy alta (21,6); más considerando las dimensiones de la Comunidad. Este coste-eficiencia de Andalucía tiene que ver seguramente con la apuesta inicial por la ayuda a domicilio; un servicio de proximidad que ofrece mayor posibilidad de cobertura por su menor coste (aunque sería muy interesante disponer del dato de las intensidades horarias medias). En modelos ligeramente más prestacionales pero con una cobertura superior a la media, se movería Castilla y León (18,2). En este bloque pero con coberturas cercanas a la media se encuentran Cataluña (14,7) y Galicia (11,8). Baleares tendría un problema de baja cobertura SAAD para un modelo igualmente tendente a las prestaciones económicas. Navarra, junto a Ceuta y Melilla estarían en un modelo de prevalencia de prestaciones económicas con baja coberturas medias. Aragón –estando en ese mismo modelo prestacional- alcanzaría una generosa tasa de cobertura SAAD con un 18,9%. Finalmente, Murcia es el paradigma de modelo basado en prestaciones económicas. Aunque esta tendencia se está modificando en los últimos tiempos, el porcentaje de coste en prestaciones económicas es elevadísimo en detrimento de la entrega de servicios. A pesar de ello, la tasa de cobertura no mejora mucho los valores medios.
Hemos abierto este frente de reflexión porque entendemos que es una clave fundamental para comprender mejor lo que está ocurriendo en cada Comunidad Autónoma, las diferentes fortalezas y debilidades estructurales con las que cuentan y las diferentes estrategias que están adoptando quienes rigen los destinos en los Servicios Sociales autonómicos. Lo cierto es que las diferencias entre territorios son notabilísimas y podrían hacer quebrar el principio sustancial de la Ley 39/2006 de garantizar el acceso a las atenciones por parte de la ciudadanía emanado del artículo 149.1 de la Constitución.
En otro orden de cosas, los modelos en los que prevalecen los servicios darían lugar (en principio) a un mayor gasto por persona atendida al tiempo que suponen un mayor porcentaje de copago de las personas atendidas:
COPAGO Y ESFUERZOS DE LA ADMINISTRACIONES PÚBLICAS POR CCAA Total Coste estimado 2010
Copago estimado usuarios/as
166.688.787,34 €
1.115.532.653,74 €
16.074.390,23 €
151.367.174,63 €
18.604.999,88 €
107.104.458,76 €
9.143.241,91 €
63.422.170,10 €
12.445.732,50 €
68.370.712,28 €
16.520.962,85 €
101.485.914,64 €
47.961.319,16 €
332.684.070,97 €
44.163.513,50 €
280.568.203,40 €
110.630.146,90 €
796.174.335,92 €
67.320.526,75 €
353.432.765,45 €
18.796.612,07 €
123.601.964,19 €
32.233.832,36 €
219.592.982,97 €
115.062.238,43 €
496.970.944,73 €
7.967.698,14 €
109.204.333,33 €
6.615.224,32 €
58.239.916,11 €
64.379.557,73 €
337.992.678,07 €
9.125.932,63 €
58.978.042,24 €
962.685,79 €
9.733.823,00 €
764.697.402,49 €
4.784.457.144,53 €
TOTAL SAAD
Esfuerzo AA. Públicas
Elaboración propia. Fuente: Datos SAAD 2010 y modelo de costes aplicado a cada Comunidad Autónoma en función de PIAS aprobados durante 2010. Se ha aplicado un copago promedio del 20% para los costes de PIA – servicios en cada CA.
Las diferencias de impacto del copago (retornos) sobre el coste global del SAAD por CCAA vendrían muy determinadas por la asunción de un modelo de servicios o de un modelo de prestaciones económicas (en el que el retorno como tal no existe al tratarse de descuentos en la prestación). Reconocemos que esta estimación es un tanto grosera al haberse aplicado un porcentaje igual de copago en los servicios (20%) para todas las CCAA, pero ante la falta de datos accesibles fiables, optamos por realizar una aproximación que, en todo caso, reflejará las diferencias entre Comunidades respecto a la media española en lo referido a la financiación de los usuarios:
% de copago usuarios (retornos por servicios) sobre el coste global SAAD 2010 por CCAA
Independientemente de lo atinado de nuestras estimaciones, hay análisis de incuestionable rigor sobre el asunto del copago, como los citados de Montserrat (2009 y 2010), que nos alertan sobre las posibles inequidades en que se incurre con copagos “topados” en los tramos superiores de coste, de manera que el impacto sobre las rentas altas y muy altas es pequeñísimo comparado con el impacto sobre las mayoritarias rentas medias. Dicho de otra forma, el modelo de copago actual – en general- es injusto y adolece de falta de progresividad. Por otra parte, al menos en el ámbito residencial, sería importantísimo diferenciar entre los módulos de coste de atención socio-sanitaria –que deberían estar garantizados en su totalidad por las administraciones y que son objeto del derecho regulado por la Ley- y los costes hosteleros, de forma que un copago -progresivo hasta el 100% en función de la renta disponible- se aplicase sobre estos últimos. La incorporación en los copagos actuales del patrimonio (vivienda) en la consideración de la capacidad de las personas mayores para asumir el copago genera un espejismo de retornos que se encuentra con la común falta de liquidez de estas personas para sumir costes que algunos pretenderían que alcanzasen el 33% del total. Este es otro asunto que requiere una revisión en profundidad.
Una vez detraído el copago (retornos) del total de los costes directos del SAAD (PIAS), podemos estimar a cuánto ascendió el esfuerzo público para las meras atenciones a las personas en situación de dependencia:
ESTIMACIÓN ESFUERZO PÚBLICO/DEPENDIENTE/HABITANTE/AÑO 2010 CCAA
Esfuerzo (AGE+CCAA)
Esfuerzo/dep/AÑO
Esfuerzo/hab/AÑO
6.737,62 €
6.571,36 €
8.694,96 €
8.124,83 €
8.890,87 €
8.140,76 €
7.754,16 €
8.736,32 €
8.213,05 €
10.749,92 €
8.158,99 €
7.058,41 €
13.949,12 €
5.755,44 €
9.818,82 €
8.658,76 €
6.232,92 €
PAÍS VASCO RIOJA
Elaboración propia. Fuentes: Datos INE de población, Datos SAAD 2010, Modelo de costes aplicado a cada Comunidad Autónoma en función de PIAS aprobados durante 2010. Se han promediado los costes mensuales soportados por las AAPP en cada territorio en el periodo 1 Ene 2010-1 dic 2010 para el cálculo de inversión pública por dependiente atendido.
Como puede apreciarse, en el conjunto español, el gasto público promedio (AGE+CCAA) para gastos de atención SAAD en 2010 por persona atendida se estima en 8.155,48 €. Destaca el caso de Madrid con un coste por persona atendida de casi 14.000 euros de promedio. Este dato es lógico si consideramos que en la mayoría de los casos que figuran en el sistema SAAD, la Comunidad de Madrid ha dictaminado PIA de servicios (sobre todo residenciales). Pero superar la media de 8.155 euros de esfuerzo público, como ya hemos visto, únicamente es indicador de la prevalencia de los servicios frente a las prestaciones económicas (algo que siempre hemos defendido) y no de implantación (cobertura) del sistema. Por tanto, el dato aislado de inversión pública por dependiente/año, resultaría muy engañoso para la valoración de los esfuerzos reales si no se pone en contraste con el gasto por habitante asumido por las Administraciones Públicas (AGE y CCAA). Este parámetro de esfuerzo financiero público por habitante/año (más justo para valorar el despliegue de la Ley por territorios) arroja algo más de 100 €/hab/año:
Esfuerzo Adm. Públicas (hab/año) para atenciones SAAD 2010 en euros
Elaboración propia. Fuentes: Datos INE de población, Datos SAAD 2010, Modelo de costes aplicado a cada Comunidad Autónoma en función de PIAS aprobados durante 2010. Se han promediado los costes mensuales soportados por las AAPP en cada territorio en el periodo 1 Ene 2010-1 dic 2010 para el cálculo de inversión pública por dependiente atendido (detraído el copago)
Las inequidades en cuanto a esfuerzos territoriales en atenciones SAAD es tan evidente en este cuadro que merece pocos comentarios, pero se desvela con claridad lo parciales que resultan algunas manifestaciones políticas cuando enfatizan únicamente los datos en los que salen “bien parados” sin aportar el resto de variables que completen una realidad tan poliédrica y compleja como es esta del SAAD. En el exordio de este trabajo aludíamos a la voluntad política entre otros factores (legalidad y pericia). Este último gráfico desvela en gran medida las diferencias de voluntad.
APORTACIONES DE LA AGE A LAS CC.AA. Una vez determinados los costes de atención del SAAD y una vez estimado el copago real (sobre servicios), nos detendremos en conocer las aportaciones dinerarias de la AGE a las CC.AA por dos de los niveles establecidos en la Ley: El Nivel Acordado y el Nivel Mínimo. En cuanto al N IVEL A CORDADO , la determinación de cuantías y los cálculos para 2010 se formularon mediante Resolución de 15 de julio de 2010, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales. (BOE Nº 176 de 21 de julio), sin entrar ahora en los criterios que se aprobaron entonces, baste decir que las cantidades aprobadas para 2010 fueron las siguientes:
Fuente: BOE nº 176 de 21 de julio de 2010. Sec. III. Pág. 64033.
A la fecha de redacción de este trabajo (diciembre de 2010) aún no se han firmado los oportunos Convenios ni mucho menos se han efectuado las correspondientes transferencias a las CC.AA. por el importe global de 283.197.420 (idéntica cantidad a la del año anterior, 2009). Es por ello que no podemos conocer el destino concreto de tales fondos. En los convenios se consigna la aplicación de las cantidades y cabrían gastos que no hemos considerado en nuestro análisis por considerarlos asociados al SAAD pero no necesariamente directos de atención (por ejemplo formación de cuidadoras/es o incluso inversiones de adaptación y accesibilidad). El montante global de este nivel acordado de financiación equivaldría tan solo al 5,1% del gasto total estimado para atenciones, por lo que hemos preferido incorporarlo íntegro como si tuviese dicho destino directo y a la espera de poder discriminar realmente gasto para atenciones por territorios. Añadiremos la aclaración de que los territorios de Navarra y País Vasco no forman parte de este acuerdo por tener otras vías de financiación con respecto a los PGE. En cuanto al N IVEL M ÍNIMO G ARANTIZADO , en función de las cuantías que se determinaron por Real Decreto 373/2010, de 26 de marzo (BOE nº 75 de 27 de marzo de 2010) y que ya citamos en la primera parte de este estudio, se devengan una vez reconocida la persona dependiente con grado y nivel que le haga acreedora del derecho a atención. El Real Decreto 99/2009 planteó dos cuestiones importantes novedosas al respecto. Por un lado estableció que no se procedería a la liquidación de las cantidades devengadas hasta que la persona dependiente contase con Resolución PIA. Por otro lado, el transcurso de más de 12 meses entre la resolución de grado y nivel y la del PIA podría dar lugar a que los devengos se sujetasen a la disponibilidad presupuestaria. Por lo tanto, en los casos en los que existe un importante número
de personas pendiente de PIA en una CA, los importes que vamos a estimar para el nivel mínimo serán importes más o menos “ficticios” a financiar de forma obligatoria por la AGE durante un año. La diferencia entre Nivel Mínimo estimado (1.664.124.769,78 €) y Nivel Mínimo presupuestado (1.493.973.203,26 €) por propio Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, nos llevan a plantear dos hipótesis: que habría más de 100.000 personas que llevan valoradas más de un año, con derecho a atención y sin resolución PIA –lo que no constituiría ninguna sorpresa- o bien que los datos SISAAD requieren una “purga” importante de expedientes. Como ya dijimos más arriba, probablemente se trate de ambas cosas. Volviendo a la tarea que nos ocupa (calcular la distribución del nivel mínimo entre las CCAA), la falta de datos históricos en el sistema SISAAD hace que sea imposible efectuar de momento un cálculo exacto (nos faltaría conocer también la existencia o no de retroactividad), por lo que estimaremos el devengo de la AGE para una situación de plena atención, como si la valoración de dependencia diese lugar al aporte estatal. Para la realización del cálculo se han considerado el número de personas valoradas en cada territorio, cada mes, y considerando los importes correspondientes según grado y nivel de dependencia. Ejemplificaremos con las cuantías devengadas por el nivel mínimo referidas a enero de 2010: EJEMPLO. Nº de personas dictaminadas con grados III y II de dependencia en enero de 2010 (Datos oficiales SISAAD a 1 de febrero) ÁMBITO TERRITORIAL
Importes/mes s/ RD 373/2010
55.999 7.162 5.015 2.949 5.894 3.831 13.789 10.735 33.461 15.734 6.271 14.965 17.646 6.774 2.653 8.962 2.740 391 214.971
57.721 9.360 4.705 4.501 5.244 4.161 14.678 13.678 47.380 18.376 6.233 13.788 13.729 6.204 2.074 13.590 2.220 503 238.145
37.900 4.314 2.465 2.381 2.376 2.517 7.450 6.762 24.733 10.955 2.871 7.702 12.954 3.557 2.177 8.300 1.237 347 140.998
51.104 5.189 2.953 2.718 2.256 2.621 7.461 8.547 27.290 13.246 3.236 8.059 5.395 3.515 3.182 10.726 1.521 388 159.407
Andalucía Aragón Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Región de) Navarra (Comunidad Foral de) País Vasco Rioja (La) Ceuta y Melilla TOTAL
FUENTE: SAAD-IMSERSO, Datos a 1 de febrero de 2010. Servicio de Estadísticas de la Subdirección General Adjunta de Valoración, Calidad y Evaluación.
El resultado económico del Nivel Mínimo correspondiente al mes de enero por Comunidades Autónomas sería el siguiente: Página 38
Financiación y costes de la ley 39/2006 EJEMPLO. Cuantías devengadas en el mes de enero de 2010 por personas dictaminadas con grados III y II de dependencia (Datos oficiales SISAAD a 1 de febrero) GRADO III Nivel 2 Andalucía Aragón Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Región de) Navarra (Com Foral de) País Vasco Rioja (La) Ceuta y Melilla TOTALES
14.927.653,43 €
10.462.508,46 €
3.904.458,00 €
3.613.052,80 €
devengo Nivel Mínimo mes: enero 2010 32.907.672,69 €
1.909.174,34 €
1.696.593,60 €
444.428,28 €
366.862,30 €
4.417.058,52 €
1.336.848,55 €
852.828,30 €
253.944,30 €
208.777,10 €
2.652.398,25 €
786.114,93 €
815.851,26 €
245.290,62 €
192.162,60 €
2.039.419,41 €
1.571.163,58 €
950.527,44 €
244.775,52 €
159.499,20 €
2.925.965,74 €
1.021.229,67 €
754.222,86 €
259.301,34 €
185.304,70 €
2.220.058,57 €
3.675.733,73 €
2.660.534,28 €
767.499,00 €
527.492,70 €
7.631.259,71 €
2.861.628,95 €
2.479.274,28 €
696.621,24 €
604.272,90 €
6.641.797,37 €
8.919.698,77 €
8.588.098,80 €
2.547.993,66 €
1.929.403,00 €
21.985.194,23 €
4.194.212,38 €
3.330.833,76 €
1.128.584,10 €
936.492,20 €
9.590.122,44 €
1.671.660,47 €
1.129.793,58 €
295.770,42 €
228.785,20 €
3.326.009,67 €
3.989.220,05 €
2.499.212,88 €
793.460,04 €
569.771,30 €
7.851.664,27 €
4.703.894,22 €
2.488.518,54 €
1.334.521,08 €
381.426,50 €
8.908.360,34 €
1.805.745,18 €
1.124.537,04 €
366.442,14 €
248.510,50 €
3.545.234,86 €
707.210,21 €
375.933,24 €
224.274,54 €
224.967,40 €
1.532.385,39 €
2.389.000,34 €
2.463.323,40 €
855.066,00 €
758.328,20 €
6.465.717,94 €
730.401,80 €
402.397,20 €
127.435,74 €
107.534,70 €
1.367.769,44 €
104.228,87 €
91.173,78 €
35.747,94 €
27.431,60 €
258.582,19 €
57.304.819,47 €
43.166.162,70 €
14.525.613,96 €
11.270.074,90 €
126.266.671,03 €
Efectuada esta operación mes a mes hasta noviembre y estimando según tendencia de crecimiento la cantidad correspondiente a diciembre, el resultado global por autonomías para el ejercicio 2010 es el que sigue:
Nivel Mínimo Garantizado 2010 según cuantías aprobadas en el RD 373/2010. (Estimado por CCAA)
Andalucía Aragón Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Región de) Navarra (Comunidad Foral de) País Vasco
416.180.733,39 € 56.869.270,26 € 34.050.510,47 € 25.376.148,18 € 40.967.311,08 € 28.904.437,44 € 102.934.695,80 € 87.419.396,24 € 275.227.950,71 € 118.858.970,65 € 44.938.200,13 € 102.820.478,94 € 122.303.664,24 € 55.777.189,58 € 18.091.296,20 € 77.283.314,57 € Página 39
Financiación y costes de la ley 39/2006 Rioja (La) Ceuta y Melilla
TOTAL (Devengo Niv Mínimo)
17.182.888,17 € 3.398.669,48 € 1.628.585.125,52 €
En un anexo pormenorizado de cada Comunidad Autónoma analizaremos cómo han evolucionado mensualmente las cantidades del Nivel Mínimo Garantizado en función de los reconocimientos de dependencia. Con la estimación de las aportaciones por Nivel Acordado y Mínimo, podemos tener una aproximación a los ingresos que debería hacer la AGE para atenciones de dependencia en las CCAA devengadas en el ejercicio 2010. Estas aportaciones –insistimos- deben ser consideradas el máximo a liquidar para el caso de que a las personas con derecho reconocido se les formulase el Plan Individualizado de Atención – PIA. La diferencia entre devengo estimado por nosotros y fondos presupuestados por la AGE (incluida la aplicación del Fondo de Contingencia de 210 millones que aprobó el Consejo de Ministros de 10 de diciembre de 2010) es de 134,6 Millones de euros. Finalmente, veamos cuál sería la cantidad total que la AGE debería abonar a las CCAA (conceptos de atención SAAD 2010. Mínimo + Acordado) para una situación de máxima atención (100% PIAS sobre valorados): CCAA Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Cataluña Castilla -La Mancha Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra País Vasco La Rioja Ceuta y Melilla (*) TOTALES
416.180.733,39 € 56.869.270,26 € 34.050.510,47 € 25.376.148,18 € 40.967.311,08 € 28.904.437,44 € 102.934.695,80 € 275.227.950,71 € 87.419.396,24 € 118.858.970,65 € 44.938.200,13 € 102.820.478,94 € 122.303.664,24 € 55.777.189,58 € 18.091.296,20 € 77.283.314,57 € 17.182.888,17 € 3.398.669,48 €
61.329.121,00 € 10.897.358,00 € 8.163.418,00 € 5.559.037,00 € 8.789.127,00 € 5.004.026,00 € 22.639.331,00 € 49.390.225,00 € 15.818.447,00 € 25.294.787,00 € 8.392.646,00 € 20.221.757,00 € 29.384.318,00 € 8.464.220,00 €
3.182.071,00 € 667.531,00 €
477.509.854,39 € 67.766.628,26 € 42.213.928,47 € 30.935.185,18 € 49.756.438,08 € 33.908.463,44 € 125.574.026,80 € 324.618.175,71 € 103.237.843,24 € 144.153.757,65 € 53.330.846,13 € 123.042.235,94 € 151.687.982,24 € 64.241.409,58 € 18.091.296,20 € 77.283.314,57 € 20.364.959,17 € 4.066.200,48 €
1.628.585.125,52 €
283.197.420,00 €
1.911.782.545,52 €
La cifra total, como indicábamos más arriba, podría oscilar a la baja hasta 1.777.170.623 € habida cuenta la realidad presupuestaria de la AGE. (Diferencia entre devengos teóricos y crédito para el nivel mínimo). Al resultarnos imposible determinar la minoración por territorios, las siguientes gráficas se ha construido considerando el máximo devengado por la AGE. La distribución total del coste de atenciones por territorios y agentes financiadores quedaría como sigue:
Asunción de costes estimados de atención 2010 por agentes financiadores AGE (máximo)
Aragón Baleares Galicia
48,86% 54,83%
Elaboración propia. Según datos SISAAD 2010, modelo de costes construido y estimaciones de aportación usuarios y AGE 2010. SOLO INCLUYE distribución de COSTES ESTIMADOS DE LA ATENCIÓN (PIA) RECIBIDA POR LAS PERSONAS DEPENDIENTES. Para confeccionar esta gráfica, a Navarra y el País Vasco se les ha incrementado la cantidad AGE con la aproximada que recibirían por el nivel acordado cada una (5 y 16 Millones de euros aprox respectivamente) NOTA IMPORTANTE: LA APORTACIÓN ESTATAL PARA EL CONJUNTO podría reducirse en 2,8 puntos en el cómputo Español (32%). Esa reducción afectaría posiblemente a las CC.AA. con más “limbo”.
A la vista del gráfico resultante, se puede decir que la mayoría de CCAA ya están poniendo más fondos que la AGE para asumir los meros costes de atención a personas dependientes.
Los casos de Galicia y Murcia han de ser tenidos en cuenta con las siguientes cautelas: De Galicia cabe decir que, si bien el devengo teórico del Estado sería elevado, la liquidación efectiva –visto el importante retraso de PIAS (cercano al 40%)- ha de ser puesta en duda. Es decir, la estimación de ingreso de 102 Millones de euros por Nivel Mínimo en 2010 se podría reducir muy considerablemente. El caso de Murcia, vista la prevalencia de prestaciones económicas que se da en este territorio y considerando si gap entre dependiente reconocidos y los PIA, podría resultar equilibrado en financiación AGE-CA. Mucho más difícil es salvar la situación de Canarias que, vista la cobertura de atención (la más baja de España con una tasa de 4 atendidos/1.000 hab frente a los 14/1.000 de media estatal) y el escasísimo gasto que reflejarían los datos SISAAD, denota una falta de aplicación de la Ley 39/2006 incontestable. Conocemos por las declaraciones de sus responsables políticos que mantienen la tesis de tener un sistema propio de atención a la dependencia (como ya existía en los servicios sociales previos a la Ley) y que poseen dificultades de índole territorial, pero la distancia que queda por recorrer en las Islas Canarias para llegar a unos niveles aceptables de atención SAAD es sideral.
Visto que en el apartado de cálculo general de costes de atención SAAD realizamos una simulación de los costes que habría que asumir solo con atender a las personas con derecho reconocido y a la espera de PIA y considerando que la financiación estatal en realidad se liquida a las CCAA cuando se da la circunstancia de atención real gracias al mencionado RD 99/2009, bien podríamos establecer esa misma simulación considerando los diferentes aportes autonómicos. Ello se puede establecer a partir de las hipótesis: a) Que las prestaciones y servicios para los “rezagados” mantuvieran proporcionalidad con el actual modelo de atención de cada C.Autónoma. b) Que los copagos estimados se mantuviesen igual que los que hemos estimado. c) Que en la liquidación de la AGE por el nivel mínimo no se haga valer la prerrogativa de la misma de condicionar los abonos a las disponibilidades presupuestarias (para los atrasos de más de un año entre Valoración y PIA)
Con estas premisas se podría establecer la siguiente simulación:
COSTE atendidos 2010
Coste promedio estimado /año persona atendida 7.107,58 €
coste desatendidos 358.492.062,42 €
Total simulación costes con plena atención por CCAA 1.640.713.503,50 €
6.583,38 €
31.889.869,47 €
199.331.434,33 €
9.696,81 €
43.499.894,43 €
169.209.353,07 €
8.009,43 €
41.480.824,37 €
114.046.236,38 €
121.154.554,57 €
201.970.999,35 €
8.531,44 €
15.424.843,44 €
133.431.720,93 €
7.997,09 €
51.517.240,29 €
432.162.630,42 €
8.886,78 €
102.686.707,77 €
427.418.424,67 €
8.233,20 €
339.660.604,13 €
1.246.465.086,95 €
11.440,97 €
309.855.922,68 €
730.609.214,88 €
8.271,77 €
55.238.901,67 €
197.637.477,92 €
7.655,01 €
155.802.388,44 €
407.629.203,77 €
13.331,15 €
296.684.785,26 €
908.717.968,42 €
5.283,26 €
47.359.098,66 €
164.531.130,13 €
7.369,06 €
8.135.447,68 €
72.990.588,12 €
10.944,44 €
85.191.499,62 €
487.563.735,42 €
8.932,84 €
9.442.012,26 €
77.545.987,14 €
6.229,77 €
1.358.089,06 €
12.054.597,86 €
2.074.874.746,23 €
7.624.029.293,25 €
Si a estas cifras les aplicásemos el máximo a financiar por la AGE (Mínimo + Acordado 2010) y el copago estimado actual en cada CA, la resultante gráfica sería la siguiente:
ESPAÑA Ceut/Meli La Rioja
País Vasco Navarra Murcia Madrid Galicia Extremadura
C-La Mancha Cast. y León Cantabria
Canarias Baleares Asturias Aragón Andalucía 0%
El resultado lógico, como venimos diciendo, es que todas las CCAA autónomas sin excepción aportarían más que la AGE en disonancia con lo que la Ley plantea (50%)
Pero puede resultar aún más interesante identificar el gap existente entre la proporción de gasto actual para atenciones y el gasto que se habría que acometer en cada territorio para atender a las personas que, teniendo derecho reconocido según la información SISAAD, están aún a la espera de PIA: Simulación de aportación para una situación de plena atención ESPAÑA Ceut/Meli La Rioja País Vasco
Navarra Murcia Madrid Galicia Extremad…
Valencia Cataluña C-La … Cast. y León Cantabria
Canarias Baleares Asturias Aragón Andalucía
10% AGE
30% COPAGO
50% CCAA
(GAP) Gasto necesario plena atención
Elaboración propia. Simulación de necesidad de asunción de coste en proporción al estimado actual para una plena atención de personas con derecho reconocido.
Lo significativo de esta gráfica es la distancia –en términos financieros- que les quedaría por recorrer a Comunidades como Canarias, Valencia, Baleares o Galicia. Todo ello a sabiendas de que tendrá que ser un esfuerzo asumido íntegramente por los usuarios (vía copago) y por las propias Comunidades Autónomas. Las tentaciones de que el sistema se ralentice en aplicación no son de extrañar. No obstante, La Rioja, Ceuta y Melilla, Navarra, Cantabria y Castilla y león tendrían ya recorrido un buen trecho en términos de atención.
Este informe ha sido elaborado para su presentación en la reunión del Observatorio Estatal para la Dependencia de la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales a celebrar en Santiago de Compostela los días 17 y 18 de diciembre de 2010. Está abierto a todo tipo de modificaciones, críticas, ampliaciones o correcciones que se puedan producir en dicho Observatorio. El Observatorio tendrá como misión extraer conclusiones y elaborar propuestas para la mejora del sistema de promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia. De la misma forma queda a disposición de cuantas personas y/o colectivos quieran hacernos llegar sus aportaciones. directoressociales@hotmail.com
Aproximación a los costes del SAAD en 2010 y aportación de los financiadores
Financiación y costes de la ley 39/2006. Estimaciones SAAD

References: Artículo 149
 artículo 148
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 artículo 149
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