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Timestamp: 2020-08-10 13:19:17+00:00

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Der Kraftakt: Die Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen - GRIN
Funktionsbedingungen von Minderheitsregierungen im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland auf Landesebene. Eine empirische Analyse.
230 Seiten, Note: 2,0
André Vielstädte (Autor)
1.1 Aufbau der Dissertation
1.2 Begriff der Minderheitsregierung
2. Merkmale des Regierungssystems in Nordrhein-Westfalen
2.1 Funktionsbedingungen des Regierungssystems im Länderparlamentarismus
2.2 Verfassungsinstitutionen und -verfahren
2.4 Strukturmerkmale des Regierens
3. Minderheitsregierungen in der Bundesrepublik Deutschland
3.3 Länderebene
3.3.1 Möglichkeiten von Minderheitsregierungen
3.3.2 Grenzen von Minderheitsregierungen
4. Die rot-grüne Minderheitsregierung in Düsseldorf
4.1 Regierungsakteure
4.2 Oppositionsakteure
4.3 Parlamentarische Ereignisse
4.4 Der parlamentarische Abschluss der 15. Legislaturperiode
4.5 Der Einfluss der Parlamentsverwaltung auf das Haushaltsscheitern
4.6 Analyse der Medienberichterstattung
5. Erwartungen an die Minderheitsregierung – eine erste empirische Erhebung
5.1 Definition, Zielsetzung und Hypothesen der ersten Experteninterviews
5.3 Ergebnisse der ersten Evaluation
5.3.1 Parlamentskultur
5.3.2 Entscheidungsfindungsprozesse
5.3.3 Rollenverhalten der Akteure
5.3.4 Politische Strategien
5.3.5 Rolle der Landesverfassung
5.3.6 Haushaltsabstimmungen
5.3.7 Kommunikationsebenen
5.4 Hypothesendiskussion
6. Erfahrungen mit der Minderheitsregierung - eine zweite empirische Erhebung
6.1 Definition, Zielsetzung und Hypothesen der zweiten Experteninterviews
6.3 Ergebnisse der zweiten Evaluation
6.3.1 Parlamentskultur
6.3.2 Entscheidungsfindungsprozesse
6.3.3 Rollenverhalten der Akteure
6.3.4 Politische Strategien
6.3.5 Rolle des Landesverfassungsgerichtes
6.3.6 Schlüsselthemen
6.3.7 Kommunikationsebenen
6.4 Hypothesendiskussion
7. Analyse der Evaluationsergebnisse: Die Funktionsbedingungen der Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen
7.1 Parlamentskultur
7.2 Entscheidungsfindungsprozesse
7.3 Rollenverhalten der Akteure
7.4 Politische Strategien
7.5 Rolle der Landesverfassung und des Landesverfassungsgerichts
7.6 Schlüsselabstimmungen
7.7 Kommunikationsebenen
7.8 Konklusion
8. Das Abstimmungsverhalten im Landtag
8.1 Darstellung des Abstimmungsverhalten
8.2 Analyse des Abstimmungsverhaltens
9. Schlussbetrachtung: Wie es der Minderheitsregierung gelang zwei Jahre zu bestehen und warum eine dauerhafte Existenz doch nicht möglich ist
Am 14. Juli 2010 wird Hannelore Kraft zur Ministerpräsidentin von Nordrhein-Westfalen (NRW) gewählt. Die Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen betritt Neuland im bevölkerungsreichsten Bundesland Deutschlands, indem sie sich bewusst für eine Minderheitsregierung entscheidet und politische Koalitionsangebote der weiteren Parteien ablehnt. Bundesweit ruft diese Koalition großes Interesse in Politik, Gesellschaft und Wissenschaft hervor. Den 90 Abgeordneten von SPD und Grünen, stehen 91 Mandatsträger der Oppositionsfraktionen CDU, FDP und LINKE gegenüber. Die rot-grüne Minderheitsregierung startet das Projekt 90+X.
Die parlamentarische Demokratie in Bund und Ländern basierte in der Vergangenheit, bis auf wenige Ausnahmen, auf Mehrheitsregierungen. Die Regierungspartei, beziehungsweise die Regierungskoalition, verfügt über die absolute Mehrheit der Sitze im Parlament und kann auf diese Weise politisch gestalten. Entscheidungsgremien sind unter anderem das Kabinett, der Koalitionsausschuss und auch die Regierungsfraktionen mit den einzelnen Abgeordneten. Realistisch betrachtet werden Entscheidungen jedoch zumeist zwischen Ministerpräsidenten, Ministern und Fraktionsvorsitzenden gefällt. Die Rolle des einzelnen Abgeordneten ist untergeordnet.[1]
Die Minderheitsregierung unter der Führung von Hannelore Kraft strebt nach einer Veränderung der Entscheidungsfindungsprozesse in NRW. So heißt es in der Präambel des Koalitionsvertrages „Wir verpflichten uns, in allen Sachfragen gemeinsam auf mögliche Partnerinnen und Partner zuzugehen und nach Mehrheiten für eine soziale und ökologische Politik zu suchen.“[2] Dies bedeutet, dass anhand einzelner Sachfragen nach Mehrheiten im Parlament gesucht werden soll, unabhängig von der Fraktionszugehörigkeit der Abgeordneten. Eine Handlungsmaxime, welche den bisherigen Entscheidungsfindungsprozessen widerspricht. Denn bei einer Mehrheitsregierung wirbt diese nur selten ernsthaft um die Zustimmung der Oppositionsfraktionen oder gar um die Zustimmung einzelner Oppositionsabgeordneter.
Der informelle Fraktionsdisziplin[3], der in Regierung wie Opposition gebrauch findet, verhindert sowohl wechselnde Mehrheiten als auch die volle Souveränität des Abgeordneten. Auch wenn eine Abgeordnetensouveränität dem Idealbild der Abstimmungsdemokratie entsprechen würde, so widerspricht sie der Praxis in parlamentarischen Demokratien, wie im Landtag von Nordrhein‐Westfalen.
Die Kernfrage dieser Forschungsarbeit lautet: Welche Bedingungen sind notwendige Voraussetzungen, damit die Regierungsform Minderheitsregierung im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesländer funktionsfähig ist?
Die Funktionsfähigkeit der Minderheitsregierung misst sich an ihrer dauerhaften Handlungsfähigkeit. Damit muss sie in der Lage sein, jederzeit Durchsetzungsmöglichkeiten für Projektvorhaben zu finden. Zudem wird die Funktionsfähigkeit als notwendige Variable am parlamentarischen Abstimmungsverhalten gemessen sowie als abhängige Variable an der medialen Akzeptanz der Regierung. Demokratietheoretische ist die Output-Legitimation eine weitere Variable zur Messung der Funktionsfähigkeit.
Dabei ist insbesondere zu beantworten, ob sich das parlamentarische Verhalten der Akteure der Landespolitik aufgrund der Minderheitsregierung verändert. Welche Rollen nehmen Regierungs‐ und Oppositionsfraktionen ein, welche Rolle trägt der einzelne Abgeordnete und wie verlaufen die Entscheidungsfindungsprozesse? Allgemein formuliert heißt das: Welche Veränderungen vollzieht die parlamentarische Demokratie bei einer Minderheitsregierung? Zudem ist zu untersuchen welche Bedeutung der parlamentarischen Routine der Akteure zukommt? Und ob durch die Routine die Handlungsfähigkeit der Minderheitsregierung eingeschränkt wird. Maßstäbe für die veränderten Verhaltensweisen können beispielsweise an der Durchsetzungsfähigkeit bei der Fraktionsdisziplin, häufigen unterschiedlichen Mehrheitskonstellationen oder an informellen „Koalitionen auf Zeit“ gemessen werden.
Eine entscheidende Frage wird zudem die Erfassung der parlamentarischen Kultur und des Klimas im Parlament sein. Herrscht zwischen den Akteuren von Regierung und Opposition eine Gesprächsebene, die einen offenen und vertrauensvollen Austausch zulässt? Oder ist das Klima von Missgunst und Machtstreben geprägt?
Entscheidende Bereiche bei der Untersuchung sind außerdem die Felder Informalität, politische Strategie sowie parlamentarische und öffentliche Kommunikation. Wie Korte in seiner Analyse des parlamentarischen Alltags im deutschen Regierungssystem erläutert sind diese Felder prägende Bestandteile der Funktionsfähigkeit des Politikmanagements.[4] Aufgrund dessen werden sie im Zuge der Untersuchung in den Fokus rücken und für den konkreten Gegenstand analysiert.
Die Thematik besitzt nach Beendigung der rot-grünen Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen immer noch höchste Aktualität. Jedoch wurde das Thema in Deutschland bisher lediglich marginal erforscht. Empirische Analysen fehlen bisher in der deutschen Forschung komplett. Grundsätzliche wissenschaftliche Ausgangslage zu dem Forschungsobjekt Minderheitsregierung ist in der deutschen Literatur die Veröffentlichung von Finkelnburg (1982). Hier wird sich erstmalig intensiv mit der Thematik befasst. Weitere kurze Thematisierungen finden sich in Verfassungskommentaren von Maunz/Düring (2003) oder Löwer/Tettinger/Ennuschat (2002). Im Zuge der tolerierten Minderheitsregierung in Sachsen-Anhalt zwischen 1994 und 2002 haben unter anderem Schieren/Renzsch (1997), Schieren (2002), Starck (2003) und Thomas (2001) Forschungsarbeiten vorgelegt. Wie darzulegen ist, sind tolerierte Minderheitsregierungen jedoch nur bedingt mit Minderheitsregierungen mit wechselnden Mehrheitspartnern zu vergleichen. Im Zuge der nordrhein-westfälischen Minderheitsregierungen sind bereits erste wissenschaftliche Veröffentlichungen erschienen wie beispielsweise Klecha (2010) oder Grunden (2011).
Die Aktualität des Themas sowie die unzureichende wissenschaftlichen Grundlage erfordern eine empirische Erhebung als Basis dieser Dissertation. Für die Evaluation wurde die Methode des Experteninterviews mit Akteuren der Landespolitik ausgewählt. In zwei temporär differenzierten Interviewwellen wurden Landespolitiker aller Fraktionen, Regierungsmitglieder und Fachjournalisten befragt. Die Fragestellung im ersten Interviewblock behandelt die Erwartungen an die Minderheitsregierung rund drei Monate nach der Landtagswahl vom 9. Mai 2010. Im zweiten Interviewblock, im Laufe der Legislaturperiode, wird ein erstes Resümee zu den Erfahrungen der Akteure mit der Minderheitsregierung gezogen.
Mit den zwei temporär differenzierten Befragungen können kurzfristige Stimmungen der Akteure ausgeblendet werden und Kriterien für die dauerhafte Handlungsfähigkeit der Minderheitsregierung erfasst werden. Zudem besitzen die Befragten zum Zeitpunkt der zweiten Evaluation mehr Erfahrungen im Umgang mit der Regierungsform, so dass praxisnähere Antworten zu Erwarten sind.
Qualitatives Forschungsdesign
Die Herausforderung der empirischen Erhebung ist es, im Rahmen einer Dissertation Funktionsbedingungen des Regierungssystems zu erarbeiten, welche auf einer wissenschaftlichen Grundlage basieren. Lamnek beschreibt das qualitative Forschungsdesign wie folgt: „Qualitativ arbeitende Sozialforscher nehmen für sich in Anspruch, gültigere Forschungsergebnisse vorzulegen, da sie realitätsgerechter vorgingen, sie arbeiten in größerer Nähe zum sozialen Feld und zugleich offener für die Relevanzsysteme der Untersuchten.“[5] Zudem ist zu beachten, dass insbesondere in der Parlamentsforschung Experteninterviews eine notwendige Methode zur Erlangung von Ergebnissen sind.[6] Diese Experteninterviews sind jedoch insbesondere bei politischen Akteuren immer subjektiv geprägt, so dass eine quantitative Evaluation nur begrenzt analysefähig ist, um die Funktionsbedingungen des Regierungssystems herauszufiltern. Aus diesen Gründen unterliegt die Evaluation einem qualitativen Forschungsdesign.
Die Auswertung der Experteninterviews erfolgt mit Hilfe des Programms MaxQDA, das es ermöglicht, Textanalysen anhand eines selbst zu definierenden Codierungssystems durchzuführen. Dabei werden die Interviews der Codierung unterzogen, um anschließend Häufigkeiten festzustellen. Eine solche Häufigkeit könnte beispielsweise die Nennung von informellen Gesprächskreisen sein. Damit wird in dem qualitativen Forschungsdesign ein quantitativer Bezugsrahmen hergestellt.
Die Ergebnisse der Experteninterviews werden anschließend in Bezug gesetzt zur Medienberichterstattung und dem parlamentarischen Abstimmungsverhalten im Parlament. Damit werden die Evaluationsergebnisse in ihrer Relevanz eingestuft. Schließlich sind der öffentliche und parlamentarische Output der Regierung entscheidende Kriterien ihrer Handlungsfähigkeit. Mit der Zusammenführung und Ergänzung der Ergebnisse sowie einer zusätzlichen Analyse des Abstimmungsverhaltens im Parlament, wird schließlich eine klare Analyse vollzogen.
Die Aktualität der nordrhein-westfälischen Minderheitsregierung sowie die fehlende zeitliche Diskrepanz zwischen dieser Forschungsarbeit und dem Forschungsobjekt, erfordern eine wissenschaftliche Prozessbetrachtung. Dies spiegelt sich im Aufbau der Arbeit wieder.
Bevor die Arbeit zu ihrem Herzstück, der qualitativen empirischen Analyse gelangt, wird in Kapitel 2 dargestellt, welche Merkmale das nordrhein-westfälische Regierungssystem aufweist. Dabei werden Institutionen und Akteure genannt sowie das Thema Wahlen aufgegriffen. Dieser theoretische Schritt ist notwendig um nachzuvollziehen, wer auf welcher Basis handelt. Des Weiteren werden in diesem Kapitel Strukturmerkmale des Regierens in NRW beschrieben. Diese Merkmale sind mitentscheidende Faktoren, um später die Funktionsbedingungen der Minderheitsregierung zu analysieren. Insbesondere diese Strukturmerkmale sind sozusagen die informellen Institutionen des Regierungssystems, welche weitreichend den Politikbetrieb beeinflussen.
In dem abschließenden Unterkapitel Konklusion wird, wie in jedem der folgenden Abschnitte dieser Arbeit, der Leitfaden dieser Arbeit aufgegriffen und die Forschungsfrage fokussiert. Auf diese Weise gelingt es die Forschungsfrage im Auge zu behalten.
Kapitel 3 fokussiert das Modell Minderheitsregierung und blickt über den Tellerrand von NRW hinaus. Anhand von ausgewählten Beispielen werden Möglichkeiten und Grenzen dieser Regierungsform dargestellt. Obwohl die Auswahl der bisherigen Minderheitsregierungen in der Bundesrepublik Deutschland beschränkt ist, werden diese in einer Übersicht aller bisher in der Bundesrepublik existierenden Minderheitsregierung dargelegt. Damit existiert erstmalig in der deutschen wissenschaftlichen Literatur eine Gesamtübersicht zur Existenz von Minderheitsregierung in Deutschland auf Landes- und Bundesebene, unabhängig von ihrer Bestandsdauer. Aus diesem theoretischen und historischen Abriss lassen sich weitere Erkenntnisse für die spätere empirische Analyse ziehen.
Viertens fällt der Blick auf NRW in der aktuellen 15. Legislaturperiode. Hier werden die handelnden Akteure und deren Strukturen abgebildet, sowie ein Überblick über die thematische Auseinandersetzung gegeben.
Im fünften Arbeitsschritt wird die erste Evaluation durchgeführt. Dabei werden Abgeordnete, Regierungsmitglieder und politische Journalisten zum persönlichen Verhalten, den Umständen der Minderheitsregierung und dem Rollenverhalten von Regierung, Opposition und Fraktionen interviewt. Hintergrund ist es zu untersuchen, ob sich das Verhalten der Akteure aufgrund der Minderheitsregierung verändert. Vor allem sollen durch die persönlichen Gespräche mögliche Veränderungen der politischen Kultur und der Stimmungslage im Landtag festgestellt werden. Wird die Rolle des Parlamentes aufgrund der Minderheitsregierung aufgewertet und welche Position nehmen die Abgeordneten von Regierung und Opposition dabei ein? Somit werden die Erwartungen an die Minderheitsregierung erörtert. Deswegen ist für diese erste Interviewwelle ein Zeitpunkt gewählt, an dem erste Erfahrungen mit der neuen Landesregierung vorliegen und sich die Akteure einen ersten Eindruck entwickeln konnten.
In Kapitel sechs wird der zweite Interviewblock durchgeführt. Dafür ist der Herbst 2011 vorgesehen, der Zeitpunkt der Haushaltsberatungen für den Haushalt 2012. Zu diesem Termin befindet sich die politische Auseinandersetzung auf einem Höhepunkt, so dass sich die Interviewpartner zu ihren Positionen bekennen und über ihre Erfahrungen mit der Minderheitsregierung berichten können. Durch diese zeitliche Variation der Interviews werden mögliche Meinungs‐ und Stimmungsänderungen der Akteure deutlich, die eventuell Auswirkungen auf das parlamentarische Verhalten erkennen lassen.
Rückblickend erweist sich der Zeitpunkt der zweiten Evaluation als treffend, da nur wenige Monate später die Minderheitsregierung scheiterte und sich das Parlament auflöste.
Die Differenzierung der beiden Erhebungen in Form der Kapitel fünf und sechs ist begründet in der Prozessdarstellung dieser Arbeit. Hier werden Veränderungen und Bewegungen fokussiert, die sich bei den Aussagen der politischen Akteure innerhalb der Legislaturperiode abspielen. Die Darstellungsform des Prozesses ermöglicht es, eine fokussierte Perspektive auf den jeweiligen Erhebungszeitpunkt zu richten und anschließend die Veränderungen darzustellen.
Die Interviewfragen werden anhand eines Leitfadens formuliert, so dass eine Vergleichbarkeit ermöglicht wird. Insgesamt werden Interviews mit jeweils sieben Abgeordneten von CDU und SPD sowie mit jeweils zwei von FDP, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE durchgeführt. Zudem werden drei Regierungsmitglieder (zwei von SPD, eines von Bündnis 90/Die Grünen) und drei Journalisten befragt werden. Bei der Auswahl der Gesprächspartner wird darauf geachtet, verschiedene persönliche Kriterien zu berücksichtigen und ggf. auszugleichen. So werden möglichst Abgeordnete mit einem Direktmandat als auch über die Parteiliste eingezogene Parlamentarier berücksichtigt werden. Weiteres Auswahlmerkmal ist der Faktor, ob der Abgeordnete in der 15. Legislaturperiode erstmalig in den Landtag eingezogen ist oder wiedergewählt wurde. Aufgrund dieser Kriterien werden die unterschiedlichen Motivationen und Rollenverständnisse berücksichtigt, die möglichst ein breites Meinungsbild innerhalb der Erhebungsgruppen abbilden.
Um der Fragestellung gerecht zu werden, ist die Nähe zu den politischen Akteuren und Institutionen notwendig. Um den Einschätzungen der Akteure einen möglichst großen Wahrheits‐ und Ehrlichkeitsgrad beizumessen, werden die Interviews zudem anonymisiert. Jedoch werden die Interviewpartner den Gruppen Regierung, Regierungsfraktionen, Oppositionsfraktionen und Journalisten zugeordnet. Mit der Anonymisierung wird ermöglicht, dass die Akteure möglichst unabhängig von Parteizugehörigkeit und Ämtern ihre souveräne Meinung preisgeben. Die Interviews werden per Tondatei erfasst, anschließend als Text dokumentiert und dabei anonymisiert bzw. den Rollen zugeordnet. Um die Interviews der beiden Zeitpunkte vergleichen zu können, werden den Gesprächspartnern Nummern zugeordnet.
Schlussfolgernd findet in Kapitel sieben eine Analyse der Interviews statt. Kernfrage dabei ist, ob sich das Rollenverhalten der Landesakteure verändert und somit ein politischer Spielraum für die Minderheitsregierung entsteht. Welche Auswirkungen haben die Veränderungen auf das parlamentarische Verhalten im Landtag und somit auf die parlamentarische Demokratie? Insbesondere durch die Interviews soll die politische Kultur und Klima im Parlament erfasst und dargestellt werden, welche maßgebend für den Erfolg der Minderheitsregierung ist. Gelingt es der Landesregierung, das Parlament und insbesondere die oppositionellen Abgeordneten einzubinden und im Entscheidungsprozess mitwirken zu lassen oder stimmen die Oppositionsfraktionen, wie es in der parlamentarischen Demokratie üblich ist, grundsätzlich gegen Anträge der Regierung?
Weiterer Bestandteil der Arbeit ist im achten Kapitel eine quantitative Analyse des Abstimmungsverhaltens im Landtag der gesamten 15. Legislaturperiode. Diese Gesamtbetrachtung der Abstimmungen erfolgt ebenfalls aufgrund der Prozessbetrachtung im Anschluss an die beiden Erhebungen. Zunächst wurden innerhalb des Prozesses die Erwartungen der Akteure erfasst, anschließend ihre Erfahrungen. Abschließend folgt nun die Darstellung des quantitativen Verhaltens in Form der parlamentarischen Abstimmungen.
Die Erfassung des Abstimmungsverhaltens der Fraktionen und damit einhergehend die individuelle Koalitionsbildung in Einzelfragen wird analysiert und ausgewertet. Dahinter steht die Frage nach Merkmalen und Auswirkungen der neuen Landesregierung auf politische Entscheidungen und Entscheidungsfindungsprozesse. Vollziehen sich Veränderungen im Rollenverhalten von Regierung und Opposition, die nicht nur in den Experteninterviews festzustellen sind, sondern rein formal festzustellen sind? Und mit welchen Fraktionen gelingt der Minderheitsregierung die Zusammenarbeit im Parlament. Der zeitliche Überblick mit den Haushaltsjahren 2010, 2011 und 2012 lässt zudem Veränderungen und Verschiebungen erkennen.
Das Fazit der Arbeit stellt die Veränderungen durch die Minderheitsregierung im parlamentarischen System NRWs dar. Dabei wird die Frage beantwortet, wie es der Minderheitsregierung gelang, zwei Jahre zu bestehen und warum eine dauerhafte Existenz doch nicht möglich war. Die Schlussfolgerung wirft zudem den Blick auf mögliche Perspektiven für ein Fünf oder Sechs-Parteien‐System in Bund und Ländern. Analysiert wird abschließend, ob abgeleitet von den in der Arbeit analysierten Funktionsbedingungen, eine Minderheitsregierung als Alternative im Viel-Parteien-System ist.
Strom definiert in einem der grundlegendsten Forschungswerke Minderheitsregierungen wie folgt: „Minority goverments are defined by the relationship between the legislativ and the exekutive branches of government in parliamentary democracies, the most common type of democratic regime.“[7]
Als Minderheitsregierung ist eine Regierung anzusehen, die nicht das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments besitzt. Vertrauen bedeutet dabei, dass die Abgeordneten die Bereitschaft, der Regierung für ihre Vorhaben zu einer Mehrheit zu verhelfen.
Wenn nach einer Wahl keine Fraktion die Mehrheit der Mandate auf sich vereinigen kann, so werden in der Regel Koalitionen gebildet, welche gemeinsam die Mehrheit im Parlament auf sich vereinigen. Mit einer steigenden Zahl von parlamentarischen Fraktionen steigt die Schwierigkeit einer Mehrheitsfindung. Befinden sich zudem koalitionsunwillige oder -unfähige Gruppierungen im Parlament, so erschwert dies die Mehrheitsbildung. Einer Minderheitsregierung bedarf somit eine numerisch mehrheitsfähige Opposition, die aufgrund mangelnder politischer Kohäsion, nicht als Einheit auftritt.[8]
Grundbestandteil für das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland und damit verbunden des Landes Nordrhein-Westfalens, sind die Säulen des Parlamentarismus. Der klassische Parlamentarismus entwickelte sich aus dem Westminister Modell, dem Regierungssystem Großbritanniens, und steht im Gegensatz zum präsidentiellen Regierungssystem, wie beispielsweise dem der Vereinigten Staaten von Amerika. In diesem Kapitel werden die Säulen des Parlamentarismus in der Bundesrepublik Deutschland und speziell im Land Nordrhein-Westfalen benannt. Die Form einer Minderheitsregierung ist eine besondere Ausprägung im parlamentarischen Regierungssystem. Fünf Kriterien sind auch hier die Grundlage für den Parlamentarismus:
Das entscheidende Merkmal des parlamentarischen Regierungssystems ist die Abhängigkeit der Exekutive von der Legislative. Ohne das Vertrauen der Mehrheit des Parlamentes ist eine Regierung nicht handlungsfähig, beziehungsweise gelangt erst gar nicht ins Amt. Im bundesrepublikanischen Parlamentarismus wird die Regierung durch das Parlament gewählt und kann durch dieses auch abgesetzt werden. Im Normalfall findet hier ein formeller Wahlakt statt. Folgerungen wie Neuwahl des Parlaments oder Neuwahl der Regierung sind individuelle Ausführungen des Vertrauensverlustes. Dieser Vertrauensverlust der Regierung kann unterschiedlich dokumentiert werden. Zum einen durch eine Abstimmungsniederlage in einem zentralen Themenfeld. Des Weiteren durch ein Misstrauensvotum des Parlaments oder durch eine Niederlage auf Initiative des Regierungschefs bei einer Vertrauensfrage. Schließlich kennen einige Parlamente das Selbstauflösungsrecht. Diese Varianten beschreiben jeweils ein politisches Verfahren. Im Gegensatz hierzu steht ein rechtliches Verfahren, wie beispielsweise das „Impeachment“ im präsidentiellen Regierungssystem der USA.[9]
Diese Differenzierung zwischen dem parlamentarischen und dem präsidentiellen Regierungssystem kann an vielen Beispielen verdeutlicht werden. Beispielhaft führt Schieren aus: „Das Verhältnis von Regierung und Parlament gehorcht in parlamentarischen Systemen folglich anderen Regeln als im präsidentiellen System. Das präsidentielle System kommt dem Ideal der klassischen Gewaltenteilungslehre deutlich näher als das parlamentarische. In jenem sind die exekutive und legislative Gewalt jeweils unmittelbar durch Volkswahl gebildet worden und damit direkt legitimiert. Das Parlament versteht sich in seiner Gesamtheit als Gegengewalt zur Regierung. Eine Funktionstrennung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition gibt es in aller Regel nicht. Sie sollte es auch nicht geben. Anderenfalls würde es zum politischen Stillstand kommen, wenn Präsident und Parlamentsmehrheit unterschiedlichen politischen Lagern angehörten. Damit das präsidentielle System überhaupt arbeitsfähig ist, müssen die Abgeordneten die grundsätzliche Bereitschaft haben, gegen die eigene Fraktion zu stimmen.“[10]
Im Gegensatz dazu stehen die Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems, mit dem größten Gegensatz, dass das Parlament das einzige direktgewählte Organ darstellt und nicht die Regierung. Somit besteht eine Abhängigkeit der Exekutive von der Legislative. Mit diesen Möglichkeiten des Parlaments steht und fällt die Regierung. „Damit weist die Funktionslogik des parlamentarischen Systems dem einzelnen Abgeordneten die genau entgegengesetzte Rollenerwartung zum Abgeordneten des präsidentiellen Systems zu: Nicht die Bereitschaft zum abweichenden Votum, sondern die disziplinierte Unterstützung der Regierungspolitik wird von ihm verlangt. Wechselnde Mehrheiten sind – metaphorisch gesprochen – Lebenselixier für das präsidentielle System, für das parlamentarische System würden sie den Exitus bedeuten.“[11]
Zudem ist das Parlament, selbst aus unmittelbaren Wahlen hervorgegangen, eine Wahlkörperschaft, nicht nur für den Ministerpräsidenten, sondern auch für eine Reihe von anderen Organen, Gremien und Instanzen.[12] Dies ist ein weiterer Faktor für die Wahlfunktion im Parlamentarismus.
Die Kontrollfunktion im parlamentarischen Regierungssystem beschreibt das Verhältnis der Institutionen untereinander. Davon betroffen ist insbesondere die Stellung zwischen Regierung und Parlament. Schieren schreibt dazu: „In der parlamentarischen Demokratie wird die Kontrolle ganz wesentlich dadurch ausgeübt, dass die Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist, um ihre Regierungsgeschäfte ausüben zu können. Direkt damit verbunden ist das Recht des Parlaments, die Regierung zu stürzen, wenn es das Vertrauen in sie verloren hat.“[13]
„Damit die Kontrollfunktion effektiv ausgeübt werden kann, ist eine Gewaltenverschränkung zwischen den Institutionen notwendig. Eine strikte Gewaltenteilung, dass beispielsweise ein Regierungschef nicht Mitglied des Parlaments sein darf, wird lediglich in der reinen Lehre beschrieben.“[14] Die Gewaltenverschränkung ermöglicht ein Zusammenspiel der Institutionen, ohne einseitige Kontrollmechanismen. Diese Konstruktion ist somit auf ein stabiles Verhältnis angelegt. Wären Regierung und Parlament, wie im präsidentiellen System, komplett voneinander getrennte Gewalten, müsste die Regierung dauerhaft um Rückhalt und Handlungsfähigkeit bangen.
Ein Beispiel für die Kontrollfunktion sind die Rechte der Parlamentarier, über das Regierungshandeln informiert und daran beteiligt zu werden. Insbesondere die Opposition und deren Abgeordnete üben die Kontrollfunktion über die Regierung aus.[15]
Artikulations- und Repräsentationsfunktion
Das Verhältnis zwischen Parlamentariern und ihren Wählern rückt bei der Beschreibung der Artikulations- und Repräsentationsfunktion in den Vordergrund. Von Beyme schreibt dazu: „Die Zusammenfassung der Repräsentations- und Artikulationsfunktion deutet an, dass Repräsentanten sich in doppelter Weise auf ihr Wahlvolk beziehen: auf eine Nation als Ganzes […] und auf sektorale Interessen in diesem Volk.“[16]
Artikulationsfunktion bedeutet dabei, dass die Meinungen der Bevölkerung von den Parlamentariern artikuliert und berücksichtigt werden. Die Repräsentationsfunktion baut darauf auf und beschreibt, dass unter anderem die soziokulturelle Zusammensetzung der Gesamtbevölkerung in der Auswahl der Parlamentarier berücksichtigt wird.[17]
Abraham Lincoln fasst diese Funktionen in seiner berühmten Gettysburger Rede wie folgt zusammen: Er beschreibt Demokratie als „government of the people, by the people and for the people“. Von Beyme kommentiert dazu: „„Of the people“ kann in der repräsentativen Demokratie nur heißen, dass das Volk Einfluss auf die Auswahl der Abgeordneten hat.“[18] Die Parlamentarier müssen somit aus dem Volk stammen und dieses ausgewogen widerspiegeln. Eine politische Kaste entspräche dem nicht.
„By the people“ verweist auf den Einfluss der Wähler auf die Parlamentarier, welche durch einen demokratischen Wahlvorgang gewährleistet wird.
Schließlich schreibt von Beyme, dass „for the people“ heißen muss, „dass die Abgeordneten sich responsiv zu Wählerwünschen in ihren Politikentscheidungen verhalten.“[19] Dabei ist jedoch anzumerken, dass der Abgeordnete im Konfliktfeld vielfältiger Interessen steht und damit nicht eindeutig entscheiden kann, was der Wählerwunsch ist. Aufgrund dessen schreibt Schieren: „Die Figur „for the people“ kann nun aber nur in dem Sinne verstanden werden, dass der Abgeordnet den Willen seiner Wähler zu berücksichtigen hat. Die anderen Funktionen und Abhängigkeiten werden dann in unzulässiger Weise vernachlässigt. Wird folglich der Aspekt „for the people“ zu stark betont, kann es nur zu Enttäuschungen bei denen kommen, die die Rolle des Abgeordneten so verstehen, dass er primär oder gar ausschließlich Interessensvertreter des Wähler ist.“[20]
Die Gesetzgebungsfunktion ist das entscheidende Handlungsmittel des Parlamentes. Mit dieser Funktion erlangt das Parlament Handlungsfähigkeit und Gestaltungsanspruch.
Auf Bundesebene müssen laut Artikel 76 GG Gesetzesvorlagen beim Bundestag eingebracht werden. Möglichkeit dazu haben die Mitglieder des Bundestages selbst, die Bundesregierung sowie der Bundesrat.[21] Damit wird die Gesetzgebungsfunktion des Bundestages beschrieben, ohne dessen Zustimmung kein Bundesgesetz in Kraft treten kann. Jedoch stehen weitere Institutionen in Konkurrenz zum Gesetzgeber Bundestag. Der Bundesrat besitzt ebenfalls die Möglichkeit der Gesetzesinitiative, kann diese jedoch nicht ohne Zustimmung des Bundestages umsetzen. Einen weiteren Konkurrenten stellt das Bundesverfassungsgericht dar, da sich dieses mit seinem Urteil über den Gesetzgeber – mit Berufung auf den Verfassungsgeber – hinwegsetzen kann. Jedoch kann dieses nur auf Antrag tätig werden.
Auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen besitzt der Landtag ebenfalls die oberste Gesetzgebungsfunktion. Zudem besitzt aber auch hier die Landesregierung ein Initiativrecht zur Einbringung von Gesetzen. Ähnlich wie auf Bundesebene, existieren im föderalen Parlamentarismus weitere Konkurrenten in der Gesetzgebung: Das sind in NRW das Landesverfassungsgericht sowie direktdemokratische Elemente.[22]
Um die Funktionsbedingungen einer Regierungsform darzustellen und zu analysieren, sind Kenntnisse über die Verfassungsinstitutionen unabdingbar. Somit wird nun auf ausgewählte Teile der Verfassung von Nordrhein-Westfalen und den darin beinhalteten Verfassungsorganen verwiesen. Dabei werden lediglich diejenigen Institutionen berücksichtigt, welche in Verbindung zur Regierungsform Minderheitsregierung stehen und stehen können.
Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, welche seit dem 11. Juli 1950 in Kraft ist, stellt die Grundlage für den demokratischen und sozialen Rechtsstaat dar. Sie ist eng verknüpft mit dem Bonner Grundgesetz, enthält zudem einige landesspezifische Besonderheiten. „[…] Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen (hat) gesellschaftliche Wandlungen mehrfach früher aufgegriffen als die Bundesverfassung (Datenschutz, Umweltschutz) und damit die innovative Funktion von Landesverfassungen für den Gesamtstaat unter Beweis gestellt.“[23] Ob sich die von Dästner beschriebene Innovationsfähigkeit auch auf die Etablierung einer alternativen Regierungsform ausweiten lässt, wird zu betrachten sein. In der Landesverfassung sind die grundlegenden Verfassungsinstitutionen genannt. Landtag, Landesregierung und Landesverfassungsgericht bilden die obersten Verfassungsorgane des Landes Nordrhein-Westfalen. Im weiteren Verlauf wird auf die Ausführungen der Landesverfassung zu ausgewählten Organen eingegangen.
Der Landtag ist nach Artikel 30 der Landesverfassung die gewählte Vertretung des Volks. Da er unmittelbar durch das Volk legitimiert ist, stellt er das höchste Staatsorgan im Land dar. Die einzelnen Abgeordneten besitzen ein freies Mandat und sind nicht an Weisungen oder Aufträge gebunden. Nach Art. 30 LV NRW „[…] stimmen sie nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Volkswohl bestimmte Überzeugung (ab)“.[24] Die Landesverfassung betont somit die Rolle des einzelnen Abgeordneten, jedoch ist in der politischen Praxis im Landtag die Fraktion von besonderer Bedeutung. Die Organisationsform der Fraktion[25] ermöglicht die Handlungsfähigkeit des Landtags als Arbeitsparlament[26]. Beispielsweise entwerfen die Fraktionen und die dazu gehörigen Mitarbeiterstäbe Gesetzesentwürfe, Manuskripte, entsenden Personal in die Ausschüsse und Gremien. Der Fraktionsführung kommt somit eine entscheidende Rolle zu, um Leitlinien und politische Richtungen zu bestimmen. Des Weiteren ist eine Fraktion zudem ein Meinungsfindungsorgan. Mit Zugehörigkeit zu derselben Partei bietet sich hier ein Ort der Diskussion, Meinungsfindung und politischen Richtungsentscheidung.
In Anlehnung an Walter Bagehot[27] und den Ausführungen in Kapitel 2.1 lassen sich dem Landtag vier zentrale Funktionen zuordnen. Drei dieser vier wichtigsten Aufgaben (Kontrollfunktion, Gesetzgebung, insbesondere Budgetrecht und die Wahlfunktion) sind bei der Regierungsform Minderheitsregierung von besonderer Bedeutung und werden deshalb besonders betrachtet.[28]
Erstens erfolgt die Kontrollfunktion des Landtags gegenüber der Landesregierung im weitest gehenden Sinne als Prozesskontrolle: Kontrolle bedeutet dabei nach Korte/Fröhlich Informationsgewinnung, -verarbeitung, -bewertung und Stellungnahme.[29] Das parlamentarische Regierungssystem erschwert die Kontrollfunktion des Landtags dahingehend, dass die Regierung und ein Teil des Landtags eine Handlungseinheit bilden. Aufgrund dessen ist im parlamentarischen Regierungssystem eher von der Kontrollfunktion der Opposition gegenüber der Regierung zu sprechen. Diese Kontrollfunktion wird in der politischen Praxis beispielswiese durch Einflussnahme auf den Entscheidungsprozess ausgeübt. Bei einer Minderheitsregierung ist die Kontrollfunktion eine besonders starke Kompetenz der Landtagsopposition, da die Regierung über keine Mehrheit verfügt und somit auf die Opposition angewiesen ist, will sie Gesetze verabschieden.
Denn zweitens ist die Gesetzgebung die Kernaufgabe der Legislative. Um dieser gerecht zu werden, muss der Landtag beschlussfähig sein. Dies bedeutet, dass mehr als die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl anwesend sein muss.[30] Unter der gesetzlichen Mitgliederzahl ist nach dem Verfassungskommentar von Heusch/Schönenbroicher die für die konkrete Wahlperiode gewählte Anzahl der Abgeordneten zu verstehen, wie sie in Anwendung des Landeswahlgesetzes ermittelt wird. „Deshalb sind Ausgleichs- und Überhangsmandate einzubeziehen und vorübergehende Vakanzen durch Mandatsniederlegung oder Tod eines Mandatsinhabers bis zur Annahmeerklärung des Listennachfolgers bei der Berechnung der gesetzlichen Mitgliederzahl in Abzug zu bringen.“[31]
Beschlüsse werden mit „Stimmenmehrheit“ gefasst, was einen Grundsatz der demokratischen Staatsordnung fixiert.[32] Unter Stimmenmehrheit ist die Anzahl der tatsächlich abgegebenen Stimmen, die relative Mehrheit, gemeint, was für eine Minderheitsregierung von großer Bedeutung sein kann. Schließlich kann die Enthaltung, Nichtabgabe oder ungültige Abgabe einer Stimme einer Minderheitsregierung zur einfachen Mehrheit verhelfen. Dies ermöglicht dann wiederum die Gesetzgebung.
Ein besonderer Teil der Gesetzgebung ist die Haushaltsgesetzgebung und damit das Budgetrecht. Dieser besondere Teil der Legislative ist die Schlüsselkompetenz des Parlaments. Da die Haushaltsgesetzgebung in der Landesverfassung nicht gesondert geregelt wird, gelten für sie dieselben Bestimmungen, wie für die „einfache“ Gesetzgebung. Dies bedeutet, dass, wie oben beschrieben, die Stimmenmehrheit über die Abstimmung entscheidet. Somit ist auch für die Kernaufgabe des Parlaments, die Verabschiedung des Haushalts, keine absolute Mehrheit notwendig.
Dritte grundlegende Aufgabe des Landesparlaments ist die Wahlfunktion und dabei insbesondere die Wahl des Ministerpräsidenten.[33] Besonderes Merkmal in Nordrhein-Westfalen ist, dass der Landtag aus seiner Mitte heraus einen Abgeordneten zum Ministerpräsidenten wählt.[34] Die Wahl einer Person, welche nicht dem Parlament angehört, ist somit unzulässig. Für diese Wahl des Regierungschefs ist gemäß Artikel 52 LV NRW im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit notwendig. Kommt diese absolute Mehrheit nicht zustande, so ist im zweiten wie auch im dritten Wahlgang die einfache Mehrheit ausreichend. Die Landesverfassung ermöglicht somit ausdrücklich, dass ein Regierungschef auch dann legitimiert ist, wenn er nur die Zustimmung einer Minderheit des Gesamtparlaments auf sich vereinigen kann. Ein Minderheitenministerpräsident ist möglich, wenn Kräfte, die den Kandidaten mit gewählt haben oder nicht gegen ihn gestimmt haben, nicht an der Regierung beteiligt sind.
Eine weitere grundlegende Entscheidungskompetenz, welche die Abgeordneten des Landtags besitzen, ist die Möglichkeit zur Veränderung der Mehrheitsverhältnisse im Parlament. Die Verfassungsväter und -mütter bieten den Abgeordneten des Landtags dabei zwei Variationen an, die Verhältnisse im Landtag zu verändern.[35]
Zum einen stellt der Artikel 35 LV die Möglichkeit zur Auflösung des Landtags dar. Im Unterschied zum Grundgesetz sieht die nordrhein-westfälische Landesverfassung ein Selbstauflösungsrecht des Landtags vor. Dieser Selbstauflösung muss die absolute Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl zustimmen.[36] „Dabei ist die absolute Mehrheit notwendig, damit keine Zufallsmehrheiten über grundsätzliche Fragen des Landes entscheiden. Die Entscheidung liegt im freien politischen Ermessen des Landtags und ist deshalb insoweit verfassungsgerichtlich nicht überprüfungsfähig.“[37]
Die zweite Möglichkeit zur Veränderung der politischen Verhältnisse durch die Abgeordneten im Landtag besteht in der Abwahl des Ministerpräsidenten durch eine Neuwahl. „Artikel 61 LV beschreibt das konstruktive Misstrauensvotum das, wie im GG geregelt, der Regierungschef lediglich durch Neuwahl eines anderen Kandidaten abgewählt werden kann. Die Wahl eines Nachfolgers, und die damit verbundene Abwahl des bisherigen Regierungschefs, benötigt die Mehrheit der abgegeben Stimmen und somit nur eine einfache Mehrheit. Damit keine Zufallsmehrheiten einen Ministerpräsidenten stürzen können, müssen zwischen Antrag und Wahl mindestens 48 Stunden liegen.“[38] Heusch/Schönenbroicher beschreiben die Regelung des Artikel 61 LV NRW mit Zweifeln an der Krisentauglichkeit: „Ob diese Regelung des Artikel 61 auch in Krisenzeiten genügt, um die notwendige Handlungsfähigkeit der Regierung zu erhalten, erscheint zweifelhaft. Wird die Regierung nicht mehr von einer ausreichenden parlamentarischen Mehrheit getragen, könnte sie zwar im Amt bleiben, solange sich keine positive Mehrheit für eine alternative Regierung fände. Wenn ihre Gesetzesvorhaben aber keine Mehrheit im Landtag bekommen, ist sie weitgehend gelähmt. Der Ministerpräsident hat in dieser Situation nicht – wie nach Art. 68 GG der Bundeskanzler – die Möglichkeit, seinerseits die Vertrauensfrage zu stellen und bei negativem Ausgang auf eine Auflösung des Parlaments bzw. auf Erklärung des Gesetzgebungsnotstand hinzuwirken.“[39] Insbesondere die beschriebene „positive Mehrheit“ ist mit Blick auf eine Minderheitsregierung von besonderer Bedeutung. Die Zweifel an der Krisentauglichkeit werden in dem Fall berechtigt, wenn eine Minderheitsregierung von der Opposition blockiert wird, diese Opposition jedoch keine gemeinsame Linie trägt. Diese Situation stellt eine Blockadesituation im Landtag dar, die bei Existenz von mehr als zwei Parteiblöcken entstehen kann. Dabei vermag auch das beschriebene Selbstauflösungsrecht des Landtags nach Art. 35 LV NRW keine Lösungsoption sein, da hierfür die absolute Mehrheit notwendig ist.
Besondere Aufmerksamkeit ist dem konstruktiven Misstrauensvotum bei einer Minderheitsregierung zu widmen. Die Intention dieses Mittels ist die Stärkung der Oppositionsparteien, da diese ein Kontrollinstrumentarium über die Regierung besitzen und diese ggf. durch Wahl mit einfacher Mehrheit abwählen können. In der LV NRW heißt es dazu: „Der Landtag kann dem Ministerpräsidenten das Misstrauen nur dadurch aussprechen, dass er mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen einen Nachfolger wählt.“[40] Mit diesem Instrument kann bei einer positiven Mehrheit eine neue Regierung gewählt werden. Im Fall einer Minderheitsregierung jedoch ist die Opposition zumeist in mindestens zwei Blöcke geteilt und vertritt keine einheitliche Linie.[41] Obwohl also eine rechnerische Mehrheit für die Opposition existiert, verhindert die inhaltliche Differenz zwischen den Oppositionsparteien, eine Zusammenarbeit. Damit ist auch das Kontrollinstrument des konstruktiven Misstrauensvotums im Fall einer Minderheitsregierung nicht funktionsfähig. Wie Löwer/Tettinger beschreiben, wurde hinsichtlich des Quorums bewusst auf die Mehrheit der Mitglieder des Wahlgremiums zugunsten der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (wie in Art. 52 II LV NRW für den zweiten und dritten Wahlgang) verzichtet. „Müsste für dieses eine absolute Mehrheit zustande kommen, im Gegenteil zum zweiten und dritten Wahlgang bei der Wahl des Ministerpräsidenten, so wäre dies einer Abwertung des konstruktiven Misstrauensvotums gleichzusetzen, da die Hürden an dieser Stelle höher wären.“[42] Gleichzeitig erleichtert diese Regelung aber auch die Wahl einer Minderheitsregierung.
Die Landesregierung besteht nach Artikel 51 LV NRW aus dem Ministerpräsidenten und den Ressortministern. Dabei kommt dem Ministerpräsidenten eine hervorgehobene Rolle zu, da er den Vorsitz in der Regierung übernimmt und bei Stimmengleichheit entscheidet.[43]
Die Situation einer Regierung, welche sich lediglich auf eine Minderheit im Parlament stützt, hat keinerlei rechtliche Auswirkungen auf die Rechte und Pflichten der Landesregierung. Artikel 56 LV NRW verdeutlicht, dass den Anträgen der Regierung durch das Parlament zugestimmt werden muss. Des Weiteren ermöglicht der Artikel aber auch das Erlassen von Verwaltungsverordnungen durch die Landesregierung oder die zuständigen Ministerien. Diese bedürfen keinerlei Zustimmung durch das Landtagsplenum. Wie die politische Praxis zeigt, können auf dem Weg der Erlasse politische Entscheidungen ohne die Zustimmung des Parlaments getroffen werden. Für eine Minderheitsregierung kann dies einen individuellen Handlungsspielraum ermöglichen.
„[…] die Landesregierung hat das Recht, ein von ihr eingebrachtes, vom Landtag jedoch abgelehntes Gesetz zum Volksentscheid zu stellen. Wird das Gesetz durch den Volksentscheid angenommen, so kann die Landesregierung den Landtag auflösen, wird es durch den Volksentscheid abgelehnt, so muss die Landesregierung zurücktreten.“[44] Für die Situation einer Minderheitsregierung kann dieser Verfassungsartikel von besonderer Bedeutung sein. Die Möglichkeit des fakultativen Gesetzesreferendums kann es der Landesregierung ermöglichen, trotz fehlender Mehrheit im Parlament, eine Einzelfrage durch einen Volksentscheid beschließen zu lassen. Wohlgemerkt unter hohem machtpolitischen Risiko, da bei Ablehnung die Landesregierung zurücktreten muss. Löwer/Tettinger beschreiben den Artikel 68 LV wie folgt: „In Ermangelung einer dem Art. 81 GG vergleichbaren Bestimmung über den Gesetzgebungsnotstand, bietet Artikel 68 (3) der Landesregierung eine nicht verfassungsgerichtliche Möglichkeit, einen zwischen ihr und dem Landtag bestehenden Konflikt auszutragen und ihre Handlungsfähigkeit wiederherzustellen. Die Besonderheit des Volksentscheides nach Art. 68 (3) liegt daher in den mit ihm verbundenen Rechtsfolgen: Der Volksentscheid über das betreffende Gesetz ist zugleich eine Entscheidung für oder gegen die Landesregierung, eine Art „Vertrauensfrage der Regierung an das Volk“.“[45] Die Verfassungslage birgt die Möglichkeit, dass im Fall eines Referendums die Bedeutung der Sachfrage in den Hintergrund tritt und die Frage nach der Wahl oder Abwahl der Regierung alles andere überlagert.
Fasst man die Verfassungsinstitutionen in Nordrhein-Westfalen unter der besonderen Betrachtung einer Minderheitsregierung zusammen, ist folgendes festzustellen: Erstens ermöglicht die Landesverfassung explizit bereits im zweiten Wahlgang die Wahl des Ministerpräsidenten mit einfacher Mehrheit. Zweitens ist für die Gesetzgebung inklusive der Haushaltsgesetzgebung die einfache Mehrheit ausreichend, um ein Gesetz zu beschließen. Drittens ermöglicht die Landesverfassung eine Selbstauflösung des Landtags durch die absolute Mehrheit seiner Mitglieder. Viertens bietet die Möglichkeit der Landesregierung einen fakultativen Volksentscheid herbeizuführen einen besonderen Handlungsspielraum aber auch hohe Risiken. Die Regierung kann damit trotz fehlender Mehrheit im Plenum ein Gesetz via Volksentscheid legitimieren. Diese Bedingungen sind der Rahmen für den Handlungsspielraum einer Minderheitsregierung in NRW.
Wahlen sind die notwendige Bedingung für die Ausübung von demokratischer Macht. Auch für die Ausübung von Macht in einer Minderheitsregierung sind Wahlen entscheidend, da durch sie die Verteilung der Machtbalance erfolgt. Im folgenden Abschnitt wird lediglich auf die Wahl auf Landesebene in NRW eingegangen und damit die Kommunal-, Bundes- und europäischen Wahlen ausgeblendet.
Das Wahlsystem in NRW basiert wie in Gesamtdeutschland auf den fünf Wahlgrundsätzen. Nach Artikel 31 LV NRW werden die Abgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.
Die Landtagswahlen finden gemäß dem Prinzip des personalisierten Verhältniswahlsystems statt.[46] Seit der Wahlrechtsreform im Jahr 2007, welche das erste Mal mit den Wahlen 2010 Anwendung auf Landesebene fand, haben die Wähler zwei Stimmen. Neben den Direktmandaten werden die weiteren Sitze über die Landeslisten der Parteien vergeben. Das Gesamtergebnis der Zweitstimmen bildet die Grundlage für die proportionale Verteilung der Mandate. Der Rest die Sitze wird mit Listenplätzen aufgefüllt, wobei in NRW das Verfahren nach Sainte Laguë/Schepers[47] angewendet wird. „Falls eine Partei mehr Direktmandate gewonnen hat, als ihr über die Zweitstimmen zustehen, wird die Zahl der Landtagsabgeordneten so lange auf die nächst höhere, ungerade Zahl aufgestockt, bis für alle Parteien eine Sitzverteilung nach dem Verhältnis der Zweitstimmen möglich ist.“[48] Diese Regelung hat unter dem Begriff Überhangmandate und Ausgleichsmandate in den allgemeinen Sprachgebrauch Eingang gefunden. Zudem verhindert die Fünf-Prozent-Klausel[49] eine Zersplitterung des Plenums in eine Vielzahl von Parteien. Insgesamt ist eine Mandatszahl von 181 vorgesehen, wovon 128 direktgewählte Mandate aus den Wahlkreisen stammen. Das aktive und passive Wahlrecht für die alle fünf Jahre stattfindende Landtagswahl besitzt, wer das 18. Lebensjahr vollendet hat.[50]
Konkret bedeutet diese Ausgestaltung, das wahlberechtigt bei nordrhein-westfälischen Landtagswahlen ist, wer sich seit mindestens drei Monaten in NRW aufhält, mindestens 18 Jahre alt ist und seit mindestens 16 Tagen eine Wohnung im Land besitzt.
Die Parteienlandschaft in NRW war immer dynamisch. Seit den ersten Wahlen von 1947 wandelten sich im Abstand von ein bis zwei Dekaden die Kräfteverhältnisse, sodass sich die Entwicklung des Parteiensystems in vier Phasen unterteilen lässt:[51]
In der Gründungs- und Konsolidierungsphase von 1947 bis 1962 reduzierte sich die Parteienzahl von vormals fünf auf drei Parteien. Dabei dominierte die CDU als stärkste Fraktion im Landtag und stellte mit einer kurzen Unterbrechung den Regierungschef. Anschließend folgte die Polarisierungsphase bis 1980, eine Phase der wechselnden Mehrheitsverhältnisse. Ab 1980 folgt die jahrzehntelange Dominanz der SPD. Besonders durch die abgeschlossene „Sozialdemokratisierung des Ruhrgebietes“ konnte sich die SPD einen deutlichen Vorsprung gegenüber der CDU von fünf bis 15 Prozentpunkten erarbeiten. „Diese Hegemonialphase mündete in die Lagerpolarisierungsphase ab 1995. Die Sozialdemokraten verloren ihre absolute Mehrheit und mussten mit den jetzt im nordrhein-westfälischen Parteiensystem etablierten Grünen eine rot-grüne Koalition eingehen. Im Jahr 2005 endete die 39 Jahre andauernde Regierungsbeteiligung der SPD mit der Wahl einer Koalition aus CDU und FDP.“[52] Erstmals zur Landtagswahl angetreten ist im Jahr 2005 die WASG, welche nach ihrem Zusammenschluss mit der PDS als DIE LINKE im Jahr 2010 über die Fünf-Prozent-Hürde gekommen ist. Mit Beginn der rot-grünen Minderheitsregierung ist das Ende der Lagerpolarisierungsphase im Jahr 2010 deutlich festzustellen. Dass die Veränderungen des Parteiensystems nicht abgeschlossen sind, zeigt sich zudem an den Wahlerfolgen von Bündnis 90/Die Grünen und den Piraten seit dem Jahr 2010. Mit der Wahl des ersten grünen Ministerpräsidenten in Baden-Württemberg entwickelt sich die grüne Partei zum direkten Konkurrenten der etablierten Volksparteien CDU und SPD. Ob sich diese Entwicklung fortsetzt und die Piratenpartei weitere Wahlerfolge erzielen kann, bleibt abzuwarten.
Um das Wahlverhalten in Nordrhein-Westfalen hinreichend zu analysieren, bedarf es einer umfassenden Forschung, welche in unterschiedlichen Ansätzen vorliegt. Um die grundsätzliche Struktur des Wahlverhaltens zu beschreiben, wird auf die etablierten Forschungsergebnisse nach Lipset/Rokkan verwiesen.[53] Parteisysteme sind nach diesen ein Ausdruck historischer Konfliktlinien, die sie als „Cleavages“ bezeichnen. Diese sind erstens der Konflikt zwischen Zentrum und Peripherie. Zweitens der Konflikt zwischen Arbeit und Kapital, drittens städtische gegen ländliche Interessen, sowie viertens der Konflikt zwischen Säkularismus und Kirche. In all diesen Fällen koalierten politische Eliten mit den betroffenen, politisierten Bevölkerungsgruppen, was zu stabilen Parteiorganisationen führte. Nach Lipset/Rokkan sind diese Konfliktlinien in Westeuropa manifestiert, was die langfristige Existenz von sozialdemokratischen, christdemokratischen oder konservativen sowie liberalen Parteien erklärt. „Neue Parteien haben nur eine Chance sich zu etablieren, wenn sie in der Lage sind, neue gesellschaftliche Konflikte zu repräsentieren. Dies gelang den Grünen zu Beginn der 1980er Jahre mit den Themen Umweltschutz, Basisdemokratie und Pazifismus.“[54]
Bezieht man die genannten Cleavages auf das bevölkerungsreichste Bundesland der Bundesrepublik, ist eine Vielzahl von Übereinstimmungen festzustellen. NRW ist geprägt durch seine differenzierten Regionen und seine Bevölkerungsstruktur. Die Region Rhein/Ruhr als größte Metropolregion Europas, das Ruhrgebiet mit seiner, in der Vergangenheit ausgeprägten, industriellen Struktur, bietet den Lebens- und Arbeitsraum für rund zehn Millionen Menschen. Aber dieses städtisch und industriell geprägte NRW stellt nur eine Seite der Medaille dar. Die Region Westfalen, vom Münsterland, Lippe, Soest, bis zum Sauer- und Siegerland bietet die Heimat für rund acht Millionen Menschen. Eine Region welche differenziert geprägt ist, aber grundsätzlich einen ländlichen Gegenpol zur urbanen Region Rhein/Ruhr darstellt. So unterschiedlich sich die Teile Nordrhein-Westfalens darstellen, so abweichend ist das Wahlverhalten der Bürger.
Bezieht man die gesellschaftlichen Bindungen auf die Lebenssituation in NRW, zeigt sich, dass neben der räumlichen Trennung der Region Rhein/Ruhr zu Westfalen, ein unterschiedliches soziales Umfeld besteht. Das Ruhrgebiet war im 20. Jahrhundert geprägt durch die industrielle Kultur und die urbane Lebenswelt. Damit einhergehend war eine starke Stellung der Gewerkschaften. Im Gegensatz hierzu bot das ländlich geprägte Westfalen eine starke kirchliche Bindung, im Norden evangelisch geprägt, im Sauer- und Siegerland katholisch. Diese unterschiedlichen sozialen Umfelder spiegeln sich nach Lipset/Rokkan in den Cleavages wider. Die Sozialdemokratie besitzt im urbanen Zentrum eine hervorgehobene Stellung, wohingegen die CDU im ländlichen Westfalen dominiert.
Die grundsätzliche Struktur des Parteiensystems und des Wahlverhaltens lässt sich anhand des Cleavages-Modells gut abbilden. Jedoch erfasst das Modell nicht, warum Parteien bei einzelnen Wahlen an Zustimmung gewinnen oder verlieren. Zudem bedarf es einer großen Trennschärfe, um gesellschaftliche Konfliktlinien zu erkennen und voneinander zu trennen. Einhergehend mit der Individualisierung der Gesellschaft bedarf das Wahlverhalten zudem vermehrt eines individuell-psychologischen Erklärungsansatzes. Da dieses vielfältige Untersuchungsspektrum jedoch den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, sei auf weitere Forschungsgebiete verwiesen.[55]
Werden Merkmale eines Regierungssystems beschrieben, sind zunächst formelle Regelungen, wie die Verfassung, Wahlen und Partizipationsmöglichkeiten beschrieben. Neben diesen formellen Strukturen entwickeln sich aber zeitgleich informelle Strukturen, die Einfluss auf die Form des Regierens bilden. Unter dem Begriff des „Governance“ sind dazu zahlreiche Forschungsergebnisse erschienen, welche die Komplexität und Vernetzung des Regierungshandelns darstellen. Insbesondere der Aspekte der Entscheidungsfindung, verbunden mit der Analyse von Verhandlungssituationen ist hier zu diskutieren.[56]
Zentrale Aufgabe der Beschreibung eines Regierungssystems muss es sein, die institutionellen Strukturen mit den informellen Regelungen des politischen Systems in Verbindung zu setzen. Die Ausführungen zum Regierungssystem in Nordrhein-Westfalen orientieren sich an dieser Stelle Korte (2006).
Die Bezeichnung „Ministerpräsidentendemokratie“ ist parallel zu der Wortwahl der „Kanzlerdemokratie“ zu verstehen. Komparativ zum Bundeskanzler dominiert der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen die politische Struktur.
Diese Dominanz ist erstens im Regierungssystem festzustellen. Der Ministerpräsident, wird aus der Mitte des Parlamentes gewählt. Er ernennt und entlässt die Mitglieder seines Kabinetts und bestimmt die Richtlinien der Landespolitik. Der Ministerpräsident ist damit der tonangebende Akteur der politischen Gestaltung und besitzt die Richtlinienkompetenz und Organisationsgewalt innerhalb der Regierung.
Ein Beispiel für die Ausgestaltung dieser Dominanz des Ministerpräsidenten ist die Regierungserklärung.[57] Unter größerer öffentlicher Aufmerksamkeit beschreibt der Regierungschef die Leitlinien der zukünftigen politischen Gestaltung gegenüber dem Parlament. Der Ministerpräsident bestimmt den Umfang dieser Erklärung, das Parlament und die dazugehörigen Fraktionen können anschließend darauf reagieren. Die Regierungserklärung fungiert somit als eine „Visitenkarte“ nach außen, und als Macht- und Disziplinierungsinstrument nach innen.[58] Zudem dient die Regierungserklärung als Untermauerung des Führungsanspruchs, Motivations- und Einschwörungsinstrument der Parlamentarier.
Die Dominanz des Ministerpräsidenten im politischen System ist zweitens mit seiner Position im Parlament zu beschreiben. „Entgegen der Verfassungsfiktion einer Gegenüberstellung von Parlament und Regierung, existiert faktisch ein Dualismus von Regierungsmehrheit (Regierung und Mehrheitsfraktionen) auf der einen und parlamentarischer Opposition auf der anderen Seite.“[59] Der Ministerpräsident ist die Zuspitzung von Regierung und Regierungsmehrheit in Person und bündelt damit die Aufmerksamkeit von Opposition und Öffentlichkeit. Damit verbunden ist eine enge Anbindung des Regierungschefs an seine Fraktion sowie seine Partei. Als Ministerpräsident dominiert er die Auseinandersetzung in der Parlamentsfraktion, auch wenn er sich mit ihr abstimmen muss. Diese Überzeugungsarbeit innerhalb der Fraktion ist vergleichbar mit der Bitte um Zustimmung innerhalb der Partei.
Zudem ist die Dominanz des Ministerpräsidenten in der öffentlichen Wahrnehmung ein Kriterium für die Beschreibung der Ministerpräsidentendemokratie. In der Summe der beschrieben Faktoren, steht der Regierungschef öffentlich in der ersten Reihe und kann zudem aus den Aktivitäten seines Amtes profitieren. Die Aufmerksamkeit bei beispielsweise Staatsbesuchen, offiziellen Anlässen oder Preisverleihungen ermöglicht dem Ministerpräsidenten eine große öffentliche Präsenz, welche der Oppositionsführer kaum erreichen kann. Der sogenannte Amtsbonus basiert großen Teils auf dem Bekanntheitsgrad und dem daraus resultierenden Popularitätsvorsprung gegenüber anderen Akteuren.
Bis zum Anfang des 21. Jahrhunderts waren Einparteienregierungen in verschiedenen Bundesländern anzutreffen, wenn auch nicht die Regel (Beispielsweise: NRW 1980-1995). Die Etablierung von Bündnis 90/Die Grünen in der 1980er Jahren und der PDS beziehungsweise deren Nachfolgepartei DIE LINKE ab der Jahrtausendwende, führen dazu, dass Fünf-Parteien-Parlamente die Regel geworden sind. Durch die Wahlerfolge der Piraten wird die Koalitionsbildung weiter verändert. Mit der Steigerung der Anzahl von Fraktionen im Parlament, sind Regierungskoalitionen notwendiges Mittel zur Ausübung von Regierungsmacht geworden. Dabei beeinflussen sie nicht nur formell, sondern insbesondere im informellen Entscheidungsfindungsprozess das Regierungssystem.
„Zunächst ist festzuhalten, dass die Bildung von Koalitionen vor dem Hintergrund des Parteienwettbewerbs um Stimmen-, Ämter- und Policymaximierung geschieht.“[60] „Inhaltliche Gemeinsamkeiten der Koalitionäre werden in den Vordergrund gestellt, um diese in Regierungshandeln umzusetzen. Einhergehend mit dieser Policymaximierung werben die Koalitionspartner mit ihrem Handeln um die Zustimmung des Wählers. Hierbei und vor dem Hintergrund der Ämtermaximierung steht die Konkurrenz der Koalitionäre im Fokus.“[61]
Für die Maximierung der drei Ziele sind sogenannte „minimum winning coalitions“ notwendig. Dabei ergänzen sich die Koalitionäre zur notwendigen Stimmenzahl, mit der sie handlungsfähig sind. "Dabei bleibt gleichzeitig aber auch die Anzahl der Koalitionspartner auf das Minimum beschränkt, um den zu verteilenden Gewinn aus dem Regierungshandeln möglichst groß zu halten.“[62]
„Das Koalitionshandeln ist geprägt von einer Institutionalisierung des gemeinsamen Entscheidungsprozesses. Ein Beispiel dafür ist die Aushandlung eines Koalitionsvertrages für eine Legislaturperiode, welcher keine rechtliche, aber eine normative Bindung für die Koalitionäre darstellt.“[63] Weiteres Beispiel ist die Rolle des Koalitionsausschusses im Zuge des Entscheidungsprozesses. Dieses Gremium, dem in der Regel Regierungsmitglieder, Fraktions- sowie Parteiführung beiwohnen, ist ein vorparlamentarischer Raum zur Diskussion und Abstimmung. Dabei spielen auch Tausch- oder Koppelungsgeschäfte eine Rolle, um mit dem jeweiligen Partner bei fehlendem Konsens Entscheidungen zu treffen. Im Koalitionsausschuss ist zudem entscheidend, eine Verbindung zwischen Regierung und der sie tragenden Fraktionen herzustellen. „Je verbindlicher die in den Koalitionsrunden getroffenen Entscheidungen ausfallen, desto mehr werden sie zu informellen Steuerungszentren, welche die Bedeutung formaler Institutionen wie Kabinett und Parlament relativieren. Entscheidungen über den Regierungskurs werden dann weniger getroffen, als gebilligt.“[64] „Damit drohen aber Einflusspotenzial und Autorität aus den formalen Institutionen, insbesondere aus den Parlamenten auf wenige zentrale Spieler verlagert zu werden.“[65]
Benz fasst das Steuern und Koordinieren mit dem Ziel des Managements zwischen Akteuren unter dem Begriff „Governance“ zusammen. „In der Regel werden korporative Akteure betrachtet, also handlungsfähige Zusammenschlüsse von Individuen.“[66] Kennzeichnend für den Governance-Ansatz sind die Vielzahl von Netzwerken und Verhandlungssystemen, die miteinander verflechtet sind. Ein Beispiel für solche Netzwerke sind Koalitionen und Parlamentarische Verhandlungen. Auch die Situation einer Minderheitsregierung ist unter dem Governance Aspekt zu betrachten. „Governance heißt Sachverhalte regeln und gesellschaftliche Probleme lösen.“[67]
Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie
Nach Lijphart[68] können Regierungsstrukturen in westlichen Demokratien den Idealtypen „Wettbewerbsdemokratie“ oder „Verhandlungsdemokratie“ zugeordnet werden. In Wettbewerbsdemokratien prägen Parteienkonkurrenz und parlamentarische Mehrheitsentscheidungen den politischen Prozess. Die jeweilige Mehrheitspartei muss auf die Opposition politisch kaum Rücksicht nehmen und auch die Zahl außerparlamentarischer Vetospieler ist eng begrenzt. „Regierungen in Wettbewerbsdemokratien besitzen folglich einen großen Handlungsspielraum, was dem Wähler die eindeutige Zuordnung von Verantwortlichkeiten ermöglicht. Verhandlungsdemokratien hingegen zeichnen sich durch eine hohe Anzahl von Vetospielern aus, die an Entscheidungsprozessen beteiligt werden müssen.“[69]
Keiner dieser beiden Idealtypen ist in Deutschland oder auch in Nordrhein-Westfalen vorzufinden, sondern es handelt sich jeweils um Mischformen mit unterschiedlichen Schwerpunkten.
In der Auseinandersetzung der Parteien in Wahlkämpfen oder bei identitätsstiftenden Entscheidungen der Fraktionen im Parlament dominiert die Wettbewerbsdemokratie. Diese ermöglicht es das eigene Profil zu schärfen, Position zu verdeutlichen und sich vom politischen Konkurrenten zu unterscheiden. Steigt die Zahl der Vetospieler, so ist vermehrt von einer Verhandlungsdemokratie zu sprechen. Aufgrund der Vielzahl von Positionen, Interessen und Kompetenzen, muss zur Entscheidungsfindung ein politischer Ausgleich gesucht werden. So ermöglicht die Verhandlungsdemokratie den politischen Austausch zwischen den Akteuren im und außerhalb des Parlamentes.[70]
„Aufgrund fehlender Kompetenzen der Landespolitik in bestimmten Politikfeldern oder fehlender Durchsetzungsmöglichkeiten, kommt es im politischen Prozess zur Akkomodierung zwischen den Akteuren. Das Übereinkommen der betroffenen Akteure, eine gütige Einigung in Themenbereichen herbeizuführen, ermöglicht es, trotz fehlender Kompetenz des Landes, eine Diskussion zu beeinflussen und zu prägen. Dabei gehen die politischen Akteure enge Verbindungen mit gesellschaftlichen Akteuren, wie beispielsweise Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften, Sozialverbänden oder Kirchen, ein.“[71]
Zudem wirken sich die Spielregeln des Parteienwettbewerbs auf die Verhandlungssituationen der Akteure ein. Wie Benz verdeutlicht existiert eine starke Bindung zwischen der Regierungsfraktionen und den Regierungsparteien – der „engen Kopplung zwischen parlamentarischer und intergouvermentaler Arena.“[72] „Angesichts von Governance-Strukturen, welche die Steuerungsfähigkeit des Staates begrenzen, sind ergänzende Strukturen und Verfahrensweisen wichtig geworden (...).“[73] Hier sind Verhandlungsmöglichkeiten zu betonen, bei den die Akteure ohne „den Einfluss von Parteien und Öffentlichkeit entzogen verhandeln, Kompromisse finden können (...).“ Gleichzeitig stellen Benz/Dose fest, dass aufgrund der engen Verhandlungsmuster, getrennt vom Einfluss von Parteien und Öffentlichkeit die Informalität zunimmt. Dabei wird das Konfliktniveau reduziert, so dass die Verhandlungen informell geführt werden können.[74]
Informalität steht somit im Fokus des Governance Forschung. Dabei wird nach Lauth die informelle Partizipation in vier Formen unterschieden: Klientelismus, Korruption, Putschdrohung sowie ziviler Widerstand. Diese Formen der Informalität verknüpfen nach Lauth verschiedene Netzwerkstrukturen miteinander.[75]
Eine weitere Unterscheidung erfolgt nach Schrauber: „Informalität innerhalb formaler Strukturen, (...) mit den Erfahrungen der Organisationsentwicklung, hat entsprechend materielle und immaterielle Aspekte und Auswirkungen. Sie wirkt sich auf die Genese von Strukturen, auf Vertrauen in diese und auf ihre Akzeptanz, um wesentliche immaterielle Aspekte zu nennen. Materielle Aspekte sind vor allem in der nicht ordnungsgemäßen Allokation öffentlicher Ressourcen zu sehen. Informalität wird deshalb häufig ausschließlich als Klientelismus, als Korruption oder als Partikularismus verstanden.“[76]
Diese Merkmale von Verhandlungs- sowie Wettbewerbsdemokratien ermöglichen den Vergleich zwischen unterschiedlichen Formen und Ausprägungen von Regierungen. In wie weit die Regierungsform Minderheitsregierung durch die beschriebenen Merkmale geprägt ist, wird in den folgenden Kapiteln erarbeitet.
Ein in Forschung und Literatur weniger beachtetes Strukturmerkmal des Regierens ist die Parlamentskultur und die damit einhergehende politische Atmosphäre zwischen den politischen Entscheidungsträgern.[77] Parlamentskultur im engeren Sinne bezeichnet nach Peter Gerlich den parlamentarischen Alltag aus Sicht der Abgeordneten. Jene sehen ihre Alltagswirklichkeit vor allem durch drei Tendenzen bestimmt. „Durch Ritualisierung, Konkurrenz und Bürokratisierung, wobei letztere als eine Folge der Spezialisierung und Hierarchisierung im Parlament erscheint.“[78]
Auf der landespolitischen Ebene treffen neben den Abgeordneten weitere Akteure aus verschiedenen Funktionen und Gremien zusammen, die Einfluss auf die parlamentarische Atmosphäre besitzen. An oberster Stelle sind der Ministerpräsident und die Landesregierung zu nennen, welche auf Spitzenebene durch Fraktionsvorsitzende, parlamentarische Geschäftsführer und eventuell Parteivorsitzende, der Parteien, ergänzt werden. Einflussnehmend sind zudem Interessensvertreter, Verbände sowie Journalisten.
Prägend für die parlamentarische Kultur zwischen den Akteuren ist, wie oben beschrieben, unter anderem die Konkurrenzsituation. Konkurrenz bedeutet zunächst „die Etablierung gegenüber dem politischen Gegner und die damit einhergehende Profilbildung.[79] Jedoch beinhaltet Konkurrenz zudem eine Abhängigkeit von anderen Akteuren. Diese besitzen aufgrund ihrer Ressourcen Einfluss auf die politische Handlungsfähigkeit. Aufgrund dessen, sind die Bereitschaft des Dialoges, der Integrationswille sowie die Bereitschaft des politischen Austausches auf Policy-Ebene notwendige Bedingungen um mit der politischen Konkurrenz umzugehen. Insbesondere diese Eigenschaften sind abhängig vom Rollenverständnis der Akteure von Regierung und Opposition, mit den daraus resultierenden Machtverhältnissen. Besitzen die Regierungsakteure die machtpolitischen Durchsetzungsmöglichkeiten, Akteure der Opposition zu übergehen und trotzdem handlungsfähig zu sein, so ist dies politisch legitim, mindert jedoch die gegenseitige Bereitschaft des politischen Austausches. Andererseits demonstriert die Zusammenarbeit der Akteure in Einzelfragen ihren Handlungswillen sowie verschafft eine breite gesellschaftliche Unterstützung.
Bei der Beschreibung der parlamentarischen Wahrnehmung der Akteure ist zudem zu unterscheiden zwischen parlamentarischen Demonstrationen und Wortgefechten der Akteure, als Inszenierung für die öffentliche Wahrnehmung und dem informellen Austausch und der Bereitschaft des Dialoges auf Arbeitsebene. Erstgenannte politische Rituale sind im parlamentarischen Alltag der westlichen Demokratien unverzichtbar. Dabei bilden Rituale jedoch kein Abbild der Dialogbereitschaft zwischen den Akteuren, welche sich unabhängig davon entwickelt. Treffend beschreibt Rebenstorf diese zwei divergierenden Ebenen der Kommunikation: „Im Unterschied zur reinen Parteikultur gibt es für Abgeordnete verschiedener Fraktionen gemeinsame Bezugspunkte. Sie wissen voneinander, dass persönliche Angriffe weniger der gegenseitigen Verletzung dienen, als vielmehr der Integration in die eigene Fraktion und der Darstellung von Parteienkonkurrenz in der Öffentlichkeit. Faktisch wird über Fraktionsgrenzen hinweg oftmals geradezu freundschaftlich zusammengearbeitet […].“[80] Die öffentlich Zur-Schau gestellte Disharmonie zwischen den Akteuren kann schließlich in der innerparlamentarischen Kommunikation divergieren.
Um die für diese Arbeit zugrunde liegende Forschungsfrage zu beantworten, wurden die konstitutionellen und parlamentsstrukturellen Bedingungen des Regierens in NRW fokussiert. Schließlich muss geklärt sein, welche Bedingungen notwendige Voraussetzungen sind, damit die Regierungsform Minderheitsregierung im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesländer funktionsfähig ist. Die dafür vorliegende Erkenntnisse aus der Landesverfassung, Landesgesetzen sowie der formellen und informellen Strukturmerkmale belegen, dass keine konstitutionellen Bedingungen die Funktionsfähigkeit einer Minderheitsregierung maßgeblich einschränken. Insbesondere die in der Landesverfassung festgeschriebenen notwendigen parlamentarischen Mehrheiten begünstigen die Funktionsfähigkeit einer Regierung ohne absolute Mehrheit.
Die Strukturmerkmale des Regierungssystems des Landes haben zudem deutlich gemacht, dass die sich verändernde Parteienlandschaft bei den gleichbleibenden Merkmalen einer Wettbewerbsdemokratie zu einer erschwerten Entscheidungsfindung führen. Mit der für eine Minderheitsregierung notwendigen Funktionsvoraussetzungen der Mehrheitsgenerierung, wird somit die Frage aufgeworfen, inwieweit sich die Wettbewerbsdemokratie zur Verhandlungs- und Konsensdemokratie entwickelt. Die Merkmale des Regierungssystems legen diesen Schritt nahe. Inwiefern dies eine Funktionsvoraussetzung für eine Minderheitsregierung ist, wird in den folgenden Kapiteln analysiert.
Am Forschungsstand und der bisher erschienen wissenschaftlichen Literatur zum Thema Minderheitsregierungen in Deutschland fällt auf, dass je nach Autor eine unterschiedliche Anzahl von Minderheitsregierungen angegeben wird. Aufgrund dessen werden in den Unterkapiteln 3.2 sowie 3.3 alle bisher existierenden Minderheitsregierungen auf Bundes- und Landesebene der Bundesrepublik Deutschland aufgeführt, unabhängig von ihrer Dauer und Ausprägung.
An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass in dieser Arbeit kein Vergleich zu skandinavischen Regierungssystemen gezogen wird. Sicherlich bietet beispielsweise das schwedische System Anhaltspunkte für die Funktionsfähigkeit einer Minderheitsregierung. Jedoch wird in dieser Arbeit der Fokus auf die empirischen Befunde der Akteure im deutschen Länderparlamentarismus gelegt und kein vergleichender Ansatz verfolgt. Die wissenschaftliche Erkenntnisse von beispielsweise Strom (1990), Laver/Schofield (1990), Jahn (2002) oder Christiansen/Togeby (2006) sind mitunter in diese Arbeit mit eingeflossen.
Der Begriff der Minderheitsregierung impliziert eine Regierung, welche sich nicht auf die Mehrheit der Parlamentarier im Parlament stützen kann. Lediglich eine Minderheit der im Parlament vertretenen Abgeordneten unterstützt die Regierung, so dass mehr als die Hälfte der Abgeordneten im Parlament der Opposition zuzuordnen ist. Die Entstehung einer Minderheitsregierung folgt einem Wahlergebnis, welches keiner Partei die absolute Mehrheit der Sitze zuspricht. Gleichzeitig bildet sich auch keine Parteienkoalition, welche zusammen die Mehrheit der Mandate besitzt. Gründe dafür können koalitionsunwillige oder -unfähige Gruppierungen im Parlament sein, welche nicht für die Koalitionsbildung zur Verfügung stehen. Wie Tokatli erläutert, kann aus dieser Situation folgendes abgeleitet werden: „Daraus kann gefolgert werden, dass eine Minderheitsregierung voraussetzt, dass die nummerisch mehrheitsfähige Opposition, aufgrund mangelnder politischer Kohäsion, nicht als Einheit auftreten wird.“[81] Dies bedeutet einen zumindest teilweisen Widerspruch zu den prägenden Merkmalen des parlamentarischen Regierungssystems[82], in dem die Regierung sich auf das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments stützt. Eine Minderheitsregierung stützt sich nicht auf das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments, wird aber auch nicht durch das Misstrauen der Mehrheit des Parlaments gestürzt.
Für die Handlungsfähigkeit einer Minderheitsregierung ist die Organisation von interfraktionellen Mehrheiten die entscheidende Bedingung und gleichzeitig ein besonderes Merkmal im Gegensatz zu Mehrheitsregierungen im parlamentarischen System. Ähnlich wie im präsidentiellen Regierungssystem muss die Minderheitsregierung fraktionsübergreifend immer wieder neu nach Mehrheiten im Parlament suchen, um auf diese Weise individuelle Mehrheiten für die zur Abstimmung stehenden Projekte zu generieren. Für die Regierungspraxis bedeutet dies die Notwendigkeit einer konsensorientierten Kooperation der Parlamentsakteure.[83]
Thomas beschreibt dabei zwei Modelle der Kooperation. Zum einen eine themenorientierte Zusammenarbeit des Regierungslagers mit unterschiedlichen Partnern der Opposition, sogenannten wechselnden Mehrheiten. Sachabhängig wird bei diesem Modell die Zusammenarbeit vollzogen. Zum anderen besteht das Modell der Tolerierung oder festen Partnerschaft des Regierungslagers mit einer Oppositionsfraktion. In diesem Fall gehört der Tolerierungspartner nicht der Regierung an, stellt somit beispielsweise keinen Fachminister, stimmt aber jeweils mit den Regierungsfraktionen beziehungsweise enthält sich der Stimme.[84] Dieses Modell der festen Tolerierung bezeichnet Starck als heimliche Mehrheitsregierung, da die Minderheitsregierung, bis auf wenige Ausnahmen, mit einer festen Kooperation rechnen kann, welche seine größere Stabilität garantiert.[85] Des Weiteren existiert das Modell der geschäftsführenden Minderheitsregierung. Diese ist stets zeitlich begrenzt und tritt in Krisensituationen auf. Beispielsweise erlangt eine Regierung bei einer Neuwahl keine Mehrheit, es bildet sich aber auch keine neue Regierung, so bleibt, je nach Verfassung, die alte Regierung als geschäftsführende Minderheitsregierung im Amt. Eine weitere Möglichkeit ist das Scheitern einer Regierungskoalition, so dass ein Koalitionspartner die Regierung als geschäftsführende Minderheitsregierung bis zur Neuwahl oder Bildung einer neuen Koalition weiterführt.
Insgesamt weist das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik bisher drei dieser Modelle von Minderheitsregierungen auf:
Abbildung 1: Formen von Minderheitsregierungen, eigene Darstellung.
Nachteile von Minderheitsregierungen
Betrachtet man die wissenschaftliche Literatur zum Thema Minderheitsregierungen in Deutschland, trifft bis auf wenige Ausnahmen die Bewertung der Regierungsform auf große Skepsis. Thomas spricht von einem politikwissenschaftlichen Mainstream, der Minderheitsregierungen kritisch betrachtet und ihr die politische Leistungs- und Handlungsfähigkeit abspricht.[86] Weiter beschreibt Thomas die fehlende Popularität von Minderheitsregierung in der politischen Klasse sowie in der Gesamtgesellschaft. Strom äußert, dass Minderheitsregierung fehlende Stabilität aufweisen.[87] Von Beyme meint, dass eine Mehrheitsregierung einer Minderheitsregierung immer vorzuziehen sei.[88]
„Minderheitsregierungen werden in der wissenschaftlichen Literatur somit als Krisensymptome aufgeführt, die nur bedingt handlungsfähig sind. Eine lang anhaltende Phase solcher Regierungsformate würde zu politischem Immobilismus führen, da für ein reibungsloses Regieren schlicht die Mehrheit bzw. die Mittel fehlen“, so von Beyme weiter. Folglich könne das Parlament unter diesen Mehrheitsverhältnissen nicht auf Regierungskurs gebracht werden.[89]
Weiterer Kritikpunkt an der Regierungsform ist die Abhängigkeit der Minderheitsregierung von den Oppositionsfraktionen. Zum einen wird festgestellt, dass eine Opposition, welche der Regierung ins Amt verhilft, nicht gleichzeitig als Mehrheitsbeschaffer in unterschiedlichen Gesetzesinitiativen bereitsteht. Die Stützung durch einen Teil der Opposition beziehe sich also nicht zwangsläufig auf die Unterstützung bei der Gesetzgebung, sondern in erster Linie auf Amtsinhabe.[90] Die Minderheitsregierung steht somit in Abhängigkeit zur Opposition, was ihre Souveränität beeinträchtigt und eine Erpressbarkeit durch die Opposition ermöglichen kann.[91]
Schließlich besitzt die Opposition in jedem Fall die Möglichkeit der Blockadehaltung im Parlament. Zudem sprechen die sogenannten „officeseeking“ Motive der Parteien gegen die Bildung von Minderheitsregierungen, insbesondere aus Perspektive der Opposition. Parteien haben demnach immer das Ziel der Ämtermaximierung.[92] Bei der Bildung einer Minderheitsregierung handeln die Oppositionsakteure aber entgegen dieser Theorie, da sie die Oppositionsrolle bevorzugen. Vorteil dieser Rolle ist, dass die Opposition den Wählern die Handlungsunfähigkeit der Minderheitsregierung vor Augen führen kann und sich dadurch als Regierungsalternative präsentieren beziehungsweise profilieren kann.
Ein weiterer Vorbehalt gegenüber Minderheitsregierungen sind die hohen Transaktionskosten zur Generierung von Mehrheiten im Parlament. In der Gesetzgebung ist immer die Unterstützung von weiteren Fraktionen notwendig, so dass eine Abhängigkeit entsteht. Die dauerhaften Transaktionskosten zur Generierung von Zustimmung zu Vorhaben einer Minderheitsregierung sind höher als bei der Bildung von minimum winning coalitions.[93]
Zudem spricht gegen eine Minderheitsregierung, wie Strohmeier ausführt, die „tradierte Parlamentskultur“ bzw. die Tatsache, dass jahrzehntelang „eingeübte“ Konfliktmuster zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien existieren, die übergreifende, sachpolitische Koalitionen erschweren.“[94]
Insbesondere Renzsch/Schieren führen zudem eine Entmachtung des Parlaments bei einer Minderheitsregierung aus. Für die Wahl des Bundeskanzlers oder eines Ministerpräsidenten genügt im dritten Wahlgang die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Es genügt somit für die Regierungsbildung eine relative Parlamentsmehrheit. Zur Abberufung einer solchen Minderheitsregierung, entweder durch ein konstruktives Misstrauensvotum oder durch Beantragung von Neuwahlen, ist jedoch die absolute Mehrheit der Stimmen notwendig. Diese Regelung schwächt die Rolle der Opposition bei einer Minderheitsregierung und entzieht die Regierungsmacht aus der Kontrolle des Parlaments. Die Folge ist eine Entmachtung des Parlaments.[95]
Dieser Vielzahl von skeptischen wissenschaftlichen Begründungen gegenüber Minderheitsregierungen stehen jedoch auch positive Ausführungen gegenüber, die von folgend dargestellt werden.
Vorteile von Minderheitsregierungen
Neben den aufgeführten Nachteilen von Minderheitsregierungen bietet die theoretische Betrachtung dieser Regierungsform auch Vorzüge. Aufgrund der Notwendigkeit zur Kooperation und Verhandlung mit den Oppositionsfraktionen ist eine Minderheitsregierung gezwungen, einen kooperativen Politikstil zu pflegen. Erst ein sach- und konsensorientierter Verhandlungsstil ermöglicht die Generierung von Parlamentsmehrheiten. Dies bedeutet gleichzeitig, dass die einzelnen Akteure einen größeren Einfluss auf die politischen Entscheidungen besitzen, da ihre Stimmen zur Mehrheit führen können. Das führt zu einer Stärkung der parlamentarischen Auseinandersetzung und damit verbunden einer Stärkung des einzelnen Abgeordneten. Jede Fraktion und jedes Oppositionsmitglied kann von der Minderheitsregierung zur Mehrheitsgewinnung genutzt werden. Umgekehrt stärkt diese Beziehung den Einfluss der Oppositionsakteure.[96]
Ein weiterer Vorteil für das Parlament entsteht durch diese konsensorientierte Politik bei einer Minderheitsregierung, da die politischen Entscheidungen nicht mehr in informellen Regierungskreisen verhandelt werden, sondern die parlamentarischen Akteure und deren Gremien aktiv in die Verhandlungen eingebunden werden. Das Plenum, die Fachausschüsse und Arbeitskreise gewinnen somit an Bedeutung. Gleichzeitig werden die Entscheidungswege transparenter. Die Bezeichnung des „Arbeitsparlaments“ würde in ihrer bestehenden Form erweitert.[97]
Auch Oppositionsfraktionen können von Minderheitsregierungen profitieren. Diese sind zwar nicht an dem öffentlichkeitswirksamen Regierungshandeln beteiligt, können aber in der parlamentarischen Ebene erheblichen Einfluss auf die politischen Entscheidungen nehmen. Gleichzeitig besteht für die Opposition als Mehrheitsbeschaffer die Möglichkeit, sich temporär mit Sachthemen zu präsentieren und den Gestaltungsanspruch zu realisieren. Auf der anderen Seite müssen keine negativ besetzten Themen der Regierung mitgetragen und in der Öffentlichkeit vertreten werden. Die Oppositionsrolle bei einer Minderheitsregierung ermöglicht Forderungen gegenüber der Regierung und gleichzeitig das Gestalten in ausgewählten Themengebieten.
Das bereits oben aufgeführte Misstrauensvotum bei einer Minderheitsregierung bietet neben den dargestellten Nachteilen auch Vorzüge für die Regierung. Diese erlangt, durch die Notwendigkeit einer absoluten Mehrheit bei einem konstruktiven Misstrauensvotum oder der Beantragung von Neuwahlen, eine hohe Stabilität. Aufgrund der koalitionsunwilligen- oder unfähigen Akteure im Parlament, welche zur Bildung einer Minderheitsregierung geführt haben und damit auch die Opposition spalten, ist die Bildung einer solchen Allianz unwahrscheinlich.[98]
Neben den genannten parlamentarischen Vorzügen bietet die Regierungsform der Minderheitsregierung einen grundsätzlichen Vorteil zur Bewältigung von politischen Krisensituationen. Wie beschrieben entstand die Regierungsform bisher in politisch schwierigen Situationen. Dies bedeutet folglich aber auch, dass eine Minderheitsregierung zur Lösung einer solchen Situation geeignet ist. Die oftmals einzige Alternative in solchen Situationen ist die Neuwahl des Parlaments. Jedoch ist damit nicht sichergestellt, dass funktionsfähige parlamentarische Mehrheiten entstehen. Die Minderheitsregierung ist ein Kriseninstrument zur Bewältigung der jeweiligen Situation.[99]
Die Erfahrungen mit einer Minderheitsregierung in Deutschland stehen im Schatten der, nach verfestigter Ansicht, verlässlicheren Regierungsform der Mehrheitsregierung. Obwohl diverse Minderheitsregierungen in Deutschland auf verschiedenen Ebenen und zu verschiedenen Zeitpunkten existierten, wird die Regierungsform wissenschaftlich oftmals kritisiert. „Verantwortlich dafür sind zum einen die Erfahrungen aus der Weimarer Republik. Von den neunzehn Regierungen in den vierzehn Jahren von 1919 bis 1933, die der ersten deutschen Republik vergönnt waren, war die Mehrzahl von 12 ohne Mehrheit im Parlament, gestützt lediglich auf das Vertrauen des Bundespräsidenten. Die Ursache für die Kurzlebigkeit der Weimarer Regierungen wird in der mangelnden Unterstützung der Regierung durch die Parteien im Reichstag gesehen.“[100] „Die Minderheitsregierung war in der Wahrnehmung der Verfassungsgeber und der politischen Parteien 1948/49 dementsprechend das Sinnbild für Instabilität, Unregierbarkeit und Zerfall.“[101]
Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland und der Stabilisierung des parlamentarischen Regierungssystems wurde die Regierungsform Minderheitsregierung zur Ausnahme. Auf Bundesebene sind bis heute lediglich vier, nur kurze Zeit andauernde Minderheitsregierungen zu nennen:[102]
1. Konrad Adenauer konnte sich 1962 nach dem Rücktritt der FDP-Minister wegen der "Spiegel"-Affäre drei Wochen lang nur auf die CDU/CSU-Fraktion stützen. Die FDP als Koalitionspartner zog ihre fünf Minister aus der Regierung zurück. Sowohl SPD als auch FDP forderten den Rücktritt von Verteidigungsminister Franz-Josef Strauß. Danach bildete Adenauer am 14. Dezember 1962 ein neues Kabinett, dem Strauß nicht mehr angehörte, und kündigte für den Herbst 1963 seinen Rücktritt an.
2. Die Minderheitsregierung von Ludwig Erhard aus den Schwesterparteien CDU und CSU, gebildet am 26. Oktober 1966, entstand aufgrund des Rücktritts der FDP-Minister. Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion nominierte indes Kurt-Georg Kiesinger zum Kanzlerkandidaten, der eine große Koalition mit der SPD zustande brachte. Erhard trat schließlich am 1. Dezember 1966 zurück und die neue Mehrheitsregierung unter Kurt-Georg Kiesinger begann ihre Amtszeit.
3. Die Minderheitsregierung unter Willy Brandt zog sich mit einer Patt-Situation hin, in welche die sozial-liberale Koalition 1972 durch Austritte von sechs Abgeordneten der Regierungsfraktionen geraten war. Durch eine Vertrauensfrage und vorgezogenen Neuwahlen, errang die Regierung die Mehrheit im Parlament zurück.
4. Bis zu seinem Sturz 1982 war Helmut Schmidt 14 Tage lang Kanzler einer Minderheitsregierung, weil die FDP zu einer Koalition mit der CDU wechselte. Anschließend folgte das konstruktive Misstrauensvotum mit der anschließenden Wahl von Helmut Kohl zum Bundeskanzler.
Auf Bundesebene zeigen die aufgeführten Erfahrungen die Situation als „Durchgangsoption Minderheitsregierung“. Gründe für die Bildung dieser Regierungsform waren bisher auf Bundesebene die Neukonstruktion der Regierung (1962, 1966, 1982) oder eine Neuwahl (1972).
Auf Ebene der Bundesländer existierten seit der Gründung der BRD verschiedene Minderheitsregierungen in unterschiedlichen Ausprägungen. Da die vorliegende wissenschaftliche Literatur oftmals unvollständige Angaben zur Existenz von Minderheitsregierungen gibt, sind in der folgenden Tabelle alle Minderheitsregierungen, unabhängig von ihrer zeitlichen oder inhaltlichen Relevanz aufgelistet. Auch Versuche zur Bildung von Minderheitsregierungen werden benannt. Die für das parlamentarische System der Bundesrepublik prägenden und ausschlaggebenden Minderheitsregierungen auf Landesebene, werden in den folgenden Unterkapiteln ausführlich behandelt.
Abbildung 2: Minderheitsregierungen in Deutschland auf Landesebene, eigene Darstellung.
Wie der oben aufgeführten Tabelle zu entnehmen ist, bieten einige Minderheitsregierungen auf Länderebene der Bundesrepublik die Möglichkeit zur genauen Betrachtung dieser Regierungsform. Anhand zweier Beispiele dauerhafter Minderheitsregierungen, dem Magdeburger Modell in Sachsen-Anhalt (1994-2002) und der informellen Koalition in Berlin (1981-1983), werden in diesem Unterkapitel die Möglichkeiten und Chancen der Regierungsform aufgezeigt.
In den Jahren 1994 bis 2002 regierten in Sachsen-Anhalt über zwei komplette Legislaturperioden zwei verschiedene Minderheitsregierungen. Nach der Landtagswahl am 26.Juni 1994 lagen CDU und SPD im Wählervotum nahezu gleichauf. Die CDU erhielt mit 34,4 Prozent (37 Sitze) 0,4 Prozent mehr als die Sozialdemokraten (36 Sitze). Die PDS, Nachfolgepartei der SED, erhielt 19,9 Prozent (21 Sitze). Bündnis 90/Die Grünen kamen mit 5,1 Prozent (fünf Sitze) knapp in das Landesparlament. Zunächst deutete sich die Bildung einer großen Koalition aus CDU und SPD an, jedoch änderte sich die Situation, da nach kurzer Sondierung SPD und Grüne bekanntgaben, eine Minderheitsregierung zu bilden. Am 21. Juli 1994 wurde Reinhard Höppner im dritten Wahlgang mit 48 Stimmen zum Ministerpräsidenten gewählt. Sein Gegenkandidat Christoph Bergner von der CDU erhielt 37 Stimmen, bei zehn Enthaltungen.[103] Die Bundes-SPD spielte zwar mit dem Gedanken einer Großen Koalition oder einer rot-grünen Minderheitsregierung toleriert von der CDU, doch die Magdeburger SPD und Bündnis 90/Die Grünen entschlossen sich, die bereits vor der Wahl offerierte Tolerierung der PDS anzunehmen.[104]
Nach der kompletten Legislaturperiode als Minderheitsregierung konnte bei der Landtagswahl 1998 die SPD ihren Führungsanspruch behaupten. Mit 35,9 Prozent (47 Sitze) wurden die Sozialdemokraten stärkste Fraktion im Magdeburger Landtag. Jedoch scheiterte der Koalitionspartner Bündnis 90/Die Grünen an der Fünf-Prozent-Hürde. Die CDU musste mit 22 Prozent (28 Sitze) erhebliche Verluste hinnehmen, erlangt aber mehr Stimmen als die PDS mit 19,6 Prozent (25 Sitze). Die rechtsextreme DVU erlangt zudem 12,9 Prozent (16 Sitze).[105] Die Wahl konnte somit eine erneute rot-grüne Koalition nicht bestätigen, da die Grünen den Einzug ins Parlament verpassten. Dennoch konnte die SPD an Stimmen zulegen. Somit kam es zur Weiterführung einer Minderheitsregierung im Tolerierungsmodell mit der PDS, nun jedoch mit einer Ein-Parteien-Minderheitsregierung.
Eine Folge der Minderheitsregierungen in Sachsen-Anhalt ist die anschließende Diskussion um die Funktionsweise des parlamentarischen Regierungssystems. Unter den Umständen einer Minderheitsregierung, welche durch eine weitere Fraktion toleriert wird, ergeben sich Schwierigkeiten bei Zuordnung dieses Tolerierungspartners zu Regierung oder Opposition. Im Fall Sachsen-Anhalts der Fraktion der PDS. Die CDU im Magdeburger Landtag sah sich selbst als einzige Oppositionsfraktion an und zählte die PDS zu den Regierungsfraktionen, da die Fraktion die Arbeit der Regierung unterstütze. Offiziell zählte die Fraktion der PDS jedoch zur Opposition und profitierte dadurch beispielsweise bei der Zahlung von Oppositionszuschlägen. Die Diskussion rang somit um die Bedeutung von Mehrheitsfraktionen im parlamentarischen Regierungssystem. Steffani beschreibt deren Aufgaben wie folgt: „Im parlamentarischen System haben die Parteien im Parlament auf Grund des Abberufungsrechts drei Hauptfunktionen zu erfüllen: 1. Eine Regierung stabil, d.h. im Amt zu halten, 2. Sie aktionsfähig zu machen und 3. Dafür zu sorgen, dass nicht nur Einzelmaßnahmen der Regierung, sondern ein umfassendes Regierungsprogramm einschließlich unpopulärer und langfristiger Vorhaben durchgeführt werden kann.“[106] Plöhn schreibt weiter „An dieser politischen Gesamtleistung sind generell nicht nur diejenigen Fraktionen beteiligt, die an der Regierung mit eigenen Vertrauensleuten vertreten sind. Da eine parlamentarische Regierung darauf angewiesen ist, in der Volksvertretung keine alternative Mehrheit gegen sich zu haben, benötigt sie in jedem Falle in der abberufungsberechtigten Kammer eine tragende Abgeordnetenmehrheit – wie auch immer diese zusammengesetzt und motiviert sein mag.“[107] Bei einer Minderheitsregierung, welche eine Tolerierungsvereinbarung mit einer weiteren Fraktion getroffen hat, ist es somit fraglich, ob diese Fraktion der Opposition angehört. Nach der Definition von Schneider beschränkt sich der Begriff „parlamentarische Opposition“ zunächst auf „jede einzelne nicht an der Regierung beteiligte Fraktion“. Des Weiteren definiert er: „Hinzu kommt, dass die Aufgabe der Opposition, den Machtwechsel herbeizuführen, ein Mindestmaß an innerer Geschlossenheit und die klare Trennung der politischen Verantwortung voraussetzt. Deshalb fallen nicht nur die Fraktionen aus dem Oppositionsbegriff heraus, welche als Mehrheit im Parlament die Regierung tragen, sondern auch jene, die sie lediglich dulden, ohne in der Regierung aktiv mitzuwirken.“[108]
Wie diese kurzen definitorischen Ausführungen verdeutlichen, rückte die Fraktion der PDS als Tolerierungspartner der beiden Minderheitsregierungen in den Fokus der Öffentlichkeit. Ohne eine abschließende Bewertung der Rollenzuordnung der PDS vorzunehmen, bleibt festzuhalten, dass es eine aktive Zusammenarbeit der Minderheitsregierung mit der Fraktion der PDS gab. So kam es zu einer ersten offiziellen Zusammenkunft Reinhard Höppners mit der Fraktionsführung der PDS im Oktober 1994, bei der die Vorsitzende der PDS-Fraktion, Petra Sitte, dem Ministerpräsidenten eine dauerhafte Unterstützung seiner Politik zusicherte. Im späteren Verlauf kam es zu sog. 5+5 Gesprächen, an denen die Spitzenvertreter der Landesregierung sowie der PDS teilnahmen. Auf der Ebene der nicht-parlamentarischen, aber offiziellen Gespräche, fand die Koordinierung des politischen Alltagsgeschäfts statt. Schieren resümiert die Kooperation wie folgt: „Abseits der wissenschaftlichen Kontroverse konnte sich die sachsen-anhaltische Minderheitsregierung Höppner/Tschiche überraschend lange halten. Sie überstand nicht nur die Legislatur 1994 bis 1998, sondern konnte, ohne Beteiligung der Bündnisgrünen, eine zweite Wahlperiode bis 2002 anschließen. Als instabil erwies sich das Magdeburger Modell folglich nicht.“[109]
Zu Beginn der ersten Legislaturperiode äußerte der neue Ministerpräsident Höppner, dass „viele politische Entscheidungen nicht mehr am Kabinettstisch getroffen und nur noch von der Mehrheitsfraktion brav abgenickt, sondern erst im Parlament selbst in ihre endgültige Form gegossen werden. […] Für die Demokratie ist die Konstellation ein Gewinn, für die Landesparlamente eine echte Aufwertung gegenüber dem Kabinett.“[110] Trotzdem wurde die Hoffnung auf eine Belebung der parlamentarischen Demokratie dauerhaft nicht erfüllt. In ihrer Bewertung des Magdeburger Modells resümiert hingegen Wollkopf-Dittmann, dass das Parlament weder gestärkt, noch intensiver einbezogen wurde. Die hoffungsvolle Aussicht auf mehr Entscheidungsbefugnis des Parlaments wurde durch inoffizielle Absprachen und Entscheidungen zwischen den Akteuren getrübt.[111]
Weizsäcker-Senat
Unter dem Begriff „Weizsäcker-Senat“ oder auch „informelle Koalition“ wird in der Literatur die CDU-Minderheitsregierung in Berlin unter Bürgermeister Richard von Weizsäcker in den Jahren 1981 bis 1983 beschrieben. Diese Minderheitsregierung erlangte ihre parlamentarischen Mehrheiten und damit ihre politische Stabilität mit Unterstützung einzelner Mitglieder der FDP-Fraktion, welche die Minderheitsregierung unterstützte.
Zunächst zur Bildung des Weizsäcker-Senats: Grund für die Wahlen des Abgeordnetenhauses 1981 war das Scheitern der Kabinettsumbildung des Bürgermeisters Dietrich Stobbe (SPD). Dieser hatte versucht, die sogenannte Garski-Affäre durch eine Regierungsumbildung aufzufangen, scheiterte jedoch am Parlament. Laut Landesverfassung müssen nicht nur der Bürgermeister, sondern alle Senatoren per Wahl im Abgeordnetenhaus bestätigt werden. Da nur einer der fünf vorgeschlagenen Kandidaten die erforderliche Mehrheit erhielt, trat Stobbe noch in derselben Sitzung zurück. Es folgten Neuwahlen, bei denen die von Richard von Weizsäcker angeführte CDU 48 Prozent der Stimmen erhielt. Aufgrund des Einzuges der Alternativen Liste ins Abgeordnetenhaus, genügte dieser Stimmenanteil jedoch nicht für die absolute Mehrheit. Da die Alternative Liste als koalitionsunfähig eingestuft wurde, die abgewählte SPD nicht koalieren wollte, sondern den Weg in die Opposition suchte, blieb lediglich die FDP als Koalitionspartner. Diese beschloss jedoch auf einem Landesparteitag nicht mit der CDU zu koalieren und auch keine Tolerierung zu vereinbaren. Die CDU stand vor der Hürde des fehlenden Koalitionspartners. In einem Interview von Thomas mit Richard von Weizsäcker beschreibt dieser die Situation: „Vom Autor befragt, welche Gründe 1981 die Bildung einer CDU-Regierung notwendig erschienen ließen, antwortete von Weizsäcker dementsprechend: „Sie war ohne Alternative. Es gab eine Wahl als deren Ergebnis die von meiner Partei getragene Kandidatur meiner Person für das Amt des Regierenden Bürgermeisters zu 48 Prozent des Stimmenanteils und des Sitzanteils im Berliner Abgeordnetenhaus führte. Irgendeine Regierungsbildung ohne diese Fraktion war unmöglich.“[112]
Die beschriebene politische Blockade der parlamentarischen Akteure löste sich auf, als vier oder fünf Abgeordnete der FDP vereinbarten, sich gegen einen Parteitagsbeschluss zu stellen und die Wahl von Weizsäckers zum Regierenden Bürgermeister zu unterstützen. Mit diesen Stimmen wurde der neue Senat am 1. Juni 1981 gewählt. Die erste Bewährungsprobe für die Minderheitsregierung stand am 11. Juni 1981 an, als die Kabinettsmitglieder von Weizsäckers gewählt wurden. Nach der damaligen Verfassung bedurfte jeder Senator der Mehrheit der Stimmen des Abgeordnetenhauses, bevor die Regierung insgesamt gewählt ist. Doch auch diese Hürde nahmen die Kandidaten, so dass von Weizsäcker sein Amt aufnahm.
Der Minderheitsregierung bestand lediglich aus Vertretern der CDU, eine Koalition oder Tolerierung wurde nicht vereinbart. „Von einer „Regierungskoalition“ im bisher geprägten Sinne kann beim Weizsäcker-Senat allerdings nicht die Rede sein. 1981 regierte die CDU in Berlin allein. Es gab keinen Koalitionsausschuss, keinen Koalitionsvertrag und auch sonst keine alternativen Formen der Zusammenarbeit zwischen regierungstragenden Parteien. […] Auf der formalen, das heißt legal-institutionellen Ebene ist eine solche Regierung, wenn sie einmal gewählt worden ist, von keinem anderen Berliner Senat zu unterscheiden. Gravierende Unterschiede zeigen sich hingegen bei der informellen Entscheidungskonstellation, die dieser Regierung zugrunde liegt.“[113] Die Vertreter der FDP wurden schließlich informell über das Regierungshandeln informiert. Die politische Koordinierung zwischen der CDU und einzelnen Mandatsträgern der FDP fand im parlamentarischen Raum statt. Da die FDP-Fraktion nicht geschlossen die Minderheitsregierung stützte, suchte die CDU das Gespräch mit den einzelnen Abgeordneten. Der Fraktionsvorsitzende der FDP nahm somit nicht an den Sitzungen der Landesregierung teil, erhielt aber die Kabinettsvorlagen zu seiner Information. „Jede Senatsvorlage ging erst über meinen Schreibtisch, nicht offiziell, aber inoffiziell. So dass ich immer auch Einfluss nehmen konnte.“[114] Richard von Weizsäcker beschreibt das informelle Regierungshandeln wie folgt: „Es gab keine Zusammenarbeit mit der FDP, sondern es gab eine Unterhaltung mit Herrn Lüders, ein Gespräch mit Herrn Vetter, eine Unterhaltung mit Herrn Rasch. Es gab im Sinne dessen, was eine Zusammenarbeit von Institutionen angeht, für uns keine FDP, es gab nur diese und jene Person.“[115]
[1] Vgl. Schöne (2010).
[2] Gemeinsam neue Wege gehen (Juli 2010): Koalitionsvertrag zwischen NRWSPD und Bündnis 90/Die Grünen NRW.
[3] Wie beispielsweise Rudzio erläutert, ist der Abgeordnete an keine Weisungen gebunden. Im parlamentarischen Alltag wird jedoch in der Mehrzahl der Abstimmungen von der Methode der Fraktionsdisziplin gebrauch gemacht. Weitere Ausführungen u.a. bei Schmidt (2006).
[4] Korte (2006).
[5] Lamnek (2005), S 159.
[6] von Saldern (1998).
[7] Strom (2003), S. 2.
[8] weitere Begriffserklärung siehe 3.1.
[9] vgl. Schieren (2011), S. 157f.
[10] Schieren (2011), S. 157f.
[11] Schieren (2011), S. 157f.
[12] vgl. Thaysen (1976), S. 17.
[13] Schieren (2003), S. 18.
[14] Schieren (2003), S. 20.
[15] Vgl. Schmidt (2000).
[16] von Beyme (1999), S. 254.
[17] Vgl. Thaysen (1976), S. 22ff.
[18] von Beyme (1999), S. 255.
[19] von Beyme (1999), S. 255.
[20] Schieren (2003), S. 29.
[21] Vgl. Grundgesetz des Bundesrepublik Deutschland, Art. 76 (1).
[22] Vgl. Korte (2006)
[23] Dästner (2002), S. 5.
[24] Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 30.
[25] Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens fünf Prozent der Landtagsabgeordneten, die zumeist der gleichen Partei angehören.
[26] Ein Arbeitsparlament ist durch die Aktivität in den Fachausschüssen geprägt. Hauptaufgabe eines solchen Parlaments ist die sachkundige Bearbeitung von Gesetzesvorlagen. Im Gegensatz dazu steht das Redeparlament. Weite Ausführungen u.a. Rudzio (2011).
[27] Bagehot (1963), S. 150f.
[28] Vgl. Kapitel 2.1.
[29] Korte, Fröhlich (2004), S. 46.
[30] Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 44 (1).
[31] Heusch; Schönenbroicher (2010), S. 357.
[32] Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 44 (2).
[33] Für den besseren Lesefluss wird in dieser Arbeit lediglich die männliche Form verwendet. Selbstverständlich impliziert dies auch die weibliche Form des jeweiligen Begriffs.
[34] Vgl. Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 52(1).
[35] Eine dritte Möglichkeit zur Veränderung der Mehrheitsverhältnisse besteht in Artikel 68 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen. Da die Kompetenz hierbei jedoch die Landesregierung trägt, wird darauf später eingegangen.
[36] Vgl. Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 35 (1).
[37] Löwer; Tettinger (2002), Art.35.
[38] Dästner (2002), S. 194f.
[39] Heusch; Schönenbroicher (2010), S. 525.
[40] Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 61 (1).
[41] Wäre das Oppositionslager nicht in mindestens zwei Blöcke gespalten, so könnte es die eigenen Stimmen zur Wahl einer Regierung nutzen.
[42] Löwer; Tettinger (2002), S. 860f.
[43] Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 54 (1).
[44] Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 68 (3).
[45] Löwer; Tettinger (2002), S. 945.
[46] vgl. von Beyme (2004)
[47] vgl. Korte (2010), S. 23f.
[48] Korte (2010), S. 60f.
[49] vgl. von Beyme (2004), S. 83ff.
[50] vgl. Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 31 (2).
[51] vgl. Korte (2006), S. 46ff.
[52] Korte (2010), S. 62.
[53] vgl. Lipset; Rokkan (1967).
[54] Korte (2006), S. 42.
[55] Vgl. Falter; Schoen (2005)
[56] Vgl. u.a. Benz; Dose (2010), Lauth (2010), Korte (2006).
[57] Vgl. Stüwe (2005).
[58] vgl. Stüwe (2005).
[59] Korte (2006), S. 88.
[60] Korte (2006), S. 106.
[61] Jesse, Löw (1998).
[62] Dehling (2010), S.95ff.
[63] Korte (2006), S. 94ff.
[64] von Beyme (1997), S. 139.
[65] Kropp (2003).
[66] Benz; Dose (2010), S. 25.
[67] Benz; Dose (2010), S. 44.
[68] Lijphart (1999).
[69] Korte (2006), S. 92.
[70] Vgl. Tsebelis (1995).
[71] Korte (2006), S. 92.
[72] Benz; Dose (2010), S. 122.
[73] Benz; Dose (2010), S. 123.
[74] Benz; Dose (2010), S. 123.
[75] Lauth (1999), S. 66ff.
[76] Schrauber (2008), S.58.
[77] Auf den Begriff der „politischen Kultur“ - als Summe aller grundsätzlichen politisch relevanten Einstellungen, Vorstellungen, Meinungen und Wertorientierungen innerhalb einer Bevölkerung - wird in dieser Arbeit nicht näher eingegangen. Dieses weitläufige Feld besitzt nur marginale Schnittmengen mit dem parlamentarischen Fokus dieser Arbeit. Näheres zur politischen Kultur beispielsweise bei Korte (2006), S. 26ff.
[78] Gerlich (1984), S. 21ff.
[79] Korte (2006).
[80] Rebenstorf (1995), S. 171.
[81] Tokatli (2010), S. 5.
[82] vgl. Kapitel 2.
[83] Vgl. Thomas (2003), S. 7.
[84] Vgl. Thomas (2003), S. 7ff.
[85] Vgl. Starck (2001), S. 170.
[86] Thomas (2003), S. 15.
[87] Strom (1967), S. 19.
[88] von Beyme (1999), S. 570f.
[89] von Beyme (1999), S. 479.
[90] Vgl. Steffani (1997), S. 718.
[91] Vgl. Finkelnburg (1982)
[92] Vgl. Strohmeier (2009), S. 279.
[93] Vgl. Saalfeld (2007), S. 187f.
[94] Strohmeier (2009), S. 279.
[95] Vgl. Renzsch; Schieren (1997), S. 390ff.
[96] Vgl. Laver; Schofield (1991), S. 74f.
[97] Vgl. Renzsch; Schieren (1997), S. 391f.
[98] vgl. Renzsch/Schieren (1997), S. 397f.
[99] vgl. Strom (1967), S.14.
[100] Finkelnburg (1982), 5ff.
[101] Schieren (2011), S. 159.
[102] Ausführliche Darstellungen der jeweiligen politischen und parlamentarischen Ereignisse unter Baring; Schöllgen (2006).
[103] http://www.stala.sachsen-anhalt.de/wahlen/lt94/index.html (06.04.2011).
[104] Vgl. Thomas (2003), S. 22.
[105] http://www.stala.sachsen-anhalt.de/wahlen/lt98/index.html (06.04.2011).
[106] Steffani (1979), S. 52.
[107] Plöhn (1996), S. 69.
[108] Schneider (1989), S. 1070f.
[109] Schieren (2011), S. 161.
[110] Löblich (13.11.1996), in: der Tagesspiegel.
[111] Vgl. Wollkopf-Dittmann (2002), S. 31ff und Schieren (1999)
[112] Thomas (2007), S. 109.
[113] Thomas (2007), S. 107.
[114] Thomas (2003), S. 101.
[115] Thomas (2003), S. 102.
V231373
9783656470847
9783656470878
Minderheitsregierung, Politikwissenschaft, Parlamentarismus, Nordrhein-Westfalen, Hannelore Kraft, SPD, Grüne, Parlamentarisches Regierungssystem, Funktionsbedingungen, Rollenverhalten, Abstimmungen, Minderheit, Sylvia Löhrmann
André Vielstädte (Autor), 2013, Der Kraftakt: Die Minderheitsregierung in Nordrhein-Westfalen, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/231373

References: Art. 30
 Art. 68
 Art. 35
 Art. 52
 Art. 81
 Art. 68
 Art. 76
 Art. 30
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 52
 Art. 35
 Art.35
 Art. 61
 Art. 54
 Art. 68
 Art. 31