Source: http://docplayer.cz/9542742-Smlouva-o-stabilite-koordinaci-a-sprave-v-hospodarske-a-menove-unii.html
Timestamp: 2017-09-22 10:06:06+00:00

Document:
Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii - PDF
Download "Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii"
1 Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii Analýza Sekce pro evropské záležitosti Úřadu vlády ČR Odbor koncepční a institucionální duben 2012
2 Obsah I. Obecný kontext a cíl analýzy... 3 II. Komentář k jednotlivým ustanovením Smlouvy... 6 ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK ČLÁNEK III. Závěrečné shrnutí IV. Přílohy Příloha I: Doprovodné ujednání k aplikaci článku 8 odst. 1 Smlouvy Příloha II: Přehled míry zadlužení jednotlivých států EU Příloha III: Současná situace členských států EU v návaznosti na monitoring Komise
3 I. OBECNÝ KONTEXT A CÍL ANALÝZY Na zasedání neformální Evropské rady, které se uskutečnilo 30. ledna 2012 v Bruselu, bylo po intenzivní přípravě v extrémně krátkém čase uzavřeno projednávání Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, často označované zkráceně jako fiskální úmluva či smlouva o rozpočtové odpovědnosti (dále jen Smlouva ). Smlouva vychází z prohlášení k posílení fiskální disciplíny a koordinace hospodářských politik, které přijaly hlavy států a předsedové vlád eurozóny na okraj Evropské rady dne 9. prosince 2011 poté, co se nepodařilo nalézt shodu na omezené změně zakládacích smluv EU mezi všemi 27 členskými státy EU. Cílem Smlouvy je posílit rozpočtovou disciplínu a koordinaci hospodářských politik členských států EU, resp. primárně zemí eurozóny. Tento cíl Česká republika plně podporuje, neboť stabilizace eurozóny je s ohledem na těsné ekonomické propojení v jejím zájmu. Tato Smlouva, uzavřená mimo rámec unijního práva, by měla být účinná výhradně pro členské státy, jejichž měnou je euro; pro ostatní smluvní strany až od okamžiku, kdy euro přijmou (resp. kdy dojde ke zrušení výjimky, kterou z účasti na společné měně mají). Ještě předtím, na základě svého prohlášení, však mohou tyto smluvní strany učinit pro sebe závaznými některá nebo všechna ustanovení Smlouvy, která se týkají rozpočtové disciplíny a hospodářské konvergence (tzv. opt-in). Pokud by Česká republika k této Smlouvě přistoupila, přijala by právní závazek, že účinky Smlouvy se na ni budou vztahovat okamžikem přijetí eura. Jádro Smlouvy tvoří pravidlo vyrovnaných rozpočtů (tzv. zlaté rozpočtové pravidlo), podle něhož mají být vládní výdaje a příjmy vyrovnané či přebytkové dle stanovených kritérií, přičemž ve vymezených případech bude možné se od tohoto pravidla odchýlit (blíže viz dále). Smlouva obsahuje dále několik ustanovení o užší spolupráci a koordinaci smluvních stran v oblasti hospodářské politiky s cílem zajistit hladké fungování hospodářské a měnové unie, přičemž tato koordinace bude vycházet ze stávajících unijních smluv a bude využívat kromě jiného institutu posílené spolupráce a široce definovaná opatření pro země eurozóny podle čl. 136 Smlouvy o fungování Evropské unie 1 (dále jen SFEU ). Postup pro uzavření Smlouvy dohodnutý na okraj zasedání Evropské rady dne 9. prosince 2011, který směřuje k hlubší hospodářské integraci, je možné chápat jako pragmatické řešení problému nedostatku konsensu na změnách unijních zakládacích smluv ve formátu EU-27, avšak zároveň vyvolává po právní stránce některé otázky, jež je zapotřebí podrobit bližší analýze. Jedná se zejména o následující problémové okruhy: (1) Vztah Smlouvy k právu EU a závazkům, které z něj pro členské státy vyplývají. Členské státy EU pochopitelně mohou ve své mezinárodně-právní kapacitě přijímat další závazky mimo smluvní rámec Unie, a to i v omezeném okruhu určité skupiny států a v oblastech, kde již Unie vykonává své politiky. V takovém případě se de facto jedná o prohloubení integrace mezi určitou skupinou členských států. Pokud se ovšem taková spolupráce ocitá mimo rámec zakládacích smluv EU, vyplývají pro ni z těchto smluv jasná omezení. Členské státy především nesmí porušit zásadu tzv. loajální spolupráce vyjádřenou v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen SEU ), tj. zejména jsou povinny zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie. Nadto je třeba si uvědomit, že taková mezivládní dohoda může obsahovat pouze pravidla doplňující zakládací smlouvy tam, kde úprava doposud chybí, tzn. může se jednat pouze o jakousi nadstavbu zakládacích smluv, nikoliv o odchylky od úpravy v těchto smlouvách obsažených. Smluvní úprava sjednaná 1 Jedná se o poměrně široké právní zmocnění, avšak pouze pro země eurozóny. 3
4 mimo rámec primárního práva EU tak nesmí ohrozit dosažení cílů obsažených v zakládacích smlouvách a nesmí porušovat základní zásady práva EU ani být v rozporu s jednotlivými ustanoveními zakládacích smluv, příp. na jejich základě přijatými normami sekundárního práva EU. Vezmeme-li v úvahu, co je obsahem Smlouvy, pak z hlediska primárního práva EU je forma, která byla pro zavedení těchto opatření zvolena, vysoce problematická a bezprecedentní. Samo primární právo totiž upravuje postupy pro dosažení hlubší integrace, na níž by neparticipovaly všechny členské státy. Jde o institut posílené spolupráce v rámci zakládacích smluv (čl. 20 SEU a čl. 326 až 334 SFEU), resp. rovněž schengenské acquis či úprava hospodářské a měnové unie. Mimo rámec zakládacích smluv a v okruhu pouze zemí eurozóny má být uzavřena Smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability (ESM), která však za účelem zajištění kompatibility s primárním právem Unie vyžaduje revizi čl. 136 SFEU, a tudíž i souhlas všech členských států EU. Smlouva má s výše uvedenými případy společné pouze to, že povede k hlubší integraci určité skupiny členských států EU na základě mezinárodní dohody. Svým charakterem není ovšem ani integrací v rámci posílené spolupráce, neboť vyžaduje úpravu v oblasti primárního práva EU, ani dohodou všech členských států o změně zakládacích smluv EU vztahující se jen na některé z nich (eurozónu), jelikož nebude vyžadovat souhlas všech členských zemí (Smlouvy se nebude účastnit přinejmenším Spojené království). (2) Otázka využití institucí Unie pro spolupráci na základě mezivládní dohody stojící mimo rámec unijního primárního práva. Vzhledem k tomu, že se nejedná o mezinárodní smlouvu, na níž by participovaly všechny členské státy EU, jeví se využití unijních institucí v jejím rámci přinejmenším jako sporné. Z hlediska vztahu Smlouvy k právu EU je v této analýze věnována pozornost v prvé řadě využití unijních orgánů při provádění Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že není přípustné, aby mezinárodní smlouva stojící mimo rámec zakládacích smluv EU zasahovala do pravomocí orgánů EU (ať již se jedná o jejich omezení nebo rozšíření), pokud to není v samotném primárním právu výslovně či implicitně připuštěno. Smlouva současně, přestože se nachází mimo architekturu unijních zakládacích smluv, předpokládá, že některá její ustanovení budou úzce provázána se sekundární unijní legislativou přijímanou na základě platného primárního práva (na základě Smlouvy samotné by to nebylo možné). I tato provázanost, zejména ve vztahu k vymezení pravomocí orgánů EU, může být z právního hlediska problematická. (3) Zhodnocení obsahu Smlouvy z hlediska vztahu k ústavnímu pořádku ČR, především pokud jde o posouzení její ústavně-právní klasifikace. V této souvislosti je třeba uvést, že v rámcové pozici, která byla schválena Výborem pro Evropskou unii na vládní úrovni dne 18. ledna 2011, byla Smlouva vyhodnocena jako mezinárodní smlouva podle čl. 10a Ústavy ČR, 2 jíž jsou přenášeny některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci. Otázka kompetenčního transferu je dále předmětem podrobného rozboru jednotlivých ustanovení Smlouvy v této analýze. (4) Posouzení nakolik Smlouva mění fungování hospodářské a měnové unie v rámci eurozóny. Jelikož se Česká republika ve Smlouvě o přistoupení k Evropské unii zavázala k budoucímu přijetí eura (což je podmíněno především plněním tzv. maastrichtských kritérií), je tato otázka významná z hlediska změny podmínek pro přistoupení České republiky ke společné měně v důsledku této Smlouvy. 2 Ústavní zákon ze dne 16. prosince 1992 č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. 4
5 Analýza obsahu Smlouvy je zpracována formou komentáře k jejím jednotlivým ustanovením a vychází z výsledného textu dojednaného na zasedání neformální Evropské rady dne 30. ledna 2011 v Bruselu a z neoficiálního českého znění Smlouvy, které bylo na základě finálního anglického znění zpracováno Generálním sekretariátem Rady. Více pozornosti je v této analýze věnováno těm ustanovením Smlouvy, která jsou po právní stránce nějakým způsobem problematická (zejm. články 7 a 8). Komentovány nejsou jednotlivé body preambule Smlouvy, neboť ty jsou buď jen politickými proklamacemi vztahujícími se k cílům Smlouvy, nebo jde o parafráze jednotlivých ustanovení obsažených dále v normativní části Smlouvy. V tomto ohledu je výjimkou zasluhující zvláštní pozornost pouze jediný bod preambule, který se týká vztahu Smlouvy k Evropskému mechanismu stability (ESM). V tomto bodě vyjadřují smluvní strany podmíněnost poskytnutí finanční pomoci na základě nových programů v rámci ESM, a to počínaje 1. březnem 2013 ratifikací této Smlouvy dotčenou smluvní stranou a po uplynutí lhůty k provedení opatření podle čl. 3 odst. 2 Smlouvy (1 rok od jejího vstupu v platnost) rovněž splněním požadavků tohoto článku. Zjednodušeně řečeno, od uvedených dat dosáhnou na pomoc z ESM pouze ty země eurozóny, které ratifikují tuto Smlouvu a budou dodržovat pravidlo vyrovnaných rozpočtů. Obdobné ustanovení bylo vloženo také do preambule Smlouvy o zřízení Evropského mechanismu stability. 5
6 II. KOMENTÁŘ K JEDNOTLIVÝM USTANOVENÍM SMLOUVY ČLÁNEK 1 1. Smluvní strany, coby členské státy Evropské unie, se touto smlouvou zavazují posílit hospodářský pilíř hospodářské a měnové unie přijetím souboru pravidel pro zpřísnění rozpočtové kázně prostřednictvím rozpočtového paktu, jakož i posílit koordinaci svých hospodářských politik a zlepšit správu eurozóny, a podpořit tak dosažení cílů Evropské unie v podobě udržitelného růstu, zaměstnanosti, konkurenceschopnosti a sociální soudržnosti. 2. Tato smlouva se v plném rozsahu vztahuje na smluvní strany, jejichž měnou je euro. V rozsahu a za podmínek stanovených v článku 14 se vztahuje i na ostatní smluvní strany. K odstavci 1: Úvodní ustanovení Smlouvy vymezuje její cíle a oblasti její působnosti. Primárním cílem Smlouvy je posílení rozpočtové disciplíny, koordinace hospodářských politik smluvních stran a zlepšení správy eurozóny. Sekundárně má pak Smlouva podpořit dosahování cílů Evropské unie v oblastech udržitelného růstu, zaměstnanosti, konkurenceschopnosti a sociální soudržnosti. Prostředky k dosažení cíle posílení rozpočtové disciplíny jsou opatření tvořící tzv. rozpočtový pakt obsažené v článcích 3 až 8 Smlouvy. Smluvní strany jsou v úvodním článku zmíněny jako členské státy Evropské unie. Smluvními stranami Smlouvy tedy mohou být výhradně členské státy EU. Přestože může dikce úvodního ustanovení budit opačný dojem, Smlouva nepředstavuje instrument předvídaný primárním právem Unie. Nejedná se ani o řádnou změnu zakládacích smluv, ani o využití institutu posílené spolupráce, ale o mezinárodní dohodu členských států EU doplňující a prohlubující spolupráci v uvedených oblastech podle unijních zakládacích smluv. K odstavci 2: Tímto ustanovením je vymezena teritoriální působnost Smlouvy, resp. její účinnost pro různé smluvní strany. Jelikož cíle Smlouvy směřují v prvé řadě ke stabilizaci eurozóny, má se Smlouva vztahovat v plném rozsahu pouze na smluvní strany, jejichž měnou je euro. Na ostatní smluvní strany se má Smlouva vztahovat za podmínek uvedených v čl. 14, tj. od okamžiku jejich přijetí eura (či přesněji zrušení příslušné výjimky z jejich účasti na společné měně), případně dříve na základě jejich dobrovolného přijetí všech nebo některých závazků vyplývajících ze Smlouvy (blíže viz komentář k čl. 14). Hovoří-li tedy Smlouva o smluvních stranách, mají se tím na mysli smluvní strany, jejichž měnou je euro, a ostatní smluvní strany pouze za podmínek čl. 14, tedy za předpokladu dobrovolného přijetí závazku dle příslušného ustanovení Smlouvy. ČLÁNEK 2 1. Smluvní strany uplatňují a vykládají tuto smlouvu v souladu se smlouvami, na nichž je založena Evropská unie, zejména pak s čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, jakož i s právem Evropské unie, včetně práva procesního, je-li vyžadováno přijetí sekundárních právních předpisů. 6
7 2. Tato smlouva se použije v míře slučitelné se smlouvami, na nichž je založena Evropská unie, a s právem Evropské unie. Nezasahuje do pravomoci Unie jednat v oblasti hospodářské unie. Obecně: Tento článek má řešit problematickou otázku vztahu Smlouvy k právu Unie. Jak již bylo uvedeno v úvodu této analýzy, sjednání mezinárodní dohody mimo rámec unijních zakládacích smluv s cílem doplnit a prohloubit politiky Unie je možné, avšak taková dohoda nesmí žádným způsobem zasahovat do práva EU, a to jak primárního, včetně základních zásad Evropské unie, tak do sekundární unijní legislativy. Komentovaný článek proto stanoví v tomto směru limity aplikace a interpretace Smlouvy, jež musí být v souladu se zakládacími smlouvami EU. Je však otázkou, nakolik jsou tyto podmínky v případě některých ustanovení Smlouvy skutečně naplňovány (blíže k tomu viz komentáře zejm. k čl. 7 a 8). Obecně zakotvené podmínky slučitelnosti s unijním právem tak nemění nic na skutečnosti, že Smlouva má na primární právo závažný nepřímý dopad, a to tím spíše, vezmeme-li v úvahu věcný rozsah působnosti této Smlouvy, který se překrývá s oblastmi, v nichž Unie již své pravomoci, byť částečně, vykonává a jistě i nadále vykonávat bude. (O možnosti případné kolize s právem EU vypovídá i skutečnost, že v průběhu jednání byla zvažována možnost zakotvit v této Smlouvě princip přednosti unijního práva.) K odstavci 1: Smlouva musí být aplikována i interpretována v souladu s právem EU, a to primárním i sekundárním (v oblasti sekundární legislativy je relevantní zejména Pakt stability a růstu 3 a balíček legislativních nástrojů k ekonomickému řízení z listopadu 2011 známý jako tzv. six-pack, 4 jímž byl Pakt stability a růstu pozměněn). Zdůrazněn je především význam čl. 4 odst. 3 SEU, který zakotvuje tzv. princip loajality: Podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie. Smlouvu lze v obecné rovině chápat jako nástroj, který může přispět k plnění závazků, jež pro členské státy vyplývají z unijních Smluv a z aktů orgánů EU. Významná však bude i její aplikace v praxi, kdy smluvní strany budou muset dbát na to, aby na jejím základě nečinily opatření, jež by 3 Nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, ve znění pozdějších předpisů, zejm. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1175/2011 ze dne 16. listopadu 2011, a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, ve znění pozdějších předpisů, zejm. nařízení Rady (EU) č. 1177/2011 ze dne 8. listopadu ) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (Úř. věst. L 306, , s. 1 7), 2) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1174/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v eurozóně (Úř. věst. L 306, , s. 8 11), 3) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1175/2011 ze dne 16. listopadu 2011, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (Úř. věst. L 306, , s ), 4) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1176/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy (Úř. věst. L 306, , s ), 5) nařízení Rady (EU) č. 1177/2011 ze dne 8. listopadu 2011, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (Úř. věst. L 306, , s ), 6) směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (Úř. věst. L 306, , s ). 7
8 mohla ohrozit dosažení cílů Unie. Jelikož Smlouva na několika místech předpokládá přijímání dalších opatření prostřednictvím unijní sekundární legislativy (srov. např. čl. 5 a 10), je zdůrazněno, že povinnost aplikovat a vykládat Smlouvu v souladu se zakládacími smlouvami Unie a právem EU zahrnuje rovněž právo procesní, čímž je třeba rozumět příslušná ustanovení zakládacích smluv o právních aktech a jejich přijímání (srov. zejm. čl. 288 SFEU a násl.). Přestože tato skutečnost by se měla rozumět sama sebou, je uvedeným dovětkem nade vší pochybnost stvrzeno, že pro přijímání sekundární legislativy EU 5 předpokládané v této Smlouvě platí výlučně zmíněná ustanovení primárního práva EU. K odstavci 2: Případnou kolizi s právem Unie by mělo řešit ustanovení odstavce 2, které omezuje použitelnost Smlouvy za situace, že by Smlouva měla být aplikována způsobem neslučitelným se zakládacími smlouvami EU a jinými prameny unijního práva. To mimo jiné implicitně potvrzuje tezi, že Smlouva nenahrazuje ustanovení obsažená v právu EU, nýbrž bude uplatňována vedle nich v opačném případě by totiž ani ke konfliktu obou úprav nemohlo dojít. V souladu musí být uplatňování Smlouvy nejen se zakládacími smlouvami a sekundárními právními předpisy EU, ale též s judikaturou Soudního dvora EU a jím formulovanými obecnými zásadami, včetně zásady aplikační přednosti práva Unie, přestože to v konečné verzi textu Smlouvy není expressis verbis zmíněno. V praxi to tak bude znamenat, že v případě kolize Smlouvy s právem Unie nebude možné příslušná ustanovení Smlouvy použít. O případné (ne)slučitelnosti aplikace Smlouvy s právem EU bude příslušný rozhodovat Soudní dvůr, zejm. v rámci řízení o porušení unijních Smluv. Komentované ustanovení dále stanoví, že uplatňováním Smlouvy není zasahováno do pravomocí EU v oblasti hospodářské unie (zejm. hlava VIII části III SFEU). ČLÁNEK 3 1. Vedle svých povinností podle práva Evropské unie a aniž jsou tyto povinnosti dotčeny, uplatňují smluvní strany pravidla stanovená v tomto odstavci: a) stav veřejných rozpočtů smluvní strany je vyrovnaný nebo vykazuje přebytek; b) pravidlo uvedené v písmeni a) se považuje za dodržené, pokud roční strukturální saldo veřejných financí odpovídá střednědobému cíli pro danou zemi ve smyslu revidovaného Paktu o stabilitě a růstu, s tím, že spodní limit strukturálního schodku činí 0,5 % hrubého domácího produktu v tržních cenách. Smluvní strany zajistí rychlé směřování ke svému střednědobému cíli. Harmonogram tohoto směřování navrhne Evropská komise s přihlédnutím k rizikům z hlediska udržitelnosti, jimž daná země čelí. Pokrok při naplňování střednědobého cíle a dodržování tohoto cíle se vyhodnocují na základě celkového posouzení, v němž je strukturální saldo použito jako měřítko, včetně analýzy výdajů očištěných o vliv diskrečních opatření na straně příjmů, v souladu s revidovaným Paktem o stabilitě a růstu; c) smluvní strany se mohou od svého střednědobého cíle či od cesty k jeho postupnému dosažení odchýlit pouze dočasně v případě výjimečných okolností vymezených v odst. 3 písm. b); 5 Text ustanovení hovoří o sekundárních právních předpisech (v anglické verzi secondary legislation ). Jde o legislativní akty ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU. 8
9 d) je-li poměr veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu v tržních cenách výrazně nižší než 60 % a jsou-li rizika z hlediska dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí nízká, může spodní limit střednědobého cíle uvedený v písmeni b) odpovídat strukturálnímu schodku ve výši maximálně 1,0 % hrubého domácího produktu v tržních cenách; e) je-li zjištěno závažné odchýlení od střednědobého cíle nebo od cesty k jeho postupnému dosažení, je automaticky aktivován mechanismus nápravy. Tento mechanismus zahrnuje povinnost dotčené smluvní strany provést opatření k nápravě odchylek během určitého období. 2. Pravidla stanovená v odstavci 1 nabudou ve vnitrostátním právu smluvních stran účinnosti nejpozději jeden rok od vstupu této smlouvy v platnost, a to na základě závazných a trvalých předpisů přednostně na ústavní úrovni či předpisů, u nichž je jiným způsobem zaručeno, že budou v plném rozsahu respektovány a dodržovány po celou dobu vnitrostátního rozpočtového procesu. Mechanismus nápravy uvedený v odst. 1 písm. e) zavedou smluvní strany na vnitrostátní úrovni na základě společných zásad, které navrhne Evropská komise a které se budou týkat jednak zejména povahy, rozsahu a harmonogramu nápravných opatření, jež je nutno přijmout, a to i v případě výjimečných okolností, jednak úlohy a nezávislosti institucí odpovědných na vnitrostátní úrovni za sledování toho, jsou-li pravidla stanovená v odstavci 1 dodržována. Tento mechanismus nápravy musí plně respektovat výsady vnitrostátních parlamentů. 3. Pro účely tohoto článku se použijí definice vymezené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke smlouvám, na nichž je založena Evropská unie. Pro účely tohoto článku se dále použijí tyto definice: a) ročním strukturálním saldem veřejných financí se rozumí roční cyklicky očištěné saldo bez vlivu jednorázových a dočasných opatření; b) výjimečnými okolnostmi se rozumí neobvyklá událost, kterou dotčená smluvní strana nemůže nikterak ovlivnit a která má zásadní dopad na finanční situaci vládních institucí, nebo období prudkého hospodářského propadu ve smyslu revidovaného Paktu o stabilitě a růstu, a to za předpokladu dočasné odchýlení dotčené smluvní strany nevede k ohrožení udržitelnosti veřejných financí ve střednědobém výhledu. Obecně: Článek 3 upravuje pravidla vyrovnaných rozpočtů, která budou smluvní strany povinny provést v rámci národní legislativy, a tvoří jakési jádro celé Smlouvy. Nutno ovšem podotknout, že většina z povinností upravených v komentovaném článku již pro členské státy EU platí na základě revidovaného Paktu stability a růstu. Podstatou této úpravy ve Smlouvě a hlavním rozdílem oproti Paktu stability a růstu je tak v prvé řadě skutečnost, že na základě Smlouvy budou smluvní strany povinny zakotvit tuto tzv. dluhovou brzdu ve svých vnitrostátních právních řádech, přednostně na ústavní úrovni, 6 přičemž její dodržování bude podléhat kontrole Soudním dvorem EU (viz článek 8). 6 Původním záměrem bylo apodikticky zakotvit povinnost přijmout tato pravidla na ústavní či srovnatelné úrovni, což však řada členských států včetně ČR považovala za problematické z ústavního hlediska (blíže viz komentář k čl. 8). 9
10 K odstavci 1: V tomto ustanovení jsou upravena pravidla pro schodek veřejného rozpočtu, 7 která zpřísňují pravidla zakotvená v čl. 126 SFEU, resp. v Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku. Základní pravidlo zakotvené v čl. 3 (tzv. zlaté pravidlo), stanoví, že veřejné rozpočty smluvních stran musí být vyrovnané nebo přebytkové. Toto pravidlo se považuje za dodržené i v případě, že roční strukturální schodek veřejných rozpočtů je nižší než 0,5 % HDP v tržních cenách. Jde tak o zpřísnění již platného pravidla zakotveného v revidovaném Paktu stability a růstu, které stanoví hranici ve výši 3 % HDP. Na druhou stranu v případě této Smlouvy se jedná o strukturální saldo, tedy očištěné o vlivy hospodářského cyklu a jednorázových a dočasných opatření, zatímco v případě Paktu stability a růstu se jedná o schodek celkový, tedy jak strukturální, tak cyklický. Další podmínkou pro dodržení tzv. zlatého pravidla je, že tato strukturální bilance (resp. schodek ve výši max. 0,5 % HDP) odpovídá tzv. střednědobému cíli pro danou zemi (country-specific medium-term objective MTO). Tento střednědobý rozpočtový cíl je nově definován v revidovaném Paktu stability a růstu, konkrétně v čl. 2a nařízení (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, ve znění nařízení (EU) č. 1175/2011 ze dne 16. listopadu Podle ustanovení čl. 9 odst. 1 revidovaného nařízení (ES) č. 1466/97 Rada v rámci mnohostranného dohledu dle čl. 121 SFEU na základě hodnocení Komise a Hospodářského a finančního výboru přezkoumá střednědobé rozpočtové cíle předložené členskými státy v rámci konvergenčních programů a posoudí, zda je cesta zvolená k dosažení střednědobých rozpočtových cílů vhodná. Na základě zmíněného nařízení může Komise vydat varování, a pokud závažná situace přetrvává, obdrží stát doporučení Rady učinit nápravná opatření podle článku 121 SFEU. Dle komentovaného ustanovení smluvní strany zajistí rychlé směřování ke svému střednědobému cíli. Podle čl. 3 odst. 2 písm. a) revidovaného nařízení (ES) č. 1466/97 předkládá Radě a Komisi střednědobý rozpočtový cíl a cestu k jeho postupnému dosažení každý zúčastněný členský stát. Dle Smlouvy však harmonogram směřování ke střednědobému cíli navrhne Komise, a to s přihlédnutím k rizikům z hlediska udržitelnosti, jimž daná země čelí. Nutno upozornit, že ačkoliv má Komise pouze navrhnout uvedený harmonogram konvergence, nevyplývá tato kompetence Komise z citovaného nařízení ani z žádného jiného právního aktu EU. Vyhodnocení pokroku daného státu při naplňování a dodržování jeho střednědobého cíle by mělo probíhat na základě celkového posouzení strukturálního salda a výdajů očištěných o vliv diskrečních opatření na straně příjmů. 8 Celkové posouzení je blíže definováno v čl. 5 odst. 1 revidovaného nařízení (ES) č. 1466/97. Obdobně jako v případě nařízení (ES) č. 1466/97 se může jevit jako problematické určení tzv. strukturálního salda. Samotný výpočet strukturálního salda podléhá řadě dílčích nejistot a ve své podstatě zůstává stále pouze určitým odhadem. Podstatou diskuse v případě této Smlouvy nejsou omezení a limity konceptu strukturálního deficitu, nicméně se nelze vyhnout související problematice odhadu potenciálního produktu a následně i velikosti mezery výstupu k nejčastěji používaným patří metoda produkční funkce nebo různá statistická vyhlazení (např. Hodrick- Prescottův filtr, jenž je používán i Komisí), přičemž obě metody nemusí samozřejmě vést ke zcela totožným výsledkům. Svou roli v tomto ohledu bude také hrát posouzení, kterým položkám ve veřejných rozpočtech (zejména pak na straně výdajů) přiřadit cyklické chování. V některých zemích je citlivost veřejných výdajů na ekonomický cyklus natolik nízká, že se v praktických výpočtech považuje za nulovou, v jiných zemích je naopak citlivost výdajů 7 K pojmu veřejný rozpočet viz komentář k čl. 3 odst Diskreční opatření na straně příjmů mají dle důvodové zprávy návrhu nařízení (EU) č. 1175/2011 sloužit ke kompenzaci růstu výdajů překračujícího jejich obezřetně plánovaný střednědobý růst. Podle zásady obezřetné fiskální politiky by roční růst výdajů neměl být vyšší než obezřetně plánované střednědobé tempo růstu HDP. 10
11 na mezeru výstupu způsobenou vlivem hospodářského cyklu poměrně vysoká (Dánsko, Švédsko a Nizozemsko). 9 Smlouva dále stanoví, že smluvní strany se mohou od svého střednědobého cíle odchýlit pouze dočasně v případě výjimečných okolností, které jsou vymezeny ve výkladovém ustanovení čl. 3 odst. 3 Smlouvy. Tato definice odpovídá definici uvedené ve čtvrtém pododstavci čl. 6 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97, ve znění nařízení (EU) č. 1175/2011 ze dne 16. listopadu Pokud je poměr dluhu k HDP v tržních cenách výrazně nižší než 60 %, což je kriterium obsažené v Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, může strukturální schodek daného státu dosahovat výše až 1 % HDP v tržních cenách, aniž tím dojde k porušení výše uvedeného zlatého pravidla. Podmínkou je ovšem nízké riziko pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Z ustanovení však není jasné, jakým způsobem bude toto riziko vyhodnocováno. Pokud bude zjištěno závažné odchýlení od střednědobého cíle nebo od cesty k jeho postupnému dosažení, bude automaticky aktivován mechanismus nápravy, který zahrnuje povinnost dotčené smluvní strany k nápravě tohoto odchýlení během určitého období (podrobněji viz komentář k odstavci 2). Kritéria pro posouzení, zda je odchýlení závažné, jsou v unijní legislativě stanovena v čl. 6 odst. 3 nařízení (ES) č. 1466/97, ve znění nařízení (EU) č. 1175/2011. Kromě rozsahu odchýlení patří mezi zvažovaná kritéria také vývoj očištěných výdajů či výše zmíněná neobvyklá událost. K odstavci 2: Ustanovení zakotvuje povinnost zavést pravidla o vyrovnaných rozpočtech a postupy k jejich vynucování podle odstavce 1 do vnitrostátního právního řádu s tím, že je stanovena implementační lhůta v délce jednoho roku od vstupu Smlouvy v platnost. Smluvní strany mají tato pravidla provést prostřednictvím závazných a trvalých předpisů přednostně na ústavní úrovni či předpisů, u nichž je jiným způsobem zaručeno, že budou v plném rozsahu respektovány a dodržovány po celou dobu vnitrostátního rozpočtového procesu. Je tedy věcí volby každé smluvní strany, jakou právní sílu předpisů pro implementaci těchto pravidel zvolí, zda ústavní či nižší, bude-li splňovat uvedené podmínky. Dále se stanoví povinnost smluvních stran zakotvit na vnitrostátní úrovni již zmíněný automatický mechanismus nápravy, a to na základě společných zásad navržených Komisí. Demonstrativním výčtem je uvedeno, čeho se tyto společné zásady budou týkat: povahy, rozsahu a harmonogramu nápravných opatření a dále úlohy a nezávislosti institucí odpovědných na vnitrostátní úrovni za sledování dodržování pravidel stanovených v odstavci 1. Podobně jako u navrhování harmonogramů konvergence podle odstavce 1 se i v případě navrhování společných zásad pro mechanismy nápravy jedná o novou úlohu Komise (třebaže nejde o ryzí pravomoc ve smyslu exekutivních kompetencí), která nevyplývá z žádného ustanovení práva Unie. Vzhledem k tomu, že schvalování vládních příjmů a výdajů patří mezi svrchované pravomoci členských států, které tradičně vykonávají národní parlamenty a do nichž by automaticky aktivované mechanismy nápravy dle společných zásad mohly zasahovat, je v komentovaném ustanovení uvedeno, že mechanismus nápravy musí plně respektovat výsady vnitrostátních parlamentů. 9 Bezděk, V. Deficit veřejných rozpočtů nezavinil hospodářský cyklus, Hospodářské noviny,
12 K odstavci 3: Odstavec 3 upravuje použití definic pro účely článku 3, a to jednak odkazem na Protokol (č. 12) o postupu při nadměrném schodku a dále vymezením dvou dalších pojmů roční strukturální saldo veřejných financí a výjimečné okolnosti, které jsou převzaty z platné sekundární legislativy, konkrétně z revidovaného nařízení (ES) č. 1466/97. Zmíněný protokol pak upravuje vedle referenčních hodnot ve smyslu v čl. 126 odst. 2 SFEU definice pojmů veřejný, schodek, investice a dluh. 10 ČLÁNEK 4 Jestliže poměr veřejného dluhu smluvní strany k hrubému domácímu produktu překračuje referenční hodnotu 60 % uvedenou v článku 1 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke smlouvám, na nichž je založena Evropská unie, jsou smluvní strany podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, ve znění nařízení Rady (EU) č. 1177/2011 ze dne 8. listopadu 2011, povinny tento poměr snižovat průměrným tempem jedné dvacetiny za rok, což je doporučená hodnota. O existenci nadměrného schodku v důsledku porušení dluhového kritéria se rozhodne postupem podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie. Obecně: Tento článek zavazuje smluvní strany snižovat poměr veřejného dluhu průměrným tempem 1/20 ročně a to v případě, že poměr veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu v tržních cenách překročí referenční hodnotu 60 %, která je uvedena v Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, jímž je doplněn čl. 126 odst. 2 SFEU. Míra snižování nadměrného veřejného dluhu tempem 1/20 ročně je v současné době stanovena v sekundární legislativě EU (nařízení (ES) č. 1467/97 ve znění nařízení (EU) č. 1177/2011). Poměr 60 % veřejného dluhu k HDP v tržních cenách je hranicí uvedenou v čl. 1 již zmíněného Protokolu (č. 12), který zavazuje členské státy informovat Komisi neprodleně a pravidelně o předpokládaných a skutečných schodcích a o výši jejich dluhů. Sledováním vývoje veřejného dluhu je pověřena Komise na základě čl. 126 SFEU. Pokud dojde k situaci, že veřejný dluh přesáhne danou referenční hodnotu, jsou smluvní strany zavázány tento dluh snižovat. Tempo snižování dluhu je určeno průměrnou referenční hodnotou 1/20 ročně. Jedná se však pouze o tzv. doporučenou hodnotu. Blíže jsou okolnosti snižování veřejného dluhu upřesněny v nařízení (ES) č. 1467/97 ve znění nařízení (EU) č. 1177/2011, které uvádí, že požadavek týkající se kritéria dluhu se považuje za splněný, pokud rozpočtové předpovědi Komise naznačují, že k požadovanému snížení rozdílu dojde během tříletého období 10 Článek 2 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku zní: V článku 126 uvedené smlouvy (pozn.: Smlouva o fungování Evropské unie) a v tomto protokolu se: výrazem veřejný rozumí vztahující se k veřejné správě, tj. k ústřední vládě, regionálním nebo místním orgánům nebo fondům sociálního zabezpečení s výjimkou obchodních operací, jak jsou definovány v Evropském systému integrovaných hospodářských účtů, schodkem rozumí čisté výpůjčky, jak jsou definovány v Evropském systému integrovaných hospodářských účtů, investicí rozumí tvorba hrubého fixního kapitálu, jak je definována v Evropském systému integrovaných hospodářských účtů, dluhem rozumí celkový hrubý dluh v jeho jmenovité hodnotě nesplacený na konci roku, konsolidovaný uvnitř a mezi jednotlivými odvětvími veřejné správy, jak jsou definovány v první odrážce. 12
13 zahrnujícího dva roky následující po posledním roce, za který jsou údaje k dispozici. Dále se poměr veřejného dluhu považuje za dostatečně se snižující a uspokojivým tempem se blížící k referenční hodnotě, jestliže se rozdíl vzhledem k referenční hodnotě snižoval za předchozí tři roky průměrným tempem jedné dvacetiny za rok, což je doporučená hodnota, přičemž se vychází ze změn za poslední tři roky, za něž jsou údaje k dispozici. Tempo snižování nadměrného dluhu lze tedy považovat za dostatečné, pokud se poměrový ukazatel veřejného dluhu (v % HDP) v minulých třech letech snižoval ročně tempem jedné dvacetiny jeho převisu nad referenční hodnotou. Zásadní je v tomto ohledu, jak skutečnost, že hodnota 1/20 určuje průměrné tempo snižování za tři po sobě jdoucí roky, tak skutečnost, že se jedná o snižování převisu nad referenční hodnotou, nikoli o snižování celkového veřejného dluhu. Přestože Smlouva nepředstavuje v tomto ohledu zpřísnění platné unijní legislativy, nelze vyloučit, že v souvislosti s úpravami této legislativy nutnými k zajištění provedení ostatních článků Smlouvy nedojde v budoucnu také ke zpřísnění výše zmíněných pravidel a posunu, pokud jde o číselné vyjádření referenčních hodnot. ČLÁNEK 5 1. Smluvní strana, vůči které je podle smluv, na nichž je založena Evropská unie, veden postup při nadměrném schodku, zavede program rozpočtového a hospodářského partnerství včetně podrobného popisu strukturálních reforem, jež musí být zavedeny a provedeny za účelem skutečné a trvalé nápravy jejího nadměrného schodku. Obsah a formu tohoto programu vymezí právo Evropské unie. Tyto programy budou předkládány Radě Evropské unie a Evropské komisi ke schválení v rámci stávajících postupů dohledu podle Paktu o stabilitě a růstu a budou v tomto rámci i sledovány. 2. Provádění programu rozpočtového a hospodářského partnerství a ročních rozpočtových plánů, které s ním musí být v souladu, sledují Rada Evropské unie a Evropská komise. Obecně: Komentovaný článek reaguje na skutečnost, že samotné snížení schodku rozpočtu není dostačující pro zajištění dlouhodobého udržitelného hospodářského růstu. Ve vztahu k smluvním stranám, vůči nimž je na základě unijních Smluv veden postup při nadměrném schodku, je stanovena nová povinnost zavést program rozpočtového a hospodářského partnerství (budgetary and economic partnership programme), který by měl popisovat také strukturální reformy nutné pro celkové zlepšení situace ekonomiky, zejména pro trvalou nápravu nadměrného schodku. Je zřejmé, že cílem tohoto opatření je zajistit komplexní monitoring ekonomické situace v členských státech smluvních stranách, vůči nimž je veden postup při nadměrném schodku. Otázkou zůstává, jakým způsobem bude tento proces propojen s již existujícími mechanismy podávání zpráv a hodnocení v rámci postupu při nadměrném schodku, 11 procedury o nadměrné nerovnováze, 12 popř. postupů v rámci Evropského semestru. Podrobnosti propojení monitoringu s existujícími mechanismy a vymezení obsahu a formy těchto programů by měly být stanoveny prostřednictvím nové sekundární legislativy EU. 11 Čl. 126 SFEU, Protokol (č. 12) o postupu při nadměrném schodku a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ve znění nařízení (EU) č. 1177/ Nařízení č. 1176/2011 o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy a nařízení č. 1174/2011 o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v eurozóně. 13
14 K odstavci 1: Ustanovení odstavce 1 ukládá smluvní straně, proti níž je veden postup při nadměrném schodku, zavést program rozpočtového a hospodářského partnerství včetně podrobného popisu strukturálních reforem, jež musí být zavedeny a provedeny za účelem skutečné a trvalé nápravy jejího nadměrného schodku. Komentované ustanovení odkazuje na proceduru při nadměrném schodku ve smyslu čl. 126 SFEU a Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku, přičemž však zavádí dodatečné povinnosti pro dotčený členský stát v podobě zavedení uvedeného programu a současně definuje nad rámec platného práva EU kompetence Komise a Rady v podobě schvalování těchto programů. Ustanovení odstavce 1 konkrétně uvádí: Tyto programy budou předkládány Radě Evropské unie a Evropské komisi ke schválení v rámci stávajících postupů dohledu podle Paktu o stabilitě a růstu a budou v tomto rámci i sledovány. Je však třeba upozornit, že program rozpočtového a hospodářského partnerství je novým institutem zavedeným touto Smlouvou a Pakt stability a růstu v platném znění neupravuje (logicky ani zatím nemůže upravovat) pravomoc Komise a Rady tyto programy schvalovat. Citovanou větu čl. 5 odst. 1 je proto třeba vykládat (mj. v souladu s čl. 2 odst. 1 Smlouvy) tak, že pravomoc schvalovat programy rozpočtového a hospodářského partnerství bude Komisi a Radě dána teprve příslušnou sekundární legislativou přijatou na základě unijních Smluv. V opačném případě by totiž šlo o využití orgánů Unie, resp. svěření jim nových pravomocí v rozporu s primárním právem EU, zejména s čl. 5 odst. 2 SEU (zásada svěření pravomocí) a čl. 13 odst. 2 SEU. 13 Lze tedy předpokládat, že novou sekundární legislativou bude pravomoc Komise a Rady schvalovat programy rozpočtového a hospodářského partnerství včleněna mezi stávající postupy dohledu při nadměrném schodku, založené na čl. 126 SFEU, které jsou blíže upraveny v revidovaném nařízení (ES) č. 1467/ Jako spouštěcí mechanismus pro povinnost zavést program rozpočtového a hospodářského partnerství lze označit rozhodnutí Rady o existenci nadměrného schodku na základě čl. 126 SFEU. Tato povinnost tak nebude aktivována automaticky v případě překročení stanovené referenční hodnoty schodku veřejných rozpočtů. Čl. 126 SFEU a dále nařízení (ES) č. 1467/97 ve znění nařízení (EU) č. 1177/2011 popisuje skutečnosti, které jsou zohledňovány při rozhodování o nadměrném schodku. V rámci hlasování o nadměrném schodku v Radě se nepřihlíží k hlasu státu, o němž je rozhodováno. K odstavci 2: Podle tohoto odstavce má být provádění programů rozpočtového a hospodářského partnerství a ročních rozpočtových plánů, které s nimi musí být v souladu, sledováno Radou a Komisí. Ustanovení se do určité míry překrývá s poslední větou odstavce 1 téhož článku, kde se hovoří o sledování programů rozpočtového a hospodářského partnerství Komisí a Radou v rámci stávajících postupů dohledu podle Paktu stability a růstu. Dosah odstavce 2 je ovšem širší, neboť předpokládá sledování provádění těchto programů a nejen jich, ale i ročních rozpočtových plánů, které s nimi musí být v souladu. Těmito ročními rozpočtovými plány je přitom třeba rozumět standardní roční vládní, resp. státní 13 Toto ustanovení mimo jiné stanoví: Každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich obsaženými. 14 Schválení programu předloženého členským státem Radou a Komisí má ve stávající legislativě ekvivalent v čl. 8 nařízení (EU) č. 1176/2011 ze dne 16. listopadu 2011 o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy (právním základem je čl. 121 SFEU). Podle tohoto ustanovení každý členský stát, u něhož je zahájen postup při nadměrné nerovnováze, předloží Radě a Komisi plán nápravných opatření založený na doporučení Rady. Rada tento plán na základě zprávy Komise posoudí. Pokud jej považuje za dostačující, schválí jej formou doporučení. Pokud jej shledá nedostatečným, přijme doporučení určené dotčenému členskému státu, aby předložil nový plán nápravných opatření. 14
15 rozpočty. Narozdíl od odstavce 1 však toto ustanovení neobsahuje žádný odkaz na právo Unie, což by mohlo být problematické z hlediska vymezení dohledových pravomocí Komise a Rady. Nicméně i v tomto případě lze předpokládat, že tyto pravomoci Komise a Rady budou vymezeny až prostřednictvím sekundární legislativy EU, vycházíme-li z premisy, že pouze na základě unijních Smluv lze po formální stránce stanovit kompetence orgánů EU. V této souvislosti je třeba poukázat na návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně, který Komise předložila dne 23. listopadu a který právě pravomoci Komise a Rady monitorovat rozpočty členských států stanoví. Tuto připravovanou legislativu tak bude třeba provázat s touto Smlouvou i s budoucími předpisy EU týkajícími se rozpočtového a hospodářského partnerství, a to mimo jiné za účelem vymezení, jakým způsobem budou Rada a Komise sledovat, zda jsou roční rozpočtové plány v souladu s plány s rozpočtového a hospodářského partnerství. ČLÁNEK 6 Za účelem lepší koordinace při plánování svých emisí dluhopisů ohlašují smluvní strany předem Radě Evropské unie a Evropské komisi své plány emisí veřejných dluhopisů. Obecně: Tento článek reaguje na aktuální diskusi ohledně možné podoby budoucí fiskální unie. Zároveň se jedná o snahu nalézt kompromis mezi Francií a Německem, jejichž vize se v tomto případě neshodují. Francie, s cílem pokrýt dluhy národních vlád, prosazovala zavedení společných dluhopisů všech členských států eurozóny, tzv. eurobondů. Záruku za tyto dluhopisy by poskytovaly všechny členské státy, jejichž měnou je euro. Německo z obavy z růstu své expozice vůči problematickým členským státům eurozóny a potenciálního zhoršení svého ratingu francouzské řešení nepodporuje. Jako hlavní argumenty v diskusi o možnosti zavedení eurodluhopisů jsou zmiňovány následující negativní dopady: (1) velmi pravděpodobně by došlo ke zvýšení nákladů bonitních členů eurozóny na dluhové financování a dále k dalšímu nárůstu celkového zadlužení; (2) vysoce zadlužené země by nebyly motivovány k rychlému provedení nezbytných, leč bolestivých vnitřních reforem. 16 Článek nově zavádí ohlašovací povinnost, pokud jde o vydávání státních dluhopisů. Smluvní strany se zavazují informovat Radu a Komisi o svých plánech na vydání dluhopisů. Tímto získají zmíněné orgány Unie lepší přehled o vývoji zadlužení smluvních stran. Ohlašování plánovaných emisí dluhopisů Radě a Komisi je společným závazkem smluvních stran a nemůže být těmito institucemi nijak vynucováno. Nejedná se tedy v tomto případě o nové kompetence orgánů Unie. ČLÁNEK 7 Smluvní strany, jejichž měnou je euro, se zavazují, že budou při plném respektování procesních požadavků smluv, na nichž je založena Evropská unie, podporovat návrhy 15 KOM(2011) 821 v konečném znění. 16 Stručná analysa současné situace dluhové krize eurozóny a možné scénáře dalšího vývoje. Úřad vlády ČR, Sekce pro evropské záležitosti, 29. září
16 a doporučení, které Evropská komise předloží, jestliže shledá, že členský stát Evropské unie, jehož měnou je euro, porušuje kritérium schodku v rámci postupu při nadměrném schodku. Tato povinnost se neuplatní, je-li shledáno, že s navrženým či doporučeným rozhodnutím nesouhlasí kvalifikovaná většina smluvních stran, jejichž měnou je euro, vypočtená obdobně podle příslušných ustanovení smluv, na nichž je založena Evropská unie, přičemž k postoji dotčené smluvní strany se nepřihlíží. Obecně: Toto ustanovení zakotvuje povinnost smluvních stran, jejichž měnou je euro, podpořit v Radě návrhy či doporučení předložené Komisí vůči některému členskému státu eurozóny porušujícímu kritérium deficitu (3 % HDP) v rámci postupu při nadměrném schodku ve všech případech kromě situace, kdy se kvalifikovaná většina smluvních stran eurozóny, vypočtená analogicky dle příslušných ustanovení unijních Smluv, vysloví proti. K postoji dotčené smluvní strany se přitom nepřihlíží. Důsledkem tohoto smluvního závazku členských států EU přijatého mimo rámec zakládacích smluv EU bude faktické zavedení hlasování obrácenou kvalifikovanou většinou (reverse qualified majority vote), které již existuje v sekundární legislativě Unie v tzv. six-packu. 17 Nicméně již v průběhu vyjednávání o six-packu Česká republika společně s Francií upozorňovala na problematičnost zavedení daného pravidla hlasování prostřednictvím sekundárního unijního práva. 18 Jakkoli Právní služba Rady ve svém stanovisku z 20. ledna 2012 připomíná rozdíl mezi hlasováním obrácenou kvalifikovanou většinou v Radě dle six-packu, jež je vymezeno v rámci výkonu prováděcích pravomocí Rady dle čl. 291 odst. 2 SFEU, a úpravou obsaženou v rámci nové Smlouvy, přičemž v obou případech konstatuje soulad s ustanoveními primárního práva EU, 19 nemění tento aspekt nic na skutečnosti, že jakýkoli jiný než v primárním právu explicitně zakotvený zásah do rozhodovacích procedur unijních orgánů může být vnímán jako problematický. V tomto případě má navíc tento mechanismus dopadat na rozhodování v Radě přímo podle článku 126 SFEU, konkrétně podle jeho odstavců 6, 7, 8, 9, 11 a 12. Komentované ustanovení, které upravuje právně závazným způsobem jakýsi hlasovací kartel členů eurozóny, je tak zcela nepochybným dokladem propojení či dokonce zásahu této Smlouvy do primárního práva EU. V zásadě jde o automatické přijetí navrženého opatření či doporučení Komise vůči dotčenému státu eurozóny v řízení pro nadměrný rozpočtový schodek, pokud není proti kvalifikovaná většina smluvních stran, jejichž měnou je euro. Členské státy eurozóny tak budou na základě mezinárodního smluvního instrumentu stojícího mimo rámec stanovený unijním právem rozhodovat postupem, který není v zakládacích smlouvách upraven, o tom, jak budou následně hlasovat jako členské státy EU v Radě. Pokud návrh Komise nebude mezi smluvními stranami eurozóny odmítnut kvalifikovanou většinou, pak tato Smlouva výslovně zavazuje i případně přehlasované smluvní strany eurozóny hlasovat v Radě tedy již v rámci unijního práva a unijních procedur pro přijetí takového opatření. Nejedná se sice o přímou formální změnu hlasovací procedury zakotvené v čl. 126 SFEU, ovšem stejného efektu je nepřímo dosaženo tím, že se členské státy eurozóny zavazují 17 Viz pozn. č Záznam Odboru komunitárního práva MZV ČR z 18. října 2010 upozorňuje, že zavedení mechanismu hlasování obrácenou kvalifikovanou většinou naráží na limity dané primárním právem a zároveň konstatuje, že takovýto přístup by do budoucna mohl znamenat nežádoucí precedens, jenž by mohl být navrhován i v jiných oblastech politik EU. 19 Council of the European Union - Opinion of the Legal Service: Article 7 of the Draft Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union Opinion on its compatibility with European Union law. Brussels, 20 January 2012, 5551/12. 16
17 podpořit (a přijmout) návrh Komise, pokud nebude kvalifikovaná většina z nich proti. Takový postup, který je eufemisticky označován pouze jako pravidlo chování (règle de comportement), znamená ve skutečnosti faktickou změnu hlasovací procedury upravené v zakládacích smlouvách EU a zásah do výkonu hlasovacích práv členských států EU v Radě. Tímto způsobem je vlastně obcházena nutnost změny hlasovací procedur v Radě v primárním právu a je dosaženo stejného výsledku uzavřením Smlouvy, jejímiž smluvními stranami nejsou a nebudou všechny členské státy Evropské unie (viz postavení Spojeného království). Z materiálního hlediska jde tedy jednoznačně o zásah do primárního práva a je dokonce nutné si položit otázku, zda uzavření takového závazku mimo smluvní rámec unijního práva není v rozporu se závazky vyplývajícími z unijních smluv, zejména s principem loajality upraveným v čl. 4 SEU a principem rovnosti členských států, zakotveným v tomtéž ustanovení. Z hlediska Ústavy ČR je pak z uvedených skutečností zřejmé, že s čl. 7 Smlouvy je spojena podstatná změna způsobu výkonu pravomocí, které Česká republika přenesla na Evropskou unii. Lze se plně ztotožnit se závěry studie Institute of International and European Affairs, která uvádí, že navrhovaný způsob hlasování tzv. obrácenou kvalifikovanou většinou je novou procedurou, jež není obsažena v zakládacích smlouvách a jejímž cílem je upravit institucionální opatření Smluv bez využití čl. 48 SEU stanovující postupy pro změnu Smluv 20. Ustanovení čl. 7 lze považovat za nepřímou změnu SFEU, která se dotkne i členských států, jež se nestanou smluvními stranami Smlouvy, což je v rozporu s čl. 48 SEU i mezinárodním právem. Participující státy budou dle Smlouvy vázány jakýmsi faktickým imperativním mandátem k určitému způsobu hlasování v rámci jiného právního systému a jiné smlouvy, než jsou zakládací smlouvy EU. To naráží na základní principy legitimity, neboť zástupce státu nebude následně v Radě moci hlasovat v souladu s vůlí státu, a tedy jeho lidu, nýbrž dle určitého mezinárodněprávního závazku vyplývajícího z jiné smlouvy. Navržený právně závazný hlasovací postup vytváří zároveň nebezpečný precedens pro kartelový postup členů eurozóny i v dalších oblastech, který nelze v praxi vyloučit. Pokud bychom dnes tvrdili, že se v případě čl. 7 návrhu Smlouvy nejedná o materiální změnu primárního práva EU, pak by v podstatě nic nebránilo ani právnímu zakotvení takového postupu v jiných oblastech mezinárodní smlouvou stojící mimo unijní rámec. Takový výklad by patrně nebránil ani tomu, aby například některé členské státy uzavřely mezivládní dohodu, která by je zavazovala vždy, pokud se tak dohodnou, vytvořit blokační menšinu v následném hlasování o návrzích Komise v Radě v rámci unijních procedur. Byla by taková dohoda považována za smlouvu, která je v souladu s unijním právem? Tato argumentatio ad absurdum jasně dokládá, že Smlouva je nejen doplněním, ale i materiální novelou zakládacích smluv EU. Bez ohledu na její obsah a cíl, který by měl přispět ke stabilizaci eurozóny, společné měny a fiskální disciplíny, a lze jej proto z věcného hlediska podporovat, zvolené právní prostředky mohou paradoxně přispět k rozkolu Evropské unie, a to tím spíše, že nemají inkluzívní povahu a nejsou řešením pro všech 27 členských států EU. K praktickým dopadům na hlasování v Radě: Příslušná ustanovení Smluv pro výpočet kvalifikované většiny, kdy se na hlasování nepodílejí všichni členové Rady, jichž se využije pro výpočet kvalifikované většiny členských států eurozóny, jsou zakotvena v čl. 238 SFEU s výhradou hlasování na základě Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních. Čl. 3 tohoto protokolu stanoví, že do 31. října 2014, respektive do 31. března 2017, pokud o to některý členský stát požádá, má-li být rozhodnutí na návrh Komise přijato v Radě kvalifikovanou 20 O Broin, P. The Euro Crisis: The Fiscal Treaty An Initial Analysis. Institute of International and European Affairs: Dostupné na: <http://www.iiea.com/blogosphere/the-fiscal-treaty--an-initial-analysis>. 17
18 většinou, je hlasům jednotlivých členských států přidělená určitá váha a k přijetí takového rozhodnutí je třeba 255 hlasů vyjadřujících kladné stanovisko většiny států. Kterýkoliv člen Rady pak může požádat o ověření, zda členské státy tvořící tuto kvalifikovanou většinu zastupují alespoň 62 % celkového počtu obyvatel Unie; při nesplnění této podmínky není daný akt přijat. V případě hlasování pouze v rámci eurozóny je kvalifikovaná většina vymezena jako stejný podíl vážených hlasů (podíl 255 z celkového počtu 345 hlasů, což činí 74 %), stejný podíl počtu členů Rady (většina členů eurozóny) a případně stejné procento počtu obyvatel dotyčných členských států (62 % celkového počtu obyvatel zemí eurozóny). Při současném počtu sedmnácti členských států eurozóny, by proto bylo pro dosažení kvalifikované většiny pro vyslovení se proti Komisí předloženým návrhům či doporučením Rady zapotřebí nejméně 74 % hlasů členských států eurozóny bez dotčené smluvní strany (neboť k jejímu postoji se nepřihlíží) 21 vyjadřujících záporné stanovisko nejméně devíti členských států eurozóny a případně 62 % celkového počtu obyvatel členských států eurozóny, opět bez dotčené smluvní strany. V praxi by dokonce pouze dva největší státy eurozóny mohly vytvořit společný hlasovací kartel a znemožnit ostatním členským státům eurozóny odmítnout návrhy či doporučení předložená Komisí. K těmto závěrům lze dojít pomocí následujících výpočtů. Stát eurozóny Vážené hlasy Počet obyvatel [mil.] DE FR BE EE 4 1,3 IE 7 4,5 EL ES IT LU 4 0,5 NL AT 10 8,3 PT SK 7 5,4 FI 7 5,3 CY 4 0,9 MT 3 0,4 SL států eurozóny ,6 zaokrouhleně: 331 Zdroj: Eurostat, Rada (http://www.consilium.europa.eu) 21 Blíže o tomto způsobu hlasování hovoří analýza nařízení (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně, v rámci kterého byl poprvé použit systém hlasování obrácenou kvalifikovanou většinou bez ohledu na hlas člena Rady zastupujícího členský stát, jehož se věc týká, zpracovaná britskou Sněmovnou lordů. K čl. 8 tohoto nařízení týkajícího se hlasování v Radě analýza uvádí, že: Pouze členské státy eurozóny odlišné od státu, na který by měly být aplikovány sankce, mohou hlasovat. Kvalifikovaná většina musí být tvořena nejméně 55 % hlasujících států zastupujících alespoň 65 % populace hlasujících států. Dostupné na: <http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldselect/ldeucom/124/12406.htm#note113>. 18
19 Dle výše uvedené tabulky představují hlasy Německa a Francie v současné době 27 % hlasů členských států eurozóny. Vzhledem k tomu, že během hlasování proti návrhům či doporučením předloženým Komisí se k postoji dotčené smluvní strany nepřihlíží, podíl hlasů Německa a Francie na všech hlasech členských států eurozóny, které se budou účastnit hlasování činí % podle toho, která smluvní strana by byla hlasováním dotčena. Obyvatelstvo Německa a Francie tvoří v současné době 44 % obyvatelstva členských států eurozóny. Avšak vzhledem k tomu, že během hlasování proti návrhům či doporučením předloženým Komisí se k postoji dotčené smluvní strany nepřihlíží, podíl obyvatelstva těchto dvou států činí % všech obyvatel členských států eurozóny podle toho, která smluvní strana by byla hlasováním dotčena. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že ostatní členské státy eurozóny nemohou splnit podmínky pro vytvoření kvalifikované většiny, konkrétně dosáhnout 74 % hlasů, resp. zastupovat 62 % celkového počtu obyvatelstva členských států eurozóny (bez dotčené smluvní strany). Uplatněním hlasování kvalifikovanou většinou podle Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních v rámci států, jejichž měnou je euro, tak může snadno nastat situace, kdy přes postoj většiny členských států eurozóny proti návrhům či doporučením předloženým Komisí pouze malý počet smluvních stran majících však velký počet obyvatel a vážených hlasů znemožní většině smluvních stran navržená či doporučená rozhodnutí Komise odmítnout. Od 1. listopadu 2014, resp. od 1. dubna 2017, neboť do tohoto data bude mít každý členský stát možnost požádat o aplikaci výše popsaných pravidel podle Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních, bude pro hlasování kvalifikovanou většinou, kdy se na hlasování nepodílejí všichni členové Rady, uplatňován čl. 238 SFEU. Má-li být rozhodnutí na návrh Komise přijato kvalifikovanou většinou podle tohoto článku, je k jeho přijetí třeba 55 % zúčastněných členských států představujících nejméně 65 % celkového počtu obyvatelstva těchto států. Zároveň však musí blokační menšinu tvořit nejméně tolik států, kolik jich zastupuje nejméně 35 % obyvatelstva a ještě jeden stát, jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou. Podle tohoto ustanovení by opět všechny členské státy eurozóny bez zapojení Německa a Francie nesplnily podmínku pro vytvoření kvalifikované většiny, tedy 65 % celkového počtu obyvatel členských států eurozóny. Avšak nemohlo by dojít k přehlasování všech ostatních členských států eurozóny pouze těmito dvěma největšími státy, pokud by spolu s Německem a Francií nehlasoval shodně alespoň jeden další členský stát eurozóny. Bez tohoto třetího státu by totiž nebyla vytvořena blokační menšina, a tím pádem by se uplatnila fikce, že kvalifikovaná většina se považuje za dosaženou. Je však nezbytné doplnit, že hlasování podle čl. 238 SFEU, které vstoupí v účinnost de facto k 1. dubnu 2017 (do té doby stačí, aby kterýkoliv stát požádal o hlasování starým způsobem), se pro smluvní strany Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii uplatní pouze v případě, že nebude naplněn čl. 16 této Smlouvy, jenž uvádí, že: Ve lhůtě nejvýše pěti let ode dne vstupu této smlouvy v platnost budou na základě vyhodnocení zkušeností s jejím plněním přijaty v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie nezbytné kroky s cílem začlenit obsah této smlouvy do právního rámce Evropské unie. 19
20 Jak uvádí i studie University of Essex, v současné době, a pravděpodobně po celé období existence Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, tvoří Francie a Německo blokační menšinu členských států eurozóny což znamená, že pokud podpoří stanovisko Komise, čl. 7 automaticky indikuje, že další členské státy eurozóny musí učinit stejně za předpokladu, že Francie a Německo samy nebudou předmětem návrhu či doporučení Komise, neboť v takovém případě by se nemohly účastnit hlasování. Vzhledem k tomu, že státy, které nejsou členy eurozóny, nemohou hlasovat o rozhodnutí o členských státech eurozóny, bude to znamenat, že navrhovaná opatření musí být přijata. 22 ČLÁNEK 8 1. Evropská komise se vyzývá, aby smluvním stranám v náležité lhůtě předložila zprávu o předpisech, jež jednotlivé smluvní strany přijaly v souladu s čl. 3 odst. 2. Jestliže Evropská komise poté, co dala dotčené smluvní straně příležitost učinit připomínky, dospěje ve své zprávě k závěru, že tato smluvní strana neplní požadavky čl. 3 odst. 2, předloží jedna či více smluvních stran věc Soudnímu dvoru Evropské unie. Pokud se některá smluvní strana nezávisle na zprávě Evropská komise domnívá, že jiná smluvní strana neplní požadavky čl. 3 odst. 2, je oprávněna věc sama předložit Soudnímu dvoru. V obou případech je rozsudek Soudního dvora pro strany řízení závazný a tyto strany přijmou opatření nezbytná k zajištění souladu s rozsudkem ve lhůtě Soudním dvorem určené. 2. Jestliže se některá smluvní strana na základě vlastního posouzení či posouzení Evropské komise domnívá, že jiná smluvní strana nepřijala opatření nezbytná k zajištění souladu s rozsudkem Soudního dvora uvedeným v odstavci 1, je oprávněna věc předložit Soudnímu dvoru a domáhat se uložení finančních sankcí podle kritérií, jež vypracuje Evropská komise v rámci článku 260 Smlouvy o fungování Evropské unie. Shledá-li Soudní dvůr, že dotčená smluvní strana nevyhověla jeho rozsudku, může jí uložit zaplacení paušální částky nebo penále ve výši odpovídající okolnostem, jež nepřesáhne 0,1 % jejího hrubého domácího produktu. Částky uložené smluvní straně, jejíž měnou je euro, jsou hrazeny ve prospěch Evropského mechanismu stability. V ostatních případech jsou tyto částky hrazeny ve prospěch souhrnného rozpočtu Evropské unie. 3. Tento článek představuje rozhodčí smlouvu mezi smluvními stranami ve smyslu článku 273 Smlouvy o fungování Evropské unie. Obecně: Cílem tohoto článku je zajistit vynutitelnost pravidel vyrovnaného rozpočtu zakotvených v článku 3, který tvoří jakési jádro celé Smlouvy. Za tímto účelem je dána možnost přezkumu dodržování těchto pravidel a případně uložení sankcí za jejich nedodržení Soudním dvorem EU, který zde bude působit jako rozhodčí soud podle čl. 273 SFEU. Čl. 273 SFEU stanoví: Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat všechny spory mezi členskými státy, které souvisejí s předmětem Smluv, jsou-li mu tyto spory předloženy na základě rozhodčí smlouvy. 22 Peers, S. Draft Agreement on Reinforced Economic Union (REU Treaty) Analysis. 21 December Dostupné na: <http://www.statewatch.org/analyses/no-164-reu-treaty.pdf >. 20

References: čl. 136
 čl. 4
 čl. 326
 čl. 136
 čl. 10
 čl. 3
 čl. 14
 čl. 14
 čl. 14
 čl. 4
 čl. 7
 čl. 4
 čl. 5
 čl. 288
 čl. 289
 čl. 8
 čl. 126
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 9
 čl. 121
 čl. 3
 čl. 5
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 6
 čl. 6
 čl. 126
 čl. 126
 čl. 1
 čl. 126
 Čl. 126
 čl. 126
 čl. 5
 čl. 2
 čl. 5
 čl. 13
 čl. 126
 čl. 126
 Čl. 126
 čl. 8
 čl. 121
 čl. 291
 čl. 126
 čl. 4
 čl. 7
 čl. 48
 čl. 7
 čl. 48
 čl. 7
 čl. 238
 Čl. 3
 čl. 8
 čl. 238
 čl. 238
 čl. 16
 čl. 7
 čl. 3
 čl. 3
 čl. 3
 soud 
 čl. 273
 Čl. 273