Source: http://kraken.slv.cz/5As1/2008
Timestamp: 2018-09-24 04:33:09+00:00

Document:
5As1/2008
5 As 1/2008-42
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Ludmily Valentové a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. v právní vìci ¾alobce: Národní galerie v Praze, se sídlem Staromìstské námìstí 12, Praha 1, zast. JUDr. Ale¹em Pejchalem, advokátem se sídlem Vy¹ehradská 21, Praha 2, proti ¾alovanému: Obec Zdiby, se sídlem Prùbì¾ná 11, Zdiby, zast. JUDr. Josefem Kadlecem, advokátem se sídlem U Prùhonu 23, Praha 7, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2007, è. j. 44 Ca 34/2007-23,
Usnesením ze dne 29. 12. 2006 zastupitelstvo obce Zdiby schválilo územní plán obce Zdiby, v jeho¾ rámci rozhodlo rovnì¾ o podaných námitkách a o nesouhlasech s vyøízením námitek ve smyslu § 23 odst. 1 a § 26 odst. 2 tehdy platného zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), pøièem¾ rozhodlo rovnì¾ o námitce ¾alobce k pøedmìtnému návrhu územního plánu tak, ¾e jí nevyhovìlo. Námitkou, kterou ¾alobce uplatnil dne 23. 11. 2006, ¾alobce vyjadøoval svùj nesouhlas s tím, ¾e návrh územního plánu urèoval pro pozemky v majetku ÈR parc. è. 17/2, 20/1, 20/2, 20/3, 24/1 a pozemek parc. è. st. 932, v¹e v k. ú. Brnky, k nim¾ má ¾alobce právo hospodaøení, funkèní vyu¾ití jako lokalita ZS 02-zahrady, sady, parky. Rozhodnutí o námitce bylo ¾alobci oznámeno sdìlením starosty obce Zdiby ze dne 29. 1. 2007, è. j. 2302/06.
®alobce napadl dne 30. 3. 2007 rozhodnutí o námitce ¾alobou u Krajského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 6. 11. 2007, è. j. 44 Ca 34/2007-23, odmítl, pøièem¾ své rozhodnutí zdùvodnil následujícím zpùsobem:
Krajský soud se v prvé øadì zabýval otázkou, zda jsou naplnìny podmínky pro øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ), tedy zda je zde rozhodnutí správního orgánu, kterým se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva nebo povinnosti. Krajský soud se tudí¾ vìnoval pøedev¹ím tomu, zda je rozhodnutí zastupitelstva obce Zdiby o námitce ¾alobce k návrhu územního plánu obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006 rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s.
Krajský soud v této souvislosti analyzoval cíle a úkoly územního plánování z hlediska § 1 stavebního zákona a postupu pøi tvorbì územnì plánovací dokumentace dle § 17 a násl. stavebního zákona. Orgán územního plánování, který poøizoval územnì plánovací dokumentaci (poøizovatel), byl povinen navrhnout její hlavní cíle a po¾adavky pro její vypracování. Na základì schváleného zadání územnì plánovací dokumentace mìl poøizovatel zajistit zpracování konceptu øe¹ení územnì plánovací dokumentace. Podle výsledkù projednání konceptu øe¹ení poøizovatel zpracoval souborné stanovisko s pokyny pro dokonèení návrhù územnì plánovací dokumentace, které pøedlo¾il spolu s vyjádøením nadøízeného orgánu územního plánování ke schválení. K návrhu územního plánu obce, který musel být vystaven u poøizovatele, pøípadnì na dal¹ích místech po dobu 30 dnù k nahlédnutí, mohli vlastníci dotèených pozemkù a staveb uplatnit do 15 dnù od posledního dne vystavení návrhu námitky nebo nesouhlas s vyøízením svých námitek podaných ke konceptu øe¹ení. Poøizovatel byl povinen pøedlo¾it schvalujícímu orgánu zprávu o projednání územnì plánovací dokumentace spolu s vyhodnocením v¹ech stanovisek a pøipomínek a s návrhem na rozhodnutí o námitkách a o nesouhlasech s vyøízením námitek. Dotèeným orgánùm územního plánování a vlastníkùm, kteøí uplatnili námitky k návrhu územnì plánovací dokumentace nebo nesouhlas s vyøízením svých námitek podaných ke konceptu øe¹ení, mìl poøizovatel sdìlit do 30 dnù po schválení, ¾e jim bylo vyhovìno, nebo dùvody, pro které jim vyhovìno nebylo. Podle § 28 stavebního zákona se na projednávání a schvalování územnì plánovací dokumentace a územnì plánovacích podkladù nevztahovaly obecné pøedpisy o správním øízení.
Krajský soud na základì vý¹e uvedeného dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí zastupitelstva ¾alovaného jako orgánu obce schvalujícího územní plán obce ze dne 29. 12. 2006 o námitce ¾alobce k návrhu územního plánu obce Zdiby uplatnìné dne 23. 11. 2006, které bylo ¾alobci v souladu s ustanovením § 23 odst. 1 stavebního zákona oznámeno sdìlením starosty obce Zdiby ze dne 29. 1. 2007, è. j. 2302/06, nelze pova¾ovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ø. s., nebo» se jím nezakládají, nemìní, neru¹í ani závaznì neurèují práva nebo povinnosti, ale v rámci procesu tvorby územnì plánovací dokumentace se jím øe¹í funkèní vyu¾ití území a rozvoj obce z hlediska v¹ech jeho funkèních slo¾ek v jejich vzájemných vztazích. Jestli¾e tedy chybí rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ø. s. není podle krajského soudu splnìna podmínka øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu, tento nedostatek je neodstranitelný a v øízení nelze pokraèovat. Krajský soud proto ¾alobu s odkazem na § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. odmítl.
®alobce (nyní stì¾ovatel ) napadl usnesení krajského soudu vèasnou kasaèní stí¾ností opírající se o dùvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., tedy namítal nezákonnost rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí ¾aloby.
Stì¾ovatel byl toho názoru, ¾e se v pøípadì rozhodnutí ¾alovaného o podaných námitkách vlastníkù dotèených pozemkù a staveb a o nesouhlasech s vyøízením námitek podaných ke konceptu øe¹ení územního plánu jednalo o opatøení jiné povahy , kterým ¾alovaný omezil vlastnické právo Èeské republiky k pøedmìtným pozemkùm, které je stì¾ovatel povinen chránit dle zákona è. 219/2000 Sb., o majetku Èeské republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a omezil i pøíslu¹nost stì¾ovatele hospodaøit s tímto majetkem státu, nebo» stì¾ovatel tak nemù¾e nakládat s majetkem státu podle urèení, které je zapsáno v katastru nemovitostí a pro které mu by tento majetek pøedán pøíslu¹nou smlouvou. Stì¾ovatel uvádí, ¾e tak do¹lo k poru¹ení zásad uvedených ve èl. 11 Listiny základních práv a svobod, nebo» nebude mo¾né vý¹e uvedené nemovitosti pou¾ívat k úèelùm, pro které jsou urèeny.
®alovaný se ke kasaèní stí¾nosti ve stanovené lhùtì nevyjádøil.
Pøedev¹ím je nutno zdùraznit, ¾e kasaèní stí¾nost míøí proti usnesení krajského soudu, jím¾ byla ¾aloba v pøedmìtné vìci odmítnuta, nebyla tedy krajským soudem meritornì posuzována. Proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí ¾aloby lze v kasaèní stí¾nosti uplatnit pouze dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., tedy uvést, proè je rozhodnutí o odmítnutí podle názoru stì¾ovatele nezákonné a proè mìlo být tedy o ¾alobì rozhodnuto meritornì. Nejvy¹¹í správní soud v této souvislosti odkazuje na svou ustálenou judikaturu (mj. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, è. j. 5 Azs 43/2003-38, publikovaný pod è. 524/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, è. j. 3 Azs 33/2004-98, publikovaný pod è. 625/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, è. j. 2 As 45/2005-65, www.nssoud.cz). Nejvy¹¹ímu správnímu soudu tedy pøíslu¹í zabývat se argumenty uplatnìnými v kasaèní stí¾nosti z toho pohledu, zda rozhodnutí o námitce bylo zpùsobilé autoritativnì zasáhnout do právní sféry stì¾ovatele a zda je tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., není v¹ak oprávnìn se v pøedmìtné vìci zabývat zákonností samotného posouzení námitky stì¾ovatele ¾alovaným.
V takto vymezeném rámci je nezbytné zdùraznit, ¾e tzv. rozhodnutí o námitkách ve smyslu § 23 odst. 1 a § 26 odst. 2 stavebního zákona nelze posuzovat oddìlenì od vlastního územního plánu, který byl dle tehdej¹í úpravy schvalován v samostatné pùsobnosti obce shodným usnesením zastupitelstva obce a jeho¾ závazná èást byla vyhla¹ována obecnì závaznou vyhlá¹kou obce. Právì územní plán bylo tøeba pova¾ovat za koneèný výsledek celého postupu poøizování, projednávání a schvalování tohoto druhu územnì plánovací dokumentace, rozhodnutí o námitkách vlastnì slou¾ilo pouze jako odùvodnìní toho, proè nìkteré uplatnìné námitky dotèených osob nebyly v koneèné podobì územního plánu zohlednìny. Rozhodnutí o námitkách tedy nemìlo samostatný význam, pøièem¾ na postup pøedcházející vydání tohoto rozhodnutí jako¾ i vydání samotného územního plánu, jak zdùraznil ji¾ krajský soud, se nevztahoval správní øád (§ 28 stavebního zákona), zákon tedy nepoèítal s tím, ¾e by bylo mo¾né proti rozhodnutí o námitkách podat odvolání èi ¾e by takové rozhodnutí mohlo být pøedmìtem pøezkumného øízení dle § 94 a násl. správního øádu è. 500/2004 Sb., resp. pøed jeho úèinností pøedmìtem pøezkoumání mimo odvolací øízení dle § 65 a násl. správního øádu è. 71/1967 Sb. Zákon nepoèítal ani s mo¾ností pøezkoumání a eventuálnì zru¹ení tohoto rozhodnutí správním soudem, nebo» nestanovil, ¾e by takové rozhodnutí soudu mìlo mít nìjaké dùsledky pro existenci a závaznost samotného územního plánu. Není tak vlastnì zøejmé, proè se stì¾ovatel domáhal zru¹ení rozhodnutí o jím uplatnìné námitce, kdy¾ limity vyu¾ití území zahrnujícího i pozemky, k nim¾ stì¾ovatel uplatòuje právo hospodaøení, stanoví závazná èást územního plánu vydaná obecnì závaznou vyhlá¹kou obce, nikoliv rozhodnutí o námitce.
V této souvislosti je tøeba poukázat rovnì¾ na odli¹nosti institutu rozhodnutí o námitkách k územnì plánovací dokumentaci dle pøedcházející úpravy, podle ní¾ je tøeba posuzovat pøedmìtnou vìc, a podle úpravy souèasné. V èeském právním øádu byl toti¾ proces poøizování a schvalování územnì plánovací dokumentace upraven a¾ do 31. 12. 2006 stavebním zákonem, který pro vydání územního plánu obce (jeho závazné èásti) pøedepisoval, jak ji¾ bylo øeèeno, formu obecnì závazné vyhlá¹ky. Nový zákon è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon) (dále jen stavební zákon z roku 2006 ), který nabyl úèinnosti dnem 1. 1. 2007, ov¹em pro územní plány a dal¹í novì upravené druhy územnì plánovací dokumentace stanoví formu opatøení obecné povahy. Rovnì¾ nová úprava pøejímá institut rozhodnutí o námitkách dotèených osob, které je ov¹em nyní souèástí opatøení obecné povahy, vztahuje se tedy na nìj jak zvlá¹tní úprava dle stavebního zákona z roku 2006, tak i obecná úprava opatøení obecné povahy podle správního øádu è. 500/2004 Sb. Aèkoli tedy ani rozhodnutí námitkách podle nové úpravy nemá zcela standardní formu správního rozhodnutí a v pøípadì øízení o územním plánu je rovnì¾ vydáváno zastupitelstvem obce, § 172 odst. 5 správního øádu pøipou¹tí obecnì mo¾nost zmìny nebo zru¹ení pravomocného rozhodnutí o námitkách a § 54 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 stanoví, ¾e dojde-li ke zmìnì nebo zru¹ení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle tìch èástí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zru¹ení rozhodnutí o námitkách.
Ani¾ by tedy Nejvy¹¹í správní soud chtìl pøedjímat, jakým zpùsobem bude nahlí¾et na rozhodnutí o námitkách k územnímu plánu dle stavebního zákona z roku 2006 (k této otázce srov. té¾ usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, è. j. 5 Ao 3/2008-27, zveøejnìné na www.nssoud.cz), nezbývá mu, ne¾ na základì vý¹e uvedené argumentace uzavøít, ¾e rozhodnutí zastupitelstva obce o námitkách podle pøedchozí právní úpravy nelze pova¾ovat za takový úkon správního orgánu, který by zakládal, mìnil, ru¹il èi závaznì urèoval práva a povinnosti osob, nebo» tak èiní a¾ samotná závazná èást územního plánu, je¾ má podobu obecnì závazného právního pøedpisu. V procesu pøijímání obecnì závazné vyhlá¹ky (územního plánu obce) tedy zastupitelstvo obce nevydávalo rozhodnutí dle § 65 s. ø. s., ale v rámci procesu pøípravy návrhu právního pøedpisu se pouze kvalifikovanì vypoøádávalo s výhradami dotèených subjektù.
Z formy územního plánu podle pøedchozí právní úpravy vy¹el i roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu ve svém usnesení ze dne 13. 3. 2007, è. j. 3 Ao 1/2007-44, publikovaném pod è. 1276/2007 Sb. NSS, podle nìho¾ územní plán obce vydávaný dle pøedchozí právní úpravy úèinné do 31. 12. 2006, nato¾ pak usnesení zastupitelstva obce jako jeden z finálních normotvorných aktù (k tomu srov. té¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 10. 2007, è. j. 9 As 26/2007-90, www.nssoud.cz), nebyl opatøením obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud tedy nemìl pravomoc rozhodnout o návrhu na zru¹ení územního plánu vydaného podle právní úpravy úèinné do 31. 12. 2006. Na toto rozhodnutí roz¹íøeného senátu navázal Nejvy¹¹í správní soud i v dal¹ích rozhodnutích, jimi¾ odmítal návrhy na zru¹ení územnì plánovací dokumentace schválené podle pøedchozí právní úpravy, vèetnì návrhù rùzných osob na zru¹ení právì územního plánu obce Zdiby (vìci vedené pod sp. zn. 1 Ao 1/2007, 1 Ao 2/2007, 7 Ao 1/2007, 7 Ao 2/2007, 8 Ao 1/2007 a¾ 8 Ao 3/2007, 9 Ao 1/2007 a¾ 9 Ao 3/2007).
Pøípadné zru¹ení závazné èásti územního plánu obce pøijatého podle pøedchozí právní úpravy formou obecnì závazné vyhlá¹ky bylo tedy v pravomoci pouze Ústavního soudu, pøièem¾ návrh na zru¹ení obecnì závazné vyhlá¹ky obce pro její rozpor se zákonem bylo (a je) podle § 123 odst. 1 a 3 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení) oprávnìno podat Ministerstvo vnitra v rámci dozoru nad výkonem samostatné pùsobnosti obcí. Osoba, je¾ se cítila dotèena na svých právech takovým územním plánem obce, mìla tedy mo¾nost dát k uvedenému postupu Ministerstva vnitra podnìt. Jinou mo¾ností obrany takové osoby bylo podání správní ¾aloby proti konkrétnímu územnímu èi jinému rozhodnutí stavebního úøadu, je¾ by z takového územního plánu vycházelo, pøièem¾ správní soud by k pøíslu¹né ¾alobní námitce musel jako pøedbì¾nou otázku posoudit, zda je pøíslu¹ná vyhlá¹ka obsahující závaznou èást územního plánu v souladu se zákonem, a pokud by tomu tak nebylo, nemohl by k takovému právnímu pøedpisu pøihlí¾et (k tomu srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, è. j. 1 As 37/2005-154, www.nssoud.cz).
K tomu je ov¹em nutno je¹tì dodat, ¾e nový stavební zákon z roku 2006 byl s úèinností ode dne 3. 6. 2008 novelizován zákonem è. 191/2008 Sb. Dle § 188 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, ve znìní úèinném od 3. 6. 2008, obecnì závazné vyhlá¹ky, jimi¾ byla vymezena závazná èást mj. územního plánu obce, se pro úèely tohoto zákona pova¾ují za opatøení obecné povahy; ustanovení § 174 odst. 2 správního øádu se nepou¾ije. Tato následná zmìna právního stavu nemù¾e nic zmìnit na zákonnosti jí pøedcházejícího rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí ¾aloby v pøedmìtné vìci, navíc sama o sobì neotevírá dveøe k soudnímu pøezkumu rozhodnutí o námitkách k územním plánùm schváleným do 31. 12. 2006, a to ji¾ vzhledem k existenci lhùty pro podání takové ¾aloby dle § 72 odst. 1 s. ø. s. Je v¹ak na stì¾ovateli, pokud se cítí dotèen na svých právech pøímo pøedmìtným územním plánem ¾alovaného, aby zvá¾il, zda, pøíp. jaké nové mo¾nosti právní ochrany mu tato zmìna pøiná¹í.
Lze tedy uzavøít, ¾e napadené rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí ¾aloby shledal Nejvy¹¹í správní soud v souladu se zákonem, by» se v odùvodnìní tohoto rozhodnutí vyskytly urèité nepøesnosti. Pokud ¾alobou napadený akt není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., je tøeba vycházet z toho, ¾e je vylouèen ze soudního pøezkoumání dle § 70 písm. a) s. ø. s. a ¾e tudí¾ taková ¾aloba je dle § 68 písm. e) s. ø. s. nepøípustná. V daném pøípadì je tedy dán speciální dùvod pro odmítnutí ¾aloby pro její nepøípustnost dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. a není tudí¾ tøeba pou¾ít obecné ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., je¾ se vztahuje na ve¹keré pøípady neodstranitelného nedostatku podmínek øízení, které nejsou speciálnì upraveny pod písmeny b) a¾ d) citovaného ustanovení. Tyto nepøesnosti v odùvodnìní ov¹em nemìly ¾ádný vliv na zákonnost výroku rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí ¾aloby.
O nákladech øízení Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. ®alovaný mìl ve vìci úspìch, nále¾elo by mu tedy právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti, takové náklady v¹ak v øízení nevy¹ly najevo. I kdy¾ byl toti¾ stì¾ovatel v øízení o kasaèní stí¾nosti zastoupen advokátem, tento advokát neuèinil v tomto øízení ¾ádný úkon právní slu¾by, za nìj¾ by mu nále¾ela odmìna, a ¾alovaný nedolo¾il ani jiné náklady, které by mu pøípadnì v souvislosti s tímto øízením vznikly.

References: soud 
 § 23
 § 26
 soud 
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 § 1
 § 17
 § 28
 soud 
 § 23
 § 65
 § 65
 soud 
 § 46
 § 103
 § 103
 soud 
 § 65
 § 23
 § 26
 § 94
 § 65
 § 172
 § 54
 soud 
 § 65
 § 101
 soud 
 soud 
 § 123
 soud 
 § 188
 § 174
 § 72
 soud 
 § 65
 § 70
 § 68
 § 46
 § 46
 soud 
 § 60
 § 120