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Timestamp: 2019-04-24 20:37:11+00:00

Document:
Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 110 del 2002
Pos. 1 Prot. N. /110.02.11
Oggetto: Legge n. 64/74. Artt. 17 e 18. Opere eseguite da Amministrazioni dello Stato e da Enti statali. Applicazione. Quesito.
Dipartimento Ispettorato tecnico ll.pp.
1. Con la nota cui si risponde codesto Ispettorato ha chiesto l'avviso dello Scrivente circa la competenza degli organi regionali o statali ad esercitare le funzioni di vigilanza previste nel capo III del titolo II della legge n. 64 del 2 febbraio 1974 con particolare riferimento alle opere di interesse statale e, ancor più specificamente, alle opere realizzate dall'ANAS e dalla Società FF.SS. S.p.a.
Sulla questione si è già espresso il Consiglio Superiore dei Lavori pubblici con voto n. 575, reso nella seduta del 24 gennaio 1995, in risposta ad un quesito formulato dalla Regione Emilia Romagna, concernente anche le eventuali ripercussioni delle trasformazioni avvenute nelle figure giuridiche dei due summenzionati Enti statali sull'applicazione della stessa legge n.64/74.
Il Consiglio concludeva - anche sulla scorta di un parere del Consiglio di Stato del 1984 e di una sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche del 1990 - che, rientrando nella materia urbanistica anche l'accertamento della conformità alla normativa sismica, "non vi è motivo per ritenere sottratto alle competenze statali l'accertamento di tale conformità per tutte le opere di cui all'art. 81, secondo e terzo comma, D.P.R. 616/77 ed art. 2 D.P.R. 383/94, sostitutivo dei citati commi previgenti".
Per quanto concerne, in particolare, le opere di pertinenza dell'ANAS, poiché le stesse continuano a far parte del patrimonio indisponibile dello Stato - il D.lgs. n. 143/94, istitutivo dell'Ente nazionale per le strade, non ha, infatti, introdotto alcuna innovazione di carattere patrimoniale - "risultano applicabili i principi enunciati in riferimento alle opere pubbliche di interesse statale".
Alle stesse conclusioni il Consiglio è pervenuto relativamente alle opere eseguite dalle FF.SS., le stesse - nonostante l'avvenuta trasformazione in Società per azioni (delibera CIPE 12.08.92) e la conseguente acquisizione, secondo il regime civilistico della proprietà privata, del compendio immobiliare già destinato all'esercizio del servizio pubblico di trasporto per ferrovia - sono "comunque da considerarsi opere di interesse statale (secondo una più ampia interpretazione dell'art. 88 del DPR n. 616/77) e quindi valgono anche per esse le stesse considerazioni espresse per le opere stradali dell'ANAS".
In merito al contenuto del voto soprariportato codesto Ispettorato ritiene che, "in base alla normativa vigente ed alle norme sopravvenute a seguito del referendum confermativo sulla legge di modifica del titolo V della Costituzione, nessuna competenza in materia di attuazione della normativa sismica può essere sottratta agli Uffici regionali del Genio Civile".
La disciplina normativa cui fare riferimento al fine dell'individuazione degli organi competenti ad esercitare le funzioni di vigilanza previste nel Capo III del titolo II della legge n. 64/74, in ordine alle opere di interesse statale, è senza dubbio quella contenuta nella stessa legge n. 64/74, non essendo intervenuta, ad oggi, alcuna concreta innovazione legislativa in materia.
Vero è che è stato emanato il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia", in cui è confluita anche la disciplina già contenuta nella legge 2 febbraio 1974, n. 64, e successive modificazioni; in particolare il Capo IV della parte II reca "Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche", e gli articoli in esso contenuti riproducono le disposizioni normative già contenute negli articoli di cui al titolo II della L. n. 64/74 apportandovi, tuttavia, talune modifiche; infine, per quel che rileva ai fini della questione posta, risultano modificate tutte le disposizioni concernenti l'individuazione degli organi competenti ad esercitare le predette funzioni di vigilanza.
Tuttavia il citato D.P.R. del 2001 non è ancora vigente poiché il termine di entrata in vigore del testo unico è stato prorogato prima al 30 giugno 2002 dall'art. 5-bis, D.L. 23 novembre 2001, n.411, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione e poi al 30 giugno 2003 dall'art. 2, D.L. 20 giugno 2002, n. 122, nel testo modificato dalla relativa legge di conversione.
La sopracitata legge n. 64/74 opera un riparto delle competenze tra Uffici tecnici della Regione ed Uffici del Genio civile (con riferimento alle sezioni statali degli stessi) senza nulla precisare in particolare in ordine alle opere di interesse statale.
Al fine di individuare gli organi competenti ad esercitare le funzioni di vigilanza di cui alla l. n. 64/74, limitatamente alle suddette opere, può essere d'aiuto richiamare - così come ha fatto, peraltro, il Consiglio Superiore dei lavori pubblici, nel parere citato in premessa - la normativa sul trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e, in particolare, il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che all'art. 81 individua le competenze dello Stato.
Precisamente il secondo e il terzo comma dell'art. 81 - successivamente abrogati dal D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, ma sostanzialmente riprodotti in analoga disposizione contenuta all'art. 2 di quest'ultimo - operavano una riserva di competenza statale (pur prevedendo una previa intesa con la Regione interessata), circa l'accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, per quelle "opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e per le altre opere pubbliche di interesse statale da realizzare dagli enti istituzionali competenti".
Tali considerazioni sembrano, peraltro, confortate dalla giurisprudenza, secondo cui "per le opere pubbliche di interesse statale la competenza ad autorizzare l'esecuzione spetta esclusivamente al Ministero dei lavori pubblici a norma dall'art. 81 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dell'art. 5 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. L'accertamento dell'interesse statale costituisce il presupposto di natura discrezionale dell'autorizzazione stessa, sia che si tratti di opere da eseguire direttamente dallo Stato, sia che queste siano realizzate mediante concessione, appalto, licitazione o trattativa privata ..." (cfr. Cass. pen., sez. III, sent. n. 3627 del 21/3/88 e, conforme, Sez. III, sent. n. 7058 del 16/6/94).
E, per quanto attiene specificamente all'edilizia sismica, la giurisprudenza amministrativa ha ulteriormente precisato che la stessa deve ritenersi parte integrante della materia urbanistica.
Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza n. 15 del 17/2/90 (citata anche dal Consiglio Superiore dei lavori pubblici nel summenzionato parere), dopo aver affermato che "nella materia urbanistica rientra anche quella relativa all'osservanza delle norme sulle costruzioni in zone sismiche", conferma che "la vigilanza sull'esecuzione di un'opera di competenza statale spetta all'Amministrazione che realizza l'opera; pertanto l'accertamento dell'osservanza delle regole antisismiche, in caso di esecuzione di opera statale, spetta all'Amministrazione statale e non già alla Regione".
Alle stesse conclusioni sembra pervenire il Consiglio di Stato sia nel parere del 7.11.84, richiamato dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, che nella sentenza n. 197 del 13/5/85, sez. VI, in cui asserisce che "le ipotesi regolamentate dal secondo e terzo comma dell'art. 81 del D.P.R. n. 616 del 1977 appartengono ad un unico contenuto logico e rispondono ad un'unica finalità, che è quella di realizzare un meccanismo di soluzione dei possibili conflitti tra autorità statali ed autorità locali, in merito alla localizzazione delle opere di interesse dello Stato: in entrambi i casi la valutazione circa la conformità o meno delle opere stesse agli strumenti urbanistici locali viene riservata, in relazione alla natura delle opere, all'autorità statale che deve procedere con l'intesa delle Regioni, ma che può anche imporre la propria determinazione, sia pure in esito ad un complesso meccanismo procedimentale, se l'intesa non si realizza, ed anche se contrastante con gli strumenti urbanistici locali. In entrambi i casi, inoltre, non residua alcun potere valutativo per le autorità locali e non è necessario il preventivo rilascio della concessione edilizia".
Tali affermazioni di principio sono state esplicitate con riferimento a fattispecie che vedevano interessate, in ordine al riparto di competenze tra organi statali e regionali, le regioni a Statuto ordinario.
Analoghe conclusioni possono trarsi, tuttavia, anche per quel che riguarda le Regioni a statuto speciale.
Sempre il Consiglio di Stato, infatti, in una questione che vedeva contrapposte l'Azienda Autonoma Ferrovie dello Stato e la Provincia autonoma di Bolzano, affermava che "l'art. 81 del D.P.R. n. 616 del 1977, dettato per le Regioni statuto ordinario, è utilizzabile anche quale parametro ermeneutico valido per le Regioni a statuto speciale" (cfr. sez. IV, sent. n. 87 del 14/3/85).
E, per quanto riguarda, la Regione siciliana, l'individuazione delle competenze è operata, analogamente a quanto suesposto, dalle "norme di attuazione dello Statuto in materia di opere pubbliche", emanate con D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, come modificato ed integrato dal D.P.R. 1 luglio 1977, n. 683.
Ai sensi dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, "la Regione siciliana esercita, nell'ambito del proprio territorio, ai sensi dell'art. 20 dello statuto, in relazione all'art. 14, lettere f), g), i), s) dello statuto medesimo, tutte le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato nelle seguenti materie: urbanistica, lavori pubblici eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale; acque pubbliche in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di interesse nazionale.
Restano salve le competenze del Ministero della difesa per quanto riguarda le infrastrutture militari.
Per le grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale, di cui al successivo art. 3, l'amministrazione regionale svolge una attività amministrativa secondo le direttive del Governo dello Stato".
E, a norma del successivo art. 3, tra le grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale ai sensi dell'art. 14, lettere g), ed i) dello Statuto, sono da ricomprendere sia la "costruzione, manutenzione e riparazione di strade statali" che "le nuove costruzioni ferroviarie ad eccezione delle linee metropolitane".
Dunque, secondo quest'assunto anche le opere eseguite dall'ANAS e dalle Ferrovie dello Stato rivestono tale qualità di grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale e rimangono, pertanto, assoggettate alla vigilanza e alle autorizzazioni, di cui alla L. n. 64/74, di competenza degli organi statali, pur essendo mutata la veste giuridica delle suddette aziende.
Per quanto riguarda l'ANAS, l'avvenuta trasformazione in Ente nazionale per le strade, per effetto del d.lgs. n. 143/94, non ha introdotto, peraltro, alcuna novità circa il regime di proprietà delle opere, rimanendo le stesse nel patrimonio indisponibile dello Stato.
Ciononostante - condividendo sul punto quanto riportato in proposito dal Consiglio Superiore dei Lavori pubblici - è da ritenere che le opere ferroviarie debbano comunque considerarsi opere di interesse statale, e ciò sia "sulla base di una più ampia interpretazione dell'art. 88 del citato D.P.R. 616/77", secondo cui "sono di competenza statale le funzioni amministrative concernenti ...le costruzioni ferroviarie non metropolitane", che - per quanto riguarda la Regione Sicilia - ai sensi del citato disposto di cui all'art 3 delle norme di attuazione dello Statuto siciliano, il quale - come si è detto - comprende, tra le grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale anche "le nuove costruzioni ferroviarie ad eccezione delle linee metropolitane".
Infine non può non rilevarsi che nella materia sismica il legislatore regionale non è mai intervenuto per una modifica della disciplina recata dalla L. 64/74 e men che meno per quanto attiene l'aspetto che qui interessa (relativo alle opere di interesse statale) a differenza ad es. di quanto operato dalla L.r. 65/1981 e successive modifiche ed integrazioni (art. 7) per le opere di interesse statale da eseguirsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in difformità delle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Argomentando a contrario può pertanto sostenersi che nella fattispecie trova ancora applicazione la normativa statale succitata non essendo questa derogata o modificata sul punto dal legislatore regionale.

References: sentenza 
 art. 2
 Cass. 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 3
 art. 3