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Timestamp: 2019-06-16 01:05:58+00:00

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Cass. civ. Sez. Unite, 05/03/2019, n. 6356 - Ratio Iuris
COMPETENZA E GIURISDIZIONE CIVILE Giurisdizione in genere LOCAZIONE DI COSE Amministrazione pubblica (contratti con la)
In tema di giurisdizione, in caso di domanda fondata su contratto di locazione di immobile da costruirsi dal locatore e da destinare ad edificio pubblico, spetta alla giurisdizione del giudice ordinario non solo la domanda del locatore volta a conseguire l’adempimento delle obbligazioni nascenti da quel contratto, ma anche quella dal medesimo rivolta contro il locatario e tutte le altre pubbliche amministrazioni che, prima della stipula del contratto e durante l’esecuzione dei lavori di edificazione, abbiano in lui indotto, con complessive condotte, tra cui interlocuzioni anche formali, un affidamento prospettato come incolpevole sulla legittimità pure urbanistica e paesaggistica dell’opera invece esclusa dall’autorità giudiziaria penale.
Cass. civ. Sez. Unite, Sent., (ud. 12/02/2019) 05-03-2019, n. 6356
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA –Giurisdizione riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo
FALLIMENTO DELLA (OMISSIS) S.R.L. n. 150/2015, in persona del Curatore pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE 106, presso lo studio dell’avvocato M.A. PAOLA VACCARO, rappresentato e difeso dall’avvocato MASSIMO GARZILLI;
COMUNE DI ERCOLANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato MIRIAM CHIUMMARIELLO;
uditi gli avvocati Elvira De Santis per delega dell’avvocato Massimo Garzilli e Miriam Chiummariello.
Il “Fallimento della “(OMISSIS) srl” n. 150/2015″ chiede, con ricorso notificato a partire dal 24/07/2017 ed articolato su di un unitario motivo, la cassazione della sentenza n. 615 del 10/02/2017, con cui la Corte di appello di Napoli ha rigettato il suo appello avverso la declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario – in favore di quello amministrativo – pronunciata dal Tribunale di quel capoluogo sulle sue domande nei confronti dei Ministeri dell’Interno, della Difesa, per i Beni e le Attività Culturali, la Regione Campania ed il Comune di Ercolano.
In particolare, quando ancora era in bonis, la (OMISSIS) srl aveva – con ricorso ex art. 447-bis c.p.c.dep. il 12/03/2008 – chiesto la condanna:
– in via subordinata ed ove fosse ritenuto “non eseguibile il contratto di locazione” per la reputata illegittimità urbanistica o paesaggistica dell’opera che ne era oggetto, di tutti i convenuti in solido (o nella diversa misura ritenuta di giustizia) al risarcimento dei danni da lesione del legittimo affidamento dovuta all’illecita condotta delle convenute pubbliche amministrazioni durante il lungo iter delle trattative precedenti la stipula del contratto e poi proseguite, con conferenze di servizi ed un fitto scambio di corrispondenza con le amministrazioni coinvolte, durante la costruzione del bene da locare, interessato da un procedimento penale per illeciti edilizi – definito peraltro per prescrizione dei reati – ed oggetto di dubbi di conformità alla normativa anche paesaggistica, nonostante la conseguita declaratoria di immobile d’interesse per la difesa nazionale.
Il tribunale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla considerazione che la domanda presupponeva l’accertamento della legittimità di numerosi atti amministrativi posti a fondamento (ovvero quali presupposti) del contratto di locazione e la verifica della legittimità dell’iter di formazione del contratto e della fondatezza degli atti amministrativi adottati medio tempore, oltretutto in una materia, come quella urbanistica, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Dal canto suo, la corte d’appello, disposto anche il mutamento del rito da quello c.d. locatizio a quello ordinario, ha respinto il gravame in punto di giurisdizione, ritenendo che il contratto di locazione presupponesse l’emissione da parte della Pubblica Amministrazione di una serie di atti espressione dell’esercizio di un potere autoritativo ed avesse ad oggetto un bene coinvolgente interessi pubblici in quanto destinato alla difesa militare, comunque impattando sui vincoli paesistici ed ambientali, sulla gestione del territorio (materia su cui sussisteva l’esclusiva giurisdizione del giudice amministrativo) e sui numerosi provvedimenti presupposti o coinvolti.
Degli intimati resiste con controricorso il solo Comune di Ercolano, mentre delle altre pubbliche amministrazioni solo il Ministero dell’Interno deposita memoria per poter partecipare alla discussione in pubblica udienza; e, questa fissata per il 12/02/2019, il controricorrente Comune deposita memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c.ed il ricorrente istanza di liquidazione delle spettanze al difensore, in quanto ammesso al patrocinio a spese dello Stato.
Il ricorrente fallimento propone un unitario motivo, rubricato “violazione di legge in relazione al criterio del riparto della giurisdizione tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo” (pag. 18 ricorso), col quale, all’esito di un excursus sul tema di un tale riparto, ribadisce che non si verte in tema di giurisdizione esclusiva e che nella domanda principale in modo evidente si controverte su diritti soggettivi nascenti dal contratto, mentre nella subordinata si deduce l’illegittimità di una condotta complessiva della P.A., con danni al conseguente affidamento incolpevole del contraente. Dal canto suo, il solo controricorrente Comune di Ercolano ribadisce la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative ai danni arrecati dalla pubblica amministrazione mediante l’esercizio di pubblici poteri.
Esclusa la rilevanza della carenza, in ricorso, della trascrizione del contratto di locazione per cui è causa in ragione della chiarezza delle posizioni delle parti in punto di giurisdizione, il motivo di ricorso è manifestamente fondato.
Infatti, la domanda principale è un’ordinaria domanda di adempimento di obbligazioni nascenti dal contratto o per i danni derivanti dalla mancata o imperfetta esecuzione di questo, mentre la domanda subordinata con chiarezza prospetta i danni richiesti come arrecati, a titolo di responsabilità aquiliana, al legittimo affidamento del locatore costruttore dalla complessiva e concorrente condotta delle amministrazioni convenute, che hanno indotto, beninteso ed allo stato solo ed appunto nella prospettazione attorea, il medesimo locatore costruttore ad affidarsi incolpevolmente sulla legittimità dell’opera da realizzare.
Quanto al primo punto, per giurisprudenza ormai consolidata, “con riferimento all’attività negoziale della P.A., devono ritenersi devolute… alla giurisdizione ordinaria” tutte le controversie “che radicano le loro ragioni nella serie negoziale… che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti scaturenti dal contratto”, essendo oramai, dopo la stipula, da qualificarsi del tutto paritetico il rapporto scaturito da quello (da ultimo, v. Cass.. Sez. U. ord. 29/01/2018, n. 2144, ove ulteriori riferimenti).
Quanto al secondo punto, mentre la responsabilità del Ministero dell’Interno, indicato come controparte del contratto di locazione del 12/05/1998, rimane in primo luogo contrattuale anche per le condotte a quello imputabili durante la protratta e travagliata costruzione del bene da locare, le condotte dalla costruttrice ascritte alle altre amministrazioni non attingono renercizio di pubblici poteri, ma, con ogni evidenza, involgono comportamenti complessivi anche quanto all’induzione, mediante la serie di interlocuzioni anche ufficiali minuziosamente descritta ed all’infuori di un procedimento amministrativo istruttorio ben determinato (nel qual caso invece sussisterebbe appunto la giurisdizione del giudice amministrativo: Cass.. Sez. U. ord. 15/12/2017, n. 30221), di un affidamento (prospettato beninteso come incolpevole) sulla legittimità dell’opera stessa, esclusa dal giudice penale.
In caso sostanzialmente analogo già Cass. ord. 07/03/2005, n. 4805 (in modo appropriato citata dal ricorrente), ha statuito che “spetta al giudice ordinario conoscere della domanda con cui il privato, acquirente di un terreno sul quale era stata rilasciata una concessione edilizia e successore nella titolarità del permesso di costruire, chieda la condanna del Comune al risarcimento dei danni da esso subiti in seguito al rilascio, in favore del proprio dante causa, di una concessione edilizia ritenuta illecita dal giudice penale (in un procedimento penale per il reato, tra l’altro, di cui alla L. 28 febbraio 1985, n. 47,art. 20, lett. c)ed illegittima in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato promosso dal proprietario confinante, ma sulla cui piena regolarità egli abbia fatto invece affidamento per l’esecuzione del programma di costruzione dell’edificio”; invero, detta domanda non rientra nel campo applicativo del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, nè sollecita la tutela di una situazione configurabile come diritto patrimoniale consequenziale, giacchè non postula alcun accertamento sull’esercizio del potere amministrativo (autoritativo) in materia urbanistica ed edilizia, che ha portato al rilascio della concessione edilizia, ma, sul presupposto che questa resti caducata, ascrive al comportamento del Comune convenuto la responsabilità per la sopravvenuta impossibilità di realizzare il programma costruttivo.
Analogamente (Cass.. Sez. U. 27/04/2017, n. 10413), la responsabilità precontrattuale della P.A. è configurabile in tutti i casi in cui l’ente pubblico, nelle trattative con i terzi, abbia compiuto azioni o sia incorso in omissioni contrastanti con i principi della correttezza e della buona fede, alla cui puntuale osservanza anch’esso è tenuto, nell’ambito del rispetto dei doveri primari garantiti dall’art. 2043 c.c., venendo meno ai doveri di buona fede, correttezza, lealtà e diligenza, in rapporto anche all’affidamento ingenerato nel privato circa il positivo esito dei procedimenti con lui avviati.
Va fatta applicazione del seguente principio di diritto: “in caso di domanda fondata su contratto di locazione di immobile da costruirsi dal locatore e da destinare ad edificio pubblico, spetta alla giurisdizione del giudice ordinario non solo la domanda del locatore volta a conseguire l’adempimento delle obbligazioni nascenti da quel contratto, ma anche quella dal medesimo rivolta contro il locatario e tutte le altre pubbliche amministrazioni che, prima della stipula del contratto e durante l’esecuzione dei lavori di edificazione, abbiano in lui indotto, con complessive condotte, tra cui interlocuzioni anche formali, un affidamento prospettato come incolpevole sulla legittimità pure urbanistica e paesaggistica dell’opera invece esclusa dall’autorità giudiziaria penale”.
Il ricorso va quindi accolto, con cassazione della gravata sentenza, declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario e rimessione delle parti a quest’ultimo in primo grado: infatti, la cassazione della sentenza della corte d’appello, che abbia erroneamente negato, a conferma di pronuncia del tribunale, la giurisdizione del giudice ordinario, comporta il rinvio, in applicazione dell’art. 383 c.p.c., comma 3, al giudice di primo grado, al quale detta sentenza d’appello, se avesse rettamente giudicato, avrebbe dovuto a sua volta rimettere le parti (giurisprudenza del tutto consolidata; tra le più remote: Cass.. Sez. U. 01/03/1979, n. 1316; più di recente, Cass. 07/10/2015, n. 20098); pertanto, il giudice del rinvio si identifica nel Tribunale ordinario di Napoli, originariamente – e correttamente – adito, cui è demandato pure di provvedere sulle spese dell’intero giudizio.
Va poi dichiarata inammissibile l’istanza, rivolta a questa Corte, di liquidazione dei compensi e delle spese spettanti al procuratore del ricorrente, siccome ammesso al patrocinio a spese dello Stato: infatti, come già le sezioni semplici di questa Corte hanno statuito, “in tema di patrocinio a spese dello Stato, nella disciplina di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, la competenza sulla liquidazione dei compensi al difensore per il ministero prestato nel giudizio di cassazione spetta, ai sensi dell’art. 83 del suddetto decreto, come modificato dalla L. n. 25 del 2005,art. 3, al giudice di rinvio, oppure a quello che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato a seguito dell’esito del giudizio di cassazione” (in tali sensi, riferito il principio pure all’ipotesi di cassazione sostitutiva con decisione nel merito, Cass. ord. 31/05/2018, n. 13806; estende il medesimo principio alla competenza sulla revoca dell’ammissione patrocinio Cass. ord. 02/10/2018, n. 23972).
Infine, va dato atto che, per essere stato il ricorso accolto, non sussistono i presupposti per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115,art. 13comma 1-quater, inserito dall’art. 1, comma 17, della L. 24 dicembre 2012, n. 228, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione: norma in forza della quale il giudice dell’impugnazione è tenuto, pronunziando il provvedimento che la definisce, a dare atto della sussistenza dei presupposti (rigetto integrale o inammissibilità o improcedibilità dell’impugnazione) per il versamento, da parte dell’impugnante soccombente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione proposta, a norma del comma 1-bis del detto art. 13.
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References: Cass. 
 sentenza 
 art. 447
 Cass. 
 art. 34
 sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
 sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 13