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Política pública por los niños y niñas, desde la gestación hasta los
Bogotá, diciembre de 2006
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1. Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.1 Argumentos científicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . .
1.2 Argumentos sociales y culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3 Argumentos relacionados con el desarrollo económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.4 Argumentos legales y políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.5 Argumentos ligados al contexto institucional y programático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.6 Más allá de todo argumento, un asunto ético . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2.1 Análisis de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2.1.1 La política orientada a la primera infancia en los años setenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2.1.2 Políticas de gobierno más sobresalientes en los años ochenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.1.3 El papel otorgado a la primera infancia en las políticas de gobierno de los noventa
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . .9
2.2 La experiencia en el campo del desarrollo de la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
3. Las Lecciones Aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
4. Marco conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
4.1 Concepto de primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4.2 Primera infancia y familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4.3 Perspectiva de derechos y protección integra l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4.4 Equidad e inclusión social como principios fundamentales para el ejercicio de los
derechos y su aplicabilidad desde la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
4.5 Corresponsabilidad e integralidad como principios que orientan la política de primera
infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
5. Situación actual y vulneración de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
5.1 Derecho a la vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
5.2 El derecho a una vida digna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
5.3 Lactancia materna y nutrición como derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
5.4 Derecho a atención en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Ministerio de la Protección Social, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5.5 Acceso a educación inicial como derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
5.6 Derecho a un nombre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
5.7 La asignación del gasto como requisito para el cumplimiento de los derechos . . . . . . . . . . . . . 54
6. Objetivos, metas y estrategias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
6.1 Objetivo Genera l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
6.2 Objetivos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
6.3 Metas y estrategia s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
7. Roles y responsabilidades intersectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
7.1 Actores de la política y responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
7.2 Articulación intersectoria l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
7.3 Roles y responsabilidades específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
7.3.1 Derecho a la supervivencia y la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
7.3.2 Derecho al pleno desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . .9
7.3.3 Derecho a la protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
7.3.4 Derecho a la participación y la cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 . .0
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
La construcción de la política pública para la primera infancia, surge como respuesta a
un proceso de movilización social, generado a partir de la necesidad de retomar y dar un
nuevo significado, a la temática de oportunidades efectivas de desarrollo de la primera
infancia en Colombia. La suscripción de acuerdos internacionales, relacionados con las
adecuaciones legislativas y jurídicas necesarias para el cumplimiento de los derechos de los
niños y niñas1, desde la gestación hasta los 6 años, ha sido determinante para que el esfuerzo
de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, universidades, centros de
investigación y el Sistema de Naciones Unidas, entre otros, se haya traducido en una mayor
conciencia sobre la importancia de la población menor de seis años2 y de las madres gestantes
y lactantes.
La movilización por la primera infancia tuvo origen en el 2002, en la Alianza por la
Política Pública de Infancia y Adolescencia en Colombia, a través de un grupo de trabajo
integrado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF , el Departamento
Administrativo de Bienestar Social DABS, el Centro Internacional de Educación y
Desarrollo –CINDE–, Save the Children y UNICEF. En el 2004 este grupo de trabajo se
amplía a 19 instituciones3 bajo la coordinación del ICBF.
La preocupación por la orientación de la política para la primera infancia, impulsó la
realización en 2003 de un Primer Foro Internacional: “Primera infancia y desarrollo. El
desafío de la década”. Dos años más tarde se da inicio al “Programa de apoyo para la
formulación de la política de primera infancia en Colombia,” con el objetivo de definir un
marco institucional y un sistema de gestión local, regional y nacional, que permitiera
garantizar los derechos de la primera infancia, ampliar coberturas, mejorar la calidad del
programa y buscar estrategias para empoderar a las familias y a la comunidad. En 2005, en el
marco del mencionado Programa, se realizó el Segundo Foro Internacional: “Movilización
por la Primera Infancia”.
El “Programa de apoyo para la formulación de la política de primera infancia en
Colombia”, cuyo eje es la perspectiva de derechos como enfoque más cercano al desarrollo
humano, conformó siete comisiones o mesas de trabajo, con objetivos y líneas de acción
delimitadas, a saber:
(i) Mapeo de Investigaciones, para realizar un registro de estudios pertinentes
a la política, producidos durante la última década, y para consolidar la red
1 De acuerdo al artículo 12 de la ley 1098 de 2006 por la cual se expide el Código de la infancia y la
Adolescencia y atendiendo lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-804 de 2006 MP Dr.
Humberto Antonio Sierra Porto, es preciso desde la perspectiva y equidad de género hacer la distinción entre
2 En la primera infancia se incluyen los niños y las niñas desde la gestación hasta llegar a los 5 años, pero sin
haber alcanzado los 6 años.
3 Las instituciones que conforman el comité técnico del Programa para la política de Primera Infancia son:
Banco Interamericano de Desarrolla B ID , CERLALC, CINDE, Departamento Administrativo de
Bienestar Social D ABS , Departamento Nacional de Planeación DNP , Fondo para la Acción
Ambiental y la Niñez, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I CBF, Ministerio de Educación
Nacional, Ministerio de Protección Social, Organización Panamericana de la Salud OPS , Plan
Internacional, Pontificia Universidad Javeriana, Save the Children, Universidad de Manizales, Universidad
Nacional de Colombia, Universidad Pedagógica Nacional, UNICEF, Visión Mundial.
de grupos universitarios y de investigación, relacionados con el tema de la
niñez.;
(ii) Expedición por la primera infancia, para otorgar a la política la
perspectiva de los saberes, construidos a partir de la experiencia de los
actores sociales de base, relacionados directamente con la primera
infancia, con el fin de visibilizar los procesos locales y regionales de
atención integral, formación, participación y movilización social;
(iii) Formación de talento humano, para promover la formación de los actores
que intervienen en el cuidado, la educación y la crianza de los niños y
niñas menores de 6 años, para mejorar la cobertura y calidad en la
atención y educación iniciales;
(iv) Lectura en la primera infancia, que promueve acciones para garantizar el
derecho de los niños y las niñas a formarse como usuarios plenos del
lenguaje, el juego, el arte y los símbolos de la cultura;
(v) Comunicación y movilización para la construcción de la política de
primera infancia y la divulgación de sus resultados, identificando
escenarios y públicos, así como las herramientas necesarias para cada uno
de éstos;
(vi) Gestión y Desarrollo Local, para diseñar y desarrollar estrategias que
permitan acciones de ejecución de la responsabilidad e iniciativa locales y
regionales, en la protección integral de la población infantil menor de 6
(vii) Sistema de seguimiento y evaluación, para diseñar la metodología de
gestión y seguimiento al proceso de aplicación de la política.
Garantizar el ejercicio de los derechos de los niños y las niñas menores de 6 años,
constituye el objetivo de la política pública orientada a la primera infancia. La garantía de los
derechos, es indispensable para el desarrollo de la primera infancia y fundamental para elevar
su calidad de vida. En el proceso hacia la universalización del ejercicio de los derechos, bajo
los ideales de equidad e inclusión social, es condición indispensable respetar la diversidad
étnica y cultural del país.
La dinámica, a través de la cual se viene construyendo la Política de Primera Infancia,
con la participación en su construcción de estamentos del gobierno y de la sociedad civil le da
el carácter de política pública. De la misma forma, sitúa el tema de la primera infancia en el
ámbito de lo público, tema antes ubicado en el terreno de lo privado. En este orden de ideas
se entiende por política pública “una coproducción de Estado y sociedad, para la definición
de un problema y la identificación de las acciones para su resolución”4. Desde esta
perspectiva, el cumplimiento de los derechos de la primera infancia, si bien es un asunto que
no le atañe solo al Estado, sino también a la familia y la sociedad, es el Estado el
directamente responsable de garantizar las condiciones materiales, jurídicas e institucionales
para respetar, promover, cumplir y proteger los derechos de los niños y niñas en su conjunto,
como prevalentes sobre los derechos de los demás, a través de mecanismos expeditos,
construidos con criterios de accesibilidad, disponibilidad, permanencia y aceptabilidad social
4 Aguilar, L. 2005.
El documento de Política Pública de Primera Infancia, consta de siete capítulos
adicionales a la presente introducción. El primer capítulo está dedicado a presentar la
justificación, que evidencia la necesidad de una política pública específica, orientada a la
primera infancia. Los antecedentes, que detallan las políticas desarrolladas en las dos décadas
anteriores, se presentan en el segundo capítulo. En el tercer capítulo se resumen las lecciones
aprendidas. El marco conceptual, a partir del cual se construye la política, se consigna en el
cuarto capítulo. La descripción de la situación actual de la primera infancia, es el tema del
quinto capítulo. En el capítulo sexto se presentan los objetivos de la política de primera
infancia, se describen las metas y las respectivas estrategias a desarrollar. La presentación
concluye con la descripción de los roles y responsabilidades intersectoriales.
El documento de política que se entrega al público, constituye sólo un primer esfuerzo
más no la culminación de un proceso. La definición del financiamiento de la política y la
adopción de un sistema de evaluación y monitoreo de la misma, se están desarrollando bajo el
liderazgo del ICBF. En esta primera fase, se espera que el documento de política sea un
instrumento que soporte la toma de decisiones, que se adopte como marco orientador de los
programas y proyectos orientados a la primera infancia, que incentive el compromiso de las
entidades territoriales, para el desarrollo de políticas y planes locales, y que institucionalice el
proceso de construcción de la política. Es evidente que el reto fundamental de la política
pública de primera infancia, es hacer de ella no sólo uno de los ejes centrales de las políticas
sociales, sino también de las políticas de desarrollo del país.
Un Plan de Acción Nacional a favor de la primera infancia, denominado “Colombia
por la Infancia”, que adopte las orientaciones del presente Documento Marco de Política,
será preparado y sometido al Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES–
para su consideración por parte el gobierno nacional, en alianza con los entes territoriales,
organizaciones de la sociedad civil, universidades y organismos internacionales.
Es innegable el consenso existente, en torno de la importancia del cuidado y la
atención de los niños y las niñas en la etapa de primera infancia. Sin el cuidado y atención
que este grupo requiere, tanto su supervivencia como su desarrollo psicosocial pueden verse
afectados. El reconocimiento de los beneficios de la inversión pública, en programas para el
desarrollo de la primera infancia, es cada vez mayor, tanto en el ámbito internacional,
gubernamental y de la sociedad civil. Adultos, padres y profesionales de las más diversas
disciplinas, e incluso adolescentes, empiezan a reconocer su propia responsabilidad y la
necesidad de destinar esfuerzos y recursos, para favorecer el desarrollo de los niños y las
niñas menores de 6 años, tanto en el mediano como en el largo plazo. Cabe resaltar la
necesidad de impulsar la construcción de una política pública para este grupo poblacional, a
partir de la cual se vislumbren los mecanismos, que posibiliten la protección de los derechos
de los niños y de las niñas menores de 6 años, en aras de desarrollar su potencial biológico,
psicológico, social y cultural.
En este orden de ideas, los argumentos que justifican la construcción de la política
están relacionados con factores: científicos, dada la importancia de los primeros años de vida
en el desarrollo del ser humano a nivel biológico, psicológico, cultural y social; legales y
políticos, en la medida en que el país ha adoptado los acuerdos suscritos en la Convención
Internacional sobre los Derechos del Niño Ley 12 de 1991 y sus dos Protocolos facultativos5
así como otros Convenios y Tratados Internacionales de Derechos Humanos para ajustar su
legislación a los criterios emanados de ella, y porque, con el paso del tiempo, se ha ido
dejando de lado una política de primera infancia marcada por un carácter asistencialista o
paternalista, para empezar a dar cabida a otra, en la cual el niño y la niña se conciben como
sujetos de derechos; económicos, dada la relación existente entre el desarrollo humano6 y el
desarrollo en la primera infancia; sociales y culturales, puesto que la primera infancia crece
en una cultura y un contexto social determinados; institucionales y programáticos, pues es
necesaria la articulación, la definición de competencias y responsabilidades de las distintas
entidades que intervienen en el desarrollo de la primera infancia; y, finalmente, argumentos
de tipo ético que priorizan la construcción participativa de una política pública para los niños
y las niñas menores de 6 años.
1.1 Argumentos científicos
Investigaciones en varios campos del conocimiento —biología, neurociencia, ciencias
del comportamiento, psicología del desarrollo, educación y economía— concluyen que los
primeros años de vida son básicos para el desarrollo del ser humano, en todos sus aspectos:
biológico, psicológico, cultural y social. Desde el período de gestación, los niños y niñas
cuentan con capacidades físicas, cognitivas, emocionales y sociales, que se deben reconocer y
5 Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño, relativo a la Venta de niños, la
Prostitución Infantil y la Utilización de los Niños en la Pornografía, adoptado en Nueva York, el 25 de mayo
de 2000, aprobado por la Ley 765 del 31 de julio de 2002 y declarados exequibles mediante la sentencia C-
318 del 8 de abril de 2003, MP. Jaime Araujo Rentaría y Protocolo Facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño, relativo a la Participación de Niños en los Conflictos Armados, adoptado en Nueva York,
el 25 de mayo de 2000, aprobado por la Ley 833 del 10 de julio de 2003, declarados exequibles por la Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-172 del 2 de marzo de 2004 MP Dr. Jaime Córdoba Triviño.
6 A la manera de Sen (2000), el desarrollo humano es concebido en términos de capacidades, asunto que será
argumentado y discutido en el marco conceptual.
promover, pues ellas sirven de fundamento para el aprendizaje, la comunicación, la
socialización y en general para el desarrollo de habilidades, capacidades y competencias.
Los dos primeros años de vida son definitivos para el crecimiento físico y la nutrición,
así como para la vinculación afectiva con las figuras materna y paterna. Deficiencias en el
estado de salud físico y nutricional, a menudo conllevan riesgos en el desarrollo infantil. La
alimentación en la primera infancia es, en unión con el estímulo, un factor determinante de
los mecanismos neurológicos, que favorecen el aprendizaje, la salud y una conducta
favorable a lo largo de la vida. Los sistemas inmunológicos y las tensiones son regulados por
la alimentación en los primeros años de vida (UNICEF, 2006b).
La leche materna es el alimento ideal para el cerebro, porque proporciona las grasas
esenciales para la formación de las vías nerviosas y se asocia con mejor coeficiente
intelectual. Se sabe que un niño o una niña nacen con cerca de 100 billones de células
cerebrales (neuronas), pero 95% de ellas aún no están conectadas entre sí. Después del
nacimiento ocurre una extraordinaria interconexión entre las neuronas, para formar las “vías
neuronales”, las cuales permiten al niño o a la niña ver, oír, oler, caminar, hablar, pensar, etc.
Estas vías se hallan recubiertas de mielina, una sustancia que facilita la conducción eléctrica
de los mensajes nerviosos, compuesta por los ácidos grasos esenciales, que proporciona la
leche materna. Se trata de un proceso natural, que ocurre de manera muy rápida y casi en su
totalidad durante la primera infancia (el proceso de mielinización se completa hacia los dos
años de vida). Es un período privilegiado, en el cual el cerebro es más receptivo para fijar
experiencias, y que debe ser aprovechado al máximo, proporcionando la leche materna como
el único y mejor alimento que asegura el correcto desarrollo neurológico. Además, la práctica
del amamantamiento favorece el apego, el vínculo con la madre, la estimulación de los cinco
sentidos, la confianza y la seguridad, todo lo cual interviene en el completo desarrollo
psicomotor y en el aprendizaje de comportamientos.
Los efectos benéficos de la duración de la lactancia materna han sido demostrados en
numerosos estudios en niños y niñas nacidos a término, con peso adecuado, pero con efectos
positivos aún más marcados en prematuros y en niños y niñas con bajo peso para su edad
gestacional7. Los resultados sugieren que el crecimiento cerebral, durante el primer año de
vida y en la infancia temprana, es más importante que el crecimiento durante la etapa fetal,
para la determinación de la función cognitiva. Razón de peso para promover la práctica de la
lactancia materna exclusiva por seis meses, complementada con otros alimentos apropiados
hasta los dos primeros años de vida.
También, entre los dos o tres primeros años de vida, proliferan las conexiones
neuronales conocidas como sinapsis. Por ejemplo, en el caso de la visión, si las señales del
ojo no llegan a las neuronas ubicadas en la corteza occipital, el niño o la niña no logra
desarrollar una visión normal; otros circuitos son los sensoriales, básicos para el desarrollo
del lenguaje y lo cognitivo, e igualmente importantes para los estímulos emocionales. Así
mismo el circuito Hipotálamo-Pituitaria-Glándula Adrenal HPA o del estrés, que afecta la
cognición, la emoción, la conducta y el sistema de inmunización; y, en relación a éste,
7 Reynolds A. Pediatr Clin North Am. 2001 Feb;48 (1):159-71, Rao MR, Hediger ML, Levine RJ, Naficy AB,
Vik T. Acta Paediatr. 2002;91(3):267-74, CR, O'Callaghan FJ, Godfrey KM, Law CM, Martyn CN. Brain.
2004 Feb;127(Pt 2):321-9, Angelsen NK, Vik T, Jacobsen G, Bakketeig LS. Arch Dis Child. 2001
Sep;85(3):183-8.
aparece el circuito del sistema nervioso autónomo, relacionado con la respiración y las
funciones cardiovasculares (Mustard, 2002, 2005).
Es a través de estos circuitos, afirma Mustard, como el medio socioeconómico, afecta
el cuerpo del ser humano; por ejemplo, el maltrato infantil puede alterar el circuito de
serotonina, incrementando la probabilidad de ocurrencia del estrés en la edad adulta, con una
magnitud en términos de costos para la sociedad, que bien amerita aunar esfuerzos en aras de
diseñar una política pública de primera infancia. La construcción de la política se justifica
más aún, dadas las dificultades inherentes al intentar subsanar las consecuencias de un pobre
desarrollo del cerebro en la primera infancia.
Durante los tres primeros años, los niños y las niñas aprenden y se desarrollan más
rápidamente que en cualquier otra fase de la vida. En estos tres años el cerebro del niño y de
la niña es muy receptivo, permitiendo un aprendizaje y desarrollo más rápido que en
cualquiera otra edad, en particular cuando al niño o a la niña se le suministran amor, afecto,
atención y se le estimula mentalmente. Existen etapas durante los primeros tres años en las
cuales, en el curso de un año, el cerebro del niño puede duplicar su tamaño (UNICEF,
La evidencia sugiere que algunas estructuras del cerebro, como las vías sensoriales
(visión, sonido, tacto), se desarrollan más temprano, mientras que otras lo hacen más tarde
(lenguaje y matemáticas) pero con una gran probabilidad de ser influidas por las bases
iniciales. El estímulo externo e interno, que se recibe durante el período de gestación e
inmediatamente después del nacimiento, es determinante para el desempeño en la edad adulta
(Mustard, 2002).
Las investigaciones sobre el desarrollo del cerebro, señalan las relaciones existentes
entre los procesos de lectura, escritura y oralidad y el concepto de plasticidad cerebral. El
crecimiento acelerado de las células del cerebro y la proliferación de las conexiones
neuronales durante los primeros años de vida, es la respuesta a los estímulos del ambiente y a
la calidad de las relaciones e interacciones simbólicas, que se establecen con el niño y la niña.
Posibilitan que la intervención temprana brinde al niño y a la niña el sustrato para su
desarrollo cognitivo, emocional, social y lingüístico (Pérez et al, 2006a).
Las condiciones ambientales, en las cuales se desarrolla la primera infancia, pueden
afectar la salud y el comportamiento. Existen evidencias que permiten concluir que las niñas,
que crecen en condiciones de pobreza, tienen mayor riesgo de enfrentar en la edad adulta,
problemas de salud mental. Así mismo, los niños y las niñas que pasan la mayor parte de su
tiempo en instituciones de adopción u orfanatos, presentan bajos desempeños en cuanto a
desarrollo cognitivo y habilidades matemáticas (Mustard, 2002 citando a varios autores,
página 41).También existen evidencias que muestran cómo el abandono durante los primeros
años de vida, afecta la estructura química del cerebro y su organización (UNICEF, 2006b).En
la primera infancia, una vinculación afectiva favorable con los padres es promotora de un
desarrollo adecuado tanto físico como psicosocial y emocional. .
Está comprobado que una buena atención a la educación inicial, durante la primera
infancia, está relacionada con el desempeño académico, el logro de mejores resultados en
pruebas de inteligencia, y con menores tasas de repitencia y abandono escolar (Young, 2002).
Las condiciones ambientales y específicamente las relaciones con los primeros agentes
socializadores —familiares y cuidadores primarios8— marcan la pauta para el éxito o fracaso
escolar posteriores.
1.2 Argumentos sociales y culturales
Los cambios sociales del mundo contemporáneo, obligan a repensar la atención y el
cuidado de la infancia, para brindar un apoyo adecuado a la familia, primera responsable de
esta tarea. La incursión de la mujer en el mercado laboral, que ha generado nuevas relaciones
al interior del grupo familiar, las transformaciones de la estructura familiar y la disminución
de las tasas de mortalidad infantil, son ejemplos de tales cambios. Así mismo, la problemática
social del país, caracterizada por la violencia, la pobreza, el desplazamiento y la explotación
infantil, entre otros factores resaltan la importancia de la construcción de una política pública
para la primera infancia.
Los cambios culturales y la correspondiente modificación de los roles tradicionales de
la mujer, ahora inserta en el mercado laboral, (formal o informal) han modificado las formas
tradicionales del cuidado y la atención del niño y la niña menor de 6 años. Ya no se trata de
una responsabilidad exclusiva de la madre, pues se reconoce el papel del padre y se acepta la
participación de otros agentes socializadores, miembros del grupo familiar (abuela, tíos,
hermanos mayores) de otras personas encargadas del cuidado personal de los niños y las
niñas (terceros). Estas nuevas formas de atención de la primera infancia exigen un
fortalecimiento de los vínculos paternales y de las redes de apoyo familiar y comunitario,
para reducir los factores que afectan el desarrollo infantil, asociados a condiciones de
maltrato, abandono y desvinculación afectiva, que influyen de manera directa en la salud
física y emocional del niño y de la niña y en el desarrollo infantil.
La agudización del conflicto armado ha impactado la estructura familiar y
comunitaria, y con ésta, los contextos de socialización y desarrollo de la primera infancia. No
pocos niños y niñas han perdido a alguno de sus padres y han sido víctimas del
desplazamiento forzado, con consecuencias dramáticas, en términos de ruptura de sus
vínculos y pérdida de seguridad física y emocional. Al reubicarse en un lugar extraño, las
redes de apoyo con que contaba la familia, muchas veces con jefatura femenina, son débiles o
inexistentes, lo cual dificulta la adecuada atención de los niños y de las niñas. De otra parte,
la situación económica los obliga a asumir roles productivos, afectando su escolaridad y
desarrollo individual, y vulnerando sus derechos (CODHES, OIM, 2003).
Las condiciones ambientales en que transcurren los primeros años de vida de gran
parte de los niños y niñas colombianos, constituyen otra de las razones que convierten el
desarrollo de la primera infancia en una prioridad social y en una condición para la
conservación del patrimonio cultural. En efecto, al fortalecer las redes familiares,
comunitarias y sociales para asegurar el cuidado y socialización de los niños y niñas, se
aseguran las condiciones para que pueda darse la transmisión y recreación de las tradiciones,
valores y costumbres que garantizan la conservación cultural entre generaciones (Torrado,
Reyes y Durán, 2006).
8 Se entiende como tal la persona encargada del cuidado y la crianza de los niños menores de 6 años. En este
sentido, difiere del concepto de adulto significativo que se introducirá más adelante.
Desde la primera infancia, se construyen las condiciones para el ingreso del niño y de
la niña a la vida social y cultural. El acceso del niño y la niña a la lectura, la escritura y la
lengua tradicional oral, son procesos de construcción y negociación de sentidos, generados a
partir del diálogo entre las personas y los diferentes lenguajes y textos culturales. El niño y la
niña es un sujeto de lenguaje, en él, el acto de leer se inicia desde su entrada al mundo de lo
simbólico. Las actividades propias de dicho acto están mediadas por sus primeras relaciones,
fuertemente marcadas por el afecto, con la madre, el padre o con los adultos más cercanos. En
estas interacciones comunicativas, con la madre, el padre u otros adultos significativos, el
niño y la niña lee los gestos, las miradas, los movimientos y las voces de quienes interactúan
con él. Es precisamente mediante esos intercambios, que el niño y la niña va reconstruyendo
las reglas de la vida social y cultural. Las prácticas de oralidad, lectura y escritura promovidas
institucionalmente y las que prevalecen al interior de las familias, son determinantes para la
forma en que se ha de vivir en la sociedad (Pérez, M. et al, 2006a).
El disfrute de la cultura y la construcción de la subjetividad, están condicionados por
el desarrollo del sentido estético. El contacto desde una edad temprana con buena literatura,
desde el punto de vista estético, educa el oído del niño y de la niña, de la misma forma en que
se educa el oído para el disfrute y la valoración de la música (Pérez, M. et al, 2006b).
Igualmente todos los niños y niñas tienen derecho a participar de las tradiciones orales y
estéticas de su cultura de origen.
La diversidad cultural que caracteriza al país, demanda el diseño de estrategias que
incluyan la identidad y los patrones de crianza de cada cultura, en la garantía de la equidad en
el acceso y la calidad de los servicios de atención a los niños y niñas indígenas, de las
Comunidades afrocolombianas, raizales y del Pueblo ROM9, y propicien la
corresponsabilidad de la familia, el Estado y la sociedad. Al plantearse como objetivo la
universalidad en la garantía de derechos, la política pública debe construirse sobre el
reconocimiento y la inclusión de la diversidad. El acceso al cuidado y atención de la primera
infancia, debe respetar las pautas y prácticas de crianza, propias de las múltiples vertientes
culturales que caracterizan a la población del país. De esta forma, la política pública está
llamada a trazar lineamientos y orientaciones generales de acción, bajo criterios de
interculturalidad y equidad, en función de garantizar las condiciones para el ejercicio de los
derechos y su restablecimiento, cuando las condiciones hayan sido afectadas.
1.3 Argumentos relacionados con el desarrollo económico
El desarrollo humano es concebido por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) como un concepto multidimensional en el que se resaltan tres
dimensiones básicas, deseables por cualquier persona: un ingreso suficiente, que posibilite el
acceso y disfrute de los bienes básicos, pero también de la propiedad, una vida larga y
saludable, y un nivel educativo, mediante el cual las personas puedan aumentar la capacidad
de dirigir su propio destino. Este concepto, al centrar el énfasis en la calidad de vida, en la
expansión y en el uso de las capacidades humanas, permite captar los logros económicos y
sociales y explicita el papel del ingreso como medio y no como fin en sí mismo (PNUD,
DNP, ACCI, PNDH, 2003).
9 Gitano.
Siguiendo a Van der Gaag (2002), al definir el desarrollo humano como un concepto
más amplio que el Producto Interno Bruto, mediante el cual se puede valorar el progreso
económico de los países, se establece una clara relación entre éste y el desarrollo en la
primera infancia. Dichos programas incluyen acciones para mejorar las condiciones
nutricionales, la salud, el desarrollo cognitivo y la interacción entre los menores de 6 años
(Van der Gaag, 2002 citando a Myers 1992 y a Young, 1997). La primera infancia, al influir
sobre la salud, el aprendizaje y la conducta durante toda la vida, es una oportunidad única
para impulsar el desarrollo humano (UNICEF, 2006a).
Salud, nutrición, educación, desarrollo social y crecimiento, medidos a través de
ingreso, son las dimensiones mediante las cuales se estructura el desarrollo humano. Un ser
humano sano y la comunidad de la cual hace parte, tienen sus bases en una niñez sana, que se
nutre adecuadamente y que recibe los cuidados emocionales necesarios, en un ambiente
seguro y confortable. Así mismo, los logros educativos de un país o de una región, dependen
de cómo se viene construyendo el desarrollo psicomotor desde la primera infancia, de cómo
se forma el cerebro, sus matrices de aprendizaje, su capacidad de pensamiento y su equilibrio
emocional. (Van der Gaag, 2002, Martínez, 2004).
Un buen punto de arranque para elevar el desarrollo humano de un país, es invertir en
la primera infancia, lo que amerita la construcción de una política pública específica. Como
lo anota Fogel, premio Nóbel de Economía, 1993: “Gran parte de la capacidad para tener
éxito en la vida depende del cuidado prenatal de las madres, de una nutrición adecuada
durante el embarazo, y del fomento, tanto fisiológico como espiritual, de los niños y niñas en
su primera infancia” (citado en UNICEF, 2006a).
Van der Gaag, 2002 identifica cuatro vías, a través de las cuales se establece el
vínculo entre el desarrollo en la primera infancia y el desarrollo humano, a saber: (i)
educación, (ii) salud, (iii) formación de capital social, (iv) igualdad. Frente a la primera vía,
está demostrado que los procesos de desarrollo durante la primera infancia tienen amplias
repercusiones sobre el desempeño escolar y académico y que la educación es determinante,
tanto para el desarrollo humano como para el económico10. Llegados a la edad adulta, los
niños y las niñas que han participado de programas de educación temprana, tienen mayores
posibilidades de contribuir a la economía familiar, comunitaria y de la sociedad en general.
Pero los beneficios no se limitan al plano personal, la sociedad de la cual los niños y las niñas
hacen parte, contará con un potencial mayor, que le permitirá adoptar nuevas tecnologías, un
mejor funcionamiento de sus democracias, menores tasas de criminalidad y una reducción en
sus tasas de fertilidad11.
En lo concerniente a la segunda vía, los nexos entre la salud de los niños, las niñas y
la alcanzada en la edad adulta, han sido también ampliamente demostrados. La desnutrición
antes de alcanzar los 6 años de edad se asocia a los problemas de diabetes y baja estatura; un
bajo peso al nacer aparece correlacionado con aumentos en la presión sanguínea,
enfermedades pulmonares crónicas y otras cardiovasculares (Van der Gaag, 2002). Y, como
bien anota Fogel, ‘Durante estos primeros años de vida, no solamente se crean las bases
fisiológicas para una buena salud, sino que se transmiten de padres a hijos aquellos valores
10 Desde otra perspectiva Becker (1964) y Schulz (1984) plantean la importancia de la inversión en capital
humano dada las tasas de rendimiento propias de la inversión en la educación (escolarización), formación en
el trabajo, cuidados médicos, y la búsqueda de información sobre precios e ingresos.
11 Van der Gaag, 2002 citando a Carnoy, 1992; Rutter, Giller, and Hagell, 1998.
esenciales que tendrán grandes compensaciones en el competitivo mercado laboral’ (citado
en UNICEF, 2006a).
La tercera vía que, conforme a Van der Gaag (2002), relaciona el desarrollo en la
primera infancia con el desarrollo humano, es el capital social, que puede ser concebido, tanto
desde el nivel micro (individual) como desde una perspectiva macro. A nivel macro, el
capital social hace referencia a los arreglos institucionales, la confianza y las redes sociales
entre grupos étnicos. Ésta es la perspectiva desarrollada por Coleman (1990) y Putnam
(1993). A nivel individual, el capital social se refiere al acceso a recursos insertos en una red
social, en aras de alcanzar un propósito determinado, partiendo de la base de arreglos mutuos
(Coleman 1998 y Lin, 1999). Los avances de la literatura empírica en relación con el capital
social y el nexo entre los conceptos de desarrollo humano y desarrollo en la primera infancia,
tienen el reto de demostrar que una mayor participación en programas de primera infancia, es
determinante en la reducción de la delincuencia y el comportamiento criminal en general. Y a
su vez, esta misma participación genera una mayor motivación y autoestima, reflejada en la
aceptación de las normas y valores culturales.
Estrechamente ligada a las tres vías descritas anteriormente, aparece la igualdad,
como un nexo entre los dos conceptos (desarrollo humano y desarrollo en la primera
infancia). La equidad aparece como un bien en sí misma, que contribuye al desarrollo de la
economía, haciendo referencia a los niveles alcanzados en educación, salud y capital social.
Así se demuestra que los programas que inciden sobre el desarrollo en la primera infancia,
ayudan a reducir las desigualdades existentes en la sociedad, y queda completamente
establecido el vínculo entre desarrollo humano y desarrollo en la primera infancia. Mientras
que en los niños, las niñas, la inversión en programas de desarrollo para la primera infancia
reduce las desventajas de los más pobres en materia nutricional, cognitiva, desarrollo social y
salud, en los adultos, cuando se alcanzan condiciones de equidad en salud y educación, se
equiparan las oportunidades medidas en ingresos (Van der Gaag, 2002).
El progreso del país y por ende, su capital humano, están supeditados a la posibilidad
de poder garantizar a la primera infancia, las condiciones necesarias para que alcance todo su
potencial de desarrollo. Por consiguiente, el desequilibrio desproporcionado en materia de
discapacidades, problemas de aprendizaje y desventajas sociales generadas en la primera
infancia, que afectan a los niños y niñas más pobres, hacen indispensable la construcción de
una política pública que contribuya a romper con el círculo vicioso de pobreza y desigualdad
de oportunidades, y que asegure un mejor comienzo a los niños y niñas más pobres. La
importancia de la construcción de una política, que más tarde se reflejará en programas de
inversión que apunten al desarrollo en la primera infancia, puede resumirse citando a
Heckman (2004): “como sociedad, no podemos darnos el lujo de aplazar la inversión en los
niños hasta el momento en que se conviertan en adultos, tampoco podemos esperar hasta que
ellos alcancen la edad para asistir a la escuela – un momento cuando puede llegar a ser
demasiado tarde para invertir”. Al priorizar la asignación de recursos Heckman sentencia:
“La mejor evidencia soporta la prescripción de la política: invierta en los más jóvenes
[primera infancia] y mejore el aprendizaje básico y las habilidades para la socialización”.
1.4 Argumentos legales y políticos
La Convención Internacional sobre los Derechos de los Niños aprobada por el
Congreso de la República de Colombia, mediante la Ley 12 del 22 de enero de 1991,
introduce un cambio en la concepción social de la infancia: los niños deben ser reconocidos
como sujetos sociales y como ciudadanos con derechos en contextos democráticos. La
Convención asigna a la sociedad y al Estado, el papel de garantes y responsables de la
vigilancia del cumplimiento de los derechos de los niños y de las niñas. El desarrollo integral,
que considera aspectos físicos, psíquicos, afectivos, sociales, cognitivos y espirituales,
aparece así como un derecho universal o como un bien asequible a todos, independientemente
de la condición personal o familiar.
Tal como se anotó en el apartado de argumentos científicos, las condiciones en que
los niños y las niñas viven la primera infancia, son determinantes para su desarrollo
cognitivo, las habilidades, los vínculos sociales, las capacidades creativas, la seguridad
emocional y autoestima del niño y de la niña. Para asegurar el desarrollo de la personalidad y
de las capacidades individuales a todos y cada uno de los niños y niñas, son importantes la
educación, la salud, el juego y la participación en actividades culturales y de la vida de sus
comunidades (Artículos 24 a 31 CDN). La Convención reconoce la relación entre padres e
hijos como un soporte fundamental para el desarrollo de estos últimos (Artículos 9 y 10).
Para la CDN, la familia, en donde se fundan los vínculos afectivos primarios, es la principal
responsable del desarrollo de la personalidad12 y de las capacidades iniciales del niño y la
niña, al ser la primera encargada de su crianza y educación (Artículo 18 CDN)13.
Colombia, al igual que otros países del mundo, ha elevado a principio constitucional
los compromisos adquiridos al suscribir14 la CDN, estableciendo en el artículo 44 de la
Constitución Política, que los derechos del niño y de la niña prevalecen sobre los derechos de
las demás personas. Esta norma Superior, al reconocer los derechos fundamentales de los
niños y las niñas15, establece la obligatoriedad de la familia, la sociedad y el Estado, de
protegerlos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso
sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás
derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los Tratados Internacionales
ratificados por Colombia. Además, se obliga, a estos estamentos, en su orden a asistir y
proteger a los niños y a las niñas para garantizar su desarrollo armónico e integral y el
ejercicio pleno de sus derechos.
Para responder al deber de armonizar la legislación Colombiana a los postulados de la
Convención sobre los Derechos del Niño -como lo señala el reciente Examen de los Informes
presentados por los Estados Partes con arreglo al artículo 44 de la Convención, el 8 de junio
de 2006, en las Observaciones Finales 8 y 9 del Comité sobre los Derechos del Niño de las
Naciones Unidas- el Congreso de la República expidió la Ley 1098 del 8 de noviembre de
2006 “Código de la Infancia y la Adolescencia”.
12 En los últimos desarrollos de la psicología se hace referencia al desarrollo de la subjetividad más que de la
personalidad. Mientras que el desarrollo de la personalidad está asociado con características individuales, el
desarrollo de la subjetividad lo está con aspectos psicosociales. (González, F. 2002)
13 Torrado, Reyes y Durán (2006).
14 Mediante la ley 12 de 1991, el Congreso de la República, ratificó la Convención sobre los Derechos del
Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. La Convención,
integra el bloque de constitucionalidad por ser un Tratado de Derechos Humanos (artículos 93 y 94
Superiores) y tiene fuerza vinculante para el Ordenamiento Jurídico Colombiano como ley de la República.
15 Los derechos fundamentales están relacionados con el desarrollo integral del niño.
Para dar cumplimiento a la CDN, los derechos de los niños y las niñas fueron
elevados a rango constitucional en el artículo 44 Superior y en función de ese precepto, la
política gubernamental se ha ido desplazando de una lógica asistencialista o de beneficencia16,
orientada a mejorar la supervivencia del niño y de la niña, que se extendió hasta finales de los
años setenta, hacia otra de desarrollo humano.
Las titularidades se refieren al dominio del paquete de bienes que una persona puede
tener en virtud del ejercicio de sus derechos17. Dado que los derechos son relaciones entre
distintos agentes, bien sea entre una persona y otra o entre una persona y el Estado (Sen,
Op.Cit.), los derechos son exigibles por parte de los titulares, lo cual plantea la figura de los
portadores de deberes para que el derecho se cumpla (UNICEF 2005). En este sentido y
frente a los derechos de los niños y las niñas las personas adultas y las instituciones públicas
y privadas se constituyen en portadoras de deberes, con obligaciones de respetar y proteger el
ejercicio de los derechos, así como de facilitar las medidas de orden legal, técnico y
presupuestal para la realización plena de los mismos.
En este orden de ideas, el planteamiento de Sen sobre los metaderechos, para indicar
que las personas tienen derecho a exigir políticas que aseguren que los derechos sean
realizables, cobra enorme importancia estratégica, ya que, según este autor, si bien existen
circunstancias en que un derecho no puede ser inmediatamente alcanzado por todas las
personas, como ocurre en casos de hambre o violencia, las personas siempre podrán exigir
políticas que conduzcan rápidamente a ese cumplimiento. (Sen 2005)18, El metaderecho de
los niños y las niñas menores de seis años, es su derecho a que exista una política de Primera
Infancia que haga realizables sus derechos humanos en el futuro cercano.
No obstante, al intentar dar cumplimiento a lo acordado en la CDN, elevado a rango
de derecho en la Constitución de 1991, la política gubernamental se ha ido desplazando desde
una lógica orientada a mejorar la supervivencia del niño y de la niña, que se extendió hasta
finales de los años setenta, hacia otra de desarrollo humano y, hasta finales de los noventa y
comienzos del nuevo siglo, al marco general de ciudadanía y derechos de la niñez. Durante la
última década, las políticas públicas han tendido a privilegiar la asignación de subsidios
condicionados, con criterios de focalización fundamentados en situaciones de pobreza y
miseria, pero insuficientes para proveer, por sí solos, una solución definitiva. Políticas de este
tipo requieren ser conjugadas con programas de desarrollo comunitario e integral que
empoderen a las familias para superar relaciones de dependencia y favorecer, entre otros
aspectos, el intercambio de saberes y recursos y la generación de procesos de concertación
sostenibles, orientados al fortalecimiento del capital social.
1.5 Argumentos ligados al contexto institucional y programático
La familia, la sociedad y el Estado, comparten la responsabilidad del desarrollo
integral de la primera infancia, cada uno desde su propio rol diferenciado. Al Estado le
16 Por políticas asistencialistas se entienden aquellas orientadas a transferir recursos a los pobres, en
contraposición al gasto social realizado en servicios sociales como los de educación y salud, o en seguridad
social (pensiones a la vejez e invalidez). Se toma así la definición proporcionada por Perotti (2000).
17 Amartya K. Sen, “El derecho a no tener hambre”, Traducción de E. Lamprea Montealegre, Universidad
Externado de Colombia, Centro de investigación en filosofía y derecho, 2002
corresponden compromisos, relacionados con el fortalecimiento de la familia, como unidad
básica de la sociedad y primera responsable de la protección, educación y desarrollo de los
niños y niñas, y con la prestación de servicios básicos. La provisión de servicios demanda del
Estado la organización y estructuración, de forma articulada, de los diferentes estamentos
relacionados, bajo la coordinación de una entidad con funciones claramente establecidas.
Dicha articulación puede darse en respuesta a la provisión de servicios, desde una perspectiva
poblacional y que garantice los derechos respectivos. Esto implica pensar en los niños y
niñas, no como individuos pasivos, beneficiarios de servicios fragmentados, sino como
sujetos de derechos., Se está hablando de seres integrales, lo que supone, desde la perspectiva
poblacional y garantizadora, de derechos la articulación intersectorial de manera eficaz y
En el país la lógica es netamente sectorial, y está marcada por la asignación del gasto.
Trabajar desde una perspectiva sectorial, implica correr el riesgo de supeditar la garantía de
los derechos de los niños y las niñas a los objetivos o preocupaciones de una u otra entidad.
Colombia por la primera infancia, como propuesta de Política Pública orientada a los niños y
niñas desde la gestación a los 6 años, se construye a partir de un enfoque poblacional,
rompiendo en parte la lógica de la estructura del Estado. El enfoque poblacional consiste en
“aglutinar los conocimientos y las aptitudes de profesiones y disciplinas diferentes y
proporcionar servicios cuyos efectos a largo plazo se refuercen mutuamente” (Henry
Labouisse, 1968, citado en Rivera, J. y Morasso, M. 2005).
Una acción coordinada permitirá mejorar la planeación y priorizar la inversión,
ampliar coberturas, y mejorar la calidad de los programas para atender más niños y más niñas
y en mejores condiciones. En consecuencia, el trabajar de forma intersectorial, pero de
manera articulada, genera condiciones más propicias para reducir las inequidades en la
garantía de los derechos, para lograr, además de la supervivencia, el desarrollo, la protección
integral y la participación de todos los niños y niñas menores de seis años.
Como escenario de coordinación a nivel local, se resalta el papel que vienen jugando
los Consejos de Política Social,19 como espacios de participación del gobierno, ONG y
organizaciones comunitarias, para la construcción de la política social, la acción intersectorial
e interinstitucional.
1.6 Más allá de todo argumento, un asunto ético
Las relaciones, requeridas para asegurar el bienestar y el pleno desarrollo de los niños
y niñas, promueven la formación de un sujeto capaz de ejercer sus derechos y de respetar los
derechos de los demás. En otras palabras, dichas relaciones son fundamentales en la
educación de los nuevos ciudadanos y ciudadanas colombianos (as).
19 Como antecedentes del Proceso de Planeación en lo Social y Económico, se tiene la Ley 19 de 1958
mediante la cual se crea el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES –; la Ley 152 de
1994, que establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, esta fue modificada parcialmente por la Ley 290
de 1996. Especialmente para los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social, se tienen
normas tales como el Decreto No.1137 de 1999 “Por la cual se organiza el Sistema Administrativo de
Bienestar Familiar se reestructura el ICBF y se dictan otras disposiciones”, así como la Ley 1098 de 2006
“Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.”
El cuidado y educación de la primera infancia, por su efecto sobre el desarrollo
entendido como capital cultural, juega un papel privilegiado en la ampliación de ciertas
capacidades cognitivas, sociales y emocionales, inherentes a la condición de ciudadanos del
mundo contemporáneo. Estas capacidades pueden desarrollarse en todos los niños y las niñas,
porque no dependen de talentos especiales, sino de oportunidades para mejorar la calidad de
vida y el llamado capital cultural y social.
Asegurar el desarrollo de la primera infancia es también una obligación ética, si se
entiende que la razón de ser de una política pública de primera infancia, es su compromiso
con la construcción de sociedades más justas y equitativas, de sociedades donde el ejercicio
de las titularidades de derecho, garantice el desarrollo pleno de las capacidades de todos sus
ciudadanos y ciudadanas. En este sentido, asegurar a los niños y a las niñas todos sus
derechos es asegurar su derecho al desarrollo, es la mejor manera de ampliar sus
oportunidades en la sociedad. Como diría Sen (1977), no es posible concebir una sociedad de
“egoístas puros”. Es decir, para Sen de uno u otro modo, las personas comparten
sentimientos de ‘simpatía’, ‘generosidad’, y ‘espíritu cívico’, cualidades con amplias
consecuencias para la política, la economía y la sociedad20. Dichas cualidades se constituyen
en uno de los elementos centrales, que han permitido desde comienzos del nuevo siglo,
avanzar hacia la construcción de la política, pues utilizando las palabras de Smith, la sociedad
no puede permitirse jugar el rol de “espectador imparcial”, ante una necesidad imperiosa
como lo es el trabajar en pro del desarrollo de la primera infancia.
Dado lo anterior, a pesar de los esfuerzos legales, técnicos y políticos, se presentan no
pocas ocasiones, en las cuales se vulneran los derechos de la primera infancia. Una
vulneración que puede manifestarse a través del maltrato físico y psicológico, las inequidades
y toda forma de exclusión social, de las carencias del cuidado y el afecto de la salud, de la
nutrición, y del acceso a una educación inicial de calidad, y de todo lo que demanda la
primera infancia justificándose, por tanto, el desarrollo de una política orientada a los
menores de 6 años. El reto de la política es la garantía efectiva de los derechos de la primera
infancia, lo cual no es posible sin el concurso de las acciones y los compromisos
diferenciados y complementarios de familia, sociedad y Estado en su formulación, ejecución
20 Sen (2003), interpretando los planteamientos de Adam Smith en la Teoría de los Sentimientos Morales
2.1 Análisis de las políticas
Las nuevas realidades sociales, a las cuales se viene enfrentando la primera infancia,
los desarrollos conceptuales, los modelos de desarrollo económico y las tendencias surgidas
de los procesos de globalización, modernización del Estado y descentralización, han marcado
transformaciones importantes en la formulación de las políticas públicas del país y, en
particular, de las orientadas a la primera infancia. Adicionalmente, entre finales de los años
setenta y comienzos de los ochenta, se produce un giro hacia la adopción de una política
basada en el reconocimiento y el respeto de los derechos de la primera infancia. En la
mayoría de casos, las políticas descritas habían sido diseñadas por entidades
gubernamentales, con una reducida participación de la sociedad civil en su diseño, no
correspondiendo, por tanto, a la definición de política pública adoptada al comienzo del
documento. La evolución de la política que demarca dicho giro, se presenta a continuación,
tomando como marco temporal el período 1978 a 2006.
2.1.1 La política orientada a la primera infancia en los años setenta
La creación del ICBF mediante la Ley 75 de 1968, marca la institucionalización de la
asistencia y protección a las madres, los niños y las niñas proceso que se continúa con la
creación, mediante la ley 27 de 1974, de los Centros de Atención Integral al Preescolar
CAIP, orientados a la atención de los hijos o hijas de trabajadores, los cuales posibilitaron
el diseño y puesta en marcha de varios programas (Fernandes y Galvis, 2006).
Mediante el Decreto No.088 de 1976, el Ministerio de Educación Nacional incluye la
educación preescolar como el primer nivel del sistema educativo formal. En el marco de la
Renovación Curricular, se diseña el Currículo de Preescolar (niños y niñas de 4 a 6 años).
Esta medida tiene, como precedente en 1962, la creación de los Jardines Infantiles
Nacionales, cuyo fin fue “garantizar a la población infantil de 3 a 6 años, de escasos
recursos económicos, atención para su desarrollo integral y preparación para la educación
formal”. La norma involucró a las familias, con programas de extensión a través de los
denominados Clubes de Madres. Esta consideración de etapa previa al ingreso al nivel
primario, explica la inexistencia de un programa específico para este nivel y la proliferación
de programas diseñados por las instituciones.
Entre 1974 y 1978, la política orientada a la primera infancia está demarcada en el
Plan de Desarrollo “Para Cerrar la Brecha”, que impregna a la política un enfoque
redistributivo, al plantear mediante el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición PAN,
acciones para favorecer la nutrición de la población menos favorecida, otorgando un énfasis
particular a la población infantil21. El preescolar, como nivel educativo en dos grados no
obligatorios, se reconoce en 1976, al aprobar el Decreto No.088 (Fernandes y Galvis, 2006).
La Política Nacional de Atención al Menor, concebida en el marco del “Plan de
Integración Social, 1978-1982”, enfoca la atención del menor de 7 años alrededor de dos
problemas: la situación de la salud y los procesos de socialización22. Estos dos problemas
21 DNP. “Para cerrar la brecha” 1974-1978.
22 DNP, “Plan de integración social” 1978-1982.
aparecen con relación a la dimensión social que, al lado de la económica, constituyen los
pilares en torno de los cuales se diseñó dicho Plan. El fomento a la descentralización y el
fortalecimiento regional, figuraron igualmente entre sus propósitos. (Fernandes y Galvis,
En 1979 se promulgó la ley 7, que además de establecer normas para proteger a los
niños y niñas, creó el Sistema Nacional de Bienestar Familiar SNBF, con el fin de
promover la integración familiar, garantizar los derechos del niño y de la niña y ejercer
funciones de coordinación de las entidades estatales, relacionadas con los problemas de la
familia y del menor. Basada en una perspectiva de derechos, la ley 7 determinó como
derechos fundamentales de los niños y niñas: la participación en los programas del Estado, en
particular para los discapacitados; la formación básica suministrada a todos los colombianos;
los derechos a un nombre y una nacionalidad; a la asistencia y bienestar social y a la
asistencia médica; el acceso a la cultura y al deporte; y el derecho de pertenecer a una familia.
Conforme a esta ley, la escogencia del tipo de educación otorgada a los niños y niñas es un
derecho de sus padres, pero al no existir un responsable, al Estado le corresponde asumir tal
responsabilidad. (Fernandes y Galvis, 2006)
De otra parte, el Título VII del Decreto No. 2388 de 1979, Reglamentario de la Ley 7
de 1979, se refiere a la atención integral al preescolar en su artículo 61, así: “la atención al
preescolar que corresponde dar al Instituto, es la que se brinda de preferencia. Al menor de 7
años con el fin de suplir y complementar transitoriamente la protección familiar y obtener su
desarrollo integral. Esta atención al preescolar no implica actividades de escolaridad, sino de
preparación para ellas.”
La ley 7 de 1979, orientó el curso que debía seguir la educación preescolar: antes que
implicar actividades de escolaridad, la atención al preescolar debe prepararlo para las
mismas. Para terminar, esa ley erigió criterios para priorizar, en las áreas marginadas urbanas
y rurales, la prestación del servicio de atención integral al preescolar, el cual además debería
considerar el suministro de complementos alimenticios. (Fernandes y Galvis, 2006)
Finalmente, la Ley 28 de 1981, modificó las leyes 27 de 1974 y 7 de 1979 y en su
artículo 1º. señaló que los Centros de Atención Integral al Preescolar, hacen parte del Sistema
2.1.2 Políticas de gobierno más sobresalientes en los años ochenta
Las políticas consignadas en los planes de desarrollo correspondientes al período
1982- 1990, orientan la atención a la supervivencia y el desarrollo infantil, pero sin dejar de
lado el enfoque remedial. Así, en el plan de desarrollo “Cambio con equidad, 1982-1986” se
fija como prioridad la atención integral a la familia, la madre y el niño o la niña; el adoptar la
equidad como uno de sus principios orientadores, le lleva a centrarse en el apoyo a los grupos
vulnerables23. En Cambio con Equidad, la política social se fijó como objetivo ampliar la
cobertura de la atención a los menores de 5 años, priorizando los niños y niñas en condiciones
de abandono o de peligro. El cumplimiento de este objetivo se plantea sobre la base de la
23 Es marcado el énfasis en los trabajadores del sector informal y en los niños trabajadores.
modificación de la estructura de los CAIP, la creación de hogares infantiles alternos a los
tradicionales y el programa de complementación alimentaria24.
En esta década, mediante el Decreto No.1002 de 1984, el MEN implementa el Plan de
Estudios para la Educación Preescolar, con una concepción de atención integral a la niñez con
participación de la familia y la comunidad. El plan señala que “no se determinarán grados ni
áreas”, que el “centro del proceso educativo es el niño” y que las modalidades de trabajo
deberían desarrollarse mediante actividades integradas, ajustadas a los lineamientos
El “Plan de Economía Social 1986-1990”, conserva la importancia otorgada al
bienestar y seguridad social de la familia, impulsando programas de nutrición, albergue, salud
y educación25, e incorpora el concepto de “desarrollo integral”, entendido como mejoras en
las condiciones de vida de toda la población, pero especialmente de los más pobres. En este
sentido, al Estado se le asignó un papel en la planificación de la economía y en la
redistribución de sus frutos, con el objeto de eliminar las desigualdades que están en la raíz de
la pobreza. En este plan, los Hogares Comunitarios de Bienestar Infantil,26 basados en la
acción coordinada del Estado y la comunidad, son relevantes para adelantar la atención
integral de los menores de 7 años. El plan reiteró la responsabilidad del ICBF en la atención
estatal de las familias (Fernandes y Galvis, 2006).
La reducida cobertura de los CAIP, sus limitaciones administrativas y lo elevado de
sus costos, llevó en 1986 al diseño e implementación de una estrategia de mayor impacto
social como el Programa de HCB, mediante los cuales el ICBF brindaría cuidado diurno,
alimentación, atención básica en salud y educación preescolar a los menores de 7 años.
Además del ICBF estaban llamados a participar de esta iniciativa los ministerios de
Educación y Salud, los municipios, el Instituto de Crédito Territorial, el Banco Central
Hipotecario27, el SENA y la comunidad. El Plan considera adelantar un programa de
educación familiar, que promueva el desarrollo infantil y que sea liderado por el ICBF y los
ministerios de Educación y Salud. Con este programa de educación familiar, se capacitaría a
las familias en áreas de comportamiento básico y otras esenciales para la supervivencia y el
desarrollo de los niños (Fernandes y Galvis, 2006). Con el tiempo, la filosofía de este
programa se ha ido transformando, quedando su ejecución en manos del ICBF y de las
2.1.3 El papel otorgado a la primera infancia en las políticas de gobierno de los
A partir de 1990 y como resultado de la suscripción de la CDN y la adopción de la
Constitución de 1991, se ha ido incorporando progresivamente, en los planes de desarrollo
del país, la perspectiva de los derechos. En “La Revolución Pacífica 1990-1994”, la política
social se orientó al fortalecimiento de las capacidades de la población, con el objeto de
aprovechar las oportunidades derivadas de los programas económicos, regionales y sociales.
24 DNP, “Cambio con equidad, 1982-1986”.
25 DNP, “Plan de economía social 1986-1990”.
26 Posteriormente, la Ley No. 89 de 1988, asignó recursos al ICBF y dictó otras disposiciones con el fin de
fortalecer el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, entre otras finalidades, y el Decreto No.1340
de 1995 dictó disposiciones sobre el desarrollo del Programa HCB.
27 Estas dos últimas entidades operaron hasta la década del ochenta.
El plan propuso extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios en los Hogares
Comunitarios del ICBF, cuya población objetivo se limitó a los niños y a las niñas entre 2 y 6
años de edad. El Plan favoreció igualmente a las madres comunitarias, mediante programas
de capacitación y préstamos por un valor promedio de 6 salarios mínimos, financiados con
recursos provenientes del Banco Mundial, los cuales se orientaron a la remodelación de
viviendas. El Acuerdo No.19 de 1993, expedido por la Junta Directiva del ICBF organizó los
Jardines Comunitarios, brindando atención a los niños y niñas en edad preescolar,
pertenecientes a poblaciones vulnerables, con la participación de los padres y acudientes
(Fernandes y Galvis, 2006).
Durante 1992, se formuló, con el apoyo de distintos sectores y niveles
gubernamentales, bajo la coordinación de la Oficina de la Primera Dama de la Nación y el
apoyo de UNICEF, el Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia PAFI , que
retoma los planteamientos de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y los
de la Cumbre de Jomtiem (1990)28. El PAFI incluyó políticas y programas orientados a los
menores de 18 años y sus metas se extendieron hasta finales de los años noventa.
La ley 100 de 1993, creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, priorizó la
atención de las madres gestantes y lactantes, de la población infantil menor de un año y de las
mujeres cabeza de familia. También en 1993, la ley 6029 incluye un grado obligatorio de
preescolar, obligatoriedad que es ratificada por la Ley General de Educación (1994), en la
que se establece en tres años, la duración del preescolar30.
Finalmente, en abril de 1994 se firma el Compromiso de Nariño, por parte de
representantes de 28 países de Norte, Sur y Centroamérica para dar seguimiento al
cumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia.
La Constitución Política, en su artículo 67, establece que “la educación será
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y comprenderá como mínimo, un año
de preescolar.” El Ministerio de Educación Nacional, en el marco de la Ley General de
Educación (Ley 115 de 199431), propone el Programa Grado Cero, con el fin de ampliar la
cobertura; elevar la calidad y contribuir al desarrollo integral y armónico de todos los niños y
niñas de 5 y 6 años de edad, mediante coordinación de acciones con los sectores de salud y el
ICBF; ofrecer oportunidades educativas y de desarrollo más equitativas para toda la
población infantil y facilitar la transición de los infantes, de la vida familiar y comunitaria a la
Para “El Salto Social 1994-1998”,32 el bienestar de la niñez es una meta fundamental
del desarrollo nacional33. El plan propone acciones interinstitucionales, orientadas a fortalecer
la atención educativa, en los Hogares Comunitarios de Bienestar y en otros programas para
28 /El Pacto por la Infancia fue una estrategia basada en los siguientes elementos: los Derechos de los Niños, Comunicación
y Movilización Social, el Plan de Acción a favor de la Infancia y el Oidor de los Niños como figura temporal creada para la
vigilancia preventiva de las responsabilidades del Estado sobre la niñez.
29 Derogada por la ley 715 de 2001 que crea el Sistema General de Participaciones.
30 UNESCO, 2000.
31 La ley 115 de 1994 fue modificada por las leyes 1064 de 2006, 1029 de 2006, 1013 de 2006, 962 de 2005,
715 de 2001 y 397 de 1997.
32 Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 – 1998.
33 DNP. “El Salto Social” 1994-1996.
menores de 5 años, mediante los cuales se mejoren las condiciones de entrada al sistema
educativo. La estrategia de protección, desarrollo y bienestar de este Plan se implementa en el
ICBF, a través del Programa FAMI —Familia, Mujer e Infancia— el cual entrega
complemento nutricional a madres gestantes, mujeres lactantes y niños y niñas entre los 6 y
los 24 meses, y ofrece sesiones educativas a las madres, para que realicen actividades
pedagógicas con los niños y niñas menores de 2 años. Estas acciones serían complementadas
con las del Programa de Atención Materno-infantil PAMI. Apoyado en el Programa
Nacional de Protección y Asistencia Integral, el plan considera líneas de trabajo, orientadas a
los menores en situación irregular (niños y niñas maltratados y abusados sexualmente, por
ejemplo). Para fortalecer los procesos institucionales, se propuso la redefinición de las
competencias del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, comprometiendo política, técnica
y financieramente a los entes territoriales (Fernandes y Galvis, 2006).
En 1994, el PAFI es incluido como política de niñez del Salto Social, ampliando su
perspectiva a un compromiso nacional y a un cambio cultural en favor de la infancia. En
1996, bajo la coordinación de la Consejería para la Política Social de la Presidencia de la
República y el Departamento Nacional de Planeación y con la participación de las entidades
del orden nacional comprometidas en el PAFI, se revisaron las metas para el año 2000.
Paralelamente, con el apoyo de UNICEF, se diseñó y ejecutó la estrategia del Pacto por la
Infancia, como mecanismo para descentralizar el PAFI y asegurar su ejecución a nivel local.
El Pacto por la Infancia logró el posicionamiento del tema de niñez en las agendas de
los gobiernos locales, trascendiendo la mera responsabilidad institucional de este grupo de
población y logrando el interés, la responsabilidad y el compromiso de la sociedad. Uno de
los logros más significativos fue la definición de los diagnósticos departamentales de la
situación de la niñez. Por primera vez, los gobernantes territoriales incluyeron en sus planes
de desarrollo, políticas y programas dirigidos a la familia y la infancia.
Los últimos cinco años de la década del noventa, están marcados por la suscripción de
varios acuerdos nacionales e internacionales. Así, en 1995 se formula a través de un
documento CONPES, una política pública sobre la infancia —El Tiempo de los Niños—.
Este es aprobado para contribuir al desarrollo integral de los niños y de las niñas más pobres
y vulnerables, vinculándolos a programas de nutrición, salud y educación. En él se fomentan:
la responsabilidad y la participación de las familias y la comunidad; algunas mejoras en la
calidad de los servicios ofrecidos a los niños y a las niñas más pobres; la prevención del
maltrato, el abandono, el abuso y la explotación sexual infantil; la erradicación del trabajo
infantil, se impulsa el cambio de actitudes y prácticas individuales, familiares, e
institucionales; la creación de una cultura en favor de la niñez, que reconozca las diferencias
y la diversidad de la población más joven, en la que juega un rol particular la
corresponsabilidad de la familia, del Estado, y demás sectores de la sociedad.
En 1995 se formula el Plan Nacional de Acción para la Erradicación del Trabajo
Infantil y la Protección del Joven Trabajador, el cual fue rediseñado para el período 2000-
2002, conservando gran parte de la propuesta inicial. En esta nueva fase, la acción se
concentra en el trabajo considerado más nocivo y con mayores niveles de explotación.
Otras medidas de política que resaltan durante este período son el Plan Nacional de
Reducción de la Mortalidad materna y Perinatal, el Plan Nacional de Sífilis Congénita, y el
Plan decenal para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna.
En octubre de 1996, se firma el Acuerdo de Santiago en el cual por primera vez se
especifican metas para promover la igualdad de género en la atención. La firma de un Plan
Nacional en favor de la infancia “Pacto por la infancia” en 1997 permite abordar aspectos
relacionados con la salud, educación, recreación, protección, justicia, servicios públicos,
discapacidad y maltrato. Después de este Pacto se firman también pactos regionales o ocales,
entre ellos la iniciativa “Por una ciudad al alcance de los niños,” lanzada en el Distrito
Capital en 1997, constituye un ejemplo. En el mismo año, se reglamentó la universalización
de la educación preescolar en las instituciones educativas oficiales34. Un año más tarde se
firma el Acuerdo de Lima, cuyo resultado más importante fue el de conservar la posición
prioritaria otorgada a los niños y niñas en la agenda social de los países.
En 1998, mediante el Decreto No.2247 promulgado en 1997, por el Ministerio de
Educación Nacional, se establecen normas relativas a la organización del servicio educativo,
y orientaciones curriculares del nivel preescolar, y en 1999 se publican los lineamientos
pedagógicos de este nivel. El marco referencial de estos documentos, posibilita la concepción
de la educación como un proyecto permanente de construcción e investigación pedagógica,
con principios de integralidad, participación y lúdica, alrededor de los cuatro aprendizajes
fundamentales definidos por Delors (1996): aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a
vivir juntos y aprender a ser.
A nivel internacional tiene lugar en el año 2000 la Cumbre de Dakar, que reafirma la
idea de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtiem, 1990), respaldada por
la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del
Niño. La cumbre determina, como una prioridad, la atención y la educación para la primera
infancia. De la misma manera, en el marco de la Cumbre del Milenio, de Septiembre de 2000,
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Colombia suscribe los ocho objetivos del
milenio y prepara el CONPES No.91 aprobado en marzo de 2005, donde define metas y
estrategias para el cumplimiento de dichos objetivos. En cuanto a la primera infancia, aparece
en los objetivos: Erradicación de la pobreza extrema; Acceso a primaria universal, Reducir la
mortalidad infantil en menores de cinco años y Mejorar la salud sexual y reproductiva.
“Cambio para construir la Paz, 1998-2002”35 tocó dos aspectos centrales en torno a
las funciones del ICBF. Reiteró su connotación como principal entidad ejecutora de
programas orientados a la niñez y la familia, ante lo cual, las entidades territoriales delegaron
en esta institución la responsabilidad de la ejecución de dichos programas. Este plan
recomendó redefinir las competencias del ICBF, lo que implicaba iniciar un proceso gradual
de descentralización. La articulación del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición
PNAN, desarrollado con la participación de los ministerios de Salud (hoy de la
Protección Social), Agricultura y Desarrollo Social, y Educación Nacional continúa en cabeza
35 La Ley 508 de 1999 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 – 2002” fue
declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-557 de 2000 MP Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa. Posteriormente se expidió el Decreto Ley No.955 de 2000 “Por el cual se pone en vigencia el
Plan de Inversiones Públicas para los años 1998 – 2002” y también fue declarado INEXEQUIBLE por la
Corte, mediante la Sentencia C-1403 de 2000, MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
del ICBF36 y no del Departamento Nacional de Planeación. El plan contempló así mismo,
iniciativas municipales tendientes a cualificar la atención de los niños y de las niñas.
Otros ejemplos de acciones de política durante este período son: la Política Nacional
de convivencia y prevención de la violencia intrafamiliar, haz – paz, el Programa Rumbos
para la prevención de la drogadicción y el consumo de sustancias psicoactivas; y el CONPES
para la Creación del Sistema de la Protección Social en Colombia. Durante este período, el
gobierno centra buena parte de sus esfuerzos en el proceso de paz. En Diciembre de 1998 el
país adopta la estrategia de atención a las enfermedades prevalentes de la infancia, se
intensifica el trabajo de Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia, IAMI y se
descentraliza el Plan Decenal para la promoción, protección y apoyo a la lactancia materna.
En 1999 se crean los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social, a partir del
Decreto No.1137 de 1999, que reestructura el ICBF.37
Al finalizar el año 2001 se promulgó la ley 715, que definió las competencias y
recursos para la prestación de los servicios sociales (salud y educación) y estableció el
Sistema General de Participaciones SGP . Esta ley posibilita la ampliación de cobertura en
el grado obligatorio de preescolar y asigna recursos para alimentación escolar, en los
establecimientos educativos, a niños y a niñas en edad preescolar.
El Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, 2002-2006, aprobado mediante
la Ley 812 de 2003, enfatiza la ampliación de cobertura en la población más pobre y adopta
los Consejos para la Política Social, creados en el período anterior, que todavía presentan
deficiencias técnicas en la asignación de los recursos, como mecanismo para asegurar la
coordinación entre las diferentes instancias del SNBF. Como elementos de la actual política
para la infancia se destacan: el planteamiento de la reestructuración del ICBF, el desarrollo de
programas de parte de esta entidad con la participación de los municipios, la utilización del
SISBEN como principal herramienta de focalización en la atención de los menores de 5 años,
la adopción de la cofinanciación para impulsar la descentralización, la construcción de un
índice de bienestar social de la niñez a nivel municipal y su correspondiente uso en la
asignación de recursos38, la construcción participativa de política pública de infancia, la
creación de nuevas modalidades de atención, que cumplan los estándares técnicos, la
adopción de la modalidad de hogares múltiples, con la confluencia de distintos estamentos de
la sociedad, la implementación de “Creciendo y Aprendiendo” como eje misional, para
cualificar el progreso de los niños y niñas desde su gestación, la implementación de
estrategias de capacitación (a padres, agentes educativos y cuidadores), la promoción de las
figuras asociativas de madres comunitarias, para posibilitarles la oferta de servicios de
restaurantes infantiles y escolares, el fortalecimiento de la familia utilizando estrategias de
comunicación y mercadeo social39, el cambio de legislación del Código del Menor al Código
36 El Decreto Ley No.3264 de 2002 determina la coordinación en cabeza del ICBF.
37 La ley 1098 de 2006 Código de la Infancia y la Adolescencia en sus artículos 206 y 207 hacen referencia al
Consejo Nacional de Política Social y a los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social.
38 Aunque existe la intención, este indicador aún no ha sido construido.
39 La transformación de las prácticas sociales concebida a partir del eje misional Creciendo y Aprendiendo
supone, reforzar, cambiar o introducir las manifestaciones externas de las prácticas de crianza y educación
pero en especial, el significado mismo de la infancia, de la juventud, de la familia y de los adultos mayores en
la vida social colombiana. No sólo es incorporar nuevas prácticas (hacer o dejar de hacer ciertas cosas) sino la
transformación del sentido del quehacer diario con el niño, el joven, los adultos mayores y la familia (por qué
y cómo lo hace).
la Infancia y la Adolescencia40, y el ordenamiento jurídico de las instituciones prestadoras del
servicio público de bienestar familiar (Fernandes y Galvis, 2006).
El Plan de desarrollo Hacia un Estado Comunitario, en el Título II, capítulo II,
numeral 3, impulsa la economía solidaria, proponiendo crear un marco institucional con
reglas claras y favorables al desarrollo del sector solidario privado, promoviendo el desarrollo
de las organizaciones más pequeñas, estimulando la creación de formas asociativas, que
favorezcan la vinculación de trabajadores informales e independientes. Sobre esta base, el
ICBF viene ofreciendo, a través de la coordinación con entidades especializadas en economía
solidaria, la inducción a madres comunitarias, interesadas en conocer formas asociativas de
economía solidaria, buscando de esta manera el desarrollo de su capital social y humano.
Partiendo de una mirada sectorial, más que desde una perspectiva poblacional, los
Planes de Desarrollo y demás documentos de política pública, económica y social se han
ocupado de la atención y protección a los niños y niñas41. El balance presentado
anteriormente permite concluir la necesidad de aunar esfuerzos, que posibiliten la
construcción de una política pública poblacional, con la participación de diversos estamentos
de la comunidad. Una política que permita avanzar hacia el cumplimiento de los derechos de
la primera infancia colombiana.
2.2 La experiencia en el campo del desarrollo de la primera infancia
El Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo Infantil –SUPERVIVIR–,
adoptado por decreto presidencial en febrero de 1985, es identificado como un momento
clave. Con la puesta en marcha de SUPERVIVIR, la política pública reconoce, de manera
explícita, la importancia de promover el desarrollo infantil, a la vez que se busca mejorar las
condiciones de salud y nutrición de los niños (Reyes, M., 2005).
SUPERVIVIR fue innovador en varios sentidos: la concepción del proceso de salud,
el papel que se atribuye a las prácticas y conocimientos de las personas, su perspectiva
intersectorial y, por supuesto, sus estrategias metodológicas42; asuntos que por primera vez se
introdujeron en las acciones estatales y sociales a favor de la infancia. En materia de
desarrollo infantil, SUPERVIVIR acentúa el papel de la vinculación afectiva, la estimulación
adecuada y el juego, promoviendo así nuevas formas de relación entre adultos y niños
(Reyes, M., 2005).
La perspectiva intersectorial de SUPERVIVIR posibilitó comprometer varias acciones
del sector educativo, entre las que se destacan dos programas, el de "Vigías de la Salud”, con
estudiantes de educación media, y el de “Educación Familiar para el Desarrollo Infantil” –
PEFADI– (Convenio MEN-ICBF- UNICEF, 1985) dirigido a la población rural. Estos
programas adoptaron, como estrategia básica, la educación de la familia y la promoción de
40 Código del Menor (Decreto-Ley No.2737 del 27 de noviembre de 1989) y Código de la Infancia y la
Adolescencia (Ley 1098 del 8 de noviembre de 2006).
41 Documento CONPES, 1995 "El tiempo de los niños"
42 Evaluación del objeto de atención a partir de análisis epidemiológicos que arrojaron 5 focos de atención:
enfermedad diarreica aguda (EDA), infección respiratoria aguda (IRA), enfermedades virales, causas
perinatales y deprivación psicoafectiva. Alianzas institucionales que incluyeron a medios de comunicación,
policía, grupos juveniles, defensa civil, cruz roja, iglesia y comunidad,.bajo la coordinación de un equipo de
técnicos del ICBF y la División Materno Infantil del Ministerio de Salud.
cambios en los conocimientos y prácticas de los adultos responsables del cuidado y la
educación de los niños menores de 6 años (Reyes, M., 2005).
El Programa de Educación Inicial (1987–1994) constituye otra expresión de la
institucionalización del tema de en el sector de educación. A través de él, los esfuerzos se
orientaron a promover la idea de desarrollo de la primera infancia, en un sentido más integral,
ampliando la perspectiva, hasta entonces centrada en la educación preescolar. PEFADI y
otros proyectos, como el de "Apoyo al componente pedagógico de los Hogares Comunitarios
de Bienestar" y "Grado Cero" en su fase de experimentación, fueron articulados al Programa
de Educación Inicial.
Entre 1987 y 1994, PEFADI desarrolló acciones en más de 300 municipios y cerca de
3.500 veredas ubicadas en 32 departamentos, movilizando funcionarios de diversas
instituciones y representantes de las comunidades rurales. Como logros de PEFADI se
pueden anotar, la vinculación de Escuelas Normales y los trabajos realizados con maestros de
escuelas rurales, padres y madres, lo cual le permitió fortalecer el componente comunitario de
Escuela Nueva. Para resolver los problemas enfrentados por los niños y por las niñas,
PEFADI, adoptó un modelo de familia, capaz de reflexionar sobre sus hijos y de convocar a
los maestros al diálogo comunitario. A pesar de que el desarrollo infantil no figuró entre los
ejes temáticos de PEFADI, se logró generar espacios de diálogo de saberes, que permitieron
abordar el tema del desarrollo de la primera infancia. PEFADI funcionó en pleno hasta 1993,
año a partir del cual se estancó o finalizó en varios territorios43. Entre las dificultades para su
implementación figura el recrudecimiento de la guerra, que no permitió el acompañamiento a
las comunidades en sus procesos (Reyes, M., 2005).
Paralelamente con la puesta en marcha de SUPERVIVIR, a finales de 1986 el ICBF
adoptó el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar –HCB– como la principal
estrategia de atención a los niños y a las niñas menores de siete años44. Esta decisión estuvo
antecedida por la experiencia de más de diez años en la estrategia de Hogares Infantiles
(antiguos CAIPS) y el reconocimiento e impulso de otras estrategias para el desarrollo de la
primera infancia, en varias regiones del país. A este último proceso se le conoció como
Nuevas Modalidades, por su énfasis en la búsqueda de alternativas menos formales, para
potenciar las formas tradicionales de atención a los niños y a las niñas, con participación de la
Desde su formulación, el programa de hogares comunitarios incorporó, como
propósito central, la perspectiva del desarrollo de la primera infancia, orientándose a los niños
y niñas menores de 7 años en condiciones de pobreza, entre las cuales se propiciaría el
desarrollo psicosocial, moral y físico45. A 2005 los HCB se encuentran a lo largo del país,
alcanzando una cobertura de 1'053.000 niños y niñas de los estratos más pobres (ICBF,
2005)46.
43 MEN. (1997).
44 En esa fecha el CONPES aprobó el Plan Nacional de Lucha Contra la Pobreza Absoluta, el cual incorporó
el Programa de Hogares Comunitarios en estrecha relación con SUPERVIVIR.
45 ICBF (1990).
46 Esta cobertura corresponde a los servicios ofrecidos a través de las distintas modalidades de hogares
comunitarios del ICBF: FAMI, HCB tradicional, múltiple, grupal y empresarial.
Durante la década de los 90, el ICBF realiza la sistematización del trabajo pedagógico
que había venido desarrollando durante 20 años, con el fin de dar herramientas conceptuales
y metodológicas, para orientar la atención integral a la primera infancia. Produce tres
documentos que han venido guiando las prácticas pedagógicas en las distintas modalidades
que promueve la institución. Estos documentos son “El Proyecto Pedagógico Educativo
Comunitario en el ICBF” (1990), “El Desarrollo Infantil, una conceptualización desde el
ICBF” (1990) y “La Escala de Valoración Cualitativa del Desarrollo Infantil, desde el
nacimiento hasta los seis años- manual-“(1995).
El Proyecto Pedagógico Educativo Comunitario es considerado como un proceso
teórico-práctico en permanente construcción, que orienta el quehacer pedagógico con los niños
y con las niñas, imprimiéndole una intencionalidad formativa para conseguir su desarrollo
como ser humano integral. Determina que los protagonistas son los niños y las niñas, los
educadores comunitarios, los padres de familia y los adultos organizados de la comunidad.
Define actividades pedagógicas, como el juego de roles, la vida del grupo infantil y la vida
familiar y comunitaria del niño. Avanza igualmente en la planeación de actividades con los
niños y con las niñas, la capacitación de agentes educativos y la evaluación.
Desarrollo Infantil, una conceptualización desde el ICBF” conceptualiza el desarrollo
infantil, intenta explicar, de manera práctica, la evolución del desarrollo infantil desde el
nacimiento y en los seis primeros años de vida, teniendo en cuenta tres ámbitos
fundamentales: 1. la relación consigo mismo, 2. la relación con el mundo que lo rodea y 3. la
relación con los otros. Esta conceptualización orienta y da sentido a las acciones que se
realizan con los niños, las niñas y los padres en los diferentes proyectos, convirtiéndose en
elemento fundamental de la formación de los educadores y del trabajo de los agentes
educativos; así se avanza hacia la construcción de nuevas formas de relación del niño con los
adultos, en todos los escenarios de la vida social y comunitaria.
Existe una relación estrecha entre los dos documentos mencionados, ya que la
conceptualización sobre el desarrollo infantil, orienta las acciones del Instituto en los
diferentes proyectos de atención integral al niño y a la familia. El proyecto pedagógico busca
la difusión, apropiación y transformación cultural sobre la primera infancia, al proponer la
creación de ambientes y relaciones de socialización, que hagan posible el pleno bienestar de
los niños y de las niñas.
La Escala de Valoración Cualitativa es un instrumento para evaluar el nivel de
desarrollo psicológico del niño menor de 6 años, en sus actividades espontáneas y naturales
cuando está en su diario vivir con otros niños, niñas o con adultos. Sirve para sistematizar e
interpretar esa información, para reorientar las relaciones y prácticas de socialización en el
medio familiar, a través del trabajo con los padres y la planeación de las acciones
pedagógicas con los grupos de niños y de niñas.
Durante la década del noventa, el ICBF incorporó una nueva estrategia de promoción
del desarrollo infantil, orientada a las madres gestantes o con hijos menores de dos años: el
programa Familia, Mujer e Infancia –FAMI–47 Esta modalidad incorpora actividades
47 Mediante Acuerdo No.039 de 1996, la Junta Directiva del ICBF, dicta lineamientos y procedimientos
técnicos y administrativos para la organización y funcionamiento de los Hogares Comunitarios de Bienestar
FAMI”.
educativas, tanto con los niños, con las niñas, como con sus madres y otros familiares,
algunas de las cuales se realizan conjuntamente con el sector salud. A la fecha, FAMI está
siendo sometida a una evaluación, cuyos resultados permitirán definir las acciones a seguir al
Los resultados de la evaluación de impacto adelantada por el ICBF en 1996,
identificaron algunas estrategias para mejorar el programa, suministrando las bases para
iniciar un proceso de cualificación y reorientación de éste y otros programas encaminados al
desarrollo de la primera infancia. Pero las modificaciones al programa han sido reducidas y
los hogares comunitarios continúan reproduciendo el mismo modelo. Actualmente está en
curso una segunda evaluación de impacto, que tendrá resultados en 2007.
A pesar de que existen algunas críticas al programa HCB, los analistas coinciden en
señalar que se trata de una importante experiencia, que debe ser cualificada teniendo en
cuenta, entre otros argumentos, el papel social y la transformación cultural que podría llegar a
cumplir, superando la función nutricional y de cuidado mínimo, a la cual parece haberse
reducido48.
Los HCB tuvieron como precursores las escuelitas de banco49 que se desarrollaron
como iniciativa local, a partir del esfuerzo de la sociedad civil organizada, durante los años
cincuenta a setenta. Todavía funcionan algunas en la región Caribe. A las escuelas de banco
se sumó la experiencia del Codito50, agenciada por el Centro de Investigaciones de la
Universidad Pedagógica Nacional CIUP, realizada en cinco barrios de invasión de las
localidades de Usaquén y Rafael Uribe Uribe en Bogotá.
En salud, un proyecto innovador y que aún continúa en práctica, es el adelantado
desde 1979 en el Instituto Materno Infantil IMI de Bogotá51, conocido como “Madre
canguro”. Con éste se introduce un cambio en el manejo tradicional del prematuro y del niño
de bajo peso al nacer, que consiste en la salida temprana del hospital para seguir su control en
forma ambulatoria y con el cual las madres cargan al bebé, de igual forma en que lo hacen los
En la actualidad se vienen adelantando algunos programas a nivel local, que
proporcionan lecciones que permitan la orientación de la política pública de primera infancia.
Para mencionar sólo algunos, se resaltan: el Movimiento niño de Guatapé en el municipio del
mismo nombre del Departamento de Antioquia., Como experiencia de desarrollo local
integral y de largo plazo, tiene como eje fundamental el bienestar de los niños y niñas,
adoptando estrategias de promoción de la salud infantil, un modelo de educación inicial en el
que participan todos los niños y niñas entre 3 y 5 años, e iniciativas en materia cultural y
48 Para una crítica de los HCB en lo referente a su baja capacidad para liberarle tiempo a la madre y facilitarle
el trabajo ver Perotti, 2000.
49 En las Escuelitas de Banco los niños menores de 6 años son preparados para la escuela. El único requisito
para asistir es llevar su propio banco o silla. Por lo general funciona en la casa de una persona con cierto
estatus social e intelectual en la comunidad, barrio o pueblo.
50 Proyecto piloto de estimulación temprana para niños de 0 a 3 años, dirigido a madres de comunidades
marginales que funcionó en cinco barrios de Bogotá: El Codito, Meisen, México, Acacia y San Francisco
durante las década de los ochenta. Además de la formación a las madres contemplaba suplemento alimenticio
51 El proyecto fue desarrollado por los doctores Héctor Martínez Gómez y Edgar Rey Sanabria.
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 artículo 44
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 artículo 61

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