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Timestamp: 2017-08-19 13:11:37+00:00

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﻿ AUTO 12787 DE DICIEMBRE 13 DE 2001
AUTO 12787 DE 13 DE DICIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:DAMANDAS POR FALLA DEL SERVICIO JUDICIAL. AUTORIDAD COMPETENTE PARA REPRESENTAR A LA NACIÓN
TEMAS ESPECÍFICOS:REPRESENTANTE DE LA NACIÓN, ADMISIÓN DE LA DEMANDA, DECLARACIÓN DE REPRESENTANTE DE LA NACIÓN, REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓ
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:365 DE MAYO DE 2002, PÁG.1050
Acuerdo 12787 de diciembre 13 de 2001
DEMANDAS POR FALLA DEL SERVICIO JUDICIAL
AUTORIDAD COMPETENTE PARA REPRESENTAR A LA NACIÓN
Radicación número: 12.787. Actor: Elvira Ortega de Salcedo y otros. Demandado: Fiscalía General de la Nación.
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 23 de septiembre de 1996, mediante la cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda, por indebida representación de la parte demandada.
1. Por intermedio de apoderado judicial, los señores Elvira Ortega de Salcedo y otros formularon acción de reparación directa en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios materiales y morales que les causó la detención injusta a que fue sometido el señor Jaime Salcedo Ortega.
2. La demanda fue admitida mediante auto del 13 de septiembre de 1995 y en éste se dispuso notificar personalmente la providencia al Procurador Judicial de la Corporación y al Fiscal General de la Nación.
3. Por intermedio de apoderado, la Fiscalía contestó la demanda; se opuso a las pretensiones, argumentó que quienes le causaron daño a los demandantes fueron los gestores y funcionarios del tránsito de Tolima y la Contraloría de ese departamento, pero no la Fiscalía que simplemente se limitó a cumplir su deber legal.
4. Agotada la etapa probatoria, el proceso entró a despacho para fallar. Mediante providencia del 23 de septiembre de 1996, el a quo decretó la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto admisorio de la demanda, por considerar que existe indebida representación de la parte demandada.
5. El apoderado de la Fiscalía General de la Nación se opuso a la decisión, con los siguientes argumentos:
a) El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo fue expedido en vigencia de la Constitución de 1886, ordenamiento en el cual se disponía que la administración de los recursos presupuestales y materiales de todas las ramas del poder la ejercía la rama ejecutiva. Con la Constitución de 1991 no sólo se asignó a la rama judicial la administración de sus recursos sino que se creó la Fiscalía General de la Nación como un órgano autónomo, integrado al poder judicial.
b) Toda vez que la Fiscalía General tiene autonomía administrativa y presupuestal, según lo previsto en el artículo 249-2 de la Constitución, le corresponde realizar dentro de los procesos judiciales todas las actividades tendientes a proteger los intereses del Estado, de conformidad con el artículo 45 del estatuto orgánico del presupuesto. “Lo contrario nos llevaría al absurdo de predicar para ciertas entidades la inexistencia del derecho de defensa en los procesos judiciales, verbi gratia, de reparación directa o el restablecimiento del derecho, donde sin lugar a dudas, en la totalidad de los casos las pretensiones de la demanda llevan per se un interés económico que de prosperar afectaría inequívocamente el patrimonio de la entidad y por consiguiente del Estado mismo”.
c) “El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, en el caso de conciliaciones prejudiciales de la administración pública ordena que “...las ramas legislativa y judicial estarán representadas por los ordenadores del gasto”, la Fiscalía como es de todos sabido, está integrada funcionalmente a la rama judicial pero con autonomía presupuestal, siendo el Fiscal General el ordenador del gasto de la entidad, estando por lo tanto, obligado a intervenir en estas diligencias, lo cual es evidente e indiscutible, pues lo que se decida en dichas audiencias tiene la potencialidad de afectar el patrimonio de la entidad, por lo cual le son aplicables los mismos razonamientos ya expuestos”.
d) El numeral 8º del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 debe ser entendido dentro de su contexto, de tal manera “que exista correspondencia y armonía y la interpretación no puede ser otra que el Director Ejecutivo de la Administración Judicial tiene la representación judicial del Consejo Superior de la Judicatura como organismo de administración y control de la rama judicial, de conformidad con lo señalado en el artículo 75 de la Ley Estatutaria, lo cual debe ser entendido, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución Política le da en materia administrativa a la Fiscalía”.
Por error involuntario de la secretaría de la sección al asunto se le imprimió el trámite de la apelación de sentencias, lo cual condujo al magistrado ponente a declarar la nulidad de todo lo actuado en esta instancia mediante auto del 5 de diciembre de 2000 (fl. 194). Contra esta decisión la Procuradora Quinta delegada ante el Consejo de Estado interpuso recurso de súplica, el cual fue resuelto mediante auto del 8 de marzo del presente año (fl. 204).
I. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo establecía que la representación judicial de la rama judicial le correspondía al Ministro de Justicia. No obstante, en el numeral 8º del artículo 99 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia —270 de 1996—, se asignó al Director Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura la representación de la Nación - rama judicial.
Con fundamento en dicha disposición, ha considerado la Sala que la representación judicial de la rama judicial sólo puede tenerla el Director Ejecutivo del Consejo Superior de la Judicatura y por ésto ha invalidado las actuaciones surtidas en los procesos judiciales cuando la Nación ha estado representada por la Fiscalía General de la Nación. Se ha dicho:
“De conformidad con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el Decreto 2652 de 1991, la representación judicial de la Nación —rama judicial— para los efectos de las actuaciones judiciales contencioso administrativas en las que se encuentre comprometida la voluntad de aquella por actos, actuaciones o vías de hechos de sus funcionarios, corresponde al Ministerio de Justicia.
“De otro lado, la representación judicial de la Nación - rama judicial en los aspectos administrativos y de gestión económica y contractual relativos a la misma, seguirá en cabeza de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según lo dispone el numeral 4º del artículo 15 del Decreto 2652 de 1991.
Sin embargo, es importante advertir que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 270 de 1996, la representación judicial de la Nación - rama judicial en todos los procesos judiciales de cualquiera de sus órganos, corresponde al Director Ejecutivo de Administración Judicial, pues así lo determinó el numeral 8º del artículo 99 de la mencionada ley...
Así las cosas, hoy no hay duda de que la representación judicial de la rama judicial en los procesos judiciales la llevará este último funcionario y cuando se trate de asuntos administrativos, dicha representación la tomará la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en los términos antes indicados.
“Pero como es de público conocimiento que, el Director Ejecutivo de la rama judicial no ha sido designado en la actualidad, la representación judicial de la rama judicial para asuntos judiciales la seguirá llevando el Ministerio de Justicia, mientras se posesione el funcionario antes mencionado.
En el subjudice se observa que a instancias del Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo del Tolima se llevó a cabo una audiencia de conciliación entre el grupo familiar encabezado por el señor... y la Fiscalía General de la Nación. El día de la diligencia se hizo presente el apoderado de los demandantes, así como el mandatario judicial de la Fiscalía General, con poder otorgado por el jefe dela oficina jurídica de dicha institución y durante la audiencia, las partes zanjaron todas sus diferencias.
Efectivamente, tal y como lo sostiene el tribunal, la Fiscalía General de la Nación no podía conciliar dichas diferencias, habida cuenta que dicha institución no tenía ni tiene la representación judicial de la Nación para efectos de llevar a cabo dicha diligencia. Ahora bien, quien debió acudir a dicha diligencia, era el Ministerio de Justicia a través de un apoderado judicial, pues como se dijo anteriormente era dicho funcionario [quien] tenía la representación de la Nación en ese momento.
“Con esta orientación es lógico concluir que, en el presente caso, estamos en presencia de una indebida representación de la Nación, circunstancia que lleva a la corporación a improbar el arreglo conciliatorio logrado por las partes, como acertadamente lo decidió el a quo” (1) .
(1) 5Providencia del 5 de septiembre de 1996, expediente 12.087. En el mismo sentido, autos del 23 de enero de 1997, exps. 12.520 y 12.600.
II. No obstante, considera ahora la Sala que ese criterio debe modificarse, por las siguientes razones:
1. El artículo 49 de la Ley 446 de 1998, que modificó el 149 del Código Contencioso Administrativo, establece que “en los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.
Esa disposición no contraviene lo prescrito en el artículo 99 de la Ley 270 de 1996 y ni siquiera puede considerarse una reforma a la misma. Debe darse a estas disposiciones una interpretación integral para entender que tanto el Director Ejecutivo de Administración Judicial como el Fiscal General de la Nación pueden representar judicialmente a la Nación.
En efecto, el artículo 99 de la Ley 270 trata de las funciones que corresponde desempeñar al Director Ejecutivo de Administración Judicial de la Judicatura y entre éstas se señala la de “representar a la Nación - rama judicial en los procesos judiciales”. La norma no se refiere, como sí lo hace el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, a la representación de las personas de derecho público. En consecuencia, el artículo 49 de la Ley 446 no varió las funciones que le corresponden al director ejecutivo de la administración judicial sino que señaló de manera genérica que la Nación estaría representada judicialmente por la autoridad de mayor jerarquía dentro de la entidad que expidió el acto o ejecutó el hecho, que en la rama judicial pueden serlo el director ejecutivo de administración judicial o el Fiscal General, según que el acto o el hecho haya sido proferido o ejecutado por juez o magistrado o por un fiscal o por cualquier funcionario perteneciente a uno u otro organismo.
2. El señalamiento de la autoridad competente para representar a la Nación en los asuntos judiciales no es materia que esté reservada a ley estatutaria en los términos del artículo 152 de la Constitución.
En efecto, ha considerado la Corte Constitucional que sólo se deben regular a través de ley estatutaria la estructura normativa básica y los principios sustanciales y procesales sobre las materias señaladas en el artículo 152 de la Constitución:
“... para definir si un cierto contenido normativo debe ser vaciado en ley estatutaria, es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Constitución. No es suficiente, para hacer exigible esta modalidad de legislación, que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción” (2) (subraya fuera del texto).
(2) Sentencia C-251 de 1998. En el mismo sentido, sentencias C-261 de 2001.
Así lo consideró esa corporación al estudiar el proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia:
“... se estima pertinente puntualizar que, para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento.
Lo expuesto no significa que, de manera automática, cualquier asunto que se incluya en el presente proyecto de ley que de una forma u otra se relacione con procedimientos legales deba retirarse del ordenamiento jurídico. Esa decisión dependerá del análisis de cada caso en particular, esto es, de una labor de concretización que adelantará la Corte para definir, a la luz de la Constitución, si en cada uno de los eventos que se analicen se amerita o no que la ley estatutaria se ocupe de regular aspectos que, en primera instancia, son de naturaleza procesal.
Las consideraciones precedentes sirven, además, de fundamento para advertir la inconveniencia de permitir al legislador regular aspectos propios de ley procesal en una ley estatutaria, pues es sabido que el trámite de este tipo de normatividad reviste características especiales —aprobación en una sola legislatura, votación mayoritaria de los miembros del Congreso, revisión previa de la Corte Constitucional—, las cuales naturalmente no se compatibilizan con la facultad que le asiste al legislador para expedir o modificar códigos a través de mecanismos eficaces —es decir, mediante el trámite ordinario—, en los eventos en que las necesidades del país así lo ameriten. Permitir lo contrario sería tanto como admitir la petrificación de las normas procesales y la consecuente imposibilidad de contar con una administración de justicia seria, responsable, eficaz y diligente” (3) (se resalta).
(3) Sentencia C-37 de 1996.
En consecuencia, la determinación de la autoridad que puede representar a la Nación en los asuntos judiciales no es una disposición reservada a ley estatutaria, ya que no integra la estructura normativa básica de la administración de justicia, ni introduce o modifica los principios que rigen la materia. Este es un asunto procesal simplemente relacionado con la función judicial. Por lo tanto, puede ser regulado a través de una ley ordinaria.
Ahora bien, es cierto que la Corte Constitucional ha considerado que el hecho de regular una materia propia de una ley ordinaria en una ley estatutaria no la hace por sí inconstitucional, pues, en últimas, es un problema de técnica legislativa, pero que cuando una disposición ha sido incluida en una ley estatutaria requerirá para su reforma de una ley de igual carácter, por razones de seguridad jurídica (4) .
(4) Sentencia C-353 de 1994.
Sin embargo, este criterio en últimas constituye la aplicación mecánica del principio de paralelismo de formas. Más adecuada a estos eventos resulta la solución propuesta por el Tribunal Constitucional español en relación con las leyes orgánicas, que equivalen en el ordenamiento colombiano a las leyes estatutarias, de acuerdo con el cual las disposiciones que no estén reservadas a dichas leyes deben declararse como no orgánicas, con el fin de que puedan ser modificadas por leyes ordinarias:
“Los supuestos en los que la ley orgánica se excede en su ámbito propio son considerados contrarios a la Constitución y en ellos el tribunal procede a su “descalificación”, esto es, declara el carácter no orgánico de los preceptos que incurren en tal exceso, con lo que los mismos quedan abiertos a la posibilidad de modificación a través de ley ordinaria.
La justificación en que descansa este planteamiento fue explicado con claridad por el Tribunal Constitucional en su sentencia citada 5/1981:
”Llevada a su extremo, la concepción formal de la ley orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes, en un momento dado, gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basado en mayorías cualificadas y reforzadas”.
De lo cual se concluye lo siguiente:
“Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (C.E., art. 81.1), también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria”.
Resulta, por tanto, contrario a la Constitución que la ley orgánica regule materias que no le han sido reservadas y puede hablarse no sólo de materias reservadas a la ley orgánica sino también reservadas a la ley ordinaria. Con ello se venía a rechazar una noción meramente formal de ley orgánica, afirmándose en su lugar un concepto material de esta modalidad legislativa” (5) .
(5) JUAN PERMAN GAVIN. Las leyes orgánicas: concepto y posición en el sistema de fuentes del derecho. En Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Madrid. Ed. Civitas S.A., 1991, pág. 143.
En consecuencia, considerar como lo ha venido haciendo la Sala que la única autoridad que puede representar judicialmente a la Nación en los procesos que se instauran por los actos o hechos realizados por la rama judicial es el director ejecutivo de administración judicial y que esa disposición sólo puede ser modificada a través de una ley estatutaria, de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional, implica establecer una reserva de ley estatutaria que la Constitución no prevé; desconocer el concepto material de este tipo de leyes e interpretar de manera restrictiva el artículo 99 de la Ley 270 de 1996 en detrimento de la flexibilidad que debe tener el legislador para regular un aspecto tan simple como la representación de las personas de derecho público y de la mejor defensa judicial que de sus intereses pueda hacer la Fiscalía General de la Nación.
3. En oportunidades anteriores, la Sala ha considerado que no se configura ninguna causal de nulidad cuando la Nación, que es el centro de imputación procesal demandado, ha estado representada por autoridad diferente al funcionario de mayor jerarquía dentro de la entidad que causó el hecho dañoso, pues en todo caso sería aquélla la llamada a asumir la condena que pudiera proferirse en su contra, es decir, que en esos eventos, no había falta de legitimación en la causa ni indebida representación, pues de conformidad con lo establecido en el numeral 7º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, esta causal de nulidad sólo se configura por carencia total de poder para el respectivo proceso.
Por lo tanto, no se incurre en causal de nulidad cuando la Nación, ha estado representada por la Fiscalía General de la Nación y no por el Ministro de Justicia o el Director Ejecutivo de Administración Judicial, siempre que al apoderado de la entidad se le haya otorgado poder para el proceso.
4. A pesar de que la Fiscalía pertenece a la rama judicial, goza de autonomía administrativa y presupuestal, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Constitución, que fue reiterado por el artículo 28 de la Ley 270 de 1996, en relación con el cual consideró la Corte Constitucional:
“De conformidad con el último inciso del artículo 249 constitucional, la Fiscalía General de la Nación, no obstante formar parte de la rama judicial, cuenta con autonomía administrativa y presupuestal para el debido cumplimiento de su labor investigativa y acusatoria. Con lo anterior quiso el constituyente que esta entidad gozar, por así decirlo, de un status especial respecto de las demás entidades de la rama, lo que implica que ella no tiene por qué depender de las decisiones que le corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de las atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257 superiores. Lo expuesto no obsta para que de conformidad con el artículo 267 de la Carta Política, la Contraloría General de la República pueda ejercer el correspondiente control fiscal, pues sin lugar a dudas se trata de vigilar a una entidad del Estado que administra fondos y bienes de la Nación” (6) .
Corolario de esa autonomía es que las condenas que se profieran contra la Nación por las actuaciones cumplidas por la Fiscalía, deberán ser cumplidas o pagadas con el presupuesto de ésta. Así lo ha ordenado esta corporación, por ejemplo, en providencia de Sala Plena al resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Fiscalía y el Consejo Superior de la Judicatura en relación con el cumplimiento de una sentencia en la cual se ordenaba el reintegro y pago de una indemnización a un empleado que fue desvinculado. Se consideró en dicha providencia que la Fiscalía debía dar cumplimiento a la primera orden por haber sido funcionario de la entidad al momento de su desvinculación (7) .
(7) Sentencia del 30 de mayo de 2000, expediente C-580.
En el mismo sentido resolvió la Sala Plena del Consejo de Estado el conflicto de competencias surgido entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación, en relación con el pago de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de septiembre de 1999, que declaró administrativamente responsable a la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho por la privación injusta de la libertad a que fue sometida la demandante. Se dijo en la providencia:
“ART. 17.—El Fiscal General de la Nación tiene la representación de la entidad frente a las autoridades del poder público así como frente a los particulares y además de las funciones especiales otorgadas por la Constitución Política, tiene las siguientes funciones generales: (…).
Damnum quod quis sua culpa sentit, sibi debet, non aliis imputare (El daño de propia culpa, impúteselo cada cual a sí mismo, no a los demás)” (8) .
(8) Providencia del 5 de junio de 2001, expediente C-736.
Además, el artículo 45 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 65 de la Ley 179 de 1994, establece que corresponderá a cada órgano “defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales”. Por lo tanto, la Fiscalía debe ejercer la defensa judicial en los asuntos en los que se imputa la comisión de un hecho o la expedición de un acto ilegal o causante de un daño, con el fin de proteger los recursos de la Nación que le han sido asignados.
III. En el caso concreto, la acción de reparación directa presentada contra la Nación por la actuación cumplida por la Fiscalía, fue admitida el 23 de septiembre de 1995 y la representación en todo el trámite del proceso la asumió la Fiscalía General de la Nación.
En consecuencia, considera la Sala que no hay lugar a declarar la nulidad de lo actuado en el proceso porque dicha entidad también está legitimada para representar a la Nación —rama judicial— en los asuntos en los cuales se le imputa una falla del servicio.
Por lo tanto, se revocará la providencia impugnada y en su lugar, se ordenará continuar el trámite del proceso.
Revócase la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 23 de septiembre de 1996 y en su lugar se ordena CONTINUAR con el trámite del proceso.
Alier Hernández Enriquez, Presidente de la Sala— Jesús María Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez V.

References: artículo 149
 artículo 249
 artículo 45
 artículo 59
 artículo 99
 artículo 75
 artículo 149
 artículo 99
 artículo 149
 artículo 15
 artículo 99
 artículo 49
 artículo 99
 artículo 99
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 99
 artículo 140
 artículo 249
 artículo 28
 artículo 249
 artículo 267
 artículo 45
 artículo 65