Source: https://openjur.de/u/176003.html
Timestamp: 2020-02-18 23:24:29+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 12.10.1978 - 2 BvR 154/74 - openJur
(1) Gemeinden können zur Deckung der Aufwendungen, die durch eine Neuordnung der Gemeindeverhältnisse und Schulverhältnisse oder sozialer Einrichtungen infolge von Baumaßnahmen erforderlich werden, von den Bauherrn Abgaben erheben. Die Abgaben sind entsprechend der Zahl und Größe der Wohnungseinheiten zu bemessen, die durch die Baumaßnahmen entstehen. Maßgebend ist die Baugenehmigung. (2) Gemeinden können Abgaben, die wegen Änderung der Schulverhältnisse erforderlich werden, auch dann erheben, wenn die Trägerschaft für die Schule einem Schulverband oder einem Amt übertragen worden ist. (3) Als Aufwendungen nach Abs. 1 gelten auch Zuwendungen, die Gemeinden juristischen Personen gewähren, soweit diese anstelle der Gemeinden Träger von Einrichtungen nach § 17 Abs. 1 der Gemeindeordnung sind. (4) Die Absätze 1 bis 3 sind entsprechend anzuwenden, wenn bei Umbauten und Erweiterungsbauten zusätzliche Wohnungseinheiten geschaffen werden.
Die Abgaben werden nach der Zahl und der Größe der Wohnungseinheiten bemessen, die sich aus der Baugenehmigung ergeben. Sie betragen für Wohnungseinheiten bis 40 qm Wohnfläche 700,-- DM Wohnungseinheiten bis 80 qm Wohnfläche 1.400,-- DM Wohnungseinheiten bis 120 qm Wohnfläche 2.050,-- DM Wohnungseinheiten bis 160 qm Wohnfläche 2.700,-- DM Wohnungseinheiten über 160 qm Wohnfläche 3.000,-- DM
1. Der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Die Frage der Rechtsnatur der Abgabe bedürfe keiner Klärung, da die Abgabe auch dann keinen Übergriff in den bundesgesetzlich geregelten Bereich darstelle, wenn man sie als Steuer ansehe. Eine Gleichartigkeit im Sinne des Art. 105 Abs. 2, Art. 72 Abs. 1 GG mit der Grundsteuer sei nicht gegeben. Die Abgabe nach § 9 KAG schöpfe eine andere Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit aus als die Grundsteuer. Die Grundsteuer sei nicht als Substanzsteuer gedacht, sondern ziele als Realsteuer auf die objektive Ertragskraft des Grundbesitzes. Sie solle aus dem tatsächlichen Ertrag des Grundstücks aufgebracht werden. Demgegenüber nehme die Abgabe nach § 9 KAG die finanzielle Leistungsfähigkeit in Anspruch, die beim Bauherrn in dem einmaligen Aufwand für die Herstellung von Wohnungen zum Ausdruck komme. Dementsprechend bemesse sich die Abgabe nach § 9 KAG nicht wie die Grundsteuer nach dem Grundstückswert, sondern nach Zahl und Größe der Wohnungseinheiten. Anknüpfungsmerkmal sei nicht wie bei der Grundsteuer das Grundeigentum, sondern unabhängig von der Eigentumslage das Erlangen der Baugenehmigung. Da die Abgabe nach § 9 KAG bereits nach dem weiten Gleichartigkeitsbegriff des Art. 105 Abs. 2, Art. 72 Abs. 1 GG der Grundsteuer nicht gleichartig sei, stehe zugleich fest, daß auch dann, wenn man die Abgabe als örtliche Verbrauchsteuer und Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a GG werte, im Verhältnis zur Grundsteuer der engere Gleichartigkeitsbegriff nach Art. 105 Abs. 2a GG nicht erfüllt sei.
a) Der Steuergegenstand ist bei beiden Steuern verschieden. Die Grundsteuer knüpft an vorhandenen Grundbesitz im Sinne des Bewertungsgesetzes an. Steuerbegründender Tatbestand bei der Abgabe wegen Änderung der Gemeindeverhältnisse ist dagegen die Erteilung der Baugenehmigung, wobei zur Steuerbegründung noch hinzukommen muß, daß tatsächlich Baumaßnahmen im Sinne des § 9 KAG durchgeführt werden. Die Abgabe nach § 9 KAG kann also nur bei Grundstücken, die in einer bestimmten Weise wirtschaftlich verwertet werden, in Betracht kommen. Im Gegensatz zur Grundsteuer, die ein statistisches Moment - den Besitz eines Grundstücks - besteuert erhebt die Abgabe nach § 9 KAG eine Steuer auf Grund einer bestimmten wirtschaftlichen Verwertung eines Grundstücks durch eine Person, besteuert also ein dynamisches Moment. Der Gegenstand "Grundstück" hat somit bei den beiden Steuerarten eine völlig unterschiedliche Funktion, da er bei der Grundsteuer der besteuerte Gegenstand selbst ist, während er bei der Abgabe nach § 9 KAG lediglich die wirtschaftlich-technische Grundlage für den zu besteuernden Vorgang bildet.
Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ist bei der Grundsteuer der unter Berücksichtigung der Nutzungsart ermittelte Wert des Grundbesitzes wie er als solcher im Wirtschaftsleben von Bedeutung ist (ähnlich BVerfGE 13, 181 [193] zur Gewerbesteuer). Die Abgabe nach § 9 KAG ist dagegen - wie sich schon aus der Bemessungsgrundlage (Anzahl und Größe der Wohnungen) ergibt - nicht an dem Objektwert orientiert; es spielt keine Rolle, ob einfache oder luxuriöse Wohnungen erstellt werden. Der Objektwert wird also nicht als Steuerquelle herangezogen. Entscheidend für die Abgabenerhebung ist allein, daß der Bauherr als baurechtlich Verantwortlicher die Baumaßnahme durchführt. Die Abgabe trifft damit die allgemeine Leistungsfähigkeit, die sich darin konkretisiert, daß jemand als Bauherr von Wohnraum am wirtschaftlichen Verkehr teilnimmt. Beide Steuern sind auch in ihrer wirtschaftlichen Bewertung und Auswirkung verschieden zu beurteilen: Die Abgabe nach § 9 KAG ist ein einmaliger Kostenfaktor im Rahmen der Herstellungskosten. Angesprochen ist damit die Vermögenskraft des Steuerpflichtigen. Die Grundsteuer unterliegt dagegen einer anderen wirtschaftlichen Beurteilung. Sie ist ständiger Kostenfaktor, der über lange Zeit in die wirtschaftlichen Überlegungen des Steuerpflichtigen einzubeziehen ist. Angesprochen ist hier die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit im Sinne der ständigen Ertragsfähigkeit des Grundstücks. Beide Steuern wenden sich somit an verschiedene Seiten der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen.
Zwar ist in der Entscheidung BVerfGE 7, 244 [258 f.] ausgeführt, daß im Bereich der Steuergesetzgebung nach der Gesamtordnung des bundesstaatlichen Finanzwesens die Inanspruchnahme eines Steuergegenstandes durch den Bund im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG nur eine erschöpfende Regelung bedeuten könne. Dies ist aber nicht dahin aufzufassen, daß die Regelung einer Steuermaterie ganz allgemein die Vermutung der erschöpfenden Regelung des gesamten Steuergebiets bedeuten soll. Vielmehr ergibt sich aus der genannten Entscheidung, daß die bundesrechtliche Inanspruchnahme eines Steuergegenstandes lediglich hinsichtlich dieses konkreten Steuergegenstandes eine erschöpfende und abschließende Regelung bedeutet. Nur diesen genau bestimmten Tatbestand, an den das Bundesgesetz eine Steuer geknüpft hat, kann der Landesgesetzgeber nicht mehr mit einer gleichartigen Steuer belegen. Durch das Grundsteuergesetz ist lediglich der konkrete Steuergegenstand "Grundstück" bundesgesetzlich - und damit abschließend - geregelt worden, so daß Steuergegenstände, die mit dem Steuergegenstand "Grundstück" nur eine begrenzte wirtschaftliche Verbindung haben, von dieser bundesgesetzlichen Regelung nicht erfaßt werden und dem Landesgesetzgeber weiter zur Verfügung stehen. Eine Vermutung, durch das Grundsteuergesetz sei die gesamte Materie "Steuerliche Belastungen des Wohnungsbaues" erschöpfend durch den Bund geregelt worden, besteht nicht.
3. Das in verschiedenen bundesgesetzlichen Regelungen zum Ausdruck kommende Motiv des Bundesgesetzgebers, den Wohnungsbau steuerlich zu entlasten und finanziell zu fördern, reicht solange nicht aus, eine dieser wirtschaftspolitischen Absicht möglicherweise tendenziell zuwiderlaufende landesrechtliche Steuer wegen Änderung der Gemeindeverhältnisse über Art. 72 Abs. 1 GG zu unterbinden, als nicht der Bundesgesetzgeber den konkreten vom Landesgesetzgeber in Anspruch genommenen Steuergegenstand selbst eindeutig positiv oder negativ geregelt hat.
3. Nach den für die Satzung der Stadt B.S. maßgeblichen Berechnungsunterlagen werden rund 40% der durch die Neuordnung der Gemeindeverhältnisse erforderlichen Aufwendungen durch die Abgabe gedeckt; der Mehrbetrag wird aus den übrigen Haushaltsmitteln der Stadt bestritten. Daher kann offenbleiben, ob sich angesichts der Zweckbindung der Abgabe aus dem Gleichheitssatz, insbesondere aus dem Gedanken der Gleichheit aller Bürger vor den Lasten öffentlicher Einrichtungen, Grenzen dafür ergeben, von der Ermächtigung des § 9 KAG in der Weise Gebrauch zu machen, daß die dort genannten Folgekosten überwiegend oder gar in voller Höhe auf die Bauherren überbürdet werden, obwohl diese Einrichtungen allen Gemeindeeinwohnern dienen.
1. Der Senat hat seiner Beurteilung in Fortsetzung der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]) die Definition der Steuer in § 1 der alten Reichsabgabenordnung (AO) zugrunde gelegt; danach sind Steuern "einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft". Diese Definition trifft auf die in § 9 KAG (in Verbindung mit der sie ausfüllenden und anwendenden Satzung der Stadt B.S.) geregelte "sonstige Abgabe" nicht zu. Dabei kann - wie sich zeigen wird - die Frage, ob diese Abgabe eine Steuer ist, nicht losgelöst von der weiteren Frage geprüft und beurteilt werden, ob die Regelung des § 9 KAG den rechtsstaatlichen Anforderungen des Grundgesetzes an die notwendige Bestimmtheit eines Steuergesetzes genügt. Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 19, 253 [267]) entschieden, "der Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit als Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips im Bereich des Abgabenwesens fordert, daß steuerbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, daß der Steuerpflichtige die auf ihn entfallende Steuerlast vorausberechnen kann". Nicht zuletzt diese Forderung bedingt eine Auslegung der angeführten Definition der Steuern in § 1 AO, der die in § 9 KAG geregelte Abgabe nicht entspricht. Danach ist wesentliches Merkmal jeder Steuer, daß ihre Entstehung ausschließlich davon abhängig ist, daß der Steuerpflichtige durch ein bestimmtes Verhalten oder durch einen in seiner Person begründeten Zustand den Tatbestand erfüllt, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; folglich liegt dann keine Steuer vor, wenn die Entstehung der fraglichen Abgabe von weiteren Voraussetzungen abhängt, die außerhalb der Sphäre des Abgabenpflichtigen liegen und die er folglich nicht beeinflussen kann, die sich mithin auch einer Überprüfung durch ihn entziehen. Erst recht ist es mit der angeführten - nach Meinung des Senats verfassungskräftigen und somit auch für den Gesetzgeber verbindlichen - Definition der Steuer in § 1 AO unvereinbar, wenn es sich bei diesen zusätzlichen, außerhalb der Sphäre des Abgabenpflichtigen liegenden Voraussetzungen nicht um gerichtlich voll überprüfbare Rechtsbegriffe, sondern um ihrem Wesen nach politische Entscheidungen handelt, die als solche nicht rechtlich überprüfbar sind. Dies aber ist der Fall bei der in § 9 KAG geregelten Abgabe.
Die Entstehung der fraglichen "Abgabe wegen Änderung der Gemeindeverhältnisse infolge von Baumaßnahmen" setzt nach § 9 KAG in Verbindung mit der Satzung der Stadt B.S. einmal voraus, daß ein Bauherr eine Baugenehmigung für den Bau (Neubau, Umbau oder Erweiterungsbau) zumindest einer Wohnungseinheit auf einem Grundstück im Gemeindegebiet erhält; nur insoweit hängt die Entstehung der Abgabe allein von dem Verhalten des betroffenen Abgabenpflichtigen ab. Die Entstehung der Abgabe setzt aber außerdem und sogar vorrangig voraus, daß die Gemeinde zunächst einmal dadurch konkrete Aufwendungen hat, daß infolge der (Wohnungsbaumaßnahme) Baumaßnahme eine Neuordnung der Gemeindeverhältnisse und Schulverhältnisse oder der sozialen Einrichtungen erforderlich wird. Hieran kann auch der Senat nicht vorbei, indem er - wenn auch unter Zugrundelegung nicht der einzelnen (Wohnungsbaumaßnahme), Baumaßnahme sondern der "planerischen Gesamtwirkung" aller in Betracht kommenden Baumaßnahmen - feststellt, die Anknüpfung der Abgabe an die Errichtung von Wohnraum ermögliche es, "ausschließlich solche Baumaßnahmen zu besteuern, die ... kommunale Folgelasten auslösen". Allerdings werden Inhalt und Auswirkungen der durch Art. 28 Abs. 2 GG verfassungskräftig gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltung verkannt, wenn der Senat (unter Hinweis auf die Entscheidung BVerfGE 21, 73 [79]) meint, bei diesen zusätzlichen und sachlich vorrangigen Tatbestandsmerkmalen handele es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die als solche auslegungsfähig seien und "den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Normenklarheit und Justitiabilität (genügen)". Ganz abgesehen davon nämlich, daß es sich hierbei nicht um einen in der Person des Abgabenpflichtigen erfüllten Tatbestand handelt, liegen aus folgenden Gründen auch keine unbestimmten Rechtsbegriffe vor:
3. In diesem Zusammenhang ist schließlich noch ein weiterer Gesichtspunkt anzuführen, den der Senat ebenfalls nicht hinreichend beachtet hat: Der Schleswig-Holsteinische Landesgesetzgeber hat in den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes seine Auffassung und seinen Willen, daß die in § 9 KAG geregelte Abgabe keine Steuer, sondern eine "sonstige Abgabe" neben Steuern, Gebühren und Beiträgen sei, deutlich zum Ausdruck gebracht (vgl. die Aufzählung in § 1 Abs. 1, ferner die Gesetzes-Systematik, die zwischen Steuern (§ 3), Gebühren (§§ 4 - 6), Beiträgen (§ 8), Abgaben wegen Änderung der Gemeindeverhältnisse (§ 9) und Kurabgaben bzw Fremdenverkehrsabgaben (§ 10) unterscheidet, schließlich die konkrete Regelung des § 3 über Steuern, wonach - Abs. 1 Satz 3 - "das Aufkommen einzelner Steuern nicht bestimmten Zwecken vorbehalten werden (darf)" - mit der Folge, daß die in § 9 geregelte Abgabe schon wegen ihrer strikten Zweckbindung keine Steuer sein könnte). Zwar kommt es für die Rechtsnatur einer Abgabe nicht auf ihre Klassifizierung durch das Abgabengesetz, sondern auf ihren materiellen Gehalt an. Wenn aber - wie dies bei der in § 9 KAG geregelten Abgabe der Fall ist - der materielle Gehalt selbst derart erhebliche Zweifel aufwirft, die die fragliche Norm nicht nur auslegungsfähig, sondern sogar auslegungsbedürftig machen, kommt dem Willen des Gesetzgebers jedenfalls dann eine - möglicherweise sogar ausschlaggebende - Bedeutung zu, wenn er in anderen Vorschriften sowie etwa in der Gesetzessystematik erkennbar seinen Niederschlag gefunden hat und wenn er geeignet ist, die sich aus der Norm selbst ergebenden Zweifel auszuräumen. Dies trifft hier jedenfalls insoweit zu, als die Vorschriften der §§ 1 - 10 KAG - wie dargelegt - den Willen des Gesetzgebers klar erkennen lassen, daß die in § 9 geregelte "sonstige Abgabe" keine Steuer sei. Somit hätte sich für den Senat bei zutreffender Auslegung des Kommunalabgabengesetzes nur noch die Frage stellen dürfen, ob die in § 9 KAG geregelte Abgabe als "sonstige Abgabe" mit den Grundrechten sowie den sonstigen Vorschriften des Grundgesetzes vereinbar ist.
3. Die Vorschrift des § 9 KAG ist schließlich jedenfalls deshalb verfassungswidrig, weil sie entgegen der Auffassung des Senats den Anforderungen rechtsstaatlicher Bestimmtheit nicht genügt. In diesem Zusammenhang hat der Senat zweierlei übersehen: Zum einen, daß der Tatbestand des § 9 KAG für die Entstehung der Abgabe nicht lediglich die Erteilung einer Baugenehmigung für den Bau neuer Wohnungseinheiten voraussetzt (so aber der Senat unter V 2), sondern daß darüber hinaus und sogar vorrangig das Merkmal "zur Deckung der Aufwendungen, die durch eine Neuordnung ... infolge von Baumaßnahmen erforderlich werden" erfüllt sein muß; dies hat der Satzungsgeber richtig erkannt, indem auch die Satzung die Erhebung der Abgabe von dem Erfordernis einer Neuordnung der Gemeindeverhältnisse infolge von Baumaßnahmen abhängig macht. Dieses Erfordernis ist also nicht nur Voraussetzung dafür, daß die einzelne Gemeinde von der gesetzlichen Ermächtigung zur Erhebung dieser Abgabe Gebrauch machen darf, sondern eben auch Voraussetzung für die Entstehung der Abgabe beim einzelnen Abgabenpflichtigen. Zum anderen hat der Senat dieses Tatbestandsmerkmal zu Unrecht als gerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff angesehen; denn da die Entscheidung, ob, in welcher Weise und in welchem Umfang eine zukünftige Neuordnung "erforderlich" ist, eine rechtlich ungebundene, politische Entscheidung ist, fehlt es insoweit an der erforderlichen Normenklarheit und Justitiabilität. Wegen der Begründung im einzelnen verweise ich auf die eingangs (unter I 1) zu diesem Problemkreis angestellten Überlegungen.
Ebenso wie das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, das Oberverwaltungsgericht Lüneburg sowie in der Sache auch das Bundesverwaltungsgericht halte ich die in § 9 KAG geregelte Abgabe für eine sonstige, auf dem Veranlasser-Prinzip beruhende Abgabe, die - anders als die Steuer, insoweit vielmehr dem Beitrag ähnlich - zumindest eine "allgemeine Äquivalenz" voraussetzt und folglich in bezug auf die notwendige Bestimmtheit des Abgabentatbestands und die gebotene Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle sowie weiter im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG noch strengeren Anforderungen unterliegt als die vom Senat angenommene Steuer.
2. Im übrigen ist diese Abgabe wegen fehlender Bestimmtheit des Abgabentatbestands verfassungswidrig. Insoweit kann wieder auf die eingangs (I 1) dargelegten Gründe verwiesen werden: Eine mittelfristige Planung der einzelnen Gemeinden, die im wesentlichen auf Vermutungen über die zukünftige Entwicklung der Gemeindeverhältnisse als Folge des Zuzugs von Ortsfremden sowie möglicher innerörtlicher Veränderungen der Wohnverhältnisse aufbaut und auf dieser Basis - unverbindlich und jederzeit (zumal etwa nach einer Neuwahl des Gemeindeparlaments) frei abänderbar - entsprechende, aufgrund kommunalpolitischer Beurteilung "erforderliche" Änderungen der Gemeindeverhältnisse in Form von Neubauten an Verwaltungsgebäuden, Schulen, Kindergärten etc ins Auge faßt, kann nicht Grundlage, "Tatbestandsmerkmal" für die Erhebung einer Abgabe in einer bestimmten Höhe sein, die ausschließlich dazu dienen darf, die Aufwendungen für diese geplanten Änderungen (und zwar wegen des Vorteils auch der Allgemeinheit nur teilweise) zu finanzieren. Hier fehlt es an jeglicher rechtlich faßbarer Meßbarkeit und folglich auch Kontrollierbarkeit der Rechtmäßigkeit der Erhebung dieser Abgabe. Die Regelung des § 9 KAG genügt daher nicht den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Normenklarheit und Justitiabilität und ist daher verfassungswidrig.
Permalink: https://openjur.de/u/176003.html (https://oj.is/176003)

References: § 17
 Art. 105
 Art. 72
 § 9
 § 9
 § 9
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 Art. 105
 Art. 72
 Art. 105
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 Art. 72
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 § 1
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 Art. 28
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 § 1
 § 3
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