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Timestamp: 2016-10-27 18:51:00+00:00

Document:
2A.599/2006 (05.04.2007)
2A.599/2006 /zga
Eidgen�ssisches Finanzdepartement, Bernerhof, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Kontrollstelle zur Bek�mpfung der Geldw�scherei, Christoffelgasse 5, 3003 Bern.
Art. 25 GwG (Reglement einer Selbstregulierungsorganisation),
13. September 2006.
Der Verein X.________ (im Folgenden: Verein) ist eine in Zug domizilierte Selbstregulierungsorganisation nach dem Geldw�schereigesetz des Bundes. Am 1. April 2005 ersuchte er die Kontrollstelle f�r die Bek�mpfung der Geldw�scherei um Genehmigung seines revidierten Reglements. Diese entsprach dem Begehren am 2. Mai 2005 ausser mit Bezug auf Art. 32 Abs. 1 Ziff. 2. Die zuletzt genannte Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
"Keine Meldepflicht besteht:
2. soweit dem Finanzintermedi�r ein Zeugnisverweigerungsrecht im Sinne von Art. 75 Absatz 1 BStP zusteht."
Das Eidgen�ssische Finanzdepartement wies am 13. September 2006 eine vom Verein gegen die Nichtgenehmigung erhobene Beschwerde ab.
Der Verein beantragt dem Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 6. Oktober 2006, den Entscheid des Eidgen�ssischen Finanzdepartements aufzuheben und Art. 32 Abs. 1 Ziff. 2 des Reglements in der der Kontrollstelle eingereichten Fassung zu genehmigen.
Das Eidgen�ssische Finanzdepartement ersucht um Abweisung der Beschwerde.
Am 1. Januar 2007 ist das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205) in Kraft getreten. Nach Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier indessen noch das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) anwendbar, da der angefochtene Entscheid vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.
2.1 Die Vorinstanz best�tigt im angefochtenen Entscheid die Nichtgenehmigung einer Bestimmung des Reglements, das der Beschwerdef�hrer als anerkannte Selbstregulierungsorganisation gem�ss dem Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 zur Bek�mpfung der Geldw�scherei im Finanzsektor (Geldw�schereigesetz, GwG; SR 955.0) erlassen hat. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gegen Departementsentscheide, die sich auf das Geldw�schereigesetz st�tzen, grunds�tzlich zul�ssig (BGE 129 II 438 E. 1). Allerdings fragt sich, ob der Ausschlussgrund von Art. 99 Abs. 1 lit. a OG zum Zug kommt. Danach kann das erw�hnte Rechtsmittel gegen Verf�gungen �ber die Genehmigung von Erlassen nicht ergriffen werden.
2.2 Das fragliche Reglement ist formell eine privatrechtliche Satzung, die der Vorstand des Beschwerdef�hrers, der als Verein organisiert ist, erlassen hat. Es st�tzt sich zwar auch auf Art. 25 GwG, wonach die Selbstregulierungsorganisationen ein Reglement erlassen, das die Sorgfaltspflichten f�r die angeschlossenen Finanzintermedi�re konkretisiert und weitere vom Gesetz vorgegebene Punkte regelt. Die Vorschriften des Reglements erhalten dadurch aber nicht den Charakter von hoheitlich erlassenen Rechtss�tzen, gelten sie doch nur f�r Mitglieder des beschwerdef�hrenden Vereins. Das Reglement stellt daher keinen Erlass im Sinne von Art. 99 Abs. 1 lit. a OG dar. Das Bundesgericht hat aus der gleichen Erw�gung auch die "Flight Duty Regulations" der ehemaligen Swissair nicht als Erlass im Sinne der erw�hnten Norm qualifiziert (Urteil 2A.400/1995 vom 24. M�rz 1997, E. 1a). Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
3.1 Nach Ansicht der Vorinstanz steht die Reglementsbestimmung, deren Genehmigung die Kontrollstelle zur Bek�mpfung der Geldw�scherei abgelehnt hat, im Widerspruch zu Art. 9 GwG. Der Beschwerdef�hrer r�gt, die vorinstanzliche Auslegung der genannten Norm sei unzutreffend.
3.2 Nach Art. 18 Abs. 1 lit. c GwG genehmigt die Kontrollstelle zur Bek�mpfung der Geldw�scherei die von den Selbstregulierungsorganisationen erlassenen Reglemente gem�ss Art. 25 GwG sowie deren �nderungen. Die erw�hnten Reglemente umschreiben unter anderem die f�r die angeschlossenen Finanzintermedi�re geltenden Sorgfaltspflichten n�her. Dazu geh�rt inbesondere die Meldepflicht der Finanzintermedi�re gem�ss Art. 9 GwG. Diese m�ssen der Meldestelle f�r Geldw�scherei unverz�glich Anzeige erstatten, wenn sie wissen oder den begr�ndeten Verdacht haben, dass die in eine Gesch�ftsbeziehung involvierten Verm�genswerte im Zusammenhang mit einer strafbaren Handlung nach Art. 305bis StGB (Geldw�scherei) stehen oder dass sie aus einem Verbrechen herr�hren oder der Verf�gungsmacht einer kriminellen Organisation (Art. 260ter Ziff. 1 StGB) unterliegen. Nach Art. 9 Abs. 2 GwG sind der Meldepflicht die Anw�lte und Notare in dem Umfang nicht unterworfen, als ihre T�tigkeit dem Berufsgeheimnis nach Art. 321 StGB untersteht. Im Bereich ihrer nicht berufsspezifischen wirtschaftlichen Aktivit�ten sind sie hingegen meldepflichtig (BGE 132 II 103 E. 2.2).
Der nicht genehmigte Art. 32 Ziff. 2 des Reglements des Beschwerdef�hrers sieht eine zus�tzliche Ausnahme von der Meldepflicht f�r den Fall vor, dass dem Finanzintermedi�r ein Zeugnisverweigerungsrecht im Sinne von Art. 75 Abs. 1 BStP - gemeint ist Art. 75 (alt) lit. a BStP (Verf�gung der Kontrollstelle f�r die Bek�mpfung der Geldw�scherei vom 2. Mai 2005, E. 2b; Beschwerde des Vereins vom 3. Juni 2005 an das Eidgen�ssische Finanzdepartement, Rechtsbegehren Ziff. 2; Verwaltungsgerichtsbeschwerde Ziff. II.1) - zusteht. Diese Norm hatte bis zum 1. Januar 2007 folgenden, hier noch massgeblichen Wortlaut:
Zur Zeugnisverweigerung sind berechtigt:
a) die Verwandten und Verschw�gerten des Beschuldigten in gerader Linie, die Geschwister, der Schwager und die Schw�gerin, der Ehegatte, auch wenn er geschieden ist, und der Verlobte des Beschuldigten, seine Adoptiveltern und Adoptivkinder."
Die Vorinstanz gelangt zum Schluss, Art. 9 GwG regle die Meldepflicht der Finanzintermedi�re l�ckenlos und lasse die Schaffung einer zus�tzlichen Ausnahme aus famili�ren Gr�nden analog zum Zeugnisverweigerungsrecht nach Art. 75 (alt) lit. a BStP nicht zu. Der Beschwerdef�hrer macht demgegen�ber geltend, das Zeugnisverweigerungsrecht werde seines Sinns entleert, wenn der Finanzintermedi�r gest�tzt auf Art. 9 GwG eine Meldung mit jenen Angaben machen m�sse, �ber die er im Strafverfahren die Aussage verweigern k�nnte.
4.1 Der Meldepflicht des Finanzintermedi�rs kommt bei der Bek�mpfung der Geldw�scherei eine zentrale Funktion zu. Sie bezweckt, die Strafverfolgungsbeh�rden bei der Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs zu unterst�tzen und die Einziehung deliktisch erworbener Verm�genswerte zu erm�glichen (Werner de Capitani, Bundesgesetz zur Bek�mpfung der Geldw�scherei im Finanzsektor [Geldw�schereigesetz, GwG, vom 10. Oktober 1997], in: Niklaus Schmid [Hrsg.], Kommentar Einziehung - Organisiertes Verbrechen - Geldw�scherei, Band II, Z�rich/Basel/Genf 2002, Art. 9 GwG N. 4; vgl. auch Botschaft des Bundesrats vom 17. Juni 1996 zum Bundesgesetz zur Bek�mpfung der Geldw�scherei im Finanzsektor, BBl 1996 III 1113 f.). Der Finanzintermedi�r muss der Meldestelle einen verd�chtigen Sachverhalt zur Kenntnis bringen. Diese hat ihn zu �berpr�fen und leitet die Anzeige der Strafverfolgungsbeh�rde weiter, wenn sie den Verdacht des Finanzintermedi�rs teilt (Art. 23 GwG). Der Meldestelle als spezialisierter Fachstelle kommt eine Triagefunktion zu: Sie soll nur die wirklich geldw�schereiverd�chtigen Sachverhalte den Strafverfolgungsbeh�rden zur Kenntnis bringen (Botschaft, a.a.O., S. 1130). Der Meldung des Finanzintermedi�rs an die Meldestelle wird in der Literatur der Charakter einer Strafanzeige beigemessen (Werner de Capitani, a.a.O., N. 21).
Die Regelung der Meldepflicht ist in Art. 9 GwG vom Wortlaut her abschliessend geregelt. Auch der Entstehungsgeschichte lassen sich keine Anhaltspunkte entnehmen, dass die Meldepflicht abgesehen vom Vorbehalt in Art. 9 Abs. 2 GwG noch in anderer Weise eingeschr�nkt werden k�nnte. Die Vorinstanz weist darauf hin, dass sich der Gesetzgeber nicht mit der Frage auseinandergesetzt hat, ob f�r Personen, die aus famili�ren Gr�nden zeugnisverweigerungsberechtigt sind, eine Ausnahme von der Meldepflicht zu schaffen sei. Es fragt sich daher einzig, ob Art. 9 GwG nach seinem Sinn und Zweck auch eine Einschr�nkung der Meldepflicht bei denjenigen Finanzintermedi�ren zul�sst, denen gem�ss Art. 75 (alt) lit. a BStP ein Zeugnisverweigerungsrecht zusteht.
4.2 In der Schweiz ist nicht einheitlich geregelt, ob und in welchem Umfang sich Personen aufgrund famili�rer Beziehungen auf ein Zeugnisverweigerungsrecht berufen k�nnen. Es bestehen dazu vielmehr unterschiedliche Bestimmungen auf eidgen�ssischer und kantonaler Ebene sowie f�r das Zivil-, Straf- und Verwaltungsverfahren. Ungeachtet dieser Unterschiede ist anerkannt, dass das genannte Zeugnisverweigerungsrecht dazu dient, dem Zeugen einen Konflikt zwischen der Wahrheitspflicht und famili�rer Loyalit�t zu ersparen und damit fragw�rdige Zeugenaussagen zu vermeiden. Ausserdem liegt darin auch ein Mittel zum Schutz des Privat- und Familienlebens (vgl. etwa Franz Riklin, Das Zeugnisverweigerungsrecht aufgrund familienrechtlicher Beziehungen gem�ss schweizerischem Strafprozessrecht, in: Peter Gauch et al. [Hrsg.], Familie und Recht, Festgabe f�r Bernhard Schnyder zum 65. Geburtstag, Freiburg 1995, S. 570 f.; Robert Hauser, Der Zeugenbeweis im Strafprozess mit Ber�cksichtigung des Zivilprozesses, Z�rich 1974, S. 130 und 162). Das Bundesgericht hat es aber bisher abgelehnt, dem Zeugnisverweigerungsrecht unter Verwandten einen verfassungsrechtlichen Schutz zu verleihen (BGE 122 I 182 E. 6a/bb S. 109).
4.3 Die erw�hnten Gr�nde haben im Bund und in den Kantonen den Gesetzgeber teilweise dazu bewogen, jene Personen, die aus famili�ren Gr�nden zur Zeugnisverweigerung berechtigt sind, auch von der Pflicht zur Anzeige von Straftaten zu befreien. Die Vorinstanz weist darauf hin, dass in der k�nftigen eidgen�ssischen Strafprozessordnung die Pflicht von Beh�rden und Beamten zur Erstattung einer Strafanzeige entfallen soll, wenn diese ein Aussage- oder Zeugnisverweigerungsrecht aufgrund pers�nlicher Beziehungen besitzen (vgl. Art. 301 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 165 des bundesr�tlichen Entwurfs einer Schweizerischen Strafprozessordnung, BBl 2006 1437 und 1482). Diese Ausnahme von der Anzeigepflicht soll nicht nur f�r die Strafbeh�rden, sondern �berhaupt f�r alle Personen gelten, die nach eidgen�ssischem oder kantonalem Recht zur Anzeige verpflichtet sind (Botschaft des Bundesrates vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts, BBl 2006 1259). Allerdings existiert eine solche Einschr�nkung der Anzeigepflicht keineswegs in allen Gebieten. So verpflichtet etwa Art. 19 Abs. 2 VStrR die Bundesverwaltung und die Polizei der Kantone und Gemeinden, Widerhandlungen, die sie wahrnehmen oder von der sie Kenntnis erhalten, der beteiligten Verwaltung anzuzeigen, ohne eine Ausnahme f�r Zeugnisverweigerungsberechtigte vorzubehalten.
4.4 Die Gr�nde, die den Gesetzgeber bewogen haben, in Zivil-, Straf- und Verwaltungsverfahren ein Zeugnisverweigerungsrecht aus famili�ren Gr�nden einzuf�hren, m�gen es nahelegen, diese Personen auch von der Pflicht zur Strafanzeige zu befreien. Wer im einmal eingeleiteten Verfahren die Aussage verweigern darf, sollte nicht zuvor verpflichtet werden, durch eine Anzeige ein solches Verfahren einzuleiten. Wie der Beschwerdef�hrer geltend macht, liesse sich diese �berlegung auch auf die Meldepflicht der Finanzintermedi�re gem�ss Art. 9 GwG �bertragen, da deren Meldung der Charakter einer Strafanzeige oder zumindest eine �hnliche Funktion zukommt.
Auch wenn es beachtliche Gr�nde f�r eine solche Ausdehnung des Zeugnisverweigerungsrechts auf den Bereich der Anzeige- oder Meldepflicht gibt, so erscheint sie doch nicht zwingend. Der zuletzt genannten Pflicht kommt n�mlich nicht die gleiche Funktion zu wie jener, im Strafverfahren als Zeuge aussagen zu m�ssen. So trifft die Zeugnispflicht grunds�tzlich jedermann (vgl. Art. 74 BStP; vgl. auch Robert Hauser, a.a.O., S. 82). Ausserdem kommt dem Zeugnis angesichts des meist schon fortgeschrittenen Verfahrensstands oft eine entscheidende Bedeutung zu. Dementsprechend kann es f�r den Zeugnispflichtigen sehr belastend sein, aussagen zu m�ssen. Es kommt hinzu, dass das Zeugnis einer Person, die auf famili�re Beziehungen R�cksicht nimmt, bei der Wahrheitsfindung meist nur von beschr�nktem Wert ist. Der Schaffung eines Zeugnisverweigerungsrechts f�r diese Situationen stehen damit keine gewichtigen �ffentlichen Interessen entgegen (vgl. Robert Hauser, a.a.O., S. 130). Dies gilt demgegen�ber nicht in der gleichen Weise bei einer gesetzlichen Anzeige- oder Meldepflicht. Sie erstreckt sich regelm�ssig nur auf bestimmte Personenkreise (gewisse Beh�rdenmitglieder, Beamte oder Angeh�rige einzelner Berufe) und ersch�pft sich in einer Mitteilung eines verd�chtigen Sachverhalts, der anschliessend von der zust�ndigen Beh�rde n�her gepr�ft wird und nicht in jedem Fall zu einem Strafverfahren f�hrt. Der Eingriff in famili�re Beziehungen beschr�nkt sich damit auf bestimmte Personengruppen und erscheint in der Regel weniger einschneidend als bei der Zeugnispflicht. Umgekehrt tritt das �ffentliche Interesse an einer uneingeschr�nkten Durchf�hrung der Anzeige- oder Meldepflicht nicht ohne weiteres zur�ck hinter die R�cksichtnahme auf famili�re Beziehungen.
Den genannten Unterschieden kommt gerade bei der Meldepflicht gem�ss Art. 9 GwG erhebliches Gewicht zu. Sie dient wie erw�hnt der Bek�mpfung der Geldw�scherei und der Sicherstellung der Sorgfalt bei Finanzgesch�ften (vgl. Art. 1 GwG). An ihrer uneingeschr�nkten Durchsetzung besteht damit ein gewichtiges �ffentliches Interesse. Eine Einschr�nkung der Meldepflicht muss bei dieser Sachlage im Gesetz ausdr�cklich erw�hnt sein. Es bestehen nach dem Dargelegten auch keine zwingenden Gr�nde, Personen von der Meldepflicht auszunehmen, denen ein Zeugnisverweigerungsrecht nach Art. 75 (alt) lit. a BStP zusteht. Meldepflichtig ist ohnehin nur, wer berufsm�ssig fremde Verm�genswerte annimmt oder sie aufbewahrt oder hilft, sie anzulegen oder zu �bertragen (Art. 2 Abs. 3 GwG). Das bedeutet, dass diejenigen Personen, die sich nur gelegenheitshalber um die finanziellen Belange eines Verwandten k�mmern, der Meldepflicht gem�ss Art. 9 GwG nicht unterstehen. Umgekehrt erscheint es nicht sinnwidrig, wenn Personen, welche im Sinne eines Haupt- oder Nebenberufs Verm�genswerte von ihnen nahestehenden Personen annehmen oder sie verwalten, der Meldepflicht unterstehen (vgl. die Abgrenzung der berufsm�ssigen T�tigkeit: Botschaft a.a.O., BBl 1996 III 1117; Werner de Capitani, a.a.O., S. 613 f.). Wohl erf�hrt das Zeugnisverweigerungsrecht wegen famili�rer Beziehungen dadurch eine gewisse Relativierung, doch kann nicht die Rede davon sein, dass das Zeugnisverweigerungsrecht dadurch seines Sinns v�llig entleert w�rde, wie dies der Beschwerdef�hrer behauptet.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich demnach als unbegr�ndet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht dem Beschwerdef�hrer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer und der Kontrollstelle zur Bek�mpfung der Geldw�scherei sowie dem Eidgen�ssischen Finanzdepartement schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 25
 Art. 32
 Art. 75
 Art. 32
 Art. 132
 Art. 99
 Art. 25
 Art. 99
 Art. 9
 Art. 18
 Art. 25
 Art. 9
 Art. 305
 Art. 9
 Art. 321
 Art. 32
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 9
 Art. 75
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 75
 Art. 301
 Art. 165
 Art. 19
 Art. 9
 Art. 74
 Art. 9
 Art. 1
 Art. 75
 Art. 9