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Ante la justicia. necesidades jurídicas y acceso a la justicia en Colombia
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Rodrigo Maidana Mendoza
1 2 Ante la justicia necesidades jurídicas y acceso a la justicia en Colombia3 Ante la justicia Necesidades jurídicas y acceso a la justicia en Colombia Miguel Emilio La Rota Sebastián Lalinde Ordóñez Sandra Santa Mora Rodrigo Uprimny Yepes4 IR A TABLA DE CONTENIDO La Rota, Miguel Emilio, Sebastián Lalinde, Sandra Santa, Rodrigo Uprimny Ante la justicia. Necesidades jurídicas y acceso a la justicia en Colombia. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, p; 15 x 24 cm (Colección Dejusticia) ISBN versión digital versión impresa 1. Acceso a la justicia 2. Colombia 3. Necesidades jurídicas 4. Pirámide de litigiosidad 5. Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas 6. Obstáculos en el acceso a la justicia 7. Alternativas de política pública 8. Población pobre 9. Población con discapacidad 10. Mujeres 11. Población LGBTI 12. Población afrocolombiana 13. Víctimas del conflicto armado Este trabajo se desarrolló gracias al apoyo del Reino de los Países Bajos. ISBN versión digital versión impresa Preparación editorial Marta Rojas Maqueta de la colección Martha Isabel Gómez Revisión de textos Emma Ariza Cubierta Alejandro Ospina Impresión Ediciones Antropos Primera edición Bogotá, D.C., marzo de 2014 Este texto puede ser descargado gratuitamente en Dejusticia, 2013 Carrera 24 Nº 34-61, Bogotá D. C. Teléfono: Ante la Ley, Franz Kafka Ante la Ley hay un guardián. A ese guardián llega un campesino que pide ser admitido a la Ley. Pero el guardián le responde que en ese momento no puede permitirle la entrada. El hombre reflexiona y pregunta si luego podrá entrar. Es posible, dice el guardián, pero no ahora. Como la puerta de la Ley está abierta, como siempre, y el guardián está a un lado, el hombre se agacha para mirar al interior. El guardián se ríe, y le dice: Si te interesa tanto, trata de entrar a pesar de mi veto. Pero toma nota: soy muy poderoso. Y soy el más subalterno de los guardianes. Adentro, de sala en sala hay un guardián tras otro, cada uno más poderoso que el anterior. Ya el tercero tiene un aspecto tan terrible que incluso yo no puedo soportar mirarlo. El hombre no ha previsto esas dificultades. Piensa que la Ley debe ser accesible en todo momento a todos los hombres, pero ahora al fijarse más de cerca en el guardián con su capa de piel, su gran nariz aguda, y su larga y delgada barba de tártaro, resuelve que más vale esperar hasta tener permiso de entrar. El guardián le da un taburete y lo deja sentarse junto a la puerta. Ahí, pasa sentado los días y los años. Intenta muchas veces ser admitido y fatiga al guardián con sus pretensiones molestas. El guardián entabla con él pequeños diálogos, preguntándole acerca de su hogar y de otros asuntos, pero de manera indiferente, como de señor poderoso, y siempre acaba repitiendo que no puede pasar todavía. El hombre, que se había equipado de muchas cosas para su viaje, se despoja de todas ellas para sobornar al guardián.5 IR A TABLA DE CONTENIDO Este acepta todo, pero siempre declara: Solo lo acepto para evitar que pienses que has omitido algún esfuerzo. En los muchos años, el hombre no le quita los ojos de encima al guardián. Se olvida de los otros guardianes y piensa que este es el único obstáculo que le impide acceder a la Ley. En los primeros años maldice a gritos su destino perverso; más tarde, con la vejez, solo refunfuña a sí mismo. El hombre se vuelve infantil, y como en su contemplación de años ha llegado a conocer hasta las pulgas en la capa de piel, acaba por pedirles que lo ayuden a convencer al guardián. Con el tiempo, se le nublan los ojos y no sabe si estos lo engañan o si se ha oscurecido el mundo. Aunque ahora, de la sombra percibe un resplandor que fluye inextinguiblemente de la puerta de la Ley. Ya no le queda mucho que vivir. En su agonía, todos sus recuerdos se juntan para formar una pregunta, que no le ha hecho aún al guardián. Como no puede incorporarse, lo llama por señas. El guardián se agacha profundamente, pues la disparidad de las estaturas ha aumentado mucho. Qué quieres saber ahora?, pregunta el guardián; eres insaciable. Todos se esfuerzan por alcanzar la Ley, dice el hombre. Entonces cómo es posible que en todos estos años nadie ha querido entrar sino yo? El guardián entiende que el hombre está llegando a su final, y para que sus débiles oídos capten sus palabras tiene que gritarle: Nadie podría entrar por aquí, porque esta puerta fue hecha solo para ti. Ahora voy a cerrarla. Traducción libre. Agradecimientos Este libro es el resultado de esfuerzos de muchas personas durante más de tres años. Primero se desarrolló el trabajo conceptual y cualitativo, luego, el cuantitativo y, finalmente, se hizo un análisis transversal que integró los hallazgos cualitativos y cuantitativos. En cada una de estas etapas ayudaron varias personas: Iris Marín revisó la bibliografía de acceso a la justicia, y realizó algunos trabajos de campo. Andrés Fernando Torres y Nohora Rocha contribuyeron desde la Cámara de Comercio de Bogotá a la realización de la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas. A su vez, la Embajada de los Países Bajos hizo posible la investigación de campo relativa a las poblaciones minoritarias y vulnerables. Adicionalmente, muchas personas leyeron diversas versiones de los documentos e hicieron valiosos aportes. Entre ellas están Mauricio García Villegas, Vivian Newman, Beatriz Botero, Nathalia Sandoval, Annika Dalén, Nina Chaparro, Carolina Bernal, Diana Guzmán, Meghan Morris, Carlos Baquero, Silvia Rojas, Celeste Kauffman, Ana Margarita González, Diana Rodríguez, Jorge Parra, Tatiana Andia, Laura Gutiérrez, José Espinosa, Paula Rangel, Laura Lyons, Camilo Sánchez, Ana Manuela Ochoa, Sebastián Villamizar, Laura Lozano, Aura Bolívar, Paola Molano y César Rodríguez todos ellos desde Dejusticia, además de Jorge Iván Cuervo, Diego Eduardo López, Alberto Nieto, Gloria María Borrero, Héctor Vargas y Néstor Julián Ramírez. El trabajo administrativo que posibilita iniciativas como esta es inmenso. En este sentido, agradecemos el juicioso y constante apoyo de Vivian Newman, Carmen Lucía Albarracín, Yaneth Vargas, Juan Carlos Torres, Carolina Reyes, William Morales, Alexander Rojas, Carlos Andrés González y Elvia Sáenz.6 Contenido Agradecimientos 7 SEGUNDA PARTE Aproximación cuantitativa 66 Introducción 12 Capítulo 3 La Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas 68 Capítulo 1 PRIMERA PARTE Explicaciones conceptuales y metodológicas 26 Bases conceptuales 28 Los conceptos de acceso a la justicia y de necesidades jurídicas 31 La justicia como un servicio 38 La ruta de (in)satisfacción de las necesidades jurídicas 38 Conflictividad, dimensiones y afectación 70 Comportamiento ante el conflicto 87 Resultados de procesos y de arreglos directos 117 Experiencia de quienes acuden a un tercero 134 Experiencia con los abogados 141 Experiencia al no acudir a un tercero 143 Conocimiento de instituciones de justicia 145 Percepción acerca de la justicia 149 El flujo de las necesidades jurídicas 157 Capítulo 2 Las diferentes aproximaciones de este libro 44 La Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas 45 Profundización para seis grupos poblacionales 60 Capítulo 4 TERCERA PARTE Profundización en seis grupos 170 Personas económicamente vulnerables 180 Quiénes son las personas de escasos recursos? 183 Necesidades jurídicas 184 Obstáculos en el acceso a la justicia 1967 Capítulo 5 Personas con discapacidad 208 Aproximación inicial y caracterización de las personas en situación de discapacidad 211 Necesidades jurídicas 215 Obstáculos en el acceso a la justicia 231 Capítulo 9 Víctimas del conflicto armado 328 Noción de víctima del conflicto armado 331 Necesidades jurídicas 333 Derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación 347 Obstáculos en el acceso a la justicia 350 Capítulo 6 Capítulo 7 Capítulo 8 Mujeres 238 Necesidades jurídicas 243 Conclusiones acerca de las necesidades jurídicas 254 Obstáculos en el acceso a la justicia 256 Población LGBTI 274 Caracterización de la población LGBTI 276 Necesidades jurídicas de las personas LGBTI 279 Obstáculos en el acceso a la justicia 296 Afrocolombianos 304 Breve caracterización de la población afrocolombiana 308 Necesidades jurídicas 309 Obstáculos en el acceso a la justicia 318 Capítulo 10 Capítulo 11 CUARTA PARTE Análisis y recomendaciones 364 Análisis transversal. Necesidades jurídicas y acceso a la justicia en Colombia 366 Resumen de los hallazgos. Las necesidades jurídicas (insatisfechas) de los diferentes grupos poblacionales 368 Factores que dificultan el acceso a la justicia 373 Alternativas de política pública y reflexiones finales 400 Intervenciones para la demanda de justicia 402 Intervenciones para la oferta de justicia 416 Referencias bibliográficas 4248 VOLVER A TABLA DE CONTENIDO Introducción Como decía Arendt, el acceso a la justicia es el derecho de toda persona a tener derechos. Si alguien es titular de un derecho, pero carece de la posibilidad de reclamarlo ante una autoridad imparcial e independiente, en realidad carece del derecho que le ha sido teóricamente reconocido. El vigor de la democracia y del Estado de derecho depende entonces, en buena medida, de que las personas gocen de mecanismos para acceder a la justicia cuando lo requieran. Por esto, ya hace más de treinta años, Cappelletti y Garth (1996: 13) escribían: El acceso efectivo a la justicia se puede considerar [ ] como el requisito más básico el derecho humano más fundamental en un sistema legal igualitario moderno, que pretenda garantizar y no solamente proclamar los derechos de todos. Este derecho se encuentra positivamente reconocido en la Constitución y en los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, por lo que, por esa sola razón, ya debería ser garantizado. 1 Pero además, existen al menos cinco razones esenciales para 13 Introducción 1 El acceso a la justicia es un derecho reconocido como tal por diversas normas a niveles tanto nacional como internacional. Así, el art. 229 de la Constitución reconoce el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. Al respecto, la Corte Constitucional ha destacado que el acceso a la administración de justicia tiene un carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, [ ] relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad. Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales [ ] para la efectiva resolución de los conflictos; (ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado,9 resaltar la importancia del acceso a la justicia: primera, solo si se asegura el acceso igualitario a la justicia, el poder judicial puede cumplir sus funciones pacificadoras en una sociedad, función esencial de dicho poder. Segunda, como indicamos, el acceso a la justicia permite que los derechos de las personas sean reconocidos en la realidad y no se queden en el papel, lo que, a su vez, contribuye a la superación de la pobreza, especialmente si los derechos que se hacen eficaces por la activación del sistema de justicia son de carácter económico, social o cultural. 2 Desde el punto de vista jurídico, existe una tercera razón que está solo parcialmente incluida en la segunda. El acceso a la justicia es esencial, en conjunto con la actuación legislativa y gubernamental, para delimitar (no solo asegurar) los derechos. Es decir, la administración de justicia es fundamental para establecer los límites entre derechos y entre otros valores constitucionales, lo cual permite la convivencia democrática y el ejercicio simultáneo de los derechos por todos los asociados. La cuarta razón es que la protección de los derechos es un fin esencial en una democracia liberal. Un efectivo acceso a la justicia es una garantía para contener las extralimitaciones del poder del Estado. Por último, el acceso a la justicia es tal vez el instrumento primordial para buscar la convivencia, así solo sea como una amenaza según la cual el abusivo tenga que responder ante la justicia. En parte, de esta amenaza depende la posibilidad de hacer cumplir adecuadamente los acuerdos entre personas, lo que, al menos teóricamente, permite un mayor y mejor nivel de transacciones. En otras palabras, los asociados sienten un mayor compromiso de cumplir con sus obligaciones si saben que coactivamente pueden ser obligados a cumplir, coacción que se activa mediante el ejercicio del derecho de acceso a la justicia. Así, este derecho maximiza una de las funciones sociales del derecho: la de reducir el azar y, consecuentemente, prever el comportamiento futuro de las personas. 3 Por estas razones todas entrelazadas, el Estado tiene el deber de asegurar un acceso igualitario a la justicia de todas las personas. Dentro de este marco, debe prestar especial atención al acceso a la justicia de aquellas personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad o que han sido tradicionalmente discriminadas, dada la especial protección constitucional a que tienen derecho estos grupos. 4 Como lo demostramos en este libro, el acceso a la justicia no es igual para todas las personas. Así, los obstáculos para el acceso a la justicia son, en ocasiones, diferentes dependiendo del grupo poblacional del que se trate y, en otras ocasiones, sus efectos sobre cada grupo son asimétricos, en el sentido de que la misma barrera 14 [ ]; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonable; (iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso (Sentencia C-1177 de 2005). Igualmente, el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos consagra este derecho, estableciendo que [t]oda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención [ ]. En esta misma línea, la reciente Resolución 2801 de 2013 de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos resolvió [a]firmar que el acceso a la justicia [ ] es [ ] el medio que permite restablecer el ejercicio de aquellos derechos que hubiesen sido desconocidos o vulnerados. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé que [t]odas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil [ ]. 2 El PNUD (2005: 13) destaca este punto al notar que [l]a ausencia de recursos y la desprotección de los derechos son dos carencias que se potencian, ya que si bien es cierto que la pobreza representa una barrera para el acceso a la justicia no lo es menos que la falta de acceso a la justicia perpetúa la pobreza de quienes ven sus derechos desprotegidos y ralentiza el desarrollo económico general. 3 Como afirma Helmut Schelsky, citado por Rehbinder (1981: 130), [e]l Derecho tiene primeramente la tarea de atar el futuro. Es el poder de planificación el que está a disposición del hombre para configurar sus relaciones sociales. 4 Como veremos en el capítulo 1, esto resalta la importancia de entender el derecho de acceso a la justicia como aquel que implica importantes obligaciones de prestación positiva por parte del Estado y frente al cual es necesario incorporar enfoques diferenciales a fin de comprender la situación en que se encuentran poblaciones como mujeres, personas con discapacidad, personas económicamente vulnerables, grupos étnicos, etc. 15 Introducción10 afecta en distintos grados el acceso a la justicia de cada población. Ahora, si el acceso a la justicia no es igual en el plano fáctico, el Estado debe tender a igualarlo 5 para así cumplir con el mandato del art. 13 de la Carta, según el cual [e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. Desde esta perspectiva, las políticas públicas en la materia deben dirigirse a grupos específicos, de modo tal que el efecto que las barreras estructurales tienen sobre los diferentes segmentos de la población se vean compensadas por instrumentos específicamente orientados a cada tipo de necesidad (PNUD 2005: 20). A su turno, para cumplir con estas garantías, el Estado debe tener un conocimiento suficiente acerca de los servicios de justicia que son requeridos por la población y en particular por los grupos de personas desaventajadas. Es por esto que el estudio de las necesidades jurídicas, satisfechas o insatisfechas, es una forma provechosa de aproximarse al acceso a la justicia desde la perspectiva de la demanda. Si una persona requiere acceder a la justicia es porque tiene una necesidad jurídica que debe ser satisfecha. Y si hay obstáculos de acceso a la justicia, entonces la persona sufrirá de necesidades jurídicas insatisfechas. Colombia tiene entonces que saber acerca de tres asuntos: primero, la magnitud y la cualidad de las necesidades jurídicas de la población y de los grupos desaventajados; segundo, cuáles de dichas necesidades se encuentran satisfechas o no; y tercero, cuáles son los factores que facilitan o impiden esta satisfacción. A su vez, la ausencia de diagnósticos generales acerca del acceso a la justicia impide articular una política pública nacional que no solo tenga en cuenta una aproximación desde arriba hacia abajo 6 por ejemplo, modificando la manera como se dirige y gerencia el poder jurisdiccional, sino también desde abajo hacia arriba, es decir, a partir de las necesidades jurídicas que tienen las personas, y examinando la forma como estas son o no satisfechas. En otras palabras, el delineamiento de una política nacional de justicia que considere efectivamente los requerimientos de justicia de la población depende de un buen conocimiento (cualitativo y cuantitativo) de las necesidades jurídicas insatisfechas de la población general y de diversos grupos específicos que se considere que tienen particulares obstáculos de acceso a la justicia (PNUD 2005: 11). A pesar de lo apremiante de dicha información, aunque en el pasado se han realizado algunas investigaciones parciales sobre el tema como describimos a lo largo de este libro, hasta ahora no se había hecho ningún estudio general, con elementos tanto cuantitativos como cualitativos, representativo a nivel nacional, que además profundizara acerca de la situación de algunos grupos vulnerables. Este libro, al recoger varias investigaciones realizadas por Dejusticia, ofrece un primer intento de hacer este tipo de diagnóstico. El libro contiene cuatro partes fundamentales y complementarias: la primera expone las bases conceptuales (capítulo 1) y las aproximaciones metodológicas (capítulo 2) del estudio. La segunda parte (capítulo 3) extrae las respuestas más relevantes de la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas (ENNJ), realizada en 14 ciudades (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montería, Tunja, Neiva, Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibdó), que permite una evaluación estadísticamente representativa de la situación de las necesidades jurídicas a nivel urbano, haciendo énfasis en poblaciones en situación de vulnerabilidad, como las personas en extrema pobreza o en situación de discapacidad. Esta encuesta hace parte de un proyecto financiado por el Banco Mundial y fue contratada a la Introducción 5 El PNUD (2005: 20) llama la atención sobre el hecho de que los sistemas de justicia actuales se basan en la presunción de que la igualdad ante la ley protege la igualdad de hecho en el disfrute de los derechos. 6 Los intentos tradicionales propuestos o implementados para mejorar el servicio de justicia han sido de arriba hacia abajo, esto es, desde perspectivas destinadas a mejorar el funcionamiento y rendimiento del sistema judicial ampliando la función de los tribunales, mejorando su capacidad de gestión, transparentando su información, monitoreando los resultados. Estas reformas son necesarias para mejorar el sistema, pero insuficientes, puesto que deben complemen- tarse con estrategias de abajo hacia arriba que contemplen las necesidades, demandas y expectativas de la población y, sobre la base de estas variables, estructurar la oferta de servicios jurídicos y diseñar las instituciones que deberían proveerlos. De otro modo, el Estado se preocupa solo por mejorar la maquinaria judicial, pero no por asegurar que todos accedan y que esta responda adecuadamente a las problemáticas más urgentes y relevantes de la sociedad (Freedman, 2007: 2).11 Cámara de Comercio de Bogotá por el Ministerio de Justicia y del Derecho. Lo expuesto en este libro proviene del trabajo realizado por el equipo de Dejusticia como parte del mencionado proyecto. La tercera parte consiste en un esfuerzo de profundización acerca de las necesidades jurídicas y el acceso a la justicia de las personas de seis grupos poblacionales: las personas en situación de pobreza, las mujeres, las personas con discapacidad, las personas LGBTI, los afrocolombianos y las víctimas del conflicto armado. Este esfuerzo se fundamenta principalmente en un trabajo de campo realizado en seis ciudades y municipios del país, en el que se realizaron múltiples entrevistas y 17 grupos focales 7 con miembros de las poblaciones mencionadas, así como con líderes comunales, con personas que trabajan por los derechos de estas personas y, finalmente, con funcionarios de diferentes ventanas de oferta de servicios judiciales. Además, la profundización se basó en el envío de múltiples derechos de petición a 13 entidades o autoridades que prestan servicios judiciales 8 en los que se pregunta por la oferta de es- tos servicios prestados a cada uno de los grupos poblacionales. También revisamos una literatura rica en diagnósticos parciales acerca de las necesidades jurídicas y los problemas de acceso a la justicia de algunos de los grupos referidos. Asimismo, asistimos a una audiencia de lectura de fallo de acceso carnal. Y, finalmente, hicimos algunas observaciones participativas en casas de justicia y consultorios jurídicos de Bogotá, Cali y Medellín. En la cuarta parte hacemos un análisis integrado y transversal de los hallazgos expuestos en las partes segunda y tercera. El capítulo 10 examina los diferentes resultados a los que llegaron nuestras investigaciones, integrando los aspectos cuantitativos y cualitativos de nuestro diagnóstico acerca de las necesidades jurídicas y el acceso a la justicia de la población urbana y de los diferentes grupos poblacionales respecto de los que profundizamos. Por último, el capítulo 11 ofrece algunas alternativas de política pública para superar los obstáculos al acceso a la justicia que detectamos, enfocadas tanto en la demanda como en la oferta de servicios judiciales. En suma, nuestra pretensión con este texto es hacer un análisis completo del acceso a la justicia en Colombia, razón por la cual en él se integran dos perspectivas: por un lado, el estudio desde la oferta que, a través de datos oficiales, permite conocer qué sucede con los casos que entran al sistema; y, por otro lado, el estudio desde la demanda, lo cual enriquece la investigación en la medida en que se alimenta también de los casos que no entran al sistema. En otros términos, evaluar el acceso a la justicia únicamente desde los datos oficiales es insuficiente porque impide capturar aquello que no entra al sistema o lo que se resuelve por fuera de él; de allí que sea valioso robustecer el análisis con el enfoque de la emergencia y la transformación de las disputas propuesto por Felstiner, Abel y Sarat ( ), 9 tal como lo hacemos acá Afros: grupos focales en Cali y Bogotá en febrero de Población con discapacidad: talleres de investigación realizados en Medellín (Antioquia), el 25 de junio y el 30 de julio de 2010; en Urabá (Antioquia), el 28 de julio de 2010; y en Cartagena (Bolívar), el 6 y 7 de octubre de Población en situación de pobreza: talleres de investigación realizados en Cartagena (Bolívar), el 24 de septiembre de 2010; en Bogotá, el 26 de octubre de 2010; y en Medellín (Antioquia), el 28 de julio de Población LGBTI: talleres de investigación realizados en Cali (Valle del Cauca), el 5 de octubre de 2011; en Bogotá, el 1 y 3 de noviembre de Mujeres: talleres de investigación realizados en San Juan de Nepomuceno (Bolívar), el 14 de octubre de 2010; y en Bogotá, el 26 de octubre de Víctimas: grupos focales a víctimas en Montes de María en 2010 y en Cartagena en Afros: derechos de petición enviados al Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación. Población con discapacidad: derechos de petición enviados a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación, al entonces Ministerio del Interior y de Justicia, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Policía Nacional, a la Defensoría del Pueblo y al entonces Ministerio de Protección Social. Población LGBTI: derechos de petición enviados al Consejo Superior de la Judicatura, al entonces Ministerio de Protección Social, al Ministerio de Justicia, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Bogotá, a la Alcaldía de Barranquilla y a la Alcaldía de Cali. Mujeres: derechos de petición enviados al Consejo Superior de la Judicatura, al entonces Ministerio de Protección Social, al entonces Ministerio del Interior y de Justicia, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Na- ción, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Bogotá, a la Alcaldía de Barranquilla y a la Alcaldía de Cali. 9 Según Felstiner, Abel y Sarat ( : 631), [l]a sociología del derecho ha estado dominada por estudios de instituciones oficiales y formales, y por el producto de su trabajo, lo cual reduce las disputas a un tema cuantitativo. Pero estos autores creen que las disputas son algo más que cosas cuantificables, son construcciones sociales. Para ellos, [e]studiar la emergencia y transformación de las disputas significa estudiar un proceso social tal cual ocurre. 19 Introducción12 En este sentido, apelamos a la Encuesta Nacional de Necesi- más elevadas que las detectadas por otros estudios tanto a nivel nacional como internacional. Dos tercios de las necesidades jurídicas identificadas se refieren a hurtos, estafas, disputas respecto de la prestación de servicios de salud y servicios públicos domiciliarios, y conflictos vecinales y familiares. A su vez, dichas necesidades producen altos niveles de afectación. La mitad de ellas produce una afectación alta y un quinto produce una baja o ninguna afectación. Por su parte, en un cuarto de las necesidades, las personas intentan llegar a un arreglo directo; pero, de los tres cuartos restantes, el 57% constituye una demanda de justicia disuadida en la que deciden no hacer nada. Es decir, para un tercio del total de conflictos se acude al sistema de justicia (entendido como aquel que incluye todas aquellas instancias legítimas para resolver conflictos, no solo la Rama Judicial). De dicha demanda presentada, la mitad son procesos sin resultado, lo que equivale a que en el 15% del total de conflictos se logra un resultado del sistema judicial. En el 91% de estos procesos con resultado se cumplió efectivamente la decisión, sentencia o conciliación correspondiente. De tal forma que los dos principales cuellos de botella para la resolución de los conflictos por el sistema judicial son (i) la renuncia a llevar un caso al sistema y (ii) la mora judicial, ya que alrededor de la mitad de los casos se encuentran pendientes. Estos resultados, además, son muy similares al tratarse de necesidades jurídicas que tienen altos niveles de afectación. La elevada resignación y mora procesal se mantienen para este tipo de conflictos. Ahora, partiendo de que en el 87% de las necesidades jurídicas el sistema judicial no provee una resolución que además se cumpla efectivamente, y descontando de dicho porcentaje (i) los procesos para los cuales las personas renunciaron a hacer algo pero reportan haber quedado satisfechas con dicha determinación, (ii) los casos para los que se llegó a un acuerdo directo que se cumplió y (iii) los procesos pendientes cuya mora no supera un tiempo asumido como razonable, concluimos que la proporción de necesidades jurídicas insatisfechas en las principales ciudades del país oscila entre 43% y 48%, dependiendo de si el período razonable para resolver un conflicto es de uno o dos años desde su presentación ante el sistema. dades Jurídicas, a las entrevistas semiestructuradas y a los grupos focales con el fin de recabar información que las cifras oficiales no proporcionan y con el objetivo de confirmar y ahondar en ciertos aspectos. Con esta metodología obtenemos un diagnóstico más acabado en comparación con aquellos que se restringen a las estadísticas oficiales de la oferta, los cuales han olvidado 20 las primeras etapas en las cuales las experiencias de daño se convierten en disputas [o en necesidades jurídicas, según nuestra definición de este concepto], lo cual supone que los actuales esfuerzos en materia de acceso a la justicia solo son útiles para darles ventajas adicionales a aquellos que ya han transformado sus experiencias en disputas. Lo anterior significa que estos esfuerzos pueden acentuar los efectos de desigualdad presentes en las etapas iniciales y menos visibles, donde es más difícil detectar, diagnosticar y corregir. 10 (Felstiner, Abel y Sarat : 637) La aplicación de estas metodologías resulta en un panorama que no es positivo. El sistema de justicia que describe este libro no tramita la mayoría de necesidades jurídicas que sufren los colombianos. Pero de manera más grave, contiene múltiples barreras que afectan de manera desproporcionada a las personas de grupos poblacionales con desventajas. A continuación ofrecemos un resumen de los resultados principales de estas investigaciones. Como veremos en la parte cuantitativa, cerca de dos de cada cinco personas en las principales ciudades del país sufrieron alguna necesidad jurídica en los últimos cuatro años. A su turno, dichas personas tuvieron un promedio de 1,7 necesidades jurídicas; proporciones que no parecen ser 21 Introducción Significa estudiar las condiciones bajo las cuales los daños son percibidos o pasan inadvertidos y cómo las personas responden a las experiencias de injusticia y conflicto. Adicionalmente, pese a que los estudios de las tasas de criminalidad y de litigios parecen haber derivado de la convicción de que ambas son muy altas, e igualmente parecen respaldar esta convicción de lo cual se suele concluir que se necesita más policía y tiempos más largos de prisión, y que los jueces están congestionados con casos frívolos, el estudio de la emergencia y transformación de las disputas puede llevar a la conclusión de que muy pocos conflictos salen a flote en nuestra sociedad, y que muy pocos males son percibidos, perseguidos y remediados (Felstiner, Abel y Sarat : 632). Traducción propia. 10 Traducción propia.13 Así mismo, los grupos poblacionales vulnerables tienen ne- ponen énfasis en conflictos relativos al espacio público urbano. cesidades jurídicas que son ligeramente diferentes. Concluimos Igualmente, las mujeres tienen un mayor riesgo de ser víctimas cuantitativamente que los pobres extremos tienen más necesida- de agresiones sexuales, violencia intrafamiliar e inasistencia ali- des jurídicas y que, además, sufren un mayor nivel relativo de mentaria. Y las víctimas del conflicto armado son el único grupo conflictos de tipo penal, relacionados con el desplazamiento, el para el que su característica definitoria es en sí misma una fuente homicidio y las lesiones personales, lo que explica que para sus de necesidades jurídicas: las violaciones a los derechos constitu- necesidades se reporten niveles más altos de afectación. Igual- cionales y al DIH. mente, calculamos que las personas con discapacidad tienen un En tercer lugar, encontramos las necesidades jurídicas que tie- nivel aún mayor de necesidades jurídicas y que estas contienen nen como fuente un trato diferencial injustificado y los sesgos en 22 una mayor proporción de conflictos por discriminación y en relación con el hábitat urbano. A su vez, esta población sufre algunos conflictos en dimensiones que, de manera distintiva estadísticamente, la afectan comparativamente más, como los atinentes a relaciones familiares y a la salud. Además, encontramos que los diferentes grupos vulnerables tienen necesidades particulares que, aunque pueden no tener un peso que cuantitativamente difiera de manera significativa del resto de personas, los afectan de manera específica y más que proporcional. A través del trabajo cualitativo, concluimos que las fuentes de dichas necesidades responden a tres factores relacionados con los problemas que las diferentes personas en situación de vulnerabilidad sobrellevan en su vida cotidiana: primero, las desventajas económicas producen, además de las privaciones esperables de la pobreza, necesidades jurídicas particulares. Esto sucede, por ejemplo, con los conflictos que surgen durante la provisión de los servicios de educación o salud, con los relacionados con el derecho a la vivienda o los derechos laborales, y con la delincuencia que se sufre de manera distinta en las poblaciones de escasos recursos. A su vez, esto es relevante si tenemos en cuenta contra de algunos grupos. Ejemplos de esto son las situaciones de exclusión injustificada de personas afro de establecimientos sociales privados, las agresiones verbales y físicas a las que están sujetas las personas LGBTI en razón de su identidad u orientación sexual, las desigualdades que tienen las parejas gays y lesbianas para conformar una familia, los prejuicios en contra de las personas afro, LGBTI y mujeres en el mercado laboral, los sesgos en contra de las personas afro, LGBTI y con discapacidad en los espacios educativos y, desde luego, las múltiples actuaciones documentadas de funcionarios públicos que son ofensivas o violentas y que explícitamente tienen un componente racista, homofóbico o machista. Cuál es la respuesta del sistema de justicia a estas necesidades? A lo largo de este libro veremos que la oferta judicial no solo no logra ajustarse de manera efectiva a las desventajas de los grupos mencionados, sino que además impone unas barreras adicionales que exacerban las dificultades de acceso que tienen dichas personas. Encontramos que algunas de estas barreras aplican por igual a través de diferentes grupos, sean estos vulnerables o no. Esto sucede, por ejemplo, con la mora judicial, cuyos altos niveles no 23 Introducción que las personas afro, las mujeres transgénero, las personas con discriminan entre poblaciones, y las múltiples fallas en resolucio- discapacidad y las víctimas del conflicto tienen en promedio más nes jurídicas que ignoran la jurisprudencia de las altas cortes, que desventajas socioeconómicas que los colombianos que no hacen encontramos para todos los grupos poblacionales analizados. Las parte de estos grupos. falencias que producen estos obstáculos parecen existir de forma Segundo, encontramos que las particularidades de las po- transversal y dificultan que todas las personas encuentren solu- blaciones examinadas que en buena parte corresponden a las ciones satisfactorias y oportunas a sus necesidades jurídicas. Pero desventajas a las que están sujetas en su vida cotidiana las ha- estos obstáculos afectan en mayor medida a las personas con vul- cen más vulnerables a sufrir cierto tipo de necesidades jurídicas. nerabilidad, asumiendo que para ellas la lentitud y la equivoca- Por ejemplo, las personas con discapacidad sufren de problemas ción de las decisiones judiciales producen una mayor afectación de salud específicos o tienen limitaciones físicas o motrices que relativa en el disfrute de sus derechos.14 Así mismo, otras barreras se presentan porque el aparato de recursos es casi inexistente y, a su vez, la ausencia de dicha asis- justicia no logra prever ni superar las desventajas que tienen las tencia está estadísticamente relacionada con peores resultados en personas de grupos vulnerables para acudir y entrar efectiva- la resolución de los conflictos. mente a un tercero imparcial en donde puedan ventilar sus nece- En este mismo orden de ideas, constatamos que los progra- sidades jurídicas. mas dirigidos a superar barreras particulares de ciertos grupos Acerca de este asunto, algunas de las desventajas detectadas no están suficientemente implementados. Ello incluye la ausencia se relacionan con las carencias socioeconómicas de muchas de es- de protocolos y espacios adecuados para que las mujeres y las tas personas, que a su vez crean importantes desincentivos para personas LGBTI puedan denunciar y describir las agresiones de acudir a la justicia. El mejor ejemplo de esto es la ausencia de violencia sexual e intrafamiliar en su contra o la poca adecuación 24 empoderamiento legal, relacionada con los menores niveles de educación y la poca integración social de las personas de ciertos grupos, que a su turno impiden (i) el reconocimiento de muchos problemas como necesidades jurídicas respecto de las cuales es posible acudir a las autoridades, (ii) el conocimiento acerca de qué mecanismos utilizar para hacer frente a las necesidades jurídicas y, (iii) en general, una mayor inseguridad y menor sentido de poder frente a las autoridades administrativas o judiciales. Otra desventaja importante detectada es el miedo a represalias por acudir a la justicia, vivido por las personas de los diferentes grupos poblacionales vulnerables. Esto fue detectado sutilmente en nuestro ejercicio cuantitativo y, de manera clara y evidente, por los esfuerzos de investigación cualitativa. Las mujeres, la población con discapacidad y las personas LGBTI temen la reacción de personas cercanas familiares normalmente que las maltratan. Las personas de escasos recursos, los afrocolombianos y desde luego las víctimas del conflicto tienen miedo de la reacción de terceros victimarios. Y las personas LGBTI y los afrocolombianos sospechan de la reacción que agentes de policía podrían tener si se atrevieran a denunciar los abusos cometidos de las instalaciones judiciales para que las personas con limitaciones de movilidad puedan acceder sin depender de otros. Finalmente, algunas de las barreras que hemos encontrado desconocen de manera abierta la situación de vulnerabilidad de las poblaciones examinadas. Constatamos diversas situaciones en las que los funcionarios explícitamente desconocen el valor de las necesidades jurídicas de las mujeres y las personas LGBTI. O, peor aún, supimos de varios casos en los que las autoridades tienen una actitud ofensiva en contra de los usuarios, en ocasiones expresando abiertamente prejuicios o insultos relativos a su género, orientación sexual o raza. Vemos entonces cómo interactúan las desventajas de los grupos vulnerables y la actitud pasiva (o insuficientemente activa) de las autoridades. El resultado son barreras al acceso a la justicia que pueden ser difíciles de franquear. Un buen ejemplo de estas barreras es lo evidenciado para las personas en situación de pobreza extrema en la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas. Nuestra evidencia cuantitativa indica que cuando esta población sufre necesidades jurídicas, tiene una experiencia consistentemente peor que la de la población ge- 25 Introducción en contra de ellos. neral: intenta y llega a menos acuerdos directos, renuncia a acu- Como dijimos, el sistema de justicia no logra responder ade- dir al sistema en mayor medida, acude a un tercero en menor cuadamente a estos problemas, pues no se ha adaptado suficien- proporción, sus casos se inadmiten más, está sujeta a más abusos, temente a los requerimientos especiales de las personas de estos y la conciliación o decisiones que consigue se cumplen en menos grupos. Por ejemplo, hemos constatado una ausencia de orienta- casos. Este es, sin duda, el fracaso de un sistema que intenta ofre- ción efectiva a las personas que acuden al aparato judicial. Por el cer un acceso en igualdad de condiciones. contrario, observamos repetidas situaciones en las que los usuarios son mal informados acerca de los puntos de entrada, el orden de los trámites y los procedimientos para resolver sus conflictos. También, el nivel de asistencia jurídica a las personas de escasos15 VOLVER A TABLA DE CONTENIDO PRIMERA PARTE Explicaciones conceptuales y metodológicas La primera parte explica las bases conceptuales y metodológicas del libro. En el capítulo 2 exponemos lo que entendemos por acceso a la justicia y por necesidades jurídicas, nociones que son transversales a todo el texto. Explicamos que el acceso a la justicia y que la satisfacción de las necesidades jurídicas no se restringen a los servicios de justicia prestados por la Rama Judicial, sino que también incluyen los prestados por autoridades administrativas y por particulares. Igualmente, describimos las circunstancias que hacen que una necesidad jurídica sea satisfecha o insatisfecha y las barreras en el acceso a la justicia, las cuales suelen ser distintas dependiendo del grupo poblacional del que se trate. En el capítulo 3 mostramos los dos enfoques metodológicos con los que estudiamos el acceso a la justicia. El primero es el cuantitativo, que se basa en los resultados arrojados por la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas para la población general, la población en situación de discapacidad y la población en situación de pobreza. El segundo enfoque es el cualitativo, que consiste en analizar el acceso a la justicia de las personas en situación de pobreza, de las mujeres, de las personas en situación de discapacidad, de las personas LGBTI, de los afrocolombianos y de las víctimas del conflicto armado, enfoque que se construyó a partir de entrevistas, grupos focales y respuestas a derechos de petición. 27 Primera parte. Explicaciones conceptuales y metodológicas16 VOLVER A TABLA DE CONTENIDO Capítulo 1 Bases conceptuales Las diferentes investigaciones que conforman este libro se fundamentan en una visión del acceso a la justicia que parte de la posición y los requerimientos de los usuarios. Este es tal vez el principal aporte de analizar el derecho al acceso a la justicia desde el enfoque de las necesidades jurídicas, perspectiva que permite examinar la justicia como un servicio público que ha de ser suministrado a las personas que lo requieren y, además, como parte de una política social integral que responde a las necesidades de los individuos, y cuyo objetivo es proteger sus derechos y su capacidad de agenciarlos frente al Estado en igualdad de condiciones. Esta aproximación intenta ir más allá de la definición liberal clásica de la justicia y el derecho como herramientas para mantener el orden social, generar predictibilidad en los comportamientos y certeza jurídica, y por la misma vía, confianza en la configuración de los contratos y en las decisiones de inversión. Estos contenidos del derecho y la justicia, más instrumentales para la consecución de la estabilidad individual y social, son insuficientes para entender el papel fundamental del Estado como garante de los derechos de las personas, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales. Desde luego que con esto no queremos decir que el acceso a la justicia se justifica únicamente por la necesidad de dotar de eficacia a los derechos pues, como planteamos en la introducción de este texto, la administración de justicia también es imprescindible para el cumplimiento de uno de los fines del derecho: predecir las conductas de las personas. Por ello, una sola justificación del acceso a la justicia no alcanza a recoger todos los componentes y toda la importancia que supone este derecho. 29 Bases conceptuales17 VOLVER A TABLA DE CONTENIDO Debido a que los derechos no significan nada si no son efica- justicia como un servicio público que tiene una demanda y una ces, el Estado debe prestar unos servicios para hacerlos cumplir. oferta; y describimos la ruta de posibles alternativas que sigue Así se configura un derecho de segundo nivel: el que los demás una persona con necesidades jurídicas, y de los diversos factores derechos sean garantizados y protegidos, o, brevemente, el dere- que inciden en que estas queden satisfechas o insatisfechas. cho de acceso a la justicia. De esta forma, el acceso a la justicia se 30 convierte en uno de los elementos principales de los que depende que el desarrollo de la individualidad de las personas en condiciones dignas sea reconocido y reivindicado ante los demás. Así mismo, del efectivo acceso a la justicia en igualdad de condiciones depende que las personas, sobre todo las de menores recursos u oportunidades, cuenten con la facultad de agenciar los diferentes mecanismos legales y judiciales disponibles para protegerse de los demás y del Estado. Según Brinks (2009: 6), esta es parte fundamental de un Estado democrático y respetuoso de los derechos, dado que su objetivo es: crear el contexto en el que los ciudadanos adquieren lo que podemos llamar una completa agencia legal: una baja probabilidad de que se nieguen sus derechos, una alta probabilidad de conseguir la reacción del Estado cuando esos derechos son violados, y la capacidad de hacer un uso efectivo y proactivo del derecho, y de los procesos legales y judiciales, cuando y como sea deseado en la búsqueda de todos los objetivos de vida legítimos. Por lo anterior, el acceso a la justicia hace posible que las personas tengan la capacidad de utilizar el derecho y los procesos judiciales para resolver sus problemas, ya sea arreglando directamente con la contraparte o acudiendo a un tercero de manera diligente. El acceso a la justicia, igualmente, crea y fortalece las diversas estructuras que empoderan a los ciudadanos para ejercer sus derechos, respecto de los demás y del Estado (Brinks 2009: 8). En otras pa- Los conceptos de acceso a la justicia y de necesidades jurídicas Queda clara la importancia del acceso a la justicia dentro del Estado de derecho y para el respeto por los derechos. Pero, qué es lo que entendemos por este derecho? Para nuestras investigaciones partimos de una definición que consiste en el derecho de toda persona o grupo de personas, sin discriminación alguna, a que existan mecanismos adecuados y sencillos del sistema de justicia para la resolución de necesidades jurídicas, y sobre las cuales se adopte una decisión mínimamente satisfactoria, oportuna y a la que se le dé cumplimiento. Como vemos, esta definición cuenta con varios elementos que examinamos a continuación. Necesidades jurídicas De la definición de acceso a la justicia constatamos que el elemento de necesidades jurídicas es central, al tratarse del requerimiento al que debe responder el sistema de justicia. El contenido de este concepto depende de dos elementos esenciales que explican el paso de un problema social cualquiera a un problema jurídico y, a su turno, a una necesidad jurídica. Primero, al ser jurídico, cualquier problema social debe versar sobre la existencia de un derecho constitucional, legal, jurisprudencial, administrativa o contractualmente reconocido. 31 Bases conceptuales labras, la agencia legal, que solo es posible si existe un acceso a la Y segundo, ese problema, para que se considere una necesidad justicia efectivo, es parte central de los esfuerzos para incrementar jurídica debe suponer un conflicto una situación contenciosa las libertades y capacidades de las personas entendidas en tér- entre dos o más partes sobre la titularidad de ese derecho o so- minos amplios, y así mismo, para minimizar las diferencias de bre alguna circunstancia que afecta el goce y disfrute del mismo. oportunidades que tienen las personas de grupos desaventajados. Así, la demanda legítima, claro está de una mejor educación En este capítulo exponemos los aspectos conceptuales básicos pública en sí misma no es una necesidad jurídica. Tampoco lo es, del derecho al acceso a la justicia. Así pues, examinamos las defi- para ofrecer otro ejemplo, el deseo que tiene una familia de que niciones de acceso a la justicia y de necesidades jurídicas sobre las un municipio arregle el alumbrado público al frente de su casa o que se fundamentan nuestras investigaciones; ofrecemos algunas el requerimiento para que se corrija un error en una factura de un consideraciones acerca de la aproximación a la administración de servicio público domiciliario.18 Para que estos problemas jurídicos sean necesidades jurídicas Esta última transformación del reclamo en una disputa es lo es necesaria la existencia de una disputa con otra parte, que me- que nosotros entendemos como el surgimiento de una necesidad rezca en algún momento la intervención potencial de un tercero. jurídica. Esto sucede, retomando los ejemplos anteriores, cuando los pa- Ahora bien, de todas las posibles disputas entre personas dres de familia consideran que se está vulnerando el derecho a nace un malestar interpersonal, que va desde formas suaves de la educación de sus hijos, ya que solicitan la implementación de distanciamiento (con un vecino desconsiderado en el manejo de programas y esta solicitud es negada. Allí se observa una conten- basuras) hasta enemistades radicales que tienen el potencial de ción entre la posición de los padres y la de las autoridades que escalar a otros niveles (en venganzas por crímenes, por ejemplo), deben prestar el servicio de educación. En el mismo sentido, la lo que implica que la controversia puede tener diversos grados de 32 mayoría de los usuarios pueden simplemente solicitar una modificación de una factura de agua y alcantarillado, o el arreglo del alumbrado de su calle. Si la administración accede a dichas solicitudes, existió un problema que fue solucionado y que nunca se convirtió en una necesidad jurídica, pues no se presentó ningún enfrentamiento de posiciones que eventualmente pudiera haber necesitado de un tercero imparcial. Este elemento de la controversia es esencial para distinguir entre las situaciones que reclaman la prestación de cualquier servicio público para la solución de innumerables problemas sociales y jurídicos y las necesidades jurídicas que requieren el potencial servicio de justicia, dada la presencia del elemento conflicto que necesita al tercero imparcial en caso de que otras formas de solución como el arreglo directo fracasen. A su vez, la definición de necesidad jurídica que acá adoptamos está fuertemente inspirada en el ya clásico artículo de Felstiner, Abel y Sarat ( ), en el cual se describe el desarrollo y la transformación de las disputas. De acuerdo con estos autores, la primera transformación consiste en la capacidad de decirse a sí mismo que una particular experiencia ha sido dañosa (p. 635). profundidad e intensidad. Claro está, el derecho a la justicia opera para los conflictos que ameritan la intervención del Estado. Puede que existan disputas que no cuenten con la gravedad suficiente para ser atendidos por un tercero imparcial (como puede suceder, por ejemplo, con un desacuerdo entre familiares). Como veremos, para confrontar al menos parcialmente esta posibilidad, en la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas (ENNJ) calificamos los conflictos dependiendo del nivel de afectación que les producen a las personas. Con ello combinamos dos criterios dentro de la noción de necesidad jurídica. Por un lado, un criterio subjetivo asociado con lo que cada persona interpreta que debe ser resuelto por un tercero de acuerdo con la gravedad percibida individualmente y, por otro, un criterio objetivo relacionado con aquello que un observador imparcial, basado en el nivel de afectación percibido por la persona involucrada en el conflicto, asume que debe ser solucionado por un tercero. Así las cosas, la necesidad jurídica es una realidad social que se produce por el choque de intereses que se dan en cualquier sociedad plural. Lo indeseable de padecerla genera el requerimien- 33 Bases conceptuales A esta primera transformación le dan el nombre de naming. La to de que sea resuelta de alguna manera. Y, como veremos poste- segunda transformación, que llaman blaming, está asociada al riormente, la respuesta a ello puede ser muy distinta: la persona hecho de que una persona atribuye el daño al error de otro indi- puede renunciar a hacer algo, puede intentar un arreglo directo, viduo o ente social. La tercera transformación tiene lugar cuan- o puede acudir a un tercero imparcial. A la vez, estas necesida- do alguien con una queja se la expresa a la persona o al ente des jurídicas deben considerarse insatisfechas cuando por alguna que cree responsable y le pide algún remedio (p. 635). A esta razón, entre muchísimas posibles, los ciudadanos no pueden ob- transformación le acuñan el nombre de claiming. Por último, [u]n tener la resolución del conflicto. reclamo se transforma en una disputa cuando es rechazada total A su vez, para analizar lo que sucede con las necesidades o parcialmente (p. 636). jurídicas es posible (i) estudiar el camino seguido por el caso, desde el origen del conflicto hasta su eventual resolución o es-19 tancamiento, y (ii) describir los obstáculos que se presentan a lo Los diferentes mecanismos de justicia. largo de este camino, que, como veremos, pueden consistir, entre otros, en problemas de reconocimiento, de conocimiento acerca del sistema, de costos, de ubicación de los servicios de justicia, de eficiencia en el proceso, de calidad en el desempeño del sistema de justicia, de eficacia en la ejecución de las decisiones o de los acuerdos alcanzados. Heterogeneidad del sistema judicial Asumiendo que la persona busca a un tercero, los mecanismos por medio de los cuales ella puede hacerles frente a sus necesidades jurídicas son múltiples y diversos. Aceptamos el pluralismo jurídico contemporáneo y, por lo tanto, nuestras investigaciones admiten que la figura del tercero imparcial sea un particular, una 34 Características de la solución El derecho de acceso a la justicia no es solo formal, en la medida en que no depende únicamente del acceso físico de la persona al sistema judicial. También tiene un componente material, de acuerdo con el cual la resolución adoptada por dicho sistema debe contar con ciertas características cualitativas. En primer lugar, sobre las situaciones contenciosas se ha de adoptar una decisión mínimamente satisfactoria. Esta característica no se define por el hecho de que la decisión sea parcial o integralmente favorable al usuario, sino porque no sea arbitraria y haya sido tomada de manera imparcial por una persona con la potestad para dirimir el conflicto respectivo. Ahora bien, este elemento puede parecer claro desde el punto de vista conceptual, pero es muy difícil de identificar empíricamente a través de las versiones o explicaciones de los usuarios, pues es esperable que las causas de una decisión en contra sean atribuibles a una falla del sistema. En segundo lugar, además de mínimamente satisfactoria, la decisión debe ser oportuna para proteger el derecho, ya sea en el autoridad administrativa, o claro está, una autoridad judicial. En primer lugar, las personas pueden acudir a herramientas de resolución de conflictos socialmente arraigadas, que normalmente adoptan las técnicas de la mediación y de la amigable composición. Se trata de espacios a los que acuden las personas cuando comparten algún arraigo social, como familiares, amigos, vecinos, líderes comunitarios o incluso juntas de acción comunal que por su posición o prestigio pueden ayudar a que las partes superen sus diferencias. Algunas de estas figuras pueden tener algún entrenamiento (aunque no parece frecuente) como solucionadores de conflictos como conciliadores en equidad, por ejemplo. Esto debe ser respaldado e incentivado por el Estado, intentando así superar las figuras que aplican violencia ilegalmente, como las oficinas de cobro armadas, las bandas criminales o los actores armados. No obstante, el Estado debe ofrecer mecanismos más formales a quienes prefieren evitar que sus disputas sean resueltas en los mencionados círculos sociales, es decir que la solución de las necesidades jurídicas de las personas no puede estar limitada a estos arreglos socialmente mediados. Igualmente, estos mecanismos de solución de conflictos, a los que en este libro nos referimos como particulares, deben estar siempre abiertos a ser 35 Bases conceptuales ámbito de la prevención o en el de la compensación o sanción. La revisados y monitoreados por el sistema estatal de resolución de solución de la controversia ha de presentarse en un tiempo razo- conflictos, en el cual, incluso, los individuos pueden cuestionar nable, teniendo en cuenta la complejidad del caso y los daños o su pertinencia y consistencia con los valores constitucionales y perjuicios que pudieren causarse a las personas afectadas por ella. legales. Más adelante nos aventuraremos a proponer unos criterios para Así pues, esta categoría de particulares se refiere tanto a establecer cuándo un caso ha sido decidido de manera oportuna. aquellos que el Estado inviste transitoriamente de la función de Por último, para que el derecho de acceso a la justicia se en- administrar justicia con fundamento en el art. 116 de la Constitu- tienda como satisfecho, es necesario que la decisión adoptada sea ción como a los que podríamos llamar mediadores naturales, por cumplida. De nada sirve que se tome una determinación judicial, ejemplo, familiares, amigos, etc. La resolución de conflictos por o se llegue a un acuerdo conciliatorio o a un acuerdo directo, si parte de particulares debe ser apoyada y no demeritada por el ello no logra solucionar efectivamente la necesidad jurídica. Estado, pues al fin y al cabo esta oferta no estatal de servicios de20 justicia apunta a la pacificación social, que se cuenta entre una de La necesidad de un enfoque diferencial las más relevantes razones por las cuales el Estado moderno ha Diferentes cuerpos normativos establecen que el acceso a la justi- reconocido el derecho de acceso a la justicia. cia es un derecho cuyos titulares son todas las personas sin discri- En segundo lugar, el tercero imparcial puede ser una autori- minación alguna. Así, este derecho se infringe si a grupos de per- dad de tipo administrativo. Es decir, una entidad o autoridad que sonas se les imponen trabas desproporcionales en cualquier parte hace parte del entramado del gobierno ejecutivo nacional o local, del proceso de satisfacción de las necesidades jurídicas, mucho a diferencia de las figuras inscritas dentro de la Rama Judicial. más si ello tiene relación con la pertenencia a grupos poblaciona- Aquí se encuentran cuerpos tan distintos como los inspectores les distinguibles por su raza, color, sexo, idioma, religión, opinión del trabajo del Ministerio del Trabajo, los inspectores de policía política o de otra índole, origen nacional o social, posición econó- 36 en algunos municipios, la Policía Nacional y, de manera importante, las casas de justicia administradas por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por entidades territoriales particulares. Por último, encontramos a las autoridades más formales que tradicionalmente se han entendido como las que deben responder a las necesidades jurídicas. Dentro de la Rama Judicial, las necesidades jurídicas pueden ser recibidas, tramitadas y resueltas por la Fiscalía General de la Nación (FGN) o por el poder jurisdiccional conformado por el entramado de jueces, tribunales y cortes. Entendemos pues que todos estos diferentes mecanismos se enmarcan dentro del sistema de justicia. Este es entonces un sentido amplio, que incluye tanto mecanismos formales como alternativos de resolución de conflictos y mecanismos administrativos. Por consiguiente, no es necesario que los servicios de justicia sean prestados por el poder jurisdiccional. No olvidemos aquí que el acceso a la justicia depende de la existencia de mecanismos adecuados y sencillos. Aunque es esperable que ningún mecanismo jurídico sea tan complejo como para impedir el acceso de todas las personas (así sea a través de abogados apoderados), la heterogeneidad de los servicios de justicia permite, al menos idealmente, que coexistan mecanismos con diferentes grados de complejidad y formalidad. Desde los mecanismos de arraigo social, de los que se espera que la informalidad y facilidad sean sus características principales, pasando por mecanismos administrativos o judiciales para los que no es necesario estar representado por un abogado (como la acción de tutela ante los jueces de la república o las quejas ante las inspecciones laborales), hasta mecanismos que requieren conocimientos procesales que la persona no versada en derecho normalmente desconoce. mica, nacimiento u otra condición. El Estado tiene entonces el deber de asegurar un acceso igualitario a la justicia de todas las personas. Dentro de este marco, se debe prestar especial atención al acceso a la justicia de aquellas personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad o han sido tradicionalmente discriminadas, dada la particular protección constitucional a que tienen derecho. A su vez, esto implica que el Estado debe ser particularmente cuidadoso en eliminar los obstáculos que afectan de manera especial o desproporcional a algún grupo poblacional fundamentalmente si este sufre desventajas en comparación con los demás. Enfrentar este tipo de obstáculos es prioritario pues estos no solo restringen la satisfacción de las necesidades jurídicas de manera genérica, sino que lo hacen en mayor medida respecto de un grupo de personas. La omisión de confrontar estas trabas significa ignorar que el acceso a la justicia es desigual. Esto resalta la importancia de entender el derecho de acceso a la justicia como aquel que implica importantes obligaciones del Estado y frente al cual es necesario incorporar enfoques diferenciales a fin de comprender la situación en que se encuentran poblaciones como mujeres, personas con discapacidad, población económicamente vulnerable, comunidades étnicas o raciales, etc. Dicho enfoque diferencial, a su vez, es totalmente requerido desde la perspectiva del análisis de política pública. La concepción de la manera como se presta un servicio público debe considerar, de manera central, cuáles son las necesidades particulares que tienen los diferentes grupos poblacionales respecto del servicio respectivo. La actuación estatal óptima es aquella que ajusta la prestación del servicio a las necesidades del máximo de personas, con sujeción a las restricciones humanas y materiales existentes. 37 Bases conceptuales Mostrar más
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 ARTÍCULO 73
in fine
 artículo 12