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Timestamp: 2016-10-21 00:32:47+00:00

Document:
2P.50/2003 (07.08.2003)
2P.50/2003 /leb
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans M�ller, c/o Rechtsanw�lte Burger & M�ller, Murbacherstrasse 3, 6003 Luzern,
Art. 8, 9, 27, 29 u. 49 BV (Laden�ffnungszeiten),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 3. Dezember 2002.
Die X.________ AG mit Hauptsitz in Z.________ geh�rt zur U.________ Gruppe und ist im Abhol- und Belieferungsgrosshandel t�tig. Gem�ss eigenen Angaben f�hrt sie zur Versorgung der Gastronomie und des Detailhandels ein Vollsortiment von �ber 25'000 Artikeln und unterh�lt in der Schweiz insgesamt 20 Gesch�ftsstellen.
1974 er�ffnete die X.________ AG in A.________ ihre erste Gesch�ftsstelle im Kanton Zug, die seit M�rz 1990 im B.________- Zentrum in C.________ angesiedelt ist. Die Gesch�ftsstelle war von der Er�ffnung an bis Ende 1975 t�glich von Montag bis Freitag jeweils bis 21 Uhr ge�ffnet. Vom 1. Januar bis 15. November 1976 war das Gesch�ft nur am Mittwochabend, ab 16. November 1976 bis 30. November 1999 jeweils am Mittwoch- und Donnerstagabend und ab 1. Dezember 1999 zus�tzlich am Dienstagabend bis 21 Uhr ge�ffnet. Samstags und sonntags blieb das Gesch�ft stets geschlossen.
Der Gemeinderat Y.________ legte am 16. Dezember 1997 den Abendverkaufstag f�r alle Detaillisten- bzw. Verkaufsstellen in der Gemeinde auf den Freitagabend bis 20.00 Uhr fest. Vor diesem Zeitpunkt gab es keinen bewilligten Abendverkauf in dieser Gemeinde. Im Sommer 2000 wurde der Gemeinderat darauf hingewiesen, dass die X.________ AG gegen das Gesetz �ber die �ffentlichen Ruhetage und die �ffnungszeiten der Verkaufsgesch�fte sowie gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 16. Dezember 1997 verstosse. Nach Gespr�chen mit der X.________ AG verf�gte der Gemeinderat am 30. Oktober 2000, dass diese bis sp�testens am 31. Dezember 2000 alle Abendverk�ufe von Montag bis Donnerstag einzustellen habe, und stellte ihr frei, ihre Gesch�ftsfiliale am Freitag bis l�ngstens 20.00 Uhr offen zu halten.
Der Regierungsrat des Kantons Zug wies am 5. Juni 2001 eine dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde ab und wies die X.________ AG an, die �ffnungszeiten ihrer Gesch�ftsstelle C.________ bis 1. August 2001 gem�ss den gesetzlichen Bestimmungen sowie dem Gemeinderatsbeschluss festzulegen. Mit Urteil vom 3. Dezember 2002 sch�tzte das Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer (nachfolgend: Verwaltungsgericht), diesen Entscheid.
Dagegen erhob die X.________ AG am 24. Februar 2003 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 3. Dezember 2002 kostenf�llig aufzuheben. Sie r�gt eine willk�rliche Sachverhaltsfeststellung (Art. 9 BV), die Verletzung allgemeiner Verfahrensgarantien wegen Verweigerung der Einsicht in die verfahrensausl�sende Anzeige (Anspruch auf rechtliches Geh�r, Recht auf Akteneinsicht; Art. 29 BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV), der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) sowie des Vorrangs von Bundesrecht (Art. 49 BV).
Der Gemeinderat Y.________ verzichtet auf eine Stellungnahme, weist jedoch darauf hin, dass weder bei der Kantonspolizei noch beim Polizeiamt der Gemeinde eine schriftliche Anzeige gegen die Beschwerdef�hrerin vorliege, sondern eine telefonische Mitteilung der Kantonspolizei an das Polizeiamt Y.________ das vorliegende Verfahren ausgel�st habe. Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt. Dagegen steht die staatsrechtliche Beschwerde offen (Art. 84, 86 und 87 OG).
1.2 Unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) steht jede gewerbsm�ssig ausge�bte, privatwirtschaftliche T�tigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder Erwerbseinkommens dient (BGE 125 I 276 E. 3a S. 277). Der angefochtene Entscheid verlangt von der Beschwerdef�hrerin, alle Abendverk�ufe von Montag bis Donnerstag einzustellen. Sie ist deshalb durch den angefochtenen Entscheid in ihren rechtlich gesch�tzten Interessen im Sinne von Art. 88 OG betroffen und insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.
Der Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV; fr�her: derogatorische Kraft des Bundesrechtes abgeleitet aus Art. 2 Schlusstitel aBV) regelt zwar das Verh�ltnis zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkung auf die Rechtsstellung des Einzelnen und ist insofern als verfassungsm�ssiges Individualrecht anerkannt (BGE 123 I 221 E. 3d S. 238), zu dessen Anrufung die - in eigenen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffene - Beschwerdef�hrerin legitimiert ist (BGE 126 I 81 E. 5a S. 91, mit Hinweisen).
Soweit die Beschwerdef�hrerin eine Ungleichheit in der Rechtsetzung nach Art. 8 BV r�gt, ergibt sich das rechtlich gesch�tzte Interesse direkt aus der Bundesverfassung, unter der Voraussetzung, dass die betreffende Norm die Rechtsstellung der beschwerdef�hrenden Partei regelt (vgl. Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 241 f.), was hier der Fall ist. Die Legitimation nach Art. 88 OG ist auch f�r diese R�ge zu bejahen.
1.3 Das Bundesgericht pr�ft auf staatsrechtliche Beschwerde hin die Verfassungsm�ssigkeit des angefochtenen Hoheitsaktes nicht von Amtes wegen, sondern beschr�nkt sich auf die Behandlung der in der Beschwerdeschrift rechtsgen�glich vorgebrachten R�gen; es tritt nur auf Vorbringen ein, die klar und detailliert erhoben werden und, soweit m�glich, belegt sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3). Die Beschwerdebegr�ndung muss sich mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen, und es muss im Einzelnen dargelegt werden, worin die behauptete Verfassungsverletzung liegt. Bloss appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzul�ssig (BGE 125 I 492 E. 1b S. 495, mit Hinweisen). Diesen Anforderungen gen�gt die Eingabe namentlich nicht, soweit die Beschwerdef�hrerin ihre T�tigkeit mit Sport- und Festanl�ssen vergleicht oder die willk�rliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts bez�glich Wohnzone/Gewerbezone r�gt.
2.1 Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, Art. 71 lit. c des Bundesgesetzes �ber die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. M�rz 1964 (Arbeitsgesetz, ArbG; SR 822.11) lasse den Kantonen und Gemeinden nur die Regelungskompetenz f�r Sonntagsruhe und �ffnungszeiten von Detailhandelsgesch�ften. Da die Beschwerdef�hrerin ein Abhollager betreibe, sei das Zuger Gesetz vom 4. November 1974 �ber die �ffentlichen Ruhetage und die �ffnungszeiten der Verkaufsgesch�fte (Ruhetagegesetz) wegen der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 49 BV) nicht auf sie anwendbar.
2.2 Ob beanstandete kantonale Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind, pr�ft das Bundesgericht auf entsprechende R�ge hin frei (BGE 119 Ia 197 E. 3c S. 203 f., mit Hinweisen). Das Ruhetagegesetz ist durch das Ruhebed�rfnis der Bev�lkerung bzw. die �berlegung, dass aus Gr�nden der �ffentlichen Ruhe und Ordnung die Ladengesch�fte von einem bestimmten Zeitpunkt an und an Sonn- und Feiertagen zu schliessen seien (Bericht des Regierungsrates vom 17. Juni 1974), mithin durch den Polizeig�terschutz motiviert. Das Arbeitsgesetz ordnet den �ffentlichrechtlichen Arbeitnehmerschutz abschliessend (BGE 97 I 499 E. 3a S. 503; 98 Ia 395 E. 3 S. 400; Bundesgerichtsurteil P.1155/1986 vom 3. April 1987, in ZBl 1987 S. 451, E. 6a S. 454). Nach Art. 71 lit. c ArbG bleiben jedoch "insbesondere Polizeivorschriften des Bundes, der Kantone und der Gemeinden, wie namentlich solche �ber die Bau-, Feuer-, Gesundheits- und Wasserpolizei sowie �ber die Sonntagsruhe und �ber die �ffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen" vorbehalten. Dieser Hinweis auf die vorbehaltene kantonale Polizeihoheit hat nur deklaratorischen Charakter, und die Aufz�hlung der einzelnen Bereiche ist im �brigen bloss beispielhaft. Daraus, dass das Arbeitsgesetz lediglich von kantonalen Polizeivorschriften �ber den "Detailverkauf" spricht, kann nicht gefolgert werden, polizeiliche Vorschriften �ber die �ffnungszeiten von Engros-Betreibern seien den Kantonen untersagt. Der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts ist deshalb durch die Regelung des Kantons Zug nicht verletzt.
3.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt die Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), unter deren Schutz der von ihr betriebene B.________-Grosshandel steht. Die Wirtschaftsfreiheit kann beschr�nkt werden durch im �ffentlichen Interesse begr�ndete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der �ffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und Sicherheit oder von Treu und Glauben im Gesch�ftsverkehr dienen, sowie Massnahmen sozialen oder sozialpolitischen Charakters (vgl. BGE 98 Ia 395 E. 2 S. 400; ZBl 1987 S. 455 E. 6a), soweit sie �ber eine gesetzliche Grundlage verf�gen, durch ein �berwiegendes �ffentliches Interesse gerechtfertigt sind, den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren und nicht in den Kernbereich eingreifen (vgl. Art. 94 Abs. 1 und Art. 36 BV; BGE 125 I 267 E. 2b S. 269, mit Hinweisen). Unzul�ssig sind dagegen wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu beg�nstigen, soweit sie nicht in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begr�ndet sind (Art. 91 Abs. 1 und 4 BV).
3.2 Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen Bet�tigungsm�glichkeiten beschr�nkt, einem �berwiegenden (und zul�ssigen) �ffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit entspricht, pr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich frei. Soweit es dabei um die W�rdigung �rtlicher Verh�ltnisse geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, �bt das Bundesgericht indessen bei dieser �berpr�fung Zur�ckhaltung (BGE 121 I 279 E. 3d S. 284; 119 Ia 445 E. 3c S. 451, je mit Hinweis).
3.3 Das Ruhetagegesetz regelt die �ffnungszeiten "f�r Verkaufsgesch�fte jeder Art wie Detail- und Engroshandel, Abhollager, Wanderl�den, Ausstellungen, Vorf�hrungen mit Verkauf und dergleichen" (� 6 Abs. 1). Nach � 7 des Ruhetagegesetzes k�nnen die Verkaufsgesch�fte an Werktagen ab 6 Uhr bis l�ngstens 19 Uhr, an Vorabenden von �ffentlichen Ruhetagen bis l�ngstens 17 Uhr offen gehalten werden (Abs. 1). Zudem kann der Gemeinderat pro Woche an einem Tag, ausgenommen an Vorabenden von �ffentlichen Ruhetagen, einen Abendverkauf bis l�ngstens 21 Uhr 30 bewilligen, und zwar generell oder nur f�r beschr�nkte Dauer (Abs. 2).
Ziel der angefochtenen Regelung der Laden�ffnungszeiten ist die Gew�hrleistung von Ruhe und Ordnung zu gewissen Zeiten am Abend sowie an Sonn- und Feiertagen. Die Regelung beruht damit auf einem zul�ssigen �ffentlichen Interesse. Dagegen ist das private Interesse der betroffenen Gesch�ftsinhaber an der uneingeschr�nkten wirtschaftlichen T�tigkeit abzuw�gen. Die wirtschaftliche T�tigkeit ist nur im Bereich des Abendverkaufs eingeschr�nkt. Die Gemeinden k�nnen zudem Ausnahmen bewilligen (� 7 Abs. 2). Demgegen�ber dauert mit l�ngeren �ffnungszeiten namentlich der entsprechende Kundenverkehr l�nger, was zu Lasten des Ruhebed�rfnisses der Bev�lkerung geht. Die f�r die Gemeinde Y.________ geltende Ladenschlussordnung h�lt sich, was die erlaubten �ffnungszeiten anbelangt, durchaus im Rahmen des �blichen und ist insofern verfassungskonform.
3.4 Fraglich kann einzig sein, ob das Ruhetagegesetz zul�ssigerweise auch Engros-Gesch�fte von der Art, wie sie die Beschwerdef�hrerin betreibt, den Laden�ffnungszeiten unterwerfen darf oder ob gegen�ber den Detailgesch�ften derartige Unterschiede bestehen, dass sich eine andere Regelung f�r Engros-Gesch�fte oder eine Ausnahmebewilligung f�r den Betrieb der Beschwerdef�hrerin von Verfassungs wegen aufdr�ngt.
Ihr Betrieb ist mit Kundenverkehr zwecks Abgabe von Waren verbunden. Insoweit besteht kein Unterschied zu Detailhandelsgesch�ften. Der verursachte L�rm d�rfte sogar noch wesentlich gr�sser sein, da bei der Beschwerdef�hrerin praktisch s�mtliche Kunden ihre Waren mittels eines Motorfahrzeuges abholen. Unter dem Gesichtswinkel der Wahrung der Abendruhe ist nicht von Bedeutung, dass der Einkauf in der Regel nicht dem Privatkonsum der Kunden, sondern dem Bed�rfnis von Detailhandelsgesch�ften dient, welche die eingekaufte Ware ihrerseits weiter ver�ussern oder im Rahmen ihres Betriebes verbrauchen. Die Gleichstellung des Betriebes der Beschwerdef�hrerin mit Detailhandelsgesch�ften l�sst sich insofern nicht beanstanden.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt die willk�rliche Feststellung des Sachverhalts, weil sie trotz beschr�nktem Kundenkreis als "Detaillistin" qualifiziert und ihr ein Beweisverfahren �ber ihre Kundenstruktur, n�mlich dar�ber verweigert worden sei, dass sie sich auf das B.________-System mit Detaillisten, Gastronomiebetrieben, Hotels, Kantinen und Milit�r als Kunden spezialisiert habe. Das Verwaltungsgericht durfte, ohne in Willk�r zu verfallen, auf eine entsprechende Ausweitung des Beweisverfahrens verzichten, weil die Qualifikation der Beschwerdef�hrerin als Detail- oder Engrosh�ndlerin f�r ihre Unterstellung unter das Ruhetagegesetz keine Rolle spielt.
3.5 Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, ihr Betrieb liege in einer Gewerbezone, wo er keine st�renden Immissionen verursache, w�hrend Detailgesch�fte zur Sicherstellung der Versorgung auch in Wohnzonen vorhanden und erw�nscht seien. Es gehe nicht an, ihren Betrieb wegen seiner L�rmtr�chtigkeit in eine daf�r vorgesehene Nutzungszone zu verweisen, und gleichzeitig f�r alle Betriebe im Interesse der Abendruhe gleiche �ffnungszeiten vorzuschreiben. Diesem Einwand kann eine gewisse sachliche Berechtigung nicht abgesprochen werden. Offenbar werden Abhollager der vorliegenden Art in den meisten Kantonen nicht als Detailgesch�fte behandelt und ihre �ffnungszeiten dementsprechend nach Massgabe der konkreten Situation besonders geregelt. Im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle ist einer beanstandeten Norm die Gefolgschaft aber nur zu verweigern, wenn und soweit ihre Anwendung im konkreten Fall zu einer verfassungswidrigen Situation f�hrt (BGE 128 I 102 E. 3 S. 105 f.; 124 I 289 E. 2 S. 291, mit Hinweisen). Von der Beschwerdef�hrerin wird vorliegend nicht dargetan, dass und inwiefern ihr Betrieb wegen seines Standortes in der Gewerbezone im Gegensatz zu den anderen in der Gemeinde gelegenen Detailgesch�ften keinerlei Immissionen in schutzbed�rftigen Wohngebieten verursacht und insoweit eine Verfassungswidrigkeit im konkreten Fall tats�chlich vorliegen k�nnte (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Im �brigen entspricht es der schweizerischen Rechtspraxis, dass das Gemeinwesen aus Gr�nden der rechtsgleichen Behandlung wie auch im Interesse der Praktikabilit�t alle Verkaufsgesch�fte ungeachtet ihrer zonenm�ssigen Einteilung grunds�tzlich den gleichen �ffnungszeiten unterwirft. Der Betrieb der Beschwerdef�hrerin wird durch die beanstandete Regelung nicht unverh�ltnism�ssig stark beeintr�chtigt, da der auf den betreffenden Tagesabschnitt entfallende Umsatzanteil eher m�ssig ist; der Grossteil der Kunden ist ohne weiteres in der Lage, seine Eink�ufe zu den �blichen �ffnungszeiten zu t�tigen.
3.6 Unbegr�ndet erscheint auch der Einwand, der Kanton greife unzul�ssigerweise lenkend in den Marktmechanismus von Angebot und Nachfrage ein und behindere den freien Wettbewerb zwischen Abhollager und Engroshandel einerseits und den Grossverteilern andererseits. Die Grossverteiler k�nnten ihre Detailgesch�fte ausserhalb der fraglichen �ffnungszeiten beliefern, w�hrend es den Detaillisten, Hotels etc. nicht m�glich sei, ihre Ware nach Ladenschluss abzuholen.
Bei der Lieferung der Grossverteiler an ihre Detailgesch�fte wickelt sich der Warenumschlag nicht in gleicher Weise konzentriert am Ort des liefernden Betriebes ab, wie dies der Fall ist, wenn die Detaillisten ihre Ware beim Engros-Lieferanten selber abholen. Das kann unterschiedliche Konsequenzen sowohl polizeirechtlicher als auch nutzungsrechtlicher Art haben. Von einem verfassungswidrigen lenkenden Eingriff kann keine Rede sein.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt, ihr Akteneinsichtsrecht sei verletzt, weil ihr die Einsicht in die Anzeige, die das vorliegende Verfahren ausgel�st hatte, verweigert wurde.
Art. 29 Abs. 2 BV (wie bereits Art. 4 aBV) r�umt den Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs auf rechtliches Geh�r einen Anspruch auf Akteneinsicht ein. Im Hinblick auf den Erlass einer Verf�gung sollen die Verfahrensbeteiligten von den Entscheidungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendmachung eines besondern Interesses Kenntnis nehmen k�nnen (BGE 122 I 153 E. 6a S. 161). Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht bemisst sich prim�r nach kantonalem Recht, subsidi�r nach den aus Art. 29 Abs. 2 BV (Art. 4 aBV) abgeleiteten Mindestgarantien (BGE 121 I 225 E. 2a S. 227; 119 Ia 136 E. 2c S. 138, mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrerin macht nicht geltend, dass das kantonale Recht einen weiter als Art. 29 Abs. 2 BV gehenden Anspruch auf Akteneinsicht gew�hre. Die Akteneinsicht nach Art. 29 Abs. 2 BV erstreckt sich auf alle f�r den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. auf jene Akten, die Grundlage einer Entscheidung bilden (BGE 121 I 225 E. 2a S. 227, mit Hinweisen).
In Bezug auf den Verfahrensausl�ser ist in den Vorakten teils von einem "Hinweis aus der Bev�lkerung" und teils von einer Anzeige die Rede. Die Gemeinde Y.________ stellt in ihrer Vernehmlassung klar, dass die Kantonspolizei das Polizeiamt Y.________ telefonisch �ber die �ffnungszeiten der Beschwerdef�hrerin informiert habe, worauf dieses den Sachverhalt von Amtes wegen festgestellt und das Verfahren eingeleitet habe. Warum dies in den Akten "Hinweise aus der Bev�lkerung" genannt wurde, ist unverst�ndlich. Solche Unklarheiten k�nnen zu Misstrauen bei den Verfahrensbeteiligten f�hren und Zweifel an der Unbefangenheit der Beh�rden aufkommen lassen. Mit Blick auf das rechtliche Geh�r ist vorliegend allerdings unerheblich, ob das Verfahren auf Grund einer amtlichen Feststellung oder eines Hinweises aus der Bev�lkerung ausgel�st wurde, weil es sich dabei nicht um eine Grundlage des Entscheides handelt und die Regelung der �ffnungszeiten grunds�tzlich nicht von der Ruhest�rung individuell Betroffener abh�ngig ist.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als unbegr�ndet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Entsprechend diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine Parteientsch�digung ist nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Gemeinderat Y.________, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht, Verwaltungsrechtliche Kammer, des Kantons Zug schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 8
 Art. 29
 Art. 88
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 88
 BGE 
 Art. 71
 Art. 71
 BGE 
 Art. 94
 Art. 36
 BGE 

Art. 29
 Art. 4
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29