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Timestamp: 2016-07-25 08:10:57+00:00

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Poder de controle societário do Estado nas sociedades privadas - Página 2/3 - Jus Navigandi
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Poder de controle societário do Estado nas sociedades privadasPoder de controle societário do Estado nas sociedades privadas
Direito ConstitucionalDireito AdministrativoDireito ComercialSociedades
Para que possamos verificar como é exercido o poder de
controle do Estado sobre uma sociedade privada, as espécies e formas de
controle societário que ocorrem de forma mais corriqueira, devem ser
apresentadas, sendo tratadas no presente capítulo.
Aquele exercido por quem faz parte da sociedade de alguma
forma, normalmente por meio da participação acionária detida, independente da
quantidade, como será visto nos tópicos seguintes.
5.1.1 Controle Totalitário
Tal espécie de controle se verifica, mormente quando
tratamos de sociedades unipessoais, subsidiárias integrais, na forma do que
dispõe a lei 6.404/76 em seu artigo 251 e, ainda, como sugere Comparato e
Salomão Filho, quando a sociedade é controlada por todos, por unanimidade.
5.1.2 Controle Majoritário
Vem a ser aquele exercido pelo acionista detentor de mais da
metade do capital social com direito a voto de uma companhia e que o exerce
efetivamente, o típico controlador que pode ser encontrado em profusão no
âmbito societário brasileiro. Não comporta maiores questionamentos o seu
5.1.3 Controle Minoritário
Dispõe a doutrina de forma geral que tal espécie de
controle é aquele detido pelo acionista que possui menos da metade do capital
social com direito a voto, em companhias com grande dispersão das ações.
Contudo, tal conceito é incompleto, acrescentaríamos a ele, o fato do
exercício efetivo do poder, mesmo que este acionista seja o minoritário. Pode
parecer incoerente, a princípio, que um acionista minoritário exerça um poder
maior do que o próprio majoritário. Entretanto, pela experiência quotidiana,
observa - se que em muitos casos, há, por razões de governança, econômicas e
de mercado diversas, um controle concentrado de forma mais evidente nas mãos do
minoritário, o que geralmente ocorre em sociedades com poucos sócios e regidas
por acordos de acionistas.
A caracterização desse controle minoritário está presente
no parágrafo 1º do artigo 9º da lei 11.079/04
[33], que trata das Parcerias Público-Privadas, haja vista que nesse tipo
de parceria, quando da criação da Sociedade de Propósito Específico
[34], o Estado será, por determinação legal, sócio minoritário,
conforme o parágrafo 4º do próprio artigo 9º da lei [35].
5.1.4 Controle Gerencial
Tal tipo de controle se caracteriza pela total dispersão das
ações entre os acionistas, não havendo um único acionista que possa ser
considerado como um real majoritário. Os rumos empresariais, portanto, são
determinados pelos próprios administradores. Como dito alhures, é a essência
do mercado de ações norte-americano. Contudo, a partir de 2004, vem se
tornando, cada vez mais uma tendência no mercado nacional, com a ida de muitas
sociedades ao mercado para captar recursos por meio da oferta de ações e uma
maior busca pelas companhias por uma maior dispersão acionária: com mais
papéis no mercado, mais acionistas, maior liquidez e maior atratividade
5.1.5 Controle Negativo
Pode ser traduzido pelo direito de veto de um acionista em
relação à determinada deliberação ou tema. Isto é, o poder detido de
travar qualquer deliberação, ou sobre matérias definidas em Acordo ou no
Estatuto Social. Geralmente utilizado por acionista que não possui a maioria
das ações, porém visa manter sob sua ingerência temas que para ele são
relevantes. Em certos casos, pode ser tão grande seu direito de veto, e em
tantas matérias relevantes para a companhia, que o mesmo se torna o próprio
controlador de fato. Seria um poder de controle às avessas.
Alfredo Lamy e Bulhões Pedreira discordam do acima exposto,
ao acentuarem que mero mecanismo impeditivo da existência de quorum ou de
direito de voto em separado (art. 16, IV, Lei das S.A.) não confere, por
definição, poder de dominação da sociedade, mas, apenas, o de obstar certas
deliberações [36]. O que nos parece incoerente, vez que o poder de
obstar certas deliberações pode impedir que a própria sociedade alcance seu
Um dos exemplos mais claros desse direito de veto, desse
poder negativo, aparece com clareza quando tratamos das ações preferenciais
que outorgam direitos especiais a determinado acionista, excluindo os demais.
Essas ações, também conhecidas como golden shares, têm origem no
ordenamento jurídico inglês, sendo muito utilizadas ainda em vários países
da Europa como Portugal e Espanha [37], possuindo previsão legal no
ordenamento nacional no artigo 8º da lei 9.491/97 (Lei do Programa Nacional de
Desestatização) [38] e no § 7º do artigo 17 da lei das Sociedades
Anônimas [39]. Sucintamente, e no caso concreto da lei, são
participações sociais minoritárias, do tipo preferencial, detidas por pessoas
de direito público, em sociedades privadas e que permitem àquelas vetar
deliberações sociais relativas a certas matérias previstas nos estatutos da
sociedade, nos casos em que seja necessária a proteção de qualquer interesse
Esse controle negativo traz uma grande dúvida jurídica e
relevante impacto, com relação ao escopo de nosso estudo, haja vista que são
criadas justamente, como dispõe a lei, no momento da desestatização de
antigas empresas estatais (Companhia Vale do Rio Doce e Embraer), para que o
ente público mantenha certa influência na sociedade. Ou seja, pode existir,
dependendo da matéria em que o veto atue, um controle societário que traga
conseqüências relevantes à sociedade, alterando até mesmo o seu modelo de
governança, fazendo com que a mesma continue ou se torne verdadeira estatal.
Um exemplo clássico, ainda hoje atual, e de conhecimento
público que pode ser dado para ilustrar o Controle Negativo, ocorreu na
privatização da Companhia Vale do Rio Doce, onde a União manteve determinados
direitos de veto, que a princípio, não geraram maiores questionamentos no
tocante à influência do Poder Público, haja vista que em uma análise
perfunctória, os direitos da União previstos no Estatuto [40] não
alteram a substância privada da administração da sociedade [41].
Contudo, temos visto em diversos casos, os quais temos que
manter sigilo por obrigação profissional, que determinados direitos que se
fundamentam em ações com poderes especiais, ultrapassavam meros assuntos
secundários da companhia. Entre os quais podemos citar a indicação de
administradores, de poder de veto em investimentos, alteração do objeto social
e outros. O que em nossa opinião jurídica exposta na época, haveria a
possibilidade real de se considerar que tais poderes especiais, na verdade,
configurariam verdadeiro poder de controle de um acionista ou grupo de
acionistas, o que poderia alterar a essência da sociedade e levar os órgãos
de controle estatais a considerá-la não mais como uma sociedade privada, mas
sim com essência quase pública.
5.2. Controle Externo
Cabe ressaltar, ademais, outro tipo de controle que vem se
massificando a cada dia, apesar de não ser de todo novidade. É o controle
externo, exercido por aqueles que mesmo não sendo sócios ou de qualquer forma
vinculados estatutariamente à sociedade, detém influência, por vezes apenas
contratual, como nos casos dos bancos e financiadores, de limitar e até mesmo
impedir que determinada sociedade faça ou deixe de fazer qualquer atividade sem
antes pedir permissão ou seguir as obrigações impostas por esse sujeito que
reside fora do seio social.
Tal controle, conforme informado por Comparato e Salomão
Filho [42], foi reconhecido pela jurisprudência norte-americana há
várias décadas, sustentando que na "sociedade anônima uma influência
dominante pode ser exercida por meios diversos do voto".
Cabe ressaltar que alguns doutrinadores entendem, outrossim,
existir controle externo em casos de controle relacional (exercido por
empregados e sindicatos), controle judicial (em caso de decisões
judiciais alterando os administradores, por exemplo) e controle estatal
(em casos de fiscalização e imposição de condutas por órgãos públicos)
A própria lei societária brasileira traz um exemplo desse
controle externo exercido por um credor do sócio no artigo 113, ao tratar da
alienação fiduciária de ações [44].
Em outro exemplo sobre o tema, em que se verifica o controle
externo mediante situação contratual não societária, é o disposto na
Instrução Normativa 408/04 da CVM, que trata sobre a inclusão das
Entidades/Sociedades de Propósito Específico (EPE´s ou SPE´s) nas
demonstrações contábeis consolidadas das companhias abertas, notadamente o
seu artigo 1º e parágrafo único [45].
Nesses casos, conforme se verifica na praxe comercial, há
por parte da companhia dita controladora, uma influência contratual nos
rumos da EPE/SPE que obrigam, por questões contábeis, mesmo não sendo
societariamente vinculada a ela, que a mesma conste em seu grupo de sociedades
como se fosse uma controlada, pois a EPE/SPE nada mais é do que um mero
veículo realizador da vontade de determinada pessoa jurídica.
Nessa mesma linha, há contratos que impedem os acionistas de
alienar ou adquirir bens, substituir os administradores, contrair empréstimos
entre outros, sem chancela do terceiro estranho à sociedade.
5.3. Controle Direto e Indireto
Em todas as espécies de controle citadas nos itens
anteriores, podemos afirmar que se trata de controle direto, vez que não
há nenhuma entidade intermediária entre o controlador e a controlada, ainda
que estejamos falando do controle externo, onde não há uma relação
societária envolvida. Assim, no controle direto a influência e o poder são
exercidos sem interposta pessoa.
Já no controle indireto, o poder e a influência são
exercitados de maneira não tão evidente em uma primeira análise. A linha de
comando e de comunicação do controlador até o controlado por vezes passa por
diversos estágios, vários intermediários apenas cumprem uma ordem superior.
Poderíamos comparar como uma hierarquia militar, uma cadeia de comando, onde
uma ordem dada por um oficial superior é passada até aquele que deve
efetivamente cumprir o determinado. Tal controle ocorre principalmente em
sociedades que compõem uma estrutura societária com número razoável de
5.4 Controle Compartilhado
Outra espécie de controle, que causa enormes divergências
na doutrina e na prática societária, é quanto o controle dito compartilhado
exercido por dois ou mais sócios. Tal modelo pode ser definido como sendo
aquele exercido, majoritariamente ou efetivamente, por um bloco de controle,
composto por pessoas, independentes entre si e que isoladamente não detenham o
controle, associadas por interesses convergentes, deliberando sempre no mesmo
sentido, sem exercer individualmente os poderes contidos no artigo 116 da lei
Um conceito com base legal que podemos citar para tal
controle, ainda que voltado mais para as questões contábeis das sociedades,
está previsto no §1º do artigo 32, da Instrução CVM 247/96 [46].
Geralmente tal controle é exercido mediante a assinatura de acordo de
acionistas na forma do que dispõe o artigo 118 e seus parágrafos da lei
Na maioria dos casos, o controle compartilhado ocorre nas
sociedades com no máximo dois sócios, onde cada um possui o mesmo percentual
de ações com direito a voto, ou seja, 50% das ações.
Contudo, definir de forma clara o limite de atuação efetiva
desse compartilhamento se torna extremamente difícil na prática, vez que,
geralmente, o que se observa é que o tal controle compartilhado
não é efetivamente compartilhado, pois determinados poderes de um acionista se
sobressaem sobre os dos outros, ou seja, sempre pendem com mais força para um
dos lados, ainda mais quando observamos que um dos ditos co-controladores
é uma pessoa jurídica vinculada ao Estado.
6. CONSEQUÊNCIA DO CONTROLE DO ESTADO NAS SOCIEDADES PRIVADAS
Após apresentar o conceito e as espécies de controle, cabe
trazer agora o cerne do presente trabalho, tentar identificar na prática se há
a incidência de alguma espécie de controle do Estado em uma sociedade privada
e as conseqüências advindas desse controle estatal.
Ao entrar em uma sociedade, o Estado implementa, ou pelo
menos tenta, toda a sua política e forma de governança. Sabemos que ao decidir
por participar de uma sociedade, seja de que forma for, há sempre a tentativa
de imposição da marca estatal. O Estado nunca ficará satisfeito em ser apenas
um acionista sem relevância, um mero investidor. De algum modo, fará com que
pendam para seu lado determinados direitos e um tipo de administração que
satisfaça aos seus interesses.
Assim, seja de que forma ocorra o controle, conforme as
espécies citadas, havendo a identificação do mesmo, vislumbrando-se que há
efetiva influência nas decisões cotidianas da sociedade (deliberações da
Diretoria, do Conselho de Administração, nas Assembléias de sócios) e até
mesmo nas decisões externas ao mundo da sociedade, estaria caracterizada a impressão
digital da atuação estatal. Fazendo incidir, portanto, neste novo
membro estatal, todas ou algumas de suas peculiaridades, restrições e
modelos de administração.
Entre essas peculiaridades e imposições públicas, podemos
mencionar a observância aos princípios administrativos esculpidos na
Constituição Federal [47], a obrigatoriedade de realização de
concurso público para a contratação de empregados [48], a
obrigação de licitação para compras de bens e serviços [49], a
sujeição ao regime de fiscalização dos Tribunais de Contas [50] e
de outros órgãos de controle (Controladoria Geral da União, DEST, etc) e a
obrigatoriedade de submeter suas contas ao crivo dos sistemas de planejamento e
de orçamento federal.
Questão tormentosa que surge, terreno claramente movediço,
é estabelecer a natureza jurídica dessas novas controladas. Ainda que haja
recursos públicos aplicados, e mesmo considerando que qualquer iniciativa
estatal vise a uma finalidade, necessária e obrigatoriamente, pública, sua
natureza jurídica, continuará sendo de direito privado. Pois, atualmente, para
ser considerada como de direito público, ou possuir natureza híbrida, os
requisitos previstos na Constituição e nas leis devem ser atendidos.
Reconhecemos que o ponto causa discussões, o que poderia ser
ponto de partida para um novo marco legal. Uma revisão completa da
legislação, compatibilizando por vez o direito administrativo com o
Contudo, em que pese observarmos a mão do Estado em
uma sociedade privada, exercendo seu efetivo poder de controle, algumas das
restrições e orientações de governança puramente administrativa/estatal
aplicáveis nas sociedades privadas, agora controladas, não seriam adequadas do
ponto de vista das novas tendências empresariais e de mercado globais. Com
enfoque nesse tema, teceremos alguns comentários no item seguinte.
6.1Relação das Controladas com o Mercado
Como dito anteriormente, o Estado sempre tentará impor sua
marca em suas controladas, seja em qualquer espécie de controle. A grande
questão está em como se comportará essa nova situação, a entrada do Estado
de forma agressiva na economia em contraposição às novas tendências de
mercado e com a grande exigência dos sócios e demais investidores pelos lucros
sociais. O conflito é inexorável.
O que se nota, é uma crescente preocupação pelos analistas
de mercado e investidores de todo o mundo com essa posição do Estado
brasileiro, ou como pregam alguns, como o diretor do Centro Brasileiro de
Infraestrutura (CBIE), Adriano Pires, uma politização das companhias,
atendendo primeiro os interesses políticos e projetos do governo e,
secundariamente, o dos acionistas.
Cabe mencionar, para ilustrar o acima exposto, a questão
societária que envolve a companhia Vale. Em resumo, o caso dispõe sobre a influência
política exercida pela União nos rumos societários da companhia em
contraposição aos interesses mercadológicos, principalmente quando essa
companhia não segue as diretrizes de governo. Ou nas palavras do então chefe
de gabinete do Presidente Lula, Gilberto Carvalho, "a Vale não pode
continuar a ser como "As veias abertas da América Latina", que "o
Estado não vai continuar financiando a exploração predatória",
que "ela não paga quase nada de royalties", que "não pode
deixar apenas crateras por onde passa", que "se comprometeu
(comprometeu, como, em créditos oficiais?) com projetos industriais, não
cumpriu e se acovardou com a crise" e, finalmente, "que é muito
fácil essa vida de vender minério brasileiro sem agregar valor".
[51] (grifamos)
Tal influência ocorre diretamente por meio das golden
shares, onde a União possui determinados direitos de veto, e pela
participação majoritária dos fundos de pensão das estatais no grupo de
controle Valepar (33,3% do capital total e 53,5% do capital ordinário)
[52]. No entanto, mesmo constatando que o Estado possua a maioria do
capital social com direito a voto, quem o exerce na prática é o acionista
minoritário, o banco Bradesco. E é aí que ocorre o conflito entre o interesse
público e o privado. Pois de um lado a companhia atua com princípios puramente
de mercado, porém com ativa ingerência do Estado em suas decisões. Essa
sim é a verdadeira sociedade híbrida, o exemplo a ser estudado e considerado
para uma futura alteração normativa.
Como conseqüência dessa influência da União na Vale, de
seu controle disfarçado, foi a saída forçada de seu presidente Roger
Agnelli após o prazo de seu mandato em 22 de maio de 2011.
O executivo Adriano Pires, em entrevista ao site G1,
tendo como pano de fundo o caso acima, sintetiza a posição dos investidores de
forma bem direta ao afirmar que "O governo quer usar as empresas onde o
governo possui ações para realizar projeto político. Nos últimos anos, a
Petrobras olhou muito mais para os interesses do governo do que para os
acionistas, e isso se refletiu no desempenho das ações. Intervenção
direta numa empresa é muito ruim. Não é o modelo para um país que quer ser
potência mundial, e membro do conselho de segurança da ONU".
[53] (grifamos)
Outro ponto de alerta recorrente contra o poder de controle
estatal, seria a possível falta de transparência nas decisões do Estado nas
empresas privadas, na clareza de seus interesses. Essa deficiência possuiria
dois enfoques, uma para os novos investidores (que se sentiriam receosos em
investir) e outra para os atuais sócios. Neste último caso, o instrumento para
que o Estado seja compelido a preservar a vontade dos demais sócios e siga um
modelo de governança adequado, seriam as normas que evitam o abuso do direito
de voto e do abuso do poder de controle previstos na lei societária (artigos
115 e 117).
No entanto, existem outros posicionamentos, até mesmo de
agentes do mercado, que não vêem justificativa para tamanho assombro por parte
dos investidores, pois é algo que deve ser aceito como um caminho sem volta em
termos de políticas estatais. Marc Fogassa, gerente associado da Hedgefort
Capital Management em Pasadena, na Califórnia, Estados Unidos, dando também
como exemplo o caso Vale, sustenta o seguinte: "Acho que estão fazendo
barulho demais sobre a substituição do presidente-executivo da Vale porque
isso não altera nenhuma das razões macro para se investir no Brasil"
[54]. Assim, há uma maior aceitação da presença do Estado nos mercados
emergentes, em razão da expansão da economia e o arrojado setor de commodities
do Brasil como motivos para deixar de lado a presença do governo.
Essa posição de aceitação se justifica de certo modo, vez
que em vários casos há muito investimento público para ser tratado apenas
como privado. Não há como fecharmos os olhos para esse novo fenômeno. A
atuação estatal é evidente e cada vez mais incisiva. A mistura indivisível
de capital público e privado faz com que deva existir temperamentos de ambos os
lados, uma aceitação mútua das condições existentes, dentro de um ambiente
com regras claras que comportem e prevêem, na medida do possível, a situação
atual. Não se pode tratar um investimento relevante do Estado em uma sociedade
privada de porte em determinados ramos de mercado (vg. siderurgia,
mineração e petroquímica) como um investimento secundário, um investimento
puramente financeiro.
Não há prevalência de um lado ou de outro. Hoje, havendo o
controle do Estado em uma sociedade privada, incidem determinadas normas e
restrições, a fiscalização externa será imediata. Contudo, esse modelo
simplista de direito administrativo que se instalou nos órgãos públicos, em
alguns tribunais e principalmente nos tribunais de contas, não pode mais ser
aplicado às novas tendências de mercado globais, das céleres mudanças
ocorridas no âmbito das sociedades.
Assuntos relacionadosDireito EconômicoIntervenção estatal na economiaFunção social da empresaPrivatizaçãoDireito de EmpresaOrdem Econômica e FinanceiraServiços públicosSociedadesDireito ComercialDireito AdministrativoDireito Constitucional
SANTOS, Diogo Jorge Favacho dos. Poder de controle societário do Estado nas sociedades privadas. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 16,
n. 3022,
10 out. 2011.
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/20170>. Acesso em: 23 jul. 2016.
Prisão em flagrante e a inviolabilidade domiciliarAmbiente urbano como fator criminogênico: urbanização e a Escola de ChicagoEfetivação da democracia nos princípios constitucionaisPedido de prisão preventiva de Cunha é inconstitucional e arbitrárioRegulamentação do mandado de injunção: análise crítica

References: artigo 251
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 8
 artigo 17
 artigo 113
 artigo 1
 artigo 116
 artigo 32
 artigo 118