Source: http://www.franciscosantana.net/2014/05/curiosidades-juridicas.html
Timestamp: 2018-10-20 01:13:45+00:00

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Magistrado Ponente: Dr. Humberto J. La Roche
En escrito presentado el día 17 de julio de 1985 (Expediente 0251), el abogado JOSE FERNANDO NUÑEZ, actuando en su propio nombre, interpuso acción de inconstitucionalidad total contra la "Ley sobre Vagos y Maleantes", reformada por última vez, el 18 de julio de 1956. La acción de la referencia se fundamentó en la presunta violación, por la ley impugnada, de las disposiciones contenidas en el numeral 7º del artículo 60, así como los artículos 61, 68, 69 y 204 de la Constitución de la República.
El 6 de agosto de 1985 se dio cuenta a la Corte en Pleno, ordenándose pasar los recaudos al Juzgado de Sustanciación. El 13 del mismo mes, se admitió la demanda de inconstitucionalidad, ordenándose notificar a los ciudadanos Presidente del Congreso de la República y Fiscal General de la República. Igualmente, se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel, para que concurrieran a darse por citados, dentro de las diez (10) audiencias (días de Despacho) siguientes a la publicación de dicho cartel. Todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 28 de octubre de 1986, recibidas del Juzgado de Sustanciación las actuaciones correspondientes, se designó Ponente y se fijó la tercera audiencia para el comienzo de la relación.
El 28 de noviembre del mismo año, oportunidad prevista para el acto de informes, compareció el accionante, consignando escrito que se acordó agregar al expediente.
Reconstituída la Corte en Pleno, con los Magistrados que actualmente la integran, en fecha 2 de julio de 1996 se reasignó la Ponencia al Magistrado que con tal carácter firma el presente fallo.
El cinco del mes de junio de 1997, el Ministerio Público, por órgano del Fiscal General de la República, consignó ante la Secretaría de este Alto Tribunal, el dictamen a que aluden los artículos 218 de la Constitución de la República, 1º de la Ley Orgánica del Ministerio Público y el ordinal 1º del artículo 6 "ejusdem". En el texto del mismo se concluye en lo siguiente:
"Con base y fundamento en las consideraciones anteriores y establecido de manera general, que sólo la violación directa de una norma constitucional, puede servir de fundamento a una acción o recurso por inconstitucionalidad, y expuesto como ha sido que la ley impugnada viola específicamente los artículos 204 y 69 de la Constitución, el Ministerio Público, considera que el recurso de nulidad por inconstitucionalidad es procedente, sin embargo, no obstante la opinión anterior, el Despacho a mi cargo estima conveniente señalar a este Alto Tribunal, que el mismo debe tomar en cuenta la conveniencia de mantener la vigencia de la ley impugnada, hasta tanto, el Congreso de la República, legisle sobre las medidas de interés social aplicables a los sujetos en estado de peligrosidad y la normativa que regirá su reeducación, para que, de tal manera, la materia no quede totalmente sin reglamentación alguna. El Ministerio Público bajo mi dirección y responsabilidad, solicitará del Congreso de la República, la pronta discusión y análisis de los diferentes proyectos que cursan en ese órgano Legislativo Nacional, para obtener la sanción definitiva de uno de ellos, que sea el producto de un estudio serio y ajustado a los requerimientos de la actual sociedad venezolana, adaptado plenamente a nuestro ordenamiento constitucional."
Efectuada la lectura del expediente, pasa la Corte en Pleno a pronunciarse acerca de la acción de nulidad interpuesta, observando lo siguiente:
El accionante sostiene, en primer lugar, que la Ley sobre Vagos y Maleantes es una ley infamante, lo cual deriva, a su juicio, no sólo de la propia denominación sino también de su contenido normativo. Conforme se deduce de sus afirmaciones, la existencia de esa ley no se ajusta ni armoniza con la más moderna legislación penal existente en el ordenamiento jurídico venezolano. Según dice también, en virtud de tal carácter infamante, la ley impugnada resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 60 ordinal 7º de la Constitución, cuyo texto es el siguiente:
"Nadie podrá ser condenado a penas perpetuas o infamantes. Las penas restrictivas de la libertad no podrán exceder de treinta años;"
Afirma a continuación que la ley impugnada viola el principio de no discriminación contenido en el artículo 61 de la Carta Magna venezolana, por cuanto las normas de dicho texto legal siempre se han aplicado a personas de escasos recursos, tratándose por ello "de una ley para pobres".
El nombrado artículo 61 de la Constitución de la República está redactado al siguiente tenor:
"No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la condición social.
No se reconocerán títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias."
La "Ley sobre Vagos y Maleantes" resultaría también inconstitucional, en la medida en que impide que los indiciados puedan hacerse asistir por un profesional del Derecho limitándose a establecer la intervención del Defensor Público de Presos. Este sólo puede elaborar su dictamen, el cual debe concretarse a los puntos previstos en el artículo 22 de la ley en cuestión. Con ello resultaría violado el derecho a la defensa de los indiciados. Al efecto, el artículo 68 de la Constitución, en su última parte se expresa así:
"La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso". ...
Ahonda más adelante el impugnante en la supuesta inconstitucionalidad, atribuida a dicha ley, por cuanto, a su juicio, viola los artículos 69 y 204 de la Carta Fundamental del país, al atribuir la facultad de juzgar a funcionarios que no son jueces. Específicamente, se refiere a la potestad de aplicación de la regla legal conferida a la Primera Autoridad Civil de los hoy Municipios (antes Distritos), de los Estados, y de los Departamentos en el Distrito Federal. Igualmente, a los Jefes del Cuerpo Técnico de Policía Judicial en las capitales de tales entidades políticas, pudiendo apelarse de las decisiones emitidas por las mencionadas autoridades, ante el Gobernador del Estado, cuya decisión a su vez se someterá a consideración del Ministro de Justicia, sólo cuando la pena impuesta exceda de seis (6) meses.
Los nombrados dispositivos (69 y 204), cuya violación se denuncia, se encuentran insertos en la Constitución de la República, conforme a lo siguiente:
ARTICULO 69: "Nadie podrá ser juzgado sino por sus jueces naturales ni condenado a sufrir pena que no esté establecida por ley preexistente."
ARTICULO 204: "El Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás Tribunales que determine la Ley Orgánica."
Tales atribuciones, insiste el accionante, son violatorias del principio del juez natural, (artículo 69) acarreando, según dice, la nulidad de la ley impugnada.
Finalmente, el actor se refiere a los antecedentes legislativos de la Ley sobre Vagos y Maleantes. El primer antecedente, según afirma, es la Ley sobre Vagos y Maleantes de 1939, inspirada en la Ley de Vagos y Maleantes española, de 1933. En ese texto, estaba prevista la intervención del Fiscal del Ministerio Público. Además, las decisiones que en aplicación de ese texto tomarán los Presidentes de Estado, (hoy Gobernadores) y Gobernador del Distrito Federal. Las mismas decisiones eran revisables ante las Cortes Supremas de los Estados, hoy extinguidas, y por los antiguos Jueces de Primera Instancia, en lo Criminal en los Territorios Federales, actualmente convertidos en Estados.
En estos casos, los funcionarios judiciales podían revocar, confirmar o reformar las decisiones de los altos jefes administrativos, pudiendo sancionarlos con multas de hasta un mil bolívares o arresto proporcional. En situaciones graves, procedía la destitución.
Sin embargo, la reforma de la ley, del 15 de julio de 1943, eliminó la intervención del Fiscal del Ministerio Público, así como también la revisión por parte de funcionarios judiciales, de las decisiones dictadas por funcionarios administrativos. También se abrogaron las sanciones a que éstos se hacían acreedores, al violar la ley. Dichas omisiones o situaciones negativas se mantuvieron también en la vigente Ley sobre Vagos y Maleantes de 1956.
En razón de las consideraciones expuestas, solicita el accionante que sea declarada la nulidad total de la "Ley sobre Vagos y Maleantes". Pide también que se ordene en forma inmediata colocar a la orden de la jurisdicción ordinaria a los sujetos a quienes se hayan aplicado las sanciones previstas en la mencionada legislación.
A la exposición del accionante, en lo que atañe a antecedentes y evolución legislativa sobre Vagos y Maleantes, este Alto Tribunal tendría que agregar lo siguiente:
"En 1845, la Diputación Provincial de Caracas, acordó que 'las funciones de ejecución de las Ordenanzas Policiales corresponderían al Gobernador, a los Jefes Políticos, a los Alcaldes Parroquiales en ejercicio o Jueces de Paz y a los Comisarios de la Policía nombrados por los respectivos Concejos Municipales, todo ello mientras se procedía a la organización de la Policía en un ramo independiente de las demás de la administración gubernativa y judicial'. Con el objeto de atender dicha disposición 'se creó una sección adscrita a la Secretaría del Gobernador', y quedó establecido que el primer funcionario de policía de cada parroquia llevaría, además de los Registros Generales de todos los habitantes, 'otro registro, donde aparecieran inscritas las personas consideradas como vagas o mal entretenidas'. Se establece en ese acuerdo una definición casuística a base de categorías de 'Vagos' e igual ocurre con los 'mal entretenidos' (Ver BETANCOURT RIOS, Angel 'Leyes, Proyectos y Conceptos viejos ¿Renovados?, Caracas, 1996, Pg. 24).
Si se lee la sección segunda de la Ordenanza de Policía Urbana y Rural del Distrito Federal, de 30 de noviembre de 1926, se encontrarán prescripciones sobre "Vagos y Malentretenidos", recibidas en el lenguaje castizo y exacto con que antaño se redactaban las leyes. Por ejemplo, el inciso segundo del artículo 66, dice que son vagos "los que sin lesión poderosa o sin vejez demasiada, que les impidan hacer algún oficio, destino u ocupación, andan pidiendo limosna". A pesar de su elegancia literaria, esos preceptos carecerían hoy de viabilidad, por falta de moderna orientación. En efecto se desconocen las medidas de seguridad, y el artículo 78 sólo aplica penas (arresto, confinamiento, multa, comiso y caución de buena conducta). Dicho texto influyó en el de 1939, dejando el peso de dos vicios, técnico el uno y político el otro: la difícil separación de "vagos" y "maleantes" (o "malentretenidos"), y la acción policial en lugar del sometimiento al juez competente.
La ley imperante en Venezuela, de 14 de agosto de 1939, llamada de "Vagos y Maleantes", se reformó el 15 de julio de 1943. Este cambio la empeoró políticamente. En su primitiva forma se ordenaba, como se ha dicho, en el artículo 28, revisar los fallos policiales por las Cortes Supremas de los Estados para la época, o por los Jueces de Primera Instancia, en lo criminal; pero ese precepto se eliminó en 1943, por motivos que ahora no importa examinar, pero vale la pena observar que con ello volvióse al primitivo estado rigurosamente policíaco.
No se trataba, en realidad, de una ley de estado peligroso, ni tampoco de una norma exclusivamente de control social, o sea, destinada a prevenir conductas antisociales no delictivas. Falta, no sólo el concepto de peligrosidad sino la especialización cuidadosa de categorías. Veinte aparecen entre las siete formas de vagancia y las trece de maleantes. Acaso rastreando en ellas pudiera destacar la habitualidad y la probabilidad de delinquir ("amenaza para la sociedad" es el vago de que trata la letra A del artículo 2º, "provocadores de vicios" a que se refiere el inciso m del artículo 3º).
Para la Corte sería inútil, sin embargo, el esfuerzo de clarificar un concepto de estado peligroso sin delito, en una ley tan abigarrada y heterogénea, en cuyo texto encontramos situaciones de peligrosidad post-delictiva, e incluso verdaderos tipos de delito que se han configurado como causas de vagancia o malvivencia.
La Ley vigente, atacada de inconstitucionalidad total, es del 18 de julio de 1956 y está agregada a las actas procesales. La misma derogó el Estatuto de Vagos y Maleantes, del 22 de Diciembre de 1950, derogatorio a su vez de la Ley de 1939, reformada el 15-6-43.
Análisis de la Ley impugnada
La Corte en Pleno, vistos y debidamente ponderados los argumentos expuestos por la parte accionante en este caso, estima necesario practicar un análisis acerca de la finalidad, naturaleza y rasgos fundamentales de la ley impugnada.
En realidad, no se trata de simple cuestionamiento acerca de una o varias normas en particular de la misma Ley sino de todo su texto y contenido. Al efecto, se plantea por el impugnante, la situación jurídica por la cual el sistema contemplado en ese instrumento legal, es en sí inconstitucional. Ello impone una apreciación de conjunto, de evaluación del mismo como un todo, como unidad normativa dentro del ordenamiento jurídico existente en el país.
Observa la Corte que tal como expresa el impugnante, el antecedente del texto legal atacado, es la Ley Española de Vagos y Maleantes del 04 de agosto de 1933. Entre ambos cuerpos normativos existe la diferencia según la cual, la ley venezolana establece un predominio del procedimiento administrativo, mientras en España se utiliza el procedimiento judicial.
Otra característica del sistema articulado en España radica en el hecho por el cual éste se orienta hacia la lucha preventiva contra el delito, mientras en Venezuela es fundamentalmente post-delictum.
De la más superficial lectura del texto legal vigente, se desprende la existencia de un procedimiento orientado al tratamiento jurídico de los sujetos peligrosos, o sea de sujetos cuya conducta no constituye delito ni falta expresamente prevista.
Al efecto, en la Exposición de Motivos se expresa que:
Si bien es cierto que, según dicha motivación se busca reglamentar la peligrosidad sin delito, la verdad que surge de la comparación entre la Ley sobre Vagos y Maleantes y la realidad jurídica es que, de las veinticuatro categorías contempladas en dicho cuerpo legal, dieciséis constituyen hechos punibles, faltas o delitos.
En cuanto a su estructura, la Ley sobre Vagos y Maleantes se encuentra dividida en cuatro capítulos: el Capítulo I "Disposiciones Generales" en cuyo texto se tipifican las conductas que definen a un individuo como "vago" (art. 2) o "maleante" (art. 3); el Capítulo II "De las medidas correccionales", donde se establecen los diversos tipos de medidas aplicables a los sujetos que se considerasen vagos o maleantes; el Capítulo III "Del procedimiento", y el Capítulo IV "Del Tribunal de Conducta y la libertad condicional".
"Los vagos y maleantes, para su corrección y como medida de defensa social, serán sometidos al régimen de seguridad pautado en la presente Ley".
Lo anteriormente transcrito expresa la finalidad de la ley. Es decir, la corrección de "los vagos y maleantes", y la defensa de la sociedad. Dicha finalidad, en mayor o menor medida, coincide con la de las leyes penales. Sin embargo, mientras que estas últimas regulan hechos concretos, consumados (hechos punibles), atribuyéndoles determinadas penas, la "Ley sobre Vagos y Maleantes" viene a regular la conducta de los sujetos, lo cual es de carácter subjetivo. Se trata de un conjunto normativo de tipo preventivo, a diferencia de las leyes penales, las cuales, a pesar de la tendencia hacia la humanización del Derecho Penal, son predominantemente represivas.
A causa de lo anotado, tanto el artículo 2º como el artículo 3º de la ley, lo que hacen, no es tipificar conductas como punibles sino atribuir la situación de "peligrosidad" al sujeto que incurra en tales conductas, lo cual, ciertamente, es distinto. En otras palabras, "se castiga al hombre por lo que es y no por lo que hace".
"La libertad y seguridad personales son inviolables, y en consecuencia:
En ese sentido, considera este Supremo Tribunal, que el constituyente de 1961, al sancionar la susodicha disposición, situó el problema de la peligrosidad en su verdadera perspectiva, poniendo énfasis en determinar su compatibilidad con el Texto Fundamental de la República y precisar si, efectivamente, el sistema de prevención está orientado a readaptar al sujeto. Así se declara.
Por consiguiente, si determinada ley, al aplicarse a la realidad, origina violaciones constitucionales, ello puede obedecer tanto a deficiente aplicación de la misma como a incompetencia o, en fin, a infracción de la norma constitucional. En ese orden de ideas, esta Corte conceptúa impertinente abundar en disquisiciones sobre la peligrosidad predelictual o la post-delictum. No obstante, es importante reproducir algunos conceptos vertidos en el Proyecto de Ley sobre Sujetos Peligrosos, contenido en la Revista Argentina de Derecho Penal (abril de 1949) y también en la obra del insigne profesor Luis Jiménez de Asúa "El Criminalista" (Vid. Tomo IX, Pg. 177 y sig.). En ese texto ejerció decisiva influencia el nombrado tratadista. También se consultó algún material jurídico.
Los referidos párrafos de la Exposición de Motivos a citar son los siguientes:
"En un porvenir hasta ahora muy lejano, el estado peligroso sin delito y la peligrosidad criminal, se unificarán cuando no se hagan juicios desvaliosos sobre la conducta del delincuente y se estime ésta sólo como un síntoma de temibilidad. El requisito de que el peligro que imputa el penalista sea un 'estado antijurídico', como quieren Grispigni, Rocco, Sabatini, De Marsico y el propio Ferri, habrá cancelado su exigencia. Aunque ese futuro no podemos decir que esté cercano, no faltan autores que quieran hoy borrar las diferencias entre peligrosos ante y post-delictivos en el estricto campo de la dogmática, dando de lado al aspecto sociológico y al político-criminal que, según Petrocelli, no deben interesarnos. A su juicio el síntoma delito, 'aparte de su mayor o menor importancia, no es en su esencia distinto de todos los otros síntomas por los que puede argüirse de manera suficiente la existencia de una peligrosidad criminal'. Por eso concluye diciendo que esta es, 'lógica y jurídicamente, la misma; ora se deduzca de la ejecución de un delito, bien se manifieste, antes de él, por otros síntomas'. En contra de Grispigni, cree Petrocelli que no es necesaria la existencia del delito, 'como elemento más importante y a menudo decisivo', sino que sólo vale como 'sintoma suficiente'. No es exacto -añade- que el delito sea el elemento del que normalmente se deduce la peligrosidad criminal. En suma, se niega que el delito deba estimarse como elemento lógicamente indispensable para la determinación de la peligrosidad criminal, ya que su valor diagnóstico, lógico y jurídico no es distinto al de otros índices o signos del peligro subjetivo de una persona temible. Petrocelli insiste con razón en que no puede decirse que el delito sea indicio constante de peligrosidad. Su valor reside más en las condiciones individuales que en la acción puedan manifestarse; es decir, como 'exteriorización de un estado, concepto grato a los escritores alemanes. Lógicamente repetir caracteres propios del síntoma, in genere, de cualquier acto, y el síntoma 'no es una prueba'. El síntoma o índice, indicio o signo, no es más que un elemento que 'en concurso con otros', puede darnos la prueba de la peligrosidad. Entonces puede hablarse de 'síntoma suficiente, pero lo mismo puede serlo el delito que otra conducta cualquiera".
El concepto de peligrosidad ha encontrado en la doctrina muchas acepciones. Según Florián "la peligrosidad es la aptitud del individuo para cometer delitos". Grispigni cree que es "la capacidad de una persona de llegar a ser con probabilidad autora de un delito" y Jiménez de Asúa considera que "es una relevante posibilidad de ser delincuente".
Con lo anterior y a riesgo de parecer redundante, quiere la Corte enfatizar un aspecto inicial, cuya presencia en este particular proceso de inconstitucionalidad debe capturar la atención del sentenciador. Se trata del hecho -notorio por demás- según el cual en la evaluación de la "Ley sobre Vagos y Maleantes", la misma ha venido a implicar, a juicio de este Tribunal, violaciones constitucionales. Sobre todo en lo que respecta a los sujetos sometidos a medidas de seguridad, y ello es, al menos, un síntoma que debe ponerse en evidencia.
Esencia de la Ley sobre Vagos y Maleantes
Estima este Alto Tribunal conveniente referirse a la naturaleza de las medidas de seguridad establecidas en la Ley sobre Vagos y Maleantes, en su artículo 4º. En el mismo, se dispone lo siguiente:
"Para corregir o poner a recaudo los vagos y maleantes a que se contrae la presente Ley, las autoridades competentes dictarán y aplicarán en la forma establecida en los artículos siguientes, las medidas que a continuación se expresan:
d) Obligación o prohibición de residir por tiempo conveniente en un lugar o parte determinado del territorio del Estado, Distrito Federal o Territorio Federal en donde se hubiere tramitado el procedimiento.
e) Internación en una Colonia Agrícola correccional, fija o movible.
h) Confinamiento. Esta medida consiste en la obligación de residir, por un tiempo que no excederá de tres años, en lugar determinado, bajo la vigilancia de la autoridad que indique el Ministro de Justicia, y podrá aplicarse como accesoria de las medidas previstas en las letras c), e) y f) de este artículo, después de cumplidas éstas.
Esta Suprema Corte observa que las medidas de seguridad establecidas en los literales c), e) y f), son situaciones privativas de la libertad, aun cuando técnicamente no son penas. El resto de las medidas, excluyendo la de amonestación y la de sumisión a la vigilancia de la autoridad (art. 4º literal g) de la Ley), conforma violaciones a la libertad de tránsito del "vago o maleante", utilizando la peyorativa denominación que le da la Ley.
Ahora bien, estima esta Corte que, tal cual -como se ha dicho- esas medidas de seguridad no pueden considerarse penas como tales, pues, por un lado, no son aplicadas por Tribunales penales, y por el otro, no constituyen formalmente un castigo por la comisión de delitos o faltas. Su contenido es materialmente sancionatorio. En efecto, por más que pretenda señalarse el carácter preventivo de las medidas de seguridad, mientras las penas y demás sanciones son represivas, no cabe duda que -particularmente en el caso de las medidas previstas en los literales c), e) y f) del artículo 4º-, la aplicación de aquellas se presenta para el sujeto con efectos semejantes a los de las penas y demás sanciones.
De igual forma, el sujeto ve disminuida su libertad, no sólo cuando es relegado a determinada colonia de trabajo sino también cuando es recluído en un establecimiento penitenciario, aun en el supuesto de que se trate de un caso en que existe prevención, y en otro represión.
A la luz de tales consideraciones, puede enfrentarse de plano, o sea directamente, el problema de la impugnación de la inconstitucionalidad total de la "Ley sobre Vagos y Maleantes".
En primer lugar, esta suprema instancia, al analizar los argumentos esgrimidos por la parte impugnante, pasa a referirse a ciertas disposiciones de la "Ley sobre Vagos y Maleantes", las cuales, en sí mismas, son inconstitucionales, independientemente de su aplicación y del contexto en que se encuentran.
Dicha normativa es la siguiente:
1.- Artículo 3º, literal g).
"Se consideran maleantes:
g) Los condenados dos o más veces por delitos contra la propiedad."
Así, en el literal g), antes reproducido, se cataloga como maleante a quien haya sido condenado dos o más veces por delitos contra la propiedad. Como hipótesis de trabajo, podría ocurrir que un sujeto, después de haber cumplido la pena correspondiente a tales delitos, fuera objeto de determinada medida de seguridad, la cual, como ya se señaló, es de contenido sancionatorio. Ello, a juicio de la Corte, resulta incompatible con lo dispuesto en el ordinal 8º del artículo 60 de la Constitución, en cuyo texto se establece:
"ARTICULO 60.- La libertad y seguridad personales son inviolables, y en consecuencia:
8º Nadie podrá ser sometido a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiere sido juzgado anteriormente".
La contrariedad con el ordinal 8º del artículo 60, deriva del hecho por el cual, entre las medidas de seguridad aplicables a quien haya sido condenado dos o más veces por delitos contra la propiedad, se encuentran aquellas que son privativas de la libertad. Podría ocurrir, y de hecho ocurre, que quien hubiese ya cumplido las condenas correspondientes a los delitos perpetrados, fuere luego objeto de medida de seguridad que le privase nuevamente de su libertad, con lo cual se vería burlada la mencionada disposición contenida en el ordinal 8º del artículo 60 del vigente estatuto constitucional venezolano. Así se incurre en flagrante violación del principio penal "Nullum Crimen Sine Lege" y también se sanciona por antecedentes, vulnerando el axioma universal de "Non bis in idem".
Conviene observar que el "non bis idem" se refiere a un nuevo juicio, no a penas por el mismo hecho, aunque estrictamente hablando, es consecuencia de aquello.
2- En ese orden de ideas la Ley "in conmento" establece en el artículo 3, numerales g) y h) que los condenados dos o más veces por delitos contra la propiedad, serán catalogados como maleantes y por tanto sujetos a las medidas de seguridad estatuidas. El problema radica en que no han sido procesados.
De la misma manera, de aplicarse medida de seguridad en el supuesto examinado, resultaría vulnerado lo dispuesto en el ordinal 8º ejusdem, pues se volvería a condenar -aun cuando no judicialmente- a un sujeto ya castigado, por los mismos hechos por los cuales le fue aplicada dicha condena. El mecanismo por el cual el procedimiento para la aplicación de la medida de seguridad no sea formalmente un juicio, no deja de ser óbice para considerar que, en realidad se está aplicando nuevamente determinada medida de contenido sancionatorio a quien ya cumplió su condena, lo cual es a todas luces inconstitucional. Así se declara.
3- También es criterio de la Corte que resultan incongruentes con la Constitución las medidas de seguridad establecidas en los literales c), e) y f) del artículo 4º de la ley. En realidad, las mismas son repugnantes a lo establecido en el ordinal 2º del artículo 60 de nuestra Carta Magna, el cual dispone:
"Nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta".
Dicho dispositivo consagra el principio de la legalidad. En efecto, estima esta Corte, que en general, sólo los Tribunales Penales o los órganos de instrucción dentro del procedimiento penal, pueden aplicar medidas privativas de libertad. En otras palabras, puede arrebatarse de la libertad a un sujeto, solamente en orden a la aplicación de una pena, al ser procesado penalmente; o como ejecución de dicha pena, previa sentencia firme de los Tribunales penales. No obstante debe hacerse la salvedad, según la cual la libertad de un sujeto no se pierde solamente en orden a la aplicación de una pena, ya que en el caso de detención preventiva justificada legalmente, la misma no supone procesalmente hablando, aplicación de pena.
En este supuesto, la Ley impugnada viola el principio de la legalidad conocido como nullum crimen nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta. Podría argumentarse que las figuras o categorías existentes fueron establecidas a través de esta Ley, pero a ello debe redargüirse, que, a los efectos de conformar el principio de legalidad, se exige además el principio esencial de ley cierta, concreta o determinada. Sobre todo se reafirma por la Corte que el problema de la inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes deviene fundamentalmente de conductas sancionables desde el punto de vista administrativo y no judicial.
5- En fin, el principio de culpabilidad, cuando, con motivo de ejecutar determinado hecho jurídicamente indiferente, se deriva un resultado por imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de los reglamentos, órdenes o resoluciones de la autoridad (J.R. Mendoza Troconis, "Curso de Derecho Penal" Venezolano, Tomo I, 1945, Pg. 144), no encuentra su base en la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes por encontrarse seriamente cuestionado dicho principio, ya que en razón de la indeterminación de las categorías, no es prácticamente posible deducir quién es culpable jurídicamente.
7- En tal sentido, debe concluirse, según criterio de esta Corte, que las situaciones, antes aludidas, son repugnantes a la Constitución, pues las mismas comportan privación de libertad respecto a un sujeto, sobre la base de supuestos que no están tipificados como delitos o faltas. Sin embargo, la restricción o privación de libertad "como consecuencia de sanción penal" no parece caber en el campo de la inconstitucionalidad, toda vez que la sanción penal deriva de una sentencia condenatoria, o -por extensión- de un decreto de detención dictados en el marco legal del proceso penal. En definitiva, se trata de violación de la libertad, como consecuencia de sanción penal. Para este Alto Tribunal son especialmente graves tales medidas, pues su límite máximo es de cinco (5) años según establece el artículo 5º de la ley comentada e impugnada.
Ha querido el constituyente nacional garantizar que la privación de un derecho tan sagrado, como la libertad personal, se tipifique únicamente dentro de proceso judicial, y nunca con motivo de procedimientos de carácter administrativo, como lo son los contemplados en la "Ley sobre Vagos y Maleantes", en orden a la aplicación de las medidas de seguridad en ella previstas. Así se declara.
8- Opina esta Corte Suprema que también son inconstitucionales, dos disposiciones contenidas en el artículo 14 de la ley, impugnada, las cuales son del tenor siguiente:
"Las medidas disciplinarias que para la conservación y resguardo del orden se establezcan en los Reglamentos de las Casas de Corrección y Trabajo, en las Colonias Agrícolas Correccionales y en las Colonias de Trabajo, consistirán en amonestaciones, rebajas moderadas en los salarios durante cierto tiempo, no mayor de un mes; aislamiento, fuera de las horas de trabajo, que no exceda de ocho días, privación de diversiones permitidas; y para casos graves, arresto hasta de quince (15) días". (Subrayado de la Corte).
La medida disciplinaria de aislamiento es claramente contraria al ordinal 3º del artículo 60 de la Constitución, el cual dice así:
"Nadie podrá ser incomunicado ni sometido a tortura o a otros procedimientos que causen sufrimiento físico o moral".
En cuanto al arresto, éste, por implicar privación de libertad impuesta por un órgano no judicial, es de plano inconstitucional, e incongruente con lo dispuesto en el ordinal 2º del artículo 60 del Texto Fundamental, según lo expresado anteriormente. Al efecto, existen muchos precedentes.
9- Conceptúa esta Corte que es violatorio de la Constitución el penúltimo aparte del artículo 23 de la ley atacada de nulidad. En dicha disposición se estipula que contra la decisión del Ministro de Justicia, llamada a poner fin al procedimiento de aplicación de medidas de seguridad que excedan de seis (6) meses, "no habrá recurso alguno". Sin embargo, este Supremo Tribunal en Pleno ha determinado en su jurisprudencia (Vid. Sentencia de fecha 6 de agosto de 1991, caso: "Iván Hernández Gutiérrez"), que:
"todo acto del Poder Ejecutivo es revisable en vía jurisdiccional contencioso-administrativa, en virtud de lo dispuesto en el articulo 206 de la Constitución de la República."
Precisado lo anterior, la Corte observa:
Anteriormente se ha aludido al hecho por el cual se denuncian vicios de la Ley sobre Vagos y Maleantes como presunta consecuencia, no sólo de la negligencia y arbitrariedad de los órganos llamados a aplicarla, sino de defectos intrínsecos de la propia ley.
A la vista de tal aserto, es aquí donde debe advertirse que las violaciones constitucionales generadas normalmente por la Ley atacada, vienen a ser producto, fundamentalmente, de la ausencia de auténtico control sobre las decisiones que, en orden a la aplicación de las medidas de seguridad, toman los órganos administrativos competentes para ejecutarlas.
En efecto, los funcionarios encargados de aplicar las medidas de seguridad previstas, según dispone el artículo 17 de la ley, son: la Primera Autoridad Civil de los Distritos (hoy Municipios) en los Estados, de los Departamentos del Distrito Federal y de los antiguos Territorios Federales o en las capitales de tales entidades políticas, donde exista, el Jefe del Cuerpo respectivo de Seguridad. En este sentido debe la Corte observar que para la fecha en que se dictó la Ley impugnada, no existía el Cuerpo Técnico de Policía Judicial, sino la extinta Dirección de Seguridad Nacional, la cual se encargaba de instruir la averiguación en el procedimiento en la Primera Instancia (Art. 17 de la Ley). Por ello sería interesante determinar si en la práctica este Cuerpo Técnico de Policía Judicial es el autorizado legalmente para ello.
En el mismo sentido, anota la Corte, que en publicación conjunta de los Ministerios de Relaciones Interiores y de Justicia, en cuyo texto se trata de analizar los aspectos referentes a la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes, se enfatiza que los funcionarios de policía en general, o sea, todas aquellas Autoridades que ejercen funciones policiales, son competentes para iniciar las averiguaciones de Ley. Esta afirmación no parece ser cierta, dentro del riguroso análisis del Art. 17 de la Ley, en cuyo texto se precisan los órganos competentes para iniciar la averiguación y decidir en Primera Instancia, señalándose a su vez que:
"los funcionarios de Policía o de Seguridad Nacional procederán a detener al indiciado y, en el término de la distancia lo pondrán a disposición de las autoridades que deben conocer del asunto..."
De la interpretación más elemental sobre lo anteriormente expuesto, deriva que la Seguridad Nacional, en sitios distintos a las capitales de las Entidades Federales, estaba autorizada legalmente para detener al indiciado pero no para conocer del procedimiento.
Eliminada la Dirección de Seguridad Nacional, en 1958, no parecen existir elementos de juicio suficientes que inclinen a la Corte para suponer que haya sido autorizado el Cuerpo Técnico de Policía Judicial para actuar dentro del procedimiento previsto por la Ley.
No obstante, es conveniente indicar que lo único en favor del criterio conforme al cual, podría hacerse la identificación indicada, se refiere a la enunciación del Art. 3º de la Ley de Policía Judicial, que dice así:
"Cuando las autoridades de Policía Judicial, inicien la investigación de un hecho punible o las actuaciones sobre sujetos en estado de peligrosidad, deben participarlo de inmediato a un Fiscal del Ministerio Público".
En segunda instancia, son los Gobernadores de los Estados (Art.21), quienes aprehenden el conocimiento de la materia e incidentalmente, cuando la medida de seguridad exceda de seis (6) meses, quien conoce en apelación de la decisión de los Gobernadores, es el Ministro de Justicia.
Ahora bien, a juicio de la Corte, la aplicación de medidas de seguridad, en función de supuestos como los establecidos en los artículos 2º y 3º de la Ley impugnada, por parte de funcionarios administrativos, no ofrece las garantías suficientes de defensa para los indiciados. Por un lado, ya fue señalado, que las medidas de seguridad privativas de libertad son, a juicio de la Corte, inconstitucionales, y por ello, todas las normas relativas a la aplicación de tales medidas son también inconstitucionales. Por otra parte, situaciones como confinamiento (art. 4 literal h), obligación o prohibición de residir en lugares determinados (art. 4º literal d), o el envío bajo custodia a la ciudad o pueblo de origen (art. 4º literal b), tienden a constituir limitaciones a la libertad de tránsito por el territorio nacional (artículo 64 de la Constitución). Es evidente que tales providencias no pueden ser tomadas por autoridades administrativas mediante un procedimiento como el establecido en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley impugnada, y sin más control que las correspondientes apelaciones ante otro órgano administrativo. En esas condiciones, queda la vía jurisdiccional relegada a un último lugar contra de lo establecido por la propia ley en su artículo 23 penúltimo aparte, cuya inconstitucionalidad está particularmente demostrada.
En cuanto al procedimiento, éste se inicia con la detención del indiciado (art. 18), abriéndose inmediatamente después de su declaración, respecto a las conductas que le son imputadas, un lapso probatorio de sólo tres (3) días hábiles, estando en todo momento detenido (art. 19). De ser acordada la medida de seguridad, puede apelar en un lapso de veinticuatro (24) horas, a partir de su notificación, ante el Gobernador del Estado, remitiéndose el caso a éste, aun cuando no haya apelación, en consulta. El Gobernador, entonces, decidirá dentro de tres (3) días, sin que se establezca posibilidad alguna para el sujeto indiciado de declarar nada en su defensa dentro de esta segunda instancia (art. 21). La defensa del indiciado, en cambio, queda atribuída a un Defensor Público de Presos (art. 22). Dicha defensa no significa en forma alguna elemento coveniente al indiciado. En efecto el Defensor Público de Presos limitará su actuación a emitir un dictamen reducido a aspectos procedimentales del caso, pero no le atribuye la facultad de alegar defensas en favor del indiciado. Finalmente, y sólo en los casos en que la medida exceda de seis (6) meses, se remitirá el caso al Ministerio de Justicia, sin que tampoco se prevea ningún medio para que el indiciado pueda defenderse.
Puede concluirse, entonces, que el procedimiento establecido no ofrece las suficientes garantías de defensa al indiciado, lo cual, a más de ser inconstitucional en sí mismo, a juicio de esta Corte, propende a que las decisiones tomadas por los funcionarios administrativos resulten arbitrarias y contrarias a derecho.
En este mismo sentido, resulta inconstitucional lo dispuesto en el encabezamiento del artículo 12, en cuyo texto se dispone que:
"Si transcurriere el tiempo de internamiento sin haberse obtenido la corrección del recluso, el Ministro de Justicia podrá prorrogar la medida hasta por un tiempo igual al de la originaria",
Ello lo hace el Ministro, a base de un informe elaborado por el Tribunal de Conducta establecido en el Capítulo IV de la ley impugnada. Ciertamente, el Tribunal de Conducta pese a su nombre, es un órgano administrativo sin que se dé al sujeto considerado "vago o maleante", oportunidad de ser oído o alegar nada a su favor. Podría entonces, plantearse la hipótesis, según la cual un sujeto sometido por cinco (5) años a reclusión en determinada colonia de trabajo, al finalizar la medida de seguridad, sea nuevamente sometido a otros cinco (5) años de la misma medida, sin más garantía que un informe elaborado por determinado funcionario administrativo, lo cual es jurídicamente, por las razones anotadas, repugnante al Texto Fundamental de la República.
Considera este Alto Tribunal, que la imposición de medidas de seguridad debe de estar precedida de un pronunciamiento que realmente garantice la defensa eficaz del sujeto indiciado, con resultados quizás más alentadores. Sobre todo, que dicho procedimiento se tramite ante funcionarios judiciales.
A juicio de la Corte, la vigente Ley sobre Vagos y Maleantes, no resiste el escalpelo del análisis constitucional. Se trata de una inconstitucionalidad sobrevenida, en la medida en que se dibuja con la promulgación de la Constitución vigente, del 23 de enero de 1961. También, como se ha visto, le da el carácter de inconstitucionalidad completa porque afecta la totalidad del texto legal impugnado.
Al efecto, afirma el Dr. Tulio Chiossone:
"Aunque se mantuvo el criterio de la inconstitucionalidad de la ley (se refiere a los debates parlamentarios), una mayoría la aprobó, basada en la defensa social contra la categoría de sujetos cuya conducta, aunque no enmarcada en ninguna disposición preventiva, constituían un peligro social". (Vid Chiossone Tulio, "Sanciones en Derecho Administrativo", Caracas, 1973, Pg. 81).
Ciertamente, al debatirse el proyecto en 1939 en la Cámara de Diputados, se plantearon por algunos congresistas serias dudas sobre su constitucionalidad. Puede citarse, por ejemplo, a los parlamentarios Andrés Eloy Blanco, Jesús Enrique Lossada y otros. El Diputado Blanco, al referirse al proyecto de 1940 sostuvo lo siguiente:
"¿Por qué, pues, si aspiramos a darle a la Nación un arma poderosa de defensa social (como dice el doctor Chiossone), por qué le vamos a dar un arma peligrosa de defensa social ? -¿Por qué le vamos a dar un arma arbitraria de defensa social? ¿Por qué le vamos a dar un arma mala, una mala Ley? Yo prefiero que no salga esta Ley, y no que salga mala. Pero no se está proponiendo que se sepulte la Ley. Se está proponiendo que una Comisión estudie la Ley, que la traiga digna de las necesidades que la requieren, que la traiga digna del pueblo que va a ser objeto de ella y que va ser salvado por ella; porque esta Ley, tal como está, en manos de un hombre ignorante, puede ser un arma peligrosísima, un arma de venganza, un arma de rencores personales. De ninguna manera se puede considerar que estamos atacando la Ley misma: lo que queremos es corregir la Ley, lo que queremos es hacerla buena." (Ver: Diario de Debates de la Cámara de Diputados, 23 de Junio de 1939, Nº 52, Pg. 8).
Desde el punto de vista técnico-doctrinario, muchos autores y especialistas, tanto nacionales como extranjeros, no han vacilado en poner en tela de juicio la ley atacada.
El connotado constitucionalista Ernest Wolf, al referirse a esta materia, afirmó:
"En la reforma parcial de la Ley de Vagos y Maleantes del 15 de julio de 1943, se suprimió el examen judicial de dictámenes de reclusión de las autoridades administrativas. Así la reforma de 1943 constituye un retroceso en comparación con la redacción de 1939 que había admitido por lo menos un limitado control judicial".
Dicho autor agrega:
"El art. 32, ord. 17º, de la Constitución (se refiere a la de 1945) trata solamente del procedimiento penal y no del procedimiento de defensa social contra los que, sin haber cometido un crimen, son privados de su libertad según la ley de vagos y maleantes, porque se niegan a trabajar o viven de profesiones ilícitas. La cuestión de juzgar si alguien no trabaja porque no encuentra trabajo o si deja de trabajar sin causa y por ser vago, es tan delicada, y la decisión sobre privación de libertad, de consecuencias tan graves para el sujeto, que el principio de la separación, no admite dejar tal esclarecimiento de carácter verdaderamente judicial a las autoridades administrativas, que no tendrán ni la preparación ni la imparcialidad que se pide de un juez. Por eso es inconstitucional dejar la decisión sobre reclusión de vagos y maleantes en manos de la administración como lo hace la ley vigente"
(Vid. WOLF Ernest. "Tratado de Derecho Constitucional Venezolano", Tomo II, Caracas, 1945, Pg. 65).
Con respecto a la misma Ley de Vagos y Maleantes, el Dr. Rafael Naranjo Ostty, en conferencia dictada en el Colegio de Abogados del Distrito Federal (Editorial Bolivar, Caracas, 1944, Pg. 9), critica el
"Confucionismo de los Poderes Públicos, que ha hecho de los jefes civiles jueces de jurisdicción plena en cuestiones atinentes a la libertad de las personas"
El ya citado, doctor Tulio Chiossone, gran expositor venezolano, en materia de lo que él mismo llama "Derecho Transgresional", dentro del texto de la Ponencia que presentó en el V Congreso Internacional de Derecho Procesal, efectuada en la Ciudad de México, en el mes de marzo de 1972, dice lo siguiente:
"Sostengo y seguiré sosteniendo que el enjuiciamiento de sujetos peligrosos no delincuentes debe ser de la competencia única de los jueces en esencia y consiguientemente de la jurisdicción especial tal como lo insinúa el proyecto de Ley que se redacta" (Vid. Ob cit, Pg. 91).
Desde el punto de vista criminológico, en investigación practicada por el Instituto de Criminología de la Universidad del Zulia, se asienta que fundamentándose en los supuestos legales contenidos en los artículos 1º y 2º de la Ley sobre Vagos y Maleantes, se hicieron en la ciudad de Maracaibo varios operativos de seguridad, catalogándose como:
"campos propicios para la arbitrariedad y la discrecionalidad policial". "Nuestra investigación, dice el Profesor Delgado Rosales, pudo establecer que en la ciudad de Maracaibo, alrededor de 18.000 ciudadanos fueron detenidos en operativos de seguridad en un periodo de tres años." (Vid. "La Violación de los Derechos Humanos en la Ley sobre Vagos y Maleantes" por Francisco Delgado R., Ponencia presentada en las Jornadas de Análisis de la Ley sobre Vagos y Maleantes, del 15 al 17-02 de 1989, Instituto de Criminología de LUZ, Maracaibo, Capítulo Criminológico, Nº 17, Pg. 24, 1989).
Al quedar constitucionalizados los derechos humanos, conforme a la disposición contenida en el artículo 50 de la Constitución de la República, la Ley sobre Vagos y Maleantes vulnera "ipso jure", Convenciones Internacionales y Tratados, sobre los derechos del hombre, en la medida en que dichos instrumentos adquieren jerarquía constitucional.
En ese sentido, el carácter infamante de la Ley se pone de manifiesto, no sólo en su denominación, sino también en el contenido de varios artículos de su texto, como el artículo 11, que crea establecimientos carcelarios para la reforma moral de los vagos y maleantes.
Tal disposición es contraria al artículo 5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, redactada así:
La Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) se ha incorporado a nuestro Derecho Interno como norma ejecutiva y ejecutable reforzada por la jurisprudencia, la cual le ha dado el carácter de parámetro de constitucionalidad.
Ello entraña la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno del régimen previsto en convenciones internacionales.
La Corte estima que el procedimiento aplicable, conforme a lo previsto en la Ley sobre Vagos y Maleantes, referente a los sujetos de la misma, es característico y propio de una acción penal y omite las garantías establecidas por las normas internacionales para un juicio justo, incluyendo el derecho a la defensa y la presunción de inocencia. Así lo establecen los artículos 9 y 14 del Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y los artículos 7 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
A mayor abundamiento se reproducen dichos dispositivos:
"Artículo 9. 1.- Todo individuo tiene derecho a la libertad y la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitraria. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta.
2.- Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella.
3.- Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá ser subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.
4.- Toda persona que sea privada de libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho a recurrir ante un tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal".
"Artículo 14.1.- Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en un sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.
2.- Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección; a ser informada, si no tuviere defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para pagarlo;
7.- Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país".
"Artículo 7.- Derecho a la Libertad Personal
5.- Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio".
De otra parte, la definición de vago y maleante es tan imprecisa que plantea serias dudas sobre el hecho según el cual, sus disposiciones sean compatibles con el principio de igualdad ante la ley, conforme a lo previsto en el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al siguiente tenor:
"Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la Ley".
Existen los informes de instituciones defensoras de los Derechos Humanos. Dichos documentos censuran abiertamente la Ley venezolana sobre Vagos y Maleantes. Son muchas las recomendaciones orientadas a poner fin a su vigencia.
Conviene observar que se ha exhortado al Gobierno venezolano a adoptar e implementar una serie de recomendaciones, a los efectos de reducir las violaciones a los derechos humanos, derivadas de la aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes. Sobre todo se ha hablado de la necesidad de impulsar la discusión del Ley de Protección a la Seguridad Ciudadana, que supuestamente se encontraba en ese proceso.
EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Precisado lo anterior, debe esta Corte determinar si la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley sobre Vagos y Maleantes, anteriormente analizadas, genera como consecuencia, la nulidad de todo el texto legal cuestionado, o por el contrario, deben desaparecer solamente determinadas disposiciones del mismo (Inconstitucionalidad Parcial).
Es aquí entonces, cuando hay que traer a colación lo expresado supra, en el sentido de que en este caso se ha puesto en tela de juicio la inconstitucionalidad de todo el sistema establecido en el referido cuerpo normativo.
El análisis a practicar versa, en primer lugar, sobre los efectos de la sentencia en cuanto a eventual invalidez total o parcial del texto legal sometido a consideración de este Tribunal Constitucional.
En realidad, a juicio de esta alta instancia, dicho texto se aleja considerablemente de conformar un medio apto para el cumplimiento de los fines previstos por la Constitución de la República. Si ese cuerpo normativo carece de aptitud para lograr los objetivos que se propone el Texto Constitucional, los mismos deben ser descalificados por constituir actos carentes de razonabilidad.
La ausencia de razonabilidad consiste, al decir de Dromi:
"en la indebida valorización de las circunstancias de hecho y de derecho aplicables, y disponer de medidas proporcionalmente inadecuadas al fin perseguido por el orden jurídico".
Dicho autor agrega que:
"el acto es irrazonable y, por tanto arbitrario cuando el objeto es absurdo, contradictorio o desproporcionado" (Vid. DROMI, José Roberto, "El Acto Administrativo", Madrid, 1985, Pgs. 56 y 57).
Para Quiroga Lavié:
"la exigencia de razonabilidad en los actos jurídico-constitucionales es expresión del principio de supremacía constitucional" (Vid. Humberto Quiroga Lavié, "Derecho Constitucional", Buenos Aires, 1978, Pg. 92).
Al efecto, el ordinal 10 del artículo 60 de la Constitución de la República, como se señaló anteriormente, expresa determinada finalidad concreta orientada a encontrar el sistema adoptado para dictar medidas de seguridad sobre sujetos en estado de peligrosidad, prescribiendo que:
"dichas medidas se orientarán en todo caso, a la readaptación del sujeto para los fines de la convivencia social".
Sin embargo, el sistema adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes, dados los grandes defectos que padece, -muy especialmente, en lo referente a su estímulo a la arbitrariedad y la ausencia de control eficaz sobre el procedimiento de aplicación de dichas medidas- no parece ser idóneo para cumplir los objetivos propuestos. Los hechos, la realidad existente, lo corroboran.
En ese orden de motivos, no parece oculto para esta Corte la circunstancia por la cual, las medidas de seguridad aplicadas en virtud de la Ley sobre Vagos y Maleantes, consistentes en su mayoría en la relegación a las colonias de "El Dorado", normalmente violando el derecho a la defensa de los sujetos implicados, se distancia considerablemente de todo en lo que a readaptación social concierne.
Lo anotado es muestra inequívoca de la inidoneidad del sistema adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes para cumplir con la finalidad que la Constitución prescribe, lo cual hace que el mismo, a juicio de la Corte, sea por completo inconstitucional.
La jurisprudencia de este Supremo Tribunal ha precisado que la declaratoria de nulidad total o parcial de una ley repugnante a la Constitución, debe fundamentarse en:
"La confrontación entre el acto que se considera viciado y las normas de la Constitución presuntamente infringidas por éste. Si tales normas condicionan el acto, es decir, determinan, por ejemplo, la finalidad de éste, la autoridad competente para realizarlo, o los requisitos intrínsecos o extrinsecos cuyo cumplimiento puede afectar su validez, la acción o recurso dirigido a anularlo, por colidir con la Constitución, es de inconstitucionalidad" (Sentencia del 13-02-68, en Sala Político-Administrativa. También decisión de la Corte en Pleno, de fecha 31 de octubre de 1995, caso : Nulidad de la Ley que establece Normas Especiales de Procedimiento referidas a la Responsabilidad Civil de los Parlamentarios, Expediente Nº 500.)
Por cuanto el sistema en general, adoptado por la Ley sobre Vagos y Maleantes, a juicio de esta Corte, es inconstitucional, tal situación crea un mecanismo de vasos comunicantes que se trasmite a todas sus normas, las cuales tienen sentido y finalidad dentro de ese régimen establecido. Tal y como lo ha sostenido la doctrina (Hauriou, Santi Romano, Viehweg), el ordenamiento jurídico tiende a organizarse en torno a los engranajes que mueven las instituciones, existiendo "conjuntos de normas" que regulan cada institución. Si, la "institución" o el "sistema" son en sí inconstitucionales ; tal inconstitucionalidad revierte sobre todas las normas que lo componen, aun cuando cada dispositivo considerado en sí mismo, individualmente, fuera de su contexto, no sea contrario al Texto Fundamental. Al efecto, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Corte que "no cabe interpretar aisladamente una norma sino en concatenación con todo el sistema jurídico de que forma parte". (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 19 de febrero de 1989. Boletín de Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Nº 1, Pg. 96).
El problema de los efectos de la sentencia ha sido exhaustivamente estudiado, no sólo desde el punto de vista sustantivo sino también del Derecho Procesal. Para algunos, es inútil intentar establecer dichos efectos en la ley. Incluso, es indiferente la distinción entre objeto del proceso y resolución del mismo. Entienden que los efectos de las decisiones estimatorias del Tribunal o Corte Constitucional no constituyen problema de Derecho sustantivo ni procesal, sino de legislación y jurisdicción ordinaria. De allí que sea común delimitar los tradicionales efectos de la sentencia constitucional utilizando, no solamente la categoría de la misma, sino también la de relaciones agotadas, puesto que el problema puede también referirse a la jurisdicción ordinaria.
Por ejemplo, la Constitución italiana vigente, establece en su artículo 136 lo siguiente :
"Cuando el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de una disposición normativa o de un acto con fuerza de ley, la norma dejará de surtir efecto desde el día siguiente a la publicación de la sentencia".
La labor interpretativa sobre este dispositivo ha dado lugar a interesante polémica con respecto a los problemas doctrinales que contiene:
a) Para un sector, lo que se regula en esa norma con carácter exclusivo, son los efectos (pro futuro) o ex-nunc de las sentencias de la Corte Constitucional italiana, mientras otros autores opinan que el artículo 136 de la Constitución nombrada, instituye y acoge el denominado efecto de retroacción o ex-tunc.
La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela, precisa en la primera parte de su artículo 131:
"En su fallo definitivo, la Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y determinará los efectos de su decisión en el tiempo..."
Correspondería pues a este Alto Tribunal definir, los efectos de la presente sentencia en el tiempo. Para ello es conveniente tener en cuenta las siguientes premisas:
a) Primeramente, el texto de la acción plantea un problema de violación constitucional y por consiguiente, de control de constitucionalidad, entendido éste como mecanismo de defensa judicial de las instituciones y del Estado de Derecho. Por ende, el conflicto que se presenta tiene carácter eminentemente jurídico, o sea la supuesta incompatibilidad entre dos cuerpos normativos: uno de jerarquía meramente legal y otro de rango constitucional. Es sobre ese contraste que decide esta Corte Suprema. Al efecto, debe determinar si la norma de carácter legal está en armonía, excede o choca de alguna forma con la constitucional, la cual es norma superior. Si se contrapone a la Constitución declarará con lugar la acción y la norma será inaplicable en adelante, retirándola del orden jurídico e impidiendo que dentro del régimen vigente se produzcan efectos que distorsionen, falseen o desvirtúen el contenido, la protección y la garantía de las libertades y de los derechos plasmados en la Constitución.
Corresponde a este Alto Tribunal enfatizar que toda denuncia de inconstitucionalidad sólo habría de prosperar en el caso de que la norma legal impugnada llegase a violar el dispositivo constitucional, no sólo de manera directa, sino también en forma flagrante, ya sea contradiciendo evidentemente su texto escrito, o clara alteración de su espíritu, propósito y razón (Vid. Sent. De la Corte en Pleno de fecha 15-04-97 (Contraloría General de la República vs. Banco Central de Venezuela.
b) En segundo lugar, la incongruencia planteada conduce a una discusión jurídica, a un debate en determinada instancia, en donde lo particular, lo individual, lo subjetivo no participa, así obviamente como siempre haya intereses concretos en juego.
c) Finalmente, interesa analizar, dentro de los efectos que podría generar la presunta inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes, dada su promulgación antes de la vigente Constitución, lo atinente a la ejecución del texto normativo, cuya invalidez aparece de plano, si se trata de derogatoria o de nulidad. En realidad, su vigencia se inició el 16 de agosto de 1956, mientras que la actual Constitución de la República comenzó a regir el 23 de enero de 1961.
Al efecto, la Disposición Transitoria vigésimatercera del aludido Texto Fundamental dispone lo siguiente:
"Mientras no sea modificado o derogado por los órganos competentes del Poder Público, o no quede derogado expresa o implícitamente por la Constitución, se mantiene en vigencia el ordenamiento jurídico existente".
El problema confrontado radica en que dicha disposición omite la derogación explícita, en donde claramente se vislumbra, no sólo la pérdida de vigencia como consecuencia de la disposición derogatoria expresa de que se trate, sino también con la derogación implícita, como en este caso, al evidenciarse la disconformidad entre la ley preconstitucional y el Texto Fundamental en vigor. Ahora bien, hay quienes sostienen que una vez determinada la incompatibilidad, existiría inconstitucionalidad sobrevenida. La consecuencia consistiría, no sólo en la anulación de la ley preconstitucional, sino también en que debe declararse dicha ley como derogada, desde el momento mismo de la puesta en vigor de la nueva Constitución de la República.
Ciertamente, la aprobación de la Constitución de 1961 arrastró profunda transformación del sistema jurídico vigente hasta entonces. Ahora bien, es claro que jurídicamente en todo cambio, sea del alcance que sea, se mantiene gran parte del ordenamiento anterior. Es prácticamente imposible anonadar el orden establecido o hacer naufragar en el vacío jurídico, la totalidad de la normativa anterior.
En la misma línea de motivaciones, debe plantearse el problema preguntando hasta dónde llega este cambio. En otras palabras, cuál es la normativa que debe considerarse como derogada y qué papel juegan los Tribunales y esta Corte en cuanto a alcance y dimensionamiento de dicha transformación.
Esta cuestión ha sido prolijamente debatida, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. Al efecto, se han propuesto soluciones de carácter teórico y pragmático, cuya mención en detalle quedaría al margen de este fallo.
La Corte considera que es importante enfatizar lo que ocurre, en el caso de la Constitución de la República, con respecto a la derogatoria:
"La derogación tácita tiene lugar cuando existe incompatibilidad material entre los preceptos de una ley anterior y de una ley posterior, sin que la Ley posterior contenga cláusula derogatoria expresa, ni haga incluso alusión alguna a la ley anterior. En este caso, los preceptos de la ley anterior quedan derogados en virtud del principio lex posterior derogat priori" (J, Sánchez-Covisa, La vigencia temporal de la ley en el ordenamiento jurídico venezolano. UCV, Caracas, 1956, p.96)
Es interesante establecer la distinción doctrinariamente existente entre derogatoria e inconstitucionalidad. En efecto, el tratadista colombiano Dueñas Ruiz sostiene que, mientras la derogatoria sólo tiene efectos ex-nunc, la inconstitucionalidad, al surgir de un conflicto normativo entre la Constitución y la Ley, el mismo es resuelto jurídicamente por el órgano al cual compete preservar la supremacía de la Constitución. En este caso, a la Corte Suprema de Justicia.
Es decir, cuando se trata de inconstitucionalidad, ésta no se decide de acuerdo con su voluntad política sino que se limita a comprobar la susodicha incompatibilidad. Dice dicho autor:
"Por ello, la declaración de inexequibilidad no es sólo hacia el futuro sino que puede tener ciertos efectos hacia el pasado, ya que la validez de la norma estaba en entredicho por su oposición a la Constitución".
"Los efectos de inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación frente al caso concreto, del alcance de dos principios encontrados : la supremacía de la Constitución -que aconseja atribuir a la decisión efectos ex-tunc, esto es retroactivos- y el respeto a la seguridad jurídica- que, por el contrario sugiere conferirle efectos ex-nunc, esto es únicamente hacia el futuro, y de otro lado, como la derogatoria no era válida, por estar en contradicción con la Carta, entonces es perfectamente lógico expulsarla del ordenamiento por ministerio de la inexequibilidad, de forma tal que puedan revivir las disposiciones derogadas". (Vid. DUEÑAS RUIZ, Oscar, "Procedimiento en la Tutela o Control Constitucional", Bogotá, 1994, Pg.341).
En cuanto a jurisprudencia comparada, el Tribunal Constitucional español, según refieren E. García de Enterría y T.R. Fernández, ha sostenido que:
"la Constitución es una Ley superior (criterio jerárquico) y posterior (criterio temporal) y la coincidencia de este doble criterio da lugar -de una parte- a la inconstitucionalidad sobrevenida y consiguiente invalidez de las que se opongan a la constitución, y -de otra- a su pérdida de vigencia, a partir de la misma, para regular situaciones futuras, es decir, a su derogación". (E. García de Enterría y T.R. Fernández, Curso de Derecho Administrativo Tomo I, p. 124).
La Corte se permite recordar que en el año de 1989 (Vid. El diario "El Nacional", del 21 de febrero de 1989), se atribuye al profesor A.R. Brewer Carías, la tesis según la cual, la Ley sobre Vagos y Maleantes fue objeto de derogación sobrevenida, al dictarse la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el 22 de enero de ese año, de manera que aquella, parcialmente no tendría validez alguna. Tanto más cuanto que ésta es de carácter orgánico, y por consiguiente, de rango superior.
A pesar de lo expuesto anteriormente, es evidente, y la Corte no lo ha puesto en duda, la eficacia formal y material de la Ley de Vagos y Maleantes en el pasado.
Queda, sin embargo, otro aspecto por resolver. Se trata de lo referente a los actos que fueron dictados, con posterioridad al 23-01-61, en aplicación de la Ley objeto de este análisis. Al respecto, se ha pronunciado parte de la doctrina patria, considerando que dichos actos son nulos absolutamente.
Linares Benzo, por ejemplo, afirma:
"Si ha de entenderse que los actos normativos preconstitucionales contrarios a la Ley Fundamental están derogados desde el 23-01-61, es evidente que ningún operador jurídico ha podido actuar teniendo como base alguno de ellos, so pena de nulidad absoluta de lo actuado. Y por operador jurídico debe entenderse aquí Tribunales, Administración Pública, sujetos privados, etc. En otras palabras, todos los actos dictados con base en leyes preconstitucionales inconstitucionales carecen de base, y por tanto son nulos absolutamente, a tenor del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y del correspondiente principio jurisprudencial en vigor antes de esa Ley desde mucho antes de la Constitución de 1961".
Y prosigue, refiriéndose ahora a la situación de la Ley sobre Vagos y Maleantes:
"No se nos escapa la gravedad de la afirmación anterior, y para ilustrarla basta el siguiente ejemplo. Si es cierto que la Ley sobre Vagos y Maleantes (G.O. Nº 25.219 del 16-08-1956) es inconstitucional, como afirman ciertos sectores doctrinales, la consecuencia no es su eventual anulación por la Corte Suprema de Justicia, sino su derogación por la entrada en vigor de la Constitución del 23-01-1961. En efecto, la Ley sobre Vagos y Maleantes es preconstitucional sin ninguna duda, y de poderse encontrar alguna contradicción entre sus disposiciones y la normativa fundamental se produciría la derogación implícita a que se refiere la Disposición Transitoria Nº 23. Concluye así : ' ... dentro de esa hipotésis, los actos dictados con base en la Ley sobre Vagos y Maleantes después de la Constitución de 1961 carecerían de base, carencia que los viciaría de nulidad absoluta. Espectacular consecuencia : las detenciones, confinamientos y reclusiones en colonias penitenciarias serían actos nulos absolutamente, deberían ser revocados e indemnizados sus destinatarios, de acuerdo con el artículo 46 de la Constitución y, según los poderes que la misma Ley Fundamental otorga a la jurisdicción contencioso administrativa en el artículo 206". (G. Linares Benzo, Actos normativos inconstitucionales por contrarios a los derechos fundamentales, en : Constitución y Reforma, COPRE, Caracas, 1991, pp. 203-4).
La teoría mencionada radica supuestamente en el principio por el cual, al fundamentarse en una ley derogada, sin vigencia, y además inconstitucional, por violar derechos fundamentales, los actos de aplicación de la Ley sobre Vagos y Maleantes, supuestamente serían nulos absolutamente, según deriva de lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución, en concordancia con el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En el terreno de las hipótesis, no escapa a esta Corte en Pleno que la declaratoria de nulidad de tales actos correspondería, en el supuesto carácter estimatorio de la misma a los Tribunales competentes de la jurisdicción contencioso-administrativa, y no a este Supremo Tribunal.
La situación planteada merece un ligero comentario:
Esta Corte en Pleno, en sentencia proferida el 11 de Marzo de 1993, con motivo de la demanda de inconstitucionalidad del Decreto Nº 2269, del 27-11-92, dictado por el Poder Ejecutivo, sostuvo con respecto a los alegatos de inconstitucionalidad sobrevenida del Código de Justicia Militar:
"omissis... no es posible afirmar que la sola consagración de los derechos de defensa y al debido proceso hayan derogado las normas del Código de Justicia Militar referentes a los procedimientos extraordinarios previstos en Título VIII de dicho texto legal, ni eliminado su posible aplicación en caso de restricción o suspensión de garantías, cuando así lo decrete el Presidente de la República" (Consultado el original, Pgs. 37 y 38).
En lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, la misma se ha alejado del principio de conformidad al considerar esta materia. En el caso de Coto Marladet, el Alto Tribunal, en su Sala Primera expresó...
"Antes, la Constitución no sólo derogaba normas anteriores sino que la eficacia de esa derogación se retrotraía hasta el momento en que la aplicación de la norma, hoy inconstitucional, produjo su efecto o, en el caso de actos (y no de normas) inconstitucionales, la conducta (inconstitucional desde 1978 y no antes, por definición) de los poderes públicos podía hacer que, a los efectos de la reparación del daño, se entendía la inconstitucionalidad como producida desde el momento en que se produjo la actuación pública. En realidad lo que estaba diciendo es que la eficacia de la inconstitucionalidad sobrevenida es distinta de la mera derogación." (Vid. ALONSO GARCIA, Enrique, ¿Es Retroactiva la Constitución ? en "Homenaje a José Antonio García Trevijano, Madrid, 1982, Pg. 4 y sigtes).
En el "recurso de Amparo sobre Clases Pasivas", del 06 de abril de 1981, la misma Sala Primera se negó a dar carácter retroactivo a la Constitución, en un caso igual a aquel en que había admitido esta posibilidad (el coto Marladet), precisamente porque el supuesto de hecho involucraría intereses de terceros. Al respecto, dijo el Tribunal Constitucional:
"La significación retroactiva de la Constitución no puede dar lugar a la estimación del recurso, ya que la inejecución pura y simple solicitada, dejaría ignorados los derechos e intereses de la parte que obtuvo su tutela efectiva a través de la sentencia favorable a los mismos, derecho también reconocido en el artículo 24 de la Constitución que este Tribunal no puede desconocer" (Vid. ALONSO GARCIA, Enrique, ob. cit. Pg. 5).
Esta doctrina nada tiene ver con la retroactividad de la ley, sino con la retroactividad de la Constitución. (Vid. Art. 40 de la Ley del Tribunal Constitucional de España).
A juicio de este Alto Tribunal, la solución al problema debe revestirse de contenido pragmático, sin olvidar estrictos principios con sentido jurídico. En efecto, opina la Corte, que inconstitucionalidad y derogación son dos conceptos distintos, tal cual se ha dicho, pero que no se excluyen mutuamente. Al contrario, la decisión de si una norma preconstitucional se encuentra derogada, o no, por la Constitución exige, precisamente, un juicio previo sobre la constitucionalidad de dicha norma. Es eso lo que se persigue al abordar el fondo del problema. En efecto, la Constitución tiene el doble carácter de ley superior y posterior (criterios jerárquico y temporal), como se dijo, lo cual puede dar lugar, si ese es el caso, a su "inconstitucionalidad sobrevenida" e invalidez por un lado, y, por otro, a su derogación o pérdida de vigencia.
De otra parte, puede también considerarse la hipótesis según la cual por violar derechos y garantías constitucionales, los actos de aplicación futura del texto legal analizado, pueden ser objeto de tratamiento especial, según se deriva de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia anteriormente reproducido.
Entiende este Alto Tribunal que la determinación de los efectos de las sentencias recaídas en los procesos constitucionales conforma, sin lugar a dudas, uno de los puntos más problemáticos e interesantes de los actuales sistemas de justicia constitucional.
Debe también la Corte precisar que el régimen americano de control de constitucionalidad tiene carácter meramente declarativo, mientras otros sistemas combinan los diferentes grados de irretroactividad atendiendo fundamentalmente a tres niveles : a) como prohibición dirigida al Juez ; b) como límite, para la ley, en los casos en que tal límite se impone y c) como límite a la potestad reglamentaria. (Vid. El Principio de irretroactividad en las normas jurídico-administrativas", por Francisco López Menudo, Sevilla, 1982, Pg. 62). Es ésta la problemática que el sentenciador plantea. No obstante ello, se acoge en todas y en cada una de sus partes, el principio de la nulidad pura y simple.
En fuerza de lo anteriormente expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Pleno, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara la inconstitucionalidad total de la Ley sobre Vagos y Maleantes, publicada en Gaceta Oficial Nº 25.129, del 16 de agosto de 1956.
Conforme a lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar de inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, con precisión en el sumario de la siguiente mención:
"SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD, DE LA LEY SOBRE VAGOS Y MALEANTES".
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y siete. Años: 187º de la Independencia y 138º de la Federación.
ISMAEL RODRIGUEZ SALAZAR
LUIS MANUEL PALIS RAUSEO
HJLR/sn.-
EXP. Nº 0251.-
Se aprecia nota de Secretaría que reza lo siguiente:
"En catorce de octubre de mil novecientos noventa y siete a las dos (2:00 pm) de la tarde se firmó el fallo que antecede, y se difiere su publicación por haberse anunciado Votos Salvados. No aparece suscrito por los Magistrados Dres. Josefina Calcaño de Temeltas, Juvenal Salcedo Cárdenas y César Bustamante Pulido, quienes no asistieron a la sesión por motivos justificados."
Quienes suscriben, NELSON EDUARDO RODRIGUEZ GARCIA, LUIS MANUEL PALIS RAUSEO y HECTOR GRISANTI LUCIANI, salvan su voto por no estar de acuerdo con sus colegas respecto al fallo que antecede, por las siguientes razones:
1. Es posible llegar a un lugar por diferentes rutas. Tal es la situación en cuanto la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Sobre Vagos y Maleantes hecha por esta Corte Suprema de Justicia.
La Ley sobre Vagos y Maleantes se ha convertido en una especie de coraza, de barrera, de muro, de la sociedad venezolana frente a la situación real y dramática de la inseguridad personal y el hampa desbordada. Escudo protector más de carácter psicológico que real, de ello estamos convencidos.
2. Esa misma excusa es utilizada por las autoridades administrativas para justificar redadas y acciones policiales que alcanzan, no sólo a los humildes habitantes de barrios marginales sino también a jóvenes de otros niveles (educativos, profesionales, etc.).
Pero es innegable que muchos sectores de la sociedad venezolana consideran a esa Ley como un instrumento por medio de la cual el Poder Público puede solucionar, aparentemente, las situaciones de inseguridad personal citadas.
3. Esta circunstancia obliga a este Alto Tribunal concretar, con claridad y sin lugar a equívocos, con firmeza y sin rebuscamientos, sin rodeos innecesarios, cuáles son las colisiones que ese texto legal tiene con la Constitución vigente. Eso piensa quienes disienten de la mayoría de la Corte en Pleno, al considerar que la decisión no expresa, con la debida precisión, el problema de inconstitucionalidad analizado.
4. La Ley sobre Vagos y Maleantes contempla una amplia y profunda potestad sancionatoria administrativa que permite a funcionarios de la Administración Pública infligir un mal a un particular derivado de una conducta contraria a esa Ley, que conlleva -a juicio del funcionario públlico- la privación de libertad de ese particular, por la violación de una regla legal que impone un deber o prohíbe una conducta.
5. La coexistencia en nuestro ordenamiento jurídico de una distribución de la potestad punitiva del Estado entre sanciones administrativas (faltas), bajo el imperio del Derecho Administrativo, tramitadas e impuestas por la Administración y las penas, sometidas al Derecho Penal material y al Derecho Procesal Penal, nos hace reflexionar si hay criterios objetivos para tal dicotomía. ¿Será una intención clara del legislador?. Esto exige diferenciar las clases de sanciones administrativas tomando en cuenta instituciones constitucionales como la legalidad administrativa, la legalidad penal y, en especial, el derecho constitucional a la libertad individual.
6. La administración en el mundo contemporáneo goza de libertad punitiva y en base a ella impone sanciones en dos planos. El primero, para garantizar su propia organización y orden interno comprendiendo el medio de protección y ejecución de sus propios actos. El segundo, la tutela de orden público entendido como orden social general, con ejemplos típicos como las sanciones al orden público contenidas en leyes de policía (ejemplo, Ley del Servicio Nacional de Seguridad y la Ley sobre Vagos y Maleantes) también en leyes que disciplinan el mercado, los precios y las finanzas (Ley contra el Acaparamiento y la Especulación, Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, etc.).
Es en este plano en el cual se manifiesta el problema de la Ley sobre Vagos y Maleantes, y es que se confunde la potestad sancionatoria administrativa con la punitiva penal, correspondiente esta última a lo jurisdiccional, en la cual la Administración no está amparando su propia organización y funcionamiento, sino al orden social en su pluralidad. Lo cual realiza, además, con técnicas autoritarias y privilegiadas que la sociedad, al crear la Administración, ha puesto en sus manos. Ello, sin embargo, puede originar verdaderos abusos y violaciones de derechos subjetivos y aun de garantías constitucionales.
7. Desde el punto de vista general -que comprende cualquier manifestación de la potestad punitiva de la Administración a través de sanciones- podemos reducir tales posibilidades de abuso a grandes áreas, como la aplicación de sanciones sin procedimiento y las sanciones restrictivas de la libertad individual, el respeto a la legalidad en sus dos vertientes: la legalidad penal y la legalidad administrativa, el respeto de la presunción de inocencia, así como el problema relativo al principio del non bis in idem. Ahora bien, en el caso de la Ley sobre Vagos y Maleantes, se agrava el problema, pues no se trata del abuso de funcionarios en alguno de los casos que tramita, sino que la propia ley establece el abuso de las áreas antes señaladas.
El problema se hace más grave porque la ley cuya constitucionalidad se enjuicia permite la privación de libertad de particulares impuestas por la Administración, por el funcionario administrativo que la Ley sobre Vagos y Maleantes señala.
8. Pero también la potestad punitiva de los tribunales penales ha sido atemperada por la teoría del delito o la teoría del hecho punible para establecer la responsabilidad penal de determinado sujeto. El juez penal enmateria represiva realiza esa función en virtud de los principios de la legalidad (nullum crime, nulla poena sine lege: sólo la ley puede crear delitos y penas) y la obligación de seguir un procedimiento judicial para la imposición de una condena.
La potestad punitiva de la Administración ha sido durante mucho tiempo represiva, primaria y arcaica; la Ley sobre Vagos y Maleantes no escapa a ello y sobre todo no respeta los siguientes principios y derechos recogidos y garantizados por la Constitución vigente:
A. el injusto típico, pues la presunta transgresión debe estar tipificada en una norma de derecho. B. para que la Administración pueda sancionar es necesario que exista previamente la sanción prevista en una ley. C. que se pruebe de manera absoluta que el inculpado ha realizado la acción transgresora imputada. D. la obligatoriedad de un procedimiento como requisito ad solemnitatem con derecho a la defensa del inculpado y su participación en ese procedimiento. E. el principio in dubio pro reo. F. respetar el principio general de la prescripción de la sanción, y G. la condena por privación de libertad sólo puede serlo por juicio ante el Tribunal competente, pues el Poder Judicial tiene el monopolio de la jurisdicción en Venezuela. Principios que, por cierto, deben ser tomados en cuenta cuando el Congreso de la República legisle sobre medidas de interés social sobre sujetos en estado de peligrosidad.
De manera tal que, nuestra Constitución es groseramente violentada por la Ley sobre Vagos y Maleantes en sus artículos 44, 59, 60 (in totum), 61, 68, 69, 136 ordinales 23º y 24º; 205 y 207, todos ellos correspondientes, además, a los principios, derechos y garantías constitucionales (de los particulares, del debido proceso y las condiciones de independencia y autonomía de los jueces que son, a su vez, garantías de los ciudadanos para acceder y gozar de la administración de la justicia).
Este es nuestro parecer, que disiente en cuanto a la motivación de la sentencia considerando que la Ley sobre Vagos y Maleantes violenta nuestro ordenamiento constitucional por las razones arriba explanadas.
Queda así expresado el criterio de los disidentes.
Caracas en fecha ut-supra.
JOSE JUVENAL SALCEDO CARDENAS
JOSE LUIS BONNEMAISON
NERG/LMPR/mb.-
EXP. Nº 251
http://archive.today/PP07H#selection-119.1-142.0
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