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Timestamp: 2017-07-21 11:45:26+00:00

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Dictamen 9/2012, de 2 de agosto, sobre la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.
Publicado en DOGC núm. 6198 de 23 de Agosto de 2012
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 (BOE núm. 156, de 30 de junio de 2012).
1. El día 4 de julio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de 3 de julio de 2012 (Reg. núm. 2451), de la vicepresidenta del Gobierno, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 3 de julio de 2012, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.
El órgano solicitante solicita de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo, según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad contra esta disposición.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 9 de julio de 2012, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. A continuación, el Consell designó ponente a la consejera Antonia Agulló Agüero.
4. Finalmente, tras de las correspondientes sesiones de deliberación, se señaló como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 2 de agosto de 2012.
1. Tal como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita el dictamen de este Consell, previamente a la interposición de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, sobre la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 (en adelante, LPGE 2012).
Esta disposición, bajo la rúbrica «Jornada general de trabajo en el Sector Público», contiene tres apartados. El apartado uno establece para el personal del sector público una jornada general de trabajo que no podrá ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual (párrafo primero); y determina el ámbito subjetivo de aplicación, detallando el alcance de la noción de sector público a estos efectos (párrafo segundo). Asimismo, dispone que las jornadas especiales existentes o que se puedan establecer deberán experimentar los cambios que sean necesarios, si procede, para adecuarse a la modificación general de la jornada ordinaria (párrafo tercero) y prevé que las modificaciones de jornada que se produzcan como consecuencia de esta medida no supondrán ningún incremento retributivo (párrafo cuarto).
El apartado dos de la disposición citada dispone la suspensión de la eficacia de las previsiones en materia de jornada y horarios contenidas en los acuerdos, pactos y convenios vigentes en los entes, organismos y entidades que integran el ámbito subjetivo de aplicación, que contradigan lo previsto por el citado precepto.
Finalmente, el apartado tres de la disposición declara el carácter básico del precepto invocando los subapartados 7, 13 y 18 del artículo 149.1 CE.
2. Para una mejor comprensión del contenido de la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012, debe exponerse el contexto normativo en el que se inserta, referido tanto a la regulación existente hasta el momento como al contenido de la propia Ley en que se integra.
A) En este sentido, una primera constatación que se deriva del análisis de la normativa hasta ahora vigente en materia de jornada de trabajo de los empleados públicos es el hecho de que hasta la LPGE 2012, objeto de dictamen, la normativa básica en materia de empleados públicos no había establecido ninguna cuantificación de la jornada de trabajo.La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, con respecto a la regulación del tiempo de trabajo, estableció, únicamente, una serie de permisos (art. 30) que, de acuerdo con el artículo 1.3 de la Ley, no se consideraban «bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos» y, por lo tanto, tan solo eran aplicables al personal dependiente del Estado (salvo el artículo 30.5, relativo a los permisos por razón de violencia de género, introducidos por la LO 1/2004, de 28 de diciembre, que sí tenía carácter básico). Hasta la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público (EBEP) la normativa básica en materia de función pública no incluyó referencia alguna a esta materia. La regulación del EBEP en este punto es, ciertamente, genérica y abierta en el sentido de que no fija el quantum de la jornada de trabajo ni una jornada mínima, sino que tan solo establece como criterios básicos la existencia de una jornada general y de jornadas especiales y la posibilidad de que la jornada sea a tiempo completo o a tiempo parcial, remitiendo a las administraciones públicas correspondientes la normación sustantiva. El artículo 47 EBEP dispone, en efecto, lo siguiente:
«Las Administraciones Públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos. La jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial.»
El legislador básico, por tanto, ha considerado que materias como la cuantificación de la jornada general, la especificación de las jornadas especiales, la determinación del calendario y horario laborales o el establecimiento de sistemas de control del cumplimiento corresponden a la competencia de las diferentes administraciones públicas.
Asimismo, y en relación con el personal laboral al servicio de las administraciones públicas, el artículo 51 EBEP establece que «[p]ara el régimen de jornada de trabajo, permisos y vacaciones del personal laboral se estará a lo establecido en este Capítulo y en la legislación laboral correspondiente». La regulación general contenida en el artículo 34.1 del Real decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET), prevé que la duración de la jornada sea la pactada por los convenios colectivos o los contratos de trabajo con un máximo legal de cuarenta horas de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual.
Finalmente, por previsión expresa del artículo 37 EBEP, las condiciones de trabajo de los empleados públicos son objeto de negociación colectiva, y entre estas se encuentran las materias referentes, entre otras, a la jornada de trabajo (
art. 37.1.m EBEP). Por su parte, el artículo 36.2 EBEP fija la obligación de negociación de las materias del artículo 37 EBEP, que se prevean básicas, en el seno de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas. La exposición de motivos de la LPGE 2012 no realiza referencia alguna al cumplimiento de este importante trámite en el procedimiento de elaboración de la norma.
Una segunda observación que deriva del análisis de la normativa existente se refiere al contenido de la regulación de la jornada de trabajo que han llevado a cabo las diferentes administraciones.
Así, con respecto al ámbito estatal, el artículo 78 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, que estuvo vigente hasta el año 2007, en que fue derogado por la disposición derogatoria, letra a, del EBEP, preveía que «[l]a jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración del Estado será la que reglamentariamente se determine. Su adaptación para puestos de trabajo concretos se consignará en la clasificación de los mismos, requiriendo, consiguientemente, la aprobación de la Presidencia del Gobierno, a propuesta de la Comisión Superior de Personal». De conformidad con esta previsión legal, diversas resoluciones han regulado la jornada y los horarios de trabajo del personal civil al servicio de la Administración general del Estado, la última de las cuales ha sido la Resolución de 20 de diciembre de 2005, de la Secretaría General para la Administración Pública (BOE núm. 309, de 27 de diciembre). Esta reglamentación fijó con carácter general como jornada ordinaria en la Administración General del Estado, la de 37 horas y 30 minutos semanales de promedio en cómputo anual, equivalente a mil seiscientas cuarenta y siete horas anuales (apdo. segundo de la citada Resolución).
Recientemente, el Real decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y por el que se regula la situación de prórroga presupuestaria, en su artículo 4, con el título «Reordenación del tiempo de trabajo de los empleados públicos», ha previsto que la jornada ordinaria de trabajo sea, de promedio semanal, no inferior a las 37 horas y 30 minutos, refiriéndola «al conjunto del sector público estatal». Esta disposición supone, además de una elevación del rango, la extensión de lo que se prevé en la normativa reglamentaria para la Administración General del Estado a aquellos organismos y entidades que forman parte del sector público del Estado, a pesar de no estar integrados en aquella Administración.
En el ámbito de la Administración local, el artículo 94 de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), establece que la jornada de trabajo en cómputo anual de sus funcionarios, así como la regulación sobre equivalencia y reducción de jornada, debe ser la misma que para los funcionarios de la Administración civil del Estado.
En el ámbito del personal funcionario al servicio de la Administración de la Generalitat de Catalunya, el artículo 108.2.g del Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un Texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública (DLEG 1/1997), establece el deber de este personal de «cumplir estrictamente la jornada y el horario de trabajo, que reglamentariamente se determinarán, en función de la mejor atención a los administrados, de los objetivos señalados en los servicios, y del buen funcionamiento de estos». Haciendo uso de esta habilitación legal, la regulación de la jornada de trabajo ha sido objeto de una serie de normas reglamentarias (art. 2 del Decreto 277/1992, de 24 de noviembre; art. 2 del Decreto 173/1996, de 23 de mayo; arts. 3 a 5 del Decreto 389/2000, de 5 de diciembre; arts. 3 a 5 del Decreto 188/2003, de 1 de agosto; arts. 3 a 5 del Decreto 295/2006, de 18 de julio) que han inscrito la regulación de esta materia en la potestad de autoorganización de la Administración de la Generalitat. Así, en el preámbulo del Decreto 389/2000 puede leerse lo siguiente:
«La determinación de la jornada y el horario de trabajo que ha de realizar su personal constituye una manifestación de la potestad organizativa de la Administración de la Generalidad que, de conformidad con el artículo 108.2.g) del Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Texto único de la Ley de la función pública de la Administración de la Generalidad, puede establecer, en cada momento, la jornada y el horario más convenientes en función de la mejor atención a los administrados, de los objetivos señalados en los servicios y de las necesidades o el buen funcionamiento de los servicios públicos.»
En la actualidad, la regulación vigente se encuentra en el Decreto 56/2012, de 29 de mayo, sobre jornada y horarios de trabajo del personal funcionario al servicio de la Administración de la Generalidad. La regulación de la jornada ordinaria se efectúa en el artículo 3, que en el apartado 1 prevé que es «de 37 horas y 30 minutos de trabajo efectivo en cómputo semanal, de lunes a viernes». El mismo artículo añade como especificaciones, en el apartado 2, que: «[d]urante el periodo comprendido entre el 15 de diciembre y el 10 de enero, ambos incluidos, y durante la Semana Santa, la jornada ordinaria en cómputo semanal es equivalente a multiplicar el número de días laborables de este periodo por 7 horas diarias», y se complementa con la previsión del apartado 3 según la cual «[e]n el periodo de verano, comprendido entre el 1 de junio y el 30 de septiembre, ambos incluidos, la jornada ordinaria es de 35 horas de trabajo efectivo en cómputo semanal, de lunes a viernes».
En el mismo sentido que las previsiones del artículo 37 EBEP citadas, los artículos 106 y 107.3 DLEG 1/1997 establecen para la Administración de la Generalitat la previsión de la negociación de las condiciones de trabajo (entre las que se encuentra la cuantificación de la jornada) en la mesa general de negociación y en las sectoriales que se acuerde constituir en sectores específicos. Por tanto, el contenido de las normas reglamentarias sobre estos aspectos viene prefigurado por el correspondiente acuerdo de condiciones de trabajo adoptado en la correspondiente mesa de negociación. Así, a modo de ejemplo, el Decreto 295/2006, de 18 de julio, recogió las medidas pactadas en el III Acuerdo general de condiciones de trabajo del personal del ámbito de aplicación de la Mesa General de Negociación de la Administración de la Generalidad para los años 2005-2008, cuya vigencia ha sido prorrogada.
Por su parte, y con respecto al personal laboral, de acuerdo con el marco legal establecido por el EBEP y el Estatuto de los trabajadores, el VI Convenio colectivo único de ámbito de Cataluña del personal laboral de la Generalitat de Catalunya para el periodo 2004-2008, prorrogado tácitamente, prevé una regulación según la cual «[s]e establece la jornada laboral ordinaria de 37,50 horas en cómputo semanal y 1.633 horas en cómputo anual» (art. 45.1).
B) Con respecto al examen de la LPGE 2012 en la que se inserta la disposición objeto de dictamen, aunque en su exposición de motivos no se alude de modo expreso a la regulación de la jornada de trabajo, en la memoria económica que acompaña el Proyecto de ley se considera que la citada regulación se incluye dentro de las medidas de contención del gasto público en materia de personal. Así lo hace también el preámbulo del Decreto-ley 20/2012 cuando se refiere a esta normativa.De acuerdo con este criterio, con el objetivo de alcanzar los objetivos de estabilidad presupuestaria y reducción del déficit, la LPGE 2012 contiene una serie de normas en materia de gastos de personal (título I) entre los que destacan las aplicables al conjunto del sector público, definido a este efecto en los amplios términos que determina la normativa europea (SEC), y que incluye tanto al Estado como a las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Estas medidas se concretan en una congelación de retribuciones en los términos establecidos en el artículo 22 y en las restricciones a la oferta de ocupación pública del artículo 23 LPGE 2012, y en la regulación de la jornada de trabajo general de la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012.
La congelación de retribuciones y las restricciones a la oferta de ocupación pública, con ligeras variaciones, se regulan en términos análogos a los de otras normas presupuestarias anteriores (
RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2011), con mención de su carácter básico y habilitación expresa en los artículos 149.1.13 y 156 CE.
3. El Gobierno de la Generalitat, en la solicitud de dictamen, indica que la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012 «modifica la actual previsión del art. 47 del Estatuto básico del empleado público aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, que reconocía la competencia de cada Administración para establecer la jornada de trabajo de sus empleados». Y añade que «invoca para dar cobertura a sus prescripciones las competencias que el art. 149.1.7, .13 y .18 de la Constitución reservan al Estado», aunque, «de acuerdo con la doctrina fijada hasta hoy por el Tribunal Constitucional, la determinación de la jornada de trabajo de los empleados públicos no formaría parte del régimen básico de los empleados públicos». Asimismo, señala que, «de acuerdo con el art. 136 del EAC, la Generalitat de Catalunya ha asumido la competencia propia para establecer el régimen estatutario de los empleados públicos de la Generalitat de Catalunya».
En consecuencia, se solicita dictamen a fin de que el Consell analice si las determinaciones de la disposición adicional septuagésima primera «se ajustan a los preceptos de la Constitución y del Estatuto de autonomía de Cataluña citados o de cualquier otro que el Consell de Garanties Estatutàries estime oportuno considerar».
Dado el contenido de la petición, este Dictamen se limitará a analizar si el precepto objeto de solicitud se ajusta al orden constitucional y estatutario de competencias.
Segundo. Adecuación de la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, al marco constitucional y estatutario de distribución de competencias
1. La disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012 regula para el conjunto del sector público, definido a estos efectos incluyendo los ámbitos estatal, autonómico y local, la jornada general de trabajo de su personal y establece, como hemos visto, una duración mínima de treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. En consecuencia, deberán llevarse a cabo las adecuaciones pertinentes sin que ello comporte ningún tipo de incremento retributivo. Esta disposición se dicta con carácter básico al amparo de los subapartados 7, 13 y 18 del artículo 149.1 CE, lo cual, según manifiesta la solicitud de dictamen, suscita dudas de constitucionalidad respecto de las competencias de la Generalitat.
El Tribunal Constitucional ha mantenido, a lo largo de una consolidada jurisprudencia, el carácter no intercambiable de los títulos competenciales, así como la imposibilidad de que una norma se ampare en una pluralidad de títulos habilitantes y la consiguiente necesidad de determinar en los supuestos de concurrencia o invocación de diversos títulos cuál es el prevalente en cada caso, teniendo en cuenta la razón o finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado y respetando el criterio de prevalencia del título más específico (véanse, por todas, las STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3, y 87/1987, de 2 de junio, FJ 2; y también los DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3.1, y 7/2012, de 8 de junio, FJ 2.1).
Siguiendo este criterio, es necesario, en primer lugar, identificar la materia en la que se encuadra la norma objeto de dictamen. Así pues, una primera aproximación a la disposición examinada permite calificarla como una norma relativa a las condiciones de trabajo de los empleados del sector público, lo que conduce a situarla, en principio, dentro de las materias de función pública y de legislación laboral, teniendo en cuenta la doble tipología de empleados públicos: funcionarios y personal laboral.
No obstante, la introducción de esta disposición en la LPGE 2012 obedece a motivos de índole económica. Concretamente, responde a la finalidad de contener el gasto público en la materia de gastos de personal con el fin de conseguir los objetivos de estabilidad presupuestaria y de déficit.
Pues bien, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la dimensión económica de una norma podría permitir su ubicación dentro de la genérica competencia estatal de ordenación general de la economía del artículo 149.1.13 CE. Este es un título competencial de naturaleza transversal que permite el desplazamiento del título competencial específico correspondiente a la materia regulada, en este caso los previstos en los subapartados 7 y 18 del artículo 149.1 CE, cuando se cumplan los requisitos que el propio Tribunal Constitucional ha ido fijando a lo largo de una dilatada jurisprudencia, a la que nos referiremos seguidamente, con el objetivo de delimitar la vis expansiva que se atribuye al título competencial del artículo 149.1.13 CE.
2. Para llevar a cabo esta tarea, la primera cuestión que debe abordarse es la identificación de los requisitos que la doctrina constitucional exige para encuadrar en este título competencial una disposición o actuación concretas por parte de los poderes públicos.
Los citados requisitos se concretan, básicamente, en la exigencia de una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general de las normas que se amparan en este título competencial. La transversalidad del título impone una interpretación restrictiva de su contenido «de forma tal que [no] vacíe toda competencia comunitaria dotada de una cierta dimensión económica» (STC 125/1984, de 20 de diciembre, FJ 1); así como la regla o test de la incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general impide que «dicha competencia estatal [se extienda] hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica [...] pues, en otro caso, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico» (STC 77/2004, de 29 de abril, FJ 4).
Con respecto a la aplicación del test de incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, hemos mantenido en ocasiones anteriores la necesidad de evitar argumentaciones de tipo finalista o instrumental, respecto de la dimensión económica de las normas, que conducen a un uso abusivo del título competencial del artículo 149.1.13 CE. Además, el Tribunal Constitucional no suele utilizar una metodología de tipo empírico para aplicar el citado test de incidencia, sino que recurre, preferentemente, a razonamientos de carácter abstracto (DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 2.1).
Esta posición es la que nos lleva a propugnar una aproximación de carácter objetivo (DCGE 10/2010, de 22 de junio, FJ 2.2) y abstracto, que preste más atención al supuesto objeto económico de la regulación, de modo que sea la relevancia de este contenido, y no solo los efectos o la motivación económica de la norma, el elemento que permita su inclusión en el concepto de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». El contenido económico de la norma se convierte así en un prius normativo, a partir del cual es posible considerar su relevancia para el conjunto de la economía.
Esta exigencia adquiere una importancia especial en tiempos de crisis económica, ya que la necesidad de ahorro que comporta la situación de crisis obliga a tener en cuenta la perspectiva del ahorro a la hora de regular cualquier materia. En consecuencia, se corre el riesgo de calificar como medida económica cualquier regulación con independencia de su naturaleza, introduciendo por esta vía un elemento distorsionador de la lógica constitucional que preside la distribución competencial y que perturba gravemente su funcionamiento. Especialmente cuando las regulaciones inciden en el ámbito del sector público y, particularmente, cuando se proyectan sobre la Administración.
La previsión de este impacto económico, incluso cuando la finalidad de ahorro se manifiesta de modo expreso como motivo de una determinada reforma o regulación, no es argumento suficiente para que esta sea calificada de medida económica y menos todavía para que pueda ser considerada como base de la planificación general de la economía. A estos efectos, debe extremarse la atención sobre la diferencia que existe entre la finalidad objetiva de la norma, en estrecha relación con su contenido material, y el substrato o política económica subyacente. Como afirmamos en nuestro Dictamen 7/2012, de 8 de junio (FJ 2), en relación con las medidas que suponen un efecto económico de ahorro, «por sí sola, la finalidad de ahorro económico en época de crisis no es argumento suficiente» para entender que una previsión encuentra encaje en las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» del artículo 149.1.13 CE.
Asimismo, la exigencia de que el contenido económico sea relevante como requisito inexcusable para el encuadre constitucional de una disposición en el ámbito de aplicación del artículo 149.1.13 CE se aprecia especialmente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a normas de carácter sectorial cuando establece que estas, cuando se dictan al amparo del artículo 149.1.13 CE, deben tener una «inmediata y directa relación con la dirección de la economía» (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 36) o, lo que es lo mismo, deben constituir «una medida económica general» (STC 24/2002, de 31 de enero, FJ 5). En definitiva, como hemos afirmado en el Dictamen 8/2011, de 27 de septiembre (FJ 2.4.A), estas disposiciones deben constituir una «medida sustantiva y especifica de la planificación económica».
Para que una disposición pueda encontrar amparo en el artículo 149.1.13 CE es necesario, pues, que la disposición concreta sea en sí misma una medida económica, en el sentido de una norma con contenido de regulación económica, y que esta regulación sea relevante para la economía general (DCGE 2/2009, de 3 de diciembre, FJ 4, y 10/2010, FJ 2.2). Si no fuera así, la mayor parte de las reformas que se realizan en épocas de crisis se situarían ab initio en el ámbito del artículo 149.1.13 CE con el único límite de un test de relevancia que es de difícil aplicación. Esta restricción también opera respecto de las normas cuya justificación expresa es de tipo económico, como la disposición adicional objeto de este Dictamen.
En congruencia con lo que se acaba de exponer, y con el fin de aplicar la doctrina anterior relativa al alcance del artículo 149.1.13 CE a la citada disposición, debemos realizar algunas consideraciones sobre el contenido y relevancia económica de esta disposición.
Tanto de la documentación que se adjunta al Proyecto de ley de presupuestos como del contexto normativo en el que la citada disposición se inserta, descrito en el fundamento jurídico anterior, se desprende que la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012 obedece al objetivo de contención del gasto público en materia de personal y, concretamente, a la finalidad de obtener el ahorro que supone la ampliación de la jornada laboral sin incremento retributivo en el sector público no estatal. Por ello, por un lado, la justificación de esta disposición en el debate parlamentario ha quedado reducida a la mención del ahorro que supone la ampliación de la jornada de trabajo en aquellos ámbitos en los que tiene una duración inferior (comunidades autónomas y corporaciones locales); y, por otro, su justificación documental aparece englobada dentro de la correspondiente a las normas sobre contención de gastos de personal de los empleados del sector público, a saber, la congelación de retribuciones y las restricciones a la oferta de empleo público, reguladas en los artículos 22 y 23 de la propia LPGE 2012.
No obstante esta finalidad, el objeto de la regulación no es económico ni esta tampoco comporta un efecto directo de ahorro. Si nos atenemos a su contenido material, la disposición adicional dictaminada establece una regulación general y permanente de la duración de la jornada de trabajo en el sector público con carácter mínimo. Se trata, pues, de una regulación material y sustantiva de las condiciones de trabajo de los empleados del sector público sin efectos retributivos. Por otra parte, la ampliación no retribuida de la jornada de trabajo no constituye una limitación directa del gasto público, a diferencia de lo que sucede con los artículos 22 y 23 LPGE 2012, porque no tiene un efecto en el gasto efectivo sino que se sitúa en el ámbito de la necesidad de gasto, limitándola. Y entre esta última y la primera no existe una correlación lineal sino que el gasto efectivo se da en función de una multiplicidad de factores de muy variada naturaleza. Dicho con otras palabras, la incidencia de la ampliación de la citada jornada sobre el gasto efectivo tiene un carácter mediato o indirecto, en el sentido de que necesita la concurrencia de otros elementos para que se produzca. Lo anterior también impide atribuir a esta disposición la relevancia económica que exige la doctrina constitucional para su encuadre en el artículo 149.1.13 CE.
Desde un punto de vista estrictamente económico, si bien es cierto que existe una conexión entre los tres tipos de medidas previstas en la LPGE 2012 por su incidencia en la contención de los gastos de personal (congelación de retribuciones, restricciones a la oferta de ocupación pública y ampliación no retribuida de la jornada laboral en el sector público no estatal), la diferencia económica e incluso jurídica entre estas también es evidente. Así, mientras que las dos primeras –congelación de retribuciones y restricciones a la oferta de ocupación pública– tienen un efecto directo sobre el gasto público, al impedir la utilización de las partidas presupuestarias correspondientes para incrementos retributivos o para la provisión de nuevos puestos de trabajo, la última –el aumento de la jornada de trabajo no retribuido– se limita a disminuir las necesidades de gasto en materia de personal, lo cual no siempre se traduce, como se ha dicho, en la disminución del gasto efectivo. Es más, este efecto indirecto sobre el gasto público provoca que pase a un primer plano el carácter complementario que tiene esta disposición respecto de las restricciones a la oferta de ocupación pública previstas en la propia LPGE 2012, en la medida en que permite absorber el excedente de horas de trabajo que previsiblemente pudiera quedar sin cobertura como consecuencia de estas restricciones.
Aplicando la doctrina anterior a la disposición objeto de dictamen, llegamos a la conclusión de que esta norma no tiene la «inmediata y directa relación con la dirección de la economía» exigida por la jurisprudencia constitucional. En primer lugar, porque su contenido material no tiene relación directa con las condiciones económicas de los empleados del sector público. A pesar de la finalidad de ahorro de esta disposición y sus efectos sobre la contención del gasto público, se trata de una norma reguladora de las condiciones de trabajo de los empleados públicos en su extensión horaria, no de su régimen retributivo. Y, en segundo lugar, porque las repercusiones económicas de esta regulación de las condiciones de trabajo del personal al servicio del sector público tienen un carácter mediato. Concretamente, porque inciden en el ámbito de las necesidades de gasto, sin constituir una limitación directa de este, a diferencia de las normas que establecen la congelación de retribuciones o las restricciones a la oferta de ocupación pública.
En consecuencia, entendemos que la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012 no reúne las características necesarias para poder ser ubicada en el ámbito competencial del artículo 149.1.13 CE.
3. Una vez descartado, por las razones expuestas, el artículo 149.1.13 CE como título habilitante, debemos analizar si la regulación que contiene la disposición objeto de dictamen puede encuadrarse en las competencias sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos (
art. 149.1.18 CE) y sobre la legislación laboral (
art. 149.1.7 CE).
En relación con el régimen estatutario de los funcionarios públicos, es necesario decir que el artículo 149.1.18 CE reserva al Estado la competencia sobre las bases del citado régimen y que el artículo 136 EAC, rubricado «La función pública y el personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas», en su letra a, atribuye a la Generalitat «[l]a competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones públicas catalanas», sin perjuicio de la competencia compartida en materia de «la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas» que se establece en la letra b del mismo precepto legal.
El Tribunal Constitucional ha declarado que la competencia del Estado sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos se proyecta esencialmente sobre «aspectos básicos de la situación personal de los funcionarios públicos; es decir, de la denominada relación de servicio, contenido indiscutible del régimen estatutario» (véase, por todas, la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 38), de modo que corresponde al Estado solo la regulación de los elementos esenciales de esta relación como bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. La jurisprudencia constitucional ha concretado cuáles son los elementos esenciales de esta relación (véase, entre otras, la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5) en la «normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas». Así lo recoge también, como hemos dicho, la letra b del artículo 136 EAC al establecer la competencia compartida sobre estas materias.
De lo indicado anteriormente debemos destacar, como uno de los elementos de la relación de servicio, los deberes y derechos de los funcionarios. Ahora bien, no le corresponde al Estado regular la totalidad del complejo haz de derechos y deberes que integran la relación de servicio, ni tampoco la regulación íntegra de todos los elementos de esta relación que se consideran básicos. Dicho de otro modo, ni todos los deberes y derechos de los funcionarios tienen la consideración de básicos, ni toda la regulación de los que sí lo son corresponde al Estado.
En relación con la cuantificación de la jornada de trabajo que lleva a cabo la disposición objeto de dictamen, debe tomarse en consideración el principio de conducta (dentro del capítulo VI, dedicado a los deberes y al código de conducta de los empleados públicos) fijado en el artículo 54.2 EBEP en relación con la jornada del empleado público, y que figura también expresamente como deber del personal al servicio de la Generalitat (art. 108.2.g DLEG 1/1997), cuando se refiere al hecho de que «[e]l desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos». Este deber genérico de trabajar en las condiciones que se establezcan y, concretamente, en cumplimiento de la jornada, que fija cada Administración, forma parte de los deberes de los funcionarios que, como hemos dicho, conforman la relación de servicio que constituye el núcleo indiscutible de su régimen estatutario. Por esta razón, corresponde al Estado la competencia para regular su contenido básico, de modo que, como ha declarado el Tribunal Constitucional, se garantice su recognoscibilidad (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5).
Ahora bien, como hemos afirmado en el Dictamen 7/2012, de 8 de junio (FJ 2.2.c), «la concreción de la cuantificación y la distribución de la jornada laboral debe entenderse que no constituye un elemento esencial del régimen estatutario de los empleados públicos y, por consiguiente, su regulación no tiene cabida en las competencias básicas del Estado ex artículo 149.1.18 CE».
La jornada de trabajo conforma el marco temporal dentro del cual se desarrolla la tarea de los funcionarios públicos. Por esta razón, solo la existencia y la determinación de la tipología y modalidades de la jornada, que es el marco de referencia del deber de trabajar, forman parte de la configuración esencial del deber básico de prestación de servicio del empleado público, pero no así la cuantificación concreta de esta jornada, ni siquiera con carácter mínimo. La determinación de la duración de la jornada de trabajo supone una regulación que excede del contenido propio de la normativa básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos.
En buena lógica, este grado de concreción de la prestación de trabajo del funcionario público, que implica la cuantificación, entra de lleno en el poder de autoorganización que corresponde a cada Administración como instrumento para la mejor organización del cumplimiento de sus funciones (STC 76/1983, FJ 38). Así lo ha entendido el EBEP, norma de cabecera de los empleados públicos, que en su artículo 47 se limita a mencionar la tipología de las jornadas de trabajo (generales y especiales) y el régimen de dedicación (a tiempo completo o parcial), pero deja la regulación completa a las diferentes administraciones públicas.
Por otra parte, la excepcionalidad que supone la concreción de un deber con carácter básico exigiría una justificación que no tiene lugar en el caso que nos ocupa. Es más, la homogeneización de la jornada de trabajo que implica su regulación con carácter general introduce un factor de rigidez en la organización de los servicios contraria a la flexibilidad que exige su diversidad y reduce de modo excesivo el margen de libertad que requiere una organización racional de estos servicios. Por todo ello, la concreción del deber de la prestación del trabajo del funcionario que significa la cuantificación de la jornada de trabajo con carácter básico no encuentra justificación en una mayor garantía de las condiciones de igualdad de trato de los administrados, a la cual alude el artículo 149.1.18 CE.
En este sentido, ya hemos señalado en los dictámenes 5/2010, de 20 de abril (FJ 3), y 6/2012, de 1 de junio (FJ 5.5), citando la STC 251/2006, de 25 de julio (FJ 9), que:
«no se puede atribuir la misma extensión e intensidad a las bases estatales cuando se refieren a aspectos organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y los administrados, que a los aspectos en los que aquella afectación no se produce [...].
A partir de aquí podemos concluir que el Estado es competente para dictar las bases en materia de personal estatutario, que, en cualquier caso, deben garantizar a los administrados un tratamiento común ante la Administración.»
Consiguientemente, la previsión de una jornada de trabajo mínima de treinta y siete horas y media, con carácter básico, para el personal funcionario al servicio del sector público, que lleva a cabo la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012 no encuentra amparo en el artículo 149.1.18 CE.
Por el contrario, sobre este ámbito se proyecta la competencia exclusiva de la Generalitat en la delimitación del régimen estatutario del personal de las administraciones públicas catalanas del artículo 136.a EAC, que incluye, como veremos seguidamente, al personal laboral de la Administración de la Generalitat.
4. Finalmente, nos corresponde examinar si la disposición adicional objeto de dictamen encuentra amparo constitucional en el artículo 149.1.7 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la «legislación laboral», en la medida en que la disposición cuestionada prevé también su aplicación al personal laboral del sector público.
Con este objetivo, debemos señalar, como ya declaramos en el Dictamen 5/2012, de 3 de abril (FJ 3), que la materia «laboral» debe ser entendida en el sentido restrictivo que le ha atribuido el Tribunal Constitucional, lo que comporta limitar el contenido de la competencia del Estado sobre la «legislación laboral» (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2, y DCGE 5/2010, FJ 2) específicamente a la normativa que regula «directamente la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios, en favor de los que y bajo la dirección de quienes prestan estos servicios» (STC 360/1993, de 3 de diciembre, FJ 4), o también a la que concierne a «la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral» (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 8).
En lo que interesa a nuestro Dictamen, de acuerdo con esta delimitación y haciendo uso de la competencia del artículo 149.1.7 CE, el Estado ha regulado en el Estatuto de los trabajadores la jornada máxima de trabajo, fijada en cuarenta horas semanales, y también los tiempos máximos de trabajo continuado y otros aspectos de la dimensión temporal de la relación laboral directamente relacionados con la garantía de los derechos de los trabajadores, sin hacer referencia alguna a la duración mínima de la jornada laboral. Con respecto a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones del personal laboral, el artículo 51 EBEP, en lógica armonía con el régimen de jornada de los funcionarios públicos, dispone que hay que estar a lo que, para los funcionarios, determina el propio capítulo V (concretamente, el citado art. 47 EBEP, que la deja en manos de las administraciones públicas) y a la legislación laboral. Una remisión que consideramos que debe entenderse como referida a la garantía de respeto de la jornada máxima que fija el Estatuto de los trabajadores.
De modo congruente con esta regulación, en el ámbito del sector público, el EBEP remite, asimismo, a la negociación la cuantificación de la jornada de trabajo del personal laboral al servicio de las administraciones públicas y unifica en este aspecto concreto el régimen aplicable a los funcionarios y al personal laboral, sin perjuicio de que esta negociación deba manifestarse posteriormente en la norma que corresponda, de aplicación general a todos los empleados públicos (
arts. 54, 47, 37 y 36 EBEP).
De lo anterior se desprende que la fijación de la duración de la jornada de trabajo del personal laboral del sector público no es objeto propio de la legislación laboral en el sentido, según hemos visto, que le atribuye la jurisprudencia constitucional, puesto que no constituye una regulación directa de las relaciones que existen entre el trabajador y el empresario -en este caso, la Administración- para el que trabaja, sino que la propia norma reguladora del estatuto del personal al servicio de la Administración (
arts. 47 y 51 EBEP) la concibe como una materia que pertenece a la competencia de la Administración para organizar sus servicios.
Por esta razón, el artículo 47 EBEP y, a través suyo, el artículo 51 EBEP remiten a «cada Administración» la regulación concreta de la jornada y, específicamente, su cuantificación mínima.
En el ámbito de la Generalitat, esta potestad de autoorganización se proyecta sobre las condiciones de trabajo de los empleados del sector público, laborales y funcionarios, en el artículo 136.a EAC.
En consecuencia, la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012 no encuentra amparo en la competencia del Estado del artículo 149.1.7 CE e invade la competencia de la Generalitat del artículo 136.a EAC.
Por todo lo que se ha expuesto anteriormente, entendemos que la disposición adicional septuagésima primera LPGE 2012, al regular la duración mínima de la jornada de trabajo de todos los empleados públicos, no encuentra amparo en las competencias de los subapartados 7, 13 y 18 del artículo 149.1 CE y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 136.a EAC.

References: artículo 76
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 30
 artículo 47
 artículo 51
 artículo 34
 Real decreto 
 artículo 37
 artículo 36
 artículo 37
 artículo 78
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 94
 artículo 108
 artículo 108
 artículo 3
 artículo 37
 artículo 22
 artículo 23
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 54
 artículo 149
 artículo 47
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 136
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 51
 artículo 47
 artículo 51
 artículo 136
 artículo 149
 artículo 136
 artículo 149
 artículo 136