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Timestamp: 2018-12-17 00:50:13+00:00

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﻿ Sentencia SU-242 de abril 30 de 2015
SENTENCIA SU-242 DE 30 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:RÉGIMEN CONTRACTUAL SUSTANCIAL APLICABLE A LOS CONTRATOS ESTATALES NO DETERMINA EL RÉGIMEN PROCESAL PARA LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS SUSCITADAS CON OCASIÓN DEL MISMO. AUNQUE LA LEY 1107 DEL 2006 MODIFICÓ EL ARTÍCULO 82 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ÉPOCA, SEGÚN LA CORTE, ESTA DISPOSICIÓN CAMBIÓ LA CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA EN EL SENTIDO DE ESTABLECER EL FACTOR ORGÁNICO O SUBJETIVO PARA SU DETERMINACIÓN, SIN QUE ELLO MODIFICARA TÉRMINOS DE CADUCIDAD O DE PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES Y DERECHOS DERIVADOS DE LAS ACCIONES CONTRACTUALES. ES DECIR, A SU JUICIO, LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA EN MATERIA DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUE RATIFICADA POR LA LEY 1107 DEL 2006, TODA VEZ QUE, ANTES DE SU ENTRADA EN VIGENCIA, EXISTÍA PLENA CLARIDAD SOBRE EL RÉGIMEN PROCESAL Y DE COMPETENCIAS PARA LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS CUANDO LOS CONTRATOS ESTATALES, SUSTANCIALMENTE, SE REGÍAN POR EL DERECHO PRIVADO
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, PROCESO ADMINISTRATIVO LABORAL, CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia SU-242 de abril 30 de 2015
Ref.: Expediente T-4.092.078
Acción de tutela instaurada por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro.
En la revisión de las sentencias proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 27 de septiembre de 2012 —en primera instancia— y por la Sección Quinta de esa misma corporación, el 25 de julio de 2013 —en segunda instancia—, dentro de la acción de tutela promovida por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Fonade presentó acción de tutela el 31 de agosto de 2012, en contra de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso y en especial el acceso a la administración de justicia, al proferir dentro del proceso judicial de controversias contractuales, las providencias que rechazaron en primera y segunda instancia la demanda formulada por la entidad accionante. Dichas decisiones concluyeron que la acción había caducado porque transcurrieron más de dos años desde el momento de la liquidación de los contratos celebrados con los Consorcios Diseños Carcelarios e Intercárceles.
Por estas razones, el fondo solicitó al juez de tutela dejar sin efecto jurídico las siguientes providencias: i) del 6 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) del 30 de noviembre de 2011; y iii) del 7 de marzo de 2012, estas últimas proferidas por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso radicado bajo el 25000232600020100016801. Para que en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitir la demanda instaurada por Fonade en contra del Consorcio Diseños Carcelarios 2005 y el Consorcio Intercárceles, en ejercicio de la acción de controversias contractuales.
1. Fonade celebró contrato de consultoría 2051457 del 15 de junio de 2005, con el Consorcio Diseños Carcelarios 2005, cuyo objeto era “… realizar los estudios y diseños de preinversión para la construcción de establecimientos carcelarios de reclusión a nivel nacional para el grupo 1”(1).
2. Según la cláusula quinta del mencionado contrato, el plazo fijado para la ejecución de los estudios y diseños era “… de máximo 6 meses contados a partir del perfeccionamiento del contrato, la aprobación de las garantías por parte de la asesoría jurídica de Fonade y la suscripción del acta de inicio por parte del contratista, el interventor del contrato y Fonade”(2). Sin embargo, el otrosí 2 del 5 de agosto de 2005, modificó el aparte mencionado anteriormente, para que los 6 meses de duración del contrato se contaran a partir de “… la suscripción del acta de inicio por parte del contratista y Fonade”(3), que fue firmada el 5 de agosto de 2005(4).
3. La forma de liquidar el contrato de consultoría quedó establecida en la cláusula 21 del mismo, la cual se haría de mutuo acuerdo dentro de los 4 meses siguientes a su terminación, a través de acta firmada por las partes contratantes(5).
4. Durante el desarrollo del contrato, el contratista presentó actas de entrega y recibo parcial los días 28 de septiembre y 4 de noviembre de 2005, en las que rindió cuenta sobre sus avances, en la ejecución material del objeto contractual(6).
6. De otro lado, la accionante celebró contrato de interventoría 2051918 con el Consorcio Intercárceles del 5 de julio de 2005, cuyo objeto era “… realizar la interventoría técnica, administrativa, financiera y contable a los estudios y diseños de preinversión para la construcción de los establecimientos de reclusión a nivel nacional, para el grupo 1”(7), es decir, al contrato de consultoría 2051457 del 15 de junio de 2005, celebrado con el Consorcio Diseños Carcelarios 2005.
7. El plazo de ejecución contractual fue de 6.5 meses, contados a partir del acta de inicio, conforme a la cláusula quinta del contrato(8), la que fue suscrita por las partes el 18 de julio de 2005(9). El acta de terminación del contrato de interventoría 2051918, se firmó de mutuo acuerdo el 20 de febrero de 2006(10).
9. El 24 de marzo de 2010 Fonade presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en contra del Consorcio Diseños Carcelarios 2005 y el Consorcio Intercárceles, con la finalidad de resolver los presuntos conflictos surgidos con ocasión de la ejecución de los contratos 2051457 y 2051918(11).
10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante auto del 6 de octubre de 2010, rechazó la demanda presentada por Fonade al considerar que operó el fenómeno de la caducidad de la acción de controversias contractuales, por haber transcurrido más de 2 años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento y en especial, cuando se trate de contratos que requieran liquidación, en aplicación del literal d del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
El juez de conocimiento consideró que, si el acta de inicio del contrato de consultoría 2051457, se firmó el 5 de agosto de 2005 y el plazo de ejecución era de 6 meses, la terminación del mismo fue el 5 de febrero de 2006. En el expediente del proceso ordinario no encontró el fallador que el contrato se haya liquidado, razón por la cual las partes contaban para realizar la liquidación del mismo de común acuerdo hasta el 5 de junio de 2006, conforme a la cláusula 21 del contrato(12). Fracasada la posibilidad de liquidación por las partes, según el fallador, la ley le otorga dos meses a la entidad pública para que realice la liquidación del contrato, término que se extendía hasta el 5 de agosto de 2006(13). Por tanto, aplicados los dos años de caducidad de la acción de controversias contractuales, el término procesal venció el 5 de agosto de 2008.
En relación con el contrato de interventoría 2051918, consideró el juez de conocimiento, que había operado la caducidad de la siguiente manera: i) el acta de iniciación se firmó el 18 de julio de 2005; ii) el acta de terminación fue suscrita el 20 de febrero de 2006; iii) los 4 meses para la liquidación de mutuo acuerdo vencieron el 20 de junio de 2006; iv) la entidad contaba hasta el 20 de agosto de 2006 para liquidar el contrato; y v) el término de caducidad de dos años, para presentar la acción de controversias contractuales, venció el 20 de agosto de 2008.
12. Surtido el trámite de la apelación, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, confirmó la providencia recurrida, con auto del 30 de noviembre de 2011, notificado por estado del 6 de diciembre de 2011(14), en el que reiteró los argumentos del ad quo sobre la operancia de la caducidad de la acción de controversias contractuales formulada por la accionante.
13. Contra esa decisión, la demandante presentó solicitud de adición, puesto que, según la recurrente, no se habían resuelto algunos aspectos que sustentaron la apelación, relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo. Esta solicitud fue resuelta con auto del 7 de marzo de 2012(15), en el que decidió no adicionar el auto del 30 de noviembre de 2011, con base en que fueron resueltos todos los aspectos que sustentaron el recurso de apelación.
14. El juez de primera instancia profirió auto que obedeció lo resuelto por el superior el 17 de agosto de 2012(16).
Conoció de la acción de tutela en primera instancia, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El fallador de instancia avocó conocimiento por auto del 10 de septiembre de 2012 y ordenó vincular a la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a las sociedades Construcciones G y G Ltda., Construcciones AMCO Ltda. y R.M.R. Construcciones S.A., todas integrantes del Consorcio Diseños Carcelarios 2005, a la sociedad Esparza Ingeniería Ltda. y Jesús Guillermo Gómez López, ambos miembros del Consorcio Intercárceles.
1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera(17).
El magistrado Ramiro Pazos Guerrero en representación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, presentó intervención dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que expuso brevemente los antecedentes y los fundamentos que dieron origen a la acción de tutela, la procedibilidad de la misma contra providencias judiciales y concluyó, con base en los principios de autonomía e independencia, lo siguiente:
“… al decretar el rechazo de la demanda, [el juez de instancia] lo hizo en aplicación estricta del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil que prescribe de la regla de derecho según la cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”(18).
2. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección “A”(19).
3. Constructora AMCO Ltda.(20).
Además consideró la interviniente, que para el caso concreto, había operado la caducidad de la acción de controversias contractuales, razón por la cual, la entidad accionante no puede “… ahora ampararse en la tesis de la concurrencia eventual de términos civiles y administrativos, para poder escoger el que más convenga al extremo litigante”.(21)
Concluyeron las intervenciones que no puede usarse la acción de amparo como herramienta para revivir términos vencidos y poder recurrir ante el juez de tutela, con el fin de reabrir el debate sobre un tema zanjado por la jurisdicción contenciosa, como es la ocurrencia de la caducidad de la acción de controversias contractuales(22). En consecuencia, solicitó negar la acción de tutela, por ausencia de vía de hecho vulneradora del debido proceso de la accionante(23).
4. R.M.R. Construcciones S.A.(24).
Así las cosas, para el interviniente, no puede pensarse en que una vez entró en vigencia la Ley 1107 de 2006, coexistieron dos acciones contractuales, que podían ser usadas a elección del demandante, una con un término de caducidad de 2 años y otra con un término de prescripción de 10 años.(25)
En relación con el defecto fáctico manifestó que no se acreditó, puesto que la aplicación de la Ley 1107 de 2006, era inmediata por tratarse de una norma procesal, con independencia de si la ocurrencia de los hechos generadores de la demanda se configuraron con anterioridad a la vigencia de la misma, por esta razón, concluyó la sociedad, que el término de caducidad debía aplicarse a cualquier acción contenciosa presentada con posterioridad a la vigencia de la Ley 1107 de 2006, es decir, el 27 de diciembre de 2006(26).
Primera instancia(27)
En ese orden de ideas, el ejercicio de la acción de controversias contractuales se concretó con la presentación de la demanda el 24 de marzo de 2010, para ese momento ya se encontraba caducado el derecho de acción de Fonade, conforme al numeral 10 del artículo 136 del Decreto 1 de 1984.
Segunda instancia(28)
En cuanto al presunto defecto fáctico, consideró el juez de segunda instancia que “… para el momento de entrada en vigencia de dicha ley(29), esto es, 27 de diciembre de 2006, Fonade no había presentado la demanda, razón por la cual no puede ahora deprecarse la aplicación del término de caducidad de la acción ordinaria civil, menos cuando el actor acudió directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio de la acción contractual, acogiéndose a sus ritos y formalidades”(30).
1. Es competente la Sala Plena de la Corte Constitucional para revisar los fallos proferidos dentro de la acción de tutela T-4.092.078, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
El fundamento de las decisiones judiciales mencionadas, gravitó en torno a la operancia de la caducidad de la acción de controversias contractuales ejercida por Fonade, al haber transcurrido más de dos años, contados a partir de la oportunidad de liquidar los contratos de consultoría e interventoría, cuyos plazos se extendieron, según los jueces contenciosos, hasta el 5 y 20 de agosto de 2006, respectivamente(31).
i) la demanda de controversias judiciales, presentada por el fondo, fue rechazada con fundamento en la indebida aplicación de términos de caducidad de acciones contenciosas, con ocasión de la entrada en la vigencia de la Ley 1107 de 2006(32);
En ese entendido, Fonade solicitó al juez de tutela para que ordene dejar sin efectos jurídicos las providencias del 6 de octubre de 2010, del 30 de noviembre de 2011 y del 7 de marzo de 2012, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente y que hacen parte del proceso radicado bajo el número 25000232600020100016801, para que en consecuencia admita la demanda de controversias contractuales, formulada en contra de los Consorcios Diseños Carcelarios 2005 e Intercárceles.
De superarse esta fase de análisis, la corporación se ocupará del estudio de los presuntos defectos generadores de vía de hecho acusada, examen que gravitará en torno a tres temas: i) la naturaleza jurídica del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y el régimen normativo que rige su actividad contractual; ii) la solución judicial de las controversias contractuales del Fonade y el tránsito legislativo en materia de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de la acción de controversias contractuales entre los años 2005 y 2010; y iii) el alcance normativo de la Ley 1107 de 2006, en especial si afectó los términos de caducidad o prescripción de la acción de controversias contractuales. Finalmente se analizará el caso en concreto.
4. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional(33) y encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, que establece su viabilidad cuando la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales se produce por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidos los jueces de la República.
En sede de convencionalidad, sustentan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el numeral 1º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos(34) y el literal a. del numeral 3º del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(35).
5. Con la Sentencia C-590 de 2005(36), la Corte Constitucional superó el concepto de vías de hecho, utilizado previamente en el análisis de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para dar paso a la doctrina de específicos supuestos de procedibilidad. En la Sentencia SU-195 de 2012(37), ésta corporación reiteró la doctrina establecida en la Sentencia C–590 de 2005(38), en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de tutela al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, agrupados en: i) requisitos generales de procedencia y ii) causales específicas de procedibilidad.
6. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial —ordinarios y extraordinarios—, salvo que se trate de evitar la ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable(39); iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción de tutela se interponga en un tiempo razonable y proporcionado a la ocurrencia del hecho generador de la vulneración(40); iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en la providencia que se impugna en sede de amparo(41); v) la identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales y de haber sido posible, que los mismos hayan sido alegados en el proceso judicial(42); y vi) que no se trate de una tutela contra tutela.
— Defecto material o sustantivo: tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales(43), cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
— Decisión sin motivación: se presenta cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan.
— Desconocimiento del precedente(44): se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad.
8. Este defecto ha sido decantado extensamente por esta corporación, claramente explicado en la Sentencia SU-195 de 2012. En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica(45).
a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente(46) o porque ha sido derogada(47), es inexistente(48), inexequible(49) o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el legislador(50).
b. No se hace una interpretación razonable de la norma(51).
c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes(52).
d. La disposición aplicada es regresiva(53) o contraria a la Constitución(54).
e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición(55).
f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma(56).
9. Se está en presencia del defecto por desconocimiento del precedente judicial, cuando el juez ordinario desconoce o limita el contenido y alcance de un derecho fundamental, decantado por la Corte Constitucional(57).
10. La Corte Constitucional en la Sentencia T-791 de 2013, estableció los siguientes requisitos para que prospere esta causal: i) que exista un conjunto de sentencias (constitucionalidad o varias de tutela) previas al caso que habrá de resolver(58), que contengan claras reglas jurisprudenciales sobre las que descanse la ratio decidendi; ii) el precedente debe tener un problema jurídico semejante al caso concreto que se busca resolver; y iii) debe existir semejanza entre sus aspectos fácticos y normativos(59).
11. Desde sus inicios, esta Corte estableció que los jueces naturales tienen amplias facultades discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso concreto(60). Por ello, esta corporación determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial(61).
12. No obstante, tal poder discrecional debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría intervenir la providencia judicial censurada(62).
Así mismo, puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones: una positiva(63)y otra negativa(64). La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.
“… para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”(65).
15. La entidad pública accionante fue creada mediante Decreto 3068 del 16 de diciembre de 1968, como un establecimiento público, inicialmente denominado Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, Fonade, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio(66).
5. Estudios de proyectos específicos comprendidos dentro de los programas de integración económica general y de integración fronteriza colombo-venezolana y colombo-ecuatoriana, especialmente aquellos que tengan un carácter multinacional.
6. Estudios de proyectos específicos relacionados con la integración subregional de los países firmantes del acta de Bogotá de agosto de 1966”(67).
“Reestructurase el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, establecimiento de orden nacional, creado por Decreto 3068 de 1968, en una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero denominada Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación”.
Esta norma cambió la entidad en los siguientes aspectos: i) dejó de ser un establecimiento público, para convertirse en una empresa industrial y comercial del Estado; ii) se le confirió carácter financiero; iii) cambió su denominación a Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade; y iv) ya no estaría adscrita sino vinculada al Departamento Nacional de Planeación.
En relación con su objeto, el artículo 2º del Decreto 2168 de 1992 estableció que Fonade “… tiene por objeto principal ser agente en el ciclo de proyectos de desarrollo mediante la financiación y administración de estudios, y la coordinación de la fase de preparación de proyectos de desarrollo”.
Las funciones, que para ese momento desarrollaría el Fonade, quedaron consignadas en el artículo 3º del mencionado decreto, entre las que se encuentran las siguientes: i) celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo; ii) analizar operaciones de crédito interno y externo, con sujeción a normas pertinentes; entre otras(68).
17. El Decreto 288 de 2004, modificó nuevamente la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade. Así, mantuvo su naturaleza jurídica como empresa industrial y comercial del Estado, su carácter financiero, la personería jurídica propia, al igual que su autonomía administrativa, y fue incluida entre las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera(69).
Como objeto principal del Fonade se estableció que sería: “… Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”(70).
En desarrollo del mismo, el Fonade cumple las siguientes funciones: i) promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales; ii) realizar las gestiones necesarias para garantizar la viabilidad financiera del fondo y la de los proyectos que administra o ejecuta; iii) celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo, entre otras(71).
18. En conclusión, Fonade en la actualidad es: i) Empresa industrial y comercial del Estado(72); ii) tiene carácter financiero; iii) cuenta con autonomía administrativa; iv) se encuentra vinculada al Departamento Nacional de Planeación; y v) está vigilada por la Superintendencia Financiera.
Régimen contractual del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade
19. El régimen contractual de las entidades públicas está determinado por la ley. En Sentencia C-388 de 1996(73), la Corte afirmó que:
“… antes de la expedición del estatuto general de contratación de la administración pública —Ley 80 de 1993—, ordenamiento del cual forma parte la norma parcialmente impugnada, los contratos que los órganos del Estado estaban autorizados a celebrar se clasificaban en: contratos administrativos; contratos privados con cláusula de caducidad, y contratos privados de la administración, cada uno de los cuales estaba sometido a una jurisdicción distinta, así: los dos primeros a la jurisdicción contencioso administrativa y los últimos a la jurisdicción ordinaria. A partir de la vigencia del estatuto citado, el legislador decidió abolir tal clasificación y reunir en una sola categoría los contratos de todo orden en los que intervenga una entidad del Estado, creando los que denominó contratos estatales, cuya definición aparece consignada en el artículo 32 ibídem, (…), esto es, los contratos de obra, de consultoría, de prestación de servicios, de concesión (…)”.
“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’ (…)”(74)”(75).
El estatuto general de la contratación pública en Colombia está contenido en la Ley 80 de 1993, además de otras disposiciones normativas. Esta ley tiene vocación universal(76), derivada de su objetivo general de: “…disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales”(77), lo que implica que se aplican a todas las entidades públicas que comprenden: organismos públicos con o sin personería jurídica, no solo de la rama ejecutiva, sino también de la administración en un sentido más amplio, que incluyen los demás órganos que ejercen funciones públicas como la legislativa y la judicial; organismos independientes, empresas industriales y comerciales del Estado, entre otras.
Todas estas entidades, enunciadas en el artículo 2º de la mencionada ley, desarrollan sus actividades bajo el concepto de contrato estatal, con el que se superó la antigua distinción entre contrato administrativo y contratos de derecho privado(78).
“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad…” (resaltado fuera de texto).
La misma norma establece, de forma enunciativa, las clases de contratos estatales, entre los que se encuentran los siguientes: i) de obra(79); ii) consultoría(80); iii) prestación de servicios(81); y iv) consultoría(82).
“Los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del estatuto general de contratación de la administración pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades”.
De otra parte, el artículo 93 de la Ley 489 de 1998(83), establece que:
“Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del derecho privado”.
21. En consecuencia, la especial naturaleza jurídica del Fonade, puesto que se trata de una empresa industrial y comercial del Estado, con carácter financiero, hace que su régimen contractual se encuentre regido, en lo sustancial, por el derecho privado. En efecto, en los considerandos del Acuerdo 2 del 25 de febrero de 2003, a través del cual se adoptó el manual de contratación de esa entidad, se estipuló que:
“… la actividad contractual de Fonade se desarrolla mediante la aplicación de dos regímenes jurídicos: la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios para las actividades propias de su funcionamiento y el derecho privado para el cumplimiento del giro ordinario de sus negocios”.
En este orden de ideas, esa entidad se encuentra dentro de las excepciones contenidas en el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo que no se rige en materia contractual, en lo sustancial, por estas disposiciones, sino que en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, se regirá por el derecho privado y en especial por las disposiciones del estatuto orgánico financiero (arts. 286-289).
22. En conclusión, el régimen de contratación de las entidades públicas se encuentra consignado en la Ley 80 de 1993, que estableció la genérica categoría de contratos estatales, a todos aquellos que celebren las entidades públicas enunciadas en el artículo 2º de ese estatuto. Algunas entidades públicas, como el Fonade, se encuentran exceptuadas del régimen contenido en la Ley 80 de 1993, en razón a su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado y su carácter financiero, por lo que sus negocios se rigen por las normas del derecho privado.
Solución judicial de las controversias contractuales del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, entre los años 2005 y 2010
24. La actual concepción de jurisdicción, se aparta de su escueto significado literal de “decir o indicar el derecho” y se aproxima según Couture, bajo un sentido técnico y preciso, hacia una naturaleza de función pública, una función de los órganos del Estado(84).
El contenido de esta función pública, es descrito por el profesor Hernando Morales Molina bajo dos grandes formas, que son: i) la declaración o decisión del derecho (proceso de cognición); y ii) la realización coactiva de los derechos en forma de ejecución forzada (proceso de ejecución)(85). En efecto, Calamandrei concretaba estos dos aspectos de la jurisdicción, así:
“Para poner en práctica las garantías jurisdiccionales que acabamos de reseñar, se requiere el ejercicio de una actividad continuada, en la cual se pueden distinguir dos momentos: la cognición y la ejecución forzada. La cognición se dirige a la declaración de certeza de un mandato individualizado (primario o sancionatorio) y se expresa en una decisión; la ejecución forzada trata de hacer que el mandato individualizado, declarado cierto mediante la decisión, sea prácticamente ejecutado”(86).
“… la potestad que tiene el Estado para administrar justicia en ejercicio de la soberanía de que es titular, mediante el conocimiento y decisión de las diferentes causas (civiles, criminales, administrativas, etc.) y, en tal virtud, es única e indivisible. Es por ello que todos los jueces ejercen jurisdicción en nombre del Estado, pero circunscrita al ámbito propio de la competencia(87) que le asigna la ley(88)”(89).
“… la función de conocer y juzgar los litigios y de ejecutar lo juzgado, es esencialmente la misma, cualquiera que sea la rama del derecho sustantivo que se aplique a través de dicha función. Sin embargo, diversos sectores de la doctrina, suelen formular algunas divisiones o clasificaciones que, más que referirse a la función jurisdiccional en sí misma, conciernen a los órganos que la ejercen, a la materia sobre la que recae o al ámbito en el que se debe desarrollar”(90).
En ese sentido, el profesor Hernando Morales Molina describió que: “Desde el punto de vista de la naturaleza o calidad de las relaciones que constituyen la materia de la jurisdicción, esta se distingue en jurisdicción civil y jurisdicción penal”(91). Ahora bien, cuando la clasificación de la jurisdicción se basa en el tipo de competencia de los órganos judiciales, la jurisdicción puede ser: i) ordinaria, que es ejercida por los juzgadores, que tienen competencia para conocer de la generalidad de los litigios; y ii) especial, aquella que tienen los juzgadores para conocer de cierta clase de litigios(92).
Dentro de las llamadas jurisdicciones especiales, un sector de la doctrina ubica la contenciosa administrativa, en la que, al igual que en la penal, existe un interés del Estado en el proceso, y a la vez, es el Estado quien lo resuelve(93). Esta jurisdicción se encarga de juzgar las contiendas en la cuales la administración pública es parte. Ante esta jurisdicción se ejerce un derecho de acción autónomo, que busca que el juez condene a la administración a pagar una indemnización, como consecuencia de sus actos (o hechos) administrativos o para revocar actos administrativos con efectos de anulación(94).
“La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”.
“… la expresión jurisdicción designa la naturaleza de la función propia del juzgador; en cambio, la competencia es un concepto que se aplica a todos los órganos del Estado —y no solo a los jurisdiccionales— para indicar la esfera o el ámbito —espacial, material, personal, etc.— dentro del cual aquellos pueden ejercer válidamente las funciones que les son propias”.(95)
“… la competencia es la facultad que tiene un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”(96).
Mattirolo definía la competencia como “… la medida con que la jurisdicción se distribuye entre las diversas autoridades judiciales”(97).
“… la suma de facultades que la ley da al juzgador para ejercer su jurisdicción en determinado tipo de litigios o conflictos. El juzgador, por el solo hecho de serlo, es titular de la función jurisdiccional, pero no la puede ejercer en cualquier tipo de litigios, sino sólo en aquellos para los que está facultado por la ley; es decir, en aquellos en los que es competente”(98).
En una perspectiva objetiva, la competencia es la órbita jurídica dentro de la cual se puede ejercer la función pública por el órgano correspondiente, por lo que desde un punto de vista subjetivo, la competencia implica el conjunto de atribuciones otorgadas a dicho órgano para que ejerza su función jurisdiccional(99). Por esta razón, el juez o tribunal no puede ejercer jurisdicción sino hasta el límite de la competencia que la ley le señala, puesto que la competencia es el ejercicio de la jurisdicción en concreto(100).
“… el “juez natural” es aquél a quien la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su resolución(101).
Este principio constituye elemento medular del debido proceso, en la medida en que desarrolla y estructura el postulado constitucional establecido en el artículo 29 superior que señala que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”(102), principio que figura igualmente en el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, entre las garantías judiciales reconocidas a toda persona(103).
Al respecto debe señalarse que la competencia de una autoridad judicial ha sido entendida como la porción, la cantidad, la medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde conocer, atendidos determinados factores (materia, cuantía, lugar, etc.)(104)”(105).
29. La forma de distribuir la competencia depende de los factores de asignación de la misma, que de manera enunciativa son: i) objetivo; ii) subjetivo; iii) funcional; iv) territorial; v) por conexión(106), entre otros. En todo caso, la atribución de una porción determinada de asuntos a distintos órganos judiciales, tiene que ver con el desarrollo de una política procesal, que a su vez responde a la necesidad práctica de una mejor, adecuada y eficiente administración de justicia, así como a un mejor acceso de quienes deben acudir a la misma(107).
El factor objetivo o material que determina la competencia, se relaciona con el objeto del negocio judicial, bien por su propia naturaleza o en razón a su cuantía o valor comercial, es decir, se refiere al contenido especial de la relación jurídica en litigio(108). En palabras de Carnelutti, este criterio hace referencia al “modo de ser del litigio”, al vínculo de derecho material que da lugar a la causa(109).
El factor subjetivo, determina la competencia del juez con fundamento en la calidad de las personas interesadas en el respectivo proceso(110). El factor funcional, permite la distribución de competencias a partir de las funciones que determinados jueces están llamados a ejercer en un solo proceso, puesto que se atiende a un criterio de grado, por lo que existen jueces de primera y segunda instancia y tribunales de casación, entre otras.
El factor territorial, implica que el legislador, determina la competencia con fundamento en el lugar del territorio en donde debe adelantarse el juicio. Ahora bien, esta condición está subordinada a los siguientes fueros: i) general o del domicilio; ii) objeto del pleito, por ejemplo, el ejercicio de acciones reales; iii) convencional o contractual; iv) por los hechos; v) exclusivo; vi) concurrentes a elección o sucesivos, entre otros(111).
Por último, el factor por conexidad, con el que se fijan criterios de competencia de las acciones judiciales llamadas conexas, entre las que existe alguna clase de vínculo, bien por provenir de una misma causa o relación jurídica sustantiva (conexidad objetiva) o bien porque intervienen las mismas partes (conexidad subjetiva)(112), lo que permite o hace necesario su ejercicio en un solo proceso, por ejemplo la acumulación de acciones(113).
La Corte, en Sentencia C-665 de 1997(114), afirmó que:
“La competencia se fija de acuerdo con distintos factores, a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial), el factor de conexidad”.
“La competencia debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad por que no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden público puesto que se funda en principios de interés general”.
31. El concepto de caducidad ha sido enmarcado por la doctrina dentro de los presupuestos procesales, entendidos como los requisitos necesarios para que pueda constituirse un proceso válido(115). Calamandrei los entendía como “… las condiciones que deben existir a fin de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el poder-deber del juez de proveer sobre el mérito”(116).
Esta teoría fue desarrollada en extenso con la obra de Oskar Von Bülow, titulada “La teoría de las excepciones procesales y los presupuestos procesales”(117). Para el mencionado autor, la constitución válida de una relación jurídica procesal, está condicionada a la satisfacción de requisitos de admisibilidad y condiciones previas, denominadas presupuestos procesales(118).
En ese orden de ideas, la caducidad hace parte de aquellos presupuestos procesales relacionados con el derecho de acción, entre los que también se encuentran la capacidad de las partes, la jurisdicción y la competencia. Dicho esto, la caducidad hace referencia al ejercicio de la acción dentro de determinados plazos fijados por la ley, so pena de la imposibilidad de constituirse una relación jurídico-procesal válida(119).
Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”(120).
“… como medio de adquirir los derechos por su ejercicio durante cierto tiempo, acompañado de otros requisitos establecidos en la ley, lo que con más propiedad y para evitar confusiones, puede designarse con el nombre de “usucapión”, y como modo de extinguirse los derechos por su no ejercicio durante cierto lapso (C.C., art. 2535), prescripción propiamente dicha o prescripción extintiva”(121).
De la definición anterior se desprende su carácter renunciable y la necesidad de ser alegada por quien busca beneficiarse de ella. De la misma manera, puesto que se trata de un modo para el surgimiento de derechos subjetivos, es viable su interrupción y suspensión en consideración a especiales circunstancias de las personas involucradas dentro de la relación jurídica (incapacidad relativa o absoluta, fuerza mayor), que impidan su ejercicio o la defensa frente la posible extinción del derecho”(122).
35. La Corte Constitucional en Sentencia C-388 de 1996(123), estableció el alcance de la unidad de jurisdicción contencioso administrativa en materia de controversias contractuales, así:
“Actuando en una forma congruente y siendo coherente con la determinación de crear una sola categoría de contratos para el sector público, el legislador también procedió a unificar el juez competente para resolver las controversias derivadas de los mismos, dentro de las cuales se encuentran no sólo las que se presenten en la etapa precontractual y contractual sino también en la post contractual, competencia que radicó en la jurisdicción contencioso administrativa, como aparece en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que es objeto de acusación parcial en este proceso” (resaltado fuera de texto).
“… son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”(124)(resaltado fuera de texto).
(…) la correspondencia entre el régimen de derecho privado y la competencia de la jurisdicción civil o entre el régimen de derecho público y la competencia de la jurisdicción contenciosa es una concepción superada; esta tesis, con posterioridad, ha sido reiterada por la Sala(125), pues es la ley la que debe determinar la competencia para conocer de las controversias que, en cada caso, se presenten”(126).
En consecuencia, la interpretación acorde con el orden constitucional y legal es aquella que centra su atención en la función administrativa que desarrollan las universidades estatales u oficiales al contratar, para luego deducir que el juez del contrato corresponde a la jurisdicción administrativa, de conformidad con el art. 82 del Código Contencioso Administrativo”(127).
En ese sentido, el artículo 82 del Decreto 1 de 1984, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, establecía una cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, basada en el factor material u objetivo, en el siguiente sentido:
5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales” (resaltado agregado).
Esta disposición guarda estrecha relación con el concepto de unidad de jurisdicción, en la que el juez administrativo es el juez del contrato estatal(128). En ese sentido, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, le atribuyó a la jurisdicción contenciosa administrativa el juzgamiento de todas las controversias derivadas de los contratos estatales(129), de la siguiente manera:
37. Una interpretación sistemática de estas disposiciones, permite concluir sin equivocación, que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, la solución de controversias de contratos estatales, no estaba determinada por el régimen jurídico sustancial aplicado al contrato, que en el caso del Fonade, es el derecho privado, cuando se trata del ejercicio ordinario de su objeto principal, no solo en materia de jurisdicción y competencia, sino también en relación con la aplicación, por parte del juez de conocimiento, de las normas procesales contenidas en el Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, los conflictos contractuales surgidos a partir de esa circunstancia, debían ser conocidos por el juez contencioso administrativo, bajo estrictos criterios de unidad de jurisdicción y en aplicación del procedimiento judicial propio de esa jurisdicción, contenido en el Decreto 1 de 1984, puesto que no existía norma que habilitara a los jueces administrativos, la aplicación de reglas procesales mixtas, para dirimir las controversias contractuales que fueran de su conocimiento.
“… en cuanto tiene que ver con la definición de las denominadas “controversias contractuales”, existen normas generales que atribuyen su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa, si su origen es un contrato estatal (L. 80/93, art. 75), y existen casos especiales, como el de los servicios públicos domiciliarios, en los que, en virtud de los artículos 19.15, 31 y 32, entre otros, de la ley 142, será necesario remitirse a los artículos 16 del Código de Procedimiento Civil y 82 del Código Contencioso Administrativo para establecer si, de acuerdo con lo allí dispuesto, la controversia es de competencia de la mencionada jurisdicción”(130).
No obstante lo anterior, considera la Sala que la situación descrita anteriormente, es irrelevante para el presente caso, puesto que en aquel momento, se discutía la naturaleza jurídica de la actividad de servicios públicos frente al ejercicio de función pública, en especial, las actividades relacionadas con las empresas de servicios públicos, calidad completamente ajena a la naturaleza jurídica del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade.
39. En medio de la discusión mencionada anteriormente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, rindió concepto el 19 de junio de 2008(131), en el que manifestó la posibilidad de que el régimen sustancial de los contratos determinara las disposiciones procesales aplicables a la solución judicial de las controversias contractuales.
Frente a esta argumentación, la Corte se parta por completo de la misma, puesto que no constituye precedente obligatorio(132) y desconoció la sólida y coherente jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado(133), que como se ha expuesto anteriormente, determinó que el régimen contractual sustancial aplicable a los contratos estatales, no determina el régimen procesal para la solución de las controversias suscitadas con ocasión de los mismos. Por esta razón, para ese momento, el juez natural de las controversias contractuales en las que fuera parte Fonade, eran de conocimiento de los jueces administrativos, con plena observancia de las normas procesales contenidas en el Código Contencioso Administrativo.
“Con este nuevo enfoque, ahora, el criterio que define quien es sujeto de control, por parte de esta jurisdicción, es el “orgánico”, no el “material”, es decir, ya no importará determinar si una entidad ejerce o no función administrativa, sino si es estatal o no”(134).
(…) la dificultad se hizo compleja tratándose de entidades prestadoras de SPD, (…) en cuyo caso la jurisprudencia debió resolver estos problemas, pero no siempre lo hizo de manera uniforme, incluso desesperadamente contradictoria…”(135).
Conforme a lo anteriormente expuesto, con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, se produjo una nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que con ello se modificaran términos de caducidad o de prescripción de las acciones y derechos derivados de las relaciones contractuales. En síntesis, esa jurisdicción conoce de: “… las controversias y litigios precontractuales y contractuales en lo que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato ni el objeto del mismo”(136).
41. Ahora bien, esta norma empezaría a producir efectos jurídico procesales inmediatamente, a partir de su entrada en vigencia el 27 de diciembre de 2006, momento en que se produjo su promulgación en el Diario Oficial 46.494 de esa misma fecha, debido a que se trata de normas que tienen carácter de orden público y porque así lo dispuso su artículo 3º(137).
42. De otra parte, en cuanto a la prescripción, el artículo 41 de la Ley 153 de 1887(138) no puede tenerse como referente interpretativo para analizar los efectos jurídicos de la Ley 1107 de 2006, puesto que la mencionada norma, no modificó aspectos relacionados con términos de caducidad o de prescripción, sólo se limitó a regular aspectos de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
45. Esta acción de tutela interpuesta por Fonade contra la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, censura las providencias judiciales proferidas por esos despachos, que rechazaron la demanda presentada en ejercicio de la acción de controversias contractuales, radicada por la actora el 24 de marzo de 2010, con fundamento en la operancia de la caducidad de la acción, tras haber transcurrido más de dos años desde la liquidación de los contratos de consultoría e interventoría ocurridas, según los despachos accionados, el 5 y 20 de agosto de 2008, respectivamente(139).
b. El agotamiento de todos los recursos ordinarios y extraordinarios por parte de la accionante está acreditado de la siguiente manera: i) la demanda de solución de controversias contractuales, fue presentada por Fonade el 24 de marzo de 2010; ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 6 de octubre de 2010, rechazó la demanda por caducidad de la acción(140); iii) la accionante presentó recurso de apelación contra la providencia judicial mencionada, el 15 de octubre de 2010(141); iv) el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con providencia del 30 de noviembre de 2011(142), resolvió confirmar el auto del 6 de octubre de 2010, que su vez había rechazado la demanda por caducidad de la acción; v) contra esta providencia Fonade solicitó la adición del auto de 30 de noviembre de 2011, con escrito del 12 de diciembre de 2011(143); y vi) el Consejo de Estado, por auto del 7 de marzo de 2012, negó la adición solicitada por la demandante(144).
“a) Es necesario que la persona haya agotado todos los mecanismos de defensa previstos en el proceso dentro del cual fue proferida la decisión que se pretende controvertir mediante tutela. Con ello se busca prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario(145), que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el legislador(146), y que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos(147), pues no es ésta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial(148).
b) Sin embargo, puede ocurrir que bajo circunstancias especialísimas, por causas extrañas y no imputables a la persona, ésta se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial, en cuyo caso la rigidez descrita se atempera para permitir la procedencia de la acción(149).
c) Finalmente, existe la opción de acudir a la tutela contra providencias judiciales como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable. Dicha eventualidad se configura cuando para la época de presentación del amparo aún está pendiente alguna diligencia o no han sido surtidas las correspondientes instancias, pero donde es urgente la adopción de alguna medida de protección, en cuyo caso el juez constitucional solamente podrá intervenir de manera provisional”(150) (resaltado fuera de texto).
En este orden de ideas, la tutela se dirige a cuestionar dos providencias judiciales proferidas dentro del proceso ordinario de controversias contractuales promovido por Fonade y radicado con el 2500023260002010001680, del que conoció la jurisdicción contenciosa administrativa, con fundamento en la Ley 1107 de 2006 y en aplicación del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 que consagra:
“ART. 14.—Del régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del estado, las sociedades de economía mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del Estado. <Artículo modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las empresas industriales y comerciales del estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las sociedades entre entidades públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes”.
c. En relación con la inmediatez, considera la Sala que este requisito se satisface, puesto que la última decisión proferida en el proceso, por el Consejo de Estado, Sección Tercera y censurada por supuesta vía de hecho, es del 7 de marzo de 2012, notificada por estado del 20 de marzo de 2012(151). Bajo ese entendido, la acción de tutela fue radicada el 31 de agosto de 2012, cuando habían transcurrido menos de seis meses, a partir de la última actuación judicial, supuestamente generadora de las vulneraciones a los derechos fundamentales de la accionante. Por lo que el tiempo transcurrido, se considera razonable.
Considera la Sala que la solicitud de amparo, no acreditó la existencia de los defectos sustancial y fáctico por las razones que se exponen a continuación:
49. Manifestó la entidad accionante, que los despachos accionados desconocieron “… la garantía establecida en los artículo 40 y 41 de la Ley 153 de 1887”(152), disposiciones que regulan los efectos de las normas procesales en el tiempo. Edificó su censura, bajo el argumento que los hechos de la demanda de controversias contractuales, se habían producido antes de la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, momento para el cual era exigible la reclamación judicial de las indemnizaciones derivadas de los incumplimientos contractuales.
50. Como se ha expuesto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido uniforme en señalar que el régimen de derecho sustancial aplicable a los contratos, no determina el régimen jurídico procesal aplicable a la solución jurisdicción de los conflictos que se generen. En ese orden, esa corporación ha reiterado que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, la solución de controversias de contratos estatales, no estaba determinada por el régimen jurídico sustancial aplicado al contrato, que en el caso del Fonade, es el derecho privado, cuando se trata del ejercicio ordinario de su objeto principal, no solo en materia de jurisdicción y competencia, sino también en relación con la aplicación, por parte del juez de conocimiento, de las normas procesales contenidas en el Código Contencioso Administrativo. Así las cosas, los conflictos contractuales surgidos a partir de esa circunstancia, debían ser conocidos por el juez contencioso administrativo, bajo estrictos criterios de unidad de jurisdicción y en aplicación del procedimiento judicial propio de esa jurisdicción, contenido en el Decreto 1 de 1984, puesto que no existía norma que habilitara a los jueces administrativos, la aplicación de reglas procesales mixtas, para dirimir las controversias contractuales que fueran de su conocimiento(153).
De otra parte, para la Corte, la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, en materia de controversias contractuales en las que es parte el Fonade, fue ratificada por la Ley 1107 de 2006, puesto que, como lo reiteró el Consejo de Estado, antes de su entrada en vigencia, existía plena claridad sobre el régimen procesal y de competencias para la solución de esos conflictos, para los cuales debía ejercerse la acción de controversias contractuales, en consonancia con el régimen procesal contenido en el Código Contencioso Administrativo.
51. En conclusión, las providencias: i) del 6 de octubre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) del 30 de noviembre de 2011; y iii) del 7 de marzo de 2012, estas últimas proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de acción contractual, radicado 2010-0168, promovido por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, contra los integrantes del Consorcio Diseño Carcelario 2005 y el Consorcio Intercárceles, no violaron la Constitución porque adoptaron una aplicación racional de las normas procesales administrativas, relativas a la caducidad de la acción como presupuesto procesal, como fundamento del rechazo de la demanda.
52. Sin embargo, la Corte debe hacer la siguiente precisión en relación con el momento en que debió empezarse a contar el término de caducidad de la acción de dos años. En efecto, consideró el juez de instancia que, si el acta de inicio del contrato de consultoría 2051457, se firmó el 5 de agosto de 2005 y el plazo de ejecución era de 6 meses, la terminación del mismo fue el 5 de febrero de 2006. En el expediente del proceso no encontró el fallador que el contrato se haya liquidado, razón por la cual las partes contaban para realizar la liquidación del mismo de común acuerdo hasta el 5 de junio de 2006, conforme a la cláusula 21 del contrato(154). Fracasada la posibilidad de liquidación por la partes, según el fallador, la ley le otorga dos meses a la entidad pública para que realice la liquidación del contrato, término que se extendía hasta el 5 de agosto de 2006(155). Por tanto, aplicados los dos años de caducidad de la acción de controversias contractuales, el término procesal venció el 5 de agosto de 2008.
Ahora bien, en el contrato de interventoría 2051918, consideró el juez de conocimiento, que había operado la caducidad de la siguiente manera: i) el acta de iniciación se firmó el 18 de julio de 2005; ii) el acta de terminación fue suscrita el 20 de febrero de 2006; iii) los 4 meses para la liquidación de mutuo acuerdo vencieron el 20 de junio de 2006; iv) la entidad contaba hasta el 20 de agosto de 2006 para liquidar el contrato; y v) el término de caducidad de dos años, para presentar la acción de controversias contractuales, venció el 20 de agosto de 2008.
La liquidación de los contratos objeto de litigio fue pactada por las partes de mutuo acuerdo, razón por la cual el término de caducidad de la acción, empezó a contarse a partir del vencimiento del plazo acordado por las partes para la liquidación de los contratos, de la siguiente manera: i) contrato de consultoría 2051457, cuyo plazo para liquidación bilateral venció el 5 de junio de 2006, por lo que tenía hasta el 5 de junio de 2008 para formular la correspondiente demanda de controversias contractuales; y ii) contrato de interventoría 2051918 con plazo vencido para liquidar de mutuo acuerdo el 20 de junio de 2006, lo que implica que el termino de caducidad de la acción de controversias contractuales, venció el 20 de junio de 2008.
53. Afirmó la entidad accionante que, los despachos judiciales accionados se apartaron del precedente jurisdiccional del Consejo de Estado, fijado en las siguientes providencias: i) auto del 11 de octubre de 2006, expediente 2001-00993 (30566); y las sentencias ii) del 30 de agosto de 2006, expediente 15323; iii) del 4 de diciembre de 2006, expediente 15239; y iv) del 19 de febrero de 2009, expediente 24609, todas proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
De otra parte, la sentencia del 30 de agosto de 2006(156), que fue expuesta por la entidad pública accionante como presuntamente desconocida por los jueces administrativos, es ajena al caso concreto, por las siguientes razones: i) el objeto del litigio gravitó en torno a un contrato de promesa de compraventa incumplido por la entidad pública; ii) los hechos que determinaron el inicio del cómputo de la caducidad de la acción de controversias contractuales, se iniciaron en vigencia del artículo 23 del Decreto-Ley 2304 de 1989, que modificó el artículo 136 del Decreto 1 de 1984 y establecía un término de 2 años; y iii) el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, vigente desde el 1º de enero de 1994, estableció un término de prescripción de 20 años para el ejercicio de acciones civiles determinadas en esa norma. Como puede observarse, se trató de un auténtico conflicto de normas procesales en materia de términos de caducidad y prescripción, que trajo como consecuencia, la aplicación de los artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887, situación ajena al caso objeto de estudio.
La sentencia del 4 de diciembre de 2006(157), expediente 15239, según Fonade, también fue desconocida por los despachos judiciales accionados. Sin embargo, para la Sala, este pronunciamiento tampoco constituía para el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca precedente judicial, puesto que el problema jurídico que tuvo que resolver el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, gravitó en torno a determinar:
“… cuál es el término de caducidad aplicable ante la entra en vigencia de una nueva regulación cuando la misma sobreviene, por ejemplo, a la celebración del correspondiente contrato, a su terminación o al cumplimiento del mismo”.
“… concluye la Sala que en los casos en que se configure el tránsito de legislación respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo disposición legal expresa en sentido contrario, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 el cual consagra y ordena, como regla general, la aplicación inmediata de las disposiciones de orden procesal (…) con excepción de dos (2) hipótesis fácticas diferentes entres si, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, esto es: i) los término s que hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias que estuvieren iniciadas”.
Por último, el defecto que se analiza, tuvo como supuesto referente jurisprudencial, la sentencia del 19 de febrero de 2009(158), expediente 24609, providencia que no constituía precedente obligatorio para el presente caso, por los motivos que a continuación se exponen: i) la sentencia fue proferida en un proceso ejecutivo contractual; y ii) se trató de un auténtico conflicto de normas procesales en el tiempo que regulan materias de caducidad y prescripción, contenidas en el numeral 11 del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 2536 del Código Civil.
“… varias sentencias en las que se aplicó el artículo 40 de la Ley 53 de 1887 para definir conflictos de vigencia de las leyes en el tiempo relacionados con la aplicación de normas sobre caducidad. (…) [sin embargo] Frente al caso planteado por el accionante se tiene que no existe conflicto de leyes en el tiempo, pues los términos de las acciones no han sido modificados, lo que en realidad sucedió con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006 fue un cambio en cuanto a las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que no hay necesidad de la aplicación de la regla de interpretación que el actor echa de menos sino que debe acudirse directamente a la norma vigente”(159).
56. Para la entidad accionante, este defecto se edificó sobre las actuaciones de los despachos judiciales, que pretermitieron o le dieron un valor apartado de los “cauces racionales” a las pruebas que daban cuenta que los hechos generadores del incumplimiento contractual de los consorcios, ocurrieron antes de la vigencia de la Ley 1107 de 2006, es decir, antes del 27 de diciembre de 2006. Además de lo anterior, la accionante manifestó la necesidad de preservar el patrimonio público, en la suma de $ 9.000.000.000, que presuntamente no podrán ser recuperados, con ocasión del rechazo de la demanda.
59. Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional confirmará la sentencia de segunda instancia del 25 de julio de 2013, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela promovida por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negaron la solicitud de amparo formulada por la entidad pública accionante.
60. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, es una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero, se encuentra vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera.
64. En el presente caso no procedía la liquidación unilateral de los contratos, puesto que tal facultad es exorbitante y desconoce la excepción contenida en el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
2. CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia del 25 de julio de 2013, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela promovida por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade contra el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo del derecho fundamental al debido proceso.
3. COMPULSAR copias del expediente a la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y Fiscalía General de la Nación, para que, dentro de sus competencias, adelanten las correspondientes investigaciones en la celebración y ejecución de los contratos estatales 2051457 del 15 de junio de 2005 y 2051918 del 5 de julio de 2005, suscritos entre Fonade y el Consorcio Diseños Carcelarios 2005 y el Consorcio Intercárceles, respectivamente.
Magistrados: María Victoria Calle Correa, Presidenta—Mauricio Gonzalez Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, ausente—Martha Victoria Sáchica Méndez—Luis Ernesto Vargas Silva.
(1) Folio 21v, cuaderno principal.
(2) Folio 24, cuaderno principal.
(3) Folio 33v, cuaderno principal.
(4) Folio 95, cuaderno principal
(6) Folio 96 y 97, cuaderno principal.
(8) Folio 40, cuaderno principal.
(9) Folio 99, cuaderno principal.
(10) Folios 100, 101, cuaderno principal.
(11) Folios 62-85, cuaderno principal.
(12) Que establece 4 meses para que las partes de consuno liquiden el contrato de consultoría.
(13) Folios 102 y 103, cuaderno principal.
(14) Folio 130v, cuaderno principal.
(15) Notificado por estado del 20 de marzo de 2012, visible a folio 135, cuaderno principal.
(17) Folios 152-154, cuaderno principal.
(18) Folio 154, cuaderno principal.
(19) Folios 157 al 159, cuaderno principal.
(20) Folios 160 a 172, cuaderno principal. Esta intervención la hace como integrante del Consorcio Diseños Carcelarios 2005.
(21) Folio 167, cuaderno principal.
(22) Folio 169, cuaderno principal.
(23) Folio 170, cuaderno principal.
(24) Folios 181-186, cuaderno principal.
(25) Folio 183v y 184, cuaderno principal.
(26) Folio 185v, cuaderno principal.
(27) Folios 218 a 235, cuaderno principal.
(28) Folios 268 a 274, cuaderno principal.
(29) Se refiere a la 1107 de 2006.
(30) Folio 274, cuaderno principal.
(31) En ese sentido los términos de caducidad operaron para estos contratos el 5 y el 20 de agosto de 2008 respectivamente.
(32) La vigencia de esta ley es desde el 27 de diciembre de 2006, según publicación en el Diario Oficial 46.494 de la misma fecha.
(33) T-006 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-223 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, T-474 de 1992, Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
(34) Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
(35) “Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales”.
(36) M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
(39) Sentencia T-504 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(40) Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(41) Sentencias T-008 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(42) Sentencia T-658 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(43) Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(44) Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1031 de 2001 todas con ponencia del doctor Eduardo Montealegre Lynnett; T-1625 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(45) Sentencias SU-159 de 2002, T-295 de 2005 y T-743 de 2008 todas con ponencia del doctor Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 2005, T-657 de 2006 ambas con ponencia del doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-033 de 2010, y T-792 de 2010 ambas con ponencia del doctor Jorge Iván Palacio Palacio.
(46) Sentencia T-189 de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa.
(47) Sentencia T-205 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(48) Sentencia T-800 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(49) Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(50) Sentencia SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(51) Sentencias T-051 de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(52) Sentencias T-462 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 1999.
(53) Sentencia T-018 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(54) Sentencia T-086 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(55) Sentencia T-231 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(56) Sentencia T-807 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas.
(57) Sentencia SU-026 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterado en Sentencia T-791 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(58) Sentencia T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
(59) Sentencia C-335 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(60) La Corte Constitucional, en Sentencia T-055 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.
(61) Ver, entre otras, las sentencias T-231 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-008 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-109 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-114 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última se indicó expresamente: “la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por los principios de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio”.
(62) Ver Sentencia T-442 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica…, dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se adecua a este desiderátum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente”.
(63) Cfr., entre otras, SU-159 de 2002, precitada.
(64) Cfr., entre otras, T-442 de 1994 y SU-159 de 2002, precitadas.
(65) SU-198 de 2013, precitada.
(66) Artículo 1º. Decreto 3068 de 1968.
(68) Artículo 3º. Decreto 2168 de 1992.
(69) Artículo 1º. Decreto 288 de 2004.
(70) Artículo 2º. Ibídem.
(71) Artículo 3º. Ibídem.
(72) El artículo 85 de la Ley 489 de 1998 define las empresas industriales y comerciales del estado de la siguiente manera: “Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características:
A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta se les aplicará en lo pertinente los artículos 19, numerales 2º, 4º, 5º, 6º, 12, 13, 17, 27 numerales 2º, 3º, 4º, 5º y 7º, y 183 de la Ley 142 de 1994”.
(74) Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998, expediente 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente 14519; auto de 7 de octubre de 2004, expediente 2675.
(75) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2014, radicado 760012331000200001885-01, expediente 26.765, C.P. Carlos Alberto Zambrano Becerra, demandante Gloria Lyda Rengifo Alarcón acción de controversias contractuales.
(76) Benavides José Luis. El contrato estatal, entre lo público y lo privado. Universidad Externado de Colombia, Segunda Edición, 2005, Bogotá, pág. 50.
(77) Artículo 1º. Ley 80 de 1993.
(78) Benavides José Luis, Ob. cit. Ibídem.
(79) Definido por la ley como aquel que celebran las entidades estatales “… para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”.
(80) Definido por la ley como aquel que celebran las entidades estatales “… referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos”.
(81) Entendidos como aquellos celebrados por las entidades estatales “… para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.
(82) Son aquellos celebrados por las entidades estatales con el objeto de “… otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.
(83) Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
(84) Couture, Eduardo J., Fundamentos del derecho procesal civil, Buenos Aires, Depalma, 1974, págs. 27-31, citado en Ovalle Favela, José. Teoría general del proceso, México. Harla S.A., 1991, pág. 105.
(85) Morales Medina Hernando. Curso de derecho procesal civil parte general. Bogotá, Ediciones Lerner.1960, pág. 13.
(86) Citado en Morales Medina Hernando. Ob. cit., pág. 13.
(87) Los factores y las condiciones especiales que debe reunir la asignación de una competencia en particular, según lo anotado en la Sentencia C-655 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, presentan las siguientes características:
(88) Sentencia C-392 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(89) Sentencia C-154 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(90) Ovalle Favela José. Ob. cit., pág. 118.
(91) Morales Median Hernando. Ob. cit., pág. 17.
(92) Ovalle Favela José. Ob. cit., pág. 122.
(93) Véscovi Enrique. Teoría General del Proceso, Bogotá, Temis. 1984, pág. 124.
(94) Ibídem. Págs. 124-125.
(95) Ovalle Favela, José. Ob. cit., pág. 104.
(96) Morales Medina Hernando. Ob. cit., pág. 21.
(98) Ovalle Favela, José. Ob. cit., pág. 125.
(99) Véscovi Enrique. Ob. cit., pág. 155.
(100) Morales Medina, Hernando, pág. 22.
(101) Ver, entre otras las sentencias C-444 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-110 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-429 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(102) Resalta la Corte.
(103) “8. Garantías judiciales.
Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter” (resaltado la Corte).
(104) Sentencia C-040 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(105) Sentencia C-154 de 2004, M.P. (sic)
(106) Morales Medina Hernando. Ob. cit.
(107) Vescví Enrique. Ob. cit., pág. 156.
(108) Ibídem, pág. 23.
(109) Vescoví Enrique, Ob. cit., pág. 157.
(110) Morales Medina Hernando. Ob. cit., pág. 23.
(111) Ibídem, pág. 25.
(112) Ovalle Favela, José, Ob. cit., pág. 130.
(113) Morales Medina Hernando. Ob. cit., pág. 36.
(114) M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(115) Vescoví Enrique. Ob. cit., pág. 93.
(117) Traducción al español de Miguel Ángel Rosas Lichtschein, Buenos Aires, EJEA, 1964. Citado en Ovalle Favela. Ob. cit., pág. 45.
(118) Ovalle Favela, José. Ob. cit., pág. 177.
(119) Vescovi Enrique. Ob. cit., pág. 95.
(120) Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(121) Hinestrosa Fernando. Tratado de las Obligaciones Concepto estructura vicisitudes. Tercera edición. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2008, págs. 831-832.
(122) Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(123) M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(124) Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998, expediente 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente 14519; auto de 7 de octubre de 2004, expediente 2675. Esta posición fue reiterada en sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2014, radicado 760012331000200001885-01, expediente 26.765, C.P. Carlos Alberto Zambrano Becerra, demandante Gloria Lyda Rengifo Alarcón acción de controversias contractuales.
(125) Al respecto ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 8 de febrero de 2001, expediente 16661 y Providencia del 7 de octubre de 1999, expediente 12387.
(126) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 17 de febrero de 2005, expediente 27673, actor: Rodrigo Villamil Viguez, Demandado Nación Ministerio de Comunicaciones y otros, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.
(127) Consejo de Estado; Sección Tercera, sentencia del 20 de agosto de 1998, expediente 14202, C.P. Juan de Dios Montes.
(128) Benavides José Luís. El contrato estatal entre el derecho público y el derecho privado. Segunda edición. Universidad Externado de Colombia, pág. 84.
(130) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 17 de febrero de 2005, expediente 27673, actor: Rodrigo Villamil Viguez, Demandado Nación Ministerio de Comunicaciones y otros, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.
(131) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 19 de junio de 2008, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo y Luis Fernando Álvarez Jaramillo, radicación 11001-03-06-000-2007-0094-00 (1865), en el que manifestó que: “La segunda tesis, parte de la idea de la existencia de un régimen especial diferente del estatuto general de contratación de la administración pública, de suerte que si no se aplica este estatuto, no hay razón para aplicar la jurisdicción en él se define, pues es exclusiva de los contratos que en él se regulan.
Para la Sala, la tesis correcta para entender y aplicar la competencia para juzgar los conflictos que pudieren surgir alrededor de los contratos con regímenes especiales que excepcionan la aplicación del estatuto general de contratación de la administración pública, es la segunda, esto es, que al tener un régimen jurídico especial, diferente al del estatuto, esa especialidad conlleva también la jurisdicción competente…”.
(132) Artículo 112. Ley 1434 de 2011, ver también sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 16 de agosto de 2007, C.P. Ligia López Díaz, radicación 05001-23-31-000-2000-04108-02(15235), en la que afirmó: “Sin embargo advierte la Sala que aquella no cumple funciones jurisdiccionales y sus conceptos, rendidos en virtud de consulta que realiza el Gobierno Nacional no son de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
(133) Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 17 de febrero de 2005, expediente 27673, actor: Rodrigo Villamil Viguez, Demandado Nación Ministerio de Comunicaciones y otros, C.P. Alier E. Hernández Enríquez; Consejo de Estado; Sección Tercera, Sentencia del 20 de agosto de 1998, expediente 14202, C.P. Juan de Dios Montes; Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998, expediente 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente 14519; auto de 7 de octubre de 2004, expediente 2675. Esta posición fue reiterada en sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2014, radicado 760012331000200001885-01, expediente 26.765, C.P. Carlos Alberto Zambrano Becerra, demandante Gloria Lyda Rengifo Alarcón acción de controversias contractuales, entre otras.
(134) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de febrero de 2007, expediente 30.903, C.P. Enrique Gil Botero.
(137) ART. 3º—La presente ley tiene vigencia a partir de su promulgación.
(138) Establece el artículo que: “La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir”.
(139) En ese sentido los términos de caducidad operaron para estos contratos el 5 y el 20 de agosto de 2008 respectivamente.
(140) Folios 102-103, cuaderno principal.
(141) Folios 104-111, cuaderno principal.
(142) Folios 121-130, cuaderno principal. Este auto fue notificado por estado del 6 de diciembre de 2011.
(143) Folios 131-132, cuaderno principal.
(144) Folios 133-134, cuaderno principal.
(145) Sentencia T-001 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(146) Sentencia SU-622 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(147) Sentencia T-116 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(148) Sentencias C-543 de 1992, T-329 de 1996, T-567 de 1998, T-511 de 2001, SU-622 de 2001, T-108 de 2003.
(149) Sentencia T-440 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda. La Corte concedió la tutela a una entidad bancaria y algunos usuarios de la misma, por considerar que en el trámite de una acción de grupo la autoridad judicial había desconocido los derechos a la intimidad y al debido proceso, al ordenar la remisión de varios documentos que implicaban la revelación de datos privados confiados a una corporación bancaria. Sobre la procedencia de la tutela la Corte señaló: “(...) En segundo lugar, la Corte también desestima la consideración según la cual existió una omisión procesal por parte de los usuarios del Banco Caja Social. Dichas personas no integraban el pasivo del proceso de acción de grupo (...). Por lo tanto, difícilmente podían los ahora tutelantes controvertir providencias judiciales que no les habían sido notificadas, y que, por demás, habían sido proferidas en el transcurso de un proceso judicial de cuya existencia no estaban enterados”. En sentido similar pueden consultarse las Sentencias T-329 de 1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo, T-567 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-654 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-289 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda.
(150) Sentencia T-598 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(151) Folio 135, cuaderno principal.
(152) Folio 8, cuaderno principal.
(153) Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 17 de febrero de 2005, expediente 27673, actor: Rodrigo Villamil Viguez, Demandado Nación Ministerio de Comunicaciones y otros, C.P. Alier E. Hernández Enríquez; Consejo de Estado; Sección Tercera, Sentencia del 20 de agosto de 1998, expediente 14202, C.P. Juan de Dios Montes; Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998, expediente 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, expediente 14519; auto de 7 de octubre de 2004, expediente 2675. Esta posición fue reiterada en sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2014, radicado 760012331000200001885-01, expediente 26.765, C.P. Carlos Alberto Zambrano Becerra, demandante Gloria Lyda Rengifo Alarcón acción de controversias contractuales, entre otras.
(154) Que establece 4 meses para que las partes de consuno liquiden el contrato de consultoría.
(155) Folios 102 y 103, cuaderno principal.
(156) C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(157) C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(158) C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(159) Folio 273v, cuaderno principal.

References: ARTÍCULO 82
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 136
 artículo 86
 artículo 25
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 32
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 artículo 32
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 artículo 40
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 artículo 2536
 artículo 40
 artículo 32
 artículo 185
 Artículo 1
 Artículo 3
 Artículo 1
 Artículo 2
 Artículo 3
 artículo 85
 Artículo 1
 Artículo 112