Source: https://blogbestuursrecht.nl/artikel-47-participatiewet-strekt-niet-tot-bescherming-individuele-belangen-leden-clientenraad/
Timestamp: 2020-07-15 19:15:11+00:00

Document:
Op 7 april 2020 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een uitspraak gedaan waarin hij heeft geoordeeld dat artikel 47 van de Participatiewet (PW) niet strekt tot bescherming van de individuele belangen van leden van een cliëntenraad. Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb verzet zich daarom tegen een geslaagd beroep door de individuele leden op artikel 47 PW. Daarmee bevestigt de CRvB een eerdere uitspraak.
Het relativiteitsvereiste en artikel 47 PW
Het relativiteitsvereiste brengt met zich dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt vanwege strijd met een (on)geschreven norm of algemeen rechtsbeginsel, indien die norm of dit beginsel kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van diegene die zich daarop beroept. In de uitspraak van 7 april 2020 heeft de CRvB geoordeeld dat artikel 47 PW niet strekt tot de bescherming van de individuele belangen van leden van een cliëntenraad.
Artikel 47 PW bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt over de wijze waarop de personen die door de wet worden geraakt betrokken worden bij de uitvoering van deze wet. De PW stelt minimale eisen aan de gemeentelijke verordeningen. In ieder geval moeten de door de wet geraakte personen in staat worden gesteld gevraagd en ongevraagd advies te geven. Daarnaast moeten zij via periodiek overleg vroegtijdig worden betrokken bij de vaststelling van beleid. Voorts moeten zij in hun rol worden ondersteund. Hoewel de wet dit niet voorschrijft, wordt de cliëntenparticipatie en het periodieke overleg vaak vormgegeven via het instellen van een cliëntenraad. Dat was in onderhavige zaak ook het geval.
Aanleiding van de uitspraak – ontslag van zeven leden van de cliëntenraad
In de zaak die voorlag bij de CRvB ging het om het ontslag (met onmiddellijke ingang) van zeven leden van de cliëntenraad in de gemeenten Heerhugowaard, Alkmaar en Langedijk. Volgens het bestuur van de gemeenschappelijke sociale dienst, Halte Werk, was een onwerkbare situatie ontstaan tussen het bestuur en de leden. Tegen de ontslagbesluiten hebben de individuele leden, en daarnaast de cliëntenraad en de Landelijke Cliëntenraad (LCR) bezwaar gemaakt en (hoger) beroep ingesteld. De LCR stelt zich (blijkens haar website) op het standpunt dat de gemeente op een oneigenlijke manier de cliëntenparticipatie beïnvloedt.
Een vergelijkbare kwestie speelde in een zaak waarin de CRvB op 20 november 2018 uitspraak heeft gedaan. In die zaak had de gemeente Amstelveen de cliëntenraad Participatiegroep Minima Amstelveen (PMA) opgeheven, omdat volgens de gemeente de PMA door interne problemen niet langer functioneerde. Ook in die procedure hebben de cliëntenraad en de LCR zich als partij gemeld, naast de individuele leden.
Beroepen van de cliëntenraad en de LCR niet-ontvankelijk
In zowel de uitspraak van 7 april 2020 als de uitspraak van 20 november 2018 staan formele gronden in de weg aan een geslaagd (hoger) beroep van partijen tegen de gemeentelijke besluiten.
In beide procedures zijn de beroepen van de cliëntenraden niet-ontvankelijk verklaard. In de uitspraak van 20 november 2018 was de niet-ontvankelijkheid erin gelegen dat de cliëntenraad geen procesbelang had bij het (hoger) beroep. Na de opheffing van de PMA had de gemeente een nieuwe verordening vastgesteld. Daarin werd in een nieuwe vorm van cliëntenparticipatie voorzien. De PMA kon met zijn beroep niet meer bereiken dat zijn positie werd hersteld.
In de uitspraak van 7 april 2020 kiest de CRvB een andere route en oordeelt dat de cliëntenraad in rechte niet (langer) rechtsgeldig werd vertegenwoordigd. De (voormalige) leden van het dagelijks bestuur van de cliëntenraad waren als gevolg van hun ontslag namelijk niet langer bevoegd om de cliëntenraad in die procedure te vertegenwoordigen. Op grond van artikel 6:16 van de Awb schorsen bezwaar en beroep niet de werking van het ontslagbesluit respectievelijk de beslissing op bezwaar. De (voormalige) leden die namens de cliëntenraad beroep hadden ingesteld waren strikt genomen dus geen lid meer van de cliëntenraad. Zij waren dus ook niet bevoegd de cliëntenraad te vertegenwoordigen.
Ook de beroepen van LCR zijn in beide procedures niet-ontvankelijk verklaard, omdat LCR in beide procedures (niet verschoonbaar) had nagelaten tijdig bezwaar te maken. In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 20 november 2018 heeft LCR verzocht om met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, Awb in de gelegenheid te worden gesteld aan het geding deel te nemen. Echter, gelet op het feit dat LCR zelf bezwaar had kunnen maken, heeft de CRvB dit verzoek afgewezen (zie ook ECLI:NL:CRVB:2007:BB9063).
Beroepen van de ontslagen leden stuiten af op het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a Awb
Dan de beroepen van de (vier) leden van de cliëntenraad. Eén beroep is niet-ontvankelijk omdat desbetreffende appellant (verwijtbaar) te laat bezwaar heeft gemaakt. De beroepen van de overige drie leden stuiten af op het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb. De CRvB oordeelt in beide procedures dat artikel 47 PW niet strekt tot de bescherming van de individuele belangen van leden van een cliëntenraad. Hun belang is erin gelegen dat hun positie wordt hersteld. De CRvB leidt echter uit de wetsgeschiedenis bij artikel 47 PW af (Kamerstukken II, 33 161, nr. 107, pagina’s 55 en 118) dat de wetgever met deze bepaling heeft beoogd de actieve betrokkenheid van personen die met de PW te maken krijgen te waarborgen. De precieze wijze waarop de gemeenten deze actieve betrokkenheid vorm geven kan de gemeenteraad zelf bij verordening bepalen. Artikel 47 PW strekt dus niet tot bescherming van de individuele belangen van de leden van een cliëntenraad. Hetzelfde geldt voor de verordening. De verordening is krachtens artikel 47 PW vastgesteld. De verordening kan geen bredere strekking hebben dan artikel 47 PW zelf, aldus de CRvB.
Heeft de cliëntenraad een belang bij het ontslag van individuele leden?
Een interessante vraag is hoe de CRvB een beroep op artikel 47 PW door een cliëntenraad zal beoordelen in de situatie dat een individueel lid wordt ontslagen en de cliëntenraad wel rechtsgeldig vertegenwoordigd tegen dat besluit opkomt. Staat het relativiteitsvereiste dan ook aan een geslaagd beroep op artikel 47 PW in de weg? Het is voorstelbaar dat een cliëntenraad in dat geval zal betogen dat het ontslag van individuele leden de actieve cliëntenparticipatie als bedoeld in artikel 47 PW ondermijnt. Dit was in feite ook het standpunt van LCR. Aan de andere kant kan worden betoogd dat het ontslag van een individueel lid het bestaan van de cliëntenraad als zodanig niet aantast en evenmin afdoet aan de mogelijkheid tot actieve cliëntenparticipatie in de vorm van die cliëntenraad. De CRvB heeft bovendien in de uitspraak van 7 april 2020 benadrukt dat het aan de gemeenteraad is om de cliëntenparticipatie vorm te geven.
In de situatie waarin de cliëntenraad met een beroep op artikel 37 Pw tegen het ontslagbesluit opkomt zal daarnaast zal de vraag rijzen of de cliëntenraad belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb. Ik verwacht op grond van een uitspraak met betrekking tot de Wet medezeggenschap cliënten zorginstelling dit niet het geval zal zijn, omdat de CRvB de wettelijke functie, en daarmee het belang, van een cliëntenraad in dat geval beperkt uitlegde.
Op 7 april 2020 heeft de CRvB opnieuw uitgesproken dat artikel 47 van de Participatiewet niet strekt tot de bescherming van de belangen van individuele leden van een cliëntenraad. Bij het ontslag van individuele leden van een cliëntenraad, of een opheffing van de cliëntenraad, staat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a Awb in de weg aan een geslaagd beroep van individuele leden op artikel 47 PW. De cliëntenraad loopt bij een beroep op artikel 47 PW in dergelijke situaties eveneens tegen formele problemen op als gevolg van een gebrek aan procesbelang of een gebrek aan rechtsgeldige vertegenwoordiging. Als gevolg van deze formele barrières wordt door de CRvB geen ruimte geboden voor een debat over het principiële standpunt van de LCR dat de rechtspositie van cliëntenraden in de PW onvoldoende is geborgd.
CRvB 7 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:873
CRvB 20 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3707

References: CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 
 CRvB 

CRvB 

CRvB