Source: http://kraken.slv.cz/6A97/2001
Timestamp: 2018-01-16 09:32:37+00:00

Document:
6A97/2001
è. j. 6 A 97/2001-48
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Václava Novotného, JUDr. Petra Pøíhody, JUDr. Marie Souèkové a JUDr. Marie Turkové v právní vìci ¾alobce P. P. o., zastoupeného JUDr. Petrem Ku¾vartem, advokátem se sídlem Za Zelenou li¹kou 967/B, Praha 4, proti ¾alovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem Staromìstské námìstí è. 6, 110 15 Praha 1, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 12. 7. 2001, èj. 11449/01-32/O-249/01,
I. Souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany pøírody k umis»ování nebo povolování staveb, jako¾ i k jiným èinnostem, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz (§ 12 odst. 2 zákona ÈNR è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny), je rozhodnutím vydávaným ve správním øízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnìtu, z podnìtu jiného správního orgánu, nebo na návrh úèastníka øízení.
II. Vìc se v r a c í 1. senátu k dal¹ímu projednání a rozhodnutí.
®alobce brojil ¾alobou proti rozhodnutí ze dne 12. 7. 2001, èj. 11449/01-32/O-249/01, jím¾ Ministerstvo pro místní rozvoj zèásti zmìnilo a zèásti potvrdilo rozhodnutí Magistrátu hlavního mìsta Prahy ze dne 9. 3. 2001, èj. MHMP/120388/01/OUR/J/Hol, týkající se umístìní stavby administrativní budovy S. P. P.-M.
V jednom z ¾alobních bodù ¾alobce brojil proti tomu, ¾e souèástí podkladù k územnímu øízení není podkladové rozhodnutí-souhlas èi nesouhlas se zásahem do krajinného rázu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona ÈNR è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny (dále jen zákon o ochranì pøírody a krajiny ). Pouhá existence stanoviska odboru ¾ivotního prostøedí Magistrátu hlavního mìsta Prahy ze dne 15. 6. 2000, èj. MHMP 022854/O®P/IV/2000, nepostaèuje, nebo» se o této otázce nijak nezmiòuje. Souhlas se zásahem do krajinného rázu je ve smyslu § 90 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny vydáván ve správní øízení formou rozhodnutí v¾dy, kdy¾ je umís»ována nebo povolována stavba, jí¾ by mohlo dojít ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu. Dotèený orgán ochrany pøírody má dvì mo¾nosti: buï v souborném stanovisku sdìlí, ¾e zamý¹leným zásahem nebo stavbou nemù¾e dojít ke zmìnì nebo sní¾ení krajinného rázu, a dovodí, ¾e souhlasu podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny není zapotøebí, nebo øízení o souhlasu èi nesouhlasu provede. Pokud podle zákona povinnì opatøované podkladové rozhodnutí chybí, zpùsobuje to vadnost a nezákonnost i finálního územního rozhodnutí a odvolacího rozhodnutí, které nezbývá ne¾ zru¹it. Pokud by dotèený orgán dolo¾il, ¾e ke zmìnì nebo ke sní¾ení krajinného rázu nemù¾e dojít, mohl s takovým stanoviskem ¾alobce polemizovat a vyjadøovat se k nìmu. V pøípadném správním øízení o zásahu do krajinného rázu by ¾alobce nepochybnì byl jeho úèastníkem, mohl by se k vìci vyjadøovat, podávat opravné prostøedky a vykonávat ve¹kerá práva úèastníka øízení. Na v¹ech tìchto právech byl ¾alobce nezákonným postupem dotèeného orgánu zkrácen a nemohl je vykonávat.
®alovaný ve vyjádøení k tomuto ¾alobnímu bodu pøedev¹ím dovozoval, ¾e § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny poru¹en nebyl, nebo» v souvislosti s § 90 odst. 1 citovaného zákona se souhlas vydává formou rozhodnutí ve správním øízení jen v pøípadì, ¾e daná stavba nebo èinnost by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz. Není-li tomu tak, orgán ochrany pøírody svùj souhlas oznámí písemným sdìlením.
Nejvy¹¹í správní soud dosud zastával názor, vyjádøený poprvé v rozsudku ze dne 20. 5. 2004, èj. 7 A 85/2001-43, v nìm¾ se konstatuje, ¾e o rozhodnutí vydávané ve správním øízení se v daných souvislostech jedná pouze tehdy, pokud pøíslu¹ný orgán dospìje k závìru, ¾e daná stavba nebo èinnost by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz. V takovém pøípadì by potom k umístìní stavby byl nezbytný souhlas orgánu ochrany pøírody, vydávaný ve správním øízení a bez nìho by stavbu umístit mo¾né nebylo. Naopak v situaci, kdy orgán ochrany pøírody dospìje k závìru, ¾e se nejedná o stavbu nebo èinnost, která by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, udìlování souhlasu nepøichází v úvahu a tudí¾ se ani ¾ádné správní øízení vést nemù¾e. To z toho dùvodu, ¾e dikce citovaného ustanovení nepøedpokládá, ¾e se má rozhodovat o tom, zda stavbou nebo èinností mù¾e èi nemù¾e dojít ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu, nýbr¾ se má rozhodovat o tom, zda se ke stavbì nebo èinnosti zpùsobilé sní¾it èi zmìnit krajinný ráz udìlí èi neudìlí souhlas.
K toto¾nému závìru dospìl Nejvy¹¹í správní soud i v rozsudku ze dne 29 6. 2004, èj. 5 A 1/2002-45, a v rozsudku ze dne 15. 9. 2004, èj. 6 A 144/2001-48.
Pøi projednávání vìci ¾alobce P. P. o. proti Ministerstvu pro místní rozvoj, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 12. 7. 2001, èj. 11449/01-32/O-249/01, dospìl první senát k odchylnému závìru, a proto usnesením ze dne 22. 9. 2004, èj.-37, postoupil podle § 17 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), vìc roz¹íøenému senátu. Polo¾il mu právní otázku, zda souhlas orgánu ochrany pøírody k umis»ování a povolování staveb, jako¾ i k jiným èinnostem, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny je ve správním øízení (§ 90 odst. 1 citovaného zákona) vydáván pouze tehdy, pokud pøíslu¹ný orgán dospìje k závìru, ¾e daná stavba nebo èinnost by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, a zda neuèiní-li správní orgán takový závìr, pak ¾ádné správní øízení vést nemù¾e.
V pøedkládací zprávì první senát uvedl, ¾e za neudr¾itelný pova¾uje právní názor, podle nìho¾ by orgán ochrany pøírody mìl posoudit, zda stavba èi jiná èinnost mù¾e sní¾it èi zmìnit krajinný ráz mimo správní øízení, a teprve v závislosti na této úvaze by správní øízení buï zahájil èi nikoliv: pokud by dospìl ke kladnému závìru, zahájil by správní øízení, v nìm¾ by potøebný souhlas vydal; pokud by dospìl k závìru, ¾e stavba èi jiná èinnost krajinný ráz sní¾it èi zmìnit nemù¾e, správní øízení by vùbec nezahajoval a jeho souhlasu by v navazujících správních øízeních o umístìní èi povolení stavby anebo jiné èinnosti vùbec nebylo tøeba.
Tento právní názor nemù¾e dle prvního senátu obstát ji¾ proto, ¾e vá¾e kompetenci správního orgánu k øízení o udìlení èi neudìlení souhlasu na jeho vlastní uvá¾ení. Posouzení kompetence správního orgánu závisí pouze na tom, jak správní orgán pøedbì¾nì posoudí otázku, zda mù¾e èi nemù¾e dojít ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu. Tato úvaha se dìje mimo proces a není tedy nijak navenek seznatelná a ani pøezkoumatelná, a proto ponechává prostor nejen pro libovùli, ale i pro dohady, zda orgán ochrany pøírody skuteènì dospìl k závìru, ¾e stavba èi jiná
èinnost nemohou sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, anebo zda byl napøíklad pouze liknavý a otálí se zahájením správního øízení. Tuto skuteènost ostatnì dobøe ilustruje tvrzení Ministerstva pro místní rozvoj, obsa¾ené v odùvodnìní ¾alobou napadeného rozhodnutí, podle nìho¾ správní orgán dospìl zøejmì k závìru, ¾e podmínky pro vydání tohoto rozhodnutí nejsou dány. Správní orgány, které rozhodovaly v navazujícím správním øízení o umístìní stavby, tedy nemìly zcela jasno v otázce, jaký postoj vlastnì zaujal orgán ochrany pøírody. Lze proto usuzovat, ¾e nedostály povinnosti rozhodovat pouze na základì spolehlivì, pøesnì a úplnì zji¹tìného skuteèného stavu vìci.
Závìr správního orgánu o tom, zda stavba èi jiná èinnost mohou sní¾it èi zmìnit krajinný ráz, musí být pøezkoumatelný nejen z dùvodu nezbytné právní jistoty, ale té¾ proto, aby se fyzické èi právnické osoby, jejich¾ práva, právem chránìné zájmy èi povinnosti mohou být takovým závìrem dotèeny, mohly k nìmu vyjádøit, pøedkládat návrhy, stanoviska a dùkazní prostøedky a uplatòovat i ostatní práva úèastníkù øízení.
Z § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny dle názoru prvního senátu nevyplývá, ¾e by správní øízení mohlo být zahájeno pouze tehdy, kdy¾ správní orgán mimoprocesnì dospìje k závìru, ¾e k zásahu do krajinného rázu dojít mù¾e. Zji¹tìní, zda èinnost mù¾e zmìnit èi sní¾it krajinný ráz, je souèástí hypotézy (antecedentu) právní normy obsa¾ené v § 12 odst. 2 citovaného zákona; je-li naplnìna, nastupuje dispozice (konsekvent), tj. èinnost lze provést nebo stavbu povolit jedinì se souhlasem orgánu ochrany pøírody. Orgán ochrany pøírody ov¹em nemù¾e zji¹»ovat splnìní subsumpèních podmínek mimo správní proces, ale toliko v jeho rámci. Pokud zjistí, ¾e subsumpèní podmínky splnìny jsou, souhlas buï udìlí nebo neudìlí. Pokud zjistí, ¾e subsumpèní podmínky splnìny nejsou, tedy ¾e ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu nemù¾e dojít, nabízí se mo¾nost zastavení øízení pro odpadnutí jeho pøedmìtu; správní øízení nicménì pøedtím zahájit musí, aby zjistil a pøezkoumatelným a navenek pøístupným zpùsobem deklaroval, zda èinnost èi stavba mù¾e zmìnit èi sní¾it krajinný ráz.
Roz¹íøený senát posoudil vìc takto:
Právní názor, podle nìho¾ orgán ochrany pøírody vydává rozhodnutí ve správním øízení podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny pouze tehdy, pokud dospìje k závìru, ¾e stavba nebo jiná èinnost mù¾e sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, zatímco v situacích, kdy dospìje k závìru opaènému, ¾ádné správní øízení nevede a rozhodnutí nevydává, neobstojí. Vychází z dikce citovaného ustanovení , tedy toliko z jazykového výkladu, pomíjeje, ¾e jazykový výklad je sice výkladem prvotním, ale pouze a jedinì v tom smyslu, ¾e se jím interpret poprvé seznamuje s obsahem právní normy, která je ukryta ve vykládaném právním pøedpisu. Zda extenze a intenze právní normy je skuteènì taková, jak se zdá z jazykového výkladu právního pøedpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody-pøedev¹ím výklad teleologický, logický, systematický a pøípadnì historický, jejich¾ závìry je nezbytné pomìøovat imperativem ústavnì konformní interpretace a aplikace.
Uvedený názor je nesprávný té¾ proto, ¾e ponechává kompetenci orgánu ochrany pøírody závislou na jeho vlastním a nadto mimoprocesním posouzení urèité otázky. Takový postup ov¹em evidentnì pøipou¹tí znaèné riziko v právním státì nepøípustné libovùle, nebo» nezaruèuje, ¾e s obdobnými pøípadì bude nakládáno obdobnì (srov. zásadu treat like cases alike and different cases differently), tj. neposkytuje dostateèné záruky rovného pøístupu správních orgánù k fyzickým a právnickým osobám. Orgán ochrany pøírody nejen¾e svou kompetenci odvozuje od svého vlastního posouzení, ale výsledek tohoto posouzení v nìkterých pøípadech nemusí být ani zøejmý, a pøedev¹ím u¾ vùbec nemusí být zøejmé, jaké úvahy jej k jeho závìru vedly a které skuteènosti vzal pøi svých úvahách v potaz. Úèastník územního øízení, v nìm¾ mohou být dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny chránìné podle zákona o ochranì pøírody a krajiny (napø. obèanské sdru¾ení, jeho¾ hlavním posláním je podle stanov ochrana pøírody a krajiny), by tak v pøípadì, ¾e by orgán ochrany pøírody podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny ¾ádné rozhodnutí nevydal, neznal vùbec dùvody takového postupu orgánu ochrany pøírody, a-pokud by mu byla odepøena mo¾nost tyto dùvody zjistit tím, ¾e sám úèinnì podá návrh na zahájení øízení podle § 12 odst. 2 citovaného zákona -nemìl by k dispozici ani ¾ádný procesní prostøedek, jak se jich dopátrat.
Lze tedy uzavøít tak, ¾e souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany pøírody k umis»ování nebo povolování staveb, jako¾ i k jiným èinnostem, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz (§ 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny), je rozhodnutím vydávaným ve správním øízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnìtu, z podnìtu jiného správního orgánu, nebo na návrh úèastníka øízení.
Vìc se vrací prvnímu senátu k dal¹ímu projednání a rozhodnutí, který ji rozhodne v souladu s právním názorem roz¹íøeného senátu vyjádøeného v tomto usnesení.
V Brnì dne 12. øíjna 2004

References: soud 
 § 12
 § 90
 § 12
 § 12
 § 90
 soud 
 soud 
 § 17
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12