Source: http://portaal.ell.ee/16244
Timestamp: 2018-07-16 22:14:06+00:00

Document:
Kohalike omavalitsuste portaal Kohalike omavalitsusüksuste kõige olulisemad küsimused avaliku teenistuse seaduse eelnõu kohta
Kohalike omavalitsusüksuste kõige olulisemad küsimused avaliku teenistuse seaduse eelnõu kohta
Eesti Linnade Liit, Eesti Maaomavalitsuste Liit ning Tallinna ja Tartu linn koondasid justiitsministri palvel neli omavalitsusüksuste jaoks (edaspidi KOV) kõige olulisemat küsimust, mis tuleb lahendada enne avaliku teenistuse seaduse vastu võtmist.
Eesti Linnade Liit, Eesti Maaomavalitsuste Liit ning Tallinna ja Tartu linn koondasid justiitsministri palvel neli omavalitsusüksuste jaoks (edaspidi KOV) kõige olulisemat küsimust, mis tuleb lahendada enne avaliku teenistuse seaduse vastu võtmist. Dokumendis kajastatud küsimusi ja seisukohti arutatakse justiitsministriga 7. veebruaril 2012 toimuval kohtumisel. Siinjuures palume, et eelnõu täiendamisel arvestaksite ka eelnõu kooskõlastamisel esitatud üksikasjalikumaid ja samuti KOVide jaoks lahendamist vajavaid küsimusi.
I OMAVALITSUSÜKSUSE AMETNIKU MÕISTE SISUSTAMINE
Eelnõu § 6 lg 3 punkti 8 rakendumine KOVidele
Ametnikku defineeritakse avaliku võimu teostamise ülesannete kaudu, kuid pole selge, kuidas seda mõistet tuleb sisustada arvestades KOVi funktsioone. Eelnõu järgi ei kvalifitseeruks ametnikeks enamik KOVi teenistuses töötavaid isikuid, kuna avaliku võimu teostamine KOVis on eelnõu § 6 lg 3 järgi ainult:
· ametiasutuse juhtimine (p 1)
· haldusjärelevalve, siseauditi läbiviimine (p 2)
· süütegude menetlemine (p 4)
Kas võib eeldada, et ka sama paragrahvi lg 3 p 8 rakendub KOVidele, mille kohaselt loetakse avaliku võimu teostamiseks tegevust, mida ei saa riigivõimu kindlustamise ja arendamise huvides anda ametiasutusega üksnes eraõiguslikus suhtes oleva isiku pädevusse?
Ettepanek on eelnõus selgelt osundada, kas p 8 rakendub KOVidele.
Ülesannete täitmiseks vajalike otsuste sisuline ettevalmistamine ja poliitiliste otsuste sisulised ettevalmistajad KOVis (määruseelnõude koostajad?) – analoogia § 6 lg 3 p-dega 6 ja 7
Kui § 6 lg 3 p 8 rakendub KOVidele, siis tuleb KOVil hinnata, kas ametikohta täitva ametniku tööd on teoreetiliselt võimalik eraõiguslikult isikult sisse osta. Jõuaksime järeldusele, et näiteks õigusteenust on võimalik sisse osta, s.t eelnõusid ette valmistavad ametnikud kvalifitseeruksid töötajateks. Samas on riigi asutuste jaoks kehtestatud erinormid, mille kohaselt loetakse ametnikuks otsuste sisulist ettevalmistamist ja sisulist rakendamist ning poliitikat kujundavate otsuste sisulist ettevalmistamist või sisulist rakendamist. Selle sätte alusel kvalifitseeruvad ministeeriumi eelnõude ettevalmistajad ametnikeks. Siinjuures ei ole põhjendatud, millistel kaalutlustel riigi tasandil otsuste sisulised ettevalmistajad kvalifitseeruvad ametnikeks, samas kui KOVi osas sellist alust loodud ei ole. Ettepanek on kehtestada KOVi suhtes analoogsed ametniku määramise aluseks olevad sätted (§ 6 lg 3 p-id 6 ja 7).
Haldusmenetluse läbiviijate käsitlemine ametnikena
Haldusmenetluse läbiviimine hõlmab lisaks haldusaktide andmisele ja halduslepingute sõlmimisele ka menetlustoimingute läbiviimist, mis on lahutamatu osa haldusakti andmisest või toimingu tegemisest, kuid mille raames võivad teha isiku õigusi mõjutada võivaid otsustusi mitmed haldusmenetluses osalevad isikud. See tähendab, et kõiki toiminguid ei tee sugugi mitte haldusakti andmiseks pädev isik, vaid spetsialist. Need spetsialistid teostavad avalikku võimu ja nende tegevus menetlustoimingute tegemisega mõjutab haldusakti või toimingu adressaadi õigusi ja kohustusi, kuid eelnõu järgi ei klassifitseeruks nad ametnikeks. Ka seletuskirjas viidatakse, et Euroopa Kohtu hinnangul on ametnikud need, kes teostavad avalikku võimu ja kes võivad mõjutada kodanike põhiõigusi. Kui seaduse eesmärk ongi, et kohaliku omavalitsuse ametiasutuste koosseisus on eeskätt töötajad, siis peaks seletuskirjast selguma, missugustel põhjustel seda vajalikuks peetakse. Ettepanek on määratleda haldusmenetluse läbiviijaid ametnikena.
KOVi ametnike ja töötajate määratlemine erinevate KOVide näitel
Eelnõu järgi võib ametnikel ja töötajatel vahet tegemine erinevates KOVides viia erineva tulemuseni tulenevalt nende struktuurist. Näiteks eelnõu kohaselt on ametiasutuse juht ametnik. Tallinna ja Tartu linna struktuuride näitel oleks Tallinna Haridusameti juhataja ametnik, Tartu haridusosakonna juhataja aga töötaja. Samas mõlemad juhivad sisuliselt ühtmoodi haridusvaldkonda. Kolmanda erinevusena võib näite tuua Saue valla struktuurist, kus on samuti haridus-, kultuuri ja sotsiaalosakond, kuid mille koosseisus ei ole juhatajat, vaid üksnes vastava valdkonna nõunikud ja spetsialistid. Nemad tuleks siis eelnõu järgi nimetada töötajateks. Samas on näiteks Põlva linn juhtimise üles ehitanud selliselt, et ehituse- ja planeerimisega seotud ülesandeid täidab osakond, millel on juhataja ning haridusvaldkonda täidab valitsusele alluv hariduse spetsialist. Aegviidu vallas ei ole aga üldse moodustatud osakondi, vaid valitsusele alluvad nõunikud ja spetsialistid.
Ka eelnõu seletuskirjast võib välja lugeda, et eelnõu autorid on juhtimisfunktsiooni alusel ametnikuks määramisel silmas pidanud sisulisi kriteeriumeid. Eelnõu tekstist võib aga välja lugeda üksnes formaalse kriteeriumi. Seletuskirja lk-l 7 selgitatakse: „Ametiasutuse juhtimise all mõeldakse nii ametiasutuse töö juhtimist kui ka ametiasutuse töö koordineerimist kindlaksmääratud valdkonnast.“. Siinjuures on selgitatud, et ametiasutuse töö koordineerimise all kindlaksmääratud valdkonnas on silmas peetud eelkõige ametiasutuse juhi asetäitjaid, kellele võib teatud juhtudel alluda mõni osakond/talitus ja kes täidavad ametiasutuse juhi ülesandeid juhul, kui juht on ära. Selgelt on öeldud ka, et ametiasutuse juhtimine ega ametiasutuse töö koordineerimine ei hõlma osakondade ja teiste struktuuriüksuste juhatajaid/direktoreid. Tundub, et eelnõu ja seletuskirja koostamisel on lähtutud üksnes ministeeriumide struktuuridest analüüsimata, kuidas antud selgitused mõjutavad KOVides ametnike määratlemist. Seletuskirjast tulenevalt kvalifitseeruks ametnikuks osakonna juhataja, kes sisuliselt koordineerib mingit valdkonda, kui ta nimetatakse asutuse juhi asetäitjaks selles valdkonnas (nt ametiasutuse juhataja asetäitja kultuuri alal). Kui ta teeks sama tööd osakonna juhatajana, siis oleks ta töötaja.
Leiame, et üksnes formaalse tunnuse järgi (ametiasutuse juhtimine) ametnikuks ja töötajaks määratlemine ei ole õige. Ettepanek on eelnõu sõnastust täiendada, kuna see ei kattu seletuskirjas toodud selgitusega juhtimisfunktsiooni täitva ametniku määratlemise kohta (§ 6 lg 3 p 1). Siinjuures ei ole täielikku selgust ka seletuskirja lugedes, millist koordineerivat funktsiooni täitvad isikud oleksid ametnikud, sest koordineeriva funktsiooni täitja määratlemine ametnikuna on samuti seotud formaalse kriteeriumiga, olemisega asutuse juhi asetäitja.
Siinjuures on Tallinna ja Tartu struktuuride põhjal hea seletada ka linnavalitsuse liikme pädevuste võimalikku erinevust. Eelnõuga muudetakse KOKSi §-i 49 ning öeldakse, et valitsuse liikmed juhivad vallavanema või linnapea üleantud volituse piires valla- või linnavalitsuse struktuuriüksusi /.../. Sõnastus on toodud imperatiivsena, mis tähendab, et valitsuse liikmed peaksid hakkama juhtima struktuuriüksusi. Siinkohal vajab samuti lahti mõtestamist, mida tähendab „juhtimine“. Näiteks Tallinnas on linnavalitsuse liikmetel valdkonda koordineeriv ja kureeriv funktsioon, s.t linnavalitsuse liige ei tegele struktuuriüksuse juhtimisega selles tavatähenduses, mis hõlmaks ka igapäevaste üksikküsimuste lahendamist. Tartu linna struktuuris täidavad linnavalitsuse liikmed nende kureeritavate osakondade osas ka rohkem igapäevaseid juhtimisülesandeid. Lisaks Tartu ja Tallinna erinevusele on erinevused ka suurte ja väikeste KOVide vahel, mida tuleb ametniku mõistele sisu andmisel arvestada. Näiteks on vallavalitsusi, mille liikmeks on kinnitatud ametnik, nt sotsiaalnõunik, kes ongi kogu n-ö struktuuriüksus, mida ta eelnõu kohaselt valitsuse liikmena peaks juhtima. Samas on ka mittepalgalisi valitsuse liikmeid, kellele ei ole see põhitöökoht ja ühtki struktuuriüksust neile ei allu. Ettepanek on KOKSi § 49 lg 41 sõnastada võimaluse, mitte kohustusena, sõna „juhivad“ asendada sõnaga „koordineerivad“ ja sõna „struktuuriüksusi“ asendada sõnaga „tegevusvaldkondi“. Oleme seisukohal, et meie poolt pakutud sõnastusettepanek täidab paremini nimetatud muudatuse eesmärki ja võimaldab seda praktikas paremini realiseerida ka omavalitsuste eripärasid arvestades.
Ettepanekud eelnõu § 6 kohta kokkuvõtvalt on:
1) ametniku mõiste sisu sõnastada selliselt, mis võimaldab ametnikku määratleda sisulistest kriteeriumidest lähtuvalt. Eesmärk on, et ametniku määratlemise alused ei võimaldaks erinevat tõlgendamist ning ei viiks seetõttu erineva rakenduspraktikani. Samuti on eesmärk, et tulenevalt KOVi struktuurist ei annaks kriteeriumid alust erinevaks rakenduspraktikaks;
2) eelnõus selgelt osundada, kas p 8 rakendub KOVidele;
3) kehtestada KOVi suhtes analoogsed ametniku määramise aluseks olevad sätted nagu riigiametnike suhtes § 6 lg 3 p-des 6 ja 7. Sisuliselt tähendab see haldusmenetluse läbiviijate nimetamist ametnikeks;
4) KOKSi § 49 lg 41 sõnastada võimaluse, mitte kohustusena, s.t sõna „juhivad“ asendada sõnaga „koordineerivad“ ja sõna „struktuuriüksusi“ asendada sõnaga „tegevusvaldkondi“.
Ametnikuks või töötajaks määramise tagajärjed
Ebaselge on, millised on tagajärjed, kui isik on valesti määratud kas ametnikuks või töötajaks. See võib luua olukorra, kus ametniku funktsioone täidab töötaja ja töötaja funktsioone ametnik. Esimesel juhul oleks suurem riive avaliku teenuse saajal, teisel juhul ülesande täitjal, kuna tema suhtes rakendatakse kõrgemaid standardeid.
Ametiasutuste nimetamine ATSis ja selle võimalik vastuolu enesekorraldusõigusega
Eelnõu § 5 lg-s 3 on nimetatud kohaliku omavalitsuse ametiasutused. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja põhiseadus annavad KOVile enesekorraldusõiguse. KOVi struktuuride detailne määratlemine seadusega on vastuolus nimetatud garantiiga. Kui seadusega määratakski KOVi struktuurid, siis seda peaks tegema KOKSis, mitte ATSis.
Siinjuures ei arvesta eelnõu tänaseks väljakujunenud praktikaga ning ei nimeta kõiki KOVi ametiasutusi. Loetelust on välja jäänud valla- ja linnakantseleid. Selline ametiasutus ei ole mitte ainult Tallinnas, vaid näiteks ka Saue vallas ja Narva linnas. Tallinna jaoks tähendaks linnakantselei ametiasutusena mittekäsitlemine senini toiminud struktuuri ja juhtimiskorralduse reformimist ja olulisi muutusi kehtivas töökorralduses. Kui juhtimise peaks ümber korraldama, siis peaks selle ettevalmistamiseks planeerima rohkem aega, kui ATSi vastu võtmiseks ja jõustamiseks on kavandatud. Küsitav on ka, millistel põhjendustel peaks senist toimivat juhtimiskorraldust lõhkuma.
Ettepanek on mitte määratleda KOVi struktuuri ATSis (vajadusel tuleks seda teha KOKSis) või alternatiivina lisada loetellu valla- ja linnakantselei. Viimasena mainitud alternatiivi puhul on oluline viidata ka eelnõu § 5 lg-le 3 ja § 6 lg-le 3 koostoimes, mille kohaselt on linnavolikogu kantselei käsitletav ametiasutusena ja selle juhtimine avaliku võimu teostamisena, kuid oluliselt laiemaid funktsioone täitva linnakantselei juhtimist avaliku võimu teostamisena ei käsitleta.
Ametniku asendamine
KOVi ametniku asendamist on eelnõus reguleeritud erisättega, KOKSi lisatakse sellekohane § 542. Sättes öeldakse, et eelkõige peab ametnikku asendama ametikohal esitatavatele nõuetele vastav ametnik, selle puudumisel aga töötaja. Siinjuures seatakse piirang, et töötaja võib ametnikku asendada üksnes kaks kuud kalendriaastas. Ette pole aga nähtud lahendust olukorraks, kus ametiasutuses ei olegi ühtegi nõuetele vastavat teist ametnikku või töötajat, kes võiks äraolevat ametnikku asendada. Eriti võib see puudutada ilmselt väiksemaid omavalitsusi.
Tallinna näitel on linnakantselei juht linnasekretär. Temale ei ole struktuuris ette nähtud asetäitjat, kes teda asendaks. Teda asendavad kas õigusdirektor, õigusteenistuse õigusloome ja eelnõude osakonna juhataja või osundatud osakonna juhataja asetäitja. Eelnõu ja seletuskirja kohaselt ei kvalifitseeruks nimetatud isikud ametnikeks, sest nad ei juhi ametiasutust, ei tee haldusjärelevalvet, ei vii läbi siseauditit, ei menetle süütegusid ning nende tööd on teoreetiliselt võimalik erasektorist sisse osta. Samas on just need isikud kõige pädevamad linnasekretäri asendama. Arvestades ametniku 35 päevast puhkust ja linnasekretäri esindusfunktsiooniga seotud lähetusi, peab teda asendama ühes aastas rohkem kui kaks kuud. Sama probleem asendamisega tekib ka Tartus, kus linnasekretäri asendavad tema äraolekul kas õigusteenistuse juhataja või õigusteenistuse vanemjuristid.
Ettepanek on mitte piirata töötaja poolt asendamise aega.
Siinjuures tuleb osundada, et asendav töötaja pannakse ebavõrdsesse olukorda võrreldes ametnikuga. Nimelt asendaval töötajal on streigikeeld ning ametniku tegevuspiirangud. Samas ei ole talle antud ametnikuga võrdseid soodustusi, mis on kõrgemate nõuete ja piirangute kompenseerimiseks seadusega ette nähtud.
Omavalitsusliitude ametnike staatus
Eelnõu kohaselt kaotavad kohalike omavalitsuste liitude bürood ametiasutuse staatuse ja seega ka töötajad ametnike saatuse. Omavalitsusliitudel on eristaatus, võrreldes tavapäraste mittetulundusühingutega, mis tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadusest (KOLS) ja sellest, et omavalitsusliidud on kohalike omavalitsuste kui avaliku võimu kandjate esindus- ja koostööorganisatsioonid. Ennatlik on eelnõuga kavandatav muudatus eelkõige maakondlike liitude aspektist, arvestades nii KOLS § 2 lg 2 eesmärke kui ka nende võimalikku seisundit regionaalhalduse kontekstis.
Avalike funktsioonide täitmine omavalitsusliitude büroode poolt vastab eelnõu § 6 lg 3 p 8 sedastatule. Ühe olulisemana valmistavad üleriigilised omavalitsuste liitude bürood ette ja koordineerivad Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu delegatsioonide aastaringseid läbirääkimisi, millest tähtsama osa moodustavad avalike funktsioonide jaotus riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel ning selleks vahendite jaotus riigieelarves. Teine suurem valdkond on seadusloome, s.o õigusaktide eelnõude kooskõlastamine ja õigusaktide muutmisettepanekute esitamine, samuti kohalike omavalitsuste esindamine Vabariigi Valitsuse, ministeeriumidevahelistes jne komisjonides, nõukogudes ja töörühmades. Üldsõnaliselt (KOKS § 62, § 63, § 65 lg 3) väljendub see valdade ja linnade ühiste ülesannete ja ühiste huvide esindamises ja kaitsmises. Seletuskirjas on omavalitsuste liitude büroode väljajätmist põhjendatud asjaoluga, et tegemist on omavalitsusüksuste vabatahtlike ühendustega, mis tegelevad mittetulundusühingu vormis. Tähelepanuta on jäetud, et omavalitsusliitude tegutsemise erisused tulenevad Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadusest (näiteks üleriigilise liidu võivad asutada omavalitsuse üksused, kelle elanike arv kokku moodustab rahvastikuregistri andmete alusel üle poole (!) Eesti elanike arvust ja esindusõigus erineb põhimõtteliselt mittetulundusühingute esindusõigusest). Büroo ametnikud on kohaliku omavalitsusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes (eelnõu § 6 lg 1).
Üleriigilised liidud esindavad liitu kuuluvaid omavalitsuse üksusi kui tervikut suhetes riigiasutuste, teiste isikute ja rahvusvaheliste organisatsioonidega; liitude bürood on liitude põhikirjade alusel liitude organisatoorset tööd ja asjaajamist korraldavad struktuuriüksused ja avaliku teenistuse seaduse mõistes kohaliku omavalitsuse ametiasutused (ATS § 2 lg 3 p 5) ning büroo töötajad on avalikud teenistujad (ATS § 4 lg 1); liitudele laieneb avaliku teabe seadus, mille alusel liidud on teabevaldajad (AvTS § 5 lg 1 p 1).
Ettepanek on lisada eelnõu § 5 lõikele 3 p 5 kohalike omavalitsuste liitude bürood.
Volikogu palgalise esimehe või aseesimehe ning valla- ja linnavalitsuse liikmete staatus
Kehtiva ATSi § 12 lg 4 alusel laienes ATS valla- ja linnavalitsuse liikmetele niivõrd, kui eriseadustega ei sätestatud teisiti ning kohaliku omavalitsuse liikme suhtes rakendati üksnes seaduses nimetatud sätteid. Eelnõu kohaselt asendab senist ATSi regulatsiooni valla- ja linnavalitsuse liikmete suhtes eelnõuga KOKSi tehtavad muudatused.
Seega, eelnõuga kehtestatakse valla- ja linnavalitsuse liikmete ning volikogu palgalise esimehe või aseesimehe teenistuse regulatsioon KOKSis. Siiski tekitab kahtlusi, kas selle regulatsiooniga on suudetud hõlmata kõiki nende kui personaliga seotud reguleerimist vajavaid küsimusi või on teatud tingimuste reguleerimata jätmine olnud taotluslik. Ebaselge on, milline on nende isikute kui personali staatus KOVi suhtes. Näiteks:
· neile on ette nähtud 35 päevane põhipuhkus, kuid reguleeritud ei ole näiteks kasutamata puhkuse hüvitamist. Samuti, kas nendel on õigus saada näiteks õppepuhkust ja nn tasustamata puhkust või teisi seaduses ette nähtud puhkuseid;
· ei ole sätestatud alust valla- ja linnavalitsuse liikme volituste lõppemiseks surma korral sarnaselt näiteks volikogu liikmega;
· ei laiene hüvitise regulatsioon hukkumise ja töövõimetuse kaotuse korral (§ 48);
· ei laiene koolituse, koolituskulude hüvitamise ja ressursimahuka koolituse kulude sissenõudmise regulatsioon (§ 30).
Siinjuures tuleb osundada, et valla- ja linnavalitsuse liikmete vabastamise aluste kohta puudub KOKSis üheselt selge regulatsioon nagu seda on näiteks volikogu liikme puhul KOKS §-s 18 või ministri volituste lõppemise kohta Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 12.
Ettepanekud on:
1) eelnõu seletuskirjas selgitada, miks on otsustatud muuta senist põhimõtet, et ATS kehtib valla- ja linnavalitsuse liikmele niivõrd, kui eriseadustega ei ole sätestatud teisiti;
2) KOKSis reguleerida valla- ja linnavalitsuse liikmete vabastamine analoogselt volikogu palgalise esimehe või aseesimehe ja ministri vabastamise regulatsiooniga.
II TÖÖTAJA REGULATSIOON
Kas on mõistlik töötajate suhtes kehtestada eriregulatsiooni, v.a senistest ametnikest töötajate soodustused?
Eelnõus on reguleeritud lisaks ametnikele ka ametiasutuste töötajate töösuhet. Näiteks konkursi korraldamise nõuete kehtestamine, töötajate arengu- ja hindamisvestluste läbiviimise nõue, palgajuhendi kehtestamise nõue. Siinjuures on Vabariigi Valitsusele antud pädevus kehtestada töötajate värbamise ja valiku kord, töötajate arendamise ja hindamise kord, töötajate koolituse kord, palgajuhendi koostamise ja palgakomponentide, sh muutuvpalga määramise korra ja palgaandmete avalikustamise korra ning töölepingu tingimused. Kuivõrd seadusega luuakse võimalus töölepinguliseks suhteks ametiasutuses, siis millega on põhjendatud neile ATSiga eriregulatsiooni kehtestamine võrreldes teiste töölepinguseaduse alusel töötavate isikutega?
Ettepanek on mitte reguleerida ametiasutuste töötajate tingimusi, v.a üleminekusätted.
Personali- ja palgapoliitika kehtestamine ja selle võimalik vastuolu KOVi enesekorraldusõigusega
Vabariigi Valitsusele antud volituste õiguspärasus
Vabariigi Valitsusele on antud mitmeid volitusi töötajate ja ka KOVi ametnike suhtes eriregulatsioonide kehtestamiseks, millele eelmises lõigus ka osundasime. Äärmiselt kaheldav on, et Vabariigi Valitsusele antud volitused on õiguspärased, kuivõrd volitustele ei ole määratud ulatust ega piire. Sisuliselt võivad riigiorganid üldsõnalise volituse alusel isikute õigusi oluliselt piirata. Kõige küsitavam antud volitustest on töölepingu tingimuste kehtestamise volituse õiguspärasus arvestades lepinguvabaduse põhimõtet.
Ettepanek on seaduses määratleda volituste ulatus ja piirid ning mitte anda volitust töölepingu tingimuste määramiseks. Samuti tuleb hea õigusloome tingimuse tagamiseks enne seaduse vastu võtmist kooskõlastamiseks saata seaduse alusel antavad määrused.
Vabariigi Valitsusele antud pädevuse võimalik vastuolu KOVi enesekorraldusõigusega
Seaduses öeldakse, et Vabariigi Valitsuse määrused kehtestatakse omavalitsusüksuste suhtes ulatuses, milles need ei piira tema enesekorraldusõigust. Seaduseelnõu puhul ei ole, kuid peaks olema võimalik kontrollida, kas kehtestatavad määrused hakkavad piirama KOVi enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõiguse võimalikku riivet ei ole võimalik aga kontrollida, kuna seaduseelnõu juurde ei ole lisatud Vabariigi Valitsuste määruste eelnõusid ja antud volitustele ei ole eelnõus ette nähtud piire ega ulatust.
Leiame, et kohaliku omavalitsuse tööjaotuse, ametikohtade moodustamise ja teenistuse korraldamise küsimused on peaasjalikult sisemise korralduse (PS § 160 kohaselt sätestab kohalike omavalitsuste korralduse seadus) küsimused, kus kohaliku omavalitsuse enesekorraldus peaks olema kaitstud riigi vahetu sekkumise eest, rääkimata asjaolust, et vastav sekkumispädevus oleks täidesaatval võimul. Riigi tasandil kohaliku omavalitsuse palga- ja koosseisupoliitika reguleerimine ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse suveräänsusega.
Seejuures seame kahtluse alla riigi tegeliku huvi kohalike omavalitsuste teenistujate palga- ja koosseisupoliitika vastu ja riigi poolt kohalike omavalitsustega seotud vastavate küsimuste reguleerimise mõistlikkuse. Vabariigi Valitsuse poolt kohaliku omavalitsuse palga- ja koosseisupoliitika reguleerimine/juhtimine tähendab riigi jaoks koormust ja ressursivajadust, mille mõistlikkus on ka otstarbekuse aspektist küsitav.
Ettepanek on, et Vabariigi Valitsusele antud volitused palga- ja koosseisupoliitika reguleerimise ja juhtimise osas kehtiksid üksnes riigiasutuste suhtes.
III ÕIGUSPÄRANE OOTUS SENISTE GARANTIIDE KEHTIMA JÄÄMISEKS
Väljateenitud ja aegumata teenistusstaaži eest antava lisapuhkuse säilitamine 2 aastaks
Nii töötajale, ametnikule kui ka omavalitsusliidu töötajale säilitatakse seni kehtinud ATSi alusel väljateenitud ja aegumata teenistusstaaži eest antav lisapuhkus kaheks aastaks alates ATSi jõustumisest. Seletuskirjas ei ole põhjendatud, miks otsustatakse ära võtta võimalus teenida lisapuhkust ja miks väljateenitud lisapuhkus säilitatakse just kaheks aastaks.
Arvestades, et tegemist on olulise piiranguga võrreldes senikehtinust, siis peab piirangu kehtestamine olema põhjendatud ja proportsionaalne, vastasel korral on see käsitletav õiguspärase ootuse rikkumisena.
Ettepanek on säilitada teenistusstaaži eest lisapuhkuse teenimise võimalus või pikendada väljateenitud aegumata lisapuhkuse säilitamise tähtaega kuni isik jätkab teenistust või tööd ametiasutuses või ühe kuu möödumisel teises ametiasutuses.
Vanaduspensioni suurendamiseks arvestatava teenistusstaaži säilimine 5 aastaks
Teenistusstaaži arvutamise aeg
Ametnike ja endiste ametnike puhul arvestatakse avalikus teenistuses töötamise aeg riikliku vanaduspensioni suurendamiseks teenistusstaaži hulka viie aasta jooksul alates ATSi jõustumisest. Seletuskirjas põhjendatakse viieaastase tähtaja kehtestamist sellega, et selle aja jooksul jõuavad isikud, kellel on osa staažist välja teenitud, võimalus jõuda järgmise vanaduspensioni suurenduse tasemeni. Siiski ei ole põhjendatud, miks antakse soodustusena võimalus jõuda järgmise tasemeni, aga mitte näiteks viimase tasemeni. Arvestades, et tegemist on olulise piiranguga võrreldes senikehtinust, siis peab piirangu kehtestamine olema põhjendatud ja proportsionaalne, vastasel korral on see käsitletav õiguspärase ootuse rikkumisena.
Ettepanek on anda teenistust või tööd jätkavatele ametnikele võimalus vanaduspensioni suurendamiseks staaži arvestada kuni nende teenistus või töösuhte lõppemiseni või ameti- või töökoha vahetumisel, aga ühe kuu jooksul teises ametiasutuses jätkamisel seal teenistus- või töösuhte lõppemiseni.
Omavalitsusliitude töötajate teenistusstaaž
Omavalitsusliitu ei käsitleta ametiasutusena ja seal töötavatele isikutele ei säilitata seetõttu soodustingimust, mis puudutab viie aasta jooksul teenistusstaaži arvestamist pensionilisa saamiseks, nagu selgitatakse seletuskirjas. Seletuskirjas toodud põhjendus ei ole meie hinnangul veenev selleks, et õigustada omavalitsusliitudes töötavate isikute õiguspärase ootuse riivet. Ettepanek on eelnõust välja jätta § 111, millega reguleeritakse kohalike omavalitsuste liitude büroo ametnikule kehtivate soodustingimuste rakendamise erisusi.
Teenistusstaaži arvestamise ja lisapuhkuse säilimine teise ametiasutusse tööle asumisel
Nii ametnikul kui ka töötajal säilib teenistusstaaži arvestus ja lisapuhkuse päevad üksnes siis, kui isik on katkematult avalikus teenistuses või jätkab ühes ametiasutuses vabastamise korral teises ametiasutuses töötaja või ametnikuna ühe kuu jooksul (§ 107 lg 4 ja § 108 lg 4). Seletuskirjas on sellist regulatsiooni põhjendatud eesmärgiga minna võimalikult kiiresti üle uuele ATSile, kuid samas tagada isikule mõistlik aeg teenistuskoha vahetamiseks, ilma et ta kaotaks seeläbi soodustingimusi.
Meie hinnangul ei ole ühekuulise ülemineku tähtaja kehtestamine mõistlik, kuna arvestades konkursi korraldamiseks kuluvat aega ei pruugi isik endast olenevaid mõistlikke pingutusi tehes saada uuele ameti- või töökohale ühe kuu jooksul. Ettepanek on eelnõus ühekuuline ülemineku tähtaeg asendada vähemalt kahekuulise tähtajaga.
IV Rakendamisega seotud küsimused
Lisaressurss
Seaduse rakendamisega kaasnevad eelkõige järgmised lisakulutused:
· ametnike tööjõukulu seoses seaduse rakendamiseks tehtavate ümberkorraldustega
· siinjuures ei ole põhjendatud väide, et n-ö endisele ametnikule säilitatakse tema ametikohast tulenevad sotsiaalsed garantiid (kaob lisapuhkus ja vanaduspension). Seetõttu on tingimuste muutmise tõttu ametniku vabastamisel põhjendatud maksta talle koondamishüvitist. Samuti juhime tähelepanu, et seaduses ei ole toodud ametniku vabastamise alust juhuks, kui ta ei ole nõus töölepingut sõlmima. Vastavat olukorda on kirjeldatud üksnes seletuskirjas. Küsimusi tekitab ka §-i 129 kooskõla õiguspärase ootuse põhimõttega, mille kohaselt kärbitakse seniseid koondamishüvitisi enne uue ATSi jõustumist.
Ettepanek on, et riik hüvitab seaduse rakendamisega kaasnevad kulutused.
Mõistlik aeg seaduse ja selle alusel antavate määruste rakendamise ettevalmistamiseks
Seaduse rakendamiseks peab seaduse ja selle rakendusaktide vastu võtmise ning jõustumise vahele jääma mõistlik aeg. Käesolevaks ajaks ei ole veel tutvumiseks esitatud seaduse rakendusakte, mistõttu ei ole võimalik hinnata seaduse võimalikku kogumõju ega ette näha kõiki rakendamiseks vajalike toimingute tegemist ja selleks kuluvat aega. Siinjuures tuleb ettevalmistustööde planeerimisel arvestada ametnike suvise puhkuseperioodiga.
Seetõttu leiame, et kui seaduse vastu võtmine langeb vahetult puhkuste perioodile eelnevale ajale, ei jõua asutused reformi ette valmistada. Ettepanek on jätta üks aasta ettevalmistuste tegemiseks seaduse ja selle rakendusaktide vastu võtmisest.
Tiina Üksvärav
Eesti Maaomavalitsuste Liidu õigusnõunik
Anne Läns
Tartu linnasekretär
Jüri Möder

References: § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 49
 § 6
 § 6
 § 49
 § 5
 § 5
 § 6
 § 542
 § 2
 § 6
 § 62
 § 63
 § 65
 § 6
 § 2
 § 4
 § 5
 § 5
 § 12
 § 160
 § 111
 § 108