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Timestamp: 2019-10-17 01:07:37+00:00

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Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2012-00357-00(1358-12)]
PROCESO DISCIPLINARIO – Directora del instituto del instituto seccional de salud del Quindío / CONDUCTA – Contratar directamente con una empresa sin invitar a otras entidades / CONFIGURACIÓN DE LA FALTA DISCIPLINARIA – Análisis jurisprudencial / CONTRATACIÓN ESTATAL - Análisis del contexto de la falta endilgada / PROCESO DE SELECCIÓN DE CONTRATISTA – Para el presente caso la norma permite prescindir de un proceso competitivo de selección / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD – Desvirtuada / PERJUICIOS MATERIALES- Restitución de sumas pagadas con ocasión a la sanción impuesta
Como se desprende de la sentencia transcrita, no es posible endilgar la comisión de una falta disciplinaria por el desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal de manera ambigua, pues se requiere precisar en qué consiste la falta disciplinaria de manera clara y concreta. Es decir que en los casos en los que se pretenda endilgar la falta en la que se fundamentaron los fallos disciplinarios se debe o bien hacer referencia al desconocimiento directo de un precepto constitucional o de una de las reglas que desarrollan los principios que rigen la contratación estatal. El deber de selección objetiva en el Decreto 777 de 1992 que desarrolla las reglas relativas a los convenios de interés público, se concretó en la selección de un contratista con reconocida idoneidad y nada se estableció respecto de la pluralidad de oferentes. Es necesario poner de presente que hasta una fecha muy reciente, esto es, hasta la expedición del Decreto 092 de 2017, se establecieron reglas para la selección del contratista cuando existe más de una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad. Es más, en dicha reglamentación se permite prescindir de un proceso competitivo en algunos casos puntuales. Ello implica que para el momento de ocurrencia de los hechos, no existía obligación alguna de solicitar múltiples propuestas. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se observa que en el caso concreto los fallos proferidos por la Procuraduría son ilegales. Al analizar los fallos disciplinarios se observa que el fundamento de la sanción se concretó en las reglas de los artículos 23 a 29 de la Ley 80 de 1993 y en el desarrollo de la modalidad de contratación directa para los negocios jurídicos que se rigen por el estatuto general de contratación de la administración pública, esto es, el Decreto 855 de 1994, el cual no le es aplicable al caso concreto. se observa que la Procuraduría incurrió en un grave error, pues sustentó el pliego de cargos y los fallos disciplinarios a partir de las normas propias del estatuto, sin tener en consideración el régimen especial del convenio suscrito por el Instituto Seccional de Salud del Quindío, con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Quindío y con la Cooperativa Multiactiva de Bienestar Coobienestar, con lo cual incurrió en una causal de nulidad, pues se profirieron con desconocimiento de las normas en que deberían fundarse. En la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará reintegrar las sumas que haya pagado la señora Martha Isabel Uribe Escobar en cumplimiento de lo ordenado por la Procuraduría General de la Nación, por medio del auto de 22 de marzo de 2011.
Bogotá D. C, veinticinco (25) de enero dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00357-00(1358-12)
SE. 0003
Conoce la Sala de la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado en única instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 CCA), instaurada por Martha Isabel Uribe Escobar, en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación.
Martha Isabel Uribe Escobar, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación con el objeto de que se acceda a las siguientes pretensiones:
«PRIMERA: Que se declare que es nula la Resolución N° 003 del once (11) de febrero de 2009, Proferida por la Procuraduría Regional del Quindío; suscrita por la Procuradora Luz Stella García Forero; por medio de la cual fallo (sic) en primera instancia el proceso disciplinario N° 070-2014-2006, adelantado en contra la señora Martha Isabel Uribe Escobar.
SEGUNDA: Que se declare que es nulo el fallo de segunda instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública con fecha del diecinueve (19) de junio de 2009, suscrito por el Procurador Fabio Yezid Castellanos Herrera, dentro del proceso disciplinario N° 070-2014-2006, adelantado en contra (sic) la señora Martha Isabel Uribe Escobar.
TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se cancele el registro de la sanción disciplinaria de antecedentes disciplinarios (sic) de la base de datos de la Procuraduría General de la Nación de la señora Martha Isabel Uribe Escobar; anotada como consecuencia del proceso disciplinario N° 070-2014-2006.
CUARTA: Condénese a la PARTE DEMANDADA a pagar a LA PARTE ACTORA, la indemnización por los perjuicios morales sufridos, equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
QUINTA: Que las sumas de dinero liquidadas a favor de la actora devengarán intereses de mora a partir de la ejecutoria de la sentencia, conforma a pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C-188 del 24 de Marzo de 1.999.
SEXTA: Condénese a la PARTE DEMANDADA en costas, conforme lo dispone la Ley 446 de 1.998 y la Jurisprudencia.
SÉPTIMA: Ordénese a la PARTE DEMANDADA a dar cumplimiento a la sentencia favorable dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de ejecutoria, conforme lo disponen los artículos 176, 177, 178 del Código Contencioso Administrativo».
El señor apoderado de la parte actora señaló como fundamentos fácticos de la demanda los que se resumen a continuación:
El veinticuatro (24) de agosto de 2006, con fundamento en una queja anónima, la Procuraduría Regional del Quindío dispuso la apertura de indagación preliminar en contra de la señora Martha Isabel Uribe Escobar en calidad de directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, por unas presuntas irregularidades relacionadas con la ejecución del convenio 6308-00 106 de 25 de mayo de 2005 suscrito con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Quindío y con la Cooperativa Multiactiva de Bienestar Coobienestar, esta última entidad sin ánimo de lucro de carácter privado, en el marco del programa «mi Gobierlechita».
Dicho convenio tenía como objeto brindar un complemento nutricional que aportara el 30% de los requerimientos nutricionales diarios a 1572 niños del Departamento del Quindío por un período de 60 días.
Como faltas disciplinarias le fueron endilgadas las contenidas en los numerales 31, 34 y 35 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
La Procuraduría Regional del Quindío a través de Resolución 024 de 23 de octubre de 2007, declaró disciplinariamente responsable a la actora y le impuso como sanción la destitución e inhabilidad para el desempeño de funciones públicas.
La señora Uribe Escobar interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión.
La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mediante Resolución de 18 de enero de 2008, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto de apertura, debido a que no se habían precisado claramente las conductas reprochadas.
El 6 de agosto de 2008 la Procuraduría Regional del Quindío profirió nuevamente auto de apertura de investigación contra la señora Uribe Escobar, en su calidad de Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío.
El diecisiete (17) de octubre de 2008 se emitió un nuevo pliego de cargos contra la demandante, en el que se le acusó de desconocer los deberes de los servidores públicos (artículo 34 de la Ley 734 de 2002); incumplir los deberes de los servidores públicos (artículo 35 de la Ley 734 de 2002); y participar en la etapa precontractual o contractual con desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal (artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002) en la suscripción de los siguientes convenios:
El convenio interadministrativo de cofinanciación 6308 de 30 de septiembre de 2004.
El convenio tripartita 6308-00106 de 25 de mayo de 2005.
La adición del último el 20 de enero de 2006.
La conducta constitutiva del reproche fue precisada en el desconocimiento de los principios de transparencia, economía y selección objetiva, establecidos en la Ley 80 de 1993 y el Decreto 855 de 1995, al haber contratado de manera directa con la cooperativa Coohobienestar sin remitir invitación a otras entidades con la misma naturaleza jurídica.
A través de la Resolución 003 del 11 de febrero de 2009 la Procuraduría Regional del Quindío profirió fallo de primera instancia, en el que se halló disciplinariamente responsable a la señora Martha Isabel Uribe Escobar por la vulneración de los principios de responsabilidad, transparencia y economía que rigen la contratación estatal y le impuso como sanción principal la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 12 meses y como accesoria la inhabilidad especial por el mismo lapso.
Contra dicha decisión, el 16 de marzo de 2009 la señora Uribe Escobar interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que se había vulnerado su derecho al debido proceso porque, durante el trámite administrativo, (i) no se valoraron las pruebas que le beneficiaban, (ii) se incurrió en ambigüedades al confundir el término convenio interadministrativo con el de convenio de asociación y (iii) no se tuvo en cuenta que la cooperativa contratada había celebrado más contratos de las mismas características.
El 19 de junio de 2009, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública profirió fallo de segunda instancia, en el que confirmó la decisión tomada mediante la Resolución 003 de 11 de febrero de 2009, pero modificó la condena en el sentido de eliminar la inhabilidad impuesta.
DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN[3].
Artículos 13 y 355 de la Constitución Política.
Artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 15 y 94 de la Ley 734 de 2002.
Artículo 5 de la Ley 57 de 1887.
Decreto 777 de 1992.
Decreto 1403 de 1992.
En primer lugar, indicó que las decisiones adoptadas por la Procuraduría desconocieron que la actora tenía la facultad de celebrar convenios con entidades sin ánimo de lucro con el fin de impulsar programas y actividades de interés público y que los mismos están exceptuados de la aplicación del Estatuto General de Contratación Estatal, pues se rigen por lo dispuesto en las siguientes normas: Decreto 777 de 1992, Decreto 1403 de 1992, Decreto 2150 de 1995 y Ley 489 de 1998.
Además de lo expuesto anteriormente, puso de presente que la sanción disciplinaria desconoció que no existe en el Quindío otra cooperativa que tuviera reconocida idoneidad para la ejecución del convenio objeto de la investigación.
Por otra parte, sostuvo que en un caso con los mismos presupuestos de hecho, en el que se investigó a la gobernadora del Departamento del Quindío, la Procuraduría emitió un fallo diametralmente opuesto.
Respecto de los perjuicios sufridos, indicó que la sanción a que fue sometida la señora Uribe Escobar implicó una diferencia de trato respecto de otros investigados por acudir a la contratación directa en la suscripción de convenios, lo cual le ocasionó daños morales.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[4].
La apoderada de la Nación – Procuraduría General de la Nación solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y se declare probada la excepción «genérica».
Para controvertir lo expresado por la parte actora, manifestó que durante el curso del trámite disciplinario se respetaron las garantías procesales de acuerdo con la normativa aplicable al caso.
Así mismo, manifestó que las decisiones cuestionadas a través de la demanda fueron tomadas con base en el material probatorio obrante en el expediente, y que la sanción impuesta tiene en cuenta los parámetros establecidos en la Ley 734 de 2002.
Por otra parte, puso de presente que en el proceso disciplinario adelantado en contra de la entonces gobernadora del Quindío no necesariamente se configuraron las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar, situación por la que varió la decisión de fondo.
En cuanto a los argumentos relativos a la contratación efectuada por la demandante, resaltó que la vía contenciosa no se constituye como una tercera instancia de los procesos disciplinarios, y manifestó que la demandante no hace referencia a alguna causal específica de nulidad, sino que pretende revivir el debate procesal y probatorio surtido en el proceso disciplinario.
Respecto del régimen particular por el que se rigen los convenios de asociación, indicó que a pesar de que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar puede contratar de manera especial con cooperativas, no puede entenderse que la aplicación de la norma permita la contratación directa con una entidad de orden privado sin observar las reglas de contratación preestablecidas.
También aclaró que el fallo de segunda instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, modificó la decisión inicial en el sentido de revocar la sanción de inhabilidad.
Así mismo, resaltó que la congoja expresada como perjuicio moral en la demanda es consecuencia lógica de la sanción impuesta por el actuar irregular de la servidora pública.
Por último, puso de presente que en el trámite conciliatorio prejudicial, no se incluyó alguna pretensión económica relacionada con la existencia de perjuicios.
1.6.- Alegatos de conclusión
El apoderado judicial de la entidad demandada reiteró que el proceso disciplinario en su integridad se sujetó al debido proceso, situación por la que no puede acudirse a la jurisdicción contencioso-administrativa como una tercera instancia para el análisis de los supuestos fácticos y jurídicos debatidos en ante el órgano competente.
Además, expresó que en el curso de este se evidenció la existencia de una conducta constitutiva de falta disciplinaria, lo cual conllevó a la imposición de la respectiva sanción y su posterior conversión a salarios, mediante auto de 22 de marzo de 2011, en razón a que la ejecución se tornó imposible porque la señora Uribe Escobar ya no fungía como Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío.
De lo anterior infirió que se acató lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, sin que se evidenciara alguna causal de nulidad que invalide lo decidido, por lo que los actos administrativos demandados conservan su legalidad[5].
Por su parte, el apoderado de la parte actora alegó de conclusión a través de escrito del 12 de julio de 2013, en el que realizó un estudio de las formas de contratación estatal, de lo cual concluyó que existen excepciones a la aplicación del Estatuto General de Contratación, procesos en los que rigen únicamente los principios de la función pública.
A partir de allí determinó que el contrato 63-08-00-106 de 25 de mayo de 2005 está regulado por los Decretos 777 de 1992, 1403 de 1992, 2150 de 1995 y la Ley 489 de 1998, y que en el proceso pre-contractual se cumplió a cabalidad con los principios de la función pública[6].
1.9.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[7]
El Ministerio Público emitió concepto en el proceso de la referencia, en el que solicitó negar las súplicas de la demanda, puesto que el incumplimiento al principio de selección objetiva fue acreditado durante el proceso disciplinario en cuestión.
Explicó que aunque el Instituto Seccional de Salud del Quindío está autorizado para celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro, debía tener en cuenta el régimen de contratación para establecimientos públicos del orden nacional, de acuerdo con el Artículo 40 del régimen contractual del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Resaltó que el principio de selección objetiva, consagrado en la Ley 80 de 1993, no fue acatado por la demandante en su condición de directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío.
Por último, indicó que no se debe perder de vista que la licitación es el procedimiento contractual a aplicar por antonomasia y la contratación directa es la excepción.
Previo a que se plantee el problema jurídico, es preciso poner de presente que en la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[8] se establecieron una serie de directrices respecto del alcance del control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
El trámite disciplinario adelantado por la Procuraduría.
«Del material probatorio que obra en el expediente, se desprende (sic) presuntas irregularidades atribuibles a la doctora Martha Isabel Uribe Escobar en su condición de Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío a quien se le reprocha haber suscrito el CONVENIO TRIPARTITA No 6308-00 106 el 25 de mayo de 2005 y 2006... con desconocimiento de los Principios de Transparencia y responsabilidad, interpretación de las reglas contractuales y Selección Objetiva regulados en la Ley 80 de 1993 artículos 25 y 26 y artículo 2º del Decreto 855 de 1994, deber de Selección Objetiva, exigido para todas las formas de contratación estatal en este caso contratación directa, razón por la cual, le obligaba a cursar invitación a todas las entidades con la misma naturaleza jurídica que permitiera la escogencia del contratista previa participación en igualdad de condiciones, de varios proponentes que tuvieran idoneidad para desarrollar el objeto a contratar, y previa elaboración de términos de referencia que de manera clara establecieran criterios como capacidad legal y económica, idoneidad, experiencia específica, organización, equipos, plazos que garantizaran la mejor elección»[9].
«DESCRIPCION DE LA CONDUCTA
Del material probatorio que obra en el expediente, se desprende presuntas irregularidades atribuibles a la doctora Martha Isabel Uribe Escobar en su condición de Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, a quien se le reprocha haber suscrito el CONVENIO TRIPARTITA No 6308-00 106 el 25 de mayo de 2005 y 2006, con el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar del Quindío y la Cooperativa Multiactiva de Hogares de Bienestar Armenia "Coohobienestar" esta última como operadores del servicio de los Hogares Comunitarios y alimentación al (sic) escolar, programa de complementación nutricional a niños y niñas menores de tres años de los estratos 1 y 2 para atender 2.642 niños y niñas por un periodo de 140 días y por valor costo ración de $743,oo convenio que fue fijado en la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS, $ 274.800.000, cancelados en cuatro cuotas iguales en los meses de junio, septiembre, noviembre y enero de 2006, con una duración de ciento cuarenta días - 140 - con cargo a los certificados de disponibilidad presupuestal No. (sic) 01351 y 01361 del 20 de mayo de 2005, convenio tripartito que fuera adicionado mediante acta de fecha 20 de enero del año 2006 y por un periodo de sesenta 60 días hábiles por valor de CIENTO OCHENTA Y DOS MILLLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($182.800.000) termino (sic) de duración de 56 días, siendo el operador del contrato la Cooperativa Multiactiva de Hogares de Bienestar de Armenia "Coohobienestar"; con desconocimiento de los Principios de Transparencia y Responsabilidad, interpretación de las reglas contractuales y Selección Objetiva regulados en la Ley 80 de 1993 artículos 25, 26 y artículo 2º del Decreto 855 de 1994, deber de Selección Objetiva, exigido para todas las formas de contratación estatal en este caso contratación directa, razón por la cual, le obligaba cursar invitación a todas las entidades con la misma naturaleza jurídica que permitiera la escogencia del contratista previa participación en igualdad de condiciones, de varios proponentes que tuvieran idoneidad para desarrollar el objeto a contratar, y previa elaboración de términos de referencia que de manera clara establecieran criterios como capacidad legal y económica, idoneidad, experiencia especifica, organización, equipos, plazos que garantizaran la mejor elección.
CONSIDERACIONES JURIDICAS DEL DESPACHO Y VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS QUE SOPORTAN LA DECISIÓN
Es así que del material probatorio allegado durante el desarrollo de la investigación disciplinaria se logró establecer que la doctora Martha Isabel Uribe Escobar, en su calidad de Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, el día 25 de mayo de 2005 - 2006, suscribió el CONVENIO TRIPARTITA No 6308-00 106 con el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar del Quindío y la Cooperativa Multiactiva de Hogares de Bienestar Armenia - "Coohobienestar" esta última como operadores del servicio de Hogares Comunitarios y alimentación al escolar, programa de complementación nutricional a niños y niñas menores de tres años de los estratos 1 y 2 para atender 2.642 niños y niñas por un periodo de 140 días y por valor costo ración de $743.oo convenio que fue fijado en la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($274.800.000.oo) cancelados en enero de 2006, con una duración de ciento cuarenta días - 140 - omitiendo realizar el procedimiento de Selección de contratista ordenado por el Estatuto Contractual y sus Decretos Reglamentarios, pues no obra prueba alguna que permita inferir que la Directora del Instituto Seccional, a pesar de que se trataba de una contratación directa en razón a las facultades otorgadas mediante la Ley 7 de 1979 de contratar de esa manera - directamente - CONTRATOS DE APORTE, perfeccionaron y legalizaron desconociendo los principios rectores de la Contratación directa establecidos en la Ley 80 de 1993 y del decreto 855 de 1994, escogencia de la Cooperativa que no correspondió al previo agotamiento de un procedimiento garantístico de la transparencia y fundamentalmente del deber de Selección Objetiva a que está obligada la administración, conforme la clara redacción de las normas antes citadas, desconociendo que debía? aplicarse los principios de Economía, Transparencia, Responsabilidad y en especial el deber de Selección Objetiva.
Con fundamento en lo expuesto, es evidente en el caso objeto de estudio, la vulneración de la regla de selección objetiva, consagrada en el artículo 29 del Estatuto Contractual, en concordancia con el numeral 8 de los artículos 1, 2 y 3 inciso primero del Decreto 855 de 1994, toda vez que se demostró que en la suscripción del CONVENIO TRIPARTITA No 6308-00 106 del 25 de mayo de 2005 y 2006, se omitió la obtención previa de por lo menos dos ofertas, que garantizaran el cumplimiento del deber de selección objetiva, con lo cual la Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío actuó con desviación y abuso de poder y no ejerció sus competencias para los fines previstos en la ley y la contratación.
De modo que no es aceptable la explicación y la justificación que pretende indicarse a este Despacho, cuando la disciplinada en diligencia de versión libre y espontánea hace una descripción del producto y argumenta que durante su ejecución como directora del Instituto Seccional de Salud nunca tuvo problemas en la ejecución del Programa, puesto que la Interventoria era realizada por las tres entidades encargadas del Convenio ICBF COOHOBIENESTAR y la SECRETARIA DE SALUD y que a pesar de ser un programa INTERINSTITUCIONAL, El Instituto por competencia siempre lleva la vigilancia y control en todos sus campos y que prueba de ellos es la asignación de profesionales idóneos para la Interventoria y ejecución del programa.
Ciertamente los contratos se suscribieron en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, sobre el sistema general de participaciones, en armonía con las políticas del Sistema Nacional de Bienestar Familiar - SNBF - de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1137 de 1999, artículos 3º, 4º, 7, 12, 13, 21 y 22 le correspondía la ejecución de planes y programas de carácter local, como lo es el servicio de restaurante para los estudiantes de acuerdo al programa de alimentación escolar en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 355 de la carta Política reglamentado por el decreto 777 de 1992 que dispone que los contratos que celebren la Nación, los Departamentos, los distritos y los Municipios pueden contratar con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el propósito de reimpulsar programas y actividades de interés público; pero que no la exoneró en ningún momento, para evadir los procedimientos ordinarios que regían la contratación.?
Señala la defensa que no hay responsabilidad disciplinaria de su defendida URIBE ESCOBAR, por cuanto el Artículo 122 del Decreto 2150 de 1995 expresa que se podrán celebrar directamente los contratos para la prestación del servicio de Bienestar Familiar con entidades sin ánimo de lucro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y en ello tiene toda la razón, de hecho a lo largo del proceso disciplinario la Procuraduría ha venido sosteniendo exactamente lo mismo; resulta entonces evidente que en lo que no le asiste razón al memorialista es cuando señala que por la naturaleza del CONVENIO INTERISTITUCIONAL o CONTRATO DE APORTE - como se les quiera denominar sus requisitos esenciales era únicamente los señalados en la norma ibídem porque no obstante estar frente a un contrato cuyo contenido se regula en el ámbito de facultades especiales conferidas, al INSTITUTO DE BIENESTAR FAMILIAR y los miembros del SISTEMA NACIONAL DE BIENESTAR FAMILIAR "SNBF" no debe perderse de vista que es un convenio que realiza la administración pública y sus objetivos y alcances tienen que estar sometidos al interés general, en procura del bien común, situaciones como la ahora analizada son las que permiten afirmar que el deseo original del legislador al expedir el Decreto 2150 de 1995 por medio del cual se dispuso que los contratos para la prestación del servicio de Bienestar familiar con entidades sin ánimo de lucro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar se podrán celebrar directamente, no era que en desarrollo de los mismo se desconocieran los principios generales que orientan la contratación estatal, toda vez que la sujeción a los valores fundantes del sistema, impide y reprocha cualquier posibilidad de arbitrariedad o subjetivismo a través de la llamada contratación directa, e impida además que se incurra en actos de corrupción en el manejo de los dineros públicos y se ponga en riesgo la satisfacción de las necesidades esenciales de la comunidad.
Reclama la defensa, también, el hecho de no habernos pronunciado y hacer un análisis exhaustivo sobre el concepto emitido por parte del grupo Jurídico Regional Quindío, perteneciente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, dentro del Pliego de Cargos; al respecto y a manera de comentario se le informa al abogado defensor que dicha omisión en nada cambia la situación de su defendida porque el texto del concepto conduce exactamente a la misma realidad fáctica de la que revela el proceso si se tiene en cuenta que en él se estipuló: "El contrato de aporte es un contrato estatal que suscribe de manera exclusiva el ICBF por su naturaleza y de conformidad con las normas especiales que lo rigen, no se rige para su proceso de selección por la regla general de la licitación pública, sino por la excepcionalidad de la contratación directa, PERO PESE A ELLO, DEBE CUMPLIR A CABALIDAD CON LOS PRINCIPIOS RECTORES DE TODA CONTRATACIÓN ESTATAL Y EN GENERAL CON LOS PRINCIPIOS RECTORES DE CUALQUIER ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA." Mayúsculas y resaltado del Despacho.- Folios 10 del documento y 33 del expediente.
En esas condiciones es fácil concluir que en caso sometido a examen se ha desconocido los principios rectores de la contratación estatal, economía, transparencia y la regla general de la Selección Objetiva del contratista, porque a pesar de que se trataba de una contratación directa, omitió realizar el procedimiento de invitaciones y publicaciones del objeto de la misma a fin de garantizar la transparencia del citado proceso contractual hecho que consecuencialmente genera que el Despacho emita el fallo que le corresponde habiendo encontrado que el cargo formulado no fue desvirtuado, por la disciplinada ni su apoderado y que su conducta genera responsabilidad disciplinaria.?
Ahora bien, prevaleciéndose la Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, doctora MARTHA ISABEL URIBE ESCOBAR y el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de las facultades otorgadas mediante la Ley 7 de 1979 de contratar de manera directa CONTRATOS DE APORTE, suscribieron, perfeccionaron y legalizaron desconociendo los principios rectores de la contratación directa, establecidos en la ley 80 de 1993 y del Decreto 855 de 1994, los convenios interadministrativos Números 6308 de Septiembre 30 de 2004 y 106 del 25 de mayo de 2005 con la Cooperativa Multiactiva de Hogares de Bienestar - Coohobienestar - escogencia de la Cooperativa por parte de las entidades estatales no ha correspondido al previo agotamiento de un procedimiento que garantístico (sic) de la transparencia y fundamentalmente del deber de selección objetiva a que está obligada la administración, conforme la clara redacción de las normas antes citadas, desconociendo que debía aplicarse los principios de economía, transparencia, responsabilidad y en especial el deber de selección objetiva»[10].
Fallo de 19 de junio de 2009.
El decreto 777 de 1992, dispone que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política que la nación, los departamentos, distritos y municipios podrán celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público (art. 1o).
Así mismo, que para la prestación del servicio público de bienestar familiar, si bien es cierto que se pueden celebrar contratos con personas sin ánimo de lucro, en consideración a que las partes están conformadas por entidades estatales como en el presente caso el Instituto Seccional de Salud del Quindío y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en virtud del artículo 40 del decreto No. (sic) 1137 de 1999, se sujetarán a las ritualidades, requisitos, formalidades, términos y condiciones que establecen las disposiciones del régimen estatal de contratos, aplicables a los establecimientos públicos del orden nacional, de conformidad con lo señalado en el régimen de contratación administrativa.
"El contrato aporte para el funcionamiento de los programas que hacen parte del sistema nacional de bienestar familiar con cooperativas del S.N.B.F. está ajustado a la constitución política, la ley, los lineamientos técnicos y administrativos del ICBF y el plan nacional de desarrollo, además las cooperativas son organismos comunitarios y solidarios estratégicos para el cumplimiento de los fines del estado y el cumplimiento de los principios de la función administrativa en especial el principio de transparencia, economía v los objetivos de los provectos ICBF y específicamente en los hogares comunitarios de bienestar."
Lo que si omite de manera hábil el apoderado, son las consideraciones que respecto a la aplicación de los principios rectores de la Ley 80 de 1993, allí se dijo: (fls. 969-971, cuaderno 4)
"Es así como el ICBF y los miembros del SNBF, conservan la posibilidad de contrastar (sic) a través de un régimen especial para la prestación del servicio público de de (sic) Bienestar Familiar, observando eso si, los principios rectores de la ley 80 de 1993 (...)".
4. Sostiene la disciplinada que el A-quo hace una interpretación equivocada al sancionarla por no haber dado aplicación a los principios de la Ley 80 de 1993 en la suscripción del convenio tripartita No. (sic) 6308 106 del 25 de mayo del 2005, teniendo en cuenta que la celebración del mismo es una de las excepciones a la aplicación de dicha ley y sus normas reglamentarias.
Sobre el particular, habiéndose establecido que la disciplinada podía celebrar el convenio tripartita a través del proceso de contratación directa; así mismo concluye esta instancia que la señora MARTHA ISABEL URIBE ESCOBAR, Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, incurrió en falta disciplinaria con ocasión de la suscripción del convenio tripartita No. (sic) 63-08-106 del 25 de mayo del 2005, con desconocimiento de los principios generales de la función pública señalados en el artículo 209 de la Constitución Política, y los de la contratación estatal de economía, responsabilidad, transparencia y del deber de selección objetiva, y las disposiciones de la Ley 80 de 1993 artículos 23, 24 numeral 8o, 25 numerales 1 y 2, 26 numeral 1; y en el decreto 855 de 1994, artículo 2o.
6. Por todo lo expuesto, para el Despacho no son de recibo los argumentos de la disciplinada, por cuanto en su condición de representante legal y ordenadora del gasto violó los principios de economía, responsabilidad, transparencia y el deber de selección objetiva previstos en la Ley 80 de 1993, desconociendo además, el artículo 209 de la Constitución Política, que establece que "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones."
7. De lo expuesto, esta instancia encuentra probado y comparte los argumentos del A-quo, en el sentido que la tacha principal radica en haber suscrito la disciplinada MARTHA ISABEL URIBE ESCOBAR, en su condición de Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, el convenio tripartita No.(sic) 6308 106 deí 25 de mayo del 2005, con el Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar del Quindío y la Cooperativa Multiactiva de Rogares de Bienestar Armenia "Coohobinestar", sin observar los principios de la contratación estatal de economía, responsabilidad, transparencia y el deber de selección objetiva, y las disposiciones previstas en la Ley 80 de 1993 artículos 23, 24 numeral 8o, 25 numerales 1 y 2 26 numeral 1; y en el decreto 855 de 1994, artículo 2o.
Comparte el Despacho la decisión de primera instancia de haber incurrido la señora Martha Isabel Uribe Escobar, en su condición de Directora del Instituto Seccional de Salud del Quindío, en la falta disciplinaria gravísima descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 del 2002, que tipifica como tal: "Participar en la etapa precontractual en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal v la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley".
Así como la graduación de la misma a título de culpa grave, dado que no observó el cuidado necesario que cualquier persona del común le imprime a sus actuaciones, asesorándose para tener mayor información de las disposiciones legales aplicables a la celebración de convenios como el que en este proceso ha sido cuestionado, lo que le hubiera permitido conocer la ilicitud o la alta probabilidad de la ilicitud de su conducta; en consecuencia, es procedente reprocharle haber actuado de manera contraria a sus deberes en las circunstancias señaladas, actuación que muestra una conducta culposa, por cuanto fue negligente en el cumplimiento de sus deberes funcionales; grado de culpabilidad que comparte íntegramente esta instancia»[11].
De la falta consistente en «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».
En este orden de ideas, el legislador al intentar ampliar el catálogo de infracciones disciplinarias, mediante el señalamiento como falta gravísima del desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, incurre en una flagrante vulneración de los principios de legalidad y tipicidad que rigen el ejercicio del derecho punitivo del Estado, pues como previamente se expuso, los principios en cuanto normas jurídicas, por sí solos, sin mas, no pueden servir de instrumento para la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas disciplinarias dada su vocación normativa de carácter general, por la cual resultan manifiestamente contrarios a la concreción y especificidad que se requiere para la tipificación de las conductas prohibidas en el campo disciplinario.
Finalmente, (iii) teniendo en cuenta que el derecho disciplinario, como lo ha reconocido esta Corporación en sentencias C-1076 de 2002, C-125 de 2003 y C-796 de 2004, se somete al principio constitucional de proporcionalidad (C.P. arts. 1°, 2° y 13), es obligación del funcionario investigador determinar si el comportamiento reprochable en materia disciplinaria resulta excesivo en rigidez frente a la gravedad de la conducta tipificada. De igual manera, le corresponde a dicho funcionario determinar si la irregularidad imputada al servidor pública (sic) o al particular, se ajusta al principio de antijuridicidad material o lesividad reconocido por el legislador en la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, y hoy en día previsto en el artículo 5° de la citada ley, según el cual: "el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública, y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro".
20. De acuerdo con las consideraciones expuestas, esta Corporación procederá a declarar la constitucionalidad condicionada de la siguiente expresión "o desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley", contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en normas legales que desarrollen esos principios»[12].
Sin embargo, es necesario precisar que no todos los contratos que suscriben las entidades públicas a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, se rigen por el estatuto general de contratación de la administración pública.
Cabe aclarar que no todos los literales y numerales que se encuentran en los artículos 23 a 29 de la eLey 80 de 1993 corresponden a la estructura de un principio, esto es, a un mandato de optimización, motivo por el cual, no es posible extender su aplicación a negocios jurídicos que se celebran conforme a una normativa distinta. En tales eventos, la autoridad encargada de la disciplina del empleado o funcionario deberá acudir a las disposiciones aplicables al caso para determinar de qué forma se desarrolla el mandato presuntamente desconocido.
En efecto, los principios jurídicos han sido definidos como "...normas que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades fácticas y jurídicas. Como consecuencia, los principios son mandatos de optimización, que se caracterizan por el hecho de que pueden ser cumplidos en diferentes grados y de que la medida ordenada que debe cumplirse, no sólo depende de las posibilidades fácticas, sino también de las posibilidades jurídicas"[13].
En oposición a los principios jurídicos, la teoría general del derecho ha elaborado la categoría de las reglas, que corresponde a "...normas que siempre pueden ser cumplidas o incumplidas. Si una regla tiene validez, entonces está ordenado hacer exactamente lo que ella exige, ni más ni menos. De este modo, las reglas contienen determinaciones en el ámbito de lo fáctica y jurídicamente posible. Ellas son, por lo tanto, mandatos definitivos"[14].
De acuerdo con las anteriores definiciones, los principios no son normas definitivas e ineludibles. La aplicación de esta categoría al derecho administrativo, implica que la Administración debe buscar siempre la forma de dar aplicación a los principios, sin embargo, en tanto éstos deben ser aplicados "en la mayor medida posible", puede haber ocasiones en las cuales un principio deba ceder ante otro principio o ante una norma. En otras palabras, los principios jurídicos, en la medida en que no son normas definitivas, pueden ser inaplicados por la Administración en un caso concreto[15].
Dentro de este contexto, si la selección objetiva fuera simplemente un principio de la contratación estatal, su aplicación no sería imperativa respecto de todos los procedimientos de selección, sino que dependería de las circunstancias fácticas y jurídicas en las cuales se desarrollara el respectivo procedimiento de selección. De manera concreta, si se tratara de un principio, a pesar de que fuera deseable que la selección del contratista fuera objetiva, podría existir situaciones en las cuales no lo fuera y serían motivaciones simplemente subjetivas las que determinaran la elección de una específica persona como contratista de la Administración»[16].
El régimen de contratación que rige los «convenios de asociación» y concretamente el suscrito por el Instituto Seccional de Salud del Quindío, con el Instituto Colombiano de bienestar familiar y con la Cooperativa Multiactiva de Bienestar Coobienestar.
«ARTICULO 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
En ese orden de ideas y de acuerdo con lo expresado en el acápite anterior, el convenio de la administración puede sintetizarse como es el negocio jurídico bilateral de la administración en virtud del cual ésta se vincula con otra persona jurídica pública o con una persona jurídica o natural privada para alcanzar fines de interés mutuo en el marco de la ejecución de funciones administrativas, fines que, como es obvio, siempre deberán coincidir con el interés general (art. 209 de la Constitución Política)»[17].
Estos convenios de la administración se encuentran sometidos a la reglamentación que al respecto realiza el presidente de la República[18].
Debe tenerse en cuenta, que en lo que respecta a la normativa aplicable, el principio de selección objetiva se concreta en garantizar que el convenio de interés público se suscribe con una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, pues esto deriva del inciso 4 del artículo 1 del Decreto 777 de 1992, modificado por el Decreto 1403 de 1992 en los siguientes términos:
Es necesario poner de presente que hasta una fecha muy reciente, esto es, hasta la expedición del Decreto 092 de 2017[19], se establecieron reglas para la selección del contratista cuando existe más de una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad. Es más, en dicha reglamentación se permite prescindir de un proceso competitivo en algunos casos puntuales. Ello implica que para el momento de ocurrencia de los hechos, no existía obligación alguna de solicitar múltiples propuestas.
Análisis de la legalidad de los fallos proferidos por la Procuraduría General de la Nación en el caso concreto.
En este punto se hace un llamado de atención a la Procuraduría General de la Nación a tener más rigor al momento de elevar los pliegos de cargos y de proferir los fallos disciplinarios, pues las faltas relacionadas con la actividad contractual deberán fundamentarse a partir de las normas propias que rigen cada situación particular. Es decir, así los principios que se encuentran en el estatuto les sean aplicables a los negocios jurídicos que suscriben las entidades a las que hace referencia el artículo 2 de la Ley 80, las reglas que se desprenden de los mismos pueden variar de manera sustancial y en tal sentido le corresponde al ente de control estructurar la falta a partir de la normativa pertinente.
Los perjuicios sufridos solicitados en la demanda.
Los perjuicios materiales:
Tal como consta en los folios 212 a 215 del cuaderno principal, a la señora Martha Isabel Uribe Escobar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 734 de 2002, le fue adicionado el fallo de 19 de junio de 2009 en el sentido de convertir la falta de suspensión en multa[20].
«Ahora bien, es indudable que la demandante sufrió un daño moral, toda vez que en su calid+
ad de funcionaria pública soportó el peso de la desigualdad en cuanto a las investigaciones disciplinarias que el ente de control adelantó, entiéndase por éste el peso de la carencia de equilibrio entre investigaciones disciplinarias con similares hechos y conductas atribuidas a dos sujetos diferentes en las cuales se absuelve al de mayor rango y se sanciona al inferior.
Por lo anterior, no cabe duda que existe un marcado trato desigual entre dos disciplinadas por hechos originados en la contratación directa de convenios en los cuales el primero pese a encontrarse en similares situaciones fácticas (sic) decide el ente de control (sic) en tanto en la investigación adelantada contra la hoy demandante se consideró que la contratación directa pese a tratarse de un contrato de aporte regulado por un régimen excepcional no se encontraba ajustado a derecho. Es claro que un trato desigual de tan marcada índole afecta la esfera personal de un individuo generando angustia, dolor, tristeza, aflicción»[21].
Por su parte los testimonios que se encuentran en los folios 1164 a 1167; 1168 a 1170; y 1189 a 1191 (todos del cuaderno 4), hacen referencia a situaciones respecto de las cuales no hubo manifestación alguna en el escrito de demanda:
PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 003 del once (11) de febrero de 2009, Proferida por la Procuraduría Regional del Quindío, así como del el fallo de segunda instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública con fecha del diecinueve (19) de junio de 2009, suscrito por el procurador Fabio Yezid Castellanos Herrera, dentro del proceso disciplinario N° 070-2014-2006,
SEGUNDO. CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a que cancele el registro de la sanción disciplinaria de la base de datos de la Procuraduría General de la Nación de la señora Martha Isabel Uribe Escobar, que se adoptó como consecuencia del proceso disciplinario N° 070-2014-2006.
TERCERO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que en caso de que se haya pagado la sanción a que hace referencia el auto de 22 de marzo de 2012, se reintegren las sumas recibidas.
CUARTO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, que dé cumplimiento a la presente sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo
[1] Folios 2 y 3 del expediente.
[2] Folios 3 a 22 del expediente.
[3] Folios 22 a 33 del expediente.
[4] Folios 317 a 330 del expediente.
[5] Folios 340 a 353 del expediente.
[6] Folios 355 a 364 del expediente.
[7] Folios 365 a 371 del expediente.
[8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 9 de agosto de 2016, Radicado 110010325000201100316 00 (1210-11), magistrado ponente: William Hernández Gómez.
[9] Folios 1015 y 1016 del cuaderno 4 del expediente.
[10] Folios 54 a 81 cuaderno principal.
[11] Folios 85 a 102 del cuaderno principal del expediente.
[12] Corte Constitucional, sentencia C 818 de 9 de agosto de 2005, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[13] Robert Alexy. Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de los principios, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 95.
[14] Ibídem, p. 96.
[15] Cfr. Libardo Rodríguez Rodríguez. Fundamentos de los principios generales y el derecho administrativo en Colombia, en Los principios en el derecho administrativo iberoamericano, Valladolid, Junta de Castilla y León, 2008, pp. 236 y ss.
[16] Juan Carlos Expósito Vélez. El deber de selección objetiva. En. Contratación estatal. Estudios sobre la reforma del estatuto contractual. Ley 1150 de 2007. 2009. pp.121 y ss.
[17] Jorge Enrique Santos Rodríguez. «Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos». En: Revista Digital de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. n.º 1. 2009. pp.1 a 24.
[18] Cfr. Augusto Ramón Chávez Marín. Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá. Universidad del Rosario. 2008. pp. 367 y ss.
[19] Artículo 4°. Proceso competitivo de selección cuando existe más de una entidad sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad. La Entidad Estatal del Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal deberá adelantar un proceso competitivo para seleccionar la entidad sin ánimo de lucro contratista, cuando en la etapa de planeación identifique que el programa o actividad de interés público que requiere desarrollar es ofrecido por más de una Entidad sin ánimo de lucro.
[20] Providencia del 22 de marzo de 2011.
[21] Folios 34 a 36 cuaderno principal.

References: Resolución 
 artículo 48
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 

Artículo 85

Artículo 15

Artículo 5
 Artículo 40
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 355
 Artículo 122
 artículo 355
 artículo 40
 artículo 209
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 2
 artículo 48
e contrario
 artículo 5
 artículo 48
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 46
 Resolución 
 Artículo 4