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Timestamp: 2016-10-27 10:58:43+00:00

Document:
1A.243/2003 (31.03.2004)
1A.243/2003/sta
1A.258/2003
Stadt Z�rich, vertreten durch den Stadtrat von Z�rich, Beschwerdef�hrerin,
Pr�sident der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Postfach 336, 3000 Bern 14.
Flughafen Z�rich, �nderung des Betriebsreglements, Einf�hrung von S�danfl�gen auf die Piste 34, Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (1A.243/2003);
Plangenehmigung f�r den Neubau eines Instrumentenlandesystems und einer Anflugbefeuerung f�r die Piste 34, Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (1A.258/2003);
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Zwischenentscheide des Pr�sidenten der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 24. Oktober 2003 und 6. November 2003.
Im Zusammenhang mit der seinerzeit vorgesehenen vorl�ufigen Anwendung des schweizerisch-deutschen Staatsvertrages �ber den Betrieb des Flughafens Z�rich wurde dessen Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 erstmals am 18. Oktober 2001 provisorisch ge�ndert. Die Neuregelung sah anstelle der Nordanfl�ge, die wegen der Nachtflugsperre �ber S�ddeutschland entfielen, von 22 bis 6.08 Uhr Landungen von Osten her auf die Piste 28 vor. Am 15. Februar 2002 legte die Flughafen Z�rich AG dem Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL) eine weitere provisorische Reglements�nderung als Folge der Verl�ngerung der Sperrzeiten an den Wochenenden und den baden-w�rttembergischen Feiertagen vor. Danach sollten die Landungen in den zus�tzlichen Morgen- und Abendstunden, in denen der s�ddeutsche Luftraum nicht mehr benutzt werden darf, in einer ersten Phase ebenfalls auf der Piste 28 vorgenommen werden. In einer zweiten Phase h�tten die Anfl�ge in den Morgenstunden von 5.30 bis 9.08 Uhr priorit�r von S�den her auf die Piste 34 zu erfolgen. Phase 2 solle den Arbeiten zur Befestigung der Dachziegel in der s�dlichen Anflugschneise folgen. Die Flughafenhalterin ersuchte daher das BAZL gleichzeitig um Bewilligung der Dachziegelklammerungen. Auf die Publikation des Gesuches im Bundesblatt vom 12. M�rz 2002 (BBl 2002 S. 3375) gingen gegen 16'000 Einsprachen ein.
Das BAZL genehmigte mit Verf�gung vom 15. Oktober 2002 die vorgeschlagene Ersatz-Anflugordnung insoweit, als zu den fraglichen Zeiten die Landungen vorweg auf die Piste 28 erfolgen sollen. Die von der Flughafenhalterin beantragten weiteren �nderungen, die Landungen aus S�den auf die Piste 34 erm�glichen, genehmigte das Amt vorl�ufig nicht, da der eingereichte Umweltvertr�glichkeitsbericht in dieser Hinsicht l�ckenhaft sei. Die Genehmigungsverf�gung wurde daher mit der Auflage verbunden, dass die Gesuchstellerin die fehlenden Angaben zu den L�rmauswirkungen der Anfl�ge auf die Piste 34 ohne Verzug nachzuliefern und die begonnenen Arbeiten zur Dachziegelklammerung weiterzuf�hren habe. Allf�lligen Beschwerden entzog das BAZL die aufschiebende Wirkung. Die gegen die vorsorgliche Massnahme erhobenen Beschwerden blieben sowohl vor der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Rekurskommission UVEK) als auch vor Bundesgericht letztlich erfolglos (Urteile 1A.103/2003 vom 10. Juni 2003 sowie 1A.99/2003 bis 1A.102/2003 und 1A.104/2003 vom 7. Oktober 2003).
Im Hinblick auf die Einf�hrung von S�danfl�gen unterbreitete die Flughafen Z�rich AG am 16. April 2002 dem BAZL zu Handen des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein Plangenehmigungsgesuch f�r die Einrichtung eines Instrumentenlandesystems (ILS) f�r die Piste 34. Am 21. Mai 2002 forderte das BAZL die Flughafenhalterin auf, das Gesuch f�r die ILS-Antennenanlage zu erg�nzen, ein Plangenehmigungsgesuch f�r die Anflugbefeuerung einzureichen und eine �nderung des Betriebsreglements f�r ILS-Anfl�ge auf die Piste 34 zu beantragen. Allenfalls sei auch der Sicherheitszonenplan f�r die Piste 34 anzupassen. Am 30. August 2002 reichte die Flughafen Z�rich AG die vervollst�ndigten Unterlagen ein. Die Gesuche wurden im Bundesblatt vom 12. November 2002 (BBl 2002 S. 7142) sowie im Kanton Z�rich am 15. November 2002 ver�ffentlicht. Gegen die Gesuche gingen �ber 5'500 Einsprachen ein.
Nach dem Scheitern der Ratifikation des Staatsvertrages im M�rz 2003 wurden die ins deutsche Recht aufgenommenen Einschr�nkungen f�r die An- und Abfl�ge zum und vom Flughafen Z�rich derart versch�rft, dass bereits auf den 17. April 2003 die Nachtflugsperre am Morgen und Abend um je eine Stunde verl�ngert und die minimale �berflugh�he im deutschen Raum angehoben wurde. Vorgesehen war zudem, die Ausnahmegr�nde f�r einen Anflug von Norden her zu den Sperrzeiten auf den 10. Juli 2003 erheblich einzuschr�nken. Die Verkehrsminister der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland kamen indessen in Gespr�chen vom 25. und 26. Juni 2003 �berein, dass die erste Stufe der versch�rften Ausnahmeregelung erst auf Ende Oktober 2003 in Kraft treten solle, damit die Schweiz das Instrumentenanflugverfahren f�r die Piste 34 schrittweise einf�hren k�nne.
Angesichts der weiteren Einschr�nkungen der Anflugm�glichkeiten �ber S�ddeutschland forderte das BAZL die Flughafen Z�rich AG zu erneuter Anpassung des Betriebsreglementes auf. Diese ersuchte mit Eingabe vom 8. April 2003 zun�chst um zeitliche Ausdehnung der provisorischen morgendlichen und abendlichen Landeordnung (Anfl�ge auf die Piste 28), bis in einer weiteren Phase in der Zeit von 5.30 bis 7 Uhr S�danfl�ge auf die Piste 34 durchgef�hrt werden k�nnten. F�r diese zweite Phase stellte die Flughafenhalterin am 13. Mai 2003 ein Begehren um Genehmigung von VOR/DME-Anfl�gen (Instrumentenanfl�ge auf das bestehende Drehfunkfeuer mit Distanzmessung) auf die Piste 34.
Mit Verf�gung vom 16. April 2003 ordnete das BAZL die f�r die erste Phase notwendigen Betriebsreglements�nderungen als vorsorgliche Massnahme im Genehmigungsverfahren an. Die im Beschwerdeverfahren gestellten Begehren um (Wieder-)Erteilung der aufschiebenden Wirkung wurden vom Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK und anschliessend vom Bundesgericht abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (Entscheid 1A.148/2003 vom 14. Oktober 2003).
Mit Verf�gung vom 23. Juni 2003 genehmigte das BAZL die am 15. Februar und 30. August 2002 sowie am 8. April und 13. Mai 2003 von der Flughafen Z�rich beantragten provisorischen �nderungen des Betriebsreglementes wie folgt:
"Bei Instrumentenanfl�gen von 07.00 Uhr bis 21.00 Uhr erfolgt die Landung in der Regel auf die Piste 14 oder auf die Piste 16."
- Ge�nderter Art. 33bis in folgendem Wortlaut:
"Von 21.00 Uhr bis 06.00 Uhr erfolgen Landungen auf die Piste 28, in Ausnahmef�llen auf die Piste 34. Von 06.00 bis 07.08 Uhr erfolgen Landungen in der Regel auf die Piste 34, ausnahmsweise auf die Piste 28. Sind die in der aktuellen Fassung der 213. Durchf�hrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Bundesrepublik Deutschland genannten Bedingungen erf�llt, erfolgen Landungen auf die Piste 14 oder auf die Piste 16. Vorbehalten bleibt Absatz 2.
An Samstagen, Sonntagen und den gesetzlichen Feiertagen gem�ss der aktuellen Fassung der 213. Durchf�hrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Bundesrepublik Deutschland erfolgen Landungen in der Zeit von 07.08 bis 09.08 Uhr in der Regel auf die Piste 34, ausnahmsweise auf die Piste 28; von 20.00 bis 21.00 Uhr auf die Piste 28, in Ausnahmef�llen auf die Piste 34. Sind die in der aktuellen Fassung der 213. Durchf�hrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Bundesrepublik Deutschland genannten Bedingungen erf�llt, erfolgen Landungen auf die Piste 14 oder auf die Piste 16."
- Ge�nderter Art. 39 Abs. 1 in folgendem Wortlaut:
"Abfl�ge von Strahlflugzeugen erfolgen vor 07.00 Uhr auf den Pisten 32 und 34".
"Die ge�nderten Art. 33, 33bis und 39 in der Fassung vom 23. Juni 2003 treten auf den im Luftfahrthandbuch der Schweiz publizierten Zeitpunkt in Kraft.
Die Art. 33, 33bis und 39 in der ge�nderten Fassung vom 23. Juni 2003 sind nicht anwendbar, wenn und solange die in der aktuellen Fassung der 213. Durchf�hrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Bundesrepublik Deutschland angeordneten Einschr�nkungen der Ben�tzung des s�ddeutschen Luftraums keine Anwendbarkeit entfalten.
Die �nderungen der Art. 33, 33bis und 39 vom 18. Oktober 2001, 15. Oktober 2002, 16. April und 23. Juni 2003 fallen dahin, wenn und insoweit die in der aktuellen Fassung der 213. Durchf�hrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Bundesrepublik Deutschland angeordneten Einschr�nkungen der Ben�tzung des s�ddeutschen Luftraums f�r die An- und Abfl�ge zum/vom Flughafen Z�rich wegfallen.
Die �nderungen des Betriebsreglements vom 18. Oktober 2001, 15. Oktober 2002, 16. April und 23. Juni 2003 sind solange in Kraft oder werden wieder anwendbar, als Einschr�nkungen der Ben�tzung des s�ddeutschen Luftraums aufgrund der 213. Durchf�hrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Bundesrepublik Deutschland anwendbar sind oder wieder werden.
Soweit und solange die �nderungen der Art. 33, 33bis und 39 vom 18. Oktober 2001, 15. Oktober 2002, 16. April und 23. Juni 2003 nicht anwendbar sind, gelten die entsprechenden Bestimmungen gem�ss dem Betriebsreglement vom 31. Mai 2001."
Das Dispositiv der Verf�gung enth�lt im Weiteren den Hinweis darauf, dass die vorliegende Genehmigung die k�nftigen Anflugverfahren nicht pr�judiziere. Das Risiko einer allf�lligen Fehlinvestition gehe zu Lasten der Gesuchstellerin. In den Auflagen zu den Betriebsreglements�nderungen legte das BAZL zus�tzlich fest, dass ab dem Zeitpunkt, in dem Anfl�ge auf die Piste 34 m�glich seien, flugplanm�ssige Landungen des Linienverkehrs auf den Pisten 28 und 34 erst ab 6 Uhr zul�ssig seien. Bis Landungen auf Piste 34 m�glich w�rden, d�rften von 6.30 Uhr bis 7 Uhr Starts auf der Piste 28 nur erfolgen, wenn der Flughafen aus meteorologischen Gr�nden bis 6.08 Uhr nicht betrieben werden k�nne. Allf�lligen Beschwerden ist - soweit die VOR/DEM-Anfl�ge 34 betreffend - die aufschiebende Wirkung entzogen worden.
Das BAZL f�hrte zur Begr�ndung im Wesentlichen aus, dass der Flughafen Z�rich gem�ss dem allgemeinen Teil des Sachplanes Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) die Rolle als eine der grossen europ�ischen Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs zu �bernehmen habe und die genehmigten �nderungen die Erf�llung dieser Aufgabe erm�glichten. Da diese �nderungen jedoch nur provisorisch seien, er�brige sich zurzeit eine weiter gehende Abstimmung mit den bestehenden Planungen, insbesondere den kantonalen Richtpl�nen. Die �nderungen des Betriebsreglementes entspr�chen im �brigen den Vorgaben der Betriebskonzession, wenn auch an die Stelle der staatsvertraglichen Bestimmungen die ins deutsche Recht aufgenommenen Einschr�nkungen der Benutzung des Luftraumes getreten seien. Die Erarbeitung des neuen Anflugverfahrens auf die Piste 34 sei durch Fachleute der Gesuchstellerin, der Skyguide sowie des BAZL unter Beizug von Vertretern der Swiss erfolgt. Die vorgesehenen Instrumentenanflugverfahren auf das bestehende Drehfunkfeuer Kloten bzw. mithilfe des Instrumentenlandesystems erf�llten alle Anforderungen, insbesondere jene der Flugsicherheit. Vor der operationellen Einf�hrung der neuen Anflugverfahren werde noch eine zus�tzliche Risikoanalyse durchgef�hrt werden. Nach Auffassung der Gesuchstellerin seien im Anflugbereich auf die Piste 34 Dachziegelklammerungen vorzunehmen, um das Risiko zu vermindern, dass durch Randwirbelschleppen gr�sserer Flugzeuge Dachziegel gel�st werden k�nnten. Diese Arbeiten, zu denen die Flughafenhalterin mit Verf�gung vom 15. Oktober 2002 verpflichtet worden sei, seien zum grossen Teil abgeschlossen und k�nnten bis zur Einf�hrung der Anfl�ge beendet werden. Werde der Flughafen neu von S�den angeflogen, so habe dies erhebliche raumplanerische Auswirkungen, die jedoch nicht im vorliegenden Verfahren zur provisorischen �nderung des Betriebsreglementes, sondern im bevorstehenden umfassenden Pr�fungsverfahren gem�ss Art. 74a Abs. 2 der Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) zu untersuchen seien. Diese �berpr�fung und die Abstimmung im Rahmen des SIL k�nnten, da der Handlungsbedarf aufgrund der deutschen Einschr�nkungen gross sei, nicht abgewartet werden. Was die L�rmbelastung anbelange, so k�nne sich das BAZL den Auffassungen und Antr�gen des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) anschliessen. Demnach seien insk�nftig Landungen verfr�ht ankommender Langstreckenfl�ge weder auf der Piste 34 noch auf der Piste 28 vor 6 Uhr zuzulassen. Ausserdem seien die seinerzeit als Kompensationsmassnahme bewilligten vier Starts auf Piste 28 zwischen 6.30 und 7 Uhr zu streichen. Im �brigen k�nne der L�rmbelastungskataster erst nach Festlegung des definitiven Betriebskonzepts erstellt werden. Dagegen habe die Flughafenhalterin ihrem Gesuch den �berarbeiteten Sicherheitszonenplan beigelegt, der seit Mitte Juni 2003 in den betroffenen Gemeinden aufliege und die gesetzliche Sperrwirkung entfalte.
Zum Entzug der aufschiebenden Wirkung allf�lliger Beschwerden legte das BAZL schliesslich dar, die Einschr�nkungen, die der Flughafenbetrieb insbesondere durch die am 10. Juli 2003 in Kraft tretenden deutschen Regelungen erleiden werde, seien dramatisch. Es bestehe ein dringender Bedarf nach Kompensationsmassnahmen, insbesondere nach Einf�hrung von S�danfl�gen. VOR/DME-Anfl�ge auf die Piste 34 seien gem�ss der Planung der Fachleute ab Oktober 2003 m�glich. Bis dahin werde ein Beschwerdeverfahren vor der Rekurskommission UVEK nicht abgeschlossen werden k�nnen. Demzufolge m�ssten, sollte die Genehmigung der S�danfl�ge nicht per se obsolet werden, allf�lligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung entzogen werden. Der Zeitplan f�r das Instrumentenlandesystem f�r die Piste 34 sehe vor, dass die Arbeiten am Landekurssender (Localizer, LOC) und an der neuen Distanzmessung (DME) im Fr�hjahr 2004 und am Gleitwegsender (Glide path, GP) im Herbst 2004 abgeschlossen w�rden. Bis dahin k�nne damit gerechnet werden, dass auch ein allf�lliges Beschwerdeverfahren durch die Rekurskommission erledigt sei, so dass sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung er�brige. Sollten sich Verfahrensverz�gerungen ergeben, so k�nnte die Rekurskommission UVEK selbst gest�tzt auf Art. 55 Abs. 2 VwVG den Beschwerden die aufschiebende Wirkung entziehen.
Mit Verf�gung ebenfalls vom 23. Juni 2003 genehmigte das UVEK unter verschiedenen Auflagen die Projekte f�r ein Instrumentenlandesystem sowie die Anflugbefeuerung f�r die Piste 34. Die Verf�gung des Departementes enth�lt wie jene des BAZL die Bestimmung, dass die Genehmigung keine k�nftigen Anflugverfahren pr�judiziere; das Risiko einer allf�lligen Fehlinvestition gehe zu Lasten der Gesuchstellerin. Allf�lligen Beschwerden entzog das UVEK die aufschiebende Wirkung.
Das UVEK erwog, dass das Vorhaben zu einer wesentlichen �nderung der Flughafenanlagen f�hre und daher der Pflicht zur Durchf�hrung einer Umweltvertr�glichkeitspr�fung (UVP) unterliege. Die Koordination mit der �nderung des Betriebsreglementes sei dadurch gew�hrleistet, dass die beiden Verfahren gemeinsam gef�hrt worden seien und die Genehmigungsentscheide gleichzeitig gef�llt w�rden. Das Vorhaben sei begr�ndet, da eine zuverl�ssige Anflugroute f�r Landungen auch von Langstreckenflugzeugen w�hrend den Zeiten geschaffen werden m�sse, in denen die Ben�tzung des deutschen Luftraums eingeschr�nkt sei. Die Bundesrepublik Deutschland habe die Wetterminima f�r die ausnahmsweise Gew�hrung von Nordanfl�gen so festgelegt, dass sie den Minima f�r ILS-Anfl�gen der Kategorie I entspr�chen. Werde das Instrumentenlandesystem nicht eingebaut, so m�ssten die Langstreckenflugzeuge, die die relativ kurze Piste 28 nicht benutzen k�nnten, unter Umst�nden auf einen anderen Flughafen ausweichen. Dadurch w�rden nicht nur sehr hohe Zusatzkosten f�r die Fluggesellschaften und den Flughafen verursacht, sondern auch die Funktion des Flughafens als Umsteigeplattform und das Netzwerk der Swiss und deren Existenz stark gef�hrdet. Da das Projekt - was weiter ausgef�hrt wird - die luftfahrt- und sicherheitsspezifischen wie auch die umweltschutzrechtlichen Anforderungen erf�lle, sei das Baugesuch zu bewilligen. Zum Entzug der aufschiebenden Wirkung allf�lliger Beschwerden stellte das UVEK �hnliche �berlegungen an wie das BAZL in der Verf�gung zur Genehmigung der Betriebsreglements�nderung.
F.a Gegen die Verf�gungen des BAZL und des UVEK vom 23. Juni 2003 reichte neben zahlreichen anderen Gemeinden und Anwohnern die Stadt Z�rich je eine Beschwerde bei der Rekurskommission UVEK ein. Die Beschwerdef�hrerin verlangte in beiden Verfahren in der Hauptsache, dass die Plangenehmigung bzw. die Genehmigung der Betriebsreglements�nderung aufgehoben werde. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden. Zu diesem Verfahrensantrag legte die Beschwerdef�hrerin dar, dass �berzeugende Gr�nde f�r den Entzug der aufschiebenden Wirkung gegeben sein m�ssten und ohne diese Massnahme ein schwerer Nachteil drohen m�sste. Die Anordnung m�sse verh�ltnism�ssig sein, was in Abw�gung der sich gegen�berstehenden Interessen zu �berpr�fen sei. Eine solche Interessenabw�gung sei jedoch vollst�ndig unterblieben und die Interessen der Anwohner seien v�llig ausser Acht gelassen worden. Im �brigen sei die Einf�hrung von S�danfl�gen gar nicht erforderlich, da die 213. Durchf�hrungsverordnung (DVO) zur Luftverkehrs-Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gegen �bergeordnetes Recht verstosse und daher kein Rechtsgrund f�r die �nderung des Betriebsreglementes bilden k�nne.
F.b Die beiden Verf�gungen vom 23. Juni 2003 sind ebenfalls von der Flughafen Z�rich AG insofern angefochten worden, als in den Dispositiven festgestellt wurde, dass das Risiko einer allf�lligen Fehlinvestition zu Lasten der Gesuchstellerin gehe. Im Weiteren verlangte die Flughafenhalterin, dass allf�lligen Beschwerden gegen die Verf�gung des BAZL die aufschiebende Wirkung vollumf�nglich entzogen werde, also auch hinsichtlich der ab Fr�hling 2004 m�glichen Inbetriebnahme des Localizers und der neuen Distanzmessung sowie der ab Herbst 2004 m�glichen ILS-Anfl�ge.
F.c In den Vernehmlassungen vom 6. Oktober 2003 beantworteten die Flughafen Z�rich AG sowie das BAZL u.a. die ihnen von der Rekurskommission UVEK unterbreiteten Fragen betreffend Anzahl und Sicherheit der S�danfl�ge sowie die zus�tzlichen L�rmbelastungen und alternative Anflugm�glichkeiten. Die f�r die Flugsicherung verantwortliche Skyguide nahm ebenfalls zu Sicherheitsfragen und zur Einf�hrung sog. gekr�pfter Nordanfl�ge Stellung. Am 13. Oktober 2003 reichte das BAZL ein durch die Skyguide erstelltes "Safety Case Document" vom 8. Oktober 2003 ein, welches sich mit der �berpr�fung der Sicherheit des neuen Anflugverfahrens und den risikomindernden Vorkehren befasst. Auf Aufforderung der Rekurskommission UVEK �usserte sich das BAZL am 20. Oktober 2003 zur Umsetzung der im "Safety Case Document" aufgelisteten Sicherheitsmassnahmen und best�tigte, dass s�mtliche vorgeschlagenen Massnahmen zeitgerecht auf den Zeitpunkt der Einf�hrung der Anfl�ge auf Piste 34 umgesetzt w�rden.
G.a Mit Verf�gung vom 24. Oktober 2003 wies der Pr�sident der Rekurskommission UVEK im Beschwerdeverfahren betreffend �nderung des Betriebsreglementes (B-2003-48) die Gesuche der beschwerdef�hrenden Anwohner und Gemeinden um vollst�ndige, teilweise oder befristete Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Sinne der Erw�gungen ab, soweit darauf eingetreten werden konnte und diese nicht gegenstandslos geworden waren. Die Gesuche um Erlass anderer vorsorglicher Massnahmen wurden vollumf�nglich abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte und diese nicht gegenstandslos geworden waren. Dagegen hiess der Pr�sident der Rekurskommission den Antrag der Flughafen Z�rich AG auf Ausdehnung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung auf die Einf�hrung des LOC/DME- und ILS-Anflugverfahrens 34 am 30. April 2004 bzw. am 31. Oktober 2004 gut. Zudem entzog er den gegen die Verf�gung des BAZL vom 23. Juni 2003 erhobenen Beschwerden die aufschiebende Wirkung auch hinsichtlich der Anfl�ge auf die Piste 28. Der Entscheid �ber die Kosten- und Entsch�digungsfolgen wurde in das Hauptverfahren verwiesen.
Der Pr�sident der Rekurskommission UVEK hielt in seiner Verf�gung einleitend fest, bei der Pr�fung, ob die aufschiebende Wirkung von Beschwerden zu Recht entzogen worden oder ob diese wieder herzustellen sei, bed�rfe es zun�chst einer Entscheidprognose, dann sei nach dem Anordnungsgrund zu fragen und schliesslich m�sse die angeordnete Massnahme insbesondere anhand einer Interessenabw�gung auf ihre Verh�ltnism�ssigkeit hin untersucht werden. Der Pr�sident erwog, es sei vorliegend nicht m�glich, eine eindeutige Entscheidprognose zu f�llen, da etliche der von den Beschwerdef�hrern erhobenen formell- und materiellrechtlichen R�gen nicht im Rahmen eines "prima vista"-Entscheids beantwortet werden k�nnten. Zum Anordnungsgrund legte er im Wesentlichen dar, dass die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung zur Folge h�tte, dass aufgrund der versch�rften deutschen Ausnahmeregelung in den Morgen- und Nachtstunden praktisch nur noch auf Piste 28 gelandet werden k�nnte. Da die Piste 28 in nassem Zustand f�r Grossraumflugzeuge zu kurz sei, best�nde das Risiko, dass Langstreckenfl�ge auf andere Flugh�fen umgeleitet werden m�ssten. Dies w�rde letztlich zur vollst�ndigen Streichung solcher Fl�ge f�hren, da derart risikobehaftete Fl�ge nicht wirtschaftlich betrieben werden k�nnten. Der Ausfall dieser Fl�ge w�rde aber f�r den Flughafen Z�rich nicht nur eine betr�chtliche finanzielle Einbusse sondern auch einen grossen Image-Schaden mit sich bringen. Auf der anderen Seite f�hre der Anflugweg auf Piste 34 �ber dicht besiedelte Gebiete, welche vom Flugl�rm bisher weitestgehend verschont geblieben seien. Es sei unbestritten, dass das neue Anflugregime w�hrend sensibler Tagesrandstunden eine erhebliche L�rmbelastung zur Folge haben und die Anzahl der vom Flugl�rm betroffenen Personen stark ansteigen werde. Zweifellos werde die neue Anflugregelung auch zu einer Entwertung der betroffenen Liegenschaften f�hren. Zudem seien von zahlreichen Beschwerdef�hrern Einwendungen betreffend die Sicherheit erhoben worden. Soweit vorgebracht worden sei, dass die Dachziegelklammerung noch nicht abgeschlossen worden sei, k�nne dies der Flughafenhalterin nicht angelastet werden, da sie die n�tigen Vorkehren getroffen bzw. angeboten habe. Da die Dachziegelverklammerungen wohl kaum als Flugplatzanlagen betrachtet werden k�nnten, die in einem Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen w�ren, bestehe kein Verfahren, in welchem diese Massnahmen gegen den Willen der Eigent�mer durchgesetzt werden k�nnten. Die noch fehlenden Klammerungen k�nnten daher kein Grund f�r die Verweigerung der Anfl�ge auf Piste 34 sein. Was die Hindernisbefeuerung betreffe, so h�tten die Flughafenhalterin und das BAZL best�tigt, dass f�r die Einf�hrung des VOR/DME-Anfluges lediglich zwei Hindernisfeuer in Flughafenn�he notwendig seien und diese am 30. Oktober 2003 betriebsbereit sein werden. Die weiteren vom BAZL empfohlenen Hindernisbefeuerungen m�ssten erst f�r die Einf�hrung des LOC/DME- bzw. des ILS-Anflugverfahrens erstellt werden. Die in der Genehmigungsverf�gung des BAZL erw�hnte, vor Einf�hrung des neuen Anflugverfahrens noch vorzunehmende Risikoanalyse sei inzwischen durch die Skyguide abgeschlossen worden. Gest�tzt darauf seien im "Safety Case Document" verschiedene Massnahmen aufgelistet worden, die teils zwingend vor Einf�hrung des VOR/DME-Anfluges umgesetzt und teils erst auf den 30. April 2004 oder noch sp�ter realisiert werden m�ssten. Damit sei, wenn auch erst nachtr�glich, ein umfassendes Risk Assessment durchgef�hrt sowie zu diesem eine Zweitmeinung einer spezialisierten englischen Beratungsfirma eingeholt worden. Das BAZL habe nunmehr seine Genehmigung mit der Auflage verbunden, dass Skyguide s�mtliche Massnahmen, welche zur Behebung der unakzeptablen Risiken notwendig seien (NOGO Items), bis 28. Oktober 2003 umsetzen und dies dem BAZL schriftlich best�tigen m�sse. Freigegeben sei sodann nur die Phase vom 30. Oktober 2003 bis zum 29. April 2004; f�r die weitere Freigabe sei ein zus�tzlicher Umsetzungsplan vorzulegen. Die Wirksamkeit der Sicherheitsmassnahmen werde ohnehin laufend �berpr�ft. Die Rekurskommission UVEK habe somit keinen Anlass, die Darlegungen des BAZL, wonach die Sicherheit der Anfl�ge auf die Piste 34 ab 30. Oktober 2003 gew�hrleistet sei, in Zweifel zu ziehen. Offen und im Hauptverfahren zu pr�fen bleibe jedoch, ob es zul�ssig sei, die Sicherheitspr�fung eines genehmigten Anflugverfahrens erst nach Erlass der Genehmigungsverf�gung durchzuf�hren, ohne diese Pr�fung nicht wenigstens als Auflage verbindlich anzuordnen.
Im Weiteren hielt der Pr�sident der Rekurskommission UVEK in Abw�gung der sich gegen�ber stehenden Interessen fest, da den Sicherheitsbelangen wie dargelegt hinreichend Rechnung getragen worden sei, st�nden auf Seiten der Beschwerdef�hrenden noch die L�rmschutzanliegen und das Interesse an der Vermeidung von Immobilien-wert-Einbussen auf dem Spiele. Wie das Bundesgericht bereits in fr�heren Entscheiden dargelegt habe, w�rden im Umkreis des Flughafens Z�rich Tausende von Personen von Immissionsgrenzwert- und Alarmwert�berschreitungen betroffen und sei aufgrund der umweltschutzrechtlichen Regelungen davon auszugehen, dass bis zu einem gewissen Masse auch starke L�rmbel�stigungen, vor allem wenn sie nur vor�bergehend seien, die Gesundheit der Betroffenen nicht akut gef�hrdeten. Diese Rechtsprechung sei auch vorliegend massgebend, was zum Schlusse f�hre, dass die Interessen der Beschwerdef�hrer die erheblichen Interessen der Flughafenhalterin an einer sofortigen Einf�hrung der S�danfl�ge nicht zu �berwiegen verm�chten. Anders zu entscheiden w�rde �brigens auf eine Ungleichbehandlung der Bev�lkerung im Osten des Flughafens hinauslaufen, deren Interessen am L�rmschutz ebenfalls den Interessen des Flughafens untergeordnet worden seien. Andere Massnahmen als S�danfl�ge st�nden zur Aufrechterhaltung des Flugbetriebes in den fraglichen Stunden nicht zur Verf�gung. Die Einf�hrung sog. gekr�pfter Nordanfl�ge als vorsorgliche Massnahme fiele nach den Angaben der Skyguide ausser Betracht. Eine Aufteilung des Landeverkehrs auf die Pisten 28 und 34 w�re mit einem Sicherheitsrisiko verbunden und bedingte vorweg weitere Sicherheitsvorkehren. Zur ebenfalls von gewissen Beschwerdef�hrern verlangten Einberufung des gemischten Ausschusses gem�ss bilateralem Luftverkehrsabkommen sei die Rekurskommission UVEK von vornherein nicht befugt.
Abschliessend erwog der Pr�sident, die Vorinstanz habe den Beschwerden gegen die Einf�hrung der LOC/DME-Anfl�ge am 30. April 2004 und des ILS-Anflugverfahrens am 31. Oktober 2004 die aufschiebende Wirkung nicht entzogen, weil sie davon ausgegangen sei, dass die Rekurskommission UVEK bis zu diesen Zeitpunkten in der Hauptsache entschieden haben werde. Wie auch die Flughafenbetreiberin bemerkt habe, werde es der Rekurskommission in Anbetracht der �brigen h�ngigen Beschwerdeverfahren und der Bedeutung des vorliegenden Streitfalls schlicht nicht m�glich sein, vor den genannten Daten den materiellen Entscheid zu f�llen. Die Flughafen Z�rich AG habe dementsprechend bereits jetzt ein Gesuch um Ausdehnung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung auf die neuen Anflugverfahren gestellt, dem zu entsprechen sei. Da mit der Verf�gung vom 23. Juni 2003 auch die Ostanfl�ge zeitlich neu festgelegt und diese Regelung ebenfalls angefochten worden sei, sei der Entzug der aufschiebenden Wirkung auf s�mtliche Anfechtungspunkte auszudehnen, damit ein geordneter Betrieb - mit Ostanfl�gen - auf dem Flughafen Z�rich aufrechterhalten werden k�nne.
G.b Mit weiterer Verf�gung vom 6. November 2003 wies der Pr�sident der Rekurskommission UVEK im Plangenehmigungsverfahren (Z-2003-65) die in den Beschwerden gestellten Antr�ge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, soweit auf diese eingetreten werden konnte. �ber die Verfahrenskosten sei im Hauptverfahren zu befinden.
Die Begr�ndung zu diesem Entscheid entspricht im Wesentlichen - zusammengefasst - jener zur Verf�gung vom 24. Oktober 2003. Der Pr�sident der Rekurskommission weist insbesondere darauf hin, dass die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung nichts an der Aufnahme der (VOR/DME-)S�danfl�ge auf die Piste 34 �ndern w�rde, da die hierf�r notwendige Anflugbefeuerung bereits erstellt sei. Dagegen w�rde die Einrichtung des Localizers und des Gleitwegsenders gestoppt. Das h�tte nach dem Inkrafttreten der versch�rften deutschen Ausnahmeregelung betreffend die Sichtminima zur Folge, dass der Flughafenbetrieb zeitweise eingestellt werden m�sste. Das Interesse der Flughafenhalterin an der Aufrechterhaltung des Betriebes sei aber h�her einzusch�tzen als jenes der Anwohner an der Verhinderung des Instrumentenlandesystems, insbesondere weil dieses weder zu einer Kapazit�tssteigerung f�hre noch die dereinstige definitive Anflugregelung zu pr�judizieren verm�ge.
Gegen die Zwischenentscheide des Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK vom 24. Oktober und 6. November 2003 hat unter anderem die Stadt Z�rich je eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Die Beschwerdef�hrerin verlangt, dass die angefochtenen Entscheide aufgehoben w�rden und den Beschwerden gegen die Verf�gungen der Genehmigungsbeh�rden vollumf�nglich aufschiebende Wirkung beigelegt bzw. der Entzug der aufschiebenden Wirkung aufgehoben werde. Weiter ersucht sie um Vereinigung der beiden bundesgerichtlichen Verfahren. Auf die Begr�ndung der Verwaltungsgerichtsbeschwerden wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erw�gungen eingegangen.
Die Flughafen Z�rich AG stellt im Verfahren um �nderung des Betriebsreglementes wie im Plangenehmigungsverfahren den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. In verfahrensm�ssiger Hinsicht ersucht die Beschwerdegegnerin ebenfalls um Vereinigung der Verfahren. Das BAZL, das UVEK und der Pr�sident der Rekurskommission UVEK beantragen vollst�ndige Abweisung s�mtlicher Verwaltungsgerichtsbeschwerden.
Mit Verf�gung vom 31. Mai 2001 zur Erteilung der Betriebskonzession f�r den Flughafen Z�rich wurde die Flughafen Z�rich AG seinerzeit verpflichtet, das gem�ss Art. 74a Abs. 2 VIL zu �berpr�fende und anzupassende Betriebsreglement samt Umweltvertr�glichkeitsbericht innert Jahresfrist nach der beiderseitigen Unterzeichnung des schweizerisch-deutschen Staatsvertrages beim BAZL einzureichen. Im Rahmen der Koordinationsgespr�che zum SIL erkl�rte sich das UVEK damit einverstanden, dass das neue Betriebsreglement bis Ende 2002 eingereicht werde. In der Folge bat die Flughafenhalterin um weitere Fristverl�ngerungen. Ende M�rz 2003 legte die Flughafen Z�rich AG ein �berarbeitetes Pflichtenheft f�r die Hauptuntersuchung im Rahmen der Umweltvertr�glichkeitspr�fung vor. Die erneuten Einschr�nkungen der Ben�tzung des s�ddeutschen Luftraumes machten jedoch eine zus�tzliche �berpr�fung des Betriebskonzepts n�tig. Mit Verf�gung vom 2. Dezember 2003 setzte das UVEK schliesslich der Flughafenhalterin Frist zur Einreichung des �berpr�ften Betriebsreglementes bis 31. Dezember 2003 an. Nach den Ausf�hrungen des Departementes muss das Genehmigungsverfahren f�r das Betriebsreglement sp�testens im Februar 2005 abgeschlossen sein.
Am 31. Dezember 2003 reichte die Flughafen Z�rich AG das Betriebsreglement, welches die Provisorien ersetzen soll, zusammen mit dem Umweltvertr�glichkeitsbericht dem BAZL zur Genehmigung ein. Im Bundesblatt vom 16. M�rz 2004 (BBl 2004 S. 1099) ist bekannt gemacht worden, dass das Gesuch vom 22. M�rz bis 6. Mai 2004 �ffentlich aufliegt.
Die beiden angefochtenen Verf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK enthalten zum Teil die selben rechtlichen Erw�gungen bzw. entsprechende Verweise und sind aufeinander abgestimmt. Die zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Stadt Z�rich lauten ebenfalls �ber weite Teile gleich oder �hnlich. Die mit der Einf�hrung der S�danfl�ge verbundenen baulichen und betrieblichen Fragen sind denn auch, wie die Beschwerdef�hrerin zu Recht vorbringt, in gesamtheitlicher Betrachtung zu pr�fen. Die beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Stadt Z�rich sind mithin gemeinsam, in einem einzigen Urteil, zu behandeln.
Die Beschwerdef�hrerin r�umt ein, dass sich die Vorinstanz bem�ht habe, die Frage, ob die Voraussetzungen f�r den Entzug bzw. f�r die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden gegeben seien, sorgf�ltig zu pr�fen. Dennoch sei ihr ein qualifizierter Ermessensfehler im Sinne von Art. 104 lit. a OG unterlaufen, und zwar sowohl bei der Abw�gung der auf dem Spiele stehenden Interessen als auch bei der - unterlassenen - Entscheidprognose.
Bei der Interessenabw�gung habe der Pr�sident der Rekurskommission UVEK festgestellt, die l�rmschutzrechtlichen Bestimmungen, welche im Falle von Grenzwert�berschreitungen jahrelange Sanierungsfristen und sogar die M�glichkeit von dauerhaften Erleichterungen einr�umten, liessen darauf schliessen, dass bis zu einem gewissen Mass auch starke L�rmbelastungen die Gesundheit der Betroffenen nicht akut gef�hrdeten. Die aus dem Flugl�rm resultierenden Belastungen seien daher zumindest f�r die Dauer eines Beschwerdeverfahrens zumutbar. Hieraus habe der Pr�sident unvermittelt und zu Unrecht geschlossen, dass das Interesse der betroffenen Bev�lkerung am Schutz vor �berm�ssigem L�rm die erheblichen Interessen der Flughafenhalterin an der sofortigen Einf�hrung der S�danfl�ge nicht zu �berwiegen verm�chten. Diese Rechtsauffassung sei unhaltbar. Wohl habe das Umweltschutzgesetz den Grundsatz der Gleichbehandlung von Neu- und Altanlagen im Hinblick auf bereits get�tigte Investitionen nicht durchwegs verwirklichen k�nnen, doch seien Privilegierungen wie Sanierungserleichterungen nur f�r Altanlagen vorgesehen und k�nnten nicht auch f�r Neuanlagen in Anspruch genommen werden. Die Argumentation der Vorinstanz laufe aber darauf hinaus, dass die f�r Altanlagen gelockerten Anforderungen ebenfalls f�r Neuanlagen Geltung erlangen sollten. Dass dies unzul�ssig sei, ergebe sich weiter klar aus Art. 74 Abs. 1 BV, welcher den Bund sinngem�ss verpflichte, sch�dliche oder l�stige Einwirkungen - das heisst die Immissionsgrenzwerte �bersteigende Einwirkungen - konsequent zu verhindern. Es k�nne deshalb keine Rede davon sein, dass Belastungen oberhalb des Immissionsgrenzwertes oder gar des Alarmwertes f�r die Dauer eines Beschwerdeverfahrens als zumutbar betrachtet werden d�rften. Im �brigen werde schon in der Bundesverfassung selbst eine Gewichtung der �ffentlichen Interessen vorgenommen und bezeichne diese etwa die Landesverteidigung, den Nationalstrassenbau oder den Umweltschutz als Staatsaufgabe, nicht dagegen die Luftfahrt. Dies bedeute, dass der Luftfahrt nicht ein derart �bergewichtiges �ffentliches Interesse zugemessen werden d�rfe, dass es s�mtliche entgegenstehende Interessen zu verdr�ngen verm�ge.
Diese Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin �berzeugen jedoch nicht:
2.1 Was die verfassungsm�ssige Ausgangslage f�r die Abw�gung der auf dem Spiele stehenden Interessen anbelangt, so kann - wie das Bundesgericht bereits in BGE 124 II 293 E. 18a S. 329 und E. 24 S. 340 f. dargelegt hat - aus den unterschiedlichen Formulierungen der einschl�gigen Bestimmungen der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (vgl. Art. 24ter, Art. 26, Art.36bis und Art. 37ter aBV) nicht abgeleitet werden, dass den Flugpl�tzen und insbesondere den im gesamtschweizerischen Interesse liegenden Landesflugh�fen eine wesentlich andere Bedeutung beigemessen werden m�sste als den Nationalstrassen oder weiteren Verkehrsanlagen. Da die neue Bundesverfassung in dieser Hinsicht keine inhaltlichen �nderungen erfahren hat (vgl. Martin Lendi, Die Schweizerische Bundesverfassung, [St. Galler] Kommentar, 2002, N. 4 und 9 zu Art. 87 BV), kann auch aus den heutigen Verfassungsbestimmungen von Art. 83 und 87 BV nicht herausgelesen werden, dass etwa an der Luftfahrt (wie auch am Eisenbahnverkehr) ein geringeres �ffentliches Interesse best�nde als am Nationalstrassenverkehr. Das Umweltschutzrecht sieht seinerseits im Hinblick auf das allgemeine �ffentliche Interesse an Strassen, Flugh�fen und Eisenbahnen eine einheitliche l�rmschutzrechtliche Privilegierung dieser Verkehrsanlagen vor. Lassen sich in der Umgebung solcher bestehender Anlagen n�mlich die L�rmimmissionen durch Massnahmen bei der Quelle nicht unter den Alarmwert herabsetzen, so sind nach Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz (USG; SR 814.01) sog. passive Schallschutzmassnahmen, das heisst bauliche Schallschutzmassnahmen an den l�rmbelasteten Geb�uden selbst, zu treffen (vgl. Art. 15 der L�rmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV, SR 814.41]), und bleiben dem Werkeigent�mer h�ufig weitere Sanierungsvorkehren erspart. Lediglich passiver Schallschutz ist nach Art. 25 Abs. 3 USG auch dann zu leisten, wenn beim Bau bzw. der Inbetriebnahme neuer Strassen, Flugh�fen oder Eisenbahnanlagen die Immissionsgrenzwerte allein durch Emissionsbegrenzungen nicht eingehalten werden k�nnen. Diese Bestimmung gilt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ebenfalls f�r wesentlich ge�nderte Anlagen, womit die von der Beschwerdef�hrerin geforderte Gleichstellung von neuen und wesentlich ge�nderten Anlagen gew�hrleistet wird (vgl. BGE 126 II 522 E. 39a S. 569f.)
Hat somit der Bundesgesetzgeber selbst vorgesehen, dass �berm�ssige L�rmeinwirkungen aus dem Betrieb neuer oder wesentlich ge�nderter Flugplatzanlagen unter Umst�nden sogar dauerhaft in Kauf zu nehmen sind, so musste der Pr�sident der Rekurskommission UVEK im vorliegenden Verfahren vor�bergehende L�rmbeeintr�chtigungen der Flugplatzanwohner w�hrend des Beschwerdeverfahrens entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin nicht zum vornherein als unzumutbar betrachten. Das Bundesgericht ist denn auch in seinen Entscheiden betreffend den Flughafenausbau stets davon ausgegangen, dass grunds�tzlich auch f�r einen ge�nderten An- und Abflugbetrieb gewisse Erleichterungen im Sinne von Art. 18 USG in Verbindung mit Art. 17 und Art. 25 Abs. 3 USG gew�hrt werden k�nnten (vgl. BGE 124 II 293 E. 19 S. 332 ff., 126 II 522 E. 39a S. 569 f., E. 40 S. 571 f., E. 47 S. 590 ff.).
2.2 Festzuhalten ist im Weiteren, dass die Landungen auf der Piste 34 auf die Zeiten von 6 bis 7.08 Uhr wochentags und von 6 bis 9.08 Uhr an Wochendenden und Feiertagen beschr�nkt sind; in den Nachtstunden erfolgen S�danfl�ge nur ausnahmsweise. Damit werden die Gebiete s�d�stlich des Flughafens Kloten, die bisher vom zivilen Flugverkehr weitgehend verschont blieben, zwar vor allem an den Wochenenden zu sensiblen Tageszeiten durch Flugl�rm beeintr�chtigt, jedoch nicht dauerbeschallt. Insbesondere die Einwohner der Stadt Z�rich werden voraussichtlich durch die Einf�hrung der S�danfl�ge (sofern die n�chtlichen Ausnahmelandungen nicht zu zahlreich sind) nicht derart stark l�rmbelastet, dass es allein deswegen zu �berschreitungen der Immissionsgrenzwerte k�me. Selbst wenn aber solche �berschreitungen f�r einige wenige Quartiere eintr�ten, bleibt zu bedenken, dass die Landungen in den Morgenstunden, falls den erhobenen Beschwerden aufschiebende Wirkung verliehen w�rde, nicht einfach dahinfielen, sondern soweit m�glich auf die Piste 28 verlegt w�rden. Da diese Piste auch die Landungen zur Nachtzeit aufzunehmen hat, w�rden die bereits erheblich betroffenen Anwohner im Osten des Flughafens noch st�rker belastet. Ob aber der An- und Abflugverkehr auf mehrere Routen zu verteilen und den Anwohnern von Zeit zu Zeit ein "Ruhefenster" zu gew�hren sei oder ob der Flugl�rm in dem Sinne konzentriert werden soll, dass er st�ndig das gleiche und damit insgesamt kleinere Gebiet belaste, ist eine Frage, deren Justiziabilit�t dahinsteht und die jedenfalls vom Pr�sidenten der Rekurskommission UVEK im Rahmen des Entscheides �ber vorsorgliche Massnahmen nicht beantwortet werden musste.
3.1 Die Entscheidprognose der Vorinstanz ist nach Meinung der Beschwerdef�hrerin schon insofern mangelhaft, als die deutschen luftfahrtrechtlichen Beschr�nkungen nicht auf ihre Vereinbarkeit mit dem V�lkerrecht gepr�ft worden seien, obschon diese Frage f�r den Endentscheid erheblich sei. Nun hat das Bundesgericht unl�ngst im Urteil 1A.100/2003 vom 7. Oktober 2003 dargelegt, die richterlichen Beh�rden h�tten im Beschwerdeverfahren betreffend die �nderung eines Betriebsreglementes grunds�tzlich nur zu untersuchen, ob die genehmigten �nderungen und allf�llige vorsorgliche Massnahmen vor dem schweizerischen Recht standhielten. Dagegen obliege es ihnen nicht, fremdes Recht, auch wenn dieses Anlass zur �nderung eines Betriebsreglementes gegeben habe, auf seine G�ltigkeit hin zu �berpr�fen (vgl. sinngem�ss BGE 124 II 293 E. 4c S. 310). Wie das BAZL und das UVEK in ihren Vernehmlassungen mit gutem Grund betonen, handelt es sich bei der 213. Durchf�hrungsverordnung zur deutschen Luftverkehrsordnung nicht um ausl�ndisches Recht, das auf schweizerischem Territorium oder von eidgen�ssischen Gerichten anzuwenden w�re, sondern um Bestimmungen, die ausschliesslich f�r den deutschen Luftraum gelten. Dass sich diese auch auf den Flugbetrieb im schweizerischen Luftraum auswirken, hat nicht zur Folge, dass sie schweizerischer Normenkontrolle unterst�nden.
3.2 Die Beschwerdef�hrerin legt weiter dar, die Entscheidprognose der Vorinstanz h�tte auch deshalb zu Gunsten der Beschwerdef�hrenden ausfallen m�ssen, weil die angefochtene �nderung des Betriebsreglementes gravierend gegen raumplanungs- und umweltrechtliche Bestimmungen verstosse und in Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften ergangen sei.
Wie bereits dargelegt (E. 2.1), schliessen jedoch die umweltschutzrechtlichen Vorschriften eine neue Anflugregelung des Flughafens Z�rich nicht zum vornherein aus, selbst wenn zus�tzliche Gebiete - unter Entlastung anderer - neu l�rmbelastet werden. Weiter stehen die Richtpl�ne einem neuen Flughafen-Betriebskonzept, dessen Auswirkungen im Objektblatt des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) darzustellen sind (vgl. Art. 3a Abs. 2 der Verordnung �ber die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 [VIL; SR 748.131.1]), nicht per se entgegen. Richt- und Sachplanung bed�rfen gegenseitiger Abstimmung und sind fortlaufend an die eingetretenen faktischen und rechtlichen Entwicklungen anzupassen. Es wird daher auch Sache der am Koordinations- und Bereinigungsverfahren beteiligten Beh�rden sein, einen gangbaren Weg zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (vgl. Art. 9 Abs. 2 und Art. 12 f. des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung [RPG; SR 700], Art. 9 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1]; s.a. BGE 126 II 522 E. 51 S. 598 ff.). Ob die neue Anflugregelung vor den raumplanungsrechtlichen Prinzipien letztlich vertretbar sei, obwohl sie mit neuen Nutzungskonflikten verbunden ist, kann jedenfalls entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin im bloss summarischen Verfahren um vorsorgliche Massnahmen auch nicht ann�hernd beantwortet werden. Was schliesslich die von der Beschwerdef�hrerin ger�gten Verfahrensm�ngel betrifft, ist daran zu erinnern, dass solche M�ngel - vorausgesetzt, sie l�gen wirklich vor - im Rechtsmittelverfahren bis zu einem gewissen Masse heilbar sind. Die Vorinstanz hatte somit keinen Anlass, den Beschwerden aus prozessualen Gr�nden �berwiegende Erfolgsaussichten einzur�umen.
Abschliessend weist die Stadt Z�rich auf die pr�judizielle Bedeutung der "provisorischen" S�danfl�ge hin sowie darauf, dass das gem�ss der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 einzureichende neue Betriebsreglement samt Umweltvertr�glichkeitsbericht noch immer nicht vorgelegt worden sei. Inzwischen ist das auch von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangte �berarbeitete Betriebsreglement beim BAZL eingegangen (vgl. Sachverhalt lit. I). Insofern scheint nun die M�glichkeit, ein an die Stelle der provisorischen Regelungen tretendes An- und Abflugkonzept umfassend �berpr�fen zu lassen, bevorzustehen bzw. n�her zu r�cken. Ob und inwieweit das k�nftige Verfahren die h�ngigen zu ersetzen oder aufzunehmen vermag, ist heute nicht zu entscheiden.
Nach dem Gesagten sind die beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Stadt Z�rich abzuweisen.
Von der Erhebung einer Gerichtsgeb�hr ist aufgrund von Art. 156 Abs. 2 OG abzusehen. Die unterliegende Beschwerdef�hrerin ist zu verpflichten, der Flughafen Z�rich AG f�r die bundesgerichtlichen Verfahren eine angemessene Parteientsch�digung auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Verf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 24. Oktober und 6. November 2003 werden abgewiesen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL), dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) sowie dem Pr�sidenten der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Rekurskommission UVEK) schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 33
 Art. 39
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 74
 Art. 55
 Art. 74
 Art. 104
 Art. 74
 BGE 
 Art. 24
 Art. 26
 Art.36
 Art. 37
 Art. 87
 Art. 83
 Art. 20
 Art. 15
 Art. 25
 BGE 
 Art. 18
 Art. 17
 Art. 25
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 Art. 9
 Art. 12
 Art. 9
 BGE 
 Art. 74
 Art. 156