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Timestamp: 2017-08-23 13:42:10+00:00

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LAS “INEJECUCIONES” DE SENTENCIAS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS: REFLEXIONES SOBRE LA INAPLICABILIDAD DE LA LEY 1/2000 DE ENJUICIAMIENTO CIVIL EN ESTA MATERIA. | MONSIEUR DE VILLEFORT
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LAS “INEJECUCIONES” DE SENTENCIAS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS: REFLEXIONES SOBRE LA INAPLICABILIDAD DE LA LEY 1/2000 DE ENJUICIAMIENTO CIVIL EN ESTA MATERIA.
Uno de los mayores escarnios para el ciudadano en el ámbito contencioso-administrativo lo constituye sin duda alguna la ejecución de sentencias que, en estricta justicia, debiera mutar tal denominación para denominarse “inejecución de sentencias”. Porque, en efecto, la defectuosa regulación, unido a la interpretación escandalosamente pro-Administración realizada por la jurisprudencia determina que en la práctica sean cientos las sentencias que no se ejecutan, y en algunos casos con la anuencia expresa de ciertos magistrados que parecen contemplar con abierto fastidio la fase ejecutiva.
Viene esta reflexión a raíz de la Sentencia 60/2015 de 20 de marzo de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictada en recurso de apelación 3/2015 que estima el recurso de apelación interpuesto contra el Auto de 3 de noviembre de 2014 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Soria. El autor renuncia a ensañarse con la penosa redacción material y con los evidentes defectos formales de la sentencia, como el evidente desconocimiento de la distinción entre antecedentes de hecho y de derecho (congénita en este orden jurisdiccional, siendo una de las excepciones precisamente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Soria), la repetición de párrafos completos (el antecedente de hecho primero es literalmente idéntico al fundamento jurídico correlativo), o errores clamorosos (en los fundamentos jurídicos se “salta” del primero al tercero, citas de sentencias sin entrecomillar, ausencia casi total de acento ortográfico o tilde –que en cualquier examen de bachiller hubiera determinado el suspenso automático en lengua o literatura castellana-). Uno de los motivos de apelación consistía en que el Auto impugnado había despachado ejecución citando expresamente la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, siendo así que las partes apelantes sostenían que dicha norma no era aplicable en el orden contencioso. Pues bien, la Sala rechaza estimar el recurso por este motivo (dado que lo hace por cuestiones de fondo) pero sí que rechaza la aplicabilidad de los preceptos de la Ley 1/2000 de 7 de enero en el ámbito contencioso-administrativo; algo que efectúa, por cierto, con una cierta falta de elegancia para con el magistrado de instancia (lo cual es hilarante si tenemos en cuenta la peculiar redacción y estructura de la Sentencia comentada). Y lo hace en los siguientes términos, que transcribimos de forma literal (con sus erratas y sus gravísimos errores gramaticales y ortográficos) debidamente entrecomillado:
“…es cierto como postula, tanto el Ayuntamiento de Garray, como la Junta de Castilla y León, que la entidad ASDEN solicito la ejecución de la sentencia y cito expresamente el artículo 104 de la Ley de la Jurisdicción y que pese a ello se ha terminado dictando un Auto despachando ejecución de acuerdo con la LEC, que se cita expresamente, cuando, como se pone de relieve por la Junta de Castilla y León, no ha existido demanda ejecutiva, esta indicación no muy afortunada del Auto apelado, no obstante no es motivo suficiente para la estimación del recurso de apelación, aún cuando esta Sala comparta el criterio de la sentencia del TSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 1ª, de 12-2-2007, n° 38/2007, recurso 256/2006, de la que fue Ponente Don Wenceslao Olea Godoy, en la que se concluye, respecto a la inaplicación en el ámbito de esta jurisdicción contencioso administrativa, de las disposiciones de la LEC en materia de ejecución de sentencias, que:
Conforme se corresponde con las peticiones que se hacen en esta alzada, el primero de los fundamentos en apoyo de la pretensión revocatoria de la resolución impugnada es de carácter formal, en cuanto se entiende por la defensa del ejecutante que existe quebrantamiento de las formas esenciales del proceso, de su incidente, al no haberse seguido el procedimiento que para la ejecución de sentencias se contienen en los artículos 551 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No puede ser acogida la alegación que parte de una interpretación contraria al tenor literal y a la propia sistemática de los preceptos que se citan en su apoyo. En efecto, es cierto que ya la Disposición Final Primera de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de13 de julio de 1.998, declaraba que en lo no previsto en esta Ley, regirá como supletoria la de Enjuiciamiento Civil; aplicación supletoria que fue confirmada en el articulo 4 de la Ley General Procesal del año2.000, en cuanto declara que en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos… contenciosos… serán de aplicación… los preceptos de la presente ley. Así pues, es manifiesto que la vigencia de las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil solo regirá en el proceso contencioso cuando en su Ley Procesal no exista regulación especifica. Si ello es así, resulta evidente que nuestra Ley Procesal si hace una regulación específica de la ejecución de las sentencias dictadas por los Juzgados y Tribunales del Orden Contencioso-administrativo, en concreto, se dedica a ello el Capitulo IV de su Titulo IV, artículos 103 y siguientes; lo que impide, en el propio tenor literal de los preceptos antes citados, entender que la normativa de la Ley de Enjuiciamiento Civil se antepone a ese régimen especifico; ello supondría una derogación de los preceptos de la Ley Contenciosa que ninguna de las normas hace. Y si lo que se pretende hacer valer con el argumento que se aduce en la apelación es que las garantías de los beneficiados por las sentencias del proceso contencioso quedan en inferioridad de protección jurisdiccional aplicándose el régimen de la Ley especifica frente a la general; debe señalarse que no se acierta a comprender esa merma de garantías habida cuenta que en el proceso contencioso siempre ha de solventarse cuestiones, de ejecución, referida a actos o actividades de las Administraciones Públicas; especialidad que está muy alejada a las contiendas entre particulares que se suscita en el proceso civil. Consecuencia de todo ello es que procede rechazar el motivo examinado.
Pero dicho esto en el presente caso, el hecho de que el Auto apelado cite la LEC para despachar ejecución, no es lo que va a determinar fundamentalmente su revocación, sino los argumentos en cuanto al fondo que vamos a estimar”
Bien. La tesis de la sentencia en la que se ampara la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León es que en el ámbito contencioso-administrativo existe una regulación específica en materia de ejecución de sentencias. Centraremos nuestro análisis en esta afirmación. Veamos:
1.- El Libro III de la Ley 1/2000 de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, lleva por rúbrica “De la ejecución forzosa y las medidas cautelares”; dicho libro está dividido a su vez en seis títulos, de los cuales los cinco primeros regulan con todo detalle el proceso de ejecución de sentencias, materia a la que dedica nada menos que doscientos tres artículos (del 517 al 720 ambos inclusive). Es significativo que la Ley 29/1998 de 13 de julio dedique únicamente nueve artículos (del 103 al 112 ambos inclusive) al tema. Se podría objetar que la Ley 1/2000 tiene una extensión siete veces mayor que la Ley 29/1998, pero ello nos lleva al siguiente punto.
2.- En cuanto al contenido material, la Ley 1/2000 de 7 de enero regula de forma exhaustiva los títulos ejecutivos, los intereses de mora procesal, los requisitos necesarios e imprescindibles para instar la ejecución, que ha de instarse por demanda ejecutiva que ha de tener una estructura y un contenido material claramente delimitados en el artículo 549. Por el contrario, si uno analiza detenidamente los artículos 103 a 112 de la Ley 29/1998 se podrá comprobar que no se establece estructura procedimental alguna, salvo en el caso del artículo 109 y el 110 (este último dedicado a la extensión de sentencias). Ahora bien, en el caso del artículo 109 la jurisprudencia ha efectuado una de las actuaciones más abierta, clara y escandalosamente favorables a la Administración que se hayan perpetrado jamás. El artículo 109 habla de un incidente en el seno de un proceso ejecutivo cuya existencia presupone, y basta para ello una simple interpretación literal del precepto: “La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes”. Obsérvese que precediendo a la expresión “la ejecución” se usa la preposición “en” (es decir, que se trata de un incidente que puede plantearse “en” la ejecución). Pues bien, en el orden contencioso nuestros Tribunales han decidido alterar la preposición y convertir el incidente “en” la ejecución en un incidente “de” ejecución. Así, a la chita callando, se degrada en el orden contencioso-administrativo la ejecución de sentencias de un proceso autónomo a mero “incidente”. De igual manera que los servicios de atención al cliente de cualquier compañía suministradora mutan las “averías” o “problemas de funcionamiento” en simples “incidencias”.
3.- Tanto el artículo 104.2 como el artículo 106.3 de la Ley 29/1998 se dice textualmente que se “podrá instar la ejecución forzosa”. Ahora bien ¿Cómo se articula formalmente esa solicitud “instando” la ejecución? La norma legal guarda silencio sobre la materia, por lo que no existiría óbice alguno para ante dicho silencio aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 549 de la Ley 1/2000 en estricta aplicación de la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998.
4.- En cuanto al contenido material del Capítulo IV del Título IV de la Ley 29/1998 mejor no hablar, porque sería para ponerse de mal humor. En tan escasos nueve artículos se contienen innumerables preceptos que tienen por objeto beneficiar, dulcificar y amparar que la Administración dilate las ejecuciones cuanto le venga en gana. Veamos cómo:
A.- El plazo general de espera para el cumplimiento voluntario es de veinte días en la jurisdicción civil (artículo 548 de la Ley 1/2000) e incluso en la jurisdicción social no existe ese plazo de veinte días, pudiendo solicitarse la ejecución una vez la sentencia sea firme (artículo 239.2 de la Ley 36/2011). Ahora bien, en el caso de la Administración sorprendentemente se le otorga el plazo general de dos meses (artículo 104.1 de la Ley 29/1998) que en el caso de obligaciones dinerarias se eleva incluso a tres (artículo 106.3 de la Ley 29/1998). Pero además, para ayudar aún más a los entes públicos, ese plazo no inicia el cómputo desde la firmeza de la sentencia, sino desde la “comunicación” de la firmeza que ha de realizar el Secretario en el plazo de diez días (y que en la práctica suele demorarse cuando menos tres semanas en el mejor de los casos). Unos meses por aquí, unos días por allá y la Administración va ganando tiempo.
Tal plazo de “gracia” (nunca mejor dicho) para la Administración es absolutamente intolerable en pleno siglo XXI. La Administración se escuda en los “trámites internos” necesarios, pero esa misma excusa podría esgrimirla, por ejemplo, una empresa multinacional en el caso de un despido masivo de trabajadores, o una aseguradora cuyo domicilio social se encontrase en otro país en el caso de una condena civil.
B.- En el caso de la jurisdicción civil, presentada la demanda ejecutiva, se despacha directamente ejecución, sin que la oposición del ejecutado suspenda las actuaciones. En el orden contencioso, no podía ser menos, en “estricta” aplicación del artículo 109 se le otorga a la Administración el plazo de veinte días para que alegue “lo que a su derecho convenga” (¿qué se puede alegar en caso de incumplimiento de una sentencia? se pregunta un tanto ingenuamente el autor de estas líneas). En este sentido, nada mejor que narrar un hecho real que aconteció en cierta Comunidad Autónoma uniprovincial del noroeste peninsular. Cierta Administración (que cuenta con un largo historial de inejecuciones) se enfrentó a una demanda ejecutiva instada a los casi seis meses de haberse declarado la firmeza; el funcionario del Cuerpo Superior encargado de tramitar el asunto presento un escrito en el que, casi literalmente, se ponía en las manos del juez dado que argumentó que se “acababan de iniciar” (sic) los trámites para iniciar la sentencia. El magistrado de la Sala que falló el asunto demostró su buen corazón funcionarial compadeciéndose del ente público y otorgando a la Administración otro mes más para ejecutar la sentencia.
C.- En la jurisdicción civil toda sentencia devenga intereses de demora (interés legal incrementado en dos puntos) desde que se “dicta” la sentencia, según establece expresamente el artículo 576.1 de la Ley 1/2000. En el orden contencioso-administrativo resulta que el artículo 106.3 de la Ley 29/1998 dice al respecto que “la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento”; el uso del término “podrá” lo dice todo, pero que se vincule el incremento del interés a que el órgano judicial aprecie “falta de diligencia” es una burla más hacia el administrado, dado que nunca, insisto, nunca un órgano judicial ha apreciado tal circunstancia en una ejecución. Por más que la misma se haya demorado años en el tiempo.
D.- En el orden jurisdiccional civil las costas de la ejecución son impuestas de forma automática ex lege (artículo 539.2 de la Ley 1/2000). Por el contrario, en el orden contencioso-administrativo la regla general es la no imposición a la Administración las costas de la ejecución, aunque el retraso en llevar a cabo el cumplimiento de la sentencia se cuente por años. Y en los escasísimos supuestos en que se imponen, ello constituye más una burla que otra cosa, como veremos en el punto siguiente con un ejemplo sumamente ilustrativo.
5.- Por si los anteriores privilegios no fuesen ya de por sí escandalosos, la Ley 29/1998 acoge las previsiones de su predecesora otorgando a los entes públicos otros dos privilegios que en la práctica pueden desactivar el cumplimiento del fallo.
A.- La “imposibilidad legal” de ejecutar el fallo (artículo 105.2 de la Ley 29/1998) y la posibilidad de “expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia” (artículo 105.3). Es cierto que es muy difícil, por no decir imposible, encontrar ejemplos del segundo supuesto, pero no es nada infrecuente, más bien al contrario, encontrar ejemplos del primero. El caso más sangrante es el del Teatro Romano de Sagunto, donde se ejecutaron obras de remodelación que fueron anuladas judicialmente, pero que al haberse ejecutado ya en su totalidad cuando la sentencia adquirió firmeza, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia declaró la “imposibilidad legal de ejecutar” la sentencia. No conozco bien este caso, pero o bien no se solicitó en su día la medida cautelar en vía judicial o, de haberse solicitado y desestimado judicialmente, considero que existiría una gravísima responsabilidad de los magistrados que la denegaron.
B.- La que personalmente denomino “ejecución a la carta”, que es la posibilidad prevista en el artículo 106.4 de la Ley 29/1998, y que permite a la “Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla”. El caso más vergonzoso que conozco en este punto es el Auto de 12 de junio de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Lérida, que en cualquier país con una Administración de Justicia digna de tal nombre sería absolutamente inconcebible no ya su existencia, sino simplemente su mero planteamiento hipotético. Aborda dicha resolución un “incidente” de ejecución de sentencia (por cierto, iniciado con fecha 28 de mayo de 2012) donde la Administración, una entidad local, había sido condenada al pago de más de trescientos mil euros de principal, que debido al impago acabó superando los cuatrocientos mil. La Administración invocó el artículo 106.4, por supuesto sin hacer pago alguno durante dos años, en los que se dedicó a marear la perdiz. ¿Qué resolvió en este caso su Señoría Ilustrisima? Transcribo literalmente el fallo, omitiendo únicamente por un mínimo sentido del pudor (aunque ciertamente el ente público en cuestión no merece tal muestra de decoro) la identificación de la entidad local en concreto: “Requerir al Ayuntamiento de — para que en el plazo de un mes desde la notificación de este auto apruebe el correspondiente suplemento de crédito en el plazo de este año por una cantidad de 10.000 euros y para que en los sucesivos presupuestos de los años siguientes incluya la cantidad de 10.000 euros hasta que se haga efectivo y se acredite el pago de principal e intereses con imposición de costas de este incidente al Ayuntamiento, que no podrán superar en ningún caso los 200 euros”. Obsérvese la sutileza de esta resolución, más propia de un funcionario que de un miembro del poder judicial:
a.- Un hecho que ha indica la “reverencia”, que no “deferencia” que ha tenido en este asunto el poder judicial con el ejecutivo. Hágase una simple operación matemática y divídase la cantidad a que fue condenada la Administración (400.000 de principal e intereses) entre el importe de las anualidades que el Auto comentado graciosamente la ha otorgado (10.000 euros anuales). La Administración tiene el “privilegio” de ejecutar la sentencia en la friolera de 40 años. La construcción del monasterio de San Lorenzo del Escorial tardó bastante menos.
b.- Tras dos años de “incidente” de ejecución no se “despacha” ejecución, sino que se “requiere” al Ayuntamiento para que en el plazo de un mes apruebe el “suplemento de crédito” por la cantidad de 10.000 euros. ¿Alguien piensa que el ente local va a mover un solo dedo cuando ha estado dos años sin hacer nada y ahora no sólo no se despacha ejecución, sino que simplemente se le “requiere” para que apruebe el suplemento de crédito? ¿Y si no lo hace? ¿Se le otorgan sucesivos plazos mensuales?
c.- A las anteriores consideraciones se añade la burla innecesaria del Juez hacia el ejecutado, dado que tras dos años de peregrinaje con el resultado anteriormente comentado, impone a la Administración las costas de la ejecución “que no podrán superar en ningún caso los 200 euros”. Esto no sólo es echar vinagre a la herida del ciudadano, sino indicarle explícitamente a la Administración que puede dilatar todo lo que desee la ejecución de sentencias dado que, al fin y a la postre, la inactividad le va a salir gratis.
Todo lo anterior avala la tesis del autor de estas líneas en el sentido de que la jurisdicción contencioso-administrativa se creó como un traje hecho a medida de la Administración, y pese a los teóricos cambios y novedades, permanece como tal. No es más que el fuero privilegiado de los entes públicos, donde, en el caso de sentencias estimatorias de las pretensiones de los particulares y contrarias a los intereses del poder, éste podrá dilatar cuanto desee el llevarlas a efecto, e incluso desactivarlas mediante la invocación de los preceptos anteriormente indicados. Todo ello con el explícito aval del máximo intérprete de la Constitución (y enemigo acérrimo de la misma) quien, no conviene olvidarlo, en su penoso Auto 52/2014 de 24 de febrero de la Sala Primera del Tribunal Constitucional indicó al referirse a la ejecución de sentencias contencioso-administrativas que: “debe tenerse en cuenta que el proceso de ejecución no es un procedimiento de aplicación mecánica del fallo; es un proceso en sentido estricto que sirve para adaptar ese fallo a las circunstancias que la Sentencia no pudo tomar en consideración”. Acabáramos.
2 comentarios el “LAS “INEJECUCIONES” DE SENTENCIAS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS: REFLEXIONES SOBRE LA INAPLICABILIDAD DE LA LEY 1/2000 DE ENJUICIAMIENTO CIVIL EN ESTA MATERIA.”
6 abril 2015 @ 8:04 am
Buenos días! Vamos a romper una lanza por algunos magistrados: TSJ de Galicia declara nulas las plazas de habilitados creadas por un Ayto para separar a los díscolos. En ejecución, el Ayto emite Decreto dando por ejecutada la sentencia, sin hacer nada, porque considera que la “nulidad” del 2011 fue “convalidada” con las plantillas de ejercicios posteriores. El TSJ, que algo se debía oler, le responde con un Auto en el que le detalla cómo tiene que ejecutar la sentencia (todos todos los pasos), le advierte que si se desvía dará traslado al Ministerio Fiscal, y le advierte también que si transcurrido un mes el Auto no está ejecutado, directamente le impondrá al alcalde multa coercitiva de 1.000 euros/mes. Verdaderamente, un oasis en el desierto descrito….
13 abril 2017 @ 6:33 pm
Jóder Monsieur, yo que estoy atravesando una odisea semejante a la que ilustras (precisamente con el Tribunal Superior castellano-leonés de por medio) no lo hubiera escrito mejor. Impotencia, desesperación y locura. Más de diez años de mi vida luchando envuelto en un sufrimiento atroz donde me doy cuenta que he obtenido una victoria pírrica: tengo una Sentencia ganada, firme, que solo me sirve para incrementar el dolor personal y de los míos. Intento ahora ejecutar y se rién de mí y me condenan en costas a cada incidente que forzosamente tengo que instar debido a la “delictiva” inclinación del juzgado competente…
Ni fuerzas tengo para seguir escribiendo esto.
Saludos a todos los que todavía creen en el estado de derecho (con minúsculas), si es que todavía queda alguien.

References: artículo 104
 resolución 
 artículo 549
 artículo 109
 artículo 109
 artículo 109
 artículo 104
 artículo 106
 artículo 549
 artículo 109
 artículo 576
 artículo 106
 artículo 106
 resolución 
 artículo 106