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Timestamp: 2019-10-23 11:17:55+00:00

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Nutzungspflicht für Abfallbehälter für alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle / BVerwG / 2005 / Rechtsprechung / Rechtsprechung / Rechtsportal - Deubner Rechtsportal
Öffentlich-rechtliche Zuständigkeit für mit gemischten gewerblichen Siedlungsabfällen vermischte Abfälle zur Verwertung
OVG Rheinland-Pfalz (8 A 11003/14.OVG) | Datum: 11.03.2015
1. Die landesrechtlichen Regelungen über den Anschluss-, Benutzungs- und Überlassungszwang im Saarland stehen mit Bundesrecht in Einklang. Der vom Kläger geltend gemachte Widerspruch zwischen Bundes- und Landesrecht liegt nicht vor. 2. Die Möglichkeit der Widerlegung der Vermutung, dass bei jedem Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle auch Abfälle zur Beseitigung anfallen, besteht auch für den anschlussverpflichteten Eigentümer des Grundstücks, auf dem sich der Gewerbebetrieb befindet. Im Falle der Widerlegung der Vermutung entfällt nicht nur die in § 7 S. 4 GewAbfV für den Besitzer geregelte Nutzungspflicht, sondern konsequenterweise auch der Anschlusszwang. 3. § 7 S. 4 GewAbfV enthält über die Vermutung hinaus eine daran anschließende Beweislastregel. Nur wenn die Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen im Einzelfall nachweisen können, dass bei ihnen keine Beseitigungsabfälle anfallen, unterliegen sie keiner Behälterbenutzungspflicht. An eine solche Widerlegung sind zunächst inhaltliche Anforderungen zu stellen; so ist etwa erforderlich, dass die Abfallerzeuger bzw. -besitzer konkrete Verwertungsmaßnahmen benennen und die Möglichkeit einer zeitnahen Verwertung substantiiert aufzeigen. Daneben bedarf es einer Glaubhaftmachung durch Vorlage entsprechender Unterlagen, die eine Nachprüfung ermöglichen. Der Nachweis, dass keine gewerblichen Siedlungsabfälle zur Beseitigung anfallen, kann demnach nur dann gelingen, wenn die Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen auch deren ordnungsgemäße Verwertung belegen. 4. Dem Kläger als Eigentümer und Adressat der Anschlusspflicht obliegt es, in Kooperation oder im Zusammenwirken mit seinem Mieter die Vermutung zu widerlegen, dass in dessen Betrieb gewerbliche Siedlungsabfälle zur Beseitigung anfallen. Die bloße Behauptung des Klägers, dass in dem Betrieb keine gewerblichen Siedlungsabfälle zur Beseitigung anfallen, genügt hingegen nicht annähernd, um die aus
OVG Saarland (2 A 488/13) | Datum: 10.03.2015
OVG Rheinland-Pfalz (8 B 11193/13.OVG) | Datum: 08.01.2014
BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - Aktenzeichen 7 C 25.03
DRsp Nr. 2005/5183
»Die Abfallbehälternutzungspflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV trifft alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle, es sei denn, diese weisen im Einzelfall nach, dass bei ihnen keine Abfälle zur Beseitigung anfallen.«
EG Art. 234 ; EG-AbfRRL Art. 3 Abs. 1 Buchst. b ; GG Art. 72 Abs. 1 , 2 Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 Art. 103 Abs. 2 ; KrW-/AbfG §§ 11 12 Abs. 1 Nr. 1 2 § 13 Abs. 1 Satz 2 ; GewAbfV § 7 Satz 1, 4 § 11 Nr. 9 ;
Die Klage der Klägerinnen gegen diese Bescheide hatte überwiegend Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Nr. 1 bis 3 und 5 der Bescheide und die Widerspruchsbescheide aufgehoben sowie festgestellt, dass die Nr. 4 der Bescheide rechtswidrig gewesen sei. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Verfügungen könnten nicht ohne den konkreten Nachweis, dass in den Betrieben der Klägerinnen überlassungspflichtiger Abfall zur Beseitigung anfalle, auf § 7 Satz 4 GewAbfV gestützt werden. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift wende sie sich nicht an jeden Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen, sondern nur an Erzeuger und Besitzer solcher Abfälle, die nicht verwertet würden. Folglich könne der Vorschrift keine gesetzliche Vermutung entnommen werden, dass bei jedem Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle bei Beachtung der in der Gewerbeabfallverordnung normierten Trennungsgebote überlassungspflichtige Beseitigungsabfälle anfielen. Dieses Verständnis des § 7 Satz 4 GewAbfV ergebe sich zwar nicht aus der isolierten Betrachtung der Norm; denn dort sei nur von "Erzeugern und Besitzern" ohne nähere Bestimmung die Rede. Welche Erzeuger und Besitzer gemeint seien, ergebe sich jedoch zwanglos und unmissverständlich aus dem Sinnzusammenhang der Vorschrift. § 7 GewAbfV sei überschrieben mit "Getrennthaltung von gewerblichen Siedlungsabfällen, die nicht verwertet werden". Auch der erste Satz der Vorschrift handele von Erzeugern und Besitzern von gewerblichen Siedlungsabfällen, die nicht verwertet würden. Satz 4 dieser Vorschrift sei damit grammatikalisch zwingend dahin auszulegen, dass dem dortigen Subjekt dasselbe Attribut zugeordnet sei wie dem Subjekt des ersten Satzes. Eine solche Ergänzung eines nicht näher bestimmten Subjekts durch das Attribut eines identischen Subjekts in einem vorangegangenen Satz entspreche dem regelmäßigen Sprachgebrauch und sei insoweit unmissverständlich. Das Gericht übersehe bei der Auslegung der Vorschrift nach ihrem Wortsinn nicht, dass es Absicht des Verordnungsgebers gewesen sein könne, die "Pflichttonne" für jeden Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle ohne die Notwendigkeit des Nachweises einzuführen, dass im Einzelfall tatsächlich überlassungspflichtiger Abfall anfalle. Hierfür spreche in sehr deutlicher Weise die Begründung der Vorschrift. Angesichts des eindeutigen Wortlauts der Norm sei das Gericht jedoch gehindert, sie anders als nach ihrem Wortsinn auszulegen. Sei dieser eindeutig, verbiete sich eine davon abweichende Auslegung selbst dann, wenn der Gesetzgeber eigentlich eine andere Regelung habe treffen wollen. Demgemäß sei die Nr. 1 der angefochtenen Bescheide zu Unrecht mit § 7 Satz 4 GewAbfV begründet worden. Allerdings sei nicht auszuschließen, dass die Verfügungen im Ergebnis dennoch rechtmäßig wären, falls noch durchzuführende Ermittlungen ergäben, dass bei den Klägerinnen tatsächlich überlassungspflichtiger Beseitigungsabfall anfalle. Die Frage, ob die Bescheide bei einer auf ein solches Ermittlungsergebnis gestützten Begründung nicht mehr mit den Ausgangsbescheiden identisch wären und daher ohnehin aufgehoben werden müssten, könne jedoch offen bleiben; denn das Gericht mache insoweit Gebrauch von § 113 Abs. 3 VwGO . Neben der Nr. 1 seien auch Nr. 2, 3 und 5 der Verfügungen aufzuheben, weil ihnen durch die Aufhebung der Hauptverpflichtung die Grundlage entzogen werde. Demgegenüber sei die Anfechtungsklage unzulässig, soweit sie sich gegen die Nr. 4 der Verfügungen richte. Die Androhung der Ersatzvornahme habe sich durch deren Durchführung erledigt, so dass das Rechtsschutzinteresse der Klägerinnen entfallen sei. Insoweit sei allerdings der hilfsweise gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag begründet; denn die Verpflichtung der Klägerinnen, ihren überlassungspflichtigen Abfall unter Verwendung von Abfallbehältern dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, sei eine unvertretbare Handlung. Die Ersatzvornahme komme als Mittel der Zwangsvollstreckung deshalb nicht in Betracht.
Mit seiner Sprungrevision gegen dieses Urteil, mit der er seinen Antrag auf Klageabweisung weiterverfolgt, macht der Beklagte geltend: Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletze § 7 Satz 4 GewAbfV. Der Wortlaut der Norm sei keineswegs in dem Sinn eindeutig, dass eine Behälternutzungspflicht nur für die Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle bestehe, bei denen tatsächlich Abfälle zur Beseitigung anfielen und dies auch vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen werde. Die Regelung der Verordnungsadressaten in § 1 Abs. 2 Nr. 1 GewAbfV und die daran anknüpfende Regelungstechnik, insbesondere in den §§ 3, 4, 6 sowie 7 GewAbfV, sprächen vielmehr dafür, dass das Begriffspaar "Erzeuger und Besitzer" in § 7 Satz 4 GewAbfV nur um den Zusatz "von gewerblichen Siedlungsabfällen" zu ergänzen sei. Sei jedoch der Wortlaut nicht eindeutig, komme insbesondere der Entstehungsgeschichte, den Verordnungsmaterialien und dem Verordnungszweck erhebliche Bedeutung zu. Diese belegten klar, dass der Verordnungsgeber in § 7 Satz 4 GewAbfV eine Behälternutzungspflicht geregelt habe, die sich an alle Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen richte. Diese Pflicht bestehe allerdings nur hinsichtlich der anfallenden Abfälle zur Beseitigung. Die eigenständige Bedeutung des § 7 Satz 4 GewAbfV liege darin, dass mit der Benutzungspflicht zugleich die Vermutung festgeschrieben werde, dass bei jedem Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle, der die Pflichten der Gewerbeabfallverordnung einhalte, überlassungspflichtige Abfälle zur Beseitigung anfielen. Diese Vermutung könne grundsätzlich widerlegt werden. Geschehe dies, bestehe keine Behälternutzungspflicht. Die Vorschrift erweitere deshalb die in § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG geregelte Überlassungspflicht nicht, sondern konkretisiere sie nur. Die verordnungsrechtliche Behälternutzungspflicht finde auch eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG . Die Ermächtigung beschränke sich auf Regelungen, die sich auf die Erfüllung der in § 11 KrW-/AbfG geregelten Pflichten zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung entsprechend dem Stand der Technik bezögen. In diesem Rahmen halte sich § 7 Satz 4 GewAbfV. Die dieser Vorschrift zugrunde liegende Vermutung sei von den Klägerinnen trotz der Bitte um Auskunft über die bei ihnen anfallenden Abfälle und deren Entsorgung nicht widerlegt worden. Die angegriffenen Verfügungen seien deshalb zu Recht auf § 7 Satz 4 GewAbfV gestützt worden.
Maßgeblich ist demnach, ob § 7 Satz 4 GewAbfV - wie in den Verfügungen gefordert wird - die Klägerinnen als Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle zur Nutzung mindestens eines Behälters des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verpflichtet. Umstritten ist, ob diese Pflicht alle Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen trifft oder nur die Erzeuger und Besitzer solcher Abfälle, die nicht verwertet werden. Der Wortlaut der Norm hilft hier nicht entscheidend weiter, weil er nur "Erzeuger und Besitzer" erwähnt. Die Systematik deutet eher auf ein engeres Normverständnis hin, weil Satz 1 des § 7 GewAbfV, an den Satz 4 inhaltlich anschließt, ebenso wie die Überschrift der Vorschrift ausschließlich von "gewerblichen Siedlungsabfällen, die nicht verwertet werden", spricht. Dieser Deutung stehen allerdings die Entstehungsgeschichte der Norm und ihr Sinn und Zweck entgegen. § 7 Satz 4 GewAbfV beruht erklärtermaßen auf den Erfahrungen der Vollzugspraxis, nach denen bei jedem Erzeuger und Besitzer, der die in der Gewerbeabfallverordnung geregelten Anforderungen an die Getrennthaltung bestimmter Abfälle einhält, zwangsläufig Abfälle anfallen, die nicht verwertet werden. Diese Abfallerzeuger und -besitzer werden daher zur Behälternutzung verpflichtet (BRDrucks 278/02, S. 33). Es ist daher fraglos beabsichtigt, diesen Personenkreis insgesamt in die Pflicht zu nehmen. Dies entspricht dem Ziel der Vorschrift, eine hochwertige Verwertung sicherzustellen und Scheinverwertungen zu verhindern (BRDrucks a.a.O., S. 16 f.). Mit diesem, an der Absicht des Verordnungsgebers orientierten Normverständnis kann es aber nicht sein Bewenden haben. Beachtet werden muss, dass die Behälternutzungspflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes stehen darf, zu deren Konkretisierung sie erlassen worden ist. Da § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG eine Überlassungspflicht nur für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung kennt und auch europarechtlich der Vorrang der Verwertung vorgegeben ist (Art. 3 Abs. 1 Buchst. b EG-AbfRRL), darf es eine ausnahmslose Behälternutzungspflicht für Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen ohne Rücksicht auf deren Verwertung oder Beseitigung nicht geben. Das zwingt zu einer gesetzeskonformen Reduktion des Anwendungsbereichs des § 7 Satz 4 GewAbfV, die allerdings die anerkannten Grenzen der Auslegung einhalten muss. Den richtigen Weg hat insoweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem - in dieser Hinsicht durch den Senat bestätigten (Urteil vom 17. Februar 2005 - BVerwG 7 CN 6.04) - Normenkontrollurteil vom 2. März 2004 - VGH 10 S 15/03 - eingeschlagen, indem er im Anschluss an die Vollzugshinweise der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall zur Gewerbeabfallverordnung vom 26. März 2003 die der Vorschrift zugrunde liegende Vermutung, dass bei jedem Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle auch Abfälle zur Beseitigung anfallen, als widerleglich ansieht. Das bedeutet, dass dem Willen des Verordnungsgebers entsprechend alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle Adressaten der Norm sind, sie jedoch im Einzelfall nachweisen können, dass bei ihnen keine Beseitigungsabfälle anfallen; in diesem Fall unterliegen sie keiner Behälternutzungspflicht. Die zulässigen Grenzen der Auslegung werden durch ein solches Normverständnis nicht überschritten; denn immerhin knüpft § 7 Satz 4 GewAbfV an vorausgehende Bestimmungen an, die Beseitigungsabfälle zum Gegenstand haben, wobei § 7 Satz 1 GewAbfV ausdrücklich auf § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG Bezug nimmt. Damit wird hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die dort geregelte Überlassungspflicht konkretisiert, aber eben nicht erweitert werden soll. § 7 Satz 4 GewAbfV ist in diesem Sinne eine reine Vollzugsbestimmung, die lediglich sicherstellen soll, dass die Überlassungspflicht in der Praxis umfassend durchgesetzt wird. Dazu ist es jedoch nicht erforderlich, den Adressaten der Norm den Nachweis abzuschneiden, dass sie die Voraussetzungen für eine Behälternutzungspflicht nicht erfüllen. Eine solche widerlegliche Vermutung und die daran anschließende Beweislastregel stehen weder im Widerspruch zu höherrangigem Bundesrecht noch zu den Anforderungen des Europarechts; denn der Vorrang der Verwertung bleibt gewahrt, und die Vermutung knüpft zulässigerweise daran an, dass der Besitzer von Abfällen deren Verwertung belegen muss, wenn Anlass zu Zweifeln besteht (so zu Recht die Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses, S. 11). Solche Zweifel sind aber bei Erzeugern und Besitzern gewerblicher Siedlungsabfälle, welche die Getrennthaltungspflichten der Gewerbeabfallverordnung beachten, begründet; insoweit ist die der Regelung zugrunde liegende Einschätzung des Verordnungsgebers ohne weiteres nachvollziehbar.
Die Vorschrift des § 7 Satz 4 GewAbfV steht auch im Übrigen im Einklang mit Bundesrecht. Der Einwand der Klägerinnen, sie widerspreche dem Inhalt der Ermächtigungsnorm des § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG , weil sie keine Anforderungen zur Sicherung einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung definiere, sondern mit der Pflicht zur Benutzung von Abfallbeseitigungseinrichtungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger das Verhältnis von privater und öffentlicher Entsorgung regele, wird weder dem Inhalt der Ermächtigungsnorm noch der Verordnungsbestimmung gerecht. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KrW-/AbfG wird die Bundesregierung ermächtigt, zur Erfüllung der Pflichten nach § 11 entsprechend dem Stand der Technik Anforderungen an die Beseitigung von Abfällen nach Herkunftsbereich, Anfallstelle sowie nach Art, Menge und Beschaffenheit festzulegen, insbesondere Anforderungen an die Getrennthaltung und die Behandlung sowie an das Bereitstellen, Überlassen, das Einsammeln, die Beförderung, Lagerung und die Ablagerung von Abfällen. Nach § 11 KrW-/AbfG sind die Erzeuger und Besitzer von Abfällen, die nicht verwertet werden, zur Beseitigung nach den Grundsätzen der gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung gemäß § 10 verpflichtet, soweit in den §§ 13 bis 18 nichts anderes bestimmt ist. Diesen Vorgaben entspricht die Gewerbeabfallverordnung und insbesondere die darin geregelte Behälternutzungspflicht; denn diese lässt sich zwanglos unter die "Anforderungen an das Bereitstellen und Überlassen von Abfällen" subsumieren. Für die gegenteilige Meinung, wonach die Ermächtigung ausschließlich stoffbezogen zu verstehen sei und daher keine Behälternutzungspflicht decke, lassen sich im Wortlaut der Ermächtigungsnorm keinerlei Anhaltspunkte finden. Die in § 7 Satz 4 GewAbfV geregelte Pflicht entspricht auch den Grundsätzen einer gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung. Wie bereits dargelegt, verfolgt der Verordnungsgeber im Einklang mit den bundesrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben des Abfallrechts das Ziel, eine hochwertige Verwertung von Abfällen sicherzustellen und dabei gleichzeitig eine ordnungsgemäße Beseitigung von Abfällen zu gewährleisten, die nicht verwertet werden können. Soweit die Klägerinnen aus dem vorzuhaltenden Gefäßvolumen und der Gebührenstruktur herleiten, dass in Wirklichkeit Abfall zur Verwertung in die Beseitigung gelenkt werde, wenden sie sich der Sache nach gegen die Bestimmungen der Satzung des Landkreises. Ein Mangel des § 7 Satz 4 GewAbfV, dessen Durchsetzung die angegriffenen Bescheide ausschließlich dienen, wird so nicht dargetan.
Ebenfalls zu Unrecht bezweifeln die Klägerinnen die Kompetenz des Bundes zur Regelung der Behälternutzungspflicht. Seine Zuständigkeit zum Erlass der Bestimmungen folgt aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG . Ein den Rahmen des Art. 72 Abs. 2 GG überschreitender Übergriff in die kommunale Rechtsetzungsbefugnis liegt in der bundesrechtlichen Einführung der Behälternutzungspflicht nicht; denn der Bund beschränkt sich darauf, generelle Anforderungen zu stellen, die von örtlichen Verhältnissen unabhängig sind und hinsichtlich der Anforderungen an Ort, Zeit sowie Art und Weise der Überlassung durch den Satzungsgeber ausgestaltet werden müssen.
Vorinstanz: VG Stuttgart, vom 24.10.2003 - Vorinstanzaktenzeichen 19 K 2192/03
BVerwGE 123, 1
DVBl 2005, 711
DÖV 2005, 743
NVwZ 2005, 693
UPR 2005, 343
ZUR 2005, 315
Zitieren: BVerwG - Urteil vom 17.02.2005 (7 C 25.03) - DRsp Nr. 2005/5183

References: § 7
 § 7
 § 7
 Art. 234
 Art. 3
 Art. 72
 Art. 74
 Art. 103
 § 13
 § 7
 § 11
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 113
 § 7
 § 1
 § 7
 § 7
 § 7
 § 13
 § 12
 § 11
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 13
 § 7
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 § 7
 § 13
 § 7
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 § 12
 § 12
 § 11
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 § 10
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 Art. 74
 Art. 72