Source: http://jusdem.org.pe/webhechos/N010/propuestaanj.htm
Timestamp: 2020-01-21 07:47:12+00:00

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LAS PROPUESTAS DEL ANJ, LA CERIAJUS Y DEL PODER JUDICIAL: UNA OPORTUNIDAD PARA FORTALECER LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Y LA CONCILIACIÓN JUDICIAL
Jaime David Abanto Torresµ
A todos aquellos que compartieron mis largas jornadas
por la conciliación extrajudicial, con gratitud
En el actual contexto de reforma judicial, habiendo pasado por la experiencia del Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ), la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), en las siguientes líneas vamos a dar un vistazo a sus propuestas relativas en torno a la conciliación extrajudicial, así como a las surgidas del Plan de Trabajo del Poder Judicial 2007-2008, para concluir con una propuesta de reforma a la Ley de Conciliación Extrajudicial y al Código Procesal Civil.
1.- El Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ)
El Acuerdo Nacional por la Justicia adoptado ente el Poder Judicial y las organizaciones de la sociedad civil, propone en el rubro de Acceso a la Justicia:
“Movilizar activamente los recursos del Estado y la sociedad para garantizar que todas las personas en el Perú cuenten con efectivo acceso a los recursos judiciales y a los medios alternativos de resolución de conflictos a fin de que éstos protejan efectivamente los derechos de todos[1]”
Se agrega que para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil promoverán la intensificación del uso de los medios alternativos de resolución de conflictos, priorizando entre otros objetivos ampliar sustancialmente la disponiblidad de medios alternativos de resolución de conflictos destinados particularmente a los pobres, socialmente excluidos y discriminados[2], fijando como lineamientos operativos priorizar opciones de medios alternativos de resolución de conflictos[3].
Las propuestas del Acuerdo Nacional por la Justicia fueron alcanzadas a la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus), como contribución del Poder Judicial.
2.- La CERIAJUS
Fue creada por Ley 28803 publicada el 4 de octubre de 2003. Su finalidad fue elaborar el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, que contenga una propuesta global y concertada de reforma de la administración de justicia.
2.1. - Metodología de trabajo
La metodología de trabajo desarrollada se definió en la primera sesión llevada a cabo el día 9 de enero del 2004. En tal ocasión se acordó abordar siete aspectos centrales a efectos de determinar las propuestas correspondientes que fomenten el acceso a la justicia. Uno de los temas seleccionados fue el de Conciliación y arbitraje.
Cada uno de tales temas sería desarrollado por los subgrupos de trabajo integrados por representantes de las instituciones que forman parte del GTT, los cuales presentarían sus propuestas al Pleno del GTT para su debate, eventual reformulación y aprobación del texto final integrado con las propuestas de cada uno de los subgrupos de trabajo.
En cuanto a la metodología, los grupos de trabajo contaron con una pauta general y una ficha para ordenar su labor, pero a la vez contaron con la suficiente flexibilidad en función de la materia que abordaron. Así, el trabajo, que en todo momento fue intenso, consistió básicamente en revisar el estado de la situación actual, formular y escuchar las diferentes propuestas planteadas y defendidas por los integrantes, y luego del debate concluir en propuestas concretas y consensuadas o, en su defecto, aprobadas por mayoría.
2.2.- El Informe Final de la Ceriajus
La Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) tuvo un Grupo de Trabajo Temático sobre Acceso a la Justicia y Mecanismos Alternativos De Solución De Conflictos. La metodología empleada tuvo un grupo integrado por representantes de la Defensoría del Pueblo –institución que actuó como coordinadora-, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Consejo Nacional de la Magistratura, de la Academia de la Magistratura, del Ministerio de Justicia, del Colegio de Abogados del Perú y de la sociedad civil.
Haciendo caso omiso de la propuesta del ANJ sobre la Conciliación Extrajudicial, el Informe final[4] expresa lo siguiente:
1. El mecanismo de la conciliación prejudicial obligatoria no ha cumplido los fines para los cuales se le diseñó: fomentar una cultura de paz, ayudar a reducir la carga procesal, etc. Lo cual es corroborado por colegios de abogados, magistrados, especialistas en el tema. Estas apreciaciones se basan en lo ocurrido en las ciudades de Lima, Arequipa y Trujillo, desde Marzo del 2001, donde ha venido funcionando el requisito de la conciliación previa.
2. La conciliación obligatoria se habría convertido en una barrera de acceso a la justicia para el ciudadano.
3. Según las estadísticas del Ministerio de Justicia, en los centros de conciliación privados se observa que en dos tercios de los procedimientos conciliatorios evaluados las partes o una de ellas no asiste a la audiencia de conciliación.
4. No existe información estadística acerca de si los acuerdos conciliatorios se hayan cumplido o no. Hay una ausencia de seguimiento de los acuerdos en los centros de conciliación privados y en los centros de conciliación públicos.
5. Existen numerosas denuncias contra centros de conciliación, centros de formación de conciliadores y conciliadores que habrían desarrollado conductas poco éticas e incluso violatorias de los fines de la conciliación.
6. El Ministerio de Justicia no ha tenido los suficientes recursos y capacidades para controlar el funcionamiento del sistema.
7. Según la información del Ministerio de Justicia, los centros de conciliación privados están concentrados en los distritos de clase media y media alta (en Lima de 458 centros de conciliación, 195 se encuentran concentrados sólo en Miraflores, San Isidro y el Centro de Lima). Estas cifras indicarían que no se ha promovido el acceso a la justicia de la población de menores recursos.
8. Respecto a los fines de la Ley de Conciliación Extrajudicial de promover una cultura de paz en el país, cabe señalar que diversas investigaciones demuestran que desde la promulgación de dicha norma en 1997, el Estado no ha desarrollado alguna política pública que cumpla este propósito. En este lapso de tiempo los pocos esfuerzos de difusión del mecanismo de la conciliación han correspondido a los aportes de cooperación internacional (USAID).
9. Existen un vacío de información estadística respecto a si a través de la conciliación prejudicial obligatoria se habría disminuido la carga procesal en los lugares donde se ha venido implementando.
No existen mayores niveles de coordinación entre el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia, lo cual ha obstaculizado conocer algunos datos acerca de cómo se tramita una demanda que contiene el requisito de la obligatoriedad previa.
Los problemas mencionados nos llevan a señalar que existen elementos para proponer la reestructuración del sistema conciliatorio prejudicial que signifique fundamentalmente la derogatoria del requisito de la obligatoriedad de la conciliación.
Adicionalmente deberían establecerse algunas políticas públicas por parte del Poder Ejecutivo y el Poder Judicial que evalúen cómo se puede reestructurar el mecanismo de la conciliación y promover el uso voluntario de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
1. Formular un proyecto de ley que proponga la derogatoria del requisito de la conciliación previa obligatoria que establece la Ley 26872 (Anexo N° 01).
2. Realizar un diagnóstico integral acerca de cómo ha funcionado la conciliación prejudicial en Lima, Arequipa y Trujillo.
3. Que desde el Poder Ejecutivo y Judicial se asuma la necesidad de formular una política pública de fomento a los medios alternativos de resolución de conflictos, los cuales deben utilizarse por los ciudadanos de manera voluntaria.
4. Difusión del mecanismo de la conciliación voluntaria a través del Estado.
5. Crear un organismo regulador: Superintendencia Nacional de Conciliación que controle el funcionamiento de los operadores del sistema conciliatorio: conciliadores, centros de conciliación, centros de formación de conciliadores.
6. Promover la redistribución de los centros de conciliación hacia zonas de mayor densidad poblacional.
7. Brindar herramientas legales para que el Ministerio de Justicia pueda sancionar a centros de conciliación, conciliadores y centros de formación de conciliadores corruptos.
1. Funcionamiento de la conciliación como un mecanismo voluntario de resolución de conflictos.
2. Mayor conocimiento de la población del mecanismo de la conciliación.
3. Información completa acerca del funcionamiento del sistema conciliatorio que permita la elaboración de políticas públicas para desarrollar la conciliación.
4. El funcionamiento de un organismo regulador de los centros de conciliación, conciliadores y centros de formación de conciliadores el cual promueva sanciones efectivas a quienes tengan un desempeño irregular.
Ministerio de Justicia, Congreso de la República y el Poder Judicial, centros de conciliación.
Durante el primer semestre del año 2004:
1. Discusión y aprobación por el Congreso de la República de la modificatoria de la Ley de Conciliación, derogando el requisito de la obligatoriedad.
2. Evaluación del programa piloto de obligatoriedad a través de un diagnóstico integral acerca del funcionamiento del sistema en Lima, Arequipa y Trujillo. Este diagnóstico tendría que ser desarrollado como primer paso para futuras acciones.
3. Proceder a una reformulación de la normativa estatal para la coordinación inter-institucional y de ser el caso, para la redefinición del sistema conciliatorio nacional.
2.3.- Proyecto de ley
En el rubro de anexos figura el texto de un proyecto de ley, cuya exposición de motivos reproduce parte de la breve descripción del problema a ser afrontado. El texto de la propuesta es el siguiente:
“Artículo 1°.- Modificase el artículo 6 de la Ley 26872 modificada por las Leyes 27363, 27398 y 28161 en los términos siguientes:
Artículo 6°.- Carácter facultativo
La conciliación extrajudicial es facultativa y procede en los casos a que se refiere el artículo 9° de la presente ley.
No procede la conciliación extrajudicial cuando:
b. En los procesos contenciosos administrativos;
c. En los procesos de ejecución;
d. En los procesos de garantías constitucionales;
e. En las Tercerías;
f. Se trata de una situación de violencia familiar; y
g. Se trate de derechos y bienes de incapaces a que se refieren los artículos 43° y
44° del Código Civil”.
2.4. - Críticas
En cuanto a la metodología, llama poderosamente la atención que no se haya analizado una sola acta de conciliación extrajudicial o un solo expediente judicial en el que ésta se haya presentado, ora como requisito de admisibilidad, ora como título de ejecución.
Sorprende que no se haya entrevistado a los operadores de la conciliación extrajudicial como son los conciliadores extrajudiciales, capacitadores y funcionarios de la entonces Secretaría Técnica de Conciliación (hoy Dirección de Conciliación Extrajudicial y Medios Alternativos de Solución de Conflictos (DCMA)) y de la Escuela Nacional de Conciliación Extrajudicial, a los Centros de Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores privados y a los propios magistrados de las instancias inferiores (Jueces de Paz Letrados y Jueces Especializados), con lo cual se ha perdido información valiosa.
Lo que resulta sumamente contradictorio e inexplicable, es que salvo los Centros de Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores privados, que se encuentran bajo la supervisión de la Dirección Nacional de Conciliación y de Medios Alternativos, los demás operadores forman parte de las instituciones confortantes de la Ceriajus, esto es del Ministerio de Justicia y del Poder Judicial.
En cuanto a las actividades a realizar, resulta contradictorio que primero se proponga derogar la obligatoriedad restringida de la conciliación extrajudicial[5] para luego recién realizar un diagnóstico ¿Es que acaso en el orden natural de las cosas, no se investiga primero antes de llegar a conclusiones y formular recomendaciones?
Aquí se ha invertido el procedimiento. Si se hubiera investigado como corresponde, ya se habría reformulado la normativa estatal para la coordinación inter-institucional y de ser el caso, para la redefinición del sistema conciliatorio nacional
En cuanto a las propuestas ¿Tendrá sentido crear una Superintendencia Nacional de Conciliación y promover la redistribución de los Centros de Conciliación, cuando la Conciliación Extrajudicial sea voluntaria, y por ello gran cantidad de Centros de Conciliación hayan desaparecido?
Los resultados esperados presuponían que desde el Poder Ejecutivo y Judicial se asuma la necesidad de formular una política pública de fomento a los medios alternativos de resolución de conflictos y la difusión del mecanismo de la conciliación voluntaria a través del Estado.
Lamentamos que el grupo de trabajo Grupo de Trabajo Temático sobre Acceso a la Justicia y Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos de la CERIAJUS no haya logrado concertar una política seria en materia de solución de conflictos.
3.- El Plan de Trabajo de la Presidencia del Poder Judicial 2007-2008
En el rubro Acceso a la Jurisdicción y Democracia del Plan de Trabajo de la Presidencia 2007-2008 del Poder Judicial se señala la necesidad de:
“2.8 Promover los Medios Alternativos de Resolución de Conflictos (MARC's), a fin de crear una cultura que busque que los ciudadanos también puedan resolver sus conflictos de modo autónomo al Poder Judicial. La excesiva judicialización de los conflictos crea, sin duda, un ambiente de tensión social, y asimismo provoca sobrecarga procesal. En coordinación con el Ministerio de Justicia, se ha de relanzar la promoción de la conciliación extrajudicial, bajo parámetros que incentiven su mayor utilización por los ciudadanos[6]”.
Somos conscientes de que la finalidad de los MARC’S rebasa los de aliviar la sobrecarga procesal, pero es notable que el Poder Judicial comience a tomar conciencia de su importancia.
En el Mensaje del Señor Presidente del Poder Judicial[7], en la ceremonia de apertura del año judicial 2007 se precisa que:
“Se impulsarán los Medios Alternativos de Resolución de Conflictos (MARCS), buscando su pena integración a nuestra realidad social y cultural. Para conseguirlo se celebrarán Convenios estratégicos con los Colegios de Abogados, las Cámaras de Comercio, el Ministerio de Justicia y otras entidades afines. Debemos crear una cultura que rehuya el litigio, en la que se practiquen las soluciones consensuadas, y no esté sujeto necesariamente ala intervención del Estado por medio de sus órganos jurisdiccionales. Exhorto entonces, desde aquí, a los ciudadanos peruanos que sometan sus conflictos a medios de solución como la conciliación o el arbitraje, dado que ello permite una respuesta más cabal y menos costosa a sus litigios”.
Las propuestas a favor de la Conciliación son alentadoras. Sin embargo, dudamos que el Ilustre Colegio de Abogados de Lima que en su momento propuso la conciliación facultativa a la vez que dictaba intensamente cursos de Formación y Capacitación de Conciliadores Extrajudiciales, comparta la visión del Presidente del Poder Judicial para impulsar los MARC’s. Ojalá las Cámaras de Comercio y el Ministerio de Justicia apoyen la difusión de la conciliación extrajudicial y propicien un arbitraje popular al alcance de todos. No perdamos de vista que una de las fallas del arbitraje es su elitización[8], y poco empleo por las grandes mayorías.
Empero, ahora que se insiste en que las propuestas del CERIAJUS sean la hoja de ruta de la reforma del Poder Judicial, debemos tener cuidado con la insuficiencia de su propuesta, así como con los deficientes proyectos del Congreso para regular la Conciliación Extrajudicial[9].
4.- Las deficientes propuestas del legislador
Uno de los defectos del legislador peruano es que no toma conocimiento de la realidad que pretende regular, ni toma contacto con quienes se verían afectados por los cambios normativos.
Con fecha 9 de marzo de 2005 la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República emitió un Dictamen de los Proyectos de Ley No. 4219/2002-CR; 4381/2002-CR; 4884/2002-CR; 5201/2002-CR; 5687/2003-CR; 5764/2002-CR; 6884/2002-CR; 7570/2002-CR; 8215/2002-CR; 9350/2002-CR; 9741/2002-CR; 10141/2003-CR; 10918/2003-CR; 11405/2003-CR; 12330/2004-CR; 11578/2004-CR; y 12405/2004-CR que proponen modificar diversos artículos de la Ley de Conciliación No. 26872, aprobando por unanimidad los Proyectos de Ley con el Texto Sustitutorio siguiente:
LEY QUE MODIFICA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE CONCILIACIÓN No. 26872
Artículo 1o.- Modifica los artículos 6º, 25º y 26º de la Ley de Conciliación
Modificanse los artículos 6º, 25º y 26º de la Ley de Conciliación No. 26872 en los términos siguientes:
Artículo 6º.- Naturaleza de la conciliación y materias conciliables.
La Conciliación Extrajudicial es facultativa. Son materia de Conciliación las pretensiones determinadas o determinables que versen sobre derechos disponibles de las partes. También lo son las que versen sobre alimentos, régimen de visitas, tenencia y liquidación de sociedad de gananciales. En los casos en que la conciliación se derive de la relación familiar se tendrá en cuenta el interés superior del niño.
No procede la Conciliación Extrajudicial:
a) En los procesos contencioso administrativos
b) En los procesos cautelares
c) En los procesos de ejecución;
d) En los procesos constitucionales;
e) En los procesos de Tercerías;
f) En los casos de violencia familiar; y,
g) Cuando se trate de derechos y bienes de incapaces a que se refieren los artículos 43º y 44º del Código Civil.
h) Cuando se trate de la comisión de delitos o faltas, salvo en las controversias relativas a la cuantía de la reparación civil, siempre que no hubiera sido fijada por resolución judicial firme.
La Conciliación igualmente es permitida en aquellos asuntos en los que el Estado sea parte.
Artículo 25º.- Formación y Capacitación de Conciliadores
La formación y capacitación de conciliadores se encuentra a cargo de la Escuela Nacional de Conciliación Extrajudicial y de los Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores que hayan suscrito convenio con instituciones de educación superior, y que sean autorizados por el Ministerio de Justicia.
El Ministerio de Justicia tiene la facultad de autorizar, registrar y supervisar los cursos de formación y capacitación de conciliadores, de acuerdo a la Ley, el Reglamento y directivas que apruebe en el tema de formación y capacitación de conciliadores.
Artículo 26º.- Autorización y supervisión
El Ministerio de Justicia como ente rector, tiene a su cargo la autorización de funcionamiento, acreditación, registro y supervisión de los conciliadores, capacitadores, Centros de Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores.
La facultad de supervisión comprende la potestad de los supervisores debidamente acreditados, para solicitar y obtener copias o extractos de los documentos, siempre que guarden relación con el objeto de la diligencia, de acuerdo con el principio de confidencialidad.
Artículo 2º.- Incorpora el artículo 26º A a la Ley de Conciliación
Incorpórase el artículo 26º - A a la Ley No 26872, conforme al siguiente texto:
Artículo 26º -A.- Facultad sancionadora
El Ministerio de Justicia tiene la facultad de sancionar a los conciliadores, capacitadores, centros de Conciliación y centros de formación y capacitación, pudiendo amonestar, multar, suspender, cancelar autorizaciones, inhabilitar permanentemente cancelando registros, cuando éstos no cumplan con lo previsto en la presente Ley y su reglamento.
Se faculta al Ministerio de Justicia a tipificar las infracciones a que se refiere el párrafo anterior y determinar las sanciones correspondientes, mediante Decreto Supremo."
Artículo 3º.- De la derogación
Deróganse el inciso 7) del artículo 425º del Código Procesal Civil y el artículo 9º de la Ley No 26872, Ley de Conciliación, así como todas aquellas disposiciones que se opongan a la presente Ley.
Única.- Vacatio Legis
La presente Ley entrará en vigencia el 01 de enero de 2006.
No tenemos ningún reparo en que el Dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos reconozca la condición de ente rector del MINJUS, ni de que se le otorgue la potestad sancionadora. La Comisión consideró:
“Respecto a la propuesta del Poder Ejecutivo de otorgar facultad sancionadora al Ministerio de Justicia para sancionar a los conciliadores, capacitadotes, centros de conciliación y centros de formación y capacitación, debemos señalar que ello se encuentra conforme con lo establecido por el inciso 1) del artículo 230º de la Ley del Procedimiento Administrativo General No. 27444 que señala que sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora.
Asimismo y tal como se propone en el dictamen, el Ministerio de Justicia será el encargado de tipificar las infracciones necesarias y determinar las sanciones correspondientes, ello resulta concordante con lo establecido en el inciso 4) del artículo 230º del citado dispositivo legal que establece que las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquéllas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria[10].
En cuanto al carácter personal de la Conciliación, la Comisión señala:
“La conciliación se basa, de conformidad con el artículo 2º de la Ley de Conciliación y 2º de su Reglamento, en los principios de equidad, veracidad, buena fe, confidencialidad, imparcialidad y neutralidad, legalidad, celeridad y economía; y es un acto jurídico por medio del cual las partes buscan solucionar su conflicto de intereses con la ayuda de un tercero llamado conciliador. Se funda en la autonomía de voluntad ya que esta no se ejerce irrestrictamente, sino que las partes pueden disponer de sus derechos siempre y cuando no afecten con ello normas de carácter imperativo ni contraríen el orden público ni las buenas costumbres. Es por eso importante que sean las partes y no sus representantes los que soliciten la conciliación y los que acudan a la Audiencia. Por ello, la ley sólo contempla la representación cuando las partes domicilian en el extranjero o cuando se trata de personas jurídicas”.
Para nosotros, la conciliación mediante apoderado es un tema de opción legislativa. Y por ello es importante que el legislador opte por el carácter personal del acto conciliatorio tratándose de las personas naturales. Empero, no permite posibilidad alguna de flexibilizar la regla.
Nos llama la atención que en el dictamen no exista fundamentación alguna respecto al nuevo régimen de formación y capacitación de los conciliadores.
Lo que si llama poderosamente la atención es la facilidad con que el legislador incurre en una serie de falacias:
“El conciliador, de conformidad con la legislación vigente, es la persona capacitada y acreditada que cumple labores en un centro de conciliación, propicia el proceso de comunicación entre las partes y eventualmente propone fórmulas conciliatorias no obligatorias. Para ser conciliador se requiere estar capacitado en técnicas de negociación y en medios alternativos de solución de conflictos. Sin embargo, instituciones de capital importancia tales como el Poder Judicial, Ministerio Público y el Colegio de Abogados señalan que el conciliador debe ser abogado por los siguientes fundamentos: las materias sometidas a la conciliación, ya sea que tengan contenido patrimonial o personal, son de carácter legal, lo que requiere de orientación de un profesional del Derecho; no exigir tal requisito a los conciliadores establece una marcada diferencia en el tratamiento y orientación de los conflictos sometidos a la conciliación por los Jueces de Paz Letrados, los mismos que sí tienen formación jurídica, lo que puede conducir a la vulneración del derecho de las personas a un debido proceso, precisamente por la falta de conocimiento y experiencia en materia jurídica; el que el conciliador tenga formación jurídica, garantiza una mejor conducción de la audiencia, el que pueda proponer formulas conciliatorias no obligatorias, toda vez que las partes no siempre tienen la disposición o la capacidad de proponer mecanismos de conciliación; y una mejor redacción del acta que posteriormente podría pasar al Poder Judicial mediante proceso de Ejecución y que actualmente muchas de ellas son rechazadas por el Juez por no versar sobre el tema materia de Conciliación o por desconocer de los requisitos que debe cumplir; y en la Legislación Comparada, Ley de Mediación - Conciliación Argentina No. 24573 sí se exige como requisito que el mediador sea abogado”.
En este tema, el legislador confunde los roles del conciliador y del abogado del centro de conciliación, y en lugar de redefinir el rol de éste último, pone toda la responsabilidad en el conciliador extrajudicial, que debe tener una serie de habilidades negociadoras antes que conocimiento jurídico, pues para eso está el abogado. Felizmente, para la institución esta opinión del legislador no se ha plasmado en ninguna propuesta normativa, lo que evidencia una falta de celo en el trabajo de la Comisión, cuyas conclusiones no concuerdan con su fundamentación. Por lo demás, el artículo 65 del Reglamento de la Ley de Conciliación reconoce la necesidad de la capacitación de los jueces[11] y la experiencia argentina ha sido materia de fundados cuestionamientos por los mediadores[12]. Es evidente que dicha propuesta normativa es inconstitucional por atentar contra los derechos a la igualdad ante la ley y a la no discriminación
La Comisión considera equivocadamente que la conciliación extrajudicial obligatoria es inconstitucional al señalar que:
“Por otro lado, es conveniente señalar que la conciliación extrajudicial atenta contra el inciso tercero del artículo 139º de la Constitución Política, referido al acceso a la tutela jurisdiccional efectiva a que tienen derecho todos los ciudadanos como garantía que sus conflictos de intereses serán resueltos por los órganos judiciales con criterios jurídicos razonables, además de atentar contra el principio de celeridad procesal.
El derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva, se encuentra reconocido en el artículo 141º del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos; en los artículos 8.1) y 25.1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, instrumentos internacionales debidamente ratificados por el Perú.
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva constituye uno de los pilares del derecho procesal. Se configura, fundamentalmente como la garantía de que las pretensiones de las partes que intervienen en un proceso serán resueltas por los órganos judiciales con criterios jurídicos razonables.
Este derecho fundamental tiene como contenido básico el de obtener de los órganos judiciales una respuesta (seria, plena y cabalmente motivada) a las pretensiones planteadas y no manifiestamente arbitrario, ni irrazonable.
Se debe tener en cuenta, asimismo, que, la Constitución Política también consagra el principio de gratuidad de la administración de justicia, establecido en el inciso 16) de su artículo 139º, por lo que la conciliación extrajudicial transgrede ese mandato, puesto que está sujeta, en la mayoría de los casos, a costos elevados para los justiciables.
En ese sentido, la conciliación extrajudicial debe ser facultativa es decir, un mecanismo alternativo de resolución de conflictos que facilite a las partes la posibilidad de optar por la conciliación como un mecanismo alternativo de solución de sus desavenencias o acudir directamente al Poder Judicial. La obligatoriedad de la conciliación, en la actualidad, ha generado un mayor retardo y costo en la administración de justicia, pues la persona afectada en su derecho, para interponer una demanda, además de preocuparse de presentar el escrito debidamente fundamentado y sustentado, debe contar con el acta de conciliación emitido por un Centro de Conciliación. El juez puede declarar la inadmisibilidad de la demanda argumentando que la pretensión contenida en la solicitud de la Audiencia de Conciliación no coincide con el petitorio de la demanda, obligando al accionante a comenzar de nuevo todo el procedimiento desde el inicio. Finalmente, se debe señalar que la Conciliación Extrajudicial no ha producido los efectos esperados al no cumplir con su objetivo principal que es el de descongestionar la carga laboral y procesal en los Juzgados. Muy por el contrario, se ha restringido el acceso a la administración de justicia, se ha violado los principios de tutela jurisdiccional efectiva y gratuidad en la administración de justicia y se ha retardado y desnaturalizado, pues aparece contrario a sus objetivos de ser rápida, recta, definitiva y de acuerdo a ley”.
Lamentablemente el legislador parte de la falsa hipótesis de que el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho ilimitado, cuando la conciliación extrajudicial es un límite al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y a la vez constituye un derecho fundamental de la persona. Un derecho no enumerado a la autocomposición de sus conflictos, que deriva de los derechos a contratar con fines lícitos a la libertad y seguridad personales y a la paz. La Corte constitucional colombiana hace varios años ya zanjó el tema concluyendo que la conciliación extrajudicial es un límite razonable a la tutela judicial efectiva. El legislador no ha considerado ninguno de estos argumentos, llegando a la conclusión peligrosa de admitir la inconstitucionalidad de la conciliación extrajudicial obligatoria, lo que implica reconocer que cometió un error en el diseño de la Ley 26872, lo cual es falso. El hecho que la conciliación extrajudicial obligatoria restringida vigente en parte de nuestro territorio nacional no haya rendido los frutos esperados por quienes no cumplieron con institucionalizarla, regando y abonando la semilla, no es motivo suficiente para decir que es inconstitucional.
Finalmente, cuando el legislador dice que la conciliación tiene costos elevados, es evidente que no ha visitado jamás los centros de conciliación existentes en las cercanías de los locales de los Juzgados. El mercado ha impuesto una tarifa plana muy por debajo de las tablas de honorarios de los Centros de Conciliación. Como al momento de dictar la Ley 27398, pensando en la prórroga de la entrada en vigencia de la obligatoriedad, en un momento el legislador, desesperado por implantar la conciliación facultativa, ampara su decisión política en argumentos contradictorios, desperdiciando la oportunidad de fortalecer la institución conciliatoria, modificando la Ley 26872 y el Código Procesal Civil.
Es indispensable reforzar la conciliación extrajudicial y la conciliación procesal. Los operadores de la conciliación extrajudicial (incluidos los magistrados) deben formular sus propuestas y hacer escuchar su voz. Insistimos en que la solución de los problemas de la conciliación no está únicamente en las manos del legislador[13]. La solución pasa por un compromiso serio entre el Estado, los operadores de la conciliación, los abogados y los justiciables. Insistimos en convocar nuevamente al Estado y a la Sociedad Civil para salvar el sistema de justicia. Aún estamos a tiempo.
Anteproyecto de Ley de Fortalecimiento de la Conciliación Extrajudicial y de la Conciliación Judicial
Aunque somos conscientes de que es insuficiente el cambio normativo para mejorar la realidad, se hace necesaria una reforma legislativa para fortalecer la conciliación extrajudicial y la conciliación judicial.
Ni el ANJ, ni la CERIAJUS, ni el Congreso de la República han profundizado en los problemas de aplicación de la conciliación extrajudicial[14], los problemas procesales que genera el Acta de Conciliación Extrajudicial en el Proceso Civil[15], la distorsión innecesaria de la prescripción y la caducidad en la Ley de Conciliación Extrajudicial[16]. Menos aún se advierte la necesidad de mejorar la regulación de la conciliación extrajudicial y de la conciliación judicial. Tampoco se ha advertido los problemas entre sus operadores[17]. Dejamos constancia de que intentamos poner nuestro granito de arena remitiendo vía correo electrónico al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, nuestros artículos inéditos antes de ser publicados en el año 2004. Tampoco se ha ahondado en los problemas que genera la nulidad del Acta de Conciliación Extrajudicial y la nulidad del Acuerdo Conciliatorio[18] y las Actas de Conciliación sobre derechos indisponibles y los títulos de ejecución inejecutables[19].
Por ello proponemos el siguiente anteproyecto, cuya Exposición de Motivos está ampliamente desarrollada en lo escrito y publicado por el autor de estas líneas, en los referidos trabajos.
Artículo 1º.- Modifícase los artículos 6°, 9°, 12° y 14 de la Ley 26872 por el siguiente texto:
Artículo 6º. - Carácter Obligatorio.- El procedimiento conciliatorio es un requisito de admisibilidad para los procesos a que se refiere el Artículo 9º.
La conciliación extrajudicial es facultativa:
a) Cuando la parte emplazada domicilia en el extranjero.
b) En los procesos contencioso-administrativos
c) En los procesos cautelares
d) En los procesos ejecutivos y de ejecución de garantías.
e) En los procesos de acciones de garantías
f) En aquellos asuntos en los que el Estado sea parte
g) Cuando las partes hayan celebrado un convenio arbitral.
La conciliación extrajudicial es improcedente cuando:
a) Se trate de pretensiones de violencia familiar
b) Se trate de bienes o derechos reales de los incapaces a que se refieren los artículos 43º y 44º del Código Civil.
“Artículo 9o. - Materias Conciliables.- Son materia de Conciliación las pretensiones determinadas o determinables que versen sobre derechos disponibles de las partes. En asuntos relacionados con el derecho de familia, también lo son las que versen sobre alimentos, tenencia, régimen de visitas, normas de comportamiento, colocación familiar provisional, reconocimiento voluntario de filiación, liquidación de sociedad de gananciales y otras que se deriven de la relación familiar. En estos asuntos se tendrá en cuenta el interés superior del niño.
No se someten a conciliación las controversias sobre hechos que se refieran a la comisión de ilícitos penales, con excepción de las faltas y los delitos de lesiones leves, lesiones fortuitas, lesiones culposas, injuria, calumnia y difamación. Son también conciliables las controversias relativas a la cuantía de la reparación civil derivada de la comisión de delitos o faltas, en cuanto ella no hubiera sido fijada por resolución judicial firme”.
“Artículo 12°. – Fecha y Lugar de la Audiencia.- Recibida la solicitud el Centro de Conciliación designa al conciliador, el cual invita a las partes dentro de los cinco días hábiles siguientes. La Audiencia de Conciliación se realiza dentro de los diez días hábiles contados a partir de la entrega de la última notificación a las partes.
La Audiencia se realizará en el local del Centro de Conciliación o Juzgado de Paz. Por excepción, en los casos de enfermedad, ancianidad, imposibilidad física u otro motivo que el Conciliador o Juez de Paz estimen atendible, que impida a uno de los intervinientes concurrir al local del Centro de Conciliación o Juzgado de Paz, la Audiencia puede realizarse en lugar distinto, con previo consentimiento de las partes. La invitación deberá precisar el lugar donde se llevará a cabo la Audiencia”.
“Artículo 14º. - Concurrencia.- La concurrencia a la Audiencia de Conciliación es personal, salvo el caso de las personas que conforme a ley deban actuar a través de representantes legales.
Las personas naturales domiciliadas en el país podrán actuar mediante apoderado, si demuestran al Conciliador un hecho o circunstancia grave o justificada que les impida concurrir a la Audiencia o que pudiendo hacerlo estuvieran impedidos físicamente para comunicarse adecuadamente por sí mismos. A título enunciativo mas no limitativo, se consideran como tales la enfermedad, la ancianidad, la ceguera, sordera, mudez o cualquier otra causa análoga”.
“Artículo 2º.- Modifícase los artículos 8 y 23 del Reglamento de la Ley de Conciliación Extrajudicial aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2005-JUS por el siguiente texto:
“Artículo 8°. - Con relación a la confidencialidad que dispone el Artículo 8° de la Ley, entiéndase que todo lo sostenido o propuesto en el procedimiento de conciliación carece de valor probatorio en cualquier procedimiento administrativo o proceso judicial o arbitral que se promueva posteriormente, aun en aquellos que se originen en hechos distintos a los que dieron origen a la controversia materia de conciliación.
Constituyen excepciones a la regla de la confidencialidad el conocimiento en el procedimiento de conciliación de la inminente realización o la consumación de delitos que vulneren los derechos a la vida, el cuerpo, la salud, la libertad sexual u otros que por su trascendencia social no deben ser privilegiados con la confidencialidad y sean incompatibles con los principios y fines de la Conciliación.
Si el conciliador viola el principio de confidencialidad la responsabilidad del Centro de Conciliación se rige sistemáticamente, por lo dispuesto en el Artículo 1325° del Código Civil. Todo pacto que exima de responsabilidad al Centro de Conciliación, en este sentido, es nulo”.
“Artículo 23º. - De conformidad con el Artículo 18º de la Ley, el Acta que contenga el acuerdo conciliatorio constituye “Título de Ejecución”. En tal virtud, cualquiera de las partes o de los sujetos que la integran puede exigir, ante el órgano jurisdiccional correspondiente, el cumplimiento de lo convenido, siguiendo el proceso previsto en el Artículo 713º y siguientes del Código Procesal Civil.
A la solicitud debe acompañarse copia certificada del Acta de Conciliación y el documento al que se refiere el numeral 1. Del Artículo 425º del Código Procesal Civil y cuando corresponda, el documento y la prueba señaladas en los numerales 2. y 3. del citado artículo.
Interpuesta la solicitud ante el Juez competente, éste deberá expedir el mandato de ejecución. Si el Acta adoleciera de alguna de las formalidades solemnes señaladas en la Ley, el Juez declarará inadmisible la solicitud, concediendo al solicitante un plazo de diez días hábiles para subsanar la omisión o defecto, para lo cual deberá proceder con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25º”.
Artículo 3º.- Deróguese el artículo 19 de la Ley 26872, y los artículos 27 y 28[20] del Reglamento de la Ley de Conciliación aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2005-JUS.
Artículo 4º.- Modifícase los artículos 325, 326, 327, 411, 415 y 445 del Código Procesal Civil por el siguiente texto:
“Artículo 325.‑ Requisito de fondo de la conciliación.‑ Procede la conciliación judicial cuando las pretensiones materia del proceso versan sobre derechos disponibles.
También procede cuando las pretensiones versan sobre derechos indisponibles, siempre y cuando el acuerdo conciliatorio no los afecte. En ambos casos el acuerdo conciliatorio de las partes deberá constituir un acto jurídico o contrato lícito, debiendo las prestaciones materia de las obligaciones ciertas, expresas y exigibles.
“Artículo 326.‑ Audiencia de conciliación.‑ El objeto de la audiencia de conciliación es procurar el avenimiento entre las partes antes que lograr un acuerdo conciliatorio.
Presentes las partes, o sus apoderados o representantes con capacidad para ello, el Juez escuchará por su orden las razones que expongan. El juez podrá proponer la fórmula conciliatoria que su prudente arbitrio le aconseje, si lo cree conveniente. También puede disponer la suspensión de la audiencia y su posterior reanudación en la fecha que convengan las partes, o a falta de acuerdo, dentro de un plazo no mayor de diez días.
Si se produjera conciliación, se anotará en el Libro de Conciliaciones que cada órgano jurisdiccional llevará al efecto, dejándose constancia en el expediente, quedando las partes exoneradas del pago de costas y costos. Si no se produjera conciliación, se extenderá acta dejándose constancia de tal hecho”.
“Artículo 327.‑ Conciliación y proceso.‑ Si se produjera conciliación y ésta versa sobre todas las pretensiones propuestas, el Juez declarará concluido el proceso.
Si la conciliación recae sobre alguna de las pretensiones o se refiere a alguno de los litigantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones o de las personas no afectadas. En este último caso, se tendrá en cuenta lo normado sobre intervención de terceros”.
“Artículo 411º. - Costos.- Son costos del proceso el honorario del Abogado de la parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del Distrito Judicial respectivo para su Fondo Mutual y para cubrir los honorarios de los Abogados en los casos de Auxilio Judicial.
También forman parte de los costos del proceso, los honorarios de los asesores y los gastos administrativos de la Conciliación Extrajudicial, debidamente acreditados con el comprobante de pago correspondiente, emitido conforme a las normas tributarias vigentes”.
“Artículo 415.- Acuerdo sobre costas y costos.- Las partes deben convenir sobre las costas y costos cuando el proceso concluye por transacción, salvo los que no participaron del acuerdo, quienes se sometan a las reglas generales”.
“Artículo 445º. – La reconvención se propone en el mismo escrito en que se contesta la demanda, en la forma y con los requisitos previstos para ésta, en lo que corresponda, incluyendo la Copia certificada del Acta de Conciliación Extrajudicial, en los procesos judiciales cuya materia se encuentre sujeta a dicho procedimiento previo. Se exceptúa de este último requisito los casos en que de la descripción de las controversias del Acta de Conciliación Extrajudicial se advierta la pretensión materia de la reconvención.
El traslado de la reconvención se confiere por el plazo y en la forma establecidos para la demanda, debiendo ambas tramitarse conjuntamente y resolverse en la sentencia”.
µ Jaime David Abanto Torres .Abogado por la Universidad de Lima. Estudios de Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú-PUCP. Ex miembro de la Comisión Revisora de la legislación sobre conciliación extrajudicial. Ex Director de la Escuela Nacional de Conciliación Extrajudicial. Ex Conciliador Extrajudicial del Centro de Conciliación Runa Tupay. Editor de las Revistas digitales Hechos de la Justicia y Derecho & Cambio Social. Autor de diversos artículos en materia jurídica y de medios alternativos de resolución de conflictos. Juez Titular del Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima. (E-mail: jabanto@pj.gob.pe).
[1] ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA. Políticas de Estado para el cambio estructural del Poder Judicial. Abril de 2004. Lima, abril de 2004, p. 6.
[2] Op. Cit. p. 7.
[3] Op. Cit. p. 8.
[4] El texto del informe final puede consultarse en http://www.mpfn.gob.pe/planes/ceriajus.php.
[5] Sobre el particular, puede consultarse nuestro trabajo *”La conciliación extrajudicial obligatoria como derecho constitucional y como limite al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”. En http://www.hechosdelajusticia.org/3edi/LACONCILIACIONEXTRAJUDICIALOBLIGATORIA.rtf y en http://www.cejamericas.org/doc/documentos/per-abanto-conciliacion-constitucion.pdf .
[6] TÁVARA CÓRDOVA, Francisco. Hacia un Poder Judicial Transparente, Moderno, Eficaz y sin Corrupción. http://www.pj.gob.pe/administrador/imagesnoticia/PLAN_TRABAJO_FRANCISCO_TAVARA_051206.pdf.
[7] TÁVARA CÓRDOVA, Francisco. En http://www.pj.gob.pe/administrador/imagesnoticia/DISCURSO_FRANCISCO_TAVARA-2007_020107.pdf.
[8] Según el Informe final del Grupo de Trabajo Temático sobre acceso a la justicia y mecanismos alternativos de solución de conflictos del CERIAJUS, los principales cuestionamientos del arbitraje son: 1. Sus costos son elevados, por lo que solamente puede ser usado por grandes empresas. Existe un cierto carácter elitista de la institución. 2. Su difusión sigue siendo limitada, por lo que la mayoría de personas desconocen sus ventajas. No existe una política del Estado para su divulgación. 3. El arbitraje, como rama autónoma del Derecho, tienen principios y reglas de juego propios. Sin embargo, la mayoría de operadores no conocen éstas, generando confusiones y retrasos a la hora de su aplicación 4. Principalmente en los arbitrajes ad-hoc, existe un escaso control de los árbitros y de la conducta procesal de las partes, situación que no se da en los arbitrajes administrativos. 5. Falta información estadística oficial sobre los avances del arbitraje en el país (sectores productivos, cuantía, de consumo). Esta información servirá para los planes de acción futuros. 6. No existe mayores niveles de coordinación entre los diferentes centros administradores de procesos arbitrales.
[9] Una crítica interesante la realiza CASTILLO RAFAEL, Carlos. El triunfo de la cultura del litigio. Respuesta al proyecto de ley que propone el carácter facultativo de la Conciliación Extrajudicial. En http://hechosdelajusticia.org/sexta/CULTURA%20DEL%20LITIGIO.pdf
[10] Artículo 230º .- Principios de la potestad sancionadora administrativa
1.- Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
4.- Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.
[11] Artículo 65°.- De la capacitación de los jueces.- Los jueces en general deberán recibir cursos de capacitación para actuar como conciliadores fuera de proceso.
Los cursos de capacitación deberán comprender los temas señalados en el artículo 34 del Reglamento y serán desarrollados por la Academia de la Magistratura o el Ministerio de Justicia.
[12] ARÉCHAGA, Patricia; BRANDONI, Florencia y RISOLÍA, María Matilde. En El Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación Argentina rompe su trayectoria interdisciplinaria en métodos de resolución de conflictos. En http://www.revistalatrama.com.ar/contenidos/novedades/002.php.
[13] Sobre el mito del legislador, puede consultarse nuestro trabajo “Destruyendo mitos (O de cómo convertir a los MARC’S en herramientas útiles y necesarias para dinamizar la función jurisdiccional en el área andina)”. En http://www.bahaidream.com/lapluma/derecho/revista007/conciliacion%20mitos.htm.
[14] Al respecto, puede revisarse nuestro trabajo “Un paralelo entre la Conciliación Judicial y la Conciliación Extrajudicial” En http://www.hechosdelajusticia.org/2hj/AbantoJaimeUnparaleloentrelaConciliacionJudicialylaConciliacionExtrajudicial.rtf.
[15] Sobre el particular, puede revisarse nuestros trabajos “El vía Crucis del Acta de Conciliación Extrajudicial en el proceso civil”. En http://www.hechosdelajusticia.org/2hj/AbantoJaimeElviacrucisdelActadeConciliacionExtrajudicialenelprocesocivil.rtf “Algunas sugerencias para mejorar la conciliación extrajudicial”. En http://www.bahaidream.com/lapluma/derecho/revista001/conciliacion.htm. y los ya citados “Un paralelo entre la Conciliación Judicial y la Conciliación Extrajudicial” En http://www.hechosdelajusticia.org/2hj/AbantoJaimeUnparaleloentrelaConciliacionJudicialylaConciliacion
Extrajudicial.rtf, y ”La conciliación extrajudicial obligatoria como derecho constitucional y como limite al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”. En http://www.hechosdelajusticia.org/3edi/LACONCILIACIONEXTRAJUDICIALOBLIGATORIA.rtf.
[16] Al respecto, puede consultarse nuestro trabajo “La prescripción y caducidad en la Ley de Conciliación Extrajudicial: una distorsión innecesaria”. En http://www.hechosdelajusticia.org/N009/conciliacion%20y%20caducidad.htm.
[17] Sobre el particular, puede revisarse nuestro trabajo “La conciliación extrajudicial en las sentencias del Tribunal Constitucional: un vistazo a algunos problemas entre sus operadores”. En http://www.hechosdelajusticia.org/N007/conciliacion%20extrajudicial.htm.
[18] Sobre el particular puede consultarse: MENDOZA VALDIVIESO, CESAR. El acta de conciliación extrajudicial y su vinculación con el acto jurídico, en http://hechosdelajusticia.org/cuarta/29.rtf y PINEDO AUBIAN, F. MARTIN. Cuando el papelito manda (Vicisitudes de la normatividad sobre las actas de conciliación extrajudicial) En http://hechosdelajusticia.org/3edi/PINEDO-articulo-ACTADECONCILIACION.rtf.
[19] Al respecto, puede consultarse el trabajo de LEDESMA NARVÁEZ, Marianella, Validez y Eficacia de los títulos de ejecución. En http://www.hechosdelajusticia.org/quinta/18.rtf.
[20] Proponemos la derogación del artículo 28º del Reglamento por inútil. No habiendo cosa juzgada en el derecho familiar, es posible que de mutuo acuerdo las partes acuerden algo distinto al fallo o acuerdo conciliatorio de alimentos, tenencia, régimen de visitas o disolución o liquidación de la sociedad de gananciales.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 6

Artículo 6
 artículo 9
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 

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Artículo 6
 resolución 

Artículo 25

Artículo 26

Artículo 2
 artículo 26
 artículo 26

Artículo 26

Artículo 3
 artículo 425
 artículo 9
 artículo 230
 artículo 230
 artículo 2
 artículo 65
 artículo 139
 artículo 141
 artículo 139
 resolución 
e contrario

Artículo 1

Artículo 6
 Artículo 9
 resolución 
 Artículo 8
 Artículo 1325
 Artículo 18
 Artículo 713
 Artículo 425
 artículo 25

Artículo 3
 artículo 19

Artículo 4
 resolución 
 Artículo 230
 Artículo 65
 artículo 34
 resolución 
 artículo 28