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Timestamp: 2017-06-24 10:17:49+00:00

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Sobre la demarcación registral (A propósito del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero) ARBO Segunda Época Asociación de Registradores Bienvenido OliverInicioBienvenido OliverQuienes SomosBlogNoticiasEntrevistasBlog Sobre la demarcación registral (A propósito del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero) Publicado el 29 de Febrero del 2012 Por Fernando P. Méndez González Registrador de la Propiedad y Mercantil Sumario: 1.-Presentación. 2.-La génesis del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. 3.- Un "incremento exponencial” de la titulación notarial que da lugar a una demarcación registral . 4.-El Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero : su legalidad a la luz de la Ley Hipotecaria. 4.1.-La excusa de la actividad económica. 4.2.-La excusa de la cercanía al usuario. 4.3.-La excusa telemática. 4.4.-Valoración global. 5.-El Estatuto de Autonomía de Cataluña: las competencias en materia de demarcación registral como instrumento para definir un modelo más eficiente en cuanto al número y distribución territorial de los registros. 5.1.-La legalidad del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero a la luz de la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. 5.2.-Nuevas competencias para definir un modelo más eficiente en cuanto al número y la distribución territorial de los registros. 6.-Bases para la demarcación racional del sistema registral. 6.1.-La organización del sistema registral: una cobertura capilar propia del siglo XIX.6.2.-Cambios en la demanda de servicios los registros. 7.-Una demarcación racional. 7.1.-Objetivo: mejorar el servicio. 7.2.-Sustituir cercanía por disponibilidad. 7.3.-Optimizar los recursos fijos de los registros. 7.4.-Una política viable en sintonía con los niveles alcanzados, la evolución del mercado y las exigencias de las nuevas tecnologías. 8.- La eficiencia del sistema registral inmobiliario y mercantil. 8.1.-Nuestro Registro de la Propiedad es uno de los más eficaces del mundo. 8.2.-El Registro español también es eficiente: logra gran eficacia a un coste mínimo, tanto explícito -precio- como implícito -tiempo- 8.3.- El precio de los servicios registrales es menor que en los países de nuestro entorno. 8.4.-Los costes registrales implícitos son hoy reducidos y algunos de ellos demasiado bajos. 8.5.- El tiempo de los servicios se ha reducido notablemente, es muy inferior al de los demás registros españoles y es, quizás, demasiado corto. 8.6.- El tiempo de servicio registral es inferior al de los países de nuestro entorno. 8.7.-El coste implícito por desplazamiento del usuario para acceder al Registro es hoy demasiado bajo. 8.8.- El Registro podría dejar de ser eficaz si se adoptan políticas poco sensatas. 9.- Anexo I .Dictamen del Consejo de Estado en relación con el Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. 1.- Presentación. Este trabajo tiene por objeto el análisis del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 17 de Marzo, cinco semanas después de su aprobación por el Consejo de Ministros, lo que constituye una demora inhabitual. El mismo Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto 173/2007, de 9 de febrero, sobre demarcación notarial, si bien haremos referencia a la misma solamente en la medida necesaria para resaltar ciertos aspectos de la primera. Por último, es necesario advertir que el objeto formal del análisis que sigue no es tanto jurídico cuanto organizativo. Es decir, tiene por objeto, principalmente, determinar si su contenido prescriptivo tendrá como efecto previsible -de acuerdo con el estado actual de los conocimientos en materia de organización- mejorar la calidad del servicio que prestan los registros o, por el contrario, puede comprometer gravemente dicha calidad. Naturalmente, también será necesario hacer un análisis jurídico del citado Real Decreto, si bien en la medida necesaria para conseguir el objetivo expuesto. 2.- La génesis del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. El proceso de demarcación registral que culmina -por el momento- con la demarcación aprobada por el Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero, se inicia con el acuerdo adoptado por la Dirección General de los Registros y del Notariado el 1 de Septiembre de 2003, por el cual se crea la "Comisión Mixta encargada de la Demarcación Registral", la cual tiene por objeto "elaborar la próxima demarcación registral", designándose a sus componentes: el Subdirector General del Notariado y de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, un Registrador de la Propiedad adscrito a la Dirección General de los Registros y del Notariado, y tres Registradores -dos miembros de la Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España- y un Decano Autonómico del mismo Colegio. En dicha Comisión el representante de la Dirección General de los Registros y del Notariado manifiesta que en la demarcación no deben tenerse en cuenta como criterio exclusivo el número de documentos, sino la adecuada prestación del servicio. Con fecha 22 de octubre de 2004, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitó a todos y cada uno de los Registradores de la Propiedad, Bienes Muebles y Mercantiles existentes en España que proporcionaran información estadística sobre sus respectivos registros, relativa a los años 2002, 2003 y primer semestre del año 2004, solicitud que resulta, cuando menos, sorprendente, por cuanto ya se hallaba en su poder dicha información, de conformidad con las normas que regulan la remisión de estadística a la DGRN por parte de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles. Sorprende también que, a pesar de que los registradores tienen obligación de remitir la estadística registral a la DGRN semestralmente, se prescinda de los datos del segundo semestre de 2004 y de todo el 2005 para la demarcación que se aprueba el 9 de febrero de 2006. Si para la demarcación prevista para el 2005, pretendía partir de los datos estadísticos de los tres años precedentes , no se entiende por qué no mantiene este mismo criterio para la demarcación que, finalmente, se aprueba en 2006. Ello hubiera permitido constatar a la DGRN que el cambio de ciclo económico ya se había iniciado. A la luz de los datos estadísticos reunidos, con fecha 15 de julio de 2005, la Subdirección General, con una nueva titular al frente, elabora un primer borrador y solicita diferentes informes. En dicho borrador -por utilizar la misma terminología del Consejo de Estado en su Dictamen-, se afirma los siguiente: "Examinada la - estadística de cada uno de los registros-, resulta patente la necesidad de elaborar una modificación de la demarcación registral, dado el notable incremento del tráfico civil y mercantil. En consecuencia, la modificación de la demarcación registral responde a un interés general ". Resulta sorprendente tal afirmación: ni una sola referencia al servicio público, cuya adecuada prestación es el criterio rector del art. 275 de la Ley Hipotecaria; ni una sola palabra para justificar el cambio de criterio en relación a su predecesor que manifestó en la primera reunión de la Comisión Mixta citada y en nombre de la Dirección General que el número de registros existentes era el adecuado. Finalmente se elabora el proyecto de 22 de noviembre de 2006 -precedido de otro de julio del mismo año- que se somete a dictamen del Consejo de Estado, cuyo texto se incorpora como Anexo de este trabajo. Dicho dictamen, en su apartado sexto, dice lo siguiente: "La memoria justificativa explica la necesidad y oportunidad de la nueva norma. Expone que la estadística llevada a cabo "demostró a esta Dirección General que era absolutamente imprescindible abordar una revisión parcial de la demarcación registral, por más que dicha revisión abarcarse numerosos registros". La anterior demarcación, aunque aprobada en el año 2000, reflejaba una realidad anterior, en concreto la de 1997. En esos siete años entre ambas encuestas se había producido un incremento "exponencial" de la titulación civil y mercantil . Ese incremento ha redundado en un aumento en la práctica de asientos y de las solicitudes de publicidad (la negrita es mia). La última estadística mostraba también la existencia de registros mal ubicados en el sentido de que su ámbito territorial no se adecuaba a la realidad demográfica. Por último, desde la última demarcación, se ha alterado notablemente la realidad jurídica, como consecuencia de, entre otras, la Ley 24/2001 de 27 de diciembre, la ley 24/2005 de 18 de noviembre y la ley 7/2003. En esas normas destaca por su importancia la incorporación de nuevas tecnologías en el funcionamiento de los Registros". Del "notable incremento del tráfico civil y mercantil" al que se refiere el borrador de 15-
VII- de 2005, una vez recibidos los datos estadísticos recabados, se pasa al "incremento exponencial de la titulación" al que, con los mismos datos, se refiere la memoria justificativa que se acompaña al proyecto que se somete a dictamen del Consejo de Estado. Obsérvese que, como es lógico -dada la exigencia de titulación auténtica del art. 3 de la Ley Hipotecaria- se fundamenta el aumento de la práctica de asientos registrales en el incremento exponencial de la titulación civil y mercantil, es decir de la titulación notarial, hasta el punto de elevar este hecho, a la categoría de "criterio determinante", para elaborar la demarcación...registral. Este hecho, sin embargo -"el incremento exponencial de la titulación civil y mercantil",- es decir, notarial- ni se menciona para justificar la demarcación notarial, no se considera que sea un hecho de la menor relevancia que deba influir lo más mínimo para llevar a cabo la demarcación notarial . Dicho de otro modo, el aumento exponencial de la titulación notarial no es criterio "determinante" del que "resulta patente" la necesidad de elaborar una demarcación notarial...sino una demarcación registral. Volveremos posteriormente sobre este sorprendente hecho del que derivan, como no podía ser menos, consecuencias aún más sorprendentes, como que , en determinados distritos, no se cree notaria alguna -se supone que porque no ha habido aumento de la titulación-...pero sí registro, porque sí ha habido aumento de la titulación. Solo la anterior observación introduce serias dudas sobre el rigor con el que se haya podido elaborar el proyecto. Por ello, no puede calificarse, sino de excesivamente condescendiente el dictamen del Consejo de Estado cuando afirma: "Con todo, una demarcación de tan alto bordo, única en su historia, que supone un incremento de en torno a un 30% de la cifra total de Registros en España, pide una explicación más precisa, basada en datos objetivos y contrastables, de las proporciones generales que ha alcanzado" En efecto, el Decreto crea 281 nuevos registros de la propiedad, 21 plazas de registradores mercantiles; en total, algo más de 300 plazas, en torno a un 30% de nuevos registros. La demarcación notarial, por el contrario, a pesar del aumento "exponencial" de titulación notarial, apenas supone un incremento del 8%. Se hace, pues, necesario, intentar buscar una explicación a este fenómeno. 3.- Un "incremento exponencial" de titulación... notarial que da lugar a una demarcación... registral Este hecho merece una explicación y, desde luego, el Real Decreto no la da. De hecho, observados ambos Reales Decretos demarcatorios, un observador independiente podría concluir fácilmente que han sido elaborados no solamente por dos departamentos distintos, sino incomunicados y, además, con dos niveles muy distintos de rigor conceptual y, por ello, con resultados muy diferentes. En relación a la demarcación registral, el Real Decreto no afirma que, como consecuencia del supuesto incremento exponencial de la titulación notarial , los registros funcionan peor, por ejemplo o que no han realizado las inversiones suficientes en nuevas tecnologías o en capital humano, afirmaciones que, además, no deberían ser generales sino referidas a determinados registros con "datos objetivos y contrastables" - como exige el Consejo de Estado, al cual asombran las proporciones que ha alcanzado esta demarcación- y que, además, por sí solas, tampoco justificarían una demarcación, sino la adopción de medidas encaminadas a incrementar la productividad de los registros en cuestión, y solo bajo determinadas circunstancias, es decir, si se demostrase que contribuye a ello, la demarcación del registro. Pues bien, ni la menor referencia a todo ello. En su lugar, tan solo una repetición formal y mecánica, casi ritual, de la motivación contenida en el preámbulo del Real Decreto que llevó a cabo la anterior demarcación. Sin embargo, parece que, por el contrario, el sistema registral ha sabido dar una respuesta adecuada al incremento de la demanda de sus servicios que ha tenido lugar durante todo el tiempo habido de expansión inmobiliaria. En efecto, se ha procedido a la digitalización de sus archivos -única en Europa-, a la implantación, entre otros, de los sistemas FLEI -Fichero Localizador de Entidades Inscritas-, FLOTI -Fichero Localizador de Transmisiones Inscritas-, a la creación del sistema de gestión integral "Experior", a la creación, en los plazos exigidos por la Ley -algo que no hizo el Consejo General del Notariado- de la Firma Electrónica del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, así como del sistema "Hermes" de transmisión segura de documentación electrónica, etc. Se ha procedido, asimismo, a una completa renovación de los equipos informáticos de los registros y de sus propias instalaciones físicas. Esa ha sido la respuesta del sistema registral... a la que el Decreto ni siquiera menciona y, por tanto, no tiene en consideración. . Sin embargo, no ha habido otra institución que haya demostrado tal capacidad de adaptación, ni que haya sido capaz de asumir un proceso de modernización tan costoso y tan intenso, extraordinariamente bien valorado por los principales usuarios. Es decir, la DGRN ha actuado como si a lo largo de estos años el nivel de productividad registral hubiera permanecido constante, únicamente hubiera variado el entorno y el aumento del número de oficinas registrales fuese, en tal escenario, la medida exigida para incrementar la productividad registral y, así, mejorar, el servicio a los usuarios. Partiendo de tal penuria conceptual y analítica no extraña que el instrumento regulatorio alumbrado esté llamado a convertirse no solo en uno de los principales embates contra la productividad registral, como veremos, sino también en una de las principales amenazas para la viabilidad a medio plazo del propio sistema registral. Curiosamente, después de aprobado el Real Decreto que analizamos, la DGRN ha aprobado la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 14 de marzo de 2007 que tiene por finalidad contrastar los plazos de despacho de los registros, algo que ya resultaba de la Ley 24/2001, así como de la Ley 24/2005 y que no ha hecho durante estos años en que ha estado elaborando el Real Decreto. Resulta, por otro lado, paradójico, que no le preocupe, en absoluto, el plazo en el que el servicio notarial atiende a sus clientes , hasta el punto de que, por indicación de la Dirección General de los Registros y del Notariado, se rechazara durante la tramitación del Proyecto de Ley de Medidas de Impulso a la Productividad determinadas enmiendas que perseguían que el servicio notarial incorporase el Libro de Entrada y atendiese a sus clientes en un plazo determinado. Si para la inscripción es necesaria la escritura y para ésta no hay plazo, de poco sirve que lo haya para la inscripción. La libre elección de notario no asegura demasiado al respecto, pese a que podría suponerse lo contrario. De hecho, según resulta de los datos referentes a la Sociedad Limitada Nueva Empresa, únicos datos comparativos disponibles, podría suceder perfectamente que, hoy, los plazos notariales estén superando a los registrales . En cualquier caso, mientras los plazos de calificación y despacho de los documentos en los registros pueden ser perfectamente conocidos, no sucede lo mismo en el caso de las notarias: no se puede saber cuánto tarda un notario en prestar sus servicios desde el momento en que son solicitados, pues no hay Libro de Entrada en las Notarías. De todos modos, un aumento del trabajo producido en el pasado no justifica, por sí solo, una demarcación futura. Esta solo puede justificarse si se demuestra que es una medida idónea para aumentar la capacidad productiva de los registros dadas las perspectivas de aumento de la demanda de los servicios en el futuro o que, en el presente, el servicio no se presta adecuadamente por esa razón. Y las previsiones indican exactamente lo contrario. En el ámbito inmobiliario, todos los expertos están de acuerdo en que el cambio de ciclo ya se ha producido. Y sería difícil encontrar a alguien que, ante una contracción de la demanda, recomiende un incremento de la capacidad productiva en ningún sector, ni público ni privado. De nuevo, los elementos "objetivos y contrastables" que pide el Consejo de Estado brillan por su ausencia. Centrémonos, sin embargo, en intentar buscar alguna explicación al hecho de que un incremento de la titulación notarial no de lugar a una demarcación notarial sino a una demarcación registral, o, en otros términos, no implique un incremento porcentualmente idéntico del número de notarías y de registros, de acuerdo con la propia lógica argumental del Real Decreto, pues el incremento de la titulación, según el mismo, es el factor determinante de la demarcación. El notariado ha venido sosteniendo durante estos años que no debería producirse ninguna demarcación notarial. Argumentaba que ésta ya se había producido como consecuencia de la incorporación de los Corredores de Comercio Colegiados al Notariado llevada a cabo en el año 2000. Ciertamente, como consecuencia de dicha incorporación, el número de componentes de la plantilla notarial se incrementó en 655, pasando el número de notarios de 2.206 a 2.861. Ahora bien, correlativamente, también se produjo un importante incremento de la documentación intervenida. Concretamente los 655 nuevos notarios aportaron 3.016.963 pólizas a los 6.390.596 documentos que autorizaban 2.206 primitivos notarios. Así, mientras que el número de notarios aumentó-como consecuencia de la integración- un 29, 69 %, el volumen de la documentación se incrementó, solo por ese hecho, un 47, 2%. La integración no supuso, pues, un menor número de operaciones o carga de trabajo "per cápita", sino todo lo contrario, un notable aumento de la documentación notarial intervenida o autorizada. El recurso argumental a la integración de los Corredores de Comercio se revela, pues, contrario a las pretensiones de quienes lo formulan: en realidad sería un fuerte argumento para justificar una demarcación notarial porcentualmente mayor que la registral , siguiendo la propia lógica del Real Decreto por el que se demarcan los registros. Sin embargo, de nada serviría para justificar una demarcación registral puesto que el tipo de documentación aportada por los Corredores de Comercio no es inscribible. En cualquier caso, conforme a la lógica argumental del propio Real Decreto, si el incremento de la titulación es el factor determinante de la demarcación, debe serlo de ambas y en la misma proporción en que se haya producido dicho incremento -incremento que por las razones expuestas nunca puede ser menor en el ámbito notarial que en el registral-. Pues bien, mientras el RD 173/2007 crea 239 notarías que se añaden a las 2.948 existentes ,lo que supone un incremento del 8,10 %, el RD 172/2007 crea 302 registros que se añaden a los 972 existentes, lo que supone un incremento del 31,70%. Mientras el RD 173/2007 pasa por alto el "aumento exponencial de la documentación" y focaliza la justificación de la demarcación notarial en "corregir las disfunciones y carencias de la Demarcación actualmente existente derivadas de la urgencia con la que se aprobó el Real Decreto 1550/2000, como consecuencia de la incorporación al Notariado de los antiguos Corredores de Comercio Colegiados" -corrección que , de seguir la misma lógica argumental que en materia registral debería llevar a realizar una demarcación notarial porcentualmente superior a la registral-, el RD 172/ 2007 focaliza la demarcación registral en el hecho de que "resulta patente la necesidad", dado el notable incremento del tráfico civil y mercantil, incremento que, por lo visto, solo se produce en los registros, sin que las notarías tengan la menor noticia del mismo. Son muchas otras las diferencias que se observan en los preámbulos de los respectivos Reales Decretos, a las que nos referiremos posteriormente. Entre tanta diferencia hay solamente una coincidencia: la integración de los Corredores de Comercio en el Notariado supuso un incremento de la plantilla notarial del 29,69 %. La demarcación registral supone un incremento de la plantilla de registradores del 31,70%. 4.- El Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero : su legalidad a la luz de la Ley Hipotecaria. La característica más notable del Real Decreto que comentamos es la flagrante contradicción entre, por un lado, los principios que la Ley establece, y que el preámbulo promete aplicar, y, por otro lado, el contenido de las medidas que el Real Decreto realmente propone. Por un lado, los principios que, por mandato legal, deben inspirar la actuación administrativa en materia de demarcación registral aparecen reflejados en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria1
, que faculta al Gobierno para establecer nuevos Registros y modificar los existentes "cuando así convenga al servicio público, atendido el volumen y movimiento de la titulación". El preámbulo del Real Decreto interpreta que dicho artículo 275 de la Ley Hipotecaria especifica como criterio determinante "el hecho de que se haya producido una modificación en el volumen y movimiento de [la] titulación". Esta interpretación es errónea, pues la Ley dice tan sólo que la propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado sobre el asunto ha de atender al volumen y movimiento2
. En ningún momento habla de determinación, y ello por razones obvias: sólo podría tener sentido en un entorno sin cambio tecnológico, en el que cada registro sólo fuese capaz de procesar el mismo volumen constante de títulos de forma indefinida. Sin embargo, es ese escenario sin cambio técnico el que el RD maneja, para, sobre la base de que en los últimos añosos ha crecido el volumen de títulos, concluir que conviene fragmentar la red española de registros. No obstante, si en alguna institución se ha producido una evolución tecnológica de verdadero alcance ha sido, sin duda, la institución registral, como expusimos anteriormente. Conviene aclarar, de entrada, que esta fragmentación es de tal calibre que dañará muy gravemente el servicio público registral, al aumentar sus costes (por ser las oficinas excesivamente pequeñas y quedar ociosos muchos recursos fijos) y entorpecer su funcionamiento (porque se incrementará la dificultad para invertir en nuevas tecnologías ya que no será rentable -ni en ocasiones posible- en registros tan minúsculos). 1
Así como los artículos 482 y siguientes del Reglamento de la Ley Hipotecaria, y el art .4.1 del Reglamento del Registro Mercantil. 2 "Examinada la [estadística a cada uno de los Registros], resulta patente la necesidad de elaborar una modificación de la demarcación registral, dado el notable incremento del tráfico civil y !mercantil. En consecuencia, la modificación de la demarcación registral responde a un interés general". Curiosamente, la estadística no parece especificar –o , al menos, no lo hace el Real Decreto- la distribución geográfica de las inscripciones por municipios o secciones dentro de cada oficina, con lo cual no es posible saber el tamaño –número de operaciones- de los nuevos distritos ni, por tanto, en qué medida quedan afectados los anteriores. Pero basta un somero vistazo a la estadística de la DGRN para comprobar: 1) que, en determinados casos, los nuevos registros son prácticamente virtuales , lo que indicaría que, en esos casos, la demarcación no está justificada; 2) en otros, necesariamente, uno de los registros resultantes es mayor que otro -que también se divide- antes de ser dividido. Todo ello indica la falta de consistencia –incluso posible ausencia- del marco conceptual que inspira al Real Decreto. Adicionalmente, el preámbulo del Real Decreto menciona varios factores que harían necesaria semejante política de fragmentación. 4.1.- La excusa de la actividad económica Dice en primer lugar, que la fragmentación incentivaría la actividad económica, pero no es cierto. Aumentar el sector público ineficientemente desanima, en vez de alentar, la actividad económica ya que no por su carácter público se sustrae a la lógica de la eficiencia económica: como cualquier empresa que cometa el error de abrir explotaciones demasiado pequeñas está perjudicando el bienestar común. En el caso de los registros la consecuencia es aún peor, pues a la pérdida de eficiencia en las nuevas oficinas se une la que se provoca en las explotaciones actuales, que tienen una dimensión en buena medida eficiente por lo que muchos de sus recursos, incluida una parte importante del capital humano, quedarían desocupados. Es éste un aspecto que puede llegar a convertirse en verdaderamente crítico, pues en los países con registros de derechos, como el nuestro, éstos producen los derechos con los que opera el mercado, y deben ser capaces de hacerlo a la velocidad y con la seguridad que el mercado requiere. Por ello es vital que estos sistemas sean gestionados eficiente y eficazmente. Cualquier tipo de medida que dificulte su eficiencia y, sobre todo, su eficacia, se convierte, por ello, en una amenaza para la viabilidad del propio sistema 4.2.- La excusa de la cercanía al usuario Afirma el preámbulo, igualmente, que la fragmentación de los registros acercaría el servicio registral al ciudadano. A diferencia de la anterior, esta afirmación sí tiene algo de verdad, aunque con tres grandes excepciones que la invalidad en lo sustancial: es cierta (1) sólo en cuanto al acercamiento físico, (2) sólo en aquellos casos en que se abren nuevas oficinas registrales y (3) sólo para la tramitación convencional en papel. Los usuarios de las nuevas oficinas que se abren quizá ganen un acercamiento fisico, pues estarán ubicadas más cerca de sus domicilios. No obstante, estas ganancias afectan sólo a los servicios presenciales pero no a los prestados por fax e Internet. Esta pequeña ganancia está más que compensada, sin embargo, por el empeoramiento que la fragmentación impone en los demás atributos de la calidad de servicio a todos los usuarios de los registros segregados (incluidos los usuarios de las nuevas oficinas que se abren pero también los de los demás registros), como consecuencia de las pérdidas de eficiencia que la menor dimensión origina en todos ellos. Sucede así, en especial, con la rapidez y disponibilidad del servicio, pues unos registros más pequeños están en peores condiciones para prestar los niveles hoy exigibles en esas dos dimensiones. En cuanto a la rapidez, porque su escasa dimensión les impide acometer las inversiones necesarias para alcanzar niveles altos de eficiencia. En cuento a la disponibilidad, porque su reducido tamaño exige trabajar con poco personal, lo que impide adoptar políticas de rotación y horarios múltiples, imprescindibles para atender al público durante horarios extensos, así como especializar al personal y por tanto hacerlo más competente. No es cierto, por todo ello y en contra de lo que afirman los autores del proyecto, que con la demarcación el servicio se "adecúa [sic]...........a la expansión de numerosos núcleos de población". Todo lo contrario: dicha expansión, que va acompañada por una creciente concentración demográfica en núcleos urbanos, incrementa la dimensión óptima de los registros, mientras que la demarcación propuesta reducirá, contra toda lógica, tanto demográfica como económica, el tamaño de los registros actuales y futuros, muy por debajo de su escala óptima. Conviene, por último, llamar la atención de que este último aspecto, el del acercamiento del servicio al usuario, recibe un tratamiento muy distinto en ambas demarcaciones. En efecto, mientras en la demarcación registral, los pretendidos objetivos de acercar físicamente el servicio al ciudadano y adecuarlo a la expansión de numerosos núcleos de población se presentan como imperativos categóricos, en la demarcación notarial se condicionan a "la necesidad de que las dimensiones de los despachos permitan la cobertura de los gastos de funcionamiento y conservación (sic) de las oficinas", necesidad a la que deben subordinarse "las legítimas aspiraciones de las poblaciones de contar con un servicio público notarial cercano". Mientras no sea posible, se articula una ingeniosa solución, las denominadas notarías de "doble denominación" integradas "por la de dos municipios cercanos". Esta solución, sí obedece a una lógica de eficiencia, y debería ser la misma en el caso registral. Es más, si se pretende un tratamiento diferencial, la solución adoptada debería haber sido la inversa pues los trámites presenciales son los notariales -no los registrales- por lo que la exigencia de proximidad física es mucho mayor en relación al servicio notarial, de naturaleza presencial, que en relación al registral. 4.3.- La excusa telemática Por último, el Real Decreto pretende justificar la fragmentación de los registros en la adopción de nuevas tecnologías telemáticas, argumento éste que, cuando menos, cabe calificar como insólito. Baste con señalar que, como su propio nombre indica, las tecnologías tele-máticas permiten prestar servicios (de forma automática) a distancia, de modo que el usuario puede bien estar a miles de kilómetros de la unidad prestadora. Por este motivo, la vieja retórica basada en la cercanía física pierde todo sentido que le pudiera quedar a medida que se van aplicando dichas tecnologías telemáticas. Curiosamente, tras olvidar este efecto innegable y primordial, que lleva a conclusiones justamente opuestas a la de fragmentar los registros, los redactores del Real Decreto argumentan que la tecnología telemática exige fragmentar registros porque la aplicación de dicha tecnología incrementará la carga de trabajo y agilizará los plazos registrales. Ambas consecuencias son inciertas y ninguno de ambos efectos se deriva necesariamente de la aplicación de tecnología telemáticas. Por un lado, el volumen de títulos registrales está determinado por la evolución económica y jurídica, no por la existencia de unos u otros canales para procesarlos. Por otro lado, los plazos de despacho dependen de los mandatos legales, y estos, es de suponer, que en última instancia dependen del valor que la rapidez de despacho tiene para los usuarios. Pues bien: puesto que la tramitación telemática permite acelerar los procesos de acceso y salida del Registro, dicho valor de los plazos de despacho es posible que se reduzca, en la medida en que el usuario está interesado en el plazo total de servicio y algunos de sus otros componentes ya se habrán reducido notablemente. (Como nota marginal, conviene señalar que los plazos de despacho de los Registros de Propiedad y Mercantiles son muy cortos tanto si los comparamos con los registros de otros países como, sobre todo, en comparación con la lentitud proverbial de los demás registros públicos españoles, como se verá más adelante. Supongamos, no obstante, que, por la razón que fuese, existiese complementariedad en cuanto a los plazos deseables, de modo que con la reducción de los plazos de tramitación aumentase el valor para el usuario de acortar los plazos de despacho. En ese caso, debemos preguntamos si resultaría más o menos costoso acortar dichos plazos según los registros fuesen pequeños o grandes. La respuesta es rotunda: los registros grandes estarían en mejores condiciones para acortarlos, porque están menos condicionados por la disponibilidad de recursos fijos y pueden invertir en más recursos fijos con el fin de aumentar su disponibilidad temporal y su capacidad. Por el contrario, en los registros pequeños resultaría muy costoso agilizar los plazos, ya que cuentan tan solo con unos pocos empleados, lo que introduce rigideces de todo tipo (cualificación, horarios, vacaciones). Por último, también se observa en este punto un trato muy diferente en materia de notarías y de registros. Así, mientras el Real Decreto de demarcación notarial destaca la necesidad de asegurar que "las dimensiones de los despachos permitan la cobertura de los gastos de funcionamiento y conservación (sic) de las oficinas ", especialmente "en un momento en que la función Notarial está adaptándose a los cambios tecnológicos que demanda la nueva sociedad de la información", es decir argumenta que las nuevas tecnologías requieren oficinas de unas ciertas dimensiones mínimas , lo cual es correcto, tal y como venimos argumentando, sin embargo el Real Decreto de demarcación registral no hace la menor referencia al respecto. Por el contrario, de una manera inaceptablemente errónea, argumenta lo absurdo: las tecnologías telemáticas aumentan la carga de trabajo de los registros. No vamos a repetir lo expuesto al respecto. Sin embargo sí conviene realizar una consideración: sí aumentará, por el contrario, el trabajo de las notarías, ya que la ley 24/2001 y, posteriormente, la Ley de Medidas de Impulso a la Productividad de 18 de Noviembre de 2004, atribuyeron al notariado el monopolio de gestión de tales documentos electrónicos, monopolio del que no gozan cuando el documento notarial está en soporte papel. Y eso sí es un aumento de la carga de trabajo. 4.4.- Valoración global
En resumen, el Real Decreto se sustenta en un compendio de errores, anacronismos y contradicciones: En primer lugar, su interpretación sesgada del mandato legal le lleva a suponer implícitamente que no existe cambio tecnológico y que, por tanto, la dimensión de los registros debe estar determinada por la evolución demográfica de las distintas poblaciones. En segundo lugar, prescinde de la mayor parte de los atributos de la calidad de servicio para fijarse sólo. en la proximidad física a los usuarios, un aspecto que tiene cada vez menos importancia, debido a la concentración demográfica y el desarrollo de los medios de comunicación e Internet, que permiten prestar servicios a distancia. Por último, aduce que la aplicación de tecnologías telemáticas exige registros más dispersos y pequeños, cuando en realidad exige exactamente lo contrario. Dicho de otro modo, por un lado, el regulador parte de un supuesto erróneo al ignora el cambio tecnológico habido en los registros y en el tipo de servicios que se les demandan y, por otro, para satisfacer los objetivos que dice pretender adopta las medidas contrarias a las que debería. Prescindimos de comentar, por último, algunos otros “detalles” de los Reales Decretos: como que la demarcación notarial se escale en plazos, pero no la registral –algo que, sin embargo, será inevitable-, a pesar de que lo pida el Consejo de Estado, cuyo dictamen sirve de escudo, sin embargo, para la invasión competencial que el Real Decreto supone. No me resisto, sin embargo, a transcribir lo dispuesto por la Disposición Final Tercera: “1.-El Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, elaborará en el plazo máximo de cinco años a partir de la entrada en vigor de esta norma los estudios necesarios para modificar la demarcación registral, en los supuestos y condiciones previstas en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria. 2.-La Dirección General de los Registros y del Notariado procederá a recabar de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles las estadísticas y encuestas precisas a los efectos de la confección en el plazo indicado de los estudios a que se refiere el apartado precedente” Obsérvese que los estudios y encuestas no tienen por finalidad la de averiguar si dentro de cinco años será necesaria o no una nueva demarcación, conforme a los criterios del art. 275 Lh, sino la de “modificar la demarcación registral”, decisión que, por tanto, ya toma la Disposición Final Tercera, en una demostración, además, de respeto y de lealtad institucional para con las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Los estudios , sin embargo, en los que supuestamente se basa la demarcación operada por el Real Decreto –que es la que el Real Decreto debe justificar-, brillan por su ausencia, como el Consejo de Estado pone de manifiesto en su Dictamen. Por último, al mismo regulador, no parece preocuparle lo más mínimo esta cuestión en relación a las notarías, por lo que no contiene ninguna previsión al respecto. 5.- El Estatuto de Autonomía de Cataluña: las competencias en materia de demarcación registral como instrumento para definir un modelo mas eficiente en cuanto al número distribución territorial de los Registros . 5.1.- La legalidad del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero a la luz de las Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Por si todo lo expuesto no fuera suficiente, durante el periodo de preparación del proyecto de demarcación se estaba tramitando la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, finalmente aprobada mediante la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del mismo. El artículo 147 del mismo atribuye a la Generalitat, entre otras, la "competencia ejecutiva" en materia de registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, competencia que incluye, en todo caso, según el apartado c) de dicho artículo :"El establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios". Esta nueva realidad estatutaria ha sido palmariamente ignorada por el R.D que analizamos. Su Disposición Adicional Cuarta dispone: “La demarcación aprobada por el presente Real Decreto se entenderá sin perjuicio de las competencias asumidas por las comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos de Autonomía” Esas competencias que invoca son precisamente las que debería haber respetado el Real Decreto y, por tanto, debería haberse abstenido de demarcar registros de la propiedad y mercantiles en aquellas Comunidades Autónomas con competencia sobre la materia. La argumentación del Consejo de Estado sobre este particular parece dirigida a dar un balón de oxígeno al Gobierno en esta materia y está formulada, además, con muy escasa convicción. Resulta más que sorprendente que el Gobierno decida aprobar un Real Decreto de Demarcación registral más de seis meses después de aprobado el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, e incluya en la misma a los registros situados en el territorio de esta Comunidad Autónoma. No se trata de que un deber de mera cortesía o un mínimo respeto institucional -no ya lealtad- aconsejaran no hacerlo. Es que, sencillamente, a mi juicio, no podía hacerlo: estamos ante una invasión competencial sin paliativos que, además, dificultará enormemente a la Generalitat la reorientación del modelo territorial del Registro de la Propiedad de Cataluña hacia otro más eficiente, tal y como ha sido tradicional con las diferentes competencias asumidas. En esta materia el Dictamen del Consejo de Estado deja mucho que desear. En efecto, dice el Consejo de Estado: "Sobre la repercusión del Estatuto en este orden de distribución de competencias...el ejercicio práctico de las ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del ordenamiento jurídico aplicable -y, a propósito del presente expediente, cabe añadir que las únicas normas existentes sobre revisión de la demarcación registral se encuentran hoy en la Ley Hipotecaria-, y que, hasta que esta reforma se produzca...los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado momento constitucional, le son propias..., pues es su deber y obligación constitucional el velar porque los servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes". Esta doctrina sentada para la demarcación notarial y que el Consejo de Estado trasplanta a la registral, "no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad -manteniendo o modificando la demarcación ahora en proyecto, caso de aprobarse definitivamente-, con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial..." Obsérvese que el Consejo de Estado razona como si el Estatuto no estuviera en vigor, sino en trámite de elaboración en el momento de ser aprobado el Real Decreto de demarcación registral, en cuyo caso, nada habría que objetar a su argumentación, salvo desde el punto de vista de la lealtad institucional. Sucede, sin embargo, que cuando el Gobierno aprueba el R.D. 172/2007, el Estatuto ya llevaba en vigor varios meses y, en consecuencia no estamos ante "un hipotético traspaso de competencias", al menos por lo que a Cataluña se refiere, sino ante una reforma estatutaria consumada, por lo que el Gobierno ejercita una competencia que ya no es suya porque ya la ha transferido y tiene un nuevo titular. Y para que este titular la ejercite no es necesaria la reforma de la Ley Hipotecaria -derogada en este punto por una ley, no solo posterior sino de rango superior, cual es el nuevo Estatuto-, a pesar de lo que dice el Consejo de Estado . Muy por el contrario, como sostiene el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 25/83 de 7 abril, entre otras, no es posible transferir las competencias que corresponden a una Comunidad Autónoma en virtud del Estatuto de Autonomía pues su titularidad pertenece a aquella. Solo en las denominadas preautonomías las competencias se adquirieron por medio de traspasos. La atribución de competencias por un Estatuto de Autonomía, según el Alto Tribunal, implica la posibilidad de su ejercicio inmediato si para ello no se requieren especiales medios personales o materiales, cual es este caso. En efecto, no hace falta ningún traspaso de servicios en esta materia, ni lo pone de manifiesto del Consejo de Estado, ni tampoco la Exposición de Motivos del Real Decreto. Por supuesto que, una vez asumida la nueva competencia, el nuevo titular de la misma puede modificar las decisiones previamente adoptadas por el Estado sobre la materia. Este es precisamente el significado de la asunción de una competencia. Causa perplejidad que un órgano como el Consejo de Estado pretenda utilizar semejante obviedad como coartada para justificar lo injustificable: que la competencia ya ha sido transferida por el Estatuto y, en consecuencia, el Estado ya no puede ejercerla porque no es su titular. A mi juicio, hubiera sido mucho más correcto que el Consejo de Estado dictaminara lo contrario, con fundamento, no solo en el tenor literal del propio Estatuto o en la jurisprudencia constitucional, sino también en lo dispuesto por el inciso primero del párrafo primero del art. 20 de la Ley 12/1983 de 14 de octubre del Proceso Autonómico, declarado vigente por la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 de 5 de agosto, y que dispone lo siguiente: "1.-Los expedientes en tramitación correspondientes a los servicios o competencias que estén pendientes de resolución definitiva, antes de la fecha de efectividad de la transferencia, se entregarán a la Comunidad Autónoma para su decisión". Esta era el caso de la demarcación registral a la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de Cataluña y eso era lo que debía haber hecho el Gobierno, a través del Ministerio de Justicia. Por esta sola razón, pesarían ya sobre el decreto 172/2007 muy serias dudas sobre su legalidad., dudas que se añaden a las certezas sobre lo inadecuado de su contenido. Si, además, consideramos, que el precepto estatutario que atribuye la competencia sobre demarcación registral a la Generalitat ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad, es obligado concluir que lo más prudente hubiera sido esperar a la sentencia del Alto Tribunal sobre la cuestión, antes de promulgar un Real Decreto sobre una materia pendiente de sentencia. 5.2.- Nuevas competencias para definir un modelo mas eficiente en cuanto al número y la distribución territorial de los registros. Uno de los argumentos que se han esgrimido tradicionalmente para reclamar la asunción de competencias por parte de la Generalitat de Catalunya ha sido el de que, al tratarse de una administración mas próxima al ciudadano y, por tanto, mejor conocedora de sus problemas, se halla en mejores condiciones de articular eficientemente la prestación de ciertos servicios. Si esto es cierto, lo es de una manera especial en todo lo relacionado con el territorio. Por esta razón, prácticamente todas las competencias relacionadas con el mismo se han atribuido a la Generalitat. De hecho, la competencia en materia de demarcación registral era una de las pocas que le faltaba. Desde hace tiempo, había asumido la gestión de los tributos cedidos. Entre ellos, y muy significativamente, los impuestos de Transmisiones Patrimoniales Onerosas, Operaciones Societarias, Actos Jurídicos Documentados, Donaciones y Sucesiones, cuya liquidación y gestión fue atribuida por la Generalitat a las Oficinas Liquidadoras de Distrito Hipotecario a cargo de los Registradores de la Propiedad, dada la estrecha vinculación existente entre tales tributos y el tráfico jurídico, cuya seguridad corresponde al sistema registral. A pesar de que, desde la asunción de dichas competencias, el Estado ha ido creando nuevas oficinas registrales en Cataluña, la Generalitat, nunca ha accedido a la creación de nuevas Oficinas Liquidadoras, salvo en casos de cambio de capitalidad (Rubi y Sant Cugat, por ejemplo) de las nuevas oficinas registrales por razones obvias: si no accedía a ello, la creación de las nuevas oficinas registrales no solo no aumentarían la comodidad del ciudadano sino que le incomodarían aún más y, además, le encarecerían el servicio, tanto en términos de tiempo como de dinero. La razón de esta reticencia es obvia: como sabe cualquier regulador, el papel de las economías de escala es crucial conforme se incrementa el uso de nuevas tecnologías y, además, Cataluña dispone de una demarcación territorial propia, de base comarcal, que se ajusta extraordinariamente bien a las necesidades de las Oficinas Liquidadoras. Y, también, a las de las Oficinas Registrales. En principio, y salvo en los casos de comarcas excesivamente grandes o pequeñas, la comarca debería estar llamada a ser la unidad territorial natural de la Oficina Registral servida –eso sí- por uno o por varios registradores. Para la determinación del número tanto el de oficinas como el de Registradores en cada oficina en su caso, debe seguirse el procedimiento adecuado con las debidas garantías para todos, incluidos los propios registradores, bajo los principios de eficiencia y de eficacia en la prestación del servicio. Simplemente con imaginar este escenario, resultan probables tres cosas: 1) Las economías de escalas resultantes posiblemente pusieran de manifiesto que, quizás, no hagan falta más registradores en Cataluña, sino todo lo contrario; o quizás los mismos pero con una distribución territorial diferente, o quizás algunos más. Es algo que hay que estudiar detenidamente, porque el regulador estatal ni siquiera lo ha considerado. 2) Quizás ello suponga un mayor sacrificio en determinados casos, pero, a cambio de un mejor servicio al ciudadano y de garantizar, por ello, la viabilidad a medio y largo plazo del sistema registral. 3) Es imprescindible coordinar la política de distribución territorial de las Oficinas Liquidadoras y la de distribución territorial de las Oficinas Registrales-como mínimo en los casos de cambio de capitalidad-. No sería de recibo que los departamentos de Justicia, por un lado, y el de Economía y Finanzas, por otro, integrantes del mismo Gobierno, siguieran políticas distintas en materias tan interrelacionadas. ¿Qué hacer, pues, a la vista de todo lo expuesto?. Dice el Consejo de Estado en su Dictamen :"...ese ejercicio previo de competencias por el Gobierno...no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad -manteniendo o modificando la demarcación ahora en proyecto, caso de aprobarse definitivamente-con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial". Parece claro que, a diferencia de lo que afirma el Consejo de Estado, cuando el Gobierno ejercitó esas competencias, ya no las tenía, y, desde luego, la ejecución de la demarcación compete excluyentemente a la Generalitat. Y en este aspecto -el de la ejecución- dice el Consejo de Estado: "No hubiera sido tampoco objetable, dadas sus dimensiones, que la reforma emprendida se hubiera realizado en varias fases y no de una sola vez. Pues, entre otras posibles reflexiones, no oculta el Consejo de Estado la preocupación que le suscita la perspectiva de trescientas nuevas plazas de funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Registradores de la Propiedad que deberán cubrirse en una próxima convocatoria de oposiciones, y el riesgo de que una demanda masiva de nuevos miembros del Cuerpo no pueda ser atendida manteniendo la alta calidad técnica y profesional de los funcionarios que actualmente sirven en los Registros". Ante la política de hechos consumados seguida en este punto por el Gobierno, no estaría demás que la Generalitat muestre las razones por las cuales ha reclamado las competencias en la materia y use las posibilidades a que se refiere el Consejo de Estado, entre otras, la de modificar la demarcación en curso y, además, ejecutar la demarcación que definitivamente acuerde la propia Generalitat, en un horizonte temporal razonable, desde una perspectiva más integrada en su política general sobre el territorio, incluida su política en materia de distribución territorial de Oficinas Liquidadoras, A continuación se sugieren unas líneas de actuación para ejecutar dicha política. 6.- Bases para la demarcación racional del sistema registral Puestas de relieve en las páginas precedentes las inconsistencias en que se pretende apoyar el proyecto de fragmentación del sistema registral que supone el Real Decreto que comentamos y que tiene su base en el proyecto elaborado por la Subdirección General de la Dirección General de los Registros y del Notariado, pasamos a examinar la cuestión con la seriedad que merece. Para ello, explicaremos sucesivamente el porqué de la organización actual de los registros, para examinar seguidamente los cambios que han estado teniendo lugar y terminar extrayendo de ese análisis las directrices que debe respetar en este terreno toda política que en verdad quiera responder al interés público. 6.1.- La organización del sistema registral: una cobertura capilar propia del siglo XIX En el plano geográfico, la organización del sistema registral español se caracteriza por su estructura capilar, pues cuenta con oficinas en todas las poblaciones de cierta importancia, en las que vive una gran mayoría de la población española. Esta saturación de la red de oficinas registrales responde a la demografía y el tipo de servicios imperantes en la segunda mitad del siglo XIX, cuando se crean los Registros. En ese momento, la mayor parte de los españoles vivía en el campo, en núcleos pequeños de población. Además, las comunicaciones eran muy costosas, por lo que tenía sentido abrir muchas oficinas pequeñas, de modo que se facilitase el acceso al Registro. Esta pequeña dimensión de las oficinas sacrificaba lo que los economistas denominan "economía de escala": los ahorros de costes que se obtienen cuando las explotaciones productivas operan a mayor dimensión o escala. Sin embargo, en aquel tiempo, esta pérdida era de escasa importancia, y ello porque los servicios registrales eran relativamente heterogéneos y artesanales, por lo que la labor profesional del registrador constituía la mayor parte del proceso de producción. Si se prefiere, en términos más rigurosos, había pocas economías de escala potenciales porque el proceso productivo apenas empleaba recursos fijos (aquellos que no varían con el nivel de actividad) y los pocos recursos que sí hubieran podido ser fijos (sobre todo, el capital humano del registrador) los había convertido en variables el legislador, mediante el sencillo procedimiento de hacer que el puesto de registrador fuese compatible con el ejercicio de otras funciones profesionales fuera del Registro. En suma, la estructura de la demanda hacia valioso cubrir todo el territorio con registros, mientras que la inexistencia de economías de escala hacía que esa cobertura extensiva no resultara prohibitivamente costosa. 6.2.- Cambios en la demanda de servicios los Registros Estas dos circunstancias han cambiado radicalmente desde entonces, y seguirán cambiando en la misma dirección, lo que aconseja un replanteamiento de la capilaridad actual de la red de oficinas registrales, que cada vez es menos útil al usuario y resulta, sin embargo, crecientemente costosa. En cuanto a la demanda, resulta obvio que está ahora mucho más concentrada geográficamente. Asimismo, se han abaratado los costes de transporte y las comunicaciones. La mayoría de los ciudadanos vive hoy en grandes poblaciones, y los que viven en el campo están a menor distancia física y económica de esas grandes urbes. Por ejemplo, las distancias actuales hasta las capitales de provincia son menores que las que existían hace cien años hasta las sedes de muchos registros locales. En esta evolución secular, Internet sólo implica un paso más a los ya dados con la introducción sucesiva de las redes de carreteras y de ferrocarriles, la posterior popularización del automóvil, y la generalización de teléfonos y faxes. Todos estos cambios en la demanda apuntan, en suma, a que el valor para el usuario de que los registros estén cerca de su domicilio es cada vez menor y, en muchos casos, nulo. Junto con la documentación heterogénea tradicional, los Registros trabajan hoy, además, con gran cantidad de documentación que presenta un cierto nivel de homogeneidad, al ser generadas por operadores jurídicos de gran tamaño, como entidades de crédito o empresas promotoras. En términos de la función de costes, esto representa que se emplea hoy un porcentaje mucho más alto de recursos fijos, en forma de personal especializado, ordenadores, fotocopiadoras, teléfonos, faxes, software, scanners, etc. Como consecuencia, la eficiencia de los registros exige emplear esos recursos fijos al máximo de su capacidad, lo que a su vez requiere que cada registro tenga una escala suficiente. El coste de oportunidad por pérdidas de economías de escala, que en el XIX era despreciable, ha pasado a ser prohibitivo. Estos dos factores de demanda y oferta actúan, pues, en la misma dirección: por un lado, los usuarios valoran menos la cercanía física del Registro; y, por otro lado, a los registros les resulta más costoso operar cerca de los usuarios. 7.- Una demarcación racional 7.1.- Objetivo: mejorar el servicio El primer paso lógico es, obviamente, el de definir la calidad deseable del sistema, ya está en nuestro país resuelto. El motivo no es otro que la excelente calidad y eficacia de nuestros registros. En el siguiente apartado 8 se explica cómo diversos organismos internacionales sitúan a nuestros Registros de la Propiedad y Mercantiles entre los más eficaces y menos costosos del mundo; así como, en especial, la sección 5.5 en el que explicamos cómo son sin duda mucho más eficientes que los demás registros españoles. El análisis de la sección precedente resulta aquí de gran ayuda para establecer dos directrices en este terreno, el de mejorar la calidad del servicio, que serían las de sustituir accesibilidad por cercanía y optimizar los recursos fijos de los registros. 7.2.- Sustituir cercanía por disponibilidad Es necesario considerar todos los costes implícitos y explícitos en que ha de incurrir el usuario. Los costes implícitos fundamentales son los costes de acceso, pero cada vez en mayor medida hemos de considerar que los costes de desplazamiento hasta el registro son una parte decreciente y tendentes a desaparecer, gracias a la prestación de servicios a distancia y la telemática. Como consecuencia, tiene cada vez menos sentido segregar registros para situarlos cerca de la demanda personal y hasta el concepto de cercanía se ha de sustituir por el de disponibilidad y accesibilidad, sea cual sea la distancia física. 7.3.- Optimizar los recursos fijos de los registros La demanda de los registros es hoy un compendio de servicios de diferente naturaleza. Junto a servicios estrictamente individuales, hay otros demandados por grandes operadores, de forma intensa , que requieren un cierto nivel de homogeneidad. Para prestar estos servicios eficientemente, ha sido necesario incorporar al proceso registral el uso masivo de nuevas tecnologías, con un peso creciente de procesos administrativos relativamente homogéneos y una mayor dosis de especialización. Este proceso ha requerido y requiere, un uso creciente de recursos fijos especializados, tanto de capital físico (sobre todo, en ofimática y telecomunicaciones) como en recursos humanos (con una mayor especialización de las empleados). La consecuencia de este cambio secular en la mezcla de factores productivos que emplean los registros es que la dimensión mínima de cada registro ha aumentado. El aprovechamiento de esos recursos fijos especializados exige operar con mayores volúmenes de actividad. Es necesario, por ello, adoptar una política de demarcación tendente a concentrar registros y facilitar el uso compartido de recursos fijos por varios registros. 7.4.- Una política viable en sintonía con los niveles alcanzados, la evolución del mercado y las exigencias de las nuevas tecnologías Cerrar oficinas, públicas siempre es impopular. Concentrar registros también plantea numerosos problemas internos y empeora los incentivos si diluye la conexión entre Registrador y Registro. Por todo ello, es comprensible que se tienda a evitar tales medidas. Afortunadamente, es viable una política menos radical pero igual de ambiciosa, consistente en aprovechar el incremento en la demanda de servicios registrales para ir ajustando el sistema. Lo que no tiene a nuestro juicio ningún sentido en el contexto actual es aplicar una política de fragmentación de los actuales registros, pues, como hemos demostrado, se opondría a la evolución lógica del sector y perjudicaría gravemente el interés público. 8 .- La eficiencia del sistema registral inmobiliario y mercantil Para llenar este supuesto vacío, adjuntamos las siguientes páginas que, en forma condensada, explican cuál es la situación de nuestros registros: unos registros modélicos tanto en comparación con los registros de los países vecinos como, aún en mayor medida, con los demás registros españoles. 8.1.- Nuestro Registro de la Propiedad es uno de los más eficaces del mundo
Sin un registro eficaz, los costes de transacción son enormes, por la desigualdad o "asimetría" informativa que existe entre los contratantes, de modo que el adquirente no puede saber la calidad jurídica de lo que adquiere. En el ámbito inmobiliario, no sabe si quién le vende o le ofrece una finca en garantía hipotecaria es su verdadero propietario y si sobre la finca pesan o no más cargas que las que el propietario reconoce. En el ámbito mercantil, es igual de esencial eliminar la asimetría informativa para conocer, por ejemplo, quién es el representante legal de una sociedad o que determinado contrato no excede su objeto social. Por ello, el registro es un catalizador de la actividad económica. Como consecuencia, importa más su eficacia que sus costes, siempre que éstos no sean prohibitivos; y máxime si son reducidos, como sucede en España. Afortunadamente, nuestros registros prácticamente eliminan todas estas asimetrías en materia tanto inmobiliaria como mercantil. Lo pone de relieve el que la prima de insolvencia de nuestros préstamos hipotecarios sea prácticamente cero, con tipos próximos al de la deuda pública libre de riesgo, mientras en países como Italia o Estados Unidos los deudores hipotecarios han de pagar una prima de insolvencia notable, incurriendo así en tipos de interés muy superiores al de la deuda pública. El motivo es que, gracias a la eficacia de nuestro Registro de la Propiedad, las titularidades están perfectamente claras, no existe ninguna "brecha" o “gap” registral durante el cual los derechos están en peligro, y los tiempos y costes necesarios para formalizar y ejecutar préstamos hipotecarios son en España muy pequeños, todo lo cual redunda en menores costes de transacción para el prestatario. Coinciden en esta apreciación los principales usuarios, con base en el Informe final de un Grupo de Trabajo creado en marzo de 2003 por la Comisión Europea3
, quienes difícilmente podrían haber valorado mejor al Registro4
. 8.2.- El Registro español también es eficiente: logra gran eficacia a un coste mínimo, tanto explícito (precio) como implícito (tiempo) 3 El Forum Group sobre Crédito Hipotecario, integrado por entidades de crédito, consumidores, notarios y tasadores con el propósito de analizar los obstáculos existentes para el desarrollo del crédito hipotecario transfronterizo y formular recomendaciones para la eliminación de éstos. Véase EUROPEAN COMMISSION, The lntegration of the EU Mortgagee Credit Markets, Report by the Forum Group on Mortgagee Credit, Internal Market Directorate General, Bruselas, 2004, http://www.europa.eu.int/comm/intemal market/finservices-retail/home-loans/index en.htm (visitada el 7 de enero de 2005); traducción al español: La integración de los mercados de crédito hipotecario de la Unión Europea htlp://www.abe.es/web PROFESIONALES/P informes/integration-FINAL-E8PA%DI OL.PDF (visitada el 7 de enero de 2005). 4 "España es uno de los países más eficientes en términos de costes de operación (costes de distribución, establecimiento y servicio) como % del saldo vivo (un 0,38%), solo superado por Dinamarca (un 0,35%). En el cálculo de éstos influyen factores estructurales, como por ejemplo, el tamaño del crédito, la regulación del cobro, o el tiempo requerido para el registro. La eficiencia de la garantía es un factor determinante en los costes, y en último lugar en el precio. En países como Dinamarca, Holanda o España, con un sistema de garantía hipotecaria sólido, el tiempo medio de formalización del préstamo hipotecario y la duración media de la ejecución son sin duda alguna, unos de los más rápidos de toda Europa, lo que se traduce en menores costes para las entidades, que son trasladados a los precios que soporta el prestatario" (ASOCIACIÓN HIPOTECARIA ESPAÑOLA, "Informe sobre los mercados hipotecarios en Europa", Madrid, 15 de Diciembre de 2004 (http://www.ahe.es, visitada el 4 de febrero de 2005), p. 15, énfasis añadido). Pero nuestros registros no sólo proporcionan una seguridad jurídica de la más completas del mundo, a juicio de los principales operadores internacionales, sino que consiguen esa seguridad repercutiendo a sus usuarios unos costes reducidos. Estos costes son tanto explícitos (monetarios) como implícitos (tiempo de espera antes de inscribir y eventuales rechazos y condicionamientos en aras del control de legalidad). En lo que sigue, examinamos ambos tipos de coste, para clarificar no sólo su cuantía (que en lo que toca a los registros es muy reducida) sino en dónde reside la verdadera responsabilidad por su existencia: primordialmente en la Hacienda Pública. Tabla 1. Costes de transacción de una compraventa inmobiliaria y una hipoteca mobiliaria Fuente: Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, Washington DC, World Bank y Oxford University Press, 20055
. Notas: * El informe Doing Business 2005 lo omite del cálculo final (véase el documento de detalle en http:/hvu.worldbank.org/PapersLinks/Open.aspx?id=4034); n.d. = no disponible. Algunas sumas parecen inexactas como consecuencia del redondeo. 5 Para un benchmarking actualizado de la situación española, puede visitarse http://rru.worldbank.org/DoingBusiness/ExploreEconomies/BusinessClimateSnapshot.aspx?economyid=173. Compraventa inmobiliaria Hipoteca
Coste (% valor de la propiedad) mobiliaria renta por
Número de tiempo (% renta habitante
trámites (dias) Impuestos Resto Total por hab.)
España, total 3 25 7,14% 11,4 16.990
Notario 0,11%
Registro de la Propiedad 0,04%
Impuestos 7,00% 7,00%
Francia 10 193 4,90% 0,90% 5,80% 0,5 24.770
Alemania 4 41 n.d. n.d. 4,20% 0 25.250
Italia 8 27 3-10%* 1,30% 4,3-11,3% 3,7 21.560
Reino Unido 2 21 4,00% 0,10% 4,10% 0,1 28.350
Estados Unidos 4 12 0,40% 0,10% 0,50% 0,1 37.610
Media UE (15 países) 4,9 48,1 n.d. n.d. 6,10% 6,9 24.156
Medi~ UE (25 países) 4,9 61,1 n.d. n.d. 5,50% 7,4 20.081
Media OCDE 4 34 n.d. n.d. 4,90% 5,2 25.773Tabla 2. Costes para constituir una sociedad mercantil Fuente: Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removh~g Obstacles to Growth, Washington DC, World Bank y Oxford University Press, 2005. Notas: * datos procedentes de Doing Business 2004; n.d. = no disponible. ** El informe de 2005 reporta un plazo de 1 día, correspondiente a las SLNEs. *** Se trata de un plazo irrelevante, pues no paraliza las operaciones y suele ser mucho más corto de lo estimado en el Informe del Banco Mundial. 8.3.- El precio de los servicios registrales es menor que en los países de nuestro entorno Los precios registrales españoles son hoy muy bajos en comparación con los de otros países, cuyos registros proporcionan, en general, servicios de inferior calidad,' como son, por ejemplo, los de Francia, Italia o Estados Unidos (países todos ellos con meros registros de documentos). Confirman esta valoración los datos del informe Doing Business del Banco Mundial, que resumen las tablas adjuntas y demuestran que los costes explícitos de transacción son en total superiores en España, pero que esa diferencia se debe a nuestra mayor carga impositiva, mientras que, por el contrario, los demás costes de transacción, y en especial los costes registrales, son notoriamente inferiores. Todas estas características son más acusadas en el ámbito del Registro Mercantil que en el del Registro de la Propiedad. En los cinco países a que hemos prestado especial atención (Francia, Alemania, Italia, Reino Unido y Estados Unidos), el equivalente a nuestro Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales es, en promedio, la mitad que en España, mientras que la constitución de sociedades no sufre ningún gravamen sustancial. 8.4.- Los costes registrales implícitos son hoy reducidos y algunos de ellos demasiado bajos Los usuarios no sólo pagan el precio arancelario por acceder a los servicios registrales. "Pagan" también en forma de tiempo y desplazamientos, de prohibiciones y transacciones que se hacen inviables, de transacciones que han de revisar para ajustarse a los requisitos legales. Todos éstos son costes reales, implícitos pero reales. Capital Coste (% valor de la propiedad) Coste mínimo renta por
Número de tiempo (% renta (% renta habitante
trámites (dias) Impuestos Otros Total por hab.) por hab.) ($)
España (SLNE) 6 108 1.154 870 2.024 16,5 16,9 16.990
España (SA o SL)*
Contrao homonimia 4 9 0,1
Depósito capital en Banco 1
Notario 1 552 3,8
Impuesto sobre 1 1.443 10
Obtener NIF 1
Registro Mercantil 1-25** 329 2,3
Reigstro libros contables 15*** 28 0,2
Licencia de apertura 105 329 2,3
Solicitar seguridad social 1
Notificar trabajo 1
España, total 11 115 2.694 18,7 19,6 14.430
Francia 7 8 0 306 306 1,1 0 24.770
Alemania 9 45 0 1.569 1.569 5,9 48,8 25.250
Italia 9 13 0 3.796 3.796 16,2 11,2 21.560
Reino Unido 6 18 0 314 314 0,9 0 28.350
Estados Unidos 5 5 0 210 210 0,6 0 37.610
Media UE (15 paises) 6,9 31,4 n.d. n.d. n.d. 9,4 35,8 24.156
Media UE (25 paises) 7,3 34,2 n.d. n.d. n.d. 10,7 50,9 20.081
Media OCDE 6 25 n.d. n.d. n.d. 8 44,01 25.773La situación a este respecto se caracteriza por:
- unos tiempos de espera muy cortos, inferiores a los de los países vecinos y muy inferiores a los de los demás registros españoles, aspecto que podría sugerir que hemos llevado esa reducción demasiado lejos; - unos costes por desplazamiento mínimos y posiblemente subóptimos, con consecuencia de la estructura dispersa de los registros; y - unos costes de cumplimiento legal elevados como consecuencia de la eficacia registral en hacer cumplir leyes con un alto grado de contenido imperativo. 8.5.- El tiempo de servicio se ha reducido notablemente, es muy inferior al de los demás registros españoles y es quizá demasiado corto Los Registros de la Propiedad y Mercantiles son más rápidos, pese a ser los más complejos. Las transmisiones e hipotecas inmobiliarias se inscriben en menos de dos semanas en el Registro de la Propiedad, bajo pena de un descuento del 30% en los honorarios. La situación de los demás registros se comenta por sí sola, si consideramos los siguientes datos tomados del informe sobre La función económica del Registro de la Propiedad Inmobiliaria elaborado por Analistas Financieros Internacionales en diciembre de 2005: El Catastro, dependiente del Ministerio de Economía, emplea entre 12 y 36 meses para dar de alta una finca, una tarea que no es más compleja que la inscripción de un negocio jurídico de compraventa e hipoteca, el cual, sin embargo, se ha de inscribir en el Registro de la Propiedad en un plazo inferior a dos semanas. De nuevo, sorprende que esta deplorable situación dependa del Ministerio de Economía, dada la tradicional preocupación de este Ministerio por la eficiencia. La Oficina Española de Patentes y Marcas (antiguo Registro de la Propiedad Industrial), dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, tarda 18 meses en publicar la solicitud de una patente; más, si no requiere examen previo, 14 meses adicionales en concederla; o bien, si requiere examen previo, 24 meses adicionales. En total, de 32 a 42 meses. Asimismo, para resolver una solicitud de registrar signos distintivos, emplea un promedio entre 12 y 20 meses, según se planteen o no objeciones. El Registro General de la Propiedad Intelectual, dependiente del Ministerio de Cultura, tarda 6 meses en resolver una solicitud, pese a que el registro " sólo tiene efectos desde que se subsanan los posibles defectos detectados y se trata de un registro meramente declarativo6
. La inscripción registral de una sociedad mercantil que siga los estatutos orientativos del Ministerio de Justicia se realiza en un día. Sin embargo, esa misma sociedad ha de esperar un promedio de 105 días para obtener un licencia municipal de apertura, según el Banco Mundial. 6 Dice, en su portal de Internet: "El Registro no es el procedimiento para poder poner el símbolo (c) del copyright en una obra .... [ni] una Entidad de Gestión .... [ni] el Depósito Legal .... [ni] la oficina del ISBN .... [o] ISMN" (http://www.mcu.es/isp/plantilla.jsp?area=propint&id=l 5). Al observar la lentitud con que funcionan los demás registros españoles, sorprende el énfasis de las medidas adoptadas en los últimos años para acortar los plazos de los Registros de la Propiedad y Mercantiles. Da toda la impresión de que esas medidas han forzado unos plazos muy cortos simplemente porque no son las Administraciones Públicas reguladoras, sino los registradores, quienes cargan con los costes. El que los plazos registrales son hoy excesivamente cortos se ha visto confirmado con la Sociedad Limitada Nueva Empresa, que se, ha de inscribir por el Registro Mercantil en un máximo de 24 horas mientras que muchos de los socios fundadores de estas sociedades están aplazando sus citas notariales hasta principios del mes siguiente con el fin de ahorrar un coste mínimo en sus cuotas de Seguridad Social. En otras palabras, el tiempo vale tan poco para ellos que posponen la constitución sólo por conseguir ese pequeñísimo ahorro. Sin embargo, poder efectuar las inscripciones en 24 horas ha generado costes muy notables en los Registros Mercantiles. 8. 6.- El tiempo de servicio registral es inferior al de los países de nuestro entorno Los datos del Banco Mundial también demuestran que nuestros registros son más eficaces que los de los demás países de la OCDE: tanto los tiempos como el número de trámites son menores en España. Nuestra eficacia en cuanto al número de trámites es especialmente notable, por cuanto un sistema jurídico como el nuestro, de Civil Law, tiende a acumular más trámites para efectuar un mayor control a priori, por lo que son Francia e Italia los países que debemos tomar como referencia. Sin embargo, en transacciones inmobiliarias Francia e Italia tienen 10 y 8 trámites, en los que emplean 193 y 27 días, respectivamente; mientras que España tiene sólo 3 trámites que se efectúan en 25 días. En la constitución de sociedades, las cifras nos son también favorables: 7 trámites en Francia, 9 en Italia y 6 en España. Merecen especial atención el largo plazo necesario para abrir una empresa en España, que el Banco Mundial estima en 108-115 días. Una vez más, importa mucho atender al detalle, pues un 80% de este plazo es imputable a la obtención de la licencia de apertura: 105 días, mientras que los demás tiempos son mejores o comparables. El contraste en cuanto a la eficacia de las diversas ramas de nuestras administraciones no podía ser más notable y es, de nuevo, muy favorable para la organización registral. 8.7.- El coste implícito por desplazamiento del usuario para acceder al Registro es hoy demasiado bajo Desde la creación del sistema registral se han acortado en términos de coste y tiempo de desplazamiento las distancias electivas entre usuarios y registros; y la actividad registral se ha hecho menos intensiva en capital humano. Por ambos motivos, convendría reducir el número de Registros y aumentar la dimensión y capacidad de cada uno de ellos, como se ha comentado en detalle más arriba. Sin embargo, la red. de registros sigue teniendo una estructura capilar que llega hasta pueblos remotos y casi despoblados. Como consecuencia, los registros están muy cerca del usuario, que incurre así en unos costes de desplazamiento muy pequeños. En muchos casos, demasiado pequeños, porque esa fragmentación en pequeños registros impide alcanzar economías de escala. 8. 8.- El Registro podría dejar de ser eficaz si se adoptan políticas insensatas
Puesto que nuestros registros funcionan con la eficiencia que acabamos de demostrar, los costes de transacción por asimetría informativa que mencionábamos al inicio de este trabajo tienden quizá entre nosotros a pasar inadvertidos, pues, en su mayor parte, son costes potenciales y no reales, gracias a la eficacia registral. Sin embargo, una política sensata en este terreno debe tenerlos muy presentes, ya que mantener esos costes tan bajos es un logro difícil de alcanzar y, que una vez alcanzado, es difícil de mantener: los registros son mecanismos delicados y susceptibles de deterioro, como demuestra la mala situación de los italianos o estadounidenses, y las dificultades, por ahora insalvables, que han sufrido ambos países para mejorarlos. Sería un grave error dar por supuestos los beneficios del registro, considerando como un producto sencillo lo que incluso estos países, más desarrollados que el nuestro, distan de haber conseguido: la total transparencia y seguridad de las trasmisiones e hipotecas inmobiliarias. En nuestro país, los registros funcionan bien porque se han realizado inversiones cuantiosas en capital humano y físico, que aseguran la competencia profesional y un uso pionero de tecnologías avanzadas. Las reducciones generalizadas de precios y la imposición de plazos de servicio cada vez más cortos ya ponen en peligro la continuidad de esas inversiones. La demarcación, pues, de un bordo sin precedentes y sin datos objetivos y contrastables, como pide el Consejo de Estado, así como la ausencia de un estudio que demuestre mnimamente que las medidas que propone el Real Decreto que hemos comentado, al menos, no van a dañar el servicio público, constituye una medida que comprometerá gravemente la solvencia de nuestro sistema registral y su viabilidad a medio plazo. 9.-Anexo 1.- Dictamen del Consejo de Estado. La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de febrero de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 28 de noviembre de 2006, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica la demarcación y la capitalidad de determinados Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. De los antecedentes remitidos resulta: Primero.- Con fecha 22 de octubre de 2004, la Dirección General de los Registros y del Notariado solicitó a todos y cada uno de los Registradores de la Propiedad, Bienes Muebles y Mercantiles existentes en España que proporcionaran información estadística sobre sus respectivos Registros, relativa a los años 2002, 2003 y primer semestre del año 2004. Segundo.- A la luz de los datos estadísticos reunidos, con fecha de 15 de julio de 2005 se elaboró un primer borrador y se solicitó informe sobre él a las siguientes Administraciones, órganos y organismos: todas las Comunidades Autónomas (respondieron todas menos Cantabria y La Rioja); las autoridades locales a través de las Diputaciones Provinciales o, en su caso, de las Consejerías de las Comunidades Autónomas uniprovinciales; todos los Tribunales Superiores de Justicia; los Colegios Notariales; todos y cada uno de los Registros afectados; el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España Tercero.- Obra en el expediente una primera versión del proyecto con fecha de julio de 2006 (sin expresión del día). Se compone de un preámbulo, cuatro artículos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, y cuatro disposiciones finales. Cuarto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia en su informe de fecha 20 de septiembre de 2006 en primer lugar hace referencia a los antecedentes normativos que afectan al proyecto de Real Decreto: Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946, Reglamento Hipotecario aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947 y Reglamento del Registro Mercantil aprobado por Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio. Seguidamente hace una exposición detallada sobre el fundamento legal y distribución de competencias en la fijación de la demarcación registral así como de su estructura, objeto y contenido. Por último, formula algunas observaciones a la tramitación del proyecto. Concluye el informe manifestando que la tramitación del proyecto se ha sujetado a la legislación aplicable, y que se ha respetado el orden constitucional de distribución de competencias en la materia. Quinto.- La versión que se somete a dictamen del Consejo de Estado del proyecto de Real Decreto por el que se modifica la demarcación y la capitalidad de determinados Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles está fechada el 22 de noviembre de 2006. Se compone de un preámbulo, cuatro artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria y cinco disposiciones finales. Comienza el preámbulo haciendo alusión al Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo, por el que se modifica la demarcación y capitalidad de determinados Registros de la Propiedad y Mercantiles, con la finalidad de garantizar a los ciudadanos mejor acceso a los Registros y un funcionamiento más eficaz de las oficinas registrales. Su disposición adicional segunda posibilita que, transcurridos cinco años desde la última demarcación y cuando las necesidades del servicio lo exijan, puedan realizarse revisiones parciales. Asimismo, como respaldo legal del presente proyecto, es preciso citar el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, los artículos 482 y siguientes de Reglamento Hipotecario y el artículo 14 del Reglamento de Registro Mercantil. Todos ellos facultan al Gobierno para acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles en determinadas localidades, cuando convenga al servicio público, atendiendo al volumen y movimiento de titulación sobre bienes inmuebles, derechos reales y sociedades. Valoradas las circunstancias nuevas, se ha considerado necesaria la creación de 281 nuevos Registros de la Propiedad así como de 21 plazas de Registradores Mercantiles y de Bienes Muebles. Además, el preámbulo menciona otras cuestiones que son también objeto del Real Decreto: división material de algunas oficinas que se encontraban en situación de división personal, creación de plazas de registradores mercantiles en algunos Registros, modificación del artículo 16 del Reglamento del Registro Mercantil para adecuarlo a las particulares circunstancias de Santiago de Compostela y para facultar la apertura de dependencias de Registro Mercantil en algunas localidades cuando, por razón de servicio, el Ministro de Justicia lo acuerde. El artículo 1 dice que se establecen los Registros de la Propiedad que se recogen en el Anexo I. El artículo 2, que se dividen materialmente los Registros que actualmente se desempeñan en régimen de división personal y que figuran en el Anexo II. El 3, que se dividen personalmente los Registros que se recogen en el Anexo III. El artículo 4 regula el modo de establecer las líneas divisorias entre Registros. La disposición adicional primera determina dónde situar la oficina del Registro en supuestos de segregación; la segunda, cómo se cubren las vacantes en el Registro, en unos casos por concurso especial y en otros por concurso ordinario; y la tercera reordena la numeración de unos Registros específicos. La disposición transitoria única exceptúa la regla del artículo 497 del Reglamento Hipotecario en lo relativo a la participación en concursos de provisión de vacantes. La disposición final primera modifica el artículo 16 del Reglamento del Registro Mercantil; la segunda contiene autorizaciones al Ministro de Justicia y a la DGRN; la tercera prevé la revisión total de la demarcación en diez años y parcial en cinco; la cuarta permite el nombramiento de Registradores accidentales; y la quinta establece la entrada en vigor del Real Decreto al día siguiente de su publicación en el BOE. Sexto.- La memoria justificativa explica la necesidad y oportunidad de la nueva norma. Expone que la estadística llevada a cabo "demostró a esta Dirección General que era absolutamente imprescindible abordar una revisión parcial de la demarcación registral, por más que dicha revisión abarcase numerosos Registros". La anterior demarcación, aunque aprobada en el año 2000, reflejaba una realidad anterior, en concreto la de 1997. En esos siete años entre ambas encuestas se había producido un incremento "exponencial" de la titulación civil y mercantil. Ese incremento ha redundado en un aumento en la práctica de asientos y de las solicitudes de publicidad. La última estadística mostraba también la existencia de Registros mal ubicados en el sentido de que su ámbito territorial no se adecuaba a la realidad demográfica. Por último, desde la última demarcación se ha alterado notablemente la realidad jurídica, como consecuencia de, entre otras, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, Ley 24/2005, de 18 de noviembre, y la Ley 7/2003. En esas normas destaca por su importancia la incorporación de nuevas tecnologías en el funcionamiento de los Registros. La segunda parte de la memoria se dedica a mostrar "la acomodación de la norma a las exigencias legales, esto es, al procedimiento de reforma de dicha demarcación". Y describe cada uno de los trámites de la laboriosa preparación del proyecto, ajustados al artículo 275 de la Ley Hipotecaria, 482 del Reglamento Hipotecario y 14 del Reglamento del Registro Mercantil. La memoria económica observa que el proyecto de Real Decreto no genera gasto alguno para el Erario Público, ya que la intervención de la Administración General del Estado mediante la correspondiente manifestación de la potestad reglamentaria se centra en ordenar la demarcación de unos funcionarios públicos cuya retribución no se produce contra partida presupuestaria alguna. Tampoco tiene impacto económico alguno en la sociedad en general, sin perjuicio del sacrificio económico que pueda producirse a título individual, sacrificio que debe ser soportado por los mismos pues se funda en un interés general superior. El informe sobre impacto de género explica que "atendido el contenido del Proyecto de la norma, el mismo carece de efecto alguno y, por tanto de impacto por razón de género, al regular una cuestión meramente organizativa como es el número de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, su capitalidad y el régimen de división personal o material de los mismos". Séptimo.- Obra en el expediente un segundo informe de la Secretaría General Técnica, que data de 23 de noviembre de 2006, de idéntico contenido al primero. Octavo.- Obra en el expediente una nota de la Dirección General instructora de 23 de noviembre de 2006 en la que se da cuenta del contenido completo del mismo, que supera los 24.000 páginas. Informa qué consta en formato papel -exclusivamente las versiones del proyecto, las memorias justificativa, económica y de impacto de género, los informes de la Secretaría General Técnica y acreditación del cumplimiento del procedimiento debido- y qué en formato electrónico, en el CD-ROM que se adjunta. Las 51 cajas que integran el expediente tienen el siguiente contenido. La caja 1 contiene la Resolución-Circular de la Dirección General de los Registros y del Notariado, con fecha 25 de octubre de 2004, por la que se solicitan a todos los Registros de la Propiedad y Mercantiles certificación del número de inscripciones, anotaciones y cancelaciones correspondientes a los años 2002, 2003 y primer semestre del 2004 por términos municipales o secciones, así como otros datos estadísticos, de conformidad con lo establecido en el Reglamento Hipotecario. Asimismo se acredita la notificación de dicha Resolución- Circular a todos los Registros de la Propiedad y Mercantiles. Las cajas 2 a 15 incluyen la certificación de los datos estadísticos remitidos por los Registros de la Propiedad y Mercantiles. La caja 16 contiene el texto del proyecto de Real Decreto que se sometió a los informes previstos en el artículo 482 del Reglamento Hipotecario. El contenido de la caja 17 es la solicitud de informes sobre el anterior proyecto de Real Decreto, y se acredita notificación. Se interesa que recaben dicho informe al Decano del Colegio de Registradores, a todos los Registros de la Propiedad y Mercantiles, a las Comunidades Autónomas, a los Colegios Notariales, a los Tribunales Superiores de Justicia, a las Diputaciones Provinciales y a los Consejos y Cabildos Insulares. En consideración a las numerosas peticiones recibidas al efecto, la Dirección General de los Registros y del Notariado concedió mediante escrito la ampliación del plazo para la emisión de los informes. También se recogen diversas comunicaciones de distintos organismos sobre la petición de informe del proyecto. En la caja 18 se encuentra el texto del complemento del proyecto y a su vez se solicitan informes relativos al anterior complemento a los órganos citados en el anterior apartado. Asimismo se les comunica la suspensión y reanudación del plazo para la emisión del informe. Las cajas 19 a 44 contienen los informes emitidos. Los extractos de dichos informes favorables y desfavorables están en las cajas 45 y 46. Las cajas 47, 48 y 49 recogen las comunicaciones telemáticas entre distintos órganos. La caja 50 contiene una versión del proyecto. En la caja 51 figuran las tablas- resumen de los informes emitidos por las siguientes Comunidades Autónomas: Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia, La Rioja, Illes Balears, Madrid, Navarra, País Vasco, Principado de Asturias, Murcia, Comunidad Valenciana y también por la Ciudad de Ceuta. La caja 52 contiene la versión del proyecto sometido dictamen del Consejo de Estado, con fecha 22 de noviembre de 2006. El CD-ROM adjunto sólo contiene la documentación correspondiente a las cajas 1, 16, 17, 18, 50, 51 y 52. Noveno.- Solicitado por el Consejo de Estado, fue remitido a éste el informe emitido por el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, al no figurar en el expediente remitido ni en soporte papel ni en el CD-ROM adjunto. El informe fue elaborado en septiembre de 2005 sobre un borrador de demarcación que proyectaba crear 450 nuevas oficinas, casi un 50% más de las 993 entonces existentes. Manifiesta el Colegio que "no se opone a la demarcación. Es más, la propicia y aconseja, puesto que con ella se debe y se puede mejorar el servicio público registral". Pero critica el incumplimiento de los límites de la discrecionalidad administrativa y la falta de proporcionalidad y de oportunidad de la nueva demarcación, teniendo en cuenta que la anterior de 2000 supuso la creación de cuarenta y ocho nuevos registros. Desde entonces han transcurrido cinco años, "y por tanto lo que corresponde en este momento es una revisión parcial de la demarcación (...) Sin embargo, la demarcación proyectada es una demarcación total. Lo prueba el hecho de que para su propuesta se han solicitado informes a la totalidad de los registros de España (...) Es evidente que el Gobierno de la nación tiene plena potestad para revisar el criterio seguido en un Real Decreto anterior. La duda surge en si esa modificación puede llevarse a cabo sin motivación alguna". Y más adelante: "El Real Decreto no tiene en cuenta ningún criterio objetivo sobre el volumen de documentación presentado en los registros, o al menos tal criterio no se explicita en ningún momento". Y por último: "No cabe duda de que el tráfico civil, especialmente el inmobiliario, y el mercantil han aumentado señaladamente en España durante los últimos veinticinco años, y ello es debido a las características económicas de la nación, a la trascendencia del negocio inmobiliario en el PIB y a la modernización y adaptación del comerciante a las nuevas fórmulas societarias. Sin embargo, esta afirmación, que nadie puede poner en duda y que supone en determinados casos un incremento de la titulación que se presenta en los Registros, no puede, por su simple exposición, motivar un incremento del 50% de las oficinas registrales". Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente para dictamen. Pendiente éste de emitirse, el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España solicitó y obtuvo audiencia ante el Consejo de Estado y presentó escrito el 25 de enero de 2007. Expone que la finalidad del nuevo escrito es poner de manifiesto dos órdenes de consideraciones. El primero se refiere al trámite de audiencia concedido a los Registradores afectados. Es cierto, se dice, que la DGRN "concedió desde el punto de vista formal trámite de audiencia a los registradores afectados por la demarcación"; ahora bien, añade el Colegio, en muchos de los Registros se indicaba respecto a su circunscripción sólo "a determinar según informes", mientras que en otros ya se fijaba el nuevo ámbito competencial. Considera el Colegio que debería darse nuevo trámite de audiencia a estos registradores afectados por la demarcación cuya circunscripción estaba entonces por determinar. Por otra parte, el Colegio informa de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Cataluña, cuyo artículo 147 regula la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de Notarías y Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. 1.- El artículo 275 de la Ley Hipotecaria, en su primer párrafo, dice así: "El Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y con las formalidades reglamentarias, cuando así convenga al servicio público, atendido el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al Consejo de Estado, acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad en determinadas localidades, así como la modificación o supresión de los existentes". Por su parte, el artículo 482 del Reglamento Hipotecario es del siguiente tenor: "La creación o supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo se podrá abrir información pública en los municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado". Finalmente, el primer párrafo del artículo 14 del Reglamento del Registro Mercantil dice que "el número de Registradores que estarán a cargo de cada Registro Mercantil se determinará mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Justicia". Se deduce de los textos normativos citados que la creación de nuevos Registros tiene que aprobarse por Real Decreto, el cual está sujeto a determinados requisitos materiales y formales. Entre los materiales, es preciso que la modificación convenga al servicio público, atendido el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales. Entre los formales, unas especiales "formalidades reglamentarias", como son la reunión de datos estadísticos, informes de una pluralidad de organismos y Administraciones, y dictamen del Consejo de Estado. Se constata que han sido cumplidas todas las formalidades exigidas: se llevó a cabo en 2004 y 2005 una estadística con datos suministrados por todos los Registros de la Propiedad de España y a la luz de la información reunida se inició el procedimiento de modificación de demarcación registral y se recabaron todos los informes preceptivos. Y, una vez preparado un primer borrador de nueva demarcación, fue remitido a todos los Registradores afectados, que pudieron presentar las alegaciones oportunas y la mayoría lo hicieron. No le es exigible al órgano instructor que el borrador remitido a los Registradores sea el definitivo ni la ley le obliga a que se abstenga de introducir cambios en él o que, modificado en algún punto, deba abrirse nueva audiencia, pues si así se hiciera este complejo procedimiento de modificación de la demarcación se enredaría en trámites interminables. Han podido alegar todos los Registradores así como el Colegio que los representa, y en consecuencia se considera que ha sido cumplido correctamente el debido trámite de audiencia de las personas, entidades y sectores interesados. 2.- Desde la perspectiva de la competencia para la aprobación del Real Decreto ahora proyectado, es oportuno tomar en consideración la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Cataluña, cuyo artículo 147.1 c) atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia para el establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios. Cabe plantearse el efecto de esta ley orgánica sobre las competencias del Gobierno para aprobar un Real Decreto que modifica Registros radicados en la Comunidad Autónoma catalana. El Consejo de Estado ha de reiterar aquí lo ya manifestado con relación al proyecto de Real Decreto sobre demarcación notarial, actualmente en tramitación y objeto del reciente Dictamen 2476/2006, de 25 de enero de 2007, pues ambas competencias de modificación de demarcación, la registral y la notarial, corren parejas y son consideradas conjuntamente en el nuevo Estatuto. Dicho dictamen, que a su vez cita el anterior 2466/2006 relativo al Real Decreto sobre modificación del Reglamento Notarial, parte en su análisis del artículo 149.1.8 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación civil, que incluye, en todo caso, la ordenación de los registros e instrumentos públicos. En interpretación de este precepto, las Sentencias del Tribunal Constitucional 97/1989 y 87/1989 sentaron la doctrina de que las competencias asumidas en los Estatutos sólo hacían referencia al nombramiento de los Registradores y Notarios y a la participación en las demarcaciones registrales y notariales, de donde se sigue que las normas que aseguraban esta participación autonómica en los procedimientos de demarcación se ajustaban al orden de distribución de competencias que resulta del bloque de constitucionalidad. Sobre la repercusión del Estatuto en este orden de distribución de competencias razonaba el dictamen que el ejercicio práctico de las ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del ordenamiento jurídico aplicable -y, a propósito del presente expediente, cabe añadir que las únicas normas existentes sobre revisión de la demarcación registral se encuentran hoy en la Ley Hipotecaria-, y que, hasta que esta reforma se produzca, "los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado momento constitucional, le son propias (como es el caso de la determinación y revisión de la demarcación notarial), pues es su deber y obligación constitucional el velar por que los servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes". A lo que el dictamen añadía que ese ejercicio previo de competencias por el Gobierno "no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad -manteniendo o modificando la demarcación ahora en proyecto, caso de aprobarse definitivamente-, con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial. En definitiva, la aprobación de la demarcación notarial en virtud del proyecto consultado no supone, a priori, el blindaje en el territorio de esa Comunidad Autónoma de una revisión realizada en su momento por quien era el titular de la competencia (el Estado), conforme a unos criterios que pueden no ser compartidos por el nuevo titular de la competencia (por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Cataluña)". La doctrina expuesta en el citado dictamen es aplicable al presente proyecto de Real Decreto y por las mismas razones se entiende que la presente revisión de la demarcación registral es conforme a Derecho porque se ajusta a la legislación actualmente vigente sobre la materia, que hoy se encuentra únicamente en la Ley Hipotecaria. 3.- En cuanto a la justificación material de la modificación, la memoria explica su conveniencia para el servicio público, basada precisamente en el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales. Desde la encuesta anterior, realizada en 1997, la última realizada indica que se ha producido, dice dicha memoria, un "incremento exponencial de la titulación", lo que recomienda aumentar el número de Registradores para mejor atender el servicio público, además de otras circunstancias que también lo aconsejarían, como el mayor número de las solicitudes de publicidad o la nueva realidad jurídica creada por la entrada en vigor de leyes que afectan al funcionamiento de los Registros. En septiembre de 2005 el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España emitió informe sobre el proyecto y, aunque favorable, se decía, a la demarcación, consideraba desproporcionada la dimensión de la misma, que en ese primer borrador entrañaba la creación de 450 nuevas oficinas. El proyecto remitido a consulta, según se lee en su preámbulo, supone la creación de 281 nuevos Registros de la Propiedad y 21 plazas de Registradores Mercantiles y de Bienes Muebles, en total, poco arriba de 300 nuevos Registros y plazas. En consecuencia, las alegaciones sobre el carácter desproporcionado de la reforma han perdido en una parte su fundamento cuando el alcance material de la misma es en número de Registros o plazas unos 150 inferior al del borrador que informó el Colegio, acaso por haber atendido el órgano instructor las razones expuestas por el Colegio o por los propios Registradores afectados por el primer borrador, que ahora el proyecto deja en la situación actual, sin modificar. Queda subsistente, a juicio del Consejo de Estado, la demanda del Colegio de una más detallada explicación en el expediente no ya de la necesidad de una nueva demarcación, aceptada por todas las partes, sino de la dimensión de la misma, la cual, pese al recorte experimentado en la tramitación, con sus 300 nuevos Registros y plazas, sigue siendo la más amplia de toda la historia registral, notoriamente superior, por ejemplo, a la operada en el año 2000, que se circunscribió a la creación de 48 nuevos Registros. Es de público conocimiento el incremento, descrito en la memoria como "exponencial", de la creación de vivienda en España, que se calcula equivalente a la sumada por todo el resto de Europa, y que redunda directamente en una subida del volumen y movimiento de la titulación registral, criterios que conforme a la Ley Hipotecaria deben tenerse en cuenta a la hora de ponderar la conveniencia para el servicio público de una nueva demarcación. La encuesta comprensiva de todos los Registros de España muestra que se han reunido todos los datos interesantes para determinar el alcance de la demarcación, y el hecho mismo de que, en el curso de la tramitación, el número de las oficinas afectadas por la demarcación haya pasado de 450 a 300, indica que se ha realizado el necesario estudio individualizado de cada oficina y que en muchos casos se han estimado atendibles las razones aducidas por el Registrador que se oponía a la creación de nuevos Registros, una vez evaluados todos los datos y las alegaciones presentadas. Con todo, una demarcación de tan alto bordo, única en su historia, que supone un incremento de en torno a un 30% de la cifra total de Registros en España, pide una explicación más precisa, basada en datos objetivos y contrastables, de las proporciones generales que ha alcanzado. No hubiera sido tampoco objetable, dadas sus dimensiones, que la reforma emprendida se hubiera realizado en varias fases y no de una sola vez. Pues, entre otras posibles reflexiones, no oculta el Consejo de Estado la preocupación que le suscita la perspectiva de trescientas nuevas plazas de funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Registradores de la Propiedad que deberán cubrirse en una próxima convocatoria de oposiciones, y el riesgo de que una demanda tan masiva de nuevos miembros del Cuerpo no pueda ser atendida manteniendo la alta calidad técnica y profesional de los funcionarios que actualmente sirven en los Registros. 4.- El apartado primero de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 dice así: "La demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del artículo 275 de la Ley Hipotecaria". Debe distinguirse en el orden conceptual, como preámbulo de las observaciones que siguen, y para interpretar la anterior disposición, entre revisión y Real Decreto de modificación de demarcación. La revisión es un estudio, parcial o total, del estado de los Registros en España, que deberá realizarse periódicamente, y el Real Decreto se aprobará siempre que, a consecuencia de ese estudio previo, se entienda conviene al servicio público, sin límite de tiempo. La distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los Reales Decretos de demarcación, no se halla ni en la Ley Hipotecaria ni en su Reglamento, y no es claro en la norma si se predica de los estudios previos o del Real Decreto. En todo caso, es incuestionable que el Gobierno puede emprender la modificación de la demarcación registral siempre que concurran los requisitos exigidos por la ley, conveniencia del servicio público, atendido el volumen y movimiento de la titulación, y que esa potestad, que es también un deber, no puede resultar condicionada por el real decreto que aprueba la demarcación anterior, pues un real decreto no ha de imponer límites temporales al ejercicio de una potestad donde la ley no los establece, límites que pueden ser derogados por el mismo órgano -el Gobierno- al que se quiere limitar. Por consiguiente, aun aquellas nuevas demarcaciones que por su naturaleza implican una revisión total, podrán ser llevadas a cabo por el Gobierno sin esperar que venza el plazo de diez años establecido en el Real Decreto 398/2000, si así lo aconseja el servicio público. Es cierto que ni en la vigente disposición final ni en todo el expediente remitido se encuentran criterios seguros que permitan distinguir entre esas dos clases de revisiones, las parciales y las totales. Dicho esto, parece evidente que la que se somete al presente dictamen del Consejo de Estado entraña una revisión total. El contenido de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 se repite literalmente en la disposición final tercera del proyecto y en ambas se dice que la demarcación se revisará en su totalidad "transcurridos diez años desde la presente revisión total". Y en efecto, el hecho de que la encuesta haya comprendido a todos los Registros de España, que todos ellos hayan sido consultados, todas las Comunidades Autónomas, todos los Tribunales Superiores de Justicia, etcétera, así como la magnitud de la modificación de la demarcación registral, la mayor de su historia, indican que, de ser necesario calificar la revisión de alguna forma, ésta se ajustaría con mayor naturalidad a la categoría de "total", reservándose la de "parcial" a otras menores en número de oficinas o de territorios afectados. Parece confirmarlo así el que en el preámbulo se afirme que con la presente demarcación se acomete "el diseño de un nuevo mapa de las oficinas registrales". Y el Colegio de Registradores coincide en considerar esta revisión como total, sin que ello obste a la competencia del Gobierno para realizarla sin esperar al año 2010, pues, dice su informe, "es evidente que el Gobierno de la nación tiene plena potestad para revisar el criterio seguido en un Real Decreto anterior". Los anteriores razonamientos demuestran que el Ministerio debería haber dispensado alguna atención -en la memoria justificativa y en el preámbulo del Real Decreto proyectado- al Derecho vigente en este momento, la disposición final segunda del Real Decreto 389/2000, y haber tomado posición expresa respecto a su contenido, sin temor a separarse de lo en él previsto. En lugar de ello, parece haber optado por intentar no contradecirlo por la vía improbable de entender la presente demarcación como una revisión parcial. Así, en la memoria justificativa (pág. 6) se lee que la estadística realizada demostró "que era absolutamente imprescindible abordar una revisión parcial de la demarcación registral, por más que dicha revisión abarcase a numerosos Registros". Y el preámbulo desde su párrafo segundo enmarca sus consideraciones con la mención de las revisiones parciales permitidas por la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, sin aludir en ningún momento a la revisión total (a continuación desarrolla una línea de argumentación, iniciada con una adversativa, "sin embargo...," de la que no es posible deducir si contradice el proclamado carácter parcial de la revisión o lo confirma). Como se ha dicho, la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 se repite en su literalidad en la disposición final tercera del proyecto. Las observaciones que siguen pueden ser útiles tanto si se estimara conveniente derogar o modificar la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 -decisión que estaría fundada en la voluntad de eliminar del ordenamiento español, por seguridad jurídica, una norma expresamente contradicha-, como, sobre todo, para la disposición del proyecto objeto del presente dictamen. En su actual tenor, la primera proposición -"la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total"- podría interpretarse que establece una obligación de revisar a los diez años, sin excluir poder hacerlo antes. Pero cuando en la segunda se dice que también podrán realizarse revisiones parciales transcurridos solamente cinco años, es inevitable entender que antes de diez años, conforme a esa disposición final, no debería llevarse a cabo una revisión total. Vista la experiencia de los últimos reales decretos, lo más acertado sería establecer la obligación por parte del Ministerio de Justicia de promover, en el plazo máximo que se convenga, cinco o diez años, un estudio y valoración del estado de la demarcación vigente, con encuestas parciales o totales, y solo en el caso de que de esa investigación se siga la conveniencia para el servicio público de una nueva demarcación, proceder a realizarla, sin establecer límites temporales, que se aplicarían sólo a los estudios previos, no a la demarcación misma, que dependería sólo del interés general y no de unos plazos predeterminados. Nótese que en la vigente disposición final sólo se menciona la ponderación de "las necesidades del servicio" del artículo 275 de la Ley Hipotecaria en el supuesto de revisión parcial, como si la total estuviera exenta de ese requisito, lo cual sería un contrasentido. En suma, convendría dar nueva redacción a la disposición final tercera del proyecto de Real Decreto para distinguir entre estudios previos enderezados a analizar al estado de la demarcación vigente, estudios que deberían realizarse en un plazo regular de tiempo, y las modificaciones efectivas de la demarcación por real decreto, que, sean parciales o totales, y sin consideración al tiempo transcurrido, procederán siempre que convenga al servicio público. 5.- Se considera positivo que en este proyecto, a diferencia de los anteriores, se haya remitido a los anexos el listado de los Registros afectados por la modificación y dejado en el articulado exclusivamente la enunciación escueta del mandato (el establecimiento de nuevos Registros, la división material o personal de estos), porque ello contribuye a la más fácil identificación y visión intuitiva de los artículos y disposiciones del Real Decreto. El proyecto sometido a consulta sigue estrechamente la estructura y buena parte del contenido del último Real Decreto sobre la misma materia, el 398/2000, de 24 de marzo, que modificó la demarcación y la capitalidad de determinados Registros de la Propiedad y Mercantiles. En ambos se crean nuevos Registros, se dividen material y personalmente, se establece la línea divisoria, se fija dónde situar los Registros en supuestos de segregación, se establecen normas sobre concurso especial y ordinario, se exceptúa la regla del artículo 497 del Reglamento Hipotecario, se contemplan autorizaciones a favor del Ministro de Justicia y la Dirección General de los Registros y del Notariado, se prevén revisiones totales y parciales de la demarcación, y se permite el nombramiento de Registradores accidentales. El Dictamen del Consejo de Estado 405/2000, de 17 de febrero de 2000, examinó el proyecto que sería el Real Decreto 398/2000 y las observaciones realizadas sobre él, ninguna de ellas objetante de la modificación, son válidas también para el presente proyecto. El Real Decreto 398/2000 y el presente proyecto se titulan de modificación de la demarcación y capitalidad de determinados Registros. El Real Decreto 398/2000 contiene un artículo 3 sobre cambio de capitalidad de Registros. Ese artículo no existe en el proyecto sometido a consulta. Cabe plantearse si sigue siendo cierto o no que este proyecto modifica la capitalidad de determinados Registros y en ese sentido si su título describe adecuadamente su contenido. La disposición final primera modifica el artículo 16 del Reglamento del Registro Mercantil. En el primer apartado se mantiene la regla de que los Registros Mercantiles estarán establecidos en todas las capitales de provincia y además en determinadas ciudades no capitales, en el listado allí recogido, al que el proyecto añade Santiago de Compostela. La nueva letra l) del segundo apartado del mismo artículo define la circunscripción del nuevo Registro Mercantil de Santiago de Compostela. La creación de un nuevo Registro Mercantil en población distinta de capital de provincia, dice el actual apartado tercero, requiere que se acuerde por "necesidades del servicio" y "se hará mediante Real Decreto a propuesta del Ministerio de Justicia, previa audiencia del Consejo de Estado y con informe de la Comunidad Autónoma afectada". Uno de los inconvenientes de los proyectos que, como el presente, abordan una modificación masiva, que afecta a varios cientos de Registros, es que muy difícilmente puede justificarse en la memoria o en el preámbulo cada una de las decisiones que se adoptan, que tendrían una consideración independiente y específica si se plasmaran en textos normativos autónomos. En lo que se refiere a la creación de este nuevo Registro Mercantil en Santiago de Compostela, mediante modificación expresa del artículo 16 del Reglamento, la memoria no explica la necesidad del servicio, quizá porque la considere justificada en la amplia documentación reunida en las 51 cajas (de las cuales, además de un escueto expediente en papel, al Consejo de Estado sólo se ha remitido en soporte digital información de siete de ellas), o porque por notoria (la creciente actividad empresarial y societaria radicada en Santiago) se entiende que no necesita ulterior explicación, lo cual, desde la perspectiva del procedimiento, no sería correcto. El volumen e importancia de la nueva demarcación demuestran que el Ministerio acierta al promover ésta sin esperar más años. Pero, al final del dictamen, y como observación final, el Consejo de Estado vuelve a manifestar su preocupación sobre las consecuencias de la ejecución inmediata y general, de un solo golpe, de una modificación de tan dilatado alcance, que estaría vigente al día siguiente de la publicación oficial del real decreto que lo aprueba, y que supone la creación de cientos de oficinas nuevas, contratación de personal y formación de funcionarios cualificados en altísimo número, que, en particular en lo que a dicha formación se refiere, requiere tiempo y selección. Por ello, una ejecución de la demarcación por fases o una entrada en vigor más tardía o escalonada, podría ser, a juicio del Consejo de Estado, muy recomendable. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del dictamen, puede V. E. elevar a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto objeto de la presente consulta." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. PRIVATE Madrid, 8 de febrero de 2007 EL SECRETARIO GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA. Noticias & Eventos Publicado el 21-2-2014UNA PAUSA PARA REFLEXIONAR

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 artículo 14
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 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 497
 artículo 16
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 artículo 482
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 artículo 147
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 artículo 275
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