Source: https://www.senat.fr/rap/l16-309/l16-30910.html
Timestamp: 2020-04-01 09:16:58+00:00

Document:
L'article 4 complète le cadre juridique qui résulte de l'entrée en vigueur d'une disposition de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs, dont notre collègue François Bonhomme avait été le rapporteur95(*).
· La réalisation d'enquêtes administratives dans le secteur des transports
Aux fins de garantir la sécurité des voyageurs ou celle du transport de matières dangereuses, l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure autorise désormais que les décisions de recrutement et d'affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport de marchandises dangereuses soumises à l'obligation d'adopter un plan de sûreté soient précédées d'enquêtes administratives, consistant en la consultation du casier judiciaire et des fichiers de police, destinées à vérifier que le comportement des personnes intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. Dans ce cadre, il appartiendra à l'employeur d'informer par écrit la personne qui postule à un tel emploi qu'elle est susceptible de faire l'objet d'une telle enquête.
De telles enquêtes administratives pourront également concerner, parmi les personnels exerçant les fonctions mentionnées ci-dessus, ceux qui sont déjà en fonction et dont le comportement laisse apparaître des doutes sur la compatibilité avec l'exercice des missions pour lesquelles ils ont été recrutés ou affectés. Dans ce second cas, l'enquête pourra être conduite à la demande de l'employeur ou à l'initiative de l'autorité administrative.
La réalisation d'une telle enquête n'a pas vocation à être systématique et il appartiendra au ministre de l'intérieur de décider des suites à donner à une telle demande au regard des justifications apportées par l'employeur.
· Le champ couvert par ces dispositions
Selon les précisions fournies par l'étude d'impact96(*), le nombre d'emplois couverts par ces dispositions s'élève à 189 000 environ. Leur champ d'application recouvre des secteurs aussi divers que le transport ferroviaire, routier ou maritime et des métiers aussi diversifiés que les conducteurs de la SNCF ou de la RATP, leurs agents de sûreté ou les conducteurs de transport de marchandises dangereuses.
· Les suites données à l'enquête
S'agissant des suites à donner à l'enquête administrative, l'article L. 114-2 se limite à préciser que l'autorité administrative avise sans délai l'employeur de son résultat et précise si le comportement de cette personne donne des raisons sérieuses de penser qu'elle est susceptible, à l'occasion de ses fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l'ordre publics.
Dans le projet de décret d'application de ces dispositions préparé par le Gouvernement, il est indiqué que le ministre de l'intérieur ne transmet à l'employeur que le sens de son avis, à savoir que le comportement de l'intéressé est compatible ou incompatible avec l'exercice des fonctions.
Pour les personnes candidates à l'exercice d'une telle fonction, l'enquête administrative permettra à l'employeur d'écarter la candidature. En revanche, une difficulté se pose pour les personnes déjà en fonction dans les champs couverts par ce dispositif dans la mesure où il convient de préciser les conditions dans lesquelles l'employeur, et lui seul, pourrait tirer les conséquences d'un avis d'incompatibilité. En effet, contrairement à la situation prévalant pour les emplois soumis à habilitation ou agrément délivré par l'autorité administrative, l'employeur sera, dans le cadre de l'article L. 114-2, le seul responsable des conséquences à donner aux résultats de l'enquête administrative.
Le Gouvernement envisageait ainsi, dans son projet de décret d'application, de permettre aux employeurs de rompre le contrat de travail en cas d'avis d'incompatibilité et dans le cas où il lui aurait été impossible de proposer au salarié, compte tenu de ses compétences, une autre affectation.
Toutefois, lors de l'examen du projet de décret, le Conseil d'État a estimé que de telles dispositions relevaient du domaine de la loi au titre du droit du travail dont l'article 34 de la Constitution confie au législateur la détermination des principes fondamentaux.
Le code du travail imposant l'existence d'une « cause réelle et sérieuse » pour licencier un salarié et la loi ayant la possibilité de qualifier certaines situations comme motif de licenciement97(*), le Conseil d'État a par conséquent invité le Gouvernement à soumettre au Parlement un complément législatif au cadre juridique de l'article L. 114-2 afin de sécuriser la situation des employeurs qui souhaiteraient tirer les conséquences d'un avis d'incompatibilité et les droits des personnels impactés par de telles enquêtes.
· Les compléments apportés par le projet de loi
L'article 4 du projet de loi précise à cet égard que lorsque le résultat d'une telle enquête administrative fait définitivement apparaître, le cas échéant après épuisement des voies de recours devant le juge administratif, que le comportement du salarié concerné est incompatible avec l'exercice des missions pour lesquelles il a été recruté ou affecté, l'employeur peut engager à son encontre une procédure de licenciement dès lors qu'il n'est pas en mesure de lui proposer un emploi, autre que ceux en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens, correspondant à ses qualifications.
Cette incompatibilité constituerait la cause réelle et sérieuse du licenciement en application des dispositions du code du travail relatives à la rupture du contrat de travail pour motif personnel.
Serait ainsi posé le principe d'une possibilité pour le salarié, avant l'engagement de la procédure de licenciement, de contester devant la juridiction administrative les conclusions de l'enquête conduite par l'autorité administrative.
Selon les dispositions proposées par le Gouvernement dans le décret d'application, il appartiendrait à l'employeur d'informer le salarié des éléments circonstanciés l'ayant conduit à solliciter la réalisation d'une enquête administrative et de l'inviter à solliciter, dans les cinq jours, les motifs de l'avis d'incompatibilité auprès du ministre. Ces motifs seraient communiqués au salarié qui disposerait d'un délai de cinq jours pour présenter des observations. Au vu de ces observations, le ministre serait tenu de confirmer ou d'infirmer son avis et d'en informer le salarié et l'employeur. Cette décision de confirmation faisant grief, elle serait par conséquent susceptible d'un recours devant les juridictions administratives compétentes.
Dans l'attente du résultat de ces procédures, l'employeur se verrait reconnaître par la loi la possibilité de décider, à titre conservatoire et pendant la durée strictement nécessaire à la mise en oeuvre des suites qu'il entend donner au résultat de l'enquête qui lui est communiqué par l'autorité administrative, de retirer le salarié de son emploi, avec maintien du salaire.
Les dispositions de l'article L. 114-2 seraient applicables aux salariés des employeurs de droit privé, ainsi qu'au personnel des personnes publiques employé dans les conditions du droit privé, recrutés ou affectés sur les emplois entrant dans le champ d'application de cet article.
Votre rapporteur approuve l'économie générale des compléments apportés par l'article 4 du projet de loi. Ceux-ci permettent en effet de réserver à la juridiction administrative la partie contentieuse relative aux motifs mis en avant par l'autorité ministérielle pour conclure à l'incompatibilité du comportement du salarié avec l'exercice des fonctions. Il appartiendra ainsi aux juridictions prud'homales de statuer exclusivement sur la régularité de la procédure de licenciement sans se prononcer sur la légalité ou le bien-fondé des motifs mis en avant par l'autorité administrative. Ces compléments seront également de nature à sécuriser les employeurs qui s'estimeront dans l'obligation de licencier un personnel dont le comportement serait incompatible avec l'exercice de ses fonctions professionnelles et à ce dernier de se voir reconnaître un droit au recours contre la décision administrative faisant grief.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a cependant estimé utile d'apporter plusieurs aménagements à l'article 4 par l'amendement COM-44. Outre des améliorations rédactionnelles, cet amendement a pour objet de limiter la durée de la période transitoire pendant laquelle le salarié dont le comportement a été jugé incompatible avec l'exercice de ses fonctions peut être retiré de son emploi, avec maintien de son salaire, sans que son employeur puisse engager une procédure de licenciement. À cet effet, il limite, selon une procédure inspirée de celle qu'avait retenue le législateur en matière de plan de sauvegarde de l'emploi98(*), le délai dans lequel le salarié peut exercer son recours devant les juridictions administratives ainsi que celui dans lequel le tribunal administratif et la cour administrative d'appel doivent statuer et il précise que la procédure de licenciement peut être engagée lorsque la décision juridictionnelle est devenue définitive. Un tel dispositif est de nature à éviter que cette période transitoire ne dure trop longtemps, au détriment de l'employeur et du salarié. Il ne s'agit aucunement de créer une procédure contentieuse spécifique, mais bien d'ajuster les délais dans le respect des procédures de droit commun.
Par ailleurs, l'amendement vise à clarifier l'applicabilité des dispositions de l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure au personnel des entreprises publiques de transport régi par un statut (notamment la SNCF et la RATP). En effet, l'article L. 1211-1 du code du travail prévoit un mécanisme faisant prévaloir les dispositions statutaires sur les dispositions légales à objet identique en matière notamment de licenciement. Une interprétation restrictive de l'article L. 114-2 conduirait donc, en l'absence de disposition expresse contraire, à exclure son applicabilité pour les personnels régis par un statut, ce qui réduirait grandement sa portée et serait en contradiction avec l'intention initiale du législateur dans la loi du 22 mars 2016.
L'introduction de l'article 4 bis résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-45 présenté par son rapporteur. Il a pour objet de préciser les conditions d'échanges d'informations au sein des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure, définies à l'article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure dont une partie des dispositions ont été déclarées contraires à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel du 23 septembre 201699(*).
· La question des échanges d'informations
L'article L. 132-10-1 a été inséré dans le code de la sécurité intérieure avec l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement déposé par notre collègue député Dominique Raimbourg à la loi du 15 août 2014100(*).
Cet article a pour objet de préciser qu'au sein du conseil départemental de prévention de la délinquance et, le cas échéant, de la zone de sécurité prioritaire, l'état-major de sécurité et la cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure sont chargés d'animer et de coordonner, sur leur territoire, les actions conduites par l'administration pénitentiaire, les autres services de l'État, les collectivités territoriales, les associations et les autres personnes publiques ou privées, en vue de favoriser l'exécution des peines et prévenir la récidive.
Dans le cadre de leurs attributions, l'état-major de sécurité et la cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure se sont vus notamment reconnaître pour mission d'organiser les modalités du suivi et du contrôle en milieu ouvert, par les services et personnes publiques ou privées dont ils coordonnent l'action, des personnes condamnées sortant de détention, désignées par l'autorité judiciaire compte tenu de leur personnalité, de leur situation matérielle, familiale et sociale ainsi que des circonstances de la commission des faits. À cet effet, l'article L. 132-10-1 permet à l'état-major de sécurité et à la cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure :
- d'informer régulièrement les juridictions de l'application des peines ainsi que le service pénitentiaire d'insertion et de probation des conditions de mise en oeuvre, dans leur ressort, du suivi et du contrôle de ces personnes sortant de détention ;
- et, avant que ces dispositions ne soient censurées, de se voir transmettre par ces mêmes juridictions et ce même service toute information que ceux-ci jugent utile au bon déroulement du suivi et du contrôle de ces personnes.
· La censure du 23 septembre 2016
Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le syndicat de la magistrature et le syndicat des avocats de France, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur plusieurs griefs formulés à l'encontre de ces dispositions, parmi lesquels ceux fondés sur la méconnaissance de la garantie des droits proclamée à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de la liberté individuelle protégée par l'article 66 de la Constitution, qu'il a écartés.
Par ailleurs, les requérants invoquaient qu'en prévoyant l'échange d'informations entre ces autorités administratives et l'autorité judiciaire, ces dispositions avaient méconnu le droit au respect de la vie privée découlant de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le Conseil constitutionnel a fait droit à cette argumentation en estimant que le législateur avait porté une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée en ne définissant pas la nature des informations concernées et en ne limitant pas leur champ, quand bien même de tels échanges avaient pour but d'améliorer le suivi et le contrôle des personnes condamnées, de favoriser l'exécution des peines et de prévenir la récidive.
Votre rapporteur estime que cette censure est problématique en ce qu'elle amoindrit les capacités d'échanges d'informations au sein des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure qui sont pourtant utiles pour favoriser la réinsertion des personnes sortant de détention et prévenir la récidive.
En conséquence, par son amendement COM-45 adopté par votre commission, il propose de répondre aux griefs formulés par le Conseil constitutionnel en restreignant le champ des informations concernées aux seules informations liées au comportement des personnes en détention et aux modalités d'exécution de leur peine et en limitant ces échanges aux seules personnes dont le comportement est susceptible de constituer une menace pour la sécurité et l'ordre publics. En outre, cet amendement ajoute que toute personne destinataire d'une telle information serait tenue au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal (un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende).
L'article 5 aménage le dispositif de contrôle administratif des personnes de retour sur le territoire national susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique, dont la création résulte de l'article 52 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
· Présentation du dispositif de contrôle administratif
Les modalités de ce dispositif de contrôle administratif sont fixées aux articles L. 225-1 à L. 225-8 du code de la sécurité intérieure. L'élaboration d'un tel régime administratif était motivée par le fait qu'il n'est pas toujours possible, faute d'éléments suffisamment circonstanciés, d'engager des poursuites pénales à l'encontre d'individus suspectés d'avoir participé à des activités terroristes à l'étranger lors de leur retour sur le territoire national. Dans ces conditions, il a été jugé opportun de pouvoir les soumettre à un contrôle administratif temporaire, décidé par le ministre de l'intérieur, dans l'attente, le cas échéant, du recueil d'éléments permettant une judiciarisation du dossier.
Dans son avis sur la constitutionnalité et la compatibilité avec les engagements internationaux de la France de certaines mesures de prévention du risque de terrorisme, rendu le 17 décembre 2015 à la suite de questions qui lui avaient été posées par le ministre de l'intérieur, le Conseil d'État avait admis la constitutionnalité d'un tel dispositif sous certaines conditions.
Parmi les questions dont il avait été saisi par le ministre de l'intérieur, le Conseil d'État avait dû se prononcer sur la possibilité pour la loi de permettre un placement des personnes radicalisées et présentant des indices de dangerosité sous surveillance électronique ou sous assignation à résidence.
En réponse à cette question, le Conseil d'État avait fait valoir l'analyse suivante :
« L'assignation à résidence peut être plus ou moins contraignante selon l'objet de la mesure et la nature des risques qu'il s'agit de prévenir. Au titre de ces mesures peuvent notamment être prévues : l'obligation de résider dans un territoire donné plus ou moins restreint ; l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, avec une périodicité plus ou moins exigeante ; l'obligation de présence au domicile pendant une partie de la journée ; l'interdiction de voir certaines personnes.
Lorsque les contraintes imposées à l'intéressé excèdent par leur rigueur une restriction de la liberté de circulation, au point de le confiner en pratique en un lieu déterminé, fût-il son domicile, l'assignation à résidence est assimilable à une privation de liberté.
Hors période d'état d'urgence, une assignation à résidence « préventive » si contraignante par un confinement durable en un lieu déterminé qu'elle serait assimilable à une détention est impossible en dehors de toute condamnation ou contrôle judiciaire lié à une procédure pénale. Cette assignation à résidence porterait en effet atteinte à la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution des personnes concernées.
Seule une assignation à résidence qui se bornerait, pour les personnes radicalisées et présentant des indices de dangerosité, à restreindre leur liberté de circulation avec des modalités d'exécution laissant à l'intéressé une liberté de mouvement conciliable avec une vie familiale et professionnelle normale, pourrait, le cas échéant, être envisagée dans un cadre administratif. Elle devrait être prévue par la loi et comporter un degré de contraintes inférieur aux mesures prévues par l'article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. En tout état de cause, une telle mesure devrait être justifiée par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et être proportionnée à cet objectif, notamment quant à sa durée et aux contraintes qu'elle impose.
Ces mesures feraient l'objet de recours devant le juge administratif, y compris par la voie du référé-suspension ou du référé-liberté, et seraient soumises à son entier contrôle, dès lors que tel est déjà le cas, même en période d'urgence, ainsi qu'il résulte des décisions de section du Conseil d'État du 11 décembre 2015 (n° 395009 et autres). »
S'appuyant notamment sur cette analyse, le législateur avait ainsi accepté de créer un dispositif permettant, hors application de l'état d'urgence, d'assigner à résidence des individus de retour sur le territoire national et susceptibles de présenter une certaine dangerosité. Ces dispositions n'étant entrées en vigueur qu'avec la loi du 3 juin 2016 et l'état d'urgence étant, depuis cette date, demeuré applicable sur le territoire national, ce dispositif de contrôle administratif n'a pas encore trouvé à s'appliquer dans la mesure où les individus susceptibles d'entrer dans le cadre de celui-ci sont assignés à résidence en application de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
En vertu de l'article L. 225-1 du code de la sécurité intérieure, peut faire l'objet de ce contrôle, dès son retour sur le territoire national, « toute personne qui a quitté le territoire national et dont il existe des raisons sérieuses de penser que ce déplacement a pour but de rejoindre un théâtre d'opérations de groupements terroristes dans des conditions susceptibles de la conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français ».
Après en avoir informé le procureur de la République de Paris et dans le délai maximal d'un mois après son retour sur le territoire national, le ministre de l'intérieur peut faire obligation à la personne de :
- résider dans un périmètre géographique déterminé permettant à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle normale et, le cas échéant, l'astreindre à demeurer à son domicile ou, à défaut, dans un autre lieu à l'intérieur de ce périmètre, pendant une plage horaire fixée par le ministre, dans la limite de huit heures par vingt-quatre heures ;
- se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite de trois présentations par semaine, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés.
Initialement limitées à une durée maximale d'un mois, ces obligations pourront, avec la modification apportée par la loi de prorogation de l'état d'urgence du 21 juillet 2016101(*), être renouvelées deux fois.
En outre, le ministre de l'intérieur peut, dans les mêmes conditions, imposer à la personne, pour une durée de trois mois maximum, renouvelable une fois :
- de déclarer son domicile et tout changement de domicile ;
- de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics.
L'article L. 225-7 prévoit que la soustraction de la personne aux obligations fixées par le ministre de l'intérieur est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.
Afin de ne pas occasionner de confusion entre les modalités du contrôle administratif et l'engagement éventuel de poursuites pénales, il a été prévu, à l'article L. 225-5, que les obligations du contrôle administratif sont immédiatement levées par le ministre de l'intérieur en cas d'engagement de « poursuites judiciaires » à l'encontre de la personne.
Les modifications proposées par l'article 5 ont pour objet de cerner plus précisément les cas de poursuites judiciaires contraignant le ministre à abroger les obligations du contrôle administratif. En effet, en l'absence de précision sur la nature de ces « poursuites judiciaires », la rédaction de l'article L. 225-5 conduit paradoxalement le ministre de l'intérieur à devoir lever les obligations dans le cas où la personne soumise à ces obligations s'y soustrairait et où des poursuites seraient engagées à son encontre sur ce fondement. De même, l'engagement de poursuites pour des délits mineurs sans rapport avec les raisons ayant conduit l'autorité administrative, en raison de la dangerosité de la personne, à l'astreindre à ce contrôle la contraindrait également à lever les obligations.
Dans ces conditions, l'article 5 du projet de loi limite la levée des obligations du contrôle administratif aux seules poursuites judiciaires engagées sur le fondement de faits qualifiés d'actes de terrorisme par les articles 421-1 à 421-6 du code pénal et accompagnées de mesures restrictives102(*) ou privatives103(*) de liberté.
Votre rapporteur ne peut qu'approuver le bien-fondé d'une telle précision qui s'inscrit pleinement dans l'intention qu'avait poursuivi le législateur lors de l'élaboration de la loi du 3 juin 2016. Sur sa proposition, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-46.
L'article 6 autorise, sous certaines conditions, l'armement des agents de sécurité privée chargés d'une mission de protection de l'intégrité physique des personnes.
· Cadre juridique général de la sécurité privée
Les activités de protection de l'intégrité physique des personnes appartiennent aux quatre grandes filières des activités privées de sécurité telles qu'elles sont définies à l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure. Elles sont, à cet égard, régies par les dispositions du livre VI du même code et les agents exerçant de telles missions doivent être titulaires d'une carte professionnelle délivrée par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).
Selon les précisions fournies dans l'étude d'impact, il existait, à la date du 10 novembre 2016, 1 603 cartes professionnelles en cours de validité et portant la mention unique « protection physique des personnes ». Ce chiffre s'élève à 18 810 en tenant compte des cartes professionnelles qui comportent cette mention ainsi qu'une mention complémentaire relative à une autre activité (agent de surveillance et de gardiennage, agent de sûreté aéroportuaire, etc.). Il est toutefois à noter qu'en application de l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure l'exercice d'une activité de protection de l'intégrité physique des personnes exclut l'exercice simultané d'une autre activité. Dans les faits, environ 1 200 personnes exerceraient effectivement une telle activité.
· La prohibition légale de l'armement
En application de l'article L. 613-12 du code de la sécurité intérieure, les agents chargés de protéger l'intégrité physique des personnes n'ont pas le droit d'être armés.
Toutefois, par le biais de deux dispositifs réglementaires, il est possible d'assurer la protection armée de personnes menacées, par des agents privés.
L'article R. 315-5 du code de la sécurité intérieure permet au ministre de l'intérieur d'autoriser « toute personne exposée à des risques exceptionnels d'atteinte à sa vie, sur sa demande, à porter et transporter une arme de poing ». Ces personnes sont ainsi amenées à solliciter le port d'arme pour l'agent en charge de leur protection au prix d'une interprétation du texte qui ne le prévoit pas explicitement : le risque encouru par la personnalité protégée rejaillit sur l'accompagnateur, qui devient légitime à solliciter une autorisation de port d'arme. L'armement de l'accompagnateur, un professionnel, peut paraître parfois plus opportun que l'armement de la personnalité elle-même. Cependant, cet « accompagnateur » exerce, dans les faits, une activité de protection rapprochée avec une arme dont le port lui est interdit par l'article L. 613-12.
En outre, l'article R. 315-6 du code de la sécurité intérieure prévoit que « le ministre de l'intérieur peut autoriser par arrêté toute personnalité étrangère séjournant en France ainsi que les personnes assurant sa sécurité, sur la demande du gouvernement du pays dont cette personnalité est ressortissante, à détenir, porter et transporter une arme de poing et, dans les limites fixées au 1° de l'article R. 312-47, les munitions correspondantes ». Certaines personnalités étrangères se déplaçant dans un cadre privé font appel à des agents privés de sécurité pour assurer leur protection. Il peut alors s'agir d'agents étrangers, pour lesquels la vérification de la qualification et de la moralité s'avère difficile dans la mesure où les demandes sont effectuées par la voie diplomatique dans des délais contraints. Ainsi, la possibilité de faire appel à des agents privés armés établis sur le sol français permettrait de s'assurer de l'emploi d'agents formés et contrôlés au regard de la réglementation française. Cette faculté permettrait en outre de répondre à des critiques récurrentes liées aux distorsions de concurrence entraînées par l'état actuel de la réglementation.
Comme le souligne l'étude d'impact, depuis le début de l'année 2015, le nombre de demandes d'autorisation de port d'arme présentées au ministre de l'intérieur au titre de l'article R. 315-5 du code de la sécurité intérieure observe une tendance à la hausse et il est également constaté une diversification du profil des demandeurs. Ces demandes, qui font l'objet d'une instruction par les services du ministère de l'intérieur, sont de l'ordre de 70 chaque année, qu'il s'agisse de renouvellements de port d'arme ou de premières demandes. Les autorisations, délivrées ou renouvelées pour une durée d'un an maximum, concernent essentiellement la protection de cinq grandes catégories de personnalités (personnalités médiatiques, dirigeants de grandes entreprises, élus, journalistes et avocats particulièrement menacés).
· La clarification proposée par le projet de loi
Aux fins de clarification des ambiguïtés d'application des textes relatifs à ces agents de sécurité privée, l'article 6 du projet de loi modifie l'article L. 613-12 du code de la sécurité intérieure pour permettre, sous certaines conditions, l'armement des seuls agents chargés d'une mission de protection rapprochée. Cette possibilité serait ouverte exclusivement pour la protection d'une personne « exposée à des risques exceptionnels d'atteinte à sa vie ». La reprise de la terminologie utilisée à l'article R. 315-5 présente à cet égard l'intérêt de faire référence à une doctrine bien établie, le risque faisant l'objet d'une évaluation par les services de police territorialement compétents et la direction générale de la police nationale.
Comme le souligne l'étude d'impact, « le projet limite la possibilité d'être armés aux seuls agents en charge de la protection d'une personne exposée à des risques exceptionnels d'atteinte à sa vie. L'analyse « des risques exceptionnels » restera de la compétence centrale du ministre de l'intérieur. L'autorisation du port d'arme, par le ministre de l'intérieur, concernera donc un agent privé au regard de la mission de protection d'une personnalité identifiée. L'agent privé ne pourra porter l'arme que pour l'exercice de cette mission. L'arme devra être remisée lorsque la mission arrive à échéance. De cette manière, le ministère de l'intérieur sera en capacité de connaître quels sont les agents privés de protection en activité et armés sur son territoire. Cette connaissance permettra également de faciliter les contrôles du CNAPS ».
L'ouverture de cette possibilité permettra également de mieux structurer la filière des agents de sécurité chargés d'une telle mission de protection sous le contrôle étroit du CNAPS.
À cet égard, un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application de ces nouvelles dispositions, notamment « les conditions dans lesquelles est délivrée cette autorisation, celles dans lesquelles est vérifiée l'aptitude professionnelle des agents concernés, les catégories et types d'armes susceptibles d'être autorisés, les conditions de leur acquisition et de leur conservation et les conditions dans lesquelles les armes sont portées pendant le service et remisées en dehors du service ».
L'usage de l'arme par les agents de sécurité privée ne pourra s'effectuer que dans le cadre de la légitime défense régie par l'article 122-5 du code pénal.
Votre rapporteur approuve la volonté du Gouvernement de mieux structurer cette filière et a proposé à votre commission, qui l'a approuvé, un amendement COM-47 de rédaction globale de l'article 6 afin d'en améliorer la lisibilité.
Votre rapporteur entend par ailleurs mettre à profit l'examen de ces dispositions pour interpeller le Gouvernement, et le cas échéant envisager des modifications législatives, sur la question de l'armement des agents chargés d'une mission de surveillance et de gardiennage, qui relèvent des articles L. 613-1 à L. 613-7 du code de la sécurité intérieure. En effet, il est prévu, à l'article L. 613-5, que ces agents peuvent être armés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Or, ce décret n'a jamais été pris, ce qui a conduit les services du ministère de l'intérieur, par un mécanisme juridique incertain, à autoriser la défense armée par des sociétés de sécurité privée de certains lieux sensibles en s'appuyant sur les dispositions générales relatives au port d'armes fixées par l'article R. 312-38, dont l'application est limitée aux « entreprises qui se trouvent dans l'obligation d'assurer la sécurité de leurs biens ou le gardiennage de leurs immeubles ».
Il en résulte la situation paradoxale que seules les entreprises peuvent à cet égard recourir à des services de gardiennage dont les agents sont armés, alors que nombre d'autres lieux sensibles, qui ne sont pas des entreprises, pourraient trouver intérêt à recourir aux mêmes types de services, ce que la réglementation actuelle leur interdit.
Votre rapporteur considère par conséquent que l'examen du présent projet de loi pourrait constituer une occasion de clarifier ces dispositions.
Dans cette attente, votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
L'introduction de l'article 6 bis résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-50 rectifié présenté par son rapporteur. Il a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles les services spécialisés de renseignement mentionnés à l'article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure peuvent avoir accès à des informations couvertes par le secret de l'enquête ou de l'instruction dans le cadre exclusif de leurs missions de prévention du terrorisme.
La lutte contre le terrorisme, à laquelle concourent l'autorité judiciaire et les services spécialisés de renseignement, nécessite une coordination efficace entre la police administrative et la police judiciaire. Dans cette perspective, les services de renseignement alimentent les procédures judiciaires en application du deuxième alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale, auquel il est fait une référence explicite au troisième alinéa de l'article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure, et à l'occasion des réponses aux réquisitions judiciaires dont ces services sont saisis. À l'inverse, il apparaît indispensable que les services de renseignement puissent avoir accès à certains éléments figurant dans les procédures judiciaires lorsque leur connaissance est nécessaire à l'exercice de leurs missions en matière de prévention des actes terroristes.
Le principe du secret de l'enquête et de l'instruction garantit la sérénité des investigations judiciaires. Toutefois, cette règle n'est pas absolue et comporte certaines dérogations, notamment lorsqu'il s'agit d'une communication restreinte à une personne habilitée à en connaître : le secret est alors partagé. Le législateur a ainsi prévu des dérogations spécifiques, notamment à l'article 11-2 du code de procédure pénale créé par la loi du 14 avril 2016104(*), qui permet à l'administration d'être informée de certains éléments d'une procédure en cours concernant une personne qu'elle emploie.
Au regard de l'importance de l'enjeu en matière de prévention du terrorisme, il importe de clarifier le droit afin d'indiquer expressément que les services spécialisés de renseignement peuvent connaître des éléments figurant dans la procédure pénale (procès-verbaux d'audition, copie du contenu de certains supports, y compris numériques).
Pour ces motifs, il apparaît utile de prévoir la possibilité d'une communication aux seuls éléments figurant dans les procédures judiciaires portant sur des actes de terrorisme, tout en laissant à l'autorité judiciaire le soin d'apprécier si une telle communication n'est pas de nature à nuire à l'efficacité de la procédure pénale. Il est par ailleurs précisé que les informations communiquées ne peuvent faire l'objet d'un échange avec des services étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement et que les agents des services destinataires des communications des autorités judiciaires sont tenus par le secret professionnel à l'égard des informations reçues, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.
Le présent article, issu de la proposition de loi relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale, adoptée par le Sénat le 10 janvier 2017, vise à réduire de deux assesseurs le nombre de magistrats professionnels siégeant à la cour d'assises spécialement composée, compétente pour les crimes terroristes mais également pour les crimes d'atteintes à la sûreté de l'État, les crimes militaires commis en temps de paix, ainsi que les crimes de trafic de stupéfiants et de prolifération d'armes de destruction massive.
En effet, l'augmentation durable et sensible du contentieux terroriste criminel, notamment du fait de la politique pénale du parquet de Paris, place les juridictions parisiennes, dont les magistrats sont appelés à siéger dans les formations spécialement composées des cours d'assises, dans une situation très difficile. Même avec un renforcement des effectifs à court terme, la cour d'assises de Paris ne peut absorber la totalité de l'augmentation du contentieux terroriste tout en garantissant l'effectivité du droit à être jugé dans un délai raisonnable.
Afin de permettre une plus grande efficacité de la justice antiterroriste et d'audiencer notamment un plus grand nombre d'affaires, le présent amendement propose de réduire le nombre d'assesseurs de la cour d'assises spécialement composée prévue à l'article 698-6 du code de procédure pénale. Réduire le nombre de six à quatre en premier ressort et de huit à six en appel permettrait également d'améliorer l'activité des juridictions parisiennes, qui seraient proportionnellement moins sollicitées pour composer la cour dont les compétences dépassent la seule matière terroriste.
En 2017, à effectif constant d'assesseurs prévus pour juger les dossiers de terrorisme dans le cadre législatif actuel, il serait possible de juger 13 affaires supplémentaires de terrorisme de 5 jours chacune ou 6 affaires de 10 jours avec une composition à 4 assesseurs. Sur environ 300 jours, avec une composition à 4 assesseurs, ce sont environ 3 équivalents temps plein de magistrats qui seraient préservés.
À l'initiative de notre collègue Michel Mercier, rapporteur de la proposition de loi105(*), votre commission a adopté l'amendement COM-3 réduisant de deux assesseurs la composition de la cour d'assises définie à l'article 698-6 du code de procédure pénale.
Traduisant l'un des engagements pris par le ministre de l'intérieur en octobre 2016, l'article 7 aggrave les peines prévues en cas d'outrage commis contre des personnes dépositaires de l'autorité publique, telles que les policiers et les gendarmes, pour les porter à un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.
Défini à l'article 433-5 du code pénal, le délit d'outrage vise à réprimer toute expression orale, toute gestuelle ou tout support d'expression écrit ou imagé non rendu public ou tout envoi d'objet adressé à une personne chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de mission, « de nature à porter atteinte à sa dignité ou au respect dû à la fonction dont elle est investie ». Puni d'une peine de 7 500 euros d'amende quand la victime est une personne chargée d'une mission de service public, ce délit fait l'objet de peines aggravées lorsqu'il est commis à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique ou en réunion.
Peines encourues pour les délits d'outrage
(peine d'emprisonnement et amende)
Modification prévue par le projet de loi
Outrage à une personne chargée d'une mission de service public (art. 433-5, al. 1)
Outrage à une personne chargée d'une mission de service public, commis en réunion (art. 433-5, al. 4)
Six mois et 7 500 euros
Outrage à une personne dépositaire de l'autorité publique (art. 433-5, al. 2)
Un an et 15 000 euros
Outrage à une personne dépositaire de l'autorité publique, commis en réunion (art. 433-5, al. 4)
Deux ans et 30 000 euros
Outrage à un magistrat, un juré ou toute personne siégeant dans une formation juridictionnelle dans l'exercice de ses fonctions (art. 434-24)
En 2015, 17 644 condamnations pour outrage à personne dépositaire de l'autorité publique ont été prononcées. Le taux d'emprisonnement ferme106(*) s'élevait à 23,9 % avec un quantum d'emprisonnement moyen de 2,4 mois.
Les outrages commis envers les forces de l'ordre sont réprimés sur le fondement de l'outrage à une personne dépositaire de l'autorité publique. Cette qualification est susceptible de s'appliquer aux outrages commis envers un grand nombre de personnes.
Les personnes dépositaires de l'autorité publique
Cette notion n'est pas précisément définie par la loi. D'après la jurisprudence, peuvent être considérées comme tel, notamment :
- les représentants de l'État et des collectivités territoriales : notamment le président de la République, le Premier ministre, les ministres, les secrétaires d'État, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, le président du Conseil constitutionnel, les préfets et sous-préfets, les chefs de division et de bureau des préfectures, les présidents des conseils départementaux et régionaux, les directeurs et sous-directeurs régionaux et départementaux des services déconcentrés de l'État, les maires et les adjoints au maire ;
- les représentants de la force publique, à savoir les commandants de la force publique au sein de l'armée et de la gendarmerie, et les agents publics exerçant une fonction de police : les fonctionnaires de la police nationale, les agents de police municipale, les douaniers, les sapeurs-pompiers requis pour fournir un service d'ordre ou une escorte, les directeurs et le personnel des établissements pénitentiaires, les ingénieurs du génie rural et des eaux et forêts, les ingénieurs des travaux des eaux et forêts, les techniciens et agents assermentés de l'Office national des forêts, les gardes-chasse de l'Office national de la chasse, les gardes champêtres agissant dans leur fonction de police judiciaire ;
- les officiers ministériels lorsqu'ils exercent les fonctions pour lesquelles ils ont été investis : les notaires, les huissiers, qu'ils agissent à la requête d'un particulier ou qu'ils exécutent une décision de justice, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les greffiers des tribunaux de commerce ;
- les fonctionnaires exerçant des fonctions d'autorité définies par la loi ou le règlement : les recteurs, les doyens, les inspecteurs d'académie, les présidents d'université, les professeurs et instituteurs, les fonctionnaires de la direction générale des finances publiques, qui disposent d'un pouvoir de contrainte, les examinateurs du permis de conduire, les ingénieurs des Ponts et Chaussées, chargés de fonctions de contrôle et de surveillance, les ingénieurs du génie rural qui dirigent un remembrement ou encore les vétérinaires assermentés chargés du contrôle de la salubrité publique.
En sus de l'article 433-5 du code pénal, plusieurs dispositions légales incriminent les outrages commis envers des personnes investies d'une fonction particulière. Sont ainsi spécifiquement réprimés les outrages commis envers les membres du bureau électoral par les membres d'un collège électoral (article L. 102 du code électoral) ou encore les outrages commis par un militaire envers son supérieur (article L. 323-12 du code de justice militaire).
Les outrages commis envers les représentants du service public de la justice sont réprimés par un dispositif propre défini à l'article 434-24 du code pénal, aux éléments constitutifs identiques à ceux définis à l'article 433-5 du code pénal, à la différence qu'il protège les magistrats, les jurés ou toute personne siégeant dans une formation juridictionnelle.
Les peines sont doublées en comparaison avec l'outrage adressé à une personne dépositaire de l'autorité publique : un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende. Celles-ci sont portées à deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende lorsque l'infraction a eu lieu à l'audience.
En 2015, seulement 244 condamnations pour outrage à magistrat ou à juré ont été prononcées. Le taux d'emprisonnement ferme s'élevait toutefois à 42,4 % avec un quantum d'emprisonnement moyen de 2,8 mois.
Le conflit de qualification entre le code pénal et la loi du 29 juillet 1881
Le contentieux de l'outrage peut entrer en conflit avec la loi du 29 juillet 1881 : en effet, l'article 433-5 du code pénal réprime l'outrage « non rendu public ». À défaut, ce sont les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 qui s'appliquent.
Dans un arrêt récent du 1er mars 2016107(*), la chambre criminelle de la Cour de cassation a considéré que les expressions diffamatoires ou injurieuses proférées publiquement par l'un des moyens énoncés à l'article 23 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, contre un magistrat de l'ordre administratif ou judiciaire à raison de ses fonctions ou à l'occasion de leur exercice, sans être directement adressées à l'intéressé, ne pouvaient être poursuivies sur le fondement de l'article 434-24 du code pénal incriminant l'outrage à magistrat, mais seulement sur le fondement de la loi du 29 juillet 1881.
Quant aux outrages verbaux prononcés publiquement mais directement adressés aux personnes visées, la jurisprudence de la chambre criminelle retient jusqu'à présent l'application prioritaire du code pénal, en dérogation du principe selon lequel la loi spéciale prévaut sur la loi générale.
Le présent article répond aux revendications policières d'octobre 2016, les policiers considérant injustifié de réprimer différemment des comportements de « gravité similaire ». En conséquence, le délit d'outrage commis à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique serait réprimé des mêmes peines que l'outrage à magistrat, soit un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende au lieu de six mois d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende. Afin de respecter la cohérence de l'échelle des peines, le présent article aggraverait également les peines encourues en cas d'outrage en réunion à deux ans et 30 000 euros d'amende.
Cette aggravation est compatible tant avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui admet que des atteintes nécessaires, adaptées et proportionnées soient portées à l'exercice de la liberté d'expression108(*), qu'avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme fondée sur l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales109(*).
Si votre rapporteur approuve cette modification, il constate néanmoins que cette aggravation de la répression de l'outrage commis envers les personnes dépositaires de l'autorité publique a pour conséquence de l'aligner sur la répression du délit de rébellion. Définie à l'article 433-6 du code pénal comme « le fait d'opposer une résistance violente à une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public agissant, dans l'exercice de ses fonctions, pour l'exécution des lois, des ordres de l'autorité publique, des décisions ou mandats de justice », la rébellion semble caractériser un comportement plus grave que l'outrage. En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-52 rectifié visant à porter les peines encourues pour rébellion à deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende au lieu d'un an et 15 000 euros. Ces peines seraient portées à trois ans d'emprisonnement et à 45 000 euros d'amende lorsque le délit serait commis en réunion.
Aux fins d'amélioration des conditions de contrôle de la sécurité périmétrique des établissements pénitentiaires, l'article 8 élargit les prérogatives des agents de surveillance de l'administration pénitentiaire en leur permettant, sous certaines conditions, d'intervenir à l'extérieur des établissements. À cet effet, il serait inséré un article 12-1 dans la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
Comme régulièrement souligné dans les rapports pour avis que votre commission établit sur les crédits alloués par la loi de finances à l'administration pénitentiaire110(*), les établissements sont très régulièrement l'objet de projections d'objets illicites, qu'il s'agisse de téléphones portables, de produits stupéfiants, voire d'armes. De même, aux abords de certains établissements sont constatées des pratiques de « parloirs sauvages » entre personnes détenues et personnes extérieures à la détention.
Comme le souligne l'étude d'impact, en l'état actuel du droit en vigueur, les agents de l'administration pénitentiaire ne disposent, en dehors de l'enceinte des établissements pénitentiaires, « d'aucune prérogative légale, autres que celles prévues par l'article 73 du code de procédure pénale, qui sont applicables à tout citoyen, pour procéder au contrôle et, le cas échéant, à l'inspection visuelle et/ou fouille de bagages ainsi que la palpation de sécurité des personnes à l'égard desquelles existe une ou plusieurs raisons sérieuses de soupçonner qu'elles vont participer ou ont participé à des faits de projection à l'intérieur des établissements pénitentiaires de biens, matériels ou substances interdites en détention ou parloirs sauvages. Il en va de même des possibilités de rétention d'une personne jusqu'à l'arrivée des forces de sécurité intérieure ».
Pour tenter de répondre à cette problématique et renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires, le garde des sceaux a annoncé le 25 octobre 2016, dans le cadre d'un plan pour la sécurité pénitentiaire et la lutte contre la radicalisation violente, la création d'équipes de sécurité pénitentiaire ayant notamment pour mission de « participer à la sécurité périmétrique des établissements dans les limites du domaine pénitentiaire »111(*).
À cet effet, l'article 8 propose de donner aux agents de ces équipes des prérogatives similaires à celles qui ont été conférées aux équipes de sécurité de la SNCF et de la RATP par la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 précitée112(*).
Par conséquent, le nouvel article 12-1 qui serait inséré dans la loi pénitentiaire prévoit que les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire affectés aux équipes de sécurité pénitentiaire et individuellement désignés par le chef d'établissement ou par le directeur interrégional des services pénitentiaires puissent procéder, sur l'ensemble de l'emprise foncière affectée au service public pénitentiaire, au contrôle des personnes, autres que les personnes détenues, à l'égard desquelles existe une ou plusieurs raisons sérieuses de penser qu'elles se préparent à commettre une infraction portant atteinte à la sécurité de l'établissement pénitentiaire.
Dans le cadre de ce contrôle, ces personnels pourraient inviter la personne concernée à justifier, par tout moyen, de son identité, procéder à des palpations de sécurité, à l'inspection visuelle de ses bagages et, avec son consentement, à leur fouille. La palpation de sécurité devrait alors être faite par une personne de même sexe que la personne qui en ferait l'objet.
En cas de refus de se soumettre au contrôle ou d'impossibilité de justifier de son identité, la personne mentionnée au précédent alinéa pourrait être retenue jusqu'à l'arrivée de l'officier de police judiciaire territorialement compétent ou d'un agent de police judiciaire placé sous son contrôle. Le procureur serait immédiatement informé de la retenue et pourrait y mettre fin à tout moment
Votre rapporteur, tout en souscrivant aux objectifs poursuivis par cet article, souhaite néanmoins en améliorer l'efficacité. À cet effet, votre commission a, sur sa proposition, adopté deux amendements. L'amendement COM-53 élargit aux abords immédiats des établissements pénitentiaires les nouvelles prérogatives des agents des équipes de sécurité pénitentiaire. Il serait en effet curieux que les établissements situés en zone urbaine, qui sont bordés par des voies publiques n'appartenant pas au domaine public pénitentiaire, ne puissent faire l'objet des mêmes contrôles par les agents des équipes de sécurité pénitentiaire alors qu'ils sont tout aussi exposés aux phénomènes de projections et de « parloirs sauvages » que les établissements situés à l'extérieur des zones urbaines.
S'agissant des conditions dans lesquelles les agents des équipes de sécurité pénitentiaire pourraient retenir les personnes refusant de se soumettre au contrôle ou ne pouvant justifier de leur identité, l'amendement COM-55 prévoit quant à lui de retenir un dispositif cohérent avec les dispositions similaires concernant les agents de sécurité de la RATP ou de la SNCF ou les agents de police municipale et pour éviter une surcharge inutile et injustifiée pour les parquets.
Cet amendement prévoit ainsi qu'en cas de refus du contrôle, il devrait être procédé à l'information immédiate d'un officier de police judiciaire (OPJ) territorialement compétent, et non du procureur de la République, seul l'OPJ étant alors compétent pour décider de la suite à tenir, exactement comme le prévoient les articles 78-6 et 529-4 du code de procédure pénale pour les contrôles effectués par les policiers municipaux et les agents des entreprises de transport.
Le procureur de la République serait averti ultérieurement de ces opérations par l'envoi d'un rapport établi par l'agent de l'administration pénitentiaire étant intervenu.
Si l'information immédiate de l'OPJ est en effet indispensable, celle du procureur de la République à ce stade de la procédure ne se justifie pas, puisque ce magistrat pourrait être informé à la demande de la personne si ce contrôle donnait lieu à une vérification d'identité, conformément au premier alinéa de l'article 78-3 du code de procédure pénale, et qu'il le serait obligatoirement si ce contrôle donnait lieu à un placement en garde à vue, conformément à l'article 63 du même code.
Cet article vise à lancer une expérimentation en vue de permettre aux juges des enfants d'ordonner, en complément d'une mesure de placement à l'aide sociale à l'enfance, une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert exécutée par les services de la protection judiciaire de la jeunesse.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette mesure aurait principalement pour objet de renforcer et d'améliorer l'efficacité et la cohérence de la prise en charge, au niveau national, des mineurs présentant un risque de radicalisation.
· Une intervention circonscrite de la protection judiciaire de la jeunesse en matière de prise en charge civile des mineurs en danger
La protection judiciaire de l'enfance en danger relève de la compétence quasi exclusive du département, qui finance, au titre de l'aide sociale à l'enfance, les mesures de protection judiciaire prononcées par le juge des enfants sur un fondement civil (cf. encadré ci-dessous)113(*).
La protection judiciaire de l'enfance en danger
Les articles 375 et suivants du code civil précisent les conditions de mise en oeuvre d'une protection judiciaire des mineurs en danger.
En vertu de l'article 375, le juge des enfants peut ordonner, à la requête des parents, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié, du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public, des mesures d'assistance éducative « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ».
Le maintien du mineur dans son milieu familial demeure une priorité114(*), le juge se limitant alors à prononcer une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert, afin « d'apporter aide et conseil à la famille, de surmonter les difficultés matérielles ou morales qu'elle rencontre ».
Le juge peut toutefois décider, pour des raisons de protection de l'enfant, d'un placement, auprès d'un autre membre de la famille ou d'un tiers, d'un service départemental de l'aide sociale à l'enfance, d'un service ou d'un établissement habilité pour l'accueil de mineurs, ou d'un établissement sanitaire ou d'éducation115(*).
Lorsqu'il ordonne une telle mesure, le juge peut également « charger soit une personne qualifiée, soit un service d'observation, d'éducation ou de rééducation en milieu ouvert d'apporter aide et conseil à la personne ou au service à qui l'enfant a été confié »116(*). Cette possibilité, ouverte par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 sur la protection de l'enfance, afin de diversifier les prises en charge, ne peut toutefois pas être ordonnée dans le cadre d'un placement auprès d'un établissement de l'aide sociale à l'enfance. Cette disposition se justifie par souci de cohérence de l'action éducative menée par les services de l'aide sociale à l'enfance auprès des mineurs.
L'intervention dans le secteur civil de la protection judiciaire de la jeunesse, dont les missions ont été recentrées, à la suite de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 sur la protection de l'enfance et dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), sur la prise en charge des mineurs délinquants, reste circonscrite.
La PJJ n'intervient en effet que pour la mise en oeuvre des mesures judiciaires d'investigation éducative (MJIE) prononcées par le juge, l'aide à la décision judiciaire relevant de la compétence exclusive de l'État, ainsi que dans des cas très résiduels, justifiés par la nécessité d'assurer une continuité éducative à l'issue d'une prise en charge dans un cadre pénal117(*).
· La difficile prise en charge des mineurs en voie de radicalisation
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) du ministère de la justice, entendue par votre rapporteur, a fait état des difficultés rencontrées au cours des derniers mois par les services départementaux dans la prise en charge des profils de mineurs qui lui ont été confiés au titre de la protection de l'enfance en danger, en raison d'un risque de radicalisation.
Dans des cas particulièrement complexes, certains conseils départementaux ont fait appel aux services de la protection judiciaire de la jeunesse afin de bénéficier de leur assistance et de leur expertise en matière de prise en charge de la radicalisation.
Les dispositifs mis en place par la protection judiciaire de la jeunesse
en matière de lutte contre la radicalisation
Depuis janvier 2015, la protection judiciaire de la jeunesse a été étroitement associée à la mise en oeuvre des plans successifs de lutte contre le terrorisme et la radicalisation adoptés par le Gouvernement.
Elle a, à ce titre, reçu d'importants moyens, qui lui ont essentiellement permis de financer la création d'emplois supplémentaires, l'organisation de formations spécialisées à destination des personnels sur la connaissance du phénomène radical et la conduite d'actions de lutte contre la radicalisation.
L'action de la PJJ en matière de lutte contre la radicalisation est coordonnée par la mission nationale de veille et d'information (MNVI), mise en oeuvre au 1er avril 2015 et qui a pour mission :
- d'une part, d'assurer la coordination des acteurs et le soutien aux personnels concourant à la prévention des risques de radicalisation, notamment dans le cadre de formations ;
- d'autre part, de conduire une politique de citoyenneté, de réaffirmation des principes et valeurs de la République.
La mission anime un réseau de 70 référents laïcité et citoyenneté, travaillant, chacun à leur niveau, à la mise en place d'une politique cohérente et harmonisée, au niveau national, de prise en charge des mineurs présentant des risques de radicalisation. À ce titre, ils ont pour mission d'animer la formation des professionnels de la PJJ confrontés au phénomène de radicalisation et de conduire et/ou de soutenir des actions d'éducation à la citoyenneté.
Ces référents sont répartis de la manière suivante :
- 1 référent est placé à l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) et chargé des questions internationales, de formation et de recherche ;
- 9 référents sont chargés, au sein des directions interrégionales de la PJJ, de l'harmonisation des pratiques professionnelles et de la circulation de l'information. Ils remplissent par ailleurs les fonctions de correspondant interrégional de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) ;
- 60 référents sont enfin placés dans les 54 directions territoriales. Interlocuteurs privilégiés des professionnels de la PJJ, ils sont chargés de recenser les situations dans lesquelles un risque de radicalisation a été repéré, d'aider à leur analyse et d'assurer un rôle de coordination et de suivi des interventions menées pour la prise en charge des mineurs concernés. Ils participent enfin, aux côtés du procureur de la République et des services de l'aide sociale à l'enfance, aux cellules préfectorales de suivi de la radicalisation, notamment chargées de proposer des accompagnements aménagés et concertés à des situations de radicalisation.
Dans ce contexte, les services de la PJJ se sont vu confier, outre les mesures d'investigation éducative sur lesquelles elles disposent d'une compétence générale, l'exécution de mesures d'assistance éducative au titre de la protection de l'enfance.
Au 1er août 2016, les services de la PJJ avaient ainsi suivi118(*) :
- 189 mineurs ayant fait l'objet d'une décision judiciaire de la protection de l'enfance pour des risques de radicalisation, au titre d'une mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) ou d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) ;
- 146 mineurs en raison de la radicalisation de leurs parents, au titre d'une mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE), d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) ou d'un placement.
Comme le relève l'exposé des motifs du projet de loi, certaines de ces mesures d'assistance éducative, bien que mises en oeuvre avec l'aval des conseils départementaux, ont pu être exécutées par la PJJ en complément d'un placement auprès de l'aide sociale à l'enfance, en dehors de tout cadre juridique.
En effet, si rien ne fait juridiquement obstacle à l'exécution d'une mesure d'assistance éducative par la protection judiciaire de la jeunesse, seule ou en complément d'un placement familial ou auprès d'un établissement spécialisé, elle ne peut en revanche intervenir, en vertu de l'article 375-4 du code civil, en cas de placement auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance (voir encadré ci-dessus).
· Le lancement d'une expérimentation, dans le cadre d'une politique nationale de prise en charge de la radicalisation
L'article 9 du projet de loi vise à lancer une expérimentation autorisant, pour une durée de trois ans, les juges des enfants à prononcer cumulativement, sur réquisition du ministère public, un placement auprès de l'aide sociale à l'enfance et une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert confiée à la protection judiciaire de la jeunesse. Il introduit ainsi une exception au principe prévu à l'article 375-4 du code civil précité et permet de donner un cadre juridique aux expériences déjà menées au sein de certains départements.
Comme le relève l'étude d'impact du projet de loi, un tel dispositif aurait principalement pour objectif de permettre une articulation de l'expertise des services de l'aide sociale à l'enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse « pour les situations particulièrement complexes, telles que celles des enfants de retour de théâtre d'opérations de guerre et qui nécessitent une expertise spécifique », et dont le nombre devrait augmenter au cours des prochains moins.
Évaluation chiffrée de l'impact des retours de Syrie
D'après les évaluations fournies par le Gouvernement dans l'étude d'impact du projet de loi, le nombre d'enfants qui pourraient rentrer de Syrie est actuellement estimé à 400.
La majorité de ces enfants, environ 80 %, soit 320, devrait faire l'objet d'un placement au titre de la protection de l'enfance, en raison de l'incarcération ou de l'absence des parents ou d'une situation de danger caractérisée. La proportion de placements auprès des services de l'aide sociale à l'enfance est estimée à 80 %, soit 256 enfants.
Si l'ensemble de ces mineurs devrait faire l'objet d'une mesure d'investigation éducative, il reviendra au juge de décider, le cas échéant, d'une mesure d'assistance éducative en complément du placement.
Outre la mise à profit de l'expertise de la PJJ dans le traitement de la radicalisation, notamment au travers des référents laïcité et citoyenneté, l'implication plus systématique de la protection judiciaire de la jeunesse contribuerait également au développement d'une politique nationale, cohérente et harmonisée sur l'ensemble du territoire pour la prise en charge de la radicalisation.
S'il partage l'objectif poursuivi, votre rapporteur note que ce dispositif pourrait constituer une entorse à la répartition des compétences entre les conseils départementaux et la protection judiciaire de la jeunesse en matière de protection judiciaire des mineurs.
Il relève toutefois que le projet de loi encadre strictement les conditions de mise en oeuvre de l'expérimentation, afin d'en limiter l'application aux situations les plus complexes. Comme l'a en effet rappelé la DPJJ, il ne s'agit en aucun cas de remettre en cause la compétence attribuée aux conseils départementaux en matière de protection de l'enfance.
Ainsi, le prononcé d'une mesure d'assistance éducative confiée à la protection judiciaire de la jeunesse serait soumis à une réquisition du procureur de la République. Outre le fait de garantir une politique harmonisée sur le plan national, cette condition procédurale est la garantie pour encadrer le prononcé de ces mesures. À cet égard, la DPJJ a précisé à votre rapporteur que des instructions seraient adressées, dès la promulgation de la loi, aux parquets généraux afin de préciser les conditions d'application de cette expérimentation.
Les mesures exécutées par la PJJ dans ce cadre, bien que relevant du champ de la protection de l'enfance, seront par ailleurs financées sur le budget de l'État. Le coût supplémentaire est évalué à 272 000 euros. S'il apparaît opportun de ne pas créer de charges supplémentaires pour les départements, votre rapporteur relève néanmoins la nécessité d'accompagner cette nouvelle mission de moyens supplémentaires, la protection judiciaire de la jeunesse étant d'ores et déjà soumise à de fortes contraintes budgétaires.
Enfin, l'exécution des mesures d'assistance éducative ne pourrait être confiée qu'aux services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse. Interrogée sur ce point par votre rapporteur, la DPJJ a précisé les raisons de l'exclusion du service associatif habilité119(*) :
- elle considère tout d'abord que la promotion d'une politique nationale harmonisée en matière de traitement de la radicalisation serait plus aisée dans le cadre d'une intervention limitée au secteur public ;
- elle rappelle par ailleurs que l'objectif de l'expérimentation est de faire bénéficier les services départementaux de l'expertise du secteur public de la PJJ, développée depuis 2015 grâce à la dispense de formations et du réseau des référents laïcité et citoyenneté ;
- enfin, sur le plan financier, l'intervention du secteur associatif habilité risquerait de bouleverser les règles de financement de l'intervention éducative dans un cadre judiciaire. En effet, les mesures éducatives en milieu ouvert prononcées sur un fondement civil relèvent en théorie du financement du conseil départemental120(*). Financer des mesures de milieu ouvert prononcées dans un cadre civil, exécutées par le secteur associatif, sur le budget de l'État, nécessiterait la révision de l'équilibre établi depuis plusieurs années en matière de financement des mesures d'assistance éducative.
Dans un délai de six mois avant la fin de l'expérimentation, le Gouvernement serait tenu d'adresser au Parlement un rapport d'évaluation, sur la base duquel pourra, le cas échéant, être décidée la prolongation de ce dispositif.
Votre commission est convaincue de la nécessité de promouvoir une politique cohérente, sur le plan national, pour la prise en charge des mineurs en voie de radicalisation.
En conséquence, elle a adopté l'article 9 sans modification.
Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, le ministère de la défense a été chargé, par les articles 22 et 23 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense, de l'expérimentation d'un « service militaire volontaire » (SMV) à compter du 1er septembre 2015, inspiré du service militaire adapté (SMA) existant outre-mer depuis 1961. Opérationnelle depuis le 1er septembre 2015, cette mesure a pour objectif de favoriser l'insertion professionnelle des jeunes en leur dispensant une formation militaire, assortie d'éléments de remise à niveau scolaire et de formations et activités civiques, puis de formations professionnelles pouvant déboucher sur leur insertion. Un an après sa mise en place, il apparaît que les premiers résultats de ce dispositif sont très prometteurs, de premiers enseignements ayant d'ores et déjà été tirés de cette expérimentation.
Afin de permettre la participation des acteurs de la formation professionnelle à ce dispositif, l'article 10, qui insère un nouvel article dans la loi du 28 juillet 2015 précitée, ouvre une nouvelle phase de l'expérimentation en créant un statut spécifique combinant celui de militaire et celui de stagiaire de la formation professionnelle, tout en veillant à ce que le nouveau dispositif, intitulé volontariat militaire d'insertion (VMI), n'entre pas en concurrence avec les autres dispositifs d'insertion.
La loi du 28 juillet 2015 ayant fait l'objet d'un examen au fond par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et celle-ci s'étant saisie pour avis du présent projet de loi, votre commission a décidé de lui déléguer l'examen au fond de l'article 10.
Lors de sa réunion tenue le mardi 17 janvier 2017, la commission pour avis a adopté six amendements qui lui étaient proposés par son rapporteur, notre collègue Philipe Paul, que votre commission a intégrés dans son texte.
Outre les amendements rédactionnels COM-58 et COM-59, ces amendements ont pour objet de :
- porter de 17 à 18 ans l'âge minimal permettant d'entrer aussi bien dans le dispositif du SMV que de celui du VMI (amendement COM-62) ;
- préciser que le contrat souscrit par les volontaires n'est pas à proprement parler un contrat à durée déterminée au sens du code du travail mais d'un contrat souscrit pour une durée minimale de six mois, renouvelable par période de deux à six mois, et pour une durée maximale de douze mois (amendement COM-60) ;
- supprimer la précision selon laquelle les stagiaires conservent l'état militaire y compris pendant la durée de leur présence en entreprise (amendement COM-63) ;
- apporter des précisions sur le contenu du rapport qui sera transmis au Parlement pour tirer le bilan de l'expérimentation (amendement COM-61).
En conséquence, votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
* 95 Rapport n° 315 (2015-2016) de M. François Bonhomme, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à la prévention et à la lutte contre les atteintes graves à la sécurité publique, contre le terrorisme et contre la fraude dans les transports collectifs de voyageurs.
* 96 Voir page 63 de l'étude d'impact.
* 97 Voir les exemples cités page 92 de l'étude d'impact comme le refus d'un salarié d'accepter une diminution du nombre d'heures stipulé au contrat de travail en application d'un accord de réduction du temps de travail ou le retrait par l'autorité administrative d'une habilitation ou d'un agrément exigé pour l'exercice de certaines fonctions.
* 98 Voir article L. 1235-7-1 du code du travail résultant de la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.
* 99 Décision n° 2016-569 QPC du 23 septembre 2016 (Syndicat de la magistrature et autre).
* 100 Loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.
* 101 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.
* 102 Contrôle judiciaire ou assignation à résidence avec surveillance électronique.
* 103 Détention provisoire.
* 104 Loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs.
* 105 Rapport n° 252 (2016-2017) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à la composition de la cour d'assises de l'article 698-6 du code de procédure pénale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/l16-252/l16-252.html
* 106 Ce taux est fondé sur les 4 043 condamnations pour outrage à personne dépositaire de l'autorité publique en infraction unique, c'est-à-dire sans infraction connexe.
* 107 Cour de cassation, chambre criminelle, 1er mars 2016, n° 15-82.824.
* 108 Conseil constitutionnel, décision n° 2011-131 QPC, 20 mai 2011, considérant 3.
* 109 Dans une décision du 25 juin 2002, C. et a. c/ France, la Cour a admis qu'une atteinte nécessaire et proportionnelle peut être portée à la liberté d'expression pour protéger la réputation ou la dignité d'autrui.
* 110 Voir, à titre d'exemple, avis n° 170 - Tome VIII Administration pénitentiaire (2015-2016), fait par M. Hugues Portelli au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2016. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a15-170-16/a15-170-161.pdf
* 111 Voir le plan présenté par le garde des sceaux consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/publication/securite_penitentiaire_et_action_contre_la_radicalisation_violente.pdf
* 112 Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.
* 113 Aux termes de l'article L. 228-3 du code de l'action sociale et des familles, le département prend en charge financièrement au titre de l'aide sociale à l'enfance les charges financières liées à la prise en charge de mineurs faisant l'objet d'une décision de protection judiciaire prononcée sur un fondement civil, qu'il s'agisse d'une décision de placement ou d'une mesure d'action éducative en milieu ouvert.
* 114 Article 375-2 du code civil.
* 115 Article 375-3 du code civil.
* 116 Article 375-4 du code civil.
* 117 Dans une note du 20 mai 2015, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse précise les conditions de mise en oeuvre de l'intervention de la PJJ dans un cadre civil. Tout en réaffirmant le recentrage des missions de la PJJ dans le domaine pénal, elle prévoit la possibilité de faire exécuter par ses services des mesures civiles, afin de répondre aux besoins de jeunes, « auxquels il ne peut être répondu par ailleurs et alors que tous les relais possibles ont été anticipés, dans une logique de continuité des parcours, après une prise en charge dans le cadre pénal ».
* 118 Statistiques communiquées par la Mission nationale de veille et d'information (MNVI).
* 119 La protection judiciaire de la jeunesse exécute les décisions judiciaires pénales à travers un double réseau : les services du secteur public d'une part, le secteur associatif habilité d'autre part. On distingue le secteur associatif habilité exclusivement par l'État et le secteur associatif conjoint, habilité à la fois par l'État pour la prise en charge des mineurs dans le champ pénal et par les conseils départementaux pour la prise en charge des mineurs au titre de la protection de l'enfance.
* 120 Article L. 223-3 du code de l'action sociale et des familles.

References: l'article 34

L'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 66
 l'article 2

L'article 5
 l'article 52
 l'article 66
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 5

L'article 6
 l'article 6
 l'article 122
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 40
 l'article 11
 l'article 698
 l'article 698
 l'article 698
 l'article 7
 l'article 433
 l'article 433
 l'article 434
 l'article 433
 l'article 433
 l'article 23
 l'article 434
 l'article 10
 l'article 433
 l'article 8
 l'article 73
 l'article 8
 l'article 78
 l'article 63
 l'article 375
 l'article 375

L'article 9
 l'article 375
 l'article 9
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 698