Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/cra/2000-2001/2001011815.asp
Timestamp: 2018-12-17 09:59:06+00:00

Document:
CRA 2ème SÉANCE DU jeudi 18 janvier 2001
Session ordinaire de 2000-2001 - 51ème jour de séance, 121ème séance
2ème SÉANCE DU JEUDI 18 JANVIER 2001
FIN DE LA MISSION D'UN DÉPUTÉ 2
ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE -deuxième lecture- 2
ARTICLE PREMIER 8
ART. 2 8
ART. 3 BIS 8
ART. 4 9
APRÈS L'ART. 4 9
STATUT DES MAGISTRATS 9
STATUT DES MAGISTRATS (suite) 12
ART. 2 BIS 20
ART. 2 TER 21
ART. 2 QUATER 21
ART. 3 21
APRÈS L'ART. 9 21
AVANT L'ART. 10 22
ART. 10 23
APRÈS L'ART. 11 24
ART. 13 25
APRÈS L'ART. 13 25
CONVENTION SUR L'ASSISTANCE (procédure d'examen simplifiée) 27
VICTIMES DE CONFLITS INTERNATIONAUX
(procédure d'examen simplifiée) 31
ADOPTION DE PROJETS DE RATIFICATION OU D'APPROBATION D'ACCORDS INTERNATIONAUX
(procédure d'examen simplifiée) 35
ORDRE DU JOUR DU MARDI 23 JANVIER 36
M. Georges Hage - « ...Si même
M. le Président - Nous resterons au moins deux !
M. le Président - M. le Premier ministre m'a informé que la mission temporaire précédemment confiée à M. Gérard Gouzes, député du Lot-et-Garonne, avait pris fin le 17 janvier 2001.
ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE -deuxième lecture-
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique modifiant la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur - Ce projet de loi organique qui vous est soumis en deuxième lecture vise à apporter des modifications techniques à la loi organique du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République, à la suite des observations formulées par le Conseil constitutionnel. Le Sénat a apporté quelques améliorations formelles au texte adopté par l'Assemblée nationale le 10 octobre, mais il est revenu sur plusieurs dispositions. L'Assemblée doit donc se prononcer de nouveau sur la plupart des articles du projet, alors que les comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle doivent s'ouvrir le 1er avril et que le Parlement va suspendre ses travaux dans quelques semaines.
Certaines avancées sont d'ores et déjà acquises. Ainsi, de nouvelles catégories d'élus auront dès 2002 la possibilité de présenter un candidat : les maires délégués des communes associées, les maires d'arrondissement de Marseille et Lyon, qui s'ajoutent à ceux de Paris, les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, d'agglomérations et de communes ainsi que les représentants français au Parlement européen.
De même, le cadre financier de l'élection a été amélioré : report de la dissolution de l'association de financement et cessation des fonctions des mandataires financiers après le dépôt des comptes, après publication des décisions du Conseil constitutionnel ; interdiction des prêts et avances remboursables des personnes physiques ; inscription dans les comptes de campagne des frais d'expertise comptable liés à leur établissement ; levée du secret professionnel des agents des administrations financières lors du contrôle des comptes des candidats ; passage de 25 % à 50 % du plafond de remboursement des dépenses électorales.
Toutes ces dispositions montrent combien il serait préjudiciable de ne pas trouver un accord dans l'année qui précède l'élection présidentielle. Votre commission des lois a adopté des amendements tendant à revenir au texte voté par l'Assemblée, notamment en ce qui concerne les pouvoirs d'appréciation du Conseil constitutionnel. Je vous invite à rechercher un accord avec le Sénat, qui a adopté avec l'aval du Gouvernement une rédaction encadrant strictement ce pouvoir, conféré par le Parlement souverain au juge constitutionnel. Ce point ne doit pas bloquer un texte qui doit garantir la transparence et la régularité de la prochaine élection présidentielle. Je souhaite vivement que l'Assemblée, en votant le texte adopté au Sénat, permette de clore le débat.
M. Bernard Roman, président et rapporteur de la commission des lois - Le Sénat est revenu sur la quasi totalité des modifications que l'Assemblée nationale avait apportées à ce texte. M. le ministre souhaite savoir si nos différences de points de vue sont rédhibitoires et auront pour conséquence d'ajourner l'adoption du texte. En ce qui concerne le pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel, le Sénat a réintroduit une disposition du projet initial. Le Conseil constitutionnel pourrait apprécier l'application de la règle selon laquelle le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne n'est pas versé aux candidats en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales, en cas de non-dépôt du compte de campagne dans les conditions requises ou en cas de rejet du compte.
Sur la suggestion de M. Robert Badinter, le Sénat a proposé que le Conseil ne dispose de ce pouvoir d'appréciation que dans les cas où la méconnaissance de la législation serait « non intentionnelle et de portée très réduite ». Ces deux conditions étant cumulatives, le pouvoir d'appréciation du Conseil se trouve bien encadré. Cette rédaction réalise un bon compromis ; elle améliore de toute évidence le texte initial et va dans le sens de l'Assemblée même si elle ne va pas aussi loin que nous l'aurions souhaité.
Deuxième point de désaccord : le réexamen des comptes de campagne : nous avions introduit cette possibilité parce que l'examen des comptes de campagne des candidats à l'issue de l'élection présidentielle est fait par le Conseil constitutionnel dans des délais très brefs et sans qu'il puisse prononcer de peine d'inéligibilité, contrairement à ce qui est prévu pour les autres élections.
Or des faits nouveaux peuvent apparaître et l'Assemblée avait proposé que le réexamen puisse être ouvert pour une période de trois ans. Le Sénat a avancé des arguments constitutionnels à l'encontre de cette disposition. Le risque de voir le Conseil opposer l'article 62 est réel, à la lumière de deux décisions qu'il a rendues précédemment.
Reste que nous regrettons de ne pouvoir améliorer une situation aussi peu satisfaisante. En ce qui concerne l'âge d'éligibilité du Président de la République, nous l'avions abaissé de 23 à 18 ans. Cette initiative était le prolongement du projet de loi relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux qui tendait à faire coïncider, pour le plus grand nombre d'élections possible, la majorité civile et la majorité politique. Seule l'opposition du Sénat avait empêché l'aboutissement de cette démarche en ce qui concerne l'élection des députés et des sénateurs.
Le Sénat a jugé peu sérieuse cette volonté d'abaisser l'âge d'éligibilité. Nous ne partageons bien évidemment pas ses réserves mais nous ne pouvons que prendre acte du conservatisme sénatorial.
Nous avons donc des points de vue divergents, mais sur trois sujets qui ne figuraient pas dans le projet de loi initial. Le fait de ne pas dégager d'accord ne remet donc en cause ni le contenu ni la portée du texte. Je propose donc de ne pas en bloquer la progression pour des dispositions auxquelles nous réaffirmons notre attachement mais que nous n'avons pas les moyens de faire aboutir aujourd'hui. Je note d'ailleurs que le Sénat a accepté une de mes initiatives très importantes : l'élargissement des catégories d'élus habilités à soutenir la présentation d'un candidat à l'élection présidentielle.
L'Assemblée est largement contrainte à la conciliation par le calendrier : la nouvelle législation doit être en place avant l'ouverture des comptes de campagne, le 1er avril, et son propre calendrier est chargé. Dans ces conditions et contre l'avis de la commission qui souhaite confirmer ses positions de la première lecture, je propose le vote conforme du texte. Je propose également le rejet des deux amendements adoptés par la commission qui touchent au statut des membres du Conseil constitutionnel. Voilà les propositions que je formule en ma qualité de nouveau rapporteur sur ce texte et non de président de commission.
M. Claude Goasguen - Puisque tout est changé, inutile de débattre longuement. Voilà donc la majorité touchée par l'esprit saint -en l'occurrence un vote du Sénat.
M. Jacques Brunhes - N'exagérez pas.
M. Claude Goasguen - Il y a quand même un changement radical depuis la première lecture. En raison d'un problème de délais, nous dit-on. Le ministre des relations avec le Parlement ne l'avait donc pas prévu ? Vraiment, si avant septembre ce n'était pas si mal, depuis il multiplie les bévues. Cela nous vaut du moins de voter sur un texte convenable.
Mais nous nous souviendrons de ces amendements de première lecture qui n'avaient pour objet que de discréditer le Président de la République et le Conseil constitutionnel. Notre Ravachol du porte-plume, M. Montebourg, l'imprécateur en chef n'est pas là. Mais l'Assemblée s'était prêtée en première lecture à une man_uvre qui ne nous honore guère. Aujourd'hui, on fait marche arrière. Nous voterons ce texte. Mais nous n'oublierons pas qu'on a d'abord essayé d'en faire une machine de guerre contre le Président de la République.
M. Jacques Brunhes - J'ai dit en première lecture quelles étaient nos observations sur ce projet. Depuis, le contexte a évolué de façon négative pour ce qui est du fonctionnement de nos institutions. Je veux parler de l'inversion du calendrier électoral. Nous y sommes profondément hostiles, car elle vise à subordonner l'Assemblée au pouvoir présidentiel. Il faut au contraire lui rendre toute sa souveraineté. Il y a urgence à rééquilibrer nos institutions. Lorsque sept électeurs sur dix s'abstiennent au référendum sur le quinquennat, n'expriment-ils pas aussi leur aspiration à une réforme démocratique ?
Les moyens existent pour donner des pouvoirs supplémentaires au Parlement sans modifier la Constitution. Lors du débat sur les institutions le 20 décembre, notre groupe a fait des propositions.
Nous sommes prêts à nous engager immédiatement pour l'élaboration de lois ordinaires et de lois organiques relatives au mode d'élection des députés, en menant parallèlement une réflexion sur les modalités de la mise en place de la proportionnelle, sur le statut de l'élu, sur la réduction de la durée des mandats, notamment celui des sénateurs, sur la légitimité du Parlement à lancer de grands débats politiques publics, à exercer un contrôle en matière européenne, comme pour ce qui concerne les droits de l'opposition, la décentralisation ou les droits nouveaux des salariés dans l'entreprise.
S'agissant de ce projet de loi organique, nous serons toujours prêts à soutenir une plus grande transparence financière et un renforcement de la démocratie.
Si l'ensemble des dispositions techniques du projet participent de cette volonté, nous maintenons cependant quelques réserves sur le renforcement des prérogatives du Conseil constitutionnel. Il n'est pas bon que les élus de la nation soient placés sous la tutelle permanente de personnes ou d'organismes irresponsables qui ne tirent pas de légitimité du suffrage universel, de ces institutions à la Napoléon III dont François Mitterrand disait qu'il fallait nous défaire.
M. Georges Hage - Très bien !
M. Rudy Salles - En commission des lois, le 10 janvier dernier, la majorité a voulu reprendre le texte modifié par elle en première lecture en y ajoutant deux cavaliers législatifs marquant sa défiance à l'égard du Conseil constitutionnel.
Les objectifs initiaux du texte -donner au Conseil les moyens de mieux travailler et enquêter- étaient totalement dénaturés. La défiance manifestée envers les gardiens de la Constitution ne pouvait que rappeler les récentes décisions invalidant des initiatives imprudentes de la majorité. Proposer ainsi des mesures politiciennes de rétorsion est indigne de la représentation nationale.
Nous nous réjouissons donc d'entendre le nouveau rapporteur proposer l'adoption du texte voté à l'unanimité par le Sénat.
Rappelons les étapes qui ont conduit à ce revirement.
Pour prendre en compte les observations du Conseil constitutionnel, le Gouvernement avait déposé un projet de loi organique essentiellement technique.
Mais lors de la première lecture, le 10 octobre 2000, en méconnaissance, à la fois, du rôle du juge comme du principe de sécurité juridique et du sens même du suffrage universel, les députés de la majorité ont supprimé le pouvoir d'appréciation que le texte conférait au Conseil constitutionnel et instauré une procédure de réexamen des comptes de campagne par le Conseil constitutionnel.
Le 31 octobre 2000, le Sénat a adopté un texte beaucoup plus équilibré. De ce texte, seuls deux dispositifs techniques ont d'abord trouvé grâce aux yeux de la commission le 10 janvier dernier : la mise à jour du droit électoral en outre-mer et la prise en compte de l'entrée en vigueur de l'euro...
Pour le reste, elle avait tout simplement repris la version adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, assorti d'armements qui s'apparentaient, je l'ai dit, à des mesures de rétorsion indignes du législateur.
Aujourd'hui, le nouveau rapporteur propose, et c'est heureux, d'adopter le dispositif voté par le Sénat.
Le refus de conférer un pouvoir d'appréciation au Conseil constitutionnel méconnaissait le rôle propre du juge des élections, qui ne saurait se réduire à une application mécanique de règles normatives. Comment refuser au juge de l'élection présidentielle ce qu'on accorde au juge ordinaire ?
L'introduction d'une procédure de réexamen des comptes de campagne par le Conseil constitutionnel méconnaissait l'article 62 de la Constitution, qui exclut toute révision des décisions du Conseil, hors la correction d'une simple erreur matérielle. Elle était d'autant plus iconoclaste que l'objet même du projet est de renforcer le contrôle exercé par le Conseil.
Dès lors ses décisions doivent être au contraire confortées.
C'est pourquoi l'ensemble des groupes de l'opposition comme le Sénat s'étaient opposés lors de la première lecture à cet amendement de circonstance, qui battait en brèche le principe même de sécurité juridique et le principe constitutionnel de l'immunité juridictionnelle du Président de la République.
La commission avait enfin par amendements interdit toute consultation aux membres du Conseil constitutionnel et avait rendu imposables la totalité de leurs indemnités à l'impôt sur le revenu.
Il s'agissait, selon le rapporteur d'alors, M. René Dosière, de conforter l'indépendance des membres du Conseil constitutionnel, en renforçant le régime des incompatibilités professionnelles auquel ils sont soumis, et de leur appliquer les règles de droit commun en matière fiscale.
Ces explications un peu gênées n'étaient guère convaincantes, comme en convient le nouveau rapporteur. Ces cavaliers législatifs traduisaient en fait un geste de mauvaise humeur à l'encontre des membres du Conseil, qui a dernièrement rendu plusieurs décisions, fondées en droit, invalidant des initiatives imprudentes de la majorité. Que viennent faire des dispositions relatives au statut des juges constitutionnels dans un projet relatif à l'élection du Président de la République ?
Ce procédé « cavalier » se révélait aussi pervers que politiquement inacceptable, car il n'aurait pu se traduire que par une censure du Conseil, qui aurait été dénoncée par ceux-là mêmes qui prétendaient conforter la Haute juridiction.
Cette tentative, heureusement avortée, comme les dernières déclarations polémiques émanant de la majorité plurielle, montrent que le Conseil reste la cible facile et privilégiée de ceux qui n'ont pas encore admis que la loi n'est souveraine que dans le respect des règles et principes de valeur constitutionnelle. Prendre ainsi le risque de déstabiliser une institution essentielle dans un geste de mauvaise humeur et de rétorsion relève d'une conception pour le moins archaïque des rapports entre droit et politique. Comme l'a rappelé le Président de la République, « l'engagement démocratique commence par la soumission aux règles constitutionnelles, par le respect du droit, qu'il plaise ou non, et par le respect de ceux qui sont chargés de le dire ».
Pour toutes ces raisons, le groupe UDF votera la version adoptée par le Sénat (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR).
M. Robert Pandraud - Ne pleurez pas, Monsieur Derosier, ne pleurez pas, Monsieur Montebourg, ne pleurez pas, Messieurs les membres de la majorité de la commission des lois, mon expérience me montre que lorsqu'on appartient à la majorité, il vaut mieux, le matin, ne pas trop serrer sa ceinture, car il est plus long ensuite d'abaisser son pantalon (Sourires). Vous êtes obligés de le faire, et je m'en félicite. On vous entend depuis longtemps attaquer le Sénat. Cet après-midi, vous lui rendez l'hommage le plus éclatant. Moi qui n'ai jamais été un chaud soutien du bicaméralisme, je m'en étonne !
Nous aurions aimé que vous conserviez des dispositions qui nous auraient bien amusés, et qui auraient alimenté notre petit fonds de campagne électorale : pouvoir être Président de la République à partir de 18 ans, voilà qui nous aurait servi sur les tréteaux électoraux ; les 18 ans devaient-ils être calculés pour le moment de l'élection ou pour celui de la candidature ? Dans ce cas il aurait fallu obtenir l'autorisation parentale... Tant qu'à défendre les droits des enfants, vous auriez pu descendre jusqu'à 11 ou 12 ans. On aurait bien trouvé 500 parrains, parmi les députés européens et ailleurs, pour jouer à ce jeu. Pour une fois, nous ne pouvons que rendre hommage au Gouvernement d'avoir suivi la voie de la sagesse. Puisque, depuis ce matin, nous nous complaisons dans l'unanimité, nous allons continuer. Il n'y a plus d'opposition, plus de majorité, tout le monde est content ! (Rires)
M. le Rapporteur et président de la commission - Je conviens que nous nous trouvons dans une situation un peu ubuesque. Il ne s'agit pas de revenir sur des débats politiciens ou polémiques, ni sur des amendements adoptés en première lecture, que la commission a confirmés en première lecture et que j'ai proposé de ne pas voter. Si nous demandons aujourd'hui à l'Assemblée de voter conforme le texte issu du Sénat, ce n'est pas, Monsieur Pandraud, en hommage au bicaméralisme, dont l'un des avantages est pourtant qu'il y a plus d'intelligence dans deux têtes que dans une seule. Ce n'est pas non plus pour renoncer à une idée qui nous est chère, à savoir non pas de faire en sorte que de nombreux candidats de 18 ans se présentent à l'élection présidentielle, mais d'envoyer un signal à la jeunesse, de rappeler que la majorité civique ne va pas sans majorité politique, que droits et devoirs sont liés.
Nous n'abandonnons pas non plus, Monsieur Goasguen, notre volonté de voir le législateur maîtriser le plus possible l'évolution de la chose publique, sans laisser aux juges, fussent-ils constitutionnels, de trop larges marges d'appréciation.
Seule la contrainte de calendrier nous conduit à proposer un vote conforme, afin que le Gouvernement puisse publier les décrets d'application du texte avant la date fatidique du 1er avril.
Tout cela ne serait que peu de chose, si M. Goasguen n'avait pas évoqué le prétendu acharnement de la majorité contre cette haute institution de la Ve République qu'est le Conseil constitutionnel. La Constitution le met à l'abri de la contestation de ses décisions, mais pas à celui de l'expression de la représentation nationale, y compris lorsqu'elle s'interroge sur l'évolution des institutions. Il serait anormal, alors que des cours de droit sont consacrés au fonctionnement du Conseil constitutionnel, que des parlementaires ne puissent pas s'exprimer sur ce sujet.
Il est hors de question de contester l'application des décisions de la juridiction suprême, pour laquelle j'éprouve, comme l'ensemble des membres de l'Assemblée, un grand respect. Encore faudrait-il que ce respect soit réciproque.
M. Claude Goasguen - Qu'est-ce que cela signifie ?
M. le Rapporteur et président de la commission - Je vous invite à consulter le site Internet du Conseil constitutionnel, un site officiel de la République française.
On y trouve un texte d'origine anonyme intitulé Décalogue à l'usage du législateur. Le premier des dix commandements adressés aux représentants du peuple dispose « Tu ne te prendras pas pour Dieu ».
M. Robert Pandraud - Nous ne le faisons plus !
M. le Rapporteur et président de la commission - Tous ces commandements déclinent les décisions rendues par le Conseil constitutionnel durant l'année 2000, et se terminent ainsi : « En bref, de lois inutiles tu t'abstiendras, claires et précises tu rédigeras, lois fourre-tout tu éviteras, conséquent tu demeureras, ton pouvoir pleinement exerceras, mais pouvoir réglementaire n'usurperas. ». Enfin : « Il faut espérer que ces préceptes seront entendus par le législateur. » (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV).
J'admets qu'il ne faut pas instruire ici le procès de la première juridiction du pays et j'ai moi-même jugé inélégantes certaines propositions faites récemment. Mais la moindre des choses serait que le Conseil constitutionnel s'abstienne de publier ce type de texte, qui met en cause non seulement les parlementaires, mais l'institution elle-même.
« Ces préceptes, lit-on en conclusion, ont une étroite parenté avec les suggestions qu'année après année prodiguent le Conseil d'Etat, le secrétariat général du Gouvernement et les services de l'Assemblée nationale ». Je me fais une autre idée du rôle des députés, qui n'ont pas besoin que ces instances leur inculquent des préceptes ! Les services de l'Assemblée, au reste, ne se reconnaîtront pas forcément dans cette phrase.
J'ai été outré, ce matin, quand j'ai découvert ce pamphlet. Il montre qu'il existe, dans notre République, des hauts magistrats, des hauts fonctionnaires pour qui une élite technocratique a plus de légitimité que 577 élus du peuple.
Au moment où on nous reproche de mettre en cause une haute institution, il est intéressant de voir comment elle attente à la dignité des parlementaires que nous sommes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV).
M. Claude Goasguen - Avez-vous demandé au Conseil constitutionnel quelle est l'origine de ce texte ?
M. le Rapporteur et Président de la commission - Le Conseil constitutionnel explique, dans son bilan de l'année 2000, qu'il a reçu ce décalogue anonyme et qu'il a voulu le publier.
En tant que président de la commission des lois, j'en ai informé ce matin le président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre.
M. Claude Goasguen - Avez-vous interrogé directement le président du Conseil constitutionnel ?
M. le Rapporteur et Président de la commission - La dernière fois que je me suis adressé à lui, il a répondu au président de l'Assemblée nationale...
M. Claude Goasguen - Permettez-moi de regretter que vous nous ayez donné communication de ce texte sans en avoir préalablement vérifié l'authenticité. M. le ministre de l'intérieur sait qu'on peut s'introduire frauduleusement dans un site Internet. En réagissant trop rapidement, vous faites maintenant figurer ce texte au Journal officiel. Ce procédé montre bien la réalité de vos sentiments à l'égard du Conseil constitutionnel.
M. le Rapporteur et Président de la commission - Je ne veux pas polémiquer. Ce texte ne se rattache pas au site du Conseil constitutionnel, il y figure et il est annoncé dans l'introduction du bilan.
En le publiant sur Internet, le Conseil constitutionnel s'adresse à un public bien plus large que celui des lecteurs du Journal officiel. Devant le monde entier, il montre son souci de nous expliquer comment faire notre travail.
M. Robert Pandraud - Monsieur le président de la commission des lois, vous êtes en train de donner une grande publicité à un texte dont nous ignorons l'origine. Je souhaite que la présidence de l'Assemblée nationale téléphone au Conseil constitutionnel pour lui demander ce qu'il en est.
Je me souviens du temps où le précédent Président de la République voulait rendre possible, par voie d'exception, le contrôle constitutionnel de tous les textes législatifs. Je n'oublie pas avec quels cris de joie, en 1971, l'opposition de l'époque avait accueilli la décision dans laquelle le Conseil constitutionnel invoquait le préambule de la Constitution de 1946, parce que son président, M. Palewski, entendait donner une leçon au Président de la République et au Gouvernement.
Une juridiction est par essence conservatrice. Cela n'a qu'une importance relative, dans la mesure où elle n'est pas souveraine. Nous pouvons toujours modifier le préambule en question, dont on sait qu'il a été bâclé par les constituants de 1946, avant d'être introduit par effraction dans notre Constitution.
M. Jacques Brunhes - L'attitude de MM. Goasguen et Pandraud m'étonne. Il est choquant que des élus du peuple ne réagissent pas à une telle prise de position.
M. Claude Goasguen - Pas de leçons de libéralisme, Monsieur Brunhes ! Pas vous !
M. Jacques Brunhes - La souveraineté nationale est exercée par les élus du peuple. Faut-il un contrôle de constitutionnalité ? Oui, et nous avons fait des propositions pour qu'il soit assuré autrement, comme c'était le cas entre 1946 et 1958.
Nous devons tous affirmer notre hostilité à ce texte scandaleux.
M. Claude Goasguen - Le Conseil constitutionnel n'est pas le Soviet suprême.
M. le Président - Revenons au projet. En application de l'article 91 alinéa 9 du Règlement, j'appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi organique sur lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique.
M. le Rapporteur et Président de la commission- Comme je l'ai annoncé au début de la discussion, j'appelle mes collègues à ne pas voter les amendements de la commission.
L'amendement 1, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur et Président de la commission- Avis défavorable aux amendements 2 et 3.
L'amendement 2, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 3.
M. le Rapporteur et Président de la commission- Avis défavorable à l'amendement 4.
L'amendement 4, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 3 bis, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Pierre Michel - Tout à l'heure mon collègue Rudy Salles a parlé, à propos de cet article, d'un « cavalier législatif ».
Je m'insurge contre cette expression car il n'existe pas de « cavaliers législatifs ». La loi organique ne connaît que les cavaliers budgétaires. J'invite donc le Conseil constitutionnel à ne plus se servir de cette notion qu'il a créée de toute pièce pour censurer des amendements votés ici afin de répondre à des préoccupations légitimes.
Nous allons voter l'article conforme. Toutefois, les deux amendements adoptés ici en première lecture n'étaient pas insultants pour le Conseil constitutionnel. L'un visait à interdire à ses membres de donner des consultations payantes -nous allons, dans le texte suivant, interdire aux magistrats de se faire payer pour des arbitrages- et l'autre plaçait les membres du Conseil constitutionnel dans la même situation fiscale que les parlementaires. Ce n'était pas déchoir. Nos concitoyens seront ravis d'apprendre que les membres du Conseil constitutionnel ne déclarent pas la totalité de leur revenu qui est pour moitié considéré comme le remboursement de leurs frais de fonction.
Nous pourrions aussi ouvrir un débat sur la nature du Conseil constitutionnel. M. le président de la commission a parlé d'une « juridiction ». Si c'en est une, il faut que le Conseil constitutionnel prenne ses décisions à l'issue d'une procédure contradictoire, en respectant la publicité des débats. Il faut aussi revoir les conditions de saisine. Il me paraît affolant que, saisi sur un article, le Conseil constitutionnel se prononce sur l'ensemble d'un texte. Aucun juge administratif ne pourrait faire de même.
Il faut modifier le statut des juges constitutionnels et la procédure, qui sont en tout dérogatoires au droit commun.
M. Robert Pandraud - Sauf en matière de contentieux électoral.
Les amendements 6 et 7, repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
Les articles 4 bis et 5, successivement mis aux voix, sont adoptés.
La séance, suspendue à 16 heures, est reprise à 16 heures 10.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif au statut des magistrats.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Votre Assemblée va examiner en première lecture le projet de loi organique relatif au statut de la magistrature dans les termes votés par le Sénat le 21 novembre dernier.
Ce projet, limité dans son objet mais important par sa portée, vise à remédier à une situation injuste, le blocage de l'avancement des magistrats, tout en favorisant leur mobilité.
La structure actuelle du corps judiciaire crée un véritable goulet d'étranglement dans le déroulement des carrières : elle comporte 3 892 emplois de second grade, le grade de base, soit près de 58 % du corps, contre seulement 2 480 emplois de premier grade, soit 37 % et 349 emplois hors hiérarchie, soit 5 %. La majorité des magistrats ne peut accéder à un rang auquel la commission d'avancement les a pourtant reconnus aptes.
Le nombre des magistrats en attente de promotion est ainsi passé de 654 en 1995 à 1 132 en 2000 et cette année plus des trois quarts ne pourront voir assurée leur promotion.
Compte tenu de la structure démographique du corps, la situation ne fera qu'empirer si aucune mesure n'est prise.
La revalorisation des carrières, c'est d'abord un effort budgétaire sans précédent depuis plus de quarante ans : le Gouvernement a décidé d'y consacrer 177 millions par an -je rappelle que le précédent plan de revalorisation des carrières, en 1991, avait coûté 58 millions.
Cette réforme attendue depuis longtemps va réparer une injustice par rapport aux autres grands corps de l'Etat. Le projet aligne en effet le déroulement de la carrière des magistrats judiciaires sur celle des magistrats administratifs et financiers.
Il convient de rendre plus attractive la carrière des magistrats judiciaires, si on veut y attirer les meilleurs éléments.
Je rappelle aussi que la justice fait face depuis vingt ans à une augmentation considérable des contentieux, alors que ses moyens humains n'ont pas été accrus dans les mêmes proportions.
Premier objectif de la réforme, la simplification du déroulement de la carrière des magistrats s'articule autour de trois axes principaux.
Le premier est l'inversion de la répartition des emplois entre le premier et le second grade. Le grade de base ne comprendra plus que 28 % des magistrats, contre 58 % aujourd'hui. En revanche, 62 % des magistrats, contre 37 % actuellement, relèveront du premier grade.
Cette modification radicale assurera un déblocage immédiat des carrières et garantira aussi un avancement fluide à l'avenir.
Deuxième axe, le doublement du nombre des postes hors hiérarchie, qui passera de 349 à 663 et représentera environ 10 % de l'ensemble des emplois.
Cette réforme évitera de recréer, à un niveau supérieur, les obstacles qui freinent actuellement le passage au premier grade.
Seront ainsi hors hiérarchie tous les emplois de président de chambre et d'avocat général dans les cours d'appel, offrant aux magistrats de province des débouchés jusqu'alors presque exclusivement réservés à la région parisienne. La liste des emplois hors hiérarchie dans les tribunaux de grande instance sera également élargie.
Troisième et dernier axe, la suppression des groupes de fonctions au sein du premier grade. Une simplification de même nature était déjà intervenue dès 1992 pour le grade de base.
Concrètement, cela signifie que tous les magistrats du premier grade ont vocation à voir leur classement indiciaire terminal relevé à l'échelle B. D'autre part, l'ancienneté nécessaire pour une inscription au tableau d'avancement passera de 10 à 7 ans.
Mais cette accélération dans le déroulement des carrières, sera, à chacune des étapes, assortie d'une exigence de mobilité.
La mobilité du corps judiciaire, second objectif de la réforme, est en effet nécessaire pour l'enrichissement du parcours professionnel. C'est aussi une condition fondamentale de son impartialité. Elle est enfin indispensable à une gestion dynamique de l'institution judiciaire.
Pour favoriser cette mobilité, le projet prévoit d'une part qu'un magistrat ne pourra être promu au premier grade dans une juridiction où il est affecté depuis plus de cinq ans, d'autre part que nul ne pourra être nommé à un emploi hors hiérarchie sans avoir au préalable occupé deux postes du premier grade dans deux juridictions différentes.
Le Sénat et votre commission des lois ont émis un vote favorable à l'ensemble des dispositions relatives au déroulement de carrière et à la mobilité des magistrats.
Votre commission propose par ailleurs divers amendements en rapport avec le projet initial du Gouvernement et sur lesquels je me prononcerai.
Le texte que je vous propose aujourd'hui n'a pas vocation à répondre à l'ensemble des défis auxquels la justice est confrontée, mais à apporter sans retard une solution juste et équilibrée au blocage que connaît actuellement la magistrature judiciaire. Je ne doute pas que vous partagez cet objectif (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jacques Floch, rapporteur de la commission de lois - Nous poursuivons aujourd'hui notre longue marche vers la réforme du service public de la justice, et les quelques-uns d'entre nous qui y travaillent ne sont pas au bout de leurs peines. Bien que notre système ait depuis longtemps montré ses limites, nous nous en satisfaisions parce qu'il n'indisposait personne. Mais cette vision sans horizon n'est plus de mise aujourd'hui : nos concitoyens et nous-mêmes savons qu'il faut des organes d'arbitrage pour aboutir à la justice, car le droit n'est pas toujours la justice. Or, la réforme de l'institution judiciaire passe par celle du statut des magistrats et, demain, des autres agents de votre ministère : les greffiers en chef et les greffiers, les agents administratifs et techniques, ceux de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse attendent beaucoup de nos décisions. La réforme que vous nous proposez aujourd'hui, nous la devons aux magistrats : elle met fin à leur sous-classement par rapport à leurs homologues des juridictions administratives et financières. Mais le texte du Sénat appelait des compléments : vous nous avez provoqués pour que nous remplissions quelques cases ! Nous avons, après le Sénat, saisi cette occasion, et vous remercions de comprendre ainsi nos amendements relatifs à l'amélioration des aspects matériels et de l'accès à la carrière, qui permettront d'atténuer le corporatisme et l'excès d'homogénéité sociale, souvent préjudiciable à une bonne compréhension de la société.
Le déroulement de la carrière sera d'abord amélioré par la simplification des grades du premier groupe et des conditions requises pour passer du second au premier groupe. Rappelons-nous que les grades et les groupes étaient bien plus complexes il y a quelques décennies ! Les réductions d'ancienneté et la prise en compte de celle des magistrats issus des concours interne et professionnel favoriseront l'ouverture du corps. La mobilité exigée pour accéder aux emplois de la hors hiérarchie exigera des magistrats qu'ils prennent des responsabilités, notamment en changeant de poste. Le cas des procureurs généraux, encore nommés en conseil des ministres, est différent. Mais il faudra, me semble-t-il, aller à Versailles pour modifier la Constitution sur ce point si nous voulons vraiment renforcer l'indépendance et les responsabilités des magistrats.
Je ne vous propose pas de suivre le Sénat sur la mobilité fonctionnelle des magistrats spécialisés, la mobilité géographique nécessaire pour la promotion au premier grade étant déjà significative. Elle ne fait d'ailleurs que traduire la pratique du CSM. Ce dernier a, par ailleurs, souhaité adapter les dispositions relatives à la discipline du corps -exclusions temporaires, pouvoir de saisine, publicité des audiences.
Le premier président de la Cour de cassation a fait, de son côté, des propositions pertinentes. Néanmoins, s'agissant du filtrage des pourvois destinés à éviter les pourvois abusifs, je vous propose de prendre le temps de la réflexion, en constituant, à la demande du président de la commission des lois, un groupe de travail. En revanche, je souhaiterais que vous acceptiez, certes avec les précautions qui s'imposent, la saisine de la Cour de cassation pour avis en matière pénale. Nous avons, par ailleurs, modifié le mode d'élection des magistrats au CSM et interdit aux magistrats en exercice -ne sont-ils pas déjà surchargés de travail ?- de pratiquer l'arbitrage privé. J'ai demandé et obtenu de la commission le rejet de l'amendement de Jean-Pierre Michel proposant d'interdire l'attribution de décorations aux magistrats. Ayant moi-même pris plaisir à en recevoir, (Sourires) je n'ai pas le c_ur d'en priver les autres !
Madame la Garde des Sceaux, vous ne regretterez pas d'avoir écouté la représentation nationale, car cette loi d'organisation deviendra ainsi une grande loi permettant à la justice de mieux fonctionner (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. Claude Goasguen - Je souhaite, par ce rappel au Règlement fondé sur l'article 58, clore une polémique relative à un texte publié sur le site Internet du Conseil constitutionnel. Je viens de faire procéder à une vérification, et nous n'avons pas trouvé de décalogue, mais une référence à un commentateur anonyme qui a cru pouvoir écrire un texte intitulé le Décalogue. La Constitution permet aux députés de communiquer avec le Conseil constitutionnel, et je regrette que le président de la commission des lois n'ait pas cru devoir en informer, avant parution de ses propos au Journal officiel, les autorités compétentes du Conseil constitutionnel. Vous venez ainsi de faire une contre-publicité institutionnelle. Cet état d'esprit consistant à dénigrer une institution dès qu'elle s'oppose à la nôtre est bien peu civique et démocratique. Le Conseil constitutionnel transcende la personnalité de ses membres. C'est au président de la commission des lois que je fais ce rappel amical. Il aurait fallu s'informer avant diffusion par voie du Journal officiel. Le décalogue n'est pas sur le site du Conseil constitutionnel.
M. Georges Hage - Il n'y est plus !
M. le Président de la commission - Monsieur Goasguen, il n'y a pas lieu à polémique.
Votre réaction porte sur l'information préalable, et donc sur un problème de forme et non de fond. On imagine d'ailleurs mal, si un tel texte existe, qu'un parlementaire puisse en approuver le contenu. Nulle polémique donc. Le texte était sur le site du Conseil pendant la séance, je l'ai fait vérifier. Quelques minutes plus tard, il avait été retiré. C'est dire, Monsieur Goasguen, la puissance de vos interventions ! (Sourires) Le texte reste toutefois annoncé dans l'introduction du bilan 2000.
S'il a été retiré, tant mieux. Mais qu'il ait existé pose un problème de fond quant aux relations entre les pôles institutionnels de la République. Le président de la commission des lois a certes pour rôle de veiller à ce que la séparation des pouvoirs soit respectée, à ce que le législateur ne soit pas bafoué dans ce qu'il entreprend au nom du peuple français. Je ne peux que me féliciter que la faute ait été avouée et le texte retiré.
STATUT DES MAGISTRATS (suite)
M. Robert Pandraud - Il y a bien longtemps, j'avais menacé à cette tribune de faire la grève des débats tant qu'une réforme d'ensemble ne serait pas proposée par la Chancellerie, avec un plan sérieux de modernisation et de gestion du personnel. Mais on n'avance qu'à petits pas, à très petits pas, et les résultats ne sont guère probants. Madame la garde des Sceaux, vous savez tout ce qui a été dit lors des audiences solennelles de rentrée -dont je souhaiterais savoir, d'ailleurs, si la présence des magistrats y est libre ou obligatoire. Cela fait deux ans que le législateur en entend bien plus que ce qui peut émaner du Conseil constitutionnel !
Vous avez entrepris de simplifier et d'améliorer la carrière des magistrats. Peut-être auriez-vous pu faire mieux, mais je vous félicite au moins d'avoir réussi à vous orienter dans le dédale de la gestion administrative de la magistrature ! Vous voulez l'aligner sur celle des tribunaux administratifs, soit, les équivalences sont dans l'esprit de la fonction publique. Mais alors pourquoi ne pas déjà procéder à la séparation du grade et de la fonction et instituer un avancement à l'ancienneté ? Cela aurait au moins l'avantage de réduire les besoins de votre direction du personnel. Les magistrats qui y sont affectés pourraient aller rendre justice à Paris ou en banlieue, car enfin c'est leur travail !
Vous voulez aussi améliorer le déroulement et la fin des carrières. Très bien, mais, une fois de plus, on oublie les jeunes ! Or c'est à la sortie des écoles qu'on a des difficultés à s'installer !
Certes, il n'est pas bon que les magistrats jouent les notables dans une ville de province, s'y incrustent, s'y marient et s'y créent des relations qui peuvent donner lieu à des interprétations hâtives. Toutefois, la mobilité suppose des contraintes, de logement par exemple, qui doivent être compensées par le déroulement de la carrière. En outre, la composition des tribunaux varie sans cesse. Il y a des mutations en permanence. Les grands postes restent longtemps vacants et le travail en est d'autant plus difficile pour le successeur.
Par ailleurs, vous ne semblez pas disposer, comme dans l'éducation nationale par exemple, d'un corps de remplaçants pour les absences médicales ou les congés de maternité par exemple. Et lorsque vous augmentez le nombre de postes mis au concours, il y a encore longtemps à attendre avant que les lauréats ne sortent des écoles ! Ces créations de postes que vous vous employez à obtenir, c'est votre successeur qui en bénéficiera !
Puisque nous manquons de magistrats, pourquoi ne pas faire intervenir des jurés dans les tribunaux d'instance, aux côtés de magistrats professionnels, selon le système des cours d'assises ? En outre, dispose-t-on d'un inventaire de toutes les commissions où la présence d'un magistrat est requise -pour un intérêt parfois très relatif ? Ne pourraient-ils être remplacés par des fonctionnaires retraités, quelle que soit leur administration d'origine ?
Vous le voyez, mon intervention n'aura été ni politicienne, ni systématiquement critique. Nous voulons tous que la machine judiciaire fonctionne mieux, et donc aussi que ceux qui la font tourner aient meilleur moral.
Pour conclure, je souhaite qu'on ne revienne jamais sur l'indépendance de la justice, mais qu'on n'oublie jamais non plus que les magistrats sont des fonctionnaires et qu'ils doivent être gérés comme tels. Or, les personnes qu'on a formées à juger sont-elles les meilleures gestionnaires possibles du personnel ou du bâtiment ? Les palais de justice, me semble-t-il, fonctionnaient mieux lorsqu'ils étaient départementaux, mais enfin leur étatisation est irréversible.
Vous avez, Madame, de vastes chantiers devant vous, et je vous souhaite bien du courage ! (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR)
M. Georges Hage - Madame le Garde des Sceaux -je dis « le », parce que c'est conforme à la syntaxe et à tout le moins à la Constitution- le débat sur le statut des magistrats s'impose d'autant plus que la réforme de la justice a été suspendue, du fait de la volonté présidentielle d'interrompre la discussion du projet constitutionnel relatif au Conseil supérieur de la magistrature qui avait pourtant été voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. Au Sénat d'ailleurs, des voix s'étaient exprimées sur tous les bancs en faveur d'une saisine du Congrès.
Ce retard fait que le Parlement ne peut examiner aujourd'hui qu'un projet très limité. Toutefois, visant à fluidifier, à simplifier et à revaloriser la carrière des magistrats, il est indispensable.
La simplification de la hiérarchie judiciaire, comme toute réponse concrète à la démotivation de la profession, servira la Justice dans toutes ses dimensions.
Les organisations syndicales ont approuvé les grandes lignes de ce projet.
Cette réforme, tendant à aligner les carrières des magistrats de l'ordre judiciaire sur celle des juges administratifs et financiers, répond à un souci de transparence et à une attente du corps concerné.
Cette simplification entraînera une revalorisation des carrières, dont on ne peut que se féliciter. Ainsi désormais 62 % des magistrats relèveront du premier grade contre 37 % aujourd'hui, le nombre de postes « hors hiérarchie » sera doublé de même que celui des conseillers en service extraordinaire à la Cour de cassation.
Je regrette pourtant que cette revalorisation statutaire ne profite pas aux magistrats en début de carrière. Il faudrait reconsidérer leur situation car ils assument de lourdes responsabilités.
De même on souhaiterait quelques précisions sur la carrière des assistants de justice en poste dans les juridictions, d'autant que leur nombre ne cessera de croître.
Les articles 2 bis, 2 ter et 2 quater, introduits par le Sénat limitent à sept ans l'exercice de certaines fonctions de chefs de juridiction et autres fonctions spécialisées dans une même juridiction. Nous pensons que l'on ne doit pas toucher au principe de l'inamovibilité et qu'il serait souhaitable de renforcer préalablement les garanties statutaires de l'indépendance des magistrats du siège et du parquet.
A l'évidence il est urgent de réunir le Parlement en Congrès.
Pour que l'Ecole nationale de la magistrature reflète mieux notre société, il faudrait en adopter les conditions d'entrée y compris pour les fonctionnaires et responsables syndicaux ou associatifs ayant des compétences juridiques. En son temps Anicet Lepors, d'excellente mémoire, fut bien inspiré en la matière.
Au Sénat, nos amendements tendant à démocratiser la représentation professionnelle au sein du CSM ont été considérés hors sujet. Pour favoriser le pluralisme, nous proposons au moins de substituer au scrutin uninominal à un tour le scrutin de liste à la représentation proportionnelle, au plus fort reste.
Pour terminer, rappelons que sans moyens aucune réforme ne peut être mise en _uvre.
Je ne saurais taire non plus mon inquiétude devant l'inégalité que subissent les citoyens et l'effroi qui les saisit face à la justice, à ses _uvres, à ses pompes et... à son impécuniosité.
Les députés communistes voteront ce projet de loi organique.
M. Rudy Salles - Nous examinons ce projet alors que les difficultés de la justice au quotidien perdurent faute de moyens et que d'autres projets sont abandonnés comme le texte relatif à la responsabilité des magistrats.
Incontestablement, il est nécessaire d'améliorer les perspectives de carrière des magistrats. Mais devant ce projet limité, nous déplorons une fois encore l'enterrement de toute réforme ambitieuse.
Depuis le report du Congrès concernant la révision du Conseil supérieur de la magistrature, le Gouvernement n'a su ni mener une véritable réflexion ni débattre sereinement avec les professionnels concernés. Aussi le malaise a-t-il gagné l'ensemble du monde judiciaire et les audiences solennelles de rentrée ont traduit le désarroi des magistrats.
Le Sénat a voulu donner une ambition à ce texte en introduisant plus d'équité dans la gestion des magistrats, plus de transparence dans les procédures disciplinaires et en renforçant les moyens de la Cour de cassation.
Le Gouvernement, je l'ai dit, n'a pas une telle ambition. C'est le manque d'anticipation et de concertation qui a rendu si difficile l'application de la loi du 15 juin 2000, et aggravé l'insuffisance chronique de moyens. Nous attendons d'ailleurs la création d'une mission d'information sur l'application de cette loi, proposée par M. Roman.
Les moyens de la justice augmentent mais son budget n'est que de 27 milliards -1,5 % de celui de l'Etat- contre 35 milliards pour les emplois-jeunes. Les délais restent démesurément longs, l'accès à la justice coûteux et complexe, les prisons surpeuplées, et finalement la justice mal rendue comme en témoignent les 2 000 plaintes adressées au Garde des Sceaux chaque mois.
D'autre part, le Gouvernement a abandonné le projet de réforme globale du statut de la magistrature. Celui dont nous discutons n'en reprenait, avant l'intervention du Sénat, que quelques aspects.
Sur deux sujets majeurs, des amendements adoptés en commission des lois prouvent également qu'il n'y a pas eu de travail législatif sérieux et serein.
Le premier interdit les activités d'arbitrage aux magistrats en exercice. La déontologie en ce domaine mériterait certes d'être précisée, mais pas en adoptant un amendement à la sauvette. Le Gouvernement est-il prêt à procéder à une réforme d'ensemble de la justice commerciale ?
Le second amendement introduit la proportionnelle dans l'élection des représentants au CSM. Qu'il faille en améliorer le pluralisme du recrutement, certes. Mais dans le contexte actuel de tensions entre le Gouvernement et les juges, ce cavalier législatif apparaîtra comme une manipulation. Là encore un débat serein s'impose.
J'en viens aux dispositions de ce projet.
La simplification et la revalorisation des carrières répond au souhait des magistrats judiciaires de voir leur carrière alignée sur celle des magistrats administratifs et financiers et permet de gommer les différences majeures entre Paris et la province. Elle touchera les magistrats hors hiérarchie et du premier grade. Malheureusement, les magistrats en début de carrière, qui jouent pourtant un rôle essentiel dans le fonctionnement de la justice au quotidien, n'en bénéficieront pas. Du moins, les blocages dus à la pyramide des âges seront allégés.
Avec le régime actuel, le nombre de magistrats inscrits au tableau d'avancement s'accroît. Ils doivent attendre une promotion de plus en plus longtemps. La lenteur de la progression des rémunérations est source de frustration et de démotivation. Aussi la réforme du déroulement des carrières va-t-elle dans le bons sens.
Le Sénat a décidé d'ouvrir davantage la magistrature et de rendre le déroulement des carrières plus équitable, en prenant en compte la situation particulière des magistrats recrutés par concours exceptionnel, et le passé professionnel des magistrats recrutés par la voie des deuxième et troisième concours. Jusqu'à présent, en effet, selon la voie d'accès, le déroulement de carrière se trouve pénalisé ou bonifié, en contradiction avec le principe constitutionnel de l'égal accès aux emplois publics. Les nouvelles règles de reclassement devraient permettre de diversifier le recrutement.
C'est encore le Sénat qui a contribué à renforcer la mobilité, en limitant à 7 ans au sein d'une même juridiction la durée de l'exercice des fonctions de chef de juridiction, de procureur général et de procureur de la République. Il s'agit ainsi de limiter la dangereuse régionalisation du corps judiciaire, et de répondre au problème posé par l'insuffisante mobilité de certains magistrats. Limiter ainsi la durée d'exercice n'est pas contraire au principe d'inamovibilité, qui ne saurait se confondre avec une nouvelle partimonialité des charges. Naturellement ce renforcement de la mobilité devra être entouré de toutes les mesures d'accompagnement nécessaires.
Toujours à l'initiative du Sénat, la procédure disciplinaire est substantiellement améliorée. L'échelle des sanctions disciplinaires est ainsi complétée pour plus de souplesse et d'efficacité. Le pouvoir de saisine du CSM en matière disciplinaire est élargi aux présidents de cour d'appel.
M. le Président - Veuillez conclure, Monsieur Salles.
M. Rudy Salles - De plus, le principe de la publicité des audiences est affirmé, sous réserve de certaines exceptions et étendu par la commission aux audiences de la formation du CSM qui rend des avis sur les sanctions applicables aux magistrats du Parquet. Il est ainsi tenu compte de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme, selon lequel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement.
Le Sénat a encore permis de renforcer les moyens d'une Cour de cassation de plus en plus chargée. Les possibilités de recrutement en service extraordinaire sont doublées, ce qui répond aussi à un souci d'ouverture. La saisine pour avis de la Cour est étendue à la matière pénale. Dix ans après la loi du 15 mai 1991, cette procédure, qui a donné lieu à 150 demandes d'avis, a fait la preuve de son efficacité. Son extension à la matière pénale permettra de résoudre plus facilement les difficultés d'interprétation que ne manquera pas de poser l'application de la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence.
Enfin le recrutement des assistants de justice est étendu à la Cour de cassation. Malgré le refus opposé par la commission des lois à un mécanisme de filtrage des pourvois en cassation, cette voie mériterait d'être explorée à fond.
Au total, je souhaite que ce dispositif, rendu plus ambitieux, soit adopté sans être dénaturé par l'ajout de dispositions malvenues et que le Gouvernement entreprenne enfin une véritable réforme de l'institution judiciaire.
M. le Président - Monsieur Salles, vous abusez...
M. Rudy Salles - Il convient de renforcer la responsabilité de l'institution judiciaire sans céder à la facilité de désigner des magistrats comme boucs émissaires, de lui donner les moyens de répondre aux exigences de la justice au quotidien et d'assurer pleinement les garanties de la défense.
M. Jean-Pierre Michel - Le recours aux juges est de plus en plus fréquent, et la tâche des juges est donc de plus en plus lourde. Par conséquent, il est opportun de réfléchir à leur statut et d'améliorer leur déroulement de carrière. Je regrette néanmoins, comme Robert Pandraud, que vous n'ayez pas pu aller jusqu'à la dissociation du grade et de l'emploi, demandée depuis longtemps, et qui résoudrait bien des problèmes.
Quand nous voterons votre projet, à l'unanimité je pense, nous penserons à la très grande majorité des magistrats qui, particulièrement en province, travaillent avec conscience, malgré bien des difficultés matérielles. En revanche, nous ne penserons pas à la prétendue aristocratie de la justice, cette Camarilla des juges d'instruction parisiens du pôle financier, qui tend à confondre l'application de la loi et la morale. Le juge est là pour appliquer la loi, nous n'avons que faire des juges moralisateurs ! Ces juges là n'hésitent pas à plier les règles de procédure pour étendre leur saisine, se servent de la détention provisoire comme moyen de chantage et de pression sur des personnes qui refusent de parler, comme c'est leur droit le plus strict, ils violent allègrement le secret de l'instruction et n'hésitent pas à se faire accompagner d'une horde de caméras et de micros lorsqu'ils procèdent à des perquisitions au domicile privé des personnes mises en examen.
Tout cela est indigne d'une bonne justice, et je m'étonne que vous ne fassiez pas censurer plus souvent ces agissements par le Conseil supérieur de discipline.
Le Sénat puis l'Assemblée souhaitent ajouter à ce projet quelques procédures destinées à faciliter le travail des magistrats. Je tiens ici à rappeler que la notion de cavalier législatif est une pure invention du Conseil constitutionnel. Seuls peuvent exister, en application de la loi organique, des cavaliers budgétaires.
Le Parlement exerce la souveraineté qu'il tient du peuple, notamment lorsqu'il veut régler certains problèmes pratiques, comme il le fait à travers des dispositions déjà adoptées par le Sénat, et des amendements que nous allons voter.
Le groupe RCV votera votre projet (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV et du groupe socialiste).
M. Claude Goasguen - Le 4 septembre 2000, Mme Guigou rendait publiques les grandes lignes de ce qui s'appelait encore une réforme du déroulement de la carrière des magistrats. Certains magistrats ont vu dans ce texte et dans son titre une sorte d'alibi destiné à éviter au Gouvernement de procéder aux réformes structurelles dont notre justice a besoin. Telle est sans doute la raison pour laquelle le titre a changé.
Ce texte mérite-t-il un titre aussi large ? Beaucoup de ses dispositions, dans n'importe quelle autre administration que la justice, feraient l'objet de simples textes réglementaires. Mais notre Constitution veut que toute modification relative au corps des magistrats soit adoptée par voie législative, alors qu'il suffit d'un texte réglementaire pour le corps des agrégés, bien plus nombreux pourtant.
Je ne suis pas certain qu'il s'agisse d'un bon mode de gestion, dans un cas comme dans l'autre. Il y a trop de réglementaire dans l'éducation nationale et trop de législatif dans la justice.
Votre texte arrive dans une situation politique qui n'est pas bonne.
M. le Rapporteur - Pour vous.
M. Claude Goasguen - Je parle de la Justice. Les grèves à répétition auxquelles nous assistons traduisent un profond malaise, qui n'est d'ailleurs ni de droite, ni de gauche...
La Justice, tout comme le ministère de l'intérieur, doivent retenir l'attention de tout gouvernement. Nous vivons dans une période de mutation et les pouvoirs publics se sont trop désengagés en matière de sécurité. Quelle que soit leur coloration politique, les gouvernements des prochaines décennies devront s'en préoccuper.
M. Claude Goasguen - Vous me direz qu'on aurait pu s'en préoccuper plus tôt et que les gouvernements de droite n'ont pas fait les réformes nécessaire. Certes. Mais la situation continue de se dégrader et il devient urgent de s'occuper de la justice. Je comprends le malaise des magistrats, tout comme je comprends vos difficultés, Madame la Garde des Sceaux. Mme Guigou a compris qu'il fallait lâcher du lest. M. Allègre n'en a pas fait autant et il a sauté. Mme Guigou a su partir à temps.
Ce projet comporte incontestablement des avancées. Qui pourrait s'opposer aux améliorations apportées à la carrière des magistrats ? Vous proposez de relever le traitement des magistrats judiciaires et de faire passer en deux ans 200 magistrats du second au premier grade.
On pourrait aller plus loin. Depuis une vingtaine d'années, un écart s'est creusé entre le statut des magistrats et les autres professions. Il n'est pas sain que les juges restent en dehors du progrès général. Ils ont de plus en plus de compétences et de pouvoirs. Ils doivent se sentir à l'aise dans la société française d'aujourd'hui. Tout ce qui sera fait au plan matériel recevra donc notre soutien.
La pyramide des âges est inquiétante. Entre le nombre de magistrats qui partent en retraite et le nombre de ceux qui entrent dans la profession, le rapport est de 1 à 5. Les emplois du second grade représentent 58 % des magistrats et l'accès aux postes devient très difficile. Il est donc très bien de faciliter l'évolution des carrières.
En matière de mobilité, vous proposez des aménagements qui me conviennent, même si l'opposition n'est pas unanime sur ce point. On peut se demander, en effet, si la mobilité est toujours souhaitable. Il n'est pas facile, par exemple, de former un spécialiste de la délinquance financière. Il faudrait peut-être prévoir des atténuations au principe général. En outre, les effets sur la vie familiale doivent être pris en considération, mais il s'agit là vraiment du domaine réglementaire.
Tôt ou tard, il faudra engager une vraie réforme de la justice. Comme Jean-Pierre Michel, je pense qu'il y a des dysfonctionnements criants et qu'on ne pourra y remédier que par une approche globale.
Comment ne pas parler de l'indépendance des magistrats et du Conseil supérieur de la magistrature ? On nous propose un amendement visant à syndicaliser le CSM à la proportionnelle. Les syndicats y sont favorables, ce qui n'est pas étonnant. Mais ne risque-t-on pas de rigidifier le CSM ? Comme enseignant, je connais le rôle conservateur joué par les syndicats, surtout lorsque les élections ont lieu à la proportionnelle. J'ai peur que cette mesure se révèle un frein au changement dans le débat sur la nature du CSM et la gestion des carrières. On ne peut plus se contenter des arguments théoriques du XIXe siècle : c'est dans la carrière, on le sait maintenant, que réside l'indépendance. Cela pourrait même nous amener à nous interroger sur l'organisation ministérielle de la justice, ce que je ne ferai pas aujourd'hui, Madame la garde des sceaux, car ce serait discourtois (Sourires).
Par ailleurs, faut-il que le parquetier continue d'être considéré comme un magistrat au sens traditionnel du terme ?
En matière de formation, je suis moins optimiste que vous sur les vertus de l'ENM. En France, on aime les écoles, surtout si elles sont grandes et nationales. Il faudrait toutefois ouvrir davantage l'accès au corps de la magistrature.
M. Claude Goasguen - Il faudrait faire appel à d'autres professionnels du droit.
Votre texte obéit à une bonne logique, mais il n'ira pas très loin. Parce que je pense aux juges, je le voterai. Néanmoins, l'essentiel reste à faire et vous serez obligée de résoudre les problèmes de fond. Vous n'y couperez pas...
M. Alain Vidalies - Certes, l'essentiel reste à faire, mais nous aurions aimé le faire et nous en avons été empêchés par des initiatives intempestives sur lesquelles je ne reviendrai pas.
Les dispositions de ce texte figuraient à l'origine dans un projet plus vaste tendant à mieux garantir l'indépendance de la magistrature : on sait ce qu'il est advenu de cette réforme d'ensemble, le Président de la République ayant décidé de ne pas convoquer le Congrès.
Il faut au moins remédier au problème posé par la pyramide des âges. Le nombre des emplois hiérarchiques n'est pas assez élevé pour absorber tous les magistrats recrutés dans les années 70. Aujourd'hui, un sixième du corps, soit 1 132 magistrats, est en attente d'avancement. En outre, la mobilité est insuffisante.
Ce projet tend à mettre fin à une situation de blocage. Il prend en compte l'augmentation du nombre des postes hiérarchiques dont l'annonce a été faite au moment de la discussion du budget pour 2001 : 177 millions vont aller à la revalorisation des carrières et 307 postes de magistrats seront créés.
Ce projet comporte trois avancées significatives et complémentaires : la simplification du statut, l'amélioration des traitements et une plus grande mobilité.
La simplification résulte principalement de la suppression des groupes au sein du premier grade, ce qui rendra plus fluide la progression des carrières.
Les emplois hors hiérarchie passeraient de 5 % à près de 10 % de l'effectif total : seront considérés comme tels les présidents de chambre et les avocats généraux de l'ensemble des cours d'appel, et non plus des seules cours d'appel de Paris et de Versailles.
Les emplois du premier grade verront leur nombre considérablement accru et leur proportion deviendra prépondérante au sein du corps -62 %-, alors qu'aujourd'hui ce sont les emplois du second grade qui sont majoritaires.
Enfin, cette nouvelle structure ne comporte plus de différence majeure entre Paris et la province. Cette « aspiration » vers le haut des carrières aura des retentissements sur l'ensemble des magistrats et se traduira par une amélioration substantielle de leur rémunération. Je suis, pour ma part, satisfait de cette initiative car l'amélioration de la rémunération des agents de l'Etat est aujourd'hui une nécessité, de même que la clarification apportée par un amendement du groupe socialiste qui met fin à la possibilité pour les magistrats de participer à des opérations d'arbitrage, qui sont une forme de justice privée.
La troisième grande avancée est l'élaboration de nouvelles règles de mobilité. C'est une bonne chose que de la favoriser car on arrive parfois, notamment dans les petites villes de province, à des situations malsaines.
J'approuve également les améliorations apportées au mode de saisine du Conseil supérieur de la magistrature et à la procédure pénale.
Je voudrais insister à mon tour sur la nécessité de diversifier le recrutement de la magistrature. Le cursus de l'Ecole nationale de la magistrature ne permet pas toujours de prévoir ce que va donner le nouveau magistrat confronté aux conditions réelles de son activité. La Justice pourrait profiter de l'expérience et de la maturité de certains professionnels du droit, qu'ils viennent du secteur privé ou de l'enseignement. Les dispositions du texte prenant en compte leur ancienneté dans ces activités précédentes me semblent une bonne chose, de nature à rendre la profession de magistrat suffisamment attrayante pour eux.
Le texte n'est évidemment pas, pour les raisons que l'on sait, la grande réforme de la Justice que nous attendions ; mais il permet un meilleur traitement et une responsabilisation de la magistrature et une meilleure adéquation entre le statut des magistrats et les exigences de leur fonction, de sorte qu'ils puissent être les acteurs d'une réforme qui ne peut se faire qu'avec eux. Le groupe socialiste votera ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme la Garde des Sceaux - Je remercie d'abord le rapporteur. Vous avez souligné, à juste titre, la nécessité de ne pas oublier les greffiers et les fonctionnaires : en fin d'année ils ont bénéficié d'une amélioration. Je regrette que nous manquions aujourd'hui de greffiers, mais certains semblent oublier que l'école de formation est restée vide en 1997...
Monsieur Pandraud, l'audience solennelle est effectivement de droit, même si la présence de tous les magistrats n'est pas requise. Ce qui s'est passé cette année lors de ces audiences solennelles n'est pas acceptable. Il est dommage qu'on ait perdu cette occasion de parler sereinement de justice à l'ensemble des représentants des institutions.
Vous avez suggéré de dissocier le grade de la fonction. C'est une proposition intéressante, mais elle peut avoir pour effet que les postes à haute responsabilité restent vacants -on l'a vu dans d'autres secteurs de la fonction publique, notamment chez les praticiens hospitaliers, où il a fallu nommer certains chefs de service par réquisition. Il faut donc réfléchir à la question, mais en tenant compte de toutes les expériences et des inconvénients éventuels.
Vous avez été nombreux à parler des magistrats débutants. Je souligne que ce sont eux qui bénéficieront le plus de l'accélération des carrières, qui va aboutir à un écrasement de la hiérarchie.
La mobilité est une nécessité, mais il ne faut pas la lier à la question de la productivité.
Beaucoup d'entre vous ont déploré la lenteur à pourvoir les postes vacants. Mais elle est directement liée à la transparence des candidatures. Peut-être faudra-t-il revoir certaines modalités, mais je n'imagine pas qu'on puisse supprimer cette transparence. En revanche, il est sans doute possible de mieux gérer le volant de remplaçants.
M. Goasguen a insisté sur la gestion prévisionnelle des emplois. C'est facile de nous jeter la pierre mais il faut se rappeler que la formation à l'ENM demande trois ans et que depuis 1997 il y a eu 729 créations de postes, contre 183 de 1994 à 1997 : nous rattrapons donc le déficit antérieur et nous utilisons au maximum la capacité de formation.
En ce qui concerne les recrutements extérieurs, un amendement permettra de les élargir.
Plusieurs d'entre vous ont évoqué le recrutement dans d'autres professions, qui sera permis par ce texte, mais qui devra être rendu plus attractif.
Quant à l'indépendance, elle est liée à un texte qui n'a pas été voté. Vous avez évoqué les problèmes des jeunes, de l'ENM, et aussi du vote proportionnel. J'ai envie de dire moi aussi à MM. Salles et Goasguen : allons tous à Versailles ! Puisqu'un projet a été voté à l'unanimité par les deux assemblées, la solution serait que nous redemandions ensemble un congrès, pour pouvoir aller plus loin.
M. Salles, qui a anticipé sur les amendements, s'est montré quelque peu excessif. Je rappelle tout de même que le nombre de détenus est passé de 58 000 en 1997 à 46 000 aujourd'hui, et que celui des détentions provisoires a diminué. A M. Michel, qui a insisté aussi sur la question du grade et de la fonction, je dirai, à propos des médias, que j'ai volontairement évité de commenter les commentaires.
Le secret doit évidemment être respecté, sous peine de dévaloriser la justice, mais encore faudrait-il savoir qui l'a trahi pour qu'une action soit envisageable.
Monsieur Goasguen, je ne suis pas d'accord avec tous vos propos, mais je partage votre analyse sur le déséquilibre structurel. Toutefois, les magistrats ne pensent pas seulement aux rémunérations, ils parlent aussi, ce que j'ai noté avec plaisir, de confort de travail et d'aménagement du temps de travail. En somme, ils demandent plus de recrutements que de hausses de salaires et c'est une belle réaction.
Vous avez tous parlé du CSM, et je remercie ceux qui ont remis les pendules à l'heure.
Je voudrais aussi préciser que sur les 600 magistrats qui arrivent en poste aujourd'hui, 300 viennent mettre en _uvre la loi sur la présomption d'innocence et 300 pallier un déficit structurel. Les emplois créés sont de nature à améliorer les choses et les plaintes ne me paraissent pas justifiées lorsque les postes sont en augmentation... (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste)
Mme la Garde des Sceaux - Les articles 2 bis, 2 ter et 2 quater sont issus d'amendements de la commission des lois du Sénat. En l'absence de garanties apportées aux magistrats, leurs dispositions paraissent inconstitutionnelles. Le Gouvernement propose donc, par les amendements 26, 27 et 28, de les supprimer. Sur le fond, il partage évidemment le souhait de voir se diversifier les expériences à la tête des cours d'appel et des tribunaux de grande instance. Mais la limitation de la durée des fonctions ne peut se concevoir sans que soit garantie l'indépendance des magistrats du parquet ; cela nous renvoie à l'échec de la réforme du CSM, les procureurs généraux demeurant à ce jour nommés en conseil des ministres. La dualité d'autorité viderait de toute portée l'avis du CSM. S'agissant des procureurs généraux, on se heurte donc à un obstacle constitutionnel.
M. le Rapporteur - La commission est d'accord pour ne pas conserver les dispositions votées par le Sénat, mais vous demande d'accepter en leur lieu et place celles qu'elle a adoptées.
La commission a pris soin de proposer des solutions lorsqu'il y a obligation de départ d'un magistrat, ce qui constitue, nous semble-t-il, une garantie satisfaisante. J'avais d'ailleurs repris le texte de la Chancellerie, qui, à mon sens, ne pouvait être qu'un bon texte, parfaitement conforme à la Constitution. Je demande donc à l'Assemblée de repousser les amendements du Gouvernement et d'accepter ceux de la commission.
M. le Président - Je suggère que le Gouvernement retire ses amendements, la commission appelant à voter contre.
Mme la Garde des Sceaux - Je les maintiens. Le contexte dans lequel le texte de la Chancellerie que vous avez évoqué a été rédigé n'était pas le même, puisque la réforme projetée n'est pas allée à son terme.
M. le Rapporteur - Je demande donc que l'on vote contre les amendements du Gouvernement.
Mme la Garde des Sceaux - J'ai déjà donné mon avis, qui est défavorable, sur l'amendement 1 rectifié.
L'amendement 1 rectifié, mis aux voix, est adopté, et l'article 2 bis est ainsi rédigé.
L'amendement 2 rectifié, rejeté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 2 ter est ainsi rédigé.
L'amendement 28 n'est pas adopté.
L'amendement 3 rectifié, rejeté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 2 quater est ainsi rédigé.
M. le Président - L'amendement 16 rectifié n'est pas défendu.
L'article 3, mis aux voix, est adopté, ainsi que les articles 4, 5 et 5 bis.
M. le Rapporteur - L'amendement 4 transfère à l'article 6 des dispositions de l'article 13.
M. le Rapporteur - L'amendement 5 précise à partir de quand s'appliquera la limitation à sept ans de l'exercice de certaines fonctions.
Mme la Garde des Sceaux - L'Assemblée suit une logique qui n'est pas la mienne.
M. le Rapporteur - L'amendement 6 interdit aux magistrats d'obtenir une dérogation pour exercer une activité d'arbitrage.
Mme la Garde des Sceaux - C'est une très bonne idée.
M. le Rapporteur - L'article 8 du projet ouvre la faculté aux premiers présidents de cour d'appel de saisir aux fins de poursuites disciplinaires le CSM. L'amendement 21 rectifié élargit cette possibilité aux procureurs généraux.
Mme la Garde des Sceaux - L'amendement 29 a le même objet.
Les amendements 21 rectifié et 29, mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur - L'amendement 7 autorise la publicité des audiences disciplinaires du CSM pour les magistrats du Parquet.
AVANT L'ART. 10
Mme la Garde des Sceaux - L'amendement 30 tend, pour assurer l'ouverture du corps judiciaire et satisfaire les besoins de recrutement, à instituer une possibilité permanente de recrutement direct des magistrats, par voie de concours ouverts aux personnes justifiant d'une expérience professionnelle importante les qualifiant particulièrement pour l'exercice de ces fonctions.
Ce recrutement sera ouvert au second et au premier grade de la hiérarchie judiciaire dans des proportions dont les limites sont fixées par la loi organique.
Cette voie nouvelle se distingue clairement des deuxième et troisième concours d'accès à l'Ecole nationale de la magistrature, tant par l'exigence de diplôme que par l'âge minimum requis et par la durée de l'expérience professionnelle.
Les magistrats recrutés par cette voie bénéficieront, avant leur prise de fonctions, d'une formation à l'Ecole nationale de la magistrature.
La direction des services judiciaires a commandé à l'INED une étude sur la démographie du corps des magistrats pour mesurer exactement les effets des départs à la retraite qui auront lieu massivement en 2007-2008.
Le recrutement par l'Ecole de la magistrature reste le droit commun.
Je vous propose d'institutionnaliser des concours exceptionnels qui étaient prévus par des lois organiques particulières. Cela permettra, en cas de nécessité, de compléter les effectifs dans des délais plus resserrés et rendre possible un « lissage » de la pyramide des âges par le recrutement de magistrats à la moyenne d'âge plus élevée.
Les conclusions de l'étude commandée à l'INED nous aideront à mettre en _uvre ce type de recrutement aux moments les plus utiles et vous seront évidemment transmises.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné cet amendement, mais je crois que nous sommes tous favorables à l'ouverture du corps à des personnes d'horizons différents.
M. Jean-Pierre Michel - Je voterai cet amendement, mais je ne suis pas satisfait de la procédure utilisée sur un sujet aussi important que le recrutement des magistrats. Il existe déjà trois concours d'entrée à l'ENM : ceux qui sont réservés respectivement aux étudiants et aux fonctionnaires et une troisième voie semblable à celle de l'ENA. Je crains que les concours proposés ne fassent double emploi avec cette troisième voie. Il existe par ailleurs un recrutement direct, sur dossier, et qui n'est pas réservé aux professions judiciaires. Deux concours supplémentaires par an me paraissent beaucoup. Mme Guigou n'était pas plus tôt entrée en fonctions qu'elle demandait l'organisation d'un concours exceptionnel : cela n'est pas de bonne méthode.
Si j'appartenais à l'opposition, je demanderais une suspension de séance pour examiner cet amendement en commission. La Chancellerie travaille certainement depuis longtemps sur une proposition aussi importante. Le Parlement n'est pas une machine à entériner des amendements de dernière minute !
Mme la Garde des Sceaux - Ce système existe depuis longtemps. Mme Guigou l'a en effet utilisé pour recruter 200 magistrats, et elle a bien fait : on se plaint qu'il en manque encore ! Le recrutement des magistrats est une procédure longue et il s'agit de la raccourcir, en évitant de passer devant le Parlement chaque fois que les prévisions démographiques rendent un recrutement nécessaire. Les personnes recrutées suivront une formation à l'ENM. C'est le moyen le plus simple de répondre aux objectifs que nous avons tous.
M. Alain Vidalies - L'objectif est certes partagé, mais la méthode est-elle bonne ?
Les concours seraient ouverts aux personnes de plus de cinquante ans. Mais on n'est pas disponible à cet âge pour préparer des concours comme on l'est à 25 ans ou encore à 35 ans. La vraie question est l'équilibre entre concours exceptionnels et recrutement direct. Si vous n'offrez pas aux personnes concernées la possibilité du recrutement direct, vous risquez de voir se présenter au concours, à cet âge, pour changer de métier, des gens qui sont en situation d'échec dans leurs activités.
M. Robert Pandraud - Ce n'est pas avec des mesures technocratiques de ce genre que l'on parviendra à des résultats. Qui, à cet âge, probablement chargé de famille, au plus haut niveau de sa carrière, va vouloir entrer dans la magistrature et retourner à l'étude ? C'est une erreur colossale. Vous allez encore ouvrir des postes qui ne seront pas pourvus.
La formation des magistrats est-elle si compliquée ? Même si l'on a beaucoup critiqué les tribunaux de commerce, on arrive à d'excellents résultats avec des magistrats élus ! Et il y a de bons jurys, formés de personnes qui n'ont connu aucune formation particulière.
J'ai, il y a longtemps, organisé un concours de directeur de cabinet de préfets. Les lauréats ont été affectés tout de suite, sans faire de stage à l'ENA, et 20 ans après, ils sont proportionnellement plus nombreux à être devenus préfets que ceux qui sont sortis de l'ENA ! Les attachés nommés administrateurs au choix se débrouillent très bien après seulement quinze jours à l'ENA ! On apprend fort bien sur le tas. Les cours, à partir d'un certain âge, ne conviennent plus à personne.
Mme la Garde des Sceaux - Il y a déjà eu des concours exceptionnels. Les deux derniers ont attiré des candidats de qualité et en grand nombre. Cette voie permettra d'améliorer la gestion prévisionnelle des effectifs. On sait déjà que, sans ces concours, tous les postes ne seront pas occupés en 2007 et 2008. L'étude commandée va affiner les prévisions. Le succès des concours organisés par Mme Guigou montre que la carrière est attirante. Si nous refusons de nous servir de ce moyen, nous rencontrerons les mêmes difficultés que pour la police.
M. Claude Goasguen - Je comprends bien votre souci de gestion prévisionnelle, mais j'ai peur que vous n'attiriez pas les meilleurs candidats. Ce seront des gens en situation d'échec qui, à 40 ans, auront le temps de reprendre des études théoriques, ce qui est quand même en décalage avec la pratique du droit. Mieux vaut une procédure simple qui permettra à des gens qui réussissent dans leur profession mais se sentent une vocation de magistrat, de passer devant un jury et de rejoindre le service public judiciaire.
M. le Rapporteur - L'amendement 8 de la commission et l'amendement 14 identique portent de 4 à 8 le nombre d'avocats généraux en service extraordinaire auprès de la Cour de cassation, ce qui améliorera son fonctionnement.
M. Jean-Pierre Michel - J'y suis favorable. Mais je me demande s'il ne faudrait pas modifier la loi organique pour nommer un premier avocat général en surnombre à la Cour de cassation. J'ai entendu qu'on allait offrir un avancement de ce genre à un haut magistrat qui a demandé lui-même à être déchargé de ses fonctions...
Mme la Garde des Sceaux - Je ne vois pas de quoi parle M. Michel (Sourires). Mais si un tel cas se présentait, il n'y aurait pas besoin de modifier la loi.
M. Claude Goasguen - Tout à fait.
Les amendements identiques 8 et 14, mis aux voix, sont adoptés. L'article 10 est ainsi rédigé.
M. le Rapporteur - La saisine de la Cour de cassation en matière civile fonctionne bien. Les magistrats souhaitent pouvoir opérer cette saisine en matière pénale, et il est vrai que le code pénal et le code de procédure pénale sont de grands textes protégeant les citoyens...
M. Alain Vidalies - C'est l'enthousiasme du jeune avocat !
M. le Rapporteur - Un grand maître, Monsieur Foyer, savait en parler.
Cette saisine en matière pénale nécessite un certain nombre de précautions. C'est l'objet des quatre amendements 9, 10 corrigé, 22 et 23.
Mme la Garde des Sceaux - Sur le fond j'en suis d'accord, mais ces dispositions sont étrangères au projet de loi organique. Sagesse.
L'amendement 9, mis aux voix, est adopté, de même que les amendements 10 corrigé, 22 et 23.
L'article 11, ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Pierre Michel - Mon amendement 19 permet à une formation collégiale de trois magistrats appartenant à la chambre de la Cour de cassation à laquelle l'affaire a été distribuée, de déclarer le pourvoi irrecevable ou non fondé. Un tel système fonctionne correctement au Conseil d'Etat depuis 1987 et la Cour européenne de Strasbourg ne l'a pas jugé contraire à la convention européenne des droits de l'homme. L'avocat pourrait présenter des observations écrites à la formation collégiale et il y aurait une possibilité d'aide juridictionnelle. Accorder ou non cette aide offrira d'ailleurs une première possibilité de rejet.
Il s'agit d'une demande qu'exprime fortement le Premier président de la cour de cassation. Il faut y répondre dans les meilleurs délais.
M. Robert Pandraud - L'amendement 18 est défendu.
M. le Rapporteur - La commission a repoussé ces deux amendements. La cour de cassation souhaite avoir une chambre d'admission qui repousserait les pourvois abusifs. Un problème se pose en particulier pour la chambre sociale où l'on peut présenter un pourvoi sans avocat. Il est certain que l'égalité n'est pas vraiment assurée, et que celui qui possède le plus de moyens a les meilleures chances de succès malgré l'aide juridictionnelle. Ce que je souhaite donc ce n'est nullement enterrer le problème mais charger un petit groupe de travail à la commission des lois de faire des propositions dans quelques mois afin d'assurer l'équité entre tous ceux qui forment un pourvoi devant la cour de cassation. Ensuite, nous pourrons penser à la mise en place de cette commission d'admission.
Mme la Garde des Sceaux - J'allais m'en remettre à la sagesse de l'Assemblée mais je juge sage de suivre l'avis du rapporteur.
M. Claude Goasguen - Je suis favorable à la proposition de M. Michel. Il me semble que l'on abuse de la référence aux problèmes sociaux et économiques.
La question est certes importante. Mais il revient au Garde des Sceaux de trouver les moyens d'un égal accès à la justice. Sans aller jusqu'à l'américanisation, notre société exprime un besoin grandissant de justice. Rien ne sert de reporter les réformes à plus tard, il faut en venir à des solutions positives.
Madame la Garde des Sceaux, vous m'avez déjà opposé l'argument économique à propos de la procédure contradictoire en vigueur aux Etats-Unis qui serait faite pour les riches, ce qui est d'ailleurs complètement faux. Ce type d'argument valait dans les années 1960. Aujourd'hui, il faut répondre à la judiciarisation croissante de la vie en société. Parce que vous n'y parvenez pas, allez-vous laisser noyer la cour de cassation ? Je voterai les amendements.
M. Alain Vidalies - En réalité, le contrôle préalable des pourvois est réservé actuellement aux pauvres. En effet, toute demande d'aide juridictionnelle présentée à la cour de cassation est soumise à une commission qui examine la pertinence du pourvoi afin de s'assurer que les deniers publics seront bien employés.
Contrôler le bien-fondé des pourvois comme on nous le propose ne pénaliserait pas les plus humbles. En matière pénale, on le sait, certains pourvois ont pour seul objectif de permettre au détenu de rester dans la maison d'arrêt où il a ses habitudes. En matière prud'homale, des entreprises forment sans motif des pourvois, simplement parce qu'ils rentrent dans leurs frais généraux et qu'ils permettent de voir venir.
Les arguments du rapporteur ne m'ont pas totalement convaincu et je suis tenté de commettre une petite indiscipline en votant l'amendement de M. Michel.
M. Robert Pandraud - Je voterai moi aussi les amendements. Je suis d'accord avec le rapporteur sur la nécessité d'une étude approfondie. Mais, comme nous sommes en janvier 2001, c'est un enterrement de première classe qu'il nous propose, en raison de la surcharge du calendrier parlementaire !
Mme la Garde des Sceaux - Monsieur Goasguen, j'avais fait allusion à la procédure accusatrice et non à la procédure contradictoire. Les arguments en faveur de l'amendement sont tout à fait recevables. Vous affirmez, Monsieur Goasguen, que le Gouvernement n'a pas de solution pour assurer l'accès au droit. Pas du tout ! Nous avons décidé de réunir la commission Bouchet...
M. Claude Goasguen - C'est bien ce que je dis !
Mme la Garde des Sceaux - ...afin de disposer en avril d'un rapport sur l'accès à la justice qui débouchera sur des dispositions législatives. J'apporterai les moyens nécessaires à leur application.
M. le Rapporteur - J'ai fait une proposition. A l'Assemblée de décider.
M. le Président - L'amendement 18 tombe.
M. le Rapporteur - L'amendement 11, rédactionnel, tend à supprimer l'article 13.
L'amendement 11, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. L'article 13 est supprimé.
M. Jean-Pierre Michel - Au début de l'année, à l'occasion des audiences solennelles de rentrée, je me suis enquis des conditions d'application de la loi sur la présomption d'innocence. Les magistrats sont favorables à cette dernière, mais relèvent des difficultés pour la mettre en _uvre, en particulier dans les petits tribunaux ne possédant qu'une ou deux chambres. En effet, le juge des libertés doit en principe avoir au moins rang de vice-président. Or certains tribunaux n'ont pas de vice-président et si le président est empêché, il n'y aura pas de juge des libertés. De plus, si l'affaire dont a eu à connaître le juge des libertés vient à l'audience, le président, qui aura aussi été ce juge, ne pourra pas présider. C'est pourquoi je propose, par l'amendement 25, que le dispositif actuel s'applique aux tribunaux comportant plus de deux chambres. Pour les autres, le président déléguera la fonction de juge des libertés à un magistrat du siège, quel qu'il soit.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné cet amendement, qui me parait être de confort. Le repyramidage récemment décidé et la mutualisation permettront de résoudre la difficulté. Je crois que nous devons donner toute sa chance à la loi.
Mme la Garde des Sceaux - De fait, le repyramidage a été conçu pour que chaque tribunal dispose d'au moins un vice-président. L'amendement est donc sans objet.
M. Jean-Pierre Michel - Ce n'est pas demain que chaque tribunal aura un vice-président !
M. le Rapporteur - L'amendement 12 tend à organiser l'élection des représentants des magistrats au CSM au scrutin proportionnel, le principe de parité homme-femme s'appliquant à chaque liste. Il s'agit d'assurer ainsi la pluralité de cette représentation.
Mme la Garde des Sceaux - Avis favorable. Cette disposition est juste et évite toute polémique au sujet du CSM.
M. Claude Goasguen - C'est vrai à première vue, mais à terme cette mesure risque de bloquer l'évolution et la réorganisation du CSM. Je crains donc qu'elle n'aille pas dans le sens que nous souhaitons tous. C'est pourquoi je m'abstiendrai.
M. Jean-Pierre Michel - Les magistrats revendiquent l'indépendance totale. Pour leur donner satisfaction, je propose, par l'amendement 15, qu'ils ne puissent plus recevoir, comme ils le peuvent et le demandent aujourd'hui, aucune décoration au cours de leur carrière. Cette disposition est au reste conforme à la vieille idée du XVIIIe siècle sur la séparation des pouvoirs. Les parlementaires non plus ne peuvent pas être décorés durant leur mandat. Leur meilleure décoration, c'est la confiance renouvelée de leurs électeurs.
Ce que je propose, au reste, est demandé par de nombreux magistrats.
Si cet amendement est adopté, il sera en outre demandé aux magistrats déjà titulaires de décorations de ne pas les porter sur leurs robes. Nous assisterons ainsi à des audiences de rentrée plus conformes à l'esprit républicain.
M. le Rapporteur - Les décorations, c'est un vaste problème (Sourires). Nos concitoyens y sont très attachés. Napoléon parlait de « hochets ». Evitons d'agiter le ruban rouge.
J'ai eu tellement de plaisir à en recevoir une que je ne voudrais pas en priver les autres.
On peut défendre autrement l'indépendance des magistrats. Ce n'est pas parce qu'on reconnaît ses mérites qu'un serviteur de l'Etat cesse d'être respectable.
Je demande à mes collègues de repousser cet amendement inopportun.
Mme la Garde des Sceaux - Il faudrait étendre l'amendement à tous les fonctionnaires d'autorité, sans quoi les magistrats prendraient son adoption comme un geste de défiance. Je souhaite son retrait.
M. Robert Pandraud - J'ai une position différente de celle du rédacteur. J'ai quelques décorations, mais je ne les porte jamais. Je les ai d'ailleurs eues à l'ancienneté (Sourires). Je ne voterai pas cet amendement, qui paraîtrait vexant aux magistrats. Mais le ministère, en liaison avec la Grande chancellerie et l'Elysée, pourrait peut-être revoir leurs conditions d'attribution. Il faudrait faire comme dans l'armée, avec un tableau d'avancement qui permettrait à chacun d`être décoré à un certain âge. Ils seraient tellement contents ! (Rires sur tous les bancs)
Les décorations, il suffit de les acheter chez Artus. On organise une petite fête et on fait plaisir à sa femme...
M. Georges Hage - Pour ma part, je voterai cet amendement.
Je rêve d'une magistrature émancipée des vanités de ce monde. Je rêve de magistrats qui seraient en quelque sorte les prêtres du droit. Mais « il faut rêver », disait Vladimir Illitch Oulianov.
M. le Rapporteur - L'amendement 24 de la commission vise à apporter une précision sur l'élection des membres du CSM.
M. le Rapporteur - L'amendement 13 de la commission vise à faire apparaître le CSM dans le titre.
CONVENTION SUR L'ASSISTANCE (procédure d'examen simplifiée)
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi adopté par le Sénat autorisant l'adhésion du Gouvernement de la République française à la convention internationale du 28 avril 1989 sur l'assistance.
M. le Président - Je rappelle que ce texte fait l'objet d'une procédure d'examen simplifiée conformément à l'article 106 du Règlement.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - J'ai l'honneur de vous soumettre le projet de loi en vue d'autoriser l'adhésion de la République française à la convention du 28 avril 1989 portant modification de la convention de 1910 sur l'assistance en mer.
Le régime du sauvetage et de l'assistance en mer est fixé par la convention du 23 septembre 1910, dite convention de Bruxelles, modifiée par le protocole du 27 mai 1967.
Cette convention, du fait de son ancienneté, présente un certain nombre de lacunes. Elle porte sur le sauvetage de la cargaison, sans prévoir de rémunération équitable pour les sauveteurs qui auraient engagé des dépenses, sans réussir à sauver le navire, mais dont l'intervention aurait eu pour résultat de préserver l'environnement.
Cette situation ne peut plus être considérée comme satisfaisante dans un monde où l'intensification des échanges commerciaux a entraîné une forte concentration des risques d'accident.
Il est devenu nécessaire de prévoir que l'assistance puisse utiliser des équipements plus performants, donc plus coûteux, et d'en tenir compte pour le calcul de la rémunération de l'assistance. En outre, il convient d'inciter, par une indemnité spéciale, les assistants professionnels à agir dans les cas où les chances de sauver des biens en danger sont faibles, mais où l'opération peut prévenir ou limiter des dommages à l'environnement.
Dans ce but, l'OMI, suite au sinistre de l'Amoco Cadiz en 1978, a négocié en son sein la convention sur l'assistance en mer du 28 avril 1989, convention de droit privé qui encourage les compagnies d'assistance à lancer sans délai des opérations, pour préserver les navires à la dérive et limiter ainsi les échouages sur les côtes sensibles.
Ce texte élargit le champ d'application de la notion d'assistance. Il introduit, en son article premier, le dommage à l'environnement et confirme le droit d'intervention des Etats côtiers en matière d'assistance, déjà reconnu par l'article 221 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer. C'est ce droit qui a été mis en _uvre dans les cas de l'Erika et du Ievoli Sun, mais il est préférable qu'il puisse désormais s'exercer dans le cadre de la convention.
La convention établit le principe d'une indemnité spéciale due à l'assistant par l'assisté, lorsque l'opération a pour objet de prévenir ou de limiter les dommages à l'environnement. Lorsqu'une telle opération aboutit, l'indemnité est augmentée de 30 à 100 %. Elle couvre en tout cas les dépenses engagées et constitue donc une garantie pour l'assistant.
L'obligation pour les capitaines de navires de prêter assistance à toute personne en danger de disparaître en mer n'ouvre pas droit à une rémunération.
C'est donc un début de modernisation du droit du commerce maritime.
Cependant, les dernières catastrophes que la France a subies -naufrages de l'Erika en décembre 1999 et du Ievoli Sun en octobre 2000-, ont démontré que le coût de ces opérations dépassait largement les dispositifs d'indemnisation en vigueur. En conséquence, la France a lancé des propositions pour améliorer la situation internationale, tant sur le plan de la sécurité maritime que sur celui de l'indemnisation des victimes.
Le premier résultat positif a été la décision prise en octobre dernier par le FIPOL de porter son plafond d'indemnisation de 1,2 à 1,8 milliard de francs. La France a demandé une augmentation supplémentaire de ce plafond, notoirement insuffisant. En liaison avec ses partenaires européens, la présidence française a agi avec fermeté tant à l'OMI qu'à Bruxelles pour promouvoir des décisions permettant d'accélérer la destruction des navires monocoques et de rendre plus systématiques les contrôles dans les ports d'escale.
Naturellement, même menées avec détermination, ces actions prendront un certain temps. C'est pourquoi la ratification de la convention de 1989 est aujourd'hui utile : elle renforce les pouvoirs d'intervention de l'Etat côtier envers les navires dangereux et hors d'âge et elle incite les sociétés de remorquage à s'équiper de matériel performant et à prendre des risques pour préserver l'environnement, même lorsque la situation périlleuse du navire ou la faible valeur de la cargaison ne les y inciteraient pas.
Le présent projet de loi propose à votre approbation cette convention qui répondra aux soucis exprimés par les élus et les populations de notre Etat, qui a tant de côtes en danger (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Paul Dhaille, rapporteur de la commission des affaires étrangères - Torrey Canyon en 1967, Amoco Cadiz en 1978, Exxon Valdez en 1989, Erika en 1999, Iievoli Sun en 2000, autant de naufrages qui ont défrayé l'actualité provoquant des marées noires ou des pollutions chimiques et laissant les populations traumatisées. Mais il y a eu bien d'autres naufrages dans des lieux plus lointaines qui n'ont donné lieu qu'à un entrefilet dans nos journaux.
Chaque fois, les citoyens ont demandé le renforcement de la législation internationale sur la sécurité maritime et la responsabilité des différents intervenants. Malheureusement les choses ont peu changé. Avant la convention de Londres de 1989, le sauvetage en mer était régi par la convention de Bruxelles de 1910. Pourtant entre temps le transport maritime a beaucoup évolué, avec une part croissante de transports d'hydrocarbures et de produits dangereux faisant courir des risques de plus en plus élevés aux régions côtières. La capacité de la flotte mondiale a crû fortement, alors même que la construction de navires s'est ralentie, entraînant un vieillissement de la flotte -aujourd'hui l'âge moyen des navires dépasse 15 ans.
La France est un des pays les plus exposés aux catastrophes maritimes car la Manche est le point de passage obligé de plus de 18 % de la flotte mondiale : le trafic de produits dangereux s'y élève à 275 millions de tonnes par an.
La convention de Bruxelles de 1910 régissait essentiellement les rapports entre le navire en danger et celui qui lui portait secours, et ignorait les risques de pollution des Etats côtiers. Le sauvetage des personnes était gratuit, celui de la cargaison donnait lieu à une rémunération allant de 2 % à 60 % de sa valeur.
La convention de Londres élargit son champ d'application en incluant les épaves et surtout elle prend en compte les dangers courus par l'environnement. Elle confère un droit d'intervention à l'Etat côtier et crée une indemnité spéciale dans le cas où l'assistance a échoué, mais a permis de limiter les atteintes à l'environnement. La protection de l'environnement devient donc un critère de rémunération des opérations d'assistance en mer. Le capitaine du navire en danger peut souscrire un contrat d'assistance sans attendre l'accord des propriétaires.
Cependant ce mécanisme reste largement incitatif et l'Etat côtier ne peut imposer l'assistance au navire en danger, contrairement à ce que demandait la France -ce qui explique d'ailleurs que nous ayons tardé à ratifier ce texte. La France a aussi demandé qu'une rémunération distincte soit attribuée pour la préservation de l'environnement, mais en vain. Il faut savoir que l'OMI est dominée par de petits Etats qui accueillent les pavillons de complaisance, entre autres le Panama et le Liberia. Ces pays, qui n'ont d'ailleurs pas signé la convention de Londres, défendent les nobles principes de la liberté des mers, qui masquent les intérêts financiers des armateurs, aidés par certaines sociétés de qualification de complaisance.
J'attire votre attention sur la dernière partie de mon rapport et sur l'annexe 2, qui font le point des efforts de la France pour améliorer la législation internationale et des résultats obtenus dans le cadre de l'OMI et de l'Union européenne. Les conclusions du Conseil de Nice sont encourageantes. La France a lancé la procédure de codécision pour modifier la directive sur le contrôle par l'Etat de l'accès au port et imposer une autorisation préalable d'accès européen, ainsi qu'un renforcement des contrôles des navires à risques. Une directive harmonisant les procédures d'agrément des sociétés de classification et la création d'une agence européenne de sécurité maritime sont aussi à l'étude. Le Conseil a invité les institutions européennes à prendre rapidement des dispositions sur les organismes habilités à inspecter les navires et sur les systèmes de signalement et d'informations.
Le 21 décembre 2000, le Conseil des ministres des transports a accentué ces orientations et incité à la suppression des pétroliers à simple coque. Il a approuvé les propositions de la Commission européenne sur la mise en place d'un système d'information maritime, d'une agence européenne pour la sécurité maritime et d'un fonds d'indemnisation des pollutions. Il est même envisagé d'interdire la navigation dans la Manche et la mer du Nord en cas de tempête.
La détermination du Gouvernement et l'action menée au sein de l'OMI et de l'Union européenne sont à saluer et doivent être poursuivies. Les problèmes de transport maritime ne peuvent être réglés qu'au niveau international. La convention de Londres marque une avancée significative, même si elle prend encore trop peu en compte les intérêts des Etats côtiers et je ne peux qu'engager l'Assemblée à voter ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Pierre Lequiller - M. Pandraud et M. Rochebloine ne pouvant être présents, je m'exprimerai au nom des trois groupes de l'opposition.
L'Assemblée nationale est saisie d'un projet de loi autorisant l'adhésion de la France à la convention internationale sur l'assistance en mer.
Jusqu'à présent, l'assistance et le sauvetage en mer étaient régis par une convention du 23 septembre 1910. Or ce texte paraît inadapté face à un transport maritime qui s'est profondément modifié. Il a crû en volume et la part croissante des hydrocarbures et produits polluants risque désormais de transformer tout naufrage en catastrophe écologique, comme on l'a vu avec les drames de l'Amoco Cadiz, de l'Erika ou encore du Ievoli Sun.
Un nouveau texte s'imposait donc pour prévenir de telles catastrophes. La convention signée à Londres en 1989 répond à cet objectif en apportant deux innovations essentielles.
La première réside dans l'octroi d'une indemnité spéciale au sauveteur lorsque son action a permis de prévenir ou de limiter les dommages à l'environnement.
Il s'agit d'une disposition incitative permettant de compenser l'insuffisance de la rémunération tirée de l'assistance lorsque celle-ci n'a pas totalement réussi, mais a permis de préserver l'environnement.
La seconde est le rappel de l'existence d'un droit d'intervention au profit de l'Etat côtier. Essentiel, celui-ci aurait pu être plus formalisé ; il reconnaît à un Etat le droit de donner des instructions relatives aux opérations menées au large de ses côtes.
Ces mesures sont positives. Elles font de la protection de l'environnement un critère de réussite des opérations d'assistance. Elles reconnaissent aussi une légitimité à l'Etat côtier dans la conduite des opérations d'assistance.
Sans minimiser ces avancées, je formulerai deux remarques.
Tout d'abord, il ne sert à rien de prévoir une meilleure rémunération de l'assistance si l'assisté n'est pas solvable. Or les navires naufragés sont souvent des bateaux enregistrés sous pavillon de complaisance, dont le propriétaire est inconnu. Une réforme des pratiques maritimes susceptibles d'être dangereuses pour l'environnement et pour la population s'avère donc nécessaire. La France doit désormais agir en ce sens, tant dans le cadre de l'Organisation maritime internationale que dans celui de l'Union européenne.
Ensuite, le dispositif d'indemnisation FIPOL doit être plus efficace et plus rapide. Les victimes des conséquences du naufrage de l'Erika se sont en effet souvent plaintes de la complexité des démarches et de la lenteur des remboursements.
Ces réserves émises, les trois groupes de l'opposition voteront le projet de loi autorisant la ratification de la convention.
M. Pierre Brana - Ratifiée par quinze Etats, la convention internationale sur l'assistance maritime est entrée en vigueur en 1996. Le groupe socialiste votera en faveur de l'adhésion à ce texte.
Amoco Cadiz en 1978, Erika en 1999, Ievoli Sun l'an dernier, ces catastrophes ont souligné les limites de la navigation maritime qui tiennent aux éléments naturels, mais aussi aux hommes, au système économique, trop souvent insouciant des marins, des habitants des régions littorales, des citoyens et de l'environnement. Elles ont révélé l'importance des normes d'assistance et de sauvetage en mer et la nécessité de les renforcer pour amenuiser les risques, prévenir les accidents et réveiller les consciences.
Avec 5 000 kilomètres de côtes, notre pays est certainement celui d'Europe qui subit le plus fréquemment les conséquences écologiques et économiques de naufrages. Nous avons donc souhaité que la communauté internationale prenne en compte un contexte nouveau, caractérisé par une croissance spectaculaire du transport maritime, qui fait la part belle aux matières dangereuses, en particulier aux hydrocarbures.
Navires-citernes et porte-conteneurs, souvent mal entretenus et confiés à des marins peu chevronnés et parfois exploités, naviguent au large de nos côtes et fréquentent nos ports.
La puissance publique tente d'y mettre bon ordre. Ce texte imparfait mais porteur d'avancées y participe. J'en retiens surtout la réaffirmation du droit d'intervention de l'Etat côtier.
Le rapporteur a cependant rappelé les limites de cette convention. Elaboré dans le cadre de la toute-puissante Organisation Maritime Internationale, cet accord souffre de son caractère privé : il ne s'applique que si les parties y consentent. Instance spécialisée des Nations unies, l'OMI fonctionne avant tout grâce aux contributions des Etats « de libre immatriculation », c'est-à-dire des pavillons de complaisance et elle est plus attachée aux principes traditionnels de liberté dans le domaine maritime qu'à l'environnement ou à la prévention et au contrôle.
Quelques Etats, dont la France, s'opposent à un bloc qui cherche en fait à protéger des intérêts ou des marchés. Ce combat difficile est aussi à mener au sein de l'Union européenne.
Fin décembre, les ministres des transports des Quinze se sont prononcés en faveur du « paquet Erika 2 » qui prévoit notamment un système de contrôle des navires, l'interdiction aux transporteurs de matières dangereuses de naviguer en cas de mauvaise météo et la création d'une agence européenne pour la sécurité maritime et d'un fonds de compensation des dommages à l'environnement.
Les ministres ont également adopté des mesures relatives aux sociétés de classification, dont la responsabilité est accrue et dont l'agrément pourra être retiré en cas de faute. Une deuxième directive concerne les navires entrant dans les ports. 4 400 bateaux « à risque » seront inspectés, et les plus dangereux immobilisés ou interdits des eaux européennes. Il reste que pour éliminer progressivement les pétroliers à simple coque, certains Etats -Grèce, Portugal, Royaume-Uni, pays scandinaves- préfèrent, contrairement à la France, l'Allemagne, l'Italie ou la Belgique, attendre que l'OMI se prononce.
Ces dissensions révèlent la difficulté de parvenir à une réglementation exigeante. Mais cette convention que nous votons, si elle n'est qu'une étape, demeure essentielle (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
VICTIMES DE CONFLITS INTERNATIONAUX (procédure d'examen simplifiée)
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion au protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (protocole I).
M. le Président - Ce texte fait l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en application de l'article 106 du Règlement.
Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - J'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui à votre assemblée le projet de loi autorisant l'adhésion de la France au Protocole I du 8 juin 1977, relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux, additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949.
Ce texte complexe est le fruit d'une longue négociation menée à Genève entre 1974 et 1977 au sein d'une conférence diplomatique spéciale. Plus de cent vingt Etats ont pris part à ses travaux, visant à compléter par deux protocoles additionnels les quatre Conventions de Genève de 1949, qui constituent l'une des bases principales du droit des conflits armés.
Le Protocole I, au-delà de la codification de certains principes du droit humanitaire, introduit de nombreuses dispositions inédites, qui modifient la réglementation de la conduite des opérations militaires. Le champ d'application du Protocole est limité aux conflits armés internationaux. Il existe un autre texte additionnel aux conventions de Genève auquel la France est déjà partie, le Protocole II, qui concerne les conflits armés internes.
Le Protocole I réaffirme le principe de la protection due aux populations civiles en temps de guerre et détermine les conditions d'intervention dans les zones de combat ou les territoires occupés. Pour rendre cette protection effective, le texte pose des principes comme le respect et la protection médicale des blessés, malades et naufragés, le respect et la protection des organismes civils de protection civile, le devoir d'assistance à la mise en _uvre de secours destinés à satisfaire les besoins essentiels à la survie de la population civile dans les territoires occupés, et le respect des restes des personnes décédées. Il institue des principes nouveaux, comme l'extension aux personnels sanitaires civils de protections jusqu'alors dues aux seuls personnels des services de santé militaires.
Du principe de protection générale de la population civile découle la proscription des actes ou menaces de violence, des attaques sans discrimination, des représailles contre la population civile ou les biens civils. Ce texte est ainsi porteur d'une ambition particulière, celle de sauvegarder les populations civiles dans les conflits à venir. Dans le même esprit, le texte établit, pour la conduite des opérations militaires, un certain nombre de précautions à prendre par les belligérants dans les attaques et pour prévenir les effets de celles-ci. L'objectif est de limiter autant que faire se peut les « dommages collatéraux » dans les opérations militaires. De fait, la France, même si elle n'est pas encore partie à cet instrument, s'est depuis longtemps efforcée de respecter ces principes au cours des opérations militaires auxquelles elle a pris part dans les dernières décennies. Notre adhésion au Protocole I revient donc à faire d'un impératif moral une obligation juridique.
Ce texte constitue en effet un réel progrès dans la codification des lois et coutumes de la guerre en prévoyant l'interdiction des armes et méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus, et des moyens de guerre conçus pour causer, ou dont on peut attendre qu'ils causeront, des dommages graves à l'environnement naturel, ainsi que la protection générale des biens de caractère civil, notamment culturels, religieux ou indispensables à la survie de la population civile.
Il serait légitime de se demander : « Pourquoi si tard ? », puisque ce texte a plus de vingt-trois ans. La position de retrait de la France était avant tout liée au risque que l'adhésion à ce texte pouvait faire peser sur la légitimation de la doctrine de la dissuasion nucléaire, qui demeure la nôtre. Parmi les puissances nucléaires, l'ex-URSS et la Chine ont immédiatement ratifié le protocole I sans se poser de questions sur sa compatibilité avec leur doctrine de défense, tandis que les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni, conscients de l'interprétation qui pourrait être faite des dispositions de ce protocole et soucieux de demeurer cohérents, sont restés en retrait. La plupart des autres pays de l'Alliance atlantique, non détenteurs de l'arme nucléaire, ont adhéré en précisant, dans leur interprétation, que les dispositions du texte n'étaient pas censées s'appliquer dans les cas de recours à l'arme nucléaire.
La décision de la France d'adhérer aujourd'hui au protocole I intervient dans le cadre d'un réexamen général de la position de notre pays vis-à-vis des conventions relatives aux droits de l'homme et au droit international humanitaire. Les réserves et déclarations interprétatives que la France envisage de faire au moment du dépôt de son instrument d'adhésion ont pour objet de répondre aux difficultés techniques soulevées par ce texte. Le précédent de l'adhésion en 1998 du Royaume-Uni, puissance nucléaire dans une situation comparable à la nôtre, à l'occasion de laquelle aucune objection n'a été émise à l'encontre des réserves et déclarations interprétatives formulées, a contribué à rendre envisageable une adhésion de la France à ce protocole , adhésion qu'autorise le présent projet de loi qui vous est aujourd'hui soumis en vertu de l'article 53 de la Constitution (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme Marie-Hélène Aubert, rapporteuse de la commission des affaires étrangères - Ce projet de loi vise en effet à autoriser l'adhésion de la France au protocole additionnel aux conventions de Genève, adopté dans cette ville le 8 juin 1977. Signé, mais non ratifié par notre pays, il est entré en vigueur le 7 décembre 1978. Cent cinquante-six Etats y sont parties à ce jour, parmi lesquels on note l'absence des Etats-Unis et de la Turquie. S'agissant de la France, la non-adhésion a fait l'objet de critiques de la commission des affaires étrangères, mais aussi des ONG, de juristes et de la commission nationale consultative des droits de l'homme, critiques qui ont finalement été entendues. Ce texte, en effet, renforce la protection des victimes civiles et répond aux problèmes humanitaires. La communauté internationale avait pris conscience de cette nécessité au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Les quatre conventions de Genève élaborées sous l'égide du comité international de la Croix-Rouge avaient été adoptées le 12 août 1949. Mais, vingt-cinq ans plus tard, il fallait prendre en compte un nouveau contexte. La négociation des deux protocoles additionnels, longue de trois ans, vit s'affronter deux conceptions : les tenants de la première cherchaient à compléter les règles matérielles des conventions, ceux de la seconde voulaient transformer le droit humanitaire. Une opposition entre des pays comme la France et les pays du tiers-monde s'est donc manifestée, les seconds ayant finalement obtenu en partie satisfaction. Le protocole I assimile notamment les guerres d'indépendance aux conflits armés internationaux. Par ailleurs, il ne considère plus le port de l'uniforme comme une condition nécessaire pour être traité en prisonnier de guerre en cas de capture. En revanche, les mercenaires ne sont pas considérés comme des combattants.
Le protocole I étend l'application des conventions de Genève, en matière de protection des victimes, au personnel sanitaire civil, au personnel de protection civile et aux journalistes. Leurs moyens d'identification sont très détaillés. Les garanties sur le fonctionnement des services sanitaires sont également accrus.
La protection des civils est renforcée par l'édiction de règles de conduite des hostilités plus précises, fondées sur les principes de proportionnalité. L'utilisation de certaines armes est prohibée, comme celles « propres à causer des maux superflus » ou conçues pour causer de graves dommages à l'environnement naturel. Le recours à la perfidie, à la terreur, à la famine, aux attaques sans discriminations est interdit. Les parties doivent en tout temps faire la distinction entre civil et militaire, qu'il s'agisse des personnes ou des biens. Les biens essentiels à la survie de la population civile sont d'ailleurs protégés.
La notion d'infraction grave ou de crime de guerre est mieux définie, même si elle reprend les infractions reconnues par la convention de Genève et par la Cour pénale internationale. En outre, un mécanisme de contrôle est mis en place avec la création de la commission internationale d'établissement des faits -qui n'a jusqu'à présent jamais été saisie.
Malgré ces avancées considérables, la France, qui participa activement à l'élaboration du protocole de 1974 à 1977, a signé l'acte final en indiquant qu'elle ne s'estimait pas liée par lui. Elle n'a évolué qu'avec lenteur et réticence et se propose d'ailleurs de déposer 18 déclarations interprétatives lors de son adhésion. La France était opposée aux règles de conduite des hostilités, qui lui semblaient incompatibles avec sa doctrine de dissuasion nucléaire -bien que les travaux préparatoires révèlent que le protocole ne visait que les armes classiques. Toutefois, depuis 1997, les adhésions nécessaires de tous ses partenaires, et notamment du Royaume-Uni, ont rendu sa position bien isolée. En mars 1998, le Premier ministre annonçait donc l'adhésion de la France, mais en l'assortissant d'un projet de réserves comportant 18 rubriques ! Certaines déclarations interprétatives reprennent mot pour mot celles déposées lors de la ratification du statut de la Cour pénale internationale. Aucune distinction entre réserves et déclarations interprétatives n'est opérée, alors que leur valeur juridique n'est pas identique. La France a systématiquement repris toutes celles qui ont été déposées par les autres Etats et qui limitent la portée du protocole.
En réalité, elle a soigneusement veillé à limiter le risque d'engagement de la responsabilité de ses militaires, mais en les privant du même coup d'une meilleure protection.
Cette position frileuse a été unanimement critiquée. Elle tend notamment à faire primer la sécurité des militaires sur celle des civils. Ainsi, la rubrique 9 permet au commandement, en cas de doute, de faire prévaloir la défense de sa situation militaire sur la protection des civils. La rubrique 11 limite l'obligation de précaution dans l'attaque à la suite de violations graves et délibérées des conventions par l'ennemi, ce qui est contraire à la lettre et à l'esprit du droit humanitaire et d'ailleurs à la tradition de l'armée française. La rubrique 16 transforme le devoir de s'informer des commandants en obligation de moyens. La notion d'attaque, généralement précise, est élargie à un ensemble de plusieurs actions ce qui rend le principe de proportionnalité plus aléatoire. La déclaration 17 semble limiter le secours aux populations en cas de blocus naval.
L'accumulation des réserves, déclarations interprétatives et formulations maladroites démontrent un certain malaise des autorités françaises à l'égard des progrès du droit humanitaire. Cela contribue à l'isolement de la France dans un domaine où sa société civile est pourtant un précurseur. Ainsi, si l'adhésion de la France, même avec vingt ans de retard, doit être approuvée, on ne peut que regretter sa frilosité, qui a d'ailleurs été dénoncée par presque tous les groupes de l'Assemblée nationale. Cette attitude pourrait avoir pour conséquence d'affaiblir la protection des militaires et des civils engagés dans des opérations de maintien de la paix et risque de jeter la suspicion sur l'action de la France. Certes, il n'y a pas de guerre propre ni de risque zéro lorsque la violence des conflits armés se déchaîne. Mais avant qu'ils ne disparaissent, ce qui peut prendre un certain temps, il est urgent de faire en sorte que les populations civiles soient mieux protégées.
M. Pierre Brana - Ce texte sur la protection des victimes revêt une telle importance que nous ne pouvons que nous réjouir de le voir enfin aboutir. Le groupe socialiste votera donc pour l'adhésion, qui constitue une avancée dans le respect de la personne humaine et du droit humanitaire en toute circonstance. Mais nous regrettons tous ces atermoiements, qui durent depuis décembre 1978 ! Ce protocole est majeur parce qu'il étend la portée des conventions de Genève et renforce la protection des civils. Il définit et élargit les notions d'infraction grave et de crime de guerre contenues dans le statut de la Cour pénale internationale, qui constitue une avancée historique et atteindra son seuil de ratification, je l'espère, en 2002.
Ce texte donne par ailleurs enfin, dans son article 47, une définition stricte du mercenaire. La France ne manifeste aucune réserve sur ce point. C'est très important compte tenu de l'extension de ce phénomène, en particulier en Afrique. Cette position ouvre la voie à l'adhésion de notre pays à la convention internationale de 1989 contre le recrutement, l'utilisation, le financement et la formation des mercenaires, à laquelle il ne manque que deux adhésions pour entrer en vigueur.
Si ce texte est bien venu, les 18 réserves de la France sont regrettables. La rubrique 2 limite la portée du protocole en excluant les armes nucléaires certes, mais peut-être aussi chimiques ou à l'uranium appauvri. Le débat ouvert sur l'utilisation de ces dernières rend cette réserve discutable. La rubrique 6 limite l'interdiction d'utiliser des armes qui causent de graves dommages à l'environnement naturel aux informations disponibles. La rubrique 10, qui élargit la notion d'attaque à un ensemble d'actions, pose le problème de la proportionnalité. La rubrique 16 affaiblit l'obligation d'interruption d'une attaque lorsqu'il apparaît qu'elle pourrait causer des pertes dans la population civile.
Sous réserve de ces observations, je me félicite de notre adhésion à ce protocole qui réaffirme des principes universels et fondamentaux du droit des personnes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Pierre Lequiller - Je m'exprimerai ici au nom des trois groupes de l'opposition. Le protocole qui nous est soumis constitue un complément essentiel aux quatre conventions de Genève élaborées au lendemain de la seconde guerre mondiale, et qui avaient déjà marqué, en leur temps, une avancée importante du droit international en renforçant la protection des blessés et des prisonniers de guerre.
En 1977 s'ouvrait des négociations longues et difficiles entre plus de cent vingt Etats pour améliorer ces conventions.
Le protocole qui en est le résultat énonce une série de règles relatives à la conduite des hostilités, aux méthodes de combat et à la protection de la population civile. Celle-ci est étendue au personnel sanitaire civil, au personnel de protection civile et aux journalistes.
La notion de conflits armés internationaux est également élargie aux guerres contre la domination coloniale, à l'occupation étrangère ou encore à l'apartheid.
Des mesures de précaution sont prévues afin d'épargner non seulement la population, mais également les biens à caractère civil.
Les attaques sans discrimination, le recours à la terreur ou à la famine sont condamnés.
Certes, on peut reprocher au texte plusieurs dispositions difficiles à transcrire en droit positif. Je pense notamment à la prohibition d'armes « propres à causer des maux superflus » ou de « tout recours à la perfidie ».
Ce protocole n'en témoigne pas moins d'une prise de conscience fondamentale en matière de droit humanitaire. Nous ne pouvons donc que nous réjouir de l'adhésion de la France.
Celle-ci commençait d'ailleurs à faire figure de mauvais élève alors que tous ses partenaires, y compris la Grande-Bretagne depuis 1998, avaient adhéré au protocole, à l'exception notable des Etats-Unis et de la Turquie.
Certes, cette adhésion s'accompagne de réserves et de déclarations interprétatives, mais tel a également été le cas de la part de nos partenaires -Allemagne, Italie, Espagne ou Royaume-Uni par exemple.
La France craignait l'affaiblissement de sa souveraineté et de son droit de légitime défense. Les réserves ont permis d'écarter ces éventualités.
Ainsi, la deuxième réserve exclut du protocole les armes nucléaires. De même, le droit à la légitime défense, défini par la Charte des Nations unies est rappelé.
La France, pays engagé en faveur des droits de l'homme, va donc enfin adopter un texte international novateur auquel 156 Etats ont adhéré.
Le groupe Démocratie libérale, ainsi que le groupe RPR et UDF voteront ce projet.
M. le Président - Je vais mettre aux voix l'article unique du projet dans le texte du Sénat.
ADOPTION DE PROJETS DE RATIFICATION OU D'APPROBATION D'ACCORDS INTERNATIONAUX (procédure d'examen simplifiée)
L'ordre du jour appelle le vote, selon la procédure d'examen simplifiée, de 12 projets de loi adoptés par le Sénat autorisant l'approbation ou la ratification de conventions ou d'accords internationaux.
L'article unique du projet autorisant la ratification de la convention relative à l'entraide judiciaire en matière civile entre la république française et la République socialiste du Vietnam, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale d'assistance mutuelle administrative en vue de prévenir, de rechercher et de réprimer les infractions douanières -ensemble 11 annexes-, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation de la convention d'établissement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République togolaise, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation des amendements à la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation des amendements au Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation du protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée -ensemble trois annexes adoptées à Monaco le 24 novembre 1996-, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation des amendements au protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lituanie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune -ensemble un protocole-, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lettonie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune -ensemble un protocole-, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Estonie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune -ensemble un protocole-, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Ghana sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, mis aux voix, est adopté.
L'article unique du projet autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Arménie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune -ensemble un protocole-, mis aux voix, est adopté.
Prochaine séance mardi 23 janvier à 9 heures.
DU MARDI 23 JANVIER 2001
2. Éloge funèbre d'André CAPET.
3. Discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi (n° 2666) relatif aux nouvelles régulations économiques.
M. Éric BESSON, rapporteur au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. (Rapport n° 2864.)

References: ART. 2

ART. 3

ART. 4

ART. 2

ART. 2

ART. 2

ART. 3

ART. 10

ART. 13
 l'article 62
 l'article 62
 l'article 91

L'article 3
 l'article 58
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2

L'article 3
 l'article 6
 l'article 13
 L'article 8
 L'article 10

L'article 11
 l'article 13
 L'article 13
 l'article 106
 l'article 221
 l'article 106
 l'article 53