Source: https://svjt.se/svjt/2000/905
Timestamp: 2020-08-03 14:57:33+00:00

Document:
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess | SvJT
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess dotterbolag bedriver?
Hur skall ett framtida ansvar för moderbolag utformas?
Av advokaten KRISTINA FORSBACKA
Vid arbetet med miljöbalken diskuterades ett utvidgat ansvar för förorenade områden för andra än verksamhetsutövare. Det förslag som framfördes i lagrådsremissen ansågs innebära ett s.k. ansvarsgenombrott. Frågan om ansvarsgenombrott var föremål för behandling i Aktiebolagskommittén.
Lagrådet avstyrkte från att på ett särområde som miljörätten införa regler om ansvarsgenombrott utan att avvakta Aktiebolagskommitténs utredning.
Regeringen avstod därför från lagstiftning i denna del, men uppgav att man avsåg att återkomma med lagstiftning i frågan när Aktiebolagskommitténs arbete med frågan om ansvarsgenombrott är klart. I artikeln analyseras vem som ansvarar för förorenade områden enligt nuvarande bestämmelser och praxis samt diskuteras hur ett eventuellt utvidgat ansvar skulle kunna formuleras.
Lagrådsremissen till miljöbalken innehöll ett förslag om att den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit skall ansvara såsom verksamhetsutövare. Förslaget ansågs innebära ett slag av s.k. ansvarsgenombrott, dvs. ett avsteg från den aktiebolagsrättsliga grundsatsen att en aktieägare svarar endast med vad han tillskjutit till bolaget.
Frågan om ansvarsgenombrott var föremål för behandling i Aktiebolagskommittén.1 Lagrådet avstyrkte att det på ett specialområde som miljörätten skulle införas regler om ansvarsgenombrott utan att resultatet av den pågående utredningen avvaktas. Regeringen uppgav i förarbetena till miljöbalken följande.
”Regeringen vidhåller att det finns starka skäl för att genomföra den i lagrådsremissen föreslagna regleringen. Vi godtar emellertid Lagrådets uppfattning att lagstiftning i denna del inte bör ske förrän Aktiebolagskommitténs arbete i denna fråga har slutförts. Regeringen återkommer till frågan när det ifrågavarande arbetet är klart.”2
Aktiebolagskommittén förväntas ha slutfört sitt arbete hösten 2000.
1 Ju (1990:08). 2 Prop. 1997/98:45, nedan P del 1 s. 359 f.
906 Kristina Forsbacka SvJT 2000 1. Inledning
Sverige har fått en ny miljöbalk. En fråga som behandlats vid arbetet med miljöbalken och som fått stor uppmärksamhet är frågan om ansvaret för miljöskador vid miljöfarlig verksamhet och vilka aktörer som skall ansvara. Min avsikt är att från ett bolagsrättsligt perspektiv dels analysera vilka som enligt den nuvarande offentligrättsliga lagstiftningen kan anses ansvara såsom verksamhetsutövare vid koncernförhållanden och dels antyda hur ett sådant ansvar skulle kunna formuleras i framtiden. Ämnesområdet har tidigare berörts av Jan Darpö i SvJT 1999 s. 875 Om ansvaret för gamla miljöskador.3 En grundläggande internationell princip är att den som förorsakar miljöstörningar har att bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter, PPP (Polluter Pays Principle) som formulerades av OECD år 1972. Vem är det då som är att anses som förorenare? Enligt miljöbalken är det i första hand den som utövar den verksamhet som förorsakar föroreningen, verksamhetsutövaren. Det har under senare år diskuterats huruvida någon annan än den som faktiskt utövar verksamheten skall kunna bli ansvarig för skador som tillfogas miljön, t.ex. om ett moderbolag skall kunna bli ansvarigt för ett dotterbolags skulder eller en kreditgivare skall kunna bli ansvarig för reparationen av miljöskador orsakade i kredittagarens verksamhet, s.k. ”environmental lender liability”.4 Inom ramen för arbetet med miljöbalken framfördes ett förslag till ett utvidgat ansvar för skador på miljön för annan än verksamhetsutövaren. Förslaget innebar att också den som haft ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare kunde bli ansvarig i vissa fall, s.k. ansvarsgenombrott. Lagrådet konstaterade dock att frågan om lagreglering av ansvarsgenombrott var under utredning av Aktiebolagskommittén5 och ansåg att man inte borde införa ansvarsgenombrott på ett specialområde som miljörätten utan att den pågående utredningen avvaktades.6 Lagstiftaren valde mot denna bakgrund att inte ännu utvidga ansvaret för verksamhetsutövare till att omfatta den som haft ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare.7 Det förslag som slutligen antogs innebar således inte någon förändring i förhållande till vad som tidigare gällt beträffande verksamhetsutövarbegreppet, utan miljöskyddslagens verksamhetsutövarbegrepp fördes i huvudsak oförändrat in i miljöbalken.
3 Fortsättningsvis Darpö SvJT 1999. 4 Jämför bl.a. Marie-Louise Larsson, JT 1995–96 s. 346, Kreditgivares ansvar vid miljöskador. 5 Ju 1990:08. 6 P del 2 s. 473 f. 7 P del 1 s. 359 f.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 907
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 907 Regeringen uppgav emellertid att man har för avsikt att återkomma i frågan.8 Frågan kommer säkert att komma upp igen efter Aktiebolagskommitténs utredning och är därför inte på något sätt avförd från dagordningen. Det har också ibland hävdats att ett ansvar för annan än verksamhetsutövaren skulle föreligga redan enligt de nuvarande bestämmelserna.9 Efter miljöbalkens inträdande har en definition av verksamhetsutövarbegreppet införts i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.10 Denna lag, som har koppling också till miljöbalken, innehåller en definition av verksamhetsutövarbegreppet som omfattar en vidare krets av personer.
1.2 Problem i anslutning till verksamhetsutövarbegreppet vid koncernförhållanden
Vem som är att anses som verksamhetsutövare har betydelse i flera olika sammanhang. Frågan har betydelse när tillstånd skall beviljas för en miljöfarlig verksamhet och när man skall bestämma vem som är rätt adressat för myndighetsförelägganden vid brott mot tillståndsvillkor eller vid fråga om att vidta preventiva åtgärder för att förhindra miljöskador. Frågan blir vidare aktuell när man skall bestämma vem som skall vidta reparativa åtgärder beträffande förorenade områden, s.k. efterbehandling. Också vid bestämmandet av rätt adressat för påförandet av sanktionsavgifter och eventuella straffrättsliga påföljder som kan följa vid brott mot miljölagstiftningen aktualiseras frågan om rätt adressat. Jag har begränsat min framställning till att avse vem som skall anses såsom verksamhetsutövare dels vid ansökan om tillstånd och dels vid efterbehandling av förorenade områden.
Problem att fastställa vem som skall anses utöva den miljöfarliga verksamheten uppstår ofta vid koncernförhållanden. Bolagen i en koncern är formellt självständiga rättsliga enheter. I praktiken kan dock verksamheten inom koncernen vara så integrerad eller dotterbolagen i vissa fall vara så osjälvständiga i förhållande till moderbolagen att koncernbolagen fungerar som en ekonomisk enhet.11 Det kan då vara svårt att fastställa vilka bolag inom koncernen som bedriver de olika verksamheterna. Det är också vanligt att flera verksamheter är samlokaliserade med gemensam anläggning för luft- och avloppsrening till exempel vid industrihotell. Eftersom viss verksamhet bedrivs separat av varje verksamhetsutövare och viss verksamhet bedrivs av dem gemensamt kan det vara svårt att avgränsa de olika verksamheterna och bedöma vilken verksamhet som skall hänföras till respektive
8 P del 1 s. 359 f. 9 Darpö, MIR 1996:2, s. 189. 10 Lagen trädde i kraft den 1 juli 1999. 11 Krister Moberg, Moderbolagets ansvar för dotterbolagets skulder, s. 13 f.
908 Kristina Forsbacka SvJT 2000 bolag.12 Särskilt i dessa fall kan det hävdas att ett utvidgat ansvar inom koncernen vore befogat.13 En särskild fråga är om verksamhetsutövare kan definieras på olika sätt i olika sammanhang. Det är inte givet att samma definition skall användas när ett bolag ansöker om tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet som när fråga är om efterbehandling eller andra återställningsåtgärder.
Mot en önskan att utvidga kretsen ansvariga för miljöskador måste den aktiebolagsrättsliga principen att en aktieägare svarar enbart med tillskjutet kapital vägas. Ett åsidosättande av principen om aktieägarens frihet från personligt ansvar för bolagets förpliktelser, ansvarsgenombrott, bör inte förekomma annat än om verkligt goda skäl föreligger.14 Jag kommer därför att inledningsvis kort redogöra för dessa aktiebolagsrättsliga principer.
Avslutningsvis tar jag upp olika alternativa lösningar till en utökning av kretsen ansvariga för miljöfarlig verksamhet. Det förslag till ansvar för annan än verksamhetsutövaren som framfördes i lagrådsremissen innebar en utvidgning av ansvaret för efterbehandling till att omfatta också den som har ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare. Det har anförts att i stället för en sådan indirekt utvidgning av ansvaret, borde diskussionen om ett utvidgat ansvar handla om en utökad krets direkt ansvariga. Man borde i stället genom en utvidgad definition av verksamhetsutövarbegreppet utöka kretsen direkt ansvariga.15
2.1 Aktiebolagslagen och frågor om ansvarsgenombrott
2.1.1 Aktiebolaget som fristående rättssubjekt Mot en önskan att utvidga kretsen ansvariga måste de aktiebolagsrättsliga bestämmelserna om att en aktieägare svarar enbart med tillskjutet kapital vägas. Aktiebolag är ett från sina ägare fristående rättssubjekt. En grundläggande bestämmelse i bolagsrätten är att delägare i aktiebolag inte svarar personligen för bolagets förpliktelser.16 Denna princip är själva grunden för denna associationsform och avgörande för dess funktion i näringslivet. Principen bör inte frångås annat än om verkligt goda skäl föreligger.17 För att skydda borgenärernas intressen innehåller aktiebolagslagen ett regelsystem som är avsett att ge garantier för att det skall finnas en bolagsförmögenhet som vidmakthålls under bolagets verksamhet.
12 Darpö, SvJT 1998 s. 881. 13 Jag kommer inte att i detta sammanhang behandla frågan om hur en verksamhet skall avgränsas från en annan. 14 Se bl.a. Lagrådet i prop. 1990/91:198, bil 5, s. 43. 15 Se bl.a. Catarina Hedlund och Marie-Louise Larsson i Larsson m.fl., Kreditgivaransvar vid miljöskada, 1 uppl. s. 120 och s. 159. 16 1:1 ABL. 17 Lagrådet i prop. 1990/91:198, bil 5, s. 43.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 909
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 909 Från ovan angivna grundregel finns några i lag angivna undantag. Det finns alltså vissa fall där lagreglerat personligt betalningsansvar för bolagets skulder inträder. Dessa avser påföljd för bolagsfunktionärer och andra då de försummat sina skyldigheter i olika avseenden eller då överträdelser skett av vissa bestämda regler. Bestämmelserna torde inte uppfattas som något åsidosättande av principen om aktieägarens frihet från personligt ansvar för bolagets förpliktelser.18 I de situationer då betalningsanspråk riktas mot ägaren eller någon annan på grund av att han uttryckligen, till exempel genom att teckna borgen, åtagit sig ett personligt ansvar, eller då han genom konkludent handlande givit associationens borgenärer grundad anledning tro att han personligen skulle svara för uppkommande förbindelser, är den legala grunden för delägarnas bundenhet däremot av avtalsrättslig karaktär. Dessa situationer faller därför också utanför ansvarsgenombrott där personligt ansvar för delägarna kommit eller satts i fråga med stöd av allmänna rättsgrundsatser.19
2.1.2 Koncernproblematiken Antalet koncerner har ökat kraftigt under senare tid och koncernfrågor har därmed blivit allt mer aktuella. Som framförts ovan är enligt den svenska aktiebolagsrätten varje aktiebolag en självständig juridisk person med ett eget intresse. Från olika utgångspunkter ser man emellertid ofta koncernen som en enhet och talar om s.k. ”enterprise approach”.20 Koncernen arbetar ofta mot ett övergripande mål för koncernen. Detta mål kan strida mot ett eller flera av koncernbolagens intressen. Det kan finnas en risk att ett eller flera dotterbolag kan komma att bli osjälvständiga genom att moderbolaget i praktiken har övertagit ledningen av dotterbolaget. Skyddet för dotterbolagets borgenärer kan då bli ett problem.21 Det har därför ifrågasatts om koncerner alltid uppfyller de förutsättningar som måste vara för handen för att en associationsform skall kunna utrustas med begränsat ansvar och om det är lämpligt att moderbolag har begränsat ansvar i förhållande till dotterbolag.22 Enligt Darpö verkar det också finnas en vilja inom koncerner att tillståndet till en verksamhet skall innehas av en övergripande juridisk person trots att verksamheten bedrivs av ett eller flera andra separata bolag.23
2.1.3 Ansvarsgenombrott enligt svensk rätt Svensk rätt innehåller inte lagregler om ansvarsgenombrott. I rättspraxis har däremot frågan om ansvarsgenombrott diskuterats i några fall, av vilka flera avser annat än relationen mellan moder- och dot-
18 SOU 1987:59 Ansvarsgenombrott m.m., nedan SOU 1987:59, s. 11 f. 19 A.a. s. 51. 20 Moberg, a.a. s. 14, s. 152 f. 21 Moberg, a.a. s. 152 f. 22 Moberg, a.a. s. 42 f. 23 SvJT 1998 s. 883.
910 Kristina Forsbacka SvJT 2000 terbolag.24 I litteraturen har bl.a. följande uttalanden gjorts om ansvarsgenombrott.25 Hellner har uttalat att principen inte torde kunna tillämpas på andra bolag än dem som har ett begränsat antal delägare, driver en verksamhet som är osjälvständig i förhållande till delägarnas egen verksamhet och därvid eftersträvar att tillgodose delägarnas direkta intressen mera än att uppnå vinst inom bolaget, samt har i förhållande till sannolika skadeståndsanspråk begränsade tillgångar.26 Kedner-Roos har uttalat att ansvarsgenombrott torde kunna komma i fråga i fall där delägare på ett stötande sätt använt bolags- eller föreningsformen för att minimera sin egen ersättningsskyldighet och där bolaget eller föreningen utrustats med helt otillräckliga kapitalresurser, och att detta ligger särskilt nära till hands när ansvarssubjektet är ett kapitalsvagt dotterbolag till ett finansiellt bättre utrustat moderbolag.27 Enligt Rodhe kan man återfinna tre rekvisit som tillsammans motiverar ansvarsgenombrott: frånvaro av eget intresse, osjälvständighet och underkapitalisering.28 Krister Moberg anser också att underkapitalisering, osjälvständig förvaltning och osjälvständig verksamhet är exempel på omständigheter som skulle kunna medföra att ett dotterbolag anses såsom osjälvständigt. Enligt honom fordras det vidare att osjälvständigheten har nått en sådan nivå att man kan tala om ett illojalt användande av bolagsformen. Denna åsikt har emellertid uttryckligen framförts endast i ett par hovrättsavgöranden.29 Den rättspraxis som finns är inte entydig och det är inte helt klart om ansvarsgenombrott kan anses förekomma i svensk rättspraxis. Under alla förhållanden är det osäkert om en domstol i det enskilda fallet kommer att döma till ansvarsgenombrott eller inte.
En lagreglering av ansvarsgenombrott har diskuterats. I prop. 1990/91:19830 föreslogs att aktiebolagslagen skulle kompletteras med en regel som stadgade att ansvarsgenombrott skulle kunna komma ifråga om en aktieägare begagnat sitt inflytande över bolaget på ett gentemot borgenärerna otillbörligt sätt. En ytterligare förutsättning för ansvar var att bolagets ekonomiska underlag varit uppenbart otillräckligt i förhållande till verksamhetens art och omfattning samt förutsebara risker. Underkapitalisering ansågs vara en nödvändig men inte tillräcklig grund för ansvarsgenombrott.
Lagrådet var emellertid kritiskt till förslaget av bland annat följande skäl. I förslaget angavs att något ”otillbörligt” skall ha förekommit och
24 Se NJA 1935 s. 81, NJA 1942 s. 473, NJA 1947 s. 647, NJA 1975 s. 45, NJA 1982 s. 244 samt redogörelsen för dessa i SOU 1987:59 s. 51 f. 25 Se bl.a. SOU 1987:59 s. 55 f. där det redogörs för uttalanden i litteraturen. 26 SOU 1987:59 s. 55, Hellner i Juridiska personers skadeståndsansvar, Teori och praxis, Festskrift till Karlgren, 1964, s. 166. 27 SOU 1987:59 s. 55 f., Kedner-Roos, Kommentar till Aktiebolagslagen, 5:e uppl. 1995, s. 16 f. 28 SOU 1987:59 s. 56, Moderbolags ansvar för dotterbolags skulder, Festskrift till Hellner, 1984, s. 481 f., SvJT 1979, Svensk rättspraxis — Förmögenhetsrätt: Förpliktelsers uppkomst och obligationsrätt 1966–1977, s. 600. 29 Moberg, a.a. s. 81 f. 30 S. 6.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 911
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 911 det ekonomiska underlaget skall ha varit ”uppenbart” otillräckligt. Förslagets innebörd skulle därför i realiteten komma att bero av hur man tolkar ord som ”otillbörligt” och ”uppenbart”. Båda rekvisiten var mycket allmänt hållna och hade utpräglad karaktär av värdeomdömen. Beträffande rekvisitet uppenbart otillräckligt ekonomiskt underlag (underkapitalisering) kunde sägas att underkapitalisering — i bemärkelsen begränsning av kapitalinsatsen just med hänsyn till risken att kapitalbehoven kan visa sig större — var kärnan i associationsformen aktiebolag, vilket utgör en komplikation vid prövningen av det angivna rekvisitet för ansvarsgenombrott. Bedömningen av om ett företag har tillräckligt kapital kan växla snabbt, t.ex. om företaget kommer in i en expansionsfas till följd av att det utvecklat en produkt som får stor efterfrågan. För att lagstiftning skall få en preventiv effekt krävs att den enskilde företagaren eller hans juridiska rådgivare skall kunna göra en någorlunda konkret förhandsbedömning. De måste kunna förutse hur ett tänkt upplägg eller en planerad disposition kommer att uppfattas om frågan om ansvarsgenombrott senare skulle aktualiseras. Detta gick inte med den föreslagna regleringen.31 Lagrådet ansåg mot ovan angivna bakgrund att det fanns en risk att den föreslagna lagstiftningen endast skulle införa ett nytt osäkerhetsmoment i näringsverksamhet som sker i aktiebolagsform genom att principen om ansvarets begränsning till det satsade aktiekapitalet skulle kunna genombrytas i efterhand på otillräckligt preciserade grunder, och ansåg att förslaget inte borde genomföras. Enligt Lagrådet var det osäkert huruvida någon från rättssäkerhetssynpunkt tillfredsställande lösning kan åstadkommas. I vart fall borde införande av regler föregås av en fördjupad utredning.32 Förslaget drogs tillbaka efter kritiken från Lagrådet och lades inte fram för riksdagen.
Aktiebolagskommittén har för närvarande i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för ansvarsgenombrott. Frågan om en utvidgad krets ansvariga vid miljöskador kommer att tas upp i detta sammanhang. Utredningens arbete förväntas vara slutfört tidigast hösten 2000.33
2.2 Vem ansvarar såsom verksamhetsutövare?
2.2.1 Ansökan om tillstånd Vem som är verksamhetsutövare får betydelse vid ansökan om tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet.
För att bedriva viss miljöfarlig verksamhet krävs liksom tidigare tillstånd eller anmälan.34 Tillstånd får förenas med villkor.35 En nyhet i
31 Prop. 1990/91:198, bil. 5, s. 43 f. 32 A. st. 33 Som jag har uppfattat kommitténs inställning kommer kommittén sannolikt inte att föreslå någon generell lagstiftning om ansvarsgenombrott. Detta behöver dock inte innebära att kommittén skulle ställa sig negativ till en särreglering beträffande miljöskador. 34 9:6 miljöbalken och 5 § MiljöskyddsF. 35 16:2 2 st.
912 Kristina Forsbacka SvJT 2000 miljöbalken är att tillstånd får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.36,37 En annan nyhet är att om flera verksamhetsutövare kommer överens om åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter får villkor omfatta flera verksamheter.38 Ansvaret för att sådana gemensamma villkor uppfylls är solidariskt. Verksamhetsutövarna skall i dessa fall gemensamt ställa säkerhet. Bestämmelsen om gemensamma villkor blir tillämplig t.ex. om ett företag i stället för att lägga ned kostnaderna i den egna verksamheten medverkar till att bekosta försiktighetsmått vid ett annat företag.39, 40 En utvidgning i miljöbalken är att den gäller inte bara för den som bedriver en verksamhet utan också för den som vidtar en åtgärd.41 Ett tillägg att detta inte gäller när åtgärden är av försumbar betydelse i det enskilda fallet infördes efter synpunkter från Lagrådet.42 Syftet med att föra in åtgärdsbegreppet i miljöbalken var att låta balkens tilllämpningsområde omfatta också handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet.43, 44 Beträffande tillståndsgiven verksamhet beviljades enligt miljöskyddslagen tillståndet för själva verksamheten. Det var den miljöfarliga verksamheten som prövades, inte tillståndshavaren eller dennes lämplighet. Villkoren gällde mot den som utövade verksamheten, i allmänhet tillståndshavaren. Om verksamheten överläts efter det att tillstånd beviljats följde tillståndet med vid överlåtelsen. Detta innebar att den nye verksamhetsutövaren fick rätt att bedriva verksamheten i enlighet med tillståndet. Samtidigt blev han också automatiskt bunden av tillståndet och dess villkor. Så länge han avsåg att bedriva verksamheten i oförändrat skick behövde den nye verksamhetsutövaren
36 16:3. 37 Detta innebär en nyhet i förhållande till vad som gällde enligt miljöskyddslagen. Bestämmelser om säkerhet fanns emellertid tidigare bl.a. i minerallagen (4 kap. 6 §) och naturvårdslagen (18 §). 38 16:8. 39 P del 2 s. 209. 40 Denna möjlighet torde vara av särskilt intresse i fall där det är svårt att avgränsa flera olika verksamheter från varandra, t.ex. vid samlokalisering vid industrihotell. 41 Se bl.a. 2:1 och 2:8. Begreppet miljöfarlig verksamhet har även i övrigt utvidgats i miljöbalken. Jag kommer dock inte att behandla denna utvidgning. 42 2:1 2 st. 43 Se bl.a. P del 1 s. 205. 44 Enligt upplysningar som jag fått från Naturvårdsverket pågår ett arbete med att ta fram nya Råd och Föreskrifter beträffande vad som skall avses med begreppet miljöfarlig verksamhet. Inom ramen för detta arbete förs diskussioner om beslut om t.ex. investeringar, logistikfrågor, samordningsfrågor m.m. i koncernledningen som får effekt för verksamheten i de enskilda dotterbolagen skall kunna anses som en självständig miljöfarlig verksamhet. Detta skulle innebära att verksamheten skulle kunna anses bedrivas på flera olika nivåer inom en koncern. Medan det bolag där verksamheten operativt bedrivs skulle ansvara för beslut i tekniska frågor skulle moderbolaget ansvara för de miljökonsekvenser som följer av övergripande strategiska och ekonomiska beslut.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 913
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 913 inte ansöka om nytt tillstånd. Däremot skulle överlåtelsen anmälas till tillsynsmyndigheten.45 Skyldigheten för den nye verksamhetsutövaren att upplysa tillsynsmyndigheten om att den miljöfarliga verksamheten bedrivs av annan än den som meddelats tillståndet eller gjort anmälan kvarstår.46 Varken i miljöbalken eller i dess förarbeten anges att någon ändring skulle vara tänkt beträffande det förhållandet att det är verksamheten och inte verksamhetsutövaren som skall prövas. Dock införs det i miljöbalken en möjlighet att vägra någon som tidigare misskött sig nytt tillstånd.47 Tillstånd kan vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd eller när någon har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd. Om man inte fullgjort sina skyldigheter vid en typ av verksamhet skall det också kunna medföra att man inte erhåller tillstånd för ett helt annat slags verksamhet om det finns anledning att befara att missförhållandena kan komma att upprepas.48, 49 Det sägs dock i förarbetena att det normalt inte skall behöva göras någon utredning om tidigare försyndelser. Det är bara om det har framkommit någon särskild omständighet som tyder på att ett tidigare tillstånd inte har följts eller att erforderligt tillstånd inte inhämtats som en utredning bör påbörjas.50 En bagatellartad överträdelse av ett tidigare tillstånd bör inte heller vara tillräckligt för att vägra nytt tillstånd. Jag har också svårt att se att tillsynsmyndigheten efter en anmälan om att en verksamhet överlåtits till en ny verksamhetsutövare skulle kunna vägra att föra in denne såsom ny tillståndsinnehavare. Någon skyldighet för överlåtaren av en miljöfarlig verksamhet att kontrollera förvärvarens lämplighet finns inte. Registreringen av en ny verksamhetsutövare torde närmast vara en ren ordningsfråga. Jag återkommer till detta nedan. Bestämmelsen torde därför komma att få begränsad praktisk betydelse.51 Trots att det varken i miljöbalken eller dess förarbeten uttryckligen sägs att någon ändring inte är tänkt beträffande det förhållandet att det vid tillståndsgivningen endast är verksamheten och inte verksamhetsutövaren som prövas, möjliggör bestämmelsen i 16:6 en viss prövning av verksamhetsutövaren. Någon liknande möjlighet att pröva verksamhetsutövarens lämplighet fanns inte i miljöskyddslagen. Den nya bestämmelsen är därför enligt min uppfattning principiellt viktig.
45 Bjällås-Rahmn, Miljöskyddslagen, 2 uppl., nedan B-R, s. 128. 46 32 § Fo. Om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, SFS 1998:899. 47 16 kap. 6 §. 48 P del 2 s. 208. 49 En jämförelse kan göras med möjligheten att under vissa förutsättningar meddela den som i egenskap av enskild näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat honom näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud 50 P del 2 s. 207. 51 Bestämmelser om att tillstånd endast får beviljas den som visar att han är lämplig för viss verksamhet finns sedan tidigare i annan lagstiftning, se t.ex. 2 kap. 2 § 2 st. och 4 kap. 2 § 2 st. minerallagen samt 18 § 4 st. naturvårdslagen.
914 Kristina Forsbacka SvJT 2000 2.2.2 Vem skall beviljas tillstånd? Med utövandet av tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet följer en rad skyldigheter. Den som utövar verksamheten skall följa villkor och myndighetsförelägganden. Om dessa villkor och förelägganden inte följs kan verksamhetsutövaren drabbas av olika påföljder, t.ex. miljösanktionsavgift och straff. Enligt min uppfattning bör det därför vara den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten som skall ansöka om och beviljas tillstånd även om det är verksamheten och inte sökanden som prövas. I PPP ligger också att det är den miljöfarliga verksamhet som bedrivs som skall bekosta erforderliga åtgärder för att uppfylla miljömässiga krav. Det operativa ansvaret och därmed tillståndet bör därför ligga så nära verksamhetsutövningen som möjligt.
I detta sammanhang är den möjlighet som införs för tillståndsmyndigheten att vägra en sökande tillstånd principiellt viktig.52 För att bestämmelsen skall få avsedd effekt, dvs. förhindra direkt olämpliga personer från att bedriva miljöfarlig verksamhet, förutsätts det att det är den som faktiskt utövar verksamheten som skall ansöka om och beviljas tillstånd. I annat fall skulle bestämmelsen bli meningslös. Lagstiftaren har därför genom bestämmelsen i 16 kap. 6 § miljöbalken eventuellt tagit ett första steg i riktning mot en framtida mera generell prövning av sökanden. Bestämmelsen torde också kunna få till följd att tillståndsmyndigheten i praktiken gör en noggrannare kontroll av att rätt bolag är sökande.
2.2.3 Avgöranden där moderbolag beviljats tillstånd för verksamhet som dess dotterbolag utövar Jag har granskat praxis från Koncessionsnämnden (KN) för att se om KN vid tillståndsgivning enligt miljöskyddslagen bedömt att ägare till eller företrädare för den juridiska person som bedriver verksamheten kan anses såsom verksamhetsutövare. Jag har funnit att det finns i vart fall två avgöranden där KN beviljat ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag tillstånd för verksamhet som bedrivs av dotterbolaget.
Ett avgörande där KN ansett att ett moderbolag kan erhålla tillstånd att driva miljöfarlig verksamhet som dess dotterbolag utövar är KN 126/91. Omständigheterna var kort följande. Ärendet avsåg Sandvik AB:s ansökan om tillstånd till verksamhet vid verkstadsindustri i Gimo. KN konstaterade att utövare av verksamheten i Gimo var AB Sandvik Coromant. Sandvik AB var sökande i ärendet och betraktade sig som utövare av verksamheten genom sitt dotterbolag. KN uppgav följande. ”Enligt 9 § miljöskyddslagen kan koncessionsnämnden på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till den nya verksamheten. Bestämmelsen innebär att tillståndet skall knytas till den som har rådighet över den miljöfarliga verksamheten. Med tillståndet följer sedan en skyldighet att följa de villkor och föreskrifter som anges i det. Om verksamheten överlåts, övergår
52 16:6.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 915
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 915 miljöansvaret för verksamheten till den nya utövaren. Ett nytt tillstånd behövs inte för den nya utövaren. Ansvaret för att det tidigare meddelade tillståndet följs övergår automatiskt på den nya utövaren. Koncessionsnämnden bedömer att Sandvik AB har ett bestämmande inflytande över verksamheten i Gimo och att det därför inte föreligger något hinder mot att pröva bolagets ansökan enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler.” KN lämnade Sandvik AB tillstånd att bedriva verksamheten.
Ett annat avgörande där KN resonerar på samma sätt är KN 190/92. Ärendet avsåg AB Hägglund & Söners och ABB Railcar AB:s ansökan om tillstånd till verkstadsindustri i Gullänget och Mellansel. KN uppgav att Hägglund & Söner genom sina helägda dotterbolag Hägglunds Component AB, Hägglunds Denison Drives AB, Hägglunds Marine & Offshore AB samt Hägglunds Vehicle AB drev verksamheten i Gullänget och Mellansel. KN konstaterade vidare att ett tillstånd bör knytas till det bolag som bedriver den miljöfarliga verksamhet som är föremål för prövning. Med hänsyn till att Hägglund & Söner AB hade ett bestämmande inflytande över sina dotterbolag förelåg enligt KN:s uppfattning i och för sig inte något hinder mot att tillståndet meddelades detta bolag.
Av avgörandena framgår följande. Tillståndet gäller för själva verksamheten. Det är i princip verksamhetens och inte verksamhetsutövarens lämplighet som skall prövas. Tillståndet bör dock knytas till det bolag som utövar (”har rådighet över”) den miljöfarliga verksamhet som är föremål för prövning. En prövning av om det är rätt sökande har gjorts. I de båda avgöranden som refererats ovan har KN emellertid accepterat att ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag har rätt att i egenskap av verksamhetsutövare ansöka om tillstånd att driva dotterbolagets verksamhet. I tillståndsärenden uppger KN att det inte föreligger något hinder mot att, om ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över dotterbolaget ansöker om tillstånd, tillstånd beviljas moderbolaget beträffande verksamhet som dess dotterbolag utövar. KN anför inte att moderbolagen beviljas tillstånd att bedriva verksamheten på den grunden att moderbolagen skulle vara den faktiske verksamhetsutövaren, utan synes acceptera att det är dotterbolaget som operativt bedriver verksamheten. Något resonemang om ansvarsgenombrott förs inte. KN uttalar inte heller att tillstånd i dessa fall skall beviljas moderbolaget i stället för dotterbolaget utan endast att det inte föreligger något hinder häremot. En fråga är om inte en förutsättning för att KN ansett sig ha möjlighet att bevilja moderbolagen tillstånd är att moderbolagen själva valt att ansöka om tillstånd.
Vilken betydelse – om någon – får den omständigheten att det är moderbolaget och inte dotterbolaget som ansöker om och beviljas tillstånd för en verksamhet som operativt bedrivs av dotterbolaget, till exempel vid reparativa åtgärder? Jag återkommer till detta nedan.
916 Kristina Forsbacka SvJT 2000 2.3 Efterbehandling
Vem som anses som verksamhetsutövare kan ha betydelse vid efterbehandling av skador från miljöfarlig verksamhet.
En viktig nyhet i miljöbalken är att det införts ett solidariskt ansvar för efterbehandling för alla verksamhetsutövare som medverkat till en förorening.53 Dock skall en verksamhetsutövare som visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling ansvara endast för den del som motsvarar bidraget.54 Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att han inte bidragit till föroreningen.55 Bevisbördans placering hos verksamhetsutövaren gäller även den som inte längre bedriver en verksamhet eftersom ansvaret kvarstår till dess olägenheten upphört eller skadan avhjälpts.56 Verksamhetsutövarna har inbördes regressrätt.57 Det solidariska ansvaret för alla verksamhetsutövare som bidragit till föroreningen innebär emellertid inte att det är klart att dessa skall fullt ut bekosta efterbehandlingsåtgärderna. När det fastställts att någon är ansvarig skall liksom tidigare en skälighetsbedömning av ansvarets omfattning göras.58 Däremot infördes inte någon utvidgning av kretsen ansvariga för efterbehandlingsåtgärder, trots att lagrådsremissen innehöll ett förslag om detta. Kretsen ansvariga överensstämmer alltså med vad som gällde enligt miljöskyddslagen.
2.3.1 Fastighetsägares ansvar såsom verksamhetsutövare enligt praxis Det bör i detta sammanhang nämnas att det finns ett verksamhetsutövaransvar i situationer där man kanske inte omedelbart tänker sig ett sådant ansvar.
Enligt fast praxis kan man tala om olika slag av utövaransvar. De fall man normalt tänker på är där verksamhetsutövare är den som driver den industriella verksamheten. Ett specialfall utgör emellertid det fall där den industriella verksamheten upphört, men där det fortfarande finns risk för förorening för omgivningen genom läckage från kvarlämnade tankar eller liknande. I dessa fall anses det vara fråga om en pågående miljöfarlig verksamhet. Verksamhetsutövare är den som använder fastigheten för förvaring, ofta fastighetsägaren.59 I detta fall ansvarar fastighetsägaren för efterbehandlingsåtgärder i egenskap av verksamhetsutövare. Detta synsätt innebär att fastighetsägaren kan bli ansvarig såsom verksamhetsutövare för förvaring av läckande tankar m.m. Det är risken för förorening av omgivningen som konstituerar ett självständigt ansvar för fastighetsägaren. Fastighetsägarens ansvar
53 10:2, 10:6, 10:7. Ett subsidiärt ansvar har också införts för vissa fastighetsägare. Jag kommer inte att alls behandla fastighetsägarens ansvar. 54 10:6 2 meningen. 55 2:1, P del 1 s. 210. 56 P del 2 st. 13. 57 10:7 2 st. 58 10:4. 59 Se bl.a. B-R s. 205 f.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 917
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 917 är dock i detta fall begränsat till preventiva åtgärder, dvs. till åtgärder med syfte att förebygga störningar. Om det är själva marken som är skadad, utan att det föreligger någon risk för omgivningen, anses inte fastighetsägaren bedriva någon miljöfarlig verksamhet.60 Då är det istället fråga om skador av en tidigare bedriven miljöfarlig verksamhet. Som exempel kan nämnas kontaminerad mark. Gränsen mellan dessa ”förvaringsfall” och ”skadefall” är inte helt klar och okontroversiell.61
I ett avgörande där Regeringsrätten klargjort var gränsen går för när en fastighetsägare kan bli ansvarig i egenskap av verksamhetsutövare var omständigheterna följande (RÅ 1997 ref. 12, I, målet avsåg rättsprövning). Makarna B förvärvade en fastighet av ett konkursbo. På fastigheten hade sedan fem-sex år bedrivits bilreparationsverksamhet av minst tre olika företag. Några dagar efter tillträdet fann makarna att det fanns olja i en urinbrunn på fastigheten. Miljö- och hälsoskyddsnämnden förelade makarna att bl.a. forsla bort oljan. Regeringsrätten fann att makarna B i och med att de genom fastighetsförvärvet blivit ägare till den anläggning i vilken oljan förvarades fick anses i miljöskyddslagens mening utöva den miljöfarliga verksamhet som förvaringen utgjorde.
I ett annat Regeringsrättsavgörande (RÅ 1998 ref. 26, fråga var även här om rättsprövning) fann emellertid Regeringsrätten att om det är ovisst om någon förvaring förekommer kan det inte konstateras att någon verksamhet utövas. Regeringsrätten ansåg därför att något föreläggande för en fastighetsägare att undersöka om det fanns drivmedel i tankar och betongkassun belägna på fastigheten samt eventuella läckage från dessa inte kunde utfärdas. Två regeringsråd var skiljaktiga. De ansåg att fastighetsägaren fick anses utöva den befarade miljöfarliga verksamheten (min kursivering). Då syftet med bestämmelsen var att tillsynsmyndigheten skulle kunna kräva en undersökning för att klarlägga om en verksamhet var miljöfarlig eller inte ansåg de att föreläggande skulle utfärdas.62
Jag vill här betona att det, när frågan om vem som kan bli adressat slagits fast, alltid skall göras en skälighetsbedömning av ansvarets omfattning.63
60 B-R s. 206. 61 Darpö, SNV, 1996-02-06. 62 Även i andra situationer har det diskuterats om en fastighetsägare kan på grund av anknytning till den miljöfarliga verksamheten anses ha ett verksamhetsutövaransvar. I ett avgörande av Regeringsrätten har Regeringsrätten ansett att anknytningen till verksamheten inte var tillräcklig för att fastighetsägaren skulle bli ansvarig (RÅ 1997 ref. 12, II, fråga var om rättsprövning). Regeringsrätten ansåg att enbart den omständigheten att en fastighetsägare upplåter en fastighet till någon som bedriver miljöfarlig verksamhet inte medför att också fastighetsägaren skulle anses bedriva miljöfarlig verksamhet, inte ens om det finns nära personrelationer mellan fastighetsägaren och den som bedriver verksamheten. (Jämför också KN:s avgörande B 31/91, som kommenteras i B-R s. 206 f.). 63 Det finns vidare ett antal avgöranden från KN där konkursbon jämställts med fastighetsägare i dessa s.k. förvaringsfall. Jag avser inte att närmare behandla dessa i detta sammanhang men hänvisar bl.a. till Pfannenstill JT 1992–93 s. 104 f., Konkursbons m.fl. ansvar för annans miljöfarliga verksamhet samt SvJT 1993 s. 391 f., Några anmärkningar rörande ansvaret för miljöfarlig verksamhet vid konkurs och liknande situationer; Miljöskadeförsäkringens betänkanden SOU 1992:135 och
918 Kristina Forsbacka SvJT 2000 2.3.2 Ansvaret för reparativa åtgärder vid koncernförhållanden Som jag nämnde inledningsvis hävdas det ibland i den miljörättsliga doktrinen att någon annan än den som är att anse som verksamhetsutövare enligt vedertagna — aktiebolagsrättsliga — begrepp skall anses som ansvarig såsom verksamhetsutövare redan enligt nu gällande bestämmelser även i andra än de s.k. förvaringsfallen. Darpö anser t.ex. att ett moderbolag skulle kunna bli ansvarigt för ett dotterbolags förpliktelser om verksamheten ingår som en naturlig och branschtypisk del i koncernen och om moderbolaget haft ett rättsligt och faktiskt väsentligt inflytande på verksamheten. Han anser också att det borde kunna tillmätas vikt om ett moderbolag tillgodogjort sig en vinst genom att sälja ut dotterbolaget och dess tillgångar och uppger att vissa hållpunkter borde kunna ses i resonemangen om rådighet, väsentligt inflytande och det ekonomiska tillgodogörandet.64 Jag har granskat avgöranden i KN för att se om praxis ger något stöd för att annan än den som faktiskt bedriver verksamheten skall anses som verksamhetsutövare. Jag har endast funnit två avgöranden från KN där frågan om ett moderbolag kan anses ansvara för reparativa åtgärder beträffande en verksamhet som drivits av dess dotterbolag varit uppe, KN B 100/96 och KN B 297/97.
Omständigheterna i KN B 100/96 var förenklat följande. Fråga var om rätt adressat för föreläggande om undersökning av förorenad mark vid Blombacka bruks gamla industriområde i Karlstads kommun. KN noterade inledningsvis att ett föreläggande enligt 43 § andra stycket miljöskyddslagen om att utföra undersökningar av verksamheten och dess verkningar får riktas mot den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet. KN konstaterade att Uddeholm Kraft AB, dåvarande Uddeholms AB, med stöd av ett tillståndsbeslut under åren 1979–1981 utövat den miljöfarliga verksamheten vid Blombacka bruk, att detta bolag alltjämt bestod som ett registrerat aktiebolag, men hade annan firma och även andra ägarförhållanden. Uddeholms Kraft AB var vid tidpunkten för föreläggandet ett helägt dotterbolag till Gullspångs Kraft AB. KN konstaterade vidare att Gullspångs Kraft AB inte hade utövat den miljöfarliga verksamheten vid Blombacka bruk. KN ansåg inte att föreläggandet kunde riktas mot Gullspångs Kraft AB med följande motivering: ”Koncessionsnämnden kan i detta ärende endast ta ställning till om föreläggandet kan riktas mot Gullspångs Kraft AB. Koncessionsnämnden anser att ett föreläggande om undersökning av formella skäl inte kan riktas mot Gullspångs Kraft AB, som visserligen genom koncernförhållandet har ett avgörande inflytande på dotterbolaget Uddeholm Kraft Aktiebolag, men formellt utgör en annan juridisk person. Att genom en överenskommelse överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen till en annan juridisk person torde inte vara möjligt, särskilt som detta ansvar också innefattar ansvar bl.a. för eventuella brott mot lagstiftningen. En annan sak är att Gullspångs Kraft AB frivilligt kan påta sig att ut-
SOU 1993:78; Darpö, MIR 1996:2; NJA 1984 s. 602; Regeringsrättens avslag på en ansökan om resning av regeringens beslut 1982-08-12. 64 Darpö, MIR 1996:2 s. 189.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 919
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 919 föra de undersökningar som vid en tillämpning av miljöskyddslagen kan åvila Uddeholm Kraft AB.”
Av avgörandet KN B 100/96 framgår följande. Man kan inte utan vidare rikta ett föreläggande om undersökning av förorenad mark mot ett moderbolag beträffande verksamhet som dess dotterbolag utövat, även om moderbolaget har ett avgörande inflytande på dotterbolaget. Beaktas bör dock att moderbolaget i detta fall inte haft ett avgörande inflytande på dotterbolaget vid tidpunkten för föroreningen. I avgörandet slår KN vidare fast att det inte går att genom en överenskommelse överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen till en annan juridisk person.
I avgörandet KN 297/97 hade länsstyrelsen förelagt Stora Kopparbergs Bergslags AB (bolaget) att utföra recipientkontroll hänförlig till verksamhet som bedrivits av Stora Kemi när bolaget genom koncernförhållande varit moderbolag och alltså haft avgörande inflytande över Stora Kemi. Bolaget överklagade beslutet och uppgav att bolaget inte utövade och aldrig utövat den verksamhet som gav upphov till den i föreläggandet aktuella miljöstörningen. Länsstyrelsen tillstyrkte bifall till överklagandet och uppgav att föreläggandet av formella skäl inte borde ha riktats mot bolaget, även om bolaget genom koncernförhållande haft ett avgörande inflytande på Stora Kemi. KN fann inte skäl att frångå länsstyrelsens och bolagets samstämmiga mening.
Av avgörandet KN 297/97 framgår inte klart bakgrunden och inte heller hur KN resonerat. Det är därför svårt att dra några bestämda slutsatser av detta avgörande. Möjligen har KN helt enkelt undvikit att ta ställning i frågan eftersom bolaget och tillsynsmyndigheten var överens. Jag hänför mig därför fortsättningsvis till vad som anförs i avgörandet KN B 100/96.
2.3.3 Frågeställningar i anslutning till avgörandena KN 126/91 och 190/92 där moderbolag beviljats tillstånd för dotterbolags verksamhet och avgörandet KN B 100/96
Vem ansvarar för tillståndsvillkorens uppfyllande, efterbehandlingsåtgärder mm om tillståndet innehas av annan än den som faktiskt utövar verksamheten — tillståndshavaren eller den faktiske utövaren?
Den situationen att tillståndshavaren och den som faktiskt utövar verksamheten är olika personer kan uppstå när en verksamhet överlåts och anmälan om ny verksamhetsutövare inte görs, t.ex. om verksamheten genom inkråmsförvärv förvärvats av en ny förvärvare som underlåtit att anmäla ägarbytet.
Underlåtelse av anmälan om ägarbytet bör inte förhindra att myndigheterna kan vända sig till den som faktiskt utövar verksamheten, dvs. förvärvaren. Av KN:s praxis framgår att tillståndet bör knytas till det bolag som utövar den miljöfarliga verksamheten. Bjällås-Rahmn
920 Kristina Forsbacka SvJT 2000 anför att villkoren i tillståndet gäller mot den som utövar verksamheten, i allmänhet tillståndshavaren.65 Om verksamheten överlåts sedan tillstånd meddelats följer enligt Bjällås-Rahmn tillståndet med överlåtelsen, dvs. den nye utövaren får rätt att utöva den tillståndsgivna verksamheten enligt tillståndet men blir också automatiskt bunden av tillståndet och villkoren för tillståndet.66 Anmälningen om ägarbytet torde närmast ses som en ordningsfråga. Parterna skall inte vid en överlåtelse kunna förfoga över vem som ansvarar för verksamheten.
Även i andra fall kan det vara så att den som i själva verket utövar verksamheten inte innehar tillståndet. Såsom exempel kan tas KN B 126/91 och KN 190/92 där moderbolagen ansökte om och beviljades tillstånd trots att den miljöfarliga verksamheten skulle bedrivas av dotterbolag.
Enligt min uppfattning talar övervägande skäl för att det är det bolag som vid varje tidpunkt faktiskt (operativt) utövar verksamheten som ansvarar gentemot myndigheterna, oavsett vem som innehar tillståndet. Som stöd för detta kan följande anföras. I PPP ligger att det är förorenaren, dvs. den faktiske verksamhetsutövaren, som skall ansvara. I miljöbalken hänvisas också beträffande ansvarsbestämmelserna till ”den som utövar den miljöfarliga verksamheten” — inte till ”tillståndshavaren”.67 Vidare har KN i B 100/96 uttalat att det inte torde vara möjligt att genom en överenskommelse överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen till en annan juridisk person.68 Det är mot denna bakgrund rimligt att anta att parterna inte skall genom det sätt de ansöker om tillstånd kunna disponera över vilket bolag som skall vara ansvarigt gentemot myndigheterna.69
Kan avgörandena KN 126/91 och 190/92 tolkas så att ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag skall anses generellt ansvara för den verksamhet som dotterbolaget bedriver?
Huvudprincipen är att varje aktiebolag är en självständig juridisk person och att det bolag där den miljöfarliga verksamheten faktiskt bedrivs ansvarar för den. Inom bolaget kan ansvaret delegeras till rätt division och rätt nivå på sedvanligt sätt. Delegation av ansvar mellan olika självständiga bolag torde däremot inte kunna komma i fråga. Det operativa ansvaret bör normalt ligga så nära verksamhetsutövningen som möjligt.
Ovan angivna avgöranden från KN ger inte något uttalat stöd för att ett moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotter-
65 B-R s. 128, min kursivering. 66 B-R s. 128. 67 Se bl.a. 10 kap. 2 §, 26 kap. 19–22 §§, 30 kap. 4 § miljöbalken. 68 Detta förhindrar givetvis inte giltigheten av överenskommelser genom vilka verksamheten överlåts eller upplåts, varvid ansvaret för verksamheten automatiskt övergår på förvärvaren, jämför vad jag framfört ovan. 69 Detta hindrar inte att det med tillståndet normalt torde kunna sägas följa en viss presumtion för att innehavaren är verksamhetsutövare.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 921
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 921 bolag skulle ansvara för den verksamhet som dotterbolaget bedriver. Något resonemang om ansvarsgenombrott förs inte i avgörandena. Att utgå från att moderbolag med ett bestämmande inflytande över ett dotterbolag generellt skulle ansvara för miljöfarlig verksamhet som bedrivs av dess dotterbolag skulle enligt min uppfattning föra alltför långt.
En förutsättning för att KN beviljat moderbolaget tillstånd i dessa avgöranden synes vara att moderbolaget självt valt att ansöka om tillstånd. Genom att moderbolaget har ett bestämmande inflytande (rådighet) över dotterbolaget kan måhända en ansökan från moderbolagen sägas innefatta en ansökan även för dotterbolagets räkning.
Ibland kan det vid tidpunkten för ansökan vara oklart vilket bolag inom en koncern som kommer att bedriva den aktuella verksamheten. Ett praktiskt sätt att lösa situationen kan vara att moderbolaget ansöker om tillstånd, och att tillståndet sedan överförs på det bolag som kommer att operativt bedriva verksamheten. Eftersom prövningen avsett enbart verksamheten och inte verksamhetsutövaren har tillståndsmyndigheten inte heller haft anledning att göra några större efterforskningar beträffande vilket bolag som skall bedriva den tilltänkta verksamheten.70 I ovan angivna fall stod det emellertid klart att verksamheten skulle bedrivas av dotterbolaget. Eftersom tillståndet enligt nuvarande lagstiftning bör ligga så nära den operativa verksamheten som möjligt borde moderbolaget enligt min uppfattning inte ha beviljats tillstånd i dessa fall. Också av praktiska skäl torde det vara lämpligt att tillståndet innehas av det bolag som faktiskt utövar verksamheten. Detta underlättar bl.a. tillsynsmyndighetens arbete.
Vilken betydelse – om någon – får den omständigheten att moderbolaget väljer att ansöka om tillstånd för en verksamhet som dess dotterbolag bedriver?
Parterna skall inte genom en överenskommelse kunna överflytta ansvaret enligt den miljörättsliga lagstiftningen från ett bolag till ett annat. Den omständigheten att moderbolaget ansöker om och beviljas tillstånd bör därför inte frita dotterbolaget från ansvar i de fall där det är dotterbolaget som operativt bedriver verksamheten.
Man kan dock fråga sig om det inte borde kunna tillmätas någon betydelse att ett moderbolag valt att ansöka om tillstånd för en verksamhet som helt klart skall bedrivas av dess dotterbolag. Som exempel kan tas en koncern med integrerad verksamhet och mer eller mindre osjälvständiga dotterbolag där man medvetet förlagt tillstånden i moderbolaget. Kan moderbolaget genom sitt handlande sägas ha givit dotterbolagets borgenärer (inklusive myndigheterna) grundad anledning tro att det skall svara för de förpliktelser som följer med tillståndet? Kan detta medföra ett ansvar för moderbolaget? Den legala
70 Detta gällde i vart fall tidigare, jämför dock 16 kap. 6 § miljöbalken.
922 Kristina Forsbacka SvJT 2000 bundenheten skulle i så fall vara baserad på moderbolagets eget agerande och inte på den offentligrättsliga tillståndslagstiftningen eller ansvarsgenombrott.
Ett åtagande som ett moderbolag på avtalsrättslig basis påtar sig till förmån för ett dotterbolag är normalt närmast att jämställa med ett garantiåtagande eller en borgen. Sådana åtaganden utgör ekonomiska åtaganden som bör komma till tydligt uttryck och komma till aktieägarnas kännedom samt i vart fall beaktas ”inom linjen” vid bolagets redovisning m.m.71 I miljöbalken har införts en möjlighet för tillståndsmyndigheten att kräva säkerhet för tillstånds giltighet. Ett garantiåtagande från moderbolagets sida skulle kunna jämföras med sådan säkerhet.
Den omständigheten att man inom koncernen förlägger samtliga koncernens tillstånd i en övergripande juridisk person skulle med ovan angivna resonemang enbart vara till fördel för miljön. Det skulle också vara förenligt med synsättet att koncernen utgör en enhet. Moderbolagens handlande är vidare av intresse för frågan om hur ett framtida ansvar för moderbolag skulle kunna utformas.
3. Vem skall ansvara såsom verksamhetsutövare i framtiden?
3.1 Förslaget i lagrådsremissen till miljöbalken till utvidgat verksamhetsutövarbegrepp
Under arbetet med miljöbalken behandlades olika förslag till utvidgning av kretsen ansvariga för efterbehandling. Eftersom lagstiftaren uppgett att man har för avsikt att återkomma i frågan är det förslaget av intresse även om det inte genomfördes. I lagrådsremissen föreslogs följande reglering av kretsen ansvariga för efterbehandling:
”Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar som anges i 1 § är den som där bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare). Den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare som avses i första stycket och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit ansvarar såsom verksamhetsutövare.”72
Av förslaget framgår att man ansåg att förslaget utgjorde en utvidgning av gruppen ansvariga för efterbehandling och således inte innebar ett förtydligande av något som skulle ha gällt tidigare. Av förarbetena till miljöbalken framgår alltså klart att någon utvidgad tolkning av det svenska verksamhetsutövarbegreppet inte ansågs möjlig enligt nuvarande lagbestämmelser. Som bestämmelserna utformats är det inte
71 Jämför också 6:1 årsredovisningslagen. 72 10:2 förslaget i lagrådsremissen, s. 34.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 923
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 923 fråga om en utvidgad definition av själva verksamhetsutövarbegreppet.73 Ansvarsgenombrott skulle enligt regeringen förekomma endast när speciella omständigheter föreligger. Förutsättningar för ansvar skulle därvid vara
1. att någon har ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren, samt 2. att inflytandet verkligen har utövats, och att det i avsevärd grad har bidragit till att föroreningen har uppkommit.74
I begreppet ”bestämmande inflytande” låg att personen skulle ha sådant inflytande över verksamhetsutövaren att utövaren på egen hand skulle kunna styra verksamhetsutövarens handlande. Så skulle alltid anses vara fallet när någon innehar — eller genom aktieägaravtal förfogar över — aktier som representerar mer än femtio procent av rösterna i det verksamhetsutövande bolaget. Vidare skulle ett bestämmande inflytande någon gång också kunna grundas på avtal, t.ex. när vid kreditgivning kreditgivaren tillförsäkras ett avgörande inflytande över kredittagarens verksamhet. Det förhållandet att någon sitter i eller är representerad i en juridisk persons styrelse eller har en i och för sig betydande minoritetsandel i den juridiska personen skulle däremot inte ensamt kunna ge upphov till bestämmande inflytande över den juridiska personen, utan därutöver måste det föreligga någon ytterligare omständighet som gör det möjligt att bestämma verksamhetsutövarens handlande.
Beträffande den andra förutsättningen, dvs. förutsättningen att inflytandet verkligen har utövats och att det i avsevärd grad har bidragit till att föroreningen har uppkommit angavs att det måste finnas ett orsakssamband mellan den aktuella personens agerande och föroreningens uppkomst. Såsom exempel angavs att vederbörande på bolagsstämman eller i styrelsen hade röstat för att bolaget skall bedriva en förorenande verksamhet eller träffat avtal med verksamhetsutövaren om detta. Vidare borde föroreningen vara en beräknelig följd av beslutet. Med uttrycket ”i avsevärd grad” avsågs att orsakssambandet mellan beslutet och föroreningen skulle vara kvalificerat. Den som deltagit i ett beslut som endast i mindre mån bidragit till föroreningen skulle inte kunna åläggas efterbehandlingsansvar. Den som var ansvarig enligt denna bestämmelse skulle däremot ansvara solidariskt med verksamhetsutövare.75 Förslaget togs in i kapitel 10 som behandlar förorenade områden, dvs. efterbehandling. Om förslaget hade genomförts skulle detta ha inneburit att kretsen ansvariga för efterbehandling såsom verksam-
73 Jfr här Hedlund i Larsson m.fl., Finansiering av efterbehandling av förorenad mark och kreditgivaransvaret, s. 120. 74 Lagrådsremissen s. 338 f. 75 Lagrådsremissen s. 690 f.
924 Kristina Forsbacka SvJT 2000 hetsutövare hade kommit att avvika från vem som kan anses som ansvarig verksamhetsutövare vid ansökan om tillstånd.
3.2 Lagrådets synpunkter
Lagrådet ansåg att den föreslagna bestämmelsen innebar att en form av ansvarsgenombrott föreslogs, hänvisade till att man i sitt yttrande över det 1991 framlagda förslaget76 avstyrkt ett förslag om lagregelring av ansvarsgenombrott i aktiebolag och påminde om att frågan om en lagreglering av ansvarsgenombrott därefter anförtrotts åt Aktiebolagskommittén.77 Enligt Lagrådet borde man inte införa ansvarsgenombrott inom ett specialområde som miljörätten utan att resultatet av den pågående utredningen avvaktades och avstyrkte förslaget i 10:2 2 st. Särskilt anmärkningsvärt ansågs att man delvis frångick det krav som i tidigare sammanhang78 ansetts vara en nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för ansvarsgenombrott, nämligen att aktiebolaget skall ha varit underkapitaliserat. Lagrådet nämnde som exempel att den situationen att någon på grund av aktieinnehav haft ett bestämmande inflytande över ett företag och i den egenskapen medverkat till att utverka tillstånd för företaget att bedriva miljöfarlig verksamhet i medvetande om att föroreningar kan uppkomma, men i avsikt att fullt ut tillgodose tillståndsvillkoren. Delägaren har under tiden för sitt aktieinnehav sett till att företaget är tillräckligt kapitalstarkt för att stå för de efterbehandlingskostnader som kan tänkas uppkomma. Långt senare, sedan hans engagemang i företaget för länge sedan har upphört uppstår efterbehandlingskostnader som företaget i sin då aktuella finansiella situation inte kan betala. Med den utformning som förslaget hade skulle den tidigare aktieägaren i detta fall kunna förpliktas att fullt ut svara för kostnaderna, trots att någon underkapitalisering inte förelåg under den tid han hade bestämmande inflytande. Detta skulle enligt Lagrådet leda till en osäkerhet som inte kunde anses acceptabel från rättssäkerhetssynpunkt.79 Enligt Lagrådets mening borde bestämmelsen alltså i första hand utgå. I andra hand borde bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att en skälighetsbedömning kunde göras, så att uppenbart orimliga resultat kunde undvikas. Förslaget borde i så fall preciseras på så sätt att motivens utgångspunkt — att endast sådant inflytande som grundas på andel i företaget eller på avtal skall beaktas — kom till uttryck i lagtexten. Lagrådet föreslog i så fall följande lydelse:
”Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit
76 Se prop. 1990/91:198. 77 P del 2 s. 473 f. 78 T.ex. SOU 1987:59 och prop. 1990/91:198. 79 P del 2 s. 474.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 925
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 925 eller försvårats skall tillsammans med verksamhetsutövaren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med hänsyn till omständigheterna är skäligt.”80
3.3 En jämförelse med EU:s IPPC-direktiv
Jag har inte för avsikt att i detta sammanhang göra någon internationell jämförelse.81 Jag vill dock kort redogöra för den EU-rättsliga reglering som ligger närmast till hands. I EU-bestämmelserna finns en definition av verksamhetsutövarbegreppet bl.a. i direktivet av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPCdirektivet (Integrated Pollution and Prevention Control).82 Detta direktiv, som har som syfte att på ett samordnat sätt förebygga och minska föroreningar till luft, vatten och mark från större industrier mm, och innefattar även åtgärder som gäller avfall, omfattar en integrerad tillståndsprövning av utsläpp från större anläggningar.83 Direktivet motsvarar den tidigare svenska miljöskyddslagen, dvs. de bestämmelser som idag finns intagna i de allmänna hänsynsreglerna m.m. i 2 kap., bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i 9 kap. och bestämmelserna om förorenade områden i 10 kap. miljöbalken. Enligt den svenska lagstiftaren har IPPC-direktivet genomförts genom miljöbalken och de förordningar som utfärdats till den.84 I art. 3 punkt 12 i IPPC-direktivet finns följande definition av ”operator” (verksamhetsutövare):
”’operator’ shall mean any natural or legal person who operates or controls the installation or, where this is provided for in national legislation, to whom decisive economic power over the technical functioning of the installation has been delegated.”85
Den teknik man använt sig av i IPPC-direktivet är en utvidgad definition av verksamhetsutövarbegreppet (i motsats till den teknik man använt i förslaget i lagrådsremissen).86
80 P del 2 s. 475. 81 Jag anser dock att en sådan jämförelse, i vart fall med övriga europeiska länder, vore önskvärd med beaktande av den ökade harmoniseringen inom EU-området. 82 96/61/EG. 83 S. 196 f. 84 P del 1 s. 334. 85 Definitioner av begreppet ”operator” finns vidare bl.a. i Europarådets konvention om skadeståndsrättsligt ansvar för skador som har orsakats av aktiviteter farliga för miljön där det definieras som ”the person who exercises the control over the dangerous activity” samt i EU-direktivet från 1997 som handlar om avfallsdeponier där ”operator” definieras såsom ”the natural or legal person responsible for a landfill in accordance with internal legislation of the Member state where the landfill is located; this person may change from the preparation to the aftercare phase”, Se även Hedlund, s. 99 och 101. 86 Hedlund och Larsson i Larsson m.fl., Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 101, 120 och 129.
926 Kristina Forsbacka SvJT 2000 Man kan fråga sig om inte ”or controls” (”innehar” enligt den svenska översättningen) innebär en utvidgning i förhållande till ”operates” (”driver” enligt den svenska översättningen), dvs. om man inte i detta begrepp skulle kunna läsa in att även den som har ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare skall anses såsom verksamhetsutövare. I vart fall antyder den engelska lydelsen att detta kan ha varit avsikten. Detta skulle innebära att den svenska miljölagstiftningen inte uppfyller de krav som ställs enligt IPPC-direktivet. Det skulle vidare med denna tolkning kunna hävdas att verksamhetsutövarbegreppet vid en fördragsenlig tolkning efter det att IPPC-direktivet trätt i kraft skulle innebära att verksamhetsutövarbegreppet skall tolkas så att det innefattar även den som har kontroll över en verksamhetsutövare. Mot bakgrund av att det av förarbetena till miljöbalken klart framgår att det svenska verksamhetsutövarbegreppet inte skall tolkas på detta sätt torde emellertid detta inte vara möjligt.
IPPC-direktivet ger också medlemsstaterna en möjlighet att utvidga begreppet verksamhetsutövare till att omfatta den som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningen.
Det kan noteras att begreppet ”to whom decisive economic power over the technical functioning of the installation has been delegated” i den svenska översättningen översatts med ”varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt”. Begreppet avviker från begreppet ”den som utövar ett ekonomiskt bestämmande inflytande” som utgör det inarbetade begreppet inom aktiebolagsrätten som har med ansvarsgenombrott att göra.
3.4 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor
Efter miljöbalkens ikraftträdande har lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) trätt i kraft. Lagen infördes för att genomföra EU-direktivet87 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seveso II) och konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor (Industriolyckskonventionen) vilka båda har samma syfte. Lagen är en särskild lag med koppling till både räddningstjänstlagen och miljöbalken. Den granskning av säkerhetsarrangemangen som krävs för de verksamheter som omfattas har kopplats till tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Med hänsyn till säkerhetsfrågornas starka anknytning till räddningstjänstlagstiftningen ansågs det dock inte lämpligt att helt inordna regleringen i miljöskyddslagstiftningen.88
87 96/982/EEG. 88 Prop. 1998/99:64 Säkrare kemikaliehantering s. 68 f.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 927
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 927 I Sevesolagen har man valt att utöka kretsen direkt återställningsansvariga och infört en definition av verksamhetsutövarbegreppet som följer definitionen i IPPC-direktivet med ett tillägg för samlokaliserade verksamheter. Förslaget är följande:
”Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare.”
Det kan särskilt noteras att lagrådet inte hade några synpunkter på definitionen.
Miljödomstolen (Stockholms tingsrätt) har i ett avgörande den 11 juni 1999 M 115-99 ansett att ett moderbolag vid en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken kunde anses såsom verksamhetsutövare beträffande verksamhet som bedrevs av dess dotterbolag.89 Domstolen (majoriteten) anförde i avgörandet att definitionen av verksamhetsutövarbegreppet i Sevesolagen skulle kunna vara vägledande även för tillståndsärenden enligt miljöbalken.
Jag delar inte miljödomstolens uppfattning. Som framgår av min redogörelse ovan anser jag inte att någon sådan utvidgad tolkning av verksamhetsutövarbegreppet i miljöbalken var möjlig före införandet av Sevesolagen. Den definition av verksamhetsutövarbegreppet som införts i den nya lagen — en speciallag som visserligen har en koppling till miljöbalken men inte ingår i denna — kan enligt min uppfattning inte påverka hur verksamhetsutövarbegreppet i miljöbalken skall tolkas, särskilt med beaktande av de entydiga uttalanden som görs i förarbetena till miljöbalken.90, 91 En annan sak är att det inte bör
89 Bakgrunden var följande. Studsvik Holding AB ansökte om tillstånd enligt miljöbalken till verksamhet som bedrevs av dess dotterbolag Studsvik RadWaste AB. Studsvik Holding AB ägde fastigheten som verksamheten bedrevs på samt var innehavare av det tillstånd som gällde för den befintliga verksamheten. Studsvik Holding AB hade, enligt bolaget, uppdragit till det av bolaget helägda dotterbolaget Studsvik RadWaste AB att bedriva verksamhet för moderbolagets räkning. Enligt Studsvik Holding AB var det moderbolaget som var att betrakta som verksamhetsutövare eftersom ansvaret för och efterlevnaden av gällande tillstånd och villkor låg hos moderbolaget. Detta förhållande hade fastslagits i ett avtal mellan moderbolaget och dotterbolaget där dotterbolaget fått i uppdrag att på moderbolagets vägnar sköta den faktiska driften. Studsvik Holding AB ansåg sig vara behörig sökande. Enligt miljörapporterna för 1997 och 1998 var Studsvik RadWaste AB verksamhetsutövare. Miljödomstolen anförde bl.a. följande. Domstolen konstaterade att det är uppenbart felaktigt att ge tillstånd till annan än verksamhetsutövaren. Med hänvisning till regeringens proposition Säkrare kemikaliehantering (prop. 1998/99:64) om verksamhetsutövarbegreppet (lagen hade alltså ännu inte trätt i kraft) ansåg miljödomstolen att definitionen av verksamhetsutövarbegreppet i lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor skulle kunna vara vägledande även för tillståndsärenden enligt miljöbalken, och att tillståndet skulle ges till Studsvik Holding AB. 90 Noteras bör för övrigt att den nya lagstiftningen ännu inte trätt i kraft när miljödomstolen meddelade sin dom, varför den inte borde ha haft någon påverkan re-
928 Kristina Forsbacka SvJT 2000 föreligga något hinder mot att lagstiftningsvägen införa ett motsvarande utvidgat verksamhetsutövarbegrepp i miljöbalken. Av intresse är motiveringen i den skiljaktiga meningen som ansluter till mitt resonemang ovan.92, 93
4. Slutsatser och sammanfattning
4.1 Vilka ansvarar såsom verksamhetsutövare idag?
Av min redogörelse framgår följande. Verksamhetsutövarbegreppet i miljöbalken är idag tänkt att vara detsamma oavsett om fråga är om att pröva en tillståndsansökan eller om efterbehandling eller andra återställningsåtgärder. Tillstånd skall innehas av den som faktiskt är verksamhetsutövare och efterbehandlingsansvaret skall åvila denne. Om någon felaktigt beviljats tillstånd, eller om de faktiska förhållandena förändras efter det att tillstånd beviljats bör det vara den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten som har det miljörättsliga ansvaret för den.
Jag har inte kunnat finna någon praxis som skulle ge stöd för att moderbolag enligt den nuvarande lagstiftningen skulle ansvara för verksamhet som dess dotterbolag bedriver.94 Det finns visserligen avgöranden där KN beviljat moderbolaget tillstånd för den verksamhet som bedrivs av dess dotterbolag.95 Något resonemang om att moderbolaget — i stället för eller tillsammans med dotterbolaget — skulle anses såsom verksamhetsutövare eller något resonemang om ansvarsgenombrott förs inte i dessa avgöranden. Enligt min uppfattning är det inte möjligt att utan uttryckligt stöd i lag utsträcka verksamhetsutövarbegreppet till att generellt omfatta även den som har ett bestämmande inflytande över den som utövar verksamheten. Förarbetena till miljöbalken ger också stöd för uppfattningen att någon utvidgad tolkning av vem som skall ansvara såsom verksamhetsutövare inte är
dan av denna anledning. Praxis på området är dock motstridig, jämför bl.a. NJA 1976 s. 282, NJA 1976 s. 618, NJA 1989 s. 389 samt NJA 1999 s. 291. 91 Även om definitionen skulle påverka hur verksamhetsutövarbegreppet skall tolkas anser jag inte det oklart om miljödomstolens domslut är riktigt. Av domslutet framgår inte om moderbolaget hade rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens drift eller om fråga var om samlokaliserade verksamheter. 92 En sakkunnig var av skiljaktig mening och anförde följande. Enligt hennes mening fick tillståndet anses ha övergått till Studsvik RadWaste AB då samtliga tillsyns- och tillståndsbeslut efter år 1992 haft Studsvik RadWaste AB som adressat. Att båda bolagen anser sig vara verksamhetsutövare är inte förenligt med den miljörättsliga lagstiftningen. Var det miljörättsliga ansvaret bör ligga torde för övrigt inte kunna bli föremål för giltiga överenskommelser, särskilt som detta ansvar också innefattar ansvar bl.a. för eventuella brott mot lagstiftningen och för efterbehandlingen av förorenat område. Det operativa ansvaret skall ligga så nära verksamhetsutövningen som möjligt. Studsvik RadWaste AB har i en skrivelse till domstolen påtagit sig ansvaret för verksamheten i Studsvik Holding AB:s ställe och Studsvik Holding AB har godtagit detta. Hon ansåg därför att Studsvik RadWaste AB i stället skulle meddelas tillståndet. 93 Domen överklagades till Miljööverdomstolen beträffande andra frågor. Miljööverdomstolen meddelade dock inte prövningstillstånd. 94 Jfr avgörandena KN B 100/96 och B 297/97. 95 KN 126/91 och 190/92.
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 929
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 929 möjlig med nuvarande lagstiftning. Man kan dock fråga sig om den svenska miljölagstiftningen i detta hänseende verkligen uppfyller de krav som ställs i IPPC-direktivet.
Får det då inte någon betydelse alls att ett moderbolag ansöker om tillstånd för verksamhet som dess dotterbolag skall bedriva? Man kan enligt min uppfattning fråga sig om inte moderbolagets åtgärd kan anses ge dotterbolagets borgenärer (inklusive myndigheterna) sådan grundad anledning tro att det skall svara för de förpliktelser som följer med tillståndet, att moderbolaget skall anses ha påtagit sig ett garantiansvar för dotterbolaget. Att man inom koncernen skulle vara beredd att på detta sätt utöka moderbolagets ansvar skulle stödja tendensen att se koncernen som en enhet utåt, s.k. enterprise approach. Detta skulle ligga särskilt nära till hands vid koncerner med integrerad verksamhet där dotterbolaget är osjälvständigt. Den omständigheten att tillstånden i en koncern innehas av en övergripande juridisk person skulle i så fall innebära ett utökat ansvar inom koncernen — dock inte baserat på den offentligrättsliga lagstiftningen eller ansvarsgenombrott utan på ett frivilligt åtagande.
Förfarandet att förlägga tillstånden för de olika koncernbolagen i moderbolaget är också av intresse när man skall införa ett utvidgat offentligrättsligt ansvar. En jämförelse kan göras med den utvidgade definition av verksamhetsutövarbegreppet som införts i Sevesolagen. I denna lag stadgas att varje fysisk och juridisk person som har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift och, vid samlokaliserade verksamheter med gemensam ägare, den gemensamma ägaren är att anses såsom verksamhetsutövare.
4.2 Vilka skall ansvara såsom verksamhetsutövare i framtiden?
Regeringen har sagt att man skall återkomma med lagstiftning beträffande en utvidgning av kretsen ansvariga för efterbehandling efter det att Aktiebolagskommittén slutfört sitt arbete. Som jag framfört ovan är det mycket möjligt att Aktiebolagskommittén kommer fram till att en generell reglering av ansvarsgenombrott inte går att uppnå genom lagstiftning utan bäst regleras genom rättspraxis. Detta behöver dock inte hindra att man inför särskild lagstiftning om ett utvidgat ansvar vid miljöskador.
En reglering som ligger nära till hands är en skrivning baserad på förslaget i lagrådsremissen. Om man väljer att utgå från detta förslag är det troligt att man beaktar den kritik som Lagrådet framfört beträffande kravet på underkapitalisering. Man skulle då få följande lydelse.
”Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit eller försvårats skall tillsammans med verksamhetsutövaren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med hänsyn till omständigheterna är skä-
930 Kristina Forsbacka SvJT 2000 ligt. Ansvar inträder dock inte i annat fall än då verksamhetsutövarens ekonomiska underlag varit uppenbart otillräckligt i förhållande till verksamhetens art och omfattning samt till förutsebara risker.”
Förslaget i lagrådsremissen skulle innebära att kretsen ansvariga för efterbehandling i 10 kap. som behandlar förorenade områden skulle utvidgas. Detta skulle innebära att vem som är ansvarig såsom verksamhetsutövare skulle komma att bedömas olika beroende på om fråga är om en tillståndsansökan eller om efterbehandlingsåtgärder.
Ett alternativ vore att i stället utvidga begreppet verksamhetsutövare till att avse
”Varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en anläggning eller varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt”,
dvs. införa ett direkt ansvar för dessa såsom verksamhetsutövare i enlighet med vad som stadgas i IPPC-direktivet.
Möjligen kunde man inkludera det tillägg beträffande samlokaliserade verksamheter som införts i Sevesolagen och få följande definition:
”Varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare.”
Detta alternativ vore förenligt med en praxis att förlägga tillstånden i moderbolagen. Vidare skulle man i många fall slippa de problem som idag uppstår när man skall avgränsa olika verksamheter inom en koncern från varandra. Att föreskriva att tillstånden skall förläggas högre upp i koncernen skulle också innebära bästa möjliga garanti för miljön.
Genom en sådan reglering skulle man emellertid samtidigt ta ett steg i riktning mot att betrakta koncernen som en enhet. Detta skulle innebära ett avsteg från principen i svensk rätt att ett aktiebolag är ett från sina ägare fristående rättssubjekt där delägarna inte svarar personligen för bolagets förpliktelser.
Man kan tycka att ett utsträckt ansvar till en annan person än den som enligt normalt bolagsrättsligt språkbruk anses såsom verksamhetsutövare i realiteten innebär ett ansvarsgenombrott, oavsett vilket av alternativen ovan som används. Samma överväganden om förenlighet med allmänna rättsgrundsatser borde bli aktuella. Beaktas bör dock att Lagrådet inte haft några synpunkter på definitionen av verksamhetsutövarbegreppet i lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Hur man lagtek-
Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess 931
SvJT 2000 Moderbolags ansvar för miljöfarlig verksamhet 931 niskt löser frågan — dvs. om det görs genom en ny definition av verksamhetsutövarbegreppet eller genom att ange att vissa personer svarar såsom verksamhetsutövare — kan därför få betydelse för hur Lagrådet ser på frågan.
En annan sak är att man kan argumentera för att miljörättsliga hänsyn är så viktiga att ansvarsgenombrott vid miljöskador bör kunna komma ifråga i sådana fall där det normalt sett inte skulle kunna bli aktuellt.
Framhållas bör att effekterna kan bli olika beroende på vilket alternativ man använder för att utvidga kretsen ansvariga. Vid ett ansvar såsom verksamhetsutövare formulerat enligt förslaget i lagrådsremissen till miljöbalken skulle ansvaret för moderbolaget i allmänhet aktualiseras först efter det att man uttömt möjligheterna att få ersättning av dotterbolaget, medan man enligt de senare förslagen skulle kunna kräva moderbolaget direkt eller, i vissa fall, både moder- och dotterbolaget.96 Sannolikt skulle myndigheterna i de fall där det är möjligt i första hand rikta sina krav mot den ekonomiskt starkare parten.
En särskild fråga är dock om det, om moderbolagen i allt större utsträckning frivilligt påtar sig ett ansvar för miljöfarlig verksamhet som deras dotterbolag bedriver, är nödvändigt att genom lagstiftning införa ett utökat ansvar inom koncernen.
96 Sådant solidariskt ansvar har i miljöbalken införts t.ex. vid tillståndsvillkor som meddelats gemensamt för flera verksamheter och när fråga är om efterbehandlingsansvar för flera verksamhetsutövare samt vidare enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

References: § 2
 § 2
 § 4
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen