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Timestamp: 2019-07-21 06:24:19+00:00

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governo – Blog Ufficiale di Giovanni Cupidi
Si tratta di una norma introdotta “in corsa” nella fase di conversione, per colmare il vuoto legislativo lasciato nel 2003 dalla trasposizione della Direttiva Europea 78/2000/CE in materia di parità di condizioni di lavoro[Decreto Legislativo 216/03, N.d.R.]. Un vuoto che è recentemente costato all’Italia la condanna da parte della Corte di Giustizia Europea – Causa C-312/11, Commissione contro Repubblica Italiana (1) -, per non avere recepito «correttamente e completamente» l’articolo 5 della citata Direttiva 2000/78/CE, che aveva disciplinato l’obbligo per i datori di lavoro di adottare «soluzioni ragionevoli» per le persone con disabilità nell’ambiente di lavoro.
Non si può non rilevare il diverso tenore del dettato normativo nazionale rispetto a quello europeo e una prudenza di fondo nell’elaborazione della norma, dettata senz’altro dalla necessità di evitare altre conseguenze per lo Stato italiano, ma che, in mancanza di necessari ulteriori provvedimenti interpretativi – auspicabilmente con Decreto Ministeriale – rischia di rimanere unadempimento formale privo di effettività e che potrebbe invece innescare un contenzioso giurisprudenziale, mirante solo a utilizzare la leva economica che il diritto antidiscriminatorio fornisce, ovvero il risarcimento del danno non patrimoniale, anziché indurre l’adozione di tutele reali a favore delle persone con disabilità.
Un esempio tangibile di quanto questo rischio sia presente è dato dall’altra Sentenza della Corte di Giustizia Europea in materia di soluzioni ragionevoli, laCausa HK Danmark dell’aprile scorso [se ne legga in nota 1, N.d.R.], in cui la trasposizione danese dell’articolo 5 della Direttiva 78/2000/CE, avvenuta con la sua sostanziale traduzione, ha creato un dubbio interpretativo – che i Giudici di Lussemburgo hanno dovuto redimere – circa l’estensione della nozione di cui si discute, non solo sui profili di accessibilità fisica dei luoghi di lavoro, ma, più in generale, di compatibilità dell’ambiente di lavoro – ivi compresa l’organizzazione e l’orario di lavoro – con il funzionamento della persona.
Come si è anticipato, il tenore letterale della disposizione è diverso dall’articolo 5 della Direttiva Europea e l’obbligo per i datori di lavoro pubblici di non potervi adempiere con aumenti di spesa sembrerebbe sminuirne la portata. Ma il richiamo ivi contenuto alla Convenzione ONU impone l’adozione di criteri ermeneutici in via di definizione da parte della giurisprudenza, soprattutto sovranazionale. È proprio il richiamo alla Convenzione ONU, infatti, la chiave di voltadella sentenza di condanna dell’Italia e del Caso HK Danmark, di poco precedente, sempre in materia di soluzioni ragionevoli. Ed è alla luce di questa giurisprudenza e di quella che – eventualmente – seguirà, che occorrerà interpretare il novello articolo 3 bis del Decerto Legislativo 216/03.
Va detto in sostanza che le Sentenze italiana e danese si differenziano dal precedente della Corte di Giustizia in materia di discriminazioni per disabilità (2) perché, come dicono chiaramente i Giudici di Lussemburgo, il quadro normativo europeo è mutato per l’approvazione da parte dell’Unione Europea della Convenzione ONU (3), divenuta così fonte normativa che prevale sugli Atti Europei (4) e sulle norme di diritto derivato, imponendone un’interpretazione, per quanto possibile, conforme (5). Ne deriva che il diritto al lavoro delle persone con disabilità, sia a livello europeo che nazionale, deve essere uniformato ai principi contenuti nella Convenzione, tra i quali appare opportuno evidenziare la nozione di persona con disabilità (6) e la definizione di adattamento ragionevole.L’adattamento ragionevole, pertanto, è il principio che ritroviamo nella Convenzione ONU e che va considerato come criterio ermeneutico per l’interpretazione dell’articolo 5 della Direttiva 78/2000/CE (7) e deriva da qui, probabilmente, la scelta compiuta col “Decreto Lavoro” di farvi diretto riferimento in luogo di un richiamo alla norma della Direttiva Europea, implicito nel testo legislativo per la sua attuazione a livello nazionale.
Nel procedimento giudiziario, la difesa italiana (punto 55 della motivazione della Sentenza) ha sostenuto la tesi secondo cui l’applicazione dell’articolo 5 della Direttivanon può basarsi su un’unica modalità, fondata sugli obblighi imposti ai datori di lavoro. In sostanza, la posizione dello Stato italiano è che l’attuazione della norma può avvenire anche mediante la predisposizione di un sistema di promozione dell’integrazione lavorativa delle persone con disabilità, essenzialmente fondato su un insieme di incentivi, agevolazioni, misure e iniziative a carico delle autorità pubbliche e, in parte, su obblighi imposti ai datori di lavoro. Un sistema che nel nostro Paese sarebbe il risultato della normativa in materia di collocamento mirato, di Cooperative Sociali, della Legge Quadro per l’Assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone con disabilità e, sul versante delle mansioni specifiche del lavoratore, sulla normativa in materia di tutela della salute e sicurezza sul lavoro.
Questa interpretazione non è stata condivisa dalla Corte di Giustizia Europea, secondo cui, al contrario, l’articolo 5 della Direttiva 2000/78/CE (letto alla luce dei Considerando 20 e 21 della Direttiva stessa), introduce un sistema di obblighi a carico dei datori di lavoro, chenon possono essere sostituiti da incentivi e aiuti forniti dalle autorità pubbliche.
Sul punto vale la pena evidenziare che nella proposta di Direttiva del Consiglio recante l’applicazione del principio di parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale (11) (relativamente a tutti gli àmbiti di vita, quindi), – redatta dopo l’entrata in vigore della Convenzione ONU- il rifiuto di adottare soluzioni ragionevoli èespressamente qualificato come discriminazione, analogamente a quanto avvenuto con la Direttiva 78 del 2000, con riferimento alla nozione di molestie.
Ricadute dell’adattamento ragionevole sul diritto nazionale: profili giuridiciL’obbligo di porre in essere un adattamento ragionevole del posto di lavoro avrà ricadute non indifferenti nel nostro ordinamento su profili e aspetti diversi e una prima implicazione investe il funzionamento del collocamento mirato e la gestione del rapporto di lavoro.Il profilo della ragionevolezza dell’adattamento richiesto al datore di lavoro presenta, infatti, due ordini di problemi. Il primo riguarda la sua concreta definizione e la necessità, quindi, di individuare parametri di riferimento che possano guidare l’interprete e l’operatore nella sua definizione.
La Direttiva Europea fornisce alcune indicazioni, nel disporre che misure statali a favore dei disabili, laddove compensino in modo sufficiente l’onere sostenuto dal datore di lavoro, lo rendono ragionevole. Al tempo stesso il Considerando 21 della Direttiva stessa indica quali siano i possibili parametri da adottare, i costi finanziari o di altro tipo che i datori di lavoro devono sostenere, le dimensioni e le risorse finanziarie dell’organizzazione aziendale, la possibilità di ottenere fondi pubblici o altre sovvenzioni.In realtà, se si osserva il panorama europeo e internazionale, diversi sono gli indicatori. Senza poter dar qui conto in modo esaustivo della normativa internazionale, vale la pena segnalare che tra i profili che possono incidere sulla valutazione di ragionevolezza di un adattamento vi può essere l’effetto vantaggioso che il datore di lavoro trae a seguito delle modifiche apportate, ad esempio per quanto concerne altri lavoratori, fornitori o clienti. Più in generale, può essere valutato l’impatto che questi adattamenti hanno nel favorire l’applicazione di altre normative (si pensi all’obbligo di rendere accessibili i luoghi pubblici). IlDisability Discrimination Act del Regno Unito, ad esempio, fornisce diverse specificazioni su quali misure siano necessarie ai fini di un ragionevole adattamento, che comprende anche mutamenti a livello di assegnazione di mansioni, procedure e trasferimenti, che concorrono al “test” di valutazione della ragionevolezza dell’adattamento (12).
Gli elementi indicati dalla normativa inglese ineriscono diversi aspetti del rapporto di lavoro: disciplina del trasferimento e del mutamento di mansioni; possibilità di suddividere e assegnare in modo diverso mansioni di altri lavoratori; mutamento delle procedure aziendali, anche inerenti la comunicazione, ecc. E ancora, osservando ad esempio l’Australia, qui, tra i criteri da considerare, vi è l’obbligatorietà dei mutamenti richiesti anche in ragione di altre normative applicabili in azienda, la valutazione dei benefici che – più in generale – l’azienda trae dai mutamenti operati, come ad esempio il miglioramento del clima aziendale, dei processi organizzativi, dell’ambiente di lavoro per gli altri lavoratori, clienti o fornitori ecc.
Il paradigma antidiscriminatorio imporrà, in sostanza, un abbandono dei canoni civilistici, con un ampliamento delle obbligazioni gravanti sul datore di lavoro – che dovrà superare il cosiddetto “test di ragionevolezza” del proprio comportamento – e con ricadute in termini di onere della prova. Spetterà al datore di lavoro, infatti,provare l’impossibilità del ragionevole adattamento.
Occorre infatti considerare che nell’inserimento lavorativo delle persone con disabilità e nel mantenimento dell’occupazione, diversi sono gli organismi che svolgono ruoli specifici, intersecando le proprie competenze: uffici competenti dei servizi per l’impiego (quando ci muoviamo nell’ambito della Legge 68/99); commissioni mediche integrate per l’accertamento delle residue capacità lavorative e per la sopravvenuta impossibilità a svolgere le mansioni richieste; servizi socio-sanitari; cooperative sociali e associazioni; medico competente.Ebbene, il rischio del mancato “governo” di questi profili e la mancata individuazione di strumenti e modalità di intervento sarebbe, in modo inevitabile, un elevato contenzioso giudiziario, essendo il Tribunale l’unica istanza, per ora, deputata a risolvere eventuali controversie.
Un dato normativo da cui partire nella pratica attuazione dell’articolo 3 bis aggiunto al Decreto Legislativo 216/03può essere senz’altro il progetto personalizzato (opiano individualizzato) di competenza dei Comuni, previsto dalla Legge 328/00 [“Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, N.d.R.] in materia di realizzazione di un sistema integrato di servizi sociali (articolo 14) (21). È questo l’atto giuridico che consente di realizzare la presa in carico integrata della persona con disabilità, adottando una metodologia “a rete”, in base alla quale vengono individuati soggetti erogatori di prestazioni e misure, che agiscono in interazione fra loro.In una recente Sentenza (22) è stato affermato che il progetto globale di presa in carico costituisce il documento generale cui devono uniformarsi i diversi progetti e programmi specifici previsti dal nostro ordinamento, tra i quali il progetto di inserimento lavorativo mirato di cui all’articolo 2 della Legge 68/99 (23). Potrebbe essere quindi quest’ultimo l’atto in cui formalizzare le competenze e i ruoli degli organismi e dei soggetti che devono intervenire nel procedimento di inclusione lavorativa della persona con disabilità, nonché le misure e le azioni che si devono porre in essere. In tal modo si darebbe evidenza degli oneri gravanti sul datore di lavoro e delle misure e dei finanziamenti da lui attingibili, consentendo così di avere dei parametri per la misurazione della ragionevolezza dell’adattamento richiesto. Si tratterebbe, poi, di individuare con precisione gli organismi deputati ad assumere un ruolo super partesper la qualificazione della ragionevolezza dell’adattamento, la cui valutazione potrebbe essere utilizzata dal Giudice in caso di controversia.
E del resto l’adozione di un progetto personalizzato di inserimento lavorativo – quale strumento volto a descrivere e a pianificare l’insieme di interventi finalizzati all’inserimento della persona con disabilità al lavoro – comincia ad essere utilizzato in alcune realtà territoriali, a seguito degli interventi di assistenza tecnica posti in essere dall’Area Inclusione Sociale diItalia Lavoro, per la riqualificazione dei Servizi per il collocamento mirato.Il progetto personalizzato viene redatto sulla base delle informazioni contenute in specifici strumenti di rilevazione delle informazioni, denominati Fascicolo lavoratore e Fascicolo azienda, finalizzati alla costituzione del Fascicolo unico della persona.
(1) Questa sentenza segue, a poche settimane di distanza, un’altra pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sull’interpretazione dell’articolo 5 della Direttiva, relativa a un caso danese (Cause riuniteC-335/11 e 337/11, HK Danmark) [se ne legga già ampiamente anche nel nostro giornale, N.d.R.].
(15) Fermo restando quanto indicato dal Considerando 17 della Direttiva 78/2000/CE, secondo cui la Direttiva stessa non prescrive l’assunzione, la promozione o il mantenimento dell’occupazione di un individuo non competente, non capace o non disponibile ad effettuare le funzioni essenziali del lavoro in questione, laddove siano state poste in essere soluzioni ragionevoli. Nederiva che l’eventuale diniego di assunzione di persone con disabilità per impossibilità di svolgere le prestazioni richieste (o anche il licenziamento a seguito di sopravvenuta inidoneità) non deve dipendere dalla necessità di adottare soluzioni ragionevoli, ma dev’essere la conseguenza della perdurante impossibilità di effettuare la prestazione una volta poste in essere (o quanto meno verificate) le possibili soluzioni ragionevoli. Si tratta di un principio comunque insito nella normativa sul collocamento mirato.
(22) Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) di Catanzaro, Sentenza n. 440, del 12 aprile 2013 [se nelegga già ampiamente nel nostro giornale, N.d.R.].
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