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Timestamp: 2019-06-19 14:12:42+00:00

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Rechtsprechung: 7 C 9.06 - dejure.org
Weitere Entscheidung unten: BVerwG, 20.06.2006
https://dejure.org/2007,418
BVerwG, 29.03.2007 - 7 C 9.06 (https://dejure.org/2007,418)
BVerwG, Entscheidung vom 29.03.2007 - 7 C 9.06 (https://dejure.org/2007,418)
BVerwG, Entscheidung vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 (https://dejure.org/2007,418)
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BImSchG § 17 Abs. 1 Satz 2, § ... 24 Satz 1, § 40 Abs. 1, § 45 Abs. 1, § 47 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 6, § 48a Abs. 1; 22. BImSchV § 4 Abs. 1; 35. BImSchV §§ 1 ff.; StVO § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, Abs. 1b Nr. 5, Abs. 9; Richtlinie 96/62/EG Art. 7 Abs. 3, Art. 8 Abs. 3; Richtlinie 1999/30/EG Art. 5 Abs. 1
Feinstaubpartikel; Luftreinhaltung; Aktionsplan; Immissionsgrenzwert; Gesundheitsschutz; Gefahrenabwehr; Vorsorge; subjektives Recht; Aufgabennorm; planunabhängige Maßnahme; Planfeststellung; anlagenbezogene Schadstoffimmission; Straßenverkehrsbeschränkung; Anspruch auf Einschreiten; europarechtliche Richtlinie; Umsetzung in nationales Recht; Direktwirkung; Grundsatz der Effektivität des Gemeinschaftsrechts; Verfahrensautonomie des Mitgliedstaats; Gleichwertigkeit des Rechtsschutzes; Anspruch auf einen Aktionsplan.
Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen durch Feinstaubpartikel PM10 im Wege eines individuellen Anspruchs auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen; Drittschützende Ausgestaltung der behördlichen Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplans zur Einhaltung von Immissionsgrenzwerten für Feinstaubpartikel; Vorabentscheidungsverfahren zur Auslegung einer Richtlinie; Anforderungen an die in einem Aktionsplan aufgeführten Maßnahmen; Verpflichtung zur Aufstellung eines Aktionsplans wegen erheblicher Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Feinstaubpartikel; Anspruch des Einzelnen auf behördliches Einschreiten gegen anlagenbezogene Schadstoffimmissionen; Anspruch des Einzelnen auf Einschreiten der Straßenverkehrsbehörde bei Verursachung einer erhöhten Schadstoffbelastung durch den Straßenverkehr
Anspruch auf Aufstellung von Aktionsplänen zur Luftreinhaltung
Anspruch auf Aktionsplan zur Abwehr von Feinstaubimmissionen zweifelhaft
Anspruch eines von Feinstaubpartikel-Immissionen Betroffenen auf Aktionsplan zur Abwehr von Feinstaubimmissionen zweifelhaft - BVerwG legt die Frage dem EuGH vor
123recht.net (Pressebericht, 29.3.2007)
EuGH soll über Feinstaub-Streit in München entscheiden // Richter: Länder sind zu Aktionsplänen verpflichtet
123recht.net (Pressebericht zum Verfahren - vor Ergehen der Entscheidung, 27.3.2007)
Beim Feinstaub heißt Recht haben noch nicht Recht bekommen // Bundesgericht verhandelt über Klagerecht eines Münchners
Rechtsschutz bei Feinstaubbelastungen
Feinstaub - Anspruch auf Aktionsplan
beck.de , S. 55 (Fallmäßige Aufbereitung - für Studienzwecke)
§§ 40, 47 BImSchG; 45 StVO; Art. 234 Abs. 1b EG; Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG
Anspruchssystematik bei Feinstaubbelastung
Zusammenfassung von "Anmerkung zum Beschluss des BVerwG vom 29.03.2007, Az.: 7 C 9.06 (Kein Rechtsanspruch auf Aktionsplan zur Luftreinhaltung)" von AR Dr. Daniela Winkler, original erschienen in: ZUR 2007, 364 - 366.
Kurznachricht zu "Der Feinstaubschleier lichtet sich - rechtlich - zugleich eine Besprechung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.3.2007 - 7 C 9.06, NuR 2007, S. 490 -" von Ass. Holger Wöckel, original erschienen in: NuR 2007, 598 - 602.
Zusammenfassung von "Anmerkung zum Beschluss des BVerwG vom 29.03.2007, Az.: 7 C 9.06 (Anspruch auf Aufstellung von Aktionsplänen zur Luftreinhaltung bei Überschreitung von Grenzwerten für die Feinstaubbelastung)" von Prof. Dr. Matthias Ruffert, original erschienen in: JZ 2007, 1102 - 1104.
Kurznachricht zu "Feinstaub zwischen nationalem und europäischem Recht" von Prof. Dr. Felix Ekardt und Dr. Klaus Beckmann, original erschienen in: UPR 2008, 241 - 247.
BVerwGE 128, 278
NVwZ 2007, 695
NZBau 2007, 501
DVBl 2007, 763
DÖV 2007, 836
Maßnahmen, die in Grundrechte eingreifen, bedürfen dabei einer gesonderten (fach-)gesetzlichen Befugnis (BVerwG, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 27 …und vom 11. Juli 2012 - 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10;… Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Juli 2017, § 47 BImSchG, Rn. 29a;… Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 47 Rn. 15, 52).
Da § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kein allgemeines Minimierungsgebot enthält, sondern (lediglich) zur Einhaltung des NO2-Grenzwertes verpflichtet, ist eine Verkehrsbeschränkung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erst dann kein geeignetes Mittel mehr, um die Einhaltung des Grenzwertes sicherzustellen, wenn die hierdurch bedingten Umlenkungen von Verkehrsströmen zu einer erstmaligen oder weiteren Überschreitung des NO2-Grenzwertes an anderer Stelle führen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 31).
aa) Das Verwaltungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der geltend gemachte Anspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 Rn. 27 …und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10;… Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 47), im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist.
Die vom Beklagten bemängelte Benennung allein des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 26 f. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 …und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 11).
Ein Dritter, der von Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts für Feinstaubpartikel PM10 betroffen ist, hat ein Recht auf Abwehr seiner gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch planunabhängige Maßnahmen (im Anschluss an Beschluss vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - NVwZ 2007, 695 zur Veröffentlichung in BVerwGE und Buchholz vorgesehen).
Der für dessen Erlass zuständige Freistaat Bayern hat die Aufstellung eines Aktionsplans bisher - wie der Senat in seinem Beschluss vom 29. März 2007 (- BVerwG 7 C 9.06 - NVwZ 2007, 695 Rn. 15 ff.; zur Veröffentlichung in BVerwGE und Buchholz vorgesehen) festgestellt hat - rechtswidrig unterlassen.
Der in § 4 Abs. 1 der Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft - 22. BImSchV - bestimmte Immissionsgrenzwert für Feinstaubpartikel PM10 dient dem Schutz der menschlichen Gesundheit (Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 23).
Ein solcher Plan ist in besonderem Maß geeignet, die erforderlichen Maßnahmen zu bündeln, für alle Träger öffentlicher Verwaltung verbindlich zu machen und damit eine Einhaltung der Grenzwerte zu erreichen (Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 26).
Diese Vorschrift verpflichtet in Satz 1 die zuständigen Behörden, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung des durch § 4 Abs. 1 der 22. BImSchV festgelegten Grenzwerts sicherzustellen (Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 25).
Dem Betroffenen würde der gebotene Schutz seiner Gesundheit verweigert, wenn solche als ermessensfehlerhaft bewertet werden, weil zur Konfliktbewältigung ein Aktionsplan erforderlich sei, mangels pflichtgemäßer Aufstellung eines solchen Maßnahmen zum Schutz vor Gesundheitsbeeinträchtigung jedoch nicht getroffen werden könnten (Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 33).
Unverhältnismäßige oder aus anderem Grund rechtswidrige Maßnahmen muss die Beklagte selbstverständlich nicht ergreifen (Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 32).
Nicht zweifelhaft ist auch, dass zu den von Verbrennungsmotoren in die Luft emittierten Abgasen i.S.d. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO (s. dazu Urteil vom 15. April 1999 - BVerwG 3 C 25.98 - BVerwGE 109, 29 ) auch Feinstaubpartikel PM10 z.B. aus Dieselruß und Asche gehören (vgl. zu alledem Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 31 f.).
Gleiches gilt für die durchgeführten Maßnahmen zur Verbesserung des Verkehrsflusses auf der Landshuter Allee (vgl. zu alledem Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 17).
Entsprechendes gilt bei immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen (§ 24 Satz 1 BImSchG, vgl. auch hierzu Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 30).
Es ist vorliegend auch nicht ersichtlich, dass der Erlass eines Luftreinhalteplans mit weitergehenden Maßnahmen tatsächlich oder rechtlich nicht möglich ist (BVerwG vom 29.3.2007 7 C 9.06 juris RdNr. 18).
Ist ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan aufgestellt worden, hat der zuständige Träger der öffentlichen Verwaltung die dort festgesetzten Maßnahmen durchzusetzen (so ausdrücklich § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 6 Satz 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG - BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 32;… vgl. ausführlich Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 40 Rn. 16 und 21 a).
Da der Luftreinhalte- sowie der Aktionsplan, wie das Verwaltungsgericht treffend ausgeführt hat, beide keine Rechtsnormen sind, sondern als Verwaltungsinterna in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähnlich sind, gibt es über die speziellen Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes hinaus keine Verpflichtung zu einer formellen Veröffentlichung (vgl. zur rechtlichen Einordnung der Pläne BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27; OVG Lüneburg…, Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 LC 139.09 - juris Rn. 29 m.w.N. und Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 47 Rn. 47 jeweils m.w.N.).
Dabei geht das Verwaltungsgericht zu Recht davon aus, dass der Beklagte vorliegend eine Entscheidung getroffen hat, die vom Verwaltungsgericht nur eingeschränkt überprüft werden darf (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27; Oberverwaltungsgericht Münster…, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 - ZUR 2011, 199-202, juris Rn. 26 ff.; Oberverwaltungsgericht Lüneburg…, Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 LC 139/09 - juris Rn. 41 ff.).
Bei der Auswahl der zu treffenden Maßnahmen und der von diesen negativ Betroffenen steht der planenden Behörde ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27).
Auch der Senat hat wie das Verwaltungsgericht keine Zweifel daran, dass der die hier relevanten Luftschadstoffe emittierende Kraftfahrzeugverkehr in erheblichem Umfang unmittelbar vor Ort zu den Luftschadstoffkonzentrationen beiträgt und deshalb die Verringerung des Verkehrsaufkommens von besonders stark emittierenden Fahrzeugen geeignet ist, zu einer Minderung der Luftschadstoffbelastung in den Hauptverkehrsstraßen beizutragen (vgl. für Feinstaub auch BVerwG, EUGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 31; für Stickstoffdioxid auch Oberverwaltungsgericht Lüneburg…, Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 LC 139/09 - juris Rn. 55).
Dem liegen konsensfähige wissenschaftliche Erkenntnisse und Risikobewertungen zu Grunde, und das gesundheitlich relevante Risiko der Luftschadstoffe ist durch die festgelegten Grenzwerte rechtlich verbindlich konkretisiert worden (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 23).
Auch großräumige Maßnahmen sind aufgrund der planerischen Festsetzungen nach § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 1 und 2 BImSchG möglich (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9/06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 31).
aa) Es ergibt sich unmittelbar aus § 47 und § 40 BImSchG, die ein zweistufiges Verfahren zur Sicherung der Luftqualität vorsehen (vgl. zur Zweistufigkeit: BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 21), dass für die Beurteilung der Frage, ob die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen rechtlich zu beanstanden sind, auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan abzustellen ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb in den Luftreinhalteplänen ebenso wie in den Aktionsplänen gemäß § 47 Abs. 2 BImSchG Handlungspläne gesehen, die in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähneln (Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 27).
Grund dafür sind zum einen die prognostischen Elemente, die der Planung im Hinblick auf die Schadstoffentwicklung und der Wirkung der von ihr festgelegten Maßnahmen zugrunde liegen, und zum anderen das Ermessen, das der Behörde bei der Auswahl und der Ausgestaltung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen zusteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2007 a.a.O. Rn. 27).
Ist ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan aufgestellt worden, hat der zuständige Träger der öffentlichen Verwaltung die dort festgesetzten Maßnahmen durchzusetzen (so ausdrücklich § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 6 Satz 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG - BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 32;… vgl. ausführlich Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 40 Rn. 16 und 21 a).
Da der Luftreinhalte- sowie der Aktionsplan, wie das Verwaltungsgericht treffend ausgeführt hat, beide keine Rechtsnormen sind, sondern als Verwaltungsinterna in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähnlich sind, gibt es über die speziellen Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes hinaus keine Verpflichtung zu einer formellen Veröffentlichung (vgl. zur rechtlichen Einordnung der Pläne BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27; OVG Lüneburg…, Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 LC 139/09 - juris Rn. 29 m.w.N. und Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 47 Rn. 47 jeweils m.w.N.).
Dabei geht das Verwaltungsgericht zu Recht davon aus, dass der Beklagte vorliegend eine Entscheidung getroffen hat, die vom Verwaltungsgericht nur eingeschränkt überprüft werden darf (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27; Oberverwaltungsgericht Münster…, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 - ZUR 2011, 199-202, juris Rn. 26 ff.; Oberverwaltungsgericht Lüneburg…, Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 LC 139/09 - juris Rn. 41 ff.).
Bei der Auswahl der zu treffenden Maßnahmen und der von diesen negativ Betroffenen steht der planenden Behörde ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27).
Auch der Senat hat wie das Verwaltungsgericht keine Zweifel daran, dass der die hier relevanten Luftschadstoffe emittierende Kraftfahrzeugverkehr in erheblichem Umfang unmittelbar vor Ort zu den Luftschadstoffkonzentrationen beiträgt und deshalb die Verringerung des Verkehrsaufkommens von besonders stark emittierenden Fahrzeugen geeignet ist, zu einer Minderung der Luftschadstoffbelastung in den Hauptverkehrsstraßen beizutragen (vgl. für Feinstaub auch BVerwG, EUGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 31; für Stickstoffdioxid auch Oberverwaltungsgericht Lüneburg…, Urteil vom 12. Mai 2011 - 12 LC 139/09 - juris Rn. 55).
Dem liegen konsensfähige wissenschaftliche Erkenntnisse und Risikobewertungen zu Grunde, und das gesundheitlich relevante Risiko der Luftschadstoffe ist durch die festgelegten Grenzwerte rechtlich verbindlich konkretisiert worden (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 23).
Auch großräumige Maßnahmen sind aufgrund der planerischen Festsetzungen nach § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 1 und 2 BImSchG möglich (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 31).
VG Leipzig, 08.12.2009 - 6 L 1823/09
Luftreinhalteplan muss nicht im Stadtrat behandelt werden
VG Regensburg, 09.06.2008 - RO 5 K 07.1371
Abgasbelastung durch Straßenverkehr
https://dejure.org/2006,74016
BVerwG, 20.06.2006 - 7 C 9.06 (https://dejure.org/2006,74016)
BVerwG, Entscheidung vom 20.06.2006 - 7 C 9.06 (https://dejure.org/2006,74016)
BVerwG, Entscheidung vom 20. Juni 2006 - 7 C 9.06 (https://dejure.org/2006,74016)
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References: § 17
 § 40
 § 45
 § 47
 § 48
 § 4
 § 45
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 5
 EuGH 

EuGH 
 Art. 234
 Art. 7
 § 45
 § 47
 § 47
 § 47
 § 40
 § 45
 § 47
 § 45
 § 4
 § 4
 § 45
 § 40
 § 47
 § 40
 § 47
 § 40
 § 47
 § 47
 § 40
 § 47
 § 40
 § 47
 § 40
 § 47
 § 40
 § 47