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Timestamp: 2016-10-01 04:54:47+00:00

Document:
1C_6/2016 (27.05.2016)
1C_6/2016 � � Arr�t du 27 mai 2016
�A.________ SA, repr�sent�e par Me Laurent Moreillon, avocat,
Conseil f�d�ral suisse, Palais f�d�ral Est, 3003 Berne, repr�sent� par le D�partement f�d�ral des finances, Service juridique, Bernerhof, Bundesgasse 3, 3003 Berne.
blocage de compte, LRAI, art. 184 al. 3 Cst.,
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral, Cour III, du 27 novembre 2015.
Le 10 octobre 2012, le Conseil f�d�ral a ordonn� le blocage d'un compte d�tenu par la soci�t� panam�enne A.________ SA (ci-apr�s: A.________) aupr�s de la banque C.________ SA de Gen�ve, pr�sentant un solde d'environ 4'180'000 euros. Cette d�cision est principalement fond�e sur la loi f�d�rale sur la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement expos�es (loi sur la restitution des avoirs illicites, LRAI, RS 196.1). Depuis l'entr�e en vigueur de cette loi, le 1
er�f�vrier 2011, une action avait �t� ouverte afin de confisquer les avoirs en Suisse de l'ancien pr�sident de la R�publique d'Ha�ti Jean-Claude Duvalier, soit environ 5,8 millions de francs. Les avoirs de A.________ avaient fait l'objet d'une communication au MROS le 18 juillet 2011. L'ayant droit de A.________ �tait B.________, Ministre des finances d'Ha�ti de 1982 � 1985, d�c�d� en 2005. Sa veuve D.________ lui avait succ�d� en tant qu'ayant droit. Pr�s de 6 millions de francs avaient �t� vers�s sur son compte, en provenance de la fondation A.________ (Liechtenstein) dont l'ayant droit �tait une parente de B.________. Faute d'avoir �t� annonc�s en temps utile, les avoirs de A.________ n'avaient pas �t� vis�s par les mesures ordonn�es en Suisse en ex�cution des demandes d'entraide form�es pr�c�demment par la R�publique d'Ha�ti (cf. � ce propos ATF 136 IV 4) ainsi que par la proc�dure de confiscation. Toutefois, l'origine illicite des avoirs �tant notoire, il y avait lieu de prononcer leur blocage en application de l'art. 2 LRAI, subsidiairement de l'art. 184 al. 3 Cst.
Sur recours de A.________ et de D.________, le Tribunal administratif f�d�ral (ci-apr�s: le TAF) a, par arr�t du 27 novembre 2015, confirm� cette d�cision. D.________, simple ayant droit �conomique, n'avait pas qualit� pour agir. Une premi�re demande d'entraide judiciaire d�pos�e en juin 1986 avait donn� lieu � plusieurs d�cisions et � diverses garanties donn�es par les autorit�s requ�rantes, puis � un refus de l'entraide judiciaire en 2002, en raison de l'instabilit� de l'Etat, de la situation en mati�re de droits de l'homme et de l'absence de volont� de mener la proc�dure p�nale � terme. Les faits �taient en outre prescrits. Une nouvelle demande, form�e en mai 2008, avait �t� d�finitivement �cart�e par arr�t du 12 janvier 2010 du Tribunal f�d�ral (ATF 136 IV 4), en raison de la prescription. Il en ressortait clairement que l'Etat ha�tien �tait d�faillant au sens de l'art. 1 LRAI. Une ordonnance de non-lieu rendue en 1987 en faveur de B.________ avait �t� ensuite remise en cause par l'Etat requ�rant, et n'�quivalait pas � une renonciation d�finitive � la poursuite. La demande d'entraide de 2008 visait d'ailleurs aussi B.________. La LRAI �tait par cons�quent applicable. Certes, le compte vis� ne faisait pas pr�alablement l'objet d'une mesure de blocage dans le cadre d'une proc�dure d'entraide judiciaire, comme le requiert l'art. 2 LRAI. Le l�gislateur n'avait pas pr�vu le cas o� les avoirs sont d�couverts apr�s l'�chec de la proc�dure d'entraide. Le but de la loi �tait toutefois de permettre la restitution des avoirs, en particulier ceux li�s � Duvalier, y compris lorsqu'en raison de la n�gligence d'un interm�diaire financier, la d�couverte avait lieu tardivement. Les autres conditions pour le blocage des fonds (d�tenteur proche d'une personne politiquement expos�e, d�faillance de l'Etat d'origine, pr�servation de l'image de la Suisse) �taient remplies, la question de l'origine des avoirs devant �tre trait�e dans le cadre de la proc�dure de confiscation. Subsidiairement, le TAF a consid�r� que le Conseil f�d�ral pouvait aussi se fonder directement sur l'art. 184 al. 3 Cst.
Par acte du 6 janvier 2016, A.________ SA demande au Tribunal f�d�ral de r�former l'arr�t du TAF en ce sens que la d�cision de blocage est annul�e; subsidiairement, elle demande qu'ordre soit donn� au Conseil f�d�ral de produire les deux demandes d'entraide judiciaire de 1986 et 2008; plus subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au TAF pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
Le TAF a renonc� � prendre position sur le recours. Le Conseil f�d�ral, repr�sent� par le D�partement f�d�ral des finances, conclut au rejet du recours. Dans ses derni�res observations, la recourante persiste dans ses conclusions.
Tout comme la d�cision du Conseil f�d�ral, l'arr�t attaqu� est fond� principalement sur la LRAI et, subsidiairement, sur l'art. 184 al. 3 Cst. Il s'agit donc d'une d�cision en mati�re de droit public au sens des art. 5 PA, qui pouvait en tant que telle faire l'objet d'un recours aupr�s du Tribunal administratif f�d�ral (cf. art. 33 let. b ch. 3 LTAF - RS 173.32; ATF 139 II 384 consid. 2.3 p. 390).
1.1.�Dans le syst�me de la LRAI, le blocage d'un compte a lieu en vue de l'ouverture de la proc�dure de confiscation pr�vue aux art. 5 ss de la loi (cf. art. 2 in initio et 3 al. 1 LRAI). Il s'agit par cons�quent d'une d�cision incidente (ATF 128 I 129 consid. 1 p. 131; 126 I 97 consid. 1b p. 100 et les r�f�rences). Selon la jurisprudence, le s�questre de valeurs patrimoniales cause en principe un dommage irr�parable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, car le d�tenteur se trouve priv� temporairement de la libre disposition des valeurs saisies (ATF 126 I 97 consid. 1b p. 101; voir �galement ATF 133 IV 139 consid. 4 p. 141; 128 I 129 consid. 1 p. 131).
1.2.�En tant que titulaire du compte bloqu� et ayant particip� � la proc�dure devant l'autorit� cantonale, la recourante a qualit� pour agir (art. 89 al. 1 LTF). Son ayant droit, qui s'est vu d�nier la qualit� pour recourir devant le TAF, a renonc� � contester ce prononc� devant le Tribunal f�d�ral.
1.3.�La cause ne tombe pas sous le coup des exceptions de l'art. 83 LTF, en particulier de la lettre a de cette disposition. En effet, les mesures de coercition consistant dans le gel des avoirs et des ressources �conomiques des personnes vis�es, affectent des droits de caract�re civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, dont le respect implique de garantir l'acc�s � un juge (cf. ATF 133 II 450 consid. 2.2 p. 454 s.; 132 I 229 consid. 6.1 p. 237; arr�t 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 1.1.1). Par cons�quent, bien que la d�cision attaqu�e repose partiellement sur l'art. 184 al. 3 Cst. relatif � la "sauvegarde des int�r�ts du pays", la clause d'irrecevabilit� pr�vue � l'art. 83 let. a LTF n'est pas applicable (ATF 139 II 384 consid. 2.3 p. 389 s.), et cela m�me si une instance judiciaire (le TAF) s'est d�j� prononc�e avant le Tribunal f�d�ral (consid. 1.3 non publi� de l'ATF 141 I 20; arr�t 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 1.1.3 et les r�f�rences cit�es).
1.4.�Si elle suppose une proc�dure d'entraide judiciaire qui n'a pas pu aboutir en raison de la d�faillance de l'Etat requ�rant (art. 1, 2 let. a et let. c), la proc�dure de blocage et de confiscation institu�e par la LRAI ne constitue pas une proc�dure d'entraide mais une proc�dure subsidiaire � celle-ci; elle est r�gie par des dispositions sp�cifiques et peut d'ailleurs �tre suspendue jusqu'� droit connu en cas de reprise de la proc�dure d'entraide (art. 5 al. 4 LRAI). Il s'agit d�s lors d'une proc�dure administrative sui generis, de sorte que les dispositions des art. 84 et 100 al. 2 let. b LTF ne s'appliquent pas.
1.5.�Pour le surplus, le recours a �t� form� dans le d�lai prescrit � l'art. 100 al. 1 LTF, contre un arr�t rendu par le Tribunal administratif f�d�ral (art. 86 al. 1 let. a LTF). Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
Dans un grief d'ordre formel, � examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'�tre entendue. Selon elle, la d�cision du Conseil f�d�ral serait insuffisamment motiv�e s'agissant de l'application de l'art. 184 Cst.
2.1.�Le droit d'�tre entendu (art. 29 al. 2 Cst.) implique notamment pour l'autorit� l'obligation de motiver sa d�cision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours � bon escient. Pour r�pondre � ces exigences, l'autorit� doit mentionner, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid�e et sur lesquels elle a fond� sa d�cision, de mani�re � ce que l'int�ress� puisse se rendre compte de la port�e de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqu�s par les parties, mais peut au contraire se limiter � l'examen des questions d�cisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les arr�ts cit�s).
2.2.�En l'occurrence, la d�cision du Conseil f�d�ral ne comporte que deux lignes sur l'application subsidiaire de l'art. 184 al. 3 Cst. Elle pr�cise toutefois que celle-ci a lieu pour les m�mes motifs que ceux retenus en application de l'art. 2 LRAI, soit en particulier la provenance notoirement d�lictueuse des avoirs d�pos�s par Duvalier et son entourage, et la n�cessit� d'un blocage en vue d'une confiscation. La recourante �tait ainsi � m�me de contester la d�cision attaqu�e sur ce point �galement. Au demeurant, la proc�dure devant le TAF a permis de r�parer une �ventuelle violation de l'obligation de motiver. La recourante a en effet pu faire valoir ses griefs dans son recours, et s'est d�termin�e � deux reprises sur la r�ponse puis la duplique du Conseil f�d�ral, avant que l'instance pr�c�dente n'examine librement la question, en relevant que la motivation de la d�cision attaqu�e �tait quasi inexistante � propos de l'art. 184 Cst., mais pouvait facilement �tre d�duite des motifs auxquels il �tait renvoy�. Enfin, comme on le verra ci-dessous, la question de l'application de l'art. 184 al. 3 Cst. n'appara�t, de toute fa�on, pas d�terminante pour l'issue de la cause. Le grief doit d�s lors �tre �cart�.
Sur le fond, la recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 2 LRAI. Elle rel�ve que selon le texte clair de cette disposition, le blocage d'un compte doit �tre pr�c�d� d'une saisie provisoire en ex�cution d'une demande d'entraide, dans le cadre de laquelle l'origine illicite des avoirs est examin�e. Cela serait confirm� par le message relatif au projet de loi f�d�rale sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement expos�es � l'�tranger (loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite - LVP), adopt�e le 18 d�cembre 2015 (FF 2015 5121); la loi ne s'appliquerait pas en l'absence de saisie pr�alable et il s'agirait non pas d'une lacune mais d'un silence qualifi� d�s lors que la nouvelle loi doit justement permettre le blocage des avoirs non encore identifi�s. En l'occurrence, aucune saisie n'avait �t� ordonn�e en application des pr�c�dentes demandes d'entraide de la R�publique d'Ha�ti, de sorte qu'aucun examen pr�alable de l'origine des fonds n'aurait eu lieu. La recourante fait valoir que les valeurs se trouvaient en Suisse bien avant l'exercice des fonctions minist�rielles de B.________. Elles proviendraient de la fortune personnelle de la famille de D.________ et de son premier mariage; il n'y aurait eu aucun accroissement significatif en relation avec l'exercice de la fonction de B.________. Faute d'une base l�gale suffisante, la d�cision de blocage violerait en outre la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.).
3.1.�Selon la jurisprudence, une d�cision relative � des mesures de contrainte statue de mani�re d�finitive sur la restriction des droits fondamentaux. Elle ne constitue pas une mesure provisionnelle au sens de l'art. 98 LTF, de sorte que la limitation des griefs et le principe d'all�gation au sens de l'art. 106 al. 2 LTF ne s'appliquent pas (ATF 138 IV 186 consid. 1.2 p. 189; 137 IV 340 consid. 2.4 p. 346; arr�t 1B_277/2011 du 28 juin 2011 consid. 1.2). Cela vaut �galement pour le s�questre d'objets ou de valeurs patrimoniales (art. 263 ss CPP; ATF 129 I 103 consid. 2 p. 105 ss). D�s lors que le sort des biens saisis n'est d�cid� d�finitivement qu'� l'issue de la proc�dure - en l'occurrence de confiscation - et dans la mesure o� la d�cision incidente de s�questre (ATF 128 I 129 consid. 1 p. 131 et les r�f�rences) peut �tre attaqu�e aux conditions de l'art. 93 al. 1 LTF, le Tribunal f�d�ral examine librement l'admissibilit� de cette mesure; malgr� le caract�re provisoire du s�questre, ce libre pouvoir d'examen se justifie compte tenu de la gravit� de l'atteinte et afin d'assurer le respect des garanties des droits fondamentaux (art. 36 et 190 Cst.; ATF 140 IV 57 consid. 2.2; 131 I 333 consid. 4 p. 339 s.; 425 consid. 6.1 p. 434 et les r�f�rences cit�es). D�velopp�e � propos des mesures de contrainte en proc�dure p�nale, cette jurisprudence doit aussi trouver � s'appliquer � un blocage de compte ordonn� en application de la LRAI. C'est d�s lors inutilement que la recourante restreint ses griefs � l'arbitraire.
3.2.�Adopt�e en octobre 2010, la LRAI tend � rem�dier aux limites de l'entraide judiciaire � l'�gard d'Etats qui, apr�s des ann�es d'instabilit� politique ou de dictature, ne sont pas en mesure de mener les proc�dures judiciaires ou d'apporter les preuves exig�es � l'�gard des personnes politiquement expos�es, en raison de leurs faibles capacit�s institutionnelles, d'une instabilit� persistante ou d'une mauvaise gouvernance. Il apparaitrait choquant que le d�labrement de l'appareil judiciaire d'un Etat profite � ceux qui ont contribu� � cette situation (FF 2010 2998). Le l�gislateur n'a toutefois pas renonc� � la pr�sentation par l'Etat d'origine d'une demande d'entraide judiciaire: il ne s'agissait pas d'une exigence disproportionn�e, puisque la R�publique d'Ha�ti avait notamment pu y satisfaire avant que la situation de d�faillance ne soit devenue �vidente (FF 2010 3013-3014). Selon l'art. 1 LRAI, la loi ne s'applique que dans les cas o� une demande d'entraide judiciaire d�pos�e par l'Etat d'origine ne peut aboutir en raison de la situation de d�faillance (FF 2010 3013). L'art. 2 let. a LRAI pose ainsi comme condition pour le blocage que les valeurs patrimoniales font d�j� l'objet d'une mesure provisoire de saisie dans le cadre d'une proc�dure d'entraide. Cette proc�dure d'entraide est la preuve de la volont� de coop�ration de l'Etat requ�rant (FF 2010 3016).
3.3.�En l'occurrence, la R�publique d'Ha�ti a pr�sent� deux demandes d'entraide judiciaire � la Suisse. La premi�re en 1986, dont il ressort que B.________ figurait lui aussi parmi les personnes inculp�es qui auraient transf�r� � l'�tranger les fonds d'origine d�lictueuse. L'autorit� requ�rante demande le blocage des fonds d�tenus par ces personnes et la communication des coordonn�es de l'ensemble de ces avoirs. L'expos� des faits mentionne notamment la participation de B.________, Ministre des finances de 1983 � 1985, � des d�tournements pour au moins 934'000 USD. Le 2 septembre 1986, le Juge d'instruction du canton de Gen�ve, alors charg� d'ex�cuter la demande d'entraide, a adress� une circulaire aux �tablissements bancaires, valant ordre de perquisition et de saisie. Il demandait � ces �tablissements d'indiquer si les personnes vis�es �taient titulaires d'avoirs, d�s 1976, de produire les documents y relatifs et de bloquer imm�diatement tous les avoirs, sous quelque forme que ce soit, d�tenus par les personnes vis�es. Une liste de ces personnes est annex�e � l'ordonnance, o� figure B.________. La seconde demande, pr�sent�e en mai 2008 par une �tude d'avocats genevois, rel�ve notamment que B.________ a �t� renvoy� en jugement en 1999 pour concussion et corruption de fonctionnaires. Elle revient sur le r�le jou� par celui-ci dans les d�tournements op�r�s par Duvalier et consid�re qu'il ferait l'objet de mesures provisoires en Suisse. Les d�cisions de saisie et demandes de renseignements n'ont toutefois pas port� sur le compte de la recourante, car l'�tablissement bancaire n'a pas r�agi aux injonctions des autorit�s d'ex�cution. Il ne l'a fait qu'en juillet 2011, ce qui lui a valu une amende de 20'000 fr. pour violation de l'obligation de communiquer (art. 37 LBA).
3.4.�Comme le rel�ve l'arr�t attaqu�, la LRAI a �t� adopt�e apr�s le rejet d�finitif de la demande d'entraide judiciaire form�e par les autorit�s Ha�tiennes. Le l�gislateur a notamment voulu �viter que la Suisse ne d�bloque des avoirs dont l'origine d�lictueuse �tait notoire, ce qui nuirait � son image et � celle de sa place financi�re. Comme cela r�sulte tr�s clairement de l'art. 1 LRAI, la condition essentielle pos�e par la loi est celle de l'existence d'une demande d'entraide judiciaire d�montrant la volont� de l'Etat requ�rant d'obtenir la restitution des valeurs d'origine illicite. Le l�gislateur s'est ensuite fond� sur la consid�ration qu'en ex�cution de cette demande, les comptes bancaires et avoirs concern�s �taient normalement identifi�s et bloqu�s en application de l'art. 18 EIMP. Tel est le sens de l'art. 2 let. a qui dispose que les valeurs patrimoniales doivent faire l'objet d'une mesure provisoire de saisie dans le cadre de la proc�dure d'entraide.
3.5.�En l'occurrence, une demande de saisie a bien �t� pr�sent�e � l'�gard des avoirs d�tenus par B.________; l'autorit� suisse d'ex�cution a prononc� une mesure de saisie en date du 2 septembre 1986, � charge pour les �tablissements bancaires d'individualiser les comptes concern�s. Il en r�sulte qu'une mesure de blocage a bien �t� prononc�e en Suisse � l'encontre des avoirs de la recourante, mais que son ex�cution n'a pas �t� possible pour des raisons qui ne tiennent ni � l'autorit� d'ex�cution, ni � l'Etat requ�rant. Dans ces conditions, il y a lieu de retenir que la condition pos�e � l'art. 2 let. a LRAI est satisfaite et d'admettre que la loi autorise un blocage ult�rieur lors de la d�couverte des fonds, pour autant que leur blocage ait �t� ordonn� sur la base d'une demande d'entraide. Contrairement � ce que retient l'arr�t attaqu�, il n'y a pas, dans une telle situation, de lacune de la loi qu'il conviendrait de combler par voie d'interpr�tation.
3.6.�Le 18 d�cembre 2015, l'Assembl�e f�d�rale a adopt� la LVP, destin�e � remplacer la LRAI (art. 31 al. 1 LVP). Celle-ci institue � son art. 3 un blocage pr�ventif par le Conseil f�d�ral "en vue de l'entraide judiciaire", soit pr�alablement � une telle d�marche. Un tel blocage �tait jusque-l� fond� sur l'art. 184 al. 3 Cst. (FF 2914 5151). La loi pr�voit ensuite une obligation de communiquer (art. 7 LVP) ainsi que des mesures de soutien destin�es en particulier � favoriser la pr�sentation d'une demande d'entraide judiciaire (art. 13 LVP). La nouvelle loi maintient par ailleurs la possibilit� d'un blocage et d'une confiscation en cas d'�chec de l'entraide judiciaire (art. 4 et 14 ss LVP). Il ne ressort pas de ces modifications ou du message � l'appui de la loi (FF 5121, 5156) que la loi actuelle ne permettrait pas un blocage dans le cas particulier o� une demande d'entraide a bien �t� d�pos�e et des mesures provisoires ordonn�es en Suisse, mais o� certains avoirs n'ont pu �tre bloqu�s faute d'avoir �t� identifi�s. Se fondant sur un texte identique � la loi actuelle, le message pr�cise que la mesure provisoire de saisie peut avoir pris fin avant le prononc� du blocage, l'�l�ment essentiel �tant l'ouverture d'une proc�dure d'entraide judiciaire, comme "preuve de la disposition et de la volont� de l'Etat d'origine de coop�rer" (FF 2014 5157).
3.7.�Pour le surplus, la recourante ne conteste pas que les autres conditions pos�es � l'art. 2 LRAI (d�tention des avoirs par un proche d'une personne politiquement expos�e, impossibilit� de l'Etat d'origine de satisfaire aux exigences d'une proc�dure d'entraide, sauvegarde des int�r�ts de la Suisse) sont r�alis�es en l'esp�ce. Il appartiendra � la recourante de faire valoir ses autres objections concernant l'origine des valeurs dans le cadre de la proc�dure de confiscation (art. 6 et 7 LRAI).
3.8.�Sur le vu de ce qui pr�c�de, le grief fond� sur l'art. 26 Cst. doit lui aussi �tre �cart�. La garantie de la propri�t� n'emp�che pas, en effet, le prononc� de restrictions provisoires (s�questre civil, p�nal ou administratif) destin�es � assurer l'ex�cution de d�cisions finales ult�rieures (ATF 141 I 20 consid. 4 p. 23). En l'occurrence, la restriction repose sur une base l�gale suffisante, soit l'art. 2 LRAI. Elle appara�t proportionn�e puisqu'elle doit prendre fin lors de la d�cision sur la confiscation et que sa dur�e ne saurait dans tous les cas exc�der dix ans (art. 3 LRAI). Elle r�pond enfin � l'int�r�t public �vident qui est � la base de la LRAI.
3.9.�D�s lors que le blocage ordonn� par le Conseil f�d�ral pouvait se fonder sur l'art. 2 LRAI, il n'y a pas lieu d'examiner s'il pouvait �galement �tre prononc� en application de l'art. 184 al. 3 Cst.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours est rejet�. Conform�ment � l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis � la charge de la recourante qui succombe.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 10'000 fr., sont mis � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, au Conseil f�d�ral suisse et au Tribunal administratif f�d�ral, Cour III.
Lausanne, le 27 mai 2016

References: art. 184
 ATF 
 art. 5
 art. 33
 ATF 
 art. 5
 art. 2
 ATF 
 ATF 
sui generis
 art. 84
 ATF 
 ATF 
 art. 3