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Timestamp: 2017-03-25 05:46:34+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 13 settembre 2016, n.3865
SABATO 25 MARZO AGGIORNATO ALLE 6:46	Sezioni
CONTRATTI DELLA P.A.GIURISDIZIONE E COMPETENZA ESECUZIONE IN VIA D’URGENZA DEL CONTRATTO E RIPARTO DI GIURISDIZIONE CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 13 settembre 2016, n.3865MASSIMA1. L’art. 11, d.lgs. n. 163/2006, disciplina le ipotesi nelle quali è possibile disporre l’esecuzione in via d’urgenza del contratto, ossia prima della sua concreta stipulazione. In quest’ipotesi è la stessa legge che consente il riferimento e l’operatività della disciplina negoziale, non ancora oggetto di formale stipulazione da parte dei paciscenti. Pertanto, non può dubitarsi che si versi in ambito di esecuzione delle prestazioni ossia nell’esecuzione di un rapporto giuridico nel quale si confrontano diritti ed obblighi delle parti, tra i quali quello di invocare la risoluzione del contratto eseguito in via d’urgenza.
2. Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., deve escludersi la sussistenza della giurisdizione esclusiva del g.a. sulla controversia avente ad oggetto la contestazione della valutazione compiuta dall’amministrazione in ordine all’inadempimento dell’esecuzione in via d’urgenza delle prestazioni dedotte in contratto, atteso che il petitum sostanziale azionato attiene all’esecuzione del contratto ed è diretto ad accertare l’esatto adempimento delle obbligazioni da esso discendenti.
3. Non ricorre una concessione di servizi, ma un appalto di servizi, qualora la lex specialis preveda che l’appalto sia finanziato con fondi propri dell’amministrazione e, in quanto servizio a domanda individuale, in quota parte, rimborsato all’ente successivamente dagli utenti. E’ dunque da escludere che il rischio d’impresa sia a carico del fornitore, qualora l’amministrazione riservi allo stesso una prestazione che remunera in via diretta e che può essere quantificata preventivamente sulla base di indicazioni che sebbene di massima consentono all’imprenditore di prevedere le possibili oscillazioni della prestazione eroganda, escludendo che lo stesso possa vedersi non remunerato il capitale investito.
TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - SENTENZA 13 settembre 2016, n.3865 - Pres. Caringella – est. Tarantino
registro generale 4597 del 2016, proposto da: Quadrelle - 2001 Società Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi C.F. TZZLCU73A25F839A,
domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della V Sezione del
Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, n13; contro
Comune di Benevento, in
persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Camillo
Cancellario C.F. CNCCLL61C16A783F, con domicilio eletto presso Luigi Molinaro
in Roma, via Federico Cesi, n. 44; per la riforma
della sentenza breve del
T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE VIII, n. 2812/2016, resa tra le parti,
concernente appello avverso sentenza con cui il giudice amministrativo ha
declinato la giurisdizione - risoluzione contratto per la gestione del servizio
Visto l'atto di
costituzione in giudizio di Comune di Benevento;
consiglio del giorno 8 settembre 2016 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e
uditi per le parti gli avvocati Luca Tozzi, Camillo Cancellario;
1. Con ricorso proposto
dinanzi al TAR per la Campania l’odierna appellante invocava: a) l’annullamento
del provvedimento dirigenziale prot. n. 44749 del 16 maggio 2016, avente ad
oggetto “Risoluzione servizio ristorazione scolastica 01.03.2016 - 31.05.2016”;
ove atti lesivi, delle presupposte diffide dirigenziali, del disciplinare di
gara e del capitolato speciale d’appalto; b) l’accertamento della validità ed
efficacia del rapporto in essere fino al 31 maggio 2016.
2. Il TAR, qualificata
la fattispecie come appalto di servizi, riconduceva alla giurisdizione del
giudice ordinario la cognizione della lite riguardante la risoluzione di un
rapporto contrattuale con la pubblica Amministrazione, anche se nella
fattispecie non si era ancora provveduto alla sua formalizzazione attraverso la
stipula del relativo contratto.
3. Avverso la pronuncia
indicata in epigrafe propone appello l’originaria ricorrente, che denuncia
l’erroneità della sentenza di prime cure nel non aver rilevato la sussistenza
della giurisdizione del g.a., in quanto: a) in contrasto con i principi affermati
dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 14/2014, sostiene che il potere di
autotutela pubblicistica sarebbe spirato non con la stipulazione del contratto,
ma con l’inizio del servizio; b) l’inizio del servizio in mancanza del rapporto
paritetico generato dalla stipulazione contrattuale impedisce
all’amministrazione di utilizzare una tutela negoziale, consentendo solo
l’utilizzo dell’autotutela pubblicistica; c) nel caso concreto il servizio in
questione sarebbe reso in concessione, poiché il costo del servizio sarebbe
sopportato dall’utenza e non dall’amministrazione comunale che sarebbe mera
intermediaria, sicché assume il rischio che non acquistino i ticket o le card
dal comune emittente. Pertanto, la giurisdizione esclusiva del g.a. dovrebbe essere
affermata in forza dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.
4. Costituitasi in
giudizio l’amministrazione invoca la conferma della sentenza di prime cure,
evidenziando tra l’altro che l’art. 23 del capitolato, pur precisando che il
rapporto numero dei pasti serviti per il prezzo offerto dalla ditta possa
subire variazioni pone tale rischio a carico dell’impresa nel limite massimo
del 40%. In ogni caso a seguito della pronuncia della Corte costituzionale n.
204/2004, anche in materia di servizi pubblici, le controversie relative alla
fase esecutiva del rapporto dovrebbero essere devolute al g.o.
5. Con successiva
memoria l’appellante, nel contestare le argomentazioni dell’amministrazione
appellata, evidenzia che l’art. 23 della lex specialis stabilirebbe
la mera facoltà dell’Amministrazione di richiedere l’aumento o la riduzione
entro il 40% dei pasti indicati nel capitolato ma, in ogni caso, nessuna norma
del capitolato prevede il diritto dell’affidatario di pretendere il pagamento
di eventuali somme da parte del Comune in caso di mancata erogazione dei pasti
per assenza di domanda da parte degli utenti. Inoltre, lo stesso art. 22 del
Capitolato vincolerebbe il pagamento delle fatture, l’analitica indicazione dei
pasti serviti nonché delle ordinazioni effettuate dai vari plessi scolastici
6. Occorre premettere
che il presente giudizio quanto all’ampiezza del sindacato risulta limitato ai
soli profili di giurisdizione in omaggio a quanto disposto dall’art. 105 c.p.a.
7. Nel merito l’appello
è infondato e non può essere accolto.
7.1. Quanto alle prime
due doglianze deve rilevarsi che non si registra alcun contrasto con i principi
enunciati dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14/2014, dal momento che
l’art. 11, d.lgs. 163/2006, disciplina le ipotesi nelle quali è possibile
disporre l’esecuzione in via d’urgenza del contratto, ossia prima della sua
concreta stipulazione, come avvenuto nella fattispecie. In quest’ipotesi è la
stessa legge che consente il riferimento e l’operatività della disciplina negoziale,
non ancora oggetto di formale stipulazione da parte dei paciscenti. Pertanto,
non può dubitarsi che si versi in ambito di esecuzione delle prestazioni ossia
nell’esecuzione di un rapporto giuridico nel quale si confrontano diritti ed
obblighi delle parti, tra i quali quello di invocare la risoluzione del
contratto eseguito in via d’urgenza.
Né si ravvisa alcun
contrasto con il principio di diritto affermato dalla citata sentenza
dell’Adunanza Plenaria n. 14/2014, secondo il quale: “Nel procedimento di
affidamento di lavori pubblici se, una volta stipulato il contratto di appalto,
le Pubbliche amministrazioni rinvengano sopravvenute ragioni di inopportunità
della prosecuzione del rapporto negoziale, non possono utilizzare lo strumento
pubblicistico della revoca dell'aggiudicazione ma devono esercitare il diritto
potestativo (di recesso) regolato dall'art. 134 D.L.vo 12 aprile 2006 n. 163”.
Ed, infatti, l’esecuzione in via d’urgenza, in forza dell’espressa previsione
normativa, anticipa il prodursi degli effetti della disciplina negoziale prima
della formale stipulazione del contratto. La contestazione dell’inadempimento
da parte dell’amministrazione nei confronti dell’appellante è intervenuta a
gara conclusa, dopo che l’aggiudicazione definitiva era stata disposta, vale a
dire dopo la <<scelta del contraente>>, che a norma
dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1), cod. proc. amm., in una lettura
conforme ai principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 204
del 6 luglio 2004, fonda l’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo (cfr. Cons. St., Sez. V, 27 agosto 2014, n. 4363). Pertanto,
l’originaria ricorrente non ha azionato un interesse legittimo, avverso
l’esercizio di una potestà discrezionale da parte dell’amministrazione in sede
di autotutela diretta a rivedere la scelta del contraente a conclusione della
fase ad evidenza pubblica, ma ha contestato la valutazione dalla stessa
compiuta in ordine all’inadempimento dell’esecuzione in via d’urgenza delle
prestazioni dedotte in contratto. In sostanza, il petitum sostanziale
azionato nella presente controversia, il quale per conforme giurisprudenza di
legittimità ed amministrativa va apprezzato sulla base delle caratteristiche e
della consistenza della situazione giuridica fatta valere in giudizio (ex
plurimis: Cass. civ., Sez. Un., 11 ottobre 2011, n. 20902, 16 novembre
2010, n. 23108, 16 maggio 2008, n. 12378; Cons. Stato, Sez. V, 27 gennaio 2014,
n. 396, 2 ottobre 2012, n. 5170; Sez. VI, 24 marzo 2014, n. 1409), attiene
all’esecuzione del contratto ed è diretto ad accertare l’esatto adempimento
delle obbligazioni da esso discendenti. Sicché deve escludersi nella
fattispecie la sussistenza della giurisdizione esclusiva del g.a. sulla scorta
di quanto disposto dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.
7.2. Del pari infondato,
è il terzo motivo di appello, non sussistendo nella fattispecie i presupposti
per ritenere si sia in presenza di una concessione di servizi.
In disparte il fatto che
tutti i documenti di gara utilizzano la locuzione appalto di servizi, infatti,
non risulta che il rischio economico incomba in capo all’appellante ed,
infatti, nella definizione dell’oggetto dell’appalto l’art. 1 della lex
specialis precisa che il servizio è reso a favore degli alunni delle
scuole materne ed elementari ivi indicate oltre che del personale
dell’amministrazione che ne ha diritto, e che i fruitori sono all’incirca 850
con una possibile oscillazione tra il 40% in più o in meno. L’art. 2 stabilisce
l’ammontare dell’appalto. L’art. 22 prevede che: “l’appalto è finanziato con
fondi propri dell’amministrazione Comunale di Benevento e in quanto servizio a
domanda individuale, in quota parte, rimborsato all’ente successivamente dagli
utenti”. L’art. 23, infine, precisa la possibilità di eventuale estensione
o riduzione della fornitura. Il suddetto quadro esclude che il rischio di
impresa sia a carico del fornitore, dal momento che l’amministrazione riserva
all’appellante una prestazione che remunera in via diretta e che può essere
quantificata preventivamente sulla base di indicazioni che sebbene di massima
consentono all’imprenditore di prevedere le possibili oscillazioni della
prestazione eroganda, escludendo che lo stesso possa vedersi non remunerato il
Pertanto, il riferimento
al citato art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. non risulta corretto, dal momento
che non si è in presenza di una concessione di servizi, ma di un appalto di
8. In definitiva,
l’odierno gravame merita di essere respinto. Nella novità e complessità delle
questioni rattate si ravvisano eccezionali motivi per compensare le spese del
sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando
sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

References: SENTENZA 
 SENTENZA 
 SENTENZA 
 art. 25
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 22
 sentenza 
 sentenza

 sentenza 
 Cass. 
 art. 133