Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=58481
Timestamp: 2017-11-19 06:34:26+00:00

Document:
Concepto 12473 de 2014 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
Fecha de Expedición: 27/03/2014
HARLY RAFAEL LEUDO PAZ
Asunto: Su comunicación No. 20143810056861 / Solicitud unificación conceptos. Radicado No. 1-2014-9262.
Respetado doctor Leudo:
Esta Dirección recibió la comunicación del asunto mediante la cual remite copia de los conceptos emitidos por las Oficinas Asesoras Jurídicas del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público -DADEP- y de esa Secretaría, con el fin que se unifique la posición en relación con la pregunta relativa a: "si el DADEP es o no autoridad distrital de policía", teniendo en cuenta que los dos organismos emitieron pronunciamiento contrario sobre el tema.
Para la resolución del asunto, el pronunciamiento se dividirá en cuatro (4) puntos así: 1. Competencia de la Dirección Jurídica Distrital para la resolución del asunto. 2. Posiciones de la Secretaría Distrital de Gobierno y del DADEP. 3. Competencias en materia de protección del espacio público en Bogotá, D.C., y 4. Conclusiones.
1. COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN JURÍDICA DISTRITAL PARA LA RESOLUCIÓN DEL ASUNTO.
El artículo 36 del Decreto Distrital 654 de 2011 establece que en el evento de existir diversas interpretaciones sobre un tema por parte de varios organismos o entidades distritales, la solicitud se remitirá junto con todos los antecedentes a la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General manifestando tal divergencia, a efecto de lograr su pronunciamiento.
Por su parte el numeral 6° del artículo 26 del Decreto Distrital 267 de 2007, subrogado por el artículo 2° del Decreto Distrital 502 de 2009, atribuye a la Dirección Jurídica Distrital la función de unificar con carácter prevalente, la doctrina jurídica distrital cuando exista disparidad de criterios jurídicos entre sectores administrativos o al interior de un mismo sector administrativo.
En ese sentido, de conformidad con las funciones señaladas en las disposiciones anteriores, se expedirá el pronunciamiento respectivo, precisando que el mismo tiene el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por corresponder la temática objeto del concepto a una materia relacionada con la absolución de una consulta sobre un tema específico.
2. POSICIONES DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO Y DEL DADEP.
2.1. Criterio expuesto por la Secretaría Distrital de Gobierno.
Considera la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno, que el DADEP "carece de competencia de autoridad de policía y de autoridad administrativa de policía" por estar éstas taxativamente enunciadas en el Código de Policía de Bogotá, codificación que también previó quienes son autoridades administrativas de policía y sus respectivas competencias.
2.2. Criterio expuesto por el DADEP.
La Oficina Asesora Jurídica interpreta que el artículo 186 del Código de Policía de Bogotá, D.C., no establece un listado taxativo sino enunciativo de las autoridades distritales de policía, dado que su parágrafo abre la posibilidad que otros funcionarios y entidades distritales también sean autoridades distritales de policía, de conformidad con sus funciones y bajo la dirección del Alcalde Mayor.
Igualmente considera que el DADEP ostenta la calidad de autoridad distrital de policía, en la medida que conforme a su norma de creación detenta funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital.
Expresa que cuando el DADEP realiza acciones administrativas para la defensa, preservación y recuperación del espacio público en el Distrito Capital, lo hace en cumplimiento de las funciones previstas en el Acuerdo Distrital 18 de 1999.
Señala que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público es una autoridad de control del espacio público, además de ser autoridad distrital de policía, según una interpretación integral y sistemática del parágrafo del artículo 186 del Código de Policía de Bogotá, D.C., en concordancia con las demás normas vigentes tales como los Acuerdos 18 de 1999, 079 de 2003 y los Decretos Distritales 215 de 2005, 655 de 2011 y 364 de 2013.
Indica que es claro que siendo autoridad distrital de policía, el DADEP para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público, no puede imponer multas, sanciones, comparendos o medidas preventivas de suspensión de obras, pero que al ser autoridad de control y de policía tiene competencia para defender, preservar, recuperar y mantener el espacio público libre de obstáculos, sin necesidad de adelantar procesos administrativos para restituir el espacio público.
Finalmente como argumento de conveniencia, considera que el DADEP al actuar como autoridad distrital de policía para efecto del cumplimiento de sus funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público, "en la práctica desarrollaría el principio constitucional de colaboración armónica entre Entidades Distritales (…) y terminaría descongestionando algunos asuntos represados en las Alcaldías Locales en materia de defensa, preservación y recuperación del espacio público del Distrito Capital."
3. COMPETENCIAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO EN BOGOTÁ, D.C.
El numeral 16 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 atribuyó al Alcalde Mayor la función de velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común.
A su vez el numeral 7° del artículo 86 ídem estableció como función de los alcaldes locales, dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, mientras que el artículo 91 ibídem los facultó para sancionar con multa a quienes ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción.
El artículo 322 de la Constitución Política determinó que el Concejo Distrital a iniciativa del Alcalde Mayor hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas, es decir, que con el fin de cumplir con el mandato del artículo 82 ídem, consistente en velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, le corresponde a dicha Corporación en ejercicio de la atribución de dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones a cargo del Distrito Capital, así como de realizar el reparto de competencias y funciones administrativas, determinar la entidad u organismo encargado de velar por la protección del espacio público, actividad que realizó mediante la expedición del Acuerdo Distrital 018 de 1999, creando "la Defensoría del Espacio Público, entidad que estará organizada como un Departamento Administrativo de la Administración Central de Santa Fe de Bogotá", entre cuyas funciones están las de "defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital (...)".
El artículo 4° del citado Acuerdo Distrital 18 de 1999 precisó las funciones de la Defensoría del Espacio Público así:
"Artículo 4º.- Espacio Público. Corresponde a la Defensoría del Espacio Público ejercer entre otras las siguientes funciones:
a. Administrar los bienes que hacen parte del espacio público distrital.
b. Formular las políticas, planes y programas distritales relacionados con la defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público.
c. Asesorar a las autoridades locales en el ejercicio de funciones relacionadas con el espacio público, así como en la difusión y aplicación de las normas correspondientes.
d. Actuar como centro de reflexión y acopio de experiencia sobre la protección, recuperación y administración del espacio público y preparar proyectos de Ley, Acuerdos o Decretos sobre la materia.
e. Instaurar las acciones judiciales y administrativas necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas al Departamento.
f. Organizar en coordinación con las autoridades competentes actividades tendientes a evitar que se ubiquen en el espacio público construcciones que afecten la seguridad, la salubridad de los transeúntes o impidan su disfrute.
g. Promover en coordinación con las autoridades competentes un espacio público adecuado para todos.
h. Coordinar y promover con las autoridades distritales y locales actividades que promocionen el buen uso del espacio público y prevengan su deterioro.
i. Promover en coordinación con otras entidades del Distrito, la creación de incentivos para quienes contribuyan de manera especial, a mantener, mejorar y ampliar el espacio público de la ciudad.
j. Organizar y adelantar campañas cívicas y educativas para defender, recuperar, proteger y controlar el espacio público.
k. La Defensoría del Espacio Público asumirá las funciones y objetivos que le fueron conferidos al Taller Profesional del Espacio Público mediante el Decreto 324 de 1992. El Taller Profesional del Espacio Público, mantendrá las mismas funciones que le confiere el Decreto 1087 de 1997.
l. Identificación de espacios en la ciudad que permitan la ubicación de vendedores en proceso de reubicación en zonas estratégicas que le permitan adelantar sus actividades.
De las funciones reseñadas en precedente se observa que en relación con el espacio público, el DADEP tiene funciones de: i) administración; ii) formulación de políticas, planes y programas de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control; iii) asesoría a las autoridades locales; iv) instauración de acciones judiciales y administrativas para el cumplimiento de sus funciones; v) organización de actividades para evitar ubicación de construcciones; vi) promoción y realización de actividades para lograr un espacio público adecuado, que se le de su buen uso, se prevenga su deterioro y se creen incentivos para mantenerlo, mejorarlo y ampliarlo; vii) organización y realización de campañas alusivas al tema; y viii) definición de espacios para la ubicación de vendedores.
No obstante, revisadas en su integridad las funciones consagradas en la norma de creación del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público -DADEP, no se vislumbra alguna relacionada con el ejercicio de autoridad de policía en el Distrito Capital, ni disposición que le haya conferido tal calidad.
Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que según el artículo 3° del Acuerdo Distrital 257 de 2006 "Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones", la función administrativa distrital se llevará a cabo atendiendo los principios de distribución de competencias, es decir, que a cada entidad u organismo distrital le corresponde ejercer las funciones y competencias que le han sido asignadas, lo cual resulta acorde con los postulados del artículo 6° de la Ley 489 de 1998, conforme al cual los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
Dispone el artículo 24 del Acuerdo Distrital 257 de 2006 que: "los departamentos administrativos son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y financiera, que bajo la dirección de la respectiva directora o director, tienen como objetivo primordial soportar técnicamente la formulación de políticas, planes generales, programas y proyectos distritales", y para el caso concreto del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - DADEP, según el artículo 54 ídem, está encargado de dar soporte técnico al Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia.
El Decreto Distrital 138 de 2002, modificado por los Decretos Distritales 092 de 2006, 342 de 2007 y 369 de 2008, contiene la estructura organizacional del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, así como las funciones de cada una de sus dependencias.
Así, el artículo 2° ídem señala las funciones de la Dirección del DADEP, que al ser revisadas en su totalidad no se encuentra ninguna relacionada con el ejercicio de autoridad distrital de policía y/o la asignación de dicha condición, pues las mismas se refieren a actividades de asesoramiento, formulación de políticas, planes, proyectos y mecanismos; labores de coordinación, de promoción y de dirección; emisión de directrices, etc., tal y como se detalla a continuación:
"Artículo 2°.- De las funciones de la Dirección del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público. Corresponde a la Dirección del Departamento cumplir las siguientes funciones:
2) Formular las políticas, planes, programas y proyectos para la administración y aprovechamiento de las zonas de cesión y de los bienes inmuebles del sector central del Distrito y dirigir las acciones para su cumplimiento y aplicación.
20) Las demás funciones que le sean asignadas o delegadas por el Alcalde Mayor y que correspondan a la naturaleza de la Entidad." (Subrayado fuera del texto).
De otra parte, el artículo 8° del Decreto Distrital 138 de 2002 consagra las funciones de la Subdirección Administración Inmobiliaria y del Espacio Público del DADEP, de las que procede reseñar las siguientes:
"6) Asesorar a las autoridades locales en el ejercicio de funciones relacionadas con la protección y defensa del espacio público. (…)
9) Ejecutar los programas de defensa y recuperación del espacio público mediante la instauración y seguimiento de las querellas policivas a que haya lugar. (...)"
Nótese que el DADEP inclusive presta la asesoría a las autoridades locales para el ejercicio de la protección y la defensa del espacio público, y la ejecución de los programas de defensa y recuperación del espacio público la realiza mediante la instauración y seguimiento de las querellas policivas correspondientes, trámite que debe surtirse ante las autoridades distritales de policía con competencia para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Distrital de Policía.
En ese sentido se puede colegir que el DADEP si bien tiene funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital, dichas actividades las realiza, entre otras acciones, mediante la presentación de las acciones policivas correspondientes, con el fin que las autoridades distritales de policía tomen los correctivos y medidas para garantizar su defensa, protección, recuperación, restitución, preservación, uso, etc.
Hasta aquí es necesario tener en cuenta que a los Alcaldes Locales en cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 7° del artículo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993, les corresponde ejecutar las operaciones necesarias con el fin de proteger, recuperar y conservar el espacio público, actividad que deberán desarrollar en virtud de las competencias dadas por el Código de Policía de Bogotá, D.C., tal y como se expondrá más adelante, mientras que al DADEP le es dado defender el espacio público a través de la interposición ante las autoridades distritales competentes las querellas, las solicitudes o las quejas con el fin de que se inicie la actuación que corresponda en aras de lograr la preservación del mismo.
Sobre este aspecto el Consejo de Estado ha considerado:
"Ahora bien, acerca de las funciones que tiene la Alcaldía Local de Suba respecto de la recuperación del espacio público, el Decreto 1421 de 1993 señala:
"ARTÍCULO.- 86. Atribuciones. Corresponde a los alcaldes locales:
7. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales."
Es clara la norma en señalar, que las Alcaldías Locales deben ejecutar las operaciones necesarias con el fin de proteger, recuperar y conservar el espacio público.
Por otra parte, el Acuerdo 18 de 1999 por el cual se crea la Defensoría del Espacio Público, señala en su artículo 3º:
"Artículo 3º.- Funciones. Son funciones de la Defensoría del Espacio Público, sin perjuicio de las atribuciones de otras autoridades, la defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital; la administración de los bienes inmuebles, y la conformación del inventario general del patrimonio inmobiliario Distrital."
Son claras también las funciones de la Defensoría del Espacio Público, relacionadas con la vigilancia del espacio público, lo que significa que deberá estar siempre atenta y cuidadosa en relación con la preservación del espacio público dentro del Distrito."1
En relación con la protección del espacio público por parte del DADEP, la misma Corporación de lo Contencioso Administrativo ha señalado:
"El Alcalde mayor de Bogotá se encuentra facultado para distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas al tenor de lo dispuesto en el artículo 55 del del Decreto 1421 de 1993 y del artículo 38 del mismo, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Este artículo en el numeral 16 determina que una de las atribuciones del Alcalde Mayor es velar por que se respete el espacio público y su destinación al uso común. Luego, al momento de realizar tal distribución de funciones a través de decretos, el Alcalde adjudica la competencia a uno o más organismos de la Administración Distrital, verbigracia, la administración del espacio público, que por mandato del artículo tercero del Decreto 343 de 2002 y del artículo 5° del Decreto 463 del 22 de diciembre de 2003 se encuentra a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, del Instituto Distrital de recreación y deporte y del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, entre otros.
En consecuencia, es precisamente a estas entidades a las que les corresponde adelantar las gestiones necesarias para la protección del Espacio Público, quedando la Alcaldía Mayor exonerada en tal sentido.
Despejado así el tema de las entidades a las que el ordenamiento jurídico le otorga competencia para conocer del presente asunto, la Sala pasa a efectuar el análisis de las funciones que le fueron conferidas al Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD, y al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público:
Al echar un vistazo a todo el compendio jurídico de Espacio Público, encuentra la Sala que en reiteradas ocasiones la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Concejo Distrital se refieren a la capacidad que las entidades del mismo nivel tienen para "administrar " el espacio público. Pues bien, es menester relacionar las nociones o concepciones de la expresión, para de esta manera despejar las dudas e inquietudes -que redundan en un conflicto jurídico-, que sobre este aspecto se han circunscrito.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define "administrar" como "1. Gobernar, ejercer autoridad y mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. 2. Dirigir una institución. 5. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. 8. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mayor efecto"2. Mientras que el Decreto 343 de 2002 artículo 3º, contiene un concepto de la expresión mucho más amplio y abstracto que comprende "la facultad de expedir actos o suscribir contratos que tengan como fin organizar, promocionar, defender, utilizar, regular, conservar, rehabilitar, amoblar, dotar, reivindicar, restituir, recuperar, mantener y aprovechar económicamente el espacio público" . Siendo ésta una noción correspondiente a una interpretación normativa del concepto administrar no existe obstáculo para que el juez se acoja a ella.
En concordancia con lo anterior, una vez se revisa desprevenidamente el ordenamiento jurídico vigente relacionado con la protección del espacio público y las entidades que lo regentan y protegen, encontramos que tal función es predicable tanto del Instituto de Recreación y Deporte como del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público; por ejemplo el artículo 4º del citado Decreto asigna al IDRD la facultad de administrar los parques, y a renglón seguido al DADEP también le otorga la competencia para administrar las zonas de cesión. Entendiendo la potestad de administrar como la define el Decreto 343 de 2002, estas dos entidades comparten la función de dotar, conservar y mantener en buen estado al parque infantil del Barrio Candelaria La nueva Etapa I y II del rodadero que hace parte del mismo." (...)
"La Sala precisa el contenido de las potestades del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP, con el fin de entrar a estudiar su competencia frente al caso que se acusa, y para ello parte del Acuerdo No. 18 de 1999 por el cual se crea este departamento, en el que su artículo 3º dispone que "sin perjuicio de las atribuciones de otras autoridades" le es atribuida la vigilancia, defensa, inspección, regulación y control del espacio público del Distrito Capital, dado que debe administrar los bienes que hacen parte de éste, formular políticas concernientes a las actividades aludidas; mantener, administrar y aprovechar las zonas de cesión con la facultad de recibir y entregar materialmente dichas zonas a particulares mediante la celebración de contratos, etc. El artículo 6º íbidem dispone que ésta institución deberá ejercer la administración directa o indirecta de todos los bienes inmuebles de la Administración Distrital." (Subrayado y negrilla fuera del texto).
"El Decreto 343 de 2002, indica que una de las entidades encargadas de administrar el espacio público es el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP-, y en su artículo 4º le encargó "Administrar los bienes que hacen parte del espacio público del Distrito Capital, que no estén atribuidos a otra entidad estatal".
Igualmente el Decreto 463 del 22 de diciembre de 2003 en su artículo 5º, el Decreto 190 de 2004 artículo 278, el Decreto 145 de 2003, el Decreto 215 del 7 de julio de 2005 otorgan competencia a esta entidad para conocer del presente asunto por cuanto se predica de ella la facultad de administrar el espacio público, así como otras a las que se hará alusión más adelante.
Ahora bien, en lo relacionado con la facultad de cesión del espacio público de la administración a los particulares, el Decreto 18 de 1999 artículo 5º literal d) le entrega al DADEP la función de "Mantener, administrar y aprovechar las zonas de cesión con la facultad de recibir y entregar materialmente dichas zonas a nombre del Distrito Capital mediante la suscripción de contratos...". De manera análoga el Decreto 343 de 2002 en el artículo 4º establece que deberá mantener, administrar y aprovechar las zonas de cesión. Normativas éstas de carácter general o abstracto que posteriormente se reglamentaron a fin de especificar en cabeza de las entidades del Distrito, la capacidad y funciones a ejecutar en lo relativo al espacio público y su administración."3
En relación con las autoridades distritales de policía, el Acuerdo Distrital 079 de 2003 "Por el cual se expide el Código De Policía de Bogotá D.C." en su artículo 2° señala que dicha codificación busca entre otros aspectos "5. Determinar mecanismos que permitan definir la responsabilidad de las Autoridades de Policía del Distrito Capital de Bogotá" y "7. Establecer la competencia de cada una de las Autoridades de Policía del Distrito Capital de Bogotá".
Obsérvese como a través de la expedición del Código de Policía de Bogotá, D.C., el Concejo Distrital estableció la competencia de cada una de las autoridades distritales de policía y sus diversas responsabilidades, tal y como se desarrollará más adelante, aspecto que se analizará desde la perspectiva de la defensa, protección, preservación, recuperación y restitución del espacio público.
Sobre la facultad del Concejo de Bogotá, D.C., para la expedición del precitado Código Distrital de Policía, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:
"Además, el Acuerdo 79 de 2003 expedido por el Concejo de Bogotá, es lo suficientemente claro al establecer su objeto y finalidad, en los siguientes términos:
"(…) (010) ARTÍCULO 2.- Objeto y finalidad del Código. Este Código tiene por objeto regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas de acuerdo con la Constitución y la Ley, con fines de convivencia ciudadana. Establece reglas de comportamiento para la convivencia que deben respetarse en el Distrito Capital de Bogotá. Busca además:
1. El cumplimiento de los deberes;
2. Desarrollar la cultura ciudadana y la conciliación con ajuste a las reglas de convivencia ciudadana traducidas en la capacidad del ciudadano de celebrar acuerdos, reconocerlos y cumplirlos;
3. Establecer el marco jurídico dentro del cual el Alcalde Mayor, como primera autoridad de policía, ejerce la potestad reglamentaria en esta materia;
4. Atender y promover las condiciones que favorezcan el desarrollo humano sostenible;
5. Determinar mecanismos que permitan definir la responsabilidad de las Autoridades de Policía del Distrito Capital de Bogotá;
6. Determinar los comportamientos que sean favorables a la convivencia ciudadana y conduzcan a la autorregulación;
7. Establecer la competencia de cada una de las Autoridades de Policía del Distrito Capital de Bogotá;
8. Lograr el respeto de los derechos fundamentales, derechos económicos, sociales y culturales, y de los derechos colectivos y del ambiente, así como de los demás derechos reconocidos en tratados y convenios internacionales ratificados por el Estado Colombiano".
Precisamente por ser una norma cuyo objeto es regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas, con el fin de mantener el orden público, es una función propia del Concejo Distrital, al permitirle la Ley el ejercicio del poder de policía, que inclusive pueda llegar a restringir las libertades individuales en aras a preservar tal finalidad. (...)
Sobre estos aspectos, ha sostenido esta Corporación, en varias ocasiones, que el Concejo Distrital... se encuentra debidamente facultado, mediante el Decreto 1421 de 1993, para ejercer las atribuciones que la Constitución y la Ley le asignan a las asambleas departamentales, dentro de las cuales se encuentra la de dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal (artículo 300 de la Constitución Política)4.
En efecto, el Concejo Distrital puede perfectamente expedir códigos o reglamentaciones fiscales y de policía, cuya normativa debe ser considerada administrativa y no de carácter legal, como poder dispositivo residual atribuido por el legislador. (...)
Aunado a lo anterior, se reitera que el Decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, en su artículo 12 numeral 18, confiere al Concejo Distrital la función de "Expedir los Códigos Fiscal y de Policía". (...)
Además, también como ya se expuso, no es el Congreso de la República el único ente autorizado para expedir Códigos de Policía, pues las normas constitucionales (artículos 322 y siguientes de la Constitución Política) y legales (Decreto 1421 de 1993, artículo 12 numeral 18), permiten al Consejo Distrital, expedir Códigos de Policía, aplicables al Distrito de Bogotá. (...)"5
Los títulos I, II, III, IV, V y VI del Libro Segundo del Código Distrital de Policía establecen los comportamientos que deben observar las personas en el Distrito Capital, en diversos aspectos relacionados con el espacio público, cuya inobservancia da lugar a las medidas correctivas contenidas en el Libro Tercero, Título III ídem.
A su turno, el Título VI del Libro Segundo ibídem estipula los elementos que constituyen el espacio público, señala los deberes y los comportamientos de las personas para su protección y conservación, así como los deberes de las autoridades distritales de policía sobre la misma temática. De igual forma el capítulo 5° del mismo Título determina los comportamientos que favorecen la protección del espacio público construido y las sanciones por su inobservancia. Por su parte los capítulos 6° al 10 siguientes también relacionan algunos comportamientos entre los que se enmarcan algunas conductas atinentes al espacio público.
Los Títulos VII, VIII y IX del mismo Libro Segundo ejusdem, también consagran algunos comportamientos que favorecen la protección y la guarda del espacio público, cuyo desconocimiento conlleva la imposición de las medidas correctivas consagradas en el mismo Código, medidas que en todo caso sólo podrán ser impuestas por las autoridades distritales de policía, a quienes de acuerdo con el reparto de competencias realizado en ésta codificación, se les ha asignado dicha función.
El Libro Tercero del Acuerdo Distrital 079 de 2003 se refiere al poder, la función, la actividad y los medios de policía; consagra las medidas correctivas, así como las autoridades distritales de policía, sus diversas competencias y los procedimientos aplicables.
El artículo 134 ídem define el poder de policía como "la facultad de expedir normas generales e impersonales que limitan o restringen los derechos individuales con fines de convivencia ciudadana. Corresponde al Congreso y residual y subsidiariamente a las Asambleas Departamentales y al Concejo Distrital de Bogotá." (Subrayado y resaltado fuera del texto).
El artículo 135 ibídem establece que la función de policía de las autoridades de policía es "la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del Poder de Policía dentro del marco de la Constitución y la ley y de escoger los medios más benignos y favorables para proteger los derechos fundamentales frente a peligros y amenazas para la convivencia."
El artículo 136 ejusdem estipula que la actividad de policía "Es la ejecución material de las normas y actos que surgen del ejercicio del Poder y la Función de Policía", mientras que el artículo 137 siguiente prescribe que los medios de policía "son aquellos instrumentos para el cumplimiento de la función de Policía previstos en la Constitución Política, las leyes, los reglamentos y este Código, sujetos a los principios del derecho y los tratados o convenios internacionales ratificados por el Estado colombiano. Son medios de Policía: los reglamentos, los permisos y las autorizaciones, las órdenes de Policía, la acción policiva, la aprehensión, la conducción, el registro de las personas, del domicilio y de los vehículos y la utilización de la fuerza." (Subrayado fuera del texto).
Sobre las medidas correctivas, el artículo 156 del Código de Policía de Bogotá, D.C., las define como los mecanismos mediante los cuales las autoridades de policía del Distrito resuelven los conflictos que se generen por comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana, conteniendo el artículo 164 ídem el listado taxativo de éstas, tales como: amonestación en público, expulsión del sitio, asistencia a programas pedagógicos, trabajos en obra de interés público o de asistencia humanitaria, multa, suspensión de autorización y de actividades comerciales; cierre temporal o definitivo de establecimientos o su clausura; retención o decomiso de bienes, suspensión o construcción de obra, suspensión de trabajos, restitución del espacio público, retiro o desmonte de publicidad, programas de reducción o mitigación de fuentes contaminantes, etc.
De manera taxativa el artículo 186 ibídem establece que las autoridades distritales de policía son:
"1. El Alcalde Mayor;
6. Los Miembros de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C."
Sin embargo el parágrafo del citado artículo 186 ejusdem señala que: "En general, los funcionarios y entidades competentes del Distrito Capital y los Miembros de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C. ejercerán la autoridad de Policía, de conformidad con sus funciones y bajo la dirección del Alcalde Mayor de Bogotá."
Ahora bien, la referida disposición debe interpretarse en su conjunto y no de manera aislada, pues la norma efectivamente consagra que los funcionarios, las entidades competentes y los miembros de la Policía Metropolitana ejercerán la autoridad de policía, pero a renglón seguido la misma disposición señala que lo harán de conformidad con sus funciones, y en ese orden de ideas, tal y como se ha indicado en precedente, en la norma de creación del DADEP no se le asignó la condición de ser autoridad distrital de policía y menos la previsión de desarrollar sus funciones bajo esa calidad, aunado a que en el listado del citado artículo 186 ídem no se encuentra incluido dicho Departamento.
Lo anterior, por cuanto el Concejo de Bogotá, D.C., es el titular del reparto de competencias y de la delimitación de funciones administrativas en el Distrito Capital, por tanto corresponde a dicha Corporación establecer los/as servidores/as público/as y/o entidades distritales que detentarán la condición o la calidad de autoridad distrital de policía, así como fijar las actividades y funciones que dentro de dicho ejercicio les corresponderá ejercer.
Además de la definición de las autoridades distritales de policía, el Concejo Distrital mediante el artículo 199 del pluricitado Código de Policía de Bogotá, D.C., señaló "Las Autoridades Administrativas Distritales de Policía con competencias especiales", dentro de las que tampoco se encuentra incluido el DADEP.
En suma de lo anterior, no puede desconocerse que lo pretendido por el Código de Policía de Bogotá, D.C., es precisamente establecer la competencia de cada una de las autoridades de policía del Distrito Capital de Bogotá, y determinar los mecanismos que permitan definir la responsabilidad de las mismas, con lo cual se tiene que fue en dicha codificación donde no solo se determinaron los/as servidores/as públicos/as, instancias, entidades y organismos constituidos como autoridades distritales de policía y autoridades administrativas distritales de policía, sino que además se delimitó respecto de cada uno/a la competencia para el ejercicio de dicha función.
En este orden de ideas debe considerarse que las entidades distritales deben cumplir sus funciones de acuerdo con el reparto que en cumplimiento del artículo 322 Superior, haya realizado el Concejo Distrital, considerando que ninguna entidad puede ejercer funciones distintas de las que le atrubuyen la Constitución y la ley, que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento; y que tales servidores son responsables ante las autoridades por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, según lo consagrado por los artículos 6, 121 y 123 de la Constitución Política.
El Consejo de Estado en uno de sus pronunciamientos precisó que el DADEP no está concebido como una autoridad distrital de policía, sino que sus funciones misionales relacionadas con el espacio público las realiza sin perjuicio de las competencias de las otras autoridades, actividades que en todo caso ejerce a través de las funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público; de la administración de los bienes inmuebles; de la conformación del inventario general del patrimonio inmobiliario Distrital; así como de las funciones específicas previstas en el artículo 4° del Acuerdo Distrital 018 de 1999.
Sobre el particular ha manifestado la Corporación lo siguiente:
"II.6. EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO, a través de abogado, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones y propuso la excepción de agotamiento opcional de la vía gubernativa.
"Señaló que de conformidad con las funciones asignadas por el Acuerdo 18 de 1999, no es una autoridad de policía para implementar las medidas necesarias para la protección del espacio público, sino la entidad encargada de trazar, proponer, coordinar y velar por la adopción y ejecución de las políticas sobre espacio público que involucren su acceso, generación, defensa, sostenibilidad, así como del patrimonio inmobiliario de Bogotá D.C., tendiente a garantizar el uso, goce y disfrute del derecho colectivo frente al proceso de consolidación urbana en aras de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes." (Subrayado fuera del texto)
"Además, al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá se le fija como atribución la de velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común en el Decreto-Ley 1421 de 1993, artículo 38 numeral 16, y en la misma normativa en el numeral 7° del artículo 86 se establece como atribución de los Alcaldes Locales "Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público…"."
"Por último cabe anotar que si bien el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público no viene expresamente concebido como una autoridad de policía en el Acuerdo núm. 18 de 1999, expedido por el Concejo del Distrito Capital de Bogotá, la misma normativa le fija como misión la de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de Bogotá, por medio de una eficaz defensa del espacio público, de una óptima administración del patrimonio inmobiliario de la ciudad y de la construcción de una nueva cultura del Espacio Público que garantice su uso y disfrute común y estimule la participación comunitaria (art.2°). Tal misión la realiza, sin perjuicio de las competencias que al respecto tengan otras autoridades, a través de las funciones generales de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público; de la administración de los bienes inmuebles y de la conformación del inventario general del patrimonio inmobiliario Distrital (art. 3°); así como también de las funciones específicas previstas en el artículo 4°, ibídem, de las cuales se destacan para el presente caso, entre otras, las de:
g) Promover en coordinación con las autoridades competentes, un espacio público adecuado para todos.
Por tanto, la Defensoría del Espacio Público no es completamente ajena a la situación planteada en la demanda, ni se necesita previa querella o denuncia ciudadana para ejercer las funciones de defensa, inspección, vigilancia, coordinación y colaboración que le vienen atribuidas, frente a la ocupación del andén por las barandas tantas veces mencionadas."6 (Subrayado fuera del texto)
Igualmente sobre las funciones del DADEP, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha considerado que: "todas las funciones del DADEP están encaminadas a procurar el buen manejo y uso del espacio público,y a coordinar junto con las demás autoridades competentes las acciones tendientes a garantizar su adecuado mantenimiento", tal y como se reseña en el siguiente aparte:
"11.4 Sobre las entidades responsables
"ARTÍCULO 86. Atribuciones. Corresponde a los Alcaldes Locales:
"Es decir que las Alcaldías Locales tienen la competencia expresa de adelantar las medidas necesarias para garantizar la protección y recuperación del espacio público perteneciente a su localidad, y en esa medida como quiera que el predio aquí aludido hace parte de la localidad de Teusaquillo (Localidad No.13) según consta en el informe de la visita técnico administrativa realizada por el DADEP..., es correcto afirmar que la responsabilidad de recuperar los andenes es de la Alcaldía Local de Teusaquillo." (Subrayado fuera del texto)
"De otro lado se tiene que el artículo 4 del Decreto 18 de 1999, por el cual se creó el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP-, señala como funciones de esta entidad las siguientes:
l. Identificación de espacios en la ciudad que permitan la ubicación de vendedores en proceso de reubicación en zonas estratégicas que le permitan adelantar sus actividades." (Negrillas por fuera del texto)"
"De lo anteriormente referido se tiene que todas las funciones del DADEP están encaminadas a procurar el buen manejo y uso del espacio público,y a coordinar junto con las demás autoridades competentes las acciones tendientes a garantizar su adecuado mantenimiento." (Resaltado fuera del texto)
"En esa medida el DADEP asevera que adelantó la actuación administrativa No.028 de 2003 encaminada a recuperar los andenes en cuestión; sin embargo se trata de una actuación anterior a la interposición de la acción popular7, que no obra en el expediente y de la cual no se conoce su trámite ni sus resultados, si es que los tuvo. En esa medida no existe prueba en este proceso de que el DADEP haya cumplido de forma eficaz con sus funciones en cuanto a la protección del espacio público ubicado en la transversal 42 (hoy carrera 57) entre calles 26 y 44. Por este motivo se procederá a modificar la orden del Tribunal en el sentido de ordenar también a esta entidad adelantar las actuaciones de su competencia para la cesación de la vulneración anteriormente referida."8
Con base en lo expuesto, se concluye de manera inequívoca que el DADEP no es una autoridad distrital ni administrativa de policía, por no haberle sido atribuida dicha competencia ni función por el Concejo Distrital en su respectiva norma de creación, ni haberle dado dicha calidad en el Código de Policía de Bogotá, D.C., sumado a lo expuesto por el Consejo de Estado en uno de los extractos jurisprudenciales reseñados, en el sentido que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público no está expresamente concebido como una autoridad de policía en el Acuerdo Distrital 18 de 1999.
A manera de ilustración o de ejemplo, cabe anotar que la función de policía administrativa ha sido atribuida de manera taxativa por el legislador, entre otras autoridades, a las Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social y a los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social9, así como a la Dirección Nacional de Estupefacientes10, lo cual permite verificar que dicha función corresponde al ejercicio del poder de policía que ostenta el Congreso de la República en lo relativo al reparto de competencias a las autoridades administrativas de policía constituidas por dicho órgano colegiado.
Así, teniendo claro que el DADEP no es una autoridad distrital de policía ni autoridad administrativa de policía, procede verificar si ese organismo tiene funciones de policía.
En ese contexto, debe hacerse referencia al artículo 135 del Acuerdo Distrital 079 de 2003, el cual establece que la función de policía de las autoridades de policía es "la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del Poder de Policía dentro del marco de la Constitución y la ley y de escoger los medios más benignos y favorables para proteger los derechos fundamentales frente a peligros y amenazas para la convivencia", con lo que de primera mano se concluye que dicha función la ejercen las autoridades de policía, calidad que no tiene el DADEP.
Según la Corte Constitucional11, la función de policía es la manera de concretar los mandatos de las autoridades que ostentan el poder de policía, que para el caso de Bogotá, D.C., reposa en cabeza del Concejo Distrital12, función que implica el ejercicio de un determinado poder limitado por los preceptos de la norma de policía, y que es ejercida por las autoridades administrativas, "no uniformadas, de policía", a quienes se les ha asignado tal competencia por parte del poder de policía, es decir, para Bogotá, D.C., por el Cabildo Distrital.
De lo anterior se colige que la función de policía en el Distrito Capital es ejercida por las autoridades a quienes el Concejo Distrital, quien detenta el poder de policía en Bogotá, D.C., les ha asignado dicha competencia, función que en criterio de esta Dirección y para el caso concreto del DADEP, no le ha sido atribuida por el Acuerdo 018 de 1999 ni por el Código de Policía de Bogotá D.C.
Para efecto de soportar lo anteriormente expuesto, se transcriben algunos apartes de las consideraciones expuestas sobre el particular por la Corte Constitucional, en especial sobre la función de policía, así:
"El ejercicio de la policía administrativa implica, por su finalidad de preservación del orden público, la posibilidad de regular y limitar los derechos y libertades de los asociados, a través de distintos pasos: (a) por una parte, se ejerce a través de la expedición de normas generales de comportamiento para las personas, por medio del "poder de policía"; (b) por otra parte, implica la expedición de actos jurídicos concretos para aplicar las normas de policía a situaciones particulares, a través de la "función de policía"; y (c) finalmente, los actos expedidos en ejercicio de dicha función de policía son ejecutados a través de operaciones materiales por parte de los cuerpos y agentes uniformados que detentan materialmente la fuerza pública: es la "actividad de policía". (Subrayado fuera del texto).
(b) La función de policía es la "gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste"; se trata de la concreción de los mandatos elaborados por las autoridades que detentan el poder de policía, para así aplicarlos a casos y situaciones concretas. La función de policía, que implica el ejercicio de un determinado poder decisorio reglado –esto es, limitado por los preceptos de la norma de policía-, es ejercida por las autoridades administrativas, no uniformadas, de policía, a quienes se les ha asignado tal competencia por parte del poder de policía: los Superintendentes, los Alcaldes, los Inspectores de Policía. Sobre esta función, se explicó en la sentencia T-490 de 1992, recién citada: "La función de policía puede dar lugar al ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de las autoridades administrativas. El ejercicio de la función de policía exige el uso racional y proporcionado de la fuerza, (...)". (Negrilla fuera del texto).
(c) La actividad de policía, ejercida por los oficiales, suboficiales y agentes del cuerpo armado de la Policía Nacional, que forma parte de la Fuerza Pública, consiste en la simple ejecución material de las decisiones adoptadas por los funcionarios que detentan la función de policía. En ese orden de ideas, los agentes uniformados de policía son meros ejecutores del poder y de la función de policía; no expiden actos ni adoptan decisiones, sino que actúan. (…).
Así, el ejercicio de estas tres manifestaciones de la actividad estatal de policía administrativa, tendiente a garantizar el ejercicio ordenado de los derechos y libertades en el marco del orden público, se encuentra limitado de entrada por los mandatos de la Carta Política, y por su finalidad misma."13
Lo anterior ha sido corroborado por la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-825 de 2004, tal y como se expone en los siguientes extractos:
"16.- La función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por éste, ya que la función de policía se encuentra supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la administración y el "administrado" o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; además, la función de policía también implica la adopción reglamentariade ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo.
17- La Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el significado y alcance de la función de policía14. Esta implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario mediante el poder legislativo de policía a las autoridades administrativas como son el Presidente de la República a quien según el artículo 189-4 de la Carta le compete "conservar en todo el territorio el orden público"; los gobernadores (CP art. 303) y los alcaldes (CP art. 315-2), quienes en el nivel local ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
23- Estas breves consideraciones muestran que en el tema de la policía administrativa no existe uniformidad de lenguaje y que la terminología usada por la jurisprudencia constitucional colombiana no corresponde a veces a ciertas construcciones doctrinarias. Pero es más, incluso ciertos doctrinantes han considerado que la noción de policía administrativa está en una crisis profunda, de suerte que sería incluso mejor sustituirla por otras categorías conceptuales, como la noción administrativa de limitación de derechos15.
24- (…) Por consiguiente, la noción de policía administrativa tiene sustento constitucional expreso y por ello no puede ser desechada, sino que tiene que ser racionalizada por la doctrina y por la jurisprudencia.
26- Visto lo anterior, puede concluir la Corte que el ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del orden público; mientras que con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas." (Resaltado fuera del texto).
El Consejo de Estado también se ha referido en diversos pronunciamientos a los conceptos de policía administrativa, poder de policía, función de policía, actividad y medios de policía, tal y como se expone a continuación:
- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, providencia del 10 de junio de 1999, rad. No. 3881 y 4147.
"a.- El poder de policía es la facultad para expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad, o sea, hacer la ley policiva, dictar reglamentos de policía.
b.- La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía, esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como los superintendentes, los alcaldes y los inspectores." (Negrilla fuera del texto).
- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, providencia del 17 de mayo de 2001, rad. No. 25000-23-24-000-1998-0707-01(5575).
"En un extenso y juicioso estudio sobre las competencias del alcalde, el Consejo de Estado -Sección Primera- en sentencia proferida en fecha 10 de junio de 1999, con ponencia del doctor Juan Alberto Polo Figueroa, llegó a la conclusión de que el poder de policía otorgado a los alcaldes le permite expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano que tiene que ver con el orden público y con la libertad, o sea, hacer la ley policiva, y dictar reglamentos de policía.
Se transcribe a continuación algunas precisiones importantes de dicho fallo:
2.1.1. Contenido de la potestad policiva
b.- La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía, esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como los superintendentes, los alcaldes y los inspectores.
c.- La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde al ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y a la función de policía, por lo cual no tiene carácter reglamentario ni menos reguladora de la libertad.
2.1.1.2. Los medios que pueden utilizar las autoridades administrativas de policía, son entre otros, los reglamentos, las órdenes, los permisos, etc., a los cuales se refiere el Código Nacional de Policía. (...)" (subrayado fuera del texto).
* Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, providencia del 16 de abril de 2007, rad. No. 25000-23-27-000-2001-00009-01(AG).
"El poder de policía está regido por los principios de legalidad y necesidad. Su finalidad es la de prevenir y en última instancia sancionar la comisión de conductas que alteren el orden público. La policía administrativa se ejerce..: (i) por el Legislador mediante la expedición de leyes que limiten y regulen los derechos y libertades y, excepcionalmente por las autoridades administrativas a quienes constitucional o legalmente se les asigne la función de regular de manera general una actividad (es lo que se denomina "el poder de policía" propiamente dicho); (ii) por las autoridades administrativas de policía, a quienes corresponde hacer cumplir, a través de actos administrativos concretos, esas regulaciones de carácter general (es lo que se conoce como "función de policía"), una de cuyas manifestaciones es la potestad sancionadora de la administración, que asume dos modalidades "la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)..., y (iii) la actividad de policía, "que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares"...
Por tratarse de limitaciones a los derechos y libertades de las personas, las medidas de policía administrativa deben ejercerse con sujeción a una reglamentación previa, en cuanto sean necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público y, por lo tanto, han de ser proporcionales y razonables de acuerdo con las circunstancias y el fin perseguido, por lo que el remedio más enérgico ha de ser siempre la última opción.
Entre las competencias que se desarrollan conforme a ese poder de policía administrativa se destacan para los efectos de este fallo las de inspección y vigilancia de las personas que ejercen actividad financiera.
La Sala en decisión reciente destacó la finalidad de las funciones atribuidas a las superintendencias, así:
"…la finalidad primordial de las superintendencias no es la de establecer reglas de conducta para los destinatarios de su vigilancia y control, sino que es la de velar por el estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico que regula el desarrollo y ejercicio de las actividades de las personas que actúan en los distintos campos en los que tales entidades ejercen sus funciones de inspección y vigilancia, es decir, que se trata de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que rigen las distintas actividades objeto de control por parte de las superintendencias, con miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen.
"Así mismo, se colige que, para el eficaz ejercicio de las funciones a su cargo y para el logro de la finalidad para la cual fueron atribuidas, las superintendencias cuentan con una serie de facultades sancionatorias otorgadas legalmente, que les permite tener acceso a la información que requieren sobre la forma como las actividades sometidas a su inspección y vigilancia se adelantan, facultades dentro de las cuales se halla, generalmente, la de impartir ciertas instrucciones necesarias para facilitar su labor"..." (subrayado fuera del texto).
* Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia del 10 de mayo de 2012, rad No. 25000-23-24-000-2006-00309-01.
"Tal como ha indicado la Corte Constitucional16, el concepto de policía tiene varias significaciones en el régimen constitucional colombiano. Denota modalidades de la actividad del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público. Pero esa limitación toma diversas formas, que el Alto Tribunal, siguiendo la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia17, resume así:
"a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente; b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad; c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía, por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad."
Ahora bien, en cuanto al poder de policía atribuido al Concejo Municipal de Bogotá, se comparte lo señalado por el a quo, en el sentido que este tiene las mismas facultades otorgadas a las Asambleas Departamentales, en los términos del decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial de Santafé de Bogotá D.C, artículos 7 y 12, numerales 18 y 23, cuyo tenor es:
Artículo 7º. Autonomía. Las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el régimen especial de este último, y sin perjuicio de las prerrogativas políticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurídico concede al departamento de Cundinamarca.
"…No puede alegarse la falta de competencia del Concejo Distrital para expedir la norma cuestionada, pues el artículo 12, numeral 23, del Decreto 1421 de 1993, otorga a dicha corporación la facultad de ejercer las atribuciones que la Constitución y la ley le asignan a las asambleas departamentales, dentro de las cuales se encuentra la de "Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal" (artículo 300 de la Constitución Política).
"…el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá tiene competencia para expedir reglamentos secundarios o complementarios, los cuales, al tenor del artículo 9° del decreto ley 1355 de 1.970 tienen por finalidad precisar el alcance y lograr la cabal aplicación de los reglamentos autónomos o principales de policía, reservados a la ley (art. 150, núm. 25 de la Constitución); y al Concejo Distrital, que por mandato de los artículos 7 y 12, numerales 18 y 23 del decreto 1421 de 1.993 le corresponden las atribuciones que el artículo 300, numeral 8, de la Constitución le asigna a las Asambleas Departamentales…" (Subrayado fuera de texto).
No obstante, y bajo el entendido que el poder de policía atribuido al Concejo de Bogotá debe respetar la observancia a la legalidad, es menester señalar que la ley a la que debe hacer referencia dicho cuerpo colegiado, a la hora de expedir sus reglamentos, es al Código Nacional de Policía de que trata el decreto ley 1355 de 1970, (…)."
- Sala de Consulta y Servicio civil - C.P. William Zambrano Cetina, rad. No. 11001-03-06-000-2010-00044-00 (1999) del 20 de mayo de 2010.
"Poder, función y actividad de policía.
a) Poder de policía. (...)
Así que, de acuerdo con la Corte Constitucional, sólo ejercen poder de policía el Congreso de la República y excepcionalmente las Asambleas Departamentales de conformidad con el artículo 300-8 de la Constitución, aunque estas últimas con las limitaciones que revisa la Sala más adelante sobre la imposibilidad de que por esa vía se invadan materias constitucionalmente reservadas a la ley. (…)
b) Función de policía.
La función de policía corresponde ya no al dictado de las normas generales de policía, sino a la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida por las autoridades administrativas a través de los medios de policía autorizados por el legislador y dentro del marco fijado por éste...
Advierte claramente la jurisprudencia, que el ejercicio de la función de policía no otorga facultades de reglamentación ni de regulación de las libertades públicas, esto es, que no es poder de policía, el cual, como se dijo, está reservado a la ley...
Se trata así del ejercicio de funciones típicamente administrativas que carecen, por tanto, del carácter material y formal de ley.
Los titulares naturales de esta función son el Presidente de la República a quien le compete "conservar en todo el territorio nacional el orden público" (art.189-4 C.P.), los gobernadores (art.303 C.P.) y los alcaldes (art.315-2), quienes "ejercen la función de policía "dentro del marco constitucional, legal y reglamentario"... Igualmente estaría la atribución que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 le da a los Concejos Municipales para "1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo"...
En esa medida, las autoridades administrativas tendrán los medios de policía autorizados por el legislador, tales como órdenes, prohibiciones, medidas correctivas, permisos y reglamentos de policía, entre otros, en cualquier caso dentro de los límites fijados por la misma ley para su utilización.
Así, mientras que en el ejercicio del poder de policía se restringen y delimitan derechos constitucionales de manera general y abstracta y se establecen las condiciones en que las autoridades administrativas pueden actuar sobre esos derechos, "a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía"...
c) Actividad de Policía.
Finalmente, se encuentra la actividad de policía. Esta se refiere ya a la actividad material de los cuerpos de policía, que tienen a su cargo la ejecución concreta e inmediata de mantenimiento del orden público (Art.218 C.P)18. Sobre ella se ha dicho:
(…) la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. "19
En sentencia C-492 de 2002, la Corte Constitucional resumió de la siguiente manera esta tridivisión del concepto de policía, que ha sido utilizada en general en todas sus sentencias sobre la materia para determinar la competencia del legislador y de las autoridades administrativas en relación con el control y mantenimiento del orden público:
"5. En síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción:
La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público." (se subraya) "
Finalmente resulta procedente traer a colación que el Concejo de Bogotá, D.C., en el año 2012 aprobó el proyecto de Acuerdo 113 de 2012 "Por el cual se adoptan medidas para la atención digna, cálida y decorosa a la ciudadanía en Bogotá Distrito Capital y se prohíbe la ocupación del espacio público con filas de usuarios de servicios privados o públicos y se dictan otras disposiciones", cuyo artículo 5° establecía que el Distrito Capital por intermedio de la Secretaria de Gobierno y del DADEP, entre otras autoridades, ordenaría la suspensión y disolución inmediata de las filas que se realizaran en el espacio público, así como la conminación al responsable de ellas.
Dicha iniciativa fue objetada en su oportunidad por el Alcalde Mayor, de acuerdo con los pronunciamientos efectuados por la Secretaría Distrital de Gobierno, el DADEP y la Secretaría General, bajo el argumento precisamente que "la Secretaría Distrital de Gobierno y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público no son autoridades de Policía, y por lo tanto, no tienen competencia policiva para ordenar a las entidades y organismos distritales y a los/as particulares que cumplan funciones públicas en el Distrito Capital, que ante la presencia de filas de usuarios/as en el espacio público con ocasión de los trámites que ante ellas deban realizarse, éstas sean suspendidas o disueltas, y además para conminar a los responsables de tales filas, para que no permitan su ocurrencia", además por cuanto según se afirmó: "esta Defensoría presta un soporte técnico al sector, más no tiene atribuciones de carácter policivo. En efecto, según el contenido del Artículo 186 del Acuerdo 079 de 2003... En general, los funcionarios y entidades competentes del Distrito Capital y los Miembros de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C. ejercerán la autoridad de Policía, de conformidad con sus funciones y bajo la dirección del Alcalde Mayor de Bogotá. De igual manera, de conformidad con lo señalado en el Artículo 199 ibídem, tampoco aparece enlistado este organismo dentro de las Autoridades Administrativas Distritales de Policía con Competencias Especiales."
Lo anterior, luego de revisar detalladamente las funciones de los citados organismos, a la luz, entre otros disposiciones, de sus normas de creación, las normas que determinan su estructura y señalan sus funciones, y las disposiciones del Código de Policía de Bogotá, D.C.
Finalmente el Concejo Distrital aceptó las objeciones al proyecto de Acuerdo 113 de 2012, excluyendo del mismo el artículo 5°, es decir, acogió el pronunciamiento relativo a que el DADEP no es una autoridad distrital de policía, por no habérsele atribuido dicha condición en su norma de creación y no estar consagrado en el artículo 186 del Código de Policía de Bogotá, D.C., contentivo del listado taxativo de quienes ostentan dicha calidad en el Distrito Capital.
Como se ha expuesto, el DADEP no ostenta la calidad ni la condición de autoridad distrital de policía, por cuanto en la norma de creación no se le asignó dicha condición y menos la previsión de desarrollar sus funciones bajo esa calidad, aunado a que en el listado de los artículos 186 y 199 del Código de Policía de Bogotá, D.C., no se encuentra incluido dicho Departamento.
Para el ejercicio de las funciones de defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público del Distrito Capital, el DADEP puede acudir de una parte, a la presentación de acciones judiciales, policivas, querellas, solicitudes o quejas correspondientes, con el fin de que las autoridades distritales de policía tomen los correctivos y medidas para garantizar su defensa, protección, recuperación, restitución, preservación, etc, y de otra parte, de acuerdo con las funciones consagradas en su norma de creación y demás disposiciones que le asignen funciones en materia de espacio público, puede desarrollar las actividades relacionadas con la emisión de directrices; administración; formulación de políticas, planes y programas; asesoría a las autoridades locales; organización de actividades para evitar ubicación de construcciones; promoción y realización de actividades para lograr un espacio público adecuado, que se le de su buen uso, se prevenga su deterioro y se creen incentivos para mantenerlo, mejorarlo y ampliarlo; organización y realización de campañas alusivas al tema; y definición de espacios para la ubicación de vendedores.
En los anteriores términos se absuelve la consulta, precisando nuevamente que la misma tiene el alcance del artículo 28 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
1 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, providencia del 9 de febrero de 2006, rad. No. 25000-23-25-000-2003-01835-01(AP).
2 Diccionario de la Real Academia de la Lengua, página 31.
3 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, providencia del 29 de septiembre de 2005, rad. No. 25000-23-24-000-2003-02104-01(AP).
4 Sentencia de 5 de diciembre de 2002. Exp: 7264. Consejero Ponente: Dr. Eduardo Mendoza Martelo.
5 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia del 16 de marzo de 2012, Rad. No. 25000-23-24-000-2003-00482-01.
6 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia del 13 de septiembre de 2007, rad. No. 25000-23-24-000-2005-00371-01(AP).
7 La acción popular fue interpuesta el 13 de septiembre de 2010.
8 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, providencia del 22 de agosto de 2013, rad.No. 25000232400020100054402.
9 Ley 1610 de 2013 "Por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral", (…).
"Artículo 3°. Funciones principales. Las Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social tendrán las siguientes funciones principales: (…)
2. Función Coactiva o de Policía Administrativa: Como autoridades de policía del trabajo, la facultad coercitiva se refiere a la posibilidad de requerir o sancionar a los responsables de la inobservancia o violación de una norma del trabajo, aplicando siempre el principio de proporcionalidad. (...)".
"Artículo 7°. Multas. Modifíquese el numeral 2 del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:
La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias."
10 Ley 1395 de 2010 "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial", (…).
"Artículo 73. Funciones de policía administrativa de la Dirección Nacional de Estupefacientes. El Subdirector Jurídico de la Dirección Nacional de Estupefaciente tendrá funciones de Policía de índole Administrativa para hacer efectiva la entrega real y material de los bienes inmuebles urbanos o rurales, muebles, sociedades y/o establecimientos de comercio ordenada en la sentencia de extinción de dominio de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 de la Ley 793 de 2002.
Así mismo, tendrá funciones de índole administrativa para hacer efectiva la entrega favor de la Nación– Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado Frisco– Dirección Nacional de Estupefacientes DNE, de los bienes respecto de los cuales la autoridad judicial haya decretado las medidas de embargo secuestro y suspensión del poder dispositivo. En este evento, las oposiciones presentadas serán dirimidas por la autoridad judicial de conocimiento en la oportunidad procesal respectiva y, en este caso no se suspenderá el cumplimiento de la medida cautelar decretada, ni el curso de la diligencia. (...)".
11 Sentencia T-772 de 2003.
12 "Precisamente por ser una norma cuyo objeto es regular el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas, con el fin de mantener el orden público, es una función propia del Concejo Distrital, al permitirle la Ley el ejercicio del poder de policía, que inclusive pueda llegar a restringir las libertades individuales en aras a preservar tal finalidad. (...) (Subrayado fuera del texto). Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia del 16 de marzo de 2012, Rad. No. 25000-23-24-000-2003-00482-01.
13 Sentencia T-772 de 2003.
14 Sentencia C-366 de 1996.
15 Por ejemplo, Luciano Parejo, aunque menciona la clasificación tripartida de la actividad administrativa en policía administrativa, servicio público y actividad de fomento, al momento de presentar su sistematización doctrinaria abandona la expresión policía administrativa y la sustituye por la noción de "actividad administrativa de intervención en la actividad de los particulares". Ver Luciano Parejo et al. Manual de Derecho Administrativo. Barcelona, Ariel, 1990, pp 329 y ss.
16 Léase la Sentencia C-924 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
17 Léase la Sentencia de abril 21 de 1982. M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz.
18 Sentencia C-024 de 1994.
19 Sentencia C-825 de 2004.

References: resolución 
 resolución 
 RESOLUCIÓN 
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 artículo 26
 artículo 2
 artículo 28
 artículo 186
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 artículo 38
 artículo 86
 artículo 91
 artículo 322
 artículo 82
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 24
 artículo 54
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 86
 artículo 3
 artículo 55
 artículo 38
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 278
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 2
 ARTÍCULO 2
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 artículo 134
 artículo 135
 artículo 136
 artículo 137
 artículo 156
 artículo 164
 artículo 186
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 artículo 199
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 artículo 86
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 artículo 135
 artículo 189
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Artículo 7
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 artículo 9
 artículo 300
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 Artículo 186
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