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Timestamp: 2018-08-18 06:16:43+00:00

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﻿ Sentencia 2010-00323 de febrero 7 de 2013
SENTENCIA 2010-00323 DE 07 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:BONIFICACIÓN POR SERVICIOS. EL FACTOR DE BONIFICACIÓN POR SERVICIOS SE RECONOCE Y PAGA AL EMPLEADO CADA VEZ QUE CUMPLE UN AÑO CONTINUO DE LABOR EN UNA MISMA ENTIDAD OFICIAL, POR LO TANTO, EL CÓMPUTO DE ESTE FACTOR PARA EFECTOS DE DETERMINAR LA CUANTÍA DE LA PENSIÓN DEBE HACERSE EN UNA DOCEAVA PARTE Y NO SOBRE EL 100%, EN CONSIDERACIÓN A QUE SU PAGO SE HACE DE MANERA ANUAL. LOS FUNCIONARIOS QUE POR UN LAPSO DE 10 AÑOS HUBIEREN LABORADO EN LA RAMA JURISDICCIONAL Y/O EN EL MINISTERIO PÚBLICO TIENEN UN RÉGIMEN ESPECIAL, EN VIRTUD DEL CUAL CONTINÚAN CON EL DERECHO A DISFRUTAR DE UNA PENSIÓN IGUAL AL 75% DE LA ASIGNACIÓN MENSUAL MÁS ELEVADA DEVENGADA EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, PENSIÓN DE JUBILACIÓN, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL
Sentencia 2010-00323 de febrero 7 de 2013
Rad. 05001-23-31-000-2010-00323-01(2117-12)
Actor: Martha Lucía López Mora
Demandado: Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, Cajanal
El problema jurídico por resolver se contrae a determinar si la actora tiene derecho a que la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal en Liquidación, le reliquide su pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en aplicación del régimen excepcional de pensiones vigente para los funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público; y, si hay lugar aplicar un tope o límite pensional a este tipo de reconocimiento.
• De acuerdo con la copia de la cédula visible a folio 53, se evidencia que la señora Martha Lucia López Mora nació el 17 de febrero de 1949.
• Por medio de la Resolución 7284 de 8 de febrero de 2005, la subgerencia de prestaciones económicas del ente demandado, al dar cumplimiento a un fallo de tutela del Juzgado Penal Especializado de Manizales, ordenó reliquidar la pensión de la señora Martha Lucía López en cuantía equivalente a $ 8.200.619, efectiva a partir del 1º de febrero de 2004. Para tomar la anterior determinación se manifestó que (fls. 29 a 32):
“Que de conformidad con el fallo de tutela del Juzgado Penal del Circuito Especializado de Manizales de fecha 30 de de diciembre del 2004, se procede a reliquidar la pensión de la peticionaria aplicando el 75% sobre el salario promedio de asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, se determina la cuantía de la pensión así:
Asignación básica – 2004 $ 2.663.789.oo
Prima de navidad – 2004 $ 477.563.75
Bonificación servicios prestados – 2003 $ 155.367.67
Prima de servicios – 2003 $ 136.146.67
Prima de vacaciones – 2003 $ 234.314.75
Prima especial – 2003 $1.688.043.oo
Gastos de representación -2004 $ 2.663.789.oo
Bonificación por compensación – 2004 $ 2.913.124.oo”
• En virtud de la Resolución 014571 de 19 de mayo de 2005 la asesora de la gerencia general de Cajanal reliquidó la pensión de jubilación de la señora López Mora, elevando la cuantía a $ 9.525.000, efectiva a partir del 1º de marzo de 2005, considerando que (fls. 33 a 37):
“... de acuerdo con el decreto 510/2003 artículo 1º inciso 1º se debe ajustar e valor de la pensión a la suma equivalente a 25 salarios mínimos, esto es, a (9.525.000) nueve millones quinientos mil pesos CON 0/100 M/CTE, teniendo en cuenta al salario mínimos legal vigente a la fecha de efectividad”.
• En virtud de la Resolución 37614 de 9 de noviembre de 2005 la misma autoridad administrativa revocó los anteriores actos administrativos, en consecuencia, ordenó elevar la cuantía del beneficio pensional pretendido por la demandante a $ 9.537.500, teniendo en cuenta para el efecto un 6% adicional (prima de riesgo), pero con la misma limitante de 25 smlv (fls. 38 a 44).
• A través de la Resolución 27800 de 9 de junio de 2006, la asesora de la gerencia general de la Caja Nacional de Previsión Social, indicó que “es procedente liquidar las diferencias resultantes de la pensión reliquidada en esta providencia y la Resolución 37614 de noviembre 9 de 2005 teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva y/o administrativa”. Para el efecto dispuso (fls. 45 a 48):
“Que una vez revisado el cuaderno administrativo y con el fin de no desacatar la orden judicial impartida por el juzgado primero penal del circuito especializado y teniendo en cuenta que la peticionaria en su escrito acepta que no tiene derecho al 6% adicional esta entidad modificará la Resolución 37614 de noviembre 9 de 2005 en el sentido de eliminar la aplicación del Decreto 510 de 2003 y liquidar la prestación sobre el 75% del monto de la pensión, así:
Asignación básica $ 2.923.553.oo
Prima de navidad $ 515.763.33
Prima de servicios $ 237.663.75
Prima de vacaciones $ 264.511.41
Gastos de representación $ 2.923.553.oo
Bonificación por gestión judicial $ 6.086.252.oo
Pensión: ($12.951.296.49 x 75%) = $9.713.472.37
Que la reliquidación de la pensión se efectúo teniendo en cuenta los certificados expedidos por la dirección seccional de administración judicial visibles a folio 277-230 del cuaderno administrativo y en el cual fueron especificados los factores de la asignación básica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por gestión judicial, gastos de representación”.
• El 7 de marzo de 2011, el analista de personal de la Fiscalía General de la Nación, relacionó lo devengado por la demandante entre el 1º de octubre de 2004 hasta el 26 de mayo de 2005 (fls. 136 a 138).
• El 22 de junio de 2011, la abogada defensa judicial de la Caja Nacional de Previsión Social, en Liquidación remitió los antecedentes administrativos de los actos acusados (fl. 140 y cdnos. 2 y 3):
De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la controversia teniendo en cuenta i) Naturaleza de los actos demandados; ii) El régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993; iii) El régimen especial aplicable a los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público; y, vi) La liquidación pensional en el caso concreto.
i) De la naturaleza de los actos demandados.
Se precisa resaltar que, a través de la presente acción, la señora Martha Lucia López Mora pretende la nulidad de las resoluciones 07284 de 8 de febrero de 2005, 014571 de 19 de mayo de 2005, 037614 de 9 de noviembre de 2005 y 27800 de 9 de junio de 2006, las cuales fueron proferidas en cumplimiento de un fallo de tutela que expidió el juzgado penal del circuito especializado de Manizales el 30 de diciembre de 2004 ordenando lo siguiente:
“... adopte las medidas necesarias para que se de cumplimiento a lo aquí expuesto y proceda a proferir el acto administrativo correspondiente, lo cual —en todo caso—, deberá efectuar dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la providencia, y a expedir el acto administrativo que remplace las resoluciones dejadas sin valor, en la cual se tendrán en cuenta las normas jurídicas y las directrices aquí trazadas, es decir, reconociendo, en forma indexada, todos los factores salariales en el ingreso base de liquidación de la mesada pensional, a más de estudiar la viabilidad de reconocer el 6% más de acuerdo con el decreto 1835 de 1994, atendiendo a los parámetros indicando en la parte considerativa de esta decisión”.
En este orden de ideas, se puede concluir que algunos de los actos acusados tienen la naturaleza de actos de ejecución, pues se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial y, por lo tanto, en principio, se sustrae del ámbito de competencia jurisdiccional.
Sin embargo, esta corporación expresó que era posible acudir ante la jurisdicción de lo contencioso con el fin de solicitar la nulidad de un acto administrativo que reconocía una pensión en cumplimiento de un fallo proferido en sede de tutela, en orden a permitir el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia de la entidad afectada con la decisión. Al respecto, se argumentó(2):
De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
De conformidad con el anterior criterio interpretativo, resulta válido afirmar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora se encuentra debidamente encausada, máxime cuando los actos de ejecución demandados en esta oportunidad, se apartan, ciertamente, de la decisión judicial al momento en que limitan la pensión de jubilación de la demandante, en ese orden de ideas, también es dable conocer de fondo este tipo de actos, como quiera que cuando se suprimen o cambian la decisión del juez de tutela, no se estaría frente a una simple ejecución, sino ante una decisión(3).
ii) Régimen de transición.
iii) Régimen especial.
La demandante invocó la aplicación del Decreto 546 de 1971, por el cual se estableció un régimen especial a favor de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público. Dicho decreto dispuso que la liquidación de la pensión de jubilación se hará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la rama administrativa del poder público salvo que hubieren prestado sus servicios por lo menos 10 años en la rama jurisdiccional o en el ministerio público o en ambas.
En consecuencia, los funcionarios que por un lapso de 10 años hubieren laborado en la Rama Jurisdiccional y/o en el Ministerio Público tienen un régimen especial, en virtud del cual continúan con el derecho a disfrutar de una pensión igual al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios.
De conformidad con las pruebas allegadas al expediente la actora tiene derecho a la aplicación del referido régimen por cuanto laboró durante más de 10 años al servicio de la Fiscalía General de la Nación, es decir que se encuentra dentro del supuesto fáctico establecido por la precitada disposición.
iv) Liquidación pensional.
Como ha quedado expuesto, la norma jurídica anterior a la Ley 100 de 1993 aplicable en el sub júdice, para establecer el monto del derecho pensional de la señora Martha Lucia López Mora, es la contenida en la parte final del precitado artículo 6º del Decreto 546 de 1971, según la cual, la pensión vitalicia de jubilación, debe ser “equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios (...).”.
Se observa, entonces, que la anterior disposición sujetó la base de liquidación pensional a lo “devengado” por el funcionario, por lo cual, para efectos de determinar el monto de la pensión a que tiene derecho el accionante, es preciso recurrir al artículo 12 del Decreto 717 de 1978, que reguló, entre otros aspectos, la escala de remuneración correspondiente a los cargos para los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y el Ministerio Público y fijó los factores que constituyen salario en los siguientes términos:
En este orden de ideas, la asignación mensual más elevada para determinar la base de la pensión de jubilación en el régimen especial de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público incluye la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios, a menos que se trate de un factor expresamente excluido por la ley.
Al respecto la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia de 28 de octubre de 1993, magistrada ponente: doctora Dolly Pedraza de Arenas, Radicación 5244, expresó(4):
“De manera que por virtud de la Ley 33 de 1985, los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del ministerio público hoy tienen derecho a una pensión de jubilación equivalente al "75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios", a menos que por un lapso de diez años o más hubieren laborado en la rama jurisdiccional y o en el ministerio público, pues teniendo entonces estos un régimen especial, continúan con el derecho de disfrutar de una pensión igual, al "75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios" en las citadas actividades.
Y por asignación mensual debe entenderse no solo la remuneración básica mensual, sino todo, lo que el funcionario o empleado percibe por concepto de salario, es decir, todo lo que devengue como retribución de sus servicios.
El artículo 12 del Decreto 717 de 1978 señala algunos factores de salario para la rama jurisdiccional y el ministerio público, pero establece un principio general: además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado como retribución de sus servicios de manera que los factores allí señalados no pueden tomarse como una relación taxativa, pues de hacerlo quedaría sin significación el principio general.
Entonces, "la asignación mensual más elevada para efecto de determinar la base de la pensión de jubilación al régimen salarial de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del ministerio público, incluye la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución de sus servicios a menos claro está, que se trate, de un factor expresamente excluido por la ley, como la prima para jueces y magistrados de la rama y algunos funcionarios del ministerio público, creada por la Ley 4ª de 1992”.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, en el caso concreto la actora tiene derecho a la reliquidación de su pensión incluyendo los factores salariales devengados, los cuales la entidad accionada no tuvo en cuenta al liquidar su pensión.
En el presente caso se evidencia que la actora devengó durante el último año de servicio, comprendido entre el 27 de mayo de 2004 al 26 de mayo de 2004(5), los siguientes factores: sueldo básico, gastos de representación, bonificación por compensación, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por gestión judicial.
Sobre el particular es importante resaltar que la demandante recibió dos factores que son incompatibles entre sí(6), estos son, la bonificación por compensación y la bonificación por gestión judicial creados por medio de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004 (declarado nulo dic. 14/2011(7)), respectivamente. Estos dos regímenes laborales referentes al monto de la asignación mensual, se diferencian en que en el primero, el salario es del 80% y en el segundo es el 70% de lo devengado por los magistrados de las Altas Cortes.
Ahora bien, a la anterior conclusión se aborda después de comparar la certificación de lo que devengó la señora Martha Lucia López Mora con el Decreto 944 de 2005, el cual reza lo siguiente:
“ART. 1º—“Decreto derogado por el artículo 2º del Decreto 401 de 2006ª A partir del 1º de enero de 2005, los funcionarios a que se refiere el presente decreto que no hayan optado por el régimen de bonificación de gestión judicial de que trata el Decreto 4040 de 2004, continuarán devengando la bonificación por compensación con carácter permanente, así:
Fiscales delegados ante tribunales de distrito 3.197.202”.
Nótese como el citado marco normativo, aplicable al momento de retiro de la demandante, dispuso que no es viable el pago de las dos prestaciones, sin embargo se observa en la citada certificación que le realizaron pagos tanto por bonificación por compensación como por gestión judicial.
En ese orden de ideas, se ordenará en virtud del principio de favorabilidad, que se aplique solamente una de las dos bonificaciones antes mencionadas, al momento de tener en cuenta la asignación mensual más elevada durante el último año de servicios, incluyendo las doceavas partes a que tiene derecho por concepto de todas las primas devengadas y demás factores prestacionales(8) y, los reajustes establecidos en la Ley 71 de 1988, ya que constituyen factor de salario para los empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público, de conformidad con los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. Cosa distinta es que pueda la caja descontarle los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal.
De otro lado, la entidad demandada cree que debe aplicar la bonificación de servicios en un 100%, mas no, en una doceava parte; sin embargo, al observar con detenimiento la parte resolutiva del fallo impugnado, se puede evidenciar que el a – quo fue muy claro al momento de indicar que los factores se liquidarían en una doceava parte.
Sea la oportunidad para mencionar, que el factor de bonificación por servicios se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquel cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual(9).
Ahora bien, respecto del tema del tope o límite pensional en el régimen especial consagrado para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional o el Ministerio Público, esta Sala ha sostenido que(10):
“De igual manera, la norma especial no estableció límite alguno, por el contrario, de manera expresa señaló que las pensiones de los funcionarios y empleados de la rama judicial y del Ministerio Público se liquidarían en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio”.
Visto lo anterior se puede concluir que los beneficiarios del régimen especial no están sometidos a los denominados topes pensionales de que tratan los artículos 18 y 20 de la Ley 100 de 1993 y 5º y 7º de la Ley 797 de 2003, porque la norma especial aplicable no lo establece(11).
Así las cosas, el proveído impugnado, que accedió a las súplicas de la demanda, será confirmado parcialmente, por cuanto el numeral 3º se aclarará, en el sentido que el último año de servicios, para efectos de establecer la asignación mensual más elevada, corresponde al periodo comprendido entre el 27 de mayo de 2004 y el 26 de mayo de 2005 y, se revocará en lo referente al tope ó limite pensional de 20 smlv.
CONFÍRMASE parcialmente la sentencia del 25 de de abril de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas de la demanda formulada por Martha Lucía López Mora en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, en Liquidación, Cajanal;
ACLÁRASE el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido que el último año de servicios, para efectos de establecer la asignación mensual más elevada, corresponde al periodo comprendido entre el 27 de mayo de 2004 y el 26 de mayo de 2005 y, se revocará en lo referente al tope ó limite pensional de 20 smlv, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, Sentencia de 25 de octubre de 2011, Expediente No.: 11001-03-15-000-2011-01385-00(AC), Actor: Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, Demandado: Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y otro.
(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Doctor Jesús Maria Lemos Bustamante, sentencia de 10 de octubre de 2002, Rad.: 15001-23-31-000-1994-4091-01(3364-02), Actora: Maria Elena Benavides Ciceros, Demandado: Departamento de Boyacá y Municipio de Tutaza.
(4) Ver también la sentencia de 27 de septiembre de 2007, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Radicación 25000-23-25-000-2002-00631-01(2940-04), Actor: Pedro Jesús Gálvis Garzón.
(5) Información tomada de la certificación suscrita por el analista de personal de la Fiscalía General de la Nación visible a folio 136 -138 y de las constancias expedidas por la tesorera – pagadora del mismo ente, visible a folios 348-350 y 239-244, de los cuadernos 2 y 3, respectivamente.
(6) Decreto 4040 de 2004.
“ART. 1º—A partir de la vigencia del presente decreto, créase una bonificación de gestión judicial, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las altas cortes, para los funcionarios de la rama judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación, y el Ministerio de Defensa Nacional, que a partir de la misma fecha se vinculen al servicio en los empleos que se señalan a continuación:
PAR. 1º—Los funcionarios descritos en el presente artículo, tendrán derecho a percibir única y exclusivamente la bonificación de gestión judicial en los términos del presente artículo, la cual es incompatible para todos los efectos con la bonificación por compensación” (Lo resaltado es de la Sala).
(7) Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia de 14 de diciembre de 2011, Radicación: 11001-03-25-000-2005-00244-01(10067-05), C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.
(8) Consejo de Estado, sentencia de 27 de julio de 2011, Radicación 730012331000200301634 01, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, sentencia de 8 de febrero de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06), Actor: Gema Neila Acevedo González.
(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 25 de noviembre de 2010, Radicación 25000 23 25 000 2005 03714 01(1014-09).
(11) Ver sentencias de 21 de septiembre de 2000, Exp. 470-99, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda y de 22 de noviembre de 2007, Exp. 9567 -05, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 2