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Timestamp: 2017-12-18 22:20:38+00:00

Document:
ARCHIVÉE - Évaluation sommative des contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription
(une composante du Système d'inscription des Indiens)
Numéro de projet : 09054
Format PDF (388 Ko, 72 pages)
3. Problèmes et méthodologie d'évaluation
Annexe C - Articles choisis de la Loi sur les Indiens
Annexe D - Modèle logique
CGRR-M
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Ministère
Certificat sécurisé du statut d'Indien
L'objet de la présente évaluation sommative consiste à déterminer l'effet qu'exercent les contributions aux bandes indiennes sur le Programme d'administration de l'inscription (ci-après appelé « le Programme »). L'évaluation couvre la période s'étendant d'avril 2005 au 31 mars 2009. Elle décrit les résultats obtenus dans le cadre du Programme à ce jour et doit apporter des éléments qui guideront le renouvellement du Programme au-delà de l'exercice 2009-2010. Le mandat de cette évaluation a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, le 26 février 2009. L'évaluation aborde les questions suivantes : pertinence, conception et exécution, reddition de comptes, succès et répercussions et rentabilité; elle est conforme aux politiques du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert et l'évaluation. Elle a été menée pour le compte d'Affaires indiennes et du Nord Canada, avec le concours de PRA Inc. pour les travaux de recherche.
Il s'agit d'un programme de paiements de transfert; au cours des quatre derniers exercices (du 1er avril 2005 au 31 mars 2009), le montant versé aux bandes et aux conseils tribaux s'est élevé à 21 500 000 $ au total. Le Programme s'inscrit à l'appui des responsabilités en matière d'inscription des bénéficiaires admissibles, afin qu'ils puissent :
inscrire les membres admissibles des Premières nations dans le Registre des Indiens. Sur 150 comptes d'administrateur du Registre des Indiens (ARI), 80 ont un accès complet en écriture et 24 ont un accès partiel en écriture, ce qui signifie qu'environ 70 % des administrateurs peuvent saisir de l'informationdans le Système d'inscription des Indiens (SII);
consigner les événements de la vie dans le Registre des Indiens;
délivrer des certificats de statut d'Indien (CSI); et
renouveler ou remplacer les CSI.
La portée de cette évaluation était très restreinte; nous n'avons pas examiné d'autres éléments du SII, notamment le travail entrepris par les agents des bureaux régionaux ou l'Administration centrale (AC) d'AINC, ni la carte d'identité améliorée. Les sources de données que nous avons utilisées pour peser les problèmes d'évaluation comprenaient des consultations préliminaires, des études de documents et des examens de données, 24 entrevues auprès de personnes-ressources clés et 3 études de cas, notamment 18 entrevues. Dans le présent rapport, nous présentons des constatations qui sont fondées sur la validation de toutes ces sources de données.
Nous présentons ci-après les principales conclusions de la présente évaluation ainsi que des recommandations.
La pertinence détermine si le programme ou les instruments de politique continuent ou non à répondre aux priorités stratégiques ou aux besoins véritables. La preuve qu'ils continuent d'être pertinents est apportée par l'alignement du Programme sur les besoins et les priorités du Ministère, qui sont les suivants :
transférer les responsabilités et le contrôle aux Premières nations ;
accroître la capacité d'administrer elles-mêmes les services ; et
améliorer l'accès des Premières nations aux avantages et aux services auxquels elles ont droit.
Le Programme est également axé sur les besoins des Premières nations en ce qu'il permet de fournir les services d'inscription localement et en temps plus opportun et qu'il s'inscrit à l'appui de la transition vers une autonomie gouvernementale des Premières nations, à mesure qu'il accroît la responsabilité et le contrôle qu'elles assument à l'égard des processus clés.
Bien qu'il comporte des limites, le SII est toujours le seul moyen permettant de déterminer qui est admissible aux programmes et services qui sont à la disposition exclusive des Indiens. L'exactitude, l'actualité et l'intégralité du Registre sont de plus en plus importantes, car le nombre et la diversité des utilisateurs et des utilisations des données du SII ne cessent de croître. AINC est plus particulièrement en train d'élaborer une carte à sécurité améliorée (certificat sécurisé de statut d'Indien - CSSI) qui sera bientôt mise en œuvre afin de mieux répondre aux nouveaux besoins en matière de sécurité, aux divers besoins des utilisateurs et aux engagements du gouvernement fédéral.
AINC devrait examiner si l'administration des certificats de statut d'Indien par les ARI dans le cadre du processus d'inscription demeure réalisable, compte tenu du nouveau contexte de sécurité pour le CSSI.
La conception et l'exécution servent principalement à déterminer si oui ou non le programme ou l'instrument de politique a été élaboré et mis en œuvre de la façon prévue.
La mise en œuvre du Programme remonte à 1983 et, à l'exception du réalignement du SII en 2003, seuls de modestes changements ont été apportés aux lignes directrices, jusqu'à récemment, lorsque l'exigence pour l'original des certificats de naissance a été introduite en août 2009. Cependant, l'autorisation de contribution de 2005 énonce les objectifs du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Ministère, qui comprend un modèle logique. Les personnes interrogées ont indiqué que cette information n'a pas été utilisée (voir « Reddition de comptes ») pour orienter la gestion du Programme.
Le Programme fait également face à des défis bien connus, qui n'ont pas encore été réglés :
Le grand nombre de bandes ayant une population de petite taille qui sont éparpillées dans tout le pays.
La capacité et la volonté limitées de certaines bandes d'administrer l'inscription localement, d'avoir accès au SII et/ou de tenir leur propre liste de membres.
Le fort roulement des ARI dans bon nombre des bandes qui administrent l'inscription.
Environ 5 000 demandes non traitées et 25 000 mises à jour à l'AC d'AINC, ce qui crée un goulot d'étranglement dans le processus d'inscription, en grande partie à cause du manque de réponse ou de communication des requérants.
AINC devrait recentrer le Programme en veillant à ce que les processus de conception et d'exécution en place conviennent pour fournir de l'information en temps opportun et complète sur le Registre des Indiens et à ce que les nouveaux objectifs du Programme soient clairement formulés et communiqués.
AINC devrait prendre des mesures pour régler l'arriéré et examiner s'il est possible de clore les dossiers inactifs lorsque les requérants n'ont pas communiqué avec l'ARI et AINC dans un délai prescrit.
Les agents chargés de l'inscription et le personnel de l'AC d'AINC, de même que les ARI, considèrent que le SII est très convivial. Les activités de formation et de perfectionnement professionnel sont généralement considérées comme étant appropriées. Cependant, il n'y a pas de formation au plan national. Il faut davantage de formation et de soutien technique dans certains secteurs. Les coûts afférents à la formation et/ou au perfectionnement professionnel peuvent absorber une proportion relativement élevée des ressources d'un bureau régional et le font effectivement. Ces coûts sont par ailleurs touchés par le taux de roulement des ARI et le rythme de transfert du programme aux administrateurs locaux d'une région donnée. Il est également important que l'on assure bien la surveillance et la conformité afin d'appuyer le transfert de façon appropriée.
Selon que le programme sera remanié, AINC devrait envisager de régler les problèmes de recrutement et de maintien de l'effectif touchant les ARI compétents, car ceci entrave la participation efficace des bandes à l'administration de l'inscription.
AINC devrait produire des lignes directrices et des outils communs pour garantir la cohérence et la rigueur, et offrir une formation au plan national et éventuellement une attestation professionnelle pour tous les ARI
La Sous-section de la surveillance et de la conformité est entrée en service en 2008-2009 et a commencé à mener des activités de surveillance trimestrielles en septembre 2009. Elle produit également des rapports de surveillance annuels fondés sur les données du SII aux fins de la gestion du programme, notamment quelques indicateurs clés. Les progrès réalisés vers l'atteinte des extrants et des résultats attendus ne sont pas mesurés systématiquement, car aucune stratégie de mesure du rendement n'est en place.
AINC devrait élaborer une stratégie de mesure du rendement afin d'orienter les activités de surveillance et de production de rapports et de soutenir la prise de décisions et l'utilisation efficiente et efficace des ressources.
Succès et repercussions
Une partie de l'évaluation du succès se concentre sur la mesure dans laquelle le programme ou l'instrument de politique répond aux objectifs énoncés, aux résultats clés formulés et à l'objectif global du programme, mais sans résultat non fondé et indésirable. On a dégagé les principales constatations au sujet du succès remporté à l'égard des extrants attendus et de la plupart des résultats immédiats du Programme dans la mesure du possible (voir le tableau 1).
Au cours des quatre dernières années, les Premières nations ont de plus en plus participé à l'identification et à l'inscription des personnes admissibles et à la délivrance des CSI, et 38 % des 615 bandes du Canada ont pris le contrôle de leur liste de membres. Comme on s'y attendait, le remaniement du SII a produit un système qui est perçu comme étant très convivial, ce qui contribue à la participation des Premières nations à l'inscription des personnes admissibles. Des réseaux officieux d'ARI ont été créés, et ceci peut contribuer à la qualité des données et à l'amélioration globale du programme d'inscription. Cependant, il n'existe pas de mesure systématique et exhaustive du rendement des activités d'inscription à ce jour.
Des enseignements importants se sont dégagés pour ce qui est du rôle et des responsabilités des ARI. Les responsabilités rapidement croissantes de bon nombre d'ARI exigent l'élaboration d'une description de poste commune. Des mesures d'incitation et de soutien particulières sont nécessaires pour les ARI afin d'améliorer le recrutement et le maintien de l'effectif d'ARI compétents, et, en fin de compte, de garantir la réussite de l'inscription administrée localement. Les réseaux régionaux d'ARI peuvent également concourir à la constitution et au maintien de l'effectif d'un noyau central d'ARI compétents.
AINC devrait élaborer une description de poste commune pour les ARI et clarifier leurs responsabilités en matière d'inscription.
La rentabilité sert principalement à déterminer si oui ou non on utilise les moyens les plus efficaces et un minimum de ressources pour réaliser les objectifs de la politique ou de l'instrument de programme. On juge que le soutien que le Programme apporte à l'administration locale de l'inscription et à la délivrance des CSI, tant sur le plan des ressources humaines que sur celui des ressources financières, est efficace. Cependant, on dispose de données insuffisantes pour conclure qu'il est rentable.
L'approche du Programme, en l'occurrence l'administration locale de l'inscription et la délivrance des CSI par les ARI, est réputée être économique. Cependant, les ARI sont d'avis qu'ils sont sous-payés pour leur niveau de responsabilité et leurs fonctions connexes, ce qui est une des raisons du taux de roulement élevé. La faible taille de nombreuses bandes signifie que le montant de leur contribution (fondé sur le nombre d'événements consignés et sur la taille de la population) est très faible.
La formule de contribution devrait être mise à jour, car elle n'est plus au diapason des coûts réels, et les calculs n'ont pas changé depuis 1983.
AINC devrait déterminer s'il est faisable d'encourager les bandes à mettre en commun les ressources et le financement afin d'attirer et de retenir des ARI compétents et dévoués à plein temps.
AINC devrait revoir la portion par événement de la formule pour garantir que les ARI sont rémunérés pour le coût de leurs tâches.
Considération spéciale :
AINC doit disposer d'un processus de validation/vérification bien établi afin de garantir l'exactitude des inscriptions consignées dans le SII.
Titre du projet : Évaluation sommative des Contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription
Numéro de projet : 1570 7/09054
Recommandations du rapport de 2010
Gestionnaire responsable (titre ou secteur)
Date de mise en œuvre et d'achèvement
AINC devrait revoir le rôle des ARI dans l'administration des certificats de statut indien au cours du processus d'inscription étant donné les nouvelles exigences en matière de sécurité associées au certificat sécurisé de statut indien La mise en œuvre du certificat sécurisé de statut indien a eu pour effet d'intensifier la sécurité autour des processus d'émission du certificat sécurisé de statut indien et du certificat de statut indien ainsi que sur le processus d'inscription au Système d'inscription des Indiens (SII).
Par conséquent, à court et à moyen termes, nous nous efforcerons d'améliorer l'exactitude des données et la protection des renseignements personnels contenus dans le SII. Nous examinerons les comptes d'utilisateurs, y compris ceux des ARI, pour justifier leur accès au Système et déterminer le niveau d'accès approprié. Octobre 2010
Dans le cadre de la mise en œuvre des modifications proposées à la Loi sur les Indiens (affaire McIvor - projet de loi C-3), il est proposé que les ARI aident les demandeurs à remplir les formulaires nécessaires et à les acheminer à l'unité de traitement de Winnipeg, qui a été mise sur pied pour traiter les 45 000 à 60 000 demandes prévues. Décembre 2010
Bien que le modèle de déploiement du certificat sécurisé de statut indien à l'échelle nationale ne soit pas encore prêt, on envisage d'attribuer un rôle actif à certains ARI. On pourrait leur demander de prendre des photographies respectant les normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale, de photocopier ou de numériser des pièces d'identité, d'aider les gens à remplir leurs demandes et à transmettre les documents, incluant l'original des actes de naissance, au centre de réception des demandes visant le certificat sécurisé de statut indien. Septembre 2010
Un plan de communication sera élaboré pour informer les bureaux régionaux ainsi que les chefs et leurs conseillers de tout changement qui pourrait résulter de l'examen de l'accès au SII et de son utilisation et des rôles de chacun dans les processus d'inscription ou d'obtention du certificat sécurisé de statut indien. Octobre 2010
a) AINC devrait recadrer le programme en s'assurant que les processus de conception et de prestation nécessaires sont en place pour consigner rapidement des renseignements exacts et complets au Registre des Indiens et que les objectifs du programme sont clairement définis et communiqués. Dans le cadre de l'Initiative de modernisation du processus d'inscription, on fera l'examen des processus et des procédures actuels à l'échelle du pays, des régions et des ARI afin de les simplifier, de les normaliser et de les rendre plus efficaces. L'initiative permettra de : Registraire Août 2010
À partir d'avril 2010
mettre en œuvre une stratégie de mesure du rendement pour le processus d'inscription
On mettra sur pied une unité chargée d'un programme d'assurance de la qualité pour étudier les entrées du SII. Un programme de surveillance et de conformité servira à vérifier l'exactitude des données en collaboration avec le Secteur de la vérification et de l'évaluation. Décembre 2010
Conformément à un plan triennal visant à intégrer l'inscription et la production du certificat sécurisé de statut indien en un processus unifié, les responsables de l'Initiative travaillent étroitement avec ceux du projet de certificat sécurisé de statut indien et le personnel de l'unité de traitement de Winnipeg pour s'assurer que les trois initiatives s'intègrent sans heurts dans un processus unique.
Un plan de communication sera rédigé pour formuler la nouvelle vision et les nouveaux objectifs. Octobre 2010
b) AINC devrait faire en sorte de régler l'arriéré et d'étudier la possibilité de fermer les dossiers incomplets de demandeurs qui n'ont pas communiqué avec l'administrateur du Registre des Indiens ou AINC depuis une période déterminée. Dans le cadre de l'actuelle Initiative de modernisation du processus d'inscription, on examinera et réorganisera la manière de gérer la charge de travail, et on établira un système de classement prioritaire. Registraire Août 2010
À mesure que nous élaborerons des processus et procédures, nous instaurerons une politique de fermeture de dossier pour les cas inactifs ou pour lesquels aucune réponse n'a été reçue dans un délai de trois à six mois, selon les documents manquants. Novembre 2010
Nous travaillerons étroitement avec la TI à améliorer le codage du SII de manière à saisir les données appropriées qui fourniront des statistiques. Cette information est nécessaire afin de traiter efficacement l'arriéré. Août 2010
Les nouveaux processus et les nouvelles procédures, le programme de formation national et le programme d'assurance de la qualité contribueront à augmenter la productivité et à améliorer le service à la clientèle. Décembre 2010
Un plan de communication sera également rédigé pour ces changements dans les procédures. Registraire
c) À l'issue d'une éventuelle refonte du programme, AINC devrait :
i. régler la question du recrutement et de la rétention d'ARI compétents. (i) La question du recrutement et de la rétention des administrateurs est principalement liée à la formule de rémunération du programme et à d'autres facteurs. Par exemple, les salaires n'ont pas été augmentés depuis 1993. Décembre 2010
Parallèlement à l'examen du rôle des ARI en matière d'inscription et d'émission du certificat sécurisé de statut indien, nous entamerons des discussions avec les bureaux régionaux, les chefs et leurs conseillers ainsi que les ARI afin de formuler des recommandations pour résoudre la question. Novembre 2010
ii. mettre en place des lignes directrices et des outils communs pour assurer l'uniformité et la rigueur du processus; dispenser aussi une formation nationale et assurer la surveillance fonctionnelle régulière de chaque ARI. (ii) Comme décrit ci-dessus au point 2 a), on instaurera un nouveau programme robuste de surveillance et de conformité, on créera de nouvelles unités d'assurance de la qualité, de même qu'un poste de coordonnateur national de la formation. Décembre 2010
Des manuels et des outils de formation communs seront fournis en vue de mettre en œuvre une approche modernisée et normalisée, incluant une orientation fonctionnelle constante. Juin 2011
AINC devrait élaborer une stratégie de mesure du rendement afin d'orienter les activités de surveillance et de reddition de comptes et d'appuyer les processus décisionnels ainsi qu'une utilisation efficace des ressources disponibles. Dans le cadre de l'Initiative de modernisation du processus d'inscription, on travaillera avec le Secteur de la vérification et de l'évaluation afin de mettre au point une stratégie de mesure du rendement. Registraire
1. Créer une unité d'assurance de qualité qui vérifiera, au moyen d'une analyse fondée sur le risque, l'exactitude des données sur les charges de travail actuelles des unités de l'inscription, de Winnipeg et du certificat sécurisé de statut indien. On présentera un rapport mensuel et, s'il y a lieu, des propositions de modifications. Décembre 2010
3. On effectuera régulièrement des examens de surveillance et de conformité des unités de l'administration centrale, de Winnipeg et de l'inscription, ainsi que du personnel régional et des ARI. Novembre 2010
4. Réussites et répercussions
AINC devrait rédiger une description de tâches uniforme pour les ARI précisant leurs responsabilités. Une ébauche de la description des tâches est en rédaction présentement; on la révisera de manière à y intégrer tout changement de rôle et de responsabilité des ARI, y compris en matière de décisions concernant l'émission du certificat sécurisé de statut indien. Registraire Mars 2011
AINC devrait examiner la faisabilité d'encourager les bandes à mettre en commun les ressources et le financement en vue d'attirer des ARI compétents et dévoués et de les retenir à plein temps. Au cours du renouvellement des autorisations de programme, on étudiera la possibilité d'inclure un nouvel incitatif au programme pour favoriser la rétention des ARI. On examinera aussi la faisabilité de mettre en commun les ressources des bandes ou d'élargir le rôle des conseils tribaux pour inclure la prestation du service.
Munis de tâches bien définies, d'un salaire adéquat, d'une formation, d'outils et de matériel, les ARI pourraient décider de rester en poste plus longtemps. Registraire Janvier 2011
AINC devrait revoir la partie à l'acte de la formule pour garantir que les ARI sont rémunérés en fonction du coût réel de la tâche. L'exercice dépendra des résultats de l'examen et de la modernisation du rôle des ARI ainsi que de la rédaction d'une nouvelle description de tâches. Nous étudions également la possibilité d'utiliser des incitatifs. Registraire Janvier 2011
AINC doit disposer d'un processus de validation/vérification bien établi afin de garantir l'exactitude des données d'inscription consignées au SII. Voir la recommandation no 3 pour la réponse. Novembre 2010
La réponse et le plan d'action de la direction à l'Évaluation sommative des Contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription ont été approuvés par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, le 24 septembre 2010.
PRA Inc. a réalisé cette évaluation sommative des contributions versées aux bandes indiennes pour le Programme d'administration de l'inscription (ci-après appelé « le Programme ») pour Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Ce rapport présente les constatations fondées sur toutes les sources de données utilisées lors de l'évaluation et comprend les conclusions et les recommandations.
Après cette introduction, le rapport est organisé comme suit : la section 2 présente un profil du programme; la section 3 décrit les problèmes d'évaluation et la méthodologie d'évaluation; la section 4 expose les constatations relatives à chacun des problèmes d'évaluation principaux; et la section 5 présente les conclusions et les recommandations.
1.2 Objet, objectifs et portée de l'évaluation
L'évaluation couvre les contributions versées au Programme, en l'occurrence un programme de paiement de transfert qui s'inscrit à l'appui des responsabilités en matière d'inscription des bénéficiaires admissibles afin qu'ils puissent : inscrire les membres admissibles des Premières nations (PN) dans le Registre des Indiens, consigner les événements de la vie dans le Registre des Indiens; délivrer des certificats de statut d'Indien (CSI); et renouveler ou remplacer le CSI.
L'évaluation porte principalement sur les questions convenues, conformément au mandat approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) le 26 février 2009 : la pertinence, la conception et l'exécution en plus de la reddition de comptes, du succès et des répercussions et de la rentabilité. L'évaluation sommative du Programme est conforme aux politiques du Conseil du Trésor (sur les paiements de transfert et l'évaluation; les enjeux répondent aux exigences du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT)). L'évaluation décrit les résultats obtenus dans le cadre du Programme à ce jour et doit apporter les éléments qui éclaireront le renouvellement du Programme au-delà de l'exercice 2009-2010.
Une vérification interne du Programme, effectuée en 2003, a produit plusieurs recommandations dont l'objet a été de réduire l'arriéré et d'améliorer l'efficacité globale des processus afférents à l'inscription et aux listes de membres, le transfert des fonctions et la mesure du rendement et la production de rapports, ainsi que la gestion des risques et les contrôles de gestion.
La portée de l'évaluation couvrait quatre exercices, du 1er avril 2005 au 31 mars 2009. Au cours de cette période, les dépenses se sont élevées à 21 500 000 $ (contributions versées aux bandes et conseils tribaux, voir le tableau 2).
Dans le cadre de l'évaluation, nous n'avons pas examiné d'autres éléments du Système d'inscription des Indiens (SII), notamment le travail entrepris par les agents des bureaux régionaux ou de l'Administration centrale (AC) d'AINC, pas plus que nous n'avons examiné la carte d'identité améliorée. Nous avons cependant examiné les rôles et responsabilités d'AINC (bureaux régionaux et AC) qui se rapportent au programme et le travail des administrateurs du Registre des Indiens (ARI) afin d'apprendre à connaître à fond le programme et de pouvoir nous attaquer aux problèmes de reddition de comptes.
Ce Programme est un programme de paiement de transfert qui s'inscrit à l'appui des responsabilités en matière d'inscription des bénéficiaires admissibles, afin qu'ils puissent :
inscrire les membres admissibles des PN dans le Registre des Indiens (sur 150 comptes d'ARI, 80 ont un accès complet en écriture et 24 ont un accès partiel en écriture);
délivrer des CSI; et
Dans les sous-sections suivantes, nous résumons l'évolution des critères d'admissibilité au statut de PN au Canada; les processus d'inscription, d'appartenance et de délivrance de CSI; ainsi que les objectifs, la structure, les rôles et responsabilités, les extrants et les résultats attendus et les ressources financières du Programme proprement dit. L'information présentée dans cette section est principalement le résultat de l'examen de documents clés (cités tout au long du document) et les totalisations du SII; des entrevues auprès de personnes-ressources clés et des études de cas ont fourni l'information supplémentaire sur les rôles, les responsabilités et les processus.
2.1 Structure du programme
Comme le montre la Figure 1 (ci-après), le Programme s'inscrit à l'appui du résultat stratégique « Les gens » d'AINC, qui préconise de renforcer le bien-être individuel et familial des Inuits, des Premières nations et des résidants du Nord et de donner aux Premières nations la chance d'exercer plus de pouvoirs sur les politiques, les programmes et les services qui ont une incidence directe sur leur bien-être et le bien-être de leurs familles (CT, 2005). Le Programme comprend plus particulièrement une partie de la sous-activité Inscription et appartenance, dont l'objet consiste à faire en sorte que les personnes admissibles puissent être repérées et inscrites en temps opportun et qu'elles profitent des avantages auxquels elles ont droit (AINC – architecture des activités de programme, 2009 [Note 1]). La mise en œuvre du Programme est issue de l'étape de transfert des responsabilités d'AINC qui préconisait une augmentation de l'autonomie gouvernementale des PN.
Les contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription et leur rapport avec les priorités gouvernementales fédérales
La figure 1 se nomme : Les contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription et leur rapport avec les priorités gouvernementales fédérales. Sous le titre il y a quatre boites. La boite du haut se nomme : Résultats stratégique no 2 d'AINC : Les gens. Sous le titre, on peut lire l'explication suivante : Renforcer le bien-être individuel et familial des Inuits, des Première nations et des résidants du Nord. La seconde boite a pour titre : Gestion des affaires des particuliers. Sous le titre, on peut lire l'explication suivante : Fonds de fiducies, Registre des Indiens, appartenance aux bandes, certificats de statut d'indien, paiement d'annuités découlant des traités et successions. À la gauche de cette boite on peut lire : Activité de programme. La troisième boite a pour titre : Inscription et appartenance. À la gauche de cette boite on peut lire : Sous-activité. La quatrième boite a pour titre : Contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription. À la gauche de cette boite on peut lire : Sous sous-activité. Ces boites sont séparées pour des flèches pointant vers le haut.
Conformément à l'autorisation de contribution, le montant de la contribution du programme est calculé selon une formule fondée sur le nombre d'événements indemnisés traités pendant une année civile (sur papier ou inscrits directement dans le SII) par une bande (c.-à-d. naissance, décès, adoption, mariage, divorce ou transfert entre bandes) et la population totale d'Indiens inscrits de cette bande au 31 décembre d'une année donnée. À l'heure actuelle, la formule donne droit à ce qui suit :
7,07 $ par habitant pour chaque bande; et
15,00 $ par événement de la vie indemnisé (autorisation de contribution du Programme, CT, 2005).
Pour être admissible à recevoir un financement, les bandes doivent subir une évaluation exhaustive de leur capacité de gestion financière et de leurs antécédents en gestion des fonds du programme. Les agents des services de financement d'AINC, sous l'autorité des directeurs régionaux de la région, sont chargés d'effectuer ces évaluations.
Le Programme, qui existe depuis 1983, est un paiement de transfert aux bandes indiennes ou à leurs conseils tribaux, à l'appui des ARI et d'autres ressources aux fins suivantes :
Accroître l'autorité et la participation au processus d'administration du SII au niveau de la bande;
Aider les bandes à tenir leur liste de membres; et
Permettre aux bandes de délivrer des CSI (autorisation de contribution du Programme, CT, 2005).
2.3 Extrants et résultats attendus
Les résultats du Programme sont énoncés dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Ministère (CGRR-M), car il n'y a pas de modèle logique approuvé pour le programme. Cependant, un modèle logique faisait partie du CGRR-M de 2005 (voir l'annexe D).
Pour faciliter l'évaluation des résultats atteints, nous avons élaboré le tableau 1 ci-après. Le tableau présente une liste des extrants et résultats attendus du Programme, réunie à partir de documents clés disponibles au moment de l'évaluation. Les entrevues et les études de cas ont été utilisées pour évaluer dans quelle mesure ces résultats et ces extrants ont été réalisés.
Tableau 1 : Résultats et extrants attendus
Résultats immédiats (1 à 2 ans)
Résultats intermédiaires (3 à 5 ans)
Des politiques et une orientation claires au sujet des processus de demande de statut et d'inscription des événements de la vie.
Des systèmes d'inscription (SII) et de délivrance de certificats de statut d'Indien localement accessibles et conviviaux.
La formation de départ, le soutien permanent et le perfectionnement professionnel des administrateurs du Registre des Indiens (ARI) locaux.
La notification des changements d'appartenance aux Premières nations (bandes ou conseils tribaux).
Les personnes admissibles sont identifiées et inscrites.
Les personnes admissibles sont inscrites en temps opportun.
Les Premières nations participent à l'identification des personnes admissibles et à leur inscription dans le SII.
Les Premières nations participent à la délivrance des certificats de statut d'Indien.
Les Premières nations participent à l'administration de l'inscription et du CSI.
Les Premières nations tiennent leurs propres listes de membres.
Les activités de mesure et de suivi du rendement sont intégrées au processus d'inscription et de tenue de liste des membres.
Le gouvernement fédéral, les provinces, les administrations municipales et les gouvernements des Premières nations comptent sur l'information du SII pour la planification et la prestation de services.
Les personnes inscrites ont accès aux services auxquels elles ont droit.
Amélioration du bien-être des personnes et plus forte cohésion communautaire.
Sources : AINC, 2008 [Note 2]; AINC – architecture des activités de programme, 2009; Conseil du Trésor du Canada, 2005.
2.4 Contexte juridique
Le SII est un dossier centralisé de tous les Indiens inscrits du Canada. Il s'agit du seul moyen dont dispose le gouvernement pour déterminer qui est admissible aux programmes et services qui sont à la disposition exclusive des Indiens. Les Indiens inscrits ont droit à un certain nombre d'avantages qui ne sont pas offerts à ceux qui n'ont pas le statut. Ceci peut comprendre l'éducation et l'exemption de taxes fédérales, provinciales et territoriales dans des situations particulières. L'appartenance à une bande entraîne également une variété de droits et de privilèges, notamment : le droit de vivre dans une réserve; la participation aux élections et référendums de la bande; la propriété de terrain dans la réserve et le partage des biens de la bande, conformément à l'autorisation de contribution de 2005 pour ce programme. Les processus afférent à l'inscription et à l'appartenance à la bande sont complexes et ont été caractérisés par une histoire tumultueuse et lourde de conséquences politiques.
On a pour la première fois formulé une définition juridique du terme « Indien » dans la Loi sur les Indiens de 1876, en vertu des dispositions d'une loi concernant les Indiens (chapitre 43). Conformément à cette Loi, un Indien était défini comme « toute personne mâle de sang indien réputée appartenir à une bande particulière, les enfants de cette personne et toute femme mariée légalement à cette personne ».
En 1951, les modifications apportées à la Loi sur les Indiens ont abouti à la création d'un registre centralisé de tous les Indiens inscrits, tenu par le gouvernement fédéral. Les modifications établissaient des critères déterminant qui était ou non admissible à être inscrit comme Indien, et la définition légale d'Indien a été révisée comme suit : « Une personne qui, conformément à la présente Loi, est inscrite à titre d'Indien ou a droit de l'être ». Les Indiens inscrits obtenaient également d'office l'appartenance à la bande, ce qui leur permettait de vivre dans les réserves, de participer aux élections pour la bande ou les conseils tribaux et de partager l'argent de la bande (Furi et Wherrett, 1996 (rév. 2003)).
En 1985, le projet de loi C-31 fut adopté; il avait pour objet d'éliminer les dispositions discriminatoires de la Loi sur les Indiens afin de mieux l'harmoniser avec la Charte des droits et libertés. Il comportait les exigences suivantes :
traiter les hommes et les femmes également;
traiter les enfants également, qu'ils soient nés dans le mariage ou hors du mariage, et qu'il s'agisse d'enfants naturels ou adoptés;
interdire toute perte ou acquisition de statut par l'intermédiaire du mariage;
rendre le statut d'Indien aux personnes l'ayant perdu à cause d'une discrimination ou de l'émancipation;
autoriser l'inscription pour la première fois des enfants (et dans certains cas, des descendants des générations suivantes) des Indiens ayant recouvré leur statut;
permettre l'inscription des enfants nés hors du mariage si l'un des parents est un Indien inscrit, peu importe sa date de naissance. (Affaires indiennes et du Nord Canada – fiche d'information, 1995).
Le projet de loi C-31 augmentait également l'autorité des bandes indiennes d'établir les critères d'appartenance et leur a donné la possibilité de demander d'exercer le contrôle sur la liste de membres de leur propre bande. Par conséquent, il est devenu possible pour les Indiens d'avoir le statut sans appartenir à une bande quelconque. Les bandes qui ont choisi de laisser le contrôle de leur liste au gouvernement l'ont fait en connaissance de cause, sachant que l'appartenance serait accordée d'office à l'inscription.
Bien que le projet de loi C-31 eût éliminé les dispositions discriminatoires de la Loi sur les Indiens, les modifications ne s'appliquaient pas rétroactivement. C'est-à-dire que les distinctions en matière d'admissibilité fondées sur le sexe qui avaient été établies avant 1985 continuaient à s'appliquer.
Ceci fut contesté par Sharon McIvor comme étant contraire à l'article 15 de la Charte des droits et libertés, dans une affaire de 2007. La Cour suprême de Colombie-Britannique a pris le parti de Mme McIvor, et sa décision a harmonisé le traitement des descendants d'Indiens de sexe masculin et féminin remontant jusqu'en 1951 (AINC – McIvor c. Canada). Cependant, cette décision récente n'a pas encore abouti à des modifications du processus d'inscription en décembre 2009 (résumé à la section suivante).
2.5 Le processus d'inscription
2.5.1 Statut
Les personnes admissibles doivent demander d'être inscrites comme Indien inscrit et doivent présenter des preuves de leur ascendance. Le processus d'inscription est différent selon que le requérant est né le 17 avril 1985 ou avant cette date (date à laquelle le projet de loi C-31 a été adopté). Les requérants nés après cette date doivent faire parvenir leur demande (demandant l'inscription et signée par les deux parents), leur certificat de naissance et d'autres documents à l'appui au Bureau du registraire des Indiens ou à un bureau régional d'AINC ou à leur ARI local, qui la vérifiera, dans certains cas l'inscrira directement dans le SII et l'expédiera au bureau régional d'AINC. Les requérants nés avant 1985 doivent présenter leur demande directement à l'Équipe des droits à l'inscription du Bureau du registraire des Indiens. Outre le nom des personnes, le Registre consigne également les événements de la vie, notamment les mariages, les divorces, les naissances, les décès et les transferts entre bandes. On estime qu'environ 80 000 tels événements sont consignés dans le SII chaque année (autorisation de contribution du Programme, CT, 2005).
Ce qui suit est une représentation sous forme de diagramme du processus d'inscription et du processus pour la consignation des événements de la vie (Figure 2).
Évaluation sommative des contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription - Figure 2
La figure 2 représente deux modèles. Celui du haut se nomme : Nouvelle demande d'inscription pour le statut d'indien. Ce modèle est composé de six bulles. La première bulle à l'extrémité gauche se nomme : Formulaire de demande et documentation à l'appui. Par la suite, il y a trois bulles superposées. Celle du haut se nomme : ARI local. Celle du milieu se nomme : Bureau régional d'AINC et celle du bas se nomme : Bureau du registraire des indiens. Cette bulle contient une note. Celle-ci donne l'explication suivante : Les requérants nés avant le 17 avril 1985 doivent présenter leur demande directement au Bureau du registraire des indiens. À la suite de ces trois bulles, il y a deux bulles l'une à coté de l'autre au même niveau de celle du centre. La première se nomme : Approbation de l'inscription et la seconde se nomme : Inscription dans le SII. Toutes ces bulles sont liées par des flèches. Il y a des flèches entre la bulle à l'extrême gauche qui la lie aux trois bulles superposées. Il y a des flèches pointant vers le bas entre les trois bulles. Par la suite, il y a une flèche partant des trois bulles et pointant vers la bulle se nommant Approbation de l'inscription et finalement une flèche pointant vers la dernière bulle à l'extrême droite.
Le deuxième modèle se nomme : Demande d'inscription d'un événement de la vie. Ce modèle est composé de six bulles. La bulle à l'extrême gauche se nomme : Demande et documentation à l'appui. Par la suite, il y a trois bulles superposées. Celle du haut se nomme : ARI local. Celle du centre se nomme Bureau régional d'AINC et celle du bas se nomme : Bureau du registraire des indiens. À la suite des trois bulles, il y a trois bulles l'une à coté de l'autre au même niveau de celle du centre. La première se nomme : Approbation de l'inscription et la dernière se nomme : Inscription dans le SII. Il y a des flèches pointant vers la droite qui lie la bulle à l'extrême gauche aux trois bulles superposées. Des flèches pointant vers le bas lient les trois bulles superposées. Il y une flèche partant de la bulle du haut vers la bulle à l'extrême droite. Il y a une flèche liant la bulle du centre et celle du bas à la bulle se nommant : Approbation de l'inscription. Il y a une flèche partant de celle-ci vers la bulle du haut. Finalement, il y a une flèche pointant vers la droite liant les deux dernières bulles.
2.5.2 Appartenance
Les bandes qui ont choisi de laisser le contrôle de leur liste au gouvernement l'ont fait en connaissance de cause, sachant que l'appartenance serait accordée d'office à l'inscription (en vertu de l'article 11 de la Loi sur les Indiens – voir le texte intégral à l'annexe C) [Note 3]. Les bandes qui choisissent d'exercer le contrôle de leur liste de membres et qui l'administrent dorénavant elles-mêmes (en faisant fond sur les règles et les codes établis en vertu de l'article 10 de la Loi – voir l'annexe C) sont tenues de respecter deux conditions : la décision de prendre le contrôle de l'appartenance doit être approuvée par la majorité des électeurs de la bande; les règles en matière d'appartenance ne peuvent pas retirer à un membre les droits à l'appartenance préexistants (Furi et Wherrett, 1996). Hormis ces conditions, les critères et règlements en matière d'appartenance sont laissés à l'entière discrétion des bandes, et peuvent fortement varier par rapport à ceux d'autres bandes ou par rapport au règlement fédéral en matière d'inscription.
2.5.3 Délivrance du certificat de statut d'Indien
Lorsque l'admissibilité d'un requérant à l'inscription est confirmée, il faut qu'un bureau d'AINC ou un ARI local lui délivre un CSI. Pour l'instant, la délivrance du CSI entraîne essentiellement la confirmation de l'inscription d'une personne comme Indien inscrit, ce qui consiste à vérifier les pièces d'identité fournies par la personne, à taper l'information nécessaire sur une carte en blanc et à la laminer.
La sécurité des CSI a sans cesse été un sujet de préoccupation, car ils ont régulièrement été falsifiés ou utilisés frauduleusement. Pour apaiser ces préoccupations, AINC, en partenariat avec les Premières nations du Traité no 7 de l'Alberta, a lancé un projet pilote ayant pour objet d'accroître la sécurité du CSI et du processus de délivrance. Comme la délivrance de la carte exige de l'information actualisée figurant dans le SII, le projet concourrait également aux objectifs plus vastes de modernisation et d'amélioration du SII. Le projet pilote comportait quatre étapes :
le remaniement du SII (terminé en 2003);
la mise en œuvre du SII remanié (terminée en 2004);
l'amélioration des CSI; et
le lancement du certificat sécurisé de statut d'Indien (CSSI) à l'échelon national (AINC –Certificat sécurisé de statut d'Indien [Note 4], 2009).
Les trois premières étapes du projet sont achevées (AINC – Rapport ministériel sur le rendement, 2008). Le processus pour la délivrance du CSSI est en cours d'élaboration. Il convient cependant de noter que le processus relatif au CSSI dépasse la portée de la présente évaluation.
Essentiellement, trois groupes participent à l'administration de l'inscription et aux activités connexes : la Direction générale des affaires individuelles à l'AC d'AINC, principalement le Bureau du registraire des Indiens; la Direction générale des affaires individuelles de chaque bureau régional d'AINC, qui comprend une sous-section chargée de l'administration de l'inscription et de l'appartenance; et les ARI locaux et/ou les administrateurs de la bande. La Figure 3 ci-après montre la structure hiérarchique et décisionnelle nationale et régionale au sein d'AINC, ainsi que les points de décision clés au sein de sa structure, tandis que les rôles et responsabilités individuels sont expliqués de façon plus détaillée plus bas.
Les fonctions de l'AC qui sont liées à l'ARI comprennent le registraire des Indiens, la Sous-section de la surveillance et de la conformité et la Sous-section de l'information.
Évaluation sommative des contributions aux bandes indiennes pour l'administration de l'inscription - Figure 3
Figure 3 - Structure hiérarchique et décisionnelle nationale et régionale à AINC
La figure 3 se nomme : Structure hiérarchique et décisionnelle national et régional à AINC. Elle est composée de deux colonnes de boites contenant de l'information. Ces boites ne sont pas inter-reliées entre eux. Dans la colonne de gauche, le modèle comporte neuf boites. La boite du haut se nomme : Secteur de la résolution et des affaires individuelles. Sous le titre on peut lire la description suivante : Responsable du registraire des indiens, des fonds et successions, de la résolution des questions des pensionnats indiens. La seconde boite se nomme : Direction générale des affaires individuelles. La troisième boite se nomme : Bureau du registraire des indiens. Sous celle-ci, il y a cinq petites boites. De gauche à droite, la première se nomme : Sous-section de la formation. La seconde se nomme : Sous-section des droits. La troisième se nomme : Sous-section des adoptions. La quatrième se nomme : Sous-section des protestations et la dernière se nomme : Sous-section de la surveillance et de la conformité. Sous la seconde boite de cette rangé, il y a une boite qui se nomme : Ajouts et modifications du SII. Entre la première boite et la seconde, à leurs droites, il y a la phrase suivante : Autorisation de paiement de transfert. Sous cette phrase entre la deuxième et troisième boite, il y a la phrase suivante : Décision en matière d'inscription.
Dans la colonne de droite, le modèle comporte 8 boites. Celles-ci ne sont pas inter-reliées. La boite du haut se nomme : Secteur des opérations régionales. Sous le titre on peut lire la description suivante : Prestation des programmes et services nationaux et régionaux (10 régions). La seconde boite se nomme : Directeur général régional. La troisième boite se nomme : Direction générale des affaires individuelles. La quatrième boite dont le contour est en pointillé se nomme : Gestionnaire, Affaires individuelles. Sous celle-ci, il y a trois boites. De gauche à droite, la première se nomme : Terres et ajouts. La seconde se nomme : Environnement et ressources naturelles et la dernière à droite se nomme : Équipe de l'inscription des indiens. Sous cette dernière se trouve une boite qui se nomme : Administrateur du Registre des indiens. Sous cette dernière, il y a la phrase suivante : Ajouts et modifications du SII et soutien à l'administration de l'inscription pour les Premières nations. Entre la deuxième et troisième boite, vers la droite se trouve la phrase suivante : Décision de transférer les responsabilités en matière d'inscription aux Premières nations individuelles.
Le registraire des Indiens est un poste quasi-judiciaire qui relève du directeur général, Direction générale des affaires individuelles d'AINC. Le registraire est chargé de diriger l'inscription des Indiens à l'administration centrale d'AINC et les programmes d'appartenance aux bandes, notamment la planification stratégique; l'élaboration de politiques et la mise en œuvre des programmes d'inscription des Indiens, des listes de bande et d'appartenance. Comme il est chargé de prendre des décisions statutaires, il incombe au registraire de prendre les décisions définitives à l'égard des demandes et des droits d'inscription, en interprétant les dispositions de la Loi sur les Indiens. Les décisions du registraire ne sont pas assujetties à l'approbation du Ministère ou de toute autre autorité gouvernementale et ne peuvent être renversées que par les tribunaux (AINC, 2005).
À l'AC d'AINC, la surveillance et la conformité étaient assurées de 1997 à 2003 par la Sous-section de l'inscription, qui effectuait la surveillance de base. Après la vérification de 2003, le personnel a été affecté à l'élimination de l'arriéré et n'effectuait plus que la surveillance d'urgence (fraude et enquête).
En 2007-2008, trois personnes (un commis et deux agents subalternes) ont été affectées à la Sous-section de la conformité et de la surveillance. Ils ont reçu une formation, et la Sous-section est devenue opérationnelle en 2008-2009. Le premier rapport de vérification a été produit en septembre 2008.
La Sous-section de la surveillance et de la conformité, équipe composée de trois agents à l'AC d'AINC, examine un échantillon des nouvelles inscriptions et des événements de la vie émanant de chaque bureau régional et des ARI de chaque région (c.-à-d. parmi ceux qui ont accès en écriture au SII) et produit des rapports de surveillance annuels fondés sur les données du SII aux fins de gestion du programme.
La Sous-section de l'information produit des extrants fondés sur les données du SII à l'appui de la prise de décision. Elle répond également à des demandes de vérification, de corrections du SII, d'accès au SII, ainsi que pour des extrants statistiques, émanant principalement des bureaux régionaux d'AINC, des ARI locaux, d'autres administrateurs des PN, de représentants élus ou de membres, de requérantsou de requérants éventuels.
La Direction générale des affaires individuelles de chaque bureau régional comprend une sous-section chargée de l'administration de l'inscription et de l'appartenance qui :
examine toutes les demandes d'inscription et les nouveaux événements de la vie afin d'en établir l'intégrité et de les approuver;
saisit les dossiers dans le SII ou vérifie l'information saisie par les ARI qui ont accès en écriture;
avise les personnes nouvellement inscrites et leur bande aux fins d'appartenance;
fournit de l'information et un soutien permanent aux ARI;
délivre les CSI aux personnes qui en demandent un au bureau régional; et
surveille la délivrance des CSI par les ARI locaux.
Chaque sous-section comprend un gestionnaire qui supervise un ou plusieurs agents du programme d'inscription et/ou des commis. Chaque agent de programme est chargé d'une certaine région géographique et d'un groupe de bandes, et il est le principal point de contact pour l'ARI local de chacune de ces bandes. L'agent de programme examine toute la documentation, la saisie des données et les journaux présentés par les ARI aux fins de contrôle de la qualité. Bien que cette pratique soit différente d'une région à l'autre, selon que c'est nécessaire et/ou que les budgets le permettent, les agents de programme effectuent également des examens de la surveillance et de la conformité sur place. Ils traitent également un certain nombre de demandes de renseignements téléphoniques au sujet de l'admissibilité au statut; du processus de demande et d'inscription; du processus pour obtenir un CSI, pour avoir accès à l'information sur l'ascendance, etc., émanant principalement de membres des PN. Sur demande, les agents de programme peuvent également produire des rapports statistiques à partir du SII.
ARI locaux
Les ARI sont des employés de l'administration de leur bande ou de leur conseil tribal. Cependant, ils sont formés et supervisés par les bureaux régionaux d'AINC pour ce qui est des fonctions d'administration de l'inscription et de la délivrance des CSI (voir la section 4.2.3).
Dans les « bandes visées par l'article 10 » (c. à d. les bandes qui exercent le contrôle sur leur effectif), les ARI administrent également la liste de membres de leur bande, bien que dans certains cas, il y ait un commis à l'effectif distinct. Les ARI aident les membres de la bande et parfois les non-membres à remplir le formulaire de demande. Certains fournissent également de l'aide pour obtenir la documentation et l'appui requis, notamment un certificat de naissance de l'instance provinciale ou territoriale. Les ARI répondent également à des demandes de renseignements au sujet de l'admissibilité au statut, du processus de demande et d'inscription, du processus pour obtenir un CSI, de la façon d'avoir accès à l'information sur l'ascendance, etc. émanant de membres et de non-membres et, le cas échéant, les renvoient au Ministère.
Les ARI qui ont au moins accès en lecture au SII peuvent vérifier l'information ayant trait aux membres de leur bande (mais ne peuvent donner de l'information individuelle). Ceux qui ont accès en écriture au SII peuvent également produire des rapports statistiques pour les administrateurs de la bande. Tous les ARI peuvent également délivrer des CSI.
Les ARI interagissent avec les agents de programme du bureau régional d'AINC et, dans certains cas, directement avec la Sous-section de l'information, la Sous-section des droits ou la Sous-section des adoptions à l'administration centrale. Dans la plupart des cas, lorsqu'un ARI n'a pas une charge de travail à plein temps, il est également chargé d'une variété d'autres tâches par l'administration de sa bande ou de son conseil tribal.
2.7 Ressources financières
À l'heure actuelle, on a recours au financement par contribution du Programme pour aider les ARI à consigner les événements de la vie, notamment les naissances, les décès, les mariages, les divorces, les adoptions et les transferts d'une bande à une autre. Les données indiquent que les contributions fournies aux 490 bandes ou conseils tribaux ont totalisé 5 553 672 $ en 2008-2009, soit une hausse par rapport à celles versées à 486 bandes et conseils tribaux pour un total de 5 252 490 $ en 2005-2006 (soit six pour cent). Ceci rend compte d'une augmentation proportionnelle de la population d'Indiens inscrits de 695 628 à 738 355 au cours de la même période (AINC – Résumé des événements indemnisés et du financement, 2009).
On peut utiliser le financement par contribution pour les dépenses admissibles qui comprennent, entre autres, ce qui suit : les salaires et traitements, les déplacements, le transport, la location de bureaux et les frais généraux, la formation, les services professionnels et l'évaluation et la vérification (autorisation de contribution du Programme, CT, 2005).
Dans le tableau ci-après (tableau 2), nous présentons les dépenses annuelles afférentes aux événements indemnisés (montants versés aux bandes et aux conseils tribaux) pendant les quatre années (2005-2006 à 2008-2009). La proportion du budget du programme affectée aux bandes et conseils tribaux dans chaque région est demeurée stable depuis 2005. Cependant, il n'a pas été possible d'obtenir les chiffres des dépenses totales du Programme pour l'évaluation.
Tableau 2 : Budget et dépenses du programme, 2005-2006 à 2008-2009
Dépenses afférentes aux événements indemnisés
2005-2006 565 269 $ 232 483 $ 897 510 $ 915 316 $ 1 175 566 $ 508 669 $ 897 060 $ 40 617 $ 5 232 490 $
2006-2007 577 424 $ 236 693 $ 896 530 $ 934 410 $ 1 204 975 $ 515 585 $ 922 613 $ 40 754 $ 5 328 985 $
2007-2008 587 769 $ 241 925 $ 911 102 $ 952 920 $ 1 222 403 $ 524 880 $ 937 089 $ 41 000 $ 5 419 087 $
2008-2009 600 462 $ 246 993 $ 929 091 $ 988 693 $ 1 246 381 $ 533 082 $ 967 640 $ 41 331 $ 5 553 672 $
Total 2 330 924 $ 958 094 $ 3 634 233 $ 3 791 339 $ 4 849 325 $ 2 082 216 $ 3 724 402 $ 163 702 $ 21 534 234 $
Pourcentage du budget total 11.48% 3.85% 11.27% 17.42% 27.19% 9.70% 15.92% 3.17% 100%
Sources : AINC, totalisation adaptée en date de juillet 2009;
Dans la présente section, nous présentons une description détaillée des méthodes de collecte de données et des techniques d'analyse utilisées pour cette évaluation. Les sources de données comprennent les consultations préliminaires, une étude des documents et un examen des données, des entrevues auprès de personnes-ressources clés et des études de cas. Dans le présent rapport, nous présentons des constatations qui sont fondées sur la validation de toutes ces sources de données. Les problèmes d'évaluation sont présentés dans la matrice d'évaluation à l'annexe A.
3.1 Consultations préliminaires
PRA Inc. a consulté les gestionnaires et les cadres supérieurs du Programme afin de mieux comprendre l'objet, la structure et les exigences en matière de production de rapports concernant le Programme. L'objectif de cette consultation préliminaire consistait plus particulièrement en ce qui suit :
recueillir de l'information pertinente sur le Programme et son administration;
déterminer d'éventuels problèmes ou défis qu'il faut aborder;
déterminer la documentation clé du programme et les sources de données devant être examinées;
déterminer les personnes-ressources clés devant être interviewées; et
examiner les endroits pour les études de cas (visite sur les lieux).
Un ensemble préliminaire de problèmes d'évaluation a déjà été présenté dans l'énoncé de travail (ET) fondé sur le mandat approuvé par le CEMRE le 26 février 2009 pour cette évaluation. Les consultations préliminaires ont permis à PRA Inc. de réaliser les objectifs énoncés ci-dessus, d'augmenter et de peaufiner l'ensemble de problèmes d'évaluation devant être abordés et de perfectionner la méthodologie présentée dans les sections ci-après. Elles n'ont pas abouti à la détermination d'éventuels défis associés à l'évaluation.
3.2 Étude des documents et examen des données
L'étude des documents et l'examen des données s'inscrivaient à l'appui de la mise en œuvre d'autres sources de données et ont contribué à établir des constatations par rapport à plusieurs problèmes d'évaluation dans le secteur de la pertinence, de la conception et de l'exécution, de la reddition de comptes, du succès et des répercussions. En consultation avec AINC, PRA Inc. a déterminé et examiné un ensemble de documents pertinents. La liste des documents se trouve à l'annexe B.
On a également fourni un ensemble de totalisations émanant du SII proprement dit. Elles comprennent ce qui suit :
les résumés des droits, qui fournissent le nombre de requérants admissibles à l'inscription par année et par région;
les résumés des événements indemnisés et du financement, qui ventilent le nombre d'événements saisis dans le SII directement par les ARI par opposition à ceux saisis par le personnel d'AINC;
les résumés de la charge de travail qui indiquent le nombre de demandes d'inscription à diverses étapes du processus d'administration; et
les rapports de délivrance de CSI qui fournissent des statistiques relatives à la délivrance de CSI.
3.3 Entrevues auprès de personnes-ressources clés
Les entrevues auprès de personnes-ressources clés apportent des constatations liées à chaque problème d'évaluation dans les secteurs de la pertinence, de la conception et de l'exécution, de la reddition de comptes et du succès et des répercussions, tout en concourant à l'évaluation de la rentabilité du Programme.
Dans le cadre de la présente évaluation sommative, nous avons communiqué avec 35 personnes devant être interviewées. En fin de compte, 24 entrevues ont été menées avec les groupes suivants :
trois avec la Direction du programme (AC) et 12 membres du personnel opérationnel régional;
cinq avec le personnel des collectivités des PN qui administre l'inscription et/ou gère le Programme (les ARI et/ou leurs gestionnaires); et
quatre avec les utilisateurs de l'information sur l'inscription, un à AINC, un dans d'autres ministères fédéraux et deux dans les gouvernements provinciaux.
Une liste préliminaire des personnes-ressources clés était incluse dans l'ET. Cette liste a été fournie par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE), peaufinée par PRA Inc. au cours du processus antérieur à la consultation, puis achevée et validée en consultation avec les gestionnaires du Programme (AC et régions) et un Groupe de travail de l'évaluation (composé de directeurs, négociateurs principaux, gestionnaires, analystes de politique et superviseurs à l'AC et dans les bureaux régionaux). PRA Inc. a ensuite choisi des collectivités des PN particulières dans chaque région (à l'exception des trois choisies pour les études de cas, voir la section 3.4), en prenant appui sur les totalisations fournies par l'AC. Ceci avait pour but de garantir la diversité dans la taille de la population, le volume d'événements indemnisés et la proportion d'événements directement saisis dans le SII par les ARI par opposition à ceux saisis par le personnel d'AINC.
Avant que PRA Inc. entre en communication avec elles, toutes les personnes-ressources clés ont reçu une lettre (par courrier ordinaire, courrier électronique ou télécopieur) du gestionnaire principal de l'évaluation d'AINC, décrivant l'objet et la nature de la recherche et les invitant à y participer. Les personnes interviewées ont eu l'occasion de recevoir un guide d'entrevue à l'avance afin d'avoir le temps de préparer des réponses réfléchies. La plupart des entrevues ont été effectuées par téléphone, bien que quelques-unes dans la région de la capitale nationale aient été faites en personne. Des guides d'entrevue distincts ont été élaborés pour chaque catégorie de personnes-ressources clés. Malgré ce processus et le suivi diligent effectué par les évaluateurs, il s'est révélé particulièrement difficile d'obtenir la participation des ARI et d'autres représentants des collectivités des PN qui sont les bénéficiaires du Programme.
Les données recueillies grâce aux entrevues auprès de personnes-ressources clés ont été analysées au moyen de l'analyse qualitative/interprétative du contenu. Les résumés de l'information descriptive qui a été recueillie ont été analysés manuellement et interprétés pour en dégager des thèmes communs et des observations aberrantes.
L'objet des études de cas consistait à jeter un regard approfondi sur le processus d'inscription et les autres processus afférents à l'administration du Programme. Les études de cas ont apporté des constatations relatives à certains problèmes d'évaluation dans les secteurs de la pertinence, de la conception et de l'exécution, de la reddition de comptes, du succès et des répercussions ainsi que de la rentabilité.
En prenant appui sur l'information obtenue pendant les consultations préliminaires, l'étude des documents et l'examen des données et en consultation avec AINC, PRA Inc. a sélectionné trois régions : la Colombie-Britannique, l'Ontario et le Québec. Elles ont été choisies en raison de différences de taille et de répartition des bandes, du niveau élevé de transfert des responsabilités pour l'administration de l'inscription et de l'expérience des ARI locaux dans les bandes particulières de ces régions.
La méthodologie d'étude de cas comprenait 18 entrevues en personne (cinq en Colombie-Britannique, huit au Québec et cinq en Ontario) avec le gestionnaire régional chargé du Programme, et un ou plusieurs agents du programme d'inscription dans chaque bureau régional, ainsi qu'avec l'ARI et d'autres représentants dans chacune des trois collectivités des PN sélectionnées. Deux entrevues par téléphone ont également été effectuées avec le directeur/les superviseurs régionaux en Ontario, pour un total de 20 entrevues, en plus de l'observation des activités connexes à l'inscription sur place. Les études de cas comprenaient également une étude des documents.
Les circonstances et les processus d'administration de l'inscription peuvent varier légèrement dans d'autres régions. Comme il n'a pas été possible d'entreprendre une étude de cas dans toutes les régions, les données probantes des études de cas ont été complétées par celles émanant des entrevues téléphoniques avec les gestionnaires régionaux, les agents du programme d'inscription et les ARI dans d'autres parties du pays.
Les données recueillies grâce aux études de cas ont également été analysées au moyen de l'analyse qualitative/interprétative du contenu. Les données des études de cas ont été analysées indépendamment, ainsi que combinées avec des données des entrevues auprès de personnes-ressources clés, afin de valider les thèmes qui s'en dégageaient pour les appliquer à des problèmes d'évaluation particuliers.
3.5 Limitations et éléments à prendre en considération
Ce qui suit est un résumé des divers éléments limitatifs et à prendre en considération propres à la méthodologie qui a été utilisée pour cette évaluation :
On dispose d'information limitée sur le nombre de dossiers ou de dossiers mis à jour dans le SII au sujet de la vérification de la conformité et de l'intégralité par la Sous-section de la surveillance et de la conformité (AC), ainsi que sur ceux qui exigent un suivi/des mesures. Bien que les agents régionaux vérifient toutes les inscriptions et événements de la vie, les ressources de la Sous-section de la surveillance et de la conformité ont fluctué depuis 1997. Les activités de surveillance n'ont pas été opérationnelles avant 2008-2009.
Les données portant sur le nombre d'événements ou les mises à jour des dossiers qui sont échantillonnés aux fins d'une vérification supplémentaire et qui exigent qu'on s'en occupe ou qu'on y apporte des corrections n'ont été réunies que récemment de façon systématique et ne seront disponibles que pour les deux derniers trimestres de 2009 (voir la section 2.6). L'évaluation n'a pas porté sur la qualité du processus de surveillance et de vérification.
Malgré le processus décrit à la section 2.3 pour effectuer des entrevues auprès de personnes-ressources clés et le suivi diligent par les évaluateurs, il s'est révélé particulièrement difficile d'obtenir la participation des ARI et d'autres représentants des collectivités des PN qui sont les bénéficiaires du Programme (24 entrevues réalisées sur 35 personnes jointes). Par conséquent, les points de vue exprimés ne représentent pas une proportion significative des personnes prenant part à l'exécution du Programme.
Les circonstances et les processus d'administration de l'inscription varient d'une région à l'autre. Cependant, il n'a pas été possible d'entreprendre une étude de cas dans chaque région. L'information régionale a été obtenue au moyen d'entrevues téléphoniques dans les régions dans lesquelles il n'y avait pas d'étude de cas.
Enfin, bien que le modèle logique du CGRR comporte de l'information pertinente, le Programme n'avait pas mis en place une stratégie de mesure du rendement, comme il est signalé dans les constatations (voir la section 4.3).
Dans cette section, nous présentons les constatations organisées selon le problème d'évaluation et une synthèse de toutes les données recueillies.
Dans cette section, nous présentons les constatations à l'égard de l'harmonisation du Programme avec les priorités d'AINC, d'autres ministères et organismes et du gouvernement du Canada dans l'ensemble. Ceci consiste entre autres à déterminer s'il répond aux besoins des PN, ainsi qu'aux besoins des principaux utilisateurs de l'information sur les Indiens inscrits, et l'effet qu'exercent les modifications de la Loi sur les Indiens sur les processus d'inscription et de tenue des listes de membres. Les constatations sont fondées sur des documents probants émanant des documents clés, d'entrevues auprès de personnes-ressources clés et d'études de cas.
La relevance du Programme est fondamentalement liée à quelques obligations clés préexistantes :
Les Indiens inscrits ont droit à un certain nombre d'avantages qui ne sont pas offerts à ceux qui n'ont pas le statut.
Les personnes admissibles doivent présenter une demande au registraire des Indiens pour être inscrites comme Indien inscrit.
AINC est chargé de tenir le registre central des personnes auxquelles on a accordé le statut.
Le SII est le seul dossier centralisé de tous les Indiens inscrits et, par conséquent, le seul moyen dont nous disposons pour déterminer qui est admissible aux programmes et services qui leur sont réservés.
En outre, les articles 5 et 9 de la Loi sur les Indiens établissent la tenue d'un registre des Indiens à AINC, mais également la tenue de listes de bande jusqu'au moment où une bande assume le contrôle de sa propre liste. Bien que le Ministère ne gère pas l'appartenance et que le Programme ne finance que des activités afférentes à l'inscription, il contribue indirectement à la tenue des listes de bande, puisque :
les bandes qui ont choisi de laisser le contrôle de leurs listes au gouvernement l'ont fait en connaissance de cause, sachant que l'appartenance serait accordée d'office à l'inscription (article 11 de la Loi); et
le Ministère avise les personnes lorsque les bandes ont choisi de prendre leurs propres décisions en matière d'appartenance (« bandes visées par l'article 10 »).
4.1.1 Harmonisation du programme
Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, conformément à la Loi sur les Indiens, exerce les responsabilités à l'égard de la tenue du Registre des Indiens, de l'inscription des Indiens et de la délivrance des CSI, et de l'appartenance (RPP d'AINC de 2006-2007).
Le Programme est harmonisé avec les priorités d'AINC pour ce qui est d'améliorer l'accès des PN aux avantages et aux services auxquels elles ont droit, d'accroître les transferts de responsabilité et de contrôle aux PN et d'améliorer leur capacité à administrer elles-mêmes les services.
Selon les entrevues auprès de personnes-ressources clés, le Programme répond à leurs besoins, car il fournit un processus d'inscription accessible localement et un registre plus à jour. Il permet également à d'autres ministères et organismes fédéraux d'avoir accès à de l'information plus exacte au sujet de leurs clients, en temps plus opportun, et par conséquence d'exécuter leurs programmes de façon plus efficace. L'exemple le plus marquant de ceci est la prestation ou le financement de services de santé non assurés par Santé Canada pour les Indiens inscrits.
4.1.2 Besoins des Premières nations
Les objectifs du Programme s'inscrivent également à l'appui des besoins des collectivités des PN, pour ce qui est de l'inscription. Plus particulièrement, il permet la prestation de services d'inscription localement, par le biais des ARI qui sont des membres de la collectivité.
Certaines personnes-ressources interviewées considéraient également que le Programme concourt à la transition vers l'autonomie gouvernementale des PN, car il accroît le sentiment de propriété et de responsabilité qu'elles nourrissent à l'égard du processus d'inscription clé pour l'obtention du statut et de la question connexe du CSI.
4.1.3 Effet des modifications de la Loi sur les Indiens et de la récente décision McIvor
La modification apportée en 1985 à la Loi sur les Indiens (projet de loi C-31) et la récente décision McIvor sont deux événements qui ont des conséquences considérables pour l'administration de l'inscription, puisqu'ils touchent les critères d'admissibilité au statut d'Indien. La population indienne s'est fortement accrue à la suite de la modification de 1985 (Furi et Wherrett, 1996). Cette croissance a été en grande partie attribuable à la réintégration des femmes et des enfants qui avaient perdu précédemment leur statut. Le projet de loi C-31 a entraîné une croissance importante et soutenue du volume de demandes de renseignements et de demandes de réintégration ou de nouvelles inscriptions, ainsi que du nombre d'appels. Ceci a débouché sur un important arriéré de demandes non traitées, comme l'a indiqué la vérification du Programme en 2003. Les demandes non traitées ont de vastes conséquences pour l'administration d'un ensemble de services destinés aux PN.
Le personnel d'AINC (AC) traite toujours des cas afférents au projet de loi C-31 qui n'ont pas encore été réglés pour diverses raisons, notamment le manque de réponse ou de communication des requérants. Selon les personnes-ressources clés, la frustration règne chez les membres des PN dont les cas n'ont pas encore été entièrement traités ou réglés.
Le projet de loi C-31 a également introduit le choix pour les bandes de prendre le contrôle de leur liste de membres pour la première fois et de formuler leurs propres critères d'appartenance ou de laisser le contrôle de ces fonctions à AINC, après quoi l'appartenance à la bande est accordée automatiquement à l'inscription. Au moment où cette évaluation a été effectuée, il y avait 615 bandes au Canada et parmi celles-ci, 231 (38 %) avaient pris le contrôle de leur effectif, tandis qu'il y en avait 359 (58 %) dont l'effectif était contrôlé par le Ministère. Les 25 bandes restantes avaient conclu des accords sur l'autonomie gouvernementale avec le Canada et, de ce fait, la Loi sur les Indiens n'était plus un facteur déterminant de l'appartenance (AINC – totalisation adaptée en 2009). Quelques-unes des personnes interviewées ont indiqué que dans certains cas, des bandes avaient pris le contrôle de leur effectif seulement pour retourner le contrôle à AINC plus tard.
La récente décision McIvor devrait avoir un effet semblable sur l'administration de l'inscription que le projet de loi C-31. Le nombre de demandes de renseignements des membres des PN a déjà augmenté depuis la décision; cependant, aucune évaluation d'impact de la décision n'a été effectuée à ce jour.
4.1.4 Utilisateurs des données du Registre
Le nombre et la diversité d'utilisateurs et d'utilisations des données du SII augmentent. À AINC, diverses directions générales ont accès à l'information du Registre afin de planifier des programmes et services ou pour effectuer des vérifications (p. ex. registraire des terres). Le Ministère fournit également des rapports statistiques fondés sur le Registre aux PN, principalement des données démographiques par groupe d'âge, afin de les aider à planifier n'importe quoi, depuis l'infrastructure aux programmes sociaux et aux services de santé.
Dans certaines circonstances AINC fournit également une liste des personnes inscrites aux fins d'élection de la bande, aux bandes qui ont choisi de laisser AINC administrer leur effectif en vertu de l'article 11 de la Loi sur les Indiens et à d'autres au cas par cas. Alors que les administrateurs de la bande ont accès aux rapports statistiques ordinaires et ponctuels d'AINC ou de leur propre ARI se rapportant à la population inscrite, personne d'autre que l'ARI ne peut avoir accès à l'information figurant dans les dossiers des particuliers. AINC a conclu avec chaque ARI un accord de confidentialité qui stipule dans quelle circonstance de l'information sur les particuliers peut être mise en commun; par exemple, avec les parents adoptifs d'un enfant inscrit ou admissible.
On considère que Santé Canada est de loin l'utilisateur le plus important d'information émanant du SII après AINC lui-même. La Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits a un accès direct au SII par le biais d'extraits mensuels, afin de comparer les dossiers des deux ministères et de vérifier l'admissibilité à des services de santé non assurés et de calculer les versements devant être effectués aux ministères de la santé provinciaux et territoriaux et aux professionnels de soins de santé. Un accord rigoureux est en place pour appliquer la protection des renseignements personnels et limiter l'utilisation des données.
Divers ministères de la santé et des finances des provinces ont accès aux rapports statistiques émanant du Registre aux fins de planification, tandis que certains ont conclu des accords pour obtenir des extraits de données détaillées ou avoir un accès direct au SII aux fins de la vérification de l'admissibilité aux programmes et services ou aux exemptions fiscales (p. ex. pour les achats de pétrole et de gaz). Dans certains cas, ceci comprend un rapprochement direct (ou rapprochement probabilistique) des dossiers administratifs du SII et provinciaux). Pour certains encore, un accord rigoureux appliquant les exigences en matière de protection des renseignements personnels est en place. Un nombre croissant d'instances provinciales est intéressé à conclure des ententes avec AINC afin d'avoir un accès direct au SII et des négociations sont en cours avec le Bureau du registraire.
AINC a également accordé à des universitaires et à d'autres chercheurs l'accès à des extraits de données anonymes pour diverses études des populations autochtones. Dans quelques cas, on leur a donné accès à de l'information détaillée sur un sous-ensemble de particuliers à des fins de recherche généalogique au nom d'une bande ou d'une famille.
Dans cette section, nous présentons les constatations afférentes à la conception et à l'exécution du Programme et nous nous concentrons sur le fait de savoir si le Programme a été mis en œuvre de la façon prévue, si le SII est convivial, si la formation fournie aux ARI est suffisante et si le processus de transfert est approprié et efficace. Les constatations sont fondées sur la combinaison d'éléments probants émanant de documents clés, des données administratives, des entrevues auprès de personnes-ressources clés et des études de cas.
Les personnes-ressources clés interviewées dans le cadre de cette évaluation n'ont pas été en mesure d'indiquer si le Programme a été mis en œuvre de la façon prévue. Il s'agit entre autres de personnel de l'AC et des régions d'AINC qui a indiqué qu'il n'était pas au courant du plan de départ du Programme lorsqu'il a démarré en 1983.
Au cours des quelques dernières années, à l'exception du réalignement du SII en 2003 et de modestes changements apportés aux lignes directrices, il n'y a pas eu de grand changement, et ce, jusqu'à tout récemment lorsque des modifications relatives au CSSI ont été introduites – p. ex. présentation de l'original du certificat de naissance et d'autres documents à l'appui aux fins de l'inscription (août 2009). Cette exigence relativement nouvelle de fournir trois pièces d'identité, qui doivent dorénavant comprendre l'original d'un certificat de naissance et une pièce d'identité portant une photo, aux fins de la délivrance du CSI accroît l'exactitude et la sécurité, mais provoque des difficultés et des retards pour certains membres des PN. Le Programme continue à faire face à quelques défis importants qui ont des effets sur la façon dont il est mis en œuvre :
Un grand nombre de bandes ayant une population de petite taille qui sont éparpillées dans tout le pays ne veulent pas d'un ARI attitré.
Certaines bandes ont une capacité ou une volonté limitée d'administrer l'inscription localement, d'avoir accès au SII et/ou de tenir leur propre liste de membres. Le nombre fluctue par suite du roulement des ARI et d'autres facteurs, mais 80 comptes d'ARI sur 152 ont un accès intégral (en écriture) au SII.
On constate un fort roulement des ARI dans bon nombre des bandes qui administrent l'inscription.
Il y a un nombre relativement élevé d'inscriptions non traitées.
Les trois premiers défis seront abordés tout au long de l'analyse de l'exécution du Programme aux sections suivantes.
Quant aux inscriptions non traitées, des retards peuvent se produire à plusieurs points pendant le processus d'inscription. Cependant, c'est principalement dans des cas plus complexes, notamment ceux antérieurs à avril 1985 ou dans lesquels les requérants ne répondent pas, que des retards se produisent. Le gros des cas complexes/des arriérés est traité avec l'AC. Certaines personnes interviewées d'AINC et des PN ont déclaré qu'il peut prendre de quatre à dix ans pour terminer l'inscription de ces cas.
Un résumé de la charge de travail de décembre 2009, par exemple, montre que sur 47 718 demandes ou mises à jour qui ont été ciblées pour un examen à ce jour, 27 843 n'ont pas encore été traitées en raison d'un manque de réponse ou de communication des requérants à la fin de 2009, 7 721 demeurent inactives par suite d'information ou de documents à l'appui manquants et 1 754 ont été retournées, car l'adresse du requérant est inexacte. Le reste est dû à de l'information secondaire qui a été demandée ou à des dossiers qui ont été égarés.
Il peut également se produire des retards supplémentaires à des étapes postérieures du processus de demande ou de mise à jour. Par exemple, les données indiquent que 5 718 dossiers supplémentaires attendent d'être examinés par les pairs ou par le registraire. Il importe de noter que, à tout moment, le statut de n'importe quel dossier peut changer d'actif à inactif (ou l'inverse) et entre des douzaines de sous-statuts dans ces catégories (ouvert, recherche supplémentaire nécessaire, affaire judiciaire, etc.). Parmi les exemples, citons : l'administration centrale attend de la documentation supplémentaire du requérant (inactif), ou un agent doit travailler au dossier de cette personne (actif) même s'il peut avoir été « clos » (aucune autre recommandation ou décision en attente). En outre, 435 droits contestés n'ont pas encore été traités à la fin de 2009 (totalisation adaptée d'AINC, sommaire de la charge de travail des droits, 2009).
Le tableau 3 montre que les demandes d'août 2007 à décembre 2009 semblent avoir avancé plus rapidement dans le processus à mesure que les années moyennes dans le système diminuaient de 4,11 à 2,49 ans. Cependant, à mesure que l'arriéré est traité, le nombre d'années de traitement moyen ne s'est pas amélioré. Le tableau montre également qu'il y a un nombre important de demandes qui sont âgées de plus de 10 ans, et celles-ci méritent qu'on s'en occupe immédiatement.
Tableau 3 : Statistiques sommaires sur les demandes
Nombre moyen de jours dans le système
Nombre moyen d'années dans le système
En attente de recherche 2 614 9 421 28% 35% 1 961,73 628,93 5,37 1,72
En cours de recherche 6 629 17 387 72% 65% 1 316,65 1 057,85 3,61 2,90
Total 9 243 26 808 100% 100% 1 499,09 907,12 4,11 2,49
Total 31 643 29 633 4 554,57 5 394,19 12,48 14,78
Clos 49 421 51 471 21% 21% 4 167,44 4 412,03 11,42 12,09
Refusé 48 012 50 637 21% 21% 3 532,33 3 778,79 9,68 10,35
Inscrit 135 149 137 905 58% 57% 4 230,85 4 455,09 11,59 12,21
Total 232 582 240 013 100% 100% 4 073,18 4 303,18 11,16 11,79
Source : Statistiques sommaires sur les demandes datées d'août 2007 et décembre 2009
4.2.2 Le Système d'inscription des Indiens
Depuis qu'il a été remanié en 2003 afin d'améliorer l'accès pour les ARI, les agents chargés de l'inscription et le personnel de l'AC d'AINC (de même que les ARI) considèrent que le SII est convivial. On considère que le système se passe d'explications, car il comporte des invitations et des fenêtres contextuelles, et son interface sur le Web est facile à utiliser pour la saisie ou l'extraction de données pour des personnes qui sont déjà à l'aise avec les ordinateurs. Ce n'est pas le cas pour certains ARI plus âgés et plus expérimentés qui connaissent peu l'informatique.
Le soutien technique pour les ARI, tant pour la connexion au SII qu'au réseau privé virtuel (RPV), est jugé insuffisant par certaines personnes qui ont été interrogées dans le cadre de cette évaluation. Dans certaines régions, les demandes de débloquer, réinitialiser ou réactiver les comptes en raison du manque de familiarité ou de l'inactivité prolongée sont fréquentes et exigent le soutien de technologie de l'information (TI), qui est retreint.
Le taux de roulement relativement élevé des ARI fait également croître la demande pour les ressources de TI pour l'installation du SII, la création de comptes d'utilisateur et la prestation de soutien technique, ainsi que le temps consacré par les agents de l'inscription régionaux à la formation et au suivi de la bonne utilisation du SII.
Divers modèles de service existent également d'une région à l'autre. Il semble que des personnes puissent appeler l'AC ou un bureau régional pour obtenir de l'aide, et que certains agents de l'inscription régionaux essaient d'aider les ARI avant de les orienter vers les services de TI pour qu'ils obtiennent un soutien.
Selon les personnes-ressources clés et les documents examinés dans le cadre de cette évaluation, plusieurs autres questions sont indirectement liées au système :
Des problèmes de connectivité pour les bandes les plus éloignées qui comptent sur l'accès par ligne commutée ou par satellite.
La bande passante limitée qui est disponible entre certains bureaux régionaux et l'AC.
Compte tenu du taux de roulement élevé des ARI, il y a peu d'utilisateurs expérimentés, ce qui a des incidences sur la qualité des données et la demande pour la formation et le soutien.
Les documents qui datent d'avant le remaniement n'ont pas été numérisés et joints aux dossiers du SII. Il s'ensuit qu'il faut consulter des dossiers papier dans de nombreux cas, ce qui empêche de réaliser entièrement les gains d'efficacité associés au système.
4.2.3 Formation, perfectionnement professionnel et réseautage
Les activités de formation et de perfectionnement professionnel sont assurées par les bureaux régionaux. Les personnes interviewées des bureaux régionaux d'AINC et des PN considèrent que la formation est appropriée, mais que les services sont :
limités par la situation financière et en matière de ressources humaines de chaque bureau régional;
touchés par le taux de roulement des ARI; et
touchés par le rythme du transfert de l'administration de l'inscription dans une région donnée.
Il n'y a pas de formation nationale. La formation varie dans chaque région ou d'une région à l'autre. Les bureaux régionaux sont chargés de fournir la formation de départ aux nouveaux ARI, et une formation supplémentaire aux ARI en poste, lorsque leurs responsabilités évoluent ou que des problèmes se présentent.
La formation de départ consiste en cinq jours au bureau régional. Le manuel des ARI est le fondement de la formation de départ et par la suite le manuel de référence pour les ARI.
On a élaboré différentes approches de la formation des ARI (inscription et délivrance de CSI) dans les divers bureaux régionaux. D'aucuns ont élaboré un manuel de formation des formateurs, afin que chaque agent régional puisse donner de la formation, d'autres ont un agent régional responsable de toute la formation et d'autres encore ont adapté le manuel des ARI et créé leur propre version régionale.
Les activités de perfectionnement professionnel peuvent également être organisées par le bureau régional. Certains tiennent des ateliers annuels pour tous les ARI, tandis que d'autres réunissent un sous-ensemble d'ARI selon un roulement de deux à trois ans, selon que les ressources le permettent, ou lorsque des changements importants sont apportés aux politiques ou procédures.
En raison du grand nombre de bandes et du niveau élevé de roulement des ARI dans certaines bandes, dans certaines parties du pays, la formation de départ est soit :
proposée fréquemment et absorbe une forte proportion des ressources d'un bureau régional; ou
proposée seulement lorsqu'il y a un petit groupe d'ARI qui peut être formé en même temps, ce qui retarde le démarrage du traitement des inscriptions.
Les coûts afférents à la formation supplémentaire ou au perfectionnement professionnel absorbent également une proportion relativement élevée des ressources d'un bureau régional. Cependant, ces types d'activités sont conçus pour garantir l'intégrité du Registre. En fait, certaines bandes ont demandé une formation supplémentaire particulière, mais ne l'ont pas nécessairement reçue. Par exemple, un ARI peut demander davantage de formation afin d'appréhender entièrement les processus d'administration de l'inscription s'il ne possède pas de compétences administratives ou informatiques avant d'accepter le poste. Il peut être nécessaire d'envoyer un agent de l'inscription dans les bandes afin qu'il forme les ARI sur le SII. Certains ARI ont besoin de séances de rappel au fil des ans, car les procédures évoluent et changent.
Pour ce qui est des communications, il y a une abondance d'éléments probants indiquant que la communication se déroule en permanence entre les agents régionaux et les ARI, tandis que la communication entre bureaux régionaux et avec le Bureau du registraire à l'AC est sporadique. Qui plus est, l'information, les lignes directrices, la documentation écrite et la formation sont disponibles en français quelques mois après l'anglais.
Les bureaux régionaux et les ARI interviewés dans le cadre de cette évaluation soulignent la bonne relation de travail qu'ils entretiennent entre eux. Une partie de la communication permanente est lancée par les ARI lorsqu'ils ont des questions ou des préoccupations. Les agents régionaux communiquent également avec les ARI lorsque des problèmes surgissent au cours de la vérification des demandes et de la surveillance de la saisie des données. Les gestionnaires régionaux de l'inscription communiquent également avec les ARI par écrit (lettre et/ou courriel ou télécopieur) lorsque de nouvelles lignes directrices pour l'inscription sont produites par l'AC, ou lorsque des modifications sont apportées au SII ou au processus de délivrance de CSI. Dans certaines régions, les agents régionaux font des visites de vérification annuelles à chaque ARI qu'ils supervisent, tandis que d'autres organisent des visites selon les besoins, p. ex. pour donner de la formation.
Plusieurs téléconférences se déroulent également chaque année entre le registraire et les gestionnaires régionaux de l'inscription et des listes de bande. Le registraire peut également fournir de l'information au sujet de faits nouveaux récents ou prochains à l'égard de l'inscription (p. ex. nouvelles lignes directrices), alors que les gestionnaires régionaux peuvent mettre en commun les questions soulevées sur la « première ligne » par les agents de l'inscription régionaux ou les ARI, le cas échéant.
Bien qu'ils ne soient pas périodiques, des ateliers nationaux et régionaux sont également utilisés à des fins d'information et de réseautage. Sous réserve des ressources financières pour l'année, le Bureau du registraire tient un atelier annuel à Ottawa avec un échantillon représentatif d'environ 200 agents de l'inscription régionaux et ARI; par exemple, deux ateliers se sont déroulés (l'un en 2006 et l'autre en 2007). Le personnel de l'AC et/ou d'autres organismes fournissent de l'information lors des ateliers sur des faits nouveaux récents ou prochains ayant trait à l'inscription, la formation ainsi que les séances de discussion.
Les agents régionaux et les ARI sont invités à faire état, de façon officieuse, des problèmes auxquels ils ont fait face au cours de l'année. Des réseaux régionaux officieux d'ARI ont également vu le jour. Certains bureaux régionaux et l'AC fournissent également des fonds pour des réunions de tels réseaux lorsque les ressources le permettent.
4.2.4 Transfert des responsabilités
Les décisions de transférer l'administration de l'inscription et la délivrance des CSI à une bande, d'accroître le niveau des responsabilités d'un ARI et particulièrement le passage de l'accès en lecture seule à l'accès intégral en écriture au SII sont prises à l'échelon régional, où :
on connaît bien les bandes, les ARI et leur expérience et rendement; et
on peut surveiller le taux de roulement des ARI et gérer le transfert des responsabilités en conséquence.
Lorsqu'un ARI a reçu la formation d'un bureau régional d'AINC, il peut commencer à traiter l'inscription sur papier. La responsabilité pour la délivrance de CSI est jumelée à cette formation de départ. Lorsque l'ARI et la direction de la bande ont signé l'accord de confidentialité nécessaire et qu'il a été établi à la satisfaction du bureau régional que la bande a un réseau informatique adéquat et sécurisé, l'accès en lecture seule au SII peut être accordé. L'ARI obtenir l'accès en écriture s'il a démontré qu'il comprend le processus d'inscription et peut fournir régulièrement de l'information complète, exacte et opportune sur papier, ce qui peut prendre de six mois à plusieurs années, selon la région et l'ARI.
Au moment de l'évaluation, les données d'AINC (AC), en date de décembre 2009, indiquaient que sur environ 150 comptes d'ARI, 80 ont un accès intégral en écriture et 24 autres ont un accès partiel en écriture, ce qui signifie qu'ils peuvent consigner des événements de la vie, mais non ajouter une nouvelle inscription dans le SII, notamment dans le cas d'une naissance. Les ARI ont concouru à la consignation d'environ 24 % des inscriptions, événements de la vie ou mises à jour dans le SII en 2009 (AINC, totalisation adaptée en date de mars 2010). Cependant, ces chiffres fluctuent par suite du roulement des ARI.
Le tableau ci-après présente le nombre d'événements traités (déclarés, mis à jour ou consignés) par AINC (AC), les bureaux de district régionaux et les ARI en 2009. Il indique que les ARI sont responsables du traitement, d'une façon ou d'une autre, de 63 % des événements ou mises à jour.
Tableau 4 : Événements selon le lieu de l'événement, année civile 2009
Endroit de l'événement (où l'information a été traitée ou saisie)
Administration centrale d'AINC 1 101 0 1 099 2 200
Région ou district d'AINC 12 135 2 954 32 322 47 411
ARI 30 847 43 356 10 662 84 865
Total 44 083 46 310 44 083 134 476
Pourcentage 70% 94% 24% 63%
Source : AINC tableau adapté des événements selon le lieu de l'événement en date de mars 2010.
Le tableau 5 ci après présente le nombre total d'événements indemnisés par région au cours des cinq années couvertes par la présente évaluation.
Tableau 5 : Événements indemnisés par région, année civile de 2005 à 2009
2005 2 772 1 071 4 616 5 771 4 706 2 153 4 526 162 25 777
2006 2 775 1 069 4 148 5 832 5 395 2 226 4 751 160 26 356
2007 2 599 1 133 4 260 5 106 5 134 2 180 4 419 148 24 979
2008 2 653 1 158 4 428 5 703 5 280 2 243 5 158 145 26 768
2009 2 769 1 180 4 071 5 429 5 471 1 943 4 980 147 25 990
Source : AINC, tableau adapté des événements indemnisés en date de février 2010.
Les bandes n'ont pas nécessairement un ARI. Comme l'a révélé l'évaluation, les raisons pour lesquelles l'administration de l'inscription n'est pas transférée du bureau régional à une bande varient :
le bureau régional a décidé qu'une bande n'est pas suffisamment développée sur le plan économique ou social ou d'un point de vue organisationnel ou administratif pour pouvoir effectuer efficacement l'administration de l'inscription;
la bande ne souhaite pas assumer cette responsabilité; et/ou
la quantité de travail lié au Registre ne justifie pas le transfert de l'administration de l'inscription.
À chaque étape du transfert du processus d'administration de l'inscription, de la formation est donnée par un agent de l'inscription régional. Pour avoir accès au SII, le service de TI est chargé de l'installation du matériel, des logiciels et du niveau d'accès nécessaire. Chaque bureau régional doit assumer les coûts afférents à l'accroissement du transfert des programmes (c.-à-d. formation et matériel).
Les personnes interviewées dans le cadre de cette évaluation ont indiqué que les fonds régionaux peuvent être un facteur influant sur les décisions en matière de transfert et peuvent ralentir le rythme des transferts. Cependant, certains agents de l'inscription régionaux et des ARI sont de l'avis que cela donne plus de temps et de ressources aux bureaux régionaux pour entreprendre les activités de surveillance et de conformité afin de garantir l'intégrité et l'exactitude de l'information du Registre (voir les notes en fin de texte : Groupe Intersol, 2007).
Les efforts en matière de transfert sont partiellement réduits à néant par le taux de roulement relativement élevé des ARI dans certaines parties du pays, puisque chaque nouvel ARI doit être formé et surveillé au cours de chaque étape.
4.3 Reddition de comptes
Dans cette section, nous présentons les constatations à l'égard du processus de reddition de comptes du Programme. Nous nous efforçons de déterminer si un système de mesure du rendement formel est en place et de quelle façon les gestionnaires de programme mesurent le progrès réalisé vers la réalisation des extrants et des résultats et en font rapport. Les constatations sont fondées sur une combinaison de données probantes émanant de documents clés, de données administratives et des entrevues auprès de personnes-ressources clés.
Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Programme est le CGRR-M général de 2005, qui indique qu'au-delà de l'activité et du volume, les aspects quantitatifs et qualitatifs de l'administration de l'inscription doivent être évalués. Comme le CGRR-M n'a jamais été approuvé, pour effectuer l'évaluation, nous avons utilisé le Rapport ministériel sur le rendement de 2005, qui montre que l'inscription et l'appartenance contribuent au bien-être des personnes et de la famille, qui tombe sous le résultat stratégique « Les gens ». Cependant, les objectifs, les extrants et les résultats se trouvent dans divers documents. Le Programme ne les a pas utilisés, ni regroupés en un seul document, et n'a pas élaboré de stratégie de mesure du rendement. Les gestionnaires de l'AC et du bureau régional indiquent qu'ils ne disposent pas des ressources nécessaires pour élaborer et mettre en œuvre la mesure du rendement.
4.3.1 Surveillance
L'exactitude de l'information figurant dans le SII est considérée comme cruciale à de nombreuses fins, pas seulement pour AINC. Dans le cadre de l'évaluation, on n'a pas porté de jugement sur la qualité de la surveillance et de la vérification.
Pour ce qui est de la surveillance permanente, les agents régionaux surveillent le rendement de leurs ARI pour déterminer si la totalité de l'information qu'ils présentent sur papier est exacte et intégrale. Pour les ARI qui ont accès en lecture et en écriture au SII, les bureaux régionaux surveillent la qualité de toutes les données saisies et vérifient que toute la documentation à l'appui est fournie et a été numérisée. Certaines personnes-ressources clés interviewées dans le cadre de cette évaluation ont indiqué qu'un certain nombre de couches de vérification existent et qu'elles pourraient être simplifiées.
À l'échelon national, la Sous-section de la surveillance et de la conformité à AINC (AC) effectue la surveillance permanente d'une sélection aléatoire de dossiers de chaque région, détermine quel sous-ensemble exige qu'on s'en occupe et communique avec un bureau régional pour proposer une mesure corrective, selon les besoins.
Au cours du dernier trimestre de 2009 (voir le tableau 6), la Sous-section de la surveillance et de la conformité a indiqué qu'il y avait 14 927 événements ou mises à jour des dossiers dans le SII et que sur ceux-ci, environ 1 306 (soit 8,7 %) étaient échantillonnés aux fins de vérification. Après une première évaluation, on a déterminé que sur ceux-ci, environ 310 exigeaient qu'on s'en occupe particulièrement (approximativement 24 %). Le taux par région varie dans une fourchette de 0 % à 61 % pour les dossiers exigeant qu'on s'en occupe particulièrement. La ventilation pour l'ensemble des régions des mises à jour dans le SII et de celles qui ont été échantillonnées aux fins de la vérification est présentée dans le tableau 6 ci-après. Ces événements ou mises à jour ont ensuite été évalués selon les catégories de risque, en l'occurrence faible, moyen ou élevé, et soumis en conséquence pour examen et résolution en temps opportun. Il n'y a pas de définition de ce qui appartient à chaque catégorie, mais un exemple d'un cas à faible risque pourrait être un nom mal orthographié, tandis qu'un cas à risque élevé serait l'apparition de dossiers en double. La ventilation des cas spéciaux par catégorie de risque n'est pas disponible. (Des statistiques semblables à celles du tableau 6 ne sont pas disponibles pour les années antérieures non plus : seulement le troisième et le quatrième trimestre de 2009 sont disponibles.)
Comme on ne dispose pas d'information détaillée au sujet du niveau de risque des anomalies, on ne peut pas déterminer au moyen de l'évaluation s'il y a des secteurs particuliers sur lesquels il faudrait se pencher. Cependant, il semble que le fait que le taux d'anomalies varie considérablement d'une région à l'autre donne à penser qu'une mesure s'impose.
Tableau 6 : Statistiques sur la surveillance et la conformité, par région, 4e trimestre de 2009
Nbre d'événements/ mises à jour dans le SII
Nbre d'événements/mises à jour vérifiés par la Sous-section
Nbre d'événements/ mises à jour exigeant un suivi
Pourcentage d'événements/mises à jour exigeant un suivi
Alberta 1 598 227 97 43
Colombie-Britannique 2 848 99 3 3
Manitoba 3 087 80 49 61
Territoires du Nord-Ouest 306 38 0 0
Ontario 2 058 227 55 24
Québec 1 154 107 25 23
Saskatchewan 1 891 247 61 25
Atlantique 508 123 12 10
Administration centrale 1 401 129 8 6
TOTAL 14 927 1 306 310 24
Source : AINC, Sous-section de la surveillance et de la conformité, rapport adapté, mars 2010.
La Sous-section produit également des rapports de surveillance annuels fondés sur les données du SII aux fins de la gestion du programme, notamment quelques indicateurs particuliers qui ont été désignés au cours des dernières années comme étant particulièrement utiles. Il s'agit notamment de ce qui suit :
le nombre de nouvelles inscriptions et de nouveaux événements de la vie consignés pendant l'année et jusqu'à ce jour, par opposition aux inscriptions qui sont encore en attente;
le nombre d'ARI qui ont accès en lecture seulement par opposition à ceux qui ont accès en écriture au SII; et
la proportion d'événements saisis par les ARI par opposition aux bureaux régionaux.
4.3.2 Présentation de rapports
Sur le plan de la présentation de rapports, plusieurs processus de présentation de rapports transactionnels sont en place entre AINC et les bandes. Les exigences en matière de présentation de rapports ont été simplifiées au cours des quelques dernières années dans le cadre de l'effort global déployé par le Ministère pour réduire le fardeau administratif des PN. Le bureau régional (ou l'AC, si elle a traité le cas) communique les nouvelles inscriptions, les changements du statut d'inscrit et les changements d'appartenance par écrit à la personne et à la bande. Alors que la direction des bandes visée par l'article 10 peut utiliser cette information pour effectuer un suivi avec les nouveaux membres en puissance, les bandes visées par l'article 11 sont tenues d'afficher le nom des nouveaux membres à un endroit bien en vue de la réserve pendant une période de trois ans, conformément à l'article 14 de la Loi sur les Indiens (voir l'annexe D). Les ARI sont tenus de fournir les rapports suivants à leur bureau régional :
Des rapports mensuels sur leurs activités, notamment le nombre d'inscriptions et d'événements de la vie consignés tout au long du mois.
Les journaux du nombre de CSI, afin de comptabiliser toutes les cartes en blanc et de recevoir un nouvel approvisionnement. Il s'agit d'un journal mensuel dans certaines régions. Dans d'autres régions, il est fourni en même temps que la demande d'un nouvel approvisionnement.
Ils doivent également mettre à jour les codes de résidence pour les membres de leur bande annuellement dans la plupart des régions, selon que le temps le permet.
4.4 Succès et répercussions
Dans cette section, nous présentons les constatations relatives au succès et aux répercussions du Programme, tout particulièrement en termes de progrès vers la réalisation des résultats et extrants attendus du Programme, des leçons apprises et des pratiques exemplaires déterminées au cours des cinq dernières années. Les constatations sont fondées sur la combinaison d'éléments probants émanant des documents clés, de données administratives, d'entrevues auprès de personnes-ressourcesclés et d'études de cas.
4.4.1 Résultats et extrants attendus
Extrants attendus (référence : tableau 1, Extrants et résultats)
Le Ministère communique les changements de l'inscription aux bandes et, le cas échéant, les changements de l'effectif. Il communique également les politiques et fournit une orientation aux ARI, bien qu'il faille davantage d'orientation du Bureau du registraire pour la mise en œuvre de certaines lignes directrices, notamment l'exigence la plus récente de présenter l'original d'un certificat de naissance et de la documentation à l'appui.
Les éléments probants découlant de cette évaluation donnent à penser que des systèmes de SII et de délivrance de CSI conviviaux sont en place, et que de nombreuses bandes y ont accès. Selon les personnes-ressources clés qui ont participé à cette évaluation, les progrès se poursuivent dans ce secteur. La formation de départ, le soutien permanent et le perfectionnement professionnel des ARI ont lieu, dans la mesure où les ressources du bureau régional le permettent. Dans la mesure du possible, les ARI produisent les extrants qu'on attend d'eux.
Certaines PN ont une capacité ou une volonté limitée de participer effectivement à l'administration de l'inscription (80 % de 615 PN) et de tenir leur propre liste de membres (38 % des 615 PN). Ceci peut être imputable au fait que le financement est perçu par certains comme étant insuffisant par rapport au travail que comporte l'administration de l'inscription; au fait que dans certains cas, on manque de ressources à l'échelon régional pour fournir le matériel ou la formation nécessaires relativement à l'accès au SII; au fait que le Programme n'indemnise pas les bandes pour la prise de contrôle et la tenue de leur propre liste de membres.
Le taux de roulement relativement élevé des ARI et les difficultés à recruter des ARI qualifiés empêchent, quant à eux, d'accroître le transfert des responsabilités pour l'administration des inscriptions et, dans une certaine mesure, l'accès en temps plus opportun aux services d'inscription. Cette limitation est plus commune chez les bandes ayant une faible population.
Bien que les données disponibles ainsi que les entrevues confirment que des retards se produisent à diverses étapes du processus d'inscription, principalement à AINC (AC), à l'exception de l'inscription tardive des nombreux nouveau-nés, des personnes admissibles sont systématiquement identifiées et inscrites, et elles sont inscrites en temps opportun par les ARI.
Le nombre effectif d'événements indemnisés est demeuré relativement stable au cours des cinq dernières années (voir le tableau 4), et les personnes-ressources clés citent des éléments probants indiquant que les PN ont de plus en plus participé à l'identification et à l'inscription des personnes admissibles et à la délivrance de CSI. Ceci est en grande partie dû à la présence plus marquée et à l'augmentation des responsabilités des ARI locaux qui peuvent, par exemple, effectuer un suivi auprès de nouveaux parents de leur collectivité pour les encourager à inscrire les nouveau-nés (p. ex. en créant et en distribuant des dépliants et des affiches), et avoir accès directement au SII afin d'inscrire promptement les personnes ou vérifier l'information avant de délivrer un CSI sur place (c.-à-d. lorsque la responsabilité pour la saisie des données a été transférée du bureau régional à la bande).
Le remaniement du SII a produit un système qui est perçu comme étant convivial, ce qui contribue dans une certaine mesure aux résultats attendus à court terme du Programme en ouvrant la porte à une participation accrue des PN à l'inscription des personnes admissibles. Comme il est indiqué au tableau 3, 63 % des événements ou mises à jour en 2009 ont été traités ou consignés par des ARI.
La surveillance est permanente à l'échelon régional, tout comme à l'échelon national pour les demandes présentées sur papier, les données saisies dans le SII et les CSI délivrées, en date de 2008-09. Cependant, il n'y a pas de moyen systématique de mesurer le rendement de l'ensemble du processus d'inscription.
Pour ce qui est des résultats attendus à plus long terme dans le cadre du Programme, il n'est pas possible d'établir s'il y a eu une amélioration de la prestation de service découlant du Programme. Alors que les gouvernements fédéral/provinciaux/territoriaux et les directions des PN peuvent compter sur l'information du SII pour planifier et fournir des services et le font effectivement, il reste un certain nombre de limitations (p. ex. les ARI et AINC ne sont pas avisés de tous les événements de la vie, notamment des décès).
4.4.2 Leçons apprises et pratiques exemplaires
Pour ce qui est de la contribution des ARI à la réussite du Programme et, plus généralement, à l'administration de l'inscription pour le statut d'Indien, deux leçons clés se dégagent :
Manifestement, les ARI sont devenus des points de contact dans les collectivités des PN.
Certaines collectivités des PN retiennent les ARI compétents en ajoutant une partie de leurs recettes autonomes afin de verser un salaire concurrentiel. L'appui fournit par les bureaux régionaux d'AINC aux ARI et les bonnes relations contribuent également à encourager/faciliter l'administration locale de l'inscription.
Pour ce qui est des outils facilitant le travail des bureaux régionaux et/ou des ARI, il existe trois pratiques exemplaires :
Certains réseaux officieux d'ARI ont été créés, et ceci leur permet de mettre en commun de l'information et des idées, de soulever des questions et de trouver des solutions. Comme il a été dit précédemment, AINC favorise le réseautage entre les ARI grâce à ses ateliers annuels, en encourageant la formation de réseaux régionaux d'ARI et en fournissant des fonds pour les réunions lorsque de tels réseaux existent déjà.
Une version régionale québécoise du manuel de formation des ARI existe à l'heure actuelle. Il s'agissait d'une initiative du personnel régional et on le considère comme un outil particulièrement utile, principalement parce qu'il améliore le manuel national en simplifiant une partie de l'information et en la rendant plus pertinente pour les ARI de cette région. Un « guide de l'utilisateur du SII » de deux pages a également été élaboré par le bureau régional de la Colombie-Britannique; il sert de liste de contrôle pour la formation de départ d'un ARI et comme un rappel utile pour ces ARI plus tard.
Si le nombre le justifie et les ressources le permettent, les ARI ont élaboré des séances ou du matériel d'information pour renseigner leurs membres au sujet du processus d'inscription, de la délivrance des CSI, de la documentation à l'appui appropriée et du rôle du bureau de l'inscription et de l'appartenance.
4.5 Rentabilité
Dans cette section, nous présentons les constatations concernant l'aspect économique de l'approche globale du Programme, le mécanisme d'entente de financement et le calcul des contributions. Les constatations sont fondées sur une combinaison des éléments probants émanant des entrevues auprès de personnes-ressources clés et des études de cas. Cependant, l'évaluation ne disposait pas d'information détaillée sur les coûts et de mesures du rendement pour effectuer une analyse coût-efficacité.
4.5.1 Approche globale
Dans l'ensemble, l'approche du Programme est moins coûteuse que l'administration de l'inscription par AINC. Les ARI peuvent encourager l'inscription en raison de la visibilité, de la familiarité ou de la plus grande accessibilité, et ils peuvent répondre à des demandes de renseignements au lieu d'AINC, fournir de l'aide et veiller à ce que les demandes d'inscription soient dûment remplies et traitées plus rapidement qu'elles ne le seraient par le Ministère, réduisant ainsi le coût et le délai afférents à l'inscription. Ils peuvent égalementaider leur collectivité à planifier en fournissant certains rapports/renseignements pour l'aider à mieux déterminer les besoins futurs.
D'autre part, les ARI ne travaillent pas nécessairement à plein temps – du moins pas comme ARI. Le rôle de premier plan qu'ils jouent à l'égard de l'inscription et de la délivrance de CSI les oblige à assumer de nombreux autres rôles et à fournir de l'information sur d'autres programmes connexes (p. ex. le droit foncier ou les successions), bien qu'ils ne soient pas obligatoirement responsables de ces programmes. Certaines PN complètent le montant versé par AINC afin de procurer un salaire plus élevé à leurs ARI.
L'exécution de la fonction d'administration de l'inscription par les ARI semble être plus économique que celle par AINC (p. ex. services administratifs).
Le tableau 7 indique que les ARI ont traité 63 % des transactions sans augmentation marquée de leur financement de 2006-2007 à 2008-2009.
Les coûts généraux d'AINC afférents à l'administration de l'inscription ont augmenté considérablement, passant de 33 % des dépenses totales en 2007-2008 à 45 % en 2009-2010.
Le montant versé aux bandes et aux conseils tribaux est demeuré à peu près le même que pendant la période de 2006-2007 à 2008-2009 pour l'administration de l'inscription. Cependant, les dépenses totales ont augmenté chaque année, en l'occurrence de 42,1 %.
Tableau 7 : Dépenses 2006 2007 à 2009 2010
Services d'administration et de soutien** 3 841 011 $ 3 902 460 $ 5 765 284 $ 8 288 709 $
% des dépenses totales 35% 33% 37% 45%
Bandes et conseils tribaux* 5 328 985 $ 5 419 087 $ 5 553 672 $
% des dépenses totales 49% 46% 36%
Inscription et appartenance** (dépenses totales) 10 842 049 $ 11 868 575 $ 15 405 924 $ 18 383 352 $
Augmentation des dépenses totales par rapport à l'année précédente en % 9,47% 29,8% 19,3%
* : AINC, totalisation adaptée en date de juillet 2009
** : PTPNI (13 avril 2010), AP102 - Inscription et appartenance
En raison de la taille relativement faible de nombreuses bandes et de la formule des contributions fondée sur la population et les événements, le Programme ne fournit que de très faibles montants de financement à ces bandes. Ceci peut restreindre les efforts déployés pour recruter, former et retenir des ARI compétents. Dans une certaine mesure, ceci entrave la capacité du Ministère à exécuter le Programme de façon économique.
4.5.2 Entente de financement
Indépendamment de la portée et de la durée de l'entente, dans tous les cas, il est en fin de compte à la discrétion de la direction des bandes de déterminer si le montant de la contribution d'AINC est réservé à l'ARI, s'il ne sert qu'à couvrir les coûts de l'administration de l'inscription ou s'il est en partie distribué à d'autres secteurs prioritaires. Comme nous l'avons indiqué précédemment, les personnes-ressources clés ont proposé qu'un salaire de base pour les ARI fasse partie des ententes de financement, de même qu'une description de poste normalisée. Ceci garantirait que le financement est utilisé pour l'administration de l'inscription et à clarifier les attentes à l'égard du rôle d'un ARI pour toutes les parties.
4.5.3 Formule de contribution
Le calcul des contributions n'a pas été rajusté depuis 1983 (voir la formule de contribution, 2.1). Les personnes-ressources clés interviewées dans le cadre de cette évaluation étaient unanimement en faveur d'une révision de la formule. Les principales raisons qu'elles ont évoquées étaient que la formule n'a pas suivi les augmentations des coûts réels. Certaines bandes ont affecté des fonds supplémentaires afin de compenser le manque à gagner (p. ex. salaire des ARI, coûts du matériel ou des fournitures), alors que d'autres ne sont pas en mesure de le faire.
Dans cette section, nous proposons des conclusions pour chacune des questions selon la matrice d'évaluation, ainsi que des recommandations, le cas échéant.
1. Dans quelle mesure ce programme de contribution est-il harmonisé avec les priorités actuelles d'AINC, d'autres ministères et organismes fédéraux et du gouvernement du Canada dans l'ensemble?
Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, conformément à la Loisur les Indiens, exerce les responsabilités à l'égard de la tenue du Registre des Indiens, de l'inscription des Indiens et de la délivrance des CSI, et de l'appartenance. Le Programme est aligné sur les priorités d'AINC pour ce qui est d'améliorer l'accès des PN aux avantages et services auxquels elles ont droit, d'accroître les transferts de responsabilité et de contrôle aux PN et d'améliorer la capacité des PN à administrer elles-mêmes les services. Un registre plus exhaustif permet également à d'autres ministères et organismes fédéraux d'exécuter plus efficacement leurs programmes axés sur les PN.
2. Dans quelle mesure les contributions répondent-elles aux besoins de la population croissante des PN pour ce qui est de l'inscription (c.-à-d. SII, listes des bandes et CSI)?
Le Programme est également axé sur les besoins des PN en ce qu'il permet de fournir les services d'inscription localement et en temps plus opportun et qu'il s'inscrit à l'appui de la transition vers une autonomie gouvernementale des PN, à mesure qu'il accroît la responsabilité et le contrôle qu'elles assument à l'égard des processus clés. Pour répondre aux besoins, le SII a été mis à niveau en 2003 (basé sur le Web); AINC gère toujours 58 % des listes de bandes et élabore un CSSI.
3. Quel est l'effet particulier qu'exercent les modifications de la Loi sur les Indiens d'avril 1985 sur les contributions (c.-à-d. processus d'inscription et de listes de membres)?
Le projet de loi C-31 et la décision McIvor ont des conséquences importantes pour l'administration de l'inscription, puisqu'ils touchent les critères d'admissibilité au statut d'Indien. Le projet de loi C-31 a entraîné une croissance importante et soutenue du volume de demandes de renseignements et de demandes de réintégration ou de nouvelles inscriptions, ainsi que du nombre d'appels. Le personnel de l'administration centrale traite encore des cas non résolus aujourd'hui. La récente décision McIvor devrait avoir un effet semblable. Le nombre de demandes de renseignements a déjà augmenté depuis la décision.
4. Dans quelle mesure les contributions répondent-elles aux besoins des principaux utilisateurs de l'information sur les Indiens inscrits (c.-à-d. gouvernement fédéral, provinces, administrations municipales et Premières nations)?
Bien qu'il comporte des limitations, le SII est toujours le seul moyen permettant de déterminer qui est admissible aux programmes et services qui sont à la disposition exclusive des Indiens. L'exactitude, l'opportunité et l'intégralité du Registre sont de plus en plus importantes, car le nombre et la diversité des utilisateurs et des utilisations des données du SII ne cessent de croître. AINC est plus particulièrement en train d'élaborer une carte de sécurité améliorée (CSSI) qui sera bientôt mise en œuvre afin de mieux répondre aux nouveaux besoins en matière de sécurité, aux divers besoins des utilisateurs et aux engagements du gouvernement fédéral. C'est pour cette raison que le nombre de demandes ou de mises à jour non traitées, ainsi que le nombre d'événements/mises à jour exigeant un suivi doit être évalué en priorité.
5.2 Conceptionet exécution
5. Dans quelle mesure le Programme a-t-il été mis en œuvre de la façon prévue?
La mise en œuvre du Programme a commencé en 1983. Au cours des dernières années, à l'exception du réalignement du SII en 2003, seuls des changements mineurs ont été apportés, et ce, jusqu'à récemment, lorsque l'exigence à l'égard de l'original des certificats de naissance a été introduite en août 2009.
6. Le SII est-il convivial?
Depuis qu'il a été remanié en 2003, les agents de l'inscription et le personnel de l'AC d'AINC (de même que les ARI) considèrent que le SII est convivial. Cependant, il faut davantage de formation et de soutien technique dans certains secteurs pour certains usagers. De nombreuses demandes de soutien liées à une méconnaissance du système parmi les nouveaux ARI, l'inactivité prolongée des ARI de petites bandes, ainsi que le taux de roulement relativement élevé des ARI ont fait grimper le coût des ressources de TI assumé par les bureaux régionaux et par l'ensemble du Programme
7. La formation des administrateurs du Registre des Indiens est-elle adéquate?
Alors que les activités de formation et de perfectionnement professionnel sont jugées appropriées si l'on se fonde sur les entrevues clés, la formation n'est pas cohérente dans l'ensemble du pays, car chaque bureau régional adapte le contenu, la méthode et la fréquence des activités de formation, de perfectionnement professionnel et de réseautage selon ses ressources et les besoins de sa région. Les coûts afférents à la formation et/ou au perfectionnement professionnel absorbent une proportion relativement élevée des ressources d'un bureau régional. Ces coûts sont par ailleurs touchés par le taux de roulement des ARI et le rythme de transfert dans une région donnée.
Selon que le programme sera remanié, AINC devrait envisager de régler les problèmes de recrutement et de maintien à l'effectif touchant les ARI compétents, car ceci entrave la participation efficace des bandes à l'administration de l'inscription.
AINC devrait produire des lignes directrices et des outils communs pour garantir la cohérence et la rigueur, et offrir une formation au plan national et éventuellement une attestation professionnelle pour tous les ARI.
8. Le processus de transfert des responsabilités d'inscription et de délivrance des CSI aux administrateurs du Registre des Indiens (ARI) communautaires est-il approprié et efficace?
Les décisions sont prises à l'échelon régional, où l'on connaît les bandes et les ARI et où on surveille leur rendement. Cependant, comme chaque bureau régional doit prendre à sa charge les coûts afférents à l'augmentation du transfert (c.-à-d. formation et matériel supplémentaires) à même son propre budget, ceci peut toucher les décisions en matière de transfert et le rythme global des transferts dans une région.
Il a également l'aspect qualitatif de la surveillance et de la vérification/conformité dans les régions et à l'AC. Il est important que la surveillance et la conformité soient bien effectuées afin de concourir de façon appropriée au transfert des programmes.
5.3 Reddition de comptes
9. Comment les gestionnaires de programme mesurent-ils le progrès réalisé vers a) la production des extrants attendus; et b) la réalisation des résultats attendus à l'appui de la prise de décision?
Les objectifs, les extrants et les résultats se trouvent dans divers documents, mais les gestionnaires de programme ne les ont pas regroupés en un seul document ni ne les utilisent pour suivre les progrès; ils ne les utilisent pas plus pour prendre des décisions ni pour élaborer une stratégie de mesure du rendement. Les gestionnaires de l'AC et du bureau régional indiquent qu'ils ne disposent pas des ressources nécessaires pour élaborer et mettre en œuvre la mesure du rendement.
10. Un système de mesure du rendement est-il en place? Existe-t-il un processus pour faire rapport des progrès? Dans l'affirmative, les données recueillies sont-elles fiables et conviennent-elles pour soutenir la prise de décision?
Comme il a été dit plus haut, il n'existe pas de stratégie de mesure du rendement pour l'instant. La Sous-section de la surveillance et de la conformité a mis en place des systèmes pour surveiller l'intégralité et l'exactitude des données du SII. L'évaluation n'a pas porté sur la qualité du processus de surveillance et de vérification; cependant, l'information reçue par les évaluateurs, qui montre que le taux d'anomalies varie considérablement d'une région à l'autre, indique qu'il faut agir. La Sous-section produit des rapports annuels aux fins de la gestion de programme, qui comprennent quelques indicateurs clés. Il pourrait s'agir du point de départ pour une mesure du rendement à l'échelle du programme.
5.4 Succès et répercussions
11. Le Programme produit-il les extrants attendus et réalise-t-il les résultats attendus? Y a-t-il des facteurs qui contribuent au progrès vers les résultats attendus ou qui le limitent?
Les extrants ont été réalisés dans la mesure du possible. Pour ce qui est des résultats immédiats, à l'exception de l'inscription tardive de nombreux nouveau-nés, les personnes admissibles sont systématiquement identifiées et inscrites, et elles sont inscrites en temps opportun. Au cours des quatre dernières années, les PN ont de plus en plus participé à l'identification et à l'inscription de personnes admissibles et à la délivrance de CSI, ce qui est dû en grande partie à la présence des ARI.
Trente-huit pour cent des 615 bandes du Canada ont assumé le contrôle de leur liste de membres. Cependant, il y a eu des cas où les bandes ont pris le contrôle, mais n'ont pas convenablement tenu leur liste et/ou ont retourné le contrôle au Ministère.
Alors que les activités de surveillance sont intégrées au processus d'administration de l'inscription aux échelons régional et national, il n'y a pas d'information détaillée sur la qualité et aucune activité de mesure du rendement systématique pour le moment, puisque ni l'AC ni les bureaux régionaux n'ont élaboré une stratégie à cet effet.
Pour ce qui est des résultats intermédiaires, il n'est pas possible d'établir s'il y a eu une amélioration de la prestation des services résultant du Programme.
12. Quelles sont plus particulièrement les initiatives entreprises par AINC pour améliorer le processus d'inscription (après la vérification de 2003) et concourir à la réalisation des résultats attendus (p. ex. remaniement du SII)?
Le remaniement du SII a produit un système qui est perçu comme étant très convivial, contribuant ainsi à la participation des PN à l'inscription des personnes admissibles
13. Y a-t-il des répercussions involontaires (favorables ou défavorables) liées aux contributions?
Des réseaux officieux d'ARI ont été créés, soutenus par la suite par le Ministère, ce qui leur permet de mettre en commun de l'information et des idées, de soulever des questions et de trouver des solutions. Ceci peut contribuer à l'amélioration globale du programme d'inscription.
Les ARI concourent également à la planification des programmes et services dans leur collectivité, notamment grâce à leur accès au SII. Les données du SII sont également utilisées de plus en plus par d'autres organismes gouvernementaux et d'autres niveaux de gouvernement pour planifier des programmes et des services.
14. Quelles sont les leçons apprises et les meilleures pratiques exemplaires afférentes aux contributions qui ont été déterminées jusqu'à présent?
Des leçons clés se sont dégagées pour ce qui est du rôle et des responsabilités des ARI. Les responsabilités de nombreux ARI qui croissent naturellement et rapidement exigent l'élaboration d'une description de postes commune. Les mesures d'incitation et de soutien pour les ARI et la direction des bandes peuvent améliorer le recrutement et la rétention des ARI compétents et garantir en fin de compte la réussite de l'inscription administrée localement. Les réseaux régionaux d'ARI peuvent également contribuer à la constitution et au maintien en fonction d'un noyau d'ARI compétents.
15. Y a-t-il un moyen plus efficace de réaliser les résultats attendus que les contributions actuelles? Dans l'affirmative, comment?
Le soutien qu'apporte le Programme à l'administration locale de l'inscription et de la délivrance des CSI, tant sur le plan des ressources humaines que des ressources financières, est jugé efficace. Les ARI traitent 63 % des événements ou des mises à jour. Les montants versés aux bandes et aux conseils tribaux pour l'administration de l'inscription sont restés environ les mêmes pendant la période de 2006-2007 à 2008-2009 (voir le tableau 2). Cependant, pendant la même période, les coûts généraux d'AINC et ses dépenses totales ont augmenté considérablement pour ses activités d'administration de l'inscription.
16. Y a-t-il une façon plus rentable de distribuer les contributions?
On n'a effectué aucune analyse efficace, bien que l'approche du Programme, en l'occurrence l'administration locale de l'inscription et la délivrance des CSI par les ARI, soit réputée être économique. Cependant, les ARI sont d'avis qu'ils sont sous-payés pour leur niveau de responsabilité et leurs fonctions connexes, ce qui est l'une des raisons du taux de roulement élevé. Ceci se rapporte à son tour à deux principaux facteurs :
Les bandes ont la latitude d'affecter les contributions comme elles le jugent bon (pas nécessairement la totalité aux ARI).
La faible taille de nombreuses bandes signifie que le montant de leur contribution (fondé sur le nombre d'événements consignés et la population) est très faible.
AINC pourrait encourager les bandes ayant un faible volume à mettre leurs ressources en commun et à partager leurs ARI.
17. La formule de contribution actuelle devrait-elle être modifiée? Dans l'affirmative, comment et pourquoi?
La formule de contribution devrait être mise à jour, car elle n'est plus au diapason des coûts réels. Elle ne dédommage pas non plus les bandes pour l'augmentation des responsabilités et le manque à gagner.
Description des priorités respectives
Avis des personnes-ressources et des intervenants clés au sujet de l'harmonisation
Entrevues auprès de personnes-ressources clés
2. Dans quelle mesure les contributions répondent-elles aux besoins de la population croissante des PN pour ce qui est de l'inscription (c. à d. SII, listes des bandes et CSI)?
Données probantes de l'évolution de la taille de la population des Premières nations, plus particulièrement de la population admissible
Besoins documentés de la population des Premières nations en matière d'inscription
Avis des personnes-ressources et des intervenants clés au sujet de ce qui suit : les contributions répondent-elles à une partie ou à l'ensemble de ces besoins et de quelle façon?
3. Quel est l'effet particulier qu'exercent les modifications de la Loi sur les Indiens d'avril 1985 sur les contributions (c. à d. processus d'inscription et de listes de membres)?
Effets attendus et preuve de l'effet réel
Avis des personnes-ressources et des intervenants clés au sujet de l'effet de la modification
Étude des documents et données administratives
4. Dans quelle mesure les contributions répondent-elles aux besoins des principaux utilisateurs de l'information sur les Indiens inscrits (c. à d. gouvernement fédéral, provinces, administrations municipales et Premières nations)?
Description des services de prestation d'information figurant dans le protocole d'entente et d'autres accords
Avis des usagers au sujet de l'information fournie
Mesure dans laquelle les activités se sont produites de la façon prévue, dérogations et raison des dérogations
Point de vue des utilisateurs sur la convivialité
7.	La formation pour les administrateurs du Registre des Indiens est-elle adéquate?
Point de vue des administrateurs du Registre des Indiens régionaux et locaux sur l'à propos de la formation
Avis de la direction des programmes, de la direction régionale et des collectivités des Premières nations au sujet de l'à propos et de l'efficacité
9.	Comment les gestionnaires de programme mesurent-ils le progrès réalisé vers :
a) la production des extrants attendus; et
b) la réalisation des résultats attendus à l'appui de la prise de décision?
Description des activités de mesure
Description des mesures de soutien à la prise de décision
10.	Un système de mesure du rendement est-il en place? Existe-t-il un processus pour faire rapport des progrès? Dans l'affirmative, les données recueillies sont-elles fiables et conviennent-elles pour soutenir la prise de décision?
Description des processus et des activités de mesure du rendement
111. Le Programme produit-il les extrants attendus et réalise-t-il les résultats attendus? Y a-t-il des facteurs qui contribuent au progrès vers les résultats attendus ou qui le limitent?
Avis des personnes-ressources et intervenants clés au sujet des progrès réalisés vers les résultats attendus
Données probantes des extrants
Données probantes des progrès réalisés vers les résultats attendus
12.	Quelles sont plus particulièrement les initiatives entreprises par AINC pour améliorer le processus d'inscription (après la vérification de 2003) et concourir à la réalisation des résultats attendus (p. ex. remaniement du SII)?
Description des initiatives individuelles
Défis pour réaliser les améliorations potentielles
13.	Y a t-il des répercussions involontaires (favorables ou défavorables) liées aux contributions?
Avis des personnes-ressources et des intervenants clés au sujet des répercussions involontaires
14.	Quelles sont les leçons apprises et les meilleures pratiques exemplaires afférentes aux contributions qui ont été déterminées jusqu'à présent?
Avis des personnes-ressources et des intervenants clés au sujet des pratiques exemplaires et des leçons apprises
Leçons apprises et pratiques exemplaires dégagées des documents clés
Preuve de l'adoption des pratiques exemplaires
15.	Y a-t-il un moyen plus efficace de réaliser les résultats attendus que les contributions actuelles? Dans l'affirmative, comment?
Avis des personnes-ressources et des intervenants clés au sujet de solutions de rechange plus efficaces
16.	Y a t il une façon plus rentable de distribuer les contributions?
Données probantes sur les secteurs où il est possible de réduire les coûts et/ou d'accroître l'efficacité
17.	La formule de contribution actuelle devrait-elle être modifiée? Dans l'affirmative, comment et pourquoi?
Aboriginal Leadership Institute. (2008). Indian and Northern Affairs Canada : National Indian Registry Administrators Workshop & National Registration Meeting, mars 2008.
Affaires indiennes et du Nord Canada. (2009). 2009–2010 Architecture des activités de programme d'Affaires indiennes et du Nord Canada.
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Affaires indiennes et du Nord Canada. (n.d.). Conditions : Contributions aux fins de l'inscription des Indiens et des listes de bande – Annexe D.
Affaires indiennes et du Nord Canada. (2005). Description de poste du registraire des Indiens.
Affaires indiennes et du Nord Canada. (2009). Document d'information sur les modifications requises à la Loi sur les Indiens touchant l'inscription des Indiens et l'appartenance à une bande indienne McIvor c. Canada.
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Groupe Intersol. (2007). Indian and Northern Affairs Canada: National Indian Registration Workshop Summary Discussion Notes, 6, 7, 8 mars 2007.
Ministère des Finances Canada. (2008). Vue d'ensemble du budget 2008.
1. Loi sur les Indiens.
10. (1) La bande peut décider de l'appartenance à ses effectifs si elle en fixe les règles par écrit conformément au présent article et si, après qu'elle a donné un avis convenable de son intention de décider de cette appartenance, elle y est autorisée par la majorité de ses électeurs.
Règles d'appartenance
(2) La bande peut, avec l'autorisation de la majorité de ses électeurs :
a) après avoir donné un avis convenable de son intention de ce faire, fixer les règles d'appartenance à ses effectifs;
b) prévoir une procédure de révision des décisions portant sur l'appartenance à ses effectifs.
Statut administratif sur l'autorisation requise
(3) Lorsque le conseil d'une bande prend, en vertu de l'alinéa 81(1)p.4), un règlement administratif mettant en vigueur le présent paragraphe à l'égard de la bande, l'autorisation requise en vertu des paragraphes (1) et (2) doit être donnée par la majorité des membres de la bande âgés d'au moins dix-huit ans.
(4) Les règles d'appartenance fixées par une bande en vertu du présent article ne peuvent priver quiconque avait droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande avant leur établissement du droit à ce que son nom y soit consigné en raison uniquement d'un fait ou d'une mesure antérieurs à leur prise d'effet.
(5) Il demeure entendu que le paragraphe (4) s'applique à la personne qui avait droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande en vertu de l'alinéa 11(1)c) avant que celle-ci n'assume la responsabilité de la tenue de sa liste si elle ne cesse pas ultérieurement d'avoir droit à ce que son nom y soit consigné.
(6) Une fois remplies les conditions du paragraphe (1), le conseil de la bande, sans délai, avise par écrit le ministre du fait que celle-ci décide désormais de l'appartenance à ses effectifs et lui transmet le texte des règles d'appartenance.
(7) Sur réception de l'avis du conseil de bande prévu au paragraphe (6), le ministre, sans délai, s'il constate que les conditions prévues au paragraphe (1) sont remplies :
a) avise la bande qu'elle décide désormais de l'appartenance à ses effectifs;
Date d'entrée en vigueur des règles d'appartenance
(8) Lorsque la bande décide de l'appartenance à ses effectifs en vertu du présent article, les règles d'appartenance fixées par celle-ci entrent en vigueur à compter de la date où l'avis au ministre a été donné en vertu du paragraphe (6); les additions ou retranchements effectués par le registraire à l'égard de la liste de la bande après cette date ne sont valides que s'ils sont effectués conformément à ces règles.
(9) À compter de la réception de l'avis prévu à l'alinéa (7)b), la bande est responsable de la tenue de sa liste. Sous réserve de l'article 13.2, le ministère, à compter de cette date, est dégagé de toute responsabilité à l'égard de cette liste.
Additions et retranchements
(10) La bande peut ajouter à la liste de bande tenue par elle, ou en retrancher, le nom de la personne qui, aux termes des règles d'appartenance de la bande, a ou n'a pas droit, selon le cas, à l'inclusion de son nom dans la liste.
L.R. (1985), ch. I-5, art. 10; L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4.
Règles d'appartenance pour une liste tenue au ministère
11. (1) À compter du 17 avril 1985, une personne a droit à ce que son nom soit consigné dans une liste de bande tenue pour cette dernière au ministère si elle remplit une des conditions suivantes :
a) son nom a été consigné dans cette liste, ou elle avait droit à ce qu'il le soit le 16 avril 1985;
b) elle a le droit d'être inscrite en vertu de l'alinéa 6(1)b) comme membre de cette bande;
c) elle a le droit d'être inscrite en vertu de l'alinéa 6(1)c) et a cessé d'être un membre de cette bande en raison des circonstances prévues à cet alinéa;
d) elle est née après le 16 avril 1985 et a le droit d'être inscrite en vertu de l'alinéa 6(1)f) et ses parents ont tous deux droit à ce que leur nom soit consigné dans la liste de bande ou, s'ils sont décédés, avaient ce droit à la date de leur décès.
Règles d'appartenance supplémentaires pour les listes tenues au ministère
(2) À compter du jour qui suit de deux ans la date de sanction de la loi intitulée Loi modifiant la Loi sur les Indiens, déposée à la Chambre des communes le 28 février 1985, ou de la date antérieure choisie en vertu de l'article 13.1, lorsque la bande n'a pas la responsabilité de la tenue de sa liste prévue à la présente loi, une personne a droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande tenue au ministère pour cette dernière dans l'un ou l'autre des cas suivants :
a) elle a le droit d'être inscrite en vertu des alinéas 6(1)d) ou e) et elle a cessé d'être un membre de la bande en raison des circonstances prévues à l'un de ces alinéas;
b) elle a le droit d'être inscrite en vertu de l'alinéa 6(1)f) ou du paragraphe 6(2) et un de ses parents visés à l'une de ces dispositions a droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande ou, s'il est décédé, avait ce droit à la date de son décès.
(3) Pour l'application de l'alinéa (1)d) et du paragraphe (2) :
a) la personne dont le nom a été omis ou retranché du registre des Indiens ou d'une liste de bande dans les circonstances prévues aux alinéas 6(1)c), d) ou e) et qui est décédée avant le premier jour où elle a acquis le droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de bande dont elle a cessé d'être membre est réputée avoir droit à ce que son nom y soit consigné;
b) la personne visée à l'alinéa (2)b) est réputée avoir droit à ce que son nom soit consigné dans la même liste de bande que celle dans laquelle le parent visé au même paragraphe a ou avait, ou est réputé avoir, en vertu du présent article, droit à ce que son nom y soit consigné.
Fusion ou division de bandes
(4) Lorsqu'une bande fusionne avec une autre ou qu'elle est divisée pour former de nouvelles bandes, toute personne qui aurait par ailleurs eu droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de la bande en vertu du présent article a droit à ce que son nom soit consigné dans la liste de la bande issue de la fusion ou de celle de la nouvelle bande à l'égard de laquelle ses liens familiaux sont les plus étroits.
L.R. (1985), ch. I-5, art. 11; L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4, ch. 43 (4e suppl.), art. 2.
Inscription sujette au consentement du conseil
12. À compter du jour qui suit de deux ans la date de sanction de la loi intitulée Loi modifiant la Loi sur les Indiens, déposée à la Chambre des communes le 28 février 1985, ou de la date antérieure choisie en vertu de l'article 13.1, la personne qui :
a) soit a le droit d'être inscrite en vertu de l'article 6 sans avoir droit à ce que son nom soit consigné dans une liste de bande tenue au ministère en vertu de l'article 11;
b) soit est membre d'une autre bande,
a droit à ce que son nom soit consigné dans la liste d'une bande tenue au ministère pour cette dernière si le conseil de la bande qui l'admet en son sein y consent.
L.R. (1985), ch. I-5, art. 12; L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4.
Nom consigné dans une seule liste
13. Par dérogation aux articles 11 et 12, nul n'a droit à ce que son nom soit consigné en même temps dans plus d'une liste de bande tenue au ministère.
L.R. (1985), ch. I-5, art. 13; L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4.
13.1 (1) Une bande peut, avant le jour qui suit de deux ans la date de sanction de la loi intitulée Loi modifiant la Loi sur les Indiens, déposée à la Chambre des communes le 28 février 1985, décider de laisser la responsabilité de la tenue de sa liste au ministère à condition d'y être autorisée par la majorité de ses électeurs.
L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4.
Transfert de responsabilités au ministère
13.2 (1) La bande peut, à tout moment après avoir assumé la responsabilité de la tenue de sa liste en vertu de l'article 10, décider d'en remettre la responsabilité au ministère à condition d'y être autorisée par la majorité de ses électeurs.
Avis au ministre et texte des règles
(2) Lorsque la bande décide de remettre la responsabilité de la tenue de sa liste au ministère en vertu du paragraphe (1), le conseil de la bande, sans délai, avise par écrit le ministre de la décision et lui transmet une copie de la liste et le texte des règles d'appartenance fixées par la bande conformément au paragraphe 10(2) pendant qu'elle assumait la responsabilité de la tenue de sa liste.
(3) Lorsque est donné l'avis prévu au paragraphe (2) à l'égard d'une liste de bande, la tenue de cette dernière devient la responsabilité du ministère à compter de la date de réception de l'avis. Elle est tenue, à compter de cette date, conformément aux règles d'appartenance prévues à l'article 11.
Maintien du droit d'être consigné dans la liste
13.3 Une personne a droit à ce que son nom soit consigné dans une liste de bande tenue par le ministère en vertu de l'article 13.2 si elle avait droit à ce que son nom soit consigné dans cette liste, et qu'il y a effectivement été consigné, avant qu'une copie en soit transmise au ministre en vertu du paragraphe 13.2(2), que cette personne ait ou non droit à ce que son nom soit consigné dans cette liste en vertu de l'article 11.
Copie de la liste de bande transmise au conseil de bande
14. (1) Au plus tard un mois après la date de sanction de la loi intitulée Loi modifiant la Loi sur les Indiens, déposée à la Chambre des communes le 28 février 1985, le registraire transmet au conseil de chaque bande une copie de la liste de la bande dans son état antérieur à cette date.
Listes des additions et des retranchements
(2) Si la liste de bande est tenue au ministère, le registraire, au moins une fois tous les deux mois après la transmission prévue au paragraphe (1) d'une copie de la liste au conseil de la bande, transmet à ce dernier une liste des additions à la liste et des retranchements de celle-ci non compris dans une liste antérieure transmise en vertu du présent paragraphe.
(3) Le conseil de chaque bande, dès qu'il reçoit copie de la liste de bande prévue au paragraphe (1) ou la liste des additions et des retranchements prévue au paragraphe (2), affiche la copie ou la liste, selon le cas, en un lieu bien en évidence sur la réserve de la bande.
L.R. (1985), ch. I-5, art. 14; L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4.
Demandes relatives au registre des Indiens ou aux listes de bande
14.1 Le registraire, à la demande de toute personne qui croit qu'elle-même ou que la personne qu'elle représente a droit à l'inclusion de son nom dans le registre des Indiens ou une liste de bande tenue au ministère, indique sans délai à l'auteur de la demande si ce nom y est inclus ou non.
14.2 (1) Une protestation peut être formulée, par avis écrit au registraire renfermant un bref exposé des motifs invoqués, contre l'inclusion ou l'addition du nom d'une personne dans le registre des Indiens ou une liste de bande tenue au ministère ou contre l'omission ou le retranchement de son nom de ce registre ou d'une telle liste dans les trois ans suivant soit l'inclusion ou l'addition, soit l'omission ou le retranchement.
Protestation relative à la liste de bande
(2) Une protestation peut être formulée en vertu du présent article à l'égard d'une liste de bande par le conseil de cette bande, un membre de celle-ci ou la personne dont le nom fait l'objet de la protestation ou son représentant.
Protestation relative au registre des Indiens
(3) Une protestation peut être formulée en vertu du présent article à l'égard du registre des Indiens par la personne dont le nom fait l'objet de la protestation ou son représentant.
(4) La personne qui formule la protestation prévue au présent article a la charge d'en prouver le bien-fondé.
Le registraire fait tenir une enquête
(5) Lorsqu'une protestation lui est adressée en vertu du présent article, le registraire fait tenir une enquête sur la question et rend une décision.
(6) Pour l'application du présent article, le registraire peut recevoir toute preuve présentée sous serment, par affidavit ou autrement, si celui-ci, à son appréciation, l'estime indiquée ou équitable, que cette preuve soit ou non admissible devant les tribunaux.
(7) Sous réserve de l'article 14.3, la décision du registraire visée au paragraphe (5) est définitive et sans appel.
14.3 (1) Dans les six mois suivant la date de la décision du registraire sur une protestation prévue à l'article 14.2, peuvent, par avis écrit, en interjeter appel devant le tribunal visé au paragraphe (5) :
a) s'il s'agit d'une protestation formulée à l'égard d'une liste de bande, le conseil de la bande, la personne qui a formulé la protestation ou la personne dont le nom fait l'objet de la protestation ou son représentant;
b) s'il s'agit d'une protestation formulée à l'égard du registre des Indiens, la personne dont le nom a fait l'objet de la protestation ou son représentant.
Copie de l'avis d'appel au registraire
(2) Lorsqu'il est interjeté appel en vertu du présent article, l'appelant transmet sans délai au registraire une copie de l'avis d'appel.
Documents à déposer par le registraire
(3) Sur réception de la copie de l'avis d'appel prévu au paragraphe (2), le registraire dépose sans délai au tribunal une copie de la décision en appel, toute la preuve documentaire prise en compte pour la décision, ainsi que l'enregistrement ou la transcription des débats devant le registraire.
(4) Le tribunal peut, à l'issue de l'audition de l'appel prévu au présent article :
(5) L'appel prévu au présent article peut être entendu :
a.1) dans la province d'Ontario, par la Cour supérieure de justice;
b) dans la province du Nouveau-Brunswick, du Manitoba, de la Saskatchewan ou d'Alberta, par la Cour du Banc de la Reine;
c) dans les provinces de l'Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve, par la Section de première instance de la Cour suprême;
L.R. (1985), ch. 32 (1er suppl.), art. 4, ch. 27 (2e suppl.), art. 10; 1990, ch. 16, art. 14, ch. 17, art. 25; 1992, ch. 51, art. 54; 1998, ch. 30, art. 14; 1999, ch. 3, art. 69; 2002, ch. 7, art. 183.
Ce modèle est composé de deux colonnes. La colonne de gauche comporte cinq boites. Celles-ci ne sont pas liées. La boite du haut se nomme : Résultats final. La seconde se nomme : Résultats intermédiaire. La troisième se nomme : Résultat immédiat. La quatrième se nomme : Extrants et la dernière du bas se nomme : Activités. Dans la colonne de gauche, il y a huit boites. La boite du haut se nomme : Renforcer le bien-être individuel et accroître la cohésion communautaire. La seconde boite se nomme : Accroître la participation des PN aux activités. La troisième boite se nomme : Droit aux programmes et avantages pour les Indiens inscrits. Dans la rangé suivante, il y a deux boites. La boite de gauche se nomme : Registre des Indiens et listes de bande à jour. Celle de droite se nomme : Certificats de statut d'Indien. Dans la dernière rangé, il y trois boites. La boite de gauche se nomme : Tenir et mettre à jour les listes de bande. Celle du centre se nomme : Consigner les événements de la vie (p. ex. naissance, mariage, divorce, décès). Finalement, la boite de droite se nomme : Traiter les demandes de certificat de statut d'Indien – délivrer les cartes. Entre la rangé du bas et la suivante il y a une flèche au dessus de chaque boite (3) pointant vers le haut et les liant aux deux boites de cette rangé. Au dessus de chacune de ces deux boites, il y a une flèche pointant vers le haut qui les lies avec la troisième boite. Il y a une flèche pointant vers le haut liant la troisième boite à la deuxième. Finalement, il y a une flèche pointant vers le haut liant la deuxième boite et la première.
2010-2011 Architecture des activités de programme d'Affaires indiennes et du Nord Canada (retourner au paragraphe source)
Tableaux des résultats liés au Rapport ministériel sur le rendement 2007-2008 (retourner au paragraphe source)
Une lettre d'avis d'inscription et d'appartenance est expédiée aux personnes par le bureau régional ou national d'AINC qui a traité l'inscription. La bande est également avisée. (retourner au paragraphe source)
Certificat sécurisé de statut indien (CSSI) (retourner au paragraphe source)

References: l'article 15
 l'article 11
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 11
 l'article 10
 l'article 11
 l'article 14
 l'article 13
 art. 10
 art. 4
 l'article 13
 art. 11
 art. 4
 art. 2
 l'article 13
 l'article 6
 l'article 11
 art. 12
 art. 4
 art. 13
 art. 4
 art. 4
 l'article 10
 l'article 11
 l'article 13
 l'article 11
 art. 14
 art. 4
 l'article 14
 l'article 14
 art. 4
 art. 10
 art. 14
 art. 25
 art. 54
 art. 14
 art. 69
 art. 183