Source: http://docplayer.cz/668423-Univerzita-tomase-bati-ve-zline-fakulta-humanitnich-studii-institut-mezioborovych-studii-brno.html
Timestamp: 2018-02-23 16:52:11+00:00

Document:
1 UNIVERZITA TOMÁŠE BATI VE ZLÍNĚ FAKULTA HUMANITNÍCH STUDIÍ Institut mezioborových studií Brno Zdravotní pojištění v historii a v současné realitě BAKALÁŘSKÁ PRÁCE Vedoucí bakalářské práce: JUDr. Miroslava Kejdová, CSc. Vypracovala: Jana Vejnárová Brno 2009
2 Prohlášení Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma: Zdravotní pojištění v historii a v současné realitě zpracovala samostatně a pouţila jen literaturu uvedenou v seznamu literatury. Brno Jana Vejnárová
3 Poděkování Děkuji JUDr. Miroslavě Kejdové, CSc. za systematickou odbornou pomoc, kterou mi poskytla při zpracování mé bakalářské práce. Jana Vejnárová
4 Obsah Úvod Charakteristika a typy zdravotního pojištění Systémy zdravotního pojištění vymezení základních pojmů Typologie zdravotnických systémů Přístupy z hlediska práva na zdraví Zdravotní pojištění v České republice Historické souvislosti Reforma zdravotnictví v České republice Legislativní rámec zdravotního pojištění v ČR Koncepce reforem a reforma zdravotnictví roku Hodnocení dosavadního průběhu a výsledků reformy Sociologické šetření regulační poplatky Mezinárodní koncepce Posilování, podpora a rozvoj zdraví Socio-ekonomické determinanty zdraví Zdravotní výchova, podpora zdraví Program Zdravá škola Sociologické šetření Můţe náš ţivotní styl ovlivnit naše zdraví? Závěr Resumé Anotace Seznam pouţité literatury Seznam příloh... 62
5 Úvod Zdraví. Většina z nás jej řadí mezi základní hodnoty jednotlivce i celé společnosti. Hodnota je něco, co dává existenci člověka smysl, čeho si váţíme, co si přejeme, čemu dáváme přednost před něčím jiným. Měřítko správnosti a nesprávnosti našeho jednání. Nejvyšší hodnotou je lidský ţivot, na ni navazuje hodnota zdraví. Světová zdravotnická organizace WHO (na základě ústavy WHO z roku 1948) definuje zdraví jako nejen absenci nemoci a nemohoucnosti, ale stav úplné fyzické, psychické a sociální pohody. Vychází ze subjektivního vnímání zdraví a uţšího pojetí zdraví jako individuální hodnoty. Zdraví je moţno chápat také jako ţivotní proces, který se vyvíjí v závislosti na působení různých faktorů. Která z definic však můţe přesně postihnout, co zdraví znamená pro kaţdého z nás? Zdraví je pro jednotlivce předpokladem kvalitního ţivota, pro společnost je zdraví jejích členů podmínkou jejího rozvoje, měřítkem sociálněekonomické vyspělosti, nesporně veřejným zájmem. Zdravá populace je klíčem k růstu společnosti. Lidské zdraví ovlivňují různé faktory. Řada studií dokládá vliv genetických faktorů, dominantní působení ţivotního způsobu, tj. chování lidí, význam ţivotního prostředí s jeho přírodními a sociálními faktory a zdravotní péče. Jednotlivé determinanty působí v návaznosti na mnoho dalších podmínek. Na zdraví jedince má vliv také jeho sociální pozice a sociální faktory, které s ní souvisejí. Přestoţe nejvyšší procento vlivu je připisováno ţivotnímu stylu, zdravotnická péče není faktorem zanedbatelným. Proto je důleţitý způsob zajištění zdravotní péče, z pohledu mého zájmu pak prostřednictvím zdravotního pojištění tak, jak se vyvíjelo v historii, od doby samostatného Československa dosud, jak bylo a je legislativně upraveno, z jakých principů vychází, na základě jakých hodnot je koncipováno a jaké jsou sociální dopady zvoleného způsobu přístupu. V první kapitole charakterizuji zdravotní pojištění a zdravotnický systém jako takový. V podkapitolách se věnuji typologii zdravotnických systémů dle kritéria převaţujícího zdroje financování a přístupů z hlediska práva na zdraví. Jednotlivé systémy specifikuji a porovnávám nejen z pohledu jejich financování, ale i z pohledu jejich sociálních dopadů. 2
6 V druhé části popisuji historické souvislosti, počátky a vývoj zdravotního pojištění v českých zemích, v podkapitole se zaměřuji na systém zdravotního pojištění po roce Třetí kapitola věnuje pozornost legislativnímu rámci zdravotního pojištění u nás, uvádí koncepce reforem zdravotnictví v České republice do roku Pozornost je věnována zákonu č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a to v oblasti změn zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a jeho sociálních dopadů, zejména tzv. regulačních poplatků. V podkapitolách je pak zhodnocen dosavadní průběh a výsledky reformy, a to ve formě statistických výsledků zpracovaných Ministerstvem zdravotnictví ČR a agenturou STEM, vlastního sociologického šetření a poznatků z praxe. Nedílnou součástí práce je ve čtvrté části popis směrování mezinárodních koncepcí v oblasti zdravotního pojištění, zejména stále většího kladení důrazu na vliv tzv. sociálních determinantů zdraví, tj. sociálně ekonomických faktorů, ţivotního stylu, důleţitost prevence a programů podporujících veřejné zdraví, výchovy ke zdraví a odpovědnosti za něj. Tyto socio-ekonomické determinanty zdraví a zdravotní výchova jsou podrobněji rozebrány v kapitole páté. Speciální podkapitola je věnována programu Zdravá škola a vyhodnocení sociologického šetření, zda můţe náš ţivotní styl ovlivnit naše zdraví. Formou dotazníku byly ţákům 2. stupně základních škol kladeny otázky související se zdravým ţivotním stylem. Zajímalo mne, jaké jsou podle nich zdravé aktivity v ţivotě člověka, co můţe člověk pro svoje zdraví udělat a naopak, jaké mají děti v tomto směru informace a kým jsou jim poskytovány. Vzhledem k tomu, ţe šetření bylo prováděno v základní škole, která je součástí sítě Škol podporujících zdraví i v základní škole, která její součástí není, bylo moţno porovnat v rámci tohoto šetření i moţné dopady výchovy ke zdraví v těchto konkrétních případech. Při zpracování bakalářské práce jsem pouţila metodu historickou a deskriptivní, doplněnou obsahovou analýzou, tj. rozborem literárních zdrojů a právních předpisů. Zdravotní pojištění je oblast, ve které v současné době dochází k permanentním změnám, přestoţe ţádoucí by byla naopak její stabilita. Okruh literatury, která by reflektovala současné dění, není příliš rozsáhlý. Vyuţila jsem jí jako zdroje zejména při popisu a výkladu základních pojmů, zdravotnických systémů a historických souvislostí. Aktuální informace jsem čerpala zejména z internetových zdrojů a legislativy. Cílem bakalářské práce bylo přehledně popsat a porovnat proces realizace zdravotního pojištění v historii a v současné realitě České republiky, pokusit se 3
7 zhodnotit sociální dopady a problémy tento proces doprovázející. Zaměřila jsem se na legislativní úpravu zdravotního pojištění a sociální dopady současné reformy zdravotnictví na občany. Během postupu své práce jsem zjišťovala, zejména v souvislosti se směrováním mezinárodních koncepcí a současnými trendy, ţe vedle finanční stránky, povaţované často za alfu a omegu zdravotnického systému, a stránky legislativní, se stále více v oblasti péče o zdraví dostává do popředí důleţitost podílu socio-ekonomických determinantů, solidarity, spravedlnosti, odpovědnosti kaţdého jednotlivce za svoje zdraví a úloha výchovy k této odpovědnosti. 4
8 1. Charakteristika a typy zdravotního pojištění 1.1 Systémy zdravotního pojištění vymezení základních pojmů Zdravotní pojištění Pojištění obecně je systém, který pomáhá sníţit neţádoucí dopad různých ţivotních i jiných událostí, ať uţ jde o ţivelné pohromy, krádeţe, podnikatelská rizika, úrazy, dopravní nehody, ztráty výdělku ve stáří nebo nemoci, či výdaje na zdravotní péči v době nemoci. Pojištěním by se měly vyloučit nebo alespoň zmírnit vlivy náhod a odstraňovat pocity nejistoty před budoucími nepříznivými událostmi. Základním principem je princip vzájemnosti. Je to způsob, jak krýt nahodilé a nejisté, ale odhadnutelné potřeby daných jednotek či jednotlivců pomocí velkého počtu takovýchto jednotek a jednotlivců, kteří mají stejné potřeby a jsou ochotni přispět ke společnému řešení těchto potřeb. Základní princip pojištění se postupně vyvíjel k dvěma různým subjektům, a to k jednotlivcům nebo skupinám. Pojištění prošlo řadou forem, svojí historií a ustálilo se jako společenský institut soukromého (individuálního ţivotního a majetkového) pojištění a sociálního pojištění veřejného a povinného pro určitou skupinu občanů. Zdravotní pojištění je součástí sociálního pojištění, jímţ se rozumí jakékoliv pojištění, které sleduje sociální cíle a je garantováno státem, jako součást sociálního zabezpečení státu. 1 Pojišťování má svůj hluboký společenský (sociální) smysl. Základem pro vznik zdravotního pojištění a zdravotních pojišťoven byla a je i snaha změnit kvalitu vztahu občana ke své budoucnosti, ke svému zdraví. Zdraví ovlivňuje kvalitu ţivota, proto je nutné řešit i pojištění zdraví v obecném souladu s ostatními formami pojištění. Pojištění zdraví, tedy zdravotní pojištění, je pojištění před mimořádnými náklady, které by občan musel uhradit v případě léčení, ať jiţ nemoci nebo úrazu. 2 Má však i druhou stranu mince můţe být důvodem, kdy občan více utrácí za zdravotní péči, neţ kdyby pojištěn nebyl. Bezplatnost uţívání solidárně financované péče vede totiţ ke 1 Do sociálního zabezpečení patří nemocenské pojištění, důchodové pojištění a státní politika zaměstnanosti. 2 GLADKIJ, I. a kol. Management ve zdravotnictví, s. 30,31 5
9 ztrátě vědomí nákladů a ke snaze vyčerpat co nejvíce péče. Tento jev bývá popisován jako morální hazard. 3 Zdravotnický systém Zdravotní pojištění jako způsob financování zdravotní péče je jedním z činitelů, které tvoří jádro kaţdého zdravotnického systému, a je jedním z hlavních kritérií, která mohou slouţit jako metodický základ typologie zdravotnických systémů. Zdravotnický systém zprostředkovává cíle zdravotní politiky a je nejdůleţitější sloţkou její realizace. Z hlediska systémového přístupu jej lze definovat různým způsobem, a to jako jedno z odvětví národního hospodářství, produkující zdravotnické sluţby a spadající do terciární sféry, či jako soustavu zdravotnických zařízení a institucí nebo jako subsystém péče o zdraví. 4 Systém zdravotní péče lze označit i jako organizační celek uspořádaných vztahů mezi veřejností, poskytovateli zdravotní péče, financujícími subjekty a orgány reprezentujícími vládní politiku, v jehoţ rámci se uskutečňuje zdravotní péče. 5 Definic zdravotnického systému je mnoho, během historického vývoje se mění v souvislosti se sociálními, ekonomickými, politickými či kulturními změnami v jednotlivých zemích. Ať se jiţ budeme zabývat jakoukoliv definicí zdravotnického systému, nebude nikdy s největší pravděpodobností úplná. K odlišnostem dochází v důsledku různých přístupů ke zdraví a péči o něj, které se mění v závislosti na daných pojetích práva na zdraví či objektivní skutečnosti. Spolu s I. Gladkým (tamtéţ, s. 27) lze konstatovat, ţe zatím neexistuje ideální zdravotnický systém, který by vyhovoval všem kritériím optimálnosti. Nicméně v současnosti dochází ve světě ke sbliţování těchto systémů a dle některých názorů budoucí podoba zdravotnických systémů zřejmě směřuje k propojení mechanismu trhu i centrální vládní regulace. Ve financování zdravotnictví se projevuje tendence spojující princip solidarity s principem ekvivalence a individuální odpovědnosti. 1.2 Typologie zdravotnických systémů Ucelený zdravotnický makrosystém v západní a střední Evropě v podstatě neexistoval aţ do konce druhé světové války, přes existenci různých pojišťovacích systémů. Péče 3 KŘÍŢOVÁ, E. Zdravotnické systémy v mezinárodním srovnání, s GLADKIJ, I. a kol. Management ve zdravotnictví, s DURDISOVÁ, J., LANGHAMEROVÁ, J. Úvod do teorie zdravotní politiky, s. 48 6
10 o zdraví nebyla řešena komplexně. Aţ důsledky druhé světové války vedly ke vzniku různých zdravotnických makrosystémů. Svoji úlohu kromě následků války na zdravotní stav obyvatel sehrála řada dalších činitelů: rozvoj medicínských věd, změny v socioekonomickém prostředí, vlivy ideologické a politické, kulturní vývoj, vědeckotechnický pokrok. 6 Pro typologii zdravotnických systémů 20. století je charakteristické uţití kritéria členění tzv. převaţujícího zdroje financování, ze kterého je tato péče hrazena, 7 vhodným klasifikačním znakem se ukázala také míra regulačních zásahů do struktury a funkce zdravotnictví vykonávaná státem nebo jinými společenskými organizacemi. 8 Smíšený systém s převahou liberalistických prvků tržní model Tento model funguje v USA, které jsou tradičním a v zásadě posledním představitelem, kde je uplatňován. Jde o systém zaloţený na principu volného trhu a je pro něj mimo jiné charakteristické, ţe zdravotní péče není garantována státem, je záleţitostí jedince, jeho rozhodnutí a svobodné volby. Zdravotní péče je chápána jako zboţí s určitou trţní cenou, je hrazena ze soukromých zdrojů buď přímou platbou, nebo soukromými pojišťovnami komerčního charakteru. Zdravotní pojištění je dobrovolné, jeho výše individuální. Stát nevstupuje do vztahu poskytovatel a pacient, ale pomocí programů ve veřejném zájmu řeší problém přístupu ke zdravotní péči sociálních skupin obyvatelstva. Americké zdravotnictví nikdy nepřijalo princip státem organizované sociální solidarity a historicky spočívá na filozofii liberalismu, tj. filozofii individualismu, svobody, autonomie a odpovědnosti při poskytování i čerpání zdravotní péče. Zásahy vlády do ekonomiky i sociálních věcí jsou tradičně minimální, neboť jsou povaţovány za soukromou a nedotknutelnou sféru občanského práva. Ani prezidentu USA H. Trumanovi se v padesátých letech 20. století nepodařilo získat podporu pro legalizaci povinného zdravotního pojištění. Protoţe však stále větší část populace začala mít problém s dostupností zdravotní péče, byly legalizovány programy, které pomocí financí federálního rozpočtu měly napomoci řešit tyto problémy populace s nízkými příjmy. Všeobecné zdravotní pojištění bylo i nadále povaţováno za nepřijatelné. Jako pozitivní změnu lze chápat ve společnosti postupně sílící přesvědčení, ţe by zdravotní 6 GLADKIJ, I. a kol. Management ve zdravotnictví, s DURDISOVÁ, J., LANGHAMEROVÁ, J. Úvod do teorie zdravotní politiky, s.83 8 HOLČÍK, J., KAŇOVÁ, P., PRUDIL, L. Systém péče o zdraví a zdravotnictví, s 80. 7
11 péče měla být chápána jako právo. Dle I. Gladkého 9 je výhodou tohoto modelu velký výběr kvalitních sluţeb, podpora rozvoje medicínských technologií a podpora soutěţivosti mezi zdravotnickými zařízeními. Nevýhodou je pak nízká dostupnost kvalitní péče pro nemajetné a méně zámoţné občany, vysoký podíl nákladů na administrativu, nedostatečná preventivní a návazná péče a také její nákladnost. Beveridgeův systém systém Národní zdravotní služby Tradičním představitelem tohoto systému je Národní zdravotní sluţba, která funguje ve Velké Británii. Do své nynější podoby byl rozpracován anglickým ekonomem Beveridgem v období 2. světové války. Je protipólem trţního modelu, zdravotní péče je financována ze státního rozpočtu, zdrojem není pojistné, ale daně. Přímé platby tvoří zanedbatelnou poloţku. (Na principech Národní zdravotní sluţby stavělo i socialistické zdravotnictví v Československu po roce 1945, od 60. let 20. století také Kanada a severské státy Evropy.) 10 Zdravotnická zařízení jsou ve vlastnictví státu, případně soukromých subjektů ziskového či neziskového charakteru. Míra finanční spoluúčasti je velmi nízká nebo ţádná. Není vyloučen rozvoj soukromého pojištění a připojištění pro nadstandardní péči, která však nesmí spočívat v poskytování jiné kvality, ale v jiných výhodách (krátké čekací lhůty, nadstandardní vybavení atd.). Růst výdajů je v důsledku vládní kontroly a regulace niţší neţ v trţních systémech, přesto s rozvojem nových technologií a také s nástupem civilizačních chorob i tento systém pociťuje nedostatek finančních prostředků. Pozornost je proto zaměřena na zvýšení efektivity vynaloţených prostředků, které spočívá např. v kontrole výdajů, limitování investic, zvyšování motivace na hospodárnosti a v zásazích do zneuţívání bezplatných sluţeb. Reformy, které by vedly k amerikanizaci a komercionalizaci Národní zdravotní sluţby, jsou však chápány jako eticky chybné, neboť systémem daná míra solidarity je chápána jako etická a v tomto směru není vůle ke změně. Dle jiţ výše citovaného I. Gladkého je výhodou tohoto systému obecná dostupnost, dostatečnost a návaznost sluţeb. Prevenci je věnována přiměřená pozornost. Náklady jsou nízké. Nevýhody jsou spatřovány v nedostatku prostředků na investování, v problémech s financováním v době ekonomické recese, dlouhých čekacích dobách na operace a v nedostatečné motivaci obyvatel k péči o své zdraví včetně podpory nesoutěţivého klimatu. 9 GLADKIJ, I. a kol. Management ve zdravotnictví, s DURDISOVÁ, J., LANGHAMEROVÁ, J. Úvod do teorie zdravotní politiky, s. 89 8
12 Bismarckův systém Tento pojišťovací model je označován podle Otto von Bismarcka, který se v čele německé vlády v letech zaslouţil o přijetí prvních zákonů o nemocenském, úrazovém a invalidním pojištění. Je typický pro řadu zemí Evropy (např. Německo, Rakousko, Belgii, Nizozemí, Francii, Švýcarsko a také Českou republiku). Je zaloţen na všeobecném zdravotním pojištění. Jde v něm o kompromisní kombinaci podílu trhu a veřejného dohledu. Zdrojem financování jsou pro občany povinné platby ze zákona. 11 Zdravotní péče je garantována státem prostřednictvím povinnosti občanů (u zaměstnanců s přispěním zákonné částky od zaměstnavatele) za určitých podmínek platit pojistné do fondu zdravotního pojištění, který je spravován zdravotní pojišťovnou jako nekomerčním subjektem, který koná ve veřejném zájmu. Princip solidarity je realizován platbami v závislostech na příjmech jednotlivců a poskytování zdravotní péče dle potřeb, míra solidarity je brána jako etická. Tento systém se pokouší skloubit výhody trţního a státního zdravotnictví. Jasně definuje úlohu státu, přičemţ dává i prostor pro trh, privatizaci, svobodnou volbu lékaře a konkurenci. Podíl státu na financování zdravotní péče se uskutečňuje realizací plateb za tzv. státní pojištěnce do fondu zdravotního pojištění. Zdravotní pojišťovna pak na smluvním základu proplácí lékařům či zdravotnickým zařízením poskytnutou péči. Shrnuto výhody tohoto systému dle jiţ výše citovaného I. Gladkého spočívají ve vysoké dostupnosti základní zdravotní péče pro všechny obyvatele, dostatečně pestré nabídce zdravotnických sluţeb, vyhovující návaznosti sluţeb, podpoře primární péče a přiměřených nákladech. Nevýhody jsou spatřovány v tom, ţe část prostředků spotřebují pojišťovny pro svoji činnost, dostávají se čas od času do finančních potíţí, kdy je tendence řešit tyto problémy na vrub klientů a provozovatelů. Systém je administrativně těţkopádný. Snad největším záporem z hlediska pacientů jsou dlouhé čekací lhůty na operace či vyšetření, která nejsou urgentní. K zamyšlení vybízející disproporcí v tomto systému je skutečnost, ţe přes jiţ citovanou vysokou dostupnost zdravotnické péče se zdravotní stav různých skupin obyvatelstva poměrně liší. Příčinou můţe být jak nezdravý ţivotní styl, tak jiné nezdravotnické determinanty, které jsou v posledních letech v popředí zájmu zkoumání. 11 DURDISOVÁ, J., LANGHAMEROVÁ, J. Úvod do teorie zdravotní politiky, s. 92 9
13 Socialistický model V současné době tento systém jiţ není zcela běţný, jeho rezidua přetrvávají v některých zemích bývalého SSSR a na Kubě. Zdravotnická péče v tomto modelu je všeobecně dostupná, návazná, pozornost je věnována prevenci, zdravotnická zařízení jsou racionálně rozmístěná a jsou výhradně státní. Péče je poskytována státem, který rozhoduje o všech prostředcích. Systém je však málo výkonný, trpí chronickým nedostatkem prostředků, coţ má za následek nedostatečný postup technického rozvoje a nízkou dostupnou úroveň medicínských technologií. Prostředí je zcela nesoutěţivé, pracovníci resortu jsou nedostatečně odměňováni, obyvatelé nejsou dostatečně motivováni k péči o vlastní zdraví. Shrnutí Domnívám se, ţe je moţné shodnout se na tom, ţe v podmínkách současného světa, zejména jeho globalizace, bude tradiční typologie postupně ztrácet na významu. Kritériem dosavadního členění a typologie byl převaţující zdroj financování zdravotní péče, z hlediska motivace pacientů, poskytovatelů i plátců je však dáno primárně jinými skutečnostmi. 12 Princip trhu, podle kterého si majitelé určité části peněţních prostředků dobrovolně a svobodně volí hodnoty, které chtějí získat, a jedinec, který tuto částku peněz nemá, je z procesu směny vyloučen, tedy princip, který funguje ve sféře ostatních trhů, není moţné aplikovat v oblasti zdravotnictví. Společnost musí mít i jiné priority neţ ty, které vyplývají výlučně z trţního mechanismu. Odpovědný stát musí mít zdravotnictví zaloţeno na rozsáhlém etickém kodexu, na morálních principech pomoci všem z tohoto hlediska potřebným lidem bez rozdílů, musí být zaloţeno na lidské solidaritě a soudrţnosti, vůli pomoci a zajistit kvalitní ţivot všem lidem dané společnosti. 13 Jednotlivé systémy tedy dnes jiţ obsahují vzájemně se prolínající prvky. Nedokonalost trţního mechanismu v této oblasti by měl korigovat stát právě hledisky etiky a lidské solidarity. Mění se proto způsoby vlastnictví zdravotnických zařízení, způsoby financování, ale i princip a rozsah lidské solidarity. Ţádný systém sám o sobě není dokonalý. V jednotlivých zemích proto dochází k zásadním reformám zdravotnických 12 DURDISOVÁ, J., LANGHAMEROVÁ, J. Úvod do teorie zdravotní politiky, s POTUČEK, M. a kol. Veřejná politika, s
14 systémů, které sledují zejména: zajištění dostupnosti standardní zdravotní péče pro veškeré obyvatelstvo, tj. bez ohledu na výši příjmu či majetku, zvýšení výkonnosti zdravotnického systému, existenci ziskových i neziskových, soukromých i veřejných institucí, které se vzájemně doplňují, posílení odpovědnosti občanů za vlastní zdraví, zastavení nekontrolovatelného růstu výdajů, zvýšení hospodárnosti a účelnosti vyuţití finančních prostředků, zajištění efektivnosti zdravotnického systému, zabezpečení a zvyšování kvality zdravotní péče. Domnívám se také, ţe z literatury lze dovodit a souhlasit s názory, ţe pro zdravotní politiku států nového tisíciletí a jejich zdravotnické systémy bude určující zabezpečit právo na ochranu zdraví populace a na zdravotní péči a garantovat tak výše uvedené hodnoty. Tradiční typologie pak můţe mít tendenci přerůstat v model, který bude čerpat výhody všech dosavadních typů. 1.3 Přístupy z hlediska práva na zdraví Různé podoby zdravotnických systémů jsou důsledkem jejich vývoje v určitém historickém kontextu a východisek, ať jiţ ideologických či filosofických, za nichţ vznikaly. Jsou také výrazem konkrétní společenské dohody. 14 Základem zdravotnického systému s předplacenou péčí je garance práva na zdravotní péči. Vychází z práva na zdraví, které ale na druhou stranu nelze zajistit pouhým působením zdravotnického systému. Právem na zdraví není rozuměn závazek společnosti zajistit zdraví jako takové kaţdému jejímu členu. Myšleno je právo na ochranu zdraví negativně vymezené právo nebo pozitivně formulované právo na zdraví ve smyslu garantovaného přístupu ke zdravotní péči. Zdravotnictví zaručující tato práva je zaloţeno na principu solidarity, je financováno podle morální zásady pomoci silnějších slabším. Výchozími principy moderního práva je ale rovněţ právo na svobodu, svobodnou soutěţ a právo na soukromé vlastnictví, která mohou být pro některou společnost důleţitější neţ závazek chránit své slabé členy. Z tohoto pohledu lze rozlišit tři základní etická pojetí práva na zdravotní péči. Liberální, egalitární a utilitární koncept. 14 KŘÍŢOVÁ, E. Rovnost ve zdraví (ekvita) v transformovaném zdravotnictví České republiky, s
15 Liberální pojetí práva na zdraví Základem liberální teorie je právo na svobodu a autonomii. Přístup ke zdravotní péči je výsledkem individuálního úsilí a svobodného výběru. Nikomu nelze bránit zajistit si svými vlastními prostředky lepší péči, neţ mají ostatní. Solidarita se slabými a nemocnými můţe být jen dobrovolná a státem neorganizovaná např. charitativní činnost. Schéma povinného veřejného pojištění je nepřijatelné. Property and liberty rights právo na svobodu a soukromé vlastnictví mají přednost před rights to goods and services benefit rights právy na prospěch, uţitek a sociální sluţby. Liberální pojetí je tedy zaloţeno na svobodě a odpovědnosti jedince, zdravotní péče je zboţím a má trţní cenu, dostává se jedinci jako odměna podle zásluh, podle principu ekvivalence ve svobodné směně na trhu mezi poskytovateli a klienty. Je východiskem trţního zdravotnického systému. Liberálové rozlišují občanská práva na negativní a pozitivní, kdy negativní jsou chápána jako základní a je mezi ně řazeno i právo na zdraví. Snaha státu chránit občany např. kontrolou ţivotního prostředí před jeho negativními důsledky či před šířením infekčních chorob je akceptována jako sociálně spravedlivá, tj. jako nutná ochrana před negativním dopadem činnosti druhých, nikoliv však např. ochrana před poškozením zdraví, která druzí nezpůsobují. Právo na zdraví patří tedy do okruhu lidských práv pouze v tzv. negativním vymezení, tj. jako ochrana před zdravotními riziky. Pozitivní práva na zajištění zdravotní péče nemají přednost před nedotknutelností osobní svobody a svobodného vlastnictví. Zajištění zdravotní péče je svobodnou záleţitostí jedince. 15 V současné době je nahlíţeno na mnohé slabé stránky liberálního pojetí zdravotní péče. Je nehumánní vůči slabým. Je příčinou vzniku a hromadění zdravotních a sociálních problémů. Přitom v souvislosti se stárnutím populace se zvyšuje počet osob ekonomicky slabších, ale potřebných zdravotní péče. Zdraví však není běţné zboţí, je ceněnou hodnotou a nelze se smířit s tím, ţe na něj nemáme finanční prostředky. Komplexně pojaté zdraví je existenční podmínkou ţivota a svobodného rozvoje. (Kříţová E., tamtéţ, s. 32) Mezi hlavní námitky proti liberálnímu přístupu patří: nepředvídatelnost potřeby zdravotní péče, neúměrnost nákladů vzhledem k moţnostem nemocného 15 KŘÍŢOVÁ, E. Rovnost ve zdraví (ekvita) v transformovaném zdravotnictví České republiky, s
16 rozvoj medicíny probíhá nejen ze soukromých zdrojů, ale také investicemi státu do školství, rozvoje vědy a techniky, to vše prostřednictvím daní přinejmenším nemorální je pak odepírat zdravotnické sluţby těm, kdo tyto daně někdy platili nelze objektivně a spravedlivě stanovit uţitečnost jedince právo na zdraví patří k naplnění práva na svobodu, neboť je podstatnou podmínkou smysluplného ţivota člověk nemocný, invalidní či trpící bolestí je ve svých moţnostech omezen a nemůţe se svobodně rozvíjet a dosahovat svých cílů vede k diskriminaci některých nemocných diferencuje vnitřní a vnější vlivy, coţ není v souladu s bio-psycho-sociálním pojetím zdraví, které uznává etiologii všech tří faktorů Právo je v moderní filosofii a politické teorii chápáno jako oprávněný nárok, poţadavek na zboţí, sluţbu nebo svobodu. Je chápána legitimita poţadavku a adekvátnost mezi poţadavkem a naplněním práva. Negativní interpretace práv nemá ţádné etické zdůvodnění. 16 Egalitární pojetí práva na zdraví Vychází z egalitárního pojetí práv člověka, podle kterého společenské dobro musí být distribuováno spravedlivě. Spravedlnost znamená rovnou příleţitost, tj. v případě zdravotní péče je to příleţitost dosáhnout co nejlepší úrovně zdraví bez ohledu na výchozí předpoklady či vnější okolnosti. Je zaloţeno na odpovědnosti skupiny a povinnostech jedince. Zdravotní péče je veřejně distribuovanou sociální sluţbou a základním občanským právem. Dostává se jedinci podle zdravotní potřeby bez ohledu na sociální postavení podle principu solidarity. Je východiskem zdravotnického systému Národní zdravotní sluţby. Základní myšlenka egalitárního pojetí práva na zdraví však byla formulována v době, kdy medicína nedosahovala dnešní úrovně. S rychlým rozvojem technologií lékařských metod, s novými poznatky v oblasti léčebných a diagnostických postupů či nových léčiv je na jedné straně moţno dát naději na vyléčení stále více nemocným, ale současně se zvyšují náklady na zajištění péče o pacienty, prohlubuje se nerovnováha mezi finančními moţnostmi a potřebami zdravotnictví. Jak se v průběhu vývoje ukazuje, egalitární přístup není ani zárukou rovnosti. Egalitární pojetí lidských práv je 16 KŘÍŢOVÁ, E. Rovnost ve zdraví (ekvita) v transformovaném zdravotnictví České republiky, s
17 sice stále základem demokratické občanské společnosti, nicméně zdravotnické systémy postavené na tomto pojetí mají svoje problémy a jsou kritizovány, zejména z těchto důvodů: 17 vzhledem k omezeným zdrojům, v disproporci proti potřebám, nelze ani státem zajištěným rovným přístupem ke zdravotní péči dle např. územního principu zajistit vţdy potřebnou, zejména specializovanou péči (otevření prostoru ke korupci) princip solidarity obsahuje neţádoucí prvek solidarity jedinců odpovědných za svoje zdraví s neodpovědnými, neomezený princip solidarity můţe vést ke zneuţívání systému, ke sníţení ochoty a motivace o svoje zdraví pečovat Rizikem egalitářského zdravotnictví je skrytá nerovnost ve zdraví, černý trh, selekce pacientů při přidělování péče, netransparentnost procesů, paternalismus lékařů a malá zákaznická úloha pacientů. (Kříţová E., tamtéţ, s. 46) Utilitární pojetí práva na zdraví Principem utilitarismu je hodnocení jevů z hlediska jejich uţitečnosti, tj. moţnosti slouţit jako prostředek k dosaţení zvoleného cíle. Je to filozofický a etický směr, který pokládá za cíl a měřítko lidského jednání hledání blaha, prospěchu a uţitku a omezování utrpení a bolesti. Jeho zakladatelem je Jeremy Bentham, který pokládal největší moţné štěstí a uspokojení pro největší moţný počet lidí za smysl etických norem a principů. Běţně bývá interpretován jako egoismus, hledání prospěchu, maximalizace štěstí, uţitku a slasti jedince či co největší skupiny. Zdravotní péče je v utilitárním pojetí zaloţena na prospěchu pro společnost, je sociálním uţitkem a prospěchem, chrání společnost před důsledky zdravotních a s nimi spjatých sociálních problémů. Zdravotní péče je povaţována za spravedlivou, jestliţe prospívá co největšímu počtu lidí a slouţí společenskému rozvoji. V takto formulovaných podmínkách však vzhledem k limitaci finančních prostředků a zdrojů obecně je objem distribuovaných sluţeb omezen, zdravotní péče je rozdělena na základní a nadstandardní. Jde o kombinaci solidarity a ekvivalence. Utilitární pojetí je východiskem národního zdravotního pojištění utilitární prvky se kombinují s egalitárním přístupem při limitaci společenskými moţnostmi a důsledky pro společnost. 17 KŘÍŢOVÁ, E. Rovnost ve zdraví (ekvita) v transformovaném zdravotnictví České republiky, s
18 Aplikace utilitární koncepce ve zdravotnictví se setkává zejména s těmito výhradami: preferování zájmů a potřeb většiny s důsledkem marginalizace menšinových zájmů a potřeb nerespektování lidské důstojnosti a stejné morální hodnoty kaţdého jedince, kdy nemocných je v podstatě menšina podpora poskytování péče v případě pouze léčitelných stavů při důsledném sledování společenského prospěchu nízká priorita nevyléčitelně či chronicky nemocných a postiţených zpomalení rozvoje medicíny Shrnutí Je zřejmé, ţe stejně jako u jednotlivých zdravotnických systémů charakterizovaných převaţujícími způsoby financování zdravotní péče, také u výše uvedených modelů odvozených od přístupů z hlediska práva na zdraví se postupně začaly projevovat jejich nedostatky. Současně s těmito nedostatky však začala krystalizovat výchozí tvrzení, na kterých by měl být postaven jakýkoliv systém či model zdravotní péče: solidarita, rovnost, spravedlnost respektování principu ekvivalence jak jiţ bylo výše uvedeno, negativní interpretace práv nemá etické zdůvodnění, právo na zdraví je nutno pojímat jako pozitivně vymezené právo stát musí garantovat přístup ke zdravotní péči v souladu s dodrţováním základních lidských práv a svobod ekonomické ani sociální faktory nemohou bránit dosaţení zdraví směrování výchovy k odpovědnosti jednotlivce za svoje zdraví Nabízí se otázka, zda je vůbec moţné vybudovat zdravotnický systém, který by splnil všechny poţadavky na něj kladené, tj. poţadavky právní a etické, a současně měl dostatečné finanční zdroje k jejich saturování. Dosavadní zkušenosti zemí, které potřebné reformy svých zdravotnických systémů jiţ zahájily, ukazují, ţe ideálního systému lze jen stěţí dosáhnout. Pak je důleţité rozhodnutí, které problémy zvládnout a se kterými je nutno se smířit. Existuje řada prvků, které spojují tyto byť celkově rozdílné názory na změny zdravotnických systémů, které svojí strukturou i výsledky přestaly vyhovovat současné společnosti. Vzhledem k odlišným podmínkám historického vývoje jednotlivých zemí, jejich ekonomiky a kultury je však nelze beze 15
19 zbytku a automaticky vnést do dosavadních systémů. Situace je ztíţená i tím, ţe do zdravotnického systému přímo vstupují další systémy výchova, sociální hodnoty, orientace společnosti, výzkum a jeho vyuţití. Domnívám se však, ţe rozbor současné reformy zdravotnictví v České republice a porovnání s těmito poţadavky mi můţe být východiskem pro odpověď na otázku: Do jaké míry bylo těchto styčných bodů vyuţito v současné koncepci zdravotnictví? Je způsob financování zdravotnictví prostřednictvím veřejného zdravotního pojištění v České republice sociálně únosný? Jaké kroky jsou činěny v oblasti výchovy k odpovědnosti za svoje zdraví a jsou dostatečné? 16
20 2. Zdravotní pojištění v České republice 2.1 Historické souvislosti Počátky a vývoj zdravotního pojištění Historie vývoje zdravotního pojištění v českých zemích je spjata s vývojem pojištění jako takového, a to v kontextu vývoje nejen pojištění v evropské oblasti, ale také vývoje sociální politiky, jejíţ součástí je právě i zdravotnictví. Počátky pojištění se vztahují k oblasti hospodářské. V Evropě vzniká jako první pojištění námořní (Itálie, 14. století). V 15. století jsou to pak pojišťovací ústavy proti ohni a v 17. století se pojištění dále rozšiřuje v souvislosti s rozvojem zámořského obchodu. Tato forma pojištění představuje společenský institut pojištění soukromého, tj. individuálního pojištění ţivotního a majetkového. Druhou formu tvoří pojištění sociální, tj. veřejně právní, povinné, dle okolností, pro určitou skupinu občanů. Vzniká koncem 19. století a souvisí s utvářením a vývojem sociální politiky, která v podstatě existovala, byť ne uceleně a jen v určitých jednotlivých krocích, jiţ od starověku. Její důleţitost začala být lidmi uvědomována zejména s nástupem novověku, se vznikem strojové průmyslové velkovýroby a rozvojem kapitalismu, kdy se vyhraňují sociální problémy, především sociální otázka a postavení dělnické třídy. Sociální otázka je poloţena jako apel na svědomí vyšších tříd, aby uznaly svoji zodpovědnost za blahobyt zanedbávaných částí společnosti. Sociální politika začala být příkazem dne, hlavní starostí pokrokových a dobrých lidí, a termín sociální začal postupně vytlačovat termíny jako etický nebo jednoduše dobrý. 18 Základní podmínkou rozmachu trţního hospodářství je dělnická třída, a proto se opatření sociální politiky koncentrují na pracovní a ţivotní podmínky dělnictva, roste úloha státu a konstituuje se všeobecné sociální pojištění. 19 Ucelené státní koncepce sociální politiky mají počátky koncem 19. století. Dochází k významným medicínským pokrokům, začínají se ale projevovat problémy s její finanční náročností. Souvztaţné sociální problémy začíná řešit v Německu jako první císař Vilém I., dle kterého se sociální zákonodárství stane podstatnou sloţkou politiky 18 HAYEK, F. A. Právo, zákonodárství a svoboda, s KEJDOVÁ, M., VAŇKOVÁ, Z. Právo a sociální politika, s
21 říše a sociální pojištění pak opatřením nejvýznamnějším. V letech , kdy v čele vlády stojí Otto von Bismarck, jsou přijaty zákony o pojištění nemocenském, úrazovém a invalidním. Stát se tak stává i činitelem sociálním. (Termín sociální se více a více stával označením mimořádné ctnosti, vlastnosti, kterou nejen vynikal dobrý člověk, ale i ideálem, jímţ se mělo řídit jednání obce.) Počátky a vývoj zdravotního pojištění v českých zemích Prvopočátky zdravotního pojištění v českých zemích jsou spojeny s vývojem sociálního pojištění. Ve 14. století je zaloţen Fond parléřské hutě, v 16. století vzniká status dělnické nemocenské pokladny a následně pokladny další, které byly v 18. století za vlády Karla VI. zrušeny. Volnost byla ponechána podpůrným fondům tovaryšů, které byly zaloţeny na solidaritě, vedoucí k ochraně sociálně slabých příslušníků. Podpůrné fondy byly později proměněny ve společenstevní pokladny. S růstem průmyslové výroby byl vytvářen tlak na zaměstnavatele, aby se starali o zdraví svých zaměstnanců. V 19. století jsou zakládány spolkové pokladny a pokladny pomocné (v 80. letech tohoto století bylo na našem území asi 400 pokladen). Po vzniku samostatného Československa zákony vydanými v letech bylo povinné zdravotní pojištění rozšířeno na všechny námezdně pracující a od roku 1925 bylo rozšířeno i na státní a veřejné zaměstnance. 20 Po druhé světové válce, v roce 1948, bylo pojištění sjednoceno do jednoho povinného systému zákonem č. 99/1948 Sb., o národním pojištění. Příspěvky hradili pojištěnci, zaměstnavatelé, ambulantní péče byla poskytována převáţně soukromými lékaři, nemocnice, léčebné ústavy, lázně, zdravotnický průmysl a distribuce léčiv byly znárodněny. V roce 1951 byla převzata koncepce sovětského modelu zdravotnictví. Zdravotnictví převzal stát, povinné zdravotní pojištění bylo zrušeno (zákon č. 102/1951 Sb., o přebudování národního pojištění a zákon č. 103/1951 Sb., o jednotné preventivní péči). Zdrojem financování se staly prostřednictvím státního rozpočtu daně. Finanční prostředky přidělovalo Ministerstvo zdravotnictví, posléze Ministerstvo financí. I přes monopol státu, který byl charakteristický pro toto období, rovnostářství a celospolečenský solidarismus fungovalo zdravotnictví, tak jako další velké sociální systémy, např. školství, v podstatě dobře. Téměř všechny ukazatele zdravotního stavu 20 GLADKIJ, I. Management ve zdravotnictví, s
22 obyvatelstva v 60. letech 20. století byly poměrně dobré. Nicméně v 70. a 80. letech se naše zdravotnictví začalo potýkat s nedostatkem finančních prostředků (priority byly v jiných odvětvích), začalo docházet k zaostávání technologií, ukazatele zdravotního stavu se začaly zhoršovat, zvyšovala se úmrtnost, zejména na kardiovaskulární choroby a zhoubné nádory. Podíl mělo nejen výše uvedené, ale celkový ţivotní styl obyvatel, výchova k péči o zdraví byla formální a neefektivní. Začaly se projevovat celkové nedostatky socialistické sociální politiky, jako byla neprovázanost na ekonomiku, rovnostářství, nedostatečná motivace a vyloučení soukromých subjektů. 21 Zdraví a zdravotnictví se ocitá v krizi. Systém zdravotního pojištění po roce 1989 Politické změny v roce 1989 umoţnily v naší zemi zásadní změny i v oblasti zdravotnictví včetně jeho financování. Jiţ v roce 1990 byly expertní skupinou vypracovány a předloţeny dokumenty Návrh reformy péče o zdraví a Návrh nového systému zdravotní péče. Nový systém byl postaven na modelu povinného zdravotního pojištění, tj. ustanovení zdravotní pojišťovny a zavedení povinného zdravotního pojištění. Systém měl být konzistentní s evropským pojetím péče o zdraví. Vycházel z práva na péči o zdraví, které je zajišťováno na základě solidarity. Mezi jinými, kromě zachování solidarity, bylo cílem motivovat obyvatelstvo k zájmu o své zdraví a svůj zdravotní stav, ale také motivovat tzv. druhé strany, tj. poskytovatele zdravotní péče, k co nejkvalitnější a nejefektivnější péči. Kromě jiného bylo vycházeno z historie zdravotního pojištění u nás v souvislosti s prvorepublikovým pojištěním, které v zemi několik desetiletí dobře fungovalo. Na rozdíl od něj však bylo zdravotní pojištění po roce 1990 odděleno od systému nemocenského pojištění. A to přesto, ţe oba systémy spolu úzce souvisejí. V některých případech je pak dáván do příčinné souvislosti s touto skutečností růst nákladů na úhradu ze systému nemocenského pojištění. (Krátkodobá léčba je hrazena z veřejného zdravotního pojištění. V případě vystavení pracovní neschopnosti je tato sanována z prostředků nemocenského pojištění. Coţ můţe vést k tomu, ţe v případě prodlouţení pracovní neschopnosti můţe docházet k zbytečnému čerpání finančních prostředků, protoţe lékaře se tyto prostředky netýkají.) 21 KEJDOVÁ, M., VAŇKOVÁ, Z. Právo a sociální politika, rozšířené teze přednášek
23 Po roce 1989 naše zdravotnictví postupně prošlo řadou významných reformních změn, nicméně ve druhé polovině devadesátých let se reforma v podstatě zastavila, a to přes řadu snah ve formě různých koncepcí jednotlivých střídajících se ministrů zdravotnictví i odborníků. K pokusu o zásadní změny pak dochází od roku 2008, kdy vstupuje v platnost zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. 20
24 3. Reforma zdravotnictví v České republice 3.1 Legislativní rámec zdravotního pojištění v ČR Jako základní východisko právní úpravy zdravotního pojištění v naší republice uveďme Listinu základních práv a svobod, konkrétně čl. 31 Listiny. Kaţdý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. Bezplatnost zdravotní péče, základní právo, je pak omezeno a determinováno podmínkami, které stanoví zákon. Jako základní právní dokumenty v oblasti zdravotního pojištění byly přijaty: Zákon č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění Zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně Zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění Všeobecné zdravotní pojištění bylo spuštěno od a do roku 1993 fungovalo souběţně s dosavadním systémem. Uvedený Zákon č. 550/1991 Sb. byl od nahrazen zákonem č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Snahy o to, aby Všeobecná zdravotní pojišťovna neměla v oblasti zdravotního pojištění monopol a aby bylo vytvořeno konkurenční prostředí, vedly k přijetí zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách. Tyto pojišťovny však vznikaly v období ne zcela vyjasněných podmínek jak finančních, tak legislativních. Otázkou byla také úroveň připravenosti tehdejšího managementu v čele těchto pojišťoven. Během dalších let došlo k velkému nárůstu počtu těchto pojišťoven, ale také k jejich zániku v důsledku špatného fungování. Ve smyslu zákona č. 48/1997 Sb. v platném znění jsou plátci zdravotního pojištění pojištěnci, zaměstnavatelé a stát. Za pojištěnce jsou povaţováni zaměstnanci, osoby samostatně výdělečně činné a osoby s trvalým pobytem na území České republiky, pokud nejsou současně zaměstnanci, osoby samostatně výdělečně činné a není za ně plátcem pojistného stát. Výše pojistného dle zákona č. 592/1992 Sb. v platném znění činí 13,5% z vyměřovacího základu za rozhodné období. Pojistné za zaměstnance hradí z jedné třetiny zaměstnanec, ze dvou třetin zaměstnavatel. Minimálním vyměřovacím základem zaměstnance je minimální mzda. Vyměřovací základ osoby samostatně výdělečně činné činí od roku % příjmu z podnikání a jiné samostatně výdělečné 21
25 činnosti po odpočtu výdajů vynaloţených na jeho dosaţení, zajištění a udrţení. Vyměřovací základ pro pojistné hrazené státem je stanoven na období kalendářního roku ve výši 25% všeobecného vyměřovacího základu stanoveného nařízením vlády pro účely důchodového pojištění za kalendářní rok, který o dva roky předchází kalendářnímu roku, pro který se vyměřovací základ zjišťuje. U osob samostatně výdělečně činných a od roku 2008 také pro zaměstnance je stanoven maximální vyměřovací základ, a to 48 násobek průměrné mzdy. 3.2 Koncepce reforem a reforma zdravotnictví roku 2008 Návrhy koncepcí reforem zdravotnictví po roce 1989 přicházely postupně vţdy přinejmenším s novým ministrem zdravotnictví, jichţ se naneštěstí pro zdravotnictví vystřídala celá řada, resp. 13, nepočítáme-li ministry řídící jiná ministerstva, kteří byli dočasně pověřeni řízením Ministerstva zdravotnictví. Tato skutečnost samozřejmě souvisí s faktem, ţe jde o funkci politickou, která je v přímé závislosti na změně vládnoucí politické garnitury. Také celý proces reformy ve zdravotnictví je silně politicky zabarven, to vše se negativně odráţí v jejím procesu. Z výraznějších koncepcí, které však ve svém důsledku do roku 2007 nevedly k zásadní změně systému, zmiňme např. koncepci Ivana Davida z roku 1999, dle které by se zdravotní pojišťovny staly pouze organizačními sloţkami Správy veřejného zdravotního pojištění, nebylo v ní zamýšleno zásadní zvyšování spoluúčasti pacienta. Koncepce Marie Součkové z roku 2002, jejímţ zásadním článkem měl být občan, počítala se zavedením preventivních prohlídek s následnými bonusy. Snahou bylo omezit nadbytečná vyšetření, od původně plánované spoluúčasti pacientů bylo z politických důvodů ustoupeno. Jozef Kubinyi na svém postu ministra zdravotnictví v roce 2004 nepobyl příliš dlouho. Jeho koncepcí navrhované kroky se v té době mohly jevit jako příliš radikální. Zdravotní pojištění chtěl sníţit a nahradit tzv. spoluúčastí pacienta. Cílem bylo zamezit zneuţívání lékařské péče, v návrhu bylo také ukončení platby za děti a důchodce státem. Jeho další nástupkyně Milada Emmerová ve své koncepci z listopadu 2004 povaţovala za zásadní navýšit roli státu, z čehoţ v lékařské veřejnosti vznikly obavy ze zestátnění zdravotnictví. Dokumentu byla také vytýkána přílišná obecnost a uvádění obecných etických principů, ale ţádná konkretizace postupů. Návrh koncepce nebyl schválen. V roce 2005 se situace vyhrotila a ministryně byla z funkce odvolána. 22
26 Na její místo nastupuje David Rath, který uvalil nucenou správu na Všeobecnou zdravotní pojišťovnu ČR, coţ mělo ukončit její špatné hospodaření, ustanovil komisi pro kategorizaci léčiv bez zástupců farmaceutických firem a lékárníků, kteří se podle něj snaţí prosazovat co nejvyšší ceny léků na úkor občanů. Sníţil marţi lékáren a nařídil nemocnicím, jejichţ zřizovatelem je stát, uvádět úspěšnost léčby svých pacientů, výsledkem byl ţebříček nemocnic. Jednotlivé kroky Davida Ratha byly dílem oceňovány (z větší části občany), dílem zatracovány (zdravotnická zařízení, lékárny ). K ověření těchto kroků časem však nemohlo dojít, neboť následníkem Davida Ratha se v září 2006 stává Tomáš Julínek (v mezidobí ještě nastalo sedmiměsíční období bezvládí v důsledku patové situace po volbách a Tomáš Julínek se de facto stává ministrem zdravotnictví od ledna roku 2007). Jeho koncepce zdravotnictví je v liberálním duchu, vychází z doporučení mezinárodních organizací, lze vysledovat odkazy na zdravotnický systém např. Švýcarska. V zásadě by podle něj mělo být zákonem definováno, jaká zdravotní péče bude hrazena z veřejného zdravotního pojištění a v jakém rozsahu. S odhlédnutím od poslední koncepce Tomáše Julínka, které se budeme věnovat podrobněji, lze konstatovat, ţe v průběhu předchozích let existovaly četné pokusy o nápravu hlavních nedostatků, opakovaně však končily nezdarem. Po seznámení se s celou tehdejší situací lze souhlasit s názorem, ţe to bylo způsobeno: především dvěma okolnostmi. Část těchto pokusů, vedených snahou získat obecnější podporu, zůstávala pouze u formálních úprav a neřešila podstatné sloţky problému. Druhá část pokusů, navrhujících některé zásadnější změny, brzy narazila na odpor některých zájmových skupin a byla buď zamítnuta, nebo upravena do neškodné, ale nic neřešící formy. 22 Koncepce Tomáše Julínka Autorem dokumentu Reforma zdravotnictví pro Českou republiku v Evropě 21. století 23 ze září roku 2005 není pouze tehdy stínový ministr zdravotnictví MUDr. Tomáš Julínek, ale také spoluautoři MUDr. Pavel Hroboň a MUDr. Tomáš Macháček. Jejich cílem je změna zdravotnického systému, který bude na jedné straně 22 VEPŘEK, J., VEPŘEK, P., JANDA, J. Zpráva o léčení českého zdravotnictví, s ze dne
27 vycházet ze specifické situace v České republice a přitom na straně druhé bude korelovat se současnými evropskými a světovými trendy. Návrhy obsaţené v koncepci jsou dle autorů podloţeny studiem vývoje zdravotnických systémů i situace v České republice, které jsou ovlivňovány stárnutím populace, novými medicínskými postupy i rostoucími poţadavky občanů na kvalitu sluţeb a moţnost spolurozhodování. Cílem je poskytnout účastníkům systému motivaci, vymezit prostor zdravotnického systému a vysvětlit nutnost omezení role státu pouze na zajištění rovného přístupu k potřebné péči pro všechny občany, stanovení pravidel a jejich kontrolování. Návrh obsahuje koncepci reformy institucí a reformy financování. Reformy směřují k pouţití zdravotních pojišťoven jako nákupčích zdravotní péče, k posílení konkurence v oblasti zdravotního pojištění a poskytování zdravotních sluţeb, ke změně chování občana cestou zavedení minimálních regulačních poplatků a změnou úhrad léků při zavedení v té době neexistujícího omezení celkové výše přímých plateb občanů, zlepšení role státu jako regulátora a podpůrce občana ve zdravotnictví. Reforma institucí by pak konkrétně měla spočívat v transformaci zdravotních pojišťoven do formy akciových společností, jejichţ činnost ale bude vzhledem ke specifičnosti veřejného zdravotního pojištění upravena nad rámec obchodního zákoníku zvláštním zákonem s jasně stanovenými povinnostmi ve smyslu zajištění kvalitní zdravotní péče pro všechny občany. Graf 1: Počet návštěv pacientů u ambulantních lékařů Zdroj: OEDC Health Data
28 Doplněním jsou opatření směřující ke změně chování občanů jako pacientů, ale i indikujících lékařů, ve smyslu zodpovědnějšího chování při čerpání zdravotní péče, a to zavedením byť i minimálních regulačních poplatků. Autoři čerpají ze zahraničních zkušeností (viz Graf 1). Zavedení ročního limitu na tyto poplatky a celkovou spoluúčast u předepsaných léků a prostředků zdravotnické techniky je tvůrci koncepce povaţováno za sociálně přívětivější neţ dosavadní systém, kdy jsou doplatky koncentrovány na malou skupinu zranitelných občanů a dosahují tak v některých případech neúměrné výše pro jednotlivce (viz Tabulka 1). Tabulka 1: Doplatky na léky hrazené z veřejného zdravotního pojištění a jejich rozložení mezi občany v roce 2004 do 300,- Kč do 600,- Kč do 1 000,- Kč do 1 400,- Kč nad 3 000,- Kč 80% 5% 0,8% 0,4% 0,2% Zdroj: zdravotní pojišťovny a společnost Cegedim, analýza Reforma zdravotnictví forum.cz Stát by měl plnit pouze ty role, které mu příslušejí a ve kterých je svým způsobem nezastupitelný. Patří sem mezi jinými ochrana veřejného zdraví (úprava právních vztahů tak, aby bylo zamezeno činnostem poškozujícím zdraví druhých) a zajištění neodkladné přednemocniční péče. Na druhou stranu ovlivňování individuálního přístupu jednotlivců k vlastnímu zdraví státem je povaţováno za okrajové, v podstatě pouze vytvořením prostředí, které občany ke zdravému ţivotnímu stylu motivuje a zajištěním informovanosti. Odpovědnost ale musí nést kaţdý sám, nikoliv stát. Reforma financování počítá s posílením postavení občana v tom smyslu, ţe se bude moci rozhodnout, jak velké riziko chce nést sám a na co se připojistí. Cestou je rozdělení současné zdravotní péče na základní a doplňkové připojištění a zavedení osobních zdravotních účtů. To by mělo vést k zamezení negativních jevů, které jsou s pojištěním spojené, jako je tzv. morální hazard, tedy zkušenost, ţe pojištěný člověk se chová méně zodpovědně, neţ je tomu v opačném případě. Uvedená koncepce reformy zdravotnictví chtěla ukázat, jak se na zdravotnictví dívá společnost uplatňující sociální cítění jako hlavní kritérium. Důleţitost sociálního cítění je však často dávána v případě zdravotnictví do rozporu s nedostatkem finančních prostředků, jakoby v něm docházelo jen a pouze ke spotřebě těchto prostředků. Přitom efektivní zdravotnictví má význam pro prosperitu celé země. Cílem ekonomie není ušetřit peníze či jiné zdroje, ale získat za ně co nejvyšší hodnotu. Hodnotou je tady co nejzdravější populace, tedy práceschopná populace, která opět hodnoty vytváří. 25
29 V případě starých a ekonomicky neaktivních občanů je to pak zvyšování kvality jejich ţivota, jejich osobního uţitku, který se odráţí v blahobytu celé společnosti. Jak jsem jiţ zmínila v předcházejícím textu, funkce ministra zdravotnictví je funkcí politickou, odvislou od charakteru programu vládnoucí strany. Vzhledem k tomu, ţe po překonání určitých peripetií se Tomáš Julínek de facto od ledna 2007 stává ministrem zdravotnictví, za podpory koalice se mu daří část svých koncepčních návrhů vtělit do zákonné podoby. Od vstupuje v platnost zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, jehoţ součástí jsou také změny týkající se zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů Zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů č. 261/2007 Sb. vstoupil v platnost dne Tímto zákonem byl mimo jiné také novelizován zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. V 16a odst. 1 citovaného zákona dochází k zavedení tzv. regulačních poplatků. Jde o poplatky ve výši Kč 30,-, 60,- a 90,-, které je pojištěnec nebo jeho zákonný zástupce povinen platit v souvislosti s poskytováním hrazené péče zdravotnickému zařízení, které tuto péči poskytlo. Předmětný zákon také v 16a odst. 2 stanoví výjimky, dle kterých se tyto regulační poplatky nehradí. Na druhou stranu v 16b tohoto zákona je stanoven limit regulačních poplatků a doplatků na léčiva nebo potraviny pro zvláštní účely ve výši Kč 5 000,-. Pokud celková částka uhrazená pojištěncem nebo za něj zákonným zástupcem v kalendářním roce překročí tento limit, je zdravotní pojišťovna povinna uhradit pojištěnci nebo jeho zákonnému zástupci částku, o kterou je tento limit překročen. Regulační poplatky jsou jedním z avizovaných kroků koncepce Reformy zdravotnictví pro Českou republiku v Evropě 21. století, které se díky pro tuto koncepci příznivé politické situaci podařilo realizovat. Zavedení regulačních poplatků má svoje právní i sociální aspekty. Z hlediska právních aspektů se jako nejvýznamnější skutečnost jeví to, ţe skupinou poslanců byl zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů navrţen ke zrušení pro rozpor s ústavním pořádkem, a to podáním podnětu k Ústavnímu soudu. Zdravotnické poplatky se v souvislosti s tímto návrhem mohou jevit jako nejslabší místo reformy. Podstata spočívá v posouzení článku 31 Listiny základních práv a svobod, dle kterého Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. Slabé místo zákona o poplatcích 26
30 z hlediska ústavnosti je spatřováno v tom, ţe je stanoveno příliš málo výjimek, které by měly chránit před dopadem poplatků nejchudší občany. Jestliţe by pak tito nemohli z důvodu nedostatku peněz čerpat zdravotní péči, bylo by to v rozporu s Listinou. Bezplatnost v souvislosti s veřejným zdravotním pojištěním byla do Listiny záměrně zakotvena bývalým federálním československým parlamentem v první polovině devadesátých let, kdy byla přijímána, a to z toho důvodu, aby byl standard zdravotní péče zajištěn bez ohledu na ekonomickou situaci občanů. Poplatky však z tohoto hlediska dle mínění některých tuto ekonomickou bariéru vytvářejí. (Na druhou stranu za jakých okolností a v jakých případech lze hovořit o bezplatnosti zdravotní péče, jestliţe je na ni přispíváno ať jiţ např. formou daní, jako tomu bylo v období socialistického zdravotnictví, respektive formou jiných příspěvků? Termínově pak takto chápaná bezplatnost by byla spíše sémantickým problémem, který ale v podstatě nereflektuje skutečný stav.) Podle navrhovatelů právo na ochranu zdraví a bezplatnou zdravotní péči dle článku 31 Listiny náleţí k sociálním právům, k onomu nedotknutelnému minimálnímu standardu sociálních práv, jejţ uţ zákonodárce nesmí sníţit či prolomit. Zákonné naplnění těchto práv nad minimální standard je odvislé od časového a místního kontextu a zákonodárce je povinen sledovat tendenci naplňování těchto práv. Přestoţe Česká republika vykazuje trvale v posledních letech zlepšující se růst blahobytu, bohatnutí společnosti jako celku je provázeno ústupem od principů mezigenerační a mezilidské solidarity. Dovětek čl. 31 Listiny za podmínek, které stanoví zákon by se pak měl týkat například nadstandardní péče. Naopak dle jednoho z tvůrců koncepce, na jejímţ základě byl předmětný zákon přijat, je významným aspektem, který přispívá k ústavní konformitě institutu regulačních poplatků s čl. 31 Listiny, rovněţ zavedení limitu na regulační poplatek ve výši 5 000,- Kč ročně. Toto bude mít výrazně pozitivní dopad na tu skupinu chronicky nemocných pacientů, kteří dnes platí doplatky v součtu více neţ desetitisíce korun ročně, ve smyslu zvýšení dostupnosti a sníţení finanční náročnosti nezbytné zdravotní péče. Dojde k posílení doposud neakcentované solidarity zdravých s nemocnými. Nálezem Ústavního soudu ze dne 20. května 2008 Sb. 251/2008, částka 79/2008 (nález ve věci Pl. ÚS 1/08) Ústavní soud regulační poplatky ve zdravotnictví schválil, rozhodl, ţe nejsou v rozporu s českou ústavou, neshledal právní úpravu regulačních poplatků protiústavní. Dle Ústavního soudu zákonem zavedené poplatky regulují přístup ke zdravotní péči hrazené z veřejného pojištění, čímţ zamezují jejímu 27
31 naduţívání, dochází k naplňování legitimního cíle ústavodárce, aniţ by se cíl jevil nerozumným. Danou právní úpravou mají být občané vedeni k solidárnímu chování ve vztahu k druhým, resp. k těm, kteří potřebují náročnější zdravotní péči. Při posuzování poměru cíle reformy a sociálního práva Ústavní soud neshledal, ţe by regulační poplatky měly všeobecně rdousící efekt a činily by reálně pro kohokoliv zdravotní péči či zdravotní pomůcky nedostupnými. (Nelze opomenout zákonné opatření případů, kdy se regulační poplatek z důvodů např. hmotné nouze nehradí, kontext vnitřní solidarity, vzájemné vyţivovací povinnosti rodičů a dětí, mezi ostatními příbuznými, mezi manţely ) Nicméně odmítavé stanovisko vyjádřilo sedm soudců z patnácti včetně jeho předsedy. Zásadní nesouhlas je vyjadřován obzvláště k nálezu v oblasti bezplatnosti zdravotní péče ve smyslu ustanovení čl. 31 Listiny, zejména pak u osob, za které je plátcem pojistného stát, a přesto nejsou od regulačních poplatků osvobozeny. Přitom do této skupiny patří důchodci i děti do 18 let. Tyto skupiny jsou vystaveny v případě potřeby náročné lékařské péče tíţivé situaci, neboť musí nejdříve prostředky vynaloţit a zpět je dostanou se značným časovým zpoţděním. Nedůstojné podmínky, tedy stav, do kterého se tyto skupiny pojištěnců dostávají, je porušením práva na lidskou důstojnost, přestoţe dle čl. 1 Listiny jsou si lidé rovni v důstojnosti. Zákonodárce přijal normu, která paušálně a bez rozdílu stanoví poplatkovou povinnost prakticky na všechny druhy poskytované péče a na všechny pojištěnce bez rozdílu. Všechny formy výkladu gramatický, systematický, logický i teleologický napadené části zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů potvrdily, ţe poplatky se hradí za zdravotní péči a jejich účelem je zamezit zneuţívání péče ze strany pojištěnců. Takováto úprava je ovšem protiústavní. (Ostatně pojem bezplatnost jiţ Ústavní soud vymezil v obecné rovině v souvislosti s bezplatností vzdělání v základních a středních školách, a to tak, ţe podmíněnost práva zákonem neznamená, ţe zákonem lze bezplatnost vyloučit zcela. Zákon můţe stanovit jen co je bezplatné a co jiţ bezplatné není.) Od 1. srpna 2008 pak v souvislosti s politickými tlaky vstoupila v platnost novela zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, která tímto dnem mění podmínky vybírání regulačních poplatků mimo jiné u narozeného dítěte, a to tak, ţe zákonní zástupci jsou od placení regulačních poplatků za pobyt narozeného dítěte ode dne porodu do dne prvního propuštění ze zdravotnického zařízení osvobozeni. Stejně jako v rovině odborné v případě soudců, tak i v rovině laické v případě veřejnosti, se názory různí. Důleţitý by měl být vţdy princip Audiatur et altera pars 28
32 (Nechť je slyšena druhá strana). Dle této druhé strany je však zapotřebí uvědomit si také fakt, ţe v naší zemi bylo po dlouhá léta prakticky zdravotnictví skutečně bezplatné, samozřejmě kromě toho, co jsme odváděli či odvádíme na daních respektive zdravotním pojištění. Neplatila se spoluúčast, pouze kdysi symbolická koruna manipulačního poplatku za recept. Jako vţdy, kdyţ je něco zadarmo, vyvolávala tato situace některá negativa, mezi něţ patřilo i to, ţe mnoha lidmi byla situace zneuţívána. V tomto směru se pro příznivce poplatků jeví jejich zavedení jako potřebné, neboť celé naše zdravotnictví musí hledat mechanismy, jak vtáhnout pacienta do zodpovědnosti za čerpání finančních prostředků, a to jak prostřednictvím odpovědné ţivotosprávy a nerizikového chování, tak cestou uváţlivé konzumace péče v době, kdy ji potřebuje. Poplatky by měly nutit člověka-pacienta přemýšlet, zda lékaře skutečně potřebuje, ale je zde ještě důleţitější cesta. Naučit se starat o svoje zdraví tak, abychom potřebovali zdravotní péče co nejméně. Regulační poplatky jsou výrazem spoluúčasti a také určité solidárnosti, která je ve zdravotnických systémech vţdy potřeba solidárnosti zdravých s nemocnými. Odráţejí naši připravenost pomoci si navzájem. Poplatky by neměly být jen demotivující sloţkou k naduţívání péče, ale i výrazem spolupodílení se na příspěvku pro ty potřebnější. Dá se předpokládat, ţe v případě zrušení či neexistence poplatků bude nutno je dříve či později nahradit zvýšením pojistného či vyšším státním příspěvkem z našich daní. 24 Ministerstvo zdravotnictví České republiky také poukazuje na skutečnost, ţe podle statistik vydávají české domácnosti například za alkohol a tabák mnohem více výdajů neţ na zdraví, v domácnosti bez dětí zhruba dvojnásobek. Přitom je ve vlastním zájmu kaţdého z nás, aby náš ţivotní styl byl co nejzdravější. 3.3 Hodnocení dosavadního průběhu a výsledků reformy Hodnocení reformy bylo jejími tvůrci avizováno původně nejdříve po skončení jednoho roku od jejího zavedení tak, aby výsledky byly relevantní. Vzhledem ke společenskému tlaku i tlaku politické opozice bylo rozhodnuto o postupném hodnocení od jednotlivých čtvrtletí. Po skončení I. čtvrtletí roku 2008 bylo sice ještě brzy na celkové hodnocení systému, který v té době byl v podstatě na začátku, nicméně dle sdělení Ministerstva zdravotnictví ČR jiţ první informace hovořily o tom, ţe regulační poplatky fungují a splňují svůj primární účel, tedy zamezení plýtvání a naduţívání zdravotnických 24 ze dne
33 sluţeb. Velmi dobře podle něj začal fungovat i roční ochranný limit, který má chránit zejména chronicky nemocné před nadměrnou kumulací doplatků (limit přesáhlo v té době 102 pojištěnců). Dle dotazovaných ředitelů zdravotních pojišťoven největším do té doby pozorovatelným efektem zavedení poplatků byl pokles předepisování volně prodejných léků s niţší cenou na recept, ale také patrný růst motivace pacientů k zodpovědnému čerpání zdravotní péče, který se projevoval například zvýšeným zájmem o informace v této oblasti, kladením otázek ohledně nutnosti předepisování léků v mnoţství, o kterém vím, ţe je nespotřebuji, či zda jsou skutečně nutná všechna vyšetření u několika různých odborníků či hospitalizace po nekomplikovaném zákroku o několik dní delší neţ je průměr v evropských zemích. První půlrok fungování regulačních poplatků pak dle zprávy ministra zdravotnictví Tomáše Julínka znamenal pokračování trendu v omezení návštěv ordinací a tím více času lékařů na pacienty, sníţení zbytečných návštěv odborných lékařů a méně hospitalizací, nepředepisování levných léků, které lidé raději platí v hotovosti. Úspory zdravotních pojišťoven činí 3,4 miliardy korun, z toho za léky 2,2 miliardy korun, péči ambulantních specialistů 810 milionů korun. 25 Tyto úspory je moţno pouţít na léčbu váţných nemocí byl zvýšen počet hospitalizovaných pacientů s nákladnými chorobami ve specializovaných centrech, kam byly přesunuty finance z těchto úspor (např. zvýšení léčby ţen s nádorem prsu o 120 procent, lidí s Crohnovou chorobou, s nádory krku, hlavy, s Bechtěrejevovou chorobou, kterým nebylo moţno dříve poskytnout ty nejmodernější léky nebo léčbu včas). Reforma zdravotnictví, to však samozřejmě nejsou jen mezi společností nejvíce frekventované poplatky, ale málokdo z nás dokáţe postihnout její celou šíři a vidět záleţitosti uţ tak velmi sloţité a komplikované v celém kontextu. Koneckonců i sociologické výzkumy a šetření ukazují, jak jsou lidé ve svých názorech ovlivněni subjektivními pocity, tím, jak se jich osobně situace dotýká, zda přímo oni či v jejich rodině, mezi blízkými či přáteli jsou lidé, kteří potřebují pomoc, odborně i finančně náročnou, kterou by sami z vlastních zdrojů nezvládli a naopak. V období dubna a května 2008 proběhl sociologický reprezentativní výzkum Střediska empirických výzkumů (STEM) Zdravotní pojištění 2008, jehoţ součástí byly kromě jiného také názory veřejnosti (Veřejnost 2008) na úroveň zdravotnictví 25 /domaci.asp?c=a080911_112255_domaci_ban ze dne
34 Graf 2: V našem zdravotnictví je třeba udělat radikální a hlubokou reformu Pramen: STEM, VZP Veřejnost 2008, 1929 respondentů a zdravotnickou reformu. Cílovou skupinou byli obyvatelé České republiky starší 18 let, technika dotazování standardizované rozhovory (face-to-face), velikost souboru 1929 respondentů, reprezentativní soubor populace ČR navýšen o podsoubor 408 ţen ve věku let a o 198 respondentů z Brna. V otázce zdravotnických reforem je populace rozdělena na ty, kteří jsou přesvědčeni o jejich nezbytnosti a na ty, kteří je nechtějí. Odmítání je u velké části lidí spíše vyjádření ideologicky motivovaného nesouhlasu s reformními kroky současné vlády, neţ negativními názory na úroveň lékařské péče. Vyšší míru zájmu o otázky zdravotního pojištění projevují jen vysokoškolsky vzdělaná populace a vdané ţeny. Mezi občany převládá názor, ţe naše zdravotnictví je na dobré úrovni, jak z hlediska kvality (72%), tak z hlediska dostupnosti (77%), k probíhající zdravotnické reformě však projevují značnou nedůvěru a o správnosti regulačních poplatků je přesvědčena jen pětina lidí. Názory na nezbytnost reformy pak rozděluje populaci do dvou skupin 58% se domnívá, ţe je reforma nezbytná, 42% je přesvědčeno o opaku. Jednoznačně je o nezbytnosti reformy přesvědčeno 20% občanů, jednoznačně nesouhlasí 7% (viz Graf 2 ). Přestoţe souhlas s reformou převládá, lidé se k ní ve velké většině staví opatrně a váhavě, bez ohledu na to, zda s ní souhlasí či nikoliv. Názory na úroveň zdravotnictví a správnost regulačních poplatků nejvíce souvisejí s materiální situací lidí a s jejich 31

References: zákona č. 48
 čl. 31
 zákona č. 280
 zákona č. 48
 zákona č. 592
 zákona č. 48
 čl. 31
 čl. 31
 soud 
 soud 
 čl. 31
 čl. 1
 soud 
 zákona č. 48