Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-staveni-lhuty-pro-podani-navrhu-osvobozeni-od-soudnich-poplatku.p3620.html
Timestamp: 2020-02-17 19:36:43+00:00

Document:
Řízení před soudem: stavení lhůty pro podání návrhu; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: stavení lhůty pro podání návrhu; osvobození od soudních poplatků
k § 35 odst. 9 větě třetí soudního řádu správního ve znění zákonů č. 237/2004 Sb., č. 350/2005 Sb., č. 79/2006 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 303/2011 Sb. a č. 222/2017 Sb.
Podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. se staví běh lhůty pro podání návrhu i v případě, že účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, a to i po podání návrhu na zahájení řízení.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62)
: č. 3411/2016 Sb. NSS, č. 3428/2016 Sb. NSS a č. 3470/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.
: Tomáš H. proti Generální inspekci bezpečnostních sborů o osvobození od soudních poplatků, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí ředitele žalované. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí žalované ze dne 30. 12. 2015, jímž byla odmítnuta žádost žalobce o informace.
Městský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 25. 5. 2016, čj. 11 A 52/2016-13. Městský soud mimo jiné uvedl, že žádostí o osvobození od soudních poplatků se nezabýval, neboť platí, že poplatek za návrh na zahájení řízení se nevybírá, jestliže soud návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítne, a pokud žalobce poplatek zaplatí, soud jej vrátí. Podle městského soudu by proto bylo nadbytečné v dané fázi řízení posuzovat otázku splnění předpokladů pro osvobození od soudních poplatků. Z téhož důvodu městský soud nerozhodoval ani o návrhu stěžovatele na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu, neboť uvedený návrh souvisel právě s jeho žádostí o osvobození od soudních poplatků.
Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že výzvě k odstranění nedostatků žaloby ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s. nic nebránilo a pro takovou výzvu i pro její splnění byl stále ještě dostatečný prostor, neboť „
současně se žalobou požádal o osvobození od soudních poplatků, a proto lhůta pro podání žaloby od podání této žádosti (29. 4. 2016) do právní moci rozhodnutí o ní neběžela
“. Městský soud tak měl stěžovatele vyzvat k odstranění vad žaloby, přičemž stěžovatel sám mohl (i bez výzvy městského soudu) žalobu doplnit do právní moci rozhodnutí o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Městský soud však o žádosti o osvobození od soudních poplatků vůbec nerozhodl.
Při předběžném posouzení věci pátý senát zjistil, že v otázce, zda podání žádosti o osvobození od soudních poplatků podle § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. staví, anebo nestaví běh lhůty pro podání žaloby, není
Nejvyššího správního soudu jednotná.
Argumentaci obsaženou v kasační stížnosti stěžovatel opírá zejména o právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, čj. 1 As 93/2009-312, z něhož vyplývá, že okamžikem podání žaloby přestává běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, je-li součástí žaloby i žádost o osvobození od soudních poplatků. Stejný názor byl vysloven v rozsudku ze dne 8. 12. 2016, čj. 9 As 241/2016-36.
Výkladem § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval i v rozsudku ze dne 4. 5. 2016, čj. 3 As 182/2015-28, v němž dospěl k opačnému názoru, tedy že ze systematického a teleologického výkladu vyplývá, že stavení lhůty pro podání žaloby se váže pouze na podání návrhu na ustanovení zástupce, nikoli však na žádost o osvobození od soudních poplatků.
Pátý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu s poukazem na rozkol v existující judikatuře Nejvyššího správního soudu, aniž by se přiklonil k některému zaujatému názoru.
III.2 Posouzení sporné otázky
[15] Spornou právní otázkou, kterou má rozšířený senát vyřešit, je, zda podání pouze žádosti o osvobození od soudních poplatků má za účinek stavení běhu lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení.
[16] Podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s., „[p]
ožádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení
[17] Z textu vykládaného ustanovení bezesporu vyplývá, že stejný účinek zákon spojuje (i) s podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků a (ii) se žádostí o ustanovení zástupce. Navrhovatel může požádat o (i) nebo o (ii) alternativu anebo může požádat o obojí. Naplnění kterékoli z těchto hypotéz vede k aktivaci dispozice, tj. že od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená zákonem pro podání návrhu na zahájení řízení. Po nabytí právní moci rozhodnutí o návrhu běh lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení pokračuje a lhůta skončí uběhnutím jejího zbytku (tj. zbývající části lhůty po odečtení části lhůty, která uplynula před podáním žádosti).
[18] Názor vyslovený v rozsudku čj. 3 As 182/2015-28, tedy že zmínka o žádosti o osvobození od soudních poplatků v § 35 odst. 9 větě třetí s. ř. s. dopadá pouze na případy, kdy účastník požádá o ustanovení zástupce a zároveň o osvobození od soudních poplatků, postrádá opodstatnění, neboť dotčené ustanovení by tím nezískalo jiný smysl, než pokud by v něm zmínka o návrhu na osvobození od soudních poplatků zcela chyběla, tj. dané ustanovení by znělo takto: „
Požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.
Rozšířený senát přitom již v minulosti odmítl možnost takového výkladu určitého ustanovení zákona, který by znamenal, že toto ustanovení nemá vůbec žádný normativní obsah (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS).
[19] Takovému výkladu ostatně brání i použitá spojka nebo, která má v přirozeném jazyce, není-li před ní čárka, zpravidla slučovací význam:
„Typickými slučovacími spojkami jsou a
, i: koupím jablka a (i) hrušky,
tzn. obojí. Zvolíme-li však spojku
, o ‚čisté‘ slučování nejde: nekoupíme oba druhy ovoce, ale pouze jeden. Pomocí spojky
vyjadřujeme volbu mezi dvěma eventualitami. Podstatné je, že eventuality jsou libovolně zaměnitelné a je lhostejno, která z nich bude platit, které dáme přednost (v konečném důsledku mohou nastat i obě). V takovýchto případech se čárka před
neklade.
“ (srov. Pravdová, M.; Svobodová, I.
. Praha :
, 2014, s. 121).
[20] V tomto smyslu je znění vykládaného ustanovení zákona jasné a nepřipouští jinou možnost výkladu.
[21] Rozšířený senát si je vědom, že podle často citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997, č. 30/1998 Sb., „
“ Tato zásada však nemůže otevřít cestu interpretační libovůli, kdy by soud za právo mohl shledat cokoli, aniž by vůbec bral znění zákona v úvahu. Možnost výkladu
tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce (k možnosti takového výjimečného postupu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS), a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku.
[22] Je tomu tak proto, že soudce je při rozhodování vázán zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Tato zásada je odrazem dělby moci, která představuje jednu z neodstranitelných podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Vázanost soudce zákonem je rovněž důležitým prvkem zaručujícím předvídatelnost rozhodování soudů a právní jistotu vůbec, a je tak nezbytnou podmínkou legitimity soudů jakožto orgánů státu.
[23] Rozšířený senát dospěl k závěru, že výklad § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. aplikovaný v rozsudcích čj. 3 As 182/2015-28 a čj. 2 As 253/2016-36, který není slučitelný se zněním tohoto ustanovení, nepředstavuje některou z výše uvedených výjimečných možností naprosté negace znění ustanovení právního předpisu.
[24] Argumentace pro vyloučení stavení lhůty pro podání návrhu uvedená v rozsudku čj. 3 As 182/2015-28, nepředstavuje takový důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku. Je sice pravdou, že systematicky je vykládané ustanovení zařazeno do § 35 s. ř. s., který je nadepsán „
“ a jeho osmý odstavec se týká převážně otázky ustanovení zástupce účastníkovi soudem. Osvobození od soudních poplatků je naopak řešeno v § 36 odst. 3 s. ř. s. Je ale třeba uvést, že se jeví logickým postup zákonodárce, který, chce-li spojit se dvěma úkony účastníka shodný účinek, uvede toto pravidlo v souvislosti s první zmínkou o takovém úkonu účastníka, tedy v souvislosti s nyní posuzovanou otázkou v § 35 odst. 9 s. ř. s.
[25] Podobně nepřesvědčivým důvodem je i argumentace teleologická použitá v rozsudku čj. 3 As 182/2015-28, tedy že v případě žádosti o ustanovení zástupce účastník zpravidla není schopen sám žalobní body správně zformulovat, a proto stavení (třetí senát nesprávně uvedl přerušení, pozn. rozšířeného senátu) lhůty pro podání návrhu má smysl; naproti tomu samotná žádost o osvobození od soudních poplatků s takovým handicapem účastníka nemá spojitost, účastník může návrh včetně žalobních bodů zformulovat, a lhůta pro podání návrhu tedy může běžet nezávisle na rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Je sice pravdou, že v případě žádosti o ustanovení zástupce je potřeba stavení lhůty zřejmější a naléhavější, než je tomu v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků, avšak ani v takovém případě není stavení lhůty zcela nesmyslné.
[26] Ačkoli soudní poplatek za návrh na zahájení řízení nedosahuje ve správním soudnictví takové výše, jako v některých případech v občanském soudním řízení, přesto může představovat pro některé účastníky nezanedbatelnou zátěž a bránit jim v přístupu k soudu. Pokud účastník zvažuje, zda žalobu či jiný návrh na zahájení řízení vůbec podá vzhledem k soudnímu poplatku, který si nemůže dovolit zaplatit v plné výši, je logické, že nemůže být po něm požadováno, aby již v této fázi zpracoval perfektní návrh v plném rozsahu včetně veškeré argumentace, což začasté vyžaduje velké úsilí a také finanční náklady. Žalobce zpravidla musí při zahájení řízení vedle soudního poplatku „
“ i v souvislosti s právní pomocí (advokáta, daňového poradce apod.). Je totiž pouze na jeho uvážení, zda v případě nemajetnosti požádá pouze o osvobození od soudních poplatků a zároveň sám vyhledá pomoc právního profesionála, k němuž má důvěru a kterého sám zmocní pro zastupování v řízení, nebo zda žádost o osvobození od soudních poplatků spojí i se žádostí o ustanovení zástupce. Zároveň je třeba vzít v úvahu, že lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení jsou ve správním soudnictví zpravidla poměrně krátké a vyčkávání na rozhodnutí o návrhu na osvobození od soudních poplatků by mohlo vést k marnému uplynutí těchto lhůt. Důležité rovněž je, že podle pravidel stanovených pro jednotlivé typy řízení před správními soudy je třeba zpravidla již ve lhůtě pro podání návrhu formulovat veškeré skutkové a právní důvody, pro které se účastník domáhá soudní ochrany proti správním orgánům (srov. § 71 odst. 2 nebo § 101b odst. 2 s. ř. s.). Za těchto okolností se jeví stavení lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků jako rozumné.
[27] Pokud se rozsudek čj. 3 As 182/2015-28 dovolával teleologického výkladu, je třeba uvést, že účelem procesního práva je poskytnutí rámce pro reálnou možnost uplatnění hmotných subjektivních práv u soudu. Zakotvení procesních lhůt pak má tento rámec ukotvit i časově a zároveň možnost uplatnění práv rozumně časově omezit tak, aby byla přiměřeně chráněna i právní jistota a legitimní očekávání třetích osob. Výklad souladný se zněním § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s., tedy že stavení lhůty pro podání návrhu je spojeno i se samotnou žádostí o osvobození od soudních poplatků, je s tímto účelem v souladu. Jednak účastníkovi, který požádá o osvobození od soudních poplatků, zachovává přístup k soudu tím, že ještě po rozhodnutí soudu o jeho žádosti má časový prostor pro zvážení, zda návrh za těchto okolností podá, či nikoli, jednak toto právo na přístup k soudu nepřiměřeně neextenduje, neboť i v tomto případě je uplatnění návrhu spojeno s pevnou lhůtou, která se pouze po dobu rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků staví.
[28] Navíc dle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, vzniká žalobci povinnost uhradit soudní poplatek již podáním žaloby. I z tohoto důvodu by od navrhovatele nemělo být vyžadováno, aby návrh na zahájení řízení v rozporu s citovaným ustanovením podal bez splnění poplatkové povinnosti, přestože procesní následek v podobě zastavení řízení může nastat až po (negativním) rozhodnutí soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků a po výzvě k jeho úhradě.
[29] Rozšířený senát nesdílí ani názor uvedený v rozsudku čj. 2 As 253/2016-36, že v případě aplikace § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. v souladu s jeho zněním, tj. i na případy, kdy účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, by vedla ke zneužívání tohoto práva ze strany účastníků řízení.
[30] Rozšířený senát ostatně již ve svém usnesení ze dne 15. 3. 2016, čj. 8 As 78/2015-22, čj. 3411/2016 Sb. NSS, bodu [22] uvedl: „
Tak tomu však nebude za situace, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků bude podána ještě před podáním návrhu ve věci samé. Takový postup soudní řád správní v § 35 odst. 8
implicitně umožňuje (požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení). V tomto případě totiž dosud není dána kvalifikovaná povědomost o identifikaci osoby ani souvislost její žádosti s řízením, neboť návrh dosud nebyl podán. Z pohledu smyslu § 37 s. ř. s. je proto třeba v takovém případě trvat na nutnosti žádost o osvobození od soudních poplatků potvrdit písemným podáním shodného obsahu nebo předložením originálu
.“ Tím rozšířený senát ve svém důsledku vyslovil závěr, že § 35 odst. 8 (nyní § 35 odst. 9) větu třetí s. ř. s. je třeba aplikovat i v případě podání samostatné žádosti o osvobození od soudních poplatků.
[31] Stejný názor zastávají i dostupné komentáře k soudnímu řádu správnímu (srov. např. Potěšil, L. a kol.
. Praha : Leges, 2014, s. 264; Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P.
. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016, komentář k § 36 odst. 3).
[32] Lze tedy uzavřít, že podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. se staví běh lhůty pro podání návrhu i v případě, že účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, a to i po podání návrhu na zahájení řízení.
Odlišné stanovisko soudkyně Lenky Matyášové
[1] S výrokem rozhodnutí rozšířeného senátu se ztotožňuji, avšak z jiných důvodů, než na kterých je založeno jeho odůvodnění. Městský soud totiž zjevně pochybil již tím, že nerozhodl o podané žádosti o osvobození od soudního poplatku.
[2] Především jsem toho názoru, že § 35 odst. 8 věta poslední s. ř. s. dopadá pouze na případy, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků, případně o ustanovení zástupce pro řízení, jsou uplatněny před tím, než je podán samotný návrh na zahájení řízení. Jedině v tomto případě má také stavení lhůty svůj smysl, neboť v závislosti na rozhodnutí soudu o těchto žádostech může „
“ zvážit, zda návrh ve věci samé (žalobu) vůbec podá či nikoliv. V tomto ohledu je argumentace názorové většiny obsažená v bodech [25]–[29] usnesení přiléhavá; ovšem právě jen za těchto okolností.
[3] Stavení lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení je předvídáno především v souvislosti s rozhodnutím o ustanovení zástupce, který by byl schopen za žalobce kvalifikovaně návrh formulovat. Institut soudem ustanoveného zástupce je projevem práva na
v řízení před soudem dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Smyslem § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. je umožnit ustanovenému zástupci naplnění tohoto základního práva. Pokud by nedošlo ke stavení lhůty pro podání žaloby, stalo by se ustanovení zástupce zcela bezúčelným, neboť ten by měl již velmi malou možnost, jak průběh řízení ovlivnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 2/2006-50, č. 1011/2007 Sb. NSS).
[4] Osvobození od soudních poplatků má sloužit k tomu, aby nebyl odepřen
přístup k soudu nemajetným
. Nelze dovozovat, jak to činí většina, že žalobce má snad právo na to vyčkávat, zda bude od povinnosti hradit soudní poplatek osvobozen, a teprve poté zvážit, zda mu stojí za to žalobu sepsat, resp. ji doplnit. Jak zcela případně uvedl druhý senát v rozsudku sp. zn. 2 As 253/2016, jedná se o realizaci práva na spravedlivý proces, nikoli o nástroj kalkulace, zda se žalobci vedení řízení vyplatí. Zcela sdílím názor druhého senátu, že stěží lze nalézt argumenty opodstatňující zvýhodnění (co do délky lhůty pro konkretizaci žalobních bodů) těch, kteří požádají (byť třeba i jen účelově) o osvobození od soudních poplatků oproti ostatním žalobcům.
[5] Jestliže žalobce žádá pouze o osvobození od soudních poplatků (a to navíc za situace, kdy je žaloba již podána a žalobce je v řízení kvalifikovaně zastoupen), rozhoduje soud o žádosti o osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Ustanovení § 35 odst. 8 větu třetí s. ř. s. zde nelze aplikovat.
[6] Běh lhůty pro podání žaloby, respektive lhůty, v níž bylo možné doplnit žalobní body, není podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků pozastaven. Samotná žádost o osvobození od soudních poplatků nemá s realizací práva na právní pomoc v řízení před soudem dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (pomoc při formulaci žaloby a kvalifikovaná obrana) žádnou spojitost. Žalobce může návrh včetně žalobních bodů zformulovat a lhůta pro podání návrhu tedy může běžet nezávisle na rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků.
[7] Ačkoli Nejvyšší správní soud ve své judikatuře zdůrazňuje, že gramatický výklad právní normy je pouze jednou z metod
práva, vedle které je třeba zohlednit též výklad systematický, logický, teleologický či historický, v daném případě tak nepostupoval a přidržel se výhradně textu zákona, aniž by bral v potaz smysl a účel jednotlivých zákonných ustanovení.
[8] V bodu [25] většina konstatuje: „
Je sice pravdou, že v případě žádosti o ustanovení zástupce je potřeba stavení lhůty zřejmější a naléhavější, než je tomu v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků, avšak ani v takovém případě není stavení lhůty zcela nesmyslné.
“ Nepředestírá však žádný argument, proč tomu tak je, resp. jaký smysl lze v takové konstrukci shledávat a proč by měla otázka osvobození od soudního poplatku mít vliv na kvalitu a správnou formulaci sepsané žaloby.
[9] Pokud v bodu [26] snad shledává smysl v tom, že „
účastník zvažuje, zda žalobu či jiný návrh na zahájení řízení vůbec podá vzhledem k soudnímu poplatku, který si nemůže dovolit zaplatit v plné výši,
je logické, že nemůže být po něm požadováno, aby již v této fázi zpracoval perfektní návrh v plném rozsahu včetně veškeré argumentace, což začasté vyžaduje velké úsilí
“, je tato argumentace zcela nepřesvědčivá. Povinnost zaplatit soudní poplatek nemá s otázkou projednatelnosti žaloby a s případným odstraňováním jejích nedostatků žádnou zřetelnou souvislost.
[10] Nutno podotknout, že pokud se většina dovolává usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 3. 2016, čj. 8 As 78/2015-22, z něhož cituje bod [22], činí tak zcela nepřípadně a vytrhává citaci z kontextu tam projednávané věci. Tvrdí-li, že „
rozšířený senát ve svém důsledku vyslovil závěr, že § 35 odst. 8 větu třetí s. ř. s. je třeba aplikovat i v případě podání samostatné žádosti o osvobození od soudních poplatků
“, je třeba uvést, že takový závěr rozšířený senát zdaleka v kontextu nyní posuzované věci nevyslovil (ani tak nemohl učinit, neboť předmětem posouzení byla zcela jiná otázka, a to
§ 37 s. ř. s.), ale ani z něj nevyplývá.
[11] Rozšířený senát ve věci sp. zn. 8 As 78/2015 vyslovil pouze to, že v případě, kdy žádost o osvobození od soudního poplatku předchází podání samotného návrhu (žaloby), je třeba trvat na kvalifikovaném podpisu; v případě, kdy je žádost o osvobození od soudního poplatku podaná v reakci na výzvu soudu k zaplacení soudního poplatku, tedy již po podání návrhu ve věci samé, nemusí být potvrzována postupem předvídaným v § 37 odst. 2 s. ř. s. Zdaleka zde tedy neřešil důsledky podání žádosti o osvobození od soudního poplatku z hlediska běhu či stavení lhůt pro případ, kdy je návrh ve věci samé již podán, jak je v bodě 29 dovozováno, ale to, zda žádost o osvobození od soudních poplatků je, či není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, a v tomto kontextu, zda žádost, která nebyla podána písemně nebo ústně do protokolu, musí či nemusí být potvrzena dle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Tomu ostatně odpovídá i právní věta, která byla vytvořena: „
Žádost o osvobození od soudních poplatků, podaná v již zahájeném řízení, není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem ve smyslu § 37 odst. 2 soudního řádu správního.
[12] Nad rámec uvedeného si dovoluji podotknout, že podle mého soudu celý problém primárně spočívá jinde, a to v chybném výkladu § 71 odst. 2 s. ř. s.
[13] Podle § 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby. Veškeré klasické výkladové metody (výklad jazykový, systematický, teleologický i historický) vedou k závěru, že toto ustanovení se vztahuje pouze na žaloby, které jsou projednatelné, tedy na takové, které mají alespoň v minimální míře náležitosti předepsané § 37 odst. 3 a § 71 odst. 1 s. ř. s. Pokud se v § 71 odst. 2 s. ř. s. hovoří o „
dosud nenapadených výrocích
dalších žalobních bodech
“, tak dle mého názoru již jen z jazykového hlediska umožňují tyto formulace pouze jediný výklad, a to ten, že žalobou již nějaký výrok napaden byl, a že nějaký žalobní bod už žaloba obsahovala.
[14] Systematicky pak toto ustanovení navazuje na § 71 odst. 1 s. ř. s., který upravuje náležitosti žaloby a předchází § 75 odst. 2 s. ř. s., který soudu ukládá přezkoumat napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů; je proto nutno vykládat je v kontextu.
[15] Koncentrace řízení je jedním z nástrojů k rychlému a efektivnímu rozhodnutí ve věci a jejím smyslem je zabránit tomu, aby se žalobou vymezený rozsah přezkumné činnosti soudu v průběhu řízení měnil a některé úkony soudu byly v důsledku toho činěny zbytečně. V tomto směru navazuje § 71 odst. 2 s. ř. s. na dřívější § 250 h odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, kde byla daná otázka upravena obdobně.
[16] Koncentrace řízení je ovšem logickým sporem, resp. protimluvem za situace, kdy se s ohledem na neprojednatelnost žaloby žádné řízení nemůže vést. Ač to názorová většina výslovně neuvádí, vychází ve svých tezích zřejmě z rozsudku ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, z něhož byla vytvořena následující právní věta: „
V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň jeden žalobní bod (viz věta druhá § 71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby, jak vyplývá z § 71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána zákonná povinnost soudu v těchto případech vždy vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.
“ Z uvedeného vyplývá, že i základní náležitosti žaloby mohou být doplněny jen ve lhůtě pro její podání a že, což je nejpodstatnější, je projednatelná žaloba podmínkou řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s.
[17] Názorová většina však dle mého názoru směšuje a důsledně nerozlišuje podmínky řízení a náležitosti žaloby. Právní nauka rozlišuje podmínky řízení na straně soudu (pravomoc, příslušnost), na straně účastníků (způsobilost k právům, procesní způsobilost) a věcné podmínky řízení (v návrhových řízeních existence návrhu, ve správním soudnictví též existence napadeného správního rozhodnutí). Podmínky řízení jsou tedy splněny již jen tím, že je žaloba podána, a to bez ohledu na to, zda má náležitosti, které umožňují její věcné projednání.
[18] Podáním žaloby je zahájeno řízení. Nedostatek náležitostí žaloby je pouze překážkou pro pokračování řízení. K zajištění projednatelnosti žaloby pak ve správním soudnictví slouží § 37 odst. 5 s. ř. s., jehož aplikace však žádnou propadnou lhůtou podmíněna není, a k odstranění případných nedostatků náležitostí žaloby se použije vždy, bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 72 odst. 1 s. ř. s. v návaznosti na § 71 odst. 2 s. ř. s. Teprve v případě, že vytýkané nedostatky k výzvě soudu odstraněny nebudou, může dojít k odmítnutí žaloby, ovšem právě jen podle tohoto ustanovení, nikoliv podle § 46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s.
[19] Považuji na tomto místě za vhodné upozornit, že stejným způsobem je upraven vztah mezi podmínkami řízení a odstraňováním nedostatků návrhu v občanském soudním řádu (§ 103 a § 104, resp. § 43). Postup soudu podle § 43 odst. 2 o. s. ř. také není postupem podle § 104 odst. 2 o. s. ř. a má dokonce i jiné procesní následky. Pokud jsem se výše dovolávala historického výkladu, pak jen podotýkám, že právě § 43 odst. 2 o. s. ř. byl jediným nástrojem ve správním soudnictví při odstraňování nedostatků správní žaloby podle části páté o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, přitom § 250 h odst. 1 o. s. ř. byl svým obsahem v zásadě stejný, jako je dnešní § 71 odst. 2 s. ř. s.
[20] Je třeba si přiznat, že nesprávná výchozí teze obsažená v rozsudku sp. zn. 2 Azs 9/2003, kromě toho, že je v rozporu s právní naukou i s výše citovanými ustanoveními s. ř. s., způsobuje v praxi krajských soudů opakované problémy (jak je zřejmé i v projednávané věci) a není srozumitelná ani účastníkům či jejich zástupcům. Soudy totiž často tápou, zda ještě s ohledem na § 71 odst. 2 s. ř. s. mají v dobíhající lhůtě pro podání žaloby vyzývat žalobce k odstranění nedostatků podání, či nikoliv, často pak s poukazem na uvedené ustanovení výzvu nezašlou vůbec, nebo i po výzvě a doplnění žalobu odmítnou s odůvodněním, že doplnění bylo doručeno až po uplynutí zákonné lhůty. Účastníci si nejsou jisti povahou lhůty, resp. zaměňováním lhůty soudcovské (pořádkové lhůty vyplývající z § 37 odst. 5 s. ř. s.) a lhůty zákonné (propadné podle § 71 odst. 2 s. ř. s.). Jsou fakticky vždy v nejistotě, jak bude soud lhůtu posuzovat, jak ji bude počítat, zda a kdy budou vyzváni k odstranění vad žaloby, a zda se i po doplnění podání dočkají meritorního projednání své věci, či nikoliv. Takový problém by vůbec nenastal (a rozšířený senát by tuto věc vůbec neřešil) pokud by byly důsledně rozlišovány podmínky řízení a náležitosti žaloby a postupy k odstraňování vad v jednotlivých případech.
[21] S výrokem rozšířeného senátu v projednávané věci tak souhlasím, ovšem jen z toho prostého důvodu, že podle mého názoru má krajský soud při absenci žalobního bodu postupovat podle § 37 odst. 5 s. ř. s. vždy. V daném případě pak měl městský soud především rozhodnout o žádosti o osvobození od soudního poplatku.
K bodům [2] a [5] odlišného stanoviska Lenky Matyášové se připojuji. Shodně s názorem v nich vyjádřeným mám za to, že aplikace § 35 odst. 8 věty poslední s. ř. s. připadá v úvahu pouze, požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, a to „
pro podání návrhu na zahájení řízení
“, tzn. před tím, než je vlastní návrh, jímž je řízení zahájeno (kvalifikovaně) podán. Žádostí dle § 35 odst. 8 věty poslední s. ř. s. je vyjádřena vůle podat konkrétní návrh na zahájení řízení, lhůta stanovená pro podání návrhu proto po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží. Jde o výjimku pro postup soudu jen pro případ takto projevené vůle.

References: § 35
 § 35
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 37
 soud 
 soud 
 § 35
 § 35
 soud 
 § 35
 § 35
 soud 
 § 35
 § 35
 § 36
 § 35
 § 71
 § 101
 § 35
 § 4
 zákona č. 549
 § 35
 § 35
 § 37
 § 35
 § 35
 § 36
 § 35
 soud 
 § 35
 čl. 37
 § 35
 soud 
 § 36
 § 35
 čl. 37
 soud 
 § 35

§ 37
 § 37
 § 37
 § 37
 § 71
 § 71
 § 37
 § 71
 § 71
 § 71
 § 75
 § 71
 § 250
 § 71
 § 71
 § 37
 § 46
 § 37
 § 72
 § 71
 § 46
 § 104
 § 43
 § 43
 § 104
 § 43
 § 250
 § 71
 § 71
 § 37
 § 71
 soud 
 soud 
 § 37
 soud 
 § 35
 § 35