Source: http://www.globalpolitics.cz/studie/ministr-zahranici
Timestamp: 2020-06-01 16:41:11+00:00

Document:
Ministr zahraničních věcí EU: důvody a důsledky institucionální reformy | Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
Smlouva o Ústavě pro Evropu, pokud by byla schválena ve znění z října roku 2004, by měla přinést nejednu změnu ve struktuře institucí EU a mnoho z nich by se týkalo oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Jaké jsou ale důvody, které vyvolaly tyto reformy? Z čeho pramení potřeba vytvoření funkce Ministra zahraničních věcí Unie? A především: přispělo by vytvoření takovéto funkce k větší koherentnosti a jasnosti vnější reprezentace EU?
Na tyto a podobné otázky existuje samozřejmě mnoho názorů a odpovědí. Zároveň jde o téma často propírané médii a především o velmi citlivou otázku zahraničních politik jednotlivých členských států. Smlouva o Ústavě pro Evropu, tak jak byla podepsána, poskytuje prostor pro debatu o možnosti Evropské Unie stát se díky jednotné vnější politice skutečně relevantním aktérem mezinárodní politiky a postavit se tak na roveň velkým národním státům. Jsou ale reformy navržené ústavní smlouvou skutečně takovým posunem?
K objasnění těchto otázek je nutno znát dřívější a především současný stav institucionální struktury a porovnat jej se změnami, které by, v případě úspěšné ratifikace, vytvořila Smlouva o Ústavě pro Evropu. Právě toto srovnání by nám mělo umožnit posoudit, zda by navrhované reformy skutečně vedly k vytvoření koherentnější a funkčnější společné zahraniční a bezpečnostní politiky a zda by to mohla být právě funce Ministra zahraničních věcí EU, která by se stala hlavním článkem této nové jednotné vnější politiky.
Kdo mluví za Evropskou unii?
Tato otázka je zásadním problémem a úkolem celého konceptu společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Již v roce 1973 si Henry Kissinger postěžoval na neexistenci jednoho telefonního čísla, na které by mohl zavolat v případě potřeby a na kterém by se mu dostalo jasné a kompetentní odpovědi stejným způsobem jako při jednání například s Čínou nebo SSSR. Problém viděl především ve skutečnosti, že za Evropu mluví mnoho jejich různých představitelů, ale žádný z nich nemá autoritu vyjednávat a přijímat rozhodnutí.
V jeho době samozřejmě nebylo nic podobného možné realizovat, ale bohužel, jak tvrdí David Allen, kdyby žil Kissinger dnes, nebyla by jeho možnost vytočit pouze jedno telefonní číslo o mnoho vyšší (Allen 1998: 42).
Primárním úkolem zahraniční politiky je definovat cíle, úkoly a zájmy a poté rozhodnout o způsobu, jak jich bude dosaženo (Allen 1998: 44). V případě Evropských Společenství, resp. Evropské Unie, je ovšem problém v samotném definování těchto cílů, úkolů a zájmů, především díky neexistenci jednotné odpovědi na otázku, které zájmy jsou již „evropské“ a které spadají ještě do kompetence zahraniční politiky jednotlivých členských států. Tento kompetenční spor je pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku zcela zásadní.
Situace ohledně reprezentace EU je od počátku účinnosti Smlouvy o Evropské Unii poměrně jasná v prvním pilíři, kde má pravomoc zastupovat EU Evropská komise, tedy jednotliví komisaři podle svých resortů. Problém se ovšem objevuje ve druhém pilíři, nazvaném Společná zahraniční a bezpečnostní politika. Cílem tohoto pilíře je realizace takových politik jakými jsou zahraniční vztahy, obrana, bezpečnost či lidská práva.
Podle Smlouvy o EU, podepsané 7. února 1992 v nizozemském Maastrichtu, zastupovala Evropskou unii jednak Evropská Rada, která vystupovala jako koordinátor, přijímala zásady a obecné směry. Předsedající stát jednal ve jménu Unie, tedy odpovídal za vedení společných akcí a reprezentaci společných postojů. Trojka, spolupráce minulého, současného a budoucího předsednického státu, asistovala předsedajícímu státu. Komise zajišťovala konzistenci vnější politiky a byla rovněž jejím iniciátorem, stejně jako členské státy. Komise tedy neměla ve druhém pilíři stejný legislativní monopol jako v pilíři prvním.
Hlavní úlohu ve druhém pilíři tak hrála Rada ministrů zahraničních věcí, která přijímala nezbytná rozhodnutí, prováděla politiku tohoto pilíře a zajišťovala její jednotu, soudržnost a účinnost postupů (čl. J.8 odst. 2 Smlouvy o EU). Při hlasování v Radě o záležitostech druhého pilíře byla požadována jednomyslnost podle čl. J.8 Smlouvy o EU. Kvalifikovaná většina mohla být v Radě použita pouze tehdy, když se hlasovalo o konkrétních částech takové společné akce, která byla již předtím schválena jednomyslným hlasováním Rady (čl. J.3 odst. 2 Smlouvy o EU). K realizaci cílů určených druhým pilířem slouží společné akce a společné postoje. Za přijímání společných stanovisek byla odpovědná Rada ministrů.
Evropský parlament disponoval pouze konzultačními pravomocemi. Předseda Rady měl povinnost konzultovat s EP hlavní aspekty a zásadní alternativy SZBP a následně o těchto aktivitách dostatečně informovat EK (Cameron 1998: 60). Odpovědnost za agendu vnějších vztahů ES tak byla, a v současné době stále je, rozštěpena mezi několik úrovní a oblastí. Mezi členské státy a ES, mezi Radu ministrů a Evropskou komisi, tedy mezi první pilíř, do nějž spadají pravomoci Evropské komise včetně všech 128 zahraničních delegací, druhý pilíř pojmenovaný Společná zahraniční a bezpečnostní politika a třetí pilíř obsahující otázky mezinárodní spolupráce v justičních věcech, jejíž důležitost se neustále zvyšuje (Mahncke 2004: 27–28).
Společná zahraniční a bezpečnostní politika tak zůstala i nadále díky pilířové struktuře oddělena od komunitárních politik a zachovala si svůj mezivládní rozměr. Jak říká D. Allen, Smlouva o EU selhala ve snaze dát H. Kissingerovi jasnou odpověď na jeho klasickou otázku (Allen 1998: 54). Je totiž zřejmé, že telefonních čísel existovalo za této situace mnoho a rekonstrukce systému společné zahraniční a bezpečnostní politiky se stala jedním z velmi důležitých úkolů IGC 1996.
Konečné znění Amsterodamské smlouvy bylo do značné míry zklamáním pro ty, kdo čekali velký skok kupředu v oblasti SZBP (Allen 1998: 54). Podle jiných autorů ale podpisem této smlouvy došlo k dalšímu posunu v tzv. „bruselizaci“ společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tedy k dalšímu přesunu rozhodování z národních států do Bruselu (Francia, Abellán 2004: 140). Byla zachována pilířová struktura a rovněž vymezení cílů, kterými je zabezpečování společných hodnot, základních zájmů, nezávislosti a celistvosti Unie, posilování bezpečnosti, podpora mezinárodní spolupráce a rozvíjení a upevňování demokracie a právního státu, jakož i dodržování lidských práv a základních svobod (Hlava V., čl. 11, odst. 1 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou ).
Nově byl vytvořen princip konstruktivní abstence a zaveden nový nástroj nazvaný „společné strategie“ (Hlava V., čl. 12 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou) jehož cílem byla vyšší konzistence SZBP. Dále byla vytvořena nová Trojka, která se skládá z předsedajícího státu, generálního tajemníka Rady ministrů a Komise. Konkrétně se Trojka schází ve složení: ministr zahraničních věcí předsedajícího státu, Vysoký zmocněnec pro SZBP a komisař pro vnější vztahy (Hlava V., čl. 18 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). Pokud je třeba, může jim být nápomocen následující předsedající stát (Ambros 2004: 181).
Vysoký zmocněnec pro SZBP
Největší změnou vytvořenou Amsterodamskou smlouvou je vznik funkce Vysokého zmocněnce pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku podle čl.26 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou. Ten „napomáhá Radě v otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky především tím, že přispívá k formulování, přípravě a provádění politických rozhodnutí a případně tím, že vede jménem Rady na žádost předsedy politický dialog se třetími stranami.“ (Hlava V., čl. 26 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). Právě tato pravomoc možnosti vedení jednání za Unii je velmi významným posunem. Úkoly vysokého zmocněnce spadají především do oblasti klasické diplomacie, měl by se vyhýbat diskusím v oblasti ekonomických vztahů, protože ty spadají do pravomoci Evropské komise. Dalším jeho důležitým úkolem je zajišťování koordinace SZBP mezi jednotlivými institucemi EU, především mezi Radou a Komisí.
Na jednání v Kolíně nad Rýnem 3. a 4. června 1999 byl do funkce Vysokého zmocněnce pro SZBP na pětileté období jmenován Javier Solana, bývalý španělský ministr zahraničí a bývalý generální tajemník NATO. Rozhodnutí jmenovat právě J. Solanu vysokým zmocněncem pouze zdůraznilo vůli států EU podtrhnout důležitost SZBP. Navíc vybrali osobnost se skvělým odhadem načasování a smyslem pro publicitu, která potvrdila svou pověst politické „těžké váhy“ (Ambros 2004: 169) a i přes velmi omezené pravomoci své funkce si dokázala vybudovat silnou pozici na poli SZBP.
Vysoký zmocněnec je zároveň generálním tajemníkem Rady a proto i součástí Trojky. Jeho zázemí tvoří poměrně rozsáhlý generální sekretariát Rady, což je velice důležité, protože Rada je orgánem, který se podílí na práci v prvním pilíři. Význam osoby generálního tajemníka, tedy Vysokého zmocněnce, tak značně vzrostl (Fial, Pitrová 2003: 568). Společná zahraniční a bezpečnostní politika je, díky začlenění do druhého pilíře, založena na mezivládním principu. Proto je tedy velmi důležitý fakt, že Vysoký zmocněnec pracuje v rámci agendy Rady teoreticky i na záležitostech spadajících do prvního, nadnárodního, pilíře. Tím se význam jeho funkce samozřejmě zvyšuje, především proto, že integrace v prvním pilíři je rozhodně hlubší a tím pádem i cennější a účinnější než v pilíři druhém.
Evropskému parlamentu zůstala i nadále pouze konzultační role, která je popsána v Hlavě V., čl. 21 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou: „Předsednictví konzultuje s Evropským parlamentem hlavní hlediska a základní možnosti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a zajišťuje, aby názory Evropského parlamentu byly náležitě brány v úvahu.“ Dále by měl být Evropský parlament „předsednictvím a Komisí pravidelně informován o vývoji zahraniční a bezpečnostní politiky Unie.“ EP má rovněž možnost klást Radě dotazy nebo jí dávat doporučení. Pozice Evropského parlamentu se tak oproti Maastrichtské smlouvě příliš nezměnila, i nadále má na tvorbu SZBP pouze minimální vliv. Pozice Vysokého zmocněnce v jednotlivých orgánech Evropské unie je samozřejmě různá, stejně jako jejich pravomoci a vliv na rozhodování v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky.
Evropská rada je odpovědná za výkon společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Podle Hlavy V. čl. 13, odst. 1 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou „Evropská rada vymezuje zásady a obecné směry pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (…)“. Je tedy místem, kde se prezentují a střetávají národní zájmy jednotlivých členských států, které jsou konzultovány a formulovány do podoby zásad a obecných směrů SZBP. Evropská rada rovněž „rozhoduje o společných strategiích, které Unie provádí v oblastech, kde mají členské státy důležité společné zájmy“(Hlava V., čl. 13, odst. 2 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). Jejím hlavním úkolem je tedy dosažení obecného konsenzu nejvyšších představitelů členských států v otázkách SZBP. Spolupráce Vysokého zmocněnce pro SZBP a Evropské rady není ve smlouvách nijak definována. Platí ale, že Evropská rada je jakýmsi nadřízeným Vysokého zmocněnce, který určuje obecné zásady zahraniční politiky, kterou potom Vysoký zmocněnec, po pověření Radou, provádí.
Podle Hlavy V. čl. 14 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou přijímá Rada ministrů společné akce, které jsou „zaměřeny na řešení zvláštních situací, při nichž se operativní akce ze strany Unie považuje za žádoucí“. V těchto společných akcích jsou „vymezeny cíle, rozsah a prostředky, které budou Unii poskytnuty, a je-li to nezbytné, doba trvání a podmínky jejich provádění“.
Rada rovněž zaujímá společné postoje, které vymezují přístup Unie ke konkrétní otázce (Hlava V., čl. 15, odst. 1 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). Této činnosti Rady se týká i požadavek aby zahraniční politika členských států byla v souladu s těmito společnými postoji podle čl. 14 odst. 3 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou, který říká, že „Společné akce zavazují členské státy při zaujímání postojů a při provádění jejich činnosti.“ Z tohoto ustanovení tedy vyplývá, že členské státy by měly v každém případě zastávat jednotné postoje a Rada by měla být filtrem a jednotícím prvkem při konzultaci jejich stanovisek a formulování společných postojů. Rada rozhoduje o otázkách SZBP jednomyslně, s výjimkou situace, kdy „přijímá společné akce, zaujímá společné postoje nebo přijímá jiná rozhodnutí na základě společné strategie“ nebo pokud „přijímá rozhodnutí k provedení společné akce nebo společného postoje“(Hlava V., čl. 23, odst. 2 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). V těchto případech rozhoduje kvalifikovanou většinou. Jak vyplývá z čl. 24 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou, pokud je „nezbytné uzavřít dohodu s jedním nebo více státy nebo mezinárodními organizacemi“, je Rada oprávněna „jednomyslným usnesením zmocnit předsednictví…aby za tímto účelem zahájilo jednání. Takové dohody uzavírá jednomyslným usnesením Rada na doporučení předsednictví.“ Rada tedy z uzavírání dohod jménem Unie zmocňuje předsednictví a nikoli Vysokého zmocněnce. Jeho reprezentační role je tak do značné míry omezena.
Komise je plně zapojena do prací v oblasti SZBP (Hlava V., čl. 27 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). Tato skutečnost je výslovně zdůrazněna proto, že činnost a pravomoci EK spadají, jak již bylo zmíněno, do prvního pilíře na rozdíl od otázek společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Komise tedy zasahuje i do otázek pilíře druhého a to tak, že spolupracuje v otázkách SZBP s Radou a v rámci Trojky se podílí na tvorbě a aplikaci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Rada může Komisi požádat o předložení jakýchkoli vhodných návrhů, které se týkají společné zahraniční a bezpečnostní politiky podle Hlavy V. čl. 14 odst. 4 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou, aby zajistila provedení společné akce. Zároveň se Komise může Rady dotazovat na záležitosti týkající se společné zahraniční a bezpečnostní politiky a může předkládat Radě návrhy.
Velmi důležité je zdůraznění nutnosti spolupráce diplomatických a konzulárních zastoupení členských států a zastoupení Komise ve třetích zemích a na mezinárodních konferencích a při mezinárodních organizacích. Mají spolupracovat tak, aby bylo zajištěno dodržování a provádění společných postojů a společných akcí přijatých Radou (Hlava V., čl. 20 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou). Vysoký zmocněnec nemá v Komisi žádné pravomoci, pouze s ní spolupracuje v rámci Trojky a v těch oblastech SZBP kde se stýkají zájmy Rady a Komise.
Jednotka pro strategické plánování a Zvláštní zástupci EU
Na pomoc Vysokému zmocněnci byla zřízena Jednotka pro strategické plánování a včasné varování (Policy Planning and Early Warning Unit – PPEWU), která mu byla podřízena, ale zároveň jí byla stanovena povinnost spolupracovat s Komisí. Později byly vedeny diskuze, zda tato jednotka v rámci větší konzistentnosti neměla být zařazena přímo struktur Komise (Francia, Abellán 2004: 174). Úkoly jednotky zahrnují monitoring a analýzy situací v oblastech spadajících pod SZBP a vyhledávání dalších oblastí ve kterých by se mohla společná zahraniční a bezpečnostní politika v budoucnu více angažovat či změnit. Další součástí pracovní náplně PPEWU je poskytování včasných hodnocení a varování a vypracovávání analýz, doporučení a strategií pro další rozvoj SZBP.
Jako tzv. „dlouhé ruce“ Vysokého zmocněnce (Ambros 2004: 174) jsou označování Zvláštní zástupci EU. Jedná se o sedm kariérních diplomatů z různých členských států EU, kteří se věnují konkrétním regionům v nichž jsou fyzicky přítomni. Tomu jsou přizpůsobeny i jejich úkoly, především tím, že jsou v těchto, většinou krizových a konfliktních, oblastech oprávněni jednat jménem Unie.
Přínosy funkce
Obecně nejvíce zdůrazňovaným přínosem vytvoření funkce Vysokého zmocněnce pro SZBP mělo být zviditelnění Evropské unie v mezinárodní politice a s tím spojená personalizace společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Tato tendence je vidět velice jasně, především v obrazném označování pozice vysokého zmocněnce jako „politického hlasu Evropy“ nebo toho kdo donutí členské státy „zpívat ze stejného notového papíru“ (Ambros 2004: 169). Měl to být rovněž on kdo bude navenek zdůrazňovat ideje a hodnoty Evropské unie.
Problémem je ovšem velmi nízký stupeň specifikace této funkce ve smlouvách a rovněž velmi omezený rozsah kompetencí. Může zastupovat unii pouze v oblastech a otázkách, ve kterých mu to povolí Rada, tedy členské státy. Navíc v této souvislosti vyvstává i otázka demokratického deficitu, protože na volbu Vysokého zmocněnce nemá Evropský parlament žádný vliv na rozdíl od volby Evropské komise a tedy i komisaře pro vnější vztahy, který je rovněž zástupcem EU v daných oblastech vnějších vztahů.
Jiným mínusem funkce Vysokého zmocněnce je neexistence mechanismu jeho odvolání během funkčního období. Problém spočívá v tom, že pokud nebude Vysoký zmocněnec plnit úkoly své funkce tak jak by měl a jak jsou stanoveny, není ve smlouvách uveden způsob, jak jej lze odvolat. To samozřejmě omezuje možnost jej ovlivnit a zároveň podtrhuje nedostatek demokratické kontroly nad funkcí Vysokého zmocněnce. Tento fakt opět pouze potvrzuje již zmíněný problém nízké specifikace funkce ve smlouvách.
Nejzávažnějším problémem funkce Vysokého zmocněnce je ovšem fakt, že státy nejsou ochotny vzdát se svých národních postojů či strategií, tedy že nevzniklo nic jako „evropská zahraniční politika“. Vysoký zmocněnec pro SZBP je tak odkázán řešit pouze takové problémy, které nejsou pro členské státy příliš důležité, tedy takové v nichž jsou ochotny vzdát se svého národního postoje. Typickým příkladem slabosti této funkce je útok USA na Irák na počátku roku 2003. Nejenže se v tomto případě nedá hovořit o společném postoji, strategii či dokonce akci Evropské unie, nedá se ani hovořit o jakékoli jednotě názorů členských států, i když smlouvy tuto jednotu postupu a konzultace národních postojů vyžadují. Každý z nich vyřešil nastalou situaci zcela sám, bez konzultací. Vysoký zmocněnec je samozřejmě v podobných chvílích zcela bezmocný.
Revize smluv na mezivládní konferenci 2000, jejímž závěrem byl podpis Smlouvy z Nice 26. února 2001, nepřinesla žádný větší posun v oblasti SZBP. Okruh pravomocí a kompetencí Vysokého zmocněnce pro SZBP se prakticky nezměnil, pouze byla zdůrazněna jeho koordinační role v otázce posílené spolupráce, a to přidáním článku 27d, který říká, že: „Aniž jsou dotčeny pravomoci předsednictví a Komise, dbá generální tajemník Rady, vysoký zástupce pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, zejména na to, aby byli Evropský parlament a všichni členové Rady plně informováni o provádění posílené spolupráce v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky.“ (čl. 27d Smlouvy o EU revidované smlouvou z Nice)
Funkce Vysokého zmocněnce je tak, v intencích Kissingerova požadavku na jedno telefonní číslo, označována jako „telefonní číslo bez moci“, tedy číslo na které je sice možno kdykoli zavolat, ale na kterém není možno nic vyřešit (Fiala, Pitrová 2003: 568). Na jednání Konventu o budoucnosti Evropy byla proto zjevná snaha problémy společné zahraniční a bezpečnostní politiky vyřešit.
Ústavní smlouva postoupí, pokud úspěšně projde ratifikačním procesem, v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky velký krok vpřed. Dosavadní revize smluv nikdy nedokázaly rozvázat gordický uzel společné zahraniční a bezpečnostní politiky, byl vždy pouze přeseknut. Ústavní smlouva se o rozvázání pokusila (Govaere 2004: 112).
V prvé řadě zavádí další posílení integrity SZBP. Podle této smlouvy „Unie dbá na ucelenost mezi jednotlivými oblastmi své zahraniční činnosti a mezi těmito oblastmi a svými ostatními politikami.“ (Čl. III-292 odst. 3 Smlouvy o Ústavě pro Evropu) Toto zdůraznění nutnosti větší jednotnosti a koherence je tedy novinkou, stejně jako vytvoření nových funkcí určených k tomuto účelu. Podle téhož článku spolupracují pro zajištění integrity SZBP Rada ministrů a Komise, kterým je nápomocen ministr zahraničních věcí.
Velkou změnou zakotvenou v Ústavní smlouvě je zavedení právní subjektivity Evropské unie podle článku I-7 Smlouvy o Ústavě pro Evropu, což zajišťuje Unii zcela novou pozici v oblasti vnějších vztahů. Právní subjektivita umožňuje EU uzavírat smlouvy a dohody se třetími stranami v oblasti mezinárodního práva. Podle platných smluv má subjektivitu pouze ES, a týká se tak pouze záležitostí prvního pilíře do kterého SZBP nepatří (Krutílek, Kuchyňková 2005: 10). Zavedení právní subjektivity je rovněž možno sledovat jako krok směrem k supranacionalitě, i když právní subjektivita Unie rozhodně nenahrazuje suverenitu států, pouze ji doplňuje.
Smlouva o ústavě pro Evropu rovněž zavádí dvě nové funkce zásadní pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, o kterých bude řeč níže. Je jimi již zmíněná funkce ministra zahraničních věcí unie a funkce předsedy Evropské rady, tak zvaného „prezidenta EU“.
Ústavní smlouva také „bourá Maastrichtský chrám“, tedy ruší pilířovou strukturu, což umožnilo například právě zavedení právní subjektivity EU, ale především tak může dojít k začlenění SZBP mezi ostatní komunitární politiky, což je významný posun. Je ovšem pravda, že i když byla pilířová struktura zrušena, SZBP si zachovává své specifické a jaksi odtažité postavení, především proto, že byla čl. III-376 vyloučena ze soudní kontroly Evropského soudního dvora a zůstala tak pouze pod dohledem států. Na dodržování zásad SZBP tak dbá podle čl. III-294 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu Rada ministrů, tedy instituce založená na mezivládním principu, a ministr zahraničních věcí. Na poli společné zahraniční a bezpečnostní politiky také nelze přijímat legislativní akty, ale pouze tzv. Evropská rozhodnutí, což rovněž svědčí o zvláštním postavení SZBP.
Smlouvou o Ústavě pro Evropu dochází rovněž k převodu kompetencí z národní na nadnárodní úroveň a to několika způsoby. Zaprvé jde o vytvoření několika nových nadnárodních orgánů, které přebírají funkce národních, tedy především o vznik orgánu ministra zahraničních věcí EU, Evropského útvaru pro zahraniční činnost a Evropské agentury pro vyzbrojování, výzkum a vojenské kapacity. Dále se jedná o vznik nové agendy v oblasti obranné politiky a za třetí o rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou do oblastí kde je uplatňován princip jednomyslnosti (Krutílek, Kuchyňková 2005: 9). Na druhou stranu ale jednomyslnost zůstala v mnoha postupech zachována.
Ministr zahraničních věcí EU
Funkce ministra zahraničních věcí EU je naprostou novinkou Ústavní smlouvy. Její zavedení je výsledkem diskusí hodnotících dosavadní působení Vysokého zmocněnce pro SZBP a především snahy odstranit všechny nedostatky, institucionální i procedurální, které tuto funkci omezovaly. Z možných variant byla Konventem o budoucnosti Evropy vybrána ta, která v jedné osobě spojuje představitele Evropské komise, konkrétně komisaře pro vnější vztahy, a současnou funkci Vysokého zmocněnce. Toto spojení bývá označováno jako tzv. „personální unie“. Jedná se o poměrně ambiciózní řešení, jehož cílem je zajištění větší konzistence společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie.
Obecně je vytvoření funkce nazvané Ministr zahraničních věcí EU vnímáno jako další krok směrem k chápání institucí Evropské unie jako státních. Pokud se totiž člen Evropské komise nazývá ministrem, má být EK považována za vládu Unie. Ministr zahraničních věcí EU je sice předsedou Rady ministrů zahraničí, ale to neznamená, že i název jeho funkce musí být „ministr“. I kdyby byl tento název pouze odvozen od faktu, že předsedá ministrům, jeho dvojitá identita přenáší toto pojmenování i do Evropské komise, tedy do orgánu, kde se nikdo jiný ministrem nenazývá. Schématu EU jako státu odpovídá i funkce „prezidenta EU“. Petr Fiala tvrdí, že se jedná o symbolický a kvalitativní posun, protože, jak bylo zmíněno výše, „zřízením těchto institucí by byly nepochybně realizovány některé vnější příznaky umožňující chápat Unii jako stát“ (Fiala 2004: 30).
Problémem ale zůstává, že vytvořením funkce ministra zahraničních věcí EU byly sice spojeny dva orgány jednající ve vnějších vztazích ne příliš jednotně, což se zdá být přínosem, ale na druhou stranu rozhodně nedošlo k úpravě jejich právních základů. Jde především o to, že Komise reprezentuje v Unii princip supranacionality, na rozdíl od Rady ministrů, která je založena čistě na mezivládním principu. Ministr zahraničí se tak může dostat do značně schizofrenní pozice mezi oběma principy.
Spojení dvou dřívějších funkcí do jedné je rovněž důsledkem ne příliš uspokojivého fungování Trojky. To se projevilo především tím, že nevystupovala vždy zcela jednotně. I když byly funkce uvnitř Trojky mezi její jednotlivé členy rozděleny, velmi záviselo na konkrétních osobnostech, které Unii v dané době zastupovaly. Vystupování Trojky tak bylo ovlivněno rozdílnými národními přístupy a diplomatickými tradicemi, které silně podmiňovaly stupeň kooperace především mezi Radou a Komisí. Proto se tedy vznik personální unie zdá být dobrým řešením. Jeden člověk totiž nemůže vystupovat rozpolceně (Ambros 2004: 182).
Mezivládní konference v roce 2003 návrh Konventu v oblasti SZBP, tedy Hlavu V. Smlouvy o Ústavě pro Evropu nazvanou Vnější činnost Unie, prakticky beze změn přijala, což se nedá říci o jiných oblastech integrace, kterými se konventní návrh rovněž zabýval, ale navrhované změny byly mezivládní konferencí zamítnuty či výrazněji pozměněny. Zdá se tedy, že vůle členských států založit jednotnou zahraniční a bezpečnostní politiku je dost silná, i když státy zastávající zachování mezivládního principu v co největším počtu oblastí samozřejmě nevítají napojení ministra na Evropskou komisi a tím i možnou větší komunitarizaci oblasti. Zásadní otázka celého tohoto projektu ale stále zní: povede vytvoření funkce ministra zahraničních věcí EU ke zefektivnění vnější politiky?
Hlavním úkolem ministra zahraničních věcí EU je především zajištění koherentní vnější reprezentace. Jedním z dalších úkolů ministra je kontrola dodržování zásad zahraniční činnosti EU, na což dbá společně s Radou. Zároveň s těmito pravomocemi byl ale ministr značně omezen a to jak mezi jednotlivými institucemi, tak i v rámci jejich fungování.
Vytvořením funkce ministra zahraničích věcí Evropské unie v Ústavní smlouvě došlo ke vzniku tzv. principu double hat, tedy dvojitého klobouku. Tímto vyjádřením je myšlena především příslušnost ministra ke strukturám jak Komise tak Rady ministrů. Sedí tedy na jakýchsi dvou pomyslných židlích a zastává zároveň dvě dříve oddělené funkce.
O jmenování ministra zahraničních věcí EU rozhoduje Evropská rada se souhlasem předsedy Komise kvalifikovanou většinou. Podle čl. I-28 Smlouvy o ústavě pro Evropu „Evropská rada jmenuje se souhlasem předsedy Komise kvalifikovanou většinou ministra zahraničních věcí Unie. Evropská rada může jeho funkční období stejným postupem ukončit.“ Skutečnost, že volba Ministra probíhá na základě hlasování kvalifikovanou většinou svědčí o tom, že členské státy mají velký zájem na tom, aby byla funkce skutečně obsazena a jsou ochotny se v této otázce vzdát práva veta.
Evropský parlament má v otázkách SZBP nadále pouze konzultativní pravomoci. Ministr je povinen s EP konzultovat základní možnosti a hlavní hlediska SZBP a dbá na to aby na názory Evropského parlamentu byl brán náležitý ohled. Dále je ministr povinen EP pravidelně informovat o vývoji společné zahraniční a bezpečnostní politiky (čl. III-304 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Evropský parlament má navíc ještě možnost předkládat ministrovi i Radě pro zahraniční záležitosti otázky nebo jim předávat doporučení (čl. III-304 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Ústavní smlouva do značné míry zvýšila váhu Evropské rady a to především tím, že podle článku III-293 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu „určí strategické zájmy a cíle Unie“, které se „vztahují na společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a na jiné vnější oblasti vnější činnosti Unie.“ Tyto strategické zájmy a cíle se mohou týkat „vztahů Unie s některou zemí nebo regionem, nebo být zaměřena tematicky“ Tímto byla Evropská rada postavena na špičku institucionální hierarchie v otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Nejvyšší představitelé států tak sice neomezili své pravomoci, ale mají možnost aktivně reagovat na výzvy a krize mezinárodního systému (Wessels 2004: 90).
Smlouva o Ústavě pro Evropu zavádí ještě další novinku, kterou je již zmíněná funkce předsedy Evropské rady, označovaného jako „prezident Unie“. Je volen ER kvalifikovanou většinou na období dva a půl roku a jeho pravomoci se týkají především fungování ER. Ústava ale rovněž říká, že „předseda Evropské rady zajišťuje na své úrovni a v této funkci vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci ministra zahraničních věcí Unie“ (čl. I-22 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Není tedy zcela jasné jak bude tato reprezentace fungovat a zda nedojde ke střetům mezi pravomocemi ministra a prezidenta.
Předseda Evropské rady má zároveň fungovat jako krizový manažer. Podle čl. III-295 Smlouvy o Ústavě pro Evropu má totiž pravomoc v případě, že si to mezinárodní vývoj vyžaduje, svolat mimořádné zasedání Rady ministrů, které stanoví strategické zásady politiky EU. Pokud tedy bude prezident schopen využít predominantní role Evropské rady, může se stát vůdčí osobností SZBP. Každopádně ale jeho role není rozhodně dobře definována, především ve vztahu k ministru zahraničních věcí a teprve praxe může ukázat jakou roli bude prezident v reálné politice Evropské unie hrát.
Zásadní úloha Evropské rady, tedy řešení takových situací, kdy je zapotřebí jednomyslného souhlasu členských států, zůstává zachována především při určování strategických zájmů a cílů SZBP, hlavně v oblasti bezpečnostní a obranné politiky.
Role Rady ministrů spočívá v přijímání Evropských rozhodnutí nezbytných pro vymezení a provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Všechna tato rozhodnutí musí být v souladu se strategiemi a cíli stanovenými Evropskou radou (čl. III-295 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu ).
Ve struktuře Rady ministrů zaujímá ministr zahraničních věcí EU místo předsedy Rady pro zahraniční záležitosti. Svými návrhy má ministr přispívat k vypracovávání společné zahraniční a bezpečnostní politiky a zajišťovat provádění již zmíněných Evropských rozhodnutí, přijatých Radou ministrů i Evropskou radou (čl. III-296 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Ministr zahraničních věcí EU je rovněž oprávněn předložit, stejně jako každý členský stát, Radě ministrů jakoukoli otázku spadající do oblasti SZBP a zároveň jí předložit návrhy řešení (čl. III-299 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Další pravomocí ministra zahraničních věcí EU v Radě ministrů je navrhování jmenování zvláštního představitele Unie, kterému Rada udělí pověření v souladu se specifickými politickými otázkami, kterými se má zabývat. Tento zvláštní představitel potom vykonává své pověření pod vedením ministra (čl. III-302 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Je zajímavé, že se členské státy vzdaly principu rotace předsednictví v Radě ministrů právě jen v oblasti SZBP, která je velice citlivá. V ostatních formacích Rady EU zůstala rotace zachována. Zajištěním stálého předsednictví na pětiletá období se tak připravily o možnost přijít každého půl roku s novou agendou a prakticky tak snížily svůj vliv na vývoj SZBP, a to i přesto, že společná zahraniční a bezpečnostní politika je jednou z nejcitlivějších oblastí pravomocí EU. Tento krok zřejmě signalizuje, že SZBP je prioritní oblastí, v jejíž integraci chtějí členské státy pokročit a zvolily k tomu způsob jednotné a stálé reprezentace.
Podle Ústavy je ministr jedním z místopředsedů Evropské komise. V rámci ní je pověřen vnějšími vztahy a koordinací dalších hledisek zahraniční činnosti Unie. Dále „při výkonu těchto funkcí, a pouze při výkonu těchto funkcí, podléhá ministr zahraničních věcí Unie postupům, které upravují fungování Komise.“ (čl. I-28 odst. 4 Smlouvy o Ústavě pro Evropu) Role Komise se ovšem dost často mění v závislosti na agendě a s tím i vnitřní postupy, kterými se má ministr řídit. Bude tak velice často muset „měnit klobouky“. Například v záležitostech, které dříve spadaly do prvního pilíře, má ministr pravomoci jako komisař a tudíž je podřízen Komisi. Ostatní otázky, jejichž řešení spadá do kompetence Rady ministrů, musí řešit jako její předseda. Toto střídání pozic se zdá být potenciálním zdrojem problémů.
V souvislosti s prací ministra zahraničních věcí EU uvnitř Komise se často diskutuje o tom, zda je dobré zachovat i další komisariáty vyvíjející zahraniční činnost nebo zda bude lepší podřídit všechny aspekty vnější politiky ministrovi. V této souvislosti je ovšem nutné říci, že agenda ministra zahraničních věcí by se tak zřejmě stala, díky svému rozsahu, zcela nezvladatelnou.
Jiný návrh mluví o tom, že by se ministr zahraničních věcí neměl stát viceprezidentem Komise, ale šéfem tématické skupiny zaměřené na vnější vztahy, která by fungovala uvnitř Evropské komise (Govaere 2004: 113).
Jako jeden ze členů Komise bude sdílet její kolektivní odpovědnost Evropskému parlamentu takže je alespoň tímto způsobem podřízen demokratické kontrole a kritice s možností odvolání. Ministr zahraničních věcí a Evropská komise jsou oprávněni předkládat Radě ministrů společné návrhy týkající se společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších oblastí vnější činnosti (čl. III-293 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Jako základní funkce ministra zahraničí EU lze označit funkci reprezentace a funkci koordinace. Co se týče funkce reprezentace, je znát velký posun oproti pravomocem Vysokého zmocněnce. Jde především o posun od pouhého asistování Radě a jednání na základě jejího zmocnění k poměrně samostatnému jednání. Podle čl. I-28 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu ministr „vede zahraniční a bezpečnostní politiku Unie“ a podle téhož článku provádí ministr zahraničních věcí SZBP tuto zahraniční a bezpečnostní politiku jako zplnomocněnec Rady ministrů. Podle smluv platných v současnosti nese hlavní odpovědnost za reprezentaci předsednictví Rady. V tomto ohledu přináší tedy vytvoření funkce ministra zahraničních věcí značný posun v oblasti reprezentace EU.
Ministr je dále oprávněn zastupovat Unii ve věcech společné zahraniční a bezpečnostní politiky a to na bilaterálních i multilaterálních jednáních (čl. III-296 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Je například oprávněn předložit postoj Unie na zasedáních Rady bezpečnosti OSN, pokud jej o to členské státy v radě zastoupené požádají, a to v takových otázkách ke kterým EU vymezila společný postoj (čl. III-305 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Funkce koordinace dostála ještě výraznějších změn oproti současnému stavu. Vysoký zmocněnec sice SZBP fakticky koordinoval, ale ve smlouvách toto nebylo zdůrazněno. Jedná se především o koordinaci samotné společné zahraničí a bezpečnostní politiky, k čemuž bude sloužit především jeho institucionální postavení podle principu double hat. Role koordinátora ovšem nekončí na úrovni SZBP, ale týká se rovněž celé oblasti vnějších vztahů, jejíž ucelenost má ministr zajišťovat. V tom mu má do značné míry pomoci i Evropský útvar pro vnější činnost o kterém bude řeč níže.
Pokud Unie vymezila společný přístup ve smyslu článku I-40 Smlouvy o Ústavě pro Evropu, ministr zahraničí EU a ministři zahraničí členských států koordinují svou činnost v Radě ministrů. Přijímání společných přístupů je založeno především na solidaritě mezi jednotlivými členskými státy a koordinační schopnosti ministra zahraničí EU, protože dříve než kterýkoli členský stát podnikne jakékoli kroky na mezinárodní scéně nebo přijme jakýkoli závazek, který by mohl mít dopad na zájmy Unie, poradí se o tom s ostatními státy v Evropské radě nebo v Radě ministrů (čl. I-40, odst. 5 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Členské státy mají na mezinárodních fórech vystupovat jednotně a hájit zájmy Unie. V tomto ohledu se rovněž projevuje koordinační funkce ministra, který má organizačně zajišťovat koordinaci těchto společných zájmů (čl. III-305 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Ministr má být zároveň informován o otázkách společného zájmu projednávaných na takových mezinárodních konferencích a v takových mezinárodních organizacích, kterých se neúčastní všechny členské státy.
Evropský útvar pro vnější činnost
Vytvoření Evropského útvaru pro vnější činnost (European External Services) bývá označováno za počátek diplomatických služeb Evropské unie, což je opět krok kupředu, i když je pravda, že i dnes fungují na různých místech ve světě stálá zastoupení Evropské Komise. Konvent uznal, že „je nutné aby se Rada ministrů a Komise, aniž jsou tím dotčena práva Evropského parlamentu, dohodly, že pod vedením ministra bude vytvořen společný útvar (…)“. Důvodem vzniku Evropského útvaru pro vnější činnost je především snaha pomoci ministrovi při výkonu jeho funkcí, ministr se má o tento útvar doslova „opírat“ (čl. III-296 odst. 3 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Jeho zaměstnanci mají být jak úředníci z útvarů generálního sekretariátu Rady ministrů a Komise, tak pracovníci vnitrostátních diplomatických služeb, zvláště k tomuto účelu uvolnění. V této souvislosti je nutné konstatovat, že je vyžadována spolupráce diplomatických útvarů členských států, bez které se útvar samozřejmě neobejde (čl. III-296 odst. 3 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Zároveň to bude právě tento útvar, z něhož budou pocházet zaměstnanci delegací Unie. Podle Prohlášení o vytvoření Evropského útvaru pro zahraniční činnost mají být ustanovení nezbytná pro ustavení tohoto útvaru přijata během prvního roku platnosti Ústavní smlouvy.
Evropská rada a Rada ministrů mohou jednat na základě několika podnětů. Na návrh členského státu, ministra zahraničních věcí EU nebo ministra s podporou Komise. V této souvislosti je tedy role ministra poměrně silná.
Evropská rada se usnáší jednomyslně na základě doporučení Rady ministrů, které Rada přijme způsobem konkrétně stanoveným pro každou oblast (čl. III-293 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Evropská rozhodnutí jsou konkrétní podobou obecných směrů a strategií vymezených Evropskou radou a jsou přijímána jak o akcích a postojích Unie, tak o provádění těchto akcí a postojů. Podle čl. III-294 odst. 3 Smlouvy o Ústavě pro Evropu: „Unie vede společnou zahraniční a bezpečnostní politiku: a) vymezováním obecných směrů; b) přijímáním evropských rozhodnutí vymezujících akce, které má Unie provést a postoje, které má Unie zaujmout (…)“.
Evropská rozhodnutí přijímá jednomyslně Rada ministrů, a to na základě obecných zásad a strategických směrů vymezených Evropskou radou. Tato rozhodnutí jsou nezbytná pro vymezení a provádění SZBP (čl. III-295 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Rada ministrů je oprávněna v oblasti SZBP rozhodovat i kvalifikovanou většinou a to v případech, kdy přijímá na základě evropského rozhodnutí Evropské rady týkajícího se strategických zájmů a cílů Unie, přijímá-li jakékoli evropské rozhodnutí k provádění akcí nebo postojů Unie, přijímá-li evropské rozhodnutí o jmenování zvláštního představitele anebo, což je velmi důležité, pokud přijímá rozhodnutí o akci nebo postoji Unie na návrh, jež jí předkládá ministr na základě zvláštní žádosti, kterou mu předala Evropská rada. Tato žádost mohla vzejít buď z vlastního podnětu Evropské rady nebo z podnětu ministra (čl. III-300 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Evropská rozhodnutí dále stanoví cíle, rozsah a prostředky, které mají být Unii poskytnuty. Evropská rozhodnutí jsou zároveň závazná pro všechny členské státy při zaujímání postojů a provádění jejich akcí (čl. III-297 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu).
Jedno telefonní číslo?
Povede zavedení funkce ministra zahraničních věcí EU skutečně ke vzniku jednoho telefonního čísla na kterém bude možno kdykoli jednat stejným způsobem jako s jinými ministry zahraničí? Bude to telefonní číslo s mocí a kompetencemi?
Nelze pochybovat o tom, že Smlouva o ústavě pro Evropu tento záměr měla. Členským státům se jednoznačně jedná o zajištění větší konzistentnosti SZBP. Již nyní jsou ale patrné některé problémy. Za prvé není zcela jasné, zda začlenění ministra zahraničních věcí jak do struktur Rady tak do struktur Komise povede skutečně ke sjednocení zahraniční politiky, či pouze k prohloubení schizofrenie mezi oběma institucemi a rozdílnými integračními principy.
Dalším problémem je rozsah agendy nového ministra. Již nyní spadá do pravomocí Vysokého zmocněnce široké spektrum různých problémů a úkolů, stejně jako do agendy komisaře pro vnější vztahy. Je tedy otázkou, zda je vůbec technicky možné zvládnout nové množství agendy. Tato otázka je rovněž spojena s problémem demokratického deficitu, protože legitimita ministra je skutečně velice pochybná vzhledem k tomu, jaké pravomoci jsou koncentrovány v jedné osobě. Kumulace pravomocí se nezdá být nebezpečná kvůli zneužití, protože i nadále prakticky o všem podstatném rozhodují členské státy, ale především kvůli reálné možnosti výkonu pravomocí. Je ale pravda, že odpovědnost a právní důsledky práce ministra se značně liší podle klobouku, který má zrovna na hlavě.
Významným posunem v postavení a především definici funkce ministra je jeho odvolatelnost. Fakt, že ministra lze odvolat stejným způsobem jakým byl zvolen, tedy hlasováním kvalifikovanou většinou v Radě, zvyšuje kredibilitu funkce a zároveň podrobuje ministra kontrole orgánu složeného ze zástupců států. Tato kontrola tedy doplňuje možnost odvolat ministra stejně jako člena komise či kolektivně s celou komisí.
Dříve nebo později se tedy zcela jistě objeví problémy vyplývající z bývalého pilířového uspořádání EU. Funkce ministra zahraničních věcí je dost rozpolcená, jak již bylo řečené výše, mezi dva orgány s odlišnými kompetencemi, které jsou navíc založeny na odlišných integračních principech.
Bude rovněž záležet na osobnosti ministra, do jaké míry bude schopen využít potenciálu nového postu, jak se vypořádá s oběma klobouky a jak se bude vyvíjet jeho spolupráce a dělba kompetencí s předsedou Evropské rady. V současné době je velmi pravděpodobné, že pokud bude Ústava schválena, prvním ministrem zahraničí se stane současný Vysoký zmocněnec pro SZBP Javier Solana, tedy osobnost, která by mohla být schopna z nové funkce vytěžit maximum a vytvořit takové precedenty, které by posunuly SZBP na vyšší úroveň, směrem k jednomu telefonnímu číslu.
Bude Evropa mluvit jedním hlasem? Je jisté, že spojená Evropa je daleko silnější než jednotlivé státy zvlášť. Problém ovšem stále tkví v otázce, do jaké míry jsou členské státy ochotny vzdát se svých národních zahraničních politik a přenést rozhodování na úroveň Evropské unie. Nejzávažnějším problémem stále zůstává fakt, že ministr by mohl na poli SZBP tlumočit, samozřejmě vyjma oblastí spadajících do agendy Komise, pouze ty postoje a stanoviska EU, na kterých by se shodly členské státy v rámci Rady. Hlavní díl rozhodování v oblasti společné zahraničí a bezpečnostní politiky by tak stále zůstal členským státům.
Smlouva o ústavě pro Evropu by byla v tomto ohledu, pokud by byla schválena, což se v současné době jeví jako velmi nepravděpodobné, velmi významných posunem. Vytvořením funkce Ministra zahraničních věcí EU by došlo ke vzniku orgánu voleného kvalifikovanou většinou na pět let, kterého by bylo možno stejným postupem odvolat, podléhal by kolektivní odpovědnosti Komise, disponoval by kompetencemi v obou integračních úrovních. Kvalitativní posun v kompetencích by byl oproti Amsterodamské smlouvě hodně znát. Ministr by již nebyl pouze generálním tajemníkem Rady pro zahraniční záležitosti, ale jejím předsedou, rozšířily by se jeho pravomoci reprezentace i koordinace, zvýšil by se počet situací kdy je možno hlasovat v Radě kvalifikovanou většinou atd.
Velkou pomocí pro efektivnější reprezentaci Unie by bylo zavedení právní subjektivity EU. Ta by umožnila ministrovi, jako zástupci Unie, uzavírat platné mezinárodní smlouvy i v otázkách současného druhého pilíře. Nejdůležitějším posunem by ale bylo definování funkce ministra zahraničních věcí EU jako toho, kdo „vede zahraniční a bezpečnostní politiku Unie“. Hlavním reprezentantem by tak již nebylo rotující předsednictví Rady EU, kterému asistuje Vysoký zmocněnec, ale ministr. Podle mého názoru by právě tato změna byla kvalitativním posunem, který by skutečně stavěl ministra zahraničních věcí Unie do role hlavního reprezentanta Evropské unie.
Ministr zahraničních věcí by tak byl, díky principu double hat a pravomocí z něho vyplývajících a díky skutečnosti, že by vedl zahraniční politiku Unie, kompetentním zástupcem EU s dostatkem pravomocí. Vnější politika Evropské unie by se tak jednoznačně mohla stát koherentnější a funkčnější.
Allen, David: “Who speakes for Europe?” The search for an effective and coherent external policy, in Peterson, J.–Sjursen, H.(eds.): A Common Foreign Policy for Europe?, London, Routledge, 1998, pp. 39–58
Ambros, A.: The Institutialization of CFSP and ESDP, in Mahncke, D.–Ambos, A.–Reynolds, Ch.: European foreign policy from rhetoric to reality?, N.Y., P.I.E.–Peter Lang, 2004, pp. 165–192
Cameron, F.: Building a common foreign policy: Do institutions matter?, in Peterson, J.–Sjursen, H.(eds.): A Common Foreign Policy for Europe?, London, Routledge, 1998, pp. 59–76
Fiala, P.–Pitrová, M.: Evropská unie, Brno, CDK, 2003
Francia, R.–Abellán M.A.M.: Striving for a Common Foreign Policy, A Brief History, in Mahncke, D.–Ambos, A.–Reynolds, Ch.: European foreign policy from rhetoric to reality?, N.Y., P.I.E.–Peter Lang, 2004, pp. 113–164
Govaere, I.: The external relation of the EU, Legal Aspects, in Mahncke, D.–Ambos, A.–Reynolds, Ch.: European foreign policy from rhetoric to reality?, N.Y., P.I.E.–Peter Lang, 2004, pp. 97–115.
Hill, CH.: Closing the capabilities-expectation gap?, in Peterson, J.–Sjursen, H.(eds.): A Common Foreign Policy for Europe?, London, Routledge, 1998, pp. 18–38.
Král, D. (2005): Ministr zahraničí EU a Evropský útvar pro vnější činnost, Mezinárodní politika, roč. XXIX., č. 6, 2005, s. 8–10.
Král, D.–Pítrová, L.–Šlosarčík, I.: Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu – Komentář, Praha, Europeum, 2004.
Krutílek, O.–Kuchyňková, P.: Smlouva zakládající ústavu pro Evropu z hlediska převodu kompetencí z roviny státu na rovinu nadnárodní, Brno, CDK, 2005.
Loužek, M (ed.): Návrh evropské ústavy s komentáři, Praha, CEP, 2003
Mahncke, D.: The need for a Common Foreign Policy, in Mahncke, D.–Ambos, A.–Reynolds, Ch.: European foreign policy from rhetoric to reality?, N.Y., P.I.E.–Peter Lang, 2004, pp. 27–42.
Nuttall, Simon J.: European foreign policy, Oxford, Oxford University Press, 2000
Smith, M.: Does the flag follow trade?: “Politicisation” and the emergence of a European foreign policy, in Peterson, J.–Sjursen, H.(eds.): A Common Foreign Policy for Europe?, London, Routledge, 1998, pp. 77–94.
Smith, M.E.: Europe’s Foreign and Security Policy: the Institualization of Cooperation Cambridge, Cambridge University Press, 2004
Soetendorp, B: Foreign Policy in the European Union: Theory, History and Practise, London, Newyork, Longman, 1999
Wessels, W.: Theoretical perspectives, CFSP beyond the Supranational and Intergovernmental Dichotomy, in Mahncke, D.–Ambos, A.–Reynolds, Ch.: European Foreign Policy from Rhetoric to Reality?, N.Y., P.I.E.–Peter Lang, 2004, pp. 61–96
Wohlfeld M.–Jesien, L.: Deepening and widening of CFSP: Franco-German perspective, Esbjerg, South Jutland University Press, 1998
Evropské volby 10.–13.června 2004: Zahraniční, bezpečnostní a obranná politika: Vždy o krůček dál.
Karásek, T.(2005): K čemu je ministr zahraničí EU?
Karpíšková, I. (2003): Velká Británie a debata o budoucnosti EU.
Král, D. (2005): Komu volat, je-li krize. Evropská unie potřebuje svého ministra zahraničí a debatuje o něm.
Lukášková, L.(2005): Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu: Další posílení role společné bezpečnostní a obranné politiky.
Smlouva o založení Evropské unie.
Smlouva o Ústavě pro Evropu, Lucemburk, Úřad pro úřední tisky ES, 2005
Evropa/Rusko, Evropská unie, zahraniční politika

References: čl. 11
 čl. 12
 čl. 18
 čl.26
 čl. 26
 čl. 21
 čl. 13
 čl. 13
 čl. 14
 čl. 15
 čl. 14
 čl. 23
 čl. 24
 čl. 27
 čl. 14
 čl. 20