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Timestamp: 2019-07-19 03:39:48+00:00

Document:
UNAV - Congresos y actividades - Congreso 2001 - Segunda mesa redonda
"LIMITACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS AGENCIAS DE VIAJES ANTE LAS COMPAÑÍAS AÉREAS Y RESPECTO DE LA LEY DE VIAJES COMBINADOS"
Moderada por el Secretario General de UNAV, D. Joaquín Infante, intervinieron en esta Mesa Redonda :
D. José Aparicio Largo, Director General de UNIJOVEN
D. Ruperto Donat, Gerente de AMAVE (Asociación de Mayoristas de Viajes Españolas)
D. Luis Bellido, Jefe del Servicio de Empresas turísticas de la Dirección General de Turismo de la Generalitat de Cataluña.
D. Javier Aragón, Jefe de Sección del Servicio de Inspección de la Dirección General de Turismo de la Comunidad de Madrid.
Acompañamos desarrollo de las comunicaciones de los cuatro ponentes antes citados y, precisamente, por el orden establecido con anterioridad.
RESPONSABILIDAD DEL TOUR OPERADOR POR LOS RETRASOS DE LAS COMPAÑIAS AEREAS.-
Intervención de D. José Aparicio Largo.-
La responsabilidad del Agente de viaje, ya sea mayorista ya sea minorista, viene específicamente recogida en el artículo 11 de la Ley 21/1.995, de 6 de Julio, reguladora de los Viajes Combinados, artículo por el que el organizador y/o detallista, siempre, salvo casos muy específicos, es responsable del correcto cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, con independencia de que esas obligaciones deban ser ejecutadas por ellos mismos u otros prestadores de servicios, y sin perjuicio del derecho de los organizadores y/o detallistas a actuar contra dichos prestadores de servicios.
Trasladando este precepto a los numerosos incumplimientos por partes de las Compañías Aéreas, cualquier demora por parte de las Cías Aéreas, provoca inmediatamente la reclamación del consumidor final, reclamación que se dirige inicial y exclusivamente frente al Tour Operador, pues en muchas ocasiones las propias Cías Aéreas instan a los clientes a que "reclamen a su agencia de viajes."
Si el consumidor reclama en vía administrativa pocos, o ningún argumento tiene el Tour Operador para eximirse de tal responsabilidad, toda vez que la Administración aplicará de forma rigurosa el precepto antes indicado, y considerará siempre responsable al Organizador del viaje, con independencia de que el hecho que ha dado origen a dicha reclamación sea imputable o no al Tour Operador, y con independencia, igualmente, de que dicha exención de responsabilidad haya sido desvirtuada. La aplicación rigurosa del articulo 11 de la Ley de Viajes Combinados termina siempre con una sanción para el Tour Operador, teniendo, eso sí, la opción de reclamar posteriormente a la citada Compañía Aérea, lo cual en numerosas ocasiones resulta impasible toda vez que muchas de ellas no tienen representación en España y en otras los costes pueden ser grandiosos.
Por tanto, podemos concluir que cualquier reclamación presentada por un cliente/consumidor final por un hecho consistente en la demora de la salida de un vuelo, o por cualquier otro incumplimiento por parte de una Compañía Aérea, con independencia de que el Tour Operador pueda demostrar que dicha demora o incumplimiento no es responsabilidad suya, terminará con una sanción para el Tour Operador, que será idéntica sin tener en cuenta el perjuicio real del cliente, pese a ser ésta una de las circunstancias que deben tenerse en cuenta para graduar las sanciones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 1/1.999. de 12 de Marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid.
Frente a la Ley reguladora de los Viajes Combinados, y en esta misma línea, nos encontramos con lo dispuesto en el Convenio firmado en Varsovia el 12 de Octubre de 1.929, donde en sus artículo 19 y 22 se recoge la responsabilidad del porteador por los daños ocasionados por retrasos en el transporte aéreo de viajeros, mercancías y equipajes. Ahora bien, dicho Convenio recoge unas limitaciones de esa responsabilidad de forma que las Compañías Aéreas, acogiéndose a lo dispuesto en dicho Convenio, nunca indemnizará por cuantía superior a la establecida en el mismo, limitaciones que chocan con la responsabilidad exigida en el Ley antes mencionada.
Por tanto, nos encontramos con una reclamación por parte del cliente/consumidor final frente al Tour Operador como consecuencia de un incumplimiento por parte de una Compañía Aérea (por ejemplo, retraso en la salida de un vuelo), la cual da origen a la apertura de un expediente sancionador administrativo al citado Tour Operador, que finalizará con sanción como consecuencia de la infracción de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Viajes Combinados, y la posibilidad del Tour Operador de repercutir frente a la Compañía Aérea que es responsable en virtud de lo dispuesto en el Convenio de Varsovia.
Ello evidentemente entra en contradicción con la línea seguida por la Administración, y esto lo decimos porque la sanción que la Dirección General de Turismo puede llegar a imponer como consecuencia de dicho incumplimiento contractual puede alcanzar, como mínimo, hasta la cantidad de 500.000.-pts. cuantía muy superior a la indemnización de las Compañías Aéreas en casos semejantes, y ello, como decimos, en virtud de los límites que vienen establecidos en el Convenio de Varsovia. Las indemnizaciones de las Cías Aéreas nunca alcanzarán dicha cantidad, por lo que en definitiva el Tour Operador siempre saldrá perjudicado. Y ello sin tener en cuenta que el cliente, en vía administrativa, nunca verá satisfechos sus deseos, pues para poder percibir una indemnización como consecuencia de dicho incumplimiento deberá acudir a la vía judicial con los consiguientes gastos que ello conlleva, toda vez que la sanción impuesta por la Administración irá a las arcas de la misma.
Por otro lado, con los límites de responsabilidad regulados en el Convenio de Varsovia, el Tour Operador tiene pocas posibilidades de evitar la incoación de un expediente sancionador administrativo, lo cual se consigue exclusivamente mediante la indemnización al consumidor final de una cantidad de dinero con la que el reclamante vea satisfecho totalmente sus intereses. Ante un retraso en la salida de un vuelo, cada cliente valora sus perjuicios de forma diferente, pues dichos perjuicios van desde la pérdida de un día de vacaciones contratadas y pagadas, hasta los daños morales que se le causan por estar en el aeropuerto esperando la salida de un vuelo que nunca llega, sin olvidar aquellos clientes que viajan por motivos laborales y dicho retraso supone unas pérdidas grandiosas en sus negocios. Ello, decimos, da lugar a reclamaciones muy diferentes, todas ellas dirigidas frente a la empresa que les vende el viaje, que puede tratarse bien de un agente mayorista como de un minorista.
La responsabilidad última de estos supuestos es de la propia Compañía Aérea quien en función de las horas de retraso en la salida del vuelo, indemnizará al cliente con una determinada cantidad de dinero que estamos seguros nunca agradará total y plenamente al reclamante quién no aceptará dicha indemnización y decidirá seguir adelante con su reclamación, bien en vía administrativa, bien judicialmente, y ello con las repercusiones para la agencia de viajes, que antes hemos indicado.
En definitiva, existe una gran indefensión para las agencias de viajes ante estas situaciones, quien entendemos son las más perjudicadas en estos supuestos, al tener que abonar grandes sumas de dinero en concepto de sanción o indemnización, sumas que nunca llega a recuperar.
La relación Administración-Tour Operador-Compañía Aérea viene regida por diferentes disposiciones, motivo por el cual se hace necesario un acuerdo entre dichos sectores en el que cada uno de ellos vea protegido sus intereses, que no tienen porque perjudicar al cliente/consumidor final.
Intervención de D. Ruperto Donat.-
Limitación de la responsabilidad de las Agencias de Viajes frente a las Compañías Aéreas, respecto de la Ley de Viajes Combinados
El primer punto a determinar para poder extraer los oportunos comentarios y conclusiones sobre el tema objeto de la ponencia es, sin ninguna duda, el marco legal que afecta a esta faceta de nuestra actividad de Agentes de Viajes.
Legislación específica que afecta a la navegación aérea en cuanto al transporte de pasajeros y equipajes y consecuentemente a las Compañías Aéreas:
Convenio de Varsovia de 12/10/1929. Cuyos artículos 17 y 18 explicitan la responsabilidad del transportista en el caso de daños físicos sufridos por el pasajero y los equipajes. Pero en este caso, nos interesa más el contenido de los artículos inmediatos: El art. 19 que dice "El porteador es responsable del daño ocasionado por retrasos en el transporte aéreo de viajeros, mercancías o equipajes". Si el legislador se hubiera detenido aquí, posiblemente no había lugar al desarrollo de esta ponencia, pero, desafortunadamente, añadió el art. 20, que dice: "El porteador no será responsable si prueba que él y sus comisionados han tomado todas las medidas necesarias para evitar el daño o que les fue imposible tomarlas".
Es decir, queda patente una ambigüedad que acarrea interpretaciones subjetivas y sus consiguientes problemas.
Ley 48/60 de 21 de julio de 1960, sobre normas reguladoras de Navegación Aérea. Esta Ley que recoge además de cuestiones locales, todo lo fundamental de los acuerdos internacionales sobre la materia, entre ellos el propio Convenio de Varsovia, es la piedra angular del tema que nos ocupa. Buceando en su articulado nos encontramos con algunas cuestiones muy curiosas. En primer lugar el art. 94, en el cual se exonera de responsabilidad a las Cías. Aéreas en casos de suspensión o retraso por causas de fuerza mayor o razones meteorológicas que afecten a la seguridad mediante la mera devolución del importe del pasaje no efectuado. Seguidamente hace la salvedad del caso de viaje ya iniciado donde sí está obligada a sufragar los gastos de manutención y alojamiento hasta la reanudación del viaje.
Pero lo más curioso de esta Ley es que no está reconociendo explícitamente los derechos u obligaciones en casos de demora o suspensión, sino que tácitamente lo hace al aparecer tipificada la exoneración. Y de nuevo en el art. 116 cuando explicita la responsabilidad del transportista en casos de daños físicos a pasajeros y equipajes, en el caso de los pasajeros se limita exclusivamente a dichos daños, pero en el de equipajes incluye como daños la demora o suspensión cuantificando además el monto de la indemnización.
Es decir, podríamos deducir del análisis de estos datos, que el legislador tuvo más presente proteger los intereses de las Compañías Aéreas que los del usuario, lo cual sería muy entendible en el contexto socioeconómico del año 1960, pero absolutamente inadmisible hoy día, aun cuando la Ley ahí sigue inalterable a pesar de no faltar oportunidades de retocarla, la última por cierto, el Real Decreto 37/2001, de 19 de enero, donde se actualizan las cuantías de las indemnizaciones por daños descritas en el citado art. 116 de la Ley de Navegación Aérea a que veníamos refiriéndonos. Esta actualización es, a su vez, fruto de la adaptación a la Directiva Europea 2027/97 y del Convenio de Montreal de 28/5/99.
A destacar también que dicha Directiva Europea cita en su art. 3 que: "Las Compañías Aéreas no podrán excluir o limitar su responsabilidad en ningún caso, excepto por propia negligencia del pasajero". Igualmente obliga al transportista a tener concertado un seguro que cubra estos eventuales riesgos.
Por último, y con referencia nuevamente a la Ley de Navegación Aérea, hay que destacar los artículos 92 y 93, donde regula el contrato de transporte de pasajeros y equipajes. Estos artículos tienen capital importancia en el tema que nos ocupa, ya que en ellos queda de manifiesto que el vínculo contractual se establece entre la Cía. Aérea y el viajero, sin que la Agencia de Viajes pinte nada ni sea parte alguna de dicho contrato, se trate de un servicio suelto o de un viaje combinado.
Reglamento Comunitario 295/91 sobre overbooking. Este reglamento asumido por el Estado Español, regula explícitamente todo lo referente a los problemas sufridos por los pasajeros en los casos de incumplimiento de contrato por parte de las Cías. Aéreas por prácticas de sobreventa. Tiene dos aspectos muy importantes para los Agentes de Viajes que son: Fija el importe mínimo de las compensaciones económicas, además de los servicios y alternativas que está obligado a ofrecer el transportista al pasajero objeto del perjuicio; y una segunda, cual es, que el usuario no tiene necesidad de reclamar, sino que obliga a la Cía. Aérea a la satisfacción inmediata en tiempo y lugar.
Una vez visto este marco legal específico en el que nos desenvolvemos, queda claro que los Agentes de Viajes no tenemos problema respecto al tema de daños y al tema de overbooking, pero sí los tenemos en lo que atañe a demoras. En este último caso el problema nos surge más por el comportamiento de las Cías. Aéreas y de la Administración Turística que por las propias carencias de la Ley.
Ciertamente, la solución más sencilla sería que el legislador regulase este aspecto a semejanza del overbooking (al parecer la Comisión Europea está trabajando en ello) y asunto resuelto, pero en ausencia de ello, cabe otro tipo de soluciones, a saber:
Que las Cías. Aéreas asumieran directamente su responsabilidad, en especial las que tanto alardean de sus programas de calidad y de atención al cliente, en lugar de buscar subterfugios de todo tipo para escamotear derechos al pasajero.
Que la Administración asumiera asimismo el compromiso de defender los intereses del consumidor. En este sentido, voy a referirme al comportamiento de algunas Comunidades Autónomas, cuya actuación está pesando como una losa sobre el desarrollo normal de nuestro negocio. Ante la reclamación de un usuario por demora o alteraciones en un vuelo que forme parte de un paquete combinado, procede directamente a sancionar al Operador con multas previstas en la Ley de Ordenación del Turismo y en base al art. 11 de la Ley de Viajes Combinados, sin contemplar cualquier otro aspecto legal o causal, con el agravante de que al supuesto perjudicado no le soluciona nada.
Si el objetivo de toda Administración Pública es proteger y ayudar a sus administrados, su comportamiento debería ser en este caso muy distinto. En primer lugar no le está solucionado el problema al perjudicado; en segundo lugar no está profundizando en las causas reales de tal problema, lo cual llevaría a promover las correspondientes reformas para subsanar las posibles lagunas legales que corrigieran de raíz dicho problema (caso del overbooking); y por último reconocería que si la relación contractual se establece entre el porteador y el viajero como así dice la Ley, y así funciona en los casos de daños y de overbooking, igualmente ocurre en cualquier otro supuesto que afecte al transporte aéreo y, en todo caso, advertir o sancionar a dicho causante y no al Agente de Viajes, que no es parte en dicho contrato y que nada puede hacer, sino tragarse la sanción y, en el mejor de los casos, si tiene capacidad y ganas, reclamar por vía civil el reembolso de las cantidades satisfechas al cliente por los servicios no prestados. En cualquier caso, estos comentarios no son gratuitos, ya que nos consta que los Operadores están recurriendo dichas sanciones de la Administración por la vía de lo contencioso con amplísima mayoría de fallos a su favor, sin que veamos animo de enmienda sino más bien posturas recalcitrantes.
Por último, otra posible solución sería la existencia de un seguro de Responsabilidad Civil que nos cubriera ante dicho art. 11 de la Ley de Viajes Combinados, aunque si existiera igual tampoco solucionaba el problema, ya que su posible coste nos impediría contratarlo.
LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LAS AGENCIAS DE VIAJES ANTE LOS INCUMPLIMIENTOS ATRIBUIBLES A TERCEROS
POSTURA DE LA DIRECCION GENERAL DE TURISMO
Intervención de D. Luis Bellido.-
Históricamente en España, las agencias de viajes han seguido una trayectoria de marcada intervención administrativa que se inicia con el Decreto del Ministerio de Gobernación del año 1942 y posteriormente con los decretos y ordenes de los años 1962 , 63 , 73 y 74 ya del Ministerio de Información y Turismo, intervención que en diversas ocasiones fue solicitada por el propio sector con la intención de poner barreras al acceso de nuevas empresas al mercado.
La contrapartida a esa intervención administrativa sobre las agencias de viajes ha consistido en el reconocimiento de la exclusividad por parte de las empresas en la intermediación entre los usuarios y los prestatarios de los servicios turísticos, una exclusividad que actualmente se encuentra amenazada por un sinfín de actividades que pugnan por romper las actuales barreras de entrada existentes ( podríamos hablar aquÍ de las falsas franquicias o los excesos por parte de las centrales de reservas, los organizadores de congresos, las escuelas de idiomas en el extranjero, las líneas aéreas, las entidades bancarias etc, ). Sin embargo las administraciones turísticas se encuentran en serios apuros para controlar esas incursiones con unos recursos muchas veces escasos.
Una vez asumidas las competencias en materia de turismo por parte de la Generalitat de Catalunya fueron publicadas diversas ordenes y decretos que sustituyeron al reglamento estatal de 1974. AsÍ, la Orden de 25 de abril de 1983 sobre agencias de viajes, la orden de 18 de abril de 1984 regulando la publicidad de promoción de viajes sin ánimo de lucro, el decreto 4571988 de 13 de enero por el cual se aprueba el reglamento de las agencias de viajes y la orden de 1 de marzo que lo despliega y finalmente el decreto 16871994 de 30 de mayo que esta vigente actualmente y que fue la primera norma en España que traspuso la Directiva europea sobre viajes combinados.
La estructura normativa del procedimiento sancionador en Catalunya está presidida por la Ley 1790 de 8 de enero sobre disciplina del mercado y de defensa de los consumidores y usuarios y por el decreto 27871993 de 9 de noviembre sobre el procedimiento sancionador de aplicación en los ámbitos de competencia de la Generalitat. Como el mismo nombre de la ley indica, esta norma marco es más una ley de defensa del consumidor desde el punto de vista sancionador que una ley específica de procedimiento turístico .
Actualmente se esta procediendo a la redacción de una ley específica de turismo y, por tanto, esperamos que, una vez incorporadas las conclusiones del reciente Congreso de Turismo celebrado en Tarragona, pasaremos a formar parte del núcleo de Comunidades Autónomas con ley de Turismo, dentro de la que, lógicamente, se procederán a redefinir y actualizar los supuestos de infracciones y sanciones de empresas turísticas en general y las que se refieren a las agencias de viajes en particular.
2) El origen de todo : La Directiva
Una fuerte conmoción se produjo en el ordenamiento jurídico con la aprobación de la Directiva de 13 de junio de 1990 relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (90/14/CEE), que vino a modificar las relaciones entre las agencias y 5us clientes y entre estas dos partes y la administración turística. También esta Directiva vino a dificultar en parte una posible desregulación o marcha atrás en el afán intervencionista de la administración Pública que, al menos en Catalunya, se estaba planteando y aún se plantea por el propio sector. Ciertamente la Directiva ha obligado a intervenir a las administraciones de aquellos países que no lo habían hecho por pertenecer a una cultura menos intervencionista, como es el caso de los países emisores del centro y norte de Europa.
La Directiva, inspirada en la filosofía de la protección al consumidor, establece nuevos requisitos y exigencias a las empresas para proteger a una de las dos partes, supuestamente la más débil, que intervienen en el contrato de viaje.
3) La adaptación en Catalunya
El entonces Departamento de Comercio, Consumo y Turismo, procedió, de acuerdo con el mandato europeo, a la revisión del reglamento catalán, en concreto en aquel los aspectos que no estaban recogidos o no lo estaban en la magnitud que imponía la Directiva. Paralelamente, a principios de 1992, se mantuvieron diversas reuniones con las asociaciones de agencias de viajes y también con otras empresas, como por ejemplo con las compañías de seguros. También se sondearon otras Comunidades Autónomas y asociaciones de consumidores. Así, un año antes de que acabara el plazo de la adaptación se empezó a tejer la modificación de la normativa evaluando la forma en que se armonizaran mejor los intereses en conflicto de una parte los de los agentes económicos y de otra los de los futuros consumidores y usuarios de los servicios de los viajes combinados, que son según la Comunidad Europea, los auténticos beneficiarios de la Directiva. Esta compaginación de intereses comportó varios problemas. No hemos de olvidar que la Directiva ha estado influenciada en su concepción por una mentalidad más cercana a la de los países emisores que no a la de los países de la cuenca mediterránea más cercanos a nuestra idiosincrasia y con sistemas similares de organización empresarial. La intervención de los representantes españoles en la gestación del texto legal no estuvo marcada al parecer por la iniciativa ni se puso, a nuestro juicio, el suficiente énfasis en cuestiones que podrían haber influido en una redacción más comprensiva con los problemas de las agencias de los países receptivos de turismo.
Una vez agotado el plazo dispuesto por la Unión Europea para la incorporación de la norma al derecho español sin que el Estado lo hubiera realizado, se publica el decreto vigente actualmente en Catalunya, las impugnaciones del cual fueron rechazadas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, a pesar de la existencia inicial de dudas sobre la competencia para legislar sobre temas de derecho civil y mercantil y sobre el rango legal escogido para hacerlo. Esta adaptación ha supuesto una modificación del tradicional concepto de la responsabilidad contractual que, sin embargo, y en el ámbito administrativo hemos pretendido matizar.
Así se han incorporado en el decreto 168794 los principios de la Directiva pero intentando adaptarlos a la realidad del sector en Catalunya. Digo esto porque a pesar que algunas incorporaciones del decreto catalán fueron adoptadas posteriormente por la ley estatal, algunas otras no lo fueron y así existen hoy día diferencias de concepto en temas concretos, como por ejemplo en la cesión de reservas. Evidentemente al efectuar la transposición no se tuvo en cuenta el redactado del articulo 8 de la directiva que reza: "Los estados miembros podrán adoptar, o mantener, disposiciones más estrictas en el ámbito regulado por la presente Directiva, a fin de proteger al consumidor."
En referencia a la aplicación en el día a día, de la normativa de agencias de viajes, en el supuesto de viajes combinados, la responsabilidad de éstas ante el consumidor, en el supuesto mas habitual de transporte de viajeros (compañías aéreas, marítimas, terrestres, etc) y produciéndose situaciones de huelga, retrasos, cancelaciones u overbookings que ocasionan múltiples denuncias ante la Administración, nuestra postura no es sancionar por principio a la agencia de viajes sino analizar su efectiva participación o culpa en el problema surgido y únicamente se sanciona si ésta no logra probar ante la administración que ha actuado con la diligencia debida ante sus clientes, poniendo todos los medios a su alcance para evitar la situación conflictiva. (art. 22.2 c) segundo supuesto del decreto 168/94.
Estamos hablando lógicamente de aquel las actuaciones administrativas que son competencia de la Administración turística, sin perjuicio de que aquellas que son competencia judicial, y que como ustedes bien saben, acostumbran a mantener criterios diferentes.
Por otro lado, siempre se han tenido en cuenta las sugerencias aportadas por las asociaciones de agencias de viajes, con las que se mantiene el contacto tanto para recabar de ellas su punto de vista ante situaciones complejas que pueden plantearse en un expediente como para contestar las consultas que por parte de ellas puedan plantearse, bien desde la Dirección General de Turismo o de la propia Asesoría Jurídica del Departamento.
Las reclamaciones recibidas contra agencias de viajes no son excesivamente elevadas si tenemos en cuenta el gran volumen de viajeros que se mueven anualmente por su mediación, ni tampoco si lo comparamos asimismo con las recibidas contra otras empresas turísticas en las que es posible un mayor control del producto final por el hecho de depender menos de terceros proveedores. No creemos pues justificado aplicar criterios sancionadores diferentes a los del resto de establecimientos turísticos en los que se debe probar la responsabilidad efectiva en el incumplimiento de la normativa.
En resumen, entendemos que en los supuestos más frecuentes de problemas derivados del trafico aéreo, cada empresa ha de asumir las consecuencias de sus propios actos, la compañía aérea y la agencia y no es equitativo el desplazamiento de la responsabilidad administrativa de la una a la otra. También cuando se producen problemas de alojamiento en otro país por culpa del establecimiento hotelero y en general los derivados de situaciones imposibles de prever por parte de la agencia de viajes C aquí hay que remarcar que debe demostrarse que no se pudo prever y que se actuó con toda la diligencia posible), el sancionar a la agencia, aparte de no beneficiar al viajero, ya que este no ha de percibir compensación económica alguna derivada del expediente administrativo, beneficiaria únicamente a quien sí que incumplió o se despreocupó del turista pero queda amparado en la distancia de otro país. Evidentemente si salimos del ámbito administrativo y pasamos al judicial o al arbitral, en los cuales se busca la compensación económica, los jueces y los árbitros acostumbran a aplicar otros criterios.
LIMITACIÓN DE RESPONSABILIDAD DE LA AGENCIA DE VIAJES ANTE LAS COMPAÑÍAS AÉREAS Y RESPECTO DE LA LEY DE VIAJES COMBINADOS
I GÉNESIS DE LA LEY 21/1995 DE 6 DE JULIO Y TUTELA DEL TURISTA COMO CONSUMIDOR
Intervención de D. Francisco Javier Aragón y D. José Carlos Ramón.-
(Dirección General de Turismo.- Comunidad de Madrid)
La importancia social y económica del fenómeno turístico en la actualidad es evidente.
En España los resultados económicos derivados del Turismo son abrumadores.
Antes de la llegada de la Ley 21/1995 de 6 de Julio, que regula los viajes combinados, había una necesidad de mercado de lograr unas reglas comunes mínimas por las que el sector se debe de desenvolver, ya que los viajeros, destinatarios finales de los servicios y productos turísticos ofertados, padecían con demasiada frecuencia, desagradables sorpresas derivadas de distintas formas de incumplimiento de lo pactado por parte de la Empresa con la que se contrataba su viaje o vacaciones.
La protección del viajero y su consideración como usuario del Turismo se inicia por la vía de los convenios, a través de la Intervención Pública de Control sobre el desarrollo de la actividad de las Empresas Turísticas.
Más adelante, contemplando el reparto de riesgos entre productores turísticos y viajeros, comienza el tránsito desde una responsabilidad por culpa hacia la consideración de una responsabilidad objetiva basada en el riesgo empresarial.
El desarrollo económico y la sociedad de masas son el detonante de la aparición de una nueva fórmula contractual de viaje. Los llamados viajes combinados, conocidos también como paquetes turísticos.
El concepto de Derecho Privado Europeo lejos aún de cobrar un sentido supranacional comienza a compartir cierto contenido en temas contractuales, entre los que la Directiva 90/314 y sus transposición a los distintos derechos nacionales de los Estados miembros, es un ejemplo, ya que considera al Turismo como motor económico y ha sido implementada en el Derecho Interno en todos los Estados miembros.
Esa transposición a nuestro Derecho se realiza por la citada Ley 21/1995 reguladora de los viajes combinados, que sirve como marco jurídico sustantivo del consumidor.
- II - LEY DE VIAJES COMBINADOS. CONTRATOS, MODIFICACIÓN Y RESOLUCIÓN
Respecto a la no prestación de los servicios y la responsabilidad de los organizadores y detallistas, las Agencias de Viajes alegan como causa de exoneración de responsabilidad el Artº 11.2 b) de la Ley de viajes combinados, en lo que refiere a retrasos de vuelo, cancelaciones, cambios de vuelo, etc. En contra de dicha posición existen numerosas Sentencias del orden contencioso-administrativo, como por ejemplo se pronuncia la Sentencia P.A. 1.111/99 de 18 de Febrero de 2000, Juzgado 22 de lo Contencioso de Madrid, en la que determina que no puede entenderse como tercero a cualquier persona física o jurídica que debe desarrollar actividades o prestar servicios que caen de lleno, de forma directa, en el círculo, en el ámbito de los servicios contratados, como lo es la Compañía Aérea que debe realizar el transporte y cuya relación con la empresa organizadora es evidente, y todo ello sin perjuicio de las acciones de responsabilidad que exijan a esa Empresa.
En diversas ocasiones el hecho de no prestar algunos de los servicios contratados o no poder suministrar una parte importante de los servicios previstos en el contrato, comportarán para la Agencia la obligación de abonarlos, y ésta es la línea que sigue ésta Dirección General, pues la misma no imputa, en ningún caso, el hecho de la existencia de una retraso de avión o cancelación del vuelo, sino que se abre expediente administrativo sancionador por no abonarse las diferencias entre los servicios contratados y los prestados como establece el Art. 10.1 de la Ley citada, y en esa misma línea los Tribunales se pronuncian, debiendo señalar varias Sentencias que imputan responsabilidad administrativa, como ejemplo:
Sentencia nº 9/2001, Juzgado Contencioso Administrativo nº 26 de Madrid, de fecha 22 de Enero del 2001.
La nº 36/01 de 14 de Febrero, Juzgado Contencioso de Madrid nº 6.
La nº 166/2000 de 20 de Septiembre, Juzgado Contencioso Administrativo nº 23 de Madrid.
Y la nº 46/2001 de 18 de enero, Tribunal Superior de Justicia.
Por lo expuesto anteriormente, hay que reseñar que la agencia de viajes, en todo caso, por su relación contractual con quién le contrata, es decir, con su cliente, debe responder siempre ante el mismo, no por las deficiencias o incumplimientos de terceros sino por no haber cumplido los servicios contratados y no prestados, pues en el caso de que no respondiese de tal circunstancia no tendría sentido alguno, que el cliente optara por la contratación de un viaje combinado con agencia de viajes en lugar de hacerlo con aquél tercero.
- III - EL OVERBOOKING AÉREO EN RELACIÓN CON LOS VIAJES COMBINADOS
El overbooking aéreo es una práctica más o menos difundida de las Compañías Aéreas. Cuando se trata de un viaje combinado y existe ésta circunstancia, la Dirección General de turismo de la Comunidad de Madrid, nunca abre expediente a la Agencia de Viajes que ha contratado el usuario, salvo que de esta situación no se haya prestado algún servicio contratado.
Por otra parte, tampoco en ningún caso se imputa infracción por los retrasos, cambios de vuelo y suspensión de los mismos, como ya matizaremos más adelante, sino porque al existir dicha circunstancia no se prestó un servicio contratado, como puede ser el alojamiento, la manutención o una excursión.
No obstante hay que decir que el Reglamento 295/91 CEE, de 4 de Febrero de 1991, establece un sistema de compensación por denegación de embarque en los transportes aéreos de líneas:
Reembolso sin penalización del precio del billete.
Vuelo alternativo inmediato.
Vuelo alternativo en fecha sucesivas que le convenga al usuario.
Aparte de ello la compañía aérea debe pagar también una compensación monetaria mínima al usuario.
En el caso de negativa de embarque en el marco de un viaje combinado, el Artº 5 del Reglamento antes referido establece que el transportista estará obligado a la entrega de una compensación al Operador que ha concluido el Contrato con el pasajero y que es responsable de su cumplimiento frente al mismo, en virtud de la directiva 90/314/ CEE, sobre viajes combinados, debiendo el operador devolver las sumas recibidas del transportista (el montante o cuantía no se expresa).
- IV - LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TURISMO DE LA COMUNIDAD DE MADRID
La actual Ley de Ordenación del Turismo 1/1999 de 12 de marzo, que deroga la anterior 8/1995, de 28 de marzo, en la Comunidad de Madrid, ha querido hablar de forma general del control de la calidad sin establecer un capítulo específico con las infracciones y sanciones, demostrando con ello que la Administración lo que persigue es que la empresa turística madrileña se siga distinguiendo por su alto grado de dinamismo e innovación.
Nuestra Ley establece una tipificación más precisa en infracciones, consiguiendo con ello una mayor seguridad jurídica, precisamente a los operadores turísticos, en especial para respetar los principios constitucionales de legalidad y tipicidad.
También se establecen mecanismos para hacer efectivo el principio de la proporcionalidad cuando se impongan las sanciones. Y a ello hay que sumar algo muy importante, como es la posibilidad de la reparación voluntaria de los daños, así como, la posibilidad de subsanar las irregularidades que se han producido al prestar un servicio turístico.
No debemos omitir que la actual ley sigue contemplando la conciliación voluntaria como sistema de resolución de conflictos entre las agencias de viajes y sus clientes, cuyo servicio sigue teniendo una excelente acogida por parte de las empresas turísticas y usuarios, pues con ello se evita la sanción y se deja satisfecho tanto a la agencia de viajes como al usuario.
Con todo ello, queda constatado que la Dirección General de Turismo de la Comunidad de Madrid lejos de ir a la búsqueda de la acción represora, lo que quiere evitar es la vía sancionadora y facilitar la reparación de los posibles perjuicios al usuario y, sobre todo, fomentar la idea de que se preste un servicio de calidad, porque con ello ganamos todos, pues no podemos dudar de la importancia del turismo desde el punto de vista de su contribución al desarrollo equilibrado y a la creación de empleo y riqueza entre otros.

References: artículo 11
 artículo 62
 artículo 19
 artículo 11
 Real Decreto 
 RESOLUCIÓN

 resolución