Source: http://wiki.leba.eu/wojt_jako_organ_administracji_i_jednoczesnie_jako_podmiot_prawa?s%5B%5D=%2Astanowi%2A
Timestamp: 2020-07-12 22:51:21+00:00

Document:
wojt_jako_organ_administracji_i_jednoczesnie_jako_podmiot_prawa [Wiki Łeba]
Ślad: • wojt_jako_organ_administracji_i_jednoczesnie_jako_podmiot_prawa
Czy wójt (burmistrz, prezydent) reprezentujący gminę może skutecznie wnieść skargę na decyzję wydaną w następstwie decyzji tego organu, przy założeniu, że rozstrzygnięcie to wiąże się z określonymi uprawnieniami podmiotowymi gminy?
Postanowienie NSA z dnia 2012-03-20 II OSK 652/12
Nie można … na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina posiada bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawnej jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Ponadto chociaż te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (rozdział V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, Lex 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., „Samorząd Terytorialny” nr 12, s. 70 i n.).
Wyrok NSA z 22.10.2014 r. I OSK 568/13
…uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, Lex nr 1125527). Podobnie w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11 (Lex nr 1107476) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina, której organ wydał decyzję w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwa w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, w trybie postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego, czy też sądowoadministracyjnego (patrz uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, pub. Lex nr 643302, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10).
W sytuacji zatem, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania.
… z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 931/07, postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95, publ. ONSA 1997 zeszyt 4 poz. 179, postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08, pub. pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Pogląd taki jest również prezentowany w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 138-139). Zasadnie także Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 867/08).
Wyrok NSA z 07.05.2015 r. I OSK 2188/13
Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.
Jak zauważa W. Chróścielewski, tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, „Państwo i Prawo” 2003, nr 4, s. 32-44). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. A zatem przepisy prawa nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej tego wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zarazem – wskutek tej decyzji ostatecznej – gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową. Z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji. Dodać też wypada, że prezentowane zapatrywanie sprzyja zapewnieniu praworządności działania organów administracji wyższego szczebla, a zatem realizacji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu nieważnościowym biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie organu.
Skoro zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Konkludując, jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, nie podziela zatem przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 568/13, uznaje bowiem, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego – i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji – to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne „odżycie” tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż – jak wspomniano – jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym.
wojt_jako_organ_administracji_i_jednoczesnie_jako_podmiot_prawa.txt · ostatnio zmienione: 2016/11/02 07:46 przez Grzegorz Kleina

References: FSK 
 art. 157
 art. 156
 art. 17
 art. 165
 art. 7
 art. 6
 art. 28