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Timestamp: 2016-10-27 18:45:05+00:00

Document:
S�ance du 26 mai 2004
MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Vice-pr�sident du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud, Fonjallaz
ASLOCA, Association genevoise de d�fense des locataires, boulevard Helv�tique 27, 1205 Gen�ve,
Comit� d'initiative IN 120, 1-3, rue Chantepoulet,
1201 Gen�ve,
Henri Gilli�ron, boulevard des Promenades 6,
1225 Ch�ne-Bourg,
Karine Thabuis, rue Baulacre 11, 1202 Gen�ve,
recourants, repr�sent�s par Me Ir�ne Buche, avocate, rue du Lac 12, case postale 6150, 1211 Gen�ve 6,
initiative populaire IN 120 "Pour la sauvegarde et le ren-forcement des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers", unit� du genre et de la mati�re,
recours de droit public contre la d�cision du Grand Conseil du canton de Gen�ve du 18 septembre 2003.
Le 8 janvier 2003, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire IN 120, intitul�e "Pour la sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers". Lanc�e par le comit� "Droits des locataires" et munie de plus de 10'000 signatures, cette initiative tend � l'adjonction, dans la constitution genevoise, des dispositions suivantes:
2Est �galement soumise obligatoirement � l'approbation du Conseil g�n�ral (corps �lectoral) toute modification � l'une des lois de protection des locataires et des habitants de quartier �num�r�es � l'article 160 I.
Titre X E Logement et protection des locataires et des habitants (nouveau, comprenant les art. 160 D � 160 I)
1Les dispositions du pr�sent titre, qui compl�tent l'article 10 A sur le droit au logement, sont l'expression du droit d'initiative exerc� par le pass� et visent � institutionnaliser une l�gislation comportant des mesures d'encouragement � la construction de logements locatifs ainsi que de protection des locataires, de l'habitat et du cadre de vie dans les quartiers dans le but de diminuer l'�tat de d�pendance des locataires � l'�gard de leur bailleur, de r�pondre aux besoins de la population en mati�re d'habitat, de lutter contre la sp�culation immobili�re et de favoriser la participation des habitants des quartiers � la pr�servation de leur cadre de vie.
2Le droit d'intervention et de recours, dans le cadre des lois concernant l'habitat, l'am�nagement du territoire et la protection du patrimoine est garanti aux communes concern�es et aux associations � but id�al d'importance cantonale ou de quartier, lorsque ces derni�res existent depuis plus de 3 ans, ayant pour vocation de promouvoir la d�fense des locataires, des habitants, de l'environnement, de l'am�nagement du territoire, du patrimoine ou de la qualit� de vie dans les quartiers.
c) il cr�e des zones de d�veloppement, soumises � l'adoption d'un plan de quartier, dont les surfaces b�ties devront comporter (sauf exception justifi�e) 75% au moins de logements � des loyers accessibles � la majorit� de la population, avec une forte proportion de logements bon march�, le solde pouvant �tre affect� aux activit�s, aux logements en propri�t� par �tage ou en loyer libre. Les plans financiers des immeubles ainsi que le prix du terrain pris en compte sont approuv�s par l'Etat. Le pr�sent paragraphe s'applique �galement aux zones de d�veloppement existantes, � moins que la zone en cause ne pr�voie d'autres affectations;
d) il instaure un contr�le des loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou avec l'aide de l'Etat ou d'autres collectivit�s publiques ou corporations de droit public. Les loyers correspondent � un rendement �quitable des capitaux investis et � la couverture des charges d'exploitation usuelles. Le contr�le est permanent pour les immeubles construits ou acquis avec un capital de dotation de l'Etat tant qu'ils sont propri�t� de celui-ci, de fondations ou de corporations de droit public; il s'applique initialement aux autres immeubles pendant la dur�e de l'aide consentie ainsi que durant une p�riode de 20 ans pour les immeubles construits en zone de d�veloppement; il continue � s'appliquer ensuite pendant une p�riode de 5 ans, au d�but de laquelle l'autorit� comp�tente calcule la hausse �ventuelle des loyers qui r�sulterait, pendant ce laps de temps, du passage au droit f�d�ral, et l'�chelonne, de sorte que les majorations de loyers n'exc�dent pas plus de 5% par ann�e, sous r�serve d'une majoration due � des travaux de plus-value;
1Afin de pr�server l'habitat existant, les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation ne sont autoris�es, hormis les villas, que si la s�curit�, la salubrit�, l'int�r�t public ou l'int�r�t g�n�ral l'impose et pour autant que les loyers, apr�s travaux, qui seront soumis au contr�le de l'Etat durant 3 � 10 ans selon leur importance, r�pondent aux besoins pr�pond�rants de la population, c'est-�-dire ne d�passent pas, sauf circonstance particuli�re, un loyer compris entre 2'400 fr. et 3'225 fr. la pi�ce l'an. Ces montants sont susceptibles d'�tre r�vis�s tous les 2 ans par le Conseil d'Etat en fonction de l'�volution du revenu brut fiscal m�dian des contribuables physiques.
2Les changements d'affectation d'un logement sont interdits sous r�serve d'une compensation ne portant pas atteinte au degr� d'habitat du secteur concern�. L'autorit� comp�tente est tenue d'ordonner le r�tablissement de tout logement ayant chang� d'affectation sans avoir b�n�fici� d'une autorisation en bonne et due forme depuis que la l�gislation applicable dans ce domaine est en force.
3L'ali�nation, sous quelque forme que ce soit, d'un appartement de moins de 8 pi�ces � usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise � autorisation tant que le taux g�n�ral des logements locatifs vacants r�pondant aux besoins pr�pond�rants de la population n'atteint pas 2%. L'autorit� comp�tente refuse l'autorisation lorsqu'un motif d'int�r�t public ou g�n�ral s'y oppose. Une autorisation d'acquisition peut �tre accord�e pour l'un des motifs suivants:
b) l'appartement a �t�, d�s sa construction, soumis au r�gime de la propri�t� par �tage ou un r�gime analogue et a �t� c�d� de mani�re individualis�e avant le 30 mars 1985 ou en vertu d'une autorisation d�livr�e depuis lors;
c) l'appartement est acquis par un locataire en place depuis plus de 3 ans, si 60% des autres locataires de l'immeuble acceptent cette acquisition, suite � leur consultation par l'autorit� comp�tente.
1Afin de maintenir et de r�tablir l'habitat dans les zones urbaines et d'y favoriser une implantation des activit�s qui soit harmonieuse et �quilibr�e, tout en assurant une qualit� de vie appropri�e aux habitants, les communes �laborent en collaboration avec l'Etat des plans d'utilisation du sol approuv�s par leur Conseil municipal et dont la conformit� avec le plan directeur cantonal est v�rifi�e par le Conseil d'Etat.
2Ces plans fixent l'affectation du territoire communal. Les terrains constructibles sont r�partis par secteurs, soumis � des taux d'utilisation du sol garantissant des espaces verts et des taux de r�partition entre logements, activit�s, selon leur nature, et �quipements d'int�r�t public.
3En ville de Gen�ve, le taux de logements doit atteindre 70% dans les quartiers d'habitation.
1Un tribunal des baux et loyers, form� d'un juge de m�tier - respectivement de 3 juges de m�tier en appel - et de deux juges assesseurs, choisis l'un par les groupements repr�sentatifs des locataires et l'autre par les milieux immobiliers, est comp�tent pour statuer sur l'ensemble des litiges entre bailleurs et locataires.
2Les recours contre les d�cisions relevant des dispositions l�gales relatives � la d�molition, transformation et r�novation d'une maison d'habitation sont de la comp�tence, en premi�re instance, d'une commission de recours puis du Tribunal administratif, ceux relatifs aux dispositions applicables aux immeubles soumis au contr�le cantonal des loyers rel�vent directement du Tribunal administratif. Ces instances si�gent, dans ces domaines, � 3 juges et 2 juges assesseurs choisis parmi les groupements repr�sentatifs des locataires et des milieux immobiliers.
3Les proc�dures relevant des juridictions pr�cit�es sont gratuites. Elles sont pr�c�d�es, pour celles relevant du Tribunal des baux et loyers, d'une tentative obligatoire de conciliation devant la Commission de conciliation en mati�re de baux, qui fonctionne dans la m�me composition que le Tribunal des baux et loyers.
Pour garantir la volont� populaire et les effets du droit d'initiative exerc� par le pass� dans le domaine d'application des articles 160 D � 160 H, toute modification des lois y relatives, qui ont �t� adopt�es par le Peuple � la suite d'une initiative populaire, doit �tre soumise obligatoirement � votation populaire. Il s'agit des lois suivantes dans leur �tat ex�cutoire au jour du d�p�t de l'initiative populaire � l'origine du pr�sent article:
2Les articles 160D � 160H s'appliquent avec effet imm�diat d�s leur adoption en votation populaire, si n�cessaire en d�rogation � la l�gislation existante.
3Les modifications des lois vis�es par l'article 160 I adopt�es entre le d�p�t de l'initiative populaire � l'origine de l'article 160 I et l'entr�e en vigueur de cet article, sont soumises au r�f�rendum populaire obligatoire dans les quatre mois qui suivent l'adoption de l'initiative. A d�faut, elles sont annul�es de plein droit.
4Si la votation populaire pr�vue � l'alin�a 3 aboutit � une annulation de la modification l�gale, cette annulation prend effet � la date de la votation populaire et s'applique aux proc�dures pendantes devant l'autorit� administrative et aux d�cisions qui ne sont pas entr�es en force, notamment pour cause de recours. La m�me r�gle vaut en cas d'annulation de plein droit d'une modification l�gale.
Selon les initiants, ces dispositions repr�sentaient un acquis populaire en mati�re de protection des locataires, r�sultant notamment de quatre initiatives approuv�es par le peuple genevois. On ne devrait pas pouvoir revenir sur la volont� des citoyens sans leur consentement.
Dans son rapport du 19 mars 2003 sur la validit� de cette initiative, le Conseil d'Etat a consid�r� que les principes d'unit� de la mati�re, de la forme et du genre �taient respect�s. Certaines dispositions se pr�taient � une interpr�tation conforme (art. 160 D let. c et d. Cst./GE). D'autres posaient un probl�me de conformit� avec le droit sup�rieur: la mise � disposition des terrains d�class�s � des organismes sans but lucratif (art. 160 E let. e, 2�me tiret Cst./GE) �tait disproportionn�e, de m�me que l'exigence de remise en �tat, inconditionnelle et illimit�e dans le temps (art. 160 F al. 2 Cst./GE); le taux de logement de 70% au moins dans les quartiers d'habitation (art. 160 G al. 3 Cst./GE) ne pouvait �tre fix� que par un plan d'utilisation du sol conforme � la LAT. Le taux de logements subventionn�s de 75% en zone de d�veloppement (contre 2/3 actuellement) �tait excessif (art. 160 E let. c), de m�me que la dur�e du contr�le des loyers, de 20 ans (let. d). La d�marche tendant � int�grer dans la constitution (art. 160 F al. 1, al. 2 premi�re phrase et al. 3) diverses normes de la loi sur les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation (LDTR), �tait jug�e comme superflue. L'art. 160 H al. 2 Cst./GE remettait en cause la r�cente r�forme de la proc�dure administrative (composition du Tribunal administratif et gratuit� des proc�dures). Les dispositions sur le r�f�rendum permettaient d'assurer, en vertu du parall�lisme des formes, que les lois sur lesquelles le peuple s'�tait prononc� � la suite d'une initiative populaire, ne soient modifi�es ou abrog�es qu'avec son consentement; cela ne se justifiait pas en revanche pour les lois qui avaient �t� adopt�es, ou largement remani�es par le parlement, sans r�f�rendum. Le Grand Conseil �tait invit� � rejeter l'initiative.
Dans son rapport de majorit� du 26 ao�t 2003, la Commission l�gislative du Grand Conseil a consid�r� que l'IN 120 ne respectait pas les principes d'unit� du genre et de la mati�re; l'�l�vation de normes l�gislatives au rang constitutionnel, afin d'en rendre le changement plus difficile, constituait en outre un abus de droit. Par leur complexit� et leur diversit�, les nouvelles dispositions constitutionnelles n'�taient pas compr�hensibles pour le citoyen appel� � signer l'initiative.
Lors de sa s�ance du 18 septembre 2003, le Grand Conseil genevois a refus� de renvoyer l'initiative � la Commission l�gislative; appel� � se prononcer en premier lieu sur le respect de l'unit� du genre, il a d�clar� nulle l'IN 120.
Cette d�cision, publi�e sans motivation dans la Feuille d'avis officielle du 24 septembre 2003, fait l'objet d'un recours de droit public pour violation des droits politiques de la part de l'ASLOCA, Association genevoise de d�fense des locataires, du Comit� d'initiative IN 120 ainsi que de cinq citoyens et citoyennes genevois. Ceux-ci demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Grand Conseil et d'inviter ce dernier � examiner l'initiative sur le fond.
Le Grand Conseil conclut � l'irrecevabilit� du grief relatif � l'unit� du genre, et au rejet du recours en consid�rant que le principe d'unit� de la mati�re ne serait pas non plus respect�.
En r�plique, les recourants proposent notamment de soumettre � la votation populaire le seul art. 160 I Cst./GE, qui constituerait un �l�ment essentiel de l'initiative. Le Grand Conseil a dupliqu�.
1.1 A l'instar du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, le recours pour violation des droits politiques suppose l'�puisement des voies de droit cantonal. D�s lors qu'il n'existe pas, en droit genevois, de recours contre l'invalidation d'une initiative populaire par le Grand Conseil, cette exigence est respect�e.
1.2 Le recours institu� par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� cantonale charg�e de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette d�cision d'invalidation. La qualit� pour recourir dans ce domaine appartient alors � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360). La jurisprudence reconna�t �galement la qualit� pour recourir pour violation du droit de vote aux partis politiques et aux organisations � caract�re politique form�es pour l'occasion, � la condition qu'ils exercent leur activit� dans la collectivit� publique concern�e par l'�lection ou la votation en cause et qu'ils soient constitu�s en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211).
La qualit� pour agir des recourants agissant � titre personnel, �lecteurs dans le canton de Gen�ve, est indiscutable. Il en va de m�me pour le comit� d'initiative, constitu� en personne morale, ainsi que pour l'Asloca, qui a soutenu l'initiative aux c�t�s de divers groupements et partis politiques.
1.3 Dans le recours initial, les recourants rappellent que les votes sur la recevabilit�, au sein de la Commission l�gislative, ont donn� lieu � une �galit� des voix, de sorte qu'il n'y aurait pas de prise de position de la part de cette commission. Les recourants estiment que l'exigence d'unit� du genre serait � l'�vidence respect�e, puisque l'initiative est exclusivement de rang constitutionnel. L'essentiel du recours est ensuite consacr� � la r�gle d'unit� de la mati�re; le grief est soulev� � titre subsidiaire, puisque la d�cision du Grand Conseil est muette sur ce point. Les recourants contestent enfin l'existence d'un abus du droit d'initiative.
1.3.1 Le Grand Conseil estime que le recours serait insuffisamment motiv� sur la question de l'unit� du genre. Il rel�ve que sa d�cision d'invalidation serait aussi fond�e sur l'irrespect de l'unit� de la mati�re, ainsi que l'existence d'un abus de droit; le Tribunal f�d�ral est donc �galement invit� � examiner ces questions.
1.3.2 Telle qu'elle est publi�e dans la Feuille des avis officielle, la d�cision d'invalidation n'est pas motiv�e. Compte tenu de la proc�dure suivie, et de l'issue des d�lib�rations du Grand Conseil, les recourants pouvaient certes supposer que la majorit� des d�put�s avait suivi l'avis exprim� dans le rapport de majorit� de la Commission l�gislative, et reconnu que l'initiative ne respectait pas la r�gle de l'unit� du genre. Les d�bats du Grand Conseil montrent toutefois que les autres conditions de recevabilit� de l'initiative ont aussi �t� abord�es, de sorte qu'en s'exprimant sur la premi�re question qui leur �tait soumise, soit l'unit� du genre, les d�put�s ont peut-�tre exprim� une opinion d'ensemble sur la validit� de l'initiative.
Compte tenu de la difficult� de conna�tre la motivation r�elle de la d�cision d'invalidation, la jurisprudence constante retient que la motivation de l'acte attaqu� n'intervient, dans un tel cas, qu'avec la r�ponse de l'autorit� intim�e, sans que le Tribunal f�d�ral n'ait � rechercher si cette motivation correspond bien aux d�bats qui se sont tenus devant cette autorit�. Conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ, un d�lai est ensuite imparti aux recourants pour pr�senter un m�moire compl�tif, afin de faire valoir leur droit d'�tre entendus. Cela permet de suppl�er � une carence �ventuelle de la motivation de la d�cision (K�lin, Das Verfahen der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994 p. 378).
1.3.3 En l'occurrence, la motivation fournie apr�s coup par le Grand Conseil porte sur l'unit� du genre et de la mati�re, ainsi que sur l'existence d'un abus de droit. Ces motifs correspondent aux objections soulev�es lors des d�bats parlementaires. Le Grand Conseil a ajout� des consid�rations sur la possibilit� de scinder l'initiative, comme le pr�voit l'art. 66 al. 3 Cst./GE. Les recourants ont eu l'occasion de s'exprimer sur l'ensemble de ces questions, de sorte qu'il n'y a pas lieu de limiter l'examen de la pr�sente cause au seul respect de l'unit� du genre. Cette question, fondement essentiel de la d�cision attaqu�e, doit n�anmoins �tre tranch�e en premier lieu.
1.4 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit f�d�ral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190); le recours est soumis aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 129 I 185 consid. 1.6 p. 189 et les arr�ts cit�s).
Le Grand Conseil soutient que le grief relatif � l'unit� du genre ne serait pas suffisamment motiv�, les recourants se contentant � cet �gard d'une simple contestation. L'argumentation des recourants tient certes en une demi-page, mais elle est compr�hensible: les recourants rel�vent en effet que l'IN 120 tend exclusivement � une modification de la constitution cantonale, ce qui suffirait � satisfaire � l'unit� du genre. Cette consid�ration appara�t effectivement suffisante sous l'angle de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Le Grand Conseil apporte en r�ponse des explications compl�mentaires en estimant que l'initiative proposerait d'inscrire dans la constitution cantonale des r�gles de rang l�gislatif, et ne respecterait pas la hi�rarchie des normes. En outre, l'initiative aurait pour effet de modifier tant la constitution que la loi, puisqu'elle apporterait des modifications � certaines normes l�gislatives. Les recourants se sont �galement exprim�s sur ces questions dans leur r�plique.
2.1 Selon la r�gle de l'unit� du genre ou du rang - dite �galement "unit� normative" -, pos�e notamment � l'art. 66 al. 1 Cst./GE, une initiative populaire ne peut tendre simultan�ment � l'adoption de normes qui appartiennent � des rangs diff�rents (E. Grisel, Les droits populaires au niveau f�d�ral, in Th�rer/Aubert/M�ller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, p. 383-411, n. 22 p. 401). D�s lors que l'ordre juridique implique une hi�rarchie des normes et soumet chaque �chelon � un contr�le d�mocratique distinct, il serait abusif de proposer simultan�ment une disposition constitutionnelle et la l�gislation qui la met en oeuvre (E. Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, Trait� de la d�mocratie semi-directe en Suisse, 3e �d., Berne 2004, n. 674 p. 261-262). Cela d�coule notamment du principe de la libert� de vote: le citoyen doit savoir s'il se prononce sur une modification constitutionnelle ou simplement l�gislative, et doit avoir le droit, le cas �ch�ant, de se prononcer s�par�ment sur les deux questions (arr�t 1P.260/1989 du 12 d�cembre 1989, publi� in ZBl 92/1991 164, consid. 5b; cf. aussi Auer, Probl�mes et perspectives du droit d'initiative � Gen�ve, Lausanne 1987, p. 33, et Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. 1, p. 266).
2.3 L'initiative ne se limite effectivement pas � porter au rang constitutionnel des dispositions figurant actuellement dans diverses lois cantonales. Comme cela ressort de son titre ("sauvegarde et renforcement des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers"), elle a �galement pour objet de modifier mat�riellement certaines de ces normes l�gislatives. Sur le vu du rapport du Conseil d'Etat, et des observations du Grand Conseil, il s'agit en particulier des normes suivantes:
- l'art. 160 E let. a, qui r�serve l'aide cantonale pr�pond�rante aux fondations de droit public, alors que l'art. 1 LGL ne pr�voit pas une telle limite;
- l'art. 160 E let. c, qui impose 75 % de logements sociaux en zone de d�veloppement (contre 2/3 selon la pratique habituelle du Conseil d'Etat);
- l'art. 160 E let. d, qui fait passer la dur�e du contr�le des loyers, en zone de d�veloppement, � 20 ans (contre 10 ans selon l'actuel art. 5 al. 3 LGZD);
- l'art. 160 E let. e, qui fixe de nouvelles conditions de d�classement, notamment le prix du terrain;
- l'art. 160 F al. 2 2e phrase, qui pr�voit le r�tablissement inconditionnel des logements ayant chang� d'affectation sans autorisation;
- l'art. 160 G al. 3 qui fixe � 70 % le taux de logements dans les quartiers d'habitation de la ville de Gen�ve;
- l'art. 160 H al. 2 qui impose la pr�sence de deux assesseurs repr�sentatifs des locataires et des milieux immobiliers, alors qu'en particulier le Tribunal administratif si�ge ordinairement avec cinq juges;
- l'art. 160 H al. 3 qui impose la gratuit� des proc�dures.
Ces modifications mat�rielles posent certes un probl�me de technique l�gislative: d�s lors que les dispositions l�gislatives originales ne sont pas formellement modifi�es, l'adoption des normes propos�es par l'initiative conduira � la coexistence de dispositions r�glant, sur deux niveaux diff�rents, les m�mes probl�mes, en apportant des solutions partiellement diff�rentes. Cela �tant, aucune r�gle constitutionnelle n'interdit d'inscrire dans la constitution une disposition figurant jusqu'alors dans une loi, m�me en la modifiant au passage. Le conflit qui peut en r�sulter doit �videmment �tre r�solu en faveur de la norme constitutionnelle; c'est d'ailleurs ce que pr�voit l'initiative selon la nouvelle teneur de l'art. 182 al. 2 Cst./GE. Il n'est pas rare qu'une initiative constitutionnelle implique, en cas d'acceptation, une r�vision d'actes de rang inf�rieur, sans pour autant que l'unit� du genre ne soit viol�e (ATF 128 I 190 consid. 3.1 concernant la caducit� d'autorisations de construire en cas d'acceptation d'une initiative l�gislative); tel est fr�quemment le cas lorsque les initiants ne disposent - comme en mati�re f�d�rale -, que de l'initiative constitutionnelle pour r�aliser leur objectif. Du point de vue de l'unit� du genre, le m�lange entre dispositions de sauvegarde et de renforcement n'est pas critiquable.
2.4 Par ailleurs, contrairement � ce que soutient le Grand Conseil, le contenu de l'IN 120 n'est pas non plus incompatible avec la notion m�me de constitution. Il est certes souhaitable que la constitution formelle co�ncide avec la notion de constitution mat�rielle, et regroupe l'ensemble des r�gles les plus importantes relatives � l'Etat, c'est-�-dire les dispositions sur la structure, l'organisation, l'activit� de l'Etat et les limites du pouvoir (cf. Aubert, Notion et fonctions de la Constitution, in Th�rer/Aubert/M�ller, op. cit., p. 3-16; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1371 p. 480). Toutefois, outre les exigences d�mocratiques et la possibilit� de r�vision (art. 51 al. 1 Cst., art. 179 Cst./GE), le droit constitutionnel f�d�ral ne pose aucune limite quant au contenu d'une constitution cantonale (cf. Auer, Sans d�lais et sans limites? L'initiative populaire � la crois�e des chemins, Gen�ve 2001, p. 83 ss). La constitution genevoise est elle aussi muette quant � son propre contenu, et ne pose par cons�quent pas de limite inf�rieure � sa r�visibilit�. Elle contient d'ailleurs des dispositions fort d�taill�es, notamment de proc�dure p�nale (art. 14-37), dont le caract�re fondamental n'est pas �vident, et que l'on retrouve textuellement dans le code genevois de proc�dure p�nale.
2.5 L'argument relatif � l'unit� du rang ne saurait ainsi suffire pour justifier la d�cision du Grand Conseil. Il y a lieu, d�s lors, de s'interroger sur la question de l'unit� de la mati�re, voire, le cas �ch�ant, sur l'existence d'un abus du droit d'initiative.
L'exigence d'unit� de la mati�re d�coule de la libert� de vote et, en particulier, du droit � la libre formation de l'opinion des citoyens et � l'expression fid�le et s�re de leur volont� (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de m�ler, dans un m�me objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but diff�rents, qui forceraient ainsi le citoyen � une approbation ou � une opposition globales, alors qu'il pourrait n'�tre d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrins�que ainsi qu'une unit� de but (ATF 129 I 366 consid. 2.3 p. 371; 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arr�ts cit�s), c'est-�-dire un rapport de connexit� qui fasse appara�tre comme objectivement justifi�e la r�union de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le r�f�rendum financier). Ce principe est rappel� � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrins�que" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants soutiennent que cette r�gle devrait �tre appliqu�e de mani�re plus souple, depuis la r�vision de la constitution genevoise de 1992, dont le but �tait de favoriser les droits populaires. Toutefois, la notion de "rapport intrins�que" est commune aux droits constitutionnels genevois et f�d�ral, et doit s'interpr�ter de la m�me mani�re: le principe d'unit� de la mati�re est inh�rent � la notion m�me d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le crit�re d�terminant est donc de savoir si, telle qu'elle est propos�e, l'initiative permet d'exprimer librement la v�ritable volont� des citoyens (ATF 129 I 381 consid. 2.1 p. 384; Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, n. 682 p. 264).
L'IN 120 porte sur une r�vision partielle de la constitution genevoise. Elle est r�dig�e de toutes pi�ces, ce qui justifie que l'on se montre particuli�rement s�v�re au regard de l'exigence d'unit� de la mati�re (ATF 129 I 381 consid. 2.2 p. 385; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 795 p. 264).
3.4 L'initiative appara�t multiple dans ses buts d�j�, puisqu'elle vise la sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des habitants de quartiers. Elle s'attaque ainsi � la probl�matique, tr�s r�elle � Gen�ve, de la p�nurie de logements et du co�t des loyers, les dispositions du nouveau titre �tant ainsi cens�es compl�ter l'art. 10 A de la constitution genevoise sur le droit au logement. Si l'encouragement � la construction de logements, la lutte contre la sp�culation immobili�re et la protection des locataires (art. 160 E et F) apparaissent comme des objectifs ayant un rapport de connexit�, il n'en va pas de m�me de la protection de l'habitat et du cadre de vie des habitants de quartiers pr�vue � l'art. 160 G de l'initiative. Cette derni�re disposition tend � assurer une certaine qualit� de vie aux habitants de quartiers en garantissant une r�partition harmonieuse et �quilibr�e des activit�s, ainsi que des espaces verts. Cet objectif est d'ordre beaucoup plus g�n�ral; il concerne non seulement les locataires, mais tous les habitants des agglom�rations du canton de Gen�ve - y compris les propri�taires ou les locataires de logements pour lesquels il n'y a pas p�nurie - et tend ainsi � s'appliquer � l'ensemble de la population genevoise, en visant le maintien d'un niveau de vie g�n�ral. De ce point de vue d�j�, l'initiative poursuit deux buts distincts, dont la r�union ne s'impose pas d'un point de vue objectif.
3.6 Le texte de l'initiative frappe d'embl�e par sa longueur. Sous le titre X E affect� au logement et � la protection des locataires et des habitants, l'initiative comporte six dispositions consacr�es au droit d'intervention et de recours des communes et associations (art. 160 D al. 2), � la construction de logements r�pondant aux besoins pr�pond�rants de la population (art. 160 E), aux d�molitions, transformations, r�novations et ventes d'appartements (art. 160 F), � la pr�servation de l'habitat (art. 160 G), aux proc�dures de recours (art. 160 H) et au r�f�rendum obligatoire (art. 160 I).
Comme l'admettent les recourants, le texte de l'IN 120 reprend la teneur de deux initiatives populaires: la premi�re, accept�e en 1977, avait pour but de favoriser la construction de logements et instituer un contr�le renforc� des loyers; elle a �t� concr�tis�e par trois lois (LGL, loi sur le Tribunal des baux et loyers, loi sur la Commission de conciliation en mati�re de baux); la seconde (IN 4814 "Pour la protection de l'habitat et contre les d�molitions abusives"), accept�e en 1983, a �t� concr�tis�e par la LDTR et la loi sur les plans d'utilisation du sol; l'initiative tient compte en outre de deux modifications apport�es � cette derni�re loi, �galement par le biais d'initiatives populaires. L'IN 120 comporte ainsi des dispositions provenant, principalement, de quatre lois cantonales diff�rentes, dans des domaines touchant � la politique du logement et la politique fonci�re, l'am�nagement du territoire et la proc�dure administrative, auxquelles viennent s'ajouter des dispositions sur les droits populaires. Il s'agit d'une juxtaposition plut�t que d'une compl�mentarit� de moyens.
Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unit� de la mati�re, elle doit en principe �tre annul�e, enti�rement ou partiellement. Cette solution est adopt�e en droit f�d�ral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, g�n�ralement, dans les cantons, mais elle n'est pas impos�e par le droit constitutionnel f�d�ral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises � des votes distincts, peut �tre pr�vue par le droit cantonal (ATF 129 I 381 consid. 4 p. 387; 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201). L'art. 66 al. 2 Cst./GE envisage pr�cis�ment la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, pour autant que ses diff�rentes parties soient en elles-m�mes valides (� savoir lorsque les exigences de l'unit� de la forme, de l'unit� du genre et de la conformit� au droit sup�rieur sont remplies).
4.1 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de proc�der permettrait d'ignorer totalement le principe d'unit� de la mati�re, et de contourner syst�matiquement les r�gles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur d�marche - lorsque ce proc�d� est admis par le droit cantonal -, � n'importe quelles conditions (cf. K�lz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insens�e des institutions d�mocratiques n'est pas prot�g� (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe �tre sanctionn� par la nullit� du projet pr�sent� (cf. Wildhaber, Commentaire de la Constitution f�d�rale, B�le/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; Sameli, Treu und Glauben im �ffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, n. 707 p. 272; cf. �galement ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilit� de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de fa�on abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (Auer, Probl�mes et perspectives, p. 29).
4.3 Les recourants soutiennent qu'une scission serait possible entre l'art. 160 I et les autres dispositions de l'initiative (art. 160 D � 160 H). Si ces derni�res dispositions devaient �tre d�clar�es irrecevables, seul l'art. 160 I devrait �tre soumis au peuple, ainsi que les dispositions transitoires correspondantes (art. 182 al. 3 et 4). Il s'agirait en effet d'un �l�ment essentiel de l'initiative, qui pourrait �tre adopt� pour lui-m�me.
Il reste � examiner si, comme le pr�conisent les initiants, seul l'art. 160 I de l'initiative (et ses corollaires, l'art. 53 A et les dispositions transitoires y relatives) pourrait �tre soumis � la votation populaire. Il s'agirait dans ce cas non pas d'une scission, mais d'une invalidation partielle, pr�vue �galement � l'art. 66 al. 2 Cst./GE. Il faut pour cela que, r�duite � ce seul �l�ment, cette partie de l'initiative respecte en elle-m�me les conditions de validit�, qu'elle conserve un sens et qu'elle corresponde � la volont� des initiants et des signataires.
5.1 Selon les explications figurant dans le formulaire de r�colte de signatures, la d�marche des initiants serait une r�action face � la nouvelle majorit� du Grand Conseil, d�sireuse de remettre en cause les lois applicables en mati�re de logement et de protection des locataires. L'initiative avait pour but "de compl�ter la constitution genevoise par des dispositions qui r�sument les acquis populaires en la mati�re, tout en pr�voyant que toute modification des lois issues des quatre initiatives populaires pr�cit�es devra �tre soumise � l'approbation du peuple (r�f�rendum obligatoire)". L'id�e en est que la volont� des citoyens ne devrait pas pouvoir �tre "d�faite ou modifi�e sans leur consentement". Selon les recourants, la majorit� du Grand Conseil aurait entrepris un d�mant�lement du droit des locataires et des habitants en proc�dant par r�formes successives afin de forcer les opposants � demander, � chaque fois, le r�f�rendum.
L'argument vise le texte de l'initiative tel que propos� initialement, ainsi que le regroupement de normes diff�rentes; la longueur et la complexit� de l'initiative pouvaient dissuader les signataires d'en prendre r�ellement connaissance, et dissimulaient en outre les changements normatifs mat�riels; l'argument du Grand Conseil ne vaut plus en revanche dans la mesure o� seul l'art. 160 I est finalement soumis au peuple. La d�marche des initiants est certes inhabituelle, mais elle n'appara�t pas comme un abus du droit d'initiative. Il n'est pas ill�gitime, du point de vue du parall�lisme des formes, que les normes adopt�es en vertu d'initiatives populaires, avec le concours expr�s du peuple, ne puissent �tre modifi�es ou abrog�es qu'avec ce m�me concours, m�me si, comme le rel�ve le Conseil d'Etat dans son rapport, ces lois ont fait par la suite l'objet de modifications importantes adopt�es par le seul Grand Conseil. La question de savoir si une protection accrue par le r�f�rendum obligatoire s'impose dans ce cas, est une question politique qui devra �tre tranch�e par le Constituant genevois. Aucune disposition du droit constitutionnel, f�d�ral ou cantonal, n'interdit d'�largir la port�e du r�f�rendum obligatoire, comme cela a d'ailleurs r�cemment �t� fait � Gen�ve avec l'adjonction de l'art. 53 A al. 1 Cst./GE concernant le r�f�rendum obligatoire en mati�re d'imp�t. Le r�f�rendum obligatoire n'est pas limit� aux r�visions constitutionnelles; certains cantons suisses (tous al�maniques) connaissent le r�f�rendum obligatoire l�gislatif (Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, n. 865 p. 327), et la plupart admet en outre le r�f�rendum financier � partir d'un certain montant (idem, n. 867 p. 328); le r�f�rendum obligatoire peut encore s'�tendre � d'autres actes, comme la conclusion de conventions ou de trait�s, les pr�avis donn�s par les cantons dans le cadre de certaines proc�dures f�d�rales de consultation, ou certains actes ayant des cons�quences financi�res ou fiscales (idem, n. 868 p. 329; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 259).
5.5 La disposition transitoire � l'appui de l'art. 160 I (soit l'art. 182 al. 3 et 4 Cst./GE) ne pose pas de probl�me de conformit� au droit sup�rieur. Elle instaure un effet r�troactif de l'initiative en pr�voyant (al. 3) la soumission au vote populaire des modifications l�gislatives adopt�es entre le d�p�t de l'IN 120 et l'entr�e en vigueur de l'art. 160 I Cst./GE; fix�e dans une norme constitutionnelle et limit�e dans le temps, elle est destin�e � emp�cher une modification, sans r�f�rendum obligatoire, des lois vis�es, apr�s le d�p�t de l'initiative. L'al. 4 de cette disposition stipule, en cas d'annulation de la modification l�gislative en votation populaire, que cette annulation s'applique aux proc�dures pendantes et aux d�cisions non entr�es en force; il s'agit de r�troactivit� improprement dite, elle aussi admissible.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours de droit public doit �tre partiellement admis; la d�cision d'invalidation du Grand Conseil est annul�e, en tant qu'elle porte sur les art. 53 A al. 2 Cst./GE, 160 I Cst./GE et 182 al. 3 et 4 Cst./GE. Le Grand Conseil est invit� � traiter sur le fond cette initiative, limit�e aux dispositions pr�cit�es, en proc�dant aux adaptations r�dactionnelles n�cessaires (suppression de la r�f�rence aux dispositions invalid�es). Le recours est rejet� pour le surplus. Selon la pratique constante, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire dans les proc�dures de recours pour violation des droits politiques. En revanche, l'Etat de Gen�ve versera aux recourants une indemnit� de d�pens r�duite (art. 159 al. 1 OJ).
Le recours est partiellement admis et la d�cision du Grand Conseil genevois du 18 septembre 2003 est annul�e en tant qu'elle d�clare invalides les art. 53 A al. 2 Cst./GE, 160 I Cst./GE et 182 al. 3 et 4 Cst./GE. Le recours est rejet� pour le surplus.
L'Etat de Gen�ve versera aux recourants une indemnit� de d�pens de 2000 fr.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie � la mandataire des recourants et au Grand Conseil du canton de Gen�ve.

References: l'article 160
 art. 160
 l'article 10
 l'article 160
 l'article 160
 art. 160
 art. 5
 art. 179
 art. 118
 ATF 
 art. 53
 art. 53