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Timestamp: 2019-03-20 20:26:01+00:00

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Niedersächsisches OVG, Urteil vom 29.09.2014 - 11 LC 114/13 - openJur
Urteil vom 29.09.2014 - 11 LC 114/13
Niedersächsisches OVG, Urteil vom 29.09.2014 - 11 LC 114/13
openJur 2014, 21674
Im Berufungsverfahren sind aufgrund des eingeschränkten Berufungsantrages des Beklagten lediglich die Fragen, ob dieser in seiner streitgegenständlichen Verfügung vom 19. Oktober 2011 zu Recht die Ausschaltung der acht Videokameras und die Löschung der auf dem Videoserver gespeicherten Videobilder dieser Kameras angeordnet hat, zu beantworten. Nicht entscheidungserheblich in der Berufungsinstanz ist demgegenüber die - von dem Verwaltungsgericht in den Vordergrund seiner Ausführungen gerückte - Frage, ob der Beklagte von der Klägerin zu Recht die Deinstallation der Videokameras fordern kann.
Die Beschränkung der Berufung seitens des Beklagten ist zulässig. Der Beklagte als Berufungsführer ist - ebenso wie der Kläger im umgekehrten Fall - Herr des Berufungsverfahrens und im Fall eines trennbaren Streitgegenstandes frei in seiner Entscheidung, ob er ein stattgebendes Urteil insgesamt angreift oder sich teilweise mit der Stattgabe der Klage seitens des Verwaltungsgerichts zufrieden gibt und nur teilweise eine Abänderung erstrebt. Ein solcher Fall eines trennbaren Streitgegenstandes liegt hier vor. Der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten vom 19. Oktober 2011 regelt - neben der Löschung der Videobilder der von dem Bescheid erfassten Videokameras - zum einen die Deinstallation von sieben Kameras und zum anderen die Ausschaltung dieser Kameras und einer weiteren Kamera. Die Deinstallation und die Ausschaltung betreffen unterschiedliche Regelungsgegenstände und können getrennt voneinander betrachtet werden.
Von der Videoüberwachung betroffen sind alle diejenigen Personen, die das Büro- und Geschäftsgebäude der Klägerin betreten und allein durch das Betreten des Gebäudes in das Blickfeld der Videokameras gelangen. Art. 2 lit. h) EG-DSRl - deren Umsetzung in nationales Recht § 4a BDSG dient - definiert die Einwilligung der betroffenen Person als jede Willensbekundung, die ohne Zwang, für den konkreten Fall und in Kenntnis der Sachlage erfolgt und mit der die betroffene Person akzeptiert, dass personenbezogene Daten, die sie betreffen, verarbeitet werden. Eine derartige Willensbekundung der Betroffenen ist hier nicht gegeben. Zwar weist die Klägerin in den Eingangsbereichen des Gebäudes auf Schildern auf die Videoüberwachung hin. Daraus kann indes nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, dass jeder Betroffene allein durch das Betreten des Gebäudes konkludent in die Datenerhebung und -verarbeitung seiner Bildaufnahme einwilligt. Eine pauschale Einwilligung ist nicht wirksam. Zudem kann es bei Betroffenen an der erforderlichen Einwilligungsfähigkeit fehlen, etwa bei Kindern bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres.
§ 6b BDSG verdrängt für die hier vorliegende Videoüberwachung öffentlich zugänglicher Räume als abschließende lex specialis (bereichsspezifische Vorschrift, vgl. hierzu Simitis, in: Simitis, a.a.O., § 28 Rdnr. 5) die allgemeinere Vorschrift des § 28 BDSG. Die - selbst für Sachkundige schwer verständliche (so Taeger, in: Taeger/Gabel, a.a.O., § 6b Rdnr. 2 ff. und Simitis, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 3, jeweils m.w.N.) - Vorschrift des § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG betrifft zudem lediglich unter anderem die Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten oder ihre Nutzung als Mittel für die Erfüllung eigener Geschäftszwecke. Die Klägerin als Eigentümerin und Verwalterin des Bürogebäudes und Vermieterin der Büroräume verfolgt mit der Videoüberwachung gegenüber den Betroffenen keine eigenen Geschäftszwecke.
a) Der Senat teilt die einzelnen in der Literatur geäußerten Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit des § 6b BDSG nicht. Diese Bedenken werden im Hinblick auf die aus dem Rechtsstaatsprinzip und speziell der verfassungsmäßigen Schranke des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung abgeleiteten Gebote der Normenklarheit und Bestimmtheit geäußert (so etwa Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 32 m.w.N.). Der Kritik ist zwar zuzugeben, dass diese Norm insbesondere mit den Begriffsmerkmalen der Wahrnehmung berechtigter Interessen und der Erforderlichkeit sowie des Überwiegens schutzwürdiger Interessen der Betroffenen unbestimmte Rechtsbegriffe enthält. Es reicht aber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes aus, wenn die Präzisierung mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden möglich ist (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urt. v. 25.1.2012 - BVerwG 6 C 9.11 -, BVerwGE 141, 329, NordÖR 2012, 413, juris Rdnr. 38 ff, und vorgehend OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010 - 4 Bf 276/07 -, NordÖR 2010, 498 m.w.N.). Letzteres ist hier - wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt - der Fall.
Unter diesem Merkmal ist die Sichtbarmachung von Geschehnissen und Personen mit Hilfe dazu geeigneter technischer Einrichtungen von einer gewissen Dauer - und damit eine Form des Überwachens - zu verstehen, wobei streitig ist, ob auch bloße Kamera-Monitor-Systeme als „verlängertes Auge“ ohne nachfolgende Aufzeichnung oder Auswertung des Bildmaterials hierunter fallen (vgl. bejahend Scholz, in Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 63 ff., Zscherpe, in: Taeger/Gabel, a.a.O., § 6b Rdnr. 17 ff.; zweifelnd Gola/Schomerus, a.a.O., § 6b Rdnr. 10, jeweils m.w.N). Da im vorliegenden Fall die Bildaufzeichnungen für einen bestimmten Zeitraum in Form des black box-Verfahrens gespeichert werden, um die Möglichkeit der anlassbezogenen nachträglichen Inaugenscheinnahme der gespeicherten Videoaufnahmen zu gewährleisten, liegt ein Beobachten in diesem Sinne unzweifelhaft vor.
Es ist unerheblich, dass das Geschäfts- und Bürogebäude der Klägerin nur zu den branchenüblichen Sprech- und Öffnungszeiten geöffnet und außerhalb dieser Zeiten verschlossen ist. Aufgrund der Eigenart und Struktur der in dem Gebäude befindlichen Kanzleien und sonstigen Unternehmen kann es durchaus vorkommen, dass auch außerhalb der üblichen Bürozeiten in den Abendstunden oder am Wochenende - wenn auch im eingeschränkten Umfang - Besprechungstermine mit Klienten, Mandanten und Kunden vereinbart werden und mithin Publikumsverkehr stattfinden kann. Das Gebäude ist deshalb auch außerhalb der üblichen Öffnungszeiten als öffentlich zugänglicher Raum anzusehen.
(a) Das Hausrecht, auf das sich auch nicht-öffentliche Stellen wie die Klägerin berufen können, beinhaltet die Befugnis, darüber zu entscheiden, wer ein Gebäude betreten und darin verweilen darf. Der Inhaber des Hausrechts ist daher berechtigt, die zum Schutz des Objekts und der sich darin aufhaltenden Personen sowie die zur Abwehr unbefugten Betretens erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, d. h. Störer zu verweisen und ihnen das Betreten für die Zukunft zu untersagen, mithin ein Hausverbot auszusprechen. Eine Beobachtung zur Wahrnehmung des Hausrechts dient sowohl einem präventiven als auch einem repressiven Zweck, indem zum einen Straftaten durch Abschreckung verhindert und zum anderen die Strafverfolgung durch die Auswertung des aufgenommenen Bildmaterials zum Zweck der Beweissicherung ermöglicht werden. Inhaber des Hausrechts können mehrere Personen sein - etwa der Eigentümer des Objekts und seine Mieter (vgl. hierzu Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 73 ff. m.w.N.).
Im vorliegenden Fall kann sich die Klägerin auf das ihr zustehende Hausrecht in den videoüberwachten Bereichen des Bürogebäudes berufen. Sie hat wegen ihrer Stellung als Eigentümerin und Verwalterin des Gebäudes zum einen ein Interesse daran, ihr (eigenes) Eigentum zu schützen und unberechtigte Personen vom Betreten des Gebäudes fernzuhalten. Zugleich hat sie zum anderen aber auch ein eigenes Interesse daran, dass die Mieter der Büroräume als ihre Vertragspartner in ihrem Gebäude nicht durch unberechtigte Personen zu Schaden kommen. Auf die Fragen, in welchem Verhältnis die Interessen des Eigentümers auf der einen und der obligatorisch berechtigten Mieter auf der anderen Seite zueinander stehen und wie ein etwaiger Interessenkonflikt zwischen diesen Seiten auszugleichen ist, braucht anlässlich des vorliegenden Falles nicht eingegangen zu werden. Denn die Klägerin beschränkt die Videoüberwachung auf die allgemein öffentlich zugänglichen Räumlichkeiten, die von der Vermietung nicht mit umfasst sind, ohne sie auf die Büroräume der Mieter auszudehnen. Zudem hat sie diese vom - wenn auch erst nachträglichen eingeholten - Einverständnis ihrer Mieter abhängig gemacht (vgl. zu diesem Erfordernis etwa AG Tempelhof-Kreuzberg, Urt. v. 6.1.2009 - 12 C 155/08 -, juris). Im Fall fehlenden Einverständnisses - wie bei der G. - hat sie die Videokamera abgebaut.
Die Klägerin kann sich zwar nicht auf eine abstrakte Gefahrenlage berufen, da in ihrem Fall nicht eine Situation vorliegt, die nach der Lebenserfahrung typischerweise gefährlich ist. Ihr Bürogebäude liegt - soweit ersichtlich - nicht in einer Gegend mit potentiell gefährdeten Bereichen, wie dies etwa bei Einkaufszentren, Kaufhäusern und weitläufigen und schwer einsehbaren Geschäftsräumen wie etwa Selbstbedienungsläden der Fall ist. Auch die in dem Bürogebäude befindlichen Kanzleien und Betriebe gehören nicht zu potentiell stark gefährdeten Einrichtungen, die typischerweise Opfer von Straftaten wie Einbruchsdiebstählen oder Überfällen werden, wie dies etwa bei Tankstellen und Juwelierläden angenommen werden kann. Etwas anderes gilt nicht deshalb, weil das Gebäude in der Nähe einer Autobahnauffahrt und in einem Gewerbegebiet liegt. Eine Videoüberwachung mit dem Ziel einer allgemeinen abstrakten Gefahrenvorsorge reicht nicht aus.
Die Klägerin kann sich aber auf eine konkrete Gefährdungslage berufen (zu dieser Alternative vgl. Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 80). Diese konkrete Gefährdungslage ergibt sich zwar nicht mit hinreichender Sicherheit aus dem Gesichtspunkt der Verunstaltung des Gebäudes mit Graffitis. Derartige Schmierereien sind in der Vergangenheit lediglich an der Außenfassade des Gebäudes, nicht aber innerhalb des Gebäudes, in der sich die Videokameras befinden, angebracht worden. Die Klägerin hat aber zutreffend darauf hingewiesen, dass in jüngerer Vergangenheit aus den Büros der in dem Gebäude befindlichen Steuerberatungsgesellschaft mehrere wertvolle Notebooks und aus dem Kellergeschoss dort lagernde Paletten gestohlen worden sind. Die aufgrund der Abschreckungswirkung mögliche Verhinderung von Straftaten zum Nachteil des Eigentümers des überwachten Objekts und der Vertragspartner und die Sicherung von Beweismaterial zur Aufklärung von begangenen Straftaten stellen ein berechtigtes Interesse dar. Die zu fordernde objektive Begründbarkeit des berechtigten Interesses liegt vor, wenn sie sich auf konkrete Tatsachen stützen kann, aus denen sich der zu erwartende Eintritt einer Gefahr ergibt (Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 79). Ein solcher Fall ist hier gegeben. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sich in den unter anderem an diverse Kanzleien und Steuerberatungsbüros vermieteten Räumen des Bürogebäudes sensible schützenswerte Daten der Kunden dieser Unternehmen befinden. In strafrechtlicher Hinsicht unterliegt die Videoaufnahme, die den Täter beim Diebstahl filmt, keinem Verwertungsverbot (vgl. hierzu etwa BayObLG, Beschl. v. 24.1.2002 - 2 St RR 8/02 -, NJW 2002, 2893). Die Bedenken des Beklagten hinsichtlich des Vorliegens dieser konkreten Gefährdungslage teilt der Senat nicht.
Als milderes Mittel käme zum einen die Beschränkung der Videoüberwachung auf die Zeiträume in Betracht, in denen ein Publikums- und Beschäftigtenverkehr in dem Bürogebäude im Allgemeinen nicht stattfindet. Dies sind vor allem die Abend- und Nachtstunden und die Zeiten der gesetzlichen Feier- und Sonntage. Es ist aber nicht von der Hand zu weisen, dass eine Videoüberwachung zu den genannten Zwecken auch während der Zeiträume, in denen das Gebäude öffentlich zugänglich ist, erforderlich ist. Denn auch während dieser Zeiträume kann es - angesichts der dann freien Zugänglichkeit des Gebäudes sogar mit einer höheren Wahrscheinlichkeit - zu Diebstählen oder anderen Straftaten kommen, sodass in zeitlicher Hinsicht eine Videoüberwachung des Gebäudes „rund um die Uhr“ erforderlich ist.
Die Interessenprüfung gemäß § 6b Abs. 1 und 3 BDSG erfordert eine am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte umfassende Abwägung zwischen den durch die Zwecke der Videoüberwachung bestimmten grundrechtlich geschützten Positionen der Anwender von Videotechnik und den Interessen derjenigen, die Objekt der Videoüberwachung und -speicherung sind. Bei der Abwägung sind auf Seiten der verantwortlichen Stelle insbesondere die Zwecksetzung der Beobachtung sowie die sie begleitenden Umstände (vor allem deren technische Ausgestaltung) zu beachten, während auf Seiten der von der Überwachung betroffenen Personen in erster Linie das allgemeine Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG in seinen Ausprägungen als Recht der informationellen Selbstbestimmung, des Rechtes am eigenen Bild sowie des Schutzes der Privatsphäre von Bedeutung ist (Zscherpe, in: Taeger/Gabel, a.a.O., § 6b Rdnr. 53; Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 23 und 92, jeweils m.w.N.). Hierbei sind alle Gesamtumstände des Einzelfalls maßgeblich. Der Frage der Eingriffsintensität kommt eine entscheidende Bedeutung zu. Das Gewicht des Eingriffs wird maßgeblich durch Art und Umfang der erfassten Informationen, durch Anlass und Umstände der Erhebung, den betroffenen Personenkreis und die Art und den Umfang der Verwertung der erhobenen Daten bestimmt. Je stärker das Maß der Beeinträchtigung durch die Überwachungsmaßnahme ist, desto schutzwürdiger sind die Interessen der betroffenen Personen. Hinsichtlich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist zwischen drei Sphären zu unterscheiden, innerhalb derer das Persönlichkeitsrecht betroffen sein kann: die Individualsphäre, die Privatsphäre und die Intimsphäre (zu dieser Unterscheidung vgl. etwa LG München I, Urt. v. 21.10.2011 - 20 O 19879/10 -, juris, Rdnr. 27 m.w.N.). Ein Überwiegen der Interessen der Betroffenen muss dabei nicht positiv festgestellt werden, es reicht aus, wenn Anhaltspunkte für ein Überwiegen dieser Interessen nicht ausgeräumt sind (Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdrn. 92 ff. m.w.N.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach der Wertung des Gesetzgebers die Videoüberwachung und -speicherung auch durch nicht-öffentliche Stellen im öffentlich zugänglichen Bereich zu den genannten - hier gegebenen - Zwecken grundsätzlich zulässig ist und „lediglich“ unter dem genannten Vorbehalt steht.
Nach diesen Grundsätzen sind im vorliegenden Fall Anhaltspunkte für ein Überwiegen der schutzwürdigen Interessen der von der Videoüberwachung der Klägerin betroffenen Personen nicht ersichtlich. Hierbei fällt insbesondere ins Gewicht, dass die Klägerin eine Überwachungstechnik einsetzt, die die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen nicht tangiert. Die Videokameras werden als sogenannte Mini dome-Kameras betrieben, die fest installiert und auf einen Sichtbereich ohne Zoom-Funktion ausgerichtet sind. Schwenkbewegungen, die die Bewegungen der beobachteten Personen im Raum nachvollziehen, sind nicht möglich. Ebenso wenig ist es möglich, Einzelheiten der beobachteten Personen, insbesondere Gesichtskonturen, näher in den Blick zu nehmen. Daher erfassen die Videokameras weniger als ein aufmerksamer Beobachter (vgl. zu diesem Kriterium XVI. Bericht über die Tätigkeit des Nds. Landesbeauftragten für den Datenschutz, Drs. 14/4000, S. 41 f.). Die von den Kameras überwachten Örtlichkeiten dienen nicht einem längeren Verweilen, etwa zum Zweck einer Kommunikation mit Dritten, sondern die Betroffenen gelangen lediglich für einen sehr kurzen Zeitraum (hierbei dürfte es sich meistens lediglich um Sekunden handeln) in das Blickfeld der Kameras. Bewegungs- und Verhaltensprofile einzelner beobachteter Personen können aufgrund der Videoüberwachung nicht erstellt werden. Es werden keine Einblicke in höchstpersönliche Bereiche der Intim- und Privatsphäre - wie dies etwa bei der Überwachung von Toiletten, Umkleidekabinen, Duschen, Saunen, ärztlichen Behandlungsräumen oder Privaträumen und Gastronomiebetrieben (vgl. zu letzterem etwa AG Hamburg, Urt. v. 22.4.2008 - 4 C 134/08 -, juris) der Fall wäre - und keine Einblicke in Arbeitsbereiche der in dem Bürogebäude der Klägerin tätigen Beschäftigten ermöglicht (zur Frage der <heimlichen> Videoüberwachung am Arbeitsplatz vgl. EGMR, Entscheidung v. 5.10.2010 - 420/07 <Köpke> -, EuGRZ 2011, 471; BAG, Urt. v. 21.6.2012 - 2 AZR 153/11 -, NJW 2012, 3594; ArbG Düsseldorf, Beschl. v. 29.4.2011 - 9 BV 183/10 -, juris). Eine andere Einschätzung ist nicht deshalb gerechtfertigt, weil in der Vergangenheit neben dem Getränkeautomaten im Kellergeschoss einige Stühle aufgestellt waren. Die seinerzeit dort befindlichen Stühle dienten jedenfalls angesichts der wenig einladenden Umgebung im Kellergeschoss offensichtlich nicht einem längeren Verweilen. Die Tatsache der Videoüberwachung wird offengelegt, sodass eine heimliche Vornahme der Überwachungsmaßnahme, die besonders schwerwiegend in die Rechte der betroffenen Personen eingreifen kann, nicht gegeben ist. Es ist deshalb insgesamt nicht ersichtlich, dass durch die Beobachtung ein erhöhter Anpassungsdruck bei den Betroffenen erzeugt wird.
Nach dieser Vorschrift sind die durch Videoüberwachung gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen, wenn sie zur Erreichung des ursprünglich verfolgten Zwecks nicht mehr erforderlich sind oder schutzwürdige Interessen der Betroffenen einer weiteren Speicherung entgegenstehen. Nicht mehr erforderlich und daher zu löschen sind nach der - hier allein interessierenden - ersten Alternative des § 6b Abs. 5 BDSG alle Aufzeichnungen, die nicht mehr zur Aufklärung eines relevanten Vorfalls beitragen können, weil sie für eine Gefahrenabwehr oder Rechtsverfolgung nicht mehr benötigt werden. Letzteres ist anzunehmen, wenn die verantwortliche Stelle von einer Verfolgung absieht oder eine weitere Untersuchung der Störung oder Tat eingestellt worden ist (Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 139). Eine zeitliche Grenze ist im Gesetz nicht bestimmt, „unverzüglich“ meint hier in entsprechender Anwendung von § 121 BGB ohne schuldhaftes Zögern. Auch wenn die Gesetzesbegründung von regelmäßig ein bis zwei Arbeitstagen ausgeht (BT-Drs. 14/5793, S. 63, zitiert nach Scholz, in: Simitis, a.a.O., § 6b Rdnr. 140 in Fn. 296), ist hier die Frist von bis zu zehn Wochentagen noch als angemessen zu betrachten. Diese Frist ist zwar für den verfolgten Zweck der Abschreckung (Prävention) nicht erforderlich, sie ist aber mit Blick auf die Aufklärung etwaiger Rechtsverstöße angemessen. Angesichts der häufigen berufsbedingten Abwesenheit der Mitarbeiter, die in den einzelnen in dem Bürogebäude der Klägerin befindlichen Kanzleien und Praxen beschäftigt sind, und unter Berücksichtigung von mitunter längeren arbeitsfreien Zeiträumen ist die zeitliche Spanne der Speicherung von zehn Wochentagen nicht unverhältnismäßig. Denn oftmals wird erst nach Ablauf dieser Zeitspanne verlässlich feststehen, ob und welche Vorkommnisse eine nähere Untersuchung auch unter Zuhilfenahme der aufgenommenen Videobilder erfordern und rechtfertigen.
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References: Art. 2
 § 4

§ 6
 § 28
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 § 6
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 § 28
 § 6
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 § 6
 § 6
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 Art. 2
 Art. 1
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 121
 § 6