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Timestamp: 2016-10-21 00:41:27+00:00

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83 I 24233. Urteil vom 25. September 1957 i.S. Konsumgenossenschaft Goldau gegen Regierungsrat des Kantons Schwyz.
1. L'art. 32 quater al. 1 Cst. ne conf�re pas au citoyen un droit constitutionnel pouvant faire l'objet d'un recours de droit public (consid. 1). 2. Les cantons peuvent-ils, sur la base du droit coutumier, appliquer la clause du besoin au commerce de d�tail des boissons spiritueuses? (consid. 3). Faits � partir de page 243
A.- Nach � 1 des Wirtschaftsgesetzes (WG) des Kantons Schwyz vom 11. August 1899 sind der Betrieb einer Wirtschaft und der Kleinverkauf geistiger Getr�nke "an ein besonderes Patent und an die Bezahlung der in diesem Gesetze vorgesehenen Abgaben gekn�pft". � 15 WG bestimmt sodann:
"Wenn an einem Orte die Zahl der bestehenden Wirtschaften derart gross ist, dass eine Vermehrung f�r das �ffentliche Wohl offenbare Nachteile bringen w�rde, kann der Regierungsrat auf Antrag des betreffenden Gemeinderates oder von sich aus die Erteilung neuer Wirtschaftskonzessionen bis auf weiteres verweigern."
B.- Am 12. Januar 1956 wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz ein Gesuch der Konsumgenossenschaft Goldau um Bewilligung einer neuen Kleinverkaufsstelle f�r geistige Getr�nke unter Berufung auf � 15 WG ab mit der Begr�ndung, es bestehe hierf�r kein Bed�rfnis.
In einem Wiedererw�gungsgesuch machte die Konsumgenossenschaft daraufhin geltend, die Bed�rfnisklausel des � 15 WG beziehe sich nach Wortlaut und Sinn des Gesetzes nur auf Wirtschaften; sie k�nne nicht in freier Rechtsfindung oder gewohnheitsrechtlich auf Kleinverkaufsstellen f�r geistige Getr�nke ausgedehnt werden, da Art. 32 quater Abs. 1 BV daf�r zwingend den Weg der Gesetzgebung vorschreibe.
Der Regierungsrat ist auf das Wiedererw�gungsgesuch eingetreten, hat es aber mit Beschluss vom 8. Mai 1957 abgewiesen. Zur Begr�ndung f�hrt der Entscheid aus, es sei im Kanton Schwyz zum Gewohnheitsrecht geworden, die Bed�rfnisklausel des � 15 WG auch auf den Kleinverkauf gesitiger Getr�nke anzuwenden. Das Bundesgericht habe allerdings in dem (nicht ver�ffentlichten) Urteil vom 11. M�rz 1938 in Sachen Canonica offen gelassen, ob die Auffassung, es bestehe ein dahin gehendes BGE 83 I 242 S. 244Gewohnheitsrecht, einer freien Pr�fung standhalte. Der Regierungsrat habe indes keinen Anlass, vom damals eingenommenen Standpunkt abzuweichen. Seit dem Jahre 1920 wende er ohne Ausnahme die Bed�rfnisklausel auch auf den Kleinverkauf geistiger Getr�nke an. Seine st�ndige Praxis, die einzig im Fall Canonica angefochten worden sei, entspreche offensichtlich der Rechts�berzeugung der B�rgerschaft. Diese opinio necessitatis sei schon im Jahre 1920 vorhanden gewesen; sie habe dannzumal den Anstoss zur �nderung der fr�heren Praxis gegeben. Nachdem der Regierungsrat nun w�hrend 37 Jahren die Frage stets im gleichen Sinne entschieden habe, lasse sich auch das Vorliegen der zweiten Voraussetzung des Gewohnheitsheitsrechts, der lange andauernden �bung, nicht mehr ernsthaft bestreiten. Art. 32 quater Abs. 1 BV schliesse die Einf�hrung der Bed�rfnisklausel durch Gewohnheitsrecht nicht aus. Wenn er den Weg der Gesetzgebung vorschreibe, so heisse das lediglich, dass die Bed�rfnisklausel nicht durch die Verwaltungsbeh�rden eingef�hrt werden d�rfe, sondern nur durch einen Rechtssatz auf der Gesetzesstufe. Gewohnheitsrecht stehe aber im gleichen Rang wie formelles Gesetzesrecht. Das Gesuch der Konsumgenossenschaft sei deshalb nach Massgabe der gewohnheitsrechtlich anzuwendenden Grunds�tze des � 15 WG zu pr�fen. Da in Goldau kein Bed�rfnis nach einer weiteren Kleinverkaufsstelle f�r geistige Getr�nke bestehe, sei die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern.
C.- Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde beantragt die Konsumgenossenschaft Goldau, der angef�hrte Beschluss sei wegen Verletzung der Art. 31 und 32 quater BV aufzuheben. Zur Begr�ndung hat die Beschwerdef�hrerin erneut eingewendet, Art. 32 quater Abs. 1 BV erlaube den Kantonen nicht, die Bed�rfnisklausel anders als durch ein formelles Gesetz einzuf�hren.
1. Nach Art. 88 OG k�nnen B�rger (Private) und Korporationen staatsrechtliche Beschwerde bez�glich solcher Rechtsverletzungen f�hren, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Erlasse oder Verf�gungen erlitten haben. Die staatsrechtliche Beschwerde setzt danach eine Rechtsverletzung voraus, die der Beschwerdef�hrer durch den angefochtenen Erlass oder die angefochtene Verf�gung erleidet, also einen Eingriff in seine pers�nlichen, rechtlich gesch�tzten Interessen. Zur Wahrung �ffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde dagegen so wenig gegeben wie zur Verfolgung bloss tats�chlicher Interessen (BGE 79 I 159lit. a, BGE 82 I 97 und dort angef�hrte Urteile).
Die Beschwerdef�hrerin beruft sich auf die Art. 31 und 32 quater BV. Die letztgenannte Bestimmung dient indes (wie Art. 31 ter BV) nicht dem Schutz individueller Interessen; sie r�umt dem B�rger kein verfassungsm�ssiges Recht ein, dessentwegen er staatsrechtliche Beschwerde f�hren k�nnte (vgl.BGE 79 I 159lit. b, BGE 82 I 151). Mit Bezug auf die R�ge der Verletzung des Art. 32 quater BV ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Dies heisst jedoch nicht, dass die genannte Bestimmung bei Beurteilung der Beschwerde �berhaupt ausser Betracht fiele. Die Beschwerdef�hrerin hat sich zugleich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen. Dieses verfassungsm�ssige Recht wird in Art. 31 BV soweit gew�hrleistet, als nicht die Bundesverfassung und die auf ihr beruhende Gesetzgebung Einschr�nkungen vorsehen. Art. 32 quater BV erm�chtigt seinerseits die kantonale Staatsgewalt zu bestimmten Einschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit. H�lt sich der Kanton innerhalb der Grenzen, die ihm in Art. 32 quater BV gesetzt sind, so verst�sst er nicht gegen Art. 31 BV. Bei Beurteilung der behaupteten Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit ist mithin BGE 83 I 242 S. 246vorfrageweise auch die Tragweite des Art. 32 quater BV abzukl�ren. Dem Bundesgericht steht dabei, da es sich um die Auslegung der Bundesverfassung handelt, eine freie �berpr�fung zu. Die Anwendung kantonalen Gesetzesrechts kann der Staatsgerichtshof dagegen nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel des Art. 4 BV beurteilen (BGE 70 I 8, BGE 81 I 183, BGE 82 I 74).
2. Art. 32 quater Abs. 1 BV erm�chtigt die Kantone, auf dem Wege der Gesetzgebung die Aus�bung des Wirtschaftsgewerbes und des Kleinhandels mit geistigen Getr�nken den durch das �ffentliche Wohl geforderten Beschr�nkungen zu unterwerfen. Der schwyzerische Gesetzgeber hat gest�tzt auf � 14 Abs. 2 KV von dieser Erm�chtigung dadurch Gebrauch gemacht, dass er in � 15 WG die "Wirtschaften" der Bed�rfnisklausel unterstellt hat. Den Kleinhandel mit geistigen Getr�nken nennt diese Vorschrift dagegen nicht. Da das Gesetz Wirtschaften und Kleinhandelsstellen stets klar auseinanderh�lt, kann � 15 WG auch nicht mittels Auslegung auf den in Frage stehenden Gewerbezweig bezogen werden (vgl.BGE 78 I 213/214). Der Regierungsrat wendet die Bed�rfnisklausel vielmehr unter Berufung auf Gewohnheitsrecht auf den Kleinhandel mit geistigen Getr�nken an.
Dass im Kanton Schwyz ein Gewohnheitsrecht dieses Inhalts bestehe, bestreitet die Beschwerdef�hrerin nicht. Nach den Akten erteilt der Regierungsrat in der Tat seit dem Jahre 1920 keine Bewilligung f�r den Kleinhandel mit geistigen Getr�nken, ohne die Bed�rfnisfrage abgekl�rt zu haben. Abgesehen vom erw�hnten Fall Canonica scheint diese �bung, die sich im Rahmen der Zwecksetzung des Gesetzes h�lt und einem dringenden Gebot der Volkswohlfahrt entspricht, nie angefochten worden zu sein. Wie das Bundesgericht schon in jenem Fall mit Urteil vom 11. M�rz 1938 entschieden hat, konnte die kantonale Instanz denn auch ohne Willk�r annehmen, es liege eine w�hrend l�ngerer Zeit ge�bte und von der Rechts�berzeugung der B�rger getragene Regel vor, die nach Rechtsprechung und Lehre BGE 83 I 242 S. 247als Gewohnheitsrecht zu bezeichnen ist (BGE 81 I 34 und dort angef�hrte Urteile).
Wie der Staatsgerichtshof wiederholt ausgef�hrt hat, ist das Gewohnheitsrecht grunds�tzlich auch auf dem Gebiet des �ffentlichen Rechts als Rechtsquelle anzuerkennen (BGE 35 I 446Erw. 4;BGE 45 I 54;BGE 73 I 345Erw. 3 b;BGE 74 I 45, 176; BGE 81 I 34). Dabei ist allerdings, insbesondere bei Eingriffen in Freiheitsrechte, grosse Zur�ckhaltung am Platze (BGE 73 I 345Erw. 3 b,BGE 74 I 176sowie die in BGE 81 I 34 genannten nicht ver�ffentlichten Urteile). Dass die allgemeinen Voraussetzungen f�r die Anerkennung von Gewohnheitsrecht auf dem Boden des �ffentlichen Rechts, wie sie die Rechtsprechung umschrieben hat, im vorliegenden Fall gegeben sind, bestreitet die Beschwerdef�hrerin nicht, wie sie auch nicht einwendet, das schwyzerische Recht stelle an diese Anerkennung besondere Anforderungen, die hier nicht erf�llt seien.
3. Streitig ist demnach einzig, ob die sich auf Gewohnheitsrecht st�tzende Anwendung der Bed�rfnisklausel vor Art. 32 quater Abs. 1 BV standhalte, der die Kantone erm�chtigt, die Aus�bung des Wirtschaftsgewerbes und des Kleinhandels mit geistigen Getr�nken "auf dem Wege der Gesetzgebung" (par voie l�gislative, per via legislativa) vom Bed�rfnis abh�ngig zu machen. In der Rekurspraxis des Bundesrats zu Art. 31 lit. c BV in der Fassung vom 25. Oktober 1885 und in der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist diese Wendung (die bei der Teilrevision vom 6. April 1930 unver�ndert in Art. 32 quater Abs. 1 BV Aufnahme gefunden hat) stets dahin ausgelegt worden, die Bed�rfnisklausel d�rfe nur durch ein "Gesetz" bzw. einen "gesetzlichen" oder "gesetzgeberischen" Erlass eingef�hrt werden (SALIS, Bundesrecht, 2 Aufl., Nr. 921 I und III, 922, 923; BURCKHARDT, Bundesrecht, Nr. 479, 494; BGE 15 S. 163 Erw. 3, 38 I 58 Erw. 2, 45 I 415, 46 I 497, 78 I 213/214). Ob auch das Gewohnheitsrecht derartige Einschr�nkungen vorsehen k�nne, war in den erw�hnten F�llen nicht zu entscheiden.
Bei Beantwortung dieser (im Schrifttum gleichfalls nicht behandelten) Frage f�llt in Betracht, dass es sich grunds�tzlich nach kantonalem Staatsrecht bestimmt, in welcher Rechtsform eine dem Kanton �berlassene Materie zu ordnen ist (BGE 38 I 58Erw. 2,BGE 39 I 93/94,BGE 45 I 73und 415,BGE 46 I 497; STR�ULI, Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen, S. 227 A. 41 mit Zitaten). Anderes gilt nur, wenn der Bund hier�ber ausdr�cklich Vorschriften aufstellt; so wenn er in Art. 31 ter Abs. 1 BV, Art. 32 quater Abs. 1 BV und in einzelnen Bundesgesetzen die Kantone auf den "Weg der Gesetzgebung" verweist. Den Kantonen wird damit nach der angef�hrten Rechtsprechung des Bundesrats und des Bundesgerichts jedenfalls untersagt, den betreffenden Gegenstand durch Verordnungsorgane (Verwaltung und Gerichte) regeln zu lassen.
Das schliesst indes die Zulassung von Gewohnheitsrecht nicht aus. Auch wenn dieses, wie hier, auf Verwaltungsgebrauch zur�ckgeht, ist es nicht einfach als Ausdruck des Willens der Verwaltung zu bewerten. Die Verwaltungsbeh�rden allein k�nnen Gewohnheitsrecht nicht zur Entstehung bringen. Ihre langj�hrige �bung ist lediglich ein Zeugnis f�r die �bereinstimmung der von ihnen aufgestellten Regeln mit der in der Rechtsgemeinschaft herrschenden Rechts�berzeugung. Diese opinio necessitatis aber ist der eigentliche oder zum mindesten doch der entscheidende rechtsbildende Faktor (LIVER, Der Begriff der Rechtsquelle, ZbJV 91 bis, S. 24; SCHOEN, Verwaltungsarchiv, Bd. 28, S. 6 ff.). Das rechtfertigt es, auch das auf Verwaltungsgebrauch zur�ckgehende Gewohnheitsrecht als origin�re Rechtsquelle zu bezeichnen, die als solche (trotz eines gewissen Vorrangs des formellen Gesetzes; vgl.BGE 74 I 176; LIVER, a.a.O., S. 50) der Gesetzesstufe zuzurechnen ist (FORSTHOFF, Verwaltungsrecht, 6. Aufl., S. 133). F�r diese Einordnung spricht ferner allgemein, dass sich gerade in den Kantonen der Kreis der Rechtsgenossen, von deren Rechts�berzeugung das Gewohnheitsrecht getragen wird, weitgehend mit dem Kreis der Stimmberechtigten BGE 83 I 242 S. 249deckt, die das letzte Wort bei der Annahme der (formellen) Gesetze haben (vgl. LIVER, a.a.O., S. 24 A. 1).
Mit der Feststellung, dass das Gewohnheitsrecht auf der Gesetzesstufe steht, ist jedoch die Frage, ob es vor Art. 32 quater Abs. 1 BV standhalte, noch nicht gel�st. Zu pr�fen bleibt, ob die Bed�rfnisklausel nach dieser Vorschrift durch jeden Rechtssatz auf der Gesetzesstufe (also auch durch Gewohnheitsrecht) eingef�hrt werden k�nne oder nur durch ein formelles Gesetz. Soweit einzelne Verfassungsbestimmungen (wie Art. 32 bis Abs. 1, Art. 32 ter Abs. 3, Art. 32 quater Abs. 5, Art. 34 quater Abs. 1, Art. 34 quinquies Abs. 4 BV) die Rechtsetzung des Bundes auf den "Weg der Gesetzgebung" verweisen, ist dieser Anforderung in der Regel nur durch den Erlass eines (formellen) Gesetzes zu gen�gen (FLEINER/GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht, S. 740). Nach herrschender Rechtsanschauung darf aber auch in solchen F�llen die in einem Bundesgesetz (oder in einem allgemein verbindlichen Bundesbeschluss) getroffene Ordnung durch Gewohnheitsrecht erg�nzt werden. Erm�chtigt der Bund die Kantone, eine Materie "auf dem Wege der Gesetzgebung" zu regeln, so kann nichts anderes gelten. Dass die den Kantonen vorbehaltene Regelung Eingriffe in Freiheitsrechte betrifft, vermag dies umso weniger in Frage zu stellen, als sich Rechtsprechung und Lehre damit begn�gen, f�r sonstige Einschr�nkungen verfassungsm�ssiger Rechte eine "materielle gesetzliche Grundlage" zu verlangen. Als solche anerkennt der Staatsgerichtshof neben dem formellen Gesetz nicht nur das Gewohnheitsrecht (BGE 35 I 446Erw. 4,BGE 45 I 54,BGE 73 I 345Erw. 3 b,BGE 74 I 45, BGE 81 I 34), sondern auch die selbst�ndige (BGE 83 I 114 b) oder auf gesetzlicher Erm�chtigung beruhende (BGE 74 I 45) Rechtsverordnung. Nach dem Gesagten schliesst der Vorbehalt des "Weges der Gesetzgebung" die Verordnung als Grundlage der Bed�rfnisklausel aus. Die formellen Anforderungen an deren Einf�hrung noch weiter zu versch�rfen, BGE 83 I 242 S. 250rechtfertigt sich dagegen nicht. Warum der B�rger auf diesem Gebiet eines so viel st�rkeren Schutzes bed�rfte als bei anderweitigen Eingriffen in Freiheitsrechte, ist nicht einzusehen. Den Kantonen kann es deshalb nicht verwehrt sein, den Kleinhandel mit geistigen Getr�nken auf Grund eines die einschl�gigen Gesetzesbestimmungen erg�nzenden Gewohnheitsrechts den durch das �ffentliche Wohl geforderten Beschr�nkungen zu unterwerfen.
4. Ist dem aber so, dann h�lt sich die Anwendung der Bed�rfnisklausel auf den Kleinhandel mit geistigen Getr�nken innerhalb des Rahmens des Art. 32 quater BV. Art. 31 BV erscheint mithin nicht als verletzt. Soweit sich die Beschwerdef�hrerin auf diese Bestimmung beruft, ist die Beschwerde daher abzuweisen.
82 I 97,
82 I 74,
83 I 114
� 15 WG,
Art. 31 und 32 quater BV,
Art. 31 ter BV,
Art. 32 ter Abs. 3, Art. 32 quater Abs. 5, Art. 34 quater Abs. 1, Art. 34 quinquies Abs. 4 BV

References: Art. 32
 BGE 
 Art. 32
 Art. 31
 Art. 32
 Art. 88
 BGE 
 Art. 31
 Art. 31
 BGE 
 Art. 32
 Art. 31
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 31
 BGE 
 Art. 32
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 32
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 32
 Art. 31
 Art. 32
 BGE 
 Art. 31
 Art. 32
 BGE 
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 34
 Art. 34
 BGE 
 BGE 
 Art. 32
 Art. 31

Art. 31

Art. 31

Art. 32
 Art. 32
 Art. 34
 Art. 34