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Timestamp: 2019-01-20 17:39:19+00:00

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Fermo amministrativo: sulla storia infinita arrivano i titoli di coda FiscoOggi.it
Fermo amministrativo: sulla storia infinita arrivano i titoli di coda
La norma appena introdotta chiude il contrasto fra Cassazione e Consiglio di Stato assegnando la competenza sulle controversie in materia alle commissioni tributarie
L'articolo 35, comma 26-quinquies, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, ha aggiunto all'articolo 19, comma 1, del Dlgs 31 dicembre 1992, n. 546, due ulteriori ipotesi di giurisdizione esclusiva delle Commissioni tributarie concernenti:
l'iscrizione di ipoteca sugli immobili, di cui all'articolo 77 del Dpr n. 602/1973 e successive modificazioni
il fermo di beni mobili registrati, di cui all'articolo 86 del n. 602/1973 e successive modificazioni.
La norma citata è alquanto innovativa e, per quel che maggiormente interessa, sembrerebbe porre la parola conclusiva sulla complessa vicenda relativa alla individuazione del plesso giurisdizionale competente a conoscere delle questioni di legittimità del fermo dei beni mobili registrati da parte del concessionario della riscossione, ai sensi dell'articolo 86, Dpr n. 602 del 1973.
Infatti, l'attribuzione ope legis al giudice tributario di tali questioni costituisce un'ulteriore chiave di soluzione del problema che di recente ha visto contrapposti le sezioni unite della Corte di cassazione (sentenza 31 gennaio 2006, n. 2053; ordinanza 23 giugno 2006, n. 14701) e il Consiglio di Stato (ordinanza 18 luglio 2006 n. 4581), che aveva rimesso al giudizio della Corte costituzionale l'esame dell'intero impianto normativo relativo alla giurisdizione in materia di fermo.
E' opportuno ripercorrere brevemente le motivazioni delle supreme magistrature, ordinaria e amministrativa, ai fini dell'inquadramento generale della problematica in esame.
I termini della questione: i principali orientamenti della giurisprudenza
Come noto, la vicenda della giurisdizione sulle controversie sorte sulla legittimità del fermo amministrativo era stata da ultimo risolta dall'intervento delle sezioni unite della Corte di cassazione, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, ex articoli 41 e seguenti c.p.c., con la sentenza n. 2053/2006. La Corte, ritenendo il fermo, di cui al citato articolo 86, Dpr 602/1973, uno strumento cautelare finalizzato al conseguimento di un credito erariale inserito nell'ambito della procedura esecutiva, attribuiva le relative controversie al giudice ordinario, competente in materia di esecuzione coattiva.
La sentenza n. 2053/2006 della Cassazione compie alcuni importanti passaggi sull'inquadramento generale dell'istituto, al fine di motivare la devoluzione delle questioni sul fermo alla cognizione del giudice ordinario. In breve, i giudici hanno affermato che:
il fermo amministrativo è una misura cautelare utile ai fini del fruttuoso compimento della procedura esecutiva
lo strumento del fermo amministrativo va collocato nell'ambito del procedimento di esecuzione forzata promosso dal concessionario, traducendosi in un rafforzamento dei poteri di tutela del credito erariale a disposizione del concessionario
le controversie sul fermo appartengono alla giurisdizione ordinaria, trattandosi sostanzialmente di questioni che vertono su atti dell'esecuzione forzata.
Un successivo intervento delle stesse sezioni unite (ordinanza n. 14701/2006), ribadendo le argomentazioni di cui sopra, escludeva, inoltre, la competenza del giudice tributario, in quanto l'articolo 2, comma 1, Dlgs n. 546 del 1992, concernente l'oggetto della giurisdizione tributaria, lascia fuori da tale giurisdizione "le controversie riguardanti gli atti dell'esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella".
Di avviso opposto era il Consiglio di Stato, sezione VI, ordinanza 18 luglio 2006, n. 4581, la cui tesi si inserisce in un filone interpretativo già noto alla giustizia amministrativa(1).
Per tali giudici, il fermo amministrativo è un provvedimento amministrativo autoritativo, emesso da un organo (il concessionario della riscossione) equiparabile alla Pubblica amministrazione in sede di autotutela, nei cui confronti il destinatario vanta una situazione soggettiva di interesse legittimo. Di qui il dubbio che, allo stato della legislazione allora vigente, le controversie sul fermo appartenessero alla giurisdizione amministrativa di legittimità, in base ai criteri generali di riparto della giurisdizione, di cui all'articolo 103 della Costituzione, anziché a quella ordinaria o di altro giudice.
La VI sezione del Consiglio di Stato prende avvio dalla collocazione sistematica dell'istituto in esame il quale, essendo posto nel titolo II, capo II, articolo 86 del Dpr n. 602 del 1973, è disciplinato da una normativa che regola il procedimento amministrativo in materia di riscossione dei crediti tributari a mezzo ruolo, al quale si applica il codice di procedura civile solo nei limiti della compatibilità e se non derogato (articolo 49, comma 1, Dpr n. 602 del 1973). La normativa di cui al titolo II, capo II, Dpr n. 602 del 1973, è considerata speciale rispetto alla normativa generale del codice di procedura civile sull'espropriazione forzata (articoli 474 e seguenti c.p.c.); in proposito, l'ordinanza in commento afferma esplicitamente che "il primo è un procedimento amministrativo, il secondo è un processo giurisdizionale".
In effetti, la circostanza che il concessionario disponga il fermo a propria discrezione, in assenza di un previo contraddittorio con il contribuente, senza il tramite dell'Amministrazione finanziaria, sembrava avvalorare tale interpretazione. Si tratterebbe, in realtà, dell'espressione di una potestà di autotutela "esecutiva" di chiara matrice pubblicistica(2). Il fermo, non essendo un atto materiale(3), è un provvedimento amministrativo produttivo di effetti finché non venga eliminato con un atto di revoca (cfr articolo 21-quinquies, legge 7 agosto 1990, n. 241).
Altro orientamento giurisprudenziale, rimasto però in minoranza, dello stesso Consiglio di Stato (sezione V, ordinanza 27 settembre 2004, n. 4356)(4) aveva attribuito la competenza in materia di fermo al giudice tributario.
In conclusione, il nuovo orientamento sull'individuazione del giudice competente in materia di fermo amministrativo non si potrebbe a rigori definire un intervento di carattere meramente ricognitivo, poiché crea una nuova materia da attribuire alla competenza esclusiva di un giudice speciale, individuato nelle commissioni tributarie.
Occorre sottolineare, in proposito, che lo stesso Consiglio di Stato, nella citata ordinanza n. 4581/2006, individuava il punto nevralgico della questione, poiché, negando per ragioni sistematiche la giurisdizione ordinaria, denunciava comunque la mancanza di una norma di legge che attribuisse ratione materiae a un ben individuato plesso giurisdizionale la materia in esame.
Del resto, in base a quanto sopra esposto, è evidente che la problematica si prestava a differenti soluzioni interpretative in base alla natura giuridica riconosciuta al provvedimento di fermo disposto dal concessionario. Non a caso, si legge ancora nelle motivazioni della citata ordinanza del Consiglio di Stato, quando si era voluto attribuire al giudice ordinario la cognizione di atti della PA, vi è sempre stata una norma che disponesse espressamente tale attribuzione (ad esempio, i ricorsi contro i provvedimenti del prefetto in materia di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, attribuiti ratione materiae al giudice di pace).
In effetti, è difficile disconoscere che, a fronte di poteri autoritativi del concessionario che pone un vincolo di indisponibilità sui beni mobili registrati, il contribuente sia comunque su un piano di soggezione nei confronti dei pubblici poteri.
Analogamente (e con gli stessi poteri), nel caso in cui sia decorso infruttuosamente il termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella (articolo 50, Dpr n. 602 del 1973), il concessionario può procedere all'iscrizione di ipoteca sui beni immobili del debitore iscritto a ruolo, ai sensi dell'articolo 77, Dpr n. 602 del 1973.
In entrambi i predetti casi, si tratta di atti autoritativi, di natura cautelare, finalizzati a porre un vincolo d'indisponibilità sui beni del debitore, la cui giurisdizione compete ora al giudice tributario. Niente a che vedere, insomma, con i casi in cui l'Amministrazione agisce con gli strumenti propri del diritto privato, laddove, per tutelare le proprie ragioni, la stessa deve richiedere l'intervento del giudice terzo. In tali casi, infatti, non vi sono ragioni per negare la giurisdizione civile ordinaria.
Se, come ha affermato il Consiglio di Stato, il provvedimento che dispone il fermo è un atto amministrativo autoritativo, in base ai criteri ordinari di riparto della giurisdizione, ex articolo 103 della Costituzione, la competenza sarebbe spettata al giudice amministrativo in sede di giurisdizione ordinaria di legittimità. Sennonché, in virtù dell'intervento del legislatore, la giurisdizione è stata attribuita a un giudice diverso.
In definitiva, l'articolo 35, comma 26-quinquies, non sembra negare l'appartenenza del provvedimento di fermo al novero degli atti autoritativi di natura pubblicistica, né la stessa specialità del procedimento esecutivo di cui al titolo II, capo II, Dpr n. 602 del 1973, rispetto alla normativa generale del Codice di procedura civile sull'espropriazione forzata (articoli 474 e seguenti c.p.c.).
L'intervento legislativo, in effetti, si inserisce (si ritiene, correttamente) nel filone interpretativo che nega la giurisdizione ordinaria nella materia dei provvedimenti cautelari. Tuttavia, la norma affida tali questioni alla competenza esclusiva per materia del giudice tributario.
Pertanto, lo stesso legislatore effettua una precisa scelta in ordine all'ampliamento della competenza delle commissioni tributarie, estesa anche alle controversie sorte in materia di atti di conservazione del credito iscritto a ruolo, che ben possono rientrare nella autotutela "esecutoria", in quanto la legge conferisce all'Amministrazione di realizzare in via autoritativa i propri interessi.
1) Per tutte, Tar Puglia, sentenze 18 aprile 2003, n. 1764, e 30 settembre 2004, n. 4217; Tar Lazio, ordinanza 23 giugno 2004, n. 3402.
2) Prima della modifica apportata dall'articolo 1, comma 1, Dlgs n. 193 del 2001, all'articolo 86, del Dpr n. 602 del 1973, il fermo doveva essere preceduto dall'esito infruttuoso del pignoramento.
3) In base alla sentenza 6 luglio 2004 n. 204 della Corte costituzionale, esulano dalla competenza esclusiva del giudice amministrativo le fattispecie che, non essendo riconducibili ad attività autoritativa della PA, sono qualificabili come "comportamenti materiali", i quali rientrano nella competenza del giudice ordinario.
4) Ctp Cosenza, sentenza 28 maggio 2003, n. 397.
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References: sentenza 
 articolo 86
 sentenza 
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 articolo 21
 articolo 103
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