Source: http://www.ratioiuris.it/cons-giust-amm-reg-sic-sez-giur-6-settembre-2017-n-380/
Timestamp: 2017-11-19 19:44:46+00:00

Document:
Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sez. giur., 6 settembre 2017, n. 380 - Ratio Iuris
Ratio Iuris – Numero XLII – Novembre2017 | ISSN 2420-7888
Giudizio sul silenzio-rifiuto e istanza di riesame-autotutela
1. Il giudizio sul silenzio rifiuto è diretto ad accertare se il comportamento silenzioso tenuto violi l’obbligo dell’Amministrazione di adottare un provvedimento esplicito sull’istanza del privato, titolare di una posizione qualificata che ne legittimi l’istanza, mentre le istanze dei privati volte a sollecitare l’esercizio del potere di autotutela da parte della stessa amministrazione hanno una funzione di mera denuncia o sollecitazione e non creano in capo alla medesima amministrazione alcun obbligo di provvedere, non dando luogo a formazione di silenzio inadempimento in caso di mancata definizione dell’istanza; pertanto, non sussiste alcun obbligo per l’amministrazione comunale di pronunciarsi su un’istanza volta ad ottenere un provvedimento di annullamento di una determinazione, non essendo coercibile ‘ab extra’ l’attivazione del procedimento di riesame della decisione presa, peraltro neanche configurabile come provvedimento amministrativo, mediante l’istituto del silenzio-rifiuto.
N. 00380/2017REG.PROV.COLL.
N. 00034/2013 REG.RIC.
N. 01046/2015 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 34 del 2013, proposto dalla Sig.ra Agostina Rita TERESI, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo Blandi, presso il cui studio, in Palermo, Via Emilia n. 23, è elettivamente domiciliata;
Comune di Carini in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 1046 del 2015, proposto dalla Sig.ra Agostina Rita TERESI, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo Blandi, presso il cui studio, in Palermo, Via Emilia n. 23, è elettivamente domiciliata;
Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali di Palermo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, presso la cui sede distrettuale, in Palermo, via A. De Gasperi, n. 81, è ex lege domiciliato;
quanto al ricorso n. 34 del 2013:
della sentenza n.2410/2011 pubblicata il 20.12.2011, resa dal TAR Sicilia – Palermo, Sez.III^;
quanto al ricorso n. 1046 del 2015:
della sentenza n.2178/2015, pubblicata il 10.9.2015, resa dal T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez.I^;
Visto, per il ricorso n.1046/2015, l’atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali di Palermo;
Nominato Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2017 il Cons. Carlo Modica de Mohac e uditi per le parti l’Avv. Massimo Blandi e l’Avvocato dello Stato Marcello G. Pollara;
I. La Sig.ra Agostina Rita Teresi è proprietaria di un lotto di terreno di mq 1000 circa, sito sul Lungomare di Carini in zona soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta (in ragione della sua vicinanza alla costa) ed a vincolo paesaggistico, nonché di un villino insistente sullo stesso, realizzato nel 1969 senza alcuna licenza edilizia.
II. Nel 1985 presentava un’istanza volta ad ottenere il condono (e connessa concessione in sanatoria) per l’immobile abusivo.
III. Con nota prot.10841 del 14.6.1993, la competente Soprintendenza BB.CC.AA. esprimeva parere negativo in ordine alla compatibilità ambientale del fabbricato (parere n.40732/93), ritenendo che il fabbricato realizzato in assenza della preventiva, autorizzazione, avesse contribuito – per la tipologia e per l’eccessiva elevazione – a creare la barriera che ostacola la visuale del mare, arrecando grave danno all’ambiente tutelato.
Con ricorso n.4477/93, l’interessata lo impugnava innanzi al T.A.R. Sicilia di Palermo.
IV. Il 22.6.1994 anche la Commissione Recupero Edilizio del Comune di Palermo esprimeva parere negativo sulla domanda di condono.
E con ricorso n.5703/94 l’interessata impugnava innanzi al predetto T.A.R. anche questo parere.
V. A questo punto, in pendenza dei due giudizi, con provvedimento emesso in data 11.4.1995 il Sindaco del Comune di Carini respingeva la richiesta di condono.
Con ricorso n.2589/95 la richiedente impugnava innanzi al TAR tale provvedimento di diniego.
VI. Ma nel frattempo, con ordinanza del 6.7.1995 il Sindaco ordinava la demolizione dell’immobile abusivo.
Con ricorso n.3215/95 la ricorrente la impugnava.
VII. Con sentenza n.587 del 2008 il T.A.R. respingeva il ricorso n.4477/93 avverso il parere negativo della Soprintendenza; e con sentenza n.108 del 2011 questo Consiglio di Giustizia Amministrativa confermava la pronunzia del Giudice di primo grado.
VIII. Con sentenza n.1758 del 2011 il predetto T.A.R. riuniva i ricorsi n.5703/94 (avverso il parere negativo del Comune di Catania) e n.2589/95 (contro il diniego di sanatoria) e li respingeva entrambi; e con sentenza n.195 del 26.4.2017 questo Consiglio di Giustizia Amministrativa confermava la sentenza del Giudice di primo grado.
IX. Con sentenza n.2410 del 20.12.2011 il T.A.R ha infine respinto il ricorso n.3215/95 avverso l’ordinanza di demolizione.
X. Con il primo appello in esame (n.34 del 2013) la Sig,ra Agostina Rita Teresi ha impugnato la predetta sentenza e ne chiede l’annullamento per i motivi indicati nella successiva parte della presente pronunzia, dedicata alle questioni di diritto.
Nel corso del giudizio l’appellante ha insistito per l’accoglimento delle domande giudiziali.
XI. In pendenza del giudizio, con istanze del 21.12.2012 e del 14.5.2014 (reiterativa della precedente), la più volte menzionata appellante ha chiesto alla Soprintendenza il riesame del parere negativo da essa rilasciato il 14 giugno del 1993.
Sulla predetta istanza l’Amministrazione è rimasta inerte.
XII. Con ricorso n.1303/2015, l’interessata ha impugnato innanzi al T.A.R il silenzio-inadempimento asseritamente formatosi sulla predetta istanza.
E con sentenza n.2178 del 2015 il competente T.A.R. ha respinto pure quest’ultimo ricorso, avendo ritenuto che l’Amministrazione non avesse alcun obbligo di provvedere sull’istanza di riesame, considerato che l’obbligo di provvedere era stato già soddisfatto con l’emanazione del provvedimento e che lo stesso era stato già impugnato e giudicato non meritevole di annullamento (con sentenza n.508 del 2008, resa dal TAR Sicilia e confermata da questo Consiglio di Giustizia con sentenza n.108 del 7.2.2011.
XIII. Sicchè, con il secondo degli appelli in esame (n.1045 del 2015) la ricorrente ha impugnato anche la sentenza in questione e ne chiede l’annullamento o la riforma per i motivi indicati nella successiva parte della presente pronunzia.
La Soprintendenza BB.CC.AA. non si è costituita.
Nel corso del giudizio l’appellante ha insistito per l’accoglimento della domanda giudiziale.
XIV. Infine, all’udienza del 12.4.2017, udito l’appellante, entrambe le cause sono state poste in decisione.
1. In considerazione della connessione soggettiva ed oggettiva dei due ricorsi indicati in epigrafe – e della ritenuta relazione di pregiudizialità intercorrente fra la questione posta con il secondo ricorso e le altre questioni – se ne dispone la riunione perché vengano trattati e decisi congiuntamente.
2. Il ricorso n.1046/2015, avverso la sentenza n.2178 del 2015 resa dal TAR Sicilia di Palermo – che va trattato con precedenza in ragione del carattere pregiudiziale e per certi versi “assorbente” delle questioni con esso dedotte – è infondato.
Con unico mezzo di gravame l’appellante lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza n.2178 del 10.9.2015 per violazione degli artt.1, 2, 3 e 7 della L. n.241 del 1990 e dell’art.97 della Costituzione, deducendo che il Giudice di primo grado ha errato nel non aver tenuto conto:
– che la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo aveva l’obbligo di provvedere sulla sua istanza di riesame (del parere di incompatibilità paesaggistica illo tempore adottato), e che tale obbligo deriva non già da una specifica norma, ma dai principii generali in tema di giusto procedimento;
– che, invero, dalla data di emissione del parere negativo in ordine alla condonabilità dell’abuso – abuso consistente nell’avvenuta fabbricazione di una villa, in totale assenza di titolo ed in zona soggetta a vincolo – la situazione di fatto (nella specie: lo status dei luoghi) è ormai profondamente mutata, e che ciò giustifica (ed anzi impone) una nuova valutazione dell’interesse pubblico che aveva condotto alla originaria determinazione negativa.
Più in particolare (e nel dettaglio), l’appellante sostiene:
a) che “sul finire degli anni sessanta il litorale era ancora visibile dall’autostrada”; che l’immobile abusivo non impediva (se non in minima parte) tale visuale, non essendovi nulla alla sua sinistra ed alla sua destra (ad eccezione di una casa abusiva, ma condonata); e che, pertanto, non è stata la sua casa ad aver alterato significativamente lo stato dei luoghi e contribuito a creare la “barriera di edifici” che impedisce la vista del mare, ma – casomai – tutte quelle via via edificate, accanto alla sua successivamente, nel corso del tempo;
b) che, in ogni caso, “ormai è avvenuta la demolizione delle abitazioni sorte alla sinistra dell’immobile”, ragion per cui la barriera di case che impediva la visuale del mare non esiste più; il cherende ormai incongruo il parere negativo (e superflua la demolizione);
c) che la sopravvenuta costruzione del c.d. “raddoppio del guardrail dell’autostrada impedisce comunque quella visuale del mare percorrendo l’autostrada”; il che vanifica la ragione sulla quale si fondava il vincolo paesaggistico di zona;
d) che, per tutto quanto osservato, sussiste attualmente un interesse “nuovo” diretto “non tanto all’invocazione di un provvedimento in autotutela (… omissis …), quanto all’adozione di un provvedimento di riesame generale …”;
e) e che deve pertanto essere conclusivamente affermato che l’Amministrazione aveva l’obbligo di pronunziarsi sulla istanza di riesame, essendo illegittimo il silenzio-inadempimento che è scaturito dal suo comportamento inerte.
La riportata articolata tesi della Difesa dell’appellante, per quanto poggiata su argomentazioni accattivanti, non può essere condivisa per le ragioni che si passa ad esporre.
2.1. Quanto ai profili di doglianza di cui sub a), essi sono inammissibili in quanto costituiscono oggetto di questioni già affrontate ed “assorbite” con il parere reso nel 1993 dalla competente Soprintendenza; e sulle quali si è ormai formato un intangibile giudicato in forza delle sentenze che tale parere hanno ritenuto legittimo (nella specie: la sentenza n.587 del 2008 del Tribunale Amministrativo Regionale di Palermo, Sez.I^, confermata dalla sentenza n.108 del 2011 di questo Consiglio di Giustizia Amministrativa).
Per completezza espositiva va ricordato che nel respingere il ricorso ed il successivo appello, sia il predetto Tribunale Amministrativo Regionale che questo Consiglio di Giustizia Amministrativa hanno concordato nel considerare corretta la determinazione della Soprintendenza secondo cui l’abuso in questione aveva (ed ha) una sua autonoma rilevanza e produce un impatto ambientale permanentemente negativo; e dunque pregiudizievole per l’ambiente e per il paesaggio anche a prescindere dagli abusi perpetrati successivamente da altri soggetti.
Ed è evidente che tale questione – sulla quale, come già rilevato, si è formato il giudicato – non può essere ‘riaperta’; così come, del resto, non può essere riposta in discussione tale compiuta e motivata (per quanto indubbiamente sintetica) valutazione compiuta in sede giurisdizionale.
2.2. Anche il profilo di doglianza di cui sub b) si appalesa inammissibile per analoga ragione.
Posto che sia la Soprintendenza che i Giudici che si sono occupati della questione hanno concordato nell’affermare che l’abuso per cui è causa ha una sua autonoma rilevanza negativa (rectius: un impatto negativo sul paesaggio) e ciò indipendentemente da quelli (contemporaneamente o successivamente) commessi nella zona da altri soggetti – fermo restando che l’intero complesso degli abusi ha poi contribuito a peggiorare esponenzialmente la situazione – e che tale giudizio è ormai intangibile, ne consegue la irrilevanza della circostanza che vari immobili abusivi siano stati ormai demoliti.
2.3. Del pari inammissibile si appalesa, altresì, il profilo di doglianza di cui sub c), posto che nel parere della Soprintendenza non viene affatto affermato che il vincolo paesaggistico è stato apposto per l’esclusivo godimento degli automobilisti che percorrono l’autostrada, e che tale tesi non è sostenibile (non ostante quanto incidentalmente affermato nel verbale della Commissione Provinciale per le Bellezze naturali n.21 del 2 maggio 1963); essendo per contro evidente ed intuibile che l’interesse pubblico sotteso al vincolo (apposto sulla zona costiera) in questione consiste nella tutela del paesaggio in sé e per sé considerato, qualsiasi sia e/o possa essere il punto geografico-territoriale da cui sia possibile goderne.
2.4. Quanto al quarto profilo di gravame, secondo cui le precedenti considerazioni giustificherebbero l’avvio di un “riesame generale” della questione, esso è per un verso infondato e per altro inammissibile (per carenza d’interesse).
2.4.1. Infondato in quanto non essendo condivisibili – per le ragioni sopra esposte – le considerazioni assunte come sillogiche premesse (premesse volte a sostenere l’ininfluenza del “singolo” abuso commesso dall’appellante tanto nel contesto ambientale nel quale esso si inseriva nel passato, quanto in quello in cui si inserisce attualmente), anche la conclusione – volta a valorizzare la consequenziale necessità di un riesame – perde di consistenza e si appalesa incongrua.
2.4.2. Ed inammissibile per carenza d’interesse in quanto è fin troppo evidente che ove il riesame fosse “generale” – proprio come invocato dall’appellante – esso non potrebbe prescindere dal tener conto dell’intero complesso degli attuali elementi fattuali e normativi sui quali costruire una nuova e completa valutazione (in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla conservazione del fabbricato, ed alla compatibilità ed all’impatto dello stesso sull’odierno assetto paesaggistico).
2.4.2.1. E poiché con la L.reg. n.78 del 1976 è stato introdotto il vincolo di inedificabilità assoluta entro la fascia di rispetto costiera (di 150 metri dalla battigia), non si vede la ragione per la quale nel contesto di una ‘nuova’ e ‘generale’ valutazione dell’interesse pubblico, si potrebbe non tener conto di tale sopravvenienza introduttiva di una norma inderogabile ed imperativa (rectius: di un divieto assoluto) allo stato vigente.
2.4.2.2. Né si potrebbe opporre, al riguardo, che all’epoca dell’abuso il c.d. “vincolo di rispetto della fascia costiera” (c.d. “divieto assoluto di edificabilità nella fascia di centocinquanta metri dalla battigia”) non era stato ancora introdotto.
Ed invero,ogni “riesame” di atti e/o di questioni amministrative comporta – secondo un indiscusso principio generale – che la diversa valutazione dell’interesse pubblico debba essere effettuata con riferimento al mutato quadro fattuale e normativo; e dunque in relazione all’intero complesso dei fattori sopravvenuti ed “in funzione” di massima conformazione al regime normativo attuale (id est: vigente al momento della nuova ponderazione).
Ne consegue che delle due l’una:
– o l’appellante chiede che si faccia riferimento ancora alla situazione esistente al tempo della commissione dell’abuso; ed in tal caso la sua domanda volta ad ottenere il riesame perde di consistenza, non essendo supportata da alcuna valida ragione;
– ovvero chiede il riesame in ragione delle “sopravvenienze” che hanno modificato la originaria situazione, ed allora non può pretendere chein sede di nuova valutazione non si tenga conto di ogni mutazione sia di fatto che anche giuridica nel frattempo intervenuta (non può pretendere, cioè, che si tenga conto solamente delle sopravvenienze e/o delle circostanze a Lui favorevoli).
Sicchè posto che in sede di attuale e completa ponderazione della nuova situazione non si potrebbe ignorare che la normativa sopravvenuta ha introdotto il divieto in ultimo menzionato, non si vede in cosa consista l’interesse (addirittura “pubblico”) al “ritiro” dell’originaria valutazione, posto che la nuova non potrebbe che continuare ad essere parimenti negativa, seppur per un “titolo” diverso.
Dal che non resta che concludere per l’inammissibilità per carenza d’interesse della doglianza in esame.
2.5. Da tutto quanto sopra osservato consegue che l’Amministrazione non aveva alcun obbligo di provvedere sull’istanza di riesame, attesa la totale infondatezza ed inammissibilità della stessa.
2.6. Le superiori considerazioni si conformano peraltro al consolidato orientamento assunto – sulla questione – dal Consiglio di Stato, il quale afferma costantemente:
– che “Se è innegabile che la p.a. deve comportarsi secondo buona fede e correttezza, è altrettanto vero che essa non ha alcun obbligo – e tanto meno è sottoposta all’esercizio di alcuna attività vincolata – di provvedere su istanza dell’interessato al riesame di un provvedimento edilizio, divenuto oramai inoppugnabile a seguito della formazione del giudicato reiettivo sull’impugnazione del diniego di concessione edilizia” (C.S., V^, 17.6.2014 n.3095);
– che “…. non sussiste alcun obbligo per l’amministrazione di provvedere su un’istanza di riesame, annullamento o revoca d’ufficio di un provvedimento divenuto inoppugnabile per mancata tempestiva impugnazione” (C.S., III^, 22.10.2009 n.1658; Id., VI^, 12.11.2003 n.7250; Id., V^, 14.4.2008 n.1610);
– che “l’omissione dell’amministrazione può assumere rilevanza come ipotesi di silenzio rifiuto solo ove sussista l’obbligo di provvedere, mancante tuttavia allorché l’istanza del privato sia volta a imporre il riesame di vicende su cui la stessa amministrazione è già intervenuta con determinazioni ormai inoppugnabili” (C.S., VI^, 5.9.2005 n.4504);
– che “Non sussiste in capo all’Amministrazione alcun obbligo giuridico di pronunciarsi in maniera esplicita su una diffida-messa in mora diretta essenzialmente a ottenere provvedimenti in autotutela, essendo l’attività connessa all’esercizio dell’autotutela espressione di ampia discrezionalità e, come tale, incoercibile dall’esterno” (CS, V^, 7.11.2016 n.4642; Id., 22.1.2015 n.273; Id., V^, 3.10.2012 n.5199);
– che “Il giudizio sul silenzio rifiuto è diretto ad accertare se il comportamento silenzioso tenuto violi l’obbligo dell’Amministrazione di adottare un provvedimento esplicito sull’istanza del privato, titolare di una posizione qualificata che ne legittimi l’istanza, mentre le istanze dei privati volte a sollecitare l’esercizio del potere di autotutela da parte della stessa amministrazione hanno una funzione di mera denuncia o sollecitazione e non creano in capo alla medesima amministrazione alcun obbligo di provvedere, non dando luogo a formazione di silenzio inadempimento in caso di mancata definizione dell’istanza”; e che “pertanto, non sussiste alcun obbligo per l’amministrazione comunale di pronunciarsi su un’istanza volta ad ottenere un provvedimento di annullamento di una determinazione, non essendo coercibile ‘ab extra’ l’attivazione del procedimento di riesame della decisione presa, peraltro neanche configurabile come provvedimento amministrativo, mediante l’istituto del silenzio-rifiuto” (C.S., V^, 30.12.2011 n.6995).
3. Anche il ricorso n.34/2013, avverso la sentenza n.2410 del 2011 resa dal TAR Sicilia di Palermo, è infondato.
Con unico articolato mezzo di gravame l’appellante lamenta l’ingiustizia dell’impugnata sentenza per difetto di motivazione deducendo che il Giudice di primo grado ha erroneamente ritenuto legittimi gli “atti presupposti” all’impugnata ordinanza e che da ciò ha dedotto, altrettanto erroneamente, la legittimità della predetta ordinanza.
Con sentenza n.587 del 2008 il competente T.A.R. ha respinto il ricorso n.4477/93 avverso il parere negativo della Soprintendenza (in ordine alla compatibilità ambientale dell’opera abusiva per cui è causa); e con sentenza n.108 del 2011 questo Consiglio di Giustizia Amministrativa ha confermato detta pronunzia.
Con sentenza n.1758 del 2011 il predetto T.A.R. ha riunito i ricorsi n.5703/94 (avverso il parere negativo del Comune di Catania) e n.2589/95 (contro il diniego di sanatoria) e li ha respinti entrambi; e con sentenza n.195 del 26.4.2017 questo Consiglio di Giustizia Amministrativa ha confermato la sentenza del Giudice di primo grado.
Ciò significa che i lamentati vizi che ad avviso della ricorrente inficiavano i vari provvedimenti impugnati, in realtà non esistevano; e che, pertanto, correttamente e legittimamente il Sindaco del Comune di Carini ha adottato l’ordinanza di demolizione, costituente un atto dovuto consequenziale all’accertamento dell’abuso.
Il Sindaco del predetto Comune non aveva alcun potere discrezionale al riguardo, posto che nessuna norma consente all’Amministrazione di decidere se applicare o meno la sanzione della demolizione a fronte di un abuso edilizio consistente nell’edificazione senza titolo in zona soggetta a vincolo paesaggistico e, addirittura (come nel caso dedotto in giudizio), a vincolo di inedificabilità assoluta.
E men che mai l’Amministrazione avrebbe potuto e/o potrebbe porre in discussione l’accertamento e le valutazioni dei vari Giudici che si erano (e si sono) occupati della questione e che hanno emesso le sopraindicate sentenze ormai passate in giudicato.
Quanto, poi, alla istanza di riesame proposta (in extremis) dalla ricorrente, nel precedente Capo sono state evidenziate le ragioni per le quali il silenzio dell’Amministrazione non può essere qualificato in termini di “inadempimento” all’obbligo di provvedere (né come illegittimo silenzio-rifiuto), e per le quali la richiesta si appalesa comunque inammissibile (in quanto rivolta a ribaltare gli esiti di giudizi sfociati in sentenze passate in giudicato o comunque a riaprire questioni ormai definitivamente “esaurite” e non modificabili anche in considerazione del nuovo quadro normativo).
Ragion per cui non resta alcun margine per considerare illegittima l’ordinanza di demolizione, essendo evidente che a modificare la situazione in senso favorevole per la ricorrente, non potrebbe ormai sopraggiungere neanche l’invocato riesame.
Riesame – concernente la compatibilità ambientale dell’opera abusiva – che l’Amministrazione ha legittimamente rifiutato – seppur per facta concludentia (mediante il silenzio serbato) – e ben poteva rifiutare di esperire (posto che la situazione è ormai definita da vari “giudicati”); e che non potrebbe comunque condurre (per quanto già rilevato in ordine all’ormai vigente divieto di inedificabilità assoluta) ad un esito fausto per l’appellante.
4. In considerazione delle superiori osservazioni, i ricorsi in esame vanno riuniti e respinti.
La mancata costituzione in giudizio del Comune intimato esime il Collegio dalla relativa statuizione in ordine alle spese processuali; spese che – invece, ed in considerazione della novità di alcune questioni dedotte in giudizio – si ritiene possano essere compensate nei confronti dell’Amministrazione regionale.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, riunisce i ricorsi indicati in epigrafe e li respinge.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2017 con l’intervento dei Signori Magistrati:
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