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Timestamp: 2019-04-24 02:21:58+00:00

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2 BvE 1/11 - Urteil BVerfG vom 22.09.2015
Entscheidungsdatum: 22.09.2015
BVerfG 22.09.2015 - 2 BvE 1/11
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses - Anträge im Organstreitverfahren teils unzulässig, iÜ unbegründet - sowie zur Auslegung von § 18 Abs 3 Nr 1 BVerfGGAusschließung des Richters Müller wegen Beteiligung am Vermittlungsverfahren und an angegriffenem Beschluss
Art 38 Abs 1 S 2 GG
Art 42 Abs 1 GG
Art 42 Abs 2 GG
Art 77 Abs 2 GG
§ 1 BTBRGGO
§ 9 BTBRGGO
§ 12 BTGO 1980
§ 57 BTGO 1980
Nach § 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuss nach Artikel 77 des Grundgesetzes (Vermittlungsausschuss), zuletzt geändert mit Bekanntmachung vom 30. April 2003 (BGBl I S. 677; nachfolgend "GO-VermA"), entsenden Bundestag und Bundesrat je 16 ihrer Mitglieder, die den ständigen Vermittlungsausschuss bilden. Ist die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangt worden, lädt dessen Geschäftsführer im Auftrag des Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses zur Sitzung ein. Die Sitzungen des Ausschusses sind nicht öffentlich. Die stellvertretenden Mitglieder dürfen gemäß § 3 Satz 3 GO-VermA an den Sitzungen nur teilnehmen, soweit eine Vertretung notwendig ist. Allein die Mitglieder der Bundesregierung haben das Recht - und auf Beschluss des Vermittlungsausschusses die Pflicht -, an den Sitzungen teilzunehmen, § 5 GO-VermA. Anderen Personen kann die Teilnahme an den Sitzungen nur durch besonderen Beschluss des Ausschusses nach § 6 GO-VermA gestattet werden. Der Ausschuss ist beschlussfähig, wenn die Mitglieder unter Mitteilung der Tagesordnung mit einer Frist von mindestens fünf Tagen geladen worden und mindestens zwölf Mitglieder anwesend sind. Ein Einigungsvorschlag kann nur beschlossen werden, wenn mindestens je sieben Mitglieder des Bundestages und des Bundesrates anwesend sind, § 7 GO-VermA. Nach § 8 GO-VermA fasst der Ausschuss seine Beschlüsse mit der Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden Mitglieder. Gemäß § 9 GO-VermA kann der Ausschuss Unterausschüsse einsetzen. Die Bildung von Arbeitsgruppen ist in der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses nicht vorgesehen, hat sich aber zu einer üblichen Praxis des Vermittlungsausschusses entwickelt (vgl. Bergkemper, Das Vermittlungsverfahren gemäß Art. 77 II GG, 2008, S. 215 ff.).
Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl I S. 1237), zuletzt geändert durch Beschluss vom 3. April 2014 (BGBl I S. 534; nachfolgend "GO-BT"), enthält zur Entsendung der Mitglieder des Deutschen Bundestages in den Vermittlungsausschuss folgende Regelungen:
Der Bundestag fasste zu Beginn der Wahlperiode den Beschluss (BTDrucks 17/4 und BTPlenPr 17/2, S. 23C), dass die Zahl der auf die Fraktionen entfallenden Sitze im Ältestenrat und in den Ausschüssen sowie die Verteilung der Vorsitze in den Ausschüssen nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (St. Laguë/Schepers) berechnet werden, soweit nicht etwas Abweichendes vereinbart wird oder dieses Verfahren nicht zu einer Wiedergabe der parlamentarischen Mehrheit oder zu mehrdeutigen Ergebnissen führt. In einem solchen Fall sollte sich die Verteilung nach d'Hondt errechnen.
Nach dem Proportionalitätsverfahren entfielen von den 16 Sitzen des Bundestages im Vermittlungsausschuss, der sogenannten Bundestagsbank, auf die Fraktionen von CDU/CSU sieben, auf die der SPD vier, auf die von FDP und DIE LINKE jeweils zwei und auf die Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ein Sitz (BTDrucks 17/211 und BTPlenPr 17/12, S. 953C; Podschull-Wellmann, Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses in der siebzehnten Wahlperiode des Deutschen Bundestages - Achtzehnte zeitliche Übersicht mit Fundstellen -, 2013, S. 33 f.). Damit entfielen auf die "Regierungsfraktionen" insgesamt neun und auf die Opposition sieben Sitze (7:4:2:2:1).
2. Der Deutsche Bundestag beschloss in seiner 79. Sitzung am 3. Dezember 2010 ein Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (BTDrucks 17/3958, 17/3404 und 17/4032; BTPlenPr 17/79, S. 8775A ff.). Der Bundesrat versagte dem Gesetz mit Beschluss vom 17. Dezember 2010 die Zustimmung (BRDrucks 789/10 ; BRPlenPr 878, S. 499C). Der Antrag der Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz auf Anrufung des Vermittlungsausschusses (BRDrucks 789/2/10) fand keine Mehrheit (BRPlenPr 878, S. 499C). Am selben Tag verlangte die Bundesregierung aufgrund eines zuvor gefassten Vorratsbeschlusses die Einberufung des Vermittlungsausschusses (BRDrucks 837/10).
Mit Schreiben vom 5. Januar 2011 erklärte sich der Antragsgegner zu 1 damit einverstanden, dass die Antragstellerin zu 3 einen Vertreter in die Arbeitsgruppe entsendet. Im Folgenden wurde der Bundestagsabgeordneten Diana Golze die Möglichkeit zur Mitwirkung in der Arbeitsgruppe gegeben. Die Abgeordnete nahm zudem an den Beratungen der Unterarbeitsgruppe zu dem Thema "Bildungspaket" teil. Die Antragstellerin zu 1 nahm an der Unterarbeitsgruppe "Regelsatz", der Antragsteller zu 2 an der Unterarbeitsgruppe "Mindestlohn" teil. Die Antragsteller erklärten daraufhin, dass hinsichtlich des Antrages auf Erlass einer einstweiligen Anordnung kein Entscheidungsbedarf mehr bestehe.
Am 19. Januar 2011 trat die Arbeitsgruppe letztmalig zusammen. Sie stellte fest, dass es nicht gelungen sei, einen mehrheitsfähigen Vorschlag zu erarbeiten. Am selben Tage trat der Vermittlungsausschuss erstmals zusammen. Auf eine Beschlussempfehlung einigte er sich nicht, da noch erheblicher Gesprächsbedarf bestehe; die Beratungen wurden vertagt. Vertreter der A-Seite und der B-Seite vereinbarten, sich zu informellen Gesprächen zu treffen. Mitglieder der Antragstellerin zu 3 waren - entgegen ihrem ausdrücklich erklärten Willen - in dieser informellen Gesprächsrunde nicht vertreten. In der Folgezeit fanden Gespräche statt, deren Teilnehmerkreis nicht sicher feststeht. Die Antragsteller entnehmen ihre diesbezüglichen Informationen der Presse, einem ihnen zugänglich gewordenen Schreiben der Bundesministerin für Arbeit und Soziales sowie den Äußerungen des Bundestagsabgeordneten Peter Altmaier im Plenum des Deutschen Bundestages (BTPlenPr 17/91, S. 10269).
Mit Beschluss vom 11. Februar 2011 rief der Bundesrat auf Antrag aller Länder den Vermittlungsausschuss in diesem Gesetzgebungsverfahren erneut an (BRDrucks 84/11 ; BRPlenPr 879, S. 37C). Sodann kam es zu Verhandlungen zwischen verschiedenen Politikern aus Bund und Ländern, um zunächst innerhalb der Länder, später auch - durch Einbeziehung der Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU, SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP - im Verhältnis zum Bund die Möglichkeiten einer Einigung auszuloten. Der ausgearbeitete Vorschlag wurde den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses am 22. Februar 2011 um 16:33 Uhr zugesandt. Der Ausschuss tagte an diesem Tage von 18:40 Uhr bis 0:30 Uhr und am 23. Februar 2011 von 11:20 Uhr bis 12:30 Uhr. Seine auf jener Sitzung verabschiedete Beschlussempfehlung (siehe BTDrucks 17/4830) nahm der Deutsche Bundestag mit Beschluss vom 25. Februar 2011 an (BTPlenPr 17/94, S. 10715A). Der Bundesrat erklärte am selben Tage seine Zustimmung (BRDrucks 109/11 ; BRPlenPr 880, S. 96C). Das am 29. März 2011 im Bundesgesetzblatt verkündete Gesetz trat überwiegend rückwirkend zum 1. Januar 2011 in Kraft.
2. Es entspreche den Gepflogenheiten im Vermittlungsverfahren, Arbeitsgruppen einzurichten und in diese auch Personen zu berufen, die nicht zugleich Mitglieder des Vermittlungsausschusses seien, etwa weil sie über besondere Sachkunde verfügten. Regelmäßig werde im Vermittlungsausschuss selbst auf die in den Arbeitsgruppen erzielten Ergebnisse zurückgegriffen. Für das hiesige Vermittlungsverfahren habe die Arbeitsgruppe aufgrund ihrer Zusammensetzung und ihrer Aufgabe, die wesentlichen politischen Entscheidungen abschließend vorzubereiten, eine Schlüsselstellung innegehabt. Dies unterscheide sie von zwanglosen, informellen und verfassungsrechtlich nicht geregelten Zusammenkünften unter Politikern. Die Bedeutung der Arbeitsgruppe werde dadurch besonders augenfällig, dass jedenfalls bei der ersten Sitzung der Arbeitsgruppe am 20. Dezember 2010 in den Räumlichkeiten des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales in Berlin die Bundesministerin sowie hochrangige Regierungsvertreter anwesend gewesen seien und umfängliche Informationen bereitgestellt hätten. Auch die politisch "hochkarätige" Zusammensetzung des informellen Gesprächskreises mache deutlich, dass es hier nicht darum gegangen sei, Entscheidungen nur vorzubereiten, sondern sie tatsächlich zu treffen, so dass eine ergebnisoffene Diskussion im Vermittlungsausschuss nicht mehr zu erwarten gewesen sei und auch tatsächlich nicht mehr stattgefunden habe. Dementsprechend sei der Diskussionsstand in dem informellen Gesprächskreis in den Medien - ohne Widerspruch zu erregen -als politisch maßgeblicher Stand der Einigungsbemühungen angesehen worden. Gegen eine bloß unverbindliche Funktion des informellen Gesprächskreises spreche auch der Umstand, dass - bis auf Vertreter der Partei DIE LINKE - politische Akteure aller Parteien, teils aus dem Deutschen Bundestag, teils aus dem Bundesrat, beteiligt gewesen seien. Es habe also keine Absprache zwischen "Gleichgesinnten" stattfinden sollen, um etwa im Vermittlungsausschuss "mit einer Stimme zu sprechen" und dort mit dem politischen Kontrahenten debattieren und zu einem Kompromiss gelangen zu können. Die politische Debatte sei vielmehr in den informellen Gesprächskreis ausgelagert worden.
Eine effektive Teilhabemöglichkeit werde nicht dadurch vermittelt, dass die Antragsteller oder ein anderes Mitglied der Antragstellerin zu 3 im Rahmen einer Debatte im Bundestagsplenum zum Ergebnis des Vermittlungsverfahrens Stellung nehmen könnten. Denn eine Veränderung des Vermittlungsvorschlages sei wegen Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG nicht möglich. Durch eine Teilhabe der Antragsteller an Arbeitsgruppe und Gesprächskreis würden zudem die Chancen auf eine Kompromissfindung - und damit auf ein effektives Gesetzgebungsverfahren - nicht geschmälert, sondern erhöht, weil gerade alle wesentlichen politischen Kräfte in die Verhandlungen eingebunden seien. Der Ausschluss der Antragsteller vom Prozess der politischen Konsensfindung sei Ausdruck eines "Lagerdenkens", das den Gegebenheiten einer Bundesrepublik der 1980er Jahre verhaftet sei. Die Wahlentscheidung, wie sie sich in der Zusammensetzung des Deutschen Bundestages abbilde, müsse respektiert werden.
Eine besonders gravierende Entwertung erfahre der Teilhabeanspruch dadurch, dass die Antragsteller über den Inhalt der Unterrichtung der Arbeitsgruppe durch die Bundesministerin für Arbeit und Soziales und deren Mitarbeiter keine Kenntnis erhalten hätten. Die Antragstellerin zu 3 sei damit in ihrem Recht auf "informatorische Chancengleichheit" verletzt. Unbeachtlich sei, dass die für die Mitarbeit in der Arbeitsgruppe vorgesehene Abgeordnete Katja Kipping nicht selbst Mitglied des Vermittlungsausschusses gewesen sei. Der Antragstellerin zu 1 und dem Antragsteller zu 2 könne eine effektive Ausschussmitarbeit nicht nur durch eine persönliche Mitarbeit, sondern auch dadurch ermöglicht werden, dass diese arbeitsteilig von einem anderen Mitglied der Antragstellerin zu 3 vorgenommen werde. Zumindest aber die Antragstellerin zu 1 habe einen Anspruch auf Mitarbeit in der Arbeitsgruppe.
b) Auch das Zusammentreten des informellen Gesprächskreises sei keine dem Antragsgegner zu 1 zurechenbare Maßnahme. Der Gesprächskreis sei von ihm weder beschlossen noch initiiert oder organisiert worden, die Teilnehmer kenne er selbst nur vom Hörensagen, und er könne zu den Verfahren oder den gefundenen Ergebnissen aus eigener Zuständigkeit nicht abschließend vortragen. Der Vermittlungsausschuss wäre auch rechtlich überhaupt nicht in der Lage gewesen, solche Gesprächskreise zu unterbinden oder anzuordnen. Eine Zurechnung werde weder dadurch bewirkt, dass der Gesprächskreis zum Teil Räumlichkeiten des Bundesrates genutzt habe - dies entspreche den Gepflogenheiten -, noch dadurch, dass die Ergebnisse des Gesprächskreises in der massenmedialen Berichterstattung dem Vermittlungsausschuss zugeschrieben worden seien, und schließlich auch nicht dadurch, dass Ergebnisse der Gesprächsrunde gerade durch die Geschäftsführerin des Vermittlungsausschusses an dessen Mitglieder versandt worden seien. Letzteres sei schon deshalb unzutreffend, weil der Gesprächskreis zu keinem Ergebnis gekommen sei. Es seien zahlreiche Entwürfe und Vorschläge versandt worden, die Geschäftsstelle des Vermittlungsausschusses übersende solche stets an alle Mitglieder, unabhängig davon, von wem oder welcher Gruppe sie herrührten. Inhaltliche Vorabsprachen innerhalb eines politisch pluralistisch besetzten Gremiums seien auf jeder Ebene der politischen Meinungsbildung üblich und nicht dem jeweiligen Gremium als Organ zurechenbar.
c) Ein von den Antragstellern angeführtes Gebot informatorischer Chancengleichheit sei nicht verletzt. Die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 hätten als Mitglieder des Vermittlungsausschusses über die Beschlussempfehlung mit beraten. Spätestens in diesem Kontext hätten sie alle Informationen erhalten, die die Bundesministerin für Arbeit und Soziales in die Kompromisssuche eingespeist habe. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass in den Sitzungen des Vermittlungsausschusses nicht zur Sache beraten worden sei. Die Sitzung vom 9. Februar 2011 habe drei Stunden gedauert, die entscheidende Sitzung im zweiten Vermittlungsverfahren vom 22. und 23. Februar 2011 wenigstens sechs Stunden. Dass es im Ergebnis möglicherweise nicht zu einer inhaltlichen Beeinflussung der Beschlussempfehlung durch die Antragsteller gekommen sei, gründe nicht in verfassungsrechtlichen Defiziten des konkreten Vermittlungsverfahrens, sondern in der politischen Machtverteilung in diesem Verfahren. Das Monitum der Antragsteller, im Vermittlungsausschuss sei keine ergebnisoffene Debatte geführt worden, beruhe auf einem Vorverständnis institutionalisierter politischer Willensbildung, das jedenfalls auf den Vermittlungsausschuss nicht zutreffe. Gesetzgebungsverfahren und Vermittlungsverfahren seien zu trennen, wobei Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundestages eine angemessene Deliberation des Vermittlungsvorschlags ermöglichten. Im Übrigen sei dem Grundgesetz allenfalls eine Erwartung zu entnehmen, dass die Beteiligten an einem Vermittlungsverfahren - oder auch an einem anderen institutionalisierten Willensbildungsprozess des Staates - ihren persönlichen Entschluss für ein bestimmtes Stimmverhalten in den förmlichen Sitzungen der Entscheidungsgremien fassten. Diese eventuelle Verfassungserwartung mache das Grundgesetz aber nicht zu einer verfassungsrechtlichen Pflicht, weil es weder auf die Motive noch in das forum internum der beteiligten Mandatsträger blicke.
Nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ist ein Richter des Bundesverfassungsgerichts von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen, wenn er in derselben Sache bereits von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist. Die Vorschrift will die subjektive Unabhängigkeit des Richters garantieren, seine Offenheit und Unbefangenheit im Hinblick auf den zur Entscheidung anstehenden Fall (BVerfGE 78, 331 <338 f.>; 82, 30 <35>). Nach der Rechtsprechung des Senats ist unter "derselben Sache" bei Verfassungsbeschwerden, die sich gegen gerichtliche Entscheidungen richten, vor allem das gerichtliche Ausgangsverfahren anzusehen (vgl. BVerfGE 72, 278 <288>; 78, 331 <336>). In verfassungsgerichtlichen Verfahren, die sich gegen Gesetze richten, kann der Begriff derselben Sache jedoch nicht auf das vorgängige Gesetzgebungsverfahren erstreckt werden, da § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG ausdrücklich bestimmt, dass die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren nicht als Tätigkeit im Sinne von § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG gilt (BVerfGE 82, 30 <36>; 135, 248 <254 ff., Rn. 17 ff.>).
Die Beratungen im Vermittlungsausschuss sind Teil des Gesetzgebungsverfahrens. Gleichwohl kann die Beteiligung von Richter Müller an dem streitgegenständlichen Vermittlungsverfahren und den angegriffenen Beschlüssen über die Besetzung der informellen Arbeitsgruppe nicht als bloße Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren im Sinne von § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG angesehen werden. Zwar sind Regelungen über den Ausschluss eines Richters strikt auszulegen und einer ausweitenden Auslegung grundsätzlich nicht zugänglich, da sie zu den Vorschriften über den gesetzlichen Richter gehören, der im Voraus möglichst eindeutig bestimmt werden muss (vgl. BVerfGE 30, 149 <155>). Gleichwohl ist § 18 Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG dahingehend auszulegen, dass die Vorschrift keine Anwendung findet, wenn sich das verfassungsgerichtliche Verfahren nicht gegen das unter Beteiligung des Richters zustande gekommene Gesetz richtet, sondern - wie hier - gegen einen bestimmten Vorgang innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens selbst. Die Ratio der Vorschrift liegt in dem besonderen Charakter des Gesetzgebungsverfahrens, das auf politischen Diskurs und breite Beteiligung der Öffentlichkeit angelegt ist und einem Gerichts- oder Verwaltungsverfahren nicht gleichgestellt werden kann (vgl. BVerfGE 82, 30 <36 f.>). Zwar kann von einem Richter, der zuvor als Abgeordneter in einem Gesetzgebungsverfahren für oder gegen ein Gesetz gestimmt hat, erwartet werden, dass er die zur Prüfung gestellte Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz unbefangen beurteilt. Dies gilt jedoch nicht gleichermaßen, wenn mit dem verfassungsgerichtlichen Verfahren der Vorwurf erhoben wird, in dem Gesetzgebungsverfahren sei unter Beteiligung des Richters ein Beschluss gefasst worden, der Mitwirkungsrechte von Abgeordneten des Deutschen Bundestages in verfassungswidriger Weise verletzt habe.
3. Die Antragsgegner sind ebenfalls parteifähig. Für die Antragsgegner zu 2 und 3 folgt dies unmittelbar aus § 63 BVerfGG. Ob der Antragsgegner zu 1 - der Vermittlungsausschuss - als oberstes Bundesorgan im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG anzusehen ist, kann dahinstehen, da er durch das Grundgesetz in Art. 77 Abs. 2 GG mit eigenen Rechten ausgestattet und daher jedenfalls als anderer Beteiligter im Sinne dieser Vorschrift parteifähig ist (vgl. Goessl, Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, 1961, S. 129; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 63 Rn. 44 ; Löwer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 17; Benda/Klein/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 1018).
Die Unzulässigkeit könnte sich schon daraus ergeben, dass die Antragsteller nur vom Hörensagen darüber berichten können, dass, wann und mit welcher Besetzung die informelle Gesprächsrunde stattgefunden hat. In der Literatur wird die Ansicht vertreten, dass der Antragsgegenstand, also die Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners, tatsächlich, das heißt objektiv vorliegen muss (Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfGG, § 64 Rn. 14 f. ; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl. 2015, § 64 Rn. 3). Auch ist fraglich, ob informellen Gesprächen, die - anders als die Bildung einer Arbeitsgruppe - keine erkennbare institutionelle Anbindung an das Verfahren im Vermittlungsausschuss haben, noch rechtserheblicher Charakter zugesprochen werden kann. Beides kann hier aber dahinstehen. Jedenfalls handelte es sich bei der gerügten Aufnahme informeller Gespräche nicht um eine Maßnahme, die einem der Antragsgegner zuzurechnen wäre.
Selbst wenn es zutreffen sollte, dass das erste Treffen des Gesprächskreises im Anschluss an eine Sitzung des Vermittlungsausschusses in den Räumen des Bundesrates stattgefunden hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine Untersagung der Nutzung dieser Räume - zu der kein Anlass bestand - entsprechende Gespräche verhindert hätte. Auch ein rechtlich relevantes Unterlassen der Antragsgegner als möglicher tauglicher Antragsgegenstand liegt somit nicht vor.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestages ein verkleinertes Abbild des Plenums sein (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304 <323>). Dieser Grundsatz der Spiegelbildlichkeit - auf den sich Fraktionen berufen können (vgl. BVerfGE 112, 118 <132 ff.>; 130, 318 <354>; 135, 317 <396, Rn. 154>) - gilt auch für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss (BVerfGE 112, 118 <133>).
Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt aber grundsätzlich nicht schon dadurch, dass die beanstandete Rechtsverletzung in der Vergangenheit liegt und bereits abgeschlossen ist, gegenwärtig also keine Wirkung mehr entfaltet (vgl. BVerfGE 1, 372 <379>; 10, 4 <11>; 41, 291 <303>; 49, 70 <77>; 121, 135 <152>; 131, 152 <193>). In der Literatur wird demgegenüber teilweise angenommen, dass in einem solchen Fall eine Sachentscheidung nur getroffen werden kann, wenn besondere Umstände im Sinne eines "Fortsetzungsfeststellungsinteresses" vorliegen, etwa weil eine Wiederholungsgefahr besteht oder das Bedürfnis nach Klärung der objektiven Rechtslage (Klarstellungsinteresse) überwiegt (Bethge, in: Maunz/ Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfGG, § 64 Rn. 99 ; Umbach, in: ders./Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 63, 64 Rn. 172). Der Senat hat bislang offen gelassen, ob dieser Ansicht zu folgen ist, da in den konkret zur Entscheidung anstehenden Fällen Umstände dieser Art vorlagen (vgl. BVerfGE 121, 135 <152>; 131, 152 <194>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Oktober 2014 - 2 BvE 5/11 -, juris, Rn. 128).
Vorliegend besteht ein objektives Interesse an der Klärung der verfassungsrechtlichen Frage, wie weit der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 77 Abs. 2 GG gewährleistete Recht der im Vermittlungsausschuss vertretenen Abgeordneten des Deutschen Bundestages auf effektive Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess reichen. Da die Antragstellerin zu 1 und der Antragsteller zu 2 aufgrund ihrer politischen Ansichten von der Teilnahme an der Arbeitsgruppe ausgeschlossen wurden, kann sich eine Situation wie die vorliegende unabhängig von den jeweils handelnden und betroffenen Personen jederzeit wiederholen. Es stellt sich die über den konkreten Fall hinausgehende Frage, ob die Parlaments- und Ausschussmehrheit Teile der Opposition von Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses ausschließen kann und ob es - bejahendenfalls - hierfür besonderer sachlicher Gründe bedarf. An der Klärung dieser Rechtsfragen besteht ein öffentliches Interesse, das auch nicht dadurch entfällt, dass der Antrag der Antragstellerin zu 3 als zulässig anzusehen ist. Zwar ist das Verfahren insoweit fortzusetzen und sind jedenfalls deren Anträge in der Sache zu bescheiden. Es steht aber nicht von vornherein fest, dass die Rechte der Fraktion und die Rechte der von dieser in den Vermittlungsausschuss entsandten Abgeordneten hinsichtlich der Besetzung von Arbeitsgruppen des Ausschusses identischen Inhalts und gleicher Reichweite sind (vgl. BVerfGE 135, 317 <396 f., Rn. 154 f.>).
1. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Vertreter des ganzen Volkes. Diese Regelung ist Ausfluss des Prinzips der repräsentativen Demokratie. Der Deutsche Bundestag ist das unmittelbare Repräsentationsorgan des Volkes und übt als "besonderes Organ" im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <217>; 130, 318 <342>). Im demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes vollzieht sich die Repräsentation des Volkes im Parlament durch die Abgeordneten (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <217>; 130, 318 <342>). Grundsätzlich wird das Volk bei parlamentarischen Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes, das heißt durch die Gesamtheit seiner Mitglieder, angemessen repräsentiert (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 130, 318 <342>). Dies bedeutet nicht, dass die Abgeordneten das Volk ausschließlich im Plenum repräsentieren könnten. Ein wesentlicher Teil der Parlamentsarbeit wird traditionell außerhalb des Plenums geleistet, was einerseits auf der seit Jahrzehnten zunehmenden Kompliziertheit der Lebensverhältnisse und dem damit verbundenen Zwang zur Arbeitsteilung, zum anderen auf der Tatsache beruht, dass die Schwerfälligkeit des Plenums Detailarbeit naturgemäß nur in sehr beschränktem Umfang erlaubt (BVerfGE 44, 308 <317>; vgl. auch BVerfGE 130, 318 <351>). Dies setzt aber voraus, dass die endgültige Beschlussfassung über ein parlamentarisches Vorhaben dem Plenum vorbehalten bleibt, die Mitwirkung der Abgeordneten bei der Vorbereitung der Parlamentsbeschlüsse außerhalb des Plenums ihrer Art und ihrem Gewicht nach der Mitwirkung im Plenum im Wesentlichen gleich zu erachten ist und der parlamentarische Entscheidungsprozess institutionell in den Bereich des Parlaments eingefügt bleibt (BVerfGE 44, 308 <317>). Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG setzt daher die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages voraus (vgl. BVerfGE 56, 396 <405>; 80, 188 <218>; 84, 304 <321>; 130, 318 <342>) und umfasst das Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung (BVerfGE 96, 264 <278>).
Die Mitwirkungsbefugnis der Abgeordneten bezieht sich nicht nur auf die Beschlussfassung, sondern auch auf deren Recht zu beraten, also zu "verhandeln" im Sinne von Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument ist ein wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus. Gerade das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Vorgehen sich nicht so ergäben (BVerfGE 70, 324 <355>). Zu den aus dem Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung abzuleitenden Befugnissen der Abgeordneten zählen das Rederecht und das Stimmrecht, die Beteiligung an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts des Parlaments, das Recht, sich an den vom Parlament vorzunehmenden Wahlen zu beteiligen und parlamentarische Initiativen zu ergreifen sowie das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen (vgl. BVerfGE 80, 188 <218> und 130, 318 <342> jeweils m.w.N. zu den einzelnen Befugnissen). Aus der durch Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit der Abgeordneten, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, folgt, dass die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln sind wie die Abgeordneten untereinander (vgl. BVerfGE 84, 304 <322 f.>; 112, 118 <133>; 130, 318 <354>).
3. Die Mitglieder der Ausschüsse werden nach Art. 42 Abs. 2 GG mit Mehrheit gewählt, eine durch Art. 42 Abs. 2 Satz 2 GG zugelassene Ausnahme sieht die Geschäftsordnung des Bundestages nicht vor. Deshalb muss vor der Wahl nach einem bestimmten Proportionalverfahren festgelegt werden, wieviel Kandidaten die jeweiligen Fraktionen oder Gruppen vorschlagen können. Eine vollständige Gleichheit lässt sich mit keinem dieser Verfahren erreichen. Daher fällt die Entscheidung für das anzuwendende Zählsystem grundsätzlich in die autonome Entscheidungsbefugnis des Bundestages (BVerfGE 96, 264 <283>; 130, 318 <354 f.>). Entscheidet sich der Bundestag für ein Verfahren, bei dem - anders als nach einem anderen Verfahren - auf eine Fraktion kein Sitz in dem jeweiligen Ausschuss entfällt, so ist dies von Verfassung wegen nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 96, 264 <282 f.>; speziell zum Vermittlungsausschuss sowie allgemein zu Ausschüssen des Bundestages BVerfGE 130, 318 <354 f.>). Auch ein Wechsel des Zählsystems kann gerechtfertigt sein, wenn hierfür sachliche Gründe bestehen (BVerfGE 96, 264 <283>; 130, 318 <355>).
b) Zweck und Ziel des Vermittlungsverfahrens ist das Erzielen eines politischen Kompromisses zwischen den beiden Gesetzgebungskörperschaften, nicht die nochmalige freie Beratung des Gesetzgebungsvorschlages, zu dem diese unterschiedliche Positionen eingenommen haben. Dieses Ziel soll dadurch erreicht werden, dass auf höherer politischer Ebene und unter übergeordneten Gesichtspunkten ein Interessenausgleich gesucht wird (BVerfGE 112, 118 <137>). Das Vermittlungsverfahren dient folglich nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung im Sinne von Art. 42 Abs. 1 und 2 GG, auf die sich die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleitende gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages in erster Linie bezieht. Vielmehr eröffnet das Grundgesetz um der Effizienz der Gesetzgebung willen die Möglichkeit, die Beratung von Vorlagen einem Ausschuss zu übertragen, der nach seiner Zusammensetzung und seinem Verfahren in besonderem Maße geeignet ist, einen Kompromiss zu erarbeiten (BVerfGE 72, 175 <188>). Um diese ihm zugewiesene Aufgabe erfüllen zu können, ist diesem Ausschuss - innerhalb des von Bundestag und Bundesrat gemeinsam gesetzten Rahmens seiner Geschäftsordnung - ein weiter Spielraum autonomer Verfahrensgestaltung eingeräumt. Damit verbunden ist die Befugnis, sich formeller und informeller Gremien zur Vorbereitung der Beschlussfassung zu bedienen, die im Hinblick auf das jeweils anstehende Thema nach anderen Kriterien als demjenigen der Spiegelbildlichkeit zusammengesetzt sind. Der Vermittlungsausschuss ist kein Entscheidungsorgan (vgl. BVerfGE 72, 175 <188>; 101, 297 <306>; 120, 56 <74>), er verfügt aber über eine den Kompromiss vorbereitende, ihn aushandelnde und damit faktisch gestaltende Kompetenz, die jeder Vermittlungstätigkeit innewohnt (BVerfGE 120, 56 <74>). Er hat kein Gesetzesinitiativrecht und verantwortet seine Beratungen und Empfehlungen nicht vor einer parlamentarischen Öffentlichkeit, sondern tagt im Interesse seiner Effizienz nichtöffentlich und vertraulich (BVerfGE 101, 297 <306>; 120, 56 <74>; 125, 104 <122 ff.>).
1. Für die tatsächliche Möglichkeit, den an einen Parlamentsabgeordneten gerichteten Anforderungen gerecht zu werden, ist der Grad seiner Informiertheit von entscheidender Bedeutung. Nur wenn er über die parlamentarischen Vorhaben so umfassend wie möglich unterrichtet ist und sich deshalb auf sie einstellen kann, vermag er seine politischen Wirkungsmöglichkeiten voll auszuschöpfen (BVerfGE 44, 308 <320>). Ein Abgeordneter hat im Gesetzgebungsverfahren nicht nur das Recht, im Bundestag abzustimmen (zu "beschließen", vgl. Art. 42 Abs. 2 GG), sondern auch das Recht zu beraten (zu "verhandeln", vgl. Art. 42 Abs. 1 GG). Eine Beratung verfehlt aber ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stehen. Abgeordnete bedürfen daher grundsätzlich einer umfassenden Information, um ihren Aufgaben genügen zu können; das gilt insbesondere für parlamentarische Minderheiten (BVerfGE 70, 324 <355>). Es stellt daher eine Verletzung von Rechten eines Abgeordneten dar, wenn dieser erforderliche Informationen so spät erhält, dass er nicht mehr in der Lage ist, sich fundiert mit diesen zu befassen und sich vor der Beratung oder Abstimmung eine Meinung zu dem Vorgang zu bilden. Dies gilt auch für die Arbeit im Vermittlungsausschuss. Der Vermittlungsausschuss ist daher verpflichtet, seinen in einer von ihm eingerichteten Arbeitsgruppe nicht vertretenen Mitgliedern die Unterlagen rechtzeitig vor einer Ausschusssitzung zur Verfügung zu stellen, die der Arbeitsgruppe bei deren Sitzungen vorgelegen haben und die Grundlage der dortigen Beratungen waren.

References: § 18

§ 1

§ 9

§ 12

§ 57
 § 1
 § 3
 § 5
 § 6
 § 7
 § 8
 § 9
 Art. 77
 Art. 77
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 63
 Art. 93
 Art. 77
 § 63
 § 70
 § 64
 § 64
 § 64
 Art. 38
 Art. 77
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 38
 Art. 42
 Art. 38
 Art. 42
 Art. 42
 Art. 42
 Art. 38
 Art. 42
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