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Timestamp: 2017-08-20 04:03:36+00:00

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De acuerdo al artículo 237 numeral 3 de la Constitución de la República, la Procuraduría General del Estado está facultada a absolver consultas jurídicas con carácter vinculante sobre la inteligencia o aplicación de las normas jurídicas que presenten las entidades que conforman el sector público ecuatoriano.
La Procuraduría General del Estado ejerce esta potestad constitucional a través de la Dirección Nacional de Consultoría, unidad encargada de verificar, estudiar, analizar y preparar la respuesta a las consultas formuladas por las distintas entidades del Estado; y que, de acuerdo al artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado y a las Resoluciones institucionales No. 17 y 121, los tipos de respuesta que emite este organismo son pronunciamientos, abstenciones o archivos, según el caso planteado.
A lo largo de 2016, la Procuraduría General del Estado atendió 347 casos de estudio, los cuales contienen un total de 594 preguntas, y cuya respuesta se describe en el siguiente detalle:
Con el fin de precautelar el control de la legalidad de los actos del sector público y los intereses del Estado, en observancia del principio de legalidad consagrado en el artículo 226 de la Constitución de la República, se emitieron 57 pronunciamientos a las consultas formuladas por las máximas autoridades de las entidades que conforman el sector público, los cuales se dividen en 39 nuevos pronunciamientos con carácter vinculante y 17 pronunciamientos previos que consisten en consultas referidas a temas que fueron objeto de estudio y análisis por parte de este organismo en años anteriores y que no ameritaron un nuevo pronunciamiento por parte de la Procuraduría General del Estado. De igual forma, durante este período y ante una solicitud de reconsideración de pronunciamiento, esta Procuraduría emitió una ratificación al mismo.
La Procuraduría emitió un total de 477 abstenciones, ya que las consultas presentadas no estaban dirigidas a la inteligencia o aplicación de una norma jurídica, generando adicionalmente ante distintos pedidos de reconsideración a estas respuestas, un total de 18 ratificaciones de abstención, por cuanto la figura de reconsideración es aplicable únicamente ante la emisión de un pronunciamiento.
En el marco de la Resolución No. 121 de la Procuraduría General del Estado, se archivaron un total de 42 consultas, por cuanto las entidades consultantes no cumplieron con los requisitos establecidos para la absolución de consultas por parte de este organismo.
Finalmente, con el objetivo de reforzar el conocimiento y facilitar el acceso a los pronunciamientos que ha emitido la Procuraduría General del Estado, desde el 2011 en nuestra página web institucional se cuenta con el aplicativo del Sistema de Consultas Absueltas, herramienta informática que contiene todos los pronunciamientos que se han generado desde el 21 de abril de 2008 y que desde su implementación hasta diciembre de 2016 ha generado un total de 81 458 visitas externas, hecho que ha minimizado la innecesaria presentación de consultas sobre temas ya absueltos por esta institución.
4.2.1 Procedencia de que una mancomunidad absorba a una empresa pública mancomunada, al amparo del artículo 48 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas.
Consultante: Mancomunidad Centro Norte de Manabí
Para atender la consulta formulada por la entidad consultante, este organismo centró su estudio en el artículo 48 de la Ley Ibídem que regula la fusión de las entidades sujetas al ámbito de esa Ley, y determinó que el contenido de esa norma se refiere a la fusión entre empresas públicas exclusivamente y para el efecto establece dos formas de fusión: la primera cuando dos o más empresas públicas se unen para formar una nueva que las sucede en sus derechos y obligaciones; y la segunda, cuando una o más empresas públicas son absorbidas por otra que continúa subsistiendo, sin que esta norma haya previsto la posibilidad de que los procesos de fusión se efectúen entre entidades de distinta naturaleza jurídica.
Además, se observó que el proceso de fusión debe estar precedido de la correspondiente resolución del Directorio de cada empresa pública conforme a la atribución otorgada a ese cuerpo colegiado por el numeral 12 del artículo 9 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP).
La Procuraduría General del Estado estableció que tanto las mancomunidades, como los consorcios constituidos por los gobiernos autónomos descentralizados, al amparo del COOTAD, constituyen figuras asociativas destinadas a mejorar la gestión de las competencias asignadas legalmente a sus integrantes; mientras que las empresas públicas son entidades públicas destinadas en forma general al desarrollo de actividades económicas que le corresponden al Estado, las cuales pueden ser conformadas por una mancomunidad, según lo previsto en el Código Orgánico antes señalado y en la Ley Orgánica de Empresas Públicas; por lo cual, se evidencia que legalmente tanto las mancomunidades o consorcios y las empresas públicas son personas de derecho público con naturaleza jurídica distinta cuya constitución obedece a situaciones y objetivos diferentes.
En este contexto, este organismo concluyó que de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas y en aplicación del principio de legalidad consagrado en el artículo 226 de la Constitución, no es jurídicamente posible que una mancomunidad se fusione por absorción con una empresa pública mancomunada, en virtud de que la indicada norma no ha previsto una eventual fusión entre una empresa pública y otro tipo de entidad.
4.2.2 Facultad fiscalizadora de los concejales.
Consultante: Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Palestina
El objetivo de la consulta que atendió la Procuraduría General del Estado fue determinar si al amparo de lo previsto en la letra m) del artículo 57 del COOTAD, la facultad fiscalizadora de los concejales debía entenderse como una acción individual o debía ejercerse a través de una resolución emitida por el Concejo Municipal.
El organismo analizó los artículos 56, 57 letra m) y 58 letra d) del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que en su orden confiere al Concejo Municipal el carácter de órgano de legislación y fiscalización de los gobiernos autónomos descentralizados municipales, su forma de integración y finalmente la atribución de fiscalizar la gestión del Alcalde del gobierno autónomo descentralizado municipal en los términos prescritos en el COOTAD y la ley tanto al Concejo Municipal como a los concejales que lo integran.
Por otra parte, se hizo referencia a lo prescrito en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de los cuales se infirió que los concejales en forma individual o como parte del Concejo Municipal pueden requerir información pública al Alcalde y que dicho personero debe disponer a los funcionarios de las respectivas unidades administrativas, la entrega de dicha información, con la excepción de aquella que tuviere el carácter de confidencial o reservada de acuerdo con los artículos 6 y 17 de la Ley Ibídem. Adicionalmente, se observó que la información recabada por los concejales y el Concejo podrían dar o no lugar al ejercicio de la facultad de fiscalización.
Finalmente, la Procuraduría General del Estado concluyó que la competencia que asigna a los concejales la letra d) del artículo 58 del mismo Código, se debe entender que es ejercida como miembros integrantes del Concejo Municipal, por intermedio de dicho cuerpo colegiado y en la forma prescrita por ese cuerpo normativo; sin perjuicio de que, de acuerdo con los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, los concejales puedan acceder a la información municipal en forma individual, garantizando en todo momento la independencia de funciones y la no interferencia en los asuntos administrativos de los gobiernos autónomos descentralizados municipales.
4.2.3 Procedencia legal de que la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros en su calidad de órgano de control, dentro del reclamo administrativo para exigir a la compañía aseguradora el pago de las garantías de buen uso del anticipo o de fiel cumplimiento del contrato planteado por una entidad pública, constate que ésta haya cumplido previamente con el procedimiento de terminación unilateral y anticipada de un contrato, contemplado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y su Reglamento General.
Consultante: Superintendencia de Compañías
Dentro de la normativa analizada para atender la consulta, este organismo observó principalmente el tenor del artículo 42 de la Ley General de Seguros, que confiere a la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros potestad para resolver parcial o totalmente el reclamo administrativo presentado por el asegurado o beneficiario en aquellos casos en los que una compañía de seguros y reaseguros se negare a pagar la póliza que emitió en garantía, tanto por buen uso de anticipo como por fiel cumplimiento de contrato.
Por otra parte, se indicó que tanto el artículo 95 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y el artículo 146 de su Reglamento General, establecen como un requisito previo a que las entidades contratantes soliciten la ejecución de la garantía de buen uso de anticipo y de buen cumplimiento de contrato, el haber seguido el respectivo procedimiento administrativo para la declaratoria del contratista incumplido, misma que se materializa a través de la Resolución expedida por la máxima autoridad o su delegado; solo luego de lo cual, se puede exigir el pago de la garantía a las compañías de seguros y reaseguros registradas en el país.
La Procuraduría General del Estado emitió el pronunciamiento correspondiente indicando que de conformidad a lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 42 de la Ley General de Seguros, que confiere a la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros la potestad de dirimir administrativamente la controversia surgida entre la aseguradora y el asegurado o beneficiario del seguro, en el caso de no pago de una fianza por objeciones de la compañía aseguradora, se concluye que corresponde a dicha Superintendencia verificar que se hayan cumplido en el aspecto formal, los requisitos y el procedimiento administrativo de terminación unilateral de contrato contenido en los artículos 95 de la LOSNCP y 146 de su Reglamento General; y que a cada entidad contratante, le corresponde determinar las razones técnicas o legales que configuran la causal de terminación de un contrato de conformidad con la LOSNCP, sin que sea atribución de la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros pronunciarse sobre tales causas de terminación.
4.2.4 Facultad del Ministerio de Finanzas para ejercer la jurisdicción coactiva para propiciar la recaudación de recursos públicos bajo cualquier concepto que le sean adeudados a otra entidad pública.
Consultante: Servicio de Contratación de Obras
Para atender esta consulta, la Procuraduría General del Estado analizó tanto las atribuciones del Ministerio de Finanzas como la potestad coactiva otorgada a esa cartera de Estado, contenidas en los artículos 74 y 75, respectivamente, del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP).
Por otra parte, dentro del desarrollo del análisis jurídico correspondiente, se observó que la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP), no confiere al Ministerio de Finanzas ni a ningún otro organismo o entidad del sector público, atribución para hacer efectivos los valores adeudados por incumplimientos contractuales a favor de entidades públicas contratantes mediante el ejercicio de la acción coactiva, en el ámbito de la contratación pública; y que en materia de contratación pública, cualquier crédito a favor de la entidad contratante debe ser determinado observando las disposiciones de la LOSNCP, que establece un sistema de garantías que avalan el cumplimiento de las obligaciones por parte de los contratistas frente a la entidad contratante, bastando, para su ejecución, el requerimiento por escrito de la entidad beneficiaria de la garantía según el inciso final del artículo 73 de esa Ley Orgánica.
Este organismo concluyó que el Ministerio de Finanzas como ente rector del Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP), de conformidad con las atribuciones establecidas en el artículo 74 del Código de Planificación y Finanzas Públicas, no es competente para ejercer la jurisdicción coactiva con el fin de propiciar la recaudación o recuperación de los recursos públicos, que bajo cualquier concepto (multas, anticipos no amortizados, etc.) le sean adeudados a la entidad consultante dentro del ámbito de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública; y que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 163 de su Reglamento General y el artículo 326 numeral 4 letra e) del Código General de Procesos, la entidad consultante debía requerir los valores adeudados ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, en el evento en que las partes no hayan acordado someter las controversias originadas en la ejecución de los contratos suscritos a los procedimientos de mediación y arbitraje respectivos.
4.2.5 Afiliación al Foro de Abogados como requisito para ejercer la abogacía en el Ecuador.
Consultante: Defensoría Pública del Ecuador
La consulta que atendió la Procuraduría General del Estado estaba relacionada con el ejercicio profesional ante los distintos tribunales de la República de los abogados graduados tanto en el territorio nacional como en el extranjero, con la credencial de afiliación extendida por uno de los colegios de abogados, antes y después de la promulgación del Código Orgánico de la Función Judicial.
Este organismo, estudió las normas contenidas en los artículos 324, 325, 326, 327 y la Disposición Transitoria Octava del Código Orgánico de la Función Judicial; el artículo 7 del Código Civil; los artículos 146 y 147 de la derogada Ley Orgánica de la Función Judicial, el Instructivo para el Registro de Títulos de Abogados en el Consejo de la Judicatura; así como la Resolución del Tribunal Constitucional No. 0038-2007-TC con la cual se declaró la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley de Federación de Abogados, relacionados con la obligatoriedad que tenían los profesionales del derecho de afiliarse a un Colegio de Abogados para ejercer su profesión.
En base al análisis jurídico efectuado, este organismo determinó que los abogados graduados antes del 9 de marzo de 2009 pueden ejercer su profesión con la matrícula profesional y la inscripción a un Colegio de Abogados del país o solo con el número de inscripción otorgado por la Corte Nacional o las Cortes provinciales, en virtud de lo prescrito en el inciso tercero de la Disposición Transitoria Octava del Código Orgánico de la Función Judicial, que reconoce su derecho al ejercicio profesional en los diferentes tribunales y juzgados a escala nacional desde el momento de su inscripción en la Secretaría de la Corte Nacional o Cortes Provinciales, respectivamente. Por otro lado, aquellos abogados graduados con posterioridad al 9 de marzo de 2009, pueden ejercer su profesión únicamente con la inscripción en el Foro del Consejo de la Judicatura y acreditar el particular con la credencial o carné de afiliación entregado por dicho Consejo o sus directores regionales.
Finalmente, en lo relacionado a aquellos profesionales que hubieren obtenido su título en el extranjero y lo hubieren revalidado en el territorio nacional, cumpliendo con los requisitos establecidos por la Ley al efecto antes del 9 de marzo de 2009, este organismo concluyó que dichos títulos habilitaban el ejercicio profesional de sus titulares, quienes podían solicitar la inscripción y obtener la matrícula correspondiente en la Corte Nacional o cortes provinciales (anteriores Corte Suprema y cortes superiores, respectivamente), en las mismas condiciones de aquellos abogados que hubieren obtenido su título profesional en el país; y consecuente en la actualidad están autorizados para ejercer la profesión ante los diferentes tribunales y juzgados de la República con esa matrícula.

References: artículo 237
 artículo 13
 artículo 226
 Resolución 
 artículo 48
 artículo 48
 resolución 
 artículo 9
 artículo 48
 artículo 226
 artículo 57
 resolución 
 artículo 58
 artículo 42
 artículo 95
 artículo 146
 Resolución 
 artículo 42
 artículo 73
 artículo 74
 artículo 105
 artículo 326
 artículo 7
 Resolución