Source: https://edwinfigueroag.wordpress.com/zzt-estado-de-cosas-inconstitucional/
Timestamp: 2020-02-23 14:52:48+00:00

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zzt. Estado de cosas inconstitucional | Pensamientos de Derecho Constitucional
Estado de cosas inconstitucional y jueces ¿relaciones de exclusión o complementariedad?[1]
Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común.
En el siglo del constitucionalismo viviente, como en propiedad deberíamos reconocer al siglo XXI, es innegable el rol reconfigurador de la jurisprudencia constitucional para adaptar el sentido interpretativo de las leyes a las nuevas realidades sobre derechos fundamentales. No se trata de esbozar, ni por asomo, que se pueda sostener que los jueces puedan conformar un Estado jurisdiccional, y sin embargo, la dinámica de las relaciones sociales supera, largamente, las previsiones del legislador.
La figura del estado de cosas inconstitucional expresa mucho de esta cuestión al pretender respuestas procesales audaces frente a las insuficiencias de las reglas y, en rigor, del propio ordenamiento jurídico. De esa forma, no podríamos sostener, como avance de las ideas que pretendemos presentar, que alguien pudiera ejecutar una sentencia de orden constitucional si no ha sido, de alguna forma, parte previa en ese proceso, y sin embargo, la noción que presentamos apunta, en mucho, a esto último. Si existiere un manifiesto estado de cosas inconstitucional, así declarado en una sentencia emblemática, respecto a una vulneración masiva y colectiva de derechos fundamentales, toda persona gravemente afectada por esa situación y que estuviera en situación muy similar a la previsión de vulneración que prevé esa figura, estaría en la posición, sin haber sido parte demandante, de pedir, en ese proceso paradigma, se ejecute una prestación a su favor.
La respuesta formal frente a un problema grave que afecte a muchos ciudadanos, bien podría ser que todos ellos tengan la calidad de litisconsortes o bien que cada sujeto interponga la demanda respectiva. Ello de hecho respetaría las formas procesales. Sin embargo, el estado de cosas inconstitucional va mucho más allá, pues recurre a la figura procesal de expansión de efectos de una sentencia, y si bien esto suena a un grave conflicto entre tirios y troyanos desde el punto de vista del proceso, esta figura es una realidad que se va implementando progresivamente en diversos ordenamientos constitucionales.
Ha coadyuvado mucho para darle forma a esta figura procesal, el deber de los jueces respecto a formular propuestas que apunten a un mejor manejo de la carga procesal, así como la idea de propender a una reducción de la misma. Por tanto, es una exigencia material encontrar, de modo fiable, alternativas que nos permitan reducir la carga procesal, redefiniendo, de ser el caso, el principio de congruencia procesal en los asuntos de orden constitucional, en atención a la exigencia de casos que impliquen vulneraciones masivas y simultáneas de derechos fundamentales frente a un colectivo determinado.
La afirmación que antecede es, de alguna forma, una respuesta material que permite la realización de ese postulado tan importante que perfila el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuando hace referencia a un recurso sencillo y rápido para hacer frente a vulneraciones sustantivas frente a los derechos fundamentales. Nótese que la respuesta del ordenamiento procesal debe ser sencilla y rápida, pues, en caso contrario, estamos frente a un proceso lato y de amplia cognición que pueda esperar con tranquilidad una respuesta. Por el contrario, los procesos constitucionales exigen una respuesta célere, veloz y pronta, dado que conciernen a derechos fundamentales, los cuales exigen una respuesta inmediata, eficaz y adecuada.
En adición a lo expuesto y como cuestión sustantiva, parte este estudio de proponer una incidencia mucho mayor de esta figura con relación a los jueces del Poder Judicial. Podríamos decir, en abstracto, que el estado de cosas inconstitucional es una figura procesal que goza de cierto arraigo en la misma justicia constitucional. Tanto la Corte Constitucional de Colombia así como el Tribunal Constitucional de Perú han afianzado, progresivamente, la aplicación de esta figura a partir de sendos fallos en materia constitucional. Nuestra propuesta de examen va un poco más allá, en la medida que parte de una idea de mayor ámbito de crecimiento de esta figura, hacia los predios de la justicia ordinaria, como suele denominársele a aquella que no es exclusivamente constitucional. ¿Los beneficios? Sin duda, se permitirá un rango de mejor manejo de la carga procesal, tema en el cual la justicia ordinaria siempre acusa una característica sensible. De esa forma, realmente esta figura del estado de cosas inconstitucional puede lograr, con resultados tangibles, que los procesos puedan manejar resultados con mejores niveles de celeridad y economía procesal, cuestión que consideramos alude a escenarios de complementariedad y no de exclusión, entre la justicia constitucional y la ordinaria.
El estado de cosas inconstitucional. Una aproximación desde la Constitución.
La mecánica del estado de cosas inconstitucional implica, en términos pragmáticos y en una definición que concordamos con posiciones que más adelante describimos, que quien resulte afectado en un derecho fundamental respecto al cual una Corte o Tribunal Constitucional hubiera declarado un estado de cosas inconstitucional (en un caso previo), puede apersonarse a la ejecución del caso en referencia, a fin de ejercitar el derecho que tutela previamente el estado de cosas inconstitucional antes declarado.
La pregunta lógica bien podría ser: ¿Cómo podría apersonarse alguien a ejecutar un derecho si no ha sido parte en ese juicio? ¿Y el derecho de defensa de la parte emplazada? ¿Y el derecho al contradictorio? ¿Y el debido proceso? Ciertamente se trataría de derechos afectados pero en el margen de ponderación que se permite entre derechos fundamentales, es viable sacrificar los alcances de un derecho fundamental en favor del contrario. De esa forma, apreciamos que se tutela bienes que, a su turno, en el caso específico, pesan más, como lo son la tutela de urgencia, la pronta reparación de una vulneración iusfundamental, y la necesidad de que frente a una afectación, exista una reparación no mediata sino célere.
Los fundamentos procedimentales de esta figura parten, en la jurisprudencia más reciente, de la posición por la Corte Constitucional de Colombia en el año 1997[3] en un caso sobre profesores, aunque ciertamente el desarrollo de esta figura ha sido activo en los años sucesivos. Especifica García Jaramillo[4] que “la Corte ha declarado un estado de cosas inconstitucional en los siguientes asuntos: a) omisión en la inclusión de docentes cotizantes al fondo prestacional del magisterio; b) violación de derechos de sindicados y reclusos (salud, seguridad social y por hacinamiento); c) falta de protección a la vida de los defensores de derechos humanos; d) ineficiencia administrativa en la Caja Nacional de Previsión (Cajanal) para el trámite de pensiones de jubilación y mora reiterada en resolver derechos de petición; e) dilación injustificada en la liquidación y pago de pensiones (Gobernación de Bolívar, T-525 de 1999 y Gobernación de Chocó, SU-090 de 2000); f) Desplazamiento, y g) omisión de convocatoria a concurso público para la carrera notarial.”
Otros puntos de partida relevantes son la doctrina alemana de la autonomía procesal de la jurisdicción constitucional- Verfahrensautonomie,[5] tratamiento que ha sido prolijo en la doctrina por parte de Landa Arroyo,[6] quien, a grandes rasgos, identifica la característica de modular los efectos procesales en las acciones constitucionales si éstas protegen derechos fundamentales con necesidades de tutela urgente.
De la misma forma, la Corte Constitucional de Colombia[7] reconoce el origen de esta figura en una posición activista de la Corte Suprema de EE..U., la misma que diferenció la doctrina de las “political questions doctrine”, como noción de un impedimento de revisión de los asuntos de competencia del Poder Legislativo y Ejecutivo en ese país, de la posición de las “structural remedies”, cuya mejor referencia se puede entender como una posición de la Corte Warren, la misma que entre los años 1953 y 1969, sentó posición en varios casos emblemáticos[8] para determinar nuevos mecanismos de mejor defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En propiedad, asumió pues una posición activista en sentido amplio.
Bajo esa lógica, el estado de cosas inconstitucional reprueba una manifiesta vulneración a los derechos fundamentales y permite una reacción de mayor entidad de la jurisdicción constitucional, en algunos casos superando las formas del proceso, para precisamente buscar una pronta reparación frente a una agresión ostensible a un derecho fundamental. Se trata de remediar en parte, si cabe la mención, el problema de sociedades inequitativas o “no bien ordenadas” que enuncia García Jaramillo[9] en parodia aproximada de Rawls, asumiéndose que como el sistema jurídico no permite soluciones razonables a grandes problemas colectivos, entonces se hace necesario estructurar figuras como las que abordamos en este estudio.
En glosa de lo anteriormente expuesto, cabe acotar que la jurisprudencia constitucional ha ofrecido distintas variantes interpretativas de su ejercicio en la misma perspectiva de construir conceptos que busquen consolidar una perspectiva de predictibilidad, elemento necesario para afianzar la resolución urgente de controversias en sede constitucional. ¿Por qué? Por la importancia y necesidad de formación de estándares para la dilucidación de los contenidos de los principios en sede iusfundamental, más aún cuando su calidad de mandatos de optimización exige una definición progresiva de argumentos axiológicos estandarizados, que es, en esencia, el desarrollo actual del Derecho constitucional. A estándares mejor definidos, mayor posibilidad de una justicia constitucional predecible, y a pautas mejor construidas de los casos en examen, mayor legitimidad de los jueces constitucionales.
Una definición jurisprudencial del estado de cosas inconstitucional en la perspectiva peruana es abordada en la STC 2579-2003-HD/TC,[10] y ha sido asumida como una “técnica (que) comporta que (…..) se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración.”
El proceso en comento, con sentencia estimatoria, se refiere a la demanda de habeas data interpuesta por Julia Arellano Serquén, en relación a la negativa del Consejo Nacional de la Magistratura, de entregarle información estimada pública respecto a su proceso de ratificación como juez superior en Lambayeque, Perú.
El Consejo alegaba que su Ley Orgánica señalaba que la información solicitada tenía carácter de reservada y, sin embargo, el desarrollo del proceso de ratificación había sido esencialmente público. Por lo tanto, la documentación generada, en especial el acta del Informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación, sobre el cual el Poder Judicial desestimó la entrega solicitada, era esencialmente un instrumento público, y su entrega correspondía, dada la naturaleza de información pública, desde la perspectiva constitucional. El Tribunal ordenó la entrega de información solicitada y declaró como estado de cosas inconstitucional la renuencia de entrega del tipo de información aludida.
Tomando como referencia el caso Arellano, nos persuadimos de la idea relevante de que, a través del estado de cosas inconstitucional, pueda constituirse un efecto inter comunis,[11] es decir, de alcance general para un grupo afectado, pues ése es el propósito al ser incoada la demanda. De ese modo, la sentencia constitucional logra alcances, también, para aquellas personas afectadas no partes en el proceso, e igualmente afectadas por el estado de cosas inconstitucional.
Expliquemos ello de modo más sencillo: si una persona es afectada en su derecho y el Tribunal declara el estado de cosas inconstitucional por una vulneración manifiesta de un derecho fundamental, otra persona, en esa misma situación, puede apersonarse a ese mismo proceso, aún sin ser parte en el mismo, y dado el estado de cosas inconstitucional declarado, solicita la ejecución del fallo, también a su favor mas respecto a su derecho, también trasgredido en modo similar al del primer afectado.
¿Qué pasaría si respecto del derecho de un pensionista se declara un estado de cosas inconstitucional por no cumplirse el pago de su pensión, al interior de un proceso pensionario constitucional, en las condiciones que fija el estado de cosas inconstitucional? Con certeza, decenas o cientos de otros pensionistas, ajenos al proceso pero en idéntica situación, podrían acudir a ese primer proceso, sin necesidad de iniciar un nuevo juicio, tan solo para reclamar la ejecución de su derecho.
En estricto, admitiríamos que se afecta en parte el debido proceso, el derecho de contradicción y el derecho a ser oído, entre otros derechos respecto de la parte emplazada, y sin embargo, la vulneración de esos derechos no es grave, dada la prevalencia de un estado de cosas inconstitucional previamente declarado.
Si esta figura se empleara de forma intensa en nuestra jurisprudencia constitucional y más aún, en la ordinaria, tema base que proponemos, se constituiría en herramienta protagónica para disminuir la carga procesal, y para reducir ostensiblemente las horas- hombre dedicadas a resolver numerosos conflictos constitucionales y ordinarios de naturaleza similar. ¿Es solo cuestión de decisión? El Tribunal Constitucional ha fijado lineamientos de campo iniciales[12] pero aún corresponde estructurar procedimentalmente la figura, y afianzar su nivel de vinculatoriedad a efectos de que representen mecanismos efectivos de aplicación por parte de los jueces constitucionales. Los beneficios serían enormes.
La figura del estado de cosas inconstitucional, contemplada primigeniamente en Perú, como hemos señalado supra, en la STC 2579-2003-HD/TC, caso Julia Arellano, ha sido desarrollada en varios pronunciamientos relevantes posteriores: la STC 05561-2007-PA/TC,[13] caso ONP, cuyo decisorio precisa importantes aspectos procesales,[14] referidos a la participación temeraria, obstructiva y contraria a la jurisprudencia y precedentes de este Tribunal de la ONP en los procesos judiciales relacionados a los derechos pensionarios que administra; la STC 3426-2008.PHC/TC,[15] caso Pedro Marroquín, que declara como un estado de cosas inconstitucional, la falta de una política de tratamiento y rehabilitación de la salud mental de personas que se encuentran sujetas a medidas de seguridad de internación por padecer de una enfermedad mental; la STC Nº 00853-2015-PA/TC, caso Marleni Cieza Fernández y otra, asunto que involucraba a dos jóvenes que querían seguir estudios secundarios en un colegio de educación regular; y la STC 3149-2004-AC/TC, caso Gloria Yarlequé, decisión referida a comportamientos renuentes, sistemáticos y reiterados, de los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, así como también de las autoridades del Ministerio de Educación, a la hora de atender los reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas legales correspondientes al personal docente.
La Segunda Sala Civil del Cusco, sur de Perú, en desarrollo de esta figura, implementó en 2010 un estado de cosas ilegal,[16] figura que creemos plenamente compatible con el estado de cosas inconstitucional, en una muestra de activismo judicial moderado y consecuente con la defensa pronta de los derechos fundamentales.
Indudablemente, la figura del estado de cosas inconstitucional puede convertirse en una extraordinaria herramienta procesal respecto de la jurisdicción constitucional, y hacerla extensiva a la jurisdicción ordinaria de los jueces del Poder Judicial; de la misma forma, implica un extraordinario ahorro de horas- hombre al no tener que tramitarse todos los fallos bajo reglas estrictamente apegadas al modo procesal literal. Nos referimos aquí a la extensa secuencia procesal que demanda un proceso tipo.
Estado de cosas inconstitucional y jueces
Es cierto que la figura del estado de cosas inconstitucional ha logrado un importante crecimiento conceptual en el ámbito constitucional. Sus premisas base han sido desarrolladas por la jurisprudencia de los órganos que representan los estamentos más altos de la interpretación constitucional. Diversos fallos emblemáticos corroboran esta afirmación.
Dada la premisa que antecede, es exigible que abramos la noción de aplicación del estado de cosas inconstitucional desde la perspectiva de los jueces del Poder Judicial, y una situación al respecto justifica, de suyo, esta afirmación: la carga procesal de responsabilidad de los jueces de la jurisdicción ordinaria es ostensible, y en todos los países todos los años tiende a crecer más.
La carga procesal es, entonces, antes que un mito, una realidad efectiva que demanda esfuerzos de los ordenamientos jurídicos por respuestas adecuadas frente a la realidad que enfrentan. Las más de las veces esa situación se caracteriza por ser un problema in crescendo, y como tal, solo se obtienen respuestas mecánicas, esto es, si crece la carga procesal, entonces debe crecer el número de órganos jurisdiccionales, solución que no siempre sería la más adecuada, ni debería ser la única.
La carga procesal constituye un problema que describe juiciosamente García Belaúnde[17] cuando señala: “La reforma judicial pasa por muchos caminos, y no se sabe si todos podrán ser abordados al mismo tiempo y con eficiencia. Pero si entre todos ellos quisiéramos dar una preferencia, o si se quiere, una prioridad, creo que podríamos coincidir que dos puntos básicos son: a) el manejo jurisdiccional, o sea cómo resuelven los jueces, y b) la carga procesal.”
Creemos que ambos problemas descritos por García Belaúnde presentan una relación indisolublemente estrecha, pues la carga procesal, de no ser excesiva, permite la mejor discrecionalidad del juzgador en el conocimiento de los procesos que han de ser resueltos. En buena cuenta, además, ha de permitir un adecuado manejo jurisdiccional, pues ha de resolverse de mejor forma un menor número de casos.
Sin embargo, la carga excesiva, en cambio, produce diversos problemas e inclusive significa un problema de concepción del proceso: ¿todo debe ser necesariamente resuelto bajo las etapas de demanda, contestación, sentencia de primer grado, apelación de sentencia y resolución final de segundo grado? Advirtamos que es una concepción procesal abierta que todo aquello cuanto sube a una instancia superior o última, sea irresolublemente resuelto por el órgano revisor, faceta que produce siempre congestión de procesos.
Bajo una perspectiva amplia, insistimos, el juez debe resolver todo aquello que la ley le obliga a conocer, mas, a través de una tesis moderada, la racionalidad de resolución de causas, más que la forma de acceso de procesos a las instancias superiores, incluidos el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema, representa una posición intermedia que da respuesta equilibrada a la demanda de justicia. Nos referimos aquí a replantear nuestra concepción de sistema procesal, pues no toda pretensión debería recorrer un largo tránsito para ser resuelta, y esta idea no tendría por qué afectar la idea de tutela jurisdiccional.
Volviendo a la cuestión de la carga procesal, conviene nos volvamos a formular la interrogante acotada supra: ¿es la carga procesal una realidad o un mito? Un estudio clásico de JUSTICIA VIVA[18] nos brinda algunas referencias a este respecto, en cuanto analiza, bajo cifras y percepciones bastante bien documentadas, que muchas de las justificaciones en relación a la carga procesal, en buena cuenta no son tales. Y sin perjuicio de ello, si bien los estándares de JUSTICIA VIVA se pueden efectivamente constatar a través de los órganos jurisdiccionales inferiores, lo cierto es que en el caso de las Cortes Supremas, como sucede en Perú, el incremento de la carga procesal es una cuestión objetiva, y cuyas cifras son de por sí manifiestas, pues enfrentan 8 Salas de cinco jueces supremos cada una, aproximadamente 25,000 procesos por año.
En consecuencia, se nos exige, queramos o no, enfrentar el escenario complejo de la carga procesal, el cual presenta características sensibles cuando se trata de la Corte Suprema. En la misma línea de análisis respecto a la carga procesal y si se trata de un incremento sostenido de causas en la Corte Suprema, es relevante tener en cuenta que el promedio propuesto en el contexto internacional para el binomio número de jueces- cantidad de habitantes, es de 10 jueces por cada 100,000 habitantes,[19] superándonos Europa,[20] en la relación descrita. Es inclusive necesario compararnos en número de jueces con nuestros países vecinos,[21] a fin de apreciar esa necesaria atingencia de capacidad de respuesta.
Por lo tanto, la carga procesal existente en el Poder Judicial justifica la adopción de fórmulas procedimentales necesarias, y una de ellas, a juicio nuestro, es la figura del estado de cosas inconstitucional.
Tanto la Corte Constitucional de Colombia como el Tribunal Constitucional del Perú, han fijado las ideas marco de esta figura, y en vía de resumen la incidencia de aplicación se inclina por la opción de que un juez constitucional, en ejecución de sentencia, como hemos señalado supra, absorba toda pretensión en ejecución de sentencia respecto a una materia declarada antes como estado de cosas inconstitucional.
Al respecto, es importante estructurar cómo ha de darse esa cuestión de ejecutarse una sentencia sin haber sido parte demandante, pues es importante enfatizar que el marco general y conceptual de su aplicación ya existe. Pero antes de dar paso al item de procedimiento, creemos y así lo sostenemos en este estudio, debemos reiterar la necesidad de considerar viable su aplicación a otros procesos judiciales.
En efecto, la tendencia racionalizadora de esta figura incide en un tema clave: no se necesitaría demandar en todos los casos, y por ende, no habría exigencia de emplazamiento de demanda originaria en todas las peticiones referidas a un estado de cosas inconstitucional. De ahí que tendríamos una ventaja definida: habría racionalización del número de demandas sobre cuestiones ya definidas antes por la justicia constitucional. Bajo esta pauta, logramos entonces, desde un esquema de aplicación definido, que no existan decenas, cientos o miles de demandas sobre una misma materia, si ésta ha sido reconocida como un estado de cosas inconstitucional, es decir, como un asunto que vulnera, grave y masivamente, determinados derechos fundamentales.
Nuestro estudio pretende dar un paso más allá: no solo debe generalizarse su aplicación en materia constitucional, sino extenderse incluso a otras materias ajenas al campo constitucional, en idea progresiva amplia de que las cuestiones relativas a derechos fundamentales, exigen una respuesta adecuada, proporcional, y sobre todo célere, cuando hay cuestiones que atañen a derechos fundamentales.
Y seamos objetivos: hay cuestiones de este tipo que son vistas por la justicia constitucional en estricto, pero a su vez igualmente ocurren, a nivel de la justicia ordinaria, afectaciones vinculadas a facetas conexas a los derechos fundamentales, de tal forma que deviene necesario optar por un sistema que permita una dilucidación más célere de los procesos judiciales en general, no solo de aquellos que puedan representar, en rigor, una cuestión iusfundamental.
Naturaleza jurídica del estado de cosas inconstitucional
Es necesario enfatizar, una vez más, que el estado de cosas inconstitucional es una figura aplicable, es nuestra propuesta, tanto en procesos constitucionales como en procesos de la justicia ordinaria. Esta separación procedimental en la justicia procesal constitucional peruana puede hacerse, también, desde una perspectiva de competencias. De esa forma, en el ámbito constitucional es viable la aplicación de esta figura en procesos constitucionales como habeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento, y por exclusión, lo sería en todo los demás procesos de la justicia ordinaria.
Incluso señalamos supra que los supremos intérpretes de la Constitución, tanto en Colombia como en Perú, han fijado un marco general conceptual, señalando algunas referencias de procedimiento, al aludir a la noción de expansión de los efectos de la sentencia.
Sin embargo, la noción directriz del supremo intérprete de la Constitución también exige, desde nuestro punto de vista, la propuesta de reglas de ejecución procedimental, pues si la noción general existe pero no hay mayores pautas sobre su aplicación, entonces corremos el riesgo de solo esbozar los lineamientos de una idea macro del constitucionalismo, o bien un objetivo solamente nominal o semántico, propósito que no nos parece adecuado.
Desde esa perspectiva, creemos necesario fijar algunas pautas sobre la aplicación de esta figura y recapitulando la idea, tendríamos que una alta Corte, como la Corte Constitucional de Colombia, o el Tribunal Constitucional de Perú, o en su caso, una Corte revisora, si aludimos a los jueces del Poder Judicial, fija un estado de cosas inconstitucional. y dispone que a futuro, toda vulneración respecto de ese mismo derecho, permitirá que la nueva persona emplazante ya no acuda necesariamente a interponer una nueva demanda, sino se apersonará a la fase de ejecución del proceso paradigma para efectos de solicitar, sin ser parte demandante, la ejecución, a su favor, de la prestación que solicita.
Notemos un aspecto vital: no se trata de una proposición en abstracto ligeramente vinculada a la materia del caso paradigma. Lo que se sustenta es una situación sustantivamente similar a aquella en la cual se produjo una declaración previa del estado de cosas inconstitucional. Por consiguiente, hay una base formal y material de apersonamiento, y es sobre esa base que el juez de ejecución, por decirlo de alguna forma, premiará con la no prosecución de todo un proceso con todas sus etapas, la nueva petición que se formula. Se logra, por supuesto, celeridad procesal real y no solo nominal.
Veamos entonces algunas pautas procedimentales necesarias para la consolidación de esta figura, presupuestos con los cuales describimos su naturaleza jurídica.
Una decisión estimatoria declararía un estado de cosas inconstitucional respecto a las actuaciones de las entidades o personas emplazadas en relación a las peticiones de los justiciables. De esta forma, se determinan varias cuestiones relevantes:
a) Cualquier pretensión futura vinculada a la cuestión declarada como estado de cosas inconstitucional, podrá ser planteada ante el juez de ejecución del fallo paradigma, correspondiendo al juez de ejecución calificar el pedido y de acuerdo a su viabilidad, despachar directamente ejecución respecto al fallo. La exigencia de similitud es un aspecto importante a verificar, pues en ello reside la justificación de no exigencia de acudir a un nuevo proceso, sino en estricto, de acudir a uno ya concluido, que a su vez hubiere merecido una declaración previa de un estado de cosas inconstitucional.
b) Las apelaciones formuladas contra los autos en ejecución por la aplicación de la figura del estado de cosas inconstitucional, serán concedidos sin suspensión del proceso principal, en los casos de prestaciones de hacer, no hacer y dar, que fije el juez de ejecución, advirtiéndose que el fundamento de esta pauta es la naturaleza iusfundamental de un derecho masiva y colectivamente afectado en forma continua.
Aquí es importante poner de relieve que debe conservarse el derecho a ser oído respecto de la parte emplazada, mas ello ya no tiene lugar en forma lata, extensa y abierta, como sí correspondería a un proceso que observe las fases de demanda, contestación, sentencia de primer grado, impugnación y sentencia de segundo grado. En esta figura, los pasos procedimentales se ajustan a las fases de petición e impugnación sin suspensión, sin que la formulación de una apelación pueda suspender el proceso de ejecución, dado que éste atañe a un derecho fundamental vulnerado masiva y colectivamente.
c) Deberá oficiarse copia de la resolución a los órganos de control para los fines procedimentales de validación a que hubiere lugar. Nos parece importante, en este item, proponer una actuación conforme a ley y a la Constitución, de la enorme responsabilidad que recae sobre los órganos que acaso pudieran tener competencia respecto de cuestiones relativas al estado de cosas inconstitucional.
De ahí que sí debe darse cuenta, a juicio nuestro, de que se aplica una solución procesal sui generis a un problema que apunta, repetidamente, una vulneración constitucional. Y dado que precisamente se eliminan las etapas de contestación, sentencia e impugnación formal de una sentencia respecto de un proceso regular, entonces se justifica la adopción de necesarios mecanismos de control ex post, como lo representa la actuación de los órganos de control interno de los jueces.
Como apreciamos y en vía de resumen, ya no estamos ante un nuevo proceso a iniciarse, sino que, en propiedad, la pretensión similar es conocida por el órgano de ejecución, el cual atiende a que un órgano jurisdiccional superior, o de ser el caso, el Tribunal Constitucional o la Corte Suprema, o una Sala Superior, ya fijó el estado de cosas inconstitucional sobre la materia que se demanda.
En consecuencia, trasladamos al juez de ejecución la responsabilidad de conducir los procesos bajo esta figura, en tanto el órgano superior conoce incidencias de apelación sin efecto suspensivo, pues la figura del caso, un tema diríamos incluso antes abordado en diversas decisiones del Tribunal Constitucional o el Poder Judicial, ya ha sido objeto de debate en sus líneas sustantivas, esto es, es muy similar a casos ya antes debatidos.
¿Es esto ahorro de de horas-hombre para la sociedad en su conjunto? ¿Es esto una forma de reducir en parte la enorme carga procesal que manejan los jueces del Poder Judicial? Respondemos enfáticamente que sí.
De otro lado, los órganos jurisdiccionales superiores del Poder Judicial, reiteramos este aspecto, y no solo el Tribunal Constitucional, están en la posibilidad de fijar líneas directrices al respecto, es decir, de fijar el estado de cosas inconstitucional respecto a una determinada materia. Y en nuestro caso, creemos válida esta atribución de estos órganos, pues ejercen función revisora, y de allí que concluyamos que no es indispensable que solo el Tribunal Constitucional fije la pauta del caso.
De otro lado, el artículo 38[22] de la Constitución de Perú implica un deber extensivo en el sentido de que todos debemos respetar y hacer respetar la Constitución, y por tanto, deben facilitar los jueces, como Poder del Estado, que las causas de los justiciables puedan transitar de mejor forma y sin la demora que en muchos casos constituye punto central de crítica en los proceso a nuestro cargo.
Este esquema puede asumir algunas cuestiones complejas pero esencialmente superables: congestión de procesos ante el juez de ejecución y conocimiento territorial de esta figura. En el primer caso, es verdad que un crecimiento importante de pedidos de la figura del estado de cosas inconstitucional ante el juez de ejecución pueda recargar las labores de éste, pero advirtamos que, si se consensua y adopta la figura, serán los órganos de gobierno de los jueces, los estamentos que podrán implementar medidas para que un juez de ejecución no vea excesivamente recargado su trabajo. Al respecto, las fórmulas de descarga procesal en países como Perú, implican la creación de órganos jurisdiccionales de ejecución.
El conocimiento territorial es otro aspecto importante del estado de cosas inconstitucional. Si la afectación ocurre en la localidad “a” pero la nueva situación de afectación ocurre en la circunscripción “b”, ¿debe trasladarse el afectado a un lugar distinto al de la ocurrencia del agravio? Consideramos que en aras de una mejor fórmula de celeridad y economía procesal, con copias certificadas de los actuados en el área “a”, es viable la figura de que un juez del territorio “b”, por excepción, pueda conocer de la pretensión del afectado. Lo contrario implicaría que la parte afectada se vea en la posición de trasladarse al lugar “a” para emplazar, y ello ciertamente desnaturalizaría la aplicación de esta figura.
Propuesta de aplicación práctica a un tema de profesores
Creemos que es propio aportar, desde una visión práctica, un caso de profesores del Magisterio en Perú, como esbozo de posible nueva aplicación procedimental de esta figura.
Es necesario enfatizar que al prever el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, que los docentes de Perú reciben una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30% de la remuneración total, cuanto se hace es precisar una regla de obligatoria aplicación en tanto la naturaleza jurídica del mandato en mención es de índole prescriptiva.
Al respecto, es importante precisar que la defensa del Estado sostiene, reiterativamente respecto a esta materia, que la base de cómputo de este beneficio corresponde a lo que se llama remuneración total permanente, una base de cálculo sustantivamente menor a la que ya han reconocido corresponde distintas altas instancias revisoras, entre el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema.
En consecuencia, la persistencia del argumento de defensa del Estado es nociva y ajena a estándares constitucionales, pues se trata de una infracción al deber de lealtad que exige el debate procesal, el mismo que demanda se discuta con base en la observancia de los mandatos de las más altas instancias en materia constitucional, pretensiones que se ajusten a la ley a la Constitución, deber que se infringe. A tal efecto, existe un abuso del derecho por parte de las Procuradurías del Estado, pues se impugnan resoluciones cuyo sentido interpretativo ya ha sido reiterativamente definido.
Nos encontramos así con la situación de que miles de demandas a nivel nacional son interpuestas con la misma pretensión y, en propiedad, congestionan gravemente el sistema de impartición de justicia, causando que demandas de similar naturaleza, en excesivo número, impidan que otras causas puedan ser atendidas oportunamente. Los demandantes solicitan la aplicación de una base de cálculo mayor, ya reconocida por la jurisprudencia constitucional, en tanto que la referencia de cómputo que propone la defensa del Estado es evidentemente menor. Mas el problema, advirtámoslo, no es nuevo. Ya ha sido esclarecido, ya ha sido debatido y esto genera un innecesario número de demandas nuevas que evidentemente congestiona la atención regular que merecen los procesos judiciales.
Nuestra propuesta, en consecuencia, orienta su enfoque hacia la posibilidad de aplicación de la figura del estado de cosas inconstitucional en el caso en concreto, basando nuestra tesis en que existe un sustento normativo importante como el que ha fundamentado ya en su momento el Tribunal Constitucional, en el sentido de que corresponde el pago a profesores con la base de cálculo de la remuneración total, es decir, por un monto mayor al que propone la defensa del Estado. Y sin embargo, dicha materia en específico no ha sido declarada aún como un estado de cosas inconstitucional.
La pregunta clave sería: ¿lo puede hacer una Corte revisora del Poder Judicial? ¿Lo puede hacer la Corte Suprema? Desde nuestro punto de vista consideramos viable la posibilidad, en tanto ni la Corte Constitucional de Colombia ni el Tribunal Constitucional de Perú fijan una posición restrictiva de aplicación de esta figura por parte de las altas Cortes del Poder Judicial.
Creemos que los beneficios han de ser sustantivos: se expide una sentencia tipo por parte de una Sala Superior, o de ser el caso, de la Corte Suprema, y en ejecución de sentencia, pretensiones de similar naturaleza han de poder ser atendidas sin que se recurra a un complejo tránsito de diversas etapas procesales que causa mora en el sistema de justicia.
Al respecto, el juez de ejecución se encarga de verificar si la pretensión es similar a la del caso matriz, y si corrobora ello, despacha ejecución, sin recurrir a un nuevo proceso. Diversos lineamientos base al respecto ya han sido fijados por el Tribunal Constitucional peruano y corresponde a los jueces, adoptar cuánto de ello se puede implementar.
¿Cuál es el beneficio que se obtiene en el caso que hemos comentado? Creemos que una mejor racionalización de la carga procesal. Notemos un aspecto clave: un reordenamiento del manejo de estos casos, permitiría hacer más eficiente el sistema de justicia, pues la descongestión de causas similares, en este caso demandas de profesores sobre un mismo concepto ya antes definido y reiterado en la jurisprudencia, permitiría reorientar la capacidad de atención de los jueces hacia otros asuntos que requieran, también, pronta atención. Por consiguiente, el estado de cosas inconstitucional hace más eficiente al Poder Judicial mismo, y eso lo legitima mejor ante la sociedad.
Perspectiva de ampliación de esta figura a otros procesos
Apreciemos este fenómeno en perspectiva: si esta medida se extiende a las numerosas demandas hoy existentes en otras materias afines, entre otros numerosos temas comunes en la impartición de justicia ordinaria y constitucional, entonces es posible reducir el alto número de demandas a interponer, siempre que exista un criterio de consenso respecto a adoptar formas que redimensionen la concepción tradicional lata y extensa del proceso.
Pero nuestro esbozo no solo se queda en temas constitucionales, o de solo orden laboral constitucional. La dimensión en perspectiva de esta figura es mucho más amplia: ¿puede extenderse su aplicación a procesos civiles, contencioso administrativos, de familia, de Derecho comercial, etc.? Creemos que no habría impedimento alguno para realizarlo, pues la naturaleza de los derechos fundamentales es polisémica además de transversal, en cuanto la afectación de derechos tutelados por la Constitución no restringe materia de aplicación.
Sí hacemos una salvedad con relación al Derecho penal, dada la naturaleza intrínseca de esta materia de la prohibición de analogía. Sin perjuicio de ello, si se tratara de una cuestión no controversial, de incidencia micro y no macro respecto a la afectación al debido proceso, creemos que el juez penal puede desarrollar un estudio procesal ponderado de la petición que se formula, y disponer la aplicación de esta figura.
Nuestra propuesta ratifica, en consecuencia, la idea de que nuestras pautas son viables, incluso para área ajenas al Derecho constitucional mismo. Su discusión, configuración e implementación, validaría, como queda dicho, que se proyecte hacia otros tipos de procesos en los cuales las características sean similares a las del proceso que describimos como ejemplo previo, en tanto ante un número de causas muy similares y ya definidas en un caso tipo, ya no tendríamos la necesidad de considerar el tránsito de la causa por todos sus estadios procesales.
Precisamos que la figura ha sido proyectada por el Tribunal Constitucional y los elementos materiales de la misma, han sido fijados por dicho órgano jurisdiccional. Corresponde al Poder Judicial estudiar la figura y adoptar medidas que conduzcan al beneficio de los justiciables, evitándoles el tránsito oneroso de sus procesos por diversas instancias si su materia corresponde a una figura ya definida antes en casos similares.
Si ello tuviere lugar respecto a otras materias, apreciaríamos el mismo deber procedimental y no consideramos un criterio de exclusión respecto a la aplicación de esta figura. Por otro lado, las figuras procesales constitucionales no son patrimonio exclusivo del Derecho procesal constitucional, sino las mismas asumen una naturaleza de irradiación e impregnación respecto a todas las demás materias del ordenamiento jurídico.
Para la consolidación de esta figura consideramos, adicionalmente, algunas cuestiones de incidencia administrativa para la validación del estado de cosas inconstitucional. De esta forma, creemos pertinente que al aplicar esta figura los jueces den cuenta, como hemos reseñado supra, a los órganos de control respecto de la decisión adoptada, pues en rigor el debido proceso sufre una afectación de nivel leve, en tanto que la satisfacción de otros derechos fundamentales concernidos, presenta un alto grado de realización. Esto correspondería a cada caso en que se aplique esta figura, es decir, aplica el juez la figura del estado de cosas inconstitucional, e inmediatamente lo comunica al órgano de control.
Adicionalmente, la viabilidad de la medida, nos conduce a considerar, de la misma forma, que si el corpus iuris considera, de inicio, conducente este mecanismo, y como parte de una especie de validación previa, se debe oficiar a las más altas instancias administrativas del ente judicial el inicio de implementación de esta figura. Esto sería un suerte de validación administrativa si cabe la expresión. En el caso de Perú lo es el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, entidad que, en nuestra propuesta, debería tomar conocimiento de la viabilidad de implementación de este sistema que, en buena cuenta, opta, radicalmente, por buscar una salida de rigor frente al reto de cómo los jueces resuelven con mejor eficiencia sus causas.
Del mismo modo y siempre en ese propósito de legitimación administrativa como validación previa, habrá de oficiarse a los Colegios de Abogados a efectos de que se promueva entre los Letrados, la difusión, viabilidad y emprendimiento de este sistema de resolución de conflictos, más aún si se adopta la idea de implementar realmente esta figura en casos en los cuales una Corte decida su plena aplicación.
El tema es de por sí relevante en cuanto concierne, en primera línea, también, a los abogados: si ellos no impulsan estas medidas, la propuesta de los jueces solo podrá quedar en un esbozo de racionalización del sistema de justicia y ése no es el objetivo de esta figura. Por el contrario, son los abogados quienes deben objetivamente postular ante el juez de ejecución esta figura, y es por tanto un aspecto medular sustantivo que exista el conocimiento procesal suficiente de la propuesta, pues son los Letrados quienes tienen la responsabilidad de la postulación del estado de cosas inconstitucional ante el juez de ejecución.
Finalmente, no implementar medidas como ésta o no adoptar una estrategia para reducir la carga procesal, o de ser el caso, abordarla solo con las respuestas formales del caso, nos va a conducir solo a la respuesta mecánica, por cierto repetitiva, de la sola creación de nuevos órganos jurisdiccionales, a prever más personal y a dimensionar sin razonabilidad el trabajo de los jueces. Creemos que es un imperativo categórico de todo Poder del Estado buscar las mejores soluciones en las áreas a su cargo para bienestar de la colectividad.
Otra cuestión importante a dirimir es si acaso un estado de cosas inconstitucional representa un imposible constitucional. Robert Alexy[23] afirma que la Constitución es un “orden marco” y un “orden fundamental”. Alude a un “orden marco” porque hay un ámbito prohibido, lo que identifica lo constitucionalmente imposible, a su vez definido por lo que es constitucionalmente necesario. De otro lado, la discrecionalidad se encuentra inserta dentro de ese marco, lo que nos permite inferir lo constitucionalmente posible. La realidad compleja de las afectaciones colectivas y generalizadas obliga, entonces, a la adopción de medidas extraordinarias como el estado de cosas inconstitucional. No es, en propiedad, tampoco, una falacia activista, a decir de Sunstein,[24] sino una forma de lograr el equilibrio adecuado de los derechos fundamentales conculcados por los poderes públicos, siendo incluso que las Cortes no se replieguen[25] en casos difíciles que exigen adoptar decisiones complejas.
A esto podemos sumar un deber de colaboración que se torna imperativo así como la realización de una cláusula de progresividad de los derechos fundamentales,[26] asumiéndose al respecto que la propia naturaleza de exigencia de tutela urgente que demandan los derechos fundamentales, igualmente demanda soluciones mejor trabajadas, que no necesariamente se ciñan a una rigurosa formalidad.
El estado de cosas inconstitucional no es un sola propuesta teórica. Su naturaleza es ciertamente compleja, pues, en principio, afecta diversos principios procesales. Y sin embargo, su enorme potencial beneficio como expansión de los efectos de una sentencia previa y paradigmática, permite una respuesta distinta a la usual fórmula de creación de órganos jurisdiccionales, solución usual cuando la carga procesal se incrementa.
Hemos asociado esta noción del estado de cosas inconstitucional a la idea de carga procesal, pues es en el campo de los procesos que manejan los jueces, donde mejor se pueda apreciar la exigencia material que implica la formulación de soluciones creativas para reducir la carga procesal ante los jueces del Poder Judicial.
De esa forma, una política judicial de una aplicación ordenada, sistemática y organizada de este sistema, puede coadyuvar a que los jueces cumplan el deber de resolver con celeridad, eficiencia y en tiempo oportuno, premisas que no solo deben significar un matiz etéreo de los procesos, sino una figura objetiva, tangible y de resultado previsible.
De la misma forma, nuestra propuesta de que la figura del estado de cosas inconstitucional se amplíe a muchos nuevos procesos, no solo de la jurisdicción constitucional sino también de la ordinaria, parte de la exigencia de que un sistema procesal sea célere, mucho más cuando la noción de recurso sencillo y rápido es una previsión que impulsa el propio sistema interamericano de derechos humanos frente a las vulneraciones a los derechos fundamentales.
Por último, la aplicación de esta figura nos remite a una relación de complementariedad entre justicia constitucional y justicia ordinaria. No podemos seguir sustentando, de modo estrictamente formal, nociones de exclusión, o separación estricta de competencias, funciones y atribuciones. El Derecho se sirve de sus postulados materiales y más aún lo hace la justicia constitucional, la cual trabaja bajo el influjo constante de los derechos fundamentales. Por tanto, es importante que se ejercicio se traduzca hacia todo el Derecho. El sentido de la historia de los derechos lo exige.
[1] Ponencia presentada el XIV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, realizado en Buenos Aires, Argentina, entre los días 21 y 23 de mayo de 2019. Mesa: Poder Judicial y Tribunal Constitucional.
[3] Corte Constitucional de Colombia, a partir de la Sentencia de Unificación N.° 559/1997.
[4] GARCIA JARAMILLO, Leonardo. Constitucionalismo deliberativo. Estudio sobre el ideal deliberativo de la democracia y la dogmática constitucional del procedimiento parlamentario. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. p. 191. Recuperado de https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3962-constitucionalismo-deliberativo-estudio-sobre-el-ideal-deliberativo-de-la-democracia-y-la-dogmatica-constitucional-del-procedimiento-parlamentario
[5] RODRIGUEZ PATRON, Patricia. La libertad del Tribunal Constitucional alemán en la configuración de su Derecho Procesal. Revista Española de Derecho Constitucional No. 21. No. 62. mayo-agosto 2001.
[6] LANDA ARROYO. César. Autonomía procesal del Tribunal Constitucional. La experiencia del Perú. Revista IPSO JURE No. 9. Mayo 2010. Corte Superior de Justicia de Lambayeque.
[7] GOMEZ RAMIREZ, Mateo. El estado de cosas inconstitucional. Análisis de los motivos de la Corte Constitucional de Colombia para su declaratoria. Universidad Pontificia Bolivariana. Medellín 2010. p. 10. Recuperado de https://repository.upb.edu.co/bitstream/handle/20.500.11912/83/TRABAJO%20DE%20GRADO.pdf?sequence=1
[8] Casos Brown vs Board of Education II, de fecha 31 de mayo de 1955, en el sentido de que los colegios no pueden adoptar medidas de segregación racial, encomendando a las Cortes federales su supervisión; Swann vs. Charlotte-Mecklenburg Board of Education, de fecha 20 de abril de 1971, para hacer más expeditiva la integración racial en las escuelas públicas de los EE.UU., entre otras decisiones importantes.
[9] GARCIA JARAMILLO, Leonardo. Op cit. p. 175.
[10] STC 2579-2003-hd/TC. Caso Julia Arellano
[11] GARCIA JARAMILLO, Leonardo. Op cit. p. 178.
[12] STC 05561-2007-PA/TC Caso Oficina de Normalización Previsional. Decisorio.
[13] Las partes más relevantes del fallo 05561-2007-PA/TC son:
[14] El decisorio se expresa en la siguiente forma:
[15] A su turno, la STC 03426-2008-PHC/TC señala:
[16] Información disponible en http://es.scribd.com/doc/29686420/Exp-N%C2%BA-2009-000627-Amira-Nunez-del-Padro-Santander.
[17] GARCIA BELAUNDE, Domingo. El Poder Judicial en la encrucijada. ARA EDITORES. Lima, 2004. p. 9
[18] HERNANDEZ BREÑA, Wilson. 13 MITOS SOBRE LA CARGA PROCESAL. Anotaciones y datos para la política judicial pendiente en la materia. JUSTICIA VIVA. Instituto de Defensa Legal Pontificia Universidad Católica del Perú. Facultad y Departamento Académico de Derecho. Setiembre de 2007.
[19] ALONSO, Pablo. Programa de Acceso de Mejoramiento a la Justicia en el Perú. En VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá. Octubre 2003.
[20] España posee 11,2 jueces por cada 100,00 habitantes; Francia, 10,7; Italia; 10.6; Suecia, 11.8; Portugal, 19,2; Alemania, 21,.7: Mónaco, 37; Eslovenia; 47; Croacia, 45.3; y Montenegro 42.2. La media del continente europeo es 21. Diario.es . Cifras a noviembre de 2014. Recuperado de https://www.eldiario.es/politica/Espana-jueces-habitantes-media-europea_0_324068429.html
[21] BANCO MUNDIAL, DFIY y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Analizando los Presupuestos Judiciales de la Región Andina. Lima, 2009. p. 16. Señala entre otras cifras: Bolivia, 9.8 jueces por 100, habitantes y Colombia, 9.5., Perú, 7.7; Venezuela, 6,7; Ecuador, 6.6; Chile, 6.2.
[22] Constitución de 1993. Artículo 38.- Deberes para con la patria
[23] GARCIA JARAMILLO, Leonardo. Op cit. p. 180.
[24] GARCIA JARAMILLO, Leonardo. Op cit. p. 181.
[25] GARCIA JARAMILLO, Leonardo. Op cit. p. 190.
[26] GOMEZ RAMIREZ, Mateo. Op cit. p, 12-13.

References: artículo 25
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
sui generis
 artículo 38
 artículo 48
 resolución 
 Artículo 38