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Timestamp: 2018-01-22 06:10:17+00:00

Document:
Sentencia nº 49/2015 de Tribunal Constitucional, Pleno, 5 de Marzo de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 564877522
Número de Recurso: 1114-2013
Sentencia citada en: 147 sentencias, 2 artículos doctrinales
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 26 de febrero de 2013, la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura, en representación de 146 Diputados del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social.
El escrito de interposición del recurso comienza recordando el marco constitucional del sistema de pensiones. Así, señala que uno de los pilares básicos del Estado social de derecho proclamado por el art. 1.1 CE viene constituido por nuestro sistema público de Seguridad Social, establecido para atender los estados de necesidad de los ciudadanos, tal como lo garantiza el art. 41 CE, especial y tradicionalmente a través de su acción protectora de las personas que han abandonado el mercado de trabajo a edad avanzada tras un largo período de actividad profesional, por medio del sistema de pensiones contributivas por jubilación. En particular, el art. 50 CE contiene un mandato preciso dirigido al Estado: “los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad”.
El Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó, por providencia de 12 de marzo de 2013, admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Por escrito registrado en el Tribunal el 27 de marzo de 2013, se personó el Abogado del Estado y solicitó prórroga del plazo concedido para la presentación del escrito de alegaciones.
El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el día 4 de abril de 2013, comunicó que la Cámara se personaba en el procedimiento ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Congreso por escrito registrado el 5 de abril de 2013.
El Abogado del Estado se personó, mediante escrito de alegaciones registrado en el Tribunal el 23 de abril de 2013, interesando la desestimación del recurso interpuesto por las razones que, resumidamente, se exponen a continuación:
Comienza su escrito el Abogado del Estado partiendo de la configuración constitucional del Sistema de Seguridad Social. En este sentido señala que nuestro Sistema de Seguridad Social previsto en el art. 41 CE está caracterizado constitucionalmente por consistir en una garantía institucional que deja al legislador su configuración en atención a las circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél y cita en este sentido varias Sentencias del Tribunal Constitucional.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por 146 Diputados de diversos Grupos Parlamentarios contra el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, que deja sin efecto, para el ejercicio 2012, la actualización de las pensiones para el caso de que el índice de precios al consumo (IPC) correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico en curso sea superior al IPC previsto y en función del cual se calcula la revalorización de la pensión.
Los arts. 48 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (en adelante, LGSS), y 27 del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, regulan, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el art. 50 CE, la revalorización de las pensiones. Estos preceptos han sufrido varias modificaciones a lo largo de los años. Así, hasta el año 1997 las pensiones reconocidas por jubilación o por invalidez permanente, en su modalidad contributiva, eran revalorizadas al comienzo de cada año, de acuerdo con el índice de precios al consumo previsto para dicho año, mientras que el resto de las pensiones reconocidas por el sistema de la Seguridad Social eran revalorizadas periódicamente por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, teniendo en cuenta, entre otros factores indicativos, la elevación del nivel medio de los salarios, el índice de precios al consumo y la evolución general de la economía, así como las posibilidades económicas del sistema de la Seguridad Social. La desviación que pudiera producirse sobre las previsiones de inflación para cada año sólo era tenida en cuenta en el año siguiente para mejorar todas las pensiones contributivas inferiores al salario mínimo interprofesional.
Una vez expuesta brevemente la evolución legislativa en materia de revalorización y actualización de pensiones, resulta necesario reproducir el contenido del precepto cuestionado en el presente recurso, el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de Seguridad Social, según el cual:
Se deja sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos en el apartado 1.2 del artículo 48 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto legislativo 670/1987, de 30 de abril.
Para dar adecuada respuesta a la duda de constitucionalidad planteada hemos de tener presente nuestra doctrina sobre el principio de irretroactividad contemplado en el art.9.3 CE.
Es doctrina reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 CE “no es un principio general sino que está referido exclusivamente a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales (SSTC 27/1981, 6/1983, y 150/1990)” (STC 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3). Fuera de estos dos ámbitos, nada impide constitucionalmente al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, entre otras razones porque la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico, lo que resulta inadmisible —ello, obviamente, sin perjuicio del debido respeto a otros principios consagrados en el art. 9.3 CE— (SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 17; 99/1987, de 11 de junio, FJ 6).
De acuerdo con la doctrina expuesta, resulta ineludible determinar con carácter previo si en el momento en que se dictó el Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del Sistema de la Seguridad Social, los pensionistas tenían una mera expectativa de derecho a recibir la diferencia entre el IPC real y el IPC estimado para el año 2012 o, por el contrario, tenían un derecho consolidado, asumido e integrado en su patrimonio.
b) el art. 50 CE tiende “a erradicar situaciones de necesidad, que habrán de ser determinadas y apreciadas, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse, por ello, que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (STC 127/1987, de 16 de julio, FJ 4);
— Por un lado, la revalorización de las pensiones al comienzo de cada año en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año (art. 48.1.1 LGSS y 27.1 párrafo primero de la Ley de clases pasivas del Estado). Para el año 2012 esa revalorización fue del 1 por 100,
Alegan también los recurrentes que la norma cuestionada vulnera el art. 33.3 CE al considerar que ha procedido a una expropiación, con o sin justa causa, pero, en todo caso, sin indemnización a favor de los expropiados.
Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Luis Ignacio Ortega Álvarez a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1114-2013, al que se adhieren la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos.
Como manifestamos durante la deliberación del presente proceso constitucional, disentimos de la decisión finalmente adoptada; pero también expresamos idéntico distanciamiento, y con similar intensidad, en relación con el razonamiento que sustenta la propia decisión. Dentro del obligado respeto hacia el parecer mayoritario de nuestros compañeros y por las razones que se expondrán seguidamente, entendemos que la Sentencia que resolvió el presente recurso de inconstitucionalidad debió declarar inconstitucional y nulo el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de Seguridad Social por vulneración del art. 9.3 CE, en conexión con los arts. 10.1, 41 y 50 de este mismo texto constitucional.
Las razones de nuestra discrepancia parten de un doble y combinado presupuesto constitucional: de un lado, el reconocimiento de determinados derechos por la Constitución no es una mera declaración vacía de contenido, sino que presenta plena coherencia con la calificación de nuestro Estado como social y democrático de Derecho (art. 1.1) y, de otro el aseguramiento formal de esos derechos no es suficiente, siendo adicionalmente exigible su garantía material y debido cumplimiento.
Admitido que el legislador podría adoptar medidas consideradas regresivas respecto a la situación anterior —pues los derechos sociales, y en particular en materia de seguridad social, están condicionados por lo que podemos calificar de reserva de lo posible—, tampoco podemos aceptar la tesis de que semejante conclusión consienta la adopción de cualquier medida y de cualquier modo. El problema es, entonces, el grado de restricción que pueden sufrir los derechos sociales. Señalada la inviabilidad de la irreversibilidad absoluta, no es aceptable, sin más, su opuesto, la reversibilidad incondicionada o, lo que es lo mismo, el reconocimiento al legislador de una libertad omnímoda al respecto; lo que es perfectamente admisible es que la aplicación de la legislación ordinaria esté presidida por un principio interpretativo restrictivo de los eventuales recortes sociales. No ha de olvidarse que es el legislador el máximo responsable de que los principios rectores constitucionales desplieguen toda su eficacia jurídica; esto es, la Constitución configura derechos sociales jurídicamente exigibles, pues no de otra forma puede entenderse el art. 53.3 CE, que expresamente ha querido remitir la decisión sobre la concreción en derechos de los principios socioeconómicos constitucionales al plano de la legislación ordinaria. Ni que decir tiene que entre ellos se encuentra los arts. 41 y 50 CE, que obligan a los poderes públicos a garantizar, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de numerosos colectivos de ciudadanos, la mayor parte de ellos socialmente vulnerables y en estado de necesidad. En este caso, el legislador había determinado el mínimo protegido, mediante el mecanismo previsto en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social, con el declarado y encomiable objetivo de garantizar el poder adquisitivo de las pensiones
a) El art. 9.3 de nuestro texto constitucional no enuncia una interdicción absoluta de retroacción de disposiciones. Antes al contrario, este pasaje de nuestra Carta Magna define el ámbito de imputación de la regla prohibitiva, identificando diferentes límites que afectan al objeto de la retroactividad. De otro lado, la jurisprudencia de este Tribunal ha tenido oportunidad de interpretar esos límites; pero, adicionalmente, también ha elaborado una teoría sobre la noción misma de la retroacción vedada a ciertas disposiciones, en la que se encuentran con relativa facilidad los ecos de la jurisprudencia constitucional alemana, al menos de la emitida en los primeros momentos.
a) De conformidad con una consolidada jurisprudencia constitucional, la retroactividad interdicta por el art. 9.3 CE resulta aplicable exclusivamente a los derechos individuales, entendidos éstos en los términos anteriormente expuestos, siempre y cuando se trate de derechos “consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas” (por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b) y 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9). Por consiguiente y para este Tribunal, solo cabrá apreciar que una norma es retroactiva, a los efectos del precitado art. 9.3 CE, cuando incide sobre “relaciones consagradas” y afecta a “situaciones agotadas” (STC 116/2006, FJ 17, con cita de otras resoluciones anteriores).
Por reiterar el razonamiento con la ayuda de sus palabras conclusivas: “En consecuencia, dado que cuando se aprobó el Real Decreto-ley 28/2012 no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa, hemos de rechazar que la norma cuestionada haya incurrido en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE” (FJ 5, in fine ).
i) Por lo pronto, así lo confirma una comprensión literal del precepto impugnado —por cierto, apenas evocado por la Sentencia—, a tenor del cual “ se deja sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos”. La dicción empleada no ofrece dudas acerca del sentido que ha de atribuirse a la norma combatida: dejar algo sin efectos presupone necesariamente, de entrada, reconocer la existencia de ese algo; y también lleva implícita la producción de efectos. Por formular la idea ahora en lenguaje jurídico, solo pueden dejarse sin efectos aquellas situaciones jurídicas ya consolidadas o agotadas.
Este primer argumento ya descarta, en sí mismo considerado, la tesis sostenida por el pronunciamiento de nuestra divergencia, privando de la necesaria consistencia interpretativa a la configuración jurídica de la actualización de pensiones como una mera expectativa hasta tanto en cuanto no se apruebe y entre en vigor la ley presupuestaria. Pero en segundo lugar y como resultante de lo anterior, también sustrae de fuerza hermenéutica a la consecuencia jurídica predicable del pasaje legal combatido, que no consistiría en haber dejado sin efectos la actualización de pensiones, sino en haber “suspendido (dicha actualización) con anterioridad a la consolidación” (FJ 5, párrafo penúltimo, in fine ).
El alcance del giro gramatical “se procederá a la correspondiente actualización de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado” no consiente una inteligencia como la abogada por la Sentencia. Atendiendo a criterios de simple construcción gramatical, la expresión de acuerdo con la LGPE no desplaza a la ley reenviada la facultad de reconocer o de abolir la actualización de pensiones; su sentido, bien diferente, es el de diferir a dicha norma la consignación de los créditos para hacer frente “ a la correspondiente actualización”, siempre y cuando, como ya se ha argumentado en reiteradas ocasiones, se hubiere cumplido la condición para que la misma opere de conformidad con los criterios establecidos en aquellos preceptos legales, cumplimiento que en efecto tuvo lugar.
Los pensionistas del sistema de Seguridad Social y de Clases Pasivas, con pensiones causadas con anterioridad al 1 de enero de ...y objeto de revalorización en dicho ejercicio, recibirán , antes del 1 de abril del … y en un único pago, una cantidad equivalente a la diferencia entre la pensión percibida en … y la que hubiere correspondido de haber aplicado al importe de la pensión vigente a 31 de diciembre de … el incremento real experimentado por el IPC en el período noviembre … a noviembre
(entre otras: disposición adicional sexta.1 de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2002; disposición adicional quinta.1, de la Ley de presupuestos para el año 2003; disposición adicional quinta.1de la Ley de presupuestos para el año 2004; disposición adicional quincuagésima primera.1, de la Ley de presupuestos para el año 2005; disposición adicional séptima.1 de la Ley de presupuestos para el año 2006; disposición adicional decimotercera.1 de la Ley de presupuestos para el año 2007; disposición adicional decimocuarta.1 de la Ley de presupuestos para el año 2008; disposición adicional decimosegunda.1 de la Ley de presupuestos para el año 2009 y disposición adicional octava.1 de la Ley de persupuestos para el año 2011)
Antes de finalizar el presente Voto particular, conviene efectuar una doble reflexión: una de perplejidad y la otra de preocupación.
Auto de TS, Sala 4ª, de lo Social, 25 de Febrero de 2016
Auto de TS, Sala 1ª, de lo Civil, 15 de Julio de 2015

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 48
 Real Decreto 
 artículo 27
 Real Decreto 
in fine
in fine