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LE POLITICHE PUBBLICHE A FAVORE DELLE AUTOVETTURE A
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1 LE POLITICHE PUBBLICHE A FAVORE DELLE AUTOVETTURE A MINORE IMPATTO AMBIENTALE Giuseppe Calabrese Ceris-CNR, Moncalieri (Turin) in Renato Lanzetti (ed.) AUTO MIA. Autoveicoli a minor impatto ambientale: una indagine esplorativa Regione Piemonte, Torino, pp Introduzione Le politiche di regolamentazione delle emissioni inquinanti Gli Stati Uniti Il Giappone L Unione Europea Il sostegno alla domanda La tassazione differenziata dei carburanti Gli incentivi per l'acquisto di autovetture a minor impatto ambientale Gli Stati Uniti Il Giappone L'Unione Europea Gli interventi a favore della ricerca e sviluppo Gli Stati Uniti Il Giappone L'Unione Europea Il V Programma quadro ( ) Il VI Programma quadro ( ) Italia2 1 Introduzione Le motorizzazioni a benzina e a diesel hanno beneficiato negli ultimi decenni di una continua e costante evoluzione tecnologica. La realizzazione di consistenti investimenti nel processo produttivo e nelle infrastrutture hanno consentito la formazione di economie di scala con conseguente abbattimento dei costi sia per il prodotto automobilistico, sia per i carburanti utilizzati. Al momento le propulsioni alternative possono competere con le motorizzazioni tradizionali solo in presenza di interventi pubblici in grado di superare le resistenze del mercato derivanti da: costi aggiunti per l acquisto e l uso dei veicoli ecologici, investimenti ad alto rischio e di lungo periodo; mancanza di familiarità con le nuove tecnologie; carenza di infrastrutture adeguate. Non è un caso che le percentuali di vendita in Europa dei veicoli nuovi a minor impatto ambientale siano ridotti (circa lo 0,01% delle vendite) e concentrate quasi totalmente in Italia (circa il 70%) e nei veicoli a gas naturali e GPL. Negli Stati Uniti e in Giappone la diffusione delle propulsioni alternative è simile, ma più differenziata: sono commerciate anche auto a etanolo e metanolo, e sono maggiormente diffuse le auto ibride e sono disponibili le primissime auto a celle combustibile. Due sono le possibili leve di politica industriale che i governi centrali e periferici possono attuare per favorire le autovetture a minor impatto ambientale: l azione regolamentatrice tramite il controllo sia delle emissioni inquinanti, sia delle omologazioni delle vetture e delle reti di distribuzione, sia delle limitazioni all utilizzo; l'intervento strutturale a favore della cosiddetta industria nascente. Quest ultima azione si esplica nella duplice veste di sostegno alla domanda privata e soprattutto delle amministrazioni statali, e di finanziamento alla ricerca al fine di ridurre il gap prestazionale. Tali politiche sono state attuate in modo differenziato da Stati Uniti, Giappone e Unione Europea. Negli Stati Uniti è possibile individuare un'azione attenta a tutte le possibili opzioni e, soprattutto, agli specifici interessi nazionali al fine di ridurre la dipendenza energetica e proteggere i costruttori americani. Il Giappone si è contraddistinto per interventi mirati e rapidità decisionale. Per quanto concerne l Unione Europea l azione in - 2 -3 merito alle propulsioni alternative ha seguito lo schema classico: da un lato di regolamentazione con il progressivo innalzamento dei divieti di vendita di modelli inquinanti nel rispetto di precisi limiti di emissione (la prossima scadenza è per il 2006 con il rispetto delle norme Euro4), dall altro lato di sostegno alla ricerca di base, e quindi essenzialmente alle propulsioni ad idrogeno. In applicazione del principio di sussidiarietà, il sostegno alla domanda è stato, invece, demandato ai singoli paesi membri. I tre paesi si sono anche contraddistinti per aver privilegiato inizialmente propulsioni alternative distinte: gli Stati Uniti le miscele con l etanolo, il Giappone le auto ibride, la Unione Europea i biocarburanti a livello centrale mentre ciascun Paese membro tende a preservare le rispettive specializzazioni (Francia le auto elettriche, la Gran Bretagna il GPL, l Italia il metano). In una situazione di incertezza tecnologica come quella che sta contraddistinguendo il mercato automobilistico, i rischi di condizionamento connessi all intervento pubblico possono essere molteplici. Senza dimenticare le inevitabili ricadute sullo sviluppo economico, riduzione della domanda di autoveicoli e del loro utilizzo come bene di produzione, e l impopolarità di interventi che tendono ad aumentare le accise sui carburanti tradizionali. L azione politica, in particolar modo quella dei governi locali, deve essere caratterizzata da focalizzazione degli incentivi su circoscritti percorsi tecnologici e da chiara visibilità e stabilità delle misure di sostegno. Nello specifico, da un lato, la frammentazione degli interventi non consente di concentrare le risorse e generare massa critica, e ciò richiede inevitabilmente un attenta valutazione previsionale per l individuazione della tipologia di carburante alternativo più opportuno eventualmente circoscritta in aree delimitate in modo da favorire economie di utilizzo. Dall altro lato, l incertezza o la brevità temporale che spesso accompagna i provvedimenti normativi non contribuisce a favorire la diffusione e la conoscenza delle nuove tecnologie. Se l obiettivo di lungo periodo è l auto a idrogeno tramite l utilizzo di celle a combustibile, tale scelta non deve distogliere l attenzione dalle altre tipologie di propulsioni alternative sia perché i tempi di introduzione delle celle a combustibile sono ancora troppo indefiniti e il successo altamente incerto (la data di introduzione viene di anno in anno posticipata, 20 anni or sono si avevano le stesse aspettative sulle auto elettriche), sia perché alcuni dei componenti per sviluppare le celle a combustibile sono implementati - 3 -4 anche nelle auto a metano e soprattutto in quelle ibride. Non a caso, la politica statunitense non si è focalizzata unicamente sulle celle a combustibile, ma a partire dal 1993 sono stati sviluppati progetti specifici per le auto ibride, parimenti co finanziati tra governo americano e, singolarmente, i tre costruttori automobilistici nazionali. Nel 2000 i programmi di sostegno sono stati unificati General Motors, Ford e DaimlerCrysler hanno cominciato a sviluppare progetti in comune. Dal 2004 ciascun costruttore americano lancerà da due a quattro modelli ibridi di serie in modo da poter competere con gli attuali leader del mercato: Toyota e Honda. I costruttori europei, pur avendo sviluppato in proprio prototipi con propulsioni ibride, in alcuni casi unicamente con il sostegno pubblico nazionale, al momento non sono propensi a produrre modelli di questa tipologia (ad eccezione dei veicoli commerciali per applicazioni di nicchia). La limitazione principale è dovuta ai costi aggiuntivi e alla non disponibilità a vendere in perdita come, invece, si sono prefigurate le case automobilistiche americane e giapponesi. In questa circostanza, l intervento dell Unione europea potrebbe essere sia di tipo regolamentatorio (in alcuni Paesi le auto ibride sono equiparate a quelle tradizionali e soggette a limitazione di circolazione), sia di tipo tecnologico (il costo e l efficienza di alcuni componenti possono essere migliorati), sia di sostegno alla domanda in modo da ridurre il considerevole differenziale di prezzo con le auto tradizionali. Anche per le auto a metano possono essere previste medesimi interventi: regolamentatorio (valorizzare i vantaggi ambientali e di sicurezza rispetto alle auto tradizionali), tecnologico (la resa energetica è migliorabile, ed è possibile, inoltre, integrare il metano nelle auto ibride), di sostegno alla domanda (non modificando innanzitutto le accise e favorendo la trasformazione delle auto in circolazione). Il punto fondamentale riguarda soprattutto l ampliamento della rete distributiva, carente in Italia e quasi inesistente negli altri Paesi europei. In questo modo verrebbe infranto il circolo vizioso tra distributori di metano, che non incrementano la rete per carenza di domanda, e i consumatori, che non acquistano le auto a metano per mancanza di punti di rifornimento. Tra l altro, la rete distributiva del metano può essere riconvertita per l erogazione dell idrogeno, ritenuta uno dei principali fattori che potrebbe rallentare la diffusione delle auto a celle a combustibile. Come si è delineato precedentemente, le misure a sostegno delle autovetture a minore - 4 -5 impatto ambientale possono essere molteplici e di diverso impatto. Nelle prossime pagine verranno approfondite le politiche più significative e diffuse. In particolare nel paragrafo successivo saranno analizzate le politiche di regolamentazione delle emissioni inquinanti, nel terzo paragrafo il sostegno alla domanda privata e pubblica ed infine nel quarto paragrafo gli interventi a favore della ricerca e sviluppo. 2 Le politiche di regolamentazione delle emissioni inquinanti A livello mondiale esistono attualmente diverse regolamentazioni per le emissioni inquinanti generate dai veicoli a combustione interna. La definizione di parametri sempre più stringenti ha caratterizzato l intervento politico nelle tre principali economie industrializzate differenziando le normative relative al controllo alle sostanze inquinanti dai gas che favoriscono il surriscaldamento del pianeta. È possibile, in ogni modo, individuare alcune particolari distinzioni in coerenza con le rispettive peculiarità nazionali e le diverse modalità d'impiego dei veicoli. Gli Stati Uniti si sono concentrati sulla riduzione dell ossido di azoto e delle polveri sottili, l Europa sul biossido di carbonio, il Giappone, oltre ad essere tempestivamente intervenuto nella limitazione dell ossido di carbonio e dell ossido di azoto, è maggiormente attento ai dispositivi di controllo per il rilevamento di malfunzionamenti (Electonic OnBoard Diagnostic system) che potrebbero provocare un aumento delle sostanze inquinanti. La figura X mostra le riduzioni avvenute per le emissioni di biossido di azoto e idrocarburi per le autovetture, anche se ciascun Paese definisce test di controllo diversi e non sempre facilmente paragonabili 1. In merito al controllo dei gas correlati all amplificazione dell effetto serra i provvedimenti più drastici sono stati perseguiti dall Unione Europea. Entro l'anno 2008, nel quadro di attuazione degli impegni sottoscritti a Kyoto, la Commissione europea ha firmato un accordo con Associazione Europea dei Costruttori di Auto (ACEA) che prevede la riduzione di emissione di anidride carbonica (CO 2 ) delle auto prodotte a 140 grammi per km. Tali limiti non sono fattibili con la tecnologia attuale dei motori a scoppio. 1 In California, sulla base dei livelli di emissione di ossido di azoto, ossido di carbonio e idrocarburi incombusti i veicoli ecologici sono classificati in: Transitional Low Emission Vehicle (TLEV), Low Emission Vehicle (LEV), Ultra Low Emission Vehicle (ULEV) e Zero Emission Vehicle (ZEV)6 Grafico X: Limiti di emissioni di ossizo di azoto (NOx) e idrocarburi (HC) in Europa, Stati Uniti, California e Giappone 2 1,8 NOx + HC [g/km] 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 UE 1983 UE 1993 UE 1996 UE 2000 UE 2005 US 1983 US 1994 US TLEV US LEV US ULEV Japan 1975 Japan 1978 Japan 1995 Japan 2000 Nell ambito del programma Partnership for a New Generation of Vehicles, i tre costruttori americani e il governo federale degli Stati Uniti hanno programmato lo sviluppo per il 2004 di autovetture in grado di percorrere 80 miglia con un gallone di benzina (circa 34 km con un litro). Al programma lavorano congiuntamente ricercatori degli istituti pubblici e delle case automobilistiche. Nel 1998 i ministeri dell industria e dei trasporti giapponesi hanno definito alcuni standard di consumi che i costruttori automobilistici devono ottemperare per i veicoli di peso inferiore alle 2,5 tonnellate: entro il 2010 per le motorizzazioni a benzina e il 2005 per quelle a gasolio. Tali parametri sono tuttavia meno stringenti rispetto a quelli europei. Parallelamente al controllo delle emissioni inquinanti, sono stati predisposti interventi a favore della mobilità sostenibile che in determinate condizioni consentono l utilizzo delle autovetture a minor impatto ambientale rispetto a quelle tradizionali. Rientrano tra queste l esenzione dal blocco del traffico in presenza di alti livelli di inquinamento o la predisposizione di corsie preferenziali sulle autostrade7 2.1 Gli Stati Uniti La legge federale che definisce i livelli minimi di inquinamento in tutti gli stati americani è il Clean Air Act. I primi provvedimenti furono definiti già a partire dal 1970, ma è nel 1990 che vengono apportati i maggiori contributi normativi, mentre le modifiche più recenti saranno operative dal Il Clean Air Act ha provveduto anche alla progressiva riformulazione dei carburanti richiedendo liminazione dei componenti nocivi (piombo, benzene e zolfo) o l'aggiunta di detergenti e ossigeno per migliorarne la combustione. Ha favorito, inoltre, l'impiego di carburanti alternativi, in particolare quelli di derivazione alcolica quali etanolo e metanolo, e la relativa costruzione di autovetture. Le normative ambientali hanno assunto un particolare risalto soprattutto nello Stato della California tali da fungere da modello di riferimento negli Stati Uniti e in tutto il mondo (Braun, 1994). Infatti, nell ambito del Clean Air Act lo Stato della California ha beneficiato di condizioni particolari dovute sia alla grave situazione ambientale, sia perché l azione politica californiana ha preceduto di fatto l intervento federale. Unicamente allo Stato della California è stato concesso di adottare misure più restrittive rispetto a quelle nazionali, parametri che possono essere recepite anche dagli altri stati dell unione 2. Momento centrale della politica californiana è stata l'approvazione nel 1990 del Zero Emission Vehicle Mandate, tuttora in vigore anche se con numerose modifiche rispetto all impianto originario. Sebbene i risultati ottenuti risultino al momento lontani dagli ambiziosi obiettivi iniziali, l'esperimento californiano da un lato ha indubbiamente sollecitato i costruttori automobilistici a investire nelle propulsioni alternative al motore a combustione interna, dall altro lato può essere considerato un valido esperimento sulle politiche per la regolamentazione ambientale (Larrue, 2002). La definizione di scadenze temporali troppo brevi o diluite, o di contenuti fortemente innovativi o meramente incrementali, incide direttamente sulle politiche tecnologiche delle imprese forzando soluzioni non sempre ottimali. Gli obiettivi, nella fattispecie l'abbattimento dell'inquinamento, possono essere raggiunti tramite soluzioni differenti: le auto elettriche oppure utilizzando combustibili alternativi. Il processo negoziale deve essere ampio e possibilmente condiviso da tutti i 2 Tali standard sono stati adottati da altri dodici stati tra cui Massachusetts, New York e Vermont che insieme alla California rappresentano circa il 20% del mercato automobilistico statunitense8 possibili interlocutori in modo da evitare inutili diatribe processuali. Infatti, la normativa californiana originale, approvata velocemente e senza un vero è proprio dibattito pubblico, stabiliva disposizioni molto severe per le emissioni inquinanti. Inoltre il mandato californiano imponeva alle aziende automobilistiche che una parte delle nuove autovetture vendute nello stato fossero senza emissioni di inquinanti. Sulla base delle vendite del 1992 di ciascun produttore automobilistico, la percentuale di autovetture e veicoli commerciali non inquinanti doveva essere pari al 2% nel 1998, 3% nel 2001 e 10% nel 2003, vale a dire in totale rispettivamente , e veicoli 3. I produttori automobilistici americani contestarono immediatamente l'ingerenza politica sostenendo che le scadenze erano troppo stringenti e non era tecnicamente possibile e- saudirle, e che la regolamentazione avrebbe distorto il mercato e peggiorato unicamente la situazione. Le auto con propulsioni alternative hanno un costo maggiore e ciò avrebbe indotto i consumatori a ritardare la sostituire dei loro vecchi veicoli inquinanti. L'unica soluzione percorribile era che lo Stato si accollasse interamente il differenziale di prezzo, altrimenti la riduzione dei profitti avrebbe inficiato gli investimenti proprio nella ricerca e sviluppo delle motorizzazioni alternative. In posizione opposta, le tesi dei sostenitori dei provvedimenti californiani contestarono il punto di vista liberistico ritenendo che l'azione politica avrebbe creato un nuovo mercato rendendo non necessari in questo modo l'introduzione di incentivi, le economie di scala avrebbero ridotto i costi e l'aria e soprattutto l'economia californiana, fortemente in crisi alla fine degli anni 80, ne avrebbero trovato giovamento. I primi riscontri, positivi sul lato dibattimentale per il fatto che le problematiche ambientali erano state poste al centro dell'attenzione, furono particolarmente deludenti dal lato industriale non tanto per quanto concerne l'ostracismo dei costruttori automobilistici, ma dalla mancata realizzazione delle promesse tecnologiche, soprattutto in merito allo sviluppo delle batterie. Inoltre, a seguito delle normative californiane le case automobilistiche, in particolar modo quelle americane, focalizzarono l attenzione sulle uniche autovetture senza emissione di inquinanti, ovvero le auto elettriche con batterie tradizionali al piombo, e abbandonarono o ridussero gli investimenti sulle altre tipologie di 3 Era prevista anche una consistente penale pari a dollari per ogni veicolo che non raggiungeva tali obiettivi9 vetture a minor impatto ambientale, come per esempio le auto ibride. Le successive inevitabili correzioni modificarono la normativa, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo, fino a snaturarne quasi completamente il contenuto originale, o per altri versi a renderlo più realistico. Le scadenze del 1998 e del 2001 furono annullate e quella del 2003 drasticamente ridimensionata. Le autovetture non inquinanti furono differenziate secondo l'energia erogata e l'autonomia di marcia, accordando a ciascun livello crediti specifici. In questo modo gli obiettivi non erano rappresentati più dal numero di veicoli elettrici ma dai crediti accumulati per ciascuna vendita, rendendo i costruttori automobilistici maggiormente liberi di concentrarsi su veicoli più o meno sofisticati. Inoltre, furono accordati crediti parziali anche ai veicoli ibridi e ai piccoli veicoli elettrici da quartiere omologati per velocità non superiori a 45 km/h, i cosiddetti Neighbourhood electric vehicles, nella convinzione che tali veicoli costituivano una fase intermedia ai veicoli a zero emissioni, nonché una possibile fonte di domanda di batterie elettriche tale da consentire la formazione di economie di scala. Da ultimo, sono state prese in considerazione anche le auto a benzina che rispettano gli standard delle Super Ultra Low Emission Vehicle e ovviamente le recentissime vetture a celle combustibile. 2.2 Il Giappone Nella regolamentazione delle emissioni inquinanti il Governo giapponese è intervenuto prontamente nella definizione di limitazioni molto restrittive, tant'è che solo di recente, e dopo più di vent'anni, sono stati ridefiniti alcuni parametri. I primi tentativi di regolamentazione in Giappone risalgono, infatti, al 1966 quando il Ministro dei trasporti definì, tramite il Motor Vehicle Exhaust Emissions Standard, le prime restrizioni per l'ossido di carbonio. Nel 1970 l'interesse fu posto prevalentemente sull'inquinamento da piombo presente nella benzina. L'intervento coinvolse i costruttori automobilistici per la produzione di motori alimentati con benzina verde. A partire dal 1972, nell'ambito dell'air Pollution Control Law diverse regolamentazioni sono state introdotte per controllare le emissioni di scarico delle autovetture. Nel 1973 il Governo giapponese con l'emissions Control Standard integrò la regolamentazione esistente sull'ossido di carbonio con i controlli sugli idrocarburi e l'ossido di azoto per le motorizzazioni a benzina e a gas propano liquido, e in aggiunta le polveri sottili per i - 9 -10 motori a diesel. La revisione dei parametri avvenuta nel 1978, attribuì particolare attenzione soprattutto alle emissioni di ossido di azoto. L'impegno sostenuto dai costruttori automobilistici per rispettare la regolamentazione giapponese richiese un consistente aumento di investimenti in ricerca e sviluppo. In quegli anni la progettazione di motorizzazioni meno inquinanti rappresentò circa il 36% del totale della spesa in ricerca e sviluppo del settore automobilistico con il risultato che le sostanze inquinanti furono ridotte del 92-95%. Le modifiche più recenti risalgono al 1997 con l'estensione dei controlli ai motocicli per le motorizzazioni a benzina, e al 1999 per una drastica riduzione dello zolfo presente nel gasolio e del benzene nella benzina. Nuove limitazioni saranno introdotte a partire dal Dal 2008 tutti i veicoli dovranno essere equipaggiati di nuovi EOBD system per il controllo costante delle emissioni di scarico. A partire dal 1989 le recenti misure per ridurre l inquinamento causato dagli autoveicoli seguono le linee tracciate dal Consiglio Centrale per l Ambiente nel rapporto Future Policy for Motor Vehicle Exhaust Emission Reduction giunto oramai alla quinta edizione. 2.3 L Unione Europea Rispetto all esperienza californiana, le iniziative dell Unione Europea intraprese in favore dei veicoli elettrici o di altre tipologie di vetture a minor impatto ambientale non sembrano aver seguito uno schema organico di promozione e di diffusione. La Commissione della Unione Europea ha stabilito unicamente limiti più severi alle emissioni di gas inquinanti provocate dai motori a benzina e diesel, facendo solo alcuni riferimenti alla sperimentazione delle automobili elettriche di nuova generazione, siano esse ibride, a gas naturale o anche, a più lungo termine, alimentate con celle a combustibile. Da notare che sino dal 1983 il Parlamento Europeo si era espresso in termini favorevoli all'uso del veicolo elettrico nelle aree urbane, del quale aveva valutato un circolante potenziale pari al 7% del parco veicoli della Comunità. In applicazione del principio di sussidiarietà, l'unione Europea è legittimata ad intervenire, soprattutto in campo regolamentare, per promuovere la differenziazione delle fonti energetiche usate nei trasporti. L'Unione Europea non può invece adottare alcun atto normativo per imporre soluzioni alternative all'automobile nelle città, limitandosi alla11 promozione delle cosiddette best practice. Per sua natura l azione regolamentatrice europea non può che essere graduale e portata al massimo coinvolgimento delle parti sociali. Da sempre l Unione Europea ha considerato il riassetto della mobilità sul territorio fra i principali momenti di costruzione della sua unità funzionale, oltre che economica e amministrativa. Le linee guida dell'unione Europea sono individuabili nel Libro bianco del 2001 sulla politica europea dei trasporti e nel Libro verde del 2000 sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico, mentre i fondamenti scientifici delle direttive comunitarie derivano soprattutto dai due programmi Auto-Oil che hanno portato all accordo con i costruttori europei di automobili per la riduzione delle emissioni di biossido di carbonio nelle autovetture. Il primo programma Auto/Oil fu istituito nel 1992 e ha segnato una svolta decisiva per la politica ambientale comunitaria in quanto ha coinvolto sia L Associazione Europea dei Costruttori di Auto (ACEA), sia l industria petrolifera (Europia) con l obiettivo di fornire le competenze tecniche per la definizione della politica europea sulle emissioni inquinanti. Il programma fu concluso nel 1996 con alcune proposte che hanno consentito l'adozione delle direttive 98/69/CE sulle emissioni dei autoveicoli commerciali leggeri e 98/70/CE sulla qualità dei carburanti applicabili a partire dal È oramai comune classificare le autovetture secondo la normativa europea, ovvero: pre-euro 1 indica gli autoveicoli non catalizzati a benzina e i veicoli non ecodiesel : questi veicoli sono i primi ad essere colpiti da eventuali provvedimenti di limitazione; Euro 1 indica gli autoveicoli ecologici conformi alla direttiva 91/441. Il rispetto dei limiti di emissione stabiliti da questa direttiva impose l'adozione della marmitta catalitica sulle vetture nuove; Euro 2 indica gli autoveicoli ecologici conformi alle direttive 93/59 e 94/12. Gli autoveicoli omologati secondo questa direttiva non sono stati più immatricolati come nuovi a partire dall'1/1/2001; Euro 3 indica gli autoveicoli ecologici conformi alla direttiva 98/69. A partire dall'1/1/2001 possono essere immatricolate come nuove solo autovetture omologate secondo questa direttiva. Oltre alla riduzione delle sostanze inquinanti emesse, la normativa 98/69 impone anche alcune modifiche tecniche. Tra queste, la più impor12 tante riguarda l'installazione di una centralina di autodiagnosi, l'eobd, per il rilevamento di malfunzionamenti che potrebbero provocare un aumento delle sostanze inquinanti. Questo dispositivo è obbligatorio per tutte le auto a benzina omologate dall'1 gennaio 2000, per quelle immatricolate dall'1 gennaio 2001 e nelle vetture diesel dall'1 gennaio Dal 1 gennaio 2006 entrerà in vigore la normativa Euro4 che ridurrà in media del 50% i limiti stabiliti con la Euro3. Il programma Auto-Oil II, iniziato nel 1997, indica una riduzione del 20% (rispetto al livello raggiunto nel 1985) delle emissioni inquinanti provenienti dai trasporti stradali per il 2020 e tende essenzialmente a due obiettivi: permettere la comparazione tra redditività economica delle misure tecniche e non, come i sistemi di tariffazione stradale o gli incentivi fiscali; determinare in quale misura il trasporto stradale continua a contribuire ai problemi dell'aria esaminando tutte le fonti inquinanti dall'industria all'agricoltura. Nel quadro del programma è già stata proposta la direttiva che fissa dei valori limite per le emissioni provenienti dalle moto e dai motorini che sono responsabili dell'inquinamento negli agglomerati urbani. In conformità alla natura regolamentatrice europea, nel Libro bianco sono, invece, evidenziati da un lato i strumenti perseguibili per facilitare la mobilità sostenibile e dall'altro lato viene proposto un quadro regolamentare per i carburanti alternativi. Secondo l Unione Europea, la razionalizzazione del trasporto urbano è perseguibile tramite un quadro organico di azioni capaci di combinare sia una graduale disincentivazione del trasporto privato, sia un miglioramento ed una diversificazione dell offerta di trasporto collettivo. Le politiche, pertanto, devono essere interpretate come la combinazione di una o più misure di intervento di tipo infrastrutturale; di controllo della domanda di mobilità, e di regolamentazione della mobilità. Gli interventi infrastrutturali, benché in contrasto con l idea comune di sostenibilità, rappresentano provvedimenti fondamentali per fronteggiare situazioni di assenza di offerta di trasporto collettivo, per eliminare strozzature in corrispondenza di nodi ferroviari e/o stradali per aumentare la capacità di arterie di grande comunicazione. Le misure di controllo della domanda di mobilità prevedono interventi capaci di modifi13 care le caratteristiche tanto dei sistemi dell offerta di trasporto quanto del sistema della domanda di trasporto. Si possono distinguere in due tipi: misure di incentivazione dell uso di modi di trasporto alternativi all auto (pull). Tali misure sono finalizzate ad attirare l utenza verso nuovi modi di trasporto e/o verso modi di trasporto più sostenibili. In generale si realizzano mediante l introduzione di nuovi servizi di trasporto o mediante l introduzione di modi innovativi di trasporto. Tra questi si possono distinguere: il park and ride, il car pooling, il car sharing e il dial a ride. misure di disincentivazione dell uso dell auto (push). Tali misure sono finalizzate a spingere l utenza lontano dai modi di trasporto individuali. Esse si riconduco essenzialmente a misure di tariffazione quali: la tariffazione dell'uso della strada, la tariffazione della sosta e strutturazione dell'offerta tariffaria del trasporto collettivo. Le misure di regolamentazione della mobilità sono finalizzate a disincentivare l uso dell auto, a rendere più efficiente il trasporto collettivo, a preservare zone di particolare interesse turistico, ambientale o commerciale. Gli interventi più comuni sono: il controllo d'accesso, la gestione della sosta, la riduzione del traffico, la creazione di aree esclusivamente pedonabili e/o ciclabili. 3 Il sostegno alla domanda Gli interventi politici a favore della domanda di autovetture con propulsioni alternative hanno come obiettivo specifico quello di sostenere e sviluppare un mercato attualmente di nicchia che senza aiuti statali non potrebbe economicamente competere con i carburanti tradizionali. La produzione di auto ecologiche viene sostenuta nei Paesi industrializzati tramite interventi a favore della domanda privata e pubblica. Per quanto concerne la domanda privata le misure riguardano; la riduzione del costo d'acquisto o di trasformazione in modo da ridurre il differenziale di prezzo rispetto alle auto convenzionali dovuto a maggior costi di produzione e minori economie di scala. I contributi possibili sono gli incentivi all'acquisto e al leasing, e l'esenzione o la riduzione delle tasse di acquisto e/o registrazione, ciascun contributo differenziato eventualmente per tipologia di acquirente (privati, imprese, e particolari tipologie di imprese) e incidenza (contributi fissi o in percentuale sulla14 differenza di prezzo con i modelli analoghi a benzina). Rientrano in questa categoria, ma con una giustificazione diversa, i dazi all importazione 4. la riduzione del costo d'uso viene attuata per sopperire le carenze delle reti distributive e delle performance tecniche dei carburanti alternativi tramite l'esenzione o la riduzione delle tasse di possesso 5 e, soprattutto, con una tassazione dei carburanti più favorevole. In alcuni Paesi, come Giappone e Francia, sono previsti anche specifici regimi accelerati per l ammortamento delle autovetture a minor impatto ambientale. Non sono ancora state implementate, invece, tariffe differenziate per il parcheggio, l accesso in aree ristrette (con eccezione per le limitazioni al traffico) o l utilizzo di tratte autostradali. La domanda di autovetture con propulsioni alternative da parte degli enti pubblici segue tre diverse modalità: facoltativo: le istituzioni di governo predispongono dei budget finanziari ai quali gli enti pubblici possono accedere per ridurre il costo d'acquisto e d'utilizzo degli autoveicoli ecologici; prescrittivo: gli enti statali sono obbligati a riservare agli autoveicoli con propulsioni alternative una predeterminata percentuale degli autoveicoli in fase di acquisto; supporto alla sperimentazione: le amministrazioni locali sono invitate a partecipare a progetti finanziati dai governi centrali al fine di testare i nuovi autoveicoli e cominciare a suscitare interesse nella cittadinanza 6. 4 Negli Stati Uniti ad esempio le autovetture prodotte al di fuori della NAFTA sono tassate del 2,5%, mentre i veicoli pesanti del 25%. 5 In Germania, ad esempio, l esenzioni fiscali complessive variano da 250 Euro, per auto a benzina che rispettano lo standard Euro3, a Euro per auto a diesel che rispettano lo standard Euro4 con emissioni di CO 2 inferiori a 90 g/km. In Italia e in Germania la tassa di possesso per le auto elettriche è esentata per 5 anni. In Gran Bretagna, invece, per le autovetture immatricolate a partire dal 1 marzo 2001 la tassa di possesso dipende dal livello di emissione di CO 2. Per questo motivo il risparmio per le autovetture con carburanti alternativi rispetto a quelle a benzina, a parità di emissione, è minimale (10 all anno rispetto alla benzina e 20 rispetto al diesel). Per le auto elettriche la tassa è pari al 25% di quella base. In Francia le autovetture aziendali sono esenti dalla tassa di possesso. 6 In Europa i progetti più significativi sono stati realizzati a La Rochelle, in Francia, e a Mendrisio, in Svizzera. Nel quadro del Programma Comunitario Thermie, è stato avviato il Progetto Zeus, un programma coordinato tra diverse città europee per l'acquisto e l'utilizzazione, per servizi pubblici di vario tipo, di oltre veicoli elettrici e a basso impatto ambientale, nonché l'iniziativa «Civitas», lanciata nell'ottobre 2000, con l'obiettivo di contribuire alla realizzazione di progetti innovativi per i trasporti urbani puliti. Un bilancio di 50 milioni di euro è stato a tal fine previsto nel Quinto programma quadro di ricerca e di sviluppo. Sono state preselezionate quattordici città «pioniere». Cinque città di paesi candidati all'adesione sono inoltre associate all'iniziativa15 In parallelo al sostegno alla domanda di vetture a minore impatto ambientale è indispensabile la definizione di interventi a favore delle reti di distribuzione di carburanti alternativi che non possono essere erogati tramite le strutture in essere. Tali interventi non riguardano esclusivamente le agevolazioni di tipo finanziario, ma riguardano anche lo snellimento delle procedure burocratiche La tassazione differenziata dei carburanti Nei paesi industrializzati la tassazione dei carburanti è applicata con modalità e obbiettivi diversi tra questi ultimi rientrano: la copertura di spese generali dello stato; la costruzione di strade, di infrastrutture o del sistema pubblico di trasporti; la difesa dell'ambiente; il sostegno a determinate attività industriali. Di recente la tassazione dei carburanti è stata utilizzata anche per favorirne l'impiego di carburanti meno inquinanti o prodotti internamente in modo da ridurre la dipendenza dall'estero. La sostituzione dei carburanti è possibile, tuttavia, solo se la rete di distribuzione dei carburanti alternativi è disponibile, o facilmente convertibile, e se economicamente fattibile. La tassazione avviene tramite l'imposizione di accise e di imposte sul valore aggiunto. Le accise possono essere indicizzate o fisse e sono in genere differenziate per tipologia di carburante, in genere nei Paesi federali i singoli stati possono imporre tasse aggiuntive o prevedere rimborsi se si utilizzano vetture ecologiche. Negli Stati Uniti la tassazione dei carburanti è esente da IVA ed è utilizzata in massima parte, sia a livello federale che statale, per il finanziamento della rete autostradale. Le a- liquote differiscono sensibilmente da Stato a Stato, in California sono circa il doppio rispetto al Wyoming, e sono maggiormente penalizzanti per il diesel. Esenzioni parziali sono previste per i carburanti alternativi e in misura maggiore per il metano 8. Le aliquote giapponesi definite del Governo centrale ricadono nella media dei tributi 7 Ad esempio, negli Stati Uniti è prevista una deduzione di imposta è di 100 mila dollari per la costruzione di stazioni di rifornimento per carburanti alternativi. In Italia per l'ampiamento della rete di distribuzione del metano il contributo arriva fino a 150 mila euro. In Giappone il contributo varia a seconda della tipologia della stazione di rifornimento: 30 milioni di Yen per la ricarica elettrica; 90 milioni per il metano; 20 milioni per il metanolo (il contributo è pari al al 50% dei costi di installazione se il promotore è un entità pubblica). 8 Per ogni gallone o equilante le tasse federali sono 24,4 centesimi per il diesel, 18,4 per la benzina, 13,6 per il GPL, 13,1 per le miscele con il 10% di etanolo, 4,3 per il metano16 applicati nei principali paesi industrializzati, ma possono essere aggravate da imposte locali spesso sensibilmente elevate. La maggior parte degli introiti derivanti delle tasse sui carburante e gli autoveicoli viene impiegata per la costruzione e la manutenzione delle strade. In Giappone le tasse sul carburante privilegiano il GPL (9,8 yen per litro) rispetto al diesel (35,4 yen per litro) e alla benzina (57,3 yen per litro) 9. Negli Stati membri dell'unione Europea esistono disparità significative nella tassazione dei carburanti. Le cause delle differenze tra i livelli di imposizione dell energia sono molto complesse e rivelano impostazioni fiscali incentrate prevalentemente sulla generazione di entrate di bilancio, e in misura minore su considerazioni di economia industriale. ambientale, o regionale. Il prezzo finale dei prodotti energetici comporta tre tipi di tasse: l IVA, le accise e le tasse e i diritti dedicati. Le accise sugli oli minerali e l IVA sono inquadrati da un sistema comunitario di imposizione. La sesta direttiva richiede che, ad eccezione dei gas naturali, l'iva minima sia del 15% (20% in Italia). Nel 1992 è stato decisa l introduzione di un aliquota comunitaria di imposta minima in funzione del suo uso e della tipologia di carburante (per ogni litro o equivalente 28,7 centesimi di euro per la benzina, 24,5 per il diesel, 5,5 per il GPL e 6,6 per il metano) che consente comunque esoneri e regimi di deroga. L approccio per determinare le aliquote delle accise è diverso secondo gli Stati membri. La natura delle accise varia considerevolmente, ad esempio per la benzina si passa dai 30 centesimi di euro in Grecia ai 75 in Gran Bretagna 10. Per il GPL rispetto al livello minimo indicato nella direttiva comunitaria di riferimento, 125 Euro ogni 1000 litri, le accise sono nulle in Belgio, in Francia 59,91, in Olanda 64,07, in Gran Bretagna e Germania 70,00 e in Italia 156,2 Euro 11. In Italia il quadro normativo fiscale si presenta molto articolato e complesso, soprattutto per la presenza di agevolazioni o esenzioni fiscali previste per alcuni impieghi specifici. La tassazione dei carburanti è stata impiegata essenzialmente per la copertura delle spese dello stato, al momento le accise risultano essere pari a, per ogni litro o equivalente, 9 Tali valori comprendono anche le tasse di importazione. 10 A partire dal 1995 la Gran Bretagna aveva impostato regolari incrementi annuali delle tasse sui carburanti oltre al tasso di inflazione (5% per la benzina e 6% per il diesel). Il programma, che doveva terminare nel 2003, fu interrotto nel È in corso di approvazione al Senato italiano un emendamento per ridurre le accise sul GPL17 54,2 centesimi di euro per la benzina, 40,3 per il diesel, 15,7 per il GPL e 1,1 per il metano. Dal confronto con le accise europee è possibile evincere un maggior indirizzamento del nostro Paese verso il metano come tipologia di carburante a meno impatto ambientale. Secondo l'unione Europea, il livello delle accise sui carburanti, considerata la mancanza di elasticità della domanda rispetto ai prezzi, non è attualmente sufficiente per influenzare la scelta dei consumatori. Anche se nelle decisioni questo elemento è spesso marginale, bisogna tener conto delle altre forme di fiscalità come la tassa di immatricolazione e la tassa di possesso, nonché la rete distributiva e il rendimento energetico. Per quanto concerne i carburanti alternativi il Libro bianco sostiene che oltre alle norme antinquinamento e agli accordi con l'associazione dei costruttori europei di automobili si dovranno adottare a livello comunitario misure complementari per la promozione dei carburanti alternativi. Secondo l'unione Europea le prospettive più promettenti riguardano i biocarburanti nel breve-medio termine, il gas naturale nel medio-lungo termine e l'idrogeno nel lungo termine. Nel Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'unione Europea la Commissione ha inoltre già proposto, quale obiettivo per il trasporto stradale, di sostituire entro l'anno 2020 il 20% dei carburanti fossili con carburanti alternativi (8% di biocarburanti, 10% di gas naturali e 2% di idrogeno). In particolare per l Unione Europea la diffusione dei biocarburanti nei trasporti, provenienti dai prodotti agricoli e forestali nonché da residui e rifiuti della silvicoltura e dell'industria silvicola e agroalimentare, contribuirà a ridurre la dipendenza energetica, a migliorare l'ambiente ed a differenziare prodotti e attività lavorative del settore agricolo. La produzione di materie prime per i biocarburanti può infatti svolgere nel quadro della Politica agraria comune un ruolo particolarmente importante per creare nuove risorse economiche e salvaguardare l'occupazione in ambito rurale Le opinioni sull uso dei biocarburanti nel settore dei trasporti non sono tuttavia unanimi. I sostenitori sottolineano che la promozione dei biocarburanti potrebbe rappresentare un modo per armonizzare le misure di sostegno nell ambito della politica agricola comune. Inoltre, tali coltivazioni potrebbero essere sviluppate nei paesi del Mediterraneo, contribuendo così allo sviluppo locale e alla riduzione della pressione migratoria sugli Stati membri dell Unione Europea. In posizione opposta alcuni sostengono che i biocarburanti porteranno ad una agricoltura inquinante ed industrializzata e insistono sull importanza di limitare la promozione dei biocarburanti ai prodotti derivanti dalle pratiche agricole meno dannose per l ambiente e meno bisognose di apporti chimici rispetto alle pratiche attuali. Altri sostengono che sarebbe più efficace dal punto di vista economico utilizzare questi prodotti per il riscaldamento invece che per i18 Per promuovere i biocarburanti, è stata approvata nel 2003 una misura che ha stabilito che le percentuali minime presenti nelle miscele propulsive dei mezzi di trasporto dovranno essere del 2% nel 2005 e del 5,75% entro il La direttiva sottolinea che un maggior uso dei biocarburanti nei trasporti fa parte del pacchetto di misure necessarie per conformarsi al Protocollo di Kyoto. Per il raggiungimento di tali obiettivi saranno previsti sgravi fiscali per i biocarburanti in base ai vincoli di bilancio, alle condizioni locali (ad es.: a seconda delle coltivazioni agricole) ed alle loro scelte tecnologiche. 3.2 Gli incentivi per l'acquisto di autovetture a minor impatto ambientale Gli Stati Uniti L Energy Policy Act (EPAct) è la legge federale per la politica energetica, approvata nel 1992, con l obiettivo di accrescere la sicurezza energetica degli Stati Uniti e migliorare la qualità ambientale. La legge comprende clausole inerenti tutti gli aspetti per la domanda e offerta energetica, tra i quali l efficienza energetica, i carburanti alternativi e l energia rinnovabile, ivi compresi fonti energetiche tradizionali come carbone, petrolio e nucleare. Molti articoli della legge sono dedicati a incoraggiare l uso dei carburanti alternativi non derivanti dal petrolio tra i quali vengono inclusi: metanolo, etanolo e altri derivati alcolici; miscele tra alcool e benzina; gas naturali; gas propano liquido; idrogeno e autoveicoli ibridi 13. L acquisto di autovetture ecologiche, a scopo personale o per attività commerciali, è stata incentivata tramite crediti di imposta per un massimo di dollari nel periodo , mentre le auto elettriche hanno beneficiato, invece, di un credito d imposta pari al 10% del costo dell autoveicolo fino ad un massimo di trasporti. Secondo altri ancora, per ridurre l uso dei carburanti nei trasporti e migliorare l efficienza è già disponibile una gamma di opzioni più ampia rispetto a quanto indicato nel Libro verde, come ad esempio la fissazione dei prezzi dei veicoli e dei trasporti, nonché gli strumenti fiscali e di sostegno tecnologico per accrescere l efficienza energetica. Memori dell'esperienza californiana alcuni oppositori ritengono che sia un errore fissare un obiettivo rigido sostenendo che lo sviluppo deve essere lasciato al mercato; altri considerano piuttosto ottimistico o addirittura irrealistico l obiettivo del 20% entro il Altri ancora avvertono che la ridotta disponibilità di terreno per la produzione dei prodotti agricoli per i biocarburanti. 13 Per gli aiuti alla rete di distribuzione si veda la nota Per gli autocarri o i furgoni da 5 a 13 tonnellate il credito d imposta è di dollari, per gli autocarri o i furgoni di peso superiore e per gli autobus con più di 20 posti il credito d imposta è di dollari, per tutti gli altri veicoli esclusi i fuoristrada il benficio è di dollari19 dollari. Per entrambi i programmi, a partire dal 2004, i massimali saranno annualmente ridotti rispettivamente di 500 e dollari per concludersi nel Alcuni stati e governi locali hanno predisposto incentivi aggiuntivi anche di notevole entità come in California dove gli incentivi possono arrivare fino a dollari. Gli interventi evidenziati dall EPAct prevedono azioni di tipo sia facoltativi, sia prescrittivi. Le attività facoltative sono implementate dal Clean Cities Program del Ministero dell Energia (DOE) con l obiettivo di creare un mercato per gli autoveicoli a propulsione alternativa attraverso accordi tra operatori pubblici e privati in più di 80 città statunitensi. Il Clean Cities Program è stato positivamente esportato anche nei Paesi latino-americani e recentemente in India, Bangladesh e Filippine. I contenuti prescrittivi dell EPAct sono gestiti dal dipartimento delle tecnologie per i trasporti del DOE attraverso tre programmi che impongono l acquisizione da parte delle autorità pubbliche e private di prestabilite quote di autoveicoli con propulsioni alternative in particolar modo per gli autoveicoli commerciali 15. Inoltre, un quarto programma, Alternative Fuel Petitions Program, gestisce il processo normativo richiesto per la classificazione di nuovi tipologie di carburanti alternativi. Il congresso americano ha stabilito numerose attività di regolamentazione per la costituzione di un ampio parco di autoveicoli a propulsione alternativa nelle aree metropolitane in particolare per gli autoveicoli commerciali leggeri. L EPAct ha generato una domanda annuale di circa autoveicoli a propulsioni alternative. Ciò ha consentito di avere a disposizione più di 30 modelli diversi di autoautoveicoli commerciali leggeri e una maggiore diffusione di carburanti alternativi come etanolo, biodiesel e gas naturali Il Giappone Il sistema di sovvenzioni e promozioni per gli autoveicoli a propulsione alternative, e la relativa rete di rifornimento 16, è stato introdotto dal Governo giapponese nel 1998 tramite il Green car program. Gli incentivi per l acquisto di autovetture è pari al 50% del differenziale di prezzo tra un auto a minor impatto ambientale e il corrispondente autoveicolo convenzionale. La 15 I tre programmi sono lo State & Alternative Fuel Provider Program, il Federal Fleet Program, e il Private & Local Government Fleet Program20 percentuale di contribuzione non varia a seconda della tipologia dell autoveicolo ecologico. Ad esempio per le auto ibride il contributo è di circa Yen per le autovetture e di 4 milioni di Yen per autobus e camion. Nel caso di autovetture in fase sperimentale approvate dal Ministero dei trasporti e utilizzate da enti pubblici o imprese che utilizzano le autovetture come principale mezzo di produzione (distribuzione, taxi, noleggio) il contributo è pari al 25% del prezzo dell autoveicolo. Il Green car program prevede, inoltre, che il 10% degli autoveicoli commerciali acquistati da enti pubblici siano a basso impatto ambientale. L acquisto delle autovetture in Giappone è aggravato da tasse locali pari al 5% del valore d acquisto per i privati e del 3% per le attività commerciali e le minicar. Gli acquirenti di autovetture con propulsioni alternative beneficiano di una riduzione dell aliquota di 2,4 punti percentuali, e nel caso di auto ibride di 3 punti percentuali 17. Particolari incentivazioni, di fonte nazionale o locale, sono previste anche per la riduzione dei tassi di interesse sul leasing rispetto l utilizzo di autovetture tradizionali. Infine, nell anno fiscale dell acquisto le autovetture a minor impatto ambientale possono essere ammortizzate per un quota del 30% superiore rispetto al valore previsto dal regime ordinario L'Unione Europea Il principio di sussidiarietà impone all'unione Europea unicamente la possibilità di definire interventi di tipo regolamentare e autorizzativo, senza definire atti normativi per favorire l acquisto di autovetture a minor impatto ambientale. A tal fine gli Stati membri possono concedere incentivi fiscali destinati ad incoraggiare l'applicazione anticipata dei nuovi valori limite per le emissioni inquinanti (i cosiddetti standard Euro), purché essi siano: validi per tutti gli autoveicoli nuovi immessi sul mercato di uno Stato membro e soddisfino, in anticipo, le prescrizioni delle direttive in oggetto; cessino alla data d'applicazione dei valori limite; per tutti i tipi di autoveicoli a motore, di importo sostanzialmente inferiore al costo 16 Si veda la nota Nel 1999 la riduzione dell aliquota era di 2,2 per le autovetture ibride e del 2,7 per le autovetture elettriche, a metano o metanolo, e per i camion e bus ibridi Vedere altro
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