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Timestamp: 2020-02-24 17:34:25+00:00

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﻿ Arbeitszeit von Beschäftigten im öffentlichen Dienst; hier: Widersprüchliche Regelungen in der Gleitzeitvereinbarung
Arbeitszeit von Beschäftigten im öffentlichen Dienst; hier: Widersprüchliche Regelungen in der Gleitzeitvereinbarung
Nach der Gleitzeitvereinbarung (GZV) zwischen Landesregierung und Gewerkschaften/Deutschem Beamtenbund vom 23.04.1999 (Nds. MBl. 11/1999, S. 196 ff.) sollen für alle Beschäftigten in der niedersächsischen Landesverwaltung möglichst einheitliche Arbeitszeitregelungen vereinbart werden. In Ziffer 2 Abs. 4 GZV heißt es ausdrücklich, dass von der in § 19 Arbeitszeitgesetz eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, die für Beamtinnen und Beamte geltenden Bestimmungen der Niedersächsischen Arbeitszeitverordnung auch auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst zu übertragen.
Nach der Niedersächsischen Arbeitszeitverordnung vom 06.12.1996 beträgt die tägliche Höchstarbeitszeit der Beamten grundsätzlich zehn Stunden und kann auf zwölf Stunden verlängert werden; Pausen werden nicht auf die Arbeitszeit angerechnet; nach sechs Stunden Arbeit ist eine Pause von mindestens 30 Minuten zu gewähren; lediglich auf Wunsch soll bei einer Arbeitszeit von mehr als neun Stunden eine Gesamtpausenzeit von mindestens 45 Minuten ermöglicht werden.
Demgegenüber beträgt die werktägliche Höchstarbeitszeit für Arbeitnehmer nach dem Arbeitszeitgesetz lediglich acht Stunden und kann nur unter bestimmten engen Voraussetzungen auf höchstens zehn Stunden verlängert werden; nach dem ArbZG sind bei einer Arbeitszeit von mehr als neun Stunden Pausen von 45 Minuten nicht nur auf ausdrücklichen Wunsch zu ermöglichen, sondern zwingend vorgeschrieben (vgl. § 4).
Mit der in der GZV geforderten großzügigen Übertragung der beamtenrechtlichen Regelung nach der Niedersächsischen Arbeitszeitverordnung würde für die überwiegende Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst Niedersachsens das einschlägige, für Arbeitnehmer günstigere Arbeitszeitgesetz praktisch umgangen. Aus der GZV wird zudem geschlossen, dass in der Landesverwaltung insgesamt hoheitliche Aufgaben wahrgenommen würden und damit die §§ 3 bis 13 ArbZG für alle Beschäftigten ohnehin keine Anwendung fänden (Ziffer 2. Abs. 4 Gleitzeitvereinbarung).
Diese Arbeitszeit- und Arbeitspausenregelung für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst bergen die Gefahr pauschaler und automatischer Übertragung und damit auch missbräuchlicher Anwendung. Dies würde zu einer Umgehung des für Arbeitnehmer - auch im öffentlichen Dienst - geltenden gesetzlichen Rahmens führen und damit zu einer Benachteiligung der betroffenen Beschäftigten gegenüber solchen, die nicht im öffentlichen Dienst arbeiten.
1. In welchen Landesbehörden und für welche Beschäftigten im öffentlichen Dienst kommt der § 19 Arbeitszeitgesetz zur Anwendung, mit dem die für Beamtinnen und Beamte geltenden Bestimmungen über Höchstarbeitszeit und Ruhepausen auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst übertragen werden können?
2. In welchen Bereichen der niedersächsischen Landesverwaltung werden tatsächlich überwiegend hoheitliche Aufgaben wahrgenommen, in welchen Verwaltungseinheiten lediglich unter anderem und in welchen überhaupt nicht?
3. Wie viele Arbeitnehmer unterfallen den beamtenrechtlichen Regelungen, obwohl sie selbst keine hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen, aber in Behörden arbeiten, die u. a. auch solche Aufgaben wahrnehmen?
4. Wie wird dem Ziel der Gleitzeitvereinbarung Rechnung getragen, für alle Beschäftigten im öffentlichen Dienst möglichst einheitliche Arbeitszeiten zu realisieren, und auf welche Weise wird gleichzeitig versucht, eine Aushöhlung des Arbeitszeitgesetzes zu verhindern und eine Benachteiligung der Bediensteten im öffentlichen Dienst gegenüber solchen außerhalb des öffentlichen Dienstes zu vermeiden?
Das Arbeitszeitgesetz (ArbZG) soll die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei der Arbeitszeitgestaltung gewährleisten und die Rahmenbedingungen für flexible Arbeitszeiten verbessern. Es gilt auch für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, aber nicht für Beamtinnen und Beamte; für diese gilt in Niedersachsen die Arbeitszeitverordnung (Nds. ArbZVO vom 06.12.1996, Nds. GVBl. S. 476, geändert durch Verordnung vom 21.01.1999, Nds. GVBl. S. 18).
Im ArbZG finden sich Arbeitsschutzbestimmungen u. a. zur Dauer der täglichen Arbeitszeit und zu Pausen. Diese Vorschriften finden jedoch keine Anwendung, wenn von der Möglichkeit der Übertragung der für Beamtinnen und Beamten geltenden Bestimmungen über die Arbeitszeit auf die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nach § 19 ArbZG Gebrauch gemacht wurde. Zweck dieser Regelung des ArbZG ist es, eine einheitliche Arbeitszeit für alle Beschäftigten einer Behörde zu ermöglichen. Im Interesse einer geordneten öffentlichen Verwaltung oder eines geordneten öffentlich-rechtlichen Betriebes ist eine einheitliche Arbeitszeit für Beamte und Arbeitnehmer geboten oder zumindest zweckmäßig (so schon die Rechtsprechung zu § 13 AZO, BAG vom 08.07.1959, AP Nr. 1 zu § 13 AZO. § 13 AZO galt bis 1994 und entsprach dem heutigen § 19 ArbZG).
Die Übertragung erfolgt durch die zuständige Dienstbehörde. Sie wird von der jeweiligen Dienststelle - oder auch von den Aufsichtsbehörden für den nachgeordneten Bereich durch Verwaltungsanordnung, Erlass oder eine ähnliche Maßnahme vorgenommen.
Voraussetzung nach § 19 ArbZG ist, dass es, was für Niedersachsen zutrifft, keine tarifvertraglichen Regelungen gibt.
Eine Übertragung der für Beamtinnen und Beamte geltenden Vorschriften auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist jedoch nur bei Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben im öffentlichen Dienst zulässig. Diese Einschränkung ist erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens in die Vorschrift des ArbZG eingefügt worden. In der Vorgängervorschrift des § 13 AZO war eine solche Einschränkung nicht enthalten. (Nach der alten Regelung des § 13 AZO erstreckten sich die für Beamte geltenden Arbeitszeitbestimmungen auch auf die Arbeitnehmer einer Behörde.) Ziel dieser Regelung war die Vermeidung von
Wettbewerbsverzerrungen. Die Übertragungsmöglichkeit sollte für solche Fälle ausgeschlossen werden, in denen ausschließlich privatwirtschaftliche Aufgaben durch den öffentlichen Dienst wahrgenommen werden (BT-Drs. 12/6990).
Für das Merkmal „Öffentlicher Dienst" ist die öffentlich-rechtliche Rechtsform des Arbeitgebers/Dienstherrn entscheidend. Damit scheiden die Arbeitgeber aus, die als juristische Person des Privatrechts (z. B. eine GmbH) organisiert sind, selbst wenn Gesellschafter ausschließlich eine juristische Person des öffentlichen Rechts ist (Baeck/ Deutsch, Arbeitszeitgesetz, Kommentar, München 1999, § 19 Rdnr. 8 ff.). „Hoheitliche Aufgaben" i. S. d. § 19 ArbZG werden dann wahrgenommen, wenn die Grundlagen der Tätigkeit im öffentlichen Recht liegen. Nur bei einem Tätigwerden in rein privatrechtlicher Form liegt kein hoheitliches Handeln vor. § 19 geht grundsätzlich von einer Übertragung im Bereich einer gesamten Behörde aus. Die Beschränkung des Anwendungsbereichs ist deshalb dahingehend zu verstehen, dass eine Übertragung der für Beamtinnen und Beamte geltenden Bestimmungen immer dann möglich ist, wenn in der Behörde, Dienststelle oder in den von der Übertragung betroffenen Teilbereichen jedenfalls auch hoheitliche Aufgaben wahrgenommen werden. Nicht erforderlich ist hierbei, dass auch die von der Übertragung betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer selbst hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. (Siehe hierzu: Zmarzlik/Anzinger, Kommentar zum Arbeitszeitgesetz; Heidelberg 1995, § 19 Rdnr. 5 bis 7.)
Im Sinne der einheitlichen Arbeitszeit für alle Beschäftigten und der Zielsetzung des § 19 ArbZG ist eine Übertragung der beamtenrechtlichen Regelungen also dort angebracht, wo auch hoheitliche Aufgaben in einer Dienststelle wahrgenommen werden.
Das Ziel der einheitlichen Arbeitszeit für alle Beschäftigten wird auch durch die Gleitzeitvereinbarung vom 23.04.1999 (Nds. MBl. S. 196) verfolgt. Diese enthält allgemeine Regelungen über die gleitende Arbeitszeit und richtet sich an die Dienststellen der niedersächsischen Landesverwaltung, denen hiermit der Rahmen für den Abschluss von Dienstvereinbarungen zur Arbeitszeit vorgeben wird.
Die Gleitzeitvereinbarung soll die weitere Flexibilisierung der Arbeitszeit für die Beschäftigten ermöglichen. Durch die Gestaltung der täglichen Arbeitszeit mit festen Kernzeiten und Gleitzeitrahmen wird den Beschäftigten die Möglichkeit zur Mitgestaltung der eigenen Arbeitszeit und damit der besseren Vereinbarkeit von Arbeitszeit und Freizeit und damit auch der besseren Vereinbarung von Familie und Beruf eröffnet. Die tägliche Arbeitszeit kann in eigener Verantwortung dem anfallenden Arbeitsaufwand einerseits und den privaten Bedürfnissen andererseits angepasst werden. Dadurch dass zwar eine Sollarbeitszeit, nicht aber eine feste oder regelmäßige Arbeitszeit von z. B. acht Stunden pro Arbeitstag vorgegeben wird, kann an manchen Tagen mehr und an anderen Tagen weniger gearbeitet werden. Dadurch entsteht die Möglichkeit, stundenweise oder bis zu drei zusammenhängende Tage zu „gleiten".
Je größer der Rahmen ist, in dem die Beschäftigten den Umfang ihrer täglichen (ggf. täglich wechselnden) Arbeitszeit selbst bestimmen können, desto größer sind die Gestaltungsmöglichkeiten. Das heißt, dass Beamtinnen und Beamte, die nicht länger als zehn Stunden täglich arbeiten sollen, und nicht mehr als zwölf Stunden täglich arbeiten dürfen, einen größeren Spielraum im Rahmen der Gleitzeitmöglichkeiten haben, als Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die regelmäßig nur acht Stunden arbeiten sollen und nicht mehr als zehn Stunden arbeiten dürfen. Die sich für die Gestaltung der Freizeit und die Familie ergebenden Möglichkeiten sind bei beamteten Beschäftigten hiernach größer.
Eine Benachteiligung der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die in einer Behörde arbeiten, in der die beamtenrechtlichen Bestimmungen für anwendbar erklärt wurden, gegenüber solchen, die nicht im öffentlichen Dienst arbeiten, ist nicht ersichtlich:
Die Gleitzeitvereinbarung (Rahmenvereinbarung) i. V. m. der Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit der jeweiligen Dienststelle ermöglicht den Beschäftigten die Mitgestaltung der eigenen Arbeitszeit.

References: § 19
 § 4
 § 19
 § 19
 § 13
 § 13
 § 13
 § 19
 § 19
 § 13
 § 13
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19