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Timestamp: 2020-08-08 15:21:31+00:00

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﻿ Sentencia 2012-00034 de agosto 12 de 2013
SENTENCIA 2012-00034 DE 12 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:ACCIÓN DE NULIDAD. SE DECLARÓ LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN 0464 DEL 3 DE MARZO DE 2010 EXPEDIDA POR EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, QUE ORDENÓ SUSPENDER O SEPARAR TEMPORALMENTE A LOS GOBERNADORES Y ALCALDES QUE TUVIERAN PARENTESCO CON CANDIDATOS AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN EL PROCESO ELECTORAL DEL 14 DE MARZO DEL 2010. LA RESTRICCIÓN ESTABLECIDA EN EL ACTO ANULADO NO SE ENCONTRABA FUNDAMENTADA EN LA CONSTITUCIÓN Y ADEMÁS VULNERABA EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y CIUDADANA DE GOBERNADORES Y ALCALDES ELEGIDOS POPULARMENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ALCALDE, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, GOBERNADOR, PARENTESCO
Sentencia 2012-00034 de agosto 12 de 2013
Rad.: 110010328000201200034 00
Exp.: 2012-0034
Bogotá, doce de agosto de dos mil trece.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 —modificado por Acu. 55 de ago. 5/2003, art. 1º—, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del presente proceso, por cuanto se trata de una acción de nulidad contra un acto de contenido electoral (Res. 464 de mar. 3/2010) expedido por autoridad del orden nacional (Consejo Nacional Electoral).
A folios 2 al 4 reposa copia auténtica de la Resolución 0464 del 3 de marzo de 2010 “Por la cual se toma una decisión para otorgar garantías en el proceso electoral del próximo 14 de marzo”.
A folio 1 obra constancia del 2 de mayo de 2011 del Consejo Nacional Electoral que da cuenta de que la Resolución 0464 de 3 de marzo de 2010 quedó ejecutoriada y en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.
2.3. Texto de la Resolución 0464 del 3 de marzo de 2010.
“RESOLUCIÓN 464 DE 2010
Por la cual se toma una decisión para otorgar garantías en el proceso electoral del próximo 14 de marzo.
Que en razón de la competencia asignada al Consejo Nacional Electoral para revocar la inscripción de candidato que se encuentren en causal de inhabilidad para ser elegidos al Congreso de la República, se han presentado un número importante de solicitudes debido al parentesco que algunos candidatos al Senado de la República y Cámara de Representantes tienen con gobernadores, alcaldes y demás ciudadanos que ejercen autoridad en circunscripciones que de alguna manera tienen proximidad o afinidad con aquellas por las que los candidatos aspiran a ser elegidos.
Que esta situación se viene presentando en un número importante de municipios, distritos y departamentos del país, incluyendo algunas capitales departamentales, como es el caso del Alcalde del Distrito de Bogotá y el Alcalde de Cali, cuyos hermanos aspiran a ser elegidos al Senado de la República por el Partido Polo Democrático Alternativo; el padre del Alcalde del Distrito de Barranquilla quien aspira a ser elegido al Senado de la República por el Partido Cambio Radical, entre otros.
Que el Acto Legislativo 01 de 2009 eliminó la reserva de ley que existía para el desarrollo de las funciones propias del Congreso Nacional Electoral, por lo que las normas que las contienen, ya antes citadas, son normas constitucionales que tienen eficacia directa y aplicación inmediata.
ART. 1º—En aquellas entidades territoriales en las cuales parientes de candidatos al Congreso de la República, dentro de los grados de parentesco establecidos por el numeral quinto del artículo 179 de la Constitución, ejerzan como alcaldes o gobernadores deberán designarse a la mayor brevedad, alcaldes y gobernadores ad-hoc por las autoridades correspondientes, y hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a las elecciones del 14 de marzo de 2010.
Por subsecretaria líbrense los oficios de rigor.
En síntesis, la resolución transcrita, en cuanto dispone “deberán designarse a la mayor brevedad” prevé un mandato dirigido al Presidente de la República (en caso de gobernaciones) y a los gobernadores (en caso de alcaldes), para que designen funcionarios ad hoc “hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a las elecciones del 14 de marzo de 2010” en aquellas entidades territoriales en las cuales el gobernador o el alcalde tengan parentesco o vínculo (según la inhabilidad prevista en C.P., art. 179-5) con candidatos al Congreso de la República para las elecciones del 14 de marzo de 2010.
El apoderado del Consejo Nacional Electoral en la contestación de la demanda presentó las excepciones que denominó: (i) inexistencia de conducta ilegítima por parte del Consejo Nacional Electoral; (ii) ineficacia de la demanda por no señalar las causales; (iii) ineptitud sustancial de la demanda; (iv) culpa exclusiva de la víctima; e (v) inexistencia de causal alguna que afecte la validez del acto administrativo demandado.
Es importante precisar que las excepciones que denominó “ineficacia de la demanda por no señalar las causales” e “ineptitud sustancial de la demanda” se soportan, en el posible incumplimiento de uno de los requisitos de la demanda, en el sentido de que el actor no identificó con precisión la causal de nulidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para soportar su pretensión de nulidad; esta omisión, en criterio de la parte demandada, genera la ineptitud de la demanda por carencia de requisitos formales.
En relación con las excepciones previas, si bien el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, dispuso que en los procesos contencioso administrativos solo se pueden proponer excepciones de fondo, los hechos que constituyen las excepciones previas a que se refiere el artículo 97 del Código de Procedimiento Penal, pueden ser invocados conforme al artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, (modificado por L. 446/98, art. 45) como fundamento de los recursos interpuestos contra el auto admisorio de la demanda, sin perjuicio de que si se interponen como excepciones deban estudiarse y decidirse en la sentencia como impedimentos procesales(4).
Ahora, el actor en su demanda acusó que la resolución acusada vulneró los artículos 29, 304 y 314 de la Constitución Política y 106 de la Ley 136 de 1994; con fundamento en esto, desarrolló el cargo de violación de la ley que denominó “Extralimitación de la facultad reglamentaria y vulneración de norma constitucional” en atención a que el acto acusado desbordó el contenido de normas de rango constitucional y legal.
Para la Sala, no hay duda de que la censura se soporta en la causal referida a la violación de normas en que debía fundarse el acto acusado, pues este vicio se presenta cuando el respectivo acto se dicta desconociendo el marco normativo de carácter sustancial que regula la materia sobre la cual versa la decisión y puede darse de manera directa o indirecta, por falta de aplicación, aplicación indebida e interpretación errónea(5).
Como lo ha dicho en pretérita oportunidad esta Sala, la omisión de citar la causal de nulidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo no torna en inepta la demanda. En efecto, en un asunto similar se dijo:
“Si bien el actor no citó específicamente el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo es evidente que invoca la violación de normas superiores como son los estatutos generales de la unidad, entonces, en la acción pública y popular, como la ejercida en este caso, no es difícil al juez entender que en estos asuntos se está en presencia del artículo 84 ibídem, así no fuere expresamente señalado.
Cabe destacar que no se dará curso a la demanda cuando el actor omita en su escrito el acápite relacionado con el concepto de la violación cuando no invoque o cite las normas violadas pero si el demandante cita norma y expresa los argumentos por los cuales la considera vulnerada —concepto de la violación— es suficiente para que se tramite su demanda”(6).
Por las razones expuestas, no hay lugar a declarar impedimento procesal por “ineficacia de la demanda por no señalar las causales” e “ineptitud sustancial de la demanda”.
Respecto de las demás excepciones, resulta claro que por sus fundamentos se tratan realmente de planteamientos de la demandada que no constituyen medio exceptivo sino argumentos referidos a la defensa de la legalidad del acto de elección cuya nulidad se solicita, aspecto que precisamente es el fundamento de la presente acción; por tanto, el estudio de dichas razones corresponderá realizarlo cuando se analice el fondo del asunto.
Finalmente, es importante señalar que aunque no se invoca expresamente, tampoco podría predicarse una falta de integración jurídica del petitum, por no haberse demandado la Resolución 494 de 12 de marzo de 2010, que adiciona el acto demandado.
En efecto, algunos pueden sostener que han debido demandarse las dos resoluciones mencionadas. Sobre el particular, es importante indicar que los dos actos son autónomos y, por ende, el acto acusado podía ser impugnado en forma autónoma, pues la Resolución 464 de 3 de marzo por sí misma se halla viciada de nulidad por falta de competencia como se expondrá en otro acápite de esta providencia.
En el caso en estudio el asunto jurídico por resolver se centra en determinar si el Consejo Nacional Electoral tenía la competencia para ordenar la suspensión o separación temporal del cargo a gobernadores y alcaldes con parentesco o vínculo (según los grados previstos en C.P., art.179-5) con candidatos al Congreso de la República.
Para el demandante, el Consejo Nacional Electoral carecía de competencia para proferir el acto acusado, pues se trata de una materia reservada por la Constitución Política al legislador; además, es el Presidente de la República el competente para suspender a los gobernadores y estos a su vez a los alcaldes con fundamento en las casuales previstas en la ley; no el Consejo Nacional Electoral.
Por su parte, el Consejo Nacional Electoral, según la contestación de la demanda, considera que sí era competente para expedir la Resolución acusada en virtud de las facultades conferidas por el legislador en los numerales 1º, 4º, 6º y 12 del artículo 265 de la Constitución Política y a la facultad “reglamentaria” que le asiste a esa corporación para el establecimiento de procedimientos y actuaciones tendientes al ejercicio de sus funciones.
El acto acusado sobre el entendido de “[q]ue el Acto Legislativo 01 de 2009 eliminó la reserva de ley que existía para el desarrollo de las funciones propias del Congreso Nacional Electoral, por lo que las normas que las contienen, ya antes citadas (art. 265-6), son normas constitucionales que tienen eficacia directa y aplicación inmediata” ordenó la designación de alcaldes y gobernadores ad hoc por las autoridades correspondientes, en aquellas entidades territoriales en las cuales parientes de candidatos al Congreso de la República, dentro de los grados de parentesco establecidos por la Constitución Política (art. 179-5), ejerzan como alcaldes o gobernadores.
Dichos nombramientos ad hoc, de conformidad con la resolución demandada, debían realizarse “a la mayor brevedad” y se extenderían hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a las elecciones del 14 de marzo de 2010.
Según el Diccionario Jurídico de Guillermo Cabanelas de Torres,(7) la locución latina ad hoc es una expresión adverbial que significa “para esto, para el caso. Lo que sirve a un fin determinado”. No obstante, en la Resolución 464 de 2010, el Consejo Nacional Electoral no dispuso cuál o cuáles eran las funciones que debían cumplir estos servidores ad hoc.
Recuérdese que la figura del funcionario ad hoc, está prevista en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo(8) como garantía del principio de imparcialidad dentro de las actuaciones administrativas, y que la intervención ad hoc de personas ajenas al ejercicio de la función pública es excepcional, máxime si se trata de cargos a los que se accede por elección popular, pues el funcionario ad hoc tiene las mismas competencias, en lo correspondiente, que el reemplazado,(9) por ello, una vez desaparecido el fundamento de hecho de su designación, el ad hoc cesa en el ejercicio de sus funciones y la competencia retorna a quien por disposición constitucional o legal la ejerce como titular en forma permanente(10).
De manera que la Resolución 464 de 2010 no limitó materialmente las funciones que realizarían los alcaldes y gobernadores ad hoc; por eso, en acto posterior, el Consejo Nacional Electoral dispuso que: “Los alcaldes y gobernadores ad hoc designados por las autoridades correspondientes hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a las elecciones del 14 de marzo de 2010 en razón de lo dispuesto en la Resolución 0464 del 3 de marzo de 2010, lo serán solo en lo que tiene que ver con las funciones de carácter electoral que deban cumplir tales mandatarios territoriales, de conformidad a lo que sobre ello dispongan el Código Electoral y las demás disposiciones pertinentes”(11).
Ahora, es importante recalcar que, como recientemente lo dijo esta Sección, la designación de funcionarios ad hoc debe ceñirse estrictamente al procedimiento previsto para ello en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo., so pena de incurrir en el vicio de falta de competencia. Al respecto dijo la Sala:
“En los anteriores términos, la manifestación [de impedimento], por regla general, debe hacerse ante el superior jerárquico quien ha de decidir si es fundada y amerita la separación del conocimiento del asunto. Sin embargo, en aquellos eventos en que por razón de la forma como se cumple la función pública, por ejemplo por descentralización, el respectivo agente oficial no tenga superior, la manifestación debe hacerse ante el agente del Ministerio Público, tal como fluye del contenido normativo del artículo 30 antes citado.
Ahora bien, por regla general la designación de alcalde corresponde a un asunto que, conforme con los principios democráticos, se hace por la voluntad popular manifestada a través del voto de los ciudadanos residentes en el correspondiente municipio o distrito (C.P., arts. 316 y 323), esta regla solo halla excepción en los eventos establecidos en la propia Constitución y en las normas legales especiales en cuanto contengan restricciones necesarias para armonizar el principio de autonomía de los entes territoriales con el modelo de Estado unitario.
Algunos de esos eventos corresponden a los establecidos en los incisos terceros de los artículos 314 —suspensión y destitución— y 323 —falta absoluta a menos de 18 meses de que finalice el periodo constitucional—, de la Carta o en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 —sobre faltas temporales—”(12).
Realizadas las anteriores precisiones, reitera la Sala que la resolución acusada, contiene un mandato para que se separaran temporalmente de sus cargos a gobernadores y alcaldes que tuvieran parentesco o vínculo, según los grados previstas en el artículo 179-5 de la Constitución Política, con candidatos al Congreso de la República para las elecciones que se surtieron el 14 de marzo de 2010.
Considera importante resaltar la Sala que la complejidad y obsolescencia de las normas que regulan el trámite de expedición de los actos de elección popular, aunadas a la necesidad de perfeccionar nuestro sistema político (de democracia participativa), impusieron la necesidad de expedir sendas reformas constitucionales, contenidas en los actos legislativos 1 de 2003 y de 2009.
En esta última, es decir la que se originó con el Acto Legislativo 01 de 2009, se ocupó de temas relacionados con el acceso a los cargos púbicos de elección popular y al procedimiento con arreglo al cual se expiden los actos de elección, y ante la evidencia de que en este solían presentarse vicios que afectaban la verdad electoral cuya purga solo era posible en ejercicio de las acciones judiciales, decidió establecer mecanismo tendientes a enervar defectos en la votación y escrutinio de votos para, así mismo, asegurar la primacía de la voluntad popular expresada en las urnas; para ello, dotó al Consejo Nacional Electoral de nuevas competencias a fin de cumplir con ese propósito.
El Consejo Nacional Electoral fundó el acto acusado expresamente en la facultad prevista por el numeral 6º del artículo 265 de la Constitución Política “Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías” y su apoderado además invocó las de los numerales 1º, 4º y 12 cuyo tenor es el que sigue:
12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos”.
En este proceso se discute si las facultades que invocó el Consejo Nacional Electoral comporta la competencia para ordenar la suspensión o separación temporal de sus cargos a gobernadores y alcaldes.
Los artículos 105 y 106 de la Ley 136 de 1994 prevén los eventos en que procede la suspensión de gobernadores y alcaldes en los siguientes términos:
“Causales de suspensión. El Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, suspenderán a los alcaldes en los siguientes eventos.
PAR.—En caso de delitos culposos, solamente habrá lugar a la suspensión de que trata el numeral 2º, cuando no se decrete en favor del alcalde la excarcelación u otro beneficio que implique la libertad física”(13).
“Designación. El Presidente de la República, en relación con el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos de falta absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección.
El alcalde designado o encargado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del alcalde elegido por voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático. ...”.
Ahora, los artículos 304 y 314 de la Constitución Política, prevén:
“ART. 304.—El Presidente de la República, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores.
“ART. 314.—En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para periodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el periodo siguiente.
La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución...”(14).
De las normas transcritas en precedencia se evidencia que la ley determinó las causales de suspensión temporal o definitiva de los alcaldes y gobernadores; igualmente precisan que el Presidente de la República y los gobernadores designarán gobernadores y alcaldes en los casos señalados expresamente por la ley.
De manera alguna el artículo 265 de la Constitución Política, después de la reforma del Acto Legislativo 01 de 2009, facultó al Consejo Nacional Electoral para adicionar las causales de suspensión ni para modificar su procedimiento, y si bien tiene competencia para velar por “el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías” esta atribución no puede considerarse como omnímoda o ilimitada hasta el punto de permitirle modificar leyes.
Si bien el Consejo Nacional Electoral tiene la facultad de revocar la inscripción de candidatos inhabilitados, dicha facultad no se extiende para restringir el ejercicio de funciones públicas de servidores elegidos popularmente para precaver la configuración de una posible inhabilidad de sus parientes.
Todas las personas en desarrollo del derecho fundamental de participación política y ciudadana pueden desempeñar los cargos para el que fueron elegidos popularmente salvo las limitaciones o restricciones que devienen del constituyente o del legislador.
Restringir los derechos políticos con fundamento en normas no previstas en la Constitución Política o en la ley, por quien no tiene competencia para ello, es una evidente vulneración del derecho al debido proceso porque comporta la transgresión de las formas propias de cada juicio.
Se sigue de lo anterior que cuando el Consejo Nacional Electoral, por fuera de las causales previstas taxativamente en la ley, dispuso la separación temporal de sus cargos de servidores públicos elegidos popularmente, vulneró abiertamente los derechos fundamentales al debido proceso y a la participación política y ciudadana de gobernadores y alcaldes elegidos popularmente.
Por lo dicho, para la Sala no hay duda que el mandato que se dictó a efectos de suspender o separar temporalmente a los alcaldes y gobernadores que tengan parentesco con candidatos al Congreso de la República en el proceso electoral del pasado 14 de marzo de 2010 desbordó el ámbito de competencias del Consejo Nacional Electoral.
Así las cosas, la Sala estima que hay razón suficiente para declarar la prosperidad de este cargo y consecuentemente la nulidad del acto administrativo acusado.
Por último, a folio 146 obra renuncia del doctor Juan Pablo Cortés Ramos a su calidad de apoderado del Consejo Nacional Electoral, dimisión que es admitida por la Sala; por consiguiente, por secretaría líbrense las comunicaciones a las que haya lugar.
1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 0464 del 3 de marzo de 2010 expedida por el Consejo Nacional Electoral.
2. Se admite la renuncia del apoderado del Consejo Nacional Electoral.
(4) Consejo de Estado Sección Quinta, sentencia de 9 de octubre de 2008, Radicado 070012331000200700084 01. Ene se mismo sentido, sentencias de 30 de octubre de 1997, Radicado 1656, de 11 de marzo de 1999, Radicado 1847 y de 14 de abril de 2005, Radicado 3333.
(5) Sentencia de 27 de enero de 2011, Radicado 11001-03-28-000-2010-00007-00.
(6) Sentencia de 29 de septiembre de 2011, Radicado 76001-23-31-000-2010-01764-01.
(7) Cabanelas de Torres Guillermo, Diccionario Jurídico elemental. Décimo segunda edición, Ed. Heliasta, página 25.
(8) Dice la norma: “(...) La autoridad ante quien se manifieste el impedimento decidirá en el término de diez (10) días y en forma motivada, sin que contra la decisión quepa recurso; y al decidir señalará quién debe continuar el trámite, pudiendo si es preciso designar funcionario ad hoc; en el mismo acto ordenará la entrega del expediente al designado que ha de sustituir al separado del conocimiento (...)”.
(9) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2012, Radicado 52001233100020040206602.
(10) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de febrero de 1997, Radicado C-343.
(11) Artículo 1º de la Resolución 494 del 8 de marzo de 2010 publicada en el Diario Oficial 47.649 del 12 de marzo de 2010.
(12) Sentencia de 7 de febrero de 2013, Radicado 11001-03-28-000-2011-00041-00.
(13) El numeral 4º fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-229 de 1995.
(14) Artículo modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 02 de 2002.

References: RESOLUCIÓN 
 artículo 128
 artículo 13
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 62
 Resolución 
 artículo 179
 resolución 
 artículo 84
 artículo 164
 artículo 97
 artículo 143
 resolución 
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 84
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 265
 resolución 
 Resolución 
 artículo 30
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 106
 resolución 
 artículo 179
 artículo 265
 artículo 265
 Resolución 
 Artículo 1
 Resolución 
 artículo 3