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Timestamp: 2019-04-25 17:10:41+00:00

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Dictamen Consejo Garantias Estatutarias-2
EL MUNICIPIO EN EL ESTADO.
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
II. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
III. Significado del problema de la autonomía municipal . . 286
IV. La doctrina europea . . . . . . . . . . . . . . . . 288
V. La doctrina norteamericana . . . . . . . . . . . . . 296
VI. La influencia norteamericana en la doctrina y legislación
americanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
VII. Distintos conceptos utilizados para caracterizar la natura-
leza jurídica del municipio . . . . . . . . . . . . . 305
VIII. Análisis de la cuestión en el derecho argentino . . . . . 324
320. “Las afanosas pesquisas de los juristas por «descubrir» la naturale-
za jurídica de tal o cual institución o relación están de antemano y en
forma irremisible destinadas al fracaso. Entre otras razones, porque lo
que se busca, tal como se lo busca, no existe”. Estas duras palabras (así
calificadas por el mismo autor) de Genaro Carrió,1 sin embargo, no lo-
gran detener nuestra inquietud científica sobre este tema, porque a ellas
podemos oponer éstas de Goethe:2 “En el arte y en la ciencia, como en
los actos humanos, lo que más importa es percibir los objetos puramente
y tratarlos de acuerdo con su naturaleza”. Pero nos advierten ab initio de
la profunda complejidad que un intento como éste tiene, que en el caso
concreto es más dificultoso por causas como las que enunciaremos se-
guidamente.
321. En primer lugar, la falta de acuerdo previo3 que se observa so-
bre este vocablo fundamental.
En segundo lugar, porque la autonomía como cualidad de los munici-
pios —que son realidades históricas—, fue variando a lo largo del tiem-
po. De ahí que distinta sea la apreciación de la autonomía de la Anti-
1 Notas sobre derecho y lenguaje, Abeledo-Perrot, 1973, p. 75.
2 Citado por Hans Kelsen en el prólogo de su Teoría general del Estado, México,
Ed. Nacional, 1959.
3 Requisito que ha producido en la opinión de Carrió seudodisputas originadas en
equívocos verbales (op. cit., pp. 68 y 69).
284 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
güedad, la Edad Media y la época contemporánea. También varió el
concepto del municipio y su base sociológica, la ciudad. Bien ha dicho
al respecto Luis Morell Ocaña:
Poco tiene que ver el municipio medieval, comunidad perfectamente au-
tónoma y prácticamente integral con el municipio de hoy, que está in-
merso en el tupido contexto de una sociedad diversificada y pluralista.
El municipio —en consecuencia—, y precisamente a causa de su peren-
nidad, es una institución condicionada siempre por un horizonte histórico
concreto y cambiante, al que ha de adaptarse y en el que ha de encontrar
la mejor fórmula posible para cumplir su peculiar destino, esto es, la co-
bertura de las necesidades —mejor, de ciertas necesidades— de la comu-
nidad vecinal.4
En tercer lugar se encuentra el significado emotivo5 que tiene la ex-
presión “autonomía municipal” y que fue señalado por los autores tan
importantes como Luigi Raggi,6 Cino Vitta7 y Santi Romano.8
En cuarto lugar, porque la existencia de gran cantidad de definicio-
nes muchas veces contradictorias, hace casi imposible, como lo ha dicho
Albi,9 formular una “construcción doctrinal que recoja y hermane las
distintas escuelas”. Estos obstáculos emanan de variados orígenes histó-
4 Estructuras locales y ordenación del espacio, Madrid, Instituto de Estudios de
Administración Local, 1972, p. 50.
5 Dificultad mencionada también por Carrió y que consiste en una “disposición
permanente para provocar ciertas reacciones anímicas en quienes las oyen o leen” de
ciertas palabras (ibidem, p. 66).
6 “Nos encontramos frente a un concepto que se pliega y se presta a las más varia-
das interpretaciones; cada individuo, cada grupo social, cada partido, los ha forjado a su
placer, según un ideal preconcebido, de acuerdo con el sistema preferido, a causa de la
indeterminación de su significado” (citado por Albi, Fernando, Derecho municipal com-
parado del mundo hispánico, Madrid, Aguilar, 1955, p. 51).
7 Que hace constar que esta discusión “es controversia de índole política más que
jurídica y se decide de conformidad con las necesidades contingentes y con la estructura
de la población” (citado por Albi, ibidem, p. 51).
8 Que expresa que la autonomía “quizás porque no ha sido completamente entendi-
da y apreciada en su verdadera significación, se ha convertido en una de esas palabras
de batalla, por decirlo así, con las que se trata de defender y justificar, dándoles una
aparente base científica, todas aquellas reformas de orden político y administrativo que
en determinado periodo se llevan a cabo para lograr el máximo bienestar social” (citado
por Albi, ibidem, p. 51).
9 Op. cit., p. 51.
con su enfoque trialista del derecho. 541. En efecto. es dable observar entre lo normológico y lo sociológico una aguda distancia. posteriormente pasaremos revista a la doctrina europea y americana. DERECHO MUNICIPAL 285 ricos y diversos fundamentos ideológicos de los regímenes municipales. trasladado luego a América. núm. capítulo VII. 3. II. p. podemos presentar el plan de nuestra exposición: en un primer momento referiremos el significado del problema de la autonomía municipal. y luego procuraremos aclarar los dis- tintos conceptos que se utilizan para caracterizar la naturaleza jurídica del municipio. t. Revista de la Facultad de Dere- cho de la Universidad del Zulia. Tampoco haremos juicios de valor 10 “La autonomía científica del derecho municipal”. el derecho municipal positivo (el deber ser del municipio según la ley) y la ciencia del gobierno municipal (el deber ser del muni- cipio según su naturaleza y sus fines). . I. Con estas advertencias previas. o la particular configuración del municipio castellano. Maracaibo. según los países. Y Germán Bidart Campos11 sos- tenga. También con Dana Montaño12 podríamos llamar a esto formalismo y realidad de los regímenes municipales.. fácilmente podemos señalar en este sentido el self government británico. METODOLOGÍA 322. 21 y ss. El caso argentino será inme- diatamente objeto de análisis y finalizaremos con otras reflexiones sobre el particular. 12 Estudios. Después daremos una opinión del tema en relación a lo que sería la teoría general del municipio. porque vigente en los textos legales de muchos paí- ses el principio de la autonomía municipal. Venezuela. 1961. pp. un es- tudio histórico sobre el significado de la cuestión. De ahí que Salvador Dana Montaño10 distinguiera entre la sociología municipal (el ser del municipio). en razón de brevedad. como también que ésta se halla circunscrita a occidente. las influencias del pouvoir municipal originado en la Revolución francesa. que luego fructificó magníficamente en los Estados Unidos. extendidas a la Europa continental... que “en el ámbito municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden fáctico y el orden de la valoración”. 11 Derecho constitucional. Va de suyo que omitiremos. En quinto lugar.
lo que motivó a Heller ubicar precisamente allí el nacimiento del Estado moderno. Sólo expresaremos que algunas ciudades de la Italia septentrional en la Edad Media conocieron un régimen muy similar al de las ciudades-Estado de la Antigüedad. Principios de régimen mu- nicipal. en relación a la quinta advertencia formulada en la introducción. el municipio conocería distintas relaciones con el Estado. Fustel de. Después —en un análisis que no efectuaremos como lo hemos di- cho—. 14 Maynz. p. que eran verdaderos estatutos políticos que regulaban la re- 13 Cfr.286 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ sobre la existencia de la autonomía en los distintos regímenes municipa- les. La ciudad antigua. de ma- yor o menor centralización o descentralización según los diversos Esta- dos y épocas. III.14 Este régimen se habría aplicado por vez primera a los tusculanos en el año 181 a. puesto que el municipio tiene como rasgo fundamental precisamente éste de hallarse incluído en una unidad política superior.13 Las cargas econó- micas que las ciudades debían soportar se llamaban munera. Lajouane. muchos de los cuales gozaban de car- tas y fueros. con la fór- mula de alianza llamada socii o foederati. 28. Emecé.15 Sería entonces en la Edad Media y hasta el nacimiento del Estado moderno el momento de máximo esplendor en cuanto a la descentrali- zación política de los municipios. C. pero que en virtud de la fórmula majestatem populi romani comiter conservato. que sólo nace para la mayoría de ellos en el momento de la expansión de Roma. 6a. . 15 Teoría del Estado. Por eso. y de ahí derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades y de municipia a dicho régimen. 145.. reci- bían ciertas órdenes de Roma. Esto basta para demostrar su extraordinaria importancia. pp. pagaban impuestos y sus magistrados debían rendir cuentas al gobernador de la provincia. ed. Coulanges. 1930. los autores de ciencia política y derecho municipal consideraron a las ciuda- des-Estado como ajenas al concepto de municipio. 476 y 477. citado por Bielsa. Fondo de Cultura Económica. Curso de derecho romano. que permitía a ciertas ciuda- des conservar su régimen municipal y sus instituciones. Este tema se inscribe en el de las relaciones del municipio con el Estado. p. SIGNIFICADO DEL PROBLEMA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL 323.
Albi. cit.. las competencias. pero ese equilibrio puede realizarse en combinaciones infi- 16 Introducción al derecho público provincial.. en el caso de los federalismos. De tal modo. según el derecho de cada región. 19 Cfr. 75 y ss. por las distintas bases filosóficas que sustentan los regímenes políticos y por otros fenómenos particulares propios de esta época concentracionaria que ha robustecido no sólo a Estados sino a bloques intercontinentales. y que cons- tituían soluciones especiales y particularistas. Y en estas relaciones podemos observar con claridad el desempeño de las fuerzas “centrípetas” o centralizadoras y “centrífugas” o descentraliza- doras. re- gionales.18 Enseñó el maestro de dere- cho público que “la centralización es la fuerza propia del gobierno del Estado y la descentralización es la fuerza por la cual la nación reacciona contra el gobierno del Estado”.16 Pero esto afectó sensiblemente la descentralización de los go- biernos locales. ibidem. op. t. sin traernos mayor calidad en el ejercicio del poder. pp. 51. I. Madrid. de planeamiento y otros más. etcétera. continentales. por los poderes ejecutivos. Depalma. como agudamente lo señaló César Enrique Romero. el problema de la autonomía municipal se relacio- na con el de las distintas relaciones que el municipio puede tener en el Estado. pp. 1980. la atenua- ción de los derechos señoriales. 18 Précis de droit administratif et de droit public. p. que vieron en general absorber sus competencias por los Estados centrales en razón de problemas nacionales.. 135 y ss. 1933. conforme lo dice Pedro J. 50 y 51. Zavalía. 17 “El liderazgo como realidad del poder”. y la unidad es la ejecución de las leyes y también en la gestión de los servicios”. que bien definió Maurice Hauriou. Frías.19 En esta línea de pensamiento dice Albi: “Ambas fuerzas llegan a equilibrarse. la segunda “busca llevar a la periferia la mayor suma posible de las facultades de decisión y de gestión”. y en particular. Después diversas serían las posiciones de los municipios en el Esta- do contemporáneo. DERECHO MUNICIPAL 287 lación entre el fundador y los pobladores. 195 y 196. y en el capítulo X de su Derecho constitucional.17 324. p.. 71. dentro de ellos. citado por Albi. sea central o particular. pp. la terminación de las servi- dumbres (por eso la frase “el aire de la ciudad hace libre”). 1974. . núms. Revista de Estudios Políticos. y dentro de ellos a los órganos ejecutivos. París. La primera tiende a establecer la “uni- dad de derecho.
Advertidos ya de la complejidad del tema y habiendo concorda- do con la opinión de Albi en el sentido de la imposibilidad de formular una teoría que fusione las distintas opiniones sobre el particular. mediante la designación de funcionarios honorarios. Leroy Beaulieu y otros de menor importancia. por la tendencia disgregatoria”. Zachariae. De modo genérico puede afirmarse que la autonomía consti- tuye. y agrega seguidamente: “Éste es el llamado problema de la autonomía municipal. p. 51 y ss. Ésta fue la postura de las figuras de la escuela histórica del derecho como Savigny. en la dinámica estatal. LA DOCTRINA EUROPEA 325. que es la autonomía y. IV. Bluntschli. Tocqueville. económicas y sociales de cada momento y de cada lugar”. pp. que ha sintetizado la evolución doctrinal de la siguiente manera:21 a) La teoría del círculo de acción naturalmente propio del municipio. segui- remos al autor citado. 51. Coinciden en general con 20 Ibidem. la meta perseguida por la fuerza centrífuga. 21 Ibidem. en consecuencia. que por su índole y efectos no deriva del Estado. . encuen- tra en la autonomía la expresión jurídica de la participación de los ciu- dadanos del Estado en el ejercicio de la administración estatal. Oportunamente trataremos de marcar las distintas posiciones que puede exhibir el municipio en el Es- tado. que partiendo de las investigaciones históricas sobre el self government inglés. origi- nándose distintas relaciones entre ellos y el Estado. b) La teoría de la escuela política de Rodolfo Gneist. según la cual esa entidad tiene un derecho originario al ejercicio del poder comunal.20 De tal modo que en el Estado el municipio se sitúa de diversos mo- dos que van desde la dependiente centralización hasta la máxima des- centralización. que se producen a compás de las circunstancias po- líticas. Nos parece conveniente analizar ahora las distintas teorías que se han esbozado sobre la autonomía municipal. los regímenes políticos atribuyen diversa naturaleza jurídica a los entes locales.288 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nitamente variables.
pues para él todas las personas colectivas gozan de autonomía. Mohl. Olivieri. Salandra. e) La teoría negativa de Preuss. A esta clasificación de Albi agregaremos el pensamiento del eminente jurista austríaco. en virtud de peculiares y variables consideraciones de oportunidad y que aunque provistas de poder de decisión y coacción. 52 y 53. 326. No siendo la soberanía una facultad únicamente atribuida al estado. DERECHO MUNICIPAL 289 este autor. op. Ésta posición fue perfeccionada por Laband. y que consiste en el dictado de “normas locales definitivas. Otto Mayer y Hatschek. llega a conclusiones negativas. 22 Citado por Albi. con cierta independencia.. Bertolini y Cammeo. Hans Kelsen.. cit. que distingue dos signifi- cados de la expresión: uno jurídico y otro político.”. aquellos nego- cios estatales para los cuales el Estado les haya concedido facultad. pp. cesa para el autor toda utilidad científica del concepto de autonomía que. son únicamente órga- nos de la personalidad del Estado y momentos de su actividad. Goodnow y Jorge Meyer. . ni la autarquía un contrapunto de la soberanía. d) La teoría de la escuela mixta de Rosin. “por ello el concepto de la autonomía encuentra aplicación siempre que un poder soberano no aplique los derechos que le competen directamente por medio de un aparato propio que se encuentre a su exclusiva disposi- ción. que considera como característica esencial de la autonomía el derecho de las corpor- ciones públicas de administrar.22 Esta úl- tima posición fue continuada por Gluth. en conse- cuencia. al hacer constar que “autonomía significa. otorgándolos a entidades políticas subordinadas”. en su sentido literal. c) La teoría de la escuela jurídica de Lorenzo Stein. cuyo contenido no puede ser de- terminado por ninguna norma central”. que si bien coincide inicialmente con los criterios de Gierke y Laband.. limitándose a fijar las normas para el ejercicio de esos derechos y a vigilarlos. resulta superfluo. “si se dice de una entidad que se administra por sí misma. siendo divulgadores en Italia de esta teoría. que relaciona la autonomía con la descentralización por él denominada “perfecta”. y manifestándose todas las personas colec- tivas de derecho público igualmente soberanas y autónomas. ello presupone siempre un más alto poder del que tendría siendo administrada. lo contrario de ser administrado”.
la descentraliza- ción es compatible tanto con la autocracia como con la democracia”. 238. . 24 Ibidem. cuyas normas son creadas mediante métodos democrá- ticos y cuyo contenido no es meramente administrativo sino también ju- risdiccional. extendiéndose a determi- nadas competencias. una lucha por la democratización de la administración local y no puede sepa- rarse de la lucha por la participación del pueblo en la formación de voluntad estatal. Al hablarse de autonomía se piensa en un orden parcial descentralizado. cit. en particular a las ‘leyes’ en sentido formal. que no tienen nada que ver la una con la otra desde el punto de vista sistemático: la idea de democracia y la de la des- centralización.24 Más adelante expresa: “Prescindiendo de este caso (se refiere a la creación democrática de las normas) en el que la tendencia democrática marcha paralelamente a la tendencia descentralizadora. Tal es el carácter de los cuerpos llamados “autónomos”. 237 y 238. ante todo. a que con dicho concepto se pretende casar no sólo dos puntos de vista teórica- mente distintos como los de descentralización y democracia. p. la descentralización no debe referirse tan sólo a las normas individuales. sino a las generales. opuestas en puntos esenciales y aun contradictorias— débese. además.26 23 Teoría general del Estado. 239 y 240. de modo que resulte un orden parcial —compuesto por una multiplicidad de normas—. escribió: En el continente. como el self government inglés y la auto- nomía continental.25 Y explicando la dificultad a que se hizo referencia en relación a las doctrinas europeas. 25 Ibidem. pp.. puede hablarse de comunidades ad- ministrativas locales dentro de la comunidad jurídica estatal. ante todo.23 Veamos otras opiniones del autor sobre el particular: En el concepto corriente de la “autonomía” suelen andar mezcladas y confundidas dos ideas. 239. Si el concepto de autonomía ha sido definido de los modos más distintos —existen las definiciones más variadas. p. 26 Ibidem. pp. sino dos ti- pos históricamente diversos. la lucha por la autonomía es.290 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Si ésta alcanza un amplio grado de desarrollo.
28 Ibidem. en general. Montevideo. Georg.30 En la Conferencia de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa. De igual modo. Italia (1948) y Alemania Fede- ral (1949).29 Se agrega a ello la Constitución española de 1978. con las asocia- ciones públicas cuya administración les está encomendada”. el eminente profesor de Heidelberg. Considera que el Estado tiene dos tipos de descentralización: la administrativa. importantes instituciones municipalistas como la “Unión Internacional de Villas y Poderes Locales” y el “Consejo de las Comunas de Europa” postulan la defensa de la autonomía municipal. 29 Martins.27 Dentro de esta segunda clase ubica el autor al municipio. 30 Cfr. según lo indica Daniel Hugo Martins. que con respecto a la naturaleza de estos problemas agrega: Quien destierre completamente la autonomía administrativa del círculo de lo político desconoce que todos los conceptos jurídicos de la vida pú- blica han nacido de lo político y que. que en su artículo 140 así lo dispuso. No hay concepto fundamental alguno del derecho público que no proceda de la lucha y victoria de alguna exigencia política. . pp. 476. Teoría general del Estado. se condensa necesariamente en una formación de derecho. incluso por medio de solemnes declaraciones como la “Carta de las Li- bertades Locales” de 1953. 35. profesional. que consiste en “administración pública mediante personas que no están uni- das por una relación de servicio permanente. celebrada en Estrasburgo del 27 al 29 de octubre de 1981. p. La legislación europea afirmó la autonomía municipal en virtud de las Constituciones de Francia (1946). que tiene su expresión “allí donde la administración y la jurisdicción tienen como fundamento un sistema provincial que indica los límites exteriores hasta los cuales puede extenderse la descentralización administrativa sin des- truir la unidad del Estado”. y más tarde se ejerce de una manera permanente. y la mediante autonomía administrativa. lo que en la vida real del Estado es exigido para fines prácticos. p. Buenos Aires.28 328. El municipio contemporáneo. Antes de dejar estas doctrinas europeas. Uruguay. 20. sobre los prin- 27 Jellinek. Fun- dación de Cultura Universitaria. DERECHO MUNICIPAL 291 327. Albatros. Daniel Hugo. 1978. ibidem. p. 479 y ss. se aprobó la resolución 126-1981. mencionaremos también a Georg Jellinek.
Concepto de la autonomía local. El derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos forma parte de los prin- cipios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa. 1. Se entiende por autonomía local el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales para regular y administrar. La existencia de colectividades locales investidas de responsabilidades efectivas posibilita una administración en la que se conjugan eficacia y aproximación al ciudadano. La defensa y el reforzamiento de la autonomía local en los diversos países europeos son condicionantes para la cons- trucción de una Europa basada en los principios de la democracia y la descentralización del poder. Fundamento constitucional de la autonomía local. Preámbulo: Las colectividades locales constituyen uno de los principales fundamentos de un Estado democrático. a continuación trascribiremos. 2. igual. 2. Todo ello sin menoscabo de las asambleas de ciudadanos. mediante sufragio libre.292 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ cipios de la autonomía local. pudiendo disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos. Las competencias específicas de las colectividades locales están de- terminadas por la Constitución o por la ley. secreto. Ello implica la existencia de colectividades locales dotadas de órganos de decisión constituidos democráticamente y dotados de amplia autonomía en cuanto a sus competencias. directo y universal. una parte importan- te de los asuntos públicos. en cuya virtud se decidió someter al Comi- té de Ministros el Proyecto de carta Europea de la Autonomía Local. 1. Artículo 3. referéndum u otra forma de participación directa de los ciudadanos que esté permitida por la ley. Articulado Artículo 1. cuyos miembros son elegidos. cuyo texto. Artículo 2. Es a nivel local donde este derecho puede ser mejor ejercido. Alcance de la autonomía local. por su importancia. bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus poblaciones. a las formas de su ejercicio y a los medios necesarios para el cumplimiento de sus obligaciones. Este derecho se ejerce por asambleas o consejos. Las colectividades locales deben disponer de una competencia ge- neral residual que les permita tomar su propia iniciativa en todo asunto . El principio de la autonomía local debe ser reconocido constitucio- nalmente.
Normalmente. Artículo 4. . El ejercicio de las responsabilidades públicas debe corresponder preferentemente a las autoridades más próximas a los ciudadanos. de planificación y de decisión en todos los asuntos que estando por encima del área de la propia colectividad inciden particularmente en ella. Adecuación de las estructuras y de los medios adminis- trativos a las funciones de las colectividades locales. Garantía en el ejercicio de las responsabilidades a nivel local. Sin perjuicio de disposiciones más generales establecidas por ley. 1. teniendo en cuenta las condiciones de formación. No pueden ser discutidas o limitadas por la acción administrativa de otra autoridad central o regional. Protección de las colectividades locales existentes. Artículo 6. éstas deben conservar el derecho a tomar iniciativas o proceder a elegir. las competencias atribuidas a las colectividades lo- cales deben ser plenas y completas. 1. Las colectividades locales de nivel superior no deben asumir una obligación o atribuírse una responsabilidad de acuerdo con la ley. sino en la medida en que sea necesario por la importancia del asunto o cuando las colec- tividades locales de base no puedan cumplirla de forma satisfactoria. con objeto de adaptarlas a sus necesidades específicas y permitir una gestión eficaz. 4. las colectividades locales deben poder determinar sus propias estructuras administrativas. Un estatuto de elegidos locales debe garantizarles el libre ejercicio de su mandato. las colectividades locales deben disfrutar de cierta libertad a fin de adaptar la ejecución de las leyes a las peculiaridades locales. 5. 2. Debe reconocerse a las colectividades locales el derecho de parti- cipación de forma efectiva y suficiente cuanto antes en los procesos de estudio. DERECHO MUNICIPAL 293 que no esté expresamente atribuído a otra autoridad ni expresamente ex- cluído de la competencia de las colectividades locales. 3. incluso por vía de referéndum. Artículo 5. 6. En la medida que otra autoridad central o regional esté autorizada por la Cons- titución o por la ley para intervenir en materias o competencias com- partidas con las colectividades locales. En caso de delegación de poderes por una autoridad central o re- gional. cuando la legislación lo permita. Para cualquier modificación de los límites territoriales locales deberán ser consultadas previamente las colectividades locales afectadas. de la remu- neración y de los ascensos. El estatuto del personal comunal debe permitir una selección de calidad.
distintos de las de otras esferas de la administración y de los que ellas puedan disponer libremente dentro de sus competen- cias. La salvaguarda de la autonomía de las colectividades locales más débiles financieramente exige la puesta en práctica de un sistema de re- parto equitativo financiero vertical y horizontal destinado a corregir los efectos de la distribución desigual del objeto impositivo. 4. Control de los actos de las colectividades locales. el control de las colectividades locales no debe ten- der más que a asegurarse el respeto a la legalidad. Normalmente. Esos procedimientos no deben tener otra finalidad que la de ga- rantizar los legítimos intereses de las otras colectividades o de los ciu- dadanos. Los procedimientos de control aplicables a las colectividades lo- cales solamente pueden ser creados por la Constitución o por la ley. Las funciones y actividades incompatibles con el mandato del ele- gido local sólo pueden ser establecidas por la ley. 2. 1. 2. El estatuto debe prever la compensación económica de los gastos ocasionados o de las pérdidas producidas. . Toda trasferencia de nuevas competencias debe ir acompañada de la correspondiente do- tación de los recursos financieros necesarios para su ejercicio. 3. evolutiva y flexible que les permita adaptarse a la evolución real de sus gastos.294 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ 2. Las colectividades locales deben disponer o bien recibir una parte garantizada de impuestos que sean de naturaleza suficientemente amplia. en ningún caso deben lle- var a desposeer a las colectividades locales de competencias que tienen reconocidas por la Constitución o por la ley. 5. suficientes. 4. 1. cuando existan. 6. Sus recursos no deben depender demasiado estrictamente de im- puestos sobre la propiedad o sobre otros bienes específicos. Los recursos de las colectividades locales. En ningún caso los procedimientos de reparto financiero deben constituir un medio de reducción del poder de decisión de las colecti- vidades locales en su propia área de responsabilidad. así como una adecuada co- bertura de los gastos de representación. Artículo 7. Artículo 8. 3. La atribución de recursos a las colectividades locales debe hacerse en proporción a las obligaciones por ellas asumidas. Al menos una parte de los recursos económicos de las actividades locales debe proceder de impuestos locales sobre su territorio y con po- der de fijar ellos sus cuotas. Las colectividades locales tienen derecho a recursos financieros propios. 3. Otras formas de control.
Protección legal de las colectividades locales y de su au- tonomía. Debe ser expresamente reconocido el derecho de las colectividades locales a participar en la determinación de las normas relativas a la dis- tribución general de los recursos objeto de reparto. 3. ibidem. 36. . El derecho de asociación de las colectividades locales. a pesar de la afirmación de la autonomía mediante los textos constitucionales. que dificultan la vigencia completa de la autonomía municipal. en ejercicio de sus competencias. tal como particularmente se reconoce por la convención-tipo europea sobre la Cooperación Trasfronteriza de las Colectividades o las Autoridades Territoriales. como también en americanos. 1. Las colectividades locales.31 31 Cfr. Sin embargo. 2. 8. En ningún caso la concesión de subvenciones debe llevar a una intervención abusiva en los objetivos perseguidos por las colectividades locales en su propia área de compe- tencia. Artículo 9. existe una legislación paralela centralizadora. tienen derecho a asociarse para la realización de aquellas tareas que superen las posibilidades de una sola colectividad o para la defensa y la promoción de sus intereses comunes. Las colectividades locales están autorizadas a asociarse con las co- lectividades locales de otros países. DERECHO MUNICIPAL 295 7. Las subvenciones concretas deben ser sustituídas en la medida de lo posible por subvenciones globales no destinadas a la financiación de proyectos o de servicios específicos. Artículo 10. y en algunos casos. El derecho de asociación de las colectividades locales implica el de su adhesión a una asociación internacional de poderes locales. la asunción de competencias locales por parte de los poderes centrales. p. débese destacar que en países europeos. Las colectividades locales deben disponer de una vía de recursos ju- risdiccionales para garantizar su autonomía y el respeto de las leyes que las protejan.
Fondo de Cultura Econó- mica. 30 y ss. aunque con particularidades propias. . Esto es fácilmente explicable dada la desconfianza que la gente de aque- llos tiempos adquirió hacia el poder central. ley que. Pero la nueva práctica —incorporación legislativa de las municipali- dades— originó la costumbre de que la creación de una municipalidad se hiciera por medio de una ley de la legislatura estatal. 34 El gobierno de la ciudad y sus problemas. 1914. para afirmar el control de la ciudad por autoridades locales independientes. Madrid. El municipio norteamericano se configura con las ideas del self government inglés. 32 Gobierno y administración municipal. 55. el cual trataban de restringir cada vez que podían.296 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ V. como lo señaló Austin F. México. El fin principal de la lucha por la autonomía municipal —dice Rowe—34 se ha encaminado a impedir que la legislatura del Estado sustituya la vo- luntad de las autoridades locales con la suya propia. p. LA DOCTRINA NORTEAMERICANA 329. podía ser modificada por la le- gislatura a voluntad. op. 33 Ibidem. Por eso explica que el sentido de la lucha por la autonomía municipal fuera el de terminar con tan grandes intervenciones de las legislaturas estaduales. p. de signo más democrático. 138. ed.32 Después de la Revolución —dice el autor citado—33 las legislaturas es- tatales quedaron como herederas del privilegio real de crear municipios. Todavía tenían muy fresco el recuerdo de sus amar- gas luchas con los gobernadores coloniales. Y como cada ciudad tenía sus poderes limitados a lo establecido en la ley que la creaba. p. las demandas de reformas eleva- das ante las legislaturas fueron numerosas. Poco a poco las legislaturas adquirieron el hábito de disponer con todo detalle las actividades muni- cipales. 38. Así fueron imponiendo a las ciudades obligaciones que sus habitantes no habían pensado.. se ex- plica teniendo en cuenta las condiciones particulares históricas en que se ha efectuado el desarrollo de los municipios en los Estados Unidos. pp. Macdonald. La tendencia por parte de la legislatura del Estado a usurpar los poderes locales. citado por Albi. 6a. cit.. como cualquiera otra de la misma categoría. por triviales que fueran.
designado como spoil system.. se reconocieron los de los estados de Nueva York en 1914 y Massachusetts en 1915. Cooley sostuvo que “es principio del gobierno republicano que los negocios locales serán administrados por subdivisio- nes locales que elijan sus administradores y funcionarios encargados de la policía. citado por Albi. que en mejor forma garantiza la autonomía municipal. pero este principio está sujeto a cuantas excepciones juzgará oportuno esta- blecer el poder legislativo”. Así comenzó el notable aporte norteamerica- no a la ciencia municipal. fue comenzado a modificar por la lucha sostenida por las ciudades y los doctrinarios. Deming y Munro no siempre rigieron en la realidad. sino leyes generales aplicables uniformemente por medio del Estado. op. se dio mediante la reforma de la Constitución del estado de Missouri el Home rule charter system. que fueron el sistema de la “Comisión” y el del “City Manager”. Wilcox. Boston. Hacia 1930 había die- ciséis estados que habían adoptado este sistema. Es de- cir. en 1875. Después. en que la Constitución de dicho Estado estableció que la legislatura no podría aprobar las leyes especiales otorgando cartas a las ciudades. que pueden ser resumidos en el Optional charter system. Estos principios autonómicos defendidos por municipalistas de la ta- lla de Goodnow. capítulo VII. Por eso. El primer antecedente importante fue el Plan de Ohio de 1851. Posteriormente. DERECHO MUNICIPAL 297 En la segunda mitad del siglo XIX la crisis de las instituciones loca- les americanas era completa y el sistema imperante. Free cities. 56.35 Munro dijo en su lengua: “The day of the free city has long gone by. que no se podría dictar leyes particulares para una ciudad. 1903. sino ge- nerales para todas ellas. y que ellas dicten por sí mismas reglamentos de policía. in the old sense of the term are quite out of keeping with the 35 A Treatise on the Constitutional Limitations. como otros aportes norteamericanos. cit. . It persists only in the dreams of idealists. A esto agreguemos que también los norteamericanos crearon los llamados sistemas de “eficacia” en el gobierno local. que consistió en el derecho reconocido a las ciudades de población superior a los 100. 330. Rowe. y que consiste en la posibilidad de las ciudades de elegir alguno de los sistemas de gobier- no que se indican.000 habitantes de dictar sus propias cartas orgánicas. p.
no es otra cosa que un departamento del Estado. Dillon ha expresado: Es preciso convenir ahora en que el peso de las autoridades ha negado in toto la existencia. Garret. 56. 308 (1876). Persiste solamente en los sueños de los idealistas. están fuera de contex- to en las condiciones de nuestro tiempo. que está fuera de discusión. Así podría traducirse la frase: “La época de la ciudad libre ha desaparecido hace ya mucho tiempo. 29 U. de ningún derecho natural al autogobierno que pueda ponerse fuera del control de la legislatura. derivando todos sus poderes del Estado y subordinada en todas sus actividades a la autoridad del Estado. 1911. hasta convertirla en un Estado en miniatura o puede despojarla de todos sus poderes. The whole drift of the twentieth century is to- ward political centralization”. de la provincia o del Estado.36 331. Cambridge. citado por Albi. A dicho fin se le confían todos aquellos po- deres (y no más) que el Estado cree conveniente conferirle y aun en ta- les poderes la ciudad no adquiere derecho.. p. 38 Laramie County vs. p. a voluntad del Estado. . Albany County. Las ciudades libres.S. p. H.S.298 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ conditions of our time.. Es uno de los instrumentos que utiliza el Estado para la más conveniente reali- zación del gobierno local. U. disminuída y enteramente retirada. a falta de disposiciones constitucionales expresas. el Estado tiene el derecho de gobernar la ciudad exacta- mente igual que gobierna cualquier otro territorio dentro de sus límites. 472. dejándola como una corporación sólo de nombre y puede hacer y deshacer esos cam- bios tantas veces como se le antoje y puede también ejercer dentro de 36 Citado por Albi. La Corte Suprema norteamericana sentenció en un caso: La ciudad americana es ahora y ha sido siempre una subdivisión local de la colonia. op. Selection of cases on municipal corporations. Hoy es una corporación mu- nicipal creada por el Estado. Su autoridad puede ser aumentada. cit. en el viejo sentido del término. El siglo XX se mueve hacia la centralización política”.. cit. En otras palabras. 37 Miriwether vs. La Corte Suprema de los Estados Unidos ha declarado que una corporación municipal en el ejercicio de todas sus obligaciones. 56. J. 54. Éste es un principio fundamental de las leyes municipales americanas. tan bien reconocido actualmente. op.37 Y el juez John F.38 La legislatura puede darle todos los po- deres que una entidad así puede recibir. reproducido por Beale. incluyendo las más íntimas y locales. 102.
57.. la doctrina norteamericana ha sido fundamental en la caracterización de la autonomía municipal. Pasemos revista a sus principales exponentes. 5. 1904. Dentro de sus límites. op. 57. I. ya sea del Estado o de una de sus divisiones. sin intervención de una autoridad extraña. por tanto.. cit. en su obra citada. 154 y 155. A la ciudad le corresponden los poderes necesarios para satisfacer las necesidades locales. DERECHO MUNICIPAL 299 la municipalidad y directamente las funciones que usualmente son mu- nicipales.. 57.. 42 Rowe. el cual. 3. 40 The American City: a Problem in Democracy. 2. p. Segundo: la ciudad posee la facultad de definir su forma de organización. Debe hacer una política local. vol. también entraña el poder para determinar los medios y métodos que deben apli- carse en la administración de las funciones de carácter más general o del Estado que éste haya delegado en manos de la municipalidad. en todas las materias de carácter propiamente local. La ciudad no es una división territorial.39 332. Tercero: compete a la ciudad la determinación del fin o esfera del gobierno local”. a los fines de gobierno. 138..42 39 Municipal corporations. en interés del mismo. Nueva York. ed.. Wilcox estableció estas bases: “Primero: el derecho de la municipali- dad de elegir entre sus propios ciudadanos los que hayan de aplicar la ley en la localidad. sino un “gobierno” local. capítulo XI. 41 Op. citado por Albi. 4.. cit. en general puede exigir un tipo mínimo de eficacia.40 Deming fijó estos postulados de la autonomía. El cuerpo electoral debe gozar de la libertad necesaria para formu- lar su propio sistema de gobierno local. Es un problema de gobierno y. debe ejercer dichos poderes de gobierno en cuanto no se opongan a la Constitución o a las leyes del Estado. 5a. pp.es el poder de la municipalidad para determinar la política local.41 Para Rowe. Austin F. p. sujetas aquéllas siempre a las facultades de fiscalización del Estado. A pesar de esto. que así sintetizó Albi: 1. citado por Albi. citado por Macdonald. cit. cit.. op. el home rule . p. p. op. diferenciada de la del Estado. p. la ciudad debe tener facultades para decidir por sí misma su propia política y organización. . 52.
Estudios de política y derecho municipal. pp.. Se tiene o no se tiene personalidad”. Carmona Romay. p. 45 Citado por Dana Montaño. celebrado en La Habana en 1938. La Habana.. 36 y 37. 334. Universidad del Zulia. Estas teorías luego fueron profundizadas por las declaraciones de los congresos municipales interamericanos. Salvador. En el Primer Congreso. En Cuba..45 43 El derecho público y la autonomía municipal. op. Carrera Jústiz. “la autonomía es el municipio independiente. añadiendo que “no puede ha- ber más o menos autonomía.. dentro de su propia esfera. 1962. garantizando de un modo especial la electividad de sus gobernantes. administrativa y financiera. 44 Op. 55. cit. Venezuela. . citado por Albi. cit. p. 48. 57 y 58. siendo así intangibles esos asuntos para los legisladores”. 57. el profesor Francisco Carrera Jústiz se constituyó en el pa- dre de una escuela municipalista de gran prestigio.es conveniente asegurar constitucionalmente el principio de la autono- mía del municipio.. p. 1913. se resolvió que: . cit. por- que la autonomía “no tiene motivos accidentales.. Maracaibo. luego continuada por profesores de la talla de Andrés Angulo y Pérez y Adriano G. op.. el control jurisdiccio- nal de sus decisiones y la facultad de iniciativa y de acción en todo lo relativo a la satisfacción de las necesidades públicas locales. sal- vo lo que esa independencia deba ceder ante el hecho de que el Estado nacional asume ciertos deberes generales”.300 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ VI.43 “A juicio de este tratadista —dice Albi—44 el alcance de la autono- mía se calibra por la extensión de la competencia. sino permanentes”. La doctrina de estos últimos autores y los aportes novedosos de la legislación de norteamérica influyeron poderosamente en el resto de la doctrina y legislación de los países de América. por la elección popu- lar directa del alcalde y porque proceda la declaración del principio de la Constitución nacional. la libre percepción e inversión de sus rentas. LA INFLUENCIA NORTEAMERICANA EN LA DOCTRINA Y LEGISLACIÓN AMERICANAS 333. pp. Para Carrera Jústiz.
La Constitución nacional debe establecer la atribución de los municipios para dictar su propia ley fundamental”. y c) de la administración pro- pia de los servicios públicos locales”.49 46 Cita de Dana Montaño. administrativa y financiera fue luego confirmada en las sucesivas reuniones de estos congresos. DERECHO MUNICIPAL 301 Esta triple autonomía política. reunido en Santiago de Chile en 1941. organizar su gobierno. 48 Citado por Dana Montaño. 57. dotados de amplios poderes de determina- ción propia. 56.46 En el Tercer Congreso que tuvo lugar en Nueva Orleáns en 1950. ibidem.48 En el Sexto Congreso. En el Segundo Congreso. 56. mediante preceptos que de- finan la autonomía de la manera más concreta que permita la mejor téc- nica constitucional. reconocido en la carta fundamental del Estado. ibidem. 49 Citado por Dana Montaño. 2. La autonomía municipal debe asegurarse constitucio- nalmente. en asuntos políticos. constituyen por sí solos el baluarte más digno de confianza de la democracia consti- tucional y de la libertad de acuerdo a las leyes”. reunido en Montevideo en 1953. se expresó: “Que la autonomía municipal se caracteriza por el reconocimiento en la Constitución nacional: a) de la autonomía política. En el Cuarto Congreso. así como otros recursos jurisdiccionales que tiendan a consolidar su autonomía. “reiteróse —dice Dana Montaño—47 la creencia inmutable de que los municipios son autónomos. administrativos y fiscales. a cuyo efecto se establecerá el recurso de abuso de poder en favor de los municipios. elegir sus autoridades. idem. 47 Ibidem. p. b) de la capacidad económica. También se declaró “que el derecho y la competencia de los gobiernos locales deben emanar del Poder Constituyente municipal. administrar sus bienes y conducir sus activi- dades financieras. La autonomía significa potestad de los municipios para darse sus pro- pias cartas municipales. p. se requirió la sanción de leyes “que delimiten sus funciones y establezcan todos los servicios que convengan a la vida municipal”. . p. celebrado en Panamá en 1956. se insistió sobre el particular de esta manera: 1. fundada en los prin- cipios democráticos. con recursos ade- cuados para el cumplimiento de sus fines. dictar sus propias normas. La autonomía municipal debe estar consagrada en las Constituciones políticas de los Estados.
. Perú de 1979 y 1993 (artículo 252 y 191. México. Salvador Dana Montaño y Carlos Mouchet. La legalidad en el municipio. reafirman el principio de la autonomía municipal las Cons- tituciones de Bolivia de 1947 (artículo 151). la “Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana”. y Martins.. Haití de 1954 (artículo 128). considera- da la más avanzada en la materia. Además. CARTA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL IBEROAMERICANA Los municipios constituyen una sociedad natural. que consagró dichas teorías. Esta acción municipalista pronto influyó en la legislación ameri- cana. Ecuador de 1946 (artículo 128). Honduras de 1957 (artículos 179 y 180). representantes de municipalidades iberoamericanas. teniendo en cuenta la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Carta Europea de la Autono- mía Local. Guatemala de 1945 (artículo 201). Nicaragua de 1950 (artículo 282). como nuevamente la cubana de 1940. siguieron otras. 35. pp. democrática y autónoma. cuyo texto también trascribiremos. Venezuela. Paraguay de 1992. anteriores a la voluntad del Estado. desde donde fue trasplantado con renovada savia y vigor a las tierras americanas. desempeñando un pro- tagonismo sociopolítico de primer rango en los momentos claves de la 50 Datos aportados por Carlos Mouchet. aprobaron en Caracas. Panamá de 1956. 335. la brasileña de 1946 y la venezolana de 1961. República Dominicana de 1963 y Uruguay de 195250 y 1967 (artículo 283). el brasileño Ives de Oliveira y los argentinos Alcides Greca. Asimismo. formada por cuer- pos vivos. respectivamente). Abeledo-Pe- rrot. y luego de la Constitución cubana de 1908. . ha instituido el “municipio libre”.302 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Además de estos maestros cubanos. op. El municipio iberoamericano tiene su origen en el municipio apare- cido en Castilla por los siglos X y XI. se destacaron posteriormente en América por sus importantes aportes y su participación en muchos de estos congresos. Brasil de 1988 (artículo 34). orga- nizaciones y asociaciones locales. Costa Rica de 1949 (artículo 171). 67 y ss. cit. cuya existencia se reco- noce en nuestros días como institución político-social de participación popular. El Salvador de 1950 (artículo 105). en el artículo 115 de su Constitución de 1917. el 22 de noviembre de 1990. p.
sea reconocida como un principio inal- terable. acuerdan promulgar la siguiente CARTA Primero. ha incidido en el proceso de desarrollo del municipalismo iberoamericano. reu- nidos en la ciudad de Caracas en la mañana del día 22 de noviembre de 1990. sociales o económicas. como deber de los gobiernos y derecho de los ciudadanos. libre. reconocido ante los Estados por su importancia y dimensión. intelectuales. Por todo ello. teniendo en cuenta los diversos documentos y mani- fiestos emitidos en este sentido. a la vez que con- sagre como una realidad la participación de todos los ciudadanos. y recogiendo el mandato de diversos congresos y reuniones municipalistas. que inspirada en los reiterados principios de autonomía y democracia. los representantes de municipalidades iberoamericanas. Las raíces comunes de los municipios iberoamericanos suponen a la vez coincidencia de los principios autonómicos. además de constar en los tex- tos fundamentales de cada país. secreto y directo de todos los representantes y cargos políticos. emprendida por los paí- ses de la comunidad hispana en las últimas décadas. El camino de recuperación de la democracia. . Es necesario que el proceso democratizador de los Estados de Iberoamérica se trasmita a las estructuras municipalistas de todos los países. principalmente la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Carta Europea de la Autonomía Local. organizaciones y asociaciones de municipios. que alumbraría las nuevas repúblicas constituyentes de la comunidad hispana de naciones. parece oportuno formular una Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana. Segundo. El concepto de autonomía local debe superar los planos teó- ricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que. como una verdadera fuerza política y social que ha de cooperar eficazmente al entendimiento entre los pueblos y a la eliminación de las desigualdades que caracterizan a la sociedad de nuestros días. con la próxima conmemoración del V Centenario del Descu- brimiento. Coincidiendo el espíritu de reconocimiento municipalista en España y América. sin distinciones ni discriminaciones políticas. en la construcción de un mundo mejor. docentes y municipalistas. democráticos y dolida- rios bajo el signo de la paz y la fraternidad entre los pueblos. contribuya al establecimiento de la paz y la so- lidaridad entre todos los pueblos de nuestra cultura. DERECHO MUNICIPAL 303 fundación de las ciudades y en el proceso emancipador. consagrándose como general y obligatorio el principio de efecti- vidad periódica por sufragio universal.
como partes implicadas muy directamente en la cuestión. La existencia de actividades públicas que obligan a la concu- rrencia de administraciones de diverso nivel. funciones y actividades. y con los organismos especializados que cooperen en los proyectos. reservadas hasta ahora a otras administraciones. implica la necesidad de que a los municipios les sean reconocidas tales participaciones en igualdad de derechos. dotándoles con medios y recursos económicos sufi- cientes para conseguir la efectividad de la autonomía municipal. para lo cual es imprescin- dible el apoyo y respaldo de las organizaciones municipalistas iberoa- mericanas. tanto . Cuarto. plasmados en la trasferencia a los municipios de competencias. por lo que deben facilitarse las vías y los cauces para una participación ciudadana efectiva. Quinto. requieren la incorporación de los ciuda- danos a los procesos de gobierno y a la gestión municipal. Que los parlamentos. Séptimo. programación y ejecución de los planes de desarrollo. dada la complejidad de la gestión y los procesos administrativos. Es preciso que desaparezcan los intervencionismos y contro- les gubernamentales sobre las municipalidades y sus electos. Octavo. obligaciones y responsabilidades que a los otros integrantes. Pese a los avances tecnológicos y a la eliminación de dis- tancias.304 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Tercero. haciendo realidad el principio de que el control sea ejercido exclusivamente por los tribunales de justicia y en la órbita financiera por el órgano superior de control económico de cada país. La consolidación de los procesos de recuperación municipa- lista tiene que contar con el impulso del asociacionismo municipal en todos los países. Debe considerarse obligatoria la presencia de los poderes municipales en la toma de medidas protectoras del entorno físico am- biental. Sexto. autonomía municipal y descentralización. articulándose unos equitativos criterios para el ejercicio de las compe- tencias compartidas. cámaras y demás órganos de la repre- sentación democrática nacional consagren la autonomía local a través de los textos legales que rijan en todos los municipios de cada país en ple- nitud democrática. se incorporen criterios descentralizadores auténticos. La existencia de estructuras locales democráticas. tomándose con carácter prioritario su implantación donde no exista o se manifieste tibiamente. Los municipios iberoamericanos no pueden ser ajenos a las políticas nacionales de desarrollo económico y han de participar en el estudio. Noveno. Décimo. es preciso que a las medidas democratizadoras y autonomistas locales. conjun- tamente con las otras administraciones del país.
148. 1909. Madrid. 52 Cfr. en la Edad Media. 327 y ss.. a 22 de noviembre de 1990 VII. DERECHO MUNICIPAL 305 por su responsabilidad como por constituir la base que soporta los efec- tos perniciosos del deterioro ambiental de manera más inmediata. cit. con el concepto de autarquía. Federación Española de Municipios y Pro- vincias.. Manual de derecho constitucional argentino. competencia o capa- cidad para alcanzar un fin. dice Jellinek: 51 Que se puede ver en Jellinek. etcétera. 5a.53 La soberanía es una cualidad del poder. Asociación de Alcaldes de Puerto Rico. y una vez hecho suyo lo hagan llegar a todos los gobiernos de sus respectivos países para que sea conocido y tenido en cuenta en los cuerpos legales correspondientes. La Organización Iberoamericana de Cooperación Intermu- nicipal. La doctrina más autorizada conviene en señalar que uno de los ele- mentos del Estado es el poder. capítulo XIV. Largo tiempo llevó a la ciencia po- lítica configurar juicios coincidentes sobre este tema. . continuó en Roma. capítulo V. se alcanzaron ideas coincidentes. Undécimo. Caracas. y al señalar el carácter for- mal de ella. Bidart Campos. ed. p. Comenzaremos por la soberanía. 53 Santamaría de Paredes. Derecho político. 77.52 o sea que se trata de una actividad y. Para evitar equívocos o confusiones verbales. Ediar. conjuntamente con las otras asociaciones municipalistas presen- tes: Asociación Venezolana de Cooperación Intermunicipal. que suelen origi- nar seudodisputas entre los juristas —como lo ha dicho Carrió—. dentro de un Estado puede haber diversos poderes. La evolución his- tórica51 comenzó en Grecia. Teoría general del Estado. DISTINTOS CONCEPTOS UTILIZADOS PARA CARACTERIZAR LA NATURALEZA JURÍDICA DEL MUNICIPIO 336. en la Moderna y sólo a fines del siglo pasado y comienzos del actual.. en consecuencia. que supone energía. Georg. según la organización dada. pp. p. trata- remos de caracterizar sucintamente algunos conceptos fundamentales en esta materia de la naturaleza jurídica del municipio. hacen un llamamiento a todas las asociaciones y orga- nizaciones municipalistas de Iberoamérica para que suscriban el presente documento.
2) es in- divisible. p.55 Kelsen. en expresa o tácita adhesión a la teoría pluralizante de la soberanía. 25. de distribu- ción de competencias y jurisdicciones. por consiguiente. op. cit. los Estados particu- lares o provincias. 2.54 En consecuencia. 1957. op. 56 Citado por Albi. con su particular captación. Esta última nota se manifiesta predominantemente en su vida exterior. simplemente. p. Mouchet. aquel que lo re- conoce ningún otro superior a sí. que no tiene sobre sí ningún orden supe- rior. porque la soberanía no puede ser compartida. 58 Mouchet. que co- rresponde exclusivamente al primero. autonomía y autarquía”. singularmente. pero no así la soberanía. porque su ca- racterística es ser voluntad superior y excluyente de toda otra. porque es atributo esencial del Estado y hace a su existencia misma. los poderes son susceptibles de repartirse entre el Estado soberano. Este tema guarda relación con nuestro enfoque.. pero carecen de este atributo soberano que es propio de uno de los elementos: el poder. es. p. 72. ibidem. porque tienen todos los elementos para caracterizarlos. esto es. 3) es inalienable.56 Ismael Sosa57 señala los siguientes caracteres de la soberanía: 1) es absoluta. territorio. Revista Jurídica.. cit. el poder supremo e independiente. pobla- ción y poder. pp. puesto que la validez del orden jurídico estatal no deriva de ningu- na norma supraestatal”. No podrían enajenarla quienes ejercen el poder porque la soberanía no les pertenece. se ha hecho referencia en congresos muni- 54 Jellinek. en su relación con las personalidades que encierra dentro de sí. pp.. considerándolo en su vida interior. en el sentido de que es única e ilimitada.. puede haber Estados que no sean soberanos. Por ello es también imprescriptible. en tanto que la primera cualidad se echa de ver. . 55 Cfr. por tanto. llega a iguales conclusiones: “El Estado es un orden supremo.58 “alguna vez. 57 “Soberanía. o sea. 365 y ss. los municipios.306 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ La evolución histórica de la soberanía nos demuestra que ésta significó la negación de toda subordinación o limitación del Estado por cualquier otro poder. Poder soberano de un Estado es. cit. 356. 58 y 59. etc. op. se trata. Carlos. porque como expresa Carlos. porque nadie puede apropiarse la so- beranía por razón del tiempo y del poder ejercidos. en la relación del Estado soberano con otros po- deres..
1. etcétera.. lo autoriza a intervenir. llegan a la conclusión de que los municipios no poseen poder de soberanía. pero en la primera prevalece lo polí- tico. “Sobre el concepto jurídico de autarquía”.. p. Lo mismo opina Mouchet:60 “La mayor parte de los autores. por ser un poder del Estado originario e indivisible”. op. cit. . Carlos. y no cabe dudar que co- rresponde a las provincias argentinas. mientras en la segunda la idea central es lo administrativo. t. Estados Unidos de América. Madrid. p. 1o. La Prensa. No sólo en el ámbito de algún congreso se sostuvo esta posición. 61 Diccionario de la lengua española. Segundo V. ejercida por cada uno dentro de sus propias competencias”. Derecho administrativo. Se trata de una cualidad de las corporaciones territoriales de derecho público. regiones u otras entidades de él. La autonomía es una voz que proviene del griego y significa la posibilidad de darse la propia ley. mediante normas y órganos de gobierno propios”. DERECHO MUNICIPAL 307 cipales al ejercicio de la soberanía por el municipio”. Lander de Alemania. Linares Quintana. Buenos Aires. cit. como no lo admiten en la esfera estadual o provincial. para regir intereses peculiares de su vida interior. al analizar las diferencias entre autonomía y sobe- ranía.63 59 Albi. “Esta concepción —dice el autor— extiende a los municipios el mismo criterio que con relación a los Estados federales lleva a considerar dividida la soberanía entre el Estado central y los gobiernos locales. cantones suizos. provincias. integran la descentralización. p. Este autor termina calificando de absurda tal afirmación.61 Otra acepción es: “Potestad que dentro del Estado pueden gozar mu- nicipios. Real Academia Española. Gobierno y administra- ción de la República argentina. Mouchet. cit. 62 Idem. 337. t. 145. 26. 37.. la idea de gobierno. II. Tal vez lo mismo haya querido significar —según lo expresa Albi—59 la Constitución de Venezuela de 1953 en sus artículos 38 y 40. lo mismo que la autar- quía. op. Tampoco se puede dudar de que la autonomía. que en el supuesto de no cumplimiento de ciertos requisitos o condiciones. pp. 63 Cfr. 22.. Buenos Aires. 60 Mouchet. 1970. 72 y 73. 189. de junio de 1936. 1950. 1946.62 La autonomía constituye una noción de subordinación a un ente su- perior. p. Rafael. por las características an- tes enunciadas de la soberanía. estados del Brasil. op. Villegas Basavilbaso. Tea. Bielsa. p.
387. que ha de ejercitarse dentro de lo per- mitido por el ente soberano. Se entiende por autonomía local el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales para regular y administrar.67 pero esta opinión fue refutada por Jellinek. “por cuanto se trata de la condición fundamental de que depende la satisfacción de los fines del Estado. celebrada en Estrasburgo en octubre de 1981.. aprobada en la Conferencia de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Eu- ropa. directo y universal. cit. mediante sufragio libre. con más precisión. 328. pudiendo disponer de órganos ejecutivos res- ponsables ante ellos. Tratado de derecho administrativo. o sea. se expresa el concepto de la autonomía local de la siguiente manera: 1. 66 Diccionario de la lengua española. Todo ello sin menoscabo de las asambleas de ciu- dadanos.. su facultad de organizarse..66 Por eso Aristóte- les señalaba a la autarquía como la característica propia de la ciudad-Es- tado. igual. p. 338. 201. no jurídica. 67 Teoría general del Estado. la realización de la vida perfecta”. p. Era un concepto que tenía elementos de la soberanía. que la distingue de otras corporaciones: su capaci- dad de gobierno propia y. p. 65 Teoría general del Estado. Buenos Aires. bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus poblaciones. “el mando de sí mismo”. En el Proyecto de Carta Europea de la Autonomía Local. Miguel S. dijo Kelsen. De modo que autonomía es un concepto político. en las condiciones de la ley fundamental. 149. porque político es el poder de propia legislación”. 68 Op. denota siempre un poder de legislación.68 64 Marienhoff.64 Dana Montaño65 define así a la autonomía: “Es una cualidad específi- ca de la corporación. cit. I. en suma —dice Miguel S. referéndum u otra forma de participación directa de los ciuda- danos que esté permitida por la ley. 144. una parte importan- te de los asuntos públicos. . 2. t. que sostuvo que era una categoría ética. en el artículo 2o. Este derecho se ejerce por asambleas o consejos. Autarquía es una voz que proviene también del griego y signifi- ca “mismo mando”. Labor.308 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ “La autonomía. Marienhoff—. p. secreto. Abele- do-Perrot. de darse sus instituciones y de gobernarse por ellas con prescindencia de todo otro poder”. p. cuyos miembros son elegidos. 1934.
porque el fin de la entidad autárquica es la realización de sus propios intereses. a los establecimientos públicos en el derecho adminis- trativo francés y al concepto de selbstverwaltung en el derecho alemán. Y en igual sentido se expide José Roberto Dromi (en su Derecho administrativo económico. Marienhoff sobre el particular: “. es considerada respecto del Estado como uno de sus órganos. Esto mismo es reconocido por el propio Biel- sa. p. t. 71 “Sobre el concepto jurídico de autarquía”. Marienhoff define a la persona autárquica como “toda persona jurídica pública estatal que. p. cit.significa que el ente tiene atri- buciones para administrarse a sí mismo.71 aunque esta última asimilación no es compartida por Ismael Sosa. En igual sentido. 1. 69. citados por Marienhoff en la nota 89 de la página antes citada. pero de acuerdo a una norma que le es impuesta”. y queriendo demostrar el uso discrecional que se efectúa de los tér- minos. cit.. en opinión de Bielsa. 37) expresa que autarquía es “facultad de administrarse”. t. 1977. 8. cit. denomina entidad autárquica a “toda persona jurídica pública que dentro de los límites del derecho objetivo y con capacidad para administrarse. cumple fines públicos específicos”. p. 1. Astrea. en la doctrina argentina no existen mayores discusio- nes sobre el concepto de autarquía. A esta altura. cit. pp. 72 Op. . I. La Prensa. 1. p.70 Este término correspondería a las llamadas personas autónomas de Chile y Uruguay. esta palabra comienza a ser utilizada por los administrativistas italianos a fines del siglo pasado y comienzos de éste. La Prensa. Buenos Aires. t. 75 Tratado de derecho administrativo.72 quien expresa y demuestra que la voz alemana tiene un significado más amplio que el preciso de autarquía.. con amplitud legal para administrarse a sí misma. Con el transcurso del tiem- po. II. Linares Quintana (Gobierno y administración de la República Argentina. Por eso mencionaremos el de Mi- guel S. cit. p. Del mismo modo.75 69 “Sobre el concepto jurídico de autarquía”. t. p. Marienhoff73 sostiene la asimilación a los primeros institutos. y no al último. 384. mencionando en la nota 2 de dicha página una larga serie de autores que también comparten esta posición. pero con un sen- tido totalmente diverso.. t. 384 y 385. 70 Derecho administrativo. Bullrich y Villegas Basavilbaso.69 que siguiendo a dichos autores y en particular a Orlando y Ferraris. I.. que son también intereses del Estado”. DERECHO MUNICIPAL 309 Más allá de estas discusiones no cabe dudar de que en la autarquía los griegos consideraban al propio gobierno. 241). t... 73 Op. cit. 387. 74 Op.74 339.
que son fines propios del Estado. p. Gobierno y. 1. op. La doctrina administrativista argentina distingue entre entidades au- tárquicas “territoriales” e “institucionales”. en virtud de la cual pretende- mos fijar categorías conceptuales sobre la naturaleza jurídica del muni- cipio. señala: “Los entes autárquicos son personas jurídicas públicas estatales. 79 Diccionario de la lengua española. 3. 4) realiza o cumple fines “públicos”. de autoorga- nizarse y de autoconducirse.. t.310 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Dromi. p. cit. Es una voz que también proviene del griego e importa ser “Suficiente uno mismo”. 6) siem- pre es creada por el Estado. dentro de los lí- mites de la ley fundamental de ese Estado. es decir.79 Más allá de aquel significado. p. 37. per- tence a los cuadros de la administración pública e integra los mismos. concordando Linares Quintana. pp. 80 Op.. por razón de ser el Estado con respecto al municipio de mayor autoridad y 76 Derecho administrativo económico. Maracaibo. núm. 81 “La autonomía municipal”. p. Dromi. cit. respondiendo afirmativamente con Salvador Dana Montaño. pero nos preguntamos si es posible hablar de autonomía municipal no sólo en Estados unitarios sino tam- bién en los federales. “bastarse a uno mismo”. para la doctrina importa la “idea de autosuficiencia económica”. 1. 77 Op. o sea. 144.. cit.. 384.81 quien la define así: Es la facultad que tiene el municipio de autodeterminarse. conforme a la norma que le dio origen... 3) es una persona jurídica pública “estatal”. debemos continuar con la autonomía municipal. 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “ad- ministrarse” a sí misma. 2) trátase de una persona jurídica “pública”. Venezuela. 245 y 246. cit.. entes descentraliza- dos con funciones administrativas o en gestión de servicios públicos”. Siguiendo con esta consideración.76 Los rasgos esenciales de ellas son. siguiendo en la primera parte a Celso Antonio Bandeira de Mello. p. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia. vale decir. Autarcía. 78 Cfr. 388. .78 340. t. exclusivamente administrativas. porque es natural que. 45 y ss. 1961. como lo dice Miguel S. Antes deslinda- mos el concepto de la autonomía. 242. pp. cit. para Marienhoff:77 1) constituyen una persona jurídica. Marienhoff. con prescindencia del Estado a que perte- nece el municipio o en cuya jurisdicción se encuentra.80 341..
Para muchas legislaciones.. y autores como Carmona Romay. 1937. Así lo ha reconoci- do la doctrina americana de los Estados Unidos. el municipio quede subordinado en cierto modo al Estado. p. 1962. de los congresos ame- ricanos. 83 “Ofensa y defensa de la Escuela Sociológica del Municipio”. Pero el problema se presenta con los municipios que no tienen dicha facultad. no cabe dudar que el municipio que se halla fa- cultado para dictar su propia carta orgánica municipal. gr. p. Venezuela. 47 y ss.85 Salvador Dana Montaño. 89 Principios de régimen municipal. 4. 29. Revista de la Facul- tad de Derecho de la Universidad del Zulia. Incluso. . capítulo LXIII. citado por Mouchet en La ley en el municipio. y entre quienes le siguen. Depalma. 245. núm. como hemos visto. como lo dijo Car- los Sánchez Viamonte. 85 Derecho y ciencia de la administración municipal. 90 Derecho administrativo económico. e incluso para el Primer Congreso Panamericano de La Habana. Buenos Aires. como v.89 que originó toda la tesis de la autarquía de los municipios.. Santa Fe.88 y otros. t. 43. ¿de cuál de estos tipos hállanse más cercanos? Conforme a la advertencia que al comienzo efectuamos. esto también comprendía la autonomía municipal. ed. Kapelusz. Dromi.86 Carlos Mou- chet. DERECHO MUNICIPAL 311 con fines más amplios. la posibilidad de elegir popularmente sus autoridades. de administrar libremente sus rentas y de hacer lo propio con la prestación de los servicios públicos. 334. Maracaibo. Ya sabemos que a veces dichos conceptos teóricos no concuerdan con la utilización que de ellos se hace en el derecho positivo. ¿Se los debe considerar autónomos o autárquicos? Conforme la precedente revista. 95 y ss.87 Tomás Diego Bernard.90 342. 87 Obras citadas. sin embargo. participa de este con- cepto el mismo Rafael Bielsa. 82 Manual de derecho constitucional. p.82 es un municipio autónomo. p. pp. 1962. 21. 88 El régimen municipal argentino. Buenos Aires.84 Alcides Greca. no podemos responder estas preguntas según lo dispuesto por el derecho positivo vi- gente en los países. en lo que sería el ejercicio de un poder constituyente de tercer grado. p. Según este criterio. Abeledo-Perrot. aunque. capítulo V.83 Ives de Oliveira. 84 Curso de derecho municipal. 1. donde esboza su “teoría dialéctica de la autonomía municipal”. 3a. reúnen otros requisitos que sí ha- cen a la idea de gobierno propio. 86 Obras citadas. pp.
expresando: Al carácter prima facie forzoso de una convivencia que el espíritu recrea y ennoblece.312 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ En nuestra opinión. núm. les es dada al hombre como horizonte vital y determina un nuevo pa- rentesco: el territorial que se une al parentesco sanguíneo. Esto no implica desconocer —como lo señala el mismo autor— la crisis que ha sufrido este concepto. en principio. La evolución que las relaciones interpersonales y las interfamiliares experimentan en el municipio. El vínculo con el municipio es. p. 138. comercio. . nos remitimos a lo dicho en el capítulo cuarto de esta obra. Y continúa: Aludiremos.91 En consecuencia. pero que originariamente es de naturaleza objetiva. en la división efectuada por Dana Montaño. otras condicionadas en cierto modo por el hecho primario y normativo de la naturaleza: se es natural de un municipio y con este carácter se inscribe el habitante en el padrón municipal. basado en las relaciones de vecindad. recordando que de las teorías sociológi- cas rescatamos el origen natural. que lo caracteriza entre las demás entidades de derecho público. sin desconocer la complejidad de la cuestión y la relativi- dad de los remedios. la respuesta está en la naturaleza. en la ontología de la institución municipal. Es materia de lo que podríamos llamar la “teoría general del municipio”. Ma- drid. porque es la parte del derecho municipal que se relaciona con el derecho político. del mismo modo que la acontecida a la ciudad y el municipio. Revista de Estudios de la Vida Local. mientras que el vínculo con el Estado es jurídico. estarán unas veces suscitadas. natural. o derecho municipal político. “porque más que entre los hombres se dan con las cosas: cultura. 807. esparcimien- to”. está ahí. más allá de los distintos ordenamientos ju- rídicos y políticos. Destaca —en tal sentido— que las tendencias del hombre moderno importan anudar rela- ciones sin localización geográfica de carácter objetivo. 92 “Significado y crisis de la vecindad”. “¿A qué equivale —se pregunta Carlos Ruiz del Castillo—92 la afir- mación de que el municipio está determinado por necesarias relaciones de vecindad?”. Este vínculo originario es un dato indestructible. a las tendencias modernas a nuclear la vida de los 91 E integraría la ciencia del gobierno municipal. 1964. puesto que esa vecindad cambió notoriamente con la vida en las grandes ciudades contemporáneas.
Tampoco se puede llevar a las últimas instancias las teorías sociológi- cas. p. afirmaremos que en lo administrativo “domina la idea de actividad. sobre las que cargan el acen- to las técnicas actuales. pues según lo afirmado por Kelsen y Aristóte- les. p. Reiteramos así nuestra adhesión a las teorías sociológicas en general. p. p. de aplicación de medios a fines y de realización de éstos”.. de un orden de convivencia libre y voluntariamente admitido”. observaremos la ciudad fic- ticiamente fracturada por distintos municipios y. que el derecho no puede desconocer. DERECHO MUNICIPAL 313 barrios tanto en lo social como en lo administrativo para fijar a los ve- cinos e intensificar las relaciones humanas. y el “modo de pronunciamiento político es la decisión”. En tal sen- tido. 1960. 811. como al sostener la competencia propia. y diremos también con Eckardt. “La política —para Manuel Jiménez de Parga—95 es aquella ac- tividad humana que se propone la realización. citado por Martins. y que junto a los otros dos: territorio y poder. Es cierto que el cambio del concepto de ciudad también ha incidido en el municipio. dice Albi:96 Coincidiendo con el criterio de Gascón y Marín. Veremos ahora si el municipio tiene carácter político o adminis- trativo. asentada en las relaciones de vecindad. 95 Los regímenes políticos contemporáneos. Madrid. o el origen anterior al Estado.93 Estamos ante la indestructible base sociológica del municipio. 94 Indagaciones sobre la estructura urbana. etcétera. Avanzando en la distinción entre estos aspectos. Es uno de los elementos que tiene el municipio: la población. 19. piénsese con Melvin Weber que “es la interacción.. 38. 96 Op. cit. Se trata de la ciudad. originaria. 85. lo que constituye la esencia de la ciudad y de la vida urbana”. Tecnos. acaso porque sólo puede anhelarse aquello que se carece. no el lugar. con sólo analizar el caso de las metrópolis. cit. ya que de lo contrario no existirá el municipio.94 Además. jurídica y sociológica. produciendo la crisis de algunos conceptos. 343. mediante el poder. aunque en modo alguno se puede dejar de exaltar la importancia que tiene el aspecto jurídico. . que la política la constituye ‘la congruencia de los hechos con los móviles en 93 Ibidem. configuran esta estructura política. el concepto de municipio no se correponden con el de ciudad. la parte no puede existir sin el todo. op. en consecuencia.
Y continuando con la elucidación de estos términos. En nuestro país defendieron la segunda posición dos personalidades ilustres: Alberdi. que definió a los cabildos o municipios como: . justicia. 43.. población y mejoras materiales e intelectuales de todo género.. veremos el significado que en lo municipal ello implica. Es decir que en el aspecto administrativo encontraremos modalidades de gestión. los intereses propios de cada localidad o vecindario en la rama de policía. la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el sentido de una buena política y del interés general. manifiesta: “Ya Otto Mayer expresó que hoy se entiende por gobierno la alta direc- ción. en una esfera que no sólo es de actividad admi- nistrativa sino de gobierno político. Si gobierno es «di- rección» administración es «acción complementaria»”. conforme con Jêze.. caminos. cit. realizaciones técnicas encaminadas a lograr la efectividad de los servicios públicos. En esto consiste el aspecto administrativo —de negocio—: acción de gobierno’. 1917. 98 La legalidad en el municipio. lugar y circunstancias. sostiene que es imposible divi- dir estos conceptos. instrucción.pequeños poderes económicos y administrativos. que están íntimamente entrelazados. desarrolladas por un sistema jurí- dico y profesional adecuado.99 97 Op. p.. 1. Buenos Aires. cit. sin injerencia del poder po- lítico y gobierno general de la provincia.. 99 Derecho público provincial argentino. mientras que la política se inspirará en las razones de ‘conveniencia’ que hacen deseable cualquier actividad pública en determinado momento. Deming nos dará la fór- mula sintética: ‘En esto consiste el aspecto político: conducta de gobier- no. bajo el signo de la eficacia técnica”. bene- ficencia. “En esta cuestión —dice Carlos Mouchet—98 se perfilan dos tendencias extremas: una que considera que el municipio se desen- vuelve como el Estado. p. t. Miguel S. en orden de dirigir y administrar. . 40. y otra que tiende a limitar la activi- dad municipal a lo puramente económico y administrativo. La Cultura Argentina.97 distinguiendo “gobierno” de “administración”. Aclarados los conceptos.314 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ que se inspiran las luchas en torno al poder’. Ma- rienhoff.. Luego este autor. 120. p. elegidos directamente por el pueblo para ejercer la soberanía que delega constitucionalmente en ellos.
103 La legalidad en el municipio. pp.el problema municipal. que sostuvo que “toda organización munici- pal para constituirse conforme a los principios inmutables de la institu- ción. porque aun reducido fácticamente a lo administrativo. más o menos pequeño. en cuanto su convivencia abarca una vin- culación social amplia. rurales y urbanos. . op. Creemos. según la complejidad de su vida. es política por esencia.101 La institución municipal o comunal —dice Germán Bidart Cam- pos—102 es el gobierno político de un territorio o ciudad. Toda ordenación de hombres ayuntados en una convivencia total que los im- planta en el seno de una comunidad plenaria. Ediar. pp. que el más concreto y estricto de la gran ciudad contemporánea. el ingredien- te político queda implícito en la efectividad del gobierno comunal. 42. es esencialmente político. citado por Martins. El gobierno de la ciudad y sus problemas. cit. p. para atender las necesidades locales e inmediatas. El carácter político de los problemas municipales se impone inevitablemente. t. 1. que: . aunque las leyes digan otra cosa. es gobierno político y no sólo administrativo. 43 y 44. con más o menos intensidad. El problema municipal no es ya sólo político.. ciudades y aldeas. Por eso el municipio en tanto existe como tal. Madrid. en cuanto al contenido de su actividad sintetiza todas las otras actividades en orden a la promoción de un fin total (bien público). lo mismo el general del régimen de municipios grandes y pequeños. 11 y 12... deberá retirar a la comuna facultades y funciones de cuerpo políti- co y entregarle intacta su esfera económica”. Para nosotros la políticidad del municipio es constitutiva de su realidad. 1914. Y en igual sentido. con Adolfo Posada. en el sentido más propio y específico de la palabra. p. cualquiera sea el tipo de organización positiva que se le atri- buya. publ.100 No participamos de estos criterios. no inviste en la actualidad el carácter de sociedad perfecta. Carlos Mouchet103 expresa: 100 Régimen municipal. porque integra siempre y necesariamente el orden político total del Estado. 102 Derecho constitucional. citado por Carlos Mouchet en La legalidad en el municipio. 101 Prólogo a la edición castellana del libro de Leo Rowe.. es imposible considerarlo como pura administración sin esencia política. 542. DERECHO MUNICIPAL 315 Y Lisandro de la Torre. Ni una sola de las cuestiones que entraña la política social moderna. deja de plantearse en los municipios. del Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires. Pero en cuanto su fin persigue intereses generales. p. para alcanzar un fin de interés general comprensivo del bienestar común. 1939. 57.. sino eminentemente social.
. Verdad que la prestación de la mayor parte de los servicios municipales sólo debe obedecer a consideraciones técnicas y económicas que aseguren su eficacia. cuando lo autárquico se caracteriza por lo administrativo. No podemos concebir que la ciudad. pp.. en el sentido.316 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Esa acción predominantemente técnica y administrativa de la municipa- lidad en su campo propio requiere un criterio e impulso de gobierno po- lítico.104 Martins105 y Bielsa106 344.. 57. por ejemplo. jurisdicción y adminis- tración. ya que el trato vecinal es tan estrecho y continuo que se requieren calidades políticas para condu- cir los problemas locales. p. sede del hombre.. pp. como lo hemos visto. 50 y ss. 38 y ss. Si una gran ciudad requiere especiales conoci- mientos de gobierno por los agudos problemas políticos. También sostienen el carácter político del gobierno local Dana Mon- taño. .. Por otra parte. Nos parece pertinente analizar el carácter de las ordenanzas mu- nicipales. 106 Principios. económicos. pero aun así pueden gravitar determinadas filo- sofías políticas y sociales.. cit. para observar si el municipio tiene esas facultades de legisla- ción. en lo que consideramos una grave contradicción con su idea de sostener la autarquía de los municipios. Todo esto entra en la idea de gobernar políticamente. de gobierno y en definitiva de política. en las pequeñas localidades. cit. una autoridad municipal puede dedicar preferentemente su atención a solucionar problemas de embellecimiento suntuario de la ciu- dad y otra a preocuparse de la solución de problemas que afectan a los sectores y zonas más humildes de la población. de si esa prestación debe ser eminentemente estatista o puede ser delegada a particulares. que es un ani- mal político (Aristóteles) y “mediación de las mediaciones”. Kelsen ha expresado sobre el punto que: 104 Estudios de política y derecho municipal. tampoco falta la necesidad de gobierno —que comprende la administración—. carezca de poder. según la aguda definición de Henri Lefebvre. La idea de gobierno importa legislación. Sería ce- rrar los ojos a la realidad pensar en un gobierno municipal neutro e in- sensible. No puede impedirse que las corrientes políticas que actúan en un país se reflejen también en el gobierno de su vida municipal. sociales y técnicos que influyen poderosamente en el propio destino de los países. 105 Op.
Con respecto a si existe administración en el municipio.. mayor detenimiento cuanto concierne a la ju- risdicción. 109 Derecho constitucional. y Manual de derecho constitu- cional. Nada se opondría a la existencia de leyes municipales (votadas por los ayuntamientos). Es función estatal.108 Con estas opiniones. siempre que estos órganos sean. en último término. El proceso legislativo es también “estatal” y los órganos municipales lo son también por la misma razón que la legisla- ción de los países. 544 y 545. Producen así los efectos de la ley en cuanto a su obli- gatoriedad y demás consecuencias. Ediar. porque aun la teoría que repele la sustancia política como constitutiva del municipio.existe la tendencia a no reconocer como leyes —en sentido formal— más que aquellas normas generales que proceden de ciertos órganos re- lativamente centrales. a las cuales se puede sumar la de Bidart Cam- pos109 cuando al definir la ley nos significa que es la “creación de dere- cho nuevo”. Al respecto se puede contestar que en la historia casi siempre 107 Op.107 Carlos Mouchet. en sentido material o meros poderes reglamentarios. a ser posible. 2) Los municipios con competencia reconocida única- mente en las Constituciones provinciales o en las leyes reguladoras de los municipios sólo tienen facultades legislativas delegadas. que ha estudiado el tema en profundidad. 253. cit. 5a. cuerpos representativos. ed. en la Constitución. que crea la unidad del Estado. cit. Pero no pasa de ser una particularidad termino- lógica. porque el fundamento de su va- lidez se basa. 470 y 576. la respuesta es tan obvia que no merece mayor análisis. . según los diversos sistemas ju- rídicos nacionales. t.. pp.. podemos concluir en el ejercicio de la facultad de legisla- ción por parte del municipio. Merecería. pp. 469. llega a las siguientes conclusiones: 1) Sólo tienen facultades legislativas en sentido formal los municipios con autonomía y esfera de competencia propia reconocidas en la Cons- titución nacional. pp. 1. 108 La legalidad en el municipio. en cambio. DERECHO MUNICIPAL 317 . Ediar. 73 y 74. no deja de afirmar el carácter administrativo como esencial a él. p.. 3) Los acuerdos u ordenanzas municipales están asi- milados a las leyes en sentido material cuando contienen normas de carácter general..
está más cerca de la autonomía que de la autarquía y requiere un gobierno destinado a la satisfacción de las necesidades colectivas lo- cales. 2) la libre gestión de las materias de su com- petencia. las autori- dades locales tienen ciertas facultades en relación a la justicia de paz. por su naturaleza social y po- lítica. tesis de doctorado. etcétera. Por otra parte. El aspecto político entraña la base popular. consideramos que el municipio. sin mayores tutelas del Estado. 345. Consecuentemente.318 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ el municipio tuvo funciones judiciales. por ejemplo. no puede negarse que el ejercicio del poder de policía por parte del municipio nos acerca todavía más al concepto de gobierno. Universidad Nacional de Córdoba. El aspecto institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia carta orgánica. . y agrega que “los actos de los municipios no podrán ser impugnados sino por ante los órganos jurisdiccionales. que si bien no son el Poder Judicial. recaudación e inversión de sus rentas.111 afirmamos que sí puede existir esta autonomía. que se califica como “municipal”. traducen actividad jurisdic- cional. y en virtud de lo sostenido por el Primer Congre- so Interamericano de Municipios de La Habana en 1938. político. de conformidad con la Constitución y las leyes”. 49 y ss. sin la posibilidad de darse su carta orgánica. invertir libremente sus rentas y prestar sus servicios públicos. electiva y democrática de la organización y gobierno comunal. cuando comprende los cuatro aspectos que integran la au- tonomía y que examinaremos (institucional. Por tanto. administrativo y financiero). 1967. en los tribunales de faltas. y semiplena o relativa (cuando alcanza a los aspectos polí- tico. Iturrez. administrativo y financiero). legislaciones como la Constitución de Venezuela de 1961110 y lo expresado por Artu- ro H. v. Lander. provincias.: el concejo castellano. etcétera. En la actualidad. para distinguirla de la propia de los Estados. Piénsese. pero siempre que tenga las potestades de elegir sus autoridades. el municipio inglés. gr. pp. en los Estados federales. 111 El gobierno municipal argentino. pero con sustancia parecida a la judicial. y aunque sea actividad jurisdiccional de la administra- ción. 110 Que en su artículo 29 dispone que la autonomía del municipio comprende: 1) la elección de las autoridades. 3) la creación. así ocu- rre en los Estados Unidos y en algunas provincias argentinas. el cabildo indiano. Puede ser de dos tipos: plena.
por tanto. op. cit. también las personas autárquicas tienen dicha 112 También las señalan Iturrez. el de faculta- des no enumeradas (europeo continental) o el mixto.711. 47 y ss. Los municipios son poder público y tienen una personalidad jurídica de carácter público. y no autárquicos. porque el primero tiene una base sociológica. para afirmar el criterio de que los municipios son autónomos. que traducen el ejercicio de un poder político y. según lo dispuesto por el Código Civil en su artículo 33. Lo ideal en este sentido sería el reconocimiento de poderes impo- sitivos originarios o inherentes. pp. recaudación e in- versión de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines. específicos. 2) Por la mutación o desaparición. siempre parciales. En el ente autárquico son los indicados por la ley. .. que no son otros que el bien común de la sociedad local.I. En el texto vigente. en nuestro país el origen es meramente legal en las personas autárquicas. 5) Por la personalidad. pero sí a la persona autárquica. cualquiera que sea el sistema de fijación de competencias del municipio: el de facultades enumeradas (anglosajón). previa sanción legal o dictado de decreto reglamentario para una nueva organización administrativa o por- que se cumplieron los fines de la persona. la idea de gobierno. Anotamos las siguientes diferencias:112 1) Por su creación. Además. 3) Por los fines. y el Manual de gobierno y administración municipal del C. sin interfe- rencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. Es distinto el origen de un municipio y el de una entidad autárquica. según la reforma de la Ley 17. 346. El aspecto financiero comprende la libre creación. DERECHO MUNICIPAL 319 El aspecto administrativo importa la posibilidad de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local. como analizamos. 4) Por las resoluciones que adoptan. inciso 1. mientras que en el municipio son mucho más amplios. nos parece pertinente efectuar una comparación entre un municipio y una persona autárquica.F. mientras que en los municipios es constitucional en virtud del artículo 5o.. En los entes autárquicos son eminentemente administrativas. mientras que en los municipios son le- yes locales (ya sean materiales o formales). De todas maneras. Ello no puede ocurrir al munici- pio.
6) Por el alcance de las resoluciones. junto al Estado nacional y a las pro- vincias. et- cétera). en tanto que la entidad autárquica integra la admi- nistración. el 2. Asimismo.113 347. man- teniendo en el 1 a los municipios. . Venezuela. mientras que ese sistema no es utilizado normalmente en las personas autárquicas. el supremo codificador Dalma- cio Vélez Sarsfield lo había efectuado en la vieja redacción del inciso 3 del artículo 33. separata de la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zulia. mientras que ello no acontece en las entidades autárquicas. que en conse- cuencia ha merecido un tratamiento distinto de las personas autárquicas. 7) Por la creación de otras entidades autárquicas. del mismo modo que antes. mientras que en el municipio comprenden a toda la ciudadanía radicada en su jurisdicción. estamos en condiciones de expresar que el municipio puede hallarse en 113 En tal sentido. En los entes autárquicos son limitadas a las personas vinculadas a la misma (universidad. terminando de definir la personalidad de la institución. el municipio por su natura- leza debe ser autónomo. ya que atribuyó a las comunas una personalidad jurídica de existencia necesaria. Que es facultad de los municipios en virtud de muchas leyes orgánicas. El muni- cipio está excluído. En el municipio siempre en alguno de sus departamentos existe la participación electiva y popular. O sea que el legislador diferenció al municipio y la persona autárquica. el artículo 2344 se refiere al patrimonio municipal. Queda en claro que para nosotros y en ámbito teórico (teoría general del municipio o derecho municipal político). sea central o provincial. 1963. pero el legislador consignó ello en otro inciso.320 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ personalidad. Maracaibo. 9) En cuanto a la integración de la administración central. a la cual sumaremos alguna más. Además. Con esta categoría conceptual. Carmona Romay. véase el trabajo Discordancias y concordancias de los sistemas municipales vigentes según los diversos esquemas de la filosofía política y social con- temporánea. con relación a las instituciones mencionadas en el inciso 5. ya sea en forma plena o semiplena. nunca podemos dejar de reconocer que el municipio siempre irá ligado a las distintas posiciones filosóficas y políticas que se tengan en un ré- gimen político. 8) Por la elección de sus autoridades. de Adriano G. bancos.
cit. 45 y 46. mencionando que siguen igual criterio Berthelemy. citado por Albi. obra citada.116 que para Albi. “Concentración de la potencia pública en manos de la administración central del Estado: concentración en dicha administra- ción central de la facultad de elegir los agentes de la local. Agrega que por ello a este sistema se le llama también “centralización relativa”. 53.. como refiere Dromi. Tal planteo podría ser discutido según las distintas categorías que se tengan de la descentralización. pero que ejerciendo sus funciones junto a las colectividades locales se en- cuentran en mejores condiciones para comprender sus deseos y sus ne- cesidades”. 242... 118 Op. p. cit. En consecuencia. 115 Op. cit. DERECHO MUNICIPAL 321 el Estado en una amplia gama de posiciones. 53. p. pp. Ca- part y Deschanel. 53.. . Ellas son: a) Centralización. como consecuencia de ello. p.120 pero más allá de ello. dice Martins. en que según Albi.114 Es el caso. sirve para lo que queremos señalar. los asuntos que se han puesto bajo su esfera de acción. p.117 siguiendo a Morgand. p. el órgano ‘des- concentrado’ no es autónomo porque está sometido a una subordinación jerárquica”. según sea la naturaleza jurídica que la ley le atribuya. 114 Hauriou. Martins118 expresa que “consiste en atribuir a los organismos locales la competencia suficiente para resolver. d) Autarquía..115 “adoptado generalmente por los regímenes autocráticos y por las monarquías absolutas”. cit.. por sí mismo. es “aumento de las atribuciones de los funcionarios nombrados por el poder central. 120 Véase Dromi. b) Desconcentración o descentralización burocrática. que sólo se ejercen en forma de fiscalización”.119 “los agentes locales son de elección popular y sus facultades de decisión se intensifican. que dichos agentes actúen con facultades meramente delegadas de la administración cen- tral”. cit. concentración del poder de decisión y. cit. c) Descentralización. 45. 117 Op. 116 Op. redu- ciéndose las intervenciones tutelares. 119 Op. op.
innecesariamente de acuerdo a la naturaleza del municipio. agudamente observado por Hauriou y que va desde la máxi- ma centralización hasta la autonomía municipal plena. sus fines. Y como ejemplo de restricciones cita el uso del crédito.322 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ e) Autonomía municipal semiplena. “Hay aparentes limitaciones a la auto- nomía. 545. curso de temporada sobre “La ciudad argentina”. Otra restricción es la relacionada con el destino a dar a los recursos propios del municipio. se imponen de afuera”. Las primeras “que impone. Ellas son de dos maneras —dice el autor—:122 “a) positiva: estableciendo la obligación del municipio de destinar cierta porción de sus recursos a determinados fines. f) Autonomía municipal plena. Aquí está el largo abanico de posibilidades que puede presentarse en el Estado. 348. llamaremos a éstas res- tricciones. El juicio sobre la ubicación en cada país. para distinguirlas de las limitaciones propiamente dichas”. con el auxilio del método político o el histórico-político. En tal sentido compartimos el aporte de Salvador Dana Montaño. que son verdaderas garantías o procedimientos para evitar que el municipio malgaste sus energías o sus recursos.121 quien distingue la existencia de limitaciones legítimas e ilegítimas a la autonomía municipal. o en cuanto a la afectación de recursos ordinarios del munici- pio para la afectación al servicio de amortización. 122 Ibidem. 539 y ss. y las segundas. su gobierno. . Agregaremos al tema de la autonomía el asunto de las restric- ciones y garantías de ella. prohibiendo 121 “El régimen municipal contemporáneo”. excede nuestros propósitos y la omitimos. pp. conceptos que ya hemos visto. “como en general devienen todas aquellas que. por ejemplo. que en la mayoría de las Constituciones requiere determinadas formalidades (quó- rum o mayoría especiales). caminos vecinales. límites en cuanto al destino de los fondos. la co- existencia de otros órdenes de gobierno con una esfera de facultades que pueda coincidir (facultades concurrentes) o estorbarse (facultades exclu- sivas)”. etcétera. p. obvia- mente. sino también estudiando el funcionamiento real de las instituciones. por ejemplo instrucción primaria. no sólo se debe efectuar mediante el análisis exegético de las normas constitucionales y legales. y b) negativamente. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. Esta tarea. etcétera. julio-octubre de 1963.
124 Ibidem. ad- ministrativa y financiera. 123 Ibidem. expresa Dana Monta- ño:123 “Las declaraciones formales. pp. al control de otros poderes estatales. 2) de- jando a la ley ordinaria la determinación de las atribuciones o de las ga- rantías de la autonomía o independencia atribuida al municipio. las garantías de la triple autonomía política. hay que establecerla en la misma Constitución y no dejar li- brada su suerte a la ley. o las formalidades especiales que se establecen en las Constituciones de las provincias de Buenos Aires. La misma autonomía funcional o administrativa no puede permanecer íntegra y ple- na si no tiene como base una autonomía política y financiera. y viceversa. de tal manera que si se proclama la autonomía política y no se dan al municipio los recursos necesarios y convenientes (autonomía fi- nanciera) prontamente desaparecerá la primera. Y menciona que la “declaración” de la autonomía se malogra en estos casos: 1) cuando se concibe impropia o imperfectamente al municipio y la Cons- titución del país lo considera como una simple subdivisión administrativa o le atribuye facultades puramente económicas o administrativas. Por eso. más o menos enfáti- camente. no tienen valor alguno y carecen de eficacia para asegurar el gobierno pro- pio municipal o libertad comunal. 550 y ss. si falta cualquiera de las que la inte- gran.124 no basta proclamarla. y 3) fi- nalmente. pp. En relación a las garantías de la autonomía. Ejemplo de este último caso son los límites que se fijan a los gastos en personal en algunas Constituciones provinciales brasileñas y argentinas. la administrativa y la financiera”. Cór- doba y San Luis para el aumento de impuestos locales. aunque se conciba rectamente a la entidad y al gobierno municipal y se establezcan bases autonómicas en la ley fundamental. 553 y 554. pero se lo deja librado en la práctica. DERECHO MUNICIPAL 323 la inversión en determinados objetos de más de un porcentaje determi- nado de sus rentas o recursos”. por enfáticas y sonoras que sean. que la in- dependice de la política y de la bolsa del gobierno del Estado. . si realmente no van acompañadas por las garantías de funcionamiento efectivo de la triple autonomía del mu- nicipio: la política. Para que exista autonomía municipal o independencia comunal —dice este distinguido jurista—. tan del agrado de constituyentes y legisladores sud y centro americanos. teniendo presente que la experiencia demuestra que cualquiera de ellas no puede subsistir sin el auxilio de las otras y que ella parece en su totalidad.
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN EN EL DERECHO ARGENTINO 1. Esta escueta frase originó disímiles interpretaciones en la legislación. de la Constitución nacional. de ordenamiento po- lítico. 126 Establecemos este periodo por las siguientes razones: 1853 es el año de sanción de la Constitución nacional y 1986 el año en que comienza otro ciclo de reforma de las Constituciones provinciales. como un desglose de competencias provinciales para fines puramente administrativos. significaba . 555. “Compendio histórico del municipio”. El punto axil en la materia era el artículo 5o. como la mejor tutela para los administrados. que hemos analizado en el punto IX del capítulo III sobre “Comprendio histórico del municipio”. la legislación y la jurisprudencia 349. Sobre el artículo 5o.324 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ insistimos. 128 Derecho constitucional. 1. manera de síntesis. no solamente los principios básicos de organización municipal (reconocimiento de la exis- tencia natural del municipio y su derecho al autogobierno). VIII. t. 544.. Primer periodo: desde 1853 hasta 1986126 A. ella debe establecerse expresamente en la Constitución del Estado. según lo visto en el capítulo III. p. deben incorporarse a las Constituciones. pues. los procedimientos que aseguren su efec- tividad frente a los demás poderes constituidos. La autonomía municipal en la doctrina. 127 La nuestra se efectuó en el capítulo III. de gobierno local. se estableció por dicha norma asegurar el “régimen municipal”. Por la importancia que reviste —escribe más adelante—125 la garantía jurisdiccional. sino también. Bidart Campos128 sostuvo que este artículo 5o.que el estatuto máximo incorpora al orden constitucional argentino la realidad municipal bajo forma de régimen. El municipio no nace. con independencia y autonomía dentro de los Estados federados. .. median- 125 Ibidem. es decir.. Entre las condiciones requeridas por la carta magna para el ejercicio del Poder Constituyente por las provincias y el goce de sus au- tonomías. señalaremos las principales posiciones de los autores al respecto:127 a) Régimen municipal debe ser interpretado como gobiernos locales autónomos. como garantías de los mismos. p.
En general. porque el mismo principio político y so- cial es el que informa a ambos órdenes de gobierno. José Manuel Estrada.. 133 La política liberal bajo la tiranía de Rosas. y las provincias al dictar las leyes orgánicas de municipalidades.132 José Manuel Estrada133 y Arturo M. Entre los constitucionalistas.131 Carlos Sánchez Viamonte. 331-336. 541 y ss. t. lo democrático y la forma federal de Estado. Ángel Baulina.129 que al referirse al artículo 5o. p. Buenos Aires. b) Régimen municipal debía ser interpretado como autarquía Es la conocida opinión de Rafael Bielsa. alrededor de estas dos posiciones se han alineado los au- tores. 1930. han establecido no la autonomía municipal. pp. 134 El derecho federal argentino.ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen munici- pal. como lo señalaron Esteban Echeverría. con su sistema de valores y creencias que exaltan lo republicano. sino y más bien un ré- gimen de descentralización administrativa que constituye la autarquía te- rritorial. sino como poder político au- tónomo por inmediata operatividad de la Constitución federal. 1927. pp. pues nos parece la más acorde con el espíritu de nuestra Constitución nacional.. Bas. 135 Derecho constitucional. pp. 131 Manual de la Constitución argentina. 1. lectura XI. González. expresó: . 130 Derecho constitucional. sostuvieron la autonomía Bidart Campos. pp.. .130 Joaquín V. p. t. 52. 132 Manual de derecho constitucional. 513 y 514. Arturo M. 8. concepto que responde a la definición que la Corte Suprema ha dado al decir que “las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales. Buenos Aires. capítulo LXIII. DERECHO MUNICIPAL 325 te creación y delegación de las provincias. Bas y Salvador Dana Montaño. que requiere lógicamente la existencia de municipios autóno- mos en provincias autónomas. 129 Principios de régimen municipal. circunscritas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial”.134 Montes de Oca135 juzgó que el municipio integra la descentralización política y administrativa y que es escuela de democracia. Universidad Nacional de Córdoba. Kapelusz. t. 1. etc. 222 y 223. Nos adherimos a esta posición.
La Ley. 9 y ss. p. pp. 136 Perspectivas del municipio en el régimen constitucional argentino. 1980. cit. Omeba. 1965. pp. Lex. César Enrique Romero137 pensó al municipio como autárquico. t. Assandri. Buenos Aires.138 Villegas Basavilbaso.F. 199. pp. 2. Además. 146. Sin embargo. aun- que afirmó su substratum político.149 Tomás Diego Bernard.140 Diez. 403 y ss. 140 Manual de derecho administrativo. 143 El poder de policía comunal. 2. 148 La legalidad en el municipio. 50 y 33-35. t. 138 Tratado de derecho administrativo. t.151 etcétera. 42.. pp.I. . t. núm. 1. 142 Derecho administrativo económico. 49.146 Salvador Dana Montaño. 42 y 43. 81. pp. Universidad Nacional de Córdoba. 104. Abeledo-Perrot. 1941.148 Ángel Baulina. 139 Derecho administrativo. criticó el fallo de la Corte Suprema que mencionaba Bielsa. Dentro de esta disciplina sólo conocemos que hayan sostenido la auto- nomía municipal los doctores Jesús Abad Hernando143 y José Meehan. 1937. 144 Manual de gobierno y administración municipal. Dijo que es “un ejemplo de self government y de au- tarquía.150 Ricardo M.145 Adolfo Korn Villafañe. se puede hablar en dicho caso de autonomía muni- cipal. Boletín de la Biblioteca del Congreso Nacional.139 Fiorini.. y en consecuencia sostienen el carácter de autarquía territorial como natu- raleza jurídica del municipio. es de hacer notar que el mismo Rafael Bielsa y José Roberto Dromi142 sostienen que si existe posibilidad de sanción de la propia carta orgánica. p. t. 145 Derecho y ciencia de la administración municipal. 21.147 Carlos Mouchet. 1963. Santa Fe. p. julio-agosto de 1941. y b) autocefalia política y que tiene carácter político. 1. Marienhoff. p. 1. 150 Régimen municipal argentino. 167. 1. p. t. La Plata.141 etcétera. t. Entre los administrativistas ha predominado la posición de Bielsa. 146 “La república representativa municipal”. pp. etcétera. C. Astrea. 245. p. 1977.144 Entre los municipalistas defendieron la autonomía municipal Alcides Greca. 372. 104 y ss. Zuccherino. 141 Derecho administrativo. 151 Derecho público provincial y municipal. 137 Derecho constitucional. II. 191. p.326 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Jorge Reinaldo Vanossi136 interpretó que el municipio requiere dos aspectos: a) autonomía normativa. 1076 y ss. Ideariun. combinado en una misma entidad”. 147 Estudios de política y derecho municipal. 149 El gobierno municipal. p. pp.
o sea. institución política primaria de la democracia repre- sentativa. Más adelante opinaremos al respecto. con la sanción de los artículos 149. como lo decía Alberdi— que existen dos precedentes de singular importancia en esta materia. basada en las necesarias relaciones de vecindad. de la Constitución nacional. 351. 2) El municipio. los de más de 152 De la que fuimos relatores con el doctor Alberto Zarza Mensaque. . 6) La competencia legislativa del municipio. 8) La distinción conceptual existente entre el gobierno local y una persona autárquica por razón de origen. 350. siendo coordi- nador el doctor José Roberto Dromi. 9) Por la autosuficiencia financiera. agitaron la posibilidad de la sanción de la propia carta orgánica municipal. Mouchet y Bernard. competencia y fines. Esta calificación es la de autonomía municipal. Se trata de las con- venciones constituyentes provinciales de Santa Fe y Córdoba en 1921 y 1923. que adelantándose en muchos años a lo que lue- go dispusieron otras Constituciones americanas y congresos que hemos visto.152 se expidió también por la autonomía municipal. 3) El “régimen municipal” es el “gobierno municipal”. No se puede dejar de señalar —en una prueba más de la riqueza del derecho público provincial. DERECHO MUNICIPAL 327 Aunque es de destacar que pensaron que sólo es autónomo el munici- pio que puede dictar su propia carta orgánica Dana Montaño. La IX Conferencia Nacional de Abogados. 7) La redacción del artículo 33 del Código Civil. 4) El origen constitucional del municipio en el propio artículo 5o. que el Estado sólo debe reconocer. en reconocimiento de un Poder Constituyente de tercer grado. respectivamente. que tiene como cualidad la autonomía que debe ser calificada para ser distinguida de la de tipo provincial. celebrada en San Francisco en 1979. 150 y 151 se permitió a los municipios de primera categoría. base institu- cional con substratum político. por medio de su Comisión de Régimen Municipal. aduciendo las siguientes razones: 1) Por el origen natural de la institución municipal. En el primer caso. 5) El origen electivo de las autoridades locales. que lo caracteriza como persona jurídica pública estatal y lo distingue de las personas ju- rídicas autárquicas.
pues recordamos que originó ardua discusión sobre las facultades de las convenciones en la prórroga del mandato. c) “. como lo dice.153 352.. doctor Carlos Astra- da Ponce. . 663 y ss.. y en dicho periodo se san- cionaron las primeras cartas orgánicas municipales de la Argentina. di- cha reforma tendría azarosa vida. como refiere la Constitución de Corrientes (artículos 158 y 159)..... núm. motivando que fuera dejada sin efecto. se destacó el magnífico discurso del miembro informante de la Comisión de Régimen Municipal.” y “el go- bierno de los municipios de segunda y tercera categoría.000 habitantes. En el caso de Córdoba... pa- sarán anualmente al Poder Ejecutivo de la provincia una memoria en que se hará constar detalladamente la percepción e inversión de sus ren- tas y estarán sujetas a su inspección y vigilancia”. en los municipios de Rosario y Santa Fe.. Veamos ahora lo que disponían las Constituciones vigentes so- bre este particular. estará a cargo de una municipalidad”.154 se advertían las siguientes fórmulas: a) “. 38. pp... Siguiendo lo expuesto en otro trabajo nuestro. la Constitución de La Rioja (artículo 197).la administración de los intereses y servicios locales en la Capi- tal y cada uno de los partidos que forman la provincia.328 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ 25. San Juan (artícu- lo 139) y Santa Fe (artículo 106). las Constituciones de Mendoza (ar- tículo 197) y Salta (artículo 171). mantúvose hasta 1935. como lo expresa la Constitución de Buenos Aires (artículo 181) y. el ejercicio del home rule charter. 154 “Modernización del régimen municipal argentino”..las municipalidades son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo. expresándose en forma similar las Constituciones provinciales de Jujuy (artículo 134) y San Luis (artículo 152). b) “. haciéndolo igual- mente las Constituciones de Entre Ríos (artículo 180). en forma análoga.tanto las municipalidades de concejo como las de comisión. como ordena la Constitu- 153 Véase lo expuesto sobre el particular en el capítulo III.el gobierno de los municipios de primera categoría. sin perjuicio de las leyes que dicte la Legis- latura con arreglo al inciso 3 del artículo 83”. Derecho Empresario. d) “. Puesta en vigencia nuevamente en 1932.”. por ejemplo.
gozarán de plena autonomía política. para los municipios de primera categoría. La Pampa (artículo 107).todas las comunas existentes a la fecha de promulgarse esta Constitución y las que se creen de conformidad al régimen que ella es- tablece.. administrativa y financie- ra. veremos en primer término la de nuestro más alto tribunal. Adviértase la distancia conceptual que separaba a las distintas fórmu- las. como en el caso de Catamarca (artículo 250). Chubut (artícu- los 207 y 219). e) “. Catamarca (artículo 244). p. con redacción parecida a la Constitución de Tucumán (artículo 136). Neuquén (artículo 184). DERECHO MUNICIPAL 329 ción de Córdoba (artículo 144). Misiones (artículo 161). cabe tener presente que entre estas últimas Constituciones se destacan las que viabilizan el dictado de la propia carta orgánica muni- cipal.. p. Río Negro (artículo 176) y Santiago del Estero (artículo 156 bis).. t. p. Chu- but (artículo 208). Santa Cruz (artículo 140) y Santiago del Estero (artículo 156 bis). 5. 171. y en especial a las dos primeras. que caracteriza la tendencia claramente autonomista de la última legislación municipal argentina. Neuquén (artículo 186). de 1911. t. 117). En cuanto a la posición de la jurisprudencia. in- ciso 8). 279). resaltó la “tradición hispano-colonial” (“Fallos”. 79) y expresó que eran “gobiernos o poderes” dotados de parte de la soberanía popular para el régimen de las localidades (“Fallos”. por sendas convenciones locales. cuando expresó que: . sancionada en 1961. circunscritas a fines y límites administrativos que la Constitu- ción ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su . La única carta orgánica vigente fue la del municipio de Santiago del Estero.. 9. Municipalidad de La Plata”. según manifiesta la Constitución de Formosa (artículo 140) y lo dicen en forma similar las Constituciones del Chaco (artículo 179). 13. Río Negro (artículo 168).. t. Además. Posteriormente se afirmó la conocida postura del caso “Ferrocarril del Sud c. p.”. sancionada a partir del año de 1957. de las tres restantes y en particular de la postrera. 353. y t. Misiones (artículo 170)..las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes pro- vinciales. como lo dispone la de Formosa (artículo 141. La Corte Suprema de Justicia de la Nación en un primer momento sostuvo la “autonomía municipal” (“Fallos”. y para todos los municipios. 284.
330 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
propia legislación (Constitución nacional, artículo 5o.), para lo cual ejer-
cen también facultades impositivas y coextensivas en la parte del poder
que para este objeto le acuerdan las Constituciones y leyes provinciales
en uso de un derecho primordial de autonomía (“Fallos”, t. 113, p. 282,
y t. 123, p. 313).
En esta línea de pensamiento, dijo más adelante la Corte que las mu-
nicipalidades “no son entidades autónomas, ni bases del gobierno repre-
sentativo, republicano y federal” (“Fallo”, t. 194, p. 111).
Por ello, con justa razón expresó Bidart Campos que “nuestra Corte
Suprema se ha encargado de difundir una jurisprudencia reñida con la
técnica comunal de la libertad”.155
Dicha jurisprudencia —dijimos en la primera edición de esta obra—
es errónea en la actualidad, pues no contempla lo dispuesto por las nue-
vas Constituciones provinciales, por lo que alentamos su modificación.
Pero, aparte la importante y profunda reflexión de Bidart Campos pre-
mencionada —que compartimos plenamente—, tampoco en su época
obtuvo total seguimiento dicha interpretación.
En un memorable fallo del Tribunal Superior de Justicia de la provin-
cia de Córdoba, señalaron los ilustres juristas Guillermo Rothe y Enri-
que Martínez Paz: “la Constitución de 1855 lo organizó como un poder
público independiente en sus funciones, sección IX, artículo 74, inciso
1; la de 1870 le mantuvo este carácter y suprimió el contralor judicial y
ejecutivo establecido en el artículo 74, inciso 11, de la Constitución an-
terior; la última reforma concretó los recaudos de autonomía orgánica en
varios preceptos de intergiversable interpretación”. Está así la municipa-
lidad definida como un poder en la primera fuente del derecho público
que es la ley misma.
Si el sentido de las disposiciones legales debe ser apreciado por la di-
rección de las opiniones predominantes en el momento de la sanción, se-
gún lo enseñan los maestros, las introducidas por la Comisión Reforma-
dora de 1923 en la Constitución de Córdoba, han tenido por objeto
fortalecer, tanto la autonomía administrativa como la autonomía orgánica
de la comuna frente y contra el exceso de los poderes políticos del Es-
tado.156
155 Derecho constitucional, cit., t. 1, p. 543.
156 Intendente municipal de Córdoba plantea conflicto, 13 de septiembre de 1929.
DERECHO MUNICIPAL 331
Ya en fecha más próxima el máximo tribunal de Córdoba sostuvo que
“el municipio constituye un nucleamiento político autónomo impuesto
obligatoriamente por la Constitución nacional (artículo 5o.) como condi-
ción para gozar de la garantía federal”.157
B. Nuestra opinión sobre la cuestión en este periodo
(según lo expusimos en la primera edición, en 1984)
354. Luego de la revista a la doctrina, legislación y jurisprudencia
nacionales sobre el importante problema de la naturaleza jurídica del
municipio argentino, daremos nuestra opinión al respecto.
Consideramos que la doctrina americana ha sido la que más ha pro-
fundizado sobre estos aspectos, y por aplicación de dichos conceptos,
sostenemos que en nuestro país los municipios tienen la cualidad de
Dicha autonomía tiene una calificación que la distingue de la corres-
pondiente a las provincias (artículos 5o., 13, 104, 105 y 106 de la Cons-
titución nacional), y es la de “municipal”.
Queda así reconocida la distinta jerarquía institucional de la autono-
mía local, que se circunscribe el ámbito comunal, siempre inserto en una
entidad política superior, que en este caso es la provincia.
Nada empece la coexistencia de ambas autonomías, como bien lo
destacaron Vinelli, Weiss, Elguera, Mouchet y otros,158 según el ejemplo
brindado por otros Estados federales como los Estados Unidos, el Brasil
y Alemania Federal.
Esta autonomía municipal es de dos tipos: plena y semiplena. La pri-
mera corresponde a los municipios que tienen los cuatro aspectos o fa-
ses de la autonomía: institucional, política, administrativa y financiera, y
que es el caso —ya visto— de siete provincias argentinas, que admiten
el dictado de la propia carta orgánica municipal —a excepción de una—
sólo para los municipios de primera categoría.
La segunda es la perteneciente al resto de los municipios, que sólo
tienen tres aspectos o fases de la autonomía municipal: política, admi-
157 Voto del doctor Juan Manuel Aparicio, que recibió adhesión de los otros vocales
en “Frigorífico Carnevali, S. A. c. Municipalidad de Córdoba”, 30/10/1972, “J. A.”,
Serie Contemporánea, núm. 18, abril-junio de 1973, pp. 620-624.
158 El régimen municipal en la Constitución, Abeledo-Perrot, pp. 13 y 14.
332 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ
nistrativa y financiera, remitiéndonos a los conceptos ya expresados so-
bre el particular.
Llegamos a esta conclusión a pesar de advertir —como lo señala-
mos— la distancia que separa a los textos constitucionales de algunas
provincias, en este trascendente tema. De todas maneras, pensamos que
aun en estos viejos textos no encontramos el término “autarquía” para
caracterizar la naturaleza jurídica del municipio, y que en definitiva ésta
es siempre más que autarquía, correspondiendo entonces esta designa-
ción más precisa en la lengua española y en la tradición jurídica iberoa-
mericana y europea, de autonomía.
Por eso en nuestro concepto se debe hablar de autonomía municipal,
distinguiéndose posteriormente entre la plena y la semiplena.
355. Estas son razones para fundamentar la opinión consignada:
1) El artículo 5o. de la Constitución nacional, que además de otorgar
jerarquía constitucional al municipio, ha reconocido su origen natural,
su organización democrática, su competencia tributaria y su carácter de
gobierno local, siendo en consecuencia correspondiente a ello su carác-
ter autónomo. Dicha norma encierra la fundamentación jurídica suprema
de su naturaleza jurídica y política.
2) La mayoría de las Constituciones provinciales argentinas que ca-
racterizan al municipio como autónomo, utilizando otros términos como
“independiente en el ejercicio de sus funciones” o “gobierno”, que repe-
len la significación de la voz “autarquía”. Este último vocablo no ha
sido consignado por ninguna Constitución, y en cualquier caso siempre
—salvo el caso del municipio de la capital federal, que requeriría un
especial análisis— el municipio prevalece sobre la autarquía.
3) El carácter electivo de las autoridades municipales, que sustenta la
autonomía política y otorga base democrática al gobierno local. Ello por
imposición del propio artículo 5o. de la Constitución nacional que, en
acertada interpretación de Korn Villafañe, estatuye la obligación de la
vigencia de la República Representativa municipal. En efecto, una revis-
ta de las formas de gobierno locales nos lleva a la conclusión de que
indefectiblemente hay elección directa de los miembros de los concejos
deliberantes y de la mayoría de los departamentos ejecutivos, en el tra-
dicional sistema de los dos departamentos, que es el más utilizado en la
4) La naturaleza jurídica de las ordenanzas, que son verdaderas leyes
locales y traducen el ejercicio de un poder político. Para ello nos remi-
Pablo. “Tillard. Municipalidad de Córdoba”. con indudable substratum político. c. En consecuencia. del 13/10/64. 118 a 132. 7) Porque al ser más que autarquía. Municipalidad de Río Tercero”. c. necesariamente no se puede aplicar el concepto de autarquía. Las ordenanzas dictadas por las municipalidades dentro de la órbita de las funciones no configuran actos administrativos. pp. y otra c. por los fines. del 26/9/68. si estamos en el campo del gobierno y de la políti- ca. 159 Véase el trabajo de Iturrez. “Mariconde. ajenos a la materia contencioso-administrativa en cuanto escapan al alcance de esta jurisdicción. Municipalidad de Córdoba”. ya que se trata de una institución de origen natural. del 19/6/64. Municipalidad de Córdo- ba” dijo: Cuando los municipios dictan normas en asuntos de su competencia y las mismas reúnen los ingredientes de generalidad y obligatoriedad cons- tituyen verdaderas manifestaciones de un poder político y legislativo y son propiamente leyes de carácter local. Clemente. op. el término “autonomía mu- nicipal”. En el caso “Frigorífico Carnevali S. si bien aquí queremos agregar claros pro- nunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Cór- doba. por las resoluciones. sino actos legisla- tivos de carácter comunal. por el alcance de las resoluciones.. que en el orden local tiene todos los atributos de tal y comprende siempre más que lo administrativo. por la creación de otras entidades autárquicas. Ricardo Mario c. Este fallo confirmó otros precedentes sobre el particular. que además cuenta con tradición en Iberoamérica y en Europa. basada en las relaciones de vecindad. que unifor- man la jurisprudencia del alto cuerpo. .. por la personalidad. que se exteriori- za mediante el gobierno.A. 6) Por las profundas diferencias existentes entre un municipio y una persona autárquica por su creación. corresponde como designación semántica pertinente en la lengua española. que está ceñido a lo meramente administrativo.159 5) Por la ontología del municipio. por la elec- ción de sus autoridades y por la integración a la administración central. Arturo H. DERECHO MUNICIPAL 333 timos a lo antes expresado. a saber: “Remonda. etcétera. mutación o desaparición. cit. Uno de sus elementos es el poder. como expresamente se dice en la resolución trascrita.
una familia. que en La política161 expresó: Cuando se unen varios pueblos en una sola y completa comunidad. Si las primitivas formas de so- ciedad son naturaleza. Además. . Pedro J. como lo resalta Bernard. concordando con Arturo H. justicia y regimiento. por ser ése el fin que se proponen. no cabe dudar del papel protagónico que desempeñaron. 162 Citado por Frías. 356. Estas funciones las ejercían con independencia. sobre todo por las enormes distancias que separaban a unos centros de otros. lo que sumado a los deficientes medios de comunicación. la causa final y objeto de una cosa es lo mejor. sólo nos permitiremos consig- nar el pensamiento de uno de los padres inmortales. y por eso se hablaba de sus “cincuenta brazos”. subsistiendo de- bido al anhelo que sienten de vivir bien. 1959. se origina la ciudad. El Ateneo.334 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Otras razones que fundamentan la autonomía municipal Excediendo lo estrictamente jurídico. llamando naturaleza a lo que es la cosa una vez desarrollada por completo: un hombre. 161 Libro primero. p. Aristóteles. Podemos señalar en tal sentido. 132 y ss. capítulo I. Depalma. Desde el punto de vista filosófico. nacida a causa de las necesidades de la vida. existen otras razones que justi- fican la autonomía municipal. relacionadas con el funcionamiento autonó- mico de los cabildos indianos y en las épocas posteriores a 1810. “Sólo una sociedad descentralizada —ha escrito Jac- ques Delors—162 puede encontrar los mecanismos de ajustes de sus ten- 160 Ibidem. Por encima de las discusiones originadas en cuanto a la importancia raigal que los cabildos tuvieron como antecedentes de nuestros municipios y del federalismo. pues la naturaleza de una cosa es su propio fin. La diafanidad de estos conceptos del estagirita nos eximen de comen- tario alguno. Introducción al derecho público provincial. 358. 42. Obras selectas. Recuérdese que tenían funciones de cabildo. y el bastarse a sí mismo es el fin y lo mejor. un caballo.160 las de tipo histórico. lo bastante numerosa para procurarse casi todo lo que requieren. También podemos agregar argumentos que estarían dentro de la ciencia política. exaltaba los sentimientos y espíritu localistas. lo es también la ciudad. pp. 357. p. Buenos Aires. Itu- rrez. Buenos Aires. 17..
pues es el más alto grado de descen- tralización política. y la escuela de ellos tendrá que ser el municipio autónomo. 2. 149 y ss. la descentralización pueda corresponder tanto a un régimen autocrático como a uno democrático. como se dijo. Así como Frías163 habla del federalismo desde ese punto de vista. el nazismo y el fascismo. 164 El Estado moderno. y en ese proceso se va formando el ciudadano en el manejo de la res pública. sin embargo. 374. sino también a la eficacia que se puede alcanzar en un régimen político. . aunque a fines del siglo XX hablemos de Estados. han coincidido autores de la jerarquía de Ha- rold Laski. pp. Y aunque. como el comunismo. cit. según señaló Kelsen. la autonomía municipal importa una verdadera técnica de vida social. Por eso nunca estará de más recordar que el municipio es el “primer teatro” en que se ejercen los derechos.166 Y como una paradoja notable de la historia. que el municipio puede ocupar dentro del Estado. que terminaron con todo vestigio de libertad en la vida local. si no. 165 Las personas y el bien común. cit. pp. 82 y ss. de tecnoestructuras que uniforman y gobiernan el mundo. no puede haber Re- pública sin republicanos. ligada no solamente a la mayor libertad. En tal sentido.. Pero además de ello. en el triste ejemplo brindado por los leviatanes totalitarios del siglo XX.. Esta clara argumentación en favor de la des- centralización.164 Jacques Maritain165 y Hans Kelsen. En la importancia cardinal de la descentralización y de la autonomía local para la democracia. t. 1932. Que quede en claro: el municipio existe en todo Estado. González. nosotros pensamos que lo propio ocurre en el orden lo- cal. con uno del segundo tipo. de proyectos políticos de tal mag- 163 Op. es más acorde por la facilidad que brinda de participación y libertad. Todo parte del simple principio de reconocer que quienes están más cerca de los problemas. del signo que sea. DERECHO MUNICIPAL 335 siones en los niveles adecuados y evitar que el más pequeño conflicto se vuelva un drama nacional”. 166 Teoría general del derecho y del Estado. pero el que ostenta neta jerarquía autonómica vive en los que prac- tican la democracia. Barcelona. mientras que fue abolida por los regímenes totalitarios o autocráticos. p. Por eso en la historia la autonomía municipal correspondió a sistemas liberales y democráticos. como magistralmente lo expresó Joaquín V. mejor puedan resolverlos. Piénsese. de bloques continentales. es perfectamente aplicable a la autonomía municipal.
169 Este periodo comprende desde el año 1986.. Habrá. hasta 1994. de los “regionalismos” y de los “localismos”. en que comenzó otro ciclo de reformas constitucionales provinciales.336 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nitud. 168 Véase. el municipio autónomo se constituye en escuela social de la de- mocracia. 352. estimamos primordial la difusión de la importancia del municipio por medio de una educación cívica que vaya perfilando los ciudadanos que requiere la República. remitimos al punto 167 “Algo por hacer: la ciudad argentina”. Para el análisis de la cuestión en este periodo. julio-octubre de 1963. Ya Frías advirtió que “una civilización de ciudades mediocres tendrá el estigma de una nueva barbarie”. a la luz de las reformas constitucionales provinciales efectuadas.167 y compartiendo su convocatoria a construir ciudades verdaderamente humanas. de la formación de ciudadanos y de nue- vos dirigentes. sociales y culturales. también ésta es la era de los “particularismos”. pues. se juega una parte importante del destino del género humano. el libro de Jean de Savigny. aspira a un alto destino trascendente. Designio más difícil de lograr en las grandes metrópolis. que recurrir a las soluciones que brinda el derecho municipal comparado. que es un categórico alegato por el fortalecimiento del municipio en Francia. Es que el hombre se resiste a perder su identidad. reificación (Mer- ton) y ajeneidad (Morell Ocaña) que sienten sus habitantes. Revista de la Universidad Nacional de Córdoba. El Estado contra las comunas. de la participación. v. . también efectuada en otros países. gr. y acorde con su naturaleza. cuando se reformó la Constitución nacional. de la influencia innegable de los medios de comunicación masi- vos y de otros fenómenos correlativos. Esto explica la necesidad de revitalizar la vida local y propender a ciudades que sean esclarecido ámbito donde el hombre puede desarrollar la plenitud de sus potencialidades. donde se deben superar las sensaciones de soledad (Paulo VI). Segundo periodo: desde 1986 hasta 1994169 359. Así.168 es pertinente respuesta a quienes no creyeron o no creen en el gobierno local. Esta convencida defensa del municipio. que sólo se logra con la vigencia de la libertad y la participación responsable en los problemas políticos. 2. En su vigoroso y garantizado funcionamiento. p.
Revista de Derecho Administrativo. Reiteramos también aquí —por los amplios argumentos antes expues- tos—. Que un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja. aunque se tratare de semiplena autonomía. 170 Véase La Ley. Uslenghi en “La naturaleza jurídica del municipio según la Corte Suprema”. Y continúan siéndolo. 121 y ss. como la natura- leza jurídica propia del Estado local. Bacqué. autonomía municipal plena o semiplena. por el presidente de la Corte doctor José Sevelo Caballero y los ministros doctores Augusto C. 1989. núm. Enrique S. fallado el 21 de mar- zo de 1989.170 Los más importantes fundamentos de la Corte surgen de los conside- randos 8 y 9 que seguidamente trascribimos: 8. Municipalidad de Rosario”. 360. que en las provincias que no reformaron sus Constituciones pro- vinciales (Entre Ríos. pp. en el caso “Rivademar. como indudable tendencia de nuestro de- recho público. en el momento actual. c. los municipios eran autónomos. La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades. pero siempre autonomía muni- cipal. Petracchi y Jorge A. después de la reforma constitucional de 1994. . B. la afirmación de la autonomía municipal. Belluscio. revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invaria- blemente en la jurisprudencia de esta Corte (aclaramos que se refiere a la que sirvió de base a la “autarquía”). Como consecuencia del advenimiento del Estado de derecho.. 3. se produjo en este periodo un cambio sustancial en la ju- risprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la materia. También analizó esta trascendente resolución Alejandro J. Fayt. O sea. en este pe- ríodo. Ángela D. enero-abril de 1990. de las reformas constitucionales provinciales producidas y de la influencia de la doctrina. pp. En efecto. 47 y ss. con mayor razón. donde se transcribe el fallo junto al comen- tario de Alberto B. el más alto tribunal abandonó aquella tesis que ser- vía de fundamento a quienes abogaban por la “autarquía” y al contrario admitió la “autonomía municipal”. sobre “Compendio histórico del munici- pio”. Carlos S. Martínez Galván de. C. DERECHO MUNICIPAL 337 IX del capítulo III de esta obra. Bianchi. Mendoza y Santa Fe) y en las que no consagraron la autonomía institucional (Buenos Aires y Tucumán). El reconocimiento de dicha autonomía en lograr mayoría de las leyes supremas provinciales importó los cuatro aspectos de ella. según la categorización establecida. año 2. tal como lo veníamos sosteniendo junto a importante doctrina. De dicho estudio surge.
que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial. ya que no parece posible que una entidad au- tárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella. y la elección popular de sus autoridades. y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield). o semiplena. y no sólo a las personas vinculadas. designarlo y removerlo. debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los munici- pios. como en las entidades autárquicas. 9. Código Ci- vil. aún cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base constitucional. ya que a partir de 1957 diversas Constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonomía de los municipios. de la Constitución determina que las leyes provin- ciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos. la posibilidad de creación de entidades autár- quicas en los municipios. Por otra parte. cuando se los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas. Que. lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos. sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. frente al carácter o contingente de los entes autárquicos. aún prescindiendo de las prescripciones concretas de las Constituciones provinciales vigentes. tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas. el carácter de personas jurídicas de derecho pú- blico y de carácter necesario de los municipios (artículo 33. entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal. la im- posibilidad de su supresión o desaparición. tampoco puede pres- cindirse de que la necesaria existencia de un régimen municipal impues- ta por el artículo 5o. . el alcance de sus resoluciones. como bien señala la procuradora fiscal en su dicta- men. cuando no alcanza esa atribu- ción.338 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ En primer lugar. ella de ningún modo podría ser afirmada con carácter uniforme para todo el territorio de la Nación. ausente en tales entidades. dado que la Constitución ase- gura su existencia. Fácil es advertir que si se encontraran sujetos en estos aspectos a las decisiones de una au- toridad extraña —aunque se trate de la provincial— ésta podría impe- dirles el cumplimiento de sus funciones negándoles el personal necesario para llevarlas a cabo. o causar el desorden administrativo o la ruina eco- nómica imponiéndoles un número excesivo de empleados o remunera- ciones que sus recursos no permitiesen afrontar. la existencia de una base sociológica consti- tuída por la población de la comuna. sin embargo. el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas. inconcebible en las entidades autárquicas. que puede ser plena.
DERECHO MUNICIPAL 339 Este fallo es un hito fundamental en la lucha por la autonomía muni- cipal. Provincia de San- ta Fe”. la Corte Suprema de Justicia falló sobre el caso “Municipalidad de Rosario c. al expresar: “Que a diferencia de las provincias. Petracchi). que en 171 Véase La Ley. Belluscio y Enrique S. pp. 1992. tal como lo vimos en el análisis de los debates de la Convención. además de hacer referencia a su distinción entre plena y semiplena. este notable cambio jurisprudencial sirvió de fundamento para la consagración expresa de la autonomía municipal en la reforma constitucional de 1994.. Augusto C. como asimis- mo del caso “Rivademar” en el considerando 10 sobre “la calidad de organismos de gobierno de carácter esencial” de las municipalidades. Julio Na- zareno y Eduardo Moliné O’Connor) y de minoría (de los ministros doc- tores Carlos S. A. Y aunque puso en duda la aceptación de la base constitucional de la autonomía de los gobierno locales en el artículo 5o.) y de los ministros doctores Mariano Cavagna Martínez. Esta afirmación también corroboraba lo que veníamos postulando sobre el anterior texto constitucional federal y la existencia de tres órdenes gubernamentales: federal. Estado nacional”. Aunque esta jurisprudencia no fue posteriormente modificada. provincial y municipal. Fayt. Rodolfo Barra. indicó que su nece- saria existencia prohibía que leyes provinciales puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. y de expli- citar —con argumentos que veníamos exponiendo— las agudas diferen- cias entre un municipio y una persona autárquica. .171 Destacamos además en esta resolución —tanto en el considerando 3 del voto de la mayoría como en el 2 del voto de la minoría— que se ratifica la doctrina de la Corte de casos 154-25 y 156-323. 396 y ss. Con fecha 4 de junio de 1991. La resolución significó el reconocimiento incuestionable del rumbo autonomista adoptado por el constitucionalismo provincial y la doctrina municipalista. Asimismo. porque el más alto tribunal la admitió en forma explícita. donde ratificó la nueva interpretación del caso anterior. del 18 de junio de 1991. tanto en los votos de mayoría (del presidente doctor Ricardo Levene (h. no po- demos dejar de manifestar nuestra sorpresa por una afirmación contra- dictoria efectuada por el alto tribunal en el considerando 4 del fallo en la causa “Universidad de Buenos Aires c.
María Celia. interpretó que el artículo 5o. 1912 y 1923. Aunque la autora manifiesta su atracción por la posición de Rosatti. C.”. El destacado constitucionalista de Rosario además publicó un artículo titulado “El régi- men municipal de la Constitución” (La Ley. del Derecho público provincial. 178 En igual sentido.178 172 El Derecho. 1990. 1989. El trascendente caso “Rivademar” también originó otras conse- cuencias en la doctrina. pues la procuradora fiscal de la Corte Suprema. 142-582. pero su configuración resulta atribución privativa del orden local. 174 “Rivademar. pp. “En resumen —decía en el punto III del dictamen— el munici- pio provincial es una institución necesaria. La provincia y el municipio. B. Miguel S. Revista de Derecho Administrativo. 1985. Martínez Galván de. para nosotros no existe ya ninguna posibilidad de alterar esta línea jurisprudencial de la Corte Suprema.173 361.177 Remitimos a lo que expresamos sobre el artículo 5o. 997-1006) donde sostuvo que existieron en nuestro país sistemas legítimos e ilegítimos de organización de la vida . en un artículo publicado en La Ley. obsérvese el prólogo de Néstor Pedro Sagüés del libro Justicia municipal y autonomía comunal. 1991..174 Esta opinión fue posteriormente apoyada por Bianchi. 175 Bianchi.. quien sostiene que la realidad. La Ley. Ángela D.175 Uslenghi176 y Castorina de Tarquini. Alberto B. doctora María Graciela Reiriz. 8. c. 1991. p. pp. C. p. Losa. agregando —al no compartir estas opiniones— que las reformas constitucionales sancionadas y la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema consolidaron definitivamente aquella interpretación. t. 1993. III. Marienhoff. pp. creemos que este debate ha concluido luego de la modificación de la ley suprema. B. Municipalidad de Rosario”. con las múltiples facetas que cada uno de éstos puede adoptar”. 177 Castorina de Tarquini.172 De todas maneras.. pudiendo escoger la provincia entre un régimen autárquico o autonómico. Afortunadamente. sección Doctrina. muestra un municipio que “tiende a la autonomía”. de Néstor O. distribuidor Depalma. 61. anteriormente citado. p. “La naturaleza jurídica del municipio según la Corte Su- prema”. 176 Uslenghi. anteriormente citada.. capítulo 9. 386. 173 A propósito del abandono de la anterior jurisprudencia en el caso “Rivademar”. Alejandro J. como base de la autonomía local.340 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nuestra estructura constitucional son las únicas entidades autónomas porque se dictan sus propias normas. en su dictamen de fecha 28 de abril de 1988.. luego de la refor- ma constitucional operada por la Convención de Santa Fe y Paraná. Ad-Hoc. Buenos Aires. de la Constitución nacional no obli- gaba a las provincias a adoptar en sus Constituciones un régimen deter- minado. Buenos Aires. La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades. reiteró sus argumentos en favor de la tesis autárquica y postuló el regreso a aquélla. Pérez Guilhou y otros.
obser- vamos que estos criterios se impusieron indiscutiblemente en el derecho público provincial y por último fueron aceptados por la nueva jurispru- dencia de la Corte Suprema. que completa- mos con esta exposición. es el de la consagración definitiva de la autonomía municipal en el artículo 123. con la actual numeración 123. El tercer periodo. Mouchet y Tibiletti (claramente autonomista. se ha prescrito que para el ejercicio de Poder Constituyente por las provincias uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un “régimen municipal autonómico”. por otra parte. el municipio arrinconado (autárquico) y el municipio-Estado (autónomo). Asimismo. Remitimos para el análisis de la reforma al punto XI del capítulo III de esta obra sobre “Compendio histórico del municipio”. También postulaba una reforma constitucional federal para el fortalecimiento de la insti- tución municipal. En primer lugar expresamos que al no poder modificarse el artículo 5o. . correspondiente a la reforma de la ley suprema por la Convención Constituyente de Santa Fe y Paraná de 1994. en consecuencia. Elgue- ra. según el texto constitucional de 1853-1860. Esa era. También nuestra convicción sobre la existencia de tres órdenes guberna- mentales. basada en las relaciones de vecindad. En esta obra hemos descrito detalladamente los fundamentos doc- trinarios de la tesis autonomista sobre la base de este último artículo. en consecuencia. Borrajo. Weiss. local. la clausura del profundo debate sobre la naturaleza jurídica del Estado local. de la Constitución nacional. la interpretación que también habíamos efectuado de la palabra “asegure” en el artículo 5o. complementa al artículo 5o. y. DERECHO MUNICIPAL 341 3.309 impedía la reforma de los primeros treinta y cinco artículos. al recordar el debate en la Convención Constituyente. agregamos nosotros). Ya dijimos. que el término “asegurando” hace referencia a lo que está. Tercer periodo: la reforma de la Constitución nacional de 1994 362. Dicha norma.. el municipio-cabildo (alberdiano). y. y que se ensayaron tres modelos de “régimen municipal”. citando como ejemplo la propuesta de Vinelli. por cuanto la ley declarativa de la nece- sidad de la reforma 24. que existe e importa el reconocimiento del municipio como institución natural y ne- cesaria. se dispuso con acertado criterio en la inclusión de la au- tonomía municipal mediante el cambio del artículo 106.
342 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ Es cierto que la Convención fijó con claridad —alejando toda posibi- lidad de dudas— la obligación que deben cumplir las provincias de ase- gurar sus regímenes municipales en forma autonómica. en consecuencia.180 Tal como lo sostuvimos con Rosatti en el propio seno de la Conven- ción Constituyente. .) autodeterminación política. aquellas que habrán de dar vida a los órganos políticos encargados de la conducción de los asuntos locales. las Constitucio- nes provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico. destinado precisamente a la explicación de este concepto. que tampoco aceptamos por las consideraciones que efectuamos sobre esta reforma. Abeledo-Perrot. administrativo. a la que remitimos. Ello en virtud de la supremacía de la Constitución nacional.) materia propia. y 123 de la ley suprema. o sea el reconocimiento de garantías frente a las presio- nes políticas o económicas que. ejecución y jurisdicción.) autonormatividad constituyente. y econó- mico y financiero. 223. 6o. 2o. derivada de la posesión de recursos propios y complementada con la posibilidad de disponer de ellos. 4o.. 3o. capacidad para darse u otorgarse la propia norma fundamental (aquella que define sus objetivos y determina su estructura basal) en el marco del derecho no originario. o sea capacidad para elegir las propias autoridades. como naturaleza jurídica de los Estados locales. 180 Rosatti. reformada con legalidad y legitimidad por la Convención de Santa Fe y Paraná. o sea el reconocimiento de un contenido específico con facultades de legislación. En coincidencia con este 179 Por eso no podemos compartir la afirmación de Padilla. político. o sea.) autocefalia. realizadas desde una instancia de decisión más abarcati- va. cuando se pre- sentan los últimos aspectos y sólo falta el institucional. ninguna posibilidad de instauración de una autarquía.) autarcía o autarquía. Horacio en el libro La reforma de la Constitución. Buenos Aires. 1994. y existe la autonomía municipal semiplena o relativa. citado. además de la teoría constitucional sobre el Poder Constituyente. o sea autosatisfacción económica y financiera. y en particular a la definición de Salvador Dana Mon- taño. nos remitimos a lo que venimos expo- niendo en este mismo capítulo. Es más. No existe. Miguel. 30 y 31.179 Con respecto al significado de la “autonomía municipal”. en- tiende por “autonomía plena” el reconocimiento de las siguientes cinco atribuciones: “1o. pp. Prólogo a la Constitución de la Nación Argentina. y 5o. en el sexto párrafo del parágrafo 337. Esta opinión presupone el cuestiona- miento del Poder Constituyente federal. de que la reforma del artículo 123 sería inconstitucional porque la adopción del régimen municipal es resorte exclusivo de las provincias. p. consagrada en el artículo que comentamos. puedan condicionar el ejercicio de las atribuciones descritas precedentemente”. si las provincias no aseguran el régimen municipal autonómico pueden llegar a ser intervenidas federalmente en virtud de los artículos 5o. No- sotros recordamos que existe autonomía municipal plena cuando están presentes todos los órdenes o aspectos de la autonomía: institucional.
luego confirmada en “Fallos”. en cuanto no violen sus principios. y 123. 175. según el artículo 5o. hay que reformar las Constituciones de Buenos Aires. Alberto. no podía existir un régimen local uniforme en nuestro país. tal como lo expresamos en la Convención Consti- tuyente. 199-423. También agregó que el establecimiento del régimen municipal era un requisito sustancial para la efectividad de la autonomía de las provincias. p. compartimos el criterio 181 Natale.. como lo indica el artículo que estamos comentando. administrativo. con respeto por las autonomías provinciales y porque la varie- dad y asimetría constituyen la base de un buen régimen municipal. En consecuencia. derechos y garantías establecidas en la carta fundamen- tal de la República. se indicó en el artículo 123 que las Constituciones provinciales deben re- glar el “alcance y contenido” de la autonomía local.. cit. con esta reforma. 249-99 y 259-166.182 Ya veremos que el alcance y contenido de la autonomía se debe vin- cular con sus órdenes institucional.. un intergiversable condicionamiento que respetar y que consis- te en asegurar la autonomía municipal en dichos órdenes. Mendoza. 182 Así lo sostuvo la doctrina y la jurisprudencia. Santa Fe y Tucumán. Entre Ríos. político.181 De todas maneras. La reforma de 1994. Por ello observamos la constitucionalidad del proyecto uniforme de régimen municipal argentino. espe- cialmente en el orden institucional. Y si alguna provincia no cumple con el mandato constitucional. Siempre se interpretó —y ahora también. De ello resulta que la autonomía de las provincias tiene. ade- más de la posibilidad de intervención federal. en conse- cuencia. Comentarios sobre la Constitución. Esto tiene importancia: se debe entender ampliada la existencia del artículo 5o. como resultado de los artículos 5o. porque ya hemos visto que no aseguran la autonomía local de dicha manera. (régimen municipal) al carácter asignado por el artículo 123 (autonomía)”. materia que resulta ajena a la nación. La Corte Suprema en “Fallos”. . presentado en el Congreso en 1912 por Lisandro de la Torre. aunque con el carácter re- conocido en el artículo 123— que el régimen municipal debía ser legis- lado por las provincias en ejercicio de sus autonomías. Natale escribió: “. las leyes supremas provinciales deben obligatoria- mente adecuarse al artículo 123 de la Constitución nacional y en el ac- tual régimen municipal argentino. DERECHO MUNICIPAL 343 punto de vista. económico y financiero.será requisito para la garantía federal que las provincias aseguren un régimen municipal de autonomía. en 1944 dijo que el alcance y los límites de las facultades municipales surgen de la Constitución y las leyes provinciales. y que..
Humberto.. ejemplificando que si una provin- cia no garantiza un régimen mínimo de autoorganización. p. Si ocurre esta última hipótesis —que es la más difundida en el ac- 183 Quiroga Lavié. el distinguido constitucionalista compren- de todos los órdenes de la autonomía. se elija siempre la vía de la reforma constitucional provincial. éstos pueden disponer medidas por sí mismos. Incluso el autor sostiene que “si se ha consagrado su autonomía. en virtud de su autonomía. y algún mu- nicipio sancionarse las normas pertinentes en aplicación directa del artículo 123 de la Constitución nacional. en el parágrafo 345. 363. autoadministra- ción y de autonomía económica y financiera. ello quiere decir que los municipios tienen derecho a autoorganizarse por imperio de la Constitución nacional. y que los tribunales federales deberán tutelar la acción municipal. político.185 con cuya interpretación acordamos— es que en el caso de una intervención federal a una provincia. la primera determinación que han efectuado o deben efectuar —según los casos— es si el alcance y contenido de los órdenes citados comprende o no a todos los munici- pios. Por ello. Para nosotros ésta sería la última hipótesis posible. porque autonomía significa darse sus propias normas”. frente a las accio- nes impeditivas del gobierno provincial. económico y financiero. resulta conveniente realizar a la brevedad posible las mencionadas reformas constitucionales provinciales. administrativo. Preferimos. Constitución de la nación Argentina comentada. Las provincias. Provincia de Santa Fe”. También podríamos preguntarnos si. 705 y 706. 706. si la ley del Congreso no establece en forma expresa su alcance al orden municipal. en aplicación del artículo 123. recordamos lo que ya expusi- mos en este mismo capítulo. pues importaría un conflicto de poderes provinciales y muni- cipales. ibidem. que para evitar complejos conflictos de poderes y problemas normativos. cuando alguna provincia no asegurase integralmente la autonomía. . con la misma prudencia que hemos manifestado. quien también agrega para fun- damentar esta posición la doctrina emergente de los casos “Rivademar” y “Municipali- dad de Rosario c. p.184 Otra consecuencia directa de la nueva cláusula —señalada también por Quiroga Lavié. Respecto del significado de los órdenes institucional. 185 Ibidem.183 En esta línea interpretativa. pp.344 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ de Quiroga Lavié de que al existir una inconstitucionalidad por omisión tanto los tribunales provinciales como federales deben tutelar ese dere- cho que tienen los municipios. sin llegar a la reforma constitucional. 704. se pueden reformar las leyes orgánicas munici- pales en dichas provincias y en el sentido que analizamos. cit. 184 Humberto Quiroga Lavié. mediante medidas de no innovar. el interventor federal no podrá disponer dicha medida sobre los gobiernos locales. con los recursos suficientes para los municipios.
o. Brevemente señalamos que pueden existir diferentes formas de gobierno local. DERECHO MUNICIPAL 345 tual régimen municipal argentino—. y b) los requisitos que se establecen a las cartas por las Constituciones provin- ciales varían notablemente. para que ten- gan autonomía municipal plena o autonomía municipal semiplena. Incluso. sistemas de op- . y en ningún caso por el Poder Legislativo. Pero además de ello. en otros casos. a la cual nos referimos en la Con- vención Constituyente. reite- rando nuestra opinión afirmativa sobre está cuestión. y. Y esto es propio de nuestra organización federal y de la realidad disímil de las provincias. luego de asegurar los principios republicanos. Corresponde seguidamente el análisis sobre el significado del “alcan- ce y contenido” de la autonomía en cada uno de sus órdenes. son diferentes los criterios y las cifras para el reconocimiento de la institución munici- pal. En este sentido. que las provincias presentan distintas bases al respecto. y que los requisitos exigidos sean los imprescindibles. es difícil que los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica. en consecuencia. en el reconocimiento del aspecto institucional. si lo están. con la posibilidad de amplia revisión. Sobre el orden o aspecto político de la autonomía municipal. Con relación al orden o aspecto institucional de la autonomía munici- pal. y. las provincias pueden establecer un muy amplio alcance y contenido en esta materia. y. las Constitu- ciones difieren o pueden diferir en el alcance y contenido de las cartas orgánicas. Hemos sostenido que un buen régimen municipal debe tener presente las distintas infraes- tructuras sociológicas sobre las que se asientan los municipios. estamos ante la distinción entre au- tonomía municipal plena y semiplena. y que hemos caracterizado en el punto a que precedentemente remitimos. por cuanto: a) pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo provincial. como lo vimos en el capítulo III. somos partidarios de que la constitucionalidad de la carta sólo pueda ser revisada por el tribunal superior de cada provincia. lo que también se relaciona con el grado de “autonomía” de cada convención municipal. con la posibilidad de que la legislatura sólo apruebe o rechace la carta. las provincias podrán o no categorizar sus municipios. en consecuencia. para acrecentar las decisiones a tomar en cuan- ta al régimen local por el pueblo y representantes de cada municipio. también hemos destacado al estudiar el elemen- to poblacional del Estado local en el capítulo IV.
obras públicas. por las materias rela- cionadas: tributos. poder de policía. distintos sistemas electorales. más allá de ello. creemos que el artículo 123 consolida nuestra interpretación sobre el carácter “originario” de los poderes tributarios municipales. Respecto del orden o aspecto administrativo de la autonomía munici- pal. . organización administrativa. a los fines de evitar las dobles o triples imposiciones (cuya constitucionalidad ha sido admitida hace tiempo por la Corte Suprema) y la alta presión tributaria. designarlo y removerlo”. gasto público. Conviene recordar aquí el fallo de la Corte Suprema en el caso “Rivademar” cuando sentenció que las provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. Los problemas tributarios. una notoria amplitud sobre el alcan- ce y contenido que las provincias puedan ordenar. etcé- tera. inclinándonos por los criterios que consoliden los valores republicanos y de la democracia par- ticipativa y con referencia a la categorización de los municipios.346 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ ción para que cada municipio resuelva al respecto. resulta im- portante asegurar estos aspectos de la autonomía local. etcétera. también es muy profunda la tarea de rescate de competen- cias que deben efectuar los gobiernos locales. aunque ella se verá facili- tada por el proceso de descentralización en marcha. No parece reiterativo hacer resaltar que. y que está ampliamente adop- tada en las Constituciones provinciales al legislar sobre regímenes mu- nicipales. de evidente complejidad. regionalización. mayor o menor participación ciudadana. En este aspecto de la autonomía ad- ministrativa. etcétera. En este sentido. Sobre es- tas cuestiones opinaremos a lo largo de la obra. “tasas” y “contribuciones”. requieren una adecuada coordinación interjurisdicional. “entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal. Con referencia al orden o aspecto económico y financiero de la auto- nomía local se presenta. promoción del desarrollo económico. y que no podría tener asegurado dicho carácter si dependiese de una delegación efectuada por la provincia. asimismo. por cuanto estamos ahora indiscutiblemente ante un orden de gobierno autónomo que surge de la ley suprema. también es extensa la potestad provincial sobre alcance y contenido por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públi- cos. Dicho poder tributario municipal comprende la clásica tripartición de “impuestos”.
mar- ginalidad. Insistimos en que para esto también resulta necesario el cumpli- miento de los mandatos de la ley suprema sobre la ley-convenio de co- participación impositiva. 1992.186 Además. lo que obligará a una vigilia permanente y a la continuidad de la lucha por este 186 La Ley. DERECHO MUNICIPAL 347 Además se impone una modernización de las administraciones loca- les. Si tales entes se encontrasen sujetos en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña —aunque se tratare de la pro- vincial— ésta podrá llegar a impedirles desarrollar su acción específica. capaces de desarticular las bases de su organización funcional. determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios. por los fenómenos de la desocupación. Debe además fortalecerse la autonomía económica local. La función económica de los municipios tiene múltiples consecuen- cias. . a los cuales remitimos. y. social e integral humano junto a los otros órdenes estatales. El problema —como lo hemos visto— es mucho más grave en las grandes ciudades. de la Constitución nacional. p. en particular. por dos ten- dencias que se afirman como hemos visto: la integración. exclusión social y violencia. de los sistemas catastrales y de recaudación tribu- taria. sino que no pue- den privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. tanto provincial como federal. deberá reconocérse- les —como lo prescriben algunas Constituciones provinciales— una justa proporción de la coparticipación impositiva. Aquí reiteramos la necesidad de que los gobiernos locales sean socios y promotores del desarrollo económico. A. incluso supra- nacional y la descentralización. para terminar la dependencia que sistemáticamente han sufrido la mayoría de los municipios argentinos. pobreza. como lo destacamos en los capítulos II y V. También debe recordarse la doctrina de la Corte Suprema en el caso “Municipalidad de Rosario c. 396. mediante diversas restricciones o imposiciones. Insistimos que ahora es menester hacer realidad este principio consa- grado en la Constitución nacional de la autonomía municipal. Provincia de Santa Fe”: La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el artículo 5o.
Por tanto. 4. Esto se explica por las incesantes mutaciones que la ciudad —base sociológica del municipio— ha sufri- do. del federalismo y de la democracia. p. eco- lógicos. Finalmente. etcétera. Piénse- se. y el problema del gobierno local 187 Toynbee señala la incapacidad de ellas para producir todo el alimento que necesi- tan para subsistir (Ciudades en marcha. interpretamos que el artículo 123 ha ratificado la opinión doctrinaria y jurisprudencial sobre la existencia de una trilogía institu- cional de gobiernos federales. causante de problemas de polarización. Decimos antes de la reforma. el derecho municipal también lo está. Esto ocurre porque las ciudades tienen una estructura física.348 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ alto ideal. base de nuestra descentralización política. etcétera. técnicos. de tal modo que no se las puede concebir como islas desvinculadas entre sí y con la región circun- dante. a las actuales megalópolis. La com- plejidad de los problemas políticos. que es precisamente el derecho municipal. 1973. . la ordenación del territorio aparece como un aspecto de singular importancia en los Estados. Autonomía municipal y planificación 364. ya que después de ella y según lo dispuesto por el artículo 129. que tampoco puede desconocer el derecho. Pero las ciudades integran un sistema urbano nacional (salvo alguna excepción. De las ramas del derecho que son más cambiantes. que es una ciudad-Estado). jerarquías. Aunque algún rasgo común identifica a las ciudades en la historia. por ejemplo.187 son notables los cambios operados desde las lejanas Jericó y Lepenski Vir. otra político-administrativa y otra económica. económicos. de hace cerca de diez mil años. Madrid. como San Marino. Alianza Editorial. relaciones. cuyo desenvolvimiento —sobre todo en otros paí- ses— es realmente destacable. ha sido creciente y ha gravitado en el desarrollo del derecho de la ciudad. como veremos en el capítulo correspondiente. si quiere aspirar a regir con justicia la realidad. provinciales y municipales. consideramos que ac- tualmente hay cuatro órdenes estatales y de gobierno. y se concluirá en que así como las ciuda- des están en marcha (Toynbee). en el llamado derecho urbanístico. del cual se discute su propia autonomía. la municipal es una de ellas sin discusión alguna. pues a los tres mencionados se suma el de la Ciudad de Buenos Aires. con un status especial. sostenida an- tes de la reforma de 1994. sociales. 20).
188 No compartimos esta opinión. toda concepción de lo municipal. tanto por la materia en cuestión como por la complejidad técnica requerida. 23 y 24. Madrid. en esencia. Esto es planificación. será pre- ciso una ordenación que coordine los diversos factores que actúan en de- sajuste. DERECHO MUNICIPAL 349 incide poderosamente en ello.. es condenar ab initio la idea de la descentralización y la propia eficiencia del proceso de planeamiento. Esto hace preguntar si puede existir la autonomía municipal frente a la planificación. citado por Martins. en la que se basa.. signada casi siempre por esa variedad o interactuante diversidad.está determinada. tan gravemente alterados. que pueden afirmar al centro frente a la periferia. Luis.. Pero es erróneo pensar que la planificación lo impide. como instrumento que perfecciona la pla- 188 Crisis del municipalismo. y constituye el contrapunto de la varie- dad. de la diversidad de gestión. expresa que la crisis municipalista . 365. 189 Cfr. Morell Ocaña. op. núm. la diversidad. Sostener que la planificación no contemplará la varie- dad. Es cierto que un rasgo característico de la institución municipal es su diversidad causante de los problemas de la inframunicipalidad y supramunicipalidad. Ya no se puede pensar en políticas econó- micas. tributarias. por principio. “Rasgos estructurales del municipio en el mundo con- temporáneo”. De ahí la necesidad del planteamiento que tenga presente estas fun- ciones de las ciudades. 179. pp.. Revista de Estudios de la Vida Local. La planificación casi siempre requiere decisiones centralizadas. Si bien impone alguna centralización. 1966. que para alcanzar sus objetivos requiere ineludiblemente partir de la realidad. quien yendo más allá de esta cuestión. Para lograr la normalización de los niveles demográficos y económicos. para evitar aspectos negativos y desordenados del crecimiento. . 1973. ecológicas y otros lineamientos directivos que no impliquen coordinación y concertación entre los distintos órde- nes gubernamentales. por un problema de desequilibrio: con- gestión urbana y despoblación rural. financieras. No otro es el justi- ficativo de la regionalización. Responde negativamente Fernando Albi. no debe eludir la participación de órganos locales en dicho proceso..189 que obliga al régimen mu- nicipal a tener presentes las particularidades para evitar tensión entre norma y realidad. cit.
obras públicas. económico y social en su respectivo país. inversiones públicas. alejados de la rea- lidad. una formula- ción y una ejecución del plan. políticos y sociales. cuya complejidad creciente ya fue señalada. una prognosis. Resulta difícil pensar en un diagnóstico. Ya no puede caerse en el error de formular planes teóricos. Naciones Unidas. requiere indudablemen- te el consenso y la participación. Sobre todo en los pequeños y medianos municipios se aprecia la falta de personal especializado para afrontar los problemas del gobierno local. que sean meras expresiones tecnocráticas. y Primer Congreso Extraordinario de Municipios de la O. también se pro- duce un resultado de mejor calidad. Además. economía. aspectos que sólo mencionamos y que requerirían un extenso desarrollo. 190 Informe del Seminario de las Naciones Unidas sobre Servicios Centrales para Gobiernos Locales en América Latina. puede posibilitar soluciones en las áreas metropolitanas. al agregar el punto de vista territorial al enfoque global y sectorial antes utilizado. que no es del caso efectuar aquí. mediante la cooperación en la gestión de servicios públicos. Asimismo. 20-28 de mayo de 1968. etcétera. noviembre de 1976. Al dar participación —condición inexcusable para salvar la autonomía municipal— al gobierno local.I. Brasil. Río de Janeiro. conformando ésta una nueva función de él. ST/TAO/M/43. la planificación en un principio fue sólo física. abarcando aspectos económicos. contratación de espe- cialistas y técnicos. Con el primer instrumento se pueden alcanzar superiores objetivos en la integración regional y desarrollo zonal. etcétera. Uruguay. que de- ben contar con expertos en derecho municipal. El planeamiento es un proceso de fuerte contenido político y. Montevideo. Hace años que en los foros especializados190 se expresa que el gobierno local es “socio” y “promotor” del desarrollo político. sin intervención de los municipios.C. planeamiento urbano. marca el límite preciso de la intervención respetuosa de la autonomía munici- pal. difusión de la cultura. como tal. Y en todo ello al municipio le corresponde un rol protagónico. A ellos debe estar especialmente dirigido el accionar de los organismos centrales.I. Herramientas imprescindibles para el cumplimiento de tan valioso co- metido son las relaciones intermunicipales y la asistencia técnica que los organismos centrales deben prestar a las comunas. .350 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ nificación. luego se hizo regional y ahora es integral.. En cuanto a la asistencia técnica de los organismos centrales.
se nos acu- sara de románticos. Si bien en cada régimen político se podrá asignar al municipio distinta naturaleza y. por los ponentes pro- fesores doctores Sebastián Martín Retortillo y Salvador Dana Montaño en sus respecti- vos trabajos: Planificación de la actividad municipal. es la más acorde con la ontología de la comuna. 2. se podrá conciliar la au- tonomía municipal con la planificación regional o nacional. España. Madrid. cuando se referían al municipio en relación a la libertad y la democracia. diverso rango den- tro del Estado.191 5. por consiguiente. 1968. En el caso del derecho argentino. que es la autonomía. Hoy dicho principio debe adecuarse a las circuns- tancias actuales que vuelven ineludible la coordinación. también consideramos haber de- mostrado que la autonomía municipal es la naturaleza jurídica corres- pondiente a nuestros municipios. El largo análisis efectuado nos ha llevado a la conclusión de que la autonomía municipal es la naturaleza jurídica que mejor corresponde a la institución local. celebrado en Barcelona. Maguer que en una ciencia cultural el investigador hállase inmerso en el fenómeno que estudia y no puede quitar su impronta filosofíca y po- lítica. pp. Reflexiones finales 366. Instituto de Estudios de Administra- ción Local. planificación y administración local y Planificación de la actividad municipal (cfr. DERECHO MUNICIPAL 351 Una de las observaciones efectuadas al comienzo del desarrollo de este tema fue la distinta conceptuación de la autonomía municipal a lo largo de la historia. en 1967. parece claro que conforme a la teoría general del muni- cipio la máxima descentralización política. imparcialidad y rigor requeridos por la ciencia jurídica. en el discurso efectuado tratamos de actuar con la objetividad. la concertación y la convergencia con el Estado. aun así respon- deríamos que “somos creencia” (Ortega y Gasset). .192 contestaríamos con Dostoiewski que el corazón es lo importante. por sostener la autonomía municipal. Si no obstante ello. Si se nos dijera que afirmamos un mito. Siempre que haya participación del gobierno local en el proceso de planeamiento. Crónica del IV Congreso Hispano- Luso-Americano-Filipino de Municipios. 39 y 9). t. 192 Como lo hizo Albi en relación a Bielsa y Greca. que intervenimos en 191 Esta misma posición fue sostenida en el IV Congreso Hispano-Luso-Americano- Filipino de Municipios.
afirmaríamos. reconoceríamos que la autonomía municipal es un sueño.. gr. Y si se insistiera en esto último. que “somos hé- roes. con Hölderlin..193 Si se nos reiterara que la autonomía municipal es una bandera de lucha.352 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ el universo político. El mito del Estado. y que mu- cho se ha estudiado la trascendencia del mito en la ciencia política. expresaríamos que “el hombre es un mendigo cuando piensa y un dios cuando sueña”. Y si la objeción fuera que estamos detrás de un sueño. de hombres libres. 193 V. . combatimos siempre por algo lejano y hallamos a nuestro paso aromáticas violetas”. que es un universo “mágico” (Burdeau). parafraseando a Ortega y Gasset. de Ernst Cassirer..
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