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Timestamp: 2018-10-24 01:21:39+00:00

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O Programa Orientação Jurídica Virtual - iniciativa do Projeto Compartilhar Conhecimento: uma estratégia de fortalecimento das Organizações da Sociedade Civil (OSCs), patrocinado pela Petrobras - visa a auxiliar na compreensão de questões jurídicas inerentes ao campo das OSCs de defesa de direitos e bens comuns com o objetivo de fortalecer sua atuação.
Confira a seguir dois insumos do Programa: uma seção de perguntas e respostas e as oito edições do Boletim Orientação Jurídica, que traz artigos mais amplos e aprofundados sobre temas relevantes.
Edição 1 - outubro/2014 - Imposto sobre Doações
Edição 2 - dezembro/2014 - Contratação e remuneração de dirigentes de Organizações da Sociedade Civil
Edição 3 - fevereiro/2015 - Medidas a serem adotadas pelas OSCs para se adaptar à Lei n.º 13.019/2014
Edição 4 - abril/2015 - Insconstitucionalidade do artigo 37 da nova lei de parcerias entre Estado e OSCs
Edição 5 - junho/2015 - Regulamentação da Lei 13.019/2014
Edição 6 - setembro/2015 - Regulamento de Compras e Contratações das OSCs
Edição 7 - novembro/2015 - Aspectos gerais da Lei 13.019/2014
Edição 8 - dezembro/2015 - Lei 13.019/2014 entrará em vigor em 23 de janeiro de 2016 com nova redação: conheça as principais mudanças
Primeiramente é importante destacar que qualquer modificação na relação entre Estado e Sociedade Civil proposta pela Lei 13.019/2014 só produzirá efeitos a partir do início da vigência da lei. O início da vigência foi alterado para julho desse ano (ver questão relativa à Regulamentação da lei nesse FAQ), por isso, por ora, o cenário permanece o mesmo. Vale destacar também que nesse período de vacância da nova lei será debatida e deliberada no Congresso Nacional a aprovação da Medida Provisória nº658 que, além de propor a alteração do início da vigência da lei, poderá ser objeto de Emenda Parlamentar.
Por isso, a Lei 13.019/2014 que entrará em vigor em julho de 2015 poderá conter algumas alterações no seu texto inicial, fazendo com que as modificações no cenário das parcerias entre Estado e Sociedade Civil permaneçam ainda em aberto.
No artigo 35, a Lei 13.019/14 prevê as providencias a serem tomadas pela Administração Pública a fim de celebrar os termos de colaboração ou de fomento com as organizações da sociedade civil. Apesar destas providencias serem da competência exclusiva do ente estatal, após o cumprimento de parte de responsabilidade da OSC (ver questões relativas às alterações do Estatuto Social das OSC e a Documentação das Perguntas mais Frequentes nesse FAQ), relativas a Alteração no estatuto e Documentação, é fundamental que as OSCs estejam atentas às providencias da Administração previstas no art. 35, pois ele indica o devido processo legal a ser seguido pelo ente público na execução da Política de Fomento e Colaboração.
Qualquer ente governamental que compõem a administração pública, direta ou indireta - tais como, União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, e suas subsidiárias (ver artigo 2º da lei) -, devem seguir esse procedimento. Nesse sentido, as OSCs devem exercer o controle social sobre a ação do Estado para assegurar a conformidade das condutas previstas na legislação.
1. Realização de chamamento público, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. Nos termos da nova Lei, para a contratualização com o Poder Público via modalidade parceria é imprescindível a realização do Chamamento Público. Há apenas duas hipóteses em que o chamamento público não é exigido: nos casos de Dispensa (Casos de urgência, de guerra ou grave perturbação da ordem pública ou quando se tratar de programa de proteção a pessoas ameaçadas) e nos casos de Inexigibilidade (Impossibilidade jurídica de competição, seja por falta de pluralidade de objetos ou pluralidade de ofertantes).
2. Indicação expressa da existência de prévia dotação orçamentária para execução da parceria. Cabe ao ente estatal prever o montante de recursos que será destinado a celebração de parcerias com as organizações da sociedade civil. Caso ele não preveja os recursos específicos para essa celebração, não será possível firmar qualquer a parceria. Por isso, é fundamental que as OSCs estejam atentas à previsão orçamentária do ano em que se pretende firmar parceria com o ente público. Lembre-se que a nova Lei estrará em vigor em Julho de 2015.
3. Demonstração de que os objetivos e finalidades institucionais e a capacidade técnica e operacional da organização da sociedade civil foram avaliados e são compatíveis com o objeto. Cabe ao ente estatal avaliar os objetivos e finalidades institucionais e a capacidade técnica e operacional da OSC, bem como verificar se esses itens estão de acordo com o objeto firmado na parceria. Por isso, é importante que a OSC tenha claro e registrado o histórico da instituição, as rotinas administrativas utilizadas no dia a dia da organização, cópias dos contratos firmados com a administração pública, atestados de capacidade técnica emitidos por terceiros, eventuais reconhecimentos públicos, tais como, prêmios, notícias publicadas nos meios de comunicação, etc.
4. Aprovação do plano de trabalho, a ser apresentado nos termos desta Lei. O plano de trabalho a ser submetido à apreciação da administração deverá ser elaborado pela OSC e, necessariamente, conterá os itens que seguem abaixo, conforme disposto no artigo 22 da Lei 13.019/14:
5. Emissão de parecer jurídico do órgão de assessoria ou consultoria jurídica da administração pública acerca da possibilidade de celebração da parceria, com observância das normas desta Lei e da legislação específica.
6. Emissão de parecer de órgão técnico da administração pública, que deverá pronunciar-se, de forma expressa, a respeito:
De outro lado, é importante considerar que a prestação de serviços voluntários ou remunerados, por servidores públicos a outros tomadores de serviços, diversos de seus empregadores públicos, pode acontecer de forma absolutamente ética, legítima e respeitando a legislação. Ademais, a interpretação da norma não deve inviabilizar de antemão o exercício da liberdade do cidadão, servidor público ou não, em participar de atividades de OSCs, nos limites das leis que estabelecem as regras atinentes ao cargo público e à organização da sociedade civil.
Por esta razão, a decisão de contar com os serviços de servidores públicos em uma OSC deve ser precedida de uma análise cuidadosa, tanto por parte da OSC quanto do próprio servidor, a fim de se evitar cair em situação de irregularidade que venha a causar prejuízo para a OSC e/ou para o servidor. Importante registrar que, em geral, os órgãos de controle tendem a interpretar que o trabalho remunerado de servidores públicos deve ser exceção, e portanto, ser interpretado de forma restritiva. Na mesma linha, costumam entender que recursos públicos repassados a OSCs não podem ser utilizados para remunerar servidores públicos. A remuneração de servidores com recursos repassados por entes públicos é uma das principais questões que tem ensejado a solicitação de restituição aos cofres públicos dos valores repassados. Por isso, nesta matéria, nos é exigido o máximo de cautela, pois independentemente de qual seja a nossa opinião, as decisões judiciais são reiteradas no sentido de restringir essa prática. Ademais, deve-se sempre estar atentos às normas previstas na lei 12.846 de 2013, mais conhecida como “Lei Anticorrupção”. Sobre esse assunto leia o artigo “Lei Anticorrupção reforça a importância de mecanismos de governança nas Organizações da Sociedade Civil” escrito por Paula Raccanello Storto.
I - “Ter na OSC, como ordenadora de despesas, uma funcionária da prefeitura local, embora não concursada”
Para responder a essa questão é necessário conhecer exatamente a legislação que regulamenta a função que essa pessoa desenvolve na Prefeitura, bem como as normas internas da OSC na qual ela desempenha função.
Como se vê, cumular função em instituição pública e privada não é necessariamente proibido, mas a situação pode gerar problemas jurídicos (e políticos), especialmente se a OSC atuar com recursos de origem pública. Se atuar com recursos repassados pela mesma Prefeitura na qual a servidora mantém vínculo, parece-nos incompatível com atuação na OSC, especialmente como ordenadora de despesas.
II – “Fazer uma contratação Recibo de pagamento autônomo (RPA) para prestação de 05 serviços, com recursos da Petrobras a uma funcionária concursada do Ministério Público Estadual.”
Ao servidor também é facultado submeter consultas ao órgão que o remunera, sobre a possibilidade de prestação dos serviços. Em alguns casos, é obrigação do servidor submeter esta consulta à aprovação prévia do ente público do qual é funcionário concursado.
III. “Fazer contratações de funcionários públicos para serem pagos com recursos públicos, sejam municipais e estaduais, como Conselhos e da União”.
Conforme já dissemos, a princípio os recursos repassados pelo orçamento de um ente público não devem utilizados para remunerar servidores de outros entes públicos. Este tipo de prática pode configurar burla a legislação administrativa e orçamentária.
Para evitar problemas, nos casos excepcionais em que este tipo de contratação for realmente necessária, recomendamos que o caso concreto seja formalmente submetido à consulta dos entes públicos envolvidos (tanto o que financia os Projetos, quanto o ente com o qual o servidor tem vínculo de trabalho).
Importante lembrar que a referida consulta somente terá validade se for devidamente fundamentada por escrito, por autoridade do órgão que tenha a competência administrativa e decidir sobre este tipo de questão.
Cada servidor público submete-se ao regime do órgão público ao qual está vinculado. Com isso, a análise de eventual proibição de participação em outras atividades deve basear-se na regulamentação própria deste regime, observando a compatibilidade com o horário de trabalho do cargo ou função pública.
No que se refere especificamente ao Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União, seu art. 117, incisos X e XVIII, dispõe que estes servidores estão proibidos de exercer qualquer atividade incompatível com o exercício da função e de participarem de “gerência ou administração de empresa privada ou sociedade civil.”, o que tem dado margem à interpretação de que este servidor não poderia ocupar cargos da Diretora de OSCs em geral.
Aqui reiteramos a recomendação de que, para evitar problemas, nos casos excepcionais em que a OSC entender que a direção por servidor é realmente necessária, o caso concreto deve ser formalmente submetido à consulta do ente com o qual o servidor tem vínculo de trabalho.
Cabe ressaltar que no caso específico das OSCIPs, o parágrafo único do art. 4º. da Lei 9790/99 estabelece que “É permitida a participação de servidores públicos na composição de conselho de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, vedada a percepção de remuneração ou subsídio, a qualquer título.” Na prática, o Ministério da Justiça tem exigido das organizações interessadas em obter a qualificação como OSCIP que apresentem declaração atestando que seus diretores não exercem cargo, emprego ou função pública.
[1] O tema específico da participação de servidores na Diretoria de OSCs será abordado na última questão (item 4).
Além da liberdade de associação, a Lei deve respeitar o devido processo legal, a presunção da inocência e outros direitos constitucionais das pessoas, determinando a criação de procedimentos para o acesso aos documentos e locais de interesse da fiscalização pública.
Enquanto o assunto não é regulamentado, é importante que os funcionários e dirigentes de OSCs estejam atentos para atender bem à fiscalização, que deverá ocorrer preferencialmente em horário comercial, com agendamento prévio. A entrega de documentos deve ser feita mediante protocolo, desde que solicitados por escrito em temas de interesse das prestações de contas e monitoramento das ações. De igual forma é importante que as OSCs estejam atentas a eventuais excessos por parte da Administração Pública, sempre que realizar solicitações incompatíveis ou não justificadas no interesse das parcerias.
Sobre o tema e nossa expectativa com relação à regulamentação, veja também a Carta da Plataforma das OSCs sobre a Lei 13.019/2014.
Lei 13.019/2014 - Regulamentos de compras e contratações
Os documentos elencados nos incisos do artigo 34 da Lei são:
I. Prova da propriedade ou posse legítima do imóvel, caso seja necessário à execução do objeto pactuado. São exemplos de documentos válidos para o atendimento desse requisito: a certidão de matrícula do imóvel, se próprio, ou o contrato de locação ou comodato, em caso de imóvel privado; ou instrumento de autorização, cessão ou concessão de uso, se o imóvel for público.
II. Certidões de regularidade fiscal, previdenciária, tributária, de contribuições e de dívida ativa, de acordo com a legislação aplicável de cada ente federado. Atenção para esse item, pois ele contem diferentes certidões, sendo que cada uma tem um ente estatal responsável diverso. As certidões devem ser mantidas sempre atualizadas e apresentadas no processo de Chamamento Público e a cada liberação de recursos, não sendo suficiente a comprovação de regularidade apenas no momento da assinatura da parceria.
III. Certidão de existência jurídica expedida pelo cartório de registro civil ou cópia do estatuto registrado e eventuais alterações. A OSC deve apresentar o documento usualmente chamado de “certidão de breve relato” ou seu Estatuto vigente, desde que ele contenha todas as alterações já realizadas e traga, de forma expressa, os requisitos do artigo 33, já mencionados.
IV. Documento que evidencie a situação das instalações e as condições materiais da entidade, quando essas instalações e condições forem necessárias para a realização do objeto pactuado. Não há uma única forma de comprovar esta situação, que dependerá da atividade que será executada no local no âmbito da parceria. No entanto, ele deve evidenciar as condições de habitabilidade e a capacidade de sediar a execução do objeto da Parceria. Como exemplo, podemos citar o certificado de vistoria da Prefeitura (em muitos lugares conhecido como “habite-se”), laudo de vistoria dos bombeiros, alvará de funcionamento, laudos fornecidos por profissionais habilitados na área, entre outros.
V. Cópia da ata de eleição do quadro dirigente atual. As OSCs devem estar atentas ao prazo de expiração do mandato da diretoria, a fim de que, ao entregar a documentação exigida, os representantes legais estejam eleitos em ata registrada em cartório.
VI. Relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com endereço, número e órgão expedidor da carteira de identidade e número de registro no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF da Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB de cada um deles. Em complemento ao item anterior, essa exigência visa comprovar, também, a regularidade jurídica da OSC.
VII. Cópia de documento que comprove que a organização da sociedade civil funciona no endereço registrado no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ da Secretaria da Receita Federal do Brasil – RFB. São exemplos desses documentos: conta de água, luz, telefone, gás, contratos de locação, comodato, etc. Contudo, algumas organizações exercem suas atividades e funcionam em escritórios em outros endereços, a depender dos Projetos que esteja desenvolvendo. Funcionar ou desenvolver atividades em local diverso ao do informado no CNPJ não é uma ilegalidade. Todavia, para cumprir esta exigência a organização deve demonstrar claramente o vínculo existente entre o seu endereço cadastrado no CNPJ e a entidade. Também é recomendável, a fim de dar publicidade às suas ações é importante que a organização disponibilize em seu site e no material institucional dos Projetos todos os endereços em que desenvolve atividades.
Regulamento de compras e contratações, próprio ou de terceiro, aprovado pela administração pública celebrante, em que se estabeleça, no mínimo, a observância dos princípios da legalidade, da moralidade, da boa-fé, da probidade, da impessoalidade, da economicidade, da eficiência, da isonomia, da publicidade, da razoabilidade e do julgamento objetivo e a busca permanente de qualidade e durabilidade. A necessidade de aprovação pela Administração do regulamento de seleção dos fornecedores, a nosso ver, fere a autonomia das organizações e as sujeita a uma relação hierárquica com o ente público e é um dos pontos que está sendo discutido no processo de tramitação da Medida Provisória, objeto de emenda apresentada à Lei 13.019/2014. Todavia, independentemente da manutenção da necessidade de aprovação pela Administração, o Regulamento deverá prever critérios que respeitem aos princípios acima mencionados nos procedimentos de compras e contratações a serem realizados pelas OSCs no escopo da execução financeira dos Termos de Fomento e Termos de Colaboração. Esses procedimentos devem refletir os princípios e valores da instituição, e adaptar-se às suas especificidades e necessidades técnicas, além de contemplar os princípios do bom uso dos recursos públicos já mencionados. Esta não é uma tarefa fácil e a tendência é que este documento seja perene e possa ser usado de forma geral pela entidade. Nesse sentido, é importante que este Regulamento seja elaborado e discutido de forma interdisciplinar, envolvendo as áreas jurídica, contábil, administrativa e técnica da instituição, a fim de contemplar de forma adequada as necessidades e limitações da OSCs e do recurso que a entidade administrará.

References: artigo 37
 artigo 35
 artigo 2
 artigo 22
 artigo 34
 artigo 33