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Timestamp: 2019-05-24 05:57:42+00:00

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BVerfG v. 06.03.2007 - 2 BvR 556/04 - NWB Datenbank
BVerfG v. 06.03.2007 - 2 BvR 556/04
Gesetze: GG Art. 3 Abs. 1; GG Art. 33 Abs. 5; GG Art. 101 Abs. 1 Satz 2
Instanzenzug: BVerwG BVerwG 2 B 45.03 vom 11.02.2004 Bayerischer VGH 3 BV 02.1374 vom 18.06.2003 Bayerisches VG München M 5 K 01.3210 vom 16.04.2002
Von 1873 bis 1972 wurden regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten bei der Bemessung der Bezüge berücksichtigt. Durch das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - 1. BesVNG - vom 18. März 1971 (BGBl I S. 208) ist die regionale Besol-dungsdifferenzierung aufgehoben worden. Seitdem wird den finanziellen Mehrbelastungen örtlicher Sonderlagen im Besoldungsrecht des Bundes nur noch dann Rechnung getragen, wenn der Beamte seinen dienstlichen und tatsächlichen Wohnsitz außerhalb des Bundesgebiets hat (vgl. § 7, § 57 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG -). Örtliche Preisunterschiede innerhalb der Bundesrepublik Deutschland werden nicht mehr berücksichtigt.
Obwohl ein Ortszuschlag damit tatsächlich nicht mehr gewährt wurde, hielt auch die Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes aus dem Jahr 1975 an der überkommenen Terminologie fest (vgl. § 39 Abs. 1 BBesG i.d.F. des Gesetzes vom 23. Mai 1975 , BGBl I S. 1183). Für die Bestimmung der Höhe des Ortszuschlags wurde jedoch nicht mehr auf die Ortsklasse Bezug genommen; folgerichtig war in der entsprechenden Anlage eine Ortsklasseneinteilung nicht mehr enthalten. Erst das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl I S. 322), ersetzte "Ortszuschlag" durch "Familienzuschlag" (vgl. Art. 3 Nr. 13 des Reformgesetzes). In der heute gültigen Fassung lautet § 39 Abs. 1 BBesG:
2. Die tatsächliche Entwicklung entsprach im Folgenden jedoch nicht der angenommenen Nivellierung, vielmehr waren bereits in den 80er Jahren deutlich höhere Lebenshaltungskosten in den Ballungsräumen zu verzeichnen. Im Jahr 1990 beantragte die Bundestagsfraktion der SPD daher die Einführung einer Verordnungsermächtigung zur Gewährung einer Ballungsraumzu-lage. Zur Begründung wurde ausgeführt (BTDrucks 11/6835, S. 53):
3. Für den Ballungsraum München, in dem der Beschwerdeführer lebt und arbeitet, kam es zu einer Sonderregelung (vgl. dazu Scheuring, ZTR 1991, S. 53 ff. und Kathke, ZBR 1991, S. 193 ff.). Während die Bayerische Staatsregierung seit Ende der achtziger Jahre bemüht war, eine bundesrechtliche Regelung oder Öffnung im Beamtenbesoldungsrecht für die Gewährung von Ortszuschlägen in München zu erreichen, schloss die Landeshauptstadt München am 22. Juni 1990 "örtliche Vereinbarungen" zur Einführung eines monatlichen Zuschusses für die städtischen Bediensteten ab (Örtliche Vereinbarungen Nrn. A 33 und A 34 vom 22. Juni 1990 ). Auch auf Landesebene wurde am 4. Juli 1990 ein Zulagen-Tarifvertrag "über eine ergänzende Leistung" für die Angestellten und Arbeiter des Freistaats Bayern erreicht, der einen Sonderzuschlag für die in München Beschäftigten vorsah (vgl. FMBl S. 252).
(2) Regelungen auf Grund dieser Ermächtigung gelten bis 31. Dezember 1995 ."
Hiervon wurde durch die Verordnung über die Gewährung einer ergänzenden Fürsorgeleistung an Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München vom 20. November 1990 (GVBl S. 501) Gebrauch gemacht. Seit dem Jahr 1990 besteht demnach im Freistaat Bayern eine Rechtsgrundlage, um Beamten und Richtern mit dienstlichem Wohnsitz in München eine "ergänzende Fürsorgeleistung" zum Ausgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten zu gewähren (zur Gesetzgebungskompetenz des Landes BVerwG, ZBR 1993, S. 334). Nach der derzeit gültigen Fassung (Gesetz vom 7. Dezember 2004 , GVBl S. 488) wird der Zuschlag allerdings nur bis zu dem Grenzbetrag des Grundgehalts von 2.722,29 Euro monatlich gewährt (Art. 86b Abs. 3 Satz 1 BayBG), sodass der Beschwerdeführer nicht mehr zum Kreis der Begünstigten zählt.
4. Die vom Beschwerdeführer nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage wies das Bayerische Verwaltungsgericht München ab. Für den geltend gemachten Anspruch fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, weil die ergänzende Fürsorgeleistung gemäß Art. 86b BayBG ab einer Eingruppierung in die Besoldungsgruppe A 11 nicht mehr gewährt werden könne. Ein Besoldungsausspruch außerhalb der gesetzlichen Grundlage scheitere bereits an dem in § 2 Abs. 1 BBesG geregelten Gesetzesvorbehalt. Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz oder die Fürsorgepflicht des Dienstherrn liege nicht vor. Die überdurchschnittlich hohen Lebenshaltungskosten im Ballungsraum München träfen zwar alle in diesem Gebiet lebenden Beamten; dem Gesetzgeber sei es auf Grund seiner weiten Gestaltungsfreiheit aber nicht verwehrt, die ergänzende alimentative Fürsorgeleistung auf einzelne Beamtengruppen zu beschränken. Die Entscheidung, nur Beamten der Besoldungsgruppen A 1 bis A 10 ergänzende Fürsorgeleistungen zu gewähren, sei auch sachlich vertretbar, weil diesen Beamtengruppen ein Ausgleich der hohen Lebenshaltungskosten weit weniger leicht möglich sei als Beamten mit höherem Grundgehalt.
1. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Nichtberücksichtigung der höheren Lebenshaltungskosten im Ballungsraum München verletze den Alimentationsgrundsatz und damit Art. 33 Abs. 5 GG. Aus der als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums gewährleisteten Amtsangemessenheit der Besoldung folge, dass der Gesetzgeber zur Anhebung der Alimentation verpflichtet sei, falls sie durch eine Veränderung der Umstände vollständig oder teilweise amtsunangemessen geworden sei. Bereits diese absolute Grenze des Kerngehalts der Alimentation sei angesichts der in München herrschenden hohen Lebenshaltungskosten unterschritten. Zwar müsse auch der Beschwerdeführer nicht verhungern oder Armut leiden; allein hieraus folge jedoch nicht, dass die ihm gewährte Alimenta-tion den verfassungsrechtlichen Vorgaben noch genüge. Über die bloße Bedarfsdeckung hinaus setze die verfassungsrechtlich garantierte Alimentation vielmehr die Möglichkeit einer amtsangemessenen Lebensführung voraus. Angesichts der exorbitant hohen Lebenshaltungskosten in München werde er aber nicht mehr angemessen im Sinne seines Amtes nach der Besoldungsgruppe A 13 alimentiert.
Danach ergibt sich eine Abweichung der Lebenshaltungskosten in München vom Durchschnitt der in die Untersuchung einbezogenen bayerischen Gebiete im Verhältnis 100:76,6. Die Unterschiede sind dabei nicht auf die Wohnungsmieten beschränkt; für den Bereich der Lebensmittel etwa weist die Kaufkraftstudie eine Abweichung des Kostenniveaus in München zum Durchschnitt der bayerischen Städte von 18,5 Prozent-punkten auf; Ähnliches gilt für den Bereich der Dienstleistungen (13,7 Prozentpunkte) oder die Verbraucherkosten für Freizeit, Unterhaltung und Kultur (16,9 Prozentpunkte). Ein Vergleich der Gesamtlebenshaltungskosten, bei dem Wohnungskosten nicht berücksichtigt sind, ergibt, gemessen am Durchschnittswert, für München noch immer eine Abweichung von 11,9 Prozentpunkten. Den höheren Lebenshaltungskosten steht nach dem Ergebnis der Studie ein fast spiegelbildlich gesteigertes Netto-Einkommensniveau gegenüber: das Verhältnis von München zum Landesdurchschnitt beträgt hier 100:78,9.
c) Der Verweis auf das nach oben angepasste Lohnniveau in der freien Wirtschaft gehe fehl, weil diese Löhne auf Engpässe bei der Personalgewinnung reagierten und nicht am Bedarf des Arbeitnehmers für einen bestimmten Lebensstandard ausgerichtet seien. Schließlich ergebe sich aus Art. 33 Abs. 5 GG die Forderung der Einheitlichkeit der Besoldung; für das gleiche statusrechtliche Amt müsse deshalb die gleiche Be-soldung gewährt werden. Daher habe sich der Gesetzgeber auch zu einer Angleichung der "Ostbesoldung" auf 100 v.H. der "Westbesoldung" entschieden, obwohl die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in den neuen Ländern noch immer deutlich von denen in den alten Ländern abwichen.
2. Für den Freistaat Bayern nahm das Bayerische Staats-ministerium des Innern in Abstimmung mit dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen Stellung und führte aus, die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet.
Die Ortsklasseneinteilung wurde im Folgenden wiederholt geändert, am System einer Besoldung mit örtlich bestimmtem Anteil änderte sich jedoch nichts. Der Gesetzgeber ließ sich von der Überzeugung leiten, dass es nicht "angängig" erscheine, "den Beamten in der billigsten Kleinstadt in seinen Gesamtbezügen ebenso zu stellen wie den Beamten in der teuersten Großstadt" (Begründung zum Entwurf eines Besoldungsgesetzes vom 26. März 1920 , RTDrucks Bd. 342, Nr. 2471, S. 2).
b) Durch das Besoldungsgesetz vom 30. April 1920 (RGBl S. 805) wurde der Wohngeldzuschuss durch einen Ortszuschlag ersetzt. Mit diesem regional gestaffelten Besoldungsanteil sollten die Unterschiede der Lebenshaltungskosten insgesamt an den einzelnen Orten berücksichtigt werden. Hintergrund waren die Ergebnisse einer Erhebung des Statistischen Reichsamts, die den Gesetzgeber zu der Einschätzung veranlassten, dass "auch der Aufwand für die sonstige Lebenshaltung, insbesondere für die Nahrung, an den einzelnen Orten ein durchaus verschiedener" ist (Begründung zum Entwurf eines Besoldungsgesetzes vom 26. März 1920 , RTDrucks Bd. 342, Nr. 2471, S. 6). Neben den Wohnungsmieten wurde bei der Festsetzung daher auch den sonstigen örtlichen Teuerungsverhältnissen Rechnung getragen.
"An dem wiederholt ins Auge gefassten Vorhaben, die Gehaltsunterschiede nach Ortsklassen zu beseitigen, soll festgehalten werden. Die Lebenshaltungskosten in Stadt und Land haben sich allgemein so angeglichen, dass Gehaltsdifferenzierungen unter diesem Gesichtspunkt sachfremd wären. Allein bei den Wohnungsmieten sind noch Unterschiede feststellbar. Hierfür lassen sich aber keine zuverlässigen Abgrenzungsmerkmale mehr aufstellen, zumal Beamte mit dienstlichem Wohnsitz in einer Großstadt heute zunehmend in ländlichen Randgebieten wohnen. Gesichtspunkte der Raumordnung sprechen darüber hinaus gegen eine höhere Besoldung in Verdichtungs-(Ballungs-)gebieten."
a) Die hergebrachten Grundsätze, und mithin die Institu-tion des deutschen Berufsbeamtentums, wird durch Art. 33 Abs. 5 GG nicht um ihrer selbst willen geschützt. In der Formulierung "Berücksichtigung" ist vielmehr eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die Lage versetzt, die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit anzupassen und das Beamtenrecht damit "in die Zeit zu stellen". Die Strukturentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einzufügen (vgl. BVerfGE 3, 58 <137>; 62, 374 <382>; 70, 69 <79>) und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 8, 1 <16>; 9, 268 <286>, 15, 167 <195>). Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie nicht als Fortentwicklung des Beamtenrechts eingestuft werden können, sondern in einen Kernbestand von Strukturprinzipien eingreifen (vgl. dazu bereits Jüsgen, DÖV 1951, S. 474). Das Grundgesetz erlaubt damit eine stete Fortentwicklung, die das Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst (BVerfGE 97, 350 <376 f.>; vgl. auch BVerfGE 43, 154 <168>; 67, 1 <14>).
a) Wie unter der Geltung des aus Art. 129 Abs. 3 Weimarer Reichsverfassung abgeleiteten Prinzips des "standesgemäßen" Unterhalts ist auch heute die Höhe der Bezüge der Verfassung nicht unmittelbar zu entnehmen. Die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines "amtsangemessenen" Unterhalts stellt lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar.
2. Da die Bezüge so zu bemessen sind, dass sie dem Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung seines jeweiligen Amtes entspricht, muss sich die Stufung der Ämter auch in der Realität wieder finden. Dies besagt aber nicht, dass, wie der Beschwerdeführer meint, die realen Lebensverhältnisse eines Beamten der Besoldungsgruppe A 13 in München mit denen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 12 oder A 11 an einem anderen Ort zu vergleichen wären. Einem Vergleich zugänglich sind insoweit allein die Beamten der verschiedenen Besoldungsgruppen am selben Ort. Der Gesetzgeber geht - wie dargelegt, zulässigerweise - davon aus, dass die Beamten den unterschiedlichen Lebensverhältnissen in München und an Orten außerhalb dieses Ballungsraums durch entsprechende Lebensgestaltung Rechnung tragen. Bereits von daher verbietet sich ein überörtlicher Vergleich, so dass der Stichhaltigkeit des Beschwerdevorbringens im Übrigen nicht nachgegangen werden muss.
BVerwG 24.1.2018 - 2 B 38/17
LSG Nordrhein-Westfalen 2.1.2018 - L 11 KA 39/17 B ER
BVerwG 28.11.2017 - 2 B 58/17
BVerwG 28.11.2017 - 2 B 53/17
BVerwG 25.8.2017 - 2 B 40/17
BVerwG 4.5.2017 - 2 C 60/16
BVerwG 1.10.2012 - 2 B 41.12
BVerwG 21.6.2012 - 2 B 23.12
BVerfG 12.9.2007 - 2 BvR 1413/06
BVerwG 22.3.2007 - 2 C 10.06
BVerfG 20.3.2007 - 2 BvL 11/04
PAAAC-39350
BVerfG v. 06.03.2007 - 2 BvR 556/04 ablegen in?

References: Art. 3
 Art. 33
 Art. 101
 § 7
 § 57
 § 39
 Art. 3
 § 39
 Art. 86
 § 2
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 129
 Art. 33