Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/adaptacion-licencias-autorizaciones-avances-tecnicos_12_187185006.html
Timestamp: 2018-03-18 11:33:49+00:00

Document:
Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña.
Interesante cuestión la que se plantea a los participantes en este foro urbanístico. A nuestro juicio los perfiles técnico- jurídicos del problema no se presentan con perfiles especialmente nítidos. Es evidente que la sensibilidad ideológica de quien afronte el problema puede condicionar la respuesta. La extensión y los límites del derecho de la propiedad y más en concreto de la propiedad inmobiliaria no son una cuestión pacifica, y menos en el sistema jurídico español.
No creo que la consecución de un "urbanismo sostenible" o, si se quiere, de la efectiva tutela (en ese campo) de bienes tales como la salud, la vida, la seguridad de las personas o el medioambiente, dependa necesariamente de una reforma del régimen jurídico de las licencias urbanísticas para incorporar en éstas una cláusula que obligue a sus titulares a mantener tecnológicamente al día sus edificaciones e instalaciones.
Pienso que esa obligación de contar siempre con "la mejor tecnología disponible" debe derivar directamente de la ley, sin que su operatividad tenga que depender de actos individuales de autorización.
Ello no obstante, sería prudente que esa obligación legal viniese acompañada de alguna matización dirigida a garantizar la "asequibilidad económica" de la tecnología de implantación obligatoria. El poder público no puede legislar haciendo abstracción de la realidad social que le rodea. Si las nuevas tecnologías son susceptibles de encarecer significativamente el precio de la vivienda, habremos solucionado un problema a costa de agravar otro.
Conviene encontrar un punto de equilibrio. Y conviene repasar "leyes viejas" que, de una manera u otra, ya habían previsto la obligación de todos los propietarios de terrenos, edificaciones e instalaciones, de mantener permanentemente aquéllos y éstas en las debidas condiciones de seguridad y salubridad (ver, a modo de ejemplo, el art. 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística –RDU-).
Poco ha venido a innovar, pues, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley de Suelo, al consignar el deber de los propietarios de conservar sus edificaciones en condiciones legales para servir de soporte al correspondiente uso y, asimismo, de mantenerlas en las debidas condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato, llevando a cabo, en su caso, los trabajos de mejora y rehabilitación que sean precisos. Exigencias, éstas, que de algún modo llevan implícito el deber de mantener en todo momento las condiciones objetivas de habitabilidad de las viviendas, tal como ha venido a considerar –por poner un ejemplo- el legislador catalán (art. 197 de la actual Ley de Urbanismo de Cataluña).
No faltan, pues, leyes en las que fundamentar esa obligación, con remisión, en cada momento, a lo dispuesto por la reglamentación técnica de las instalaciones y edificaciones. No cabe, pues, considerar la hipótesis de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Cabrá, en su caso, considerar la responsabilidad de las Administraciones Públicas competentes para reglamentar la "mejor tecnología disponible" y para llevar a cabo las consiguientes funciones de policía administrativa.
Pero no nos engañemos: antes de "pisar el acelerador" y ascender estadios en materia de "mejor tecnología disponible" aplicada a la vivienda común y corriente, será menester que las Administraciones Públicas implicadas resuelvan cómo hacer frente a un grado eventualmente alto de incumplimiento de la normativa técnica. ¿Bastará con la cobertura jurídica que brinda la regulación legal y reglamentaria de la ejecución subsidiaria? ¿O lavará su conciencia, la Administración, mediante el cómodo expediente de las multas coercitivas reiteradas indefinidamente; aun a costa de no solucionar, cuando no de ver agravado el problema?
"Mejor tecnología disponible", sí; pero con sensatez y pensando en todos. Pues por la misma regla de tres, la prosecución de un fin tan noble como es el de evitar las secuelas -para la vida y para la salud (y para el gasto sanitario)- que se derivan de los accidentes de tráfico, podría llevar a la Administración, en un alarde de maximalismo, a imponer unas condiciones de fabricación de los turismos que se tradujesen en la imposibilidad de adquirir un utilitario por debajo del precio que hoy en día tienen los vehículos de gama media/alta y alta.
En todo caso, la implantación de hábitos permanentes y generalizados en materia de "mejor tecnología disponible", no parece que pueda desvincularse de una mayor riqueza social y, en todo caso, de un mejor y más justo reparto de la misma. Si no lo tenemos presente, corremos el riesgo de propiciar un modelo de sociedad en el que, paradójicamente, acabe siendo una minoría privilegiada (es decir: los que estamos, restando parados, mileuristas y asimilados, y buena parte de los jubilados), la principal adalid y beneficiaria de las técnicas y prácticas medioambientales más reputadas y modernas. Y esa es una mala perspectiva.
En cuanto a las grandes intervenciones urbanas, decir que aquéllas que se traduzcan en instalaciones o servicios –públicos o privados- con una actividad con incidencia medioambiental, desde luego tendrán la obligación de garantizar que dicha actividad se lleve a cabo en todo momento con el auxilio de la mejor tecnología disponible, por ser, esta cláusula, un lugar común en la legislación estatal y autonómica promulgada en los últimos años en materia de intervención administrativa ambiental.
La previsión en disposiciones normativas de la cláusula de "adaptación a la mejor tecnología disponible" introduce un factor que es extraño a las condiciones impuestas en el otorgamiento de la licencia e incorpora unos márgenes de incertidumbre que generan no pocos problemas y dudas, pues se trata de condiciones no sólo desconocidas en el momento de otorgamiento de la licencia sino imposibles de conocer o prever entonces.
Es en el campo medio-ambiental donde este tipo de cláusulas ha hecho aparición. Pueden ponerse ejemplos como el del Real Decreto 1131/1988, regulador del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, que en su artículo 18.3 establece que "las condiciones a que se refiere el apartado 1 de este artículo deberán adaptarse a las innovaciones aportadas por el progreso científico y que alteren la actividad autorizada". También en el ámbito de la Directiva 96/61/CE de Prevención y Control Integrado de la Contaminación se incluye semejante principio general al exigir el artículo 3 de la Directiva que se tomen todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación, en particular mediante la aplicación de las mejores tecnologías disponibles, que son referencia constante en la Ley 16/2002 de Prevención y Control Integrado de la Contaminación. Relacionado también con aspectos medio-ambientales y de aplicación del principio de precaución en relación con la protección de la salud, pero asimismo con incidencia urbanística, el principio de aplicación de la mejor tecnología disponible ha encontrado reflejo en el campo de las telecomunicaciones radioeléctricas.
Por un lado, habrá que determinar en cada caso cuando nos encontramos ante la "mejor tecnología disponible". En primer lugar, cabe preguntarse si esa tecnología deberá ser definida normativamente. Es decir, si la Administración debe publicar normas técnicas que indiquen en cada momento cual sea esa tecnología. A este respecto me inclino por pensar que no. La cláusula lo que persigue es la permanente adaptación de la licencia a la mejora tecnológica. Una regulación sobre la mejor tecnología aplicable no parece que fuera a ser operativa puesto que se vería rápidamente desfasada y anquilosaría la acción administrativa. Se trataría más bien de supuestos de concreción del concepto jurídico indeterminado "mejor tecnología disponible" que corresponderá determinar a la Administración mediante específicos actos aplicativos.
El régimen tradicional de la policía administrativa, basado en la técnica autorizatoria, ha sufrido una fuerte sacudida con la transposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior y popularmente conocida como "Directiva Bolkestein". En nuestro país, la Directiva se ha incorporado al ordenamiento jurídico interno mediante las Leyes 17/2009, de 23 noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio (conocida como "Ley paraguas") y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (la famosa y controvertida "Ley omnibus").
Una de las novedades que introduce la directiva Bolkestein es la excepcionalidad del régimen de autorización para garantizar, tanto la libertad de establecimiento, como la libre prestación de servicios en cualquier Estado miembro. Podemos decir, en efecto, que estamos en un período de tránsito desde un sistema de intervención de policía (autorización) a otro "neopolicial", que pivota sobre las técnicas de la comunicación previa y la declaración responsable. Mientras la autorización tradicional implica un control administrativo previo, las técnicas "neopoliciales" se basan en el control posterior, cuando no en un autocontrol del propio prestador del servicio.
Es cierto que ni la Ley "paraguas" ni la Ley "omnibus", con sus reformas de la Ley básica de régimen local o la Ley de procedimiento administrativo, han alterado, al menos formalmente, el régimen de las licencias urbanísticas. Además, como es sabido, la protección del entorno urbano constituye una de esas "razones imperiosas de interés general" que justifican la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones a los prestadores de servicios y que, además, los servicios sociales relativos a la vivienda social están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva y, por ende, de la Ley "paraguas".
Porque la incorporación de las "mejores técnicas disponibles" o la "mejor tecnología disponible" como condicionante de las licencias administrativas obedece también al influjo decisivo del Derecho comunitario en este sector de la protección ambiental y el régimen de los residuos, y progresivamente en otros ámbitos, como las telecomunicaciones, el audiovisual, la energía o los productos sanitarios. A mi juicio, el mandato del artículo 2 del TRLS impone que la Administración deba condicionar las licencias urbanísticas a la utilización de la mejor tecnología disponible del mercado, especialmente en grandes intervenciones urbanas que no pueden quedar obsoletas o meramente pasivas ante la imparable evolución tecnológica.
Desgraciadamente, la realidad es que estas intervenciones urbanísticas -que en muchos casos superan el ámbito propio del urbanismo y se sitúan en la frontera de las grandes obras públicas y, por ende, en la frontera con la ordenación territorial de ámbito supramunicipal- acusan la influencia de otros criterios de mayor peso, como los exclusivamente financieros. La preocupación por el urbanismo sostenible y "tecnológico" corre así en peligro de quedar en simple logomaquia (discusión que atiende sólo a las palabras y no al fondo del asunto).
Las más modernas leyes sobre vivienda aprobadas por algunas Comunidades Autónomas, como Andalucía, Navarra o Cataluña, recogen ya el derecho a la "calidad de la vivienda" que, evidentemente, obliga a incorporar la mejor tecnología disponible. Por citar un sólo ejemplo, el artículo 3 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda de Andalucía, dispone que "las viviendas que se construyan en Andalucía tendrán que ser viviendas dignas y adecuadas, debiendo incorporar parámetros de sostenibilidad y eficiencia, como los relativos a adaptación a las condiciones climáticas, minimización de impactos ambientales, reducción del ruido, gestión adecuada de los residuos generados, ahorro y uso eficiente del agua y la energía y utilización de energías renovables", y que "reglamentariamente se establecerán los niveles de calidad y parámetros mínimos exigibles a las viviendas que se construyan en Andalucía, con criterios de (...) incorporación de las innovaciones tecnológicas". Así que ya empieza a ser una realidad.
Respecto a la pregunta sobre su envés, es decir, sobre la hipotética responsabilidad administrativa por los daños que genere la utilización de técnicas y materiales poco adecuados de calidad tecnológica, debemos atender a los criterios generales sobre exigencia de responsabilidad administrativa regulados en la Ley 30/1992 (LRJAP). Y aquí cobra un sentido pleno la cláusula de los "daños del progreso" recogida en el artículo 141.1 LRJAP, que excluye la antijuridicidad de aquellos daños que "no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de aquéllos".
En efecto, ¿quién responderá de los daños causados por una actividad o servicio cuyo titular ha iniciado la actividad tras una simple "declaración responsable" realizada de acuerdo con la norma? ¿Será la Administración ahora objetivamente responsable de todos los daños ocasionados por su ineficiente, inexistente o tardía inspección o control a posteriori? La mutación en una Administración neopolicial exige un replanteamiento del instituto de la responsabilidad administrativa, acorde con la mayor "responsabilidad" -y menores trabas procedimentales- que asumen los sujetos privados.
Al abordar el tema que nos ocupa en la presente edición del Foro conviene tener muy presente que la cláusula de las "mejores técnicas disponibles" tiene su origen en la normativa europea de prevención y control integrados de la contaminación. Concretamente, en la Directiva 96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996 dicha cláusula se utiliza para definir "la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la capacidad práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los valores límite de emisión destinados a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir en general las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambiente" [art. 2. 11), en la actualidad esta misma definición se recoge en la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de enero de 2008, art. 2. 12)]. Se trata de identificar el referente tecnológico al que deben adaptarse las licencias de actividad que establecen un vínculo continuo entre la Administración otorgante y el titular de la autorización.
Cabe pensar, igualmente, en el sometimiento de las edificaciones a unos controles de calidad técnica que eviten la generación de riesgos para personas y bienes (entre éstos, el medio ambiente como bien o interés difuso), como ocurre con las denominadas "inspecciones técnicas de edificios". Parece que por esta vía se pueden alcanzar avances razonables en materia de "adaptación de edificaciones a los avances tecnológicos" sin poner en riesgo la lógica a la que responden las licencias de obra. Y es que no parece que la mejor solución disponible en el arsenal de técnicas jurídicas con las que contamos consista en introducir una condición resolutoria de un acto jurídico que se agotó con su uso.
Buena prueba de ello es que en la definición que del estatuto jurídico ordinario de los ciudadanos en materia ambiental que se recoge en la vigente Ley de suelo se alude a la cláusula que nos ocupa al predicar el deber que esos mismos ciudadanos tienen de "cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicables" [art. 5 d)]. Cierto es que el precepto ahora transcrito no es fiel reflejo de la mejor técnica legislativa disponible, pero no es menos cierto que en él se perfila un deber genérico que se convierte en obligación concretamente exigible por la Administración cuando así lo prevea la normativa reguladora de actividades que precisen de un soporte urbanístico y que puedan generar riesgos para la salud de las personas, el medio ambiente o aquellos otros bienes o valores que el legislador, de conformidad con las previsiones constitucionales, estime particularmente dignos de protección.
Al menos no por lo que respecta al planeamiento ya ejecutado, que ha dado lugar a la creación de ciudad, de suelo urbano, y no será preciso evocar ahora la fuerza normativa que lo fáctico tiene en este terreno. Distinta pudiera ser la respuesta cuando se trate del planeamiento pendiente de ejecución, siempre que esa mejora técnica disponible implique una intervención menos agresiva –soy muy consciente de que esta expresión alberga en sí misma un alto grado de indefinición- sobre el recurso natural escaso que es el suelo. Tal vez en este supuesto tuviera alguna virtualidad el instrumento sobre el que venimos reflexionando, aunque tengo para mí que esa virtualidad sólo se desarrollará plenamente en un momento posterior, como es el correspondiente a la edificación, momento para el que me remito a lo expuesto en el párrafo precedente.
La utilización de la mejor técnica disponible en sede de licencias urbanísticas no enlaza con facilidad con la naturaleza de las licencias urbanísticas cuando en su régimen ordinario y común no se contempla esa configuración y cuando las mismas no se configuran como licencias de "tracto sucesivo" siguiendo y persiguiendo la obra o el uso en su discurso temporal hasta su agotamiento o final.
No obstante, en el estado actual ese "desiderátum" dista mucho de ser la regla y el común denominador del ordenamiento urbanístico de las correspondientes Comunidades Autónomas, inclusive de la normativa estatal en materia del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y de la Ley 38/1999, de noviembre, de Ordenación de la Edificación, junto con lo dispuesto en el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación, que se decanta por su operatividad en el ámbito de las correspondientes licencias –todos ellos con las modificaciones que han tenido que padecer-.
Por otra parte, más allá del ordenamiento jurídico urbanístico quizá también interese abordar la interrelación con la materia de vivienda y que las más de las veces hace incurrir el título licencia urbanística en esa perspectiva pero igualmente para esa interrelación o/y las titulaciones de su razón –a veces temporales- tampoco cabe detectar apoyos seguros para el obligatorio empleo de las mejores técnicas disponibles.
Una posición generalista y amalgadamente indeterminada parece que no va a tener mucho éxito cuando, seguramente por más daño resarcible que se pretenda, la ausencia de soporte legal para el supuesto quizá va a ser la regla –a salvo los casos ambientales y en su régimen- y además pudiéndose intuir singulares problemas, de un lado, en relación con la siempre necesaria relación causal a evidenciar debidamente y, de otro lado, respecto a la atribución subjetiva del llamado a ser responsable.

References: Real Decreto 
 artículo 18
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 141
 Real Decreto 
 Real Decreto