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Timestamp: 2019-12-15 04:53:53+00:00

Document:
N. 3365-1751-3433-A
PROPOSTA DI LEGGE n. 3365, d'iniziativa dei deputati BUSINAROLO, AGOSTINELLI, FERRARESI, SARTI Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato Presentata il 15 ottobre 2015 e PROPOSTE DI LEGGE n. 1751, d'iniziativa dei deputati BUSINAROLO, AGOSTINELLI, BONAFEDE, COLLETTI, FERRARESI, MICILLO, SARTI, TURCO, BALDASSARRE, BECHIS, BENEDETTI, MASSIMILIANO BERNINI, NICOLA BIANCHI, BRUGNEROTTO, CARINELLI, CECCONI, CIPRINI, COMINARDI, CRIPPA, DA VILLA, D'AMBROSIO, DE LORENZIS, DELLA VALLE, LUIGI DI MAIO, FANTINATI, GAGNARLI, GALLINELLA, CRISTIAN IANNUZZI, L'ABBATE, LIUZZI, LOMBARDI, LOREFICE, LUPO, MUCCI, PARENTELA, PETRAROLI, PRODANI, RIZZETTO, ROSTELLATO, SEGONI, SORIAL, SPESSOTTO, TERZONI, TOFALO, TRIPIEDI, VALLASCAS, ZOLEZZI Disposizioni per la protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell'interesse pubblico Presentata il 30 ottobre 2013
NOTA: Le Commissioni permanenti II (Giustizia) e XI (Lavoro pubblico e privato), il 19 novembre 2015, hanno deliberato di riferire favorevolmente sulla proposta di legge n. 3365. In pari data le Commissioni hanno chiesto di essere autorizzate a riferire oralmente. Per il testo delle proposte di legge nn. 1751 e 3433 si vedano i relativi stampati.
n. 3433, d'iniziativa dei deputati FERRANTI, DAMIANO, ERMINI, GNECCHI, VERINI, ROSSOMANDO, MATTIELLO, VAZIO, AMODDIO
Presentata il 16 novembre 2015 (Relatori: BUSINAROLO, per la II Commissione; CASELLATO, per la XI Commissione)
esaminato il nuovo testo della proposta di legge C. 3365 Businarolo ed abb., recante, recante «Disposizioni per la protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell'interesse pubblico»;
considerato che le disposizioni da esso recate sono riconducibili alle materie ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e «ordinamento civile» che rientrano nella potestà legislativa esclusiva statale di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere g) ed l), della Costituzione;
evidenziato che l'articolo 1 sostituisce l'articolo 54-bis del Testo unico sul pubblico impiego di cui al decreto legislativo n. 165 del 2001, prevedendo che colui che denuncia in buona fede al responsabile della prevenzione della corruzione dell'ente ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione, all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti le condotte illecite o di abuso di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro non può essere – per motivi collegati alla segnalazione – soggetto a sanzioni, licenziato o sottoposto a misura comunque discriminatoria che abbia effetto sulle condizioni di lavoro;
rilevato, al riguardo, che l'ambito della segnalazione risulta più ampio e generico rispetto a quello di cui al vigente articolo 54-bis del citato decreto legislativo n. 165 del 2001 che si riferisce esclusivamente a «condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza» il dipendente pubblico;
sottolineato che la disciplina recata dal provvedimento si applica alle segnalazioni fatte dal dipendente pubblico in buona fede e che, ai fini della relativa applicazione, l'articolo 1, comma 1, capoverso Art. 54-bis, comma 2, prevede l'estensione della norma, tra gli altri, ai collaboratori, consulenti con ogni tipologia di incarico o contratto in cui, pur nel silenzio della disposizione, sembra potersi ritenere debba essere parte, in ogni caso, la Pubblica amministrazione;
preso atto che l'articolo 1, capoverso articolo 54-bis, comma 7, e l'articolo 2, comma 1, capoverso 2-bis, lettera d), sanciscono una clausola di esclusione delle tutele previste dal provvedimento, secondo cui le stesse non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati connessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave;
ricordato che una disposizione di analoga finalità è contenuta nel vigente articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001 ai sensi del quale, tuttavia, la clausola di esclusione delle garanzie opera
in caso di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile;
rilevato che l'esclusione delle garanzie previste per chi segnali illeciti, a seguito di sua condanna di primo grado per taluni reati, potrebbe essere valutata alla luce della presunzione di non colpevolezza sino alla condanna definitiva ex articolo 27, secondo comma, della Costituzione,
a) all'articolo 1, capoverso articolo 54-bis, comma 7, valutino le Commissioni di merito l'opportunità di specificare meglio la condotta di abuso che, ai sensi del nuovo articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, può essere oggetto di segnalazione;
b) valutino le Commissioni di merito le disposizioni di cui all'articolo 1, capoverso Art. 54-bis, comma 7, e all'articolo 2, comma 1, capoverso 2-bis, lettera d), alla luce del principio della presunzione di non colpevolezza ex articolo 27, secondo comma, della Costituzione.
esaminato, per le parti di competenza, il nuovo testo della proposta di legge C. 3365 Businarolo ed abb., recante «Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato»;
valutata positivamente la finalità del provvedimento diretto principalmente a perfezionare la disciplina relativa a un prezioso strumento di tutela della legalità, quale la segnalazione di un illecito riscontrato in ambito lavorativo;
sottolineato che tra le condotte illecite o di abuso di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro il pubblico dipendente o il lavoratore privato vanno senza dubbio ricompresi i fatti o le condotte suscettibili di arrecare un danno all'ambiente;
esaminato, per le parti di competenza, il nuovo testo della proposta di legge recante: Disposizioni per la protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell'interesse pubblico (C. 3365 Businarolo e abbinate), come risultante dagli emendamenti approvati dalle Commissioni;
osservato che la Commissione europea, nella relazione sulla lotta alla corruzione presentata il 3 febbraio 2014, ha delineato lo stato dell'arte delle azioni adottate dal nostro Paese per contrastare il fenomeno corruttivo;
segnalato che, al netto delle criticità evidenziate sui diversi fronti di intervento, la Commissione europea ha rilevato che in questo campo la strategia italiana era stata per lungo tempo esclusivamente imperniata su un approccio repressivo alla corruzione, che necessita oggi di essere integrato con il ricorso a strumenti di prevenzione che abbiano l'obiettivo di promuovere un cambiamento culturale in grado di sollecitare lo spirito civico individuale, il rispetto delle regole e l'impegno di tutti i consociati a favore del bene comune; in tale prospettiva la Commissione ha espresso la necessità, inter alia, di rafforzare la tutela del dipendente pubblico e privato che segnali illeciti; di qui la scelta di presentare una proposta di legge sulla segnalazione degli illeciti (cosiddetto whistleblowing);
evidenziato che come è noto, la materia è già stata in parte regolata dalla legge n. 190 del 2012 (nota come legge Severino), che ha introdotto, all'articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, una normativa per la «Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti « la quale interviene nel solo settore pubblico (peraltro con esclusione degli enti di diritto privato sotto controllo pubblico e degli enti pubblici economici), introducendo per la prima volta disposizioni sulla tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti; le disposizioni si applicano ai pubblici dipendenti che segnalano condotte illecite, fuori dei casi di calunnia, diffamazione o violazione della vita privata, al superiore gerarchico, all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, nulla invece è previsto in relazione al settore privato;
rilevata l'opportunità di sopprimere il comma 9 dell'articolo 1, che introduce forme di «premialità» agli autori di segnalazioni di reati o irregolarità, in quanto il principio di lealtà, di correttezza e servizio al bene comune dovrebbe rappresentare l'essenza stessa del pubblico dipendente, così come prescrive la Costituzione, che impone di svolgere le funzioni pubbliche con «disciplina e onore» (articolo 54, comma 2), con imparzialità (articolo 97) nonché di essere al servizio esclusivo della Nazione (articolo 98) e che questo sarebbe da considerare tra i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare;
l'introduzione di una premialità rischierebbe peraltro di «mercificare» tale rapporto collaborativo rendendolo straordinario ed eventuale. L'esercizio del diritto/dovere di denuncia del «comportamento infedele» dovrebbe rientrare in una funzione propria e collaborativa con l'amministrazione da parte del dipendente secondo il principio basilare di giustizia quale «constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi» il che comporterebbe per chi opera all'interno di un ufficio pubblico, l'obbligo dell'imparzialità, della correttezza nei confronti sia del datore di lavoro che degli utenti finali del servizio, ovvero i cittadini;
osservato che si dovrebbe meglio definire il punto di equilibrio tra il diritto alla segretezza del segnalante e il diritto di conoscenza delle contestazioni rivoltegli del segnalato, anche al fine di un più pieno esercizio del diritto di difesa di quest'ultimo primo interessato a dimostrare la colpa grave e/o il dolo del whistleblower;
sottolineata altresì l'opportunità di chiarire, vista la procedura di segnalazione concorrente, la compatibilità dell'articolato proposto con le prescrizioni del codice di procedura penale vigente e con gli strumenti ad oggi a disposizione dell'Anac;
all'articolo 2, apprezzato il sistema di tutele del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato, con particolare riferimento all'introduzione di misure idonee a tutelare l'identità del segnalante e a mantenere la riservatezza dell'informazione in ogni contesto successivo alla segnalazione, nei limiti in cui l'anonimato e la riservatezza siano opponibili per legge e alla previsione della nullità del licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante, così come del mutamento di mansioni ai sensi dell'articolo 2103 del codice civile, nonché di qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante;
apprezzata altresì la previsione, recata sempre dall'articolo 2, per cui quando risultino elementi di prova della natura ritorsiva e discriminatoria delle misure adottate, spetta al datore di lavoro l'onere della prova della sussistenza di legittime ragioni a fondamento della stessa»,
esaminato il nuovo testo della proposta di legge C. 3365 Businarolo e abbinate, recante «Disposizioni per la protezione degli
autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell'interesse pubblico», come risultante dagli emendamenti approvati;
considerato che nel nuovo testo non compare l'unica disposizione afferente alle competenze della XII Commissione – recata dall'articolo 2, comma 2, lettera e), della proposta originaria – che, nel definire la nozione di «segnalazione», elencava, a titolo esemplificativo, alcuni dei casi rientranti in tali segnalazioni, tra cui i fatti o le condotte suscettibili di arrecare un danno alla salute o alla sicurezza dei dipendenti,
Testo della proposta di legge n.3365
a) segnalazione di reati o irregolarità: la segnalazione di reati o irregolarità nell'interesse pubblico, avvenuti o presunti, all'ente pubblico o privato del quale è dipendente, che può agire efficacemente per rimuoverne le cause;
b) autore: il lavoratore che effettua la segnalazione di cui alla lettera a) all'autorità di regolamentazione del settore interessato ovvero all'autorità di polizia o giudiziaria.
Art. 1. (Modifica dell'articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 in materia di tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti).
(Vedi articolo 17)
«Art. 54-bis – (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti). – 1. Il pubblico dipendente che in buona fede denuncia al responsabile della prevenzione della corruzione di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), all'autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite o di abuso di cui è venuto a
conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione. L'adozione di misure discriminatorie nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all'ANAC dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L'ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
2. È in buona fede il dipendente pubblico che effettua una segnalazione circostanziata ritenendo altamente probabile che la condotta illecita o di abuso si sia verificata. La buona fede è comunque esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave. Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, ivi compreso il dipendente di cui all'articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, nonché ai lavoratori e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'amministrazione pubblica.
3. L'identità del segnalante non può essere rivelata. Nell'ambito del procedimento penale, l'identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall'articolo 329 del codice di procedura penale. Nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l'identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Nell'ambito del procedimento disciplinare l'identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso,
sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l'identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato.
5. L'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni in modo da garantire, in particolare, la riservatezza dell'identità del segnalante. Le linee guida prevedono l'utilizzo di modalità anche informatiche e, ove possibile, promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione.
6. Qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie da parte dell'Ente, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria, da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l'assenza ovvero la adozione di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni non conformi a quelle di cui al comma 5 l'ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro.
8. Qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all'esito dell'attività di accertamento dell'ANAC risulti l'infondatezza della segnalazione e che la stessa non è stata effettuata in
buona fede, il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall'Ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso.
9. Qualora si riveli fondata la segnalazione da parte del dipendente allo stesso sono riconosciute forme di premialità, anche in relazione alla valutazione della professionalità secondo i rispettivi ordinamenti, da definirsi in sede contrattuale».
Art. 2. (Tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato).
«2-bis. I modelli di cui alla lettera a), del comma 1, prevedono:
a) a carico delle persone indicate nell'articolo 5, comma 1, lettere a) e b), nonché di coloro che, a qualsiasi titolo, collaborano con l'ente, l'obbligo di presentare segnalazioni circostanziate di illeciti che in buona fede ritengano altamente probabile si siano verificati, rilevanti ai sensi del presente decreto o le violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte;
b) canali alternativi di segnalazione, di cui almeno uno idoneo a garantire, anche con modalità informatiche la riservatezza dell'identità del segnalante;
d) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati,
direttamente o indirettamente, alla segnalazione, fatto salvo il diritto degli aventi causa di tutelarsi qualora siano accertate in capo al segnalante, anche con sentenza di primo grado, responsabilità di natura penale per i reati di calunnia o diffamazione, o comunque per altri reati connessi con la segnalazione di cui alla lettera a), ovvero di natura civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave, derivanti dalla falsità della segnalazione;
2-quater. Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni ai sensi dell'articolo 2103 del codice civile, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. In tali casi quando risultano elementi di prova della natura ritorsiva e discriminatoria delle misure adottate, spetta al datore di lavoro l'onere della prova della sussistenza di legittime ragioni a fondamento della stessa».
Art. 2. (Tipologia di segnalazioni).
1. La presente legge si applica alle segnalazioni di ogni reato o irregolarità che può provocare un danno alla collettività e di cui l'autore è venuto a conoscenza in occasione del rapporto di lavoro.
Art. 3. (Autori).
1. La presente legge si applica a coloro che sono a rischio di ritorsione da parte delle persone segnalate, inclusi i dipendenti e gli ex dipendenti pubblici o privati, i consulenti, gli stagisti e i volontari.
Art. 4. (Requisito della buona fede).
1. La presente legge si applica alle segnalazioni di reati o irregolarità effettuate in buona fede, anche nell'ipotesi in cui i reati o irregolarità risultino inesistenti.
Art. 5. (Esclusione).
1. La presente legge non si applica alle segnalazioni di reati o irregolarità che configurano il reato di calunnia o di diffamazione.
Art. 6. (Protezione dell'identità).
1. L'identità dell'autore non può essere rivelata senza il suo consenso. Le segnalazioni possono essere effettuate in forma anonima; in tale caso, tenuto conto dell'impossibilità di approfondire le segnalazioni, in quanto anonime, queste sono prese in esame solo qualora siano adeguatamente documentate.
Art. 7. (Inversione dell'onere della prova).
1. È a carico del datore di lavoro dimostrare che ogni misura presa ai danni dell'autore è motivata da ragioni estranee alla segnalazione effettuata dal medesimo autore.
Art. 8. (Organi interni autonomi).
1. Fermo restando l'obbligo di procedere alla valutazione delle segnalazioni di reati o irregolarità a essi pervenuti, gli enti pubblici o privati possono dotarsi di organi interni autonomi incaricati di procedere alla valutazione.
Art. 9. (Destinatari della segnalazione).
1. L'autore può effettuare la segnalazione di reati o irregolarità all'autorità di regolamentazione del settore interessato ovvero all'autorità di polizia o giudiziaria nelle seguenti ipotesi:
a) la segnalazione effettuata all'ente pubblico o privato di cui è dipendente è stata oggetto di valutazione negativa senza motivato parere;
b) l'ente pubblico o privato di cui è dipendente non offre, a parere dell'autore, le adeguate garanzie di neutralità.
Art. 10. (Segnalazioni al pubblico).
1. Le segnalazioni di reati o irregolarità effettuate al pubblico in generale, anche tramite i mezzi di comunicazione o di informazione, sono permesse solo nel caso in cui esse siano state già effettuate ai sensi della presente legge o siano state oggetto di valutazione negativa senza motivato parere.
Art. 11. (Procedimento disciplinare).
1. Ogni procedimento disciplinare avviato nei confronti di un soggetto indicato in una segnalazione di reato o irregolarità deve essere basato su elementi certi e documentati.
Art. 12. (Divieto di clausole limitative).
1. In nessun caso il diritto di effettuare segnalazioni di reati o irregolarità può essere limitato mediante clausole contrattuali.
Art. 13. (Diritto di accesso).
1. Alla segnalazione di reati o irregolarità non si applica il diritto di accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
Art. 14. (Tutela dell'autore).
1. L'autore è tutelato ai fini di eventuali danni conseguenti alla segnalazione di reati o irregolarità e, in particolare, ha diritto, qualora licenziato, a essere riassunto, su ordinanza ingiuntiva del tribunale, e al risarcimento per gli eventuali danni morali, economici o di carriera subiti nonché delle eventuali spese legali.
Art. 15. (Premio).
1. All'autore di una segnalazione di reati o irregolarità che comportano un danno erariale e all'immagine della pubblica amministrazione è attribuita una somma di denaro, a titolo di premio, di importo compreso tra il 15 e il 30 per cento della somma recuperata a seguito della condanna definitiva della Corte dei conti, fermo restando che la somma di denaro spettante a titolo di premio non può essere superiore a 2 milioni di euro.
Art. 16. (Ufficio per la ricezione delle segnalazioni).
1. Presso ogni ente pubblico o privato è istituito un ufficio indipendente che ha il compito di redigere statistiche sul numero di segnalazioni di reati o irregolarità effettuate e sul loro esito, di provvedere alla liquidazione dei premi di cui all'articolo 15 e alla raccolta e alla pubblicazione periodica dei relativi dati, nonché di assicurare il coordinamento con i soggetti competenti per l'accertamento delle condotte di reato.
Art. 17. (Abrogazione).
(Vedi articolo 1, comma 1, alinea)
1. L'articolo 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è abrogato.

References: articolo 54
 Art. 54
 articolo 54
 sentenza 
 articolo 54
 articolo 27
 articolo 54
 articolo 54
 Art. 54
 articolo 27

Art. 1
 articolo 17

Art. 2
 sentenza 

Art. 2

Art. 3

Art. 4

Art. 5

Art. 6

Art. 7

Art. 8

Art. 9

Art. 10

Art. 11

Art. 12

Art. 13

Art. 14

Art. 15

Art. 16

Art. 17
 articolo 1