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Timestamp: 2019-01-17 23:49:27+00:00

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﻿ Sentencia 1996-2271 de abril 25 de 2012
CONTENIDO:LOS CONTRATOS DEL ESTADO Y LA VIGENCIA DE LA LEY TRIBUTARIA. AUNQUE EN MATERIA CONTRACTUAL ES CIERTA LA APLICACIÓN DE LA LEY VIGENTE AL MOMENTO DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO, EN MATERIA TRIBUTARIA Y CONTRIBUTIVA NO RESULTA CORRECTA LA PRETENDIDA EXTENSIÓN DE LAS NORMAS VIGENTES AL MOMENTO DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO PRINCIPAL, PORQUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA CLARA Y PERENTORIAMENTE DETERMINA QUE LAS NORMAS TRIBUTARIAS SE APLICAN HACIA EL FUTURO.
TEMAS ESPECÍFICOS:INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, VIGENCIA DE LA LEY TRIBUTARIA, CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Sentencia 1996-2271 de abril 25 de 2012
Radicado: 21.909
1. Legitimación por pasiva en el proceso
Dado que la entidad pública contratante fue el Fondo Vial Nacional —establecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte—, que luego desapareció —durante la ejecución del contrato 655 de 1991, y sus adicionales—, al ser reestructurado, adquiriendo la denominación de Instituto Nacional de Vías —Invías—, mediante el Decreto 2171 de 1992 —art. 52—, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden Nacional”, es imprescindible precisar quién fue su sucesor procesal en el asunto sub iudice, desde el momento en que entró a regir la aludida norma. Para el efecto, se debe estudiar el artículo 60 Código de Procedimiento Civil, el cual prescribe:
“Artículo 60 (Modificado D. 2282/89, art. 1º, num. 22). Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.
“Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como incidentes” (resaltado fuera de texto).
En el caso concreto, para establecer cuál entidad pública debió ser la sucesora del proceso por pasiva, hay que determinar si el contrato objeto del litigio corresponde a alguno de los objetivos y funciones a cargo del Instituto Nacional de Vías —Invías—, o si acaso el pago de las obligaciones que se deriven del mismo debía sufragarlas al Ministerio de Transporte. Esta duda la despeja el artículo 62 del Decreto 2171 de 1992, el cual establece:
“ART. 62.—Transitorio. Contratos perfeccionados. Los contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional, y que correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías, se seguirán ejecutando con relación a este Instituto, hasta el vencimiento de los mismos. Los demás contratos que hayan sido perfeccionados con cargo al presupuesto del Fondo Vial Nacional, pero que no correspondan al objetivo y funciones del Instituto Nacional de Vías, se seguirán ejecutando con relación al Ministerio de Transporte, hasta el vencimiento de los mismos” (resaltado fuera de texto).
En este orden de ideas, dentro del objetivo y las funciones asignadas al Invías por el Decreto 2171 de 1992 —arts. 53 y 58(3), se encuentra la ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras”, de manera que la ampliación y rehabilitación de la vía en el sector San Cristóbal-Santa Fe de Antioquia, de la carretera Medellín-Turbo —objeto del contrato en cuestión— quedó a cargo de dicha entidad, y por eso podía ser la parte demandada en este proceso, pues las competencias que se le asignaron fueron las relacionadas con la infraestructura vial de carreteras.
Desde un punto de vista general, en cuanto a la vigencia de la ley en el tiempo, es pertinente precisar que la Ley 153 de 1887 determina que las normas procesales —de sustanciación y ritualidad de los juicios— rigen desde su vigencia y prevalecen sobre las anteriores y, que por lo tanto, son de aplicación inmediata, excepto cuando se trate de términos que hubieren empezado a correr, actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas, pues, todos estos aspectos se rigen por la ley vigente al momento de su iniciación —art. 40—.
Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencias de 3 de junio y 2 de septiembre de 2003(4), donde se reiteraron los antecedentes jurisprudenciales en la materia, tanto de la Corte Constitucional (C-922/2001, T-438/1992, C-769/98 y C-214/94) como del Consejo de Estado, estos últimos mencionados en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 16 de octubre de 2002, para concluir, precisamente, en la aplicación del principio de irretroactividad de la ley sustancial.
De otra parte, en materia contractual la Ley 153 de 1887, en los artículos 38 y 39, establece que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, salvo, en cuanto al modo de reclamar los derechos contractuales y a las penas por infracción de las estipulaciones, pues, estas dos últimas hipótesis se rigen por las normas vigentes para ese momento, esto es, de ocurrencia de tales eventos. Así mismo, se advierte, en relación con los actos y contratos celebrados en vigencia de la norma antigua, que podrán demostrarse con los medios probatorios que ese precepto disponía, pero aplicando la nueva ley respecto de la forma de rendirse la prueba.
“ART. 78.—De los contratos, procedimientos y procesos en curso. Los contratos, los procedimientos de selección y los procesos judiciales en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su celebración o iniciación”(5).
“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo” (resalta la Sala).
3. La contribución especial —o impuesto de guerra—, a que se refieren los decretos-ley 2009 de 1992 y 1.515 de 1993, así como las leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, y las demás leyes que la han reproducido.
Una vez las entidades públicas contratantes empezaron a deducir dicha contribución de los contratos adicionales que se celebraron respecto a los contratos que venían en ejecución, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció en el concepto 637 del 19 de septiembre de 1994, solicitado por el señor Ministro de Transporte y en el cual se buscaba una solución frente a los contratos que se habían celebrado antes de la Ley 104 de 1993 y sobre los cuales se hicieron adiciones, puesto que los contratistas reclamaban el restablecimiento del equilibrio contractual en razón de la nueva contribución creada por la ley.
“En este orden de ideas es preciso concluir que los impuestos fijados por la ley, no constituyen factor que altere la ecuación económica de los contratos estatales, por lo mismo, no deben efectuarse reajustes en el valor inicial de los contratos de obra que incidan en el valor de los contratos adicionales que sea necesario celebrar”(10).
Como quiera que en el presente proceso las pretensiones del contratista son idénticas a las de otros casos resueltos por la Sala (como, por ejemplo, la sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente 14.577(11), del 19 de febrero de 2009 —exp. 19.055(12)—, del 4 de febrero de 2010 —exp. 15.400—, del 4 de febrero de 2010 —exp. 15.665—, del 4 de febrero de 2010 —exp. 16.017— y del 4 de febrero de 2010 —exp. 16.022), viene al caso lo que en esas oportunidades se sostuvo:
“Es solamente la relación aproximada, el ‘equivalente honrado’, según la expresión del comisario de gobierno León Blum(13), entre cargas y ventajas que el cocontratante ha tomado en consideración; ‘como un cálculo’, al momento de concluir el contrato y que lo ha determinado a contratar.
“ ‘Es sólo cuando ese balance razonable se rompe que resulta equitativo restablecerlo porque había sido tomado en consideración como un elemento determinante del contrato’(14).
“1.1. El hecho del príncipe
a) La expedición de un acto general y abstracto.
b) La incidencia directa o indirecta del acto en el contrato estatal.
c) La alteración extraordinaria o anormal de la ecuación financiera del contrato como consecuencia de la vigencia del acto.
d) La imprevisibilidad del acto general y abstracto al momento de la celebración del contrato”.
En relación con la condición de la autoridad que profiere la norma general, para la doctrina y la jurisprudencia francesa el hecho del príncipe (le fait du prince) se configura cuando la resolución o disposición lesiva del derecho del cocontratante emana de la misma autoridad pública que celebró el contrato, lo cual permite afirmar que constituye un caso de responsabilidad contractual de la administración sin culpa(15). La justificación de esta posición radica en la ausencia de imputación del hecho generador del perjuicio cuando éste proviene de la ley, por cuanto el autor del acto —Nación, Congreso de la República— puede ser distinto de la administración contratante. No obstante no se priva al contratista de la indemnización, ya que podrá obtenerla a través de la aplicación de la teoría de la imprevisión. Al respecto sostiene Riveró:
“La teoría puede intervenir cuando la persona pública contratante dicta una medida general que agrava las cargas del cocontratante; pero esto no sucede sino cuando la medida tiene una repercusión directa sobre uno de los elementos esenciales del contrato (p. ej.: creación de una tarifa sobre las materias primas necesarias a la ejecución del contrato)”(16).
“…Por tanto, se entenderá que existe hecho del príncipe cuando se esté frente a decisiones o conductas que emanen de la misma autoridad pública que celebró el contrato administrativo y que ésta realiza en su carácter de tal autoridad pública (...)”(18).
La doctrina coincide en que para aplicar la teoría, la medida de carácter general debe incidir en la economía del contrato y alterar la ecuación económico financiera del mismo, considerada al momento de su celebración, por un álea anormal o extraordinaria, esto es, “cuando ellas causen una verdadera alteración o trastorno en el contenido del contrato, o cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la contratación y que en ese sentido fue decisiva para el cocontratante”, ya que “el álea “normal”, determinante de perjuicios “comunes” u “ordinarios”, aún tratándose de resoluciones o disposiciones generales, queda a cargo exclusivo del cocontratante, quien debe absorber sus consecuencias: tal ocurriría con una resolución de la autoridad pública que únicamente torne algo más oneroso o difícil el cumplimiento de las obligaciones del contrato(19).
“Si bien es cierto no ha existido claridad respecto a la naturaleza jurídica de los contratos adicionales, en tanto el legislador no se ocupó de definirlos, si puede decirse que es una figura propia de la contratación pública, de la cual se ha ocupado la jurisprudencia”(22).
“El artículo revisado, tampoco resulta contrario a lo preceptuado por el artículo 363 de la Constitución Política, al disponer que las personas naturales o jurídicas cuando ‘celebren contratos de adición al valor de los existentes’ deberán igualmente pagar la contribución del 5% sobre el valor de dicha adición. El contrato adicional si bien es cierto que se refiere a un objeto predeterminado entre la administración y el contratista, tiene autonomía en cuanto a la determinación de "plazos" y al "valor" del pago. Estas nuevas realidades contractuales se fijan de común acuerdo entre las partes conforme a lo previsto en el artículo 58 del Decreto 222 de 1983. Difiere este valor proveniente del contrato adicional de la "revisión de precios" prevista en el artículo 86 del mismo estatuto contractual, la cual no es más que la ejecución o desarrollo de una realidad contractual predeterminada. No ocurre los mismo, por tratarse de una realidad nueva, no prevista en el contrato principal, en el caso del contrato adicional para lo cual no se presenta la violación planteada por uno de los intervinientes, a la no retroactividad propia de las leyes tributarias que ordena la Carta Fundamental”(23) (se resalta).
Sostuvo la Sala, en la misma sentencia del 29 de mayo de 2003 (reiterada en las de mar. 7/2007 —exp. 15.799—, feb. 19/2009 —exp. 19.055(24)—, feb. 4/2010 —exp. 15.400—, feb. 4/2010 —exp. 15.665—, feb. 4/2010 —exp. 16.017— feb. 4/2010 —exp. 16.022—), que era procedente el cobro de la contribución especial en los contratos adicionales, por cuanto las adiciones al valor “fueron formalizadas por las partes de acuerdo con las exigencias del artículo 58 del Decreto-Ley 222 de 1983, esto es, suscribieron los respectivos contratos adicionales y se cumplieron los requisitos presupuestales” y, además, por cuanto en ellos expresamente se señaló que a dichos contratos les era aplicable “la contribución especial de que trata el artículo 123 de la Ley 104 del 30 de diciembre de 1993”.
a) Se encuentra demostrado que el 11 de septiembre de 1991 el Fondo Vial Nacional celebró con el consorcio conformado por la empresa Constructora de Carreteras y Obras Civiles S.A. —Construca S.A.— y Topco S.A., el contrato de obra pública 655, cuyo objeto fue la ampliación y rehabilitación de la vía en el sector San Cristóbal-Santa Fe de Antioquia, de la carretera Medellín-Turbo —fls. 9 a 14 vto., cdno. 3—.
b) Este contrato se adicionó en seis oportunidades, una veces en plazo y otras en valor, de la siguiente manera —fls. 15 al final del cdno. 3—.
1. Contrato 587 del 21 de julio de 1993, cuyo objeto consistió en adicionar el valor del contrato, en $ 597’490.540.
2. Contrato 954 del 24 de noviembre de 1993, cuyo objeto consistió en adicionar el plazo del contrato.
3. Contrato 316 del 18 de junio de 1994, cuyo objeto consistió en adicionar el valor del contrato, en $ 368’452.500.
4. Contrato 807 del 16 de diciembre de 1994, cuyo objeto consistió en adicionar en adicionar el plazo del contrato.
5. Contrato adicional 5, del 13 de septiembre de 1995, cuyo objeto consistió en adicionar el valor del contrato, en $ 817’359.300.
6. Contrato adicional 6, del 28 de diciembre de 1995, cuyo objeto consistió en adicionar el plazo del contrato.
Advierte la Sala que de los contratos adicionales que sólo ampliaron el plazo del contrato inicial —identificados con los Nos. i) 954 de 1993, ii) 807 de 1994 y iii) contrato 6 de 1995—, no ofrecen dificultad, pues su modificación fue sólo en el término de ejecución de los trabajos, de manera que sobre ellos el Invías no retuvo dinero, por concepto de contribución especial.
No obstante, los otros contratos adicionales si lo fueron en valor, identificados con los números: i) 587 del 21 de julio de 1993, ii) 316 del 18 de junio de 1994 y iii) adicional 5, del 13 de septiembre de 1995, por celebrarse en vigencia de las normas que crearon y luego mantuvieron la contribución especial del 5% del valor del contrato. Estos justifican el estudio que propone la parte actora y ahora la recurrente, por ende, la Sala circunscribirá su análisis a ellos.
d) Para acreditar el pago de la contribución especial, obra un “Comprobante de egreso”, a favor del consorcio contratista, en el que consta la retención del 5% que hizo el Invías —fls. 25 a 50, cdno. 1—.
Además, para demostrar el monto de las retenciones de la contribución especial, efectuadas por el Invías, la entidad también envió al Tribunal Administrativo una certificación —fls. 289 a 290, cdno. 2—, donde la oficina financiera hace constar que retuvo la suma de $ 286’308.711,99. Pero luego, el apoderado de la parte actora también aportó una certificación expedida por la división de tesorería de la misma entidad, adjunta al memorial del 25 de noviembre de 1998 —fls. 176 a 178, cdno. 1—. En esta ocasión la oficina financiera del Invías hace constar que retuvo la suma de $ 287’381.645,99 sobre los contratos adicionales.
i) El contrato 587 del 21 de julio de 1993. Cuando se suscribió ya estaba en vigencia el Decreto-Ley 2009 de 1992 —desde hacía siete meses—, de allí que el contratista debió tenerlo en cuenta, pues sin lugar a dudas impactaría sobre su utilidad, luego no se trató de un hecho imprevisto.
ii) El contrato 316 del 18 de junio de 1994. Al momento en que se suscribió estaba en vigencia la Ley 104 de 1993 —desde hacía seis meses—, fue por ello que el contratista debió tenerlo en consideración, toda vez que afectaría su utilidad, luego no se trató de un hecho imprevisto.
iii) El contrato adicional 5, del 13 de septiembre de 1995. Cuando se suscribió estaba en vigencia la Ley 104 de 1993 —desde hacía 21 meses—, luego esta circunstancia debió ser advertida por el contratista, como quiera que impactaba su utilidad, y por tanto no se trató de un hecho imprevisto.
“‘Las adiciones que se hicieron al contrato principal no tuvieron como fundamento una adición real al contrato, pues nada nuevo se agregó a su alcance físico original, esto es, no hubo una ampliación del objeto contractual, sino una simple adecuación del valor estimado inicialmente en el contrato, en atención a que el cálculo de obra estimada en el momento de celebrar el convenio de obra pública no fue adecuada. O, dicho de otra manera, no se presentaron mayores cantidades de obra por cambios introducidos al alcance físico de las metas determinadas en el objeto del contrato sino que esas mayores cantidades de obra surgieron de una deficiente estimación de las cantidades de obra requeridas para la ejecución de todo el objeto descrito en el contrato’ (fl. 434) (resaltado fuera de texto).
“‘PAR.—Los contratos de empréstito distintos a los créditos de proveedores, no se someterán a lo dispuesto en este artículo’ (resaltado fuera de texto).
“Se tiene entonces que, en la medida en que surgiera mayor cantidad de obra necesaria para la ejecución del objeto contractual, ella representaba un costo superior al previsto y calculado, por lo cual para su reconocimiento, había necesidad de efectuar aumentos al valor inicialmente pactado, mediante la celebración de contratos adicionales, que lo son precisamente en el valor a pagar, no en el objeto a ejecutar”(28).
En cuanto al tema de las costas, la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de éstas cuando alguna de las partes actúa temerariamente —art. 55— y, dado que ninguna obró de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.
1. Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Antioquia, Caldas y Chocó, el 21 de abril de 2001. En su lugar se resuelve:
(1) Sección Tercera, sentencias del 29 de mayo de 2003, expediente 14.577, actor: Sociedad Pavimentos Colombia Ltda., C.P. Ricardo Hoyos Duque; del 18 de septiembre de 2003, expediente 15.119, actor: Sociedad Castro Tcherassi y Cía. Ltda., C.P. Ramiro Saavedra Becerra; del 30 de octubre de 2003, expediente 17.213, actor: Construca S.A., expediente 21.570, actor: Sociedad Castro Tcherassi y Cía. Ltda. y otra C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 11 de diciembre de 2003, expediente 16.433, actor Conciviles S.A., C.P. Ricardo Hoyos Duque y del 2 de septiembre de 2004, expediente 14.578, actor: Sociedad Pavimentos Colombia Ltda., C.P. María Elena Giraldo Gómez.
(2) En ambas providencias C.P. Enrique Gil Botero.
(3) “ART. 53.—Objetivo del Instituto Nacional de Vías. Corresponde al Instituto Nacional de Vías ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras” (resaltado fuera de texto).
“15. Las demás que se le asignen y correspondan a la naturaleza de sus funciones.”
(4) Sentencias S-131 de 3 de junio de 2003, actor: José Moisés Sarmiento Jiménez y S-417 de 2 de septiembre de 2003, actor: Uriel Antonio Loaiza Hurtado, ambas con ponencia del Consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(5) Promulgada el día 28 de octubre de 1993. Diario Oficial 41.094.
(6) En este caso se citará la sentencia de esta Sala de diciembre 11 de 2003, radicación 16.433. Actor: Sociedad Construcciones Civiles S.A. “Conciviles S.A.”.
(7) Disponen estas normas que “ART. 123.—Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.
(8) “ART. 6º—De la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra pública y otras concesiones. El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así:
“PAR. 1°—En los casos en que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan por objeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistas que los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución.
“PAR. 2°—Los socios, copartícipes y asociados de los consorcios y uniones temporales, que celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior, responderán solidariamente por el pago de la contribución del cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participación”.
(9) En la Sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993, que examinó el Decreto Legislativo 2009 del 14 de diciembre de 1992, el cual creó la contribución especial de que trata este proceso, ante la afirmación de los intervinientes de que dicha norma resultaba inequitativa porque hacía recaer toda la carga de la financiación de recursos “en unas pocas firmas contratistas de construcción de vías”, cuando “la equidad en los impuestos supone que las personas deben ser gravadas consultando su capacidad económica, pero en ningún caso teniendo en consideración la actividad que desarrollan”, la Corte Constitucional sostuvo que dicho cargo no tenía fundamento “porque es facultad de la ley, y, debe hacerlo por disposición superior, la determinación del sujeto pasivo del impuesto, y no se quebranta el principio de la igualdad propio de la equidad en los tributos, porque no se establece un trato discriminatorio entre quienes se encuentren en la condición de contratistas de construcción y mantenimiento de vías”.
(10) Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Concepto 637 del 19 de septiembre de 1994.
(11) Actor: Sociedad Pavimentos Colombia contra el Instituto Nacional de Vías, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(12) En ambas providencias Consejero Ponente Enrique Gil Botero.
(13) Consejo de Estado francés, sentencia de 11 de marzo de 1910. Cie francaise des tramways.
(14) André de Laubadere, Franck Moderne et Pierre Delvolvé. Traité des Contrats Administratifs. París, L.G.D.J, 1983. 2ª edic. Tomo 1, num. 718, pág. 717.
(15) “Puede decirse que el principio del equilibrio del contrato administrativo juega con respecto a la responsabilidad contractual sin falta un papel análogo al que juega el principio de igualdad frente a las cargas públicas con respecto a la responsabilidad extracontractual sin falta”. André de Labaudare, ob. cit., Tomo 2, Nº 1325.554
(16) Jean Riveró. Derecho Administrativo, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1984, pág. 141.
(17) Tratado Integral de los Contratos administrativos. Buenos Aires, ediciones Depalma, 1977. Volumen I, págs. 456 ss.
(18) Sentencia del 29 de mayo de 2003, expediente 14.577 —Actor: Sociedad Pavimentos Colombia contra el Instituto Nacional de Vías, C.P. Ricardo Hoyos Duque—.
“Y en este punto se observa que, si bien para que se pueda predicar la existencia del hecho del príncipe se exige que la medida que incide de manera gravosa en el contrato provenga de una autoridad distinta de la contratante, debe tenerse en cuenta que en algunas ocasiones, esa persona jurídica contratante actúa a través de distintos representantes, sin que por ello pierda su unidad e identidad, por lo cual, para efectos de determinar la existencia del hecho del príncipe, ella sigue siendo una misma autoridad administrativa, actuando a través de dos de sus órganos y en tal caso, será procedente alegar dicha teoría cuando la actuación de uno de éstos, incide en el contrato suscrito por el otro, a nombre de la persona jurídica pública a la que ambos pertenecen; al respecto, la doctrina francesa ha dicho: (…)
“De tal manera que, si la medida proviene de otra autoridad pero que pertenece a la misma persona jurídica contratante, será posible hablar de la existencia del hecho del príncipe, siendo el caso típico el de la Nación, persona jurídica que actúa a través de diversos representantes, pero sin dejar de ser ella misma quien toma las decisiones o asume las obligaciones contractuales correspondientes, así como la responsabilidad que de las mismas se pueda derivar” (sent. sep. 18/2003, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, exp. 15.119).
(19) Miguel S. Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ed. Abeledo-Perrot. 1992. III-A 3ª edición, pág. 482. Cabe señalar que este fue el criterio acogido en la exposición de motivos presentada por el gobierno en el proyecto de ley que luego se convirtió en Ley 80 de 1993. Allí se dijo que uno de los supuestos que podían dar lugar a la responsabilidad contractual del Estado, era “la expedición de una decisión administrativa que ocasione una verdadera alteración o trastorno en el contenido del contrato, o cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la contratación y que en este sentido fue decisiva para el contratante” (Gaceta del Congreso, sep. 23/92. pág. 15).
(20) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 7 de octubre de 1938 (Sala Plena en lo Civil) y sentencias del Consejo de Estado del 11 de febrero de 1983, expediente 4929 (Sección Cuarta); 27 de marzo de 1992, expediente 6353 (Sección Tercera); auto del 7 de marzo de 2002, expediente 21.588 (Sección Tercera) y conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil 561 del 11 de marzo de 1972 y 637 del 19 de septiembre de 1994.
(21) Georges Vedel. Derecho Administrativo. Madrid, Edit. Aguilar, 1980, pág. 343.
(22) Particularmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado diferenció los contratos adicionales a que se refería el artículo 58 del Decreto-Ley 222 de 1983 y la adición de los contratos a que hace referencia la Ley 80 de 1993 (Conc. ago. 26/98, rad. 1121). Posteriormente, en el concepto del 18 de junio de 2002, radicación 1439, sostuvo que dichos contratos no resultaban necesarios cuando “por una deficiente estimación de las cantidades requeridas para ejecutar el objeto contractual (alcance físico de la obra) descrito en el mismo contrato, el presupuesto calculado para su ejecución resulta insuficiente y, por lo mismo, se hace necesario disponer de una mayor presupuesto para pagar el valor total y real de su ejecución”. Allí se dijo que “lo procedente es, simplemente, efectuar por la administración misma, sin intervención del contratista, un movimiento presupuestal para cubrir ese mayor costo de ejecución del contrato”.
(23) Sentencia C-083 del 26 de febrero de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
(24) En ambas providencias consejero ponente Enrique Gil Botero.
(25) El artículo 123 de la Ley 104 de 1993 —publicada en el diario oficial de 31 de diciembre de 1993— disponía: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.
(26) El artículo 62 de la Ley 241 de 1995 —publicada en el diario oficial de 14 de febrero de 1996— modificó el 123 de la Ley 104, el cual quedó así: “Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor de la Nación, departamentos o municipios, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición, a excepción de los contratos de construcción de vías terciarias y los de adición a éstos.
(27) También ha dicho la Sala, en este sentido, que “Finalmente, la demandante pretendió excusar su aceptación a la cláusula de sometimiento a la contribución especial argumentando que no le era permitido, por razones del servicio, detener la obra, lo cual encuentra apoyo en efecto en la ley pero lo que no es viable aceptar es la reiterada suscripción de contratos adicionales al valor del contrato sin salvedad alguna a esta cláusula en el entendido de encontrarse cobijado por el artículo 5º de la Ley 80 de 1993, cuyo texto reza: (…)
“Pero además si es que la coacción administrativa hubiese sido cierta, la Sociedad demandante pudo, con su conducta, frustrar la celebración del contrato adicional y colocar a la administración en la adopción de una modificación unilateral del contrato, la cual como acto administrativo habría podido ser objeto de demanda, si es que se consideraba que el acto era ilegal, para que el juez definiera si en verdad lo era.” —Sección Tercera, sentencia de octubre 30 de 2003, C.P. María Elena Giraldo. Actor: Construca S.A., expediente 17.213—.
(28) Sección Tercera, sentencia de octubre 30 de 2003, C.P. María Elena Giraldo. Actor: Construca S.A., expediente 17.213.

References: artículo 60
 artículo 1971
 artículo 62
 resolución 
 resolución 
 artículo 363
 artículo 58
 artículo 86
 artículo 58
 artículo 123
 artículo 37
 artículo 58
 artículo 123
 artículo 62
 artículo 5