Source: https://rd.springer.com/chapter/10.1007/978-3-319-41205-4_3
Timestamp: 2020-08-08 16:18:25+00:00

Document:
La dette publique dans le système constitutionnel et fédéral belge | Springer for Research & Development
Fiscal Rules - Limits on Governmental Deficits and Debt pp 45-84 | Cite as
La dette publique dans le système constitutionnel et fédéral belge
Belgium is not the only country whose public finances are under an ever closer EU law monitoring. In itself, the Belgian Constitution contains very few requirements about public deficit and debt. It still gives the various Governments and Parliaments of the country a large margin of appreciation as no real sanction exists in case of exceeding loan issues (with a limited exception concerning the federated authorities). But as Belgian constitutional law has to organize a highly centrifugal federal system – deepened with the 2012–2014 Sixth Reform of the State -, it is also constituted by so-called “special laws”. Since 2013, a “cooperation agreement” has been adopted by the 8 institutions that have legislative powers in order to implement the 2012 Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union. The global balanced-budget objective arises primarily from EU law and the TSCG, while the 2013 cooperation agreement provides, at least theoretically, the way the stabilizing’s efforts between the Federal State and the federated authorities are shared. Indeed, a dispute that got media coverage arose in April 2015 when the Federal Ministry of Finances transmitted controversial fiscal data to the Regions with the possible consequence they should have had to correct their respective deficit objectives. In the end, it appeared to be a mistake but it shows the fragility of such an institutional complexity combined with the existence of different political majorities. This report also focuses on the scrutiny of the budgets adopted by municipalities, federal social security and public enterprises.
Administration Publiques Zone Euro European Financial Stability Facility Portant Organisation Public Belge
Ceci est une version à la fois abrégée mais aussi plus complète sur certains points du rapport intégral, « Les limitations de la dette et du déficit publics en droit constitutionnel belge », qui a paru, avec bien des détails supplémentaires plus de nature à n’intéresser que le lecteur belge, dans la revue Administration Publique, 2015, n°1, pp. 25–57. La présente version, mise à jour au 10 septembre 2015 et relue le 22 juin 2016, suit par ailleurs une présentation générale différente.
Annexes : Droit applicable en Belgique
Accord de coopération du 13 décembre 2013 entre l’Etat fédéral, les Communautés, les Régions et les Commissions communautaires relatif à la mise en œuvre de l’article 3, § 1er, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (Moniteur belge du 18 décembre 2013 ; entré en vigueur le 1er janvier 2014 ; aussi daté du 29 novembre 2013)
Vu l’article 92bis, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles;
Vu l’article 42 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises;
Vu l’article 49 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et Régions;
Vu l’article 55bis de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone;
Vu l’accord de coopération du 8 mars 1994 entre l’Etat fédéral, les Communautés et les Régions relatif aux modalités de conclusion des Traités mixtes;
Considérant que le Royaume de Belgique, représenté par le Gouvernement fédéral après octroi des pleins pouvoirs par les Entités fédérées, a signé le 2 mars 2012 le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire;
Considérant que les règles inscrites à l’article 3 du Traité doivent prendre effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l’entrée en vigueur du Traité, étant le 1er janvier 2014, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes;
Considérant que les parties contractantes s’engagent à collaborer en vue d’atteindre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux que l’Union européenne s’est fixés dans sa Stratégie Europe 2020;
Considérant l’objectif à moyen terme (MTO) fixé pour la Belgique;
Considérant que les règles du Traité doivent s’appliquer à l’ensemble des administrations publiques, y compris les pouvoirs locaux;
Considérant que la Section législation du Conseil d’Etat établit, au point 8.4.3 de son avis n° 51.725/VR à propos de l’avant-projet de loi portant assentiment au Traité, que les différents niveaux de pouvoir formant la Belgique fédérale pourraient conclure un accord de coopération afin de mettre en œuvre les règles mentionnées à l’article 3 du Traité;
Considérant qu’un accord de coopération conclu en Comité de concertation peut prévoir des dispositions contraignantes pour chaque partie signataire et offre un caractère permanent dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux peuvent être garantis;
Considérant que les parties contractantes doivent mettre en œuvre la Directive 2011/85/UE;
Considérant les obligations budgétaires qui s’imposent déjà au Royaume de Belgique en vertu des règlements du Six-Pack et du Two-Pack,
L’Etat fédéral, représenté par le Gouvernement fédéral en la personne du Premier Ministre, du Ministre des Finances et du Ministre du Budget;
La Région de Bruxelles-Capitale, représentée par son Gouvernement, en la personne du Ministre-Président et du Ministre des Finances et du Budget
La Commission communautaire commune, représentée par son Collège réuni, en la personne du Président et des membres compétents pour les Finances et le Budget;
La Commission communautaire française, représentée par son Collège, en la personne du Ministre-Président, compétent pour les Finances et le Budget,
§ 1er. Aux fins de l’application du présent accord de coopération, les définitions énoncées à l’article 2 du Protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexés aux Traités de l’Union européenne, sont applicables.
§ 2. Pour l’application du présent accord de coopération, il y a, en outre, lieu d’entendre par :
“ Traité ” : le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire entre le Royaume de Belgique, la République de Bulgarie, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, l’Irlande, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le grand-duché de Luxembourg, la Hongrie, Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la Roumanie, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande et le Royaume de Suède, fait à Bruxelles, le 2 mars 2012;
“ objectif à moyen terme ” : l’objectif à moyen terme de la Belgique défini conformément à l’article 2bis du Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires, ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques;
“ Programme de stabilité ” : le Programme de stabilité de la Belgique, fixé conformément à l’article 3 du Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires, ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques;
“ circonstances exceptionnelles ” : des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique, telles que visées dans le Pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l’écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme;
“ Pacte de stabilité et de croissance ” : le Pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne constitué par la résolution du Conseil européen du 17 juin 1997 relative au Pacte de stabilité et de croissance, le Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires, ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et le Règlement (CE) n° 1467/97 du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.
§ 1er. Les budgets des parties contractantes doivent s’inscrire dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques inscrit à l’article 3 du Traité.
§ 2. Cette règle est considérée comme respectée pour la Belgique si le solde structurel annuel de l’ensemble des pouvoirs publics atteint l’objectif à moyen terme, ou respecte la trajectoire de convergence vers celui-ci telle que définie dans le Programme de stabilité, la limite inférieure étant un déficit structurel de 0.5 % du PIB.
Cette limite peut cependant être portée à un déficit structurel de maximum 1 % lorsque le rapport entre la dette publique générale et le PIB est sensiblement inférieur à 60 % et que les risques à long terme pour la soutenabilité des finances publiques sont faibles.
§ 3. Un écart temporaire par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement est uniquement autorisé en cas de circonstances exceptionnelles.
§ 4. Dans le cadre de la mise à jour du Programme de stabilité, les objectifs budgétaires annuels de l’ensemble des pouvoirs publics définis en termes structurels conformément aux méthodes de la Commission de l’Union européenne sont répartis en termes nominaux et structurels entre les différents niveaux de pouvoir de l’ensemble des pouvoirs publics, en s’appuyant sur un avis de la Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances. La Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil Supérieur des Finances examinera, à cette occasion, le comportement des pouvoirs locaux en matière d’investissements et tiendra compte de la mise à jour éventuelle de l’objectif à moyen terme.
L’objectif budgétaire global des pouvoirs publics fait l’objet d’une concertation préalable en Comité de concertation. Les parties contractantes s’engagent à faire un effort maximal pour aboutir à un consensus. La fixation en termes nominaux et structurels des objectifs budgétaires individuels des parties contractantes et des pouvoirs locaux devra être approuvée par une décision de Comité de concertation.
Chaque partie contractante s’engage à prendre, dans l’exercice de ses compétences et/ou de sa tutelle à leur égard, toutes les mesures nécessaires pour que les pouvoirs locaux respectent les objectifs budgétaires tels qu’établis par l’article 2.
§ 1er. Chaque année, la Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances est chargée d’évaluer le respect des engagements pris par les parties contractantes dans le cadre du présent accord de coopération et des décisions du Comité de concertation visées à l’article 2, § 4.
A cette occasion, elle identifie, en cas d’écart constaté dans le résultat des pouvoirs locaux, la part de cet écart découlant de l’impact nouveau des mesures prises par l’Etat fédéral et dont la responsabilité n’incombe dès lors pas aux Régions et Communautés. Elle formule également un avis relatif notamment à l’existence de circonstances exceptionnelles visées à l’article 2, § 3.
§ 2. Si la Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances constate un écart important d’une partie contractante par rapport à ses engagements dans le cadre de l’évaluation visée au § 1er, la partie contractante concernée est tenue de justifier cet écart et de prendre des mesures immédiates de correction. Les mesures de correction doivent permettre de remédier à l’écart dans un délai de 18 mois, sauf si la réalité économique ou institutionnelle justifie une période plus longue selon l’avis de la Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances. Dans tous les cas, le délai précité ne peut être en contradiction avec un éventuel délai fixé par l’Union européenne à l’égard de la Belgique.
La Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances est chargée d’émettre un avis sur l’ampleur des mesures de correction à prendre.
§ 3. La Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances est chargée de vérifier la mise en œuvre des mesures de corrections, visées au § 2, et d’émettre un avis annuel à ce sujet. A cette fin, toutes les données nécessaires à l’exercice de cette mission par le Conseil supérieur des Finances lui seront fournies par les Gouvernements concernés.
§ 4. La Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances est chargée de procéder à une évaluation globale de l’application du Traité et de l’accord de coopération par les différents niveaux de pouvoir de l’ensemble des pouvoirs publics belges au plus tard le 31 décembre 2017.
Une sanction financière infligée par le Conseil de l’Union européenne pour non-respect des engagements budgétaires pris sera répartie, le cas échéant, entre les parties contractantes au prorata des manquements identifiés par la Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances
§ 1er. Le présent accord de coopération est conclu pour une durée indéterminée.
§ 2. Le Secrétariat central du Comité de concertation est chargé de la publication du présent accord de coopération au Moniteur belge.
§ 3. Le présent accord de coopération fera l’objet d’un assentiment par tous les Parlements des parties contractantes.
§ 4. Le présent accord de coopération entre en vigueur le 1er janvier 2014.
Article 49 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Comunnautés et des Régions
§ 1er. Les communautés et les régions peuvent contracter des emprunts en euros ou en devises.
§ 2. La programmation des emprunts publics est fixée par le Conseil des Ministres après concertation avec les gouvernements.
Les conditions et le calendrier d’émission de tout emprunt public sont soumis pour approbation au ministre des Finances.
En cas de refus d’approbation du Ministre des Finances, le gouvernement concerné peut demander que l’affaire soit portée devant le Conseil des Ministres pour décision.
§ 3. Les communautés et les régions peuvent émettre des emprunts privés ainsi que des titres à court terme après en avoir informé le Ministre des Finances. Les modalités de la communication et le contenu de cette information font l’objet d’une convention entre le Ministre des Finances et les gouvernements.
§ 5. Les organismes d’intérêt public qui dépendent des Communautés et des Régions sont soumis aux dispositions du § 2. Ces dispositions leur sont appliquées à l’intervention de l’Exécutif concerné.
§ 6. Au sein du Conseil supérieur des Finances, le Roi crée une section “ Besoins de financement des pouvoirs publics ”. Cette section comprend douze membres, désignés par le Roi, en raison de leur compétence particulière et de leur expérience dans le domaine financier et économique, sur proposition des Ministres des Finances et du Budget. La moitié des membres est présentée sur proposition des Exécutifs. L’autre moitié comprend le représentant du Ministre des Finances au bureau du Conseil, ainsi que trois membres présentés par la Banque Nationale de Belgique, et parmi ceux-ci le représentant de la Banque Nationale de Belgique au bureau précité. La section compte un nombre égal de membres du rôle linguistique francophone, d’une part, et du rôle linguistique néerlandophone, d’autre part. Le Roi règle la composition et le fonctionnement de la section ainsi que le régime des incompatibilités par arrêté délibéré en Conseil des Ministres et pris après avis des Exécutifs.
Annuellement, la section rend un avis sur les besoins de financement des pouvoirs publics.
La section peut, d’initiative ou à la demande du Ministre des Finances, émettre un avis sur l’opportunité de limiter la capacité d’emprunt d’un pouvoir public en fonction de la nécessité de ne pas porter atteinte à l’union économique et à l’unité monétaire, et d’éviter toute perturbation des équilibres monétaires internes et externes ainsi qu’une détérioration structurelle des besoins de financement.
Chaque avis de la section est adressé au Gouvernement et le cas échéant à l’Exécutif concerné.
Dans l’appréciation des besoins de financement des pouvoirs publics, les avis rendus en application du présent paragraphe prennent en compte non seulement les besoins propres de financement des pouvoirs publics concernés mais aussi ceux des organismes dont le service financier grève le budget de ces pouvoirs publics.
§ 7. Après avoir recueilli l’avis de la section visée au § 6, le Roi peut, par arrêté pris sur proposition du Ministre des Finances et délibéré en Conseil des Ministres, limiter pour une durée maximale de deux ans la capacité d’emprunt d’une Communauté ou Région. Cet arrêté est pris après concertation avec l’Exécutif concerné.
Aussi longtemps que l’arrêté visé à l’alinéa précédent n’a pas cessé ses effets, tous les emprunts, visés au § 3, de la Communauté concernée, de la Région concernée ou des organismes visés au § 5 sont soumis à l’approbation du Ministre des Finances.
§ 8. Annuellement est joint aux budgets des voies et moyens des Communautés et des Régions un relevé de leur dette totale au 31 décembre des trois dernières années.
Mensuellement est communiqué au Ministre des Finances un relevé détaillé de la dette totale de chaque Communauté et de chaque Région. Ce relevé est mensuellement publié au Moniteur belge.
Par dette au sens du présent paragraphe, on entend la dette des Communautés et des Régions en ce compris les engagements des organismes dont le service financier grève le budget des Communautés et des Régions.
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