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Timestamp: 2018-12-10 18:03:19+00:00

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﻿ Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999
SENTENCIA SU-360 DE 19 DE MAYO DE 1999
CONTENIDO:COMERCIO INFORMAL. OCUPACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO POR VENDEDORES AMBULANTES. LA CORTE ANALIZA LOS SIGUIENTES TEMAS: EL CONCEPTO DE ESPACIO PÚBLICO, ACTUACIONES DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA RESPECTO AL ESPACIO PÚBLICO, PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA, DERECHO AL TRABAJO Y DERECHO AL EMPLEO, LA DIGNIDAD Y LA JUSTICIA SOCIAL, ENTRE OTROS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ESPACIO PÚBLICO, PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DERECHO AL ESPACIO PÚBLICO, OCUPACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, INFORMALIDAD DEL TRABAJO, VENDEDOR AMBULANTE, AFECTACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:331 DE JULIO DE 1999, PÁG.1291
Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999
Ref.: Expediente T-168937 y acumulados.
Temas: Espacio público. Derechos al trabajo y al empleo. Confianza legítima. Comercio informal.
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados doctores, Eduardo Cifuentes Muñoz, quien la preside, Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Marta Victoria Sáchica de Moncaleano y Vladimiro Naranjo Mesa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución ha pronunciado la siguiente
1. Sector de Fontibón.
Aparecen ellos en 28 expedientes: T-168937; T-169281; T-169839; T-171450; T-170701; T-169279; T-171148; T-171186; T-170628; T-168743; T-169165; T-169415; T-169465; T-170375; T-170374; T- 170366; T-170311; T-169946; T-173440; T-172919; T-171173; T-172268; T-174101; T-175859; T-176864; T-176179; T-177910 y T-176118. Estos expedientes comprenden las solicitudes de 130 vendedores informales.
Los solicitantes manifiestan que se han venido desempeñando desde hace varios años como vendedores estacionarios en la Localidad Novena de Fontibón y que, reconociendo el interés de la pasada Administración Distrital de proteger el espacio público, aquellos vendedores inicialmente organizados en el Sindicato Nacional de Comerciantes en las Vías Públicas, crearon una cooperativa en la zona, con el fin de establecer una comunidad organizada para adquirir el compromiso económico de trasladarse a otro lugar y desalojar paulatinamente el espacio público. Basados en el Decreto 425 de 1995, presentaron ante la junta administradora local un proyecto de desarrollo denominado “Adquisición de terreno y construcción del centro comercial para los vendedores del comercio informal”, con el fin de acceder a recursos que les permitieran construir un centro comercial y lograr en consecuencia, una cofinanciación de un 55% de su proyecto así: 25% a través de la cooperativa y 30% por el “Fondo de Ventas Populares del Distrito”. Adicionalmente los vendedores estacionarios firmaron un compromiso comunitario cuya acta fue entregada oportunamente a la alcaldía local, demostrando con ello la seriedad y el interés de aportar una solución a la situación. En consecuencia, la Junta Administradora Local, JAL, en la pasada administración distrital, debatió e incluyó dentro del plan de desarrollo local de Fontibón, 1996-1998, el Proyecto 78 denominado Adquisición de terreno y construcción centro comercial para vendedores informales” con una inversión de $250.000.000 de pesos m/cte., aprobado mediante Acuerdo 4 del 5 de octubre de 1995.
A pesar de los antecedentes anteriores, la nueva administración local desconociendo el acuerdo anterior y según afirma en cumplimiento de la política establecida por la administración central, inició los procesos policivos tendientes al desalojo del espacio público de todos los vendedores que se encontraban en la zona. Los vendedores consideran en consecuencia que se han violado sus derechos constitucionales consagrados en los artículos 13, 25 y 44 de la Constitución, al desconocerse de plano todas las etapas y gestiones adelantadas con la administración anterior, materializado como derecho adquirido por el Acuerdo 4 de 1995. Alegan que se vulneró el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el de igualdad en la ejecución de los proyectos del Plan de Desarrollo, la dignidad humana y los derechos de los menores, ya que son muchos los niños que para su desarrollo integral dependen del sustento diario que devengan sus padres de familia. Adicionalmente solicitan como mecanismo transitorio que se eviten los desalojos y se otorgue un plazo prudencial mientras se ejecute la partida presupuestal que se encuentra en el Plan de Desarrollo Local, dirigida a cumplir con el compromiso acordado con los vendedores informales de la Localidad Novena de Fontibón.
2. Sector de Santa Fe.
2.1. De los solicitantes.
• Casos varios de vendedores de la localidad de Santa Fe (excepto San Victorino).
2.2. Hechos generales del sector.
En el expediente T-178807, los accionantes, comentan que desde hace varios años están ubicados en los costados de la carrera 10 desde la Avenida Jiménez hasta la Avenida 19 de esta ciudad. Son personas de escasos recursos, con nivel académico bajo, inmigrantes del campo, el trabajo de vendedores ambulantes lo desempeñan como única alternativa para obtener su sustento de sus familias, ya que consideran que ni el Estado ni los empleadores han cumplido con lo expuesto en el artículo 54 de C.N., es decir, brindarles una ubicación laboral.
Por otra parte, argumentan que la Alcaldía Mayor les expidió licencias y permisos para laborar por lo que consideran estar respaldados no solo con el Acuerdo 25 de 1972, sino por el Acuerdo 3 del 10 de mayo de 1977, el Decreto 1509 del 28 de julio de 1982, el Decreto 2186 del 26 de octubre de 1982, el Acuerdo 23 de 1982, el Decreto 1048 del 30 de julio de 1986, el Decreto 1515 del 15 de octubre de 1986, el Acuerdo 18 de 1989 y el Acuerdo 6 de 1993, que autorizan su labor como vendedores. Además, su gestión ha sido consentida, permitida y estimulada por la ciudadanía, tal y como lo corroboran tres mil firmas recogidas de los transeúntes. Dicen que el Alcalde Mayor de este Distrito Capital, ha orientado a las alcaldías locales para que terminen en el menor tiempo posible las querellas policivas que cursan sobre recuperación del espacio público y se ha comprometido a retirar a los vendedores informales con el supuesto propósito de “mejorar las condiciones de vida de los bogotanos”. Sin embargo, dice que a la fecha de presentación de la tutela, no se había fallado ninguna de las querellas policivas, y aun así, el alcalde local de Santafé por intermedio de la Policía Nacional estaba adelantando casi a diario operativos policiales consistentes en el “decomiso” de mercancías y atropellos físicos y verbales contra los vendedores, impidiéndoles el libre y pacífico ejercicio de su actividad laboral.
En el expediente T-182420, son peticionarios Ana Dolores Canchón Correa y José Patrocinio Triana, quienes estaban ubicados en la calle 24 con carrera 12 y uno de ellos tuvo hasta hace unos años licencia o carné.
En primera instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, en los expedientes T-178807 y T-182420, denegó el amparo por varias razones: a) no hubo permiso de las autoridades para ocupar el espacio público; b) no hubo, por parte de los solicitantes, hechos o situaciones obtenidos de manera legítima; c) No se violó derecho fundamental alguno; d) Los poderes otorgados por los accionantes a su apoderado no tienen sellos de presentación personal.
Uno de los anteriores casos, el del T-182420 fue confirmado en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, con el argumento de que prevalece el interés general sobre el particular, luego las actuaciones de las autoridades distritales tendientes a preservar las vías públicas están ajustadas a la ley y la Constitución.
• San Victorino propiamente dicho.
2.4. De los solicitantes.
Manifiestan los solicitantes que en esos procesos no se tuvo en cuenta que la Alcaldía Mayor les había expedido licencias y permisos a muchas personas para el desarrollo de las ventas ambulantes y estacionarias; que elaboró censos tendientes a establecer el número de personas que desarrollaban tal actividad con miras a adelantar programas de formalización; que la Alcaldía había establecido acuerdos con las organizaciones gremiales de vendedores ambulantes y estacionarios, y además, había celebrado contratos de arrendamiento con los vendedores por intermedio del “Fondo de ventas populares”. Es más, la empresa de energía eléctrica había aceptado prestar, en el caso de San Victorino, ese servicio a muchos puestos y casetas del sector, facturando y cobrando tal servicio. Así mismo cuentan que estando en curso las querellas policivas, el alcalde local de Santa Fe, mediante Decreto 375, destinó el antiguo matadero distrital (inmueble distrital ubicado en las calles 13 carrera 32 y 33) para la construcción de un centro comercial con el fin de ubicar allí a los vendedores del comercio informal del centro de la ciudad. Sin embargo, y sin que se respetara la confianza legítima de los vendedores de la zona, amparados por el Acuerdo 25 de 1972, Acuerdo 3 del 10 de mayo de 1977, Decreto 1509 del 28 de julio de 1982, Decreto 2186 del 26 de octubre de 1982, Acuerdo 23 de 1982, Decreto 1048 del 30 de julio de 1986, Decreto 1515 del 15 de octubre de 1986, Acuerdo 18 de 1989, Acuerdo 6 de 1993, la alcaldía local ordenó el desalojo de los vendedores el día sábado 4 de julio de 1998, precedido de un gigantesco operativo policial, se llevó a cabo el desalojo de 140 casetas y puestos de ventas informales y se determinó que tales diligencias de desalojo continuarían hasta retirar la totalidad de las ventas estacionarias del sector de San Victorino. En opinión de los solicitantes, luego de más de 30 años de localización en el sector de San Victorino, y pese a estar protegidos por la confianza legítima, se violaron sus derechos a la salud, vida, trabajo, paz y protección integral de la familia. Solicitan por lo tanto que se ordene la suspensión de los desalojos y que se ordene su reubicación, en caso de que no se les permita la permanencia en ese lugar.
2.6. Decisiones de instancia.
En el expediente distinguido con el Nº T-177309, en el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá no prosperó la acción porque se dijo que existen otros medios de defensa judicial y adicionalmente se consideró que las licencias de funcionamiento aportadas por los vendedores tenían más de diez años de vencidas, razón por la cual su ocupación es de hecho. Y, respecto a la concertación que se buscaba, dijo el fallo que es una situación diferente a la decisión que motiva el desalojo porque este es un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad, mientras que la solicitud de reubicación podría ser materia de una acción de cumplimiento; por último sostiene que no se puede obligar a la Administración sin los recursos y presupuestos necesarios a cumplir lo imposible, como sería la reubicación inmediata y concreta de los vendedores ambulantes.
3.Sector de Chapinero.
3.1. De los solicitantes.
Agregan que la alcaldía local de Chapinero les adelantó proceso policivo profiriendo Resolución de restitución, y el día 14 de Julio de 1998, se les notificó que el miércoles 15 de Julio de 1998, a las 2:00 p.m. y 3:00 p.m., respectivamente, se realizaría el operativo de levantamiento de tales casetas sin más consideraciones. Estiman que con ello se les causa un enorme perjuicio al privarlas de su único ingreso, más aún cuando las peticionarias son mujeres de edad avanzada, cabezas de familia, en condiciones complejas de salud, y que se ven obligadas a realizar éste trabajo informal, teniendo en cuenta la realidad económica del país. Sostienen además, que en el año de 1997, los Juzgados 27 y 55 Penal Municipal fallaron tutelas a favor de cerca de 40 vendedores y en contra de la alcaldía accionada, las que fueron confirmadas, razón por la cual se adelanta junto con la Cooperativa Cooascomer que agrupa los vendedores de la zona, los planes de reubicación donde se puede incluir los demás vendedores que se encuentran con procesos de restitución, tal como los dispusieron dichas providencias. En su caso, aclaran, esos programas de reubicación no se han adelantado por la alcaldía local. Solicitan como mecanismo transitorio que se ordene al alcalde local abstenerse de levantar las casetas propiedad de las peticionarias, hasta tanto se logre una solución o reubicación que garantice su derecho al trabajo.
3.3. Decisiones de instancia.
En segunda instancia, el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, en sentencia del 1º de septiembre de 1998, revocó la decisión anterior, no solo por la prevalencia del interés general, sino porque se demostró que la administración demandada no estaba otorgando permisos o licencias para la ocupación del espacio público en los últimos tiempos. Luego, según el ad quem, si sus permisos iniciales vencieron y no les fueron renovados desde hace más de diez (10) años a las accionantes, no puede decirse que se les desconocía un derecho amparado por la administración.
4.Sector de Ciudad Bolívar.
4.1. De los solicitantes.
4.2. De los hechos generales del sector.
El Tribunal Superior de Santafé de Bogotá., en sentencia del 9 de septiembre de 1998, denegó el amparo solicitado por los actores, ya que de la información recogida en el expediente fue posible predicar una amenaza o vulneración a los derechos fundamentales invocados. En efecto, según certificación de la alcaldía local, “la calle 78 sur del barrio Perdomo no existe” y por ese motivo, “no se han adelantado querellas policivas tendientes al desalojo de vendedores ubicados en los costados de la referida e inexistente calle 78 sur del Barrio Perdomo”. Por consiguiente, el tribunal concluyó que como “brilla por su ausencia cualquier elemento de prueba que permita inferirlo, la acción deprecada está condenada al fracaso “.
5. Sector de Tunjuelito.
Dicen que desde hace varios años están en ambos costados de la carrera 51 y 52 entre diagonales 45 y 47 sur, sector comercial del Barrio Venecia, localidad sexta de Tunjuelito, y que vienen desarrollando su actividad laboral de vendedores ambulantes, ofreciendo productos en lugares públicos o abiertos al público. Manifiestan que por ser personas de escasos recursos, en su mayoría inmigrantes, han optado por el oficio de las ventas ambulantes, actividad que ellos estiman auspiciada por la misma Alcaldía Mayor al expedir licencias y permisos autorizando el desarrollo se tales ventas. Sin embargo, en los últimos meses, las autoridades de Policía argumentando tener ordenes de la alcaldía local de Tunjuelito y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, vienen impidiendo a los accionantes hacer uso del espacio público para vender en forma ambulante sus mercancías, procediendo a decomisarlas sin que en la mayoría de los casos se levante acta de incautación o decomiso e incluso agrediendo física y verbalmente a las personas. Por lo tanto consideran se les han violado sus derechos fundamentales y que en aras de garantizar el principio de igualdad, deben adoptarse medidas especiales en su situación, ya que la labor que desarrollan, si bien no está reglamentada, tampoco está legalmente prohibida y a ella se ven abocados, para subsistir. Igualmente manifiestan que a los vendedores estacionarios se les ha reubicado en una concentración comercial instalada por la Administración Distrital y Local en asocio con el Fondo de Ventas Populares, motivo por el cual solicitan que se ordene al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá que se les permita circular por el espacio público ejerciendo su labor de vendedores ambulantes o que se les reubique, y que adicionalmente se ordene la suspensión de los operativos policiales con los cuales se viene impidiendo el ejercicio de derecho al trabajo de los petentes. Solicitan por último, que se les respete su derecho a la libre locomoción sea que este se haga portando o no mercancías para la venta, y que se declare un estado de cosas inconstitucional.
5.3. De la decisión de instancia.
6.Sector de Engativá.
6.1. De los solicitantes.
6.3. Decisiones de instancia.
7.Sector de Kennedy.
El grupo de vendedores de Kennedy es de seis y se encuentran sus casos radicados en el expediente 181670.
Sostienen los accionantes que son trabajadores informales en la avenida Boyacá con la avenida de las Américas, en un espacio libre y lejos del andén. Del sitio anterior, fueron desalojados el día 25 de julio de 1998, según órdenes de restitución de la Alcaldía de Kennedy. El día 27 de julio de 1998 solicitaron que fueran reubicados, pero hasta el momento esto no ha sido posible. Solicitan, se les reubique y se les amparen los derechos fundamentales del trabajo, dignidad humana, protección a los niños, entre otros.
7.3. Decisiones de instancia.
En primera instancia, el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá denegó la tutela, porque consideró que la ocupación no contaba con licencia o permiso de las autoridades administrativas pertinentes y aunque la ocupación es mínima, obstruye una vía pública. En el caso que se discute no se puede ordenar la reubicación porque las personas no cumplen los requisitos que se requiere para ello. Según el a quo es cierto que la subsistencia de las familias de los accionantes puede depender de su trabajo, pero también lo es que su ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución lo que indefectiblemente les impone a las autoridades distritales su recuperación en la forma indicada por las normas reguladoras de la materia.
8.Sector de Suba.
Son 9 vendedores pertenecientes a la asociación de vendedores ambulantes y estacionarios, Asolvea y su caso figura en el expediente T- 205371
Son personas de escasos recursos económicos que trabajan en la autopista norte con calle 200 y 202, costado occidental, vendiendo carne a la llanera desde hace más de veinte años, sábados, domingos y festivos. Por consiguiente, han obtenido de las autoridades en reiteradas oportunidades permisos y licencias oficiales y se les ha carnetizado incluso, como vendedores de la zona.
“Para el desarrollo de esta política se ha diseñado una formula en la que el Distrito asume el 25% del valor comercial del inmueble y la persona paga el resto del valor comercial a través de una línea de crédito por el IFI. Adicionalmente, el Distrito asume parte de los intereses hasta el mínimo legal posible, que para un crédito de 6.5 millones de pesos asciende a la suma de un millón y medio aproximadamente. Así las cosas, por ejemplo en el sector de San Victorino, la política de reubicación tiene un valor aproximado de mil millones de pesos. Otros componentes de la política de fomento de la actividad de los vendedores ambulantes, consiste en la organización como tal de los vendedores ambulantes con programas de capacitación en empresas, relaciones humanas y otros. En ese orden de ideas, es claro que esta política global, ha sido avalada por el concejo, quien ha aprobado por medio de presupuesto una partida aproximada de 15 mil millones de pesos. Algunos Fondos de Desarrollo Local han dispuesto de recursos para compra de inmuebles, como es el caso de Fontibón. Esta política se convierte en práctica tomando en cuenta la petición de los vendedores ambulantes, entendida su labor como el ejercicio de la actividad del comercio. Se toma inicialmente la iniciativa de los vendedores para escoger el sitio de reubicación, se somete a discusión entre las personas interesadas la identificación del lugar. Una vez identificado el inmueble, el Distrito compra el 25% de unas zonas que comercialmente pueden no tener valor, como por ejemplo las zonas comunes de unos centros comerciales, de tal forma que se facilite la compra, para que ello no se convierta en una donación a particulares. Se han tenido dificultades en la compra de los inmuebles, por los problemas jurídicos que tienen los mismos inmuebles, como por ejemplo, hipotecas, embargos o demás gravámenes que impiden su compra en forma ágil. De igual forma, se dificulta la negociación del valor del inmueble, hasta tanto no se obtenga el avalúo. En la compra del inmueble ubicado en la Cra. 28 con calle 10, hay disposición para unos 400 vendedores, la prioridad como beneficiarios son las personas que se encuentran en San Victorino, el inmueble se adquirió y en este momento se está adecuando. Solo después de haber ubicado, de manera que las personas no se retiraran hasta tanto existiera el plan razonable de reubicación. Por ello, el Distrito ha buscado no solamente el traslado sino además su capacitación. Se insiste en todo caso en que la Corte Constitucional le dé un mayor alcance a la expresión de Plan de simple reubicación, porque para la Alcaldía podría ser interesante fomentar otros mecanismos alternativos como el apoyo a microempresas y actividades de tipo industrial”.
“José Aristóbulo Cortes Gómez. La administración distrital, a través del Fondo de Ventas Populares, tiene en proceso de desarrollo proyectos por iniciativa de la propia administración, tal como mencionaba anteriormente el Secretario de Gobierno y estamos apoyando propuestas presentadas directamente por los mismos vendedores ambulantes estacionarios, de tal manera que entre los años 99 y 2000 se podrían dan aproximadamente 6000 soluciones”.
“En este momento en el Plan Anual de inversiones para 1999 se han incluido el proyecto 236 denominado apoyo a la formalización del comercio informal, que tiene un presupuesto para el año de 30 millones de pesos y para el trienio 1999-2001 de un total de 90 millones de pesos, dentro del programa de recuperación, mejoramiento y ampliación del espacio público en la prioridad Ciudad a escala humana. El objeto de este proyecto es facilitar y coadyuvar a la formación del comercio informal de los vendedores de la localidad Sexta, como aporte adicional al que maneja directamente el Fondo de Ventas Populares, entidad encargada de direccionar este tema.
El alcalde local de Engativá dijo:
“En el Plan de Inversión para el año de 1999 es incluido dentro de la prioridad Ciudad a Escala Humana y el programa de recuperación, mejoramiento y ampliación del espacio público el proyecto radicado bajo el Nº 526 en donde se proponen la construcción de un centro comercial para formalizar la actividad de los vendedores ambulantes y/o estacionarios de la Zona de Quirigua, para tal efecto, fue destinada la suma de Cien millones de pesos cuyo objetivo central del proyecto es brindar espacios propios para desarrollar su trabajo en mejores condiciones y así canalizar su productividad humana para beneficio de una sociedad”.
El alcalde local de Fontibón explicó:
“Los programas de reubicación corresponde a la administración central, no obstante, la Junta Administradora Local de Fontibón mediante Acuerdo 4 de octubre de 1995 adoptó el Plan de Desarrollo Local “renace una esperanza 1996-1998”, consagrado en la prioridad de espacio público, bajo el Nº 3345-78, el proyecto cuyo objeto es la adquisición de terrenos y construcción Centro Comercial para vendedores informales, con una asignación presupuestal de 250 millones de pesos, estableciéndose por ley la responsabilidad del Fondo de Desarrollo Local, siendo su representante legal el alcalde local. En el año 1997, se recepcionaron propuestas de lotes, se hicieron algunos estudios y en el año de 1998 se realizó el Plan Operativo Anual de Inversión de dicho año consagrado en el Proyecto 2245-78, adquisición de terrenos y construcción Centro Comercial para vendedores ambulantes, con una asignación presupuestal de 200 millones de pesos. La JAL en la adición presupuestal por concepto de excedentes financieros en 1998 asigna 500 millones de pesos para dicho proyecto, quedando en definitiva un total de 700 millones de pesos para la consecución de los terrenos a que alude el proyecto 3345-78. Quiero aclarar que estos dineros son para el lote y la construcción del Centro Comercial, se hará con aportes de las Cooperativas de los Vendedores ambulantes. En este momento, la UEL de Secretaría de Gobierno realizó el trámite pertinente para los estudios del terreno determinándose luego de examinar varios lotes, la adquisición del Lote de 934 metros cuadrados ubicados en la Cra. 99 Nº 23-33. Se procede al estudio del terreno y se firma el contrato con Orden de Servicio Nº SGDC 9-001-00-98 con la firma Asesores Financieros e Inmobiliarios Ramírez y López Afinral Ltda. Para ese avalúo, se emite disponibilidad presupuestal por $812.696. Luego de seleccionado el terreno y los estudios pertinentes, se firma contrato de promesa de compraventa celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local de Fontibón y el matrimonio de la familia Garzón. Con relación al total de vendedores a reubicar con base en listado realizado por administraciones anteriores, puedo afirmar que llega a los 219 vendedores. Enviaré copias de los documentos en mención y listado correspondiente a la Corte Constitucional.
“Conforme a lo expresado por el señor secretario de gobierno, y en concordancia con la política de la Alcaldía Mayor, aquí presentada por el director del Fondo de Ventas Populares, la alcaldía local de Chapinero ha adelantado diversas gestiones con los grupos organizados de vendedores informales de la localidad, tendientes a hacer efectivo el proceso de transición hacia la economía formal allí expresada. Al igual que otras localidades, en nuestro Plan de Desarrollo Local, se asignaron algunos recursos, cuantía que en este momento no tengo presente pero que incluiré en el documento que se nos solicita, como aporte local para la gestión de recursos complementarios, tanto a nivel distrital como de los vendedores mismos. En tal sentido, recursos específicos para “reubicación” en tanto total, no se tienen dispuestos sino aclaro, para apoyar el proceso de transición hacia la formalización económica. Adicionalmente, se viene realizando estudios preliminares sobre posibles centros comerciales; cubículos de ventas integrados al amoblamiento urbano, sin ocupación ilegal del espacio público; propuestas de alternativas de economías a escala apropiadas a las condiciones de los trabajadores informales y propuestas de normatividad urbana que en un futuro viabilicen otras posibles soluciones. Dichos estudios se están realizando en coordinación y compañía de representantes de los grupos de vendedores o trabajadores informales organizados de la localidad”.
El alcalde local de Ciudad Bolívar indicó:
“Dentro del Plan de Inversión 1999, la administración no dejo recursos para programas de vendedores informales, debido a que la localidad tiene dos plazas públicas y una plaza privada y con la vigencia de 1998, se está haciendo la construcción de una galería en el sector Perdomo para los vendedores estacionarios que se encuentran en este sector. Las plazas que tenemos como públicas, una se encuentra en el barrio Los Luceros, de propiedad del EDIS y dada en comodato a la alcaldía local existía un lote en el barrio Millán en el cual se le dio viabilidad en el año 1998, mes de mayo, para la reubicación de unos vendedores que estaban en la Playita, sector de San Francisco, este terreno fue habilitado para estas personas, en el cual se encuentran hoy en día ubicados en ese sitio. También existe una plaza privada en el Sector de San Francisco de manejo exclusivo de la JAL para este sector. La casa que se compró en el Perdomo tiene un costo de 330 millones de pesos para la vigencia de 1998, la cual se ha acordado con el representante legal de los vendedores estacionarios del barrio Perdomo, la cual no se vio la necesidad de dejar recursos por parte del Fondo de Desarrollo Local para esta vigencia, esperando de pronto aportes del Fondo de Ventas Populares para el mantenimiento de estas plazas. Quiero dejar en claro, que ha habido un proceso de comunicación con todos los vendedores de la localidad insistiéndole de que hagan parte y se beneficien de las plazas que acabo de enunciar, ya que en la mayoría de estas plazas se encuentran desocupadas”.
“El programa de promoción de la formalización de vendedores es centralizado, lo maneja el Fondo de Ventas Populares, cualquier inquietud relacionada con el asunto que tengan los vendedores de la localidad, es puesta en conocimiento del citado Fondo. En la alcaldía local de Kennedy no existe un programa de promoción de formalización de vendedores local”.
El alcalde local de Santafé anotó:
“En los desalojos de San Victorino, en cumplimiento de un fallo que ya está en firme han sido desalojados aproximadamente unos 700 vendedores que vienen usurpando y usufructuando el espacio público en esta localidad”.
“Yo quisiera precisar primero el alcance y la capacidad real del programa de Biblos, tenemos previstas 444 soluciones en ese centro comercial, se las ofrecimos por escrito a los sindicatos del sector de San Victorino que argumentan tener contrato de arrendamiento, por eso en forma precisa se ofreció a la Asociación de Comerciantes Unidos de Antonio de Antonio Nariño que se llama Acugan. Allí la población de vendedores se estima de 250, digo se estima porque no ha habido la posibilidad de coordinar con ellos mismos la identificación exacta de esa población. Ese mismo programa, se ofreció a la Asociación Sidecabocundi, ahí si están totalmente identificados 47 personas y se ofreció a otros 2 sindicatos conocidos como Asopeco y Sinesco que precisamente es oportuno aclarar o hace énfasis en lo que mencionaba el alcalde de Santafé, estas dos organizaciones aceptaron el ofrecimiento con anterioridad a la diligencia de recuperación del espacio público, por esa razón en forma coordinada con ellos especialmente con Asopeco desde el 1º de febrero y con la administración distrital se hizo el traslado de las casetas hacia la bodega denominada Creta ubicada en la Cra. 38 con calle 10, ubicado en seguida de Biblos que la administración Distrital tomó en arrendamiento y asume todos los costos durante el tiempo que dure la adecuación física de las 444 soluciones en Biblos”.
a) Una carpeta del fondo de ventas populares que contiene fichas técnicas de los inmuebles para la solución de reubicación de los comerciantes informales, por propuestas de éstos a la administración.
b) El análisis de la Alcaldía Mayor sobre el paso de la informalidad a la formalidad, incluido en el Plan de Desarrollo. Allí se indica que según la base de datos que tienen, hay un consolidado de 8.532 “personas entre trabajadores independientes y afiliados a diversas organizaciones como sindicatos, asociaciones, cooperativas, ONG’S y fundaciones”. Y presentan los objetivos del plan y sus estrategias y mecanismos.
• Promover, con un claro criterio empresarial, la incorporación de los vendedores ambulantes y estacionarios al mercado formal.
• Implementar actividades de capacitación en temas de convivencia, relaciones humanas, trabajo en grupo, administración de negocios, cooperativismo y aspectos específicos según la especialización y necesidades de cada grupo.
• Mejorar la calidad de vida de los comerciantes informales, desde el sector formal de la economía, en aspectos económicos, educativos y de seguridad social.
• Legalizar y mejorar los centros y unidades comerciales construidos en administraciones anteriores, bajo responsabilidad del fondo de ventas populares.
• Buscar protección para los niños, las personas de la tercera edad y las madres cabeza de familia, que ejercen el comercio informal como vendedores ambulantes y estacionarios.
• Sensibilizar a la ciudadanía en general, sobre los temas inherentes a la preservación y mantenimiento del espacio público.
La administración distrital ha implementado las siguientes estrategias y mecanismos: a) Asesoría profesional a los proyectos y propuestas que presenten los vendedores, a través de sus propias organizaciones o en forma independiente, b) Financiación parcial de los proyectos con recursos del IFI - Programa Finurbano, apalancados o fondeados por entidades del distrito, una vez definida la viabilidad y verificados los requisitos por parte de cada una de las personas, c) Actividades de capacitación en convivencia, relaciones humanas y organización empresarial d) Participación económica en proyectos e) Gestión en seguridad social.
El Fondo de Ventas Populares participa en la búsqueda de soluciones a la problemática de la población vinculada con la economía informal, actuando como facilitador en este propósito; el resultado de cada uno de los temas mencionados depende de diversos factores, pero especialmente del interés, participación y compromiso de los mismos vendedores, frente a la necesidad de encontrar solución a sus problemas, utilizando adecuada y oportunamente los mecanismos definidos; por lo tanto se hace necesaria la elaboración y presentación de proyectos viables, desde el punto de vista jurídico, técnico y económico, en los cuales se indiquen claramente los recursos económicos disponibles y la capacidad de adquirir compromisos crediticios, en grupo y en forma individual”.
a) Hay abundante documentación sobre el Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que queremos”; numerosos proyectos de la administración y propuestas de los comerciantes informales recepcionadas por los funcionarios Distritales.
1. Planteamiento del problema práctico frente a la jurisprudencia constitucional.
A partir de 1992, muchas sentencias de tutela han decidido sobre las peticiones de vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a trabajar cuando surgen decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperación del espacio público. Tradicionalmente se da por sentado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que existe conflicto entre la recuperación del espacio público y el trabajo informal en esos sitios. Es decir, que el crecimiento natural de las ciudades, bien sea por abandono del campo, por desplazamientos forzados, o por otras razones, lleva a muchas personas, que no pueden ser captadas por las formas corrientes de trabajo subordinado, a la ocupación del espacio público en las ciudades para desarrollar allí un trabajo informal y obviamente contrario al derecho de todas las personas a usar y disfrutar de ese espacio público.
Cuando esta contradicción de alto contenido social es llevada ante el juez constitucional, sobre todo cuando ya hay órdenes policivas de desalojo, el funcionario judicial, en sentencia de tutela, busca hacer respetar el espacio público, pero también protege el derecho al trabajo de esas personas siempre y cuando estén dentro de las circunstancias que la teoría denomina de la “confianza legítima”. Sin embargo, se plantea como novedad en los casos que se examinan en este fallo, aunque no hay prueba de que ello se haya realizado, que la administración distrital esgrime diferentes planes, propuestas, objetivos y estrategias para el tratamiento del comercio informal, y por eso pide a la Corte Constitucional analizar si puede haber mecanismos alternativos a la reubicación; al mismo tiempo y eso se aprecia en varios de los expedientes acumulados y que dan origen al presente fallo, mientras se tramitaban las tutelas, las autoridades policivas procedieron al desalojo de centenares de personas que figuraban dentro de los solicitantes, sin que previamente hubiera habido medidas que quizás mitigaran una crisis mayor. Por ello, surgen problemas jurídicos adicionales a los comúnmente conocidos en tutelas anteriores.
2.1. La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre los cuales se estructura el concepto de Estado social de derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.
Si bien en la Constitución anterior no existía una norma expresa que tratara el tema del espacio público(1) en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales en estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas:
ART. 63.—Los bienes de uso público los parques naturales las tierras comunales de grupos étnicos las tierras de resguardo el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Es importante en primer lugar aclarar que algunos de los bienes mencionados en el artículo 63, aunque son bienes de uso público no son espacio público (p. ej. las tierras comunales, los resguardos); y en segundo lugar agregar que, el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los concejos municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo(2) y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los departamentos de planeación, determinará dicha destinación(3).
2.2. Para comprender la esencia de lo anteriormente mencionado, debe entenderse por espacio público, en virtud de la Ley 9ª de 1989 sobre reforma urbana, el
Esta definición amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil(5) (C.C., arts. 674 y 678), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva(6) En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general(7) y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos (bienes “privados” del Estado)(8).
En ese orden de ideas, los bienes de uso público son entendidos por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 63 de la C.P.), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han sido concebidos. La inalienabilidad nació en el siglo pasado y apareció como una regla de origen consuetudinario o jurisprudencial. Ella, junto con la imprescriptibilidad, son medios jurídicos a través de los cuales se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes de uso público, a efectos de que ellos cumplan el “fin” que motiva su afectación (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público(9)y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado(10). En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de “áreas de espacio público(11), ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley. En consecuencia, y tal como se ha dicho, “los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc.) si entran en conflicto con el interés público, deben subordinarse a éste”(12).
Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes(13).
a) Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), —como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos —.
b) Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva — léase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo—.
c) Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías —es decir andenes o demás espacios peatonales—.
d) Las fuentes agua, y las vías fluviales que no son objeto de dominio privado(14).
i) En general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo(15).
En todo caso, no existiendo bienes de uso público por “naturaleza” y siendo tal destinación un mero concepto jurídico —modificable según las necesidades—, la noción de espacio público igualmente resulta contingente y dependiente de lo que fije como tal el legislador (Marienhoff”)(16).
Ahora bien, en el uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo por la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también —atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos—, por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad(17).
En vista de todo lo anterior, afectación de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas, no podrá ser determinado sino por los concejos o juntas metropolitanas (o las juntas administradoras locales), de conformidad con el artículo 6º de la citada Ley 9ª de 1989, “de lo cual se desprende que su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de los particulares ni a la decisión de organismos administrativos a los cuáles no se confía por la Constitución, la responsabilidad atinente, a la definición, planificación y regulación de uso”(18). Por supuesto que esto no limita el cumplimiento de las obligaciones de policía, señalados por normas.
2.3. Ante la realidad de una crónica y tácitamente permitida perturbación de los espacios públicos, parecería para algunos ser un mal menor que merezca la atención de las autoridades. Sin embargo, el trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes(19), puede llegar a vulnerar no solo derechos constitucionales individuales de los peatones y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. En efecto, algunos estudios y estadísticas sugieren que los actos de perturbación que ocurren en un sitio público, posiblemente afectan a miles de personas por hora(20). Los ciudadanos, entonces, a mayor desorden en las áreas comunes, tienen la tendencia de disminuir su acceso a ellas, generando en consecuencia un detrimento de esas mismas localidades y una disminución en su utilización por parte de la sociedad en general. Estas situaciones como consecuencia, crean la necesidad de cerrar establecimientos de comercio y de trasladar y cambiar los lugares de trabajo de muchas personas, en razón de la complejidad que adquieren tales zonas, el difícil acceso a ellas, al parqueo, e incluso el favorecimiento de actividades ilícitas.
Adicionalmente, las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta(21), en cuanto se impide a las personas transitar en espacios que, por su carácter público, deben ser accesibles para todos los miembros de la comunidad en igualdad de condiciones. También se puede infringir
“el derecho a la seguridad personal de los peatones y vehículos que se sirven de esos bienes públicos que son las vías, parques, aceras, etc., y el muy importante interés de los comerciantes aledaños que no solamente pagan sus impuestos, utilizan los servicios públicos domiciliarios y cumplen la ley, sino que también representan una actividad económica garantizada igualmente por la Constitución (C.N., art. 333 y ss.) y, como si fuera poco, dan trabajo y son el resultado de esfuerzos personales a veces muy prolongados”(22).
Una situación de perturbación prolongada del espacio público, especialmente cuando es debida a factores estructurales de la sociedad, desborda el control de las autoridades, y también podría calificarse como un signo de erosión en el cumplimiento de los deberes de la administración y del Estado. Es por ello, tal y como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades:
“... una vía pública no puede obstruirse privado a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes —que son parte de la vía pública— ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales”(23).
Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.).
Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella”(24).
En ese orden de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas(25) sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. Por ende, una
“sociedad liberal que aspire a asegurar la igualdad de oportunidades para todos y una política universal de participación, debe presumiblemente darle la posibilidad a cada individuo de hacer uso de todos los espacios necesarios para circular libremente y transportarse, así como de todos los espacios públicos abiertos”(26).
La Corte Constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención”(27).
3.1. La autoridad pública, en ejercicio de la facultad de policía, tiene la posibilidad jurídica de limitar las libertades individuales cuando la necesidad de preservar el orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad o la moralidad así lo exijan, lo cual no es óbice, para que se otorguen
“permisos o profieran actos administrativos dentro de las prescripciones legales para permitir o establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de vehículos o personas, de acuerdo con las circunstancias específicas”(28).
Según puede observarse, los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de Policía (art. 132). También, tienen competencia para señalar restricciones en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías constitucionales. En este sentido es claro que el Código Nacional de Policía dispone que es a los funcionarios de la policía, a quien corresponde de manera especial, prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso público y garantizar su adecuada protección.
3.2. Sin embargo, las actuaciones de la policía que bajo esas atribuciones se realicen, deben orientarse esencialmente a hacer realidad los mandatos constitucionales de protección de las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, en la búsqueda de la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo (art. 2º) y en la prevalencia del interés general (art. 1º). Por ello, tal y como lo ha dicho esta corporación en otras oportunidades:
“La actuación de la autoridad pública en desarrollo de sus funciones de policía administrativa debe adecuarse a un margen objetivo de apreciación, evitando la desviación o el abuso de las competencias estatales. Los parámetros utilizados para verificar el cumplimiento de los precisos requisitos que habilitan, el ejercicio de una libertad individual son aquellos socialmente aceptados, predecibles y racionalmente justificables y, ante todo, proporcionales a la finalidad que se pretende alcanzar. La objetividad de los criterios de apreciación depende del contexto social y del momento histórico en que se encuentra el individuo y la autoridad. Toda exigencia desmedida o requisito extraordinario comporta un abuso del poder y una posible invasión en el ámbito de los derechos individuales que debe ser subsanada por la autoridad judicial competente (...)”(29).
“Una actuación desordenada e ineficiente de la administración, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular, puede llevar a la generación de daños en virtud del mismo caos generado en la falta de previsión de las autoridades, que al salirse de su propio control, puede además de causar “perjuicio al interés colectivo, una violación de los derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación”(30).
“criticable que en más de treinta años Santafé de Bogotá haya permitido la ocupación del espacio público y en más de diez años algunos funcionarios hayan postergado la solución de los problemas humanos que surgieron con la desidia de algunos funcionarios. Es pues indispensable que haya soluciones concretas y no ofrecimientos coyunturales que se enredan luego en trámites burocráticos muchas veces inoficiosos y otras veces engañosos”(31).
Pero las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables solo en los usurpadores del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser razonable. La razonabilidad debe impregnar todo la actuación administrativa, precisamente Miguel S. Marienhoff (Tratado de derecho administrativo, T. IV, pág. 681) dice:
“Pero ¿qué es ‘razonabilidad’? Esta consiste en la adecuación de los medios utilizados por el legislador a la obtención de los fines que determinan la medida, a efectos de que tales medios no aparezcan como infundados o arbitrarios, es decir no proporcionados a las circunstancias que los motivan y a los fines que se procura alcanzar con ellos. En tal sentido se expide la jurisprudencia y también la doctrina. Trátase, pues, de una correspondencia entre los ‘medios’ propuestos y los ‘fines’ que a través de ellos desea alcanzarse”.
4. Comportamiento de la jurisprudencia constitucional colombiana frente a la ocupación del espacio público por vendedores informales.
La Corte Constitucional, para resolver los conflictos que surgen entre la administración y los ocupantes del espacio público, ha optado por buscar una fórmula de conciliación conforme a la cual la administración cumpla su deber de proteger el espacio público, sin que ello signifique desconocimiento del derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas en los procesos de recuperación del espacio público(32). Por consiguiente,
“ha ordenado que las autoridades respectivas implementen planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer”, como se verá, “el fenómeno social que conlleva esta economía informal”(33).
En los primeros años de la Corte, las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996, concedieron la protección del derecho al trabajo de vendedores ambulantes que venían desarrollando esa actividad con anterioridad a la orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. Así mismo, la sentencia T-617 de 1995 (desalojo de recicladores) concedió el amparo a unas personas que cobijadas por la confianza legítima habitaban en calles de esta ciudad y otorgó especial protección a los niños, hijos de recicladores que habitaban a orillas de la carrilera. Por el contrario, la sentencia T-398 de 1997 negó la acción de tutela por ausencia de vulneración de derechos y las providencias T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998 negaron la tutela de los solicitantes, como quiera que se probó que no existían permisos o licencias que autorizaran el uso del espacio público.
a) Como ya se dijo, la defensa del espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo cual las autoridades administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y protección.
b) Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza de protección constitucional. Claro que la actividad de los vendedores informales coloca en conflicto el deber de preservar el espacio público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy importante, en algunas oportunidades se agregó que también habría que tener en cuenta la obligación estatal de “propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” (sents. T-225/92 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y T-578/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la administración (sents. T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz, T-550/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sent. T-617/95), tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración (sent. T-396/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley.
También se dio un caso, por parte de la Alcaldía de Cúcuta, de expedición de normas que prohibían el comercio informal en la denominada zona crítica y de la decisión de no expedir permisos provisionales y de derogar los ya expedidos; y, sin embargo, la tutela prosperó por protección al derecho al trabajo y se ordenó la reubicación, pese al decreto que derogó permisos anteriores (sent. T-091/94, M.P. Hernando Herrera Vergara).
El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada(34) considera como la confianza legítima. Es éste un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (C.P., arts. 1º y 4º), de respeto al acto propio(35) y buena fe (C.P., art. 83), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
“Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el tribunal europeo de justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”(36).
Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”(37).
Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”(38).
Un mecanismo que ha utilizado la jurisdicción constitucional colombiana para solucionar ponderar los intereses en conflicto, es ordenar a la administración que diseñe y ejecute un “adecuado y razonable plan de reubicación (sents. T-225/92, T-115/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, que la administración tome “medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes” (sent. T-372/93, M.P. Jorge Arango Mejía).
Ha considerado la jurisprudencia que son presupuestos necesarios para que opere la reubicación de los vendedores ambulantes: “que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí”; “que dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia” (sent. T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido las sents. T-115/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
También se ha dicho que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de condiciones para los vendedores informales (sents. T-617/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-115/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Igualmente, la intención de la administración “no puede quedar sin definición en el tiempo desconociendo el derecho al trabajo de quienes como realidad social dependen de actividades de ventas ambulantes” (sent. T-133/95, M.P. Fabio Morón Díaz). Pero, se repite, hasta ahora, la principal medida es que haya un plan razonable de reubicación.
6.1. ¿Cuál es este alcance de la razonabilidad de que habla la jurisprudencia?
En una de las últimas sentencias que ha tocado el tema, la T-550/98(39), se explicó:
“... sin embargo esta corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado la necesidad de buscar soluciones que permitan la coexistencia de los derechos o intereses que se encuentran enfrentados. Así, ha dicho la jurisprudencia, cuando la autoridad local se proponga la recuperación del espacio público, debe igualmente ejecutar un plan que permita la reubicación de los vendedores estacionarios que han hecho uso del mencionado espacio, con el permiso de la autoridad competente previo el cumplimiento de los respectivos requisitos”.
Y ya antes, en la T-225/92, se había especificado que el plan de reubicación tenía que ser adecuado y razonable. La reubicación no es otra cosa que irse a otro sitio, lo lógico es que haya políticas claras sobre si lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal, porque como es apenas natural, no se trata solamente de cambio de sitio sino que adicionalmente al respeto al espacio público, otro de los objetivos que no se puede olvidar es evitar que crezca el desempleo. Dentro de este contexto, la reubicación se convierte en un método que no puede ser el único y le asiste razón a la administración distrital cuando insinúa la posibilidad de mecanismos alternativos a la reubicación. Es obvio que una política estándar no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas.
7. El derecho al trabajo y el derecho al empleo.
La verdad es que el vendedor desalojado se halla de repente en el desempleo total, con franco deterioro para su forma de vivir, lo cual implica la propagación de la pobreza, que según la OIT es “moralmente inadmisible y económicamente irracional”(40).
Por consiguiente, el tema del derecho al trabajo objetivamente no puede desligarse de la realidad del desempleo, lo cual lleva a una intervención del Estado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 334 de la Constitución, que precisamente en uno de sus apartes indica:
“El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”.
El objetivo tendrá que ser una protección tal que las políticas de ajuste estructural no lleguen a la deshumanización, ni menos a aumentar el gravísimo problema del desempleo. Para ello el juez de tutela en sus decisiones, como funcionario del Estado, debe hacer una lectura integrada del artículo 334, del artículo 25 sobre derecho al trabajo y del artículo 54 en el cual el punto central es el derecho al empleo en sociedades como la nuestra donde el desempleo es crónico(41) y donde hay una marcada inclinación hacia vivir en las ciudades. (En América Latina y el Caribe, la urbanización en 1950 era 41%, en 1970 era 57%, en 1995 ascendió a 74%). Es obligación del juez constitucional aplicar la ley de leyes, y al hacerlo, en temas como el derecho al trabajo y el derecho al empleo, el juez no puede eludir un aspecto fáctico: que la incapacidad del sector formal para generar empleo lanza a grandes masas urbanas al sector no estructurado, tan es así que según informe de la OIT, en América Latina, entre 1990 y 1993, los nuevos empleos creados en el sector no estructurado ascendieron al 83%(42), y, concretamente en la capital de la República de Colombia, el sector informal creció en un año en un 10.3%; en otras palabras, se aumentó el ingreso bajo y la pobreza urbana.
Entran pues en juego, como ya se dijo, no solamente los artículos 25 y 334 de la Constitución Política, sino el artículo 54 ibídem en cuanto señala que “El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar” y entonces, esta última norma de carácter programático, se torna en una disposición activa, que apunta hacia el bienestar, y que señala para los habitantes de la República un derecho a algo, enmarcado dentro de la intervención del Estado en la economía y compaginado con la cláusula del Estado social de derecho, convirtiéndose así el derecho al empleo en algo que no puede estar distante del derecho al trabajo. En este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis.
Aparece aquí una nueva cuestión social que según Emilio Bogado Valenzuela(43) “se expresa principalmente en los campos de la educación, la salud, el medio ambiente, la vivienda, la alimentación, la igualdad de oportunidades, el empleo, la capacitación, la seguridad social, la marginación y exclusión, las relaciones de trabajo”. Se aprecia entonces la presencia armónica del derecho al trabajo y el derecho al empleo, por ello Américo Pla Rodríguez(44) hace caer en la cuenta de que “se ha sostenido por distinguidos laboralistas que la desocupación se ha convertido en una compañera inseparable del derecho del trabajo, y que hay que acostumbrarse a la cohabitación con ella”.
Por lo tanto, el desalojo de trabajadores informales con el cual termina el procedimiento policivo tiene que ir acompañado de algunas medidas en favor de aquellos, si están amparados por la confianza legítima. En principio, la medida es la de la reubicación, no en el sentido de que el erario público se encarga de entregar un inmueble para que allí se formalice un trabajo que antes era informal (por supuesto que si las autoridades públicas lo hicieren por haber destinación presupuestal precisa y adecuada, esta opción también es válida), sino que las autoridades públicas y concretamente el respectivo municipio determine el sitio donde pueden laborar las personas que van a ser desalojadas, dándoseles las debidas garantías para el ejercicio de su oficio, y, además hay que colaborar eficazmente con determinados beneficios (no indemnizaciones) que faciliten la ubicación en el nuevo sitio para trabajar y también se haga más llevadero el traslado y la reiniciación del trabajo. Pero puede haber otras opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación, tan es así que el propio Distrito Capital habla de “estrategias”. Luego, el juzgador constitucional apreciará teniendo en cuenta los ofrecimientos y el análisis de los presupuestos, los planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente señaladas y sean reales y es en esta proyección que debe entenderse por la jurisprudencia las opciones alternativas o colaterales a la principal: la reubicación.
Precisamente los pronunciamientos de organismos internacionales sobre política de empleo hacia los trabajadores informales, concretamente plantean la participación de los entes locales para el tratamiento de esta problemática, y se habla de que para no deprimir aún más el sector no estructurado son viables como propuestas: desarrollar la capacitación, acceso al crédito, trato preferencial en materia de inversiones, exenciones, reducción del número y costo de los trámites administrativos y reglamentarios, entre otros ejemplos. Este comportamiento sano de la administración es acorde con la dignidad humana del trabajador y se ubica dentro de los parámetros de la justicia social.
8. La dignidad y la justicia social como herramientas jurídicas que entrelazan el derecho al trabajo y el derecho al empleo.
Hay algo que también une indisolublemente al derecho al trabajo y al derecho al empleo y es que el objetivo de ambos es la justicia social, área prioritaria en cada país y sociedad. Es de justicia social la búsqueda de empleo seguro y empleo de buena calidad, y si ello no se consigue aumentan los pobres, quedando atrapados en un círculo vicioso “donde los ingresos reducidos son la causa de una educación, nutrición y atención de salud de mala calidad, lo cual a su vez genera baja productividad e ingresos reducidos”(45). Por consiguiente es de justicia que exista una política activa para que los parados puedan readaptarse. Claro que la lucha contra el desempleo responde a políticas concertadas con programas públicos de contenido macroeconómico. Cualquier programación y planificación es deber de los gobiernos. El tema de los deberes viene desde la reforma constitucional de 1936, y, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 22 de junio de 1955 (M.P. Jesús Estrada Monsalve) ligó los deberes sociales con la constitución social y los fines sociales del Estado; o sea que el tema no es extraño en la jurisprudencia colombiana. En consecuencia, es objetivo social del Estado que se adopte una política de empleo positiva y preventiva. Debe haber puestos de trabajo decentes y con salarios justos, democratizando desde la base y ayudando a los pobres a organizarse mediante programas creativos, en muchas ocasiones de negociación colectiva. Pero, si en casos concretos la falta de políticas o el mal uso de las mismas afectan derechos fundamentales, el juez constitucional puede señalar que el derecho fundamental no debe violarse y por consiguiente dar las órdenes, dentro de un marco de respeto por las normas legislativas que desarrollan los derechos prestacionales como lo señala la SU-111/97, pero dentro del espíritu del artículo 113 de la Constitución Política que ordena: “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
9. La normatividad internacional en el tema del desempleo unido al derecho al trabajo.
En la declaración universal de derechos humanos se dispone que
En el Convenio 122 de la OIT en su artículo 1º, parte inicial, se establece:
“1. Con el objeto de estimular el crecimiento y el desarrollo económicos, de elevar el nivel de vida, de satisfacer las necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del subempleo, todo miembro deberá formular y llevar a cabo, como objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido”.
Y precisamente, de la información internacional se colige el trato serio que se debe dar al trabajo informal. Es así como la OIT(46), expresa:
“El potencial del sector urbano no estructurado de generar nuevas y mejores fuentes de trabajo representa para las autoridades locales una poderosa herramienta. Por cierto, el sector urbano no estructurado suele servir de dispositivo amortiguador para la población urbana pobre, vulnerable y marginada, pero a menudo se subestima su capacidad productiva. Por una parte, indudablemente se procura llegar a un equilibrio entre la creación de nuevas fuentes de trabajo y la protección de las condiciones laborales de quienes trabajan. Pero, por otra, el mejoramiento de las condiciones laborales del sector no estructurado pueden entrañar un aumento de la productividad y de los ingresos. Las inversiones en el ámbito de la salud, la educación y el mejoramiento de los asentamientos precarios, pueden ser excelentes desde una perspectiva exclusivamente económica. Por consiguiente, las autoridades municipales deberían comparar más a menudo el potencial de generación de fuentes de trabajo de las grandes empresas con el de las de pequeña y microescala...
En el pasado, la mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo consideraban al sector no estructurado solo como una red de seguridad que proporcionaba un empleo de baja productividad, y por ende, consolidada su función de mitigación de la pobreza. Se tendía a considerar al sector como a un grupo beneficiario especial, en vez de tratar de integrarlo a la economía convencional. Por lo demás, se desestimaba su potencial de desarrollo. En lugar de considerar que la baja calidad de la producción de ese sector es un problema que se debe resolver, se la suele aducir como razón para condenarlo. Por añadidura, generalmente se le asimila a la economía paralela o clandestina que viola los reglamentos en vigor. Sin duda numerosos países han cambiado de actitud ante el sector no estructurado. Algunos lo han reconocido legalmente; así como a su contribución positiva, otros han aceptado su existencia a regañadientes, y otros tantos, apenas lo toleran y tratan de “adaptarlo”. También hay los que incluso han creado nuevas instituciones de apoyo a favor del sector”(47).
La situación es de tal complejidad, en nuestros países en vía de desarrollo, que para integrar a los vendedores ambulantes a una economía convencional, no solo surgen los planes de reubicación, sino que surge la necesidad de otras opciones para cuya escogencia debe existir una indispensable comunicación entre la autoridad que las ofrece y el destinatario. Lo que no tiene justificación es el empleo de la fuerza, rompiendo toda concertación y dejando sin alternativas concretas a quienes de buena fe estaban ocupando durante mucho tiempo el espacio público. Es grave, injusto e inhumano este tratamiento por la fuerza, cuando a trabajadores y a sus familias, que han actuado de buena fe y están protegidas por la confianza legítima, se los envía a una situación de “no trabajo”, sin ofrecérseles concretamente soluciones alternas.
Generalmente las cuestiones relativas al sector no estructurado se analizan en el contexto de las economías nacionales. Pero se olvida que la mundialización está incidiendo muchísimo en el futuro de las ciudades y en el empleo urbano. Hoy las autoridades locales se están convirtiendo en un punto fuerte de la política de empleo, porque la realidad ha obligado a la descentralización de responsabilidades, a expedir marcos reglamentarios y a la necesidad de forjar alianzas nuevas y crear asociaciones participativas, dentro de lo cual la gestión del gobierno local y el compromiso cívico son cruciales, siempre y cuando haya transparencia, responsabilidad, consulta, participación, es decir, democracia real. La OIT ha dicho(48):
“Sin duda, para que las ciudades puedan crear y proteger eficazmente el empleo mediante acción desplegada en tres niveles(49), han de desarrollar la capacidad técnica necesaria para comprender las complejidades de la economía internacional y desarrollar y aplicar las políticas locales de empleo. Considerando la situación actual, las ciudades se preocupan a menudo por reducir los daños, limitándose a tratar de hacer frente en forma pasiva a todas las consecuencias negativas del desempleo urbano que son la pobreza, la violencia, los estupefacientes, la falta de vivienda, los niños de la calle y las arcas municipales vacías. El tema central de las siguientes secciones, enfocado desde un punto de vista práctico, será el desarrollo de la capacidad institucional de los protagonistas a nivel local. En particular, se insistirá en las esferas prioritarias, donde las autoridades locales, asociadas con otro protagonista clave, pueden ejercer una influencia determinante”.
Tal vez una de las soluciones locales que ha planteado una mayor inquietud es la de si debe legalizarse el sector informal o por el contrario dejarse dentro del principio liberal del laissez faire. Teniendo como fuente el estudio The informal sector: legalization or laissez faire(50), la OIT dibuja esta realidad:
“Mediante una serie de estudios realizados en unos veinte países se han evaluado las repercusiones de las reglamentaciones sobre la creación, el funcionamiento y el desarrollo de las actividades del sector informal o no estructurado. Dichos estudios muestran que la mayoría de las empresas de este sector son de hecho “semilegales”. Aunque la mayoría de ellas cumplen ciertas reglas básicas (autorizaciones locales, registro y licencias) son muy pocas las empresas que respetan las disposiciones tributarias y laborales nacionales”.
De allí se colige que los objetivos de la política de empleo a nivel local son indispensables para dar una justa solución. Sirve de ilustración el Convenio 122 de la OIT, numerales 2º y 3º, artículo 1º, que señala:
“La política indicada debe tender a garantizar:
c) Que habrá libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tenga en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social.
d) La indicada política deberá tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo económico, así como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales, y será aplicada por métodos apropiados a las condiciones y prácticas nacionales”.
Por consiguiente, los objetivos pueden ir más allá de la simple reubicación, aspecto que no puede despreciarse en las decisiones judiciales. A manera de ejemplo y continuando con la invocación a la OIT, se tiene que ésta al referirse al sector urbano no estructurado en los países en desarrollo, dice(51) que
“ese sector desempeña una función de red de seguridad, consistente en absorber la mano de obra sobrante, la política general al respecto debería consistir en suprimir los obstáculos administrativos o de otra índole que coarten su crecimiento. Conviene además, promover el segmento modernizador del mismo facilitando su acceso al crédito, a insumos productivos y al conocimiento de técnicas mejores de producción, así como sus vínculos con el sector moderno”. Claro que “más que el acceso al crédito, es su costo el nudo de estrangulamiento de las empresas pequeñas”
(R. Meier y M. Pilgrim en Small Enterprise Development, Londres, junio de 1994, págs. 32-38). En otras palabras, una medida muy efectiva para superar el problema del desempleo urbano es la implantación de una política de calado popular; alentando ésta se contribuye a generar empleo, y, según la OIT “En muy diversos países, la aplicación de planes originales de crédito destinados a los productores modestos, ha dado resultados excelentes” (Informe de la OIT sobre el empleo en el mundo, año de 1995, pág. 13). Esto obliga a: estar abierto a sugerencias, integrar equipos multidisciplinarios. Y hay elementales principios: que la educación y formación del trabajador sea para que compita, que se planifiquen los recursos humanos, que se tomen en cuenta las dimensiones culturales de ajuste y por supuesto que haya voluntad política.
1. De los planteamientos anteriormente relacionados surge que las autoridades policivas están facultadas para recuperar el espacio público, es su obligación hacerlo, respetando claro está el debido proceso. Lógicamente, la recuperación es para que ese espacio sea usado por toda la comunidad y no para reemplazar unos ocupantes por otros ocupantes. Y, es solamente el concejo o las juntas metropolitanas o las JAL, como se indicó anteriormente, las que indicarán el destino de esos bienes de uso público y el alcalde, como autoridad policiva, dentro del macro de las normas, debe lograr la restitución de ese espacio público, acudiendo, si es necesario, al desalojo.
Lo prudente es que antes del desalojo se trate de concertar y concretar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras opciones que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles de realizar o de principiar a ser realizadas. La propia administración del Distrito ha fijado estrategias al respecto, muy de acuerdo con lo que al respecto ha dicho la OIT. En esta concertación no solamente pueden participar las organizaciones que agrupan a los vendedores ambulantes y estacionarios sino los propios afectados, si lo desean. Por supuesto que el plazo para la concertación tenía y tiene que ser fijo, porque de lo contrario sería muy difícil recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte Constitucional (ver sentencia de los recicladores). El derecho de quien ya hubiera sido desalojado, no exime al juez constitucional de ordenar el amparo, porque en primer lugar no es un hecho consumado ya que el problema sigue latente, y en segundo lugar si se pensara que la tutela no cabe, se llegaría al absurdo de que la celeridad en el desalojo dejaría sin piso la protección al derecho al trabajo y al empleo de quienes, en el estudio de cada caso concreto, tuvieran derecho a tal protección por estar cobijados por la confianza legítima. Pero, lo que no puede hacer el juez constitucional es en la sentencia ordenar indemnización por ese desalojo de personas amparadas por la confianza legítima porque este tema le corresponde analizar y dilucidar a la jurisdicción contencioso-administrativa.
2. Es indispensable analizar si hay en los expedientes elementos probatorios que permitan la calificación de estar los vendedores informales que instauraron la tutela cobijados con la confianza legítima. No se puede aceptar que la sola manifestación del interesado obligue al juez a ordenar la protección. Es necesario analizar las pruebas. Una de ellas, pero no la única, es el de la carnetización que las mismas autoridades policivas hacen de los trabajadores informales y específicamente de los vendedores ambulantes. Documento que es una prueba concluyente de que el vendedor está de buena fe en su oficio; buena fe que no desaparece si unilateralmente la administración resuelve formalmente “dejar sin efecto” dicho reconocimiento, porque esa derogación unilateral del permiso inicial afecta el respeto al acto propio, no tiene fuerza suficiente para destruir la buena fe que motivó la confianza legítima, y, más bien se puede ver como mecanismo amañado para proceder al desalojo sin cortapisa. Pero puede haber otros medios de prueba que demuestren la confianza legítima; por ejemplo, acuerdos serios entre las autoridades y los vendedores o sus representantes gremiales sobre estancia en el espacio público o compromisos previos al desalojo, pronunciamientos en los concejos municipales o en las juntas administradoras locales sobre protección a tales trabajadores, recepción de entidades municipales de tarifas por servicios públicos correspondientes a las estructuras donde funciona el comercio informal siempre y cuando estén acompañadas de acciones u omisiones ostensibles de las cuales se infiere que ha surgido la confianza legítima. En otras palabras, el medio de prueba no es únicamente el documental.
Adicionalmente, hay factores normativos que si se prueba que se dan en los casos concretos, agregan mayor fuerza a la confianza legítima. En el caso de la capital de la República son estos:
Acuerdo 25 de 1972, mediante el cual se creó el fondo de ventas populares; Acuerdo 3 del 10 de mayo de 1977, mediante el cual se señaló quiénes se constituían como vendedores ambulantes y estacionarios;
Decreto 1509 del 28 de julio de 1982, mediante el cual se reglamentó el Acuerdo 3 de 1977;
Decreto 2186 del 26 de octubre de 1982, por medio del cual se reglamentó la refrendación de las licencias y permisos para los vendedores ambulantes; Acuerdo 23 de 1982, mediante el cual se regula la edad mínima para el desarrollo de la actividad de vendedor ambulante o estacionario;
Decreto 1048 del 30 de julio de 1986, disposiciones relativas al mercado informal que reglamentó el Acuerdo 3 de 1977;
Decreto 1515 del 15 de octubre de 1986, mediante el cual la Alcaldía Mayor se abroga la facultad de expedir licencias y permisos para las ventas ambulantes;
Acuerdo 18 de 1989, Código de Policía de Bogotá, capítulo I, título VI, que trata de “establecimientos comerciales e industriales y del vendedor ambulante”.
“Es vendedor ambulante o comerciante informal, el que lleva y ofrece la mercadería para la venta en lugar público o abierto al público o a las puertas de los domicilios”, al paso que el artículo 464 del citado acuerdo prevé: “Facúltese al Alcalde Mayor para:
4. (...) Efectuar los traslados presupuestales para promover los programas de rehabilitación de vías e incorporar al comercio formal al vendedor ambulante, destinando o dotando centros o sitios especiales para el ejercicio de su actividad”.
Acuerdo 6 de 1993, en el cual se autoriza el cambio de destinación de algunos bienes de uso público del Distrito Capital e igualmente se autoriza habilitar estos bienes a la necesidad y requerimientos específicos de cada una de las localidades de la capital. En el artículo 7º de este acuerdo se dispuso que:
“el uso que se apruebe dar a estos espacios, se determinará sin desconocer los derechos de los vendedores estacionarios o ambulantes que se encuentren ubicados en los mismos. Estos tendrán prioridad en la asignación de los espacios públicos para su utilización”.
3. Si los trabajadores amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin previa reubicación o convenio sobre alternativas diferentes, esto no puede tenerse como un hecho que signifique sustracción de materia para la tutela, como se indicó antes. Pero la solución no es volverles a permitir que ocupen el espacio público porque una decisión en este sentido no tendría validez ética. Indudablemente siguen operando la reubicación o las opciones antes dichas. Si ya la administración y el desalojado han convenido directamente o por intermedio de sus representantes gremiales una reubicación, debe mantenerse esta determinación, pero lo ya acordado debe ser efectivo y existir un plazo razonable para su cumplimiento. Si no ha habido acuerdo alguno o si la administración estimó que no estaban bajo el amparo de la confianza legítima, pero el juez constitucional considera que sí la hubo, entonces, será la sentencia la que determine si cada una de las personas se hallaba bajo la situación de confianza legítima en cuyo caso el plazo será no sólo para determinar cuál sería la opción o la reubicación, sino para hacerla efectiva.
En conclusión, prosperan las tutelas, como protección al derecho al trabajo, en la dimensión que se ha indicado en este fallo, en cuanto el solicitante esté amparado por la confianza legítima. Para lo cual pormenorizadamente se analizarán las situaciones consignadas en los expedientes acumulados, haciéndose la discriminación en el sentido de a quiénes se les puede dar aquella calificación de estar dentro de una confianza legítima, producto de la buena fe, que conlleva algunas obligaciones por parte de la administración local y a quiénes no. Para ello metodológicamente se presentan los casos según las localidades:
1. Fontibón:
b) T-169281. Carmen Celia Zamudio Rugeles. En primera instancia, el Juzgado 3º Civil del Circuito de Bogotá, mediante decisión del 22 de mayo de 1998, denegó la solicitud de tutela.
c) T-169839. Edna Piedad Ortiz. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante decisión del 3 de Junio de 1998, denegó la acción de tutela.
d) T-171.450. John Nelson Munza. En primera instancia el Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá, mediante decisión del 3 de junio de 1998, declaró improcedente la acción.
e) T-170701. Dagoberto Lara. En primera instancia el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, en decisión del 27 de mayo de 1998, negó la tutela.
g) T-171.148 Héctor Linares Quijano. En primera instancia el Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá, el 26 de mayo de 1998 denegó la acción de tutela.
h) T-171186. Estela Guerrero Parra. En primera instancia el Juzgado 14 Laboral de Bogotá, el 26 de mayo de 1998, denegó la tutela.
j)T-168743. Félix Antonio Torres. Conoció el Juzgado 11 Laboral de Bogotá, y mediante sentencia del 27 de mayo de 1998, denegó la tutela.
k) T-169165. Ana Betulia López Pérez. En primera instancia conoció el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, quien, mediante sentencia del 27 de mayo de 1998, denegó la acción de tutela.
l) T-169415. Ernestina Ayala Salcedo. En primera instancia el Juzgado 19 Laboral de Bogotá, mediante sentencia del 26 de mayo de 1998, negó la tutela.
ll) T-169465. Ana María Villamil. En primera instancia el Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá, en fallo del 27 de mayo de 1998 negó la acción.
n) T-170374. Vargas Rodriguez William. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub-sección “B” denegó la acción de tutela el 26 de mayo de 1998.
ñ) T-170366. José Prieto Camacho. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, denegó la acción de tutela el 26 de mayo de 1998.
o) T-170311. Osorio María Soffy. El Juez 36 Penal Municipal de Bogotá, negó la tutela, el 1 de junio de 1998.
p) T-169946. Morales Ramón Ángel. El Juez 27 Penal Municipal de Bogotá, denegó la acción de tutela, el 27 de mayo de 1998.
q) T-173440. María DivaRodríguez. El Juez 51 Penal del Circuito de Bogotá, negó la tutela el 29 de mayo de 1998.
r) T-172919. Ramos Gómez Ana Sofía. El Juez 33 Civil del Circuito de Bogotá, denegó la acción de tutela el 2 de junio de 1998.
s) T-171173. Pava Arteaga Germán. El Juez 16 Laboral del Circuito de Bogotá denegó la tutela el 26 de mayo de 1998.
w) T-176864. Vicente Álvarez Montañez. El Tribunal Superior, Sala Penal, el 2 de junio de 1998 negó la acción. En segunda instancia, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, confirmó el 15 de julio de 1998.
x) T-176179. Jaime Ovalle Rodríguez. En primera instancia el Juzgado Sexto Laboral del Circuito deBogotá, denegó la tutela el 22 de mayo de 1998. En segunda instancia el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, confirmó el fallo el 23 de julio de 1998.
y) T-177910. Manuel Antonio Bello Montaña, ; Jairo Vargas Fontecha; José Ignacio Mora, Roberto Hernández Villarón, Blanca Cecilia Barrera, María Tilia Parra Cely, Blanca Mery Martínez, Gloria Marra Martínez Naranjo, José Flaminio Sánchez, Héctor de Jesús Bustamante, Delia Ayala Urrego, Elvira Rubiano de Contreras, Fabio Soto Ramírez, Rodrigo del Castillo Gracia, Neftalí Rojas, Enrique Gómez Albino, Luis Gerardo López Barón, Tito E. Martínez Naranjo, Isidro Santos Quiroga, Diela María Sambony Vargas, Zulma Yadira Torres Rentaría, Teolio Matallana, Leonel Flórez Mejía, Alejandra Sánchez, José Aguirre, Gustavo Vega Pérez, Arcesio Duran Bermeo, Lilia María Angulo Gamboa,Librada Chiquiza de Alvarado; Héctor Puentes Mora, Fabricio Pargo Galeano, Luis Avendaño Paez, Elsa Paloma Bustos, Pedro Pablo Castrillón Agudelo, Ana Cecilia Romero, Blanca Cecilia Graznó de Lagos, Serafín Riaño Cifuentes, Javier Acuña Puentes, Carlos Efraín Poveda, Ovidio Muñoz, Armando Ballesteros Sánchez, María Olimpia Andrango Cuscagua, Mercedes Cuscagua Andrango, Donato Cecilia, María Ofelia Salazar; María Nina Álvarez Torres; Flor Ángela Rodríguez Soler, Judith Murcia Cano, Belcy Moncada Ortega, Herlinda Cortez de Lozano, Luis Enardo Chara, Ester Cárdenas Coronado, Nestor Fabio Castaño; Manuel R. Hernández, Jhon Jairo Usquiano Chavarro, Ariel Cocoma Gutiérrez, Ernesto Barbosa Santos, Pepe Daniel Godoy Gómez, Felix Izquierdo Hernández, , María del Carmen Graznó Franco, Carmen Andrago, Adelmo Rodríguez, Segundo Nelson Cifuentes Riaño, María del Rosario Cangrejo de Cruz, Gloria Esperanza Muñoz Vásquez, Ricardo Lago Páez, Milena Chaparro Moncada, Enrique Barbosa Santos, Delfín Cárdenas, Ana Beatriz Peñarte Urquijo, José Antonio Gómez, C. María Ofilia Giraldo de Martínez, Luis Ernesto Barahona, Rosa Espinel Palencia, Wilson Escudero, Guillermo Zarate, María Hamanda Harsun Hernández, Hermes Espinosa (sic). En este expediente, el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral, el 31 de julio de 1998, declaró improcedente la acción.
z) T-176.118. Carlos Milton Sáenz Hernández; Luis Eduardo Linares; Eufemio Botero Zuluaga; Carlos Mario Lopera Mesa; Luis Alberto Jiménez G.; María Delfina Cancelado; Hilda María Barrera de Sandoval; Carmen Rosa Benavidez; Marlen Muñoz B. Víctor Manuel González G. Luis H. Medina; Luis Humberto Orozco; María Flora Torres de Fiquitina; Ana Graciela Boyacen de Muñoz Luis Arturo Gutiérrez H; María Amparo Puertas Gloria Inés de Bohorques; Luis H. Mejía; Alba de Pinillo Rojas José A. Orjuela Federico Guasca María A. Otalora ,Alcides Duran; José Nelson Donato; Mary Luz Otalora y Pedro Arturo Gómez H. (sic). El fallo de primera instancia en éste caso particular, fue proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboralquien concedió la acción de tutela como mecanismo transitorio, el 11 de junio de 1998. En segunda instancia, la Corte Suprema de Justicia revocó el fallo del a quo el 15 de julio de 1998.
Como se aprecia, en el caso de los vendedores ambulantes de la localidad de Fontibón bien sea en primera o en segunda instancia las tutelas fueron negadas. Este grupo de personas en los diferentes expedientes han demostrado que estaban amparados por la confianza legítima, porque hubo tolerancia manifiesta de la administración a que ellos ocuparan el espacio público, porque para la recuperación de éste se llegó a compromisos, especialmente con la JAL, hasta el punto de que se firmó un convenio, se destinaron doscientos cincuenta millones para adquirir un lugar hacia donde se dirigirían dichos vendedores, y hubo inclusión del tema en el plan de desarrollo de Fontibón, (Ac. 4/95); en adición presupuestal se destinaron otros quinientos millones para el mismo objetivo. El mismo alcalde local habla de 219 vendedores a quienes la administración aspira reubicar con base en un listado. Es decir, son inclusive más personas de las 130 que instauraron la tutela. Por lo tanto, las decisiones que no accedieron a las peticiones se revocarán y en su lugar se otorga la tutela, sin que valga el argumento de que la administración, en algún momento cambió de opinión porque esta circunstancia no afecta la confianza legítima, máxime cuando en la diligencia de inspección judicial practicada por la Corte Constitucional el alcalde local corroboró la información sobre el acuerdo entre la administración y los vendedores ambulantes del sector, grupo este que incluye a los peticionarios de la tutela.
Sector de San Victorino:
a) T- 178809. José Gregorio Martínez, Jose Belarmino Correa , Carlos Julio Campos Vargas, Luz Marina Hernandez Mondragon, Jose Antonio Cely Martinez, Isidro Sanchez Muñoz, Hector Javier Torres Torres, María Blanca Beltran, Claudio Simbasica Contreras, Gladys Sarmiento Varon, Luis German Lindarte Ibarra, Jose Jaime Franco, Concepcion Callejas de Lopez, Natividad Bolívar Díaz, Rosa Amelia Saenz Supelano, María Consuelo Quintero, Luis Saul Mesa Lopez, Luis Ignacio Herrera Soacha, Ciro Antonio Carmona Garcia, Luis Antonio Correa Martinez, Efrain Hernandez Manrique, Ciro Edgar Ortega, Luis Edgar Ortega, Jaime Humberto Rodriguez Parra, Alfonso Correa Martinez, Elena Arbelaez, Luis Tobias Rodriguez Useche, Javier de Jesús Tamayo Giraldo, Teresa Martinez de Alvarez, Dora Dilia Cruz Rojas, Fidelino Rodriguez Alonso, Olga María Alvarez de Ballen, Carlos Augusto Tamayo Hoyos, Carlos Audilio Arias, Carlos Alberto Hoyos Duque, Herney Zea Orozco, María Ines Cespedes, Fernando Antonio Delgado Ramirez, Ana Sofia Garnica, Amanda Ramirez de Garcia, Juan de Jesús Hernandez, Luis Eduardo Cortes Rojas, Efrain Celis Gonzalez, Cristobal Gonzalez, Carlos Antonio Peña Amezguita, Rosa Elena Pardo, Romulo Cruz Rojas, Carlos Eduardo Cruz Rojas, Libardo Avila Rondon, Jose Rosendo Rodriguez Alonso, Luz Marina Castellanos Carrillo, Yesid Ricardo Pachon, Jairo Muñoz Garcia, Alba Mery Castaño Serna, Eyucede Noreña Jimenez, Jose Angel Supelano Hernandez, Jorge Enrique Celis Gonzalez, Efrain Espinel Giraldo, Oscar de Jesús Rios Ramirez, Flor Marina Cruz, Laura Rosa Jimenez Hernandez, Hernando Figueroa Yepes, Cornelio Sanchez Gomez, Mary Lemus Pineda, María Rosmira Gutierrez Blandon, Jovino Pulido Mejia, María Cristina Tobar Salazar, Blanca Leonor Virguez, Manuel Uchamocha Alvarez, María Elcy Galindez, Victor German Zabala Boada, Abel Tibocha Tibocha,María Hermelinda Baracaldo de Gutierrez, Aliria del Carmen Díaz, Jose Ignacio Briceño Rincon, Carlos Aldana, Silvestre Angulo Florez, Ana Rita Amaya Viuda de Alvarez,Jose Guillermo Beltran, Ana Diodita Aguilar de Escobar, Ana Silvia Sanchez Castañeda, Julia Mercedes Arevalo Rodriguez, Aura María Patiño de Garcia, Rosa María Ferrer de Miseaqui, Jorge Enrique Arevalo Molano, María del Pilar Moreno Ramos, Nubia María Muñoz Garcia, María Teresa Castro Montaña, Teresa del Carmen Rodriguez Gonzalez, Luis Fernando Ospina Osorio, Nestor Ramirez Galvis, Otoniel Zuluaga Montoya, Luz Marina Díaz Medina, María de Jesús Martinez Palacios, Ruben Dario Ossa (sic). Fue decidido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, el 31 de julio de 1998, declarando improcedente la tutela.
b) T-177309. Aura Marina Torres de Arevalo; Alcira Duitama Casas; Angelica María Torres; Alba Janeth Coronado; Ana Rita Robles; Angelica Nuñez Carrera; Ana Cely Riaño; Ana Trifonia Castañeda; Ana Elvira Rincon; Blanca Ines Robles; Beatriz Cecilia Londoño; Braida Piedrahita; Beatriz Amparo Echeverri Toro; Cecilia Serrano Herrera; Carmen Eliza Benitez; Emelide Garcia Ordoñez; Elizabeth Garcia Barreto; Elsa María Londoño; Evelia Ramirez Molina; Flor Janeth Perez Solano; Flor María Torres Duitama; Gloria Janeth Perez Solano; Gabriela Pinzon; Guillermo Leon Mendez Candela; Gloria Isabel Gonzalez Galeano; Gloria María Coronado de Acevedo; Gloria Amparo Maya Trejos; Gilma María Sanchez Ramirez; Hilda Martinez Rubiano; Henry Robayo Sierra; Henry Barrera Rubiano; Humberto Ortiz; Jorge Wshinton Viracacha; Jhiovana Medina; Luz Marina Campos Vargas; Leyla Patricia Moreno; Dolores (Lola) Arias Gomez; Lubin Antonio Salazar Duque; Ligia Acosta; Lucia Ramos Rodriguez; Luz Marina Perez Solano; Leonor Valenzuela; María Sther Benitez Tocora; María Edilma Ciprian de Martinez; Marco Tulio Cruz Cuervo; María Stella Luna Guasca; María Edy Pinilla Rojas; María Gloria Copera; María del Carmen Robayo Perez; María Ana Belen Benavidez; María Reina Magdalena Martinez Gonzalez; María Luza Garcia Arias; María Amparo Rubiano; María Chiquinquira Rojas Guasca; Ofir Garcia Acosta; Rita Acosta Garcia; Leonilde Rubiela Acosta Peña; Rubiela Leal Serrano; Virginia del Socorro Cordoba Rojas; Yenni Rudith Raigosa Pinzon; Ana Isabel Jimenez Sandoval; Ana Hilda Castro; Alejo Qinchoa Tisoy; Ascencion Tisoy de Quinchoa; Agustin Jajoy Jacamamijoy; Angel Antonio Rubiano Mendez; Alberto Ardila Quintero; Ana Blanca Rincon; Alvaro Eduardo Tellez Cortes; Alfonso Reinal Niño Garcia; Adelina Perez Martinez; Blanca Yamira Salinas; Carmensa Ajiaco Pineda; Cesar Olmedo Morales Rios; Carmen Rosa Bernal, Cristobal Niño; Dilma Salamanca Bonilla; Edith Carmenza Niño; Efrain Carrillo; Floriberto Currea; Gloria Erminda Solano Pereira; Jose Vicente Beltran Hernandez; Jose Euripides Paez; Jose Irwin Lopera Molano; Jose Fidel Gomez Gomez; Jaime Jesús Rojas Ovalle; Juan Bautista Fajardo; Jose Campoelias Peña Lopez; Jose Roberto Pabon Baquero; Jaime Florez Díaz; Jose Alberto Gomez; Jorge Hernan Quimbayo Mejia; Jose Gregorio Guerrero; Jorge Octavio Tellez; Jose Wilmar Giraldo; Jose Villafrades Castiblanco Espitia; Luz Marían Salamanca; Luis Hernesto Castaño; Leon Ramiro Gonzalez; Leonidas Osma Romero; Luz Marina Paez; Luz Alba Caicedo Lozano; Libardo Alfonso Pinzon; Lucila Ines Bernal Quiroga; Mirian Quiroz Acero; María Ines Ramirez; Marcela Florez Dias; María Islena Loaiza; María Elsya Díaz; Matilde Garzon Pinson; María Ofelia Gutierrez; María Barcelina Dias Niño; María Concepcion Fajardo Peña; Manuel Jajoy Jacanamejoy; María Cecilia Vargaz; Martha Nubia Castrillon Cuartas; Martha de Jesús Rojas; Milciades Caicedo Rincon; María Yolima Gomez; María del Carmen Leal; Matilde Pinzon Pinzon; María del Carmen Jaramillo; Noe Cristobal Niño Osma; Nestor Javier Caicedo Rodriguez; Omar Fernando Caicedo Rodriguez; Pablo Enrique Mosquera; Pedro Alejandro Martin Moreno; Ramiro Díaz Espejo; Rafael Alfonso Tellez Cortes; Ruben Ramirez Salazar; Yeimi Constanza Rubiano Solano; Ricardo Gomez Garzon; Rosmira Perez de Nuñez; Rosa Helena Mesa Fajardo; Rosa Aura Guasca de Luna; Vicente Jesús Pineda; Aura Rosa Pico Tovar; Ana Isabel Infante de Gomez; Alfredo Gomez Viacha; Analy Bello; Angel Enrique Hernandez; Alvaro Saavedra; Anais Vasquez de Gomez; Alvaro Pinto; Ana María Piraquive Nova; Bertha Camargo Gutierrez; Bertilda Beltran de Camargo; Carmenza Amesquita Gomez; Carlos Alberto Ocampo; Desiderio Trujillo Leon; Espiritu Santos Hernandez; Flor Marina Gomez Medina; Gustavo Ramirez Giraldo; German Augusto Ramirez; Gilberto Saavedra Bejarano; Gustavo Zuluaga Zuluaga; Gonzaga Osa Giraldo Giraldo; Hernan Castaño Arias; Jose Alirio Morales; Jose Antonio Cantillo Jaramillo; Jose Hernando Triviño Correal; Javier Ramirez Hoyos; Jose Raul Molina Rodriguez; Jose Norbey Ramirez Hoyos; Jesús Antonio Zuluaga; Jorge Cely Martinez; Jesús Abelardo Hincapie; Jairo Zuluaga Zuluaga; Jose Antonio Arevalo Rivera; Jesús María Duque Gomez; Jorge Enrique Guerrero Caro; Luis Alberto Zuluaga; Luis Fernando Bolívar; Leonor Cantor Beltran; Luis Alberto Triviño Correal; María Teresa Pulido; María del Carmen Patiño Latorre; Margarita Burucu; Marco Antonio Triviño Correal; María Carmenrosa Paez; Manuel Garcia Gonzalez; Nora Quezada; Pedro Pablo Saldo Parra; Ruben Dario Osa; Severo Sanchez Rincon; Santiago Aguirre Garcia; Teresa Jansoy de Chasoy; Victor Julio Gonzalez; Ariela Loaiza de Castillo; Ana Julia Barrera Perez; Angelica Barrera Perez; Alberto Henao Vasquez; Amilcar Florez Díaz; Aracely Murcia Peñalosa; Abelardo Lozano; Amparo Prada Romero; Angel Yesid Rodriguez Vargas; Consuelo Garcia; David Castañeda Gonzalez; Dora Ortiz Acuña; Dagoberto Yunda Torres; Ercy Lucia Rubio Garzon; Evelio Restrepo; Flor Edith Mogollon; Flor María Amezquita; Fernando Rubiano Castillo; Flor Elba Tellez; Flor Janeth Leguizamon Villaraga; Fernando Castro Soto; German Soto Chavez; Gloria Stella Contreras; Jaime Castro Barrios; Jose de La Cruz Lozano; Jose Guillermo Caicedo Lozano; Heroel Beles Grajales; Hernando Jerez; Hilda María Callejas Ardila; Irenarco Rojas; José Abelardo López; José Abelardo López Giraldo; Jose Santos Huertas Mejia; Jose Saul Torres; Jorge Enrique Suarez Jimenez; Juan Bautista Dimas; Jaime Arturo Garcia Gonzalez; Julio Cesar Gil Caballero; Jairo Aponte Casteblanco; John Jenny González Soacha; Luz Mareela Perilla Pinto; Leonardo Velasco Quitian; Leonardo Correa Penagos; Leonidas Caicedo Lozano; Luis Hernando Soacha; María del Carmen Velandia; Marisel Lozano Muños; Misael Leguisamon; María Adelaida Barrera Rodríguez; María InezMirando Rodriguez; Miguel Lozano; María Glays Correa Jaime; María Leon Beltran; María Hilda Romero Melgarojo; María Cenovia Chilatra; María Emilia Muñoz Porras, Nelson Flórez Díaz; Nidia Matilde Millares Romero; Omar de Jesús Quintero; Onofre Soacha Torres; Rosa Elvira Monroy de Vélez; Rosa Elena Villagaraga; Saúl Rojas Rincón; Sandra Esperanza Lizaraso Osorio; Silvestrel Pineda; Sandra Castro Soto; Teresa Rodriguez Gonzalez; Susana Beatriz Ascanta Anguaya; Victor Castillo; Yeid Jurado Lopez; Yesid Piñeres Quintero; Ana Beatriz Merchan; Ana Virginia Rodriguez de Rincon; Abaslon Correa Martinez; Adriana Delgado Olaya; Bertha Hernandez de Lancheros, Benjamin Ovalle Ayala; Bella Dilvia María Garzon Valbuena; Blanca Lilia Castañeda Rodriguez; Bernardino Melo Pinzon; Carmen Rosa Olaya de Delgado; Carlos Julio Bautista Martinez; Carmen Muñoz Garcia, Dora Ines Gonzales Espitia; Emma Guevara de Rodriguez; Elcira Hernandez Lopez; Elio Favio Serna Aristizabal; Eutimio Mosquera; Frank Israel Prieto Avila; Francisco Humberto Rodriguez Sanabria; Francisco Javier; Flor Marina Quiroga de Garcia; Gonzalo Correa Malpica; Gabriel Mauricio Suarez, Hernando Martinez Padilla; Hector Julio Díaz; Ines de Las Mercedes Zolano; Jose Manuel Jajoy Jacanamijoy; Julio Alberto Perez; Jhon Bernabe Contreras Avila; Jose Crisanto Dimas; Johm Jairo Avila Rodríguez; Jaime Ahumada; Lilia Ortiz Torres; Lilia Sanabria; Lilia María Lopez Parra; Luis Enrique Mosquera Ardila; María Herlinda Gonzalez Zolano; María Stella Malpica Bravo; María Cecilia Sanabria; María Stella Correa Malpica; María Eugenia Amaya; María Leonilde Romero de Castro; Marlen Perez Moreno; María Ines Salamanca Sopa; María Ilivia Tacha; Miguel Angel Calderon Paez; María Angelica Martinez Borda; Pedro Simon Gomez Moreno; Pedro Eliecer Rojas Acero; Rosa Enma Rodriguez; Robinson Rodolfo Rueda; Rodolfo Rueda Rueda; Rosa Helena Perez; Sandra Patricia Delgado Olaya; Sara Elsi Florez Chalarca; Stella Malpica; Ana Bertha Buichia; Aura Hernandez Casas; Carlos Julio Espejo Rincon; Graciela Lopez Villalobos; Marco Antonio Jimenez; Mercedes Patarroyo Calderon; Pedro Rodriguez; Teodoro Cuervo; Teodulfo Anzola; Alfredo Numpaque Arias; Blanca Ines Quiroga de Perdomo; Blanca Ines Mora de Cardenas; Cuantidio Tisoy Jesúsa; Carmen Rubiela Garzon Soler; Benilda Castro Espitia; Carmen Orozco Ceballos; Bernando Antonio Garcia; Blanca Guiderman de Barrera; Blanca Lilia Arenas; Blanca Elvia Pinto Soacha; Blanca Cecilia Espinosa Castillo; Blanca Oliva Leguizamon de Ramirez; Berenice Salinas; Cristina Plazas de Claros; Celmira Moreno Gil; Carlos Jose Cruz Dias; Crisanto Gomez Gonzalez; Cristina Isabel Martinez Vargas; Candelaria Amado de Sanchez; Concepcion Gonzalez Gonzalez; Cecilia Beatriz Gallo Bolívar; Dolores Esperanza Nuñez; Diver Daza Soler; Dario Leguizamon Muñoz; Dora Ignacia Casallas Gutierrez; Diana Reyes Chica; Eliecer Gregorio Gonzalez Garzon; Eva María Barrera; Eduardo Cano Balvuena; Eliecer Rodriguez Rodriguez; Edgar Dasa Soler; Ever Favio Patiño Contreras; Edit Yate; Fanny Quiroga Hernandez; Florinda Calderon Ochoa; Feliz Mora Pinzon; Fanny Cecilia Hernandez Saenz; Gloria Elizabet Rodriguez; Gustavo Caviedes Castro; Gilberto Osorio Restrepo; Gustavo Londoño Arango; Gloria Melba Tique Aguas; Hortencio Materon Arango; Gloria María Gil Carlos; Gloria Melba Tique Aguas, Hortencio Materon Bravo;Hilda Yolanda Morales de Cano; Joaquin Osuna; Ismael Orlando Castro Satoque; Jose Apolinar Arteaga Garcia; Joaquin Ernesto Vallejo; Jaime Bedoya Tabares; Juan Fernando Patiño Contreras; Jose Antonio Espinosa; Javier Hernandez Rodriguez; Jesús Salvador Castaño Jimenez; Juan B. Mojica Paez; Jose Leonel Montaña Perdomo; Jeronimo Sanchez Galvis; Juan E Naranjo Patarroyo; Josue Idarraga Serna; Juvenal Espinosa Mur; Jorge Asprilla; Jose Jaime Velasco; Jose E. Rodriguez Dueñas; Jose Agustin Prieto; Jose Alfonso Romero Bocanegra; Jose Homer Robayo Patiño; Rosa Julia Duque Zuluaga; Lorenza Varela Cangrejo; Neftaly Polania Dias; Olga Liliana Sanchez; Luz Marina Cuellas Polania; Lidia Amanda Rojas Castañeda; Luis Francisco Sanchez Rodriguez; Leticia Sarmiento Contreras; Luis Nelson Herrera Giraldo; Luz Marina Loaiza Idarraga; Luz Marina Leon Barreto; Luis Alberto Mesa Becerra; Luz Mirian Silva Armero; Ludy Muñoz; Luis María Sanchez Tivaquira; Luz Dary Serna de Villada; Luis Antonio Zarate; Ligia Serna de Aguilar; Luis Hernan Cardona; Luis Alberto Sanchez; Luz Gladys Osorio Camacho; Leonor Sastoque Fuquene; Marco Buitrago Clavijo; María Isilda Poveda Niño; María del Carmen Valero; María Haide Chica; María del Transito Fonseca de Gonzalez; María Consuelo Mercha Ruiz; María Antonia Parra; María Belarmina Forigua de Arevalo; María Nilsa Idarrga de Cuervo; Manuel A. Pedraza Riaño; María Isabel Vargas de Patiño; María del Carmen Rodriguez; María Stella Pinilla de Díaz; Miguel Antonio Imbeth Ortiz; María Julia; Milton Espinosa Romero; María Emilia Salinas Algarra; María Yenith Callejas Cadena; María Nilsa Callejas Cadenas; María Transito Consuegra de Pérez; Mirian Guerrero; María de Los Ángeles Bautista González; María del Carmen Vargas de Martínez; María Aurora Lara Humanrilla; María Carvajal Alvira; María Melba Chamorro; María Ester Darrga de Loaiza; Blanca Rodríguez; Manuel Alfonso Cerrillo Bolívar; María Flores Días Espejo; Magdalena Aguirrez; María Fabiola Bustamante de Luna; María Luz Acuña; Mario Ariel Cruz Díaz; Martha Yaneth Lozada; María Fanny Navas Cruz; Natividad Soler de Daza; Norberto Williams; Nelsy Montealgre Quiroz; María Dolores Díaz Espejo; Oscar de Jesús Idarraga Serna, Orlando de Jesús Aristizabal Giraldo, Olga Gloria Gonzales Zapata; Patricia del Pilar Tovar; Parmenio Carvajal Forero; Patricio Quiroz Galo; Pedro José Cruz Cañon; Rosalba Díaz Espejo; Rosalba Sierra Camacho; Rosa Rincón de Rincón; Rosalía Ruiz de Rey; Rosa Lilia Ballares Ramírez; Rubiela Serna de Marín; Reinaldo Camacho Caraballo; Ricardo Antonio Caicedo Hernández; Saelina Contreras; Sara Armero de Silva; Sixto Sánchez; Saulo Moisés Vallejo Carrillo; Sandra Patricia Sanchez Asa; Tito Guillermo Castañeda Bermúdez; Tulia Ines Soasa; Martha Janeth Lozada; Uriel Idarrga Naranjo; Victor Mateus; Vicente Anzola Perez; Virginia Castellanos Pachón; Victor Godoy Vera; Luis Ernesto Gómez Giraldo y Antonia Rosas (sic). Por fallo del Tribunal Superior, Sala Laboral, no se concedió la tutela el 23 de julio de 1998.
Hay prueba suficiente para conceder lo pedido en razón de que los vendedores no solamente tuvieron licencias y permisos para laborar en el sector de San Victorino, sino que hubo contratos de arrendamiento de parte de la alcaldía o sus dependencias para ocupar localidades que se levantaron especialmente en lo que era el parque de San Victorino. Los vendedores llevaban en ese sitio más de veinte años sin que el Distrito les obstaculizara su trabajo, pagaron a la empresa de energía; y sus organizaciones gremiales, entre ellas Sinucom fueron aceptadas por la administración distrital en las discusiones sobre el tratamiento a los vendedores de dicho sector. Además, se hizo un listado para reubicarlos, hay un plan específico para la mayoría de ellos, hubo propuestas por parte del sindicato que los representa, cobijando a todos los solicitantes de tutela de este sector, respuestas de la administración distrital, especialmente del “Fondo de ventas populares”. Y, ha sido un hecho notorio que en ese sector de San Victorino desde la década del sesenta la ocupación del espacio público por parte de los solicitantes de tutela, llegó a constituir un polo de ventas para compradores de escasos recursos.
a) T-182420. Ana Dolores Canchón Correay José Patrocinio Triana. En primera instancia el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, denegó la tutela el 4 de agosto de 1998. En segunda instancia se confirmó el fallo por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 9 de septiembre de 1998.
En lo que tiene que ver con esta tutela, al parecer se trata de compañeros permanentes. Pero, la prueba solo cobija a José Patrocinio Triana en cuanto tenía carnet y permiso para trabajar como vendedor ambulante, luego solo prosperará en lo que a él respecta ya que demostró la confianza legítima.
b) T-178807. Fernando Correa Velázquez, Alvin Antonio Salinas, Ana Andrea Bernal., Arturo Mendoza. Q. Benedicto Torres Córdoba, Blanca Rubiela Grizalba Blanca Rubiela Moreras Rogeles , Carmen Rosa Sosa Torres , Carmen Lazo Tapiero; Efrain Gonzales Pardo; Flor Alba Ramírez R.; Flor Marina Salinas; Gladys Navarro Montoya; Gustavo Martine, Henry Mesa Mejia; Henri Oswaldo Piracoca; Jorge Eliecer Grajales; Jonathan Martinez Padilla; Janeth Torres Galvis; Jaime Galindo Herrera; Juan Carlos Parra; Jorge Arturo Ramírez Botero; Jesus Maria Ramírez Botero; Jorge Arturo Zambrano ; Juan Albeiro Ramírez; Jorge German Gomez Galindo; Jesus Antonio Jimenez; Jose Domingo Pedraza; Lino Quilindo; Luz Yanira Alvarez Torres; Marisol Junca Garzon; Maria Antonia Garzon,; Mario Fidel Gamez; Maria Emilia Cordoba De Torres; Maria Transito Rojas ; Matias Chacon; Mayerly Ombita Bautista; Maria Obdulia Melo Cañon; Margarita Urbano Ruiz; Maria Camacho; Mercedes Torres; Marta Lucia Castiblanco; Margarita Susa ; Maria Emilia Cordova,; Miguel A. Gomez Galindo; Niryan Herrera Hernandez; Nibaldo A. Orluña ; Oscar Santos Olave; Orlando Rojas B.; Omar De Jesus Zuluaga Garcia; Pablo Antonio Villamil; Primitivo Beltra; Patricia Escobar Clavijo; Rito Luis Lopez.; Rossevelt Calderon Bernal; Secundina Amaya, C.; Maria Teresa Arevalo Moreno,; Teresa Torres Cordoba; Pedro Emilio Onbita ; Rosalbina Bocachica; Silverio Ovalle; Wilson Alvarez Torres; Yolanda Reyes Castellanos. Zoila Garzon C; Jorge Ramírez 407; Gilberto Rojas Diaz.; Flor Alba Rojas Perez.C.; Carlos Alberto Vega Murcia C.; Elizabeth Castañeda; Arquinides Sanchez; Arturo Mosquera; Miryam Corredor Higuera; Marco Antonio Vargas; Maria Trinidad Sanchez C; Raquel Sofia Carreño Perez; Gustavo De Jesus Jaramillo; Luis Alejandro Villamil Mendoza; Luz Stella Martín; Otilia Ramírez Ramírez; William Alberto Rodriguez Gonzales; Wilson E. Martínez; Víctor Obdulio Espinosa Olarte; Transito Ramírez; Jorge Ramírez; Aldemar López; Antonio Fernández Mahecha (sic).
Para los vendedores Jorge Ramírez y María Odulia Melo no es acertada la decisión de instancia en vista de que para ellos dos está probada la confianza legítima (tenía permiso Ramírez y licencia de vendedora María Obdulia Melo) y su presencia fue tolerada por la administración, luego la sentencia de instancia debe revocarse en este aspecto. Pero los demás afirmaron pero no probaron debidamente la existencia de la confianza legítima. Unos memoriales con centenares de firmas de ciudadanos no son prueba idónea, como tampoco la simple relación de que los vendedores de la carrera 10ª entre calles 10ª y 13, los de la Avenida Jiménez entre calles 10ª y avenida Caracas, y los de la calle 11 entre carreras 11 y 13, están afiliados al sindicato Osuab. No hay indicio alguno en autos de que uno o algunos de los solicitantes de la presente tutela, excepto los dos indicados, hubieran sido tenidos por el Distrito como ocupantes con permiso de las calles antes indicadas, es decir, la deficiencia probatoria impide la prosperidad de la tutela para ellos. Probaron que eran vendedores pero no demostraron la confianza legítima.
a) T-183045. María del Carmen Vargas y Maria del Rosario Suárez de Pesca fueron las solicitantes. En primera instancia, el Juzgado 50 Penal Municipal de Bogotá, el 30 de julio de 1998, concede la tutela. En segunda instancia, el Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá revoca el fallo anterior, el 1º de septiembre de 1998.
T-182876. Teresa Molina; Jose Ezequiel Bernal; Juan Carlos Moreno; María Elisa Saenz Gonzales; Álvaro Díaz; Ana Virginia Méndez; Ana Lucía Lozano, Y Alfonso Silva. En instancia, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, el 9 de septiembre de 1998 denegó la tutela.
Ni siquiera se puede precisar el sitio exacto donde estaban ubicados los vendedores, por el contrario, hay lugares específicos en la localidad donde podrían desempeñar sus labores y allí no se hallaban. No hay ninguna prueba que demuestre la confianza legítima que invocan.
a) T-182877. Angela María González; Ana Isabel Alvarez; Aura María Rico de Castro; Ana Pureza Jimenez; Blanca Nubia Gomez G.; Carmen Rosa Carranza Moreno; Carlos Arturo Rozo; Cupertino Ceron Pera C; Carmen Victoria Quiroga; Diana María Castillo; Emilio Giraldo; Elsa María Narango Ducas; Zogar Augusto Palacios; Ester Edit Imbachi Cruz; Flaminio Córdoba; Guillermo Bocanegra ; Gloria Mateus; Hildebrando Barrera; Ingrid Ordoñez Vanegas; Israel Castro Bustos; José Antonio Rincon ; Jose del Carmen Sarmiento; Jose Antonio Rodriguez; Jose Israel Rey Velasquez C.; Jhonson Alfredo Rodriguez; Jose Antonio Cordoba Jimenez; Luz Maria Marin; Leonor Pardo Quiroga; Maria Priscila Rocha; Maruja E. Garcia; Maria Catalina Mateus; Maria Del Socorro Zapata; Magdalena Vanegas; Maria Lucrecia Villareal; Maria Elisa Ramirez; Maria del Carmen Martin M.; Maria Trinidad Correa Mouna; Matilde Cuevas Mejia; Marisol Ortiz Carranza.; Maria Eliza Villarreal; Maria Evelia Leal; Maximino Camacho; Martha Cecilia Sanchez C.; Maria G. Vanegas Ovalle; Marlen Vumevar; Marta Liliana Navarrete; Nora BertinaCruz;Norman Patricia Rodriguez; Omar Enrique Sepulveda; Pedro Ramírez ; Pablo Cesar Aruelades; Ruben Giraldo Gallego; Ramiro Rojas Rayo; Rubiela Orozco Villegas; Ricardo Guerrero; Raquel Oyola; Sonia Patricia Perdomo; Virgelina Romero C.CY Yineth Toar Aguirre C. (sic).
En este caso se trata de vendedores circulantes, en realidad piden el derecho a continuar como vendedores circulantes, pero de todas maneras no demostraron que gozan de la confianza legítima, luego se confirmará la decisión de instancia.
T-182269. José Reynaldo Arturo Suárez Zambrano, Segundo Cahuasqui.; Rosa Helena Carvajal.; Raquel Burgos Escanilla; Ubaldo Rodriguez Palacios; Rafael Eduardo Jimenez; Porfirio Ramírez Cardenas; Jorge Guillen; Alfredo Antonio Cardenas; Blanca Lopez; Maria Esclavacion Miranda C.; Victor Eduardo Diaz; Yolanda Hernandez; Nury Diaz Medina.; Martha Lucia Ascenso; Maria Delcy Vargas; Maria Bauetista; Maria Cecilia Castro Quimbay C; Maria Floranatis Tamayo; Libardo Alzate; Luz Argenes Bautista; Luis Hernando Triana;Leonidas Otavo Prada; Luis Reyes; Luz Marina Parrada Santafe C.; Lucila Edila Martinez; Leandro Perez Ortiz; Javier Roballo; Jesus Alberto Usaquen ; Helena de Los Ángeles Celmira Chitium Beltran; Yaneth del Socorro Burgos Escanilla; Javier Ricardo Diaz; Jose Alfonso Carrillo Bogoya C; Jairo Humberto Ramírez Diaz; Jose Guillermo Otalora; Jaime Hernandez; Jorge Hector Guerrero; Ines Bosa de Camacho; Humberto Arevalo; Gladys Pinilla Silva; Gelber Rojas; Gloria Inez Muñoz; Ariel CastañedaC; Eulagia de Otalora; Eduardo Casas Abril; Edilberto Guerrero; Danilo Diaz C.; Alvaro de Jesus Alzate C; Alfredo López Baron; Angela Patricia Acuña; Ana Olga Guerrero ; Maria Custodia Calderon C; Edilsa López. C.; Luz Marina Pulido; Maria del Carmen Numpaque; Alquier Robayo; Janeth Villamarin C; Luis Alfonso Carrillo; Ruperto Barrios, Rosa Helena Caguasqui; Orfa Girol; Luz Argenis Bautista; Janeth Borjas; Maruja Garcia (sic). En primera instancia, el Tribunal Superior Sala Civil de Bogotá, el 7 de septiembre de 1998 denegó la tutela de la referencia.
La mayoría de los accionantes, no acreditaron tener licencias para su permanencia en la zona, aunque en la solicitud alegan estar protegidos por la confianza legítima. En el expediente lo único que aparece es que Ángela Patricia Acuña y Reynaldo Suárez pagaron en la energía pero está sola prueba no alcanza a demostrar la confianza legítima. Por el contrario, sí es prueba adecuada el pago de impuestos al Distrito por parte de Luz Marina Pulido, el haber quedado en el censo que hizo el fondo de ventas del Distrito el señor Humberto Arévalo, y el reconocimiento que dentro del trámite en la Corte Constitucional hicieron autoridades distritales de tener autorización Martha Esclavación de Justinico, Leonidas Otavo Prada y Blanca Lilia López. Para estas cinco personas prosperará la tutela, para el resto de los solicitantes de Engativá la prueba de la confianza legítima no ha sido suficiente.
T-181670. Nelson Ernesto Torres Díaz; Gladys Álvarez Sánchez; Blanca Valencia de Gaviria; Abel Santana Parada; Ofelia Gil Molina y Gilma Guzmán. En primera instancia, el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá denegó el 31 de agosto de 1998.
T-205371.Luz Marina García; Natividad Ramos; Herminia Ramos; Lucrecia Martinez; Luis E. Cifuentes; Héctor Ramos, Orlando Estupiñan, María Teresa Pedraza y Adolfo Pineda. Conoció el Juzgado 21 Penal del Circuito de Bogotá, el 17 de febrero de 1999, no concedió la tutela.
Se trata de vendedores de alimentos, durante tres días a la semana, es pues una circunstancia especial. Concretamente Luz Marina García, Luis Enrique Cifuentes y Natividad Ramos tenían licencia; pero adicionalmente para otros: Orlando Estupiñán, Luis Adolfo Pineda, Herminia Ramos y Teresa Pedraza existe una certificación del Alcalde Menor de Suba, señor Marcos Durán Forero, que los califica como vendedores estacionarios y ambulantes de Suba “AVEAS”, y, a quienes les reconoce que vienen “funcionando en la Autopista Norte, con la calle 200, costado occidental desde hace más de diez años aproximadamente”. Se advierte que estos son los nombres que el alcalde, en la máquina de la oficina relacionó y no se tienen en cuenta otros nombres que aparecen relacionados a mano porque esta adición probatoriamente no tiene seriedad. En conclusión, para los siete antes indicados prospera la tutela porque probaron la confianza legítima, pero no para Lucrecia Martínez y Héctor Ramos.
a) Con el propósito de que las órdenes que se den en este fallo no sean obstaculizadas ni por la administración ni por los solicitantes de tutela, la Corte Constitucional considera que además de la competencia que el funcionario de primera instancia tiene para hacer cumplir esta clase de decisiones, es también necesario que la Personería del Distrito ejerza la vigilancia sobre el cumplimiento de la presente tulela.
c) Como las normas sobre acciones populares aún no están vigentes, quiere decir que no existe vía alternativa a la tutela. Cuando entren en vigencia aquellas normas, podría ser un mecanismo adecuado; hoy lo es la tutela; además las acciones de grupo no desplazan a la tutela cuando en ésta se invocan los derechos fundamentales de personas individualizadas.
d) Es necesario resaltar que si se opta por la reubicación, ésta no puede ser en un bien inmueble afectado al espacio público, aunque sí puede serlo a un bien inmueble que no tenga esa característica, siendo fiscal; porque como ya se explicó los bienes de uso público no pueden ser ocupados por particulares, mientras tengan tal afectación, observando que la afectación ha sido hecha por una norma constitucional, legal o reglamentaria de acuerdo al ordenamiento jurídico.
e) Igualmente se repite que la reubicación es una de las opciones. Las otras ya se han mencionado anteriormente, por las referencias hechas a la OIT y a las propias extrategias que el Distrito Capital ha fijado: pero puede haber otras más como por ejemplo sería el arrendamiento de inmuebles acompañado de cánones sociales, accesibles a la capacidad económica del posible usuario, teniendo en cuenta la utilidad que se pueda obtener.
1. CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Fontibón, relacionados en el capítulo “casos concretos” de este fallo, por cuanto se les violó el derecho al trabajo, dentro del contexto señalado en la parte motiva, y en consecuencia se REVOCAN las sentencias proferidas por los jueces de instancia en las fechas y expedientes que a continuación se indican:
a) T-168937 de Ana Mercedes Martínez de García, sentencia del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá del 27 de mayo de 1998.
b) T-169281 de Carmen Celia Zamudio Rugeles. Sentencia del Juzgado 3º Civil del Circuito de Bogotá, del 22 de mayo de 1998.
c) T-169839 de Edna Piedad Ortiz. Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 3 de Junio de 1998.
d) T-171.450 de John Nelson Munza. Sentencia del Juzgado 29 Penal del Circuito de Bogotá, del 3 de junio de 1998.
e) T-170701 de Dagoberto Lara. Sentencia del Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, del 27 de mayo de 1998.
g) T-171.148 de Héctor Linares Quijano. Sentencia del Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá, del 26 de mayo de 1998.
h) T-171186 de Estela Guerrero Parra. Sentencia del Juzgado 14 Laboral de Bogotá, del 26 de mayo de 1998.
j) T-168743 de Félix Antonio Torres. Sentencia del Juzgado 11 Laboral de Bogotá, del 27 de mayo de 1998.
k) T-169165 de Ana Betulia López Pérez. Sentencia del Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, del 27 de mayo de 1998.
l) T-169415 de Ernestina Ayala Salcedo. Sentencia del Juzgado 19 Laboral de Bogotá, del 26 de mayo de 1998.
ll) T-169465 de Ana María Villamil. Sentencia del Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá, del 27 de mayo de 1998.
n) T-170374 de Vargas Rodríguez William. Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Sub-sección “B” del 26 de mayo de 1998.
ñ) T-170366 de Prieto Camacho José Ollman. Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, del 26 de mayo de 1998.
o) T-170311 de Osorio María Soffy. Sentencia del Juez 36 Penal Municipal de Bogotá, de 1º de junio de 1998.
p) T-169946 de Morales Ramón Ángel. Sentencia del Juez 27 Penal Municipal de Bogotá, del 27 de mayo de 1998.
q) T-173440 de María Diva Rodríguez. Sentencia del Juez 51 Penal del Circuito de Bogotá, del 29 de mayo de 1998.
r) T-172919 de Ramos Gómez Ana Sofía. Sentencia del Juez 33 Civil del Circuito de Bogotá, del 2 de junio de 1998.
s) T-171173 de Pava Arteaga Germán. Sentencia del El Juez 16 Laboral del Circuito de Bogotá, del 26 de mayo de 1998.
v) T-175.859 de Paulina Ortiz. Sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, del 13 de julio de 1998.
w) T-176864 de Vicente Álvarez Montañez. Sentencias del Tribunal Superior Sala Penal, de fecha de 2 de junio de 1998. Y de la sentencia de segunda instancia de la Corte Suprema de Justicia de la Sala Penal, del 15 de julio de 1998.
z) T-176.118 de Carlos Milton Sáenz Hernández y otros. Sentencia de segunda instancia de la Corte Suprema de Justicia de fecha del 15 de julio de 1998.
2. CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Santafé, sector San Victorino, relacionados en el capítulo “casos concretos” de este fallo, por cuanto se les violó el derecho al trabajo, dentro del contexto señalado en la parte motiva y en consecuencia se REVOCAN las sentencias de instancia, contenidas en los expedientes, y proferidas en las fechas que a continuación se indican:
b) T- 178809 de José Gregorio Martínez y otros, proferida por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, el 31 de julio de 1998.
3. CONCEDER la tutela a los siguientes vendedores ambulantes de la localidad de Santafé (diferentes al sector de San Victorino); José Patrocinio Triana, Jorge Ramírez y María Odulia Melo, por cuanto se les violó el derecho al trabajo, dentro del contexto señalado en la parte motiva, y en consecuencia se REVOCAN PARCIALMENTE las sentencias de instancia, contenidas en los expedientes, y en las fechas que a continuación se indican:
4. CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Chapinero, y que aparecen en el capítulo “casos concretos” de este fallo, por cuanto se les violó el derecho al trabajo, dentro del contexto señalado en la parte motiva, y en consecuencia se REVOCA la sentencia de segunda instancia, contenida en el expediente y en la fecha que a continuación se indica:
T-183045 de María del Carmen Vargas y María del Rosario Suárez de Pesca. Sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá, el día 1º de septiembre de 1998.
5. CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Suba: Luz Marina García, Luis Enrique Cifuentes, Natividad Ramos, Orlando Estupiñán, Luis Adolfo Pineda, Herminia Ramos y Teresa Pedraza por cuanto se les violó el derecho al trabajo, dentro del contexto señalado en la parte motiva, y en consecuencia se REVOCA PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia, contenida en el expediente, proferida por el juez de instancia y en la fecha que a continuación se indica:
6. CONCEDER la tutela a los siguientes vendedores ambulantes de la localidad de Engativá, Luz Marina Pulido, Humberto Arévalo, Martha Esclavación de Justinico, Leonidas Otavo Prada y Blanca Lilia López y en consecuencia se REVOCA PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia, contenida en el expediente, proferida por el juez de instancia y en la fecha que a continuación se indica:
T-182269 de Segundo Cahuasqui y otros. Sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, el día 7 de septiembre de 1998, para las personas antes indicadas; para los demás SE CONFIRMA la decisión de instancia que negó la tutela.
7. Como consecuencia de lo determinado en los numerales anteriores, ORDENAR que en el término de ciento veinte (120) días hábiles se proceda a cumplir con los compromisos que ha adquirido anteriormente la administración, si existieren y hubieren sido aceptados por los interesados, para reubicar a los solicitantes en el lugar acordado; pero si algunos de ellos no aceptan esta opción, bien sea porque ya hayan sido desalojados y no deseen reubicación o porque sin haberse producido el desalojo no opten por la reubicación, entonces debe concretarse con ellos una o varias de las otras opciones indicadas en la parte motiva de esta sentencia, a saber: adquisición de formación necesaria para ocupar un puesto de trabajo, colaboración para el acceso a créditos blandos, a insumos productivos, aplicación de planes originales de crédito y/o cualquier otra medida similar que la administración haya fijado en sus “estrategias” y los interesados acordaren en el referido término de los ciento veinte (120) días. Si no hay acuerdo se entenderá que se preferencia la reubicación, para lo cual se da un plazo de ciento veinte días hábiles.
8. Además de los juzgadores de primera instancia, la Personería del Distrito ejercerá vigilancia para el cumplimiento de la presente sentencia.
9. NO CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Ciudad Bolívar, y que aparecen en el capítulo “casos concretos” de este fallo, por cuanto NO PROBARON QUE se les violó el derecho al trabajo y en consecuencia se CONFIRMA la sentencia de primera instancia, contenida en el expediente, y en la fecha que a continuación se indica:
10. NO CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Tunjuelito, y que aparecen en el capítulo “casos concretos” de este fallo, por cuanto no probaron que se les violó el derecho al trabajo, y en consecuencia se CONFIRMA la sentencia de primera instancia, contenida en el expediente y proferida en la fecha que a continuación se indica:
T-182977 de Ángela María González y otros. Sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, el 8 de septiembre de 1998.
11. NO CONCEDER la tutela a los vendedores ambulantes de la localidad de Kennedy, y que aparecen en el capítulo “casos concretos” de este fallo, por cuanto no probaron que se les violó el derecho al trabajo, , y en consecuencia se CONFIRMA la sentencia de instancia, contenida en el expediente, proferida por el juez de instancia y en la fecha que a continuación se indica:
T-181670 de Nelson Ernesto Torres Díaz y otros. Sentencia proferida por el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá el día31 de agosto de 1998.
12. SE HACE UN LLAMADO A PREVENCIÓN al Alcalde Mayor del Distrito Capital y a los alcaldes locales de esta ciudad para que en adelante, antes de procederse al desalojo, se busquen en lo posible soluciones de reubicación u otras opciones, conjuntamente con los ocupantes del espacio público amparados por la confianza legítima, en los términos señalados en esta providencia.
13. A los mismos funcionarios señalados en el numeral anterior, al comandante de policía metropolitana de Bogotá, a los comandantes de las zonas de Bacatá, Tisquesusa y Tequendama y a los responsables de la estación de la policía nacional, al secretario de gobierno del Distrito Capital, SE LES HACE UN LLAMADO A PREVENCIÓN para que en el cumplimiento de sus funciones (lanzamiento) no atenten ni contra la dignidad de las personas ni contra la propiedad de los bienes de los cuales aquellas son titulares.
14. Por la secretaría procédase a cumplir con lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
15. Copia de este fallo se le enviará al Personero del Distrito, al Procurador General de la Nación, a los alcaldes locales y al Defensor del Pueblo, para los fines pertinentes.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».
(Nota: El numeral segundo de la parte resolutiva de la presente Sentencia fue corregido y adicionado por la Corte Constitucional mediante Auto 57 de 1999).
(1) Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 1993. Jorge Arango Mejía.
(2) Corte Constitucional. Sentencia T-425 de 1992; T-518 de 1992; T-550 de 1992.
(3) Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
(4) Ley 9ª de 1989, artículo 5º.
(5) Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. Antonio Barrera Carbonell.
(6) Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
(7) La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad (Marienhoff)
(10) Marienhoff, Garrido Falla, Sayagués Lazo y García de Enterría. “Sobre la imprescriptibilidad del dominio público”. En Revista de la Administración Pública Nº 13. Tomado de Gustavo Penagos, Derecho Administrativo. Parte Especial. Librería El Profesional. 1995.
(11) Corte Constitucional. Sentencia. T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(12) Citando a Zamboni. Ver sentencia Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Sentencia de mayo 5 de 1981, M.P. Jorge Vélez García.
(13) Estos elementos se encuentran descritos en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, complementados con comentarios doctrinales y jurisprudenciales.
(14) Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
(15) Ley de 1989. Artículo 5º.
(16) Ver Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires.
(17) Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(19) Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(20) Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Public - Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, marzo de 1996.
(21) Corte Constitucional. Sentencia T-550 y T-518 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(22) Corte Constitucional. T-778 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(23) Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
(24) Jane Jacobs. The Death and Life of Great Ameritan Cities. 1961. Citado, Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Marzo de 1996.
(25) Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, marzo de 1996.
(26) Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S. 296, 301-302. 1966.
(27) Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José Gregorio Hernández Galindo.
(28) Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.
(29) Corte Constitucional. Sentencia T-75 de 1992 Eduardo Cifuentes Muñoz.
(30) Corte Constitucional. Sentencia T-115 de 1995. José Gregorio Hernández Galindo.
(31) Corte Constitucional. Sentencia T-617 de 1995. Alejandro Martínez Caballero.
(32) Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, T-091 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.
(33) Corte Constitucional. Sentencia T-778 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional. Sentencia T-225, junio 17 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
(34) Al respecto pueden consultarse: González Pérez Jesús. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo”. Editorial Civitas. Madrid. 1983; García Macho Ricardo, artículo “Contenido y límites del principio de la confianza legítima”, publicado en homenaje al profesor José Luis Villar Palasi”. Editorial Civitas. Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de derecho administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de Enterría Eduardo y Fernández Tomas-Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo II. Editorial Civitas. Madrid.
(35) Ver sentencia T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(36) Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
(37) Sentencia T-617 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(40) La OIT sostiene que “es importante ofrecer un mínimo de seguridad económica a los pobres ya que no tienen otro modo de valerse por sí solos”. El empleo en el mundo, Ginebra, 22 de febrero de 1995.
(41) En el caso concreto de Bogotá, en marzo de 1998 era del 12.7% y un año después, en marzo de 1999 ascendió al 20% (datos del DANE).
(42) OIT. The Employment Challenge in Tatin Amerita and the Caribbean.
(43) Evolución del pensamiento juslaboralista, en homenaje al profesor Héctor Hugo Barbagelata, pág. 331.
(44) Ibíd., pág. 387.
(45) El futuro del empleo urbano. Segunda conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos humanos, pág. 15.
(46) Fundándose en Bowles y Gintis.
(47) El futuro del empleo urbano. OIT, pág. 40.
(48) El futuro del empleo urbano, pág. 31.
(49) Según la OIT los tres niveles son: Tener influencia a nivel internacional, para lo cual se insinúa una asociación de alcaldes a escala mundial. A escala nacional incidir en las políticas macroeconómicas insinuándose la unidad con las organizaciones de trabajadores y empleadores. Y un tercer nivel, local, que apunte a una serie de medidas municipales de desarrollo económico y social.
(50) Ver Revista internacional del trabajo, vol. 134, Nº 6.
(51) El empleo en el mundo, año de 1995, pág. 14.
Auto 57 de septiembre 9 de 1999
Ref.: Corrección Sentencia SU-360 de 1999
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente, Eduardo Cifuentes Muñoz, los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Para resolver sobre una corrección de la sentencia de Sala Plena SU-360 de 1999.
El peticionario Alfredo Manchola Rojas le indica a la Corte que dentro de los centenares de nombres que aparecen en la Sentencia SU-360 de 1999 hay algunos errores de mecanografía, que específicamente se refieren al expediente T-177309 (que forma parte de los acumulados que dieron origen a la SU-360/99).
Página 50 del fallo de la Corte Constitucional:
María Gloria Copera María Gloria Capera
Página 51 del fallo de la Corte Constitucional:
Leonor Cantor Beltrán Leonor Castro Beltrán
Página 52 del fallo de la Corte Constitucional
Yeid Jurado López Yesid Jurado López
Ana Jesús Galarza de López, Angélica Cárdenas, Aurelia Guerrero Caro, Aurora Callejas Cadena, Ana Orfilia Chitiva, Ana Matilde Reyes Mendoza, Alejandrina Muñoz de Acosta, Álvaro Corredor, Alcides Cárdenas Quintero, Ana Rosa Camacho Caraballo, Gildardo Ramírez Giraldo y Wilson Becerra Castellanos.
1. CORREGIR la providencia SU-360 de 1999 en su numeral 2º de la parte resolutiva, en cuanto dicho numeral se remite al listado de los vendedores “relacionados en el capítulo casos concretos de este fallo”, y en consecuencia donde dice el listado: Marco Tulio Cruz Cuervo, María Gloria Copera, Giraldo, Gonzaga Osa Giraldo Giraldo, Leonor Cantor Beltrán, Pedro Pablo Saldo Parra, Yeid Jurado López, Debe decir: Marco Tulio Ruiz Cuervo, María Gloria Capera, Hernando Giraldo Giraldo, Gonzaga Osa Giraldo, Leonor Castro Beltrán, Pedro Pablo Salgado Parra, Yesid Jurado López, respectivamente.
2. ADICIONAR el mismo numeral 2 de la parte resolutiva de la Sentencia SU-360 de 1999 en cuanto dicho numeral se remite al listado de los vendedores “relacionados en el capítulo casos concretos de este fallo” adicionando el listado con los nombres que a continuación se relacionan:

References: artículo 54
 Resolución 
e contrario
 artículo 82
 artículo 63
 artículo 313
 artículo 6
 artículo 24
 artículo 334
 artículo 334
 artículo 25
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 113
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 464
 artículo 7
 artículo 36
 artículo 5
 artículo 5
 Artículo 5