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Timestamp: 2016-10-21 21:57:39+00:00

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136 II 14214. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Office f�d�ral de l'environnement et A. contre B. et D�partement du territoire du canton de Gen�ve (recours en mati�re de droit public)
Art. 7 al. 6 et art. 32c ss LPE; art. 2 al. 1 OSites; assainissement des sites pollu�s par des d�chets; immeuble contenant de l'amiante. Notion de d�chet selon l'art. 7 al. 6 LPE (consid. 3.1). Un immeuble dont les �l�ments de construction contiennent de l'amiante n'est pas un site de stockage d�finitif au sens de l'art. 2 al. 1 let. a OSites (consid. 3.2.1). Il ne s'agit pas non plus d'une aire d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OSites, ni d'un lieu d'accident au sens de l'art. 2 al. 1 let. c OSites (consid. 3.2.2). L'�num�ration de l'art. 2 al. 1 OSites est exhaustive (consid. 3.2.3). Les art. 32c ss LPE et 2 al. 1 OSites ne permettent pas � eux seuls de fonder une obligation g�n�rale d'assainir les immeubles contenant de l'amiante, ce qui ne constitue pas une lacune susceptible d'�tre combl�e par la jurisprudence (consid. 3.2.4). Faits � partir de page 143
En 2002, la soci�t� B. a achet� � la soci�t� coop�rative A. un immeuble construit en 1958. D�s 2004, B. a entrepris des travaux de r�novation, au cours desquels la pr�sence d'amiante a �t� constat�e. Une expertise compl�te du b�timent a �t� ordonn�e par le Service cantonal de toxicologie industrielle et de protection contre les pollutions int�rieures. Les experts mandat�s ont conclu � la pr�sence d'amiante, notamment dans le calorifugeage de l'�chappement d'un groupe �lectrog�ne, dans la tresse isolante autour de piliers porteurs ainsi que dans des �l�ments en fibrociment tels que des plaques de fa�ade, des chemins de c�bles, des plaques pos�es sur des luminaires et derri�re des panneaux �lectriques, des portes coupe-feu ainsi que dans des tresses d'isolation sur un pilier de fa�ade et sur le toit. La proc�dure d'assainissement du rez-de-chauss�e s'est termin�e en novembre 2004. L'assainissement des autres parties de l'immeuble devait suivre, en fonction de l'avanc�e du chantier de r�novation. Les architectes mandat�s par B. ont estim� le co�t total du d�samiantage � pr�s d'un million de francs.
Le 5 d�cembre 2006, B. a demand� au D�partement du territoire du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le d�partement) d'�tablir une cl� de r�partition des frais de d�contamination entre le propri�taire actuel et l'ancien propri�taire. Par d�cision du 23 f�vrier 2007, le d�partement a consid�r� que les art. 32c et 32d de la loi f�d�rale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) n'�taient pas applicables en l'esp�ce. B. a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions, qui a rejet� le recours par d�cision du 27 ao�t 2007.
Par arr�t du 3 mars 2009, le Tribunal administratif du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Tribunal administratif) a admis le recours form� par B. contre cette d�cision. Il a consid�r� que l'amiante contenu dans l'immeuble litigieux devait �tre qualifi� de d�chet au sens de la LPE. L'incorporation de ce produit canc�rig�ne dans les BGE 136 II 142 S. 144mat�riaux de construction r�sultait de la m�connaissance de sa toxicit�, de sorte que, "r�trospectivement et au vu de l'�volution des connaissances", il convenait de consid�rer cette substance comme un d�chet au moment de son int�gration dans la construction. Le b�timent achet� par B. devait donc �tre consid�r� comme un site pollu� au sens des art. 2 al. 1 de l'ordonnance f�d�rale du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (OSites; RS 814.680) et 32c LPE, si bien que le d�partement devait se prononcer sur la r�partition des frais d'assainissement en application de l'art. 32d LPE.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, l'Office f�d�ral de l'environnement et A. demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t et de confirmer la d�cision rendue le 27 ao�t 2007 par la Commission cantonale de recours en mati�re de constructions. Ils soutiennent en substance que l'amiante ne peut pas �tre consid�r� comme un d�chet au sens de la LPE et que l'immeuble concern� ne r�pond pas � la d�finition de site contamin� au sens de l'OSites.
Le Tribunal f�d�ral a admis ces recours, annul� l'arr�t attaqu� et confirm� les d�cisions pr�c�dentes constatant que les art. 32c et 32d LPE n'�taient pas applicables en l'esp�ce.
3. Le Tribunal administratif genevois a consid�r� que l'immeuble construit par la recourante et rachet� par l'intim�e devait �tre qualifi� de site pollu� au sens des art. 32c ss LPE et 2 al. 1 OSites. Ce b�timent contenait en effet de l'amiante, une substance canc�rig�ne et dangereuse pour l'environnement, qui devait �tre consid�r�e comme un d�chet au sens de l'art. 7 al. 6 LPE. Tant la recourante que l'Office f�d�ral de l'environnement contestent cette appr�ciation.
3.1 Les art. 32c et 32d LPE r�glent l'assainissement des sites pollu�s par des d�chets et la prise en charge des frais d'assainissement. L'art. 7 al. 6 LPE, d�finit les d�chets comme "les choses meubles dont le d�tenteur se d�fait ou dont l'�limination est command�e par l'int�r�t public". La question de savoir si l'amiante utilis� dans la construction d'un immeuble peut �tre consid�r� comme un d�chet au sens de l'art. 7 al. 6 LPE est d�licate. Il n'est en effet pas certain qu'il puisse �tre qualifi� de "chose meuble" au sens de cette disposition, notamment lorsqu'il est incorpor� dans des mat�riaux de BGE 136 II 142 S. 145construction, comme par exemple des plaques en fibrociment. Selon la jurisprudence, il n'est cependant pas exclu que des substances incorpor�es � un mat�riau neutre puissent r�pondre � cette d�finition. Ont ainsi �t� consid�r�s comme des d�chets le plomb contaminant la butte d'un stand de tir (ATF 131 II 743) ou du mazout infiltr� dans le sous-sol (arr�t 1A.250/2005 du 14 d�cembre 2006, in RDAF 2007 I p. 307). Le caract�re meuble du d�chet en cause perd en effet de son importance lorsque l'on est en pr�sence d'un site contamin� au sens de l'art. 2 al. 3 OSites ("Altlast"; cf. MICHAEL BUDLIGER, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern, DEP 1997 p. 299). Il est par ailleurs douteux que l'amiante utilis� dans la construction d'un b�timent r�ponde � la notion subjective du d�chet ("dont le d�tenteur se d�fait"), d�s lors que cette substance �tait utilis�e pour ses propri�t�s particuli�res, le constructeur n'ayant clairement pas l'intention de s'en d�barrasser (cf. ATF 123 II 359 consid. 4 p. 363 ss; ALEXANDRE FL�CKIGER, La distinction juridique entre d�chets et non-d�chets, DEP 1999 p. 115 ss). La notion objective du d�chet ("dont l'�limination est command�e par l'int�r�t public") est �galement probl�matique en l'esp�ce, dans la mesure o� il n'est pas certain qu'elle s'appr�cie au moment de la construction de l'immeuble. Reprenant les termes du message de 1993 relatif � la r�vision de la LPE, certains auteurs soutiennent en effet que la n�cessit� d'�liminer un d�chet dans l'int�r�t public s'appr�cie "tout au moins dans l'optique actuelle" (Message du 7 juin 1993 relatif � une r�vision de la LPE, FF 1993 II 1337, 1384 ch. 42; PIERRE TSCHANNEN, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e �d. 2002, n� 9 ad art. 32c LPE; MARK CUMMINS, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen, 2000, p. 17; MARCO ZAUGG, Altlasten - die neuen Bestimmungen, DEP 1996 p. 487), voire exclusivement selon le droit actuel (CHRISTOPH Z�CH, Zur Revision des USG bez�glich der Altlastenproblematik, DEP 1993 p. 323). Ces questions peuvent cependant demeurer ind�cises si l'on consid�re qu'un b�timent contenant de l'amiante ne constitue pas un site pollu� au sens de l'art. 2 al. 1 OSites.
"On entend par sites pollu�s les emplacements d'une �tendue limit�e pollu�s par des d�chets. Ces sites comprennent:
a. les sites de stockage d�finitifs: d�charges d�saffect�es ou encore exploit�es et tout autre lieu de stockage d�finitif de d�chets; sont exclus les sites dans lesquels sont d�pos�s exclusivement des mat�riaux d'excavation et des d�blais non pollu�s; BGE 136 II 142 S. 146
b. les aires d'exploitations: sites pollu�s par des installations ou des exploitations d�saffect�es ou encore exploit�es dans lesquelles ont �t� utilis�es des substances dangereuses pour l'environnement;
c. les lieux d'accident: sites pollu�s � la suite d'�v�nements extraordinaires, pannes d'exploitation y comprises."
3.2.1 Il convient d'examiner en premier lieu si l'immeuble litigieux peut �tre consid�r� comme un site de stockage d�finitif au sens de l'art. 2 al. 1 let. a OSites. Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal administratif genevois a consid�r� que tel �tait le cas, sans toutefois motiver cette opinion de mani�re convaincante. La jurisprudence � laquelle il se r�f�re n'est pas pertinente � cet �gard, d�s lors qu'elle a trait � des situations trop diff�rentes du cas d'esp�ce. Les arr�ts cit�s concernent en effet la pr�sence de plomb dans la butte d'un stand de tir (ATF 131 II 743), un �coulement d'hydrocarbures provenant de la citerne � mazout d'une porcherie d�saffect�e (arr�t 1A.250/2005 pr�cit�) ou une infiltration de goudron �manant de l'exploitation d'une ancienne usine � gaz (arr�t 1A.67/1997 du 26 f�vrier 1998, in RDAF 1999 I p. 615 et DEP 1998 p. 152). On ne saurait voir dans ces arr�ts des pr�c�dents qui permettraient de qualifier de site de stockage d�finitif l'immeuble faisant l'objet de la pr�sente proc�dure.
Selon la doctrine, les sites de stockage au sens de l'art. 2 al. 1 let. a OSites sont des lieux o� des d�chets ont �t� entrepos�s en connaissance de cause (URS ZIEGLER, La nouvelle r�glementation sur les sites contamin�s, DEP 1997 p. 667; MARCO ZAUGG, op. cit., p. 487). A l'instar de l'Office f�d�ral de l'environnement dans son recours, certains auteurs estiment que la mati�re polluante devait �tre consid�r�e comme un d�chet d�j� au moment de son arriv�e sur le site (cf. URSULA BRUNNER, Altlasten und die Auskunftspflicht nach Art. 46 USG, DEP 1997 p. 8; KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, 2005, p. 13). Ainsi, on ne saurait parler de site pollu� par des d�chets lorsque des substances ont �t� introduites sciemment pour remplir une fonction d�termin�e en raison de leurs propri�t�s, comme par exemple le cuivre utilis� dans les vignes ou l'atrazine aux abords des voies de chemin de fer (MARCO ZAUGG, op. cit., p. 487 s.; CHRISTOPH WENGER, Die neue Altlastenverordnung, DEP 1997 p. 728). Il en irait de m�me de l'amiante utilis� lors de la construction d'un immeuble (ERICH R�EGG, Von der Haftung des Grundst�ckverk�ufers f�r "Bauherren-Altlasten", DC 2006 p. 108).
D'un point de vue litt�ral, il est patent qu'un immeuble abritant des bureaux ou des commerces ne correspond pas � la notion de BGE 136 II 142 S. 147d�charge telle qu'on la comprend dans le langage courant. De m�me, on peut difficilement admettre qu'il constitue un lieu de stockage d�finitif de d�chets. Le fait que des substances dangereuses pour l'environnement soient pr�sentes dans les mat�riaux de construction ou dans la structure de cet immeuble ne signifie pas qu'elles y ont �t� stock�es. Au demeurant, selon la d�finition qu'en donnent les dictionnaires, le terme stocker signifie faire une r�serve de quelque chose (Le Nouveau Petit Robert, �dition 2009; Le Petit Larousse Illustr�, �dition 2009) et a pour synonymes emmagasiner, accumuler, conserver, entreposer, etc. (Dictionnaire Robert des synonymes, nuances et contraires, �dition 2005), ce qui ne saurait s'appliquer � l'amiante introduit lors de la construction d'un immeuble. Cette substance a en effet �t� utilis�e pour ses propri�t�s particuli�res et n'a pas �t� entrepos�e en vue d'une utilisation future.
Une interpr�tation historique et t�l�ologique de l'art. 2 al. 1 let. a OSites ne permet pas non plus d'appliquer la notion de lieu de stockage d�finitif � un tel cas. En effet, ni la LPE ni l'OSites ne comprennent de dispositions qui permettraient de d�finir le lieu de stockage de d�chets dans un sens diff�rent de celui expos� ci-dessus. Quant aux travaux pr�paratoires, ils se r�f�rent pour l'essentiel au concept de d�charge, contr�l�e ou non (cf. message pr�cit�, FF 1993 II 1337, 1392 ch. 42). En tous les cas, il n'a jamais �t� question d'�tendre la notion de lieu de stockage aux constructions dans lesquelles une substance a �t� utilis�e pour ses propri�t�s particuli�res avant que l'on ne r�alise qu'elle pr�sente un risque pour l'environnement.
3.2.2 Il y a encore lieu de d�terminer si le b�timent litigieux tombe sous le coup des let. b et c de l'art. 2 al. 1 OSites. L'immeuble concern� ne peut pas �tre qualifi� d'"aire d'exploitation" au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OSites, d�s lors qu'il ne s'agit pas d'une installation ou d'une exploitation dans laquelle une substance dangereuse pour l'environnement a �t� "utilis�e". En effet, cet immeuble ayant abrit� des bureaux, des commerces et un restaurant, il ne s'agit pas d'un site sur lequel on a produit ou travaill� avec de l'amiante. Selon la pratique et les recommandations de l'Office f�d�ral comp�tent - qui doivent �tre prises en consid�ration m�me si elles n'ont pas force de loi et ne lient pas le juge (ATF 134 II 142 consid. 3.3 non publi�; ATF 118 Ib 614 consid. 4b p. 618 et les r�f�rences) - il est clair que les aires d'exploitation au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OSites ne visent que les sites exploit�s par "une branche susceptible de BGE 136 II 142 S. 148polluer" et sur lesquels "on a effectivement produit et/ou travaill� avec des substances dangereuses pour l'environnement dans des quantit�s significatives" (Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage [OFEFP], Etablissement du cadastre des sites pollu�s, 2001, p. 15 ss). Enfin, la pr�sence d'amiante dans les mat�riaux de construction ou dans la structure d'un immeuble n'en fait manifestement pas un lieu d'accident au sens de l'art. 2 al. 1 let. c OSites. Cette substance ayant �t� utilis�e volontairement en raison de ses propri�t�s particuli�res, on ne peut pas parler d'une "pollution" qui serait survenue de mani�re accidentelle ou suite � un �v�nement extraordinaire.
3.2.3 L'immeuble litigieux ne r�pondant pas aux d�finitions de site de stockage d�finitif, d'aire d'exploitation ou de lieu d'accident, il reste � examiner si d'autres lieux peuvent �tre qualifi�s de sites pollu�s au sens de l'art. 2 al. 1 OSites. Dans son recours, l'Office f�d�ral de l'environnement affirme que l'�num�ration de l'art. 2 al. 1 let. a � c OSites est exhaustive. Cet avis est partag� par la doctrine, qui limite l'examen de la question des sites pollu�s aux trois types de sites mentionn�s � l'art. 2 al. 1 OSites (KARIN SCHERRER, op. cit., p. 15; KONRAD BAUMANN, Le cadastre des sites pollu�s, DEP 2001 p. 739 s.; MARK CUMMINS, op. cit., p. 18; HARTMANN/ECKERT, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei der Sanierung von Altlasten-Standorten nach (neuem) Art. 32d USG und Altlastenverordnung, DEP 1998 p. 610; CHRISTOPH WENGER, op. cit., p. 728; URS ZIEGLER, op. cit., p. 667; MICHAEL BUDLIGER, op. cit., p. 298; URSULA BRUNNER, op. cit., p. 9; PIERRE TSCHANNEN, op. cit., n� 9 ad art. 32c LPE; cf. �galement OFCL/OCFIM, Sites contamin�s: recenser, �valuer, assainir, L'expert fiduciaire 2002 p. 328; OFEFP, op. cit.). D'un point de vue syst�matique, il convient encore de relever que l'art. 5 al. 3 let. c OSites ne pr�voit une inscription au cadastre que pour "la p�riode de stockage des d�chets, la p�riode d'exploitation ou la date de l'accident". Dans ces conditions, on peut difficilement envisager un quatri�me type de site pollu�, qui ne serait ni un site de stockage d�finitif, ni une aire d'exploitation ni un lieu d'accident. C'est donc bien exclusivement � l'aune des let. a � c de l'art. 2 al. 1 OSites qu'il convient de d�finir la notion de site pollu�.
3.2.4 Compte tenu de ce qui pr�c�de, on ne saurait fonder l'obligation d'assainir les immeubles contenant de l'amiante uniquement sur une interpr�tation extensive des art. 32c ss LPE et 2 OSites. La question de l'amiante n'ayant pas �t� clairement abord�e lors des travaux BGE 136 II 142 S. 149pr�paratoires ayant conduit � l'adoption de l'art. 32c LPE, on ne peut aucunement en d�duire une volont� du l�gislateur d'introduire une obligation g�n�rale d'assainir les b�timents contenant de l'amiante. De m�me, si la liste des sites pollu�s au sens de l'art. 2 al. 1 OSites ne comprend pas les immeubles dans lesquels de l'amiante a �t� incorpor� lors de travaux de construction, il est manifeste qu'il ne s'agit pas d'un oubli ou d'une omission involontaire. Il n'y a donc pas de lacune � combler et ce n'est pas le r�le de la jurisprudence que d'�tendre l'obligation d'assainissement dans de telles proportions. Au demeurant, s'il existait une volont� du l�gislateur d'instituer une obligation g�n�rale d'assainir les immeubles concern�s par la probl�matique d�sormais bien connue de l'amiante, il ne fait aucun doute qu'il l'aurait fait de mani�re explicite, eu �gard notamment aux implications �conomiques, administratives et politiques tr�s importantes qui en d�couleraient. En d�finitive, c'est � tort que le Tribunal administratif du canton de Gen�ve a consid�r� que l'immeuble litigieux �tait un site pollu� fondant une obligation d'assainissement. Les art. 32c ss LPE ne sont donc pas applicables en l'esp�ce.

References: Art. 7
 art. 32
 art. 2
 art. 32
 art. 32
 art. 2
 art. 32
 art. 32
 art. 32
 ATF 
 art. 32
 Art. 46
 ATF 
 Art. 32
 art. 32
 art. 32
 art. 32