Source: http://www.senat.fr/rap/l12-742/l12-742_mono.html
Timestamp: 2018-06-22 15:18:36+00:00

Document:
Rapport n° 742 (2012-2013) de M. Hugues PORTELLI, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 juillet 2013
I. UNE ÉTAPE SUPPLÉMENTAIRE D'UN PROCESSUS DE RAPPROCHEMENT DE L'ADMINISTRATION AVEC LE PUBLIC
A. UN PROCESSUS ENGAGÉ DÈS LES ANNÉES 1970 ET AYANT CONNU SON APOGÉE AVEC LA LOI DU 12 AVRIL 2000
B. UNE DÉMARCHE DE CODIFICATION ET DE SIMPLIFICATION INACHEVÉE
B. LA RÉNOVATION DU PROCESSUS DÉCISIONNEL
1. La possibilité d'accéder aux avis préalables et de modifier en conséquence sa demande en cours d'instruction
2. Le renforcement de la participation du public à l'élaboration des actes administratifs
3. L'élargissement de la faculté de recourir aux nouvelles technologies pour délibérer ou rendre des avis à distance
4. La simplification et l'unification des règles relatives au régime des actes administratifs
C. LA REFONTE DU CODE DE L'EXPROPRIATION POUR CAUSE D'UTILITÉ PUBLIQUE
A. CLARIFIER LA RÉDACTION DU PROJET DE LOI
1. Expliciter la notion de « public »
2. Mieux circonscrire les autorités concernées
3. Apporter des précisions pour mieux appréhender les modifications au droit en vigueur envisagées
B. PRÉCISER L'HABILITATION
1. Spécifier les mesures de simplification des démarches et des règles relatives aux actes administratifs unilatéraux à prendre
2. Encadrer le pouvoir d'appréciation du pouvoir exécutif
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),
664 et 743 (2012-2013)
Réunie le mercredi 10 juillet 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Hugues Portelli, rapporteur, et établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 664 (2012-2013) habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens (procédure accélérée).
Après avoir rappelé que ce projet de loi s'inscrivait dans un processus législatif déjà ancien, M. Hugues Portelli, rapporteur, a d'abord indiqué à la commission qu'il s'agissait pour partie de renouveler des habilitations à prendre des ordonnances déjà accordées par le passé, mais également d'adopter enfin un code des relations entre l'administration et le public à l'usage de celui-ci. Il a évoqué le régime des décisions implicites et le projet du Président de la République de prévoir que « le silence de l'administration vaut accord ». La commission a ensuite adopté 13 amendements, dont 12 à l'initiative de son rapporteur.
La commission a en effet souhaité, en premier lieu, clarifier la rédaction du projet de loi en explicitant la notion de « public » qui apparaissait à plusieurs reprises dans des acceptions différentes, ainsi qu'en circonscrivant le champ des autorités administratives concernées. Elle a également précisé les avis qui pourront désormais être communiqués au cours de l'instruction d'une demande, préalablement à l'adoption d'une décision administrative. Elle a enfin appelé le Gouvernement à garantir le respect du principe de la collégialité des débats lorsque des organes seront amenés à délibérer ou rendre des avis à distance.
La commission a, en second lieu, tenu à préciser l'habilitation accordée au Gouvernement en spécifiant que la simplification des règles relatives aux actes administratifs unilatéraux portait sur le régime de retrait de ces actes. Elle a aussi encadré le pouvoir d'appréciation du Gouvernement.
L'État républicain se trouve confronté aujourd'hui à un double défi : en premier lieu, celui de garder sa capacité décisionnelle en trouvant une place cohérente et adaptée au sein de la pluralité des centres de décision - publics ou privés - consécutifs à la mondialisation des circuits de décision dans les domaines économiques, financiers et même culturels d'une part, à l'autonomie croissante des autorités territoriales de l'autre. En second lieu, celui de garder sa capacité de rassemblement et de cohésion de la société française en sachant épouser les nouveaux comportements des citoyens et plus généralement des usagers des services publics, plus individualistes, souvent plus cultivés et donc demandeurs de plus de transparence, de participation, de contrôle, au détriment de la tradition verticale de l'administration à la française.
Ces deux défis ne se recoupent pas : le premier est celui de l'environnement libéral dominant qui démantèle les compétences traditionnelles de l'État, le second est celui de l'aspiration à plus de démocratie, qui met en question sa légitimité. Or la nécessité de démocratiser l'État, en particulier dans ses rapports avec ceux qu'il est censé représenter, est la meilleure façon de garantir la pérennité de son rôle dans la tradition républicaine et le projet de loi qui vous est soumis a pour objectif d'y contribuer.
Ce projet de loi d'habilitation s'inscrit dans un mouvement législatif qui n'est pas spécifique à la France et qui a débuté dans le courant des années 1970 : ce mouvement tend à mettre le service public au service du public en modifiant radicalement les relations entre les administrations (nationales ou locales, directes ou déléguées) et les usagers. Il concerne aussi bien les États de droit écrit que ceux de Common Law et l'Union européenne a accompagné et favorisé ce processus.
Son acte de naissance en France est la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République. Elle sera suivie par la loi du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs, qui crée la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)1(*), puis par la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs2(*) et surtout par celle du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration3(*). Ces lois ont traduit des avancées importantes vers la transparence et la simplification des procédures administratives.
Les traits essentiels de cet ensemble de dispositifs sont :
- le contrôle par l'usager du service public des décisions prises à son égard, qu'il s'agisse de l'accès aux documents administratifs, de la motivation de ces actes, de leur opposabilité ;
- la possibilité de contester ces actes administratifs par des procédures contentieuses ou non contentieuses ;
- la compréhension de ces actes, qui doivent être à la portée du public le plus vaste et le moins formé aux subtilités du droit administratif ;
- la possibilité d'utiliser les procédures les plus modernes et les moins contraignantes pour dialoguer avec les administrations ;
- l'accès à tous les niveaux et types d'administration.
Ce processus est encore loin d'être arrivé à son terme et d'être cohérent, ou même d'avoir surmonté tous les barrages, qu'ils soient juridiques ou routiniers, faute d'une volonté politique constante.
Les deux outils traditionnels de ce processus sont la codification et les ordonnances. Les nombreuses lois de simplification adoptées au cours de la dernière décennie, qu'elles soient d'initiative gouvernementale4(*) ou parlementaire5(*), y ont donc largement eu recours.
Ainsi que le rappelait le Conseil constitutionnel en 1999, la codification « répond au demeurant à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi »6(*). Après avoir été relancée dans la deuxième moitié des années 1990 et s'être quelque peu essoufflée, la codification semble connaître un nouvel élan avec la circulaire du Premier ministre en date du 27 mars 2013. On constate ainsi que la codification avance lentement, non pas du fait de la Commission supérieure de codification, qui effectue un travail remarquable, que des gouvernements successifs, qui laissent les travaux de la commission en déshérence, au risque de les voir devenir obsolètes. Adopter les codes une fois ceux-ci élaborés est donc une urgence absolue.
La codification des différentes dispositions législatives et règlementaires relatives aux relations entre les administrations et leurs usagers est l'un des objectifs du projet de loi, qui prévoit également l'achèvement du code de l'expropriation. En ce qui concerne ce dernier, les travaux de la commission de codification sont largement avancés et ne demandent qu'une mise à jour rapide.
L'élaboration d'un code des relations entre les administrations et ses usagers est plus complexe car elle nécessite trois précautions :
- ne pas remettre en cause l'intégrité des codes existants (code de justice administrative, code de l'environnement, code de l'urbanisme...) vers lesquels il conviendrait de prévoir des renvois ;
- travailler non pas à droit constant mais en intégrant les objectifs de la loi d'habilitation ;
- élaborer un code destiné au « public » le plus large et donc maniable et compréhensible par les non spécialistes du droit administratif.
Ce code nécessitera donc une relecture attentive par le législateur et les représentants des usagers des services publics.
Depuis 1999, la codification emprunte en effet de manière privilégiée la voie des ordonnances, son caractère technique le justifiant pleinement. Cependant, le recours aux ordonnances est freiné par l'incapacité chronique des pouvoirs publics successifs à mettre en oeuvre les habilitations législatives. Celles-ci ont souvent été dépourvues d'effet, faute d'élaboration des ordonnances par les gouvernements habilités : il a fallu réhabiliter les gouvernements suivants, parfois sans résultat. De surcroît, cette procédure court le risque permanent de voir les textes élaborés devenir rapidement obsolètes, faute d'avoir au départ délimité un champ suffisamment large et un délai d'élaboration suffisamment long7(*).
Le projet de loi aujourd'hui soumis au Sénat trouve en grande partie son origine dans ce phénomène de non-utilisation par le pouvoir exécutif des habilitations qui lui ont été accordées par le législateur. Il en va ainsi de l'habilitation à modifier le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, prévue par l'article 85 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 et renouvelée par l'article 197 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, ou encore de celle prévue par l'article 60 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 pour simplifier et harmoniser les règles relatives aux enquêtes publiques, dont le délai a été prorogé par l'article 10 de la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relatives aux concessions d'aménagement. Aucune de ces deux habilitations, en dépit de leur renouvellement ou prorogation, n'a donné lieu à une ordonnance.
D'autres habilitations, inutilisées dans les délais, n'ont en revanche fait l'objet d'aucun renouvellement par la suite. C'est le cas en particulier de certaines habilitations prévues par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, notamment celles prévues à l'article 2 (harmonisation des règles de retrait des actes administratifs, dans un objectif de simplification et de sécurité juridique), à l'article 22 (harmonisation de la définition des surfaces bâties prises en compte pour l'application des législations de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction), à l'article 27 (substitution de régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises et définition des possibilités d'opposition de l'administration, des modalités du contrôle a posteriori et des sanctions éventuelle), ou encore à l'article 56 (adoption de la partie législative d'un code de l'administration).
Certaines de ces habilitations seront donc renouvelées par l'adoption du projet de loi, près de dix ans après la première habilitation.
En rupture avec la règle traditionnelle de non-communicabilité des documents préparatoires à une décision administrative en cours d'instruction posée par l'article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, l'article 1er habiliterait le Gouvernement à prendre les dispositions législatives pour prévoir qu'en principe sont communicables au demandeur les avis rendus sur sa demande avant que ne soit prise la décision. Cette mesure tendrait à permettre au demandeur de modifier ou compléter sa demande afin d'obtenir une décision favorable, et ainsi de réduire le délai de réalisation de son projet (2° du I de l'article 1er). L'idée est ainsi de mettre fin au sentiment des pétitionnaires de se retrouver face à une « boîte noire » et de créer les conditions d'un dialogue avec l'administration.
Cette mesure concernerait tous les avis dès lors qu'ils seraient formalisés et émaneraient d'une autre instance que l'autorité administrative instructrice du dossier. Ne seraient exclus de son champ que les avis dont la communication porterait atteinte « à la protection d'un secret ou aux contraintes inhérentes à l'instruction des dossiers ».
S'inscrivant dans une démarche entamée au début des années 1980, l'article 2 du projet de loi autoriserait le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour « renforcer la participation du public à l'élaboration des actes administratifs » (3° du III de l'article 2).
Sans reprendre les dispositions relatives aux enquêtes publiques disséminées dans les codes de l'environnement et de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le code des relations entre l'administration et le public pourrait toutefois poser les règles générales en la matière, tronc commun qui renverrait pour les dispositions spécifiques à chacun des autres codes. Ce nouveau code pourrait par ailleurs accueillir la « loi-code relative aux principes de l'administration délibérative » que le Conseil d'État appelait de ses voeux dans son Rapport public 2011 consacré à la participation du public.
La possibilité de recourir aux technologies de l'information pour délibérer ou rendre des avis à distance est déjà ouverte à certaines autorités administratives par des textes réglementaires spécifiques. L'article 1er habiliterait le Gouvernement à étendre cette faculté aux organes collégiaux de toutes les autorités administratives, y compris les autorités administrations indépendantes, ce qui rend nécessaire l'adoption de dispositions législatives (3° du I de l'article 1er).
Une telle faculté permettrait un allègement des formalités, dont le Gouvernement escompte un gain de temps.
À l'occasion de la codification des procédures administratives non contentieuses, le Gouvernement se propose de « simplifier et, lorsque cela est possible, unifier les règles relatives au régime des actes administratifs » (2° du III de l'article 2). Serait tout particulièrement visée l'harmonisation des délais de retrait des actes administratifs individuels créateurs de droit entachés d'illégalité, qui avait déjà donné lieu à une habilitation à l'article 2 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004.
L'article 3 renouvelle une habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance à la modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui lui avait déjà été accordée par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 et renouvelée une première fois par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.
Cette refonte poursuit un triple objectif :
- inclure dans le code les dispositions de nature législative qui n'ont pas encore été codifiées,
- améliorer le plan du code,
- donner compétence en appel à la juridiction de droit commun.
Au-delà des modifications induites par l'adoption d'un nouveau plan, cette refonte ne s'opèrerait donc pas à droit constant.
L'intitulé du projet de loi vise les « citoyens » ; son dispositif lui préfère le terme de « public ». Cette hésitation relative à la terminologie reflète celles du législateur depuis une trentaine d'années. La notion de « public » a été mise en avant dans les titres des grandes lois des années 1970 : la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses dispositions d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, et la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. Dans leur dispositif cependant, ces lois ont eu recours à d'autres termes : la première instaure le droit de « toute personne » à l'information, la seconde, celui des « personnes physiques ou morales » à connaître la motivation des décisions administratives défavorables qui leur sont opposées, tandis que la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République évoquait en son article 1er les relations des administrations avec les « administrés ». Dans les années 2000, cette notion de « public » s'est d'ailleurs effacée au profit de celle de « citoyen », comme le montre l'intitulé de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Bien que symbolique, ce terme est inexact dans la mesure où il exclut tant les personnes morales que les non-nationaux. C'est pourquoi cette même loi utilise dans son dispositif soit la référence à « toute personne » dans son titre Ier relatif à l'accès aux règles de droit et à la transparence, soit celle d'« usager » dans le titre II traitant des relations des citoyens avec les administrations.
L'usage de l'un ou l'autre de ces termes n'est pas indifférent. Le choix ainsi opéré permet de désigner des personnes différentes ou de mettre l'accent sur telle ou telle dimension de l'individu. Ainsi la notion d'« usager du service public » permet-elle d'appréhender la personne concernée non plus seulement dans sa dimension civique, ce que suggère le terme « citoyen », ou encore dans sa seule relation aux services publics administratifs, comme « administré », mais également au regard de l'ensemble de ses droits, y compris sociaux. La catégorie « usager » apparaît donc comme moins restrictive que celles d'« administré » ou de « citoyen », mais moins large que les termes « toute personne » ou « public ».
C'est cette dernière formulation que le projet de loi a adopté dans son dispositif, mais en l'utilisant dans des acceptions différentes. Au 1° du I de l'article 1er et aux 1° et 4° du III de l'article 2, le public est compris dans sa relation avec les administrations et renvoie donc à la notion d'« usager » de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. Le 2° du I de l'article 1er réduit en revanche le public aux seules personnes formulant des demandes auprès de l'administration, désignées généralement par le terme « pétitionnaires ». Au contraire, le 3° du III de l'article 2 appréhende le public dans une acception plus vaste dans la mesure où tout un chacun est invité à participer à l'élaboration des actes administratifs dans le cadre des enquêtes publiques et autres procédures de consultation ouverte. Dans tous les cas néanmoins sont visées tant les personnes physiques que morales.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission s'est donc attachée à préciser les personnes concernées lorsque cela lui est apparu nécessaire.
Le projet de loi a pour objectif la simplification des relations des usagers avec toutes les administrations. C'est pourquoi il a été décidé d'utiliser une formule englobant le périmètre le plus large possible : « les administrations de l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes chargés d'une mission de service public ». Cette formulation présente cependant deux difficultés.
La première difficulté tient à l'ambiguïté qui pourrait naître de la double dimension des collectivités territoriales, à la fois administrations décentralisées et entités « s'administr[a]nt librement par des conseils élus et dispos[a]nt d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences », conformément au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Or, lorsque le 3° du I de l'article 1er prévoit d'élargir les possibilités de recours aux technologies pour permettre les délibérés à distance, cette disposition ne concerne que les autorités administratives. L'intention du législateur n'est donc pas d'étendre cette faculté aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales, ce qu'il convient de préciser.
En second lieu, tant les établissements publics que les « organismes chargés d'une mission de service public » excèdent les seuls services publics à caractère administratif pour englober également les services publics industriels et commerciaux. Or ceux-ci ne sont a priori pas considérés comme des administrations au sens où on l'entend généralement.
Afin de mieux circonscrire le champ des instances concernées par le projet de loi, votre commission a donc suivi la proposition de son rapporteur de reprendre la définition des autorités administratives figurant à l'article 1er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, qui vise plus précisément les services publics à caractère administratif ainsi que les organismes de sécurité sociale.
La communicabilité des avis préalables à l'adoption d'une décision administrative en cours d'instruction afin de permettre au demandeur de modifier ou compléter sa demande est apparue à votre commission comme une avancée majeure. C'est pourquoi elle a désiré l'inscrire directement dans la loi, ne laissant à l'habilitation que la définition des modalités de mise en oeuvre de ce principe. Elle a néanmoins souhaité que figurent dès la loi d'habilitation certaines indications permettant de mieux cerner les modifications que cela entraînerait dans le processus décisionnel. Sur proposition de son rapporteur, elle a ainsi précisé :
- que seuls les avis recueillis en vertu de dispositions législatives et réglementaires, qu'ils soient conformes ou facultatifs, seraient communicables ;
- que, conformément à l'objectif de permettre au pétitionnaire de modifier ou compléter sa demande, seul le demandeur serait destinataire de ces avis qui devraient être motivés lorsqu'ils sont défavorables.
Par ailleurs, si votre commission a approuvé l'élargissement à toutes les autorités administratives de la possibilité de recourir aux technologies pour délibérer ou rendre des avis à distance, elle a toutefois considéré qu'eu égard à la garantie des droits qu'elle constitue, la collégialité des débats devait être assurée en toutes circonstances. Sur proposition de son rapporteur, elle a ainsi invité le Gouvernement à encadrer strictement le recours à cette faculté.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le texte de l'article 38 de la Constitution « doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention ».9(*) Aussi votre commission s'est-elle employée à préciser l'habilitation qui lui était soumise.
Si l'intention du Gouvernement était de rappeler en son article 2, pour en prévoir la codification, les mesures pour lesquelles il aurait obtenu habilitation en vertu de l'article 1er, tout en se réservant la possibilité de procéder au toilettage du droit existant, si la nécessité lui en était apparue au cours de ses travaux de codification, votre commission a jugé nécessaire d'apporter quelques précisions.
Elle a ainsi explicitement habilité le Gouvernement à simplifier les règles de retrait des actes administratifs unilatéraux, conformément aux intentions exprimées par le Gouvernement dans l'étude d'impact..
Depuis 1999, les lois d'habilitation donnent de manière habituelle mandat au pouvoir exécutif pour « harmoniser l'état du droit » - selon la formule consacrée10(*) - « et abroger les dispositions devenues sans objet ». En revanche, habiliter le Gouvernement à abroger les dispositions « dont la pratique aurait révélé le caractère inadéquat ou qui dérogent, sans justification suffisante, à la règle générale » a paru à votre commission excéder, par la marge d'appréciation laissée au Gouvernement, le champ d'une habilitation. Et ce, d'autant plus que le délai d'habilitation en l'espèce - deux ans - privait le Parlement des moyens d'intervenir rapidement en cas de désaccord. Aussi votre commission a-t-elle supprimé cette mention.
M. Hugues Portelli. - Il s'agit d'un projet de loi d'habilitation qui autorise le Gouvernement à procéder par ordonnances pour rapprocher l'administration des citoyens. Il comprend trois articles. Le premier comprend des mesures de simplification administrative, concernant notamment les techniques de communication entre l'administration et les usagers. L'article 2 autorise la réunion dans un code de l'administration et du public, à destination de celui-ci, de tous les textes consacrés aux rapports entre l'administration et les usagers. L'article 3 vise à achever le code de l'expropriation publique, en chantier depuis longtemps.
Cette loi d'habilitation s'inscrit dans un processus déjà ancien, ponctué par la création du Médiateur de la République en 1973, de la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada), la loi sur la motivation des actes administratifs, enfin la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Je proposerai tout d'abord de préciser certains libellés. « Administration » désigne ici aussi bien les administrations de l'État que les collectivités territoriales, les autorités administratives indépendantes, les établissements publics à caractère administratif, les caisses de sécurité sociale, etc. La définition mérite d'être précisée.
Le texte vise à favoriser l'usage des nouvelles technologies, car toutes les administrations ne les utilisent pas avec la même dextérité. Il crée donc un droit des usagers à les saisir par voie électronique.
Traditionnellement, le silence de l'administration vaut rejet. Or le Président de la République a annoncé qu'il entendait changer la règle : désormais, le silence vaudrait approbation. En Conseil des ministres, ce matin, le Premier ministre a fait une communication sur ce sujet. Le Gouvernement entend déposer un amendement pour en expliciter les modalités d'application. J'avais pensé le faire moi-même, mais le Gouvernement a souhaité en conserver la paternité. Si la réforme est inscrite dans ce texte, je propose de porter le délai d'habilitation de 12 à 18 mois. Il me semble en effet préférable de n'avoir qu'une seule loi relative à ces questions et non deux.
L'ordonnance unifiera les règles, notamment de retrait, applicables aux actes administratifs unilatéraux, ainsi que celles relatives aux procédures non contentieuses.
L'expropriation, enfin : nous avons entendu le rapporteur général de la Commission supérieure de codification, il nous a indiqué que la rédaction du code était sur le point d'aboutir. Il reste seulement à tirer les enseignements des décisions récentes du Conseil d'État en réponse à deux QPC.
Enfin je proposerai d'élargir le champ de l'habilitation de l'article 1er à l'outre-mer.
M. Patrice Gélard. - L'article 1er mélange abusivement les dispositions d'ordre réglementaire et législatif. Selon moi, tout son contenu relève du domaine réglementaire, non de la loi. Je déplore la généralisation de ces empiètements.
Selon une tradition bien établie, la codification se fait à droit constant. Tel n'est pas le cas ici, notamment à l'article 3. Ce procédé aboutit à déposséder le Parlement de ses attributions. Enfin, que signifie « donner compétence en appel à la juridiction de droit commun » ? La cour administrative d'appel, ou la cour d'appel ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il s'agit de la cour d'appel car le juge de l'expropriation est le juge judiciaire.
M. Patrice Gélard. - Une loi d'habilitation doit être précise.
M. François Pillet. - L'absence de réponse de l'administration vaudra approbation : en toute matière ? Pour tous les contribuables ? Toutes les administrations ? Il faudra modifier un nombre incalculable de textes...
M. Alain Richard. - Tous les gouvernements ont poursuivi l'effort de codification. Nous devrions le soutenir sur tous les bancs. La proposition du Gouvernement est judicieuse. Je ne partage pas les préventions de M. Gélard.
M. Patrice Gélard. - Plutôt des préoccupations !
M. Alain Richard. - La codification ne présente pas de risque de dérive juridique. Les ordonnances font l'objet d'une loi de ratification. L'enjeu est technique et la matière est difficile. Laissons le Gouvernement avancer !
Il faut en effet préciser que l'habilitation concerne les actes unilatéraux. Nous demanderons au Gouvernement ce qu'il en est des actes unilatéraux liés à des contrats, qu'ils en soient ou non détachables.
Enfin, l'annonce du Président de la République sur le silence de l'administration traduit surtout, me semble-t-il, un manque de préparation de son intervention par ses équipes. Ce n'est pas une bonne idée ! En réalité, le texte consistera à énumérer tous les cas d'exceptions. Pensez aux permis de construire tacites, exemple de la mauvaise administration. Mais je ne doute pas que le texte correspondant sera in fine une coquille vide.
Quant à l'expropriation, le précédent texte de codification semblait sur le point d'aboutir quand le délai d'habilitation a expiré. Il faut juste rouvrir le délai.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Monsieur Gélard, les lois d'habilitation en la matière s'empilent depuis 2004 : rien de nouveau sous le soleil ! Le partage entre la loi et le règlement n'a pas varié non plus. Pour ne citer qu'un exemple, la mise en oeuvre du droit du public à saisir l'administration par voie électronique relève bien de la loi.
Monsieur Richard, attendons le texte du Gouvernement sur le silence de l'administration. Je crois, moi aussi, qu'il contiendra une longue liste d'exceptions.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 1 unifie la définition des autorités administratives et reprend celle qui figurait dans la loi de 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 2 précise les avis préalables qui deviendront communicables et rend leur motivation obligatoire lorsqu'ils sont défavorables.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 3 impose le respect du principe de collégialité en cas de recours aux nouvelles technologies pour délibérer ou rendre des avis à distance.
M. Patrice Gélard. - Est-ce réalisable ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Oui, selon le Gouvernement.
M. Alain Richard. - Certains organismes ont déjà recours à la vidéo-conférence pour tenir leur conseil d'administration. La collégialité impose de pouvoir non seulement parler tour à tour mais également de se répondre. Le rôle du président est à cet égard central.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 13 précise que les ordonnances pourront comporter des dispositions spécifiques d'extension et d'adaptation outre-mer.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 15 précise que les délibérations, les actes et les avis des administrations de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics seront publiés sur un site Internet, sous format ouvert et utilisables gratuitement.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - En vertu de l'article 38 de la Constitution, les parlementaires ne peuvent élargir le champ d'une habilitation. Retrait.
Mme Hélène Lipietz. - Je le présenterai à nouveau en séance afin que le Gouvernement entende cette demande.
L'amendement de coordination n° 5 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 6.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 7 est rédactionnel : il précise que les dispositions codifiées sont celles en vigueur ou déjà publiées au moment de la publication de l'ordonnance, non de sa signature.
M. Alain Richard. - Il y a un problème. Si une disposition modificative intervient entre la date de signature d'une ordonnance de codification et sa publication, cette ordonnance est déjà obsolète.
M. Patrice Gélard. - Il faut alors rectifier l'ordonnance au moment de sa ratification.
M. Alain Richard. - En effet.
M. Patrice Gélard. - Il y a des précédents.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Depuis 1958, les ordonnances entrent en vigueur à la date de leur publication.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 8 autorise le Gouvernement à simplifier les démarches des usagers et l'instruction des demandes pour tenir compte des évolutions technologiques.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'amendement n° 9 précise l'intention du Gouvernement concernant le retrait des actes administratifs unilatéraux.
Les amendements rédactionnels n°s 10 et 11 sont adoptés.
M. Alain Richard. - Je ne suis pas certain de l'utilité de mon amendement n° 14, mais le cabinet y tient. Il prévoit que le code précise si les règles posées valent uniquement pour les relations avec les usagers ou également entre administrations.
Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 16 vise à prévoir les conséquences juridiques d'un avis défavorable ou d'une réserve du commissaire enquêteur ou de la commission, lors des enquêtes publiques.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable car cette mesure est dérogatoire aux règles des enquêtes publiques.
Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification administrative
Champs des administrations concernées
Conditions de communicabilité des avis préalables - Motivation des avis défavorables
Encadrement du recours au délibéré à distance pour respecter le principe de collégialité
Publication et réutilisation gratuite des délibérations, actes et avis
Habilitation à adopter un code relatif aux relations entre les administrations et le public
Précision sur le champ du code des relations entre l'administration et le public
Conséquences juridiques d'un avis défavorable à l'issue d'une enquête publique
Habilitation à modifier le code de l'expropriation pour cause d'utilité
Conseil d'État, section de l'administration
- M. Bernard PÊCHEUR, président
- M. Pascal TROUILLY, maître des requêtes
- Mme Célia VÉROT, directrice, adjointe au secrétaire général du Gouvernement, chargée de la simplification
- M. Mattias GUYOMAR, rapporteur général
* 1 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal
* 2 Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public
* 3 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
* 4 Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
* 5 Quatre propositions de loi ont été à l'origine de mesure de simplification des relations entre l'administration et le public :
- la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit,
- la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures,
- la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit,
- la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.
* 6 Le Conseil constitutionnel développait l'argument en indiquant : « qu'en effet l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et " la garantie des droits " requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; qu'une telle connaissance est en outre nécessaire à l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas " ; » (cf. décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13).
* 7 Cf. l'étude faite par la direction de la séance du Sénat :
http://www.senat.fr/role/ordonnances/etude_ordonnances0.html#toc91
* 9 Cf. Conseil constitutionnel, décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, cons. 13.
* 10 Cf. loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes ; dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, le Conseil constitutionnel avait explicité cette formule en considérant que « les modifications rendues nécessaires pour " harmoniser l'état du droit " doivent se borner à remédier aux incompatibilités pouvant apparaître entre des dispositions soumises à codification » (cons. 14)

References: l'article 85
 l'article 197
 l'article 60
 l'article 10
 l'article 2
 l'article 22
 l'article 27
 l'article 56
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2
 L'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2

L'article 3
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 72
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 38
 l'article 1
 L'article 2
 L'article 3
 l'article 1
 L'article 1
 l'article 3
in fine
 l'article 38
 l'article 6
 l'article 4