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Timestamp: 2016-10-20 21:38:33+00:00

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142 I 767. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause A. SA et B. contre Commune du Grand-Saconnex (recours en mati�re de droit public )
Art. 26 et 27 Cst., loi g�n�rale sur le logement et la protection des locataires du canton de Gen�ve (LGL); droit de pr�emption en faveur de l'Etat et des communes; exercice de ce droit sur un immeuble d�j� construit. Conditions d'exercice du droit de pr�emption par la commune (consid. 3.1 et 3.2) et pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 3.3). Examen de la base l�gale et de l'int�r�t public: expos� de la jurisprudence (consid. 3.4.1); en l'esp�ce, compte tenu de la crise du logement et du faible potentiel � construire dans la commune, l'exercice du droit de pr�emption l�gal sur un immeuble d�j� construit est justifi� par la possibilit� de le sur�lever et d'y construire des logements sociaux (consid. 3.4.2 et 3.4.3). Examen du principe de la proportionnalit�: confirmation de la pes�e des int�r�ts op�r�e par la cour cantonale, vu la retenue que le Tribunal f�d�ral s'impose en la mati�re (consid. 3.5). Faits � partir de page 77
A. La soci�t� A. SA est propri�taire de la parcelle n� 886 qui se situe dans le quartier de R., sur la commune genevoise du Grand-Saconnex (ci-apr�s: la commune). Ce bien-fonds, sis en zone de d�veloppement 3, accueille un immeuble d'habitation de huit �tages comprenant 32 appartements et un parking de 33 places. Ce b�timent constitue l'extr�mit� d'une barre d'immeubles. (...)
La parcelle n� 886 fait l'objet d'une mention au registre foncier d'un droit de pr�emption au profit de l'Etat de Gen�ve et de la commune selon la loi cantonale g�n�rale du 4 d�cembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; rs/GE I 4 05). BGE 142 I 76 S. 78
Le 18 d�cembre 2013, la soci�t� A. SA et la fondation B. ont conclu un contrat de vente portant sur la parcelle n� 886 pour un montant de 8'100'000 francs. Le 18 d�cembre 2013, le notaire a inform� le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve et la commune de la conclusion de cette vente et a requis qu'ils lui indiquent s'ils entendaient exercer leur droit de pr�emption. Par courrier du 18 f�vrier 2014, l'Office cantonal du logement et de la planification fonci�re a d�clar� que l'Etat de Gen�ve renon�ait � faire usage de son droit de pr�emption. Lors de sa s�ance de d�lib�ration du 24 f�vrier 2014, le Conseil municipal a en revanche d�cid� d'autoriser le Conseil administratif de la commune (ci-apr�s: le Conseil administratif) � exercer le droit de pr�emption de la commune, aux conditions fix�es dans l'acte de vente. Le 5 mars 2014, le Conseil administratif a exerc� le droit de pr�emption communal sur la parcelle n� 886. Par acte du 3 avril 2014, d�pos� aupr�s de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Gen�ve (ci-apr�s: la Cour de justice), la fondation B. a recouru contre la d�cision communale du 5 mars 2014. Le 7 avril 2014, la Cour de justice a ordonn� l'appel en cause de la soci�t� A. SA, laquelle s'est d�termin�e en faveur de l'admission du recours, par courrier du 8 mai 2014.
Par arr�t� du 16 avril 2014, le Conseil d'Etat a approuv� la d�lib�ration du Conseil municipal avec la remarque que, s'agissant de l'acquisition d'un b�timent existant, en l'�tat actuel de la jurisprudence, le droit de pr�emption pr�supposait que l'objet comporte encore un potentiel constructif.
Par arr�t du 9 d�cembre 2014, la Cour de justice a rejet� le recours. Elle a consid�r� en substance que la d�cision attaqu�e ne violait ni la garantie de la propri�t�, ni la libert� �conomique: l'exigence d'une base l�gale �tait respect�e dans la mesure o� les parties ne contestaient pas qu'une sur�l�vation �tait th�oriquement possible et o� le nombre de logements �tait en l'�tat indiff�rent; le besoin notoire de logements dans le canton constituait un int�r�t public; le principe de la proportionnalit� n'�tait pas viol�, la construction de 2 � 5 appartements d'utilit� publique, dans la situation de crise s�vissant dans le canton et la commune, restant plus importante que l'int�r�t de B. � acqu�rir l'immeuble.
B. Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A. SA (cause 1C_86/2015) et B. (cause 1C_87/2015) recourent aupr�s du Tribunal f�d�ral contre cet arr�t. A. SA demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du 9 d�cembre 2014 et la d�cision de la BGE 142 I 76 S. 79commune du 5 mars 2014. B. fait de m�me dans ses conclusions principales et conclut subsidiairement au renvoi de la cause � l'autorit� cantonale pour qu'elle statue dans le sens des consid�rants. (...)
Le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours en s�ance publique.
3. Les recourantes soutiennent que la commune a injustement exerc� son droit de pr�emption l�gal. Elles se plaignent d'une violation de la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.) et de la libert� �conomique (art. 27 Cst.). Elles font aussi valoir une application arbitraire de l'art. 3 al. 1 LGL. Ces griefs se confondent et seront examin�s ensemble.
3.1 L'exercice par une collectivit� d'un droit de pr�emption l�gal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propri�t� garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF 88 I 248 consid. III.1 p. 258; en dernier lieu: arr�t 1P.552/1998 du 9 f�vrier 1999 consid. 2). Pour �tre compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de pr�emption doit reposer sur une base l�gale - une loi au sens formel -, �tre justifi� par un int�r�t public et respecter le principe de la proportionnalit� (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arr�ts cit�s; THIERRY TANQUEREL, Le droit de pr�emption l�gal des collectivit�s publiques, in La ma�trise publique du sol: expropriation formelle et mat�rielle, pr�emption, contr�le du prix, 2009, p. 153-154). De la m�me mani�re, la libert� �conomique (art. 27 Cst.) peut se voir limit�e par des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des int�r�ts �conomiques (arr�t 2C_123/2013 consid. 2c, non publi� in ATF 140 I 218). Le droit public peut en particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit f�d�ral. La libert� contractuelle, �nonc�e � l'art. 1 CO, b�n�ficie certes de la protection assur�e par le principe de primaut� du droit f�d�ral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimit�e (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines d�rogations � cette libert� peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 135 I 233 consid. 5.4 p. 250; ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
3.2 La LGL a pour but de permettre � l'Etat d'encourager la construction de logements d'utilit� publique et d'am�liorer la qualit� de BGE 142 I 76 S. 80l'habitat, par le biais d'acquisitions de terrains, de financements de projets de constructions et de contr�le des loyers (art. 1 LGL). La loi instaure � cet effet un droit de pr�emption et d'expropriation en faveur de l'Etat et des communes aux fins de construction de logements d'utilit� publique (art. 2 LGL). Ce droit s'applique notamment aux biens-fonds situ�s, comme en l'esp�ce, en zone de d�veloppement (art. 4 LGL). Selon l'art. 4 LGL, le propri�taire qui ali�ne ou promet d'ali�ner avec droit d'emption soumis au droit de pr�emption de l'Etat doit en aviser imm�diatement le Conseil d'Etat et la commune lors de la passation de l'acte notari�; le propri�taire et l'acqu�reur sont entendus. Conform�ment � l'art. 5 LGL, le Conseil d'Etat d�cide, dans les 60 jours, s'il renonce � exercer son droit, s'il entend acqu�rir le bien-fonds aux prix et conditions fix�s dans l'acte, ou s'il offre de l'acqu�rir aux prix et conditions fix�s par lui; dans ce dernier cas, si l'offre n'est pas accept�e, il peut recourir � la proc�dure d'expropriation conform�ment � l'art. 6 LGL. Si le Conseil d'Etat renonce � exercer son droit de pr�emption, la commune dispose ensuite des m�mes pr�rogatives.
D'une mani�re g�n�rale, la jurisprudence a admis la constitutionnalit� du droit de pr�emption des art. 3 ss LGL (arr�t 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257 et les arr�ts cit�s).
3.3 Le Tribunal f�d�ral dispose d'un pouvoir d'examen libre dans le contr�le de la base l�gale de l'exercice d'un droit de pr�emption par une collectivit� publique (arr�t 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 1b). Il examine aussi en principe librement si cette mesure r�pond � l'int�r�t public et respecte le principe de la proportionnalit�; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (arr�t 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arr�ts cit�s).
3.4 Les recourantes font d'abord valoir que la commune n'a pas exerc� son droit de pr�emption conform�ment au but pr�vu par la LGL, soit la cr�ation de logements sociaux (violation de l'art. 36 al. 1 Cst.). Elles estiment que la commune a voulu acqu�rir un immeuble afin de "faire une bonne affaire", en d�tournant le but de la LGL. Elles soutiennent aussi que l'exercice du droit de pr�emption n'est justifi� par aucun int�r�t public, l'�ventuel besoin d'une commune en construction de logements � loyers libres n'entrant pas en BGE 142 I 76 S. 81consid�ration (violation de l'art. 36 al. 2 Cst.). En r�alit�, ces deux griefs se confondent dans la mesure o� la base l�gale (LGL) permettant l'exercice du droit de pr�emption impose l'existence d'un int�r�t public, soit la construction de logements d'utilit� publique.
3.4.1 Selon l'art. 3 al. 1 LGL, le droit de pr�emption ne peut s'exercer "qu'aux fins de construction de logements au sens de la pr�sente loi", soit "aux fins de construction de logements d'utilit� publique" (art. 2 LGL). Ces logements sont �num�r�s de mani�re limitative � l'art. 16 LGL en trois cat�gories: HBM (immeubles d'habitation bon march�), HLM (immeubles d'habitation � loyers mod�r�s) et HM (immeubles d'habitation mixte); ces derniers immeubles comprennent des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention.
Dans sa jurisprudence relative � l'exercice de ce droit de pr�emption, le Tribunal f�d�ral a essentiellement connu des situations o� la collectivit� publique entendait, dans le cadre d'un processus d'urbanisation, proc�der � la construction d'immeubles de logements; ces op�rations intervenaient sur des terrains non encore construits ou sur des parcelles pourvues de petites habitations ou d'installations industrielles qui n'�taient plus conformes � la densification accrue de la zone de d�veloppement (ATF 114 Ia 14 consid. 2c p. 18 s.; arr�ts P/673/83 du 23 janvier 1985 consid. 5b; 1P.676/1990 du 3 juin 1991 consid. 5b; 1P.552/1998 du 9 f�vrier 1999 consid. 4b; 1P.639/ 2004 du 19 avril 2005 consid. 4.2, in SJ 2005 I p. 545; 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.5, in SJ 2009 I p. 257). On ne saurait d�duire de ces arr�ts que les terrains d�j� construits seraient n�cessairement soustraits au droit de pr�emption l�gal: le Tribunal f�d�ral a au contraire statu� que celui-ci s'appliquait tant que le potentiel constructible n'avait pas �t� �puis�, pr�cisant toutefois que ce potentiel devait �tre important (arr�t 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 2b et 2c).
Selon la jurisprudence, l'autorit� qui exerce le droit de pr�emption ne doit pas n�cessairement �tre � m�me de r�aliser imm�diatement des logements d'utilit� publique sur la parcelle qu'elle entend acqu�rir. Les art. 3 ss LGL, qui s'inscrivent dans la politique d�finie � l'art. 1 LGL, conf�rent au contraire un large pouvoir d'appr�ciation � la collectivit�. Lors de chaque vente immobili�re permettant l'exercice du droit de pr�emption, l'autorit� doit d�terminer si l'acquisition du terrain concern� est opportune du point de vue de sa politique en BGE 142 I 76 S. 82faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait ob�ir � des crit�res d�finis � l'avance et de mani�re pr�cise: il convient de tenir compte de la situation concr�te et des caract�ristiques particuli�res du terrain concern� et de ses environs, et d'�tablir un pronostic sur les possibilit�s de b�tir, � moyen terme, des logements � l'emplacement consid�r�, en prenant en consid�ration et �ventuellement en anticipant les facteurs propres � influencer le d�veloppement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de pr�emption, l'autorit� n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la pr�sentation d'un projet d�taill�. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin pr�cis, et tenir compte des possibilit�s r�elles d'y satisfaire � l'emplacement envisag�, dans un avenir pas trop �loign� (arr�t 1C_30/ 2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.4, in SJ 2009 I p. 257 et la jurisprudence cit�e).
3.4.2 En l'esp�ce, l'immeuble, objet du droit de pr�emption, fait partie d'un ensemble de treize b�timents et comprend 32 appartements lou�s en loyers libres. Se pose d�s lors la question de savoir si la commune a exerc� son droit de pr�emption aux fins de construction de logements d'utilit� publique au sens de l'art. 3 al. 1 et 2 LGL. En d'autres termes, il s'agit de d�terminer si l'acquisition de l'immeuble concern� est opportune du point de vue de la politique communale en faveur de la construction de logements sociaux.
La volont� de la commune d'exercer le droit de pr�emption � des fins de construction de logements d'utilit� publique ne ressort pas du proc�s-verbal de la s�ance du Conseil municipal du 24 f�vrier 2014, lors de laquelle celui-ci a d�cid� d'autoriser le Conseil administratif de la commune � exercer le droit de pr�emption sur la parcelle n� 886, aux conditions fix�es dans l'acte de vente. La Cour de justice a retenu que, m�me si la commune n'avait pas abord� la question de la sur�l�vation dans le cadre des tr�s brefs d�bats du 24 f�vrier 2014, elle avait, par courrier du 25 mars 2014, fait express�ment �tat de sa volont� de sur�lever l'immeuble concern�. Peu importe que la lettre du 25 mars 2014 soit post�rieure au courrier de B. du 19 mars 2014, dans lequel il �tait rappel� que le droit de pr�emption ne pouvait s'exercer qu'aux fins de construction de logements.
La commune a ensuite expos�, dans ses d�terminations devant la cour cantonale, que l'immeuble pouvait �tre sur�lev� de 3 m et que, moyennant d�rogation, un gabarit compl�mentaire depuis la BGE 142 I 76 S. 83corniche �tait r�alisable, ce qui permettrait de construire un ou deux �tages suppl�mentaires; cette sur�l�vation permettrait la cr�ation de logements d'utilit� publique, favorisant la mixit� sociale; une fois qu'elle aurait exerc� son droit de pr�emption, elle pourrait solliciter une autorisation de construire.
De plus, la volont� communale d'assurer suffisamment de logements d'utilit� publique ressort aussi du plan directeur communal adopt� le 26 juillet 2006 par le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (PDCom). Si, comme le rel�vent les recourantes, la volont� de favoriser les loyers libres est un �l�ment du PDCom, ce plan directeur retient aussi, parall�lement, le besoin d'assurer des logements subventionn�s et pr�cise que le quota de 20 % de logements �conomiques n'est pas encore r�alis�.
Il faut encore ajouter que les parties ne contestent pas qu'une sur�l�vation est th�oriquement possible. A. SA fait uniquement valoir une objection d'ordre esth�tique: la sur�l�vation compromettrait l'harmonie urbanistique de la rue (art. 27 al. 3 de la loi du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses [LCI; rs/GE L 5 05 ]). Une telle objection repose sur des conjectures et suppose que toutes les autorit�s concern�es, apr�s avoir appr�ci� souverainement les circonstances de l'esp�ce, arrivent � la conclusion qu'une telle sur�l�vation n'est pas opportune: il ne s'agit d�s lors pas d'un obstacle d�finitif, technique ou juridique � la sur�l�vation envisag�e et A. SA ne mentionne pas d'autres dispositions l�gales qui emp�cheraient de mani�re absolue la r�alisation du projet de la commune. Quant � B., elle se contente d'affirmations g�n�rales sur l'impossibilit� de sur�lever.
3.4.3 Dans ces conditions, la cour cantonale pouvait retenir que la parcelle contient encore un potentiel constructible; compte tenu de la crise du logement s�vissant dans le canton de Gen�ve et du faible taux de potentiel � construire sur la commune concern�e, circonstances locales que le Tribunal f�d�ral n'appr�cie qu'avec retenue, il n'�tait pas d�raisonnable de consid�rer que le potentiel constructible �tait encore suffisamment important pour justifier l'exercice du droit de pr�emption sur l'objet litigieux. La cour cantonale �tait en outre en droit de retenir que, puisque l'autorit� n'a pas besoin de justifier son intervention par la pr�sentation d'un projet d�taill�, la commune avait rendu plausible la sur�l�vation de l'immeuble, dans un avenir pas trop �loign�. BGE 142 I 76 S. 84
Enfin, les recourantes ne sauraient se pr�valoir des consid�rants d'un arr�t cantonal pour affirmer que le droit de pr�emption l�gal ne s'appliquerait pas lorsqu'il est exerc� seulement "partiellement" pour la construction de logements sociaux (arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve ATA/876/2004 du 9 novembre 2004). Cette affaire concernait en effet la construction de b�timents ne comprenant pas de logements d'utilit� publique au sens de l'art. 16 LGL, mais un �tablissement m�dico-social (consid. 4c) et des logements, sans qu'il s'agisse de logement � caract�re social (consid. 5). Quant aux consid�rations g�n�rales de l'instance cantonale sur l'interpr�tation de la loi en regard de la garantie de la propri�t�, elles ne sauraient lier le Tribunal f�d�ral (cf. supra consid. 3.2).
Par cons�quent, la commune n'a pas d�tourn� le but de la loi en exer�ant son droit de pr�emption. Le grief tir� de l'absence de base l�gale et d'int�r�t public � la restriction � la garantie de la propri�t� et � la libert� �conomique des recourantes doit ainsi �tre �cart�.
3.5 Les recourantes soutiennent que l'exercice du droit de pr�emption communal ne respecte pas le principe de la proportionnalit� au sens �troit, � savoir la pes�e des int�r�ts en pr�sence. Elles soutiennent que m�me si la construction de 2 � 5 logements d'utilit� publique devait s'av�rer r�alisable - ce qu'elles contestent -, la libert� de B. d'acqu�rir les 32 logements existants non soumis � la LGL et celle de A. SA de les lui vendre p�sent plus lourd que l'int�r�t de la commune � r�aliser un si petit nombre de logements sociaux: de plus, la p�nurie de logements dans le canton de Gen�ve touche toutes les cat�gories de logements et la restriction grave � la garantie de la propri�t� ne saurait �tre justifi�e � chaque fois qu'un logement d'utilit� publique peut �tre construit.
3.5.1 Le principe de la proportionnalit� exige qu'une mesure restrictive soit apte � produire les r�sultats escompt�s (r�gle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent �tre atteints par une mesure moins incisive (r�gle de la n�cessit�); en outre, il interdit toute limitation allant au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics ou priv�s compromis (principe de la proportionnalit� au sens �troit, impliquant une pes�e des int�r�ts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arr�ts cit�s).
3.5.2 En l'esp�ce, en exer�ant son droit de pr�emption, la commune acquerrait 32 appartements d�j� construits mis en location avec des loyers libres mod�r�s, dans l'espoir de construire 2 � 5 logements BGE 142 I 76 S. 85d'utilit� publique; le droit de pr�emption ne serait donc exerc� que partiellement pour la construction de logements sociaux et principalement pour l'acquisition d'appartements d�j� construits et non soumis � la LGL.
La Cour de justice a consid�r� que la construction de deux � cinq logements d'utilit� publique, dans la situation de p�nurie s�vissant dans le canton et dans celle de la commune concern�e, restait plus importante que l'int�r�t de la recourante � acqu�rir l'immeuble; le seul fait que d'autres mesures permettent d'augmenter le taux de logements sociaux n'�tait pas de nature � remettre en cause l'exercice du droit de pr�emption par une commune sur un immeuble permettant une sur�l�vation. Par ailleurs, mettant en relation le nombre de logements qui pourraient �tre construits (deux � cinq appartements) avec les trente-deux existants, l'instance cantonale pr�c�dente a estim� que la d�cision restait dans un rapport raisonnable avec le sacrifice impos� � l'acqu�reuse, d'autant plus si le chiffre de cinq logements est compar� au potentiel d'urbanisation estim� dans le PDCom � une centaine de logements seulement.
Les recourantes ne parviennent pas � mettre en cause de mani�re convaincante cette pes�e des int�r�ts. Elles se contentent d'affirmer que leur int�r�t priv� l'emporte sans indiquer pr�cis�ment pourquoi. La venderesse qui obtiendra par l'exercice du droit de pr�emption le m�me prix que celui qui a �t� convenu avec B. ne fait valoir aucun int�r�t concret et particulier. Quant � l'acqu�reuse, elle n'explique pas quel est son int�r�t � acheter cet immeuble. Dans ces circonstances, la Cour de justice pouvait faire pencher la balance en faveur de l'int�r�t public � construire des logements sociaux et � avoir un immeuble d'habitation mixte (HM), comprenant des logements avec subvention et des logements sans subvention (au sens de l'art. 16 al. 1 let. d LGL).
Par cons�quent, avec la retenue que s'impose le Tribunal f�d�ral dans l'examen des circonstances locales que constitue la p�nurie de logements dans la commune, il n'y a pas de raison de s'�carter de la pes�e des int�r�ts op�r�e par l'instance pr�c�dente, de laquelle il r�sulte que le principe de la proportionnalit� au sens �troit est respect�. Le grief tir� d'une restriction disproportionn�e � la garantie de la propri�t� et � la libert� �conomique est infond�. (...)

References: Art. 26
 ATF 
 ATF 
 art. 19
 ATF 
 art. 3
 ATF 
 ATF 
 art. 3
 ATF