Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/statni-pamatkova-pece-oznamovaci-povinnost-stavebnika.p2406.html
Timestamp: 2019-11-11 22:27:59+00:00

Document:
Státní památková péče: oznamovací povinnost stavebníka | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2395/2011
Státní památková péče: oznamovací povinnost stavebníka
k § 22 odst. 2 a § 35 odst. 2 písm. f) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění zákonů č. 242/1992 Sb., č. 320/2002 Sb. a č. 189/2008 Sb.
od doby přípravy stavby
" v § 22 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, je nutno rozumět nikoli dobu, kdy dochází k právní přípravě stavby, ale teprve dobu, kdy je stavba připravována faktickou činností, která se na dotčeném pozemku zjevně projevuje, tj. např. skrývka zeminy. Teprve neoznámením takových činností oprávněné organizaci v dostatečném předstihu před jejich zahájením se stavebník dopustí správního deliktu podle § 35 odst. 2 písm. f) citovaného zákona.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2010, čj. 10 Ca 98/2009-57)
Společnost s ručením omezeným AZ Development proti Ministerstvu kultury o uložení pokuty.
K žádosti žalobce vydal stavební úřad (Úřad městské části Praha 21) dne 14. 3. 2006 rozhodnutí o umístění stavby "
Obytný soubor - Centrum Běchovice - I. etapa"
. Ve stanovisku Magistrátu hl. m. Prahy, jež bylo podkladem tohoto rozhodnutí, je mimo jiné uvedeno, že navrhovaná stavba se nachází na území s archeologickými nálezy. Stavební povolení pro předmětnou stavbu vydal stavební úřad dne 29. 10. 2007 k žádosti společnosti STARKON PRAHA GROUP, s. r. o.
Dne 7. 4. 2008 obdržel magistrát podnět Památkové inspekce Ministerstva kultury, v němž byl upozorněn na to, že stavební práce na předmětné stavbě již probíhají, ačkoli jejich provádění nebylo ohlášeno v souladu s § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči, přičemž za stavebníka byl označen žalobce. Žalobce ve vyjádření k tomuto podnětu uvedl, že po vydání územního rozhodnutí se na projektu již dále nepodílel, stavební povolení bylo vydáno jinému subjektu, a žalobce proto neměl vliv na provádění vlastních stavebních prací a ani nemohl zajistit provedení archeologického průzkumu.
Rozhodnutím ze dne 17. 9. 2008 uložil Magistrát hl. m. Prahy žalobci pokutu dle § 35 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péči ve výši 99 000 Kč za porušení oznamovací povinnosti vyplývající z § 22 odst. 2 tohoto zákona. Podle tohoto ustanovení jsou
povinni oznámit záměr provádět stavební činnost na území s archeologickými nálezy archeologickému ústavu a umožnit jemu nebo oprávněné organizaci provést na dotčeném území záchranný archeologický výzkum. Magistrát dospěl k závěru, že žalobce porušil citované ustanovení, neboť účastí na územním řízení provedl
právní přípravu stavby
, a byl proto vázán oznamovací povinností.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž namítal, že k zásahu do archeologicky významného území může dojít až vlastní stavební činností, tj. zahájením zemních prací. Žalovaný odvolání rozhodnutím ze dne 8. 12. 2008 zamítl. V odůvodnění uvedl, že v případě § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči je jednoznačně dáno, že v něm stanovená oznamovací povinnost je časově situována do období přípravy stavby, přičemž povinnou osobou je výhradně "
", který nemusí být identický s osobou stavebníka. Právě k takové situaci došlo v daném případě, kdy účastníkem územního řízení byl žalobce a účastníkem stavebního řízení osoba jiná. Skutečnost, že v obou správních řízeních byly jejich účastníky různé subjekty, je z hlediska posuzovaného případu irelevantní. Důsledky faktického majetkově právního vztahu mohly být přeneseny do smluvního vztahu mezi oběma subjekty.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Namítal v ní, že nemohl porušit oznamovací povinnost podle § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči, neboť tuto povinnost v daném případě vůbec neměl. Uvedená povinnost se totiž vztahuje pouze na stavebníka, kterým žalobce nikdy nebyl. Jeho účast se v daném případě omezovala pouze na autorství projektu, přípravu projektové dokumentace pro územní řízení a podání žádosti o vydání územního rozhodnutí. Podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), i zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), se stavebníkem rozumí jen žadatel o stavební povolení. Jelikož vlastník předmětných pozemků tyto převedl na třetí osobu, která následně sama žádala o stavební povolení, nemůže nést žalobce za chování této osoby žádnou odpovědnost.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že termín "
" v zákoně o státní památkové péči není totožný s významem podle stavebních předpisů. Zákon o státní památkové péči přitom tento použitý výraz se stavebními předpisy nespojuje ani na stavební předpisy ničím neodkazuje. Žalobce měl svému právnímu nástupci předat potřebné podklady a informace, případně příslušný správní orgán uvědomit o nastalých změnách a své absenci v dalším stavebním řízení.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V daném případě je mezi účastníky řízení spor o výklad § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči, konkrétně pak o výklad pojmů "
K výkladu právních předpisů a jejich institutů nelze přistupovat pouze z hlediska textu zákona, ale především podle jejich smyslu. Jazykový výklad může ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu, s níž se v řadě svých rozhodnutí výslovně ztotožnil i Nejvyšší správní soud, představovat pouze prvotní přiblížení se k obsahu právní normy, jejímž nositelem je interpretovaný právní předpis; k ověření správnosti či nesprávnosti výkladu, popř. k jeho doplnění či upřesnění, potom slouží ostatní interpretační přístupy, z nichž je v souzené věci namístě jmenovat především metodu teleologickou a systematickou (samozřejmě podle povahy věci bude namístě užít i jiných metod, jako např.
, logické či historické). (...)
V daném případě je smyslem § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči zajistit, aby oprávněná organizace mohla provést archeologický průzkum dříve, než započnou zemní práce na pozemku v území s archeologickými nálezy. Aby se tak mohlo stát, musí být zamýšlené práce včas oznámeny oprávněné organizaci. K poškození archeologických nálezů přitom může dojít teprve v okamžiku, kdy na pozemku započnou zemní práce. Teprve v tomto okamžiku tak dochází k ohrožení zájmů chráněných citovaným zákonem.
Neodpovídá tedy smyslu a účelu zákona, pokud žalovaný zastává výklad, že oznámení je nutno učinit již ve fázi "
právní přípravy stavby
". Probíhajícím územním řízením totiž nejsou archeologické nálezy dosud nijak ohroženy, případné předměty uložené v zemi nejsou a nemohou být nijak poškozeny jen tím, že stavební úřad vydá rozhodnutí o umístění stavby. Pojmem "
" je tedy nutno rozumět nikoli dobu, kdy dochází k právní přípravě stavby, tj. dobu, kdy jsou opatřována stanoviska dotčených orgánů státní správy, jsou uzavírány smlouvy s vlastníky pozemků apod., ale teprve dobu, kdy je stavba připravována faktickou činností, která se na dotčeném pozemku zjevně projevuje, tj. např. skrývka zeminy. Teprve neoznámením takových činností oprávněné organizaci v dostatečném předstihu před jejich zahájením se stavebník dopustí správního deliktu dle § 35 odst. 2 písm. f) zákona o státní památkové péči.
Nezáleží přitom na fázi projednávání připravovaného záměru před stavebním úřadem, tj. zda probíhá územní řízení nebo stavební řízení anebo již existuje pravomocné stavební povolení. I ve fázi předcházející vydání pravomocného stavebního povolení totiž mohou v rámci přípravy stavby probíhat na pozemku práce, které nepodléhají povolení stavebního úřadu, ani mu nemusí být ohlášeny, např. již výše zmíněná skrývka zeminy nebo průzkumné vrty. Na to ostatně zákon o státní památkové péči pamatuje v poslední větě § 22 odst. 2.
V intencích shora naznačeného výkladu je pak nutno vykládat i pojem "
" jako osobu, která žádá o stavební povolení, případně již na základě pravomocného stavebního povolení stavbu provádí. Pojem "
" užitý v § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči tak bude odpovídat pojmu "
" užívanému stavebním zákonem [§ 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona z roku 2006, korespondující s obsahem tohoto pojmu dle stavebního zákona z roku 1976]. Takovému závěru ostatně nasvědčuje i obsah novelizace zákona o státní památkové péči provedené zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění, jehož účelem mj. bylo sjednocení a provázání terminologie užívané stavebním zákonem z roku 2006 s dalšími právními předpisy. Tímto zákonem však nedošlo k novelizaci § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči (oproti např. § 14 tohoto zákona) a zákonodárce tím implicitně potvrzuje, že pojmy "
" užívané v § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči skutečně odpovídají terminologii užívané stavebním zákonem z roku 2006.
Stavební zákon z roku 2006 používá pojem "
" v § 152, z něhož je zřejmé, že se "
přípravou stavby
" rozumí činnost bezprostředně předcházející zahájení vlastních stavebních prací, a nikoli činnost ve fázi právní přípravy stavby. Teprve po vydání územního rozhodnutí je jednoznačně a definitivně vymezeno přesné umístění stavby. Je tedy postaveno najisto, které pozemky a v kterých částech budou dotčeny stavební činností. Teprve ve stavebním řízení je tak možno stanovit časové rozvržení jednotlivých fází výstavby, v němž by se u stavby v území s archeologickými nálezy mělo počítat i se záchranným archeologickým průzkumem.
V projednávaném případě je nadto nutno vidět, že žalobce si v rámci územního řízení vyžádal od magistrátu jako od dotčeného orgánu státní správy na úseku státní památkové péče jeho vyjádření, jímž byl upozorněn, že navrhovaná stavba se nachází na území s archeologickými nálezy a že příslušné organizaci musí být umožněno provedení archeologického průzkumu s tím, že jeho zajištění
nutno projednat v dostatečném předstihu před zahájením zemních prací
. Současně s tímto sdělením byl na probíhající územní řízení a obsah tohoto vydaného stanoviska upozorněn samostatným přípisem i archeologický ústav. Žalobce tedy vycházel z tohoto stanoviska, z něhož jasně vyplývalo, že postačí, ohlásí-li svůj stavební záměr archeologickému ústavu před započetím zemních prací, tj. že není zapotřebí toto ohlášení činit již ve stadiu územního řízení (nehledě na to, že archeologický ústav byl o probíhajícím územním řízení vyrozuměn přímo magistrátem).
Osoba, k jejíž žádosti bylo vydáno stavební povolení, a která následně jako stavebník začala stavbu realizovat, si přitom musela být vědoma své povinnosti ohlásit svůj záměr archeologickému ústavu. Dokládá to mj. i to, že citované stanovisko magistrátu ze dne 24. 1. 2006 bylo součástí příloh k žádosti o stavební povolení, a stavebník si tak musel být své ohlašovací povinnosti vědom. Povinnost oznámit záměr archeologickému ústavu tak stíhala jednoznačně tohoto stavebníka.
V tomto světle je poněkud nejasný i postup magistrátu v sankčním řízení, když podle jeho názoru došlo ke spáchání správního deliktu již v roce 2006, a to tím, že žalobce již ve stadiu územního řízení neohlásil svůj záměr archeologickému ústavu. Již v této době by tedy magistrát (dle jím zastávaného výkladu) měl zahájit s žalobcem sankční řízení. Magistrát však zahájil sankční řízení teprve v roce 2008, a to na základě upozornění, že na předmětném pozemku již probíhají práce podle vydaného stavebního povolení. Zahájil-li magistrát sankční řízení teprve v roce 2008 na základě probíhajících stavebních prací (tj. nikoli na základě probíhající právní přípravy stavby), nepřímo tím potvrzuje výklad zákona zastávaný žalobcem.
Soud proto uzavírá, že oznamovací povinnost dle § 22 odst. 2 zákona o státní památkové péči není možno vztahovat k fázi právní přípravy stavby, jak to učinili magistrát a žalovaný. Žaloba tak byla podána důvodně.

References: § 22
 § 35
 zákona č. 20
 § 22
 zákona č. 20
 § 35
 § 22
 § 35
 § 22
 § 22
 § 22
 zákona č. 50
 zákona č. 183
 soud 
 § 22
 § 22
 § 35
 § 22
 § 22
 § 22
 § 14
 § 22
 § 152

Soud 
 § 22