Source: https://tc.vlex.es/vid/1-f-j-2-stc-v-lotc-4-15356418
Timestamp: 2019-12-13 07:20:41+00:00

Document:
STC 147/1992, 16 de Octubre de 1992 - Jurisprudencia - VLEX 15356418
STC 147/1992, 16 de Octubre de 1992
Número de Recurso: Recurso de Inconstitucionalidad nº 1.009/1986
1. Como reiteradamente ha señalado este Tribunal, dado el carácter objetivo de los recursos de inconstitucionalidad, a través de ellos no se controla si el legislador, al dictar la norma cuestionada, se mantuvo o no dentro de los límites derivados del bloque de la constitucionalidad, sino si esa norma respeta tales límites en el momento mismo del examen jurisdiccional [F.J. 1]. 2. Como se ha dicho en otras ocasiones similares (por ejemplo, STC 77/1985), no resulta procedente la adopción de pronunciamientos preventivos referidos a posibles, y aún no producidas, aplicaciones de preceptos legales que no resultan necesariamente derivadas de los mismos, sin perjuicio, claro es, de que, de producirse, puedan ser combatidas, en su caso, ante este Tribunal a través del correspondiente conflicto de competencia o, incluso, por medio de la impugnación que regula el Título V de la LOTC, como, asimismo, ante los órganos de la jurisdicción ordinaria [F.J. 4].
Sentencia citada en: 22 sentencias, 7 artículos doctrinales, una resolución administrativa
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.009/86, interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 3 b) y c), y por conexión, contra los arts. 18, 21 b) y 10.1.; art. 10.2., y art. 11.5., de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1986, de 23 de mayo, de ordenación de las enseñanzas no regladas en el régimen educativo común y de creación del Instituto Catalán de Nuevas Profesiones, publicada en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», de 20 de junio de 1986. Han sido partes la Generalidad de Cataluña, representada por los Letrados don Ramón M. L. i Roig y don Ramón R. i Fortuny, y el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente don Miguel Coll i Alentorn. Ha sido Ponente el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Por escrito presentado en este Tribunal el día 20 de septiembre de 1986, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3 b) y c) y por conexión contra los arts. 18, 21 b) y 10.1.; art. 10.2., y art. 11.5. de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1986, de 23 de mayo, de ordenación de las enseñanzas no regladas en el régimen educativo común y de creación del Instituto Catalán de Nuevas Profesiones, publicada en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», núm. 703, de 20 de junio de 1986.
a) Comienza el Abogado del Estado haciendo dos observaciones de carácter general acerca del alcance y significado de la Ley 7/1986, del Parlamento de Cataluña.
Así, en primer lugar, de acuerdo con la propia Ley -coincidente en este punto con la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación-, por «enseñanzas no regladas» han de entenderse las enseñanzas «no regulares» en cuanto «no incluidas en el régimen común», participando de las siguientes notas características: son, en sentido técnico, enseñanzas que pueden, deben y de hecho son objeto de regulación; no pertenecen al «régimen común» de enseñanzas, identificándose con las que la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación (art. 46, al que se remite el art. 1 de la Ley catalana), denomina «enseñanzas especializadas», es decir, «aquellas que, en razón de sus peculiaridades o características, no están integradas en los niveles, ciclos y grados que constituyen el régimen común»; no se sitúan, sin embargo, «al margen del sistema educativo» (art. 46 de la Ley 14/1970); para acceder a esta enseñanzas son necesarios unos requisitos, atribuyéndose a los mismos unos efectos cuya determinación reglamentaria prevé el art. 46.2 de la Ley 14/1970, lo que prueba, una vez más, que no son enseñanzas al margen de toda regulación ni «exteriores» al sistema educativo; pueden ser, por su contenido y finalidad, de muy diversa naturaleza y no necesariamente enseñanzas profesionales y ocupacionales, aunque la única disposición de aplicación y desarrollo del art. 46 de la Ley 14/1970, ha sido el Decreto 707/1976, de 5 de marzo, sobre ordenación de formación profesional. Y en cuanto a la Ley catalana que ahora se impugna, las únicas enseñanzas no regladas a las que se refiere son enseñanzas profesionales y ocupacionales (exposición de motivos y arts. 1.d.1. y 2.; 4.2. -en relación con los arts. 22 y 24 c)-; 11.2. a) y b); 16.2.), sin perjuicio de que puedan tener cabida otras más directamente relacionadas con la finalidad de «incrementar el nivel cultural» [ex. art. 1 e)].
De todo ello resulta que, si bien no todas las enseñanzas «especializadas» son enseñanzas de contenido profesional u ocupacional, sí, en cambio, todas las enseñanzas profesionales u ocupacionales no regladas son enseñanzas especializadas, comprendiéndose entre éstas las que se ordenan en la Ley 7/1986 del Parlamento de Cataluña.
En segundo lugar, para las enseñanzas que se ordenan por la Ley catalana impugnada se prevén visados y diplomas de la Generalidad, cuyos efectos se posponen a la normativa de desarrollo [art. 3 b) y c)], así como la declaración de la equivalencia parcial o total con enseñanzas regladas [art. 3 b) y 10.2.], pero el hecho de que no se utilice el término «título» no basta para eludir las exigencias competenciales resultantes del art. 149.1.30. C.E.
Si bien «título», en un sentido restringido, designa una clase o especie de aquellos documentos «mediante los cuales se acredita que su titular ha seguido unos estudios o enseñanzas y/o demostrado la posesión de determinados conocimientos, habilidades o destrezas, lo que le faculta para acceder a otros estudios o enseñanzas y para el ejercicio de determinadas actividades profesionales» (acepción amplia), contraponiéndose así a otras especies de esos mismos documentos denominadas «diplomas», «certificados» o equivalentes, lo cierto es que todos ellos son «títulos» a los efectos del art. 149.9.1.30. C.E., pues, si no fuese así, bastaría un mero cambio de denominación para sustraer de la competencia estatal documentos que, con independencia de la denominación adoptada, son en realidad «títulos».
b) En relación a estas enseñanzas no regladas, de acuerdo con las observaciones precedentes deberá tenerse en cuenta un doble nivel o plano, el de la regulación general de ese conjunto de enseñanzas -ya que por muy diversas que sean esas enseñanzas siempre presentan aspectos comunes- y el de la regulación que puede llamarse «particularizada» de cada una de ellas, de manera que las competencias normativas que en esta materia puedan corresponder a las Comunidades Autónomas sin duda habrán de estar referidas al plano de la regulación particularizada, ya que la competencia exclusiva del Estado sobre la ordenación general del sistema educativo se extiende al régimen de enseñanzas especializadas o no regladas. Por tanto, la Ley autonómica ha de atenerse a las disposiciones básicas estatales que resulten aplicables.
De otra parte, la competencia sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30. C.E.) corresponde en exclusiva al Estado, de manera que las facultades que en relación con determinados títulos puedan ostentar poderes o instituciones distintos del estatal (por ejemplo, Universidades) serán las que el Estado explícitamente les confiera y, en ningún supuesto, facultades dimanantes de competencias propias.
c) Seguidamente, por lo que respecta a la distribución de competencias en la materia, el Abogado del Estado formula las siguientes puntualizaciones: La competencia sobre la ordenación general del sistema educativo, por su propia naturaleza, corresponde al Estado en exclusiva [arts. 27.8 C.E. y Disposición adicional primera, 2 a) de la Ley Orgánica 8/1985, de acuerdo con el fundamento jurídico 4. de la STC 76/1983], teniendo presente que esa ordenación general se extiende a las enseñanzas no regladas, que, obviamente, se integran en dicho sistema. Al Estado corresponde, pues, regular aquellos elementos y aspectos sin cuya ordenación unitaria común no quedaría a salvo la unidad del sistema educativo o la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de derechos fundamentales, pudiendo descender en esa regulación hasta el grado de concreción que resulte estrictamente necesario para garantizar esa unidad e igualdad.
Asimismo, conforme al art. 149.1.30. C.E., la competencia exclusiva del Estado se refiere a los títulos académicos y profesionales sin más, es decir, sin ningún término restrictivo.
Es cierto, no obstante, que la Disposición adicional primera, 2 c), de la L.O.D.E. y el art. 28 de la L.R.U. parecen, en principio, restringir la competencia atribuida al Estado a los títulos cuya validez se extienda a la totalidad del territorio español, con lo que la amplitud del territorio en el que a un título se le reconoce validez sería determinante a la hora de distribuir competencia. Sin embargo, no parece que ese sea criterio constitucionalmente aceptable para el reparto competencial, debiéndose entender a la luz del art. 149.1.30. C.E. que las competencias que sobre determinados títulos, y sobre determinados aspectos de ellos, puedan ejercer poderes públicos distintos del estatal no son atribuciones que a tales poderes les correspondan como propias, sino que nacen de la competencia propia y exclusiva del Estado.
En este sentido, ha de reconocerse la condición de normas básicas en esta materia a las disposiciones aplicables del Decreto 707/1976, de 5 de marzo, sobre Ordenación de la Formación Profesional (de modo particular, los arts. 21 y, por conexión, 20 y 15), infiriéndose de las mismas principios básicos aplicables a las enseñanzas no regladas en general. También se ha de reconocer ese mismo carácter al Real Decreto 1.564/1982, de 18 de junio, que regula las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales o universitarios y, en especial, su art. 6; a la Ley 1/1986, de 7 de enero, por la que se crea el Consejo General de Formación Profesional [art. único, apartado c)], norma ésta que evidencia que el Estado, en uso de la comptencia que le reserva el art. 149.1.30. C.E., se reserva también como propia la facultad para «las certificaciones de profesionalidad en materia de Formación Profesional y, en su caso, su homologación académica profesional con los correspondientes grados de Formación Profesional reglada»; al Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas (arts. 1, 2 y 3), ya que nada obliga a excluir, de entre las experimentaciones cubiertas por este Real Decreto, las que se desarrollen en el campo de las enseñanzas a las que se refiere la Ley catalana impugnada.
Por otro lado, la referencia de la Disposición adicional primera, 2 c), de la L.O.D.E. y del art. 28 de la L.R.U. a los títulos «válidos en todo el territorio español» sólo adquiere sentido ante la posibilidad de la existencia de títulos con validez territorial que, aun en la hipótesis extrema de que la Comunidad Autónoma implante o admita enseñanzas sin equivalencia alguna con cualquier otra que se imparta fuera de su propio territorio, al Estado le correspondería «conocer y reconocer la singularidad de esas enseñanzas, en cuanto justamente esa originalidad" constituiría el fundamento de que la Comunidad Autónoma pudiera regularlas», así como «admitir la implantación de esas enseñanzas en cuanto no contradictoria con las normas generales de ordenación del sistema educativo», o, en fin, «determinar la ubicación de esas enseñanzas en cuanto a modalidad, nivel, etc., educativo». Tesis esta -añade el Abogado del Estado- que encuentra cobertura en diversos pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional (SSTC 42/1981, fundamentos jurídicos 3. y 4., y 82/1986, fundamento jurídico 12).
d) Tras estas precisiones iniciales, el Abogado del Estado analiza los motivos de inconstitucionalidad específicos de los diversos preceptos que impugna, comenzando por el art. 3 b) y c) y, por conexión, los arts. 18, 21 b) y 10.1.
Respecto del apartado b) del art. 3, se señala que, a pesar de las dificultades interpretativas que presenta, prevé una declaración parcial de equivalencia de unas enseñanzas especializadas con determinadas enseñanzas regladas; y en cuanto al inciso final «de conformidad con la normativa vigente», debe tenerse en cuenta que si esa normativa es la que determina cuáles son «las enseñanzas regladas correspondientes», en ella habrán de considerarse comprendidas tanto disposiciones estatales como autonómicas, y si, por el contrario, esa normativa se refiere a la reguladora del acto de homologación que el Departamento de Enseñanza lleva a cabo al «visar» esos certificados, entonces no cabe pensar sino en una normativa estatal.
En cuanto al apartado c) del art. 3 y en relación con el art. 18, es preciso advertir que si a las Comunidades Autónomas les correspondiera la competencia para establecer y regular «diplomas» de validez en su propio territorio sin restricción o sujeción a norma estatal alguna, quedaría burlada la competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.30. C.E.), pues bastaría recurrir a una nueva denominación para estudios idénticos por su contenido a otros implantados con carácter general y establecer para éstos un «diploma» de validez restringida al territorio propio para que la Comunidad Autónoma pudiera eludir las exigencias de las competencias más claras y fundamentales del Estado en estas materias.
e) Por lo que atañe al art. 10.2., el hecho de que las condiciones reglamentarias para la acreditación las fije -así ha de entenderse en el contexto- la Generalidad de Cataluña, constituye fundamento suficiente para reiterar lo dicho a propósito del anterior art. 3 b).
f) El art. 11.5. alude a enseñanzas a las que pueda corresponder «otra clase de diplomas» distintos del «diploma de la Generalidad», de manera que, dados los términos generales en que está formulada, esta previsión comprende el supuesto hipotético de que ese otro posible «diploma» sea estatal, lo que resulta inaceptable dado el mandato absolutamente general que establece, al prohibir a cualquier poder, incluido el estatal, conferir diplomas por enseñanzas por las que la Generalidad haya otorgado los suyos.
3. Por providencia de 8 de octubre de 1986, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad planteado, adoptar las medidas dispuestas en el art. 34.1 de la LOTC, tener por invocado el art. 161.2 de la C.E., y consecuentemente, por suspendida la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados y publicar la incoación del recurso y la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
De una parte, la reserva competencial genérica para el Estado del art. 149.1.1. de la C.E. no puede ser interpretada a modo de extensión de la concreta reserva competencial reconocida por el art. 149.1.30. del mismo texto constitucional, ya que ello vaciaría de contenido la competencia de las Comunidades Autónomas para llevar a término una regulación propia y peculiar de la enseñanza. Tan es así que, de acuerdo con la competencia asumida por la Generalidad (art. 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) y el propio Real Decreto 2.809/1980, de traspaso de servicios en materia de enseñanza, ya la STC 6/1982 reconoció que «... la competencia normativa para el desarrollo del art. 27 (de la C.E.), en el marco también de la legislación básica estatal, puede ser transferida a los poderes autonómicos, y así ha ocurrido (...) en cuanto a las Comunidades Vasca y Catalana».
De la otra, no se cuestiona la atribución al Estado de la ordenación general del sistema educativo [Disposición adicional primera, 2 a), de la Ley Orgánica 8/1985 -L.O.D.E.-], pero sí se mantiene que, para hacerla compatible con la atribución genérica de funciones a los poderes públicos y con las competencias autonómicas, es preciso que las normas básicas de desarrollo del art. 27 C.E. dictadas por el Estado no extiendan el concepto de bases del sistema educativo hasta agotar toda posible regulación de la enseñanza, limitándose en el concreto caso de las enseñanzas no reguladas a determinar su situación dentro del sistema. Siendo esto así, los diversos aspectos de la Ley 7/1986 del Parlamento de Cataluña que se impugnan no pueden merecer la consideración de básicos, ni suponen quiebra alguna en la ordenación general del sistema educativo, razón por la cual no puede afirmarse que el Parlamento de Cataluña se haya excedido de la competencia que a la Comunidad Autónoma le reconoce el art. 15 de su Estatuto de Autonomía.
b) La Ley 7/1986, dada su finalidad y objetivos, no afecta en absoluto a la reserva estatal prevista en el art. 149.1.30. C.E., pues para nada se refiere a los títulos profesionales y académicos, ni pueden relacionarse sus disposiciones con ellos.
Frente a lo que afirma el Abogado del Estado, el ordenamiento general ha previsto una regulación y efectos absolutamente diferenciados para los títulos de enseñanza y para los demás diplomas y certificados. La expresión «títulos académicos y profesionales» del art. 149.1.30. C.E. ha de ser interpretada en el mismo sentido que la legislación vigente había dado a dicho concepto en el momento de aprobarse la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, sin que pueda procederser a una lectura de dicho precepto que, generalizando y ampliando el concepto, aboque a una progresiva extensión de la reserva competencial del Estado con la consiguiente mengua de las competencias autonómicas.
La Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación, distingue, en efecto, entre «títulos» y «diplomas», tal como se desprende de lo dispuesto en el art. 20, distinguiendo entre el título de Graduado Escolar y el Certificado de Escolaridad, o en el art. 39, distinguiendo entre los títulos de Licenciado o Doctor y los Cursos de Especialización, o en fin, el art. 135, que al asignar competencias al Ministerio de Educación y Ciencia, disponía en su apartado f) que los documentos acreditativos de conocimientos sólo podían denominarse títulos cuando con tal finalidad fueron expedidos o autorizados por el referido Ministerio. Precepto éste, por lo demás, vigente hasta su derogación por la Ley Orgánica 8/1985, que, sin embargo, ha mantenido en su Disposición adicional primera, 2 c), la reserva estatal de competencia únicamente respecto la regulación y demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español.
Las propias normas estatales posteriores a la Constitución, concretamente el Real Decreto 1.564/1982, de 18 de junio, y Ley 1/1986, de 7 de enero [art. 2 c)], han seguido, en fin, manteniendo el mismo criterio diferenciador de las dos categorías de documentos acreditativos de conocimientos o de estudios realizados.
En suma, a juicio del Abogado de la Generalidad de Cataluña, no puede reconocerse un valor y alcance diferente a la expresión «títulos académicos y profesionales» (art. 149.1.30. C.E.) del que ha sido consagrado de forma reiterada y uniforme tanto en la regulación de la enseñanza anterior como posterior a la Constitución. Por ello, no puede imputarse a la Ley impugnada la infracción del art. 149.1.30.C.E., ya que únicamente ha previsto la existencia de un diploma de la Generalidad y de un visado de certificados por el Departamento de Enseñanza, sin que en ningún momento les otorgue validez o efectos académicos o profesionales fuera del ámbito de competencia de la Generalidad.
c) Ya en particular, por lo que atañe al art. 3 b) y c), y por conexión a los arts. 18, 21 b) y 10.1. de la Ley impugnada, debe tenerse presente que el Departamento de la Generalidad de Cataluña viene realizando la misma operación de visado, en aplicación del Decreto 707/1976, desde la fecha de eficacia de los traspasos de servicios (Real Decreto 2.809/1980), que ahora se prevé en el art. 3 b); y, de otra parte, la expresión «de conformidad con la normativa vigente» es lo suficientemente amplia como para que pueda comprender desde una posible normativa supraestatal hasta la del Estado y la de la propia Generalidad. La referida expresión no acepta exclusiones de ningún tipo y abarca, por tanto, a la Constitución y a las Leyes de desarrollo de ésta, razón por la cual no puede dar lugar a suspicacias ni ser motivo de inconstitucionalidad.
De otra parte, en relación al art. 3 c), es preciso recordar que una interpretación a sensu contrario de la Disposición adicional primera, 2 c), de la L.O.D.E. permite sostener la posible existencia de títulos cuyo ámbito territorial de validez sea inferior al de todo el Estado, excluyendo además de la reserva estatal los diplomas y certificados. En el art. 3 c), pues, se prevé un nuevo diploma que afecta únicamente a un tipo de enseñanzas no incluidas en el régimen educativo común y se define precisamente por su no regulación, y además, su validez se limita al ámbito de Cataluña, dejando la determinación de sus efectos a una regulación posterior.
Finalmente, índice inequívoco de la inconsistencia de la impugnación formulada es el hecho de que para nada se precisa el fundamento de la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 21 b) y 10.1. de la Ley, sin perjuicio de que ello supone una infracción del art. 85.1 de la LOTC agravado por el uso del mecanismo suspensivo del art. 161.2 C.E.
d) Respecto del art. 10.2. se señala que la alusión a «las condiciones que se establezcan reglamentariamente para cada especialidad» hay que entenderla sujeta a la «normativa vigente» a la que se refiere el propio art. 3 b). Por ello mismo, el precepto no incurre en ningún vicio de inconstitucionalidad.
e) Por último, el art. 11.5. no alude, evidentemente, en ningún caso a diplomas que pudiera otorgar el Estado, ya que se refiere tan sólo a enseñanzas no reguladas, para las que no existe ningún tipo de diploma. Y, además, ha de entenderse que sólo excluye a aquellos diplomas cuya validez se circunscribe al territorio de Cataluña, de acuerdo con el ámbito de la Ley y las competencias de la Generalidad.
a) Refiriéndose al significado y alcance de la Ley 7/1986 del Parlamento de Cataluña impugnada, advierte que la identificación material entre las enseñanzas a las que se refiere la Ley 7/1986 y las enseñanzas especializadas contempladas en el art. 46.1 de la Ley Genearl de Educación de 4 de agosto de 1970 no ofrece duda alguna, tratándose en ambos casos de enseñanzas que se caracterizan esencial y únicamente por no estar integradas en el régimen común, lo que no quiere decir que no estén sujetas a la normativa básica que el Estado dicte ex arts. 149.1.1. y 30. C.E.
Quiere ello decir que el título que reconoce al Estado competencia exclusiva para la ordenación general del sistema educativo también se extiende al régimen de las enseñanzas especializadas, si bien pocas son las normas estatales sobre la materia, pudiendo citarse únicamente el Decreto 707/1976, de 5 de marzo, de Ordenación de la Formación Profesional, que, no obstante, regula tan sólo un tipo de enseñanzas especializadas, las de tipo profesional y ocupacional, y dentro de éstas, tan sólo aquellas que «a partir del primer grado de Formación Profesional conduzcan a la titulación académica de segundo grado».
La realidad, sin embargo, es que tanto en Cataluña como en el resto de España hay un gran número de Centros dedicados a impartir una variedad de enseñanzas que no pertenecen al régimen común y que, por tanto, no están reguladas, desarrollándose al margen del sistema educativo reglado, siendo justamente estas enseñanzas especializadas no reguladas por una normativa específica a las que se refiere la Ley catalana impugnada [art. 2.1 a)]. Así pues, lo que esta Ley pretende es dar un marco normativo a aquellas enseñanzas no universitarias y no integradas en el régimen común que aún no han sido objeto de regulación específica y que, por tanto, se están impartiendo al margen del sistema educativo reglado y sin las garantías necesarias. De manera que, a medida que el Estado o la propia Comunidad Autónoma vayan regulando las diferentes clases de enseñanzas especializadas, éstas irán saliendo del ámbito de aplicación de la Ley 7/1986 impugnada, que quedará circunscrito exclusivamente a las enseñanzas especializadas no regladas.
De otra parte, se discrepa del sentido exageradamente amplio que el Abogado del Estado atribuye a la expresión «títulos» contenida en el art. 149.1.30. C.E., manteniendo, de acuerdo con la propia jurisprudencia constitucional (STC 82/1986, fundamento jurídico 12), la corrección de la diferencia entre «certificados» y «títulos» que, por lo demás, la Ley impugnada respeta, ya que reconoce la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para expedir diplomas que, sin embargo, sólo serán títulos en el sentido propio del término si reúnen las condiciones exigidas por la legislación establecida a tal efecto por el Estado.
b) Precisado el alcance de la Ley impugnada, la representación del Parlamento de Cataluña pasa a referirse a las competencias estatales en materia educativa y, en particular, a la competencia exclusiva para la regulación de las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución (art. 149.1.30. C.E.), reconociendo, de acuerdo con las SSTC 5/1981, 42/1981 y 87/1983, que al Estado le corresponde dictar no sólo las leyes orgánicas que desarrollan el art. 27 C.E. (art. 81 C.E.), sino también el resto de la «legislación básica» en materia educativa, lo que la L.O.D.E. ha explicitado diciendo que «en todo caso y por su propia naturaleza» pertenece al Estado de ordenación general del sistema educativo.
Ahora bien, admitiendo que las llamadas «enseñanzas especializadas» están sujetas a la ordenación general que del sistema educativo haga el Estado en uso de la competencia que el art. 149.1.30. C.E. le reconoce, lo cierto es que, mientras que esa normativa básica no se dicte, la Comunidad Autónoma Catalana con competencia normativa en materia de enseñanza podrá regularlas. Situación que es la existente al aprobarse la Ley catalana, pues el Estado no ha ejercido su competencia en lo que se refiere a la ordenación del sistema educativo especial definiendo tan sólo negativamente cuáles son esas enseñanzas y remitiendo su regulación a la correspondiente norma reglamentaria (art. 46 de la Ley 14/1970) y tampoco ha regulado exhaustivamente y de forma particularizada dichas enseñanzas, pues sólo lo ha hecho por relación a las de tipo profesional u ocupacional (Decreto 707/1976).
De otra parte, en cuanto a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, siendo incuestionable la competencia del Estado (art. 149.1.30. C.E.), que no queda sujeta a ningún tipo de limitación espacial ni de cualquier otro género, no lo es menos que es el propio Estado, al ejercer esa competencia, el que la configura, siendo la regulación estatal la que permitirá saber qué documentos tienen o pueden tener valor de título académico o profesional, extendiéndose la competencia estatal ex art. 149.1.30. C.E. únicamente a dichos documentos.
Quiere decirse, pues, que al ejercer esta competencia el Estado puede autolimitarla, siempre que con ello no se ataque la unidad e igualdad, que son el fundamento de la reserva estatal en esta materia. De este modo, tanto en la Disposición adicional primera, 2 c), de la L.O.D.E., como en el art. 28 de la L.R.U., el Estado ha optado por limitar su competencia tan sólo a aquellos documentos que tengan eficacia en todo el territorio nacional, con lo que las Comunidades Autónomas, así como las Universidades y demás poderes públicos, pueden conceder diplomas, certificados o cualquier otro documento que, pese a no tener eficacia en todo el territorio nacional, habiliten para el ejercicio de una profesión o acrediten determinados conocimientos académicos. Posibilidad ésta expresamente reconocida en el art. 5 del Real Decreto 1.569/1982, de 18 de julio, debiéndose, pues, en relación a estos documentos, reconocer a las Comunidades Autónomas con competencias en materia educativa la facultad de regular las condiciones de obtención y sus efectos, que, no obstante, en ningún caso podrán ser coincidentes con los que tienen los verdaderos títulos con validez en todo el territorio nacional.
c) Tras estas consideraciones generales, se pasa a analizar los concretos motivos de impugnación, comenzando por el art. 3 b) y c), y, por conexión, los arts. 18 y 21 b).
Esto mismo pone de manifiesto que la expresión «de conformidad con la normativa vigente» debe entenderse referida a la normativa -exclusivamente estatal- que rige las condiciones para que pueda procederse a «visar» los certificados de los Centros, con lo que resulta que el precepto impugnado es perfectamente constitucional.
Finalmente, sobre el hecho que estas enseñanzas puedan culminar con la expedición de un diploma de la Generalidad, válido en el ámbito de Cataluña a los efectos académicos y profesionales que se determinen [art. 3 c) y, por conexión, arts. 18 y 21 b)], debe recordarse -puntualiza la representación del Parlamento de Cataluña- que, de una parte, no todo documento que acredite conocimientos académicos o habilite para el ejercicio de una profesión es un «título» en el sentido del art. 149.1.30. C.E., pues tan sólo son títulos aquellos documentos que así determine el Estado en virtud de la competencia normativa que reconoce el referido art. 149.1.30. C.E. Y, de otro lado, es claro que la normativa estatal admite la existencia de documentos que acrediten conocimientos académicos o habiliten para el ejercicio de una profesión con validez restringida a una parte del territorio nacional (art. 5 del Real Decreto 1.765/1982); documentos -diplomas- que, no teniendo la condición de títulos, la Generalidad de Cataluña puede establecer y regular, con eficacia restringida al ámbito de Cataluña, sin que, en ningún caso, sus efectos académicos y profesionales puedan ser coincidentes con los efectos que la legislación estatal atribuye a los títulos en sentido estricto. Todo ello, en fin, sin perjuicio de que si el diploma correspondiente reúne los requisitos exigidos por la legislación estatal, pueda ser homologado (art. 5 del Real Decreto 1.765/1982) y tener efectos de verdadero título en todo el territorio nacional.
d) En relación al art. 10.2, dado que el visado sólo procederá cuando se den las condiciones que el Estado haya fijado para la declaración de equivalencia, es claro que las «condiciones que se establezcan reglamentariamente para cada especialidad» no las fijará la Generalidad, sino el Estado, lo que elimina cualquier duda de inconstitucionalidad.
e) Finalmente, la prohibición establecida en el art. 11.5. no está en ningún caso dirigida al Estado, pues desde el mismo instante que el Estado regule estas enseñanzas, y deberá hacerlo para conceder un título, las referidas enseñanzas quedarán ya al margen del ámbito de la Ley impugnada y no les será, por tanto, de aplicación su art. 11.5. La prohibición, en suma, se dirige a los diferentes poderes públicos e instancias privadas que en el ámbito de Cataluña concedan diplomas por las mismas enseñanzas por las que la Generalidad conceda el suyo, lo que, al no vulnerar la competencia estatal, hace que la previsión sea plenamente constitucional.
8. Por providencia de 14 de octubre de 1992 se acordó señalar el día 16 siguiente para la deliberación y votación de esta Sentencia.
La impugnación se fundamenta, con carácter general, en que dichos preceptos -concretamente los arts. 3 b) y c) [y por conexión los arts. 10.1., 18 y 21 b)], 10.2. y 11.5.- infringen el orden constitucional de distribución de competencias al regular cuestiones que, en la forma en que se hace, corresponden, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.30. de la C.E., a la exclusiva competencia del Estado.
a) La primera consiste en que, tanto la Generalidad como el Parlamento de Cataluña, en sus alegaciones, no cuestionan en forma alguna ni la competencia del Estado para la ordenación general del sistema educativo, ni la competencia que también le corresponde para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30. C.E.). De este modo, la oposición -y el debate, por tanto- quedan centrados en el alcance de esas competencias respecto de las mencionadas enseñanzas no regladas al margen del sistema educativo general y de los documentos acreditativos de haberse cursado que la Ley autonómica objeto del recurso ha establecido, lo cual exige tener en cuenta, como punto inexcusable de referencia, la normativa estatal que en ejercicio de esas competencias se haya dictado.
b) La segunda observación está conectada con ese marco normativo estatal. Al respecto debe ahora recordarse que, como reiteradamente ha señalado este Tribunal [entre otras, SSTC 87/1985, fundamento jurídico 8.; 137/1986, fundamento jurídico 4.; 27/1987, fundamento jurídico 4.; 48/1988, fundamento jurídico 3. a)], dado el carácter objetivo de los recursos de inconstitucionalidad, a través de ellos no se controla si el legislador, al dictar la norma cuestionada, se mantuvo o no dentro de los límites derivados del bloque de la constitucionalidad, sino si esa norma respeta tales límites en el momento mismo del examen jurisdiccional. Ello obliga, en el presente caso, a tomar en consideración, entre otras normas, la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (en adelante, L.O.G.S.E.), por cuanto en ella se ha configurado el nuevo sistema educativo español, constituyendo, por ello mismo, referencia ineludible para la determinación de la adecuación o no de los preceptos de la Ley autonómica impugnados al orden constitucional de distribución de competencias en las materias de enseñanza y titulaciones académicas y profesionales.
2. La Ley cuyos preceptos se impugnan ha sido dictada en el ejercicio de la competencia que a la Comunidad Autónoma de Cataluña le atribuye el art. 15 de su Estatuto de Autonomía, siendo uno de sus objetivos el propiciar un marco legal que permita articular la gran variedad de enseñanzas «no incluidas en el régimen educativo común y que contribuya, en el ámbito de Cataluña, al desarrollo de las enseñanzas especializadas establecidas en el art. 46 de la Ley General de Educación, de 4 de agosto de 1970» (art. 1). Así pues, la Ley se refiere a las enseñanzas que no se hallen incluidas en el régimen educativo común y que no hayan sido reguladas por una normativa específica en el aspecto docente [art. 2.1. a) -o dicho en fórmula más sintética, a las llamadas «enseñanzas no regladas» (art. 7)-], lo que, desde la perspectiva competencial que concreta el art. 149.1.30., segunda parte, de la C.E., ya es por sí sólo suficiente para rechazar cualquier reproche de inconstitucionalidad.
Atendiendo a las enseñanzas a las que se refiere, la Ley impugnada, en efecto, se adecua plenamente al sistema educativo establecido por el Estado, pues son enseñanzas que por definición escapan a ese sistema. Integrado éste (art. 3 L.O.G.S.E.) por enseñanzas de régimen general (en las que se incluye, en particular y entre otras enseñanzas, la formación profesional de grado medio y grado superior) y por enseñanzas de régimen especial [consistentes en enseñanzas artísticas (música, danza, arte dramático, artes plásticas y diseño) (arts. 38 ss. L.O.G.S.E.) y en enseñanzas de idiomas impartidas en Escuelas Oficiales (art. 50)], es claro que todas ellas quedan al margen de la referida Ley autonómica, como automáticamente lo quedarán también aquellas otras que, como enseñanzas de régimen especial, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, decida establecer si así lo aconsejaran la evolución de la demanda social o las necesidades educativas (art. 3.4. L.O.G.S.E.).
Siendo esto así, el reproche de inconstitucionalidad que en realidad se viene a plantear consiste en que la Generalidad de Cataluña, al regular esas enseñanzas no regladas en la forma en que lo ha hecho y, en particular, al prever el otorgamiento de certificados y diplomas acreditativos a favor de quienes cursen y culminen tales enseñanzas, ha desconocido la competencia exclusiva del Estado para la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales» (art. 149.1.30. C.E., primera parte). No otra es la cuestión que, más allá de los planteamientos generales que se formulan, subyace en la impugnación concreta y específica de los preceptos cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende, razón por la cual procede ya pasar directamente al análisis de cada uno de esos preceptos.
3. El art. 3 b) establece que las enseñanzas a las que se refiere la Ley «podrán culminar: Con la expedición de un certificado del Centro, visado por el Departamento de Enseñanza, que acredite que es equivalente a una parte homologada de las enseñanzas regladas correspondientes, de conformidad con la normativa vigente».
A pesar de ello, y en cualquier caso, puede afirmarse que el visado por la Generalidad de Cataluña del certificado que expida el Centro de enseñanza queda referido a la equivalencia de una enseñanza no reglada con la correspondiente o correspondientes enseñanzas regladas que, sin embargo, sólo el Estado puede acordar, pues la homologación de esa equivalencia con enseñanzas regladas que integran el sistema educativo español afecta e incide directamente en la homologación de títulos académicos que, al amparo del art. 149.1.30. de la C.E., tanto la Disposición adicional primera, 2. a), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, como el art. 4.4 y la Disposición adicional cuarta, 7., de la L.O.G.S.E., han reservado en exclusiva al Estado. Consecuentemente, el visado de los certificados que puedan expedirse sólo podrá desplegar plenos efectos cuando el Estado así lo haya previsto, reconociendo previamente la equivalencia de las enseñanzas por cuanto sólo a él le corresponde esa determinación (STC 93/1985).
Esta conclusión, no obstante, no resulta expresamente contradicha si atendemos al tenor literal del precepto impugnado, una vez que, de acuerdo con lo dispuesto en su inciso final, ese visado determinante de la equivalencia lo será «de conformidad con la normativa vigente», expresión ésta suficiente para dejar a salvo la competencia estatal. Por tanto, el precepto en cuestión, en sí considerado y sin perjuicio de lo que pudiera resultar de su aplicación, no puede estimarse que incurra en inconstitucionalidad por extralimitación competencial, dado que no prejuzga cuál sea la normativa que venga a permitir la equivalencia de enseñanzas y, consiguientemente, a abrir la posibilidad de que la Generalidad de Cataluña sea quien verifique, a través del oportuno visado del certificado del Centro, el desarrollo y culminación de las enseñanzas no regladas equivalentes a las regladas y tituladas.
4. Dispone el art. 3 c) que esas mismas enseñanzas no regladas y ajenas al sistema educativo general podrán asimismo culminar «con la expedición de un diploma de la Generalidad, válido en el ámbito de Cataluña a los efectos que se determinen».
El precepto es tachado de inconstitucional porque con arreglo al mismo puede quedar burlada -dice el Abogado del Estado- la competencia exclusiva estatal dimanante del art. 149.1.30. de la C.E. El motivo de inconstitucionalidad se asienta, pues, en una mera hipótesis vinculada a una determinada intepretación de los efectos que pudieran resultar de la aplicación del precepto que, por esa misma razón, difícilmente puede conducir a la declaración pretendida, ya que este Tribunal debe pronunciarse no sobre eventuales e hipotéticas interpretaciones de los preceptos objeto de recursos de inconstitucionalidad, sino sobre si se oponen a los mandatos constitucionales. De manera que, como se ha dicho en otras ocasiones similares (por ejemplo, STC 77/1985, fundamento jurídico 4.), no resulta procedente la adopción de pronunciamientos preventivos referidos a posibles, y aun no producidas, aplicaciones de preceptos legales que no resultan necesariamente derivadas de las mismas, sin perjuicio, claro es, de que, de producirse, puedan ser combatidas, en su caso, ante este Tribunal a través del correspondiente conflicto de competencias o, incluso, por medio de la impugnación que regula el Título V de la LOTC, como, asimismo, ante los órganos de la jurisdicción ordinaria.
En todo caso, aunque lo señalado es suficiente para rechazar la pretensión deducida, cabe insistir en que la expedición del diploma queda referida a la culminación de enseñanzas no regladas ajenas al sistema educativo general, por lo que difícilmente esos diplomas pueden ser materialmente calificados como títulos académicos o profesionales con valor habilitante, en los términos en que la propia legislación estatal los define [Diposición adicional primera, 2. c), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio; art. 4.4. y Disposición adicional cuarta de la L.O.G.S.E.; Real Decreto 1.564/1982, de 18 de junio, por el que se regulan las condiciones para la obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales no universitarios] y que este mismo Tribunal ha precisado ya en diversos pronunciamientos (SSTC 42/1981, fundamento jurídico 3.; 82/1986, fundamento jurídico 12; 122/1989, fundamentos jurídicos 3. y 5.).
En última instancia, ha de reiterarse que, en todo caso, el precepto tampoco prejuzga cuáles sean los efectos que puedan anudarse a los señalados diplomas, dado que esa determinación queda remitida a otra u otras decisiones ulteriores de la propia Comunidad Autónoma. Por ello, con la decisión ahora adoptada no queda cerrada la posibilidad de que ante el contenido y sentido de esa determinación posterior, si la misma viniese a materializar un efectivo menoscabo de la competencia estatal (art. 149.1.30. C.E.) -que, reiteramos, en el presente momento el recurrente no puede sino, a lo sumo, aventurar- pueda accederse a este Tribunal en defensa de la competencia presuntamente vulnerada. El recurso, en suma, debe ser también desestimado en este extremo.
Descartada la inconstitucionalidad de los apartados b) y c) del art. 3 en atención a las consideraciones indicadas, automáticamente debe serlo, sin necesidad de ninguna otra argumentación, la de los arts. 10.1., 18 y 21 b), dado que son razones de estricta conexión -sin que, además, se aporte justificación alguna particularizada- las que fundan la impugnación formulada.
5. Por lo que atañe a la impugnación del art. 10.2., señala el recurrente que, debiéndose entender -dado el contexto- que las condiciones reglamentarias que deban reunir los Centros las fijará la Generalidad de Cataluña, es reproducible lo ya alegado a propósito del art. 3 b).
Con todo, dado que este número 2. del art. 10 no puede desvincularse de lo dispuesto en su número 1., ya que lo que viene a establecer es que el certificado o diploma que expidan los Centros que hayan sido autorizados a impartir enseñanzas equivalentes a las que integran determinadas profesiones regladas será visado debidamente por el Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña, siempre que dichos Centros cumplan las condiciones que se establezcan reglamentariamente para cada especialidad, sí puede afirmarse que las mismas razones antes expuestas a propósito del art. 3 b) deben ser tenidas en consideración para rechazar la imputación de inconstitucionalidad. Y es que tampoco ahora se prejuzga que las condiciones para que la equivalencia de las enseñanzas sea posible no vaya a fijarlas el Estado, que es a quien -como hemos dicho- corresponde establecerlas, lo que, por lo demás, viene a reconocer expresamente el Parlamento de Cataluña. De ahí que la mera sospecha de que el precepto legal pueda ser aplicado en un determinado sentido contrario al orden constitucional de distribución de competencias no permita sancionar la declaración de inconstitucionalidad pretendida.
6. Finalmente, se impugna el art. 11.5., que establece que «la entrega del diploma de la Generalidad de Cataluña excluirá la de cualquier otra clase de diploma por las mismas enseñanzas».
Sobre este particular, en fin, aún cabe añadir que ni siquiera es preciso en este momento tratar de indagar acerca de la posibilidad de que supuesto semejante se pueda llegar a producir, dado que, como bien apunta el Parlamento de Cataluña, el diploma que la Generalidad pueda otorgar queda vinculado, en todo caso, a enseñanzas no incluidas en el sistema educativo general ni reguladas por normativas específicas en el aspecto docente; es decir, a enseñanzas en principio no sujetas a la intervención del Estado y, por tanto, ajenas a los títulos académicos y profesionales que pueda otorgar.
Dada en Madrid, a dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y dos .
STC 79/1997, 21 de Abril de 1997
Resolución nº C/0416/11, de February 22, 2012, de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
ATS 1574/2016, 27 de Octubre de 2016
STSJ Asturias , 24 de Octubre de 2005

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 Real Decreto 
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