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﻿ Sentencia 2000-03713 de octubre 13 de 2011
SENTENCIA 2000-03713 DE 13 DE OCTUBRE DE 2011
CONTENIDO:DEL RETIRO DEL LOS MIEMBROS DEL CUERPO DE VIGILANCIA Y CUSTODIA DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC, POR INCONVENIENCIA EN EL SERVICIO. TRATÁNDOSE DE FUNCIONARIOS DE CARRERA, SU RETIRO POR INCONVENIENCIA, ESTARÁ SUJETO NO SÓLO A LOS PRINCIPIOS QUE GOBIERNAN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, ARTÍCULO 209 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ENTRE ELLOS LA IGUALDAD, MORALIDAD E IMPARCIALIDAD, SINO A LA EFECTIVA GARANTÍA DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE DEFENSA, ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ESTO EN LA MEDIDA EN QUE EL FUNCIONARIO OBJETO DE DICHA MEDIDA SEA INFORMADO DE LOS CARGOS E IMPUTACIONES QUE SE LE FORMULAN, CON EL FIN DE QUE PUEDA CONTROVERTIRLOS ALLEGANDO EL MATERIAL PROBATORIO PERTINENTE PARA TAL EFECTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, DERECHO DE DEFENSA
Sentencia 2000-03713 de octubre 13 de 2011
Rad.: 05001-23-31-000-2000-03713-01(0355-10)
Actor: Gustavo Gutiérrez Rojas
Los problemas jurídicos por resolver
De acuerdo a lo expuesto por la parte demandante en el concepto de violación de la demanda y en el recurso de apelación deberá la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
En primer lugar, si la “y carcelario, Inpec, al expedir la Resolución 073 de 2000, mediante la cual dispuso la suspensión del señor Gustavo Gutiérrez Rojas del cargo de dragoneante, incurrió en falsa motivación, respecto de los hechos que sirvieron de fundamento a la expedición de la citada resolución.
Y, en segundo lugar, si la dirección general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, al ordenar el retiro del servicio del demandante, por inconveniencia en el servicio, garantizó su derecho de defensa en los términos señalados en la sentencia de la Corte Constitucional C-108 de 1995 y en el artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994.
Observa la Sala que el actor en el escrito de demanda señala como actos demandados:
1. Resolución 873 de 17 de febrero de 2000, suscrita por el director general del director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, mediante la cual se suspendió del servicio a un número de funcionarios entre ellos al demandante (fls. 9 a 11).
2. Resolución 1465 de 16 de mayo de 2000, suscrita por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, por la cual se dispuso el retiro del actor del cargo de dragoneante, por inconveniencia en el servicio (fl. 4).
Mediante Acta 01479 de 17 de noviembre de 1994 el señor Gustavo Gutiérrez Rojas tomó posesión del cargo de dragoneante, código 52 60, grado 1 del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec (fl. 25).
Mediante Resolución 1671 de 22 de abril de 1997, el señor Gustavo Gutiérrez Rojas es trasladado a la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, Bellavista (fl. 34).
Por resoluciones 010 de 15 de abril de 1998 y 00061 de 25 de junio de 1999, la junta de carrera penitenciaria del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, dispuso la inscripción del demandante en el escalafón de la carrera penitenciaria como dragoneante, código 5260, grado 06, de la Cárcel Distrito Judicial de Medellín, y su posterior actualización en el citado escalafón como dragoneante, código 5260, grado 09 (fls. 213 a 215).
El 16 de febrero de 2000 el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, mediante Resolución 0872 declaró el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en los establecimientos de reclusión del orden nacional (fls. 72 a 73).
Con posterioridad, mediante Resolución 0873 de 17 de febrero de 2000 la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, teniendo en cuenta el estado de emergencia declarado, dispuso la suspensión de un número de funcionarios entre ellos el demandante (fls. 9 a 11).
El 12 de mayo de 2000 la junta asesora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, recepcionó la versión del señor Gustavo Gutiérrez Rojas, sobre los hechos que rodearon la declaratoria de emergencia carcelaria y penitenciaria y su suspensión del cargo de dragoneante (fls. 38 a 52).
El 12 de mayo de 2000 mediante acta 086-1 la junta asesora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, conceptuó que por motivos de inconveniencia se hacía necesario el retiro del servicio del señor Gustavo Gutiérrez Rojas (fl. 218).
Teniendo en cuenta lo anterior, por Resolución 1465 de 16 de mayo de 2000 el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, dispuso el retiro del servicio del actor como dragoneante del cuerpo de custodia y vigilancia, del referido Instituto (fl. 4).
I. De la legalidad de la Resolución 873 de 17 de febrero de 2000, mediante la cual se suspendió del servicio a un número de funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, entre ellos el demandante.
Estima la Sala pertinente precisar que el artículo 40(1) de la Ley 65 de 1993, por la cual se adopta el Código Penitenciario y Carcelario, dispone que el sistema de la carrera penitenciaria resulta independiente del servicio civil, en la medida en que se encuentra regulado por sus propios principios y por las disposiciones que lo complementen o adicionen, en los términos dispuestos por el gobierno nacional.
En desarrollo de la anterior preceptiva el Presidente de la República mediante el Decreto Ley 407 de 1994, estableció, en su artículo 65(2), como causal de retiro de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, entre otras, el retiro por inconveniencia, previo concepto de la junta asesora del citado instituto.
Así mismo, al reglamentar lo concerniente a la declaratoria del estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, el Presidente de la República a través del Decreto 221 de 1995, precisó que el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en el marco del estado de emergencia carcelaria cuenta con una serie de facultades entre ellas, la suspensión o reemplazo especial de los miembros del cuerpo de custodia y Vigilancia del citado Instituto, presuntamente comprometidos en los hechos que alteren el orden y la seguridad en los centros de reclusión.
Bajo estos supuestos, advierte la Sala que en desarrollo de las normas en cita el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, cuenta con dos facultades a saber: el retiro del servicio por inconveniencia y la suspensión o reemplazo especial de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Inpec, está última con ocasión del estado de emergencia carcelaria y penitenciaria.
Dos facultades que en sentir de la Sala tienen características y causas distintas en principio. En efecto, debe decirse, en primer lugar, que el retiro del servicio por inconveniencia entraña una medida permanente que persigue la separación definitiva del servicio de uno cualquiera de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en la medida en que su desempeño en el servicio no se adecue a las necesidades y los fines de la actividad penitenciaria y carcelaria y, decisión que debe estar precedida del concepto de la junta asesora, en los términos previstos en el artículo 65 del Decreto-Ley 407 de 1994 y en la Resolución 0969 e 2000.
Lo anterior, a diferencia de la suspensión prevista en el artículo 4º del decreto 221 de 1995 cuyo carácter temporal, esto es en vigencia de un estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, persigue separar transitoriamente de sus funciones a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que presuntamente se encuentren involucrados en hechos que alteran la seguridad y el orden en los centros carcelarios, hasta tanto se restablezca la normalidad, esto es, se dé por finalizado el citado estado de emergencia, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar.
De lo expuesto, a juicio de la Sala resulta evidente que el ejercicio de cada una de estas facultades, por parte del director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, supone la expedición de actos administrativos distintos cuya motivación está fundada en las circunstancias que tiene en cuenta la administración para la adopción de una u otra medida. Sin embargo, debe decirse que no siempre el acto administrativo mediante el cual se ordena el retiro definitivo del servicio por inconveniencia, de un miembro del cuerpo de custodia y vigilancia del Inpec, estará precedido del de sus suspensión temporal, como ocurrió en el asunto bajo examen, dado que, como quedó visto son las circunstancias particulares de cada caso en concreto las que llevan a la administración a adoptar las medidas necesarias, esto es, la suspensión temporal y/o el retiro definitivo del servicio por inconveniencia.
Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, considera la Sala que resulta acertada la proposición jurídica formulada por el señor Gustavo Gutiérrez, en el caso concreto, en tanto solicita la nulidad de las resoluciones 0873 de 17 de febrero y 1465 de 16 de mayo de 2000, actos administrativos mediante los cuales el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, dispuso la suspensión en el ejercicio de sus funciones como dragoneante, y su retiro definitivo por inconveniencia, respectivamente, al considerar que dichas medidas son falsamente motivadas y violatorias de su derecho de defensa.
Hecha las anteriores precisiones, la Sala entrará a estudiar la legalidad de la Resolución 0873 de 17 de febrero de 2000, mediante la cual la “y carcelario, Inpec, suspendió temporalmente del servicio al demandante, con las siguientes precisiones:
El 16 de febrero de 2000 el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en uso de la facultades que le confería el artículo 168(3) de la Ley 65 de 1993, el Decreto 221 de 1995, y previo concepto del Ministro de Justicia y del Derecho(4), declaró el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en los establecimientos de reclusión del orden nacional, en consideración a los hechos que venían perturbando el orden y la seguridad penitenciaria.
Así se observa en los considerandos de la citada resolución (fls. 72 a 73):
“Que de conformidad con el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, previo el concepto favorable del Ministerio de Justicia y del Derecho, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en todos los centros de reclusión nacional, cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria.
Que durante los últimos meses se han presentado situaciones críticas, que perturban el orden interno y la seguridad penitenciaria y carcelaria a nivel nacional, impidiendo su normal funcionamiento.
Que no obstante las oportunas medidas adoptadas por la dirección del instituto, la permanencia de situaciones que colocan en inminente peligro al sistema carcelario y penitenciario nacional, imposibilitan el cumplimiento de los objetivos institucional.
Que al interior de los establecimientos carcelarios se han detectado actuaciones criminales e ilícitos tales como homicidios, extorsiones, secuestros y amotinamientos entre otros, que impiden el cumplimiento efectivo de la misión del instituto, como es la seguridad e integridad de internos y la resocialización de los mismos (...)”.
El artículo 168 de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, establece que previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, puede decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria cuando, entre otros casos, “sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave o inminentemente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria”.
Así mismo, en el artículo 168 ibídem se advierte que en caso de que los hechos que alteren el orden y la seguridad de los centros de reclusión se vea comprometido personal del servicio penitenciario, el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, podría ordenar su suspensión o reemplazo especial. Así se lee en la citada norma:
“ART. 168.—Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria. El director general del Inpec, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos:
Si en los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes (...)”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-318 de 19 de julio de 1995, al estudiar la exequibilidad del artículo 168 de la Ley 65 de 1993 definió los límites y controles a la facultades del director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en el marco de la emergencia carcelaria y penitenciaria, en los siguientes términos:
“(...) la potestad administrativa, y en especial la discrecional, se encuentra sometida al principio de mensurabilidad, el cual consiste en que en ningún caso la potestad puede constituirse como un poder indefinido o ilimitado. En efecto, en primer término, la actuación del Estado a través de la potestad administrativa está sujeta a los lineamientos constitucionales, pues “en el Estado social de derecho las competencias son regladas y el margen de discrecionalidad de los agentes públicos debe ejercitarse dentro de la filosofía de los valores y principios materiales de la nueva Constitución. En segundo lugar, la potestad citada se encuentra condicionada a la definición de su ámbito de acción, determinándose los fines a cumplir y la forma en la cual se debe desplegar la conducta mencionada. Esto significa que la potestad siempre se debe entender limitada a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto, se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas las facultades del Inpec durante el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, señala con claridad que “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
Por ello la actuación discrecional no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del acto discrecional a la jurisdicción contenciosa administrativa, ya sea por falsa motivación o por desviación de poder, porque dentro del contenido de legalidad del acto administrativo en comento se encuentran tanto el motivo como la finalidad de la potestad (...)”.
La facultad con que cuenta el director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para suspender a los miembros de su cuerpo de custodia y vigilancia, en el marco del estado de emergencia carcelaria y penitenciaria, es de carácter discrecional, facultad que debe ser ejercida dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, esto es, en los términos del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, lo que necesariamente implica que dicha medida debe partir de hechos que justifiquen su adopción de acuerdo al propósito establecido en la ley.
La regla y medida de la discrecionalidad de un instrumento como la suspensión de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, es la razonabilidad y proporcionalidad, en otras palabras la discrecionalidad es un poder en el derecho y conforme a derecho, que implica el ejercicio de los atributos de decisión dentro de límites justos y ponderados. El poder jurídico de la competencia para decidir, equivale a la satisfacción del interés general y por ende, a partir de la observación de los elementos fácticos se mueve la adopción de la decisión que mejor convenga a la comunidad.
En armonía con las afirmaciones anotadas, la presunción de legalidad que ostenta la generalidad de los actos discrecionales, se mantiene intacta en sede jurisdiccional en tanto la decisión esté precedida de supuestos de hecho reales, objetivos y ciertos, haciendo de esta forma operante el postulado consagrado en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que el director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, dispuso la suspensión del demandante del cargo de dragoneante de la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, Bellavista(5), al considerar que se contaba con indicios e informes de los organismos de seguridad del Estado que daban cuenta de su participación en los actos que impidieron el normal funcionamiento de los establecimientos de reclusión, durante el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria declarado en todo el país.
Así se lee en los considerandos de la Resolución 0873 de 17 de febrero de 2000:
“Que mediante Resolución 872 de febrero de 2000 se ha decretado el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria para todos los establecimientos carcelarios y penitenciarios del orden nacional.
Que el artículo 168 de la Ley 65 de 1993 faculta al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para suspender o reemplazar al personal del servicio penitenciario y carcelario que se encuentre comprometido en los hechos que alteren el orden y la seguridad de los centros de reclusión.
Que el Decreto 221 de 1995 artículo 4º literal a) señala que el director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá suspender o reemplazar al personal del servicio penitenciario y carcelario, entre otros, cuando exista indicio de participación en los hechos que alteran el orden y la seguridad de los centros de reclusión, informes de los funcionarios del Inpec y de los diferentes organismos de seguridad del estado que tendrán valor probatorio para los efectos mencionados.
Que como consecuencia del cumplimiento a la Resolución 5ª de noviembre 3 de 1999, expedida por la junta directiva de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Aseimpec, en la cual se convoca a la realización de jornada de seguridad y desobediencia civil en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, personal al servicio del Inpec, ha impedido el normal funcionamiento de los centros y perturbado gravemente el orden y la seguridad penitenciaria.
Que existen informes de funcionarios del Inpec y de los organismos de seguridad del estado en los que de manera directa y determinada señalan a funcionarios del Inpec como partícipes en los actos que han impedido el normal funcionamiento de los establecimientos de reclusión, perturbando el orden y la seguridad de los mismos (...)”.
Sobre el particular, sostiene el demandante, en el concepto de violación de la demanda y el recurso de apelación, que la referida medida de suspensión se aparta de la razonabilidad que debe guiar el ejercicio de la facultad discrecional, al tiempo que está falsamente motivada toda vez que, a su juicio dentro del establecimiento carcelario de Bellavista, Medellín, donde venía prestando sus servicios, no se registró alteración del orden como lo certificaron los inspectores de trabajo de Medellín, en las actas de 12 de enero y 21 de febrero de 2000(6), visibles a folio 69 y 70 del expediente.
En efecto, a folios 69 del expediente figura el acta de 12 de enero de 2000, suscrita por el inspector del trabajo en cumplimiento de la visita ordenada por la jefatura de la división trabajo de la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, en la cual se afirma que durante la práctica de la citada diligencia la situación al interior de la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, Bellavista, era de absoluta normalidad.
Sin embargo, la Sala constata, en primer lugar, que la referida acta fue allegada al expediente en copia simple lo que de acuerdo a lo dispuesto, en los artículos 252(7) y 254(8) del Código de Procedimiento Civil y, a la tradición jurisprudencial de esta corporación(9), impide su valoración probatoria en la medida en que no constituye un medio de convicción que tenga la virtualidad de hacer, constar o demostrar, el hecho que el demandante pretende acreditar, esto es, que en la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, Bellavista, no se registraron hechos que hubieran alterado el orden y seguridad en su interior.
La exigencia contenida en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil resulta razonable, en la medida en que su finalidad es garantizar al máximo la certeza en la demostración de los hechos que las partes alegan y pretenden demostrar dentro de una actuación judicial, esto en desarrollo del principio de lealtad procesal.
Así lo sostuvo la Corte Constitucional en Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998. Magistrado Ponente Jorge Arago Mejía:
“El numeral 2º del artículo 254 (CPC) establece que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original “cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente”. La razón de ser de esta exigencia es elemental, ya se trate de transcripción del documento o de reproducción mecánica del original (fotocopia): resultaría imposible saber con certeza que la una o la otra corresponde al original, de no existir la autenticación (...).
Así las cosas, y teniendo en cuenta lo antes expuesto, estima la Sala en el caso concreto el acta de 12 de enero de 2000, suscrita por el inspector del trabajo, carece de la validez probatoria necesaria para demostrar la supuesta falsa motivación en que incurrió el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, al expedir la Resolución 0873 de 2000, mediante la cual dispuso la suspensión del señor Gustavo Gutiérrez, dado que como quedó visto la misma fue aportada en copia simple contraviniendo la exigencia dispuesta por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.
No obstante lo anterior, y aún sí en gracia de discusión se llegara a valorar el acta de 12 de enero de 2000 tal circunstancia, a juicio de la Sala, no desvirtuaría la presunción de legalidad del acto acusado dado que, en la misma únicamente consta la verificación hecha en la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, Bellavista, el día 12 de enero de 2000, sin que de manera alguna se precise la situación al interior del citado centro penitenciario durante la totalidad del tiempo que se mantuvo vigente la emergencia carcelaria y penitenciaria, esto es, entre el 16 de febrero y el 17 de mayo de 2000.
De acuerdo a las consideraciones que anteceden, estima la Sala que el cargo por falsa motivación propuesto por el demandante, en contra de la Resolución 873 de 17 de febrero de 2000, no está llamado a prosperar toda vez que, no logró demostrar que las razones consignadas en la citada resolución, para ordenar su suspensión temporal del servicio, no obedecieran a la realidad por la que venía atravesando el sistema penitenciario y carcelario del país.
Así las cosas, considera la Sala que las razones expuestas son suficientes para negar la pretensión de nulidad respecto de la Resolución 873 de 17 de febrero de 2000.
II. Del la legalidad Resolución 1465 de 16 de mayo de 2000, suscrita por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, por la cual se dispuso el retiro del actor del cargo de dragoneante, por inconveniencia en el servicio.
a. Del retiro del los miembros del cuerpo de vigilancia y custodia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, por inconveniencia en el servicio.
El Presidente de la República mediante el Decreto Ley 407 de 20 de febrero de 1994, por el cual se estableció el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, dispuso en su artículo 49 como causales de retiro del servicio de los empleados del citado Instituto, las siguientes:
En este mismo sentido, el artículo 65 ibídem precisó que el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, previo concepto de la junta asesora podía disponer el retiro de los miembros del cuerpo del custodia y vigilancia por inconveniencia en la prestación del servicio, en los siguientes términos:
La Corte Constitucional mediante Sentencia C- 108 de 15 de marzo de 1995. Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, condicionó la exequibilidad del artículo 65 del Decreto Ley 407 de 1994 a la efectiva protección del derecho de defensa de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, que fueran objeto de dicha medida, en los siguientes términos:
De acuerdo a las consideraciones que anteceden debe decirse que el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, cuenta con la facultad de retirar del servicio a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia de dicho instituto, por razones de conveniencia, esto es, en aras de alcanzar la depuración, moralización administrativa y funcional que se exige de quienes desarrolla una tarea tan importante y transcendental para la sociedad como lo es la custodia y vigilancia de los nacionales o extranjeros privados de la libertad, sin que ello, desde luego constituya una potestad discrecional absoluta, en tanto el servidor objeto de esta medida debe contar con la posibilidad de ejercer su derecho de defensa.
El artículo 121 de la Constitución Política obliga que la todas las actuaciones de la administración estén sujetas a las exigencias y procedimientos establecidos por la misma Constitución y la ley. Sin embargo, hay casos en los que es necesario que el legislador de manera excepcional faculte a determinados funcionarios para obrar discrecionalmente, esto es, para tomar decisiones o abstenerse de hacerlo, para apreciar o juzgar circunstancias de hecho, de oportunidad y conveniencia, sin que deba entenderse tal facultad como absoluta o ajena a los principios que rigen la función administrativa.
Así las cosas, para el caso los miembros de su cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, tratándose de funcionarios de carrera, su retiro por inconveniencia, estará sujeto no sólo a los principios que gobiernan la función administrativa, artículo 209 de la Constitución Política, entre ellos la igualdad, moralidad e imparcialidad, sino a la efectiva garantía del derecho fundamental de defensa, artículo 29 de la Constitución Política, esto en la medida en que el funcionario objeto de dicha medida sea informado de los cargos e imputaciones que se le formulan, con el fin de que pueda controvertirlos allegando el material probatorio pertinente para tal efecto.
Así lo sostuvo esta Sección, en sentencia de 19 febrero 19 de 2004, expediente 1161-03, Magistrado Ponente Jesús María Lemos Bustamante, al precisar el alcance del derecho de defensa de un funcionario inscrito en carrera penitenciaria, cuando es retirado del servicio por inconveniencia:
“(...) Como se deduce del texto transcrito, no se siguieron los lineamientos planteados en el fallo de constitucionalidad, de acuerdo con los cuales para que la potestad del director del Inpec de retirar por inconveniencia a los funcionarios de la carrera penitenciaria y carcelaria se ajuste a la legalidad, debe permitirse al encartado ser oído (...) en descargos por parte de la junta, de forma tal que su separación del cargo resulte plenamente justificada. En el sub lite fue imposible para el demandante ejercer el debido proceso pues como no fue informado de las acusaciones que se le imputaban le resultó materialmente imposible defenderse. La reunión de la junta asesora fue sólo formal, no cumplió con el cometido que determinó su creación”.
b. De la situación particular del demandante en relación con su retiro del servicio por inconveniencia.
Sostiene el señor Gustavo Gutiérrez Roja que su retiro del servicio, por inconveniencia no estuvo precedido de una actuación administrativa que garantizara su derecho de defensa, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa. Precisó que previo a la expedición del acto acusado no fue notificado o informado de los cargos, o las razones que tuvo en cuenta la administración para disponer su retiro del servicio, lo que en la práctica imposibilitó su contradicción y en consecuencia su efectiva defensa.
Sobre este particular advierte la Sala, que dentro del proceso se probó que el director general del Instituto Penitenciario y Carcelario, Inpec, mediante Resolución 0872 de 16 de febrero de 2000 declaró el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en los establecimientos de reclusión del orden nacional, en consideración a la gravedad de los hechos que venían turbando el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria (fls. 72 a 73).
Con posterioridad, el 17 de febrero de 2000, el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, ordenó la suspensión de un grupo de funcionarios, entre ellos al señor Gustavo Gutiérrez Rojas dada su presunta participación en los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia penitenciaria y carcelaria (fls. 9 a 11). Acto de cuya legalidad se ocupó la Sala, en el acápite que antecede, y respecto del cual no se demostró actuación arbitraria de la administración que viciara su legalidad.
La anterior decisión fue puesta en conocimiento de la Junta Asesora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, quien, en atención a lo dispuesto en la Ley 407 de 1994 y la Resolución 0873 de 2000, convocó al señor Gustavo Gutiérrez Rojas, “con el fin de recibir su versión y emitir concepto previo sobre retiro o no del servicio por inconveniencia”.
El 12 de mayo de 2000, el demandante acudió al requerimiento hecho por la citada junta asesora, manifestando lo siguiente:
“En la ciudad de Medellín a los doce (12) días del mes de mayo de dos mil (2000), se reunieron en la sala de juntas de la dirección regional noroeste, previa invitación los miembros de la Junta Asesora creada mediante el artículo 48 del Decreto 1890, doctor Alberto Valderrama Victoria, Secretario General, quien lo preside; doctora Nelly Margarita Cuellar Hernández, jefe de la división de gestión humana; doctor Humberto Bautista Trujillo, jefe de la oficina jurídica y capitán Ángel Eduardo Rodriguez Ortiz, subdirector del comando superior con el propósito de recibir versión a un funcionario del cuerpo de custodia y vigilancia y emitir el respectivo concepto previo sobre el retiro o no del servicio por inconveniencia del señor Gustavo Gutiérrez Rojas quien actualmente ocupa el cargo de dragoneante de la planta global del instituto, adscrito a la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, quien comparece voluntariamente. Acto seguido y con el propósito de garantizar el derecho de defensa que le asiste los integrantes de la Junta Asesora procedieron a identificarlo así: mi nombre Gustavo Gutiérrez Rojas me identifico con la cédula de ciudadanía 3.275.964 expedida en Restrepo, Meta, de estado civil soltero, natural de Restrepo, Meta, de grado de instrucción bachiller, sin residencia definida, tengo 29 años y 5 años (sic) y 6 meses al servicio de la Institución. En este estado de la actuación, el señor secretario general del Inpec, en su calidad de presidente de la junta asesora, hace su intervención y le manifiesta al funcionario que se ha solicitado su retiro por inconveniencia y se le informa la plena libertad que tiene de exponer los argumentos que estime convenientes para su defensa, y se le advierte que se encuentra libre de apremio y juramento, a lo que contesta: Tengo que informar a esta honorable junta que en uso del derecho de defensa me acompaña el doctor Hernando Helí Grisales García, para garantizar el mencionado derecho, quiero solicitar a la honorable junta se sirva de hacerme conocer los informes que han originado la presente diligencia para garantizar el derecho de contradicción y seguidamente aportar las pruebas pertinentes para contradecir los mencionados informes. A lo cual el doctor Valderrama le indica que los documentos no se tienen en este momento, por lo cual solamente le manifiesta que existe una solicitud de retiro por inconveniencia del cuerpo de custodia y vigilancia y por lo tanto, nos gustaría conocer qué tiene que manifestar al respecto. Es decir si usted es o no conveniente para el servicio teniendo en cuenta la solicitud que existe. El señor Gutiérrez contesta: sin pretender entrar a polemizar con la honorable junta deseo conocer si efectivamente se pretende respetar aquí el derecho a la defensa, pues de ser así lo más elemental, es que el inculpado tenga conocimiento de los hechos que se le imputan. El doctor Valderrama indica que en esta reunión de junta asesora no se le está haciendo ninguna imputación, simplemente, se le está poniendo en conocimiento una solicitud de retiro por inconveniencia que existe en su contra y adicionalmente lo único que nos gustaría conocer es lo que tenga que manifestar al respecto, por ser simple y llanamente esta, una actuación formal de mero trámite, en donde usted puede decir, aportar y anexar todo lo que a bien tenga con el fin de demostrar que sí es conveniente o su permanencia es conveniente para la Institución, por lo tanto, el estamos concediendo el uso de la palabra para que exponga lo anteriormente solicitado. El señor Gutiérrez indica: dice el doctor Valderrama que no se me está haciendo ninguna imputación, sin embrago, manifiesta, que se ha solicitado mi retiro por inconveniencia lo cual es totalmente contradictorio, por cuanto para solicitarme el retiro se está aseverando que he cometido tal o tales faltas disciplinarias que han conducido a x o y persona a solicitar mi retiro, repito nuevamente por inconveniencia y me da la oportunidad de probarle a la institución que eso es o carece de validez, sin informárseme de los motivos por los cuales se ha solicitado el mencionado retiro. Ahora bien, en la normatividad colombiana partimos para toda investigación o acto administrativo o judicial, de la presunción de inocencia, por tal motivo, no es al suscrito a quien corresponde demostrar mi inocencia, sino al estado demostrar mi culpabilidad, pero, para no pretender alargar esta reunión, paso a analizar mis labores a partir del ingreso a mi institución (...)”.
En la misma fecha, mediante Acta 086-1 la junta asesora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, conceptuó unánimemente a favor del retiro del servicio del señor Gustavo Gutiérrez Rojas, por inconveniencia, en los siguientes términos (fl. 281):
“En la ciudad de Medellín después de elaborada el acta de sesión 086 de mayo 12 de 2000, para dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo segundo de la Resolución 0873 de febrero 17 de 2000, se reunieron los integrantes de la Junta Asesora para deliberar y emitir el concepto a que alude el artículo 65 del Decreto 407 de 19994 en concordancia con el artículo 48 numeral 4º del Decreto 1890 de 1999 y previo el procedimiento estipulado en la Resolución 0969 de marzo 9 de 2000. En consecuencia y luego de estudiado el caso en cuestión, la junta asesora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, concluye que existen indicios suficientes para decidir por unanimidad y conceptuar al director general del instituto el retiro por motivos de inconveniencia en el servicio, del dragoneante Gustavo Gutiérrez Rojas (...)”.
Teniendo en cuenta lo anterior, y que el señor Gustavo Gutiérrez Rojas fue citado ante la junta asesora del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, con el fin de que opinara respecto a la solicitud de su retiro por inconveniencia del servicio estima la Sala, que tal hecho no constituye una garantía al debido proceso del actor en los términos previstos por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.
El hecho que el secretario general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario en varias ocasiones le hubiera solicitado al actor que manifestara su parecer respecto de la solicitud de retiro del servicio que pesaba en su contra, per se, no garantizaba su derecho de defensa toda vez que, no es mediante manifestaciones u opiniones que el señor Gustavo Gutiérrez Rojas podía controvertir las razones que fundaban la solicitud de su retiro del servicio. Sobre el particular, debe decirse que era necesario que la junta asesora hubiera puesto en conocimiento del demandante, de manera clara completa, los hechos que motivaban la referida solicitud, circunstancia que como quedó visto en el acta 86 de 12 de mayo de 2000, visible a folio 38 del expediente, nunca ocurrió y en consecuencia imposibilitó controvertir las verdaderas razones que tenía la administración del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para retirarlo del servicio, que por demás, vale decir, permanecieron ocultas tanto en la actuación administrativa como en sede judicial.
En efecto, el hecho de que al demandante en la citada diligencia se le hubiera negado el acceso a los supuestos informes que justificaban la solicitud de su retiro del servicio, con el argumento de que no se tenían disponibles en ese momento, claramente le imposibilitó conocer en detalle cuáles eran las razones que tenía el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para estimar como inconveniente su permanencia en la institución, lo que resulta injustificado tratándose de una actuación la cual se suponía buscaba salvaguardar su derecho de defensa.
Así mismo, estima la Sala que resulta reprochable, por decir lo menos, el hecho de que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, mediante Resolución 0969 de 9 de marzo de 2000 establezca el procedimiento especial para dar aplicación al artículo 65 del Decreto Ley 407 de 1994, esto es, el retiro por inconveniencia del servicio, invocando en sus considerandos la sentencia de la Corte Constitucional C-108 de 1995, y que sea la misma junta asesora, en aplicación de dicha normativa, la que sostenga que en la diligencia a la que se convocó al demandante “(...) no se le está haciendo ninguna imputación, simplemente, se le está poniendo en conocimiento una solicitud de retiro por inconveniencia que existe en su contra y adicionalmente lo único que nos gustaría conocer es lo que tenga que manifestar al respecto, por ser simple y llanamente esta, una actuación formal de mero trámite”.
No es una actuación formal o de mero trámite, como lo entendió el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la que debía adelantarse previo a decidir el retiro de un miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del citado Instituto, inscrito en carrera, se trata, debe precisarse, de una actuación en la que la administración debía informar al señor Gustavo Gutiérrez Rojas sobre los hechos en que se fundaba la solicitud de su retiro, esto mediante una formulación clara y detallada de cargos, poniendo a su disposición los informes y documentos que supuestamente le servían de soporte para ello, a fin de que hubiera podido controvertirlos allegando el material probatorio conducente, pertinente y eficaz para tal efecto, circunstancias, que, se repite no se observan en el caso concreto.
Así lo sostuvo esta sección en sentencia de 1º de julio de 2009. Radicación 6368-2005. M.P. doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez:
“(...) Conforme a las pruebas aportadas al proceso, es claro que el demandante se encontraba inscrito en la carrera penitenciaria y carcelaria del Inpec, siendo calificado satisfactoriamente el 10 de enero de 1995 (Fls. 36-38); y, de la lectura del acto acusado (R. 0071 ene. 12/95) (Fls. 14-16), se concluye que si bien es cierto se solicitó concepto a la junta de carrera penitenciaria el día 6 de enero de 1995 (Fls. 39-40), para retirarlo del servicio y a doscientas cuarenta personas más; es evidente que por el tiempo transcurrido entre uno y otro acto, su motivación, y el elevado número de personas cuyo retiro se decidió, es evidente que no se le dio la oportunidad al demandante para ejercer su derecho de defensa.
En el sub judice, al demandante no se le informó de la solicitud de su retiro, por tanto no supo qué cargos se le formularon, menos que se le permitiera exponer ante la junta de carrera penitenciaria, los argumentos que estimara convenientes para su defensa, es decir, que no se le respetaron sus derechos al debido proceso y defensa, por esa razón las pretensiones de la demanda están llamadas prosperar (...)”.
Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, concluye la Sala que en el caso bajo examen el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, previo al retiro del señor Gustavo Gutiérrez Rojas no adoptó las medidas tenientes a garantizarle el ejercicio de su derecho de defensa, esto mediante la notificación de los cargos que supuestamente justificaban la adopción de dicha medida, y el correspondiente traslado de pruebas.
1. REVÓCASE la sentencia de 27 de mayo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda presentada por Gustavo Gutiérrez Rojas contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.
2. NIÉGASE la pretensión de nulidad de la Resolución 0873 de 17 de febrero de 2000, suscrita el director general del director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, mediante la cual se dispuso la suspensión del señor Gustavo Gutiérrez Rojas como dragoneante, del cuerpo de vigilancia y custodia del citado instituto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
3. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 1465 de 16 de mayo de 2000 suscritas por el director general del director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, mediante la cual se ordenó el retiro del servicio del señor Gustavo Gutiérrez Rojas por inconveniencia en el servicio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
4. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la entidad demandada a reincorporar al actor, sin solución de continuidad para todos los efectos legales, a un cargo equivalente al de dragoneante, que venía desempeñando al momento de su retiro definitivo del servicio.
5. ORDÉNASE al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, pagarle al actor los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el 17 de mayo de 2000 hasta la fecha en que se produzca su reintegro, en aplicación a la fórmula expresada en la parte motiva de esta providencia, previas las deducciones de ley a que hubiere lugar.
6. DÉSE aplicación a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
7. RECONÓCESE personería jurídica al abogado Fredy Alfonso Peláez Gómez para actuar en representación de la parte demandante para los efectos del poder conferido y que obra a folio 515 del expediente.
(1) “ART. 40.—Autonomía de la carrera penitenciaria. La carrera penitenciaria es independiente del servicio civil. Estará regulada por los principios que consagra este estatuto y por las normas vigentes y las que lo adicionen, complementen o modifiquen. El Gobierno Nacional la reglamentará”.
(2) “ART. 65.—Retiro por voluntad del director general previo concepto de la junta de carrera penitenciaria. “Artículo condicionalmente exequible” Los oficiales, suboficiales, dragoneantes y distinguidos del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, podrán ser retirados del servicio a voluntad del director general del Instituto en cualquier tiempo cuando su permanencia se considere inconveniente, previo concepto de la junta de carrera penitenciaria.
(3) “ART. 168.—Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria. El director general del Inpec, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del derecho, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos:
b) Cuando sobrevengan graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al personal del centro de reclusión o que sus condiciones higiénicas no permitan la convivencia en el lugar, o cuando acaezcan o se adviertan graves indicios de calamidad pública. (....)..”
(4) Ver oficio de 16 de febrero de 2000, visible a folio 74 del expediente.
(5) Mediante Resolución 1671 de 22 de abril de 1997, el señor Gustavo Gutiérrez Rojas es trasladado a la Cárcel del Distrito Judicial de Medellín, Bellavista (fl. 34).
(6) Expedida con posterioridad a la Resolución 873 de 17 de febrero de 2000, por la cual se suspende temporalmente al demandante del servicio.
(7) “ART. 252.—Documento auténtico. “Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 794 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:” Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad”.
(8) ART. 254.—Valor probatorio de las copias. “Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 117 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:” Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
(9) Ver sentencias de 4 de abril de 1980 M.P., Carlos Betancourt Jaramillo; de 18 de octubre de 2007. Rad. 2003-300. M.P. Mauricio Fajardo Gómez y 18 de junio de 2008. Rad. 2003-0618. M.P. Ruth Stella Correa.
(10) Derogado por el artículo 3º del Decreto 270 de 2010.

References: ARTÍCULO 209
 ARTÍCULO 29
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 artículo 65
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 artículo 40
 artículo 65
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 artículo 4
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 artículo 168
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 artículo 168
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 artículo 36
 artículo 36
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 artículo 254
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 artículo 49
 artículo 65
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 artículo 121
 artículo 209
 artículo 29
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 artículo 48
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 artículo 65
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 artículo 3