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Timestamp: 2020-07-14 23:00:15+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00071 de octubre 10 de 2013
SENTENCIA 2008-00071 DE 10 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS. SON DESTINATARIOS DE DICHO RÉGIMEN ESPECIAL, QUIENES HABIENDO SIDO CONGRESISTAS EN EL PASADO Y QUE ESTÉN PENSIONADOS, LUEGO SE REINCORPOREN AL SERVICIO COMO PARLAMENTARIOS ENCONTRÁNDOSE EN CONDICIÓN DE ACTIVOS A LA FECHA DE ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 4 DE 1992, EFECTUANDO EL RESPECTIVO APORTE AL FONDO, PARA LO CUAL HAYAN RENUNCIADO TEMPORALMENTE A RECIBIR PENSIÓN DE JUBILACIÓN RECONOCIDA CON ANTERIORIDAD, SIEMPRE QUE EL NUEVO LAPSO DE VINCULACIÓN AL CONGRESO NO SEA INFERIOR A UN AÑO EN FORMA CONTINUA O DISCONTINUA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR CON RÉGIMEN ESPECIAL, ACTO ADMINISTRATIVO, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, CONGRESISTA, RÉGIMEN PENSIONAL DEL CONGRESISTA, RÉGIMEN ESPECIAL
Sentencia 2008-00071 de octubre 10 de 2013
Ref.: Expediente 76001-23-31-000-2008-00071-01 (0946-2012)
Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— c/ María Mercedes Jamis Bravo y otra
Bogotá, D.C., octubre diez de dos mil trece.
Encuentra la Sala, que en esta oportunidad el debate se ha desarrollado de manera por demás confusa, en torno a la reliquidación pensional y al reajuste especial, al punto que el a quo, en la decisión objeto de reproche, incurrió en una clara incongruencia al referirse a dichas figuras, cuando señaló en sus considerandos, que declararía la nulidad del acto que ordenó la reliquidación en el 75% y a título de restablecimiento del derecho, ordenaría el reconocimiento del “reajuste de la pensión en un 50%” a favor de la madre y a favor de la hija menor, “en otro 50%...”, pero, en la parte resolutiva declaró la nulidad del acto de pensional, porque no debía corresponder al 75% sino al “50% del promedio de las pensiones él que tendrían derecho los actuales congresistas a partir de 1º de enero de 1994 de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia”.
A su turno, en el recurso de alzada igualmente se encuentra confusión, porque se alega que el acto que ordena el reajuste no se puede demandar —cuando es evidente que el acto acusado fue el que ordenó la reliquidación— y, a renglón seguido se afirma, que el reajuste debe corresponder al 75%.
En este punto precisa la Sala, que en tanto el acto acusado, es la Resolución 1526 de 1996, “Por medio del cual se reliquida una pensión mensual vitalicia de jubilación” —que de manera alguna alude al reajuste especial—, se emitirá pronunciamiento solo, en relación con la reliquidación pensional. Y, aunque el fondo solicita que se reconozca a las demandadas el reajuste especial, se tiene, que dicha pretensión se toma en contradictoria, al querer, que se anule la reliquidación, pero a su vez, pretender que se reconozca el referido reajuste, cuando se encuentra en entredicho, la situación pensional del causante a la luz del régimen especial de los parlamentarios.
En por lo anterior, que la Sala solo abordará el estudio de la reliquidación de la pensión jubilatoria.
Según la preliminar expuesta, en esta oportunidad la cuestión litigiosa se contrae a establecer, si en atención a que el causante laboró en calidad de parlamentario entre 1986 y 1990, Fonprecon podía ordenar la reliquidación de la pensión jubilatoria en el 75% del ingreso mensual promedio devengado por el congresista.
Como quiera que la controversia gira en torno a la aplicación del régimen especial de los parlamentarios a quien ya se encontraba disfrutando de su pensión de jubilación reconocida por otra entidad pensional, que luego fue sustituida en las demandadas; es necesario inicialmente, hacer el recuento y análisis de las normas que regulan la materia, para luego examinar si con fundamento en dicha normativa y estudiadas las probanzas que reposan en el expediente, al fondo le asiste la razón en lo que pretende.
En el inciso 2º de su parágrafo 2º determinó, que quienes con 20 años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan 50 años si son mujeres o 55 años si son hombres a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían al momento de su retiro.
Luego la Carta Política de 1991, en los literales e) y f) del numeral 19 de su artículo 150, atribuyó al legislador competencia para dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la Fuerza Pública, así como para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
El legislador ejerció esta atribución mediante la expedición de la Ley 4ª de 1992, en la que señaló al Gobierno Nacional, tal como lo indica el literal c) de su artículo 1º y su artículo 2º; los objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros del Congreso Nacional.
Dicho Decreto en su artículo 1º señaló, que este régimen “en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 42 de 1992, tuvieron fa calidad de senador o representante a la Cámara”(6).
Y en el parágrafo de este artículo se estableció, que de igual manera accederán a dicho régimen pensional especial, “... los congresistas que al momento de su elección estuvieron disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación” decretada por cualquier entidad del orden nacional o territorial, siempre que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 19 de 1987.
Los articules 5º y 6º(8) referentes al ingreso básico para la liquidación de la pensión y al porcentaje mínimo de la misma, respectivamente señalan, que para liquidar las pensiones al igual que los reajustes y las sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren(9); liquidación que en ningún caso ni en ningún tiempo puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio, ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988(10).
“ART. 7º—Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que [durante el último año] [y por todo concepto](11) devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente decreto.
Por manera, que al parlamentario le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación en el 75% de ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio, cuando en tal condición cumpla con la edad, que ha de entenderse es de 50 años(12) y con el tiempo de servicios de 20 años.
Su artículo 8º que se denomina “congresistas pensionados y vueltos a elegir” en armonía con el parágrafo del artículo 4º antes citado, prescribe que los senadores y representantes a la Cámara que al momento de tomar posesión de su cargo hubieren tenido que renunciar temporalmente al disfrute de su pensión vitalicia de jubilación, decretada por cualquier entidad de derecho público; al terminar su gestión como congresistas, “... la seguirán percibiendo de la entidad pensional del Congreso, de conformidad con las disposiciones del presente régimen siempre que a la vigencia de este decreto, hubieron adquirido tal derecho según lo establecido en el artículo 1º, inciso 2º de la Ley 19 de 1987”.
El Gobierno ejerció la facultad de incorporación otorgada, mediante el Decreto 691 de 1994(14), que en el literal b) de su artículo 1º o en asocio con el artículo 2º, prescribió que a partir del 1º de abril de 1994, los servidores públicos del Congreso quedaban vinculados al nuevo Sistema General de Pensiones que fue previsto en la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de lo dispuesto por el Decreto 1359 de 1993 y las normas que lo modifiquen y adicionen.
Del estudio sistemático de las disposiciones reseñadas infiere la Sala, como ya lo hizo en anterior oportunidad(15), que en lo que al régimen especial de los congresistas se refiere, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1359 de 1993, su ámbito de aplicación se contrae a quienes a partir del 18 de mayo de 1992, fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992, ostenten la calidad de senador o representante a la Cámara, es decir, que se encuentren para época fecha en el ejercicio del cargo o lo que es lo mismo en condición de actividad parlamentaria, debidamente posesionados y afiliados a la entidad pensional del Congreso, efectuando cumplidamente las cotizaciones y los aportes, tal como lo señala su artículo 4º.
Igualmente, son destinatarios de este Régimen Especial, quienes habiendo sido congresistas en el pasado y que estén pensionados, luego se reincorporen al servicio como parlamentarios encontrándose en condición de activos a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, efectuando el respectivo aporte al fondo, para lo cual hayan renunciado temporalmente al recibir pensión de jubilación reconocida con anterioridad, siempre que el nuevo lapso de vinculación al congreso no sea inferior a un año en forma continua o discontinua.
Encuentra entonces la Sala, que el régimen especial que gobierna a los congresistas no puede extender sus preceptivas a quienes no se hallen vinculados a la entidad de la cual deriva de manera directa e indefectible la especialidad del ordenamiento cuya aplicación se alega.
Lo contrario sería pretender que la labor de un servidor por unos cuantos meses en la entidad amparada con un régimen especial, lo revista de sus beneficios; con lo que a todas luces, se estaría habilitando la incursión en la práctica ilegal comúnmente denominada carrusel pensional”.
Ello aunado a que en atención al principio de inescindibilidad, en estas materias que revisten especial trascendencia social, no son admisibles las interpretaciones aisladas y fragmentarias de la norma, tomando solo apartes de sus contenidos, para aplicarlas a ciertos presupuestos de hecho; pues, sin lugar a dudas, implica el quebrantamiento del orden normativo establecido, que debe ser analizado y aplicado en su conjunto, so pena de incurrir en el desconocimiento de su verdadero espíritu.
En atención a las anteriores precisiones en cuanto al régimen especial de los parlamentarios, procede la Sala a definir la situación particular de las demandadas.
Está probado al interior del proceso que el señor Guillermo Vega Londoño laboró en el servicio seccional de salud del Cauca entre el 16 de julio de 1962 y el 15 de agosto de 1963; en la Central Hidroeléctrica del Río Anchicayá del 19 de agosto de 1963 al 30 de junio de 1967, del 16 de enero de 1970 al 18 de septiembre de 1978 y del 10 de agosto de 1980 al 30 de septiembre de 1984; en el departamento del Valle del Cauca como médico general del 1º de mayo de 1969 al 15 de octubre de 1975, en calidad de secretario de salud pública entre el 4 de septiembre de 1978 y el 12 de junio de 1980, en el cargo de diputado del 1º de octubre al 30 de noviembre de 1984.
Luego se desempeñó como representante a la Cámara desde el 20 de julio de 1986 al 19 de julio de 1990, en períodos discontinuos (fls. 21, 18 y 28, 23, 22, 16, 17, 10 y 11, cdno. ppal.).
Sumó un tiempo total de servicio de 22 años, 3 meses y 2 días.
Nació el 16 de octubre de 1934 y falleció el 25 de mayo de 2006 (fls. 26 y 118, cdno. ppal.).
El departamento del Valle del Cauca por medio de Resolución 125 de 21 de febrero de 1985, le concedió la pensión de jubilación a partir del retiro definitivo, en cuantía de $ 223.481,25 (fls. 36 a 40, cdno. ppal.).
Por medio de las resoluciones 3915 y 3643 de 1º de noviembre de 1988 y de 29 de junio de 1989, respectivamente, el departamento del Valle del Cauca le reajustó la pensión de jubilación (fls. 50 a 54, cdno. ppal.).
Luego peticionó ante Fonprecon su afiliación, por haber laborado como representante a la Cámara en el período comprendido entre 1986 y 1990, al igual que la reliquidación de la pensión y el reconocimiento del reajuste especial (fls. 6 a 8, cdno. ppal.).
El fondo por Resolución 1526 de 19 de diciembre de 1995 reliquidó la pensión de jubilación en el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengara un congresista, con efectos a partir del 8 de julio de 1993, sin emitir pronunciamiento alguno en torno al reajuste especial peticionado (fls. 63 a 67, cdno. ppal.).
Según Resolución 10, de 27 de enero de 1998, el fondo le negó el reconocimiento y pago de los intereses de mora e indexación. Esta decisión fue revocada por Resolución 241 de 22 de abril de 1998, por irregularidades de orden procedimental (fls. 74 a 77 y 89 a 91, cdno. ppal.).
Por auto de 17 de diciembre de 1999, el fondo se abstuvo de tramitar solicitud de reajuste de la pensión de jubilación y reconocimiento y pago de intereses de mora e indexación, en atención a que ya se encontraba agotada la vía gubernativa, informándole sobre la opción de acudir para tal fin ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (fls. 111 a 113, cdno. ppal.).
Con ocasión del deceso del exparlamentario, Fonprecon por medio de la Resolución 1424 de 31 de agosto de 2006, sustituyó la pensión jubilatoria en el 100% a favor de Isabel Vega Jamis, hija menor del fallecido. A través de la Resolución 1860 de 24 de octubre de 2006, modificó la anterior decisión, para sustituir la pensión de jubilación en un 50% a favor de la cónyuge supérstite, señora María Mercedes Jamis Bravo y en un 50% en su hija menor (fls. 168 a 173 y 196 a 200 cdno. ppal.).
De las anteriores probanzas la Sala infiere, que el causante prestó sus servicios en varias entidades públicas entre los años 1962 y 1984, motivo por el cual obtuvo el reconocimiento de su pensión de jubilación al igual que el respectivo reajuste, por parte del departamento del Valle del Cauca en el año 1985, pero sin haber laborado como parlamentario.
Con posterioridad, fue representante a la Cámara entre 20 de julio de 1986 y el 19 de julio de marzo de 1990, por períodos discontinuos que sumaron un total de 2 años.
Según lo referenciado en líneas anteriores encuentra la Sala, que el fallecido no era destinatario del régimen especial de los congresistas, porque tal como quedó dilucidado en análisis normativo precedente, si bien es cierto, se vinculó al Congreso por un término superior a un año, luego de obtener su pensión de jubilación, no lo es menos, que dicha vinculación no lo fue en calidad de reincorporado como parlamentario, pues es evidente, tal como se infiere de las probanzas, que con anterioridad a su jubilación no había fungido como congresista. Y por la misma razón no era beneficiario del reajuste de que trata la Ley 19 de 1987.
En otras palabras, el causante incumplió el presupuesto legal señalado por el régimen especial de congresistas, consistente en que al momento de haber sido reincorporado como parlamentario estuviere disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación, habiendo laborado con anterioridad al servicio del Congreso de la República.
Ello aunado a que no fungió como legislador a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1998, es decir, a partir del 18 de mayo de 1992, pues como se estableció, ejerció la actividad congresional del año 1986 al año 1990.
De acuerdo con lo atrás indicado se encuentra entonces, que le asiste razón al fondo cuando señala, que el causante no tenía derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación en aplicación del régimen pensional de los parlamentarios.
A contrario, es desafortunada la decisión del tribunal, cuando luego de declarar la nulidad del acto de reliquidación, lo determina en el 50%; en otras palabras, si es nula la reliquidación, no se puede seguidamente afirmar, que corresponde a un determinado porcentaje, que por demás, según la ley que regula la materia, es del 75%.
Es por los razonamientos anteriormente expuestos, que el fallo impugnado será confirmado parcialmente, en tanto, que solo era procedente la declaratoria de nulidad del acto de reliquidación, sin contradictoriamente, entrar a fijarle un porcentaje.
Finalmente, aunque es cierto que el fondo ha venido cancelando a las sustitutas pensionales sumas que no les corresponden, tal como quedó visto en el análisis que precede, la Sala no ordenará el reintegro de esos pagos efectuados por concepto de mesadas pensionales, porque según lo dispuesto por el artículo 83 de la Carta Política, se presume la buena fe en la actuación de los particulares, y comoquiera que al interior del proceso no obra prueba en contrario que desvirtúe dicha presunción, que opera a favor de las demandadas, ligada al principio de confianza legítima. Además, de que tal como lo señaló la Corte Constitucional en la referida Sentencia C-258 de 2013, las mesadas pensionales pasadas se constituyen en “derechos que ya han ingresado de manera irreversible al patrimonio de la persona”, de conformidad con lo estipulado por el artículo 513 superior y por el Acto Legislativo 1 de 2005.
CONFIRMASE parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca —Sala de Descongestión—, el 17 de noviembre de 2011, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— contra las señoras María Mercedes Jamis Bravo e Isabella Vega Jamis, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Reconócese al abogado Freddy Retando Pérez Huertas como apoderado judicial del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon—, en los términos y para los efectos del poder conferido.
(1) Ley 33 de 29 de enero de 1985 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones socia/es para el sector público”, creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en su artículo 14.
(4) La locución “por todo concepto” fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-253 de 7 de mayo de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(6) La Ley 4ª de 1992, en su artículo 22 dispone que rige a partir de la fecha de su promulgación, que lo fue el 18 de mayo de 1992, en el Diario Oficial 40451.
(10) Ley 71 de 1988. ART. 2º—“Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales”.
(12) Tal como la sección lo consideró en anteriores oportunidades en sentencia de 29 de mayo de 2003. Expediente 3054-2002. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado; sentencia de 12 de febrero de 2009. Expediente 1732-2008. C.P. Bertha Lucía Ramírez; sentencia de 14 de octubre de 2010. Expediente 2036-2008. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; la edad a la que hace referencia el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, es de 50 años en razón a que no es la indicada en la regla general de la Ley 33 de 1985, sino la señalada en el parágrafo 2º de su artículo 1º, que remite a la norma especial que rige con anterioridad, que no es otra, que el Decreto 1723 de 1964, que en el literal b) de su artículo 2º, exige la edad de 50 años para efecto de obtener la pensión de jubilación.
(13) Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”. Esta ley empezó él regir el 1º de abril de 1994.
(15) Sentencia de 3 de mayo de 2002. Expediente 1276-2001. Actor: Oscar Emilio Vinasco Vinasco. C.P. Alberto Arango Mantilla.
(16) En igual sentido la Corte Constitucional en la Sentencia C-608 de 1999 consideró, que se rompe el equilibrio mínimo y de paso se afecta el derecho a la igualdad, cuando se puede acceder a la pensión jubilatoria con un tiempo de ejercicio en la actividad congresional que solo comprende pocos meses. Al efecto señaló “... sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un equilibrio mínimo, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y especifico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del congresista cubre apenas unos pocos meses”.

References: Resolución 
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 70
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 83
 artículo 513
 artículo 14
 artículo 22
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 2