Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2005-2006/237.asp
Timestamp: 2018-10-16 12:19:13+00:00

Document:
Assemblée nationale ~ 1ère séance du mercredi 7 juin 2006
100ème jour de séance, 237ème séance
modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions de la commission des lois sur les propositions de résolution de M. Jean-Louis Debré tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois – Nous arrivons à la dernière étape du long travail engagé par le président de notre assemblée, qui a reçu les présidents de groupe et a écrit, il y a déjà plusieurs mois, à chacun des députés à propos de ses onze propositions de résolution. De la première réunion de la commission des lois, la semaine dernière, est sorti un texte qui a été modifié par de nouvelles discussions avec les groupes et commissions.
La première priorité est d’améliorer le travail législatif. Une proposition vise ainsi à inclure dans chaque rapport sur un projet ou une proposition de loi une annexe de la délégation à l’Union européenne indiquant l’ensemble des textes européens qui s’appliquent en la matière ou sont en cours d’élaboration. Ce sera une amélioration considérable, qui permettra de vérifier la cohérence entre nos orientations et celles de l’Union. Une seconde proposition vise à améliorer le travail en commission, qui est la base du travail parlementaire. Ces dernières années, la situation s’est en effet dégradée : le dépôt des amendements peut être si tardif que les réunions au titre des articles 88 ou 91 se multiplient ; les amendements sont souvent examinés très rapidement, voire pas du tout, le rapporteur donnant en séance publique son avis « à titre personnel ». Il vous sera donc proposé de généraliser une disposition du Règlement, qui existe déjà pour les amendements en seconde partie de loi de finances, fixant une date et une heure limite – la veille à 17 heures – pour le dépôt des amendements. Ce sera un grand progrès dans notre travail. Cependant, certains craignant de ne pas disposer suffisamment tôt du rapport, souvent indispensable pour l’élaboration des amendements, je vous proposerai un amendement visant à n’appliquer cette règle que si le rapport est disponible en ligne au moins 48 heures à l’avance. C’est un bon compromis entre l’efficacité du travail en commission et la liberté des députés.
La seconde priorité est le renforcement du travail de contrôle de l’Assemblée. Je suis convaincu que, dans les années à venir, la part des textes nouveaux doit s’amenuiser au profit d’un travail plus approfondi de contrôle – de l’application des textes, de l’exercice des politiques du Gouvernement et de l’exécution des lois de finances. Et pour renforcer l’efficacité du contrôle, il faut réserver une place aux représentants de l’opposition. Le président Debré nous a déjà donné cette habitude, dans la commission d’Outreau par exemple. Il vous sera donc proposé de réserver à l’opposition, dans chaque commission d’enquête et mission d’information, soit le poste de président, soit celui de rapporteur. Cela implique bien sûr de définir « l’opposition ». Nous avons retenu le mécanisme le plus simple : une simple déclaration, faite au début de la législature ou à tout moment. Il ne sera pas obligatoire de dire si l’on est dans la majorité ou dans l’opposition, mais si on le fait, cela conférera des droits supplémentaires. Le système existe déjà pour les députés eux-mêmes : nous avons tous une voix égale, mais le fait d’adhérer à un groupe nous donne d’autres droits. Les groupes parlementaires se déclarant d’opposition auront donc accès à certaines responsabilités.
J’avais proposé qu’un représentant de l’opposition préside l’une des six commissions permanentes, mais cette disposition a été supprimée en commission. En revanche, le rôle de l’opposition a été renforcé en matière de contrôle de l’application des lois. On sait que les rapporteurs des textes doivent présenter un rapport sur l’application de ceux-ci six mois après leur promulgation : depuis le vote de cette disposition, le quart des textes adoptés ont fait l’objet d’un tel rapport. Désormais, si, à l’issue du délai, le rapporteur n’a pas fait connaître son intention de déposer un rapport, ce travail sera confié à un membre de l’opposition si le rapporteur est de la majorité – et vice-versa.
M. René Dosière - Maigre consolation !
M. le Rapporteur – Outre ces dispositions essentielles, nous en avons adopté deux autres visant à inscrire dans le Règlement des pratiques qui sont déjà mises en uvre. La première vise à fixer à trente minutes, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, la durée des motions de procédure, la seconde à instaurer le principe des commissions élargies pour un certain nombre de budgets, comme cela se fait depuis 2001.
Ce texte ne propose pas d’amélioration de la procédure législative, qui connaît pourtant des dysfonctionnements évidents : nous en sommes à 93 908 amendements déposés pour cette législature, contre 50 957 sous la précédente ! Cette masse considérable aboutit à défigurer le débat, d’autant que le Règlement incite chacun à grappiller le maximum de temps. Lorsque nous entamons l’examen d’un projet le mardi, chacun ayant jalousement conservé son temps de parole, il faut souvent attendre la nuit du mercredi pour commencer à discuter des amendements et ce sont eux qui font les frais de la situation. Il me souvient d’une séance que je présidais sur la loi sur l’eau, dans la nuit du jeudi au vendredi, où chaque groupe était tellement las que nous en avons voté 150 en une heure ! Il me semble que l’intérêt général aurait été de passer un peu moins de temps dans des interventions de procédure et davantage à discuter de ce qui importait. Tous les clignotants sont au rouge sur ce sujet. La loi n’est d’ailleurs plus le principal mode de décision législative : c’est fait, le nombre d’ordonnances a maintenant dépassé celui des lois ! C’est l’effet de ce mauvais fonctionnement de la procédure.
La semaine dernière, la commission des lois a proposé une procédure d’examen renforcé des projets de loi, qui s’ajouterait à la procédure simplifiée, pour les textes qui ne posent aucun problème, et à la procédure de droit commun. Elle vise à préserver les droits des parlementaires et à libérer la discussion de toutes les règles de limitation du temps de parole, au profit d’un temps global fixé par la Conférence des présidents et qui ne pourrait être inférieur à vingt heures. J’ai pris contact avec les groupes et les présidents de commission : la quasi-totalité des seconds est très favorable à cette modification, mais trois groupes ont dès le début adopté une position officielle défavorable, même si les discours officieux pouvaient être plus nuancés. Quant au groupe UMP, qui s’était prononcé d’une courte tête en faveur de cette disposition, il a changé d’avis et son président m’a fait savoir hier soir qu’il souhaitait le retrait de cette proposition.
Mme Christine Boutin – Il a raison !
M. le Rapporteur – La commission des lois a donc voté ce matin le retrait de l’article 6.
M. René Dosière - Le Président est désarmé face à sa majorité !
M. le Rapporteur – Je le regrette : cela ressemble plus à une victoire du conservatisme et de ceux qui, dès que l’on propose une modification, jugent urgent de ne rien faire. Les dysfonctionnements de la procédure législative atteignent parfois des dimensions dramatiques. Lorsqu’on demande aux représentants de la majorité de ne pas s’exprimer pour ne pas allonger le débat, c’est un dysfonctionnement ! Chacun doit pouvoir s’exprimer sur le fond. Nous sommes la dernière assemblée à ne pas avoir adopté un mode d’organisation des débats qui permette un travail constructif selon un calendrier prévisible. Nous avons tous été empêchés de défendre des amendements parce que les débats avaient dérapé et que nous ne pouvions plus être à Paris le moment venu !
Je regrette cette occasion manquée et suis persuadé qu’il faudra, un jour ou l’autre, moderniser la procédure législative sur ce point. Cela ne sera sans doute pas fait sous cette législature ni par le biais d’une modification du Règlement de l’Assemblée. Mais, la campagne pour la présidentielle approchant, certains candidats évoquent déjà des réformes constitutionnelles. Puisque l’Assemblée est dans l’incapacité avérée de moderniser elle-même la procédure, je forme le vu que des candidats fassent des propositions sur le sujet et que le futur Président de la République engage une modernisation de façon que notre procédure législative devienne comparable à celle de toutes les démocraties voisines.
Je me suis exprimé avec la passion que vous me connaissez, mais je ne voudrais pas que l’occasion manquée sur ce dernier point fasse oublier l’uvre extrêmement utile que nous aurons accomplie aujourd’hui pour améliorer le travail législatif, pour renforcer le contrôle parlementaire et pour donner plus de responsabilités à l’opposition. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire en commission des lois, celles et ceux qui voteront ces modifications du Règlement pourront être fiers d’avoir participé à la modernisation du travail de l’Assemblée et à la consolidation de son contrôle (Applaudissements sur la plupart des bancs du groupe UMP).
M. Guy Teissier, président et rapporteur pour avis de la commission de la défense – Parmi les dix propositions de résolution qui nous sont proposées ce matin, beaucoup sont utiles, voire essentielles. C’est le cas de celle tendant à modifier le délai de dépôt des amendements ou bien encore de celle visant à améliorer l'information de l'Assemblée en matière européenne.
En revanche, le regroupement de la commission de la défense avec celle des affaires étrangères serait extrêmement préjudiciable (« Vous avez raison ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP et sur quelques bancs du groupe communiste et républicain). Le sujet pourrait sembler relever de subtilités parlementaires : il n'en est rien. Notre pays aurait beaucoup à perdre à la disparition de la commission de la défense en tant que telle.
L'objectif affiché peut paraître louable puisqu’il s’agit de remédier à la réelle surcharge de travail de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales en la scindant, dans le même temps qu’on regrouperait les deux commissions de la défense et des affaires étrangères.
M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales – Ce n’est pas le problème.
M. le Rapporteur pour avis – On prétend que le rôle législatif de la commission de la défense serait appelé à décliner, du fait notamment de la suspension de la conscription. Il n'en est rien : son activité soutient pleinement la comparaison avec celle des autres commissions. Ainsi, du 1er octobre 2004 au 30 juin 2005, elle s’est réunie 41 fois pour une durée globale de 52 heures, tandis que la commission des lois a tenu 43 réunions pour une durée de 53 heures.
M. Jacques Brunhes – Ces comparaisons ne signifient rien.
M. le Rapporteur pour avis - Réduire l'activité, et plus encore la légitimité, d'une commission à sa seule dimension législative serait en outre une grossière erreur. L'utilité d'une commission ne se mesure pas en effet au seul volume des textes qu’elle examine, surtout au moment où chacun insiste sur la nécessité de réduire le nombre de lois et de renforcer le contrôle du Parlement. L’activité d'une commission tient aussi, et surtout, à sa fonction de contrôle de l'exécutif. Or, en ce domaine, la commission de la défense a fait plus que toute autre. C'est même là le cur de son activité. Ses nombreux travaux ont ainsi permis, ces dernières années, d'étudier les difficultés rencontrées par les forces armées ou les industries de défense, et de proposer des solutions sur des sujets aussi divers que le plan social de GIAT Industries, les investissements étrangers dans les industries de défense européennes ou la réserve. Elle a également anticipé les exigences de la LOLF en créant, dès février 2003, une mission d'information sur le contrôle de l'exécution des crédits de la défense. J'ajoute que les débats au sein de la commission, entre parlementaires de toutes familles politiques, sont particulièrement sereins et rigoureux.
Les questions de défense sont essentielles pour l'avenir de notre pays. Notre commission constitue un lien unique entre les élus de la nation et le monde des armées. La suspension du service national et la trop faible place accordée aux questions de défense dans le débat public plaident précisément pour sa pérennité. Il faut aussi tenir compte du fait que, de par la spécificité de leur statut, récemment réaffirmée par l’Assemblée, les militaires n'ont pas les mêmes moyens d'expression que les autres citoyens. Or, la commission de la défense est à l’écoute de ces 350 000 hommes et femmes et relaie leurs légitimes préoccupations. Il faut continuer de témoigner le plus grand intérêt à ces militaires, prêts à donner leur vie pour leur pays.
M. Jacques Brunhes - Et au Sénat ?
M. le Rapporteur pour avis – Cela ne souffre pas la comparaison. Lorsque nous faisons six rapports sur la défense, le Sénat n’en fait qu’un. Il faudrait, cher collègue, que vous étudiiez plus en détail ces question. Il est dommage que l’on ne vous voie pas davantage dans notre commission, dont vous êtes pourtant membre…
Le contact permanent que la commission de la défense entretient avec l'exécutif et les états-majors permet de contrôler l'exécution de la loi de programmation militaire, les crédits de la défense suscitant de manière récurrente l'appétit des budgets. De même, ses nombreuses visites aux unités sur le terrain contribuent à maintenir l'espoir et la fierté de nos armées.
Par ailleurs, le budget de la défense étant le premier budget d'investissement de l’État, avec toutes les conséquences qui s’ensuivent sur le tissu économique de nos circonscriptions, il apparaît pleinement justifié qu'au sein de l'Assemblée nationale une commission permanente se consacre spécifiquement aux questions militaires. Je ne parle même pas des échéances capitales qui attendent la défense l'année prochaine, avec le vote de la prochaine loi de programmation militaire.
Pour toutes ces raisons, ce projet de fusion est une mauvaise réponse à un vrai problème.
Mais parce qu'il n'est pas dans mon habitude de me défausser, ou de critiquer sans proposer, je souhaite exposer les pistes qu'il me semblerait opportun de suivre.
D'abord, si le fonctionnement de notre Assemblée doit être modernisé, la modernité et la cohérence exigeraient d’adapter les compétences de la commission de la défense aux nouveaux enjeux stratégiques, et donc de les élargir afin de lui permettre de mieux s'impliquer dans les questions de défense globale, notamment de prendre en compte la sécurité dans toutes ses dimensions. Les frontières entre défense et sécurité sont aujourd'hui de plus en plus ténues, comme en témoigne le problème du terrorisme. J'ai d'ailleurs suggéré au président de la commission des lois de travailler ensemble sur des questions qui nous sont devenues communes. La commission de la défense pourrait de même traiter logiquement de la pension des militaires et des questions relatives aux anciens combattants.
Mieux répartir les compétences des commissions permanentes supposerait aussi de faire évoluer leur nombre. La limitation actuelle à six, née d'un souci de rigueur en 1958, est devenue absurde. Ces commissions ont aujourd’hui des compétences trop nombreuses et trop disparates. Une réforme constitutionnelle adoptée par le Congrès permettrait de fixer leur nombre à sept ou huit. La France est le seul pays en Europe à compter aussi peu de commissions permanentes dans ses assemblées parlementaires. L'argument selon lequel modifier ainsi l'article 43 de la Constitution serait une procédure trop lourde paraît bien spécieux, tant le Congrès s’est réuni souvent ces dernières années.
La proposition de résolution 2801 est dictée par des considérations extérieures au travail des deux commissions de la défense et des affaires étrangères. Il est extrêmement important que l'Assemblée nationale conserve en son sein une institution entièrement dévolue aux questions de défense. N'adressons pas à ceux qui engagent leur vie un signe qui pourrait les faire douter de notre soutien futur.
La commission de la défense a donné un avis défavorable unanime à cette proposition de résolution, et je me réjouis que la commission des lois ne l'ait pas retenue dans le texte qui nous est soumis ce matin (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP et sur quelques bancs du groupe communiste et républicain).
M. le Président - J’ai reçu de M. Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d’irrecevabilité déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du Règlement.
M. Bernard Derosier - Du jamais vu, voilà bien ce que nous vivons ce matin, du moins en ce qui me concerne…
M. René Dosière - Vous avez pourtant une longue expérience d’élu.
M. Bernard Derosier - En effet, je suis élu depuis 1978.
Jamais en effet, depuis lors, ni sous la droite ni sous la gauche, une modification du Règlement de l'Assemblée ne nous avait été soumise qui n’ait fait l’objet d’un examen préalable par un groupe de travail créé par le Président de l’Assemblée et dont le rapport était généralement confié au président de la commission des lois qui s’efforçait toujours de rechercher le consensus entre majorité et opposition. Et je n’ai pas souvenir qu’une réforme du Règlement de notre Assemblée ait jamais été adoptée sans l’adhésion de tous les groupes.
Il en va très différemment aujourd’hui. Tout est parti du discours du Président Debré à l’occasion de la présentation des vux du Bureau de l’Assemblée au Président de la République, le 3 janvier dernier…
M. Jacques Brunhes - Discours remarquable !
M. Bernard Derosier – …Discours que le Président Debré nous a, le même jour, adressé par courrier et dans lequel, disait-il, il entendait « apporter sa contribution au débat institutionnel. »
Pourquoi pas ? Mais l’envoi de ce discours à chaque député valait-il concertation ? C’est ce qu’a tenté de nous faire croire la semaine dernière le rapporteur en commission des lois, tandis que le Président de l’Assemblée, lui, s’est retranché devant cette forme inédite de concertation pour justifier la précipitation dans laquelle nous est proposée cette réforme du Règlement. En cette fin de législature, je veux marquer mon passage à la présidence de l’Assemblée, et je n’ai que quelques mois pour le faire, aurait-il dit.
Dans un propos du 3 mai dernier, il avançait une idée avec laquelle mes amis et moi, mais aussi sans doute beaucoup d’entre vous, ne sont pas d’accord. Le Président Debré se déclarait convaincu que l’on pouvait rectifier le fonctionnement des institutions sans modifier la Constitution. Or, celle-ci, malgré ses imperfections, dénoncées sur tous les bancs de cette assemblée, demeure la loi fondamentale à respecter, dont le Conseil constitutionnel est le gardien et dont le Président de la République est le garant.
Le Président Debré suggérait aussi de « renforcer l’autorité politique du Parlement ». Qui pourrait ne pas être d’accord ? Et je dois avouer que, depuis le début de cette législature, j’ai apprécié sa présidence, sa façon de conduire les débats, son comportement vis-à-vis de l’opposition, sa courtoisie, son amitié, et je me disais en mon for intérieur que parmi tous les présidents que j’ai usés, celui-ci n’était pas le plus mauvais (Sourires).
Oui, qui pourrait être contre l’amélioration de l’image du Parlement, ne pas vouloir que nos pouvoirs soient renforcés, ne pas souhaiter une modernisation de notre fonctionnement ? Personne… Mais ce n’est pas par une modification mineure du Règlement qu’on peut y arriver : il faut s’attacher à améliorer notre Constitution.
M. Debré aurait d’ailleurs pu aller plus loin. Il déclarait ainsi, le 3 janvier, souhaiter que la publication d’un projet de loi s’accompagne de celle de l’avis du Conseil d’État : pas de trace de ce souhait dans ses propositions de résolution.
Ce débat tend à accréditer l’idée que les défauts dans le fonctionnement de nos institutions, à commencer par le Parlement, procéderaient en grande partie de l’incapacité de celui-ci à se réformer : c’est ce qui ressortait à l’instant des propos du rapporteur. Or nous savons bien, d’un côté comme de l’autre de cet hémicycle, que c’est l’usage gouvernemental de la fonction législative du Parlement qu’il faut dénoncer et mieux encadrer ; je le dis pour les gouvernements que j’ai soutenus comme pour ceux auxquels je me suis opposé. L’usage de l’ordre du jour prioritaire est à l’origine des difficultés du travail législatif ; l’encombrement de notre calendrier, l’inflation législative sont le fait du Gouvernement. 99,9 % des textes sont d’origine gouvernementale, et non 90 % comme le disait ce matin en commission M. de Roux : nous savons bien les difficultés que nous avons à faire passer une proposition de loi. L’expression outrageante « niche parlementaire » en est l’illustration.
M. Jacques Brunhes - Connaissez-vous la définition de la niche ?
M. Bernard Derosier - Nous en reparlerons…
Le Président Debré nous propose en fait de supprimer le symptôme pour nier la cause de la maladie, mais c’est d’une modification constitutionnelle que nous avons besoin.
En outre, nous avons vécu ce matin un moment surréaliste en commission des lois, convoquée en application de l’article 88 du Règlement – peut-être pour l’une des dernières fois…
M. Philippe Houillon, président de la commission des lois - Pourquoi ?
M. Bernard Derosier – Le rapporteur, qui nous avait présenté la semaine dernière un rapport, voté par la majorité, nous a déclaré que ce texte n’était plus bon parce que ces derniers jours, il aurait mené des concertations. Pas avec les députés socialistes, en tout cas ! Oh, il a bien appelé le secrétariat général de mon groupe et reçu un message de la secrétaire générale, mais celui-ci lui indiquait seulement que le président Ayrault pourrait le rencontrer s’il le souhaitait mais que, pour l’instant, le groupe n’était pas favorable à ce que proposait le Président Debré ! Le rapporteur nous a encore parlé il y a quelques minutes de « prises de contact » : toujours pas avec les députés du groupe socialiste… Pourtant, le 31 mai, lors de la présentation des propositions de résolution en commission des lois, il nous avait annoncé qu’une période de concertation était ouverte ; je m’étais donc pris à rêver : nous aurions au moins tout le mois de juin pour en discuter. Mais non ! La période de concertation s’est réduite à hier mardi et à ce matin, avant 9 heures…
Et ce matin, donc, on nous annonce que le rapport est complètement bouleversé, notamment par la suppression de l’article 6. Nous avons appris à cette occasion le pouvoir important du président Accoyer : c’est hier soir qu’il a déclaré l’opposition de son groupe à cet article. Dont acte…
Dernier exemple de la précipitation à laquelle nous assistons : l’erratum des pages 36 et 37 du rapport…
Cette situation inacceptable est aggravée par l’entêtement du Président de l’Assemblée. Pour tout dire, nous pensions qu’il s’était fait plaisir en rédigeant onze propositions de résolution mais qu’il abandonnerait son projet ; nous comptions sur l’encombrement de l’ordre du jour et sur la gravité des problèmes que le Gouvernement doit gérer. Mais voilà ces propositions de résolution inscrites à l’ordre du jour ! Le président du groupe socialiste écrit immédiatement – c’était le 18 mai – pour exprimer toutes nos réserves ; le Président de l’Assemblée lui répond qu’il n’est pas question pour lui de changer d’avis. En commission des lois, je défends en vain l’idée que nous pourrions nous donner au moins le mois de juin, mais le rapporteur ne veut pas entendre raison. Des échanges téléphoniques ont lieu le 6 juin au matin – hier – entre mon président de groupe et le Président de l’Assemblée ; et en Conférence des présidents, la discussion de ces propositions de résolution reste inscrite ce matin, avec prolongation cet après-midi et s’il le faut ce soir : le rouleau compresseur est en route, il faut absolument écraser les parlementaires, de la majorité comme de l’opposition ! (Rires et exclamations sur les bancs du groupe UMP) Vous rirez peut-être moins le jour où ces propositions seront appliquées !
Vraiment, la procédure suivie est contraire à l’idée de concertation, contraire aux droits de l’opposition que l’on prétend renforcer. En cela, ni la lettre ni l’esprit de la Constitution ne sont respectés.
Le 18 janvier dernier, je m’étais réjoui en lisant dans un quotidien du soir cette déclaration du Président Debré : « Je n’accepte pas le déclin de l’Assemblée et du législateur. Je suis prêt à venir m’expliquer devant tous les groupes parlementaires ». Peut-être est-il venu devant le groupe UMP, mais il n’est pas venu devant le groupe socialiste… Il disait un peu plus loin, mes chers collègues : « La majorité ne devrait jamais perdre de vue qu’elle peut être amenée un jour à devenir l’opposition ».
C’est dire mon désenchantement au moment où s’ouvre ce débat.
Pourtant, après les excès du gouvernement de M. de Villepin, ces dernières semaines, en matière de fonctionnement législatif, après les débordements de tous les gouvernements de cette législature, qui n’ont pas hésité à recourir à l’article 49, alinéa 3, alors qu’ils disposaient d’une majorité plus qu’absolue – ce que le gouvernement Jospin n’a jamais fait –, on aurait pu s’attendre à ce qu’une révision du Règlement de l’Assemblée tente de corriger ces pratiques. Dans son discours du 3 janvier, le Président Debré indiquait justement que l’utilisation de la procédure d’urgence était une dérive de la seule responsabilité du Gouvernement ; de fait, les gouvernements Raffarin et Villepin ont fait de l’urgence une méthode de gestion des textes législatifs. Comment peut-on accepter cela quand, dans le même temps, l’on constate qu’il faut toujours des mois pour publier les décrets d’application ? Un exemple : la loi portant création des maisons départementales des personnes handicapées et de la prestation compensatoire du handicap a été promulguée en janvier 2005, pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2006 ; les décrets d’application ont été publiés le 19 décembre 2005, ce qui laissait aux conseils généraux onze jours, trêve de fin d’année comprise, pour en tirer les conséquences… Loin de permettre d’aller plus vite, l’urgence ne fait que priver le Parlement d’un véritable débat.
Evidemment, il ne faut pas oublier que le Président Debré est attaché filialement à la Constitution de la Ve République et qu’il souhaite avant tout en conforter la logique, c’est-à-dire encadrer le Parlement et renforcer l’exécutif, ne pas toucher à la Constitution sans l’assentiment du Président de la République.
La logique voudrait qu’avant toute modification du Règlement, on entame d’abord une profonde révision de notre Constitution, afin de redonner au Parlement un certain nombre de prérogatives.
M. René Dosière - Bien sûr !
M. Bernard Derosier - Les constituants de 1958 ont voulu mettre fin aux « débordements » de la IIIe et de la IVe Républiques.
M. Guy Geoffroy - Surtout à la confusion des pouvoirs…
M. Bernard Derosier - Tout le monde s’accorde aujourd’hui à dire qu’il faudrait au contraire mettre un frein aux débordements du pouvoir exécutif.
Or, si certaines de ces propositions peuvent emporter l’assentiment de tous – même si nous refusons de nous prêter à une mascarade – car elles viennent en renfort de nos institutions et du statut de l’opposition, d’autres fragilisent l’Assemblée et renforcent encore et toujours le pouvoir exécutif : elles sont inacceptables politiquement et juridiquement, car contraires à notre Constitution.
L’élaboration de l’ensemble de ces propositions, rien moins que nébuleuse, a été menée sans concertation avec les groupes de notre assemblée. L’un des objectifs de cette proposition est d’inscrire dans notre Règlement certaines pratiques que majorité et opposition s’accordaient à suivre depuis des années. Que n’y a-t-on fait figurer la constitution d’un groupe de travail en amont de toute modification du Règlement ? En effet, celui-ci concerne tous les députés, donnant à la majorité les moyens de soutenir le Gouvernement, permettant à l’opposition d’en contrer les débordements. Une règle non écrite, mais jusqu’ici respectée, veut que l’ensemble des groupes soit associé à toute modification de ce texte. Le Président Debré refuse de suivre et de consacrer cette pratique – qui fait l’honneur de notre institution. Il crée ainsi un précédent qu’il nous faudra bien vite effacer.
Refuser de constituer un groupe de travail, vouloir passer en force, profiter de la majorité absolue détenue par un seul groupe, c’est ignorer l’opposition. Pourtant, celle-ci a des droits, au premier rang desquels celui de ne pas se voir imposer le Règlement, mais de participer à son élaboration. C’est aussi oublier que l’opposition peut devenir majoritaire et défaire ce que la majorité précédente a fait, au risque de provoquer l’instabilité. Qu’adviendrait-il si chaque nouvelle majorité adaptait le Règlement à sa convenance ? Le bon fonctionnement de la démocratie dépend de la pérennité des règles de fonctionnement des assemblées parlementaires. Les élections nationales ne doivent avoir d’effet que sur notre composition !
Sous la XIe législature, Laurent Fabius, alors président de l'Assemblée nationale, avait proposé une réforme du Règlement comparable à celle qui nous est soumise aujourd’hui : il s’agissait de limiter le temps de parole sur les motions de procédure, d’accroître la place réservée au travail d’initiative parlementaire, d’encadrer les conditions de dépôt des amendements, de limiter le temps de parole dans la discussion générale. Ces propositions avaient fait l’objet d’un travail commun des groupes : Raymond Forni, président de la commission des lois et rapporteur du texte, avait rencontré Philippe Douste-Blazy, Alain Bocquet, José Rossi, Jean-Marc Ayrault et Jean-Louis Debré.
Comment expliquer aujourd’hui que ce dernier ait déposé onze propositions de résolution sans concertation, que celles-ci aient été examinées dans l’urgence par la commission le 31 mai et qu’elles soient soumises ce matin à notre vote ? À cette absence de concertation, il nous faut ajouter la précipitation.
Dès le 18 mai, le groupe socialiste a pourtant demandé la création d’un groupe de travail pluraliste. Il a ensuite sollicité le report de l’examen. Chaque fois en vain. Quelle est cette urgence insurmontable, qui justifie ces refus – et qui fait d’ailleurs que la concertation ne semble pas avoir joué davantage au sein de la majorité ? C’est en effet un texte alternatif et édulcoré qui a été soumis à la commission des lois, M. le rapporteur Warsmann n’ayant repris que sept des onze propositions du président Debré. En outre, une seule semaine a été laissée à l’Assemblée pour l’examiner et le rapport n’est disponible que depuis quelques jours. Pourquoi ne pas nous donner davantage de temps pour examiner plus avant l’ensemble des propositions émises par les uns et les autres et aboutir ainsi à un consensus avant le 30 juin ?
Cette précipitation est d’autant moins acceptable que ces propositions traduisent une volonté délibérée d’abaisser le rôle du Parlement et de renforcer le pouvoir exécutif, qui détient pourtant déjà tant de prérogatives. C’est à ce titre que cette proposition de résolution est surprenante : son aspiration semble anachronique et contraire à la volonté affichée jusqu’à aujourd’hui par le Président. Ce dernier voudrait-il se donner une image moderniste et attacher son nom à une réforme, au mépris d’une procédure consensuelle ?
Alors que l’heure est au renforcement des pouvoirs du Parlement, à l’amélioration de la qualité de la loi, alors que le Conseil constitutionnel s’efforce de rendre à la loi sa portée normative et de protéger les droits des parlementaires, on nous propose de renforcer la toute-puissance du Gouvernement, ou plutôt celle du Président de la République. En effet, en dehors des périodes de cohabitation, le Gouvernement et le Premier ministre ne sont que les exécutants de la volonté présidentielle, ne disposant pas des moyens d’y résister ou de s’y opposer. Comme le Président de la République l’a rappelé lors d’une célébration du 14 juillet, « J’ordonne, il exécute ! ».
Cette tendance présidentielle a été constatée dès 1995, lorsque le Président Séguin a proposé la session unique. Cette réforme, qui exigeait une révision de la Constitution, supposait de convaincre la majorité d’alors, peu enthousiaste à l’idée que le Gouvernement supporte le Parlement neuf mois sur douze. Une contrepartie de poids fut alors acceptée : la modification de l’article 11 de la Constitution, avec l’élargissement du champ du référenduM.
Si l’esprit de cette proposition de résolution est archaïque, le procédé l’est également. Sous la IIIe et la IVe Républiques, la modification du Règlement des Chambres permettait de contourner la Constitution. Aujourd’hui, plutôt que de s’attaquer aux causes constitutionnelles des difficultés du travail parlementaire, on tente, en modifiant le Règlement, d’en supprimer les conséquences.
C’est malheureusement oublier la lettre de la Constitution. En effet, la proposition du rapporteur ne relève pas de la simple réflexion sur l’amélioration des conditions du travail parlementaire : c’est l’économie générale de notre Constitution qui est en cause. Avons-nous, oui ou non, la volonté de moderniser la vie politique en renouvelant les pouvoirs du Parlement, voilà la question. Si les pratiques constitutionnelles de la Ve République semblent aujourd’hui archaïques, c’est en raison de l’effacement du Parlement et du mépris dans lequel est parfois tenu celui qui est pourtant le seul représentant légitime et pluraliste du peuple français.
Cette situation découle d’ailleurs moins de l’emprise gouvernementale sur la majorité parlementaire que de l’irresponsabilité politique d’un Président qui gouverne. En effet, la démocratie, qui s’incarne dans la représentation nationale, n’a jamais été plus affaiblie que lorsque les pouvoirs sont concentrés dans les mains du Président de la République. Dépourvu de l’initiative des politiques nationales, mais sûr de la légitimité qu’il tient de son élection au suffrage universel direct, le chef de l’État dirige la politique nationale et internationale de la France sans base constitutionnelle. Or, faut-il le rappeler, sa fonction est d’abord de garantir le bon fonctionnement des institutions, en vertu de l’article 5 de notre Constitution.
Pour justifier la pauvreté des attributions laissées au Parlement, on se réfère généralement à l’instabilité parlementaire qu’avaient connue la IIIe et la IVe Républiques, phénomène parfois connu sous le nom de « souveraineté parlementaire ». Or, c’est un argument daté, et aujourd’hui inacceptable : il nous faut trouver un juste équilibre entre les excès d’hier et ceux d’aujourd’hui.
Certes, un certain contrôle sur le pouvoir législatif pouvait s’expliquer en 1958, après quatre-vingts ans de toute-puissance législative, source d’une instabilité nuisible au bon fonctionnement des institutions. Mais nous approchons du cinquantenaire de la Constitution actuelle, et la rationalisation du parlementarisme est désormais bien ancrée dans les esprits ! Il est donc temps de rendre au Parlement la place qu’il mérite dans un régime parlementaire.
C’est en renouvelant les relations de responsabilité mutuelle entre le Parlement et le Gouvernement que nous donnerons une nouvelle légitimité politique à l’action de l’État. Il n’est plus acceptable, en effet, que l’essentiel du pouvoir repose entre les mains des ministres, des cabinets et de l’administration, tous responsables devant un chef de l’État qui, lui, ne l’est pas.
Certes, le Parlement ne doit pas gouverner, mais pour que soit effective la responsabilité du Gouvernement énoncée à l’alinéa 3 de l’article 20 de la Constitution, et que les politiques nationales soient enfin décidées en accord avec la représentation nationale, le Parlement doit être en mesure de légiférer !
Il doit donc pouvoir apprécier les projets de loi soumis par le Gouvernement, les modifier si nécessaire, mais aussi participer à la programmation de leur examen. Il doit également être assuré que ces textes seront suivis d’effets et que les concessions faites par le Gouvernement au cours des débats ne seront pas de simples replis tactiques – l’exemple du CPE est encore frais dans nos mémoires !
Par ailleurs, le déclin de la compétence législative du Parlement est d’autant plus visible que la majorité du pouvoir législatif s’exerce désormais en dehors de nos murs : en 2005, 63,3 % des textes intervenus dans le domaine de la loi correspondent ainsi à des ordonnances prises en application de l’article 38, dans des domaines divers, et sur le fondement d’habilitations dont la durée s’étend parfois à 36 mois – et sur ce point, je ne fais que citer un rapport sénatorial !
Si le Parlement doit d’abord légiférer, il doit ensuite contrôler, c’est-à-dire pouvoir mener des contrôles au sein de l’administration afin d’évaluer l’efficacité et l’économie des politiques publiques. Le Gouvernement doit lui rendre compte des politiques qu’il mène et l’associer à leur mise en uvre, notamment grâce à un ordre du jour parlementaire régulé.
Il est également du devoir du Gouvernement de s’assurer régulièrement du soutien dont il dispose à l'Assemblée nationale, tâche dont il aurait pu s’acquitter il y a trois semaines, lorsque l’opposition a été amenée, en pleine affaire Clearstream, à déposer une motion de censure parce qu’il prétendait ne pas s’expliquer devant l'Assemblée nationale. Un Premier ministre digne de ce nom aurait dû s’exprimer, puis tenter de recueillir une majorité de soutiens au sein du Parlement !
C’est en adoptant de tels objectifs que nous pourrons moderniser notre démocratie et remédier aux difficultés du travail parlementaire. À cette fin, une révision constitutionnelle est nécessaire, en dépit des affirmations du rapporteur, car l’esprit même de la Ve République est d’encadrer les prérogatives du Parlement. Malgré la grande souplesse de notre Constitution, qui permet d’adapter notre régime politique en réformant les règles de fonctionnement interne, les droits du Parlement sont très nettement délimités.
La Constitution doit donc être révisée si nous voulons rendre au Parlement la place qu’il mérite. Ainsi, le premier facteur d’encombrement de notre calendrier tient à la fixation d’un ordre du jour prioritaire instable et peu respectueux des droits du Parlement. On ne cesse de légiférer à marche forcée ! Le 5 janvier dernier, un de nos anciens collègues, Pierre Mazeaud, aujourd’hui président du Conseil constitutionnel, soulignait ainsi que « la griserie de l’annonce l’emporte bien souvent sur les contraintes austères de l’arbitrage et de la prévision ». Faisant en particulier référence à l’article de loi qui affirme le rôle positif de la colonisation, M. Mazeaud dénonçait des lois d’affichage « dont on mesure après coup les conséquences décevantes ou inopportunes ».
L’article 48 doit donc faire l’objet d’une révision afin de mieux associer le Parlement à l’élaboration de l’ordre du jour de ses travaux. De même, un avis de la Conférence des présidents pourrait être requis lorsque le Premier ministre choisit de réunir les chambres en session extraordinaire ou décide de séances supplémentaires. En effet, l’instauration d’une véritable codécision du Parlement et du Gouvernement est sans doute le moyen le plus efficace pour lutter contre l’encombrement du travail parlementaire.
La qualité des débats en séance dépend également de l’efficacité du travail de préparation qui a eu lieu en commission. Au lieu de proposer de redistribuer les commissions – mauvaise formule, comme l’a souligné tout à l’heure le Président Teissier –…
M. le Rapporteur pour avis - Absolument
M. Bernard Derosier - …nous devons fixer le nombre des commissions de manière à valoriser au mieux le travail des députés. Or, nous sommes une fois encore contraints par la Constitution, qui le limite à six dans son article 43. C’est que le constituant de 1958 ne souhaitait pas que le Parlement mette trop son nez dans les affaires de l’exécutif ! Cinquante ans plus tard, ce chiffre est resté intangible malgré l’augmentation du nombre des députés.
À cela s’ajoutent une distorsion des effectifs – la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, ainsi que la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, regroupent chacune un quart des députés, contre un huitième pour chacune des autres – et une charge de travail excessive. Afin de remédier à de telles difficultés de fonctionnement, nous devons tout simplement augmenter le nombre des commissions.
Au demeurant, la proposition contenue dans l’article 3 de la résolution ne manque pas d’intérêt, puisqu’il s’agit de donner une plus grande influence à la délégation pour l’Union européenne et d’en faire une sorte de septième commission, mais pourquoi ne pas aller plus loin, en en faisant une commission à part entière ? En 1993 déjà, le comité Vedel proposait de porter à 8 le nombre des commissions permanentes et de prévoir une commission chargée du suivi des affaires européennes !
Une telle révision est d’autant plus nécessaire que les commissions sont par excellence le lieu de réflexion sur le contenu et la rédaction de la loi. J’ajoute qu’il serait possible de laisser le nombre des commissions à l’appréciation des Chambres, en fixant un plafond de dix commissions permanentes dans l’article 43 de la Constitution.
Je me félicite en revanche que soit consacrée la procédure d’examen de certains crédits budgétaires en commission des finances élargie, procédure spécifique à l’origine de laquelle se trouve notre collègue Didier Migaud. Les travaux en commission élargie présentent en effet l’avantage de rééquilibrer, tant en durée qu’en importance, les deux phases de la procédure législative, et de spécialiser les débats au sein des commissions en les rendant plus attractifs.
Des précautions sont toutefois nécessaires : alors président de la commission des finances, Henri Emmanuelli avait rappelé qu’il convenait d’examiner en commission élargie des budgets de départements ministériels qui avaient déjà donné lieu à des débats importants en séance publique. Or, ce point n’est pas éclairci par la proposition de résolution.
Il faudrait également s’employer à formaliser les questionnaires budgétaires. Plus largement, il conviendrait d’étudier de manière approfondie les conséquences qu’emporte l’adoption de la LOLF sur les dispositions du Règlement relatives à la procédure budgétaire. Pour l’heure, le Règlement a été modifié une seule fois le 6 octobre dernier, peu avant l’examen du projet de loi de finances pour 2006. La modernisation de la procédure budgétaire, question d’importance, a donc été traitée avec désinvolture. À mon sens, il faudrait préciser dans le Règlement l’articulation entre l’examen du projet de loi de règlement et les travaux menés lors du débat d’orientation budgétaire ; recourir de manière plus précoce aux commissions élargies, par exemple dès le printemps ; et s’assurer que l’examen du projet de loi de règlement a lieu avant le débat d’orientation budgétaire, afin que le Parlement puisse véritablement émettre des recommandations pour l’élaboration du projet de loi de finances de l’année suivante.
Ensuite, pour valoriser le travail réalisé en commission, il faut réviser le premier alinéa de l’article 42 de la Constitution de sorte que « la discussion des projets de loi porte, devant la première assemblée saisie », sur le texte tel qu’amendé par la commission saisie au fond et non comme actuellement « sur le texte présenté par le Gouvernement ». Ce serait une façon de combattre l’encombrement de l’ordre du jour. Cette modification supposerait que la vocation des parlementaires à améliorer le texte en commission soit reconnue, mais elle éviterait la répétition des mêmes débats en séance publique et en commission. Ainsi, plutôt que de limiter le droit d’amendement, nous redonnerions au Parlement la place qu’il mérite ; et nous multiplierions les échanges entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif sans nier le rôle moteur de ce dernier dans la direction de la politique nationale.
De même, il faudrait limiter la capacité du Gouvernement à déclarer l’urgence au cours d’une même session ordinaire – procédure fort utilisée sous cette législature…
M. René Dosière - C’est devenu la règle !
M. Bernard Derosier - …au détriment de la qualité des débats – tout en permettant aux parlementaires d’y recourir s’ils l’estiment nécessaire.
Regardons les difficultés du travail parlementaire avec réalisme. L’obstruction parlementaire, qu’elle soit le fait de l’opposition d’hier ou de la majorité de demain ; le détournement réel ou allégué des motions de procédure et la longueur des discussions générales, bien souvent imputable à la majorité, résultent avant tout de la volonté qu’ont les parlementaires d’exercer leur mission de contrôle. L’inflation législative est d’abord le fait d’un Gouvernement peu soucieux des prérogatives des élus de la nation, et non le résultat de l’incurie des assemblées. Ce diagnostic est partagé par l’ensemble des groupes politiques. En témoigne l’élaboration, le vote et la mise en uvre de la LOLF qui a permis de rendre un véritable pouvoir aux parlementaires en matière budgétaire. Cette loi a modifié l’équilibre des pouvoirs constitutionnels, notamment en donnant aux parlementaires la possibilité d’amender les programmes budgétaires intégrés dans les missions soumises au vote. M. Migaud et M. Bouvard s’en félicitaient tous deux en mai dernier dans la Revue française de finances publiques. Plus récemment, l’adoption de la proposition de loi constitutionnelle de M. Quilès tendant à réviser l’article 34 de la Constitution en vue d’élargir le pouvoir du Parlement a prouvé que le Parlement pouvait s’accorder sur le sujet délicat des institutions de la Ve république. Si cette proposition était définitivement adoptée, le Parlement pourrait contrôler que le Gouvernement applique les lois et lui retirer le droit de veto de fait qu’il s’octroie parfois en oubliant de prendre les mesures d’application des lois que nous avons votées.
Malheureusement, la dérive autocratique l’emporte une fois de plus dans les rangs de la majorité. Les propositions déposées par le Président de l’Assemblée en sont la meilleure preuve. Elles sont le fruit d’une lecture partiale du système constitutionnel français, d’après laquelle les dysfonctionnements institutionnels actuels s’expliquent, entre autres, par l’incapacité du Parlement à se réformer. D’après M. Debré, le Parlement devrait recentrer son travail sur sa fonction de contrôle du Gouvernement. Cette analyse apparaît quelque peu datée. Le Parlement de 2006 n’est plus celui de 1958, la société française a changé ! Le renforcement de la fonction de contrôle ne doit pas être un prétexte pour réduire l’influence du Parlement. Celui-ci, outre celle de contrôler, a pour fonction de représenter la nation et de légiférer. Les propositions de M. Debré consistent donc pour l'essentiel à réduire les débats parlementaires sous couvert de rationaliser l'exercice de la fonction législative.
M. René Dosière - Eh oui !
M. Bernard Derosier – Cependant, s'il existe une crise de la procédure législative, c'est d'abord en raison de son contrôle excessif par le Gouvernement. Pour preuve, la proposition de loi supprimant l'article 8 de la loi pour l'égalité des chances instaurant le contrat première embauche, bien que déposée par un député, a été élaborée par le Gouvernement afin de s'épargner le passage devant le Conseil d'État et une reculade politique. Du reste, c’est l'usage que fait ce Gouvernement de l'article 48, 1er alinéa, de la Constitution relatif à l’ordre du jour prioritaire qui est à l'origine des difficultés du travail législatif.
M. Bernard Derosier – Plutôt que de limiter les débats parlementaires, il serait facile au Gouvernement d'alléger l'ordre du jour et de mieux contrôler la qualité des projets de loi, au regard des articles 34 et 37 de la Constitution. N’en déplaise à M. Debré, le temps consacré aux motions de procédure n’est jamais perdu quand il s’agit d’assurer le bon fonctionnement d’une démocratie parlementaire.
M. René Dosière - Juste !
M. Bernard Derosier - D'ailleurs, vouloir que la commission des lois se prononce sur le caractère législatif ou réglementaire des textes en discussion, comme le proposait M. Debré, est symptomatique d'une volonté d'effacement du rôle du Parlement. Le Gouvernement dispose déjà de l'ensemble des outils nécessaires pour défendre ses prérogatives. D’après la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 1982, « si les articles 34 et 37, alinéa 1er, de la Constitution établissent une séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, [...] la procédure de l'article 41 permet au Gouvernement de s'opposer au cours de la procédure parlementaire et par la voie d'une irrecevabilité à l'insertion d'une disposition réglementaire dans une loi, tandis que celle de l'article 37, alinéa 2, a pour effet, après la promulgation de la loi et par la voie d'un déclassement, de restituer l'exercice de son pouvoir réglementaire au Gouvernement ». Je me félicite que la proposition de M. Debré n'ait pas été reprise par le rapporteur car, ajoutée à la restriction des modalités de vote et de la possibilité de déposer des motions de procédure, elle aurait provoqué un reflux vers la pratique qui a prévalu immédiatement après 1958. L'encombrement de l’ordre du jour est d'abord le fait d’un Gouvernement qui pratique l'inflation normative en recourant excessivement aux ordonnances, procédure codifiée à l'article 38 de la Constitution. M. Warsmann l'a compris puisqu'il a décidé de ne pas reprendre cette proposition.
Venons-en à la proposition de résolution du rapporteur qui comporte également de nombreuses dispositions inconstitutionnelles.
M. Guy Geoffroy - Oh !
M. Bernard Derosier - Son premier article oblige chaque groupe à se déclarer de la majorité ou de l’opposition.
M. Guy Geoffroy - C’est plus clair !
M. Bernard Derosier - Non, c’est contraire à l’objectif de valeur constitutionnelle qu’est le respect du pluralisme, reconnu notamment par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative aux entreprises de presse du 11 octobre 1984. Réduire la scène politique à deux courants porte atteinte à la diversité d’opinion qui fait la démocratie. En outre, tout groupe devrait prendre position, alors même que certains voudraient rester neutres. C’est ici la liberté de pensée, protégée par l’article 11 de la déclaration des droits de 1789, qui est en cause. Aujourd’hui, chaque président de groupe remet à la présidence de l’Assemblée une déclaration de politique générale, publiée au Journal officiel. Cela est largement suffisant pour déterminer une couleur politique, d’autant que la déclaration intervient quelques jours après la campagne électorale au cours de laquelle chacun a exprimé sa position.
D’autre part, l’article 27 de la Constitution, à l’alinéa premier, dispose que tout mandat impératif est nul. Si l’on peut accepter d’organiser les moyens des parlementaires par l’entremise de leur groupe, il n’est pas possible, sur le plan juridique, de préjuger de leur vote. L’interdiction du mandat impératif, classique dans un régime de démocratie représentative, et constante tout au long de notre histoire parlementaire, est d’ailleurs reprise dans les articles 23, alinéa premier, et 79, alinéa 2, de notre Règlement. Chaque parlementaire représente l’ensemble de la nation et son droit de vote est personnel : interdire le mandat impératif, c’est protéger sa liberté. La démocratie veut que l’élu respecte les engagements pris auprès des électeurs et de son parti, ce qui justifie la discipline de groupe. Mais sur le plan constitutionnel, rien ne l’oblige à respecter ses engagements ou, de façon plus honorable, à ne plus les respecter si son parti s’en écarte. Il n‘a donc de responsabilité que politique, devant les électeurs et les partis, lesquels sont reconnus par la Constitution.
D’ailleurs, si un groupe se divise, par exemple sur le vote d’une motion de censure, va-t-on le dissoudre ? L’objectif, au fond, serait-il que le groupe UDF de l’Assemblée nationale se scinde ou qu’il rentre dans le rang ? L’opposition ne vaut qu’au moment d’un vote. Ainsi, en commission, Monsieur le rapporteur, des membres de votre groupe se sont situés dans l’opposition par rapport à votre proposition. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
M. Guy Geoffroy - C’est une argutie médiocre !
M. Bernard Derosier - Dans ces conditions, les articles premier, 2, 8 et 9 de la proposition sont inconstitutionnels. Contrairement à ce qu’affirmait le rapporteur en commission le 31 mai dernier, l’article 167, alinéa premier, du code électoral ne définit pas une majorité et une opposition, mais traite de groupements et de partis politiques. Si vous persistez à voter ces dispositions, en toute logique, vous devez supprimer l’intervention des députés de la majorité lors de la discussion des projets de loi, celle des ministres suffit. Cela donnera un véritable statut à l’opposition tout en réduisant les débats. De toute façon, cette différence entre majorité et opposition que vous voulez figer définitivement, elle a été mise à mal ces derniers mois dans le cadre des missions d’information sur l’accompagnement de la fin de vie – d’où est issue une proposition de loi votée à l’unanimité –, du port des signes religieux à l’école, des travaux sur les OGM et l’effet de serre, ou de la commission d’enquête sur Outreau. Autant d’exemples montrant que majorité et opposition peuvent s’accorder.
Pour réduire la durée des débats, vous retirez la parole aux députés, surtout ceux de l’opposition. Mais dans un régime démocratique, la délibération n’est pas l’ornement du pouvoir, elle en est le fondement. Vouloir la réduire à ce point, qu’il s’agisse de la défense des motions de procédure ou du dépôt des amendements, c’est mépriser le débat. Que vaut-il si sa qualité se juge à sa brièveté ? Que vaut le contrôle parlementaire s’il ne connaît pas de débouché en séance ? La défense des motions de procédure serait réduite à 30 minutes. Pourtant, lorsqu’elle a été limitée à une heure et demie en 1999, la majorité d’aujourd’hui s’élevait avec vigueur contre une mesure supposée porter atteinte aux droits de l’opposition ! Et vous nous interdiriez de critiquer aujourd’hui ?
M. le Rapporteur – Je croyais qu’il y avait consensus sur cette modification.
M. Bernard Derosier – Par ailleurs, la proposition minore le rôle des motions de procédure. L’exception d’irrecevabilité est pourtant utile pour interpréter la constitutionnalité des textes, et la question préalable pour contrôler le Gouvernement. Ces restrictions s’imposent d’autant moins qu’en cas de déclaration d’urgence sur un projet, l’article 91, alinéa 5, du Règlement limite les motions à 15 minutes.
Quant à l’article 5 de la proposition, il réduit fortement le droit d’amendement que l’article 44 de la Constitution reconnaît aux parlementaires. En effet, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, ces derniers ne pourront présenter d’amendements que jusqu’à la veille de la discussion d’un texte, à 17 heures. Vous vous inspirez ici d’une modification de l’article 118 du Règlement, adoptée en octobre 2005. Mais celle-ci ne concernait que la deuxième partie du projet de loi de finances, et la spécificité de la procédure budgétaire le justifiait. De surcroît, le Conseil constitutionnel a précisé dans sa décision du 13 octobre 2005 que le dépôt des sous-amendements n’était pas concerné. Somme toute, vous voulez cantonner le droit d’amendement à la phase préparatoire du débat ; le Conseil constitutionnel a pourtant rappelé que le travail en commission n’était qu’une phase du travail législatif. La limitation que vous voulez introduire est manifestement inconstitutionnelle, car disproportionnée au regard de l’objectif d’alléger la procédure. Interdire à tout député de déposer des amendements en dehors d’un délai réduit, tout en laissant cette faculté aux membres du Gouvernement et à la commission saisie au fond, cela instaure en outre une nouvelle inégalité entre les parlementaires et le Gouvernement. L’article 44 de la Constitution fixe comme devoir fondamental aux parlementaires de faire la loi. En limitant leur droit d’amendement, on les empêcherait de faire leur travail.
De même, selon l’article 5, un député ne pourrait plus déposer d’amendement en séance, ce droit étant réservé à la commission et au Gouvernement. C’est oublier que tous les députés ont le droit et le devoir de faire la loi, que tous contribuent à exprimer la volonté générale et incarnent la souveraineté nationale. C’est, une nouvelle fois, heurter de front le droit d’amendement des parlementaires, garanti à l’article 44 de la Constitution, mais aussi violer son article 3, ainsi que l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme.
Par ailleurs, cette mesure introduirait une nouvelle inégalité – elles ne sont déjà que trop nombreuses – entre exécutif et législatif : seuls les députés seront en effet soumis à ce délai, nullement le Gouvernement, alors que la Constitution les place sur un strict pied d’égalité concernant le droit d’amendement. Disposer dans la même phrase que les membres du Parlement et du Gouvernement ont le droit d’amendement sous-entend que ce droit a la même valeur et la même portée, et ne saurait souffrir de mises en application discordantes. Si délai il doit y avoir, il faut donc l’appliquer à tous – mais cela passe par une modification de la Constitution. Mais si l’on adopte cette disposition, il faut également permettre que la préparation des amendements soit éclairée par tous les moyens nécessaires, à commencer par le rapport de la commission, qui devrait être déposé au moins deux jours ouvrables avant le commencement du débat. C’est seulement ainsi que la clarté et la sincérité parlementaires seront garanties. On peut également s’interroger sur l’intérêt réel d’une telle modification quand l’article 44 de la Constitution dispose qu’après l’ouverture du débat, le Gouvernement peut refuser l’examen de tout amendement qui n’a pas été soumis à la commission… Là encore, c’est à l’évidence la Constitution qu’il faut réformer.
Enfin, la parole des députés devait être, dans la proposition initiale du Président de l’Assemblée, brimée au sein même de la discussion : il aurait fallu choisir entre la défense des motions de procédure, l'intervention en discussion générale, la discussion des articles et la défense des amendements… La commission a supprimé cette disposition, et j’en suis heureux, car son caractère inconstitutionnel était évident.
Les droits de l'opposition seront bien mieux respectés si la responsabilité politique du Gouvernement est mise en jeu plus régulièrement. Ainsi le Premier ministre devrait-il avoir l'obligation d'engager la responsabilité de son Gouvernement sur son programme dans les jours qui suivent sa nomination. En renforçant les pouvoirs financiers du Parlement, la LOLF a affermi la participation des élus de la nation à l'élaboration et au contrôle de la politique gouvernementale, mais cette appropriation doit être approfondie. Ainsi, l'article 20 de la Constitution pourrait-il préciser que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation « sous le contrôle du Parlement ». L’article 49 pourrait aussi prévoir, outre l’engagement de la responsabilité des nouveaux gouvernements, l’organisation à chaque printemps, avant le débat d'orientation budgétaire, d’un vote sur l'exécution et les perspectives du travail gouvernemental.
Quant aux commissions permanentes, dont le nombre s’accroît, leurs présidents devraient être désignés proportionnellement au poids des groupes parlementaires, plutôt que d’octroyer l’une des présidences comme une aumône à l’opposition. Enfin, on pourrait permettre la création d’une commission d'enquête dès lors que 60 députés le demanderaient : ces commissions disposent de pouvoirs significatifs, qu'il s'agisse des auditions, de leurs pouvoirs d'enquête sur pièces et sur place ou de leur collaboration avec la Cour des comptes. Le statut de l'ensemble des parlementaires, de l'opposition comme de la majorité, en serait amélioré.
En consacrant l’abaissement du Parlement, cette réforme rendra nos discussions arides et poussera le débat politique hors de notre enceinte, au mieux au sein des commissions, au pire dans les administrations chargées de rédiger les textes que nous voterons sans discuter. Et puis convenez qu’on a rarement vu présenter une proposition censée renforcer les droits de l’opposition sans que celle du moment ait été consultée – si ce n’est quelques secondes entre le président du groupe socialiste et le rapporteur !
M. René Dosière - Il faut le faire !
M. Bernard Derosier - Aucun accord, même minimal, n’a été recherché, et l’on sait par avance que l’opposition votera contre cette proposition… C’est une mascarade à laquelle nous ne participerons pas. Le président de l’Assemblée a viré au marxisme-léninisme révolutionnaire, qui veut faire le bonheur de l’opposition malgré elle.
M. Guy Geoffroy - Dans le marxisme, il n’y a pas d’opposition !
M. Bernard Derosier - Ne parlez pas de ce que vous ne connaissez pas !
M. Guy Geoffroy - On connaît la pratique !
M. Bernard Derosier - Mes chers collègues, vous avez encore une possibilité de ne pas vous faire censurer par le Conseil constitutionnel, dont vous savez qu’il aura automatiquement à examiner les modifications que vous vous préparez à voter. Évitez cet affront et votez notre exception d’irrecevabilité ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. le Rapporteur – Cette intervention n’est qu’un mauvais procès fait au Président de l’Assemblée, qui a mené la consultation, et à moi-même, qui ai pris contact avec chacun des groupes, comme M. Ayrault est venu m’en donner acte tout à l’heure (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). J’ai entendu que de grands principes, et jusqu’à la liberté de penser, seraient menacés ? J’espère que si un jour la liberté de penser est menacée en France, il se trouvera plus de trois députés socialistes pour venir ici s’y opposer ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; exclamations sur les bancs du groupe socialiste)
M. Bernard Derosier - L’Assemblée ne siège pas d’ordinaire le mercredi matin, il y a des réunions de tous côtés.
M. le Rapporteur - En tout cas, vous avez avancé de nombreuses contrevérités. Cette législature aurait battu le record des demandes d’urgence par le Gouvernement ? Erreur…
M. Guy Geoffroy – C’est 1997-2002 !
M. le Rapporteur – Gagné ! Il y avait eu 62 demandes, alors, et nous n’en sommes qu’à 41. Et la législature qui a battu tous les records est celle de 1988-1992 : 129 déclarations d’urgence ! (« Oh ! » sur les bancs du groupe UMP)
Autre contrevérité : on n’oblige pas les groupes à dire s’ils sont de la majorité ou de l’opposition, on prévoit simplement des droits supplémentaires pour l’opposition. Si vous ne voulez rien dire, ne dites surtout rien ! Nous sommes en train de franchir une étape importante en construisant un statut de l’opposition. L’histoire retiendra simplement que certains l’ont fait et que d’autres s’y sont opposés.
Finalement, ce beau discours n’aura prouvé qu’une chose : l’opportunité de réduire, sauf décision contraire, la durée des motions à trente minutes ! Je vous invite donc à voter contre cette exception d’irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jérôme Chartier - Le rapporteur a tout dit. M. Derosier, lui, a dit trois choses. D’abord, qu’on ne respecte ni la lettre ni l’esprit de la Constitution, ce qui lui a pris quarante minutes. Ensuite, il a parlé de déclin de la compétence législative et suggéré l’augmentation du nombre des commissions – pendant une demi-heure. Enfin, il a consacré vingt minutes à l’opposition au pluralisme et aux motions de procédure. Voilà tout : et cela a pris une heure et demie du temps de l’Assemblée. Je vous laisse imaginer l’argent qui a été dépensé pour que M. Derosier se fasse plaisir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jacques Brunhes - La crise des institutions s’aggrave. Le Parlement est humilié. Alain Duhamel a observé à la radio que nous discutions sans voter ou que nous votions sans discuter – comme au temps du Tribunat et du corps législatif. Il y a eu d’incontestables dérives monarchiques, que nous avons tous essayé de combattre, mais sans effet – par exemple avec la commission Vedel.
Tous les présidents de l'Assemblée nationale, constatant ces dérives, ont cherché à améliorer le fonctionnement de l’Assemblée par le biais du Règlement. Nous avons dit chaque fois, même pour des réformes importantes, que ces adaptations fonctionnelles ne changeraient rien au fond. Nous avons dit que la session unique de M. Séguin, ne réglerait pas le problème de l’absentéisme parlementaire : c’est parce que l'Assemblée nationale n’a pas de pouvoir qu’on n’assiste pas à ses séances. Puis nous avons instauré les « niches parlementaires ». Mais qu’est-ce qu’une niche selon le dictionnaire ? « Un renfoncement pratiqué pour abriter un objet décoratif » ! Le terme de « niche » est manifestement péjoratif, et d’autant plus humiliant que la majorité actuelle refuse systématiquement que l’on aille au-delà de la discussion générale, dès lors qu’il s’agit de textes importants.
Quelques adaptations fonctionnelles, quelle qu’en soit l’importance, ne sauraient suffire à corriger la dérive particulièrement grave que je viens de dénoncer. Les propositions qui nous sont faites aujourd’hui sont les plus minces que j’aie jamais vues en vingt-neuf années de présence dans cette assemblée. Il ne s’agit que d’une réformette. Le Président Debré avait pourtant formulé des idées très intéressantes le 3 janvier à l’Élysée ; mais elles n’ont pas été reprises, parce que la majorité ne veut pas traiter le problème de fond.
Pour toutes ces raisons, notre groupe votera l’exception d’irrecevabilité.
M. le Président - J’ai reçu de M. Ayrault et des membres du groupe socialiste une question préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du Règlement.
M. René Dosière - L’objet d’une question préalable est d’apprécier l’opportunité d’un texte pour constater qu’il n’y a pas lieu d’en débattre et ainsi éviter à l’Assemblée de perdre du temps en engageant la discussion générale puis celle des articles. En d’autres termes, la question préalable est une façon de dire que le brouillon doit être corrigé avant que l’on puisse, un jour, envisager de débattre. Et que le texte ait été mal préparé, qu’il soit confus, qu’il soit hétéroclite, qu’il ne serve pas à grand-chose, qu’il fasse courir le risque à l’Assemblée de se diviser inutilement, ou bien encore qu’il apporte de mauvaises réponses à des questions qui ne sont pas nécessairement les bonnes, un texte auquel on oppose la question préalable n’est tout simplement pas digne du Parlement.
Celui qui nous est soumis aujourd’hui présente tous ces défauts à la fois. Il a tout d’abord été très mal préparé. Issu de onze propositions de résolution du Président Debré – par ailleurs soucieux de renforcer le rôle du Parlement et attentif à préserver les droits de l’opposition –, ce texte n’a fait l’objet d’aucune concertation préalable, ni avec le Bureau de l’Assemblée, ni avec la Conférence des présidents, ni avec les groupes politiques. Vous avez, Monsieur le rapporteur, fait état de « contacts gastronomiques », autrement dit de déjeuners de travail, mais ceux-ci ne sauraient tenir lieu d’une véritable concertation. Vous aviez devant la commission des lois, formulé l’idée, tout à fait intéressante, de débats renforcés, mais force est de constater que ce matin, après l’élaboration d’un second rapport – ce qui constitue d’ailleurs une première –, cette idée a disparu. Quelle douteuse précipitation a donc conduit à inscrire dès aujourd’hui ce texte à l’ordre du jour, comme s’il y avait urgence ? Quel exemple d’un Parlement prétendument rénové dans le sens d’une plus grande démocratie !
Ce texte mal préparé est également hétéroclite. Il juxtapose des dispositions qui n’ont rien à faire ensemble, tandis que d’autres sont absentes, qui devraient logiquement accompagner celles qui nous sont proposées.
Il divise inutilement l’Assemblée au moment même où le souci de renouveau d’un Parlement déprimé devrait, à l’approche de la fin de la législature, conduire à rassembler toutes les énergies.
Il ne traite pas en profondeur les thèmes qu’il aborde, et n’apporte finalement que de mauvaises réponses à des questions qui ne sont pas les bonnes. Bref, c’est une occasion manquée qui ternit notre Règlement plus qu’elle ne l’honore.
Le Règlement des assemblées parlementaires n’est pas une somme, plus ou moins bien agencée, de dispositions parcellaires. Ce n’est pas le moyen de combler les lacunes du droit parlementaire. Il ne vise pas à compléter, interpréter, voire détourner, les dispositions découlant du droit positif. Il ne tend pas non plus à se substituer aux usages ni aux coutumes tenant lieu de précédents, parfois codifiés par des auteurs célèbres. Il n’est pas un petit livre rouge même s’il arrive qu’on le brandisse en séance, plus souvent d’ailleurs pour faire part d’une préoccupation du moment que pour en appeler à l’application de l’une de ses dispositions.
Le Règlement est un élément essentiel de la vie parlementaire. C’est la charte acceptée par tous et qui fonde l’unité collective, la règle du jeu écrite qui s’impose à chaque député et qui demeure, quelles que soient les majorités en place. C’est une référence durable, qui ne doit être que rarement modifiée, et uniquement dans l’intérêt de l’institution, qui doit être assez claire pour ne laisser à personne la possibilité de l’interpréter en fonction des circonstances. Il ne doit donc être amendé qu’avec d’infinies précautions et avec l’accord de tous. Sans aller jusqu’à exiger que chacune de ses modifications recueille l’unanimité, ce qui serait pourtant légitime, il faut à tout le moins qu’elles emportent l’adhésion de l’ensemble des familles politiques. Elles ne doivent en tout cas jamais traduire le succès d’une majorité. Le Règlement ne peut être imposé dans ses dispositions essentielles. Il ne peut mépriser certains au profit de quelques détenteurs d’un pouvoir éphémère. Il n’a aucun droit à être oppressif.
Il est de tradition dans d’autres assemblées françaises ou étrangères que, lorsqu’elles souhaitent modifier leur Règlement, leur président réunisse un groupe de travail pluraliste qui décide de ce qui mérite d’être toiletté et s’efforce de parvenir au consensus le plus large. Il ne s’agit pas alors d’un ravaudage personnel, mais bien d’une uvre collective. Des avant-projets circulent, des idées sont formulées, un dialogue s’instaure, bref, c’est l’affaire de tous, et non des seuls « spécialistes ». Le travail de la commission s’en trouve ainsi facilité et l’examen du texte en séance publique tient lieu de fête, puisque c’est la communauté tout entière qui décide d’améliorer ses règles de vie. Le meilleur signe en est que, dans ce cas, il ne viendrait à l’idée de personne de défendre une question préalable.
Or, force m’est aujourd’hui de vous demander tout le contraire, en vous invitant à interrompre la discussion d’un texte dont les conditions d’élaboration ont été contraires à ce qui devrait témoigner de l’unité d’esprit et d’action de notre assemblée.
J’entends bien l’objection qui nous est faite que, sous une majorité socialiste, le Règlement a été modifié par deux fois, avec les seules voix de la majorité de l’époque. Une première réforme est intervenue en 1998 qui, je le reconnais, n’avait pas fait l’objet d’une concertation préalable. Elle consistait à rétablir les séances de nuit et, en conséquence, à supprimer celles du matin – qui n’attirent jamais foule, étant donné que c’est le moment où les groupes politiques se réunissent –prévoir des séances d’initiative parlementaire, alors fixées au vendredi, et aménager la procédure d’examen simplifiée. Il s’agissait donc de points mineurs, peu susceptibles de déclencher de vives oppositions. Certains se sont pourtant, sur divers bancs d’ailleurs, opposés au rétablissement des séances de nuit ou à la fixation des niches parlementaires au vendredi. Ainsi M. Houillon, alors porte-parole de l’UDF, soutenait-il le rétablissement des séances de nuit, « initiative réclamée unanimement », et qualifiait de « nécessaire et raisonnable » l’aménagement de la procédure d’examen simplifiée, mais il était en désaccord sur le choix du vendredi pour les niches parlementaires. Jugeant au final que la réforme proposée était « insuffisante », « décevante », et « manquait d’ambition », il indiquait que l’UDF s’abstiendrait. Le groupe RPR, par la voix de son président, Jean-Louis Debré, s’était contenté de déclarer qu’il voterait « contre cette réforme ».
La réforme intervenue en 1999 avait, elle, fait l’objet d’une concertation. À notre collègue Rudy Salles qui le contestait, le rapporteur, Raymond Forni, rappelait qu’il avait « pris le temps de rencontrer tous les présidents de groupe, de l’opposition et de la majorité, et ce à plusieurs reprises ». Tous, qu’il s’agisse de M. Debré, de M. Douste-Blazy, de M. Rossi, de M. Bocquet, de M. Ayrault, poursuivait-il, « m’ont incité à renoncer à une partie de nos propositions, ce que je fais bien volontiers. » Cela concernait la globalisation du temps de parole lors des discussions générales et l’examen des articles. De la sorte, il était possible d’obtenir l’accord de toute l’Assemblée sur la réforme proposée.
J’en viens aux propositions d’aujourd’hui. Sur les onze souhaits de Jean-Louis Debré, deux – et depuis ce matin trois –, sont passés à la trappe, alors même qu’il y tenait personnellement. Le premier de ces souhaits était de mieux faire respecter, tant par les députés que par le Gouvernement, le principe de la séparation des domaines de la loi et du règlement. Il n’avait pas beaucoup de chances d’aboutir sur ce point car la distinction opérée par les articles 34 et 37 de la Constitution s’était, à l’usage, révélée inapplicable. Elle avait été vidée de sa substance par le Conseil constitutionnel qui, au fil d’une jurisprudence élaborée par étapes, avait habilement renoncé à jouer le garde-frontière. Et puis, le Gouvernement avait cessé, depuis des années, de brandir l’article 41 de la Constitution : il eût sans doute été malvenu, en organisant devant notre assemblée une procédure de vérification qui ne pouvait atteindre à la sévérité des dispositions applicables à l’usage de l’article 40, de risquer de donner des verges pour se faire battre. Peut-être est-ce fâcheux, mais le problème de la distinction entre la loi et le règlement dans les projets, les propositions ou les amendements est insoluble, même pour les virtuoses du découpage et du charcutage.
L’autre disposition souhaitée par M. Debré mais abandonnée par le rapporteur concerne la répartition des compétences entre commissions permanentes. La charge de celles-ci étant inégalement distribuée, et l’augmentation de leur nombre supposant de réviser l’article 43 de la Constitution, il s’agissait de scinder la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et de regrouper la commission des affaires étrangères et la commission de la défense. Pour l’occasion, on aurait imité le Sénat, qui pratique cette répartition avec bonheur depuis longtemps ; les corporatismes en ont décidé autrement… C’est dommage ! « La réflexion sur cette question n’est pas encore aboutie et tous ne sont pas prêts à franchir le pas », indique le rapporteur : qu’en termes choisis ces choses-là sont dites !
Alors que reste-t-il ? La transformation du fait en droit, en trois circonstances et demie, et des dispositions hétéroclites regroupées par le rapporteur…
L’article 7 concerne la procédure des commissions élargies en matière budgétaire, qui existe déjà. Cela ne coûte évidemment rien d’insérer ce principe dans le Règlement, d’autant qu’on ajoute aussitôt que la Conférence des présidents décidera de son application… Mais il faut aller plus loin : la présentation et la discussion du budget en missions va inévitablement conduire à revoir les conditions de son examen, comme les contours de la commission des finances, et il faudra imaginer des procédures nouvelles. Le problème n’est pas de gagner du temps, mais de l’efficacité : sinon, la « litanie, liturgie, léthargie » que dénonçait autrefois Edgar Faure réapparaîtra sous d’autres formes. La logique de la LOLF, cette quasi-constitution financière que nous avons adoptée à l’unanimité après une très large concertation entre tous les groupes, doit nous conduire à revoir le calendrier de la discussion budgétaire : l’objectif étant d’assurer le contrôle du Parlement sur l’action du Gouvernement, l’essentiel est d’examiner les résultats obtenus par les ministères avec les crédits qui leur ont été accordés et, le cas échéant, de comprendre pourquoi l’argent a été mal utilisé. Il faut donc que la discussion de la loi de règlement ne soit plus réduite à quelques heures, voire à deux jours comme cette année, tandis que celle du projet de loi de finances dure un mois : il faut quasiment inverser les choses, en faisant en sorte que les rapporteurs s’attachent davantage à vérifier les résultats obtenus qu’à disserter sur le montant des crédits accordés ; faute de quoi la LOLF ne pourra pas être mise en application.
Les articles 8 et 9 sont le fruit d’une heureuse initiative de notre Président. Bien sûr, il faut renforcer les moyens de contrôler le Gouvernement, voire l’administration. Certes, on peut insérer dans le Règlement les dispositions relatives aux missions d’information et d’évaluation, comme on peut y glisser le pluralisme dans les commissions d’enquête, dont l’expérimentation a été satisfaisante. Mais cela suffit-il ? Comment rendre efficace notre représentation dans de multiples organismes et y assurer le pluralisme de notre assemblée, sinon peut-être en nommant un représentant de la majorité et un autre de l’opposition chaque fois qu’il y a deux personnes à désigner ? Pourquoi ne pas regarder ce qui se fait dans d’autres pays ? Pourquoi être toujours en retard dans nos initiatives de contrôleur, d’enquêteur, de chercheur, d’investigateur, et pourquoi ne pas recourir davantage à des experts, notamment universitaires ? Pourquoi faut-il que la majorité soit toujours nécessaire pour créer une commission d’enquête ? Ne faudrait-il pas la parité ?
S’agissant de l’Europe, on ne peut qu’approuver les dispositions de l’article 3, qui enfoncent une porte entrouverte. Mais allons plus loin, que diable ! Comment articuler, dans des espaces nouveaux, le travail de la Délégation et celui des commissions ? Faut-il que ces dernières examinent systématiquement la dimension européenne de tout ce qu’elles abordent ? Comment résoudre le problème de notre inattention aux conventions internationales, dont nous ne mesurons pas toujours la portée ? La liste serait longue de ce à quoi majorité et opposition devraient réfléchir ensemble.
Majorité et opposition : voilà bien ce qui préoccupe et agace sur les bancs de la droite, bien plus que la restauration d’un Parlement moins bridé qu’on ne le dit et qu’il ne le croit, et qui pourrait prendre tant d’initiatives si l’on cherchait un peu plus de consensus.
L’article premier est superbe : nos successeurs diront, dès leur arrivée ici, s’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition. On ne saurait mieux reconnaître que le principe majoritaire gouverne tout : ces mots ne figuraient pas encore dans nos documents officiels mais grâce à vous, 44 ans après être apparus dans les faits, ils vont y faire une entrée solennelle. On applaudirait si vous ne nous faisiez aussitôt comprendre qu’il s’agit non d’un système souple dans son fonctionnement, mais d’un mécanisme avant tout rigide et inégalitaire.
Trois questions pratiques, d’abord. Que feront les non-inscrits, qui devront faire déclarer leur appartenance par leur président alors que, par définition, ils n’ont pas de président ? Que feront ceux qui votent tantôt avec la majorité, tantôt avec l’opposition, en se déterminant au cas par cas ? Puisque vous voulez leur faire choisir entre les deux notes du tambour – qui est l’instrument musicalement le plus riche, comme chacun sait –, pourquoi ne pas le leur demander tout de suite, plutôt que d’attendre la prochaine législature ? Ne serait-ce pas un règlement de comptes déguisé ? Que deviendront enfin ceux qui voudront franchir le Rubicon en cours de législature ? Comment feront ces nouveaux Churchill ? (Quelques murmures)
Deux questions de méthode, ensuite. N’est-il pas indécent de demander à chacun de se définir par rapport à ce binôme sans même en avoir discuté avec les représentants de l’opposition actuelle ? Vous croyez-vous à l’époque de la charte octroyée ? Que n’avez-vous pensé à débattre avec nous d’une vraie charte de l’opposition ? Si vous considérez que celle-ci disposera des mêmes prérogatives qu’en Grande-Bretagne, dites-le, pour que nous puissions nous en réjouir.
Sans même définir les principes, vous en avez tiré des conséquences. La première était de proposer à la future opposition une présidence de commission. Vous aviez d’abord songé au poste de rapporteur général, mais il aurait été un peu ubuesque de condamner celui-ci au grand écart… Et puis ce matin, vous nous avez même refusé cette présidence de commission ! Pourtant, confier à l’opposition la présidence d’une commission sur six, c’était encore considérer qu’elle ne valait qu’un sixième de la majorité.
En vérité, la limitation à six du nombre de commissions permanentes, née d’un souci de rigueur, est devenue absurde. Elles ont des compétences trop variées, trop disparates pour être en mesure d’exercer pleinement leurs fonctions, notamment de contrôle. C’est justement parce que le Gouvernement s’en accommode trop bien qu’il conviendrait de modifier ce système, qui fait du Parlement français celui où les commissions sont, de très loin, les moins nombreuses. On a du mal à croire que l’équilibre des institutions serait menacé si le nombre des commissions passait à neuf ou douze. Et si une telle décision était prise, ce serait l’occasion de décider que la moitié des présidences revient à l’opposition. Demander à la majorité de renoncer à trois des six présidences qu’elle détient paraît un sacrifice au-dessus de ses forces, mais elle accepterait peut-être plus aisément de renoncer à des présidences nouvelles !
On sait aussi que c’est en confiant à l’opposition des responsabilités qu’on la rend responsable. Les présidents de commission n’ont de pouvoir réel que celui qu’ils tiennent de l’autorité qu’ils exercent sur leurs collègues – Jean-Louis Debré l’a bien compris, qui est à l’origine de l’excellente innovation introduite en 2003, selon laquelle le groupe qui a pris l’initiative d’une commission d’enquête peut en prendre la présidence – et ils n’acquièrent cette autorité que par un comportement loyal. En revanche, ce serait une amélioration sensible que d’accorder à tous des moyens équilibrés et de permettre à l’opposition d’occuper certains des miradors parlementaires de la fonction de contrôle, à commencer par le plus important, la présidence de la commission des finances. Ce ne serait pas révolutionner notre système, mais le civiliser.
Le rapport fournit quelques exemples étrangers fort instructifs. En Allemagne, il y a 22 commissions, et le SPD en préside huit, tout comme la CDU, deux revenant aux Verts, deux au FDP et deux au nouveau parti de gauche. Vous me direz qu’on est en période de coalition. Mais, sous la précédente législature, le SPD détenait neuf présidences, la CDU neuf également, les Verts deux ainsi que le FDP. Au Royaume-Uni, la Chambre des communes compte 39 commissions permanentes : la présidence de onze d’entre elles est confiée à l’opposition. Pourquoi ce qui est possible dans ces pays démocratiques ne le serait-il pas en France ?
Votre texte entend aussi, en guise de cerise sur le gâteau, limiter la durée du temps de parole pour les motions de procédure et restreindre les conditions de dépôt des amendements, et il invente l’examen renforcé. Les motions sont des moments pendant lesquels l'opposition peut s'exprimer, non pas pour pratiquer l'obstruction, mais pour alerter l’opinion sur l’inadéquation de certains textes au droit et pour fixer d’emblée ses principes, juste après les interventions du Gouvernement et de la commission.
Vous avez renoncé à fusionner la question préalable et l’exception d'irrecevabilité, mais vous prétendez limiter les interventions à trente minutes. Cela est mesquin et dangereux, car vous incitez ainsi vos adversaires à saisir d'autres occasions de prise de parole. Souvenez-vous du mot de Clemenceau : « Gloire aux pays où l'on parle, honte aux pays où l'on se tait. Plutôt les excès de la parole que le silence obligé ».
M. Bernard Derosier - Très bien.
M. René Dosière - Certes, vous auriez pu faire pire en imitant le Sénat, qui n’accorde que quinze minutes pour chaque motion. Mais la Chambre haute – qui a pris cette décision dans des conditions très particulières – n’a pas donné là un exemple de sagesse et de tolérance. Brider le temps de l'opposition constitue une erreur grossière, surtout lorsque la majorité ne représente plus l’opinion publique dominante, qu’elle est accaparée par un seul groupe, que chacun constate le divorce entre les institutions et la population et que s’accroît la crise de la représentation. (Quelques exclamations sur les bancs du groupe UMP)
La limitation du temps de parole sur les motions s’est faite progressivement, il est vrai. En 1998, il n’était pas encore restreint et Christine Boutin avait tenu cinq heures à la tribune lors du débat sur le Pacs. Le Président de l’Assemblée avait alors proposé de limiter le temps de parole à une heure trente en première lecture et à trente minutes en deuxième lecture. L’opposition d’alors vota contre. Depuis, il est courant que l’on utilise systématiquement toutes les motions de procédure, ce qui permet de compenser la restriction précédente. Nous avons donc pris l’habitude, en Conférence des présidents, de limiter d’un commun accord la plupart des motions de procédure à trente minutes : voilà que vous voulez inscrire cette pratique dans le Règlement. Certes, des détournements peuvent exister, mais ils sont parfois justifiés : lorsque j’ai défendu l’exception d’irrecevabilité et la question préalable sur le statut de la Polynésie, certains de mes arguments ont été repris par le Conseil constitutionnel : ce statut quelque peu exorbitant a été corrigé, et votre ami Flosse a été écarté du pouvoir, ce qui fut une uvre de salubrité publique. Faut-il aussi vous rappeler le film de Capra, Mr Smith au Sénat, où James Stewart s’exprime pendant plus de vingt-quatre heures avant de triompher et de tomber d’épuisement ?
M. le Président – Ménagez-vous, Monsieur Dosière !
M. René Dosière – Rassurez-vous, le temps de parole est encore d’une heure trente, pour quelques mois encore… Dans le film, cette attitude de « flibuste » s’avère payante. Certes, ce n’est que du cinéma, mais on peut toujours rêver !
Une autre proposition consiste à réduire le délai dont disposent les députés pour déposer leurs amendements. Encore faudrait-il que d’autres calendriers soient rigoureusement tenus, comme le délai entre le dépôt d’un texte et son examen en commission, entre le passage en commission et l’adoption du rapport ou entre la publication du rapport et le dépôt des amendements ! Il faudrait aussi que tous les amendements puissent être sérieusement examinés en commission, ce qui implique de se donner du temps. La parole et l’amendement sont des moyens privilégiés dont disposent un représentant de la nation : prenez garde d’y toucher ! Discuter de tous les amendements positifs en récusant la pensée unique exige de la patience, de la tolérance et du respect. La qualité du débat ne dépend pas de sa brièveté. En outre, ces dispositions ne concernent pas les amendements du Gouvernement, ce qui contribuera à déséquilibrer un peu plus les rapports entre l’exécutif et le législatif.
Mais allons au fond des choses…
M. Céleste Lett - Dépêchez-vous, sinon la fin aura raison de vos moyens ! (Sourires)
M. René Dosière – J’ai encore quelques réserves… Nous aurions moins de problèmes si l’absentéisme ne sévissait pas, en commission comme en séance. Ayons le courage de prendre deux décisions qui renforceraient le rôle de notre assemblée et combleraient le fossé entre la classe politique et la nation.
Il s’agit d’abord de limiter le cumul des mandats. Même s’il peut arriver par exception – et Bernard Derosier en est une – que l’on puisse, malgré le cumul, être présent dans l’hémicycle, je reprendrai volontiers à mon compte les propos de Guy Carcassonne : « La possibilité, pour un député, d'être en même temps élu d'une collectivité locale est une particularité française, à peu près unique au monde et qui serait stupéfiante dans n'importe quel autre pays civilisé. Ce cumul touchait environ 35 % des députés sous la IIIe République. Ils sont aujourd'hui près de 95 %. Et dans cette aberration réside sans doute la cause principale de tous les dysfonctionnements de l'Assemblée nationale. »
Cet éminent constitutionnaliste de poursuivre : « Les députés, surtout depuis la décentralisation, trouvent leurs fonctions locales beaucoup plus gratifiantes que leur mandat national, et consacrent donc beaucoup plus de soin à celles-là qu'à celui-ci. Ils invoquent, pour se justifier, le fait qu'ils se sentent démunis face au Gouvernement à l'Assemblée nationale, mais ils n'y sont effectivement démunis que parce qu'ils sont peu nombreux, ou peu déterminés, ou peu opiniâtres, à exercer les pouvoirs qui sont les leurs. Ceux-ci ne manquent pas cependant, tandis que fait cruellement défaut la volonté réelle de les utiliser. »
De plus, observe le même auteur, chaque fois qu'un projet confronte les besoins de l'État à ceux des collectivités locales, la coalition des intérêts locaux se dresse aussitôt, qui, par-delà toutes les divisions partisanes, transforme nombre de députés en lobbyistes des régions, départements et communes, plus qu'en représentants du peuple et de la nation.
L'intérêt de cette dernière n'est, de ce fait, plus véritablement défendu par ceux dont ce serait le rôle. D'autres s'en chargent alors, qu'on appelle « technocrates » parce qu'ils se trouvent dans les ministères, qui ont le sentiment d’incarner seuls le sens de l'État, ce qui peut les porter à certaines formes d'arrogance.
Ainsi ne retrouvera-t-on un véritable Parlement, jouant véritablement son rôle, que le jour où sera enfin radicalement banni le cumul du mandat de député avec un autre.
Quant au contre-argument habituel – le cumul permettrait aux députés d'être au fait des réalités du pays et des tendances de son opinion…
M. Céleste Lett - C’est parfaitement exact !
M. René Dosière - …il est stupide, car tous les députés devraient alors être invariablement réélus. Or, il n'y a qu'en France que l'on cumule, et pourtant la majorité sortante s’est fait battre lors des six derniers renouvellements généraux. Cet argument est également insultant pour les parlementaires du monde entier, qui ne cumulent pas, et dont on ne sache pas qu'ils soient moins compétents que leurs collègues français.
Au demeurant, aussi longtemps que le mode de scrutin sera ce qu'il est, ils auront un puissant motif – la réélection – de demeurer attentifs à leur circonscription, sans pour autant avoir à en gérer les collectivités ». Voilà ce qu’affirme Guy Carcassonne.
M. Jacques Brunhes - Et c’est bien faible !
M. René Dosière - C’est à ces conditions que le Parlement se repeuplerait et que notre institution se revitaliserait, sans qu’il soit besoin de recourir à des artifices et des faux-semblants.
Enfin « Malherbe vint », ou plutôt la procédure d'examen renforcé, innovation tellement inattendue qu'elle n'était pas envisagée dans la proposition initiale. Sur l’insistance de votre majorité, qui désapprouve ainsi son président, vous avez décidé de renoncer à cette procédure, Monsieur le rapporteur. Mais je voudrais vous faire remarquer qu’une tentative de ce type avait déjà échoué sous une autre majorité, une concertation entre groupes parlementaires ayant permis d’éviter que cette proposition vienne en discussion. De votre côté, vous l’avez fait voter par votre majorité, avant de la retirer sous la pression de la même majorité.
Naturellement, notre hostilité de principe à cette disposition ne signifie pas qu’un minimum d’organisation ne doive pas régner selon nous. Mais il faut définir clairement les buts que l'on vise et se donner des moyens efficaces pour les atteindre. Doit-on remanier – mais comment ? – la première phase de la discussion des textes législatifs et modifier les autres étapes? Il serait temps d'engager une véritable réflexion au lieu d’examiner à la sauvette quelques dispositions saupoudrées à l'aventure.
À cette fin, je souhaite que l'on confie à une instance le soin de recueillir les opinions de chacun, de les confronter et de chercher un consensus raisonnable et efficace. Respectons les équilibres et les consciences sans verser dans le corporatisme ! Voilà qui est d'abord une affaire d'état d'esprit.
Mettons-nous d'accord sur de vraies questions : quel type d'échanges en commission et en séance ? Quel partage du temps entre discussion générale et discussion des articles ? Que signifie l'égalité entre majorité et opposition? Quelle possibilité laisser à chaque groupe pour organiser ses interventions ? Et dans quelle mesure chaque groupe peut-il choisir son mode d'expression privilégié – motion de procédure, discussion générale ou amendements ? Tous ces points exigent une concertation approfondie entre tous les groupes de notre assemblée.
Chacun voit bien que ce texte est insuffisant : comme l’a démontré Bernard Derosier, il ne s’attaque pas aux obstacles qui se dressent contre la dignité du Parlement et des parlementaires. Nous avons donc mieux à faire que d’en discuter plus longtemps, d’autant qu’une réforme du Règlement des assemblées doit s’accompagner d’autres dispositions institutionnelles bien plus importantes.
Nous nous trouvons en effet au cur de l’expression parlementaire. On peut comprendre, devant de tels dysfonctionnements, le souci d’une rationalisation, sans doute bien commode pour les fonctionnaires de cette maison, car les mêmes propositions reviennent au fil du temps. Mais une solution technique ne suffira pas à régler un problème essentiellement politique.
Ainsi, le nombre des amendements déposé n’est pas une simple question mathématique. Sur le projet de loi concernant les conseils régionaux, plus de 12 000 amendements ont été déposés, nous fait-on remarquer. Mais c’est oublier qu’aucun n’a été discuté, le Gouvernement ayant eu recours à l’article 49-3 avant même la discussion des motions de procédure. S’il veut limiter le temps de parole, le Gouvernement peut donc parfaitement s’opposer à l’examen des amendements ! Leur dépôt n’a donc pas retardé la discussion : il l’a plutôt accélérée, car c’est par crainte du débat que le Premier ministre a utilisé l’article 49-3.
Comment ignorer d’ailleurs que le recours systématique à la procédure d’urgence, qui limite les lectures au sein de chaque Assemblée, ne peut que conduire l’opposition à déposer un jeu d’amendements bien plus important. Et puisque le Gouvernement fixe lui-même l’ordre du jour, n’est-il pas le premier responsable des dysfonctionnements qui peuvent se produire ?
Restaurer la dignité du Parlement demande que l’on cesse de consentir à son abaissement. Ce fut une honte pour l’Assemblée, lors de la révision constitutionnelle portant sur la décentralisation, que de consentir à abandonner ses prérogatives au Sénat, qui ne représente pas le peuple. Et il n’est pas glorieux d’avoir abandonné le pouvoir d’amnistie au chef de l’État, qui dispose déjà du droit de grâce, et dont on connaît hélas l’utilisation.
Ce n’est pas non plus réhabiliter le Parlement que de donner au Gouvernement le droit de légiférer de plus en plus par ordonnances. Comme le précise le rapporteur, le nombre d’ordonnances a pour la première fois dépassé celui des lois votées en 2004: 54 contre 39, et en 2005, l’écart s’est accru : 85 ordonnances pour 50 lois. Une telle explosion est d’autant plus inquiétante que le Parlement semble se dessaisir des sujets les plus sérieux : la fabrication des normes glisse des mains du pouvoir législatif, dont la dénomination est de moins en justifiée. J’ajoute que la valeur juridique des ordonnances dépend de leur ratification, que la Constitution n’a pas rendue obligatoire : elle impose simplement que le Gouvernement dépose, à peine de caducité des ordonnances, un projet de loi de ratification dans un délai déterminé par la loi d’habilitation, sans être pour autant tenu d’inscrire ce projet à l’ordre du jour.
Bien qu’ayant un contenu en partie législatif, les ordonnances sont donc des actes de l’exécutif, considérés comme administratifs avant leur ratification, et à ce titre susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Une fois ratifiées, les dispositions dont le contenu est législatif redeviennent des dispositions législatives à titre définitif, tandis que celles de contenu réglementaire sont en quelque sorte des dispositions législatives à titre précaire, car susceptibles à tout moment de « délégalisation ».
Ce changement de valeur des normes ne facilite pas leur contrôle, qui se complexifie encore en raison des ratifications tacites. En effet, lorsque le Parlement modifie une disposition d’une ordonnance, il est présumé ratifier les autres dispositions de l’ordonnance traitant du même sujet, puisqu’il ne les modifie pas et ne les abroge. Parce qu’il s’agit d’actes administratifs avant leur ratification, le Conseil d’État est compétent pour apprécier leur légalité, et éventuellement leur constitutionnalité, mais il doit conclure au non-lieu à statuer en cas de ratification, même implicite, étant donné qu’il n’a pas compétence pour censurer des textes de valeur législative. Quant au Conseil constitutionnel, il est naturellement incompétent pour être saisi des ordonnances, qui sont des actes administratifs, mais il peut être appelé à vérifier leur constitutionnalité au moment de leur ratification, si du moins il est saisi. Toute la difficulté tient à ce que la ratification peut parfaitement passer inaperçue, y compris aux yeux de ses auteurs, puisqu’elle est implicite. Il est ensuite trop tard pour agir !
Enfin, réhabiliter le Parlement, c’est répondre aux questions écrites des parlementaires sans les traiter par le mépris. J’ai interrogé à trois reprises le Premier ministre sur le budget « officiel » de la Présidence de la République, en mentionnant à chaque fois que ma question se justifiait par l’absence de renseignements dans le rapport publié par la Présidence de la République. Or, que me répond-on à chaque fois ? Que je n’ai qu’à consulter ledit rapport. Comment peut-on à ce point mépriser les parlementaires ? Quand on répond à côté lorsque nous posons des questions claires, c’est qu’on nous prend pour des idiots ! Je sais que le Premier ministre n’a guère d’estime pour les parlementaires, voire qu’il les méprise, comme l’indiquent les propos que l’on rapporte mais aussi son attitude à notre égard. Mais cela ne justifie pas qu’il ne réponde pas à la représentation nationale.
Je tiens toutefois à préciser que de tels procédés ne sont pas généralisés. Sur ce point, je voudrais rendre hommage à Mme la ministre de la défense, qui a toujours répondu avec clarté, précision et rapidité à toutes mes questions écrites portant sur les moyens mis à la disposition de l’Élysée par le ministère de la défense. Il est vrai que, pour avoir été parlementaire, Mme Alliot-Marie sait respecter nos fonctions.
J’en arrive maintenant à ma conclusion…
M. Charles Cova - Quel suspens !
M. René Dosière - …car je ne veux pas retarder ces moments privilégiés de concertation que sont les repas selon notre rapporteur. (Sourires) L’objectif des textes que nous examinons, c’est de tendre à l’égalité entre majorité et opposition pour un Parlement plus efficace. Dans ce cas, la majorité est-elle prête à accorder à l’opposition une niche parlementaire sur deux ? À ne plus refuser le passage à la discussion des articles lorsqu’une proposition de loi socialiste vient en discussion ? À accorder à l’opposition la moitié des questions au Gouvernement ? À lutter contre les prérogatives gouvernementales qui empêchent le débat parlementaire d’être mené à son terme, notamment l’article 49-3 de la Constitution ? À élaborer une nouvelle procédure budgétaire et à rénover la discussion des lois de règlement ? À réfléchir à une représentation plus équitable des Français, notamment en établissant un rapport étroit entre l’évolution démographique et le découpage électoral ? À renforcer la fonction de député en interdisant tout cumul des mandats ? À prendre les mesures financières engageant chacun à être présent à l’Assemblée ? À modifier les dispositions constitutionnelles et organiques qui brident le Parlement ? À accepter souplesse, dialogue et respect mutuel en vivant le Règlement comme une charte commune partagée ?
M. Céleste Lett - Scout toujours !
M. René Dosière – Si vous acceptez ces propositions, nous ne manquerons pas de vous rendre la pareille quand vous serez redevenus minoritaires. En attendant, votons cette question préalable pour mettre fin aux faux-semblants ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. le Rapporteur – Rappelons que la résolution 112 tendant à modifier le Règlement a été adoptée le 25 mars 1998 sous la présidence de M. Fabius contre l’avis du RPR, le groupe UDF s’abstenant ; et que la résolution 354 du 29 juin 1999 a été également approuvée sous la présidence de M. Fabius, contre l’avis des groupes RPR, UDF-Alliance et Démocratie libérale. Chacun peut donc constater que certaines modifications du Règlement de l’Assemblée n’ont pas été adoptées de manière consensuelle (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).
Pour le reste, afin que chacun puisse poser des questions à l’instar de M. Dosière, il faut que le débat ait lieu. Je vous invite donc à rejeter la question préalable !
M. Jacques Brunhes - Le président de la commission de la défense m’a mis en cause tout à l’heure en évoquant mes absences qu’il juge trop fréquentes.
Il faut rappeler d’abord que le groupe communiste est représenté dans toutes les commissions de cette assemblée, que l’un de ses membres est parfois membre du bureau – c’est le cas de M. Brard, secrétaire du bureau de la commission des finances – et que les députés communistes participent à l’élaboration des rapports, aux missions de contrôle, missions d’évaluation et missions à l’étranger. C’est le cas des affaires sociales, comme des affaires économiques ou des affaires étrangères.
Par ailleurs, bien que je sois le seul communiste membre du Bureau, M. le Président de l’Assemblée tient à ce que je participe à certaines missions. J’étais récemment à Berlin à la commission franco-allemande, je siège également à la commission franco-russe. J’occupe aussi des fonctions internationales, vice-président de la section française de l’Union interparlementaire, vice-président et rapporteur international de celle de l’Association parlementaire de la francophonie. Le groupe communiste est également représenté à l’OSCE et à l’OTAN.
Bref, il n’y a qu’à la commission de la défense que les députés communistes n’ont aucun poste et que nous ne parvenons pas à dialoguer. J’ai signalé le problème à maintes reprises au président de cette commission et au Président de l'Assemblée nationale, je suis également intervenu auprès du Bureau. Cette situation est inacceptable ! Cela s’appelle de l’ostracisme ! Comme j’ai passé l’âge d’être un député potiche, je réitère les critiques que j’ai adressées à la commission de la défense et à son président.
Un dernier mot. Ce matin, je représente seul le groupe communiste, qui compte vingt-deux membres. Proportionnellement, mon groupe est mieux représenté que celui de l’UMP, qui devrait avoir au moins dix-sept présents pour faire aussi bien. On en est loin !
La suite du débat est renvoyée à cet après-midi.

References: l'article 43
 l'article 8
 l'article 48
 l'article 41
 l'article 37
 l'article 38
 l'article 20