Source: http://kraken.slv.cz/1As128/2011
Timestamp: 2018-06-24 22:44:32+00:00

Document:
1As128/2011
1 As 128/2011-61
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: C. G. L., zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské námìstí 21, Praha 1, proti ¾alované Policii ÈR, Krajskému øeditelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, se sídlem Køi¾íkova 12, Praha 8, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alované ze dne 4. 5. 2011, è. j. KRPA-28634/ÈJ-2011-000022, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 6 A 117/2011-40,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 6 A 117/2011-40, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Dne 2. 5. 2011 kontrolovala ¾alobce hlídka Policie ÈR. Jeliko¾ svou toto¾nost prokazoval pouze fotokopií datové stránky cestovního pasu, policisté jej zajistili podle § 27 odst. 1 písm. d) zákona è. 273/2008 Sb., o Policii Èeské republiky, a pøevezli na policejní stanici. Zde na základì kontroly podle otiskù prstù zjistili, ¾e ¾alobce není osobou uvedenou na fotokopii cestovního dokladu. Lustrací v dostupných evidencích zároveò zjistili, ¾e dne 12. 8. 2005 bylo rozhodnuto o jeho správním vyho¹tìní s dobou platnosti na 5 let. Pøed nabytím právní moci uvedeného rozhodnutí si ¾alobce podal ¾ádost o azyl, kterou zamítlo Ministerstvo vnitra. ®alobce poté neuspìl s ¾alobou proti rozhodnutí Ministerstva vnitra u krajského soudu, ani s následnou kasaèní stí¾ností u Nejvy¹¹ího správního soudu, a tak mu byl vydán výjezdní pøíkaz s platností do 11. 4. 2007. Od 12. 4. 2007 tedy pobýval na území ÈR neoprávnìnì.
[2] Dne 4. 5. 2011 vydala ¾alovaná v záhlaví specifikované rozhodnutí, kterým ¾alobce zajistila za úèelem správního vyho¹tìní podle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (dále jen zákon o pobytu cizincù ), s tím, ¾e dobu jeho zaji¹tìní stanovila na 90 dnù.
[3] Toto rozhodnutí napadl ¾alobce ¾alobou, kterou v záhlaví vymezeným rozsudkem zamítl mìstský soud. V odùvodnìní napadeného rozsudku vyslovil souhlas se závìrem ¾alované, podle nìj¾ nestaèilo ¾alobci ulo¾it nìkteré z tzv. zvlá¹tních opatøení. Zvlá¹tní opatøení za úèelem vycestování pøedpokládají souèinnost cizince a urèitou záruku, ¾e se jedná o osobu, která respektuje právními pøedpisy stanovená pravidla. Takovou záruku dle názoru soudu ¾alobce neskýtá, proto¾e v minulosti ji¾ jednou nerespektoval rozhodnutí, kterým mu bylo pøikázáno opustit èeské území, a následnì dlouhodobì pobýval na území ÈR bez potøebného víza (od roku 2007 a¾ do jeho opìtovného zadr¾ení v roce 2011), ani¾ by se pokusil svùj pobyt legalizovat. ®alobce nadto ve svém vyjádøení neuvedl pøesnou adresu svého pobytu a pøiznal, ¾e nemá na vycestování finanèní prostøedky. K tvrzení ¾alobce, podle nìj¾ by mu pomohly jeho dìti, které rovnì¾ ¾ijí v ÈR, mìstský soud uvedl, ¾e zùstalo v obecné rovinì (bez sdìlení konkrétních údajù o tìchto dìtech a bez bli¾¹ího prokázání mo¾nosti pøípadné finanèní pomoci z jejich strany). Na základì tìchto skuteèností mìstský soud konstatoval existenci nebezpeèí, ¾e se ¾alobce bude opìt vyhýbat vycestování a ¾e bude maøit a ztì¾ovat výkon správního vyho¹tìní. Zaji¹tìní ¾alobce za úèelem správního vyho¹tìní tak bylo na místì.
[4] Dle mìstského soudu ve správním øízení nedo¹lo ani k poru¹ení procesních práv ¾alobce. Pøi jednání dne 4. 5. 2011 byla pøítomna tlumoènice, ¾alobce si tak mohl vy¾ádat pøítomnost svého zástupce. To v¹ak neuèinil, svým podpisem naopak stvrdil, ¾e na jeho pøítomnosti netrvá. K tvrzení ¾alobce, podle nìj¾ muselo být ¾alované známo, ¾e je zastoupen advokátem, mìstský soud odkázal na plné moci zalo¾ené ve správním spise (plná moc z 3. 5. 2011 a substituèní plná moc z 5. 5. 2011) s tím, ¾e z nich není patrno, kdy byly pøedlo¾eny ¾alovanému. Za podstatné tak pova¾oval vý¹e uvedené prohlá¹ení ¾alobce, ¾e pøi podání vyjádøení na pøítomnosti zástupce netrvá. ®alobce nadto v ¾alobì neuvádìl ¾ádné konkrétní skuteènosti, které v dùsledku nepøítomnosti svého zástupce nemohl pøi podání vyjádøení pou¾ít.
[5] Proti rozsudku mìstského soudu podal ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) vèasnou kasaèní stí¾nost. V té pøednì namítá, ¾e v jeho pøípadì nedo¹lo k tak intenzivnímu poru¹ení zákona, aby bylo mo¾né a priori vylouèit mo¾nost aplikace tzv. zvlá¹tních opatøení. ®alovaná zahájila se stì¾ovatelem øízení o správním vyho¹tìní na základì toho, ¾e pobýval na území ÈR neoprávnìnì bez platného víza, respektive bez cestovního dokladu. Uvedený dùvod pro zahájení správního øízení o vyho¹tìní je dùvodem nejménì záva¾ným a lze dle nìj cizinci ulo¾it správní vyho¹tìní maximálnì na dobu 3 let. Nejedná se tedy o nijak záva¾né protispoleèenské jednání. Stì¾ovatel v tomto kontextu v ¾alobì namítal, ¾e ¾alovaná odùvodnila rozhodnutí o jeho zaji¹tìní velmi pau¹álnì a ve vztahu k otázce pøípadné aplikace tzv. zvlá¹tních opatøení nepøezkoumatelnì. Skuteènost, ¾e neaplikovala zvlá¹tní opatøení dle § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizincù, toti¾ odùvodnila pouze tak, ¾e jednání stì¾ovatele bylo natolik záva¾né, ¾e tato opatøení nelze vùbec aplikovat. ®alovaná tak de facto alternativu ulo¾ení zvlá¹tního opatøení dopøedu vylouèila, pøesto¾e vìdìla minimálnì z protokolu o vyjádøení stì¾ovatele, ¾e disponuje adekvátními finanèními prostøedky, a to prostøednictvím svých dvou zletilých dìtí. Ty pobývají legitimnì na území ÈR, stì¾ovatele v¾dy finanènì podporovaly a jsou pøipraveny tak èinit i nadále. ®alovaná tak kupøíkladu vùbec neøe¹ila, jaká vý¹e finanèní záruky by mohla být pøimìøená. Pøitom finanèní záruka ve vý¹i nìkolika set tisíc by-dle názoru stì¾ovatele-pøedstavovala adekvátní záruku k rozptýlení obav uvádìných správním orgánem. Soud tedy akceptoval nezákonný závìr
¾alované, ¾e pokud úèastník øízení v minulosti poru¹oval platné právní pøedpisy, není tøeba se vùbec zabývat pøípadnou aplikací tzv. zvlá¹tních opatøení. Stì¾ovatel v této souvislosti poukázal na judikaturu mìstského soudu v jiných obdobných vìcech a na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, která zdùrazòuje mimoøádnou povahu institutu zaji¹tìní cizince za úèelem vyho¹tìní. Povinností správního orgánu tak je v ka¾dém pøípadì individuálnì posuzovat, zda nestaèí zvolit alternativní prostøedky, které nezasáhnou do práv cizince tak intenzivnì, jako zaji¹tìní.
[6] Stì¾ovatel dále uvedl, ¾e se neztoto¾òuje s implicitní argumentací ¾alované a mìstského soudu, dle které je správní orgán v øízení o zaji¹tìní výraznì èasovì limitován, a tak není nutné klást na øízení standardní nároky, které po¾aduje zákon è. 500/2004 Sb., správního øádu. Dle stì¾ovatele naopak není mo¾né, aby na tak zásadní rozhodnutí, jako je rozhodnutí o zaji¹tìní (omezující osobní svobodu úèastníka øízení na nìkolik mìsícù), byly kladeny radikálnì ni¾¹í nároky ne¾ na rozhodnutí bì¾ného typu . Obecnì toti¾ platí, ¾e pravidla pro výkon veøejné moci musí být upravena zákonem. Z toho plyne, ¾e zvlá¹tní zákon nemù¾e bez dal¹ího vylouèit aplikaci obecného procesního pøedpisu (zde zákon o pobytu cizincù vyluèující aplikaci správního øádu), ani¾ by obsahoval vlastní pozitivní úpravu procesního postupu správního orgánu. K tomu navíc pøistupuje ústavní po¾adavek, dle kterého nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak ne¾ z dùvodù a zpùsobem, který stanoví zákon. Proto je dle stì¾ovatele nutno dovodit (minimálnì subsidiární) pou¾itelnost správního øádu pøi vydávání rozhodnutí o zaji¹tìní a v øízení, je¾ vydání tohoto rozhodnutí pøedchází. Na podporu uvedeného závìru odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, è. j. 9 As 5/2010-74 (v¹echna zde uvádìná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). ®alovaná tak byla povinna nejen vyslechnout stì¾ovatele, ale také, v souladu s § 3 správního øádu, jeho zletilé dìti (které jistì mohla prostøednictvím stì¾ovatele kontaktovat), aby mohla øádnì posoudit mo¾nost aplikace tzv. zvlá¹tních opatøení. Správní orgán se dle názoru stì¾ovatele nemù¾e zprostit své povinnosti zjistit øádnì skutkový stav vìci odkazem na èasovou tíseò. Relativnì krátká doba na rozhodnutí o zaji¹tìní je v zákonì stanovena s cílem ochránit ústavnì garantované právo jednotlivce na osobní svobodu a nemù¾e tak být interpretaènì zneu¾ívána pro odùvodnìní neprovedení nìkterých dùkazù èi absenci relevantního odùvodnìní rozhodnutí v rozporu s § 68 správního øádu.
[7] Stì¾ovatel koneènì také namítl, ¾e soud nenaøídil ve vìci ústní jednání, pøesto¾e v ¾alobì výslovnì uvedl, ¾e na jeho naøízení trvá. Vzhledem k datu podání ¾aloby (9 dní od rozhodnutí ¾alovaného) a dobì, do kdy je soud povinen naøídit jednání ve vìci, respektive rozhodnout (do sedmi pracovních dnù po doruèení spisu), pøitom stì¾ovatel pøedpokládal, ¾e bude moci doplnit ¾alobu o dal¹í argumentaci (vèetnì aktuální judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu) v rámci ústního jednání.
[9] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval námitkou, podle ní¾ mìstský soud ve vìci nenaøídil jednání, aèkoliv jeho konání stì¾ovatel po¾adoval. Jak zdej¹í soud zjistil ze soudního spisu, stì¾ovatel v ¾alobì podané proti rozhodnutí ¾alované (doruèené mìstskému soudu dne 16. 5. 2011) výslovnì uvedl, ¾e trvá na naøízení jednání (bod 32 ¾aloby). Mìstský soud poté pouèil úèastníky øízení o tom, který senát bude rozhodovat ve vìci, a vy¾ádal si od ¾alované správní spis a její vyjádøení k ¾alobì. ®alovaná ve svém vyjádøení uvedla, ¾e na naøízení jednání netrvá, stì¾ovatel na pouèení o slo¾ení senátu nereagoval. Mìstský soud poté rozsudkem ze dne
3. 6. 2011 ¾alobu zamítl, v odùvodnìní rozsudku uvedl, ¾e o vìci rozhodl bez jednání, nebo» úèastníci øízení s takovým postupem nevyjádøili ve stanovené lhùtì nesouhlas.
[10] Jednou ze základních zásad pro projednání ¾aloby soudem je její veøejné projednání za pøítomnosti úèastníkù øízení, výjimky z této zásady stanoví zákon (èlánek 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, èl. 96 odst. 2 Ústavy Èeské republiky). Obecná úprava rozhodování bez naøízení jednání ve správním soudnictví je obsa¾ená v § 51 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Stanoví existenci fikce souhlasu úèastníkù øízení s rozhodnutím soudu o vìci samé bez jednání v pøípadì, ¾e nevyjádøí svùj nesouhlas s takovým projednáním vìci do dvou týdnù od doruèení výzvy pøedsedy senátu, aby se k dané otázce vyjádøili. Aplikace této fikce je v¹ak v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí o zaji¹tìní cizince za úèelem správního vyho¹tìní (dále jen rozhodnutí o zaji¹tìní cizince ) vylouèena ji¾ jen proto, ¾e v tomto øízení má soud povinnost rozhodnout do 7 pracovních dní ode dne, kdy je mu doruèen správní spis. Zákon o pobytu cizincù proto obsahuje speciální úpravu, podle ní¾ soud naøídí jednání k projednání takové ¾aloby, navrhne-li to úèastník øízení nejpozdìji do 5 dnù ode dne podání ¾aloby nebo je-li to nezbytné (§ 172 odst. 5 cit. zákona).
[11] V nyní posuzované vìci stì¾ovatel naøízení jednání výslovnì navrhoval ji¾ v ¾alobì a ze soudního spisu není nikterak patrné, ¾e by tento svùj návrh vzal zpìt. Svým postupem (tj. nerespektováním stì¾ovatelova návrhu, aby se ve vìci konalo jednání) tak mìstský soud zasáhl do stì¾ovatelových práv garantovaných nejen na zákonné, ale i na ústavní úrovni a své rozhodnutí zatí¾il vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.
[12] Vzhledem k tomu, ¾e se vìc z vý¹e uvedeného dùvodu vrací k dal¹ímu øízení mìstskému soudu, který bude ¾alobu novì meritornì posuzovat, se Nejvy¹¹í správní soud nemohl podrobnì zabývat dal¹ími kasaèními námitkami a konkrétnì zkoumat, zda byly ve stì¾ovatelovì pøípadì splnìny podmínky k jeho zaji¹tìní. Nicménì i tak pova¾oval Nejvy¹¹í správní soud za vhodné vyjádøit se alespoò obecnì k východiskùm, na nich¾ by mìla být úvaha mìstského soudu ohlednì zákonnosti zaji¹tìní stì¾ovatele zalo¾ena.
[13] Pøednì je tøeba uvést, ¾e zaji¹tìní cizince pøedstavuje mimoøádný institut, který umo¾òuje policii zasáhnout do ústavnì zaruèeného práva na osobní svobodu dané osoby. Uvedené právo, zaruèené èl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ), je jednou ze základních souèástí nedotknutelnosti èlovìka, garantované èl. 7 odst. 1 Listiny.
[14] Okruh podmínek, za kterých mù¾e dojít k zaji¹tìní cizince, stanoví zákon o pobytu cizincù ve svém § 124. Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti zdùraznil, ¾e napadá toliko závìry správního orgánu (a mìstského soudu) týkající se naplnìní podmínky, podle ní¾ je policie oprávnìna zajistit cizince jen tehdy, jestli¾e nepostaèuje ulo¾ení zvlá¹tního opatøení za úèelem vycestování .
[15] Povinnost policie zva¾ovat pøi rozhodování o zaji¹tìní cizince nejprve otázku, zda by nebylo na místì u¾ít mírnìj¹ího prostøedku-zvlá¹tního opatøení za úèelem vycestování cizince z území (dále jen zvlá¹tní opatøení )-stanoví zákon o pobytu cizincù s úèinností od 1. 1. 2011. Zvlá¹tním opatøením mù¾e být podle § 123b cit. zákona buï a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdr¾ovat se tam, ka¾dou jeho zmìnu oznámit následující pracovní den policii a pravidelnì se osobnì hlásit policii ve lhùtì stanovené policií; nebo b) slo¾ení penì¾ních prostøedkù ve volnì smìnitelné mìnì ve vý¹i pøedpokládaných nákladù spojených se správním vyho¹tìním cizincem.
[16] Institut zvlá¹tních opatøení vychází z po¾adavkù obsa¾ených ve smìrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o spoleèných normách a postupech v èlenských státech pøi navracení neoprávnìnì pobývajících státních pøíslu¹níkù tøetích zemí (dále jen návratová smìrnice ). Podle èl. 15 odst. 1 návratové smìrnice mù¾e èlenský stát zajistit státního pøíslu¹níka tøetí zemì jen tehdy (a za souèasného splnìní dal¹ích ve smìrnici vymezených podmínek), jestli¾e nemohou být v konkrétním pøípadì úèinnì uplatnìna jiná dostateènì úèinná, av¹ak mírnìj¹í donucovací opatøení .
[17] Lze tak shrnout, ¾e úèelem jak zvlá¹tních opatøení, tak zaji¹tìní cizince je zaruèení toho, ¾e cizinec v dobì stanovené v rozhodnutí o správním vyho¹tìní vycestuje z území ÈR. Pokud pøitom existuje mo¾nost dosáhnout uvedeného cíle aplikací zvlá¹tních opatøení (jako¾to mírnìj¹ích donucovacích opatøení), je povinností policie dát jejich aplikaci pøednost pøed zaji¹tìním. Aby v¹ak mohl správní orgán mo¾nost aplikace zvlá¹tních opatøení svìdomitým zpùsobem posoudit, musí v tomto smìru zjistit relevantní skutkové okolnosti pøípadu a uèinit je obsahem spisového materiálu. Zpravidla tak bude vhodné napø. prostøednictvím vysvìtlení (§ 137 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu) zjistit, zda se cizinec zdr¾uje na urèité adrese a je ochoten pravidelnì se policii hlásit [§ 123b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizincù], pøípadnì zda disponuje finanèními prostøedky ke slo¾ení finanèní záruky podle § 123c zákona o pobytu cizincù. O mo¾nosti vyu¾ití zvlá¹tních opatøení by mìl být cizinec informován.
[18] Teprve nejkrajnìj¹ím donucovacím opatøením, které pøichází v úvahu tehdy, nepostaèuje-li k realizaci vyho¹tìní ani ulo¾ení zvlá¹tního opatøení, je zaji¹tìní cizince za úèelem správního vyho¹tìní podle § 124 nebo § 124a zákona o pobytu cizincù. Pøi zaji¹tìní cizince podle citovaných ustanovení je správní orgán v rozhodnutí povinen odùvodnit, proè v dané vìci nepøistoupil k ulo¾ení zvlá¹tního opatøení namísto zaji¹tìní. Absence této úvahy bude zpravidla znamenat nezákonnost rozhodnutí o zaji¹tìní.
[19] Nejvy¹¹í správní soud si je zároveò vìdom toho, ¾e podle § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizincù je vydání rozhodnutí o zaji¹tìní prvním úkonem v øízení o zaji¹tìní cizince. I za tìchto okolností je v¹ak tøeba trvat na tom, aby rozhodnutí o zaji¹tìní splòovalo nále¾itosti specifikované v § 68 správního øádu. Z nìj plynoucí po¾adavky na øádné odùvodnìní rozhodnutí pak platí také ve vztahu k posouzení otázky, zda nestaèí ulo¾it zvlá¹tní opatøení. Jak uvedl Mìstský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 3. 2011, è. j. 9 A 59/2011-18, dospìje-li policie k názoru, ¾e zvlá¹tní opatøení v daném pøípadì nepostaèují k dosa¾ení úèelu zákona, musí úvahu, kterou v tomto smìru uèinila, pøezkoumatelným zpùsobem vyjádøit v rozhodnutí, jím¾ cizince zaji¹»uje. Pokud tak neuèiní, postrádá rozhodnutí vyhodnocení jedné ze zákonem stanovených podmínek pro zaji¹tìní cizince, co¾ má bez dal¹ího za následek jeho nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù.
[20] Stejnì tak musí být naplnìna zásada, podle ní¾ správní orgán pøi svém rozhodování vychází z øádnì zji¹tìného skutkového stavu (§ 3 správního øádu). Za dùle¾itý dùkaz, který je zpùsobilý ovlivnit úplnost a objektivitu skutkových zji¹tìní, je nutné pova¾ovat výpovìï cizince. Cizinec by mìl mít mo¾nost vyjádøit se také k dùvodùm, ve kterých je správním orgánem spatøována nezbytnost jeho zaji¹tìní. Jedinì tak je cizinci øádnì umo¾nìno uplatnìní jeho práv a oprávnìných zájmù (§ 4 odst. 4 správního øádu). Pokud cizinec nebyl nále¾itì vyslechnut, nebyl zji¹tìn skutkový stav v rozsahu, který je nezbytný pro vydání rozhodnutí o zaji¹tìní (§ 3 správního øádu), a rozhodnutí o zaji¹tìní cizince jen stì¾í mù¾e odpovídat okolnostem daného pøípadu (§ 2 odst. 4 správního øádu) (ke shodným závìrùm viz rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 10. 2010, è. j. 57 A 77/2010-46).
[21] Závìrem lze dodat, ¾e ke stejným závìrùm dospìl Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ v rozsudku ze dne 7. 12. 2011, è. j. 1 As 132/2011-51.
[22] S ohledem na shora uvedené skuteènosti Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek mìstského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je mìstský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku. O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne mìstský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 27
 § 124
 soud 
 soud 
 soud 
 § 123
 Soud 
 § 3
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 51
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 124
 § 123
 § 123
 § 124
 § 124
 soud 
 § 124
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud