Source: https://tc.vlex.es/vid/2010-344712702
Timestamp: 2020-07-05 07:10:52+00:00

Document:
STC 193/2011, 12 de Diciembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 344712702
Número de Recurso: 6340-2010
La Delegación del Gobierno de Ceuta limitó las manifestaciones que diariamente se venían celebrando desde agosto por el centro de la ciudad, por parte de Comisiones Obreras contra el paro y el desempleo. Dicha resolución disminuía el tiempo de duración a 30 minutos, prohibía hacer cortes de tránsito durante el recorrido y usar megáfonos más allá de los límites permitidos por las ordenanzas municipales. El sindicato impugnó esta decisión en lo relativo a las dos últimas medidas. El derecho de reunión y manifestación no se vulneró. La resolución cuestionada ni prohibió la celebración de las manifestaciones ni modificó circunstancias decisivas que incidiesen en el desarrollo del contenido del derecho. En relación con los límites temporales y espaciales, el Tribunal acepta esos límites y hace hincapié en el carácter periódico, atendiendo a que las manifestaciones se celebraban todos los días a la misma hora. Con respecto a las restricciones en el uso de la megafonía, se acomoda su uso en aras del respeto a la legalidad y a la protección frente al ruido.
Sentencia citada en: 111 sentencias, 4 artículos doctrinales, una noticia
Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 10 de agosto de 2010, doña María Jesús Ruíz Esteban, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de Comisiones Obreras de Ceuta (CC OO), interpuso recurso de amparo contra las resoluciones mencionadas en el encabezamiento de esta Sentencia.
Desde febrero de 2010, un grupo de parados de la ciudad de Ceuta se viene manifestando diariamente (excepto fines de semana y festivos), por el mismo recorrido, en el centro de la ciudad (transcurriendo más del 70 por 100 por calles peatonales) y en los mismos horarios (de 11 h. a 13 h. aprox. y de 19 h. a 21 h. aprox.), reivindicando la creación de puestos de trabajo, así como la aprobación de un plan de empleo especialmente adaptado a sus circunstancias de extrema necesidad.
Mediante escrito presentado el 21 de julio de 2010, en la Delegación del Gobierno en Ceuta, el sindicato demandante de amparo comunicó su intención de continuar la campaña de manifestaciones iniciada el 1 de febrero para todos los días del mes de agosto, manteniendo el mismo horario y recorrido que las celebradas anteriormente. La Delegación del Gobierno en Ceuta, mediante resolución de 23 de julio de 2010, acordó declarar la extemporaneidad y la falta de cobertura legal de las manifestaciones previstas para fechas posteriores al 21 de agosto de 2010 por superarse los treinta días señalados en la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión y manifestación, como plazo máximo de antelación con el que se pueden comunicar las reuniones y/o manifestaciones en lugares de tránsito público. Asimismo, para el resto de las manifestaciones previstas se acordó disminuir su tiempo de duración a treinta minutos desde su inicio hasta su finalización, prohibiendo los cortes de tránsito durante su recorrido y no pudiendo hacer uso de megáfono u otros elementos ruidosos más allá de los decibelios permitidos por las ordenanzas.
Contra la mencionada resolución el sindicato CC OO de Ceuta interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, circunscribiendo su impugnación al aspecto relativo a la prohibición del corte de tráfico y a la imposibilidad de hacer uso de la megafonía por encima de los niveles fijados en las ordenanzas; recurso que fue desestimado por Sentencia de 30 de julio de 2010. Tras resumir la doctrina constitucional relativa al derecho reconocido en el art. 21 CE, remarcando su caracterización como cauce del principio democrático, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía aborda los posibles límites que pueden imponerse a su ejercicio en aquellos casos en los que existen razones fundadas de que se va a producir una alteración del orden público con peligro para personas y bienes, entendiendo que este concepto se refiere a situaciones de hecho —al mantenimiento del orden material en lugares de tránsito público— y aplicando en caso de duda el principio favor libertatis. Por ello, añade, citando jurisprudencia constitucional, sólo excepcionalmente podrá entenderse que la afectación del tráfico conlleva una alteración del orden público con peligro para personas y bienes, enfatizando que en una sociedad democrática “el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación sino también un espacio de participación”.
En el recurso de amparo el sindicato demandante invoca la vulneración del derecho de reunión y manifestación reconocido en el art. 21 CE argumentando que son muchas las Sentencias de este Tribunal (así como las de diversos Tribunales de Justicia) que establecen que la prohibición o modificación del itinerario de una manifestación exige la concurrencia de una serie de elementos: I) la existencia de razones fundadas de alteración del orden público, II) la imposibilidad de adopción de otras medidas que, con carácter preventivo, configuren esos peligros y permitan el ejercicio del derecho fundamental y III) la proporcionalidad entre la medida adoptada y el fin pretendido.
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 31 de marzo de 2011, acordó admitir a trámite la demanda de acuerdo con lo previsto en el art. 11.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Delegación del Gobierno en Ceuta a fin de que, en el plazo de diez días, remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones relativas a la resolución de 23 de julio de 2010. El mismo plazo se otorgó a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, para que remitiese las actuaciones correspondientes al recurso 677-2010 D.F., debiendo previamente emplazar a quienes hubiesen sido parte en el procedimiento para que, en el plazo de diez días, puedan comparecer.
Mediante escrito registrado el 4 de abril de 2011, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta se personó en este proceso constitucional.
Por diligencia de ordenación, de 13 de junio de 2011, se tuvo por personado y parte en el procedimiento al Abogado del Estado y se acordó dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, formularan las alegaciones que estimasen convenientes, conforme a lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC.
Mediante escrito presentado el 29 de junio de 2011 la Procuradora doña María Jesús Ruíz Esteban, en representación de Comisiones Obreras de Ceuta, formuló sus alegaciones ratificándose en el escrito del recurso de amparo y reiterando la especial trascendencia constitucional del asunto y la petición de nulidad del acto recurrido.
El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 5 de julio de 2011 en el que, tras resumir los antecedentes mediatos e inmediatos del recurso, solicita la estimación parcial del recurso de amparo, en resumen, con los siguientes argumentos:
Descarta, en primer lugar, la existencia de cualquier infracción del art. 21 CE como consecuencia de la limitación establecida por la Delegación del Gobierno en Ceuta respecto del uso de la megafonía u otros elementos ruidosos que impliquen molestia más allá de los decibelios permitidos por la ordenanza municipal sobre emisión de ruidos, vibraciones y otras formas de energía. En este punto, recuerda el Fiscal la STC 195/2003, de 27 de octubre, en la que, tras señalarse que la libre utilización de medios materiales para la emisión de mensajes, reivindicaciones, denuncias, etc., queda amparada por el art. 21 CE siempre que no se desnaturalice el contenido del derecho, se insiste en que no vulnera el art. 21 CE la imposición gubernativa del respeto a las ordenanzas en materia de ruido porque los límites impuestos en ellas tienden a la preservación de otros bienes constitucionalmente protegidos “sin que el contenido del derecho de reunión ampare actuaciones que comprometan los referidos valores constitucionales” (FJ 8), ni pueda considerarse que los límites municipales sobre el ruido restrinjan más allá de lo razonable o proporcionado el uso de la megafonía como instrumento de expresión y difusión de ideas. En resumen, la queja no puede prosperar, constatándose, además, por el Ministerio Fiscal que, en convocatorias anteriores, se habían impuesto similares limitaciones sin que el sindicato se alzara contra ellas.
A continuación, el Ministerio Fiscal entra en el fondo del asunto señalando que el recurso de amparo no se dirige contra la limitación de la duración de las manifestaciones a treinta minutos, sino que se circunscribe a la prohibición de cortar el tráfico en su recorrido. Respecto de esta cuestión, el Fiscal parte de la STC 110/2006, de 3 de abril (FJ 3), sobre el contenido del derecho fundamental de reunión y manifestación y el deber previo de comunicación, así como de la STC 66/1995, de 8 de mayo (FJ 3), en relación a los límites del derecho de reunión; en particular, a la exigencia de que su ejercicio no produzca alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes. La aplicación de ese límite, según la última de las Sentencias citadas, requiere de la existencia de razones fundadas de la alteración del orden público, sin que baste la mera sospecha o posibilidad de que se produzca, pues en caso de existir dudas sobre la producción de estos efectos, prima la aplicación del principio favor libertatis y, por tanto, la imposibilidad de prohibir la realización de la manifestación. A lo anterior añade el Fiscal que la interpretación del concepto “orden público” se refiere a una situación de hecho, al mantenimiento del orden, en sentido material, en lugares de tránsito público y no al orden como sinónimo del respeto a los valores y principios jurídicos y metajurídicos fundamento de la convivencia y del orden social, político y económico; pues el contenido de las ideas o las manifestaciones que pretenden expresarse no puede ser sometido a controles de oportunidad política. De ello deriva, como se pone de manifiesto en la STC 66/1995, que las concentraciones sólo pueden prohibirse cuando existen razones fundadas para concluir que comportarían una situación de desorden material, entendiendo por tal aquella situación que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados, sin que ese “peligro” sea sinónimo de utilización de la violencia. Aparte de lo específicamente previsto en el art. 21.2 CE, recuerda el Ministerio Fiscal que el derecho de reunión puede ser limitado por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado de tal derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales, límites que deben interpretarse restrictivamente. En uno y otro caso, la autoridad gubernativa, aplicando criterios de proporcionalidad, antes de prohibirla puede proponer la modificación de fecha, lugar o duración de la manifestación, si es posible.
El Ministerio público se centra, a continuación, en los dos argumentos esenciales de la Delegación del Gobierno: I) que la convocatoria reiterada de manifestaciones puede constituir una situación de abuso de derechos fundamentales, por cuanto colisiona con otros derechos, también susceptibles de protección, de los residentes en la zona; II) la necesidad de imponer la prohibición de los cortes de tráfico en todas las manifestaciones.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 11 de julio de 2011 solicitando la denegación del amparo pretendido. Partiendo de que el sindicato recurrente limita su impugnación a los cortes de tránsito durante el recorrido y al uso de la megafonía, el Abogado del Estado considera que existen razones fundadas para la denegación del amparo:
En primer lugar, porque los manifestantes deben respetar los límites marcados por la ordenanza municipal en materia de ruidos en cuanto dirigidos a preservar el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y la protección de la salud contra la contaminación acústica, sin que se esté restringiendo más allá de lo razonable y proporcionado el uso de la megafonía como instrumento de expresión (reproducción de la STC 195/2003, de 27 de octubre). Tanto en el expediente administrativo como en los autos del procedimiento contencioso-administrativo existe prueba más que sobrada del excesivo ruido generado por los manifestantes, que podría incluso entrañar una ilícita intromisión en los derechos fundamentales de terceros.
En segundo lugar, y en relación a los cortes de tráfico durante el recorrido, el Abogado del Estado señala que hasta ahora, en la ponderación entre el derecho de ir y venir sin obstáculos por las zonas peatonales y las calzadas reservadas a los vehículos de motor (STC 59/1990) y el de los manifestantes a expresar colectivamente sus reivindicaciones, la doctrina constitucional ha sido más favorable al derecho de reunión y manifestación de estos últimos.
Por providencia de 9 de diciembre de 2011, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 12 del mismo mes y año.
El sindicato demandante de amparo impugna la resolución de la Delegación del Gobierno en Ceuta, de 23 de julio de 2010, por la que se prohíben los cortes de tráfico durante el recorrido de las manifestaciones previstas para el mes de agosto así como la utilización de megafonía u otros elementos sonoros por encima de los límites marcados en las ordenanzas municipales. Se impugna también la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 30 de julio de 2010, que confirmó la legalidad de la resolución gubernativa.
Como cuestión previa, y en relación a la naturaleza de este recurso de amparo, conviene destacar que no estamos ante un recurso de amparo interpuesto por la vía del art. 44.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), ni tampoco ante un recurso de amparo de los que usualmente hemos denominado “mixtos”, sino ante un recurso en el que la violación del derecho fundamental de reunión del art. 21 CE que se denuncia tiene su origen directo e inmediato en un acto de la Administración y sólo mediata e indirectamente en la Sentencia que desestimó el previo recurso contencioso-administrativo, toda vez que la resolución judicial se limitó a confirmar la legalidad del acuerdo impugnado, pero sin incurrir al hacerlo en ninguna nueva y autónoma infracción constitucional. En consecuencia debemos concluir que el presente recurso de amparo ha sido formulado por la vía del art. 43 LOTC con la consecuente aplicación del plazo de interposición de veinte días que previene su segundo apartado para este tipo de casos, que ha sido correctamente observado por el sindicato recurrente.
Según ha quedado expuesto dos son las limitaciones impuestas en la resolución gubernativa que el sindicato recurrente considera lesivas del derecho reconocido en el art. 21 CE: la prohibición de cortar el tráfico durante el recorrido de la manifestación y la prohibición de usar megafonía y otros elementos ruidosos por encima de los límites (de decibelios) previstos en las ordenanzas municipales. La resolución de esta cuestión exige recordar nuestra doctrina en relación con el contenido del derecho de reunión recogido en el art. 21 CE y sus límites; doctrina que todas las partes de este proceso asumen y reproducen en sus alegatos, si bien dándole un alcance distinto cada una de ellas.
El sindicato demandante de amparo, que presentó escrito comunicando las manifestaciones que pensaba celebrar durante el mes de agosto —como continuación de las que venía efectuando desde febrero del mismo año—, no cuestiona la declaración de extemporaneidad de algunas de ellas (por no cumplirse el plazo de treinta días de antelación que impone la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión para la comunicación previa de la convocatoria), ni la limitación de la duración total de la manifestación —que pasa de una duración aproximada de dos horas, a treinta minutos desde el inicio hasta el final del recorrido—, sino que su impugnación se circunscribe a los dos aspectos antes mencionados (la prohibición de cortar el tráfico durante el recorrido de la marcha y la prohibición de utilizar los elementos de megafonía por encima de los niveles permitidos en las ordenanzas municipales).
Resumida así nuestra doctrina sobre este particular, se trata de precisar ahora si la prohibición de cortar el tráfico que impone la resolución de la Delegación del Gobierno en Ceuta, confirmada posteriormente por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, supone la prohibición encubierta del ejercicio del derecho de reunión del sindicato demandante, tal como se alega en el recurso de amparo; o si, por el contrario, se trata de una limitación del derecho que responde a razones fundadas de que dicho ejercicio produce alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes; o el sacrificio desproporcionado de otros valores y derechos constitucionales, para, finalmente, comprobar si se configura como una medida proporcionada desde el punto de vista constitucional.
Las manifestaciones convocadas se inscriben en una campaña de protestas por el paro y el desempleo que, como se pone de manifiesto en la resolución administrativa, se vienen organizando desde el mes de febrero de 2010, con periodicidad diaria de lunes a viernes, en una franja horaria que se sitúa bien de 11 h a 13 h, bien de 19 h a 21 h.
Se refiere la Administración al colapso de tráfico que se produce entre las 11 h y 12 h como consecuencia de los cortes de tráfico en la Plaza de la Constitución y en el Paseo de Revellín, que repercuten en la zona centro e impiden, ante cualquier incidencia, la llegada a tiempo de los servicios de emergencia.
En la resolución administrativa también se pone de relieve la distorsión del funcionamiento de los servicios públicos de viajeros —cambio de zonas habituales de parada y rutas alternativas para la continuidad del servicio— con los consecuentes perjuicios para viajeros y conductores (llegándose a producir agresiones verbales que requirieron la intervención de la policía local) y para empresas de autobuses y licencias de auto taxis;
El colapso circulatorio también impide, según la resolución administrativa, la entrega normalizada de suministros a los comercios de la zona y dificultando el acceso a los 150 establecimientos del mercado de abastos, afectando, por tanto, a las 6.000 personas que, diariamente, suelen utilizar estos servicios y que eluden hacer sus compras durante el paso de la manifestación.
Finalmente, en la resolución administrativa se alude a las quejas de los vecinos como consecuencia del ruido que soportan ocasionado por el uso de megafonía, tambores y otros objetos e instrumentos de viento.
Constatada así la motivación suficiente de la medida acordada, procede ahora determinar si ésta ha sido proporcionada al fin perseguido, o si, teniendo en cuenta el principio favor libertatis que rige en relación a la posible restricción de derechos fundamentales, existían vías menos gravosas para conciliar el derecho en cuestión con los intereses constitucionalmente protegibles de los ciudadanos no manifestantes. A nuestro juicio, la prohibición de cortar el tráfico durante el desarrollo de la manifestación constituye en este caso una medida idónea que, junto a la reducción de la duración total de la manifestación, permite minimizar el impacto sobre los servicios de transporte sin necesidad de alterar el recorrido de la manifestación —circunstancia adjetiva que sí puede considerarse determinante del ejercicio del derecho en relación con la visualización de las protestas o la afluencia— ni de modificar horarios o constreñir el número de convocatorias. En definitiva, se dibuja como una de las medidas menos gravosas para los manifestantes teniendo en cuenta el objetivo de compatibilización de derechos que persigue, por lo que respeta la proporcionalidad constitucionalmente exigible.
En relación, por último, a la imposibilidad de superar los límites establecidos en las ordenanzas municipales sobre ruido, hemos de llegar a la misma conclusión desestimatoria del amparo. Debe partirse, ciertamente, de que los titulares del derecho reconocido en el art. 21 CE pueden decidir libremente qué instrumentos o vehículos materiales utilizan para hacer llegar su mensaje a los destinatarios. En este sentido, como ya dijimos en la STC 195/2003, de 27 de octubre, (FJ 6) “la posibilidad de emitir en el momento de la reunión mensajes escritos o verbales —amplificados por megafonía o no— por parte de los titulares del derecho de reunión es inescindible de éste, por lo que cualquier prohibición, limitación o imposición gubernativa sobre este punto ha de incidir de modo ineludible sobre el derecho de reunión, y ello con independencia de que, como en el caso, la imposición no afecte a la fecha, lugar, duración o itinerario de la manifestación. Lo cierto es que al fin de la emisión o intercambio de ideas, mensajes, reivindicaciones, aspiraciones, denuncias o adhesiones entre manifestantes y ciudadanos son imaginables una multiplicidad de medios materiales. Su libre utilización, siempre que no suponga una desnaturalización del contenido del derecho fundamental y a salvo los límites constitucionales a los que hemos hecho referencia y que inmediatamente analizaremos, debe considerase amparada igualmente por el derecho del art. 21.1 CE”.
En conclusión, y en atención a los argumentos que ya han sido expuestos, procede la desestimación del recurso de amparo interpuesto por el sindicato de Comisiones Obreras de Ceuta contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Ceuta, de 23 de julio de 2010, al no apreciarse la lesión del derecho de reunión y manifestación denunciada.
SAP Valencia 202/2007, 27 de Marzo de 2007
STS 14/2002, 14 de Enero de 2002
STSJ Extremadura , 21 de Julio de 2003

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