Source: http://www2.uned.es/dpto-derecho-politico/s4.htm
Timestamp: 2017-10-17 04:14:12+00:00

Document:
S.T.C. 4/1981, de 2 de febrero
(Caso "L.R.B.R.L.")
Las disposiciones legales impugnadas a que se refiere el Suplico, son las
a) Artículos siete (7), veintidós (22), veinticuatro, apartado uno, letra d) (24.1 d), veinticinco, apartado dos (25.2), veintisiete, apartado uno, letras a) y b) (27.1 a y b), cincuenta y seis, apartado dos (56.2), noventa y cuatro, apartado uno (94.1), noventa y seis (96), ciento diez (110), ciento sesenta y seis, apartados dos y tres (166.2.3), ciento ochenta y nueve, apartados uno y dos (189.1.2), ciento noventa y cuatro, apartado uno (194.1), ciento noventa y dos, apartados tres y cuatro (192.3.4), doscientos cincuenta y siete, apartados tres y cuatro (257.3.4), doscientos setenta y tres, apartado uno, letra c) (273.1 c), doscientos sesenta y siete, apartado a) (267 a), doscientos ochenta y cuatro (284), trescientos cincuenta y cuatro (354), trescientos sesenta y dos, apartado tres (362.3), trescientos ochenta y tres (383), trescientos ochenta y cuatro (384), cuatrocientos diecisiete (417), cuatrocientos diecinueve (419), cuatrocientos veintiuno (421), cuatrocientos veintidós (422), cuatrocientos veinticinco (425), seiscientos cincuenta y nueve (659), seiscientos ochenta y cinco (685), seiscientos ochenta y seis (686), seiscientos ochenta y siete (687), seiscientos ochenta y ocho (688), setecientos (700) y setecientos veintitrés, apartado cuatro, letra b) (723.4 b), todos ellos del Texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953. Artículos dos, apartado dos (2.2); tres, apartados uno y dos (3.1.2); cuatro, apartados uno y cuatro (4.1.4); trece, apartado tres (13.3); quince (15), dieciséis (16) y diecisiete (17) del Texto articulado parcial de la Ley 41/1975 de Bases del Estatuto de Régimen Local. Base 33, párrafo segundo, de la Ley de Bases de 25 de noviembre de 1944. Base 34, número dos, de la Ley 41/75 de 19 de noviembre. Artículo veintisiete, apartado dos (27.2) de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957. b) Artículos dieciocho (18), diecinueve (19), veinte (20), veintiuno (21) y veintidós (22) del Texto articulado parcial de la Ley 41/1975 de Bases del Estatuto de Régimen Local. Las disposiciones legales señaladas infringen, a juicio de los recurrentes, las normas fundamentales establecidas en los artículos ciento treinta y siete (137), ciento cuarenta (140) y ciento cuarenta y uno, apartado dos (141.2) de la Constitución Española. Las disposiciones legales recogidas en el apartado b), añade el demandante, infringen, además de los preceptos constitucionales ya señalados, los establecidos también en los artículos ciento cuarenta y tres (143), ciento cuarenta y cinco (145) y ciento cuarenta y ocho (148) de la Constitución Española.
5. El Presidente del Senado, mediante escrito de 7 de noviembre, acusa asimismo
recibo y solicita se tenga por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad -es decir, el que actúe previamente un Juez o Tribunal al que se le suscite la duda- no es un requisito
para que el Tribunal Constitucional pueda enjuiciar las leyes preconstitucionales. El enjuiciamiento de la conformidad de las Leyes con la Constitución es, por el contrario, una competencia propia del mismo que, sólo excepcionalmente, en cuanto a las anteriores a la Constitución, corresponde también a los Jueces y Tribunales integrados en el Poder Judicial; los cuales, al inaplicar tales leyes, no enjuician realmente la actuación del legislador -al que no le era exigible en aquel momento que se ajustase a una Constitución entonces inexistente-, sino que aplican la Constitución, que ha derogado las leyes anteriores que se opongan a lo establecido en la misma y que -por ello son- inconstitucionales. En definitiva, no corresponde al Poder Judicial el enjuiciar al Poder legislativo en el ejercicio de su función peculiar, pues tal enjuiciamiento está atribuido al Tribunal Constitucional.
Pues bien, a juicio del Tribunal no concurre la causa de inadmisión aducida. La regla de que actúen dos profesionales -Procurador y Abogado- se establece por el art. 81 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en relación a las personas físicas y jurídicas, mientras que el art. 82.1, que es el aquí aplicable, pretende solucionar el problema que suscita la actuación de un órgano o conjunto de Diputados o Senadores, estableciendo el criterio de que actuarán representados por el miembro o miembros que designen o por un Comisionado nombrado al efecto. Es decir, que el representante o Comisionado, en su caso, no realiza una actividad profesional, sino ad hoc. Y por ello, aun en el supuesto
hipotético de que se entendiera necesaria la dirección de Letrado, no cabe duda de que el Comisionado podría ejercer tal actividad, caso de que concurriera en el mismo la condición de Letrado. Por ello, dándose tal condición en el Comisionado de los recurrentes, es innecesario proseguir el examen de este extremo.
Pero, con carácter previo, es necesario efectuar una precisión. En un sistema de pluralismo político (art. 1 de la Constitución) la función del Tribunal Constitucional es fijar los límites dentro de los cuales pueden plantearse legítimamente las distintas opciones políticas, pues, en términos generales, resulta claro que la existencia de una sola opción es la negación del pluralismo. Aplicado este criterio al principio de autonomía de municipios y provincias, se traduce en que la función del Tribunal consiste en fijar unos límites cuya inobservancia constituiría una negación del principio de autonomía, pero dentro de los cuales las diversas opciones políticas pueden moverse libremente. Pues bien, la Constitución (arts. 1 y 2) parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización -el Estado- para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé, con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el art. 137 de la Constitución al decir que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
Posición de superioridad que permite afirmar -como admiten expresamente los recurrentes y se admite también en el Derecho comparado- que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la entidad, sean del
Municipio, la Provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado.
El control de legalidad, con la precisión anterior, puede ejercerse en el caso de los municipios y provincias -dado su carácter de administraciones públicas-por la Administración del Estado, aun cuando es posible también su transferencia a las Comunidades Autónomas en los términos que expresa el art. 148.1.2.° de la Constitución, y, naturalmente, en uno y otro caso, siempre con la posibilidad de control jurisdiccional posterior. Ello, sin perjuicio de que el ajuste a la Constitución de la legislación de régimen local -en términos positivos y no de evitar incompatibilidades- se producirá cuando se promulgue una nueva Ley en cumplimiento del mandato implícito contenido en la Constitución, según se indica en el epígrafe 1, B), in fine, de esta Sentencia. En cambio, la autonomía garantizada por la Constitución quedaría afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a «la gestión de los intereses respectivos» fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la toma de la decisión viniera a compartirse por otra Administración. Ello, naturalmente, salvo excepción que pueda fundamentarse en la propia Constitución, como se comprobará más adelante. Las consideraciones anteriores sobre el concepto constitucional de autonomía y los límites de los controles no se ven afectadas por el hecho de que se haya producido la transferencia de determinadas competencias en relación con la materia que aquí interesa, «interior» o «administración local», a los diversos entes preautonómicos y Comunidades Autónomas, en virtud de una serie de Reales Decretos (2115/1978, de 26 de julio, respecto a la Generalidad de Cataluña; 2488/1978, de 25 de agosto, Consejo General del País Vasco; 1014/1979, de 13 de febrero, Junta de Galicia; 698/1979, de 13 de febrero, Junta de Andalucía; 694/1979, de 13 de febrero, Diputación General de Aragón; 695/1979, de 13 de febrero, Consejo del País Valenciano; 2245/1979, de 7 de septiembre, Consejo General Interinsular de las Islas Baleares; 2843/1979, de 7 de diciembre, Junta de Canarias; 2874/1979, de 17 de diciembre, Consejo Regional de Asturias; 2912/1979, de 21 de diciembre, Junta Regional de Extremadura; 466/1980, de 29 de febrero, Consejo Regional de Murcia), transferencia que, en el caso de las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña, ha pasado a ser «definitiva» de acuerdo con las previsiones de sus respectivos Estatutos de Autonomía (Disposiciones transitorias segunda y sexta, respectivamente).
- Resolución de conflictos de atribuciones entre entes locales y planteamiento
de cuestiones de competencia a los Tribunales de Justicia (13).
Para decidir acerca de la competencia relativa a la aprobación de la constitución y Estatutos, ha de tomarse en consideración lo dispuesto por el artículo 10 del propio Texto, el cual dispone que la Mancomunidad ha de tener por objeto el establecimiento y desarrollo de obras, servicios y otros fines propios de la competencia peculiar de los municipios. En consecuencia, dada la naturaleza de los fines de la Mancomunidad, debe afirmarse que el art. 15.2 impugnado se opone a la Constitución en cuanto establece un control de oportunidad genérico, al otorgar al Gobierno la competencia para denegar la
aprobación de los Estatutos por razones de interés público.
En relación con este precepto parece necesario señalar que la concepción del Estado como organización compleja -expresamente reflejada en el Título VIII de la Constitución- permite sostener que el cambio de aspectos relevantes de una de las partes que lo constituyen no es indiferente y -de alguna manera- puede afectar a las demás. De aquí que no proceda declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado.
10. Los arts. 417, 419, 421, 422 y 425 de la Ley de Régimen Local, aquí impugnados, establecen determinados controles sobre los órganos de los entes locales. Para enjuiciar la constitucionalidad de estos preceptos ha de partirse no sólo del principio de autonomía que garantiza el art. 137 de la Constitución, sino de la plasmación de tal principio en orden al gobierno y administración de las Corporaciones Locales en los arts. 140 y 141.2 de la Constitución, que dicen así:
De acuerdo con los preceptos transcritos las Corporaciones Locales son de carácter representativo, y su gobierno y administración tienen el carácter de «autónomos» para -art. 137 de la Constitución-la gestión de sus respectivos intereses. De aquí que deba sostenerse la inconstitucionalidad de cualquier disposición que establezca la posibilidad de suspensión o destitución de los miembros de estas Corporaciones -o la disolución de la propia Corporación- por razón de la gestión inadecuada de los intereses peculiares de la Provincia o Municipio. En cambio, la autonomía no se garantiza por la Constitución -como es obvio- para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación
o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad, por lo que en estos supuestos la potestad del Estado no se puede declarar contraria a la Constitución, máxime cuando este principio de limitación de la autonomía se refleja de forma expresa en la propia Constitución -art. 155- en relación a las Comunidades Autónomas. Una vez efectuadas las consideraciones anteriores se pasa a examinar cada uno de los preceptos impugnados:
Aun cuando inicialmente pudiera pensarse que este precepto no incide sobre el principio de autonomía, al referirse al ejercicio de funciones delegadas, es lo cierto que dado el carácter representativo de los Presidentes de las Corporaciones -por lo demás, elegidos de acuerdo con la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978-, no se ajusta a la Constitución la previsión de una potestad sancionadora genérica en base a un supuesto de hecho que, como la falta de celo, ofrece un margen tan amplio de apreciación. Por ello, sin perjuicio de los controles que necesariamente han de corresponder al Estado en relación al ejercicio de competencias delegadas por el mismo, el Tribunal estima que el art. 419 de la Ley de Régimen Local -por las razones expuestas- afecta al principio de autonomía y al carácter representativo de las Corporaciones Locales, por lo que procede declarar su inconstitucionalidad.
G) El art. 362.1.3.ª atribuye a los Presidentes de las Corporaciones Locales el deber de suspender la ejecución de los acuerdos cuando sean contrarios al orden público. El mencionado precepto no puede calificarse de contrario al principio de autonomía, dado que, de una parte, el Presidente de una Corporación forma parte de la misma; y de otra, si se pone en conexión este precepto con los siguientes, que la autonomía local se garantiza por la Constitución para la gestión de sus respectivos intereses, y por tanto, tiene su límite en los intereses generales distintos confiados a otras Administraciones, aun cuando puedan gestionarse por delegación.
14. Los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el art. 132.1, al reservar a la Ley la regulación de su régimen jurídico, que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación. Esta naturaleza jurídica peculiar, y el hecho de que la intervención prevista en el art. 192.3 y 4 se produzca -en definitiva- en garantía de los derechos de los vecinos, y en el caso del art. 194.1, para controlar la procedencia de desafectación de los bienes, da lugar a que tales preceptos no puedan considerarse opuestos a la Constitución.
En consecuencia, dadas las diversas fuentes que nutren las Haciendas Locales, así como su complementariedad, es aquí plenamente explicable la existencia de controles de legalidad, tanto en relación con la obtención y gestión de ingresos de carácter propio como con la utilización de los procedentes de otras fuentes. Por otro lado, y en conexión con los límites de la autonomía en materia económico-financiera, se plantea un tema clásico que es el relativo a la defensa del patrimonio del Estado o de los entes públicos frente a sus administradores, defensa que lleva a limitar los poderes de disposición de las Administraciones Públicas, sujetándolas a un control incluso de oportunidad.
B) Una vez efectuadas las consideraciones anteriores, resulta ya posible examinar los diversos preceptos impugnados, que son los siguientes: arts. 189.1 y 2, y 284 de la Ley de Régimen Local; y 27.2, in fine, de la Ley de Montes. Respecto al art. 189.1 y 2 de la Ley de Régimen Local, se ha indicado anteriormente que el apartado 2 ha sido derogado por normas distintas de la Constitución, por lo que no ha de ser objeto de examen en este recurso. Y en relación al art. 189.1, no puede considerarse contrario a la Constitución de acuerdo con las ideas anteriormente expuestas.
16. Los preceptos impugnados en materias de Hacienda Local son el 659, 685, 686, 687, 688, 700 y 723.4 b), de la Ley de Régimen Local; y, asimismo, la Base 34.2, de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local. A continuación se examina
17. En el recurso se impugnan los arts. 18 a 22, ambos inclusive, del Texto Articulado Parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, relativos a las Mancomunidades Provinciales, por entender que infringen, además de los preceptos relativos al principio de autonomía (arts. 137, 140 y 141.2, de la Constitución), los arts. 143, 145 y 148.2, de la propia norma fundamental, ya que -según indican los recurrentes- la regulación de las Mancomunidades Provinciales parece un contrasentido con el Título VIII de la Constitución. El recurso se fundamenta, pues, en la disconformidad de los preceptos impugnados con dos grupos de artículos de la Constitución, por lo que conviene examinarlos separadamente.
b) Declarar inconstitucional y nulo, y derogado por la Constitución, el art. 421 del propio Texto Articulado y Refundido, en cuanto establece:- La potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros de las Corporaciones Locales en caso de mala conducta o negligencia grave. - La potestad de destituirlos por motivos graves de orden público.- La exclusión del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa de los acuerdos de suspensión.
Disiento de la decisión de mis colegas por la que se considera admisible el presente recurso de inconstitucionalidad, deducido contra preceptos de leyes anteriores a la Constitución que no han sido asumidas explícita o implícitamente por el legislador ordinario actuando en el marco de ésta.
Inconstitucionalidad y derogación difieren también en sus causas y en sus efectos. Como aplicación concreta del principio Lex superior, la inconstitucionalidad puede resultar tanto de vicios formales, de defectos en el modo de elaboración, aprobación o promulgación de la Ley, como de vicios materiales, de la contradicción entre el contenido de ésta y uno o varios preceptos de la Constitución. La derogación se produce sólo como resultado de una explícita decisión posterior o, implícitamente, de una nueva regulación de la misma materia, pero nunca como consecuencia de una modificación en los cauces previstos para la elaboración, aprobación o promulgación de los preceptos
3. Son también los Jueces y Magistrados que integran el Poder Judicial quienes, al determinar cuál sea la norma aplicable, han de hacer uso del principio de jerarquía, negando, en consecuencia, aplicación a aquellos preceptos contradictorios con otros que, aunque anteriores: en el tiempo, son de rango superior, La única limitación que la Constitución impone en este punto a la competencia del Juez Ordinario es la que, contenida en el art. 163, se refiere a la Ley. El tenor literal de este precepto («Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de Ley aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución») no permite la menor duda sobre su sentido, pues sólo es norma aplicable la vigente y es su
validez, no su vigencia, la que puede ser cuestionada en razón de entenderse que hay contradicción entre ella y la Constitución.
Ni la cuestionable distinción entre normas constitucionales programáticas y normas constitucionales de inmediata aplicación, ni la distinción, dentro de la Constitución, entre principios y preceptos concretos, o entre Leyes que «contradicen» la Constitución y otras que le son simplemente «contrarias» permiten establecer un sistema de división de competencias entre el Tribunal Constitucional y los órganos del Poder Judicial para declarar qué Leyes han quedado derogadas por la Constitución y cuáles no. Cualquier construcción de este género conduce inevitablemente a distinciones meramente cuantitativas que no sirven en modo alguno a la seguridad jurídica que nuestra Constitución (art. 9.3) garantiza. Sólo el reconocimiento de la competencia exclusiva de los Jueces y Tribunales para juzgar sobre la adecuación a la Constitución de las Leyes
anteriores a ésta y de la competencia igualmente exclusiva del Tribunal Constitucional para invalidar, en su caso, las posteriores, como obra de un poder vinculado por la Constitución, ofrece un criterio claro e inequívoco.
No carece, sin embargo, el Tribunal Constitucional de facultades para rectificar, si ello fuera necesario, la interpretación defectuosa que los órganos del Poder Judicial pudieran hacer de la Constitución en relación con las Leyes anteriores que el legislador ordinario no haya derogado o modificado El recurso de amparo contra actos u omisiones de un órgano judicial (art. 44 de la LOTC) y la cuestión de constitucionalidad que, con este motivo, pueden plantear las Salas del Tribunal Constitucional ante el Pleno de éste (art. 55 de la LOTC) ofrecen remedio suficiente para invalidar las Leyes anteriores a la Constitución que infrinjan los derechos fundamentales y libertades públicas que éstagarantiza.

References: in fine
 Resolución 
 artículo 10
e contrario
in fine
e contrario