Source: https://www.scribd.com/document/80469161/El-sistema-de-concesiones-forestales-en-Bolivia-Guzman-y-Quevedo
Timestamp: 2016-09-28 01:50:07+00:00

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El sistema de concesiones forestales en Bolivia
Rudy Guzmán Lincoln Quevedo
Rudy Guzmána, Lincoln Quevedob
a. BOLFOR II - CADEFOR b. Centro de Investigación y Manejo de Recursos Naturales Renovables (CIMAR-UAGRM)
El “Documento Científico” resulta de la colaboración del Proyecto FOMABO, comprometidos entre las Carreras de Ingeniería Forestal de tres universidades: la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM) de Santa Cruz, la Escuela de Ciencias Forestales (ESFOR) de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS) de Cochabamba y el Centro Danés de Bosque, Paisaje y Manejo de la Universidad de Copenhagen (KU) de Dinamarca. El proyecto FOMABO está financiado por la Cooperación Danesa (DANIDA) a través del programa de capacitación e investigación ENRECA.
El documento tiene el fin de promover y fortalecer la investigación en ciencias forestales, difusión de resultados de investigaciones, impulsado por la cooperación de la universidad KU y DANIDA de Dinamarca. Las opiniones y juicios expresados en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión o política de UAGRM, UMSS o KU.
Referencia Guzmán, R. y Quevedo, L. 2009. El sistema de concesiones forestales en Bolivia. Documento Científico Nº 3-2009. Proyecto de Manejo de Bosques en Bolivia (FOMABO). Santa Cruz, Bolivia.
Editor Eduardo Sandoval H. Carrera de Ingeniería Forestal Facultad de Ciencias Agrícolas -UAGRM, Km 8,5 Carretera la Norte. Casilla 702 Santa Cruz, Bolivia
Reservados todos los derechos. Ninguna parte de esta publicación se puede reproducir, almacenar en sistema de recuperación ni transmitir en forma alguna por medios electrónicos, mecanismos, fotocopia o cualquier otro medio, sin una adecuada referencia a la fuente.
¿Qué es el proyecto FOMABO? El proyecto de mejoramiento de la capacidad de investigación “Manejo forestal de las tierras bajas de Bolivia” (FOMABO) es una colaboración entre la UAGRM (Santa Cruz, Bolivia), la UMSS (Cochabamba, Bolivia) y la KU (Copenhagen, Dinamarca). Desde fines del 2000, el proyecto ha operado con el objetivo de desarrollo de mejorar la capacidad para el manejo sostenible de los recursos forestales en las tierras bajas de Bolivia. El trabajo está organizado en tres componentes: (1) educación y organización, (2) ecología y manejo forestal, y (3) forestería comunitaria, economía forestal, políticas y planificación. La visión de largo plazo del proyecto es durante un periodo de 12 años la de crear las capacidades necesarias de investigación y formación concernientes al manejo y planificación forestal sostenible, especialmente en relación con formas de manejo basadas en comunidades rurales locales y la utilización de especies arbóreas valiosas produciendo madera y productos no maderables en áreas de manejo forestal natural, agroforestería y reforestación de áreas degradadas.
Resumen 1. Introducción 3 5
2. Los derechos forestales y la base legal para el manejo forestal en bolivia 6 3. Legalidad y legitimidad de las concesiones 4. La implementación de las normas técnicas y el aprovechamiento de impacto reducido 5. Las concesiones y la propiedad estatal de los recursos forestales 10 11 12 12 12 13 9
FOMABO-UAGRM Universidad Autónoma “Gabriel René Moreno” (UAGRM) Facultad de Ciencias Agrícolas Carrera de Ingeniería Forestal “Vallecito”, Carretera al Norte Km. 8.5, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia Telf./fax: +591 3 344 2553 E-mail: esandoval@cotas.com.bo FOMABO-UMSS Universidad Mayor de San Simón (UMSS) Facultad de Ciencias Agrícolas y Pecuarias (FCA y P) Escuela de Ciencias Forestales (ESFOR) Av. Atahuallpa (Final), Zona Temporal, Barrio Prefectural, Casilla 447, Cochabamba, Bolivia Telf./fax: +591-4 4451203 E-mail: fomabo@umss.edu.bo FOMABO-KU Universidad de Copenhagen Centro Danés de Bosque, Paisaje y Manejo Rolighedsvej 23, 1958 Frederiksberg C., Copenhague, Dinamarca Telf.: +45 35 28 17 66 Fax: +45 35 28 15 08 E-mail: cnh@foi.dk 20
6. Contribución de las concesiones forestales 6.1 En el régimen forestal de la nación 6.2 En el proceso de la certificación forestal voluntaria 6.3 En el freno al proceso de deforestación 6.4 Como espacios de diversidad biológica, servicios ambientales y conectividad 6.5 En la apertura de mercados y exportaciones 7. Lecciones aprendidas con el sistema de concesiones como mecanismo de manejo forestal 8. Conclusiones 9. Referencias bibliográficas
mapas) en Tierras Comunitarias de Origen. Resolución Ministerial No 136/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1998. Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos, mapas) en propiedades privadas o concesiones con superficies mayores a 200 ha. Resolución Ministerial No 248/98. BOLFOR, Santa Cruz. STCP. 2000. Plan Estratégico para el Desarrollo del Sector de Bolivia. STCP, Curitiba, Brasil. Stolz, R. y Quevedo, L. 1992. Estudio del sector forestal de Departamento de Santa Cruz. CORDECRUZ/KfW/IP-CES-KWC, Santa Cruz Superintendencia Forestal. 1999. Informe anual 1998. SF, Santa Cruz Superintendencia Forestal. 2006. Informe anual 2005. SF, Santa Cruz
9. Referencias bibliográficas Cámara Forestal de Bolivia. 2007. Bolivia Forestal. Año 8, Nº 1, Santa Cruz. Castello, L. y Roca, R. 2002. Política y plan estratégico de desarrollo forestal de Bolivia. FAO/PAFBOL, La Paz. CFV. 2009. Operaciones de manejo forestal certificadas en Bolivia. Disponible en: http://www.consejoforestal.org.bo. Cordero, W. y Andaluz, A. 1998. Proceso de otorgamiento de concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar. Boletín Bolfor No 12, Santa Cruz. Dauber, E; Guzmán, R y Terán, J. 1999. Potencial de los bosques naturales de Bolivia para producción forestal permanente. Superintendencia Forestal, Santa Cruz, Bolivia MDSMA y FAO. 1995. Plan de Acción Forestal del Departamento de Santa Cruz 1996-2000. FAO, La Paz MDSMA.1997a. Ley Forestal No 1700 del 12 de julio de 1996. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA 1997b. Reglamento de la Ley Forestal. Decreto Supremo No 24453 del 21 de diciembre de 1996. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997c. Normas Técnicas sobre Planes de Ordenamiento Predial. Resolución Ministerial No 130/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997d. Reglamentación Especial sobre Desmontes y Quemas Controladas. Resolución Ministerial No 131/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997e. Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal (censos comerciales, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Propiedades Privadas con Superficies Iguales o Menores a 200 ha en Zonas Tropicales y Subtropicales. Resolución Ministerial No 132/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997f. Directrices sobre Concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar. Resolución Ministerial No 133/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997g. Normas Técnicas sobre Programa de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima. Resolución Ministerial No 134/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997h. Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Bosques Andinos y Chaqueños. Resolución Ministerial No 135/97. BOLFOR, Santa Cruz. MDSMA. 1997i. Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal Comercial (inventarios, planes de manejo, planes operativos,
El sistema de concesiones forestales en Bolivia entró en vigor a partir de la promulgación de la Ley Forestal 1700 en 1996, en reemplazo de los Contratos de Aprovechamiento Forestal. Esta ley estableció los siguientes tipos de derechos forestales: concesiones forestales a empresas madereras, concesiones forestales a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL), Autorizaciones de aprovechamiento en tierras con bosques de propiedad colectiva (TCO), Autorizaciones de aprovechamiento en tierras de propiedad privada, y Contratos de aprovechamiento forestal en tierras fiscales. Existen dos tipos de concesiones forestales: uno para empresas madereras cuyos propietarios convirtieron de manera voluntaria sus contratos de aprovechamiento en concesiones forestales, y otro para las ASL creadas mediante la nueva Ley Forestal. Actualmente existen 69 concesiones forestales a empresas madereras, con una superficie promedio de 67.000 ha, y 24 concesiones para ASL con una superficie promedio de 27.000 ha. El 50% y el 82% de la superficie de las concesiones a empresas y de ASL respectivamente se encuentran en el Departamento de Santa Cruz. Las concesiones forestales a empresas madereras fueron el motor del nuevo régimen forestal, llegando a certificar más de 2 millones de ha bajo el sistema del FSC. Las concesiones permitieron mantener la presencia de las empresas en el bosque, sirviendo así como un freno al proceso de deforestación. El sistema de concesiones facilitó la administración del bosque, especialmente en lo referente al pago de los derechos forestales, ya que se abandonó el ineficiente sistema de pago de derechos forestales por volumen, dando lugar al pago de una patente forestal por superficie. Asimismo, permitió una mayor seguridad jurídica a las empresas al entregarles derechos por 40 años, renovables de forma indefinida, sujeto a la aprobación de auditorías forestales cada cinco años. En general, la experiencia boliviana sobre concesiones fue positiva, con resultados más exitosos en las concesiones de empresas madereras que en las ASL, permitiendo cambios sustanciales en el aprovechamiento forestal en la perspectiva de reducir impactos al bosque remanente. Sin embargo, el sistema de pago requiere de ajustes a efectos de que la patente forestal tenga su impacto a nivel municipal. A efectos de incentivar el manejo de largo plazo, se requiere fortalecer la seguridad jurídica de las concesiones frente a las ocupaciones ilegales y al cambio de uso de la tierra Palabras claves: Bolivia, concesiones forestales, manejo forestal, Ley Forestal
y colectiva en TCO) en bosques privados. Las concesiones, en el caso boliviano, tienen una trayectoria con mayor grado de experiencia en su implementación, manejo, identificación de mercados para diferentes especies y distintos productos y en gran mayoría son las que cuentan con capital de operaciones. El sistema de concesiones (a empresas y a Agrupaciones Sociales del Lugar/ usuarios tradicionales) constituye un eslabón importante en la cadena productiva de la madera, junto a operaciones en propiedades privadas con bosques y propiedades comunitarias, mostrando que es posible que un sector forestal esté conformada por una base amplia de participación social. En el caso boliviano, la mayoría de las empresas concesionarias forestales tienen una integración vertical con procesos de transformación industrial, aspecto que ayuda en la identificación de nuevos productos y nichos de mercado, lo que beneficia a otros tipos de usuarios del bosque que aprovechan la apertura de mercados que desarrollan las empresas con concesiones. El sistema de concesiones permite desarrollar gestión forestal en grandes extensiones, siendo los titulares de este derecho los responsables ante el Estado Boliviano de su conservación, protección efectiva y paulatinamente mejoras tales como acceso, tratamientos silviculturales, acciones holística y sistémicas sobre fauna, flora, agua, suelos y otros recursos y servicios del bosque. Por otro lado, las concesiones forestales han funcionado como una barrera al proceso de deforestación y avance de la frontera agrícola en tierras con bosques naturales, especialmente en aquellas áreas remotas donde el estado no tiene posibilidades de hacer un control efectivo ni de tener presencia física. De igual manera, la implementación de las operaciones forestales ha permitido asimilar prácticas por parte de los usuarios que reduzcan en impacto al bosque, sea por la aplicación de los Planes Operativos, sea por las prescripciones definidas en las normas técnicas bolivianas o por las prácticas mejoradas que se van implementando gradualmente. Por estas y otras razones, la experiencia boliviana sobre concesiones forestales ha sido, en general, positiva, debiendo en todo caso perfeccionar el proceso a través de mejorar los mecanismos de monitoreo por parte de la entidad regulatoria y de los gobiernos municipales para el caso de las ASL, así como de los gobiernos departamentales a efectos de definir un rol mas proactivo con el régimen forestal.
técnica en manejo forestal, poco capital y sin ninguna inversión previa en el capital natural. La desventaja visible es la percepción de otros grupos de interés (comunidades locales, campesinos, grupos indígenas o madereros ilegales) de que el área de la concesión forestal sigue siendo una tierra fiscal, es decir del Estado o denominada erróneamente baldía, y por lo tanto sujeta a ocupaciones de hecho, reversiones para resolver las demandas o necesidades de tierras de terceros o inclusive para demandar acceso a nuevas tierras. Los autores de este artículo no insinúan la transformación de las concesiones en propiedad privada, sino mantener esta figura jurídica tal como está prevista, pero otorgando mayores garantías a los concesionarios sobre la tenencia y estabilidad de las áreas entregadas en concesión. La efectiva protección y seguridad jurídica permanente de la concesión es requisito fundamental para promover en estas áreas el manejo forestal sostenible de largo plazo. Por otro lado, el sistema de concesiones es determinante para que al interior del área concesionada solamente se desarrollen actividades forestales. Cualquier actividad que tenga que ver con el cambio de uso debe ser sancionada con la reversión. Para ello, el sistema de concesiones requiere de procesos de control y seguimiento a través de auditorias forestales independientes y públicas, a efectos de evaluar periódicamente el estado del bosque concesionado. De esta manera, bosques bien manejados y que cumplan estándares exigentes tendientes hacia la sostenibilidad harán que la sociedad reconozca el trabajo de manejo y cambie estigmas sobre este tipo de otorgación de derechos forestales. En caso de las concesiones a ASL, deben ser los gobiernos municipales los que tengan una activa participación y hagan un seguimiento para la continuidad del derecho otorgado, ya que se tratan de bosques fiscales en jurisdicciones municipales. En ambos casos, el Estado a través de su instancia nacional (Superintendencia Forestal) o local (Superintendencia Forestal regional y Gobierno Municipal) serán las que avalen o en su defecto sancionen a las operaciones forestales. En la medida de que esto no ocurra, el sistema de concesiones será vulnerable y estigmatizado por la sociedad, incluyendo también al sector ambientalista. 8. Conclusiones El sistema de concesiones forestales es una de las opciones de otorgación de derechos en bosques públicos, junto a otro tipo de derechos (propiedad individual
1. Introducción Bolivia con una superficie total de más de un millón de km2, cuenta con una cobertura boscosa de aproximadamente 48% de su territorio, la mayoría localizada dentro de la cuenca amazónica, colocando al país en el 13er lugar de los 15 países mega diversos y en el sexto lugar en extensión de bosques tropicales. Esta situación privilegiada en términos de biodiversidad y superficie forestal demanda por su vez un sistema administrativo y legal forestal que posibilite el manejo forestal sostenible. Los cambios en la legislación forestal boliviana a partir de la aprobación de la Ley 1700 del 12 de julio de 1996 (MDSMA1997a) impulsaron la conversión voluntaria de los antiguos contratos de aprovechamiento que las empresas madereras tenían con el Estado Boliviano a un sistema de concesiones forestales. La promulgación inmediata del Reglamento de la Ley Forestal (MDSMA1997b) y normas conexas impulsaron por su vez la aplicación real de actividades de manejo forestal. Bajo el antiguo modelo de administración forestal, el sector maderero ocupaba una gran superficie forestal bajo actividades de aprovechamiento forestal selectivo, estimadas en aproximadamente 22 millones de hectáreas (Stolz y Quevedo 1992). En 1997 el Estado, con base en la nueva Ley Forestal, permitió la conversión voluntaria de los entonces “Contratos de aprovechamiento Forestal de Largo Plazo” en concesiones forestales de 40 años. Como producto de este proceso, la superficie en manos de las empresas madereras fue reducida drásticamente en 1997 a menos de un tercio de la superficie anterior, a 5.84 millones de ha distribuidas en 87 concesiones (Superintendencia Forestal 1999). Esta reducción fue voluntaria. De acuerdo con Castello y Roca (2002), las causas que originaron la devolución al Estado de áreas de aprovechamiento fueron el establecimiento de pago de una patente para mantener el derecho sobre las concesiones, relacionada con el tamaño del área; la necesidad de implementación efectiva del plan de manejo, censo forestal y otros; limitaciones de mercadeo por parte de los productores en la comercialización de especies menos conocidas; falta de competitividad de la industria forestal boliviana en el mercado internacional, agravado por el reducido mercado doméstico y los conflictos con comunidades campesinas o indígenas por reclamos de propiedad, sobre posiciones territoriales con la concesión, o invasiones. En este trabajo se busca hacer un análisis crítico del sistema de concesiones forestales en Bolivia y su contribución del sistema en el manejo forestal sostenible y la conservación de bosques, a la vez de presentar cuadros actualizados de los derechos concesionarios otorgados a empresas madereras y Asociaciones Sociales del Lugar.
2. Los derechos forestales y la base legal para el manejo forestal en Bolivia Los cambios en la legislación forestal boliviana a partir de la aprobación de la Ley 1700 del 12 de julio de 1996, que dio origen al Nuevo Régimen Forestal de la Nación, generaron en Bolivia los siguientes derechos forestales o tipos de autorización de aprovechamiento forestal: • • • • • Concesiones forestales a empresas madereras Concesiones forestales a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) Autorizaciones de aprovechamiento de bosques en tierras de propiedad colectiva (TCO) Autorizaciones de aprovechamiento de bosques en tierras de propiedad privada Contratos de aprovechamiento forestal en tierras fiscales
privada individual y colectiva), siendo que el 50% de este volumen se concentra en 10 especies. No obstante, los concesionarios que cuentan con integración vertical del bosque a la industria, participan en el comercio y exportación de aproximadamente 70 especies, siendo que 20 de ellas concentran el 90% del volumen exportado. Es indudable que las empresas concesionarias realizaron esfuerzos para buscar mercados para volúmenes significativos de nuevas especies forestales, ya que la intensidad de aprovechamiento es muy baja por unidad de superficie (STCP, 2000), ello solamente es posible con áreas de aprovechamiento relativamente grandes. Los volúmenes de exportación para la gestión 2006 de madera simplemente aserrada alcanzaron 97.900 m3 y 62.970 m3 en productos trabajados con alto valor agregado tales como puertas, muebles, pisos, tableros y otros. Las exportaciones de productos maderables llegaron a 99 millones de Dólares americanos (Cámara Forestal de Bolivia, 2006). 7. Lecciones aprendidas con el sistema de concesiones como mecanismo de manejo forestal El sistema de concesiones forestales ha mostrado ser un mecanismo relativamente exitoso para el manejo forestal, comparado con el anterior régimen de derechos forestales, en el cual el usuario del bosque solamente contaba con un “Contrato de Aprovechamiento”. En las actuales condiciones, la concesión forestal incrementa la seguridad jurídica de uso del bosque a largo plazo, al constituirse una cuasi propiedad, con derechos de 40 años, prorrogables de manera virtualmente indefinida sujeto al cumplimiento de las auditorías forestales. Por otro lado, la figura de la concesión forestal es adecuada para la otorgación de derechos para manejo forestal, tanto a empresas como a usuarios locales tradicionales, en situaciones en que se requiere de superficies extensas, usualmente de miles de hectáreas, dependiendo de la riqueza del bosque, la capacidad de transformación y la comercialización de productos forestales. Este relativo éxito se ha visto de manera clara en las concesiones otorgadas a las empresas madereras y que tenían experiencia e inversiones en aprovechamiento forestal, las que con una mejor planificación y gestión han logrado avanzar hacia la certificación de sus operaciones forestales. Sin embargo, los resultados han sido menos exitosos en las concesiones a ASL, las que en gran parte, son constituidas por usuarios del bosque que anteriormente fueron informales, sin experiencia
El nuevo modelo forestal reguló de forma satisfactoria el aprovechamiento forestal a partir de 1996 con base en un paquete de disposiciones legales coherente y completo, acompañado por la creación de la Superintendencia Forestal, una institución independiente con capacidad técnica para regulación y el control forestal. A la promulgación de la nueva Ley Forestal acompañó la aprobación de su Reglamento y un conjunto de Normas Técnicas para el manejo forestal, que se enuncian a continuación: • • • • • Ley Forestal 1700 (MDSMA 1997a) Reglamento de la Ley Forestal (DS 24453, MDSMA 1997b) Norma Técnica sobre Planes de Ordenamiento Predial (RM 130/97, MDSMA 1997c) Reglamentación Especial sobre Desmontes y Quemas Controladas (RM 131/97, MDSMA 1997d) Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal (censos comerciales, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Propiedades Privadas con Superficies Iguales o Menores a 200 ha en Zonas Tropicales y Subtropicales (RM 132/97, MDSMA 1997e) Directrices sobre Concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar (RM 133/97, MDSMA 1997f) Normas Técnicas sobre Programa de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima (RM 134/97, MDSMA 1997g) Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos y mapas) en Bosques Andinos y Chaqueños (RM 135/97, MDSMA 1997h)
su gestión forestal han demostrado minimizar las pérdidas de bosque y deforestación al interior de las mismas, comparadas con tierras con bosques pero sin gestión. La existencia de las concesiones, sea de empresas o de ASL han servido para propiciar el respeto de las tierras de uso forestal y la valoración de las mismas como fuente para la producción forestal permanente, definiendo regiones forestales en el país en función a su productividad natural (Dauber, et. al. 1999). En consecuencia, cuanto mayor sean los derechos forestales vigentes, entre los que se encuentran las concesiones (a empresas o a Agrupaciones Sociales del Lugar), mayores serán las posibilidades de conservación del bosque y la biodiversidad que contiene y por supuesto de las tierras con bosques de aptitud forestal. 6.4 Como espacios de diversidad biológica, servicios ambientales y conectividad Las concesiones forestales permiten la conservación de diversidad biológica estando bajo gestión forestal, resguardando una abundancia impresionante de recursos hídricos y biológicos que a futuro serán parte de las negociaciones estratégicas a nivel de regiones sub-continentales. Asimismo, las amplias extensiones de bosque ofertan una serie de servicios ambientales que van desde calidad y cantidad de agua dulce, captura de CO2, paisaje, belleza escénica y hábitats para la fauna silvestre. Es imposible no mencionar que las concesiones forestales cumplen relevantes funciones ecológicas respecto a la conectividad, evitando la fragmentación y pérdida del bosque, ya que al ser el bosque un sistema extremamente complejo tiene capacidad de reacción ante disturbios ambientales. 6.5 En la apertura de mercados y exportaciones El nuevo régimen forestal que promueve la aplicación de planes de manejo forestal indujo al aprovechamiento de las especies mas abundantes y disponibles en el bosque, por tanto obligó a las empresas transformadoras de materia prima a buscar mercados para las especies diferentes a las que tradicionalmente se comercializaron, tales como mara (Swietenia macrophylla), cedro (Cedrela spp.), roble (Amburana cearensis) y morado (Machaerium sp.). En la actualidad se extraen más de 300 especies del bosque natural, con un volumen anual de extracción de aproximadamente un millón de metros cúbicos rola, en todos los tipos de derecho (concesiones, autorizaciones en propiedad
Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal Comercial (inventarios, planes de manejo, planes operativos, mapas) en Tierras Comunitarias de Origen (RM 136/97, MDSMA 1997i) Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal (inventarios, planes de manejo, planes operativos, mapas) en propiedades privadas o concesiones con superficies mayores a 200 ha (RM 167/97 y RM 248/98, MDSMA 1998)
La concesión forestal es el acto administrativo por el cual el Estado, a través de la Superintendencia Forestal, otorga a personas individuales o colectivas el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitada de tierras fiscales, es decir de propiedad del Estado Boliviano. Las características principales de la concesión forestal son: • La concesión es por 40 años, prorrogable sucesivamente por otro período similar, previa verificación de cumplimiento del Plan General de Manejo y los planes anuales, a través de auditorías quinquenales externas y calificadas por la Superintendencia Forestal, cuyos costos son asumidos por los concesionarios; Es sujeta a registro de carácter público, cuya certificación y documentación otorgan fe plena sobre su contenido; Es susceptible de transferencia a otro interesado, previa auditoría de cumplimiento, conforme a procedimiento especial; Tiene la obligatoriedad de pago de una patente forestal establecida por superficie; Es obligatoriedad del concesionario de proteger bajo su responsabilidad, la totalidad de la superficie concesionada y sus recursos naturales, incluyendo la biodiversidad; Permite la renuncia a la concesión, previa auditoria forestal externa calificada e independiente para determinar la existencia o no de incumplimiento al Plan de Manejo.
A la fecha, existen 69 concesiones a empresas madereras, con una superficie total de 4.666.842 ha distribuidos en los distintos Departamentos del país. La concesión más pequeña tiene 5.161 ha y la más grande 372.130 ha. La superficie promedio de concesiones es de 67.000 ha. Santa Cruz cuenta con el 50% de la superficie de concesiones, lo cual confirma la importancia forestal de este departamento (Cuadro 1).
Cuadro 1: Número y superficie de concesiones forestales a empresas en Bolivia, por rango de superficie y Departamento
Rango de superficie (ha) <20000 20000-39999 40000-59999 60000-79999 80000-99999 100000-119999 120000-139999 14000-159999 160000-179999 360000-379999 Total Cantidad concesiones 7 16 12 12 9 3 7 1 1 1 69 Superficie en hectáreas por departamento Beni La Paz Pando Santa Cruz 15494 38865 38605 158627 92520 65013 172269 49835 143788 386687 188296 71900 344076 196502 269999 91737 94087 344392 300765 401235 517825 146100 166095 372130 632416 344857 1360394 2329175 Superficie Total (ha) 92964 488429 580310 800774 800215 300765 919060 146100 166095 372130 4666842
Una de las razones para que esto haya ocurrido es que las concesiones, al estar integradas verticalmente con la industria y que sus productos tienen como destino los mercados internacionales, nichos de mercado para productos certificados especialmente europeos se han convertido en una oportunidad. Se estima que $us 20 millones (25% de las exportaciones maderables) correspondientes a las exportaciones de productos maderables con algún grado de valor agregado son productos que provienen de bosques certificados (Cámara Forestal de Bolivia, 2006). Adicionalmente, el cumplimiento de los exigentes estándares para el manejo establecidos por las normas técnicas bolivianas hace que sea posible cumplir con aquellos establecidos por la certificación forestal FSC, aspecto que ha sido y es aprovechado oportunamente por las concesiones. También es importante indicar que aunque la certificación forestal voluntaria tiene un costo, éste puede ser cubierto más fácilmente por empresas con disponibilidad de capital de operaciones y con mercados para sus productos. Cuadro 3. Número y superficie de concesiones forestales certificadas voluntariamente bajo el sistema FSC Departamento Santa Cruz Pando Beni Total Superficie (ha) 1.182.465 764.117 80.748 2.027.330
Fuente: CFV (2009)
Fuente: Superintendencia Forestal, julio de 2007, datos no publicados.
En este marco normativo de concesiones forestales también dio lugar al establecimiento del sistema de concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL). Estas se refieren a concesiones dentro de áreas fiscales pero que se encuentran dentro de las jurisdicciones municipales, otorgando el derecho a grupos de personas organizadas y calificadas por los Concejos Municipales, órganos deliberativos de los gobiernos locales. Los Municipios tienen derecho al 20% de las tierras fiscales con bosques en su jurisdicción para aprovechamiento forestal, las mismas que se reconocen como Áreas Forestales de Reserva Municipal-AFRM. Las concesiones para las ASL se otorgan bajo un proceso que incluye (Cordero y Andaluz, 1998): (a) Delimitación de áreas como reserva municipal, propuesto por el municipio y aprobado por el Ministerio del ramo, (b) Calificación por parte del Municipio correspondiente de las ASL y las áreas forestales municipales, (c) Aprobación por parte del Ministerio del programa de Áreas Municipales a concederse y de los programas de concesión para las ASL, (d) Entrega formal de la concesión por parte de la Superintendencia Forestal a las correspondientes ASL. Inicialmente la constitución de ASL generó tensiones entre las empresas privadas debido a las condiciones diferenciadas y preferenciales en favor de las ASL,
Cantidad concesiones 8 5 1 14
6.3 En el freno al proceso de deforestación La constitución legal del derecho de concesiones forestales y la gestión a través de los planes de manejo han servido y constituyen freno al avance de la frontera agrícola y una de las formas más eficientes de respeto de la aptitud de uso de las tierras forestales. Debido al extenso territorio forestal del país, la falta de adecuadas carreteras y la carencia de medios logísticos y de recursos humanos del Estado para hacer control efectivo, se hace muy difícil que las instituciones del Estado cumplan eficientemente su tarea de protección de los bosques frente a los procesos de deforestación y tala ilegal. Por tanto, la responsabilidad de las concesiones y
6. Contribución de las concesiones forestales 6.1 En el Régimen Forestal de la Nación Las concesiones forestales a empresas madereras fueron el motor de inicio para la implementación del nuevo régimen forestal, tanto por ser actores económicos importantes, como por tener de alguna manera una integración vertical bosqueindustria, aunque en muchos casos incipientes. Sin embargo, el sector concesionario generó la activación de otros actores, sean comunidades campesinas y/o indígenas, propietarios privados y ASL, ya que la mayoría de ellos consiguieron el derecho, acceso al uso y aprovechamiento del bosque y necesitaban vender la materia prima, es decir las troncas a centros de transformación primaria y/o secundarias, siendo las empresas concesionarias las que activaron estas relaciones. En el orden económico y de funcionamiento de la Superintendencia Forestal como órgano de regulación y control, las concesiones jugaron y juegan un rol gravitante para el mantenimiento del sistema porque los ingresos de esta institución provienen fundamentalmente del pago de la patente forestal por parte de los actores forestales regulados. Sin embargo, esta dependencia del pago de la patente y el funcionamiento de la Superintendencia Forestal tienen sus riesgos ante la disminución de las recaudaciones o ante el incumplimiento del pago de la patente, repercutiendo directamente en la estabilidad económica de la instancia reguladora. Otro aspecto importante del sistema de concesiones en la fase inicial del régimen forestal fue la implementación de normas técnicas para el manejo forestal tendientes hacia la sostenibilidad. La puesta en funcionamiento de la normatividad por parte de las concesiones forestales determinó que se hicieran algunos ajustes posteriores, de manera que las normas técnicas se adecuen a situaciones más realistas. Sin embargo, es importante destacar que fue en las concesiones donde se aplicaron las normas técnicas para el manejo forestal, probando de esta manera que sí era factible técnicamente manejar el recurso bosque bajo criterios y directrices tendientes hacia la sostenibilidad. 6.2 En el proceso de la certificación forestal voluntaria
especialmente por el valor de la patente forestal, siendo más elevada para las empresas (Castello y Roca 2002). Posteriormente, las concesiones privadas pasaron a gozar de favorables condiciones de pago de patente y la creación de una Tarifa de Regulación Forestal -TRF, manteniendo las ASL determinadas ventajas en el pago de la patente, con relación a las concesiones de empresas, tal cual es el espíritu de la Ley 1700. De acuerdo a información oficial de la Superintendencia Forestal, actualmente existen 24 concesiones a Agrupaciones Sociales del Lugar, de las cuales 15 están en el Departamento de Santa Cruz, 7 en La Paz y 2 en Tarija. La concesión de ASL más pequeña es de 261 ha y la más grande de 62.572 ha; la superficie promedio de concesiones para ASL es de 27.000 ha. La superficie total es de 646.528 ha, con el 82% localizadas en el Departamento de Santa Cruz (Cuadro 2). Cuadro 2: Número y superficie de concesiones forestales a ASL en Bolivia, por rango de superficie y Departamento
Rango de superficie (ha) < 10.000 ha 10.000-19.999 20.000-29.999 30.000-39.999 40.000-49.999 50.000-59.999 60.000-69.999 Total Cantidad concesiones 2 10 2 3 5 1 1 24 Superficie en hectáreas por departamento La Paz Santa Cruz Tarija 2966 111605 55362 45769 95597 219729 52928 62572 11165 531957 2966 Superficie Total (ha) 2966 166967 45769 95597 219729 52928 62572 646528
Fuente: Superintendencia Forestal (2006). Datos no publicados, elaboración propia
En caso de incumplimiento del plan de manejo forestal en una concesión forestal, el Estado, a través de la Superintendencia Forestal está en total capacidad de revertir el derecho en beneficio del propio Estado, de manera que el área revertida sea nuevamente otorgada. Sin embargo, para ello se requiere una institucionalidad pública altamente capacitada, con apoyo y voluntad política y con recursos para hacer un seguimiento de campo a las operaciones forestales. 3. Legalidad y legitimidad de las concesiones
La certificación forestal voluntaria ha logrado significativos avances en Bolivia en términos de extensión de área bajo manejo forestal, con 2.093.158 ha, de las cuales 2.027.330 ha corresponden a concesiones forestales (CFV 2009), equivalente al 96,8% (Cuadro 3).
No se puede ignorar que antes de la aprobación de la Ley 1700, el sector empresarial defendía la posición de acceder a los bosques a través de su privatización, donde el principal argumento esgrimido era la seguridad jurídica. Por el otro lado, sectores
sociales, conservacionistas y hasta el propio Estado defendían la posición de que los bosques debían mantenerse tal cual indica la actual Constitución Política del Estado, como bien originario, sin enajenarlo y nada mas otorgar el derecho de acceso al recurso vía concesión por un período mas largo al establecido en el anterior régimen forestal. El resultado de esto largo y complicado proceso de negociación de mas de 6 años terminó con la inclusión del sistema de concesiones forestales en el actual régimen forestal, donde finalmente el sector empresarial tuvo que aceptar las nuevas reglas del juego, a través de la conversión voluntaria del sistema de contratos de aprovechamiento forestal a un modelo de concesiones por cuarenta años, renovables cada cinco años previa auditoria forestal independiente y con la operatividad de instrumentos de gestión reales que busquen la sostenibilidad del recurso. Esta decisión fue clave en su momento porque el Estado Boliviano demostró su voluntad política de evitar la enajenación del recurso bosque y su privatización y más bien de consolidar y anteponer el derecho del Estado frente a la posibilidad de su enajenación en manos de privados (no se puede dejar de lado que la figura de la TCO es una forma de privatización colectiva de las tierras y bosques). En consecuencia, la aceptación de las nuevas reglas de intervención a los bosques por parte de las empresas mostró que los intereses colectivos y estratégicos se impusieron a los intereses empresariales y gremiales, quienes se sometieron a la normativa establecida en la nueva legislación forestal. Este acatamiento fue una señal positiva de cumplimiento de la legalidad y en la medida que las empresas concesionarias demuestran gestión en los bosques, su legitimación empieza a constituirse ante la sociedad en su conjunto. La certificación forestal voluntaria de aquellas operaciones forestales en concesiones es una muestra del avance de la legalidad hacia la legitimidad. 4. La implementación de las Normas Técnicas y el aprovechamiento de impacto reducido El cumplimiento de las normas técnicas para el manejo forestal sostenible fue el primer elemento que caracterizó la implementación del actual régimen forestal y para ello, Planes Operativos Anuales Forestales-POAF incluyendo mapas y prescripciones tales como: la marcación de árboles aprovechables, respeto al diámetro mínimo de corta (DMC), respeto de 20% de árboles aprovechables en calidad de semilleros, protección de especies clave para la alimentación de la fauna, determinación de reservas ecológicas dentro de las unidades de manejo
forestal entre otros, fueron las exigencias de cumplimiento obligatorio y que determinaron avances en el sentido de generar condiciones para el aprovechamiento de impacto reducido. Los POAF que son aprobados por la Superintendencia Forestal incluyen las áreas de aprovechamiento anual con sus respectivas coordenadas geográficas, mapas con los árboles a aprovechar y con los árboles remanentes. Asimismo, la caída dirigida de los árboles para garantizar la sobre vivencia de los árboles de futura cosecha y evitar que dañen los árboles aprovechables es parte de la aplicación de técnicas de conservación. Posteriormente, al cumplir las operaciones de aprovechamiento, los Informes de aprovechamiento o IAPOAF son presentados al ente regulador, reflejando información de las especies y volúmenes extraídos, caminos de extracción, rodeos y árboles en pie, entre la mas relevante. 5. Las concesiones y la propiedad estatal de los recursos forestales El sistema de concesiones forestales sea a empresas o a Agrupaciones Sociales del Lugar permite mantener la propiedad de los recursos en manos del Estado y así garantizar las tierras con bosques a favor del Estado y de la sociedad en su conjunto. Por tanto, el sistema de concesiones, bajo un eficiente control y regulación al beneficiario del derecho, hace que el bosque como recurso estratégico por su diversidad y servicios ambientales que ofrece se mantenga a largo plazo y sea fuente de múltiples beneficios. Es importante que las tierras con bosques concesionadas sean debidamente registradas en derechos reales en propiedad del Estado, para que ellas se conserven como tales a largo plazo, así como el debido control y seguimiento. Una de las ventajas que tiene el sistema de concesiones forestales es que en caso de incumplimiento de la normativa de manejo o del pago de la patente por parte del concesionario, el derecho es revertido a favor del Estado y puede ser otorgado a otro interesado. Es en este sentido que algunas concesiones o parte de ellas se encuentran en proceso de reversión, las mismas que deben mantener el derecho de tenencia en manos del Estado Boliviano y ser nuevamente otorgadas en concesión a nuevos actores forestales dispuestos a cumplir con las reglas de juego definidas por el régimen forestal.
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