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Timestamp: 2018-07-23 01:55:38+00:00

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Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 12 maggio 2017, n. 2 - Avvocato Renato D'Isa
Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 12 maggio 2017, n. 2
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In caso di illegittima aggiudicazione, il concorrente che ottenga dal giudice amministrativo, a titolo di risarcimento in forma specifica, il subentro nel contratto, a seguito di sentenza definitiva e che non può essere “ottemperata” dalla SA perché il contratto è stato interamente eseguito dall’illegittimo beneficiario, tale impossibilità, ai sensi dell’art. 112, comma 3, cpa, come modificato dal decreto legislativo n. 195 del 2011, non estingue l’obbligazione per la PA, ma la converte in una diversa, di natura “risarcitoria”, avente ad oggetto l’equivalente monetario del bene della vita riconosciuto dal giudicato. L’art. 112 citato estende così il rimedio risarcitorio oltre alle ipotesi violazione o elusione del giudicato, ma anche all’impossibilità di ottenerne l’esecuzione in forma specifica
sentenza 12 maggio 2017, n. 2
Ca. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Di. Lu., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
Co. St. Gr. Op. s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. So., Cl. Ma., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Al. in Roma, via (…);
della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA n. 6/2016, resa tra le parti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.N.A.S. s.p.a e di Co. St. Gr. Op. s.c.a.r.l;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2017 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato Ma. Di. Lu., l’avvocato dello Stato Et. Fi., l’avvocato Ma. Pag. per delega dell’avvocato Fr. So., e l’avvocato Ma. Cl.;
Con provvedimento prot. CCz-00317533-I del 22 settembre 2014, la stazione appaltante ha aggiudicato la gara all’A.T.I. Co. St. Gr. Op. s.c.a.r.l. – MA. Co., subordinando l’efficacia e l’esecutività dell’aggiudicazione alla “verifica del possesso dei requisiti dichiarati dal concorrente in sede di gara”.
2. Con provvedimento del 21 gennaio 2015, l’Amministrazione, avendo rilevato che la posizione contributiva dell’impresa mandataria MA. Co. alla data del 27.8.2014 era irregolare, ha revocato l’aggiudicazione disposta in favore dell’A.T.I. Co. St. Gr. Op. s.c.a.r.l.-MA. Co. e, in data 30 gennaio 2015, ha disposto l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore della società Ca. s.r.l..
3. L’A.T.I. Co. St. Gr. Op. s.c.a.r.l.-Ma. Co. (di seguito anche solo AT.I. Co. Gr. Op.) ha impugnato tali provvedimenti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Catanzaro, che, con sentenza 20 maggio 2015, n. 903, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato l’aggiudicazione in favore della Ca. s.r.l..
4. La Ca. s.r.l. e la Gr. s.r.l. (quest’ultima in qualità di cessionaria del ramo d’azienda della prima avente ad oggetto l’attività di lavori edili, stradali, etc.) hanno impugnato tale sentenza innanzi al Consiglio di Stato, chiedendone in via cautelare la sospensione.
6. Con la sentenza 29 febbraio 2016, n. 6, l’Adunanza Plenaria ha accolto l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, ha respinto il ricorso proposto in primo grado dal Co. St. Gr. Op..
In applicazione di tale principio, la sentenza n. 6 del 2016 ha rilevato che «nel caso di specie è pacifico […] che la posizione MA. Co. nel momento in chi ha reso la dichiarazione ai fini della partecipazione alla gara non era regolare (cfr. nota Inail del 9 dicembre 2014 che conferma l’irregolarità contributiva dell’impresa MA. alla data del 27 agosto 2014).
Nel caso di specie, peraltro, MA. Co. era certamente consapevole della propria irregolarità contributiva, trattandosi di contributi dovuti in autoliquidazione, rispetto ai quali l’impresa ha prima chiesto la rateizzazione, senza poi corrispondere quanto dovuto.
7. Con il presente ricorso in ottemperanza le società Ca. s.r.l. e Gr. s.r.l. lamentano che l’A.N.A.S., nonostante la diffida inviatale con nota del 4 marzo 2016, non abbia dato attuazione al giudicato formatosi sulla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 6 del 2016.
b) in subordine, e cioè nella acclarata oggettiva impossibilità di dare esecuzione totale o parziale al giudicato di cui alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 6 del 2016, condannare l’A.N.A.S. e/o il Co. Gr. Op. al risarcimento del danno, quantificato nella misura di € 190.324,06, oltre rivalutazione e interessi dal dì del dovuto fino soddisfo.
Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso l’A.N.A.S. e il Co. St. Gr. Op..
a) quanto alla domanda di subentro, che non vi è stata alcuna inottemperanza al giudicato in quanto quest’ultimo è intervenuto successivamente alla ultimazione dei lavori oggetto dell’appalto (avvenuta in data 17 febbraio 2016, come risultante dal certificato di ultimazione dei lavori), con conseguente impossibilità di far subentrare Ca. nel rapporto contrattuale;
c) quanto ancora alla domanda risarcitoria, che, comunque, l’unico responsabile è il Co. St. Gr. Op., che è rimasto effettivamente affidatario dell’appalto, ha conseguito i corrispettivi previsti, ed ha illegittimamente partecipato alla gara nonostante l’irregolarità della propria posizione contributiva.
9. Il Co. St. Gr. Op., a sua volta, ha sostenuto di non essere legittimato passivo rispetto alla domanda risarcitoria, essendosi limitato a dare esecuzione alla sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria – Catanzaro, n. 903 del 2015.
Con successiva memoria depositata in data 13 marzo 2017, le ricorrenti Ca. s.r.l. e Gr. s.r.l., preso atto dell’avvenuta ultimazione dei lavori, hanno sostanzialmente rinunciato alla domanda di subentro, insistendo in quella di risarcimento del danno.
11. Nel corso della udienza camerale, il Collegio ha sottoposto al contradditorio e alla discussione delle parti sia la questione, rilevata d’ufficio, della sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria proposta nei confronti del Co. Gr. Op., sia la questione, già sollevata negli scritti difensivi, concernente l’esistenza di un vincolo di solidarietà tra la parte privata beneficiaria dell’aggiudicazione illegittima e l’amministrazione.
13. La domanda proposta dalle società Ca. e Gr. trova il suo fondamento normativo nell’articolo 112, comma 3, c.p.a. (nella versione risultante per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 1, lett. cc) d.lgs. 15 novembre 2011, n. 195).
In primo luogo, il presupposto del rimedio è individuato nell’esistenza di un danno (anche solo) «connesso all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato». E’ significativo evidenziare che l’art. 112, comma 3, c.p.a. distingue il danno “connesso” all’impossibilità (o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato) da quello derivante dalla violazione o elusione del giudicato, indicato, subito dopo, come distinto presupposto per l’esercizio dell’azione.
Il legislatore, dunque, ha fatto riferimento ad una impossibilità di esecuzione che trova la sua causa in un fatto diverso dalla violazione o elusione del giudicato, prevedendo l’azione di risarcimento del danno -e non un semplice indennizzo- anche nel caso in cui, pur non configurandosi un inadempimento, non è comunque possibile attuare il giudicato.
– il vincolo di solidarietà tra l’amministrazione e il beneficiario dell’atto illegittimo (e il conseguente potere del giudice amministrativo di pronunciare statuizione anche nei confronti di quest’ultimo), troverebbe il suo presupposto normativo nell’art. 41, comma 2, ultimo periodo, c.p.a., il quale ha previsto che «qualora sia proposta azione di condanna, anche in via autonoma, il ricorso è notificato altresì agli eventuali beneficiari dell’atto illegittimo ai sensi dell’art. 102 del codice di procedura civile; altrimenti il giudice provvede ai sensi dell’art. 49» all’integrazione del contraddittorio;
– sotto il profilo processuale, l’accertamento della responsabilità concorrente dell’impresa aggiudicataria e delle quote concorsuali di riparto interno tra quest’ultima e l’amministrazione sarebbe in linea con i principi fondanti la giustizia amministrativa, in base ai quali la controversia va decisa con l’esercizio di poteri decisori e conformativi, ed imposto dal principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, da intendersi, in assenza di una formale domanda di regresso da parte dell’amministrazione, sulla base di un’interpretazione sostanzialistica degli atti processuali di parte, idoneo a ricomprendere nelle richieste e difese formulate dalle parti anche gli evidenziati momenti di accertamento (in altri termini, il fatto stesso che l’amministrazione, pur senza formulare azione di regresso, si difenda eccependo che la responsabilità è ascrivibile, in tutto o in parte, all’impresa aggiudicataria, consentirebbe al giudice di accertare il riparto delle quote di responsabilità nei rapporti interni).
La norma è coerente con la constatazione che in moltissimi casi l’esecuzione in forma specifica del giudicato richiede, in particolare se si tratta di attuarne gli effetti restitutori e ripristinatori, oltre all’azione dell’amministrazione, l’ingerenza nella sfera giudica e materiale di soggetti privati, specie nel caso in cui sono stati destinatari di provvedimento favorevoli poi annullati e devono, per effetto del giudicato, adempiere ad obblighi -a ben guardare meramente conseguenziali o riflessi – restitutori e ripristinatori.
33. Nel caso di specie, invero, l’originario provvedimento di aggiudicazione adottato dall’amministrazione non era illegittimo. L’amministrazione, infatti, aveva legittimamente escluso l’A.T.I. Co. St. Gr. Op. perché non in possesso di un DURC regolare ed aveva, altrettanto legittimamente, aggiudicato la gara alla società Ca. s.r.l. (che ha poi ceduto l’azienda alla società Gr. s.r.l., co-ricorrente nel presente giudizio).
L’esito della gara, come determinato dai provvedimenti dell’amministrazione, è stato capovolto per effetto della pronuncia giurisdizionale di primo grado, che ha accolto il ricorso dell’A.T.I. Co. St. Gr. Op., annullando l’aggiudicazione a favore di Ca..
In esecuzione di quella sentenza l’A.N.A.S. ha, quindi, aggiudicato la gara all’A.T.I. Co. St. Gr. Op., procedendo alla successiva stipula del contratto (che poi è stato interamente eseguito nelle more del giudizio di appello).
La nuova aggiudicazione a favore dell’A.T.I. Co. Gr. Op., in esecuzione della sentenza del Tribunale amministrativo regionale, è stata disposta in data 8 giugno 2015 (quando ancora erano pendenti i termini per l’appello). Il contratto è stato stipulato il 2 settembre 2015, senza neanche attendere, non solo la decisione sull’istanza di sospensiva, pubblicata solo il 29 settembre 2015, ma neanche la data di celebrazione (17 settembre 2015) della camera di consiglio fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare.
Non risulta dagli atti né è allegato dalle parti resistenti che tale rapidità fosse giustificata da particolari ragioni di urgenza, né risulta, per quanto riguarda in particolare la posizione dell’A.N.A.S. (che è l’unica a venire in rilievo nel presente giudizio), che l’amministrazione sia stata compulsata (e, quindi, indotta all’immediata esecuzione) da iniziativa dell’A.T.I. Co. Gr. Op. finalizzate ad ottenere l’ottemperanza della sentenza di primo grado.
Non può, quindi, trovare accoglimento la tesi sostenuta, in particolare dal Co. St. Gr. Op., secondo cui la condotta contestata sarebbe coperta dal contratto, mai dichiarato inefficace. Quel contratto, al contrario, così come il presupposto atto di aggiudicazione, sono stati automaticamente travolti in conseguenza della riforma della sentenza di primo grado, ai sensi dell’art. 334, comma 2, c.p.c.
– la domanda di condanna in solido nei confronti del Consorzio sia in questa sede inammissibile per difetto di giurisdizione (trattandosi di controversia tra privati);
– la domanda di risarcimento del danno nei confronti dell’A.N.A.S. è, invece, fondata, per quanto concerne l’an della responsabilità.
In secondo luogo, per quanto concerne il necessario presupposto del nesso di causalità, l’A.N.A.S. non ha dimostrato (come avrebbe dovuto trattandosi di responsabilità contrattuale) l’interruzione del rapporto eziologico. Infatti, si deve ritenere che sia la condotta del Co. St. Gr. Op. (che ha concluso ed eseguito il contratto), sia la sentenza di primo grado (che ha annullato l’originaria e legittima aggiudicazione), operino come mere concause del danno lamentato, concause che, in base al principio dell’equivalenza causale desumibile dagli articoli 40 e 41, commi 1 e 3 c.p., non escludono il rapporto di causalità.
In terzo luogo, le considerazioni sopra svolte in ordine alla peculiare natura dell’obbligazione risarcitoria ex lege di cui all’art. 112, comma 3, c.p.a. escludono che la rilevanza concausale della condotta del Consorzio possa rilevare (se non per escludere) quantomeno per ridurre la responsabilità dell’A.N.A.S. verso le società Ca. e Gr..
Se non che, anche a volersi convenire con la ragionevole considerazione che l’aliunde perceptum costituisca un fatto impeditivo del danno, non potrebbe addivenirsi a diversa conclusione rispetto a quella poc’anzi prospettata, segnatamente in relazione al settore degli appalti; e ciò per un duplice ordine di considerazioni. In primo luogo, non può negarsi che, ai fini della sussistenza dell’aliunde perceptum, possa essere invocato il meccanismo della presunzione (semplice). In forza di tale meccanismo può quindi individuarsi una presunzione in tal senso, a sua volta fondata sull’id quod plerumque accidit, secondo cui l’imprenditore (specie se in forma societaria), in quanto soggetto che esercita professionalmente un’attività economica organizzata finalizzata alla produzione di utili, normalmente non rimane inerte in caso di mancata aggiudicazione di un appalto, ma si procura prestazioni contrattuali alternative dalla cui esecuzione trae utili. Pertanto, in mancanza di prova contraria, che l’impresa che neghi l’aliunde perceptum può fornire anche sulla base dei libri contabili, deve ritenersi che essa abbia comunque impiegato proprie risorse e mezzi in altre attività, dovendosi quindi sottrarre al danno subito per la mancata aggiudicazione l’aliunde perceptum, calcolato in genere in via equitativa e forfettaria. Del resto -e si è al secondo ordine di considerazioni – nell’ambito delle gare d’appalto, tale conclusione risulta avvalorata dalla distinta, concorrente circostanza che, da un lato, non risulta ragionevolmente predicabile la condotta dell’impresa che immobilizza le proprie risorse in attesa dell’aggiudicazione di una commessa, o nell’attesa dell’esito del ricorso giurisdizionale volto ad ottenere l’aggiudicazione, atteso che possono essere molteplici le evenienze per cui potrebbe risultare non aggiudicataria della commessa stessa (il che corrobora la presunzione); dall’altro che, ai sensi dell’art. 1227, secondo comma, c.c., il danneggiato ha un puntuale dovere di non concorrere ad aggravare il danno, sicché il comportamento inerte dell’impresa ben può assumere rilievo in ordine all’aliunde percipiendum. (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 dicembre 2013, n. 5884; Cons. Stato, sez. V,, 27 marzo 2013, n. 1833; Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2013, n. 3155; Cons. Stato, sez. V,, 8 novembre 2012, n. 5686). Tale orientamento -assolutamente prevalente, sia pure con sfumature diverse in punto di motivazione (tra le varie: Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014 n. 5531; sez. VI, 15 ottobre 2012 n. 5279)- consente del resto di evitare che la sentenza che vede l’impresa vittoriosa diventi occasione e strumento di ingiusta locupletazione.
42. Applicando tali principi al caso di specie il danno subito dalle società Ca. e Gr. può essere liquidato riconoscendo le seguenti voci.
43. Va, innanzitutto, riconosciuto, a titolo di lucro cessante, l’utile che Ca. (o meglio Gr. in quanto cessionaria del ramo d’azienda) avrebbe conseguito attraverso l’esecuzione del contratto di appalto.
La sentenza del T.a.r. Calabria (n. 903/2015), che ha annullato l’aggiudicazione originariamente disposta a favore di Ca., è stata pubblicata il 20 maggio 2015.
– dichiara improcedibile la domanda diretta a conseguire l’aggiudicazione e la correlata domanda proposta ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a.;
– dichiara il difetto di giurisdizione sulla domanda proposta nei confronti del Co. St. Gr. Op.;
– accoglie, in parte, la domanda di risarcimento del danno nei confronti dell’A.N.A.S. e, per l’effetto, la condanna al pagamento, a favore delle società Ca. s.r.l. e Gr. s.r.l., della somma complessiva di € 129.766,41, oltre ad interessi e rivalutazione come specificato in motivazione;
– fissa il termine di giorni 60 decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione o dalla sua notificazione – se anteriore – ad istanza di parte per il pagamento della somma dovuta;
– nomina per il caso di perdurante inadempimento oltre tale termine come commissario ad acta il Prefetto di Catanzaro, che provvederà all’esecuzione della sentenza secondo le modalità indicate in motivazione;
– compensa integralmente le spese del giudizio fra tutte le parti.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa| 2017-05-23T16:04:45+00:00	23 maggio 2017|Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2017, Diritto Amministrativo, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti

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