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Timestamp: 2016-10-27 22:53:07+00:00

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2P.136/2006 (30.11.2006)
Im Luzerner Kantonsblatt vom 3. September 2005 schrieb der Kanton Luzern die Herstellung, den Druck, die Verwaltung, den Versand sowie den Verkauf und die Abonnementsverwaltung (inklusive Inkasso der Abonnementsgeb�hren) des Luzerner Kantonsblattes und der kantonalen Gesetzessammlung f�r vier Jahre im offenen Verfahren zur Bewerbung aus. Als Zuschlagskriterien wurden in den Ausschreibungsunterlagen - nebst den so genannten "k.o.- Kriterien" (Erf�llung Vergabegrunds�tze, Bonit�t, Erfahrung Periodika, Abonnementsverwaltung und Deutschsprachigkeit) - genannt und gewichtet:
Geeignete Vorstufen-Abteilung, Ausr�sterei/
Lager, Kurierdienst-�bermittlung, Personelle
Administrative Leistungen, Qualit�t der Offertgestaltung 10 %
Gesamteindruck/Plausibilit�t 10 %
Gem�ss dem Offert�ffnungsprotokoll vom 18. Oktober 2005 reichten vier Unternehmungen fristgerecht ein Angebot ein, darunter die Bietergemeinschaft B.________ AG. Ihr Angebot erwies sich mit einem Netto-Gesamtjahrespreis von Fr. 492'700.-- als das g�nstigste. Ferner hatten offeriert die D.________ AG (zum Preis von Fr. 611'300.--), die Druckerei C.________ AG (zum Preis von Fr. 712'922.--) und die bisherige Leistungserbringerin, die A.________ AG, (zum Preis von Fr. 722'500.--).
Die von der Vergabebeh�rde vorgenommene Bewertung der vier Angebote ergab folgendes Bild:
Mit Beschluss vom 22. November 2005 vergab der Regierungsrat des Kantons Luzern den Auftrag zum Preis von Fr. 722'500.-- an die A.________ AG, Luzern. Zur Begr�ndung f�hrte der Staatsschreiber im Wesentlichen aus, beim ber�cksichtigten Angebot handle es sich um dasjenige mit dem besten Preis/Leistungsverh�ltnis.
Gegen diese Verf�gung erhob die Bietergemeinschaft B.________ AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern und reklamierte den Zuschlag f�r sich.
Mit Urteil vom 18. April 2006 korrigierte das Verwaltungsgericht die Bewertung der Offerte der Beschwerdef�hrerinnen beim Kriterium "Kurierdienst" um 2 Punkte und beim Kriterium "Qualit�t der Offertgestaltung" um 0,5 Punkte nach oben, wodurch sich deren Punktetotal auf 86 erh�hte und damit nur noch ganz knapp hinter dem Total von 86,5 Punkten des ber�cksichtigten Angebots der A.________ AG lag. Das Verwaltungsgericht erkannte, der angefochtene Zuschlag erweise sich damit im Ergebnis als rechtens, und wies die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2006 f�hrt die Bietergemeinschaft B.________ AG (im Folgenden: "Beschwerdef�hrerinnen") staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit den Antr�gen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 18. April 2006 aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an dieses zur�ckzuweisen.
Mit Verf�gung vom 13. Juni 2006 schrieb der Abteilungspr�sident das gleichzeitig mit der Beschwerdeeinreichung gestellte Gesuch um vorsorgliche Massnahmen (aufschiebende Wirkung) vom Gesch�ftsverzeichnis ab, nachdem sich herausgestellt hatte, dass der Vertrag zwischen dem Kanton Luzern und der A.________ AG �ber die ausgeschriebenen Leistungen am 26. April 2006 unterzeichnet worden war.
1.2 Die Beschwerdef�hrerinnen waren am vorliegenden kantonalen Submissionsverfahren beteiligt und sind als �bergangene Bewerberinnen zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Ist der Zuschlagsentscheid schon in Vollzug gesetzt und mit dem ausgew�hlten Konkurrenten - wie vorliegend - bereits ein Vertrag abgeschlossen worden, kann nur noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit der "angefochtenen Verf�gung" verlangt werden (vgl. Art. 9 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt [Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02], BGE 125 II 86 E. 5b S. 97 f.). Der Antrag in der staatsrechtlichen Beschwerde kann insoweit nur noch auf Aufhebung des angefochtenen Rechtsmittelentscheides sowie auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der ergangenen Zuschlagsverf�gung lauten. Im Falle einer Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde stellt das Bundesgericht zus�tzlich zur Aufhebung des Rechtsmittelentscheides auch die Rechtswidrigkeit des Zuschlagsentscheides fest, sofern diese Frage spruchreif ist (BGE 130 I 258 E. 1.2 S. 261). Soweit die Beschwerdef�hrerinnen mehr verlangen (n�mlich explizit die R�ckweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zu neuer Entscheidung), kann auf ihre Begehren nicht eingetreten werden (kassatorische Natur der staatsrechtlichen Beschwerde, BGE 129 I 173 E. 1.5 mit Hinweisen).
2.1 Vor Bundesgericht streitig ist noch die Gesamt-Preisbewertung der eingereichten Angebote. Die Beschwerdef�hrerinnen berufen sich auf Art. 13 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. M�rz 2001 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (IV�B [AS 2003 196 ff.]). Diesem Konkordat ist der Kanton Luzern mit Dekret vom 14. Juni 2004 beigetreten. Des weiteren wird eine Verletzung des Willk�rverbotes (Art. 9 BV) ger�gt.
2.2 Nach Art. 13 lit. f IV�B hat die kantonale Gesetzgebung durch geeignete Zuschlagskriterien zu gew�hrleisten, dass der Zuschlag an das "wirtschaftlich g�nstigste Angebot" f�llt. Eine entsprechende Bestimmung enth�lt � 5 Abs. 1 des luzernischen Gesetzes vom 29. Oktober 1998 �ber die �ffentlichen Beschaffungen, wobei � 5 Abs. 2 die Handhabung dieses Vergabekriteriums n�her umschreibt. Dass der kantonale Gesetzgeber den in Art. 13 lit. f des Konkordates enthaltenen Regelungsauftrag nicht richtig ausgef�hrt habe, wird mit der staatsrechtlichen Beschwerde nicht geltend gemacht. Es kann sich alsdann einzig darum handeln, ob der angefochtene Entscheid mit der genannten kantonalen Gesetzesbestimmung im Einklang steht, was das Bundesgericht lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r pr�ft (Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, S. 86). Die auf S. 12 und 15 der Beschwerdeschrift mitangerufene Bestimmung von Art. 13 lit. d IV�B betrifft die Gestaltung der Eignungskriterien, die vorliegend nicht in Frage stehen.
2.3 Willk�r liegt nach der Rechtsprechung nicht schon vor, wenn eine andere L�sung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen w�re. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Beh�rde nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, zur tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Es greift nur ein, wenn nicht bloss die Begr�ndung des Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 128 II 259 E. 5 S. 280, 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen).
3.1 Gem�ss den Ausschreibungsunterlagen (Beurteilungsmatrix) f�llt das Kriterium des Netto-Gesamt-Jahrespreises f�r die Bewertung mit 20 % ins Gewicht (vgl. vorne "A."). Die Beschwerdef�hrerinnen akzeptieren, dass 5 Punkte f�r gewisse Kriterien einzeln verteilt werden und damit f�r die Gesamtpreisbewertung noch maximal 15 Punkte zur Verf�gung stehen (vgl. S. 7 der Beschwerdeschrift). Die Vergabebeh�rde dividierte diese volle Punktzahl durch die Anzahl Anbieter (4) und verteilte den hieraus resultierenden Wert von 3,75 wie folgt auf die einzelnen Anbieter: Das niedrigste Angebot (Rang 1) erhielt 4 x 3,75 = 15 Punkte, das Angebot auf dem 2. Rang 3 x 3,75 = 11,25 Punkte, jenes auf dem 3. Rang 2 x 3,75 = 7,5 Punkte und jenes auf dem 4. Rang 1 x 3,75 Punkte. Da vorliegend der Preisunterschied zwischen den Angeboten auf Rang 3 und 4 nur rund 1,3 % betr�gt, erachtete die Vergabebeh�rde diese beiden Angebote als preislich gleichwertig. Sie teilte daher auch dem auf Rang 4 liegenden Anbieter (der A.________ AG) 7,5 Punkte zu (vgl. S. 13/14 des angefochtenen Entscheides).
3.2 Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen, dass eine derartige Bewertung nicht geeignet sei, den Zuschlag an das wirtschaftlich g�nstigste Angebot zu gew�hrleisten. Auch wenn es sich bei der streitigen Vergebung um einen komplexen Auftrag handle, bei dem im Gegensatz zu standardisierten Werken anderen Kriterien gegen�ber den Kosten ein erh�htes Gewicht zukomme, d�rfe der Grundsatz, wonach das wirtschaftlich g�nstigste Angebot zu w�hlen sei, seines Gehaltes nicht entleert werden. Um den Zuschlag an das mehr als 45 % teurere Konkurrenzangebot zu rechtfertigen, habe die Vergabebeh�rde mehrere Kunstgriffe angewandt. Das Vorgehen, die Gesamtpunkte durch die Anzahl eingegangener Offerten zu teilen, sei schon an sich ungeeignet, weil damit der Zuschlag von der Anzahl der Offerten abh�ngig werde. W�ren vorliegend 10 Offerten eingegangen, w�re pro Anbieter nur ein Wert von 1,5 Punkten zu vergeben gewesen, und die A.________ AG h�tte mit dem letzten Rang nur 1,5 Punkte erhalten. Zudem habe sich die Vergabebeh�rde nicht an ihre eigenen Regeln gehalten; bei konsequenter Anwendung ihres Systems h�tte die A.________ AG nur 3,75 statt 7,5 Punkte bekommen d�rfen. Wenn das Kriterium des Preises gem�ss der Ausschreibung nur mit 20 % bzw. mit 15 % gewichtet werde, sei es willk�rlich, zugleich eine Bewertungsmethode anzuwenden, welche die Differenzen zwischen den offerierten Preisen noch gl�tte, statt sie in ihrem tats�chlichen Ausmass wiederzugeben.
3.3 Die erw�hnten R�gen sind, entgegen den Darlegungen in der Vernehmlassung des Kantons, nicht neu. Die Beschwerdef�hrerinnen beanstanden nicht die Preisgewichtung von 20 % bzw. 15 % als solche, was sie gegebenenfalls durch gesonderte Anfechtung der Ausschreibung h�tten tun k�nnen und m�ssen (vgl. � 28 Abs. 1 lit. a des kantonalen Submissionsgesetzes), sondern die Art und Weise, wie diese Vorgabe in der Folge umgesetzt wurde. Den Einwand, dass die gew�hlte Bewertungsmethode die Preisunterschiede in unzul�ssiger Weise gl�tte bzw. die Differenzen verzerrt wiedergebe, haben sie - wenn auch in knapper Form (vgl. S. 12 der Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 5. Dezember 2005 sowie S. 6 der Replik vom 6. M�rz 2006) - bereits im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht erhoben.
3.4 Die kantonalen Instanzen gehen zutreffend davon aus, dass bei komplexeren Auftr�gen andere Kriterien (Qualit�t, Termine, Umwelt-belastung, �sthetik usw.) neben dem Preis eine st�rkere Bedeutung erhalten k�nnen, als dies bei standardisierten Leistungen der Fall ist. Das Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang eine Gewichtung des Preises mit 20 Prozent allerdings als unterste Grenze bezeichnet, ansonsten der Grundsatz der Ber�cksichtigung des wirtschaftlich g�nstigsten Angebotes seines Gehaltes entleert w�rde (BGE 129 I 313 E. 9.2 S. 327, Urteil 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004, E. 3.3). Bei der Ausgestaltung der Preiskurve steht der Vergabebeh�rde jedoch ein weites Ermessen zu (Urteil 2P.111/2003, a.a.O., mit Hinweis). Eine flache Preiskurve ist nicht unzul�ssig; sie kann aber in Kumulation mit einer �usserst schwachen Gewichtung des Preises zu unhaltbaren Ergebnissen f�hren (BGE 129 I 313 E. 9.2 S. 327 f., Urteil 2P.111/2003, a.a.O.).
3.5 Vorliegend erscheint schon die niedrige Gewichtung des Preises mit 20 % zweifelhaft. Das Fachwissen der einzelnen Anbieter mag zwar von zentraler Bedeutung sein. Jedoch werden in der Ausschreibung druckereispezifische Standard-Leistungen verlangt, die jedes qualifizierte Unternehmen dieser Branche zu �hnlichen Bedingungen erbringen k�nnen sollte. Die Beschwerdef�hrerinnen stellen die niedrige Gewichtung des Preises zwar nicht in Frage (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sie machen aber zu Recht geltend, dass die geringe Bedeutung dieses Kriteriums nicht noch - n�mlich durch eine unkorrekte Verteilung der Punkte an die einzelnen Konkurrenten - zus�tzlich abgeschw�cht werden darf.
3.6 Das im vorliegenden Fall gew�hlte Bewertungssystem erscheint schon deshalb willk�rlich, weil es den Abst�nden zwischen den einzelnen Preisofferten keine Rechnung tr�gt; die Vergabebeh�rde sah sich denn auch veranlasst, der letztklassierten Bewerberin wegen des geringen Preisunterschiedes in Abweichung vom gew�hlten System die gleiche Punktzahl zu geben wie der vor ihr liegenden Bewerberin. Dazu kommt, dass bei diesem System die Punktedifferenz zwischen den einzelnen Anbietern von der Anzahl der Offerenten abh�ngt; w�ren vorliegend mehr Anbieter mit tieferen Preisen beteiligt, h�tte die A.________ AG mit ihrem Preisangebot entsprechend weniger Punkte erhalten. Die Vermutung der Beschwerdef�hrerinnen, das von der Vergabebeh�rde f�r den Preis gew�hlte - in der Ausschreibung nicht angek�ndigte - ungew�hnliche Bewertungssystem ziele darauf ab, der A.________ AG als bisheriger (und als Vertragspartnerin offenbar weiterhin erw�nschter) Auftragnehmerin trotz des hohen Preisunterschiedes gegen�ber dem Angebot der B.________ AG einen �berm�ssigen Punkteverlust zu ersparen, l�sst sich nicht von der Hand weisen. Dieser Verdacht liegt umso n�her, als die Vergabebeh�rde in der Beurteilungsmatrix selber festh�lt, der tiefe Gesamtpreis der Offerte der Beschwerdef�hrerinnen beruhe auf einer mutmasslichen "Untersch�tzung des Aufwandes".
Es erscheint verst�ndlich, dass der Kanton Luzern f�r die Herstellung und den Vertrieb des Kantonsamtsblattes und der Gesetzessammlung sich nicht an einen Vertragspartner binden will, der f�r die hiezu erforderlichen Aufwendungen ungen�gend entsch�digt wird und deswegen m�glicherweise nicht gewillt oder nicht in der Lage sein k�nnte, die �bernommenen Pflichten w�hrend der gesamten vierj�hrigen Vertragsdauer korrekt zu erf�llen. Wenn jedoch die Vergabebeh�rde �berlegungen dieser Art in ihren Entscheid einfliessen lassen will, hat sie die Eignungs- oder Zuschlagskriterien entsprechend auszugestalten, um allf�llige dahingehende Hinderungsgr�nde korrekt und �berpr�fbar erfassen zu k�nnen. �berdies kann sie den angebotenen Preis eines Offerenten in Frage stellen und bei einem Angebot, welches viel niedriger als die anderen ist, den Nachweis verlangen, dass der Anbieter die Teilnahmebedingungen einhalten und die Auftragsbedingungen erf�llen kann (vgl. � 18 der kantonalen Verordnung vom 7. Dezember 1998 zum Gesetz �ber die �ffentlichen Beschaffungen).
Auch wenn dem Kriterium des Preises gem�ss der Ausschreibung lediglich ein Gewicht von 20 % zukommt, soll dieses Kriterium bei der Evaluation dennoch objektiv gehandhabt werden. Dies ist nach dem Gesagten vorliegend insoweit nicht der Fall, als die Preiskurve zus�tzlich zur niedrigen Gewichtung dieses Kriteriums flach ausgestaltet und ein von Zuf�lligkeiten abh�ngiges Bewertungssystem gew�hlt wurde, welches sich in auff�lliger Weise zu Gunsten der bisherigen Auftragnehmerin auswirkte.
3.7 In Abweichung von ihrem urspr�nglichen, selbst gew�hlten System (vgl. E. 3.1) teilte die Vergabebeh�rde durch die Gleichbehandlung des dritt- und viertplatzierten Angebotes der A.________ AG zus�tzliche Punkte zu, was ihr erm�glichte, das Angebot der bisherigen Leistungserbringerin, welches um rund 45 % oder mehrere hunderttausend Franken pro Jahr teurer zu stehen kommt als dasjenige der Beschwerdef�hrerinnen, auf den ersten Platz zu setzen. Dies f�hrt zum unhaltbaren Ergebnis, dass der Kanton unter Umst�nden 10 Jahre lang (Vertragsdauer vier Jahre, mit Verl�ngerungsm�glichkeit um dreimal je zwei Jahre) zus�tzliche �ffentliche Mittel f�r eine Leistung aufwenden muss, deren Qualit�t den Preisunterschied m�glicherweise in keiner Weise rechtfertigt.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das angefochtene Urteil aufzuheben. Zudem ist festzustellen (vgl. E. 1.2), dass der ergangene Zuschlagsentscheid (Beschluss des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. November 2005) im Sinne der vorstehenden Erw�gungen bundesrechtswidrig ist.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Kanton Luzern, der vorliegend Verm�gensinteressen im Sinne von Art. 156 Abs. 2 OG wahrnimmt, die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen und die Beschwerdef�hrerinnen f�r dieses Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 159 OG, vgl. BGE 130 I 258 E. 6 S. 268).
Es wird festgestellt, dass der ergangene Zuschlagsentscheid (Beschluss des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. November 2005) im Sinne der Erw�gungen bundesrechtswidrig ist.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 5'000.-- wird dem Kanton Luzern auferlegt.
Der Kanton Luzern hat die Beschwerdef�hrerinnen f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 5'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 9
 BGE 
 BGE 
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 90
 Art. 156
 BGE