Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20060531_2bvr167304.html
Timestamp: 2017-06-28 20:57:55+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung für in Grundrechte des Gefangenen eingreifende Maßnahmen im Jugendstrafvollzug: Fortbestand des Rechtsschutzinteresses auch nach Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels, grundsätzliche Bedeutung der Rechtsfrage - Besonderheiten des Jugendstrafvollzugs, mit Erwachsenenstrafvollzug nicht vergleichbar
Urteil vom 31. Mai 2006 - 2 BvR 1673/04
L e i t s a t z zum Urteil des Zweiten Senats vom
31. Mai 2006 - 2 BvR 1673/04 - - 2 BvR 2402/04 - Zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage
für den Jugendstrafvollzug. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvR 1673/04 - - 2 BvR 2402/04 – Verkündet am 31. Mai 2006 Ankelmann Amtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden des Herrn R... - Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Michael Bagnucki, Bossestraße 12, 33615 Bielefeld -
Oberlandesgerichts Hamm vom 1. Juli 2004 - 1 VAs
17/04 - 2 BvR 1673/04 -, 2. den Beschluss des
Oberlandesgerichts Hamm vom 2. November 2004 - 1 VAs
58/04 - 2 BvR 2402/04 - hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 1. März
2006 durch Urteil für Recht erkannt: Die Verfassungsbeschwerden werden
zurückgewiesen. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem
Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: A. 1 Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage
der Zulässigkeit eingreifender Maßnahmen im
Jugendstrafvollzug, für die eine spezielle gesetzliche
Grundlage nicht besteht. I. 2 Der Beschwerdeführer verbüßt seit dem 1. Juli
2003 eine Jugendstrafe in einer Jugendstrafanstalt im Sinne
der §§ 17 Abs. 1, 92 Abs. 1 JGG. Das Strafende ist
auf den 23. August 2011 notiert. 3 1. Der Verfassungsbeschwerde 2 BvR 1673/04
liegt folgender Sachverhalt zugrunde: 4 Im Dezember 2003 stellte der Beschwerdeführer
bei der Justizvollzugsanstalt den Antrag, die allgemeine
Kontrolle seiner Post aufzuheben; zugleich wandte er sich
gegen eine Reihe von Disziplinarmaßnahmen, die die Anstalt
unter anderem wegen wiederholter tätlicher
Auseinandersetzungen mit Mitgefangenen, einer Bedrohung von
Bediensteten, des Konsums von selbst hergestelltem Alkohol,
unerlaubten Besitzes einer Tätowiermaschine und mehrfacher
Weigerung, Arbeitsanordnungen Folge zu leisten, gegen ihn
verhängt hatte. Die Justizvollzugsanstalt lehnte den Antrag
ab. Abgesehen von Schreiben an Verteidiger und an die in Nr.
24 Abs. 2 der Verwaltungsvorschriften zum Jugendstrafvollzug
(VVJug) aufgeführten Institutionen werde der Schriftwechsel
aller Strafgefangenen in dieser Justizvollzugsanstalt gemäß
Nr. 24 Abs. 3 VVJug überwacht. Gründe, beim Beschwerdeführer
von dieser Regelung abzuweichen, seien nicht ersichtlich. Die
beanstandeten Disziplinarmaßnahmen seien sämtlich
vollstreckt; der Beschwerdeführer sei daher durch sie nicht
mehr beschwert. 5 Der Beschwerdeführer legte Widerspruch ein,
den das Landesjustizvollzugsamt Nordrhein-Westfalen
zurückwies. Soweit der Widerspruch die Disziplinarmaßnahmen
betreffe, sei er wegen Versäumung der Wochenfrist nach
§ 3 Abs. 2 Vorschaltverfahrensgesetz NRW unzulässig. Die
Postkontrolle sei schon angesichts der in der Anstalt
dokumentierten Auffälligkeiten des Beschwerdeführers, die in
mehreren Disziplinarverfahren ihren Niederschlag gefunden
hätten, nicht zu beanstanden. Die bundeseinheitlichen
Verwaltungsvorschriften zum Jugendstrafvollzug, die sich,
soweit nicht wegen der Besonderheiten des Jugendstrafvollzugs
Abweichungen geboten seien, an den Vorschriften des
Strafvollzugsgesetzes und den hierzu ergangenen
Verwaltungsvorschriften orientierten, seien rechtmäßig und
bis zum Erlass umfassender gesetzlicher Regelungen bindend.
Der Schriftwechsel werde in der Anstalt allgemein für alle
Inhaftierten überwacht, weil gerade in dem sensiblen Bereich
des Jugendvollzugs Kenntnisse aus dem sozialen Umfeld zur
Erfüllung des Erziehungsauftrages notwendig seien. In
Anbetracht der vielfältigen Disziplinarverfahren sei zudem
mit weiteren Vorfällen zu rechnen, so dass die Briefkontrolle
auch aus Gründen der Sicherheit und Ordnung der Anstalt
verhältnismäßig sei. 6 Gegen diesen Bescheid stellte der
Beschwerdeführer Antrag auf gerichtliche Entscheidung nach
§§ 23 ff. EGGVG. Die Postkontrolle sei mit
Grundrechtseingriffen verbunden, die über die bloße
Freiheitsentziehung hinausgingen. Hierfür fehle die
erforderliche gesetzliche Grundlage. Der Gesetzgeber habe es
bis heute versäumt, die erforderlichen gesetzlichen
Voraussetzungen in Form eines Jugendstrafvollzugsgesetzes zu
schaffen. Eine analoge Anwendung des Strafvollzugsgesetzes
auf den Jugendstrafvollzug komme nicht in Betracht. 7 Mit Beschluss vom 1. Juli 2004 verwarf das
Oberlandesgericht den Antrag. Soweit der Widerspruch sich
gegen die Disziplinarmaßnahmen gewandt habe, sei er zu Recht
als unzulässig verworfen worden. Hinsichtlich der
Postkontrolle sei der Antrag unbegründet. Der Anstaltsleiter
sei schon aus Gründen der Erziehung gegenüber dem
Beschwerdeführer ermächtigt, den Schriftwechsel zu
überwachen. Das durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützte
Brief- und Postgeheimnis werde nicht verletzt. Zwar fehle es
an einem förmlichen Gesetz, denn das Strafvollzugsgesetz sei
nicht unmittelbar anwendbar und es liege derzeit nur ein
Gesetzesentwurf für ein Jugendstrafvollzugsgesetz vor. Die
Frage der Verfassungsmäßigkeit des jetzigen
Jugendstrafvollzugs sei umstritten. Die Oberlandesgerichte
hätten aber in keinem der zu entscheidenden Fälle Maßnahmen
im Jugendstrafvollzug mangels gesetzlicher Grundlage für
verfassungswidrig befunden. Auch das Bundesverfassungsgericht
habe hierüber bis heute nicht entschieden. Zum Teil werde die
Auffassung vertreten, zur Vermeidung eines Rechtsvakuums sei
für einen Übergangszeitraum die analoge Heranziehung des
Strafvollzugsgesetzes einschließlich der bestehenden
Richtlinien vorzugswürdig. Das Oberlandesgericht habe
dementsprechend bereits in früheren Entscheidungen die
entsprechende Anwendung von Bestimmungen des
Strafvollzugsgesetzes für Beschränkungen im Vollzug der
Jugendstrafe für zulässig erachtet. 8 Bis zur Schaffung einer gesetzlichen Grundlage
stelle der in § 29 StVollzG enthaltene, in Nr. 24
VVJug verdeutlichte und mit dem Erziehungsgedanken vereinbare
Rechtsgedanke grundsätzlich eine ausreichende
Ermächtigungsgrundlage für die Postkontrolle dar. Die
Überwachung des Schriftwechsels sei Ausdruck des § 91
JGG, der als Aufgabe des Jugendstrafvollzugs die Erziehung
des Verurteilten zu einem künftig rechtschaffenen und
verantwortungsbewussten Lebenswandel normiere. Die
Postkontrolle sei im vorliegenden Fall ein geeignetes und
erforderliches Mittel zur Erfüllung des Erziehungsauftrags.
In Anbetracht der vielfältigen, durch verhängte
Disziplinarmaßnahmen dokumentierten Auffälligkeiten des
Beschwerdeführers, in denen sich zeige, dass er die Regeln
des Vollzuges nicht akzeptiere, bedürfe es engmaschiger
Kontrolle. Um dem Erziehungsauftrag in der Person des
Beschwerdeführers gerecht zu werden, seien umfassende
Kenntnisse aus seinem sozialen Umfeld erforderlich. Mildere
Mittel - wie Aktenstudium, Gespräche mit dem Beschwerdeführer
und seiner Familie, die nicht erzwungen werden könnten -
seien nicht geeignet, diese Kenntnisse zu erlangen. Aufgrund
der vielfältigen Disziplinarverfahren gegen den
Beschwerdeführer sei zudem mit weiteren Vorfällen zu rechnen,
so dass die Briefkontrolle auch aus Gründen der Sicherheit
und Ordnung in der Anstalt verhältnismäßig sei. 9 2. Der Rechtsstreit, der der
Verfassungsbeschwerde 2 BvR 2402/04 zugrundeliegt, betrifft
ebenfalls eine Maßnahme der Justizvollzugsanstalt. Im Mai
2004 verhängte der Anstaltsleiter gegen den Beschwerdeführer
wegen maßgeblicher Beteiligung an einer tätlichen
Auseinandersetzung mit einem Mitgefangenen, dem der
Beschwerdeführer mehrmals ins Gesicht geschlagen habe, als
Disziplinarmaßnahme nach Nr. 87 Abs. 1 Ziff. 2, 3 und
4 VVJug die Minderung des Einkaufs um 50 Prozent für
einen Monat sowie den Ausschluss des Beschwerdeführers von
der Teilnahme an Gemeinschaftsveranstaltungen und den Entzug
des Fernsehens für vierzehn Tage. Den nach erfolglosem
Widerspruchsverfahren gestellten, wiederum auf das Fehlen
einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage gestützten Antrag
des Beschwerdeführers auf gerichtliche Entscheidung nach
§§ 23 ff. EGGVG verwarf das Oberlandesgericht mit
Beschluss vom 2. November 2004 unter Verweis auf den
Beschluss vom 1. Juli 2004. Die dort angeführten Gründe
für die Entbehrlichkeit eines Jugendstrafvollzugsgesetzes bei
der Überwachung des Schriftwechsels seien auf
Disziplinarmaßnahmen übertragbar. 10 3. Im September 2005 wurde der
Beschwerdeführer in eine andere Jugendstrafanstalt
verlegt. II. 11 Mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen den
Beschluss des Oberlandesgerichts vom 1. Juli 2004, gegen den
er sich allein hinsichtlich der Postkontrolle wendet, macht
der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts aus
Art. 10 Abs. 1 GG geltend. Durch den mit der zweiten
Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 2. November
2004 sieht er sich in seinen Grundrechten aus
Art. 2 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 GG
verletzt. 12 Die Maßnahmen seien nicht gerechtfertigt
gewesen, weil ein Gesetz als Ermächtigungsgrundlage
fehle. Aus dem Erziehungsgedanken könne - wie von den
Amtsgerichten Rinteln und Herford in Vorlagebeschlüssen an
das Bundesverfassungsgericht vom 25. Oktober 2001 und
vom 18. Februar 2002 näher ausgeführt - eine
Ermächtigungsgrundlage nicht hergeleitet werden, weil der vom
Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zum Strafvollzug
vom 14. März 1972 (BVerfGE 33, 1) gewährte Übergangszeitraum
ergebnislos abgelaufen sei. III. 13 Die Verfassungsbeschwerden wurden dem
Deutschen Bundestag, der Bundesregierung, dem Bundesrat und
allen Landesregierungen zugestellt. 14 Das Bundesministerium der Justiz hat namens
der Bundesregierung auf seinen im April 2004 vorgestellten
Entwurf für ein Jugendstrafvollzugsgesetz verwiesen. Die
Länder und Verbände seien zwischenzeitlich beteiligt worden.
Infolge der Abkürzung der Legislaturperiode habe sich das
Kabinett mit dem Gesetzentwurf nicht mehr befasst. Das
Vorhaben solle in der neuen Legislaturperiode wieder
aufgegriffen und möglichst zeitnah in das
Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden. 15 Für die Bayerische Staatsregierung hat sich
das Bayerische Staatsministerium der Justiz geäußert. Es
erachtet die Verfassungsbeschwerden für - soweit zulässig -
unbegründet. Für die Maßnahmen der Justizvollzugsanstalt
bestehe eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Der
bisherige Zustand mit einigen gesetzlichen Regelungen zum
Jugendstrafvollzug in den §§ 91, 92, 114, 115 JGG,
§§ 43 - 52, §§ 94 - 101, §§ 176, 178 StVollzG,
§ 23 Abs. 1 Satz 2 EGGVG und ergänzenden
Verwaltungsvorschriften sei ausreichend. 16 Die übrigen Äußerungsberechtigten haben von
einer Stellungnahme abgesehen. IV. 17 1. In der mündlichen Verhandlung hat der
Beschwerdeführer sein schriftsätzliches Vorbringen
wiederholt. 18 2. Für die Bundesregierung hat die
Bundesministerin der Justiz die bisherigen Bemühungen um ein
Jugendstrafvollzugsgesetz bis hin zu dem im April 2004
vorgelegten Entwurf dargestellt. Unter den Gründen dafür,
dass diese Bemühungen bislang nicht zum Erfolg geführt haben,
sei im Laufe der Zeit immer mehr der Gesichtspunkt der
Kosten, die bei den für die Finanzierung des Vollzuges
verantwortlichen Ländern anfallen würden, in den Vordergrund
getreten. Zwar sei es unbefriedigend, dass ein
Jugendstrafvollzugsgesetz aus einem Guss bislang nicht
zustandegekommen sei. Für die in der Vollzugspraxis
unstreitig notwendigen Disziplinar- und Postkontrollmaßnahmen
reichten jedoch die vorhandenen Rechtsgrundlagen im
Jugendgerichtsgesetz sowie im Strafvollzugsgesetz, dessen
Regelungen entsprechend herangezogen werden könnten, noch
aus. Die ständige Rechtsprechung der Oberlandesgerichte
bestätige dies. 19 3. Für die Regierung des Landes
Nordrhein-Westfalen hat Leitender Ministerialrat Gröner
ausgeführt, das Land Nordrhein-Westfalen habe die Bemühungen
des Bundes zur Schaffung eines Jugendstrafvollzugsgesetzes
begrüßt und im Grundsatz unterstützt. Richtig sei allerdings,
dass es in einzelnen Bereichen Meinungsverschiedenheiten
gegeben habe, besonders hinsichtlich kostenträchtiger
Vorschriften wie der Verpflichtung, eine bestimmte Quote an
Ausbildungsplätzen vorzuhalten, oder zwingender Vorgaben für
Wohngruppengrößen. Eine Verständigung auf weichere
Formulierungen sei im Gange gewesen. Die tatsächliche
Ausgestaltung des Jugendstrafvollzuges in Nordrhein-Westfalen
entspreche den rechtlichen Besonderheiten. Die
Personalbemessung sei deutlich günstiger als für den
Erwachsenenstrafvollzug. Auf die Sicherung der spezifischen
Qualifikation des Personals werde Wert gelegt; so würden für
den Einsatz in Jugendstrafanstalten von den Absolventen der
Ausbildung für den Allgemeinen Vollzugsdienst diejenigen mit
besonders guten Leistungen in den Fächern Psychologie,
Berufspädagogik, Kriminologie und Soziale Hilfen ausgewählt.
Die Gefangenen in den Jugendstrafanstalten seien überwiegend
in Wohngruppen mit bis zu 20 oder in Vollzugsabteilungen mit
bis zu 50 Gefangenen untergebracht. Es existierten
spezielle Abteilungen für besondere Gefangenengruppen wie
Gewalt- und Sexualstraftäter, Drogenabhängige und den relativ
geringen Anteil der minderjährigen Gefangenen, sowie ein
breites Spektrum an Behandlungsmaßnahmen und ein
umfangreiches Angebot an schulischer und beruflicher
Ausbildung. 20 Besondere Bemühungen gälten einer auch in
beruflicher Hinsicht intensiveren Vorbereitung der
Entlassungsphase, unter anderem durch stärkere Zusammenarbeit
mit Außenstehenden. So hätten sich im Rahmen eines Projekts
Gewerkschaften, Arbeitgeber, Justiz, Bewährungshilfe und
freie Wohlfahrtsverbände zu einem Netzwerk
zusammengeschlossen, das sich bemühe, Gefangene, die
erfolgreich an einer Berufsausbildungsmaßnahme teilgenommen
haben, nach der Entlassung auf eine Arbeitsstelle
zu vermitteln, indem schon in der Endphase des Vollzuges
die Schiene zu einem bestimmten Arbeitsplatz gelegt werde.
Erste Zahlen deuteten darauf hin, dass dies eine signifikante
Senkung auch der Rückfallquoten bewirken könne. Die
Konzeption für den Jugendvollzug in Nordrhein-Westfalen
zeige, dass es zur Herstellung und Entwicklung eines dem
Erziehungsauftrag verpflichteten Jugendstrafvollzuges eines
Gesetzes nicht bedürfe. 21 4. a) Die sachverständigen Auskunftspersonen
Prof. Dr. Frieder Dünkel, Prof. Dr. Bernd-Rüdeger Sonnen und
Dr. Joachim Walter haben übereinstimmend hervorgehoben, dass
das Jugendstrafrecht nicht eine Kleinausgabe des
Erwachsenenstrafrechts und der Jugendstrafvollzug nicht eine
"light-Variante" des Erwachsenenstrafvollzuges sei und sein
dürfe; vielmehr handele es sich um etwas grundsätzlich
anderes. 22 b) Prof. Dr. Dünkel hat ausgeführt, die
tatsächlichen Verhältnisse im Jugendstrafvollzug seien
außerordentlich unterschiedlich. Schon die Gefangenenraten
seien, bedingt durch voneinander abweichende Handhabungen des
Jugendstrafrechts, in den Ländern verschieden hoch und
entwickelten sich von Land zu Land unterschiedlich. 23 So betrage etwa die Gefangenenrate im
Jugendstrafvollzug (Anzahl der inhaftierten Jugendlichen pro
100.000 der 15- bis 25jährigen Bevölkerung, jeweils auf ganze
Zahlen gerundet) in Schleswig-Holstein 64, in
Mecklenburg-Vorpommern bei vergleichbarer
Kriminalitätsstruktur dagegen mit 124 fast das Doppelte; in
Sachsen-Anhalt (162) liege sie um mehr als das Doppelte höher
als in Baden-Württemberg (71). Allein in den letzten fünf
Jahren habe die Gefangenenrate sich in einigen Ländern, wie
zum Beispiel in Hamburg, um die Hälfte erhöht,
in anderen sei sie dagegen um mehr als vierzig Prozent
zurückgegangen. 24 Nach einer Umfrage bei den 27 deutschen
Jugendstrafanstalten, die rechtzeitigen verwertbaren Rücklauf
von 24 dieser Anstalten erbracht habe, variierten auch die
Vollzugsgestaltung und die personellen Ausstattungen
erheblich. So betrage die Belegung im offenen Vollzug
zwischen null Prozent in Bremen und im Saarland und 16
beziehungsweise 17 Prozent in Nordrhein-Westfalen und
Niedersachsen. Insgesamt sei der offene Jugendstrafvollzug
nur zu drei Vierteln belegt; im geschlossenen Vollzug reiche
dagegen die Auslastung von 70 Prozent in Hamburg bis zu
154 Prozent in einer sächsischen Anstalt. Die
Personalsituation sei ebenfalls sehr uneinheitlich, die
Anzahl der Gefangenen, für die jeweils ein Psychologe, und
die Anzahl der Gefangenen, für die jeweils ein
Sozialarbeiter zur Verfügung steht, wichen zwischen den
einzelnen Anstalten zum Teil um ein Vielfaches voneinander
ab. Auch die Behandlungsangebote unterschieden sich. Von den
22 befragten geschlossenen Anstalten böten 96 Prozent ein
soziales Training an, 77 Prozent ein
Antiaggressivitätstraining und 36 Prozent ein
Behandlungsprogramm für Sexualstraftäter. In 55 Prozent
der Anstalten bestünden kunst- und musiktherapeutische oder
vergleichbare Behandlungsprogramme. Schulausbildungsmaßnahmen
gebe es in allen 22 geschlossenen Anstalten.
Arbeitstherapeutische Angebote seien in 91 Prozent der
Anstalten etabliert, kurzfristige, das heißt auf bis zu zwölf
Monate angelegte Berufsvorbereitungs- oder
Berufsausbildungsmaßnahmen ebenfalls in 91 und längerfristige
in 77 Prozent der Anstalten. Die Teilnehmerzahlen seien
aufgrund von Mehrfachnennungen nicht genau angebbar. Die
Zahlen deuteten darauf hin, dass
die Behandlungssituation im Jugendstrafvollzug
wesentlich günstiger sei als im Erwachsenenstrafvollzug. Zu
Vollzugslockerungen und Hafturlaub zeichne sich ab, dass
diese sich auf die wenigen offenen Anstalten und Abteilungen
beschränkten, auch wenn verlässliche Zahlen noch nicht
abschließend zu ermitteln gewesen seien. 25 Der Anteil der noch nicht Achtzehnjährigen
liege im Jugendstrafvollzug insgesamt nur bei etwa 10
Prozent. Bei denjenigen, die als nach Jugendstrafrecht
verurteilte Heranwachsende (§ 105 JGG) oder als während
des Vollzugs der Jugendstrafe dem Jugend- oder
Heranwachsendenalter Entwachsene in Jugendstrafanstalten
inhaftiert seien, bestehe aber eine vergleichbare spezifische
Problemlage. So bestünden bei den im Jugendstrafvollzug
Inhaftierten insgesamt besondere Ausbildungsdefizite; der
Anteil der Inhaftierten ohne abgeschlossene Schul- und
Berufsausbildung sei ungleich höher als im
Erwachsenenstrafvollzug. 26 Angesichts der erheblichen Unterschiede in der
Vollzugspraxis und mit Blick auf den Stand der empirischen
Forschung zu den Erfolgen unterschiedlicher
Behandlungsprogramme und Vollzugsformen sei eine gesetzliche
Regelung geboten, die eine resozialisierungsfreundliche
Ausgestaltung des Vollzuges, besonders hinsichtlich der
Schul- und Berufsausbildung, der Entlassungsvorbereitung -
einschließlich Vollzugslockerungen - und einer damit bruchlos
zu verknüpfenden Nachbetreuung, verbindlich absicherten. 27 c) Prof. Dr. Sonnen hat die Einschätzung, dass
eine den Besonderheiten des Jugendstrafvollzuges
entsprechende gesetzliche Regelung erforderlich sei,
bestätigt. Die vorhandenen Regelungen seien auch aus
verfassungsrechtlicher Sicht nicht ausreichend. Eine
entsprechende Anwendung des Strafvollzugsgesetzes scheide
nicht nur angesichts der angesprochenen besonderen
Erfordernisse des Jugendstrafvollzuges, sondern auch deshalb
aus, weil es an einer planwidrigen Regelungslücke fehle. Die
gegenwärtige Ausgestaltung des Rechtsschutzes für im
Jugendstrafvollzug Inhaftierte sei ungeeignet; erforderlich
seien anstelle des Rechtswegs zum Oberlandesgericht eine
niedrigschwellige Rechtsschutzmöglichkeit und ein
vorgeschaltetes mediatives Konfliktschlichtungsverfahren. 28 d) Der Leiter der Jugendstrafvollzugsanstalt
Adelsheim, Dr. Walter, hat ausgeführt, die Population im
Jugendstrafvollzug unterscheide sich vor allem hinsichtlich
des Alters, der Deliktsstruktur und des Ausbildungsstandes
wesentlich von der im Erwachsenenstrafvollzug. Der Anteil der
im Sinne des Gesetzes jugendlichen Insassen der
Jugendstrafanstalten schwanke im Zeitverlauf, in
Baden-Württemberg zwischen zehn und zwanzig Prozent. Der
weitaus größte Teil der Gefangenen verfüge über keinerlei
Schul- und Ausbildungsabschluss. Um den Besonderheiten des
Jugendalters und den damit zusammenhängenden Problemen
gerecht zu werden, seien besondere gesetzliche Regelungen
erforderlich; dies betreffe unter anderem Bildung und
Ausbildung, Vorgaben für eine gesunde körperliche und
geistige Entwicklung - insbesondere Unterbringung,
Lebenshaltung, Gesundheitsfürsorge und Sport -, die
Kommunikation mit der Außenwelt, die Unterbringung im offenen
Vollzug und die Gewährung von Vollzugslockerungen, den Umgang
mit Pflichtverstößen, einschließlich anderer als
disziplinarischer Maßnahmen der Konfliktregelung, die Fragen
der isolierenden Einzelhaft und des Schusswaffengebrauchs
sowie eine jugendgemäße Ausgestaltung des Rechtsschutzes, die
berücksichtige, dass das Verfassen schriftlicher Eingaben
nicht der Lebenslage und oft auch nicht den Fähigkeiten
Jugendlicher entspreche. Die gesetzliche Festlegung von
Mindeststandards sei essentiell in Bezug auf Anstaltsgröße,
Belegung, Unterbringung, Schul- und Berufsausbildung, Sport,
Freizeit und Personal. B. 29 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. 30 Das Rechtsschutzbedürfnis für die
Verfassungsbeschwerden ist nicht wegen
zwischenzeitlichen Vollzugs der Disziplinarmaßnahmen, die dem
Beschluss vom 2. November 2004 zugrundelagen, oder deshalb
entfallen, weil der Beschwerdeführer inzwischen verlegt
worden ist. Die Zulässigkeit eines Rechtsschutzbegehrens ist
allerdings vom Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses
abhängig. Dieses Interesse kann jedoch in besonderen Fällen
trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels
fortbestehen (vgl. BVerfGE 104, 220 <232>; 110, 77
<85 f.> - stRspr). 31 Die Rechtmäßigkeit der gegen den
Beschwerdeführer verhängten Disziplinarmaßnahmen kann bei
zukünftigen Prognoseentscheidungen und bei der Festsetzung
weiterer Disziplinarmaßnahmen von Bedeutung sein. Die
gerichtliche Bestätigung der Rechtmäßigkeit dieser
Maßnahmen ist daher geeignet, den Beschwerdeführer weiterhin
zu beeinträchtigen; zudem besteht Wiederholungsgefahr. Dies
sind Gründe für einen Fortbestand des Rechtsschutzinteresses
auch nach Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels
(vgl. BVerfGE 81, 138 <140 f.>; 103, 44
<58 f.>; 104, 220 <233>; Beschluss der 2.
Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
28. Februar 1994 - 2 BvR 1567/93 -, ZfStrVo 1994, S. 242
<243>). 32 Für die Verfassungsbeschwerde, die sich gegen
die gerichtliche Bestätigung der Postkontrolle wendet,
besteht das Rechtsschutzbedürfnis ebenfalls fort. Auch hier
ist eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme zu besorgen.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob auch in der
Justizvollzugsanstalt, in die der Beschwerdeführer verlegt
worden ist, eine allgemeine Postkontrolle aller Gefangenen
praktiziert wird. Dass die Post des Beschwerdeführers auch
hier allgemein oder im Einzelfall aus Gründen der Erziehung
oder der Sicherheit und Ordnung der Anstalt überwacht werden
wird, liegt angesichts der Gründe, die für die Kontrolle
seiner Post in der früheren Anstalt angeführt worden sind,
nahe. Weitere Gesichtspunkte, die im vorliegenden Fall für
den Fortbestand des Rechtsschutzinteresses sprechen, sind die
Schwere des geltend gemachten Grundrechtseingriffs (vgl.
BVerfGE 81, 138 <140>; 104, 220 <232>), die
Bedeutung der Rechtsfrage, um deren Klärung es geht
(vgl. BVerfGE 81, 138 <140>; 98, 169
<197 f.>), und die Umstände der eingetretenen
Erledigung. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen einen
schwerwiegenden Eingriff in das durch Art. 10 Abs.
1 GG geschützte Briefgeheimnis und wirft mit seiner
Verfassungsbeschwerde eine verfassungsrechtliche Frage von
grundsätzlicher Bedeutung auf. C. 33 Die Verfassungsbeschwerden sind
unbegründet. 34 Für Maßnahmen, die in Grundrechte des
Gefangenen eingreifen, ist auch im Jugendstrafvollzug eine
gesetzliche Grundlage erforderlich. Diese besteht bislang
weder für die Kontrolle der Gefangenenpost noch für die
Anordnung von Disziplinarmaßnahmen. Für eine begrenzte
Übergangszeit bis zum Inkrafttreten der erforderlichen
gesetzlichen Regelungen müssen jedoch eingreifende Maßnahmen
hingenommen werden, soweit sie zur Aufrechterhaltung eines
geordneten Jugendstrafvollzuges unerlässlich sind. Nach
diesem Maßstab haben die angegriffenen Beschlüsse
Bestand. I. 35 1. Eingriffe in Grundrechte bedürfen einer
gesetzlichen Grundlage. Seit 1972 ist geklärt, dass von
diesem Erfordernis auch Eingriffe in die Grundrechte von
Strafgefangenen nicht ausgenommen sind (BVerfGE 33, 1
<9 f.>; vgl. auch BVerfGE 58, 358 <367>).
Grundrechtseingriffe, die über den Freiheitsentzug als
solchen hinausgehen, bedürfen danach unabhängig von den guten
oder sogar zwingenden sachlichen Gründen, die für sie
sprechen mögen, einer eigenen gesetzlichen Grundlage, die
die Eingriffsvoraussetzungen in hinreichend bestimmter
Weise normiert (vgl. BVerfGE 40, 276 <283>). 36 Es gibt keinen Grund, weshalb für den
Jugendstrafvollzug etwas anderes gelten sollte. Gefangene im
Jugendstrafvollzug sind Grundrechtsträger wie andere
Gefangene auch. Hinsichtlich der verfassungsrechtlich
gebotenen Regelungsform für Grundrechtseingriffe besteht
daher zwischen Erwachsenen- und Jugendstrafvollzug kein
Unterschied. 37 Die inhaltliche Ausgestaltung des
Strafvollzuges für jugendliche und ihnen in der Entwicklung
gleichstehende heranwachsende Straftäter unterliegt
allerdings besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen,
die auch für die Reichweite des Erfordernisses gesetzlicher
Regelung im Jugendstrafvollzug von Bedeutung sind. 38 2. Die zur Sicherung einer dem entsprechenden
Vollzugsgestaltung und als Grundlage der erforderlichen
Grundrechtseingriffe notwendigen gesetzlichen Grundlagen
existieren für den Jugendstrafvollzug bislang nicht. 39 Spezifische gesetzliche Regelungen für den
Jugendstrafvollzug finden sich nur in wenigen
Einzelvorschriften des Jugendgerichtsgesetzes und des
Strafvollzugsgesetzes. 40 § 91 JGG bestimmt zur Aufgabe des
Jugendstrafvollzuges, den Verurteilten dazu zu erziehen,
künftig einen rechtschaffenen und verantwortungsbewussten
Lebenswandel zu führen (Abs. 1), und stellt einige allgemeine
Grundsätze auf. Befugnisse zum Eingriff in Grundrechte will
und kann die Bestimmung mit diesen Inhalten nicht vermitteln.
Insbesondere folgen solche Befugnisse nicht aus einer bloßen
Aufgabenbestimmung. § 92 JGG regelt, dass die
Jugendstrafe in Jugendstrafanstalten vollzogen wird, und
lässt unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen hiervon zu,
die in den Anwendungsbereich der Vorschriften über den
Strafvollzug für Erwachsene verwiesen werden. § 115 JGG
ermächtigt die Bundesregierung, mit Zustimmung des
Bundesrates Vorschriften über näher bezeichnete wesentliche
Elemente des Vollzugs der Jugendstrafe durch Rechtsverordnung
zu erlassen. Von der Verordnungsermächtigung, die selbst noch
keine Eingriffsgrundlage darstellt (vgl. Rzepka, in: Pollähne
u.a., Wege aus der Gesetzlosigkeit, 2004, S. 27
<33 f.>), wurde bisher kein Gebrauch gemacht. 41 Das Strafvollzugsgesetz bezieht sich nur mit
wenigen Bestimmungen auf den Jugendstrafvollzug. Nach Maßgabe
des § 176 StVollzG sind Vorschriften über das
Arbeitsentgelt und nach Maßgabe des § 178 StVollzG
die Regelungen über die Anwendung unmittelbaren Zwangs auch
für Gefangene in Jugendstrafanstalten anzuwenden. Im Übrigen
gilt das Strafvollzugsgesetz für den Vollzug in
Jugendstrafanstalten nicht. Dies geht besonders deutlich
daraus hervor, dass § 178 Abs. 1 in Verbindung mit Abs.
4 StVollzG den Vollzug der Jugendstrafe "außerhalb des
Anwendungsbereichs des Strafvollzugsgesetzes" ansiedelt, wird
bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des
Strafvollzugsgesetzes und entspricht allgemeiner Auffassung
(näher Bammann, RdJB 2001, S. 24 <26 f.>; Rzepka,
a.a.O., S. 27 f.; vgl. auch Calliess/Müller-Dietz,
StVollzG, 10. Aufl. 2005, § 1 Rn. 7;
Böhm, in: Schwind/Böhm/Jehle, StVollzG, 4. Aufl. 2005,
§ 1 Rn. 7; Arloth, in: Arloth/Lückemann, StVollzG,
2004, § 1 Rn. 2; Lesting, in: Feest, AK-StVollzG,
4. Aufl. 2000, § 1 Rn. 1). 42 Zur Überbrückung der Übergangszeit bis zum
Inkrafttreten einer außenwirksamen rechtlichen Regelung haben
die Landesjustizverwaltungen 1976 bundeseinheitliche
vereinbart, die in den Ländern übereinstimmend 1977 in Kraft
gesetzt und später auch in den neuen Ländern übernommen
wurden. Diese zwischenzeitlich mehrfach geänderten
Verwaltungsvorschriften (abgedruckt bei Eisenberg, JGG, 11.
Aufl. 2006, S. 1013 ff.), die sich weitgehend an die
Regelungen des Strafvollzugsgesetzes anlehnen, enthalten
unter anderem Bestimmungen zur Überwachung des
Schriftwechsels der Gefangenen (Nr. 24) und zur Verhängung
von Disziplinarmaßnahmen bei Pflichtverstößen
(Nr. 86 ff.). Es liegt in der Rechtsnatur dieser
Bestimmungen, dass sie dem für Grundrechtseingriffe geltenden
Vorbehalt des Gesetzes nicht genügen. 43 3. Der Mangel an gesetzlichen Grundlagen für
den Jugendstrafvollzug lässt sich nicht durch Rückgriff auf
Rechtsgedanken des Strafvollzugsgesetzes beheben. 44 a) Einer analogen Anwendung der Bestimmungen
des Strafvollzugsgesetzes auf Disziplinarmaßnahmen im
Jugendstrafvollzug steht bereits das aus Art. 103 Abs. 2
GG folgende Analogieverbot entgegen, das nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur für
das Strafrecht im engeren Sinne, sondern grundsätzlich auch
für Disziplinarstrafen gilt (vgl. BVerfGE 26, 186
<203 f.>; 45, 346 <351>). 45 b) Unabhängig davon ist fraglich, inwieweit
außerhalb spezieller Analogieverbote, wie sie für das
materielle Straf- und Disziplinarrecht und hinsichtlich der
materiellrechtlichen Grundlagen von Freiheitsentziehungen
(vgl. BVerfGE 29, 183 <195 f.>; 34, 293
<301 f.>; 83, 24 <31 f.>) gelten, auch
eine nur analog anwendbare gesetzliche Vorschrift dem
Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für
Grundrechtseingriffe genügen kann. Diese Frage bedarf hier
keiner abschließenden Klärung. Nach dem Sinn und Zweck des
Gesetzesvorbehalts scheidet eine Schließung von
Regelungslücken im Wege der Analogie jedenfalls dann aus,
wenn für eine ganze Rechtsmaterie mit vielfältigem
Grundrechtsbezug der Gesetzgeber die Entscheidung über deren
Ausgestaltung nicht getroffen und die dazu erforderlichen
grundrechtsrelevanten Abwägungen nicht vorgenommen hat.
So liegt es hier. Ausreichende gesetzliche
Eingriffsgrundlagen fehlen für beinahe den gesamten Bereich
des Jugendstrafvollzuges. 46 c) Die Voraussetzungen für eine analoge
Gesetzesanwendung liegen auch im Übrigen nicht vor. Die
bestehende außerordentlich breite Regelungslücke ist nicht
planwidrig (vgl. H.-J. Albrecht, RdJB 2003, S. 352
<358>; Rzepka, a.a.O., S. 41). Planwidrig ist
allenfalls, dass sie trotz zahlreicher Anläufe (vgl. im
Einzelnen Bammann, RdJB 2001, S. 24 <25 ff.>;
Albrecht, a.a.O., S. 355; Höflich, in:
Pollähne/Bammann/Feest, a.a.O., S. 91 ff.; zum Entwurf
des Bundesministeriums der Justiz vom April 2004 J. Walter,
Neue Kriminalpolitik 2005, S. 17 f.; Laubenthal,
in: DVJJ Nordbayern <Hg.>, Entwicklungen im
Jugendstrafrecht, 2005, S. 76 ff.) bis heute nicht
geschlossen wurde. 47 Jedenfalls im Anwendungsbereich
verfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalte hat der
Auslegungsgrundsatz, dass die analoge Anwendung gesetzlicher
Vorschriften eine planwidrige Regelungslücke voraussetzt
(vgl. BGHZ 155, 380 <389>, m.w.N.),
verfassungsrechtliche Bedeutung. Er stellt sicher, dass nicht
kraft Richterrechts gesetzliche Vorschriften als
Eingriffsgrundlage in einem Bereich Anwendung finden, deren
Anwendung in diesem Bereich der Gesetzgeber bewusst nicht
vorgesehen hat. Eben dies trifft hier zu. Der Gesetzgeber hat
sich bewusst gegen die Einbeziehung des Jugendstrafvollzuges
in den Anwendungsbereich des Strafvollzugsgesetzes
entschieden. 48 Dies zeigt bereits die deutliche Regelung des
§ 178 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 StVollzG
(vgl. Bammann, a.a.O., S. 26). Auch die Begründung zum
Regierungsentwurf des Strafvollzugsgesetzes (vom
23. Juli 1973, BTDrucks 7/918, S. 43) ging dahin,
dass der Anwendungsbereich des Gesetzes sich nicht auf den
Jugendstrafvollzug erstrecke. Nach der Entwurfsbegründung
sollte allerdings zugleich die Möglichkeit einer analogen
Anwendung des Gesetzes in diesem Bereich vorbehaltlich
entgegenstehender erzieherischer Gesichtspunkte nicht
ausgeschlossen werden (a.a.O., S. 43). Auch wenn der
Gesetzgeber dies in seinen Willen aufgenommen haben sollte,
konnte er damit aber die analoge Anwendbarkeit des
Strafvollzugsgesetzes nicht in verfassungskonformer Weise
begründen. Denn die Frage, inwieweit Besonderheiten, die
einfachgesetzlich im Erziehungsgedanken des
Jugendgerichtsgesetzes zum Ausdruck gebracht sind, einer
Ordnung des Jugendstrafvollzuges nach den Regeln des
Erwachsenenstrafvollzuges entgegenstehen, durfte er nicht den
Gerichten zur Beantwortung auf der Grundlage von
Analogieüberlegungen überlassen, sondern musste sie selbst
beantworten. 49 Angesichts der dargestellten Besonderheiten
fehlt es auch an der für eine analoge
Gesetzesanwendung erforderlichen Gleichartigkeit der zu
regelnden Sachverhalte. Erwachsenen- und Jugendstrafvollzug
haben es im Gegenteil mit so unterschiedlichen Sachverhalten
zu tun, dass das Strafvollzugsgesetz in seiner geltenden
Fassung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine
gesetzliche Regelung des Jugendstrafvollzuges auch dann nicht
entspräche, wenn seine Anwendung für den
Jugendstrafvollzug ausdrücklich vorgesehen wäre. Für den
Jugendstrafvollzug bedarf es gesetzlicher Grundlagen, die auf
die besonderen Anforderungen des Vollzuges von Strafen an
Jugendlichen und ihnen gleichstehenden Heranwachsenden
zugeschnitten sind. 50 4. a) Die Ausgangsbedingungen und Folgen
strafrechtlicher Zurechnung sind bei Jugendlichen in
wesentlichen Hinsichten andere als bei Erwachsenen (vgl.
Böhm/Feuerhelm, Einführung in das Jugendstrafrecht, 4.
Aufl. 2004, §§ 1 - 4; Schaffstein/Beulke,
Jugendstrafrecht, 14. Aufl. 2002, § 1; Eisenberg,
JGG, 11. Aufl. 2006, Einl. Rn. 5, jew. m.w.N.).
Jugendliche befinden sich biologisch, psychisch und sozial in
einem Stadium des Übergangs, das typischerweise mit
Spannungen, Unsicherheiten und Anpassungsschwierigkeiten,
häufig auch in der Aneignung von Verhaltensnormen, verbunden
ist. Zudem steht der Jugendliche noch in einem Alter, in dem
nicht nur er selbst, sondern auch andere für seine
Entwicklung verantwortlich sind. Die Fehlentwicklung, die
sich in gravierenden Straftaten eines Jugendlichen äußert,
steht in besonders dichtem und oft auch besonders
offensichtlichem Zusammenhang mit einem Umfeld und Umständen,
die ihn geprägt haben. Für das Jugendstrafrecht und den
Jugendstrafvollzug gewinnt daher der Grundsatz, dass Strafe
nur als letztes Mittel (vgl. BVerfGE 90, 145 <201>)
und nur als ein in seinen negativen Auswirkungen auf die
Persönlichkeit des Betroffenen nach Möglichkeit zu
minimierendes Übel (vgl. BVerfGE 45, 187 <238>; 64, 261
<272 f.>) verhängt und vollzogen werden darf, eine
besondere Bedeutung. 51 b) Der Vollzug der Freiheitsstrafe muss auf
das Ziel ausgerichtet sein, dem Inhaftierten ein künftiges
straffreies Leben in Freiheit zu ermöglichen (vgl. BVerfGE
35, 202 <235 f.>; 36, 174 <188>; 45, 187
<238 f.>; 64, 261 <276>; 74, 102
<122 f.>; 98, 169 <200 f.>). Dieses –
oft auch als Resozialisierungsziel bezeichnete – Vollzugsziel
der sozialen Integration (vgl. BVerfGE 64, 261
<276>), für den Erwachsenenstrafvollzug
einfachgesetzlich in § 2 Satz 1 StVollzG
festgeschrieben, ist im geltenden Jugendstrafrecht als
Erziehungsziel verankert (§ 91 Abs. 1 JGG). Der
Verfassungsrang dieses Vollzugsziels beruht einerseits
darauf, dass nur ein auf soziale Integration ausgerichteter
Strafvollzug der Pflicht zur Achtung der Menschenwürde jedes
Einzelnen (vgl. BVerfGE 35, 202 <235 f.>; 45, 187
<238>) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
staatlichen Strafens (vgl. BVerfGE 88, 203 <258>)
entspricht. Mit dem aus Art. 1 Abs. 1 GG folgenden
Gebot, den Menschen nie als bloßes Mittel zu
gesellschaftlichen Zwecken, sondern stets auch selbst
als Zweck - als Subjekt mit eigenen Rechten und zu
berücksichtigenden eigenen Belangen - zu behandeln (vgl.
BVerfGE 109, 133 <150 f.>), und mit dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit ist die Freiheitsstrafe als besonders
tiefgreifender Grundrechtseingriff nur vereinbar, wenn sie
unter Berücksichtigung ihrer gesellschaftlichen
Schutzfunktion konsequent auf eine straffreie Zukunft des
Betroffenen gerichtet ist. Zugleich folgt die Notwendigkeit,
den Strafvollzug am Ziel der Resozialisierung auszurichten,
auch aus der staatlichen Schutzpflicht für die Sicherheit
aller Bürger. Zwischen dem Integrationsziel des Vollzugs und
dem Anliegen, die Allgemeinheit vor weiteren Straftaten zu
schützen, besteht insoweit kein Gegensatz. 52 Für den Jugendstrafvollzug hat das Ziel der
Befähigung zu einem straffreien Leben in Freiheit besonders
hohes Gewicht. 53 Dies ergibt sich schon daraus, dass die
Verpflichtung des Staates, negative Auswirkungen des
Strafübels auf die Lebenstüchtigkeit des Gefangenen
weitestmöglich zu mindern, hier besonders ausgeprägt ist. Auf
den Jugendlichen wirkt die Freiheitsstrafe in einer
Lebensphase ein, die auch bei nicht delinquentem Verlauf noch
der Entwicklung zu einer Persönlichkeit dient, die in der
Lage ist, ein rechtschaffenes Leben in voller Selbständigkeit
zu führen. Indem der Staat in diese Lebensphase durch Entzug
der Freiheit eingreift, übernimmt er für die weitere
Entwicklung des Betroffenen eine besondere Verantwortung.
Dieser gesteigerten Verantwortung kann er nur durch eine
Vollzugsgestaltung gerecht werden, die in besonderer Weise
auf Förderung - vor allem auf soziales Lernen sowie die
Ausbildung von Fähigkeiten und Kenntnissen, die einer
künftigen beruflichen Integration dienen - gerichtet ist.
Hinzu kommt, dass beim jugendlichen Straftäter die
Lebensspanne nach Verbüßung der Haft typischerweise besonders
lang ist. Er wird in verhältnismäßig jungen Jahren – in einem
statistisch betrachtet immer noch vergleichsweise hoch
kriminalitätsanfälligen Alter - wieder in die Freiheit
entlassen. Erfolgreiche Wiedereingliederung ist deshalb
sowohl im Hinblick auf das weitere Leben des Betroffenen als
auch im Hinblick auf den Schutz der Allgemeinheit vor
weiteren Straftaten von besonders großer Bedeutung. 54 c) Freiheitsstrafen wirken sich für
Jugendliche in besonders einschneidender Weise aus. Das
Zeitempfinden Jugendlicher ist anders als dasjenige Älterer.
Typischerweise leiden sie stärker unter der Trennung von
ihrem gewohnten sozialen Umfeld und unter erzwungenem
Alleinsein. In ihrer Persönlichkeit sind Jugendliche weniger
verfestigt als Erwachsene, ihre Entwicklungsmöglichkeiten
sind offener. Aus alldem ergeben sich spezielle Bedürfnisse,
besondere Chancen und Gefahren für die weitere
Entwicklung und eine besondere Haftempfindlichkeit, vor allem
auch eine spezifische Empfindlichkeit für mögliche
schädliche Auswirkungen des Strafvollzugs (vgl.
Schaffstein/Beulke, a.a.O., S. 6; Eisenberg, a.a.O., Einl.
Rn. 5; J. Walter, ZJJ 2003, S. 397). 55 Die Bedeutung der Familienbeziehungen und der
Möglichkeit, sie auch aus der Haft heraus zu pflegen (vgl.
BVerfGE 89, 315 <322>), ist für Gefangene im
Jugendstrafvollzug altersbedingt besonders groß. Bei der
Gruppe der im Rechtssinne jugendlichen Gefangenen sind zudem
grundrechtlich geschützte Positionen der
erziehungsberechtigten Eltern berührt (vgl. BVerfGE 107, 104
<119>; Kremer, Der Einfluss des Elternrechts aus
Art. 6 Abs. II, III GG auf die Rechtmäßigkeit der
Maßnahmen des JGG, 1984, S. 136 f.; M. Walter/Neubacher,
ZfJ 2003, S. 1 <5>; Böhm, RdJB 1970, S. 250
<252>). 56 5. Ein der Achtung der Menschenwürde und dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit staatlichen Strafens
verpflichteter Strafvollzug muss diesen Besonderheiten, die
jedenfalls bei einem noch jugendhaften Entwicklungsstand
größtenteils auch auf Heranwachsende zutreffen, Rechnung
tragen. 57 a) Das Erfordernis gesetzlicher Grundlagen,
die den Besonderheiten des Jugendstrafvollzuges angepasst
sind, bezieht sich dabei einerseits auf die über den
Freiheitsentzug als solchen hinausgehenden
Grundrechtseingriffe. Offensichtlich ist hier etwa ein im
Hinblick auf physische und psychische Besonderheiten des
Jugendalters spezieller Regelungsbedarf in Bezug auf
Kontakte, körperliche Bewegung und die Art der Sanktionierung
von Pflichtverstößen. So müssen etwa die Besuchsmöglichkeiten
für familiäre Kontakte - auch im Hinblick auf Art. 6
Abs. 2 GG - um ein Mehrfaches über denen im
Erwachsenenstrafvollzug (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 2
StVollzG) angesetzt werden. Erforderlich sind des weiteren
gesetzliche Vorkehrungen dafür, dass innerhalb der Anstalt
einerseits Kontakte, die positivem sozialen Lernen dienen
können, aufgebaut und nicht unnötig beschränkt werden,
andererseits aber die Gefangenen vor wechselseitigen
Übergriffen geschützt sind. Nach derzeitigem Erkenntnisstand
ist dazu die Unterbringung in kleineren Wohngruppen,
differenziert nach Alter, Strafzeit und Straftaten - etwa
gesonderte Unterbringung von Gewalt- und Sexualtätern mit
spezifischen Betreuungsmöglichkeiten - besonders
geeignet. 58 Die sachverständigen Auskunftspersonen haben
in der mündlichen Verhandlung zutreffend besonderen
Regelungsbedarf auch für die Ausgestaltung des gerichtlichen
Rechtsschutzes gesehen (vgl. auch Böhm, Strafvollzug, 3.
Aufl. 2003, Rn. 442). Dessen gegenwärtige Ausgestaltung – der
Rechtsweg zum Oberlandesgericht nach §§ 23 ff.
EGGVG - genügt den Anforderungen eines effektiven
Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht. Die elementare
Regel, dass der Rechtsstaat auch die Rechte derjenigen nicht
verletzen darf, die das Recht gebrochen haben, erfordert eine
Ausgestaltung des Rechtsschutzes, die die Wirksamkeit dieser
Regel auch für den Strafvollzug sicherstellt. Die gesetzliche
Ausgestaltung des Rechtsschutzes darf auch hier den Zugang
zum Gericht nicht in unverhältnismäßiger, durch Sachgründe
nicht gerechtfertigter Weise erschweren (vgl. BVerfGE 10, 264
<267>; 88, 118 <124>, m.w.N.) und muss daher auf
die typische Situation und die davon abhängigen Möglichkeiten
der Rechtsschutzsuchenden Rücksicht nehmen. Gefangene
befinden sich in einem Rechtsverhältnis mit besonderen
Gefährdungen, in dem sie auch in der Möglichkeit, sich der
Hilfe Dritter zu bedienen, eng beschränkt sind. Die im
Jugendstrafvollzug Inhaftierten sind zudem typischerweise
besonders ungeübt im Umgang mit Institutionen und
Schriftsprache; zu geeignetem schriftlichen Ausdruck sind sie
häufig überhaupt nicht fähig. Ihre Verweisung auf ein
regelmäßig ortsfernes, erst- und letztinstanzlich
entscheidendes Obergericht, ohne besondere Vorkehrungen für
die Möglichkeit mündlicher Kommunikation, wird dem - auch im
Vergleich mit den für Gefangene im Erwachsenenstrafvollzug
vorgesehenen Rechtsschutzmöglichkeiten - nicht gerecht (vgl.
auch Eisenberg, a.a.O., Rn. 40 f. zu § 91 JGG;
Butz, Die Verhängung von Jugendstrafe vor dem Hintergrund der
Verfassungswidrigkeit des Jugendstrafvollzuges, 2004, S. 40;
Böhm, in: Trenczek, Freiheitsentzug bei jungen Straffälligen,
1993, S. 197 <201>; Dünkel, Freiheitsentzug für junge
Rechtsbrecher, 1990, S. 139). 59 b) Das Erfordernis gesetzlicher Regelung
betrifft über den Bereich der unmittelbar eingreifenden
Maßnahmen hinaus auch die Ausrichtung des Vollzuges auf das
Ziel der sozialen Integration (vgl. Butz, a.a.O., S.
41 ff.; s. auch M. Walter/Neubacher, ZfJ 2003, S. 1
<5 f.>; Böhm/Feuerhelm, Einführung in das
Jugendstrafrecht, 4. Aufl. 2004, S. 250 f.). Der
Gesetzgeber selbst ist verpflichtet, ein wirksames
Resozialisierungskonzept zu entwickeln und den Strafvollzug
darauf aufzubauen (vgl. BVerfGE 98, 169 <201>). 60 Für die Ausgestaltung dieses Konzepts hat er,
nicht zuletzt im Hinblick darauf, dass gesichertes Wissen
über die Wirksamkeit und das Verhältnis von Aufwand und
Erfolg unterschiedlicher Vollzugsgestaltungen und
Behandlungsmaßnahmen nur begrenzt verfügbar ist, einen
weiten Spielraum (vgl. BVerfG, a.a.O.; zur Bedeutung
verfügbaren Wissens BVerfGE 99, 367 <389 f.>).
Auch bezogen auf den Jugendstrafvollzug ist er nicht auf
eine im Einzelnen bestimmte Vollzugsgestaltung
verfassungsrechtlich festgelegt. 61 Aus dem besonderen verfassungsrechtlichen
Gewicht, das dem Ziel der Vorbereitung auf eine künftige
straffreie Lebensführung im Jugendstrafvollzug zukommt,
erwachsen dem Staat jedoch auch besondere positive
Verpflichtungen. So hat er durch gesetzliche Festlegung
hinreichend konkretisierter Vorgaben Sorge dafür zu tragen,
dass für allgemein als erfolgsnotwendig anerkannte
Vollzugsbedingungen und Maßnahmen die erforderliche
Ausstattung mit den personellen und finanziellen Mitteln
kontinuierlich gesichert ist. Der Staat muss den Strafvollzug
so ausstatten, wie es zur Realisierung des Vollzugsziels
erforderlich ist (BVerfGE 35, 202 <235>). Dies betrifft
insbesondere die Bereitstellung ausreichender Bildungs- und
Ausbildungsmöglichkeiten, Formen der Unterbringung und
Betreuung, die soziales Lernen in Gemeinschaft, aber auch den
Schutz der Inhaftierten vor wechselseitiger Gewalt
ermöglichen (zur Gefährdung unter anderem des zuletzt
genannten Ziels durch Überbelegung J. Walter, in:
Pollähne/Bammann/Feest, a.a.O., S. 1 <5 f.>),
ausreichende pädagogische und therapeutische Betreuung sowie
eine mit angemessenen Hilfen für die Phase nach der
Entlassung (vgl. BVerfGE 35, 202 <236>) verzahnte
Entlassungsvorbereitung. Bei den schulischen und beruflichen
Ausbildungsangeboten ist darauf Bedacht zu nehmen, dass
solche Angebote auch dann sinnvoll genutzt werden können,
wenn wegen der Kürze der Haftzeit ein Abschluss während der
Dauer der Haft nicht erreichbar ist. 62 c) Die gesetzlichen Vorgaben für die
Ausgestaltung des Vollzuges müssen zudem auf sorgfältig
ermittelten Annahmen und Prognosen über die Wirksamkeit
unterschiedlicher Vollzugsgestaltungen und
Behandlungsmaßnahmen beruhen (vgl. BVerfGE 106, 62
<152>). Der Gesetzgeber muss vorhandene
Erkenntnisquellen, zu denen auch das in der Vollzugspraxis
verfügbare Erfahrungswissen gehört, ausschöpfen (vgl. BVerfGE
50, 290 <334>) und sich am Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse orientieren (vgl. BVerfGE 98, 169
<201>). 63 Auf eine den grundrechtlichen Anforderungen
nicht genügende Berücksichtigung vorhandener Erkenntnisse
oder auf eine den grundrechtlichen Anforderungen nicht
entsprechende Gewichtung der Belange der Inhaftierten kann es
hindeuten, wenn völkerrechtliche Vorgaben oder internationale
Standards mit Menschenrechtsbezug, wie sie in den im Rahmen
der Vereinten Nationen oder von Organen des Europarates
beschlossenen einschlägigen Richtlinien und Empfehlungen
enthalten sind (vgl. Höynck/Neubacher/Schüler-Springorum,
Internationale Menschenrechtsstandards und das
Jugendkriminalrecht. Dokumente der Vereinten Nationen und des
Europarates, hg. vom Bundesministerium der Justiz in
Zusammenarbeit mit der Deutschen Vereinigung für
Jugendgerichte und Jugendgerichtshilfen e.V., 2001;
Empfehlungen des Europarates zum Freiheitsentzug
1962 - 2003, hg. vom Bundesministerium der Justiz,
Berlin, Bundesministerium für Justiz, Wien, und
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, Bern, 2004),
nicht beachtet beziehungsweise unterschritten werden (vgl.
auch Schweizerisches Bundesgericht, Urteil vom 12. Februar
1992, BGE 118 Ia 64 <70>). 64 d) Die Verpflichtung, der gesetzlichen
Ausgestaltung des Vollzuges möglichst realitätsgerechte
Annahmen und Prognosen zugrundezulegen, wirkt auch in die
Zukunft. Mit Rücksicht auf das besonders hohe Gewicht der
grundrechtlichen Belange, die durch den Jugendstrafvollzug
berührt werden, ist der Gesetzgeber zur Beobachtung und nach
Maßgabe der Beobachtungsergebnisse zur Nachbesserung
verpflichtet (vgl. BVerfGE 88, 203 <310>). Der
Gesetzgeber muss daher sich selbst und den mit
der Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen befassten
Behörden die Möglichkeit sichern, aus Erfahrungen mit der
jeweiligen gesetzlichen Ausgestaltung des Vollzuges und der
Art und Weise, in der die gesetzlichen Vorgaben
angewendet werden, und dem Vergleich mit entsprechenden
Erfahrungen außerhalb des eigenen räumlichen
Kompetenzbereichs zu lernen. In diesem Zusammenhang liegt vor
allem die Erhebung aussagefähiger, auf Vergleichbarkeit
angelegter Daten nahe, die bis hinunter auf die Ebene der
einzelnen Anstalten eine Feststellung und Bewertung der
Erfolge und Misserfolge des Vollzuges – insbesondere der
Rückfallhäufigkeiten – sowie die gezielte Erforschung der
hierfür verantwortlichen Faktoren ermöglichen. Solche Daten
dienen wissenschaftlicher und politischer Erkenntnisgewinnung
sowie einer öffentlichen Diskussion, die die Suche nach
besten Lösungen anspornt und demokratische Verantwortung
geltend zu machen erlaubt. 65 6. Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit
einer gesetzlichen Regelung für den Jugendstrafvollzug, von
der auch die ganz herrschende Auffassung in der Literatur
ausgeht (vgl. aus jüngerer Zeit nur Eisenberg, JGG, 11.
Aufl. 2006, § 91 Rn. 5; Laubenthal, in: DVJJ
Nordbayern <Hg.>, Entwicklungen
im Jugendstrafrecht, 2005, S. 65 ff.; Butz, Die
Verhängung von Jugendstrafe vor dem Hintergrund der
Verfassungswidrigkeit des Jugendstrafvollzuges, 2004, S.
17 ff., 41 ff.; Pollähne, ZJJ 2005, S. 79 ff.;
J. Walter, in: Pollähne/Bammann/Feest, S. 3 <16>;
Rzepka, ebd., S. 27 ff.; Wölfl, ebd., S. 77 ff.;
Bammann, ebd., S. 101 ff.; H.-J. Albrecht, RdJB 2003,
S. 352 <356 f.>; Deutsche Vereinigung für
Jugendgerichte und Jugendgerichtshilfen, Abschlussbericht der
2. Jugendstrafrechtsreform-Kommission, DVJJ-Journal Extra
2002, Nr. 5, S. 88 f.; Binder, StV 2002, S.
452 ff.; Mertin, ZRP 2002, S. 18 ff.;
Ostendorf, DVJJ-Journal 2001, S. 427 <430 f.>, mit
zahlreichen weiteren Nachweisen; ebenso hinsichtlich der
Festlegung eines Erziehungskonzepts M. Walter/Neubacher, ZfJ
2003, S. 1 <4 ff.>; Böhm/Feuerhelm, Einführung in
das Jugendstrafrecht, 4. Aufl. 2004, S. 250 f.), wird
nicht dadurch in Frage gestellt, dass die angegriffenen
Entscheidungen sich auf vorausgegangene Rechtsprechung der
Oberlandesgerichte stützen konnten, die eingreifende
Maßnahmen im Jugendstrafvollzug ebenfalls trotz des Fehlens
spezieller gesetzlicher Grundlagen als rechtmäßig bestätigt
haben (vgl. nur OLG Koblenz ZfStrVo 1980, S. 61 <62>;
OLG Stuttgart, ZfStrVo 1980, S. 60 <61>; OLG Hamm,
ZfStrVo 1985, S. 128 und ZfStrVo 1986, 120 <121>; OLG
Celle, NStZ 2000, S. 167; OLG Zweibrücken, ZfStrVo 2003,
S. 250; OLG Jena, ZfStrVo 2003, S. 242). II. 66 Ungeachtet des Fehlens der erforderlichen
gesetzlichen Grundlagen für die Maßnahmen, die Gegenstand der
angegriffenen Entscheidungen waren, haben die
Verfassungsbeschwerden im Ergebnis keinen Erfolg. 67 1. a) Grundsätzlich hat die Feststellung, dass
eine in Grundrechte eingreifende Maßnahme der
verfassungsrechtlich erforderlichen gesetzlichen Grundlage
entbehrt, die Aufhebung der eine solche Maßnahme
bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen zur Folge
(§ 95 Abs. 2 BVerfGG; vgl. BVerfGE 41, 251 <266>;
51, 268 <287>). Ausnahmsweise hat das
Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber jedoch für die
Schaffung der erforderlichen Regelungen eine Übergangsfrist
einzuräumen, während deren solche Maßnahmen ungeachtet des
Fehlens einer gesetzlichen Grundlage hinzunehmen sind, wenn
und soweit nur so ein Zustand – beispielsweise ein Zustand
der Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen -
vermieden werden kann, der der verfassungsmäßigen Ordnung
noch ferner stünde als die vorübergehende Hinnahme
materiell rechtfertigungsfähiger, gesetzlich aber nicht
ausreichend legitimierter Eingriffe (vgl. BVerfGE 33, 303
<347 f.>; 41, 251 <266>; 51, 268
<287 f.>; 58, 257 <280>; 61, 319
<356>; 73, 280 <297>; 76, 171 <189>; 111,
191 <224>). 68 b) Die Voraussetzungen für eine vorübergehende
Aussetzung der regulären Rechtsfolgen des Fehlens
verfassungsrechtlich notwendiger gesetzlicher Vorschriften
liegen hier vor. Die Aufrechterhaltung und
verfassungskonforme Durchführung des Jugendstrafvollzugs ist
ohne Eingriffsbefugnisse nicht möglich. Der
Verfassungspflicht zum Beispiel, die Inhaftierten und das
eigene Personal vor Übergriffen (Mit)Gefangener zu schützen,
können die Anstalten nicht ohne eigene Eingriffsbefugnisse
genügen. Schon um zu verhindern, dass Gefangene sich der
Freiheitsentziehung ihrerseits entziehen, sind solche
Befugnisse unabdingbar. 69 Die grundsätzliche Anerkennung dieser
Notwendigkeit bedeutet allerdings nicht, dass übergangsweise
die bisherigen unzureichenden Regelungen ohne weiteres so
anwendbar blieben, als seien sie verfassungsrechtlich
unbedenklich (BVerfGE 58, 257 <280 f.>; 41, 251
<266>; 33, 1 <13>). Bis zur Herstellung eines
verfassungsmäßigen Zustandes durch den Gesetzgeber reduzieren
sich vielmehr die Befugnisse der Behörden und Gerichte zu
Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen auf
das, was zur Aufrechterhaltung eines ansonsten
verfassungsgemäß geordneten Vollzuges unerlässlich ist (vgl.
BVerfGE 40, 276 <283>; 41, 251 <266>; 58, 257
<280 f.>; 76, 171 <189>; 77, 125
<129>). Bis zu diesem Zeitpunkt ist zur Vermeidung von
Rechtsunsicherheit gerichtlicher Rechtsschutz weiterhin nach
Maßgabe der §§ 23 ff. EGGVG zu gewähren. 70 c) Die Übergangsfrist endet mit Ablauf des
Jahres 2007. 71 2. Nach diesen Maßstäben haben die
angegriffenen Entscheidungen Bestand. 72 a) Die Möglichkeit, auf Pflichtverstöße der
Gefangenen mit disziplinarischen Maßnahmen zu antworten, ist
für die Aufrechterhaltung eines geordneten, zur Erfüllung
seiner verfassungsrechtlichen Aufgaben fähigen Vollzuges
unerlässlich. Zwar sollte im Strafvollzug, und besonders im
Jugendstrafvollzug, nach Möglichkeit eine positiv
motivierende Einwirkung auf die Gefangenen im Vordergrund
stehen (vgl. J. Walter, ZJJ 2003, S. 397 <399>).
Unbeschadet dessen bedürfen die für einen geordneten Betrieb
notwendigen Verhaltensregeln aber auch der Flankierung durch
Sanktionen, die die Anstalt selbst verhängen kann. 73 Dies zeigt gerade der vorliegende Fall. Mit
dem angegriffenen Beschluss vom 2. November 2004 hat das
Oberlandesgericht Disziplinarmaßnahmen als rechtmäßig
bestätigt, die gegen den Beschwerdeführer wegen körperlichen
Angriffs auf einen Mitgefangenen verhängt worden waren.
Dürften Gefangene damit rechnen, dass in derartigen Fällen
die angemessene Reaktion mangels gesetzlicher Grundlagen
ausbleibt, wären Mitgefangene und andere potentiell
Betroffene vor solchen Angriffen nicht in der grundrechtlich
gebotenen Weise geschützt. Besondere Umstände, deretwegen
nichtsdestoweniger im konkreten Fall von einer
disziplinarischen Antwort hätte abgesehen werden müssen,
waren weder dargelegt noch ersichtlich. 74 b) Auch die Verfassungsbeschwerde gegen die
angegriffene Entscheidung des Oberlandesgerichts vom 1. Juli
2004, mit der die Anordnung der allgemeinen Postkontrolle
bestätigt wurde, hat keinen Erfolg. 75 Der Eingriff in das Grundrecht des
Beschwerdeführers aus Art. 10 Abs. 1 GG kann allerdings
nicht mit den vom Oberlandesgericht angeführten Gründen der
Erziehung gerechtfertigt werden. Es ist bereits fraglich, ob
und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die
Kontrolle des gesamten Briefwechsels eines jungen Gefangenen
mit dem Ziel, umfassende Kenntnisse über sein soziales Umfeld
zu erlangen, überhaupt ein geeignetes Mittel der Erziehung
zur Rechtschaffenheit sein kann. An der Unerlässlichkeit in
dem hier zugrundezulegenden strengen Sinne, dass anderenfalls
ein noch weniger verfassungsgemäßer Zustand als der der
Gesetzlosigkeit des Eingriffs droht, fehlt es jedenfalls,
solange der erzieherisch motivierten Kontrolle keine
ernsthaften Bemühungen vorausgegangen sind, die für notwendig
gehaltenen Erkenntnisse über das soziale Umfeld auf weniger
eingreifende Weise zu gewinnen. Die abstrakte Feststellung
des Oberlandesgerichts, mildere Mittel wie Aktenstudium oder
Gespräche mit dem Beschwerdeführer und seiner Familie, die
nicht erzwungen werden könnten, seien ungeeignet, genügt den
Anforderungen an die Prüfung der Unerlässlichkeit (vgl.
BVerfGE 41, 251 <267>) nicht. 76 Das Oberlandesgericht hat die Rechtmäßigkeit
der gegen den Beschwerdeführer angeordneten Postkontrolle
jedoch zusätzlich mit dem Gesichtspunkt der Sicherheit und
Ordnung der Anstalt begründet, der die Überwachung
erforderlich mache, weil angesichts der vielfältigen
Disziplinarverfahren mit weiteren Vorfällen gerechnet werden
müsse. Hiergegen sind verfassungsrechtliche Einwände auch
nach dem anzulegenden strengen Maßstab nicht zu erheben. Die
Überwachung des Schriftwechsels eines Gefangenen ist
unerlässlich und daher übergangsweise auch ohne gesetzliche
Grundlage zulässig, soweit sie erforderlich ist, um Gefahren
für einen geordneten Vollzug wie Fluchtplanungen oder der
Vorbereitung von Straftaten entgegenzutreten (vgl. BVerfGE
33, 1 <14>). Mit den zahlreichen - nicht nur
Affekthandlungen, sondern auch ihrer Natur nach planmäßige
Pflichtverstöße betreffenden - disziplinarischen
Auffälligkeiten, auf die das Oberlandesgericht verwiesen hat,
ist diese Gefahr bei der hier gegebenen Ausgangslage noch
ausreichend belegt. 77 3. Die Erstattung der Auslagen wird gemäß
§ 34a Abs. 3 BVerfGG angeordnet, weil die
Verfassungsbeschwerden zur Klärung einer Frage von
grundsätzlicher Bedeutung geführt haben und diese Frage im
Sinne des Beschwerdevortrags zu beantworten war (vgl. BVerfGE
109, 190 <243 f.>). Da die Klärungsbedürftigkeit
dieser Frage in erster Line durch den Bund veranlasst worden
ist und die Überprüfung der Entscheidungen des
Oberlandesgerichts keinen Grundrechtsverstoß ergeben hat,
wird die Erstattung der Auslagen der Bundesrepublik
Deutschland auferlegt. Hassemer Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2006:rs20060531.2bvr167304Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 31. Mai 2006 - 2 BvR 1673/04 - Rn. (1-77),http://www.bverfg.de/e/rs20060531_2bvr167304.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 43/2006 vom 31. Mai 2006Fundstelle(n)BVerfGE 116, 69 - 95PDF-Download

References: § 3
 Art. 10
 § 29
 § 91

Art. 10

Art. 2
 Art. 5

§ 23
 Art. 10
 § 91
 § 92
 § 115
 § 176
 § 178
 § 178
 § 1

§ 1
 § 1
 § 1
 Art. 103

§ 178
 § 1
 § 2
 Art. 1

Art. 6
 Art. 6
 § 24
 § 91
 BGE 
 § 91
 Art. 10

§ 34