Source: http://giurisprudenzacostituzionale.blogspot.com/2013/12/sentenza-2862013.html
Timestamp: 2019-04-19 05:26:36+00:00

Document:
Giurisprudenza Costituzionale: Sentenza 286/2013
Udienza Pubblica del 08/10/2013 Decisione del 20/11/2013
Norme impugnate: Artt. 8 e 9 della legge della Regione Liguria 28/06/2011, n. 15; artt. 8, c. 8°, e 18, c. 1°, della legge della Regione Liguria 27/12/2011, n. 38.
Atti decisi: ric. 78/2011 e 37/2012
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 9 della legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15 (Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa regionale) e degli artt. 8, comma 8, e 18, comma 1, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2012), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 1°-3 agosto 2011 e il 22-24 febbraio 2012, depositati in cancelleria il 5 agosto 2011 ed il 28 febbraio 2012 ed iscritti al n. 78 del registro ricorsi 2011 e al n. 37 del registro ricorsi 2012.
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Santarelli per la Regione Liguria.
1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 1°-3 agosto 2011, depositato in cancelleria il 5 agosto 2011 e iscritto al n. 78 del registro ricorsi dell’anno 2011 il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione, degli artt. 8 e 9 della legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15 (Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa regionale).
1.1.– Premette il ricorrente che l’art. 8 della suddetta legge regionale, rubricato «Continuità nei rapporti di lavoro», stabilisce che «Nei casi in cui occorra garantire la continuità del servizio, le ferie dei dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa che comporti la cessazione o il collocamento in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico possono essere convertite, previa intesa con il dipendente […]».
1.1.1.– Il Governo sostiene che il legislatore regionale, consentendo la conversione delle ferie dei dipendenti regionali in aspettativa durante tutta la durata dell’incarico, si pone in contrasto con la disciplina statale di riferimento. E ciò perchè il rapporto di lavoro dei dipendenti regionali, in quanto personale contrattualizzato, è regolato dal contratto collettivo nazionale del comparto Regioni ed autonomie locali stipulato il 6 luglio 1995, il quale prevede sub art. 18, comma 9, in conformità all’art. 36 Cost., che le ferie sono un diritto irrinunciabile, disponendo, altresì, che le stesse non sono monetizzabili salvo che in casi eccezionali individuati nelle sole ferie residue all’atto della cessazione del rapporto di lavoro e non fruite per esigenze di servizio. Nel caso di specie, ad avviso del ricorrente, la previsione regionale esorbita dall’ambito entro il quale il suddetto contratto collettivo consente la monetizzazione delle ferie, posto che la “conversione” (e dunque la monetizzazione) viene ad essere consentita dal legislatore regionale durante il collocamento in aspettativa ovvero in una fase del rapporto diversa dalla cessazione, quando lo stesso prosegue attraverso un nuovo incarico. La disposizione regionale impugnata, infatti, incide sulla disciplina delle ferie, fondamentale aspetto del contratto di diritto privato che lega i dipendenti pubblici regionali – attualmente privatizzati – all’ente di appartenenza e che risulta regolata dalla contrattazione collettiva. Sicché, rientrando la regolamentazione di aspetti inerenti al rapporto di lavoro dei dipendenti in regime di rapporto di lavoro contrattualizzato nella specifica competenza esclusiva statale dell’ordinamento civile (come più volte affermato da questa Corte), la disposizione regionale impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.1.2.– L’art. 8 della legge regionale censurata, oltretutto, differenziando in modo ingiustificato la disciplina delle ferie dei dipendenti della Regione Liguria rispetto ai dipendenti delle altre Regioni si porrebbe in contrasto anche con l’art. 3 Cost. Invero, non potendosi individuare particolari ragioni che inducano a ritenere ragionevole tale ingiustificata discriminazione, la disposizione violerebbe il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., nonché quelli di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
1.1.3.– Nel consentire la conversione delle ferie oltre i casi previsti dal contratto collettivo di riferimento, infine, il censurato art. 8 lederebbe i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. Essendo le Regioni e gli enti locali chiamati a concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, assunti in sede europea per garantire il rispetto del Patto di stabilità e crescita, questi enti sono assoggettati alle regole del cosiddetto «Patto di stabilità interno», che, da un lato, indicano «limiti complessivi di spesa», dall’altro, prevedono «sanzioni volte ad assicurar[n]e il rispetto». Detti limiti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica» (sono richiamate le sentenze n. 155 del 2011; n. 289 e n. 190 del 2008; n. 412 e n. 169 del 2007; n. 4 del 2004).
Peraltro, con la normativa statale vigente – in particolare, con l’art. l, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), che obbliga le Regioni alla riduzione delle spese per il personale, come da ultimo sostituito dal comma 7 dell’art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 lugli o 2010, n. 122; nonché, con l’art. 76, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. l, comma l, della legge 6 agosto 2008, n. 133 –, il legislatore statale ha imposto agli enti pubblici una rigorosa programmazione di spesa per il personale, fissando anche una disciplina vincolistica per tale tipologia di spesa. In tal modo, le finalità di contenimento della spesa relativa al personale dipendente devono essere riportate nell’ambito dei fondamentali principi di coordinamento della finanza pubblica.
La disposizione in esame, pertanto, consentendo ulteriori casi di monetizzazione delle ferie per i dipendenti della Regione al di fuori di quelli già previsti dalla normativa statale di riferimento, comporterebbe nuove ed ingiustificate spese in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., costituendo le richiamate norme statali principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
1.2.– Viene impugnato, altresì, l’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, il quale prevede che dal 1° gennaio 2012 le spese per il personale preposto agli uffici stampa, attuati dalla normativa regionale ai sensi dell’art. 9 della legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) e successive modificazioni ed integrazioni, non concorrono ai fini della determinazione dei limiti di spesa del personale e dei limiti di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. Tale ultima disposizione prevede che «A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti pubblici di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all’articolo 70, comma l, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale […]. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalità previste ai sensi del presente comma, il limite di cui al primo periodo è computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009».
1.2.1.– La norma regionale da ultimo censurata, dunque, ad avviso del ricorrente, introduce una evidente deroga al limite previsto in sede di legislazione statale, in quanto stabilisce che una determinata quota di personale non concorra al computo della spesa ai fini del raggiungimento del tetto massimo sopra descritto.
Tenuto conto che norme che disciplinano tali limiti – come espressamente statuito dallo stesso art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 – costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali le Regioni sono tenute ad adeguarsi (al pari delle Province autonome e degli enti del Servizio sanitario nazionale), la legge regionale in esame, nel derogare a tali principi, confliggerebbe, per tale parte, con l’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.2.– La disposizione di cui all’impugnato art. 9 della legge regionale citata, inoltre, in ragione dei profili di disparità di trattamento introdotti in relazione ai vincoli di spesa cui sono assoggettate le altre Regioni ai sensi della disciplina statale di cui al succitato art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 (dai quali è per contro esclusa la sola Regione Liguria in forza della deroga de qua), si porrebbe, altresì, in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., venendo meno sia al principio di eguaglianza, che a quello di imparzialità.
2.− Con memoria depositata il 9 settembre 2011 si è costituita la Regione Liguria, eccependo, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per difetto di motivazione e per difetto di interesse; contestandone, in secondo luogo, la fondatezza.
2.1. − Lamenta la resistente che il Presidente del Consiglio dei ministri non si sia soffermato sulla lettera dell’art. 8 impugnato, né abbia dato conto dei chiarimenti forniti con nota del 20 luglio 2011, prot. n. PG/2011/104762. La norma regionale, infatti, consentirebbe solamente «di ripassare dal compenso sostitutivo teorico (ottenuto con la monetizzazione) a giornate di congedo nel nuovo rapporto (con una astratta smonetizzazione)» e, così facendo, lungi dall’“esorbitare” dai limiti dell’art. 18 del citato contratto collettivo per il personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali, stipulato in data 6 luglio 1995 (e dall’art.17 del contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale del medesimo comparto con qualifica dirigenziale, sottoscritto il 10 aprile 1996), si porrebbe in continuità con l’istituto esistente, nel pieno rispetto della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro) e di quelle precedenti, nonché della normativa nazionale di recepimento di cui al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro), e successive modificazioni e integrazioni.
Anche con riferimento alle censure sollevate avverso l’art. 9 della legge impugnata, l’esame del quadro normativo da parte del ricorrente sarebbe stato carente ed errato, al punto da ignorare la recente normativa speciale di fonte statale relativa agli uffici stampa.
Sarebbero state ignorate le competenze proprie delle Regioni: almeno quella regolamentare e organizzativa (artt. 117, sesto comma, e 123 Cost.), correlata all’autonomia riconosciuta alle Regioni (artt. 114 e 119 Cost.), nonché quelle concorrenti in tema di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica», di «tutela e sicurezza del lavoro» e di «tutela della salute». Sicché, non sarebbe dato comprendere se sussista un interesse attuale e concreto a proporre l’impugnazione, in mancanza del quale il ricorso stesso è inammissibile. Anzi, siccome nel caso in esame, secondo quanto posto in rilievo dalla stessa Regione Liguria con la nota prodotta, «il fine della norma [...] è evitare una monetizzazione che comporti un esborso di denaro per l’Amministrazione», l’eventuale declaratoria d’illegittimità costituzionale della contestata disciplina regionale si risolverebbe in un danno economico non trascurabile per le risorse pubbliche, senza arrecare alcun vantaggio, giuridicamente rilevante, né per le finanze dello Stato, né per la sua capacità gestionale in materia.
2.2.− Ad avviso della Regione Liguria, le questioni promosse sono, comunque, infondate, a partire da quelle sollevate contro l’art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011.
2.2.1.− In primo luogo, la resistente contesta in radice l’equiparazione operata dal Governo tra la “conversione” delle ferie maturate e non fruite per ragioni di servizio, disciplinata dalla norma regionale al passaggio ad un diverso incarico, e la loro monetizzazione, equiparazione che sostiene l’intera impostazione della censura.
Opina, infatti, la Regione Liguria che il meccanismo delineato dalla disposizione censurata si concretizza nella conversione dei giorni di ferie maturati e non fruiti in vigenza di una precedente tipologia di rapporto di lavoro presso l’amministrazione in un diverso numero di giorni di ferie da usufruire nell’ambito del nuovo rapporto di lavoro; diverso perché parametrato al nuovo e diverso valore della giornata lavorativa.
La norma, dunque, sarebbe stata introdotta quale strumento di contenimento della spesa, proprio al fine di evitare la paventata monetizzazione delle ferie non fruite al passaggio a diverso incarico, in tutti i casi in cui la mancata fruizione delle medesime sia da ricondurre a motivi di servizio o a esigenze organizzative dell’amministrazione (ad esempio, quando il mutamento della tipologia del rapporto di lavoro avvenga con scarso preavviso, oppure vi sia la necessità di garantire la presenza in servizio del dipendente per un adeguato passaggio di consegne). Di conseguenza, l’applicabilità al caso concreto troverebbe (eventuale) efficacia non “in tutti i casi”, ma unicamente ove “occorra garantire la continuità del servizio”. In sostanza, nel caso in cui, per inderogabili esigenze organizzative, l’amministrazione neghi al dipendente le ferie maturate, in luogo del “congelamento” delle medesime e della loro successiva monetizzazione all’atto della cessazione del rapporto di lavoro, esse possono essere convertite in ulteriori giorni di ferie, in relazione al valore della giornata di ferie nella nuova posizione funzionale. Tale “trasformazione” garantirebbe sia l’invarianza della spesa finale, sia il diritto del dipendente, che non può essere compresso neppure per ragioni, seppur inderogabili, di carattere organizzativo (essendo necessaria la “previa intesa con il dipendente interessato”). La monetizzazione, insomma, sarebbe squisitamente teorica, al solo fine di parametrare il numero di giorni da fruire sulla base del valore giornaliero della nuova prestazione lavorativa. In altri termini, la determinazione teorica del compenso sostitutivo (monetizzazione) servirebbe solamente per la “conversione” del diritto al congedo ordinario maturato (indisponibile, irrinunciabile e indegradabile da parte del datore di lavoro, anche se pubblico, e automaticamente inclusivo del diritto a tale compenso sostitutivo) nel corrispondente (in termini economici teorici) diritto ad usufruire di giorni di riposo (ragguagliati al diverso valore economico dato) nell’ambito del nuovo rapporto in atto, avente forma contrattuale diversa, senza alcuna variazione della spesa teorica.
La Regione Liguria sottolinea, altresì, che l’aspetto disciplinato dalla norma censurata non è in alcun modo regolamentato da norme di legge o di contratto, che la “conversione” è subordinata a una previa intesa con il dipendente e che l’interpretazione proposta troverebbe conforto sia nella lettera della disposizione in oggetto − tale da consentire che, salva “l’invarianza della spesa finale” (spesa teorica), i giorni di ferie maturati siano convertiti in (altri ricalcolati) giorni di ferie, da poter fruire “per tutta la durata dell’incarico” −, sia per la necessità di conformarla alla normativa europea, da ultimo “codificata” in subiecta materia dalla direttiva n. 2003/88/CE, e a quella nazionale di recepimento di cui al d.lgs. n. 66 del 2003 e successive modificazioni e integrazioni. Disposizioni, da un lato, confermative dell’eccezionalità dell’istituto della monetizzazione; dall’altro identificative del «diritto di ogni lavoratore alle ferie annuali retribuite [...] come principio particolarmente importante del diritto sociale comunitario, al quale non si può derogare [...]», dovendosi quindi riconoscere che «l’effetto positivo delle ferie sulla sicurezza e sulla salute del lavoratore [...] rimane interessante sotto tale profilo anche se sia goduto in un momento successivo» (sentenza della Corte di giustizia 6 aprile 2006, causa C-124/05, Federatie Nederlandse Vakbeweking contro Staat der Nederlander).
Pertanto, obietta conclusivamente la resistente che la norma regionale impugnata non andrebbe ad incidere la materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva del legislatore statale, poiché, a suo parere, non contrastante con le disposizioni dei contratti collettivi della dirigenza e di comparto, che nulla dispongono al riguardo, e capace, anzi, di dare ad esse corpo e continuità, nel segno, normativamente necessitato, dell’assoluta eccezionalità della monetizzazione delle ferie non godute, donde l’infondatezza della censura concernente l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
2.2.1.1.− Ad avviso della Regione Liguria, la norma impugnata non avrebbe portata innovativa tale da giustificare le censure sollevate in ricorso (e, ancor prima, l’interesse alla sua proposizione) neppure se, seguendo l’erronea impostazione del ricorrente, essa fosse ritenuta ampliativa delle possibilità di monetizzazione oltre i casi previsti dalle norme contrattuali.
Deduce, infatti, la resistente che il passaggio a diversa tipologia di rapporto, con incarico a tempo determinato e collocamento in aspettativa nel rapporto precedente, è fattispecie sussumibile (secondo le regole di ermeneutica contrattuale) sotto quella disciplinata dal comma 16 dell’art. 18 del contratto collettivo del 6 luglio 1995 per il comparto e dal comma 13 dell’art. 17 del contratto collettivo del 10 aprile 1996 per la dirigenza regionale. Come quella, infatti, essa sarebbe caratterizzata dal fatto che il mancato godimento delle ferie non è in alcun modo imputabile alla volontà del dipendente e sarebbe, pertanto, assimilabile agli eventi oggettivi di carattere impeditivo (come il licenziamento per superamento del periodo di comporto ed il collocamento a riposo per assoluta e permanente inidoneità) ormai pacificamente ritenuti riconducibili a detta ipotesi eccezionale.
In ogni caso, la monetizzazione al momento del collocamento in aspettativa senza assegni costituirebbe mera “anticipazione” del pagamento sostitutivo che spetterebbe alla cessazione del rapporto (o meglio della catena di diversi rapporti intrattenuti nel tempo tra l’amministrazione ed il dipendente); anticipazione priva di significative conseguenze economiche e costituente legittimo esercizio dell’autonomia regionale.
2.2.2.− Sarebbe, altresì, infondato il rilievo concernente la violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., poiché, in ragione del già illustrato tenore sostanziale della disposizione, essa non modificherebbe l’istituto della monetizzazione, né contemplerebbe esborsi di denaro, sì da non introdurre alcuna disparità di trattamento al riguardo.
2.2.3.− La disposizione in esame, infine, anziché in contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, sub specie di violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., sarebbe, invece, destinata a consentire notevoli risparmi all’amministrazione regionale.
2.3.− Secondo la resistente, nemmeno le questioni concernenti l’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011 sarebbero fondate.
Viene premesso che l’impugnato art. 9 è stato introdotto al fine di chiarire che le spese e le modalità di reclutamento (nei termini previsti dalle leggi regionali) dei giornalisti degli uffici stampa, riorganizzati in attuazione della legge n. 150 del 2000, non concorrono alla determinazione dei limiti recentemente imposti dallo Stato, in particolare all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, in base al quale le amministrazioni «possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni [...] nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009» e l’eventuale «mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale».
Rileva la resistente che tale norma ha introdotto, quale principio generale di coordinamento della finanza pubblica, un taglio pesante (cinquanta per cento rispetto all’anno 2009) della spesa sostenuta per i contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, per le convenzioni, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, considerando la spesa per il ricorso al lavoro flessibile “comprimibile” rispetto a quella generale riferita ai dipendenti con contratto di lavoro a tempo indeterminato.
Tuttavia, l’esame delle disposizioni principali contenute nelle legge n. 150 del 2000, che disciplinano gli uffici stampa e costituiscono principi fondamentali in materia di organizzazione delle attività di informazione e comunicazione (art. 10), ne evidenzierebbe il carattere di specialità rispetto alla generale disciplina dettata dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Rileverebbe all’uopo l’art. 9, comma 2, il quale dispone che gli uffici stampa siano «costituiti da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti. Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all’art. 5, utilizzato con le modalità di cui all’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni […]»; modalità consistenti nell’affidamento di incarichi individuali di durata predeterminata. Come pure si dovrebbe tener conto dei successivi commi 4 e 5, che prevedono l’esclusività delle prestazioni professionali per tutta la durata dei relativi incarichi (comma 4) e chiariscono che «Negli uffici stampa l’individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva, nell’ambito di una speciale area di contrattazione, con l’intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti» (comma 5).
In attuazione dell’obbligo imposto dal comma 2 dell’art. 9, ed in ossequio all’indicazione programmatica e innovativa di cui al comma 5 dello stesso articolo, in attesa della definizione di profili professionali ad hoc (sinora non delineati) nella contrattazione collettiva, la resistente sottolinea di avere dato attuazione ai principi fondamentali, posti dalla legislazione speciale dello stato in materia di uffici stampa, con la legge della Regione Liguria 11 marzo 2004, n. 3 (Disciplina delle attività di informazione e comunicazione della Regione Liguria) e con la legge della Regione Liguria 17 agosto 2006, n. 25 (Disposizioni sull’autonomia del Consiglio regionale Assemblea legislativa della Liguria), prevedendo, per gli uffici stampa di Consiglio e Giunta che, nelle more dell’individuazione degli specifici profili professionali per gli addetti agli uffici stampa delle pubbliche amministrazioni, il personale ivi addetto venisse assunto solo con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato di durata sino a cinque anni rinnovabili, con collocamento d’ufficio in aspettativa senza assegni, per tutta la durata del rapporto di lavoro giornalistico, qualora la scelta fosse ricaduta su dipendenti regionali con rapporto di lavoro a tempo determinato (art. 2, comma 3, della legge reg. n. 3 del 2004 e art. 15, comma 3, della legge reg. n. 25 del 2006).
Sostiene, dunque, la resistente che i limiti fissati dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 debbano intendersi destinati ad incidere solamente sui rapporti “flessibili” messi in atto liberamente, con piena discrezionalità, dalle amministrazioni pubbliche, ma non anche su quelli assunti in tale forma necessariamente, come nel caso che ne occupa in ossequio a norme precise di carattere speciale. Se così non fosse, infatti, si concretizzerebbe una illegittima e grave compressione dell’autonomia organizzativa delle Regioni, in quanto le stesse sarebbero in pratica obbligate a rinunciare all’apporto professionale di tali diretti collaboratori del Presidente e della Giunta regionale, nonché dell’ufficio di presidenza del Consiglio regionale.
Sarebbero, oltre tutto, assurdamente premiate tutte le Regioni che avessero, invece, arbitrariamente disposto l’assunzione a tempo indeterminato dei giornalisti, applicando il contratto giornalistico alla (ben diversa) realtà organizzativa regionale e disattendendo, così, le speciali indicazioni di fonte statale, in quanto affrancate, almeno su questo versante, dalle limitazioni poste dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
L’esonero dal tetto di spesa ivi previsto del personale degli uffici stampa troverebbe riscontro, infine, nel d.P.R. 21 settembre 2001, n. 422 (Regolamento recante norme per l’individuazione dei titoli professionali del personale da utilizzare presso le pubbliche amministrazioni per le attività di informazione e di comunicazione e disciplina degli interventi formativi), là dove precisa in dettaglio i requisiti cui è subordinato «l’esercizio delle attività di informazione nell’ambito degli uffici stampa» (art. 3, commi 1 e 2) e dispone che «le amministrazioni che hanno istituito un ufficio stampa provvedono, nell’ambito della potestà organizzativa prevista dal proprio ordinamento, ad adottare gli atti di organizzazione dell’ufficio in conformità alle disposizioni di cui ai precedenti commi» (art. 3, comma 4).
3.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 22-24 febbraio 2012, depositato in cancelleria il 28 febbraio 2012 e iscritto al n. 37 del registro ricorsi dell’anno 2012 il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost., degli artt. 8, comma 8, e 18 della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2012).
3.1.– Premette il ricorrente che l’art. 8, comma 8, della legge regionale in oggetto, nel modificare l’art. 29 della legge regionale n. 25 del 2006, ha introdotto, dopo la lettera d) del comma 2, tra le altre, la lettera d quater), secondo cui, «sino all’espletamento delle procedure concorsuali o di mobilità relative alla copertura dei posti previsti nella dotazione organica dell’Ufficio stampa, l’Ufficio di Presidenza, nel rispetto dei limiti di spesa di cui alla lettera d sexies), su proposta del Presidente può individuare, mediante scelta diretta motivata in relazione alla professionalità richiesta, unità di personale che sono assunte con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, di durata sino al 30 giugno 2013, con applicazione del contratto di lavoro giornalistico».
3.1.1.– Ad avviso del Governo, tale disposizione regionale, non prevedendo procedure di valutazione comparativa ad evidenza pubblica, si porrebbe in netto contrasto con l’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, che, nel disciplinare l’utilizzo dei contratti di lavoro flessibile, consente le assunzioni a tempo determinato esclusivamente per rispondere a esigenze temporanee ed eccezionali e nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti. Donde la violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento dell’amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., nonché dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato l’ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
3.2.– L’art. 18 della legge regionale in esame, nel sostituire l’art. 8, rubricato «Continuità nei rapporti di lavoro», della legge reg. n. 15 del 2011, prevede che «1. Le ferie maturate e non fruite dai dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa, che comporti la cessazione dal rapporto di lavoro in essere o il collocamento in aspettativa senza assegni [...], non possono essere monetizzate e sono convertite in un numero di giorni parametrato al valore economico della giornata lavorativa nell’ambito della nuova tipologia contrattuale».
3.2.1.– Sottolinea, anzitutto, il ricorrente che l’istituto delle ferie è rimesso alla contrattazione collettiva. La citata disposizione regionale, pertanto, si porrebbe in evidente contrasto con le disposizioni del Titolo III del d.lgs. n. 165 del 200l (Contrattazione collettiva e rappresentanza sindacale), che obbliga al rispetto della normativa contrattuale e delle procedure da seguire in sede di contrattazione. La norma, peraltro, non sarebbe conforme neppure all’art. 18, commi 9 e 16, del contratto collettivo stipulato il 6 luglio 1995 (come integrato dall’art. 10 di quello sottoscritto il 5 ottobre 2001), secondo cui, fermo restando che le ferie non sono monetizzabili, qualora, però, all’atto della cessazione dal rapporto di lavoro quelle spettanti non siano state fruite per esigenze di servizio, si procede al pagamento sostitutivo delle stesse. Pertanto, la norma, nella parte in cui non consente la monetizzabilità delle ferie che, all’atto della cessazione dal rapporto di lavoro, non siano state fruite per esigenze di servizio, contrasterebbe con le disposizioni recate dal citato contratto collettivo, provocando la violazione dei principi di ragionevolezza, d’imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione, sanciti dagli artt. 3 e 97 Cost., nonché dell’art.117, secondo comma, lettera l), Cost. che, come sopra già evidenziato, riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
4.– Con memoria depositata il 3 aprile 2012 si è costituita la Regione Liguria, chiedendo dichiararsi inammissibile e/o respingersi il ricorso, strettamente legato a quello già proposto avverso le disposizioni della legge reg. n. 15 del 2011.
4.1.– La resistente eccepisce, anzitutto, l’inammissibilità del ricorso per difetto di motivazione e per carenza di interesse al riguardo. Le argomentazioni svolte a sostegno dell’impugnativa sarebbero, infatti, a suo avviso, così generiche e sommarie da non consentire l’inequivoca determinazione dell’oggetto del giudizio e delle ragioni che fondano i dubbi di legittimità costituzionale sollevati, né il vaglio, in limine litis, attraverso l’esame della motivazione e del suo contenuto, della sussistenza dello specifico, attuale e concreto interesse a ricorrere, in relazione alle disposizioni impugnate, con il corollario della grave compromissione delle prerogative del contraddittore. Esse, inoltre, non avrebbero in alcun modo preso in considerazione le comunicazioni intervenute tra l’amministrazione regionale e la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Il ricorso sarebbe, dunque, inammissibile per la lacunosità delle argomentazioni, in particolare per l’omessa considerazione del quadro normativo di riferimento, dei principi fondamentali (anche comunitari) che ne derivano e dell’ipotesi di compatibilità dell’art. 18 con l’ordinamento in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
Anche con riferimento alle censure sollevate avverso l’art. 8 della legge impugnata, la resistente denuncia l’assoluta carenza ed erroneità dell’esame del quadro generale nel quale s’iscrive la disposizione contestata, al punto da ignorare la recente, speciale normativa statale relativa agli uffici stampa. Non verrebbero apprezzate le competenze proprie delle Regioni: almeno quella regolamentare e organizzativa (artt. 117, sesto comma, e 123 Cost.), correlata all’autonomia riconosciuta alle Regioni (artt. 114 e 119 Cost.), né quelle concorrenti in tema di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» e di «tutela e sicurezza del lavoro» e di «tutela della salute» (queste ultime con riferimento all’art.18).
Sicché, non sarebbe dato comprendere se sussista un interesse attuale e concreto a proporre l’impugnazione, in mancanza del quale il ricorso stesso è inammissibile. Ed anzi parrebbe evidente il fine della norma di evitare qualunque monetizzazione che comporti un esborso di denaro per l’Amministrazione, per cui l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della contestata disciplina regionale si risolverebbe in un danno economico non trascurabile per le risorse pubbliche, senza arrecare alcun vantaggio, giuridicamente rilevante, né per le finanze dello Stato, né per la sua capacità gestionale in materia.
4.2.– La resistente rileva, altresì, la intervenuta cessazione della materia del contendere ed il difetto di interesse al ricorso, con riferimento ai rilievi concernenti l’art. 8, comma 8, della legge regionale n. 38 del 2011, in merito alle modalità di copertura dei posti previsti nella dotazione organica dell’ufficio stampa. Infatti, in data 28 febbraio 2012 è stata approvata dal Consiglio regionale della Liguria la legge regionale n. 3, recante «Modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2012)». Mentre il secondo comma dell’art. 1 di tale ultima legge ha disposto l’inserimento delle parole «o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa» dopo le parole «a tempo determinato», alla lettera d sexies) del comma 8 dell’art 8 della legge reg. n. 38 del 2011, il primo comma ha disposto la sostituzione della lettera d quater) del medesimo comma 8 dell’art. 8 (oggetto del presente ricorso), che oggi dunque recita: «per rispondere alle esigenze eccezionali connesse alle procedure concorsuali o di mobilità relative alla copertura dei posti previsti nella dotazione organica dell’Ufficio stampa, l’Ufficio di Presidenza, nel rispetto dei limiti di spesa di cui al comma 5, lettera d sexies), e al comma 5 octiesdecies, lettera a), su proposta del Presidente, può conferire, temporaneamente, e comunque non oltre il 30 giugno 2013, contratti a tempo determinato ai sensi dell’articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e successive modificazioni ed integrazioni, ovvero incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ai sensi dell’articolo 7, commi 6 e 6-bis, del D.Lgs. 165/2001 e successive modificazioni ed integrazioni; ai sensi dell’articolo 15, comma 2, con regolamento di organizzazione, sono definiti i criteri e le modalità seguiti dall’Ufficio di Presidenza nell’effettuazione delle procedure di valutazione comparativa ad evidenza pubblica per la scelta di tale personale».
4.3.– Secondo la Regione Liguria, le questioni promosse sono, comunque, infondate
4.3.1.– Premette la resistente che l’impugnato art. 8, comma 8, introducendo diverse modifiche alla legge reg. Liguria n. 25 del 2006 , ha inserito le lettere da d bis) a d septies) al comma 2 dell’art. 29 (Disposizioni finali e transitorie) di tale legge; in particolare prevedendo, alla lettera d quater), sino all’espletamento delle procedure concorsuali o di mobilità previste, che l’ufficio di presidenza possa «individuare, mediante scelta diretta motivata in relazione alla professionalità richiesta, unità di personale che sono assunte con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, di durata sino al 30 giugno 2013 […]». Per comprendere la portata della norma transitoria introdotta, la difesa regionale richiama le principali disposizioni contenute nella legge n. 150 del 2000 e nel d.P.R. n. 422 del 2001, che disciplinano gli uffici stampa e che costituiscono principi fondamentali in materia di organizzazione delle attività di informazione e comunicazione (art. 10), aventi carattere di specialità rispetto alla generale disciplina dettata dal d.lgs. n. 165 del 2001. Ribadisce di avere dato attuazione ai principi fondamentali, posti dalla legislazione speciale dello Stato in materia di uffici stampa, con le leggi reg. Liguria n. 3 del 2004 e n. 25 del 2006, prevedendo, per gli Uffici stampa di Consiglio e Giunta che, in attesa dell’individuazione degli specifici profili professionali per gli addetti agli uffici stampa delle pubbliche amministrazioni, il personale ivi addetto venga assunto solo con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato di durata sino a cinque anni rinnovabili, con collocamento d’ufficio in aspettativa senza assegni, per tutta la durata del rapporto di lavoro giornalistico, qualora la scelta ricada su dipendenti regionali con rapporto di lavoro a tempo indeterminato (art. 2, comma 3, della legge regionale n. 3 del 2004 e art. 15, comma 3, della legge regionale n. 25 del 2006).
Evidenzia che l’art. 15, comma 3, della legge regionale n. 25 del 2006 prevedeva la possibilità di individuare, mediante scelta diretta motivata in relazione alla professionalità richiesta, il personale da assumere con contratto di lavoro a tempo determinato (in numero di cinque) e che questa disposizione, proprio a seguito del primo ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri di cui sopra si è detto, è stata sostituita con il primo comma del qui censurato art. 8, prevedente l’assunzione dei giornalisti (in numero massimo di tre) con rapporto di lavoro a tempo indeterminato (solo per il capo ufficio stampa con rapporto a tempo determinato), attraverso procedure di mobilità o l’effettuazione di pubblici concorsi per esami. Ricorda che con il precedente ricorso non era stata contestata la possibilità del ricorso alla chiamata diretta motivata dei giornalisti, bensì unicamente la disposizione di cui all’art. 9, che prevedeva che la spesa per il personale degli uffici stampa non concorresse ai fini della determinazione dei limiti di spesa del personale di cui al d.l. n. 78 del 2010. In occasione della modifica complessiva qui in esame (previsione di assunzione di un massimo di tre giornalisti con rapporto a tempo indeterminato, attraverso mobilità o procedura concorsuale), determinata dall’impugnativa statale di cui al primo ricorso n. 78 del 2011, sarebbe stato correlativamente necessario inserire nelle disposizioni transitorie di cui all’art. 29 della legge reg. n. 25 del 2006, e dunque solo «fino all’espletamento delle procedure concorsuali o di mobilità», la possibilità di individuazione («mediante scelta diretta motivata in relazione alla professionalità richiesta») di personale da assumere con contratto di lavoro a tempo determinato (sino al 30 giugno 2013).
Deduce la resistente che tale previsione transitoria, nella sua ontologica eccezionalità, non vale a vulnerare i principi richiamati. Se così fosse, si concretizzerebbe, a suo parere, una illegittima e grave compressione dell’autonomia organizzativa delle Regioni in quanto le stesse sarebbero in pratica obbligate a rinunciare all’apporto professionale di tali diretti collaboratori dell’ufficio di presidenza del Consiglio regionale, con violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione.
4.3.2.– Quanto all’art. 18 comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011, la difesa della Regione Liguria evidenzia che anch’esso è stato emanato a seguito della proposizione del già richiamato ricorso iscritto al n. 78 del relativo registro del 2011, con il quale il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato l’art. 8, rubricato «Continuità nei rapporti di lavoro», della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, ora in tal modo sostituito dalla disposizione in oggetto. Con il suo precedente ricorso, infatti, lo Stato, muovendo dalla equiparazione (a parere della resistente ingiustificata) tra la “conversione” delle ferie maturate e non fruite per ragioni di servizio – disciplinata dalla norma regionale (al passaggio a diverso incarico) – e la loro “monetizzazione”, aveva censurato il citato art. 8 per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., ritenendo che comportasse «ulteriori casi di monetizzazione delle ferie per i dipendenti della Regione al di fuori di quelli già previsti dalla normativa statale di riferimento», costituenti principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica. La difesa regionale sostiene, invece, che la “monetizzazione” sottesa alla norma impugnata non è altro che una determinazione meramente teorica del compenso sostitutivo, necessaria al solo fine di commisurare i giorni di ferie maturati nel corso del primo rapporto e ancora non fruiti al valore giornaliero della nuova prestazione lavorativa, onde “convertirli” nel numero di giorni di ferie (corrispondente al diverso valore economico acquisito) da godere nell’ambito del nuovo rapporto di lavoro.
La nuova formulazione della norma (art. 18 della legge reg. n. 38 del 2011) sarebbe stata introdotta proprio per chiarire che l’oggetto nel quale alla sua stregua si opera la conversione è costituito, non già da indennità sostitutive, ma dai giorni di ferie fruibili nel nuovo rapporto, ricalcolati mediante il loro apprezzamento economico (meramente virtuale, appunto) sulla base della relativa disciplina. Tale interpretazione della disposizione regionale in questione sarebbe, del resto, l’unica pienamente rispettosa della disciplina di cui alle sopra citate direttive europee e della normativa attuativa di legge nazionale, le quali, da un lato, confermerebbero l’eccezionalità dell’istituto della monetizzazione; dall’altro configurerebbero «il diritto di ogni lavoratore alle ferie annuali retribuite [...] come principio particolarmente importante del diritto sociale comunitario, al quale non si può derogare [...]», dovendosi quindi riconoscere che «l’effetto positivo delle ferie sulla sicurezza e sulla salute del lavoratore ??[...] rimane interessante sotto tale profilo anche se sia goduto in un momento successivo» (sentenza della Corte di giustizia 6 aprile 2006, causa C-124/05, Federatie Nederlandse Vakbeweking contro Staat der Nederlander).
Dalla portata della norma regionale a suo avviso ingiustamente censurata, la resistente desume che essa non vada ad incidere la materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva del legislatore statale, ribadendo che non solo non urta contro le disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro per il personale, anche con qualifica dirigenziale, del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali, che nulla dispongono al riguardo, ma anzi dà loro corpo e continuità, nel segno della assoluta eccezionalità della monetizzazione delle ferie non godute. Ne deriverebbe l’infondatezza della censura concernente l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
4.3.2.1.– Sarebbe, in ogni caso, evidente che la monetizzazione al momento del collocamento in aspettativa senza assegni costituisca una mera “anticipazione” del pagamento sostitutivo che spetterebbe alla cessazione del rapporto (o meglio della catena di diversi rapporti intrattenuti nel tempo tra la l’amministrazione ed il dipendente); anticipazione senza significative conseguenze economiche ed esercizio legittimo dell’autonomia regionale.
4.3.3.– La resistente reputa, altresì, infondato il rilievo concernente la violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., poiché, in ragione del tenore sostanziale della disposizione, come già illustrato, essa non modifica l’istituto della monetizzazione, non prevede esborsi di denaro e non introduce alcuna disparità di trattamento sul punto.
4.3.4.– Infine, con particolare riguardo al contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, sub specie di violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. la resistente richiama quanto detto sopra in ordine alla mancanza di erogazioni di denaro per effetto della disposizione in esame, viceversa destinata a consentire notevoli risparmi all’amministrazione regionale.
5.– Con atto depositato il 17 maggio 2012 il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato all’impugnazione della legge reg. Liguria n. 38 del 2011 limitatamente all’art. 8, comma 8.
6.– Con atto depositato il 25 febbraio 2013 la Regione Liguria ha accettato l’anzidetta rinuncia parziale al ricorso.
7.– Con le memorie depositate in prossimità dell’udienza le parti hanno ulteriormente argomentato le proprie posizioni, anche alla luce dello ius superveniens di cui all’art. 18, comma 2, della legge reg. n. 38 del 2011, che ha abrogato l’art. 9 della legge n. 15 del 2011, e dell’art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, come integrato dall’art. l, comma 55, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013). Tale disposizione di legge statale prevede che «Le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché delle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età. Eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto. La violazione della presente disposizione, oltre a comportare il recupero delle somme indebitamente erogate, è fonte di responsabilità disciplinare ed amministrativa per il dirigente responsabile. […]».
In conseguenza delle evidenziate sopravvenienze, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma di avere manifestato formalmente il proprio intendimento di rinunciare all’impugnativa dell’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011 e dell’art. 8, comma 8, della legge reg. Liguria n. 38 del 2011, ma ribadisce l’integrità del proprio interesse a che questa Corte si pronunci con una sentenza dichiarativa dell’illegittimità sia del testo originario dell’art. 8 della legge reg. n. 15 del 2011, sia della versione introdotta con l’art. 18, comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011, giacché, nonostante l’intervenuta modificazione della lettera della norma, la regola con essa dettata dal legislatore regionale in tema di monetizzazione delle ferie non godute sarebbe rimasta la stessa. Lo ius superveniens di cui all’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 non avrebbe mutato i termini della questione, perché, da un lato, le previsioni della contrattazione collettiva da esso incise non costituirebbero affatto il parametro di riferimento individuato in ricorso, invero integrato dall’art. 117 Cost., laddove riserva al solo legislatore statale la regolamentazione di ogni aspetto concernente le ferie spettanti al lavoratore subordinato; dall’altro, perché anche la nuova disciplina di fonte statale sarebbe diametralmente in conflitto con quella di cui alla normativa regionale impugnata e tale da rafforzare ulteriormente l’interesse del ricorrente alla caducazione di quest’ultima.
La difesa regionale ritiene, invece, che tale innovativa disposizione comporti la disapplicazione delle norme (anche) contrattuali richiamate dal ricorrente. Ne evince la cessazione della materia del contendere e/o il difetto sopravvenuto d’interesse all’impugnazione delle disposizioni regionali in tema di ferie del personale, in quanto sarebbe stato proprio il legislatore statale a sancire il principio del divieto assoluto di corresponsione di trattamenti economici sostitutivi, con il superamento delle “disposizioni contrattuali più favorevoli”. Sicché, la Regione Liguria, nelle conclusioni da ultimo rassegnate, chiede, in via principale, che venga dichiarata: a) quanto alle questioni relative all’art. 9 della legge reg. n. 15 del 2011, la cessazione della materia del contendere, per sopravvenuta abrogazione e mancanza di applicazione interinale; b) quanto alle questioni relative all’art. 8 della legge reg. n. 15 del 2011: b1) la cessazione della materia del contendere, perché tale articolo non ha avuto applicazione ed è stato sostituito, a breve distanza di tempo, dall’art. 18 (conforme a Costituzione) della legge reg. n. 38 del 2011; b2) ovvero, l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, non incidendo la norma impugnata sulla finanza pubblica; c) quanto alle questioni relative all’art. 8, comma 8, della legge reg. n. 38 del 2011, l’estinzione del processo, per la rinuncia – accettata – all’impugnazione; d) quanto alle questioni relative all’art. 18 della legge reg. n. 38 del 2011, nell’ordine: d.1) la cessazione della materia del contendere o l’inammissibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza di interesse, dato lo ius superveniens di cui all’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012; d.2) l’inammissibilità del ricorso, per originario difetto d’interesse; d3) l’infondatezza o l’inammissibilità del ricorso, per contraddittorietà e lacunosità delle argomentazioni, per l’erronea individuazione e per l’erronea interpretazione della norma regionale.
1.– Con un primo ricorso, iscritto al n. 78 del relativo registro dell’anno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione, degli a rtt. 8 e 9 della legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15 (Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa regionale).
1.1.– L’art. 8 della suddetta legge regionale prevede, nel suo unico comma, che «1. Nei casi in cui occorra garantire la continuità del servizio, le ferie dei dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa che comporti la cessazione o il collocamento in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico possono essere convertite, previa intesa con il dipendente interessato, garantendo, anche dal punto di vista teorico, l’invarianza della spesa finale». Il Governo sostiene che la disposizione regionale impugnata incide sulla disciplina delle ferie, fondamentale aspetto del contratto di diritto privato che lega i dipendenti pubblici regionali – attualmente privatizzati – all’ente di appartenenza e che risulta regolata dalla contrattazione collettiva. Sicché, rientrando la regolamentazione di aspetti inerenti al rapporto di lavoro dei lavoratori pubblici in regime contrattualizzato nella specifica competenza esclusiva statale dell’ordinamento civile (come più volte affermato da questa Corte), la disposizione regionale impugnata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il censurato art. 8 della legge regionale in oggetto, inoltre, si porrebbe in contrasto con il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e con quelli di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost., differenziando in modo ingiustificato la disciplina delle ferie dei dipendenti della Regione Liguria rispetto a quella di tutte le altre Regioni.
La medesima disposizione regionale, infine, consentendo la conversione delle ferie oltre i casi previsti dal contratto collettivo di riferimento, urterebbe contro i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. In particolare, con l’art. l, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), come da ultimo sostituito dal comma 7 dell’art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, che obbliga le Regioni alla riduzione delle spese per il personale, nonché, con l’art. 76, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, con cui il legislatore statale ha imposto agli enti pubblici una rigorosa programmazione di spesa per il personale, fissando pure una disciplina vincolistica per tale tipologia di spesa.
1.2.– Viene impugnato, altresì, l’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, secondo cui dal 1° gennaio 2012 le spese per il personale preposto agli uffici stampa, conformati dalla normativa regionale ai sensi dell’art. 9 della legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) e successive modificazioni ed integrazioni, non concorrono ai fini della determinazione dei limiti di spesa del personale e di quelli di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78, del 2010. La norma regionale in esame, ad avviso del ricorrente, introduce una evidente deroga al limite previsto in sede di legislazione statale, in quanto stabilisce che una determinata quota di personale non concorra al computo della spesa ai fini del raggiungimento del tetto massimo di spesa sopra descritto. Donde la lesione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
L’impugnato art. 9, inoltre, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., venendo meno sia al principio di eguaglianza che a quello di imparzialità, in ragione dei profili di disparità di trattamento introdotti in relazione ai vincoli di spesa cui sono assoggettate le altre Regioni ai sensi della disciplina statale di cui al succitato art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
2.– Nelle more del giudizio, l’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011 è stato abrogato – poco prima del 1° gennaio 2012, data di decorrenza della sua efficacia – dall’art. 18, comma 2, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2012), entrata in vigore il 28 dicembre 2011. Tant’è che, alla luce di detto ius superveniens, nella memoria di costituzione la resistente ha eccepito, tra l’altro, la intervenuta cessazione della materia del contendere e il difetto di interesse al ricorso sul punto.
3.– Con successivo ricorso, iscritto al n. 37 del relativo registro dell’anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost., degli artt. 8, comma 8, e 18, comma 1, della citata legge reg. Liguria n. 38 del 2011.
3.1.– L’art. 18, comma 1, della legge regionale in esame, nel sostituire il già impugnato (con il primo ricorso) art. 8 della legge regionale n. 15 del 2011, prevede che «1. Le ferie maturate e non fruite dai dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa, che comporti la cessazione dal rapporto di lavoro in essere o il collocamento in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico, non possono essere monetizzate e sono convertite in un numero di giorni parametrato al valore economico della giornata lavorativa nell’ambito della nuova tipologia contrattuale».
Sostiene il ricorrente, anche in riferimento a detta riformulazione della norma, che l’istituto delle ferie è rimesso alla contrattazione collettiva e ne desume che la disposizione regionale ora censurata, come quella originaria previamente impugnata, collide, pertanto, sia contro le disposizioni del Titolo III del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sia contro le previsioni della specifica contrattazione collettiva di riferimento. Di qui la denunciata violazione dell’art.117, secondo comma, lettera l), Cost. (ordinamento civile), come pure dei principi di ragionevolezza, di imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione, sanciti dagli artt. 3 e 97 Cost.
3.2.– Quanto poi all’art. 8, comma 8, della medesima legge regionale n. 38 del 2011, esso ha modificato l’art. 29 della legge regionale n. 25 del 2006, introducendo, al comma 2, la lettera d quater, secondo cui «sino all’espletamento delle procedure concorsuali o di mobilità relative alla copertura dei posti previsti nella dotazione organica dell’Ufficio stampa, l’Ufficio di Presidenza, nel rispetto dei limiti di spesa di cui alla lettera d sexies, su proposta del Presidente può individuare, mediante scelta diretta motivata in relazione alla professionalità richiesta, unità di personale che sono assunte con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, di durata sino al 30 giugno 2013, con applicazione del contratto di lavoro giornalistico».
Ad avviso del Governo, tale disposizione regionale, non prevedendo procedure di valutazione comparativa ad evidenza pubblica, si pone in contrasto con l’art. 36 del d.lgs. n.165 del 2001, che, nel disciplinare l’utilizzo dei contratti di lavoro flessibile, consente le assunzioni a tempo determinato esclusivamente per esigenze temporanee ed eccezionali e nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti. Donde la denunciata violazione dei principi di uguaglianza e buon andamento dell’amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., nonché dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva l’ordinamento civile e, quindi, anche i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi), alla competenza esclusiva dello Stato.
4.– Con atto depositato il 17 maggio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato all’impugnazione dell’art. 8, comma 8, della legge reg. n. 38 del 2011 e con atto depositato il 25 febbraio 2013 la Regione Liguria ha accettato l’anzidetta rinuncia parziale al ricorso.
5.– La difesa regionale, nelle memorie depositate nell’imminenza dell’udienza, ha insistito nell’eccezione di difetto d’interesse a ricorrere in conseguenza dello ius superveniens costituito dall’art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, come integrato dall’art. l, comma 55, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013). Tale disposizione prevede che «Le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché delle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età. Eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto. La violazione della presente disposizione, oltre a comportare il recupero delle somme indebitamente erogate, è fonte di responsabilità disciplinare ed amministrativa per il dirigente responsabile […]».
Ad avviso della Regione Liguria, dunque, la disciplina statale che rinvia alla contrattazione collettiva, evocata dal Governo quale “parametro interposto” in relazione alla dedotta lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, sarebbe stata disapplicata dallo ius superveniens anzidetto, a suo dire radicalmente ostativo a qualunque forma di monetizzazione, persino in caso di cessazione del rapporto di lavoro. Sicché, alla luce del mutato quadro normativo di riferimento, il Governo non avrebbe più interesse alla caducazione di una normativa, come quella regionale impugnata, intesa a favorire l’effettivo godimento delle ferie del personale regionale (anche nel caso di “prosecuzione” del rapporto di lavoro in altra forma) e, quindi, fondamentalmente coerente con la nuova legislazione statale, oltre che con quella di derivazione europea.
6.– In considerazione della loro connessione oggettiva e soggettiva, i giudizi relativi alle disposizioni regionali suindicate devono essere riuniti, per essere decisi con un’unica pronuncia.
7.– Dev’essere, innanzitutto, dichiarata cessata la materia del contendere con riguardo alle censure proposte dal Governo in relazione all’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011. La disposizione censurata, destinata ad operare dal 1° gennaio 2012, è stata infatti abrogata dall’art. 18, comma 2, della legge reg. Liguria n. 38 del 2011, entrata in vigore il 28 dicembre 2011. La norma impugnata, quindi, è stata espunta dalla legislazione regionale prima che potesse esplicare alcun effetto (in casi analoghi, sentenze n. 300 del 2012 e n. 341 del 2009). Il che consente di ritenere pacifica la sua mancata applicazione medio tempore. Tanto è vero che, con l’ultima memoria depositata in giudizio, la difesa dello Stato ha dichiarato di avere «formalizzato il proprio intendimento di rinunciare all’impugnativa [de qua]», con il che, pur in carenza di un atto formale di rinuncia, ha inteso sostanzialmente manifestare «di non avere più interesse ad una pronuncia nel merito dopo l’avvenuta abrogazione […] della disposizione che qui viene in rilievo» (per una fattispecie simile, sentenza n. 234 del 2009).
8.– Ancora preliminarmente, va rilevato che, dopo il deposito del ricorso, il ricorrente ha rinunciato, in questo caso in modo formale, all’impugnazione dell’art. 8, comma 8, della legge reg. Liguria n. 38 del 2011 e che tale rinuncia è stata ritualmente accettata dalla Regione Liguria. Ne consegue l’estinzione del giudizio relativamente alle questioni aventi ad oggetto la predetta disposizione censurata (tra le altre, su tale principio, sentenze n. 77 del 2013 e n. 262 del 2012).
9.– Le questioni di legittimità dell’art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011 e dell’art. 18, comma 1, della legge reg. Liguria n.38 del 2011 possono essere esaminate congiuntamente, trattandosi di due versioni successive della medesima disposizione in tema di ferie del personale regionale.
Difatti, l’art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, in entrambe le formulazioni sottoposte all’esame di questa Corte (quella originaria e quella novellata dall’art. 18, comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011), regola il trattamento feriale del personale regionale in occasione della “prosecuzione” del rapporto di lavoro con l’ente territoriale in altra forma giuridica.
In particolare, la normativa regionale in esame disciplina tutte quelle ipotesi in cui al rapporto di lavoro a tempo indeterminato intercorrente fra il singolo e la Regione si venga a sovrapporre, per effetto del conferimento di incarico e di conseguente collocamento in aspettativa del destinatario, un altro rapporto di lavoro a tempo determinato. In situazioni del genere, potrebbe verificarsi che il singolo lavoratore, già collocato in aspettativa in virtù del conferimento di un incarico a termine, non sia riuscito a fruire dell’intero periodo feriale cui avrebbe avuto diritto, e ciò in relazione alla disciplina riguardante il rapporto di lavoro a tempo determinato instaurato a seguito del predetto incarico prima della sua scadenza (“cessazione”). Oppure, all’opposto, che il dipendente regionale che venga destinato ad altro incarico non abbia goduto di tutte le ferie maturate, fino al momento dell’attribuzione di esso, durante lo svolgimento del precorso rapporto di lavoro a tempo indeterminato (“collocamento in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico”).
In tali evenienze, le norme regionali impugnate istituiscono, quindi, un meccanismo di conversione, alla stregua del quale le ferie maturate e non fruite nel primo rapporto, ragguagliate al valore di esse nel nuovo regime, sono convertite (ricalcolate) nel numero di giornate che in tal modo ne risulta; così da poter essere godute nel corso dello svolgimento del secondo rapporto. Il dettato originario dell’art. 8 della legge reg. n. 15 del 2011 contempla la possibilità di un’intesa con il dipendente interessato, mentre il disposto (integralmente sostitutivo del primo) dell’art. 18, comma 1, della legge n. 38 del 2011 non prevede alternative di sorta.
9.1.– Dev’essere, a questo punto, disattesa la richiesta della Regione Liguria di dichiarare cessata la materia del contendere relativamente alle questioni concernenti l’art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, sul presupposto della sostituzione integrale del suo testo, a distanza di circa sei mesi, da parte dell’art. 18, comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011 (entrata in vigore il 28 dicembre 2011), anch’esso impugnato dal Governo con successivo ricorso, e del fatto che, a detta della difesa regionale, non avrebbe «avuto alcuna applicazione interinale».
Non vi sono, invero, elementi oggettivi dai quali si possa inferire con ragionevole certezza che la disposizione de qua non abbia avuto medio tempore alcuna applicazione. Anzi, proprio perché si tratta di una misura di efficacia immediata (“conversione” delle ferie ai fini della conservazione di esse nel “nuovo” rapporto di lavoro con la Regione), tutto lascia supporre che essa abbia potuto avere applicazione nel corso del semestre di vigenza (per una ipotesi similare, sentenza n. 19 del 2013). E, comunque, non consta univocamente che essa non abbia avuto nelle more alcuna concreta operatività (per un rilievo analogo, sentenza n. 307 del 2009).
9.2.– L’eccezione d’inammissibilità delle questioni in esame, sollevata dalla difesa regionale per alcuni profili di genericità e contraddittorietà delle censure articolate del ricorrente, dev’essere rigettata. Il nucleo essenziale dell’impugnazione del Governo è sufficientemente perspicuo. Esso si condensa nella dedotta occupazione da parte del legislatore regionale di uno spazio riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, in quanto afferente alla materia dell’ordinamento civile, e sorregge l’interesse del ricorrente alla caducazione della normativa censurata.
9.3.– L’eccezione di sopravvenuto difetto d’interesse del Governo, sviluppata dalla difesa regionale nelle memorie depositate nel corso del giudizio, dev’essere rigettata.
È pur vero che, con il citato art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012, alla disciplina contrattuale in tema di (“monetizzazione” delle) ferie – evocata dal Governo a fondamento dell’asserita lesione della sfera dell’ordinamento civile (riservata alla competenza esclusiva dello Stato) – si sono sovrapposte nuove regole direttamente dettate dalla legge statale.
A supporto del persistente interesse del Governo alla presente impugnazione, dev’essere, tuttavia, osservato che, nella specie, il mutato quadro normativo sopravvenuto alla proposizione del ricorso non ha efficacia retroattiva e non può, comunque, considerarsi, non riguardando direttamente le norme impugnate, satisfattivo della pretesa della parte ricorrente (per una fattispecie simile, sentenza n. 159 del 2001).
In questo caso, dunque, la legittimità della norma impugnata dev’essere valutata al momento della proposizione dei ricorsi, quando cioè la normativa interposta di matrice negoziale collettiva era ancora interamente in vigore.
Non ricorrono, quindi, i presupposti per una pronuncia di sopravvenuta carenza d’interesse del ricorrente.
Inoltre, anche in base alla normativa sopravvenuta, le ferie del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche, ivi comprese quelle regionali, rimangono obbligatoriamente fruite «secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti», tuttora modellati dalla contrattazione collettiva dei singoli comparti. E la stessa attuale preclusione delle clausole contrattuali di miglior favore circa la “monetizzazione” delle ferie non può prescindere dalla tutela risarcitoria civilistica del danno da mancato godimento incolpevole. Tant’è che nella prassi amministrativa si è imposta un’interpretazione volta ad escludere dalla sfera di applicazione del divieto posto dall’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 «i casi di cessazione dal servizio in cui l’impossibilità di fruire le ferie non è imputabile o riconducibile al dipendente» (parere del Dipartimento della funzione pubblica 8 ottobre 2012, n. 40033). Con la conseguenza di ritenere tuttora monetizzabili le ferie in presenza di «eventi estintivi del rapporto non imputabili alla volontà del lavoratore ed alla capacità organizzativa del datore di lavoro» (nota Prot. n. 0094806 del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato).
Permane, quindi, un regime delle ferie di fonte contrattuale collettiva e, più in generale, di diritto comune, rispetto al quale sussiste un interesse anche attuale del Governo a verificare la rispondenza delle disposizioni regionali censurate in tema di “conversione”.
Del resto, anche il nuovo regime delle ferie introdotto con l’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 può essere riconducibile ad una delle competenze statali di cui il Governo denuncia l’invasione, ossia a quella esclusiva in materia di ordinamento civile ovvero a quella concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica. Al primo ambito, perché i rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni trovano la loro fonte costitutiva nel contratto individuale di lavoro, di guisa che l’appartenenza al diritto comune della disciplina di essi, come di qualunque altro contratto, non è esclusa dall’intervento regolativo della legge; nella specie, oltre tutto, in coerenza con l’espressa previsione, tra le fonti, non solo di quella contrattuale, ma anche «delle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto […]» e delle disposizioni di legge (regolamento o statuto) introduttive di discipline specificamente destinate ai lavoratori del settore pubblico, eventualmente derogabili da parte di successivi contratti o accordi collettivi (art. 2, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 165 del 2001). Al secondo ambito, perché l’esclusione di ogni forma di “monetizzazione” delle ferie, in chiave contraria a un pregresso ricorso incontrollato alla stessa, è inserita in un testo normativo di riduzione e razionalizzazione della spesa pubblica. Sicché, il Governo conserva interesse all’impugnazione in oggetto malgrado l’anzidetto ius superveniens. Non è affatto scontato, infatti, che la nuova disciplina di fonte statale sia tale da riassorbire il denunciato conflitto con i parametri costituzionali evocati delle disposizioni regionali sulla “conversione” delle ferie maturate e non godute all’esito del primo rapporto di lavoro con la Regione, onde assicurarne la fruizione “illimitata” durante lo svolgimento di quello successivo.
9.4.– Nel merito, tutte le questioni predette sono fondate per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
L’istituto delle ferie è parte integrante del trattamento del prestatore di lavoro subordinato, pubblico o privato che sia. Stante l’intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, che interessa, altresì, il personale delle Regioni, la materia è regolata dalla legge dello Stato e, in virtù del rinvio da essa operato, alla contrattazione collettiva. La Regione, legiferando in tema di ferie, ha invaso, quindi, la sfera di esclusiva competenza legislativa dello Stato in materia di «ordinamento civile».
La giurisprudenza di questa Corte sull’individuazione dell’ambito di competenza del trattamento (economico e normativo) dei dipendenti regionali è costante: «essendo il rapporto di impiego di tali lavoratori ormai contrattualizzato, la sua disciplina […] rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva statale (sentenze n. 339 e n. 77 del 2011)» (sentenza n. 290 del 2012; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 215 e n. 213 del 2012, nonché n. 324 del 2010). Per sostenere l’assunto contrario la difesa regionale erroneamente richiama, tra le altre, la sentenza n. 18 del 2013, la quale, invece, chiaramente ribadisce che la disciplina del trattamento economico (nella specie dei dirigenti regionali di area funzionale della Regione Calabria) dev’essere ascritta alla materia dell’ordinamento civile.
Peraltro, l’eccepita consonanza delle disposizioni regionali censurate con la contrattazione collettiva per il personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali (artt. 18, commi 9 e 16, del contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato il 6 luglio 1995), anche con qualifica dirigenziale (art. 17, comma 13, del contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 10 aprile 1996), non sussiste.
Le ipotesi di «cessazione e collocamento in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico», al ricorrere delle quali la normativa regionale impugnata ricollega l’effetto della “conversione” delle ferie maturate e non fruite «dai dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa», sono, infatti, altrimenti regolate dalle clausole contrattuali.
Nel primo caso (cessazione del rapporto di lavoro), la difformità dalla disciplina contrattuale è palese, posto che questa, diversamente dalla norma regionale impugnata, prevede espressamente, in deroga alla regola generale dell’effettivo godimento del riposo feriale, il pagamento di un’indennità sostitutiva.
Nel secondo caso (collocamento in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico), le disposizioni regionali censurate si discostano parimenti dalla disciplina contrattuale. Implicitamente, se si accoglie un’interpretazione estensiva al collocamento in aspettativa della deroga della monetizzazione specificamente dettata per la cessazione del rapporto. In modo più esplicito, se si considera che, in base alla contrattazione collettiva di riferimento, le ferie non godute nel corso dell’anno non sono accantonate sine die (tanto meno attraverso involuti sistemi di riparametrazione al valore economico acquisito nel successivo rapporto di lavoro), ma vanno comunque obbligatoriamente fruite, da parte del personale regionale, entro il primo semestre dell’anno successivo «in caso di indifferibili esigenze di servizio», oppure entro il primo quadrimestre dell’anno successivo «in caso di motivate esigenze di carattere personale e compatibilmente con le esigenze di servizio» (da parte dei dirigenti regionali, in entrambe le ipotesi suaccennate, entro il primo semestre dell’anno successivo). E, persino se si ritiene che manchi una regolamentazione esaustiva della fattispecie in esame nell’ambito delle previsioni dei contratti collettivi di pertinente comparto, le impugnate disposizioni di legge regionale risultano, comunque, esorbitanti ed invasive del campo riservato dalla legge statale all’autonomia sindacale, perché finiscono illegittimamente per colmare una lacuna del vigente regime dettato in sede negoziale.
Ad ogni modo, neppure la sostanziale omogeneità con le previsioni dell’autonomia contrattuale che la Regione Liguria tende ad accreditare sarebbe sufficiente a “salvare” la normativa regionale in questione, perché questa Corte ha riconosciuto la lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. anche in caso di norme regionali meramente ripetitive di clausole contrattuali collettive (sentenza n. 7 del 2011).
Le disposizioni regionali censurate contrastano, infine, anche con la nuova disciplina posta dalla legge statale. Non solo per la sopravvivenza delle regole generali che impongono la liquidazione dell’indennità sostitutiva delle ferie all’atto della cessazione del rapporto tutte le volte che il mancato godimento di esse sia dipeso da causa non imputabile al lavoratore, ma anche e soprattutto perché la censurata normativa regionale, nelle ipotesi di cessazione del rapporto come di collocamento in aspettativa, opera sempre e comunque una “monetizzazione”, ancorché virtuale, delle ferie non godute al termine del primo rapporto di lavoro. “Monetizzazione” che è invece rigorosamente vietata sotto qualsiasi forma («in nessun caso») dal legislatore statale del 2012. E ancora, perché la legge regionale dispone il suddetto ragguaglio delle ferie residue in vista di una conservazione a tempo indefinito del diritto a fruirne nel successivo rapporto. Conservazione che la legge statale, di contro, non consente mai oltre il primo semestre dell’anno successivo a quello di maturazione, rinviando sul punto alle discipline contrattuali di settore dei riposi annuali («obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti»).
Dev’essere, quindi, dichiarata l’illegittimità costituzionale tanto dell’art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, quanto dell’art. 18, comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011 (che ha sostituito il testo del primo).
L’accoglimento delle questioni per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., consente di ritenere assorbite le ulteriori censure.
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15 (Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa regionale);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2012);
3) dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, promosse, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 8, della legge reg. Liguria n. 38 del 2011, promosse, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

References: Sentenza 
 art. 18
 art. 8
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 15
 art. 8
 art. 15
 art. 8
 art. 8
 sentenza 
 art. 8
 art. 9
 art. 9
 art. 8
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 5
 sentenza 
 sentenza