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Timestamp: 2018-09-22 04:19:46+00:00

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VG München, Urteil vom 26.09.2011 - M 18 K 11.1445 - openJur
Urteil vom 26.09.2011 - M 18 K 11.1445
VG München, Urteil vom 26.09.2011 - M 18 K 11.1445
openJur 2012, 118127
I. Der Beklagte wird verpflichtet, es zu unterlassen, bezüglich der Produkte der Klägerin "Bio-Joghurt mild mit Maracuja-Banane-Zubereitung und Stevia-Tee" und "Bio-Joghurt mild mit Orange-Sanddorn-Zubereitung und Stevia-Tee" eine Meldung für das Schnellwarnsystem zu erstellen.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Klägerin ist Herstellerin der Produkte "Bio-Joghurt mild mit Maracuja-Banane-Zubereitung und Stevia-Tee" und "Bio-Joghurt mild mit Orange-Sanddorn-Zubereitung und Stevia-Tee". Beiden Produkten ist ein Aufguss der getrockneten Blätter der Stevia rebaudiana Bertoni (Stevia) (auch bekannt unter "Süßblatt", "Süßkraut", "Honigblatt") zugesetzt.
Mit Schriftsatz vom 17. März 2011, eingegangen am 18. März 2011, erhob die Klägerin durch ihren Bevollmächtigten Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München gegen den Freistaat Bayern, "vertreten durch die Regierung von … mit dem Antrag:
Es wird festgestellt, dass die Produkte der Klägerin "Bio-Joghurt mild mit Maracuja-Banane-Zubereitung und Stevia-Tee" sowie "Bio-Joghurt mild mit Orange-Sanddorn-Zubereitung und Stevia-Tee" in den Verkehr gebracht werden dürfen.
Hilfsweise: Es wird festgestellt, dass es sich bei der Zutat "Stevia-Tee" nicht um ein zulassungsbedürftiges neuartiges Lebensmittel handelt.
Gleichzeitig wurde der Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt mit dem Ziel, dem Freistaat Bayern aufzugeben, es zu unterlassen, bezüglich der genannten Produkte eine Warnung für das Schnellwarnsystem nach Art. 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zu erstellen und in das Schnellwarnsystem einzuführen (M 18 E 11.1443).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen Folgendes vorgebracht: Ein Mitarbeiter des Landratsamtes S… habe am 17. März 2011 morgens die Klägerin informiert, er sei von der Regierung von O… aufgefordert worden, einen Entwurf für die Einstellung der Produkte der Klägerin in das Schnellwarnsystem zu erstellen. Die Regierung vertrete die Auffassung, dass es sich bei Stevia-Tee um ein neuartiges Lebensmittel handle. Dies treffe nicht zu. Der Tee, hergestellt durch Aufgießen der getrockneten Blätter der Stevia rebaudiana mit heißem Wasser, sei kein Novel-Food-Produkt und ohne Zulassung als Novel-Food-Produkt verkehrsfähig. Dies habe das Verwaltungsgericht München bereits mit Urteil vom 13. Mai 2004 (M 4 K 03.4528) festgestellt. Bei den Produkten der Klägerin werde keine aufkonzentrierte, extrahierte, enzymatisch aufgeschlossene oder sonst industriell aufbereitete Stevia-Zubereitung eingesetzt, vielmehr handle es sich bei der Zutat um einen einfachen Tee, zubereitet durch Aufgießen der getrockneten Blätter der Stevia aus kontrolliert biologischem Anbau. Das Verwaltungsgericht München habe in seinem Urteil vom 13. Mai 2004 festgestellt, dass Tee, hergestellt durch das Aufgießen getrockneter Blätter der Stevia in verschiedenen Teeprodukten vor dem 15. Mai 1997 (Stichtag der Verordnung (EG) Nr. 258/97 (Novel-Food-Verordnung)) in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet worden sei in verschiedenen, seit Anfang der 90er Jahre vertriebenen, Teesorten. Die EU-Kommission habe zwar mit einer Entscheidung vom 22. Februar 2000 einen Antrag auf Zulassung von "Stevia rebaudiana Bertoni: Pflanzen und getrocknete Blätter" als neuartige Lebensmittel oder Lebensmittelzutaten, der am 5. November 1997 von dem Leiter eines pflanzenphysiologischen Labors bei der zuständigen belgischen Behörde gestellt worden war, zurückgewiesen, da der Antrag unvollständig eingereicht und später nicht vervollständigt worden sei. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe im Berufungsverfahren (9 BV 09.743) gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 13. Mai 2004 dem EuGH die Frage vorgelegt, ob die Zulassungsverweigerung gegenüber einem Unternehmer auch gegenüber der Klägerin verbindlich sei. Nach den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 23. November 2010 im Vorlageverfahren C-327/09 hindere die genannte Zurückweisungsentscheidung der Kommission die Behörde eines Mitgliedsstaats nicht daran, in einem Verwaltungs- und Gerichtsverfahren zu prüfen, ob ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat vor dem 15. Mai 1997 in der Gemeinschaft in nennenswertem Umfang in den Verkehr gebracht worden sei, um festzustellen, ob diese Art von Erzeugnissen in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 258/97 falle oder nicht. Sowohl in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht München als auch im Berufungsverfahren seien Nachweise vorgelegt worden, dass Tee, hergestellt mit getrockneten Blättern der Stevia, kein zulassungsbedürftiges Novel-Food-Produkt sei. Ein von der Klägerin beauftragtes Prüflabor habe von einem Steviolglycosid-Gehalt von 365 mg/kg in der Teezutat bei den Produkten der Klägerin berichtet. Da die Teezutat in den beiden Joghurt-Produkten mit einem Anteil von etwas mehr als 2 % verwendet werde, folge daraus ein Steviolglycosid-Gehalt des Joghurts von nur 8,3 mg/kg. Diese Untersuchung sei gemacht worden, um zu prüfen, ob der Steviolglycosid-Gehalt des Joghurts gesundheitlich nachteilig sein könne. Dies sei nach den von der Europäischen Lebensmittelsicherheitsagentur vorgeschlagenen Werten sicher auszuschließen, da diese als (unbedenklichen) Aufnahmewert 4 mg/kg Körpergewicht/Tag festsetze. Nach Berichten wolle die Europäische Kommission abweichend von den Anträgen großer Unternehmen, die hoch aufkonzentrierte Steviosid-Extrakte als Lebensmittelzusatzstoffe einsetzen wollten und dementsprechende Novel-Food-Zulassungsanträge gestellt hätten, bei Milchprodukten nicht 1000 mg/l sondern nur 350 mg/l Steviolglycosid akzeptieren. Die Produkte der Klägerin betreffe dies nicht, da diese weniger als 1/40 (350 mg/l zu 8 mg/l) des Kommissionswertes enthielten. Bei einer Einstellung ins Schnellwarnsystem würden die Grundrechte der Klägerin verletzt. Die Produkte der Klägerin seien nicht gesundheitsschädlich. Die Einstellung ins Schnellwarnsystem würde behördliche Maßnahmen nach sich ziehen, z.B. die Information der Öffentlichkeit. Es bestehe die Gefahr von Fehlinformation. Es könne nicht von einem reinen Behördeninternum ausgegangen werden. Die Vorbereitung des Entwurfs der Warnmeldung durch die Behörden im Bundesland, in dem das Lebensmittelunternehmen seinen Sitz habe (Sitzland), sei im Gange und die Eingabe in das System stehe unmittelbar bevor. Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL), an das die Meldung weitergeleitet werde, leite die Meldung unverzüglich an die Europäische Kommission weiter nach nur kursorischer Schlüssigkeitsprüfung.
Mit Schriftsatz vom 29. März 2011 teilte die Regierung von O… mit, dass das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit vom Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit mit UMS vom 17. Dezember 2004 mit Wirkung zum 1. Mai 2005 als zuständige Kontaktstelle des Freistaates Bayern zur Erstellung von Meldungen im Schnellwarnsystem gemäß Art. 50 VO (EG) Nr. 178/2002 bestimmt worden sei und deshalb auch nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Verordnung über die Landesanwaltschaft (LABV) den Freistaat Bayern vor den Verwaltungsgerichten vertrete.
Mit Schriftsatz vom 2. Mai 2011 nahm das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit im Wesentlichen wie folgt Stellung: Das Landesamt sei im Falle des Vertriebs des steviahaltigen Joghurts in die EU-Mitgliedsstaaten dazu berechtigt, eine Warnmeldung an das Europäische Schnellwarnsystem für Lebensmittel und Futtermittel (RASFF) weiterzuleiten. Nach Art. 50 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 i.V.m. § 7 Abs. 1 AVV Schnellwarnsystem würden Informationen über Lebensmittel, von denen ein ernstes Risiko für die menschliche Gesundheit ausgehe, über das RASFF gemeldet. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AVV Schnellwarnsystem sei dies insbesondere bei nicht zugelassenen neuartigen Lebensmitteln im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 258/97 der Fall. Die Pflanze Stevia rebaudiana Bertoni werde aufgrund des bisherigen Kenntnisstandes innerhalb der Europäischen Union als Novel-Food im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 258/97 eingestuft, da nach wie vor nicht ausreichend belegt werden habe können, dass die Pflanze vor dem Inkrafttreten der Verordnung (15.5.1997) in der EU in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet worden sei. Die von der Klägerin zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichts München vom 13. Mai 2004 sei nicht rechtskräftig. Die in diesem Verfahren vorgelegten Unterlagen bezögen sich ausschließlich auf wenige Teemischungen mit nur sehr geringem Prozentanteil an Stevia rebaudiana Bertoni. Der Begriff "nennenswerter Umfang" werde in der Novel-Food-Verordnung nicht näher bestimmt. Geboten sei eine wertende produktorientierte Entscheidung unter Berücksichtigung aller Umstände. Relevant seien der Bekanntheitsgrad bei den Verbrauchern, die Verzehrsmenge, Zweck und Menge des Zusatzes zum Lebensmittel, generelle Verfügbarkeit (z.B. in allgemeinen Lebensmittelläden erhältlich), Zeitraum, in dem die Produkte als Lebensmittel im Verkehr waren, Hinweise auf Verwendung dieser Pflanze als Lebensmittel/Zutat in Listen usw. (z.B. öffentliche Listen von Wirtschaftsverbänden, Verordnungen etc.). Die Beweisführung des Klägerbevollmächtigten für den "nennenswerten Umfang" stütze sich auf Zeugenaussagen ehemaliger Firmenmitarbeiter, Rechnungen und Produktspezifikationen sowie Katalogseiten, Etiketten und andere Dokumente. Die eingereichten Unterlagen bauten nicht schlüssig aufeinander auf, was die Prüfung des nennenswerten Umfangs deutlich erschwere. Bei den vorgelegten Tee-Etiketten handle es sich teilweise lediglich um die Muster aus den Firmenunterlagen. Die Auswertung der Unterlagen in ihrer Gesamtheit habe ergeben, dass es einige Hinweise darauf gebe, dass Stevia rebaudiana Bertoni tatsächlich vor dem 15. Mai 1997 in den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU verwendet worden sei, allerdings durchgehend mit sehr geringem Anteil (durchschnittlich 3 - 5 %) und ausschließlich als untergeordnete Zutat zum Zwecke der Geschmacksabrundung in Teemischungen. Nach einhelliger Auffassung der EU-Arbeitsgruppe "Neuartige Lebensmittel" zur Handhabung bei Nahrungsergänzungsmitteln könne ein nur geringer Mengenanteil einer zugesetzten Pflanzenkomponente vor dem 15. Mai 1997 keinen nennenswerten Umfang begründen. Daher dürften in diesen Fällen als neuartig angesehene Pflanzen einem Nahrungsergänzungsmittel zwar zugesetzt werden, nicht aber einem anderen Lebensmittel. Teeähnliche Erzeugnisse bestünden meistens aus einer Vielzahl unterschiedlicher Pflanzen- und Pflanzenteile, oft nur in sehr geringen Mengen. Die Sachlage sei bei teeähnlichen Erzeugnissen mit der Gruppe der Nahrungsergänzungsmittel vergleichbar und bei der Frage zum nennenswerten Umfang in gleicher Art zu behandeln. Es sei daher bereits fraglich, ob der Einsatz lediglich in untergeordneten Prozentanteilen zur Geschmacksabrundung generell geeignet sein könne, einen nennenswerten Umfang zu belegen. Aus den Unterlagen ergebe sich auch, dass die Anzahl der steviahaltigen "Teesorten" (ungefähr 18 Teemischungen) mit ungefähr 1 % am Gesamtteesortiment von ungefähr 1.000 bis 2.000, als gering einzustufen sei. Es sei daher davon auszugehen, dass die ohnehin sehr wenigen Teesorten, die einen sehr geringen Anteil an Stevia enthielten, der überwiegenden Zahl der Verbraucher vor dem 15. Mai 1997 nicht bekannt waren. Nach Zeugenaussagen seien die Produkte in Naturkostläden (Einzelhandel), dem Versandhandel und über Handelsvertreter vertrieben worden. Bekannte Ladenketten oder Supermärkte seien nicht genannt worden. 1997 sei das Warenangebot für Bio-Produkte und die Akzeptanz von Ladengeschäften für Bio-Ware noch deutlich geringer gewesen als heute. Dementsprechend habe es auch nur wenige Naturkostläden gegeben. Die Angaben in Verbindung mit der Menge reichten somit nicht aus, um eine generelle Verfügbarkeit zu belegen. Bei Zugrundelegung der vorgelegten Unterlagen habe die Gesamtproduktion an steviahaltigen "Teesorten" vor 1997 ca. 22.000 kg, was wiederum einer Tassenzahl von ca. 7,4 Mio. in ungefähr fünf Jahren entspreche, betragen. In einem Jahr würden in Deutschland durchschnittlich 12 Milliarden Tassen an Kräuter- und Früchtetee getrunken. Der durchschnittliche Kräuter- und Früchteteeverbrauch pro Kopf liege somit ungefähr bei 22 Litern (147 Tassen) im Jahr. Im Vergleich hierzu seien in Deutschland zwischen 1993 und 1997 durchschnittlich 1,48 Mio. Tassen pro Jahr steviahaltige Teemischungen getrunken worden, was durchschnittlich 2,8 ml (ein Teelöffel habe ca. 4,5 ml) pro Kopf entspreche. Hieraus werde ersichtlich, dass speziell in der Warengruppe der Tee-/teeähnlichen Erzeugnisse es einer sehr hohen Tassenzahl bedürfe, um überhaupt von einem nennenswerten Umfang sprechen zu können. Die Unterlagen, die nicht aus Deutschland stammten, seien in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht abschließend rückverfolgt und bestätigt worden und nicht in die Einschätzung mit eingeflossen. Speziell die in einem der vorgelegten Dokumente getroffene und möglicherweise ausschlaggebende Aussage, dass in der Slowakei vor dem 15. Mai 1997 Stevia rebaudiana Bertoni in jährlich wenigstens mehr als zehn Tonnen dem menschlichen Verzehr zugeführt worden sei, müsse noch von den zuständigen Behörden aus der Slowakei bestätigt werden. Die Erstellung des Entwurfs einer vorbereitenden Schnellwarnung mit dem entsprechenden Formular durch das Landratsamt stelle noch keine Vorentscheidung darüber dar, ob letztlich eine Schnellwarnmeldung von der Kontaktstelle des Landesamtes an das BVL weitergeleitet werde. Eine Schnellwarnung komme hinsichtlich der Produkte der Klägerin derzeit nicht in Betracht, da diese zugesagt habe, den Vertrieb der steviahaltigen Lebensmittel zumindest vorläufig einzustellen. Nach der Praxis der bayerischen Kontaktstelle würden auch Schnellwarnmeldungen in der Regel nur dann in das EU-Schnellwarnsystem eingestellt, wenn das betreffende Lebensmittel nicht nur auf dem nationalen Markt im Verkehr sei. Dies sei bei den Produkten der Klägerin fraglich.
Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2011 fasste der Klägerbevollmächtigte die Klageanträge wie folgt:
(1) Der Beklagte wird unter Androhung eines Ordnungsgeldes von bis 250.000,00 € verurteilt, es zu unterlassen,
bezüglich der Produkte der Klägerin "Bio-Joghurt mild mit Maracuja-Banane-Zubereitung und Stevia-Tee" sowie "Bio-Joghurt mild mit Orange-Sanddorn-Zubereitung und Stevia-Tee"
(1.1) eine Warnung für das Schnellwarnsystem nach Artikel 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zu erstellen und in das Schnellwarnsystem einzuführen oder
(1.2) das Verbot des Inverkehrbringens anzuordnen oder dieses "in den Raum zu stellen", insbesondere indem anderen Personen als den eigenen Mitarbeitern mitgeteilt wird, dass man ein solches in Erwägung ziehe.
(2) Hilfsweise im ersten Grad: Es wird festgestellt, dass die Produkte der Klägerin "Bio-Joghurt mild mit Maracuja-Banane-Zubereitung und Stevia-Tee" sowie "Bio-Joghurt mild mit Orange-Sanddorn-Zubereitung und Stevia-Tee" in den Verkehr gebracht werden dürfen.
(3) Hilfsweise im zweiten Grad: Es wird festgestellt, dass es sich bei der Zutat "Stevia-Tee" nicht um ein zulassungsbedürftiges neuartiges Lebensmittel handelt.
Stevia sei nur in einem Anteil von durchschnittlich 3 - 5 % in den angesprochenen Tees verwendet worden, da bei einer Verwendung in höheren Anteilen die Bittertöne, die von manchen als lakritzartig beschrieben würden, so hervortreten würden, dass der Zweck der Abrundung des Geschmacks des Lebensmittels mit einer feinherben, süßen Note verfehlt würde. Es treffe zu, dass die Arbeitsgruppe "Neuartige Lebensmittel" der EU die Auffassung vertrete, dass dann, wenn ein pflanzliches Produkt in Nahrungsergänzungsmitteln, die auch Lebensmittel seien, verwendet werde, dies nicht geeignet sei, einen Verzehr in nennenswertem Umfang für den Zweck zu begründen, dass die gleiche pflanzliche Zutat in den Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs nicht als Novel-Food-Zutat behandelt werde. Die getrockneten Blätter der Stevia und der Stevia-Tee seien jedoch eindeutig keine Nahrungsergänzungsmittel. Wäre es richtig, dass der Bekanntheitsgrad beim Verbraucher gering gewesen sei im Hinblick darauf, dass bei 1.000 oder 2.000 verschiedenen Sorten nur etwa 18 Teemischungen Stevia enthalten hätten, wären alle Zutaten, die nur in vergleichsweise wenigen Produkten vorkämen, Novel-Food-Produkte. Bei der Berechnung der Tassenzahlen seien die Produkte, die von einer großen Teefirma aus Kalifornien in Großbritannien vertrieben worden seien, nicht berücksichtigt. Die überschlägige Berechnung ergebe eine Zahl von mehr als 61.000.000 Tassen. Nach der französischen Arbeitsfassung der Novel-Food-Verordnung (Arbeitssprache, in der die Verordnung 1996 entworfen worden sei) sei der Begriff "negligeable" verwendet worden. Mit der Verordnung sei vorgegeben worden, jene Lebensmittel, die schon bekannt waren, in der Eigenverantwortung der Lebensmittelunternehmen zu belassen, die neuen aber einem unionsrechtlichen Zulassungskontrollsystem zu unterstellen. Es sollten nur Lebensmittel ausgenommen werden, die in auch nur etwas mehr als nur belanglosem Umfang verzehrt worden waren. Bei getrockneten Blättern der Stevia als Zutat von etwa 3 - 5 % in Kräutermischungen, die mit heißem Wasser aufgegossen als Tee genossen werden, handle es sich auch um ein erfahrungsgemäß unbedenkliches Lebensmittel, so dass auch insoweit eine Anwendung in der Verordnung Nr. 258/97 ausscheide. Im Berufungsverfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof seien weitere Unterlagen vorgelegt worden. Ein Vizepräsident einer kalifornischen Firma habe schriftlich bestätigt, dass sein Unternehmen in den Jahren 1988 bis 1997 zwei Kräuterteeprodukte mit getrockneten Blättern der Stevia als pflanzlicher Zutat in Großbritannien vermarktet habe. Es ergebe sich ein Umfang von 2.430.000 Tassen Tee, zubereitet mit den getrockneten Blättern der Stevia als einer Zutat von etwa 3 %. Der Leiter des Teeeinkaufs einer großen deutschen Teefirma habe mit Schreiben vom 4. April 2011 bestätigt, dass ab dem Jahresende 1984 über mehrere Jahre Teemischungen mit Stevia auf dem deutschen Markt verkauft worden seien. Aus den Angaben des Zeugen ergäben sich 44.250.000 Tassen. Insgesamt ergäbe sich aus den Zeugenaussagen ein Verzehr von 61.787.500 Tassen Tee mit Stevia. Hinzu komme der Tee mit Stevia, der in der Slowakei vertrieben worden sei.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2011 wurde das Verfahren abgetrennt, soweit der Klägerbevollmächtigte im Schriftsatz vom 7. Juni 2011 beantragt, den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, das Verbot des Inverkehrbringens anzuordnen oder dieses "in den Raum zu stellen", insbesondere indem anderen Personen als den eigenen Mitarbeitern mitgeteilt wird, dass man ein solches in Erwägung ziehe, hilfsweise im ersten Grad festzustellen, dass die Produkte der Klägerin "Bio-Joghurt mild mit Maracuja-Banane-Zubereitung und Stevia-Tee" sowie "Bio-Joghurt mild mit Orange-Sanddorn-Zubereitung und Stevia-Tee" in Verkehr gebracht werden dürfen, hilfsweise im zweiten Grad festzustellen, dass es sich bei der Zutat "Stevia-Tee" nicht um ein zulassungsbedürftiges neuartiges Lebensmittel handle (Az. M 18 K 11.2918).
Nach Erlass einer Zwischenverfügung mit Beschluss vom 4. August 2011, mit dem dem Beklagten aufgegeben wird, bis zur abschließenden Entscheidung über den Antrag gemäß § 123 VwGO es zu unterlassen, eine Schnellwarnung für die Produkte der Klägerin einzustellen, teilte der Klägerbevollmächtigte mit Schriftsatz vom 5. September 2011 mit, dass die Klägerin ihre Produkte seit 1. September 2011 wieder ausliefere.
Mit Schriftsatz vom 16. September 2011 nahm der Beklagte dahingehend Stellung, dass nach einer Stellungnahme der slowakischen Behörden und einer Stellungnahme der Food Standard Agency (UK) nicht nachgewiesen werden könne, ob Stevia vor dem 15. Mai 1997 in nennenswertem Umfang in der Europäischen Union verzehrt worden sei. Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit habe mit Schreiben vom 15. September 2011 gegenüber dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz angeregt, dass im Komitologieverfahren gemäß Art. 1 Abs. 3 i.V.m. Art. 13 der Verordnung (EG) Nr. 258/97 festgelegt werde, ob Stevia unter die Novel-Food-Verordnung falle.
Mit Schriftsatz vom 19. September 2011 legte der Beklagte Stellungnahmen der französischen Behörden und niederländischen Behörden vor. Der Klägerbevollmächtigte erwiderte hierauf, dass aus diesen Stellungnahmen sich nur ergebe, dass ein Nichtwissen bei den entsprechenden Behörden bestehe, dass jedoch keine Ermittlungen durchgeführt worden seien.
In der mündlichen Verhandlung am 21. September 2011 gab die Klägervertreterin an, die strittigen Produkte würden über Großhändler, die in Deutschland ansässig seien, auch EU-weit verkauft. Hauptexportländer seien Frankreich und Italien.
den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, bezüglich der streitgegenständlichen Produkte der Klägerin eine Warnung für das Schnellwarnsystem nach Art. 50 der Verordnung Nr. 178/2002 zu erstellen und in das Schnellwarnsystem einzuführen.
Die Beklagtenvertreter beantragten
Die Klage auf Unterlassung ist zulässig.
Die Unterlassungsklage ist eine Form der allgemeinen Leistungsklage, die in der VwGO vorausgesetzt wird (§§ 43 Abs. 2, 169 Abs. 2 VwGO) und die unstreitig statthaft ist (BVerwGE 60, 144 ff.). Sie ist auch nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorrangig gegenüber einer Feststellungsklage (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, § 43 RdNr. 104). Wird die Unterlassung einer künftig erwarteten Beeinträchtigung begehrt, besteht ein Rechtschutzbedürfnis für die Klage nur, wenn der Eingriff mit hinreichender Wahrscheinlichkeit droht. Die drohende Handlung muss sich so konkret abzeichnen, dass sie Gegenstand eines Unterlassungsurteils sein kann (vgl. BVerwGE 64, 298).
Weitere Voraussetzung ist, dass dem Kläger ein Abwarten der geltend gemachten Rechtsverletzung nicht zugemutet werden kann. Diese Anforderung ist etwa im Falle einer drohenden Information über die negative Bewertung eines bestimmten Produkts erfüllt, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese Information selbst nach einer späteren Berichtigung in der Öffentlichkeit weiter wirken würde und damit nachträglicher Rechtschutz nicht ausreichend wäre (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, § 42 RdNr. 55 m.w.N.).
Der Vorgang der Meldung eines von Lebens- oder Futtermitteln ausgehenden unmittelbaren oder mittelbaren Risikos für die menschliche Gesundheit an das Europäische Schnellwarnsystem nach Art. 50 VO (EU) Nr. 178/2002 i.V.m. der VO (EU) Nr. 16/2011 stellt eine Kette schlicht hoheitlichen Handelns dar. In den Ablauf eingeschaltet sind die zuständige Kreisverwaltungsbehörde, die Regierung sowie das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (LGL), das vom Bayerischen Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz als Kontaktstelle für Bayern zur Erstellung von Meldungen im Schnellwarnsystem gemäß Art. 50 der VO (EG) Nr. 178/2002 bestimmt wurde.
Den Entwurf für eine Schnellwarnung erstellt die Kreisverwaltungsbehörde, teilweise in Abstimmung mit der Regierung (vgl. Schreiben des Bayer. Staatsministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz v. 22.12.2008). Letztverantwortlich für die Erstellung und Weiterleitung an das Bundesamt für Verbraucherschutz als Kommissionskontaktstelle der Bundesrepublik Deutschland ist das LGL. Die Vorbereitungshandlungen der Kreisverwaltungsbehörde und der Regierung stellen rein vorbereitende Interna dar. Die Überprüfung durch das Bundesamt für Verbraucherschutz nach Art. 8 VO (EU) Nr. 16/2011 ist auf bestimmte Punkte beschränkt und ändert nichts an der Zuständigkeit des LGL für die Entscheidung über die Einstellung eines Sachverhalts in das RASFF-Schnellwarnsystem. So auch die Position des Bundesamtes in einem anderen Verfahren.
Die Einstellung einer Meldung in das Schnellwarnsystem kann auch für den betroffenen Unternehmer eine erhebliche Rechtsverletzung darstellen.
Wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 21. September 2011 dargelegt hat, ist sie vertraglich verpflichtet, bei einem derartigen Vorgang - genauso wie bei einer Untersagung des Inverkehrbringens - ihre Kunden zu verständigen, damit - im Hinblick auf die Verderblichkeit der Ware und die eingeschränkte Absatzmöglichkeit bei baldigem Ablauf des MdH - Schäden für ihre Kunden vermieden werden. Es ist deshalb der Klägerin nicht zumutbar, abzuwarten, ob letztendlich die Schnellwarnung eingestellt wird mit der Folge der Veröffentlichung der Meldung (Art. 52 VO (EG) Nr. 178/2002). Gerade im Lebensmittelbereich bringt die Einstufung eines Produkts als „riskantes“ oder „gefährliches“ Lebensmittel erhebliche Imagenachteile und damit wirtschaftliche Schäden mit sich, die das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 GG) verletzen, wenn die Einstufung zu Unrecht erfolgt ist.
Die Klage ist auch begründet, da der Beklagte nach Auffassung der Kammer nicht berechtigt ist, eine Meldung an das Schnellwarnsystem hinsichtlich der Produkte der Klägerin vorzunehmen.
Nach Art. 50 VO (EU) Nr. 178/2002 ist Voraussetzung für eine Meldung ein ernstes unmittelbares oder mittelbares Risiko für die menschliche Gesundheit. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift für die Durchführung des Schnellwarnsystems für Lebensmittel, Lebensmittelbedarfsgegenstände und Futtermittel (AVV-Schnellwarnsystem - AVV SWS) legt zur einheitlichen Anwendung des Schnellwarnsystems nach Art. 50 VO (EG) Nr. 178/2002 unter anderem in § 7 die Kriterien für Meldungen zu Lebensmitteln fest. Nach § 7 Abs. 1 AVV SWS sind Meldungen zu Lebensmitteln in das Schnellwarnsystem einzustellen, wenn von einem Lebensmittel ein ernstes unmittelbares oder mittelbares Risiko für die menschliche Gesundheit ausgeht. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AVV SWS liegt ein derartiges Risiko insbesondere vor bei nichtzugelassenen neuartigen Lebensmitteln im Sinne von Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 258/97 mit Ausnahme der Lebensmittel im Sinne von Art. 3 Abs. 4.
Es kann dahingestellt bleiben, ob § 7 Abs. 2 Nr. 5 AVV SWS, der unterstellt, dass bei allen nichtzugelassenen neuartigen Lebensmitteln ein ernstes unmittelbares oder mittelbares Risiko für die menschliche Gesundheit vorliegt - wie vom Klägerbevollmächtigten thematisiert -, von Art. 50 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2002/178 gedeckt ist, da nach Auffassung der Kammer die beiden Produkte der Klägerin keine nichtzugelassenen neuartigen Lebensmittel im Sinne des Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 258/97 sind.
Die Verordnung (EG) Nr. 258/97 über neuartige Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten findet nach Art. 1 Abs. 2 Anwendung auf das Inverkehrbringen von Lebensmitteln und Lebensmittelzutaten in der Gemeinschaft, die in dieser bisher noch nicht in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurden. Neben anderen genannten Gruppen von Erzeugnissen fallen nach Art. 1 Abs. 2 e unter den Geltungsbereich der Verordnung auch Lebensmittel und Lebensmittelzutaten, die aus Pflanzen bestehen oder aus Pflanzen isoliert worden sind, und aus Tieren isolierte Lebensmittelzutaten, außer Lebensmittel und Lebensmittelzutaten, die mit herkömmlichen Vermehrungs- oder Zuchtmethoden gewonnen wurden und die erfahrungsgemäß als unbedenkliche Lebensmittel gelten können. Stichtag für die Frage, ob ein Lebensmittel oder eine Lebensmittelzutat "bisher" in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde, ist der Tag des Inkrafttretens der Verordnung am 15. Mai 1997 (Art. 15).
Der fehlende Nachweis eines nennenswerten Verzehrs eines Produkts im europäischen Raum vor dem 15. Mai 1997 geht im Zweifelsfall zu Lasten des Unternehmers, der die materielle Beweislast trägt. Was den Begriff der "erfahrungsgemäßen Unbedenklichkeit" als Lebensmittel im Sinne des Art. 1 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung (EG) Nr. 258/97 betrifft, ist auf die in der Gemeinschaft erworbenen Erfahrungen abzustellen (so BayVGH, Urt. v. 12.5.2009, Az. 9 B 09.199).
Bei Anwendung dieser Grundsätze handelt es sich bei den Produkten der Klägerin nicht um neuartige Lebensmittel.
Grund für die gegenteilige Position des Beklagten ist der in beiden Produkten der Klägerin enthaltene Sud aus „Stevia rebaudiana Bertoni“ als Geschmacks(Süßungs-)zutat.
Zu „Stevia rebaudiana Bertoni“ hat das Verwaltungsgericht München, 4. Kammer, im Urteil vom 13. Mai 2004 (M 4 K 03.4528) Folgendes ausgeführt:
„Entscheidend ist im vorliegenden Fall, ob "Stevia rebaudiana Bertoni" vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 285/97 am 15. Mai 1997 (vgl. Art. 15) im nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde (Art. 1 Abs. 1 Satz 1). Ein Lebensmittel, das in nennenswertem Umfang vor diesem Stichtag in der Gemeinschaft verwendet wurde, ist kein neuartiges Lebensmittel, auch wenn das Lebensmittel unter eine der Novel-Food-Kategorien fällt (vgl. 1.3.1 des Diskussionspapieres der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz zur Durchführung der Verordnung 258/97, freigegeben im Juli 2002). In diesem Zusammenhang wurde der Begriff "menschlicher Verzehr in nennenswertem Umfang in der Gemeinschaft" dahin ausgelegt, dass ein Lebensmittel in der Gemeinschaft generell verfügbar gewesen sein muss. Wäre beispielsweise ein Lebensmittel in der Gemeinschaft ausschließlich in Apotheken erhältlich, so wäre dies kein Beweis für die Verwendung zum menschlichen Verzehr in nennenswertem Umfang. War hingegen ein Lebensmittel in allgemeinen Lebensmittelläden erhältlich, so würde dies ein Indiz für seine Verwendung für den menschlichen Verzehr in nennenswertem Umfang darstellen (Diskussionspapier a.a.O.).
Dass "Stevia rebaudiana Bertoni" vor dem 15. Mai 1997 tatsächlich den Teemischungen beigefügt war, ergibt sich zunächst aus den in den Akten befindlichen Ablichtungen des "Katalogs 1994/95", des "Hauptkatalogs 1995/96" und des "Hauptkatalogs 1996/97". Über den Umfang der Herstellung und des Vertriebs der mit "Stevia rebaudiana Bertoni" versehenen Teemischungen liegen schriftliche Unterlagen nicht vor, weil die Klägerin nach ihren Angaben wegen der Insolvenz der Vorgängerfirma keinen Zugriff mehr auf die früheren Aufzeichnungen hat. Das Gericht hat daher Beweis erhoben durch die Einvernahme des Diplom Agraringenieur H… B… als Zeugen. Herr B… war als sogenannter "Produktmanager" bereits bei der Firma "…-… GmbH" seit 1991 tätig und war die verantwortliche Fachperson, die die Rezepturen erarbeitet hat und im Geschäftsablauf dafür Sorge trug, dass die Rohstoffe für die entsprechenden Produkte eingekauft und die Produkte so produziert wurden, dass sie in Fertigprodukten an Endverbraucher vertrieben werden konnten. In dieser Position ist der Zeuge noch immer bei der Klägerin tätig.
Nach den glaubhaften Aussagen des - unbeeidigt gebliebenen - Zeugen, die auch vom Beklagten nicht in Zweifel gezogen worden sind, hat der Einkauf von "Stevia rebaudiana Bertoni" in Form von getrockneten Blättern, für den er ebenfalls zuständig gewesen sei, über einen Händler in Spanien im Jahr 1993 begonnen. Wegen der Versuchsphase seien damals zunächst nur kleinere Partien von 200 - 300 kg bezogen worden. Man habe zunächst mit unterschiedlichen Rezepturen experimentiert, um die unterschiedlichen Charaktere der Teemischungen herauszufinden und festzustellen, welche Mischungen speziell mit "Stevia rebaudiana Bertoni" harmonierten. Man habe zunächst im Bereich Eistees und Eistees mit Pfefferminze gearbeitet, wobei "Stevia rebaudiana Bertoni" nicht nur als Süßungsmittel, sondern auch als Geschmackskomponente verwendet worden sei, weil dadurch der Geschmack der Grundbestandteile unterstützt werde. Die Versuchsphase habe etwa ein halbes Jahr gedauert. Danach sei mit drei Eistees, denen "Stevia rebaudiana Bertoni" beigemischt werden konnte, die volle Produktion aufgenommen worden.
Bei dem Start der Teemischungen habe es sich ca. um 500 kg Pfefferminztee, ca. 500 kg Eistee Greensweet und etwa eine Tonne Kindereistee gehandelt. Bei sämtlichen Tees seien etwa zwischen 5 % und 8 % "Stevia rebaudiana Bertoni" verwendet worden. Die einzelnen Packungen hätten Größen von 50, 100, 250 und 1000 Gramm gehabt. Der Zukauf der "Stevia rebaudiana Bertoni" sei jeweils nach Bedarf erfolgt. Die volle Produktpalette sei ab 1994/95 erzeugt worden mit zwei Zusatzmischungen, After Dinner Tee und After Lunch Tee. Weitere Probesorten in geringen Mengen seien aktionsweise angeboten worden. Die gesamten Angebote seien sowohl an Händler (Einzel- und Großhändler) sowie an Endverbraucher im Direktversand angeboten worden und zwar in etwa in gleichen Mengen. Es seien insgesamt ca. 2000 kg im Startsortiment gewesen. Je nach Anfrage seien diese Mengen etwa bis zur Auflösung der ursprünglichen Firma nachgearbeitet worden. Die einzelnen produzierten Losgrößen hätten sich zwischen 250 kg und 700 kg belaufen und das mehrfach im Jahr. Vom Produkt Pfefferminz-Eistee, das nicht so gut gegangen sei, seien im Jahr 500 kg bis 750 kg produziert worden, beim Kindereistee, der gut gegangen sei, etwa 2500 kg bis 3000 kg in etwa vier bis fünf Produktionslosen pro Jahr. An Gesamtmengen, die er aber nur grob schätzen könne, seien von seiner Firma zunächst 20 bis 25 Tonnen erzeugt und vertrieben worden, was sich bis zum Jahr 1998 auf 50 bis 55 Tonnen gesteigert habe. Das Sortiment insgesamt habe 1993 etwa 120 Teesorten umfasst, im Jahre 1998 270 Teesorten. Davon hätten die Teesorten mit "Stevia rebaudiana Bertoni" einen Anteil von etwa 8 - 10 % betragen. Dieser Prozentsatz habe sich aber später wegen der Ausweitung der anderen Teesorten am Gesamtanteil etwas verringert. Die Produkte seien zunächst deutschlandweit vertrieben worden, dann aber auch in die Schweiz, Österreich, Frankreich sowie in die Benelux Staaten.
Zunächst ergibt sich aus den Aussagen des Zeugen, dass Teemischungen mit "Stevia rebaudiana Bertoni" nicht nur über Katalog im Direktversand angeboten wurden (was nach Auffassung des OVG Lüneburg, Beschl. v. 9.10.2001, Az.: 11LB2745/01 alleine nicht genügen würde), sondern auch im Groß- und Einzelhandel vertrieben wurden. Somit waren diese Produkte in der Gemeinschaft generell verfügbar (vgl. Diskussionspapier a.a.O.), und zwar nicht nur in einem lokal beschränkten Bereich, sondern nach den Angaben des Zeugens deutschlandweit und später in den Gemeinschaftsstaaten Frankreich, Belgien, Niederlande und Luxemburg. Angesichts der generellen Verfügbarkeit und der Mengen, sie nach den Angaben des Zeuge hergestellt und vertrieben wurde, geht die Kammer davon aus, dass die Produkte auch in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr i.S.v. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 258/97 verwendet wurden. Geht man davon aus, dass allein im Startsortiment 1997 2000 kg mit "Stevia rebaudiana Bertoni" hergestellt und vertrieben wurden und dass es allein bei Kindereistee 2500 bis 3000 kg im Jahr waren, und zwar von einem Produkt, dass vom Gewicht her sehr leicht ist, kann man davon ausgehen, dass eine nicht nur unbedeutende Zahl von Verbrauchern das Produkt vor dem 15. Mai 1997 verwendet haben. Im Hinblick auf die Intention des Verordnungsgebers, den freien Verkehr mit Lebensmittel nicht zu behindern und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten (Nr. 1 der Erwägungen zur Verordnung) dürfen an den Begriff "in nennenswertem Umfang" nach Auffassung der Kammer quantitativ nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden.
Im Ergebnis handelt es sich damit bei den in Streit stehenden Lebensmitteln nicht um neuartige Lebensmittel. Das Inverkehrbringen der Produkte verstößt damit nicht gegen die Verordnung (EG) Nr. 298/97 und durfte deshalb nicht wegen Verstoßes gegen lebensmittelrechtlichen Vorschriften untersagt werden.
Anhaltspunkte dafür, dass "Stevia rebaudiana Bertoni" in den hier verwendeten Mengen gesundheitsschädlich sein könnten, sind nicht erkennbar. Auch die Beklagte hat hierzu nichts Konkretes vorgetragen, sodass der Erlass des Bescheides vom 8. April 2003 auch nicht aus Gründen des Gesundheitsschutzes der Verbraucher gerechtfertigt war.“
Die Kammer schließt sich dieser Entscheidung an. Die von der Klägerin in diesem Verfahren vorgelegten Unterlagen stützen die Rechtsauffassung des Urteils vom 13. Mai 2004. Es wurde u.a. eine schriftliche Bestätigung des seinerzeitigen Assistenten des Leiters Tee-Einkauf eines der größten bundesdeutschen Teeherstellers vom 4. April 2011 vorgelegt, wonach ab ca. Dezember 1984 über mehrere Jahre Kräuterteemischungen unter Verwendung von "Stevia rebaudiana" auf den Markt gebracht wurden. Weiter wurde eine eidesstattliche Versicherung eines Angestellten der "… GmbH" (Niederlande) vorgelegt, wonach von dieser Firma 1995 Kräutertees entwickelt worden seien und in fünf Gewürztee-/Kräutertee-Produkten dieser Firma hätten in den Jahren 1995 bis 1999 Stevia in einer Menge von 0,4 - 8,5 % enthalten. Von Januar bis Mitte Mai 1997 seien nach dem seit Anfang 1997 verwandten EDV-System in Deutschland und den europäischen Nachbarländern von diesen Tees 186.542 Packungen (2,8 Millionen Portionen) vertrieben worden. Fußend auf diesen Zahlen sei davon auszugehen, dass ab Markteinführung bis zum April 1997 ca. 600.000 Packungen vermarktet worden seien. Zu dieser eidesstattlichen Versicherung wurden die entsprechenden Geschäftsunterlagen vorgelegt. Weiter wurde eine behördliche Stellungnahme aus der Slowakei vom 24. August 2011 vorgelegt sowie eine Stellungnahme der Food Standard Agency (UK) vom 14. September 2011 und eine Stellungnahme einer kalifornischen Firma bezüglich des Vertriebs in Großbritannien (in Englisch). Die im Gegenzug vom Beklagten vorgelegten behördlichen Stellungnahmen sagen nur aus, dass den zuständigen Behörden die genannten Produkte nicht bekannt waren. Dies widerlegt nicht die vorgelegten Unterlagen.
Zur Frage der Auslegung des Begriffs "nicht in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurde" wird darauf hingewiesen, dass nach Auffassung der Kammer (im Anschluss an das Urteil vom 13.5.2004) der Begriff "in nennenswertem Umfang" nicht nur quantitativ gesehen werden darf. Bei einer anderen Auslegung würden quasi nur die von der Mehrheit der Verbraucher verzehrten Produkte kein Novel Food darstellen. Nennenswerter Verzehr kann auch vorliegen bei Produkten, die sich an spezielle Verbraucherkreise richten, die nicht nur Bestandteil des üblichen Supermarktangebotes sind. Im vorliegenden Fall ist nach Auffassung der Kammer nachgewiesen, dass Stevia rebaudiana von verschiedenen Firmen, nicht nur Kleinstfirmen, sondern durchaus auch marktbeherrschenden Unternehmen, für einen speziellen Kundenkreis angeboten wurden. Es handelt sich nicht um rein regionale Produkte. Die vertriebenen Mengen sind erheblich, wie die Berechnungen beider Beteiligten zeigen.
Die Produkte der Klägerin sind auch keine neuartigen Lebensmittel im Sinne der vorstehend dargestellten Grundsätze, weil es sich nicht um Kräutertees, sondern um Milchprodukte mit Zusatz eines Aufgusses aus Stevia rebaudiana Bertoni handelt. Sowohl bei den Kräutertees als auch bei dem Stevia-Aufguss der Klägerin handelt es sich um einen Aufguss aus Pflanzen. In beiden Fällen wird bei einem Produkt ein Aufguss aus Stevia rebaudiana Bertoni als natürliche Geschmackszutat in geringen Anteilen zugesetzt. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte, dass durch die unterschiedlichen Herstellungsweisen unterschiedliche Gefährdungen entstehen. Angemerkt sei, dass bei einer künftigen Zulassung von Stoffen, die aus Stevia rebaudiana Bertoni isoliert werden und deren Zusatz in sehr viel höherer Konzentration beabsichtigt ist, es kaum vermittelbar erscheint, dass die Verwendung als natürliche Zutat (wie auch vor dem 15.5.1997, wenn auch nicht in Milchprodukten) in geringen Anteilen und deutlicher Unterschreitung der angenommenen unbedenklichen Aufnahmewerte ausgeschlossen sein soll. Klarheit könnte das nunmehr auch vom Beklagten befürwortete Komitologie-Verfahren mit entsprechender Überprüfung der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen erbringen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO. Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO) zuzulassen.
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 Art. 1
 § 123
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 Art. 13
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 § 43
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 Art. 8
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 § 124