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Timestamp: 2016-10-25 17:35:24+00:00

Document:
119 Ia 25430. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 20 ao�t 1993 dans la cause X, Y, Z et le Syndicat suisse des services publics (SSP) contre le Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Art. 4 Cst.; d�cret sur l'adaptation des traitements des fonctionnaires vaudois au rench�rissement; effet r�troactif. 1. Exigences relatives aux conclusions contenues dans un recours de droit public dirig� contre un arr�t� cantonal de port�e g�n�rale (consid. 2e). 2. Conditions auxquelles la r�troactivit� d'une norme est admissible (consid. 3). Cas exceptionnel o� il est possible d'appliquer le droit qui n'est pas encore en vigueur; notion d'"effet anticip�" (consid. 4). Faits � partir de page 255
Sous la note marginale "Adaptation au rench�rissement", l'art. 54 de la loi vaudoise du 9 juin 1947 sur le statut g�n�ral des fonctions publiques cantonales - dans sa teneur du 16 d�cembre 1991 - dispose:
"Le Conseil d'Etat adapte les traitements au co�t de la vie le 1er janvier de chaque ann�e, sur la base de l'indice des prix � la consommation du mois d'octobre de l'ann�e �coul�e. Dans cette mesure, il est comp�tent pour modifier l'�chelle des traitements figurant � l'art. 49."
Le 15 d�cembre 1992, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopt� un d�cret sur l'adaptation au rench�rissement dont la teneur est la suivante:
"Article premier. - L'application de l'article 54 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut g�n�ral des fonctions publiques cantonales est suspendue pour l'ann�e 1993, de sorte que les traitements ne sont pas adapt�s au co�t de la vie le 1er janvier 1993.
Une adaptation partielle correspondant � l'�ventuelle augmentation en 1993 de la part des cotisations de l'assurance-ch�mage f�d�rale � la charge des travailleurs est toutefois accord�e d�s l'entr�e en vigueur de cette augmentation.
Cette adaptation est limit�e � la part du salaire assur�e � l'assurance-ch�mage.
Les pensions vers�es aux retrait�s de l'Etat de Vaud ne sont pas affect�es par le pr�sent d�cret.
Art. 2. - Sous r�serve des dispositions constitutionnelles, le pr�sent d�cret entrera en vigueur le 1er janvier 1993.
Art. 3. - Le Conseil d'Etat est charg� de l'ex�cution du pr�sent d�cret.
Il en publiera le texte conform�ment � l'article 27, chiffre 2, de la Constitution cantonale et le mettra en vigueur, par voie d'arr�t�, conform�ment � l'article 2 ci-dessus."
Ce d�cret a �t� publi� dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 29 d�cembre 1992; le d�lai r�f�rendaire expirait le 7 f�vrier BGE 119 Ia 254 S. 2561993, conform�ment � l'art. 27 ch. 2 de la Constitution vaudoise (Cst./VD) aux termes duquel "12'000 citoyens actifs peuvent demander que soit soumis au vote du peuple une loi ou un d�cret, dans les quarante jours apr�s sa publication dans la "Feuille des Avis officiels" du canton de Vaud ... les lois ou d�crets soumis au r�f�rendum ne sont pas mis en vigueur avant l'expiration du d�lai de quarante jours, ou, le cas �ch�ant, avant la votation populaire."
Le r�f�rendum n'ayant pas �t� demand�, le Conseil d'Etat a, par arr�t� du 12 f�vrier 1993 publi� dans la Feuille des avis officiels du 19 f�vrier 1993, promulgu� le d�cret du 15 d�cembre 1992 sur l'adaptation au rench�rissement et l'a mis en vigueur avec effet au 1er janvier 1993.
En janvier 1993 d�j�, les fonctionnaires vaudois, dont X, Y, Z, n'ont pas touch� l'allocation de rench�rissement, selon les bulletins de salaire �mis pour ce mois.
Agissant par la voie du recours de droit public, X, Y, Z et le Syndicat suisse des services publics (SSP) demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler le d�cret du 15 d�cembre 1992 du Grand Conseil vaudois sur l'adaptation au rench�rissement, l'arr�t� du 12 f�vrier 1993 du Conseil d'Etat du canton de Vaud fixant l'entr�e en vigueur dudit d�cret au 1er janvier 1993 et, enfin, les bulletins de salaire de janvier 1993 des trois premiers recourants susnomm�s, ainsi que ceux de tout le personnel soumis � la loi du 9 juin 1947 sur le statut g�n�ral des fonctions publiques cantonales. Invoquant l'art. 4 Cst., les recourants contestent notamment l'effet r�troactif donn� au d�cret sur l'adaptation au rench�rissement par rapport � la date de sa promulgation.
2. e) Lorsqu'un recours est dirig� contre un arr�t� de port�e g�n�rale, ses conclusions doivent pr�ciser si elles tendent � l'annulation pure et simple de ce texte dans son ensemble ou seulement de certaines de ses dispositions (ATF 109 Ia 120 consid. 2d). Le d�cret sur l'adaptation au rench�rissement a deux aspects: la suppression m�me de l'adaptation au rench�rissement pour 1993 et l'effet r�troactif donn� � cette suppression par rapport � la date de promulgation du d�cret.BGE 119 Ia 254 S. 257
En ce qui concerne la suppression du rench�rissement elle-m�me, les recourants se contentent de d�plorer ses effets sur le niveau de vie des fonctionnaires. Ils laissent entendre, sans grande conviction, que la situation financi�re de l'Etat de Vaud ne serait pas aussi mauvaise qu'elle a �t� d�crite. On ne saurait voir l� une motivation suffisante au sens de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (voir notamment ATF 118 Ia 188 consid. 2 et les r�f�rences cit�es). En effet, les recourants n'essaient pas vraiment de d�montrer que, sur ce point, le d�cret attaqu� serait arbitraire, soit contraire � l'art. 4 Cst. Le recours est donc irrecevable, dans la mesure o� est attaqu� l'art. 1 du d�cret, et plus particuli�rement son alin�a 1. En revanche, les recourants ont suffisamment motiv� le grief par lequel ils contestent que le d�cret sur l'adaptation au rench�rissement ait �t� d�clar� applicable avec effet au 1er janvier 1993, alors m�me qu'il ne pouvait entrer en vigueur avant l'�ch�ance du d�lai r�f�rendaire.
3. a) Les recourants pr�tendent que le d�cret du 15 d�cembre 1992 sur l'adaptation au rench�rissement a �t� muni d'un effet r�troactif de mani�re contraire � l'art. 4 Cst.
Selon la jurisprudence, une norme a un effet r�troactif lorsqu'elle s'applique � des faits enti�rement r�volus avant son entr�e en vigueur (ATF 116 Ia 213 /214 consid. 4a, ATF 113 Ia 425 et les arr�ts cit�s. Voir aussi ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. I, p. 147; ALFRED K�LZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, in RDS 102/1983 II p. 160; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, n. 2.5.2.3, p. 144). En l'esp�ce, le d�cret litigieux a �t� adopt� par le Grand Conseil le 15 d�cembre, pour �tre publi� dans la Feuille des avis officiels du 29 d�cembre 1992. Vu le texte clair de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, il ne pouvait entrer en vigueur avant l'�ch�ance du d�lai r�f�rendaire, soit le 7 f�vrier 1993. Toutefois, l'art. 2 du d�cret lui-m�me pr�voit qu'il entre en vigueur le 1er janvier 1993 sous r�serve des dispositions constitutionnelles. L'Etat de Vaud pense pouvoir en d�duire que le d�cret n'a pas pr�vu d'effet r�troactif, puisque la date de son entr�e en vigueur a �t� fix�e au moment o� il a commenc� � d�ployer ses effets. Or, l'art. 2 du d�cret est r�dig� de mani�re peu claire. Au vu de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, le d�cret ne pouvait entrer en vigueur avant le 7 f�vrier 1993. De fait, son entr�e en vigueur remonte au moment de la publication dans la Feuille des avis officiels de l'arr�t� du Conseil d'Etat du 12 f�vrier, soit le 19 f�vrier 1993. Le texte de cet arr�t� est du reste plus clair et fait mieux ressortir le v�ritable processus juridique: en effet, l'arr�t� du 12 f�vrier 1993 met le d�cret en vigueur, mais avec effet au 1er janvier 1993.BGE 119 Ia 254 S. 258
Il y a bien l� un effet r�troactif, du reste pr�vu dans la loi elle-m�me, soit � l'art. 2 du d�cret. D�s lors, selon ce texte, le d�cret s'applique d�s son entr�e en vigueur (le 19 f�vrier 1993) �galement aux faits qui se sont �coul�s depuis le 1er janvier 1993.
b) La r�troactivit� est contraire au principe de la s�curit� et de la pr�visibilit� du droit. Selon la jurisprudence, il est cependant possible de d�roger � certaines conditions au principe de non-r�troactivit� des lois: il faut que la r�troactivit� soit express�ment pr�vue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limit�e dans le temps, qu'elle ne conduise pas � des in�galit�s choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-�-dire qu'elle r�ponde � un int�r�t public plus digne d'�tre prot�g� que les int�r�ts priv�s en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 116 Ia 214 consid. 4a, ATF 113 Ia 425 et les r�f�rences cit�es). En l'esp�ce, la r�troactivit� est pr�vue dans la loi, soit � l'art. 2 du d�cret attaqu�. Elle est tr�s limit�e dans le temps et ne conduit pas � des in�galit�s choquantes. Elle ne porte par ailleurs pas atteinte aux droits acquis des recourants, car, comme le Tribunal f�d�ral l'a relev� � plusieurs reprises, les rapports de service des fonctionnaires sont soumis aux modifications l�gislatives, �galement en ce qui concerne la r�mun�ration. Le l�gislateur cantonal est donc libre d'apporter des modifications l�gales aux pr�tentions p�cuniaires des fonctionnaires, qui n'ont en g�n�ral pas le caract�re de droits acquis (ATF 118 Ia 255 /256 consid. 5b et l'arr�t cit�). Enfin, le l�gislateur vaudois pouvait se fonder sur des motifs pertinents pour adopter l'art. 2 du d�cret. Certes, l'int�r�t purement financier de l'Etat ne permet normalement pas de faire exception au principe de non-r�troactivit�, sauf si les finances publiques sont en p�ril (ATF 102 Ia 73, ATF 95 I 10, ATF 92 I 232; GRISEL, op.cit., p. 149), En l'esp�ce, les finances publiques cantonales se trouvaient dans une mauvaise situation, n�cessitant que des mesures de redressement soient prises (le taux d'imposition cantonal a �t� relev� et diverses dispositions arr�t�es pour all�ger les charges financi�res de l'Etat). Cela dit, m�me si l'int�r�t public � octroyer l'effet r�troactif au d�cret en question appara�t peu important, il l'emporte n�anmoins sur l'int�r�t priv� des recourants � voir leurs traitements adapt�s au co�t de la vie, dans la mesure o� le dommage subi par les recourants est tr�s restreint, puisqu'il ne correspond qu'� l'allocation de rench�rissement pour le mois de janvier 1993 (voire quelques jours en f�vrier).
Le d�cret attaqu� a de plus pr�vu la suppression de l'adaptation des salaires au rench�rissement durant un an. Des raisons de simplification justifiaient que cette mesure concorde avec l'ann�e civile, BGE 119 Ia 254 S. 259plut�t que de s'�tendre de mars 1993 � fin f�vrier 1994 par exemple. A cela s'ajoute que les int�ress�s n'ont pas �t� pris au d�pourvu, puisqu'ils ont connu la mesure envisag�e d�s l'automne 1992, au moment o� elle a fait l'objet du projet de d�cret pr�sent� par le Conseil d'Etat au Grand Conseil, la publication du texte adopt� intervenant le 29 d�cembre 1992 (B�ATRICE WEBER-D�RLER, Vertrauensschutz im �ffentlichen Recht, p. 289). Le grief est d�s lors infond�.
4. Le Conseil d'Etat (ou l'administration cantonale) a appliqu� le d�cret du 15 d�cembre 1992 avant son entr�e en vigueur, puisqu'en janvier 1993 l'adaptation au rench�rissement n'a pas �t� octroy�e selon l'art. 54 de la loi sur le statut g�n�ral des fonctions publiques cantonales, alors m�me que ledit d�cret ne d�ployait pas d'effets juridiques, le d�lai r�f�rendaire n'�tant pas �chu. En droit strict, on aurait pu envisager de payer aux fonctionnaires, en janvier, l'allocation de rench�rissement puis, en f�vrier, de supprimer cette allocation et de r�clamer le remboursement du montant vers� en trop en janvier (sur la base de l'art. 2 du d�cret, dont on a vu plus haut qu'il �tait admissible). En effet, il n'est normalement pas possible d'appliquer une loi qui n'est pas en vigueur (K�LZ, op.cit., p. 173/174). Cette mani�re de proc�der aurait toutefois entra�n� de vaines complications sur le plan pratique. Il aurait fallu calculer pour le premier trimestre 1993 pas moins de trois montants diff�rents de salaire: janvier (avec rench�rissement), f�vrier (pas de rench�rissement et d�duction de la somme vers�e en trop en janvier) et mars (sans rench�rissement). L'Etat aurait encore d� r�clamer s�par�ment le trop-per�u aux fonctionnaires ayant quitt� leur fonction � fin janvier. De plus, l'entr�e en vigueur du d�cret �tait imminente. Aucun r�f�rendum n'avait �t� annonc� et il �tait quasiment impossible de fin janvier � d�but f�vrier d'annoncer le r�f�rendum et de d�poser les listes contenant 12'000 signatures valables (cf. art. 89 � 96 et 105 de la loi vaudoise du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques). On peut du reste s�rieusement se demander si les recourants, notamment les trois premiers, ont un int�r�t r�el � soulever ce moyen, car, m�me si celui-ci �tait fond�, ils pourraient th�oriquement r�clamer � l'Etat le versement du rench�rissement pour janvier, mais l'Etat de Vaud pourrait imm�diatement leur opposer en compensation une cr�ance en remboursement sur la base de l'art. 2 du d�cret attaqu�. De toute fa�on, l'autorit� cantonale pouvait en l'esp�ce donner un "effet anticip�" au droit nouveau, dans la mesure o� elle avait pour cela une base l�gale dans le droit en vigueur (MOOR, op.cit., n. 2.5.4, p. 152/153). En effet, le Conseil d'Etat dispose d'un pouvoir r�glementaire BGE 119 Ia 254 S. 260selon l'art. 113 de la loi sur le statut g�n�ral des fonctions publiques cantonal. On peut ici admettre qu'il n'a pas exc�d� les limites de ce pouvoir en r�glant comme il l'a fait la transition entre le droit ancien et le droit nouveau, pour �viter les cons�quences mentionn�es ci-dessus, qui auraient confin� � l'absurde. Le moyen doit donc �tre �cart�.
109 IA 120,
118 IA 188,
116 IA 214,
102 IA 73,
art. 27 ch. 2 Cst./VD,

References: Art. 4
 l'article 54

Art. 2

Art. 3
 l'article 27
 l'article 2
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 89

art. 27