Source: https://www.giurdanella.it/2017/11/02/offerte-anomale-utile-esiguo-la-sentenza-del-cds/
Timestamp: 2018-06-24 10:40:15+00:00

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Offerte anomale per utile esiguo: la sentenza del CdS - Giurdanella.it
Appalti, − 2 novembre 2017 di Redazione
offerte anomale, Sentenze del Consiglio di Stato, utile esiguo
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 4978 del 30 ottobre 2017, si è pronunciato sulla valutazione delle offerte anomale e sul rapporto di tale anomalia con l’utile esiguo riportato da uno dei concorrenti.
Secondo il Collegio, la valutazione dell’anomalia delle offerte deve tenere conto dei seguenti presupposti:
1) il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto;
2) il corretto svolgimento del procedimento di verifica presuppone l’effettività del contraddittorio tra amministrazione appaltante ed offerente;
3) il giudizio di anomalia o di incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta;
4) la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (ciò ovviamente non esclude la possibilità per la stazione appaltante di richiedere all’offerente idonee giustificazioni).
Inoltre, secondo i giudici di Palazzo Spada, un utile esiguo può essere un elemento favorevole per l’impresa in termini di prestigio, specie se è avvenuta l’aggiudicazione e la buona riuscita di un appalto importante.
N. 04978/2017REG.PROV.COLL.
sul ricorso numero di registro generale 10 del 2017, proposto da:
Istituto Nazionale Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Ferrazzoli, Gaetano De Ruvo, Daniela Anziano e Dario Bottura, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesca Ferrazzoli in Roma, alla via Cesare Beccaria, n. 29;
Civis S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Gentile e Adriano Cavina, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Gentile in Roma, alla via Virginio Orsini, n. 19;
Sicuritalia S.p.A., non costituita in giudizio;
Sicuritalia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Napoli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Angelo Clarizia in Roma, alla via Principessa Clotilde, n. 2;
RTI Mondialpol S.r.l, RTI Axitea S.p.A., RTI Rangers S.r.l., RTI Cittadini dell’Ordine S.r.l., non costituiti in giudizio;
della sentenza del T.a.r. Veneto – Venezia, Sezione II n. 1149/2016, resa tra le parti, con la quale è stata annullata la determinazione n. 232 del 27 aprile 2016, con cui l’INPS – Direzione Regionale del Veneto aveva aggiudicato definitivamente la gara per l’affidamento del servizio di vigilanza presso gli immobili della Direzione stessa a Sicuritalia S.p.A.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Civis S.p.A. e dell’Istituto Nazionale Previdenza Sociale;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2017 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati Francesca Ferrazzoli; in sostituzione dell’avv. Gentile, Lorenzo Lentini e Angelo Clarizia, in sostituzione dell’avv. Napoli;
1.- Con bando pubblicato sulla G.U. del 2 ottobre 2015, l’Istituto Nazionale Previdenza Sociale indiceva una procedura aperta per l’affidamento del servizio di vigilanza presso gli immobili della Direzione regionale del Veneto, per la durata di 36 mesi ed il valore complessivo di € 1.721.311,48, IVA esclusa.
La lex specialis di procedura specificava che l’appalto sarebbe stato aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con l’attribuzione di un massimo di 30 punti all’ offerta tecnica e di 70 all’elemento prezzo. In particolare, i concorrenti dovevano formulare le proprie offerte sulla base dei seguenti prezzi unitari posti a base di gara, oggetto di ribasso in sede di offerta economica del concorrente:
1) “vigilanza fissa”: € 23 all’ora;
2) “vigilanza saltuaria in zona”: € 0,6 al minuto;
3) “vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o di videosorveglianza”: € 200 al mese;
4) “noleggio periferica di collegamento”: € 20 al mese;
5) “intervento su allarme”: € 20 per intervento.
Il bando prevedeva, altresì, che il punteggio di merito economico totale (pari a 70 punti) venisse attribuito sulla base della valutazione dei seguenti criteri (in relazione ai quali era fissato, con riferimento al prezzo unitario offerto, il rispettivo punteggio massimo):
1) vigilanza fissa: 49 punti;
2) vigilanza saltuaria di zona: 5 punti;
3) vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza: 10 punti;
4) noleggio della periferica di collegamento: 3 punti;
5) intervento su allarme: 3 punti.
All’esito della valutazione delle offerte, la graduatoria provvisoria vedeva prevalere la Sicuritalia s.p.a. con un punteggio complessivo di 88,41 punti, seguita dalla Civis s.p.a. con un punteggio complessivo di 80,30 punti.
L’ offerta della Sicuritalia, avendo conseguito un punteggio superiore ai 4/5 di quello massimo stabilito dal bando sia in relazione all’ offerta tecnica che a quella economica, veniva sottoposta alla verifica di congruità.
In particolare, con PEC n. 2783 del 7 marzo 2016, l’Istituto inoltrava una richiesta di giustificazioni da fornire, anche tramite la compilazione di una serie di tabelle che contenessero le voci di prezzo che avevano concorso a formare l’importo complessivo offerto.
La Commissione, esaminata la risposta della società pervenuta via PEC il successivo 22 marzo 2016, ritenutala solo parzialmente esaustiva, provvedeva ad inoltrare un’ulteriore richiesta di giustificazioni riguardo al punto 3 – “Prezzo unitario offerto in relazione al servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianza” (per il quale la società aveva offerto un prezzo pari a zero).
La Sicuritalia rispondeva con nota prot. 4675 del 7 aprile 2016, con giustificazioni ritenute sufficienti: pertanto, con la determinazione n. 232 del 27 aprile 2016 del Direttore regionale, la gara le veniva definitivamente aggiudicata.
2.- Con tempestivo ricorso gli esiti della gara venivano impugnati dinnanzi al TAR Veneto dalla Civis s.p.a., che ne lamentava – con unico, articolato, motivo di doglianza – l’illegittimità, sul plurimo e critico assunto che l’aggiudicataria: a) avrebbe proceduto al ribasso di circa l’80% degli oneri della sicurezza aziendale, senza allegare giustificazioni; b) avrebbe sottovalutato i costi di tutti i servizi diversi dalla vigilanza fissa; c) avrebbe sostanzialmente modificato la struttura dell’offerta presentata in gara, a fronte di specifica contestazione della stazione appaltante.
3.- Con sentenza n. 1149 del 12 ottobre 2016, il TAR del Veneto accoglieva il ricorso, ritenendo complessivamente inammissibile il prezzo “simbolico” offerto da Sicuritalia per il servizio di teleallarme, e, segnatamente, assumendo che:
a) la “struttura delle gara con l’attribuzione di punteggi separati impon[esse] che il prezzo offerto in relazione a ciascuna singola attività copr[isse] i costi delle singola attività per la quale [era] stato indicato il prezzo offerto”;
b) non sarebbe stato, pertanto, “possibile formulare un’offerta di prezzo […] abbassato quasi a zero, […] grazie alla possibilità di coprire tali costi per effetto del corrispettivo spettante all’impresa sulla base di altre voci del servizio”;
c) per giunta, l’offerta nummo uno per il servizio di vigilanza con collegamento a sistemi di allarme o videosorveglianzafosse da ritenersi “non sostenibile”, avendo la ditta“essa stessa dichiarato, in sede di verifica dell’anomalia, che il costo del servizio ammonta[va] a 7360 euro nel triennio e dunque non consent[iva] di giustificare il prezzo offerto”.
d) l’offerta dell’aggiudicataria – siccome consapevolmente e dichiaratamente “strutturata” in modo da assicurare che le perdite del servizio di teleallarme venissero compensate dai maggiori ricavi delle restanti prestazioni dell’appalto – avrebbe, di fatto, “alterat[o] la parità delle armi tra i concorrenti”, configurando, come tale, “un abuso dei mezzi giuridici perché adoperati per fini che non[erano] quelli riconosciuti dall’ordinamento”;
e) per tali ragioni, “l’offerta di Sicuritalia doveva essere esclusa dalla gara per aver presentato un’offerta inaffidabile”.
4.- Con distinti appelli, notificati nelle forme e nei tempi di rito, l’Istituto nazionale previdenza sociale e Sicuritalia s.p.a. hanno impugnato la ridetta sentenza, di cui lamentano concordemente la complessiva erroneità sia in procedendo che in judicando.
Nella resistenza di parte appellata, alla pubblica udienza del 5 ottobre 2017 la causa è stata riservata per la decisione.
1.- Gli appelli – di cui occorre, in via preliminare, disporre la riunione, in quanto separatamente proposti avverso la medesima sentenza (art. 96, 1° comma cod. proc. amm.) – sono fondati e meritano di essere accolti. Vanno, per contro, respinte le doglianze formulate dall’appellata nei confronti dei provvedimenti impugnati.
2.- Osserva il Collegio che, con distinti e convergenti motivi di gravame, gli appellanti lamentano l’erroneità della decisione impugnata per violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara e degli artt. 87 ss. del d. lgs. n. 163/2006.
Segnatamente assumono, con plurimo e concorrente motivo critico, che il primo giudice:
a) avrebbe disatteso il principio secondo cui il giudizio di anomalia dell’offerta è complessivo e sintetico, e deve tener conto della possibilità di compensazioni tra sottostime e sovrastime delle varie prestazioni offerte, purché l’offerta risulti affidabile, congrua e remunerativa “nel suo complesso”;
b) non avrebbe tenuto conto del fatto che la lex specialis di gara aveva espressamente previsto la possibilità di offerte “pari a 0” (cfr. art. 15.12. del disciplinare) per una determinata tipologia di servizio, per tal via implicitamente autorizzando le imprese concorrenti a compensare i costi sostenuti per taluni servizi con i benefici ricavabili dall’esecuzione di altri servizi (come, del resto, ammesso da pacifica giurisprudenza);
c) avrebbe omesso di considerare che anche la stessa struttura del capitolato di gara avrebbe consentito di operare compensazioni di costo tra i diversi servizi, nella parte in cui, di fatto, escludeva la possibilità di richiedere i soli servizi di teleallarme (per i quali Sicuritalia aveva offerto il prezzo simbolico) senza attivare, contestualmente, anche quelli di vigilanza fissa e di intervento su allarme;
d) non avrebbe, infine, considerato che Sicuritalia aveva dimostrato di essere perfettamente in grado di eseguire il servizio di teleallarme a costo zero perché – come evidenziato in sede giustificativa – era in possesso di un’organizzazione stabile già presente sul territorio, con costi sostanzialmente già ammortizzati.
3.- I rilievi sono fondati.
3.1.- In tema di valutazione dell’anomalia dell’offerta e del relativo procedimento di verifica sono da considerare acquisiti, in premessa, i seguenti principi:
a) il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singoleinesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso mira, in generale, a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’amministrazione attraverso la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto, così che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere;
d) la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che lo compongono: il che, tuttavia, non impedisce all’amministrazione appaltante e, per essa, alla commissione di gara di limitarsi a chiedere le giustificazioni per le sole voci sospette di anomalia e non per le altre, giacché il concorrente, per illustrare la propria offerta e dimostrarne la congruità, può fornire, ex art. 87, 1º comma, d. lgs. n. 163 del 2006, spiegazioni e giustificazioni su qualsiasi elemento dell’offerta e quindi anche su voci non direttamente indicate dall’amministrazione come incongrue, così che se un concorrente non è in grado di dimostrare l’equilibrio complessivo della propria offerta attraverso il richiamo di voci ed elementi diversi da quelli individuati nella richiesta di giustificazioni, in via di principio ciò non può essere ascritto a responsabilità della stazione appaltante per erronea o inadeguata formulazione della richiesta di giustificazioni (in termini, cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4516).
Del resto, si è più volte ribadito che la serietà ed attendibilità dell’offerta formulata dal singolo concorrente devono essere valutate in modo complessivo e non anche in un’ottica (per così dire) «monadologica», volta – cioè – a riguardare in modo atomistico le singole componenti dell’offerta; pertanto, per concludere diversamente, occorrono elementi concreti atti a far ritenere che la valorizzazione con «importo zero» di alcune componenti dell’offerta sortisca l’effetto di rendere l’offerta nel suo complesso non attendibile o di minarne il complessivo equilibrio economico-finanziario (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 febbraio 2015, n. 821).
Ancora più specificamente, la ribadita riferibilità dell’apprezzamento di congruità, sostenibilità e remuneratività all’offerta globalmente intesa è stata acquisita nel senso che ben possa la obiettiva “marginalità” di uno dei servizi oggetto dell’appalto costituire “un serio principio di prova sulla sostenibilità della proposta economica anche per la parte forfettaria, pari a € 0,01, senza che ciò ne implichi l’assenza di rimuneratività complessiva” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 novembre 2014, n. 5689).
Ed è parimenti noto che perfino un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante, come nel caso di ricadute positive che possono discendere per l’impresa in termini di qualificazione, pubblicità, curriculum, dall’essersi aggiudicata e dall’avere poi portato a termine un prestigioso appalto: con il che, se deve ritenersi che l’offerta economica complessivamente pari a zero equivale a mancata offerta economica, nel caso di un’offerta economica composta da più voci e che non sia, perciò, complessivamente pari a zero è necessario ponderare, per comprendere se ci si trovi di fronte ad un’offerta affidabile e seria, l’offerta nel suo complesso. Al qual fine la stazione appaltante deve:
a) da un lato, accertarsi che l’indicazione di un valore zero di un componente dell’offerta non impedisca la valutazione dell’offerta stessa o delle altre offerte presentate dai concorrenti, ad esempio, determinando la sostanziale inapplicabilità della formula matematica per il computo del relativo punteggio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 luglio 2010, n. 4624);
b) d’altro lato, sulla scorta dell’importanza della voce dell’offerta per la quale è stato indicato un valore zero, accertare che ciò non sia sintomatico della scarsa serietà dell’offerta nel suo complesso, segnatamente verificando che il concorrente tragga comunque un utiledalla propria offerta complessiva (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. V, [ord.] 17 marzo 2016, n. 1090).
3.2.- Ai riassunti principi, che costituiscono jus receptum, non si è attenuto, ad avviso della Sezione, il giudice di prime cure. Il quale, in effetti, ha, per un verso, incongruamente ritenuto che la prevista attribuzione di punteggi separati imponesse per ciò solo che il prezzo offerto in relazione a ciascuna singola attività coprisse, in modo arbitrariamente parcellizzato, i costi delle singola attività per la quale era stato indicato il prezzo offerto; ed ha, per altro verso, trascurato di considerare che:
a) lo stesso disciplinare della gara in contestazione prevedeva espressamente la possibilità (altrimenti difficilmente intellegibile) di formulare una offerta “pari a zero” (che, se effettuata, sarebbe stata “considerata quale espressiva di un valore pari a 0,01”, al solo fine di evitare distorsione nella complessiva attribuzione dei punteggi);
b) il servizio di teleallarme, come chiarito dal capitolato tecnico, doveva essere strutturalmente collegato a quello di vigilanza fissa e a quello di pronto intervento, non potendo, perciò, la relativa offerta – per giunta, di per sé, marginale a fronte della complessiva commessa, sulla quale incideva per il 18,6% del valore – essere valutata isolatamente (e ciò, di nuovo, nel senso che eventuali costi non coperti dall’offerta nummo uno ben avrebbero potuto giustificarsi in correlazione al complessivo utileche ci si riprometteva di conseguire dall’aggiudicazione dell’articolato contratto).
4.- Alla luce delle esposte considerazioni, gli appelli devono essere accolti, con riforma della impugnata statuizione.
S’impone, a questo punto, la rinnovata delibazione delle ragioni di doglianza rimaste assorbite in prime cure, che l’appellata Civis s.p.a. ha avuto cura di riproporre in via devolutiva, ai sensi dell’art. 101, 2° comma cod. proc. amm..
In particolare, l’appellata lamenta, con due distinti motivi, che l’impresa aggiudicataria:
a) avrebbe ribassato di circa l’80% gli oneri della sicurezza aziendale, senza allegare alcuna giustificazione e senza che l’amministrazione avesse richiesto chiarimenti in proposito (motivo sub B.1 del ricorso di primo grado);
b) avrebbe sottovalutato i costi di tutti i servizi diversi dalla vigilanza fissa e, in particolare, quelli relativi al teleallarme, al noleggio delle periferiche di collegamento (offerti a prezzo meramente simbolico) e al servizio di ronda (per il quale il ribasso superava il 50%) (motivo sub B.2 del ricorso di primo grado).
5.- Sotto il primo profilo, Civis assume la quantificazione degli oneri della sicurezza aziendale operata da Sicuritalia (per l’importo annuo di € 2.984,67) irrisoria ed ingiustificata, a fronte del personale elencato nell’allegato 7 al disciplinare e, in ogni caso, delle 41 sedi da servire.
All’uopo calcola che detto costo, se suddiviso per i 55 lavoratori da adibire al servizio (in virtù dell’obbligo di assunzione diretta del personale in essere derivante dalla presenza nella lex specialis della clausola sociale), avrebbe determinato un importo di circa € 54,00 annui per GPG, con uno scostamento di ben € 316 annui per GPG rispetto a quanto paradigmaticamente previsto nella tabella ministeriale di riferimento.
5.1.- Il motivo non persuade.
La doglianza valorizza, in effetti, il dato che la tabella invocata (approvata con DM 8 luglio 2009) riporta in calce una nota a piè di pagina, a mente della quale “il costo annuo minimo aziendale della sicurezza individuale (DPI/giubbotto, visite mediche formazione D. lvo 81/2008, radio) è di 370 Euro”; una cifra, quest’ultima, che – secondo la proposta ricostruzione critica – non sarebbe già inclusa nelle voci tabellari indicate dal Ministero per la sua stima dei costi del lavoro, ma sarebbe stata invece considerata separatamente (a guisa di extra-costo) e dovrebbe pertanto essere poi ulteriormente sommata al “costo medio annuo” del lavoro di ogni singola guardia giurata.
Deve, per contro, ritenersi che la somma in questione risulta già considerata dal Ministero nella determinazione del costo medio annuo di ogni guardia giurata, senza che pertanto vi sia nulla da dover aggiungere. Come esattamente rilevato dall’appellante, il dato emerge con chiarezza dal confronto con la nuova contrattazione collettiva di settore, recentemente recepita dal Ministero con DM 21 marzo 2016, nelle cui tabelle se, per un verso, viene riportata la stessa identica nota a piè di pagina indicativa del costo annuo di € 370, per altro verso compare anche una voce tabellare denominata “Oneri Sicurezza”, che confluisce nel costo annuo stimato dal Ministero e che viene determinata in misura forfettaria in un ammontare pari al 2% del costo annuo totale per ciascun livello di inquadramento. È evidente, pertanto, che la nota a piè di pagina di cui si discute – lungi dal voler aggiungere alcunché al totale del costo annuo già determinato dal Ministero – si limita ad indicare quali sono i contenuti concreti degli oneri della sicurezza già presenti in tabella, precisando che le voci rilevanti della sicurezza individuale sono rappresentate dai dispositivi di protezione individuale (i DPI), dal giubbotto antiproiettile, dalla radio e dai costi di sorveglianza sanitaria e di formazione sulla sicurezza nei luoghi di lavoro. E ciò non senza considerare che la parte economicamente più rilevante di tali voci è anch’essa già presente (sotto altra “categoria”) nella tabella ministeriale dei costi del lavoro, in quanto, all’interno della categoria degli “oneri derivanti da disposizioni di legge”, sono stati inseriti anche i costi della “Sorveglianza sanitaria” e di acquisto della “Divisa (con Giubb. Antiproiettile)”; e ciò per un totale annuo di € 300 (e si tratta, in definitiva, di costi che, nell’offerta di Sicuritalia, non sono stati omessi, pur non essendo allocati nella categoria “oneri per la sicurezza”, ed essendo refluiti nel complesso dei costi del lavoro analiticamente indicati).
6.- Parimenti infondata è, da ultimo, l’ulteriore doglianza, con la quale Civis imputa all’aggiudicataria la sottostima di alcune voci di costo (di nuovo, con particolare riferimento all’azzeramento del prezzo unitario del servizio di teleallarme).
Sul punto, è sufficiente ribadire (a fronte di un ribasso complessivamente contenuto proposto da Sicuritalia), che il giudizio di insostenibilità e di anomalia deve essere, come già chiarito, unitario e, come tale, inteso alla considerazione di tutti gli elementi favorevoli o negativi, tanto da poter giungere a ritenere credibili voci di prezzo eccessivamente basse purché (e perché) accompagnate da altre voci sulle quali sono possibili e realizzabili risparmi al fine di giungere ad una compensazione che lasci l’offerta affidabile e seria.
E, così, nella specie il prezzo simbolico offerto dall’odierna appellante per il servizio di teleallarme è stato non implausibilmente giustificato (nel contesto di una valutazione complessiva della remuneratività dell’intero appalto) in considerazione dei maggiori ricavi prospetticamente rinvenienti dai servizi principali di cui si componeva l’articolata commessa.
7.- Alla luce del complesso dei rilievi che precedono, gli appelli proposti dall’INPS e da Securitalia s.p.a. devono essere accolti e – in riforma della sentenza impugnata – il ricorso di primo grado proposto da Civis s.p.a. deve essere respinto.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposto, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna parte appellata alla refusione delle spese di lite, che quantifica in € 3.000,00, oltre accessori di legge, a favore dell’INPS ed in € 3.000,00, oltre accessori di legge, a favore di Securitalia s.p.a..

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