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Timestamp: 2016-12-04 07:33:29+00:00

Document:
Dictamen 16/2010, de 13 de julio, sobre el Real decreto ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local.
El objeto del Dictamen
El régimen jurídico-constitucional del poder de gasto estatal
Encuadre competencial
Examen del articulado del Real decreto-ley 13/2009
El Consell de Garanties Estatutàries, con asistencia del presidente Eliseo Aja, de los consejeros Pere Jover Presa y Julio Añoveros Trias de Bes, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, en relación con el Real decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local (BOE núm. 259, de 27 de octubre de 2009).
1. El día 15 de junio de 2010 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. 514) un escrito del consejero de Interior, Relaciones Institucionales y Participación, de la misma fecha, por el que se comunicó al Consell el acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de aquel mismo día, de solicitud de emisión de dictamen sobre el Real decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, según lo previsto en los artículos 16.2.a, 31.1 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries.
«Aunque puede reconocerse la competencia del Estado para crear el Fondo como dotación subvencional, en ejercicio de su potestad financiera aplicada al régimen local (art. 149.1.14 y .18 CE), y crearlo mediante una decisión extraordinaria en favor de los municipios dirigida a dinamizar la actividad económica y la creación de empleo, como finalidades propias también de la ordenación general de la economía (
art. 149.1.13 CE), la regulación concreta que prevé el Real Decreto ley puede no ser respetuosa con las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña al no reconocer ninguna participación de la Generalitat en la gestión de las subvenciones del Fondo y, por lo tanto, desconocer la necesaria participación de la Generalitat, como mínimo, como canal de distribución de los fondos, que resultaría de las arts. 114, 160, 218 y 219 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.»
No obstante, la solicitud de dictamen finaliza pidiendo al Consell:
«que analice en profundidad su conformidad o no con los mencionados preceptos de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, o con cualquier otro precepto del bloque de la constitucionalidad que el Consell de Garanties Estatutàries estime oportuno considerar».
2. El Consell, en la sesión del día 18 de junio de 2010, una vez examinada la solicitud de dictamen así formulada, la admitió a trámite y designó ponente al consejero señor Julio Añoveros Trias de Bes.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 4, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, acordó dirigirse al Gobierno de la Generalitat, con el fin de solicitarle la información y documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.
4. En fecha 2 de julio de 2010 se recibió en el Registro del Consell (Reg. 582) un escrito de la Secretaria del Gobierno con un «Informe sobre la adecuación al marco constitucional y estatutario del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el 'Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local' (FEESL), publicado en el BOE de 27 de octubre de 2009», realizado por el Gabinete Jurídico de la Generalitat.
5. En fecha 9 de julio de 2010 el consejero señor Julio Añoveros Trias de Bes pidió que se le aceptara la renuncia a la ponencia. Un vez aceptada, el Consell, en la misma sesión, acordó designar ponentes al presidente Eliseo Aja, al vicepresidente Joan Egea Fernàndez y al consejero secretario Jaume Vernet i Llobet.
6. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó la votación del Dictamen para el día 13 de julio de 2010.
1. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña demanda de este Consell que emita Dictamen sobre el Real decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local (en adelante, Real decreto-ley 13/2009), a fin de que examinemos su conformidad con la Constitución y el Estatuto de autonomía. La solicitud del Gobierno da así cumplimiento al artículo 76.3 EAC y a los artículos 16.2.a y 31 de nuestra Ley constitutiva, que exigen preceptivamente el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries previamente a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, y se justifica en la necesidad de disponer de una opinión que «permita valorar la solidez de los argumentos jurídicos con los que podría contar el fundamento jurídico del posible recurso de inconstitucionalidad».
Antes de exponer los motivos en que se fundamenta la solicitud, y con el fin de concretar el objeto de nuestro Dictamen, es necesario exponer sucintamente el contenido y la finalidad de la disposición que se examinará.
Tal como se explica en el preámbulo del propio Real decreto-ley 13/2009, este se enmarca en un conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno del Estado que tienen por objeto favorecer las inversiones destinadas a dinamizar la actividad económica incidiendo directamente en la creación de puestos de trabajo. Entre estas medidas destacan el Fondo estatal de inversión local y el Fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo, creados por el Real decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre. En esta línea, el Decreto-ley 13/2009 crea un nuevo Fondo que tiene por objetivo «que las inversiones, proyectos y actuaciones financiadas contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental».
El Fondo tiene una doble finalidad: en primer lugar, «incrementar la inversión pública en el ámbito local a través de la financiación de actuaciones generadoras de empleo en obras de nueva planificación y ejecución inmediata que sean competencia de los municipios y del equipamiento de aquéllas», financiando proyectos que tengan en cuenta «la perspectiva del desarrollo sostenible»; y, en segundo lugar, contribuir «a la sostenibilidad social, mediante la financiación de los gastos corrientes que ocasione la prestación de servicios educativos, así como otros servicios sociales de competencia municipal». Según se dice en la misma exposición de motivos, «[l]a administración, gestión y dirección del Fondo corresponderán al Ministerio de Política Territorial, a través de la Dirección General de Cooperación Local, sin perjuicio de la colaboración de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.»
2. El Real decreto-ley 13/2009 responde, pues, a los objetivos expresados, que se concretan en su parte dispositiva, estructurada en tres capítulos (capítulo I: «Disposiciones generales», capítulo II: «Procedimiento para la financiación de proyectos de inversión», y capítulo III: «Financiación de actuaciones de interés social»), a los que siguen diez disposiciones adicionales y cuatro disposiciones finales.
Tal como ha quedado reflejado en los Antecedentes, la solicitud de dictamen se fundamenta esencialmente en la posible vulneración de las competencias de la Generalitat de Cataluña derivada del hecho que el Real decreto-ley 13/2009 no le reconoce ningún tipo de participación en la gestión y administración del Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local que crea la citada disposición. El Gobierno de la Generalitat reconoce la competencia del Estado para crear el Fondo como dotación subvencional en ejercicio de su potestad financiera aplicada al régimen local (subapartados 14 y 18 del artículo 149.1 CE), así como la competencia para adoptar una decisión en favor de los municipios destinada a dinamizar la actividad económica, que podría encuadrarse en la ordenación general de la economía (subapartado 13 del artículo 149.1 CE). Sin embargo, la atribución de la gestión del Fondo exclusivamente a la Administración del Estado, sin prever ninguna intervención de las administraciones autonómicas, impediría la participación de la Generalitat en la distribución del Fondo, vulnerando así las competencias que tiene atribuidas por los artículos 114, 160, 218 y 219 EAC, según el parecer del Gobierno.
3. Con el fin de dar respuesta a las dudas que se han planteado en la solicitud, el Fundamento Jurídico Segundo de este Dictamen estudiará el régimen competencial de la actividad subvencional del Estado de acuerdo con su regulación en el «bloque de la constitucionalidad», tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional.
A continuación, en el Fundamento Jurídico Tercero procederemos a analizar los títulos competenciales invocados por el Estado en el Real decreto-ley 13/2009, así como los invocados por el Gobierno de la Generalitat en su solicitud de dictamen, con el fin de conocer dónde debe ubicarse la regulación del Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local contenida en la disposición objeto de Dictamen.
Finalmente, a la luz de las conclusiones alcanzadas en los anteriores Fundamentos, en el Fundamento Jurídico Cuarto examinaremos la conformidad con la Constitución y el Estatuto del Real decreto-ley 13/2009 y, en concreto, si su contenido invade las competencias de la Generalitat invocadas por el Gobierno. Este, sin embargo, no ha precisado en su solicitud los concretos preceptos de la disposición estatal a los que debería atribuirse la pretendida invasión, que se imputa precisamente a la ausencia de una previsión de participación autonómica en la gestión del Fondo estatal; y dicha precisión tampoco la encontramos en el acuerdo de inicio de negociaciones para resolver esta discrepancia competencial que ha sido publicado en el BOE y en el DOGC en fecha 15 de febrero de 2010. Sin embargo, con el fin de responder a la petición del Gobierno, habrá que examinar el Real decreto 13/2009 en su conjunto y también su articulado, con especial atención a los artículos 1, 2, 3.1, 5, 7 y 9.1, las disposiciones adicionales tercera y cuarta, y las disposiciones finales primera y segunda, para determinar su conformidad con la Constitución y el Estatuto.
1. El Real decreto-ley 13/2009 crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, que tiene como objetivo que las inversiones, proyectos y actuaciones financiadas en el ámbito local contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental.
Se trata de un instrumento de fomento con el objeto de impulsar y reactivar la economía y, de esta manera, crear empleo. En consecuencia, estamos ante un Fondo estatal de naturaleza subvencional.
En este sentido, el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, las define como:
«toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.»
Estos requisitos son cumplidos por el citado Fondo, ya que se realiza una disposición dineraria en favor de las entidades locales adjudicatarias, con el compromiso de emprender determinados proyectos de inversión (capítulo segundo del Decreto-ley) o programas de actuación de naturaleza social (capítulo tercero del Decreto-ley).
Por otra parte, desde la perspectiva competencial, las subvenciones no son un título competencial independiente; sino que la actividad de fomento, sea la del Estado o la de las Comunidades Autónomas, está vinculada al reparto competencial que se deduce de la Constitución y los estatutos de autonomía. Así, según el Tribunal Constitucional:
«el Estado al dictar la normativa general de cada tipo de subvención no podrá exceder de los títulos competenciales que amparen su intervención y habrá de respetar las competencias que sobre la materia subvencionada titulan las CC.AA., las cuales determinan, en última instancia, conforme a la normativa general, la medida y alcance de la gestión de la subvención por la Comunidad Autónoma. Habrá que estar, pues, a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo las competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría [...] alterar el sistema competencial». (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 15)
En este sentido, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, en su Fundamento V.6, decía que: «la potestad de gasto del Estado puede constituir una acción o medida de fomento que ha de respetar, sin embargo, una serie de criterios constitucionales», entre los cuales destacamos que:
«la facultad de gasto del Estado no constituye un título competencial autónomo, como tampoco lo habilita para disponer de un poder general para subvencionar, entendido como un poder libre o desvinculado del orden competencial (entre otras: STC 212/2005, de 21 de julio; 194/2004, de 4 de noviembre; 77/2004, de 29 de abril; 175/2003, de 30 de septiembre; 126/2002, de 23 de mayo; 98/2001, de 5 de abril; 102/1995, de 26 de junio; 145/1989, de 21 de septiembre; 179/1985, de 19 de diciembre; 39/1982, de 30 de junio). El poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 'dentro' y no al 'margen' del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece, entre otros el respeto a la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas que reconocen y garantizan los artículos 2, 137 y 156 CE. El Estado no puede, por lo tanto, condicionar o mediatizar a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias, de tal forma que convierta su poder de gasto en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido por el bloque de constitucionalidad (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6). La misma argumentación es también trasladable al poder de gasto de las comunidades autónomas con cargo a su propio presupuesto (STC 39/1982, de 30 de junio, FJ 5 y 14/1989, de 26 de enero, FJ 2). Por lo tanto, la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 4) y la sola decisión de contribuir a la financiación de determinadas actividades no autoriza al Estado a invadir competencias ajenas (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3).»
Igualmente el Tribunal Constitucional, en la STC 95/2001, de 5 de abril, ha afirmado que:
«la potestad de gasto autonómica -o estatal- no podrá aplicarse sino a actividades en relación con las que, por razón de la materia, se ostenten competencias (SSTC 30/1982, de 30 de junio; 201/1988, de 27 de octubre; 13/1992), pues las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias (STC 95/1986, de 10 de julio).» (FJ 3)
El Consell Consultiu, en otras ocasiones, se pronunció en el mismo sentido, indicando, además, que:
«las asignaciones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado para subvenciones o ayudas deberán ser distribuidas entre las Comunidades Autónomas de acuerdo con los preceptos constitucionales, poniendo a su disposición las cantidades correspondientes para que sean éstas quienes les den el destino final que tengan por más conveniente al mejor servicio de los intereses públicos». (Dictamen núm. 70, F III)
Si se hiciera así, «se evitaría toda confusión inicial acerca de a cual Administración se atribuye la gestión de las subvenciones» (STC 13/1992, FJ 9).
De esta manera, la reforma de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, introducida por la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, obliga al Gobierno del Estado a incluir a las comunidades autónomas en la toma de decisión sobre la distribución de las subvenciones, cuando las comunidades autónomas dispongan de título competencial sobre la materia.
Así, el artículo 86.1 de dicha Ley 47/2003 establece que, en la ley de presupuestos, los créditos «destinados a la financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las Comunidades Autónomas tengan asumidas competencias de ejecución [...] habrán de distribuirse territorialmente a favor de tales Comunidades Autónomas, mediante normas o convenios de colaboración que incorporarán criterios objetivos de distribución».
Ello significa, en la práctica, el traslado de la decisión sobre el reparto de los fondos a la Conferencia Sectorial (art. 86.2, primera y segunda), y no se entiende que las previsiones válidas para los presupuestos no lo sean para una decisión adoptada por decreto-ley. La norma resulta realista al prever incluso que puedan realizarse reservas de créditos no distribuidos para cubrir necesidades imprevistas y que aparezcan a lo largo de la ejecución del plan. Los supuestos habilitantes de esta especial norma con rango de ley, en especial el de la urgencia (
art. 86.1 CE), no permiten que se vulnere el sistema de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad.
En este sentido, la utilización de un decreto-ley no puede ser en sí misma una justificación para legitimar la intervención del Estado, ni tampoco la gestión centralizada del Fondo que este ha creado. El supuesto habilitante del artículo 86 CE, esto es, la necesidad de una respuesta normativa con urgencia, no permite desconocer el sistema constitucional de distribución de competencias.
Igualmente, parafraseando al Tribunal Constitucional, el Consell Consultiu afirmó que: «el Estado no puede condicionar las subvenciones más allá del alcance de sus competencias de planificación y no puede privar a la comunidad autónoma de todo margen para desarrollar en el sector subvencionado una política propia» (Dictamen núm. 248, de 13 de enero de 2004, F II).
La anterior y consolidada doctrina constitucional sobre la actividad subvencionadora del Estado se refiere al momento decisorio de la actividad subvencional o de fomento, pero queda pendiente otra cuestión relativa a la regulación y gestión de las ayudas públicas, es decir, al ejercicio de las funciones reglamentaria y ejecutiva para su implementación.
Como pone de manifiesto la doctrina del Consell Consultiu (entre otros, en los Dictámenes núms. 185, 251, 254 y 257), la Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, en una labor de síntesis, ha reconducido a cuatro los supuestos subvencionables que pueden producirse en función del reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas existente en cada materia (doctrina que ha mantenido el Tribunal desde entonces hasta, por ejemplo, la Sentencia 200/2009, de 28 de septiembre). Los tres primeros de estos supuestos se dan cuando la comunidad autónoma tiene, respectivamente, competencias exclusivas (primer supuesto), competencias de desarrollo normativo y ejecución (segundo supuesto) o competencias de ejecución (tercer supuesto). El cuarto, como veremos más adelante, es una excepción en la que el Estado puede gestionar la subvención aunque la competencia material pertenezca a la comunidad autónoma. De dichos supuestos se transcribe, a continuación, el segundo, que es el que consideramos que describe mejor el caso objeto de dictamen, como se comprobará más adelante:
«b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si esta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.» (FJ 8.b)
Además, el Tribunal Constitucional, en una Sentencia anterior (STC 188/1989, de 16 de noviembre), había indicado la necesidad de distinguir «de un lado los preceptos que regulan las características o condiciones de las subvenciones y de otro los que determinan las competencias de ejecución y gestión de las mismas» (FJ 6). Respecto de los primeros, el Alto Tribunal dijo, en la precitada Sentencia y Fundamento Jurídico, que «deben considerarse incluidos en la competencia del Estado aquellos preceptos que regulan los aspectos inherentes a la finalidad de promoción o fomento que persiguen las medidas arbitradas por el Gobierno, [...] tales como la definición misma de las actividades subvencionadas la forma y nivel o cuantía de las subvenciones y en general, las condiciones esenciales para su otorgamiento, ya que constituyen el núcleo de las medidas consideradas y de la forma de protección (STC 75/1989).» Y, con respecto a la ejecución y la gestión de las subvenciones con cargo a fondos estatales, el Tribunal proclamó en la STC 95/1986, de 10 de julio (FJ 3), la preferencia por la gestión autonómica.
Ahora bien, hay que tener en cuenta también que el Tribunal Constitucional, como cuarto de estos supuestos subvencionales, acepta, como excepción, la gestión estatal centralizada de las subvenciones en materias de competencia autonómica, por lo que debemos plantearnos si el Real decreto-ley 13/2009 puede incluirse dentro de este cuarto supuesto, que se describe por el Tribunal con las siguientes palabras:
«) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u Organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello sólo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: Que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8.d)
En nuestra opinión, esta excepción no es de aplicación al Real decreto-ley 13/2009 por varias razones.
Primeramente porque, si bien en este caso el Estado tiene un título competencial que puede invocar legítimamente (el art. 149.1.13 CE), la gestión estatal de estas subvenciones no resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios. En este caso, la realización de los proyectos y el impulso del empleo se pueden conseguir igualmente si las comunidades autónomas participan en la concreción de los objetivos y gestionan las subvenciones; y la igualdad de condiciones en el acceso a estas subvenciones no exige su gestión por el Estado. Como ha establecido el Tribunal Constitucional (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11), se pueden establecer «criterios objetivos para distribuir territorialmente los fondos presupuestarios, con lo cual no tienen por qué producirse quiebras relevantes en la garantía de alcanzarse las mismas posibilidades de obtención de la subvención en todo el territorio nacional». Por lo tanto, el Tribunal Constitucional no interpreta este criterio de la igualdad de condiciones de manera que exija una uniformidad absoluta en el acceso a las subvenciones en todo el Estado y no lo utiliza, además, como criterio suficiente, sin necesidad de ningún otro, para impedir la territorialización de las subvenciones, porque si se dieran estas dos circunstancias la intervención autonómica quedaría siempre excluida y no se producirían nunca los otros tres supuestos contemplados por la jurisprudencia constitucional, en los que las comunidades autónomas pueden gestionar las subvenciones en su territorio siempre que tengan competencias en esa materia, e incluso regular (en el caso de tener competencias exclusivas) o desarrollar los criterios de acceso a las subvenciones (en el caso de tener competencias de desarrollo normativo).
Segundamente, cada municipio tiene preasignada una cuantía, que se determina según sea la población municipal censada (art. 3 del Decreto-ley). En consecuencia, la fijación de la parte que le correspondería distribuir a cada comunidad autónoma es una operación aritmética bien sencilla, ya que se trata de adicionar todas las cuantías locales. Esto se podía haber previsto en el Decreto-ley y ya habría permitido que las comunidades autónomas gestionaran los fondos preestablecidos autónomamente.
En este sentido, la posibilidad de que la territorialización de estas subvenciones haga sobrepasar la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector puede evitarse bien fácilmente; por ejemplo, estableciendo que las comunidades autónomas no podrán conceder subvenciones de este Fondo más allá del importe total que tengan atribuido, que será el global resultante de la suma de todas las cuantías predeterminadas.
Finalmente, puede rechazarse que el Decreto-ley 13/2009 pueda encuadrarse en el cuarto supuesto previsto en la citada Sentencia 13/1992 porque no justifica, ni expresa ni implícitamente de manera obvia por su naturaleza y contenido, por qué motivo estas subvenciones deben gestionarse centralizadamente. Al respecto hemos de citar la STC 136/2009, de 15 de junio (FJ 4), que profundiza en la línea de la STC 13/1992 cuando dice: «como se deduce de su propio carácter, los proyectos subvencionables en esta materia no contienen elemento alguno que exija la gestión centralizada. La resolución tampoco contiene, en fin, justificación alguna sobre la centralización de la gestión, lo cual es una exigencia material, y no sólo formal, que no puede obviarse, pues debe ser valorada por este Tribunal si se pretende que la gestión administrativa que, en materias como ésta, debe corresponder como regla general a las Comunidades Autónomas, corresponda legítimamente al Estado (STC 13/1992, fundamento jurídico 8 d).»
2. La doctrina jurisprudencial y consultiva mencionada ha tenido eco en la reforma estatutaria de 2006, de manera que el artículo 114 EAC prevé qué actuaciones en materia subvencional corresponden a la Generalitat, según cuál sea su competencia sobre una materia objeto de subvención estatal o europea. Si las subvenciones pueden ser territorializadas y la Generalitat dispone de título competencial suficiente, el Estado puede tener condicionada la acción reguladora y de gestión de la actividad de fomento, sin que tenga limitada su capacidad de destinar recursos propios a cualquier ámbito material. Así, para las materias compartidas entre el Estado y la Generalitat, el apartado 3 del artículo 114 EAC dispone:
De esta forma, cuando el régimen competencial sea el de la compartición de una materia, la Generalitat debe poder dictar las normas necesarias para poder precisar los objetivos y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento. Por lo tanto, de acuerdo con el Estatuto, el Decreto-ley objeto de dictamen (si se amparara en una competencia estatal para determinar las bases) debería permitir una cierta actividad normativa de desarrollo (tanto legal como reglamentaria), aparte de que «toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión», en tanto que tarea ejecutiva, correspondería a la Generalitat.
En consecuencia, es determinante averiguar cuál es el título competencial predominante con el fin de encuadrar el supuesto que estamos dictaminando entre las posibilidades que prevé el artículo 114 EAC, en relación con la actividad subvencional del Estado, y a ello dedicaremos el Fundamento Jurídico siguiente.
1. La invocación de los títulos competenciales estatales que fundamentan el Real decreto-ley 13/2009 la encontramos en su disposición final primera, que hace referencia a los números 1, 13, 14 y 18 del artículo 149.1 CE.
A continuación, realizaremos un breve análisis de estos títulos competenciales alegados, para saber si son fundamento suficiente para la emisión de una norma como la que es objeto de dictamen. En este sentido, tendremos en cuenta la doctrina jurisprudencial y consultiva, que ha tratado suficientemente dichos títulos competenciales.
Respecto del subapartado 1 del artículo 149.1 CE, sobre «La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales», se trata de un precepto constitucional finalista, de carácter horizontal, que confluye con una competencia autonómica más específica, por lo que tiene un carácter residual y excepcional (Dictamen del Consell Consultiu núm. 250, de 21 de enero de 2004, F II), que debe ceder ante un título competencial más específico con la misma función (Dictamen núm. 234, de 10 de febrero de 2003, F III). Por lo tanto, cuando es posible recurrir a un título competencial más específico y principal, la cita del artículo 149.1.1 CE es sobrera (Dictamen núm. 278, de 5 de enero de 2007, F II).
En el Dictamen del Consell Consultiu núm. 279, de 29 de enero de 2007, puede examinarse un resumen de la doctrina del Consell, que puede extractarse en cuatro apartados:
«a) El artículo 149.1.1 CE habilita al Estado, cuando se dan determinados presupuestos, a establecer unas condiciones básicas de necesaria vigencia (Dictamen núm. 247, F II); las cuales deben ser también imprescindibles para garantizar la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales (Dictamen núm. 233, F III).
b) Igualmente, respecto al alcance material, las condiciones básicas deben guardar relación directa e inmediata con los derechos reconocidos en la Constitución (Dictamen núm. 233, F III); de manera que el artículo 149.1.1 CE se refiere solo al ejercicio de los derechos constitucionales (Dictamen núm. 216, F III); por lo tanto, no es aplicable este precepto cuando la institución regulada no incluye un derecho ni un deber constitucional (Dictamen núm. 265, F III); aunque, a veces, los dictámenes, cuando se han referido a los derechos constitucionales, se circunscriben solo a los derechos fundamentales (así el Dictamen núm. 216, F II, indica que los derechos constitucionales son aquellos cuyo contenido esencial deriva directamente de la Constitución o está garantizado por esta; también se refieren a derechos fundamentales los Dictámenes núms. 247, F II, y 265, F III).
c) Asimismo, por lo que respecta al alcance funcional, hemos afirmado que el carácter finalista del artículo 149.1.1 CE no habilita al Estado a ir más allá de la fijación de unos principios o criterios esenciales que garanticen la igualdad sustancial en las posiciones jurídicas fundamentales (Dictamen núm. 178, F II), que, en ningún caso, pueden constituir el establecimiento de bases en sectores materiales confiados, con carácter exclusivo, a la responsabilidad de las comunidades autónomas (Dictamen núm. 168, F II).
d) Consiguientemente, todo ello comporta que, una vez establecidas las condiciones básicas, el legislador competente deberá establecer el correspondiente régimen jurídico (Dictamen núm. 233, F III) del derecho o deber en cuestión (Dictamen núm. 247, F II)». (F IV.2)
Respecto a la jurisprudencia constitucional, resumida también en el dictamen citado en último lugar, se observa que considera que «[r]especto al alcance material, el Tribunal ha indicado que el título competencial se refiere solo a los derechos y deberes constitucionales (STC 61/1997, FJ 7.b; STC 239/2002, FJ 10; STC 228/2003, FJ 10) y, por lo tanto, no está dirigido a los principios rectores, ni al desarrollo del Estado social». (F IV.4)
Por lo tanto, de acuerdo con la finalidad expresada por el Decreto-ley 13/2009, dado que no afecta a derechos constitucionales, debemos excluir su fundamentación en el artículo 149.1.1 CE y hay que examinar los demás preceptos en presencia.
Segundamente, hay que apreciar si el subapartado 13 del artículo 149.1 CE, «Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», puede dar pie a la regulación contenida en el Decreto-ley examinado. El Fondo es un instrumento de fomento, que no sólo se trata de una herramienta de carácter económico, sino que la finalidad que persigue es también económica, en tanto que pretende ser un claro incentivo a corto plazo para la reactivación económica, con la finalidad última de fomentar el empleo de forma indirecta. Si bien los destinatarios primeros de las ayudas son las entidades locales, el objetivo de las ayudas no es, sin embargo, el desarrollo de la Administración, sino, entre otros, la contratación de obras, que impulsarán el empleo en un momento de crisis económica, donde el desempleo llega a cotas muy elevadas. Así, el Fondo, a través del cual los ayuntamientos podrán contratar la ejecución de obras, queda comprendido dentro de las políticas económicas de fomento del empleo, y no en el título de régimen local.
Sobre el artículo 149.1.13 CE, el Tribunal ha resumido su jurisprudencia en la STC 95/2002, de 25 de abril, en la que dice que:
«hemos declarado que 'bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la jurisprudencia constitucional también ha precisado (SSTC 125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser así, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (STC 112/1995)» (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5).» (FJ 7)
La Sentencia precitada entendió, con limitaciones, que algunas políticas de empleo pueden quedar comprendidas en el artículo 149.1.13 CE. Concretamente, en esta Sentencia, el Tribunal afirma que:
«Se trata, por tanto, de medidas [se refería a recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y conseguir el pleno empleo] que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 'in fine' CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.» (FJ 11)
El Fondo estatal contiene medidas económicas en favor de emplear mano de obra inactiva, por lo que la norma que crea el Fondo se ubica en la competencia de ordenación general de la economía (
art. 149.1.13 CE).
De esta manera, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 251, de 28 de enero de 2004, consideró que:
«las subvenciones constituyen a menudo una parte importante, e incluso privilegiada, de planes y programas de ordenación y desarrollo económico, y desde esta perspectiva no debe haber ningún inconveniente para reconocer su estrecha conexión con las competencias reconocidas en el artículo 149.1.13.ª CE.» (F III.2)
Por último, el hecho de que la norma utilizada sea un decreto-ley no supone un plus a la competencia que el Estado disfruta en virtud del artículo 149.1.13 CE, ya que en este precepto se prevé expresamente el concepto de la coordinación, por lo que los mecanismos y las técnicas coordinadoras son suficientes para resolver el encaje de las competencias estatales y autonómicas en presencia. En este sentido, la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó la Ley 30/1992, introdujo la técnica de los planes y programas conjuntos (art. 7), que resultaría particularmente adecuada en el caso que estamos dictaminando, sin que la utilización del Decreto-ley sirviera para eliminar la gestión autonómica del Fondo, cuando la Generalitat tiene constitucional y estatutariamente fundamento competencial suficiente, como veremos más adelante.
Una vez decidido cuál es el título estatal predominante, hay que establecer si los otros dos títulos citados en la norma tienen también incidencia.
Por una parte, el subapartado 14 del artículo 149.1 CE establece la competencia exclusiva estatal con respecto a la Hacienda general y a la Deuda del Estado. Ahora bien, ello no supone que el Estado adquiera la competencia siempre que aporte financiación en una materia, ya que sería una forma ilegítima de extender la competencia constitucionalmente reservada. Así, la STC 233/1999, de 16 de diciembre, relativa a las haciendas locales, limita esta competencia estatal a:
«aquellos casos en los que la normativa estatal tenga por objeto la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. O también cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el art. 142 C.E., en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 C.E.» (FJ 4.b)
Además, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 251, de 28 de enero de 2004, declaró que «la Hacienda general no puede confundirse con la Hacienda del Estado» y que la competencia prevista en el artículo 149.1.14 CE pretende asegurar «un tratamiento común a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración financiera» (F III.3).
En consecuencia, no podemos acudir al presente título para amparar la competencia estatal del mencionado Fondo.
Y por otra, el subapartado 18 del artículo 149.1 CE alude a una pluralidad de submaterias, que constituyen diversos títulos competenciales con una intervención normativa estatal diferente. En cualquier caso, la finalidad de la norma cuestionada no tiene que ver de forma directa con estos sectores materiales: ni con las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, ni con el procedimiento administrativo común, ni con la legislación sobre expropiación forzosa, ni con la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y tampoco con el sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas. Por lo tanto, la creación y gestión estatal del Fondo no puede fundamentarse en este título, aunque puede haber algún precepto en el que el artículo 149.1.18 CE pueda tener alguna virtualidad.
2. Una vez examinados los títulos competenciales que podrían sustentar la creación del Fondo estatal objeto de dictamen, nos corresponde analizar cuáles son las competencias de la Generalitat, para después aplicar los criterios generales previstos en el artículo 114 EAC.
En la petición de dictamen, el Gobierno de la Generalitat aporta como título competencial el artículo 160 EAC, desarrollando su pertinencia en el escrito del Gabinete Jurídico de la Generalitat, de 10 de noviembre de 2009, citado en el punto 4 de los Antecedentes. Igualmente, se citan los artículos 218 y 219 EAC, que trataremos a continuación del artículo 160 EAC.
Así, empezaremos por el examen del artículo 160 EAC. El apartado 1 de este precepto atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de régimen local, en la que incluye: las relaciones entre la Generalitat y los entes locales; las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración; la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales en los ámbitos especificados por el artículo 84 EAC; el régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales; la determinación de los órganos de gobierno de los entes creados por la Generalitat, así como también su funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos; y el régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales. En el resto de materias que comprende el régimen local, el apartado 2 de este mismo precepto estatutario atribuye a la Generalitat la competencia compartida. Finalmente, el apartado 3 le otorga también competencia exclusiva en materia de régimen electoral de los entes locales que crea, con excepción de los constitucionalmente garantizados.
Visto el contenido del artículo 160 EAC, podemos decir que no es un precepto que pueda tener aplicación en la determinación de los contratos y las actividades financiables por el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, aunque se refiera a obras, suministros y actividades de competencia municipal (
art. 2 del Real decreto-ley 13/2009). En efecto, el hecho de que todas las actividades que el Fondo estatal prevé financiar se proyecten sobre ámbitos materiales de competencia municipal no afecta en nada al régimen jurídico de las entidades locales, que es la competencia que el artículo 160 EAC atribuye a la Generalitat, y, como es lógico, tampoco afecta a la autonomía local. El régimen jurídico de los entes locales es el determinado con carácter básico en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, y el desarrollo que de las mismas ha efectuado para Cataluña el Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña; y de dichas normas resulta que, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, la materia «régimen local» hay que identificarla con el «régimen jurídico de las Administraciones Locales» (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1 y STC sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, de 28 de junio de 2010, FJ 36) régimen que, fundamentalmente, se refiere a los aspectos organizativos; es decir, aparte de la creación de los entes y su estructura orgánica, comprende básicamente la delimitación de las funciones y potestades públicas que les corresponden.
Pasando al análisis del artículo 218 EAC, observamos que, por una parte, reconoce que los gobiernos locales disfrutan de autonomía presupuestaria y de gasto en la aplicación de sus recursos, incluidas las participaciones que perciban a cargo de los presupuestos de otras administraciones públicas, de los cuales pueden disponer libremente (ap. 1); de otra, el apartado 2 reconoce también la competencia de la Generalitat en materia de financiación local, competencia que el Tribunal Constitucional (STC de 28 de junio de 2010) ha limitado a la fijación de los criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat, declarando, por lo tanto, inconstitucional el inciso de este mismo apartado referido al hecho de que «puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales»; finalmente, por lo que aquí nos puede interesar, queremos destacar también que el apartado 5 atribuye a la Generalitat el ejercicio de la tutela financiera sobre los gobiernos locales, respetando la autonomía que les reconoce la Constitución.
Todas estas son competencias que solo muy remotamente pueden afectar a la distribución del Fondo estatal que crea el Real decreto-ley objeto del presente Dictamen. En efecto, una cosa es que la realización por los ayuntamientos de las actividades subvencionadas deba respetar las competencias de la Generalitat sobre la materia en cuestión, y otra muy distinta que las partidas que atribuye esta norma de urgencia invadan las competencias de la Generalitat. En realidad, la pretensión del Real decreto-ley 13/2009 es únicamente dinamizar a corto plazo la actividad económica e incidir en la creación de puestos de trabajo, de forma que en ningún caso lo es regular el sector o la materia que son objeto de financiación a través del Plan estatal para el empleo y la sostenibilidad local.
Las subvenciones que puedan recibir los ayuntamientos para la realización de inversiones generadoras de empleo y actuaciones de carácter social de su competencia no forman parte, pues, de los medios financieros de carácter estructural y, por lo tanto, quedan fuera, por definición, de la autonomía presupuestaria y de gasto que el artículo 218.1 EAC reconoce a los gobiernos locales. Como quedan fuera también de la competencia que el apartado 5 de la misma norma estatutaria atribuye a la Generalitat en relación con el ejercicio de la tutela financiera sobre los gobiernos locales.
Sobre esta última atribución competencial (la tutela financiera sobre los gobiernos locales), vale la pena recordar que la STC de 28 de junio de 2010, reiterando jurisprudencia anterior, afirma que es innegable que la Generalitat, con el nuevo Estatuto, la ha asumido -como también hacía el antiguo artículo 48.1 EAC de 1979-.
Finalmente, nos referiremos al último de los preceptos que el Gobierno de la Generalitat entiende que no han sido respetados por el Real decreto-ley examinado, el artículo 219 EAC, en particular su apartado 2, según el cual,
«[l]os ingresos de los gobiernos locales consistentes en participaciones en tributos y en subvenciones incondicionadas estatales son percibidos por medio de la Generalitat, que los debe distribuir de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de haciendas locales de Cataluña, cuya aprobación requerirá una mayoría de tres quintos, y respetando los criterios establecidos por la legislación del Estado en la materia. En el caso de las subvenciones incondicionadas, estos criterios deberán permitir que el Parlamento pueda incidir en la distribución de los recursos con el fin de atender a la singularidad del sistema institucional de Cataluña a que se refiere el artículo 5 de este Estatuto.»
Como se desprende de su simple lectura, el precepto solo se refiere a la percepción y distribución por la Generalitat de las subvenciones incondicionadas, entre las que, lógicamente, no pueden incluirse las que los ayuntamientos catalanes puedan obtener del Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, porque su atribución es condicionada a un destino concreto, que debe estar entre los que enumera el artículo 2 del Real decreto-ley. El carácter condicionado al que nos acabamos de referir no queda cuestionado tampoco por el hecho de que la fijación de los objetivos a los que puede aplicarse el Fondo, de acuerdo con el artículo 2 del Real decreto-ley, tenga una formulación algo genérica y, por lo tanto, que los ayuntamientos dispongan de un cierto margen de decisión. En cualquier caso, lo que acabamos de argumentar no prejuzga, sin embargo, que la Generalitat no deba participar en la gestión de la subvención que nos ocupa, de acuerdo con lo que se argumentará más adelante.
3. A nuestro parecer, la materia sobre la que se concreta la controversia competencial, de manera predominante, es la ordenación de la economía, que constituye el núcleo del Real decreto-ley 13/2009 desde la perspectiva teleológica. Respecto de esta materia se proyecta la reserva competencial del Estado sobre las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», fundamentada en el artículo 149.1.13 CE, pero también el artículo 152.4 EAC que, en sus letras a y c, establece que «[c]orresponde a la Generalitat el desarrollo y la gestión de la planificación general de la actividad económica» y que «[e]sta competencia incluye en todo caso: a) El desarrollo de los planes estatales [... y ...] c) La gestión de los planes, incluyendo los fondos y los recursos de origen estatal destinados al fomento de la actividad económica, en los términos que se establezcan mediante convenio.»
El elemento finalista decide, pues, el título competencial aplicable y no es decisorio los sujetos a los que se destina el objeto del Fondo, porque el Decreto-ley que lo crea es una norma fundamentalmente de carácter procedimental y no regula ni los sectores materiales concretos en los que puede incidir la ejecución del Fondo, ni el ámbito competencial local. Por ello, hemos descartado la competencia sobre el régimen local y también debemos obviar los subsectores competenciales que, mediante proyectos, son los últimos destinatarios de las pequeñas inversiones que se prevén. Como decía el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 287, de 19 de febrero de 2008, el legislador estatal, en aquel supuesto dictaminado, «pretende implementar en estos sectores materiales una serie de medidas normativas que garanticen la igualdad de oportunidades [...]. En este sentido [...] pueden afectar colateralmente a las competencias de la Generalidad en ámbitos [...] diversos [...]. Recordemos, no obstante, que el objeto de estas normas no es regular estos sectores» (F II.2.A.a). Es decir, no porque se realice una pequeña obra infraestructural local (art. 9.1.l RDL) debe acudirse al título competencial sobre obras públicas, que no son de interés estatal (art. 148.1 EAC), en tanto que no se está regulando las obras públicas, sino que solo se está estableciendo el procedimiento para la concesión de una ayuda económica para llevar a cabo una obra.
De esta manera, resuelta cuál es la materia concernida, a la que se refieren los artículos 152.4 EAC y 149.1.13 CE, puede determinarse que el régimen competencial aplicable es el de la compartición. A partir de aquí, de acuerdo con la STC 13/1992 (FJ 8), se trata del segundo supuesto referido a la territorialización de las subvenciones que categorizaba esta Sentencia, expuesta en el Fundamento Jurídico anterior, sin ser aplicable la excepción prevista, cosa que ha sido recogida, como hemos indicado, en el artículo 114.3 EAC.
En consecuencia, aceptando la intermediación estatal que le permite crear un Fondo para incentivar la actividad económica (
art. 149.1.13 CE), es inconstitucional un fondo en el que el Estado no reserve el más mínimo margen de participación a las comunidades autónomas, en tanto que estas tienen la capacidad constitucional y estatutariamente garantizada para desarrollar las bases estatales y toda la gestión (Dictamen núm. 285, de 29 de enero de 2008, F II), de acuerdo con la jurisprudencia citada anteriormente (STC 13/1992, de 6 de febrero, y STC 77/2004, de 29 de abril, entre otras).
Además, en este caso concreto, el artículo 152.4 EAC, que hemos visto anteriormente que atribuye a la Generalitat la competencia para el desarrollo de la planificación general de la actividad económica, concreta que la gestión de los fondos de origen estatal destinados al fomento de la actividad económica se efectuará mediante convenios entre la Generalitat y la Administración del Estado.
1. Una vez examinado de forma general el Decreto-ley objeto de dictamen, habría que precisar uno por uno aquellos preceptos que pueden suponer una intromisión competencial vetada por el artículo 114.3 EAC, en relación con el artículo 152.4 EAC, y los que podrían disponer de cobijo en el artículo 149.1.13 CE. Sin embargo, por una parte, como hemos señalado en el Fundamento Jurídico Primero, reduciremos nuestro estudio más detallado a los preceptos más significativos, entre los que trataremos en primer lugar el artículo 1, que crea el Fondo, y los directamente amparados por el artículo 149.1.13 CE. Y, por otra parte, agruparemos el resto de los preceptos más relevantes, con el fin de evitar la reiteración de los argumentos que un análisis exhaustivo del Decreto-ley provocaría, dado que la justificación de su antiestatutariedad se debe fundamentalmente a dos razones: ya sea porque no permiten un desarrollo normativo (vulnerando el art. 114.3 EAC en conexión con el art. 152.4.a EAC), o bien porque son preceptos que no consienten la gestión por parte de la Generalitat (vulnerando el art. 114.3 EAC en relación con el art. 152.4.c EAC). En este sentido, destacaremos aquellos preceptos del Decreto-ley que, en nuestra opinión, no tienen justificación constitucional y son contrarios al Estatuto, por las dos razones antes enunciadas. Y, en último término, trataremos dos preceptos que responden a otra justificación.
2. En el artículo 1.1 del Real decreto-ley 13/2009 se afirma que:
«Se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, adscrito al Ministerio de Política Territorial, destinado a financiar la realización por los Ayuntamientos de inversiones generadoras de empleo y actuaciones de carácter social, de competencia municipal, que contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental.»
A nuestro parecer, la creación del Fondo deriva claramente de la competencia estatal contenida en el artículo 149.1.13 CE, dado que la jurisprudencia constitucional anteriormente citada reconoce al Estado la posibilidad de gastar, tanto en materias en las que tiene competencias, como en materias en las que no tiene competencias.
Por lo tanto, la creación del Fondo por el Real decreto-ley 13/2009 no vulnera el Estatuto ni la Constitución.
Igualmente no son contrarios ni a la Constitución ni al Estatuto aquellos preceptos que encuentran amparo en la competencia estatal para regular las condiciones generales del otorgamiento de las ayudas previstas en el Fondo, como los apartados 1 y 2 del artículo 6 (excepto en los incisos que mencionamos más adelante), los apartados 1, 2 y 3 del artículo 10 (excepto también en el inciso que comentamos posteriormente), la disposición adicional primera y el primer párrafo de los apartados 1 y 2 de la disposición adicional segunda.
Asimismo, no vulneran la Constitución las previsiones del Decreto-ley en favor de órganos estatales con la finalidad de elaborar documentos relativos a las ayudas, en tanto que no obligan a utilizar dichos documentos, sino que simplemente los pondrían a disposición de las comunidades autónomas, para que estas los adaptaran o elaboraran los suyos propios. En este sentido, a modo de ejemplo, no es contraria a la Constitución ni al Estatuto la disposición adicional quinta.
Otra cuestión es si la regulación plena por una norma con rango de ley y la previsión de la gestión del Fondo de forma centralizada por el Estado, sin prever que la Generalitat pueda precisar normativamente los objetivos generales del Decreto-ley, completar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y participar en su gestión, es contraria o no a la norma estatutaria, tema que abordaremos seguidamente en relación con el Real decreto-ley objeto de dictamen.
3. A continuación, citaremos aquellos preceptos que contravienen el artículo 114.3 EAC, por el hecho de que las prescripciones del Real decreto-ley 13/2009 son tan detalladas que no permiten un desarrollo normativo (en conexión con el artículo 152.4.a EAC).
En este sentido, en palabras del Tribunal Constitucional, no puede ocurrir que se prive a las comunidades autónomas «de todo margen para desarrollar, en el sector subvencionado, una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares» (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 33), de manera que «debe ser la Generalidad de Cataluña quien establezca el procedimiento de gestión, control y resolución de las solicitudes [de beca] que se presenten y determine los órganos competentes para ello.» (STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11)
Así, primeramente citaremos el artículo 2.1 del Decreto-ley, que establece:
«Podrán financiarse con cargo al Fondo los contratos de obras de competencia municipal definidas en el artículo 9, y, en su caso, el contrato de redacción del proyecto y dirección de dichas obras, así como los contratos de suministro para el equipamiento de los edificios e instalaciones que sean objeto de dichos contratos de obras, de acuerdo con lo previsto en el mismo artículo.
Además, podrán financiarse los contratos de suministros que tengan por objeto la adquisición de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas; y los contratos de servicios que tengan por objeto la implantación y desarrollo de sistemas y programas informáticos dirigidos a dar cumplimiento al mandato de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, quedando excluidos los servicios de mantenimiento.»
Al respecto, debemos considerar que no son contrarias a la Constitución ni al Estatuto prescripciones genéricas como las previstas en el artículo 2.1 reproducido, que especifica los tipos de contratos que pueden ser financiados, lo que entra dentro de la competencia estatal para especificar el destino de las subvenciones, pero no son admisibles los incisos «definidas en el artículo 9» y «de acuerdo con lo previsto en el mismo artículo», que, por conexión con el artículo 9, que veremos después, no permiten un desarrollo normativo.
Por la misma razón, no puede considerarse admisible ni el inciso del artículo 2.2 «hasta un montante equivalente al 20 por ciento de los fondos que correspondan a cada Ayuntamiento de acuerdo con los criterios del artículo siguiente», ni el artículo 2.3, ambos únicamente por conexión con el artículo 3, que trataremos seguidamente, ya que las previsiones concretas que establecen dichos preceptos, sin su remisión al artículo 3, sí pueden considerarse conformes al bloque de la constitucionalidad.
El artículo 3.1 del Decreto-ley prescribe:
«A los efectos de lo previsto en este real decreto-ley, la dotación del Fondo, excluidos, en su caso, los gastos derivados de la gestión y comunicación institucional del mismo, se distribuirá de manera proporcional a las cifras de población correspondientes a cada Municipio establecidas por el Real Decreto 2124/2008, de 26 de diciembre, por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón Municipal referidas al 1 de enero de 2008, sin perjuicio de los necesarios ajustes derivados de la configuración de nuevos Municipios tras la aprobación de aquél.»
Este precepto establece que la dotación del Fondo se distribuirá entre los ayuntamientos de acuerdo con su población. Dicha prescripción puede admitirse solamente en el sentido de que establecería el sistema de cálculo para obtener el cómputo total que podrían recibir las entidades locales de cada comunidad autónoma. En cambio, debe considerarse inconstitucional en tanto que la Generalitat y las demás comunidades autónomas deberían poder decidir si reparten el dinero entre los ayuntamientos según su población o de acuerdo con otros criterios. A modo de ejemplo, la Generalitat podría entrar a valorar los proyectos presentados de acuerdo con sus propias políticas, o según los gastos que el proyecto aprobado puede suponer para su propio erario o para el de los ayuntamientos, en tanto que se ocasionan gastos de seguimiento del proyecto, de apertura y de mantenimiento de las instalaciones adjudicadas.
Por último, la disposición final segunda, que habilita al ministro de Política Territorial para dictar otras disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo del Decreto-ley, es también inconstitucional, dado que todas las comunidades autónomas disponen de competencias de desarrollo normativo y ejecución en materia de planificación de la actividad económica, como veremos al final de este Fundamento Jurídico.
4. También son inconstitucionales y contrarios al artículo 114.3 EAC y al artículo 152.4.c EAC aquellos preceptos que impiden la gestión del Fondo por parte de la Generalitat, en tanto que, por el contrario, lo atribuyen a órganos estatales.
Así, el Real decreto-ley 13/2009 ha atribuido toda la gestión a órganos dependientes del Gobierno del Estado y ha marginado totalmente a las comunidades autónomas. Este sistema no es compatible con el criterio general de reparto de competencias establecido en la Constitución y en los estatutos, que no puede excepcionarse ni en caso de urgencia.
Así, el Tribunal Constitucional ha declarado que:
«debemos precisar que, habida cuenta de que la Generalidad de Cataluña carece de competencias en materia de legislación laboral, correspondiéndole sólo la gestión de dicha legislación y la autoorganización de sus servicios necesaria para ello, los preceptos que disciplinan el procedimiento de concesión de estas ayudas sólo vulneran la competencia de aquélla en la medida que atribuyen funciones ejecutivas a entes u órganos que no sean los de la propia Generalidad de Cataluña o desconocen sus potestades de autoorganización en lo relativo a la gestión de las ayudas.» (STC 230/2003, de 18 de diciembre, FJ 6)
En este sentido, el artículo 1.2 del Decreto-ley dice que:
«El Fondo carece de personalidad jurídica y su gestión se efectuará por la Dirección General de Cooperación Local del Ministerio de Política Territorial conforme a los criterios y principios que se contemplan en este real decreto-ley.»
Por ello, consideramos inconstitucional y antiestatutario el artículo 1.2 del Decreto-ley cuando afirma que «su gestión se efectuará por la Dirección General de Cooperación Local del Ministerio de Política Territorial», en tanto que atribuye la gestión del Fondo a este órgano estatal y no a la Generalitat de Catalunya y a las demás comunidades autónomas.
Igualmente, es inconstitucional y antiestatutario que dicho Ministerio deba «comunicar» a las comunidades autónomas «la relación de proyectos adjudicados en los municipios correspondientes a su ámbito territorial», según indica la disposición adicional cuarta del Decreto-ley.
También, por la misma razón, debemos considerar contrario a la Constitución y al artículo 114.3 EAC el artículo 5 del Decreto-ley, dado que da el control de los recursos del Fondo a la Intervención General de la Administración del Estado, ya que debería corresponder a la Generalitat, porque quien transfiere el dinero a los ayuntamientos es quien debe controlar el uso que estos hagan de él, sin perjuicio de las funciones fiscalizadoras de la Sindicatura de Comptes y del Tribunal de Cuentas.
En el mismo sentido, hay una serie de preceptos que atribuyen a órganos estatales la tramitación de una diversidad de aspectos procedimentales. Todos estos preceptos son contrarios a la Constitución y al Estatuto porque evitan que la Generalitat (y las demás comunidades autónomas) ejerza plenamente la competencia de gestionar las ayudas estatales territorializables. De esta manera se han de considerar las previsiones que, en este sentido, contienen los preceptos siguientes: el artículo 2.4, los párrafos segundo y tercero del artículo 6.1, el párrafo primero del artículo 6.3, los artículos 10.7 y 11.1, y la disposición adicional octava del Decreto-ley objeto de dictamen.
El artículo 7 del Decreto-ley establece que
«Los Delegados y Subdelegados del Gobierno colaborarán con la Dirección General de Cooperación Local en el seguimiento de los proyectos financiados con este Fondo. A tal fin, los Ayuntamientos y las empresas adjudicatarias les facilitarán el apoyo preciso para el desarrollo de esta función.»
Por los motivos antes expresados, el presente precepto es contrario a la Constitución y al Estatuto, porque no permite la gestión de la Generalitat, que es quien debería efectuar este seguimiento. Y por la misma razón es inconstitucional el artículo 12.2 del Decreto-ley, por el hecho de que establece que las solicitudes «irán dirigidas» a los delegados y subdelegados del Gobierno del Estado.
Por la misma razón, el artículo 8 del Decreto-ley es inconstitucional y antiestatutario, ya que corresponde a la Generalitat decidir si crea o no órganos informativos (por conexión lo es también la disposición adicional décima). Igualmente, los párrafos segundo y tercero de los apartados 1 y 2 de la disposición adicional segunda, así como las disposiciones adicional séptima y final tercera, vulneran la competencia de la Generalitat para gestionar las subvenciones. En particular, respecto de esta última, la finalidad de la norma es la de facilitar el control de la utilización de la subvención y le corresponde a la Generalitat realizar esta función.
5. Además de todo esto, los capítulos II y III del Real decreto-ley 13/2009 son eminentemente procedimentales. En consecuencia, contravienen la Constitución y el artículo 114.3 EAC, en tanto que predomine este carácter y no se permita la gestión a la Generalitat. A modo de ejemplo, haremos referencia únicamente al artículo 9.1, que es paradigmático y ya hemos mencionado antes, expresamente, y a los otros preceptos posteriores que a él se remiten.
«1. Podrán financiarse con cargo al Fondo los contratos de obras definidos en el artículo 6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público dentro del marco de lo establecido en el presente artículo. Los contratos deben tener por objeto obras de competencia municipal incluidas en alguna de las siguientes tipologías:
El artículo 9.1, en el resto de su contenido, especifica con demasiado detalle, y sin dejar margen alguno de decisión a la Generalitat, los proyectos de inversión que pueden ser financiados con el Fondo, por lo que vulnera el artículo 114.3 EAC.
6. Como hemos advertido anteriormente, hay dos preceptos que siguen una lógica diferente de los anteriores.
Por una parte, la disposición adicional tercera obliga a las diputaciones, consejos insulares y cabildos a prestar asistencia y cooperación a los municipios con el fin de preparar y gestionar las solicitudes. No es contrario a la Constitución, en tanto que encuentra cobertura dentro de la competencia estatal sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (
art. 149.1.18 CE).
Por otra, la disposición final primera («Títulos competenciales») indica que «[e]l presente real decreto-ley se dicta al amparo de las competencias estatales previstas en el artículo 149.1.1ª, 13ª, 14ª y 18ª de la Constitución.»
Esta última disposición, que cita el fundamento competencial, se considera admisible en tanto que el Real decreto-ley 13/2009 se ampara efectivamente en el artículo 149.1.13 CE. Igualmente es admisible la referencia al artículo 149.1.18 CE, porque avala exclusivamente la disposición adicional tercera. En cambio, son inconstitucionales las referencias de esta disposición final primera a los subapartados 1 y 14 del artículo 149.1 CE.
7. Finalmente, debemos advertir que en el caso del presente Decreto-ley, sus extralimitaciones competenciales, referidas tanto al desarrollo normativo de su destino y de sus condiciones de otorgamiento, como a la ejecución de las subvenciones, no afectan exclusivamente a Cataluña, dado que todas las demás comunidades autónomas también son competentes para el desarrollo normativo y ejecución de la materia planificación de la actividad económica (art. 10.25 del Estatuto de autonomía para el País Vasco, art. 30.1.1 del Estatuto de autonomía para Galicia, art. 58.2.1 del Estatuto de autonomía para Andalucía, art. 10.1.15 del Estatuto de autonomía del Principado de Asturias, art. 24.14 del Estatuto de autonomía para Cantabria, art. 8.1.4 del Estatuto de autonomía de La Rioja, art. 10.1.11 del Estatuto de autonomía para la Región de Murcia, art. 52.1.1 del Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana, art. 71.32 del Estatuto de autonomía de Aragón, art. 31.1.12 del Estatuto de autonomía de Castilla-La Mancha, art. 31.4 del Estatuto de autonomía de Canarias, art. 56.1.a de la Ley orgánica de reintegración y amejoramiento del Fuero de Navarra, art. 8.3 del Estatuto de autonomía de Extremadura, art. 31.6 del Estatuto de autonomía de las Islas Baleares, art. 26.3.1.1 del Estatuto de autonomía de la Comunidad de Madrid y art. 70.1.18 del Estatuto de autonomía de Castilla y León).
Vistos los razonamientos contenidos en los Fundamentos Jurídicos precedentes, formulamos las siguientes:
Primera.- Los artículos 3.1 y 9.1, y la disposición final segunda del Real decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, son contrarios al artículo 114.3 del Estatuto de autonomía, en relación con el artículo 152.4.a del mismo Estatuto.
Segunda.- Los artículos 1.2, 2.4, 5, 6.1 (párrafos segundo y tercero), 6.3 (párrafo primero), 7, 8, 10.7, 11.1 y 12.2, las disposiciones adicionales segunda (párrafos segundo y tercero de sus apartados 1 y 2), cuarta, séptima y octava, y la disposición final tercera del Real decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, son contrarios al artículo 114.3 del Estatuto de autonomía, en relación con el artículo 152.4.c del mismo Estatuto.
Tercera.- La disposición final primera del Real decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local, en la referencia que contiene a los artículos 149.1.1 y 149.1.14 CE, es contraria a la Constitución.

References: Real decreto 
 Real Decreto 
 artículo 25
 artículo 76
 artículo 149
 artículo 149
 Real decreto 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 86
 artículo 86
 resolución 
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 114
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
in fine
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 114
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 84
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 218
 artículo 218
 artículo 48
 artículo 219
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 152
 artículo 114
 artículo 152
 artículo 114
 artículo 152
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 114
 artículo 152
 resolución 
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 Real Decreto 
 artículo 114
 artículo 152
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 114
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 12
 artículo 8
 artículo 114
 artículo 9
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 114
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 114
 artículo 152
 artículo 114
 artículo 152