Source: http://kraken.slv.cz/5Afs43/2013
Timestamp: 2017-10-22 06:37:29+00:00

Document:
5Afs43/2013
5 Afs 43/2013-26
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudkyò Mgr. Jitky Zavøelové a JUDr. Lenky Matyá¹ové v právní vìci ¾alobce: Mìsto Trutnov, Slovanské námìstí 165, 541 01 Trutnov, proti ¾alovanému: Odvolací finanèní øeditelství, Masarykova 31, 602 00 Brno, o ¾alobì proti rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2012, è. j. 155/12-1700-602615, è. j. 1001/12-1700-602615 v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2013, è. j. 31 Af 46/2012-61,
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2013, è. j. 31 Af 46/2012-61, s e zr u ¹ u je .
II. Rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2012, è. j. 155/12- 1700-602615, a rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2012, è. j. 1001/12-1700-602615, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobci na náhradì nákladù øízení èástku 11 000 Kè do tøiceti (30) dnù od právní moci tohoto rozsudku.
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012, è. j. 155/12-1700-602615, Finanèní øeditelství v Hradci Králové [jeho¾ pùsobnost s úèinností zákona è. 456/2011 Sb., o Finanèní správì Èeské republiky, ve znìní zákonù è. 458/2011 Sb. a è. 407/2012 Sb., tj. od 1. 1. 2013 pøe¹la na ¾alovaného] zamítlo odvolání ¾alobce a potvrdilo rozhodnutí Finanèního úøadu v Hradci Králové (dále jen finanèní úøad ) ze dne 21. 11. 2011, è. j. 380016/11/228985603497, jimi¾ byl stanoven odvod za poru¹ení rozpoètové káznì ve vý¹i 59 753 Kè (poru¹ení podmínek èerpání finanèních prostøedkù poskytnutých ¾alobci na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje è. 1455 ze dne 14. 4. 2006 na úhradu výdajù spojených s volbami do Poslanecké snìmovny vyhlá¹ených na 2. a 3. 6. 2006).
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012, è. j. 1001/12-1700-602615, Finanèní øeditelství v Hradci Králové zamítlo odvolání ¾alobce proti rozhodnutí finanèního úøadu ze dne 21. 11. 2011, è. j. 380017/11/228985603497, jimi¾ byl stanoven odvod za poru¹ení rozpoètové káznì ve vý¹i 104 878 Kè (poru¹ení podmínek èerpání finanèních prostøedkù poskytnutých ¾alobci na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje è. 2218 ze dne 14. 9. 2006 na úhradu výdajù spojených s volbami do zastupitelstev obcí vyhlá¹ených na 20. a 21. 10. 2006).
Tato rozhodnutí ¾alobce napadl ¾alobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 27. 2. 2013, è. j. 31 Af 46/2012-61, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami zpochybòujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve vìci aplikované smìrnice Ministerstva financí è. j. 124/1354/2002 ze dne 12. 2. 2002, kterou se upravuje postup obcí, krajù a okresních úøadù pøi financování voleb do zastupitelstev obcí, krajù a Parlamentu Èeské republiky, ve znìní smìrnice Ministerstva financí è. j. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003 (dále jen smìrnice Ministerstva financí ), a námitkami zpochybòujícími její závaznost. S tìmi se neztoto¾nil. Uvedl, ¾e smìrnice Ministerstva financí, která byla øádnì zveøejnìna ve Vìstníku vlády pro orgány krajù, okresní úøady a orgány obcí, byla vydána za úèelem zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu, a je tedy logicky správné a zákonné, ¾e jejím autorem je právì Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, ¾e prostøedky státního rozpoètu slou¾ící k financování voleb jsou pøísnì úèelovì vymezeny, a tudí¾ podléhají re¾imu zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (rozpoètová pravidla), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o rozpoètových pravidlech ), zejména jeho ustanovením § 14, § 19 a § 44.
Dále se krajský soud zabýval ¾alobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých konkrétních výdajù ¾alobce, tedy výdajù na nájem volebních místností, výdajù na úhradu mìstského zpravodaje a výdajù na nákup korkových nástìnek. K výdaji za nájem volebních místností krajský soud uvedl, ¾e smìrnice Ministerstva financí mezi výdaje nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb zahrnuje i výdaj na pronájem nebytových prostorù na dobu nezbytnì nutnou pro èinnost volebních komisí, av¹ak ¾alobce se ocitl ve zcela specifické situaci, kdy uzavøel nájemní smlouvy, jejich¾ pøedmìtem byly místnosti v budovách v jeho vlastnictví, které byly pøedány do správy jeho pøíspìvkovým organizacím. V takovém pøípadì podle krajského soudu ¾alobci ¾ádné náklady s pronájmem místností, tak jak je zmiòuje pøedmìtná smìrnice Ministerstva financí v èl. 1 odst. 3 písm. d), nemohly vzniknout. Tento závìr pøitom nemù¾e být vyvrácen ani ¾alobcem zmiòovanou judikaturou Nejvy¹¹ího soudu (rozsudek ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 29 Cdo 905/2006), nebo» ta na daný pøípad pøímo nedopadá.
K výdajùm za volební pøílohu mìstského zpravodaje krajský soud uvedl, ¾e aèkoli tento výdaj, který byl vynalo¾en za úèelem informování obèanù o prùbìhu voleb, lze pova¾ovat za výdaj slou¾ící k pøípravì voleb, smìrnice Ministerstva financí ¾ádný výdaj na jakékoliv tiskoviny takového charakteru nepøipou¹tí, a proto tento výdaj nelze uznat. K výdajùm na nákup korkových tabulí pro potøeby vyvì¹ení vzorových hlasovacích lístkù krajský soud uvedl, ¾e aè lze s ¾alobcem souhlasit v tom, ¾e volební zákony stanoví v prùbìhu voleb povinnost vyvìsit vzorové hlasovací lístky na viditelném místì, nelze opìt pøehlédnout, ¾e na výdaje tohoto druhu smìrnice Ministerstva financí v taxativním výètu povolených výdajù nepamatuje, a proto ani tento výdaj nebylo mo¾no pova¾ovat za výdaj pro organizaènì technické zabezpeèení voleb. pokraèování II. Kasaèní stí¾nost ¾alobce a vyjádøení ¾alovaného
Nepøezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek dùvodù stì¾ovatel spatøuje ve strohém vypoøádání se s ¾alobní argumentací ohlednì nezákonnosti smìrnice Ministerstva financí, její¾ podstatou bylo tvrzení, ¾e Ministerstvo financí nebylo oprávnìno tuto smìrnici vùbec vydat. Krajský soud pouze uvedl, ¾e jeliko¾ tato smìrnice slou¾ila k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu, je logicky správné a zákonné, ¾e autorem tohoto pøedpisu je Ministerstvo financí. Tuto argumentaci stì¾ovatel pova¾uje nejen za nedostateènou, ale té¾ za nesprávnou, nebo» v podstatì znamená, ¾e Ministerstvo financí, jako¾to odborný garant státního rozpoètu, je oprávnìn zasahovat do jakékoli oblasti státní správy. Stì¾ovatel ji¾ v ¾alobì tvrdil, ¾e pøíslu¹ným orgánem k vydání této smìrnice je Ministerstvo vnitra. Na tuto argumentaci v¹ak krajský soud nereagoval.
Stì¾ovatel té¾ zpochybòuje základní východisko, na nìm¾ krajský soud postavil své úvahy, toti¾ ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský soud pomíjí, ¾e vedle zákona o rozpoètových pravidlech, který je obecným právním pøedpisem, existují i speciální ustanovení volebních zákonù, podle kterých se výdaje spojené s volbami hradí plnì ze státního rozpoètu. V tomto smìru stì¾ovatel poukazuje na závìry rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-95, publikovaného pod è. 2782/2013 Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu, posoudil krajský soud nesprávnì otázku hrazení výdajù na informování obèanù o konání voleb a výdajù na nákup korkových nástìnek k vyvì¹ení volebních materiálù ve volebních místnostech. Aèkoli toti¾ krajský soud pøipustil, ¾e jde o výdaje vynalo¾ené za úèelem konání voleb, shledal je neoprávnìnými, proto¾e nejsou uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí.
Stì¾ovatel nesouhlasí ani s právními závìry krajského soudu o neoprávnìnosti výdajù za nájem volebních místností, které byly pronajaty od pøíspìvkových organizací zøízených stì¾ovatelem. Tento právní názor krajského soudu vycházející z øímské zásady, ¾e nikomu nemù¾e slou¾it jeho vlastní vìc ( nemini res sua servit ), v¹ak nemù¾e obstát ve vztahu vlastníka a pøíspìvkové organizace, nebo» pøíspìvkové organizace disponují právem vìc dr¾et. Oporou pro tento výklad jsou stì¾ovateli závìry plynoucí z rozsudku Nejvy¹¹ího soudu ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. 20 Cdo 2791/2004, www.nsoud.cz, z nich¾ plyne, ¾e pøíspìvkové organizace, které spravují majetek ve vlastnictví zøizovatele, mají plné právo tento majetek dr¾et, u¾ívat a po¾ívat jeho plody, z èeho¾ stì¾ovatel dovozuje, ¾e jim nále¾í i právo tento majetek pronajmout, a to i vlastníku (zøizovateli). Odmítl-li krajský soud akceptovat uvedené závìry s tím, ¾e toto rozhodnutí nehovoøí o mo¾nostech èerpání prostøedkù se státního rozpoètu, jde o argument nelogický, nebo» na stranì druhé krajský soud uznává, ¾e prostøedky ze státního rozpoètu lze pou¾ít na úhradu nájemného spojeného s nájmem volební místnosti.
K podstatì vìci ¾alovaný uvádí, ¾e smìrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodì s Ministerstvem vnitra k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu pøi financování výdajù spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajù a voleb do Parlamentu Èeské republiky. Ministerstvo financí tuto smìrnici vydalo jako správce V¹eobecné pokladní správy, z ní¾ jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato smìrnice, která pro¹la øádným legislativním procesem a byla zveøejnìna v pøíslu¹ném vìstníku, je pro orgány obce pøi výkonu pøenesené pùsobnosti závazná a pøi financování výdajù spojených s volbami je tøeba z ní striktnì vycházet, nebo» specifikuje výdaje, které jsou pova¾ovány za nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb. By» s pøípravou voleb mohou souviset i jiné výdaje, které je tøeba vynalo¾it, nelze je uhradit ze státního rozpoètu a takové výdaje musí obec uhradit z rozpoètu svého. Proto ¾alovaný souhlasí s krajským soudem, který dle jeho názoru správnì posoudil úhradu nájmu pøíspìvkovým organizacím, èásteènou úhradu tisku a distribuce mìstského zpravodaje a úhradu 10 kusù korkových nástìnek jako výdaje nevynalo¾ené v souladu se smìrnicí Ministerstva financí.
Financování výdajù vynalo¾ených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními pøedpisy systematicky a podrobnì upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby v tomto ohledu obsahují v¾dy pouze jediné ustanovení, a to § 84 zákona è. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 63 zákona è. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 69 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 66 zákona è. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o zmìnì nìkterých zákonù a § 70 zákona è. 275/2012 Sb., o volbì prezidenta republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o volbì prezidenta republiky). By» se tato ustanovení terminologicky v¾dy mírnì odli¹ují (v závislosti na typu voleb a dobì vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu v¹echna vycházejí z tého¾ principu, podle nìho¾ se výdaje správních úøadù a volebních orgánù spojené s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpoètu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotnìprávní podmínky financování výdajù státních úøadù a volebních orgánù, které tyto vynalo¾í v souvislosti s konáním voleb. pokraèování Procesními aspekty této problematiky se Nejvy¹¹í správní soud podrobnì zabýval v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-90, publikovaném pod è. 2782/2013 Sb. NSS. V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud uvedl, ¾e ji¾ z povahy vìci se li¹í zpùsob financování volebních výdajù obcí a krajù od financování výdajù volebních orgánù, které jsou organizaèní slo¾kou státu nebo její souèástí (napø. Ministerstvo vnitra, Stání volební komise). Zatímco toti¾ organizaèní slo¾ky státu hospodaøí s prostøedky státního rozpoètu, jejich výdaje tedy jsou pøímo výdaji státního rozpoètu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpoètových pravidlech], obce, kraje a hlavní mìsto Praha i èinnosti vykonávané v pøenesené pùsobnosti, kterými jsou té¾ èinnosti správních úøadù a volebních orgánù související s volbami, financují z vlastního rozpoètu. Náklady vynalo¾ené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb tedy patøí mezi výdaje územních rozpoètù [§ 9 odst. 1 písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona è. 250/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. Jeliko¾ v¹ak podle volebních zákonù mají být tyto výdaje v plné vý¹i hrazeny ze státního rozpoètu, musí být odpovídající prostøedky ze státního rozpoètu do územních rozpoètù pøevedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestièních úèelových dotací, pøièem¾ tyto dotace se poskytují z rozpoètové kapitoly V¹eobecná pokladní správa, jejím¾ správcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajùm jsou dotace poskytovány pøímo Ministerstvem financí, obcím jsou tyto dotace poskytovány podle § 19 odst. 2 zákona o rozpoètových pravidlech prostøednictvím krajù, v jejich¾ obvodu se obce nacházejí. Právì k této èinnosti krajù se posléze upínaly dal¹í úvahy Nejvy¹¹ího správního soudu uvedené ve shora oznaèeném rozsudku, nebo» pøedmìtem øízení v dané vìci byla tvrzená neèinnost krajského úøadu pøi vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace obci (souèasnému stì¾ovateli).
Zároveò je tøeba zdùraznit, ¾e podle § 66 zákona o volbách do EP musí prostøedky ze státního rozpoètu územním samosprávným celkùm plnì krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná se o lex specialis ve vztahu k § 62 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení) a § 29 odst. 2 zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), podle nich¾ je obcím a krajùm poskytován ze státního rozpoètu na plnìní úkolù v pøenesené pùsobnosti pouze pøíspìvek, jen¾ nemusí plnì krýt náklady spojené s výkonem èinností v pøenesené pùsobnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, publikovaný pod è. 53/2003 Sb.). Naopak ze znìní § 66 zákona o volbách do EP vyplývá, ¾e obce a kraje nemají povinnost nést náklady voleb z vlastních prostøedkù. Náklady spojené s výkonem pøenesené pùsobnosti pøi pøípravì a konání voleb proto nesmí zatì¾ovat hospodaøení obcí a krajù s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpoètovì autonomními veøejnoprávními korporacemi (èl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich èinnosti lze zasahovat pouze zpùsobem stanoveným zákonem (èl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy § 66 zákona o volbách do EP, ¾e se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpoètu, pak mají územní samosprávné celky vùèi státu subjektivní právo na plnou úhradu tìch výdajù, které v této souvislosti dùvodnì vynalo¾ily. Tomuto subjektivnímu právu odpovídá i povinnost orgánù státu poskytnout do rozpoètù územních samosprávných celkù dotace ve vý¹i odpovídající dùvodnì vynalo¾eným nákladùm.
V souvislosti s volbami do Poslanecké snìmovny konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006 byl na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje è. 1455 ze dne 14. 4. 2006 zvý¹en rozpoèet stì¾ovatele o èástku 643 016 Kè s tím, ¾e pou¾ití tìchto prostøedkù je úèelovì urèeno na úhradu výdajù souvisejících s uvedenými volbami a øídí se smìrnicí Ministerstva financí. Tato dotace byla skuteènì vyèerpána v èástce 591 740 Kè. Ve zbytku byla vrácena. V souvislosti s volbami do zastupitelstev obcí konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2006 byl rozpoèet stì¾ovatele na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje è. 2218 ze dne 14. 9. 2006 zvý¹en o èástku 730 000 Kè s obdobným rozpoètovým urèením jako v pøípadì voleb do Poslanecké snìmovny. Tato dotace byla vyèerpána v èástce 732 736,49 Kè, tedy rozpoèet stì¾ovatele byl posléze zvý¹en je¹tì o èástku 2736,49 Kè.
Obì tato rozpoètová opatøení byla následnì pøedmìtem kontroly zahájené finanèním úøadem u stì¾ovatele dne 11. 2. 2010 s cílem ovìøit skuteènosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za poru¹ení rozpoètové káznì podle § 44 zákona o rozpoètových pravidlech. Ze zprávy o kontrole è. 2010/32 ze dne 14. 11. 2011 vyplynulo, ¾e za poru¹ení rozpoètové káznì finanèní úøad v pøípadì financování voleb do Poslanecké snìmovny konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006 pova¾uje mj. úhradu nájmu za pronájem místností od pøíspìvkových organizací, jejich¾ zøizovatelem je stì¾ovatel, èásteènou úhradu tisku a rozná¹ky mìstského zpravodaje a úhradu 10 kusù korkových nástìnek a v pøípadì financování voleb zastupitelstev obcí konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2006 pova¾uje za poru¹ení rozpoètové káznì mj. úhradu nájmu za pronájem místností od pøíspìvkových organizací, jejich¾ zøizovatelem je stì¾ovatel, a èásteènou úhradu tisku a rozná¹ky mìstského zpravodaje. Kromì tìchto kontrolních zji¹tìní, proti kterým stì¾ovatel brojil ¾alobou u krajského soudu, uèinil finanèní úøad i dal¹í zji¹tìní, kdy napøíklad za poru¹ení rozpoètové káznì pova¾oval nákup stravenek pøidìlených èlenùm volební komise v hodnotì vy¹¹í, ne¾ pøipou¹tí smìrnice Ministerstva financí, úhradu nájmu za pronájem místností ve vlastnictví stì¾ovatele èi vybavení volebních místností nad rámec povinného vybavení volebních místností po¾adovaného volebními zákony. Tato ostatní kontrolní zji¹tìní stì¾ovatel ¾alobou a ani kasaèní stí¾nosti nenapadá, a proto se jimi Nejvy¹¹í správní soud nezabývá.
Jeliko¾ základní premisou finanèního úøadu, ¾alovaného a té¾ krajského soudu je úvaha, ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je tøeba, aby se Nejvy¹¹í správní soud nyní zabýval charakterem této smìrnice. Nejprve k jejímu obsahu. Tato smìrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodì s Ministerstvem vnitra k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu pøi financování výdajù pokraèování spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajù a voleb do Parlamentu Èeské republiky. Podle èl. 1 odst. 1 se tato smìrnice vztahuje na výdaje obcí, krajù a volebních komisí. Naopak se podle èl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpoètu prostøednictvím rozpoètových kapitol Ministerstva vnitra, Èeského statistického úøadu, Ministerstva obrany a Ministerstva zahranièních vìcí. Tato výluka je pøitom logická s ohledem na ji¾ zmiòovaný odli¹ný zpùsob financování volebních výdajù obcí a krajù a výdajù volebních orgánù, které jsou organizaèní slo¾kou státu nebo její souèástí. Z hlediska rozhodované vìci je dále podstatný èl. 1 odst. 3 této smìrnice, který taxativnì vypoèítává, které výdaje lze pova¾ovat za výdaje nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb, tedy výdaje, které podle názoru ¾alovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbyteèné uvádìt v¹echny tyto uznané výdaje. S ohledem na pøedmìt sporu v dané vìci je v¹ak tøeba uvést alespoò výdaje uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kanceláøské potøeby (papír, psací pomùcky, pravítka, nù¾ky, sponky, desky na spisy apod.) a po¹tovní poplatky; výdaje uvedené pod bodem d), kterými jsou výdaje na pronájem nebytových prostorù na dobu nezbytnì nutnou pro èinnost volebních komisí potøebných pro konání voleb vèetnì ¹kolení èlenù volebních komisí, ozvuèení tìchto prostorù, provoz audiovizuální techniky, úèelné a funkèní vybavení volebních místností vèetnì nutných výdajù na jejich úklid, popøípadì na pronájem mobilního sociálního zaøízení, výdaje na technický provoz, tj. náklady na otop, elektrický proud, plyn, vodu, páru; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výdaje na zaji¹tìní distribuce hlasovacích lístkù volièùm, a to v èástce 3 Kè na jednoho volièe; v pøípadech, kdy distribuce hlasovacích lístkù bude zaji¹»ována prostøednictvím po¹ty, výdaje na po¹tovné, a to ve vý¹i dohodnuté Ministerstvem vnitra s dr¾itelem po¹tovní licence. Èl. 2 této smìrnice stanoví podrobnosti k zaøazení pøijaté úèelové dotace podle platné rozpoètové skladby, zaji¹tìní sledování èerpání úèelové dotace a zaøazení výdajù. Èl. 3 posléze upravuje povinnosti krajù související s pøedlo¾ením pøedbì¾ného vyúètování výdajù a souhrnného vyúètování výdajù.
Závaznost vnitøního pøedpisu v¹ak mù¾e stanovit i zákon. Smìrnicí Ministerstva financí tak je pøedev¹ím vázán krajský úøad, na který byla fakticky pøenesena pùsobnost poskytovatele dotace do rozpoètù obcí; jde pøitom o pùsobnost pøenesenou (§ 19 odst. 2 zákona o rozpoètových pravidlech). Závaznost této smìrnice pro krajský úøad vyplývá z § 30 písm. b) zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Toto ustanovení je dùsledkem nutnosti zajistit pokud mo¾no jednotný výkon státní správy a souèasnì je nástrojem k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústøedním orgánem státní správy mj. pro státní rozpoèet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z § 24 zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, podle nìho¾ ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu své pùsobnosti.
Toto odli¹ení se nutnì projevuje i v specifickém dvojím postavení územnì samosprávných celkù. Ty na stranì jedné jako volební orgány èiní úkony smìøující k zaji¹tìní voleb a tuto èinnost vykonávají v pøenesené pùsobnosti [§ 61 odst. 1 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecního zøízení) ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen obecní zøízení )], pøièem¾ pøi této èinnosti jsou ve smyslu § 61 odst. 2 písm. b) obecního zøízení vázány smìrnicemi ústøedních správních úøadù. Nicménì s ohledem na shora uvedené by ¹lo o smìrnice Ministerstva vnitra týkající se problematiky pøípravy, prùbìhu a povedení samotných voleb. Územnì samosprávné celky se v¹ak na stranì druhé v dùsledku toho, ¾e ze svého rozpoètu platí výdaje související s konáním voleb, dostávají do postavení pøíjemce úèelové dotace ze státního rozpoètu, pokraèování z ní¾ mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, který tu tak vzniká mezi územnì samosprávným celkem a poskytovatelem dotace (tj. mezi obcí a krajským úøadem nebo mezi krajem a Ministerstvem financí), ji¾ není finanèním vztahem uvnitø hierarchicky uspoøádaných orgánù podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu ji¾ nevykonávají pøenesenou pùsobnost, pøi ní¾ by s ohledem na shora uvedený § 61 odst. 2 písm. b) obecního zøízení byly vázány jakoukoli smìrnicí ústøedního správního úøadu. Obce si toti¾ v rámci tohoto vztahu toliko nárokují náhradu výdajù, které vynalo¾ily pøi výkonu pøenesené pùsobnosti z vlastního rozpoètu. V podstatì tento jejich nárok na pøíjem do jejich rozpoètu má toto¾ný charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpoètu pro poru¹ení rozpoètové káznì, o který je veden spor, a který není sporem týkajícím se výkonu státní správy, který je na územní samosprávné celky pøenesen.
®ádnými vnitøními pøedpisy nelze zavazovat soudce, nebo» ti jsou pøi výkonu své funkce nezávislí (èl. 82 odst. 1 Ústavy ÈR) a pøi svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je souèástí právního øádu, pøièem¾ jsou oprávnìni posoudit soulad jiného právního pøedpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (èl. 93 odst. 1 Ústavy ÈR). Pokud tedy krajský soud dospìl k závìru, ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané vìci nepøicházelo do úvahy ani posouzení souladu smìrnice Ministerstva financí s volebním zákonem, nebo», jak ji¾ bylo øeèeno, vnitøní pøedpis není pøedpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu, aby vylo¾il ustanovení volebního zákona o financování výdajù souvisejících s volbami, které je jedinou hmotnìprávní normou na úrovni právních pøedpisù, a posoudil, zda jednotlivé výdaje, které uplatnil stì¾ovatel, jsou výdaji dùvodnì vynalo¾enými v souvislosti s volbami. V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajùm na tisk a rozná¹ku mìstského zpravodaje Radnièní listy obsahujícího volební informace uvedl, ¾e tento výdaj byl nepochybnì vynalo¾en za úèelem informování obèanù o prùbìhu voleb, a ve vztahu k výdajùm na nákup 10 korkových nástìnek, které slou¾ily k vyvì¹ení volebních lístkù ve volebních místnostech, uvedl, ¾e volební zákon po¾aduje vyvì¹ení vzorových hlasovacích lístkù na viditelném místì. Krajský soud tedy sice správnì konstatoval, ¾e ¹lo o výdaje dùvodnì vynalo¾ené, av¹ak dodal, ¾e takové výdaje nelze je nahradit, nebo» nepatøí mezi výdaje uvedené ve smìrnici Ministerstva financí, co¾ ji¾ je ze strany krajského soudu závìr nesprávný, jak bylo vylo¾eno shora.
V souvislostech rozhodované vìci, tj. pøi posuzování charakteru výdaje na tisk a rozná¹ku mìstského zpravodaje je tøeba poukázat na povinnost ulo¾enou starostovi obce týkající se informování volièù. Ta v pøípadì voleb do Poslanecké snìmovny vyplývá z § 15 zákona o volbách do Parlamentu Èeské republiky, podle nìho¾ starosta zveøejní zpùsobem v místì obvyklým, nejpozdìji 15 dnù pøede dnem voleb, oznámení o dobì a místì konání voleb v obci.
Bylo-li na území obce zøízeno více volebních okrskù, uvede, které èásti obce nále¾í do jednotlivých volebních okrskù, a oznámení zveøejní na území ka¾dého z nich. Zároveò starosta uvede v oznámení adresy volebních místností. Dále starosta v oznámení upozorní volièe na povinnost prokázat pøi hlasování toto¾nost a státní obèanství Èeské republiky a uvede dal¹í potøebné údaje nutné k neru¹enému prùbìhu voleb, pøièem¾ v obci, ve které se zøizuje výbor pro národnostní men¹iny podle zvlá¹tního zákona, to v¹e zveøejní i v jazyce pøíslu¹né národnostní men¹iny. Obdobné ustanovení obsahuje § 29 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Splní-li tuto povinnost starosta obce tím, ¾e vydá zvlá¹tní èíslo mìstského zpravodaje (èi jeho zvlá¹tní pøílohu), který je bezplatnì distribuován do v¹ech domácností ve mìstì, pøièem¾ po státním rozpoètu nárokuje pouze náklady vynalo¾ené na jeho tisk a distribuci v rozsahu pøevy¹ujícím náklady spojené s vydáním bì¾ného èísla (bez pøílohy), má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e jde o náklady dùvodnì vynalo¾ené. K argumentaci ¾alovaného, ¾e tato povinnost mù¾e být splnìna uveøejnìním zákonem po¾adovaných informací na úøední desce obce, a tedy ¾e jakékoli dal¹í náklady nelze pøiznat jako oprávnìné, je tøeba uvést, ¾e smyslem informování volièù je dosáhnout maximální volební úèasti, pøièem¾ z tohoto úhlu pohledu je tøeba zpùsob informování volièù, který zvolil stì¾ovatel, pova¾ovat ve srovnání s jejím pouhým uveøejnìním na úøední desce (a to i elektronické) výraznì efektivnìj¹í. Nejvy¹¹í správní soud pøitom neshledává, ¾e by se uplatnìný výdaj vymykal dal¹ím shora uvedeným kritériím, nebo» volební informace byly oti¹tìny v pøimìøeném rozsahu a po státním rozpoètu byly náklady nárokovány pouze v pomìrné vý¹i, pøièem¾ ani cena tisku a distribuce není nepøimìøená.
Ve vztahu k výdaji na nákup nástìnek, které slou¾ily k vyvì¹ení volebních lístkù ve volebních místnostech, je tøeba upozornit na § 17 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu Èeské republiky, podle nìho¾ ve volební místnosti musí být na viditelném místì vyvì¹eny hlasovací lístky oznaèené nápisem vzor a prohlá¹ení o vzdání se kandidatury nebo odvolání kandidátù, pokud byla doruèena do 48 hodin pøed zahájením voleb. Tatá¾ právní úprava je obsa¾ena i v § 31 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Jestli¾e prostory, v nich¾ byly umístìny volební místnosti, nejsou vybaveny tak, aby bylo mo¾né uvedené povinnosti dostát bez jejich odpovídajícího dovybavení, kterým nákup nástìnky bezpochyby je, nelze ne¾ uzavøít, ¾e i tento výdaj je výdajem dùvodným, a to i z hlediska dal¹ích kritérií, nebo» poèet zakoupených nástìnek je úmìrný poètu volebních místností a ani jejich cena není nepøimìøenì vysoká. Lze pøitom pøedpokládat, ¾e toto zaøízení má del¹í ¾ivotnost a bude opakovanì vyu¾íváno i pøi dal¹ích volbách. Øeèeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo mo¾né pova¾ovat nákup obdobného zaøízení pøi konání ka¾dých voleb.
Samostatnì je tøeba se zabývat otázkou výdajù spojených s placením nájmu pøíspìvkovým organizacím zøízených stì¾ovatelem. Argumentace ¾alovaného a krajského soudu toti¾ v této otázce byla vedena jiným zpùsobem, ne¾ tomu bylo v pøípadì výdajù na tisk a rozná¹ku mìstského zpravodaje a v pøípadì nákupu vybavení volebních místností. Neargumentovali tím, ¾e uvedený výdaj není obsa¾en ve smìrnici Ministerstva financí (ostatnì výdaj na nájem prostor za úèelem umístìní volebních místností tato smìrnice øadí mezi výdaje pøípustné), ale tím, ¾e postup, který stì¾ovatel zvolil, není právnì mo¾ný.
Jak v souvislosti s volbami do Poslanecké snìmovny, které se konaly ve dnech 2. a 3. 6. 2006, tak v souvislosti s volbami do zastupitelstva obce, které se konaly ve dnech 20. a 21. 10. 2006, uzavøel stì¾ovatel jako nájemce nìkolik nájemních smluv s pøíspìvkovými organizacemi (nejèastìji ¹kolami), jejich¾ byl zøizovatelem, jako pronajímateli. Pøedmìtem nájmu bylo u¾ívání vymezených prostor za úèelem umístìní volební místnosti a u¾ívání sociálního zázemí. Tyto prostory se ve v¹ech pøípadech nacházely v budovách ve vlastnictví stì¾ovatele, pokraèování které byly jednotlivým pøíspìvkovým organizacím svìøeny do správy. Èástky sjednaného nájemného stì¾ovatel uhradil z dotace poskytnuté za úèelem financování uvedených voleb.
Právní úprava pøíspìvkových organizací je obsa¾ena v zákonì o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù. V tomto zákonì jsou pøíspìvkové organizace koncipovány jako právnické osoby s vlastní právní subjektivitou (právní osobností), které zpravidla ve své èinnosti nevytváøejí zisk [§ 23 odst. 1 písm. b) zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù]. Aèkoli typickým pojmovým znakem právnických osob je jejich majetková samostatnost, v pøípadì pøíspìvkových organizací je tomu v tomto ohledu ponìkud jinak.
Majetkové postavení pøíspìvkových organizací se v prùbìhu èasu èásteènì zmìnilo. Zatímco do 31. 3. 2009 (tedy v dobì, v ní¾ se odehrál posuzovaný pøípad) zákon o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù nepoèítal s tím, ¾e by pøíspìvkové organizace mohly nabývat majetek do svého vlastnictví, s úèinností od 1. 4. 2009 vlivem zmìny zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù provedené zákonem è. 477/2008 Sb. ji¾ bylo umo¾nìno, aby pøíspìvkové organizace nabývaly majetek i jinak, ne¾ jen pro svého zøizovatele. Pokud tedy jde o pùvodní právní úpravu, je tøeba vycházet z toho, ¾e pøíspìvkové organizace nemìly nikdy majetek ve svém vlastnictví. Mìly pouze od zøizovatele majetek zøizovací listinou pøedaný do správy k jejímu vlastnímu hospodáøskému vyu¾ití [§ 27 odst. 2 písm. e) zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù]. Charakteristickým rysem pøíspìvkové organizace proto je její majetková nesamostatnost neboli vlastnická nezpùsobilost. Na tom se pøitom podle teorie nic nezmìnilo ani poté, co zákonem è. 447/2008 Sb. byla pro pøíspìvkové organizace výslovnì upravena i mo¾nost nabývat v urèitých výjimeèných situacích majetek do svého vlastnictví, kdy podle novelizovaného ustanovení § 27 odst. 4 zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù pøíspìvková organizace nabývá majetek pro svého zøizovatele, nestanoví-li tento zákon jinak, pøièem¾ zøizovatel mù¾e stanovit, ve kterých pøípadech je k nabytí takového majetku tøeba jeho pøedchozí písemný souhlas (srov. Havlan, P., Janeèek, J. a kol. Majetek územních samosprávních celkù v teorii a praxi. 2. aktualizované a podstatnì doplnìné vydání. Praha: Leges, 2014, s. 42). I v nových podmínkách tak podle uvedených autorù majetková podstata pøíspìvkových organizací spoèívá v tom, ¾e tu máme co do èinìní s právnickou osobou ve smyslu § 20 NObèZ, tedy organizovaným útvarem, o kterém zákon stanoví, ¾e má právní osobnost, která sice má svou vlastní majetkovou zpùsobilost, na jejím¾ základì v¹ak pøedev¹ím hospodaøí a nakládá s majetkem zøizovatele-obce (kraje), a nikoli s majetkem svým. (cit. dílo, s. 42-43). Tento závìr pøímo potvrzuje zákonná úprava, z ní¾ jednoznaènì plyne, ¾e ani ohlednì vlastního majetku není pøíspìvková organizace tak samostatná, jako je typické pro jiné právnické osoby [viz napø. § 27 odst. 6 zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù, ve znìní zákona è. 477/2008 Sb., podle nìho¾ pokud se stane majetek, který pøíspìvková organizace nabyla do svého vlastnictví podle odstavce 5 písm. a) tého¾ ustanovení (tj. bezúplatnì od svého zøizovatele), pro ni trvale nepotøebný, nabídne ho pøednostnì bezúplatnì zøizovateli, nebo § 27 odst. 9 zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù, ve znìní zákona è. 421/2009 Sb., podle nìho¾ zøizovatel provádí kontrolu hospodaøení pøíspìvkové organizace.).
Je tedy zøejmé, ¾e pøi pøenechání majetku ve vlastnictví èi ve správì pøíspìvkových organizací jiným subjektùm bude vznikat celá øada rùzných situací, a to v závislosti na tom, který typ majetku bude takto pøenecháván, a na tom, který subjekt bude druhou smluvní stranou. Øe¹ení v¹ech tìchto eventualit zcela zjevnì pøesahuje rámec rozhodované vìci, proto se Nejvy¹¹í správní soud v dal¹ích úvahách zamìøí pouze na zodpovìzení otázky vzniklé v souzené vìci, co¾ by v¹ak nebylo mo¾né bez vymezení shora uvedených východisek.
V dané vìci byl pøedmìtem smluvních vztahù mezi pøíspìvkovou organizací a druhým subjektem, kterým byl sám zøizovatel pøíspìvkové organizace (obec), majetek ve vlastnictví obce, který byl pøíspìvkové organizaci pouze pøedán k tomu, aby s ním hospodaøila. Pøedmìtem u¾ívání tedy byla v daném pøípadì vìc ve vlastnictví obce. Na tomto základním východisku nic nemìní to, ¾e správu tohoto majetku vykonával jiný subjekt (pøíspìvková organizace). Je v¹ak podstatné, ¾e u¾íváním tohoto majetku k úèelu umístìní volebních místností ani platbou mezi obcí a její pøíspìvkovou organizací nedocházelo k zmen¹ování majetku obce, respektive toto u¾ívání nepøiná¹elo samotné obci zvý¹ené náklady (a» u¾ pøímo nebo prostøednictvím pøíspìvkové organizace). Situace byla tedy v zásadì toto¾ná se situací, kdyby byly volební místnosti umístìny napøíklad pøímo v budovì obecního úøadu. V souvislosti s prostým u¾itím vlastního majetku tudí¾ nemohly obci vzniknout ¾ádné náklady, které by bylo tøeba hradit ze státního rozpoètu.
Jiná situace by nastala, pokud by urèité slu¾by související se zøízením a u¾íváním volebních místností (napøíklad úklid a podobnì) byla obec (nebo její pøíspìvková organizace, která by tuto èinnost zaji¹»ovala pro obec) nucena zajistit za úplatu od tøetí osoby èi prostøednictvím zamìstnancù pøijatých na dobu urèitou pøímo za úèelem provedení tìchto prací. V takovém pøípadì by mohlo jít o náklad, který by bylo tøeba financovat ze státního rozpoètu, ov¹em pouze za pøedpokladu, ¾e by odpovídal kritériím dùvodnì vynalo¾ených výdajù, tak jak byly vymezeny shora. V dané vìci v¹ak stì¾ovatel netvrdil, a ani Nejvy¹¹ímu správnímu soudu z obsahu správního spisu neplyne, ¾e by pøíspìvkové organizaci v souvislosti s pøenecháním vymezených prostor za úèelem umístìní volební místnosti náklady takového charakteru vznikly.
Stì¾ovatel tedy z dotace poskytnuté za úèelem financování voleb do Poslanecké snìmovny a do zastupitelstva obce uhradil výdaj, který v¹ak podle pøesvìdèení Nejvy¹¹ího správního soudu v kontextu konkrétních okolností vìci nebyl namístì a nebyl tedy výdajem úèelnì vynalo¾eným v souvislosti s konáním voleb.
Lze shrnout, ¾e zatímco v pøípadì úhrady nájemného pøíspìvkovým organizacím se stì¾ovatel dopustil poru¹ení rozpoètové káznì podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpoètových pravidlech, v pøípadì úhrady tisku a rozná¹ky volebního mìstského zpravodaje a v pøípadì úhrady nástìnek, které slou¾ily k vyvì¹ení volebních lístkù ve volebních místnostech, nikoli.
Nejvy¹¹í správní soud tak konstatuje, ¾e kasaèní stí¾nost jako celek je dùvodná, a v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. rozsudek krajského soudu zru¹il. Zru¹í-li Nejvy¹¹í správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly pro takový postup dùvody, souèasnì se zru¹ením rozhodnutí krajského soudu mù¾e sám podle povahy vìci rozhodnout o zru¹ení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.]. Vzhledem k tomu, ¾e v dané vìci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem nemìl jinou mo¾nost, ne¾ napadená rozhodnutí ¾alovaného zru¹it, rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ø. s. tak, ¾e sám rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc ¾alovanému vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude ¾alovaný postupovat podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku. pokraèování Podle § 110 odst. 3 vìty druhé s. ø. s. rozhodne Nejvy¹¹í správní soud v pøípadì, ¾e zru¹í podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. rozhodnutí ¾alovaného, o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti i o nákladech øízení pøed krajským soudem. Stì¾ovatel mìl ve vìci úspìch, a proto mu podle § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud pøiznal právo na náhradu nákladù øízení v èástce 11 000 Kè. Tuto èástku tvoøí zaplacené soudní poplatky za ¾alobu a kasaèní stí¾nost. Tuto èástku je ¾alovaný povinen zaplatit stì¾ovateli do tøiceti (30) dnù od právní moci tohoto rozsudku.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 14
 § 19
 § 44
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 84
 § 63
 § 69
 § 66
 § 70
 soud 
 soud 
 § 7
 § 10
 § 19
 § 66
 § 62
 § 29
 § 66
 § 66
 § 44
 soud 
 soud 
 § 30
 § 24
 § 61
 § 61
 soud 
 soud 
 soud 
 § 15
 § 29
 soud 
 soud 
 § 17
 § 31
 § 27
 § 20
 § 27
 § 27
 soud 
 § 44
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 § 78
 § 110
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120
 soud