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Timestamp: 2016-10-26 00:32:35+00:00

Document:
1C_580/2014 � � Arr�t du 25 novembre 2015
�Helvetia Nostra, repr�sent�e par Me Pierre Chiffelle, avocat,
repr�sent�s par Me St�phane Jordan, avocat,
Administration communale de Liddes, 1945 Liddes, repr�sent� par Me Nicolas Voide, avocat,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 31 octobre 2014.
Le 27 avril 2012, l'administration communale de Liddes a mis � l'enqu�te les demandes d'autorisation de construire pr�sent�es par B.________ et A.________ SA. La premi�re porte sur huit chalets d'habitation sur les parcelles n� 3183, 3184 et 3240 de la commune de Liddes situ�es au lieu-dit Le Chapelet, en amont de Vich�res. La seconde porte sur seize chalets avec forages g�othermiques sur la parcelle 3293, dans le m�me secteur. L'ensemble des parcelles est inclus dans le plan de quartier "Le Chapelet" (ci-apr�s: PDQ) approuv� par la commune le 3 f�vrier 2011. Couvrant une surface de 60'057 m�, le p�rim�tre comprend une zone d'affectation mixte r�sidentielle, commerciale et touristique, une zone de grands chalets et une zone de petits chalets, pour une densit� maximale de 0,3. Il pr�voit une quarantaine de chalets de six types diff�rents (d'une surface au sol de 80 � 308 m�) ainsi que des parkings, couvert et souterrain. Le PDQ pr�voit pour chaque type de chalet un plan sch�matique des diff�rents niveaux ainsi qu'une vue des fa�ades, des coupes g�n�rales et une esquisse d'ensemble de l'architecture envisag�e.
Les demandes de permis de construire ont fait l'objet d'oppositions de la part d'Helvetia Nostra. Celles-ci ont �t� rejet�es et les permis ont �t� d�livr�s le 5 novembre 2012 par le conseil communal.
Helvetia Nostra a recouru en vain aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais, puis de la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Par arr�t du 31 octobre 2014, celle-ci a refus� de remettre en cause la constitutionnalit� de l'art. 8 de l'ordonnance f�d�rale du 22 ao�t 2012 sur les r�sidences secondaires (ORS, RS 702, ci-apr�s �galement l'ordonnance), dont le projet de loi f�d�rale sur les r�sidences secondaires (LRS) reprenait d'ailleurs la teneur. Les autorisations de construire correspondaient strictement, par l'implantation, les orientations et la taille des chalets, � ce qui �tait pr�vu dans le PDQ, d'ailleurs �labor� par le m�me bureau d'architecture. Le plan �tait donc suffisamment pr�cis pour permettre une application de l'art. 8 ORS.
Par acte du 2 d�cembre 2014, Helvetia Nostra forme un recours en mati�re de droit public. Elle conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et des permis de construire.
La cour cantonale et le Conseil d'Etat ont renonc� � se d�terminer. A.________ SA et B.________ concluent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilit�. Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial - ARE - estime que l'art. 8 ORS serait conforme � la Constitution. Toutefois, le plan litigieux ne comporterait pas de pr�cisions suffisantes quant � l'emplacement, l'orientation et l'affectation des diff�rents b�timents; les d�tails architecturaux feraient �galement d�faut. La recourante appuie cette appr�ciation, alors que les intim�s la contestent. Le Tribunal cantonal a lui aussi confirm� sa propre appr�ciation. Par ordonnances du 10 juin puis du 20 juillet 2015, le Conseil d'Etat puis les intim�s ont �t� invit�s � produire l'acte par lequel le PDQ avait �t� approuv�. Les intim�s ont indiqu�, le 6 ao�t 2015, que le Conseil d'Etat n'avait pas eu � approuver le PDQ d�s lors que celui-ci respectait le plan d'affectation des zones de la commune de Liddes. A l'invitation du Tribunal f�d�ral, ce plan a �t� produit le 9 septembre 2015. Helvetia Nostra s'est d�termin�e une nouvelle fois en estimant notamment que le plan de zones �tait extr�mement vague concernant le secteur du Chapelet, de sorte que la proc�dure ordinaire d'adoption des plans aurait d� �tre suivie.
Le recours est dirig� contre une d�cision finale de derni�re instance cantonale rendue en droit public des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d, et a �t� form� dans le d�lai fix� � l'art. 100 al. 1 LTF. Helvetia Nostra a qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 139 II 271).
La recourante ne conteste pas en soi la comp�tence du Conseil f�d�ral pour adopter des dispositions d'ex�cution de l'art. 75b Cst. Elle consid�re qu'il s'agirait d'une ordonnance ind�pendante (art. 182 al. 1 Cst.) et non d'une ordonnance fond�e sur une d�l�gation l�gislative (art. 182 al. 2 Cst.), dans la mesure o� la loi d'ex�cution n'est pas encore entr�e en vigueur. A l'expiration du d�lai de deux ans pr�vu par l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst., la comp�tence du Conseil f�d�ral pour adopter l'ordonnance n'est en effet plus contestable (cf. ATF 140 II 378 consid. 4.1 p. 381). La recourante conteste en revanche la constitutionnalit� de l'art. 8 ORS. Elle estime que l'exception am�nag�e par cette disposition porterait une atteinte excessive au principe de l'interdiction et l'arr�t imm�diat de toute construction de nouvelles r�sidences secondaires, tel que pos� � l'art. 75b Cst. L'entr�e en vigueur de cette disposition constituerait un changement fondamental de la situation juridique, susceptible de remettre en cause la planification ant�rieure qui lui serait contraire, et notamment un plan portant sur la construction de 18'107 m� de surface brute de plancher dont 40% de r�sidences secondaires. La recourante rel�ve que si le plan a �t� adopt� le 3 f�vrier 2011 par le Conseil communal, il n'aurait �t� approuv� par le Conseil d'Etat que le 5 novembre 2012, soit apr�s l'adoption de l'art. 75b Cst. Or, le principe de la bonne foi ne saurait pr�valoir qu'� l'�gard d'une mesure d'am�nagement entr�e en force avant le 11 mars 2012, comme le pr�voit d'ailleurs l'art. 24 LRS.
2.1.�En vigueur depuis le 11 mars 2012, l'art. 75b Cst. interdit toute construction de r�sidences secondaires dans les communes o� la proportion de 20% est d�j� atteinte. Selon les r�gles ordinaires de droit transitoire, les nouvelles dispositions s'appliquent � tous les permis d�livr�s apr�s leur entr�e en vigueur (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 260). Les permis d�livr�s du 11 mars au 31 d�cembre 2012 sont annulables, alors que ceux d�livr�s apr�s le 1
er�janvier 2013 sont nuls (m�me arr�t, consid. 11 p. 259). Dans cet arr�t de principe concernant le champ d'application temporel de l'art. 75b Cst., le Tribunal f�d�ral a r�serv� la protection de la bonne foi ou l'interdiction du d�ni de justice en �voquant le cas o� l'autorit� aurait tard� � statuer sur une demande d'autorisation de construire d�pos�e avant le 11 mars 2012 (consid. 7-8 p. 268 ss). Les principes applicables dans ce domaine sont en effet eux aussi d'ordre constitutionnel (art. 5 al. 3 et 9 Cst.) et doivent s'appliquer de mani�re coordonn�e avec l'art. 75b Cst. ( WALDMANN, Zweitwohnungen - vom Umgang mit einer sperrigen Verfassungsnorm, in: Schweizerische Baurechtstagung 2013, p. 123 ss, 131).
Li�e aux principes de s�curit� du droit et de pr�visibilit�, l'interdiction de la r�troactivit� des lois r�sulte du droit � l'�galit� (art. 8 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi garanties par les art. 5 et 9 Cst., l'interdiction de la r�troactivit� (proprement dite) fait obstacle � l'application d'une norme � des faits enti�rement r�volus avant son entr�e en vigueur. Une exception � cette r�gle n'est possible qu'� des conditions strictes, soit en pr�sence d'une base l�gale suffisamment claire, d'un int�r�t public pr�pond�rant, et moyennant le respect de l'�galit� de traitement et des droits acquis (ATF 119 Ia 254 consid. 3b p. 258 et la jurisprudence cit�e). Ainsi, les autorisations de construire d�livr�es avant l'entr�e en vigueur de l'art. 75b Cst. demeurent valables, m�me si, en raison d'une proc�dure de recours, elles n'entrent en force qu'apr�s cette date (ATF 139 II 243 consid. 11.1 et 11.6). Il en va de m�me lorsqu'un projet autoris� avant le 11 mars 2012 subit des modifications portant sur des points secondaires (arr�t 1C_395/2013 du 21 janvier 2014, consid. 3).
2.2.�L'art. 8 de l'ordonnance am�nage une autre exception � cette interdiction pour les r�sidences secondaires autoris�es "sur la base d'un plan d'affectation sp�cial li� � un projet", si (a) le plan a �t� approuv� avant le 11 mars 2012 et (b) s'il r�gle les "�l�ments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leur mode et l'indice d'utilisation".
Cette disposition tend notamment � prot�ger la bonne foi du propri�taire, lorsque celui-ci peut se pr�valoir d'une mesure de planification ant�rieure suffisamment pr�cise pour �quivaloir � une autorisation de construire. La pond�ration � effectuer entre le principe de la bonne foi et les objectifs de l'art. 75b Cst. d�pend essentiellement du degr� de pr�cision du plan. Lorsque celui-ci d�finit les d�tails architecturaux et a �t� �tabli au terme d'une proc�dure garantissant le droit de participation des personnes int�ress�es, le plan acquiert une port�e mat�rielle �quivalant presque � celle d'une autorisation de construire (ARE, Rapport explicatif relatif � l'ordonnance sur les r�sidences secondaires, 17 ao�t 2012 p. 17 ad art. 8). Cette assimilation conduit � prot�ger les propri�taires dans la m�me mesure que s'ils �taient au b�n�fice d'une autorisation de construire d�livr�e avant le 11 mars 2012. Il faut encore pour cela que la planification de d�tail soit en elle-m�me conforme � la r�glementation sur l'am�nagement du territoire. Le droit f�d�ral impose notamment � l'autorit� d'adapter les plans d'affectation en cas de modification des circonstances (art. 21 al. 2 LAT) : la zone � b�tir se d�finit en effet selon une perspective � quinze ans (cf. art. 15 let. b LAT; ATF 131 II 728 consid. 2.6 p. 734), au-del� de laquelle un r�examen est n�cessaire. Une planification par trop ancienne ne saurait d�s lors fonder un droit � une autorisation en vertu de l'art. 8 ORS (arr�t 1C_42/2014 du 16 septembre 2014 consid. 2.4). S'agissant toutefois des plans dont l'effet juridique est proche de celui d'une autorisation de construire, l'adoption de l'art. 75b Cst. ne saurait constituer une circonstance nouvelle propre � elle seule � imposer une adaptation. Une telle conclusion reviendrait � imposer une r�troactivit� proprement dite, prohib�e de mani�re g�n�rale par les art. 8 et 9 Cst. (ATF 137 II 371 consid. 4.2 et les arr�ts cit�s).
La loi f�d�rale sur les r�sidences secondaires, adopt�e le 20 mars 2015, reprend elle aussi cette r�glementation � la disposition transitoire de l'art. 26. Elle permet l'autorisation de logements pr�vus dans un plan d'affectation sp�cial li� � un projet et destin� pour une part essentielle au moins � la construction de r�sidences secondaires, pour autant que le plan soit entr� en force avant le 11 mars 2012 et qu'il r�gle les �l�ments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, les dimensions et l'aspect des constructions ainsi que leur mode et indice d'utilisation. Dans son message relatif � la LRS (FF 2014 2209), le Conseil f�d�ral se fonde �galement sur l'analogie existant entre ce type de plans et une autorisation de construire.
2.3.�Sur le vu de ce qui pr�c�de, l'art. 8 ORS, dont le champ d'application est limit� � des situations tr�s sp�cifiques, tend � concilier les exigences d�coulant du principe constitutionnel de la bonne foi et de la s�curit� du droit avec les objectifs de l'art. 75b Cst. Il appara�t ainsi conforme � la Constitution (arr�ts 1C_508/2014 du 30 juillet 2015, 1C_439/2014 du 11 mars 2015 consid. 3.2). Le grief doit par cons�quent �tre �cart�.
L'art. 8 al. 1 let. a ORS s'applique aux plans qui ont �t�
approuv�s�avant le 11 mars 2012. Selon l'art. 26 al. 1 LAT, une autorit� cantonale doit en principe approuver les plans d'affectation et leurs adaptations. Cette approbation a, en vertu de l'art. 26 al. 3 LAT, un effet constitutif, le plan �tant auparavant priv� de force obligatoire (ATF 135 II 22 consid. 1.2.1 p. 24 et les r�f�rences cit�es). L'approbation a pour but de v�rifier la conformit� de la planification cantonale ou communale avec les plans de niveau sup�rieur et avec les principes d'am�nagement d�coulant de la LAT.
3.1.�En l'occurrence, le PDQ a �t� adopt� par la commune de Liddes le 3 f�vrier 2011. Les plans figurant au dossier ne portant pas la date d'approbation par le Conseil d'Etat, ce dernier, puis les intim�s ont �t� invit�s � produire l'acte d'approbation. Le 30 juillet 2015, le mandataire des intim�s a expliqu� qu'il avait �t� fait application de l'art. 12 al. 4 de la loi valaisanne d'application de la LAT (RS/VS 701.1), disposition qui permet aux communes de suivre la proc�dure d'autorisation de construire pour les plans d'affectation sp�ciaux qui respectent les prescriptions du plan g�n�ral d'affectation et de son r�glement.
3.2.�En principe, l'art. 26 LAT s'applique � l'ensemble des plans d'affectation, y compris les plans sp�ciaux tels que plans localis�s, de quartier ou d'alignement (arr�t 1C_518/2010 du 22 mars 2011 consid. 2.1.2). La jurisprudence admet toutefois une exception � l'obligation d'approbation pour les plans de quartier de niveau communal, lorsque ceux-ci se fondent sur un plan d'affectation qu'ils ne font que concr�tiser (arr�ts 1C_78/2015 du 29 mai 2015 consid. 4; 1C_518/2010 du 22 mars 2011 consid. 2). Il faut pour cela que la planification sup�rieure soit contraignante et que le plan de quartier n'y d�roge pas (arr�t 1C_78/2015 consid. 4.3.3; cf. a contrario, BOVAY/SULLIGER, Am�nagement du territoire droit public des constructions et permis de construire, RDAF 2009 I p. 1 ss, 9, concernant la r�glementation vaudoise qui permettait notamment au plan de quartier communal de d�roger au plan g�n�ral d'affectation).
3.3.�En l'esp�ce, la commune a produit, le 9 septembre 2015, son plan des zones ainsi que le r�glement communal des constructions et des zones (RCZ), du mois de juin 1999. Sa version modifi�e, approuv�e par l'assembl�e primaire le 25 f�vrier 2005, a �t� approuv�e le 20 d�cembre 2006 par le Conseil d'Etat. Il en ressort que le secteur du Chapelet est affect� en zone mixte r�sidentielle commerciale et touristique et pour partie en zone de constructions et d'installations publiques. Il s'agit, selon l'art. 63 du r�glement, d'une zone � plan de quartier obligatoire selon le cahier des charges de la zone mixte r�sidentielle, commerciale et touristique � am�nager. Annex� au r�glement, ce cahier des charges fixe un objectif g�n�ral d'am�nagement ainsi que des mesures concernant le site, l'implantation et l'architecture des constructions ainsi que les acc�s. Il pr�voit l'adoption obligatoire d'un plan de quartier selon la proc�dure d'autorisation de construire.
Il n'appara�t pas que le PDQ du Chapelet divergerait du concept fix� dans le plan des zones. Le p�rim�tre et les densit�s sont respect�s, de m�me que les principes d'am�nagement. La recourante estime dans ses derni�res �critures que l'art. 63 du RCZ serait extr�mement vague, mais il n'en va pas de m�me du cahier des charges annex� qui comporte des pr�cisions suffisantes. S'agissant par ailleurs d'une question d'application du droit cantonal, le pouvoir d'appr�ciation du Tribunal f�d�ral est limit� � l'arbitraire et il n'est � tout le moins pas insoutenable de retenir � ce titre que le plan de quartier ne d�roge pas au plan des zones.
3.4.�Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de remettre en cause la proc�dure d'adoption du PDQ ni sa validit�. Approuv� le 3 f�vrier 2011, soit plus d'une ann�e avant l'adoption de l'art. 75b Cst., le PDQ est ainsi soumis � l'art. 8 ORS.
La recourante consid�re ensuite que le PDQ ne satisferait pas aux exigences de l'art. 8 al. 1 ORS. Elle rel�ve que la r�alisation de ce plan impliquerait, sur une surface � b�tir de 60'057 m�, la construction de 18'017 m� de surface brute de plancher. L'impact sur le paysage serait consid�rable. Pour la recourante, les esquisses, dimensions et gabarits pr�vus dans le plan ne seraient pas suffisamment pr�cis pour �quivaloir � une autorisation de construire. Les constructions seraient affect�es pour moins de 40% � des r�sidences secondaires "occup�es" et "non occup�es", ce qui ne permettrait pas de d�terminer combien de logements seront exactement affect�s � ce type de r�sidence. Les intim�s consid�rent en revanche que le plan, son r�glement et ses annexes r�glent la construction, l'�quipement, l'am�nagement et l'infrastructure du secteur, d�finissent les mesures d'organisation et de protection ainsi que le genre, le nombre, la situation et la conception des b�timents et groupes de b�timents, comme l'exige l'art. 12 al. 3 LALAT/VS.
4.1.�Les plans sp�ciaux vis�s � l'art. 8 ORS doivent r�gler "les �l�ments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leurs mode et indice d'utilisation". Peu importe la d�nomination du plan (plan d'affectation de d�tail, plan de quartier) et la r�glementation qui lui est applicable dans le droit cantonal. Ce qui est d�terminant, c'est que la mesure de planification soit, mat�riellement, d'un contenu pratiquement �quivalent � celui d'une autorisation de construire, cette derni�re n'ayant � pr�ciser que les derniers d�tails.
4.2.�En l'occurrence, la recourante soutient en vain que le PDQ ne serait pas suffisamment pr�cis, au motif qu'il laisserait une marge de manoeuvre aux constructeurs en mati�re de conception des b�timents et des autres ouvrages.
Le PDQ d�finit tr�s clairement non seulement les secteurs et p�rim�tres d'implantation ainsi que l'orientation des constructions - y compris souterraines -, mais �galement les gabarits et le traitement architectural. Le r�glement pr�cise en effet l'indice d'utilisation du sol (0.3), ainsi que la surface brute totale de plancher (18'017 m�; art. 5). Il se r�f�re aux sch�mas cot�s des diff�rentes constructions qui, pour chaque type de chalet, d�termine les dimensions principales des fa�ades ainsi que des plans des �tages. Selon l'art. 7 du r�glement, l'esquisse de l'architecture envisag�e et les coupes g�n�rales d�terminent l'aspect architectural des b�timents et leur int�gration au site. Ces documents ont donc un caract�re imp�ratif, ce que confirme l'art. 10 du r�glement. L'art. 7 pr�cise aussi que l'architecture des b�timents respectera les traditions architecturales de la r�gion en privil�giant le bois, la pierre et la ma�onnerie traditionnelle de la r�gion. Le plan d�finit encore les voies de circulation, les chemins d'acc�s, les parkings souterrains ou en surface, ainsi que les canalisations. On ne voit d�s lors pas quels autres �l�ments concrets auraient encore pu �tre r�gl�s � ce niveau. La recourante ne pr�tend d'ailleurs pas que les autorisations de construire divergeraient, sur un point ou un autre, des prescriptions du PDQ.
Le grief relatif � la pr�cision du PDQ doit par cons�quent �tre �cart�.
La recourante estime enfin que l'affectation � la r�sidence secondaire ne serait pas suffisamment pr�cis�e s'agissant du nombre de logements, de leur emplacement et de leur surface totale.
5.1.�Conform�ment au texte de l'art. 8 ORS, l'ARE rel�ve dans son rapport explicatif que le type d'utilisation doit �tre pr�vu dans le plan, et donc �galement une �ventuelle utilisation comme r�sidence secondaire (p. 17). L'art. 26 al. 1 LRS pr�voit, encore plus clairement, que les logements pr�vus par le plan d'affectation sp�cial doivent �tre destin�s "pour une part essentielle au moins � la construction de r�sidences secondaires". L'ordonnance, moins s�v�re sur ce point, n'exige pas une telle indication formelle. L'affectation � la r�sidence secondaire n'est ainsi pas soumise � une proportion particuli�re et peut ressortir de l'ensemble des circonstances, ce d'autant qu'avant l'adoption de l'art. 75b Cst., une telle pr�cision ne s'imposait pas n�cessairement (arr�t 1C_508/2014 consid. 3.3).
5.2.�Le plan de quartier "Le Chapelet" pr�voit que l'ensemble du p�rim�tre est affect� en "zone mixte r�sidentielle, commerciale et touristiques - densit� 0.30". Point n'est besoin d'examiner si cette seule indication est suffisante au regard des exigences de l'art. 8 ORS. En effet, le r�glement du plan de quartier pr�cise express�ment � son art. 13 que le taux de r�sidences secondaires "non occup�es" sera inf�rieur � 40% de l'ensemble des r�sidences. Il s'agit l� d'une indication suffisante au regard des exigences de l'art. 8 ORS, cette disposition n'exigeant pas que le nombre de logements destin�s � la r�sidence secondaire, ni leur surface ne soient pr�cis�s.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre rejet�. Conform�ment aux art. 66 al. 1 et 68 al. 2 LTF, les frais judiciaires sont mis � la charge de la recourante, de m�me que l'indemnit� de d�pens allou�e aux intim�s A.________ SA et B.________.
Une indemnit� de d�pens de 3'000 fr. est allou�e aux intim�s B.________ et A.________ SA, � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties et de l'Administration communale de Liddes, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 82
 ATF 
 art. 5
 art. 8
 art. 15
 ATF 
 art. 8
 art. 5
 art. 13
 art. 66