Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/cra/2007-2008/161.asp
Timestamp: 2019-02-20 18:26:00+00:00

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Assemblée nationale ~ 3ème séance du mardi 20 mai 2008
161ème séance de la session
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
M. François Fillon, Premier ministre – Votre assemblée a souvent l’occasion de débattre de projets de loi opposant la majorité et la minorité. Chacun défend alors ses convictions, ce qui est sain et légitime dans une démocratie. Mais la Constitution n’est pas une loi ordinaire : elle n’appartient ni à la droite, ni à la gauche : notre loi fondamentale régit le fonctionnement de notre République au-delà des partis et des alternances.
Une révision ne saurait être une affaire partisane. C’est une question grave qui engage notre pays au-delà de nos personnes et de nos attaches politiques. C’est donc une œuvre d’union nationale. Plus que jamais, vous êtes aujourd’hui invités à assumer votre devoir de législateur : vous ferez, en votre âme et conscience, un choix pour la République.
Je m’adresse à vous avec la conviction, déjà ancienne, que nos institutions doivent être rénovées. Fidèle à l’esprit de la Ve République, je pense que notre démocratie doit être modernisée : je suis partisan d’un État respecté et actif, exigence indissociable de la force et de l’influence qui doivent revenir au Parlement. L’équilibre des pouvoirs est la source de l’efficacité et de la responsabilité.
La situation actuelle étant favorable au pouvoir exécutif, le Président de la République aurait pu se satisfaire d’une règle qui a profité à tous ses prédécesseurs. Rien ne l’obligeait à vous soumettre cette révision de la Constitution, qui fait la part belle au Parlement, mais nous avions pris l’engagement de rénover nos institutions. Nous tenons parole, avec la volonté de servir la démocratie française.
La question institutionnelle est quasiment posée à chaque échéance politique, et chacune de nos formations s’est interrogée à ce sujet. Chacun a ses priorités et ses préférences : certains sont partisans d’un régime exclusivement parlementaire, d’autres – et je fus l’un d’eux – militent pour un régime présidentiel, tandis que certains défendent le statu quo et que d’autres se soucient essentiellement du mode de scrutin. Aucune de ces thèses ne doit être négligée, mais chacun doit faire un pas vers l’autre à la faveur du compromis innovant et réaliste que nous vous proposons.
Réviser la Constitution, c’est tenir la plume pour l’histoire, quitte à ce que chacun reste en deçà ou aille, au contraire, au-delà de ce que son tempérament lui inspire ; c’est tenir la plume pour un peuple, quitte à faire taire pour un temps les filiations partisanes. Je m’adresse à vous dans un esprit de responsabilité et de cohésion nationale, et je veux rappeler solennellement le caractère exceptionnel de ce texte.
Notre Constitution a déjà été modifiée 23 fois, mais chacun sait que les révisions importantes ont été rares – élection du Président de la République au suffrage universel en 1962, instauration de la saisine du Conseil constitutionnel par 60 parlementaires en 1974, ou encore établissement du quinquennat en 2000. L’occasion qui vous est aujourd’hui offerte ne se présente pas si fréquemment…
C’est pourquoi j’invite celles et ceux qui voudraient y renoncer à bien mesurer les conséquences de leur choix. Dire « non » maintenant, c’est dire « oui » au statu quo, et cela sans doute pour de nombreuses années. En 2001, le Parlement a adopté à une très large majorité la loi organique relative aux lois de finances. Nous avons su dépasser alors les clivages pour adopter un texte qui tient désormais lieu de constitution financière. Vous avez aujourd’hui l’occasion de faire de même pour nos institutions politiques.
Depuis le discours prononcé à Épinal par le Président de la République, le 12 juillet 2007, nous nous efforçons de bâtir un consensus sur la question institutionnelle. L’ancien Premier ministre Édouard Balladur a joué un rôle décisif, que je tiens à saluer avec une gratitude particulière. Le groupe de travail qu’il a présidé était composé d’experts de tous bords et de personnalités aux sensibilités variées, parfois même adverses. Cette diversité n’a pas empêché ce groupe de faire preuve de perspicacité et d’ambition. Au terme de très nombreuses auditions, plusieurs de ses membres ont changé de point de vue. Nous devons tirer un encouragement du caractère ouvert et constructif de ces travaux préparatoires.
À la demande du Président de la République, ces débats ont été suivis d’un travail de concertation sincère : j’ai reçu les principaux responsables politiques et nous avons distingué les propositions qui étaient les plus susceptibles de faire l’objet d’un consensus. Tous m’ont dit leur volonté de revaloriser le rôle du Parlement. Cette unité de vue n’était pas possible sur d’autres sujets, mais fallait-il pour autant renoncer à la révision de la Constitution ? Au nom de certaines divergences, qu’il ne faut pas se dissimuler, faut-il tourner le dos à l’essentiel ? Je ne le crois pas. Je fais confiance au sens de l’intérêt général qui guide chacun d’entre vous.
Notre discussion a lieu au moment où nous célébrons le cinquantième anniversaire de notre Constitution. Cet anniversaire doit être pour nous un encouragement, car il démontre que la Ve République a fait la preuve de sa solidité : nous pouvons la faire évoluer sans craindre pour sa pérennité. Depuis 1789, quinze régimes se sont succédé… La Ve République a rompu avec cette triste et dangereuse tradition d’instabilité constitutionnelle, en donnant à la France le régime le plus stable qu’elle ait connu, hormis la IIIe République.
Nos institutions ont su faire leurs preuves face aux circonstances – guerre d’Algérie, alternances politiques ou cohabitation : grâce à une adaptation intelligente des pratiques, ce régime a su démentir les critiques initiales, parfois très dures, et démontré la prescience du général de Gaulle, pour qui la stabilité politique était le cadre nécessaire du développement économique et social de notre pays. C’est un héritage inestimable, dont personne, ni le Président de la République, ni moi-même, n’envisage de faire bon marché. Nous avons été particulièrement attentifs à ne pas compromettre les grands équilibres de nos institutions.
Le comité présidé par Édouard Balladur suggérait ainsi de modifier les articles 5, 20 et 21 de la Constitution, qui précisent la répartition des rôles entre le Président de la République, le Premier ministre et le Gouvernement. Le Président de la République a jugé plus sage de ne pas y toucher, écartant d’emblée tout risque de changement dans la nature même du régime (M. Dolez s’exclame).
Nous sommes nombreux à vouer au général de Gaulle une admiration et une estime immenses (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Or, ce sont ces mêmes sentiments qui nous interdisent de faire de la Constitution de 1958 un texte intouchable : l’inspiration gaullienne, c’est le mouvement, la lucidité et le souci d’efficacité. C’est précisément au nom de l’efficacité nationale que je défends le principe d'une démocratie plus moderne, plus vivante, plus transparente, au sein de laquelle les pouvoirs de l'exécutif doivent être réellement équilibrés par ceux du législatif.
Du reste, à quoi songent ceux qui prétendent sanctuariser la Constitution de la Ve République ? Au texte de 1958 ? À celui de 1962 ? Ou à celui de 2000 ? En plus des modifications parfois substantielles qui ont été apportées au texte même de la Constitution, la pratique a tellement varié que les constitutionnalistes sont bien en peine de rattacher notre régime à une catégorie donnée. Notre pratique diffère du texte promulgué voilà cinquante ans, et elle est sans doute moins équilibrée. La légitimité politique dont jouit le Président de la République tire sa force du suffrage universel, instauré en 1962, mais aussi de l’effet de souffle qui bénéficie au parti présidentiel du fait de l’inversion du calendrier électoral. Le temps a passé, et force est de constater que le parlementarisme rationalisé a privé le Parlement d'une partie des pouvoirs dont il était doté.
Ayant été parlementaire pendant de nombreuses années, et cela plus longtemps dans l’opposition que dans la majorité, je n’ignore rien du carcan qui pèse sur le Parlement. Dans l'esprit des rédacteurs de notre Constitution, le parlementarisme rationalisé devait faire oublier le spectacle désolant offert par la IVe République et les déséquilibres constants du régime d'assemblée. Cet objectif a été atteint. Depuis 1958, la Constitution a permis à tous les gouvernements de fonctionner, dans une logique de stabilité et d’efficacité qui reste d’actualité. Nous n’y renoncerons en rien, qu’il s’agisse de la définition du domaine législatif, de la possibilité de recours au vote bloqué, de la procédure des lois de finances ou de l’encadrement de la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement. Ce projet de révision ne concerne en effet que les points qui justifient un ajustement avec cinquante ans de recul (Quelques applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
Le Gouvernement pouvait continuer de bénéficier d’une prééminence commode. Il pouvait s'installer dans le confort des prérogatives étendues qui lui sont reconnues par la pratique. S’il a choisi d’agir, c’est que les circonstances l'exigent. Nous devons prendre en considération des mutations qui soumettent notre démocratie parlementaire à une concurrence inédite : l’essor de la démocratie européenne et de la démocratie locale, mais aussi celui de la démocratie directe, les réseaux et les associations inventant sans cesse de nouveaux moyens d’expression et d’action.
Ces mutations atténuent le poids du Parlement, qui incarne pourtant la souveraineté nationale. Or, c’est précisément la dépossession de ses pouvoirs et de son autorité que nous préviendrons en réformant notre démocratie parlementaire. Ce faisant, nous répondrons à nos concitoyens qui, depuis la fin des grandes idéologies, ont soif de débats et d’idées. L’ère des maîtres à penser est révolue.
M. Jean-Pierre Brard – Avec Sarkozy, le risque est mince !
M. François Fillon, Premier ministre – La société française réclame des débats à son image : riches, vivants, complexes. À ces débats, qui auront lieu avec ou sans nous, nous devons offrir d’autres tribunes que la rue, d’autres espaces que les blogs et les forums, d’autres projecteurs que ceux des plateaux de télévision et d’autres tribuns que ceux qui font de l’antiparlementarisme le tremplin de leurs ambitions (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau Centre).
Nous avons le devoir de ramener les débats qui animent notre société dans cette enceinte, de revitaliser le Parlement et les partenaires sociaux. Ceux-ci, justement, ont eu le courage de repenser les termes de leur représentativité, au moins aussi anciens que notre Constitution.
M. Jean-Pierre Brard – François Fillon y avait déjà pensé pour eux !
M. François Fillon, Premier ministre – La modernisation de notre démocratie sociale appelle celle de notre démocratie politique, car toutes deux ont le même objectif : fonder une société de confiance, de responsabilité et de participation.
Voilà pourquoi le Président de la République et le Gouvernement vous proposent de réviser les institutions. Voilà dans quel esprit je soumets à votre assemblée la plus profonde réforme de notre Constitution depuis 1962.
D’autres réformes ont été suscitées tantôt par les circonstances, tantôt par un engagement international ; ce n’est pas le cas de celle-ci. D’autres encore ne furent que ponctuelles ; celle-ci procède d’un large réexamen des textes. D’autres enfin furent d’ordre technique ; celle-ci répond à une ambition politique majeure, revaloriser le rôle des représentants du peuple, c’est-à-dire le vôtre. Le suffrage universel vous a consacrés. Pour correspondre à votre légitimité, vos pouvoirs doivent retrouver toute leur ampleur !
Les mesures que nous vous proposons modifieront en profondeur nos méthodes de travail. Le Gouvernement dialogue et collabore avec le Parlement ; il n’est pas son maître d’études ! Au Parlement, dès lors, de fixer son propre ordre du jour tel qu’arrêté par la Conférence des présidents.
M. François Sauvadet – Bravo !
M. François Fillon, Premier ministre – Concertation et pragmatisme sont les deux principes qui doivent animer les relations entre les pouvoirs.
Ce projet mise sur votre responsabilité. À défaut, des mécanismes garantiront le bon fonctionnement des pouvoirs publics, puisque le Gouvernement conservera la faculté d’imposer l’examen de ses textes pendant la moitié du temps de séance. L’autre moitié restera à la disposition des assemblées, qui pourront la partager à leur gré entre fonction législative ou action de contrôle.
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois – Très bien !
M. François Fillon, Premier ministre – Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale disposeront du régime particulier qu’exige leur originalité.
Le présent texte vise aussi à garantir au Parlement une meilleure maîtrise de son action législative par la valorisation des travaux effectués au sein des commissions, dont je connais bien l’efficacité, la compétence et le professionnalisme. Ainsi, le texte débattu en séance publique ne sera plus celui du Gouvernement, mais celui de la ou des commissions concernées (Applaudissements sur certains bancs du groupe UMP). C’est une mesure audacieuse qui donne à l’Assemblée une grande responsabilité législative, bien au-delà du simple droit d’amendement.
M. Claude Goasguen – Tout à fait !
M. François Fillon, Premier ministre – En outre, le Gouvernement devra, en séance, défendre sa cause avec encore davantage de force et de conviction, si d’aventure la réécriture de son texte ne lui convenait pas.
M. Jean-Pierre Brard – Il suffira de convoquer les commissions à un petit-déjeuner !
M. François Fillon, Premier ministre – Ensuite, liberté sera laissée aux assemblées d’élargir le nombre de leurs commissions permanentes, afin d’ouvrir de nouveaux champs de réflexion tels que le développement durable. Des compétences plus cohérentes et des effectifs resserrés rendront le travail de ces commissions plus efficace encore.
L’encadrement du recours à l’article 49-3 de la Constitution est l’une des mesures les plus emblématiques de ce véritable processus d’émancipation. Le comité Balladur a montré combien l’usage de cet article s’était banalisé : s’il a permis d’encadrer une majorité étroite et incertaine en 1967 et 1968 puis de nouveau entre 1988 et 1993, il est depuis quinze ans essentiellement destiné à surmonter l’obstruction parlementaire. Un tel dévoiement doit prendre fin. L’expérience montre que son usage concerne très souvent les lois de finances : il leur sera donc limité, ainsi qu’à un seul autre texte par session.
La précision des lois fait leur autorité. Le renforcement du Parlement implique donc l’amélioration de la qualité des textes. Ainsi, les assemblées disposeront désormais de davantage de temps pour examiner les projets dont elles seront saisies.
Par ailleurs, le Gouvernement est ouvert à une proposition dont je sais qu’elle est chère au président Warsmann : l’obligation pour le Gouvernement d’assortir ses projets d’études d’impact. C’est, plus qu’une simple précaution, une question de maturité. Légiférer à la lumière des projections et des prévisions est une nécessité – un domaine dans lequel nous pouvons encore progresser.
C’est avec le même esprit d’ouverture que nous accueillons votre volonté de conforter le rôle du Parlement en matière d’évaluation des politiques publiques.
M. François Fillon, Premier ministre – Nous avons le devoir de rendre compte de l’efficacité et des coûts de toute politique publique.
Cette culture de l’évaluation ne va d’ailleurs pas sans celle de la responsabilité budgétaire. Tel est l’objet de l’amendement de MM. de Courson et Carrez qui prévoit le vote de lois de programmation budgétaire fixant les orientations pluriannuelles des finances publiques et permettant au Gouvernement et au Parlement de s’engager dans un cycle budgétaire vertueux. Le projet de budget pluriannuel de 2009 illustrera cette nouvelle donne.
L’Assemblée a récemment eu un débat nourri sur l’engagement des troupes françaises en Afghanistan.
M. Jean-Pierre Brard – Nourri… et sans vote !
M. François Fillon, Premier ministre – Le projet de révision constitutionnelle en est l’écho, car il renforce le lien entre l’armée et la nation. Ainsi le Gouvernement sera-t-il tenu d’informer le Parlement dans les plus brefs délais de tout engagement des troupes armées françaises, qui ne pourront prolonger leur présence à l’étranger au-delà d’une certaine durée sans votre autorisation (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP).
J’en viens à la révision de l’article 88-5 de la Constitution qui, depuis 2005, prévoit un référendum automatique en cas de nouvelle adhésion à l’Union européenne. C’est une exception inédite au principe énoncé à l’article 3, en vertu duquel le peuple, seul détenteur de la souveraineté, l’exerce indifféremment via ses représentants ou par voie référendaire. Je sais que ce volet du présent projet a suscité une certaine incompréhension, et je vous assure que le Président de la République et le Gouvernement sont déterminés à trouver un compromis satisfaisant qui, au fil de nos dialogues, est déjà en train de s’esquisser.
Il va de soi que les droits nouveaux conférés au Parlement ne seront pleinement efficaces que si l’opposition dispose, pour les exercer, de garanties renforcées. La majorité a déjà fait preuve d’esprit d’ouverture en proposant à la gauche de présider la commission des finances. Nous sommes prêts à aller plus loin encore, en faisant le pari du dialogue, du respect des différences et de la responsabilité, afin de faciliter le consensus entre majorité et opposition.
M. François Fillon, Premier ministre – Sur des sujets essentiels, la France doit savoir se rassembler, et c’est au Parlement de montrer l’exemple.
M. Jean-Pierre Brard – Comme pour les OGM ?
M. François Fillon, Premier ministre – D’autre part, ce projet lève les obstacles constitutionnels qui empêchaient jusqu’ici l’élaboration d’un statut de l’opposition. Il confèrera des droits particuliers aux partis minoritaires, tant au Parlement que pour l’ensemble du débat démocratique.
J’en viens à l’encadrement des prérogatives du Président de la République, qui sont la garantie de rééquilibrage la plus forte que prévoit ce texte. À ce titre, il est tout à fait injuste de soupçonner M. Sarkozy de vouloir le contraire de ce qu’il propose ! Aucun de ses prédécesseurs n’est allé aussi loin sur la voie de la revalorisation du Parlement et de l’encadrement de ses propres pouvoirs (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC, exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR).
M. Christian Paul – Quel humour !
M. François Fillon, Premier ministre – Ainsi, l’impossibilité d’effectuer plus de deux mandats consécutifs invite le Président à se concentrer sur l’action, plutôt que sur la gestion du temps. De même, certaines nominations présidentielles, jusqu’ici effectuées de manière souveraine, seront soumises au droit de regard du Parlement…
M. Jean-Pierre Brard – Il regarde mais ne touche pas !
M. François Fillon, Premier ministre – …notamment pour les emplois qui revêtent une importance particulière au regard des droits et libertés ou de la vie économique et sociale. Cette proposition sans précédent a d’ailleurs fait l’objet de nombreux amendements visant à la renforcer davantage.
Le Gouvernement est même prêt à aller plus loin en approuvant la proposition visant à conférer un droit de veto à la majorité qualifiée des membres de la commission qui procèdera à l’audition des personnalités pressenties pour ces nominations.
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission – Très bien !
M. François Fillon, Premier ministre – Nous proposons d’encadrer le recours à l’article 16, dont l’application fera l’objet d’un contrôle accru du Conseil constitutionnel. Quant au droit de grâce, il ne pourra plus être exercé qu’à titre individuel et sur avis d’une commission.
L’encadrement du droit de message, qui date de 1873, est issu de circonstances historiques très particulières – celles des premières années de la IIIe République, si incertaines, si délicates, marquées par une grande improvisation institutionnelle. Certaines de ses précautions sont aujourd’hui désuètes. Après cinquante années de stabilité politique, nous pouvons nous accorder davantage de confiance et nous parler enfin sans interprète !
M. Jean-Pierre Brard – C’est le discours du Trône !
M. le Premier ministre – Là encore, nous nous efforçons de vous proposer une solution équilibrée, qui permettra au chef de l’État de s’exprimer devant le Parlement sans que son intervention donne lieu à un vote. En proposant de réserver cette intervention au Parlement réuni en Congrès, votre rapporteur marque encore davantage le caractère exceptionnel de cette intervention.
M. Jean-Pierre Brard – La sainte parole !
M. François Fillon, Premier ministre – Le Gouvernement donnera un avis favorable à cet amendement (Applaudissements sur certains bancs du groupe UMP).
Enfin, cette réforme renforce le pouvoir des citoyens et la protection des individus. Nous avons souhaité ouvrir le droit de saisine du Conseil économique et social par voie de pétition citoyenne, et je vous propose aujourd’hui d’aller plus loin en approuvant le droit d’initiative populaire suggéré par le comité Balladur. Ainsi, un cinquième des membres du Parlement soutenu par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales pourront demander au Parlement d’examiner dans un délai d’un an une proposition de référendum entrant dans le champ de l’article 11 de la Constitution. À défaut d’examen par le Parlement, le Conseil constitutionnel constaterait la nécessité d’organiser un référendum.
M. Émile Blessig – Très bien !
M. François Fillon, Premier ministre – Nous aurons à réfléchir aux modalités de mise en œuvre d’un tel droit, qu’il s’agisse de la collecte des signatures ou de son périmètre, afin d’éviter toute remise en cause de lois déjà votées. Pour autant, le Gouvernement est favorable, sur le principe, à cette proposition.
Créer un défenseur des droits des citoyens, c'est mieux garantir le respect des libertés individuelles. Ce dernier pourra être saisi par toute personne qui s'estimera lésée par le fonctionnement d'un service public. Le médiateur de la République et les autres autorités indépendantes qui se consacrent à la défense des droits et libertés accomplissent certes un excellent travail. Mais donner au défenseur des droits des citoyens un fondement constitutionnel, lui conférera une autorité morale et une efficacité encore plus grandes.
Les citoyens pourront également soulever la question de la constitutionnalité d'une loi. Jusqu'ici, le juge pouvait à tout moment écarter l'application d'une loi qu'il jugeait contraire à une convention internationale, mais ne se prononçait pas lorsque la conformité de cette loi avec la Constitution était mise en doute. En définitive, nous étions plus respectueux des normes étrangères que des nôtres ! Cette curiosité française va prendre fin.
Certains diront que cette possibilité nouvelle ouvre des tentations d'abus ; je n'en ignore rien, mais des pays de tradition juridique différente les gèrent très bien. Un filtre est prévu : le Conseil d'État et la Cour de cassation feront le tri des requêtes qui présentent un caractère sérieux. Ils en saisiront le Conseil constitutionnel, qui tranchera.
Enfin, le projet réforme le Conseil supérieur de la magistrature. Dans une démocratie moderne, la présidence de l’autorité judiciaire ne doit pas être assurée par le Président de la République. Elle pourra être confiée au Premier président de la Cour de cassation et au procureur général près la Cour de cassation. Et pour garantir l’ouverture de l'institution, les magistrats seront minoritaires au sein du Conseil.
Le général de Gaulle, qui mena à bien trois réformes de la Constitution qu'il avait inspirée, n'était pas dupe à l'égard de la permanence des constructions politiques. « Les régimes, disait-il à Dunkerque en 1959, nous savons ce que c'est : des choses qui passent. Mais les peuples ne passent pas ».
Nous ne parlons pas aujourd'hui pour un texte, mais pour un peuple. Nous avons le privilège de disposer d'une grande, d'une utile, d'une bonne Constitution. Le bon sens nous commande d'en conserver l'esprit. Mais l'audace nous demande aussi de lui imprimer les changements dont dépendent la vigueur de notre démocratie et la créativité de notre nation.
Pour atteindre un meilleur équilibre institutionnel sans prendre le risque de retomber dans le régime des partis qui nous avait conduit au bord du gouffre, la voie est étroite. Mais elle existe. Elle est affaire de volonté et de raison. Ce projet manifeste ces deux vertus.
Il vous est proposé de donner une quinzaine de droits nouveaux au Parlement, et il vous revient de répondre à une question simple : vais-je me saisir de ces droits ? Vais-je dépasser mes objections politiques pour contribuer à un compromis historique ?
M. Jean-Pierre Brard – Fillon n’est pas Berlinguer !
M. François Fillon, Premier ministre – L'avenir jugera ceux qui diront « oui » ou « non » au partage de l'ordre du jour du Parlement. Sommes-nous favorables à l'examen en séance publique des projets issus de la commission ? À l'institution d'un véritable délai d'examen d'un texte après son dépôt ? À l'augmentation du nombre des commissions ? Au droit de veto sur les nominations du président ? À la limitation du recours au 49-3 ? (Oui ! sur quelques bancs du groupe UMP et du groupe NC) À la garantie à l'opposition et aux groupes minoritaires des droits spécifiques, dont la fixation de l’ordre du jour d’une journée chaque mois ? (Même mouvement) À la reconnaissance du rôle du Parlement en matière d'évaluation des politiques publiques (Même mouvement), à l'assistance de la Cour des comptes dans le contrôle des lois de finances et d'évaluation des politiques publiques ? Au contrôle de l’utilisation de l’article 16 ? (Même mouvement) À la possibilité d'examen des propositions de loi par le conseil d'État pour renforcer les moyens mis à disposition du Parlement ? À l'information obligatoire du Parlement sur les opérations militaires, au pouvoir de prolonger une intervention militaire ou encore à l'amélioration du contrôle de subsidiarité à l'échelle européenne, en permettant le vote de résolutions sur tous les projets d'actes ? (« Oui ! » sur quelques bancs du groupe UMP)
Les assemblées saisies d'une telle réforme institutionnelle de fond ont une responsabilité que peu d’autres ont eue ou auront.
Pour tout dire, vous avez entre vos mains, le pouvoir de donner à la République la démocratie rénovée qu'elle mérite.
M. François Hollande – Elle mérite mieux.
M. François Fillon, Premier ministre – Je forme le vœu que nous sachions nous rassembler pour être au rendez-vous de cette opportunité exceptionnelle (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois – Nous allons vivre ensemble un des moments importants de la législature en débattant de ce projet de révision constitutionnelle. Je veux d’abord répéter mon attachement aux institutions de la Ve république. Elle a permis à notre pays de faire face aux épreuves, de la guerre d’Algérie à mai 1968, comme à toutes les péripéties politiques, à l’alternance de 1981 et à celles qui suivirent. Elle a permis à des présidents successifs, dotés de personnalités différentes, de donner le meilleur d’eux-mêmes. Toujours, elle a garanti l’efficacité du Gouvernement, l’expression de la parole de la France dans le monde. Toujours, le suffrage universel a été respecté.
Je n’aurais donc pas été le rapporteur d’un texte qui aurait dénaturé nos institutions. Si je défends ce projet, c’est que je crois que nos institutions doivent s’adapter. Cette démarche a débuté il y a plus d’un an lors des campagnes électorales. Elle s’est poursuivie le 12 juillet 2007 avec l’intervention du Président de la République à Épinal, puis la constitution de la commission de réflexion qui, sous l’autorité d’Édouard Balladur, rassemblait des personnalités diverses. Je salue le sérieux et la transparence de leur travail. Le Gouvernement a ensuite mené une large concertation, et je tiens à souligner également l’action du président Accoyer qui a constitué un groupe pluraliste pour dégager les grandes lignes d’un consensus.
La commission des lois a poursuivi ce travail de fond au cours de nombreuses auditions ouvertes à tous. Elle a débattu du texte plus de dix heures et a adopté à l’unanimité 15 amendements venus de tous les groupes. Notre travail a visé à soutenir les axes principaux du projet et à renforcer les droits du Parlement et ceux de nos concitoyens.
Quels changements pouvons-nous attendre ? Avec ce projet, nous pourrons légiférer moins et mieux. L’obligation d’études d’impact sera introduite dans la Constitution. Il faudra donc se demander si une loi est utile, quel est son coût, s’il n’y a pas d’autres moyens d’atteindre les mêmes objectifs. Cela est indispensable pour fermer un peu le robinet de la production législative. Ensuite, nous avons voté à l’unanimité des délais minimum de six semaines, ou trois semaines en cas urgence, afin de pouvoir approfondir l’examen d’un texte.
L’examen en séance publique du texte voté par la commission est une très grande avancée. Nous y avons ajouté l’extension du droit d’amendement, ce qui desserre le carcan imposé ces dernières années par le conseil constitutionnel. Nous avons voté à l’unanimité, à l’initiative du Nouveau Centre, un amendement introduisant dans la Constitution le principe de non-rétroactivité. À la même unanimité, nous avons voté un amendement obligeant le Gouvernement à faire ratifier les ordonnances de manière expresse et non plus tacitement.
Avec cette révision, le Parlement pourra-t-il mieux contrôler l’action du Gouvernement ? Oui. Pour la première fois il donnera un avis sur la nomination par le Président de la République des représentants de l’État dans les hautes autorités indépendantes ou à la tête des grandes entreprises publiques. Ce droit de veto évitera certaines connivences ou les erreurs de choix manifestes. Nous avons aussi adopté à l’unanimité un amendement de M. Montebourg qui oblige le Gouvernement à informer le Parlement dans les trois jours de toute intervention militaire et rend obligatoire un débat avec vote pour une prolongation après six mois.
Comme le Gouvernement peut faire une déclaration de politique générale, sur laquelle il engage sa responsabilité, nous souhaitons que le Gouvernement puisse à l’avenir venir devant l’Assemblée faire des déclarations sur des politiques thématiques (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Briand et Jérôme Chartier – Très bien !
MM. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – …et, comme le prévoit un autre amendement de l’opposition, qu’il puisse, à sa demande ou à celle de l’opposition, venir faire cette déclaration avant, le cas échéant, un débat avec vote.
Nous pourrons également mieux contrôler l’action du Gouvernement en renforçant la place de l’opposition. Définir un statut de l’opposition est un travail auquel M. Migaud a commencé à travailler, il y a quelques années. Il est nécessaire de donner toute sa place à l’opposition afin que le contrôle parlementaire soit le plus approfondi et le plus objectif possible. Avec cette révision constitutionnelle, nous posons les fondements d’un contrôle renforcé.
De même, le Parlement pourra mieux contrôler l’utilisation des deniers publics, car nous inscrivons dans la Constitution que son rôle ne se limite pas à voter des lois et à contrôler le Gouvernement, mais qu’il évalue également les politiques publiques, c’est-à-dire le rapport qualité-prix de l’action exécutive. La Constitution prévoira, d’une part, que nous pourrons bénéficier, pour ce faire, de l’assistance de la Cour des comptes, d’autre part, que, dans notre calendrier parlementaire, une semaine sur quatre pourra être consacrée, non au vote de lois supplémentaires dont les Français ne veulent pas, mais à ce travail utile de contrôle des politiques et de la dépense publiques.
La seconde dimension du projet de loi consiste à conférer de nouveaux droits à nos concitoyens. Ceci concerne au premier chef le domaine de la justice. La première avancée à cet égard est la modernisation du Conseil supérieur de la magistrature. La commission a fait évoluer le projet initial, et je ne doute pas que le texte évoluera encore pour parvenir à une composition plus diversifiée, faisant davantage intervenir les personnalités qualifiées. Nous sommes également très attachés à l’amendement visant à permettre à tout justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature ; c’était une préconisation de la commission « Outreau ». Étant par ailleurs soucieux de rendre plus facile l’accès aux juges compétents, nous souhaitons que le législateur définisse le périmètre des ordres juridictionnels.
Nous souhaitons aussi créer de nouveaux droits dans d’autres domaines. Avec la révision constitutionnelle, chacun pourra s’assurer que la loi que lui applique un tribunal n’est pas contraire à la Constitution, car il était paradoxal que n’importe quel tribunal pût écarter l’application d’une loi sur le fondement de son incompatibilité avec un traité international, sans pouvoir le faire sur le fondement d’une incompatibilité avec la Constitution. Il faut bien sûr concilier ce nouveau droit avec le principe de sécurité juridique ; je crois que nous parviendrons à un bon équilibre avec l’instauration d’un filtre du Conseil d’État et de la Cour de cassation. Je fais toutefois partie de ceux qui souhaitent que ce filtre soit enserré dans des délais, afin que ce recours ne devienne pas, pour des justiciables particulièrement riches, une occasion de manœuvres dilatoires.
M. Yves Bur – Très bien !
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Nous souhaitons également que nos concitoyens puissent mieux s’exprimer. C’est ainsi que nous avons adopté à l’unanimité un amendement élargissant le recours au référendum dans le cadre de l’article 11 aux questions économiques et sociales et aux questions environnementales. Monsieur le Premier ministre, nous vous rejoignons, peut-être sous réserve de quelques aménagements ou explications, pour accueillir la proposition du comité Balladur concernant le référendum d’initiative populaire et permettant, sur pétition d’un cinquième des parlementaires, le dépôt d’une pétition pouvant aboutir à un débat au Parlement ou, à défaut, d’un référendum.
Enfin, le vote de cette révision garantira le respect des droits de nos concitoyens dans la construction de l’Union européenne. Si l’Union souhaite à l’avenir s’élargir à un pays dont la population serait suffisamment importante pour modifier substantiellement son fonctionnement institutionnel, nos concitoyens seront consultés – tel est en tout cas le vœu de la commission. De la même manière, nous avons accueilli favorablement la possibilité de permettre à soixante députés ou sénateurs de proposer au Parlement de déclencher l’action de la France devant la Cour de justice de l’Union européenne en cas de non-respect du principe de subsidiarité, afin de préserver la souveraineté de notre pays dans l’intérêt des Français et du respect de leurs droits.
Notre commission a souhaité mener un travail concret, ouvert à toutes les tendances. Nous poursuivrons ce travail au fil des séances à venir, mais je vous demande dès à présent d’apporter votre soutien à cette démarche de modernisation des institutions à laquelle nous invitent le Président de la République et le Gouvernement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Axel Poniatowski, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères – Cette 24e réforme des institutions est la plus importante après celle qui, en 1962, a posé le principe de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Ce projet de loi constitutionnelle suscite de nombreux débats parce qu'il porte sur le fonctionnement de notre démocratie et remet en cause certaines pratiques. Mais s'il y a un domaine où la volonté de moderniser nos institutions peut nous rassembler, c'est celui du renforcement des prérogatives du Parlement en matière de politique étrangère et européenne.
La politique étrangère de la France peut-elle rester du seul « domaine réservé » de l'exécutif ? Les questions internationales sont sorties du cercle des initiés. Les acteurs se sont multipliés : organisations internationales, ONG, grandes fondations privées, médias, et, avec Internet, les opinions publiques peuvent se mobiliser plus facilement. Dans ce contexte, rien ne justifie que le Parlement français soit aussi peu impliqué dans les enjeux du monde contemporain, qu’il conserve un statut d'exception au regard de la pratique des grandes démocraties. Je me félicite donc que ce projet ouvre de nouvelles perspectives à cet égard.
Ce débat sera l'occasion de réfléchir à la façon de mieux impliquer la représentation nationale sur les grands sujets internationaux. Le projet instaure un nouveau droit de résolution parlementaire, sur le modèle de ce qui existe dans la plupart des démocraties occidentales ainsi qu'au Parlement européen. La commission des lois a adopté un amendement supprimant ce droit de résolution, en raison de ses possibles dérives. Si je comprends ces craintes, je crois nécessaire de réfléchir à un mécanisme de nature à davantage ouvrir notre Parlement sur l’Europe et le monde. L'amendement du président Warsmann visant à permettre au Gouvernement de faire des déclarations à caractère thématique, suivies d'un débat et, le cas échéant, d'un vote, me semble un bon compromis.
Je souligne toutefois l'intérêt de maintenir un régime spécifique pour les résolutions européennes de l'article 88-4, dont le champ d'application est étendu, conformément aux préconisations du Comité Balladur, à n'importe quel projet d'acte européen. C’est un progrès très important qui permettra à notre assemblée de fixer elle-même les frontières du contrôle parlementaire des affaires européennes.
La réforme pourrait être complétée sur deux points, et je m'associe aux deux amendements visant, l’un, à constitutionnaliser les symboles européens, l'autre prévoyant que, lorsque la ratification d'un traité est soumise à une révision de la Constitution, l'adoption de cette révision vaut autorisation de ratification du traité.
La nouvelle rédaction de l'article 88-5 relatif à la procédure de ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne pose toutefois problème. Il est vrai que la remise en cause de l’automaticité du référendum pour de futurs élargissements provoque un malaise au sein de la majorité, et cela explique pour partie l’avis défavorable donné par la commission des affaires étrangères (« Ah ! » sur quelques bancs du groupe SRC).
Faut-il soumettre à une procédure identique la ratification des traités d'adhésion à l'Union de tous les pays candidats, quelle que soit leur taille, leur population, leur situation géographique ? Faut-il systématiquement organiser un référendum pour l'adhésion de pays dont la vocation européenne ne prête pas à débat au sein de l'opinion ? Chacun sait que l'article 88-5 a été ajouté en 2005 pour éviter que le référendum sur la Constitution européenne ne se transforme en référendum sur la Turquie. Or cette stratégie de circonstance n'a pas fonctionné.
M. Pierre Lellouche – Elle a échoué !
M. Axel Poniatowski, rapporteur pour avis – J'estime, pour ma part, que l'échec du 29 mai 2005 nous libère de l'obligation référendaire…
M. René Couanau – Pas du tout !
M. Axel Poniatowski, rapporteur pour avis – …, mais je comprends ceux qui craignent que le peuple français soit privé de s'exprimer sur la Turquie. C'est pourquoi il nous faut concilier la poursuite des élargissements de l'Union – en particulier aux pays des Balkans – avec l'assurance que la volonté des Français sera respectée. Il convient de trouver une formule qui permette d'ouvrir le débat sur chaque élargissement sans stigmatiser un pays en particulier. Si les Français veulent un référendum sur la Turquie, le plus simple ne serait-il pas de leur donner la possibilité de le demander eux-mêmes ? Je ne suis pas fermé par principe à l'idée d'un amendement démographique, mais je souhaite que l'on réfléchisse aussi à l'idée d'introduire à l'article 88-5 un mécanisme d'initiative populaire et parlementaire.
M. Axel Poniatowski, rapporteur pour avis – J'en viens à présent au renforcement des pouvoirs du Parlement en matière de contrôle des opérations extérieures. Mis à part le cas de la déclaration de guerre prévu par l'article 35 de la Constitution, le Parlement dispose de prérogatives trop limitées dans le domaine de la défense. Or, plus de onze mille militaires français participent actuellement à des interventions à l'étranger sans que nous ayons déclaré la guerre à qui que soit. Le projet de loi constitutionnelle prévoit que ces interventions feront dorénavant l'objet d'une information systématique du Parlement, et que leur prolongation au-delà de six mois sera soumise à autorisation. La rédaction actuelle ne fixe toutefois aucun terme à cette prolongation. Il est pourtant souhaitable que nous puissions nous prononcer sur l'évolution de ces opérations. Je proposerai donc la tenue d'un débat annuel sur l'ensemble des interventions ayant fait l'objet d'une autorisation. Je pense également que nous devons garantir l'information du Parlement sur les accords de défense, sous réserve évidemment du respect de leur confidentialité. Il s'agit d'une proposition du comité Balladur. Le Gouvernement est déjà allé beaucoup plus loin en publiant au Journal officiel les accords de défense franco-libyens, sur la demande de la commission d'enquête parlementaire sur la libération des infirmières et du médecin bulgares détenus en Libye.
Au final, jamais une réforme n'aura comporté autant d'avancées quant à l'implication du Parlement dans la politique étrangère de la France. Des points de blocage subsistent, en particulier sur la rédaction de l'article 88-5 de la Constitution, mais nous devons tout mettre en œuvre pour trouver des solutions appropriées car cette réforme est une réelle opportunité de faire du Parlement un acteur à part entière de la politique étrangère de la France (Applaudissements sur la plupart des bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Guy Teissier, rapporteur pour avis de la commission de la défense – La commission de la défense nationale et des forces armées s’est saisie pour avis de quatre articles du texte qui la concernent directement.
L’article 13 introduit un véritable bouleversement dans les rapports entre le Parlement et l’exécutif. Hormis le cas très particulier de la déclaration de guerre, la Constitution ne prévoit ni information, ni contrôle du Parlement sur les interventions extérieures, qui constituent pourtant désormais une mission essentielle de nos forces. Le monde de la défense a connu bien des bouleversements depuis le début de la Ve République : notre armée, professionnalisée, vit désormais au rythme des opérations extérieures, qui témoignent du rôle international de la France. Le faible rôle des deux chambres apparaît comme une anomalie par rapport aux autres grandes démocraties, tant du point de vue des enjeux budgétaires que de la légitimité des opérations. Ce déséquilibre entre les pouvoirs du Parlement et du Président de la République a suscité de nombreuses réflexions, dont le rapport d'information de François Lamy et celui d’Édouard Balladur, qui a largement inspiré le texte qui nous est soumis, mais c’est l’actuel gouvernement qui a le mérite d’être passé à l'action.
L’article 13 prévoit d’abord que le Gouvernement informe le Parlement dans les délais les plus brefs au sujet des interventions des forces armées à l'étranger. Cette rédaction offre au Gouvernement la plus grande souplesse pour le choix de la procédure tout en lui créant une obligation. Il serait toutefois préférable de fixer un délai : la commission proposera qu’il soit de huit jours. Cette information, qui pourra donner lieu à un débat non suivi de vote, se distingue très largement des dispositifs d’autorisation préalable en vigueur en Espagne ou en Allemagne par exemple, mais permet d’assurer notre souplesse opérationnelle et répond aux spécificités de nos responsabilités militaires et internationales. Introduire une autorisation du Parlement dans un délai très bref après le déclenchement des opérations reviendrait en pratique à une forme d'autorisation préalable qui ne correspond ni à notre histoire, ni à notre culture institutionnelle, et n’aurait pour seule conséquence, dans les faits, que de compromettre la réactivité de nos troupes.
M. Guy Teissier, rapporteur pour avis – Certains voient dans l'autorisation préalable le moyen de renforcer le rôle du Parlement, mais c’est à un point d’équilibre que nous devons aboutir, pas à un système corseté et complexe.
Lorsque l'intervention excède six mois ensuite, l’article 13 la soumet à autorisation du Parlement. Mais ce délai peut sembler bien long, car au bout de six mois les troupes sont déjà bien installées. La commission proposera de le ramener à quatre mois, ce qui correspond à la période de relève. Certes, il n’y aura qu’une autorisation par opération mais ensuite le Parlement, grâce à ses nouvelles compétences en matière d'ordre du jour, aura toujours le loisir d'organiser un débat sur le sujet. L’entrée en vigueur de cet article est fixée au 1er janvier 2009, date à laquelle le Gouvernement demandera ainsi la prolongation de toutes les opérations en cours – au Tchad, en Côte-d'Ivoire ou ailleurs – pour lesquelles aucun débat parlementaire n'a jamais eu lieu.
La commission a par ailleurs émis un avis favorable sur l'article 5, qui encadre la mise en œuvre de l'article 16 de la Constitution et améliore ainsi la garantie des libertés publiques, et sur l'article 11, qui confortera l'indispensable outil que constituent les lois de programmation militaire. S'agissant de l'article 8, qui redistribue les rôles au sommet de l'exécutif dans le domaine de la défense nationale, elle a en revanche émis un avis défavorable. La répartition actuelle des tâches a fait ses preuves et une concentration accrue des pouvoirs ne semble pas nécessaire, le chef de l'État, chef des armées, disposant déjà d'une prééminence indiscutable.
Enfin, il est surprenant que ce texte ne contienne rien concernant les accords de défense. Certes, ceux-ci n'ont pas à être ratifiés ou approuvés par la loi : l'information du Parlement est donc restée d'autant plus parcellaire et inégale qu’ils contenaient des clauses confidentielles. Mais l'importance de ce type d'engagement, susceptible d'entraîner nos forces dans des interventions armées, rend une évolution souhaitable, ne serait-ce que pour mettre fin à des soupçons souvent injustifiés. Les données ont déjà sensiblement évolué depuis que le Président de la République a annoncé vouloir mener des discussions avec tous ses partenaires africains pour adapter les accords de défense aux réalités actuelles. En outre, le principe de transparence devrait devenir la norme, ces accords ayant désormais vocation à être intégralement publiés. Nous espérons que le Gouvernement profitera du présent débat pour préciser ses intentions dans ce domaine.
L’ampleur des changements proposés par ce texte est considérable. C'est la première avancée significative depuis cinquante ans dans le domaine de la défense, et il faut la saluer. Le Gouvernement se voit imposer de nouvelles contraintes, et le Parlement devra se saisir pleinement de ses nouvelles responsabilités. Ce projet de loi est donc un bon texte qui modernise, sans la dénaturer, notre Constitution (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales – Au moment où la Ve République s'apprête à célébrer son cinquantième anniversaire…
M. Jean-Pierre Brard – Le cinquantenaire du putsch ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). C’est de l’histoire ! L’opération Résurrection…
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis – …le Gouvernement entreprend, conformément aux engagements pris par le Président de la République, une audacieuse réforme de nos institutions. Avant d’aborder la question du passage de six à huit commissions permanentes, qui est une formidable opportunité pour la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, de se scinder enfin en deux, je voudrais m'arrêter quelques instants sur l'ensemble du texte.
Depuis un an, les commentateurs politiques dissèquent la pratique présidentielle de Nicolas Sarkozy et insistent sur la présidentialisation de nos institutions. Il est vrai que le Président est plus présent sur la scène politique intérieure que son prédécesseur et qu’il assume avec le Premier ministre la direction des réformes. Mais pour que la comparaison soit valable, il faut l’effectuer à contexte identique. Or, ni François Mitterrand en 1981 ni Jacques Chirac en 1995 n’étaient de simples spectateurs de l'action gouvernementale ! Il est clair qu’au début de son mandat, un président s'implique davantage pour affirmer son autorité et mettre en œuvre le projet qui lui a valu d’être élu.
M. Jean-Pierre Brard – C’est un viol de la Constitution !
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis – Ce qui a fondamentalement changé, c’est la mise en place réelle du quinquennat : Jacques Chirac fut le dernier président à exercer ses fonctions dans le cadre réglé en 1958. La seule réforme majeure de nos institutions qui ait eu lieu, c’est bien l’instauration du quinquennat et la concomitance des élections présidentielles et législatives initiées par Jacques Chirac et Lionel Jospin…
M. Jean-Pierre Soisson – Ils ont eu tort !
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis – Elles ont modifié nos institutions aussi profondément que la réforme de 1962. En effet, l'élection des députés n'est plus aujourd'hui que la suite logique de l'élection présidentielle. Ce lien nouveau et inéluctable entre le chef de l'exécutif et la majorité parlementaire a fortement renforcé la prééminence du Président. Ce n’est donc pas la personnalité de Nicolas Sarkozy qui a engendré ce que les commentateurs appellent l'hyperprésidentialisation du régime, mais bel et bien le quinquennat (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR).
M. Jean-Pierre Brard – Il engendre aussi les godillots ?
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis – Il est donc essentiel, et urgent, de rééquilibrer nos institutions et de mieux encadrer les pouvoirs de l'exécutif, pour éviter d’avoir un Parlement croupion. Il serait pour le moins surprenant que ceux qui dénoncent l'omniprésence présidentielle refusent une révision qui cherche justement à rééquilibrer les pouvoirs au profit du Parlement.
En réformant la Constitution de 1958, qui a su montrer sa souplesse et son efficacité, nous modifions nos institutions pour longtemps. Chaque décision, chaque amendement doit donc faire l'objet d'une réflexion intense et de nombreux échanges. Cette lourde responsabilité ne doit pas être entachée des querelles partisanes courantes. Le projet qui nous est présenté nécessite un dialogue républicain entre les différentes familles politiques. Loin de renier nos convictions, il s’agit de faire œuvre commune, afin de renforcer les droits et les devoirs du Parlement. À cet égard, je tiens à rendre hommage à notre rapporteur, dont les amendements, qui tendent à modifier substantiellement le texte, montrent l’inventivité, et je ne doute pas que le Gouvernement sera attentif à ces propositions, comme à celles de l’opposition. Elles permettront de modifier les quelques aspects par lesquels le texte peut donner l’impression, contrairement à l'esprit de la réforme, de renforcer les pouvoirs du Président. Ainsi, puisque son intervention devant l'Assemblée nationale et le Sénat fait débat, à droite comme à gauche, pourquoi ne pas lui substituer une intervention plus solennelle devant le congrès, comme l’ont suggéré le président de l'Assemblée nationale et M. Fabius, rejoints par notre rapporteur ? De même, si la nouvelle répartition des pouvoirs entre le Président et le Premier ministre en matière de défense nationale choque certains d’entre nous, supprimons une disposition qui n'est pas essentielle.
Mais, si nous supprimons du texte l’apparent renforcement des pouvoirs du Président, et si nous limitons davantage le pouvoir exécutif – ainsi du pouvoir de nomination du président –, ceux qui n’ont de cesse de dénoncer le présidentialisme renforcé n’auront plus aucune raison de ne pas le voter – sauf à supposer que l’approche du congrès du PS conduit les socialistes à refuser d’accroître le pouvoir du Parlement et de limiter celui du Président ! (Exclamations sur les bancs du groupe SRC)
M. Jean-Claude Sandrier et M. Jean-Pierre Brard – C’est nul !
M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis – Quoi qu’il en soit, si la commission des affaires culturelles, familiales et sociales s’est saisie de ce texte, c’est parce qu’il prévoit d’augmenter le nombre de commissions. De fait, tous ici s’accordent à le reconnaître : la décision, prise en 1958, de confier les affaires culturelles et sociales à une commission unique n’est plus adaptée à notre temps. Ce fut afin de rompre avec la tradition républicaine des commissions permanentes et spécialisées, « expressions parlementaires d'intérêts particuliers » qui mettaient en péril la stabilité gouvernementale, que les constituants instaurèrent des commissions temporaires vouées à l'étude d'un projet donné, tout en limitant le nombre de commissions permanentes à six – contre dix-neuf sous le précédent régime. Or, alors qu’elles ne devaient initialement être saisies que de textes simples et d'intérêt mineur, ces commissions permanentes ont rapidement recouvré leurs prérogatives législatives et développé leur activité de contrôle, ce qui a considérablement accru leurs effectifs et étendu leur domaine de compétence. À ces évolutions s’est ajouté le développement des activités d'information et de contrôle de notre commission.
Ainsi la commission des affaires culturelles, qui comprend un quart des membres de l’Assemblée et dont relève un tiers de nos travaux en séance, est-elle devenue la plus active des commissions permanentes. Sa charge de travail est donc excessive et l'exercice de ses missions compliqué par la nécessité de négliger une partie de ses compétences pour parer au plus urgent.
Voilà pourquoi, suivant le président Méhaignerie, notre commission appelle de ses vœux, à l’unanimité, une séparation en deux commissions, chargées respectivement des affaires sociales – travail, emploi, y compris la formation professionnelle, sécurité sociale et santé – et des affaires culturelles – éducation, recherche, enseignement supérieur, culture, communication, jeunesse et sports.
Ainsi, la future commission des affaires culturelles, tout en exerçant une activité législative non négligeable, jouira-t-elle d’un domaine de compétence plus cohérent. À certains égards, ses limites sont toutefois sujettes à débat. Ainsi les questions de recherche, qui relèvent aujourd’hui en partie de la commission des affaires économiques, pourraient-elles lui être confiées, comme le suggérait le président Debré en 2006, de même que les textes relatifs à la propriété intellectuelle, actuellement renvoyés à la commission des lois. Se pose également la question, plus stratégique encore (Exclamations sur les bancs du groupe GDR), du rattachement du secteur des télécommunications, aujourd’hui du ressort de la commission des affaires économiques. De fait, la séparation entre culture et communication, décidée en 1959, semble de plus en plus artificielle à l’heure où moyens et contenu sont indissociablement liés – comme en témoigne aujourd’hui la une d’un quotidien du matin, qui annonce que France Télécom va devenir le premier opérateur en matière de télévision (« Et alors ? » sur les bancs du groupe GDR). Il appartiendra à notre futur règlement de trancher ces questions délicates.
En somme, des effectifs resserrés, un domaine de compétence plus cohérent et une plus grande technicité des travaux devraient permettre à la future commission des affaires culturelles de contribuer pleinement à la revalorisation du rôle du Parlement et, par là, à la modernisation de notre pays (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
M. le Président – J’ai reçu de M. Ayrault et des membres du groupe SRC une question préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du Règlement.
M. Arnaud Montebourg – Les institutions républicaines sont la maison commune de tous les Français ; elles constituent l’unique moyen dont ils disposent pour prendre les décisions qui les concernent et déterminent le degré de démocratie qu’ils souhaitent insuffler à leur République.
Depuis la Révolution française, cette question a opposé la droite et la gauche. La première fut longtemps monarchique et la seconde défendit la République avant que celle-ci ne soit établie et que l’on ne se dispute sur la part de monarchie ou de démocratie qu’elle devait comporter. Par la suite, la confrontation entre le gaullisme et les partis qui participèrent à la IVe République conduisit à une opposition simpliste entre une démocratie prétendument impuissante et l’absolutisme des pouvoirs concentrés, jugé seul efficace. Pourtant, les cinquante années d’existence de la Ve République ont démontré le contraire : ce régime qui promettait l'efficacité au prix de la mise au pas de la démocratie nous a donné à la fois l'autoritarisme et l'impuissance.
M. Guy Teissier, rapporteur pour avis – Qu’avez-vous donc fait pendant vingt ans ?
M. Arnaud Montebourg – Si la Ve République a rendu d’indéniables services à la France, la soustrayant, il y a cinquante ans, au tumulte tragique de la décolonisation, avant de la doter des instruments de sa puissance nucléaire et militaire – aujourd'hui bien entamée –, puis d’assurer, il y a quarante ans, son indépendance énergétique, le Parlement n'a jamais été associé à ces choix politiques ni informé de leurs conséquences, que subissent aujourd’hui les Français (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). De même, c’est sans mandat et sans discussion sérieuse devant la représentation nationale que le régime décida, il y a une vingtaine d’années, de mondialiser à l’excès notre économie. Notre stratégie industrielle n’a fait l’objet d’aucun débat d’orientation, d’aucune décision politique cohérente, alors que toutes les autres puissances ont défini une tactique unitaire face aux enjeux internationaux. Ces décisions prises sans discussion, voire contre l’avis du peuple, expliquent le dépérissement de la Ve République et l’affaiblissement de notre pays.
Le régime a pris les mêmes aises autoritaires (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) en matière de construction européenne, imposant les priorités des gouvernements sans s’assurer de l’adhésion du peuple.
M. Pierre Lellouche – Que faites-vous de la ratification ?
M. Arnaud Montebourg – Après l’avertissement de Maastricht, l’écart entre la volonté des dirigeants et les attentes de la population, creusé par plus de dix ans de promesses non tenues, a provoqué le rejet du traité constitutionnel européen lors du référendum du 29 mai 2005.
M. Patrick Ollier – Caricature !
M. Arnaud Montebourg – Comme bien d'autres, ces choix essentiels n’ont pas été débattus parce que le système politique de la Ve République l’interdisait, privant les représentants de la nation de la possibilité d'en contrôler les causes et les conséquences pour mieux laisser aux gouvernements – quels qu’ils soient – une liberté totale. La comparaison avec nos voisins européens révèle notre déficit de démocratie et notre retard en matière institutionnelle, qu’il s’agisse du référendum d’initiative populaire, du cumul des mandats, du contrôle des finances publiques, des droits de l’opposition ou des commissions d’enquête parlementaires (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
En somme, la Ve République a organisé l'alliance entre un monarque et des corps technocratiques intermédiaires, au profit d'une forme de dictature éclairée.
M. Guy Teissier, rapporteur pour avis – Quelle modération !
M. Arnaud Montebourg – Mais le monarque est de moins en moins éclairé, de moins en moins capable de moralité, de clairvoyance et de génie personnel (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe SRC ; vives protestations sur les bancs du groupe UMP). Dans une grande nation comme la nôtre, l’on ne rencontre pas tous les dix ans un général de Gaulle ou un François Mitterrand ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Aujourd'hui, le régime est discrédité et rejeté. Vos protestations m’étonnent : n’est-ce pas afin d’y remédier que nous sommes réunis ? Les médecins que nous sommes eussent au moins pu s’accorder sur le diagnostic ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
M. Patrick Ollier – Certainement pas !
M. Arnaud Montebourg – Je regrette que nous ne disposions d’aucun lieu où conclure sereinement des compromis politiques (« Allons bon ! » sur les bancs du groupe UMP), où surmonter nos désaccords pour veiller à l'intérêt général et construire l'avenir de notre pays. Député depuis onze ans, je déplore que le Parlement soit réduit à un théâtre où chacun, godillot ou opposant, récite un rôle appris par cœur, à une chambre d’enregistrement des volontés d’un exécutif tout-puissant et irresponsable, où seule la force permet d’obtenir la victoire.
La démocratie est en danger lorsque la population ne s’estime plus représentée ou pressent que l’organisation politique de son pays ne lui permet pas de se faire entendre, parce qu’elle confie tout le pouvoir à un homme seul. Tel est l’enjeu du débat constructif auquel nous entendons soumettre ce projet. Tel est le mal que nous appelons omniprésidence, ou hyperprésidence, et dont, chers collègues de la majorité, vous souffrez autant que nous : cette délégation totale du pouvoir aux mains d'un homme dont le caractère providentiel reste à démontrer, cette incapacité d’un président si particulier à limiter, avec ses alliés, ses propres prérogatives.
Dans son bel ouvrage La République moderne, Pierre Mendès France caractérisait avec prescience les dangers qu’entraîne la personnalisation du pouvoir pour la démocratie. Les combats de la gauche s’inscrivent dans l’esprit mendésiste, et c’est le cas aussi pour ce qui concerne ce texte. Notre ambition est la recherche permanente de l'équilibre. Pour nous, la démocratie n’est pas une source d’inquiétude, un objet de méfiance ; nous n’avons pas peur du peuple, ni de ses espoirs. Nous concevons la démocratie comme un formidable outil d’adhésion de la population à la réforme d’un pays qui veut se transformer. La croyance que la démocratie serait le désordre organisé n’est pas la nôtre ; nous sommes persuadés, en revanche, que les Français veulent se réconcilier avec leur République, qu’il faut aérer celle-ci pour leur en ouvrir plus grand portes et fenêtres. Nous rejetons, bien sûr, les excès de la IVe République, mais tout autant ceux de la Ve, pour laquelle nous n’éprouverons aucune nostalgie, tant est fort le discrédit qui pèse sur ses institutions, y compris les plus hautes.
Nous nous projetons dans un futur où le pouvoir sera équilibré par des contre-pouvoirs réels, la stabilité par la part de délibération qui manque à ce jour, et où le leadership s’assortira de l’esprit de responsabilité. Léon Blum, qui a d’autres lecteurs que le seul Nicolas Sarkozy en campagne, l’affirmait avec force : il n’est pas de pouvoir là où n’est pas la responsabilité. Nous ne voulons pas d’une République dans les mains d’un clan, quel qu’il soit, qui gouvernerait seul, mais une démocratie réelle avec ses contre-pouvoirs naturels : un Parlement où existe une opposition forte, un pouvoir judiciaire à l’indépendance garantie des intrusions du Gouvernement et d’un pouvoir partisan, un pouvoir médiatique au pluralisme assuré. Tel est l’esprit que la VIe République peut apporter à la France, l’esprit que nous avons défendu en commission des lois face à vous tous, et que nous défendons à nouveau ce soir, face au Gouvernement.
Nos idées ont infusé, et même contaminé (Sourires) la commission Balladur, et nous avons bataillé pour que ses conclusions soient reprises, en commission, dans vingt-neuf de nos amendements ; vous en avez rejeté vingt-deux. Ironie de l’histoire : nous avons donc dû tenter de contenir les reculs infligés par la majorité au Gouvernement, et nous faire pour cela les porteurs de la réforme balladurienne que vous refusez ! C’est dire l’insuffisance de vos ambitions, Madame et Messieurs les membres du Gouvernement !
Pour nous, tout ce qui accroît la concentration des pouvoirs doit être proscrit, tout ce qui modère les excès du pouvoir doit être encouragé, tout ce qui renforce la séparation et l'équilibre des pouvoirs doit être soutenu, tout ce qui incline au pouvoir personnel doit être rejeté ou, au minimum, encadré (« Très bien ! » sur les bancs du groupe SRC). Au fil de cette réflexion, nous avons tout fait pour que nos positions se rejoignent. Je dresserai la liste des comptes et des mécomptes de nos travaux en commission, dessinant en creux les progrès accomplis qui sont autant de raisons de voter le texte, et les reculs constatés, qui sont autant de raisons de voter contre.
Premier point positif : il n’y aura pas d’augmentation des pouvoirs du Président de la République en matière de défense nationale, dont le Premier ministre restera responsable. Pour nous qui pensons que tout pouvoir doit conduire à assumer la manière dont on l’exerce devant le Parlement, la question est d’importance. Encore faut-il observer qu’il ne s’agit pas d’un progrès mais d’une absence de recul – nous avons préservé le statu quo.
Nous avons aussi demandé que le Parlement puisse se prononcer sur le bien-fondé de l’envoi de forces militaires à l’étranger. C’est bien le moins, et ce contrôle existe dans tous les Parlements européens.
M. Guy Teissier, rapporteur pour avis – C’est inexact.
M. Arnaud Montebourg – Or, si le texte consacre l’information systématique du Parlement dans un délai de trois jours, le vote systématique nous a été refusé. Le rapporteur a seulement accepté que le Gouvernement propose, à sa majestueuse guise, un débat suivi d’un vote. Le progrès réel aurait été que le vote fût automatique. En résumé, « peut mieux faire », car permettre le contrôle par le Parlement après six mois, c’est en réalité organiser l’approbation du fait accompli…
Nous a aussi été refusée la transmission au Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire qui nous sont encore inconnus alors que, sur leur fondement, se sont faites les expéditions françaises au Rwanda et en Côte d’Ivoire. Il est inacceptable de priver le Parlement d’une nation démocratique d’informations d’une telle importance.
J'en viens au contrôle par le Parlement des nominations importantes décidées par le Président de la République – au Conseil constitutionnel, au Conseil supérieur de la magistrature, au Conseil supérieur de l'audiovisuel, et à toutes les autorités administratives indépendantes intervenant dans le cadre des garanties fondamentales, des libertés publiques et de la vie économique de la nation. La question est décisive car de la manière dont elle est traitée dépend la confiance en ces autorités au poids considérable, qui sont progressivement devenues des outils de contrôle dévoués aux intérêts de l'exécutif. Un pouvoir de co-décision entre le Parlement et le président de la République est donc nécessaire, nous l’avons dit en commission.
À cet égard, le fait que la commission ait adopté le principe d'un droit de veto si les trois cinquièmes des membres de la commission permanente compétente s’oppose à une nomination constitue un progrès indéniable. Toutefois, la composition de ces commissions rend cette disposition pratiquement ineffective. S’agissant par exemple de la nomination d'un futur membre du CSM, les opposants à la nomination devraient parvenir à convaincre vingt-sept députés de la majorité de voter contre la proposition qui leur est faite, désavouant ainsi le président de la République... Pour la nomination du président de l'Autorité des marchés financiers par la commission des affaires économiques, il leur faudrait en convaincre quarante-sept… À ce stade, le dispositif prévu par la commission n’est qu’habillage, et nous demandons instamment des progrès significatifs.
S'agissant de la procédure parlementaire, le texte contient des avancées importantes. Ainsi, le délai minimal entre le dépôt d’un texte législatif et son examen est porté à six semaines, ce qui permettra à la majorité et à l’opposition de mieux travailler les textes.
La règle selon laquelle le débat portera sur le texte issu de la commission est un autre progrès indéniable – même si la déclaration d'urgence reste aux mains du Gouvernement, qui pourra continuer d’en abuser.
La protection accordée, sur l'initiative du rapporteur, au droit d'amendement de tous les parlementaires est aussi un point positif. Il contrecarre la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, par une interprétation tatillonne, a étouffé le droit d'amendement des parlementaires. Nous avons également mesuré le progrès important que constitue le triplement de la fraction de l'ordre du jour réservée à l'opposition, et nous considérons tout aussi positif qu’une semaine sur quatre soit réservée au contrôle et à l'évaluation des politiques gouvernementales, à condition toutefois que ces espaces soient également ouverts à la majorité et à l’opposition. Nous déplorons de n’avoir pas obtenu, en dépit des demandes venues de tous les bancs, la possibilité d'inscrire dans la Constitution le droit pour soixante députés ou sénateurs de constituer une commission d'enquête parlementaire travaillant sur pièces et sur place sans avoir à en demander l’autorisation à Matignon. Sur ce point, le Parlement continue d’être bâillonné, et il y à fort à parier que jamais l’enquête parlementaire sur l’amiante ne verra le jour.
Nous notons avec intérêt que d’autres progrès importants ont été réalisés qui concernent les citoyens et des justiciables. Ces progrès ne sont pas sans lien avec d'anciennes propositions que nous avons défendues avec force depuis longtemps. C'est le cas de la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par les justiciables quand, lors d'un procès, ils se voient appliquer une loi inconstitutionnelle. C'est le cas du Conseil supérieur de la magistrature, que les justiciables pourront saisir directement chaque fois que le bon fonctionnement de la justice leur semblera mis à mal. C'est le cas du référendum d'initiative populaire, à condition que nous en connaissions les modalités ; il faudra avancer sur ce sujet.
J’en viens aux points négatifs du texte, qui nous inclinent à voter contre. Pour commencer, nous sommes radicalement opposés à ce que le Président de la République prenne la parole devant le Parlement. Cette mesure inconcevable ferait de la France le seul pays au monde, à l'exception de la Finlande, où le chef de l'État, politiquement irresponsable, disposant du droit de dissolution, pourrait venir s’exprimer devant le Parlement sans que celui-ci puisse lui poser une seule question ou exprimer une position en sa présence. Ce serait surtout empiéter sur les droits du Premier ministre qui peut, lui, s’exprimer devant nous car nous pouvons le renverser, le complimenter (Rires), l’applaudir ou le sanctionner. Mais que viendrait faire devant un Parlement sans pouvoir sur lui un Président de la République qui a droit de vie et de mort sur les députés par le biais de la dissolution ? (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC)
M. Jean-Pierre Brard – Cela sent le 18 brumaire !
M. Arnaud Montebourg – Nous déplorons par ailleurs la disparition du droit de résolution, qui figurait pourtant dans le rapport Balladur. Une telle procédure éviterait au Parlement de voter des lois déclamatoires ou incantatoires, dénuées de toute portée juridique et qui encombrent l’ordonnancement juridique. Chacun se souvient de la fâcheuse loi qui proclamait le caractère positif de la colonisation…
Le rapporteur craint que ces résolutions deviennent un outil de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale. Mais il suffirait de prévenir de tels excès. Pourquoi le rapporteur ne présente-t-il pas un amendement tendant à encadrer ce dispositif ? Nous n’acceptons pas votre recul par rapport au projet de loi initial, que vous devriez défendre face à votre majorité…
Nous regrettons également que l’article 49, alinéa 3, de la Constitution reste en vigueur. La limitation qui nous est proposée – une seule fois par session pour les lois ordinaires – n’aura qu’une portée décorative. Nous condamnons tout autant le recours automatique à un référendum lorsqu’une adhésion à l’Union européenne fera augmenter sa population de plus de 5 % : c’est une modification de circonstance, dont le seul but est de résoudre les problèmes internes à un parti politique. Il en va de même pour la « règle d’or » des finances publiques, si édulcorée en commission des lois que l’on peut se demander ce qu’elle vient faire dans la Constitution.
S’agissant de l’égalité du temps de parole entre la majorité et l’opposition, que le président Accoyer s’est engagé à inscrire dans le Règlement intérieur, nous ne pouvons pas nous contenter de promesses. Nous voulons que cette garantie fondamentale soit gravée dans le marbre de la Constitution, et nous souhaitons que la règle s’applique également aux medias (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC ; exclamations sur les bancs du groupe UMP). Il n’est pas acceptable que le temps de parole augmente de 250 % pour l’exécutif et l’UMP sur une chaîne hertzienne, tandis que l’opposition en est réduite à l’eau et au pain sec (Protestations sur les bancs du groupe UMP). Et l’on nous demande ensuite où nous sommes passés… On ne nous donne plus vraiment la parole !
Ce projet de loi fait également l’impasse sur tous ceux qui résident sur le territoire de la République sans avoir la nationalité française, et qui participent à la vie économique, sociale et culturelle de notre pays, tout en étant assujettis à l’impôt (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Le Président de la République s’était pourtant fait l’apôtre d’une modification de leur régime juridique... Nous déplorons également l’absence de parité entre magistrats et non-magistrats au sein de la formation plénière du CSM, ainsi que le risque de politisation pour les nominations des personnalités qualifiées.
Au nom des socialistes, j’avais indiqué que nous étions prêts à un compromis historique afin de transformer en profondeur notre République. Pourquoi un compromis ? C’est que nos désaccords sont grands et nos points de départ bien éloignés… Les efforts que chacun pourra faire en vue de rapprocher les points de vue ne pourront qu’aller dans le sens de l’intérêt général. Quel serait l’intérêt pour les défenseurs de la Ve République de laisser nos institutions sombrer dans le discrédit, et pour les partisans de la VIe République d’attendre un « grand soir » qui ne viendra peut-être jamais, alors que des progrès pourraient être réalisés sans prolonger davantage nos souffrances ?
Avancer vers l’idéal en tenant compte du réel, tel est notre vade-mecum. Or, le compromis est précisément ce que les institutions de la Ve rendent impossible – nos débats un peu trop agités le démontrent encore. C’est toujours la victoire des uns et l’humiliation des autres, l’arrogance d’un côté et la mise au silence de l’autre. Les responsables politiques que nous sommes doivent s’efforcer, pour le bien de tous, de faire progresser notre République.
Un compromis serait historique, car il n’y en a jamais eu, hormis sur des modifications de la Constitution à peine plus grosses qu’un point de couture. Toutes les révisions d’importance, y compris sous la présidence de François Mitterrand, ont échoué. Un compromis serait un précédent utile pour l’avenir, en attendant une évolution ultérieure de notre démocratie, cette fois à l’initiative d’une gauche revenue au pouvoir sans drame, sans haine et heurts.
Je m’adresse à ceux qui ont décidé par avance de refuser cette réforme. Je le dis à la droite de cet hémicycle : vous ne perdrez rien à démocratiser un système discrédité ; c’est peut-être même sa dernière chance de survie. Acceptez de venir vers nous. Faites l’effort qui manque aujourd’hui. Levez les désaccords qui nous empêchent d’avancer. Cela vaut pour le rapporteur, qui a fait montre d’une rigidité excessive (Protestations sur les bancs du groupe UMP).
À ceux qui siègent à gauche, je répète que nous gagnerons toujours à transformer, même à petites doses, un système qui est la négation même de nos valeurs.
M. Arnaud Montebourg – Nul ne sait si nous serons un jour en position d’aller plus loin…
M. Patrick Braouezec – Quel défaitisme !
M. Arnaud Montebourg – Nous devons réaliser les progrès démocratiques qu’il est possible d’accomplir sans attendre. Ce serait déjouer la fatalité de l’histoire : tous ceux qui pensent que l’on ne peut changer les institutions que dans le sang ou à l’occasion d’une tragédie nationale en seront pour leurs frais ! Quant à ceux qui préfèrent un projet idéal que la réalité interdit, ils s’interdisent de réaliser leur rêve.
M. Jean-Claude Sandrier – Attention au risque de compromission !
M. Arnaud Montebourg – Je lance un appel au Premier ministre : au nom de nos valeurs, avancez vers nous ! Le compte n’y est pas encore. Permettez-moi de citer le Discours à la jeunesse, prononcé par Jean Jaurès en 1903 : « Dans notre France moderne, qu’est-ce donc que la République ? C’est un grand acte de confiance. Instituer la République, c’est proclamer que des millions d’hommes sauront tracer eux-mêmes la règle commune de leur action ; qu’ils sauront concilier la liberté et la loi, le mouvement et l’ordre ; qu’ils sauront se combattre sans se déchirer ».
M. Jean-François Copé – Bravo à Jaurès !
M. Arnaud Montebourg – Pour ce grand acte de confiance, nous attendons vos gestes. Ils seront décisifs (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Pierre Moscovici – Nous n’examinons pas n’importe quel texte : il s’agit de réviser la Constitution, qui est le fondement des équilibres politiques et du fonctionnement démocratique de notre pays. La tâche qui nous attend est immense, car il nous est demandé de réviser globalement la Constitution au lieu de nous contenter, comme c’est d’habitude le cas, de modifications ponctuelles. Il faudrait donc que le Gouvernement soit irréprochable et la main tendue réellement ouverte.
Or, nous sommes doublement déçus. Nous déplorons tout d’abord le flou de ce projet de loi constitutionnelle, corollaire de la précipitation du Gouvernement. Le texte est plein de trous et de questions en suspens. Il n’y pas moins de sept renvois à des lois organiques, quatre renvois à des lois ordinaires, et deux renvois aux règlements intérieurs des assemblées.
M. Claude Goasguen – C’est normal !
M. Pierre Moscovici – Il convient certes de séparer ce qui relève de la Constitution et des normes juridiques inférieures, mais le Gouvernement aurait dû présenter simultanément les textes auxquels ce projet de loi constitutionnelle renvoie. Vous aviez le temps de le faire.
Que penser, par exemple, de la disposition selon laquelle le Sénat assure la représentation des collectivités nationales en tenant compte de leur population ? Nous savons un peu mieux à quoi nous en tenir depuis ce matin, puisque la majorité a refusé nos propositions concernant le mode d’élection du Sénat. Lionel Jospin avait pourtant raison de qualifier d’anomalie l’éternelle absence d’alternance dans la Haute Assemblée.
En l’absence de toute ébauche des dispositions à venir, nous sommes bien en peine d’évaluer la portée de ce qui nous est proposé, et surtout nous ne pouvons pas croire à votre sincérité.
La deuxième source de déception, ce sont les reculs et les blocages qu’Arnaud Montebourg vient d’évoquer. Songeons seulement au contrôle des nominations et au contrôle du Parlement sur l’exécutif. Je trouve également très grave que le Gouvernement cède devant la majorité pour l’élargissement de l’Union européenne. L’organisation systématique d’un référendum vise, sans le dire, un seul pays : la Turquie (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Alors que le Président de la République avait courageusement proposé de supprimer cette disposition, la commission propose un référendum sur l’adhésion de tout pays représentant plus de 5 % de la population européenne. C’est une disposition scandaleuse, bien pire encore que ce la Constitution prévoit déjà. Il en résultera une situation de crise avec la Turquie.
Notre groupe a joué le jeu (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Nous avons tout de suite indiqué que nous jugerions les propositions du Gouvernement sur pièces et que nous prendrions nos responsabilités en fonction de l’intérêt général. Nous avons ainsi présenté des amendements qui ne visent pas à faire de l’obstruction, mais à améliorer le texte. Contrairement à ce que j’entends dire, ici ou là, nous ne nous sommes pas lancés dans une surenchère stérile : nos demandes sont l’expression d’une véritable aspiration démocratique. La façon cavalière dont le Parlement a été traité en dit long sur la volonté du Gouvernement de conforter le pouvoir délibérant.
M. Montebourg vient de vous appeler à un compromis démocratique historique : il est encore temps d’y parvenir, si chacun se mobilise ! Voilà pourquoi le groupe SRC votera cette question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Jean-Pierre Brard – Une chose est sûre : nous ne sommes pas déçus ! Nous n’attendions rien, et c’est précisément ce que nous avons.
M. Bernard Deflesselles – Comme à Montreuil !
M. Jean-Pierre Brard – Le Premier ministre nous a, il est vrai, donné une belle prestation de grand vizir, ce qu’il est grâce à l’élection de son sultan l’an dernier. Depuis, il avance avec madrerie et habileté tout en énonçant les pires contrevérités sur le ton de l’évidence. Benoîtement, il nous propose d’ingurgiter une poudre de perlimpinpin pour nous endormir ou, pire, nous faire prendre des vessies pour des lanternes.
Tenons-nous en aux faits. Le président Teissier l’a rappelé : il s’agit là de la vingt-quatrième réforme constitutionnelle, preuve que la Constitution de la Ve République est usée jusqu’à la corde !
M. Bernard Deflesselles – Comme vous !
M. Jean-Pierre Brard – Vous l’avez rapiécée ici et là, mais voyant qu’elle craque de partout, vous nous proposez un raccommodage général ! Vous vous trompez : il faut abandonner la Ve République pour une République démocratique !
Vous nous faites bien des promesses, mais c’est sur ce qu’ils font, et non sur ce qu’ils disent, que l’on juge les hommes et les femmes politiques ! Songez au traité de Lisbonne, pour lequel vous avez refusé le référendum ; aujourd’hui encore, vous avez fait étalage de vos pratiques à propos des OGM.
Vous envisagez bien un référendum pour l’entrée de nouveaux membres dans l’Union, seulement si le pays en question comporte plus de 5 % de la population européenne. Hypothèse d’école : le Vatican présente sa candidature. Accepteriez-vous son entrée dans l’Union sans référendum ? Impossible ! (Interruptions et rires sur les bancs du groupe UMP)
M. Pierre Lellouche – Les voies de Brard sont impénétrables !
M. Jean-Pierre Brard – Le vrai problème, c’est le fait majoritaire que nous impose l’actuelle Constitution. Oui, la majorité marche au sifflet ; lorsqu’elle n’est pas là pour voter, on la siffle et elle rapplique pour voter comme on lui ordonne ! Il n’y a donc pas de place pour le débat !
Dès lors, ce fait majoritaire ôte toute signification aux légères modifications que vous nous proposez. Études d’impact, nous dit-on ! Voilà donc la dernière invention du magasin de farces et attrapes de la compagnie Sarkozy-Fillon ! Elles existent pourtant déjà : le bon M. Séguin, jadis excellent président de notre assemblée et aujourd’hui non moins excellent Premier président de la Cour des comptes, vous soumet chaque année un rapport pour vous rappeler de ne pas gaspiller l’argent public en inutiles réductions de cotisations sociales, mais vous l’ignorez ! Et vous voudriez nous faire accroire que demain, grâce à cette réforme constitutionnelle, vous ferez de vice vertu ? Non : vous êtes inaccessibles à la vertu politique et démocratique ! (Interruptions sur les bancs du groupe UMP)
La France vit aujourd’hui sous l’un des régimes les plus autoritaires de l’Union européenne, que ne fait qu’aggraver la politique sarkozienne. Bien que députés, chers collègues, je doute fort que vous ayez lu la Constitution. Je vous rappelle donc que son article 5 répartit les pouvoirs entre le Président de la République d’une part, garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités, qui veille au respect de la Constitution et assure, par son arbitrage, le fonctionnement des pouvoirs publics et la continuité de l’État et, d’autre part, le Gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation et dont l’action est dirigée par le Premier ministre. Tous les jours, vous violez la Constitution ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Le Président de la République lui-même la viole par ses lettres d’instruction illégales et anticonstitutionnelles ! Appliquez donc notre loi fondamentale avant de masquer le renforcement de l’autoritarisme par un nouveau texte !
M. le Président – Veuillez conclure, Monsieur Brard.
M. Jean-Pierre Brard – J’en termine, pour vous être agréable. Vous allez donc légaliser ce viol, le sanctifier même. Le compromis est impossible : ce serait un reniement, pire, une capitulation face à la nécessaire démocratisation du régime que seule une nouvelle Constitution pourra garantir !
M. le Président – J’ai reçu des membres du groupe UMP une demande de scrutin public sur la question préalable.
M. Jean-Christophe Lagarde – L’examen de ce texte vient à peine de commencer que déjà toute l’émotion se concentre essentiellement sur un seul sujet : l’intervention du Président de la République devant le Parlement. À croire que c’est le seul objet de ce texte, alors qu’il ne s’agit au fond que d’une mesure anecdotique, traitée en commission.
M. Montebourg prétend qu’il faut voter sa question préalable parce qu’il n’y a pas de parité au Conseil supérieur de la magistrature, et M. Moscovici ajoute que l’on ignore ce que seront les lois organiques ou le Règlement de l'Assemblée nationale, tout en reconnaissant que c’est normal, puisque l’on ne peut tout de même pas voter tous ces textes simultanément. On feint même d’ignorer ce qu’il adviendra du référendum sur l’entrée des nouveaux membres dans l’Union. En somme, on déplore de ne pas savoir ce que va donner le débat, et ce serait là une bonne raison de ne pas débattre du tout. Au contraire, c’est une bien mauvaise raison !
Le débat est nécessaire et produira des évolutions, comme il en a déjà produit – nos collègues socialistes, membres de la commission, ne diront pas le contraire. Ainsi, à la demande du groupe socialiste, il n’est plus question de transférer au Président de la République des responsabilités essentielles en matière de défense nationale. Vous voyez bien que le débat est utile, sur ce sujet comme sur d’autres – je pense au contrôle des nominations par exemple, ou à la règle d’or que les socialistes ont rejetée, ce qui surprend d’autant plus qu’elle a fait ses preuves en Allemagne.
Au fond, je crois que l’opposition cherche des faux-semblants, car ce texte la gêne. Il est pourtant le premier, depuis 1958, à redonner des pouvoirs au Parlement – qu’il s’agisse de l’ordre du jour, du travail des commissions ou des nominations – ainsi qu’aux citoyens, avec l’exception d’inconstitutionnalité ou le droit d’initiative. Ajoutons la responsabilité financière ou encore le contrôle des interventions militaires – faut-il rappeler que la France est la seule démocratie au monde où l’exécutif donne ses ordres aux forces armées, comme en Côte d’Ivoire, sans que le Parlement ait son mot à dire ? Et que dire de l’encadrement de l’article 16, dont tout étudiant en droit sait qu’il est incroyable qu’il ne fasse l’objet d’aucune forme de contrôle ?
Les avancées sont donc nombreuses. Vous préférez le tout ou rien. Non : donnons leur chance à ces avancées en débattant, en enrichissant le texte ; que le Gouvernement conserve l’esprit d’ouverture dont il a fait preuve jusqu’ici, et que l’opposition joue le jeu ! Pour toutes ces raisons, le groupe Nouveau Centre votera contre la question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe NC).
M. Jérôme Chartier – Le groupe UMP fera de même. Pourquoi poser cette question préalable, alors que vous dites vous-mêmes vouloir engager le débat ? Depuis plusieurs mois déjà, la commission Balladur, au sein de laquelle siège un membre de votre groupe, M. Lang (Quelques exclamations sur les bancs du groupe SRC), a produit une concertation éclairée sur nos institutions.
Comment avancerons-nous si vous refusez d’emblée le débat ? Faudrait-il circuler car il n’y a rien à voir et mettre un terme à ce projet historique ?
Mais au fond, Monsieur Montebourg : voulez-vous vraiment de tous ces pouvoirs que le Gouvernement vous propose ? Maîtrise de la moitié de l’ordre du jour, contrôle de l’application des lois, droit de veto des commissions sur les nominations, référendum d’initiative populaire : le Gouvernement et la majorité proposent de nombreuses avancées ! En matière institutionnelle, vous savez bien qu’il n’y aura pas de grand soir. L’évolution ne peut être que progressive, mais elle est là, et vous l’appeliez vous-même de vos vœux ! Peut-être saurez-vous, comme pour le cumul des mandats, revenir à de meilleurs sentiments ?
Enfin, êtes-vous bien sincère ? L’êtes-vous assez pour accepter de franchir le Rubicon et de voter un projet présenté par François Fillon, voulu par Nicolas Sarkozy, que vous ne cessez de fustiger par ailleurs, pour donner plus de pouvoir au Parlement ? Aujourd’hui, je ne vous sens pas prêt. J’espère que demain vous le serez, car ce débat historique servira l’Assemblée. J’espère donc que vous serez à la hauteur de ce que les Français attendent (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et certains bancs du groupe NC).
À la majorité de 242 voix contre 134 sur 377 votants et 376 suffrages exprimés, la question préalable n’est pas adoptée.
La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance qui aura lieu demain, mercredi 21 mai à 15 heures.

References: l'article 88
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 l'article 35
 l'article 88
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 l'article 16
 l'article 11
 l'article 8