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Timestamp: 2019-10-21 00:40:41+00:00

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Ejecución de acto administrativo
Foro 27-01-2017 Coordinador: Diego Córdoba Castroverde
Corría el año 2008 cuando en este mismo foro de debate se abordó si era po...
En aquella ocasión, puse de manifiesto que, desde la perspectiva del art.103 LRJCA -EDL 1998/44323-, la potestad de ejecución -que corresponde a los órganos jurisdiccionales incide sobre la autotutela ejecutiva de la Administración con relación a las actuaciones que se deriven de la anulación de los actos administrativos.
Con independencia de lo hasta ahora expresado, conviene traer a colación la conocida doctrina del Tribunal Constitucional, establecida a partir de su sentencia 160/1991 -EDJ 1991/8069 (reiterada, entre otras, en las SSTCo 199/1998 -EDJ 1998/20782 y 283/2000 -EDJ 2000/40909-) en cuya virtud «una vez recaída una resolución judicial que adquiera firmeza y que dé lugar, por su naturaleza y contenido, a una entrada domiciliaria, tal resolución será título bastante para esa entrada, y se habría cumplido la garantía del artículo 18 CE -EDL 1978/3879-».
A la vista de todo lo expresado, y teniendo en consideración que la solicitud de una autorización judicial para acceder al domicilio se fundamenta, precisamente, en el principio de autotutela, entiendo que, en la medida que tras la sentencia firme desestimatoria (sin posibilidad, por tanto, de recurso) la relación jurídico procesal que le sirvió de base queda extinguida, la Administración debería solicitar la referida autorización al juez contencioso administrativo competente de acuerdo con el art.8.6 LRJCA -EDL 1998/44323 y no al tribunal que dictó la sentencia desestimatoria.
Es posible sostener, como se indica en el enunciado de la cuestión, que cuan...
A mi juicio, la autorización debería efectivamente solicitarse, en los términos que veremos, del órgano sentenciador (no del juzgado unipersonal) pues es éste el que, conocedor de la actuación administrativa que se sometió a su revisión, está en la mejor posición para determinar si la entrada en el domicilio constituye -o no un acto necesario para llevar a efecto la actuación que en su día confirmó. Y está, asimismo, en una situación idónea para determinar si se interesa una intervención puramente rituaria o mecánica por existir una absoluta identidad entre el acto de ejecución material y el título habilitante (en cuyo caso, así tendría que constatarlo, rechazando -por innecesaria la medida que se pide) o si, por el contrario, se precisa una decisión intermedia en la que se individualice y determine la efectiva necesidad de entrar en el domicilio para ejecutar el acto correspondiente.
Que sea el órgano sentenciador -y no el juez provincial el competente para autorizar la entrada en estos casos se desprende de las SSTCo núms. 160/1991 -EDJ 1991/8069-, 76/1992 -EDJ 1992/4796-, 199/1998 -EDJ 1998/20782 y 92/2002 -EDJ 2002/11274-. Pero el alcance de su intervención dependerá de un juicio sobre la conexión o sobre la relación más o menos intensa entre el título ejecutivo y la entrada en el domicilio. Así:
El art.99 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de...
El art.99 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, que ha entrado en vigor el pasado 2 de octubre de 2016, dispone que «Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución -EDL 1978/3879 o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.». Idéntico contenido tenía el art.95 L 30/1992 -EDL 1992/17271-. Añadiendo el art.100.3 L 39/15 que «Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.» (igualmente se regulaba en el art.96.3 L 30/92).
Por su parte la STCo 92/2013 -EDJ 2013/47387-, haciendo suyos los razonamientos jurídicos de sentencias precedentes como las antes citadas, afirma que «De lo anterior se deduce que en el sistema constitucional que deriva de los arts. 117.3 y 118 CE-EDL 1978/3879-, corresponde a los Juzgados y Tribunales, con carácter exclusivo, la función de ejecutar lo juzgado u0022en todo tipo de procesosu0022, esto es, también en los procesos contencioso-administrativos, rompiéndose así con situaciones precedentes en las que la Administración retenía la potestad de ejecución. De este modo, mientras que, cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales (art. 118 CE), así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE).».
Y no cabe duda alguna que siendo el título ejecutivo la sentencia firme y no el acto administrativo en sí mismo considerado, la competencia objetiva viene impuesta por el art.103.1 LJCA -EDL 1998/44323 al mismo órgano que la dictó y no a otro distinto.
En el ámbito del proceso contencioso-administrativo, la actuación jurisdicc...
Cuando la sentencia es desestimatoria, por tanto, confirmatoria de la actuación administrativa impugnada, ese pronunciamiento, a mi juicio, tiene un alcance meramente declarativo que se agota en sí mismo, sin que tales sentencias sean susceptibles de ejecución, pues lo que será, en su caso, ejecutable es el acto confirmado por la sentencia, pero esa ejecución es del acto administrativo, no una ejecución de la sentencia. Ejecución que compete en exclusiva a la Administración y que llevará a efecto en uso de su autotutela ejecutiva, sin perjuicio de que el favorecido por el acto administrativo (confirmado por la sentencia) -y que, obviamente, no será el que interpuso el recurso en el que recayó la sentencia confirmatoria del acto recurrido pueda instar, a la Administración, la ejecución de ese acto firme y deducir, en su caso, frente a la inactividad administrativa el oportuno recurso contencioso-administrativo (nuevo y distinto de aquel que confirmó la legalidad del acto no ejecutado) al amparo de lo dispuesto en el art.29.1 LJCA -EDL 1998/44323-, siempre que se den las circunstancias en dicho precepto exigidas.
Ahora bien, la denominada autotutela de la que goza la Administración, conforme a la cual tiene potestad -ligada al principio de eficacia (art.103 Const -EDL 1978/3879-) para la ejecución forzosa de sus propios actos (art.99 L 39/15, de 1 octubre, PACAP -EDL 2015/166690-), tiene como límite el respeto a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de aquellos, singularmente del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art.18.2 Const, de forma que, cuando para la ejecución forzosa de un acto, resulte necesaria la entrada o registro en el domicilio de una persona, si ésta la deniega (o deviene imposible su localización), deberá recabarse, preceptivamente, la autorización judicial previa, concretamente del Juez de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.5 LJCA -EDL 1998/44323-), dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, cuya entrada se precisa para la ejecución del acto y para la que se solicita la autorización.
El acto -ratificado jurisdiccionalmente es un acto de la Administración, al que el pronunciamiento judicial nada ha añadido, limitándose a declarar su conformidad a Derecho, para cuya ejecución la Administración se encuentra en idéntica posición -con las mismas facultades y limitaciones que respecto del resto de sus actos no impugnados jurisdiccionalmente.
Obsérvese, en esta línea, que el art.8.5 LJCA -EDL 1998/44323 no realiza -pudiendo hacerlo ningún tipo de excepciones, configurando de forma autónoma la petición de autorización judicial al Juez, dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, y que, desde luego, no tiene por qué coincidir con el que fue el competente para el enjuiciamiento del acto administrativo y dictó la sentencia desestimatoria (competencia ligada a la materia y/o al órgano administrativo que dictó el acto), tal como se infiere de los art.8 a 12 LJCA.
¿De qué hablamos cuando hablamos de ejecutar un acto confirmado judicialmen...
La primera de tales posiciones ha sido mantenida, por ejemplo, en la STS 9-10-99 (rec 9389/95) -EDJ 1999/34044 en la que se afirma de un modo general que «cuando los actos administrativos son impugnados en sede jurisdiccional y se dicta sentencia, ya no se trata de la ejecutividad de aquéllos sino de ejecutar lo juzgado, cuya competencia corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales, según establecen concordadamente los artículos 117 de la Constitución y 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 -EDL 1956/42-». Más reciente y referida específicamente a las sentencias desestimatorias, la sentencia 20-10-08 (rec 5719/06) -EDJ 2008/197230-, ha precisado que «es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica -como pretende el recurrente que las sentencias desestimatorias no son ejecutables». A favor de esto último, la sentencia aporta dos tipos distintos de razones: por una parte, que «en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -EDL 1998/44323-) en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo» y, por otra, que «en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución».
La jurisprudencia constitucional parece respaldar la primera de las tesis expuestas. Se ejecuta una sentencia y, en este contexto, el Tribunal Constitucional llega a afirmar incluso que no resulta necesario obtener una autorización judicial para la entrada. Así, la STCo 160/1991, de 18 julio -EDJ 1991/8069-, considera innecesaria, en determinadas circunstancias, una nueva autorización judicial para proceder a la entrada en domicilio implicada en la ejecución de una sentencia: «no aparece justificada la exigencia de una nueva autorización judicial, que resultaría un requisito hueco e inútil si no revisara el fondo de Sentencias ya firmes, o que trastocaría, sin base constitucional, todo el orden de instancias jurisdiccionales si así lo hiciera. Los desalojos y derribos se realizaron en ejecución de lo dispuesto en resoluciones judiciales que adquirieron firmeza, cuyo cumplimiento es obligado (art. 117 C.E. -EDL 1978/3879-), y que versaban precisamente sobre el objeto del recurso, esto es, el desalojo y derribo de edificios» En parecidos términos se pronunció después el TCo en su sentencia nº 199/1998, de 13 octubre -EDJ 1998/20782-, al afirmar que «en el art. 87.2 de la L.O.P.J. -EDL 1985/8754 tan sólo se contempla la ejecución forzosa de los actos administrativos; pero cuando estos se han sometido a un proceso contencioso-administrativo, es el órgano judicial que conoce de éste el que, una vez firme la Sentencia y de conformidad con el art. 104 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-, lo comunica al órgano competente de la Administración para que lo lleve a u0022puro y debido efectou0022.».
No obstante, el Tribunal Constitucional no siempre ha seguido esta línea. Así, por ejemplo, en el Auto nº 217/2000, de 26 septiembre -EDJ 2000/26243-, inadmitió el recurso de amparo por entender que, tras ganar firmeza la denegación de la suspensión cautelar del acto administrativo impugnado, era nuevamente el Juzgado de Instrucción el competente para autorizar la entrada domiciliaria, como si de una «entrada administrativa» en sentido estricto se tratara: «vigente el art. 87.2 LOPJ -EDL 1985/8754-, una vez recaída una resolución judicial firme denegatoria de la suspensión interesada en vía contencioso administrativa, la ponderación de la proporcionalidad de entrada domiciliaria para ejecutar el acto administrativo correspondía al Juez de Instrucción. No sólo porque de lo contrario pudiera verse afectada la intangibilidad de la cosa juzgada, con el consiguiente riesgo de vulneración de los art. 24.1 CE -EDL 1978/3879 y 267.1 LOPJ, sino también por la ya señalada atribución al Juez de Instrucción de la condición de Juez de la legalidad de la entrada en domicilio (...) la intervención de dichos órganos de la jurisdicción penal, posterior en todo caso a la desestimación definitiva de la pretensión suspensiva deducida por el recurrente en vía contencioso-administrativa, trae causa de las necesidades de preservación del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)».
El art.38 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de...
Se nos plantea aquí la cuestión de ante qué órgano judicial debe solicitarse la autorización de entrada, si ante el Juez de lo Contencioso-Administrativo por aplicación de la regla general de competencia prevista en el art.91.2 LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754 y en el art.8.6 L 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-; o ante el mismo Tribunal que haya conocido del recurso contra el acto administrativo a ejecutar, como un incidente de ejecución de sentencia, que tendría su amparo en los art.103 s LJCA.
En los casos en que la solicitud de autorización se presente estando pendiente la resolución del recurso contra el acto administrativo a ejecutar, la competencia para resolverla debe corresponder al mismo Tribunal que esté conociendo de éste. Así se desprende de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional desde la sentencia 76/1992 -EDJ 1992/4796 y concretada posteriormente en otras (TCo 199/1998 -EDJ 1998/20782 ) que, si bien referidas en su momento a la competencia atribuida a los Juzgados de Instrucción, es perfectamente aplicable al momento actual.
La razón de ser estriba, como explica el Tribunal Constitucional en su sentencia 76/1992 -EDJ 1992/4796-, en el ejercicio pleno de la potestad jurisdiccional consagrado en el art.117.3 Const -EDL 1978/3879 que se refiere no sólo a la función de juzgar sino también a la de hacer ejecutar lo juzgado, así como en la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 Const.
Cuando ya ha recaído sentencia firme sobre el acto a ejecutar, la solución más correcta es que el órgano administrativo deberá utilizar sus propios medios para la ejecución del acto, pero si ello vulnerase algún derecho fundamental, parece lógico que deba dirigirse al Tribunal sentenciador, vía incidente de ejecución, solicitando la correspondiente autorización. Algunos Tribunales han argumentado que una decisión autónoma sobre la entrada en domicilio sería innecesaria por cuanto se entendería derivada de la propia sentencia que confirma el acto a ejecutar. Por ejemplo, la sentencia del TSJ de Andalucía-Málaga 18-6-13, al afirmar que «la autorización judicial para entrada en domicilio prevista en el art.8.6 LRJCA -EDL 1998/44323 tan solo resulta necesaria para la ejecución de los actos administrativos que no están sometidos a un control jurisdiccional de legalidad y/o de ejecutividad».
Pero resulta más garante y acorde con los intereses en juego que el juicio de valor que el Juez debe realizar para concederla o denegarla -y que incluye la ponderación de los intereses en conflicto y la proporcionalidad de la medida, valorando la posibilidad de utilizar otros medios menos injerentes o lesivos al derecho fundamental no se deje en manos de la Administración y se sustraiga al conocimiento judicial, ni siquiera aunque pueda tácitamente deducirse de la sentencia.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 18
 resolución 
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