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Timestamp: 2016-10-26 11:19:41+00:00

Document:
2C_153/2012 (29.10.2012)
2C_153/2012
Amt f�r Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern,
S�mmerungsbeitr�ge / Anerkennung von Dauergr�nfl�che,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 28. Dezember 2011.
X.________ bewirtschaftet zum einen als Eigent�mer den Betrieb Y.________ in der Gemeinde Z.________, auf dem er haupts�chlich Milchwirtschaft betreibt, und zum anderen das rund 1.5 km vom Betriebszentrum entfernt liegende Grundst�ck Z.________ Gbbl.-Nr. ...1 (W.________), das in zwei Parzellen aufgeteilt ist (Teilgrundst�cke Gbbl.-Nrn. ...1.1 und ...1.2). Das Teilgrundst�ck Gbbl.-Nr. ...1.1 liegt im S�mmerungsgebiet.
Am 30. April 2010 stellte X.________ u.a. den Antrag, in der Agrardatenerhebung 2010 die Heuwiesen auf dem Grundst�ck Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 (W.________) der Dauergr�nfl�che und damit der landwirtschaftlichen Nutzfl�che zuzuweisen und die agrarpolitischen Massnahmen 2010 entsprechend auszugestalten.
Mit Verf�gung vom 19. Mai 2010 anerkannte das Amt f�r Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern r�ckwirkend per 1. Januar 2010 eine Fl�che von 118 Aren auf dem Grundst�ck Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 als Dauergr�nfl�che.
Mit Einsprache vom 18. Juni 2010 beantragte X.________ in der Hauptsache, das Weide- und Wiesland auf dem Grundst�ck Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 insgesamt der landwirtschaftlichen Nutzfl�che zu unterstellen (118 Aren + 754.5 Aren). Die Einsprache wurde vom Amt f�r Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern am 25. Juni 2010 abgewiesen; die dagegen erhobene Beschwerde wies die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern am 16. Dezember 2010 ab. Das Bundesverwaltungsgericht wies die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde mit Urteil vom 28. Dezember 2011 ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9. Februar 2012 an das Bundesgericht stellt X.________ die folgenden Antr�ge:
1. "Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 2011 sei aufzuheben und r�ckwirkend auf den 1. Januar 2010 sei die gesamte gem�hte und zur Gewinnung von Winterfutter verwendete Fl�che der W.________ (Z.________ Gbbl.-Nr. ...1) - soweit nicht in der Bergzone IV liegend - als Dauergr�nfl�che im Sinne von Art. 19. Abs. 5 LBV zu qualifizieren und die Erstinstanz anzuweisen, dem Beschwerdef�hrer entsprechende Beitr�ge auszurichten.
2. Eventuell: Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 2011 sei aufzuheben und r�ckwirkend auf den 1. Januar 2010 sei die weitere gem�hte und zur Gewinnung von Winterfutter verwendete Fl�che der W.________ (Z.________ Gbbl.-Nr. ...1) - das heisst soweit nicht in der Bergzone IV liegend bzw. schon als Fl�che gem�ss Art. 19 Abs. 5 LBV anerkannt - von Jahr zu Jahr als Dauergr�nfl�che im Sinne von Art. 19. Abs. 6 LBV zu qualifizieren und die Erstinstanz anzuweisen, dem Beschwerdef�hrer entsprechende Beitr�ge auszurichten.
3. Subeventuell: Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 2011 sei aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz, eventuell an die Erstinstanz zur�ckzuweisen."
Das Amt f�r Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern, die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern und das Bundesverwaltungsgericht verzichten auf eine Stellungnahme. Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement verweist auf die beigef�gte Stellungnahme des Bundesamtes f�r Landwirtschaft.
Mit Eingabe vom 7. Juni 2012 �ussert sich X.________ zur Stellungnahme des Bundesamtes f�r Landwirtschaft.
1.1 Angefochten ist ein Urteil �ber die Ausrichtung von Direktzahlungen gem�ss Art. 70 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 �ber die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1). Es handelt sich um einen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts, gegen den die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grunds�tzlich zul�ssig ist (vgl. Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 90 BGG). Auf die fraglichen, bundesrechtlich geregelten Beitr�ge besteht Anspruch, und es gilt insofern kein gesetzlicher Ausschlussgrund (vgl. Art. 83 lit. k und s BGG). Der Beschwerdef�hrer hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, ist als direkter Adressat des angefochtenen Urteils von diesem besonders ber�hrt und hat ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung, weshalb er zur Beschwerde berechtigt ist (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Mit Beschwerde an das Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich des Bundesverfassungsrechts ger�gt werden (vgl. Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann diesen bloss berichtigen oder erg�nzen, wenn er offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder in Verletzung wesentlicher Verfahrensrechte ermittelt wurde (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.1 Der Beschwerdef�hrer bewirtschaftet unter anderem das im S�mmerungsgebiet gelegene Grundst�ck Z.________ Gbbl.-Nr. ...1.1 (W.________). Als Dauergr�nfl�che und damit landwirtschaftliche Nutzfl�che werden 118 Aren anerkannt. Strittig ist, ob die gesamte gem�hte und zur Gewinnung von Winterfutter verwendete Fl�che von 3.5-4 Hektaren auf dem genannten Grundst�ck als Dauergr�nfl�che zu qualifizieren ist und dem Beschwerdef�hrer entsprechende Beitr�ge auszurichten sind.
2.2.1 Nach Art. 104 Abs. 1 BV und Art. 1 LwG soll der Bund daf�r sorgen, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag zur sicheren Versorgung der Bev�lkerung, zur Erhaltung der nat�rlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft und zur dezentralen Besiedlung des Landes leistet. Erschwerende Produktions- und Lebensbedingungen, insbesondere im Berg- und H�gelgebiet, sind bei der Anwendung des Gesetzes angemessen zu ber�cksichtigen (Art. 4 Abs. 1 LwG). Hierzu teilt das Bundesamt f�r Landwirtschaft (BLW) die landwirtschaftlich genutzte Fl�che nach Massgabe der Erschwernisse in Zonen ein und erstellt ein Produktionskataster, wobei der Bundesrat in der Verordnung vom 7. Dezember 1998 �ber den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die Ausscheidung von Zonen (Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung; SR 912.1) die Abgrenzungskriterien festgesetzt hat (vgl. Art. 4 Abs. 2 und 3 LwG).
2.2.2 In der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung wird nicht nur die landwirtschaftliche Nutzfl�che in Erschwerniszonen abgegrenzt und unterteilt, sondern auch das S�mmerungsgebiet als traditionell alpwirtschaftlich genutzte Fl�che (Art. 1 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung) erfasst (vgl. Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 1, 88 Ziff. 212.4). Damit soll die intensiver bewirtschaftbare und zu h�heren Abgeltungen berechtigende landwirtschaftliche Nutzfl�che eingegrenzt und das S�mmerungsgebiet entsprechend der Zweckbestimmung des Art. 1 LwG als �kologisch wertvolle, traditionelle Kulturlandschaft erhalten bleiben (vgl. YVES DONZALLAZ, Trait� de droit agraire suisse: droit public et droit priv�, Bd. 1, 2004, N. 231).
2.2.3 Zum S�mmerungsgebiet z�hlen die Gemeinschaftsweiden, die S�mmerungsweiden und die Heuwiesen, deren Ertrag f�r die Zuf�tterung w�hrend der S�mmerung verwendet wird (Art. 3 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Das S�mmerungsgebiet wird aufgrund der Bewirtschaftung vor 1999 und unter Ber�cksichtigung der herk�mmlich-traditionellen Bewirtschaftung festgelegt (Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Die Fl�chen im S�mmerungsgebiet gelten als S�mmerungsfl�chen, auch wenn sie anders genutzt werden (Art. 24 Abs. 2 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 �ber landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen [Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV; SR 910.91]). Bei den Fl�chen im S�mmerungsgebiet kommt es mithin einzig auf die Zoneneinteilung an (vgl. Urteil 2C_394/2010 vom 4. November 2010 E. 2.4).
Eine Sonderstellung nehmen im S�mmerungsgebiet gelegene Heuwiesen ein, deren Ertrag f�r die Winterf�tterung verwendet wird. Sie sind keine S�mmerungsfl�chen (Art. 24 LBV), wobei kleinere Fl�chen aus Praktikabilit�tsgr�nden nicht eigens aus dem S�mmerungsgebiet ausgeschieden werden. Das f�hrt dazu, dass es innerhalb des S�mmerungsgebiets Fl�chen gibt, die keine S�mmerungsfl�chen sind, sondern - bei Erf�llen der in Art. 19 Abs. 5 und 6 LBV genannten Voraussetzungen - zu den landwirtschaftlichen Nutzfl�chen z�hlen.
2.2.4 Zusammenfassend bedeutet dies, dass bei Fl�chen, die vor 1999 traditionell alpwirtschaftlich genutzt worden sind, eine k�nftige Nutzungs�nderung ausgeschlossen ist (Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung; Art. 24 Abs. 2 LBV). Anderes gilt f�r die der Winterf�tterung dienenden Heuwiesen: Fl�chen, die vor 1999 nicht traditionell als S�mmerungsfl�chen bewirtschaftet worden sind, sich aber innerhalb des S�mmerungsgebietes befinden, werden unter den Voraussetzungen der Art. 19 Abs. 5 und 6 LBV als landwirtschaftliche Nutzfl�chen qualifiziert.
2.3.1 Der Beschwerdef�hrer wirft die Frage auf, ob es bei Heuwiesen, deren Ertrag der Winterf�tterung dient, sachgerecht bzw. mit der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) vereinbar sei, eine ununterbrochene Tradition einer entsprechenden Bewirtschaftung vorauszusetzen (so der Wortlaut von Art. 19 Abs. 5 LBV). Das hat nach Auffassung des BLW zur Folge, dass bereits eine kurzfristige (z.B. einj�hrige) Nutzungs�nderung "unwiderruflich" (vgl. Art. 24 Abs. 2 LBV) zur Anrechnung als S�mmerungsfl�che f�hre. Die Sachgerechtigkeit einer solchen Regelung ist mit Blick auf den erw�hnten Zweck der Ausscheidung von S�mmerungsgebieten (Schutz traditionell alpwirtschaftlich genutzter Fl�chen) tats�chlich zweifelhaft, kann vorliegend jedoch offen bleiben, da die hier strittige Fl�che bereits vor 1999 �ber l�ngere Zeit zur S�mmerung genutzt worden ist.
2.3.2 Die Vorinstanz hat verbindlich festgestellt (Art. 105 BGG), dass auf der W.________ in der Zeit der Bewirtschaftung durch den Vater des Beschwerdef�hrers sowie w�hrend mindestens neun Jahren der Bewirtschaftung durch den Beschwerdef�hrer, d.h. von 1994-2003, nicht mehr als eine Hektare f�r die Winterf�tterung gem�ht worden ist. Die W.________ diente in dieser Periode prim�r als S�mmerungsweide. Die vom Beschwerdef�hrer behauptete Tradition der M�hnutzung von 3.5-4 Hektaren ist somit w�hrend einer l�ngeren Zeit nicht ausge�bt worden, insbesondere auch nicht bis Ende 1998 als dem nach Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaftlicher Zonen-Verordnung massgebenden Zeitpunkt f�r die Ausscheidung des S�mmerungsgebiets. Der Alpkataster aus dem Jahr 1965, auf den sich der Beschwerdef�hrer beruft, vermag daran nichts zu �ndern. Dieser Kataster ist zwar Ausdruck der herk�mmlich-traditionellen Bewirtschaftung und daher nach Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaftlicher Zonen-Verordnung bei der Zoneneinteilung zu ber�cksichtigen, schliesst jedoch nicht aus, dass sich - wie vorliegend - im Laufe der Jahre und Jahrzehnte die tats�chliche Bewirtschaftung �ndert. Solche tats�chlichen Nutzungs�nderungen �ber eine l�ngere Zeit sind bei der Abgrenzung des S�mmerungsgebiets gem�ss Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaftlicher Zonen-Verordnung zwingend zu beachten.
2.3.3 Aus diesen Gr�nden ist die hier strittige Fl�che als S�mmerungsfl�che im S�mmerungsgebiet zu qualifizieren (Art. 3 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung; Art. 24 Abs. 1 LBV), womit k�nftige Nutzungs�nderungen ausgeschlossen sind (Art. 24 Abs. 2 LBV) und sich die Pr�fung der Voraussetzungen der Art. 19 Abs. 5 und 6 LBV er�brigt.
2.4.1 Der Beschwerdef�hrer r�gt, er habe im Sinne eines Subeventualbegehrens vor der Vorinstanz verlangt, die gem�hte und zur Gewinnung von Winterfutter verwendete Fl�che der W.________ - soweit nicht in der Bergzone IV liegend bzw. schon als Fl�che gem�ss Art. 19 Abs. 5 LBV anerkannt - von Jahr zu Jahr als Dauergr�nfl�che im Sinne von Art. 19 Abs. 6 LBV zu qualifizieren und ihm entsprechende Beitr�ge auszurichten. Indem die Vorinstanz dieses Begehren nicht gepr�ft habe, sei ihm das rechtliche Geh�r verweigert worden.
2.4.2 Der Anspruch auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV) umfasst als Mitwirkungsrecht alle Befugnisse, die einer Partei einzur�umen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293 mit Hinweisen). Dies setzt die grunds�tzliche Pflicht der Beh�rden voraus, ihren Entscheid so zu begr�nden, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann. Dazu muss die Begr�ndung kurz die wesentlichen �berlegungen nennen, von denen sich die Beh�rde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid st�tzt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einl�sslich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdr�cklich widerlegt (BGE 133 III 439 E. 3.3 S. 445 mit Hinweisen).
2.4.3 Vorliegend erw�hnt die Vorinstanz Art. 19 Abs. 6 LBV im angefochtenen Urteil zwar nur kurz und ohne auf diese Norm ausdr�cklich einzugehen. Doch kann darin keine Verletzung des rechtlichen Geh�rs gesehen werden, er�brigte sich doch die n�here Pr�fung dieser Norm, da sie in ihrem Tatbestand ausdr�cklich auf Art. 19 Abs. 5 LBV und damit auch auf das hier strittige Kriterium der "ununterbrochenen, langj�hrigen Tradition" verweist. Von diesem Verweis geht auch der Beschwerdef�hrer aus, doch f�hrt er aus, das Kriterium "ununterbrochen" fehle in Art. 19 Abs. 6 LBV ausdr�cklich. Das Kriterium "nicht j�hrlich gem�ht" in Art. 19 Abs. 6 LBV schliesse eine ununterbrochene Nutzung von vornherein aus.
Damit beurteilt der Beschwerdef�hrer eine materiell-rechtliche Frage abweichend von der Vorinstanz. Diese bezog das Kriterium "ununterbrochen" - entsprechend dem Gesetzeswortlaut - auf die Tradition und nicht auf die Nutzung, womit das Kriterium �ber den Verweis in Art. 19 Abs. 6 LBV auch auf diese Norm anwendbar war. Darauf h�tte die Vorinstanz zwar zur Klarstellung ausdr�cklich hinweisen k�nnen. Sie beging jedoch keine Geh�rsverletzung, da die wesentlichen �berlegungen aus dem Entscheid hervorgehen und der Beschwerdef�hrer - wie seine Eingabe zeigt - den Entscheid sachgerecht anfechten konnte.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientsch�digungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 70
 Art. 82
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 83
 Art. 89
 Art. 95
 BGE 
 Art. 97
 Art. 105
 Art. 104
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 1
 Art. 19
 Art. 24
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 24
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 24
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19