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Timestamp: 2020-07-09 08:06:34+00:00

Document:
La giurisdizione della Corte dei Conti sulla Fondazione ENPAM - Diritto & Conti
- il 7 Aprile 2020 - In Democrazia e contabilità, Osservatorio Cassazione, Questione giurisdizione, Responsabilità amministrativa, Società pubbliche, Tutti gli articoli
Commento alla sentenza Sezioni Unite n. 7645 del 20 marzo 2020
La Corte di Cassazione Sezioni Unite con la sentenza in commento ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti sulla fondazione ENPAM
I PROCEDIMENTI CAUTELARI INNANZI ALLA CORTE DEI CONTI
La vicenda in esame riguarda 2 citazioni: Enpam Sicura ed Enpam derivati, precedute da richieste di sequestro, entrambe sottoscritte dall’estensore di tale nota.
In sede cautelare:
a) per il procedimento Enpam sicura il sequestro in sede contabile veniva convalidato dal giudice designato che riconosceva sia il fumus boni juris che il periculum in mora ( e quindi anche la giurisdizione ed il danno all’erario) con rigetto del reclamo proposto della controparte avverso l’ordinanza di convalida;.
b) per il procedimento Enpam derivati il sequestro non veniva convalidato dal giudice designato che riconosceva solo il fumus boni juris (riconoscendo la giurisdizione ) ma non anche il periculum in mora, nonostante l’ingente danno all’erario;
LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI SULL’ ENPAM
Ad avviso della procura le vigenti norme nonché la giurisprudenza riconosce la giurisdizione della Corte dei conti sugli Enti di previdenza pubblici (tra i quali è compreso l’ENPAM).
Il D.Lgs. n. 509/1994 “Attuazione della delega conferita dall’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 , in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza” pur trasformando tali Enti in Fondazioni di diritto privato, li ha sottoposti alla vigilanza del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e al controllo della Corte dei Conti.
La natura pubblica dell’attività di tali fondazioni tra cui l’ENPAM si rinviene, fra l’altro negli artt. 2 e 3 del citato D.Lgs. n. 509/1994:
Art. 2. Gestione.
Art. 3. Vigilanza.
2. Nell’esercizio della vigilanza il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con i Ministeri di cui al comma 1, approva i seguenti atti: a) lo statuto e i regolamenti, nonché le relative integrazioni o modificazioni; b) le deliberazioni in materia di contributi e prestazioni, sempre che la relativa potestà sia prevista dai singoli ordinamenti vigenti. Per le forme di previdenza sostitutive dell’assicurazione generale obbligatoria le deliberazioni sono adottate sulla base delle determinazioni definite dalla contrattazione collettiva nazionale.
3. Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, di intesa con i Ministeri di cui al comma 1, può formulare motivati rilievi su:
i bilanci preventivi e i conti consuntivi;
le note di variazione al bilancio di previsione;
i criteri di individuazione e di ripartizione del rischio nella scelta degli investimenti così come sono indicati in ogni bilancio preventivo; le deliberazioni contenenti criteri direttivi generali.
Nel formulare tali rilievi il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, d’intesa con i Ministeri di cui al comma 1, rinvia gli atti al nuovo esame da parte degli organi di amministrazione per riceverne una motivata decisione definitiva. I suddetti rilievi devono essere formulati per i bilanci consuntivi entro sessanta giorni dalla data di ricezione e entro trenta giorni dalla data di ricezione, per tutti gli altri atti di cui al presente comma. Trascorsi detti termini ogni atto relativo diventa esecutivo.
c) Invero la sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti, conseguente
a) alla funzione pubblica;
b) alla sostanziale qualifica di organismo di diritto pubblico
è sancita da alcuni elementi caratterizzanti, quali:
l’obbligo di applicazione alle Casse previdenziali della normativa degli appalti Pubblici, in qualità di Organismi di diritto pubblico;
l’inserimento delle Casse previdenziali privatizzate nel conto economico consolidato dello Stato, ai sensi dell’art.1, comma 2, della legge 30 dicembre 2009, n.196, dichiarato legittimo dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6014 del 28 novembre 2012.
L’ ENPAM, pur rivestendo la forma giuridica di fondazione, svolge un’attività di natura pubblica che trova fondamento:
nell’art.2 comma 1 del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509;
nell’iscrizione e contribuzione obbligatoria dei propri iscritti;
nell’attività previdenziale ed assistenziale a favore dei propri iscritti.
nelle ulteriori finalità a favore dei propri iscritti esplicitate nello statuto.
Ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica in data 27 giugno 1964, l’Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri (ENPAM), successivamente trasformato in fondazione ai sensi del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, è stato sottoposto al controllo della Corte dei conti.
Ne consegue che l’ENPAM per le finalità pubbliche dell’attività svolta è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti in base alle seguenti norme;
decreto del Presidente della Repubblica in data 27 giugno 1964:
con il quale l’Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri (ENPAM), successivamente trasformato in fondazione ai sensi del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, è stato sottoposto al controllo della Corte dei conti;
art. 3 comma 1 dello statuto della Fondazione Enpam:
in cui si precisa che: “la Fondazione è l’Ente di previdenza e di assistenza dei medici e degli odontoiatri. La Fondazione è sottoposta a vigilanza ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509”.
dell’art. 3 del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509
in cui, oltre alla vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, dal Ministero del tesoro viene stabilito che: “La Corte dei conti esercita il controllo generale sulla gestione delle assicurazioni obbligatorie, per assicurare la legalità e l’efficacia, e riferisce annualmente al Parlamento.
Ciò in quanto l’ENPAM persegue finalità pubblicistiche ossia:
1) attività di previdenza ed assistenza quale diritto riconosciuto dall’art. 38 della Costituzione;
2) contribuzione obbligatoria dei contributi versati dai medici al fine di poter usufruire della pensione una volta andati in quiescenza ect.
Infatti l’art. 5 comma 1 dello Statuto ENPAM prevede che:
“ai sensi dell’art. 1, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, l’iscrizione e la contribuzione alla Fondazione sono obbligatorie per tutti gli iscritti agli albi professionali dei medici chirurghi ed odontoiatri, di cui all’art. 21 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato n. 233 del 13 settembre 1946, ratificato dalla legge 17 aprile 1956, n. 561.
La contribuzione e l’iscrizione alla Fondazione sono comunque obbligatorie per tutti i medici chirurghi e gli odontoiatri che operano a rapporto professionale con le istituzioni pubbliche e private che erogano l’assistenza sanitaria”.
Al riguardo si rammenta che la Corte di Cassazione ha più volte affermato la natura pubblica degli enti cui affluiscono contributi privati resi dai propri iscritti non solo su base obbligataria come ENPAM ma anche su base volontaria.
Infatti la Corte di Cassazione con ordinanza n.17748/16 relativa all’ Istituto di Previdenza ed assistenza tra i dipendenti del comune di Roma ha dichiarato la giurisdizione del giudice contabile anche in presenza di contributi versati volontariamente in quanto:
“al di là dei rilievi dei ricorrenti sull’assenza di personalità giuridica o sulla sua natura privatistica proprio nel perseguimento di tali finalità pubblicistiche (forme di assistenza e previdenza per migliorare e garantire lo stato di benessere degli iscritti) che ricorre il fondamento del danno erariale;
lo scopo istituzionale non perde il suo carattere pubblicistico solo per il fatto che l’iscrizione dei dipendenti comunali all’ Ipa non sia un obbligo, ma effettuata solo su base volontaria”.
LE DECISIONI CONTRASTANTI DELLA CORTE DI CASSAZIONE
La sentenza della Corte di Cassazione n.7645 del 20.3.2020 in commento (Enpam derivati), nonostante la precisazione riportata al punto 12) comunque smentisce un’altra sentenza della stessa Corte di Cassazione Civile n.32608 del 12/12/2019 che aveva riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario a scapito del giudice contabile con questa motivazione:
La precedente sentenza 32608/2019 così argomentava:
5.6.5. – Nonostante la presenza di tali indici pubblicistici, derivanti dalla funzione che è chiamata a svolgere, la Fondazione ENPAM costituisce pur sempre un soggetto cui è formalmente attribuita natura di ente privato, il che non consente di ricomprenderla nell’ambito della definizione di amministrazione pubblica data dal testo unico ai fini della disciplina delle società a partecipazione pubblica (e, tra queste, delle società in house).
5.7. – Deve pertanto affermarsi il principio secondo cui ai fini del sorgere della giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house, la nozione di società in house, come codificata nel testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, non può spingersi sino a ricomprendere società partecipate, non già da una pubblica amministrazione secondo la definizione desumibile dal Testo Unico approvato con il D.Lgs. n. 175 del 2016, art. 2, comma 1, lett. a) bensì da un soggetto – la Fondazione ENPAM – che, pur svolgendo un’attività pubblicistica ed essendo consequenzialmente sottoposto alla vigilanza ministeriale e al controllo della Corte dei conti, ha la qualificazione giuridica di ente privato e come tale si presenta all’esterno.
Ora, dopo soli 3 mesi, proprio tale sentenza n. 32608 del 12.12.2019 viene smentita dalla sentenza Sezioni Unite n. 7645 del 20 marzo 2020 della stessa Corte di Cassazione che, accogliendo le ragioni ed argomentazioni sopra riportate della Procura regionale della Corte dei conti, analiticamente indicate nei relativi atti di citazione ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti.
Inoltre nella sentenza n. 7645 del 20 marzo 2020 (Enpam derivati) la Corte di Cassazione ha, pure, richiamato la sentenza (Sezioni Unite 8 settembre 2016, n. 17748) che aveva accolto il controricorso dello stesso VPG Maiello- riconoscendo la giurisdizione del giudice contabile per danni all’erario arrecati all’Istituto di previdenza e assistenza per i dipendenti del Comune di Roma (IPA) per i contributi versati dagli iscritti anche su base volontaria (laddove per l’Enpam la contribuzione è obbligatoria).
Le principali affermazioni della Sentenza della Corte di Cassazione n.7645 del 20.3.2020:
3. – Assodato che il dato essenziale che radica la giurisdizione contabile è rappresentato dall’evento dannoso a carico di una pubblica amministrazione (Cass., Sez. Un., 14 aprile 2011, n. 8492), si tratta a questo punto di stabilire se la Fondazione ENPAM sia o meno, ai fini della configurabilità del danno erariale e della giurisdizione della Corte dei conti, un’amministrazione pubblica.
4. – A tale quesito deve darsi risposta positiva.
5. -L’Ente nazionale di previdenza ed assistenza medici – ENPAM è stato trasformato in fondazione senza scopo di lucro e con personalità giuridica di diritto privato, con la denominazione di Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri – Fondazione ENPAM.
In particolare, con l’art. 1, commi 32 e 33, lettera a), punto 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, era stata conferita delega al Governo per riordinare e sopprimere enti pubblici di previdenza ed assistenza, ed era stata prevista la possibilità di privatizzare – nelle forme dell’associazione o della fondazione – gli enti che non usufruissero di finanziamenti pubblici, con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa e contabile, ferme restandone le finalità istitutive e l’obbligatoria iscrizione e contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti.
In attuazione di tale delega, l’art. 1 del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, ha contemplato siffatto tipo di trasformazione («Gli enti trasformati continuano a sussistere come enti senza scopo di lucro e assu­ mono la personalità giuridica di diritto privato, ai sensi degli articoli
12 e seguenti del codice civile»: art. 1, comma 2), condizionandolo all’assenza di finanziamenti pubblici ed esplicitamente sottolineando la continuità della collocazione dell’ente nel sistema.
La trasformazione dell’ENPAM operata dal d.lgs. n. 509 del 1994, pur avendo inciso sulla forma giuridica dell’ente e sulle modalità organizzative delle sue funzioni, non ha modificato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza, che mantiene una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico di assicurare dette prestazioni sociali a particolari categorie di lavoratori (Corte cost., sentenza n. 7 del 2017).
Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di affermare che “dal quadro così tracciato [dalla riforma] emerge che la suddetta trasformazione ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti, articolandosi invece sul diverso piano di una modifica degli strumenti di gestione e della differente qualificazione giuridica dei soggetti stessi: l’obbligo contributivo costituisce un corollario, appunto, della rilevanza pubblicistica dell’inalterato fine previdenziale. L’esclusione di un intervento a carico della solidarietà generale consegue alla stessa scelta di trasformare gli enti, in quanto implicita nella premessa che nega il finanziamento pubblico o altri ausili pubblici di carattere finanziario” (Corte cost., sentenza n. 248 del 1997).
Gli artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 509 del 1994 evidenziano, d’altra parte, numerosi ed incisivi momenti di vigilanza e controllo nell’attività gestionale, organizzativa e contabile dell’Ente previdenziale privatizzato.
Dell’esistenza di un’evidente influenza è espressione, in particolare, la previsione di un potere di vigilanza affidato al Ministero del lavoro e della previdenza sociale, unitamente al Ministero dell’economia e delle finanze.
Nell’esercizio della vigilanza, il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, approva lo statuto e i regolamenti della Fondazione nonché le delibere in materia di contributi e prestazioni. Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze, può formulare motivati rilievi sui bilanci preventivi e i conti consuntivi, sulle note di variazione al bilancio di previsione, sui criteri di individuazione e di ripartizione del rischio nella scelta degli investimenti e sulle delibere contenenti criteri direttivi generali.
Nel collegio dei sindaci della Fondazione deve essere assicurata la presenza di rappresentanti delle predette Amministrazioni.
A sua volta, la Corte dei conti è chiamata ad esercitare il controllo generale sulla gestione, da parte della Fondazione, delle assicurazioni obbligatorie, per assicurarne la legalità e l’efficacia, e a riferirne annualmente al Parlamento (art. 3, comma 5, del d.lgs. n. 509 del 1994).
Viene altresì in evidenza la disposizione (l’allegato IV del codice dei contratti pubblici, approvato con il d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50; e, prima ancora, l’allegato III del codice dei contratti pubblici, approvato con il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163) che qualifica la Fondazione ENPAM come organismo di diritto pubblico.
E sebbene la detta qualificazione sia destinata a rilevare sul piano della disciplina di derivazione comunitaria in materia di aggiudicazione degli appalti ad evidenza pubblica e a garantire la massima concorrenza tra operatori economi­ ci (cfr. Cass., Sez. Un., 9 marzo 2012, n. 3692, in fattispecie riguardante Poste Italiane s.p.a.), non v’è dubbio che l’applicazione delle regole in materia di contratti pubblici è altresì funzionale ad una maggiore attenzione alla gestione delle “risorse pubbliche”, consentendo all’ente aggiudicatore di individuare il miglior operatore economico, in una logica anche di trasparenza e di spesa più efficiente.
Con riguardo, poi, all’applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, il permanere di connotati pubblicistici è avvalorato dall’inserimento dell’ ENPAM nell’elenco delle amministrazioni pubbliche comprese nel conto economico consolidato, individuate ai sensi dell’art. l, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni.
Sotto questo profilo, è opportuno sottolineare che l’elenco delle amministrazioni pubbliche appartenenti al conto economico consolidato previsto dall’art. l, comma 3, della citata legge n. 196 del 2009 è stato istituito – come ha ricordato la Corte costituzionale (sentenza n. 7 del 2017, cit.) – in attuazione di precisi obblighi comunitari sulla base di norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statisti­ co nazionale ed europeo, ai sensi del regolamento CE n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996, modificato dal regolamento UE 549/2013 relativo al «Sistema Europeo dei Conti Nazionali e Regionali nell’Unione Europea» (SEC2010). I criteri utilizzati per la classifica­ zione sono di natura statistico-economica. Tale regolamento è servente alla definizione delle politiche dell’Unione europea ed al monito­ raggio delle economie degli Stati membri e dell’Unione economica e monetaria (UEM), i quali «richiedono informazioni comparabili, ag­ giornate e affidabili sulla struttura dell’economia e l’evoluzione della situazione economica di ogni Stato membro o regione» (considerando n. ldel regolamento UE n. 549/2013).
L’ENPAM è classificato, secondo l’allegato A (Capitolo 2 «Unità e insiemi di unità» – Isettori istituzionali – Amministrazioni pubbliche 5.13) del regolamento UE n. 49/2013, nel sottosettore 5.1314, afferente agli «Enti di previdenza e assistenza sociale» (2.117), il quale «comprende le unità istituzionali centrali, di Stati federati e locali, la cui attività principale consiste nell’erogare prestazioni sociali che rispondono ai seguenti due criteri:
a) in forza di disposizioni legislative o regolamentari determinati gruppi della popolazione sono tenuti a partecipare al regime o a versare contributi;
b) le amministrazioni pubbliche sono responsabili della gestione dell’istituzione per quanto riguarda la fissazione o l’approvazione dei contributi e delle prestazioni, a prescindere dal loro ruolo di organismo di sorveglianza o di datore di lavoro».
La nuova configurazione dell’ENPAM, trasformato in fondazione con personalità giuridica di diritto privato con autonomia gestionale, organizzativa e contabile, non ne ha intaccato, dunque, gli essenziali connotati pubblicistici.
Rileva l’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 509 del 1994, ai cui sensi «Gli enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione».
Le risorse della Fondazione sono assicurate iure imperii dall’ordinamento generale in base ad obblighi imposti da norme di diritto pubblico.
9. – In conclusione, il pregiudizio arrecato al patrimonio della Fondazione ENPAM è un danno a risorse pubbliche, e dunque un danno erariale, la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti, perché – quantunque trasformato in fondazione con personalità giuridica di diritto privato e con autonomia gestionale, organizzativa e contabile – l’Ente ha mantenuto un carattere pubblicistico, essendo chiamato a svolgere l’attività istituzionale (che si colloca nel quadro tutelato dall’art. 38 Cost.) di previdenza ed assistenza obbligatoria in favore di una particolare categoria di lavoratori, alla quale si accompagna l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione da parte degli iscritti, e come tale è sottoposto ad una penetrante vigilanza ministeriale ed al controllo della Corte dei conti, è qualificato organismo di diritto pubblico e compreso tra le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato.
La soluzione delineata appare coerente con Cass., Sez. Un.8 settembre 2016, n. 17748, che ha statuito che l’Istituto di previdenza e assistenza per i dipendenti del Comune di Roma (IPA) si connota come un’amministrazione autonoma collegata a Roma Capitale e deputata alla tutela di un interesse pubblicistico ad essa riferibile, sic ché il suo patrimonio deve essere gestito, indipendentemente dalla provenienza delle sue singole componenti, con criteri rispondenti alla migliore realizzazione di quell’interesse, senza poter essere utilizzato per altre ragioni.
Ne consegue che le persone fisiche che rivestano cariche nei suoi organi di gestione o che siano membri del suo collegio dei revisori sono tenute, rispettivamente, onde non incorrere in responsabilità per danno erariale, ad amministrare quel patrimonio uniformandosi ai doveri che ha un agente contabile e ad esercitare la vigilanza anche controllando che quei doveri vengano rispettati
L’esclusione di un intervento a carico della solidarietà generale consegue alla stessa scelta di trasformare l’Ente, in quanto implicita nella premessa che nega finanziamenti pubblici diretti o indiretti; ma l’obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione – espressione della solidarietà interna ai professionisti, a vantaggio dei quali l’Ente è stato istituito – consente di convogliare risorse economiche in favore della Fondazione in adempimento di obbligazioni ex lege cui i soggetti interessati non possono liberamente sottrarsi.
Orbene, se con l’ultima sentenza Sezioni Unite n. 7645 del 20 marzo 2020 la Cassazione sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione di un convenuto in sede contabile ha affermato:
che l’ENPAM è un soggetto pubblico a tutti gli effetti;
la giurisdizione della Corte dei conti in materia di danno arrecato al patrimonio dell’ENPAM;
non si comprende come la stessa Corte di Cassazione, solo tre mesi prima, con la sentenza n. 32608 del 12/12/2019 possa aver negato la giurisdizione della Corte dei conti su una società in house istituita dalla stessa ENPAM
unico socio pubblico al 100% ;
che aveva apportato l’intero patrimonio della società in house ENPAM Sicura attingendo alle risorse del patrimonio ENPAM e versando 3 milioni di euro derivanti dai contributi degli iscritti.)
Conseguentemente, si ritiene che sia necessario e doveroso un chiarimento legislativo in materia di società in house create da soggetti pubblici che chiarisca, finalmente, in modo oggettivo il discrimen tra giudice ordinario e giudice contabile, anche al fine di evitare che il ricorso al regolamento preventivo di giurisdizione (eccezione) diventi una (regola) normale prassi e sia sistematicamente utilizzato, come extrema ratio, per vanificare e neutralizzare la tempestiva azione del P.M. contabile a tutela dell’erario, anche rendendo inefficaci sequestri richiesti e convalidati dal giudice contabile.
#enpam#fondazione#giurisdizione#in house

References: sentenza 
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Art. 2

Art. 3
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