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Timestamp: 2019-12-11 13:29:07+00:00

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Bologna, 15 maggio 2012 Convegno: FORUM SERVIZI PUBBLICI LOCALI -
Oggetto dell’intervento: “Le holding di partecipazioni”
A cura dell’ avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari
I. Le holding di partecipazioni in società di servizi pubblici locali
II. Opportunità e limiti
III. Contenuti dello Statuto e del Regolamento comunale
IV. Profili di governance societaria
I modelli organizzativi prescelti dagli Enti locali ed, in particolare, la regolazione dei diversi sistemi di governance delle società partecipate dagli Enti medesimi, rappresentano uno dei temi più dibattuti in un contesto economico-normativo come quello attuale, che si rivela sempre più articolato.
In particolare, le ragioni che impongono agli Enti locali di indirizzare la propria azione amministrativa per mezzo di un controllo quanto più efficiente possibile del sistema di governo della proprie società partecipate sono certamente riconducibili all’esigenza di offrire una declinazione operativa del principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’ art. 97 della Costituzione.
Il richiamato principio trova infatti una propria compiuta realizzazione e messa in atto proprio grazie a sistemi di governo e modelli organizzativi finalizzati in primis ad un maggiore controllo del patrimonio pubblico ed, in secondo luogo, a garantire una perfetta armonia anche con i fondamentali principi di matrice comunitaria in tema libertà di concorrenza, di apertura al mercato e di universalità ed accessibilità dei servizi erogati.
Ebbene, i possibili sistemi di governo (rectius, tipologie societarie) delle società partecipate dagli Enti locali che, nel tempo, sono stati individuati possono essere ricondotti a tre modelli:
(i) quello tradizionale, in cui l’Ente locale svolge le proprie funzioni di indirizzo e controllo sulle società partecipate avvalendosi del supporto di strutture, dotate di specifiche competenze nelle materie societarie, già esistenti all’interno dell’Ente medesimo;
(i) quello dipartimentale, caratterizzato da un’unità di controllo delle partecipazioni detenute dall’Ente locale, unica e specialistica, dotata di competenze interdisciplinari, aventi carattere legale, economico-finanziario e tecnico nel campo dei servizi svolti dalle società partecipate;
(iii) il modello Holding, nel quale la partecipazione dell’Ente locale nelle società operative diviene di tipo indiretto, per il mezzo di una società capogruppo, costituita appositamente per la gestione delle partecipazioni azionarie dell’Ente stesso, ossia, da un lato, per l’esercizio unitario e coordinato dei diritti di socio e, dall’altro, per la sottoposizione delle imprese dalla stessa partecipate ad una direzione unitaria.
Poste tali doverose premesse, il presente approfondimento ha dunque ad oggetto la percorribilità di tale ultima opzione organizzativa da parte di Enti locali territoriali che detengono partecipazioni in società erogatrici di servizi pubblici locali, avendo cura, in primis, di verificare l’ambito entro il quale all’Ente locale è consentito costituire e/o mantenere partecipazioni in società Holding, procedendo, poi, in secondo luogo, all’analisi degli aspetti più salienti concernenti la vera e propria mission e la concreta operatività delle Holding medesime.
Il modello organizzativo societario della Holding rappresenta una prassi sempre più diffusa e nel tempo affermatasi anche nel settore dei servizi pubblici locali, in quanto ritenuto strumento idoneo per il perseguimento delle finalità di esternalizzazione di alcuni segmenti dell’attività della Pubblica Amministrazione.
Autorevole dottrina[1] ha esaminato e commentato con favore il modello della Holding pubblica, definendola in termini di “società, in genere nella forma di società di capitali a totale partecipazione pubblica locale, cui vengono conferite tutte le partecipazioni in società che gestiscono servizi di rilevanza economico imprenditoriale […] Tale modello realizza una maggiore specializzazione di funzioni economiche svolte, accorpando in capo alla Holding l’attività di direzione strategica unitaria e di coordinamento delle dinamiche economiche finanziarie di gruppo, riferibili a quelle unità che presentano connotazioni maggiormente privatistico-imprenditoriali o che comunque operano nel mondo delle utilities” [2].
Altri autori[3] hanno inoltre qualificato la società Holding costituita dall’Ente locale come modello alternativo all’implementazione di altre formule organizzative (a carattere interno), ovvero quale modello di governance delle partecipazioni comunali.
La possibilità di avvalersi di una società con funzioni di Holding, anche per la detenzione di partecipazioni di proprietà degli Enti locali, ha peraltro trovato specifica legittimazione allorché la Corte dei Conti, sezione Autonomie, con una prima deliberazione n. 13/2008, avente ad oggetto lo “Stato del controllo della Corte dei Conti sugli organismi partecipati dagli Enti Locali”, nell’esaminare e nel valutare positivamente l’efficacia di tale strumento, ha avuto modo di affermare che “particolarmente adatta agli enti di grandi dimensioni, centrali rispetto a reti di società “satellite”, potrebbe essere la creazione di un apposito organismo societario, totalmente partecipato dall’Ente, che opera come Holding
titolare delle partecipazioni in precedenza detenute dall’ente, il quale coadiuva e fornisce servizi a tutte le aziende del gruppo e supporta gli organi politici nelle decisioni strategiche”.
Successivamente, la Corte dei Conti, in sede di controllo, è spesso tornata ad esprimersi sul tema della Holding degli Enti locali, formulando giudizi non sempre tra loro omogenei e non incondizionatamente favorevoli.
A tale proposito, occorre precisare sin da questo momento che, sebbene la Corte dei Conti abbia di fatto riconosciuto da tempo lo strumento di governo delle partecipazioni societarie degli Enti pubblici tramite Holding, essendo intervenuta a più riprese sull’argomento, la stessa non ha invero mancato di sollevare talvolta perplessità e dubbi circa l’ammissibilità in concreto di tale strumento e di precisare, talvolta con particolare fermezza, i presupposti e le condizioni che devono in concreto essere rispettati al fine di evitare che lo stesso si riveli inadeguato al perseguimento degli obiettivi costituzionali sopra già menzionati, se non addirittura elusivo di norme imperative di legge.
In particolare, al fine di chiarire le posizioni assunte dalla magistratura contabile, è utile soffermarsi brevemente su alcune delle principali pronunce rese sul punto, nelle quali si legge quanto segue:
– Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 14/sezaut/2010/FRG del 22.06.2010: “Perché il nuovo sistema dei controlli funzioni appare necessario che si strutturi all’interno dell’Ente un’efficace governance, adeguatamente attrezzata tanto sotto il profilo dell’organizzazione che delle competenze tecniche, la quale sia in condizione di gestire il fenomeno delle partecipazioni non solo di primo livello, in cui l’Ente agisce come Holding, ma anche e soprattutto quando il socio pubblico agisce attraverso Holding. […]. Ad ogni buon conto, perché la Holding non si risolva in strumento di elusione degli obblighi e dei vincoli (anche costituzionali, per esempio, in materia di indebitamento) posti all’Ente locale, produttivo solo di costi aggiuntivi privi di adeguata contropartita in termini di miglioramenti gestionali, deve improntare la propria attività ai principi di corretta gestione societaria, fondata sull’adeguatezza dei propri assetti e della struttura del gruppo al fine di esercitare compiutamente l’attività di direzione e coordinamento (art.2497 c. c.). Il socio pubblico che la detiene deve avere responsabilmente la piena capacità di comprendere i presupposti, le ragioni e gli effetti delle scelte adottate dalla società holding ed essere effettivamente in grado di orientarne le decisioni soltanto verso opzioni che non violino i principi di legalità, buon andamento, trasparenza e pubblicità, che governano l’azione delle pubbliche amministrazioni”;
– Corte dei Conti, Sez. Riunite Controllo, “Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica” del 14.05.2010: “Un ultimo fenomeno che merita di essere preso in considerazione, per i possibili intenti elusivi, è quello dell’elevato incremento del numero di società Holding che gli Enti locali stanno costituendo. Anche se per gli Enti di maggiori dimensioni la scelta può essere determinata dall’esigenza di gestire in modo più razionale le diverse partecipazioni societarie, non può essere sottovalutato il rischio che la dilatazione di tale tendenza sia anche connessa alla circostanza che l’applicazione alla sola società “direttamente partecipata dall’ente locale” dei limiti legislativi previsti in materia, renda di fatto esenti da controlli le singole società operative partecipate dalla holding”;
– Corte dei Conti, Sez. Riunite, “Indagine conoscitiva sulla finanza locale” del 20.1.2010: “La tendenza a trasformare l’ente locale da erogatore di servizi a soggetto regolatore che opera come holding (o attraverso holding) modifica radicalmente il quadro di riferimento. Ciò, a sua volta, richiederebbe la sollecita attuazione di interventi correttivi anche in attuazione di recenti disposizioni della legge 196/09 (articolo 2, comma 6). Si richiama in particolare:
• la necessità che, per garantire effettività al controllo sotto il profilo qualitativo, quantitativo, finanziario e contabile, si eviti la concentrazione nel medesimo soggetto pubblico delle funzioni di regolatore e azionista;
• l’esigenza di pervenire a sistemi di consolidamento dei documenti contabili dell’ente locale che, se non integrati quanto meno da un piano dei conti unico, non danno una visione completa e trasparente della gestione”.[4]
Ebbene, come emerge dalle posizioni di volta in volta assunte dalla Corte dei Conti, di cui si è sin qui brevemente dato conto, i magistrati contabili, pur non senza talune oscillazioni in senso contrario, hanno spesso implicitamente riconosciuto l’ammissibilità in via di principio del ricorso allo strumento della Holding pubblica quale modello di gestione delle partecipazioni azionarie degli Enti pubblici, pur subordinando detta valutazione positiva alla condizione che lo stesso venga in concreto strutturato in modo tale da garantire una migliore realizzazione degli obiettivi di interesse generale: più nel dettaglio, in tanto lo strumento in esame può, secondo i magistrati contabili, considerarsi ammissibile in quanto il concreto atteggiarsi dell’intera governance (v. in particolare il ruolo ed i poteri dell’Ente locale sia all’interno della Holding di cui è direttamente socio, sia nell’ambito delle società operative da quest’ultima detenute) sia tale da garantire un efficace perseguimento degli obiettivi pubblici, in termini sia di contenimento della spesa e di riduzione di costi, sia di efficienza della gestione.
E ancora, è stato sottolineato che, affinchè il sistema dei controlli pubblici funzioni appare necessario che all’interno dell’Ente si strutturi un’efficace governance, adeguatamente attrezzata sotto il profilo tanto dell’organizzazione che delle competenze tecniche, che sia in condizione di gestire il fenomeno delle partecipazioni non solo dirette, ma anche e soprattutto indirette, così da evitare che l’interposizione di un nuovo soggetto tra l’Ente locale e le sue partecipate (la Holding, per l’appunto) non sottragga allo stesso competenze ed incisività, che devono invero caratterizzare la gestione delle partecipazioni societarie pubbliche indipendentemente dal modello di governance prescelto.
E’ dunque necessario, affinchè il modello Holding superi positivamente il vaglio di ammissibilità, che il socio pubblico che detiene la Holding e che sulla stessa esercita direzione e coordinamento abbia la piena capacità di comprendere i presupposti, le ragioni e gli effetti delle scelte adottate dalla Holding e sia effettivamente in grado di orientarne le decisioni verso opzioni che non violino i principi di legalità, buon andamento, trasparenza e pubblicità, che devono informare l’azione delle PP.AA..
Infine, ancor più nello specifico, la magistratura contabile ha evidenziato che la riorganizzazione nella forma del gruppo societario è particolarmente adatta per Enti pubblici di grandi dimensioni che controllano direttamente una fitta rete di società: in tali contesti, infatti, la creazione di un apposito organismo societario, totalmente partecipato dall’Ente locale, cui destinare la titolarità delle partecipazioni societarie di quest’ultimo e la gestione delle stesse, può ben rappresentare, quanto meno in linea astratta, un mezzo idoneo ad attuare un’azione amministrativa coordinata ed unitaria e, nel contempo, a garantire un’organizzazione delle società partecipate secondo canoni di efficienza, efficacia ed economicità, in ossequio ai principi costituzionali di buona amministrazione sopra citati.
Una duplice finalità, insomma, di programmazione, da un lato, e di controllo, dall’altro, che – come meglio si illustrerà infra – potrà tuttavia concretamente realizzarsi qualora il soggetto cui sia attribuito il compito di amministrare la Holding sia in possesso di competenze manageriali nel campo gestionale delle partecipate e, al contempo, allorquando l’Ente locale medesimo sia soggetto istituzionale concretamente in grado di imprimere livelli di qualità ai servizi offerti dalle partecipate[5].
Il. Opportunità e limiti
Al fine di valutare compiutamente i limiti entro i quali è consentito agli Enti locali di costituire Holding di partecipazioni nel settore dei servizi pubblici locali e le opportunità che tale scelta porta con sé, occorre esaminare preliminarmente la disciplina normativa applicabile alla materia che ci occupa, con specifico riferimento tanto a quella di natura privatistica, quanto a quella di origine pubblicistica.
1. Sotto il primo profilo, occorre soffermarsi sulla disciplina dettata in materia dal Codice Civile, così come risultante ad esito della riforma (ormai datata) del diritto societario di cui al d.lgs. n. 6 del 17.1.2003, che ha influenzato notevolmente la percorribilità, da parte dell’Ente pubblico, dell’opzione Holding.
A tale proposito, fra le principali modifiche che assumono rilevanza ai fini che ci occupano, si segnalano le seguenti.
In primo luogo, con specifico riferimento alle società per azioni, l’art. 2328 c.c.[6] ha con la riforma ammesso espressamente la possibilità di costituire una S.p.A. anche “per atto unilaterale”: ciò consente di ritenere ammissibile la costituzione di una società di capitali che abbia un unico socio al quale è riconosciuta così la facoltà di svolgere attività imprenditoriale beneficiando del regime di responsabilità limitata proprio di dette società[7].
In secondo luogo, con riferimento, invece, alle società a responsabilità limitata, è stato affermato che la ridefinizione dello schema della S.r.l. nel senso di una decisa valorizzazione dell’autonomia statutaria delle stesse ha fatto sì che anche la forma societaria in esame possa essere presa in considerazione da parte degli Enti pubblici per l’attuazione del modello Holding, in quanto idonea ad assicurare un notevole grado di elasticità e, quindi, di adattabilità alle diverse esigenze del caso concreto[8].
Il terzo e più rilevante aspetto connesso alla riforma del diritto societario attiene alla disciplina dedicata, nello specifico, ai gruppi societari, di cui agli articoli 2497 e seguenti c.c. [9]: le modifiche legislative apportate alle suddette disposizioni hanno introdotto una pluralità di regole in materia, le quali interessano, tra l’altro, la responsabilità della capogruppo, che svolga attività di direzione e coordinamento“nel perseguimento di un interesse imprenditoriale proprio o altrui in violazione dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale della società”.
Più nel dettaglio, il comma 1 dell’art. 2497 stabilisce che le società o gli enti che, esercitando attività di direzione e coordinamento di società, agiscono nell’interesse imprenditoriale proprio o altrui in violazione della corretta gestione societaria e imprenditoriale delle società medesime, sono direttamente responsabili nei confronti dei soci di queste per il pregiudizio arrecato alla redditività e al valore della partecipazione sociale, nonché nei confronti dei creditori per la lesione cagionata all’integrità del patrimonio sociale. La suddetta responsabilità è esclusa soltanto ove il danno risulti mancante in ragione o dei risultati dell’attività di direzione e coordinamento complessivamente esercitata all’interno del gruppo societario o di azioni correttive ad hoc appositamente messe in atto a tal fine.
Ai fini dell’applicazione della suddetta responsabilità, il Legislatore ha individuato taluni indici rivelatori dello svolgimento dell’attività di direzione e coordinamento, a fronte della quale sorge la responsabilità in parola (i.e. redazione del bilancio consolidato del gruppo e/o esercizio di un controllo nelle forme tipizzate dall’art. 2359 c.c., ossia detenzione della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria, detenzione di un numero di voti tali da garantire l’esercizio di un’influenza dominante nella stessa o esercizio di un’influenza dominante in ragione di peculiari vincoli contrattuali).
Ebbene, se nessun dubbio pare sorgere circa l’applicabilità della succitata normativa alla Holding pubblica, non altrettanto pacifica risulta la configurabilità di un’analoga responsabilità in capo all’Ente locale che operi esso stesso come Holding e che ponga dunque in essere in prima persona un’attività solo astrattamente riconducibile alla direzione e coordinamento di società, mediante un’unità organizzativa interna preposta alla gestione delle partecipazioni possedute.
A tale proposito, sono state nel tempo prospettate dalla dottrina due opposte soluzioni: l’una, che esclude la configurabilità di tale responsabilità in capo all’Ente pubblico, posto che è lo stesso art. 2497 c.c. che, nell’affermare la responsabilità nell’esercizio dell’attività di direzione e coordinamento solo nei confronti degli Enti che “agiscono nell’interesse imprenditoriale”, pare escludere dal proprio ambito di operatività lo Stato e gli altri Enti pubblici territoriali, in quanto deputati a soddisfare i bisogni delle comunità[10].
L’altra, opposta, che, prendendo le mosse dalla ratio della disciplina in esame, finalizzata ad offrire più ampie garanzie per i soci e per i creditori sociali, ne estende il campo di applicazione fino a ricomprendervi ogni ipotesi in cui i principi di corretta gestione risultino violati, a prescindere dal soggetto che esercita l’attività di direzione e coordinamento e dal tipo di interesse perseguito, sia esso imprenditoriale o meno [11]. Ciò, quanto meno, ove trattasi di società in house dell’Ente locale, posto che, in tal caso, la sussistenza del requisito del controllo analogo è stata valutata quale indice certo della titolarità in capo all’Ente e dell’esercizio ad opera dello stesso del potere di direzione e coordinamento[12].
Secondo la tesi da ultimo enunciata, dunque, l’Ente locale potrebbe essere chiamato a rispondere ai sensi dell’art. 2497, comma 1, c.c. ove questi eserciti in via diretta l’attività di direzione e coordinamento sulle proprie partecipate, essendo rimasto al vertice del gruppo societario e dunque fungendo esso stesso da Holding[13].
Al fine di dirimere i contrasti interpretativi di cui si è brevemente dato conto, sul tema, è intervenuto l’art. 19, del D.L. n. 78 del 1.7.2009 che, nel fornire un’interpretazione autentica del citato art. 2497 c.c., ha affermato che per Enti suscettibili di esercitare la suddetta attività di direzione e coordinamento devono intendersi quei “soggetti giuridici collettivi, diversi dallo Stato, che detengono la partecipazione sociale nell’ambito della propria attività imprenditoriale ovvero per finalità di natura economico finanziaria”.
Trattasi di formulazione che i primi commentatori hanno interpretato valorizzando i riferimenti all’“attività imprenditoriale” e alle “finalità di natura economico finanziaria” perseguite, nel senso di escludere dall’ambito di applicazione della responsabilità di cui al comma 1 dell’art. 2497 c.c. l’Ente locale (Comune o Provincia) che mantenga, esso stesso, il vertice del gruppo societario, in quanto soggetto che persegue eminentemente fini istituzionali e che svolge solo in parte attività riconducibili ai criteri d’impresa.
Come è di tutta evidenza, ove detta interpretazione dovesse trovare conferma, la scelta del modello Holding in luogo del mantenimento della partecipazione diretta in capo all’Ente locale delle proprie partecipazioni societarie diverrebbe, almeno sotto un certo punto di vista, auspicabile, in quanto idonea ad offrire ai creditori delle società operative da questa partecipate maggiori garanzie di quante ne avrebbero ove le partecipazioni dovessero essere mantenute direttamente in capo all’Ente.
Sul punto, per completezza d’analisi, giova altresì sottolineare come taluni commentatori[14] della materia, proprio per colmare il deficit di tutele che la suddetta interpretazione porta con sé, abbiano formulato percorsi argomentativi diversi onde sostenere l’estendibilità anche all’Ente locale della responsabilità in parola.
In primo luogo, è stato osservato che l’interpretazione autentica offerta dal Legislatore del 2009 ben potrebbe condurre a conclusioni diverse ove letta in combinato disposto con le previsioni di cui all’art. 3, comma 27 e seguenti della Legge Finanziaria per il 2008 (di cui si dirà meglio infra), che ammette la costituzione di società e il mantenimento delle relative partecipazioni da parte degli Enti locali soltanto ove le stesse abbiano ad oggetto i) la prestazione di servizi di interesse generale o ii) lo svolgimento di servizi o attività strumentali al perseguimento dei fini istituzionali dell’Ente socio.
In particolare, è stato affermato che l’Ente locale ben potrebbe essere chiamato a rispondere ai sensi dell’art. 2497, comma 1, c.c. con riferimento alle società dallo stesso partecipate e controllate riconducibili al primo gruppo sopra citato, ossia quelle operanti nel settore dei servizi di interesse generale, in quanto società che svolgono propriamente un’attività d’impresa.
Al contrario, la responsabilità in parola non potrebbe in ogni caso essere invocata con riferimento a quelle società partecipate dall’Ente locale che siano classificabili quali società strumentali, in quanto soggetti chiamati a svolgere non già un’attività d’impresa, ma funzioni amministrative. Da ciò consegue che nel caso in cui l’Ente locale opti per la costituzione di una Holding, come si è visto, quest’ultima potrà certamente essere chiamata a rispondere ai sensi dell’art. 2497 c.c., mentre analoga responsabilità non potrà essere estesa anche in capo all’Ente locale socio della Holding, in ragione della sussumibilità di quest’ultima nel novero delle società strumentali, ontologicamente svolgenti attività di tipo istituzionale e non imprenditoriale.
Infine, secondo un ulteriore percorso argomentativo, è stato rilevato che l’Ente locale potrà in ogni caso essere chiamato a rispondere dei danni cagionati ove questi abbia indotto l’organo di amministrazione della società partecipata a violare i principi di corretta gestione, nella misura in cui si dimostri una partecipazione dell’Ente stesso al fatto lesivo ovvero sia rinvenibile l’intenzione di conseguire consapevolmente un vantaggio (v. art. 2497, comma 2, c.c.)[15].
Le considerazioni sin qui esposte dimostrano, dunque, non solo l’ammissibilità del modello della Holding pubblica sulla scorta della disciplina civilistica, ma addirittura la preferibilità dello stesso quanto meno con riferimento alle maggiori garanzie che esso è idoneo ad offrire ai soci e ai creditori sociali a fronte dei danni derivanti da un cattivo esercizio dell’attività di direzione e coordinamento.
2. Ciò posto con riferimento alle norme di natura privatistica, in considerazione della natura pubblicistica del soggetto che intende costituire una società per azioni unipersonale, ossia l’Ente pubblico territoriale, occorre altresì vagliare la percorribilità del predetto strumento societario anche dal punto di vista della disciplina pubblicistica e dei principi generali vigenti nel settore dei servizi pubblici locali.
A tale scopo, posto che la normativa di tipo pubblicistico inerente le società partecipate dalle PP.AA. e, in particolare, da Enti locali non prevede espressamente il modello Holding e dunque non detta a tale proposito alcuna disciplina specifica, vengono in rilievo le disposizioni speciali con cui il Legislatore ha inteso opporre, a più riprese, specifiche restrizioni all’ammissibilità dell’impiego dello strumento societario generalmente considerato da parte dei suddetti Enti locali.
2.a. Viene in considerazione, in primo luogo, l’art. 13[16] del D.L. n. 223/2006 (cd. “decreto Bersani”), conv. con 1. n. 248/2006, che detta la disciplina applicabile alle cd. società strumentali, ovverosia quelle società a capitale interamente pubblico o misto appositamente costituite o partecipate dagli Enti locali per locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali Enti, con esclusione dei servizi pubblici locali e dei servizi di committenza o delle centrali di committenza, nonchè, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza.
Ora, nell’assenza di una normativa specifica e, dunque, nell’assenza di una puntuale qualificazione di detto fenomeno, la Holding pubblica è stata sussunta nel novero delle cd. società strumentali in quanto soggetto societario costituito per la gestione delle partecipazioni societarie dell’Ente locale.
Più nel dettaglio, la riconducibilità delle Holding pubbliche all’ipotesi disciplinata dall’art. 13 d.lgs. n. 223/2006 è stata sostenuta in ragione della definizione delle stesse in termini di enti interamente partecipati da uno o più Enti locali, appositamente costituiti per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, tra le quali rientra l’attuazione della propria azione in modo coordinato ed unitario e, nel contempo, l’organizzazione delle società partecipate secondo i canoni di efficacia, efficienza ed economicità nel rispetto dei principi costituzionali di buona amministrazione ai sensi dell’art. 97 Cost..
Ciò posto in ordine all’applicabilità dell’art. 13 decreto Bersani alla Holding pubblica, occorre esaminare quali siano i vincoli imposti dalla stessa norma al fine di definire i limiti di ammissibilità dello strumento in parola.
La citata norma dispone al primo comma che le società strumentali hanno l’obbligo di operare esclusivamente a favore degli enti costituenti o partecipanti o affidanti.
Il secondo comma prevede poi che le predette società strumentali non possano affiancare ulteriori attività a quelle svolte funzionalmente nell’interesse dell’Ente pubblico che le partecipa.
Ebbene, la disposizione in commento impone alle società partecipate dagli Enti locali operanti nel settore dei servizi strumentali un duplice vincolo: l’uno di natura oggettiva, relativo all’esclusività dell’oggetto sociale[17] e l’altro, di natura soggettiva, comportante il divieto di svolgere la propria attività a favore di altri soggetti pubblici o privati, diversi da quelli costituenti o partecipanti la società stessa.
Inoltre, l’art. 13 in esame impone altresì alle società strumentali il divieto di partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale, ad eccezione delle società che svolgono l’attività di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al d.lgs. n. 385/1993[18] (Testo Unico Bancario)[19].
Ebbene, il rimando al TUB, includendo tra le attività ammesse anche quella di assunzione di partecipazioni, depone a favore dell’ammissibilità del ricorso allo strumento della Holding degli Enti locali ai sensi dell’art. 13 del decreto Bersani, a patto che, come rilevato dalla più scrupolosa dottrina, dette società limitino il proprio ambito di operatività alla mera assunzione di partecipazioni, senza spingersi verso altre attività finanziarie che, pur previste nel TUB, potrebbero difficilmente essere ricondotte alla nozione di strumentalità sopra citata (relativa alla riconducibilità dell’attività svolta al perseguimento delle finalità istituzionali dell’Ente socio).
A conforto delle conclusioni sin qui raggiunte, è utile del resto ricordare che la deroga al divieto di detenere partecipazioni in altre società per le società strumentali che esercitino attività di intermediazioni finanziaria di cui al TUB è stata introdotta dal Legislatore al precipuo scopo di offrire idonea copertura e di legittimare le società Holding finanziarie delle Regioni[20], in quel periodo in espansione.
E’ del tutto evidente, dunque, come il medesimo percorso argomentativo che ha condotto all’epoca della conversione in legge del decreto Bersani a ritenere ammissibili le Holding pubbliche regionali non può che ritenersi altresì applicabile anche a quelle costituite dai Comuni o dalle Province quale mezzo per la più efficace amministrazione delle partecipate e quindi per il corretto esercizio dei diritti di socio.
2.b. Il secondo testo legislativo che viene in considerazione ai fini della presente disamina è la l. n. 244/2007 (Legge Finanziaria 2008), con la quale il Legislatore italiano ha posto i primi vincoli alla facoltà per le Pubbliche Amministrazioni di costituire società o di detenere quote di partecipazione nelle stesse.
In particolare, l’art. 3, commi 27 e ss. della richiamata legge ha chiaramente definito i presupposti sostanziali, necessari affinché un Ente locale possa legittimamente costituire società o mantenerne le relative quote di capitale, al fine di arginare la proliferazione indiscriminata di detti soggetti e di ricondurne l’utilizzo nell’alveo delle reali necessità istituzionali degli Enti: presupposti che, in sostanza, il Legislatore ha introdotto e formulato in modo da imporre una stretta correlazione tra finalità proprie dell’Ente pubblico e utilizzo dello strumento societario.
Segnatamente, con tale disciplina legislativa, ed in particolare al comma 27[21], il Legislatore ha inteso circoscrivere l’oggetto delle società pubbliche ammissibili (in particolare, quelle partecipate dalle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165[22]) alla mission dell’Ente, riconoscendo la legittimità soltanto di quelle “che producono beni e servizi strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali” o che “producono servizi di interesse generale”[23].
Il successivo comma 28 dell’articolo 3 della 1. n. 244/2007 ha poi stabilito che l’assunzione di nuove partecipazioni ed il mantenimento di quelle attuali devono essere espressamente autorizzate dall’organo competente (ossia il Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42, co. 2, TUEL) con deliberazione motivata in ordine alla sussistenza dei surriferiti presupposti[24][25].
Ebbene, ne deriva dunque l’onere per l’Ente pubblico di attuare una puntuale “ricognizione” delle proprie società partecipate al fine di verificare la riconducibilità delle stesse in una delle due categorie ammesse: società che svolgono servizi c.d. strumentali, strettamente necessarie ai fini istituzionali dell’Ente, ovvero società che svolgono servizi di interesse generale nell’ambito di competenza dell’ Ente locale socio (tra i quali rientrano i servizi pubblici locali).
Come si è visto, infatti, in tanto le partecipazioni societarie possono essere mantenute o acquisite in quanto le stesse siano riconducibili ad una delle due categorie summenzionate, vigendo i correlati obbligo di dismettere e divieto di costituire società che, al contrario, non siano sussumibili nelle stesse.
Segnatamente, al fine di circoscrivere e meglio illustrare l’operatività delle disposizioni legislative appena citate in relazione al modello societario della Holding, occorre sin d’ora precisare quanto segue.
Si è detto che l’Ente locale è onerato, in primo luogo, di effettuare una ricognizione delle società partecipate direttamente dallo stesso, verificandone, al contempo, l’ammissibilità.
Sul punto, con specifico riferimento alle valutazioni condotte dal competente organo consiliare in relazione all’eventuale decisione dell’Ente di avvalersi di una Holding pubblica per il governo delle partecipazioni societarie, giova ricordare che, come si è visto al punto precedente, la costituzione della stessa – e la detenzione delle relative quote di partecipazione totalitaria nella stessa da parte dell’Ente – parrebbe ritenersi ammissibile ai sensi della normativa in esame, in ragione della qualificabilità della stessa quale società strumentale al perseguimento delle finalità istituzionali dell’Ente.
Ciò detto, può anticiparsi sin d’ora come tanto i primi commentatori della materia in esame, quanto i magistrati contabili, nel rilevare la natura imperativa della richiamata norma e nel considerare altresì la rilevanza della valutazione che – come si è detto – il Consiglio Comunale è chiamato ad effettuare in sede di ricognizione delle partecipazioni societarie dell’Ente, abbiano sottolineato che, al fine di evitare che l’interposizione della Holding sia impiegata con finalità elusive, è necessario che quest’ultima indichi espressamente e, dunque, recepisca formalmente, nel proprio Statuto, le valutazioni condotte in sede deliberativa dall’organo consiliare.
La riproposizione dei vincoli posti dal Consiglio Comunale all’Ente nello Statuto della Holding da questo costituita per la gestione del portafoglio di partecipazioni è condizione di legittimità della stessa, non potendo essa operare in settori che sarebbero preclusi all’Ente socio.
Nel trasporre, dunque, nello Statuto della Holding i vincoli e gli obblighi imposti dalla legislazione vigente in capo all’Ente locale socio della stessa, l’Ente non potrà che definire l’oggetto sociale della Holding prevedendo espressamente la possibilità di acquisire e mantenere partecipazioni soltanto in società che rispettino le valutazioni compiute dal Consiglio Comunale e, dunque, in termini ancora più immediati, nelle sole società alle quali l’Ente sarebbe ammesso a partecipare in via diretta.
Sul punto, la Corte dei Conti ha avuto modo di sottolineare che “considerata la stretta correlazione che a seguito della verifica viene a crearsi tra ente locale e società partecipata in relazione alle finalità che possono essere perseguite da quest’ultima, la società non potrà che avere un oggetto sociale e limitare la sua attività in relazione a ciò che il Consiglio comunale o provinciale ha riconosciuto come compatibile e non potrà ampliare l’oggetto sociale o detenere partecipazioni che si pongano in contrasto con quelle finalità.
In altri termini, in base all’impianto normativo risultante dall’art. 3, co. 27 e segg. la società holding controllata da un Ente pubblico ha una capacità limitata e circoscritta dagli interessi dell’ente pubblico e non può operare al di fuori del perimetro stabilito dall’ente con la delibera adottata ai sensi dell’art. 3, co. 27 e segg. della legge n. 244 del 2007.
In caso contrario, qualora si ammettesse che la società holding possa operare al di fuori di quei limiti si avrebbe un’ipotesi di elusione del sistema normativo che ha inteso limitare l’ambito di operatività delle partecipazioni societarie detenute dagli enti locali.
Se l’oggetto sociale della holding rispetta i limiti predefiniti dalla delibera adottata dal Consiglio provinciale o comunale, la società non potrà che detenere partecipazioni che non siano in contrasto con le previsioni dell’ente locale”[26].
Ebbene, alla luce dei suesposti rilievi, pare dunque potersi dedurre che neppure l’articolo 3 della Legge Finanziaria sopra esaminata osti tout court alla possibilità per le Amministrazioni Pubbliche di avvalersi di una Holding in ragione della qualificabilità di detto strumento societario in termini di società strumentale al perseguimento delle finalità dell’Ente medesimo e dunque riconducibile ad una delle categorie ammesse (v. paragrafo sub. 2.a.).
Tale conclusione in termini di astratta ammissibilità parrebbe poi poter trovare conferma, in concreto, ove l’oggetto sociale della Holding venga formulato in modo da garantire l’adeguata trasposizione in capo alla stessa dei vincoli imposti in capo agli Enti locali dalle norme imperative di legge vigenti in materia di partecipazioni societarie degli stessi.
Nel rispetto dei limiti suddetti, dunque, la Holding di partecipazioni pare potersi considerare un modello organizzativo ammissibile – e non già strumento di elusione di norme imperative di legge – ove, nel rispetto della ratio legis, risulti lo strumento del quale l’Amministrazione si avvale, ad esito di un processo di razionalizzazione complessiva, al fine di implementare una governance efficace ed efficiente sotto il profilo del controllo e del contenimento dei costi, per detenere partecipazioni (ed esercitare i diritti da essa derivanti) in società operanti in campi e settori ammessi (supporto ad attività istituzionali e servizi di interesse generale).
2.c. Successivamente all’approvazione della Legge Finanziaria per il 2008 di cui si è sin qui dato conto, il Legislatore è intervenuto, ancora una volta, al fine di imporre ulteriori limiti alla partecipazione in società con l’articolo 14, comma 32, D.L. n. 78/2010 convertito con 1. n. 122/2010[27].
In particolare, se l’intervento normativo precedente si era posto nell’ottica di individuare le partecipazioni ammissibili in ragione delle finalità perseguite dalle società partecipate ovvero delle attività dalle stesse svolte, il Legislatore del 2010 ha posto ulteriori condizioni di ammissibilità del ricorso allo strumento societario, specificamente dettate per i Comuni, connesse alle dimensioni demografiche di detti Enti.
Per quanto qui rileva, la disposizione ora citata ha espressamente previsto che:
(i) ai Comuni con meno di 30.000 abitanti è imposto il divieto di costituire nuove società ovvero l’obbligo di cedere le partecipazioni societarie entro la data del 31.12.2013, salvo che ricorrano le condizioni derogatorie espressamente tipizzate dal Legislatore (società che abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; società che non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; società che non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il Comune sia stato gravato dell’obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime) o che si tratti di
imprese con partecipazione paritaria o proporzionale al numero di abitanti, costituite da più Comuni la cui popolazione complessiva superi i 30.000 abitanti;
(ii) i Comuni con popolazione compresa fra 30.000 e 50.000 abitanti, invece, possono costituire o detenere partecipazioni in una sola società e sono obbligati a mettere in liquidazione le ulteriori società già costituite entro un termine che parrebbe doversi ritenere individuabile al 31.12.2013[28];
(iii) nessun limite è, invece, imposto ai Comune di grandi dimensioni, ossia ai Comuni con oltre 50.000 abitanti.
2.c.1. Analizzando la normativa testè citata, emerge dunque come il Legislatore abbia riconosciuto ai Comuni la cui popolazione non superi i 30.000 abitanti la possibilità di sottrarsi all’ambito di applicazione della stessa mediante meccanismi di aggregazione fra Enti che, complessivamente, superino la soglia demografica indicata, ossia costituendo una società partecipata da più Comuni.
Tale circostanza, che, ad oggi – come meglio si vedrà infra – non pare smentita dalla giurisprudenza contabile, si pone dunque come un decisivo stimolo per tali Comuni, che potrebbero conferire la totalità delle proprie azioni in una Holding partecipata con altri Enti, in tal modo oltrepassando, nel totale, la soglia dei
30.000 abitanti e sottraendosi, dunque, pur legittimamente, al divieto assoluto di detenere qualsivoglia partecipazione societaria.
Del resto, la prospettata opportunità aggregativa si rivela coerente con la ratio della norma in parola, rintracciabile nell’esigenza di ridurre le spese degli apparati amministrativi degli Enti locali per mezzo di processi obbligatori di aggregazione per l’esercizio in forma associata mediante convenzioni o unioni (cfr. l’art. 14, comma 28, D.L. n. 78/2010)[29].
In tal senso si è espressa la Corte dei Conti, sezione controllo per la Regione Piemonte, che, con delibera n. 92/2010, ha rilevato come “La ratio di questa normativa è chiaramente il perseguimento di obiettivi finanziari attraverso il contenimento della spesa pubblica e il miglioramento dei saldi di bilancio: sul presupposto che gli enti di maggiori dimensioni diano garanzie di maggiore efficienza nell’ambito in esame, si consente la costituzione ed il mantenimento di partecipazioni societarie solo ai Comuni con dimensioni tali da giustificare i correlati costi e rischi, fatta salva la possibilità per gli stessi di associarsi per dar vita ad aggregazioni con una popolazione interessata superiore, complessivamente, ai 30.000 abitanti”.
Anche la sezione controllo per la Regione Veneto della Corte dei Conti ha recentemente precisato, nella delibera n. 4 del 19.1.2012, come “l’Ente possa, qualora ne accerti la vantaggiosità, procedere a ricercare altre municipalità interessate ad entrare nella compagine societaria per superare il limite dimensionale, in osservanza dell’art. 14, comma 32 più volte citato. Si ritiene, infatti, che, in tal guisa, si renderebbe la situazione esistente conforme alla legge, creando, sia pure ex post, il presupposto in presenza del quale, per espressa previsione normativa, non trova applicazione il divieto previsto dalla legge”.
Infine, corre l’obbligo di segnalare il recentissimo parere della Corte dei Conti, reso dalla sezione controllo per la Regione Lombardia, n. 91 del 29.3.2012 che, nel riconoscere espressamente ai Comuni di minori dimensioni che superino complessivamente la soglia dei 30.000 abitanti la possibilità in linea astratta di associarsi per dar vita ad aggregazioni societarie, ha inteso altresì rimarcare come vi sia in ogni caso “1’obbligo, per il comune che intenda acquisire una partecipazione societaria, di valutare attentamente i bilanci di tale società al fine di verificare la sussistenza dei requisiti legittimanti, ai sensi del comma 32 (si vd. nota n. 27, recante il testo dell’art. 14, comma 32, D.L. 78/2010, nella sua versione integrale), il mantenimento della partecipazione (…) Sarà, inoltre, doverosa una verifica puntuale dei vantaggi e dei costi dell’affidamento degli interventi ad una società partecipata, in termini di efficienza ed efficacia dell’attività e di economicità della gestione oltre che di ricadute nel lungo periodo sulla comunità locale e sulla organizzazione complessiva e la responsabilità dello stesso ente” (cfr. Corte dei Conti, sez. contr. Lombardia, par. n. 91/2012)[30].
Con riferimento, invece, ai Comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e i 50.000 abitanti – a cui, lo si ricorda, è consentito detenere partecipazioni in una sola società – gli stessi potranno ben avvalersi di un modello di governance basato sulla costituzione di una Holding, qualora questa si ponga concretamente come strumento di gestione più efficace a fronte di un ampio processo di razionalizzazione dei costi sulla scorta delle considerazioni già svolte ai punti che precedono.
A tale proposito, stupisce la circostanza che il Legislatore non abbia ritenuto di estendere anche ai Comuni in esame (per così dire di medie dimensioni) la facoltà di aggregarsi tra loro al fine di superare la soglia demografica di 50.000 abitanti e di poter beneficiare del regime di assoluta libertà riconosciuto ai Comuni di grandi dimensioni.
2.c.2. Sotto altro profilo, si ritiene opportuno rilevare che la normativa introdotta dal D.L. n. 78/2010 ha dato luogo a non poche difficoltà interpretative sia in dottrina che in giurisprudenza in relazione all’applicabilità o meno degli stringenti divieti dalla stessa introdotti anche al settore dei servizi pubblici locali.
In particolare, i dubbi si sono posti con riferimento all’incipit dell’art. 14, comma 32 nella parte in cui, prima di elencare i divieti posti in capo ai Comuni di costituire o detenere partecipazioni societarie in relazione alla consistenza demografica degli stessi, fa espressamente salvo quanto previsto dall’art. 3, commi 27, 28 e 29 della l. n. 244/2007, che, come si è già visto sub punto 3.b., prevede la generale ammissibilità per le PP.AA. (e quindi anche per i Comuni) di costituire società che producono servizi di interesse generale (categoria nella quale, come noto e come già rilevato, rientrano i servizi pubblici locali).
In particolare, la principale difficoltà interpretativa è quella di conciliare le due disposizioni normative testè citate, posto che la formulazione letterale della disciplina da ultimo introdotta con l’art. 14, co. 32, del D.L. n. 78/2010 non chiarisce come debba essere interpretato il richiamo all’art. 3, commi 27 e ss. della Legge Finanziaria per il 2008, espressamente “fatto salvo”.
Ebbene, gli scenari che si sono sin da subito prospettati in dottrina sono stati i seguenti:
(i) interpretare l’inciso di cui all’art. 14 (“fatta salva l’applicazione dell’art. 3, commi 27 e ss., l. 244/2007”) nel senso che i nuovi limiti da questo posti dovessero essere intesi come aggiuntivi a quelli di cui alla Finanziaria per il 2008, espressamente richiamata;
(ii) leggere l’inciso de quo come volto a fare salva la deroga prevista nell’art. 3, comma 27, l. n. 244/2007 per le società operanti nei servizi di interesse generale.
Le suddette interpretazioni sono state per molto tempo oggetto d’esame in numerose pronunce delle Sezioni Regionali della Corte dei Conti, rese in occasione di richieste di parere preventivo da parte di vari Comuni, che, in via maggioritaria, hanno infine aderito ad un’impostazione più restrittiva del suddetto inciso, interpretandolo come prescrizione aggiuntiva ai limiti già fissati con la Finanziaria del 2008.
In particolare, giova in questa sede segnalare solo un recentissimo approdo della Corte dei Conti della Regione Lombardia che, con la delibera 7/2012 del 19.1.2012, ha risposto agli oltre dieci quesiti presentati dal Presidente della Provincia di Varese.
In particolare, l’Ente si è rivolto ai magistrati contabili prima di procedere alla costituzione di un organismo partecipato per la gestione del servizio idrico con l’intento di valutare quale fra i modelli gestionali (società in house e società mista) rappresentasse la soluzione più idonea non solo in via teorica, ma anche in relazione alla concreta situazione (giuridica e contabile) degli Enti pubblici che ne avrebbero dovuto fare parte. A tal scopo, l’organo rappresentativo dell’Ente locale ha formulato, tra gli altri, uno specifico quesito relativo alla tematica dei limiti alla costituzione di società da parte degli Enti locali.
Ebbene, i magistrati contabili lombardi hanno ribadito che la circostanza che la società venga costituita per la gestione di un servizio pubblico locale a rilevanza economica non costituisce ex se una causa di esclusione dall’applicazione dei limiti quantitativi alle partecipazioni societarie da parte degli Enti locali, imposti dall’articolo 14, comma 32 del D.L. n. 78/2010.
Nello specifico, la Corte ha rilevato che: “Come da tempo evidenziato dalla Sezione (cfr. del. n. 861/2010), sono esclusi dai limiti quantitativi/demografici i casi in cui il legislatore ha previsto che alcune attività e funzioni dei Comuni debbano essere svolte per il tramite della costituzione di specifiche società di capitali: trattandosi di disposizioni normative di carattere speciale, non risultano abrogate dal combinato disposto degli articoli 3 co. 27 della legge n. 244/2007 ed art. 14 comma 32 del d.l. n. 78/2010, ma continuano ad esplicare i loro effetti (in senso conforme, ex pluribus, cfr. Sez. reg. contr. Piemonte n. 92/2010 che propende per un’interpretazione restrittiva di tali fattispecie legali).
Orbene, sul punto il Collegio si limita a richiamare il consolidato orientamento della Sezione per cui la normativa nazionale sull’affidamento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica di cui alla citata disposizione, che ammette la possibilità di ricorso al modello della società in house e a quello della società mista, non rientra nel novero delle normative nazionali o regionali, che “prevedono che specifiche attività debbano essere svolte per il tramite della partecipazione a società di capitali” (cfr. del. n. 570 del 8 novembre 2011).
Tali conclusioni risultano avvalorate anche a seguito del d.l. n. 138/2011 convertito dalla legge n. 148/2011, in materia di affidamento di servizi pubblici a rilevanza economica.
Per quanto concerne il periodo transitorio e la progressiva scansione per la cessazione degli affidamenti incompatibili con il quadro normativo, l’art. 4 comma 32 del predetto d.l. n. 138/2011 fa espressamente salvo, nell’incipit, “quanto previsto dall’articolo 14 comma 32 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, come modificato dall’art. 1 comma 117 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, e successive modificazioni”.
D’altronde, oltre all’ormai esplicito riferimento legale in un quadro di tendenziale disfavore del recente Legislatore nei confronti delle società a partecipazione pubblica, resta pregnante il criterio interpretativo di matrice teleologica che nega un rapporto di specialità tra le due normative, con conseguente applicazione “congiunta”, in quanto operanti su piani diversi: l’una (art. 4 d.l. n. 138/2011) nell’ottica della legittimità degli affidamenti a tutela della concorrenza, l’altra (art. 14 comma 32 d.l. n. 78/2010) sotto il profilo della legittimità della partecipazione societaria in base alle dimensioni dell’ente e fatte salve – in virtù del principio di specialità – le sole attività per le quali il Legislatore ritenga necessario lo svolgimento mediante modulo societario (cfr. la delibera n. 861/2010).
Ne deriva che la gestione di un servizio pubblico locale a rilevanza economica non rientra ex se tra le cause di esclusione dall’applicazione dei limiti quantitativi alle partecipazioni societarie di cui all’articolo 14 comma 32 del decreto legge n. 78/2010”.
La ricostruzione a cui, pertanto, in modo sempre più diffuso, sembra giunta la magistratura contabile sposa l’orientamento maggiormente restrittivo, secondo cui il combinato disposto dei divieti introdotti dalla l. n. 244/2007 e dal D.L. n. 78/2010 debba ad oggi essere inteso nel senso che i Comuni sono soggetti alla disciplina restrittiva da ultimo introdotta anche con riferimento a società operanti nell’ambito dei servizi di interesse generale (tra cui rientrano i servizi pubblici locali).
2.d. Da ultimo, corre altresì l’obbligo di verificare la fattibilità del modello organizzativo in esame alla luce di ulteriori previsioni specificamente dettate nella materia dei servizi pubblici locali.
2.d.1. A tale proposito, occorre domandarsi se possa considerarsi legittima un’impostazione societaria che interponga tra l’Ente locale socio e le società partecipate operanti nel settore dei servizi pubblici locali secondo lo schema dell’in house providing un ulteriore soggetto imprenditoriale, concepito in termini di Holding cd. pura, ossia deputata esclusivamente alla gestione delle partecipazioni e del patrimonio comunale.
Segnatamente, la possibilità di interporre una Holding tra gli Enti locali e le società partecipate cui affidare la gestione dei servizi pubblici locali merita di essere vagliata con specifico riferimento alla possibilità di ritenere sussistente anche in detta ipotesi il requisito del controllo analogo degli Enti sulle società cui gli stessi affidano in via diretta la gestione dei relativi servizi, secondo lo schema ed i requisiti propri dello schema dell’in house providing[31].
Sul punto, in assenza di indicazioni da parte della giurisprudenza nazionale, si registra un autorevole arresto giurisprudenziale della Corte di Giustizia (Corte C.E. C-340104 dell’11.5.2006) che, proprio in tema di configurabilità o meno del controllo analogo in caso di partecipazione dell’Ente nella società operativa per il tramite della Holding, ha affermato: “l’intervento di un siffatto tramite a seconda delle circostanze del caso specifico, potrebbe indebolire il controllo eventualmente esercitato dall’amministrazione giudicatrice su una società per azioni in forza della mera partecipazione”.
In altri termini, secondo l’arresto giurisprudenziale comunitario citato, l’esercizio del controllo analogo (requisito per la legittimità degli affidamenti diretti secondo il
modello in house, insieme con la totale partecipazione pubblica della società cui affidare il servizio e con la destinazione “prevalente” dell’attività in favore dell’Ente) potrebbe astrattamente essere messo in discussione dall’interposizione di una Holding tra la società affidataria diretta e l’Ente locale, salva la possibilità di introdurre ancor più stringenti e specifici meccanismi di governance che garantiscano il rispetto del requisito in esame.
Sarà dunque l’articolazione dell’intero sistema di governo (dell’Ente, della Holding e delle società partecipate tramite la Holding medesima) che potrà/dovrà garantire nel concreto ed a seconda delle circostanze del caso specifico la sussistenza del controllo analogo, garantendo il soddisfacimento dell’esigenza di una più efficace azione di indirizzo e di controllo dell’Ente sulle proprie partecipate.
Quanto, poi, ai meccanismi cui si potrà ricorrere onde garantire il rispetto della condizione in esame, si rinvia al paragrafo sub cap. III.
In conclusione, sebbene l’ordinaria configurazione delle società in house costituite dagli Enti locali per lo svolgimento di servizi pubblici locali presupponga la partecipazione diretta degli Enti stessi, non parrebbe potersi escludere a priori la configurabilità – e dunque l’ammissibilità – di un’organizzazione societaria che preveda l’interposizione di una Holding, a sua volta società strumentale dell’Amministrazione, che diriga e coordini una pluralità di società pubbliche in house, purchè l’articolazione dell’intera governance di tutti i soggetti coinvolti (Ente socio, holding e società partecipate) sia tale da garantire all’Ente locale la capacità in concreto di esercitare il potere di indirizzo e di controllo analogamente al caso di partecipazione diretta.
2.d.2. Da ultimo, non ci si può esimere dal segnalare come la Corte dei Conti – Sezione Regionale di controllo della Lombardia[32] abbia di recente sollevato un’ulteriore perplessità circa la percorribilità dell’ipotesi qui in esame con specifico riferimento all’ipotesi in cui le società nelle quali l’Ente locale intende partecipare per il tramite della Holding siano società operanti nel settore dei servizi pubblici locali.
Il ragionamento dei magistrati contabili – per il vero solo abbozzato in un passaggio finale ed alquanto rapido del parere in esame – può essere così tradotto: se la Holding è società riconducibile a quelle di cui all’art. 13 del decreto Bersani che, in ragione dell’obbligo di esclusività dell’oggetto sociale, non possono operare in settori diversi da quelli strumentali (e, in particolare, non possono operare né direttamente né per il tramite di società da queste controllate nel campo dei servizi pubblici locali), come può ritenersi ammissibile la costituzione di una Holding (come si è visto qualificata in termini di società strumentale) che detenga partecipazioni di controllo in società che svolgano attività alla stessa vietate?
La Corte ha rilevato che l’ipotesi in esame parrebbe porsi in contrasto con il dettato normativo che prevede percorsi distinti e separati per la gestione dei servizi strumentali e di quelli pubblici locali.
Si tratta di dubbi e perplessità di non facile soluzione, sui quali è prevedibile (ed auspicabile) che dottrina e giurisprudenza torneranno ad esprimersi nel tentativo di ricondurre ad unità la normativa vigente in materia, caratterizzata, come si è visto, da una particolare complessità e frammentarietà.
Sul punto, senza alcuna pretesa di esaustività e di anticipazione di quelli che potranno essere i percorsi interpretativi che potranno essere in futuro elaborati, può osservarsi come le ragioni e i dubbi di recente esposti dai magistrati contabili lombardi di cui si è sin qui dato conto potrebbero essere arginati ponendo mente alla ratio del divieto di commistione tra società di cui si è detto, ossia la volontà di evitare che soggetti operanti in un mercato concorrenziale (servizi pubblici locali) possano essere avvantaggiati – e dunque alterare la concorrenza – in ragione delle commesse certe di cui gli stessi godono sul fronte delle attività strumentali, affidate in via diretta e continuativa dall’Ente di riferimento.
In particolare, al fine di superare le obiezioni formulate dalla Corte dei Conti, potrebbe sottolinearsi come il rischio di alterazione della concorrenza (che il divieto di commistione mira ad evitare) parrebbe non potersi configurare ove la Holding sia concepita e operi quale ‘Holding pura’, ossia società deputata esclusivamente alla gestione del portafoglio di partecipazioni societarie dell’Ente locale, avente quale oggetto sociale esclusivo l’esercizio coordinato ed unitario dei diritti di socio di quest’ultimo.
L’impossibilità dunque che detta società, ove strutturata nei termini sin qui accennati, e dunque come Holding pura, acquisisca ulteriori commesse in campi sottratti alla libera concorrenza parrebbe poter essere invocata quale argomentazione utile a fugare i dubbi avanzati dai magistrati contabili.
Del resto, trattasi di considerazioni condivise anche dai membri del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili, che hanno di recente osservato che “le holding comunali (ma la considerazione non può che essere estesa anche a quelle provinciali e regionali), quando costituite per conseguire la massima efficienza nella governance delle partecipazioni dell’Ente locale, non si pongono in una situazione di ‘invasione’ dei mercati attraverso la detenzione delle partecipazioni dell’Ente locale, così da non rappresentare un rischio di distorsione concorrenziale; quindi, rispetto a tali società (beninteso, se holding aventi a oggetto la mera governance delle partecipazioni) non sussiste la possibilità, neppure in astratto, di violare il principio a presidio del quale l’art. 13 del Decreto Bersani è stato emanato”[33].
3. Ebbene, sulla scorta delle considerazioni sin qui esposte, parrebbero dunque potersi formulare le seguenti considerazioni circa i limiti e le opportunità sottese all’adozione del modello di governance tramite Holding pubblica.
Quanto ai limiti, l’esame della disciplina pubblicistica sin qui richiamata e delle interpretazioni di volta in volta fornite dalla Corte dei Conti parrebbe consentire di formulare un giudizio di implicita ammissibilità dello strumento in esame, quanto meno in linea generale ed astratta.
Nel concreto, poi, affinchè possa giungersi alle medesime conclusioni favorevoli, è strettamente necessario che l’Ente locale dimostri la ricorrenza dei presupposti per agire in tal senso e la capacità della struttura ipotizzata di perseguire in termini efficaci ed efficienti gli interessi pubblici connessi tanto al contenimento della spesa pubblica, quanto ad un miglioramento dell’organizzazione e della gestione coordinata delle partecipazioni societarie dello stesso, posto che in tanto l’esercizio dei pubblici poteri in forma privatistica può trovare idonea giustificazione, in quanto tale contesto sia funzionale alla realizzazione degli interessi della comunità.
Più nel dettaglio, per quanto concerne la ricorrenza dei presupposti che nel concreto potrebbero legittimare la scelta dell’Ente di riorganizzare le proprie partecipazioni societarie in chiave di Holding, la dottrina e la giurisprudenza hanno dato rilievo, a titolo esemplificativo, alle dimensioni dell’Ente e allo svolgimento di attività che richiedano un’organizzazione imprenditoriale di una certa complessità[34].
Sotto il secondo profilo, poi, relativo come si è visto alla reale capacità della struttura di attuare una migliore realizzazione degli obiettivi di interesse generale, due sono i piani sui quali l’Ente può operare.
E’ innanzitutto necessario che l’eventuale creazione di una Holding venga supportata dalla redazione di un adeguato business plan per l’analisi degli aspetti economici, patrimoniali e finanziari connessi alla stessa, che evidenzi la sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione e che indichi i riflessi della stessa sul bilancio degli Enti soci.
A tale proposito, giova ricordare ancora una volta i moniti in tal senso espressi dalla Corte dei Conti che ha rilevato che “Ad ogni buon conto, perchè la holding non si risolva in uno strumento di elusione degli obblighi e dei vincoli (anche costituzionali, per esempio, a titolo di indebitamento) posti all’ente locale, produttivo solo di costi aggiuntivi privi di adeguata contropartita in termini di miglioramenti gestionali, deve improntare la propria attività ai principi di corretta gestione societaria, fondata sull’adeguatezza dei propri assetti e della struttura del gruppo al fine di esercitare compiutamente l’attività di direzione e coordinamento (art. 2497 c.c.). Il socio pubblico che la detiene deve avere responsabilmente la piena capacità di comprendere i presupposti, le ragioni e gli effetti delle scelte adottate dalla società holding e deve essere effettivamente in grado di orientarne le decisioni soltanto verso opzioni che non violino i principi di legalità, buon andamento, trasparenza e pubblicità, che governano l’azione delle pubbliche amministrazioni. Sotto l’aspetto più strettamente contabile, non eludibile appare la necessità di adottare un piano dei conti unico che raggiunga un grado di dettaglio adeguato alle esigenze sia conoscitive che di controllo del socio pubblico e della cittadinanza di riferimento”[35].
In secondo luogo, l’Ente dovrà necessariamente porre particolare attenzione alla definizione di idonee regole da inserire tanto nel proprio Statuto e in un apposito Regolamento comunale, quanto negli Statuti della Holding e delle società da questa partecipate, così che lo stesso si garantisca ex ante un efficace margine di manovra e di controllo dell’intera struttura (v. infra, capp. III e IV).
Con riferimento, poi, alle opportunità che il modello Holding può offrire agli Enti locali, alla luce di tutto quanto finora considerato emergono una serie di vantaggi che, specialmente da un punto di vista operativo, consentono di ravvisare nello stesso un sistema di governance d’indubbia efficienza se adeguatamente strutturato.
In primo luogo, la visione unitaria e d’insieme che deriva da un sistema al cui vertice si inserisce la Holding è idonea ad assicurare all’Ente locale una maggiore e più congrua gestione, in termini di direzione e coordinamento, delle società partecipate che, altrimenti, a causa delle diverse competenze istituzionali attribuite ai propri organi e ai tempi propri dell’esercizio di funzioni pubblicistiche, spesso fisiologicamente incompatibili con la necessità di assumere decisioni tempestive, lo stesso Ente potrebbe difficilmente garantire[36].
Inoltre, lo strumento societario della Holding può, del pari, rivelarsi idoneo a consentire il superamento delle asimmetrie informative (che nella prassi costituiscono un ostacolo di frequente ricorrenza) tra Ente socio e società partecipate, potendo la Holding assurgere a punto di confluenza delle informazioni delle società partecipate medesime: la costituzione di un gruppo societario capeggiato dalla Holding pubblica può dunque costituire un valido strumento attraverso il quale elaborare e, conseguentemente, assumere razionalmente decisioni volte alla corretta amministrazione delle stesse, sulla base degli indirizzi o delle specifiche autorizzazioni dell’Ente locale socio (sul punto, si rinvia al paragrafo sub IV).
Infine, si consideri che la soluzione in esame ben potrebbe consentire una riduzione delle spese degli apparati governativi degli Enti locali – stimolando anche processi di aggregazione per l’esercizio in forma associata mediante convenzioni e unioni di Comuni -, nonché un efficientamento ed una riduzione dei costi connessi alla gestione delle società partecipate: l’organizzazione a mezzo Holding potrebbe, difatti, consentire di pervenire all’accentramento della gestione contabile, dei processi di controllo e di amministrazione, degli uffici legali, nonché al consolidato fiscale e alla riduzione del numero di amministratori [37].
Come si è sin qui visto, la scelta degli Enti locali di accedere allo strumento societario della Holding è principalmente volta a realizzare un più efficace e razionale esercizio delle proprie funzioni di indirizzo e controllo delle società partecipate.
In particolare, uno dei temi che più hanno animato, e continuano ad animare, il dibattito dottrinale in materia attiene proprio alla definizione delle modalità e degli strumenti con cui l’Ente locale possa in concreto efficacemente esercitare la suddetta funzione di indirizzo e controllo sulle proprie partecipate, specie a fronte di una normativa in continua evoluzione, che impone allo stesso l’adozione di adeguati strumenti operativi con cui poter trasferire tanto alla Holding, quanto alle società da quest’ultima partecipate, sia gli obblighi e i divieti gravanti sull’Ente locale in materia di partecipazioni societarie, sia gli indirizzi necessari per assicurare una corretta gestione dell’intera struttura.
Le funzioni di indirizzo e di controllo che la legge riserva agli organi comunali si rivelano, infatti, insufficienti[38] e, dunque, è solo attraverso una nuova articolazione dell’intera governance che l’Ente può porsi in condizione di soddisfare le esigenze di una più efficace azione di indirizzo e di controllo sulle proprie partecipate, adottando talune modifiche statutarie ed approvando un apposito Regolamento in materia.
Sul punto, particolarmente utili, specie da un punto di vista prettamente operativo, si rivelano le indicazioni e i suggerimenti formulati dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili nei numerosi scritti fino ad ora elaborati nella materia che ci occupa[39].
In particolare, è stato rilevato che, al fine di perseguire gli obiettivi di cui si è detto, appare imprescindibile, in primo luogo, che l’Ente locale che intende attuare il modello della Holding si doti di un’idonea regolamentazione che gli consenta di esercitare un controllo ed un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici da perseguire, sia sulle decisioni di fondamentale rilevanza tanto della Holding quanto delle società dalla stessa partecipate.
A tal fine, è importante che l’Ente intervenga sulla formulazione del proprio Statuto così da inserire, in primis, un’espressa previsione in ordine alla possibilità che le società comunali possano essere partecipate e controllate anche indirettamente ai sensi dell’art. 2359 c.c., ossia che lo stesso si avvalga, per la gestione delle proprie partecipazioni societarie, di una Holding, ad intero capitale pubblico incedibile, il cui primario obiettivo sia orientato al perseguimento dell’interesse pubblico di cui è portatore l’Ente locale medesimo, sulla quale l’Ente mantenga ampi poteri di controllo, di indirizzo e coordinamento.
Tramite la predetta disposizione statutaria, dunque, l’Ente indica la Holding quale (possibile) modulo organizzativo, eleggendolo quale mezzo idoneo ad attuare un’azione amministrativa coordinata ed unitaria ed un’organizzazione efficiente, efficace ed economica delle proprie partecipate.
In secondo luogo, ed in particolare al precipuo fine di conformarsi alle disposizioni legislative di natura imperativa di cui si è supra dato conto (idonee, come si è visto, a limitare e condizionare la possibilità per le Pubbliche Amministrazioni di costituire società o comunque di mantenere partecipazioni azionarie nelle stesse), è altresì necessario che lo Statuto dell’Ente socio preveda espressamente che la Holding debba essere strutturata nel rispetto della disciplina imperativa vigente in materia: a titolo esemplificativo, il riferimento è, in primis, alla disciplina dettata per le società strumentali (che impone, lo si ricorda, il rispetto delle regole di esclusività dell’oggetto sociale e di destinazione esclusiva dell’attività nei confronti dell’Ente – o degli Enti – costituente/i), nonché alle normative a più riprese varate dal Legislatore onde limitare la facoltà degli Enti locali di costituire società e mantenere partecipazioni nelle stesse (v. art. 3, commi 27-29, l. n. 244/2007 e art. 14, comma 32, D.L. n. 78/2010).
Da ultimo, è stato rilevato che sarebbe altresì opportuno che l’Ente preveda già nel proprio Statuto la redazione di un apposito Regolamento per il controllo delle società partecipate, per mezzo del quale dettare la disciplina puntuale delle modalità con cui l’Ente eserciterà il proprio potere di indirizzo e di controllo sulla Holding e sulle società da essa detenute e controllate (es. disciplina dei comportamenti dei rappresentanti dell’Ente locale all’interno degli organi delle società partecipate; competenze degli organismi dell’Amministrazione in merito a decisioni ex ante e ex post riguardanti le società cui partecipa l’Ente locale), ossia con cui l’Ente possa colmare i vuoti legislativi e regolamentare le materie non disciplinate in via legislativa o comunque dettare previsioni più stringenti e dettagliate cui improntare il proprio operato.
Si noti infatti che l’esercizio del potere regolamentare da parte dell’Ente rappresenta lo strumento fondamentale attraverso il quale lo stesso disciplina i suddetti meccanismi organizzativi da impiegare per indirizzare e controllare le attività della Holding e delle società da essa detenute, anche al precipuo scopo di garantire la ravvisabilità in concreto del requisito del controllo analogo sia sulla società partecipata direttamente, che su quelle detenute in via indiretta per il tramite della Holding (v. infra, cap. II, par. 2.d.1).
Si pensi, a titolo esemplificativo, alla disciplina dei comportamenti dei rappresentanti dell’Ente locale all’interno degli organi delle società partecipate ovvero alle competenze da assegnare agli organismi dell’Amministrazione in merito a decisioni ex ante ed ex post riguardanti le società cui partecipa l’Ente, ed ancora alle modalità di nomina, di autorizzazione o di limitazione dei poteri degli organi amministrativi delle società partecipate, da individuarsi sempre e comunque secondo condizioni coerenti con l’ordinamento amministrativo e civile.
Come i primi commentatori[40] della materia in esame hanno già avuto modo di sottolineare, la possibilità offerta dallo strumento societario della Holding di esercitare una concreta azione di programmazione e controllo è poi subordinata ad una corretta e puntuale articolazione di governance all’interno del gruppo, agendo in primis sullo Statuto della Holding medesima, al fine di garantire che l’Ente locale socio mantenga un ruolo determinante nelle scelte di gestione della stessa e dell’intero gruppo ossia sia in condizione di incidere ex ante e ex post sul governo della società.
In particolare, è necessario che lo Statuto della Holding si conformi alle regole di governo societario che consentano all’Ente locale socio di esercitare le proprie funzioni di indirizzo e di controllo, che presenti esso stesso tutti i requisiti dell’in house e delle società strumentali (incedibilità delle partecipazioni, impossibilità di operare per soggetti diversi da quelli che hanno conferito le partecipazioni, ecc.) e, infine, che rispetti i limiti legislativi in materia di società detenibili dagli Enti locali di cui all’art. 3, comma 27, l. n. 244/2007 (legge finanziaria 2008).
A tale proposito, è stato rilevato come lo Statuto della Holding debba essere informato ai seguenti principi:
– puntale presa d’atto e contestuale recepimento delle risultanze della delibera del Consiglio Comunale, recante ricognizione effettuata dall’Ente ai sensi dell’art. 3, co. 27 e ss., Legge Finanziaria 2008: come anticipato infra, affinchè il modello Holding non si trasformi in uno strumento di elusione dei limiti imposti dal Legislatore alla facoltà per gli Enti locali di detenere partecipazioni societarie, è necessario che nello statuto della Holding vengano formalmente e rigorosamente trasfuse e recepite le valutazioni condotte in sede deliberativa consiliare, così che già ad una prima lettura dello Statuto emerga, da un lato, la legittimità della costituzione della Holding e del mantenimento della stessa quale società rientrante tra le tipologie ammesse e, dall’altra, la definizione dei limiti di operatività della stessa.
Attraverso la puntuale e precisa definizione dell’oggetto sociale della Holding, l’Ente locale può (rectius, deve) trasferire dunque alla Holding gli stessi limiti gravanti sullo stesso, al fine di garantire sin dal momento della sua costituzione che la stessa abbia un ambito di operatività limitato, ossia limiti la propria attività in relazione a ciò che il Consiglio comunale dell’Ente ha riconosciuto come compatibile. Per l’effetto, la Holding non potrà, ovviamente, nemmeno in futuro ampliare l’oggetto sociale o detenere partecipazioni che si pongano in contrasto con quelle finalità;
– articolazione della ripartizione delle competenze fra Assemblea dei Soci, Consiglio di Amministrazione e Amministratore Delegato: occorre che lo Statuto della Holding attribuisca all’Assemblea dei Soci (e dunque all’Ente locale o agli Enti locali) e non già all’organo di amministrazione, talune competenze, selezionando le operazioni ritenute più importanti, da rimettere a specifica autorizzazione dell’Assemblea. Trattasi di riparto di competenze attuabile sia per materia sia mediante una graduazione delle competenze in relazione alle soglie di valore (in una stessa materia, l’organo societario chiamato ad esprimersi sarà diverso – AD, CdA o Assemblea – a seconda del valore dell’operazione in concreto prospettata)[41].
E’ poi altresì opportuno attribuire all’Amministratore Delegato della Holding funzioni operative e di gestione in attuazione del budget oltre che di intervento nell’Assemblea delle società da questa partecipate, così da garantire all’Ente locale, quale socio a cui l’A.D. dovrà rendere conto, un continuo e persistente controllo sull’attività delle società detenute indirettamente.
Al Presidente del Consiglio di Amministrazione è invece opportuno che vengano riservate funzioni di raccordo istituzionale tra l’Ente socio e l’organo preposto alla sorveglianza attiva della società ed al controllo interno;
– programmazione e controllo finanziario mediante budget di struttura complessa: sebbene in applicazione della normativa civilistica sulle società di capitali gravi esclusivamente l’obbligo di redazione di un bilancio consuntivo, è opportuno che l’Ente locale preveda, tramite l’inserimento di un’apposita previsione in tal senso nello Statuto della Holding, che l’attività di programmazione e di controllo della gestione economico finanziaria dell’intero gruppo si esplichi attraverso l’approvazione da parte dell’Assemblea dei Soci[42] di un budget complesso, composto da una pluralità di documenti programmatici e previsionali nei quali vengano predeterminate dall’Ente locale le scelte e gli obiettivi dell’intero gruppo societario.
Il budget così strutturato diviene per l’Ente lo strumento che permette di coordinare tutti gli indirizzi strategici sulle società partecipate in modo chiaro ed efficace, nonché di verificare ex ante la coerenza e la congruenza tra gli indirizzi espressi nei documenti di pianificazione dell’Ente locale e quelli impressi alla Holding ed alle società da questa partecipate.
Un esempio in tal senso è rinvenibile nell’esperienza posta in essere dal Comune di Forlì che, nel determinare la struttura del budget imposto alla propria Holding, ha previsto che lo stesso sia composto:
“i) dal programma annuale ed il programma pluriennale, che contiene le scelte e gli obiettivi che si intendono perseguire, indicando le linee di sviluppo delle diverse attività e società partecipate; ii) dal programma degli investimenti da attuarsi in conformità al programma pluriennale con l’indicazione della spesa prevista nell’anno e delle modalità della sua copertura; iii) dalla previsione del risultato economico rappresentato secondo lo schema di conto economico di cui all’art. 2425 cod.civ.; iv) dal prospetto di previsione finanziaria redatto nella forma di rendiconto finanziario per flussi di liquidità” [43];
– nomina diretta degli amministratori della holding e meccanismi misti per la nomina degli amministratori delle controllate: lo Statuto della Holding deve poi contenere un’espressa clausola che attribuisca all’Ente locale socio la competenza di nomina diretta degli amministratori della Holding medesima in applicazione del disposto di cui all’art. 2449 c.c..
Più delicata, invece, la disciplina della nomina degli amministratori delle società partecipate dalla Holding: sebbene la nomina di questi spetti alla capogruppo, attesa l’evidente necessità di non sottrarre competenze ed incisività all’Ente locale, è quanto mai opportuno che l’Ente stesso provveda, attraverso l’approvazione di un Regolamento per il controllo delle partecipate, ad adottare una sorta di cd. Codice di comportamento, che disciplini le competenze riservate all’Ente locale in detto campo, nonchè il corretto intrattenimento delle relazioni tra gli organi interni degli Enti locali medesimi e gli organi delle società indirettamente partecipate.
Ancora una volta, un esempio concreto è rinvenibile nell’esperienza del Comune di Forlì che, nel distribuire le competenze in fatto di nomina degli amministratori delle società partecipate dalla Holding ha previsto che: i) la nomina del Presidente del Consiglio di Amministrazione avvenga su designazione del Sindaco, previa deliberazione del Consiglio Comunale; ii) i nominativi degli altri amministratori siano proposti dall’Amministratore Delegato della Holding, sentita l’Assemblea (e dunque il Sindaco, previa deliberazione del Consiglio Comunale) e poi il Consiglio di Amministrazione della Holding[44].
In particolare, tale Regolamento dovrà prevedere la possibilità, per l’organo consiliare dell’Ente socio, oltreché di esprimere l’indirizzo del Sindaco in ordine alla nomina del Presidente del Consiglio di Amministrazione della Holding, di indirizzare altresì le nomine degli amministratori delle società partecipate, solo in seguito proposte dall’ Amministratore Delegato della Holding.
Da ultimo, la delibera consiliare di approvazione della costituzione della Holding dovrà espressamente prevedere il coinvolgimento dell’Ente medesimo, o meglio, del Consiglio Comunale, nelle decisioni assunte con riguardo all’attività delle società partecipate: per l’effetto, all’organo consiliare dovrà competere la deliberazione degli atti fondamentali della Holding, di cui s’è fatta rassegna: i) il budget e le relative modificazioni; ii) il bilancio sociale consuntivo della Holding, comprensivo d’analisi finanziaria in merito agli scostamenti rispetto al budget[45].
Inoltre, con specifico riferimento alle Holding partecipate da più Enti locali, è stata sottolineata l’opportunità di prevedere un ulteriore strumento idoneo a garantire maggiormente l’efficienza del sistema di governo delle partecipate tramite Holding, ossia un apposito Comitato consultivo di indirizzo, formato da taluni
rappresentanti degli Enti locali soci, individuati secondo criteri di rappresentanza territoriale oltreché per quote di partecipazione[46].
Un ultimo profilo che corre l’obbligo di sottoporre all’attenzione concerne l’adozione di appositi strumenti di governance per la gestione delle partecipazioni detenute dagli Enti locali in società in house.
Come invero analizzato nel paragrafo sub II.2.d.1., la Holding deve considerare i vincoli imposti per il corretto esercizio del controllo analogo sulle società in house.
A tale scopo, potrebbero dunque prevedersi appositi strumenti operativi (si pensi ad una rendicontazione separata, con autonoma evidenziazione dei risultati gestionali, relativamente a ciascuna delle società partecipate che operano nell’ambito dei servizi pubblici locali) che consentano di evitare che i complessi ed articolati meccanismi di controllo e di indirizzo sopra analizzati possano affievolire l’esercizio di tale controllo analogo, rendendo, per l’effetto, illegittima la detenzione delle partecipazioni in suddette società da parte della Holding[47].
Ebbene, sulla scorta dell’esame sin qui condotto e delle argomentazioni esposte, parrebbe potersi concludere che, se da un lato non pare potersi escludere a priori la configurabilità di un’organizzazione delle partecipazioni societarie degli Enti locali che preveda l’interposizione di una Holding, in veste di società strumentale dell’Amministrazione, che diriga e coordini una pluralità di società pubbliche, dall’altra le criticità ed i rischi connessi al possibile ricorso strumentale e scorretto di detto modello spingono a sottolineare che il legittimo impiego dello stesso in concreto è subordinato alla circostanza che l’articolazione dell’intera governance di tutti i soggetti coinvolti (Ente socio, Holding, società partecipata) sia tale da garantire all’Ente locale la capacità, in concreto, di esercitare il potere di indirizzo e controllo analogamente al caso di partecipazione diretta.
Ciò posto, sarà interessante seguire gli ulteriori arresti della dottrina e della magistratura contabile sul punto, con specifico riferimento alla determinazione dei limiti e delle condizioni a fronte delle quali il ricorso allo strumento societario della Holding, quale modello di governo delle partecipazioni societarie pubbliche, venga riconosciuto come legittimo ed apprezzabile.
[1] G. Bassi, A. Massari, S. Carpacci, F. Moretti, Le società a partecipazione pubblica, Rimini, 2006, pagg. 598 e ss.
[2] Si segnala che sul tema della Holding pubblica sono rinvenibili autorevoli commenti: in particolare, le Commissioni Servizi pubblici e Governance delle partecipate del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili hanno rassegnato, dapprima nel maggio 2010, un documento intitolato “Costituzione di holding”, seguito, nel marzo 2011, da altro intitolato “Holding degli enti locali, attività finanziaria e modelli di governance”, ai quali si è fatto spesso riferimento ai fini della presente trattazione.
[3] Si vd. M. Atelli, C. D’aries, “La public governance nei servizi pubblici locali”, Milano, 2006, pag. 349.
[4] Una netta presa di posizione negativa da parte della magistratura contabile si rinviene nella deliberazione della Corte dei Conti, sezione controllo Bolzano, n. 3/2009/GEST, ove si è riscontrata perplessità da parte della sezione per l’utilizzo di uno strumento che, nel caso specie, si rivelava solo di natura meramente finanziaria. In particolare, in tale sede, la Corte dei Conti ha ritenuto che “Suscita in ogni caso perplessità la partecipazione dei comuni altoatesini e delle comunità comprensoriali ad una cd. holding finanziaria, trattandosi di partecipazione che secondo la motivazione fornita dalle Amministrazioni è “equiparabile ad un investimento finanziario” e dunque in apparente contrasto con la normativa in vigore. Essendo l’ente locale esso stesso per definizione assimilabile ad una struttura operativa chiamata a gestire i vari organismi che prestano i servizi pubblici locali, è indubbio che l’interposizione di una holding rende alquanto difficile lo svolgimento di una corretta informazione e una politica di responsabilizzazione dei dirigenti, determinando anche 1’impossibilità di un controllo analogo con evidenti costi aggiuntivi in contrasto con le norme di una sana gestione della cosa pubblica”.
[5] Vd. D. Di Russo, R. Camporesi, A. Miele, Holding Pubblica, 16.5.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[6] La predetta disposizione testualmente dispone: “La società può essere costituita per contratto o per atto unilaterale. L’atto costitutivo deve essere redatto per atto pubblico e deve indicare:
1) il cognome e il nome o la denominazione, la data e il luogo di nascita o lo Stato di costituzione, il domicilio o la sede, la cittadinanza dei soci e degli eventuali promotori, nonché il numero delle azioni assegnate a ciascuno di essi; 2) la denominazione e il comune ove sono poste la sede della società e le eventuali sedi secondarie; 3) l’attività che costituisce l’oggetto; 4) l’ammontare del capitale sottoscritto e di quello versato; 5) il numero e l’eventuale valore nominale delle azioni, le loro caratteristiche e le modalità di emissione e circolazione; 6) il valore attribuito ai crediti e beni conferiti in natura; 7) le norme secondo le quali gli utili devono essere ripartiti; 8) i benefici eventualmente accordati ai promotori o ai soci fondatori; 9) il sistema di amministrazione adottato, il numero degli amministratori e i loro poteri, indicando quali tra essi hanno la rappresentanza della società; 10) il numero dei componenti il collegio sindacale; 11) la nomina dei primi amministratori e sindaci ovvero dei componenti del consiglio di sorveglianza e, quando previsto, del soggetto incaricato di effettuare la revisione legale dei conti; 12) l’importo globale, almeno approssimativo, delle spese per la costituzione poste a carico della società; 13) la durata della società ovvero, se la società è costituita a tempo indeterminato, il periodo di tempo, comunque non superiore ad un anno, decorso il quale il socio potrà recedere. Lo statuto contenente le norme relative al funzionamento della società, anche se forma oggetto di atto separato, costituisce parte integrante dell’atto costitutivo. In caso di contrasto tra le clausole dell’atto costitutivo e quelle dello statuto prevalgono le seconde”.
[7] Tale costituzione è tuttavia condizionata al conferimento totale nella società medesima delle partecipazioni da parte dell’Ente locale unico socio (art. 2342, comma 2, c.c); diversamente, si applicherà il meccanismo di cui all’art. 2325, comma 2, cc., che prescrive la responsabilità illimitata del socio unico per le obbligazioni sociali sorte nel periodo in cui è stato titolare dell’intero capitale; inoltre, a tutela del terzo che venga a contatto con la società, gli amministratori, o in via alternativa il socio stesso, devono depositare presso il Registro delle imprese una dichiarazione contenente le generalità dell’unico socio entro trenta giorni dall’iscrizione del trasferimento di azioni del libro soci, facendo altresì menzione della data di iscrizione (art. 2362 cc.); conseguenza della mancata pubblicità è, anche in tal caso, la perdita del beneficio della responsabilità limitata.
Anche per la s.r.l. unipersonale, il socio unico risponde illimitatamente delle obbligazioni sociali sorte nel periodo in cui è stato titolare dell’intero capitale, se non siano stati integralmente eseguiti i conferimenti o non si sia provveduto alla pubblicità di cui all’art. 2470 cc. (che prevede l’iscrizione presso il registro delle imprese di una dichiarazione contenente le generalità dell’unico socio).
L’art. 2250 c.c. fa poi obbligo di indicare l’esistenza di un unico socio negli atti e nella corrispondenza della società.
[8] Vd. D. Di Russo, R. Camporesi, A. Miele, Holding Pubblica, 16.5.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[9] Per completezza, si riporta il testo dell’art. 2497 c.c.: “Le società o gli enti che, esercitando attività di direzione e coordinamento di società, agiscono nell’interesse imprenditoriale proprio o altrui in violazione dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale delle società medesime, sono direttamente responsabili nei confronti dei soci di queste per il pregiudizio arrecato alla redditività ed al valore della partecipazione sociale, nonché nei confronti dei creditori sociali per la lesione cagionata all’integrità del patrimonio della società. Non vi è responsabilità quando il danno risulta mancante alla luce del risultato complessivo dell’attività di direzione e coordinamento ovvero integralmente eliminato anche a seguito di operazioni a ciò dirette. Risponde in solido chi abbia comunque preso parte al fatto lesivo e, nei limiti del vantaggio conseguito, chi ne abbia consapevolmente tratto beneficio. Il socio ed il creditore sociale possono agire contro la società o l’ente che esercita l’attività di direzione e coordinamento, solo se non sono stati soddisfatti dalla società soggetta alla attività di direzione e coordinamento. Nel caso di fallimento, liquidazione coatta amministrativa e amministrazione straordinaria di società soggetta ad altrui direzione e coordinamento, l’azione spettante ai creditori di questa è esercitata dal curatore o dal commissario liquidatore o dal commissario straordinario”.
[10] Di tale avviso, Galgano, in Direzione e coordinamento di società, Bologna, 2005, pag. 80.
[11] Così, Guaccero, in Alcuni spunti in tema di governance delle società pubbliche dopo la riforma del diritto societario, in Riv. soc., 2004, pag. 850.
[12] V. sul punto A. Barbiero, Note critiche sulle società holding degli Enti locali (e sulla possibilità di costituire tali società, 24.4.2012, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[13] Sul punto, vale la pena di riportare il disposto dell’art. 2449 c.c., ove prevede che “Se lo Stato o gli Enti pubblici hanno partecipazioni in una società per azioni lo statuto può ad essi conferire la facoltà di nominare uno o più amministratori o sindaci ovvero componenti del consiglio di sorveglianza”.
[14] V. A. Barbiero, Note critiche sulle società holding degli enti locali (e sulla possibilità di costituire tali società), 24.4.2012, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[15] Di tale avviso, D. Di Russo, R. Camporesi, A. Miele, in Holding Pubblica, 16.5.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[16] In particolare, il comma 1 del citato art. 13 del decreto Bersani prevede: “Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori nel territorio nazionale, le società a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività ditali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali e dei servizi di committenza o delle centrali di committenza apprestati a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale. Le società che svolgono l’attività di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 sono escluse dal divieto di partecipazione ad altre società o enti”.
[17] Sul punto, pare rilevante osservare come la giurisprudenza abbia puntualizzato che la previsione dell’esclusività dell’oggetto sociale non comporta tout court il divieto di svolgere una pluralità di attività, ma vieta, una volta acquisito in via diretta l’affidamento di un servizio strumentale, di affacciarsi sul mercato quale concorrente in una gara per l’affidamento di servizi diversi da quelli strumentali.
Costituisce, infatti, ius receptum che “L’art. 13 D.L. n. 223/2006 (…) mira ad escludere che le società strumentali possano svolgere, in relazione alla loro posizione privilegiata, altre attività a favore di altri soggetti perché, in caso contrario, si creerebbe un’alterazione o una distorsione della concorrenza e del mercato. Ne consegue l’imposizione alle stesse di un oggetto sociale esclusivo, che, però, non va inteso come divieto delle società cd. multi-utilities, ma rafforza la regola dell’esclusività evitando che dopo l’affidamento la società possa andare a fare altro” (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, n.r.g. 4346/2009).
[18] Assume rilievo dirimente ai fini che ci occupano l’art. 106 del citato Testo Unico Bancario che annovera, tra le attività di intermediazione finanziaria, anche quella di assunzioni di partecipazioni societarie che rappresenta, per l’appunto, l’attività che sarebbe chiamata a svolgere l’ipotizzata Holding.
[19] Trattasi, si noti, di eccezione inizialmente non prevista ed introdotta dal Legislatore soltanto in sede di conversione del D.L. in esame con la l. n. 248/2006 ed in assenza della quale l’istituto della Holding pubblica non avrebbe potuto essere considerato legittimo.
[20] V. in proposito G. Bassi, in Le società strumentali delle Regioni e degli Enti locali: qualche puntualizzazione a due anni dalla disciplina speciale, in www.appaltiecontratti.it, 2009. In tale sede è stato osservato che “l’esclusione delle cd. Società finanziarie regionali dal divieto di partecipare ad altre società o enti è intervenuta in sede di conversione in legge. Trattasi, ovviamente di una disposizione necessaria poiché, in difetto, la norma avrebbe comportato la liquidazione della maggior parte di dette società per impossibilità del conseguimento del loro oggetto sociale. Non dobbiamo dimenticare che una delle aree strategiche d’affari fondamentali per le società in questione è proprio costituita dall’intervento finanziario, recato anche mediante attività di venture capital, a sostegno degli start up imprenditoriali delle piccole e medie imprese del territorio regionale”.
[21] Testualmente, il comma 27 dell’art. 3, del D.L. n. 78/2010 recita: ‘“‘Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e l’assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cui all ‘articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza”.
[22] Per comodità, si riporta l’art. 1, co. 2, d.lgs. 165/01: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”.
[23] Tale disposizione è stata modificata prima dal comma 4-octies dell’art. 18, del D.L. 29 novembre
2008, n. 185, aggiunto dalla relativa legge di conversione, e poi dalla lettera b) del comma I dell’artt. 71, l. n. 18.6.2009, n. 69.
[24] Tale contenuto precettivo è stato aggiunto dall’art. 19, comma 2, lett. a), D.L. 1° luglio 2009, n.
78, convertito con 1. n. 102/2009.
[25] Per completezza, giova accennare anche al comma 29 del testo legislativo in esame, che dispone che entro trentasei mesi dall’entrata in vigore della legge, le succitate amministrazioni, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, cedano a terzi le società e le partecipazioni vietate ai sensi del precedente comma 27.
[26] Cfr. Corte dei Conti, sez. controllo Regione Lombardia, parere n. 874 del 14.9.2010; in termini, da ultimo, Corte dei Conti, sez. contr. Lombardia, parere n. 65 del 14.3.2012 e deliberazione n. 1/2012/PRSE del 10.1.2012.
[27] Il citato art. 14, co. 32, D.L. 78/2010, nella sua versione integrale, recita: “Fermo quanto previsto dall’art. 3, commi 27, 28 e 29, della legge 24 dicembre 2007, i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2013 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni di cui al secondo periodo non si applicano ai comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti nel caso in cui le società già costituite: a) abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c) non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell’obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime.
La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i 30.000 abitanti; i comuni con popolazione compresa fra 30.000 e 50.000 abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 31 dicembre 2011 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già costituite”.
[28] La Corte dei Conti, sezione Regione Lombardia ha osservato, nel parere n. 602 del 15.11.2011, in merito al termine entro cui dismettere le partecipazioni in esubero detenute da Comuni che superano i 30.000 abitanti, che “l’art.2 co. 43 del D.L. 225 del 29 dicembre 2010 convertito in legge 26 febbraio 2011 n.10 – cd. decreto Milleproroghe -, sostituendo la scadenza 31/12/2012 con quella 31/12/2013, si riferisce espressamente al comma 32 dell’art.14 considerato nella sua interezza e quindi riferibile anche alle partecipazioni societarie contra legem possedute dai comuni aventi popolazione tra i 30mila e i 50 mila abitanti. Anche per questi la scadenza è rinviata al 31/12/2013 in quanto compresa nel comma 32.”
[29] Si vd. Documento “Costituzione della Holding”, maggio 2010 e “Holding degli Enti locali, attività finanziaria e modelli di governance”, ottobre 2010, cit.
[30] In termini, si veda anche Corte dei Conti, sez. contr. Lombardia, delibera n. 15/2010, n. 861 e n. 70/2011.
[31] In particolare, giova ricordare che i requisiti richiesti dall’ordinamento europeo per la gestione cd. in house, poi recepiti anche dalle normative nazionali vigenti, sono: (i) la sussistenza del cd. controllo analogo (ossia, il controllo esercitato dall’Ente partecipante ed affidante il servizio sulla società affidataria deve essere analogo a quello esercitato sui propri servizi; (ii) svolgimento della parte prevalente dell’attività sociale a beneficio dell’Ente e degli Enti soci; (iii) la partecipazione pubblica totalitaria al capitale sociale (v. sent. n. C. 107/98 della Corte di Giustizia europea, sez. V 18.11.1999, caso Teckal).
Vale altresì la pena di segnalare che il comma 13 dell’art. 4 del D.L. n. 138/2011, conv. con l. n. 148/2011 oggi limita l’ammissibilità degli affidamenti in house alle ipotesi di contratti il cui valore non sia superiore a € 200.000/anno (cifra così ridotta dal D.L. n. 1/2012).
[32] V. Corte dei Conti, Sez. Reg. Controllo della Lombardia, parere n. 517/2011 del 17.11.2011, nella quale si legge: “Tralasciando ogni questione in merito ai limiti di ammissibilità della costituzione di società holding da parte degli enti locali, si tratterebbe di una soluzione inidonea a risolvere il contrasto con il dettato normativo che prevede percorsi distinti e separati per la gestione dei servizi strumentali e di quelli pubblici locali”.
[33] Vd. D. Di Russo, R. Camporesi, A. Miele, Holding Pubblica, 16.5.2011, in www.dirittodeiservizipubblici. it.
[34] V. in termini Corte dei Conti, Sez. Reg. Controllo per la Lombardia, delibera n. 1/2012/PRSE.
[35] V. Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione n. 14/SEZAUT/2010/FRG, p. 45.
[36] Vd. D. Di Russo, R. Camporesi, A. Miele, Holding Pubblica, 16.5.2011, in www.dirittodeiservizipubblici. it.
[37] Vale la pena di segnalare l’esperienza del Comune di Forlì, che, ad esito di un lungo percorso amministrativo e organizzativo sui modelli di governance delle partecipate, iniziato nel 2004 (mediante l’implementazione di un articolato sistema di tipo “dipartimentale”) e conclusosi di recente, ha costituito la propria società holding “Livia Tellus Govenance”, che detiene e gestisce le partecipazioni in varie società di capitali.
La scelta di costituire una società di questo tipo come modello di governance delle proprie società è stata orientata dalla necessità di individuare un più efficace sistema di indirizzo e controllo, idoneo ad influire positivamente sugli strumenti di programmazione e rendicontazione delle società partecipate, al contempo monitorandone l’attività mediante un apposito meccanismo di centralizzazione dei servizi. Cfr. R. Camporesi e S. Foschi, La holding del Comune di Forlì: esperienze di governance delle società partecipate dagli Enti locali, maggio 2011.
[38] Secondo le disposizioni di legge vigenti in materia, le funzioni di indirizzo e di controllo che l’Ente può esercitare sulle proprie partecipate possono essere così riassunte:
à poteri in capo al Consiglio Comunale:
– organizzazione dei servizi pubblici, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione (art. 42, comma 2, lett. e, TUEL);
– indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza (art. 42, comma 2, lett. g, TUEL);
– acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di altri funzionari (art. 42, comma 2, lett. l, TUEL);
– definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge (art. 42, comma 2, lett. m, TUEL);
à poteri in capo al Sindaco:
– partecipazione, quale legale rappresentante dell’Ente, alle Assemblee dei soci delle società direttamente partecipate dal Comune;
– nomina e designazione, sulla scorta degli indirizzi espressi dal Consiglio Comunale, dei rappresentanti del Comune presso enti e aziende (art. 50, comma 8, TUEL).
[39] V. “Costituzione della Holding”, maggio 2010 e “Holding degli enti locali, attività finanziaria e modelli di governance”, ottobre 2010, pubblicati anche in www.dirittodeiservizipubblici.it in data 17.10.2010.
[40] Il riferimento è, ancora una volta, al Documento “Costituzione della Holding”, di maggio
2010 e “Holding degli Enti locali, attività finanziaria e modelli di governance”, ottobre 2010, cit.
[41] V. R. Camporesi, in Costituzione di società holding come modello di
governance delle partecipazioni comunali”, 17.10.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.: “tale riparto può essere graduato anche in relazione alle soglie di valore: all’aumentare del valore la competenza si sposta dall’amministratore delegato, al consiglio fino all’assemblea stessa”.
[42] All’approvazione del Budget in Assemblea provvederà il Sindaco, sulla scorta delle indicazioni deliberate dal Consiglio Comunale: in tal senso è stato rilevato che l’approvazione del Budget permette dunque di creare un momento di discussione organica in Consiglio Comunale, sia da un punto di vista strettamente economico-finanziario, sia che di programmazione delle attività, su tutte le società partecipate.
[43] V. R. Camporesi e S. Foschi, La holding del Comune di Forlì: esperienze di governance delle società partecipate dagli Enti locali, maggio 2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[44] V. R. Camporesi e S. Foschi, La holding del Comune di Forlì: esperienze di governance delle società partecipate dagli Enti locali, maggio 2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[45] Sul punto, R. Camporesi, in Costituzione di società holding come modello di governance delle partecipazioni comunali, 17.10.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it., rileva come i consiglieri comunali, in conformità e ai sensi dell’art. 43, comma 2 del D.Lgs 267/2000 (Tuel), hanno diritto di ottenere dalla holding dell’Ente locale tutte le notizie e le informazioni di cui dispone, utili all’espletamento del mandato.
[46] Vd. R. Camporesi, Costituzione di società holding come modello di governance delle partecipazioni comunali, 17.10.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[47]Vd. R. Camporesi, Costituzione di società holding come modello di governance delle partecipazioni comunali, 17.10.2011, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
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References: art. 97
 art. 2497
 art. 2497
 art. 2497
 art. 14
 art. 3
 art. 14
 art. 13
 art. 14