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Timestamp: 2019-04-26 12:12:36+00:00

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﻿ Sentencia 2011-01072 de septiembre 26 de 2013
SENTENCIA 2011-01072 DE 26 DE SEPTIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:CONSERVACIÓN DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN- CAMBIO DE REGÍMENES PENSIONALES. SE RECORDÓ, QUE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SENTENCIA C-789 DE 2002, ESTABLECIÓ QUE CONSERVAN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL, A PESAR DE HABERSE TRASLADADO DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA AL DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD Y POSTERIORMENTE REGRESO AL PRIMERO, LAS PERSONAS QUE A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993 CUMPLIERAN CON EL REQUISITO DE SEMANAS COTIZADAS PARA HACERSE PARTE DE ESTE RÉGIMEN, INCLUSO LA PROVIDENCIA ESTABLECIÓ LA POSIBILIDAD DE CONSERVAR EL RÉGIMEN CUANDO SE HA CUMPLIDO EL REQUISITO DE EDAD PARA ENTRAR A ESTE, DEBIDO A QUE NO SE PUEDEN VULNERAR DERECHOS ADQUIRIDOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DERECHOS ADQUIRIDOS, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN, TRASLADO DE AFILIADOS AL RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL, PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
Sentencia 2011-01072 de septiembre 26 de 2013
Ref.: 250002325000201101072-01
Nº Interno: 1601-2013
Actor: Rosalba Onofre Alayón
Se contrae a determinar si la demandante perdió los beneficios de la transición dispuestos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por trasladarse del régimen de prima con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, y regresar al primero.
Resolución 43029 de 23 de septiembre de 2008, por medio de la cual el gerente II del centro de atención de pensiones del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, le reconoció a la demandante una pensión de vejez de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. Allí se estipuló que si bien ella se cambió al régimen de ahorro individual con solidaridad y posteriormente regresó al de prima media con prestación definida, siendo beneficiada del régimen de transición, no se tenía certeza del monto aportado al fondo privado (fls. 1–5).
Resolución 54048 de 11 de noviembre de 2008, mediante la cual el gerente II del centro de atención de pensiones del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, reajustó la pensión de jubilación de la accionante por haberse retirado del servicio (fls. 6–7).
Resolución 29971 de 11 de octubre de 2010, por medio del cual el gerente II del centro de atención de pensiones del Instituto de Seguros Sociales, Sección Cundinamarca, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución 54048 de 11 de noviembre de 2008, confirmando la decisión recurrida (fls. 9–11).
Acto administrativo ficto, originado en el recurso de apelación interpuesto subsidiariarnente al de reposición contra la Resolución 54048 de 11 de noviembre de 2008.
La demandante nació el 8 de julio de 1951. (fl. 2, cdno.·2).
El gerente II del centro de atención de pensiones del Instituto de Seguros Sociales, Sección Cundinamarca, le reconoció a la actora mediante la Resolución 43029 de 23 de septiembre de 2008 pensión mensual vitalicia de jubilación de acuerdo a la Ley 100 de 1993, computando los siguientes tiempos de servicios:
Entidad Periodo T. Días
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 23/06/1971 hasta 01/01/1972 218
Departamento de Cundinamarca 15/02/1972 hasta 17/06/1974 750
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 16/03/1976 hasta 17/12/1981 2072
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 18/12/1981 hasta 17/10/1986 1740
Secretaría de Hacienda Distrital 14/05/1987 hasta 01/09/1987 108
Personería de Bogotá D.C. 02/07/1987 hasta 30/04/1995 2760
Teniendo en cuenta que la demandante se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad y posteriormente regresó al de prima media con prestación definida, y la entidad demandada no contaba con información sobre los aportes efectuados al fondo privado, la pensión le fue reconocida con fundamento en las normas que regulan el Sistema General de Pensiones, pese a ser beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por contar con más de 15 años de servicios a la entraba en vigencia de la mencionada norma (fls. 1–4).
Contra la anterior decisión la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación al considerar que por ser beneficiaria del régimen de transición, la prestación debía ser calculada de acuerdo a la Ley 33 de 1985. (fls. 16–23).
Por medio de la Resolución 54048 de 11 de noviembre de 2008, el gerente II del centro de atención de pensiones del Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, reajustó la mesada pensional de la actora en razón a que le fue aceptada la renuncia por parte del personero distrital de Bogotá mediante el Decreto 246 de 22 de septiembre de 2008, al cargo de personera local de Sumapaz a partir del 1º de noviembre de 2008. (fls. 6–7).
El Instituto de Seguros Sociales mediante la Resolución 29971 de 11 de octubre de 2010, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 43019 de 23 de septiembre de 2008, confirmándola en su totalidad al considerar que si bien ella es beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no era viable ordenar el reconocimiento de la prestación de acuerdo a la Ley 33 de 1985, hasta tanto la oficina de multivinculados de la entidad realizara el respectivo estudio de rentabilidad, ya que se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad y posteriormente volvió al de prima media con prestación definida. (fls. 9–11).
El grado jurisdiccional de consulta
Conforme al artículo 184 del Código Contencioso Administrativo(1) para que se surta el grado jurisdiccional de consulta en materia laboral deben existir los siguientes supuestos: 1) Que la sentencia imponga una condena a cargo de una entidad pública; 2) Que sea dictada en primera instancia; y 3) Que la entidad demandada no hubiese ejercido el derecho a la defensa.
En el presente asunto se dan los supuestos señalados, en la medida en que se trata de una sentencia condenatoria contra una entidad pública, en un proceso de primera instancia y la entidad demandada no ejerció su derecho a la defensa.
En consecuencia, la Sala procederá a surtir el grado jurisdiccional de consulta teniendo presente que de conformidad con el inciso final de la mencionada norma esta “se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades”, motivo por el cual, la competencia del ad quem se limita, en el presente asunto, a la revisión de lo concedido a la demandante en la sentencia de primera instancia, es decir, a la reliquidación de su mesada pensional teniendo en cuenta la Ley 33 de 1985.
El régimen pensional de los servidores públicos:
Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncie que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes”.
El articulo 36 ibídem, estableció el régimen de transición de la siguiente manera:
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas persones para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley (…)”.
De acuerdo con las anteriores preceptivas las personas que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones tuvieran 15 años de servicio cotizados, o 35 años de edad si es mujer o 40 años de edad si es hombre, tendrán derecho a que se les reconozca la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicio y el monto de la mesada, establecidos en el régimen pensional anterior al que se encontraba afiliados.
La Ley 33 de 1985 reguló el régimen prestacional de todos los empleados oficiales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por mandato de su artículo 1º no solo equiparó la edad de la mujer con la del hombre para efectos de jubilación en 55 años, sino que estableció la regla general para la pensión de los empleados oficiales de todos los niveles y se determinaron unas excepciones, con el siguiente tenor literal:
“El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a que por la respectiva caja de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servido”.
La demandante se encuentra dentro del régimen de transición, ya que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel descentralizado, esto es el 30 de junio de 1995, contaba con más de 35 años de edad, en razón a que nació el 8 de julio de 1951 tal como consta en el registro civil de nacimiento que obra a folio 1 del cuaderno 2. Ahora bien, la entidad demandada en los actos administrativos acusados sostuvo que la accionante si bien se encontraba dentro del régimen de transición, no se le podía reconocer su pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985 hasta que la oficina de multivinculados hiciera el respectivo estudio de rentabilidad del lapso en que se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Con la finalidad de establecer si el mencionado argumento se encuentra conforme al ordenamiento jurídico es necesario efectuar el siguiente análisis jurídico.
Traslado del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad.
Los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, disponen lo siguiente sobre el régimen de transición:
“(...) Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetaran a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
La Corte Constitucional al decidir una demanda de constitucionalidad interpuesta contra los incisos citados, determinó que son exequibles “siempre y cuando se entienda que estas disposiciones no se aplican a quien había cumplido quince (15) años o más de servicios cotizados, al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993”.
En tal sentido, determinó que quienes se encuentren en esa situación deberán cumplir las siguientes condiciones:
“(...) a) Al cambiarse nuevamente al régimen de prima media, se traslade a él todo el ahorro que habían efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad, y
El anterior criterio jurisprudencial fue plasmado en el artículo 3º del Decreto 3800 de diciembre de 2003, por medio del cual se reglamentó el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003. El texto de la norma es el siguiente:
“Aplicación del régimen de transición. En el evento en que una persona que a 1º de abril de 1994 tenía quince (15) o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, que hubiere seleccionado el régimen de ahorro individual con solidaridad, decida trasladarse al régimen de prima media con prestación definida, le será aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual podrán pensionarse de acuerdo con el régimen anterior al que estuvieren afiliados a dicha fecha, cuando reúnan las condiciones exigidas para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 6 de abril de 2011, magistrado ponente, doctor Gerardo Arenas Monsalve, Expediente 1095-07, al decidir la acción de nulidad simple interpuesta contra el artículo 3º del Decreto 3800 de 2003, declaró la nulidad de las expresiones “cumplan con los siguientes requisitos:”, “a) y b) Dicho saldo no sea inferior al monto total del aporte legal para el riesgo de vejez, correspondiente en el caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media, incluyendo los rendimientos que se hubieren obtenido en este último”, así como del inciso final que dispone que “para efectos de establecer el monto del ahorro de que trata el literal b) anterior no se tendrá en cuenta el valor del bono pensional”.
La decisión anterior se sustentó en lo siguiente:
“(...) Pérdida y recuperación de los beneficios de la transición. El inciso quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone que el régimen de transición ‘[t]ampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida’. Sin embargo, la situación es diferente para aquellos beneficiarios de este régimen que al entrar en vigencia el Sistema de Pensiones tenían más de quince años de servicios o cotizaciones y posteriormente deciden regresar al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales o la entidad que haga sus veces, puesto que por haber cotizado como mínimo las tres cuartas partes del tiempo requerido para la pensión en dicho régimen (15 años de servicios o 750 semanas) no pueden perder, sin vulnerarse el principio de proporcionalidad, como ha dicho la Corte, la transición prevista para este.
Por consiguiente, el reconocimiento pensional a favor de tales personas no resultaría contrario a los postulados de igualdad y proporcionalidad cumpliéndose, en todo caso, los requisitos señalados en la Sentencia C-789 de 2002, puesto que efectuaron las cotizaciones al régimen de prima media durante la mayor parte del tiempo que se toma en consideración para efectos de calcular el ingreso base de liquidación – IBL para la pensión. En palabras de la Corte Constitucional en la referida sentencia ‘resultaría contrario a este principio de proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento constitucional del trabajo, que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abril 1º de 1994)(2)terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión.
‘También resultaría contrario al principio de proporcionalidad, que quienes se trasladaron de este régimen al de ahorro individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima media, reciban su pensión en las condiciones del régimen anterior, sin consideración del monto que hubieren cotizado’.
Al efectuar la Sala una comparación entre las condiciones previstas por la Corte Constitucional al declarar exequibles los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los requisitos del artículo 3º del Decreto 3800 de 2003 en especial el literal b), objeto de la demanda, se encuentra que no hay identidad entre los mismos, ya que lo dispuesto en el decreto reglamentario resulta lesivo, en la mayoría de las ocasiones, para quienes tienen la intención de volver al régimen de prima media con los beneficios de la transición, pues el saldo de la cuenta pensional incluyendo sus rendimientos, no resulta suficiente para equiparar la rentabilidad que obtiene el fondo común que por ley —L. 100/93, art. 52— administra el Instituto de Seguros Sociales, entidad que conforme lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2006 se deberá liquidar y se creará la administradora colombiana de pensiones, Colpensiones.
Sin embargo, las decisiones proferidas por el tribunal constitucional para determinar la exequibilidad o inexequibilidad de la (s) norma (s) demandada (s) no son reglamentables pues, si bien tienen efectos erga omnes al igual que las leyes, estos fallos judiciales no tienen un carácter abstracto, sino que al pronunciarse sobre la exequibilidad de una disposición legal pueden modular los efectos de sus decisiones dictando una sentencia integradora y este contenido adicional, como ha aclarado la Corte, no atiende a un impulso político autónomo del juez constitucional, sino que responde a la necesidad de integrar el ordenamiento jurídico de suerte que el mismo resulte, en cada caso, acorde con los mandatos superiores.
De acuerdo con todo lo anterior, se accederá a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del literal b) del artículo 3º del Decreto 3800 de 2003 por cuanto, con las exigencias allí previstas, el ejecutivo desbordó la potestad reglamentaria del artículo 189 numeral 11 de la Carta, en consideración a que la norma reglamentada y el decreto no están referidos al mismo tema y el reglamentario no se ciñe en un todo a la materia regulada. Tampoco el artículo reglamentado ni la jurisprudencia constitucional que hace tránsito a cosa juzgada se refieren a la equivalencia entre el saldo y los rendimientos entre ambos regímenes pensionales para que pueda proceder legalmente el regreso al régimen de prima media con prestación definida de aquellos afiliados señalados en el decreto, como sí se hizo en los apartes objeto de la demanda.
Asimismo, se declarará la nulidad del último inciso del precitado artículo en razón a su conexidad directa con el literal b) que se anula en la presente decisión porque la única condición para que le resulte aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 una persona que a 1º de abril de 1994 tenía mínimo 15 años de servicios prestados o semanas cotizadas, que hubiere seleccionado el régimen de ahorro individual con solidaridad y decida trasladarse al régimen de prima media con prestación definida, es que al cambiarse nuevamente al régimen de prima media, traslade al saldo de la cuenta de ahorro individual, razón por la cual no se debe realizar consideración alguna respecto del valor del bono pensional para la procedencia del traslado”.
Atendiendo la sentencia citada se concluye que la persona que decida trasladarse del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad y con posterioridad regrese al primero, no perderá los beneficios del régimen de transición siempre que haya accedido al mismo con quince (15) años o más de servicios y traslade el saldo de la cuenta de ahorro individual sin consideración del bono pensional.
En Sentencia C-754 de 2004, la Corte Constitucional(3) reiteró que el régimen de transición constituye un derecho adquirido que debe ser respetado independientemente de que haya accedido a este por edad o tiempo de servicio argumentando lo siguiente:
“(...) Una vez que haya entrado en vigencia la disposición que consagra el régimen de transición, los trabajadores que cumplan con los requisitos exigidos para el mismo, consolidan una situación jurídica concreta que no se les puede menoscabar.
Además, adquiere la calidad de derecho subjetivo que no puede ser desconocido por ningún motivo, pues le da a su titular la posibilidad del reconocimiento de la prestación en las condiciones prescritas en la normativa anterior y la de acudir al Estado a través de la jurisdicción para que le sea protegida en caso de desconocimiento de la misma”. (...).
En el sub judicie, de acuerdo a los establecidos por los actos administrativos demandados la demandante laboró en las siguientes entidades:
Al 30 de junio de 1995, fecha en la que entró en vigencia el Sistema General de Pensiones en el nivel descentralizado, la demandante contaba con más de 20 años de servicios, por lo que al trasladarse del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad y luego regresar al primero, no dejó de ser beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por las razones expuestas anteriormente. Así las cosas, se le debe reconocer su pensión de jubilación de acuerdo a la Ley 33 de 1985,
En razón a que la demandante a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel descentralizado contaba con más de 15 años de servicios, es beneficiaria del régimen de transición de que trata el artículo 36 ibídem, motivo por el cual su mesada pensional debe ser reajustada de acuerdo al régimen pensional anterior, es decir, a la Ley 33 de 1985.
Por otra parte, si bien la accionante se trasladó del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad y posteriormente regresó al primero, ello no origina la perdida de los beneficios del régimen de transición ya que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 15 años de servicios, circunstancia amparada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-789 de 24 de septiembre de 2002.
La entidad demandada no puede omitir su deber de reconocer la pensión de jubilación a la demandante en los términos establecidos en esta providencia, con el argumento de que no ha realizado un trámite interno, pues de lo contrario estaría imponiéndole una carga a la accionante que no se encuentra en la obligación de soportar.
La actora cuenta con más de 55 años de edad, ya que nació el 8 de julio de 1951, y prestó sus servicios por más de 20 años en el sector público, con lo que se evidencia que los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación establecidos en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 se encuentran satisfechos.
En relación con la inclusión de los factores para determinar el ingreso base de liquidación, es del caso aplicar la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de agosto de 2010, magistrado ponente doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, en la que se concluyó que la preceptiva contenida en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, es un principio general y no puede considerarse de manera taxativa, por tal razón deben incluirse todos los factores efectivamente devengados realizando los aportes que correspondan. Es del caso aclarar que los factores salariales a incluir deben tener la condición de retribuir en forma habitual y periódica los servicios prestados”(4).
En virtud de lo anterior, esta Sala confirmará la sentencia consultada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, que accedió parcialmente a las súplicas de la accionante.
CONFÍRMASE, en grado jurisdiccional de consulta y por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 11 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la señora Rosalba Onofre Alayón contra el Instituto de Seguros Sociales.
(1) Código Contencioso Administrativo, artículo 184. Modificado. L. 446/98, art. 57. “Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad Iitem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas. Las sentencias que impongan condena en abstracto solo serán consultables junto con el auto que las liquide, en los eventos del inciso anterior. En los asuntos contenciosos de carácter laboral, solamente se consultarán las sentencias dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses. La consulta se tramitará y decidirá previo traslado común por cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades o del representado por curador ad litem. El gerente del Ministerio Público, antes del vencimiento del término aquí previsto podrá solicitar traslado especial que se concederá, sin necesidad de auto que así lo disponga, por el término de cinco (5) días, contados a partir de la entrega del expediente que se efectúe una vez concluido el traslado común. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.
(2) Nótese que el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace referencia “al momento de entrar en vigencia del sistema”, no la ley.
(3) Sentencia C-789-02, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(4) Artículo 40 del Decreto – Ley 720 de 1978.

References: artículo 36

Resolución 

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 artículo 184
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 36
 artículo 3
 artículo 36
 artículo 151
 artículo 36
 artículo 3
 artículo 155
 artículo 3
 artículo 189
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 artículo 184
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 Artículo 40