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Timestamp: 2017-03-27 18:12:28+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 23 settembre 2016, n.3929
LUNEDÌ 27 MARZO AGGIORNATO ALLE 20:12	Sezioni
ESPROPRIAZIONE PER P.U.RESPONSABILITÀ DELLA P.A. ACQUISIZIONE SANANTE IN PRESENZA DI GIUDICATO “CHIUSO” CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 23 settembre 2016, n.3929MASSIMA1. Il solo avvio della procedura ablatoria eccezionale disciplinata dall’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 del 2001, non costituisce attività effettivamente lesiva della sfera giuridica dei proprietari incisi esclusivamente dagli effetti del provvedimento comunale conclusivo della medesima. 2. A fronte di sentenze che espressamente ed esclusivamente ordinano all’amministrazione la restituzione di terreni illegittimamente occupati, integrando tipici esempi di cd. giudicato chiuso, l’amministrazione non detiene più il potere di emanare un provvedimento ex art. 42-bis, T.U. espropri. Grava, invece, sull’amministrazione l’obbligo giuridico di restituzione dei terreni ai proprietari, nonché il risarcimento del danno dagli stessi patito e collegato al mancato godimento dei lotti dalla data dell’occupazione e sino all’effettiva restituzione.
3. Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., e in mancanza della prova rigorosa di diverse ulteriori poste di danno, può farsi applicazione equitativa dei criteri risarcitori dettati dall'art 42-bis, d.P.R. n. 327 del 2001. Sicché, il risarcimento del pregiudizio patrimoniale viene forfettariamente liquidato onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 5% annuo del “valore del terreno”, calcolato ai sensi e nelle forme indicate dallo stesso articolo 42-bis, dalla data di occupazione e fino all’effettiva restituzione dei terreni, mentre il pregiudizio non patrimoniale viene stimato, sempre onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 10% dello stesso valore, da corrispondere non su base annua, ma una tantum.
PRECEDENTIConformeDifformeSulla seconda massima: Cons. St., Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2. Sulla terza massima: da ultimo, Cons. St., sez. IV, 28 gennaio 2016, n. 329.TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 23 settembre 2016, n.3929 - Pres. Poli – est. Russo
generale 322 del 2016, proposto dai signori Emilia Codegoni, Enzo Chiarullo,
Laura Chiarullo e Lidia Chiarullo (nella qualità di eredi del signor Giuseppe
Chiarullo), nonché Oronzo Chiarullo, Addolorata Chiarullo e Rocco Campanile,
tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Mariano Protto e Marco Sica, con
domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Cicerone n. 44; contro
Comune di Cassano delle Murge, non
costituito in giudizio; per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la
Puglia – Bari - Sezione III, n. 1304 del 9 ottobre 2015, resa tra le parti,
concernente acquisizione sanante di suoli occupati per opere di urbanizzazione
giorno 26 maggio 2016 il Cons. Nicola Russo e udito per le parti ricorrenti
l’avvocato Corbyons (per delega dell’avvocato Protto);
1. Con deliberazione n. 612 del 13
dicembre 1996 la Giunta comunale di Cassano delle Murge (BA) approvava un
progetto volto alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria per
viabilità, includendo nel piano particellare contestualmente predisposto alcune
porzioni dei terreni di proprietà dei signori Giuseppe Chiarullo (cui sono
succeduti i signori Emilia Codegoni, Enzo Chiarullo, Laura Chiarullo e Lidia
Chiarullo), Oronzo Chiarullo, Addolorata Chiarullo e Rocco Campanile, odierni
1.1. Con successivi decreti di
occupazione emessi in data 21 gennaio 1997, l'Amministrazione si immetteva nel
possesso dei citati terreni. Nel momento di procedere alla materiale
occupazione dei beni, l'Autorità comunale procedeva ad abbattere il muro di cinta,
con sovrapposta rete metallica, apposta dai precedenti proprietari per ragioni
di sicurezza, e a rimuovere le coltivazioni (orti, uliveti, vigneti e frutteti)
1.2. Al termine del quinquennio di
validità dei decreti di occupazione di urgenza, non essendo ancora stato emesso
il necessario decreto di esproprio da parte dell'Amministrazione competente –
che non aveva d'altra parte nemmeno proceduto a liquidare le somme spettanti ai
proprietari a titolo di indennizzo – gli atti della procedura ablatoria
venivano impugnati dinanzi il Giudice Amministrativo, che li annullava,
all'esito del giudizio, con sentenze di questo Consiglio di Stato nn. 6173,
6175, 6176 e 6177 del 12 dicembre 2008.
1.3. A tali giudizi faceva seguito
l'azione proposta per la reintegra nel possesso dei terreni interessati dalla
menzionata procedura espropriativa posta in essere dal Comune e poi annullata,
il risarcimento dei danni dagli stessi patiti in ragione dell'illegittima
condotta del Comune e il calcolo dell'indennità a titolo di occupazione
d’urgenza agli stessi dovuti. Il giudizio - dapprima instaurato dinanzi il
Tribunale di Acquaviva delle Fonti, che dichiarava la propria carenza di
giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo, in merito alla domanda di
reintegra, e la propria incompetenza funzionale sulla domanda inerente il
calcolo dell'indennità per occupazione d'urgenza in forza dell'attività
ablatoria posta in essere dall'Amministrazione, stante la competenza in unico
grado della Corte di Appello di Bari – veniva deciso dal T.a.r. per la Puglia
(R.G. n. 1427/08) con sentenza n. 23 del 12 gennaio 2011, con cui il Comune di
Cassano delle Murge veniva condannato a restituire ai ricorrenti i terreni di
proprietà, previa rimozione delle opere eseguite e previo ripristino delle
colture e della recinzione ivi esistenti al momento dell'occupazione. Ordinava
inoltre di risarcire ai legittimi proprietari i danni patiti, quantificati in
complessivi € 1.425,93 annui, per l'illegittimo spoglio dei beni, calcolati a
far data dal 24 febbraio 1997 e fino al momento dell'effettiva restituzione.
1.4. Proposto appello avverso la
citata sentenza, censurata dagli originari ricorrenti in riferimento al capo
inerente l'entità del risarcimento dei danni (rispetto al quale gli stessi
erano rimasti parzialmente soccombenti), questa Sezione, investita della causa,
rilevava che in corso di lite l'Autorità comunale aveva proceduto
all'acquisizione sanante delle aree, ai sensi e nelle forme dell'art. 42 bis D.P.R.
n. 327/2001 (Testo Unico in materia di Espropri), pronunciando conseguentemente
l'improcedibilità dell'appello, con sentenza n. 3455 del 25 giugno 2013, ma nel
contempo precisando come il Comune di Cassano delle Murge rimanesse pur sempre
vincolato “alla restitutio in integrum di qualsivoglia
porzione di suolo in proprietà dei ricorrenti, già oggetto di occupazione e non
ricompresa negli atti dell'originaria procedura espropriativa né nella più
recente delibera di acquisizione, della quale a oggi perduri l'illegittimo
spossessamento”.
1.5. Medio tempore i
proprietari avevano proposto vari ricorsi finalizzati alla restituzione delle
aree occupate sine titulo, i quali venivano accolti dalla Corte di
Appello di Bari con le sentenze n. 1520 (inerente il giudizio proposto dagli
eredi del sig. Giuseppe Chiarullo) e n. 1531 (pronunciata all'esito del ricorso
possessorio avanzato dal sig. Oronzo Chiarullo) del 28 dicembre 2012, con cui
il giudice ordinava all'Autorità comunale di procedere alla immediata reintegra
dei privati nel possesso delle superfici illegittimamente occupate senza
titolo, ripristinando inoltre a proprie spese e cura lo status quo ante dei
terreni (pari a 518 mq in favore di Oronzo Chiarullo e 204 mq in favore di
Giuseppe Chiarullo).
Si precisa sin da ora che dalla
lettura del piano particellare acquisito nell’ambito della prima procedura
ablatoria, congiuntamente con gli atti del procedimento per acquisizione
sanante successivamente posta in essere, risultavano sussistenti alcuni
terreni, non oggetto di alcun provvedimento espresso, occupati in via di fatto
1.6. Successivamente al
passaggio in giudicato delle citate sentenze, il Comune di Cassano delle Murge
avviava un nuovo procedimento ex art. 42 bis T.U. Espropri,
finalizzato all'acquisizione delle aree precedentemente occupate sine
1.7. Con memorie ex art. 10 L. n.
241/90, gli odierni appellanti richiedevano l'archiviazione del procedimento,
procedendo inoltre a quantificare l'importo loro dovuto ai sensi dei commi 1 e
2 dello stesso art. 42 bis, calcolato in complessivi € 586.055,67.
Con successiva nota prot. n.
0004380/P del 19 marzo 2013, il Comune procedeva alla quantificazione delle
somme a proprio avviso complessivamente dovute ai proprietari delle aree, che
calcolava in € 14.067,00, mentre con deliberazione n. 42 dell'8 aprile 2013 la
Giunta comunale proponeva al Consiglio l'adozione degli atti finalizzati
all'acquisizione sanante e la corresponsione delle somme dovute a titolo di
Seguivano la delibera consiliare n.
13 del 30 aprile 2013 - recante l'acquisizione al demanio pubblico dell'Ente,
ai sensi degli artt. 42 bis, D.P.R. n. 327/01 e 824 c.c., “dei
suoli occupati sin dal 24.02.1997 per opere di urbanizzazione primaria a
servizio e collegamento della zona cd. 167” identificati nel medesimo
provvedimento – e il decreto dirigenziale comunale n. 01/2013, prot. n. 8285
del 4 giugno 2013 - recante l'acquisizione sanante delle aree, occupate nel
1997 ed utilizzate per l'esecuzione dei lavori già descritti nella delibera n.
13/2013 -.
1.8. Tutti i su menzionati
provvedimenti venivano impugnati dinanzi al T.a.r. per la Puglia (R.G. n.
528/13) dagli odierni appellanti con ricorso principale e motivi aggiunti.
2. Con sentenza n. 1304 del 9
ottobre 2015 – oggetto del presente giudizio - il giudice di prime cure:
a) ha dichiarato improcedibile
l'azione proposta per ottenere una pronuncia che dichiari l'obbligo di
provvedere in ordine al procedimento ex art. 42 bis cit.
essendo nelle more intervenuto il provvedimento conclusivo che ha disposto
l'acquisizione dei suoli impugnato con motivi aggiunti (tale capo non è stato
impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);
b) ha dichiarato improcedibile la
domanda di annullamento di atti infraprocedimentali;
c) ha respinto la domanda di
risarcimento del danno da ritardo per carenza della prova delle relative voci
di danno;
d) ha respinto le eccezioni di
irricevibilità e inammissibilità del ricorso di primo grado e dei connessi
motivi aggiunti (tali capi non sono stato impugnati e sono coperti dalla forza
del giudicato interno);
e) ha dichiarato la giurisdizione
del giudice amministrativo a conoscere della domanda di liquidazione
dell’indennizzo (anche tale capo non è stato impugnato);
f) ha respinto tutti i motivi
impugnatori;
g) ha affermato la giurisdizione del
giudice amministrativo in ordine alle domande concernenti l’indennizzo da
corrispondere ex art. 42-bis cit. (capo non impugnato), che ha però
respinto nel merito;
2. Con atto di appello notificato in
data 11 gennaio e depositato in data 18 gennaio 2016, gli odierni appellanti
domandano l'integrale riforma della citata sentenza n. 1304/2015, di cui
affermano la totale illegittimità ed erroneità sulla base di dodici motivi di
3. Il Comune di Cassano delle Murge,
pur correttamente raggiunto dalla notifica dell’atto di impugnazione, non si è
costituito nel presente giudizio di appello.
4. All’udienza pubblica del 26
maggio 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Con l’appello in esame viene
impugnata la pronuncia n. 1304/2015 del T.A.R. Puglia, con cui è stata
dichiarata l’improcedibilità del ricorso proposto dagli odierni appellanti
avverso gli atti prodromici alla pronuncia del provvedimento di acquisizione
sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei terreni di cui
era stata ordinata la restituzione da parte del Comune di Cassano delle Murge
con sentenze della Corte d’Appello di Bari nn. 1520 e 1531 del 28 dicembre
2012, nonché avverso (doglianza proposta con atto di motivi aggiunti) lo stesso
provvedimento di acquisizione sanante.
5.1. Più nello specifico, con il
gravame gli appellanti lamentano l’erroneità della citata sentenza,
sostanzialmente affermando l’impossibilità giuridica per l’Amministrazione, in
forza dei giudicati di cui si è detto, nonché dell’insussistenza dei
presupposti di legge per la legittima emissione del relativo provvedimento, di
procedere all’acquisizione sanante delle aree abusivamente occupate e di
proprietà degli appellanti stessi.
5.2. L’oggetto del presente
giudizio, di conseguenza, verte in sostanza sulla legittimità o meno del
provvedimento di acquisizione, posto in essere dal Comune di Cassano delle
Murge nonostante la sussistenza di precedenti giudicati che ordinavano
all’Amministrazione la restituzione dei terreni occupati sine titulo.
6. In ordine logico devono essere
esaminati e respinti i mezzi di gravame che contestano la declaratoria di
improcedibilità dei motivi articolati in primo grado avverso atti
infraprocedimentali.
6.2. Sul punto è sufficiente
rilevare, alla stregua di consolidati principi, che il solo avvio della
procedura ablatoria eccezionale disciplinata dall’art. 42-bis cit.
non costituisce attività effettivamente lesiva della sfera giuridica dei
proprietari che sono rimasti incisi esclusivamente dagli effetti del
provvedimento comunale conclusivo della medesima (ovvero il decreto
dirigenziale in data 4 giugno 2013).
7. Assume rilievo assorbente
(secondo le coordinate esegetiche stabilite dalla sentenza dell’Adunanza
plenaria n. 5 del 2015), l’esame del terzo motivo di appello, che esprime la
massima radicalità del vizio di legittimità della funzione amministrativa in
concreto esercitata, in quanto contesta in radice la possibilità che la
pubblica amministrazione emani un provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis cit.,
in presenza di un giudicato restitutorio.
7.2. Ebbene, in punto di giuridica
possibilità, da parte della Pubblica Amministrazione, di acquisire un terreno
attraverso le forme dettate dal citato art. 42-bis, nonostante la
sussistenza di un giudicato restitutorio sui beni oggetto di provvedimento
acquisitivo, va considerato che di recente questo Consiglio di Stato, con
pronuncia resa in sede di Adunanza Plenaria (sentenza n. 2 del 9 febbraio
2016), ha avuto modo di ben specificare come “nel caso in cui il giudicato
(amministrativo o civile) disponga espressamente, sic et simpliciter, la
restituzione del bene, con l’unica precisazione che una tale statuizione
restitutoria potrebbe sopravvenire anche nel corso del giudizio di ottemperanza
[...] è certo che l’Amministrazione non potrà emanare il provvedimento ex art.
42-bis”, e che l’effetto sopra descritto consista sostanzialmente in
una “conseguenza fisiologica della naturale portata ripristinatoria e
restitutoria del giudicato di annullamento di provvedimenti lesivi di interessi
oppositivi d’indole espropriativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 aprile 2005,
n. 2; Ad. plen., 4 dicembre 1998, n. 8; Ad. plen., 22 dicembre 1982, n. 19)”, del
tutto in linea con la stessa natura dell'acquisizione sanante costruita dal
nuovo art. 42-bis cit.
Tanto alla luce del principio
enunciato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 71 del 30 aprile 2015,
laddove, nel riaffermare la compatibilità col quadro costituzionale
dell’istituto disciplinato dall’art. 42-bis del d.P.R. nr.
327/2001, ha evidenziato che uno dei suoi tratti caratteristici, e cioè il
carattere non retroattivo dell’acquisizione, “impedisce l’utilizzo
dell’istituto in presenza di un giudicato che abbia già disposto la
restituzione del bene al privato”.
7.3. Nella specie, il fattore
ostativo all’esercizio del potere di acquisizione si rinviene nelle citate
sentenza del giudice civile e amministrativo che a vario titolo hanno ordinato
la restituzione di appezzamenti utilizzati per la realizzazione dell’opera
Alla luce dell’enunciato principio
di diritto, appare evidente come nel caso in esame la resistente
Amministrazione comunale non detenesse più il potere di emanare un
provvedimento ex art. 42 bis T.U. Espropri, rappresentando le sentenze della
Corte di Appello di Bari (nonché, per la parte inerente i beni oggetto del
presente giudizio, la sentenza del T.a.r. n. 23 del 2011, confermata in parte
dalla sentenza di questa Sezione n. 3455/2013) tipici esempi di cd. giudicato
chiuso, avendo il giudice della causa espressamente ed esclusivamente ordinato
al Comune la restituzione dei terreni illegittimamente occupati.
8. Dall’accoglimento dell’appello in
parte qua discende la conferma dell’obbligo giuridico, per il
resistente Comune, di restituzione dei terreni di proprietà degli appellanti,
nonché il risarcimento del danno dagli stessi patito e collegato al mancato
godimento dei lotti dalla data dell’occupazione e sino all’effettiva
9. Circa il quantum del
risarcimento, il Collegio, stante la mancata opposizione delle parti, procede
ai sensi dell'art. 34 comma 4 c.p.a.
9.1. Quanto alla individuazione dei
criteri di quantificazione del risarcimento dei danni patiti dagli odierni
appellanti si rinvia - ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a. e in mancanza
della prova rigorosa di diverse ulteriori poste di danno (come verificatosi nel
caso di specie) – ai precedenti di questa Sezione (da ultimo 28 gennaio 2016,
n. 329), conformi ad un insegnamento giurisprudenziale da tempo consolidato sul
punto (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 2 novembre 2011 n. 5844), secondo cui può
farsi applicazione equitativa dei criteri risarcitori dettati dall'art 42-bis,
il quale “pur fissando una disciplina speciale in tema di
espropriazioni senza titolo di un bene privato, non ha inteso discostarsi dai
principi civilistici in tema di risarcimento del danno [...], dettando una
disciplina normativa che chiaramente è volta a favorire e non a sacrificare gli
interessi dei proprietari incisi” (cfr. C.G.A.R.S., 18 febbraio 2009 n.
9.2. Conseguentemente, il
risarcimento del pregiudizio patrimoniale viene forfettariamente liquidato
onnicomprensivamente ed all’attualità, nel 5% annuo del “valore del terreno”,
calcolato ai sensi e nelle forme indicate dallo stesso articolo 42-bis,
dalla data di occupazione e fino all’effettiva restituzione dei terreni, mentre
il pregiudizio non patrimoniale viene stimato, sempre onnicomprensivamente ed
all’attualità, nel 10% dello stesso valore, da corrispondere non su base annua,
ma una tantum.
10. Da tutto quanto sopra illustrato
deriva, in definitiva, l’accoglimento parziale del proposto appello e, per
l’effetto, la riforma parziale della sentenza di primo grade, nonché
l’annullamento del provvedimento dirigenziale recante l’acquisizione ex art.
42-bis cit. (prot. n. 8285 del 4 giugno 2013) e il risarcimento dei
danni da calcolarsi, in base ai criteri sopra indicati, ai sensi dell'art. 34,
comma 4 c.p.a. entro il termine di 90 giorni decorrente dalla comunicazione o
(se anteriore) notificazione della presente sentenza.
11. La novità e peculiarità delle
questioni, che sono state affrontate alla luce della più recente
giurisprudenza, consente di disporre l’integrale compensazione fra le parti
delle spese e onorari del doppio grado di giudizio.
giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso,
come in epigrafe proposto:
a) accoglie in parte l’appello e per
l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, annulla il decreto
dirigenziale del comune di Cassano delle Murge prot. n. 8285 del 4 giugno 2013;
b) dichiara integralmente compensate
fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

References: SENTENZA 
 SENTENZA 
 art. 42
 articolo 42
 SENTENZA 
 sentenza 
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 art. 42
 art. 10
 art. 42
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 art. 42
 art. 42
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 art. 42
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 art. 42
 art. 42
 art.
42
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