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Timestamp: 2019-04-20 21:34:27+00:00

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22 novembre 2018 : Budget 2019 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )
Par M. Patrice JOLY
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Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Patrice JOLY, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018
PREMIÈRE PARTIE - LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN 2019
I. LA CONTRIBUTION TOTALE DE LA FRANCE AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE, EN NETTE AUGMENTATION, DEVRAIT S'ÉLEVER À 23,2 MILLIARDS D'EUROS EN 2019
A. L'EXERCICE 2019 EST MARQUÉ PAR LA PROGRESSION DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET EUROPÉEN POUR LA DEUXIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE
1. Un prélèvement sur recettes supérieur de 957 millions d'euros au montant actualisé pour 2018
2. Pourtant, la France perd sa place de deuxième contributeur net au budget européen en 2017
B. AMENÉE À SIGNIFICATIVEMENT AUGMENTER D'ICI LA FIN DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL, LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE POURRAIT FAIRE L'OBJET D'UNE MEILLEURE PRÉVISIBILITÉ
1. Un effet de rattrapage qui confirme l'augmentation continue de la contribution de la France d'ici la fin de l'année 2020
2. La prévisibilité du prélèvement sur recettes reste délicate
II. LA PARTICIPATION FRANÇAISE À LA FACILITÉ POUR LES RÉFUGIÉS EN TURQUIE
SECONDE PARTIE - LES DÉFIS À VENIR DU BUDGET EUROPÉEN
I. LES ORIENTATIONS DU PROJET DE BUDGET EUROPÉEN POUR 2019
A. LE PROJET DE BUDGET POUR 2019 PRÉSENTÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE
1. Une progression importante des crédits en faveur de la sécurité intérieure et extérieure de l'Union européenne
2. L'accompagnement mesuré de la reprise économique
3. Les dépenses administratives continuent leur progression
B. LE « RESTE À LIQUIDER » QUESTIONNE LA GESTION FINANCIÈRE ET BUDGÉTAIRE DE L'UNION EUROPÉENNE
1. Le projet de budget reflète la montée en charge de l'ensemble des programmes...
2. ... mais la formation d'un arriéré de paiements record reste un problème persistant
II. LES AMBITIONS DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL POST 2020 DOIVENT ENCORE CONVAINCRE
A. UN CONTEXTE POLITIQUE TENDU EN RAISON DE LA SUPPRESSION DE LA CONTRIBUTION BRITANNIQUE
B. DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE MOINS AMBITIEUSES QUE PRÉVU
C. LE FINANCEMENT DE NOUVELLES PRIORITÉS POLITIQUES SEMBLE LÉGITIME MAIS INSUFFISAMMENT JUSTIFIÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE
Rapporteur spécial : M. Patrice JOLY
1. Pour l'exercice 2019, la contribution totale de la France au budget de l'Union européenne est estimée à 23,2 milliards d'euros, dont 21,5 milliards d'euros de prélèvement sur recettes et 1,7 milliard d'euros de droits de douane versés directement au budget de l'Union. Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) pour 2019 est supérieur de 5,1 milliards d'euros au montant exécuté en 2017, soit une progression de 31,3 %, et de 1,6 milliard d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2018.
2. La contribution de la France au budget de l'Union européenne devrait continuer de croître d'ici la fin de l'actuel cadre financier pluriannuel en raison de la montée en charge des différents programmes, en particulier de ceux relevant de la politique de cohésion. Ainsi, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 prévoit une hausse de 12 % du PSRUE d'ici 2020. Toutefois, le montant évalué pour l'exercice 2019 indique que la progression de la contribution de la France est moindre que celle qui était initialement prévue en LPFP.
3. En 2017, la France est le troisième contributeur net en volume au budget de l'Union européenne, après l'Allemagne et le Royaume-Uni et devant l'Italie. Toutefois, la France reste le premier bénéficiaire en volume des dépenses de l'Union européenne. Elles se sont élevées à 13,5 milliards d'euros en 2017, dont 67 % relevaient de la politique agricole commune.
4. Depuis 2016, le PSRUE inclut également une contribution à la « facilité pour les réfugiés en Turquie ». Pour l'exercice 2019, elle s'élèvera à 13 millions d'euros, contre 68 millions d'euros en 2018.
5. Le projet de budget de l'Union européenne pour 2019, présenté en mai 2018 par la Commission européenne, prévoit 166 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit 3,1 % de plus qu'en 2018, et 149 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 2,7 % de plus. La hausse des crédits portera principalement sur ceux dédiés à la sécurité intérieure et extérieure de l'Union européenne, ainsi qu'à l'accompagnement de la croissance économique.
6. Le « reste à liquider » (RAL), c'est-à-dire les besoins en crédits de paiement nécessaires pour couvrir les engagements pris par l'Union européenne, atteint un nouveau record en 2017, et s'élève à 267 milliards d'euros. Le RAL pourrait atteindre le montant de 300 milliards d'euros d'ici la fin du cadre financier pluriannuel. La Cour des comptes européenne a alerté la Commission sur le risque financier et budgétaire de cet arriéré de paiement.
7. Les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel (2021-2027) s'ouvrent, après que la Commission européenne a présenté ses propositions d'orientations. L'objectif d'un accord avant la tenue des élections européennes de mai prochain semble de moins en moins réaliste compte tenu du calendrier serré et des divergences entre les États membres.
8. La Commission européenne a proposé un budget pour la période 2021-2027 s'élevant à 1 135 milliards d'euros constants en crédits d'engagement, ce qui correspond à 1,114 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne à 27 États membres. Ce plafond de dépenses est inférieur à ce qui avait été initialement envisagé par la Commission européenne.
9. Les propositions de la Commission européenne visent à réorienter une partie du budget européen vers le financement de nouvelles priorités politiques, telles que la jeunesse, la sécurité, le numérique, la recherche et le marché unique. Le choix de ces nouvelles priorités politiques appelle, selon la Commission européenne, à réduire la part de la politique agricole commune et de la politique de cohésion au sein du budget de l'Union européenne.
À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne les crédits dédiés à la participation de la France au budget de l'Union européenne.
Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) constitue le coeur de la contribution française au budget européen. Il est défini à l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)1(*) comme « un montant déterminé de recettes de l'État [...] rétrocédé directement au profit [...] des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ». Comme le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, il doit être « dans [sa] destination et [son] montant » défini et évalué « de façon précise et distincte ».
Il est calculé à partir des variables suivantes :
- les ressources rétrocédées au budget de l'UE, à savoir la ressource relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui correspond à 0,3 % d'une assiette harmonisée pour l'ensemble des États membres, et la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB), dite « ressource RNB » ;
- divers éléments dont la contribution à la correction britannique, les corrections accordées à d'autres États membres ou encore les éventuels intérêts de retard au titre du versement des droits de douane.
Les ressources propres traditionnelles (RPT) - droits de douane et, jusqu'à la fin de l'année 2017, les cotisations sur le sucre qui représentent au total 1,8 milliard d'euros pour la France en 20172(*) - sont quant à elles versées directement au budget de l'UE. Depuis 2010, elles ne sont plus intégrées dans le prélèvement sur recettes au profit de l'UE, dans la mesure où il s'agit de ressources collectées par l'État pour le compte de l'Union.
Le périmètre de la contribution totale de la France au budget de l'UE est donc légèrement plus large que celui du prélèvement sur recettes.
Décomposition de la contribution de la France
au budget de l'UE
Conformément à l'obligation fixée par la loi organique relative aux lois de finances, le projet de loi de finances initiale fournit chaque année une évaluation du montant du prélèvement sur recettes reversé par la France au budget européen.
Évolution du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne
20 558*
*Prévision actualisée pour 2018 prévue dans le projet de loi de finances pour 2019. Le projet de loi de finances rectificative pour 2018, transmis au Sénat ultérieurement, fait état d'une prévision actualisée pour 2018 de 20,65 milliards d'euros, soit 92 millions d'euros supplémentaires.
L'article 37 du projet de loi de finances pour 2019 évalue le montant du prélèvement sur recettes reversé au budget de l'Union à 21,52 milliards d'euros, ce qui constitue le quatrième poste de dépenses du budget après l'enseignement scolaire, la défense et l'enseignement supérieur et la recherche, et avant la mission « solidarité, insertion et égalité des chances ».
Cette prévision se fonde sur les prévisions de recettes et de dépenses de l'Union européenne, c'est-à-dire :
- d'une part, sur une hypothèse relative au besoin de financement de l'Union, estimée à partir des crédits de paiement prévus dans le projet de budget européen pour 2019, des éventuels budgets rectificatifs et du solde du budget européen 2018 reporté sur l'exercice 20193(*) ;
- d'autre part, sur les données prévisionnelles relatives aux ressources propres assises sur la TVA et le RNB et au montant de la correction britannique4(*).
La ressource fondée sur le revenu national brut (RNB)
Le RNB est un agrégat proche du produit intérieur brut (PIB) qui mesure le revenu total des agents résidant sur le territoire français. On passe du PIB au RNB en ajoutant les flux de revenus reçus de l'étranger et en retranchant les flux de revenus versés à l'étranger.
Le montant de la ressource RNB versé par chaque État membre est obtenu par l'application d'un taux d'appel à l'assiette RNB de l'État considéré. Les prévisions d'assiette réalisées par les États membres sont confrontées à celles de la Commission européenne et un compromis, généralement médian, est adopté.
La ressource RNB étant la ressource d'équilibre du budget de l'Union, le taux d'appel est fonction de la différence entre les dépenses inscrites au budget de l'Union et la somme des autres ressources de l'Union (TVA, ressources propres traditionnelles et ressources diverses). Il est ainsi obtenu en divisant le besoin en ressource manquant par la somme des assiettes RNB de l'ensemble des États membres. Il est donc susceptible d'évoluer en cours d'exercice si un budget rectificatif modifie le besoin de ressource RNB (majoration ou minoration des dépenses non intégralement compensées par l'évolution des autres ressources ou modification du produit des autres ressources).
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2019 « Relations financières avec l'Union européenne »
Pour l'exercice 2019, le montant de la ressource TVA reversée par la France est estimé à 4,6 milliards d'euros, dont 1,3 milliard d'euros au titre de la correction britannique. Le montant de la ressource RNB versée par la France est estimée à 16,97 milliards d'euros5(*), soit 862 millions d'euros de plus qu'en 2018, afin de tenir compte de l'augmentation de 2,7 % des crédits de paiement6(*) présentée dans le projet de budget pour 2019 par la Commission européenne.
Décomposition du prélèvement sur recettes au profit de l'UE
Évolution en exécution n-1/n
* Prévision actualisée
Pour la deuxième année consécutive, le prélèvement sur recettes européen augmente et atteint un niveau inégalé depuis le début de l'actuel cadre financier pluriannuel, en 2014. Il augmente de 5,2 milliards d'euros par rapport à l'exécution constatée en 2017 (+ 31,3 %), et de 1,6 milliard d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2018 (+ 8 %). Au regard de la prévision actualisée du prélèvement sur recettes pour 2018, soit 20,6 milliards d'euros, les recettes reversées par la France au budget européen augmenteront d'un peu moins d'un milliard d'euros en 2019 par rapport à l'année précédente. Cette augmentation est toutefois moins importante qu'entre 2017 et 2018.
La prévision actualisée pour 2018 écarte la perspective d'une sous-exécution telle que celles qu'observées depuis le début de l'actuel cadre financier pluriannuel, à l'exception de l'exercice 2014. Elles avaient donné lieu à l'adoption d'importants budgets rectificatifs en fin d'année. En 2017, la Commission européenne avait proposé de réduire le montant des crédits de paiement de la politique de cohésion via un premier projet de budget rectificatif présenté au Conseil en juin, puis un autre présenté le 9 octobre 2017. Ces deux budgets rectificatifs minoraient les crédits de paiement respectivement de 1,2 milliards d'euros et de 5,9 milliards d'euros. À l'heure actuelle, la Commission européenne n'a pas proposé pour l'exercice 2018 de budget rectificatif allant dans le sens d'une réduction des crédits de paiement alloués à la politique de cohésion.
Enfin, en tenant compte des ressources propres traditionnelles versées directement au budget européen sans transiter par le budget de l'État, le montant total de la contribution française au budget européen s'élèvera à 23,2 milliards d'euros en 2019, soit une hausse de 5,9 % par rapport à la loi de finances pour 2018.
Décomposition de la contribution totale de la France
au budget de l'Union (PSRUE + RPT)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe au projet de loi de finances pour 2019 « Relations financières avec l'Union européenne »)
En 2019, la ressource RNB, hors participation de la France à la facilité pour les réfugiés en Turquie, devrait représenter 73 % de la contribution totale nette de la France au budget de l'Union européenne.
En 2017, la France est le troisième contributeur net en volume au budget de l'Union européenne. Avec un solde net négatif de 5,4 milliards d'euros calculé selon la méthode dite de la correction britannique, elle se place derrière l'Allemagne (- 12,1 milliards d'euros) et le Royaume-Uni (- 7 milliards d'euros) et devant l'Italie (- 4,1 milliards d'euros), alors qu'elle était le deuxième contributeur net en volume en 2016.
Le solde net de la France n'avait cessé de se dégrader depuis le début des années 2000, principalement en raison des élargissements successifs. Ceux-ci se sont traduits par une réduction de la part des dépenses européennes au profit de la France, même si les dépenses en volume réalisées sur le territoire français restent stables.
Les différentes méthodes de calcul du solde net d'un État membre
La méthode dite comptable calcule le solde net par simple différence entre la contribution d'un État membre au budget de l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles nettes des frais de perception, et le montant des dépenses européennes effectuées dans cet État membre, y compris les dépenses administratives.
La méthode dite de la correction britannique calcule le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles qui constituent des recettes de l'Union européenne, directement versées au budget européen.
La méthode dite de la Commission européenne calcule le solde net selon la même formule que celle de la correction britannique, mais en excluant les dépenses administratives, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique, qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire. C'est cette méthode qui a été utilisée lors des négociations du cadre financier pluriannuel pour les années 2014 à 2020.
Source : l'annexe au projet de loi de finances pour 2019 « Relations financières avec l'Union européenne »
Toutefois, comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné à plusieurs reprises, la notion de « solde net », proche de celle de « taux de retour », rencontre plusieurs limites. D'une part, elle ne permet pas de comptabiliser de façon exacte les dépenses qui bénéficient à plusieurs États membres telles qu'en matière de protection des frontières extérieures de l'Union européenne. D'autre part, elle ne tient pas compte des bénéfices macroéconomiques induits par l'intégration du marché unique, telles que les externalités positives résultant de l'augmentation de la concurrence.
Soldes nets par État membre en valeur en 2017
(selon la définition de la correction britannique)
Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport financier 2017 de la Commission européenne)
Si la France est le troisième contributeur net en volume au budget de l'Union européenne en 2017, elle est en même temps le premier bénéficiaire en volume des dépenses de l'Union européenne. En 2017, les dépenses réalisées en France se sont élevées à 13,5 milliards d'euros, soit 12 % du total des dépenses réparties de l'Union. La politique agricole commune représente 67 % du total des dépenses réalisées en France, contre 75 % au début des années 2000.
Dépenses du budget de l'Union européenne réalisées en France
Comme votre rapporteur spécial l'avait déjà souligné à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour l'exercice 2017, les derniers exercices ont été caractérisés par des sous-exécutions significatives, résultant du retard dans le décaissement des crédits relatifs à la politique de cohésion pour la période 2014-2020.
Si ce retard est habituel en début de programmation, le cadre financier pluriannuel 2014-2020 se distingue par un décaissement des crédits plus lent que prévu. Par conséquent, les crédits de paiement effectivement consommés par le budget européen ont été inférieurs à la prévision initiale, ce qui s'est traduit par un ajustement à la baisse des contributions nationales des États membres.
À mesure que l'on se rapproche de l'extinction de l'actuel cadre financier pluriannuel, un effet de rattrapage de consommation des crédits est perceptible. Ces observations ont conduit votre rapporteur spécial à formuler en juillet 2018 des inquiétudes quant à un possible « goulet d'étranglement » que certaines autorités de gestion pourraient rencontrer d'ici la fin du cadre financier pluriannuel afin de programmer et de consommer l'ensemble des crédits de paiement7(*).
À titre d'exemples, au niveau de l'Union européenne, seulement 16 % des crédits alloués au fonds européen de développement régional (FEDER) avait donné lieu à des paiements au 31 août 2018. S'agissant du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), la Commission européenne estime que 34 % des crédits avait donné lieu à des paiements à cette même date.
Par conséquent, le prélèvement sur recette va continuer d'augmenter d'ici la fin du cadre financier pluriannuel, conformément aux prévisions inscrites dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Toutefois, comme le note le Gouvernement, « alors qu'une montée en charge importante de la politique de cohésion était attendue, après un démarrage très lent des paiements en début de programmation, la Commission prévoit désormais un étalement des paiements dans le temps »8(*). Ainsi, la hausse de la contribution française entre 2018 et 2019 est deux fois moins importante qu'initialement estimée en loi de programmation des finances publiques.
Prévisions de PSRUE de 2018 à 2022 inscrits dans la LPFP
(en milliards d'euros, en crédits de paiement)
La direction du budget est chargée d'établir chaque année le montant prévisionnel du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne. Il dépend de l'évaluation du besoin de financement de l'Union en crédits de paiement, et de l'évaluation de ses ressources. Ces données sont déterminées par la Commission européenne à partir de :
- la présentation par la Commission européenne de son projet de budget pour l'année suivante, généralement au mois de mai ;
- les hypothèses établies par la Commission quant aux assiettes des ressources TVA et RNB de l'ensemble des États membres pour l'année suivante, ainsi que les hypothèses de recouvrement des ressources propres traditionnelles (droits de douane essentiellement). Ces hypothèses sont issues du comité consultatif des ressources propres (CCRP) qui se réunit en mai chaque année. Le CCRP établit également la prévision relative au montant de la correction britannique au profit du Royaume-Uni et les corrections sur les exercices antérieurs associés ;
- l'hypothèse conventionnelle de solde, en principe excédentaire, de l'année en cours et qui sera reporté sur l'année suivante.
Le montant du prélèvement sur recettes inscrit en loi de finances est ainsi construit à partir d'hypothèses prévisionnelles, elles-mêmes soumises à de nombreux aléas en cours d'exécution. Ceci entraîne par conséquent une grande volatilité du montant en exécution par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale. Les trois principaux facteurs d'évolution de l'exécution du prélèvement sur recettes sont les suivants :
- l'évolution des dépenses de l'Union européenne en cours, notamment en fonction de l'adoption de budgets rectificatifs. Pour l'exercice 2017, 6 budgets rectificatifs avaient été adoptés. En 2018, 5 budgets rectificatifs ont été présentés au 1er octobre 2018, dont deux sont toujours en cours de discussion par le Conseil et le Parlement. La contribution des États membres constitue, aux termes de l'article 310 du traité de fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la ressource d'équilibre du budget. Son montant est donc ajusté au fil de l'adoption des budgets rectificatifs, et selon la part relative de la richesse de chaque État membre au sein de l'Union ;
- la révision a posteriori des hypothèses du CCRP, qui donne lieu à un budget rectificatif ;
- les corrections portées sur les exercices antérieurs. Ces corrections peuvent porter sur des révisions des assiettes TVA et RNB transmises par les États membres, ainsi que des corrections relatives à la participation au financement du « chèque britannique ». Pour les corrections relatives aux assiettes, les montants dus par chaque État membre peuvent être ajustés au titre des années N-1 à N-3, voire sur des années encore antérieures en cas de désaccord entre les États membres et la Commission européenne sur les montants d'assiette définitifs. À titre d'exemple, les corrections notifiées aux États membres en 2015 ont porté sur les années 1995 à 2014. À noter que pour le financement du « chèque britannique », le montant provisoire dont chaque État membre doit s'acquitter est mis à jour au cours des trois exercices suivants et le montant définitif n'est fixé qu'en N+4.
Écart entre l'exécution et la prévision en loi de finances initiale du PSRUE
*Prévision actualisée pour 2018
Au regard de l'importance des facteurs exogènes qui affectent la prévisibilité du prélèvement sur recettes de la France, votre rapporteur spécial constate que la direction du budget reste captive des informations transmises par la Commission européenne sur les hypothèses d'actualisation des dépenses et des ressources de l'Union européenne. A l'occasion de ses travaux de contrôle portant sur les ambitions du prochain cadre financier pluriannuel, votre rapporteur spécial a interrogé la Commission européenne sur les perspectives d'amélioration de la prévisibilité des contributions nationales. Il a été répondu à votre rapporteur spécial que les services de la Commission européenne travaillaient à améliorer le dialogue avec les États membres pour la prochaine programmation. Toutefois, les interlocuteurs auditionnés par votre rapporteur spécial ont regretté le déficit d'informations provenant de la Commission européenne, et souligné le manque de visibilité sur les prévisions de consommation des crédits de paiement à l'échelle de l'Union européenne. À la décharge de la Commission européenne, les prévisions de consommation de crédits s'appuient sur les évaluations de paiements fournies par les États membres chaque année. Or, celles-ci peuvent être surévaluées. Par exemple, les prévisions de paiements concernant l'exercice 2017, transmises par les États membres à la Commission européenne au mois de juillet 2016, étaient supérieures de près de 6,5 milliards aux besoins réels en crédits de paiement constatés en 2017, d'après la direction du budget.
À court terme, des progrès quant à l'amélioration de l'anticipation des recettes exceptionnelles, notamment des amendes, pourraient être réalisés par la Commission européenne. Votre rapporteur spécial déplore la persistance de cette imprévisibilité année après année, alors même que les enjeux pour le budget de l'État sont conséquents, la contribution de la France pouvant être assimilée au quatrième poste de dépenses de l'État.
La mise en place de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie a été actée le 29 novembre 2015 par les chefs d'État et de gouvernement européens. Ce fonds dénommé « facilité pour les réfugiés en Turquie » était doté d'un budget de 3 milliards d'euros pour la période 2016-2017, dont 1 milliard d'euros financé par le budget européen et 2 milliards d'euros par les États membres. Le montant des contributions nationales étant fixé en fonction de la part respective de chaque État dans le revenu national brut (RNB), la quote-part totale de la France s'élève à 309 millions d'euros pour la période 2016-2018, dont 296 millions auront été versés via le prélèvement sur recettes d'ici la fin de l'année 2018. La contribution française pour 2019 s'élève à 13 millions d'euros.
Contribution de la France à la facilité pour les réfugiés en Turquie
Financement de la première tranche de la facilité
pour les réfugiés en Turquie
Une seconde tranche de 3 milliards d'euros a été approuvée par le Conseil en juillet 2018. Les versements relatifs à cette seconde tranche devraient s'étaler jusqu'en 2024, avec un schéma de financement différent de celui de la première tranche. Désormais, 1 milliard d'euros sera financé par les contributions nationales proportionnellement à leur RNB, et le budget européen abondera le fonds à hauteur de 2 milliards d'euros. Par conséquent, la participation de la France d'ici 2024 ne s'élèverait plus qu'à 151,6 millions d'euros. Le 9 octobre 2018, les membres de la commission des budgets du Parlement européen se sont opposés à l'augmentation de la part des financements de l'Union européenne, en contrepartie de la réduction de ceux des États membres.
La Commission européenne a présenté le 23 mai 2018 son projet de budget pour 2019. Celui-ci s'établit à :
- 166 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit 3,1 % de plus que pour le budget de 2018 ;
- 149 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 2,7 % par rapport au budget pour 20189(*).
Le Conseil de l'UE a adopté, le 4 septembre 2018, une position sur le projet de budget 2019. Il a conservé les grandes orientations budgétaires proposées par la Commission européenne, tout en réduisant les crédits, comme les années précédentes. La proposition du Conseil prévoit ainsi 164,1 milliards d'euros en crédits d'engagement et 148,2 milliards d'euros en crédits de paiement pour le budget du prochain exercice, soit une diminution respective de 1,52 milliard d'euros et 476 millions d'euros par rapport à la proposition de la Commission européenne.
A la date de rédaction de cette note de présentation, le Parlement européen n'a pas encore adopté sa position qui fera l'objet d'un vote en plénière le 24 octobre 2018. Néanmoins, il a adopté le 5 juillet 2018 une résolution10(*) dans laquelle il considère que « la proposition de la Commission européenne pour le budget 2019 de l'UE reflète les priorités du Parlement » et rappelle que ce budget est le dernier budget de la législature actuelle. Lors de sa réunion du 27 septembre 2018, la commission des budgets du Parlement européen a adopté un projet de budget en hausse de 0,7 milliard d'euros en crédits d'engagement et de 0,6 milliard d'euros en crédits de paiement par rapport à la proposition de la Commission européenne. Ces augmentations visent à majorer les crédits alloués à l'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ), le programme Horizon 2020, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) et le fonds « Asile, migration et intégration ».
Comparaison du budget 2018 avec le projet de budget 2019
PB 2019 - Commission
Évolution PB 2019/Budget 2018
Rubrique 1 : croissance intelligente et inclusive
Sous-rubrique 1a : compétitivité pour la croissance et l'emploi
Sous-rubrique 1b : cohésion économique, sociale et territoriale
Rubrique 2 : croissance durable et ressources naturelles
Dont paiements directs et dépenses de marché
Dont développement rural
Rubrique 3 : sécurité et citoyenneté
Rubrique 4 : l'Europe dans le monde
Dont dépenses administratives des institutions
Montant en % du RNB de l'Union
Le budget 2018 inclut le budget rectificatif n°1 et les projets de budgets rectificatifs n° 2 et n°3.
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de la Commission européenne
Comparaisons entre le budget 2018 et les propositions pour 2019
Les crédits de paiement de la rubrique 3 « sécurité et citoyenneté » proposés par la Commission européenne sont fixés à 3,5 milliards d'euros, soit une hausse de 17 % par rapport à 2018. L'augmentation résulte principalement du report sur le budget pour 2019 de l'incidence budgétaire attendue de l'adoption d'une révision du règlement « Dublin III », initialement prévue en 2017. Ceci se traduit par une augmentation de 664 millions d'euros des crédits alloués au fonds « asile, migration et intégration ». En matière de gestion des frontières et de sécurité, le Conseil n'a pas remis en question les propositions de la Commission européenne. Ainsi, s'il propose de réduire les crédits d'engagement et de paiement de cette rubrique, les diminutions se concentrent sur l'aide alimentaire et le programme « Europe Créative ».
La rubrique 4 « l'Europe dans le monde » connait une augmentation de 13,1 % de ses crédits d'engagement et de 6,8 % de ses crédits de paiement. Trois postes de dépenses concentrent principalement ces hausses de crédits :
- l'augmentation du budget proposé pour l'aide humanitaire (+ 52 % en crédits d'engagement et + 46 % en crédits de paiement) ;
- l'instrument d'aide de préadhésion (+ 19 % en crédits d'engagement et + 24 % en crédits de paiement) ;
- l'instrument de voisinage européen (+ 9 % en crédits d'engagement mais - 9 % en crédits de paiement).
L'augmentation des crédits alloués à ces trois instruments participe au financement de la deuxième tranche en faveur des réfugiés en Turquie (cf. supra), ainsi qu'aux engagements humanitaires de l'Union européenne en Syrie.
Le projet de budget présenté par la Commission européenne vise à soutenir la croissance économique, notamment en augmentant les crédits alloués à la rubrique 1 « croissance intelligente et inclusive », conformément aux priorités fixées lors de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel. Par conséquent, les crédits d'engagement dédiés à la croissance et l'emploi (sous-rubrique 1a) connaissent une hausse de 3,9 %. L'enveloppe dédiée à la politique de cohésion est fixée à 47 milliards d'euros en crédits de paiement dans le projet de budget de la Commission européenne. À titre d'exemples, les programmes suivants devraient ainsi bénéficier de crédits supplémentaires :
- le programme Horizon 2020 devrait voir son enveloppe augmenter de près de 950 millions d'euros en crédits d'engagement, pour s'établir à 12,2 milliards d'euros ;
- Erasmus + devrait bénéficier d'une hausse de ses crédits d'engagement à hauteur de 240 millions d'euros.
Toutefois, votre rapporteur spécial relève que ce soutien à la croissance économique ne doit pas être surévalué. D'une part, la hausse des crédits d'engagement ne se traduit pas par une hausse des crédits de paiement dans des proportions similaires. Ainsi, pour l'ensemble de la sous-rubrique 1a, les crédits de paiement n'augmentent que de 1,8 %. D'autre part, ces hausses budgétaires, relativement modestes, ne sont pas proposées au détriment des politiques communes traditionnelles. Par conséquent, la politique agricole commune représente toujours près de 38 % des crédits de paiement pour le budget 2019 proposé, et la politique de cohésion 31 %.
Les crédits de paiement des dépenses administratives des institutions européennes, regroupés au sein de la rubrique 5, augmentent de 3 % par rapport au budget de 2018. Ce montant inclut les dépenses administratives des institutions, les pensions de retraite ainsi que les subventions aux écoles européennes.
Le dynamisme de ces dépenses de fonctionnement, déjà relevé par votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, se poursuit malgré la baisse des effectifs des institutions enregistré entre 2013 et 2017 (- 1 871 postes). Par conséquent, le Conseil a adopté une position réduisant de 66 millions d'euros les crédits alloués à cette rubrique, dont 46 millions d'euros en moins pour la Commission européenne qui regroupe 58 % des crédits de paiement des dépenses totales des institutions.
Le projet de budget présenté par la Commission européenne prévoit une augmentation des crédits de paiement de 2,7 % par rapport au budget de 2018, incluant les trois premiers budgets rectificatifs. Cette augmentation concerne l'ensemble des rubriques du budget de l'Union européenne, ce qui traduit la montée en charge des programmes d'ici la fin du cadre financier pluriannuel en 2020.
Lors de l'adoption de sa position sur le budget pour 2019, le Conseil a joint une déclaration portant sur les crédits de paiement. Il y demande à la Commission européenne de « continuer de suivre attentivement et activement au cours de l'exercice 2019 la mise en oeuvre des programmes pour la période 2014-2020 », en particulier pour les crédits dédiés à la politique de cohésion et au développement rural. Par conséquent, il invite la Commission « à présenter en temps utile des chiffres actualisés concernant la situation et les estimations relatives aux crédits de paiement en 2019 ». Si ces derniers s'avéraient être insuffisants, « le Conseil invite la Commission à présenter dans les meilleurs délais une solution appropriée, notamment un projet de budget rectificatif ».
La question des besoins en crédits de paiement s'explique par le « reste à liquider » (RAL) qui caractérise les engagements financiers pris par l'Union européenne mais qui n'ont pas été couverts par des paiements. Comme votre rapporteur spécial l'avait souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, la fin du cadre financier précédent (2007-2013) avait été marquée par l'apparition d'un arriéré « anormal » de paiements, en raison de l'insuffisance des crédits de paiement approuvés par rapport aux crédits engagés. Néanmoins, la formation d'un reste à liquider est une conséquence habituelle de la structure bipartite du budget de l'Union européenne, qui dissocie les crédits de paiement des crédits d'engagement. Par ailleurs, l'introduction de flexibilité accrue concernant l'utilisation de la marge globale pour les paiements (MGP) lors de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel devrait permettre de limiter le phénomène.
Toutefois, la Cour des comptes européenne a relevé, cette année encore, que l'augmentation du reste à liquider constituait un problème persistant, participant à l'exposition financière de l'Union européenne11(*). D'après la Cour des comptes européenne le reste à liquider s'élevait à 267 milliards d'euros fin 2017, dont 163 milliards d'euros au titre de la politique de cohésion. En réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, la direction du budget a indiqué que le reste à liquider pourrait s'élever à 300 milliards fin 2019 contre 189,6 milliards d'euros en 2014 (+ 58 %). À titre de comparaison, le reste à liquider fin 2019 pourrait être deux fois supérieur au montant total des crédits de paiement proposé.
Évolution du reste à liquider
Votre rapporteur spécial relève que cet arriéré de paiement pourrait obérer le début du prochain cadre financier pluriannuel dont les crédits de paiement couvriront les engagements pris au titre de la programmation précédente. Toutefois, la modification de la règle de dégagement d'office pour le prochain cadre financier pluriannuel pourrait être de nature à contenir l'inflation du « reste à liquider ». En effet, à partir de 2021, la durée avant laquelle les projets n'ayant pas commencé à être mis en oeuvre sont « dégagés d'office12(*)» sera réduite de trois ans à deux ans.
Le 2 mai 2018, la Commission européenne a présenté ses propositions d'orientation pour le prochain cadre financier pluriannuel dans une communication relative à un « budget pour l'avenir de l'Union »13(*), accompagnée d'une proposition de règlement financier. Elle a ensuite décliné ses propositions législatives sectorielles jusqu'à la fin du mois de juin 2018.
Sous la présidence autrichienne du Conseil de l'Union européenne, les négociations portant sur les montants globaux des enveloppes allouées à chaque rubrique du budget européen commencent au sein du comité des représentants permanents des États membres (COREPER). L'objectif de la Commission européenne est de parvenir à un accord politique avant les élections européennes de mai 2019, afin d'éviter les retards dans le démarrage de la programmation tels que rencontrés au début de l'actuel cadre financier pluriannuel.
Pour mémoire, le cadre financier pluriannuel est adopté au terme d'une procédure législative spéciale, dérogatoire par rapport à la procédure législative ordinaire, définie à l'article 312 du TFUE. L'adoption du règlement fixant le CFP requiert l'unanimité au Conseil, après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité de ses membres. Alors que, dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle de l'Union européenne, le monopole de l'initiative appartient à la Commission européenne, celle-ci ne dispose pas d'un droit d'initiative formel sur le CFP. Toutefois, la Commission européenne assure le travail technique en amont, et formule des propositions.
En 2018, votre rapporteur spécial a dédié ses travaux de contrôle aux propositions de la Commission européenne pour le prochain cadre financier pluriannuel 2021-202714(*).
Les négociations du prochain cadre financier pluriannuel se tiennent en parallèle des discussions relatives au Brexit. Si la perte de recettes annuelles du budget de l'Union européenne à la suite du retrait britannique reste difficile à évaluer, le montant de 12 milliards d'euros a été régulièrement avancé, soit 8 % environ des crédits de paiement du budget européen pour 2018, hors budgets rectificatifs. Pour rappel, en 2017, le Royaume-Uni était le deuxième contributeur net en volume au budget de l'Union européenne, après l'Allemagne.
S'agissant du règlement financier, les 27 États membres ont exprimé leur volonté que le Royaume-Uni respecte tous les engagements du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020. Le rapport en date du 8 décembre 2017 publié par les négociateurs de l'Union européenne et du Royaume-Uni prévoit que ce dernier participera au financement du budget de l'Union européenne jusqu'en 2020, soit jusqu'à l'extinction de l'actuel cadre financier pluriannuel. Néanmoins, le récent échec des négociations, notamment lors du Conseil européen du 18 octobre 2018, ouvre éventuellement la voie à une prorogation de la période de transition accordée au Royaume-Uni entre mars 2019 et décembre 2020. Dans ce cas, le Royaume-Uni pourrait participer au financement du début du prochain cadre financier pluriannuel. A l'heure actuelle, les 27 États membres excluent toutefois cette possibilité.
La Commission européenne a proposé le 2 mai dernier un budget pour la période 2021-2027 s'élevant à 1 135 milliards d'euros en crédits d'engagement (euros constants), ce qui correspond à 1,114 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne à 27 États membres.
Ce plafond de dépenses est inférieur à ce qui avait été initialement envisagé par la Commission européenne. Lors de la conférence sur l'avenir du budget de l'Union européenne post-2020 en janvier 2018, le commissaire Günther Oettinger avait affirmé la nécessité de relever le niveau du plafond de dépenses au-delà de 1 % du RNB des 27 États membres de l'Union européenne. À la suite de ces déclarations, le Parlement européen, soutenu par le Comité des régions, a adopté une résolution le 14 mars dernier en se prononçant en faveur d'une hausse du plafond de dépenses de l'Union européenne à hauteur de 1,3 % du RNB. Or, la Commission européenne a finalement proposé un cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 d'un montant inférieur.
Votre rapporteur spécial regrette que la Commission européenne n'ait pas proposé un plafond de dépenses aligné sur celui du Parlement européen. Cette hausse semble envisageable pour votre rapporteur, compte tenu de l'amélioration de la conjoncture au sein de l'Union européenne, de la nécessité de préserver les dépenses en matière agricole et celles relevant de la politique de cohésion. Votre rapporteur spécial note toutefois que la hausse du plafond de dépenses de l'Union européenne entraînerait une augmentation sensible de la contribution annuelle des États membres, à moins que de nouvelles ressources substantielles soient trouvées, notamment en matière de lutte contre l'évasion fiscale.
Propositions de la Commission européenne pour le CFP 2021-2027
(crédits d'engagement, en millions d'euros)
Voisinage et le monde
Dans la continuité du document de réflexion sur l'avenir des finances de l'Union européenne, publié par la Commission européenne en juin 2017, les propositions de la Commission visent à réorienter les crédits vers de nouvelles priorités politiques pour le prochain cadre financier pluriannuel. Ainsi, la Commission européenne estime que « l'Europe devrait jouer un rôle plus important pour assurer la sécurité et la stabilité dans un monde instable, à un moment où le Brexit laissera un déficit significatif dans notre budget. [...] Le financement des nouvelles et principales priorités de l'Union sera maintenu ou renforcé, ce qui implique nécessairement des réductions dans d'autres domaines »15(*). Par conséquent, les enveloppes suivantes devraient bénéficier d'une augmentation de leurs crédits pour les années 2021 à 202716(*) :
- 27,5 milliards d'euros devraient être consacrés à la sécurité et à la défense sur sept ans ;
- la gestion des frontières extérieures, des migrations et des flux de réfugiés verrait ses crédits quasiment tripler pour atteindre 33 milliards d'euros, notamment grâce à l'objectif de porter à 10 000 le nombre d'agents opérationnels de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes ;
- le programme « Horizon Europe », successeur d'Horizon 2020, devrait être doté de 97,6 milliards d'euros pour augmenter le budget dédié à la recherche ;
- un nouveau programme « Pour une Europe numérique » dédié à la transformation numérique de la société devrait recevoir d'une enveloppe de 9,2 milliards d'euros. Il aura notamment pour objectif de déployer une infrastructure de calculateurs à haute performance. Ce programme viendra compléter l'action d'autres instruments dans le domaine numérique tels que le programme Horizon Europe, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, ou encore le fonds InvestEU.
Si votre rapporteur spécial estime que le financement de nouvelles priorités politiques semble légitime, il regrette le manque de transparence et de pédagogie de la Commission européenne dans l'élaboration des montants proposés. En outre, ces réorientations budgétaires ont été justifiées à de nombreuses reprises par la nécessité pour l'Union européenne de concentrer ses financements sur les programmes pour lesquels il existe une véritable « valeur ajoutée européenne ». Toutefois, votre rapporteur spécial a souligné que la définition de cette notion ne répond pas à des critères budgétaires objectifs et quantifiés qui auraient pu faire l'objet d'une définition approfondie dans la communication de la Commission européenne. La Cour des comptes européenne partage également cette observation en relevant, dans un document d'information relatif au prochain cadre financier pluriannuel publié le 10 juillet 201817(*), que les changements de priorités proposés entre les domaines de dépenses ne sont ni clairement expliqués, ni justifiés par la Commission européenne.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial a souligné dans ses travaux que l'effort budgétaire envers les nouvelles priorités politiques - défense, sécurité, jeunesse et innovation - conduit à une hiérarchisation des dépenses européennes au détriment de la politique agricole commune et de la politique de cohésion. D'après les annonces détaillées de la Commission européenne du 1er juin 2018, les crédits alloués à la PAC seraient réduits de 12 % environ en euros constants (prix 2018).
La position française dans les négociations
pour le prochain cadre financier pluriannuel
Les propositions sectorielles
Malgré la diminution de son taux de retour au titre de la politique agricole commune depuis plusieurs années, la France a indiqué qu'elle ne pouvait se satisfaire de la baisse annoncée des crédits dédiés à la politique agricole commune. Avec cinq autres États membres, la France a cosigné le 31 mai 2018 à Madrid un mémorandum demandant le maintien du budget de la politique agricole commune après 2020. D'après les propositions de la Commission européenne, la France resterait le premier bénéficiaire en volume des aides de la politique agricole commune, et recevrait une enveloppe de 50 milliards d'euros au titre du premier pilier, et 8,5 milliards d'euros au titre du second pilier.
Concernant la politique de cohésion, la France encourage la Commission européenne à en simplifier les modalités et de mieux cibler les territoires les plus fragiles. Elle souhaite également que l'attribution des fonds ne repose plus uniquement sur le critère du PIB par habitant, mais intègre aussi des critères sociaux, économiques et territoriaux.
La France a salué le financement des nouvelles priorités politiques tel que présenté par la Commission européenne.
Enfin, elle a appelé à limiter la progression des dépenses administratives, d'autant que cette croissance est en décalage avec la tendance structurelle observée au sein des administrations de la plupart des États membres.
La France soutient l'idée de conditionner l'attribution des fonds européens au respect de l'État de droit. Les contours de cette innovation, reprise par la Commission européenne, doivent encore être précisés, notamment en ce qui concerne les critères d'appréciation du respect de l'État de droit. D'autres conditionnalités pourraient être ajoutées comme la convergence sociale avec le respect du socle européen des droits sociaux.
Les mécanismes de flexibilité du budget européen ont été accrus lors de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel. La France considère que ces mécanismes sont correctement dimensionnés pour faire face aux imprévus et aux crises puisqu'aucun instrument de flexibilité n'a été entièrement consommé. Toutefois, la France propose une simplification des instruments de flexibilité pour le prochain cadre financier pluriannuel, car leur multiplication nuit à la lisibilité du budget européen.
Réunie le mercredi 24 octobre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Joly, rapporteur spécial, sur la participation de la France au budget de l'Union européenne (article 37 du projet de loi de finances pour 2019).
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 37 du projet de loi de finances pour 2019.
- M. Morgan LARHANT, sous-directeur de la 7e sous-direction ;
- Mme Anne-Céline DIDIER, cheffe du bureau des finances et des politiques de l'Union européenne.
* 2 La prévision nette des frais de perception s'établit à 1,8 milliard d'euros en 2018 et à 1,7 milliard d'euros en 2019.
* 3 Ce solde n'est connu qu'au printemps de l'année n+1.
* 4 Ces données sont fournies par la Commission européenne lors du comité consultatif des ressources propres qui se tient chaque année en mai.
* 5 En comprenant la participation de la France à la première tranche de la facilité en faveur des réfugiés (cf. infra).
* 6 Le projet de budget pour 2019 présenté par la Commission européenne prévoit 166 milliards d'euros de crédits d'engagement et 149 milliards d'euros de crédits de paiement.
* 7 Contribution du rapporteur spécial au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017, rapport n°628 (2017-2018)
* 8 Dossier de presse de présentation du projet de loi de finances pour 2019
* 9 Incluant les budgets rectificatifs n° 1 à 3 adoptés au 1er octobre 2018.
* 10 Résolution du Parlement européen du 5 juillet 2018 sur le mandat pour le trilogue relatif au projet de budget 2019 ( 2018/2024(BUD)).
* 11 Cour des comptes européenne, rapport annuel sur les comptes de l'UE 2017, JOUE du 4 octobre 2018, p.77
* 12 L'article 86 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 définit la procédure de dégagement d'office de la façon suivante : « Tous les programmes sont soumis à une procédure de dégagement fondée sur le principe que les montants correspondant à un engagement qui ne sont pas couverts par un préfinancement ou par une demande de paiement au cours d'une période déterminée, y compris lorsque tout ou partie de la demande de paiement fait l'objet d'une interruption du délai de paiement ou d'une suspension des paiements, sont dégagés ».
* 13 COM (2018) 321 « Un budget moderne pour une Union qui protège, qui donne les moyens d'agir et qui défend »
* 14 Rapport d'information de M. Patrice JOLY, fait au nom de la commission des finances n° 651 (2017-2018), Les ambitions de l'Union européenne et de la France pour le prochain cadre financier pluriannuel
* 15 Communiqué de presse de la Commission européenne, le 2 mai 2018.
* 16 COM (2018) 321 final, montants en prix courants.
* 17 The Commission's proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework - Briefing Paper.

References: l'article 6

L'article 37
 l'article 310
 l'article 312
 l'article 37
 L'article 86