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Timestamp: 2020-05-30 21:21:06+00:00

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﻿ SENTENCIA 2003-30051 DE JULIO 9 DE 2009
SENTENCIA 2003-30051 DE 09 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:ASAMBLEA DEPARTAMENTAL PUEDE AUTORIZAR AL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO PARA QUE EJERZA FUNCIONES DE ESTA CORPORACIÓN
TEMAS ESPECÍFICOS:ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, GOBERNADOR
Sentencia 2003-30051 de julio 9 de 2009
Rad.: 50001 2331000 2003 30051 01
Actor: Felix Bonilla Bohórquez
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 3 de octubre de 2006, mediante la cual el tribunal administrativo del meta niega las pretensiones de la demanda presentada en acción de nulidad.
Los puntos a que se contrae la alzada son los contenidos en los cargos de la demanda, en cuyo análisis se hacen las siguientes precisiones:
Si bien lo que aparece demandado es la Ordenanza 473 de 1º de noviembre de 2001 de la asamblea departamental del Meta “Por medio de la cual fijó el presupuesto anual del departamento para la vigencia de 2002”, en realidad la pretensión de nulidad se centra en su artículo 45 en cuanto contiene la cuestionada autorización u otorgamiento de facultades al gobernador.
De modo que la acción de nulidad está encaminada contra dicho artículo y el Decreto 325 de 4 de junio de 2002, expedido por el gobernador del departamento en ejercicio de dichas facultades, por tanto la Sala asumirá su examen en cuanto a su expedición y no a la ejecución de tales actos, en especial, la del decreto, pues la forma como se le hubiera dado aplicación es ajena a la presente acción, ya que se trata de actos, decisiones y circunstancias posteriores a su nacimiento, luego no hacen parte de sus condiciones de fondo y de forma para su conformación o nacimiento al mundo jurídico, amén de que se trataría de situaciones particulares que no son objeto de la presente acción.
2. El contenido de los actos acusados.
2.1. Lo pertinente del artículo 45 de la ordenanza demandada reza:
ORDENANZA 473 de 2001
“Por el cual se fija el presupuesto básico anual del departamento para la vigencia correspondiente al 2002”.
en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere el artículo 300 de la Constitución Nacional y el artículo 61 de la Ordenanza 467 de 2001
ART. 1º—Fíjase el presupuesto de ingresos de la administración departamental, para la vigencia fiscal correspondiente del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002 en la suma de...”
ART. 45.—El presupuesto inicial correspondiente a la vigencia fiscal del 2002, cumple con las disposiciones establecidas por la Ley 617 de 2000, es decir que el monto máximo inicialmente proyectado el presupuesto de gasto de funcionamiento, solo asciende al 70% del valor total de los ingresos corriente de libre destinación del departamento.
PAR.1º—Facúltese al gobernador del meta o a quien este delegue para, tomar las mediadas necesarias con el objeto de alcanzar los objetivos propuesto en el plan de desarrollo y los topes de gasto establecidos en la Ley 617, entre ellas: Modificación al monto de los ingresos y gastos del presupuesto de la actual vigencia; Fijación, tramite, procedimiento y presentación de planes de retiro compensado, con el reconocimiento de una bonificación a aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan o para optar el plan indemnizatorio establecido en la según sea el caso; así mismo podrá suprimir, fusionar, crear, reestructurar, transformar, disolver y liquidar dependencias de la administración central y órganos del orden departamental esto es, establecimiento públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales, empresas sociales del estado, instancias consultivas y demás entidades que formen parte de la actual estructura del departamento; al igual que: modificación, supresión de cargo de planta de personal de empleados y trabajadores y modificación de la estructura orgánica del departamento.
PAR. 2º—Facúltase al gobernador por el término correspondiente a la vigencia fiscal del 2002, para negociar empréstitos con entidades públicas y privadas, de carácter nacional e internacional, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en la presente ordenanza.
PAR. 3º—Igualmente, autorícese al gobernador del departamento para determinar la nomenclatura y clasificación de los empleados correspondiente, ajustándolo a los requerimientos y responsabilidades previstas en la ley. En igual sentido para ofrecer un plan de retiro compensado.
2.2. El Decreto departamental 0325 de 2002, en lo relevante para el plenario, dice:
“DECRETO 0325 de 2002
“Por medio del cual se adopta la nueva estructura administrativa del nivel central y descentralizado del Departamento del Meta y se modifica en consecuencia la planta de personal del nivel central y descentralizado en lo pertinente”.
El gobernador (e) del Departamento del Meta,
en uso de las facultades constitucionales y legales que le confieren los artículos 305 de la Constitución Nacional y 94 del Decreto 1222 de 1986; y en ejercicio de las expresas facultades conferidas por la honorable asamblea departamental, y
1. Que en virtud de los nuevos desarrollos legislativos orientados a obtener el fortalecimiento de la descentralización, la racionalización del gasto público y el sistema general de participaciones, era indispensable revisar la estructura administrativa del departamento a nivel central u descentralizado, al igual que la actual planta de personal de los niveles central descentralizado en lo pertinente.
2. Que para tal propósito se obtuvo autorización expresa de la honorable asamblea departamental del Meta, otorgada a través de la Ordenanza 473 de 2001.
3. Que siguiendo estrictamente los lineamientos legales que gobiernan esta clase de actuaciones se elaboró un estudio técnico por parte de funcionarios de la propia administración departamental, con el acompañamiento de asesores externos, el cual recoge el diagnóstico y las recomendaciones que sirven de apoyo a las decisiones administrativas que deben adoptarse.
4. Que el referido estudio técnico está basado en métodos de diseño organizacional y ocupacional que contempla el análisis de los procesos técnicos-misionales o de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos.
5. Que las conclusiones del estudio aconsejan adoptar una nueva estructura administrativa para el departamento del Meta y en consecuencia modificar su planta de personal, entre las cuales cabe destacar las siguientes: (i) Suprimir el mayor volumen posible de funciones operativas de ejecución directa de la inversión y de prestación directa de servicios en el nivel central; (ii) Fusionar algunas dependencias y secretarías del nivel central con el objeto de racionalizar los gastos; (iii) Suprimir algunos cargos de los niveles directivo, asesor, profesional, técnico, administrativo y operativo, cuyos perfiles no se requieren, o el número de cargos debe ser menor.
6. Que es diáfano según las conclusiones del estudio técnico, que la modificación de las plantas de personal están fundadas en necesidades del servicio por cuanto entre otras se recomienda la supresión de entidades, la redistribución de funciones y cargas de trabajo, la racionalización del gasto público y el mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia y economía y celeridad de las entidades públicas.
7. Que la modificación a la planta de personal que se adoptará fue realizada dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, tal como lo revelan las decisiones que sobre este aspecto adoptó la comisión funcionarial, en cuyo seno se estudió y analizó con detenimiento cada una de las hojas de vida de los funcionarios vinculados a la entidad; y cuyos miembros tuvieron la oportunidad de conocer las recomendaciones consignadas en el estudio técnico respectivo.
8. Que en cumplimiento de las normas legales presupuestales y las demás relacionadas, previo a la expedición del presente acto, se obtuvo la disponibilidad presupuestal correspondiente, como consta en el certificado 2996 del 27 de marzo de 2002.
ART. 1º—Adoptar la nueva estructura del Departamento del Meta, para el nivel central, que quedará conformada así:
PAR.—Por extracción de materia, toda dependencia u organismo no incluido en la estructura precedentemente reseñada, ha de entenderse suprimido a partir de la vigencia del presente acto.
ART. 2º—En lo correspondiente al nivel descentralizado adóptense las recomendaciones específicas consignadas en el estudio técnico y en consecuencia se ordena suprimir y liquidar el establecimiento público del nivel descentralizado denominado...
ART. 3º—Modificar la planta de personal del nivel central del Departamento del Meta, adoptando para el específico cumplimiento de sus fines y objetivos, la siguiente:
ART. 4º—Aprobar en este mismo acto los nuevos manuales de funciones y requisitos específicos expedidos con motivo de la adopción de la nueva planta de personal del departamento.
ART. 5º—Ha de entenderse que los empleos que no aparecen dentro de la nueva estructura administrativa y la planta de personal, quedan suprimidos; ello sin perjuicio de los empleos desempeñados por personal de carrera administrativa o trabajadores oficiales con fuero sindical, los cuales no serán desvinculados del servicio hasta tanto no se obtenga el permiso previo del juez del trabajo. La secretaría financiera y administrativa, tomará las decisiones correspondientes en relación con estos servidores, a efecto de que cumplan labores útiles en la entidad; en tanto son legalmente desvinculados.
ART. 6º—Las situaciones administrativas especiales en que pudieren encontrarse algunos servidores públicos comprometidos con la adopción de la nueva planta de cargos, deberá ser resuelta dentro del estricto marco legal por la comisión funcionarial designada para tal efecto.
3. Los cargos que se les formulan en la demanda.
Los motivos de inconformidad del actor retrotraen el debate a los cargos que planteó en la demanda, de allí que éstos deban retomarse para su examen, así:
3.1. En primer orden, el actor predica la violación del preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 53, 54, 83, 90, 121, 122, 123, 125, 209, 243, 300, 303 y 305 de la Constitución Política, por razones que caben desglosar resumidamente así:
— No se cumplieron los 3 requisitos para otorgar facultades por la asamblea departamental al gobernador: i) iniciativa del gobernador, ii) límite temporal de esas facultades; y iii), precisión de las funciones delegadas,
— El decreto fue expedido sin competencia y usurpación de las atribuciones de la asamblea.
— Violación flagrante de la convención de trabajo vigente, en sus artículos 2º, 4º, 5º y 7º, relativos a la continuidad de derechos y relaciones laborales, reconocimiento sindical, estabilidad laboral y comité de relaciones laborales.
3.1.1. Respecto de lo primero, se observa que la norma que faculta a las asambleas departamentales para conferir autorizaciones a los gobernadores es el artículo 300 de la Constitución Política, en su numeral 9º, que modificado por el Acto Legislativo 01 de 1996 dice:
“ART. 300.—“modificado por el artículo 2º 6397del Acto Legislativo 1 de 1996”. Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
9. Autorizar al gobernador del departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamental”.
Visto dicho numeral en concordancia con el inciso último (1) del mismo artículo, se encuentra que en este caso tienen lugar los requisitos pregonados por el actor, por ende es pertinente verificar si en el plenario está demostrada la ausencia o carencia de los mismos.
Sobre la iniciativa gubernamental de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ordenanza 473 de 2001, no hay en el proceso demostración de su incumplimiento. Por el contrario, se puede constatar que sí se le dio estricta aplicación toda vez que su texto hizo parte del proyecto correspondiente presentado por el gobernador, cuya copia auténtica milita en el plenario y lo concerniente a dicho artículo se lee a folios 59 y 60 del cuaderno 1º del mismo, donde aparece incluso con el mismo número. De modo que las autorizaciones en cuestión sí fueron de iniciativa gubernamental.
Con relación al carácter pro tempore de las autorizaciones en comento, está determinado tanto en el mismo artículo en lo que hace a los parágrafos segundo y tercero del artículo 45 de la ordenanza, como en el artículo 63 de la misma al señalar como límites de sus efectos la vigencia fiscal de 2002, a partir del 1º de enero, hasta el 31 de diciembre de ese año, como lo advierte la demandada, el Ministerio Público y el a quo.
La precisión de las funciones o materia objeto de la autorización emerge de la sola lectura del artículo 45 en cuestión, tanto que aparece detallada en los asuntos comprendidos en tal autorización, pudiéndose observar además que se encuadran en las funciones que el artículo 300 constitucional le atribuye a las asambleas departamentales, en especial las señaladas en los numerales, 1º, 3º, 4º y 7º, que a la letra dicen:
“ART. 300.—“Modificado por el artículo 2º6397 del Acto Legislativo 1 de 1996” Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
De suerte que no está demostrado el cargo de falta de los tres requisitos que el actor echa de menos en la ordenanza acusada en lo atinente a su artículo 45; en lugar de ello, la Sala puede constatar su cumplimiento, de allí que en este punto el cargo no tiene vocación de prosperar.
3.1.2. Pasando al punto de la competencia, que el actor aduce que no existe tanto para el otorgamiento de la censurada autorización dada en la ordenanza como en el decreto, la Sala observa que tal vicio tampoco está acreditada en el plenario, toda vez que por una parte, las asambleas departamentales tienen expresa facultad constitucional para otorgar dicha autorización, según se lee en el numeral 9º del artículo 300 comentado, a cuyo tenor tales corporaciones pueden “Autorizar al gobernador del departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamental”, y en este caso atrás se precisó que los asuntos objeto de la autorización están comprendidos en las funciones propias de aquellas, luego la autorización sí se otorgó con plena competencia de la asamblea, la cual no se excedió en los asuntos que incluyó como objeto de la misma.
A lo anterior se ha de agregar que con esas funciones constitucionales de la asamblea guardan armonía o correspondencia las conferidas al gobernador por el artículo 305 de la Constitución Política respecto de las materias o asuntos objeto de la autorización que le confirió la asamblea, esto es, las señaladas en los numerales 1º, 7º, 8º y 15 que a la letra dicen:
15. Las demás que le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas”.
De modo que en cuanto al decreto acusado, la competencia del gobernador le vino tanto del artículo 45 de la Ordenanza 473 de 1º de noviembre de 2001, como de la misma Constitución Política, y sin que en ninguno de ambos actos enjuiciados se hubiera incurrido en usurpación de funciones.
3.1.3. De la violación flagrante de la convención de trabajo vigente, en sus artículos 2º, 4º, 5º y 7º, cabe decir que las disposiciones de dicha convención no son normas superiores a los actos administrativos generales que se profieran en ejercicio directo de atribuciones constitucionales, justamente porque tales actos no tienen como fuente y fundamento la convención, sino la normatividad pertinente de la Constitución Política, de suerte que las condiciones tanto de fondo o materiales como de forma, para su expedición están señaladas en esta y en las disposiciones legales y reglamentarias que las desarrollen.
La convención de trabajo en mención es producto del ejercicio de facultades constitucionales y legales del gobernador, y se circunscribe a la relación laboral que surja entre la entidad territorial y los trabajadores oficiales vinculados al mismo en virtud de contrato de trabajo, de allí que los artículos que de ella invoca el actor se refieren solo a esa relación en particular.
Es así como la estabilidad que reclama el actor con base en el artículo 5º de la convención, solo tiene como alcance que toda terminación unilateral del contrato de trabajo solo debe hacerse por las causales debidamente comprobadas con el lleno de los requisitos de ley, reglamento interno y las condiciones pactadas en la convención, y que la vinculación fuere mediante contrato de trabajo indefinido.
El comité de relaciones laborales que se prevé en el artículo 7º, está señalado que se encargará de estudiar y resolver todas las quejas, sanciones, traslados, cambios de cargo, ascensos y terminación del contrato de trabajo que se presente con los trabajadores de cada una de las dependencias de la administración departamental, sin que se refiera a decisiones relacionadas con la organización o estructura administrativa y funcional, modificación de la planta de personal y la escala salarial de la administración departamental en sus diferentes sectores. Claramente se trata de decisiones concretas y particulares regidas por contrato de trabajo.
A ello se agrega que el reconocimiento sindical de que habla el artículo 4º, no prevé nada en relación con intervención obligatoria del sindicato en decisiones y actos generales de orden departamental, ni siquiera relacionados con los aspectos objeto de la autorización enjuiciada.
Los actos o decisiones individuales y subjetivas que se den en el marco del contrato de trabajo correspondiente son los que le deben sujeción a tales disposiciones convencionales, y no los actos administrativos generales que las autoridades departamentales (asamblea y gobernador) expidan en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias.
3.2. Por otra parte, el actor aduce la violación de los artículos 3º, 35, 36, 48 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 16, 30, 49, 55 y 56 de la Ley 446 de 1998; 11 y 12 de la Ley 78 de 1986; 71 y 78 de la Ley 136 de 1994; 1º, 2º, 5º, 7º, 8º, 15, 17, 37, 38, 39 y 41 de la Ley 443 de 1998; 26 del Decreto 2400 de 1968; 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 1569 de 1998; 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 10, 13, 133, 135, 148, 149, 150, 152, 153, 154 y 158 del Decreto 1572 de 1998; 7º, 9º y 11 del Decreto 2504 de 1998 y 10 de la Ley 617 de 2000, por razones que se resumen en la adopción de una reestructuración sin un verdadero estudio técnico por cuanto en su elaboración no se le dio participación a la organización sindical y sin análisis ponderado sobre el porqué se suprime o crea una dependencia o sobre quienes se debían excluir de la planta, por lo cual se incurrió en expedición con falta de competencia, de forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, con falsa motivación, motivación insuficiente y desviación de poder, ya que el gobernador utilizó su poder para efectuar un despido masivo de servidores públicos sin estar autorizado para ello y no se le avisó a los afectados.
Sobre esta acusación observa la Sala que en el plenario milita el documento que contiene el informe presentado por el comité de estudio técnico en mayo de 2002, de un estudio técnico sobre la estructura administrativa y funcional de los niveles centralizados y descentralizados del Departamento del Meta, que comprende el diagnostico de la situación de la época, las consecuentes conclusiones y recomendaciones, en todos los aspectos concernientes, tales como la racionalidad, proporcionalidad y eficiencia de la estructura organizativa y composición de la planta de personal por niveles, dependencias y entidades, en función de la necesidad y efectividad de la labor de cada nivel de cargos y de que cada una de tales dependencias y entidades, así como en atención del correspondiente peso financiero en el presupuesto de gastos respectivo; evidenciando las anomalías o distorsiones que a juicio del comité técnico estaban afectando la estructura administrativa u organizacional y funcional del departamento, así como sus recursos presupuestales.
En consecuencia se hacen recomendaciones detalladas que dicho comité considera apropiadas para corregir esas distorsiones, las cuales puntualizan en propuestas concretas que se engloban en una propuesta general, de la cual se hace un detallado comparativo con la situación observada, incluyendo las diferencias en los costos financieros del departamento, en los cuales se daría una significativa disminución, así como las implicaciones financieras de la aplicación de las recomendaciones.
La descalificación que del mismo hace el actor no desvirtúa su veracidad, tanto en el hecho de su realización como en su contenido y oportunidad, sin que la Sala encuentre razones para desconocerlo como elemento cierto que satisface el requisito que en ese sentido se prevé en los artículos 153 y 154 (2) del Decreto 1572 de 1998.
La circunstancia de que se hubiera realizado con posterioridad a la expedición de la ordenanza acusada no tiene relevancia jurídica, puesto que dicho requisito se exige para adoptar las medidas de reestructuración administrativa y consiguientemente de la planta de personal, como aquí se hizo mediante el decreto departamental enjuiciado, y no para el otorgamiento de facultades por la asamblea al gobernador para esos efectos.
No está demás anotar que en el decreto acusado se encuentran acogidas tales recomendaciones, de suerte que se observa una congruencia entre los resultados del estudio técnico y la motivación de dicho decreto.
Valga también reiterar que para la elaboración de dicho estudio no era menester la intervención del sindicato de trabajadores del departamento, empero fue puesto a consideración de lo que se denominó “Comisión funcionarial”, la cual, según se dice en la introducción del informe, fue conformada por Resolución 1003 de 2002, y en la que se le dio participación a dos servidores del departamento, lo cual atiende lo previsto en el artículo 153 (3) del Decreto 1572 de 1998,
En ese orden, ni la Ordenanza 473 de 2001 está afectada en su legalidad por la elaboración a posteriori del referido estudio técnico, ni el Decreto 0325 de 2002 del gobernador del Meta se expidió con los vicios que le atribuye el actor, pues lo que consta en el plenario indica que se hizo conforme las disposiciones superiores pertinentes, no aparece demostrada falsa motivación, y la que contiene el decreto resulta suficiente pertinente, según se puede leer en la transcripción que de ella se hace en esta providencia.
Finalmente, la unidad de materia que reclama el actor para la ordenanza, también aparece dada en lo que concierne al artículo 45 de la misma, puesto que su contenido tiene un claro propósito fiscal y de racionalización de gasto público del departamento, que para la época era un imperativo legal específico en virtud de la fijación de criterios de financiación y topes para gastos de funcionamiento fijados en los artículos 3º y 4º de la Ley 617 de 2000 (4) , de allí que en dicho artículo 45 de la ordenanza se hubiere hecho expresión referencia a esa ley. Por ello se da una relación de inmanencia entre el desarrollo o ejecución de las autorizaciones dadas en tal artículo ordenanzal y la adopción de los ingresos y gastos a ejecutar en el departamento en el marco del presupuesto correspondiente.
En resumen, la Sala no encuentra demostrados los cargos de la demanda y, por consiguiente, los motivos de inconformidad del apelante, de allí que el recurso no tiene vocación de prosperar y se deba confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
1. CONFÍRMASE la sentencia apelada sentencia de 3 de octubre de 2006, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta niega las pretensiones de la demanda presentada en acción de nulidad en el proceso de la referencia.
(1) El inciso último del citado artículo 300 enuncia: “Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3º, 5º y 7º de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del departamento o los traspasen a él, solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador”.
(2) El artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 señala: “ART. 154.—“Modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente”: Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:
(3) El citado artículo reza: “ART. 153.—Las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del orden territorial que inicien procesos de modificaciones a sus plantas de personal deberán comunicar tal situación a la respectiva Comisión Departamental o Distrital del Servicio Civil, según el caso, con indicación de si tal proceso lo adelantará de manera directa o a través de la Escuela Superior de Administración Pública o de personas naturales o jurídicas; en este último evento, el jefe de la entidad designará por lo menos dos de sus empleados que conformarán el equipo ejecutor del estudio.
(4) Los citados artículos dicen: “ART. 3º—Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas (...).

References: artículo 45
 artículo 45
 artículo 300
 artículo 61
 artículo 300
 artículo 2
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 63
 artículo 45
 artículo 300
 artículo 2
 artículo 45
 artículo 300
 artículo 305
 artículo 45
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 4
 Resolución 
 artículo 153
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 300
 artículo 154
 artículo 9