Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A189-06.htm
Timestamp: 2017-11-25 09:43:56+00:00

Document:
A189-06
Auto 189/06
EFECTOS SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Facultad de la Corte Constitucional de señalar los efectos de sus fallos
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS-Exención del 50% de los recursos destinados al Plan Obligatorio de Salud
Referencia: expediente D-6302
Recurso de Súplica contra el Auto de mayo 25 de 2006, proferido por el magistrado Álvaro Tafur Galvis, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la expresión “hasta en un 50%” que hace parte del inciso 2° del numeral 10 del artículo 48 de la Ley 788 de 2002, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Fernando Zarama Vásquez.
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil seis (2006)
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Fernando Zarama Vásquez contra el Auto del 25 de mayo de 2006, por medio del cual fue rechazada la demanda de la referencia.
1.- El ciudadano Fernando Zarama Vásquez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 (parcial) de la Ley 788 de 2002, cuyo contenido es el siguiente, subrayándose lo acusado:
2.- Al respecto señaló que la expresión “hasta en un 50%”, vulnera el artículo 48 de la Constitución Nacional, al permitir que se graven recursos de la Seguridad Social que tienen una destinación específica, desconociendo así que “los dineros recibidos por prestación de servicios a los regímenes contributivo y subsidiado, vinculados y regímenes excepcionales no pueden ser gravados con ningún impuesto, puesto que hacerlo implica utilizar recursos de la seguridad social para fines distintos a ella. Por tanto gravar con el 50% de los recursos de la seguridad social, en este caso correspondientes al POS de los regímenes contributivo y subsidiado, tal como lo establece el artículo demandado es violatorio de la Constitución”.
Sostiene que el hecho de que las IPS, como integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cancelen tributos de los dineros recibidos por prestación de servicios dentro del Plan Obligatorio de Salud como el Gravamen a los Movimientos Financieros, así sea en un porcentaje y cualquiera sea el fundamento que se le quiera dar, implica utilizar o destinar los recursos de estas instituciones para fines diferentes a la obtención y optimización de dicha seguridad social, que es justamente la conducta que prohíbe el mandato constitucional.
En cuanto a la violación del artículo 363 Superior, asegura que la norma parcialmente acusada “vulnera el principio de equidad tributaria al gravar con el Gravamen a los Movimientos Financieros al 50% de los recursos que manejan las instituciones prestadoras de servicios de salud, dejando a estas en condiciones de inequidad respecto de las entidades promotoras de salud, las cuales, conforme al inciso 10º, tienen como exentas las transacciones relativas al porcentaje obligatoriamente destinado a la prestación de servicios, gravando únicamente la parte correspondiente a gastos administrativos”.
El actor pretende con su demanda que esta Corporación unifique los criterios jurisprudenciales fijados, entre otras, en las sentencias C-828 de 2001, C-527 de 2003, C-1040 de 2003 y C-824 de 2004, pues a su juicio “son contradictorias y quebrantan principios constitucionales fundamentales”, en la medida en que “la discusión jurídica se ha dado en torno a si con la norma objeto de discusión que desgrava el 50% de los ingresos que reciben la IPS del POS, se vulnera el artículo 48 y 49 de la Constitución Nacional. La posición desarrollada en las sentencias C-828 de 2001, C-1040 de 2003 y C-824 de 2004 consideran que todos los ingresos obtenidos por las entidades integrantes del sistema de seguridad social en salud, en la prestación de servicios a los POS están protegidos de la aplicación de cualquier tributo por disposición del artículo 48 de la Constitución Nacional, teniendo en cuenta que los gastos de administración son parte del servicio de salud, y las utilidades si las llegaran a obtener serán gravadas cuando se entreguen a los socios. (…) La posición contraria considera que gravar el 50%, no vulnera el artículo 48, porque el otro 50% son gastos de administración de la IPS o su utilidad, los cuales no estarían protegidos por la disposición del artículo 48. También se ha dado otro criterio jurisprudencial en contradicción y es si con esta disposición se vulnera el artículo 363 de la Constitución que desarrolla los Principios del sistema tributario dentro de ello el de equidad. La posición de la sentencia C-572 de 2003, es que reconocer desgravación completa de los recursos del POS que reciben las EPS y ARS, en tanto que las IPS quienes solo desgrava en un 50%. La posición encontrada es la planteada en las sentencias C-828 de 2001 y C-1040 de 2003 cuando reconocen que la aplicación del artículo 48 y 49 de la C.N. debe ser para todas las entidades integrantes del SGSS y esto incluye a las IPS con las mismas proporciones que las EPS y ARS”.
3. El Magistrado Sustanciador, Dr. Alvaro Tafur Galvis, mediante auto de mayo veinticinco (25) de 2006, dando aplicación a lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, rechazó la demanda contra las frases acusadas del artículo 48 de la Ley 788 de 2002, por existir respecto de éstas cosa juzgada constitucional a partir de la sentencia C-572 de 2003.
En el auto de rechazo se asegura que los cargos esgrimidos por el demandante fueron abordados y resueltos por la Corte Constitucional en la sentencia referida, para lo cual se transcribió in extenso apartes de la decisión.
4. Durante el término de ejecutoria, el demandante presentó recurso de súplica contra dicho auto, ya que, en su criterio, “la Corte Constitucional ha definido en tres ocasiones que los dineros que se reciben del Plan Obligatorio de Salud (POS) no pueden ser gravados en ningún porcentaje (Sentencias C-828 de 2001, C-1040 de 2003 y C-824 de 2004) y en la Sentencia C-572 de 2003 en una posición contraria aceptó que fueran gravados en un porcentaje del 50% por considerar que en ellos se incluían gastos de administración. Por lo expuesto no hay ‘cosa juzgada’ puesto que nos encontramos frente a dos posiciones antagónicas de la misma Corte y lo que se solicita al plantear que se estudie nuevamente la situación es que se unifiquen las posturas constitucionales”. (Resalta la Corte).
1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
2. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el recurso de súplica tiene por objeto que el ciudadano demandante cuente con una oportunidad para controvertir los argumentos que tuvo en cuenta el Magistrado al rechazar la demanda; es decir, “la función de la Sala Plena de la Corte, al conocer de la súplica, es justamente la de examinar los motivos expuestos”[1].
En esta oportunidad, el recurrente controvierte la motivación del auto de rechazo, pues si bien es cierto la Corporación se pronunció sobre el tema mediante la Sentencia C-572 de 2003, “lo que se le solicita de manera respetuosa a la Honorable Corte Constitucional es que estudie nuevamente el tema y ratifique su jurisprudencia reiterada de la prohibición de gravar con impuesto la totalidad de los recursos del POS”.
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala Plena determinar si existe o no cosa juzgada constitucional respecto de los cargos elevados por el actor, tal como se consideró en el Auto de rechazo, o si por el contrario, debe admitirse la demanda y abordarse el fondo del asunto ‘para ratificar la jurisprudencia’, como lo solicita el demandante.
La cosa juzgada absoluta y relativa.
3. El efecto de cosa juzgada que ampara las sentencias proferidas por la Corte Constitucional tiene su fundamento en el artículo 243 de la Carta Política, e implica que tales providencias tienen carácter definitivo e incontrovertible, "de manera tal que sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno" (sentencia C-397/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo); asimismo, trae como consecuencia que ningún funcionario u organismo podrá reproducir las normas declaradas inexequibles por la Corte por razones de fondo, siempre y cuando permanezcan en la Constitución los preceptos que fundamentaron dicha decisión.
Esta disposición debe ser analizada y aplicada a la luz del respectivo fallo, puesto que es la Corte misma quien, en virtud de su papel de guardiana de la integridad de la Constitución, está llamada a determinar cuáles serán los efectos de sus propias decisiones, facultad que, en los términos de la sentencia C-113/93, nace de "la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la 'integridad y supremacía de la Constitución', porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos".
4. De allí se deriva la distinción, trazada por la jurisprudencia constitucional, entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. La primera es aquella que opera a plenitud, precluyendo por completo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de estudio, siempre que en la providencia no se indique lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. La segunda, por oposición, admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Ahora bien, la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:
b) cuando una determinada norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. En casos como éste, sólo será procedente la nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas. Precisamente en ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia; en tal oportunidad, se puntualizó que "mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En el mismo sentido, en la sentencia C-397/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se expresó que "resulta esencial que se observen las pautas trazadas en numerosas sentencias mediante las cuales se hace valer la regla de la cosa juzgada, negando toda ocasión de nuevas controversias sobre normas declaradas exequibles cuando la propia Corporación, en el texto de la correspondiente providencia, no ha delimitado los alcances de la misma, circunscribiéndola a ciertos aspectos objeto de su análisis. En este último evento, del todo excepcional, a partir de la providencia en que la Corte define lo que fue objeto de decisión y lo que todavía no lo ha sido, caben nuevas acciones públicas sobre lo no resuelto". En otras palabras, se puede hablar de una "presunción de control integral", en virtud de la cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.
5. La única excepción a las anteriores reglas, es el caso de la "cosa juzgada aparente". Tal y como se explicó en la sentencia C-397/95, antes citada, pueden existir determinaciones de la Corte que carecen de toda motivación, o recaen sobre normas que no han sido demandadas y respecto de las cuales no ha conformado una unidad normativa; "en tales eventos", se precisó, "la Corporación carece de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad". En circunstancias así, el efecto de cosa juzgada no cobija la decisión de la Corte Constitucional, quien deberá, en consecuencia, reconocer su propio error y proceder a resolver el fondo de los asuntos que no fueron materia de su examen.
De la cosa juzgada del caso en concreto.
6. A la luz de lo anterior, debe ahora la Corte verificar si en el caso bajo estudio se presenta o no el fenómeno de la cosa juzgada. Para ello, se procederá a constatar si en la sentencia C-572 de 2003[2] se efectuó alguna restricción en ese sentido y si los cargos planteados en esta ocasión por el actor fueron analizados en esa oportunidad.
La parte resolutiva de la mencionada providencia, en lo que concierne al artículo objeto de controversia, es la siguiente:
“1. Declárase EXEQUIBLE la expresión “hasta en un 50%”, contenida en el inciso segundo del numeral 10º del artículo 48 de la ley 788 de 2002, por los cargos examinados en esta sentencia”. (Subraya la Sala).
7. Tal y como lo sostiene el Magistrado Sustanciador del auto que se recurre, frente a la expresión cuya constitucionalidad ahora se impugna, ya existe un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. No obstante, como se observa en la parte resolutiva que se subraya, la Corte dejó en claro que la exequibilidad de la expresión era por los cargos examinados en dicha sentencia. Por tanto, como ya se explicó, sobre la frase pueden recaer otras demandas por cargos diferentes al ya estudiado, dado que el efecto de la sentencia es el de cosa juzgada relativa.
Pese a lo anterior, en esta oportunidad constata la Sala Plena que en la demanda planteada por el señor Zarama Vásquez, se esgrimen los mismos cargos que fueron objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-572 de 2003, esto es, por violación de los artículos 48 y 363 de la Carta, cargos sobre los que puntualmente existe cosa juzgada absoluta, pues como a continuación se verá, en esta se examinó la expresión “hasta en un 50%” del inciso segundo del numeral 10 del art. 48 de la Ley 788 de 2002, frente a los dispositivos constitucionales mencionados.
En la Sentencia C-572 de 2003 esta Corporación solucionó el problema jurídico allí planteado en los siguientes términos:
“(...)2.3. El caso concreto
El artículo 48 de la ley 788 de 2002 modificó los numerales 5o y 10º, y adicionó tres numerales y el parágrafo 2º al artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual especifica las hipótesis que se hallan exentas del Gravamen a los Movimientos Financieros. En este sentido, en el primer inciso del numeral 10º del artículo 879 del Estatuto Tributario se incorporó taxativamente como beneficiarias de la exención a las EPS y a las ARS, respecto de las operaciones financieras que realicen con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, diferentes a los que financian gastos administrativos, hasta el pago a las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS). Las demás modificaciones introducidas al prenotado inciso no son pertinentes al caso bajo examen.
“17. Las EPS son las responsables de recaudar las cotizaciones de los afiliados y facilitar la compensación con el Fondo de Solidaridad y Garantías y hacer un manejo eficiente de los recursos de la UPC. De otro lado, el diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud crea una serie de relaciones interdependientes entre las instituciones que lo integran y define la UPC como centro del equilibrio financiero. La Unidad de Pago por Capitación no representa simplemente el pago por los servicios administrativos que prestan las EPS sino representa en especial, el cálculo de los costos para la prestación del servicio de salud en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería. Esto significa, la prestación del servicio en condiciones de homogenización y optimización (...)”. [3]
Consecuentemente, en torno a los destinatarios de la exención al 3 X 1000 no se puede predicar igualdad de caracteres entre las EPS y ARS, de un lado, y las IPS, del otro. De suerte tal que, al no ser predicable la violación de los artículos 363 y 13 de la Constitución, el cargo formulado no está llamado a prosperar.
De entrada hay que reconocer que los recursos correspondientes a los giros que reciben las IPS por concepto de pago del POS no se ejecutan de manera exclusiva en la prestación de los servicios de salud inherentes al sistema, toda vez que las IPS destinan una parte considerable de esos giros a gastos administrativos y a distribución de utilidades o excedentes. Razón suficiente para no poner en tela de juicio la constitucionalidad del segmento demandado, pues, advirtiendo que la exención del GMF (50%) está ligada a la destinación de los mencionados recursos, nada justifica la ampliación de su cobertura como para llevarla al 100%. Por el contrario, una tal ampliación sería inexequible por no cumplir con el requisito de la proporcionalidad que reclama la figura de la exención bajo el ordenamiento constitucional.
En lo concerniente al principio de igualdad de la norma acusada, debe observarse que la limitación de la exención a un 50% se funda en la imposibilidad de distinguir, dentro de los ingresos de una IPS, los ingresos correspondientes a un servicio de salud amparado por la parafiscalidad propia del sistema general de seguridad social en salud respecto de otros distintos En efecto, recuérdese que al amparo de este sistema general se prestan servicios que se facturan como tales, entre los cuales se encuentran varios que no corresponden a la destinación específica de los recursos parafiscales, evitando así que la exención se extienda a elementos extraños a la destinación específica de los recursos del sistema general de seguridad social en salud.
En conclusión, la limitación de la exención se justifica plenamente en la medida en que los recursos correspondientes a los giros que reciben las IPS por concepto de pago del POS, se hallan vinculados sólo parcialmente al cubrimiento de las prestaciones propias del sistema de salud, quedando al margen otros rubros relativos a gastos administrativos y utilidades, los cuales no pueden gozar de exención alguna al tenor de la norma cuestionada”.
En consecuencia, para la Sala es evidente, en lo relativo a la acusación de la expresión “hasta en un 50%” del artículo 48 de la Ley 788 de 2002, que los cargos sobre la violación de los artículos 48 y 363 de la Constitución, ya fueron objeto de pronunciamiento de fondo, por tanto, sobre tal control constitucional en específico, operó la cosa juzgada absoluta.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el inciso 4° del artículo 6° del decreto 2067 de 1991 dispone que: “Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada”, lo cual sucede en el presente asunto respecto de los cargos formulados por el actor, no hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento sobre las mismas acusaciones.
8. Debe decirse además, que la supuesta contradicción entre la jurisprudencia de la Corte, que asegura el demandante existe sobre el tema de la prohibición de gravar con impuesto los recursos del Plan Obligatorio de Salud, no tiene la virtualidad para que la Corporación vuelva a pronunciarse sobre unos cargos que ya fueron objeto de estudio y sobre los que se configuró la cosa juzgada, bajo el pretexto del actor de “revisar el fallo de exequibilidad de la Sentencia C-572 de 2003”, lo cual no resulta procedente. Si bien es cierto que la interpretación judicial de una norma de rango legal pudiera resultar contraria a la Constitución en cuyo caso, si la norma se demanda puede la Corte en ejercicio de su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política expulsar del ordenamiento la interpretación que riña con la Carta, no lo es menos que cuando es la Corte Constitucional la que interpreta el sentido de una norma legal al confrontarla con la Carta Política, esa interpretación no es susceptible de demanda de inconstitucionalidad como lo pretende el actor, pues es la Corte el órgano de cierre, la autoridad constitucionalmente legítima para la interpretación de las disposiciones constitucionales, así como de las leyes cuando estas sean cuestionadas en cuanto a su validez con respecto a la Carta.
9. De esta manera, conforme a las consideraciones precedentes, concluye la Sala Plena que le asiste razón al Magistrado Sustanciador para rechazar la demanda, por lo que se confirmará el auto recurrido.
CONFIRMAR el Auto de fecha veinticinco (25) de mayo de dos mil seis (2006), por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “hasta en un 50%” del inciso 2° del numeral 10 del artículo 48 de la Ley 788 de 2002, formulada por el ciudadano Fernando Zarama Vásquez.
[3] Sentencia C-828 de 2001.

References: artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 363
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 363
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 243
 artículo 241
 artículo 46
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 879
 artículo 879
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 48