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Timestamp: 2016-10-23 08:02:01+00:00

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97 I 24136. Auszug aus dem Urteil vom 5. Mai 1971 i.S. B�ttig gegen G�ter- und Waldzusammenlegungskorporation Rickenbach und Umgebung, Rekurskommission f�r Meliorationssachen Thurgau und Regierungsrat des Kantons St. Gallen.
Entreprise intercantonale d'am�liorations fonci�res au sens de l'art. 83 de la loi f�d�rale sur l'agriculture. Suffit-il, pour mettre sur pied une telle entreprise, d'un accord entre les gouvernements cantonaux ou faut-il un concordat intercantonal formel? Faits � partir de page 242
BGE 97 I 241 S. 242
A.- Art. 83 des Bundesgesetzes �ber die F�rderung der Landwirtschaft (LWG) lautet:
V. Interkantonale Unternehmen
"Liegen Bodenverbesserungen oder Siedlungswerke auf dem Gebiet mehrerer Kantone und k�nnen sich die beteiligten Kantone nicht verst�ndigen, so kann der Bundesrat auf Verlangen einer Kantonsregierung das ganze Unternehmen einer einheitlichen Leitung und einem einheitlichen Verfahren unterstellen."
Art. 55 Ziff. 6 der Kantonsverfassung des Kantons St. Gallen bestimmt:
"Er (der Grosse Rat) schliesst Verkommnisse und Vertr�ge mit andern Kantonen und Staaten innert der Schranken der Bundesverfassung."
B.- Im Zusammenhang mit dem Landerwerb f�r den Bau der Nationalstrasse N 1 Winterthur - Wil - St. Gallen erachteten die Kantonsregierungen von Thurgau und St. Gallen die Schaffung eines interkantonalen G�terzusammenlegungsunternehmens als w�nschbar. Nach vorangegangenen Verhandlungen zwischen den beiden Kantonsregierungen beschlossen die Grundeigent�mer der Munizipalgemeinde Rickenbach (TG) und angrenzender Gebiete der thurgauischen Gemeinde Busswil sowie der sanktgallischen Gemeinden Wil, Kirchberg und Jonschwil am 23. April 1963 die Durchf�hrung eines entsprechenden Projektes. Am 28. Mai 1963 gr�ndeten sie die "G�ter- und Waldzusammenlegungskorporation Rickenbach und Umgebung" und nahmen entsprechende Statuten an. Gem�ss deren � 1 st�tzt sich das Unternehmen auf Art. 83 LWG, Art. 30-34 des Bundesgesetzes �ber die Nationalstrassen (NSG) sowie die Bestimmungen des thurgauischen und des sanktgallischen Einf�hrungsgesetzes zu Art. 703 ZGB (EG/ZGB). Die Statuten wurden am 24. Juni 1963 vom Regierungsrat des Kantons Thurgau und am 1. August 1963 vom Regierungsrat des Kantons St. Gallen genehmigt.
Dem �bergewicht der thurgauischen Grundeigent�mer Rechnung tragend, sind diese in den Organen der Korporation, d.h. BGE 97 I 241 S. 243im Vorstand, in der Sch�tzungskommission, in der Schlichtungskommission und in der Rekurskommission st�rker vertreten. �ber die Rekurskommission, an die mit gewissen, in � 44 der Statuten umschriebenen Ausnahmen alle Beschl�sse und Entscheide der Korporationsversammlung und der Korporationsorgane weitergezogen werden k�nnen und die endg�ltig entscheidet, bestimmt � 45 Abs. 2 der Statuten:
"Die Rekurskommission setzt sich gem�ss Vereinbarung der beiden Kantonsregierungen zusammen aus dem Pr�sidenten und zwei von ihm bestimmten weiteren Mitgliedern der thurgauischen Rekurskommission f�r Meliorationssachen, sowie aus zwei vom Regierungsrat des Kantons St. Gallen gew�hlten Mitgliedern."
Mit Botschaft des Regierungsrates vom 16. September 1963 �ber die Gew�hrung eines Staatsbeitrages an den sanktgallischen Teil der Melioration Rickenbach und Umgebung wurde der Grosse Rat �ber das interkantonale Unternehmen orientiert. Er opponierte dem geplanten Verfahren nicht und bewilligte den kantonalen Subventionsbeitrag. Der entsprechende Beschluss vom 21. November 1963 trat nach unben�tzter Referendumsfrist am 23. Dezember 1963 in Kraft.
C.- Paul B�ttig ist Eigent�mer einer Liegenschaft in der Gemeinde Kirchberg (SG). Er hatte ein erstes Mal im Jahre 1965 Beschwerde erhoben wegen F�hrung der G�terstrasse im Norden seines Grundbesitzes, war aber am 21. Januar 1966 von der gem�ss � 45 der Statuten bestellten Rekurskommission abgewiesen worden. Im Jahre 1969 erhob er erneut Einsprache, diesmal gegen die Neuzuteilung und die Strassenf�hrung und zog den die Einsprache nur teilweise gutheissenden Entscheid der Schlichtungskommission an die Rekurskommission weiter. Diese entsprach am 31. Dezember 1969 in bezug auf die Neuzuteilung von zwei Parzellen dem Begehren B�ttigs; im �brigen wies sie seinen Rekurs ab. In der Begr�ndung f�hrte sie im wesentlichen aus, die Zust�ndigkeit der Schlichtungskommission und der Rekurskommission sei gegeben, da Art. 83 LWG die n�tige gesetzliche Grundlage f�r ein derartiges interkantonales G�terzusammenlegungsunternehmen bilde. Die Errichtung der Korporation sei eine Vollzugsmassnahme dieser Bestimmung und bed�rfe keiner kantonalen gesetzlichen Grundlage. Es sei nicht einzusehen, weshalb die Kantonsregierungen, die im Falle der Nichteinigung �ber das Verfahren den Bundesrat zum Entscheid anrufen k�nnen, sich nicht selber dar�ber einigen d�rften.BGE 97 I 241 S. 244
Ferner sei der Grosse Rat des Kantons St. Gallen �ber die Errichtung der Korporation orientiert worden; er habe den beantragten Staatsbeitrag gew�hrt, dem beabsichtigten Verfahren nicht widersprochen und dieses damit stillschweigend gebilligt.
D.- Gegen diesen Entscheid f�hrt B�ttig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 55 Ziff. 6 und Art. 101 der sanktgallischen Kantonsverfassung. Er macht geltend, interkantonale G�terzusammenlegungskorporationen bed�rfen einer staatsvertraglichen Vereinbarung, da sie von den Rechtsordnungen zweier oder mehrerer Kantone ber�hrt werden. Zum Abschluss derartiger Vereinbarungen sei der Grosse Rat zust�ndig; er habe diese Kompetenz nicht delegiert und k�nnte sie auch nicht delegieren. Eine konkludente Zustimmung des Grossen Rates im Zusammenhang mit der Gew�hrung eines Staatsbeitrages f�r das Unternehmen gen�ge nicht, da sonst das Referendumsrecht des Volkes missachtet w�rde. Zu Unrecht berufe sich die Vorinstanz auf Art. 83 LWG. Dieser begr�nde lediglich die Kompetenz des Bundesrates f�r den Fall, dass sich die Kantone �ber ein einheitliches Verfahren nicht verst�ndigen k�nnen. Nachdem nun der im Kanton St. Gallen f�r eine solche Verst�ndigungsl�sung zust�ndige Grosse Rat nicht einmal begr�sst worden sei, komme Art. 83 LWG im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung.
2. Die T�tigkeit der G�ter- und Waldzusammenlegungskorporation Rickenbach und Umgebung und der Rekurskommission, deren Entscheid angefochten ist, beruht auf einer "Verst�ndigung" (Art. 83 LWG) oder, wie � 45 der Statuten sagt, auf einer "Vereinbarung" zwischen den beteiligten Kantonsregierungen. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat zudem mit Botschaft vom 16. September 1963 den Grossen Rat �ber das interkantonale Unternehmen orientiert, und dieser hat durch die Bewilligung des kantonalen Beitrages der Durchf�hrung der G�terzusammenlegung zugestimmt. Der Beschwerdef�hrer nimmt aber an, diese nur implicite Zustimmung des Grossen Rates habe nicht gen�gt, um das interkantonale Unternehmen und dessen Rekurskommission verfassungskonform BGE 97 I 241 S. 245zu konstituieren. Vielmehr h�tte es dazu einer formellen interkantonalen Vereinbarung im Sinne von Art. 55 Ziff. 6 KV bedurft. Eine solche sei nicht zustandegekommen.
a) Es ist anerkannt, dass interkantonale Vereinbarungen eine unterschiedliche Tragweite haben k�nnen und dass dementsprechend auch die verfassungsrechtliche Zust�ndigkeit zum Abschluss solcher Vereinbarungen verschieden geordnet sein kann. Das Bundesgericht hat bereits in BGE 40 I 395 und erneut in BGE 96 I 213 festgehalten, dass nicht jede Verst�ndigung zwischen Kantonen ein "Konkordat" im Sinne der einschl�gigen Kantonsverfassungen ist. In jenen beiden Entscheiden ging es darum, ob bestimmte interkantonale Vereinbarungen der Volksabstimmung zu unterwerfen waren oder nicht, und es wurde festgehalten, dass dies nur dann zu bejahen sei, wenn der Gegenstand der interkantonalen Vereinbarung der Volksabstimmung unterl�ge, sofern der Kanton einseitig eine entsprechende Anordnung tr�fe. Im vorliegenden Fall steht nun nicht die Abgrenzung der Zust�ndigkeit zwischen Volk und Grossem Rat, sondern die Abgrenzung der Zust�ndigkeit zwischen Regierungsrat und Grossem Rat zur Diskussion. Ob es im Kanton St. Gallen bei interkantonalen Staatsvertr�gen �berhaupt ein Referendum gibt - die KV sieht es nicht ausdr�cklich vor - ist an dieser Stelle ohne Belang. Zu entscheiden ist vielmehr, ob schlechthin jede Verst�ndigung des Kantons St. Gallen mit einem Nachbarkanton ein "Verkommnis" oder einen Vertrag mit einem andern Kanton im Sinne von Art. 55 Ziff. 6 KV darstellt, oder ob auch die sanktgallische KV Formen der vertraglichen Verst�ndigung unmittelbar zwischen den Kantonsregierungen zul�sst, bzw. ob hier ein solcher Fall vorliegt.
b) In der deutschen Staatsrechtslehre ist die Zul�ssigkeit von "Verwaltungsabkommen", die zwischen den Exekutiven von Gliedstaaten abgeschlossen werden, grunds�tzlich anerkannt (SCHNEIDER, Vertr�ge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat, Ver�ffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 19 (1961), S. 9 ff.). In der Schweiz scheinen Lehre und Rechtsprechung noch weniger gefestigt. Immerhin wird der Begriff des Konkordates (Verkommnis) h�ufig diskutiert, vor allem hinsichtlich der Frage, ob innerhalb der Gesamtheit der interkantonalen Vereinbarungen die Konkordate als ein engerer Begriff- Vereinbarungen von erh�hter Wichtigkeit oder Vereinbarungen mit rechtsetzender Bedeutung - herauszuheben seien BGE 97 I 241 S. 246(H�FELIN, Der kooperative F�deralismus in der Schweiz, ZSR 1969, S. 587 ff.; DOMINICE, F�d�ralisme coop�ratif, ZSR 1969, S. 832 ff.; SCHAUMANN, Vertr�ge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat, Ver�ffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer, Heft 19 (1961), S. 92 ff; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel, S. 330 ff.; KEHRLI, Interkantonales Konkordatsrecht, Diss. Z�rich 1968, S. 21 ff.). Auf die verschiedenen Lehrmeinungen braucht jedoch hier nicht n�her eingegangen zu werden, denn es ginge auf jeden Fall zu weit, anzunehmen, dass jede Form der Verst�ndigung zwischen zwei Kantonen �ber irgendeine gemeinsame Verwaltungsaufgabe in die Form eines "Konkordates" gekleidet werden m�sste - selbst dann, wenn bereits die gesetzlichen Voraussetzungen f�r eine solche Verst�ndigung gegeben sind. Vielmehr ist anzunehmen, dass dort, wo dies der Fall ist, die "Verst�ndigung" zwischen den Kantonen durchaus durch gleichgerichtete Willenserkl�rungen der Kantonsregierungen, also durch Verwaltungsvereinbarungen, erfolgen kann.
Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erf�llt. Art. 83 LWG sieht die Schaffung interkantonaler G�terzusammenlegungsunternehmen auf dem Wege der Verst�ndigung zwischen den Kantonen ausdr�cklich vor. Unter diesen Umst�nden erscheint die Verst�ndigung zwischen den Kantonen als ein Akt der Rechtsanwendung, der grunds�tzlich in die Kompetenz der Exekutive f�llt. Wie der St. Galler Regierungsrat in seiner Vernehmlassung mit Recht ausf�hrt, ergibt sich seine Zust�ndigkeit zur Errichtung interkantonaler Bodenverbesserungsunternehmen unmittelbar aus dem Bundesrecht. Dass Art. 83 LWG so auszulegen ist, wird erst recht deutlich, wenn diese Bestimmung im Zusammenhang mit den andern Vorschriften des 5. Titels des LWG (Art. 77 ff.) gesehen wird. So ist der Erlass allgemein verbindlicher Normen, die f�r alle Bodenverbesserungsunternehmen gelten, der Gesetzgebung der Kantone �berlassen (Art. 77 Abs. 4, 81 Abs. 4), w�hrend im Zusammenhang mit einzelne Unternehmen betreffenden Fragen stets die Kantonsregierung oder die "zust�ndige kantonale Beh�rde" genannt wird (Art. 77 Abs. 3, 80 Abs. 2, 82 Abs. 1). Das bedeutet auch hier - analog zu andern Rechtsgebieten - dass allgemein verbindliche Vorschriften �ber Bodenverbesserungen und Bodenverbesserungsgenossenschaften durch die Legislative erlassen werden, w�hrend die Errichtung der einzelnen Genossenschaft BGE 97 I 241 S. 247nur noch Rechtsanwendung ist. Dieses Auslegungsergebnis entspricht auch den �brigen bundesrechtlichen Bestimmungen betreffend G�terzusammenlegungen (Art. 30 ff. NSG, Art. 703 ZGB), auf die sich die Beschwerdegegnerin ebenfalls st�tzt. Aus diesen Bestimmungen geht eindeutig hervor, dass die Kantone zwar durch zus�tzliche Vorschriften das Verfahren f�r Landumlegungen n�her zu ordnen haben, durch allgemein verbindliche Normen also, deren Erlass in der Regel in die Kompetenz der Legislative f�llt, dass aber die Durchf�hrung eines einzelnen Landumlegungsunternehmens stets ein Akt der Rechtsanwendung ist. So bestimmt z.B. Art. 36 NSG: "Die kantonale Regierung kann f�r den Strassenbau notwendige Landumlegungen verf�gen." Ferner hat das Bundesgericht schon vor einigen Jahren festgehalten, dass es sich bei G�terzusammenlegungen und Landumlegungen um Verfahren handelt, die auf die Verwirklichung eines konkreten Projekts gehen, mit der rechtskr�ftigen Neuverteilung schliessen und �ber diese hinaus keine rechtlichen Wirkungen entfalten (BGE 86 I 148 /9). Dass die Durchf�hrung eines G�terzusammenlegungsunternehmens blosse Rechtsanwendung ist, geht schliesslich schon daraus hervor, dass bei direkter Verst�ndigung der Grundeigent�mer gar keine staatliche Mitwirkung erforderlich ist (vgl. Art. 125 des sanktgallischen EG/ZGB).
Was aber von Bundesrechts wegen innerkantonal Rechtsanwendung ist, bleibt auch interkantonal Rechtsanwendung. Im vorliegenden Fall stellten nun die Kantone St. Gallen und Thurgau nicht allgemein verbindliche Vorschriften betreffend gemeinsame Landumlegungen auf, sondern sie beschlossen die Durchf�hrung eines konkreten G�terzusammenlegungsunternehmens in Ausf�hrung von Art. 83 LWG, Art. 30-34 NSG und der beiden kantonalen EG/ZGB. Dass dadurch eine grosse Zahl von Grundst�cken und Grundeigent�mern erfasst wird, sowie der Umstand, dass f�r dieses Unternehmen Statuten aufgestellt und Kommissionen eingesetzt werden mussten, �ndern am Rechtsanwendungscharakter dieser Massnahme nichts (vgl. den bereits zitierten BGE 86 I 148 /9).
Insbesondere erachtet der Beschwerdef�hrer als verfassungswidrig, dass ihm der Regierungsrat durch sein Vorgehen die M�glichkeit der Anrufung der Verwaltungsrekurskommission und des Verwaltungsgerichts genommen habe. Gem�ss Art. 141 und 146 des sanktgallischen EG/ZGB k�nnen Entscheide des BGE 97 I 241 S. 248Gemeinderates oder der Sch�tzungskommission durch Rekurs an die Verwaltungsrekurskommission weitergezogen werden. Der Beschwerdef�hrer anerkennt jedoch selber, dass die Art. 125-147 EG/ZGB nur f�r rein sanktgallische G�terzusammenlegungskorporationen gelten. Ihre Anwendung auf ein interkantonales Unternehmen w�re folglich nur dann m�glich, wenn die beteiligten Kantone oder der Bundesrat das Unternehmen dem sanktgallischen Verfahren unterstellen w�rden (vgl. Art. 83 LWG). Dies ist im vorliegenden Fall nicht geschehen. Der Regierungsrat hat dem Beschwerdef�hrer das erw�hnte Rechtsmittel somit nicht vorenthalten, da bei interkantonalen Landumlegungen gar kein Anspruch darauf besteht. Die von den Regierungen der Kantone Thurgau und St. Gallen getroffene L�sung erscheint �brigens als zweckm�ssig und gerecht: In Anbetracht des �bergewichts der thurgauischen Grundeigent�mer wurde grunds�tzlich das thurgauische Verfahren gew�hlt, wobei jedoch der Kanton St. Gallen in allen Gremien mitvertreten ist. Auf die M�glichkeit, dass der Bundesrat im Falle der Uneinigkeit der beiden Kantone das Unternehmen ganz dem thurgauischen Verfahren h�tte unterstellen k�nnen, sei immerhin hingewiesen. Ferner sei noch festgehalten, dass dem Beschwerdef�hrer in bezug auf Beschl�sse betreffend Umgrenzung des Beizugsgebietes und die Pflicht zur Beteiligung an Unternehmen der Rekurs an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen zur Verf�gung gestanden hat (� 44 Abs. 1 der Statuten).
Die �bereinstimmende Genehmigung der Statuten der Beschwerdegegnerin durch die Kantonsregierungen von St. Gallen und Thurgau bildet somit kein Verkommnis und keinen Vertrag im Sinne von Art. 55 Ziff. 6 der sanktgallischen KV. Diese Bestimmung darfnicht rein w�rtlich ausgelegt werden. Sie steht in einem Spannungsverh�ltnis zu Art. 60 KV, wonach der Regierungsrat die oberste Verwaltungsbeh�rde des Kantons ist. Als solche kann er alle Massnahmen treffen, zu denen ihn das Bundesrecht oder das kantonale Recht erm�chtigt, einschliesslich der Verst�ndigung mit Nachbarkantonen �ber die Durchf�hrung solcher Massnahmen. In �hnlicher Weise kann ja auch der Bundesrat im Rahmen seiner Verordnungskompetenzen mit bindender Wirkung Gegenrechtserkl�rungen abgeben und andere Verwaltungsvereinbarungen abschliessen (vgl. dazu GUGGENHEIM, Trait� de droit international public, 2. A. 1967 I S. 151). Es ist zuzugeben, dass die Tragweite, die dem Art. 83 LWG in den vorstehenden BGE 97 I 241 S. 249Erw�gungen gegeben wird, im Wortlaut der Bestimmung nicht klar zum Ausdruck kommt; die L�sung entspricht jedoch dem Zweck der Bestimmung, die Durchf�hrung derartiger interkantonaler Unternehmen zu erleichtern. Im vorliegenden Fall ist das Ergebnis umso weniger stossend, als der Grosse Rat im Rahmen des Antrages des Regierungsrates hinsichtlich der Kreditgew�hrung �ber das eingeschlagene Vorgehen orientiert worden war und ihm im Rahmen der - unbestrittenermassen verfassungskonformen - Kreditgew�hrung stillschweigend zugestimmt hat.
Die R�ge des Beschwerdef�hrers, die Beschwerdegegnerin und die im Zusammenhang damit bestellte Rekurskommission seien in Verletzung der St. Galler KV errichtet worden, erweist sich somit als unbegr�ndet. Unter diesen Umst�nden braucht nicht gepr�ft zu werden, ob die Beschwerde schon deshalb abzuweisen w�re, weil der Beschwerdef�hrer in einem fr�heren Verfahren die Verfassungsm�ssigkeit des interkantonalen G�terzusammenlegungsunternehmens und der von den beiden Kantonsregierungen bestellten Rekurskommission nicht ger�gt hatte.
96 I 213
Art. 83 des Bundesgesetzes �ber die F�rderung der Landwirtschaft (LWG),
Art. 30 ff. NSG,
Art. 36 NSG suite... ,
Art. 30-34 NSG

References: BGE 
 Art. 83

Art. 55
 Art. 83
 Art. 30
 Art. 703
 BGE 
 Art. 83
 Art. 55
 Art. 101
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 55
 BGE 
 BGE 
 Art. 55
 BGE 
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 703
 Art. 36
 Art. 125
 Art. 83
 Art. 30
 BGE 
 Art. 141
 BGE 
 Art. 125
 Art. 83
 Art. 55
 Art. 60
 Art. 83
 BGE 

Art. 83

Art. 30

Art. 36

Art. 30