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Timestamp: 2018-06-19 23:40:59+00:00

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No. 29 Comunicado 26 de mayo de 2010
En la sesión de la Sala Plena de la Corte Constitucional celebrada el día 26 de mayo de 2010, se adoptaron las siguientes decisiones:
Atención integral y medidas de protección para las personas que padecen epilepsia
I. EXPEDIENTE OP-130 - SENTENCIA C-398/10
1. Norma objetada
PROYECTO DE LEY No. 028/07 Senado, 341/08 Cámara. Por la cual se establecen medidas especiales de protección para las personas que padecen epilepsia, se dictan principios y lineamientos para su atención integral.
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales formuladas al Proyecto de Ley No. 028/07 Senado, 341/08 Cámara, “Por la cual se establecen medidas especiales de protección para las personas que padecen epilepsia, se dictan principios y lineamientos para su atención integral”.
Segundo.- En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional analizadas en esta providencia, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley No. 028/07 Senado, 341/08 Cámara, “Por la cual se establecen medidas especiales de protección para las personas que padecen epilepsia, se dictan principios y lineamientos para su atención integral”.
Tercero.- INHIBIRSE de adoptar una decisión de fondo respecto de las objeciones presidenciales fundadas en (i) la incompatibilidad del proyecto con el principio de unidad de materia, las competencias de la CRES en materia de regulación del contenido del SGSSS y con las previsiones del Plan Nacional de Salud; (ii) la vulneración del derecho a la participación de los usuarios y (iii) el impacto fiscal del proyecto y la inobservancia de los dispuesto en la Ley Orgánica 819 de 2001, en razón de la inexistencia de razones suficientes para efectuar un juicio de constitucionalidad sobre la materia.
El análisis de la Corte parte de la existencia de un amplio margen de configuración legislativa previsto por el constituyente, en materia del contenido y diseño institucional del sistema de seguridad social en salud, acorde con la doble connotación que le reconoce el artículo 48 de la Constitución Política, de ser un derecho irrenunciable y a la vez un servicio público prestado bajo la dirección, coordinación y control del estado, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la ley”.
En primer término, encontró que aunque el Gobierno presenta una objeción por violación del principio de unidad de materia y para sustentarlo se remite a la jurisprudencia de esta Corporación, lo cierto es que los argumentos no se orientan a mostrar la falta de unidad interna del proyecto de ley, ni la carencia de conexidad con el título de la ley, sino a cuestionar el hecho de que el Congreso haya legislado en materia de salud de manera aislada, sin tener en cuenta una concepción sistémica del manejo de los servicios de salud en Colombia. En efecto, la objeción se dirige a establecer una falta de concordancia entre algunos contenidos del proyecto y los cometidos propios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconociendo que de acuerdo con las normas que regulan este Sistema, corresponde al legislador, de manera autónoma, definir el contenido del mismo y por consiguiente, el Congreso, por consideraciones de conveniencia política y social, que son propias de la labor parlamentaria, puede introducir modificaciones al sistema de salud. Por tal razón, la Corte se inhibió de un pronunciamiento de fondo en relación con esta objeción.
De igual modo, la Sala consideró que debía inhibirse respecto de la objeción formulada por la supuesta afectación del equilibrio y la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social en Salud, toda vez que el Gobierno no especifica ni la manera, ni las disposiciones concretas del proyecto que afectarían esa sostenibilidad. Tampoco explica la razón por la cual del proyecto se desprende una afectación de la relación POS-UPC de cara a la disposición del artículo 10 del mismo, en la cual se hace remisión expresa a la CRES para que actualice el POS en relación con la epilepsia, para lo cual deberá tener en cuenta los criterios y los principios que rigen el SGSS. Esa falta de certeza impide que sobre este aspecto la Corte emita un pronunciamiento de fondo. Tampoco, el Gobierno precisa cuales son los desajustes institucionales que el proyecto introduce al SGSSS, ni explica en qué medida y por qué razones los mismos resultan irrazonables o desproporcionados o desbordan marcos normativos de orden superior. En cuanto a la objeción que tiene que ver con la definición de los contenidos del Plan Nacional de Salud Pública, la Corte observó que corresponde al Gobierno Nacional, por lo que no resulta acertado considerar que la amplia facultad del legislador para diseñar los contenidos y el funcionamiento del SGSS deba supeditarse a las acciones del ejecutivo, pues desconocería los expresos mandatos constitucionales previstos en los artículos 48 y 49 de la constitución. Por último, el Gobierno no señala de qué manera una disposición que faculta a las autoridades competentes para consultar a las organizaciones de personas que padecen de epilepsia sobre los asuntos relacionados con sus derechos y obligaciones, así como sobre los desarrollos que pretenda realizar, debe tenerse como contraria al principio de participación de los usuarios del SGSSS en las decisiones que los afectan y del derecho de igualdad y de la autonomía del médico. En ese orden, no cabe un pronunciamiento de fondo respecto de las anteriores objeciones.
De otra parte, la Corte no compartió la apreciación del Gobierno conforme a la cual la pretensión de asegurar una aproximación integral al problema de las personas que padecen epilepsia, implique una regulación completa del núcleo esencial del derecho a la salud, entendido como derecho fundamental, que haga imperativa la vía de la legislación estatutaria. En este sentido, siguió la tesis sentada en la sentencia C-662 de 2009, mediante la cual se declaró exequible la “Ley Sandra Ceballos, por la cual se establecen las acciones para la atención integral del cáncer en Colombia.” Así, reiteró que en su dimensión prestacional, el derecho a la salud requiere de configuración legal que se inscribe en la órbita del legislador ordinario, de manera que no prospera la objeción por este aspecto y por lo mismo, el proyecto de ley examinado se declara exequible en relación con el mismo.
Finalmente, la Corte se inhibió sobre el cargo concerniente al desconocimiento del artículo 7º de la ley Orgánica 819 de 2003 y por ende al desconocimiento del artículo 151 de la Carta, en relación con el proyecto de ley en su conjunto, pues el Gobierno no precisa cuales de las normas del proyecto comportan gasto público adicional y cuales tienen implicaciones que van en contravía con el marco fiscal de mediano plazo. Advirtió que en todo caso, para el cumplimiento de los fines previstos en la ley, se faculta al Ministerio de la Protección Social para abrir una cuenta especial que se nutrirá con recursos privados, públicos y de cooperación internacional, con cargo a la cual habrán de desarrollarse las actividades que comporten gastos excepcionales.
4. Salvamento de voto
El magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB se apartó de la decisión anterior, toda vez que en su concepto, las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional eran fundadas, en la medida que el legislador no puede desarticular el Sistema General de Seguridad Social en Salud, creando para cada enfermedad una regulación especial, pues con ello desconoce los principios consagrados en el artículo 48 de la Constitución y en particular, el de universalidad de la seguridad social.
Inexequibilidad por consecuencia de medidas de excepción dirigidas a liberar recursos de excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones
II. EXPEDIENTE RE-154 - SENTENCIA C-399/10
DECRETO 073 DE 2010. La liberación de los recursos de saldos de excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones –aportes patronales, tiene por objeto financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado.
Declarar INEXEQUIBLE por consecuencia, el Decreto 073 de 2010 “por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del situado fiscal y del sistema general de participaciones-Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y se dictan otras disposiciones”.
Mediante sentencia C-252/10, la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009, por medio del cual se declaró el estado de emergencia social por un período de treinta días, dado que los hechos que la justificaron no eran sobrevivientes, sino que correspondía a una situación crónica que se ha agravado en el tiempo. No obstante lo anterior, a juicio de la Corte si bien era “imperativo declarar la inconstitucionalidad del estado de emergencia por haber sido declarado por fuera de la hipótesis claramente determinadas por el texto superior”, no podía “ignorar las graves consecuencias, socialmente injustas, y notoriamente opuestas a los valores y principios constitucionales, que se derivarían de la abrupta e inmediata pérdida de vigencia de todas las medidas expedidas en uso de las facultades de excepción, posteriormente declaradas inexequibles”. En virtud de esto, dispuso que los efectos de la sentencia C-252/10 se defirieron respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establezcan fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud.
Como consecuencia de esta decisión, a pesar de la inexequibilidad por consecuencia de los decretos legislativos de desarrollo, es necesario que la Corte examine cuál es el contenido de cada decreto legislativo, para determinar si procede diferir sus efectos. En el caso concreto del Decreto 073 de 2010 , encontró que los recursos que genera no tienen el carácter de fuentes tributarias nuevas que se destinen al pago de las obligaciones de las entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud –IPS-, por concepto de atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado. Por lo tanto respecto de estos recursos no opera la posibilidad de otorgarles los efectos diferidos autorizados en la sentencia C-252/10.
Los magistrados MARIA VICTORIA CALLE CORREA, JUAN CARLOS HENAO PÉREZ y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO anunciaron la presentación de una aclaración de voto, en cuanto consideraron que la vaguedad de la definición de excedentes de aportes patronales para el pago de pensiones y cesantías de trabajadores de la salud, que hacía el artículo 1º del decreto legislativo 073/10, permitió el redireccionamiento de recursos que debían servir al pago de obligaciones laborales y pensionales y por lo mismo, contradecían la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos de emergencia social. Por esta razón, eran partidarios de modular los efectos de la inexequibilidad para restablecer los derechos vulnerados con la medida de excepción.[1]
De otra parte, los magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA aclararon el voto, por cuanto en su momento, salvaron parcialmente el voto respecto de la sentencia C-252/10, fundamento de la presente decisión.
Garantía a proyectos agropecuarios conforme a reglamento de la Comisión nacional de Crédito Agropecuario
III. EXPEDIENTE D-7879 - SENTENCIA C-400/10
Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatoria para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en el presente sentencia, el artículo 74 de la Ley 633 de 2000.
Segundo.- INHIBIRSE para analizar el cargo de inconstitucionalidad esgrimido en contra del artículo 74 de la Ley 633 de 2000, por desconocimiento del artículo 4º de la Constitución Política.
En primer término, la Corte advirtió que sobre el título y el contenido material de la Ley 633 de 2000 se ha pronunciado anteriormente en las sentencias C-809/01 y C-992/01, pero ninguna de las dos configura cosa juzgada que le impida abordar en esta ocasión el cargo formulado contra el artículo 64 de esa ley por violación del principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 de la C.P.).
A juicio de la Corte, la observancia del mandato de congruencia entre el título de la ley y su contenido, debe evaluarse desde el punto de vista teleológico o instrumental. En esa línea, el análisis partió del origen de la disposición legal cuestionada, el cual demuestra su conexidad temática con el conjunto normativo de la Ley 633 de 2000. Así, como ya se había concluido en las citadas sentencias C-809/01 y C-992/01, comenzó por recordar que el proyecto que devino en la Ley 633 de 2000 fue presentado en el Congreso como una reforma tributaria, que aparte de ser indispensable para terminar de financiar el presupuesto de gastos para el año 2001, se inscribía dentro de un propósito más amplio, cual era el buscar “una solución de carácter estructural para el problema del desbalance de las finanzas públicas”, que contribuyera a “la reactivación de la economía”, de manera especial a “reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía”.
Dentro de ese contexto, durante el trámite parlamentario el proyecto se adicionó con algunas disposiciones, entre ellas la norma acusada, que teleológicamente encuadraban con el ámbito material de la ley, en la medida en que se referían a (i) algunos ingresos para la Rama Judicial y la gestión eficiente de los mismos y (ii) tenían que ver con la actividad de los fondos de vivienda de interés social –FOVIS- y con el Fondo Agropecuario de Garantías y Nacional de Crédito Agropecuario. Estas últimas disposiciones relacionadas con la actividad de los fondos se dirigían a “regular el manejo de unos recursos públicos en el campo de la vivienda de interés social y el desarrollo agropecuario” y en tal virtud estaban orientadas “en el primer caso, a suplir una evidentes necesidades en el campo de la inversión social y el segundo, a promover un modelo de desarrollo agropecuario dentro del cual dichos recursos apoyan el crédito a proyectos productivos”. Así las cosas, podía considerarse que las normas sobre los FOVIS y el artículo 74 sobre el Fondo Agropecuario de garantías –FAG- tenían un vínculo de conexidad teleológica con la materia general de la ley, en la medida que también se dirigían, como ella a generar una “reactivación económica”, que a su vez contribuyera a solucionar el problema estructural de las finanzas públicas.
Para la Corte, contrario a lo que afirma la demandante, el artículo 74 acusado no modifica en modo alguno el objeto ni las condiciones de funcionamiento del Fondo Agropecuario de garantías –FAG-, pues con anterioridad a la expedición de la Ley 633 de 2000, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario ya tenía la facultad de reglamentación de las condiciones de otorgamiento de los avales del fondo. En realidad, la inclusión de esta norma en la Ley 633 pretendió vincular esa función de garantía de los créditos destinados a financiar proyectos agropecuarios, con el propósito general perseguido por la cotada ley, de reactivar el sector real de la economía y por esta vía contribuir al saneamiento de las finanzas públicas. Ese propósito rebasa lo estrictamente tributario, extendiéndose también a la reactivación económica, por lo que una norma de fomento financiero a la actividad agrícola persigue un fin congruente con el objeto general de la ley.
Por último, dado que la facultad del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG para avalar créditos destinados a financiar proyectos agropecuarios, según las condiciones que se fijen en la reglamentación expedida por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, es una prescripción normativa que se recoge no sólo en la Ley 633 de 2000, sino también en la Ley 16 de 1990, por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, la Sala descartó que los destinatarios de esta norma tengan dificultades para conocerla. Lo anterior contribuye a evaluar con especial flexibilidad en esta oportunidad, el cumplimiento de la regla de congruencia entre el título de la ley y su contenido (art. 169 C.P.), de manera que la Corte consideró que no era necesario que el legislador agregara al título de la Ley 633 de 2000, la referencia al estímulo del sector agrícola mediante la facultad de garantizar créditos destinados a ese sector, a través del FAG. De igual modo, observó que el título de la ley no contiene elementos discriminatorios, da una idea general sobre el contenido temático del cuerpo normativo y no concede reconocimientos privilegios u honores a una persona específica, por lo cual respeta los criterios de evaluación sobre el título de las leyes sentados por esta Corporación en la citada sentencia C-821/06.
Los magistrados MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO manifestaron su salvamento de voto.
Para el magistrado GONZALEZ CUERVO, el vicio por desconocimiento de la regla de unidad de materia es de entidad formal, por cuanto la confrontación de contenidos normativos se realiza entre el precepto legal demandado y el contexto de la ley que lo contiene, y en modo alguno se trata de un juicio entre la norma demandada y contenido material alguno de la Constitución. Siendo así, no puede hablarse de vicio material o vicio formal de entidad material, de relevancia constitucional; y la consecuencia necesaria del vicio de forma es la caducidad de la acción de inconstitucionalidad –al término de un año-, por lo que corresponde la inhibición.
El magistrado SIERRA PORTO se aparta de la tesis de la Corte que considera como vicio material, la infracción al principio de unidad de materia que, a su juicio, es de orden formal y por tanto, lo procedente en este caso, era la inhibición por haber vencido el término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma contra la Ley 633 de 2000. Adicionalmente, el magistrado SIERRA PORTO consideró que el artículo 74 de la Ley 633 de 2000, desconoce el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, ya que su contenido normativo no tiene conexidad temática con las cuestiones tributarias, fondos obligatorios para la vivienda de interés social y menos aún, con normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.
Caducidad de la acción sancionatoria ambiental no desconoce el deber del estado de adoptar medidas de protección del ambiente
IV. EXPEDIENTE D-7928 - SENTENCIA C-401/10
Por medio de la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones
Artículo 10. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivo, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las normas generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo.
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados, del artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.
La Corte señaló que si bien entre las medidas que debe adoptar el Estado en orden a garantizar la protección del medio ambiente, está la de imponer sanciones a quienes contribuyan a su deterioro (art. 80 de la C.P.), de ello no se sigue que esta potestad no pueda estar sujeta a términos de caducidad. En una interpretación sistemática de la Constitución el artículo 80 superior debe armonizarse con el precepto que consagra el derecho al debido proceso, en particular, a ser juzgado sin dilaciones injustificadas. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha avalado la existencia de términos de caducidad para la acción del Estado en cuanto atienden a finalidades de seguridad jurídica, garantía del debido proceso y eficiencia administrativa. Es indudable que, como se sostiene por el actor, los daños ambientales pueden ser de manifestación tardía y establecerlos puede resultar muy complejo, pero ello no puede implicar necesariamente excluir la posibilidad de establecer un término de caducidad para la actividad sancionatoria del Estado, sino al imperativo de que dicho término se fije de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en función del bien jurídico que se busca proteger y la naturaleza de las sanciones que se han previsto para tal fin y consultando los requerimientos de la seguridad jurídica y el debido proceso.
En el caso concreto del artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, el legislador decidió ampliar el término ordinario de tres años que rige para la acción sancionatoria de la Administración de acuerdo con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, a uno extraordinario de veinte años en materia ambiental. Se trata, en principio, de un asunto de apreciación que le corresponde definir al legislador y la opción puede parecer insuficiente para unos o excesiva para otros, pero mientras no traspase la frontera de los razonable o proporcionado, no es una asunto de definición constitucional. Además, se prevé un cómputo específico cuando se trate de hechos u omisiones sucesivas. Solamente la aplicación de la norma en el tiempo irá mostrando si la apreciación del legislador se acomoda a los requerimientos de la realidad o se queda corta, o si por el contrario resulta excesiva y si en cualquier caso, requiere nuevos ajustes. Un análisis en abstracto no permite concluir el día de hoy que el término de veinte años resulte desproporcionado o irrazonable, al punto de conducir a una especie de abdicación del Estado a su responsabilidad en materia de protección ambiental.
De otra parte, el criterio fijado por la Corte en la sentencia C-215/99, que el demandante cita en apoyo de sus pretensiones, en cuanto las acciones populares para la defensa de los derechos colectivos pueden promoverse mientras subsista la amenaza o peligro, no se predica en los mismos términos cuando de lo que se trata es de imponer una sanción. Más aún, sirve para establecer que, independientemente de que haya caducado la oportunidad para imponer la sanción, siempre debe preservarse la alternativa de obtener la reparación del daño, mientras subsista la posibilidad de restablecer las cosas a su estado anterior. Desde otra perspectiva, las sanciones en materia ambiental son esencialmente preventivas, de apremio y correctivas (art. 40, Ley 1333 de 2009) y parecerían concebidas para ser aplicadas de manera próxima a los hechos lesivos del ambiente. En ese orden, para la Corte, al fijar un plazo de veinte años para el ejercicio de la acción sancionatoria en materia ambiental, el legislador ejerció de manera razonable su potestad de configuración, a la luz de las particulares condiciones que presentan las conductas que pueden resultar lesivas del ambiente, sin que de ello se siga una consecuencia contraria al deber del Estado de preservar el ambiente sano. Además, la sanción no es el único mecanismo de protección de ese bien jurídico. Por consiguiente, el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 fue declarado exequible, frente a los cargos analizados.
Adicionalmente, la Corte encontró que del establecimiento de un término de caducidad para la acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, no se deriva la afectación del derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que no altera la oportunidad que tienen las personas para acudir ante los jueces, bien sea para obtener a través de las acciones populares, la reparación del daño que se haya causado al ambiente, o para demandar a través de acciones individuales o de grupo, la indemnización de los perjuicios que se les haya ocasionado.
Así mismo, en la sesión de Sala Plena de la Corte Constitucional llevada a cabo el día 27 de mayo de 2010, se adoptaron las siguientes decisiones:
Tarifas máximas por servicios de titulación de terrenos baldíos exige el señalamiento en la ley del sistema y el método para fijar su monto
V. EXPEDIENTE D-7846 - SENTENCIA C-402/10
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 78 . El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará por medio de funcionarios de su dependencia los procedimientos administrativos de adjudicación de las tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa función. Para la identificación predial, tanto el lNCORA como las entidades públicas en las que se delegue esta función, podrán utilizar los planos elaborados por otros organismos públicos o por particulares, cuando se ajusten a las normas técnicas establecidas por la Junta Directiva del Instituto.
Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación serán señaladas por la Junta Directiva.
Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 78 de la ley 160 de 1994.
De manera previa, la Corte estableció la procedencia de un análisis y pronunciamiento de fondo sobre el inciso segundo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994, toda vez que esta ley había sido derogada por la Ley 1152 de 2006, la cual a su vez fue declarada inexequible mediante la sentencia C-175/09. Al respecto, siguió la línea jurisprudencial conforme a la cual, la declaratoria de inexequibilidad de una norma derogatoria implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de la disposición inicialmente derogada, de manera que ésta recobra vigencia y procede proferir un fallo de mérito.
El problema jurídico a resolver por la Corte se concretó en determinar si el señalamiento por la Junta Directiva de INCORA –ahora Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER-de las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación, desconoce el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 388 de la Constitución Política, en la medida que no estableció el sistema y el método para definir tales costos. En este caso, se trataba efectivamente de una tasa, como quiera que constituía una prestación pecuniaria directa a cargo de los particulares que adquieren bienes o servicios del Estado, en este caso, adjudicatarios de terrenos baldíos, que tiene por finalidad recuperar el costo de los bienes o servicios prestados, para el evento, la titulación de los terrenos adjudicados.
Advirtió que si bien es cierto que la Carta Política, en el inciso segundo del artículo 338 permite que la ley pueda autorizar a las autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten, al mismo tiempo exige que el sistema y el método para definir tales costos deben ser fijados por la ley. Al no estar presentes estos elementos en el inciso demandado, conduce a la vulneración del principio de legalidad en materia tributaria y por ende, a la declaratoria de inexequibilidad del inciso segundo del artículo 78 de la Ley 160 de 1994.
Los magistrados JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO salvaron el voto, por cuanto a su juicio, la declaratoria de inexequibilidad de una ley derogatoria de una norma anterior, no hace que reviva la norma inicialmente derogada, salvo cuando así lo señale de manera expresa la Corte Constitucional, lo cual no ocurrió así en la sentencia C-175 de 2009 respecto de la Ley 160 de 1994. Por el contrario, de manera expresa en la parte motiva de la sentencia la Corte señaló que los efectos de la sentencia C-175 de 2009 se producirían hacia el futuro, de conformidad con la regla ordinaria prevista en el artículo 45 de la Ley Estatutaria 270 de 1996.
Además, el magistrado PRETELT CHALJUB manifestó su discrepancia con calificar a los cobros por titulación de terrenos adjudicados como un ingreso tributario, ya que en su concepto la titulación de un baldío no constituye en sí misma un servicio público.
Regulación de las telecomunicaciones. Acceso al uso del espectro radioeléctrico
VI. EXPEDIENTE D-7907 - SENTENCIA C-403/10
ARTÍCULO 20. COMPOSICIÓN DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES. Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión de Regulación de Comunicaciones tendrá la siguiente composición:
PARÁGRAFO 1o. La Comisión no podrá sesionar sin la presencia del Ministro de Comunicaciones.
PARÁGRAFO 3o. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones procederá a revisar y a adoptar la estructura y la planta de personal de la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa.” (Negrilla y subrayas en el texto de la demanda)
Primero.- Declarar INexequibleS las expresiones “, en los que el nivel de ocupación de la banda y la suficiencia del recurso lo permitan, así como” y “o la ampliación de la cobertura” empleadas en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1341 de 2009.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, la expresión “cuando prime la continuidad del servicio”, contenida en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1341 de 2009, en el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la banda sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la administración convoque un proceso de selección objetiva.
Tercero.- Declarar exequible, por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “y maestría o doctorado afines,” contenida en los artículos 20 inciso tercero y 28 inciso segundo de la Ley 1341 de 2009.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “radiodifundida” y EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 22-4 de la Ley 1341 de 2009, en el entendido que en los casos en que una misma red sirva para la prestación de varios servicios de telecomunicaciones, la competencia de cada una de las entidades reguladoras se referirá solo al servicio y a la tecnología que legalmente se le haya asignado.
Quinto.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo formulado contra el artículo 36 de la Ley 1341 de 2009.
Sexto.- Declarar exequible, por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 68 de la Ley 1341 de 2009.
En primer lugar, con el fin de brindar elementos que permitieran comprender el contexto dentro del cual se aplicarán las normas cuestionadas y las implicaciones del cambio de paradigma introducidas por el régimen consagrado en la Ley 1341, la Corte resaltó las características más sobresalientes del régimen de convergencia introducido por la Ley 1341 de 2009.
En relación con los cargos contra los artículos 11 (parte final inciso 2º) y 72 (inciso final) de la Ley 1341 de 2009, referentes a los casos en los que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones podría otorgar los permisos de uso del espectro radioeléctrico de manera directa, la Corte recordó que si bien el legislador cuenta con un amplio margen para determinar los mecanismos a través de los cuales asignará el uso de frecuencias en el espectro electromagnético, dada la condición de bien escaso, dicha potestad excluye la utilización de aquellos procedimientos que favorezcan la concentración de los medios o la ocurrencia de prácticas monopolísticas.
En consecuencia, encontró que varias de las circunstancias que según el legislador permitían acudir al mecanismo excepcional de asignación directa de bandas en el espectro radioeléctrico en realidad autorizaban la utilización generalizada de dicho mecanismo y por lo mismo favorecían la concentración de los medios y las prácticas monopolísticas. En esa medida, consideró que la autorización para realizar la asignación de bandas cuando primara la continuidad del servicio sólo era constitucional en la medida que tuviera un carácter temporal, esto es, por el tiempo estrictamente necesario para adelantar, con pleno cumplimiento de los principios que orientan la función pública y sin dilaciones irrazonables, los procesos necesarios para realizar la asignación de la banda mediante el mecanismo de selección objetiva.
Igualmente, encontró que la asignación directa de ésta cuando primara “la ampliación de la cobertura”, era una expresión ambigua que desconocía el derecho a la igualdad de oportunidades y la libre competencia, sin que tal circunstancia tuviera realmente el carácter de excepcional. También consideró que la vaguedad de la expresión “cuando prime el interés general” ponía en peligro de manera desproporcionada los principios constitucionales de la igualdad de oportunidades y la libre competencia, y favorecía la concentración de medios y las prácticas monopolísticas.
Finalmente, concluyó que la asignación directa de bandas en el espectro radioeléctrico cuando “el nivel de la ocupación de la banda y la suficiencia del recurso lo permitan,” no tenía el carácter de circunstancias excepcionales y eran por el contrario las precondiciones fácticas que permitían la asignación de una banda, por lo cual siempre estaría habilitada la posibilidad de obviar el proceso de selección objetiva con lo cual se afectaba de manera desproporcionada los principios constitucionales de la igualdad de oportunidades y la libre competencia.
En cuanto a los cargos contra la expresión “y maestría o doctorado afines”, contenida en los artículos 20 y 28 de la Ley 1341 de 2009, la Corte concluyó que exigir un estudio de postgrado específico para el ejercicio de los cargos de comisionado de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y de Director de la Agencia Nacional del Espectro, dada la naturaleza de sus funciones no era discriminatorio, ni otorgaba privilegios a personas determinadas, sino que era una exigencia razonable que respondía a las características y exigencias de un sector altamente tecnificado y en permanente evolución como lo es el sector de las telecomunicaciones.
En relación con los cuestionamientos a las expresiones “principalmente” y “radiodifundida” contenidas en el artículo 22-4 de la Ley 1341 de 2009, la Corte consideró que sólo la expresión “radiodifundida” referida a los servicios de televisión resultaba contraria al artículo 76 de la Carta. De conformidad con los artículos 76 y 77 de la Constitución que definen la Comisión Nacional de Televisión como un “organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”, encargado de ejercer la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión y para desarrollar los planes y programas del Estado en materia de televisión, la Corte reiteró la competencia de la CNTV sobre dos aspectos fundamentales relacionados con el servicio de televisión: (i) la regulación del servicio mismo de televisión, y (ii) la intervención, gestión y control del uso del espectro electromagnético utilizado para la prestación de dicho servicio, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del mismo, y evitar prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley.
Resaltó la Corte que dado que bajo el régimen de convergencia regulado por la Ley 1341 de 2009, era posible que a través de la misma red, un mismo operador pudiera ofrecer diversos servicios de telecomunicaciones, incluido el de televisión, la norma bajo examen resolvía los posibles conflictos que pudieran presentarse entre distintos organismos de regulación. Por lo cual en lo que se refería principalmente al servicio de televisión, resultaba ajustado a la Carta que la Comisión Nacional de Televisión –CNTV- continuara regulando lo relativo a este servicio, en los términos establecidos en la Constitución y las leyes, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional en la materia, y que en relación con el resto de servicios de telecomunicaciones que fueran ofrecidos a través de esa misma red, será la Comisión de Regulación de Comunicaciones quien regule el acceso y uso de la red para los mismos. No obstante lo anterior, dado que la norma podía dar lugar a equívocos, consideró necesario condicionar la exequibilidad de la disposición cuestionada a que en los casos en que una misma red sirviera para la prestación de varios servicios de telecomunicaciones, la competencia de cada una de las entidades reguladoras se referiría solo al servicio y a la tecnología que constitucional y legalmente se le hubiera asignado.
En cuanto a los cuestionamientos contra el artículo 36 de la Ley 1341 de 2009, por la supuesta vulneración del principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 de la Carta, la Corte Constitucional decidió inhibirse, como quiera que a la luz de dicha disposición constitucional y de conformidad con la reiterada jurisprudencia en la materia, la norma atacada no tenía un carácter tributario y que su naturaleza correspondía a la de un precio público. En esa medida, consideró que el cargo formulado carecía de los elementos de certeza y pertinencia que permitieran un pronunciamiento de fondo.
Finalmente, en cuanto a los cargos contra el artículo 68 de la Ley 1341 de 2009, que prevé un régimen de transición para los operadores y proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que estaban en el mercado al momento de expedición de la ley, la Corte encontró que la norma respetaba el régimen legal bajo el cual se había consolidado la licencia o permiso de operación, estableciendo, sin embargo, que los anteriores operadores podrían terminar anticipadamente su contrato para acogerse al régimen de habilitación general, caso en el cual se regirían por la nueva legislación, al igual que las habilitaciones que se otorguen con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1341 de 2009, lo que no vulnera los derechos constitucionales a la igualdad (art. 13 CP) y a la libre competencia (art. 333 CP).
En relación con la decisión adoptada frente a los apartes demandados del artículo 22-4 de la Ley 1341 de 2009, los magistrados MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA salvaron el voto.
4.1. Salvamento de voto del magistrado Mauricio González Cuervo.
A juicio del magistrado GONZÁLEZ CUERVO la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) tiene asignadas tanto competencias constitucionales como legales. Los artículos 75, 76 y 77 de la Constitución establecen el mandato de intervención estatal en el espacio electromagnético utilizado para servicios de televisión, a cargo del organismo autónomo que es dicha Comisión, y la regulación de la política en materia de televisión que “determine la ley”. Tal es la atribución constitucional de la Comisión de Televisión, sin perjuicio de que la ley le asigne otras competencias en materia de televisión no radiodifundida.
La regulación del acceso a las redes y mercados de otras modalidades de televisión que no utilicen el espectro radioeléctrico, es una competencia legalmente -no constitucionalmente- atribuida a la Comisión de Televisión. De este modo, cuando la ley 1341/09 opta por asignar competencia a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) para regular lo relativo al acceso a redes y mercados de la televisión no radiodifundida, se actúa en el marco de la Constitución Política, por lo siguiente: (i) se respeta en cabeza en la Comisión Nacional de Televisión una atribución constitucionalmente asignada, esto es, la referida a la televisión en espectro radioeléctrico-; (ii) y se traslada una atribución no constitucional sino legal -la referida a otras modalidades no radiodifundidas de televisión- de la CNT a la CRC, en desarrollo de la facultad de configuración del Legislador en la materia. Por lo anterior, el artículo 22.4 debió ser declarado exequible.
Declarar inexequible la expresión “radiodifundida”, conduce a entender excluida de la competencia de la Comisión Reguladora de Comunicaciones la regulación de acceso y uso de redes destinadas para servicios de televisión radiodifundida y no radiodifundida, siendo que tal competencia, en materia de televisión no radiodifundida, no ha sido asignada constitucionalmente a la Comisión Nacional de Televisión y, en consecuencia, puede ser válidamente asignada por ley a la Comisión Reguladora de Comunicaciones en atención al grado de desarrollo de la convergencia tecnológica.
4.2. Salvamento de voto del magistrado Luis Ernesto Vargas.
Por su parte, El magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA salvó parcialmente el voto, respecto de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “radiodifundida” del artículo 22-4 de la Ley 1341 de 2009 y la constitucionalidad condicionada del resto del precepto. En su criterio, una decisión que otorgara mayor claridad, con interpretación de la norma más compatible con valores y principios constitucionales de primer orden, habría sido la de declarar la inexequibilidad de la expresión “principalmente” y “radiodifundida” contenidos en la disposición acusada, tal como se demandó.
Si bien el condicionamiento planteado está enfocado a preservar las competencias de la Comisión Nacional de Televisión para ejercer la intervención estatal en ese servicio, la fórmula interpretativa que ofrece la sentencia es susceptible de generar serios inconvenientes en la vigencia de dichas competencias, para el caso particular en que la transmisión de la televisión prescinda del espectro electromagnético, posibilidad tecnológica latente e inevitable.
Insistió el Magistrado VARGAS SILVA en que, para resolver la demanda en el punto sobre el cual diside, la Corte adoptó una posición literalista de la expresión “espectro electromagnético” al que refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución, según la cual cuando la televisión utilice una tecnología distinta, como son las redes digitales, el legislador definirá la autoridad encargada de la citada intervención estatal. Esa posición presenta varios inconvenientes, relativos a (i) la manera de asumir sus funciones un Tribunal Constitucional de interpretar preceptos superiores, entre otras finalidades para actualizarlos a las circunstancias socioeconómicas y de desarrollo vigentes, tal y como lo realizan jueces constitucionales regidos por textos que han trascendido por amplios periodos, siendo caso paradigmático el estadounidense; (ii) la imposibilidad fáctica de que el Constituyente de 1991 pudiera realizar distinciones entre diferentes modalidades tecnológicas destinadas a la televisión, a fin de otorgar una autoridad particular para una de ellas, como lo sostiene la ponencia, pues para el momento de expedición de la Carta esas alternativas no eran conocidas en el ámbito colombiano; y lo que es más importante (iii) la necesidad de dar estricto cumplimiento al mandato constitucional de otorgar a un órgano independiente de las ramas del poder público, la competencia para ejercer la intervención estatal de la televisión, en aras de garantizar el pluralismo informativo y evitar las prácticas monopolísticas, objetivos cuyo cumplimiento es exigible al margen de la tecnología utilizada. Para el caso, permitir que la Comisión de Regulación de Comunicaciones, autoridad que hace parte del Gobierno, regule el uso y acceso de todas las redes destinadas a las telecomunicaciones, incluso aquellas que transmitieran televisión no radiodifundida, hubiera ocasionado en la práctica la absurda característica de que las disposiciones de la Carta que definen las competencias de la Comisión Nacional de Televisión, sean de carácter transitorias, pro tempore y vigentes hasta cuando los cambios tecnológicos superen la expresión que utilizó el constituyente.
Al disidir parcialmente, finalizó diciendo el Magistrado VARGAS SILVA, que, según observa, la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “principalmente” hubiera permitido superar buena parte de los interrogantes expuestos. Sin embargo, la mayoría optó por un condicionamiento de la norma acusada que deja espacio para no pocas controversias acerca de la delimitación de las competencias entre la Comisión de Regulación de Comunicaciones y la Comisión Nacional de Televisión. Esta dificultad fundamenta el salvamento parcial de voto antes explicado.
4.3. Aclaraciones de voto.
En cuanto a la declaratoria de exequibilidad del artículo 68 el Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO presentará una aclaración de voto relativa al juicio de igualdad. Así mismo, los magistrados JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO anunciaron una aclaración de voto por considerar que la contraprestación fijada en el artículo 36 de la Ley 1341 de 2009 sí tenía naturaleza tributaria.
Improcedencia del trámite de excusa del Alcalde Mayor de Bogotá a citación de la comisión segunda del Senado de la república
VII. EXPEDIENTE E-013 - AUTO 103/10
La Corte reiteró que para que pueda asumir la competencia que le señala el artículo 137 de la Constitución, se requiere que (i) la respectiva comisión constitucional permanente emplace a la persona para que rinda declaración oral o escrita sobre hechos relacionados directamente con las materias asignadas a dicha Comisión; (ii) el citado se excusare de asistir; y (ii) la Comisión insistiere en llamarlo. En relación con este último requisito se ha precisado que no basta que se realice una segunda citación, sino que es necesario la aprobación por la Comisión respectiva, de una proposición donde se insista en hacer el llamado al citado luego de que éste se haya excusado.
En el presente caso, la Corte constató que el 18 de noviembre de 2009, en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República se presentó una proposición para citar a debate de control político, al señor Alcalde Mayor de Bogotá, doctor Samuel Moreno Rojas y a la Directora del Instituto de Desarrollo urbano, doctora Liliana Pardo Gaona, para que “personalmente den respuesta al cuestionario anexo ante la Comisión Segunda del Honorable Senado de la República”, sobre temas relacionados con el desarrollo urbano y el mejoramiento de la calidad de vida de todos los bogotanos. Dicha proposición fue adicionada y finalmente aprobada por la Comisión Segunda con el No. 34, el día 17 de marzo de 2010.
Mediante oficio del 15 de abril de 2010 se informó al señor Alcalde que la fecha para el debate sería el 20 de abril de 2010. A su vez, el Alcalde Mayor de Bogotá, doctor Samuel Moreno Rojas se excusó de asistir al debate fijado por la Comisión y en su defecto, delegó su representación en el Director del Instituto de Desarrollo Urbano. En sesión del 20 de abril de 2020, los senadores Juan Manuel Galán y David Luna no aceptaron la excusa presentada por el señor Alcalde y luego de exponer las razones por las cuales se había citado al Alcalde y su no presencia en la célula legislativa, dieron lectura a una solicitud para que se diera cumplimiento al artículo 137 de la Constitución, solicitud que se remitió a la Corte Constitucional.
La Corte encontró que si bien se cumplieron los dos primeros requisitos para entrar a conocer de una excusa a citación de las comisiones constitucionales, no ocurrió así respecto de la insistencia de la Comisión, ya que los dos senadores citantes no presentaron a consideración de los miembros de la Comisión Segunda, una proposición para insistir en la citación al Alcalde Mayor de Bogotá, de modo que tampoco tuvo lugar su aprobación por dicha Comisión. En consecuencia, al no cumplirse con este requisito, la Corte resolvió no dar curso a la solicitud formulada por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República.
[1] En la publicación original del comunicado, involuntariamente no se había incluido la referencia a estas aclaraciones de voto.

References: artículo 48
 artículo 10
 artículo 7
 artículo 151
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 4
 artículo 64
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 158

Artículo 10
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 artículo 80
 artículo 10
 artículo 38
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ARTÍCULO 78
 artículo 78
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 artículo 388
 artículo 338
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ARTÍCULO 20
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 artículo 137
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