Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/elektronicke-komunikace-povaha-doporuceni-mezinarodni.p2713.html
Timestamp: 2020-01-19 08:18:05+00:00

Document:
Elektronické komunikace: povaha doporučení Mezinárodní | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Elektronické komunikace: povaha doporučení Mezinárodní
Elektronické komunikace: povaha doporučení Mezinárodní telekomunikační unie
k zákonu č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích)
Doporučení Mezinárodní telekomunikační unie (ITU) nejsou pro členské země této mezinárodní organizace právně závazná, nestávají se tedy součástí jednotlivých právních řádů, ani nezakládají povinnost jejich převedení do vnitrostátní legislativy. Jde o akty tzv. „
“, a pro členské země tak představují povinnost mít tato doporučení na zřeteli při vydávání vnitrostátních předpisů či jiných aktů. Jsou-li takovým doporučením definovány technické standardy pro využívání rádiového spektra, je žádoucí, aby byly jednotlivými členskými zeměmi v praxi dodržovány; vychází-li z nich tedy vnitrostátní
či jiné akty orgánů veřejné správy, je takový postup žádoucí a plně akceptovatelný.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2012, čj. 2 Ao 5/2011-204)
č. 740/2006 Sb. NSS
a) Společnost s ručením omezeným Londa, b) akciová společnost Frekvence 1 a c) společnost s ručením omezeným Evropa 2 proti Českému telekomunikačnímu úřadu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 23. 8. 2011 se navrhovatelé domáhali zrušení části opatření obecné povahy vydaného Českým telekomunikačním úřadem dne 7. 6. 2011; konkrétně se domáhali zrušení jeho čl. 13 odst. 4 písm. c), kterým byla jako podmínka pro využití kmitočtového pásma vyhrazeného pro rozhlasovou službu určena maximální hodnota výkonu celkového multiplexního signálu (
) v hodnotě 0 dBr.
odpůrce na základě § 16 odst. 2, § 107 odst. 8 písm. b) a § 108 odst. 1 písm. b) zákona o elektronických komunikacích upravil část plánu využití rádiového spektra č. PV-P/2206.2011-9 pro kmitočtové pásmo 87,5 – 146 MHz. Pokud jde o obsah tohoto opatření, odpůrce jím stanovil technické parametry a podmínky využití rádiového spektra ve shora uvedeném kmitočtovém pásmu; toto pásmo rozdělil na část určenou pro využití rozhlasovým vysíláním (do 108 MHz) a část vyhrazenou leteckým aplikacím (od 108 MHz). Stanovil současně další, podrobně strukturované, využití rádiového spektra v takto stanoveném rámci. V části vyhrazené pro rozhlasovou službu (oddíl 6) opatření deklaruje požadavek slučitelnosti jeho využívání se sousedním kmitočtovým pásmem, užívaným pro potřeby letecké navigační služby (čl. 13 odst. 2). Dle čl. 13 odst. 3 je provozování vysílacího rádiového zařízení možné pouze tehdy, je-li zajištěna jeho koordinace jak v rámci rozhlasové služby, tak i s leteckou radionavigační službou v sousedním pásmu. V čl. 13 odst. 4 pak opatření stanoví technické parametry pro plánování a koordinaci vysílacích rádiových zařízení rozhlasu; dle písm. c) výkon celkového multiplexního signálu nesmí překračovat úroveň 0 dBr
V poznámce pod čarou se odkazuje jak na definici
, tak i na Doporučení mezinárodní organizace ITU-R BS.412-9, kterým byly stanoveny plánovací standardy pro zemské vysílání v pásmu FM.
V odůvodnění tohoto opatření se v části vztahující se k článku, jehož částečného zrušení se navrhovatelé domáhají, akcentuje nutnost koordinace při využití kmitočtového pásma. Uvádí se zde, že „
v případě plánování vysílačů FM je jedním ze základních kritérií
dodržení ochranných poměrů pro výpočet rušení analogového rozhlasového signálu, které jsou uvedeny v čl. 13 odst. 4 písm. d). Tabulka obsahuje výtah základních údajů převzatých z doporučení ITU-R BS.412-9.
Rozvoj pokročilejších metod zpracování signálů
vede ke zvyšování energie (respektive úrovně) celkového multiplexního signálu. Důsledkem je zlepšení dosažitelnosti (respektive efektivního dosahu pokrytí) na úkor zhoršení ochranných parametrů, jak vůči ostatním stanicím FM v ČR a zahraničí, tak i vůči prostředkům letecké radionavigační služby (VOR, ILS), které využívají přilehlé pásmo 108 - 117,975 MHz, přednostně přidělené letecké radionavigační službě. Radionavigační služba požívá z hlediska Radiokomunikačního řádu zvláštních nároků na ochranu před škodlivým rušením, a to mimo jiné z důvodů klasifikace služby kategorií ,
zajištění bezpečnosti života‘
. V tomto případě jde i o náročné fáze letů, jakým je přistávací manévr.
návrh na zrušení části opatření obecné povahy
navrhovatelé odůvodňují především
neurčitostí argumentace odpůrce, pokud jde o zdůvodnění přijatého řešení
. Dle jejich názoru především není zřejmé, z čeho odpůrce dovozuje, že Doporučení ITUR BS.412-9 má právní účinky pro členské země této organizace. Poukazují na fakt, že nejde o mezinárodní dohodu, kterou by byla ČR vázána; jde jen o nezávazné doporučení, které v řadě zemí nebylo vůbec implementováno.
Dle navrhovatelů dále
zákon o elektronických komunikacích neumožňuje v rámci oprávnění k využívání radiových kmitočtů uložit jiné podmínky, než ty, které jsou uvedeny v jeho § 18 odst. 2.
Předmětné opatření obecné povahy však není odůvodněno žádným z důvodů uvedených pod písm. a) až d) tohoto ustanovení.
Odpůrce ve svém obsáhlém vyjádření k věci nejprve konstatoval obecná východiska dané problematiky a vyjádřil se též k právnímu rámci oblasti správy rádiového spektra. Uvedl, že je orgánem, do jehož
spadá i správa rádiového spektra (§ 15 zákona), což zahrnuje (mimo jiné) sestavování návrhu plánu kmitočtových pásem ve formě národní kmitočtové tabulky (upraveno vyhláškou) a sestavování plánů využití rádiového spektra (upraveno formou opatření obecné povahy). Využití rádiového spektra musí být v souladu se zákonem, národní kmitočtovou tabulkou a plánem využití rádiového spektra; na mezinárodní úrovni je upraveno Radiokomunikační řádem Mezinárodní telekomunikační unie (ITU). Tento řád je součástí naší legislativy; ČR je členem ITU a Řád byl (ve formě národní kmitočtové tabulky) implementován do našeho práva vyhláškou č. 105/2010 Sb., o plánu přidělení kmitočtových pásem (národní kmitočtová tabulka).
K první skupině námitek odpůrce uvedl, že předmětnou problematiku upravuje na mezinárodní úrovni taktéž tzv.
Plán Ženeva
, který je mezinárodní dohodou, upravující postup plánování rozhlasových vysílačů v pásmu FM. Tento plán odkazuje na konkrétní doporučení ITU; mimo jiné i na Doporučení ITU-R BS.412-9 (v jeho původní podobě). Pokud jde o zpochybňovanou závaznost tohoto doporučení, odpůrce uvedl, že jde o nástroj koordinace a harmonizace využití rádiového spektra, který je schvalován členskými státy ITU. Formálně tato doporučení nejsou závazná, ale jsou obecně signatářskými zeměmi respektována.
Odpůrce zmínil též existenci vyhlášky č. 22/2011 Sb., o způsobu stanovení pokrytí signálem zemského rozhlasového vysílání šířeného ve vybraných kmitočtových pásmech, která je prováděcím předpisem zákona o elektronických komunikacích. Při stanovení metody výpočtu intenzity elektromagnetického pole na území pokrytém signálem zemského analogového vysílání je v § 4 použita hodnota maximálního výkonu celkového multiplexního signálu (
) 0 dBr, stejně jako odpovídají i všechny parametry stanovené v čl. 13 napadeného opatření. Hodnota 0 dBr je tedy pro výkon celkového multiplexního signálu v ČR (nejen odpůrcem) dlouhodobě užívaným, mezinárodně dohodnutým a respektovaným standardem. Jde o závazný parametr pro výpočet intenzity na území pokrytém signálem zemského analogového rozhlasového vysílání; opatření obecné povahy tento parametr tedy musí taktéž respektovat.
V reakci na první skupinu námitek odpůrce dále odmítl názor navrhovatelů, že z odůvodnění opatření není zřejmé, jak konkrétně by nedodržení předmětného parametru vedlo ke zhoršení ochranných poměrů pro výpočet rušení analogového rozhlasového signálu. Dle jeho názoru je stanovení konkrétní hodnoty
potřebné především proto, že jde o veličinu, představující zjištěnou úroveň výkonu posuzovaného multiplexu, ve vztahu k (definované) referenční stanici. Dojde-li ke zvýšení hodnoty
, zvětší se územní rozsah vysílání. Ten je ovšem stanoven pro každého provozovatele licencí vydanou Radou pro rozhlasové a televizní vysílání, a to právě na základě technických parametrů stanovených odpůrcem. Jde tedy o způsob, jak zajistit, aby nedocházelo k narušení ochranných poměrů vysílání. Ty jsou, v závislosti na používaném kmitočtu, nastaveny tak, aby k nežádoucí interferenci nedocházelo. Ještě závažnější by bylo případné rušení sousedních kmitočtů, vyhrazených pro leteckou navigační službu. Aby k této nežádoucí situaci nedocházelo, musí být případné zvýšení hodnoty
kompenzováno snížením hodnoty vyzářeného výkonu. Dodržením hodnoty celkového multiplexního signálu na úrovni 0 dBr tedy skutečně může dojít ke snížení územního rozsahu vysílání; takové vysílání by se tím však dostalo jen do parametrů stanovených vysílacích licencí, která je v praxi v tomto směru běžně porušována. Sporný technický parametr by měl být stanoven závazně (cestou opatření obecné povahy), neboť v souvislosti s rozvojem metod zpracování signálu (úprava dynamiky nemodulovaného signálu) dochází v praxi často k překračování hodnot
power, což bylo opakovaně prokázáno. Na otázku, proč je hodnota stanovena právě na úrovni 0 dBr, odpůrce uvedl, že jde o hodnotu plynoucí (byť nikoliv explicitně) z Doporučení ITU-R BS.412-9, kde je uveden způsob, jakým má být hodnota
K dotazu soudu, zda spatřuje rozpor předmětné části opatření obecné povahy s hmotným právem i v kolizi s jinými zákonnými ustanoveními, než je § 18 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích, zástupce navrhovatelů uvedl, že nikoliv; dle jeho názoru citované ustanovení předjímá věcný obsah opatření, k jehož vydání je odpůrce oprávněn dle § 16 tohoto zákona. Zástupce navrhovatelů namítl v této souvislosti též obsoletnost Doporučení ITU-R BS.412-9, ze kterého odpůrce vycházel, s tím, že to vychází z technických předpokladů odpovídajících situaci ve druhé polovině 80. let 20. století. Toto doporučení nadto implementovaly pouze některé členské státy ITU; například USA, které mají neporovnatelně vyšší intenzitu leteckého provozu oproti situaci v ČR, k takovému kroku nepřistoupily. I ty země, které předmětný požadavek Doporučení implementovaly, již nicméně podaly návrh na jeho revizi, což se týká i Rakouska a Spolkové republiky Německo, odkud přišly údajně stížnosti na nedodržování parametru
. Vzhledem k tomu, že v této oblasti existuje evidentní rozpor mezi legislativou, která je zhruba 30 let pozadu oproti současné vysílací technice, počítá se s revizí tohoto doporučení.
K námitkám navrhovatelů zpochybňujícím použitelnost doporučení ITU-R BS.412-9 odpůrce uvedl, že zákon o elektronických komunikacích počítá s tím, že dokumenty mezinárodních organizací typu doporučení ITU jsou v praxi elektronických komunikacích nezbytné. Aplikace tohoto doporučení byla pro odpůrce proto jedinou cestou, kterou bylo možno za stávajícího stavu zajistit eliminaci rušení nejen v rámci ČR, ale též i ve vztahu k okolním zemím. Pokud bude obsah tohoto doporučení revidován, odpůrce takovou skutečnost do opatření obecné povahy promítne.
Nejvyšší správní soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl.
(...) Z obsahu předloženého spisového materiálu odpůrce především vyplývá, že návrh předmětného opatření obecné povahy byl zveřejněn v Telekomunikačním věstníku, vydaném dne 15. 4. 2011. Ke schválení opatření došlo na zasedání rady Českého telekomunikačního úřadu dne 7. 6. 2011, jak vyplývá z kopie záznamu č. 27 z tohoto zasedání. Vyhlášeno bylo dne 24. 6. 2011, taktéž v Telekomunikačním věstníku. Obsahuje odůvodnění (jeho část,
z pohledu argumentace navrhovatelů, byla již konstatována výše); uplatněné připomínky byly vypořádány na
diskusním místě
, umístěném na adrese http://www.ctu.cz/ctu-online/diskuzni-misto.html?action= detail&Ar ticleId=7860. Navrhovatelé, stejně jako řada dalších provozovatelů rozhlasového vysílání (včetně Českého rozhlasu), vznesli v zásadě stejné nesouhlasné připomínky k návrhu opatření, jako v nyní posuzovaném návrhu. Odpůrce tyto námitky vypořádal poukazem na nutnost dodržování Doporučení ITU-R BS.412-9 s tím, že nedodržováním hodnoty
0 dBr dochází ke zhoršení ochranných poměrů vůči jiným vysílačům v pásmu FM a zejména pak k ohrožení řádného fungování letecké radionavigační služby.
Jedním z připomínkových míst bylo i Ministerstvo dopravy. To ve svém stanovisku ze dne 26. 5. 2011 uvedlo, že nedodržování parametrů plynoucích z Doporučení ITU-R BS.412-9 může vést k rušení letecké radionavigační služby; Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) proto nabádá k jeho dodržování. Porušení zařízení ILS/VOR v důsledku nedodržení takto stanovených systémových parametrů rozhlasového vysílání v pásmu FM může vést k výpadku indikace a ve zvláštních případech dokonce ke klamavému údaji uvedených zařízení a tím k zavádějícímu údaji o poloze letadla. Ministerstvo dopravy v této souvislosti upozornilo na situaci, ke které došlo v roce 1994, kdy v důsledku nedodržení technických parametrů vysílačů pásma FM došlo k závažnému porušení prostředků ILS v Praze a Ostravě-Mošnově. Ministerstvo dopravy vydává souhlas s provozem vysílačů FM za předpokladu, že jsou bezpodmínečně dodržovány systémové parametry dle Doporučení ITU R BS.412-9. (...)
Dalším podkladem založeným ve spisovém materiálu odpůrce, který vzal soud za podklad svého rozhodnutí, je i dokument ICAO v anglickém jazyce, obsahující výstup z patnáctého zasedání
této organizace v Paříži, ve dnech 16. až 18. 12. 2008. Ze shrnutí závěru tohoto zasedání vyplývá, že mnoho evropských provozovatelů vysílání v pásmu FM navyšuje hodnoty
, maximálního kmitočtového zdvihu a
komprese. Tato situace může ohrozit funkci systému letecké radionavigace; členské státy ICAO byly proto vyzvány, aby jejich dozorové orgány věnovaly této problematice větší pozornost. Z přílohy tohoto výstupu dále vyplývá, že shora uvedené závěry vycházejí z empirických údajů, zjištěných v rámci měřící kampaně, zaměřené na zjišťování hodnoty
u vysílačů v pásmu FM, provedené ve více evropských zemích v průběhu roku 2007. Pouze 7,6 % stanic se řídilo parametrem plynoucím z čl. 2.5.1 Doporučení ITU R BS.412-9. V ČR byla hodnota větší než 3 dBr zjištěna v 88 % případů. Bylo tak konstatováno masové nedodržování tohoto regulativu a vyslovena potřeba odpovídající regulace na národních úrovních.
Další pro věc
listinou je dokument ITU č. 6/342-E ze dne 17. 5. 2011, nazvaný
signal processing and compression techniques on terrestrial FM sound broadcasting emissions at VHF
. Jde o výstup jedné z pracovních skupin této organizace, zaměřený na otázku dodržování vysílacích parametrů vysílání v pásmu FM, plynoucích z výše opakovaně zmiňovaného Doporučení. Konstatuje se v něm jejich běžné překračování; nastolena je též otázka vlivu audioprocessingu a kompresních technik na dodržování ochranných poměrů vysílání a v té souvislosti i způsobu, jak technicky zabezpečit, aby ochranné poměry zůstaly (i při použití těchto moderních metod vysílání) zachovány.
Podkladem pro vydání napadeného opatření jsou i fotokopie zpráv zahraničních regulátorů, poukazující na překračování stanovených parametrů vysílání v ČR. Ve zprávě regulátora Spolkové republiky Německo (
) ze dne 26. 11. 2008 se konstatuje existence rušení tamního vysílače vysíláním stanice Ústí nad Labem dne 24. 9. 2008, kdy byla naměřena hodnota
přesahující 7 dBr. V této souvislosti byl odpůrce požádán o zjednání nápravy. Ze sdělení sektorového regulátora Rakouska (
Rundfunk und Telekom Regulierungs, GmbH
) ze dne 14. 12. 2005 se dále podává, že vysílače na území ČR opakovaně překračují nulovou hodnotu
, v důsledku čehož ruší vysílání rakouských rozhlasových stanic. Na rakouské straně byly již podobné negativní jevy eliminovány požadavkem na dodržování podmínek Doporučení ITU R BS.412-9; odpůrce byl požádán o zjednání nápravy v témže smyslu. Dle sdělení téhož orgánu ze dne 22. 3. 2006 dochází k opakovanému rušení rozhlasových stanic v Horních Rakousích ze strany konkrétně vyjmenovaných FM vysílačů na území ČR, a to v důsledku vyšší hodnoty
a překračování hodnoty maximálního kmitočtového zdvihu. Toto sdělení je doprovázeno tabulkou, obsahující označení konkrétních stanic a naměřených hodnot.
Dále se Nejvyšší správní soud seznámil s kopií zprávy vyhotovené odpůrcem v reakci na shora konstatované upozornění německého regulátora. Jejím obsahem jsou výsledky měření vysílacích parametrů vysílače Ústí nad Labem – Buková hora dne 15. 12. 2008. Měřením byla potvrzena hodnota
v rozmezí 2 až 7 dBr; maximální kmitočtový zdvih překročen nebyl.
Součástí spisového materiálu je konečně i kopie implementovaného Doporučení ITU R BS.412-9. V čl. 2.5.1. je stanoven výpočet
, při maximální hodnotě kmitočtového zdvihu I 75 kHz.
V rámci nařízeného soudního jednání bylo soudem provedeno dokazování přílohou
FP/BS-04
plánu využití frekvenčního spektra pro úsek 87,5 MHz až 108 MHz pořízenou z oficiálních webových stránek
(www.teleoff.gov.sk). Z jejího obsahu vyplývá, že Slovenská republika má počínaje dnem 1. 9. 2011 pro využití shora uvedeného frekvenčního spektra stanovenou závazně hodnotu
na úrovni 0 dBr.
Na soudním jednání byl též konstatován podstatný obsah sdělení německého regulátora (
) ze dne 12. 9. 2011 předložený (v kopii) odpůrcem. Z jeho obsahu vyplývá, že německý regulátor s odkazem na
Plán Ženeva 1984
nemá připomínek proti vysílání z vysílače
Strakonice-město
na frekvenci 94,6 MHz; toto stanovisko je nicméně výslovně podmíněno tím, že při vysílání budou dodrženy plánovací parametry vyplývající z Doporučení ITU-R BS.412-9, konkrétně hodnota maximálního kmitočtového zdvihu 75 kHz a úroveň
0 dBr.
Nejvyšší správní soud se též seznámil s dokumenty ITU předloženými při jednání zástupcem navrhovatelů, a to návrhem Francie na úpravy k Doporučení ITU-R BS.412-9 (dokument 6A/485-E) a návrhem Rakouska, Spolkové republiky Německo a Maďarska na revizi tohoto doporučení (dokument 6A/440-E). Obsahem prvního návrhu je, stručně řečeno, stanovení ochranných poměrů vysílání i pro jiné hodnoty
, než 0 dBr (v závislosti na různých hodnotách frekvenčního odstupu vysílačů); návrh nicméně zmiňuje potřebu provedení nejprve empirických měření. Druhý návrh zmiňuje vliv nových technologií modulace signálu, v kontextu stávajících plánovacích parametrů vysílání. Zmiňuje v této souvislosti možnost zachování ochranných poměrů i při hodnotách
větších jak 0 dBr; navýšení tohoto parametru by mohlo být kompenzováno snížením výkonu vysílače nebo snížením maximálního kmitočtového zdvihu (dle příslušných tabulek). (...)
Ve věci byly zpracovány též
; jejich obsah považuje Nejvyšší správní soud pro posouzení technické stránky věci za rozhodující. První posudek byl nařízen soudem; usnesením ze dne 10. 11. 2011, čj. 2 Ao 5/2011-75, byl znalcem pro tuto věc ustanoven Ing. Jiří Mátl, kterému bylo položeno celkem šest otázek (podrobněji dále). Na tomto základě byl vypracován znalecký posudek. Navrhovatelé následně předložili alternativní znalecký posudek zpracovaný soudním znalcem Ing. Pavlem Žížalou. Vzhledem k tomu, že druhý uvedený znalec na ústním jednání výslovně prohlásil, že si je vědom trestněprávních konsekvencí spojených s nepravdivým posudkem znalce, byl i tento posudek, za použití § 127a o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. hodnocen, jako by byl vyžádán soudem. S ohledem na značnou technickou komplikovanost řešené problematiky nebudou znalecká zjištění konstatována samostatně, ale stanoviska obou znalců (případně též vyjádření žalovaného) budou uvedena vždy ke každé z otázek nastolených soudem. (...)
otázce č. 6
jak a čím jsou definovány ochranné poměry kmitočtového pásma vyhrazeného pro FM rozhlasové vysílání ve vztahu ke kmitočtovému pásmu vyhrazenému pro leteckou radionavigační službu
“ z posudku Ing. Mátla vyplývá, že z hlediska technického tyto poměry vycházejí z aktuální úrovně technického poznání a dosažitelných parametrů. V praxi jsou pak definovány řadou mezinárodních dohod a doporučení; jelikož rádiová zařízení ze své samotné podstaty překračují územní rozsah z jednotlivých států, zřídily zainteresované státy Mezinárodní telekomunikační unii (ITU), která vydává dohodnutá pravidla formou doporučení; je na jednotlivých státech, aby tato doporučení (bez jejichž dodržování by radiokomunikační provoz nebyl vůbec možný) zapracovaly do vnitrostátních předpisů.
Posudek Ing. Žížaly se k otázkám číslo 5 a 6 nevyjadřuje, znalec se však vyslovil k některým dalším otázkám, které považuje z hlediska řešené technické problematiky za
. Popsal především, jak bude posluchači subjektivně vnímán rozdíl v příjmu vysílání při hodnotě
0 dBr a při hodnotách vyšších. Popsal také, jak se v praxi pro posluchače projevuje rušení signálu (které by vyšší hodnota
lépe eliminovala). Posudek Ing. Žížaly dále zpochybnil aktuálnost doporučení ITU-R BS.412-9 s tím, že jeho poslední verze pochází z roku 1988, a vychází tak z nyní již překonaných způsobů příjmu signálu (zejména anténa umístěná 10 m nad zemským povrchem), tak i technických znalostí. Uvedl dále, že zhruba od roku 2000 jsou rozhlasové vysílače vybaveny modulačními procesory, které umožňují nastavit hodnotu
, přičemž zároveň vyloučí náhodné překročení kmitočtového zdvihu. Východiska, na nichž je doporučení ITU založeno, jsou tedy technickými anachronismy a některé země již podaly návrh na jeho revizi, a to právě ve vztahu k doporučené hodnotě
. Znalec zde poukázal na fakt, že ITU připravilo dokument
Report ITU-R BS.2213
, ve kterém je navržen konkrétní způsob snížení kmitočtového zdvihu, v závislosti na zvýšení výkonu
tak, aby nedošlo k rušení okolních stanic, které nejsou vybaveny modulačními procesory. Pokud budou všechny stanice modulační procesory používat, k rušení dojít nemůže.
Odpůrce k této části posudku Ing. Žížaly uvedl, že lepší konzistence vysílání lze dosáhnout i jinými prostředky, než zvyšováním hodnoty
, například vyrovnáním modulační úrovně jednotlivých odvysílaných příspěvků na vstupu modulátoru. Šumy a jiná zařízení při hodnotě
0 dBr skutečně více vyniknou, oproti hodnotě 6 dBr, stane se tak ale jen v nedostatečně pokrytých oblastech. Na straně druhé si však zvukový materiál podrží svou dynamiku tak, jak jej vytvořil autor. Pokud jde o doporučení ITU-R BS.412-9, to je stále platné. Proces případných změn je dlouhodobý – musí být zachována jistá zdrženlivost pro udržení technické kompatibility všech uživatelů (jde o celosvětovou harmonizaci různě technicky vybavených uživatelů kmitočtového spektra). Ani Ing. Žížalou zmiňovaný
nepopírá základní technické premisy, na nichž navrhovaný parametr
stojí. Zmiňuje-li jeho znalecký posudek předpoklad antény ve výši 10 m nad povrchem země, pak tuto podmínku chybně spojuje s uživateli (příjemci signálu), neboť jde o předpoklad referenčního příjmu. Dle názoru odpůrce posudek Ing. Žížaly nevyvrátil jeho argumenty podporující nezbytnost napadené úpravy; naopak potvrzuje důvody, které odpůrce pro vydání opatření obecné povahy vedly. Zejména jednoznačně potvrzuje příjem signálu příslušného vysílače i za hranicí obslužné zóny, v případě zvyšování hodnoty
; rovněž potvrzuje nezbytnost dodržování napadeného opatření v zájmu zajištění bezpečnosti letového provozu.
Na nařízeném soudním jednání dne 4. 5. 2012 oba znalci k dotazu soudu potvrdili principiální správnost předpokladu, že jednotlivé vysílače v pásmu FM mají licenčními podmínkami garantováno území, na kterém mohou šířit své vysílání nerušeně; v tomto rozsahu tedy mají právo na ochranu před rušením svého vysílání ze strany jiných vysílačů. Z technické podstaty věci s přihlédnutím ke konkrétní situaci (konfigurace terénu, meteorologické poměry apod.) je však signál jednotlivých vysílačů šířen i mimo toto garantované území. V oblasti, která leží za hranicemi zaručeného rozsahu vysílání obou vysílačů, tak může docházet ke vzájemnému rušení vysílání; licenční podmínky jsou však nastaveny tak, aby takový „
“ signál nemohl vyvolat rušení na území garantovaném pro (nerušené) vysílání jiného vysílače. Dojde-li u jednoho z vysílačů k navýšení hodnoty
nad hodnotu
, na níž vysílá druhý (referenční) vysílač, nepovede to ke zvětšení územního rozsahu vysílání prvního vysílače. Důsledkem bude jisté zvýšení kvality (zvýšení konzistence) příjmu takového vysílače na území, které bylo jeho vysíláním penetrováno i před navýšením hodnoty tohoto vysílacího parametru – tento efekt se tak projeví i za hranicí jeho garantovaného rozsahu vysílání. Právě posledně zmiňovaný důsledek se pak může projevit na určité části území, kde má garantován rozsah svého vysílání referenční vysílač. Vyšší hodnota
tak může způsobit, že signál referenčního vysílače zde bude rušen (bude například dosahovat k „
“ přijímaného vysílání). (...)
Na základě takto zjištěného skutkového stavu věci přistoupil Nejvyšší správní soud k jejímu právnímu posouzení. Vzhledem k tomu, že řízení o podaném návrhu se v dané věci řídí právní úpravou účinnou do 31. 12. 2011, nebyl vázán jen argumentací navrhovatelů uplatněnou v návrhu (§ 101d odst. 1 věta druhá s. ř. s. ve znění do 31. 12. 2011) a přezkoumal napadenou část opatření obecné povahy v intencích přezkumného algoritmu, jak byl definován judikaturou zdejšího soudu. Ten byl popsán již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Dle citovaného rozsudku spočívá algoritmus v těchto krocích: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání
); 3) posouzení, zda opatření obecné povahy bylo vydáno stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho možného rozporu se zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
Ze shora popsané argumentace navrhovatelů je zřejmé, že její významná část směřuje právě
proti prvním dvěma krokům algoritmu
, neboť zpochybňují jak samotné zákonné zmocnění odpůrce předmětné opatření obecné povahy vydat, tak i existenci věcných důvodů pro regulaci sporného technického parametru touto cestou.
Nejprve je tedy nutno zodpovědět otázku,
zda vydání napadeného opatření obecné povahy vychází ze zákonného zmocnění a zda toto zmocnění nepřekračuje
. Navrhovatelé se mýlí, argumentují-li tím, že zákon o elektronických komunikacích (ve znění účinném ke dni vydání napadeného opatření) neumožňuje v oprávnění k využívání radiového kmitočtu uložit jiné podmínky, než ty, které jsou uvedeny v jeho § 18 odst. 2, přičemž napadené opatření žádným z těchto důvodů odůvodněno není. Nejvyšší správní soud se naopak zcela shoduje s názorem odpůrce, že navrhovateli zmiňované ustanovení na daný případ nedopadá, neboť upravuje vydávání
oprávnění k využívání rádiových kmitočtů
, tedy individuálních správních aktů, jejichž adresáty jsou jednotliví uživatelé kmitočtového spektra. S úpravou plánu využití radiového spektra tedy nesouvisí. Z § 15 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích vyplývá, že odpůrce vykonává správu rádiového spektra. Tou se rozumí, mimo jiné, sestavování návrhu plánu přidělení kmitočtových pásem (národní kmitočtová tabulka), sestavování plánů využití rádiového spektra a udělování individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu – je tedy zcela evidentní, že udělování individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu představuje jinou agendu, než je sestavování plánu využití rádiového spektra (to musí, logicky, vydání jednotlivých individuálních oprávnění předcházet). Tento plán se pak vydává ve formě opatření obecné povahy, což jednoznačně vyplývá z § 16 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích. V plánu využití rádiového spektra se pak stanoví technické parametry a podmínky využití rádiového spektra radiokomunikačními službami (§ 16 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích).
V rámci této námitky navrhovatelé dále zpochybňují použitelnost normativních podkladů, z nichž napadená část opatření obecné povahy věcně vychází. Zde je především nutno odmítnout námitku, že odpůrce při stanovení konkrétního technického parametru pro plánování a koordinaci vysílacích rádiových zařízení rozhlasu (hodnoty
) vycházel z vyhlášky, kterou sám dříve vydal [§ 4 písm. e) vyhlášky č. 22/2011 Sb.]. Zde Nejvyšší správní soud nevidí žádný důvod, který by měl odpůrci v takovém postupu bránit, přičemž navrhovatelé bližší důvody, pro které by autorství odpůrce mělo být překážkou převzetí daného technického parametru z vyhlášky č. 22/2011 Sb., neuvádějí. Pokud jde o právní povahu (závaznost) Doporučení ITU R BS.412-9 a jeho věcnou relevanci, zde Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí v tom, že toto doporučení není právně závazné – jde o případ tzv.
(blíže k výkladu tohoto pojmu viz například rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 7. 2009, čj. 5 As 60/2008-164). Pro členy organizace, která takový akt vydala, představuje pouze závazek mít takové doporučení na zřeteli při vydávání vnitrostátních předpisů či jiných aktů. Není tedy skutečně součástí našeho právního řádu (srov. čl. 10 Ústavy), ani nepředstavuje povinnost svého převedení do vnitrostátní legislativy. Lze však zcela souhlasit s odpůrcem, že pokud takový dokument stanoví určité technické standardy pro koordinaci využívání rádiového spektra, na nichž se jednotlivé členské země dohodly, je žádoucí, aby tyto standardy byly v praxi dodržovány. V této souvislosti navrhovatelé namítli též překonanost či obsoletnost hodnoty
, jak se podává ze zmiňovaného Doporučení. Zde nelze popřít, že překonanost tohoto technického parametru (co do jeho konkrétní hodnoty i samotné potřeby jeho regulace) zmiňuje posudek Ing. Žížaly a ani znalec Ing. Mátl (v rámci svého výslechu u soudního jednání) či žalovaný tento předpoklad výslovně nepopřeli. Proto ani zdejší soud nemá důvod zpochybňovat, že jde o technický parametr, jehož význam (či spíše nutnost jeho regulace) s rozvojem vysílacích technologií postupem času klesá. Nejvyšší správní soud však nedisponuje odbornými znalostmi, které by mu umožnily posoudit, do jaké míry odpovídá předmětná technická reglementace aktuálnímu stavu vysílací techniky v ČR a toto hodnocení ostatně asi nemůže být jeho úkolem; jednoznačně
odpověď na tuto otázku nemohou dát nejspíše ani znalci, neboť nemohou mít povědomost o technických parametrech všech vysílačů pásma FM na území našeho státu, ale i států sousedních (o tom konkrétněji dále). Soud přitom musí zůstat výlučně na pozici právního hodnocení věci, a proto i za situace, kdy s vysokou pravděpodobností význam regulace tohoto technického parametru poklesl a zvažuje se i jeho revize v rámci ITU, považuje v této dílčí otázce za rozhodující, že předmětné Doporučení nebylo dosud formálně revidováno a nadále platí; mělo by tedy být (v souladu s pojetím práva
) členskými zeměmi i nadále respektováno. Je rovněž nutno připomenout, že i z hlediska mezinárodní koordinace využívání rádiového spektra musí být nastaveny konkrétní referenční hodnoty vysílacích parametrů, z nichž se bude v jednotlivých státech dále vycházet. Tuto potřebu potvrdili ostatně i znalci a například ze shora popsané zprávy německého regulátora ze dne 26. 11. 2008 či jeho sdělení ze dne 12. 9. 2011, je zřejmé, že hodnota
0 dBr je i v jiných státech nadále respektována a vyžadována. Z tohoto pohledu tedy odpůrce své zákonné oprávnění stanovit technické parametry a podmínky využití rádiového spektra radiokomunikačními službami nepřekročil. (...)
S ohledem na všechny shora uvedené závěry lze tedy uzavřít,
že Nejvyšší správní soud, z hlediska prvního a druhého kroku přezkumného algoritmu, neshledal napadené opatření obecné povahy (respektive jeho posuzovanou část) v rozporu se zákonem. Má totiž za prokázané, že pro vydání opatření (včetně jeho navrhovateli napadené konkrétní části) měl odpůrce oporu v zákoně; sporná část pak vychází z mezinárodního doporučení, které sice není závazné, ale mělo by být v rámci rozhodování i vydávání jiných aktů, dodržováno. Zdejší soud též nemá pochyb o tom, že z technického hlediska potřeba takové regulace skutečně existuje a je dostatečně podložena praktickými důvody.
třetího a čtvrtého kroku přezkumného algoritmu
, tedy posouzení, zda vydání napadeného opatření obecné povahy proběhlo předepsaným způsobem a zda opatření není v rozporu s hmotným právem, zde navrhovatelé žádné námitky neuplatnili.
Lze tedy jen ve stručnosti uvést, že odpůrce záměr vydání opatření řádně avizoval (Telekomunikační věstník) a zřídil (v souladu s požadavkem zákona o elektronických komunikacích)
k soustředění případných námitek k tomuto návrhu. Ty následně vypořádal (ve vztahu k řešené problematice odkazem na nutnost dodržovat Doporučení ITU-R BS.412-9 a vyloučit zhoršování ochranných poměrů mezi vysílači v pásmu FM, zejména však ve vztahu k prostředkům letecké radionavigační služby). Před schválením opatření (ke kterému došlo na řádném zasedání Rady Českého telekomunikačního úřadu dne 7. 7. 2011) si odpůrce vyžádal též stanovisko orgánů státní správy, jejichž
by mohla být opatřením dotčena. Opatření bylo následně řádně vyhlášeno (publikace v Telekomunikačním věstníku) a odůvodněno. Nejvyšší správní soud tak na procesu přijímání a publikace napadeného opatření obecné povahy nenalézá žádných závad.
Z hlediska souladu opatření obecné povahy s hmotným právem Nejvyšší správní soud taktéž nenalezl žádné deficity. Navrhovatelé fakticky v tomto směru nenamítali ničeho; případné dílčí výhrady jsou projednány v rámci vypořádání prvního, druhého a pátého kroku přezkumného algoritmu.
Posledním (pátým) krokem přezkumného algoritmu je posouzení přiměřenosti právní regulace (test proporcionality).
Zde navrhovatelé uplatnili celou řadu námitek. Nejvyšší správní soud se tak zabýval tím, zda je právě tohoto prostředku třeba k dosažení sledovaného cíle. (...)
Navrhovatelům nelze přisvědčit ani v jejich argumentaci
legitimními očekáváními
spojenými s jejich podnikáním. Navrhovatelům (stejně jako jiným provozovatelům rozhlasového vysílání) muselo být již od počátku známo Doporučení ITU-R BS.412-9, které hodnotu
0 dBr uvádělo jako vysílací parametr, který má být obecně dodržován. Jelikož jde (jak sami soud upozorňovali) o zahraniční subjekty, lze důvodně předpokládat, že jim je známa i situace v této oblasti v jiných evropských zemích, kde je předmětný parametr běžně legislativně (či obdobně) zakotven, nebo alespoň v praxi dodržován (viz dále). Jiná než nulová hodnota
jim taktéž nebyla žádným způsobem ze strany odpůrce, RRTV či jiného subjektu garantována. (...)

References: čl. 13
 § 16
 § 107
 § 108
 čl. 13
 čl. 13
 čl. 13
 § 18
 § 4
 čl. 13
 § 18
 § 16
 soud 
 soud 
 čl. 2
 soud 
 čl. 2
 soud 
 soud 
 § 127
 § 64
 soud 
 § 18
 soud 
 § 15
 § 16
 soud 
 soud 
 čl. 10
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud