Source: https://iudictum.cz/26160/5-afs-44-2013-25
Timestamp: 2020-07-04 14:38:37+00:00

Document:
5 Afs 44/2013 - 25 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
5 Afs 44/2013 - 25
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: Město Trutnov, Slovanské náměstí 165, 541 01 Trutnov, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, Masarykova 31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, č. j. 466/12-1700-602615, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, č. j. 31 Af 39/2012 – 30,
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, č. j. 31 Af 39/2012 - 30, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, č. j. 466/12- 1700-602615, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2012, č. j. 466/12-1700-602615, Finanční ředitelství v Hradci Králové [jehož působnost s účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění zákonů č. 458/2011 Sb. a č. 407/2012 Sb., tj. od 1. 1. 2013 přešla na žalovaného] zamítlo odvolání žalobce a potvrdilo rozhodnutí Finančního úřadu v Hradci Králové (dále jen „finanční úřad“) ze dne 13. 9. 2011, č. j. 380013/11/228985603497, jimiž byl stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 41 184 Kč (porušení podmínek čerpání finančních prostředků poskytnutých žalobci na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1727 ze dne 30. 4. 2010 na úhradu výdajů spojených s volbami do Poslanecké sněmovny vyhlášenými na 28. a 29. 5. 2010).
Toto rozhodnutí žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 28. 2. 2013, č. j. 31 Af 39/2013 – 30, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami zpochybňujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve věci aplikované směrnice Ministerstva financí č. j. 124/1354/2002 ze dne 12. 2. 2002, kterou se upravuje postup obcí, krajů a okresních úřadů při financování voleb do zastupitelstev obcí, krajů a Parlamentu České republiky, ve znění směrnice Ministerstva financí č. j. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003 (dále jen „směrnice Ministerstva financí“), a námitkami zpochybňujícími její závaznost. S těmi se neztotožnil. Uvedl, že směrnice Ministerstva financí, která byla řádně zveřejněna ve Věstníku vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány obcí, byla vydána za účelem zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, a je tedy logicky správné a zákonné, že jejím autorem je právě Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, že prostředky státního rozpočtu sloužící k financování voleb jsou přísně účelově vymezeny, a tudíž podléhají režimu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), zejména jeho ustanovením § 14, § 19 a § 44.
Dále se krajský soud zabýval žalobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých konkrétních výdajů žalobce, tedy výdajů na úhradu městského zpravodaje a výdajů na nákup 36 USB flash disků. K výdajům za volební přílohu městského zpravodaje krajský soud uvedl, že ačkoli tento výdaj, který byl vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb, lze považovat za výdaj sloužící k přípravě voleb, směrnice Ministerstva financí žádný výdaj na jakékoliv tiskoviny takového charakteru nepřipouští, a proto tento výdaj nelze uznat. K výdajům na nákup USB flash disků pro potřeby přenosu dat krajský soud uvedl, že ačkoli v § 42 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu ČR“) je při zpracování výsledků voleb předpokládáno využití technického nosiče dat, jde o způsob pouze alternativní. Byť by bylo možné tento způsob hodnotit jako efektivnější, nelze s ohledem na zásahu hospodárnosti při vynakládání výdajů, tento postup hradit z prostředků státního rozpočtu.
Stěžovatel též zpochybňuje základní východisko, na němž krajský soud postavil své úvahy, totiž že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský soud pomíjí, že vedle zákona o rozpočtových pravidlech, který je obecným právním předpisem, existují i speciální ustanovení volebních zákonů, podle kterých se výdaje spojené s volbami hradí plně ze státního rozpočtu. V tomto směru stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011 – 95, publikovaného pod č. 2782/2013 Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu, posoudil krajský soud nesprávně otázku hrazení výdajů na informování občanů o konání voleb a výdajů na nákup USB flash disků za účelem vyhotovení a předání údajů o průběhu a výsledku voleb. Ačkoli totiž krajský soud připustil, že jde o výdaje vynaložené za účelem konání voleb, shledal je neoprávněnými, protože nejsou uvedeny ve směrnici Ministerstva financí.
K podstatě věci žalovaný uvádí, že směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Ministerstvo financí tuto směrnici vydalo jako správce Všeobecné pokladní správy, z níž jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato směrnice, která prošla řádným legislativním procesem a byla zveřejněna v příslušném věstníku, je pro orgány obce při výkonu přenesené působnosti závazná a při financování výdajů spojených s volbami je třeba z ní striktně vycházet, neboť specifikuje výdaje, které jsou považovány za nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb. Byť s přípravou voleb mohou souviset i jiné výdaje, které je třeba vynaložit, nelze je uhradit ze státního rozpočtu a takové výdaje musí obec uhradit z rozpočtu svého. Proto žalovaný souhlasí s krajským soudem, který dle jeho názoru správně posoudil úhradu tisku městského zpravodaje a úhradu 36 kusů USB flash disků jako výdaje nevynaložené v souladu se směrnicí Ministerstva financí.
Financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními předpisy systematicky a podrobně upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby v tomto ohledu obsahují vždy pouze jediné ustanovení, a to § 84 zákona volbách do Parlamentu ČR, § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů, § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů, § 66 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů a § 70 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky). Byť se tato ustanovení terminologicky vždy mírně odlišují (v závislosti na typu voleb a době vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu všechna vycházejí z téhož principu, podle něhož se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpočtu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotněprávní podmínky financování výdajů státních úřadů a volebních orgánů, které tyto vynaloží v souvislosti s konáním voleb.
V souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny konanými ve dnech 28. a 29. 5. 2010 byl na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1727 ze dne 30. 4. 2010 zvýšen rozpočet stěžovatele o částku 651 800 Kč s tím, že použití těchto prostředků je účelově určeno na úhradu výdajů souvisejících s uvedenými volbami a řídí se směrnicí Ministerstva financí. Tato částka byla následně na základě finančního vypořádání Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 1. 3. 2011 ještě zvýšena o 72 338,20 Kč
Toto rozpočtové opatření bylo následně předmětem kontroly zahájené finančním úřadem u stěžovatele dne 8. 10. 2010 s cílem ověřit skutečnosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 44 zákona o rozpočtových pravidlech. Ze zprávy o kontrole č. 2010/68 ze dne 13. 9. 2011 vyplynulo, že za porušení rozpočtové kázně finanční úřad v případě financování voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 28. a 29. 5. 2010 považuje mj. částečnou úhradu tisku městského zpravodaje a úhradu 36 kusů USB flash disků. Kromě těchto kontrolních zjištění, proti kterým stěžovatel brojil žalobou u krajského soudu, učinil finanční úřad i další zjištění, kdy například za porušení rozpočtové kázně považoval úhradu nájemného za volební místnosti ve vlastnictví města. Toto posledně uvedené kontrolní zjištění stěžovatel žalobou a ani kasační stížností nenapadá, a proto se jím Nejvyšší správní soud nezabývá.
Jelikož základní premisou finančního úřadu, žalovaného a též krajského soudu je úvaha, že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je třeba, aby se Nejvyšší správní soud nyní zabýval charakterem této směrnice. Nejprve k jejímu obsahu. Tato směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Podle čl. 1 odst. 1 se tato směrnice vztahuje na výdaje obcí, krajů a volebních komisí. Naopak se podle čl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpočtu prostřednictvím rozpočtových kapitol Ministerstva vnitra, Českého statistického úřadu, Ministerstva obrany a Ministerstva zahraničních věcí. Tato výluka je přitom logická s ohledem na již zmiňovaný odlišný způsob financování volebních výdajů obcí a krajů a výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou státu nebo její součástí. Z hlediska rozhodované věci je dále podstatný čl. 1 odst. 3 této směrnice, který taxativně vypočítává, které výdaje lze považovat za výdaje nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb, tedy výdaje, které podle názoru žalovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbytečné uvádět všechny tyto „uznané“ výdaje. S ohledem na předmět sporu v dané věci je však třeba uvést alespoň výdaje uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kancelářské potřeby (papír, psací pomůcky, pravítka, nůžky, sponky, desky na spisy apod.) a poštovní poplatky; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výdaje na zajištění distribuce hlasovacích lístků voličům, a to v částce 3 Kč na jednoho voliče; v případech, kdy distribuce hlasovacích lístků bude zajišťována prostřednictvím pošty, výdaje na poštovné, a to ve výši dohodnuté Ministerstvem vnitra s držitelem poštovní licence. Čl. 2 této směrnice stanoví podrobnosti k zařazení přijaté účelové dotace podle platné rozpočtové skladby, zajištění sledování čerpání účelové dotace a zařazení výdajů. Čl. 3 posléze upravuje povinnosti krajů související s předložením předběžného vyúčtování výdajů a souhrnného vyúčtování výdajů.
Žádnými vnitřními předpisy nelze zavazovat soudce, neboť ti jsou při výkonu své funkce nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy ČR) a při svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž jsou oprávněni posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (čl. 93 odst. 1 Ústavy ČR). Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané věci nepřicházelo do úvahy ani posouzení souladu směrnice Ministerstva financí s volebním zákonem, neboť, jak již bylo řečeno, vnitřní předpis není předpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu, aby vyložil ustanovení volebního zákona o financování výdajů souvisejících s volbami, které je jedinou hmotněprávní normou na úrovni právních předpisů, a posoudil, zda jednotlivé výdaje, které uplatnil stěžovatel, jsou výdaji důvodně vynaloženými v souvislosti s volbami. V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajům na tisk městského zpravodaje Radniční listy obsahujícího volební informace uvedl, že tento výdaj byl nepochybně vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb, a ve vztahu k výdajům na nákup 36 USB flash disků uvedl, že zákon o volbách do Parlamentu ČR předpokládá při zpracování výsledků voleb využití technického nosiče dat, avšak pouze alternativně. Krajský soud tedy sice správně konstatoval, že šlo o výdaje důvodně vynaložené, avšak dodal, že takové výdaje nelze je nahradit, neboť nepatří mezi výdaje uvedené ve směrnici Ministerstva financí, což již je ze strany krajského soudu závěr nesprávný, jak bylo vyloženo shora.
V souvislostech rozhodované věci, tj. při posuzování charakteru výdaje na tisk městského zpravodaje je třeba poukázat na povinnost uloženou starostovi obce týkající se informování voličů. Ta v případě voleb do Poslanecké sněmovny vyplývá z § 15 zákona o volbách do Parlamentu ČR, podle něhož starosta zveřejní způsobem v místě obvyklým, nejpozději 15 dnů přede dnem voleb, oznámení o době a místě konání voleb v obci. Bylo-li na území obce zřízeno více volebních okrsků, uvede, které části obce náleží do jednotlivých volebních okrsků, a oznámení zveřejní na území každého z nich. Zároveň starosta uvede v oznámení adresy volebních místností. Dále starosta v oznámení upozorní voliče na povinnost prokázat při hlasování totožnost a státní občanství České republiky a uvede další potřebné údaje nutné k nerušenému průběhu voleb, přičemž v obci, ve které se zřizuje výbor pro národnostní menšiny podle zvláštního zákona, to vše zveřejní i v jazyce příslušné národnostní menšiny. Splní-li tuto povinnost starosta obce tím, že vydá zvláštní číslo městského zpravodaje (či jeho zvláštní přílohu), který je bezplatně distribuován do všech domácností ve městě, přičemž po státním rozpočtu nárokuje pouze náklady vynaložené na jeho tisk v rozsahu převyšujícím náklady spojené s vydáním běžného čísla (bez přílohy), má Nejvyšší správní soud za to, že jde o náklady důvodně vynaložené. K argumentaci žalovaného, že tato povinnost může být splněna uveřejněním zákonem požadovaných informací na úřední desce obce, a tedy že jakékoli další náklady nelze přiznat jako oprávněné, je třeba uvést, že smyslem informování voličů je dosáhnout maximální volební účasti, přičemž z tohoto úhlu pohledu je třeba způsob informování voličů, který zvolil stěžovatel, považovat ve srovnání s jejím pouhým uveřejněním na úřední desce (a to i elektronické) výrazně efektivnější. Nejvyšší správní soud přitom neshledává, že by se uplatněný výdaj vymykal dalším shora uvedeným kritériím, neboť volební informace byly otištěny v přiměřeném rozsahu a po státním rozpočtu byly náklady nárokovány pouze v poměrné výši, přičemž ani cena tisku není nepřiměřená.
Ve vztahu k výdaji na nákup 36 kusů USB flash disků, které sloužily okrskovým komisím k předání výsledků hlasování Českému statistickému úřadu na technickém nosiči dat, je třeba upozornit na § 42 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu ČR, podle něhož „využije-li okrsková volební komise nebo zvláštní okrsková volební komise pro vyhotovení zápisu o průběhu a výsledku hlasování, popřípadě i pro vyhotovení údajů na technickém nosiči počítač, využije programové vybavení dodané Českým statistickým úřadem“, a na § 43 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu ČR, podle něhož „po podepsání zápisu o průběhu a výsledku hlasování předseda okrskové volební komise nebo pověřený člen okrskové volební komise předá 1 stejnopis zápisu o průběhu a výsledku hlasování, popřípadě i výsledek hlasování na technickém nosiči neprodleně Českému statistickému úřadu na pracovišti u pověřeného obecního úřadu“. Z citovaných ustanovení plyne, že lze zápis o průběhu a výsledku hlasování zpracovat a Českému statistickému úřadu předat v elektronické podobě, což zcela odpovídá technickému vývoji a trendu doby. Byť jde o způsob alternativní, lze se domnívat, že v dnešní době půjde o způsob převažující, který s sebou nese řadu výhod, například v podobě časové úspory z důvodu, že odpadá nutnost přepisovat výsledky voleb z papírové do elektronické podoby, a v podobě minimalizace chyb, které při takovém přepisování mohou vzniknout.
I tento výdaj je tedy výdajem důvodným, a to i z hlediska dalších kritérií, neboť počet zakoupených USB flash disků je úměrný počtu volebních místností a ani jejich cena není nepřiměřeně vysoká (200 Kč za jeden kus včetně DPH). Lze přitom předpokládat, že toto zařízení má delší životnost a bude opakovaně využíváno i při dalších volbách. Řečeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo možné považovat nákup obdobného zařízení při konání každých voleb.
Toliko na okraj a nad rámec nutných úvah lze upozornit na novou směrnici Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajů při financování voleb, účinnou od 8. 1. 2014, jíž byla úprava financování voleb na úrovni těchto předpisů sjednocena pro všechny typy voleb. Tato směrnice v čl. 1 odst. 2 písm. a) totiž uvádí, že výdajem nezbytně nutným pro organizačně technické zabezpečení voleb jsou mj. paměťové klíče USB (flash disky), přičemž tyto mohou být pořízeny pro jeden volební okrsek nejvýše jednou za 5 let, a to v pořizovací ceně nejvýše 200 Kč včetně DPH za kus.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že v případě úhrady tisku volebního městského zpravodaje a v případě úhrady USB flash disků se tedy stěžovatel nedopustil porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech.
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2015, sp. zn. 5 Afs 44/2013 - 25, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud 
 zákona č. 456
 soud 
 soud 
 zákona č. 218
 § 14
 § 19
 § 44
 soud 
 soud 
 soud 
 § 42
 zákona č. 247
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 84
 § 63
 zákona č. 130
 § 69
 zákona č. 491
 § 66
 zákona č. 62
 § 70
 zákona č. 275
 § 44
 soud 
 soud 
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 1
 Čl. 2
 Čl. 3
 soud 
 soud 
 soud 
 § 15
 soud 
 soud 
 § 42
 § 43
 čl. 1
 soud 
 § 44