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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 038 del 12/03/1997
Dictamen : 038 del 12/03/1997
Consultante: Eduardo Bedoya Benítez
C-038-97
12 de marzo, 1997
Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. 96-257 de 30 de setiembre de 1996, por el que nos solicita le precisemos los conceptos de "isla", "isla marítima" y "mar territorial en la costa".
I.- DEFINICION DE ISLA E ISLA MARITIMA. REGIMEN JURIDICO
Por isla debemos entender aquella "porción de tierra rodeada enteramente de agua". Esta es la definición normal que encontramos en los diccionarios comunes (Diccionario de Ilustrado Océano de la Lengua Española, Barcelona, Océano Grupo Editorial, sin año de publicación, p. 563) o en otros técnicos sobre conceptos geográficos ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Edit. por Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", Bogotá, 1965, pg. 142).
Ahora bien, el hecho de que por causa de una disminución en el nivel del agua producido por acontecimientos naturales (reflujo del mar, estación seca, etc .) quede al descubierto temporalmente una parte de terreno que ligue a la isla con tierra firme, no obsta para que la definición siga siendo igualmente válida. De ahí que para determinar la existencia de una isla deben observarse siempre los ciclos naturales que regulan los niveles de caudal y mareas de las aguas circundantes.
Interpretarlo de manera distinta significaría disminuir, y en algunos casos, eliminar la especial tutela jurídica que desde hace mucho tiempo el legislador ha otorgado a estas áreas del territorio nacional, simplemente por variaciones no perennes o estacionales de los cursos de agua que las rodean.
Asimismo, tampoco podría negarse la condición de islas a aquellas porciones de tierra que por crecidas extraordinarias de ríos, por ejemplo, se vieran totalmente cubiertas por el agua, pero que bajo condiciones normales mantienen una superficie de tierra por encima del nivel de las aguas.
En cuanto al concepto de isla marítima debemos remitirnos a la definición dada por el artículo 121, párrafo primero, del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, publicado en el Alcance No. 10 a La Gaceta No. 134 del 15 de julio de 1992), que es una reiteración del contenido en el artículo 10, párrafo primero, de la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958 (Ley No. 5031 de 27 de julio de 1972):
"Artículo 121 Régimen de las islas
1.- Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar."
Nótese que el parámetro de referencia es la pleamar, entendida comúnmente como el "fin o término de la creciente o marea del mar" ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia, op.cit., p. 100), por lo que cabría excluir como islas marítimas aquellas porciones de tierra sumergidas totalmente en la pleamar, que la Convención de cita denomina elevaciones en bajamar:
"Una elevación que emerge en bajamar es una extensión natural de tierra rodeada de agua que se encuentra sobre el nivel de ésta en la bajamar, pero queda sumergida en la pleamar." (artículo 13)
En sentido inverso, cabría incluir como islas las áreas que el mar en su reflujo deja unidas a tierra firme por una franja de terreno, pero que son rodeadas de agua en la marea alta.
Al respecto, en el Oficio No. 963731 de 20 de setiembre de 1996, que se incluye como criterio legal a la consulta formulada, el Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se cuestiona sobre "las situaciones en que un territorio aparentemente insular (por estar rodeado en su mayoría por aguas) no obstante permanece unido al continente por una pequeña franja o caleta".
A la luz de la norma legal de comentario cabría concluir que si tal porción de territorio se encuentra unida de forma permanente al continente por una franja de tierra apreciable aún en pleamar, por estrecha que sea, no estaríamos en presencia de una isla. Por otro lado, si la faja de terreno es cubierta por el nivel del agua en pleamar, quedando así la porción de territorio totalmente rodeada de agua, debe tenérsele como isla.
No obstante, valga acotar que el artículo 2º del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, define como isla a la "porción de tierra rodeada permanentemente de agua"; por lo que habría que interpretar, para ser consecuentes con el orden jerárquico de normas, que tal definición sólo es aplicable para efecto de requerir la aprobación legislativa en caso de otorgamiento de concesiones (artículos 9, párrafo segundo, 37 y 42, párrafo tercero, de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977), mas no para hacer perder la condición de islas de aquellas que sólo se ven rodeadas de agua en pleamar, como lo establece el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
Sobre el régimen legal de las islas marítimas, esta Procuraduría mediante dictamen No. C-108-96 de 1º de julio de 1996 afirmó su pertenencia al dominio público, bajo las siguientes consideraciones que transcribimos por ser de interés:
"Las islas, al igual que la franja terrestre contigua a la línea costera, han gozado desde hace mucho tiempo en nuestro país de protección jurídica, incluso del siglo precedente. Ya en nuestra centuria, son varios los cuerpos legales que han resguardado estas importantes áreas del patrimonio nacional. El Decreto Ley No. 11 de 22 de noviembre de 1905 revela claramente su destino jurídico:
"Artículo 1º.- Decláranse inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República."
Este Decreto fue a su vez aprobado por el No. 17 de 29 de mayo de 1906, manifestándose expresamente que se dictó para establecer "especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado". La Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, por su parte, enmarca las islas dentro de una lista de terrenos en el sector del Golfo de Nicoya que bajo ningún caso podrán ser vendidos.
En 1939, mediante la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero, se reafirma la inalienabilidad de los terrenos insulares, al estatuirse en su artículo 7º que "tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas".
Al dictarse la nueva Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, el legislador nuevamente consigna su voluntad de sustraer a las islas del dominio particular (ya lo había hecho en la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 25 de mayo de 1884, artículo 33):
"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:
VI.- Las islas que se forman en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular."
"Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. (...)"
También merece mencionarse como dato adicional que el Decreto-Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949, "confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma".
En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.
Finalmente, la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en forma novedosa, incluye dentro del concepto de zona marítimo terrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de dominio público:
"Artículo 9.- (...) Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes especiales."
"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley."
Todas estas disposiciones son coincidentes en revestir de carácter demanial los terrenos insulares, y por ende, los beneficia con su especial tutela jurídica: "Como atributo demanial, consignado expresamente en el artículo 1º de la Ley No. 6043, la inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia al comercio de los hombres, es decir, que no pueden ser enajenados, por ningún medio de derecho público o privado. No son reducibles al dominio particular bajo ninguna forma. Véase en este sentido, el Voto No. 7-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993.
Derivación del anterior es la imprescriptibilidad de estos bienes. Al no ser susceptibles de apropiación privada, nadie puede alegar válidamente prescripción positiva sobre los mismos a su favor, no importa el tiempo que se hubieren ocupado. Ningún tipo de posesión es válida para reclamar derechos de propiedad en ellos. Además del artículo 1º, el artículo 7º de la Ley No. 6043 desarrolla este principio: "Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio." (dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).
Y es que este reforzado amparo, si bien al inicio tuvo connotaciones de índole estratégico para defensa, edificación de puertos, favorecimiento del desarrollo pesquero, entre otros, que aún se mantienen, es claro que hoy en día halla su mayor justificación en el resguardo y debido uso de las excepcionales riquezas naturales y escénicas que las islas encierran frente al acelerado desarrollo en materia turística."
Por último, valga destacar que, en una sentencia reciente, el Tribunal Superior Agrario ratifica el carácter demanial de las islas marítimas y utiliza el concepto expuesto en el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar:
"..., basta entonces que el terreno esté rodeado de agua en marea alta o pleamar para que se repute como isla, lo cual se cumple y sucede en este caso, según prueba estimada fehaciente, al ser idónea por emanar de órganos estatales encargados de tales estudios, como lo son la Dirección General Forestal y el Instituto Geográfico Nacional, ... De ahí que ante esta prueba fehaciente de que el bien está dentro de una isla por el sólo hecho de que en marea alta queda rodeada de agua; no queda duda alguna de que el bien como lo expone el Juzgador de Instancia y el Representante del Estado es un bien demanial y como tal no procede su inscripción." (Voto No. 770 de 14 horas 35 minutos del 5 de octubre de 1995).
II.- CONCEPTO DE MAR TERRITORIAL
En lo que toca a la definición de mar territorial, el primer precepto jurídico de referencia obligada es el artículo 6º, párrafo primero, de nuestra Constitución Política:
"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional."
Sobre los alcances de la soberanía del país en el mar territorial propio, dispone el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrito en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 y aprobado mediante Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992:
1.- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipielágico, de sus aguas archipielágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial.
2.- Esta soberanía se extiende al espacio aéreo sobre el mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar.
3.- La soberanía sobre el mar territorial se ejerce con arreglo a esta Convención y otras normas de derecho internacional."
En cuanto a la anchura del mar territorial, tanto el texto constitucional como el de la Convención (artículo 3º) la establecen en doce millas, contadas a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa. Así, estipula el ordinal 5º de la Convención:
"Salvo disposición en contrario de esta Convención, la línea de base normal para medir la anchura del mar territorial es la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño."
Respecto del límite exterior, el artículo 4º de la Convención lo fija en "la línea cada uno de cuyos puntos está, del punto más próximo de la línea de base, a una distancia igual a la anchura del mar territorial".
Sobre el límite interno, si bien la regla general es la enunciada de doce millas a partir de la línea de bajamar a largo de la costa, entendiendo por línea de bajamar la intersección del plano de la bajamar con la costa ("El Derecho del Mar. Líneas de Base. Examen de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativas a las líneas de base" Oficina de Asuntos Oceánicos y del Derecho del Mar, Naciones Unidas, 1989, p. 3), la Convención de cita prevé también para casos especiales el sistema de líneas de base rectas:
1.- En los lugares en que la costa tenga profundas aberturas y escotaduras o en los que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, puede adoptarse, como método para trazar la línea de base desde la que ha de medirse el mar territorial, el de líneas de base rectas que unan los puntos apropiados. (...)"
Bajo este sistema, se consideran aguas interiores del Estado las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial (artículo 8 ibíd).
Nuestro país, según Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988, fijó sus líneas de base por el Océano Pacífico, para delimitar la anchura de las aguas territoriales, siguiendo ambos sistemas. De acuerdo con el método de línea de base normal se demarcaron dos sectores: de Punta San Francisco, también conocida como Madero, a Punta Guiones, y de Punta Llorona hasta Punta Salsipuedes (artículo 1.A).
Conforme al criterio de líneas de base rectas, desde un punto coincidente con el extremo sur de la línea que cierra la Boca de Bahía de Salinas, determinada dicha línea por el Laudo Cleveland, se trazan sucesivas líneas pasando por los siguientes puntos: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, el islote más al oeste de las Islas Murciélago, Cabo Velas o Morro Hermoso y Punta San Francisco.
Luego, de Punta Guiones, se sigue el mismo método de trazado desde Isla Cabo Blanco en su extremo suroeste al mismo extremo de la Isla del Caño y de éste a Punta Llorona en la Península de Osa; para terminar con una línea recta entre Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica (artículo 1.B).
El artículo 3º del citado Decreto ratifica que las aguas situadas en el interior de las líneas de base rectas indicadas forman parte de las aguas interiores de la República.
En conclusión, el mar territorial comienza a medir sus doce millas desde la línea de bajamar a lo largo de las costas de un Estado, salvo que se hubiese establecido utilizar el sistema de base rectas, como es el caso de nuestro país en ciertos sectores del Océano Pacífico, conforme al Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988. Sobre tal tema, recomienda esta Procuraduría revisar los criterios utilizados para definir en el Decreto No. 18581-RE las líneas de base rectas, ya que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar es enfática cuando señala que "el trazado de las líneas de base rectas no debe apartarse de una manera apreciable de la dirección general de la costa, y las zonas de mar situadas del lado de tierra de esas líneas han de estar suficientemente vinculadas al dominio terrestre para estar sometidas al régimen de las aguas interiores" (artículo 7º, párrafo 3º).
En nuestro caso, nos parece que hubo extralimitación en sectores como los que van desde Punta Guiones hasta el extremo suroeste de la Isla Cabo Blanco, desde este lugar hasta la Punta LLorona, pasando por el extremo suroeste de la Isla del Caño, o desde la Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica; ya que ni los bloques de mar situados entre estas líneas y la costa califican como profundas aberturas o escotaduras, ni se encuentran suficientemente vinculados al dominio terrestre como para considerárseles del régimen de aguas interiores; lejos de eso, sus características son de mar abierto, lo mismo que sus costas ("ABIERTO-ABIERTA: Se dice de la costa desabrigada, es decir, sin defensa contra el mar y el viento."("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia, op.cit., p. 118). Además, según se aprecia en el mapa a escala 1:1.000.000 del Instituto Geográfico Nacional sobre las líneas de base, Decreto No. 18581-RE, las de base recta se alejan en algunos casos considerablemente de la línea de costa. Al respecto se ha dicho:
"El espíritu de la norma es evidentemente que las aguas interiores tienen que estar en proximidad razonablemente estrecha de la tierra representada por islas o promontorios. Suecia, en una declaración formulada en la Comisión de Derecho Internacional, expresó la opinión de que el criterio del vínculo suficiente y estrecho significa que "... las aguas en cuestión está de tal modo rodeadas de tierra de la misma manera que las islas situadas a lo largo de la costa, que parece natural asimilarlas a las que son del dominio terrestre." ("El Derecho del Mar. Líneas de base rectas ...", op.cit, p. 28).
III.- SITUACION DE LAS ISLAS EN LA LEY SOBRE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE
Si bien la consulta planteada conforme al Oficio de cita No. 96-257, se limita a un pronunciamiento sobre los conceptos de "isla", "isla marítima" y "mar territorial en la costa", se impone hacer algunas consideraciones respecto de la aplicación de esos términos en referencia a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, y que fueron objeto de análisis en el dictamen No. C-108-96 de 1º de julio de 1996:
"b) Las islas como zona marítimo terrestre
A este punto, merece destacarse cómo la inclusión dentro del concepto de zona marítimo terrestre afectó el territorio insular. Valga recordar, en primera instancia, que en términos generales la zona marítimo terrestre en nuestro país, definida como la franja de doscientos metros de ancho, tierra adentro, a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria (artículo 9º, párrafo primero, de la Ley No. 6043), se divide en dos zonas de terreno con diferente régimen jurídico.
La primera, conocida como zona pública, está conformada por la faja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria (artículo 10 ibíd) y está destinada al uso público y en especial al libre tránsito de personas, por lo que no puede ser, salvo excepción de ley, objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20 ibíd).
La otra, denominada zona restringida, abarca la franja de ciento cincuenta metros restantes (artículo 10 ibíd), y es susceptible de uso y disfrute por particulares a través del otorgamiento de concesión por la Municipalidad respectiva y bajo el plazo y condiciones que la Ley No. 6043 estipula (artículos 39, 40 y 41 ibíd).
Trayendo estas delimitaciones al caso de las islas, resulta interesante de observar que el concepto de zona pública se mantiene igual, pero el de zona restringida se amplía a todo el territorio insular (artículo 10 ibíd), con lo que se reconoce la posibilidad de otorgar concesiones en cualquier sitio de una isla, siempre y cuando se respete la faja de cincuenta metros destinada al uso público, y por supuesto, se reúnan las condiciones y requisitos legales. Queda a salvo cualquier área afecta también a un régimen demanial, como el caso de los manglares, que en la Ley No. 6043 son tenidos como zona pública (artículo 11).
En complemento de lo anterior, debe agregarse que los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar se elencan dentro de la definición de zona pública (artículo 10, párrafo segundo, de la Ley No. 6043).
Existen casos de islas sustraídas del régimen expuesto por vía de excepción, como la Isla del Coco (parte del territorio nacional por disposición expresa del artículo 5º in fine de la Constitución Política) que se encuentra bajo el dominio y posesión del Estado en categoría de Parque Nacional (Decreto No. 8748 de 22 de junio de 1978, ratificado mediante Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982) y "aquellas otras cuyo dominio o administración se determinan en la Ley No. 6043 o en leyes especiales" (artículo 9º, párrafo segundo, Ley No. 6043).
En ese orden de cosas, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 78) conserva para la Isla de San Lucas la situación jurídica anterior a su promulgación, rigiéndose por lo estipulado en la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974, que traspasa la propiedad a la Municipalidad de Puntarenas para su explotación como centro turístico, y los Decretos Nos. 16933 de 31 de marzo de 1986 y 19703 de 3 de mayo de 1990.
Un ejemplo de trato singular por ley especial lo constituyen las islas Guayabo, Negritos y Pájaros declaradas como Reservas Biológicas (Decretos Nos. 2858-A de 28 de febrero de 1973 y 5963-A de 28 de abril de 1976, ratificadas por la Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982). Recuérdese que la Ley No. 6043, artículo 73, excluye de su aplicación a las zonas marítimas terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las que se rigen por su legislación respectiva.
c) Aprobación legislativa de concesiones
Las islas en la Ley No. 6043 ostentan además un régimen reforzado de tutela al requerirse la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa para el otorgamiento de concesiones sobre ellas:
"Artículo 37.- Ninguna municipalidad podrá autorizar proyectos de desarrollo turístico que ocupen áreas de la zona declarada turística, sin previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo mediante acuerdo de su Junta Directiva o sin autorización legislativa cuando se trate de islas o islotes."
"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Desarrollo Agrario. Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar expresamente, en forma razonada. Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa."
Al respecto, merece destacarse el hecho, tal y como lo señala el artículo recién transcrito, que el trámite aprobatorio ante el Congreso es requerido siempre, independientemente si se trata de una concesión sobre toda una isla o sólo sobre una parte de ella. En ese sentido, valga recordar lo expresado en las actas de discusión parlamentaria del proyecto que dio lugar a la actual Ley No. 6043:
"Debo reconocer con satisfacción que el dictamen que discutimos recoge una de las proposiciones esenciales de nuestra fracción parlamentaria, la de prohibir definitivamente la venta de la zona marítimo terrestre, y en cuanto se refiere a las islas, el dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos recogió nuestra demanda de que las islas parcial o totalmente, no podrán ser dadas en arrendamiento sin autorización de la Cámara Legislativa." (Diputado Ferreto Segura, expediente legislativo No. 7371, folio 1130) "Quiero recordar a los señores Diputados que el nuevo dictamen contempla el punto de vista sustentado por nosotros en forma también reiterada para que se prohíba el arrendamiento de las islas parcial o totalmente sin consentimiento legislativo..." (Ibíd, folio 1178)"
Más adelante, el dictamen profundiza en el estudio de si se deben considerar como islas marítimas, al efecto de requerir aprobación legislativa la correspondiente concesión sobre ellas, las que se encuentren en aguas interiores, fuera de mar territorial, de acuerdo con el Decreto No. 18581-RE:
"La precedente normativa podría llevarnos a la confusión de pensar que estando la mayor parte de nuestras islas, por el lado del Océano Pacífico, hacia el interior de las líneas de base rectas trazadas, es decir, dentro de aguas interiores, no les son aplicables el concepto de zona marítimo terrestre por encontrarse éste limitado, según el artículo 9º de la Ley No. 6043, a las islas ubicadas "dentro del mar territorial de la República".
Esta interpretación es definitivamente errónea, ya que al momento en que entra en vigencia la Ley No. 6043 estaba lejos de promulgarse el Decreto No. 18581-RE, y la normativa existente a ese momento tomaría como línea de base para fijar el límite interior del mar territorial la línea de bajamar a lo largo de la costa (artículo 6º, párrafo primero, de nuestra Constitución Política y artículos 3, 4 y 5 del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, firmado en Ginebra el 29 de abril de 1958, aprobado por Ley No. 5031 de 27 de julio de 1972). A mayor abundamiento sobre este punto, conviene remitirse de nuevo a las actas del expediente legislativo No. 7371, donde queda patente la preocupación de los señores Diputados por proteger jurídicamente a las islas, y en ese respecto, son de continua cita las islas del Golfo de Nicoya (véanse folios 305, 342, 369, 1130, 1410, etc.), por lo que no podría desvirtuarse esa intención legislativa de resguardarlas simplemente porque un Decreto (el No. 18581-RE), al trazar las líneas rectas de base, las situó en aguas interiores, fuera del mar territorial.
De acuerdo, pues, a este razonamiento se debe concluir, para ser fiel al espíritu del legislador y conforme a los principios de interpretación estatuidos en el Código Civil (artículo 10), que las islas marítimas y otras formaciones a que se refiere el artículo 9º, párrafo segundo, de la Ley No. 6043 son las que al momento de promulgarse esta Ley se encontraban ubicadas dentro del mar territorial, conforme a la legislación vigente a ese entonces."
IV.- REGIMEN LEGAL DE LAS ISLAS RODEADAS DE ESTERO Y MAR
Resta por referirse únicamente a aquellas porciones de tierra cuyo contorno lo forman aguas de mar y de uno o varios esteros.
Primero que todo, y de acuerdo con la definición inicial, debe reafirmarse su carácter de islas, al encontrarse rodeadas de agua, aunque en algunas ocasiones, por efecto del reflujo en las mareas, queden al descubierto terrenos que les unan con el resto del continente.
Al tratarse de islas, les es aplicable en toda su extensión territorial, por ende, el régimen de dominio público propio de éstas. El artículo 75 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ratifica esta condición:
"Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. Pero si estas islas se formaren con partes de una o varias fincas de propiedad popular, cortadas por un río, continuarán perteneciendo a los dueños de la finca o fincas desmembradas."
Por zona marítima la Ley de Aguas (artículo 69, párrafo primero) entiende "el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla, o sea mil seiscientos setenta y dos metros, contados desde la línea que marque la marea alta". Hoy esta distancia habría que entenderla disminuida a los doscientos metros que establece el artículo 9º de la Ley No. 6043, pero sin perjuicio de los terrenos insulares ya formados mientras mantengan sus características de tales.
Bajo estos parámetros, cabe ahora preguntarse si las concesiones sobre este tipo de islas requieren de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.
Como se recordará, este trámite aprobatorio es exigido tratándose de islas o islotes marítimos que sobresalgan del nivel del océano dentro del mar territorial de la República (artículos 9º y 42, párrafo tercero, de la Ley No. 6043); este último medido, para nuestro efecto, a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa (artículo 3º del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, Ley No. 5031 de 27 de julio, vigente al momento de dictarse la Ley No. 6043).
Entonces, las islas o islotes para cuya concesión es indispensable la aprobación legislativa son aquellos ubicados mar adentro "desde la línea de bajamar a lo largo de la costa".
En tales condiciones, sería propio concluir que las islas ubicadas en el continente, al interior de la costa o formando parte de ésta, es decir, siguiendo su contorno, no necesitan de aprobación legislativa para ser otorgadas en concesión.
Estaríamos en presencia de un género particular de islas, ya que, a pesar de encontrarse en el continente, sin que por ello deba denominárseles fluviales o lacustres (localizadas en el cauce o vaso de ríos o lagos, respectivamente), participan a la vez de características propias de las islas marítimas, como lo sería el estar rodeadas de agua sobre el nivel de ésta en pleamar (el hecho de encontrarse flanqueadas en parte por esteros, permite la influencia de las mareas).
Esta situación particular no es exclusiva de ellas, sino que debe comprendérseles dentro del concepto aún más genérico de "zona costera":
"La zona costera es la franja de tierra firme y espacio oceánico adyacente (agua y tierra sumergida), en la cual la ecología terrestre y el uso del suelo afectan directamente la ecología del espacio oceánico, y viceversa. La zona costera es una franja de ancho variable que bordea los continentes, los mares interiores y los Grandes Lagos. Funcionalmente, es la amplia interfase entre tierra y agua donde los procesos de producción, consumo e intercambio ocurren a altas tasas de densidad. Ecológicamente, es un área de dinámica actividad biogeoquímica, pero con limitada capacidad para sostener varias formas de uso humano. Geográficamente, la frontera terrestre de la zona costera es necesariamente vaga. Los océanos pueden afectar el clima hasta muy adentro en la tierra. La sal del océano penetra en los estuarios a distancias variables dependiendo fundamentalmente de la geometría del estuario y del flujo del río, las mareas oceánicas puede extenderse aún más lejos río arriba que la penetración de la sal. Los contaminantes que se añaden aún a la parte dulce del río finalmente alcanzan el mar a través del estuario" (Sorensen, Jens; McCreary, Scott, y Brandani, Aldo. "Arreglos Institucionales para Manejar Ambientes y Recursos Costeros". Primera edición castellana. Centro de Recursos Costeros, Universidad de Rhode Island, 1992 p.6).
De una manera más sencilla se le ha definido como "la porción de la tierra afectada por su proximidad al mar y la parte del océano afectada por su proximidad a la tierra" (Comisión en Ciencia Marina de los Estados Unidos en "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe". Publicación del Departamento de Asuntos Científicos y Tecnológicos de la Organización de los Estados Americanos, Buenos Aires, diciembre de 1990, p. 17).
Como ha podido apreciarse la "zona costera" no es tanto un concepto jurídico, sino técnico, y ha sido creado a nivel internacional para entender de mejor manera los complejos procesos de interacción tierra-mar, con el propósito de definir mejores políticas de planificación en recursos costeros:
"Los océanos, los mares y las zonas costeras contienen diversos recursos importantes para el sistema global, para las poblaciones y para el desarrollo y la subsistencia local. Por eso es necesario el ordenamiento de estos recursos, integrándolos en un desarrollo económicamente viable, socialmente justo y ambientalmente adecuado." (Capítulo 17 del Programa 21 de la Cumbre de la Tierra ECO92. Publicación del Consejo de la Tierra y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), San José, noviembre de 1993, p. 86). "El planeamiento integrado está diseñado para interrelacionar y guiar conjuntamente las actividades de dos o más sectores del planeamiento y desarrollo. En el contexto del manejo de zona costera, el planeamiento integrado implica usualmente el objetivo programático de equilibrar y optimizar la protección ambiental, el uso público y el desarrollo económico." (Sorensen, McCreary y Brandani, op. cit., p. 16).
Así las cosas, para definir si una isla precisa en estos términos de aprobación legislativa para ser otorgada en concesión, lo procedente será recurrir a ese Instituto (Geográfico Nacional) a fin de que determine, con base en su competencia y conocimientos técnicos, si tal porción de tierra se encuentra incluida hacia el interior del continente a partir de la línea de costa, o de ésta hacia el mar. Sólo bajo esta segunda hipótesis sería indispensable el trámite aprobatorio por el Congreso; lo anterior, sin perjuicio de que se reúna también la condición de estar rodeada permanentemente por agua.
VBC/
c.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza
Jefe del Departamento de Concesiones
Lic. Julio Sánchez Carvajal
Jefe del Departamento de Ordenamiento Agrario
Lic. Miguel Tapia Zumbado
Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal
Licda. Lilliana Arrieta Quesada
Directora del Area de Calidad de Vida
Municipalidades del país con administración de zona marítimo terrestre

References: artículo 121
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 33
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 5
in fine
 artículo 73
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 75
 artículo 9