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Timestamp: 2016-10-21 22:23:50+00:00

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⭐CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION B. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
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1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION B Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH Bogotá D.C., 29 de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: (32293)A Actor: SILVIO SAUL SUAREZ SANDOVAL Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda instaurada por el ciudadano Silvio Saúl Suarez Sandoval, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. en la que impugnó el artículo 1º del Decreto Reglamentario n.º 3535 de 2005 subrogado por el también artículo 1º del Decreto n.º 4643 de 2005, ambos expedidos por el Presidente de la República y el Ministerio de la Protección Social. I. El acto acusado ANTECEDENTES DECRETO 4643 DE 2005 (diciembre 19) por el cual se sustituyen algunos artículos del Decreto 3535 de 2005, por el cual se reglamenta la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el juego de Apuestas Permanentes o Chance y, se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189, el artículo 336 de la Constitución Política y los artículos 2, 21 y 24 de la Ley 643 de 2001, DECRETA: Artículo 1. Sustituir el artículo 1 del Decreto 3535 de 2005, el cual quedará así: Artículo 1. Porcentajes mínimos de operaciones en línea y en tiempo real. Los contratos de concesión para la operación del juego de2 apuestas permanentes o chance que se suscriban a partir de la vigencia del presente decreto, deben establecer como una de las obligaciones a cargo del concesionario, la de efectuar operaciones de colocación de apuestas permanentes o chance en la respectiva jurisdicción territorial a través del mecanismo de explotación sistematizado en línea y en tiempo real en los porcentajes y de acuerdo con la gradualidad que a continuación se señala: a) Para el segundo año de ejecución al menos el treinta y cinco por ciento (35%) de las operaciones de colocación de apuestas permanentes o chance; b) Para el tercer año al menos el setenta por ciento (70%) de las operaciones de colocación de apuestas permanentes o chance y; c) Para el cuarto y quinto año y, para las posteriores concesiones, durante toda su vigencia, al menos el noventa por ciento (90%) de las operaciones de colocación de apuestas permanentes. II. La demanda 1. En su escrito de demanda del 21 de noviembre de 2005, el actor solicitó la declaratoria de nulidad del artículo transcrito por considerar que el gobierno nacional modificó los artículos 21 y 26 de la Ley 643 de 2001, así como el preámbulo y los artículos 13, 53 y 189, numeral 11 constitucionales. Bajo el entendido de que la reglamentación del gobierno nacional sobre las apuestas permanentes o chance únicamente en forma sistematizada como lo consagra el artículo cuestionado del decreto reglamentario acaba, elimina o deroga la forma manual y restringe la sistematizada (fl. 4). 2. En cuanto al concepto de la violación, el demandante construyó tres cargos principales: 2.1. El primero de ellos, atinente a que el gobierno modificó los artículos 21 y 26 de la Ley 643 de 2001 al reglamentar una sola de las dos posibles formas de explotación legal de las apuestas permanentes o chance. Cargo que con la reforma de la demanda y la sustitución del acto impugnado fue reiterado bajo el argumento de que el artículo 1º del Decreto Reglamentario 4643 de 2005 al disponer que los concesionarios debidamente seleccionados por licitación pública (arts. 22 y 25 de la Ley 643 de 2001) para operar el juego de apuestas permanentes o chance, deben comprometerse a efectuar dichas operaciones a través del mecanismo de explotación sistematizado en línea y en tiempo real por lo menos del 35% en el segundo año de ejecución del contrato, al menos al 70% en el tercer año y al menos al 90% en el cuarto y quinto y posteriores años de ejecución, a partir de la vigencia del decreto, es decir, del 22 de diciembre de3 2005. Con lo cual el gobierno con el señalamiento de tales porcentajes favorece la operación sistematizada y reduce la manual (subrayas originales, fl. 28). Luego, se tiene así que donde la ley reglamentada autoriza ampliamente, sin restricciones, una alternativa para operar el chance la forma manual o sistematizada-, el decreto reglamentario modifica la ley al restringir una de esas posibilidades autorizadas ampliamente por ella, que es la manual En el segundo cargo, el actor destaca que el artículo acusado quebranta el artículo 189, numeral 11 de la Constitución que define la potestad reglamentaria como una competencia que ejerce el presidente de la República mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (subrayado por el actor) y que cumplido significa completo, cabal, pleno, en todo su alcance, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por lo que el decreto reglamentario que deforma la ley reglamentada, limita una autorización de ella y estimula la otra, mal puede cumplir la función que le asigna la Constitución, de buscar la completa ejecución de la ley (fl. 28), más no la de ampliar o restringir su alcance Finalmente, en el tercer cargo planteó que el art. 1º del decreto en mención desconoce el derecho fundamental a la igualdad, al trabajo digno, la igualdad de oportunidades para los trabajadores y las bases del Estado Social de Derecho comprometiendo, entonces, el preámbulo y los artículos 13, 25 y 53 superiores. En especial teniendo en cuenta que la Cooperativa que representa, con sede en el Cauca, se integra de unas 1200 personas que se encuentran en un medio empobrecido, flagelado por el terrorismo y agitado por luchas sociales, donde la tasa de desempleo es altísima y que el cooperativismo es de interés común, por declaración expresa del artículo 2 de Ley 79 de 1988 y es obligación del Estado velar por su protección, promoción y fortalecimiento por orden expresa de los artículos 58 y 333 inciso 3º de la Constitución Por último, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos normativos del artículo señalado por su manifiesta restricción al alcance de la ley con su consecuente derogación de los artículos 21 y 26 de la Ley 643 de III. Trámite procesal4 3. Por auto del 30 de marzo de 2006 el magistrado sustanciador admitió la demanda y advirtió al actor que la norma inicialmente impugnada, el artículo 1º del Decreto Reglamentario 3535, había sido derogada por el también artículo 1º del Decreto Reglamentario 4643 de 2005, consiguiendo cesar sus efectos. Dado que no era procedente entrar a estudiar la suspensión sobre un acto que ya había perdido su vigencia y por tanto, su fuerza ejecutoria (art. 66 del C.C.A.), entonces denegó la suspensión provisional. 4. Mediante escrito del 2 de junio de 2006 el actor corrigió la demanda (art. 208 del C.C.A.) y sustituyó el acto impugnado derogado por el entonces vigente y solicitó nuevamente la suspensión del mismo. 5. Por auto del 7 de febrero de 2007 el magistrado sustanciador admitió la reforma de la demanda y denegó la suspensión provisional del acto (f. 88). Los autos admisorio de la demanda y de su reforma fueron notificados al Ministro de la Protección Social en la forma autorizada por el artículo 150 del C.C.A., entidad que contestó la demanda y se opuso a las pretensiones (f. 95 y ss). 6. Entre los argumentos que adujo en defensa de los actos administrativos acusados, la apoderada del Ministerio de la Protección Social expuso que dicha entidad tiene la facultad legal de reglamentar todo lo relacionado con los juegos de apuestas permanentes o chance, los cuales hacen parte del monopolio de juegos de suerte y azar. De igual modo señaló que la ley estableció dos posibilidades de explotación de los mencionados juegos, manual y sistematizada y que en este caso en concreto el legislador quiso dejar la sistematizada, teniendo en cuenta el avance tecnológico que permite más confiabilidad y mayor funcionalidad en el sistema actual, el manual fue para no causar un traumatismo a las operaciones agregando que con el juego manual se habían presentado múltiples irregularidades tanto en las apuestas como en el no pago de premios, mientras que con el sistematizado se pretende dar cumplimiento a los principios de la Ley 643 de 2001 y en especial a la modernización de los juegos de azar y la transparencia. (f. 96, 97, 111 y ss). 7. El Ministerio de la Protección Social solicitó como prueba que se oficiara a las empresas de loterías departamentales sobre las quejas que hubiesen recibido por no pago de premios, y cuales son los motivos que aducen las concedentes5 como son: porque no le pagan, el formulario no llegó para el escrutinio, o fueron hurtados, o el recolector no entregó a tiempo los formularios. 8. Mediante auto de 18 de mayo de 2007, el magistrado sustanciador abrió a pruebas el proceso y ordenó librar oficio a las loterías departamentales en cuanto al fundamento 10 del auto, para lo cual se requirió información a la lotería la Nueve Millonaria (f. 139), de Córdoba (f. 140), de Bogotá (f. 141), de Boyacá (f. 142), Sociedad nacional de apuestas permanentes e inversiones S.A. Sonapi (f. 143), Inversiones y apuestas permanentes Arturo Echeverry Bogotá (f. 144). Así mismo en auto del 17 de agosto de 2007 decidió no requerir al Superintendente Delegado para la Generación y Gestión de Recursos Económicos de la Superintendencia Nacional de Salud, por haber sido solicitada por la demandada por fuera de la oportunidad procesal para ello, es decir, durante el termino de contestación de la demanda. 9. Dentro del término concedido para presentar alegatos de conclusión, la parte actora guardó silencio, la entidad demandada reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda (f. 156 y 181) y el Ministerio Público solicitó traslado especial (f. 155). 10. El Procurador Cuarto Delegado ante esta Sección, luego de analizar el acto administrativo acusado consideró que el ejecutivo no se extralimitó en la potestad reglamentaria básicamente por una doble razón: i) por cuanto a él le corresponde reglamentar no sólo los planes de premios, sino además, las condiciones y porcentajes en que deben realizarse las operaciones denominadas en línea y en tiempo real; y ii) porque con dichos porcentajes, se ha dejado un margen, que considera razonable, para operar manualmente buscando sin lugar a dudas la seguridad del apostador, manteniendo la confianza en el sistema de apuestas, y evitando el no pago de los premios, cuando tales razones no sólo son conocidas sino evitables. (f. 174) Por lo cual solicita a esta Sala despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV. Competencia6 11. La Sala conoce en única instancia del presente asunto en aplicación de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de una demanda formulada en ejercicio de la acción de simple nulidad contra un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional. V. Problema jurídico 12. Corresponde a la Sala resolver el siguiente cuestionamiento: Se extralimitó el Gobierno Nacional en su potestad reglamentaria al establecer en el numeral 1º del Decreto Reglamentario 4643 de 2005 los porcentajes mínimos de operaciones en línea y tiempo real exigibles contractualmente al concesionario en las operaciones de colocación de apuestas permanentes o chance en la respectiva jurisdicción territorial, en perjuicio de los manuales? VI. Análisis de la Sala 13. El contenido del artículo del Decreto 4643 de 2005 es el siguiente: Artículo 1. Modifíquese el artículo 1 del Decreto 3535 de 2005 modificado por el Decreto 4643 de 2005, el cual quedará así: "Artículo 1. Porcentajes mínimos de operaciones en línea y en tiempo real. Los contratos de concesión para la operación del juego de apuestas permanentes o chance que se suscriban a partir de la vigencia del presente decreto, deberán establecer como una de las obligaciones a cargo del concesionario, la de efectuar operaciones de colocación de apuestas permanentes o chance en la respectiva jurisdicción territorial a través del mecanismo de explotación sistematizado en línea y en tiempo real como mínimo en el 90. El porcentaje señalado en el presente artículo podrá ser modificado por el Ministerio de la Protección Social de acuerdo con la penetración de infraestructura de comunicaciones en el área de presencia del concesionario. Parágrafo 1. Para efectos de la operación en línea y tiempo real el procedimiento informático y tecnológico de la apuesta en un punto de venta fijo o móvil debe efectuarse a través de un mecanismo sistematizado que inmediatamente registra la apuesta, la cual es reportada a un sistema de información centralizado. Esto supone que la transacción correspondiente no puede ser almacenada en la respectiva terminal o equipo móvil para su posterior procesamiento. Los concesionarios deberán suministrar a la entidad concedente los equipos de cómputo, el software licenciado y la capacitación correspondiente, necesarios para efectuar el control y seguimiento a la7 colocación de apuestas permanentes por el mecanismo sistematizado en línea y en tiempo real y encargarse del mantenimiento y las actualizaciones necesarias. Parágrafo 2. Las obligaciones del concesionario sobre el mecanismo de explotación sistematizado en línea y en tiempo real deberán incluirse en los pliegos de condiciones del proceso licitatorio correspondiente y estipularse en la respectiva minuta contractual. No obstante si no estuvieren expresamente estipuladas se entienden incorporadas tácitamente. 14. La Sala observa que el acto administrativo inicialmente acusado, el artículo 1º del Decreto 3535 fue modificado por el art. 1º del Decreto 4643 del 19 de diciembre 2005, y este nuevamente reformado por el art. 1º del Decreto 4867 del 30 de diciembre de 2008, por lo que es menester concluir que en la actualidad ninguno de los actos sometidos a análisis de legalidad se encuentra vigente al haberse producido la subrogación por norma posterior. Ello implica, por tanto, que el contenido normativo del artículo vigente no ha sido sometido a cuestionamiento. 15. Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala sostener que el hecho de que los actos administrativos impugnados hayan sido subrogados durante el proceso de estudio de su legalidad no impide que este Tribunal acometa, de igual modo, y en razón de la presunción de legalidad de la que se revistió durante su vigencia, el estudio y análisis de la legalidad de los actos derogados o subrogados por los efectos que pudieron tener durante su vigencia. 16. De las consideraciones y de la suscripción del decreto cuyas disposiciones se demandan, se deriva de manera inequívoca que se trata de una reglamentación de la ley, en virtud de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, es decir, de un decreto reglamentario. En lo que respecta a este tipo de decretos, vale la pena recordar que constituyen una típica expresión de la función administrativa, y desde una perspectiva formal, hacen parte de la categoría de actos administrativos de carácter general. 17. En efecto, la capacidad de trazar reglas de conducta en desarrollo de lo prescrito por el legislador, con alcances generales y de obligatorio cumplimiento por parte de la comunidad destinataria de estos decretos, denota la verificación de los elementos propios del acto administrativo como son: (1) manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de la entidad pública o el particular en ejercicio de la función administrativa, (2) capaz de producir efectos jurídicos8 frente a otros sujetos de derecho (3) sin necesidad de contar con su anuencia para ello. 18. De este modo, identificado el acto administrativo contra el cual se dirige la demanda y establecidos los fundamentos normativos que le sirven de sustento, se impone precisar cuáles son los términos de la controversia. Para lo cual inicialmente se expondrán unas consideraciones generales sobre i) definición y alcance de la facultad reglamentaria del presidente, ii) los límites de su función en los monopolios de los juegos de azar, para luego entrar a abordar iii) los cargos específicos de la demanda. i) Definición y alcance de la facultad reglamentaria del presidente (art. 189 núm. 11 superior). Reiteración de jurisprudencia 19. Ha sido criterio de la Sala distinguir, dentro de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República a los reglamentos ejecutivos de los independientes, con los siguientes argumentos: ( ) en función de la existencia de una ley previa a la cual el reglamento deba acatamiento, unos serán los reglamentos ejecutivos o secundum legem, proferidos en ejecución de o requiriendo como condición de expedición de la presencia de una ley preexistente bien sea para detallarla, para desarrollarla, para complementarla o para preparar su ejecución y otros los reglamentos independientes o praeter legem, los cuales no responden a o su expedición no depende de la existencia de una ley previa, sino que regulan materias de las cuales el Legislador no se ha ocupado en ocasiones porque el Constituyente ha decidido, deliberada y justificadamente, que el Legislador no se haga cargo de la normación relativa a tales asuntos o de las cuales se ha ocupado parcialmente y en ámbitos diversos de aquellos que, por ministerio de la Constitución, concierne regular a una instancia de producción normativa diferente. Y, adicionalmente, la clasificación de los reglamentos atendiendo al ámbito en el cual habrán de desplegar sus efectos conduce a sostener que pueden ser, en primer término, jurídicos o normativos, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas en relación con los derechos y deberes de los ciudadanos, esto es, cuando producen efectos más allá de la propia Administración Pública, toda vez que se profieren en virtud de la relación general de sujeción existente entre los administrados y el poder público o, en segundo término, administrativos o de organización, cuando los profiere la Administración al ejercer su potestad de organización interna o en virtud de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la preanotada relación de sujeción común y general por ejemplo, las existentes entre la Administración y sus funcionarios o entre ella y9 los llamados a prestar el servicio militar o los individuos recluidos en un establecimiento penitenciario, de suerte que rigen hacia el interior de la Administración Se trata entonces de una potestad que, si bien no requiere siempre autorización del legislador para su ejercicio, una vez es expedida la ley, queda limitada o sujeta a lo que en ella se haya consagrado en aras de su cumplida y oportuna ejecución. Esta competencia la ejerce el Presidente de la República por derecho propio y con carácter permanente. Es decir, no requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del legislador. Es bajo este entendimiento, que la facultad reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la ley, se limita a enunciar el asunto a tratar, pero delega en el Presidente todos los temas inherentes a la propia labor legislativa, resulta innegable que estaría trasladando el legislativo su propia facultad constitucional. Al contrario, si la ley establece los parámetros generales, la reglamentación que el Ejecutivo expida es simplemente el resultado de las atribuciones constitucionales propias para desarrollarla. No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el reconocimiento de la competencia constitucional del Ejecutivo. Sin embargo, dicha facultad reglamentaria no es absoluta pues ella se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que se convierte en su límite. Es por ello que cuando el Ejecutivo reglamenta la ley no puede ir más allá de lo que ella prevé, ni de las pautas generales que señala Así mismo, la Sala ha identificado dos criterios que contribuyen a determinar los límites y alcance del poder reglamentario, como son: el de competencia y el de necesidad, los cuales han sido entendidos así: Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad administrativa: Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Fija así la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley, tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so 1 Supra nota 2. 2 Corte Constitucional, sentencia C- 512/97, M.P. Jorge Arango Mejía.10 pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de "necesidad" consagrado expresamente en el artículo citado ( de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución La sujeción a la ley apunta a que ésta actúe como un marco normativo para la regulación que de ella haga el ejecutivo, quien, por tanto, debe someterse a sus mandatos, autorizaciones y limitaciones en aras de acercar la normatividad a su efectiva aplicación por los operadores jurídicos, sin que en ese proceso se tergiverse, modifique o transforme la voluntad del legislador. 23. Así las cosas, cuando se refiere a la potestad secundum legem, el ejecutivo debe interpretar la ley bajo el horizonte normativo desplegado por el legislativo, tarea que no pretende ni busca que el ejecutivo reemplace al legislador en sus omisiones o silencios, ni mucho menos que finiquite su labor, pues, en vez de ello, lo que precisa la potestad reglamentaria es que el ejecutivo en provecho de su versatilidad en la toma de decisiones, dominio técnico y acercamiento a la ciudadanía, sepa interpretar adecuadamente la ley. Por lo demás, la razón de ser de la existencia de una potestad normativa distinta de la del Legislador suele encontrarse, más allá de la necesidad que a la Administración asiste en el sentido de organizar sus servicios y regular su funcionamiento interno, en la circunstancia de que desde el punto de vista práctico le resulta más fácil ocuparse de la expedición de las normas atinentes a todas las materias que requieren de una regulación por parte del Estado, además de que la característica de generalidad y abstracción de la cual debe encontrarse provista la ley, le impide a ésta desarrollar, con el rigor y concreción suficientes, la integridad de los asuntos que aborda, pues además ha de deferir a la Administración la precisión de los detalles que posibiliten adaptar, a las cambiantes circunstancias que se pretende reglar, la aplicación de los preceptos legales. Adicionalmente, la especialización técnica y preparación funcional de las instancias administrativas garantiza las cotas de precisión y de rigor científico que son de desear en los dispositivos reglamentarios, los cuales gozan de la posibilidad de ocuparse con exhaustividad y detalle del desarrollo de asuntos propios del conocimiento científico o 3 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Cuarta, C.P. Guillermo Chahín Lizcano, 26 de agosto de 1994, Rad. 5312B11 el saber especializado, con relativa independencia de los debates ideológicos o políticos que de ordinario corresponden, por su propia naturaleza, a las cámaras parlamentarias. Esa autonomía respecto de las instancias de decisión política es, de un tiempo a esta parte, una de las razones que ha venido a justificar, adicionalmente, la directa atribución constitucional de facultades normativas a órganos diversos de aquellos que disfrutan de la legitimidad democrática directa de la cual les provee el origen de su integración a través del ejercicio del derecho al sufragio por parte de los ciudadanos, justamente con el propósito, determinado por el propio Constituyente, de garantizar que cierto tipo de reglamentaciones, a las cuales se pretende dotar de un contenido fundamentalmente técnico, puedan ser expedidas por órganos que mantengan la necesaria autonomía sin perjuicio de la necesaria e imprescindible coordinación y colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado tanto respecto del Congreso como en relación con el Ejecutivo. A esa tendencia, claramente identificable en el derecho comparado como se verá más adelante, no se ha mantenido ajena la Carta Fundamental Colombiana a partir del año 1991, en la cual será dable encontrar, por tanto, no sólo reservas que el Constituyente ha realizado en favor de la ley para la normación de determinadas materias, sino también reservas que la Norma Fundamental ha previsto, para el mismo efecto, en favor del reglamento administrativo 4. ii) Alcance y límites de la potestad reglamentaria en los monopolios de los juegos de azar 24. La Constitución en el artículo 336 estableció los monopolios como arbitrios rentísticos de la Nación determinando sus características, finalidades y destinación bajo los siguientes términos: ARTÍCULO 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. 4 Supra nota 2.12 La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley. El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores (subrayas fuera de texto). 25. Como puede observarse, la misma norma suprema establece que los monopolios como arbitrio rentístico están supeditados a un régimen jurídico propio y dispone algunos de los elementos del mismo, como son: (i) gozar de una finalidad común de interés público, (ii) su constitución como arbitrio rentístico y (iii) la necesaria indemnización previa a los individuos que se vean privados de su ejercicio. Además, esa misma disposición (iv) predetermina la destinación de algunas de esas rentas, (v) ordena la sanción penal de la evasión fiscal en estas actividades y (vi) la eficacia como condición de su supervivencia, de lo contrario corresponde al gobierno ordenar su enajenación o liquidación. 26. De igual modo en los monopolios de los juegos de suerte o azar, la jurisprudencia constitucional reconoció el alto margen de maniobra o discrecionalidad de la que goza el legislador para regular, mediante un régimen propio, tales actividades: En lo referente a lo que ha de entenderse por régimen propio de los monopolios rentísticos, entre ellos el de juegos de suerte y azar, y sobre las facultades legislativas que se confieren al Congreso de la República para fijarlo, la jurisprudencia se ha pronunciado, precisando que lo que le corresponde al legislador no es exclusivamente el establecimiento de un monopolio rentístico específico, sino también la determinación de las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo, manejo y administración de las respectivas rentas, facultad legislativa que no había sido limitada expresamente por el constituyente, por lo que, en una interpretación teleológica de la norma constitucional, dicha facultad debía ser considerada como lo suficientemente amplia para que a través de su ejercicio pudiera el legislador determinar de manera general la forma de organización, administración, control y explotación de los monopolios, y sobre las que la jurisprudencia ha entendido que en estas materias al legislador le cabe un amplio margen de discrecionalidad a la hora de organizar dichos monopolios 5. 5 Sentencia C-1067/08, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.13 27. Justamente en ejercicio de sus competencias, y en especial del mandato proveniente del constituyente en el sentido de que mediante una ley de iniciativa gubernamental se estableciera un régimen propio para organizar, administrar, controlar y explotar los monopolios de arbitrio rentístico, el legislador expidió la Ley 643 de 2001 Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, en cuyo artículo 1º se definió a los monopolios así: ARTÍCULO 1o. DEFINICIÓN. El monopolio de que trata la presente ley se define como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación Sobre esta noción, la Corte entendió lo siguiente, Un monopolio es, desde el punto de vista económico, una situación en donde una empresa o individuo es el único oferente de un determinado producto o servicio; también puede configurase cuando un solo actor controla la compra o distribución de un determinado bien o servicio. Por su parte, la Carta autoriza, excepcionalmente, el establecimiento de monopolios como arbitrios rentísticos, en virtud de los cuales el Estado, se reserva la explotación de ciertas actividades económicas, no con el fin de excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le permita atender sus obligaciones Adicionalmente en el caso de este monopolio, quiso el constituyente que los recursos que se obtuviesen de esta actividad fuesen destinados en forma exclusiva a los servicios de salud administrados por las entidades territoriales (art. 362 superior y art. 3 literales a), c) y d) de la Ley 643) 8. 6 Artículo declarado exequible únicamente por los cargos analizados por la Corte Constitucional mediante Sentencia C , M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 7 Corte Constitucional, sentencia C-1191/01, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 8 En concreto el artículo 362 establece: Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. // Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior. De igual modo el artículo 3 literal d) de la Ley 643 señala: // Principios que rigen la explotación, organización, administración, operación, fiscalización y control de juegos de suerte y azar. La gestión de juegos de suerte y azar se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Finalidad social prevalente. Todo juego de suerte y azar debe contribuir eficazmente a la financiación del servicio público de salud, de sus obligaciones prestacionales y pensionales; Mostrar más
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