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Timestamp: 2018-08-20 04:34:36+00:00

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Estrangeiro no Brasil tem direito a LOAS? - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Considerando o princípio da universalidade de atendimento e de cobertura, analisa-se a vedação do pagamento do benefício assistencial de prestação continuada a estrangeiros, mesmo que residentes no Brasil.
Resumo: A concessão do benefício assistencial de prestação continuada ao estrangeiro residente no Brasil é vedada pela regulamentação do dispositivo. Tal questão jurídica teve sua repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, justificando a atualidade da análise. Para tanto, é imperativo verificar as razões pelas quais o ordenamento nacional veda a concessão do benefício a tais pessoas, cotejando-as com a Constituição Brasileira, com os Tratados Internacionais que o Brasil é signatário e com as Leis nacionais para, só então, analisar se a restrição é correta.
Palavras-chave: Assistência Social. Benefício Assistencial. Estrangeiro residente.
A Seguridade Social no Brasil foi pensada para ser uma grande rede de proteção social, a qual visa tutelar todas as etapas de proteção (prevenção, reparação e recuperação) nas áreas da saúde, da assistência social e da previdência social.
Um dos princípios constitucionais da Seguridade Social é a Universalidade de Atendimento e de Cobertura. Num primeiro raciocínio básico, tal princípio tem por escopo que todos sejam integralmente tutelados pela rede de proteção social.
O objeto de estudo, neste trabalho, é o subsistema da Assistência Social, verificando se essa faceta da rede de proteção social está atendendo à sua previsão constitucional.
Isto porque há grande controvérsia atual sobre o descumprimento de tal vertente, vez que parte da população residente no país estaria de fora de uma parte da rede. Isto porque o Benefício Assistencial de Prestação Continuada – que garante o pagamento de um salário mínimo ao idoso ou à pessoa com deficiência que não tem condições de se manter ou de ser mantido por sua família – não pode ser concedido a estrangeiros, mesmo que residentes no Brasil.
Tal questão é de grande indagação jurídica, e está atualmente com sua repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Este trabalho buscará tecer considerações sobre a problemática, posicionando-se sobre o tema.
Conforme já asseverado, a Seguridade Social se traduz em uma grande rede de proteção social, e está apoiada em um tripé: Saúde, Assistência Social e Previdência Social.
A Constituição Federal, ao definir a Assistência Social, assim dispôs:
A ideia por detrás da Assistência Social é justamente a de assistir àqueles que, por alguma razão, estejam em situação de exclusão social ou vulnerabilidade social. O fundamento é a aplicação do princípio da isonomia, tutelando aqueles que realmente necessitem, a fim de que consigam participar na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
José Afonso da Silva (1995), ao discorrer sobre a Assistência Social, assim se manifesta:
“O direito à assistência social constitui a face universalizante da seguridade social, porque ‘será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição’ (art. 203). Nela é que, também, assenta outra característica da seguridade social: a solidariedade financeira, já que os recursos procedem do orçamento geral da seguridade social e não de contribuições específicas de eventuais destinatários (art. 204), até porque estes são impersonalizáveis a priori, porquanto se constituem daqueles que não dispõem de meios de sobrevivência: os desvalidos em geral...” (p. 300)
Ou seja, o espírito da Assistência Social é a universalização do acesso, tutelando a todos que dela necessitem, independentemente de qualquer contribuição prévia. É justamente este o preceito básico, insculpido no artigo 1º da Lei Orgânica da Assistência Social, Lei nº 8.742, de 1993:
Wladimir Novaes Martinez (1992), ao definir a Assistência Social, afirma ser ela “um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em pequenos benefícios em dinheiro, assistência à saúde, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestações. Não só complementa os serviços da Previdência Social, como a amplia em razão da natureza da clientela e das necessidades providas” (p. 83).
Ou seja, a Assistência Social é o ramo da Seguridade Social que busca atender aos necessitados que, por alguma razão – social, familiar ou médica – estejam em situação de vulnerabilidade, merecendo sua tutela pelo Estado e pela Sociedade. A ação é realizada com o objetivo de prover os mínimos sociais. Para tal assistência, não há necessidade de qualquer contribuição ao sistema, vez que a base é, justamente, a solidariedade social que envolve este sistema.
2. O Benefício Assistencial de Prestação Continuada
2.1. Regulamentação do instituto
Conforme já visto, a Assistência Social é o subssistema da Seguridade Social responsável em prover os mínimos sociais àqueles de necessitem.
Dentre as ações possíveis da Assistência Social, há uma de comando constitucional, prevista dentro de seus objetivos. Tal objetivo já foi supratranscrito, mas merece destaque:
Ou seja, o constituinte elegeu o idoso e a pessoa com deficiência como merecedores de uma tutela especial. Nos casos em que eles não tiverem condições de se manter ou de ser mantido por suas famílias, o Estado deverá garantir o pagamento de um salário mínimo mensal.
Tal benefício, chamado de benefício da LOAS, ou de BPC/LOAS (benefício de prestação continuada da Lei Orgânica da Assistência Social), tem por escopo tutelar aqueles idosos e as pessoas com deficiência que se encontram em situação de desassistência em virtude de impossibilidade financeira de sua manutenção.
Mas, o próprio constituinte foi claro ao determinar que os requisitos seriam aqueles previstos em lei, que serviria para regulamentar o benefício.
A regulamentação veio com a edição da Lei nº 8.742, de 1993, a LOAS, cujo artigo 20 (que regulamenta o instituto) possui a seguinte redação atual:
§ 8º A renda familiar mensal a que se refere o § 3º deverá ser declarada pelo requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos no regulamento para o deferimento do pedido. (Incluído pela Lei nº 9.720, de 30.11.1998)
Da leitura do referido artigo, extraem-se três requisitos básicos: um primeiro, subjetivo (ser idoso ou pessoa com deficiência); além disso, deve integrar um núcleo familiar dentro da zona de miserabilidade social e não titularizar outro benefício dentro da Seguridade Social.
Há, ainda, um quarto requisito, que não consta deste artigo 20, mas é extraído do artigo 1º, da LOAS, que é a nacionalidade brasileira. É este requisito o objeto deste trabalho, ante sua atual discussão jurídica.
Todavia, é importante conhecer os demais requisitos necessários a serem preenchidos para a concessão do BPC/LOAS, para – só então – analisarmos e pontuarmos a problemática acerca da nacionalidade.
2.2.1. Idade Avançada
Os chamados requisitos subjetivos são aqueles inerentes à própria pessoa que requer o BPC/LOAS. É a razão, o motivo para que esta pessoa seja tutelada – por esta determinada ação – dentro da Assistência Social.
É o motivo que faz a pessoa ser diferente e que enseja a especial atuação do Estado. É a desigualdade que impõe o agir diferenciado do Estado, visando a inclusão social.
São requisitos alternativos, ou seja, o requerente deve preencher, apenas, um deles – idade ou ser pessoa com deficiência.
O primeiro requisito subjetivo é a idade avançada, ser idoso. Neste ponto, é importante ressaltar que – atualmente – a idade mínima como requisito para tal benefício é de 65 anos.
Ressalte-se que, para o BPC/LOAS, não há diferença entre homens e mulheres: todos se tornam idosos na mesma idade (65 anos), não havendo requisitos diferenciados por conta do sexo de cada um.
Outro fato a ser ressaltado é que a idade – na redação originária da LOAS – era de 70 anos para concessão do benefício. O limite foi reduzido pelo Estatuto do Idoso para 65 anos de idade, sendo que a atual redação da LOAS, trazida em 2011, prevê o mesmo requisito etário.
2.2.2. Pessoa com deficiência
O segundo requisito subjetivo determina que o requerente seja uma pessoa com deficiência. Novamente é importante frisar que o requisito subjetivo é alternativo: ou o requerente precisa ser idoso ou uma pessoa com deficiência. Apenas um deles deve ser preenchido.
Todavia, o requisito da deficiência gerou grande discussão, vez que a redação original da LOAS não era a mais adequada.
Para a redação originária da LOAS, pessoa com deficiência era aquela que estaria incapacitada para o trabalho e para os atos da vida independente.
Ora, com todo o respeito, incapacidade não tem qualquer relação com a conceituação de pessoa com deficiência. Incapacidade traz a impressão de impossibilidade de ação, de trabalho.
Mas, uma pessoa com deficiência pode sim trabalhar e ser capaz para atos da vida independente. Uma pessoa biamputada das pernas pode exercer atividade laborativa e ser capaz de praticar todo e qualquer ato da vida independente. Mas, mesmo assim, é uma pessoa com deficiência, devendo ser especialmente tutelada.
Incapacidade (laborativa ou para atos da vida independente) não tem qualquer relação com o conceito de pessoa com deficiência, razão pela qual a escolha legislativa não foi a mais feliz.
Obviamente que gerou inúmeras ações judiciais. Isto porque não bastava a incapacidade laborativa para caracterização de uma pessoa com deficiência; ela também deveria estar impossibilitada de exercer os atos da vida independente. Deveria necessitar de um terceiro para exercer seus atos básicos, sob pena de não preenchimento do requisito legal.
A jurisprudência, por sua vez, entendeu de forma maciça que o requisito legal estava totalmente equivocado, e que a capacidade para atos da vida independente se traduzia num discrímen não autorizado.
Dessa forma, pacificou a jurisprudência que pessoa com deficiência seria aquela que estivesse incapacitada para o trabalho. Ou seja, confundiu, ainda mais, os termos “incapacidade” e “pessoa com deficiência”, agindo como se fossem a mesma coisa.
Tais interpretações eram – por demais – equivocadas, vez que tratavam a definição de pessoa com deficiência como sendo a aptidão para exercício de atividade laborativa. Ora, uma pessoa com mobilidade reduzida é, muitas vezes, totalmente capaz para o exercício de certas atividades laborativas; todavia, será uma pessoa com deficiência, merecendo especial atenção, com fornecimento de transporte público adaptado e acessibilidade nos ambientes.
Não pensar dessa maneira é restringir a definição de pessoa com deficiência, excluindo grande parte das pessoas que deveriam ser protegidas, além de incluir outras que não teriam o direito a tal tutela.
Ou seja, a confusão terminológica trazida pela redação original da LOAS acabou por desvirtuar, num primeiro momento, o espectro de proteção do BPC/LOAS, excluindo a população que deveria ser tutelada, e incluindo parte da sociedade que não possuía qualquer direito.
No dia 25 de agosto de 2009 tal problemática foi expressamente resolvida pela publicação do Decreto nº 6.949, o qual promulgou o texto da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, ambos assinados em Nova York.
Considerando que tal Tratado Internacional foi o primeiro (e único até o presente momento) aprovado pelo Congresso Nacional de acordo com o disposto no § 3º, do artigo 5º, da Constituição Federal, os conceitos tratados em seu texto tem status de norma constitucional, vez que possuem a mesma hierarquia e força de uma Emenda Constitucional.
O conceito de pessoa com deficiência é trazido pelo artigo 1º da referida Convenção, e assim dispõe:
Ou seja, o conceito trazido pela Convenção não é, apenas, médico. Tampouco se refere à capacidade laborativa ou à aptidão para exercício de atos da vida independente.
A ideia trazida é que seja realizada uma dupla análise na pessoa: uma médica, a fim de se averiguar a existência de algum tipo de impedimento de longo prazo (de natureza física, mental, intelectual ou sensorial) e, outra, de natureza social, a fim de verificar se a presença de tal impedimento interage com eventuais barreiras, impedindo a participação da pessoa na sociedade de forma plena e efetiva, em igualdade de condições com as demais pessoas.
Este é, atualmente, o conceito trazido na LOAS, com a redação dada em 2011. O único acréscimo foi o do conceito de longo prazo, que se traduziu como sendo aquele que produza efeitos pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos.
2.3. Miserabilidade do núcleo familiar
Outro requisito para a concessão do benefício assistencial é que o beneficiário (idoso ou pessoa com deficiência) não consiga se manter ou ser mantido por sua família.
A LOAS regulamentou tal dispositivo constitucional, determinando que essa impossibilidade de manutenção equivaleria à zona de miserabilidade social ou indigência social.
Assim sendo, para que o núcleo familiar que o pretendente seja considerado como miserável e, portanto, estar apto ao recebimento do benefício, a renda mensal per capita de tal grupo deve ser inferior a um quarto do valor do salário mínimo.
Aqui deve ser trazido um esclarecimento: o BPC/LOAS não é um benefício para complementação de renda familiar. Ele serve para suprir os mínimos sociais àqueles idosos ou pessoas com deficiência que se encontrem na zona de miserabilidade social.
Ele não visa tutelar os núcleos familiares pobres (com renda mensal por capita de até meio salário mínimo), mas sim abarcar os excluídos dos excluídos da nossa sociedade, garantindo o pagamento de um salário mínimo mensal.
A constitucionalidade do requisito “miserabilidade” foi atacada através de Ação Direta de Inconstitucionalidade, mas o Supremo Tribunal Federal julgou que a regulamentação da LOAS não foi inconstitucional neste ponto.
A jurisprudência, então, analisou sobre a obrigatoriedade de utilização – em todos os casos – deste requisito objetivo, ou se era possível ao magistrado, à luz do caso concreto e analisando outras provas, aferir que aquele determinado núcleo familiar era miserável, mesmo recebendo pouco acima do limite legal.
Esta tese foi devidamente analisada e aprovada pelo Superior Tribunal de Justiça, asseverando que pode o magistrado, em obediência ao princípio do livre convencimento motivado, julgar que determinado núcleo familiar é miserável por outras provas que não apenas a renda familiar per capita.
Ressalte-se que tal questão jurídica foi submetida recentemente para nova análise perante o Supremo Tribunal Federal, e ele julgou inconstitucional o critério objetivo trazido pela lei, mas sem declarar a nulidade do texto legal, tampouco sem modular os efeitos da decisão.
Tal declaração de inconstitucionalidade também atingiu o parágrafo único do artigo 34 do Estatuto do Idoso, que mandava excluir do cálculo de um BPC/LOAS Idoso o valor recebido por um idoso a título de outro BPC/LOAS Idoso.
Assim sendo, o juiz, à luz do caso concreto, e de acordo com as provas produzidas, poderá apurar a miserabilidade sem seguir os parâmetros legais. Mas a solução trazida pelo STF prejudica, sobremaneira, a concessão de benefícios na esfera administrativa.
Isto porque a Administração Pública está adstrita ao princípio da legalidade estrita, ou seja, ela só pode agir de acordo com os dizeres da lei. Se a lei é inconstitucional, mas não há um regramento objetivo a seguir, ficará o administrador impossibilitado de apreciar a miserabilidade, causando enormes instabilidades.
Independentemente de tal discussão, que apenas se iniciou, há outros pontos a serem analisados sobre miserabilidade. A LOAS, com sua atual redação, também coloca fim a uma celeuma que existia antes, no tocante a quais pessoais integrariam o núcleo familiar. A atual redação, trazida em 2011, assim preconiza:
“§ 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmo teto.” (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
Resta saber, então, como se procede ao cálculo da renda mensal familiar per capita, ou da miserabilidade. O parágrafo oitavo do referido artigo vinte determina que a renda familiar deverá ser declarada pelo requerente ou seu representante legal.
Deve trazer, neste momento, que um dos princípios da Assistência Social é, justamente, o “respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade” (art. 4º, III, LOAS).
Assim sendo, a declaração, pelo segurado, de sua renda familiar atende a tal princípio, evitando a comprovação – por outros meios de prova que não a declaração sob as penas da lei – da necessidade.
O princípio parte do pressuposto de que aquele que necessita da Assistência Social já se encontra em uma situação de exclusão, razão pela qual fazer com que comprove sua miserabilidade por vários documentos, testemunhos, iria trazer uma situação vexatória não aceita por esse subsistema.
Todavia, é claro que o Estado pode – e deve – averiguar as informações prestadas, mas desde que não coloque o requerente em situação vexatória. Por tal razão que todos os integrantes do grupo familiar tem sua situação analisada no Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS.
Além disso, pode ser realizada uma pesquisa externa, a fim de se averiguar se a declaração emanada corresponde com a realidade.
Assim sendo, para se apurar a renda familiar per capita, deve-se averiguar o total de rendimentos brutos aferidos por todos os integrantes do grupo familiar. Ressalte-se que há alguns valores que não integram tal cálculo, conforme previsto no Decreto nº 6.214, de 2007, cuja atual redação do artigo 4º, assim preconiza:
“Art. 4º Para os fins do reconhecimento do direito ao benefício, considera-se:
“VI - renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, seguro-desemprego, comissões, pro-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 19. (Redação dada pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“§ 2º Para fins do disposto no inciso VI do caput, não serão computados como renda mensal bruta familiar: (Redação dada pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“I - benefícios e auxílios assistenciais de natureza eventual e temporária; (Incluído pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“II - valores oriundos de programas sociais de transferência de renda; (Incluído pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“III - bolsas de estágio curricular; (Incluído pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“IV - pensão especial de natureza indenizatória e benefícios de assistência médica, conforme disposto no art. 5o; (Incluído pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“V - rendas de natureza eventual ou sazonal, a serem regulamentadas em ato conjunto do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e do INSS; e (Incluído pelo Decreto nº 7.617, de 2011)
“VI - remuneração da pessoa com deficiência na condição de aprendiz. (Incluído pelo Decreto nº 7.617, de 2011)”.
A transcrição de tal dispositivo é importante para deixar bem claro que eventual valor recebido pelo núcleo familiar a título de Bolsa Família não integra o cálculo do valor da renda mensal per capita.
Após aferir todos os recebimentos brutos mensais de todos os integrantes deste núcleo familiar, deve-se dividir pelo número total de integrantes deste mesmo grupo, chegando-se ao valor da renda mensal familiar per capita.
Se este resultado for inferior a um quarto do salário mínimo o requisito da miserabilidade estará preenchido.
Obviamente que, com o atual posicionamento do STF, toda a discussão sobre renda mensal per capita cai por terra. Assim, para apurar miserabilidade no caso concreto, todos os valores deveriam integrar a apuração. Só para exemplificar, o grupo familiar para concessão dos benefícios trazidos pelo Programa Bolsa Família é maior do que aquele previsto na LOAS.
Neste atual momento, este requisito (miserabilidade) é aquele que traz mais instabilidade jurídica, vez que não há, ainda, um norte a ser trilhado; mas este não é o objeto do presente trabalho.
Muitos autores não colocam a não cumulatividade como requisito do BPC/LOAS. Aliás, há doutrina que só coloca como requisitos o subjetivo e a miserabilidade.
Todavia, a não cumulatividade é requisito legal, e está previsto no art. 20, § 4º, da LOAS, que assim dispõe:
“Art.20.
“§ 4º O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011”.)
Tal restrição também inclui o seguro desemprego, fato este explicitado pelo Decreto nª 6.214, de 2007.
A maior discussão sobre este ponto diz respeito à possibilidade de cumulação do BPC/LOAS com o Bolsa Família. Já foi analisado fato de que a renda oriunda do Bolsa Família não integra o cálculo da renda familiar per capita, vez que oriundo de programa social de transferência de renda.
Mas renda é uma coisa e titularidade de benefício é totalmente diferente. Pode a pessoa que é titular de um benefício pago pelo Bolsa Família receber BPC/LOAS? Seria esta uma vedação imposta pelo requisito da não cumulatividade?
Em que pese todas as manifestações em sentido contrário, entendemos que, neste ponto específico, é possível a cumulação.
Frise-se que não estaremos, propriamente, diante de cumulação de benefícios vedada pela LOAS. Estaremos, na realidade, diante de uma situação que aquele determinado núcleo familiar – miserável – preenche também os requisitos para sua inclusão no Bolsa Família, percebendo um ou todos os benefícios de tal Programa.
Mas deve-se deixar claro que no Bolsa Família o próprio grupo familiar que é analisado como um todo e, se preencher os requisitos legais, acabará recebendo o benefício. A pessoa para a qual os valores são depositados é a titular, segundo a lei, deste benefício, mas sua natureza jurídica não é, propriamente, de titular de benefício.
Isto porque o titular o benefício não é uma pessoa, mas sim aquele determinado grupo familiar. A pessoa em cujo nome os valores são depositados age como representante legal, perante o programa, deste núcleo familiar, mas não é – propriamente dito – a titular do benefício.
Assim sendo, a melhor análise é a de que uma pessoa pode ser titular do BPC/LOAS e, também, ser a representante legal de um determinado grupo familiar perante o Programa Bolsa Família, sem que, com isso, haja violação ao requisito da não cumulatividade.
XEXÉO, Leonardo Monteiro. O estrangeiro residente no Brasil e a concessão do benefício assistencial de prestação continuada. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3874, 8 fev. 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/26594>. Acesso em: 19 ago. 2018.

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