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El desayuno escolar en Bolivia. Diagnóstico de situación actual
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María Cristina Calderón Lagos
1 El desayuno escolar en Bolivia Diagnóstico de situación actual
3 El desayuno escolar en Bolivia Diagnóstico de la situación en Bolivia (2008) Municipios de: Achacachi, Rurrenabaque, Reyes, San Lorenzo, Yunchará, Sopachuy y Pazña
4 Presidente FAM Bolivia: Atiliano Arancibia V. Vicepresidente FAM Bolivia: Luis Revilla H. Director Ejecutivo: Dino Palacios D. Coordinador del proyecto SADEL: Donald Mercado Equipo de investigación SIAM: Julio Linares C. Diego Urioste U. Jimmy Osorio L. Cecilia Aparicio R. Especialista SIAM invitado: Wilson Rojas S. Consultores y empresas consultoras convocadas: Edmundo Garafulic SAXgr Lourdes Gonzáles Giovanna Hurtado A. Equipo de apoyo: Oscar de la Reza Arza Karina Andrade Karola Aguirre Edición y fotografías: Unidad de Comunicación FAM-Bolivia Diseño y diagramación: Marcos Flores
5 Índice I. Presentación 7 II. Antecedentes 9 III. Objetivos de la investigación 10 IV. Metodología 10 1 Contexto general del desayuno escolar Introducción Marco legal vigente Propuestas y avances en materia de desayuno escolar 16 2 Características principales del desayuno escolar en Bolivia Cobertura Municipios que implementan el desayuno escolar con recursos municipales Cobertura según los niveles educativos en los que se implementan los programas de desayuno escolar Cobertura por el número de estudiantes que reciben desayuno escolar Cobertura según el promedio de días de distribución Indicador de eficiencia anual del programa de desayuno escolar Cobertura por tipo de alimentación complementaria Razones por las que los gobiernos municipales no lograron la cobertura total del programa de desayuno escolar Financiamiento del desayuno escolar Características de la inversión para el desayuno escolar Costos por ración Proveedores Responsables de la selección de los proveedores del desayuno escolar Proveedores del desayuno escolar 30 3 Evaluación cuali cuantitativa de los beneficiarios directos e indirectos en el área de estudio Satisfacción con los alimentos recibidos Satisfacción con la ración líquida y sólida Satisfacción con la cantidad por ración Condiciones de higiene de los productos Frecuencia de distribución del desayuno escolar Equidad en la distribución del desayuno escolar Preferencias de los beneficiarios sobre los alimentos Alimentos preferidos por los escolares Alimentos que no les gustaría recibir a los escolares Razones que argumentan los escolares para no recibir ciertos alimentos 40 4 Efectos del desayuno escolar Efectos relacionados con la salud Requerimientos diarios Características del consumo en los hogares 46
6 4.2 Adecuación de la dieta en los hogares Adecuación de energía Adecuación de macronutrientes Adecuación de micronutrientes (minerales y vitaminas) Adecuación de nutrientes al público objetivo Adecuación a los requerimientos entre el consumo en el hogar y el desayuno escolar Evaluación y ajuste de nutrientes del desayuno escolar en el área de estudio y en el grupo objetivo Ajuste de los nutrientes del desayuno escolar Estado nutricional Estado nutricional según el índice de masa corporal Estado nutricional según talla/edad (desnutrición crónica) Estado nutricional según peso/edad (desnutrición global) Efectos relacionados con la educación (indicadores nacionales) Indicadores de educación Percepción cualitativa sobre el efecto del desayuno escolar en los municipios de estudio desde la perspectiva de los educadores 68 5 Características de la oferta de productores Vocación productiva de los municipios Producción agrícola en los municipios de estudio Producción pecuaria en los municipios de estudio Situación de los productores en el área de estudio Características de los productores Mercados y distribución actual Necesidades de los productores locales Los requerimientos de asistencia técnica Los requerimientos de financiamiento La producción de alimentos relacionados con el desayuno escolar Razones por la que no se destina la producción local al desayuno escolar Cómo lograr que los productores destinen su producción al desayuno escolar Efectos sobre el desarrollo económico local 81 6 Mirada de los actores institucionales 85 Conclusiones 87 Recomendaciones 91 Anexo metodológico 95 Bibliografía 103
7 Índice de cuadros Cuadro 1.3 Normativa nacional sobre desayuno escolar, desarrollo económico local e inocuidad alimentaria 18 Cuadro Municipios que ejecutan recursos para el programa de desayuno escolar, Cuadro Cobertura según población estudiantil que recibe desayuno escolar por nivel educativo, Cuadro Cobertura por tipo de alimentación complementaria, Cuadro Porcentaje de unidades educativas situadas en el resto de localidades de cada municipio según departamentos y tamaño de municipios, Cuadro Financiamiento de los programas de desayuno escolar según tipo de financiador y tipo de aportes, Cuadro 2.3.1a Responsables de la selección de los proveedores del desayuno escolar, Cuadro 2.3.1b Responsables de la selección de los proveedores del desayuno escolar según formas de financiamiento del programa, Cuadro 2.3.2a Tipos de proveedores del desayuno escolar, Cuadro 2.3.2b Productos para cocinar adquiridos por los gobiernos municipales, Cuadro 2.3.2c Productos terminados adquiridos por los gobiernos municipales, Cuadro 3.1.1a Alimentos que recibieron los niños y niñas el día de la visita 35 Cuadro 3.1.1b Grado de satisfacción de los escolares con la ración líquida y sólida, según edad y sexo 36 Cuadro Grado de satisfacción de los escolares con la cantidad por ración 36 Cuadro Condiciones de higiene de los productos 36 Cuadro Frecuencia de distribución del desayuno escolar 37 Cuadro Alimentos líquidos y sólidos que prefieren los niños y niñas 38 Cuadro Alimentos líquidos y sólidos que prefieren no recibir los niños y niñas 38 Cuadro 4.1.1a Recomendaciones diarias de energía, macronutrientes y micronutrientes seleccionados para HOMBRES Bolivia Cuadro 4.1.1b Recomendaciones diarias de Energía, Macronutrientes y Micronutrientes seleccionados para MUJERES Bolivia Cuadro 4.1.2a Consumo en los hogares por municipio según tipo de alimento 46 Cuadro 4.1.2b Características del consumo de alimentos en los hogares (municipios de Achacachi, San Lorenzo y Rurrenabaque ) 47 Cuadro 4.1.2c Características de consumo para el desayuno en el hogar y otros alimentos 48 Cuadro Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de energía 49 Cuadro 4.2.2a Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de proteína 50 Cuadro 4.2.2b Distribución porcentual del origen de la ingesta por día según nutrientes 50 Cuadro 4.2.2c Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de carbohidratos 51 Cuadro 4.2.2d Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de grasa 51 Cuadro 4.2.3a Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de hierro 52 Cuadro 4.2.3b Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de calcio 52 Cuadro 4.2.3c Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de zinc 53 Cuadro 4.2.3d Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de vitamina A 53 Cuadro 4.2.3e Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de folatos 54 Cuadro 4.2.3f Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de Vitamina B1 54 Cuadro 4.2.3g Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de Vitamina B2 55 Cuadro Requerimiento de nutrientes y porcentaje de aporte del desayuno escolar en población objetivo para los municipios de Achacachi, San Lorenzo y Rurrenabaque 58 Cuadro Nutrientes proporcionados entre el consumo en el hogar, el desayuno escolar, % de adecuación total y requerimiento ajustado (municipios de Achacachi, San Lorenzo y Rurrenabaque) 59 Cuadro Estado nutricional según Índice de Masa Corporal 62 Cuadro Desnutrición crónica 63 Cuadro Desnutrición global 64 Cuadro 4.5.1a Dependencia pública Promoción escolar por curso Cuadro 4.5.1b Indicadores de educación, nivel primario Cuadro Producción agrícola en los municipios de estudio (principales productos) 72 Cuadro Producción pecuaria en los municipios de estudio (principales productos) 74 Cuadro Problemas que afectan el traslado de los productos desde el lugar de producción hasta el lugar de venta 76 Cuadro Requerimiento de asistencia técnica y razones que la justifican, según municipios 77 Cuadro Requerimiento de financiamiento y razones que lo justifican, según municipios 79 Cuadro M1 Diseño metodológico, áreas de investigación 97
8 Cuadro M2 Instrumentos, públicos y fuentes 98 Cuadro M3 Muestra planificada y alcanzada para el componente cualitativo 98 Cuadro M4 Universo de población y niños entre 3ro y 5to de primaria 99 Cuadro M5 Muestra planificada y alcanzada para el componente cualitativo 99 Cuadro M6 Error muestral estimado según municipio para encuesta a hogares, niños y productores 100 Cuadro M7 Muestra de municipios entrevistados 100 Cuadro M8 Actores institucionales entrevistados 100 Índice de gráficos Gráfico Municipios que ejecutan recursos municipales para el desayuno escolar, Gráfico Municipios que implementan desayuno escolar según nivel educativo, Gráfico Población en edad escolar, inscritos y efectivos, Gráfico Distribución anual del desayuno escolar según categoría de municipio, (en promedio de días/año) 23 Gráfico Indicador de eficiencia anual para el desayuno escolar según categoría de municipio, 2008 (en %) 24 Gráfico Razones que afectan la cobertura total del programa de desayuno escolar, Gráfico 2.2.1a Monto ejecutado a través de los programas de desayuno escolar, (en millones de Bs) 26 Gráfico 2.2.1b Continuidad de ejecución de recursos para el desayuno escolar Gráfico 2.2.1c Indicador de continuidad para el desayuno escolar por municipio Gráfico 2.2.1d Porcentaje de inversión en desayuno escolar respecto de la inversión total Gráfico 2.2.1e Municipios que recibieron aporte de los padres de familia (en dinero o en especie), Gráfico 2.3.2a Razones que argumentan los gobiernos municipales para no comprar los productos del desayuno escolar a los productores locales, Gráfico 2.3.2b Tipo de compra de los productos para el desayuno escolar, Gráfico 2.3.2c Tipo de productos adquiridos para el desayuno y/o almuerzo escolar (en porcentaje) 31 Gráfico 3.1.1a Grado de satisfacción de los escolares con la ración líquida y sólida según municipio 35 Gráfico Equidad en la distribución del desayuno escolar 37 Gráfico 3.2.2a Preferencia global de alimentos líquidos 39 Gráfico 3.2.2b Preferencia global de alimentos sólidos 39 Gráfico Razones que manifiestan los escolares para no recibir algunos alimentos 40 Gráfico Porcentaje de requerimiento de macronutrientes y micronutrientes de mujeres en relación a varones para el grupo objetivo 46 Gráfico 4.1.2a Población de 8 a 13 años que NO consumió en el hogar algún tiempo de comida 48 Gráfico Distribución porcentual de hogares según intervalos de adecuación de energía macro y micronutrientes en los municipios de Achacachi, San Lorenzo y Rurrenabaque 55 Gráfico 4.3.1a % de adecuación del consumo de nutrientes en función al requerimiento diario (hogar) TOTAL 56 Gráfico 4.3.1b % de adecuación del consumo de nutrientes en el hogar y desayuno escolar en función al requerimiento diario (grupo objetivo) TOTAL 56 Gráfico % de aporte de nutrientes del desayuno escolar a los requerimientos diarios 57 Gráfico 4.3.3a % de requerimiento de nutrientes ajustado (público objetivo) HOMBRES 60 Gráfico 4.3.3b % de requerimiento de nutrientes ajustado (público objetivo) MUJERES 60 Gráfico Estado nutricional según Índice de Masa Corporal (IMC) en escolares de primaria inferior 61 Gráfico 4.4.2a Prevalencia de desnutrición crónica, Talla/Edad 63 Gráfico 4.4.2b Estado nutricional según Talla/Edad en escolares de primaria inferior 63 Gráfico 4.4.3a Prevalencia de desnutrición global Peso/Edad 64 Gráfico 4.4.3b Estado nutricional según Peso/Edad en escolares de primaria inferior 64 Gráfico 4.5.1a Promoción escolar por curso para el nivel primario, dependencia pública Gráfico 4.5.1b Tasa de término de 8º de primaria (dependencia pública) 67 Gráfico 4.5.1c Bolivia: Alumnos no efectivos de los inscritos Gráfico 4.5.1d Bolivia: Alumnos no efectivos de los inscritos según ejecución de recursos municipales Gráfico Lugar de venta 75 Gráfico Requerimiento de asistencia técnica (el más importante) 76 Gráfico Requerimiento de financiamiento (el más importante) 78 Gráfico Por qué razón no destina su producción al desayuno escolar? 80 Gráfico Cómo lograr que los productores destinen su producción al desayuno escolar? 80
9 E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l FAM - Bolivia I. Presentación 15 años de desarrollo institucional y participación de la ciudadanía en los municipios han convertido a los gobiernos municipales en la puerta del Estado y con seguridad han servido para mejorar de manera significativa la calidad de vida de nuestros habitantes, principalmente por la construcción de infraestructura que incrementó la oportunidad de acceso a los servicios básicos y por los programas que contribuyen a una mejor salud y educación para nuestros niños. Creemos, sin embargo, que uno de los logros más significativos de la gestión municipal fue la capacidad de tejer redes sociales y productivas entre habitantes de pequeños y medianos municipios, esencialmente. Ese es el logro del desayuno escolar que, además de contribuir a la alimentación complementaria de la niñez y la adolescencia de nuestro país, ha podido enlazar bajo un solo objetivo a directores de unidades educativas, profesores, autoridades municipales, padres de familia, productores, proveedores y alumnos, que día a día unen esfuerzos para que los alimentos del desayuno escolar lleguen a más de un millón 900 mil niños en 288 municipios de nuestro país. Semejante evidencia, que se ha ido labrando en estos años como fruto de la gestión local, provocó que la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE y la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM-Bolivia agrupen una serie de instituciones preocupadas por la nutrición infantil y el desarrollo económico local con el fin de optimizar el desayuno escolar a través de un programa de apoyo institucional y financiero a gobiernos municipales, unidades educativas, productores y proveedores de los insumos alimentarios. Ningún apoyo o cooperación de esta magnitud podría ser efectivo si no se hace un diagnóstico real de la situación actual de los programas de alimentación complementaria en los municipios. Fruto de esta afirmación es que tenemos el agrado de presentar esta investigación que, gracias al esfuerzo de los investigadores del Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal SIAM y especialistas invitados con el apoyo financiero de COSUDE, pretende lanzar un primer estudio acerca del desayuno escolar en Bolivia, que además de cumplir con el objetivo de socializar información muy importante para la evaluación de la gestión municipal, inicia la discusión acerca de estas políticas públicas. Atiliano Arancibia Presidente de la FAM-Bolivia
10 FAM - Bolivia E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l
11 E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l FAM - Bolivia II. Antecedentes La implementación del proyecto Seguridad Alimentaria y Desayuno Escolar, Sadel, tiene como referencia un conjunto de antecedentes y actividades coordinadas con varias organizaciones en el marco del Grupo Interinstitucional de Desarrollo Rural, G.DRU, en el que participan: el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (mesa específica del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición); la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM-Bolivia, la Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia, CIOEC-Bolivia, el Comité de Enlace, la Asociación de Instituciones de Promoción y Educación, AIPE, la Asociación Pro-Rural, el Sistema de Información de Desarrollo Local, SIDEL, el Programa Mundial de Alimentos, PMA, la GTZ y COSUDE. El objetivo principal del proyecto es el de constituir la práctica existente del desayuno escolar en un instrumento impulsor del desarrollo económico local, priorizando y promoviendo las articulaciones y relaciones entre las demandas municipales y las ofertas de productores organizados, principalmente pequeños y medianos, logrando dotar de productos con estándares de calidad y valor nutricional adecuados. En este marco es que COSUDE y la FAM-Bolivia acuerdan que sea esta última la encargada de la ejecución del proyecto. De la misma manera se determina que las instituciones pertenecientes al Grupo Interinstitucional de Desarrollo Rural, G.DRU, que deseen participar puedan hacerlo en los diferentes componentes de dicho proyecto. La FAM-Bolivia, además de encargarse de la ejecución global del proyecto, se encargó de las actividades destinadas a formar el sistema de información y comunicación mediante su Unidad de Comunicación y el Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal, SIAM. En este sentido es que el SIAM por instrucción de la FAM-Bolivia realiza el estudio de diagnóstico o línea de base para el proyecto Sadel, con el propósito de proporcionar elementos que permitieran conocer el actual estado de los programas de alimentación complementaria 1 en el país y específicamente en un área determinada, así como la evaluación de la incorporación de los productores locales en la dotación del desayuno escolar asumiendo un papel más activo. La metodología consideró las áreas de salud, educación, aspectos sociales, económicos; la visión de las instituciones desde un punto de vista estratégico, la de los actores involucrados, ejecutores de los servicios así como la opinión directa e indirecta de los beneficiarios, de manera que proporcionaron información integrada a la investigación para obtener una visión tanto general como específica de la situación del desayuno escolar en Bolivia, y así comprender el complejo escenario sobre el cual se dirigen y ejecutan las políticas actuales, tanto en lo nacional como en el ámbito municipal. El presente documento tiene un carácter analítico - descriptivo de los hallazgos en las áreas mencionadas y está estructurado en capítulos, en cada uno de los cuales se incorporan también elementos conclusivos, los que son únicamente la opinión de los responsables de esta investigación y cuya lectura debe aportar a la comprensión de la situación del desayuno escolar en sus diferentes dimensiones. En el presente estudio se utiliza la expresión alimentación complementaria escolar o desayuno escolar de forma indistinta para referirse tanto al desayuno, refrigerio o almuerzo escolar que se entrega a los niños y adolescentes en las unidades educativas del país.
12 FAM - Bolivia E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l III. Objetivos de la investigación Los objetivos fueron los de dotar de información cuanti cualitativa que permita: Evaluar los aspectos generales de cobertura, presupuestos y condiciones actuales en relación a la adquisición de la producción local enfocada al desayuno escolar. Identificar los procedimientos llevados a cabo por los gobiernos municipales y evaluar su funcionamiento. Conocer las percepciones de los beneficiarios directos e indirectos del desayuno escolar. Obtener información de línea de base que permita identificar el estado de situación actual en lo que se refiere a aspectos nutricionales de los niños, en relación a la alimentación que reciben en sus hogares y en las unidades educativas a través de la dotación del desayuno escolar. Evaluar la capacidad y requerimientos de los productores locales para aquellos productos actuales y potenciales para el desayuno escolar. IV. Metodología 2 La metodología partió de la identificación de los actores involucrados en las diferentes fases del desayuno escolar desde la dotación de los insumos hasta la entrega a los beneficiarios, la definición de técnicas cualitativas y cuantitativas, el diseño de instrumentos de recolección de información, el diseño del operativo de campo, el procesamiento de la información, la verificación de consistencia y el análisis de la información recopilada. Ámbito geográfico Se definieron diferentes ámbitos geográficos en base a las necesidades de información identificadas, a los objetivos y lineamientos definidos por Sadel. En este sentido, una sección de los requerimientos de información se obtuvo de una muestra representativa de municipios de Bolivia; y una segunda sección mediante criterios de selección intencional en siete municipios: Achacachi, Pazña, Rurrenabaque, Reyes, San Lorenzo, Yunchará y Sopachuy. La selección de estos municipios corresponde a aquellos considerados como más amigables a los lineamientos definidos por Sadel bajo las siguientes características: Los municipios base son aquellos que cumplieron los requisitos establecidos por el estudio encargado por el G.DRU(2007) que fueron: a) Voluntad política: si el gobierno municipal destina recursos al desayuno escolar, si realiza la distribución en concertación con actores locales, si compra productos a pequeños productores, si es que impulsa un proceso de promoción económica en concertación con actores locales. b) Condiciones internas del municipio: existencia de pequeños productores organizados, instituciones que trabajan en el municipio y estabilidad de los gobiernos municipales. En la sección final del documento se realiza una descripción detallada de la metodología, sin embargo, se incluye en esta sección un resumen de la misma que permite al lector comprender la dimensión de las actividades realizadas. 10
13 E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l FAM - Bolivia Siguiendo la tendencia de dicho informe, se eligió (premió) a los municipios en los que existen buenas prácticas en la dotación de desayuno escolar. Se priorizaron criterios geográficos que ahorren gastos en logística y tiempo. Se priorizaron a los municipios que trabajan con las instituciones que conforman Sadel. Alcance y componentes de la investigación Los componentes de la investigación, que permitieron organizar el alcance y profundidad así como identificar y ordenar los públicos, técnicas e instrumentos para las actividades de recolección de información, son seis: Componente 1: Estudio en muestra nacional de municipios, a través de la técnica de la entrevista estructurada aplicada vía teléfono a alcaldes u oficiales mayores de diferentes gobiernos municipales con el objetivo de contar con la información necesaria para hacer un análisis de los principales factores que influyen para que los municipios incrementen los montos a ser destinados al desayuno escolar y compren más a los pequeños productores. Componente 2: Estudio cualitativo en siete municipios (Rurrenabaque, Reyes, Sopachuy, Pazña, Achacachi, San Lorenzo y Yunchará). Se utilizaron tres técnicas de investigación: la entrevista semi estructurada, el grupo focal y las sesiones grupales. La técnica de la entrevista semi estructurada fue aplicada a autoridades y técnicos municipales (alcaldes y oficiales mayores de desarrollo humano y área financiera), directores de unidades educativas, proveedores y encargados de la preparación del desayuno escolar para recoger percepciones y opiniones sobre la forma de dotación del desayuno escolar, los principales problemas y las limitantes que enfrentan. La técnica del grupo focal fue aplicada a padres de familia de niños y niñas de las unidades educativas públicas que recibieron el desayuno escolar en la gestión 2008, quienes emitieron opiniones y criterios sobre las características, calidad y otros aspectos del desayuno escolar que reciben sus hijos. Finalmente, en las sesiones grupales se requirió el llenado de formularios de autoaplicación con niños y niñas de tercero a quinto de primaria, con quienes se evaluaron diferentes aspectos de calidad, cantidad, equidad y satisfacción con los productos del desayuno escolar. Componente 3: Estudio cuantitativo de consumo de alimentos en hogares, realizado en tres municipios 3 (Rurrenabaque, Achacachi y San Lorenzo) a través de una encuesta dirigida a los hogares de los niños y niñas entrevistadas en las unidades educativas seleccionadas, donde se recogió información sobre características alimentarias de la familia para realizar las estimaciones de nutrientes que se consumen en el hogar. Componente 4: Estudio cuantitativo de productores, realizado en tres municipios (Rurrenabaque, Achacachi y San Lorenzo) que permitió conocer aspectos de productividad, mercados e identificación de necesidades de productores locales. Componente 5: Estudio cualitativo en actores nacionales, institucionales, de cooperación y otros, que permitió conocer las percepciones acerca del desayuno escolar y el desarrollo económico local. Cabe mencionar que la selección de los tres municipios responde a un criterio de optimización de recursos económicos que permitieron realizar el levantamiento de información sólo en estos municipios. 11
14 FAM - Bolivia E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l Componente 6: Análisis de fuentes secundarias que permitió complementar la información recolectada en las fuentes primarias. Como puede apreciarse, el alcance del estudio permite hablar específicamente de la situación del desayuno escolar en siete municipios del país, sin embargo la muestra nacional, así como la recopilación de fuentes secundarias, aporta información sobre la cobertura, financiamiento y otros aspectos que permiten completar una visión global de las características del desayuno escolar en los municipios del país 4. Trabajo de campo y procesamiento de información La metodología planteada fue consensuada y retroalimentada en talleres de presentación y discusión de la misma con los miembros del grupo Sadel y estuvo a cargo del SIAM. La recopilación de la información estuvo a cargo de dos consultores independientes y una empresa consultora. El estudio en muestra nacional de municipios fue realizado por Edmundo Garafulic; el estudio cualitativo en siete municipios y el estudio cuantitativo en tres municipios (Estudio de consumo de alimentos y estudio a productores) estuvo a cargo de la empresa SAXgr; el estudio cualitativo en actores nacionales, institucionales y de cooperación estuvo a cargo de la consultora Giovanna Hurtado, especialista en recojo de información cualitativa mediante la técnica de la entrevista, y, finalmente, el asesoramiento en el campo nutricional estuvo a cargo de la consultora Lourdes Gonzáles. El trabajo de campo se realizó durante el mes de noviembre de 2008, tanto de los estudios en siete y tres municipios, así como del estudio nacional; y las entrevistas a actores estratégicos durante el mes de marzo de Es importante tomar en cuenta que la información primaria contempla únicamente a municipios rurales e intermedios, por tanto los resultados excluyen las particularidades y características de los municipios grandes como La Paz, Santa Cruz y otras ciudades capitales donde el desayuno escolar implica el desarrollo de procesos de gran magnitud. 12
15 1 Contexto general del desayuno escolar
17 E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l FAM - Bolivia 1 Contexto general del desayuno escolar 1.1 Introducción El programa del desayuno escolar se inicia en octubre de 1999 con la Ley de Municipalidades, que en su Artículo 8º, parágrafo I, inciso 16, señala como competencias de los gobiernos municipales promover y atender, cuando corresponda y de manera sostenible, los programas de alimentación complementaria y suplementaria de grupos o personas que sean sujetos de subsidios públicos de acuerdo con el Reglamento y el presupuesto. De hecho, este mandato está relacionado con la política de seguridad alimentaria, la cual en el contexto socio económico actual, que por varios años estuvo orientada con una visión agro-exportadora, comienza a adquirir un enfoque multisectorial a través de la articulación de los diferentes sectores como salud, educación y desarrollo productivo, especialmente al constituirse en el eje principal del Plan Nacional de Desarrollo perfilándose con una fuerte orientación a asegurar el consumo interno, no sólo en términos de cantidad sino también de calidad. Este enfoque multisectorial priorizó la atención a los programas de desayuno escolar adoptados por los gobiernos municipales que han desarrollado una multiplicidad de formas de ofrecer este servicio a la población estudiantil. La necesidad de darle la legalidad que aún no tiene, cobró eco el 2008 con la decisión de elaborar un anteproyecto de Ley de Alimentación Complementaria Escolar, que contó con la participación de varias instituciones entre estatales y privadas, a la cabeza del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición, Conan. Aunque aún no existen datos objetivos que demuestren que existe una relación directa entre nutrición y rendimiento escolar, está establecido y es indiscutible que la salud y los procesos educacionales están de alguna manera ligados con la nutrición y los aspectos psicosociales, que son decisivos para el desarrollo cognoscitivo de los escolares. Es también un hecho que para los municipios del país y en especial para los beneficiarios, el desayuno escolar se ha convertido en un bien social, considerado como un activo de la comunidad y del municipio, una vez que tomaron conciencia del beneficio percibido en y para los escolares. Visto como un programa integral y totalmente viable, se convierte en uno de los instrumentos impulsores del desarrollo económico local, además de otras áreas de desarrollo. Sin embargo, debe mencionarse que aún falta bastante por alcanzar los objetivos y estándares esperados, pues en algunas áreas se ha perdido el objetivo central de la alimentación complementaria que es el de proporcionar o complementar los nutrientes que reciben los escolares en sus hogares y en algunos casos aún no se ha cobrado conciencia efectiva de este propósito. La situación se complejiza aún más cuando se proyecta a los productores como actores dinámicos de este proceso, toda vez que sus características relacionadas a productividad y mecanismos de diversificación o de agregación de valor en la gran mayoría limitan sus posibilidades y por ende la de los propios responsables del proceso (autoridades municipales), quienes deben sortear una serie de dificultades comenzando por la información que debería revisarse para tomar decisiones que permitan cumplir con los objetivos trazados. El trabajo se concentró en distintas áreas temáticas, la opinión de autoridades, padres de familia, beneficiarios, indicadores de consumo y nutrición, antropometría, así como en las oportunidades que los programas de alimentación complementaria escolar pueden ofrecer para promover procesos de desarrollo económico, principalmente a través de la compra de alimentos a pequeños productores locales por parte de los gobiernos municipales, considerando la vocación productiva de cada municipio y de esta manera contribuir a combatir la pobreza. En síntesis, el estudio proporciona elementos que no pueden dejar de considerarse para la comprensión de las diversas situaciones que plantea a los niveles 15
18 FAM - Bolivia E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l local y nacional en las decisiones al momento de la ejecución del programa, y, por otro lado, coadyuva con las necesidades de información existentes, puesto que lejos de convertirse en una simple evaluación de la situación o crítica al actual funcionamiento de la alimentación complementaria, pretende aportar datos objetivos que se ponen a consideración del lector en las secciones subsiguientes. 1.2 Marco legal vigente El programa de desayuno escolar ejecutado por los gobiernos municipales, forma parte del conjunto de competencias establecidas en el marco normativo vigente; si bien se encuentra definido tanto en la normativa general, así como en la específica para los gobiernos municipales, no tiene un carácter obligatorio, dado que los gobiernos municipales tienen autonomía para decidir por la creación o no de programas y proyectos, así como asignar recursos económicos. Como menciona la red AIPE, con la aplicación del Decreto Supremo Nº del Compro Boliviano 5 se facilitó el relacionamiento del desarrollo económico local y el desayuno escolar; se reportó la inclusión de nuevos actores productivos, micro y pequeñas empresas, organizaciones económicas campesinas (OECAS) y asociaciones sin fines de lucro. El marco legal y normativo que durante varios años se viene impulsando en el país en materia de desayuno escolar, desarrollo económico local e inocuidad alimentaria se resume en el Cuadro Propuestas y avances en materia de desayuno escolar a) Propuesta de Política Pública Nutricional para el Desayuno Escolar En el marco del derecho humano a la alimentación adecuada, la Asociación de Instituciones de Promoción y Educación (AIPE) a través del Programa de Mejoramiento del Estado Nutricional (Promenu), ha incorporado al debate nacional el tema de soberanía y seguridad alimentaria nutricional. En este contexto, ha elaborado la Propuesta de Política Pública Nutricional para el Desayuno Escolar que tiene como objetivos: disminuir la desnutrición infantil, mejorar el rendimiento escolar y disminuir la deserción escolar. Asimismo, impulsar procesos de desarrollo económico desde los territorios regionales a través de la promoción del desayuno escolar con productos locales. Esta propuesta plantea una alimentación de calidad referida a: a) El aspecto nutricional, haciendo referencia al cumplimiento obligatorio de las recomendaciones nutricionales según piso ecológico de la población objetivo. b) El uso de productos locales saludables e inocuos respetando las costumbres y diversidad cultural, buscando combinar los objetivos originales de la alimentación complementaria con los objetivos de promoción del desarrollo económico local. La propuesta técnica plantea cuatro líneas estratégicas: 1. Recomendaciones nutricionales diferenciadas para escolares del nivel inicial, primaria y secundaria, por grupo de edad. 2. Recomendaciones nutricionales y paquetes alimentarios (menús) según regiones (Altiplano, Valle y Llano). Tras muchos años de trabajo desarrollado por distintas instituciones en materia de alimentación complementaria escolar, a la fecha se identifican dos proyectos importantes en este tema: a) una Propuesta de Política Pública Nutricional para el Desayuno Escolar y b) un Proyecto de Ley de Alimentación Complementaria. El Decreto Supremo Nº 29190, que abrogaba el Decreto Supremo Nº (texto ordenado de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios) y el Decreto Supremo Nº (Compro Boliviano), ahora es abrogado por el Decreto Supremo 181 del 28 de junio de 2009 que aprueba las nuevas Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. 3. Recomendaciones de costos y términos básicos para la provisión de alimentos, basadas en una estructura de costos diferenciada para las raciones líquidas, así como sólidas, que contemple además la diferenciación de costos en las raciones de escolares de nivel inicial, primaria y secundaria, con la finalidad de garantizar el consumo de los nutrientes requeridos. AIPE. Propuesta de Política Pública Nutricional para el Desayuno Escolar. Bolivia
19 E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l FAM - Bolivia 4. Recomendaciones para la puesta en práctica de hábitos alimentarios en la educación, a través de la aplicación del Programa de Educación Alimentaria Nutricional (PEAN) 7, como instrumento que acompañe al proceso educativo con la inclusión del mismo en la currícula escolar. La propuesta legal plantea la creación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) que deberá ser de carácter nacional. Propone también la creación de una Unidad Nacional que dirija las acciones del programa e implemente los objetivos y lineamientos estratégicos en los niveles depar tamental y municipal. Para su funcionamiento, propone un proyecto de decreto supremo que permita su incorporación dentro de la Unidad de Nutrición del Ministerio de Salud y Deportes, es decir, incluido como estrategia del Programa de Desnutrición Cero. b) Proyecto de Ley de Alimentación Complementaria Escolar En el marco del Plan Nacional de Desarrollo, la alimentación escolar tiene un enfoque multisectorial, aunque el tema se encuentra bajo la tuición del Ministerio de Educación. El 2007, este ministerio impulsó la elaboración de un anteproyecto de Ley de Alimentación Complementaria Escolar, conformándose una mesa de trabajo intersectorial que contó con la participación de seis ministerios y que fue coordinada por el Comité Técnico del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (CT-Conan). El documento resultado de este trabajo fue consensuado con las instituciones públicas, privadas y la sociedad civil, a través de la realización de dos talleres. El primero permitió la socialización del documento que tuvo como finalidad presentar la propuesta del anteproyecto, recoger observaciones, sugerencias y comentarios, generar un espacio de discusión sobre las necesidades y aspectos prioritarios de regulación en el tema de alimentación escolar, y, por último, producir un texto propuesto de anteproyecto de Ley de Alimentación Complementaria Escolar. El segundo taller fue de concertación y consolidación del anteproyecto, con la finalidad de lograr la concertación de un texto final con las nueve prefecturas de departamento, las nueve asociaciones departamentales de municipios, un municipio rural por departamento, además de municipios rurales aledaños a la ciudad de La Paz. Finalmente, al interior de la mesa de trabajo se efectuaron reuniones con el Ministerio de Hacienda a fin de analizar la parte referida al financiamiento. Se llevaron a cabo las gestiones correspondientes para coordinar acciones con los organismos de cooperación relacionados al desayuno escolar en Bolivia, tales como: AIPE, PMA y la Asociación Cuna, como resultado se amplió la mesa de Alimentación Escolar del CT-Conan con estas instituciones y pactado el compromiso de un trabajo conjunto 8. El anteproyecto de ley reconoce la alimentación complementaria escolar como parte de los derechos humanos de la persona a una alimentación adecuada, por lo que busca establecer la obligatoriedad de la dotación de este servicio a través de las prefecturas y municipios, a todos los establecimientos de educación fiscal. Inicialmente y según el anteproyecto, se promovería la universalización del beneficio de la alimentación complementaria escolar en los ciclos inicial y primario, tanto en el ámbito urbano así como rural, con la probabilidad de ampliar progresivamente al nivel secundario. Paralelamente, el anteproyecto busca promover el desarrollo económico local, proteger a las personas más vulnerables y mejorar su calidad de vida, promover el acceso y la permanencia de los niños en la unidad educativa, evitar la deserción escolar y optimizar el rendimiento de la población escolar. Entre los objetivos que persigue se consideran: a) Mejorar la matriculación, evitar la deserción escolar, incentivar la permanencia y mejorar el rendimiento escolar (Ministerio de Educación). b) Reducir las deficiencias de micro nutrientes y mejorar el estado nutricional de los escolares (Ministerio de Salud y Deportes). 7 Instrumento educativo construido por la red AIPE con el concurso de sus instituciones afiliadas. 8 CT-Conan. Informe anual de actividades La Paz Bolivia. Enero de Pág
20 FAM - Bolivia E l d e s a y u n o e s c o l a r e n B o l i v i a / D i a g n ó s t i c o d e s i t u a c i ó n a c t u a l c) Facilitar el acceso al riego a pequeños productores agrícolas, proveedores de productos para la alimentación escolar (Ministerio del Agua). d) Ampliar la producción agropecuaria de la población rural, orientada a la provisión de alimentos locales a los medios de vida de la población (Ministerio de Desarrollo Rural Agricultura y Medio Ambiente). Hasta marzo de 2009, la propuesta de ley estaba concluida y sólo se espera que la agenda política permita la presentación de la ley para su posterior aprobación 9. Cuadro 1.3: Normativa nacional sobre desayuno escolar, desarrollo económico local e inocuidad alimentaria Decreto Ley Nº (18 de julio de 1978) Código de Salud En los artículos 53º, 55º y 56º se establece que la autoridad de salud elaborará, fiscalizará y controlará la aplicación del Reglamento Alimentario Nacional, el que determina las condiciones que deben cumplir los alimentos y bebidas destinadas al consumo humano concernientes a los locales o industrias que fabriquen, fraccionen, depositen, distribuyan y expendan dichos productos. Las instalaciones y funcionamiento de locales o industrias que elaboren, distribuyan alimentos y bebidas alcohólicas y no alcohólicas requerirán de la autorización de la Autoridad de Salud; y la autoridad de salud controlará la propaganda de productos alimenticios y bebidas destinadas al consumo humano para evitar fraudes y daños a la salud. Decreto Supremo Nº (29 de abril de 1993) Consolidación de las facultades del Sistema Boliviano de Normalización, Metrología, Acreditación y Certificación (SNMAC) y Servicio de Información Técnica Industrial. IBNORCA IBNORCA tienen como objetivos en cuanto a la certificación: promover y difundir una cultura nacional de calidad; proporcionar a la sociedad normas técnicas consensuadas que permitan obtener productos y servicios de calidad; certificar sistemas, productos y servicios de acuerdo a normas técnicas nacionales e internacionales, asegurando su confiabilidad; capacitar a clientes internos y externos mejorando su competencia técnica en temas de calidad, seguridad industrial, medioambiente e inocuidad alimentaria. Ley Nº 1551 (20 de abril de 1994) Ley de Participación Popular Se amplia la competencia municipal en dos incisos: i) Promover el desarrollo rural mediante la utilización de tecnologías propias y otras aplicadas, obras de micro-riego y caminos vecinales; m) Atender los programas de alimentación complementaria incluyendo los desayunos escolares. Ley N 1565 (7 de julio de 1994) Ley de Reforma Educativa Son fines de la educación boliviana en el inciso 2. Defender y fortalecer la salud del pueblo, promoviendo la buena nutrición, la atención higiénica y sanitaria, la educación física, la práctica generalizada de los deportes y la elevación del nivel de vida. Decreto Supremo Nº (17 de febrero de 1997) Normas Bolivianas de Calidad en el Instituto Boliviano de Normalización y Calidad, IBNORCA En el inciso a) del Artículo 1º se establecen como objetivos: promover en los mercados, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de productos y servicios, fortalecer la capacidad exportadora y promover la inversión. En el Artículo 3º se crea el Consejo Nacional de la Calidad que tiene como objetivo dirigir las actividades de normalización, metrología, acreditación y certificación, y todas aquellas actividades que estén vinculadas a la calidad de productos, procesos y servicios en el país; de acuerdo al plan estratégico del Gobierno, al desarrollo del sector privado y a los intereses del consumidor. Ley N 2028 (28 de octubre de 1999) Ley de Municipalidades En el Artículo 5º el gobierno municipal tiene los siguientes fines: 1. Promover y dinamizar el desarrollo humano sostenible, equitativo y participativo del Municipio, a través de la formulación y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo departamental y nacional; 3. Promover el crecimiento económico local y regional mediante el desarrollo de ventajas competitivas. En el Artículo 8º se establecen las competencias: inciso 16) promover y atender, cuando corresponda y de manera sostenible, los programas de alimentación complementaria y suplementaria de grupos o personas que sean sujetos de subsidios públicos de acuerdo con el Reglamento y el presupuesto. Ley Nº 2061 (16 de marzo de 2000) Régimen Específico de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria SENASAG En el Artículo 2º se establecen las competencias del SENASAG con respecto a inocuidad alimentaria: b) La certificación de la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria de productos de consumo nacional, de exportación e importación. c) La acreditación a personas, naturales o jurídica, idóneas para la prestación de servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. e) El control y garantía de la inocuidad de los alimentos, en los tramos productivos y de procesamiento que correspondan al sector agropecuario. g) Declarar emergencia pública en asuntos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. 9 Información proporcionada en entrevista realizada con el coordinador técnico del CT-Conan. 18
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Estudio (I) Descripción de la intervención (II) Tratamiento y Variables de Interés (III) Población de Estudio (IV) Técnicas Utilizadas y Datos (V) Principales Hallazgos (VI) McEwan (2012), Programa de

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