Source: https://www.jusmeum.de/urteil/verfgh_berlin/78a976dcc24242ccd1a7f6fa3549296c8012898755004ccf32f0b539cc502e8d
Timestamp: 2020-01-19 01:51:59+00:00

Document:
VerfGH Berlin, H A 11/00: VerfGH Berlin: besondere gefährlichkeit, öffentliche sicherheit, gefahr, körperliche unversehrtheit, rasse, verfassungsbeschwerde, behörde, negative feststellungsklage, gestaltungsspielraum
Urteil des VerfGH Berlin vom 14.03.2017, H A 11/00
Aktenzeichen: H A 11/00
VerfGH Berlin: besondere gefährlichkeit, öffentliche sicherheit, gefahr, körperliche unversehrtheit, rasse, verfassungsbeschwerde, behörde, negative feststellungsklage, gestaltungsspielraum
Entscheidungsdatum: 12.07.2001
Aktenzeichen: 152/00
Normen: Art 7 Verf BE, Art 10 Abs 1 Verf BE, Art 31 Abs 2 Verf BE, § 49 Abs 2 S 2 VGHG BE, § 55 SOG BE 1992
VerfGH Berlin: Neuregelung der Verordnung über das Halten von Hunden in Berlin HuHV BE F: 2000-07-04 > mit
Bestimmtheitsgebot und Gleichheitssatz vereinbar -
unwiderlegliche Vermutung der Gefährlichkeit aufgrund von Rassemerkmalen - Anzeige- und Kennzeichnungspflicht - Anleinund Maulkorbzwang - Zuverlässigkeit von Hundehaltern - Zuchtverbot
1Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen Änderungen der zum Schutz vor gefährlichen Hunden erlassenen landesrechtlichen Vorschriften, die insbesondere das Halten und Züchten unwiderleglich als gefährlich eingestufter Hunderassen betreffen.
21. Bis zum Erlass der angegriffenen Änderungen galten nach § 3 der Verordnung über das Halten von Hunden in Berlin - HundeVO Bln - vom 5. November 1998 (GVBl. S. 326, 370) Hunde als gefährlich, wenn sie wiederholt in gefahrdrohender Weise Menschen angesprungen (Nr. 1), wiederholt Wild, Vieh, Katzen oder Hunde gehetzt oder gerissen (Nr. 2), sich gegenüber Mensch oder Tier als bissig erwiesen hatten (Nr. 3) oder auf Angriffslust oder über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, Schärfe oder andere in der Wirkung gleichstehende Zuchtmerkmale gezüchtet oder trainiert wurden (Nr. 4). Außerhalb des eingefriedeten Besitztums mussten gefährliche Hunde an der Leine und unter bestimmten Voraussetzungen mit einem beißsicheren Maulkorb geführt werden. Die zum Halten und Führen eines gefährlichen Hundes erforderliche Zuverlässigkeit und Sachkunde war auf Verlangen ggf. der zuständigen Behörde nachzuweisen.
3Mit der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Halten von Hunden in Berlin vom 4. Juli 2000 (GVBl. S. 365) hat der Verordnungsgeber eine zwölf Rassen umfassende Liste unwiderleglich als gefährlich geltender Hunde eingeführt, für die außerhalb des eingefriedeten Besitztums ein Leinen- und Maulkorbzwang angeordnet wird. Für fünf Hunderassen sieht die Verordnung darüber hinaus eine Anzeige- und Kennzeichnungspflicht sowie ein Zuchtverbot vor. Verstöße gegen die genannten Verpflichtungen können als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Nach den am 6. Juli 2000 in Kraft getretenen Änderungen haben die einschlägigen Regelungen folgenden Wortlaut:
4Gefährliche Hunde
5(1) Hunde folgender Rassen oder Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden sind auf Grund rassespezifischer Merkmale gefährlich:
61. Pit-Bull
83. Staffordshire Bullterrier
94. Bullterrier
10 5. Tosa Inu
11 6. Bullmastiff
12 7. Dogo Argentino
13 8. Dogue de Bordeaux
14 9. Fila Brasileiro
15 10. Mastin Espanol
16 11. Mastino Napoletano
17 12. Mastiff
18 (2) Als gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung gelten darüber hinaus Hunde, die .... bisherige Text des § 3 ist als Absatz 2 übernommen worden>.
19 Führen gefährlicher Hunde
20 (1) Außerhalb des eingefriedeten Besitztums dürfen gefährliche Hunde nur vom Halter des Hundes oder einer anderen sachkundigen Person nach § 5 Abs. 4 Satz 1 geführt werden. Sie sind dabei an einer höchstens zwei Meter langen Leine zu führen. Gefährliche Hunde nach § 3 müssen außerhalb des eingefriedeten Besitztums stets einen beißsicheren Maulkorb tragen.
21 (2) Die Anleinpflicht nach Absatz 1 Satz 1 gilt nicht in Hundeauslaufgebieten, wenn der Hund einen beißsicheren Maulkorb trägt.
22 Zuverlässigkeit und Sachkundenachweis
23 (1) Wer einen gefährlichen Hund hält oder außerhalb eines eingefriedeten Besitztums führt, muss über die dafür erforderliche Zuverlässigkeit verfügen.
24 (2) Die erforderliche Zuverlässigkeit im Sinne des Absatzes 1 besitzen nicht Personen, die insbesondere wegen
25 1. einer vorsätzlichen Straftat mit Gewaltanwendung gegenüber Menschen, insbesondere wegen Raubes, Nötigung, Vergewaltigung, Zuhälterei, Land- oder Hausfriedensbruchs oder Widerstandes gegen die Staatsgewalt,
26 2. einer Straftat gegen das Tierschutzgesetz, das Bundesjagdgesetz oder das Waffengesetz rechtskräftig verurteilt worden sind und wenn seit dem Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung fünf Jahre noch nicht verstrichen sind.
27 (3) Die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen in der Regel auch nicht Personen, die
28 1. alkoholkrank oder rauschmittelsüchtig sind oder
29 2. ... (4) bis (6) ...
30 § 5 a
31 Anzeige- und Kennzeichnungspflicht
32 (1) Wer einen Hund nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 hält, muss der zuständigen Behörde unverzüglich unter Nachweis seine Personalien die Haltung sowie Rasse und Alter des Hundes anzeigen. Über die Anzeige erteilt die zuständige Behörde eine Bescheinigung.
33 (2) Innerhalb von acht Wochen nach der Anzeige hat der Halter der zuständigen Behörde
34 1. ein Führungszeugnis,
35 2. einen Nachweis seiner Sachkunde sowie
36 3. einen Nachweis, dass der Hund keine über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in der Wirkung vergleichbare Eigenschaft gegenüber Menschen oder Tieren aufweist,
37 beizubringen.
38 (3) Nach Vorlage der beizubringenden Unterlagen und wenn keine Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass von der Haltung des Hundes eine Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen oder Tieren ausgeht, erteilt die zuständige Behörde eine Plakette. Liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der Plakette nicht vor, untersagt die zuständige Behörde die Haltung des Hundes und ordnet seine Sicherstellung an. Die Plakette ist grün, kreisförmig und weist einen Durchmesser von 4 cm auf.
39 (4) Die Plakette ist am Halsband des Hundes zu befestigen, wenn der Hund außerhalb des eingefriedeten Besitztums geführt wird. Bis zur Erteilung der Plakette hat der Führer des Hundes die Bescheinigung über die Anzeige nach Absatz 1 mitzuführen und auf Verlangen vorzuzeigen.
40 Abrichten und Züchten von Hunden
41 (2) Die Zucht, das Inverkehrbringen und der Erwerb von Hunden nach § 3 Abs. 2 Nr. 4 ist verboten. Die Zucht mit Hunden nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 ist verboten. ....
42 Ausnahmeregelungen und Übergangsvorschrift
43 (1) Diese Verordnung gilt nicht für Diensthunde der Polizei, des Grenzschutzes, des Zolls, der Bundeswehr, der Rettungsdienste und des Katastrophenschutzes sowie für geprüfte Schutzhunde bei Wach- und Ordnungsdiensten.
44 (2) bis (5) ...
45 2. Die Beschwerdeführer sind Halter eines oder mehrerer Hunde, die unter § 3 Abs. 1 HundeVO Bln fallen. Mit Ausnahme der Beschwerdeführer zu 1., 5., 13., 29. und 32., die einen der in § 3 Abs. 1 Nr. 6 bis 12 HundeVO Bln aufgeführten Hunde halten, unterliegen sie der Anzeige- und Kennzeichnungspflicht nach § 5 a Abs. 1 Satz 1 der Verordnung. Mit ihren Verfassungsbeschwerden beantragen sie, § 3 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 4, 5, 5 a, 8 Abs. 2 Satz 2 und § 10 Abs. 1 HundeVO Bln in der Fassung der Änderungsverordnung vom 4. Juli 2000 für ungültig zu erklären.
46 Gerügt wird vorrangig eine Verletzung des Gleichheitssatzes. Die allein an die Rassezugehörigkeit eines Hundes anknüpfende Aufzählung als gefährlich geltender Hunde in § 3 Abs. 1 der Verordnung und die sich daraus für die betroffenen Hundehalter ergebenden Ge- und Verbote verstießen gegen Art. 10 Abs. 1 der Verfassung von Berlin - VvB - und das darin enthaltene Willkürverbot. Der in § 4 Abs. 1 vorgesehene generelle Leinen- und Maulkorbzwang verletze zudem - ebenso wie das Zuchtverbot in § 8 Abs. 2 Satz 2 - das Eigentumsgrundrecht des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB und die in Art. 7 VvB gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit; die Regelungen über den Nachweis der erforderlichen Zuverlässigkeit und Sachkunde (§§ 5, 5 a) seien darüber hinaus nicht mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar und verstießen, soweit die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses verlangt werde, gegen das Grundrecht der Beschwerdeführer auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 33 VvB.
47 Zur Begründung tragen die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor:
48 a) Die Verfassungsbeschwerden seien, da sämtliche Beschwerdeführer durch die Verordnung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen seien, zulässig. Aus den geänderten Bestimmungen ergäben sich allein aufgrund der Rassezugehörigkeit der von ihnen gehaltenen Hunde im einzelnen bestimmte Halterpflichten, ohne dass es insofern eines behördlichen Vollzugsaktes bedürfe.
49 Die Erschöpfung des Rechtswegs vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde sei keinem der Beschwerdeführer zumutbar. Soweit auch in Fällen unmittelbarer Betroffenheit der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde eingreife, werfe die geänderte Verordnung keine tatsächlichen oder rechtlichen Fragen auf, die vorab - etwa im Wege einer vorbeugenden Feststellungsklage - durch die zuständigen Fachgerichte zu klären wären. Weder die angegriffene "Rasseliste" noch die sich daraus ergebenden Restriktionen für die betroffenen Hundehalter ließen den Behörden oder Gerichten einen ausfüllungsbedürftigen Gestaltungsspielraum. Die Beschwerdeführer könnten überdies
ausfüllungsbedürftigen Gestaltungsspielraum. Die Beschwerdeführer könnten überdies nicht darauf verwiesen werden, gegen einzelne bußgeldbewehrte Vorschriften zu verstoßen, um auf diesem Wege eine Vorabklärung einzelner Vorschriften im Instanzenzug zu erreichen.
50 Ebenso wenig sei es den Beschwerdeführern, deren Hunde erkrankt seien, zumutbar, eine Ausnahmegenehmigung vom allgemeinen Maulkorbzwang zunächst im behördlichen und einem sich ggf. anschließenden Verwaltungsstreitverfahren geltend zu machen. Die Verordnung sehe entsprechende Ausnahmen nicht vor, so dass auch insofern allein über die Frage der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm zu befinden wäre.
51 Den Verfassungsbeschwerden komme zudem allgemeine Bedeutung zu. In den einzelnen Bundesländern seien in der Vergangenheit eine Vielzahl unterschiedlicher Hundeverordnungen und "Rasselisten" erlassen worden, die Gegenstand zahlreicher - divergierender - Gerichtsentscheidungen gewesen seien. Angesichts der aus fachwissenschaftlicher Sicht unhaltbaren Behauptung des Verordnungsgebers, Hunde bestimmter Rassen seien allein aufgrund ihrer Rassezugehörigkeit besonders gefährlich, bestehe ein allgemeines Interesse daran, möglichst bald zu sachgerechten und mit der Verfassung zu vereinbarenden Lösungen zum Schutz vor gefährlichen Hunden zu kommen.
52 b) Die in § 3 Abs. 1 der Verordnung enthaltene unwiderlegliche Vermutung, Hunde bestimmter Rassen oder Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden seien - im Gegensatz zu anderen Hunden - allein aufgrund ihrer Rassezugehörigkeit gefährlich, sei zu unbestimmt und mangels eines die Ungleichbehandlung rechtfertigenden Grundes willkürlich. Alle an diese Vermutung geknüpften Ge- und Verbote verletzten den Gleichheitssatz des Art. 10 Abs. 1 VvB.
53 aa) Soweit § 3 Abs. 1 HundeVO Bln zwölf einzelne Rassebezeichnungen aufführe, habe der Verordnungsgeber weder Rassedefinitionen noch verbindliche Rassestandards festgelegt. Die Regelung verstoße daher gegen das verfassungsrechtlich verankerte Bestimmtheitsgebot und sei von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckt. Da eine Abgrenzung der Hunderassen untereinander nicht anhand objektiver Kriterien möglich sei, eröffne die Frage der Rassezugehörigkeit den zuständigen Behörden einen Beurteilungsspielraum. Insofern sei keineswegs sichergestellt, dass die in erster Linie zuständigen Amtstierärzte über ausreichende kynologische Kenntnisse verfügten; um eine zuverlässige Zuordnung vornehmen zu können. Bei den vorhandenen Zuchtstandards des Vereins für das Deutsche Hundewesen (VDH) handele es sich um Festlegungen eines privaten Vereins, die den Verordnungsgeber nicht davon entbinden könnten, die von ihm verwendeten Begriffe selbst zu definieren. So kenne der VDH beispielsweise für den unter § 3 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung aufgeführten Pitbull keine Rassestandards.
54 Soweit der Verordnungsgeber auch Halter aller Kreuzungen der von ihm ausgewählten Rassen untereinander und mit anderen Hunden bestimmten Restriktionen unterwerfe, sei der genaue Normadressat der Vorschrift nicht hinreichend bestimmt. Mangels jeglicher Einschränkung sei davon auszugehen, dass jede Kreuzung - auch in der fünften, sechsten etc. Generation - von der Verordnung erfasst werden solle. Spätestens hieran offenbare sich die fehlende Sachkunde des Verordnungsgebers in Hundefragen. Aus wissenschaftlicher Sicht sei es unmöglich, die Rassezugehörigkeit eines Hundes unbekannter Abstammung eindeutig zu klären. Zudem sei es wissenschaftlich völlig ungeklärt, in welchem Verhältnis die Vererbung äußerer (phänotypischer) Merkmale zur Vererbung aggressiver Verhaltensweisen stehe. Dem Halter eines Mischlings sei es daher - ebenso wenig wie den mit dem Vollzug der Verordnung beauftragten Polizeibeamten oder Amtstierärzten - möglich, sicher zu erkennen, ob er sich an die besonderen "rassegebundenen" Halteranforderungen halten müsse.
55 bb) Die Auswahl der in § 3 Abs. 1 HundeVO Bln aufgenommenen Hunderassen sei objektiv willkürlich. Mit der Einführung einer "Rasseliste" habe der Verordnungsgeber den ihm im Bereich der Gefahrenabwehr zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten. Für eine Ungleichbehandlung von Hundehaltern, die allein an die Rassezugehörigkeit des Hundes anknüpfe, fehle es an sachlichen Gründen. Nach gesicherten kynologischen Erkenntnissen gebe es keine Hunderasse, die von Natur aus oder genetisch besonders aggressiv veranlagt sei. Die Frage, inwieweit aggressive Verhaltensweisen überhaupt vererbt werden könnten, sei wissenschaftlich noch nicht geklärt. Die Gefährlichkeit eines Hundes könne daher nach übereinstimmenden fachwissenschaftlichen Aussagen nur anhand rasseneutraler Kriterien und jeweils für das einzelne Hundeindividuum beurteilt werden. Sie sei in erster Linie eine Folge des Sozialisationsprozesses und hänge davon
werden. Sie sei in erster Linie eine Folge des Sozialisationsprozesses und hänge davon ab, unter welchen Umständen und mit welchen Erfahrungen ein Hund aufwachse. Sämtliche in § 3 Abs. 1 HundeVO Bln aufgeführten Hunderassen seien bei vernünftiger Haltung "völlig normale Familienhunde". Sie wiesen keinerlei Merkmale oder Eigenschaften auf, die anderen Hunden fehlten. Die angebliche besondere "Beißkraft" sogenannter Kampfhunde sei "eine Erfindung des Volksmundes" und wissenschaftlich in keiner Weise belegt.
56 Die besondere Gefährlichkeit der in der Verordnung genannten Hunderassen sei auch empirisch nicht nachgewiesen. Aus den in der Amtlichen Begründung angeführten Statistiken über Beißvorfälle, die ohnehin nur bedingt aussagekräftig seien, gehe keinesfalls hervor, dass die aufgeführten Hunderassen Menschen häufiger als andere von der Verordnung nicht erfasste Hunde gefährdet hätten. Vielmehr seien weitaus häufiger Beißvorfälle mit den in Deutschland typischen Gebrauchshunden - Deutscher Schäferhund, Rottweiler und diverse Mischlinge - verzeichnet. Die durch die Verordnung inkriminierten Rassen seien dagegen teilweise überhaupt nicht statistisch erfasst.
57 Soweit sich der Verordnungsgeber zur Begründung der angegriffenen Regelungen auf die obergerichtliche Rechtsprechung zur Rechtmäßigkeit von Hundesteuersatzungen bezogen habe, beruhe dies auf einer Verkennung fachwissenschaftlicher Erkenntnisse. Die den bisher ergangenen Entscheidungen zugrunde liegende Annahme, bei den erfassten Hunderassen sei eine Zuchtauswahl getroffen worden, die besondere Angriffsbereitschaft, große Kampfkraft, Beschädigungswille ohne Hemmung, eine niedrige Reizschwelle und herabgesetzte Empfindlichkeit gegenüber Angriffen des Gegners fördern solle, werde von führenden Wissenschaftlern auf den Gebieten der Verhaltensforschung, Zoologie und Genetik einhellig verworfen. Abgesehen davon komme dem Gesetzgeber im Bereich des Steuerrechts ein weitergehender Spielraum zur Generalisierung und Typisierung zu als im Bereich der Gefahrenabwehr. Soweit zur Abwehr einer als regelungsbedürftig angesehenen abstrakten Gefahr in Grundrechte der Hundehalter eingegriffen werde, sei der Verordnungsgeber an den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Notwendig seien insofern Überlegungen zur Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Regelungen, wolle sich der Verordnungsgeber nicht dem Vorwurf aussetzen, im Bereich der Gefahrenabwehr zu "experimentieren" und "die Gesundheit von Menschen aufs Spiel zu setzen".
58 Die Ungleichbehandlung gegenüber anderen von der Verordnung nicht erfassten Hunderassen lasse sich - entgegen der vom Verordnungsgeber in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs - auch nicht mit dem Hinweis darauf rechtfertigen, möglicherweise ebenso gefährliche Rassen wie Deutsche Dogge, Dobermann, Rottweiler, Boxer oder Deutscher Schäferhund genössen als traditionelle deutsche Gebrauchshunde eine höhere Akzeptanz in der Allgemeinheit. Dieser Gesichtspunkt habe mit den Grundsätzen der Gefahrenabwehr, die sich auf objektive Kriterien und nicht auf subjektive Einschätzungen stützen müsse, nichts zu tun. Ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung sei insofern nicht ersichtlich.
59 c) Der in § 4 Abs. 1 HundeVO Bln für alle als gefährlich geltenden Hunderassen angeordnete Leinen- und Maulkorbzwang greife darüber hinaus unverhältnismäßig in das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 7 und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB ein. Soweit die Beschwerdeführer ihrer Anzeige- und Kennzeichnungspflicht nachgekommen seien und die grüne Plakette erhalten hätten, sei die Ungefährlichkeit ihrer Tiere und die zur Haltung erforderliche Zuverlässigkeit und Sachkunde behördlich anerkannt. Ein Leinenund Maulkorbzwang sei in diesen Fällen weder erforderlich noch angemessen. Unabhängig davon stelle der generelle Leinen- und Maulkorbzwang weder eine geeignete noch eine erforderliche und angemessene Maßnahme dar, um Bissverletzungen vorzubeugen. Erführe vielmehr zu einer andauernden Bewegungsarmut der Hunde und einer damit verbundenen Senkung der Reizschwelle. Hunde, die ausschließlich an der Leine geführt würden und Begegnungen mit Artgenossen und Menschen nicht ausweichen könnten, seien in jedem Fall gefährlicher als Hunde, die sich ausreichend bewegen könnten. Die Anordnung in § 4 Abs. 1 der Verordnung könne Aggressionen bei friedlichen Tieren auslösen, die ohne den Leinenund Maulkorbzwang nicht auftreten würden. Insofern seien verstärkt gefährliche Bissvorfälle, insbesondere in den Familien der Halter, zu befürchten.
60 Als weniger einschneidende Maßnahme, die auch dem artgerechten Sozialverhalten der Tiere gerecht werde, komme allein die individuelle Beurteilung der Gefährlichkeit eines Hundes durch rassenabhängige Kriterien in Betracht. Durch den generellen Zwang zum Tragen eines Maulkorbs werde das artgerechte Sozialverhalten in massiver, mit dem geltenden Tierschutzrecht nicht zu vereinbarender Weise eingeschränkt, ohne dass die
geltenden Tierschutzrecht nicht zu vereinbarender Weise eingeschränkt, ohne dass die individuelle Gefährlichkeit der Tiere dies im Interesse der Sicherheit von Menschen gebiete. Die Hunde sämtlicher Beschwerdeführer zeigten, seitdem sie einen Maulkorb tragen müssten, deutliche Verhaltensauffälligkeiten. Für alte und kranke Hunde könne das ständige Tragen eines Maulkorbs lebensbedrohlich sein; für die Hunde der Beschwerdeführer zu 11., 16. und 21. sei die Notwendigkeit einer Befreiung vom Maulkorbzwang bereits tierärztlich attestiert worden. Die Verordnung sehe eine solche Ausnahmemöglichkeit jedoch nicht vor und erweise sich schon deshalb als unverhältnismäßig.
61 d) Die Pflicht zur Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses nach § 5 a Abs. 2 Nr. 1 Hunde VO Bln stelle zudem einen schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht der Beschwerdeführer auf informationelle Selbstbestimmung dar. Einschränkungen dieses Grundrechts seien nach Art. 33 VvB nur aufgrund eines Gesetzes zulässig; die von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckte Regelung des § 5 a Abs. 2 Nr. 1 könne einen derart intensiven Grundrechtseingriff nicht rechtfertigen. Sie sei auch nicht geeignet, Beißverletzungen durch gefährliche Hunde zu verhindern. Der Zusammenhang zwischen der Rasse eines Hundes, dem Vorstrafenregister seines Halters und der Gefahr, die von dem Tier mutmaßlich ausgehe, sei konstruiert und gründe letztlich auf reinen Vorurteilen. Für die sonstigen Zuverlässigkeitskriterien des § 5 Abs. 2 und 3 der Verordnung gelte im Ergebnis dasselbe. Es gebe keinen Grund anzunehmen, dass es künftig weniger Beißvorfälle gebe, nur weil "nicht zuverlässige" Personen von der Haltung bestimmter Hunderassen ausgeschlossen würden.
62 e) Soweit § 5 a Abs. 2 Nr. 2 HundeVO Bln von den Haltern der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 aufgeführten Hunderassen den Nachweis der Sachkunde verlange, werde die Sachkundeprüfung nach ständiger Verwaltungspraxis nicht von der zuständigen Behörde, sondern von privaten Dritten durchgeführt. Dies verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip. Der Verordnungsgeber sei nicht befugt, hoheitliche Aufgaben, die im Ergebnis dazu führen könnten, die Haltung des Tieres zu untersagen, auf private Dritte zu übertragen. Es fehle insofern an der für jedes staatliche Handeln erforderlichen demokratischen Legitimation. Dies gelte auch für den nach § 5 a Abs. 2 Nr. 3 HundeVO Bln geforderten "Wesenstest", der ebenfalls nach nicht genauer bestimmten Kriterien von privaten Sachverständigen abgenommen werde.
63 f) Die Verpflichtung, die von der Verordnung erfassten Hunde nach Beibringung der erforderlichen Unterlagen mit einer grünen Plakette zu kennzeichnen (§ 5 a Abs. 4 HundeVO Bln), sei zur Gefahrenabwehr nicht geeignet. Die Kennzeichnungspflicht treffe völlig friedfertige Hunde, deren Halter sowohl zuverlässig als auch sachkundig seien, und die nach der Verordnung ohnehin nur mit Leine und Maulkorb geführt werden dürften, bei denen mithin ein gefährlicher Zwischenfall mit der größtmöglichen Sicherheit ausgeschlossen sei.
64 g) Das Zuchtverbot in § 8 Abs. 2 Satz 2 HundeVO Bln stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht aller Halter der betroffenen Hunde dar. Es sei zum einen nicht belegt, dass ausgerechnet Hunde der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 genannten Rassen überproportional an Beißvorfällen beteiligt seien, zum anderen treffe das Zuchtverbot auch völlig friedfertige Tiere, die für die Weitergabe ihrer guten Eigenschaften verwendet werden könnten. Es sei ausreichend, die Zucht von Hunden zu verbieten, die sich als aggressiv erwiesen hätten.
65 § 8 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung verletze zudem das Grundrecht auf freie Berufswahl aus Art. 17 VvB. Das Züchten von Hunden sei als Beruf anzusehen; die Beschwerdeführerin zu 6. wolle eine derartige Zucht mit ihrer Hündin aufbauen, was ihr bei Anwendung der Verordnung untersagt sei. Gründe, die diesen Eingriff zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.
66 h) Die in § 10 Abs. 1 HundeVO Bln enthaltene Ausnahmevorschrift sei zu eng gefasst. Sie verletze insbesondere den Beschwerdeführer zu 34. in seinem Recht auf Gleichbehandlung. Die von ihm gehaltenen Staffordshire Bullterrier-Hündinnen seien vielfach geprüft und als Therapiehunde, die seit Jahren bei der Arbeit mit behinderten Menschen, in Kinder- und Altenheimen eingesetzt würden, anerkannt. Ihre Ausbildung sei auf ein Höchstmaß an Toleranz und Friedfertigkeit angelegt; sie seien daher weder mehr noch weniger gefährlich als die von § 10 Abs. 1 erfassten Hunde im Polizei- und Katastrophenschutzdienst. Für eine Ungleichbehandlung gegenüber anderen von der Verordnung ausgenommenen Hunden bestehe keinerlei sachlicher Grund.
67 3. Gemäß § 53 Abs. 3 in Verbindung mit § 44 VerfGHG ist dem Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin und dem Senat von Berlin Gelegenheit zur
Abgeordnetenhauses von Berlin und dem Senat von Berlin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Der Senat von Berlin, vertreten durch die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen, ist dem Verfahren nach § 53 Abs. 4 VerfGHG beigetreten und hat sich wie folgt geäußert:
68 a) Die Verfassungsbeschwerden seien mangels Erschöpfung des Rechtswegs unzulässig. Einer unmittelbaren Anrufung des Verfassungsgerichtshofs stehe der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen. Die Aufklärung des Sachverhalts und die Klärung fachwissenschaftlicher Fragen durch Einholung eines von den Beschwerdeführern für geboten erachteten Sachverständigengutachtens sei Aufgabe der dafür allgemein zuständigen Fachgerichte. Den Beschwerdeführern sei es zumutbar, zunächst den ihnen offenstehenden Rechtsweg zu beschreiten.
69 Eine Vorabentscheidung über die Verfassungsbeschwerden sei auch nicht wegen deren allgemeiner Bedeutung geboten. Den aufgeworfenen Fragen komme weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, noch hätten die den Beschwerdeführern auferlegten Beschränkungen über den Einzelfall hinaus weitreichende Bedeutung. Die verfassungsgerichtliche Klärung könne sich ohnehin nur auf die angegriffene Verordnung, nicht aber auf den dem Abgeordnetenhaus von Berlin bereits vorliegenden Gesetzentwurf über das Halten und Führen von Hunden in Berlin beziehen; sie könne daher zwangsläufig nur begrenzte Bedeutung haben.
70 b) Die Verfassungsbeschwerden seien zudem unbegründet.
71 aa) Die Aufzählung unwiderleglich als gefährlich geltender Hunde in § 3 Abs. 1 HundeVO Bln verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 10 Abs. 1 VvB und das darin enthaltene Willkürverbot.
72 Die angegriffene Regelung halte sich im Rahmen des dem Verordnungsgeber im Bereich der Gefahrenabwehr zustehenden weiten Gestaltungsspielraums. Das Halten eines gefährlichen Hundes im Sinne des § 3 Abs. 1 der Verordnung stelle weder ein personenbezogenes Kriterium dar noch werde durch die daran anknüpfenden Anforderungen an die Hundehaltung in schwerwiegender Weise in grundrechtlich geschützte Freiheiten der Beschwerdeführer eingegriffen. Soweit es - wie vorliegend - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben von Menschen und Tieren gehe, sei der Verordnungsgeber nicht gehalten, "flächendeckend" sämtliche Hunderassen, von denen eine Gefahr ausgehen könne, im Rahmen einer entsprechenden Polizeiverordnung zu bekämpfen. Die durch den Gleichheitssatz gezogene Grenze sei erst dann überschritten, wenn sachliche Gründe für die Ungleichbehandlung völlig fehlten, die Unsachlichkeit der vom Verordnungsgeber getroffenen Regelung mithin evident sei. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle könne sich nur auf die Einhaltung dieser äußersten Grenzen des normativen Ermessens beziehen.
73 Die Definition gefährlicher Hunde in § 3 Abs. 1 HundeVO Bln sei hinreichend bestimmt. Bei Rassehunden sei die Rassezugehörigkeit anhand anerkannter Rassestandards der Hundeverbände (u.a. Federation Cynologique Internationale , VDH) ohne weiteres möglich und allgemein anerkannt. Die Zuordnung von Mischlingen der aufgelisteten Rassen sei auch bei unbekannter Herkunft der Elterntiere aufgrund phänotypischer Merkmale möglich. Es entspreche ständiger Verwaltungspraxis, nur Mischlinge der ersten Generation, d.h. unmittelbare Nachkommen eines Hundes der als gefährlich eingestuften Rassen, unter die Bestimmungen der Verordnung zu rechnen. Bei dem unter § 3 Abs. 1 Nr. 1 HundeVO Bln aufgeführten Pit-Bull handele es sich zwar nicht um eine von der FCI anerkannte Hunderasse, der VDH gehe jedoch ohne weiteres auch von der Bestimmbarkeit dieser Hunde aus. Die Kreuzung Pit-Bull werde als eine eindeutige Gruppe von Kampfhunden bezeichnet; einziges Ziel der Züchtung sei eine möglichst niedrige Aggressionsschwelle.
74 Die Behauptung der Beschwerdeführer, dass es keine Hunderasse gebe, die von Natur aus oder genetisch besonders aggressiv veranlagt sei, sei unzutreffend. Bei Rassen handele es sich um Teilpopulationen einer Art, die in der Haustierzucht durch künstliche Selektion - ausgehend von unterschiedlichen Zuchtzielen - entstanden seien. Die typischen Rasseunterschiede in der Hundezucht bezögen sich häufig auf das äußere Erscheinungsbild, könnten jedoch auch durch den Verwendungszweck der jeweiligen Rasse bestimmte Verhaltensweisen, wie etwa gesteigerte Aggressivität, umfassen. Es entspreche wissenschaftlichen Erkenntnissen, dass das Aggressionsverhalten eines Hundes durch die genetische Disposition der Rasse, der er angehöre, mitbestimmt werde. Ebenso wie körperliche Schäden gebe es auch Verhaltensmerkmale und - störungen, die genetisch fixiert seien. Anerkannt sei, dass es gewisse Rassen bzw. bestimmte Zuchtlinien gewisser Rassen gebe, bei denen durch einseitige, unbiologische Zuchtziele Extremformen hervorgebracht worden seien, deren Reizschwelle zur
Zuchtziele Extremformen hervorgebracht worden seien, deren Reizschwelle zur Auslösung aggressiven Verhaltens so weit gesenkt worden sei, dass diese Tiere immer als latent gefährlich bezeichnet werden müssten. Zu diesen Hunderassen, deren Aggressionsverhalten problematisch sei, zählten die sogenannten Kampfhunde. Das Züchten von Kampfhunden habe Hunde hervorgebracht, die - wie sonst keine andere Rasse - einer Zuchtauswahl auf starken "Kampftrieb" und "Mut" unterworfen worden seien. Zwar treffe es zu, dass Hunde auch allein durch falsche Behandlung, Vernachlässigung und konfliktreiche Umgebung, ohne genetische Veranlagung, verhaltensgestört werden könnten; gezielte künstliche Selektion habe jedoch, entsprechend dem "Gebrauch" einer Rasse, bestimmte angeborene Verhaltensweisen wie etwa Aggressivität gefördert und gehöre heute zum Standard bestimmter Rassen. Diese Rassen zeichneten sich durch eine genetische Disposition zu gesteigerter Aggressivität aus.
75 Im Unterschied zu den in § 3 Abs. 1 der Verordnung aufgelisteten Rassen lägen für die von Absatz 1 nicht erfassten Hunderassen wie Deutsche Dogge, Dobermann, Rottweiler oder Deutscher Schäferhund keine entsprechenden wissenschaftlichen Aussagen über genetische Dispositionen vor. Hinzu komme ein völlig anderes Beißverhalten der Tiere. Zwar sei aufgrund der anatomischen und physiologischen Verhältnisse auch bei diesen Rassen von einer großen Beißkraft auszugehen; anders als bei den sog. Kampfhunden sei die Art des Beißens jedoch nicht dadurch gekennzeichnet, sich - ohne loszulassen - zu verbeißen und so schwerste Verletzungen zu verursachen. Im Vergleich zu den unwiderleglich als gefährlich eingestuften Rassen fehle zudem die sehr hohe Schmerztoleranz, die als eine der Ursachen für ungehemmtes Aggressionsverhalten anzusehen sei. Soweit sich die Beschwerdeführer zum Beleg einer willkürlichen Ungleichbehandlung gegenüber den angeführten traditionellen deutschen Gebrauchshunden auf die bisher in Deutschland erstellten Statistiken über Beißvorfälle beriefen, sei zu berücksichtigen, dass diese nur bedingt aussagekräftig seien. Den einschlägigen Erhebungen fehle insbesondere ein Bezug zur Gesamtpopulation der jeweiligen Rasse. Abgesehen davon könnten die Beschwerdeführer, die möglicherweise gleich große Gefährlichkeit anderer Hunderassen unterstellt, aus dem Gleichheitssatz ohnehin keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht herleiten.
76 Zu den einzelnen in § 3 Abs. 1 der Verordnung aufgeführten Hunderassen sei zu bemerken:
77 Bei Pit-Bull, American Staffordshire Terrier, Staffordshire Bullterrier, Bullterrier und Tosa Inu (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5) handele es sich um äußerst muskulöse, relativ schwere und kraftvolle Rassen bzw. Gruppen von Hunden. Die anatomische Beschaffenheit des Kopfes belege die große Beißkraft dieser Hunde, die ein erhöhtes Risiko schwerer Verletzungen nach sich ziehe. Der Ursprung dieser Rassen liege in der Verwendung für Hundekämpfe. Der bis in die Gegenwart reichende Missbrauch als Kampfhund habe zur Herausbildung von Verhaltenseigenschaften wie hoher Angriffsbereitschaft, Mut, niedriger Reizschwelle, fehlender Beißhemmung und hoher Schmerztoleranz geführt, die ihre besondere Gefährlichkeit im Vergleich zu anderen Hunderassen begründeten. Die rassebedingte gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit sei durch wissenschaftliche Untersuchungen belegt. Die abstrakte Gefahr, die von diesen Hunden ausgehe, rechtfertige unter dem Gesichtspunkt der Prävention und der Pflicht des Staates, durch geeignete Maßnahmen des Polizei- und Ordnungsrechts Leben und körperliche Unversehrtheit von Menschen und Tieren zu schützen, eine strengere Reglementierung.
78 Die Einstufung der in § 3 Abs. 1 Nr. 6 bis 12 aufgeführten, sämtlich zur Gruppe der Molosser gehörenden Rassen beruhe auf deren Charakterisierung durch Rassestandards, ihrer früheren Verwendung als Kampfhunde und ihrem bis heute reichenden Missbrauch. Hunde dieser Rassen imponierten vor allem durch ihre Größe, Körperkraft und ihr zum Teil furchteinflößendes Erscheinungsbild. Die physischen Merkmale dieser Hunde könnten bei Beißvorfällen zu schweren Verletzungen führen. Auch bei diesen Rassen sei von einer genetischen Disposition zu gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit auszugehen.
79 bb) Der für die genannten Hunderassen in § 4 Abs. 1 HundeVO Bln angeordnete generelle Leinen- und Maulkorbzwang verletze weder Art. 7 noch Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB.
80 Angesichts der rassebedingten Aggressivität der von § 3 Abs. 1 erfassten Hunde sei der Leinen- und Maulkorbzwang geeignet, dem Risiko schwerer Verletzungen von Mensch oder Tier vorzubeugen. Untersuchungen belegten, dass unangeleinte Hunde häufiger Beißvorfälle verursachten als angeleinte Hunde. Dem Gesichtspunkt des Tierschutzes sei dadurch Genüge getan, dass es Maulkörbe gebe, die eine Wärmeabgabe mittels
sei dadurch Genüge getan, dass es Maulkörbe gebe, die eine Wärmeabgabe mittels Hecheln zuließen. Im übrigen seien bei kranken Tieren Ausnahmeregelungen aus tierschutzrechtlichen Gründen möglich.
81 Die Regelung sei mit Blick auf die Unvorhersehbarkeit tierischen Verhaltens auch erforderlich. Die Annahme, ein bestandener Wesenstest nach § 5 a Abs. 2 Nr. 3 der Verordnung erlaube es, vom Leinen- und Maulkorbzwang abzusehen, übersehe, dass gerade die in einer Großstadt herrschenden Bedingungen vielfach zu Situationen führen könnten, in denen die beschriebenen rassebedingten Eigenschaften der Hunde aggressive Reaktionen auslösen könnten. Nur eine Leinen- und Maulkorbpflicht sei daher geeignet, unvorhersehbare Reaktionen der Hunde mit schwerwiegenden Folgen für Mensch und Tier zu verhindern. Die Praxis habe gezeigt, dass in den überwiegenden Fällen Hunde auffällig geworden seien, die sich bis dahin völlig unauffällig gezeigt hätten. Angesichts der zu verhindernden Gefahren seien die mit dem Leinen- und Maulkorbzwang verbundenen Einschränkungen zumutbar.
82 cc) Die in § 5 a Abs. 2 Nr. 1 HundeVO Bln geregelte Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses verletze nicht das Grundrecht der Beschwerdeführer auf informationelle Selbstbestimmung. Es handele sich insoweit um eine reine Obliegenheit; es bleibe letztlich der Entscheidung des jeweiligen Hundehalters überlassen, ob er seine Zuverlässigkeit nachweisen wolle oder nicht. Unabhängig davon halte sich die Regelung im Rahmen der polizei- und ordnungsrechtlichen Verordnungsermächtigung. Die Behauptung der Beschwerdeführer, die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses sei nicht geeignet, Bissverletzungen durch gefährliche Hunde zu verhindern, verkenne die bisher auf dem Gebiet der Hundehaltung gewonnen Erkenntnisse, dass gerade die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 der Verordnung aufgeführten Hunde Tierhalter benötigten, die ihrer hohen Verantwortung gerecht würden. Begründete Zweifel bestünden aber bei solchen Haltern, die in der Vergangenheit wegen einer der in § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HundeVO Bln aufgeführten Straftaten rechtskräftig verurteilt worden seien.
83 dd) Die Tatsache, dass der ebenfalls als Obliegenheit ausgestaltete Nachweis der Sachkunde nach § 5 a Abs. 2 Nr. 2 HundeVO Bln durch Vorlage einer erfolgreich abgelegten Sachkundeprüfung bei einem privaten Sachverständigen erbracht werden könne, sei eine geläufige Vorgehensweise im Verwaltungsrecht. Die diesbezüglichen Bedenken der Beschwerdeführer seien daher nicht gerechtfertigt. Dies gelte auch für die in § 5 a Abs. 4 HundeVO Bln normierte Kennzeichnungspflicht. Die Kennzeichnung der betroffenen Hunde mit einer Plakette erleichtere die Überwachung der Vorgaben der Verordnung und erhöhe die Sicherheit der Bevölkerung. Sie sei daher zur Gefahrenabwehr geeignet und verletze die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten.
84 ee) Bei dem Zuchtverbot des § 8 Abs. 2 Satz 2 HundeVO Bln handele es sich um einen typischen Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB sei daher ebenso wenig verletzt wie Art. 17 VvB, dessen Schutzbereich sich nicht auf die hier allein betroffene Freiheit der Berufsausübung erstrecke.
85 ff) Schließlich stelle es keinen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz dar, dass die Ausnahmeregelung des § 10 Abs. 1 HundeVO Bln sich nicht auf sogenannte Therapiehunde beziehe. Abgesehen von dem insoweit bisher unsubstantiierten Sachvortrag könne nicht jede vereinzelte Nutzung von Hunden zu bestimmten Zwecken eine Ausnahme rechtfertigen. Die Regelung stelle ersichtlich auf Hunde ab, die für öffentliche oder private Sicherheitszwecke benötigt würden. Dass in vergleichbarer Weise eine Ausnahmeregelung für "Therapiehunde" erforderlich sei, sei nicht ersichtlich.
86 Die unmittelbar gegen die landesrechtlichen Vorschriften gerichteten Verfassungsbeschwerden sind im wesentlichen zulässig. Insbesondere steht einer sofortigen Sachentscheidung des Verfassungsgerichtshofs nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegen.
87 1. Verfassungsbeschwerde gegen Akte der Rechtssetzung kann nur erheben, wer durch die angegriffenen Vorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 1, 97 <101 >; 86, 382 <386>; st. Rspr.). Das Erfordernis der Selbstbetroffenheit setzt voraus, dass der Beschwerdeführer geltend machen kann, in einem seiner in der Verfassung von Berlin enthaltenen Rechte verletzt zu sein (§ 49 Abs. 1 VerfGHG). Soweit Gegenstand der Verfassungsbeschwerden auch die Regelungen in §§ 5 a und 8 Abs. 2 Satz 2 HundeVO Bln sind, trifft dies von vornherein nur auf die Beschwerdeführer zu, deren Hunde unter § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 der Verordnung fallen. Die Beschwerdeführer zu 1., 5., 13., 29. und
3 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 der Verordnung fallen. Die Beschwerdeführer zu 1., 5., 13., 29. und 32. und die von ihnen gehaltenen Hunde unterliegen dagegen weder der Anzeige- und Kennzeichnungspflicht noch dem Zuchtverbot; ihre Verfassungsbeschwerden können sich daher nur auf die übrigen zur Entscheidung gestellten Vorschriften beziehen. Soweit die Hunde der Beschwerdeführer zu 15. und 22. mittlerweile verstorben sind, fehlt es an einer gegenwärtigen Selbstbetroffenheit; allein die Absicht, in Zukunft möglicherweise wieder einen der von der Verordnung erfassten Hunde zu erwerben, reicht dafür nicht aus. Insoweit sind die Verfassungsbeschwerden mithin bereits unzulässig.
88 Die in § 5 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit Abs. 4 bis 6 HundeVO Bln normierte Pflicht, nach Aufforderung der zuständigen Behörde (vgl. § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 HundeVO Bln) die erforderliche Sachkunde nachzuweisen, betrifft die Beschwerdeführer nicht unmittelbar. Insoweit sind die Verfassungsbeschwerden ebenfalls unzulässig. Die übrigen angegriffenen Regelungen betreffen die Beschwerdeführer dagegen jeweils unmittelbar. Sie wirken ohne einen vermittelnden Akt - insbesondere ohne einen Vollzugsakt der Exekutive - unmittelbar in den Rechtskreis der Beschwerdeführer ein (vgl. zum Erfordernis der Unmittelbarkeit: BVerfGE 16, 147 <158 f.>; 45, 104 <117>; 90, 128 <135 f.>). Dies gilt sowohl für den nach der Verordnung für alle gesondert aufgelisteten Hunde geltenden Leinen- und Maulkorbzwang (§ 4 Abs. 1 und 2) als auch für die Anzeige- und Kennzeichnungspflicht nach § 5 a. Das Nichtbeibringen der in § 5 a Abs. 2 Nr. 1 bis 3 HundeVO Bln genannten Unterlagen kann nach § 9 Abs. 1 Nr. 9 als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Es handelt sich daher nicht um eine bloße, die Rechtssphäre der Beschwerdeführer noch nicht berührende Obliegenheit (vgl. zur landesrechtlichen Regelung in Rheinland-Pfalz: RhPfVerfGH, Beschluss vom 20. November 2000 - VGH A 11/00 - NVwZ 2001, 193 <194>), sondern um eine bußgeldbewehrte Rechtspflicht, die unmittelbar auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführer einwirkt.
89 2. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 10 Abs. 1 VvB und einen Eingriff in ihre Rechte aus Art. 7 und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB rügen, genügt ihr Beschwerdevorbringen den Substantiierungsanforderungen der §§ 49 Abs. 1, 50 VerfGHG.
90 3. Die Verfassungsbeschwerden sind rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGHG eingelegt worden. Dies gilt auch für die angegriffenen Regelungen in § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 4 Abs. 2, § 5 Abs. 1, 2 und 3 Nr. 1 und § 10 Abs. 1 HundeVO Bln, die vom Wortlaut her bereits in der ursprünglichen Verordnung enthalten waren. Denn mit der Neufassung des § 3 Abs. 1 der Verordnung hat sich ihr Anwendungsbereich erweitert. Sie gelten nunmehr für alle nach § 3 Abs. 1 vom Verordnungsgeber unwiderleglich als gefährlich eingestuften Hunde und entfalten damit erstmalig auch für die Beschwerdeführer Rechtswirkung. Die Rechtslage hat sich daher für die Beschwerdeführer durch den neuen gesetzgeberischen Akt - hier: die Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Halten von Hunden in Berlin vom 4. Juli 2000 - geändert; die insoweit mit Erlass der Änderungsverordnung (neu) beginnende Jahresfrist ist gewahrt (vgl. zur inhaltsgleichen Regelung in § 93 Abs. 2 BVerfGG: BVerfGE 12, 10 <24>; 45, 104 <119 f.>).
91 4. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegen. Dieser in § 49 Abs. 2 VerfGHG zum Ausdruck kommende Grundsatz findet auch bei Verfassungsbeschwerden Anwendung, die sich unmittelbar gegen Rechtsnormen richten (Urteil vom 31. Oktober 1996 - VerfGH 54/96 -LVerfGE 5, 49 <53>; vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 69, 122 <125 f.>; 74, 69 <74>; 90, 128, <136 f.>). Er verpflichtet den jeweiligen Beschwerdeführer, mit seinem Anliegen vor einer Anrufung des Verfassungsgerichtshofs grundsätzlich die dafür allgemein zuständigen Gerichte zu befassen, um auf diese Weise eine Korrektur des geltend gemachten Verfassungsverstoßes zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Die für die Auslegung und Anwendung von Rechtsvorschriften im Einzelfall erforderliche Klärung tatsächlicher und einfachrechtlicher Fragen obliegt vorrangig den Fachgerichten. Auch in den Fällen, in denen ein fachgerichtlicher Rechtsschutz gegen die Norm selbst nicht eröffnet ist, kann der außerordentliche Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde daher unzulässig sein, wenn der Beschwerdeführer in zumutbarer Weise wirkungsvollen Rechtsschutz durch Anrufung der Fachgerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 71, 305 <336> m. w. N.).
92 Die Möglichkeit eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens ist den Beschwerdeführern vorliegend, da Berlin von der Ermächtigung in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht hat, nicht eröffnet. Gegenüber den angegriffenen, ohne weiteren behördlichen Vollzugsakt eintretenden Rechtswirkungen der Verordnung - etwa der Anordnung des Leinen- und Maulkorbzwangs und der Anzeige- und
etwa der Anordnung des Leinen- und Maulkorbzwangs und der Anzeige- und Kennzeichnungspflicht - käme jedoch fachgerichtlicher Rechtsschutz in Form einer (vorbeugenden) Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO - mit dem zugehörigen einstweiligen Rechtsschutz - in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1982 - 5 C 103/81 - NJW 1983, 2208; BVerwGE 80, 355 <362>; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 43 Rdnr. 8; nach Auskunft des Verwaltungsgerichts Berlin ist eine derartige negative Feststellungsklage bereits beim VG Berlin anhängig). Eine derartige Klagemöglichkeit bestünde auch, soweit sich insbesondere der Beschwerdeführer zu 34. gegen die - aus seiner Sicht unzureichende - Ausnahmeregelung in § 10 Abs. 1 der Verordnung wendet. Soweit die Beschwerdeführer zu 3., 11., 12., 16., 18. und 21. wegen der Erkrankung ihrer Hunde eine Ausnahme vom Maulkorbzwang verfassungsrechtlich für geboten erachten, könnten sie ihr Begehren im Wege der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwG0) verfolgen. Auch wenn die Verordnung eine derartige Ausnahmegenehmigung nicht vorsieht, kann ihre Erteilung aus höherrangigem Recht, insbesondere tierschutzrechtlichen Gesichtspunkten, möglich und geboten sein. Soweit die Behörde nach § 5 a Abs. 3 Satz 2 HundeVO Bln die Haltung des Hundes untersagen und seine Sicherstellung anordnen kann, handelt es sich um eine ordnungsbehördliche Verfügung, gegen die mit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwG0 vorgegangen werden kann.
93 Die genannten Rechtsmittel ändern allerdings nichts an dem Risiko der Beschwerdeführer, dass sie bei Zuwiderhandlungen gegen die in der Verordnung normierten Halterpflichten wegen einer Ordnungswidrigkeit belangt werden können (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 5 bis 10 HundeVO Bln) und mit diesem Makel behaftet blieben, wenn der dann unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde erforderlich werdende ordentliche Rechtsweg und eine nachfolgende Verfassungsbeschwerde nicht zum Erfolg führen würde. Das Risiko eines solchen Makels spricht unabhängig von den vorstehend dargestellten Möglichkeiten eines verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Annahme der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerden. Letztlich bedarf jedoch weder diese Frage noch die weitergehende Frage, ob die Beschreitung des Verwaltungsrechtswegs den Beschwerdeführern unter dem Gesichtspunkt effektiven Rechtsschutzes zumutbar ist (vgl. zur Landeshundeverordnung Nordrhein-Westfalen, die - anders als die HundeVO Bln - für das Halten bestimmter Hunde eine Erlaubnispflicht vorsieht: BVerfG, Beschluss vom 18. August 2000 - BvR 1329/00 u.a. - NVwZ 2000, 1407 <1408>), keiner abschließenden Entscheidung. Denn der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gilt nicht uneingeschränkt. Nach dem insoweit sinngemäß anwendbaren § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG (vgl. Urteil vom 31. Oktober 1996, a.a.0, S. 54) ist eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vor Erschöpfung des Rechtswegs möglich, wenn die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung ist und die Erschöpfung des Rechtswegs auch im Hinblick auf den Sinn des Subsidiaritätsprinzips - eine vorherige Klärung der tatsächlichen und rechtlichen Fragen durch die Fachgerichte zu gewährleisten - nicht geboten ist (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 90, 128 <136 f.>). Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben.
94 Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Rechtsvorschriften betreffen eine Vielzahl von Hundehaltern. Eine Vorabentscheidung des Verfassungsgerichtshofs ist mithin geeignet, über den Einzelfall hinaus in einer großen Zahl gleichgelagerter Fälle Klarheit über die Rechtslage zu schaffen und eine Klärung der aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen in überschaubarem Zeitraum zu ermöglichen, ohne dass es der Ausschöpfung des unter Umständen langwierigen fachgerichtlichen Instanzenzuges bedarf (vgl. RhPfVerfGH, NVwZ 2001, 193 <194>). Die danach anzunehmende allgemeine Bedeutung der Verfassungsbeschwerden ist im Ergebnis nicht dadurch in Frage gestellt, dass es sich bei der Verordnung - mit Blick auf den dem Abgeordnetenhaus von Berlin vorliegenden Entwurf eines Gesetzes über das Halten und Führen von Hunden in Berlin - möglicherweise um in absehbarer Zukunft auslaufendes Recht handelt. Denn abgesehen davon, dass im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens offensichtlich die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs abgewartet werden soll, sieht der bisher vorliegende Gesetzentwurf in § 4 Abs. 2 ebenfalls eine Auflistung als gefährlich eingestufter Hunderassen vor und unterwirft die betroffenen Hundehalter bestimmten Halteranforderungen. Sowohl auf Seiten der Betroffenen als auch auf Seiten des Landesgesetzgebers besteht mithin ein erhebliches Interesse an baldiger verfassungsrechtlicher Klärung.
95 Eine Vorklärung durch die Fachgerichte erscheint nicht zwingend geboten. Da das Vorliegen einer allgemeinen Bedeutung nur ein Moment im Rahmen der Abwägung für und wider eine sofortige Sachentscheidung des Verfassungsgerichtshofs ist (Urteil vom 31. Oktober 1996, a.a.0., S. 54 f.; ebenso zum Bundesrecht BVerfGE 86, 382 <388>), kommt der fachgerichtlichen Vorklärung insbesondere dort Bedeutung zu, wo die Beurteilung der mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen Rügen die Prüfung
Beurteilung der mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen Rügen die Prüfung tatsächlicher oder einfachrechtlicher Fragen voraussetzt, für die das Verfahren vor den Fachgerichten besser geeignet ist (vgl. BVerfGE 86, 382 <387>; 90, 128 <137 f.>). Eine derartige Klärung tatsächlicher oder einfachrechtlicher Fragen, auf die der Verfassungsgerichtshof für die Beurteilung der im Verfassungsbeschwerdeverfahren erhobenen Rügen angewiesen wäre, ist vorliegend von der vorherigen Durchführung eines Verwaltungsstreitverfahrens nicht zu erwarten. Soweit tatsächliche Fragen von Bedeutung sind, beziehen sie sich nicht auf die Ermittlung und Würdigung des Sachverhalts, sondern betreffen vorrangig die Entscheidungsgrundlagen und die Einschätzungen des Verordnungsgebers (vgl. BVerfGE 90, 128 <138>).
96 In der Sache können die Verfassungsbeschwerden jedoch keinen Erfolg haben. Die angegriffenen Regelungen halten einer verfassungsrechtlichen Prüfung insbesondere anhand des Gleichheitssatzes und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit stand.
97 1. Die Beschwerdeführer sehen sich durch die Regelung in § 3 Abs. 1 HundeVO Bln und die sich daraus ergebenden Halteranforderungen vorrangig in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 10 Abs. 1 VvB verletzt. Mit ihrem Vorbringen, die Gefährlichkeit eines Hundes könne - entgegen der Einschätzung des Verordnungsgebers - nicht aufgrund rassespezifischer Merkmale, sondern nur für das einzelne Hundeindividuum bestimmt werden, können sie nicht durchdringen. Der Verordnungsgeber hat mit der Aufzählung unwiderleglich als gefährlich geltender Hunde in § 3 Abs. 1 HundeVO Bln die ihm durch den Gleichheitssatz gezogenen Grenzen seines Gestaltungsspielraums nicht überschritten.
98 a) Der allgemeine Gleichheitssatz, der in Art. 10 Abs. 1 VvB inhaltsgleich mit Art. 3 Abs. 1 GG verbürgt ist (vgl. Beschluss vom 12. Dezember 1996 - VerfGH 38/96 - LVerfGE 5, 58 <60>), verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich oder wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Dem Gesetzgeber ist damit nicht jede Differenzierung verboten. Es ist vielmehr grundsätzlich Sache des Normgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolge knüpft, die er mithin im Rechtssinn als gleich ansehen will. Den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum muss der Gesetzgeber allerdings sachgerecht ausüben. Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern immer nur in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachverhalts, der geregelt werden soll (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 90, 145 <196>; 93, 319 <348 f.>).
99 Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich danach unterschiedliche Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung (Beschluss vom 6. Oktober 1998 - VerfGH 32/98 - LVerfGE 9, 45 <53>; vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 55, 72 <88>; 88, 87 <96>; 95, 267 <316>; 99, 367 <388>). Das gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (vgl. BVerfGE 89, 15 <22>). Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt das Maß der Bindung vor allem davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird (vgl. BVerfGE 55, 72 <89>). Dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind überdies um so engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 60, 123 <134>; 82, 126 <146>; 88, 87 <96>; 99, 367 <388>; allgemein zur Entwicklung des Gleichheitssatzes in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Gubelt, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, 5. Aufl. 2000, Art. 3 Rdnr. 14).
100 Der unterschiedlichen Weite des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Kontrolldichte bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung. Die vorliegend angegriffenen Regelungen der HundeVO Bln haben ihre Rechtsgrundlage in § 55 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (ASOG Bln) vom 14. April 1992 (GVBl. S.

References: § 49
 § 55
 § 3
 § 3
 § 5
 § 3
 § 5
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 5
 § 3
 § 10
 § 3
 Art. 10
 § 4
 § 8
 Art. 23
 Art. 7
 Art. 33
 § 3
 Art. 10
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 4
 Art. 7
 Art. 23
 § 4
 § 5
 Art. 33
 § 5
 § 5
 § 5
 § 3
 § 5
 § 8
 § 3
 § 8
 Art. 17
 § 10
 § 10
 § 53
 § 44
 § 53
 § 3
 Art. 10
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 4
 Art. 7
 Art. 23
 § 3
 § 5
 § 5
 § 3
 § 5
 § 5
 § 5
 § 8
 Art. 23
 Art. 17
 § 10
 § 3
 § 5
 § 6
 § 3
 § 5
 § 5
 § 9
 Art. 10
 Art. 7
 Art. 23
 § 51
 § 4
 § 4
 § 5
 § 10
 § 3
 § 3
 § 93
 § 49
 § 47
 § 43
 § 43
 § 10
 § 5
 § 42
 § 9
 § 49
 § 4
 § 3
 Art. 10
 § 3
 Art. 10
 Art. 3
 Art. 3
 § 55