Source: http://eko.org.pl/index_news.php?dzial=2&kat=20&art=1250
Timestamp: 2018-01-20 10:46:55+00:00

Document:
Warszawa, 18 lipca 2014 r.
Koalicja Klimatyczna, po zapoznaniu się z projektem Ustawy o efektywności energetycznej z 12 czerwca 2014 r. (dalej: „Projekt”), przedstawia poniżej swoje uwagi do Projektu.
Poprawa efektywności energetycznej jest jednym z kluczowych narzędzi służących do osiągania celów związanych z ochroną środowiska, wzrostem gospodarczym, tworzeniem miejsc pracy oraz uniezależnieniem się od importu węglowodorów – a więc zwiększaniem bezpieczeństwa energetycznego. W zakresie ochrony klimatu jest to jedno z działań „łatwiejszych” do wdrożenia, ze względu na możliwy szybki zwrot z inwestycji i atrakcyjność budowy nowego, innowacyjnego sektora.
Z obserwacji i analiz dotyczących funkcjonowania istniejącego systemu białych certyfikatów wynika, że jest jeszcze wiele miejsca na optymalizację mechanizmów wsparcia, w celu osiągania większych, rzeczywistych oszczędności. Prawidłowe wdrożenie Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej może usprawnić system wsparcia, co w zamian przyczyni się do bardziej zrównoważonego wzrostu polskiej gospodarki.
Przedmiotowy Projekt zawiera kilka korzystnych rozwiązań, poprawiających funkcjonowanie systemu białych certyfikatów oraz dostosowujących krajowe przepisy do wymogów Dyrektywy 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej (dalej: „Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej” lub „Dyrektywa”).
W szczególności z zadowoleniem przyjmujemy przepis, zgodnie z którym białe certyfikaty można uzyskać już za przedsięwzięcia, w wyniku których uzyskuje się oszczędność energii o równowartości co najmniej 1 toe średnio w ciągu roku (art. 15 Projektu). Wymóg 10 toe przewidziany w ustawie o efektywności energetycznej (art. 18) z dnia 15 kwietnia 2011 roku dla wielu podmiotów potencjalnie zainteresowanych udziałem w przetargu na białe certyfikaty mógł być bowiem wielkością zaporową.
Pozytywnie oceniamy również określanie obowiązku w zakresie uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw efektywności energetycznej w odniesieniu do ilości sprzedanej energii (art. 9 Projektu), a nie kwoty przychodu z jej sprzedaży.
Za zasadny uznajemy zapis o przyznaniu Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (URE) środków z budżetu państwa na wykonywanie zadań wynikających z projektowanej ustawy o efektywności energetycznej (art. 40 Projektu) zwłaszcza w kontekście zwiększenia obowiązków nałożonych na Prezesa URE i jego personel, w tym m.in. organizowania większej liczby przetargów w ciągu roku oraz wydawanie świadectw efektywności energetycznej z urzędu, a nie na wniosek podmiotu zobowiązanego, który wygrał przetarg.
Naszym zdaniem proponowana zmiana może przyczynić się do usprawnienia procesu obsługi systemu białych certyfikatów. Brak takich środków doprowadził do niewydolności działania systemu białych certyfikatów w latach 2012-2014.Zgadzamy się z zapisem projektu Ustawy dotyczącym zmniejszenia wysokości kar pieniężnych związanych z przedstawieniem przez podmioty zobowiązane Prezesowi URE wadliwych danych w procesie ubiegania się o białe certyfikaty. Słuszny jest też zapis mówiący, że Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli podmiot zaprzestał naruszenia prawa lub zrealizował obowiązek. Naszym zdaniem zapisy te brzmią racjonalnie i bardziej przyjaźnie niż w ustawie o efektywności energetycznej z 15 kwietnia 2011 roku (art. 35). Poprzednie zapisy skutkowały tym, że podmioty zobowiązane wolały wnieść opłatę zastępczą niż przeprowadzić inwestycje i przygotować dokumentację przetargową. Obawiały się, że jeśli przez przypadek podałyby nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd informacje, mogła zostać nałożona na nie bardzo surowa kara pieniężna (do 2 000 000 euro).
Odnośnie opłaty zastępczej – za pozytywne uznajemy wpisanie kwoty opłaty zastępczej do ustawy (nie do rozporządzenia), co prowadzi do większej pewności inwestorów co do możliwych osiągalnych zysków ze sprzedaży białych certyfikatów.
Za posunięcie w dobrym kierunku uznajemy także propozycję ograniczenia sytuacji, w których podmioty zobowiązane będą mogły wnosić opłatę zastępczą zamiast przedstawić do umorzenia Prezesowi URE świadectwa efektywności energetycznej. Opłata ta zgodnie z zapisami projektu Ustawy będzie mogła być wnoszona tylko w przypadku wystąpienia niedoboru świadectw efektywności energetycznej. Nie zmienia to jednak konieczności rewizji systemu białych certyfikatów, o czym mowa poniżej, w punkcie 3 i 4.
W przypadku wzorcowej roli sektora publicznego za właściwe uznajemy usunięcie przez autorów projektu ustawy przepisu mówiącego o tym, że jednym ze środków poprawy efektywności energetycznej realizowanym przez jednostki sektora publicznego może być przeprowadzenie audytu energetycznego. O tym, że trudno taki audyt uznać za działanie proefektywnościowe Koalicja Klimatyczna informowała ustawodawcę w procesie legislacyjnym związanym z przygotowaniem ustawy o efektywności energetycznej z 15 kwietnia 2011 roku. Cieszymy się, że nasz apel został tym razem wysłuchany i uwzględniony w projektowanej ustawie. Jednak zdecydowanie niewłaściwe jest zmniejszenie liczby wdrażanych przez jednostki sektora publicznego środków poprawy efektywności energetycznej z dwóch do jednego.
Za istotny element, który pozostał bez zmian, uważamy utrzymanie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako instytucji otrzymującej i wydatkującej opłaty zastępcze i kary.
Przedstawione powyżej pozytywne aspekty projektu ustawy są jednak niewystarczające do dostosowania polskich przepisów do wymogów Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej oraz do usprawnienia systemu białych certyfikatów. Wdrażają ją zaledwie w części, stwarzając istotne ryzyko niewykorzystania opłacalnego potencjału poprawy efektywności energetycznej oraz niezrealizowania istotnych, realnych oszczędności energii. Dlatego poniżej przedstawiamy uwagi szczegółowe i propozycje rozwiązań.
Przy okazji apelujemy o szybkie i wzorcowe procedowanie projektu nowej ustawy o efektywności energetycznej. Przypominamy, że termin transpozycji Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej minął 5 czerwca 2014 roku. Opóźnienia w transpozycji mogą prowadzić do nałożenia kar finansowych na Polskę podobnych do tych jakie Komisja Europejska nałożyła na Polskę za brak transpozycji Dyrektywy 2010/31/UE.
Naszym zdaniem, do Projektu należałoby wprowadzić następujące zmiany:
1. Wprowadzenie dodatkowych definicji, wynikających z Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej: „„umowy o efekt energetyczny” (o poprawę efektywności energetycznej), „dostawcy usług energetycznych”, a także definicji samych „usług energetycznych” wynikającej z Dyrektywy 2006/32/WE z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych (art. 3 Projektu).
Wprowadzenie za Dyrektywą definicji „usług energetycznych”, „dostawcy usług energetycznych” oraz „umowy o poprawę efektywności energetycznej” do polskiego porządku prawnego, a co za tym idzie do świadomości uczestników rynku, pomoże w rozwoju rynku usług energetycznych. Zwłaszcza wprowadzenie definicji oraz niezbędnych elementów (essentialia negotii) umowy o poprawę efektywności energetycznej przyczyni się do zwiększenia pewności obrotu prawnego w tym zakresie i popularyzacji tego typu umów. Jest to niezbędne dla pobudzenia działań zmierzających do poprawy efektywności energetycznej. Art. 18 Dyrektywy stanowi w ust. 1, że: „Państwa członkowskie wspierają rynek usług energetycznych (…)”, zaś w ust. 2, że „(…) w stosownych przypadkach, ułatwiają należyte funkcjonowanie rynku usług energetycznych poprzez (….), podejmowanie w razie konieczności działań w celu usunięcia barier regulacyjnych i pozaregulacyjnych, które utrudniają korzystanie z umów o poprawę efektywności energetycznej (...).” Brak definicji podstawowych pojęć skutkuje niedorozwojem rynku usług energetycznych w Polsce.
2. Wzmocnienie zadań jednostek sektora publicznego w zakresie efektywności energetycznej (art. 6 Projektu), poprzez zmianę katalogu środków poprawy efektywności energetycznej. Po pierwsze, proponujemy usunięcie środka wymienionego w art. 6 ust. 2 pkt. 2). Po drugie, środek wymieniony w art. 6 ust. 2 pkt.
3, powinien zostać ograniczony do wymiany urządzenia lub instalacji. Ponadto, proponujemy wprowadzenie dodatkowego środka poprawy efektywności energetycznej: " 5) systemu zarządzania energią w jednostkach sektora publicznego".
Niezależnie od powyższego, w przypadku poszczególnych środków poprawy efektywności energetycznej należy wprowadzić pewne dodatkowe wymagania. Proponujemy, aby były one następujące:
W odniesieniu do środka wymienionego w art. 6 ust. 2 pkt. 1) Projektu proponujemy zmienić jego opis na: „umowa o efekt energetyczny, której przedmiotem jest realizacja i finansowanie przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej”;
W odniesieniu do środka wymienionego w art. 6 ust. 2 pkt. 3) (wymiana urządzenia, instalacji lub pojazdu) proponujemy wprowadzenie wymogu, aby procedura zakupu w oparciu o analizę LCC/LCA;
W odniesieniu do środka wymienionego w art. 6 ust. 2 pkt. 4) (przedsięwzięcie termomodernizacyjne), proponujemy wprowadzić wymóg, aby realizacja przedsięwzięcia była poprzedzona audytem oraz aby przedsięwzięcie to doprowadziło do oszczędności energii co najmniej na poziomie 30%. Dodatkowo, przedsięwzięcie powinno doprowadzić do osiągnięcia wyższych standardów niż standardy minimalne określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, załącznik 2 (np. z wyprzedzeniem dwuletnim – wymogi obowiązujące od 1/01/2017 obowiązywalyby budynki publiczne od 1/01/2015 i analogicznie dla lat kolejnych).
Proponujemy również, aby jednostki sektora publicznego były zobowiązane do rozpoznania możliwości realizacji środków poprawy efektywności energetycznej i zamieszczania informacji o możliwych i planowanych środkach poprawy efektywności energetycznej, wraz z informacją o stosowanych środkach poprawy (wynikającą z art. 6 ust 3 Projektu), na dedykowanych temu stronach internetowych - zapis "lub w inny możliwy sposób" powinien zostać usunięty.
Zwracamy uwagę, że takie analizy są przeprowadzane przy okazji założeń do planów energetycznych i planów gospodarki niskoemisyjnej. Można również rozważyć wprowadzenie wymogu podawania informacji o zrealizowanych i planowanych środkach poprawy efektywności energetycznej mających wpływ na odbiorcę wrażliwego.
Proponowane w art. 6 Projektu rozwiązanie nie zapewnia rzeczywistego pełnienia przez sektor publiczny wzorcowej roli w zakresie efektywności energetycznej. Rozwiązanie to pozwala na uznanie za wystarczające jednorazową realizację mało ambitnego zadania, które niejednokrotnie i tak by nastąpiło, nawet bez wprowadzenia wymogu ustawowego. Co więcej, proponowany przepis pozwala na uznanie za środek poprawy efektywności energetycznej działania, które w rzeczywistości nim nie jest. Brak jest bowiem w Projekcie doprecyzowania co oznacza „niskie zużycie energii”, a niższe zużycie energii np. przez nowsze modele samochodów wynika po prostu z postępu technicznego. Należy przy tym zaznaczyć, że jednostki sektora publicznego mogą szukać źródeł finansowania niezbędnych do realizacji środków poprawy efektywności energetycznej w funduszach unijnych.
Warto także zwrócić uwagę na możliwość realizacji przedsięwzięć w formule partnerstwa publiczno prywatnego (PPP), która jest często i z powodzeniem stosowana w przypadku działań na rzecz poprawy efektywności energetycznej1. Wprowadzenie proponowanych przez nas zmian, stanowiłoby dobrą transpozycję art. 5 ust. 7 lit b i c Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej. Brak systemowego rozwiązania, przyczynił się do powszechnego ignorowana analogicznego obowiązku zawartego dotychczas w art.10, ust. 3. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o efektywności energetycznej.
3. Doprecyzowanie przepisu określającego zakres obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia białych certyfikatów oraz dostosowanie tego obowiązku do wymogów Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej (art. 9 ust. 7 i 8 Projektu).
1 Zob. np. http://cire.pl/item,95791,1,0,0,0,0,0,bytom-oszczednosci-w-siedemnastu-szkolach-dzieki-ppp.html
Pozytywnie należy ocenić zmianę w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy o efektywności energetycznej, polegającą na uzależnieniu obowiązku od ilości sprzedanej energii, a nie od kwoty uzyskanej z jej sprzedaży. Niemniej jednak zaproponowane w tym zakresie brzmienie przepisów Projektu jest niejasne, a ponadto nie odpowiada przepisom Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej.
Art. 9 ust. 7 Projektu stanowi, że zakres obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia białych certyfikatów określa się na poziomie 1,5% w każdym roku, począwszy od 2015 r. Z przepisu tego nie wynika jednak, do czego ma się odnosić te 1,5%. Kolejny przepis Projektu, art. 9 ust. 8 stanowi, że zakres obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia białych certyfikatów „określa minimalny udział ilościowy energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego, odniesiony do: 1) całkowitej sprzedaży energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego odbiorcom końcowym (...); 2) dokonanego zakupu energii elektrycznej lub gazu ziemnego: a) na giełdzie towarowej (...), b) przez towarowy dom maklerski, lub dom maklerski (...).” Można się jedynie domyślać, że Projektodawca miał w zamyśle określenie wielkości obowiązku w zakresie uzyskiwania i przedstawiania do umorzenia białych certyfikatów na poziomie 1,5% sprzedaży (lub zakupu) energii przez dany podmiot zobowiązany. Nie wynika to jednak z zaproponowanego brzmienia przepisów.
Niezależnie od tego, rzuca się w oczy fakt, iż przepisy Projektu w żadnym miejscu nie wspominają, że omawiane 1,5% oszczędności energii rocznie ma się odnosić do uśrednionej (za lata 2010 – 2012) wielkości sprzedaży energii odbiorcom końcowym przez wszystkich sprzedawców lub dystrybutorów energii, jak wymaga tego Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej2.
Ponadto opóźnienie we wdrożeniu systemu (co najmniej jednoroczne) względem terminu wymaganego przez Dyrektywę w sprawie efektywności energetycznej sprawia, że określenie oszczędności energii na poziomie 1,5% rocznie jest niewystarczające. Dyrektywa wymaga bowiem, aby osiągnięte oszczędności energii wynosiły równowartość osiągania każdego roku w okresie 2014 - 2020 oszczędności energii w wysokości 1,5% uśrednionej sprzedaży energii odbiorcom końcowym w latach 2010 - 2012. Czynnikami niezmiennymi pozostają: wielkość oszczędności energii jaka ma zostać osiągnięta oraz termin do kiedy ma ona nastąpić (rok 2020).
W związku z tym, jeżeli nastąpi opóźnienie we wdrożeniu systemu, ilość oszczędności energii osiągnięta w poszczególnych latach jego funkcjonowania musi być odpowiednio większa, aby osiągnąć wymaganą wartość w 2020 r.
Dodatkowo, Projekt nie uwzględnia okoliczności, że zgodnie z Dyrektywą w sprawie efektywności energetycznej osiągane corocznie oszczędności mają być oszczędnościami nowymi. A zatem poza ich wykazaniem, podmioty zobowiązane powinny również wykazywać, że albo inwestycje wykazane przez nie w poprzednich latach nadal przynoszą oszczędności energii (na odpowiednim poziomie – zob. następne zdanie), a jeżeli tak nie jest - wykazać odpowiednio więcej oszczędności energii w danym roku. Jeżeli system zostałby wdrożony w 2014 r., wielkości oszczędności energii wykazywane przez strony zobowiązane powinny wyglądać następująco: 1,5% w pierwszym roku, 3% w drugim roku, 4,5% w trzecim roku, 6% w czwartym roku, 7,5% w piątym roku, 9% w szóstym roku oraz 10,5% w siódmym roku, t.j. w roku 2020. W sumie oszczędność energii powinna osiągnąć równowartość 42% uśrednionej sprzedaży energii odbiorcom końcowym w latach 2010 – 2012. Projekt tego nie zapewnia.
W zapewnieniu uzyskania przez system białych certyfikatów skumulowanych oszczędności wymaganych przez przepisy unijne przeszkadza zwłaszcza okoliczność, że Projekt praktycznie uniemożliwia uzyskanie białych certyfikatów za cały czas trwania oszczędności energii wynikłych z inwestycji przynoszących długotrwałe oszczędności energii. Uzyskanie certyfikatów za kilkuletni okres trwania oszczędności jest bardzo mało prawdopodobne, z uwagi na wprowadzenie wartości ω (wartości efektu energetycznego) oraz przedziału, w jakim ma mieścić się ta wartość, aby dana inwestycja otrzymała białe certyfikaty (art. 17 ust. 1 Projektu).
Formuła określona w art. 17 ust. 1 Projektu sprawia, że wnioskowanie przez uczestnika przetargu o białe certyfikaty za cały czas trwania oszczędności energii, w praktyce przekreśla szanse na uzyskanie certyfikatów dla danej inwestycji. Podmiot, który zrealizował inwestycję ambitną, przynoszącą długotrwałe oszczędności, nie ma żadnej zachęty do wystartowania w przetargu i jego oszczędności pozostają poza systemem. Nawet, jeśli podmiot taki wystartuje w przetargu, wnioskując o liczbę białych certyfikatów mniejszą niż oszczędności, jakie w rzeczywistości przyniesie inwestycja, znaczna część oszczędności energii nie jest uwzględniona w systemie. Należy zaznaczyć, że takie rozwiązanie jest niezgodne z załącznikiem V do Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej (ust. 2 lit. e) załącznika V), który wymaga, aby przy obliczaniu oszczędności energii brano pod uwagę cały czas trwania oszczędności.
Rezygnacja z formuły określonej w art. 17 ust. 1 Projektu i przyznawanie białych certyfikatów w całym okresie przynoszenia oszczędności przez inwestycję ułatwiłoby uzyskanie wymaganych skumulowanych oszczędności energii oraz zapewniłoby zgodność z załącznikiem V Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej.
Utrzymanie podstawowych zasad obecnie funkcjonującego systemu białych certyfikatów nie będzie zachęcać do oszczędności energii w sensie ekonomicznym. Z załączonej analizy ekonomicznej3 wynika, że zachęta w postaci otrzymania białych certyfikatów dla przykładowej inwestycji ograniczającej zużycie energii o 10 toe, trwającej 8 lat, jest znikoma. „Otrzymana relacja wartości białych certyfikatów do kwoty zdyskontowanych oszczędności rzędu 1-4% jest w praktyce poniżej progu dokładności oszacowania przewidywanych nakładów inwestycyjnych na realizację danego przedsięwzięcia.” To znaczy, że system nie jest bodźcem dla powstawania inwestycji na rzecz efektywności energetycznej, jest jedynie dodatkiem do inwestycji, które i tak by miały miejsce. Gdy inwestycja jest bardziej krótkoterminowa, udział wsparcia wzrasta, co z kolei prowadzi do sytuacji patologicznej, gdzie projekty o krótszym efekcie są bardziej premiowane niż te, które przynosiłyby oszczędność w dłuższej perspektywie. Oznacza to, że wartość wsparcia musi zostać podwyższona, w szczególności dla długotrwałych projektów, żeby system spełniał swoją funkcję. Ze względu na wiele czynników wpływających na działanie systemu i kreowaniu zachęty do oszczędności, system powinien zostać zrewidowany. Naszą rekomendacją byłoby rozważenie możliwości, poprzez dokonanie odpowiednich analiz ekonomicznych, zmiany systemu białych certyfikatów w kierunku funkcjonującego systemu zielonych certyfikatów wspierających odnawialne źródła energii, gdzie:
inwestor otrzymywałby biały certyfikat za każdą zaoszczędzoną toe w danym roku, przez cały okres trwania projektu oszczędnościowego;
obowiązek umarzania białych certyfikatów nałożony na podmioty zobowiązane by rósł w czasie, zgodnie z Dyrektywą (o 1,5% co roku);
w szczególności punkty 4 i 7 poniżej zostałyby wdrożone;
opłata zastępcza zostałaby skalibrowana do wartości, która wykreowałaby cenę białych certyfikatów stanowiących realną zachętę do inwestowania w efektywność energetyczną, ale nie powodującą nadmiernego obciążenia dla odbiorcy końcowego.
Takie rozwiązanie spełniłoby następujące elementy Dyrektywy: zachętę do oszczędzania energii, uzyskiwanie nowych oszczędności na poziomie o 1,5% więcej co roku.
4. Konieczność zapewnienia, że opłata zastępcza nie jest prostą alternatywą wobec uzyskania i przedstawienia do umorzenia białych certyfikatów (art. 9 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 10 Projektu).
Aby zapewnić skuteczność systemu białych certyfikatów, t.j. rzeczywiste stymulowanie przez niego inwestycji w efektywność energetyczną, podmioty zobowiązane powinny rzeczywiście dążyć do nabycia białych certyfikatów, poprzez samodzielną realizację działań zmierzających do poprawy efektywności energetycznej lub poprzez nabycie białych certyfikatów od podmiotów trzecich. Zapłata opłaty zastępczej nie może być prostą alternatywą.
Wydaje się, że Projektodawca zauważa ten problem, jednak zaproponowane przez niego rozwiązanie tego problemu naszym zdaniem nie będzie skuteczne. Projekt w obecnym brzmieniu stanowi, że podmioty zobowiązane będą mogły uiścić opłatę zastępczą wyłącznie w przypadku wystąpienia niedoboru świadectw efektywności energetycznej. Po pierwsze należy zwrócić uwagę na niedookreśloność pojęcia „wystąpienia niedoboru świadectw efektywności energetycznej” – nie wiadomo kto i według jakich kryteriów będzie ustalał, że niedobór wystąpił. Po drugie, biorąc pod uwagę doświadczenia z pierwszego przetargu na wydanie białych certyfikatów, który cieszył się bardzo małym zainteresowaniem inwestorów, można przypuszczać, że jeżeli zasady wydawania białych certyfikatów nie zmienią się, sytuacja się powtórzy i na rynku będzie niewiele białych certyfikatów (a zatem niemal na pewno zaistnieje ich „niedobór”). W praktyce nie zmienia się zatem nic.
Podmioty zobowiązane muszą zostać zmotywowane do uzyskiwania białych certyfikatów, a inwestorzy (inni niż strony zobowiązane) zachęceni do występowania o nie. Rozwiązanie zaproponowane w Projekcie do tego nie doprowadzi. Kluczowe znaczenie ma tutaj wysokość wsparcia (zachęty do pozyskiwania białych certyfikatów), uproszczenie funkcjonowania systemu i zredukowanie przepisów uniemożliwiających przewidywanie skutków przystępowania do tych inwestycji. Zaleca się rozważenie korekt w systemie, o których mowa w punkcie 3.
5. Rozwiązanie przewidziane w art. 11 Projektu jest niezgodne z Dyrektywą w sprawie efektywności energetycznej
Mechanizm zaproponowane w art. 11 Projektu, polegający na odliczaniu przez niektóre podmioty zobowiązane od obowiązku uzyskania i umorzenia białych certyfikatów energii zaoszczędzonej przez dużych odbiorców energii elektrycznej, jest niezgodny z Dyrektywą w sprawie efektywności energetycznej. Trzeba podkreślić, że mechanizm ten powoduje zmniejszenie obowiązku spoczywającego na niektórych podmiotach zobowiązanych do uzyskania i umorzenia białych certyfikatów. Tymczasem, Dyrektywa wskazuje w art. 7 ust. 2 katalog możliwych odliczeń, zmniejszających wielkość obowiązku uzyskania oszczędności energii przez sprzedawców detalicznych lub dystrybutorów energii. Oszczędności uzyskane samodzielnie przez odbiorców nie znajdują się na tej liście. Proste odliczenie oszczędności energii osiągniętej przez dużych odbiorców energii elektrycznej zgodnie z art. 11 Projektu nie jest zatem możliwe w świetle przepisów unijnych. Mechanizm ten nie uwzględnia przede wszystkim wymagań załącznika V do Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej (pkt. 2 lit. c) tego załącznika), aby działania podejmowane przez stronę zobowiązaną były w sposób oczywisty istotne z punktu widzenia osiągnięcia zgłoszonych oszczędności. Warto przy tym podkreślić, że stronami zobowiązanymi, zgodnie z Dyrektywą w sprawie efektywności energetycznej są sprzedawcy lub dystrybutorzy energii.
Zaproponowany w art. 11 mechanizm byłby zgodny z Dyrektywą w sprawie efektywności energetycznej, gdyby oszczędności energii osiągnięte przez dużych odbiorców energii elektrycznej, o których mowa w komentowanym przepisie Projektu, zostały osiągnięte w wyniku działania podjętego przez podmiot zobowiązany (t.j. sprzedawcę energii), np. w wyniku porozumienia zawartego pomiędzy sprzedawcą a odbiorcą.
6. Wartość wskazana w art. 12 ust. 3 Projektu (42,8 TWh) jest niewystarczająca dla osiągnięcia oszczędności energii wymaganych przez Dyrektywę w sprawie efektywności energetycznej
Wydaje się, że wartość wskazana w art. 12 ust. 3 Projektu (42,8 TWh) nie jest całkowitą skumulowaną ilością oszczędności energii (odpowiadająca przywołanym w punkcie 3 powyżej 42%), ale ilością oszczędności energii do osiągnięcia w samym roku 2020 (przy założeniu, że system funkcjonowałby od roku 2014). Wydanie białych certyfikatów opiewających na tę wartość nie zapewni osiągnięcia oszczędności w wielkości wymaganej przez art. 7 ust. 1 Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej, ponieważ brak jest pewności, że oszczędności energii uzyskane w danym roku utrzymają się na tym samym poziomie w kolejnych latach obowiązywania systemu białych certyfikatów. Możliwe rozwiązanie zostało przedstawione w punkcie 3.
7. Likwidacja przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej (PSPEE) (art. 13 Projektu)
Wydawanie białych certyfikatów w wyniku przetargu zaproponowanego w Projekcie ma szereg wad, takich jak: brak pewności uzyskania białych certyfikatów, skomplikowana procedura odstraszająca inwestorów, brak promowania przedsięwzięć przynoszących długotrwałe oszczędności energii (w wyniku wprowadzenia wartości ω oraz przedziału w jakim ma mieścić się ta wartość, aby dana inwestycja otrzymała białe certyfikaty), niepotrzebne ograniczenie ilości projektów, za które zostaną przyznane białe certyfikaty (również w wyniku wprowadzenia wartości ω oraz w.wym. przedziału). Przede wszystkim uzasadnionym wydaje się zniesienie mechanizmu stwarzającego niepewność uzyskania białych certyfikatów, czyli mechanizmu wybierania projektów poprzez zastosowanie współczynników ω i t.
Proponujemy, aby białe certyfikaty były przyznawane za oszczędności energii wynikające z audytów przedsięwzięć poprawiających efektywność energetyczną u odbiorców (zrealizowanego przez samą stronę zobowiązaną lub stronę trzecią). Należy wydawać białe certyfikaty za cały okres trwania oszczędności. Można również rozważyć wprowadzenie mechanizmu, zgodnie z którym certyfikat jest uzyskiwany na podstawie średniorocznej oszczędności energii dla okresu 10 lat, w przypadku, gdy czas życia środka poprawy jest krótszy niż 10 lat średnioroczna oszczędność będzie odpowiednio mniejsza (analogiczny mechanizm był proponowany przez Koalicję Klimatyczną na początku prac nad obecnie obowiązującą ustawą o efektywności energetycznej).
Likwidacja przetargu pociągnęłaby za sobą usunięcie art. 16 i 17 Projektu, oraz modyfikację art. 15.
8. Przykładowa lista PSPEE (przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej) powinna zostać uzupełniona o postanowienie, że przedsięwzięcia te powinny spełniać kryterium istotności oraz być realizowane w sektorze odbiorców końcowych przez strony zobowiązane lub akredytowane strony trzecie - dostawców usług energetycznych (art. 14 Projektu). Wykaz przywołany w art.14 ust. 2 Projektu powinien przedstawiać wzorcowe przedsięwzięcia i mieć charakter otwarty.
W przykładowej liście przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej (ani w żadnym innym miejscu Projektu) nie uwzględniono okoliczności, że zgodnie z przepisami unijnymi, oszczędności energii w ramach systemu zobowiązującego do efektywności energetycznej co do zasady powinny być uzyskiwane w sektorze odbiorców końcowych. Wyjątki od tej zasady przewidziano w art. 7 ust. 2 Dyrektywy, a dodatkowo ich zastosowanie ograniczono przepisem, zgodnie z którym ich zastosowanie nie może zmniejszyć o więcej niż 25% ilości oszczędności energii, jaka zostałaby osiągnięta przy braku zastosowania tych wyjątków. Wyjątkiem przewidzianym w art. 7 ust. 2 Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej jest m.in. możliwość uwzględnienia niektórych (ściśle określonych w Dyrektywie) oszczędności energii uzyskanych w sektorach przetwarzania, przesyłu i rozdziału energii (lit. c) art. 7 ust. 2 Dyrektywy).
Projekt dopuszcza przyznanie białych certyfikatów wszelkim inwestycjom zmierzającym do poprawy efektywności energetycznej, bez uwzględnienia w.wym. wymogów Dyrektywy.
Ponadto, Projekt nie uwzględnia przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 7 lit b) Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej. Z przepisów tych analizowanych łącznie wynika, że oszczędności energii powinny być uzyskiwane przez strony zobowiązane4 lub dostawców usług energetycznych lub inne strony trzecie. W tym drugim przypadku, Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej wymaga, aby istniał proces akredytacji, który jest jasno określony, przejrzysty i otwarty dla wszystkich podmiotów działających na rynku, a także jest ukierunkowany na minimalizację kosztów certyfikacji (art. 7 ust. 7 b) Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej).
Projekt dopuszcza możliwość wydawania białych certyfikatów wszelkim podmiotom, nie rozróżniając, czy jest to strona zobowiązana, akredytowana strona trzecia, czy jakikolwiek inny podmiot. Projekt (ani inne przepisy krajowe) nie przewiduje także systemu akredytacji stron trzecich.
Proponujemy wprowadzenie do projektu wymienionych wyżej wymogów Dyrektywy, zwłaszcza wprowadzenie systemu akredytacji stron trzecich. Taki system, aby zapewnić jego otwartość, powinien być możliwie najprostszy. Proponujemy, aby jego podstawy tworzyły:
publikowana lista przedsiębiorców – dostawców usług energetycznych (zgodnie z definicją zawartą w Dyrektywie);
zobowiązanie się tych przedsiębiorców do przestrzegania dobrych praktyk w zakresie sporządzania audytów energetycznych i weryfikacji oszczędności energii (przykładem dobrych praktyk jest np. International Performance Measurement and Verification Protocol (IPMVP)5);
cykliczne przedstawianie podstawowych dokumentów dotyczących przedsiębiorcy, takich jak odpis z KRS (potwierdzający prawidłowe utworzenie przedsiębiorcy, brak postawienia go w stan upadłości, itp.);
można także rozważyć obowiązkowe ubezpieczenie takich przedsiębiorców.
Biorąc pod uwagę powyższe, godne rekomendacji jest usunięcie przykładowej listy przedsięwzięć, a wprowadzenie zamiast niej charekterystyki przedsięwzięcia, uwzględniającej wymogi wynikające z Dyrektywy (m.in. istotność, trwałość, mierzalność, realizacja u odbiorcy końcowego). Ponadto, należy zaznaczyć, iż ze względu na stały postęp techniczny wszelkie ogłaszane wykazy powinny mieć charakter niezamknięty, by nie wykluczyć innowacji.
9. Powtórne audyty potwierdzające oszczędność energii uzyskaną w wyniku realizacji przedsięwzięcia, powinny być wymagane w każdym z przypadków, gdy białe certyfikaty zostały przyznane za przedsięwzięcia jeszcze nie zrealizowane (art. 19 ust. 2 Projektu).
Obecnie Projekt przewiduje ponowne audyty jedynie w przypadku przedsięwzięć prowadzących do oszczędności przekraczających 100 toe średniorocznie, przy jednoczesnym dopuszczeniu do przetargów dużo mniejszych przedsięwzięć (minimalna ilość zaoszczędzonej energii, za które mogą zostać przyznane białe certyfikaty, to 1 toe).
Powoduje to istotną lukę w weryfikacji projektów. Niezależnie od powyższego, godne rekomendacji jest wprowadzenie wymogu weryfikacji uzyskania efektu sposobem wcześniej określonym i zgłoszonym w trakcie ubiegania się o białe certyfikaty.
10. Rezygnacja z pośrednictwa giełdy towarowej w obrocie białymi certyfikatami oraz ich umarzaniu (wykreślenie art. 22 z Projektu).
Naszym zdaniem bezwzględna konieczność pośrednictwa Towarowej Giełdy Energii (TGE) komplikuje system i zwiększa koszty uczestnictwa w nim, ponoszone przez podmioty zobowiązane oraz potencjalne strony trzecie (inwestorów) zainteresowane uzyskaniem białych certyfikatów. Zniechęca to do uczestnictwa w systemie podmioty, które nie są do tego wyraźnie zobowiązane. Rynek białych certyfikatów może istnieć również poza giełdą towarową. Można rozważyć np. utworzenie strony internetowej z ofertami sprzedaży białych certyfikatów, ale działającej bez skomplikowanych formalności giełdy towarowej, a pomagającej jedynie w przekazywaniu informacji o dostępnych ofertach. Umieszczenie na niej ofert byłoby dobrowolne. Strona mogłaby podlegać pod nadzór URE, Ministerstwa Gospodarki lub nawet TGE.
11. Zaliczanie nadwyżki świadectw efektywności energetycznej na poczet kolejnych lat, bez żadnych ograniczeń w tym zakresie (art. 25 Projektu) jest niezgodne z przepisami Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej.
Dyrektywa stanowi, że państwa członkowskie, mogą zezwolić stronom zobowiązanym na zaliczenie oszczędności osiągniętych w danym roku, tak jakby zostały one osiągnięte w dowolnym z czterech poprzednich lub trzech następnych lat (art. 7 ust. 7 lit, c) Dyrektywy). Należy przy tym zaznaczyć, że mogą to być jedynie lata w okresie funkcjonowania systemu zobowiązującego do efektywności energetycznej. Komentowany przepis Projektu nie jest zgodny z zacytowanym powyżej przepisem Dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej, ponieważ zakłada dowolność w zaliczaniu oszczędności na poczet kolejnych lat. Przepis ten należy dostosować do wymogów Dyrektywy.
12. Kary i opłaty zastępcze związane z systemem białych certyfikatów wnoszone do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) powinny być wykorzystane tylko na finansowanie projektów z zakresu efektywności energetycznej, a 30% środków z tej puli powinno być wykorzystane co roku na projekty dotyczące poprawy efektywności energetycznej u odbiorców wrażliwych energetycznie, w szczególności zaś na termomodernizację budynków i wymianę sprzętu na energooszczędny oraz kampanie informacyjno-edukacyjne.
Opłaty z tytułu białych certyfikatów, które trafiają w tej chwili do NFOŚiGW są wykorzystywane na różne projekty dotyczące ochrony środowiska, nie można jednak wskazać ile z nich dotyczy efektywności energetycznej. Tymczasem, opłaty związane z niewywiązaniem się podmiotów z realizacji przedsięwzięć z zakresu poprawy efektywności energetycznej winny być wykorzystane tylko na przedsięwzięcia z zakresu efektywności energetycznej, aby wspierać w ten sposób realizację krajowego celu z zakresu efektywności energetycznej. Opłaty te powinny być w szczególności wykorzystywane na poprawę efektywności energetycznej w grupie najuboższych, którzy ze względu na istniejące wymogi, w tym kryterium zdolności kredytowej, nie mogą korzystać z żadnego istniejącego obecnie systemu wsparcia dla inwestycji w efektywność energetyczną. Takie rozwiązanie uzupełniłoby wprowadzony na początku 2014 roku system dodatku energetycznego dla odbiorców wrażliwych. Pomogłoby również rozwiązać problem gospodarstw domowych ubogich energetycznie w sposób trwały, a nie ad hoc oraz stworzyłoby warunki sprzyjające rozwojowi usług energetycznych.
13. Krajowy plan działań na rzecz efektywności energetycznej i strategia wspierania renowacji budynków (art. 4 i 5 Projektu) powinny mieć bardziej strategiczny charakter. Art.4.2.1) b) Projektu stanowiący, iż Krajowy plan działań zawiera w szczególności: "1) opis planowanych:(...) b) przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w poszczególnych sektorach gospodarki" należy sprostować, gdyż samo pojęcie PSPEE "przedsięwzięcie służące poprawie efektywności energetycznej", jest odmiennie zdefiniowanie w art 3 pkt. 12) Projektu. Dodatkowo należy przywrócić zakreślony termin tworzenia dokumentów np. do 15 kwietnia i 31 grudnia. Co więcej, w art.4.2.1).b) słowo ”przedsięwzięć” należy zastąpić słowem „działań” lub za Dyrektywą (art.3 pkt.18), pojęciem „środków z dziedziny polityki”.
Praktyka pokazuje, że opracowywane dotychczas dokumenty tego rodzaju nie wnosiły nic nowego, a jedynie opisywały działania już realizowane. Strategia taka powinna tymczasem skupiać się na postawieniu diagnozy sytuacji, identyfikacji problemów, przewidzeniu najlepszych form i sposobów rozwiązania tych problemów, a także zorganizowaniu różnych podmiotów i środków wokół tej sprawy.
14. Większa rola dla samorządu lokalnego w realizacji działań i promocji efektywności energetycznej.
Choć dyrektywa nie nakłada wprost żadnych zobowiązań na jednostki samorządu lokalnego (a jedynie je sugeruje państwom członkowskim do rozważenia np. w art. 5 ust. 7 czy art. 17 Dyrektywy), ale też tego nie zakazuje, w polskich warunkach zasadnym wydaje się przewidzenie w nowej ustawie o efektywności energetycznej większej roli w promocji efektywności energetycznej i realizacji wzorcowej roli samorządu w tym zakresie. Jest to szczególnie istotne ze względu na fakt, iż to samorząd lokalny będzie miał do dyspozycji większość środków na efektywność energetyczną przewidzianych w perspektywie finansowej UE na lata 2014-2020. Takie podejście w wielu przypadkach przez samorządy lokalne jest już w Polsce realizowane, ale wymaga upowszechnienia i rozszerzenia o projekty uwzględniające działania adresowane m.in. do odbiorców wrażliwych energetycznie. Działania na rzecz efektywności energetycznej i tak powinny być zawierane w Planach Gospodarki Niskoemisyjnej, więc taki zapis nie powodowałby zwiększenia obowiązków, lecz stanowiłby dodatkową zachętę do działań w tym obszarze.
15. Zmiana definicji pojęcia efektywność energetyczna na „stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację”.
Definicja zaproponowana w Projekcie jest niepraktyczna, odmienna niż definicja ujęta w Dyrektywie, skutkiem czego może prowadzić do uzyskiwania „fikcyjnych” oszczędności. Definicja ta wprowadza niepotrzebne komplikacje np. związane z trudnościami określenia typowych warunków użytkowania lub eksploatacji obiektów urządzeń lub instalacji – podczas gdy w praktyce projektowania i realizacji przedsięwzięć mamy do czynienia z konkretnymi warunkami lub problematycznym określaniem niezbędnego do uzyskania efektu ilości energii.
16. Dodanie nowego artykułu: „Przedsiębiorstwo energetyczne sprzedające energię odbiorcy wrażliwemu6 lub gospodarstwu domowemu zagrożonemu lub będącemu w sytuacji ubóstwa energetycznego7, które zrealizuje przedsięwzięcia ograniczające zużycie energii u tego odbiorcy (samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu) przekazuje oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z audytem Prezesowi URE podczas wykonywania obowiązku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1.” Dodatkowo, należy zmienić art. 9 ust. 8 Projektu, poprzez dodanie przepisu, zgodnie z którym ilość energii zaoszczędzonej w wyniku realizacji przedsięwzięć ograniczających zużycie energii u odbiorców wrażliwych, pomniejsza obowiązek uzyskania i przedstawienia do umorzenia białych certyfikatów przez przedsiębiorstwa, które te przedsięwzięcia zrealizowały.
Ze względu na rosnący problem „ubóstwa i wykluczenia energetycznego” wśród najuboższych, których nie stać na korzystanie z mechanizmów wsparcia proponowanych w Projekcie, proponujemy zwiększyć atrakcyjność inwestowania w przedsięwzięcia ograniczające zużycie energii (i związane z nim koszty) u odbiorców końcowych zakwalifikowanych do grupy odbiorców wrażliwych lub będących w sytuacji ubóstwa energetycznego lub zagrożonych ubóstwem energetycznym poprzez umożliwienie przedsiębiorstwom energetycznym sprzedającym energię (wszystkie nośniki) tym odbiorcom zmniejszenia swoich zobowiązań bez konieczności nabywania białych certyfikatów w sposób alternatywny do uiszczania opłaty zastępczej. Korzystanie z tego rozwiązania powinno być preferowane w stosunku do uiszczania opłaty zastępczej.
17. Brak w Projekcie ustawy zapisów określających, w jaki sposób do przeprowadzenia audytów będą zachęcane małe i średnie przedsiębiorstwa (art. 8 Dyrektywy mówi o tym, że Państwa członkowskie opracowują programy zachęt dla MŚP do poddawania się audytom energetycznym, a następnie do wdrażania zaleceń sporządzonych w trakcie tych audytów. Taki mechanizm mógłby być stworzony np. ze środków uzyskanych z kar i opłat zastępczych.
18. Brak w Projekcie ustawy odniesienia do art. 9 i 10 Dyrektywy o opomiarowaniu i rozliczeniach, w tym brak ujęcia wytycznych dotyczących procesu wprowadzania inteligentnych liczników gazu ziemnego i energii elektrycznej.
19. Szczególnie brak jest zasad udostępnienia na wniosek odbiorców końcowych kompleksowych informacji opisanych w art. 9 ust. 2 lit. d) Dyrektywy oraz danych historycznych, o których mowa w art.10 ust. 2 Dyrektywy.
20. Brak ujęcia w Projekcie ustawy art. 12 Dyrektywy dotyczącego wzmacniania pozycji odbiorcy końcowego, w tym promocji działań proefektywnościowych wśród małych odbiorców, jakimi są gospodarstwa domowe.
21. Brak odniesienia w Projekcie ustawy do art. 17 Dyrektywy odnośnie informowania i szkoleń o możliwych sposobach oszczędzania energii i środkach finansowania poprawy efektywności energetycznej.
22. W Projekcie brakuje również definicji „systemu zarządzania energią” (art.2 ust. 11 Dyrektywy), mimo że Projekt posługuje się tym pojęciem w art.27 ust. 2, przy odwołaniu się do „norm europejskich”.
Jednostki sektora finansów publicznych winne być zachęcane i informowane o korzyściach płynących z systematycznego zarządzania energią. Korzystne byłoby wdrożenie systemu zachęt i preferencji dla tych jednostek sektora finansów publicznych, które wdrożyłyby rozwiązania innowacyjne lub wzorcowe.
Załącznik: Prof. Krzysztof Berbeka, Analiza Ekonomiczna Wprowadzenia Wybranych Zmian Systemowych do Mechanizmu Wsparcia Efektywności Energetycznej w Polsce, czerwiec 2014; (przyp. rekomendacje Koalicji Klimatycznej nie są jednoznaczne z rekomendacjami autora).
Stanowisko zostało opracowane przez Fundację ClientEarth we współpracy z Instytutem na rzecz Ekorozwoju, Fundacją na rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii. W wyniku konsultacji przeprowadzonych przez Sekretariat Koalicji Klimatycznej stanowisko zostało poparte przez wszystkich członków Koalicji Klimatycznej.
tel. +48 22 827 33 70, mail: sekretariat@koalicjaklimatyczna.org, www.koalicjaklimatyczna.org

References: Art. 18
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 6
 art. 5
 art.10

Art. 9
 art. 9
 art. 17
 art. 17
 art. 10
 art. 11
 art. 11
 art. 7
 art. 11
 art. 11
 art. 12
 art. 12
 art. 7
 art. 16
 art. 15
 art.14
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 22
 Art.4
 art.4
 art. 5
 art. 17
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art.10
 art. 12
 art. 17
 art.27