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Timestamp: 2017-08-17 07:47:56+00:00

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12 novembre 1996 : La mise en place de l'Euro ( rapport d'information )
Délégation du Sénat pour l'Union européenne - Rapport 74 - 1996 / 1997
A. LE PACTE DE STABILITÉ (PROPOSITION D'ACTE COMMUNAUTAIRE E 719)
3. Les dispositions constitutionnelles françaises concernant l'Union économique et monétaire
B. LE STATUT DE L'EURO (PROPOSITION D'ACTE COMMUNAUTAIRE E 720)
2. La question du nom de la monnaie unique
C. LES CRITERES DE CONVERGENCE
1. La nature des critères
2. Le contrôle du Bundestag et du Bundesrat
III. LES ASPECTS ECONOMIQUES
A. LE PACTE DE STABILITE
B. LE " SME BIS "
1. Les orientations retenues
2. L'impact des récentes dévaluations
a) L'analyse de la Commission européenne
b) L'analyse de M. Christian de Boissieu
3. Sanctionner les dévaluations compétitives ?
C. LE RESPECT DES CRITERES DE CONVERGENCE
2. Les prévisions pour la fin de 1997
IV. LES TRAVAUX DE LA DELEGATION
1. Séance du mardi 29 octobre 1996
2. Séance du mercredi 6 novembre 1996
3. Séance du mardi 12 novembre 1996
Le Sénat a été saisi, en application de l'article 88-4 de la Constitution, de deux propositions d'acte communautaire, E 719 et E 720, concernant la mise en place de l'euro.
Ces deux textes ont été transmis à l'Assemblée nationale et au Sénat le 23 octobre. Ils pourraient faire l'objet d'un accord politique lors du Conseil européen de Dublin des 13 et 14 décembre prochains.
Afin que le Sénat puisse, le cas échéant, se prononcer en temps utile sur ces textes, j'ai à titre personnel déposé une proposition de résolution à leur sujet, ce qui a pour effet de permettre d'engager la procédure d'examen par le Sénat.
Il m'est apparu en outre souhaitable, dans l'optique de l'organisation d'un débat, que tous les sénateurs puissent disposer, dans un seul document, d'éléments d'information concernant les propositions E 719 et 720.
Telle est la raison d'être du présent rapport que la délégation pour l'Union européenne m'a chargé de présenter, et qui fait suite aux deux précédents rapports que j'ai présentés en son nom sur la préparation de la monnaie unique :
- le rapport n° 172 du 13 décembre 1990 sur " l'union économique et monétaire "
- le rapport n° 228 du 19 janvier 1995 sur " la marche vers la monnaie unique ".
Le présent rapport se borne donc à rassembler des données juridiques et économiques utiles pour porter une appréciation sur les textes E 719 et E 720. Il ne prend pas position sur ces derniers.
Par ailleurs, j'ai souhaité y faire figurer des informations concernant le nouveau mécanisme de change (" SME bis ") prévu par une communication de la Commission européenne du 16 octobre dernier. Bien que n'ayant pas été soumis aux Assemblées -car il s'agit d'une communication sans valeur normative par elle-même- ce texte est en effet intimement lié aux propositions E 719 et E 720 avec lesquelles il forme un ensemble cohérent.
Le présent rapport rappelle également les principales données concernant le respect des critères de convergence pour la participation à la monnaie unique. Compte tenu de l'importance prise par ces critères dans le débat public, il m'est en effet apparu utile d'apporter des éléments d'information à leur sujet.
Enfin, il convient de souligner que les propositions E 719 et E 720 concernent uniquement les modalités d'entrée en vigueur de la monnaie unique européenne : il ne s'agit pas de rouvrir sur le principe même de celle-ci un débat qui a déjà été tranché par la ratification du traité sur l'Union européenne.
Afin que les Etats participant à la monnaie unique évitent durablement les déficits excessifs, la proposition E 719 prévoit deux catégories de mesures :
- des mesures de prévention (renforcement de la surveillance budgétaire),
- un régime de sanctions destiné à dissuader les Etats membres d'accepter des déficits excessifs.
La proposition de " règlement relatif au renforcement de la surveillance et de la coordination des situations budgétaires " prévoit l'obligation, pour tout Etat membre participant à la monnaie unique, de présenter un programme de stabilité indiquant ses objectifs budgétaires à moyen terme. Les programmes de stabilité doivent être actualisés chaque année. Ils doivent avoir pour but d'assurer une situation des finances publiques proche de l'équilibre ou en excédent. Ils sont rendus publics.
Lorsqu'il examine un programme de stabilité, le Conseil peut le juger insuffisant et doit alors en principe adresser à l'Etat membre concerné une recommandation l'invitant à adapter ce programme.
Par ailleurs, le Conseil surveille la mise en oeuvre des programmes de stabilité. S'il constate une divergence par rapport aux objectifs retenus, il doit en principe adresser une recommandation à l'Etat membre concerné, l'invitant à prendre des " mesures d'ajustement budgétaire ". Si cette recommandation ne s'avère pas suffisamment efficace, le Conseil doit en principe adresser une nouvelle recommandation à l'Etat membre en cause, l'invitant à prendre des " mesures correctrices spécifiques " et peut la rendre publique.
Il est à noter que les décisions dans ce domaine sont, en règle générale, prises par le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission européenne. (Rappelons que, dans ce cas, le Conseil peut modifier à la majorité qualifiée le texte présenté par la Commission, alors que, lorsqu'il agit sur proposition de celle-ci, il doit être unanime pour adopter une modification). Seule la décision éventuelle de rendre publique une recommandation adressée à un Etat membre est prise sur proposition de la Commission européenne.
La proposition de " règlement relatif au renforcement de la surveillance et de la coordination des situations budgétaires " qui vient d'être brièvement présentée sera examinée par le Conseil conformément à la procédure visée à l'article 189 C du Traité. Dans le cadre de cette procédure, le Conseil décide à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne ; le Parlement européen est consulté selon la procédure dite " de coopération ".
Les textes de référence dans le Traité sur l'Union européenne sont les suivants :
Article 103, § 5
Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 189C, peut arrêter les modalités de la procédure de surveillance multilatérale visée aux paragraphes 3 et 4 du présent article.
Article 103, § 3 et 4
Afin d'assurer une coordination plus étroite des politiques économiques et une convergence soutenue des performances économiques des États membres, le Conseil, sur la base de rapports présentés par la Commission, surveille l'évolution économique dans chacun des États membres et dans la Communauté, ainsi que la conformité des politiques économiques avec les grandes orientations visées au paragraphe 2, et procède régulièrement à une évaluation d'ensemble.
Lorsqu'il est constaté, dans le cadre de la procédure visée au paragraphe 3, que les politiques économiques d'un État membre ne sont pas conformes aux grandes orientations visées au paragraphe 2 ou qu'elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, peut adresser les recommandations nécessaires à l'État membre concerné. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut décider de rendre publiques ses recommandations.
Article 103, § 2
Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, élabore un projet pour les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté et en fait rapport au Conseil européen.
La proposition de "règlement visant à accélérer et clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs " tend à compléter et préciser les dispositions de l'article 104 C du traité sur l'Union européenne et du protocole n° 5 annexé à ce même traité. Elle concerne les sanctions applicables aux Etats participant à l'euro qui ne respecteront pas le critère de limitation du déficit des finances publiques. Elle fixe un délai maximum de dix mois, après constatation par le Conseil de l'existence d'un déficit excessif, pour que l'Etat en cause engage le rétablissement de ses comptes publics. A défaut, le Conseil - statuant, sur recommandation de la Commission, à la majorité pondérée (1(*)) des deux tiers des Etats participant à l'euro, la voix de l'Etat concerné n'étant pas prise en compte - doit normalement infliger des sanctions à cet Etat.
Toutefois, aux termes de l'article 104 C, paragraphe 2 du Traité, un Etat membre n'est pas considéré comme étant en situation de déficit excessif si le dépassement de la valeur de référence est " exceptionnel et temporaire " et reste " proche " de cette valeur de référence.
A cet égard, la proposition de règlement précise que :
" Le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel et temporaire au sens de l'article 104 C, paragraphe 2, s'il résulte d'un événement inhabituel échappant au contrôle de l'Etat membre concerné et ayant une incidence considérable sur la situation financière de ses administrations publiques, ou s'il résulte d'une grave récession, en particulier lorsque la croissance annuelle réelle est significativement négative. En outre, si l'événement inhabituel ou la grave récession a pris fin ou s'il est prévu qu'il prenne fin dans l'année civile suivant celle où le déficit dépasse la valeur de référence, les prévisions budgétaires fournies par la Commission devraient indiquer que le déficit restera au-dessous de ladite valeur de référence au cours de cette même année suivante. "
Les sanctions possibles en cas de déficit excessif sont celles prévues à l'article 104 C, paragraphe 11 du Traité :
Article 104 C, paragraphe 11
Aussi longtemps qu'un État membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas échéant, d'intensifier une ou plusieurs des mesures suivantes :
- inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'Etat membre concerné ;
- exiger que l'Etat membre concerné fasse, auprès de la Communauté, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé ;
La proposition de " règlement visant à accélérer et clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs " précise que, en tout état de cause, lorsque le Conseil décide d'infliger des sanctions à un Etat participant à l'euro, il exige en principe que l'Etat concerné effectue un dépôt non porteur d'intérêts.
Le montant de ce dépôt est égal à 0,2 % du PIB si la sanction porte sur le non-respect du critère concernant le rapport entre la dette publique et le PIB (la dette publique ne doit pas excéder 60 % du PIB).
Si la sanction porte sur le non-respect du critère concernant le rapport entre le déficit public et le PIB (ce rapport ne devant pas excéder 3 %), le montant du dépôt est égal à 0,2 % du PIB à quoi s'ajoute un élément variable constitué par une fraction du PIB égale au dixième de la différence entre le déficit excessif constaté et le déficit maximum autorisé (par exemple, si le déficit est de 4 % du PIB, l'élément variable est égal à 1/10 (4 % - 3 %) = 0,1 % du PIB). Le montant total annuel du dépôt non rémunéré imposé à un Etat est, en tout état de cause, plafonné à 0,5 % de son PIB.
Si le déficit excessif n'a pas été corrigé au cours des deux années suivantes, le dépôt obligatoire est en principe converti en amende. Les intérêts sur les dépôts obligatoires ainsi que le produit des amendes font partie des ressources du budget communautaire.
5. Si la Commission estime qu'il y a un défïcit excessif dans un État membre ou qu'un tel défîcit risque de se produire, elle adresse un avis au Conseil.
6. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, et compte tenu des observations éventuelles de l'État membre concerné, décide, après une évaluation globale, s'il y ou non un déficit excessif.
8. Lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie, d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations.
- exiger que l'État membre concerné fasse, auprès de la Comrnunauté, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé;
13. Lorsque le Conseil prend ses décisions visees aux paragraphes 7 à 9, Il et 12, le Conseil statue sur recommandation de la Commission à une majorité des deux tiers des voix de ses membres, pondérées conformément à l'article 148, paragraphe 2, les voix du représentant de l'État membre concerné étant exclues.
14. Des dispositions complémentaires relatives à la mise en oeuvre de la procédure décrite au présent article figurent dans le protocole sur la procédure applicable en cas de défîcit excessif, annexé au présent traité. (2(*)).
Sous réserve des autres dispositions du présent paragraphe, le Conseil, statuant à la majorité qualifîée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, fixe, avant le ler janvier 1994, les modalités et les définitions en vue de l'application'des dispositions dudit protocole.
1. (...) Si le Conseil a confirmé, sur la base de l'article 109 J, paragraphe 4, quels sont les Etats membres qui remplissent les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique, les Etats membres qui ne remplissent pas ces conditions font l'objet d'une dérogation telle que définie au paragraphe 3 du présent article. Ces Etats membres sont ci-après dénommés "Etats membres faisant l'objet d'une dérogation" (...).
2. Une dérogation au sens du paragraphe 1 implique que les articles ci-après ne s'appliquent pas à l'État membre concerné: article 104 C, paragraphes 9 et 11, article 105, paragraphes 1, 2, 3 et 5, articles 105 A, 108 A et 109 et article 109 A, paragraphe 2, point b). L'exclusion de cet État membre et de sa banque centrale nationale des droits et obligations dans le cadre du SEBC est prévue au chapitre IX des statuts du SEBC.
3. A l'article 105, paragraphes 1, 2 et 3, aux articles 105 A, 108 A et 109 et à l'article 109 A, paragraphe 2, point b), on entend par "Etats membres" les États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation.
4. Les droits de vote des États membres faisant l'objet d'une dérogation sont suspendus pour les décisions du Conseil visées aux articles du présent traité mentionnés au paragraphe 3. Dans ce cas, par dérogation à l'article 148 et à l'article 189 A, paragraphe 1, on entend par majorité qualifiée les deux tiers des voix des représentants des États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation, pondérées conformément à l'article 148, paragraphe 2, et l'unanimité de ces États membres est requise pour tout acte requérant l'unanimité (...).
Protocole n° 5 sur la procédure concernant les déficits excessifs (Extrait)
" Les valeurs de référence visées à l'article 104 C, paragraphe 2, du traité sont les suivantes :
- 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché ;
" A l'article 104 C du traité et dans le présent protocole, on entend par :
- public : ce qui est relatif au gouvernement général, c'est-à-dire les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés ;
- déficit : le besoin net de financement, tel que défini dans le système européen de comptes économiques intégrés ;
- investissement : la formation brute de capital fixe, telle que définie dans le système européen de comptes économiques intégrés ;
- dette : le total des dettes brutes, à leur valeur nominale, en cours à la fin de l'année et consolidées à l'intérieur des secteurs du gouvernement général tel qu'il est défini au premier tiret. "
Après la signature du traité sur l'Union européenne et avant que ne s'engage le processus de ratification, le président de la République a saisi le Conseil constitutionnel, le 11 mars 1992, de la question de savoir si l'autorisation de ratifier ce traité devait être précédée d'une révision de la Constitution.
Au sujet de l'Union économique et monétaire, la décision du Conseil constitutionnel a été la suivante :
Décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1992
" Considérant qu'il résulte des dispositions applicables à compter du début de la troisième phase de l'Union économique et monétaire que la réalisation d'un semblable objectif se traduira par la mise en oeuvre d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques suivant des modalités telles qu'un Etat membre se trouvera privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ;
" Considérant que, dans leur état, les dispositions de la Constitution font obstacle à ce que la France s'intègre à l'Union économique et monétaire instituée par le traité ;
" Considérant que, pour ces motifs, sont contraires à la Constitution :
" - l'article B du traité sur l'Union européenne en tant qu'il prévoit l'établissement d'une union économique et monétaire comportant à terme une monnaie unique ;
" - l'article G du traité précité, en tant qu'il a pour objet d'insérer dans le traité instituant la Communauté européenne l'article 3 a, paragraphe 2, l'article 105, paragraphe 2, l'article 105 A, l'article 107, l'article 109, l'article 109 G, alinéa 2, l'article 109 L, paragraphe 4 ;
" - les autres dispositions des chapitres II, III et IV du titre VI ajouté au traité instituant la Communauté européenne ainsi que celles des protocoles n°s 3 et 10, dans la mesure où elles sont indissociables des articles précités ; (...) "
La révision constitutionnelle adoptée par le Parlement, le 25 juin 1992, à la suite de cette décision a eu notamment pour effet d'introduire dans la Constitution un nouvel article 88-2 ainsi rédigé :
" Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'union économique et monétaire européenne ainsi qu'à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres de la Communauté européenne ".
Après cette révision, le Conseil Constitutionnel a été saisi le 14 août 1992, par plus de 60 sénateurs pour qu'il se prononce sur la conformité du traité à la Constitution ainsi révisée.
Dans sa décision de conformité, rendue le 2 septembre 1992, le Conseil Constitutionnel a précisé, au sujet de l'Union économique et monétaire :
Décision du Conseil Constitutionnel du 2 septembre 1992
" Considérant que le Conseil constitutionnel a, par sa décision du 9 avril 1992, inféré des stipulations applicables à compter du début de la troisième phase de l'union économique et monétaire que la réalisation de cette union se traduira par la mise en oeuvre d'une politique monétaire et de change uniques suivant des modalités telles qu'un Etat membre se trouvera privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale qu'il a jugé en conséquence que, dans leur état, les dispositions de la Constitution faisaient obstacle à ce que la France s'intègre à l'union économique et monétaire instituée par le traité ;
" Considérant qu'il ressort de l'article 88-2 ajouté à la Constitution par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 que " sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'union économique et monétaire européenne " ;
" Considérant que, dans les limites précédemment indiquées, le pouvoir constituant est souverain : qu'il lui est loisible d'abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle dans la forme qu'il estime appropriée ;
" Considérant que les dispositions précitées de l'article 88-2 ont pour effet de lever les obstacles d'ordre constitutionnel à l'intégration de la France au sein de l'union économique et monétaire instituée par le traité ; (...) "
La proposition E 720 tend à définir le cadre juridique pour l'utilisation de l'euro. Elle contient deux textes :
- une proposition de règlement " fixant certaines dispositions relatives à l'introduction de l'euro " ;
- une proposition de règlement " concernant l'introduction de l'euro ".
Le premier de ces deux textes est fondé sur l'article 235 du Traité. La Commission estime en effet nécessaire, dans un souci de sécurité juridique, de fixer d'ores et déjà certaines règles relatives à l'euro. Or l'article 109L, paragraphe 4 du Traité, qui serait la base juridique appropriée pour ces règles, ne pourra être utilisé, compte tenu de la rédaction retenue par le Traité, qu'après que le Conseil aura décidé quels Etats participeront à la monnaie unique (décision qui ne sera prise qu'en mars 1998). Ayant jugé qu'il n'était pas possible d'attendre jusqu'à cette date, la Commission a donc présenté un texte fondé sur l'article 235 du Traité.
La proposition de règlement " fixant certaines dispositions relatives à l'introduction de l'euro " tend :
- à assurer la continuité des instruments juridiques, en particulier des contrats, entre les anciennes monnaies nationales et l'euro ainsi qu'entre l'écu et l'euro ;
- à confirmer que le nom de la monnaie unique sera l'" euro ", divisé en cent subdivisions appelées " cents " ;
- à préciser que les taux de conversion de l'euro comprendront six chiffres significatifs ;
- à définir les règles concernant les montants arrondis.
Le deuxième texte, fondé sur l'article 109 L paragraphe 4 du Traité, ne pourra être adopté qu'après la décision sur la liste des Etats participants à la monnaie unique ; il est destiné à entrer en vigueur au 1er janvier 1999.
- confirmer la dénomination " euro ", et le calendrier pour le passage à la monnaie unique ;
- fixer les modalités de substitution des monnaies nationales par l'euro, avec effet au 1er janvier 1999 ;
- établir, pour la période durant laquelle les billets et pièces libellés en euros ne seront pas encore en circulation, une équivalence juridiquement contraignante entre l'euro et les unités monétaires nationales ;
- garantir que les agents économiques privés auront la faculté d'utiliser l'euro au cours de la période transitoire, mais qu'ils n'y seront pas contraints ;
- définir des règles concernant la circulation et la protection des billets et pièces.
Le Conseil européen, lors de sa réunion des 15 et 16 décembre 1995 à Madrid, a pris la décision suivante :
Décision du Conseil européen de Madrid
" Le nom de la nouvelle monnaie est un élément important de la préparation du passage à la monnaie unique, car il détermine en partie l'acceptabilité par le public de l'Union économique et monétaire. Le Conseil européen estime que le nom de la monnaie doit être le même dans toutes les langues officielles de l'Union européenne en tenant compte de l'existence des différents alphabets . il doit être simple et symboliser l'Europe.
" Le Conseil européen décide, par conséquent, qu'à partir du début de la troisième phase, le nom de la monnaie européenne sera " euro ". Il s'agit d'un nom complet. non d'un préfixe qui précéderait les noms des monnaies nationales.
" Le nom spécifique " euro " sera utilisé au lieu du terme générique " écu " employé dans le traité pour désigner l'unité monétaire européenne.
" Les gouvernements des quinze Etats membres sont convenus d'un commun accord que la présente décision constitue l'interprétation agréée et définitive des dispositions du traité ".
La proposition E 720 tend à incorporer cette décision du Conseil européen dans le droit communautaire. Elle s'appuie pour cela sur l'article 235 du Traité, qui est ainsi rédigé :
" Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. "
Dans un avis rendu le 28 mars 1996, la Cour de justice des Communautés européennes a apporté des précisions sur la portée de cet article :
" L'article 235 vise à suppléer l'absence de pouvoirs d'action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du Traité, dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d'atteindre l'un des objets fixés par le Traité.
" Faisant partie intégrante d'un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d'attribution, cette disposition ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de la Communauté au delà du cadre général résultant de l'ensemble des dispositions du Traité, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de la Communauté. Elle ne saurait en tout cas servir de fondement à l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, à une modification du Traité échappant à la procédure que celui-ci prévoit à cet effet. "
Les critères de convergence, souvent appelés " critères de Maastricht ", définissent les conditions à remplir par tout Etat membre pour participer à la monnaie unique. Définis à l'article 109 J du traité et précisés par le protocole n° 6 annexé à celui-ci, ils sont les suivants :
- un déficit budgétaire ne dépassant pas 3 % du produit intérieur brut ;
- une dette publique n'excédant pas 60 % du revenu national ;
- une monnaie respectant pendant 2 ans au moins les marges normales de fluctuation prévues par le SME ;
- des taux d'intérêt à long terme ne dépassant pas plus de 2 % de celui des trois meilleurs résultats en matière de stabilité des prix ;
- un taux d'inflation ne dépassant pas de plus de 1,5 % celui des trois meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.
Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 12 octobre 1993 au sujet de l'approbation du traité sur l'Union européenne, la Cour constitutionnelle fédérale d'Allemagne rappelle que le Bundestag a accompagné son approbation du Traité d'une résolution relative à l'Union économique et monétaire.
" Le Bundestag reconnaît que le traité sur l'Union européenne jette les bases d'une future monnaie européenne stable, notamment en garantissant l'indépendance de la Banque centrale européenne et en prévoyant l'adoption, d'un commun accord, de critères de stabilité pour les Etats membres participants.
" A cet égard, il faudra, au moment du passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire, interpréter ces critères de stabilité de manière stricte et rigoureuse. La décision permettant le passage à la troisième phase ne peut être prise qu'à partir du moment où cette stabilité est démontrée et où il est prouvé que les données fondamentales de l'économie suivent des évolutions parallèles et que la solidité du budget et des finances des Etats membres participants est durable. Cette décision ne saurait s'inspirer de considérations d'opportunité, mais elle doit tenir compte des réalités économiques. La nature des critères retenus est telle qu'ils ne sauraient être considérés comme remplis dès lors qu'il y est satisfait d'un point de vue purement statistique. Au contraire, c'est aussi le déroulement même du processus de convergence qui doit permettre d'acquérir la conviction qu'ils sont durablement remplis. La future monnaie européenne doit être, et rester, aussi stable que le mark allemand.
" Le Bundestag s'opposera à toute tentative qui viserait à diluer les critères de stabilité sur lesquels il y a eu accord à Maastricht. Il veillera à ce que le passage à la troisième phase se fasse dans le respect rigoureux de ces critères.
" Le passage à la troisième phase exige également que le Bundestag donne son appréciation. De ce fait, pour savoir dans quel sens il devra se prononcer lorsque le Conseil sera amené à prendre les décisions prévues à l'article 109 J paragraphes 3 et 4 du traité UE, le gouvernement fédéral a besoin de l'approbation du Bundestag, exprimée sous la forme d'un vote. La matière à laquelle s'applique ce vote du Bundestag est la même que celle sur laquelle se prononce le Conseil des ministres de l'Economie et des Finances et sur lesquelles statue le Conseil réuni au niveau des Chefs d'Etat ou de gouvernement.
" Le Bundestag invite le gouvernement fédéral à déclarer qu'il respectera ce vote du Bundestag.
" Il invite le gouvernement fédéral à faire savoir qu'il agira en ce sens aux autres parties contractantes ainsi qu'à la Commission des Communautés européennes et au Parlement européen. "
La Cour constitutionnelle allemande rappelle également que le Bundesrat a, à son tour, adopté une résolution de même nature.
Elle observe enfin que le gouvernement fédéral allemand, par le biais d'une lettre du 2 avril 1993 de M. Theo Waigel, ministre fédéral des Finances, à Mme Hellwig, présidente de la commission des Affaires européennes du Bundestag, s'est engagé à s'assurer de l'appui du Parlement allemand lors de l'entrée en vigueur de la troisième phase de l'Union économique et monétaire.
Lettre de M. Theo Waigel au Bundestag
..." Devant l'assemblée plénière du Bundestag, j'ai bien précisé, dès le 2 décembre 1992, que le gouvernement fédéral, avant de faire ce pas important qui l'engage dans la voie de l'Union monétaire, " s'assurerait de l'appui des organes législatifs ". Je me suis référé à cet égard au vote d'approbation dont font état les résolutions concordantes du Bundestag et du Bundesrat.
" Je me suis également déclaré prêt à communiquer à nos partenaires de la Communauté, en coopération avec le ministre fédéral des Affaires étrangères, la procédure que nous avons choisi de suivre entre le Parlement et le gouvernement fédéral.
" Cette communication devait être faite dès que le gouvernement fédéral aura déposé l'instrument de ratification, ce qui, dans notre pays, clôt la procédure de ratification. ... " (3(*)).
La Cour constitutionnelle allemande en tire, dans son jugement, la conclusion que " la loi d'approbation relative au traité sur l'Union satisfait aux exigences liées à un aval parlementaire ". Elle apporte à cet égard les précisions suivantes :
" La demande du Bundestag, qui souhaite se réserver le droit de se prononcer sur le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire, afin de s'opposer à une dilution des critères de stabilité, peut s'appuyer en particulier sur l'article 6 du protocole sur les critères de convergence. Cet article réserve déjà au Conseil statuant à l'unanimité le droit de préciser de manière détaillée les critères de convergence prévus par le traité en s'écartant des définitions données dans le protocole. Cela signifie d'une part que les critères énoncés à l'article 109 j, paragraphe 1 du traité CE ne sont pas à la discrétion du Conseil, d'autant que, s'il en était autrement, l'idée fondamentale d'une union monétaire fondée sur la stabilité (6ème considérant du traité sur l'Union ; article 3 A paragraphes 2 et 3, article 105 paragraphe 1 du traité CE) ne pourrait pas être réalisée. Il ressort d'autre part de l'article 6 du protocole sur les critères de convergence que l'évaluation sur la base de laquelle le Conseil fera ses recommandations conformément à l'article 109 J, paragraphe 2 du traité CE, et déterminera si chaque Etat membre remplit les critères de convergence pour l'adoption d'une monnaie unique, ne peut contourner ces critères par le biais d'une décision de la majorité des membres. En effet, l'exigence d'un vote majoritaire signifie uniquement que, dans le cadre des marges résiduelles d'appréciation, d'évaluation et de conjecture, les divergences d'opinion peuvent être tranchées par un vote majoritaire. Il en va de même lorsque le Conseil, réuni au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement, est appelé à statuer à la majorité sur la base de ces recommandations, conformément à l'article 109 J paragraphes 3 et 4 du traité CE. Sans préjudice de la marge d'appréciation, d'évaluation et de conjecture dont dispose le Conseil, le texte du traité ne lui permet pas de s'affranchir de la base de décision constituée par les recommandations visées à l'article 109 J paragraphe 2 du traité CE, ni par conséquent des critères de convergence énoncés à l'article 109 J paragraphe 1 du traité CE et précisés dans le protocole sur les critères de convergence. Il y a donc des garanties suffisantes pour que les critères de convergence ne puissent pas être " dilués " sans le consentement de l'Allemagne et par conséquent sans une participation déterminante du Bundestag.
" En outre, le Protocole sur le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire reconnaît que l'entrée irrévocable dans la troisième phase dépend de " travaux préparatoires " des Etats membres concernés. Chaque Etat membre organise ces travaux préparatoires conformément à ses règles constitutionnelles propres et ils peuvent être soumis à une décision parlementaire (...). Le Bundestag peut ainsi faire intervenir sa volonté de ne laisser la future Union monétaire démarrer que si des critères stricts de stabilité sont remplis, tout au moins dans le cadre de l'article 23 paragraphe 3 de la Loi fondamentale et de la résolution du 2 décembre 1992 en vue d'une union économique et monétaire en tant que communauté assurant la stabilité, à appliquer dans le sens de la loyauté aux institutions, ainsi que de la lettre du 2 avril 1993 du ministre fédéral des Finances.
" En fin de compte, en ratifiant le traité sur l'Union, la République fédérale d'Allemagne n'accepte pas un automatisme menant vers l'Union monétaire, automatisme qui une fois enclenché ne pourrait plus être dirigé et échapperait à tout contrôle : le traité ouvre la voie à une intégration progressive de l'ordre juridique européen, dont chaque étape supplémentaire dépend soit de conditions actuellement prévisibles pour le Parlement, soit d'une nouvelle approbation du gouvernement fédéral pour laquelle le Parlement aura son mot à dire.
" L'évolution de l'Union monétaire obéira à des règles prévisibles aussi après l'entrée dans la troisième phase et elle sera ainsi soumise à l'aval du Parlement. Le traité sur l'Union prévoit pour l'Union monétaire des règles qui font d'elle une communauté tenue d'assurer durablement la stabilité et en particulier la stabilité du pouvoir d'achat. Il est certes impossible de prévoir si la stabilité de l'écu comme monnaie peut être vraiment assurée de manière durable sur la base des mesures prévues dans le traité. La crainte d'un échec des efforts en matière de stabilité qui pourrait amener les Etats membres à de nouvelles concessions sur le plan de la politique financière est toutefois étayée par trop peu d'éléments pour que l'on puisse en conclure au défaut de précision juridique du traité. Le traité contient des consignes à long terme qui font de l'objectif de stabilité le critère de l'Union monétaire, qui s'efforcent d'assurer par des mesures institutionnelles la réalisation de cet objectif et qui en fin de compte - en dernier recours - ne font pas non plus obstacle, en cas d'échec, à la dissolution du lien communautaire. Selon l'article 105, paragraphe 1, du traité CE, l'objectif du SEBC est de maintenir la stabilité des prix. Dans l'accomplissement de ses missions, le SEBC jouit de l'indépendance que lui confère l'article 107 du traité CE. La volonté des Etats membres d'établir une Union économique et monétaire comportant une monnaie stable résulte déjà du sixième considérant du préambule du traité sur l'Union. L'article 2 du traité CE déclare notamment que la Communauté européenne a pour mission de parvenir à une croissance non inflationniste et à un haut degré de convergence des performances économiques. L'article 3, paragraphe 2 du traité CE assigne comme objectif principal à l'instauration et à la conduite de la politique monétaire et de la politique de changes uniques prévue dans le traité, la stabilité des prix. Par ailleurs, le traité CE comporte des dispositions prévoyant que les Etats membres soutiennent et encouragent par leur politique économique la stabilité de la monnaie européenne. L'article 3 A, paragraphe 3 du traité CE fixe également pour principes directeurs à l'action des Etats membres des prix stables, des finances publiques et des conditions monétaires saines et une balance des paiements stable (cf également l'article 102 A, deuxième phrase du traité CE). La politique économique des Etats membres est déclarée question d'intérêt commun, dont les grandes orientations sont coordonnées et supervisées par une recommandation du Conseil (article 103). L'article 104 du traité CE interdit également aux banques centrales nationales, aux organismes publics ou autres entreprises publiques des Etats membres d'accorder des découverts ou tout autre type de crédit ou d'acquérir directement auprès d'eux des instruments de leur dette. Aucun accès privilégié des organismes publics ou des entreprises publiques des Etats membres aux institutions financières ne doit être établi, si ce n'est à des fins de contrôle (article 104 A du traité CE).
" L'article 104 B exclut que la Communauté ou un autre Etat membre réponde des engagements des organismes publics ou des entreprises publiques d'un Etat membre et les prenne en charge, de sorte qu'un Etat membre ne pourra pas simplement se décharger sur d'autres des conséquences d'une politique financière inconsidérée. Enfin, l'article 104 C, en liaison avec le Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, impose aux Etats membres d'éviter les déficits publics excessifs et les soumet à la surveillance de la Commission. Le Conseil, statuant sur recommandation de la Commission, peut constater l'existence d'un déficit excessif dans un Etat membre et intervenir pour qu'il soit réduit.
" Cette conception qui consiste à assigner à l'Union monétaire une fonction de maintien de la stabilité est le fondement et l'objet de la loi allemande portant approbation du traité. Si l'Union monétaire ne parvenait pas à assurer d'une manière constante le développement de la stabilité existant lors de l'entrée dans la troisième phase, conformément à la mission de stabilisation convenue, elle cesserait d'agir selon la conception inscrite dans le traité ".
Le mardi 29 octobre 1996, sous la présidence de M. Jacques Genton, la délégation a entendu M. Jean-Paul Fitoussi, président de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).
La première question à laquelle a répondu M. Jean-Paul Fitoussi portait sur l'éventuel effet récessif que pourrait avoir le pacte de stabilité budgétaire s'il s'accompagnait d'une politique restrictive de la Banque centrale européenne.
M. Jean-Paul Fitoussi a estimé que l'on était confronté à une incertitude quant au comportement des autorités monétaires et quant au comportement des autorités politiques, dans la mesure où l'on ne sait pas encore quel sera le contrepoids politique à la Banque centrale européenne. De manière générale, une politique monétaire restrictive entrave la réduction du déficit budgétaire, car elle en accroît le coût en termes d'emplois et d'activités, tandis qu'une politique monétaire expansionniste facilite la réduction de l'endettement des Etats. Si la politique monétaire européenne était trop restrictive, les efforts pour respecter le pacte de stabilité pourraient être d'autant plus déstabilisateurs pour l'activité et l'emploi que les Etats arriveront, lors de l'adoption de la monnaie unique, à la limite des critères. La question fondamentale, a poursuivi M. Jean-Paul Fitoussi, est de savoir comment un Gouvernement peut agir pour régler les problèmes quotidiens des populations dont il a la charge lorsqu'il n'a plus la maîtrise ni de la politique monétaire, ni de la politique budgétaire ; une bonne politique structurelle ne peut en effet compenser les effets d'une mauvaise politique macro-économique.
La seconde question concernait les éléments qui devraient être pris en compte pour influer sur la parité de l'Euro.
Un pays, a expliqué M. Jean-Paul Fitoussi, est dans une situation de compétitivité satisfaisante si trois conditions sont simultanément réunies : il doit avoir un taux d'inflation voisin de celui de ses partenaires ; il ne doit pas avoir de déséquilibre extérieur important dès lors que le taux d'intérêt est supérieur à son taux de croissance ; il doit avoir une situation d'emploi et de croissance similaire à celle des autres pays. Si les deux premières conditions sont remplies pour la France et pour l'Europe, en revanche l'Europe - et la France en particulier - souffrent depuis la fin des années 80 d'un chômage de masse qui prouve que les conditions d'une bonne compétitivité économique ne sont pas réunies. L'explication tient à une surévaluation des monnaies européennes, notamment du mark, de l'ordre de 20 % par rapport au dollar. On peut craindre une surévaluation identique de l'Euro. Cette situation est particulièrement défavorable lorsque l'inflation est faible ou inexistante, comme c'est le cas actuellement. On inflige alors aux entreprises une perte de compétitivité qui ne peut être compensée que par la baisse de la masse salariale (licenciements et modération salariale).
M. Jean-Paul-Fitoussi a estimé que, pour la future parité de l'Euro, il était essentiel de prendre en compte ces quatre variables (différence des taux de chômage, différence des taux de croissance, différence des taux d'inflation et différence des déficits extérieurs) qui constituent autant d'éléments objectifs déterminant les parités d'équilibre ; il a souligné que cette analyse était cohérente avec les différentes théories économiques, qu'elles soient libérales ou interventionnistes.
La troisième question était relative à l'évolution du cours des devises européennes à l'approche de la troisième phase de l'Union monétaire.
M. Jean Paul Fitoussi a indiqué que les périodes de transition sont souvent des périodes de grande instabilité pour les marchés financiers du fait des opportunités de spéculation qui se présentent dans ces circonstances. " Peut-on faire l'Euro autrement que par surprise ? " s'est alors interrogé M. Jean-Paul Fitoussi, car, à ses yeux, le délai contenu dans le traité n'est pas fondé en logique économique et il pourrait refléter, aux yeux des marchés, l'indétermination des Etats membres qui s'acheminent vers l'UEM " comme à contrecoeur ". On sait qu'une spéculation peut se nourrir d'éléments très divers, comme la chute d'une institution financière, une croissance plus vive dans un pays que dans un autre, la faiblesse du dollar. Ce sont là autant de phénomènes qui rendent plus risquée la période de transition.
La quatrième question visait les moyens dont pourraient disposer les Etats de la zone Euro pour réagir d'un point de vue macro-économique en cas de choc asymétrique.
M. Jean-Paul Fitoussi a estimé que, dès lors qu'ils ne disposeraient ni de la politique monétaire, ni de la politique de change, ni de la politique budgétaire globale, les Etats confrontés à un choc asymétrique n'auraient que des marges de manoeuvre extrêmement limitées, sinon nulles. Tout au plus les pays participant à la monnaie unique pourraient-ils alors apprécier si ce choc asymétrique constitue une " circonstance exceptionnelle " permettant d'accorder une marge de manoeuvre plus grande aux pays concernés.
D'après la théorie économique, il y a plusieurs moyens de réagir à un choc asymétrique dans une zone monétaire unique. Le premier consiste à compenser partiellement le choc par l'accroissement du déficit budgétaire. Le second à faire jouer la solidarité budgétaire entre les pays européens, ce qui impliquerait l'existence d'un budget fédéral important. Le troisième à utiliser la flexibilité des prix et des salaires ; celle-ci ne jouant qu'à moyen terme, cela impliquerait que le pays concerné soit soumis à une croissance relative du chômage par rapport à ses voisins pendant une période qui pourrait durer au moins une décennie. M. Jean-Paul Fitoussi a conclu qu'il ne semblait pas rationnel d'imaginer que l'on puisse lier les Gouvernements par un pacte budgétaire en cas de choc asymétrique et qu'il faudrait alors choisir, soit de nouer davantage les solidarités européennes, soit de laisser une marge de manoeuvre budgétaire aux Gouvernements européens.
M. Alain Richard a alors demandé quelle pourrait être la réaction de la Banque de réserve fédérale américaine pour le cas où les autorités monétaires européennes, convaincues par l'argumentation développée par l'orateur, chercheraient à faire baisser de quelque 15 % ou 20 % la valeur relative de l'Euro par rapport au dollar.
M. Jean-Paul Fitoussi a répondu que l'Europe ne pouvait que gagner en pareil cas. En effet, c'est par la baisse des taux d'intérêt que l'on peut faire baisser la valeur d'une monnaie. Même si la baisse des taux d'intérêt en Europe incitait les Etats-Unis à baisser leurs propres taux d'intérêt, cette baisse se poursuivrait en Europe, ce qui ne pourrait qu'avoir des effets positifs, même s'il ne s'ensuivait pas de modification dans la parité de l'Euro avec le dollar. Il a ajouté que l'Euro permettrait à l'Europe d'avoir une stratégie de change et qu'il était lui-même favorable à la création de l'Euro dans le mesure où l'on utiliserait cette possibilité de stratégie de change.
M. Alain Richard a demandé à M. Jean-Paul Fitoussi s'il estimait que la plongée du déficit budgétaire français, qui est passé de 2 % à 6 % du produit intérieur brut en 1993-1994, avait aidé la France en termes de croissance.
M. Jean-Paul Fitoussi a répondu que, pour l'ensemble des économistes, c'était la politique monétaire qui avait engendré le déficit public en France. La politique monétaire suivie par notre pays, consistant à appliquer la même politique monétaire restrictive que l'Allemagne qui devait alors répondre au choc que constituait l'unification, l'a conduit à connaître le taux d'intérêt réel court qui fut à la fois le plus élevé de son histoire (à l'exception de quatre ans pendant les années trente) et le plus élevé du monde, et cela alors même que la France ne connaissait aucun problème d'inflation. Cet accroissement considérable des taux d'intérêt réels français, à contrecourant de la conjoncture, a provoqué un effondrement des taux d'investissement et une baisse de la croissance. Il en est résulté un effondrement des recettes publiques et, par là même, une augmentation du déficit budgétaire. Il eût été préférable, a ajouté M. Jean-Paul Fitoussi, de réévaluer le mark, ce qui n'aurait mis en danger ni la construction européenne, ni le système monétaire européen.
M. Yves Guéna a souligné la complexité du problème que pose le niveau de parité entre l'Euro et le dollar ; d'une part, on souhaite que l'Euro soit une monnaie forte ; mais, d'autre part, on sait qu'il serait bon que le dollar soit réévalué par rapport à l'Euro. La question est d'autant plus inquiétante que, si la Réserve fédérale a son Gouvernement derrière elle, on ne sait pas quelle autorité politique pourra être aux côtés de la Banque centrale européenne. Enfin, M. Yves Guéna a déclaré que, pour lui, un Gouvernement qui ne maîtriserait ni la politique monétaire, ni la politique budgétaire, ne serait plus un Gouvernement.
M. Xavier de Villepin s'est étonné du pessimisme des propos de M. Jean-Paul Fitoussi et a estimé que les phénomènes nouveaux, qui ne manqueront pas de suivre la mise en place de la monnaie unique, auront sans nul doute des effets positifs pour l'Europe.
M. Paul Loridant a renouvelé son interrogation quant à la possibilité de réguler un système monétaire centralisé en Europe sans cohérence du pouvoir politique.
M. Jean-Paul Fitoussi a précisé que ses critiques portaient sur la notion même de pacte de stabilité et non sur la monnaie unique ; il a ajouté que l'Europe avait jusqu'à présent payé des primes de risque excessives parce qu'il y avait des taux de change intraeuropéens et que l'adoption de la monnaie unique devrait permettre d'éliminer cette contrainte ; il a estimé en conséquence que le pire était derrière nous. Quant au pacte de stabilité, ce sera une contrainte ou non selon le taux de croissance. Enfin, a-t-il conclu, le vrai problème tient à l'absence de répondant politique réel à la Banque centrale européenne.
Même si une incertitude subsiste sur la liste exacte des pays qui participeront, au 1er janvier 1999, à la monnaie unique européenne -cette liste sera arrêtée au printemps 1998- il est clair que tous les Etats membres de la Communauté n'y participeront pas. Dès lors, se pose le problème des relations monétaires qui existeront entre les Etats participant à la monnaie unique et ceux conservant, au moins provisoirement, leur monnaie nationale.
La réunion informelle du Conseil Ecofin, les 20 et 21 septembre 1996 à Dublin, a permis d'arrêter dans ce but les grandes lignes d'un dispositif tendant à renforcer la convergence entre pays participants et non-participants, et à prévoir un nouveau mécanisme de change reliant l'euro et les monnaies nationales subsistantes. Ces travaux servent de base à la communication de la Commission européenne du 16 octobre 1996 " Procédures de convergence renforcées et nouveau mécanisme de change dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire ".
Pour le nouveau mécanisme de change (" SME bis "), les caractéristiques retenues sont les suivantes :
- l'euro sera le point d'ancrage du système, qui sera composé de relations bilatérales entre l'euro et les monnaies des Etats non participants ;
- les marges de fluctuation seront " larges ", c'est-à-dire que la marge de 15 % en plus ou en moins qui est actuellement en vigueur sera très vraisemblablement transposée ; cependant, des marges de fluctuations plus étroites pourront être introduites en fonction des progrès de la convergence ;
- l'intervention aux limites permises de la fluctuation sera automatique, mais pourra être suspendue si l'objectif premier de stabilité des prix s'en trouve compromis ;
- des réalignements seront possibles.
Pour les procédures de convergence renforcées, le document de la Commission européenne prévoit les mesures suivantes :
- la présentation au Conseil de programmes de convergence devrait devenir une obligation officielle pour les Etats membres non participants (au même titre que la présentation de programmes de stabilité par les Etats participants) ; ces programmes fixeraient des objectifs en termes de taux d'inflation, de déficit budgétaire et de ratio d'endettement, et contiendraient un calendrier des ajustements à effectuer pour atteindre ces objectifs ;
- les programmes de convergence pourraient être approuvés par le Conseil sur recommandation de la Commission, afin de définir un engagement mutuel : " celui des Etats non participants d'avancer rapidement vers les conditions nécessaires à l'adoption de l'euro, et celui de l'Union européenne de soutenir ces Etats dans leurs efforts ". Les objectifs budgétaires figurant dans ces programmes serviraient de base aux recommandations à formuler dans le cadre de la procédure de contrôle des déficits excessifs, ainsi qu'à l'évaluation de l'application de ces recommandations.
Il est à noter que la participation au " SME bis " sera volontaire, résultant d'un accord entre banques centrales. La Grande-Bretagne, qui s'est réservée le droit de ne pas participer à la monnaie unique, a indiqué à plusieurs reprises qu'elle n'entendait pas participer, en tout état de cause, au nouveau mécanisme de change.
Le " SME bis ", dont la communication de la Commission européenne décrit les grands traits, a certes pour but de favoriser l'adoption ultérieure de l'euro par les Etats non participants ; mais il est également destiné à éviter, aussi longtemps que certains Etats membres conserveront leur monnaie nationale, des dévaluations de grande ampleur comme celles qui ont suivi la crise du système monétaire européen en 1992.
On peut observer que des analyses différentes existent quant à l'impact de ces dévaluations.
La Commission européenne a présenté au Conseil européen de Madrid (15-16 décembre 1995) une communication sur " l'impact des fluctuations monétaires sur le marché intérieur ", qui considère que les conséquences macroéconomiques de ces fluctuactions ont été très limitées, leur impact étant plutôt régional et sectoriel.
Cette communication a été analysée par notre collègue Bernard Barbier, dans un rapport adopté par la délégation du Sénat pour la planification (Rapport n° 65 Sénat, 1995-1996) qui en donne le résumé suivant :
- un effet variable sur la compétitivité-coût : parmi les pays dont la monnaie s'est dépréciée, certains ont connu une amélioration de leur compétitivité-coût (c'est le cas de l'Italie -l'amélioration est de l'ordre de 24 % par rapport à la moyenne européenne entre 1987 et 1995-de l'Irlande, de la Suède), d'autres une dégradation (l'Espagne), d'autres une stabilité (le Royaume-Uni). Parmi les pays dont la monnaie s'est appréciée, l'Allemagne connaît une dégradation sensible de sa compétitivité-coût (- 20 % par rapport à la moyenne européenne entre 1987 et I995) et la France une relativité stabilité ;
Sur la base de ce constat, la Commission invite les Etats membres à s'attaquer aux causes des fluctuations monétaires plutôt qu'à leurs effets.
Elle considère ainsi que les perturbations monétaires ont globalement un impact négatif sur l'économie européenne en raison de l'incertitude qu'elles génèrent sur les opérateurs économiques, laquelle freine les investissements et ralentit la croissance. Ainsi la réponse à ces difficultés se trouve-t-elle dans un renforcement de la convergence des économies européennes, préalable à la mise en oeuvre de la monnaie unique, "complément indispensable" du Marché unique.
Dans ces conditions, vouloir corriger les effets des fluctuations monétaires pour les secteurs et les régions les plus touchés " risquerait d'aggraver les problèmes ". La Commission recommande donc de ne pas modifier les règles et les mécanismes communautaires en vigueur en matière d'interventions régionales.
Le rapport adopté par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne en décembre 1995 au sujet des problèmes monétaires européens, dû à notre collègue député Maurice Ligot (4(*)), fait état de l'analyse sensiblement différente de M. Christian de Boissieu, professeur de sciences économiques à l'Université de Paris I :
" M. Christian de Boissieu (...) a déclaré à votre rapporteur qu'il reconnaît l'ampleur des dévaluations compétitives européennes, totalement sous-estimées par la Commission européenne. Il reconnaît également la sous-évaluation du dollar, dont le cours devrait, à ses yeux, se situer aux alentours de 6,50 francs pour un dollar. Certes, les dépréciations de la lire, de la livre et de la peseta, de septembre 1992 à fin 1993, n'ont fait que corriger le mauvais fonctionnement du SME depuis 1987. Mais, depuis le début 1994, ces monnaies sont allées au delà du simple rattrapage et on peut réellement parler de dévaluations compétitives. (...) Seuls les comportements de compression de marge pratiqués par les entreprises ont permis de maintenir les parts de marchés françaises. Mais une telle situation n'est tenable que de façon limitée dans le temps (un, deux ou trois ans au maximum), et les problèmes ne feront que s'aggraver, si aucune solution n'est trouvée. C'est pourquoi M. Christian de Boissieu ne partage pas le point de vue de la Commission sur l'innocuité des dévaluations (...).
" Pour M. Christian de Boissieu, la monnaie unique est nécessaire, car elle permet d'optimiser le marché unique et de rééquilibrer à terme, les forces monétaires internationales. Mais la monnaie unique ne constitue pas une réponse appropriée aux problèmes des dévaluations compétitives. Dans le meilleur des cas, six ou huit pays participeront à cette monnaie unique en 1999. (...) Pour M. Christian de Boissieu, il faut interpréter les critères de convergence de façon pragmatique, sans pour autant accepter de laxisme. (...). Il considère, pour sa part, que, dans tous les cas, ni l'Italie, ni la Grande-Bretagne et ni l'Espagne ne participeront à la monnaie unique dès 1999. De plus, les marchés monétaires exerceront une pression à la baisse sur leurs devises, qui se déprécieront encore plus. Loin de régler le problème des dévaluation compétitives, la monnaie unique les accentuera !
" Quelle est, par ailleurs, la solution envisageable pour les relations entre les pays participant à la monnaie unique et les autres ? M. Christian de Boissieu constate, à cet égard, l'impossibilité et l'inutilité de l'instauration de montants compensatoires monétaires, demandés par certains industriels. Pour lui, la solution préconisée par la Commission européenne, à savoir la continuation de la surveillance multilatérale, ne permet pas de résoudre les problèmes urgents des entreprises. Il faut donc, selon M. Christian de Boissieu, organiser les relations entre pays du noyau dur monétaire (premier cercle) et pays de la périphérie (deuxième cercle). Pour lui, il y a peu de chances que l'on retrouve, au niveau international, une zone de stabilité monétaire dans les dix ans à venir: il faudra donc s'accommoder de changes flottants. M. Christian de Boissieu se prononce pour l'instauration d'un nouveau système monétaire européen à bandes intermédiaires, de l'ordre de 7 ou 8 %. Les pays qui ne participeront pas à la monnaie unique devront ainsi s'ancrer autour de la monnaie unique, et ainsi bénéficier de sa crédibilité. "
L'analyse de M. Christian de Boissieu conduit donc à souligner plus que ne l'a fait la Commission européenne, les dangers des " dévaluations compétitives ".
Il convient toutefois de remarquer que la communication de la Commission européenne du 16 octobre 1996 répond au moins en partie aux préoccupations exprimées par M. Christian de Boissieu :
- elle prévoit d'organiser les relations entre le " premier cercle " et le " deuxième cercle " par un nouveau mécanisme de change ;
- si la marge de fluctuation envisagée reste importante ( 15 %), il est prévu de pouvoir la réduire en fonction des progrès de la convergence.
Par ailleurs, on peut souligner que les monnaies européennes affectées en 1992 par des dévaluations de grande ampleur ont eu tendance à s'apprécier dans les derniers mois, ce qui a quelque peu atténué les distorsions de concurrence que celles-ci avaient entraînées.
Dans le contexte du débat sur le renforcement de la convergence, la France a fait remarquer que le système actuel des aides communautaires donne une " prime " aux Etats dont les monnaies se déprécient, puisque ces aides, fixées en écus, augmentent en monnaie nationale en cas de dévaluation.
La France a ainsi proposé que tout paiement communautaire à un Etat ayant pratiqué une " dévaluation compétitive " soit recalculé afin de faire disparaître l'avantage résultant de l'aspect compétitif de la dévaluation. La part de la dévaluation qui dépasserait le différentiel d'inflation serait le taux applicable à cette correction.
La France a également proposé que soit étendue aux fonds structurels une forme de conditionnalité, analogue à celle applicable au fonds de cohésion. Le bénéfice de ces fonds pourrait être suspendu lorsqu'un Etat membre serait en situation de déficit excessif et se refuserait à corriger celle-ci.
Toutefois, la Commission européenne a repoussé ces propositions. Elle a résumé les motifs de son refus dans le document suivant :
Renforcement de la convergence durant la troisième phase de l'UEM
A l'initiative du ministre Arthuis, plusieurs suggestions visant au " renforcement de la convergence et à la lutte contre les fluctuations monétaires " ont été évoquées lors du Conseil ECOFIN informel qui a eu lieu à Vérone les 12 et 13 avril 1996. Elles s'inscrivent dans le cadre du passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire et de la relation entre, d'une part, les États membres participants (pays " in ") et, d'autre part, les États membres qui ne participent pas encore et les États membres disposant d'une option de sortie (pays " pré-in ").
En particulier, M. Arthuis a proposé d'abord de trouver " une solution afin que ces fonds (fonds structurels) ne conduisent pas à des versements plus importants, une fois convertis en monnaie nationale, aux pays dont la monnaie s'est dépréciée. On pourrait par exemple concevoir, pour ces pays, la reprogrammation des versements sur la base de l'évolution du taux de change réel. "
M. Arthuis a ensuite suggéré d'introduire un " lien entre le versement des fonds structurels et la politique macroéconomique suivie dans nos pays. A la veille de la réalisation de l'Union économique et monétaire, le devoir de solidarité et le budget de l'Union doivent tenir compte des efforts accomplis en matière de convergence. Dans ces conditions, on pourrait s'inspirer de ce qui a déjà été instauré pour le versement des aides du fonds de cohésion, qui peut être suspendu en cas de non-respect des recommandations individuelles adressées à chaque État membre en situation de déficit public excessif ".
La Commission a accepté d'étudier ces idées, comme les autres suggestions faites lors du même Conseil informel (...). Une convergence renforcée est un élément essentiel de la relation entre pays " in " et pays " pré-in ". En outre, l'article 109M du Traité précise que la disposition selon laquelle " chaque État membre traite sa politique de change comme un problème d'intérêt commun " s'applique aux États membres faisant l'objet d'une dérogation durant la troisième phase.
La réalisation d'une croissance durable et harmonieuse dans un marché intérieur qui fonctionne bien implique que les États membres respectent l'objectif de la convergence économique. Un cadre politique privilégiant la discipline budgétaire pourrait contribuer à prévenir les perturbations économiques liées aux variations de taux de change entre l'euro et les monnaies des pavs " pré-in ". Cela étant, les propositions visant à moduler les versements des fonds structurels doivent être considérées en tenant compte des contraintes suivantes :
à il serait impossible de modifier les règlements régissant les fonds structurels avant la fin de 1999, ou de revoir le fonctionnement du budget communautaire avant la troisième phase de l'UEM. Une modification des règlements actuels des fonds structurels ne requerrait pas seulement l'unanimité, mais serait aussi contraire au principe de la confiance légitime pour l'ensemble des programmes en cours ;
à après la conclusion de la CIG, la Commission présentera une communication sur le futur cadrage financier pour la période postérieure à 1999. Afin de ne pas en compromettre la cohérence d'ensemble, aucun de ses éléments constitutifs ne sera en tout état de cause examiné avant cette date ;
à l'utilisation de l'écu dans les fonds structurels fait partie de l'acquis communautaire. Dans la perspective du passage à l'euro, il serait totalement inopportun d'intensifier, par le biais de mécanismes complexes, l'utilisation des monnaies nationales dans le budget communautaire. En outre, dans la mesure où. les États membres non-participants ont l'intention de rejoindre les autres dès que possible, la mise en place de ces mécanismes réclamerait un effort disproportionné eu égard à leur caractère temporaire ;
à l'introduction de l'euro comme monnaie unique réduira le risque de change qui pèse actuellement sur le budget communautaire. Il ne serait donc pas judicieux d'introduire de nouveaux mécanismes, tels que la modulation des versements en fonction des fluctuations des taux de change nominaux, qui entraîneraient un risque de change accru pour le budget communautaire ;
à enfin il convient de rappeler qu'aucun nouveau critère d'entrée dans la troisième phase de l'UEM ne doit être établi.
Le présent document de travail fait état de considérations techniques additionnelles dans ses deux chapitres ci-après, dont les principales conclusions sont les suivantes :
à la proposition consistant à lier les versements des fonds structurels à l'évolution des taux de change réels ne permettrait pas d'atteindre les objectifs visés. Le fait de sanctionner les dépréciations réelles, sans tenir compte de leurs causes, risquerait de pénaliser des pays qui ont stabilisé leur économie. Une dépréciation nominale ne résulte pas systématiquement ou exclusivement d'un manque de rigueur de la politique économique. En tout état de cause, il faudrait opérer des choix techniques arbitraires concernant la mesure de l'évolution des taux de change et les différentes possibilités de mise en oeuvre, qui pourraient influer considérablement sur les résultats. Enfin, il conviendrait de décider quel traitement réserver aux pays dont la monnaie s'est appréciée, et dans quelles proportions réduire les versements à ceux qui ont connu une dépréciation ;
à l'objectif de cohésion économique et sociale poursuivi par les fonds structurels est un objectif plus large que celui de la convergence nominale. En ce qui concerne la proposition visant à instaurer une conditionnalité macroéconomique pour les fonds structurels, le mécanisme existant de conditionnalité du fonds de cohésion ne rendrait pas compte de leur finalité à moyen et long terme. En outre, vu l'ampleur des fonds structurels, une suspension des versements pourrait avoir des effets disproportionnés dans les États membres, notamment si elle n'était pas liée à l'ampleur du déficit, avec le risque sérieux de compromettre le processus de rattrapage. Par ailleurs. d'importants problèmes techniques se poseraient, le principe de programmation impliquant une certaine continuité dans le soutien communautaire. Enfin, les principaux bénéficiaires des fonds structurels sont des régions et des groupes sociaux (les chômeurs, par exemple) qui ne doivent pas être pénalisés.
L'état actuel du respect des critères de convergence par les Etats membres est indiqué dans le tableau ci-après :
LE RESPECT DES CRITERES DE CONVERGENCE : LA SITUATION ACTUELLE (Octobre 1996)
Indice provisoire des prix à la consommation
Existence d'un déficit excessif
Sept. 95/Août 96
Progression 1994/1995
Progression 1993/1995
Participation au mécanisme de change du SME
2,7 (1,1 + 1,5) %
8,7 (6,7 + 2) %
Le 7 novembre 1996, la Commission européenne a rendu public un document indiquant ses prévisions sur le respect des trois principaux critères (déficit public, dette publique, inflation) à la fin de 1997.
Ces prévisions sont retracées dans le tableau suivant :
PRÉVISIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA FIN DE L'ANNÉE 1997
60% du PIB (1)
Source : Commission européenne (1) ou en baisse significative
RÉPONDRONT AUX 3 PRINCIPAUX CRITÈRES :
RÉPONDRONT À 2 DES PRINCIPAUX CRITÈRES :
RÉPONDRA À 1 DES PRINCIPAUX CRITÈRES :
NE RÉPONDRA À AUCUN DES PRINCIPAUX CRITÈRES :
La délégation du Sénat pour l'Union européenne a tenu une première réunion au sujet des propositions d'actes communautaires E 719 et E 720.
M. Jacques Genton a souligné que la réunion de la délégation portait en réalité sur sept textes communautaires : trois communications de la Commission, trois propositions de règlement qui devraient être adoptées prochainement par le Conseil ainsi qu'une dernière proposition de règlement, qui ne pourra être adoptée formellement par le Conseil qu'en 1998, mais devrait néanmoins faire prochainement l'objet d'un accord politique. Ces textes visent tous à permettre la mise en place de la monnaie unique. Six d'entre eux sont regroupés en deux documents déposés sur le Bureau du Sénat, en application de l'article 88-4, sous les numéros E 719 et E 720. Ces deux documents ont été enregistrés le 23 octobre 1996. D'après la circulaire du Premier ministre de juillet 1994, la délégation et le Sénat ont donc jusqu'au 22 novembre 1996 pour faire savoir au Gouvernement s'ils souhaitent s'exprimer à leur sujet.
M. Jacques Genton a ajouté que M. de Villepin, qui est depuis longtemps le spécialiste de la délégation du Sénat sur les questions monétaires, avait en conséquence souhaité que, sans tarder, la délégation soit le plus complètement possible informée sur le contenu de ces textes et sur leurs implications.
M. Xavier de Villepin a alors commenté un tableau mentionnant, pour chacun des Etats membres, sa situation au regard du respect des critères de convergence établis par le Traité de Maastricht. Il a souligné que la France poursuivait son objectif d'abaissement du déficit budgétaire selon le calendrier qu'elle s'est fixé, à savoir 5 % du produit intérieur brut (PIB) en 1995, 4 % en 1996 et 3 % en 1997.
Les propositions en cours d'examen résultent de l'accord intervenu au cours du Conseil européen de Madrid de décembre 1995 et du Conseil des ministres de l'économie et des finances qui s'est déroulé les 20 et 21 septembre 1996 à Dublin. Elles portent sur :
- le statut juridique de l'Euro ;
- le pacte de stabilité budgétaire auquel devront souscrire les pays de l'Union européenne qui adopteront une monnaie unique au 1er janvier 1999 ;
- le fonctionnement du nouveau système monétaire européen (SME-bis).
Le pacte de stabilité budgétaire fait l'objet de deux propositions. La première est un règlement du Conseil relatif au renforcement de la surveillance et de la coordination des situations budgétaires ; il est fondé sur l'article 103, paragraphe 5, du Traité. La seconde est un règlement du Conseil relatif à l'accélération et à la clarification du déroulement de la procédure des déficits excessifs ; il est fondé sur l'article 104 C, paragraphe 14, du Traité.
Le premier règlement définit ce qu'est un " programme de stabilité ". Il comprend comme objectif l'excédent ou l'équilibre des finances publiques des Etats membres, les variations conjoncturelles annuelles du déficit budgétaire ne pouvant excéder 3 % du PIB. Le second règlement porte sur les sanctions applicables aux Etats qui ne respectent pas le critère d'équilibre des finances publiques. Il fixe un délai de dix mois à chaque pays pour le rétablissement de ses comptes publics, faute de quoi le Conseil pourra, à la majorité pondérée des deux tiers des Etats participant à l'Euro - la voix de l'Etat concerné n'étant pas prise en compte -, infliger des sanctions à ce pays. La sanction comprendra un montant fixe égal à 0,2 % du PIB plus un cinquième de l'écart entre le déficit réel et la valeur de référence maximale de 3 % fixée par le traité. La sanction sera néanmoins plafonnée à 0,5 % du PIB.
L'ensemble des quinze Etats membres de l'Union européenne participent aux négociations et à l'adoption, avant la fin de 1996, du pacte de stabilité budgétaire. Toutefois les dispositions du traité précisées par ces deux règlements ne s'appliqueront qu'aux Etats participant à la monnaie unique :
- à compter du 1er juillet 1998 pour les procédures de surveillance renforcées des déficits publics ;
- à compter du 1er janvier 1999 pour l'application des sanctions de la procédure des déficits excessifs.
M. Xavier de Villepin a indiqué que le cadre juridique de l'utilisation de l'Euro s'appuyait sur deux propositions de règlements du Conseil. La première proposition de règlement, qui est relative à l'introduction de l'Euro, porte sur la confirmation du nom de l'Euro à la place du terme générique d'" écu " employé dans le traité, sur la date d'introduction des billets et pièces libellées en Euro (1er janvier 2002 au plus tard), sur la continuité des contrats libellés en écus ou en monnaies nationales et sur l'équivalence entre l'Ecu panier et l'Euro au taux de un pour un.
Ce règlement, qui est basé sur l'article 109 L du traité, ne pourra s'appliquer qu'à compter de 1998, lorsque la liste des pays participant à la monnaie unique sera connue. Or il semble nécessaire, dès maintenant, d'établir la sécurité juridique pour les opérateurs du marché. C'est pourquoi un second règlement, qui fixe certaines dispositions relatives à l'introduction de l'Euro, est proposé sur la base de l'article 235 du traité. Il a le même objet que le premier. Le rapporteur a souligné que le recours à l'article 235 du traité pourrait présenter un risque juridique dans la mesure où la Cour de justice des Communautés, dans son avis 2/94 du 28 mars 1996, avait marqué les limites de l'utilisation de cet article en déclarant qu'il ne peut ouvrir la voie à une modification du Traité.
M. Xavier de Villepin a encore indiqué que la mise en place d'un nouveau SME, demandée notamment par la France - d'abord au Conseil européen de Madrid de décembre 1995, puis au Conseil des ministres de l'économie et des finances de Vérone des 12 et 13 avril 1995 - était possible sur la base de l'article 103 § 5 du traité. A l'heure actuelle, la Commission n'a présenté qu'une communication, non assortie de propositions de législation formelle. Cette communication n'a pas été transmise au Parlement français dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution au motif qu'elle n'est pas accompagnée de propositions législatives formelles.
Le nouveau mécanisme de change incitera les Etats membres qui n'auront pas adopté la monnaie unique à des efforts de convergence et de discipline ; en ce sens, il devrait régir :
- les relations bilatérales entre l'Euro et les monnaies des Etats membres non participants, l'Euro étant le point d'ancrage du SME bis ;
- la fixation des taux pivots et des marges de fluctuations dans le cadre d'une procédure commune associant le Conseil, les gouverneurs de la Banque centrale européenne et des banques centrales des Etats membres non participants, ainsi que la Commission.
Les marges de fluctuations seraient larges et l'intervention aux marges serait automatique, sauf mise en péril de la stabilité des prix. Le rapporteur a souligné la réticence de la Grande-Bretagne sur ce dernier point. Il a encore indiqué que l'accord de la Grande-Bretagne était nécessaire pour l'adoption du règlement sur l'introduction de l'Euro avant la troisième phase de l'UEM ainsi que pour celle du règlement sur le pacte de stabilité, puisque ces textes doivent être pris à l'unanimité des Quinze.
M. Xavier de Villepin a expliqué que ces textes devraient faire l'objet d'un accord politique lors du Conseil européen des Chefs d'Etat et de Gouvernement qui se réunira à Dublin les 13 et 14 décembre prochain. Pour préparer les travaux du Conseil européen, le Conseil des ministres de l'économie et des finances examinera le 11 novembre prochain la communication de la Commission sur le nouveau système de change. Le Conseil des ministres des finances examinera le 2 décembre les propositions de règlement sur le statut de l'Euro et sur le pacte de stabilité financière, étant entendu qu'un des deux règlements concernant l'Euro (celui basé sur l'article 109 L § 4) ne pourra être formellement adopté par les Etats qu'à partir du moment où sera connue, en 1998, la liste des Etats faisant partie de la monnaie unique.
Compte tenu de ce calendrier, M. Xavier de Villepin a conclu que la délégation et le Sénat ne pouvaient intervenir efficacement qu'avant la réunion du Conseil européen et du Conseil des ministres des finances, c'est-à-dire avant le 2 décembre 1996. Devant l'importance de ces textes, il lui a semblé nécessaire d'ouvrir un débat, d'abord en délégation, puis ultérieurement en séance publique, après avoir entendu le ministre de l'économie et des finances le 14 novembre 1996.
M. Christian de La Malène s'est étonné du recours à des propositions de règlement du Conseil pour la mise en place d'un pacte de stabilité budgétaire en Europe. Il s'est demandé si un engagement d'une telle importance en matière de finances publiques - qui n'est pas sans implications constitutionnelles pour la France - pouvait résulter d'un acte communautaire ou s'il nécessitait un traité international. Il a rappelé que les parlements nationaux s'étaient constitués dans le passé pour consentir l'impôt et a souhaité que l'on examine si la Constitution française permettait de limiter ainsi le pouvoir budgétaire du Parlement.
M. Paul Loridant, exprimant son accord avec les propos de M. Christian de La Malène, a craint que l'entrée dans l'Union monétaire ne ressemble à l'entrée dans la vie monacale et que les Etats ne soient enserrés par des règles de plus en plus contraignantes. Notant que le nouveau mécanisme de change résultait d'une initiative de la Commission et du Conseil et qu'il n'était pas prévu par le Traité, il a estimé que le Parlement devait en être saisi. Le pouvoir exécutif s'est démuni du pouvoir monétaire en le remettant aux Banques centrales ; il est en train de s'amputer du pouvoir budgétaire ; il est temps, a poursuivi M. Paul Loridant, que l'on consulte les Français soit par la voix de leurs représentants au Parlement, soit par celle du référendum.
M. Gérard Delfau a déclaré que les questions formulées par M. Christian de La Malène lui paraissaient d'une grande importance. Tout en réservant en l'état ses conclusions, il a craint que le Gouvernement ne se soit imprudemment avancé et a estimé que le Parlement ne pouvait être dessaisi. Aussi la délégation du Sénat pour l'Union européenne doit-elle se saisir de ces propositions et provoquer un débat en séance publique, sanctionné par un vote. D'ici là, il convient de s'informer le plus complètement possible. Il s'est dit choqué de la prise de position récente d'un ministre allemand mettant en cause les déclarations d'un député français, ancien Premier ministre, M. Laurent Fabius. Le débat qui se noue actuellement et qui inquiète certains, a-t-il conclu, est essentiel et ne saurait être étouffé.
M. Jacques Genton, président, a souligné que la mise en place d'un nouveau système monétaire européen avait été demandée par les Français, et répondait à une préoccupation exprimée par des groupes parlementaires du Sénat et des membres de la délégation.
M. Xavier de Villepin a répondu aux différents intervenants. De son point de vue, les propositions d'actes proposées par la Commission européenne s'inscrivent parfaitement dans le cadre juridique du Traité de Maastricht : elles ne constituent pas une surprise et s'inspirent directement de l'esprit du traité. Le nouveau mécanisme de change européen est indispensable pour éviter de nouvelles dévaluations compétitives comme celles qu'on a connues en 1992. Le pacte de stabilité est également souhaitable pour une meilleure efficacité des finances publiques des Etats. Il convient néanmoins d'examiner les éventuelles difficultés juridiques qui pourraient se poser et suivre les développements de ces questions dans les autres Etats membres de l'Union européenne.
Au cours de la même séance, la délégation a entendu successivement, au sujet de la mise en place de l'euro (cadre juridique, pacte de stabilité, nouveau mécanisme de change) :
- M. Jean-Paul Fitoussi, président de l'Observatoire Français de conjonctures économiques (OFCE). Un compte tendu de cette audition figure supra., p. 23-26 ;
- M. Hervé Hannoun, sous-gouverneur de la Banque de France, qui a souhaité que son audition ne fasse pas l'objet d'un compte rendu.
La délégation a procédé à un échange de vues sur les propositions d'actes communautaires E 719 et E 720 relatives à la mise en place de l'euro (cadre juridique, pacte de stabilité, nouveau mécanisme de change).
M. Xavier de Villepin a tout d'abord rappelé le calendrier d'examen des propositions d'actes communautaires qui ont été transmises au Sénat le 23 octobre 1996 dans le cadre de l'article 88 alinéa 4 de la Constitution.
Ces propositions devraient faire l'objet d'un accord politique lors du Conseil européen des Chefs d'Etat et de Gouvernement qui se réunira à Dublin les 13 et 14 décembre prochain. Le Conseil des ministres de l'économie et des finances examinera le 11 novembre 1996 la communication de la Commission sur le nouveau système de change. Le Conseil des ministres des finances examinera le 2 décembre les propositions de règlement sur le statut de l'euro et sur le pacte de stabilité financière, étant entendu qu'un des deux règlements concernant l'euro (celui basé sur l'article 109 L §4) ne pourra être formellement adopté par le Conseil qu'à partir du moment où seront connus, en 1998, le nom des Etats faisant partie de la monnaie unique.
M. Xavier de Villepin a ensuite souligné que, à l'occasion de la présentation de ces textes devant la délégation le 29 octobre 1996, il avait constaté que l'ensemble des intervenants estimaient qu'il ne serait pas compréhensible que le Sénat ne se prononce pas dans le cadre des dispositions de l'article 88 alinéa 4 de la Constitution, en raison même de l'importance de la question abordée et des différentes appréciations qui sont apparues au cours de cette réunion.
Précisant qu'il rejoignait ainsi la position que M. Alain Lamassoure avait défendue plusieurs fois devant le Sénat lorsqu'il était ministre des affaires européennes, M. Xavier de Villepin a indiqué qu'il souhaitait que le Sénat ait un débat en séance publique sur ce sujet. Pour qu'un tel débat puisse avoir lieu, a-t-il ajouté, il faut que la procédure prévue s'engage rapidement. Il a alors fait savoir qu'il avait préparé, à titre personnel, une proposition de résolution destinée à être transmise, pour examen, à la commission des finances. Des amendements pourront y être apportés. Un débat pourra alors s'engager en séance publique si la Conférence des présidents décide l'inscription à l'ordre du jour du Sénat de la proposition de résolution.
M. Xavier de Villepin a ensuite jugé souhaitable que les sénateurs disposent des informations nécessaires pour que chacun puisse se forger sa propre opinion. A cette fin, il a proposé de préparer, au nom de la délégation, un rapport d'information qui ne se prononcerait pas sur les textes communautaires qui sont soumis pour examen par le Parlement, mais se bornerait à rassembler - aussi objectivement que possible - les éléments d'information permettant d'éclairer ces textes difficiles.
M. Robert Badinter a tenu à attirer l'attention du rapporteur sur un problème juridique, à ses yeux, important et méconnu, à savoir celui de la dénomination de la monnaie unique sous le vocable de " euro ". Il a rappelé que le traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht avait fixé, le nom de cette monnaie : l'écu. Elle est distincte de la question de la définition de la monnaie. Cette dénomination est contenue dans plusieurs articles du traité. Par exemple l'article 109 F point 3 précise que, en vue de préparer la troisième phase, l'Institut monétaire européen (IME) " supervise la préparation technique des billets de banque libellés en écus ". Il a insisté sur le fait que, à partir du moment où le traité précise qu'il s'agit de billets " libellés en écus ", le traité de Maastricht a manifestement choisi l'écu comme nom de la monnaie unique. Il a encore ajouté que le fait que l'article 109 G indique que " la composition en monnaies du panier de l'écu reste inchangé ", signifie que la valeur de la monnaie unique correspond à la pondération actuelle de l'écu. Il s'est demandé si le changement de dénomination, invoqué pour des motifs culturels en Allemagne, ne risquerait pas d'avoir des conséquences juridiques importantes à l'égard des dispositions du Traité. Il s'est en particulier demandé si, à l'occasion du changement de nom décidé de manière politique par le Conseil européen de Madrid, les négociateurs avaient pensé aux effets de ce changement de nom sur l'équilibre juridique contenu dans le traité et si le droit dérivé, qui est maintenant proposé, était compatible avec le droit originel des traités.
Insistant sur son adhésion au principe de la monnaie unique, M. Robert Badinter a cependant expliqué que l'écu est un nom qui est maintenant parfaitement connu des marchés internationaux de capitaux. De son point de vue, ce nom, qui a été fixé par le traité, ne peut être changé par le Conseil des ministres qui n'a pas la compétence suffisante. Seul un autre traité pourrait permettre ce changement de dénomination. Il conviendrait donc de profiter de l'actuelle conférence intergouvernementale pour procéder à ce changement de nom. Ce problème essentiel est très précisément posé par l'article 2 de la proposition de règlement du Conseil concernant l'introduction de l'euro, qui stipule que " la monnaie des Etats membres participants est l'euro ".
M. Christian de La Malène, exprimant son accord avec les propos tenus par M. Robert Badinter, a déclaré que, si le Conseil voulait changer le nom de la monnaie unique, il devait alors procéder dans le cadre d'un traité international soumis à ratification. Il s'est en outre étonné à nouveau du recours à des propositions de règlement du Conseil pour la mise en place à la fois d'un pacte de stabilité budgétaire en Europe et pour la définition du statut juridique de l'euro. Il s'est encore interrogé sur l'éventuelle compatibilité de ces textes, en particulier dans leur dispositif budgétaire et fiscal, avec la Constitution.
M. Denis Badré a évoqué la question des sanctions prévues par le pacte de stabilité budgétaire. Il s'est demandé s'il était possible d'imaginer que les sanctions financières qui pourront être infligées aux Etats seuls participants à l'euro, soit versé au budget communautaire, qui, lui, bénéficie aux Quinze Etats, y compris à ceux des Etats qui ne seront pas soumis à la discipline budgétaire de la zone euro. Le précédent ainsi constitué lui a semblé dangereux pour la poursuite de la construction européenne dans la mesure où on pénaliserait financièrement les Etats qui veulent aller plus vite et plus loin dans des coopérations renforcées au profit d'autres Etats qui ne participeraient pas à ces coopérations.
M. Xavier de Villepin, tout en confirmant l'analyse de M. Denis Badré, a indiqué que les pays qui seront en dehors de l'euro ne pourraient être seulement des observateurs critiques car l'objectif du dispositif proposé est de créer une cohésion d'ensemble dans les Quinze pays européens.
A la demande de M. Jacques Genton, M. Robert Badinter a accepté d'étudier de manière plus approfondie la question posée par le changement de nom de la monnaie unique en vue de la prochaine réunion de la délégation.
M. Jacques Genton a alors indiqué qu'il résultait de l'échange de vues :
- d'une part que le rapporteur allait déposer à titre personnel une proposition de résolution afin que la procédure de l'article 88-4 puisse s'engager sans tarder, proposition de résolution qui intégrerait notamment les questions soulevées par MM. Robert Badinter et Denis Badré ;
- d'autre part que la délégation publierait un rapport d'information rassemblant les éléments d'information objectifs disponibles sur ce sujet.
Enfin, la délégation a chargé son président de demander l'inscription en séance publique de la proposition de résolution déposée par M. Xavier de Villepin sur les propositions d'actes communautaires E 719 et E 720.
La délégation a examiné le projet de rapport d'information de M. Xavier de Villepin sur la mise en place de l'euro.
Après avoir précisé les thèmes abordés par le rapport, M. Xavier de Villepin a indiqué que celui-ci était destiné à donner à tous les sénateurs les principaux éléments d'information au sujet des propositions d'actes communautaires E 719 et E 720, et qu'il ne prenait pas position au sujet de ces deux textes.
Le rapporteur a ensuite indiqué que la controverse au sujet du pacte de stabilité se poursuivait au sein du Conseil, notamment sur les " circonstances exceptionnelles " permettant à un Etat membre de ne pas encourir de sanctions financières alors qu'il ne respecte pas les dispositions du pacte. L'Allemagne souhaite en effet que la notion de " grave récession " soit définie précisément comme un recul du produit intérieur brut d'au moins 2 % pendant quatre trimestres de suite ou en moyenne annuelle.
Concluant son propos, il a souhaité que les propositions E 719 et E 720 soient examinées en temps utile par le Sénat dans le cadre de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution. Il a rappelé qu'il avait dans ce but déposé, à titre personnel, une proposition de résolution dont la commission des Finances avait été saisie.
Ainsi qu'il avait été convenu précédemment, M. Robert Badinter a alors apporté certaines informations supplémentaires concernant la dénomination de la monnaie unique. Il semble, a-t-il indiqué, que l'on se trouve à cet égard dans une situation juridique sans précédent. Le terme " ECU " ou " Écu " a été retenu à l'origine car il renvoyait à la fois à un sigle britannique (European currency unit) et au nom d'une ancienne monnaie française, datant de Saint Louis. Dans la version française du traité, il est fait référence à l'" Écu ", qui apparaît dans de nombreux articles, et notamment à l'article 3 A (" la fixation irrévocable des taux de change conduisant à l'instauration d'une monnaie unique, l'Écu... ") et à l'article 109 L, paragraphe 4 (" le taux irrévocablement fixé auquel l'Écu remplace ces monnaies, et l'Écu sera une monnaie à part entière "). Dans cette optique, le mot " Écu " ne renvoie pas seulement à un instrument de compte, à une définition de la monnaie (au sens où le franc germinal se définissait par un certain poids d'or) : il apparaît aussi comme étant le nom de la monnaie elle-même (comme l'était alors le " franc"). Dans la version allemande du traité, c'est le mot " ECU " (en majuscules) qui est utilisé, et le gouvernement allemand estime qu'il renvoie seulement à une définition, sans être également le nom de la monnaie unique. La version anglaise, comme la version italienne, retiennent le même graphisme ; la version espagnole, qui retient le pluriel du mot " écus " (en minuscules), semble par là plus proche de la version française. On se trouve donc en présence de graphismes différents, alors que toutes les versions du traité font également foi. On notera toutefois que l'utilisation d'un sigle, dans l'ensemble des versions linguistiques du traité, est toujours précédé d'une référence à ce que le signe recouvre (système européen de banques centrales, ci-après dénommé " SEBC " ou Banque centrale européenne centrale, ci-après dénommée " BCE " ou encore Institut monétaire européen, ci-après dénommé " IME ") alors que l'expression ECU, même lorsqu'elle figure en majuscules, ne fait l'objet d'aucune explication. De plus, les versions étrangères semblent mentionner le terme ECU comme s'il s'agissait de la dénomination de la monnaie unique (ainsi, par exemple, dans la version anglaise, " a single currency, the Ecu... ").
M. Robert Badinter a ensuite rappelé que le Conseil européen de Madrid, en décembre 1995, avait tranché en faveur de la thèse allemande, et décidé que le mot " écu ", dans le traité, devrait être considéré comme un " terme générique " renvoyant à une définition et ne constituant pas une dénomination. Cependant, a-t-il poursuivi, une décision du Conseil européen ne peut modifier un traité dûment ratifié. Si l'on admet que la dénomination " écu " résulte du traité, celui-ci doit être révisé pour que le nom de la monnaie unique soit l'" euro " : la proposition de règlement incluse dans la proposition d'acte communautaire E 720 ne peut être un instrument juridique adéquat.
M. Robert Badinter a ensuite indiqué qu'il avait procédé à des consultations juridiques sur le sujet. Il semble, a-t-il poursuivi, que l'argument le plus fort pour considérer que le traité retient le mot " Écu " comme nom de la monnaie unique figure dans le libellé de l'article 109 L, paragraphe 4 : " Le jour de l'entrée en vigueur de la troisième phase, le Conseil (...) arrête les taux de conversion auxquels leurs monnaies sont irrévocablement fixées et le taux irrévocablement fixé auquel l'Écu remplace ces monnaies, et l'Écu sera une monnaie à part entière ". Ce texte indique très précisément que l'" Écu ", dès l'entrée en vigueur de la troisième phase de l'UEM, sera " une monnaie à part entière ". Or, que signifie le passage à la troisième phase, sinon la disparition de l'Écu comme instrument de compte, puisque, après cette date, il ne fait plus référence à un panier de monnaies ? Le mot "Écu " s'appliquant à la monnaie unique dans la troisième phase de l'UEM ne semble donc pas pouvoir jouer d'autre fonction que celle du nom de la monnaie unique.
M. Robert Badinter a alors exprimé la crainte que cette incertitude ne puisse être utilisée par des adversaires de la monnaie unique, en servant de fondement à un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes, soit directement, soit par la voie d'une question préjudicielle. Mettant en avant un souci de sécurité juridique, il a donc souhaité que la Conférence intergouvernementale consacre l'appellation " euro ", tout en indiquant que, à titre personnel, il aurait préféré que l'on gardât l'appellation " écu ".
M. Christian de La Malène s'est étonné que les Etats membres aient ratifié des traités qui ne sont pas exactement identiques, et non un même traité. Il s'est demandé si la Cour de Justice se reconnaîtrait compétente pour un tel litige.
M. Robert Badinter a précisé que seul le graphisme distinguait les différentes versions. Mais, a-t-il poursuivi, la proposition E 720 tranche, quant à elle, d'une manière uniforme et devrait s'appliquer à tous les Etats membres : on peut dès lors se demander comment elle pourrait être compatible avec toutes les versions du traité.
M. Jacques Habert a estimé que la proposition E 720 n'apportait pas de garanties suffisantes de sécurité juridique et qu'il était donc souhaitable que le problème soit réglé par la Conférence intergouvernementale.
M. Jacques Genton a confirmé que le Conseil européen, tout en étant l'instance européenne la plus élevée, ne disposait pas du pouvoir de modifier les traités.
M. Pierre Fauchon, tout en exprimant une certaine nostalgie pour le mot " Écu ", a souligné que la construction européenne était une action politique de portée historique. En l'occurrence, a-t-il poursuivi, l'essentiel est la volonté politique de se doter d'une monnaie unique, la question de l'appellation étant secondaire. Il n'est pas porté atteinte à la volonté des signataires puisque la modification de la dénomination s'est faite avec l'accord de tous. Au demeurant, un recours est impossible puisque, au Conseil européen de Madrid, un accord unanime s'est dégagé entre les Etats. Si un recours avait été possible, a-t-il ajouté, il aurait de toute manière suffi d'appliquer le principe " pas de nullité sans grief " ou bien de considérer la décision du Conseil européen comme un " acte de gouvernement " insusceptible de recours. Concluant son propos, il a estimé que la controverse sur le pacte de stabilité était plus grave et plus inquiétante que celle sur le nom de la monnaie unique.
M. Robert Badinter a précisé qu'il ne s'agissait pas d'une question de nullité accessoire, mais d'une question de compétence : or la Cour de Justice est particulièrement attentive aux questions de compétences. Peut-on modifier le traité -à supposer que l'introduction du nom " euro " en soit bien une modification- sur la base de son article 235, alors que la Cour de Justice a récemment affirmé, dans un avis rendu en 1996, que cet article ne pouvait être employé dans ce but ? Il a ajouté que, de toute manière, la question du changement de nom de la monnaie ne pouvait être considérée comme mineure.
M. Yves Guéna s'est déclaré d'accord avec M. Pierre Fauchon pour ne pas accorder une grande importance au nom de la future monnaie unique, mais a estimé que le problème ne pouvait être réglé de manière définitive que par la Conférence intergouvernementale, l'article 235 du traité ne pouvant constituer une base suffisante. Que le traité sur l'Union européenne ait été adopté par référendum, a-t-il souligné, n'empêche pas de le modifier par la voie parlementaire.
M. Denis Badré, tout en convenant que l'élément politique devait primer, a souligné que cette primauté devait s'exercer dans des conditions juridiques incontestables. Il convient, a-t-il poursuivi, de suivre une procédure rigoureuse pour la mise en place de la monnaie unique, en veillant dans un souci de sécurité juridique à faire disparaître, autant que possible, tous les éléments de flou et d'incertitude qui pourraient subsister. Il est souhaitable de préciser comment la décision du Conseil sur la liste des Etats participants s'articulera avec le contrôle du Parlement allemand. Il est également nécessaire de bien préciser la répartition des compétences entre les formations plénières du Conseil et celles composées seulement des Etats participant à la monnaie unique.
M. Jacques Genton a estimé que les débats de la commission des Finances, puis de la séance publique, pourraient permettre de dissiper les zones d'ombre.
M. Christian de La Malène a souhaité que la délégation soit associée à l'examen des textes et que celui-ci comporte une procédure écrite permettant d'obtenir du Gouvernement des réponses écrites. Il s'est par ailleurs interrogé sur le rôle du Parlement européen dans la procédure d'adoption de ces textes.
M. Xavier de Villepin a souligné que la commission des Finances pourrait s'appuyer sur les travaux de la délégation et a estimé que l'essentiel était de permettre l'expression du Parlement sur ces propositions importantes et, sur certains points, controversées.
M. Christian de La Malène a estimé que l'article 88-4 de la Constitution avait précisément été introduit dans ce but.
Puis la délégation a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication du rapport d'information assorti du compte rendu de ses travaux.
(1) La pondération des voix est celle utilisée pour tous les votes à la majorité qualifiée. Elle est précisée à l'article 148, paragraphe 2 du Traité.
(2) Voir le texte de ce protocole à la page suivante.
(3) Cette communication a été faite officiellement dans le courant du mois d'octobre 1993.
(4) Rapport n° 2440, Assemblée nationale, dixième législature.

References: l'article 88
 l'article 189
 § 5
 l'article 189
 § 3
 § 2
 l'article 104
 l'article 104
 l'article 104
 l'article 104
 l'article 148
 l'article 109
 l'article 105
 l'article 109
 l'article 148
 l'article 189
 l'article 148
 l'article 104
 l'article 104
 l'article 3
 l'article 105
 l'article 105
 l'article 107
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 235
 l'article 109
 l'article 235
 l'article 109
 l'article 235
 L'article 235
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 6
 l'article 109
 l'article 6
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 23
 l'article 105
 l'article 107
 L'article 2
 L'article 3
 L'article 3
 l'article 102
 L'article 104
 L'article 104
 l'article 104
 l'article 109
 l'article 88
 l'article 103
 l'article 104
 l'article 109
 l'article 235
 l'article 235
 l'article 103
 § 5
 l'article 88
 l'article 109
 § 4
 l'article 88
 l'article 109
 §4
 l'article 88
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 2
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 3
 l'article 109
 l'article 109
 l'article 235
 l'article 88
 l'article 148