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Contratacion estatal fraccionamiento de contratos / fraccionamiento de contratos prohibición que se infiere de la ley 80 de 1993 aunque no lo este expresamente
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CONTRATACION ESTATAL - Fraccionamiento de contratos / FRACCIONAMIENTO DE CONTRATOS - Prohibición que se infiere de la ley 80 de 1993 aunque no lo este expresamente. Legalidad de la sanción disciplinaria / SANCION DISCIPLINARIA - Legalidad de la multa por fraccionamiento de contratos / CONTRATO - Objeto / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA - Selección de contratista / SELECCION OBJETIVA DEL CONTRATISTA - Principios a los que debe sujetarse la elaboración del pliego de condiciones / CONTRATACION DIRECTA - Prohibición con el fraccionamiento de contratos para eludir procesos de licitación
Al disciplinado se le formuló el cargo consistente en que en calidad de Gobernador del Departamento de Casanare suscribió los contratos directos, superando la menor cuantía señalada para dicho Departamento, que para el año 1999 era de $141.876.000; omitiendo el proceso licitatorio establecido en la Ley 80 de 1993, en razón a que el objeto de dichos contratos tenía como único fin la construcción de la línea eléctrica KV 115 Chivor - Aguaclara. Visto el cargo imputado y luego de relacionadas las probanzas obrantes en el proceso, advierte la Sala, que sin lugar a dudas le asiste razón a la demandada, cuando impone la sanción de multa, en atención a que el disciplinado efectivamente omitió el trámite del proceso licitatorio, obligación que le asistía, habida cuenta que la entidad contratante es de carácter estatal al tenor de lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: “1º. Se denominan entidades estatales: a) la Nación, las regiones, los departamentos, las provincias…”. Además, en atención a que el objeto de los contratos era la ejecución de una obra pública, el procedimiento que debía adelantar la Administración no era otro diferente que el de la licitación, que por regla general recae sobre actividades materiales, ya se trate de obras públicas, suministro, compraventa de bienes. No debe perderse de vista que la gestión contractual de la Administración Pública regulada por la Ley 80 de 1993, está al servicio del interés general y afecta los fines esenciales del Estado, por lo que debe cumplirse con sujeción a los principios de transparencia, economía, responsabilidad y a los postulados de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Carta Política, además de la aplicación de las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del Derecho y específicamente los del Derecho Administrativo. Es en desarrollo del principio de transparencia que la selección del contratista siempre debe efectuarse por medio de licitación o concurso público, que suponen la escogencia objetiva del contratista sin tener en consideración favores o factores de afecto o de interés. Y es que el objeto de este principio es garantizar la imparcialidad, la igualdad de oportunidades en la celebración de contratos con las entidades estatales y la precitada selección objetiva. En virtud del principio en mención es que los requerimientos que exigen los pliegos de condiciones o términos de referencia, deben indicar los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección y definir las reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, que aseguren una escogencia imparcial y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. De suerte que con el proceso licitatorio lo que se pretende es evitar que los contratos que tienen un mismo objeto queden en cabeza de pocos contratistas, pues mediante el fraccionamiento de los mismos, lo que se constituye es un favorecimiento indebido, haciendo nugatorio el principio de transparencia, de imparcialidad y de buena fe inmerso en toda la actividad contractual de la Administración. Si bien es cierto la figura del fraccionamiento de los contratos no aparece prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, no lo es menos, que de las pautas, reglas y principios establecidos por dicha Ley se infiere tal prohibición.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993
SUBSECCION "A"
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 85001-23-31-000-2005-00252-01(1762-07)
Actor: JORGE PRIETO RIVEROS
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 12 de julio de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por el señor JORGE PRIETO RIVEROS, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos disciplinarios proferidos por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante los cuales se le impuso la sanción de multa de sesenta días de salario para la época de los hechos.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor JORGE PRIETO RIVEROS presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Casanare, para obtener la nulidad del fallo de 23 de junio de 2004, proferido por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, por medio del cual le fue impuesta como sanción, en su condición de Gobernador de Casanare, una multa de sesenta días de salario para la época de los hechos, equivalente a $11.752.800; y del fallo de 18 de noviembre de 2004, emitido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se desató el recurso de apelación, confirmado la decisión de primera instancia.
Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, pide que se declare que quedan sin efecto los actos que llegare a proferir la Presidencia de la República, la Gobernación de Casanare o cualquier otra entidad, que den cumplimiento o estén relacionados con los aludidos actos sancionatorios. Además, que se condene a la demandada al reconocimiento y pago de los perjuicios de orden material y moral que le fueron irrogados.
Refiere el actor en el acápite de hechos, que fue elegido como Gobernador del Departamento de Casanare, para el período comprendido entre el 1° de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000.
El 28 de noviembre de 2001, la Procuraduría General de la Nación, inició investigación disciplinaria en contra suya y del señor Luis Eduardo Correa Valbuena, quien había sido encargado de la Gobernación; luego de comunicación de informe que recibiera la Contraloría de Casanare de parte de dicha Gobernación.
El 24 de octubre de 2002, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, formuló Pliego de Cargos contra ambos implicados, en el que los señaló de haber ejecutado, mediante contratación directa, los negocios jurídicos 394, 434 y 450, cuyo objeto era la construcción de cimentaciones de las torres metálicas de la línea eléctrica Chivor - Aguaclara, debiendo haberlos asignado a un mismo contratista mediante licitación publica. Igualmente y por la misma razón, los contratos 403, 435, 449 y 436, para el transporte, tendido y tensionado de los cables de la misma línea.
Puso de presente que en los escritos de descargos manifestó, que fue asesorado por los abogados de la Oficina Jurídica del Departamento y de la Secretaría de Obras Públicas, quienes por escrito emitieron sus respectivos conceptos, en el sentido de que era viable realizar la contratación en forma directa, por tratarse de actividades propias del sector eléctrico, de acuerdo con lo establecido por la Ley 143 de 1994. Además, en cumplimiento de la Ley 80 de 1993, se realizaron las invitaciones públicas, se recibieron propuestas que se calificaron por los expertos, acatando el procedimiento y con la revisión minuciosa por parte de la Oficina Jurídica. Así mismo señaló, que obró de buena fe, sin que se produjera ningún daño, por el contrario, la calidad de la obra fue óptima y se realizó por debajo de los costos oficiales de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG -.
Dijo que el ente sancionador emitió su voluntad en el fallo de primera instancia, en el sentido de que la Gobernación de Casanare no podía pretermitir la selección objetiva del contratista, ni se podía considerar como entidad prestadora del servicio público de energía, decisión que fue confirmada en segunda instancia; providencias que condensaron disímiles y variadas inexactitudes y violaciones, que le causaron perjuicios materiales y morales.
Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Carta Política; 6°, 9°, 28 y 170 de la Ley 734 de 2002 y 8°, 9°, 11 de la Ley 80 de 1993.
Señaló que el principio del debido proceso fue vulnerado en forma tajante y peligrosa, en razón a que desde el inicio de las diligencias, el ente demandado supuso su culpabilidad, con lo que vio restringido su derecho a la defensa, pues dentro del proceso no medió prueba o indicio que la demostraran. Esa posición sesgada, además, atentó de manera flagrante contra el principio de presunción de inocencia, en tanto que no se tuvieron en cuenta los argumentos que esgrimió en su defensa, orientados a demostrar que su conducta estuvo enmarcada dentro de los postulados de la buena fe y que fue guiada por la oficina jurídica y por los asesores jurídicos externos.
Si efectivamente existió una conducta merecedora de reproche alguno, la misma se encontraba inmersa dentro de las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria, consagradas en los numerales 2° y 6° del artículo 28 del Código Disciplinario Único; por existir los conceptos jurídicos emitidos en el sentido de que no era necesario el proceso licitatorio para la ejecución de los contratos, pudiendo de esa manera recurrir al procedimiento de contratación directa.
Estimó que de los planteamientos esgrimidos por la Procuraduría, lo que se pretende hacer ver, es que por el solo hecho de ostentar la calidad de Gobernador, se tiene un amplio conocimiento en todas las áreas relacionadas con la contratación estatal, exigiendo comportamientos que no permiten error alguno y a su vez, desconociendo la responsabilidad que tienen los funcionarios de menor jerarquía, quienes siendo los que orientaron la toma de decisiones, no fueron vinculados al proceso para que explicaran su propia conducta.
Observó que las actuaciones acusadas solo estudian los hechos objetivos consistentes en la suscripción de los contratos, pero no analizan la parte subjetiva, es decir, la voluntad de querer desconocer la ley, eludiendo el proceso licitatorio. La culpa aparece calificada como grave, pero sin prueba y sin motivación clara y concreta, referida a los elementos que la estructuraron.
La Procuraduría General de la Nación, se opuso a las pretensiones planteadas en la demanda.
Indicó que si bien los hechos tuvieron ocurrencia bajo la vigencia de la Ley 200 de 1995, como los cargos fueron proferidos el 24 de octubre de 2002, el trámite se sujeta a lo señalado por la Ley 734 de 2002.
Adujo que el demandante reitera, que siempre se presumió su culpabilidad, lo que evidencia una posición sesgada por parte de la demandada, pero, olvida que el artículo 162 de la Ley 734 de 2002, señala como requisitos para el proferimiento del Pliego de Cargos, que esté objetivamente demostrada la comisión de la falta y que exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado; entonces hay lugar al proferimiento de cargos, cuando por lo menos existe prueba que establezca la responsabilidad en contra, prueba que es mucho más exigente cuando de fallo sancionatorio se trata, porque demuestra la ocurrencia de la falta y la responsabilidad del disciplinado. Las simples diferencias de interpretación que puedan existir con respecto al material probatorio, no pueden ser sustento para que se considere que existe violación al debido proceso.
Estimó, que no es viable el argumento del actor, según el cual no se diferenció la responsabilidad que le cabía al personal que lo asesoró en el trámite contractual, porque está plenamente demostrado, que cuando la demandada le endilgó responsabilidad disciplinaria, lo hizo en atención al deber que le asistía como representante legal del Departamento, por lo que no puede excusarse en que no se estableció la responsabilidad de los demás funcionarios, pues en atención a su posición de garante, tenía la obligación de observar un comportamiento adecuado a los mandatos legales y constitucionales.
Adujo que el demandante vulneró el principio de transparencia, que consagra la regla de selección objetiva, cuando fraccionó los contratos para la construcción, transporte, tendido y tensionado de cables de la línea eléctrica Chivor - Aguaclara.
Propuso como medio exceptivo el que denominó “Legalidad del acto administrativo demandado”, porque el Procurador Segundo Delegado para la contratación estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación se encontraban facultados para proferir los actos demandados.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, mediante providencia de 12 de julio de 2007, denegó las súplicas de la demanda.
Sostuvo que el tema objeto de controversia, encuentra respuesta clara en el sistema de fuentes, que inclina su sometimiento a la Ley 80 de 1993, de tal manera que las entidades estatales, encuentran en este ordenamiento el referente principal al que deben acudir, salvo expresa e inequívoca disposición en contrario. Es por ello, que la comprensión que el Gobernador sancionado dijo haberle dado a las fuentes, siguiendo al parecer las orientaciones de sus asesores, no se encontraba razonablemente justificada.
En lo que atañe al error en derecho, en el que dijo incurrir el demandante, al haber aplicado los conceptos de sus asesores externos y de su equipo jurídico de planta; manifestó, que no resulta compresible, que si el Gobernador, anunció la sujeción a las normas propias de la Ley 80 de 1993, simultáneamente optara por fraccionar el objeto de los componentes del proyecto para no licitar, como si se tratara de un asunto de derecho común, en contravención a las reglas propias del derecho público, que le imponían el deber de preservar la transparencia en la escogencia de proveedores, máxime si se tiene en cuenta el deber de cuidado que le era exigible por su profesión de Abogado, orientado a actualizar su conocimiento de la ilicitud.
De haber incurrido el disciplinado en error de derecho, lo habría sido en la modalidad de “vencible”, por demás difícilmente excusable en el escenario probatorio concreto; calificación que habría podido exceder de la simple culpa grave, por la que se dosificó la sanción, pero sin gravar la situación del apelante único.
Adujo que no encontró evidencia alguna de los estudios preparatorios de la contratación, que permitiera confrontar cómo se surtieron las etapas previas a la inscripción en el banco de proyectos, la estructuración técnica y financiera de las obras, la participación de los ingenieros y de otros hipotéticos asesores de Planeación y Jurídica, ni los demás elementos fácticos que se adujeron por la parte actora, para desplazar la responsabilidad hacia otros servidores públicos.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante interpuso recurso de apelación.
Indicó que la prestación del servicio de energía eléctrica, es una obligación del Estado. Si en la práctica, la Nación o los Municipios no cuentan con disponibilidad de recursos, es al Departamento a quien le corresponde realizar las respectivas gestiones, siempre que disponga de los recursos necesarios, como ocurre en el caso del Departamento de Casanare, quien construye las obras y posteriormente presta el servicio directamente o por intermedio de una empresa especializada.
Alegó que el Tribunal se equivoca, porque no es el Gobernador quien define la cantidad de contratos o la cuantía de cada uno de ellos en la ejecución de un proyecto, porque para ello existe al interior del Departamento, la Secretaria de Planeación y dentro de ella el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, quienes actúan con independencia y responsabilidad conforme a los principios constitucionales de la desconcentración administrativa y la delegación de funciones.
Reiteró que no está de acuerdo con el juzgamiento que le hizo la demandada, en atención a su calidad de Abogado, pues hizo más gravosa su conducta, sin tener en cuenta que como Gobernador buscó la asesoría de consultivos en el tema eléctrico, que no es de su especialización.
Sostuvo que en el trámite de la selección objetiva del contratista, se recurrió al procedimiento contenido en la Ley 80 de 1993, en lo concierne con la publicación de las invitaciones, recepción de estudio de las ofertas, estudios de viabilidad económica y jurídica, entre otros, a fin de dar cumplimiento a los principios de la contratación, tal como se lo aconsejaron los asesores.
La parte demandante. No alegó de conclusión.
La parte demandada alegó de conclusión en forma extemporánea.
El Ministerio Público. No emitió concepto.
El problema jurídico se contrae a determinar si al actor le fue vulnerado el derecho al debido proceso por parte de la Procuraduría General de la Nación, con ocasión de la expedición de los fallos de primera y segunda instancia en los que en su parecer, se supuso su culpabilidad, imponiéndole como sanción una multa de sesenta días de salario para la época de los hechos; en atención a que en su calidad de Gobernador de Casanare, efectuó la contratación directa y el fraccionamiento de los contratos relacionados con la construcción de las cimentaciones de las torres metálicas de la línea eléctrica Chivor - Aguaclara, y con el transporte, tendido y tensionado de los cables de la misma línea.
La inconformidad del actor radica en el hecho de haberse presumido su culpabilidad desde el inicio de las diligencias, sin que dentro del proceso disciplinario mediara prueba o indicio que la demostraran, con lo que estima que fue vulnerado el debido proceso, además vio restringido su derecho a la defensa y la presunción de inocencia, en razón a que no fueron tenidos en cuenta los argumentos que esgrimió en su defensa, orientados a demostrar que su conducta estuvo enmarcada por la buena fe y que fue guiada por los conceptos de los asesores jurídicos.
La Sala señala que en atención a lo prescrito por el artículo 223 de la Ley 734 de 2002, los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la misma, se encuentren con auto de cargos, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo. En atención a que tal como lo prescribe el artículo 224, dicha Ley empezó a regir tres meses después de su sanción, que lo fue el 5 de febrero de 2002; se tiene que el presente asunto, se rige por sus disposiciones, habida cuenta que dentro del proceso disciplinario el Pliego de Cargos fue proferido el 24 de octubre de 2002, tal como se infiere del fallo de primera instancia. (Folios 49 Cuaderno Principal).
A fin de decidir el objeto de la controversia, la Sala estima pertinente hacer alusión a la potestad disciplinaria que en razón de la función pública debe ser ejercida sobre los servidores públicos, para luego determinar si de acuerdo con los elementos probatorios obrantes en el expediente, fue observado el principio del debido proceso por parte de la demandada, cuando impuso al actor la sanción de multa.
En la organización Estatal constituye elemento fundamental para la realización efectiva de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, la potestad para desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, en atención a su especial sujeción al Estado en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de la función pública; de manera pues, que el cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte del servidor público, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público, con sujeción a los principios de moralidad, eficacia, eficiencia, que caracterizan la actuación administrativa y propenden por el desarrollo íntegro de la función pública con pleno acatamiento de la Constitución, la ley y el reglamento.
De suerte que el derecho disciplinario valora la inobservancia del ordenamiento superior y legal vigente así como la omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones; con lo que la ley disciplinaria se orienta entonces a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas, cuando sus faltas interfieran con las funciones estipuladas.
Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad del castigo de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Así pues, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro.
MATERIAL PROBATORIO
Se hace ahora necesaria la revisión del acervo probatorio obrante en el proceso a fin de precisar, si fue vulnerado por parte de la demandada el derecho al debido proceso del actor, con ocasión de la sanción que le fue impuesta.
En el fallo de primera instancia, proferido por Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, el 23 de junio de 1994, se declararon probados y no desvirtuados los cargos formulados en contra del demandante, cuando fungió como Gobernador de Casanare por el período 1998 - 2000; por considerar que violó el proceso de selección objetiva al fraccionar los contratos para la construcción de las cimentaciones de las torres metálicas de la línea eléctrica Chivor - Aguaclara, cuando celebró el 28 de diciembre de 1999, los contratos Nos. 394 por valor de $140.397.655; 434 por valor de $138.868.344; 450 por valor de $135.131.817; 403 por valor de $129.496.572; 435 por valor de $140.024.852; 449 por valor de $139.451.710; 436 por valor de $128.838.896; los tres primeros contratos, con el objeto de construir las cimentaciones de las torres auto soportadas de la 3 a la 72 y los restantes para el transporte, tendido, tensionado de cables de la referida línea eléctrica.
Señaló el fallador, que los contratos relacionados ascendieron a la suma de $952.209.482, superando el tope de la menor cuantía que para dicho Departamento en el año 1999 se fijó en $141.876.000, según constancia emitida por la Oficina Jurídica de la Gobernación de Casanare.
Indicó que el objeto de todos los acuerdos era la construcción de la línea eléctrica KV 115 Chivor - Aguaclara, por lo que el disciplinado debió observar el proceso licitatorio establecido por la Ley 80 de 1993. Además, la contratación desplegada por el demandante no se regía por las disposiciones que regulan la energía eléctrica contempladas por la Ley 143 de 1994, relativas a la generación, interconexión, transmisión, distribución; puesto que se trataba de actos de obra pública y suministro, regulados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. De igual manera, el Departamento de Casanare por ser una entidad estatal, debía de manera obligatoria sujetarse a la Ley de Contratación estatal.
Finalmente resaltó, que la conducta del disciplinado evidencia negligencia al confiarse en las consultas jurídicas que le fueron absueltas y no haber realizado un mayor esfuerzo para encontrar la respuesta que se ciñera a ley, máxime si se tiene en cuenta, que era Abogado con dos años de experiencia en el cargo. (Folios 38 a 57 Cuaderno Principal).
Por su parte, el fallo de segunda instancia, emitido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el 18 de noviembre de 2004, confirmó en su totalidad la sentencia impugnada, siendo enfático en señalar, que la Gobernación de Casanare no es una de aquellas entidades que pueda prestar el servicio publico de energía, porque no reúne los requisitos esenciales estipulados en la Ley 143 de 1994, entonces, los contratos suscritos debieron someterse a lo dispuesto por la Ley 80 de 1993.
Determinó que la Ley de Contratación Estatal establece como regla general, que el procedimiento para escoger a los contratistas es el proceso licitatorio, sin que los administradores puedan interpretar artificiosamente las causales de contratación directa, que son taxativas. Además, las entidades estatales no pueden realizar el fraccionamiento de contratos con valores que obligan las normas a acudir a la licitación pública.
Reiteró, que de acuerdo a la certificación expedida por la Directora Técnica de Presupuesto del Departamento, el presupuesto para el año 1999, ascendía a la suma de $203.422.031.822,28, por lo que la cuantía para realizar la licitación pública era de $141.876.000, aunado a que los contratos tenían un mismo objeto, el presupuesto para sufragarlos provenía de una misma fuente, las razones socioeconómicas aducidas eran las mismas y se ejecutó en un mismo sitio geográfico; lo que llevó a que se configurara el fraccionamiento, violando de esta manera la Ley 80 de 1993. (Folios 20 a 32 Cuaderno Principal)
De otro lado, observa la Sala luego de revisado el texto de los contratos, que en los mismos se determina que son de obra pública, con cláusulas excepcionales, celebrados con diferentes contratistas, con un mismo objeto, cual era la construcción de la línea eléctrica de KV 115 Chivor - Aguaclara. (Cuaderno 2 Tomo II y Cuaderno 2 Tomo III).
Se aprecian además, dos conceptos de Abogados externos, en los que se señala que la contratación relacionada con la construcción de la infraestructura para la distribución del servicio de energía eléctrica, debe regirse por el derecho común. (Cuaderno 2 Pruebas).
DEL CARGO ENDILGADO POR LA PROCURADURÍA
Al disciplinado se le formuló el cargo consistente en que en calidad de Gobernador del Departamento de Casanare suscribió los contratos directos Nos. 394, 450, 435, 449 y 463, que sumaron un total de $952.209.846, superando la menor cuantía señalada para dicho Departamento, que para el año 1999 era de $141.876.000; omitiendo el proceso licitatorio establecido en la Ley 80 de 1993, en razón a que el objeto de dichos contratos tenía como único fin la construcción de la línea eléctrica KV 115 Chivor - Aguaclara. (Folios 24 Cuaderno Principal).
Visto el cargo imputado y luego de relacionadas las probanzas obrantes en el proceso, advierte la Sala, que sin lugar a dudas le asiste razón a la demandada, cuando impone la sanción de multa, en atención a que el disciplinado efectivamente omitió el trámite del proceso licitatorio, obligación que le asistía, habida cuenta que la entidad contratante es de carácter estatal al tenor de lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: “1º. Se denominan entidades estatales: a) la Nación, las regiones, los departamentos, las provincias…”.
Además, en atención a que el objeto de los contratos era la ejecución de una obra pública, el procedimiento que debía adelantar la Administración no era otro diferente que el de la licitación, que por regla general recae sobre actividades materiales, ya se trate de obras públicas, suministro, compraventa de bienes 1.
No debe perderse de vista que la gestión contractual de la Administración Pública regulada por la Ley 80 de 1993, está al servicio del interés general y afecta los fines esenciales del Estado, por lo que debe cumplirse con sujeción a los principios de transparencia, economía, responsabilidad y a los postulados de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Carta Política, además de la aplicación de las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del Derecho y específicamente los del Derecho Administrativo.
Es en desarrollo del principio de transparencia que la selección del contratista siempre debe efectuarse por medio de licitación o concurso público, que suponen la escogencia objetiva del contratista sin tener en consideración favores o factores de afecto o de interés. Y es que el objeto de este principio es garantizar la imparcialidad, la igualdad de oportunidades en la celebración de contratos con las entidades estatales y la precitada selección objetiva.
En virtud del principio en mención es que los requerimientos que exigen los pliegos de condiciones o términos de referencia, deben indicar los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección y definir las reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, que aseguren una escogencia imparcial y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso.
De suerte que con el proceso licitatorio lo que se pretende es evitar que los contratos que tienen un mismo objeto queden en cabeza de pocos contratistas, pues mediante el fraccionamiento de los mismos, lo que se constituye es un favorecimiento indebido, haciendo nugatorio el principio de transparencia, de imparcialidad y de buena fe inmerso en toda la actividad contractual de la Administración.
Si bien es cierto la figura del fraccionamiento de los contratos no aparece prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, no lo es menos, que de las pautas, reglas y principios establecidos por dicha Ley se infiere tal prohibición.
Para la Sala entonces, es claro que no le asiste razón al actor cuando argumenta que la prestación del servicio de energía eléctrica, bien podía ser asumida por el Departamento de Casanare, puesto que contaba con los recursos necesarios para hacerlo, pudiendo entonces construir las obras y posteriormente prestar el servicio directamente o por intermedio de una empresa especializada; pues olvida el recurrente, que para la contratación de la infraestructura que habilita la prestación del servicio público de energía, en tanto que es una obra pública, debe ceñirse a las disposiciones que regulan la contratación de una entidad pública como lo es el Departamento.
Si bien el actor argumenta que se ciñó al trámite de la selección objetiva del contratista, recurriendo al procedimiento señalado por la Ley 80 de 1993, en cuanto a la publicación de las invitaciones, recepción de estudio de las ofertas, estudios de viabilidad económica y jurídica, entre otros; se torna evidente que efectivamente no se ciñó al procedimiento reglado en la selección del contratista, estipulado por dicha Ley, concerniente a la licitación, en tanto que no efectuó la invitación pública a los interesados en la ejecución del contrato de obra pública, en igualdad de condiciones, garantizadas en las estipulaciones del pliego de condiciones con la presentación de las respectivas ofertas, de las cuales debía seleccionar la más favorable, que no debe entenderse como la de más bajo precio o la de menor plazo.
DE LA VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO
Observa la Sala que la inconformidad del actor se fundamenta en el hecho de que la entidad demandada vulneró su derecho al debido proceso, porque presumió su culpabilidad, sin tener en cuenta que su actuación se desplegó en acatamiento a los conceptos que sobre la materia emitieron sus asesores jurídicos.
Entendido el derecho al debido proceso como aquel conjunto de actuaciones que deben ser desarrollas por los sujetos procesales y en atención al cual es necesario respetar al máximo las formas propias de las ritualidades, como una garantía contra la posible arbitrariedad de quienes tienen la función de solucionar los conflictos de los asociados y de resolver sobre la interdependencia de sus derechos 2; es por lo que para la Sala se hace evidente que el actuar de la Procuraduría no vulneró tal principio, habida cuenta que la condena en este caso fue impuesta al inculpado como consecuencia de que su conducta desconoció de manera evidente la Ley de Contratación Estatal a la que debió sujetarse y además omitió el deber constitucional que le asistía como máximo representante de la entidad territorial, habiendo sido demostrada su responsabilidad dentro de un esquema procesal ajustado a las normas que le aseguraron sus posibilidades de defensa y contradicción.
No es admisible para la Sala que el actor escude su ilegal actuación en los conceptos emitidos por sus asesores, pues es indiscutible que los mismos no tienen carácter vinculante, pudiendo en su calidad de máxima dignidad del Departamento y de Profesional en el Derecho, hacer caso omiso a los mismos. Además, si bien es cierto, no le era exigible tener conocimientos relacionados con el tema de la energía eléctrica, no lo es menos, que en materia de contratación estatal, debía acudir a los conocimientos generales sobre la contratación de la entidad estatal a la cual representaba.
En este caso como bien lo señaló la Procuraduría, el impugnante en el ejercicio del cargo que ostentaba, bien debía conocer sus funciones y entender el alcance de sus actos y de sus omisiones. Además, por su formación profesional en el Derecho, le asistía el deber de conocer la Ley de Contratación, que señala la necesidad de iniciar el proceso licitatorio respectivo en atención a la naturaleza de la entidad contratante que representaba, a la cuantía del contrato que iba a celebrar y a la naturaleza e importancia del objeto contractual.
Es por lo anterior, que no existe un poder excusante que provenga de una cosa ignorada, pues en este caso, le asistía el deber de conocer la norma, de donde se concluye que su ignorancia de ninguna manera se puede argumentar como excusa para no acatar la ley que regía la materia contractual.
En este orden, concluye la Sala que no tienen vocación de prosperidad las súplicas de la demanda, razón por la cual habrá de confirmarse el fallo apelado.
Primero: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 12 de julio de 2007, que negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor JORGE PRIETO RIVEROS contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
Segundo: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
1 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Quinta edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda, 2005, p. 158-160.
2 BERNAL PULIDO, Carlos. El derecho de los derechos. Bogotá: Departamento de publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, 2007, p. 356 – 358.

References: artículo 2
 artículo 209
 artículo 28
 artículo 162
 artículo 223
 artículo 224
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 209