Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24347
Timestamp: 2020-04-01 12:17:18+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 49/2015
SENTENCIA 49/2015, de 5 de marzo
ECLI:ES:TC:2015:49
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1114-2013, interpuesto por más de 50 diputados integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista, Izquierdo Unida (IU), Iniciativa per Cataluña Verds-Esquerra Unida y Alternativa (ICV-EUIA), Chunta Aragonesista (CHA), La Izquierda Plural, Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV), Convergencia i Unió (CIU) y Unión Progreso y Democracia (UPyD), contra el art. 2.1 del Real Decreto Ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del Sistema de la Seguridad Social. Ha intervenido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) El escrito de interposición del recurso comienza recordando el marco constitucional del sistema de pensiones. Así, señala que uno de los pilares básicos del Estado social de derecho proclamado por el art. 1.1 CE viene constituido por nuestro sistema público de Seguridad Social, establecido para atender los estados de necesidad de los ciudadanos, tal como lo garantiza el art. 41 CE, especial y tradicionalmente a través de su acción protectora de las personas que han abandonado el mercado de trabajo a edad avanzada tras un largo período de actividad profesional, por medio del sistema de pensiones contributivas por jubilación. En particular, el art. 50 CE contiene un mandato preciso dirigido al Estado: “los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad”.
— a principios de cada año presupuestario se debe efectuar un incremento de las pensiones contributivas, cuya cuantía vendrá ponderada y vinculada a la previsión de incremento de la inflación que se prevea por el poder público se va a producir a lo largo de dicho ejercicio presupuestario;
— una vez concluido dicho ejercicio presupuestario, si al final de noviembre, y por comparación con el final de noviembre del año precedente, la inflación efectivamente producida resulta superior a la previsión de la misma contemplada inicialmente para dar cumplimiento a la regla precedente, se reconoce un derecho de los perceptores de pensiones contributivas que experimentaron el incremento precedente a recibir un abono de pago único a lo largo del primer trimestre del año sucesivo, cuya cuantía consistirá precisamente en la diferencia entre la inflación prevista y la efectivamente producida;
— a los efectos de la determinación de la pensión del año sucesivo, la cantidad diferencial en que consista el abono único de la regla anterior, se incorporará a la cuantía de la pensión del correspondiente beneficiario de la prestación pública, de modo que se producirá un efecto de consolidación de la diferencia mencionada.
En concreto, para dar cumplimiento a la primera de las reglas, el incremento de la pensión conforme a la previsión de inflación para el año 2012, ese incremento se contempla en la Ley de presupuestos para dicho año 2012. El incremento que se viene a contemplar es del 1 por 100. Constatado por el Instituto Nacional de Estadística que el índice de precios al consumo entre el 30 de noviembre de 2011 y el 30 de noviembre de 2012 se elevó hasta el 2,9 por 100, la materialización de lo previsto en el art. 48 LGSS debería haber conducido al cumplimiento de las reglas 2 y 3 a través de las Ley de presupuestos generales del Estado para 2013, por mediación de la previsión de un pago único a lo largo del primer trimestre de dicho ejercicio por valor equivalente a la diferencia entre inflación prevista e inflación efectiva, es decir, por valor equivalente a un 1,9 por 100, cantidad que, conforme a la regla tercera, debería consolidarse igualmente. Al ser devengo que han de efectuarse en el año 2013 dicha previsión debería concretarse justamente en la ley de presupuestos, es decir, en la Ley 17/2012, de 27 de diciembre.
d) Recuerdan los recurrentes que no cualquier tipo de retroactividad se encuentra prohibida constitucionalmente, sino tan solo aquellas que tienen el carácter de “restrictivas de derechos individuales” (art. 9.3 CE).
Afirman los recurrentes que no cabe la menor duda de que la medida adoptada presenta un carácter “restrictivo”. La norma elimina para 2012 un derecho previamente reconocido por el ordenamiento jurídico. Y la restricción afecta a un derecho individual. Ni se trata de la restricción de un derecho genérico, pues es claramente individual, ni se trata de la tutela de un mero interés jurídico, sino de un estricto derecho subjetivo constitucionalmente tutelado. Se trata de un derecho de titularidad individual, cuyo disfrute se ve restringido parcialmente en la medida en que se suprime una actualización a la que tienen derecho conforme a la legislación aplicable en el año 2012. Añaden que no estamos ante un mero interés legítimo a la percepción del incremento, sino ante un estricto derecho subjetivo que no es cualquier derecho legal, sino un derecho reconocido constitucionalmente cual es el correspondiente al de la percepción de una pensión periódicamente actualizada (art. 50 CE).
A su juicio, el alcance de esta categoría de los “derechos individuales” puede presentar algunas dudas interpretativas, aun cuando ello en modo alguno puede incidir en un caso como el presente, desde el instante en que esa categoría de los derechos individuales cuando menos incluye siempre a los derechos constitucionalizados, entre los cuales desde luego se encuentra el correspondiente a la actualización de las pensiones como elementos instrumental imprescindible para hacer efectivo el correlativo derecho constitucional a la suficiencia económica de las pensiones pública del sistema de Seguridad Social.
f) A continuación, y una vez expuestos los motivos por los que consideran que el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 vulnera el art. 9.3 CE, los recurrentes afirman que dicho precepto es también inconstitucional por vulneración del art. 33.3 CE. Señalan que la norma resulta ser, objetivamente ya que no en su dicción literal, una norma de contenido expropiatorio y que lo es sin respetar la exigencia contenida en el art. 33.3 CE de que tal efecto expropiatorio sea compensado por “la correspondiente indemnización”.
Afirman que el Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, ha procedido a una expropiación —la que afecta al derecho de los titulares de pensión contributiva en 30 de noviembre de 2012 a ver actualizada su pensión mediante una paga única por el importe de la diferencia entre la inflación prevista para el período 30 de noviembre de 2011/30 de noviembre de 2012 y a incorporar esa diferencia a la base de la pensión correspondiente a 2013— con o sin causa justa pero, en todo caso, sin indemnización a favor de los así expropiados, lo que implica una expropiación inconstitucional en tanto viola al menos uno de los requisitos que para proceder a las mismas impone el art. 33.3 CE.
3. El Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó, por providencia de 12 de marzo de 2013, admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
b) Sentados lo elementos configuradores del Sistema de Seguridad Social así como de la naturaleza de las pensiones públicas y la capacidad legal que tiene el legislador para adecuarlas a las circunstancias de cada momento, el Abogado del Estado pasa a examinar los elementos que configuran la eventual aplicación del principio de irretroactividad consagrado en el art. 9.3 CE, en concreto qué entiende el Tribunal Constitucional por “derechos individuales” y el nivel de irretroactividad que admite.
En relación con los derechos individuales señala el Abogado del Estado que el Tribunal Constitucional los identifica con los “derechos fundamentales y libertades públicas o la esfera general de protección de la persona” considerando que el calificativo “restrictivo” tiene un cierto matiz sancionador (STC 43/1986).
Si se cumple ese presupuesto podrán actualizarse las pensiones “de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado”, esto es, la actualización no es automática sino que, sólo podrá realizarse en los términos que fije la Ley de presupuestos generales; condiciona la existencia del derecho a que tal derecho se regule en la Ley de presupuestos generales, de manera que la existencia de un diferencial en el IPC previsto y el acumulado a noviembre del año en curso, es un presupuesto necesario para que nazca la expectativa de derecho, y la existencia de esta expectativa es el presupuesto para que, en los términos que fije la Ley de presupuestos generales se actualicen las pensiones, en su caso.
Es por ello, añade, que el art. 48.1.2 continúa diciendo que “a tales efectos, a los pensionistas cuyas pensiones hubiesen sido objeto de revalorización en el ejercicio anterior”, esto es, reafirma que no por el mero hecho de la existencia de diferencial en el IPC se actualiza la pensión, sino que habrá que estar a la regulación propia de la Ley de presupuestos generales. Y ello no podría ser de otra manera ya que será la Ley de presupuestos de cada ejercicio quien fijará los “gastos” a cargo del Estado, que integran el contenido mínimo esencial de la propia ley.
La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social, estableció la revalorización automática de las pensiones en función del índice de precios al consumo previsto para ese año (arts. 48.1.1 LGSS y 27.1 párrafo primero del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado). Ahora bien, como la revalorización de las pensiones se realizaba en función de una estimación de la variación de precios al comienzo de cada año IPC y podía resultar que esa estimación no fuera exacta bien por ser inferior o superior a la variación real, la Ley general de Seguridad Social, art. 48.1.2, y el texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, art. 27.1 párrafo segundo, previeron reglas específicas para estos casos. Así, de acuerdo con el art. 48.1.2 LGSS, regla recogida en iguales términos en el texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, “si el índice de precios al consumo acumulado, correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico a que se refiere la revalorización, fuese superior al índice previsto, y en función del cual se calculó dicha revalorización, se procederá a la correspondiente actualización de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado. A tales efectos, a los pensionistas cuyas pensiones hubiesen sido objeto de revalorización en el ejercicio anterior, se les abonará la diferencia en un pago único, antes del 1 de abril del ejercicio posterior”. De este modo, conviene precisar, a efectos terminológicos, que el legislador utiliza el término revalorización para hacer referencia al incremento de la cuantía de las pensiones al comienzo de cada año y el término actualización para hacer referencia a la cantidad que debe abonarse a los pensionistas en caso de que el IPC real sea superior al IPC previsto.
a) Es doctrina reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 CE “no es un principio general sino que está referido exclusivamente a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales (SSTC 27/1981, 6/1983, y 150/1990)” (STC 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3). Fuera de estos dos ámbitos, nada impide constitucionalmente al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, entre otras razones porque la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico, lo que resulta inadmisible —ello, obviamente, sin perjuicio del debido respeto a otros principios consagrados en el art. 9.3 CE— (SSTC 108/1986, de 29 de julio, FJ 17; 99/1987, de 11 de junio, FJ 6).
b) La expresión “restricción de derechos individuales” del art. 9.3 CE ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6; 131/2001, de 7 de junio, FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 17; 89/2009, de 20 de abril, FJ 4; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10).
c) Lo que el art. 9.3 CE prohíbe es “la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad” (STC 42/1986, de 10 de abril). Como ha reiterado este Tribunal “la eficacia y protección del derecho individual —nazca de una relación pública o de una privada— dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre “relaciones consagradas” y afecta a “situaciones agotadas” [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)]” (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17).
La revalorización de las pensiones obedece a la necesidad de garantizar su poder adquisitivo en consonancia con el mandato constitucional, en virtud del cual los poderes públicos deberán garantizar, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad (art. 50 CE), así como “prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad” (art. 41 CE). De acuerdo con la interpretación que este Tribunal ha hecho de esta materia debemos tener en cuenta que:
a) “Corresponde al legislador determinar el alcance del derecho de los ciudadanos a obtener y la correlativa obligación de los poderes públicos de otorgar una pensión durante la tercera edad, estableciendo los requisitos y condiciones que se precisen para hacer efectivo ese derecho” (STC 114/1987, de 6 de julio, FJ 3);
b) el art. 50 CE tiende “a erradicar situaciones de necesidad, que habrán de ser determinadas y apreciadas, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse, por ello, que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento" (STC 127/1987, de 16 de julio, FJ 4);
c) este precepto constitucional, no obliga a que todas y cada una de las pensiones ya causadas experimenten un incremento anual. La “garantía de actualización periódica, no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones. Al fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o al negar la actualización durante un tiempo de las que superan ese límite el legislador no rebasa el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones” (STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 5);
d) y, por último, la limitación de la actualización de la capacidad adquisitiva de las pensiones más altas, “en tanto se encuentra fundada en las exigencias derivadas del control del gasto público y del principio de solidaridad, goza de una justificación objetiva y razonable” (STC 100/1990, de 30 de mayo, FJ 3).
— Por un lado, la revalorización de las pensiones al comienzo de cada año en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año (art. 48.1.1 LGSS y 27.1 párrafo primero de la Ley de clases pasivas del Estado). Para el año 2012 esa revalorización fue del 1 por 100;
— y, por otro, la actualización de dicha revalorización, de manera que, que en el supuesto de que el IPC acumulado, correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico a que se refiere la revalorización fuese superior al índice previsto, “se procederá a la correspondiente actualización de acuerdo con lo que establezca la Ley de presupuestos generales del Estado” (arts. 48.1.2 LGSS y 27.1 de la Ley de clases pasivas del Estado). El art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, dejó sin efecto esta regla para el año 2012, lo que a juicio de los recurrentes vulnera el art. 9.3 CE.
La expresión “de acuerdo con lo que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado” supone reconocer al legislador un cierto margen para hacer frente a la actualización de las pensiones en función de las posibilidades económicas del Sistema, sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales (STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 5). La remisión que la LGSS y la Ley de clases pasivas del Estado hacen a la Ley de presupuestos generales del Estado no es, por tanto, una mera remisión a los efectos de que esta Ley habilite la correspondiente partida del gasto presupuestario, sino que supone el reconocimiento al legislador de un margen de discrecionalidad a la hora de concretar la eventual actualización de la revalorización en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes, todo ello con la finalidad de asegurar la suficiencia y solvencia del sistema de Seguridad Social. Sobre la base de la doctrina constitucional anteriormente expuesta, el legislador no ha hecho sino reconocer que la actualización de la revalorización de las pensiones efectuada al principio del ejercicio pueda ser modulada por la Ley de presupuestos generales del Estado en función de las circunstancias socioeconómicas concurrentes y, por ello, habilita a la Ley de presupuestos para que decida cuál es el alcance de la actualización.
El art. 33.3 CE dispone que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública, o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”. Como señala la STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 20, “no define la Constitución qué deba entenderse exactamente por expropiación de ‘bienes y derechos’, pero dado que el precepto se remite a ‘lo dispuesto por las Leyes’, parece que hay que referirse a la legislación vigente, que acoge un concepto amplio respecto al posible objeto de la expropiación”. Pues bien, de acuerdo con esa legislación falta en el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 un elemento indispensable para que pueda calificarse la no actualización de las pensiones de medida expropiatoria, cual es que “sólo son expropiables y, por tanto indemnizables la privación de bienes y derechos o incluso intereses patrimoniales legítimos aun no garantizados como derechos subjetivos (por ejemplo, las situaciones en precario); pero en ningún caso lo son las expectativas. Más aún, la doctrina jurídica y la jurisprudencia consideran, casi unánimemente, que sólo son indemnizables las privaciones de derechos ciertos, efectivos y actuales, pero no eventuales o futuros” (FJ 20).
1. Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Luis Ignacio Ortega Álvarez a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1114-2013, al que se adhieren la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos.
Desde una vertiente formal, la estructura interna de la Sentencia se mueve entre una loable síntesis, limitada a describir los términos del proceso (fundamentos jurídicos 2 y 3) así como la doctrina elaborada por este Tribunal acerca del denominado “principio de irretroactividad” (fundamento jurídico 4), y una similar sumariedad en el tratamiento y solución de la queja de inconstitucionalidad, que en ocasiones termina instalada en una inconsistencia o, al menos, liviandad argumental (fundamento jurídico 5). Probablemente, el efecto más perceptible de la sistemática elegida reside en la escasa importancia que parece querer transmitirse sobre el fondo del asunto.
Haya sido o no ésta la finalidad perseguida, no resulta en modo alguno impertinente dejar ya constancia de la notable relevancia de las cuestiones objeto de enjuiciamiento, derivada no solo ni tanto del objetivo al amparo del cual habría venido a adoptarse la medida impugnada, consistente en contener “el elevado déficit del sistema de Seguridad Social” (apartado I del preámbulo del Real Decreto-ley 28/2012), cuanto de las consecuencias constitucionales de dicha medida que, al poner entre paréntesis mandatos dirigidos a los poderes públicos, destinados a proteger situaciones de necesidad, han terminado por incidir de manera directa en el núcleo básico del Estado social (art. 1.1 CE); en aquél enderezado a garantizar a toda persona una existencia acorde con los imperativos que impone el respeto al valor constitucional de la dignidad humana (art. 10.1 CE).
Admitido que el legislador podría adoptar medidas consideradas regresivas respecto a la situación anterior —pues los derechos sociales, y en particular en materia de seguridad social, están condicionados por lo que podemos calificar de reserva de lo posible—, tampoco podemos aceptar la tesis de que semejante conclusión consienta la adopción de cualquier medida y de cualquier modo. El problema es, entonces, el grado de restricción que pueden sufrir los derechos sociales. Señalada la inviabilidad de la irreversibilidad absoluta, no es aceptable, sin más, su opuesto, la reversibilidad incondicionada o, lo que es lo mismo, el reconocimiento al legislador de una libertad omnímoda al respecto; lo que es perfectamente admisible es que la aplicación de la legislación ordinaria esté presidida por un principio interpretativo restrictivo de los eventuales recortes sociales. No ha de olvidarse que es el legislador el máximo responsable de que los principios rectores constitucionales desplieguen toda su eficacia jurídica; esto es, la Constitución configura derechos sociales jurídicamente exigibles, pues no de otra forma puede entenderse el art. 53.3 CE, que expresamente ha querido remitir la decisión sobre la concreción en derechos de los principios socioeconómicos constitucionales al plano de la legislación ordinaria. Ni que decir tiene que entre ellos se encuentra los arts. 41 y 50 CE, que obligan a los poderes públicos a garantizar, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de numerosos colectivos de ciudadanos, la mayor parte de ellos socialmente vulnerables y en estado de necesidad. En este caso, el legislador había determinado el mínimo protegido, mediante el mecanismo previsto en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social, con el declarado y encomiable objetivo de garantizar el poder adquisitivo de las pensiones.
Somos consciente de que, como se afirma en la STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 5, el concepto de pensión adecuada del art. 50 CE no puede considerarse aisladamente, atendiendo a cada pensión singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales. Ahora bien, a este Tribunal no le puede resultar indiferente que el derecho social reconocido constitucionalmente, aun no teniendo en el texto constitucional detalles precisos sobre su alcance y extensión, haya tenido ya un concreto desarrollo que en un momento determinado quiere ser suprimido. Ese desarrollo ya ha sido asumido por el legislador que, en su decisión, confirma que determinados derechos son compatibles con las disponibilidades económicas, que es lo que hizo posible su concreción. Dado que las circunstancias pueden variar, podrá cambiar también la regulación, pero no de cualquier modo, sino con total justificación, valorando los criterios de preferencia en la imposición de la restricción. Ya hemos argumentado que el nivel previamente reconocido de derechos sociales no constituye necesariamente una frontera infranqueable para el legislador; pero una decisión restrictiva con respecto al nivel de protección previamente reconocido coloca a éste en la obligación de justificar de modo mucho más exigente el porqué de la disminución o restricción, en cuanto podría entenderse que esa previa regulación no solo prueba su inicial compatibilidad con los recursos económicos disponibles, sino que, en ciertos aspectos, marca un contenido de lo que los ciudadanos entienden como recognoscible de ese derecho social y, en consecuencia, esperan su efectiva realización por los poderes públicos.
No obstante lo razonado, la limitación de un derecho no queda automáticamente tutelada por la proscripción de la retroacción ex art. 9.3 CE, habiendo hecho notar este Tribunal, desde su temprana Sentencia 46/1986, de 10 de abril, FJ 3, que dicha limitación ha de entenderse referida exclusivamente al ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas mencionados en el título I CE así como a ”la esfera general de protección de la persona” (entre otras muchas y como más recientes, SSTC 131/2001, de 7 de junio, FJ 5, 112/2006, de 5 de abril, FJ 17, 90/2009, de 20 de abril, FJ 4 y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10).
En el caso enjuiciado, la supresión de la actualización de las pensiones en el ejercicio económico del 2012 afecta de lleno y de manera directa a la esfera general de protección de la persona. En el capítulo de los derechos sociales promovidos y gestionados por los poderes públicos con vistas a la efectiva y real implantación de un Estado social (art. 1.1 CE), las prestaciones sociales destinadas a “la reducción, remedio o eliminación de situaciones de necesidad” (STC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17) y ocasionadas en un buen número por la pérdida de las rentas de trabajo ocupan un lugar de primer orden; hasta tal punto, que tales prestaciones pueden calificarse con toda propiedad como expresión del deber de los poderes públicos de fomentar cuantas medidas contribuyan a garantizar la dignidad que corresponde a todas las personas por su condición de seres humanos (art. 10.1 CE). Por enunciar la idea con palabras de la STC 57/1994, de 28 de febrero (luego reiteradas en otros muchos pronunciamientos), “la dignidad ha de permanecer inalterada cualquiera que sea la situación en que la persona se encuentre, constituyendo en consecuencia, un mínimum invulnerable que todo estatuto jurídico debe asegurar, de modo que las limitaciones que se impongan en el disfrute de los derechos individuales no conlleven un menosprecio para la estima que, en cuanto ser humano, merece la persona” [FJ 3 A)].
b) Antes de concluir el presente apartado, dedicado a acreditar la concurrencia en el precepto sometido por este Tribunal a juicio de conformidad o no con nuestra Constitución, es de todo punto pertinente hacer unas observaciones complementarias. En su FJ 5 c), la Sentencia de nuestra discrepancia procede a reproducir una aseveración contenida en la STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 5, a tenor de la cual la garantía de la actualización periódica de las pensiones de las personas de la tercera edad ex art. 50 CE “no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones”.
De seguro y en razón de su mayor generalidad, hubiese sido más adecuado traer a colación otra afirmación formulada en el mismo fundamento jurídico; en concreto, la siguiente: “De ninguno de estos preceptos (se alude a los arts. 41 y 50 CE) puede deducirse … que la Constitución obligue a que se mantengan todas y cada una de las pensiones iniciales en su cuantía prevista ni que todas y cada una de las ya causadas experimenten un incremento anual”. De la simple lectura del último de los pasajes transcritos de la citada STC 134/1987 se deduce, sin margen para la incertidumbre, que la doble garantía instituida en estos preceptos constitucionales (la de la suficiencia de las prestaciones de la Seguridad Social ex art 41 y la de la actualización de las pensiones ex art. 50) no se encuentra privada, como de contrario parece sugerir la Sentencia de la que disentimos, ni de vinculabilidad para los poderes públicos ni de consecuencias jurídicas a favor de los beneficiarios de las prestaciones sociales. Lo que sostiene la STC 134/1987 (y han reiterado otras posteriores, entre ellas las SSTC 97/1990, de 24 de mayo, FJ 4 y 100/1990, de 30 de mayo, FJ 2), y ello es bien diferente, es que la actualización puede no operar respecto de la totalidad de las pensiones causadas; esto es, de todas y cada una de ellas. En otras palabras, este Tribunal no ha reconocido un derecho subjetivo, individualizado, a la actualización de pensiones. En realidad, lo que ha hecho notar nuestra jurisprudencia es la conformidad constitucional de las decisiones de moderar el principio de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, siempre y cuando esas decisiones delimiten su ámbito subjetivo conforme a fundados criterios selectivos y diferenciados.
La Sentencia 134/1987 vino a consagrar, en efecto, el canon —por cierto, olvidado o pasado por alto por la Sentencia de la mayoría— que de manera obligada ha de informar las medidas restrictivas de las prestaciones sociales. Este canon, llamado a cumplir un relevante papel en los juicios de constitucionalidad sobre tales medidas, es el principio de solidaridad que, en su aplicación al tema debatido, comporta “el sacrificio de los intereses de los más favorecidos frente a los más desamparados con independencia, incluso, de las consecuencias puramente económicas de estos sacrificios” (FJ 5).
Precisamente, el precepto objeto de impugnación dejó sin efecto de manera generalizada e indiferenciada el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones causadas con anterioridad al 1 de enero de 2012, equiparando, desde la doble óptica subjetiva y objetiva, las pensiones de cuantía más baja, incluso aquellas sujetas al complemento a mínimos, con las de cuantía más alta, incluidas las situadas en el nivel máximo. Una regla jurídica de semejante contenido normativo confronta y agrede sin miramiento alguno el principio de solidaridad, que, como la propia STC 134/1987, FJ 5, hace notar, mantiene estrechas vinculaciones con “ciertas declaraciones constitucionales, como el de ser España un Estado social y democrático de Derecho que propugna entre otros valores superiores de su ordenamiento la justicia (art. 1.1) o el deber de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa (art. 40.1)”.
4. a) De conformidad con una consolidada jurisprudencia constitucional, la retroactividad interdicta por el art. 9.3 CE resulta aplicable exclusivamente a los derechos individuales, entendidos éstos en los términos anteriormente expuestos, siempre y cuando se trate de derechos “consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas” (por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b) y 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9). Por consiguiente y para este Tribunal, solo cabrá apreciar que una norma es retroactiva, a los efectos del precitado art. 9.3 CE, cuando incide sobre “relaciones consagradas” y afecta a “situaciones agotadas” (STC 116/2006, FJ 17, con cita de otras resoluciones anteriores).
En el decir de la Sentencia de nuestro disenso, el precepto impugnado no pertenece a la categoría de normas retroactivas, conclusión ésta que se basa en la función que se asigna a la remisión que tanto la LGSS como del texto refundido de clases pasivas del Estado hacen a la Ley de presupuestos generales del Estado, remisión que, en el decir de dicha Sentencia, no tiene el alcance de mera habilitación de la “correspondiente partida del gasto presupuestario” sino el de atribución al legislador de “un margen de discrecionalidad a la hora de concretar la eventual actualización en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes” (FJ 5). En atención a ello, la presente resolución entiende que, en la medida en que en la data de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 28/2012 (1 de diciembre de 2012) ni se había aún aprobado la ley presupuestaria ni tampoco había expirado la fecha para la consolidación de la actualización de pensiones, “los pensionistas solo tenían una mera expectativa a recibir la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto, expectativa que, debiendo ser concretada por la Ley de presupuestos generales del Estado en cada ejercicio, para el año 2012 quedó sin efecto por haberse suspendido con anterioridad a su consolidación” (FJ 5).
Por reiterar el razonamiento con la ayuda de sus palabras conclusivas: “En consecuencia, dado que cuando se aprobó el Real Decreto-ley 28/2012 no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa, hemos de rechazar que la norma cuestionada haya incurrido en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE” (FJ 5, in fine).
La primera situación, de nula relevancia en el juicio de constitucionalidad, es el momento de devengo de la cantidad económica derivada de la actualización de pensiones. Para la resolución de la que nos apartamos, la “eventual actualización de la revalorización “se devengaría” y, por tanto, se consolidaría el 31 de diciembre de cada ejercicio” (FJ 5). Es este un criterio, no obstante, que viene desmentido por los arts. 48.1.2 LGSS y 27.1, párrafo segundo, del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, que definen esa secuencia temporal en términos simétricos; a saber: “a los pensionistas cuyas pensiones se hubieran causado o revalorizado en el ejercicio anterior, se les abonará la diferencia en un pago único, antes del primero de abril del ejercicio posterior”. El momento del devengo se identifica así en fecha incierta, pero en todo caso comprendida en el primer trimestre de cada anualidad.
La segunda situación es el período de cálculo para conocer la concreta evolución del IPC y poder fijar, en su caso, la diferencia entre los IPC previsto y real, período éste que, una vez más, los pasajes legales citados de la LGSS y el texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado enuncian con notable claridad: “entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico a que se refiera la revalorización”. Como equívocamente hace notar la Sentencia, este período es algo más y algo diferente de “una mera regla de cálculo por razones presupuestarias” (FJ 5). Es, desde luego, una regla de cálculo; pero ni es una mera regla, de carácter instrumental, ni su alcance normativo se agota en el ámbito presupuestario. Este período de cálculo cumple una función sustantiva de primer orden, pues acota la secuencia temporal dentro de la cual se procede a la concreción de la segunda de las piezas que articula el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones. Una vez revalorizadas las pensiones al inicio de cada ejercicio económico conforme al IPC previsto, el mantenimiento comporta la actualización de las pensiones ya revalorizadas en una cantidad equivalente al diferencial entre ese IPC y el real, diferencial éste fijado a lo largo de dicho período de cálculo.
c) Los arts. 48.1.2 LGSS y 27.1, párrafo segundo, del texto refundido de clases pasivas del Estado poseen una misma estructura jurídica, lo que no puede ser de otro modo dada su más estricta identidad gramatical. Dicha estructura responde a la noción más canónica y ortodoxa de la regla jurídica, descomponiéndose en un supuesto de hecho y en una consecuencia jurídica. El supuesto de hecho lo constituye una situación definida del modo siguiente: el índice de precios al consumo acumulado correspondiente al período comprendido entre el 1 de diciembre (2011, en el caso a examen) y el 30 de noviembre del año posterior (2012, en el caso a examen) sobrepasa o excede (“es superior a favor de los beneficiarios de pensiones causadas con anterioridad al 31 de diciembre de 2011”, en el lenguaje legal) al índice previsto por la Ley de prespuestos para el ejercicio 2012 (el 1 por 100, en el caso a examen). De su lado, la consecuencia jurídica es la actualización de pensiones; es decir, el abono del diferencial entre ambos índices de precios al consumo a los beneficiarios de pensiones causadas con anterioridad al 1 de enero de 2012.
Enunciando, como efectivamente lo hacen, una regla jurídica completa, la consecuencia jurídica de los preceptos a examen está sujeta, sin embargo, a condición, consistente en que, durante el tan citado período, el IPC real ha sido superior, efectivamente, al IPC previsto. Si tal acontece, la condición ha de entenderse cumplida y, por consiguiente, activado el mandato de mantenimiento de pensiones, en la parte referente a la actualización, adquiriendo desde entonces los beneficiarios de pensiones ya causadas con anterioridad al inicio de cada ejercicio económico el derecho a la actualización. En suma, el cumplimiento de la condición comporta la maduración o consumación del tan mencionado derecho a la actualización, que se incorpora e integra de manera automática en el patrimonio jurídico de los pensionistas; de cada uno de ellos al que resulte de aplicación el supuesto de hecho. O por expresar esta misma idea con el lenguaje de este Tribunal, la ejecución de la condición lleva aparejada la transformación de la actualización de pensiones de una simple expectativa en un “derecho adquirido” o, si se quiere, en una “relación consagrada” o una “situación agotada”. Una vez materializada la condición, hecho que adviene en el día conclusivo del periodo de cálculo del diferencial entre el IPC previsto y el real, el derecho de actualización de las pensiones se retrotrae a la fecha que define el comienzo de su disfrute, coincidente con el 1 de enero de cada anualidad, concluyendo, con criterios de normalidad, con la secuencia de clausura o cierre, convergente ahora con el 31 de diciembre de esa misma anualidad.
i) Por lo pronto, así lo confirma una comprensión literal del precepto impugnado —por cierto, apenas evocado por la Sentencia—, a tenor del cual “se deja sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos”. La dicción empleada no ofrece dudas acerca del sentido que ha de atribuirse a la norma combatida: dejar algo sin efectos presupone necesariamente, de entrada, reconocer la existencia de ese algo; y también lleva implícita la producción de efectos. Por formular la idea ahora en lenguaje jurídico, solo pueden dejarse sin efectos aquellas situaciones jurídicas ya consolidadas o agotadas.
Este primer argumento ya descarta, en sí mismo considerado, la tesis sostenida por el pronunciamiento de nuestra divergencia, privando de la necesaria consistencia interpretativa a la configuración jurídica de la actualización de pensiones como una mera expectativa hasta tanto en cuanto no se apruebe y entre en vigor la ley presupuestaria. Pero en segundo lugar y como resultante de lo anterior, también sustrae de fuerza hermenéutica a la consecuencia jurídica predicable del pasaje legal combatido, que no consistiría en haber dejado sin efectos la actualización de pensiones, sino en haber “suspendido (dicha actualización) con anterioridad a la consolidación” (FJ 5, párrafo penúltimo, in fine).
Una inteligencia del precepto discutido como la que se viene de evocar no solo contraría frontalmente el más tradicional y primero de los cánones de la interpretación jurídica: el literal. Adicionalmente, también confronta con una interpretación sistemática de dicho precepto con el art. 2.2 de la misma norma, que no se encuentra impugnado en el presente proceso constitucional, en el que, ahora sí, “se suspende”, bien que para el ejercicio 2013, la primera de las piezas que instrumentan el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones: la revalorización de pensiones conforme al IPC previsto. Y es que, en verdad, el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 no procedió a suspender, ni temporal ni indefinidamente, la actualización de pensiones; su alcance, bien distinto, residió en privar, abolir, cesar o suprimir el derecho, ya consolidado, a la percepción por los pensionistas de la segunda fracción que garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de sus pensiones.
ii) Una comprensión igualmente lexicológica de los arts. 48.2.1 LGSS y 27.1, párrafo segundo, del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado también contribuye a desmentir la tesis defendida de contrario y, por tanto, a corroborar la tesis que aquí se sostiene. Tras identificar el supuesto de hecho de la regla jurídica ahí formulada, ambos preceptos definen la consecuencia jurídica mediante el empleo de formas verbales de futuro (“se procederá” o “se les abonará”), típicas de los enunciados de mandatos imperativos.
El alcance del giro gramatical “se procederá a la correspondiente actualización de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado” no consiente una inteligencia como la abogada por la Sentencia. Atendiendo a criterios de simple construcción gramatical, la expresión de acuerdo con la LGPE no desplaza a la ley reenviada la facultad de reconocer o de abolir la actualización de pensiones; su sentido, bien diferente, es el de diferir a dicha norma la consignación de los créditos para hacer frente “a la correspondiente actualización”, siempre y cuando, como ya se ha argumentado en reiteradas ocasiones, se hubiere cumplido la condición para que la misma opere de conformidad con los criterios establecidos en aquellos preceptos legales, cumplimiento que en efecto tuvo lugar.
Utilizando una fórmula de estilo, las leyes de presupuestos generales del Estado han venido incorporando a su estructura interna una regla de “mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones”, sistemáticamente ubicada entre las disposiciones adicionales, del tenor siguiente:
“Los pensionistas del sistema de Seguridad Social y de Clases Pasivas, con pensiones causadas con anterioridad al 1 de enero de ...y objeto de revalorización en dicho ejercicio, recibirán, antes del 1 de abril del … y en un único pago, una cantidad equivalente a la diferencia entre la pensión percibida en … y la que hubiere correspondido de haber aplicado al importe de la pensión vigente a 31 de diciembre de … el incremento real experimentado por el IPC en el período noviembre … a noviembre” (entre otras: disposición adicional sexta.1 de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2002; disposición adicional quinta.1, de la Ley de presupuestos para el año 2003; disposición adicional quinta.1de la Ley de presupuestos para el año 2004; disposición adicional quincuagésima primera.1, de la Ley de presupuestos para el año 2005; disposición adicional séptima.1 de la Ley de presupuestos para el año 2006; disposición adicional decimotercera.1 de la Ley de presupuestos para el año 2007; disposición adicional decimocuarta.1 de la Ley de presupuestos para el año 2008; disposición adicional decimosegunda.1 de la Ley de presupuestos para el año 2009 y disposición adicional octava.1 de la Ley de persupuestos para el año 2011).
Como puede inferirse de la mera lectura de la regla transcrita, la ordenación jurídica por las leyes de presupuestos de la actualización de pensiones responde, en su estructura, a la lógica propia de las cláusulas que proceden a la consignación de créditos o deudas ya causados y consolidados a resultas de lo establecido en otras leyes sustantivas. En el caso a examen, las disposiciones adicionales mencionadas no añaden ni quitan nada al contenido de las reglas jurídicas enunciadas en los arts. 48.1.2. LGSS y 27.1, párrafo segundo, del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, reproduciendo en su literalidad tanto el supuesto de hecho como la consecuencia jurídica, bien que ya delimitado uno y otra con las oportunas referencias temporales. La diferencia entre aquellas disposiciones y estas reglas reside en que esas primeras, al promulgarse una vez que ya ha acaecido el cumplimiento de la condición, ratifican, a los solos efectos de la provisión del oportuno gasto presupuestario, el derecho que asiste a los pensionistas al mantenimiento del poder adquisitivo de sus prestaciones. O, por decirlo con el certero lenguaje utilizado, los pensionistas “recibirán” una paga única equivalente a la diferencia entre los IPC previsto y real, siendo evidente que solo se recibe aquello a lo que ya se tiene derecho; es decir, a lo adquirido y consolidado.
Por lo pronto, un entendimiento como el postulado por la Sentencia conduce de manera irremediable a privar de la menor significación jurídica al precepto aquí debatido. Si la actualización de pensiones madura, en el decir de la Sentencia, a 31 de diciembre de cada ejercicio, perteneciendo al legislador presupuestario, “en atención a las circunstancias sociales y económicas en cada momento existentes”, no solo la facultad de moderar o adecuar el diferencial existente tras la comparación entre los IPCs previsto y real, sino adicionalmente, y con mayor intensidad, la de conceder o suprimir la propia actualización, ¿cuál es la consecuencia jurídica atribuible al art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, norma adoptada por razones de extraordinaria y urgente necesidad? En otros términos igualmente interrogativos, si se entiende que la consecuencia de la decisión del Gobierno de “dejar sin efecto”, mediante un instrumento dotado del rango y fuerza de la ley, las previsiones legales sobre la actualización de pensiones no ha sido la supresión de derechos adquiridos, sino la mera suspensión de un derecho aún no consolidado, ¿este mismo efecto no se podría haber alcanzado mediante la simple omisión por la Ley de presupuestos del Estado para el año 2013 de la cláusula sobre mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones en el año 2012? Razones de economía normativa así lo hubieran aconsejado.
Pero más allá de la sorpresa que, en términos de política legislativa, produce el criterio mayoritariamente adoptado, el razonamiento aprestado por la Sentencia para fundamentar el fallo desestimatorio del recurso puede desplegar unos efectos devastadores para la adquisición de derechos de las personas, físicas o jurídicas, frente a las instituciones sometidas en su actuación a las leyes de presupuestos así como para la consolidación de deudas y obligaciones por estas mismas instituciones. Estos potenciales efectos traen causa en el valor jurídico conferido a las remisiones de leyes sustantivas a la legislación presupuestaria. A partir de la doctrina formulada en esta Sentencia, las leyes de presupuestos, además de cumplir su tradicional y ortodoxa función de asegurar, mediante la oportuna consignación de créditos, la efectividad del cumplimiento por el Estado —de todo él, en su compleja composición—, de las obligaciones contraídas, asumiría como propia otra función; a saber, la transformación o conversión de las “simples expectativas de derechos” en derechos adquiridos. Quede ahí constancia del riesgo que lleva en sus genes esta Sentencia; y también de nuestra intensa inquietud ante la eventual concreción de este riesgo.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 1114-2013
Interpuesto por más de cincuenta diputados respecto del artículo 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social.
Principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, expropiación de derechos y pensiones adecuadas y actualizadas: constitucionalidad del precepto sobre actualización y revalorización de pensiones. Voto particular.
Se enjuicia la constitucionalidad del precepto del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, que deja sin efecto la actualización de las pensiones del ejercicio de 2012. En virtud de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), las pensiones se revalorizan anualmente cuando el IPC real es superior al índice previsto conforme al cual se calculó inicialmente la actualización de las pensiones. De haberse aplicado este mecanismo de actualización, las pensiones del ejercicio de 2012 se habrían revalorizado porque el IPC real superó el IPC utilizado como referencia. Es ese efecto de revalorización de las pensiones el que viene a suspender la norma impugnada.
Se desestima el recurso. La Sentencia rechaza que la suspensión del efecto de actualización de las pensiones sea un supuesto de irretroactividad auténtica constitucionalmente prohibida que lesione el derecho a la actualización de las pensiones. Se entiende que el citado derecho no se devenga hasta el 31 de diciembre de cada ejercicio, por lo que cuando la norma impugnada fue aprobada (30 de noviembre de 2011) los pensionistas no tenían un derecho consolidado sino una mera expectativa a recibir la diferencia entre el ICP real y el índice previsto para el año 2012, a fin de garantizar su poder adquisitivo; teniendo presente que, por una parte, la prohibición constitucional de irretroactividad se proyecta sólo sobre disposiciones restrictivas de derechos, y que, por otra, en este caso se trata de la suspensión de una expectativa de derecho, la Sentencia concluye que la norma impugnada no incurre en irretroactividad auténtica o de grado máximo. Constatado que no se contraviene ningún mandato constitucional, el legislador estatal puede hacer uso del margen que la LGSS le concede acordando la suspensión de la actualización de las pensiones a la luz de las posibilidades económicas del sistema de la Seguridad Social, que, en el momento de adopción de la norma impugnada, eran escasas como consecuencia del contexto de crisis económica. La Sentencia, por último, excluye también que la norma impugnada provoque la expropiación de bienes o derechos toda vez que lo suspendido no fue un derecho cierto o consolidado, sino futuro o eventual.
La Sentencia cuenta con un Voto particular suscrito por cuatro Magistrados.
El Real Decreto-ley 28/2012 por el que se deja en suspenso el efecto de actualización de las pensiones para el ejercicio de 2012 no incurre en un supuesto de retroactividad auténtica o de grado máximo prohibido por el art. 9.3 CE, dado que cuando se aprobó la norma no existía una relación consagrada o agotada incorporada al patrimonio del pensionista, sino una mera expectativa [FJ 5].
Corresponde al legislador determinar el alcance del derecho de los ciudadanos a obtener y la correlativa obligación de los poderes públicos de otorgar una pensión durante la tercera edad, estableciendo los requisitos y condiciones que se precisen para hacer efectivo ese derecho (STC 114/1987) [FJ 5].
La suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad, consagrada en el art. 50 CE, tiene a erradicar situaciones de necesidad, que habrán de ser determinadas y apreciadas, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales; no pudiendo excluirse que, atendiendo a las indicadas circunstancias, el legislador regule el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (STC 127/1987) [FJ 5].
El art. 50 CE, que reconoce la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad y la garantía de actualización periódica, no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones, de donde puede afirmarse que, al fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o al negar la actualización durante un tiempo de las que superan ese límite, el legislador no rebasa el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones (STC 134/1987) [FJ 5].
La limitación de la actualización de la capacidad adquisitiva de las pensiones más altas, en tanto se encuentra fundada en las exigencias derivadas del control del gasto público y del principio de solidaridad, goza de una justificación objetiva y razonable (STC 100/1990) [FJ 5].
La expresión “de acuerdo con lo que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado” supone reconocer al legislador un cierto margen para hacer frente a la actualización de las pensiones en función de las posibilidades económicas del Sistema, sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales (STC 134/1987) [FJ 5].
La remisión que la Ley General de Seguridad Social y la Ley de clases pasivas del Estado hacen a la Ley de presupuestos generales del Estado no es, por tanto, una mera remisión a los efectos de que esta Ley habilite la correspondiente partida del gasto presupuestario, sino que supone el reconocimiento al legislador de un margen de discrecionalidad a la hora de concretar la eventual actualización de la revalorización en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes, todo ello con la finalidad de asegurar la suficiencia y solvencia del sistema de Seguridad Social [FJ 5].
El legislador no ha hecho sino reconocer que la actualización de la revalorización de las pensiones efectuada al principio del ejercicio pueda ser modulada por la Ley de presupuestos generales del Estado en función de las circunstancias socioeconómicas concurrentes y, por ello, habilita a la Ley de presupuestos para que decida cuál es el alcance de la actualización [FJ 5].
El eventual devengo de la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto tiene lugar el 31 de diciembre, siendo la Ley de presupuestos generales del Estado el instrumento para determinar el quantum de esa actualización, al tiempo que el período de generación de dicha actualización es el año natural, coincidiendo con el ejercicio presupuestario y con el período a que se refiere tanto la pensión como su eventual revalorización y actualización, pero sin poder confundir ese período con la regla de cálculo que prevé la norma (de noviembre del ejercicio anterior a noviembre del ejercicio económico a que se refiere la revalorización) [FJ 5].
Sólo a 31 de diciembre puede hablarse de un derecho adquirido a la actualización de la revalorización de las pensiones realizada en los términos previstos en la Ley de presupuestos, por lo que cuando se dictó el Real Decreto-ley 28/2012 los pensionistas sólo tenían una mera expectativa a recibir la diferencia entre el IPC real y el IPC previsto, expectativa que, debiendo ser concretada por la Ley de presupuestos generales del Estado en cada ejercicio, para el año 2012 quedó sin efecto por haberse suspendido con anterioridad a su consolidación [FJ 5].
La norma impugnada, que suspende la actualización de las pensiones para el ejercicio de 2012, resulta acorde con el art. 33 CE en la medida en que su aplicación no ha supuesto la expropiación de derechos patrimoniales consolidados, sino de expectativas, por lo que la privación no es expropiatoria [FJ 6].
Falta en el art. 2.1 del Real Decreto-ley 28/2012 impugnado un elemento indispensable para que pueda calificarse la no actualización de las pensiones de medida expropiatoria, cual es que sólo son expropiables y, por tanto indemnizables la privación de bienes y derechos o incluso intereses patrimoniales legítimos aun no garantizados como derechos subjetivos (por ejemplo, las situaciones en precario), pero en ningún caso lo son las expectativas; es más, la doctrina jurídica y la jurisprudencia consideran, casi unánimemente, que sólo son indemnizables las privaciones de derechos ciertos, efectivos y actuales, pero no eventuales o futuros (STC 108/1986) [FJ 6].
Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre. Medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social
Título I, f. 4, VP
Artículo 9.3, ff. 1, 4, 5, VP
Artículo 33.3, ff. 1, 6
Artículo 50, ff. 1, 2, 5, VP
Artículo 53.3, VP
Artículo 27.1, ff. 2, 3, 5, VP
Artículo 27.1 párrafo primero, ff. 2, 5
Artículo 27.1 párrafo segundo, ff. 2, 3, VP
Articulo 48, ff. 2, 3
Artículo 48.1.1, ff. 2, 5
Artículo 48.1.2, ff. 2, 3, 5, VP
Artículo 48.2.1, VP
Disposición adicional sexta, apartado 1, VP
Disposición adicional quinta, apartado 1, VP
Ley 30/2005, de 29 de diciembre. Presupuestos Generales del Estado para el año 2006
Disposición adicional séptima, apartado 1, VP
Disposición adicional decimotercera, apartado 1, VP
Disposición adicional decimocuarta, apartado 1, VP
Disposición adicional decimosegunda, apartado 1, VP
Disposición adicional octava, apartado 1, VP
Exposición de motivos, f. 3, VP
Artículo 2.1, ff. 1, 3, 5, 6, VP
Ley 23/2013, de 23 de diciembre. Reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social
Déficit públicoDéficit público, ff. 2, 3, VP
Actualización de pensionesActualización de pensiones, ff. 2, 3, 5, 6, VP
Derecho de propiedadDerecho de propiedad, Respetado, ff. 4 a 6
Derechos consolidadosDerechos consolidados, ff. 4 a 6, VP
Expectativa de derechoExpectativa de derecho, ff. 5, 6, VP
Expropiación legislativaExpropiación legislativa, f. 6
Limitación de la cuantía de las pensiones por leyes de presupuestosLimitación de la cuantía de las pensiones por leyes de presupuestos, ff. 2, 5, VP
Medidas de carácter expropiatorioMedidas de carácter expropiatorio, ff. 4 a 6
PensionesPensiones, ff. 2, 3, 5, VP
Revalorización de pensionesRevalorización de pensiones, ff. 2, 3, 5, VP
Sistema de la Seguridad SocialSistema de la Seguridad Social, ff. 2, 3, 5, VP

References: Real Decreto 
e contrario
 resolución 
in fine
 resolución 
in fine
e contrario
 artículo 2

Artículo 9

Artículo 33

Artículo 50

Artículo 53

Artículo 27

Artículo 27

Artículo 27

Artículo 48

Artículo 48

Artículo 48

Artículo 2