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Timestamp: 2019-09-19 02:38:09+00:00

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﻿ Sentencia 2011-00429 de mayo 15 de 2014
SENTENCIA 2011-00429 DE 15 DE MAYO DE 2014
CONTENIDO:EXTRALIMITACIÓN DE COMPETENCIA. SE DECLARA LA NULIDAD DE LOS ARTÍCULOS 44, NUMERAL 15, 45, NUMERALES 3 Y 10, Y 46, NUMERALES 4, 5 Y 15, DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 2946 DE 2010, EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA, POR LA CUAL SE MODIFICA EL RÉGIMEN DE CONTROL, INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE DICHA ENTIDAD, POR CUANTO SE DESVIRTUÓ LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LAS DISPOSICIONES SEÑALADAS, POR ENCONTRARSE EN CONTRAVENCIÓN A LAS NORMAS SUPERIORES, EN TANTO FUERON EXPEDIDAS POR FUNCIONARIO INCOMPETENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR AUTORIDAD COMPETENTE, PRESUNCIÓN LEGAL, SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
Sentencia 2011-00429 de mayo 15 de 2014
Ref.: Expediente 2011-00429-00
Actor: Nelson Tarcisio Álvarez Briñez
I.1. Solicita el actor que se declare la nulidad de los siguientes apartes de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010:
— Numeral 15, del artículo 44, en cuanto considera como falta gravísima “15. No cobrar los servicios adicionales conforme a los precios del mercado”.
— Numeral 3º, del artículo 45, que consagra como falta grave “3. Incumplir la relación hombre arma en la prestación del servicio de conformidad con la normatividad vigente”.
— Numeral 10, del artículo 45, que considera como falta grave “Comercializar y/o arrendar equipos tecnológicos de vigilancia y seguridad privada a terceros diferentes a los clientes o usuarios de empresas de vigilancia y seguridad privada”.
— Numeral 4º, del artículo 46, que consagra como falta leve “4. No afiliarse a la red de apoyo y seguridad ciudadana”.
— Numeral 5º, del artículo 46, que dispone como falta leve “5. No dar aviso a la red de apoyo y seguridad ciudadana de los hechos que tenga conocimiento con ocasión a la prestación del servicio”.
— Numeral 15, del artículo 46, que consagra como falta leve “15. No contar con una política de conocimiento del cliente cuando a ello hubiere lugar”
I.2. La parte actora señala los siguientes hechos:
Que mediante la Ley 61 de 1993, el Congreso de la República revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de 6 meses, para la expedición del estatuto de vigilancia y seguridad privada, dentro de las cuales se contempló el régimen de sanciones.
Explica que en ejercicio de dichas facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 356 de 1994, por medio del cual se dictó el estatuto de vigilancia y seguridad privada.
Que en materia de régimen de sanciones, el artículo 76 ídem, de manera puntual consagró las sanciones estableciendo expresamente que las mismas serían impuestas a los vigilados que infringieran lo dispuesto en ese mismo decreto.
Precisa que el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, a través de la Resolución 2852 de 8 de agosto de 2006, había unificado el régimen de vigilancia y seguridad privada, y más allá de la unificación de las normas, a través de su título IX consagró un régimen sancionatorio y su procedimiento, y todo un catálogo de definición de faltas gravísimas, graves y leves, cuya ocurrencia hace procedente una sanción; aclara que si bien, en algunos casos, la tipificación de las conductas guardaba relación con las disposiciones del Decreto-Ley 356 de 1994, en muchos casos no.
Que, específicamente, el catálogo de faltas graves y leves contemplado en los artículos 164 y 165 de la Resolución 2852 de 2006, fue, expresamente, modificado por los artículos 3º y 4º de la Resolución 1233 de 2008, con la cual se reemplazaron algunas de las conductas consideradas como faltas.
Señala que la resolución parcialmente acusada 2946 de 2010, derogó expresamente el título IX de la Resolución 2852 de 2006; estructuró un nuevo régimen sancionatorio y derogó los artículos 3º y 4º de la Resolución 1233 de 2008.
I.3. El actor considera que con la expedición de las disposiciones acusadas se han violado los artículos 29, 84, 150, numeral 8º y 333 de la Constitución Política; 1º, literal j, de la Ley 61 de 1993; 4º del Decreto 4950 de 2007; y 76 del Decreto-Ley 356 de 1994.
A su juicio, se violan las normas constitucionales porque el proceso sancionatorio debe llevarse a cabo de conformidad con leyes preexistentes al acto que se imputa, lo que indica que las conductas sancionables a la luz del derecho administrativo sancionatorio, deben estar previamente definidas por la ley; que aun cuando su aplicación resulte flexible comparada con el derecho penal, ello no se traduce en una facultad omnímoda al operador jurídico.
Que la Corte Constitucional ha expresado que “el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley también se establezca la sanción que será impuesta, o, igualmente los criterios para determinarla con claridad”(1).
Argumenta que se violan los artículos 84 y 333 de la Constitución Política que disponen, respectivamente, que cuando una actividad haya sido reglamentada de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales para su ejercicio y que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común; que las disposiciones acusadas exigen requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad de vigilancia y seguridad privada.
Considera que además de que las disposiciones acusadas contemplan requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad, lo hace a manera de tipificación de conductas constitutivas de faltas gravísimas, graves y leves que comportan una sanción, que nunca fueron previstas en el Decreto-Ley 356 de 1994.
Anota que las disposiciones acusadas violan los artículos 150, numeral 8º; 1º, literal j, de la Ley 61 de 1993; 76 y 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, porque establecieron conductas sancionables no previstas en la ley, ajenas al decreto-ley expedido dentro de las precisas facultades extraordinarias, luego el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada invadió las facultades expresamente otorgadas por seis meses al Presidente de la República, y lejos de reglamentar lo que hizo fue legislar, por lo que se infringieron las normas en que el acto acusado debió fundarse.
Que aunque el superintendente cuente con facultades de reglamentación, en este caso se extralimitó, porque de conformidad con el artículo 150, numeral 8º, de la Constitución Política, es el legislador y no el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, el competente para expedir normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia y era el presidente, y no el superintendente, quien, en ejercicio de las facultades extraordinarias expresamente conferidas por el Congreso de la República para ese fin, el facultado para expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada y el régimen sancionatorio aplicable al sector.
Precisa que el artículo 76 del Decreto-Ley 356 de 1994, estableció el régimen sancionatorio; definió los elementos típicos de las conductas a ser sancionadas, haciendo remisión expresa, clara, única y exclusiva, a las normas del mismo decreto y, en particular, a aquellas contenidas en sus capítulos V y VII.
Que el acto acusado además tipifica conductas que no corresponden a las obligaciones, deberes, principios, objetivos y normas consagradas en el Decreto-Ley 356 de 1994, lo cual ocurre con las siguientes disposiciones, cuya nulidad debe declararse:
— Artículo 44, numeral 15, del Decreto 2946 de 2010. Tipifica como falta gravísima, la conducta consistente en “no cobrar los servicios adicionales conforme a los precios del mercado”; contradice el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, que señaló que las tarifas que se establezcan para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada deberán garantizar como mínimo, entre otras, “los costos operativos inherentes al servicio”, sobre los cuales el Decreto Reglamentario 4950 de 2007, artículo 4º, dispone que generan valores adicionales; que ninguna de las dos disposiciones establecen, de manera expresa, que dentro de esta tarifa sea una obligación que también se contemple el costo de servicios adicionales y mucho menos que sea conforme con los precios del mercado.
Estima que tratándose de servicios de vigilancia, son costos operativos inherentes aquellos necesarios y esenciales para montar el puesto a vigilar, pero que, generalmente, en la contratación de estos servicios de seguridad, es usual que los usuarios soliciten además del servicio, otros adicionales y distintos, como por ejemplo, el aporte de equipos de tecnología y bienes que la compañía de seguridad podría suministrar, cuyo valor no está concebido dentro de la tarifa, y que por lo mismo se tienen por no inherentes.
— Artículo 45, numeral 3º, del acto acusado. Considera como falta grave, “Incumplir la relación hombre-arma en la prestación del servicio de conformidad con la normatividad vigente”. El Decreto 356 de 1994 no establece en ninguna de sus disposiciones la obligación de las empresas que tengan autorizada la prestación del servicio con armas, en el sentido de guardar una relación de proporcionalidad entre el número de hombres vinculados y las armas destinadas a la prestación del servicio; que si bien la entidad puede disponer de medidas encaminadas al control de las cantidades de armas que administren las empresas, no puede a su arbitrio, hacer de la conducta señalada una falta y mucho menos sancionarla.
— Artículos 45, numeral 10 y 46, numeral 5º, de la Resolución 2946, que señala como falta leve, respectivamente, “no afiliarse a la red de apoyo y seguridad ciudadana” y “no dar aviso a la red de apoyo y seguridad ciudadana de los hechos que tenga conocimiento”, son obligaciones que no están contempladas en el Decreto-Ley 356 de 1994, y mucho menos su desacato se castiga con una sanción.
— Artículo 46, numeral 15, que tipifica como falta leve, “No contar con una política de conocimiento del cliente cuando a ello hubiere lugar”, no es una obligación consagrada en el decreto-ley, luego no tenía contemplada una sanción.
Las disposiciones acusadas, son los artículos 44, numeral 15, 45, numerales 3º y 10 y 46, numerales 4º, 5º y 15, de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, “Por la cual se modifica el régimen de control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”, que expidió el superintendente, invocando las facultades legales que le confiere el Decreto-Ley 356 y el Decreto 2355 de 2006.
Los numerales acusados de los artículos 44, 45 y 46, de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, consagran:
15. No cobrar los servicios adicionales conforme a los precios del mercado”.
10. Comercializar y/o arrendar equipos tecnológicos de vigilancia y seguridad privada a terceros diferentes a los clientes o usuarios de empresas de vigilancia y seguridad privada”.
15. No contar con una política de conocimiento del cliente cuando a ello hubiere lugar”.
En el presente caso el asunto a dilucidar consiste en establecer si el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada al expedir las disposiciones acusadas de la Resolución 2946 de 2010, transgredió las normas en que debió sustentarse, y si excedió su competencia.
En términos generales, dichas disposiciones acusadas tipifican conductas como gravísimas, graves y leves, que merecen una sanción.
Asevera el actor que los actos acusados desconocen el Decreto-Ley 356 de 11 de febrero de 1994, “por el cual se expide el estatuto de vigilancia y seguridad privada”, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador mediante la Ley 61 de 1993, artículo 1º, literal j, porque ninguna de las conductas contempladas en las normas acusadas como sancionables por parte de la superintendencia, fueron consagradas en el mencionado decreto-ley, y porque además se establecieron requisitos adicionales para el ejercicio de la actividad.
El Congreso de la República, a quien corresponde hacer las leyes, y mediante ellas, entre otras, expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución —art. 150, num. 8º—, de conformidad con el artículo 150, ordinal 10, ídem, concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de 6 meses, para expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada, concretamente, entre otras, sobre los principios generales, constitución, licencias de funcionamiento, régimen laboral, seguros, garantías del servicio, adquisición y empleo de armamento, uniformes, equipos, mecanismos de inspección y control a la industria de la vigilancia privada y régimen de sanciones.
El título V del Decreto-Ley 356 de 1994 señala los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, en los siguientes términos:
“ART. 73.—Objetivo de la vigilancia y seguridad privada. La finalidad de los servicios de vigilancia y seguridad privada, en cualquiera de sus modalidades, es la de disminuir y prevenir las amenazas que afecten o puedan afectar la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio de legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protección, sin alterar o perturbar las condiciones para el ejercicio de los derechos libertades públicas de la ciudadanía y sin invadir la órbita de competencia reservada a las autoridades”.
16. Colaborar con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en la labor de inspección, proporcionando toda la información operativa, administrativa y financiera que ésta requerida(sic) para el desarrollo de sus funciones.
23. Dar estricto cumplimiento a las normas que rigen alas relaciones obrero-patronales y reconocer en todos los casos los salarios y prestaciones sociales legales, así cono proveer a los trabajadores de la seguridad social establecida en la ley.
PAR.—Esta prohibición tendrá vigencia durante cinco (5) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria se la resolución que dispuso la cancelación”.
Por su parte, el Decreto 2355 de 17 de julio de 2006, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, expedido por el Gobierno Nacional, en uso de las facultades que le confieren el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998(2), sobre las funciones de reglamentación y autorización de dicha entidad, dispone:
Del texto de las normas anteriores, se colige que el artículo 45, numeral 3º, acusado de la Resolución 2946 de 2010, que señala como conducta sancionable “incumplir con la relación hombre-arma en la prestación del servicio de conformidad con la normatividad vigente”, se ajustaría a la facultad que tiene la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada.
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-921 de 29 de agosto de 2001(3), traída a colación por el Ministerio Público, al respecto señaló:
“5. El principio de legalidad en materia administrativa disciplinaria.
El principio de legalidad, como parte integrante del debido proceso, está consagrado en el artículo 29 del Estatuto Superior, en estos términos: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. La Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 9º, 10 y 11) y el Pacto de derechos civiles y políticos (art. 9º, 3º 4º, 14 y 15) lo incluye entre las garantías y derechos de todo procesado.
Así las cosas, ‟el principio de reserva legal, implica en el Estado democrático de derecho, que él único facultado para producir normas de carácter penal es el legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo del principio de división de poderes, en él se radica la representación popular, la cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter penal, que, como lo ha dicho la Corte, por sus características ‟... deben estar precedidas de un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática (...) el de tipicidad ‟implica no solo que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer deben estar también previamente predeterminadas”2.
Los principios que rigen en materia penal no son aplicables con la misma rigidez y rigurosidad al proceso administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya señalado en reiterada jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho penal son aplicables mutatis mutandi al derecho disciplinario3, lo cual encuentra justificación en la naturaleza y fines de uno y otro. ‟La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías —quedando a salvo su núcleo esencial— en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido”4.
‟La razón de ser de esa diferencia se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición. Esta diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes términos: ‘Las normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble tipografía’”5.
Entonces la facultad de la superintendencia para expedir actos de contenido general, impersonal y abstracto, debe circunscribirse al marco de sus competencias y debe estar ceñida a las normas de superior jerarquía, como lo expresó la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 27 de febrero de 2012 (Exp. 2010-00220-00, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera), referida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en la contestación de la demanda.
“La regulación, entendida como la acción de determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una persona”, es asumida por todas aquellas autoridades públicas que profieren normas de derecho, con la finalidad de producir determinados efectos jurídicos; así, el Congreso de la República lo hace a través de las leyes, y el Gobierno Nacional y las autoridades administrativas, a través de los reglamentos y los actos administrativos; sin embargo, el grado de regulación que corresponde a las entidades y organismos de la administración pública es restringido, en la medida en que la facultad de regulación está limitada por las disposiciones de superior jerarquía normativa y, además debe estar prevista por la Constitución o por la ley, de manera tal que, sin la autorización de estas, no puede ejercerse dicha facultad. La regulación admite diversos grados, en cuanto puede determinar situaciones generales, impersonales y abstractas o por el contrario, situaciones de connotación subjetiva, es decir de carácter particular y concreto.
En esta oportunidad, la Sala trae a colación y prohíja la sentencia de 24 de enero de 2013 (Exp. 2008-00345, C.P. María Elizabeth García González), que declaró la nulidad de la Resolución 2852 de 8 de agosto de 2006, “por la cual se unifica el régimen de vigilancia y seguridad privada”, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, invocando también el uso de las facultades que le confieren a la entidad los decretos 2355 de 2006 y 356 de 1994. Al respecto, dijo la Sección:
Así pues, el actor desvirtuó la presunción de legalidad de las disposiciones demandadas, por encontrarse en contravención a las normas superiores, en tanto fueron expedidas por funcionario incompetente.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará la nulidad de las disposiciones acusadas, artículos 44, numeral 15, 45, numerales 3º y 10, y 46, numerales 4º, 5º y 15, de la Resolución 2946 de 2010, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
DECLÁRASE la nulidad de los artículos 44, numeral 15, 45, numerales 3º y 10, y 46, numerales 4º, 5º y 15, de la Resolución 2946 de 2010, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por la cual se modifica el régimen de control, inspección y vigilancia de dicha entidad.
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-406 de 4 de mayo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(2) Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
‟ART. 54.—Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
b) Como regla general, la estructura de cada entidad será concentrada. Excepcionalmente y solo para atender funciones nacionales en el ámbito territorial, la estructura de la entidad podrá ser desconcentrada;
i) Solo podrán modificarse, distribuirse o suprimirse funciones específicas, en cuanto sea necesario para que ellas se adecuen a la nueva estructura;

References: RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 artículo 44
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 76
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 150
 artículo 76
 Artículo 44
 artículo 92
 artículo 4
 Artículo 45
 Resolución 
 Artículo 46
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 150
 resolución 
 artículo 189
 artículo 54
 artículo 45
 Resolución 
 artículo 29
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 189
 artículo 189