Source: http://zbfsop.pl/index.php/ustawa-emerytalna/sejm-senat-przebieg-procesu-legislacji/333-stanowisko-prokuratora-generalnego
Timestamp: 2018-03-20 07:52:26+00:00

Document:
TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY Warszawa, dnia 7 kwietnia 2009
W ślad za pismem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2009 r., przesyłam w załączeniu kopię stanowiska Prokuratora Generalnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., wyrażonego w sprawie z wniosku Grupy posłów na Sejm, sygn. akt K 6/09 - do wiadomości.
PROKURATOR GENERALNY Warszawa, dnia 7 kwietnia 2009 r.
PR IITK 31/09 K6/09
W związku z wnioskiem Grupy posłów na Sejm RP VI Kadencji o stwierdzenie, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U Nr 24, poz. 145) jest w całości niezgodna z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP
- na podstawie art. 27 pkt 5 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)
I. 1) art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U Nr 24, poz. 145),
2) art. 2 pkt 1 lit. b) ustawy wymienionej w punkcie pierwszym w zakresie, w jakim w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) dodaje punkt lb,
3) art. 2 pkt 3 ustawy wymienionej w punkcie pierwszym w zakresie, w jakim w wymienionej w punkcie drugim ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. dodaje art. 15b ust. 1,
4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w punkcie pierwszym
- są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP i nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji RP. II. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalności orzekania.
Grupa posłów na Sejm RP zakwestionowała zgodność ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu,
Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145), zwanej dalej ustawą nowelizującą, z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 i z art. 32 Konstytucji RP.
Zarzuty te, dotyczące niekonstytucyjności całej ustawy, Wnioskodawcy oparli na następujących argumentach.
Ustawą nowelizującą zmodyfikowane zostały zasady obliczania wysokości emerytur policyjnych dla grupy funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy w latach 1944-1990 pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa, oraz emerytur wojskowych osób, które były członkami Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego.
Istota wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do drastycznego obniżenia wysokości podstawy wymiaru emerytury policyjnej za każdy rok służby w latach 1944-1990 w wymienionych w ustawie organach bezpieczeństwa państwa - z 2,6% do 0,7%. Obniżenie podstawy wymiaru emerytury do 0,7% wprowadzone zostało także w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i dotyczy członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego.
Wnioskodawcy podnoszą, że celem ustawy, na co wskazuje uzasadnienie jej projektu oraz postanowienia preambuły, jest likwidacja przywilejów emerytalnych członków WRON oraz funkcjonariuszy niektórych organów bezpieczeństwa państwa z okresu PRL, ?w myśl zasady sprawiedliwości społecznej wykluczającej tolerowanie i nagradzanie bezprawia."
Tymczasem, podkreśla Grupa posłów, obowiązujące dotychczas przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych) i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych lub u.z.e.f.) nie przewidywały - odpowiednio - ani dla członków WRON, ani dla funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990, żadnych przywilejów emerytalnych. Na gruncie obu ustaw emerytalnych osoby te, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, potraktowane były w taki sam sposób jak inni żołnierze oraz inni funkcjonariusze służb mundurowych.
Wskazane ustawy emerytalne, odmiennie niż system powszechny, określają nabycie prawa do świadczeń emerytalnych oraz zasady obliczania ich wysokości, niemniej jednak, jak podkreślają Wnioskodawcy, odrębności te uzasadnione są przede wszystkim dużym ryzykiem łączącym się z wykonywaniem pracy w tych służbach.
Ponadto, wskazują Wnioskodawcy, postanowienie preambuły, że ?funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia" jest ?absolutnie niezgodne z prawdą historyczną."
Grupa posłów podkreśla, iż podstawowym problemem, dotyczącym zaskarżonej ustawy, Jest fakt, że ustawa nie odbiera członkom WRON i funkcjonariuszom niektórych organów bezpieczeństwa przywilejów, lecz pozbawia te osoby prawa do emerytury ustalonej zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi emerytur wojskowych i mundurowych."
Zdaniem Wnioskodawców, takie rozwiązanie ustawy nowelizującej jest niezgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych, gdyż w sposób ?arbitralny, bez uzasadnienia pozbawia świadczeń te osoby, które uzyskały je w sposób przewidziany przepisami prawa ustanowionymi po 1990 r., w niepodległej III RP."
Uzasadniając zarzuty niezgodności ustawy z art. 2 Konstytucji, Grupa posłów podnosi, że warunkiem zatrudnienia byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa w Urzędzie Ochrony Państwa lub w innej jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych było uzyskanie przez tego funkcjonariusza pozytywnej opinii komisji kwalifikacyjnej o zdolności do służby w Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniu weryfikacyjnym, prowadzonym w trybie określonym w uchwale Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (Mon. Pol. Nr 20, poz. 159). W toku postępowania weryfikacyjnego komisje kwalifikacyjne oceniały, czy były funkcjonariusz, ubiegający się o zatrudnienie, spełnia wymagania przewidziane dla funkcjonariuszy służb powstałych po roku 1990 oraz, ?czy posiada kwalifikacje moralne" do pełnienia służby.
W ocenie Grupy posłów, ,jest to równoznaczne z faktem, że władze RP powołane po 1989 r. oficjalnie uznały, potwierdzając to urzędowym dokumentem, iż część byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa nie naruszało prawa, nie działało przeciwko wolnościom, prawom i godności innych osób oraz nie działało przeciwko wolności Narodu Polskiego."
Ustawa nowelizująca natomiast, wskazują Wnioskodawcy, ?kwestionuje i neguje ustalenia komisji i organów kwalifikacyjnych do służby i w sposób arbitralny stwierdza, że wszyscy byli funkcjonariusze organów bezpieczeństwa, w tym także pozytywnie zaopiniowani i następnie zatrudnieni - przez okres całej swojej służby przed rokiem 1990 r. działali przeciwko wolności Narodu Polskiego, uprawnieniom i wolnościom innych osób, naruszali prawo i w konsekwencji podlegają sankcji obniżenia emerytury." Twierdzenie to uzasadnia rażące naruszenie przez ustawodawcę zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa.
Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia przez ustawę nowelizującą zasady ochrony praw nabytych, w dalszej części wniosku Grupa posłów wskazuje, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa, którzy zostali ponownie zatrudnieni w służbach mundurowych po 1990 r., a następnie przeszli na emeryturę, prawo do emerytury policyjnej nabyli na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych z 1994 r. Zatem, podkreślają Wnioskodawcy, wobec osób z tej grupy funkcjonariuszy, ?niedopuszczalne jest stwierdzenie, iż którakolwiek (...) otrzymała świadczenie będące bezprawnym przywilejem otrzymanym od władz PRL i związanym z pracą w aparacie bezpieczeństwa." Prawa te są prawami słusznie nabytymi -uzyskanymi w sposób zgodny z normami prawa.
Zmiana zasad obliczania emerytury w odniesieniu do tej grupy osób nie znajduje uzasadnienia w dopuszczalnych przesłankach ingerencji w prawa nabyte, formułowanych w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, podkreślają Wnioskodawcy, ochrona praw do świadczeń emerytalno-rentowych ma szczególne znaczenie z uwagi na funkcję, jaką świadczenia te pełnią. Zasadnicze znaczenie dla ochrony tych praw ma także oparcie ich na zasadzie wzajemności.
Wnioskodawcy podkreślają przy tym, że ?bycie funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa łączyło się zawsze z nienormowanym czasem pracy, a także narażeniem na stres, odpowiedzialnością możliwością wcześniejszego zwolnienia przed osiągnięciem wieku emerytalnego, niezdolnością do służby, ze względu na szczególne wymagania zawodowe, zwiększonym ryzykiem choroby lub wypadku. Specyfika pełnienia służby w tego rodzaju grupach zawodowych przemawia za potrzebą tworzenia dla nich odrębnych systemów emerytalnych, które uwzględniają te szczególne ryzyka zawodowe. Tak jest na całym świecie, bez wzglądu na panujący ustrój polityczny."
Grupa posłów podnosi, że możliwość podjęcia przez funkcjonariuszy dawnego aparatu bezpieczeństwa służby po roku 1990, po pozytywnym zweryfikowaniu, oznaczała, iż ponowne zatrudnienie ?stanowiło swoiste oświadczenie wydane w imieniu RP przez organy władzy publicznej, iż osoby takie (...) będą traktowane w identyczny sposób, jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 roku." Z kolei, funkcjonariusze powołani do służby, jak wskazują Wnioskodawcy, zobowiązali się do wykonywania swoich obowiązków. Zaskarżoną ustawą zaś państwo ?wycofuje się z pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego zabezpieczenia emerytalnego w stosunku do funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, którzy przed 1990 r. pełnili służbę w tych strukturach" i ?po blisko dwudziestu latach narusza postanowienia tej szczególnej umowy." Naruszona została tym samym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Wprowadzona zmiana zasad obliczania świadczeń emerytalnych jest również niezgodna z zasadą lojalności państwa wobec obywatela i wynikającym z tej zasady zakazem tworzenia rażąco niesprawiedliwych przepisów prawa przez to, że wprowadza odpowiedzialność zbiorową. Traktuje bowiem w taki sam sposób tych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani i zatrudnieni w służbach po roku 1990, i tych funkcjonariuszy ówczesnych organów, którzy nie poddali się weryfikacji bądź nie zostali zweryfikowani.
Rozwiązanie to ma charakter represyjny i jest niezgodne z zasadą domniemania niewinności. Wprowadza ono, w ocenie Wnioskodawców, domniemanie winy, skutkujące powstaniem ?dotkliwych dolegliwości prawnych i finansowych wobec byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa za służbę lub pracę legalną w czasie jej wykonywania."
Z kolei, ustalenie wskaźnika podstawy wymiaru emerytury za okres służby w organach bezpieczeństwa państwa przed 1990 r. na poziomie 0,7 oznacza, że służba w tamtym okresie potraktowana została przez ustawodawcę jako okres nieskładkowy, co stanowi ?jawną represję." Jest to również niezgodne z, wyrażoną w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych, zasadą traktowania okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa jako okresów składkowych.
Niezgodność ustawy nowelizującej z wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadą podziału i równoważenia władz wyraża się w tym, że ustawodawca, wprowadzając zaskarżone rozwiązania, wymierzył zbiorową karę wszystkim osobom, które w okresie przed 1990 r. pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa i w ten sposób ?bezpodstawnie uzurpuje sobie rolę sądu." W demokratycznym państwie prawa zaś, podkreślają Wnioskodawcy, zastosowanie jakiejkolwiek sankcji (dolegliwości) musi być uzasadnione i poprzedzone udowodnieniem winy przed niezawisłym i bezstronnym sądem. Natomiast przynależność do służb legalnie działających w PRL nie przesądza automatycznie o tym, że każdy funkcjonariusz tych służb popełnił przestępstwo. Ponadto, ?część twierdzeń zawartych w preambule przesądza to, co jest dopiero przedmiotem rozpoznawania sprawy przez sąd w procesie gen. W. Jaruzelskiego i innych (...) Z kolei przepisy części artykułowanej wymierzają, przed decyzją niezawisłego sądu, karę wszystkim członkom WRON oraz wdowom po zmarłych członkach WRON (11 osób)."
Naruszenia przez ustawę nowelizującą wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności Wnioskodawcy upatrują w tym, że zmniejszenie podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego narusza istotę prawa do emerytury. Wprowadzone ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w konstytucyjnie dopuszczalnych przesłankach ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności i nie jest ono konieczne w demokratycznym państwie prawa. Zmiany te, jak podkreśla Grupa posłów, stanowią ?wygórowaną sankcję" dla osób, które w trakcie pełnienia służby nie dopuściły się ?popełnienia jakiegokolwiek występku, zbrodni, deliktu czy innego czynu zasługującego na potępienie (fakt ten został potwierdzony pozytywnymi opiniami komisji kwalifikacyjnych)." Nadto, wprowadzone zmiany pozostają w sprzeczności z rezolucją Rady Europy nr 1096 w sprawie środków służących likwidacji spuścizny po totalitarnych systemach komunistycznych oraz związanymi z tym dokumentem ?Wytycznymi mającymi zapewnić zgodność ustaw lustracyjnych i podobnych środków administracyjnych z wymogami państwa opartego na rządach prawa", z uwagi na to, że dziesięć lat temu upłynął zalecany w tych dokumentach dziesięcioletni okres na dokonanie rozliczeń z okresem komunistycznym.
Ustawa nowelizująca w zakresie świadczeń emerytalnych odmiennie potraktowała funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy przed rokiem 1990 pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa i następnie podjęli służbę po 1990 r., i funkcjonariuszy, którzy po raz pierwszy służbę w tych organach rozpoczęli po roku 1990 r. Takie zróżnicowanie, zdaniem Grupy posłów, jest niezgodne z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości.
Naruszenia tej zasady Wnioskodawcy upatrują również w tym, że ustawodawca, zmieniając zasady obliczania świadczeń emerytalnych, potraktował osoby ponownie zatrudnione w służbach mundurowych w taki sam sposób, jak tych funkcjonariuszy dawnych organów bezpieczeństwa państwa, którzy nie podjęli służby po roku 1990, gdyż nie poddali się weryfikacji lub też nie zostali pozytywnie zweryfikowani.
Pierwszym z zarzutów kierowanych przez Wnioskodawców do ustawy nowelizującej jest zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz ogólnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Merytoryczna ocena zaskarżonej ustawy w płaszczyźnie takich wzorców konstytucyjnych wymaga, w pierwszej kolejności, analizy dotychczasowych regulacji dotyczących sytuacji prawnej, po roku 1990, funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa istniejących przed tym rokiem.
W dniu 10 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.). Na mocy jej przepisów przejściowych, z chwilą utworzenia UOP rozwiązana została Służba
Bezpieczeństwa i z tą chwilą jej funkcjonariusze, z mocy prawa, zostali zwolnieni ze służby (art. 129 ust. 1 i art. 131 ust. 1 ustawy o UOP).
Ustawa pozostawiła jednocześnie dotychczasowym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa możliwość ubiegania się o przyjęcie do służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w trybie i na warunkach określonych przez Radę Ministrów (art. 132 ust. 2 ustawy o UOP). Jednocześnie, w art. 133 tejże ustawy, byłym funkcjonariuszom, przyjętym ponownie do służb w tym trybie, ustawodawca zagwarantował zachowanie, odpowiednio, ciągłości służby lub zatrudnienia.
Z dniem wejścia w życie ustawy o UOP utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, w części dotyczącej Służby Bezpieczeństwa. Jednakże, w okresie przejściowym, tj. do czasu zorganizowania UOP, przepisy uchylonej ustawy miały zastosowanie do byłych funkcjonariuszy SB (tj. zwolnionych z mocy prawa ze służby z chwilą utworzenia UOP), w zakresie dotyczącym ich stosunku służbowego i wynikających z niego uprawnień i obowiązków, z wyjątkiem art. 57 ust.l (art. 136 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa). Tak więc, w okresie przejściowym funkcjonariusze, spełniający ustawowe wymagania nabycia uprawnień emerytalnych, mogli przejść na emeryturę, na zasadach określonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.), stosownie do art. 45 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. Ustawa ta miała także zastosowanie w sprawach świadczeń emerytalnych, m. in. funkcjonariuszy UOP (art. 56 ustawy o UOP).
W świetle rozwiązań tej ustawy, służba w organach bezpieczeństwa państwa traktowana była na równi ze służbą w Milicji Obywatelskiej. Prawo do emerytury nabywał funkcjonariusz, który w dniu zwolnienia ze służby posiadał 15 lat służby (art. 7 tej ustawy). Wysokość tego świadczenia wynosiła 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat wysługi emerytalnej i wzrastała za każdy następny rok tej wysługi o 3% podstawy jej wymiaru - aż do osiągnięcia 100% podstawy wymiaru za 35 lat wysługi (art. 11 ust. 1 tejże ustawy).
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r.. została uchylona ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214).
Ta ustawa, podobnie jak poprzednio obowiązująca, również ustanowiła dla funkcjonariuszy służb mundurowych odrębny od systemu powszechnego system zaopatrzenia emerytalno-rentowego. Do sytemu tego włączone zostały także osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy pobierały świadczenia na podstawie przepisów dotychczasowych. Świadczenia tych osób ustalone zostały na nowo, według zasad określonych w ustawie z modyfikacjami określonymi w art. 58 u.z.e.f.
Utrzymana została zasada, że prawo do emerytury policyjnej oparte jest na kryterium minimalnego okresu służby (15 lat), nie zaś, jak w systemie powszechnym, na kryterium osiągnięcia określonego ustawą wieku biologicznego.
W toku reformy systemu ubezpieczeń społecznych, pod koniec lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku, odrębny system emerytalny zachowany został dla osób, które pełniły służbę przed dniem 1 stycznia 1999 r., natomiast funkcjonariusze przyjęci do służby po dniu 2 stycznia 1999 r. objęci zostali systemem powszechnym. W wyniku kolejnych zmian systemu emerytalnego, ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1609) wszyscy funkcjonariusze służb mundurowych ponownie objęci zostali odrębnym systemem.
Na gruncie u.z.e.f. emerytura policyjna przysługuje wszystkim funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, którzy w dniu zwolnienia posiadają 15 lat służby w wymienionych w ustawie organach, i obliczana jest z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych (art. 12 u.z.e.f.). Podstawę wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych, co do zasady, stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnim zajmowanym stanowisku (art. 5 ust. 1 u.z.e.f.).
Przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych okresy służby w organach bezpieczeństwa państwa traktowała jako okresy równorzędne ze służbą w formacjach mundurowych objętych tą ustawą (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. w brzmieniu dotychczasowym).
Do okresów tych nie był natomiast zaliczany okres służby w latach 1944-1956 w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jeżeli przy wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusz popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu (art. 13 ust. 2 u.z.e.f.).
Jeśli chodzi zaś o wysokość emerytury policyjnej, to ustawa stanowiła, że emerytura funkcjonariusza pozostającego w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. wynosi 40 % podstawy wymiaru za 15 lat służby i wzrasta - o 2,6 % podstawy wymiaru - za każdy dalszy rok tej służby oraz za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż za trzy lata tych okresów. Z kolei, za każdy rok okresów składkowych ponad trzyletni okres składkowy wzrost następował o 1,3 % podstawy wymiaru, zaś za każdy rok okresów nieskładkowych poprzedzających służbę - o 0,7 % podstawy wymiaru. Wysokość emerytury podlega także podwyższeniu z tytułów i według wskaźników określonych w kolejnych ustępach art. 15 u.z.e.f.
Emerytowi uprawnionemu do emerytury, na jego wniosek, mogą podlegać zaliczeniu do wysługi emerytalnej, ogólnie mówiąc, przypadające po zwolnieniu ze służby okresy zatrudnienia przed rokiem 1999 oraz podlegania ubezpieczeniu społecznemu po dniu 31 grudnia 1998 r., według zasad określonych w art. 14 u.z.e.f. Za każdy rok tych okresów emerytura wzrasta o 1,3% podstawy wymiaru.
Z kolei, wysokość emerytury funkcjonariuszy przyjętych do służby po dniu 1 stycznia 1999 r. wynosi 40% podstawy wymiaru i wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok tej służby. Podlega ona także podwyższeniu o określony ustawą wskaźnik jej podstawy z tytułu pełnienia służby w warunkach określonych w art. 15 ust. 2-5 u.z.e.f. (art. 15a u.z.e.f.).
Zgodnie z art. 18 u.z.e.f., kwota emerytury, bez uwzględnienia dodatków, zasiłków i świadczeń pieniężnych wymienionych w jej art. 25, nie może przekroczyć 75% podstawy wymiaru, a w przypadku jej podwyższenia z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą - 80% podstawy wymiaru. Kwota emerytury lub renty nie może być niższa od najniższej emerytury lub renty.
Jeśli chodzi natomiast o renty rodzinne, to przysługują one na zasadach i w wysokości określonych ustawą o emeryturach i rentach z FUS, z tym że w przypadku śmierci lub zaginięcia funkcjonariusza - wyliczana jest ona od renty inwalidzkiej I grupy, jaka przysługiwałaby temu funkcjonariuszowi w dniu śmierci lub zaginięcia. Rentę rodzinną po zmarłym emerycie lub renciście wylicza się zaś od kwoty świadczenia, które przysługiwało zmarłemu, jednakże od kwoty nie niższej niż kwota renty inwalidzkiej II grupy, która przysługiwałaby zmarłemu (art. 24 u.z.e.f). Renta inwalidzka wynosi natomiast dla inwalidów I grupy - 80%, a II grupy - 70% podstawy wymiaru i wzrasta o 10% podstawy wymiaru, jeżeli inwalidztwo, ogólnie mówiąc, powstało w związku ze służbą (art. 22 u.z.e.f.)
Podobne rozwiązania, dotyczące prawa do emerytury wojskowej oraz ustalania wysokości tego świadczenia i rent rodzinnych, zawarte są w art. 15, 15a i 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Również ta ustawa emerytury i renty przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów potraktowała jako emerytury i renty w rozumieniu nowej ustawy. Ustaleniu na nowo podlegała zaś ich wysokość - zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.).
Na tle przedstawionych rozwiązań, odrębne systemy emerytalne funkcjonariuszy służb mundurowych oraz żołnierzy zawodowych, oparte na innych przesłankach nabycia prawa do emerytury i innej podstawie jej wymiaru, są więc niewątpliwie systemami korzystniejszymi niż powszechny system emerytalno-rentowy.
Ustawą nowelizującą wprowadzone zostały zmiany w obu wymienionych ustawach.
Art. 1 ustawy nowelizującej, w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, dodaje art. 15b, który stanowi:
-W przypadku osoby, która była członkiem Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego, emerytura wynosi 0,7 % podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r."
Art. 2 ustawy nowelizującej wprowadza natomiast zmiany w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych.
Zasadnicza zmiana wprowadzona ustawą nowelizującą polega na zmianie zasad obliczania wysokości świadczeń emerytalnych tej grupy osób, pozostających w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., które w okresie 1944-1990 pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa, wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.), zwanej dalej ustawą lustracyjną.
Wysokość emerytury dla tej grupy osób wynosi 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 oraz 2,6%o podstawy wymiaru za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą wymienionych w art. 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2-4 u.z.e.f. Dla ustalania wysokości emerytur tej grupy podmiotów mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 14 i 15 u.z.e.f. (art. 15b ust. 1 i 2 u.z.e.f. dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy nowelizującej).
Z kolei, osobom, które udowodnią określonymi w ustawie środkami dowodowymi, że przed rokiem 1990 bez wiedzy przełożonych podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, okresy służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 mogą być doliczone do okresów wymienionych w art. 13 ust. 1 w pełnym wymiarze (art. 15bust. 3 i 4 u.z.e.f.).
Zaskarżona ustawa nowelizuje również art. 13 ust. 1 u.z.e.f. (art. 2 pkt 1).
Zasadnicza zmiana zawartej w tym artykule regulacji polega na uszczegółowieniu, iż okresami równorzędnymi ze służbą w wymienionych w tym przepisie formacjach mundurowych są okresy służby w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy lustracyjnej - na zasadach określonych w art. 15b u.z.e.f. (art. 2 pkt 1 lit. b w zakresie, w jakim w art. 13 ust. 1 u.z.e.f. dodaje pkt lb).
Okres służby w tych organach nie jest natomiast traktowany na równi ze służbą w Policji w wypadku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Zatem wówczas, gdy funkcjonariusz pełniący służbę w latach 1944-1956 przy wykonywaniu czynności służbowych popełnił przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste obywatela i za to został zwolniony dyscyplinarnie, umorzono wobec niego postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub został skazany z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu.
Kolejne regulacje ustawy nowelizującej pozostają w związku z nowymi rozwiązaniami dotyczącymi zasad ustalania wysokości świadczenia emerytalnego wskazanej grupy funkcjonariuszy. Dotyczą one udzielania przez Instytut Pamięci Narodowej organowi emerytalnemu informacji o przebiegu służby funkcjonariusza (art. 2 pkt 2 dodający art. 13a u.z.e.f.). Zobowiązują również właściwe organy emerytalne do ponownego ustalenia prawa do świadczeń i ich wysokości dla osób pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 oraz dla członków WRON (art. 3 ust. 1 i 2). Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy nowelizującej, wypłata tych świadczeń ma nastąpić od dnia 1 stycznia 2010 r. Art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.
Na tle przedstawionych rozwiązań ustawy nowelizującej rozważenia wymaga zakres jej zaskarżenia. Grupa posłów bowiem, mimo że w petitum wniosku zakwestionowała konstytucyjność całej ustawy nowelizującej, to zarzuty i uzasadniającą je argumentację skoncentrowała wokół problemu konstytucyjnej dopuszczalności zmiany zasad obliczania wysokości emerytury policyjnej oraz wojskowej, polegającej m. in. na obniżeniu wysokości wskaźnika podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego za okres pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, w szczególności w stosunku do tej grupy osób, które po uzyskaniu w roku 1990 pozytywnej opinii komisji kwalifikacyjnych zostały ponownie zatrudnione w służbach mundurowych, a następnie przeszły na emeryturę policyjną na podstawie przepisów ustawy emerytalnej funkcjonariuszy służb mundurowych z 1994 r.
Wydaje się zatem, że, w istocie, przedstawiony przez Grupę posłów problem, wskazany także przez samych Wnioskodawców (str. 4 uzasadnienia wniosku z dnia 26 lutego 2009 r.), dotyczy oceny art. 1, art. 2 pkt 1 lit. b) (w części dotyczącej dodanego w art. 13 ust. 1 u.z.e.f. ustępu lb), art. 2 pkt 3 (w zakresie dotyczącym dodanego w u.z.e.f. art. 15b ust. 1) oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej.
Odnosząc się do zarzutów kierowanych do tych rozwiązań przyjętych w ustawie nowelizującej, na wstępie wypada zauważyć, że Konstytucja, wyrażając w art. 67 ust. 1 prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy z powodu choroby lub inwalidztwa oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, pozostawia ustawodawcy określenie zakresu i form tego zabezpieczenia. Oznacza to, że ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjna kształtowania instrumentów owego zabezpieczenia oraz rodzaju świadczeń służących zaspokojeniu potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy w związku z powstaniem okoliczności określonych w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Swoboda ustawodawcy kształtowania tych praw socjalnych nie jest, oczywiście, nieograniczona. Ustawodawca nie może bowiem naruszać ich istoty, a nadto regulacje systemowe muszą pozostawać w zgodzie z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 9/05, OTK ZU (A) z 2006 r. Nr 4, poz. 46 oraz z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. K 46/05, OTK ZU (A) z 2007 r. Nr 2, poz. 10).
Art. 67 ust. 1 Konstytucji nie wymaga również stworzenia jednego systemu zaopatrzeniowego dla wszystkich obywateli. Ustawodawca może zatem, w ramach przysługującej swobody, wprowadzić obok systemu powszechnego systemy odrębne dla określonych grup zawodowych, oparte na innych, korzystniejszych zasadach, uzasadnione np. szczególnymi warunkami pełnienia służby. W ramach wyżej wskazanych ustawodawcy przysługuje również swoboda określania, w jakim zakresie okres aktywności zawodowej innej niż służba (praca), z tytułu której powstaje prawo do świadczeń z systemu odrębnego, wpływa na wysokość świadczenia z takiego systemu.
Dokonane ustawą nowelizującą zmiany zasad ustalania wysokości emerytur policyjnych funkcjonariuszy służb mundurowych, pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, oraz emerytur wojskowych członków WRON prowadzą do zmniejszenia wysokości świadczeń ustalonych w decyzjach organu emerytalnego, jak również wysokości przyszłych świadczeń osób pozostających nadal w służbie.
Nie można jednakże podzielić poglądu Wnioskodawców, że takie rozwiązania są niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ogólną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji.
Wypada odnotować, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza niemożności zmiany prawa przez ustawodawcę. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1999 r., w sprawie o sygn. K 3/99, z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa ?nie wynika, że każdy może zawsze ufać, iż prawne unormowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie na przyszłość zmianie na jego niekorzyść. Ocena zależy od treści dokonywanych przez prawodawcę zmian i sposobu ich wprowadzenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności oraz konstytucyjnego systemu wartości" (OTK ZU z 1999 r. Nr 4, poz. 73).
Z kolei, zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza możliwości znoszenia czy też ograniczenia praw podmiotowych. Konstytucyjnie dopuszczalne jest odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna. Wyrażając takie stanowisko w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., w sprawie o sygn. K 5/99, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "szczególne okoliczności", uzasadniające odejście od ochrony praw nabytych, to "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji" (OTK ZU z 1999 r. Nr 5, poz. 100). Wartość uzasadniającą odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych stanowi niewątpliwie zasada sprawiedliwości społecznej.
Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie, również przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., podkreślał, iż "zasada sprawiedliwości społecznej - jako wymieniona (...) expressis verbis - ma pierwszeństwo przed wydedukowanymi z (...) ogólnej zasady państwa prawnego takimi zasadami, jak: "pacta sunt servanda", zaufania obywateli do organów państwa i ochrona praw nabytych" (orzeczenie z dnia 4 grudnia 1990 r. w sprawie o sygn. K 12/90, OTK ZU z 1990 r. Nr 1, poz. 7).
Zasada sprawiedliwości społecznej może także stanowić uzasadnienie dla ingerencji w nabyte prawa socjalne. W wyroku z dnia 14 lipca 2003 r. w sprawie sygn. SK 42/01, dotyczącej ograniczenia prawa do stanu spoczynku, Trybunał wskazał, iż "prawa nabyte nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone ze względu na słuszność wynikającą z innych zasad konstytucyjnych szczególnych okoliczności. W tym wypadku argumentacji takiej dostarcza sam art. 2 Konstytucji, określający Rzeczpospolitą jako państwo prawne, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Stosowanie art. 2 Konstytucji tylko w aspekcie zasady ochrony praw nabytych, bez jednoczesnego uwzględnienia słuszności wynikającej z zasady sprawiedliwości społecznej, byłoby więc wybiórcze i tym samym niedopuszczalne. Sprawiedliwość jako cecha dotycząca skarżonych przepisów wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego w latach 1944-1956, gdy "podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane" (Preambuła do Konstytucji). Z tego względu negatywne wyróżnienie grupy sędziów, która w tym okresie pracowała lub służyła w aparacie bezpieczeństwa i wyodrębnienie ich spośród innych sędziów - nie wykazuje cech arbitralności i odpowiada zasadzie słuszności)) [OTK ZU (A) z 2003 r. Nr 6, poz. 63].
Postępowanie w sprawie o sygn. SK 42/01 dotyczyło wprawdzie oceny ograniczenia prawa do szczególnego, także na gruncie systemów odrębnych, systemu zaopatrzenia, jakim jest prawo do stanu spoczynku. Niemniej jednak przedstawione w tym wyroku argumenty mogą stanowić również uzasadnienie dla twierdzenia, że zakwestionowanych przez Grupę posłów rozwiązań ustawy nowelizującej nie można traktować jako arbitralnych i przekraczających zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy.
W preambule do ustawy nowelizującej ustawodawca wskazał jej cel, jakim jest realizacja zasady sprawiedliwości społecznej, ?wykluczająca tolerowanie i nagradzanie bezprawia", zaś punkt wyjścia dla jego realizacji stanowiło m. in. stwierdzenie, iż ?system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka," że ?samozwańcza Wojskowa Rada Ocalenia Narodowego służyła utrwalaniu systemu komunistycznego w Polsce." Z kolei, organami bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych są organy bezpieczeństwa państwa wymienione w katalogu określonym w art. 2 ustawy lustracyjnej. W istocie zatem, chodzi o służbę w takich organach, których działalność wiązała się ze zwalczaniem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, była trwale związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego (yide -preambuła do ustawy lustracyjnej).
Z punktu widzenia zasady słuszności trudno jest uznać, iż dla celów ustalania wysokości emerytury według uprzywilejowanych zasad (korzystniejszych niż w systemie powszechnym) okres służby w tych organach bezpieczeństwa państwa poprzedniego ustroju, ?z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa były w naszej Ojczyźnie łamane," także tych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani i podjęli służbę po roku 1990, powinien być traktowany na równi ze służbą w organach państwa demokratycznego, zaś okresy służby członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego według zasad przewidzianych dla żołnierzy zawodowych.
Niekonstytucyjności skarżonych regulacji Wnioskodawcy upatrują również w tym, że okres służby w organach wymienionych w art. 2 ustawy lustracyjnej ustawodawca potraktował jako okres nieskładkowy, co pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych, zaliczającymi okresy tej służby do okresów składkowych.
Odnosząc się do tej kwestii, przede wszystkim należy zauważyć, że systemy emerytalne, w których ustawą nowelizującą dokonane zostały zmiany, są systemami odrębnymi, opartymi na innych zasadach niż powszechny system emerytalny. Prawo do świadczenia z systemu odrębnego związane bowiem zostało z wymaganym co najmniej 15-letnim okresem służby w określonej formacji mundurowej (okresem równorzędnym), nie zaś z całym okresem aktywności zawodowej i osiągnięciem określonego wieku biologicznego. Inne są też zasady obliczania wysokości świadczenia, w tym podstawa wymiaru emerytury. Także wysokość wskaźnika określona jest na innym poziomie. W ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych wskaźnik ten wynosi 2,6 podstawy wymiaru za każdy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.z.e.f), zaś w systemie powszechnym - 1,3 podstawy wymiaru emerytury (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Odmienne potraktowanie okresów służby w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa na gruncie różnych systemów emerytalnych - systemu powszechnego i systemu korzystniejszego - nie może przemawiać za niekonstytucyjnością rozwiązania przyjętego w ustawie nowelizującej.
Wnioskodawcy podnoszą także, iż postanowienie preambuły do ustawy nowelizującej, że ?funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia" jest niezgodne z prawdą historyczną. Zauważyć jednakże należy, iż wskazane postanowienie preambuły, określające motywy, jakimi kierował się ustawodawca wprowadzając kwestionowane regulacje, nie zawiera treści normatywnej. Nie ma ono również wpływu na interpretację skarżonych rozwiązań.
Kolejnym zarzutem kierowanym do rozwiązań ustawy nowelizującej jest zarzut naruszenia zasady domniemania niewinności, którą to zasadę Grupa posłów wywodzi także z art. 2 Konstytucji.
Zasada ta nie stanowi jednakże adekwatnego wzorca kontroli kwestionowanych rozwiązań. Zasada ta bowiem (art. 42 ust. 3 Konstytucji) odnosi się do autonomicznie rozumianej odpowiedzialności karnej, którą Trybunał Konstytucyjny rozciągnął na wszelkie postępowania o charakterze represyjnym (wyrok z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie o sygn. P 12/01, OTK ZU (A) 2002 r., Nr 4 poz. 50). Nie dotyczy natomiast innych procedur ustawowych, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji, w tym - regulacji dotyczących ustalania wysokości świadczeń emerytalnych.
Z tych względów, nie można podzielić stanowiska Grupy posłów, że zaskarżone rozwiązania są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przez kwestionowane rozwiązania ustawy nowelizującej art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Art. 67 ust. 1 Konstytucji, jak już wyżej wskazano, gwarantując prawo do zabezpieczenia społecznego w razie wystąpienia określonych ryzyk, pozostawia ustawodawcy swobodę określenia zasad i form zabezpieczenia społecznego.
Oznacza to, że z tej normy konstytucyjnej nie wynika prawo do konkretnego świadczenia po osiągnięciu wieku emerytalnego i w konkretnej wysokości. Z art. 67 ust. 1 Konstytucji ?nie da się więc wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia na rzecz emerytów. Wprawdzie przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie znajdują swą podstawę prawną w normie konstytucyjnej, jednak to one, a nie art. 67 ust. 1 Konstytucji, stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inną formę zabezpieczenia społecznego" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. K 46/05, OTK ZU (A) z 2007 r. Nr 2, poz. 10). Dlatego też, w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna ochrona prawa do zabezpieczenia społecznego ograniczona jest do minimalnego zakresu tego prawa, odpowiadającego jego istocie.
Z kolei, jeśli chodzi o istotę prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego,- to - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2006 r., ?do istoty prawa do emerytury należy (...) zapewnienie środków utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku. Podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego jest zagwarantowanie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania, wynikającej z podeszłego wieku. (...) Istota konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego polega zatem na zagwarantowaniu minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprzestały w związku z osiągnięciem tego wieku aktywności zawodowej" (wyrok w sprawie o sygn. SK 15/06, OTK ZU (A) z 2006 r. Nr 11, poz. 170).
Ograniczenie konstytucyjnej ochrony praw socjalnych do ich istoty oznacza - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04 - że ?do stanowienia ustaw określających zakres prawa do zabezpieczenia społecznego nie ma zastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ten ostatni przepis dotyczy praw, które Konstytucja poddaje pod ochronę w szerokim zakresie, dopuszczając jednocześnie ich ograniczenia w stosunku do konstytucyjnego zakresu ochrony. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona" (OTK ZU (A) z 2006 r. Nr 2, poz. 15).
Wnioskodawcy, zarzucając zaskarżonym regulacjom naruszenie istoty prawa do emerytury, upatrują tego naruszenia w ?rażącym zmniejszeniu podstawy wymiaru" świadczeń. Nie wykazali jednak, że zmiana zasad obliczania emerytury prowadzi do naruszenia istoty prawa do emerytury.
Naruszenia zasady proporcjonalności Wnioskodawcy upatrują także w tym, że kwestionowane rozwiązania wprowadzone zostały mimo zalecenia, wynikającego z rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1096, zakończenia rozliczeń z okresem komunistycznym w okresie dziesięciu lat, który to termin upłynął dziesięć lat temu. Wypada jednakże odnotować, że rezolucje, jako akty typu soft-law, nie tworzą samodzielnie wzorca kontroli, pozwalającego na dyskwalifikację aktu prawnego.
Zaskarżone regulacje nie naruszają zatem art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Nie można także podzielić zarzutu wniosku o niezgodności zaskarżonych rozwiązań ustawy nowelizującej z art. 10 Konstytucji.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat zasady podziału i równoważenia poszczególnych władz. W wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. K 45/07, podsumowując i rozwijając dotychczasową linię orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż rozwinięciem zasady podziału poszczególnych władz i miejsca władzy sądowniczej w kontekście tych zasad jest art. 173 Konstytucji, stanowiący, że ?sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz." Władza sądownicza może być wykonywana wyłącznie przez sądy, zatem, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, "nie może być mowy o takich odstępstwach od zasady podziału i równowagi władzy (np. przecięcia kompetencyjne), które są dopuszczalne w relacjach między pozostałymi władzami. Żadna władza nie może ingerować w sprawy struktury, składu lub działania władzy sądowniczej, chyba że wyjątki dotyczą wypadków określonych w Konstytucji. Interpretacja zasady podziału i równowagi władzy w odniesieniu do władzy sądowniczej wymaga podkreślenia, że gwarancją realizacji takiej pozycji władzy sądowniczej jest zasada niezależności sądów i monopol kompetencyjny sądownictwa na sprawowanie władzy sądowniczej, czyli ostateczne rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostki lub osób prawnych. W przypadku władzy sądowniczej ,jądro kompetencyjne" polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w celu realizacji przysługującego każdemu prawa do sądu? (str. 38 - 40 odpisu wyroku doręczonego Prokuratorowi Generalnemu).
Zakwestionowane przez Grupę posłów rozwiązania nie pozostają w związku z tak rozumianą zasadą podziału i równoważenia poszczególnych władz.
Nie dotyczą one bowiem odpowiedzialności karnej i nie są przepisami prawa represyjnego. Ustalają one natomiast inne zasady obliczania wysokości emerytur policyjnych i wojskowych tych osób, które były, odpowiednio, funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 i członkami WRON. Dotyczą zatem prawa do zabezpieczenia emerytalnego z odrębnego systemu, kształtowanie którego Konstytucja pozostawiła znacznej swobodzie ustawodawcy.
W preambule do ustawy ustawodawca wskazał motywy, jakimi kierował się wprowadzając kwestionowane we wniosku zmiany zasad obliczania wysokości emerytur z systemów odrębnych.
Z tymi motywami, dla których uchwalona została ustawa nowelizująca, nie została jednakże związana odpowiedzialność karna funkcjonariuszy i członków WRON.
Służba w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 oraz członkostwo w Wojskowej Radzie Ocalenia Narodowego ma natomiast wpływ na metodę obliczania oraz wysokość świadczeń emerytalnych z odrębnych systemów. Wpływu tego nie można jednakże traktować jako ingerencję władzy ustawodawczej w kompetencje władzy sądowniczej.
Art. 10 Konstytucji nie stanowi zatem adekwatnego wzorca kontroli kwestionowanych we wniosku rozwiązań ustawy nowelizującej.
Ostatnim z zarzutów jest zarzut niezgodności kwestionowanych rozwiązań z zasadą równości (art. 32 Konstytucji). Naruszenia tej zasady Wnioskodawcy upatrują w tym, że ustawodawca potraktował funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990, którzy po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji kwalifikacyjnej podjęli służbę po 1990 r., w taki sam sposób, jak funkcjonariuszy dawnego aparatu bezpieczeństwa, którzy służby nie podjęli, różnicując w ten sposób sytuację prawną funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po roku 1990.
Zarzut ten nie jest trafny.
W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów określonej normy prawnej, znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Ustalenie, czy zasada równości wobec prawa w konkretnym przypadku została naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów charakteryzujących ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego, dopuszczalne są od niej odstępstwa, pod warunkiem, że: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. wyrok z dnia 3 lipca 2007 r. w sprawie o sygn. SK 1/ 06 OTK ZU (A) z 2007 r. Nr 7, poz. 73).
Jako kryterium różnicujące sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy służbę rozpoczęli przed dniem 2 stycznia 1999 r., ustawodawca przyjął datę graniczną- rok 1990.
Kryterium to związane zostało z okresem przemian ustrojowych i związanymi z nim zmianami dotyczącymi organów bezpieczeństwa poprzedniego ustroju, tj. rozwiązaniem Służby Bezpieczeństwa i utworzeniem Urzędu Ochrony Państwa, bez względu na to, czy po rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa jej funkcjonariusze spełniali wymagania przewidziane dla funkcjonariuszy nowo utworzonej służby.
Kryterium to ustawodawca odniósł zatem do daty przemian ustrojowych, bez względu na późniejszą sytuację prawną poszczególnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa istniejących przed rokiem 1990 (funkcjonariuszy, którzy uzyskali pozytywne opinie komisji kwalifikacyjnych, i funkcjonariuszy, którzy opinii takich nie uzyskali). Jednocześnie służba po roku 1990 także traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, czy też nie. Wskaźnik podstawy wymiaru ustalony jest na tym samym poziomie -2,6.
Kryterium to uznać należy za racjonalnie uzasadnione, a tym samym wprowadzone zróżnicowanie za sprawiedliwe. Zasada równości jest ściśle powiązana z zasadą sprawiedliwości, nie można zatem uznać, iż kwestionowane rozwiania naruszają art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Grupa posłów, zarzucając niekonstytucyjność całej ustawie nowelizującej, jak już wyżej wskazano, argumentację skoncentrowała wokół problemu zmiany zasad obliczania wysokości emerytur wojskowych członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego oraz emerytur policyjnych osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, prowadzących do obniżenia wysokości świadczeń emerytalnych osób objętych ustawą nowelizującą. Wnioskodawcy nie uzasadnili natomiast, w czym upatrują niekonstytucyjności pozostałych rozwiązań ustawy nowelizującej. W tym zakresie zatem, postępowanie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podlega umorzeniu, z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
Z powyższych względów przedstawiam stanowisko jak na wstępie.
Andrzef Pogorzelski

References: art. 2
 art. 10
 art. 31
 art. 32
 art. 27
 art. 33
 art. 1
 art. 2
 art. 13
 art. 2
 art. 15
 art. 3
 art. 2
 art. 31
 art. 32
 art. 10
 art. 39
 art. 2
 art. 10
 art. 31
 art. 32
 art. 2
 art. 2
 art. 10
 art. 31
 art. 32
 art. 131
 art. 133
 art. 57
 art. 45
 art. 58
 art. 15
 art. 14
 art. 15
 art. 18
 art. 25
 art. 15
 art. 53

Art. 1
 art. 15

Art. 2
 art. 2
 art. 13
 art. 14
 art. 2
 art. 13
 art. 13
 art. 2
 art. 15
 art. 13
 art. 13
 art. 13
 art. 3
 Art. 4
 art. 1
 art. 2
 art. 13
 art. 2
 art. 15
 art. 3
 art. 67
 art. 67

Art. 67
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 31

Art. 67
 art. 67
 art. 67
 art. 31
 art. 31
 art. 10
 art. 173

Art. 10
 art. 32
 art. 32
 art. 39