Source: https://koehler-klett.de/newsletter/september-2014/verbot-der-ausweisung-neuer-baugebiete-in-festgesetzten-uberschwemmungsgebieten
Timestamp: 2018-12-19 16:21:43+00:00

Document:
Verbot der Ausweisung neuer Baugebiete in festgesetzten Überschwemmungsgebieten | Köhler & Klett
Verbot der Ausweisung neuer Baugebiete in festgesetzten Überschwemmungsgebieten
Aus Gründen des vorbeugenden Hochwasserschutzes ist die Ausweisung neuer Baugebiete in festgesetzten Überschwemmungsgebieten grundsätzlich ver-boten (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Wasserhaushaltsgesetz – WHG). Hierdurch wird die Planungshoheit der Gemeinden erheblich eingeschränkt und die im Baugesetzbuch (BauGB) geregelte Bauleitplanung wasserrechtlich gebunden. Auch Grundstückseigentümer müssen sich darauf einrichten, dass ihre baulichen Nutzungsmöglichkeiten in festgesetzten Überschwemmungsgebieten weitreichenden Verboten und Beschränkungen unterliegen (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG). Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat in einem Urteil vom 03.06.2014 (4 CN 6.12) erstmals grundlegende Fragen des gesetzlichen Bauplanungsverbots in festgesetzten Überschwemmungsgebieten geklärt.
Das Urteil des BVerwG ist in einem Normenkontrollverfahren ergangen. In dem zugrunde liegenden Fall hatte eine Gemeinde im Jahre 1962 ein Gebiet durch Bebauungsplan als allgemeines Wohngebiet festgesetzt. Im Jahre 2010 hatte sie einen Teil dieses Gebiets, der zwischenzeitlichen Entwicklung entsprechend, durch einen neuen Bebauungsplan als gegliedertes Mischgebiet festgesetzt. Ein flussnaher Teil des Planungsgebiets liegt im festgesetzten Überschwemmungsgebiet. Den Bebauungsplan von 2010 hatte das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG) in einem Normenkontrollverfahren durch Urteil vom 08.06.2011 (1 C 11239/10.OVG) wegen fehlerhafter Ermittlung der durch den Schiffsverkehr hervorgerufenen Geräuschimmissionen aufgehoben. Daraufhin hatte die Gemeinde in einem Änderungsverfahren den Bebauungsplan dem Ergebnis einer neuen Begutachtung angepasst und Anfang 2012 als Satzung beschlossen und ortsüblich bekannt gemacht.
Den hiergegen gerichteten Normenkontrollantrag des Miteigentümers eines im Plangebiet gelegenen, mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks hatte das OVG abgelehnt (Urteil vom 29.06.2012 – 1 C 10048/12). Zugleich hatte es die Revision zugelassen, weil die Frage der Auslegung des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG bisher nicht hinreichend geklärt sei.
Das BVerwG hat mit dem Urteil vom 03.06.2014 die Revision als unbegründet zurückgewiesen. Die Auffassung des OVG, dass § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG der streitgegenständlichen Planung nicht entgegenstehe, ist nach Ansicht des BVerwG bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Dass nach dieser Vorschrift „die Ausweisung von neuen Baugebieten in Bauleitplänen oder sonstigen Satzungen nach dem Baugesetzbuch, ausgenommen Bauleitpläne für Häfen und Werften“, untersagt ist, bezieht sich nach der Erkenntnis des BVerwG nur auf die erstmalige Ermöglichung einer Bebauung durch Bauleitplanung oder städtebauliche Satzungen. Dagegen wird der Tatbestand des gesetzlichen Verbots durch die bloße Änderung der Gebietsart eines bisher bereits ausgewiesenen Baugebiets – wie hier durch die Umplanung eines festgesetzten allgemeinen Wohngebiets in ein Mischgebiet – nicht erfüllt.
Die Beschränkung des Bauplanungsverbots nach § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG auf die Untersagung der erstmaligen Ermöglichung einer Bebauung von Flächen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten wird vom BVerwG (Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 11 ff.) überzeugend begründet. Die dahingehende Auslegung entspricht – wie das BVerwG hervorhebt – dem ausdrücklich erklärten Willen des Gesetzgebers. Nach den herangezogenen Gesetzgebungsmaterialien soll das Verbot nur gegen die Planung von neuen Baugebieten gerichtet sein, mit denen erstmals eine zusammenhängende Bebauung im festgesetzten Überschwemmungsgebiet ermöglicht würde, während die Überplanung oder Umplanung bereits bebauter Bereiche nicht unter das Verbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG fallen soll. Diese Auslegung sieht das BVerwG durch den Gesetzeswortlaut bestätigt. Auch der systematische Abgleich mit den tatbestandlichen Voraussetzungen, unter denen nach § 78 Abs. 2 WHG die Ausweisung neuer Baugebiete ausnahmsweise zugelassen werden kann, untermauert nach der Erkenntnis des BVerwG die restriktive Auslegung, dass das Bauplanungsverbot nur solche Flächen erfasst, die erstmalig einer Bebauung zugeführt werden sollen. Dies gilt namentlich für das Fehlen anderer Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG) und die Angrenzung an ein bestehendes Baugebiet (sog. Arrondierungsgrundsatz, § 78 Abs. 2 Nr. 2 WHG).
Das BVerwG sieht auch keine Notwendigkeit zu einer korrigierenden Auslegung für den Fall, dass die Umplanung zu einer erheblichen Nachverdichtung des Baugebiets oder zu einer hochwasserschutzrelevanten zusätzlichen Flächenversiegelung führt. Insoweit verweist das BVerwG darauf, dass die Berücksichtigung des Hochwasserschutzes im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung (gem. § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 i. V. m. § 1 Abs. 6 Nr. 1 und 12 BauGB) sowie der für die Zulassung einzelner baulicher Anlagen (nach den §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB) erforderlichen Abweichungsentscheidungen (gem. § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 3 WHG) sichergestellt ist (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 15).
Auch in bauplanungsrechtlicher Hinsicht hat das BVerwG keinen Grund gesehen, den streitgegenständlichen Bebauungsplan bundesrechtlich zu beanstanden. Unbedenklich sei die Annahme des OVG, dass die angegriffene Umplanung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich sei. Die doppelte planerische Zielsetzung der Gemeinde, einerseits die Planung an den gewandelten Bau- und Nutzungsbestand anzupassen und andererseits den betroffenen Stadtteil aufgrund seiner günstigen Lage in seiner fremdenverkehrlichen Bedeutung für die Gesamtstadt zu stützen, zu sichern und eventuell auszubauen, sei von positiven städtebaulichen Gründen getragen. Demgemäß liegt weder eine gesetzwidrige Negativplanung noch ein unzulässiger „Etikettenschwindel“ vor (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 16 ff.).
Der Antragsteller hatte im Termin zur mündlichen Verhandlung im Revisionsverfahren erstmals vorgetragen, der angegriffene Bebauungsplan verstoße gegen das gesetzliche Gebot, die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Einen derartigen Verstoß vermochte das BVerwG im entschiedenen Fall indessen nicht festzustellen (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 21 ff.). Zwar enthielt der Regionale Raumordnungsplan das Ziel der „Freiraumsicherung“ mit dem Inhalt, „die Vorranggebiete für Hochwasserschutz … von jeglicher Bebauung freizuhalten“, wobei die Vorranggebiete u. a. die förmlich festgesetzten Überschwemmungsgebiete umfassen. Das BVerwG hat jedoch aus prozessrechtlichen Gründen eine sachliche Befassung mit diesem – an sich durchaus triftigen – Einwand vermieden. So hat es darauf verwiesen, dass die Revision nach § 137 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtordnung (VwGO) nur auf eine Verletzung revisiblen Bundesrechts gestützt werden kann; dagegen seien die in einem Regionalen Raumordnungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung Bestandteil des irrevisiblen Landesrechts. Über das Bestehen und den Inhalt des Landesrechts entscheidet letztverbindlich das Berufungsgericht (§ 173 VwGO i. V. m. § 560 der Zivilprozessordnung – ZPO).
Die Bindungswirkung nach § 560 ZPO besteht nicht nur in positiver, sondern auch in negativer Hinsicht (Bundesgerichtshof – BGH, Urteil vom 09.07.1956 – III ZR 320/54). Auch durch die Nichterwähnung einer irrevisiblen Rechtsnorm im Urteil des Berufungsgerichts kann zum Ausdruck kommen, dass die irrevisible Norm entweder nicht besteht oder auf den entschiedenen Fall nicht anwendbar ist (BGH, Urteil vom 09.07.1956, a. a. O.). Allerdings besteht die Bindungswirkung nach § 560 ZPO nicht, wenn die Vorinstanz eine einschlägige Vorschrift des irrevisiblen Rechts übersehen oder nicht angewandt hat oder bei der Bestimmung des Inhalts von Landesrecht gegen Bundesrecht verstoßen hat (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 25 mit Nachweisen zur älteren Rechtsprechung des BGH und des BVerwG).
Im vorliegenden Fall hat das BVerwG keinen Anhaltspunkt für eine solche Konstellation gesehen und gemeint, es liege auf der Hand, dass das OVG die landesrechtliche Bestimmung des Regionalen Raumordnungsplans unerwähnt gelassen habe, weil es für einen Verstoß des Bebauungsplans gegen § 1 Abs. 4 BauGB keine Anhaltspunkte gab und infolge fehlender Problematisierung durch die Beteiligten auch keine Notwendigkeit bestand, hierauf einzugehen (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 26). Daher fehle es insoweit – auch unter dem Gesichtspunkt des Justizgewährungsanspruchs (Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz – GG) an einem Bundesrechtsverstoß (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 27).
Bezogen auf den streitgegenständlichen Bebauungsplan hat das BVerwG im Übrigen Fehler im Abwägungsvorgang verneint. Die diesbezüglichen Urteilsgründe betreffen zum einen die Bewertung der Lärmschutzbelange (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. c BauGB), die prognostizierten Lärmimmissionen und die (vom OVG verkannte) Bedeutung der Lärmvorbelastung im Baugebiet sowie zum anderen die Ermittlung und Bewertung der Belange des Hochwasserschutzes (§ 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB). Hinsichtlich des Hochwasserschutzes hat das BVerwG beanstandet, dass das OVG ausschließlich der Frage nachgegangen war, ob der angegriffene Bebauungsplan wegen eines Verstoßes gegen das Bauplanungsverbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG rechtswidrig und aufzuheben sei. Diesen Mangel hat das BVerwG jedoch nicht als entscheidungserheblich angesehen, weil sich aus der Begründung des Bebauungsplans zweifelsfrei ergebe, dass die Gemeinde sich mit den Belangen des Hochwasserschutzes auch abwägend auseinandergesetzt habe (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, Rn. 38).
Schließlich hat das BVerwG – in Übereinstimmung mit dem OVG – einen Fehler im Abwägungsergebnis verneint. Die Gemeinde habe – so das BVerwG – in der Begründung des Bebauungsplans deutlich gemacht, dass sie das Ziel der Fortentwicklung des Stadtteils schwerer gewichte als das Interesse des Antragstellers an einer unveränderten Beibehaltung des 1962 festgesetzten allgemeinen Wohngebiets einschließlich der dafür geltenden Immissionswerte (BVerwG, Urteil vom 03.06.2014, 4 CN 6.12., Rn. 40). Die in einem Mischgebiet in höherem Umfang hinzunehmende Lärmbelastung habe die Gemeinde gesehen und zum Bestandteil ihrer Planung gemacht.
Zieht man ein Fazit, so ist durch das Urteil des BVerwG geklärt, dass das einschneidende Bauplanungsverbot des § 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nur für die erstmalige Ermöglichung einer Bebauung in festgesetzten Überschwemmungsgebieten gilt. Damit steht auch fest, dass das Verbot nicht gilt, wenn lediglich die Gebietsart eines Baugebiets geändert wird oder bebaute Innenbereichslagen überplant werden. Der gesetzliche Hochwasserschutz wird dadurch nicht verkürzt, weil – wie das BVerwG betont – die Belange des Hochwasserschutzes im Rahmen der bauplanerischen Abwägung nach § 1 Abs. 6 Nr. 12 und Abs. 7 BauGB zu beachten sind und auch die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen nach den §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB den wasserrechtlichen Verboten und Beschränkungen (§ 78 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 3 WHG) unterliegt. In der Praxis muss zudem beachtet werden, dass der gesetzliche Hochwasserschutz für die noch nicht förmlich festgesetzten, aber seitens der Verwaltung ermittelten, in Kartenform dargestellten und hierdurch vorläufig gesicherten Gebiete (sog. kartierte Überschwemmungsgebiete) entsprechend gilt (§ 78 Abs. 6 i. V. m. § 76 Abs. 3 WHG).

References: § 78
 § 78
 § 78
 § 78
 § 78
 § 78
 § 1
 § 2
 § 1
 § 78
 § 1
 § 137
 § 560
 § 560
 § 560
 BGH 
 § 1
 § 78
 § 78
 § 1
 § 76