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Timestamp: 2018-10-20 14:02:48+00:00

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Gruppo di lavoro del CECODHAS sul Mercato Interno - PDF
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Rossana Scarpa
1 Gruppo di lavoro del CECODHAS sul Mercato Interno Sussidi statali e descrizione del concetto di equa compensazione - Relazione Introduzione La Commissione Europea richiede garanzie su come, senza calcoli complessi, si possa dimostrare che il livello dei sussidi statali forniti nei diversi Stati Membri non è eccessivo rispetto ai vantaggi derivanti dal servizio pubblico che si intende fornire. Due sono le perplessità principali concernenti il calcolo di un equa compensazione, così come emergono dal terzo e quarto criterio della sentenza Altmark: La compensazione non dovrebbe superare il costo di erogazione del servizio pubblico da cui si detraggono le entrate derivanti dalla fornitura dello stesso. Un utile ragionevole è ammesso, ma qualora gli utili fossero eccessivi, l operatore potrebbe utilizzarli per finanziare altre attività per le quali è in concorrenza sul libero mercato. I costi sostenuti dal beneficiario del sussidio statale non dovrebbero superare i costi di un impresa ben gestita e dotata degli strumenti necessari per erogare il servizio pubblico. Una descrizione del concetto di equa compensazione basata sul sussidio statale deve dunque: Dimostrare che non vengono a crearsi utili eccessivi a vantaggio dell operatore Effettuare un raffronto tra gli operatori. Lo scopo di questo studio è quello di definire, in linea generale, due approcci che, in misura maggiore o minore, possono rispondere alle succitate esigenze, di verificarli rispetto ad una serie di paesi dotati di sistemi diversi e di richiedere proposte alternative. Il presente documento riassume i risultati di tale studio. Un limite di questo studio è stato quello di focalizzarsi sui sussidi statali a sostegno degli alloggi ad uso locativo. Vi sono diversi paesi europei che finanziano piani di vendita totale o parziale degli alloggi, ma riteniamo che la Commissione si interessi soprattutto alla situazione degli alloggi in affitto, dove è probabile che vengano erogati i maggiori sussidi statali. Vi sono anche altre tipologie di prestazioni di servizio pubblico fornite dagli operatori dell edilizia sociale, come ad esempio l edilizia agevolata e gli ostelli, ma sono relativamente meno importanti degli alloggi in affitto. Riassunto I risultati di questo studio vengono qui riportati in maniera abbastanza precisa. Si possono trarre le seguenti conclusioni: Esistono metodi che consentono di dimostrare il concetto dell equa compensazione, ma è probabile che ogni paese abbia un proprio metodo. Vengono proposte due alternative principali, anche se alcuni paesi cercheranno di dimostrare alla Commissione che la procedura seguita per elargire il sussidio statale e il metodo utilizzato per la determinazione dell affitto rendono inutile un calcolo completo basato su una di queste alternative (risultati (a) e (b)). 1
2 Ci sono opinioni chiare ma divergenti sugli aspetti tecnici dei calcoli necessari per valutare se le due alternative producano utili eccessivi. Questi dovrebbero essere determinati a livello nazionale, previa consultazione con la Commissione (risultati (c)). Le riduzioni dell IVA non dovrebbero essere prese in considerazione perché vengono determinate separatamente in base alla normativa europea. Nei casi in cui gli organismi di edilizia sociale ottengano sgravi d imposta o esenzioni, principalmente perché non è loro consentito di distribuire le eccedenze e viene loro richiesto di reinvestire tali eccedenze ai fini dell edilizia sociale (vale a dire che non è consentita la sussidiazione incrociata a favore di attività commerciali), tale forma di sgravio o esenzione, se giustificata in base alla natura o struttura generale del sistema, non dovrebbe essere considerata come un sussidio statale. In ogni caso, si dovrebbero prendere in considerazione le agevolazioni relative all imposta sul patrimonio e l imposta fondiaria e possibilmente anche l equivalente finanziario delle garanzie sui prestiti, come anche i prestiti più diretti e i contributi in conto interessi. (risultati (d)). I risultati includono anche il quarto criterio della sentenza Altmark su efficienze e costi relativi. Entrambe le alternative di valutazione proposte lo prendono in considerazione con modalità diverse. Se si adotta il modello dei costi, sarebbe auspicabile poter dimostrare l esistenza di un certo grado di concorrenza che determina l ammontare del sussidio statale o chi lo debba ricevere, o che esiste un ente nazionale che abbia sviluppato dei metodi per regolamentare i costi e valutare le efficienze, oppure infine, che esiste un sistema ben sviluppato e trasparente di benchmarking tra gli operatori dell edilizia abitativa. (risultati (e)). Risultati a) I modelli Presentiamo qui la descrizione dei due modelli e del loro fondamento logico. Poiché l alloggio è un prodotto a lungo termine, tutti i calcoli possibili devono adottare un approccio lungimirante e non essere basati sulla situazione di un singolo anno (il che, ad esempio, porterebbe a risultati alquanto diversi, a seconda che i prestiti si riferiscano ad investimenti o a spese di esercizio). Ciò significa calcolare il valore attuale netto, utilizzando l attualizzazione di futuri flussi di cassa che assegnano un valore temporale al denaro. In altri termini, se i sussidi statali destinati a finanziare piani di edilizia abitativa vengono erogati su dieci anni e non tutti nello stesso giorno, il loro valore è inferiore. Analogamente, la spesa finanziata da questi sussidi ha un impatto inferiore se viene sostenuta in dieci anni e non in un solo giorno. Si propone di applicare questo approccio ad entrambi i modelli descritti. Un altro aspetto riguarda le tipologie di sussidi statali in oggetto. In tutti i paesi esistono sussidi specifici rispetto ai piani da sviluppare, che includono i contributi in conto capitale e in conto esercizio, i mutui a tassi agevolati, i sussidi sotto forma di rendita e la cessione di proprietà pubbliche a valore basso o nullo. Esistono inoltre garanzie sui prestiti in gran parte specifiche dei piani di edilizia abitativa finanziati. Ci sono anche sgravi e esenzioni fiscali che si applicano al singolo organismo, più che ad uno specifico piano di edilizia abitativa. Quest ultimo punto verrà trattato in un capitolo a parte (sezione d). 2
3 1. Il modello basato sull affitto di mercato L approccio proposto prevede di individuare la differenza tra il tipico affitto di mercato ed il tipico affitto degli alloggi sociali in aree specifiche del paese e di verificare se tale differenza, valutata su di un certo periodo, superi il sussidio statale previsto per quel tipo di edilizia. Se la differenza di affitto (l affitto a cui rinuncia l operatore dell edilizia sociale), supera il sussidio, allora tale sussidio rappresenta un reale vantaggio per la collettività. Qualora la differenza sia uguale o molto vicina al sussidio, tale sussidio non sarebbe comunque eccessivo. Inoltre, se questo si applica al livello del singolo operatore, si rispetta anche il criterio finale della sentenza Altmark. Dato che l affitto di mercato determina, a medio termine, la possibilità che gli operatori commerciali valutino positivamente un edilizia con un affitto di mercato e dato che tali livelli di affitto non sono eccessivi laddove esista un mercato competitivo in quel settore, il raffronto tra l affitto di mercato e quello dell edilizia sociale rappresenta un tipico benchmark in termini economici, il che consente di applicare l ultimo criterio della sentenza Altmark anche se non esiste una forte concorrenza tra gli operatori del settore dell edilizia sociale. L efficienza di questo metodo dipende da un database valido e comparabile sugli affitti di mercato che esiste in vari paesi ma non è disponibile in tutti. 2. Il modello basato sui costi Questo modello si propone di dimostrare che l ammontare dei sussidi e gli affitti ricevuti non superano di troppo i costi del terreno e di costruzione di una società immobiliare e che, sempre in un ottica a lungo termine, non vengono superati i costi di esercizio né quelli di finanziamento. Questo approccio è più convenzionale e riguarda la valutazione del progetto, per determinare il valore attuale netto di un tipico piano di edilizia sociale. Bisognerebbe poi valutare l utilizzo delle proprietà vendute in seguito, laddove ci siano delle esigenze di reinvestimento dei proventi in altre forme di edilizia sociale o per rimborsare il sussidio. Se il valore attuale netto è negativo o relativamente poco positivo, allora il sussidio non sarà certamente eccessivo ed un valore attuale netto ragionevolmente positivo (utile) sarebbe accettabile in base al terzo criterio della sentenza Altmark. Questa metodologia risulta particolarmente adatta nei casi in cui la concorrenza tra operatori possa influenzare l ammontare del sussidio statale erogabile o i beneficiari, poiché così si ridurrebbero gli eventuali rischi di un sussidio eccessivo e si promuoverebbe un principio di efficienza. Essa si adatta anche ai casi in cui ci siano altri controlli per garantire l efficienza degli operatori o laddove esista una forma di benchmarking tra gli stessi. (b) Preferenze a livello dei paesi Questi due modelli, descritti in precedenza in linee generali, sono stati proposti ai membri CECODHAS in nove paesi dell UE: Austria 3
4 Danimarca Finlandia Francia Irlanda Italia Svezia Regno Unito Inghilterra Regno Unito - Scozia Tutti i paesi hanno fornito risposte utili, in certi casi anche molto dettagliate. Un dato già noto e, comunque, descritto nello studio, riguardava la notevole differenza a livello di sussidi statali nei vari paesi ed una forte divergenza nella determinazione dell affitto, elemento, questo, che è importante ai fini dei risultati emersi successivamente. La tabella sotto illustra tutto ciò per i nove paesi e tre altri su cui le informazioni erano già disponibili. Paese Modello di affitto Natura dei principali Aiuti di Stato Austria Affitti basati sui costi Prestiti pubblici e contributi sugli interessi dei mutui Denmark Affitti basati sul costo della proprietà contributi sugli interessi dei mutui Finland Affitti di costo, una certa equiparazione Sussidi per ridurre il costo degli interessi sui mutui France Affitti massimi definiti dallo stato Mutui a basso costo; riduzioni IVA Germany Affitti basati sui costi, pooling Mutui a basso costo e sussidi sul reddito Ireland Affitti sostenibili fissati dallo stato Sussidi in capitale Italy Affitti definiti dalle Regioni sulla base di Sussidi in capitale principi di sostenibilità Netherlands Flessibilità Sovvenzioni continue minime Spain Controllo regionale Intesessi bassi per alloggi VPO per la vendita Sweden Modello basato sui costi, ma negoziato Sussidi per ridurre il costo degli interessi sui mutui United Kingdom (England) Modello basato su sostenibilità e valore con influenza del costo Sussidi in capitale United Kingdom (Scotland) Modello basato sulla sostenibilità con influenza del costo Sussidi in capitale La questione degli affitti è importante perché: Nel modello basato sull affitto di mercato, gli affitti costituiscono l elemento fondamentale di tutto il calcolo, per capire a quale affitto si rinuncia come condizione che determina l erogazione del sussidio statale. 4
5 Nel modello basato sui costi, la maniera in cui si determinano gli affitti, può avere un notevole impatto sul risultato. In effetti, il rappresentante di un paese ha sottolineato che entrambi i modelli dimostrano come gli affitti vengano immediatamente ridotti a causa dell impatto del sussidio sui costi e ritiene che se gli stessi affitti sono strettamente correlati ai costi, non dovrebbe esserci alcun bisogno di ricorrere al calcolo dell equa compensazione. Un altro paese era dello stesso avviso ed entrambi, Austria e Finlandia, ritengono che i loro sistemi riflettano già ampiamente i principi della sentenza Altmark. Essi pensano, dunque, di poter presentare il proprio caso alla Commissione, se necessario, spiegando come i sussidi statali nei loro paesi siano ben strutturati e non eccessivi e ritengono di poterlo fare semplicemente descrivendo i processi sui quali si basano i loro sistemi nazionali. Tutti gli altri paesi tendono a preferire l uno o l altro dei due modelli, a seconda di come esso si applica ai loro sistemi specifici di affitti e di sussidi statali. Tuttavia un solo paese ha effettuato dei calcoli precisi a questo scopo (Francia). I paesi a favore del modello basato sull affitto di mercato sono Francia e Italia. I paesi a favore del modello basato sui costi sono Danimarca, Irlanda, Svezia ed entrambe le regioni del Regno Unito. In uno o due casi non esistevano dati a sufficienza per prendere in considerazione il modello basato sull affitto di mercato. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, il metodo per la definizione dell affitto rendeva problematico il confronto tra affitti agevolati e affitti di mercato. (c) Aspetti tecnici Ai rappresentanti dei vari paesi è stato chiesto un parere sulla durata più adatta alla valutazione del valore attuale netto e sul tasso di sconto da applicare (che ridurrebbe di molto l impatto del reddito o della spesa nella fase finale di attuazione del piano di edilizia abitativa). Tutti i paesi hanno ritenuto che il minimo dovrebbe essere almeno di 30 anni, che corrisponde alla durata dei mutui per la casa. Taluni hanno ritenuto che il periodo dovrebbe essere notevolmente più lungo, da 50 a 100 anni, il che lo avvicinerebbe alla durata di ammortamento delle proprietà. Anche le risposte relative al tasso di sconto sono state diverse, ad esempio in riferimento al tasso d interesse nazionale a lungo termine, al tasso di sconto fissato dal Governo per i progetti pubblici con le opportune modifiche, e ad un tasso adeguato che tenga conto dei rischi. (d) Altri sussidi statali L IVA è stata raramente menzionata, tranne nei casi in cui è stato evidenziato il ricorso ad un aliquota ridotta per l edilizia sociale e nel caso del Regno Unito, dove si applica tuttora l aliquota zero alle nuove attività costruttive. Tuttavia, in Francia l aliquota ridotta è la conseguenza della riduzione di altri sussidi statali. Si è ritenuto di non considerare i regimi IVA poiché sono specificamente autorizzati dalla normativa europea. 5
6 In diversi casi, le imposte sulle società risultano ridotte o alcune tipologie di operatori dell edilizia sociale esentate. Laddove si applichi l esenzione, come nel caso del Regno Unito per le istituzioni benefiche, la definizione dell organismo esente spesso si applica non solo agli organismi di edilizia sociale, ma anche a tutti o molti degli enti (in questo caso enti con fini benefici) che non possono distribuire eccedenze che vengono invece reinvestite nella loro attività. Sembrerebbe che la Commissione ritenga (comunicazione C384, 10 Dicembre 1998) che solo l esenzione fiscale per certi settori rappresenti un sussidio statale senza alcuna giustificazione per tale esenzione in base alla natura o alla struttura generale di questo sistema. Esistono, inoltre, diverse imposte fondiarie e sul patrimonio con una serie di esenzioni e riduzioni che parrebbero rappresentare una forma di sussidio statale. Esse potrebbero essere incluse nella valutazione del modello basato sui costi e di quello basato sull affitto di mercato, dato che tendono a riferirsi ad uno schema specifico. Ed infine, esistono delle garanzie sui prestiti concessi dallo Stato o da enti locali. Si è proposto di valutarle sulla base del costo di una polizza equivalente di tipo mortgage protection (N.d.T. Polizza di assicurazione sulla vita, emessa in relazione al rimborso di un ipoteca da parte di chi ha acquistato un abitazione finanziata con mutuo edilizio). (e) Valutazioni dell efficienza L ultimo criterio della sentenza Altmark rappresenta una sfida. I rappresentanti di alcuni paesi hanno fatto riferimento alla concorrenza che essi sfruttano per mantenere bassi i costi, come ad esempio l utilizzo di un mercato commerciale concorrenziale per il finanziamento dei mutui oppure il ricorrere a metodi di appalti competitivi per le costruzioni ed i servizi (come richiesto dalle direttive CE in molti casi nazionali). Tuttavia, la Commissione potrebbe sostenere che tali provvedimenti si applichino solo ad alcuni tipi di costi, per quanto importanti e che dovrebbero esserci delle prove a conferma delle valutazioni sull efficienza effettuate tra gli stessi operatori dell edilizia sociale (che potrebbero includere operatori privati che forniscono alloggi sovvenzionati). Il modello basato sull affitto di mercato intende proporre un approccio di mercato alternativo, laddove tali prove non sussistano. Lo studio dimostra, peraltro, che in molti casi un ente regolatore si è occupato dei costi relativi, in altri casi esisteva una forte concorrenza tra gli operatori stessi ed in altri casi ancora si stava lavorando allo sviluppo di un sistema di benchmarking. La mia conclusione a tale riguardo è la seguente: è probabile che ogni singolo Stato debba dimostrare quale sia il provvedimento o l insieme di provvedimenti a sostegno di un caso basato sulla valutazione del modello dei costi. Stephen Duckworth FCA Aprile

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