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BOE.es - Documento BOE-T-1998-9465
Documento BOE-T-1998-9465
Sala Segunda. Sentencia 56/1998, de 16 de marzo de 1998. Recurso de amparo 4.241/1994. Contra Resolución del Ministerio de Justicia, confirmatoria, en reposición, de otra anterior sancionadora (traslado con cambio de residencia) por violación de las normas sobre incompatibilidades y del deber de sigilo, así como contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, confirmatoria de las anteriores resoluciones. Supuesta vulneración de los derechos a la presunción de inocencia, a la legalidad sancionadora y a la defensa.
«BOE» núm. 96, de 22 de abril de 1998, páginas 11 a 16 (6 págs.)
BOE-T-1998-9465
En el recurso de amparo núm. 4.241/94, interpuesto por don Manuel José Silva Sánchez, Abogado, en nombre propio, contra la Resolución del Ministerio de Justicia, de 20 de noviembre de 1991, confirmatoria en reposición de la de 1 de julio, sancionadora a traslado con cambio de residencia por violación de las normas sobre incompatibilidades y del deber de sigilo, y contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 28 de octubre de 1994, confirmatoria de las anteriores. Han intervenido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer de la Sala.
3. Son seis los motivos de amparo que contiene el escrito de demanda. De los tres que se refieren a las resoluciones administrativas, en el primero se aduce que las mismas vulneran el derecho a la presunción de inocencia; tal lesión tendría un doble origen: se consideró como prueba de cargo la información reservada realizada con carácter previo a la incoación del expediente sancionador; las pruebas testificales practicadas se llevaron a cabo sin la citación ni intervención del demandante.
Si el segundo motivo invoca como vulnerado el principio de legalidad penal, por la ilógica subsunción de los hechos en la norma, el tercero se queja de la violación del derecho de defensa, con sustrato en la omisión del trámite de audiencia que prevé el art. 41 del Reglamento Disciplinario.
6. Tras la lectura y el estudio de las alegaciones presentadas por el recurrente y por el Fiscal, postulando también la admisión a trámite, la Sección Cuarta acuerda admitir la demanda y dar vista de las actuaciones al recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, con concesión de un plazo común de veinte días para la presentación de las alegaciones previstas en el art.
52.1 LOTC.
7. En su escrito de alegaciones, presentado el día 3 de noviembre, insiste el recurrente, en relación con el primero de los motivos de su demanda y con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en que «atendiendo (...) a su naturaleza, a su finalidad, y a la forma en que se practica, la información reservada no puede servir --en modo alguno-- de fundamento de la imposición de una sanción, pues no constituye prueba de cargo». Complementa su planteamiento de la demanda indicando, como ejemplo, que el Decreto 183/1995, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, exige que se posibilite la presencia del expedientado en la práctica de las pruebas; con apoyo en jurisprudencia constitucional reciente, alega además que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene naturaleza meramente revisora y que es inexigible al sancionado que frente a los defectos de prueba o a las lagunas probatorias del procedimiento administrativo sea él quien inste la práctica o la repetición.
En lo que afecta a su segunda queja, atinente al principio de legalidad penal, impugna tanto el razonamiento que llevó a la constatación de ciertos indicios a la sanción por falta muy grave, como la subsunción del segundo comportamiento: ni el dato transmitido se conocía por razón del cargo, ni generó provecho alguno, ni existía deber de sigilo frente a la persona a la que se transmitió.
En tercer lugar, añade, al cuarto motivo de la demanda, que no se trata de una falta de respuesta a su pretensión, sino de una falta «total y absoluta» de motivación, a pesar de que se argumentó con claridad ante el órgano judicial en torno a tres precisas alegaciones.
8. La primera parte de su escrito de alegaciones (fecha de registro 17 de octubre de 1995) la dedica el Abogado del Estado a resumir la doctrina jurisprudencial constitucional relativa a la aplicación del derecho a la presunción de inocencia al procedimiento administrativo sancionador. Lo hace porque a su juicio el punto de partida de la demanda es «una traslación in integrum y a fortiori de los principios penales al ámbito del procedimiento administrativo sancionador», lo que dota a su pretensión de un sesgo marcadamente formalista, «poco atento a la realidad material de los hechos incontestados, notorios, e incluso reconocidos por el demandante». Debe recordarse, por contra, que la aplicación de principios penales al Derecho Administrativo sancionador no debe hacerse automáticamente, sino con matices y con atención a su compatibilidad con la naturaleza de dicho orden, máxime cuando se trata del ámbito de las relaciones especiales de sujeción (STC 212/1990).
Así, en relación con la presunción de inocencia, el Tribunal Constitucional ha afirmado el principio de contradicción y defensa, pero «entendido en el sentido de que el interesado conozca los cargos y las pruebas incriminatorias, y las pueda rebatir y pedir y obtener pruebas de signo contrario; no en el sentido de que sean aplicadas a todas y cada una de las pruebas las garantías del proceso penal». También estimaría el Tribunal Constitucional, en sus SSTC 76/1990 y 212/1990, «el principio material del valor como prueba, en igualdad con otras, de lo averiguado por la Administración; y el principio procesal de la necesaria utilización de los medios procesales de la jurisdicción contencioso-administrativa para defender las pretensiones del interesado».
A juicio del Abogado del Estado tampoco se aprecian en la Sentencia impugnada las incongruencias denunciadas. Respecto a la omisiva, debe subrayarse que el órgano judicial se pronunció sobre la tipicidad, «entendiendo ajustada a Derecho la calificación jurídica realizada por la Administración»; por lo demás, «el razonamiento para entender la tipificación de la conducta como correcta, habida cuenta del pronunciamiento jurisdiccional, no puede ser otro que el contenido en la resolución impugnada, muy completo y fundado, que constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo».
En segundo lugar, no existe la incongruencia «por sustitución de medios probatorios»: no hubo alteración de las pretensiones, ni cabe afirmar que el órgano judicial no puede tener en cuenta pruebas obrantes en Autos diferentes a las que sustentaron la resolución administrativa.
La supuesta infracción del principio de tipicidad carece de argumentación. Debe señalarse en cualquier caso al respecto que, si bien «las graves consecuencias que para los derechos fundamentales de los procesados existen en el orden penal pueden justificar un examen de la tipicidad por el Tribunal en tal orden penal, en el orden
administrativo-disciplinario el carácter de cuestión de legalidad ordinaria (...) debe siempre prevalecer, si se quiere ser respetuoso con el ámbito legítimo constitucionalmente del recurso de amparo».
1. Cuando el recurrente ejercía sus funciones como Abogado del Estado fue expedientado y sancionado en vía administrativa (traslado con cambio de residencia) por infracción de la normativa sobre incompatibilidades a la que como tal funcionario estaba sometido, así como del deber de sigilo que comportaba su cargo. Tras acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, infructuosamente para sus intereses, viene ahora a esta sede de amparo porque considera que su sanción y la confirmación judicial de la misma son la consecuencia de la vulneración de varios de sus derechos fundamentales:
de un lado, el relato de hechos probados habría sido el fruto de una actividad probatoria falta de las imprescindibles garantías; de otro, la subsunción del mismo en los tipos de infracción aplicados carecería de la necesaria racionalidad. Además de estas vulneraciones de sus derechos a la presunción de inocencia y del principio de legalidad en el ámbito sancionador, el recurrente se queja de la indefensión padecida en el procedimiento administrativo y en el judicial. En el primero se le habría privado de un preceptivo trámite de audiencia; el órgano judicial, por su parte, habría alterado en fase de Sentencia los términos del debate procesal y habría omitido toda respuesta a una de las cuestiones principales planteadas por el recurrente.
El Fiscal da la razón al señor Silva en lo relativo a la falta de un sustento probatorio adecuado de los comportamientos que se le atribuyen, por lo que postula ya la concesión del amparo en el motivo relativo a la presunción de inocencia y solicita la anulación de las resoluciones sancionadoras. El Abogado del Estado, por contra, tilda la demanda de formalista y confundida por efectuar una traslación sin matices de las garantías penales al procedimiento sancionador. Estima que el hoy recurrente pudo ejercer su derecho de defensa sin limitaciones sustanciales tanto en sede administrativa como en el foro judicial, sin que, por lo demás, se constate ni un defecto de subsunción con relevancia constitucional en la resolución administrativa, ni en la Sentencia una incongruencia que infrinja el art. 24.1 C.E.
En la sucinta fundamentación del motivo de la demanda, no complementada por el recurrente en dos trámites de alegaciones que se le han ofrecido, no se cifra efecto material alguno de indefensión consecuente a la irregularidad procedimental denunciada. Tampoco, por lo demás, lo constatamos nosotros desde la perspectiva constitucional que nos es propia. Con independencia de la espinosa cuestión de la incidencia que en esta constatación puedan tener las posibilidades que ofrece el posterior proceso judicial, es lo cierto que el expedientado tuvo posibilidad plena de alegar y proponer cuanto estimara conveniente en su pliego de descargos y en el trámite final de alegaciones, posterior a la propuesta de resolución (art. 44 del Reglamento citado), que el hoy recurrente optó por no utilizar. No consta, pues, y esto es lo relevante en el enjuiciamiento constitucional que corresponde a este Tribunal, que se le haya privado «de los medios legales suficientes para la defensa de sus legítimos intereses», que se hayan eliminado o disminuido «sustancialmente los derechos que corresponden a quienes toman parte en un proceso, o en un procedimiento de carácter sancionador, privándoles de una oportunidad real de defender sus legítimos intereses (SSTC 4/1982, fundamento jurídico 5.o; 102/1987, fundamento jurídico 2.o, y 35/1989, fundamento jurídico 3.o). En el ámbito del procedimiento administrativo sancionador ello presupone que el implicado disfrute de una posibilidad de defensa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga (SSTC 18/1981, fundamento jurídico 3.o; 2/1987, fundamento jurídico 6.o)» (STC 229/1993, fundamento jurídico 5.o).
Para proceder a dicha clarificación debe darse por sentada sin mayor explicitación ni más abundancia de citas la jurisprudencia relativa a que «los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración» (STC 18/1981, fundamento jurídico 2.o), a que entre dichos principios se encuentra el que inspira el contenido del derecho a la presunción de inocencia (STC 76/1990, fundamento jurídico 8.o: «no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas»), y a que aquella aplicación no tiene un alcance «literal», sino el que requiere la preservación de «los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución» (STC 18/1981, fundamento jurídico 2.o). En esta última pauta hemos insistido, también con otras palabras en múltiples resoluciones, postulando una aplicación de las garantías procesales al procedimiento administrativo sancionador «en línea de principio» (STC 66/1984, fundamento jurídico 1.o), cautelosa (SSTC 246/1991, 197/1995) y respetuosa con la naturaleza de este procedimiento (SSTC 22/1990, 246/1991), y rechazando que dicha aplicación pueda realizarse de modo mimético, inmediato (STC 181/1990), o automático (STC 197/1995).
Corrobora las afirmaciones anteriores nuestra jurisprudencia relativa a que las diligencias y actas de la Inspección de los Tributos constituyen un primer medio de prueba sobre los hechos que reflejan y que su «valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la prueba. A ello debe añadirse que ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias» (STC 76/1990, fundamento jurídico 8.o; también, ATC 974/1986; en relación con las actas de la Inspección de Trabajo, ATC 7/1984; en general, STC 169/1994).
En todo caso, y ésta es la segunda razón, con independencia de la cuestión de la naturaleza de la jurisdicción contencioso-administrativa en este tipo de supuestos --sí más allá de la mera revisión de la valoración previa puede realizar una propia de toda la prueba practicada, lo que descartaría de raíz el carácter sorpresivo de la apreciación que ahora se impugna--, constatamos, desde la única perspectiva que nos corresponde, que en el trace de lo administrativo a lo contencioso y durante el proceso judicial permanecieran inalterados los elementos esenciales del debate y garantizado el respeto al derecho de defensa. Ni se introdujeron nuevos hechos en la base fáctica que dio lugar al expediente y a la sanción, ni se trocó la perspectiva jurídica desde la que dichos hechos se analizaban (SSTC 12/1981, 95/1995, 225/1997).
Que a partir de aquel dato de la percepción por el expedientado del complemento específico y de las normas citadas pueda calificarse el comportamiento del mismo como lesivo de las incompatibilidades que le afectaban, es algo que podrá discutirse en términos de legalidad ordinaria, pero resulta ajeno al ámbito de cobertura del derecho fundamental que consagra el art. 25.1 C.E.
De modo no contrario a los criterios semánticos, lógicos
y axiológicos citados en este fundamento jurídico como pauta de nuestro control de constitucionalidad, tanto el órgano administrativo como, más expresivamente, el órgano judicial, entendieron que esta actividad, aun no continua ni retribuida, integraba las que le estaban vedadas al recurrente como Abogado del Estado, ya que, a la vista de su función concreta como tal y del tipo de asuntos que llevaba el despacho de Abogados, podía comprometer su imparcialidad y objetividad.
9. En lo que se refiere a la infracción del deber de sigilo, en primer lugar, la demanda considera que el comportamiento de facilitar unos datos fiscales a los que el propio interesado podía acceder ni habría quebrado aquel deber ni le habría generado el provecho propio que exige el tipo. El órgano administrativo entendió y el judicial ratificó que, aunque la información obtenida por el hoy recurrente pudo serlo también por el interesado, era lo cierto «que le fue suministrada por su condición de Abogado del Estado y por su destino, y que hizo uso de ella para fines no oficiales o extraoficiales», lo que le sirvió al menos «para ganar un cierto prestigio al demostrar que le era fácil la obtención de informaciones reservadas», en consecuencia, le aplicó la sanción prevista en el art. 7.1. j) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, consistente en «no guardar el debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio». Que sea discutible la interpretación de la norma que subyace a este razonamiento en relación con el deber de sigilo y con el provecho que acarrea su infracción, no es lo que ahora está en cuestión, sino su legitimidad ex art. 25.1 C.E.
a la luz de los criterios enunciados. Y a tenor de dichos mínimos criterios semánticos, lógicos y axiológicos, y teniendo presente que la información se facilitó a un cliente del bufete, nada revela la inconstitucionalidad de la interpretación, ni nada aporta en concreto la demanda para sostenerla.
Dada en Madrid, a dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y ocho.--José Gabaldón López.--Fernando García-Mon y González-Regueral.--Rafael de Mendizábal Allende.--Julio Diego González-Campos.--Carles Viver Pi-Sunyer.--Tomás S. Vives Antón.--Firmados y rubricados.
CORRECCIÓN de errores en BOE núm. 251 de 20 de octubre de 1998 (Ref. BOE-T-1998-24154).

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