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Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000 expedido por el concejo distrital de barranquilla, artículos 1 y 3 Improcedencia de la suspensión provisional / suspension provisional los fundamentos de la acción principal y de la pretensión cautelar deben ser los mismos
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ACUERDO 001 DEL 31 DE MAYO DE 2000 EXPEDIDO POR EL CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA, ARTÍCULOS 1 Y 3 - Improcedencia de la suspensión provisional / SUSPENSION PROVISIONAL - Los fundamentos de la acción principal y de la pretensión cautelar deben ser los mismos
Si bien es cierto que de acuerdo con la regla 1ª del art. 152 del c.c.a la suspensión provisional del acto cuya nulidad se demanda puede solicitarse y sustentarse de modo expreso en la demanda o por escrito separado, también lo es que los fundamentos de la acción principal y de la pretensión cautelar deben ser los mismos, como quiera que objetivamente se trata del mismo proceso y en razón de que la suspensión provisional debe tener coherencia con los fundamentos y disposiciones invocadas en la demanda (art. 152-2), que no es otra que la nulidad del acto que habrá de definirse en la sentencia. De lo contrario, podría el juez entrar en contradicción si al final del proceso la norma que encontró infringida y que dio lugar a la suspensión provisional del acto, no es objeto de examen para definir la nulidad del mismo. Nota de Relatoría: Ver auto del 8 de noviembre de 1974, Sección Primera
SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos en la acción de nulidad / DECISIONES DISCRECIONALES - Cuando el artículo 36 del C.C.A. se estime violado, habrá en cada caso que ajustarla a las condiciones particulares del acto expedido para determinar su debido cumplimiento
Para la Sala no se evidencia una flagrante violación del art. 36 del c.c.a por las siguientes razones: De acuerdo con el ordinal 2º del art. 152 del c.c.a, son susceptibles de la medida cautelar de suspensión provisional, si la acción es de nulidad, los actos administrativos que incurran en una “manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”. Cuando dicha medida se espera de actos administrativos susceptibles del control de legalidad por la vía de la acción de nulidad prevista en el art. 84 del c.c.a, ha sido reiterada la jurisprudencia en tanto dicha suspensión solo es procedente “si además de los requisitos procesales, el acto o los actos acusados son manifiestamente violatorios de una o más normas de jerarquía superior por confrontación directa o prima facie, sin que deba efectuarse el estudio de fondo propio de la sentencia, porque se trata de una medida cautelar que, en cuanto excepcional, es de restrictiva interpretación”. Contrariu sensu, “la suspensión no es procedente cuando para poder apreciar la violación de la norma positiva de derecho sea indispensable el estudio de cuestiones de hecho y la estimación de pruebas que deban ser controladas durante el debate y apreciadas en la sentencia”. (auto junio 8 de 1962). La norma que se considera infringida es el artículo 36 del C.C.A., contenida en la primera parte del código y relativa a los procedimientos administrativos pretende que las decisiones de la administración pública de carácter discrecional obedezcan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, conceptos que han tenido desarrollo más por parte de la jurisprudencia y de la doctrina que una definición legal. Esto significa que cuando esta norma se estime ignorada, habrá en cada caso que ajustarla a las condiciones particulares del acto que se expidió para determinar su debido cumplimiento. En el presente caso tanto para el actor como para el tribunal se hizo necesario desentrañar el propósito buscado por el acto acusado y es del análisis de sus antecedentes de donde concluyen que no se tuvo en cuenta lo dispuesto por el art. 36 del c.c.a, lo que ya de por si resulta suficiente para deducir que del acto demandado no se desprende una flagrante u obstensible violación, toda vez que la confrontación con la norma no se hace en forma directa, sino luego del examen de los antecedentes de una relación societaria y contractual ya gestada de tiempo atrás entre el municipio, hoy distrito, de Barranquilla y la sociedad Triple A S.A E.S.P, con fundamento en autorizaciones previas otorgadas por el mismo concejo distrital. Al no configurarse la violación manifiesta de la norma que se estima violada, habrá de revocarse la medida cautelar decretada.
Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil uno (2001).
Esta norma contenida en la primera parte del código y relativa a los procedimientos administrativos pretende que las decisiones de la administración pública de carácter discrecional obedezcan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, conceptos que han tenido desarrollo más por parte de la jurisprudencia y de la doctrina que una definición legal. Esto significa que cuando esta norma se estime ignorada, habrá en cada caso que ajustarla a las condiciones particulares del acto que se expidió para determinar su debido cumplimiento.
En el presente caso tanto para el actor como para el tribunal se hizo necesario desentrañar el propósito buscado por el acto acusado y es del análisis de sus antecedentes de donde concluyen que no se tuvo en cuenta lo dispuesto por el art. 36 del c.c.a, lo que ya de por si resulta suficiente para deducir que del acto demandado no se desprende una flagrante u obstensible violación, toda vez que la confrontación con la norma no se hace en forma directa, sino luego del examen de los antecedentes de una relación societaria y contractual ya gestada de tiempo atrás entre el municipio, hoy distrito, de Barranquilla y la sociedad Triple A S.A E.S.P, con fundamento en autorizaciones previas otorgadas por el mismo concejo distrital.
Podría decirse que el acto acusado autoriza la prórroga de un contrato de concesión que apenas está en ejecución y por consiguiente no es el momento de tomar la determinación de prorrogarlo. Pero en este caso tampoco se patentiza la falta de competencia del concejo distrital como causal de nulidad prevista en el art. 84 del ordenamiento procesal administrativo.
En el escrito en el cual se solicitó la suspensión provisional y en la demanda se manifiesta que para la fecha en que fueron concedidas las autorizaciones al alcalde que ahora se demandan, ya a través de otros acuerdos la corporación edilicia había autorizado la celebración del contrato que se pretende prorrogar y se adjuntaron tales autorizaciones. Será necesario por tanto, establecer las condiciones en que se celebró el contrato de concesión proveniente a la vez de un contrato de suscripción de acciones y dilucidar lo que en él se dijo acerca de la vigencia de la concesión; también deberá determinarse el alcance del parágrafo del art. 1º del acuerdo demandado en tanto advirtió que “la ampliación o prórroga a la que se refiere el presente artículo no podrá ser superior al término estipulado para la concesión vigente”.
Como quiera que el apelante advirtió que el alcalde distrital hizo uso de las autorizaciones conferidas por el acto que se demanda, antes de que éstas fueran suspendidas por el tribunal y aportó al proceso la copia del documento correspondiente, ello significa igualmente que no es procedente la medida cautelar y será la sentencia la oportunidad para examinar y determinar los alcances de ese documento.
Al no configurarse la violación manifiesta de la norma que se estima violada, habrá de revocarse la medida cautelar decretada.
Radicación número: 08001-23-31-000-2000-2057-01(19400)
Actor: JOSE JOAQUIN RINCON CHAVES
Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. TRIPLE A B/Q S.A E.S.P, contra los autos proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 20 de septiembre y el 4 de octubre de 2000, mediante los cuales dispuso en el punto 2 de cada uno de ellos decretar la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º y 3º del acuerdo 001 de 31 de mayo de 2000, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla.
1º.- El señor JOSE JOAQUIN RINCON CHAVES, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A. demandó la nulidad del acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000, mediante el cual el Concejo Distrital de Barranquilla autorizó al Alcalde Distrital para ampliar el término de la concesión del uso de los bienes destinados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo de esa ciudad.
2º.- Mediante escrito separado (fls. 250 a 252) solicitó la suspensión provisional de los artículos 1º y 3º dicho acuerdo, la cual fundamentó así:
“En este caso se presenta flagrante violación del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo por parte del Acto acusado (…) debido a que esa norma legal exige que las decisiones discrecionales deben ser adecuadas a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
Si la norma constitucional (numeral 3 del artículo 313 de la Constitución) atribuye a los Concejos la facultad de autorizar contratos, su ejercicio debe ser adecuado al fin de la norma que no es otro que el de asignar a esas corporaciones la tarea de decidir en un contexto tempo espacial razonable, si el acto jurídico contractual que habría de celebrarse es conveniente o no .
Pero, la conveniencia de prorrogar un contrato de concesión iniciado (asumiendo hipotéticamente que él existiera) demanda que éste haya avanzado a tal grado y en tal porcentaje que de su ejecución material y temporal se desprenda que inequívocamente es una experiencia de conveniencia que merece repetirse; lo cual, unido al corto tiempo que falta para su terminación hagan pensar razonablemente que deba ampliarse.
La ampliación que se autoriza del contrato de Concesión, además de partir de un acto jurídico que no existe, puesto que lo que realmente existe entre el Distrito de Barranquilla y la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. no es un contrato de concesión sino uno de suscripción de acciones, no puede determinarse, evaluarse y decidir su conveniencia con tanta antelación, puesto que si como se afirma la concesión fue por 20 años a partir de la celebración del Contrato de Suscripción de acciones, no abrían los elementos adecuados para resolver sobre la susodicha ampliación.
Correlativamente, la decisión discrecional del Concejo de Barranquilla tampoco es proporcional a los hechos que le sirven de base, debido a que, por una parte, no guarda racionalidad ni se acompasa con el sentido común que 13 años antes de determinarse (sic) un contrato se decida ampliarlo, especialmente porque no sabe cómo será la mayor parte de la ejecución.
Esa descontextualización del Concejo Distrital (concretamente sus integrantes actuales), al autorizar una ampliación por fuera del momento administrativo para ello, violenta de contera el artículo 84 del C.C.A., en la modalidad de falta de competencia, ya que la corporación edilicia que se encontraría habilitada para hacerlo sería aquélla que corresponda al período constitucional o legal que coincida con la terminación de la Concesión, en el evento de que ésta existiera.
“Finalmente, el acto acusado violenta palmariamente el artículo 84 en cuanto incurre en falsa motivación, debido a que autoriza la ampliación de un Contrato de Concesión que no existe. Debo recordar que al tenor del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en el Proceso Contencioso Administrativo por disposición del artículo 168 de C.C.A., las negaciones indefinidas no están sometidas a la carga de la prueba por quien las dice, como en esta caso el suscrito demandante…”
3º.- El tribunal accedió a la solicitud de suspensión provisional impetrada por considerar que el acto acusado
“… viola palmariamente el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo por cuanto esta norma legal exige que las decisiones discrecionales deben ser adecuadas a los fines de la norma que la autoriza y proporcionales a los hechos que le sirven de causa, además se debe tener en cuenta que el numeral 3 de la Norma Constitucional atribuye a los Concejos la facultad de autorizar al ALCALDE para celebrar contratos, se advierte, prima facie, tal violación pues, la facultad de autorizar contratos debe ser adecuada a la finalidad de la norma que precisamente es el de otorgarle a la Corporación la obligación de disponer si el acto jurídico contractual que ha de celebrarse es proporcional o no.
En otras palabras la violación de las normas de carácter superior invocadas, por parte del acto acusado, se pone de manifiesto porque la decisión del CONCEJO DISTRITAL de otorgarle facultades al señor ALCALDE DISTRITAL no se adecua a los fines de la norma que lo autoriza -numeral 3 del Artículo 313 de la Constitución Nacional, pues no se ve la urgente necesidad que tenga la Administración de ampliar un contrato cuyo, termino inicial no está próximo a expirar sino, por el contrario su vigencia permanecería en el espacio durante un tiempo apreciable, lo cual de ninguna manera justifica su apresurada prórroga.
Tampoco es proporcional a los hechos que le sirven de causa, es decir, los antecedentes de hechos y derechos (sic) de la situación jurídica de que se trata y que constituyen las consideraciones que determinan la expedición del acto. En el presente caso las causas o motivaciones no están explícitas para poder medirse en consideración a los beneficios que el acto causaría a los administrados, pues esos beneficios no podrán precaverse por ser tan prematuros calcularlos por el corto desarrollo que ha tenido en el tiempo el contrato que se autoriza, con el acto de prorrogarlo.
“Al autorizar el CONCEJO DISTRITAL DE BARRANQUILLA, al ALCALDE DISTRITAL para que amplíe el término de concesión otorgada de un contrato que inicialmente es por 20 años, sin que el vencimiento del mismo sea inminente, es más cuando apenas van aproximadamente 7 años del término original, incurre en un despropósito advertible sin elucubración alguna.
Tal decisión, que ciertamente es discrecional, debió ser proporcional y adecuada a los hechos que le sirven de fundamento, y, además de que en el Acuerdo cuestionado no hay motivación alguna que justifique, o mínimamente explique, la excesiva antelación en que se autoriza la ampliación o prórroga del Contrato, (13 años antes de su terminación), muestra de manera evidente y ostensible una decisión desproporcionada y no adecuada, en cuanto no consulta la más mínima razonabilidad y racionalidad, condiciones necesarias en las resoluciones discrecionales para que no haya arbitrariedad. (…)
Así, pues, hallándose el acto administrativo acusado en las circunstancias evidentes y palmarias de arbitrariedad y falta de motivación, es legalmente exigente para este Tribunal decretar su suspensión provisional.”
4º.- La Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P -Triple A de B/Q S.A. E.S.P a través de apoderado, apeló la decisión de suspender provisionalmente el acto acusado por las siguientes razones:
Ha sido constante y reiterada la jurisprudencia (…) en sostener que para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional en la acción pública de nulidad, es menester (…) que exista una violación manifiesta de una de las disposiciones superiores de derecho invocadas como fundamento de la demanda, que se pueda establecer mediante confrontación directa con el acto administrativo demandado o mediante el examen de los documentos públicos que se hayan acompañado a la solicitud. (…)
Igualmente ha entendido la jurisprudencia que la violación se torna compleja cuando para establecerla es necesario el análisis coordinado y sistemático de la norma invocada con otras normas superiores de derecho o descansa en hechos susceptibles de debate probatorio, eventos en los cuales resulta improcedente determinar por el juez contencioso administrativo dicha clase de violación, pues solo cabe hacerlo al momento de la sentencia.
Es presupuesto material para la procedencia de la medida cautelar que el acto administrativo demandado esté produciendo efectos o vaya a producirlos en el futuro, pues si ya los produjo, se consumó o agotó, la suspensión provisional se torna inane o inútil. No se puede suspender provisionalmente los efectos de un acto que no se está ejecutando.
“En el caso sub examine, el Alcalde Distrital de Barranquilla hizo uso de la autorización conferida en el Acuerdo 001 de 31 de mayo del 2000, dado que el 19 de julio del 2000 celebró, en asocio del Gerente General y representante legal de la SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. SIGLA TRIPLE A DE B/Q S.A. E.S.P., el contrato de ampliación del plazo de la concesión otorgada por el Distrito a la referida sociedad, en el cual dio cumplimiento a las obligaciones de los artículos 1°, 2° literales B, C y D y 3º 33º 33º 0 de dicho Acuerdo. (…)
Las consideraciones anteriores evidencian que para la fecha de las providencias recurridas, esto es, el 20 de septiembre y el 4 de octubre del presente año, ya el Acuerdo acusado había producido sus efectos jurídicos y se hacía, por lo tanto, inocua la medida de suspensión provisional allí decretada.
En el caso sub examine el Tribunal con una ligereza inexplicable afirma que no se ve la urgente necesidad que tenga la Administración de ampliar un contrato suyo; que la prórroga es apresurada; que las causas o motivaciones no están explícitas; y que los beneficios que el acto causaría a los administrados “no podrán precaverse por ser tan prematuros calcularlos por el corto desarrollo que ha tenido en el tiempo el contrato que se autoriza, con el acto de prorrogarlo”.
Tales afirmaciones las hizo el Tribunal con la mera comparación de los artículos 1° y 3° del Acuerdo con el artículo 36 del C.C.A., sin analizar la exposición de motivos del Alcalde Distrital de Barranquilla al presentar el proyecto de Acuerdo correspondiente y el resto del articulado del Acuerdo, esto es, el artículo 2° del mismo.
Los elementos probatorios antes reseñados ponen en evidencia que en orden a establecer la oportunidad y conveniencia de la autorización para que el alcalde distrital conviniera con la sociedad que represento la ampliación del término de la concesión de uso de los bienes que se destinan a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en la ciudad de Barranquilla, es menester analizar aquéllos. Dicho análisis es de fondo y tiene una oportunidad procesal propicia para hacerlo, como es la sentencia, lo cual descarta que se pueda hacer en esta etapa inicial del proceso, la de la admisión de la demanda, como equivocadamente lo hizo el Tribunal Administrativo del Atlántico en las providencias objeto del recurso de apelación (…).
El Tribunal ligera e irreflexivamente afirma que en el Acuerdo demandado “no hay motivación alguna que justifique o mínimamente explique, esa decisión sospechosamente prematura, la excesiva antelación en que se autoriza la ampliación o prórroga del Contrato (13 años de su terminación), muestra de manera evidente y ostensible una decisión desproporcionada e inadecuada en cuanto no consulta la más mínima razonabilidad y racionalidad”.
Es del caso advertir que oficiosamente el Tribunal se pronuncia en el aparte transcrito, pues aduce falta de motivación, mientras que el demandante invoca la violación palmaria del artículo 84 del C.C.A., por considerar que el Acuerdo incurre en falsa motivación, “debido a que autoriza la ampliación de un Contrato de Concesión que no existe". Al respecto cabe señalar que la falta de motivación da lugar a una causal de anulación del acto administrativo diferente de la falsa motivación como es la de haber sido expedido en forma irregular o con vicios de forma.
Como se resaltó en las consideraciones precedentes el Acuerdo demandado sí está motivado. Prueba de ello es la exposición de motivos hecha por el Alcalde Distrital de Barranquilla al presentar el proyecto de Acuerdo. Igualmente lo son las exigencias o requisitos a que se condicionó el contrato de prórroga de la concesión, señalados en el artículo 2º del Acuerdo. En apoyo de estas afirmaciones caben las reflexiones expuestas anteriormente.
“Como quiera que el demandante en la solicitud de la medida precautoria considera que el contrato de concesión no existe y que por ser una negación indefinida no está sometida a la carga de la prueba por él, según el artículo 168 del C.C.A., debo puntualizar que con tal afirmación lo que el demandante pone en evidencia es una razón adicional para la improcedencia de la decisión de suspensión provisional, pues la negativa aducida por él, implica el traslado de la carga de la prueba a la parte demandada, para lo cual aduzco y acredito que el contrato contentivo de la concesión, objeto de autorización de la prórroga, sí existe.
En efecto, entre la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A., hoy SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. SIGLA TRIPLE A DE B/Q S.A. E.S.P., y el Distrito de Barranquilla se celebró el 19 de octubre de 1993 un contrato de suscripción de acciones. Como objeto del mismo se señaló en la cláusula primera la suscripción y pago por parte del Municipio de Barranquilla de nueve millones quinientos noventa y cinco mil ochocientas dieciocho (9.595.818) acciones nominativas y de capital de la serie A, de valor nominal de un mil pesos cada una, de conformidad con el reglamento de emisión y colocación de acciones expedido por la Junta Directiva de la AAA, aprobado el 17 de abril de 1993. “Igualmente se estipuló que el Municipio materializa el pago del aporte de capital mediante el otorgamiento de la concesión de la utilización de los activos vinculados directa o indirectamente a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, conforme a los Acuerdos 23 de 1991 y 31 de 1992 y de conformidad con el avalúo aprobado mediante Acuerdo 16 de 1992 y el Decreto 884 de 1992 y al inventario de activos anexo a dicho contrato. Como duración de la concesión materia del contrato se estableció un término de 20 años contados a partir de la fecha de celebración del mismo (cláusula segunda). La AAA se comprometió a pagar mensualmente al municipio las regalías a que se refieren los Decretos 775 de 1991 y 884 de 1992 (...).
El referido contrato de suscripción de acciones fue celebrado en desarrollo del Acuerdo 0023 de 6 de junio de 1991, expedido por el Concejo Municipal de Barranquilla (…), el cual autorizó al Alcalde Mayor de Barranquilla para que participara como accionista en representación del Municipio en la creación de una sociedad anónima de economía mixta del orden municipal, denominada Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. con la sigla “AAA de B/Q S.A”, cuyo objeto social principal fuera la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo (art. 1º); que el aporte del Municipio debía llevarse a cabo mediante concesión, en los términos del artículo 463 del Código de Comercio (artículo 4º); que el aporte del Municipio estaría representado en la concesión de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y el uso de los bienes muebles e inmuebles vinculados directa o indirectamente a la prestación de los precitados servicios; que la duración de la concesión sería de 20 años, prorrogables, contados a partir de la constitución de la sociedad, (…).
El Acuerdo 031 de 1992, expedido por el Concejo Municipal de Barranquilla (…) autorizó al Alcalde (…) para que con posterioridad a la creación de la sociedad de economía mixta en referencia, realizara el aporte de la concesión de que trata el artículo 4º del Acuerdo 0023 de 1991 y ratificó los términos y condiciones de la concesión. (…)
Las consideraciones antes expuestas ponen en evidencia la carencia a este respecto de fundamento de la censura del actor, así como también la del tribunal en las providencias recurridas”.
I. De conformidad con el art. 129 del c.c.a la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias y de los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. A éstos se les asignó el conocimiento en dicha instancia de los asuntos que versen sobre la nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital y municipal (art. 132-1).
Desde la anterior constitución el art. 192 señalaba que “las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (se subraya). La constitución política de 1991 recogió en el art. 238 la competencia de esta jurisdicción para suspender provisionalmente “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por la vía judicial”.
II. La apelación de la medida cautelar adoptada por el a-quo, fue formulada por la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla -Triple A de B/Q S.A. E.S.P, como quiera que dicha sociedad fue vinculada al proceso con la notificación ordenada en el auto admisorio de la demanda (fl. 204).
III. En ejercicio de la acción de nulidad prevista en el art. 84 del c.c.a el actor pretende la nulidad de la totalidad del acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2000 del Concejo Distrital de Barranquilla, cuyo texto es el siguiente.
“ARTICULO PRIMERO: Autorízase al señor Alcalde de Barranquilla, para que en el término de 180 días, en representación del Distrito de Barranquilla, gestione, conjuntamente con la empresa TRIPLE AAA de BARRANQUILLA S.A. E.S.P, la ampliación del término de la Concesión de uso de los bienes que se destinan a la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado, y Aseo en la ciudad de Barranquilla.
PARAGRAFO: La ampliación o prórroga a la que se refiere el presente artículo no podrá ser superior al término estipulado para la concesión vigente.
ARTICULO SEGUNDO: De convenirse la prórroga autorizada en virtud de las facultades concedidas por el presente acuerdo, esta deberá estar sujeta al cumplimiento de las siguientes disposiciones:
A) El alcalde Distrital de Barranquilla queda autorizado para contratar con una firma de auditoría de prestigio internacional, el estudio de las proyecciones financieras, de la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, S.A E.S.P., de tal manera que sirvan de soporte para acordar los términos y los beneficios de la ampliación del plazo de la concesión.
B) Aquellas regalías que deba cancelar la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, S.A E.S.P., a favor del Distrito de Barranquilla como consecuencia de la ampliación del plazo de la concesión a partir del año 2013 se destinarán a cubrir la carga pensional de los jubilados de las extintas Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.
C) El Alcalde Distrital deberá gestionar la consecución de los recursos que sean necesarios para capitalizar el fondo territorial de pensiones.
D) Dentro de los acuerdos que se celebren en torno a la ampliación del plazo de la concesión de uso, el Alcalde de Barranquilla deberá gestionar conjuntamente con la sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla, para que esta sociedad se encargue de la remodelación, conservación y mantenimiento de parques, boulevares y zonas verdes de la ciudad de Barranquilla.
ARTICULO TERCERO: Autorízase al Alcalde Distrital de Barranquilla, para que suscriba todos los documentos y realice los actos y operaciones necesarias para materializar la ampliación del término de la concesión de uso de los bienes que se destinarán a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
ARTICULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
El actor solicitó la suspensión provisional de los artículos 1º y 3º del acuerdo transcrito en razón a que violan directa y ostensiblemente el art. 36 del decreto 01 de 1984 y el numeral 3 del art. 313 de la Constitución Política. Cabe aquí señalar que en la demanda se solicita la nulidad de todo el acuerdo distrital porque se estima que violó los artículos 1, 2, 6, 58, 209, 313-3 y 315-1-3 de la Constitución Política, 92 numerales 4 y 7 y 273 del Decreto 1333 de 1986; 32 de la Ley 136 de 1994, 4 y 5 del Acuerdo 023 de junio 6 de 1991, 1 y 2 del acuerdo 031 del 27 de noviembre de 1992 del Concejo Municipal de Barranquilla y 261 a 274 del Decreto 486 de 1969 expedido por la Alcaldía de Barranquilla (fl. 3), mientras que la solicitud de suspensión provisional de los art. 1º y 3º del acuerdo acusado se fundamenta en la violación del art. 36 del c.c.a, norma que no se enlistó como infringida en el concepto de violación de la demanda.
Si bien es cierto que de acuerdo con la regla 1ª del art. 152 del c.c.a la suspensión provisional del acto cuya nulidad se demanda puede solicitarse y sustentarse de modo expreso en la demanda o por escrito separado, también lo es que los fundamentos de la acción principal y de la pretensión cautelar deben ser los mismos, como quiera que objetivamente se trata del mismo proceso y en razón de que la suspensión provisional debe tener coherencia con los fundamentos y disposiciones invocadas en la demanda (art. 152-2), que no es otra que la nulidad del acto que habrá de definirse en la sentencia. De lo contrario, podría el juez entrar en contradicción si al final del proceso la norma que encontró infringida y que dio lugar a la suspensión provisional del acto, no es objeto de examen para definir la nulidad del mismo. Al respecto la jurisprudencia de la corporación ha señalado:
“(…) La petición de suspensión provisional constituye el ejercicio de una acción cautelar, tendiente a precaver los efectos dañinos del acto o de los actos acusados, mientras se pronuncia sentencia definitiva sobre los mismos. Pero por tener este carácter, los fundamentos jurídicos de la petición de suspensión provisional están condicionados y constituyen un todo coherente con la acción principal que circunscribe la relación jurídico-procesal. De ahí que la ley permita que la petición de suspensión provisional pueda presentarse conjuntamente con la demanda, sin perjuicio de que también pueda proponerse en escrito posterior pero anterior a la admisión de aquella. Con base en estos principios la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que si con la demanda, o en escrito separado, el actor pide la suspensión provisional de uno o más actos con base en una motivación específica aducida al efecto, la solicitud debe ser resuelta con base en esa especial fundamentación, si está comprendida dentro del conjunto de la acción principal (...)1.
IV. Afirma el actor que “se presenta flagrante violación del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo por parte del Acto Acusado (Artículo 1º incluido su parágrafo y el artículo 3º del Acuerdo 001 de 2000 expedido por Concejo Distrital de Barranquilla), debido a que esa norma legal exige que las decisiones discrecionales deben ser adecuadas a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
Concreta su petición en el supuesto fáctico de que la conveniencia de prorrogar un contrato de concesión no puede “determinarse, evaluarse y decidir” con antelación, “puesto que como se afirma la concesión fue por 20 años a partir de la celebración del Contrato de Suscripción de acciones, no habrían los elementos adecuados para resolver sobre la susodicha ampliación”.
El tribunal de instancia acogió estos planteamientos del actor y por ello accedió a la medida cautelar solicitada, en tanto advirtió prima facie la violación del art. 36 del c.c.a toda vez que se ponía de manifiesto que la decisión del Concejo Distrital no se adecuaba a los fines de la norma, “pues no se ve la urgente necesidad que tenga la administración de ampliar un contrato cuyo término inicial no está próximo a expirar sino, por el contrario su vigencia permanecería en el espacio durante un tiempo apreciable, lo cual de ninguna manera justifica su apresurada prórroga”.
Para la Sala no se evidencia una flagrante violación del art. 36 del c.c.a por las siguientes razones:
De acuerdo con el ordinal 2º del art. 152 del c.c.a, son susceptibles de la medida cautelar de suspensión provisional, si la acción es de nulidad, los actos administrativos que incurran en una “manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”.
Cuando dicha medida se espera de actos administrativos susceptibles del control de legalidad por la vía de la acción de nulidad prevista en el art. 84 del c.c.a, ha sido reiterada la jurisprudencia en tanto dicha suspensión solo es procedente “si además de los requisitos procesales, el acto o los actos acusados son manifiestamente violatorios de una o más normas de jerarquía superior por confrontación directa o prima facie, sin que deba efectuarse el estudio de fondo propio de la sentencia, porque se trata de una medida cautelar que, en cuanto excepcional, es de restrictiva interpretación”2. Contrariu sensu, “la suspensión no es procedente cuando para poder apreciar la violación de la norma positiva de derecho sea indispensable el estudio de cuestiones de hecho y la estimación de pruebas que deban ser controladas durante el debate y apreciadas en la sentencia”. (auto junio 8 de 1962).
Tal como se desprende del contenido del acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000, el Concejo Distrital de Barranquilla autorizó al alcalde del distrito para que en un término de 180 días gestionara conjuntamente con la empresa Triple A de Barranquilla, empresa de servicios públicos “la ampliación del término de la Concesión de uso de los bienes que se destinan a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en la ciudad de Barranquilla” (art. 1º); sujetó la prórroga a ciertas condiciones (art.2º) y autorizó su materialización con la suscripción de todos los actos y operaciones que fueran necesarias (art. 3º).
La norma del Código Contencioso Administrativo que se considera infringida por su parte establece :
Artículo 36. “DECISIONES DISCRECIONALES. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
REVOCASE EL numeral segundo del auto del 2 de septiembre de 2000 y el mismo numeral del auto del 4 de octubre del mismo año, dictados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, los cuales decretaron la suspensión provisional de los artículos 1º y 3º del Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000 del Concejo Distrital de Barranquilla y en su lugar se dispone:
No se accede a la suspensión provisional de los artículos 1º y 3º del Acuerdo 001 del 31 de mayo de 2000 del Concejo Distrital de Barranquilla.
ALIER E. HERNANDEZ E. JESUS MARIA CARRILLO B.
MARIA ELENA GIRALDO G RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ V.
1 Auto del 8 de noviembre de 1974. Sección Primera..
2 Auto de noviembre 8 de 1974, Sección Primera. En igual sentido se dijo en el auto del 1ºde junio de 1977, Sección Cuarta lo siguiente: “La suspensión provisional puede decretarse cuando el acto acusado se oponga flagrantemente a la norma superior que se señala como infringida. La flagrancia es tanto como a primera vista, sin duda, que no requiere circunloquios ni reflexiones profundas, o sea que de la comparación de una y otra norma, colocadas como en doble columna, surge evidentemente la contrariedad”.
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References: artículo 36
 artículo 36
 artículo 84
 artículo 36
 artículo 313
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 177
 artículo 168
 artículo 36
 Artículo 313
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 84
 artículo 2
 artículo 168
 artículo 463
 artículo 4
 artículo 36
 artículo 3

Artículo 36

Resolución