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Timestamp: 2016-10-22 13:39:23+00:00

Document:
2C_21/2016 (05.09.2016)
2C_21/2016 � � Urteil vom 5. September 2016
Rechtsanwalt Urs Ebn�ther, advokatur kanonengasse,
Amt f�r Migration und Zivilrecht des Kantons
Graub�nden, Fremdenpolizei,
gerichts des Kantons Graub�nden, 1. Kammer,
A.________, geboren 1978, und B.________, geboren 1981, sind syrisch-kurdischer Herkunft. Sie reisten am 23. Oktober 2002 in die Schweiz; ein Asylgesuch wurde am 10. Januar 2005 zun�chst abgewiesen. In Wiedererw�gung dieser Verf�gung wurde ihnen jedoch am 4. November 2005 aufgrund der Mitgliedschaft von A.________ bei der PKK, verbunden mit exilpolitischer T�tigkeit, die Fl�chtlingseigenschaft zuerkannt, Asyl indes weiterhin verweigert, weil die aktive Mitgliedschaft in einer bewaffneten Organisation Asylunw�rdigkeit zur Folge habe. A.________ und B.________ wurden dementsprechend als Fl�chtlinge vorl�ufig aufgenommen.
Aufgrund der Zugeh�rigkeit zur Gruppe der Maktumin wurden A.________ und B.________ sowie ihre Kinder am 30. Mai 2013 als Staatenlose anerkannt, worauf ihnen das Amt f�r Migration und Zivilrecht des Kantons Graub�nden die Aufenthaltsbewilligung erteilte.
A.________ und B.________ ersuchten am 17. Juni 2013 um Erteilung der Niederlassungsbewilligung f�r alle Familienmitglieder. Darauf h�tten sie Anspruch, weil sie sich als staatenlos anerkannte Personen seit mehr als f�nf Jahren in der Schweiz aufhielten.
Das Amt f�r Migration und Zivilrecht des Kantons Graub�nden lehnte dies jedoch am 9. Dezember 2013 ab mit der Begr�ndung, dass die Frist von f�nf Jahren erst ab der Anerkennung der Staatenlosigkeit zu laufen beginne.
Beschwerden gegen diese Verf�gung wurden am 7. April 2014 vom Departement f�r Justiz, Sicherheit und Gesundheit sowie am 6. Oktober 2015 vom Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden abgewiesen.
A.________, B.________ sowie ihre drei Kinder A.B.C.________, A.B.D.________ und A.B.E.________ haben am 8. Januar 2016 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden vom 6. Oktober 2015 aufzuheben und ihnen die Niederlassungsbewilligung zu erteilen. F�r das bundesgerichtliche Verfahren ersuchen sie um Gew�hrung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Das Departement f�r Justiz, Sicherheit und Gesundheit und das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden wie auch das Staatssekretariat f�r Migration SEM beantragen Abweisung der Beschwerde, jeweils ohne sich ausf�hrlich vernehmen zu lassen. In einer Stellungnahme vom 18. April 2016 beantragen die Beschwerdef�hrer, das Staatssekretariat f�r Migration zu verhalten, inhaltlich zur von ihnen dokumentierten abweichenden Praxis in anderen Kantonen und des Staatssekretariats selbst Stellung zu nehmen.
Auf dem Gebiet des Ausl�nderrechts ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen gegen Entscheide, welche Bewilligungen betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch V�lkerrecht einen Anspruch einr�umen (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG). Gem�ss Art. 31 Abs. 1 AuG hat eine von der Schweiz als staatenlos anerkannte Person Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich rechtm�ssig aufh�lt. Zudem haben gem�ss Art. 31 Abs. 3 AuG staatenlose Personen mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung, die sich seit mindestens f�nf Jahren rechtm�ssig in der Schweiz aufhalten, Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung. Die von den Beschwerdef�hrern beantragte Erteilung einer Niederlassungsbewilligung beruht demnach auf einem Rechtsanspruch, weshalb die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig ist.
Die weiteren Eintretensvoraussetzungen sind erf�llt, und auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1.�Die ausl�nderrechtliche Regelung des Aufenthalts von staatenlosen Personen, wie sie in Art. 31 Abs. 1 und 3 AuG vorgesehen ist, deckt sich weitgehend mit jener, welche gem�ss Art. 60 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AS 1999 2262) und zuvor schon unter der Geltung des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (Art. 26 und 28, dazu BGE 123 II 145 E. 2a S. 148 f.) f�r Fl�chtlinge normiert war, denen Asyl gew�hrt wurde, wobei der zun�chst verwendete Begriff des "ordnungsgem�ssen" Aufenthalts mit �nderung vom 16. Dezember 2005 (AS 2006 4745, 4752, in Kraft seit 1. Januar 2008) in �bereinstimmung mit der Regelung f�r Staatenlose in Art. 31 AuG durch jenen des "rechtm�ssigen" Aufenthalts ersetzt wurde. Mit einer weiteren �nderung vom 14. Dezember 2012 (AS 2013 4375, 4381, in Kraft seit 1. Februar 2014) strich der Gesetzgeber dann allerdings den bisherigen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung nach f�nf Jahren rechtm�ssigen Aufenthalts und ersetzte ihn durch die allgemeine Regelung von Art. 34 AuG, welche keinen Rechtsanspruch vermittelt. Mit einer entsprechenden Gesetzes�nderung vom 25. September 2015 (BBl 2015 7181, 7207) hat der Gesetzgeber nunmehr auch Art. 31 Abs. 3 AuG gestrichen, womit der Rechtsanspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung f�r Staatenlose nach f�nfj�hrigem rechtm�ssigem Aufenthalt entfallen wird, sobald diese �nderung in Kraft tritt, was bisher aber noch nicht geschehen ist.
2.2.�Das Bundesgericht hat sich in seiner bisherigen Rechtsprechung nicht dazu aussprechen m�ssen, was unter "rechtm�ssigem" Aufenthalt von f�nf Jahren im Sinne von Art. 31 Abs. 3 AuG oder auch unter dem n�mlichen Begriff von aArt. 60 Abs. 2 AsylG zu verstehen ist. Hingegen war in einem Urteil vom 17. November 2010 (BGE 137 II 10) zu entscheiden, welche Voraussetzungen gegeben sein m�ssen, damit im Sinne von Art. 63 Abs. 2 AuG ein "ordnungsgem�sser" Aufenthalt von 15 Jahren vorliegt, der es nicht mehr erlaubt, eine Niederlassungsbewilligung aus bestimmten Gr�nden zu widerrufen. Das Bundesgericht hat dies unter Ber�cksichtigung der n�mlichen Begriffsverwendung in anderen Bestimmungen des geltenden (Niederlassungsbewilligung nach f�nf Jahren Aufenthalt der Ehegatten: Art. 42 Abs. 3 und 43 Abs. 2 AuG) oder fr�heren Landesrechts sowie in Niederlassungsvertr�gen mit anderen Staaten getan (BGE 137 II 10 E. 4.4 S. 13 f.). Danach gilt als ordnungsgem�ss der bewilligte Aufenthalt unabh�ngig davon, ob dieser zu Beanstandungen Anlass gibt oder gab (BGE 120 Ib 360 E. 3b S. 367). Wenn Art. 31 Abs. 3 AuG nunmehr von rechtm�ssigem statt ordnungsgem�ssem Aufenthalt spricht, wird dieser Aspekt im Sinne der Rechtsprechung betont. Als ordnungsgem�ss bzw. rechtm�ssig gilt bei einer anspruchsbegr�ndenden Heirat aber auch der Aufenthalt in der Zeit zwischen Heirat und Bewilligungserteilung (BGE 137 II 10 E. 4.4 S. 14) oder bei einem Fl�chtling die Zeit zwischen Asylgesuch und Gutheissung desselben (BGE 137 II 10 E. 4.6 S. 15 f.). Diese Erweiterung beruht darauf, dass auf die ausl�nderrechtliche Bewilligung ein Anspruch besteht und der darauf beruhende Aufenthalt als rechtm�ssig zu gelten hat, auch wenn das Verfahren sich unter Umst�nden einige Zeit dahinziehen mag. Anders verh�lt es sich demgegen�ber f�r einen Aufenthalt, der aufgrund der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels lediglich toleriert wird, wenn der Ausgang des Rechtsmittels nicht dazu f�hrt, dass dem Gesuch entsprochen wird (BGE 137 II 10 E. 4.4 S. 14). Analoges gilt bei Asylgesuchen: Wird das Asylgesuch schliesslich abgewiesen, ist der bisherige Aufenthalt zwar nicht illegal, denn ein Asylbewerber darf sich bis zum Abschluss des Asylverfahrens in der Schweiz aufhalten (Art. 42 AsylG), jedoch ist es nicht ein ordnungsgem�sser oder rechtm�ssiger Aufenthalt (BGE 137 II 10 E. 4.6 S. 15 f.), der unter dem Gesichtspunkt von Art. 63 Abs. 2 AuG oder auch aArt. 60 Abs. 2 AsylG bedeutsam sein k�nnte.
2.3.�Die Beschwerdef�hrer sind am 30. Mai 2013 als staatenlos anerkannt worden, weshalb ihnen gest�tzt auf Art. 31 Abs. 1 AuG die Aufenthaltsbewilligung erteilt wurde. Ihr Gesuch haben sie bereits am 21. September 2011 eingereicht, was im angefochtenen Entscheid zwar nicht festgestellt ist, aufgrund der Akten aber erg�nzt werden kann (Art. 105 Abs. 2 BGG). Der Aufenthalt seit 21. September 2011 beruhte damit auf einem Verfahren, das in der Anerkennung einer Rechtsstellung m�ndete, welche Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung gab. Ein rechtm�ssiger Aufenthalt von f�nf Jahren im Sinne von Art. 31 Abs. 3 AuG liegt dementsprechend zwar noch nicht vor, wird aber alsbald gegeben sein.
Die Beschwerdef�hrer sind jedoch der Meinung, dass auch schon ihr fr�herer Aufenthalt als rechtm�ssig zu gelten habe. Sie beziehen sich jedoch zu Unrecht auf den Gegenbegriff des rechtswidrigen Aufenthalts im Sinne des Straftatbestands von Art. 115 AuG. Auch wenn f�r die beiden Konstellationen ein analoges Begriffspaar rechtm�ssig/ rechtswidrig gebildet werden mag, liegt einem Straftatbestand eine andere Wertung zugrunde als dem Erfordernis eines rechtm�ssigen Aufenthalts im Sinne einer ausl�nderrechtlichen Bewilligungskategorie. Sodann beziehen sich die Beschwerdef�hrer darauf, dass sie bereits vor ihrer Anerkennung als staatenlose Personen solche waren. Das �ndert aber nichts daran, dass ein anspruchsbegr�ndender Aufenthalt auf der Anerkennung bzw. wenigstens auf dem Verfahren beruht, das zur Anerkennung f�hrt.
Man mag sich weiter die Frage stellen, ob der Aufenthalt aufgrund der Anerkennung als Fl�chtling, verbunden mit der vorl�ufigen Aufnahme am 4. November 2005, bereits als rechtm�ssiger Aufenthalt im Sinne von Art. 31 Abs. 3 AuG gelten kann. Dagegen spricht jedoch, dass eine vorl�ufige Aufnahme die Wegweisung voraussetzt und als Ersatzmassnahme bei Undurchf�hrbarkeit ihres Vollzugs konzipiert ist (BGE 137 II 305 E. 3.1 S. 308 f.). Bei Anerkennung als Fl�chtling nach Massgabe der Fl�chtlingskonvention (SR 0.142.30) und gleichzeitiger Verweigerung des Asyls wegen Asylunw�rdigkeit im Sinne von Art. 53 AsylG mag es als eigenartig erscheinen, dass zun�chst die Wegweisung ausgesprochen wird und lediglich von deren Vollzug abgesehen wird, weil dieser v�lkerrechtlich unzul�ssig ist (Art. 83 Abs. 3 AuG). Jedoch bestimmt die Fl�chtlingskonvention nicht, auf welche Weise der Staat einem anerkannten Fl�chtling Schutz gew�hrt und welche ausl�nderrechtliche Rechtsstellung er ihm einr�umt; entscheidend ist nur, dass der Schutz effektiv ist und dem Fl�chtling die Rechtsstellung zuteil wird, die ihm die Konvention garantiert. Aus der Anerkennung als Fl�chtling als solche kann deshalb nicht unmittelbar abgeleitet werden, dass eine ausl�nderrechtliche Aufenthaltsbewilligung zu erteilen und der darauf beruhende Aufenthalt bei Art. 31 Abs. 3 AuG anzurechnen w�re.
2.4.�Die Beschwerdef�hrer berufen sich auf ihrer Ansicht nach vergleichbare F�lle, die sie auch dokumentieren, bei denen eine Niederlassungsbewilligung erteilt worden ist. Darauf braucht nicht weiter eingegangen zu werden und auch ein diesbez�glicher Amtsbericht des Staatssekretariats ist entbehrlich, denn es ist durchaus verst�ndlich, dass die hier er�rterte Rechtslage zu unterschiedlichen Interpretationen Anlass geben konnte. Sie ist nunmehr gekl�rt.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Entsprechend diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdef�hrer grunds�tzlich kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie haben jedoch ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt (Art. 64 BGG). Dieses ist begr�ndet, da die Beschwerdef�hrer bed�rftig sind und das Rechtsbegehren nicht als aussichtslos erscheinen musste.
Den Beschwerdef�hrern wird die unentgeltliche Rechtspflege gew�hrt, und Rechtsanwalt Urs Ebn�ther wird als unentgeltlicher Anwalt bestellt.
Rechtsanwalt Urs Ebn�ther wird aus der Bundesgerichtskasse ein Honorar von Fr. 2'000 ausgerichtet.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 1. Kammer, und dem Staatssekretariat f�r Migration schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 31
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 60
 BGE 
 Art. 31
 Art. 34
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 63
 Art. 42
 Art. 31
 Art. 63
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 115
 Art. 31
 Art. 53
 Art. 31