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Timestamp: 2016-10-25 21:03:22+00:00

Document:
130 II 32131. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause X. contre Commune d'Eclagnens, D�partement de la s�curit� et de l'environnement et Tribunal administratif du canton de Vaud (recours de droit administratif)
Art. 20 OSites; mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu� par des d�chets. Recevabilit� du recours de droit administratif contre une d�cision partielle prise au cours d'une proc�dure d'assainissement d'un site pollu� (consid. 1). L'ex�cution de mesures d'investigation et de surveillance incombe de fa�on prioritaire au d�tenteur du site pollu�, conform�ment � l'art. 20 al. 1 OSites, une telle obligation ne pouvant qu'exceptionnellement �tre impos�e � un tiers sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites; le cas �ch�ant, il faut un lien suffisamment clair ou �vident entre le comportement du tiers et la pollution du site (consid. 2). Faits � partir de page 322
Par une d�cision du 11 avril 1983, le D�partement des travaux publics du canton de Vaud a autoris� la Municipalit� de la commune d'Eclagnens (ci-apr�s: la municipalit�) "� am�nager, � exploiter ou � d�livrer un permis de d�charge inerte au propri�taire foncier", au lieu-dit "Les Fontanettes" � Eclagnens, sur une parcelle appartenant � Y. Le 17 mai 1983, la municipalit� a d�livr� � ce propri�taire un permis d'exploiter une "d�charge type classe II" sur son fonds. Une extension de 22'000 m2 du p�rim�tre de la d�charge a �t� autoris�e par la municipalit� le 22 d�cembre 1986.
L'exploitation de la d�charge a �t� confi�e � une nouvelle soci�t� anonyme, D�charge Les Fontanettes S.A., inscrite au registre du commerce le 10 mai 1983. Cette soci�t� comptait trois administrateurs: X., pr�sident du conseil, Z. et Y. La soci�t� a �t� dissoute le 23 d�cembre 1992 et un tiers a �t� d�sign� comme liquidateur. Le 23 d�cembre 1997, la soci�t� a �t� radi�e du registre du commerce. L'exploitation de la d�charge s'�tait achev�e en 1989 et les travaux de remise en �tat en 1994.
Le D�partement cantonal a charg� un bureau d'ing�nieurs sp�cialis� d'�valuer les risques pour l'environnement provenant de la d�charge des Fontanettes. Ce bureau a d�pos� un premier rapport le 11 mai 1994, retenant en conclusion que cette d�charge pr�sentait un danger potentiel relativement important pour la qualit� des eaux de la rivi�re le Talent, coulant � proximit�; ce rapport pr�conisait, avant une prise de position d�finitive, une �tude d�taill�e des conditions de ruissellement, du d�bit et de la qualit� des eaux de percolation suintant au pied de la d�charge. Ce bureau a effectu� d'autres investigations sur mandats de l'autorit� cantonale et il a d�pos� de nouveaux rapports le 15 d�cembre 1995, le 17 octobre 1996 et le 7 ao�t 2000. Selon les conclusions de ce dernier rapport, l'ancienne d�charge provoquerait la contamination d'une petite nappe phr�atique non exploitable situ�e en bordure du Talent (par des compos�s organiques halog�n�s, provenant probablement du stockage de d�chets artisanaux ou industriels). Une surveillance r�guli�re du site (deux fois par an) �tait recommand�e.
Le 26 mars 2002, le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (ci-apr�s: le service cantonal, ou SESA) a rendu une d�cision BGE 130 II 321 S. 323fond�e sur l'art. 13 de l'ordonnance du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (ordonnance sur les sites contamin�s, OSites; RS 814.680), d�cision dont le dispositif est le suivant:
"1. Messieurs X., Z. et Y. feront effectuer, � leurs frais, une investigation de d�tail sur le site de l'ancienne d�charge 'Les Fontanettes', ceci dans un but de d�terminer si un assainissement du site est n�cessaire du point de vue des eaux souterraines et des eaux de surface.
2. Ils feront �galement assurer, � leurs frais, une surveillance du site du point de vue de la protection des eaux souterraines et des eaux de surface, ceci sans d�lai et jusqu'� ce que les besoins de surveillance aient disparu.
3. A cet effet, ils mandateront un bureau d'ing�nieurs de leur choix. Le nom de ce bureau ainsi que le mandat et le programme de l'investigation de d�tail et de la surveillance seront communiqu�s au SESA pour approbation. De plus, un rapport relatif � l'investigation de d�tail sera remis au SESA � l'issue de l'investigation, au plus tard le 31 mai 2003 (...)."
X., Z. et Y. ont tous trois recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud contre cette d�cision. Le Tribunal administratif a joint les trois causes et, par un arr�t rendu le 14 ao�t 2003, il a rejet� les recours en prolongeant au 31 ao�t 2004 le d�lai pour la remise du rapport relatif � l'investigation de d�tail, la d�cision attaqu�e �tant pour le reste maintenue. Dans les consid�rants de son arr�t, le Tribunal administratif a qualifi� le cas de X. de "plus d�licat" que celui des deux autres int�ress�s. Il n'a "pas exploit� la d�charge au sens strict" parce qu'il n'a "pas particip� directement � l'entreposage des d�chets". Il a n�anmoins r�dig� une lettre de la soci�t� anonyme � la municipalit� le 13 octobre 1983, en r�ponse � une lettre de cette autorit� signalant diff�rents probl�mes li�s � l'exploitation de la d�charge. Dans ce courrier, X. - qui est avocat et qui, auparavant, "avait apparemment �t� consult� au moment de l'�laboration des statuts" de la soci�t� puis avait apport� son aide dans l'�laboration d'une convention conclue entre la municipalit� et la soci�t� - a demand� que la correspondance relative � la d�charge lui soit d�sormais adress�e (� son �tude). Il a particip� � une s�ance sur place avec l'autorit� communale le 15 novembre 1983, puis a re�u un courrier de la municipalit� du 5 d�cembre 1983 concernant cette s�ance. Par la suite, le dossier ne contient plus de "traces d'intervention de X. dans l'exploitation de la d�charge". N�anmoins, ce dernier, qui "entendait notamment �tre un interlocuteur vis-�-vis des autorit�s", a "particip� � la gestion de la soci�t� et, partant, � l'exploitation de la d�charge, quand bien m�me il s'agissait d'un r�le secondaire et BGE 130 II 321 S. 324limit� dans le temps, dont l'ampleur exacte n'a pas pu �tre �tablie". Comme l'exploitation de la d�charge est la cause des mesures � prendre en application de l'ordonnance sur les sites contamin�s, X. pouvait, d'apr�s le Tribunal administratif, �tre tenu de participer � l'investigation de d�tail et aux mesures de surveillance, en application de l'art. 20 al. 2 OSites.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif, principalement pour violation de l'art. 20 OSites. L'effet suspensif a �t� accord� au recours.
Par un arr�t rendu le 2 juin 2004, le Tribunal f�d�ral a admis le recours de droit administratif et il a annul� l'arr�t du Tribunal administratif, en tant qu'il rejetait le recours form� par X. et qu'il maintenait la d�cision adress�e le 26 mars 2002 � X. par le service cantonal.
La contestation porte sur une d�cision obligeant le recourant � prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu�. Ces mesures sont d�finies dans l'ordonnance sur les sites contamin�s (OSites), qui r�gle les diff�rentes �tapes de la proc�dure d'assainissement des d�charges contr�l�es et des autres sites pollu�s par des d�chets, conform�ment � l'art. 32c al. 1 LPE (RS 814.01). L'arr�t du Tribunal administratif est donc une d�cision fond�e sur le droit public f�d�ral (cf. art. 5 al. 1 PA, auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ); prise en derni�re instance cantonale, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ; cf. �galement art. 54 LPE et ATF 130 II 32 consid. 2 p. 34). Cette d�cision ne met pas fin � la proc�dure introduite en vue d'un assainissement de la d�charge. Il ne s'agit cependant pas d'une d�cision incidente au sens de l'art. 101 let. a OJ mais bien d'une d�cision partielle sur le fond (cf. ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385; arr�t 1A.67/1997 du 26 f�vrier 1998, publi� in DEP 1998 p. 152, consid. 1c). Une telle d�cision partielle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral dans le d�lai de trente jours pr�vu � l'art. 106 al. 1 OJ. Ce d�lai a �t� observ� en l'esp�ce. BGE 130 II 321 S. 325
Dans la proc�dure de recours de droit administratif (art. 97 ss OJ), a qualit� pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ quiconque est atteint par la d�cision attaqu�e et a un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e ou modifi�e. Celui qui est tenu de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu� remplit manifestement ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilit� des art. 97 ss OJ. Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
2. Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 20 OSites en faisant valoir que l'obligation de prendre des mesures d'investigation et de surveillance d'un site pollu� doit �tre en principe impos�e au d�tenteur du site, et exceptionnellement � un tiers, si les causes de la pollution sont clairement �tablies et s'il est certain que ce tiers devra assumer les frais d'assainissement. Or il n'est pas lui-m�me le d�tenteur du site ni le principal responsable de la pollution; son comportement, dans la cr�ation et la gestion de la soci�t� ayant exploit� la d�charge, n'a en outre d'apr�s lui aucun rapport causal avec la pollution. Le recourant reproche donc au Tribunal administratif d'avoir admis � tort, en l'absence de circonstances exceptionnelles, que la r�alisation d'une investigation de d�tail pouvait �tre exig�e de lui.
2.1 L'art. 32c al. 1 LPE prescrit aux cantons de veiller � ce que soient assainis les d�charges contr�l�es et les autres sites pollu�s par des d�chets, lorsqu'ils sont � l'origine d'atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'ils risquent de l'�tre un jour. Le Conseil f�d�ral est habilit� � �dicter des prescriptions � ce sujet; il a adopt�, le 26 ao�t 1998, l'ordonnance sur les sites contamin�s (OSites), qui r�gle les diff�rentes �tapes du traitement des sites pollu�s (cf. art. 1 al. 2 OSites). Cette ordonnance pr�voit une phase d'investigation pr�alable (art. 7 OSites), � l'issue de laquelle l'autorit� examine si le site pollu� n�cessite une surveillance ou un assainissement (cf. art. 8 al. 1 OSites). Si un site pollu� n�cessite un assainissement (en d'autres termes s'il s'agit d'un "site contamin�"), l'autorit� demande d'une part qu'une investigation de d�tail soit effectu�e dans un d�lai appropri�, et d'autre part que le site soit surveill� jusqu'� la fin de l'assainissement (art. 13 al. 2 OSites). L'investigation de d�tail est n�cessaire pour appr�cier les buts et l'urgence de l'assainissement (art. 14 al. 1 OSites). Les donn�es suivantes doivent �tre identifi�es et �valu�es dans ce cadre: type, emplacement, quantit� et concentration des substances dangereuses pour l'environnement pr�sentes sur le site pollu� (art. 14 al. 1 let. a OSites); type des atteintes � BGE 130 II 321 S. 326l'en vironnement effectives et possibles, charge et �volution de ces atteintes dans le temps (art. 14 al. 1 let. b OSites); emplacement et importance des domaines environnementaux menac�s (art. 14 al. 1 let. c OSites).
L'ex�cution des mesures d'investigation (pr�alable ou de d�tail) et de surveillance est r�gl�e � l'art. 20 OSites, qui a la teneur suivante:
1 Les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent �tre ex�cut�es par le d�tenteur du site pollu�.
2 L'autorit� peut obliger des tiers � proc�der � l'investigation pr�alable, � ex�cuter les mesures de surveillance ou � effectuer l'investigation de d�tail lorsqu'il y a lieu de penser que leur comportement est � l'origine de la pollution du site.
2.2 La contestation porte sur des mesures d'investigation de d�tail et de surveillance (cf. art. 13 et 14 OSites), une investigation pr�alable ayant d�j� �t� effectu�e par l'autorit� cantonale, avec la collaboration d'un bureau sp�cialis� (cf. art. 7 OSites - cette phase a pris fin apr�s le d�p�t du rapport du 7 ao�t 2000). Le recourant n'a pas �t� consid�r�, en proc�dure cantonale, comme le d�tenteur du site pollu� au sens de l'art. 20 al. 1 OSites car, selon le Tribunal administratif, le d�tenteur est en l'occurrence le propri�taire de la parcelle sur laquelle la d�charge a �t� exploit�e. Cette interpr�tation de la notion de d�tenteur n'a pas �t� critiqu�e dans la pr�sente proc�dure; l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage s'y rallie �galement en estimant que la situation est claire � ce propos. Le recourant a en revanche �t� oblig� de prendre des mesures en qualit� de tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites, parce que - si l'on se r�f�re au texte de cette disposition - il y avait lieu de penser que son comportement �tait � l'origine de la pollution du site.
Dans un arr�t r�cent (mentionn� du reste dans l'arr�t attaqu�), le Tribunal f�d�ral a expos� que l'obligation de prendre des mesures de surveillance et d'investigation incombait en premier lieu, ou de fa�on prioritaire, au d�tenteur du site pollu� (art. 20 al. 1 OSites); ce n'est donc qu'exceptionnellement qu'une telle obligation peut �tre impos�e � un tiers, sur la base de l'art. 20 al. 2 OSites. L'autorit� n'a pas � faire intervenir syst�matiquement, � ce stade, les tiers dont le comportement serait � l'origine de la pollution du site. Elle dispose d'un certain pouvoir d'appr�ciation (en d'autres termes, l'art. 20 al. 2 OSites est une "Kann-Vorschrift") mais elle doit tenir compte de la n�cessit� d'effectuer aussi rapidement que possible les investigations; le d�tenteur du site pollu�, qui en a effectivement la ma�trise, est normalement le mieux � m�me de prendre les mesures requises. BGE 130 II 321 S. 327Si, lors de ces �tapes pr�alables, il fallait toujours rechercher �galement celui qui est � l'origine de la pollution ou de l'assainissement, on prendrait le risque de diff�rer inutilement l'assainissement ainsi que la possibilit�, pour le d�tenteur, d'utiliser � nouveau son immeuble sans restrictions. Cela �tant, la question de l'obligation de prendre des mesures (art. 20 OSites) doit �tre distingu�e de celle, � r�soudre ult�rieurement, de la prise en charge des frais d'assainissement, en principe support�s, en vertu de l'art. 32d al. 1 LPE, par "celui qui est � l'origine de l'assainissement" (dans le texte allemand: "der Verursacher"; dans le texte italien: "colui che inquina"). N�anmoins, s'il appara�t d'embl�e clairement qu'un tiers devra supporter les frais d'assainissement parce qu'il est le principal responsable de la pollution du site, on pourrait consid�rer qu'en renon�ant � l'obliger de prendre des mesures d'investigation et de surveillance, l'autorit� fait un mauvais usage de son pouvoir d'appr�ciation et viole partant l'art. 20 OSites (arr�t 1A.214/1999 du 3 mai 2000, publi� in DEP 2000 p. 590, consid. 2d, e et h).
2.3 Le recourant n'exerce actuellement aucune ma�trise de fait sur le site litigieux. Il a pu intervenir dans l'exploitation de la d�charge lorsqu'il �tait administrateur, entre 1983 et 1992, de l'ancienne soci�t� D�charge Les Fontanettes, liquid�e puis radi�e du registre du commerce plusieurs ann�es avant les d�cisions de l'administration cantonale relatives aux investigations de d�tail. Outre son activit� d'administrateur stricto sensu, il a en effet accompli certaines t�ches de gestion courante de la soci�t�, � savoir quelques travaux de nature administrative ou juridique en 1983 - d'apr�s les faits constat�s par le Tribunal administratif, qui lient le Tribunal f�d�ral (art. 105 al. 2 OJ). Ces t�ches ne consistaient cependant ni � transporter les mat�riaux destin�s � cette d�charge, ni � les entreposer sur le site, ni � les trier, ni encore � surveiller sur place l'ex�cution des op�rations de traitement des d�chets. Vu le caract�re subsidiaire ou secondaire de l'intervention des tiers - par rapport � celle du d�tenteur du site pollu� - pour les mesures d'investigation et de surveillance, il faut, pour appliquer l'art. 20 al. 2 OSites, un lien suffisamment clair ou �vident entre leur comportement, � savoir des actes concrets, et la pollution du site. Il faut donc des indices s�rieux d'un tel rapport de causalit�; il n'en va pas d�j� ainsi lorsqu'on reproche de mani�re ind�termin�e un manque de diligence (cf. art. 717 CO) � un membre du conseil d'administration d'une soci�t� qui, elle, aurait pu le cas �ch�ant �tre consid�r�e comme l'auteur de la pollution. En d'autres termes, il faut des motifs s�rieux et objectifs BGE 130 II 321 S. 328d'im puter au tiers vis� un comportement causal (voir le texte allemand de l'art. 20 al. 2 OSites, dont il ressort plus clairement que l'appel aux tiers n'est possible que sur la base de motifs objectifs: "... wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese [= Dritte] die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben").
Dans le cas particulier, les actes de gestion de la soci�t� accomplis par le recourant n'apparaissent pas constitutifs d'un comportement clairement � l'origine de la pollution du site. Aussi l'obligation, impos�e au recourant, de prendre des mesures d'investigation et de surveillance viole-t-elle l'art. 20 al. 2 OSites. Pareille obligation ne saurait �tre fond�e sur une autre norme du droit f�d�ral de la protection de l'environnement. A cet �gard, les griefs du recourant doivent donc �tre admis.
129 II 286 suite... ,
art. 20 al. 2 OSites,
Art. 20 OSites,
art. 20 al. 1 OSites,
art. 32c al. 1 LPE,
art. 7 OSites,
art. 13 de l'ordonnance du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (ordonnance sur les sites contamin�s, OSites; RS 814.680),
art. 1 al. 2 OSites,
art. 8 al. 1 OSites,
art. 13 al. 2 OSites,
art. 14 al. 1 OSites,
art. 14 al. 1 let. a OSites,
art. 14 al. 1 let. b OSites,
art. 13 et 14 OSites,

References: Art. 20
 art. 5
 art. 98
 art. 54
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 97
 art. 1
 art. 8
 art. 13
 art. 7
 art. 717

art. 20

Art. 20

art. 20

art. 32

art. 7

art. 13

art. 1

art. 8

art. 13

art. 14

art. 14

art. 14

art. 13