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RESPONSABILITÀ DA ATTO LECITO E PRINCIPIO DI COMPENSAZIONE. (Ottobre 2014) Elisa SCOTTI - PDF
RESPONSABILITÀ DA ATTO LECITO E PRINCIPIO DI COMPENSAZIONE. (Ottobre 2014) Elisa SCOTTI
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Orsola Cavaliere
1 RESPONSABILITÀ DA ATTO LECITO E PRINCIPIO DI COMPENSAZIONE (Ottobre 2014) Elisa SCOTTI INDICE 1. INTRODUZIONE 2. LE PRINCIPALI IPOTESI DI RESPONSABILITÀ PER ATTO LECITO PREVISTE DALLA LEGGE 2.1 Premessa 2.2 Espropriazione 2.3 Danni derivanti dall esecuzione di opere pubbliche 2.4 Autotutela 2.5 Danni da vaccinazioni obbligatorie 2.6 Ingiusta detenzione ed errore giudiziario 3. LA RESPONSABILITÀ DA ATTO LECITO COME PRINCIPIO GENERALE OPERANTE PER LE LESIONI DI DIRITTI FONDAMENTALI 3.1. Premessa 3.2 L affermazione del principio 3.3 Il modus operandi 4. LA NATURA GIURIDICA DELLA RESPONSABILITA DA ATTO LECITO 4.1 Premessa 1
2 4.2 Natura pubblicistica 4.3 La responsabilità da atto lecito come responsabilità di diritto comune 4.4 La riparazione del danno 5. IL PRINCIPIO DI COMPENSAZIONE 1. INTRODUZIONE Il problema della responsabilità da atto lecito dell Amministrazione (altrimenti esplorato, secondo una scelta non solo di nomenclatura, come problema dell indennità e del principio indennitario nel diritto amministrativo) concerne le ipotesi in cui quest ultima, nel legittimo svolgimento della propria attività e, dunque, nel perseguimento di interessi generali, arrechi danni a singoli individui o collettività che, a fronte del generale beneficio derivante dall agire pubblico, risultino gravati dei relativi oneri. Se, nell ordinamento italiano, per alcune di tali situazioni - come espropriazioni, vaccinazioni obbligatorie, revoca di provvedimenti sussistono specifiche norme che pongono in capo all Amministrazione il dovere di riparare i danni in tal modo arrecati, non si riscontra, invece, una regola generale né esiste un regime giuridico uniforme. E ciò lascia insoluto il problema, teorico e pratico, concernente il se tale dovere sussista laddove la legge non lo preveda espressamente e quale ne sia la disciplina. A tale problema non sembrano aver dato, sino ad oggi, risposte univoche né la giurisprudenza né la dottrina. Effettivamente, come si vedrà, in giurisprudenza si sono di recente avute notevoli aperture, anche grazie all influenza delle corti europee, ma ciò ha riguardato solo ipotesi specifiche, senza toccare la questione nei suoi termini generali. Per parte sua la dottrina ha 2
3 attribuito una considerazione solo marginale al tema: pochi sono gli studi ad esso dedicati, generalmente non trattato nei manuali di diritto amministrativo 1. Tale esito può ricondursi ad una pluralità di ragioni, tra cui, al fondo, la generale visione dei rapporti tra cittadino e amministrazione, caratterizzati, secondo le tesi tutt ora dominanti (ma non indiscusse), dalla prevalenza degli interessi generali sui diritti individuali, destinati ad affievolirsi ad interessi legittimi di fronte al potere pubblico e a perdere, così, la loro essenza di diritti (cd. teoria della degradazione) 2. Tale lettura ha innanzitutto condizionato la preliminare e più generale questione della responsabilità da atto illecito dell Amministrazione impedendone, sino alla fine degli anni novanta, l applicazione ad un importante parte della sua attività, quella incidente sui cd. interessi pretensivi 3. Ed ancor oggi, nonostante, sotto la spinta del diritto europeo, il 1 Attestano invece una più recente inversione di tendenza i manuali di G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2006 e G. FALCON, Lezioni di diritto amministrativo, Padova, 2013; per i più recenti studi che esprimono la medesima tendenza si rinvia al par Per le diverse visioni del rapporto tra potere pubblico e diritto soggettivo ALB. ROMANO, Amministrazione, principio di legalità e ordinamenti giuridici, in Dir. amm., 1999, 111 ss; F. G. SCOCA, Contributo alla figura dell interesse legittimo, Milano, 1990; L. FERRARA, Situazioni soggettive nei confronti della pubblica amministrazione, in Diz. dir. pubbl. diretto da S. CASSESE, Milano, 2006; A. ROMANO TASSONE, Situazioni giuridiche soggettive, in Enc. dir., 1998, ad vocem. 3 E cioè gli interessi ad ottenere provvedimenti favorevoli dall amministrazione, quali il permesso di costruire, le autorizzazioni commerciali, l aggiudicazione di una gara pubblica. A tali interessi si contrappongono, nella sistematica italiana, gli interessi oppositivi, a conservare integra la propria sfera giuridica rispetto all esercizio di poteri lato sensu ablativi, quali quelli di espropriazione. Mentre agli interessi legittimi pretensivi, secondo le ricostruzioni prevalenti, non corrisponderebbero diritti soggettivi (e per questo, a lungo, sono stati ritenuti non meritevoli di tutela risarcitoria, riservata, nei rapporti con la P.A., solo alla lesione di diritti soggettivi), gli interessi oppositivi poggerebbero su diritti soggettivi, presentandosi come diritti affievoliti nella relazione con il potere pubblico (F. G. SCOCA, Contributo alla figura dell interesse legittimo, cit.; ma per una differente lettura v. ALB. ROMANO, Amministrazione, principio di legalità e ordinamenti giuridici, cit. e ID., Potere amministrativo e situazioni giuridiche soggettive, in AA.VV, Interesse pubblico tra politica e amministrazione, a cura di A. 3
4 principio di responsabilità si sia affermato anche in tali ambiti 4, l idea della prevalenza dell interesse generale su quello individuale (complice peraltro la congiuntura economica) induce la giurisprudenza ad orientamenti generalmente restrittivi, tesi a creare una vera e propria rete di contenimento della responsabilità 5. I medesimi ostacoli teorici e pratici hanno impedito, a fortiori, di riferire il principio di responsabilità all attività lato sensu lecita, cioè conforme al diritto, dell amministrazione. Non è un caso se il più aperto e sentito dibattito sul tema, teso all affermazione della responsabilità da atto lecito dello Stato, si riscontra nelle trattazioni di inizio Novecento, quando ancora non si era affermata la teoria della degradazione dei diritti a meri interessi di fronte al potere pubblico. Ammettendosi infatti, in quel contesto culturale, CONTIERI, F. FRANCARIO, M. IMMORDINO, A. ZITO, vol. II, Napoli, 2010, 405 ss., che rappresenta entrambe le ipotesi in termini di diretta relazione tra diritti e poteri pubblici, pur senza negare, tra le specificità del sistema italiano, la rilevanza in entrambi i casi dell interesse legittimo quale strumento concettuale di rappresentazione della diversa e ulteriore tutela del diritto rispetto al potere, azionabile nel procedimento e nel processo amministrativo). 4 L impulso al cambiamento è provenuto dal diritto comunitario che ha introdotto la prima ipotesi di responsabilità per lesione di interessi legittimi pretensivi con la Direttiva n. 89/665/CEE del (recepita nel nostro ordinamento dall art. 13 l. n. 142/92); questa ha disposto che gli Stati membri, nell ipotesi di violazione delle norme comunitarie in materia di appalti, prevedano la possibilità di accordare un risarcimento danni alle persone lese (art. 2 n. 1). Fuori dall ambito degli appalti la responsabilità dell Amministrazione per lesione di interessi legittimi pretensivi è stata poi generalizzata con una assai nota pronuncia della Cassazione a Sezioni Unite, la n. 500/ Sul punto si rinvia ai Reports 2011 in materia di responsabilità nel diritto italiano M. CAFAGNO, M. FAZIO, La responsabilità della pubblica amministrazione da provvedimento, P. CHIRULLI, Responsabilità da comportamento; G. FALCON, F. CORTESE, La responsabilità civile dell amministrazione: giurisdizione e processo, tutti nella pertinente sezione di questo Network. 4
5 la convivenza tra poteri pubblici e diritti individuali, emergeva la necessità di riparare i danni ad essi arrecati, pur se causati nel legittimo perseguimento dell interesse generale 6. Fu l affermarsi, di lì a poco, della teoria della degradazione che condusse a negare tale necessità e ad escludere, a monte, la stessa possibilità di configurare una vera e propria responsabilità dell Amministrazione per atto lecito: le specifiche previsioni di indennizzo venivano, così, relegate al campo delle ipotesi tassative ed eccezionali. Questa posizione, per lungo tempo dominante, è oggi oggetto di un ripensamento e di un dibattito, innanzitutto dottrinario. questione. Diversi fattori, giuridici e non giuridici, hanno determinato la riapertura della Sul piano giuridico la spinta più forte al cambiamento deriva dall influenza, sul diritto interno, della CEDU e dell ordinamento dell UE che rafforza la tutela dei diritti di fronte al potere pubblico (e di fronte allo stesso legislatore) e che torna a sollecitare una visione dei rapporti tra Amministrazione e cittadino in cui i poteri pubblici convivono con i diritti dei singoli, non annientati ma anzi rafforzati, nel sistema italiano, dall interesse legittimo 7. A ciò corrisponde, sul piano extragiuridico, una sempre maggiore e diffusa consapevolezza del necessario rispetto di tali diritti che si manifesta, su un piano di fatto, nell opposizione ad attuare decisioni pubbliche che li pregiudicano, generando disuguaglianze inaccettabili 8. Si pensi alla localizzazione di opere pubbliche nocive o 6 Per tutti, Santi ROMANO, Principii di diritto amministrativo, Milano, terza ed., 1912 (ma analogamente le precedenti ed. del 1906 e del 1901); sul punto v. amplius par Sul punto v. gli scritti di ALB. ROMANO, cit. 8 Sul punto, in generale, S. CASSESE, Teoria e pratica dell eguaglianza, in Giorn. dir. amm., 2000, 1156 ss.; con riguardo all urbanistica, P. STELLA RICHTER, Natura ed efficacia dei piani regolatori, in Giust.Civ., 1964, I, 1971; 5
6 rischiose, quali discariche, centrali energetiche o reti di trasporto. Sempre più frequentemente i soggetti svantaggiati da simili opere ne impediscono la realizzazione attraverso blocchi e proteste e talvolta l Amministrazione per attuarle ricorre, in alternativa alla manu militari, alla concessione di misure tese a ristorare i danni patiti. Per tali vie la questione della responsabilità da atto lecito torna, con un rinnovato interesse e con una rinnovata attualità, all attenzione della dottrina e della giurisprudenza italiana, dando luogo ad una rivisitazione degli orientamenti sino ad oggi prevalsi. Emerge così l esigenza di chiarire le coordinate di fondo dell istituto, che riguardano i seguenti interrogativi: la responsabilità da atto lecito dello Stato è un principio generale o sussiste solo nelle ipotesi tipiche? La responsabilità da atto lecito è vera responsabilità governata dalla regola dell integrale riparazione del danno subito ovvero è una misura di solidarietà pubblica? Esiste un principio di compensazione quale misura di proporzionalità dell azione amministrativa che impone all Amministrazione di distribuire con equilibrio vantaggi e svantaggi derivanti dalla sua azione? L analisi che segue illustrerà brevemente lo stato della legislazione, della giurisprudenza e della dottrina italiana sulla questione, nelle declinazioni ora indicate. In questo report non si affronterà il tema della responsabilità da atto lecito delle istituzioni europee. E tuttavia importante sottolineare come sia il Tribunale di prima istanza sia la Corte di Giustizia si siano pronunciati sulla questione, il primo affermando la seconda negando l esistenza di un principio generale di responsabilità da atto lecito 9. e, in relazione ai poteri emergenziali, R. CAVALLO PERIN, Il diritto amministrativo dell emergenza per fattori esterni all amministrazione pubblica, in Dir. amm., 2005, 777 ss 9 Trib., Grande Sezione, Fiamm c. Consiglio d Europa e altri, 14 dicembre 2005, T-69/00. 6
7 Tuttavia, di là da tale negazione, con riferimento ad un caso di danni da atto legislativo, la Corte ha riconosciuto che, in generale, la responsabilità da atto lecito può ricorrere allorché il legislatore espressamente la preveda, evidenziando «l ampio potere di valutazione discrezionale di cui eventualmente dispone il legislatore comunitario per accertare se, al momento dell adozione di un dato atto normativo, la presa in considerazione di taluni effetti dannosi derivanti da tale adozione giustifichi la previsione di talune forme di risarcimento» 10. Inoltre, la Corte, sia pur incidentalmente, sembra aver affermato l esistenza del principio generale di responsabilità per le lesioni dei diritti fondamentali, nel loro nucleo essenziale. Al riguardo ha innanzitutto ribadito la sua «costante giurisprudenza» secondo cui «i diritti fondamentali fanno integralmente parte dei principi generali di cui la Corte assicura il rispetto». E «quanto al diritto di proprietà e alla libertà di esercizio delle attività professionali» ha poi richiamato i loro limiti intrinseci derivanti dall interesse generale, ricordando che «non costituiscono tuttavia prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale. In questo modo se possono essere apportate restrizioni all applicazione del diritto di proprietà e al libero esercizio di un attività professionale, in particolare nell ambito di un organizzazione comune di mercato, ciò avviene a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti» Corte Giust., Grande Sezione, Fiamm e Fedon c. Consiglio d Europa e altri, 9 settembre 2008, C-120/06 e C- 121/06, Corte Giust., Grande Sezione, Fiamm e Fedon c. Consiglio d Europa e altri, 9 settembre 2008, C-120/06 e C- 121/06. 7
8 Dalla particolare rilevanza di tali diritti la Corte ha derivato però anche l importante conclusione secondo cui «un atto normativo comunitario la cui applicazione determina restrizioni del diritto di proprietà e del libero esercizio di un attività professionale che causerebbero un danno sproporzionale e inaccettabile alla sostanza stessa di tali diritti, per l appunto nel caso in cui eventualmente non fosse stato previsto un risarcimento che possa evitare o attenuare tale danno, potrebbe far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità». E questa una presa di posizione assai importante, attenta al bilanciamento tra opposte istanze, individuali e generali ma anche alla natura e alla portata delle posizioni coinvolte: essa àncora infatti la possibilità di configurare la responsabilità da atto lecito alla compressione di un diritto fondamentale in misura eccedente i suoi limiti intrinseci e rimette invece alla discrezionalità delle istituzioni la decisione in ordine alla compensazione dei danni derivanti da limiti interni al diritto, in quanto coerenti con la sua funzione sociale. Questa linea di distinzione tracciata dalla Corte sembra costituire una valida prospettiva per esaminare la questione nel nostro diritto interno. Pertanto, nel prosieguo del presente contributo si considereranno innanzitutto i casi di azioni lecite da cui derivano danni a diritti fondamentali nel loro nucleo essenziale: per essi si tenterà di prospettare, sulla scia delle indicazioni della Corte, l operatività di un principio generale di responsabilità da atto lecito (par. 2,3,4). Si tenterà poi di ipotizzare, per le lesioni minori dei medesimi diritti, riconducibili alla loro funzione sociale, un principio di compensazione, fondato sul principio di proporzionalità che governa l esercizio dei poteri discrezionali (par. 5). 8
9 2. LE PRINCIPALI IPOTESI DI RESPONSABILITÀ PER ATTO LECITO PREVISTE DALLA LEGGE 2.1. Premessa Molteplici sono le ipotesi di responsabilità per atto lecito tipizzate dalla legge italiana. Di esse, in questo paragrafo, si illustreranno le principali che riguardano l indennizzo a fronte di provvedimenti ablativi di beni patrimoniali; l indennità per i danni derivanti dall esecuzione di opere pubbliche; le indennità di autotutela; la riparazione dei danni da vaccinazioni obbligatorie; la riparazione dell ingiusta detenzione e dell errore giudiziario Espropriazione La tipica e più risalente ipotesi di responsabilità per atto lecito è costituita dall espropriazione per pubblica utilità. La sua disciplina è delineata innanzitutto a livello costituzionale, dall art. 42, comma 3 Cost. e dall art. 1, Prot. I, della Convenzione europea dei diritto dell uomo, come interpretato dalla relativa Corte 12 : entrambe le norme pongono, a presidio del proprietario espropriato, la garanzia indennitaria. La regola è poi ribadita, a livello legislativo, dal d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità) che, sul punto, si pone in linea di continuità con le precedenti previsioni: la regola indennitaria era già posta espressamente dalla l. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 39 (che rifletteva l identico principio posto dall art. 29 dello Statuto Albertino del 1848) 13 ed è stata poi confermata, sul piano 12 C.edu, Lithgow c. Regno Unito, ( 120). 13 Si noti peraltro che le origini della garanzia sono da collocarsi, secondo le prevalenti letture, nel diritto romano; P. BONFANTE, Corso di diritto Romano. II, Milano,
10 diacronico, dalle molteplici successive norme che nel corso tempo hanno ridefinito variamente i criteri per la determinazione delle indennità di esproprio 14. Nonostante la chiarezza del principio, controverso ne è l ambito operativo e, a monte, non chiara è la stessa nozione di espropriazione. Si discute, in particolare, se vi rientrino solo i fatti formalmente ablativi della proprietà o anche le cd. espropriazioni di fatto, privative o limitative di facoltà comprese nel contenuto essenziale del diritto. Secondo una linea di tendenza espansiva, la nostra Corte costituzionale ha sposato criteri definitori ampi e sostanziali e ha ricondotto alla nozione di espropriazione (e alla connessa garanzia indennitaria) ogni limitazione singolare di facoltà rientranti nel contenuto essenziale del diritto di proprietà come l imposizione di vincoli di inedificabilità assoluta a tempo indeterminato (o comunque ultraquinquennali) Per converso, l ambito dell espropriazione risulta limitato dalla nozione di conformazione della proprietà. Non ogni vincolo ha infatti carattere espropriativo ed è soggetto alla relativa disciplina ma occorre distinguere tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi della proprietà tesi, cioè, a definire il regime giuridico di un intera categoria di beni (quali i vincoli ambientali, storico-artistici 16 e quelli espressione di poteri regolatori della proprietà, tra cui i discussi vincoli urbanistici derivanti dalla zonizzazione del territorio o dalla destinazione di aree a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, a 14 La sequenza di tali norme verrà illustrata più oltre in questo medesimo paragrafo. 15 Per tutte, C. Cost. n. 55/ Si v. le Corte Cost. n. 56/68 e n. 106/76 (sul carattere non espropriativo dei vincoli paesistici); n. 417/1995 (sulle limitazioni imposte al godimento di beni ambientali geologici o ecologici); n. 202/74, (riguardo ai limiti relativi ai beni storico-artistici); n. 219/74 (per i divieti di caccia di animali selvatici); n. 529/95 e n. 419/96 (sulla dichiarazione della pubblicità di tutte le acque superficiali e sotterranee). Il principio è ribadito da Corte cost. n. 179/99 secondo cui «non sono indennizzabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, e tra questi i vincoli urbanistici di tipo conformativo, e i vincoli paesistici». 10
11 parcheggi 17 ). Secondo i prevalenti ma non incontestati orientamenti solo i vincoli espropriativi sono indennizzabili mentre non lo sarebbero i vincoli conformativi. Il fondamento di tale discrimine è rintracciato nella nostra Costituzione che, da un lato, disciplina l espropriazione (art. 42, terzo comma, Cost.) e, dall altro, prevede che la legge possa imporre limiti alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale, ponendo l obbligo di corrispondere un indennizzo per il sacrificio imposto solo con riferimento all espropriazione (art. 42, secondo comma, Cost.). A fronte di tali tendenze restrittive dell ambito della garanzia indennitaria, si rinvengono a livello europeo opposte tendenze espansive: stando agli orientamenti della Corte europea dei diritti dell uomo, la nozione di bene sottoposto alla garanzia dell art. 1 Prot. I, comprende qualsiasi interesse patrimoniale oggetto di un diritto o anche solo di una legittima aspettativa: al diritto di proprietà si affianca l avviamento commerciale 18, il credito 19, e la legittima aspettativa 20 riguardante ad es. la semplice domanda di registrazione di un marchio commerciale 21, o la legittima aspettativa di conservazione, anche ove fondata su una situazione di mero fatto ed antigiuridica, se negligentemente tollerata delle Autorità di uno Stato, quale l interesse patrimoniale del proprietario di una baracca costruita in 17 Sul punto, F. SAITTA, Espropriazione per pubblica utilità, Report 2011, nella pertinente sezione di questo Network. 18 C.edu, Affaire Iatridis c. Grèce, 25 marzo 1999, C.edu, Nicola Silvestri c. Italie, 9 giugno 2009, C.edu, Plalam Spa c. Italie, 18 maggio 2010, 36; Grande Chambre, Kopecky v. Slovacchia, 28 settembre 2004, 52; Dragon c. France, 28 settembre 2004, C.edu, Grande Chambre, Anheuser-Busch Inc. c. Portugal, 17 gennaio 2007,
12 modo abusivo in prossimità di una discarica 22 o l interesse dell acquirente dell opera d arte acquistata in violazione delle norme sulla prelazione storico-artistica 23. E dunque alla luce di tale giurisprudenza della Corte europea che si completa la definizione dell ambito oggettivo di operatività della tutela indennitaria, che giunge a coprire, nel suo complesso, l integrità del patrimonio dell individuo rispetto ad ingerenze privative da parte dello Stato. Nella prospettiva della CEDU deve poi definirsi anche la concreta portata della garanzia riparatoria, che deriva dal criterio di quantificazione degli indennizzi. Muovendo dal valore venale posto dall art.39, l. n. 2359/1865, il nostro legislatore ha infatti elaborato, nel tempo, criteri, generali e speciali, intesi per lo più ad abbattere l ammontare dell indennizzo. Tale abbattimento, che ha condotto ad indennizzi molto al di sotto del valore di mercato, è stato ritenuto, in una prima fase, costituzionalmente legittimo dalla nostra Corte 24 ; la quale, con la sentenza n. 283/1993, ha affermato che «l'indennità di 22 C.edu, Oneryildiz c. Turquie, 17 gennaio 2007, confermata da Grande Chambre, Oneryildiz c. Turquie, 30 novembre 2004; C.edu, Hamer c. Belgique, 27 novembre Si fa riferimento al noto caso Van Gogh (C.edu, Grande Chambre, Beyeler c. Italie, 5 gennaio 2000, n ) in cui, nonostante la violazione delle norme sulla prelazione da parte del privato, si è ritenuto contrario al principio del legittimo affidamento il ritardato esercizio dei poteri di prelazione da parte dello Stato e si è accordata la prevalenza alla legittima aspettativa dell acquirente. Sulla originalità del percorso seguito dalla Corte europea, privo di riscontri testuali nella Convenzione (che non tutela aliunde alcun altro diritto patrimoniale) e sganciato dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri, v. M.L. PADELLETTI, La tutela della proprietà nella Convenzione europea dei diritti dell uomo, Milano, 2003, 60 ss.. 24 Si eccettuano le l. n. 865/1971 («Legge sulla casa») e n. 10/1977 («Norme per l edificabilità dei suoli»), che, sulla base della qualificazione del titolo edilizio come concessione, hanno tentato di ricondurre l indennità di esproprio al valore agricolo e hanno condotto alla nota sentenza n. 5/1980 con cui la Corte costituzionale ha censurato l estensione del criterio del valore agricolo alle aree con vocazione edilizia incluse nella perimetrazione urbana, ritenendo lo ius edificandi compreso nel diritto di proprietà e necessario far riferimento, per la determinazione dell indennità, «al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge». 12
13 espropriazione non garantisce all'espropriato il diritto ad un indennità esattamente commisurata al valore venale del bene», benché «l'indennità stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata»; e ha rimesso al legislatore, nella sua discrezionalità, «il coordinamento e bilanciamento con il pubblico interesse, peraltro tenendo anche conto delle esigenze della finanza pubblica» 25. I parametri adottati dal nostro legislatore sono apparsi invece in contrasto con l art.1 Prot.1 CEDU e, in particolare, con il criterio dell integrale riparazione del pregiudizio effettivamente subito, delineato dalla Corte europea nell interpretazione di tale norma. A seguito delle plurime condanne riportate dallo Stato italiano 26, la Corte costituzionale, con la sentenza 348/2007, ha quindi rivisto le proprie posizioni dichiarando l illegittimità dell art. 37 del d.p.r. n. 327/2001 (norma identica a quella dichiarata costituzionalmente legittima nel 1993) in quanto «prevede un indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene» e in quanto non presenta il «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo. Il criterio dell indennità di esproprio è stato così riscritto, per le aree edificabili, dalla l. n. 244/2007 (Legge finanziaria 2008), art. 2 co. 89. Il nuovo testo dell art. 37 prevede che «1. L indennità di espropriazione di un area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l espropriazione è finalizzata ad attuare 25 Per precedenti sentenze espressive di tale visioni di fondo si v. C. cost., n. 216/91, in cui si è affermato che «purché l indennizzo non divenga apparente o simbolico, esistono ampi margini di discrezionalità legislativa, dato che il valore effettivo del bene viene in rilievo non quale misura, ma come criterio di riferimento per la determinazione dell indennizzo. Il legislatore, pertanto, legittimamente può contemperare il criterio del valore venale con meccanismi conformativi dell indennizzo a diverso criterio, purché l ammontare così determinabile non scenda sotto il livello di congruità». 26 C.edu, I, Scordino c. Italia, 29 luglio 2004, confermata da C.edu, Grande Chambre, 29 marzo
14 interventi di riforma economico-sociale, l indennità è ridotta del venticinque per cento. 2. Nei casi in cui è stato concluso l accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l indennità è aumentata del dieci per cento». Ma la Corte costituzionale è andata poi oltre le condanne della Corte europea e, facendo proprio il criterio della riparazione integrale del pregiudizio, della valutazione in concreto dello stesso e della considerazione dell uso del bene, ha dichiarato, con sentenza n. 181/2011, l incostituzionalità del criterio dell indennità di esproprio per le aree agricole determinato nella misura pari al «valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato» (art. 40, d.p.r. n. 327/2001). Con tale sentenza la Corte costituzionale ha rigettato il metodo tabellare di determinazione dell indennità che «prescinde dall area oggetto del procedimento espropriativo ignorando ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene» e «ha carattere inevitabilmente astratto che elude il ragionevole legame con il valore di mercato, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il serio ristoro richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte» Danni derivanti dall esecuzione di opere pubbliche Accanto all esproprio, tra le più risalenti ipotesi di responsabilità da atto lecito si colloca la riparazione dei danni causati a privati non espropriati nell esecuzione di opere pubbliche. L ipotesi è oggi prevista dall art.44 d. lgs. n. 325/2001 (t.u. delle disposizioni in 14
15 materia di espropriazione per pubblica utilità), che ha il suo precedente nell identica previsione contenuta nell art. 46 della l. 25 maggio 1865, n Viene qui in rilievo la cd. espropriazione di valore larvata, di cui la giurisprudenza ha individuato i presupposti generali: un attività lecita della P.A. (che altrimenti si rientrerebbe nella sfera della responsabilità per fatto illecito); l'imposizione di una servitù o la produzione di un danno che si concreti nella apprezzabile perdita o diminuzione del diritto; il nesso di causalità tra l'esecuzione dell'opera pubblica ed il danno 28. Il più controverso di tali presupposti riguarda il danno e i suoi caratteri, a definire il confine tra pregiudizi non indennizzabili e addossati, sulla base del principio di solidarietà, al privato proprietario, e pregiudizi, viceversa, indennizzabili. Si è così ritenuto necessario, per l indennizzabilità, non un qualsivoglia nocumento ma una sensibile compressione delle obiettive possibilità di utilizzazione del bene, da valutarsi in concreto avendo riguardo alla tipologia di bene, alla destinazione della zona e al suo utilizzo effettivo; non, dunque, una semplice diminuzione del valore di uso o di scambio delle proprietà ma l'annullamento e/o la notevole menomazione di qualcuna delle facoltà costituenti il nucleo essenziale del diritto dominicale 29. Con questi limiti la giurisprudenza ha fatto varia applicazione dell indennità in questione, ritenendo indennizzabili un ampia tipologia di danni permanenti alle proprietà immobiliari: i rumori e le esalazioni derivanti da svincoli e opere stradali 30, la perdita di 27 Ai sensi dell art.44, d.lgs. n. 325/2001, E' dovuta una indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell'opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà. 28 Cass. civ., sez. I, 14 dicembre 2007, n Cass. civ., sez. un., 11 giugno 2003, n Cass. civ., sez. III, 2 aprile 2001, n
16 luce, immissioni, vibrazioni derivanti dalla costruzione di un viadotto autostradale 31 ; la svalutazione dell'immobile sottostante, l impossibilità di effettuare sopraelevazioni, il pericolo derivante dalla caduta di oggetti o veicoli causati dalla costruzione di un viadotto 32 ; gli ostacoli all accesso alla via pubblica 33 ; il pregiudizio all'irrigazione di un fondo agricolo 34 ; la limitata accessibilità ai fabbricati e la ridotta commerciabilità degli appartamenti 35 ; la sopraggiunta interclusione del fondo 36 ; le ingerenze nella colonna di spazio sovrastante il fondo idonee a recare pregiudizio, derivanti dalla costruzione di viadotti stradali 37 ; l invasione dello spazio aereo in verticale del fabbricato con diminuzione del valore dell immobile 38 ; la riduzione della capacità abitativa 39. Per converso, in quest ottica, non sono apparsi indennizzabili i pregiudizi meramente transitori, di scarsa rilevanza, diffusi, che non superino la normale tollerabilità o che ineriscano a quelle utilità marginali quali l'insolazione, l'areazione, l'ampiezza della veduta panoramica o la maggiore difficoltà di accesso alla pubblica via o altri vantaggi 31 Cass. civ., sez. II, 9 marzo 1988, n Cass. civ., sez. I, 25 settembre 1990, n Cass. civ., 24 dicembre 1990, n Cass. civ., sez.i, 22 gennaio 1993, n Cass. civ., 12 dicembre 1996 n Cass. civ., sez. I, 24 aprile 1997, n Cass. civ., 2sez. un., 6 febbraio 1999, n Cass. civ., sez. un., 11 giugno 2003, n Cass. civ., n /
17 preesistenti e amenità che di per sé non incidono sul contenuto essenziale del diritto di proprietà e sempreché non generino una perdita apprezzabile di valore Autotutela Ulteriori ipotesi di indennizzo dei danni subiti dai privati a causa di attività lecite dell Amministrazione si rinvengono a proposito dei provvedimenti di autotutela. Il quadro è frammentario: manca, al riguardo, una norma generale e si riscontrano invece specifiche previsioni. Esse riguardano, in particolare, il recesso dagli accordi, la revoca dei provvedimenti amministrativi, l annullamento dei provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali. Nessuna tutela indennitaria è invece prevista per le conseguenze pregiudizievoli dell annullamento d ufficio di provvedimenti che non incidono su assetti consensuali. Se si eccettuano gli indennizzi per il recesso previsti dal diritto dei contratti della pubblica amministrazione sin dall'ottocento 41, si tratta di previsioni relativamente recenti introdotte, nella loro ratio prevalente, a tutela del legittimo affidamento del privato. Esse appaiono peraltro profondamente innovative: e non solo del diritto positivo ma anche delle posizioni della giurisprudenza che, in mancanza di espresse previsioni, non è autonomamente giunta ad affermare il principio indennitario 42, ma si è limitata ad 40 Cass. civ. sez. I, Sent., , n Si v. l art. 345 dell allegato F della l. n. 2248/1865 e ora l art. 134, d.lgs. n. 163/2006, Codice dei contratti pubblici ai sensi del quale La stazione appaltante ha il diritto di recedere in qualunque tempo dal contratto previo il pagamento dei lavori eseguiti e del valore dei materiali utili esistenti in cantiere, oltre al decimo dell'importo delle opere non eseguite. 42 Cons. Stato, sez. V, 01/08/2001, n
18 affermare, a garanzia del privato rispetto all esercizio dei poteri di autotutela, un particolare onere motivazionale. Si è così ritenuto, secondo i consolidati orientamenti, che la motivazione dei provvedimenti di autotutela debba evidenziare sia la sussistenza di un interesse pubblico specifico, concreto ed attuale, alla cessazione degli effetti del provvedimento sia la prevalenza di tale interesse sul contrapposto interesse del privato alla conservazione del provvedimento 43. Da tempo l introduzione dell obbligo di indennizzo era stata invece sollecitata dalla dottrina, facendo leva sia sulla natura sostanzialmente ablatoria degli atti di autotutela (e in particolar modo della revoca) sia sul principio del legittimo affidamento 44. In questo quadro, il nostro legislatore ha proceduto in modo episodico. Le prime norme hanno riguardato l autotutela incidente sugli accordi. Innanzitutto, con l approvazione della legge generale sul procedimento amministrativo (l. 8 agosto 1990, n. 241) è stata introdotta la regola dell indennizzo in caso di recesso dagli accordi conclusi dall Amministrazione nel corso del procedimento al fine di sostituire con l accordo il provvedimento o di determinarne convenzionalmente il contenuto discrezionale 45. Alla l. 30 dicembre 2004 n. 311 (finanziaria 2005) risale poi la previsione dell indennizzo per 43 Cons. Stato, sez. VI, 12/05/1998, n Per tutti, F. MERUSI, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico, dagli anni trenta all'alternanza, Milano, Giuffrè, 2001; ma già v. ID., L'affidamento del cittadino, Milano, Giuffrè, 1970; e, più di recente M. IMMORDINO, Revoca degli atti amministrativi e tutela dell affidamento, Torino, 2009; L. GIANI, Funzione amministrative e obblighi di correttezza. Profili di tutela del privato, Napoli, Tali accordi sono regolati dall art. 11 della l. n.241/1990 che al comma 4 prevede che Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente dall'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. 18
19 l ipotesi di annullamento d ufficio di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali 46. Con riferimento agli atti unilaterali l estensione della regola indennitaria è avvenuta successivamente, in occasione delle più ampie modifiche apportate alla legge generale sul procedimento amministrativo (l. n.241/90) dalla l. 11 febbraio 2005 n , e ha riguardato solo quella particolare tipologia di atti di autotutela costituita dai provvedimenti di revoca 48. Analoga previsione non è stata invece riferita all annullamento di ufficio di provvedimenti non incidenti su assetti convenzionali, che costituisce un ipotesi di ritiro dell atto ad oggi non coperta dalla garanzia indennitaria. Per essa vale solo, ove ne sussistano i presupposti, la garanzia della responsabilità per fatto illecito fondata, nel nostro sistema, sulla colpa dell Amministrazione anche in relazione alla lesione del legittimo affidamento. 46 Dispone l art. 1 comma 136 l. n. 311 del 2004: Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l'annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L'annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall'eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall'acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante. 47 Tale legge ha introdotto in seno alla 241/90, agli art. 21 bis ss, la disciplina generale del provvedimento amministrativo comprensiva anche dei poteri di autotutela. 48 Dispone l art. 21-quinquies l. n. 241/90, introdotto dall art. 14 l. n. 15/2005: Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. 19
20 Peraltro il legislatore, nelle ipotesi in cui ha previsto l indennizzabilità dei pregiudizi derivanti dalla rimozione del provvedimento, sembrerebbe aver posto una regola molto ampia, priva di condizioni e limiti. Ciononostante, la giurisprudenza tende a subordinare l indennizzo alla lesione del legittimo affidamento; in particolare, per la revoca, ritiene necessaria la titolarità di una posizione soggettiva «consolidata» in capo all'interessato ed esclude l indennizzo ad es. nel caso di decorso di un breve lasso di tempo tra provvedimento favorevole e sua revoca 49 o laddove il destinatario della revoca abbia, con il proprio comportamento, concorso a determinare le condizioni della revoca 50. Solo per la revoca incidente su rapporti negoziali il legislatore ha delineato precisi presupposti: in tal caso l indennizzo, oltre ad esser limitato al solo danno emergente, tiene conto sia dell eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell atto amministrativo oggetto di revoca all interesse pubblico, sia dell eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l interesse pubblico Danni da vaccinazioni obbligatorie Nel campo dei diritti non patrimoniali, la riparazione dei danni derivanti da vaccinazioni obbligatorie costituisce la principale ipotesi di responsabilità per atto lecito. E ciò soprattutto per le modalità con cui è stata affermata, che le conferiscono un valore paradigmatico. 49 TAR Lazio, Roma, Sez. II quater, 30 maggio 2008, n Cons. Stato, Sez. V, 17 settembre 2008, n Art. 21 quinquies, comma 1-bis, l. n. 241/90, introdotto dall art. 13 comma 8-duodevicies d.l. 31 gennaio 2007, n.7 20
6.1 L art. 21-octies, comma 2 della legge n. 241/90
6. L illegittimità non invalidante 6.1 L art. 21-octies, comma 2 della legge n. 241/90 6.2 La prima parte dell art. 21-octies, comma 2 6.2 1 La natura formale della norma violata 6.2 2 La natura vincolata
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 art. 42
 art. 1
 art. 39
 art. 29
 art. 1
 art.39
 sentenza 
 sentenza 
 art.1
 sentenza 
 art. 37
 art. 2
 art. 37
 sentenza 
 sentenza 
 art.44
 art. 46
 art.44
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 345
 art. 134
 art. 11
 art. 1
 art. 21
 art. 21
 art. 14
 Art. 21
 art. 13
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 ART. 2437