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Timestamp: 2017-05-29 16:26:08+00:00

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1_9788498764499 by Editorial Tirant Lo Blanch - issuu
Se aborda asimismo un estudio de los
llamados “supuestos de no-silencio”,
ya que consideramos que en buena
medida se debe desmitificar la consagración legislativa del recurso contra
la inactividad material de la Administración.El silencio administrativo y su problemática procesalEste libro constituye un estudio del
silencio administrativo tanto desde el
punto de vista dogmático como, sobre
todo, desde los problemas que esta
institución plantea en la práctica procesal; fundamentalmente en los casos
del silencio contra legem. Se pretende
con el mismo clarificar las distintas
posiciones procesales de las partes y
muy en particular de quien invoca a
su favor el silencio positivo en un proceso. Desde esta perspectiva, se incluye
un comentario a la reciente STS de 29
de enero de 2009, que fija doctrina
legal en relación con este punto.tirant
monografíasEl silencio
procesal627"Incluye comentario a la STS de
29 de Enero de 2009, en interés de ley"tirant
monografías627monografíasAutores627María José Alonso Mas
Edilberto Narbón LainezEL SILENCIO
PROCESALEDILBERTO NARBÓN LAINEZ
Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de ValenciaMARÍA JOSÉ ALONSO MAS
Profesora titular de Derecho Administrativotirant lo b anch
(http://www.tirant.com).©EDILBERTO NARBÓN LAINEZ
MARÍA JOSÉ ALONSO MÁS© TIRANT LO BLANCH
DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 449 - 9
I. INTRODUCCIÓN ....................................................................9II. SÍNTESIS HISTÓRICA ..........................................................
1. El régimen del silencio administrativo aplicable con anterioridad a la ley 30/92 ..........................................................
2. El régimen del silencio administrativo desde la ley 30/92
hasta la ley 4/99 ...................................................................13III. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS NORMATIVAS SOBRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ..............
IV. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER ......................................
1. La regulación de la obligación de resolver antes de la Ley
4/99........................................................................................
2. La regulación de la obligación de resolver bajo la Ley 4/99
V. LOS REQUISITOS PARA LA PRODUCCIÓN DEL SILENCIO POSITIVO. EN PARTICULAR, EL CONTROVERTIDO “SILENCIO POSITIVO CONTRA LEGEM” ...
1. Planteamiento de la cuestión ..............................................
2. Los defectos en la documentación presentada por el solicitante y su incidencia sobre la producción del acto presunto
estimatorio............................................................................
3. La ausencia de informes preceptivos y vinculantes ...........
4. La previa emisión de informes vinculantes negativos .......
5. El contenido “contra legem” del silencio y la producción del
acto presunto estimatorio ....................................................
A) Consideraciones generales .............................................
B) El caso particular de las licencias y autorizaciones de
tracto sucesivo; en especial, las licencias medioambientales .................................................................................
6. La exigencia de notificación para evitar la producción del
silencio ..................................................................................
VI. LA TIPIFICACIÓN DE LOS SUPUESTOS DE SILENCIO
POSITIVO Y NEGATIVO .......................................................
1. Las líneas generales que deberían inspirar una regulación
coherente del silencio ...........................................................
2. La tipificación legal del silencio negativo y su crítica ........
A) Responsabilidad patrimonial .........................................13
1028ÍNDICEB) Procedimientos iniciados de oficio y susceptibles de
producir efectos favorables; en especial, la contratación
pública .............................................................................
C) Procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva .....................................................................................
D) Retribuciones de los funcionarios ..................................
E) Planeamiento urbanístico ..............................................
F) Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones ...............................................................................
G) Silencio administrativo y suspensión del acto en vía de
recurso.............................................................................
VII. LA PROBLEMÁTICA PROCESAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO ......................................................................
1. Silencio administrativo y plazos para recurrir ...................
2. Silencio administrativo y recurso por inactividad en la Ley
29/98......................................................................................
A) Introducción ....................................................................
B) El objeto del proceso en el recurso contra la inactividad
formal y en el recurso contra la inactividad material de
la Administración ...........................................................
a) El objeto del proceso en los casos de inactividad formal .............................................................................
b) El objeto del proceso en el caso del recurso por inactividad material ........................................................
C) La ejecución de sentencias condenatorias dictadas en
los recursos contra la inactividad material ...................
3. Silencio administrativo y recursos de casación ..................
4. Silencio administrativo y medidas cautelares ....................
5. Silencio administrativo y costas procesales ........................103
169VIII. LOS CASOS EN QUE NO SE PRODUCE EL SILENCIO
1. Consideraciones generales...................................................
2. En especial, el caso de las actividades sujetas a comunicación ........................................................................................
3. Los casos de caducidad del procedimiento ..........................173
173BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................195178
182I. INTRODUCCIÓN
Son muchas las cuestiones a tratar en relación con la problemática sustantiva y procesal del silencio administrativo1. Muchas
de ellas se hallan ya, en buena medida, resueltas, como sucede por
ejemplo con la naturaleza y efectos del silencio positivo y negativo,1Sobre esta temática, y además de la bibliografía que se cita a lo largo del
texto, puede verse AGUADO I CUDOLA, V.,Silencio administrativo e inactividad. Límites y técnicas alternativas, Marcial Pons, Madrid, 2001. Asimismo, BELANDO GARÍN, B., “El silencio y la inactividad en la LJCA”,
Homenaje a José María Boquera Oliver, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002;
CALVO CHARRO, M., “Silencio positivo y acciones declarativas”, RAP, 128,
1992; CUCHILLO FOIX, M., “Nulidad y revocación de licencias por motivos relacionados con la protección del medio ambiente”, Derecho del medio
ambiente y Administración Local, Civitas, Madrid, 1996; FERNÁNDEZ
VALVERDE, R., “De nuevo, el silencio administrativo”, REDA 105, 2000;
GARCÍA DE ENTERRÍA, E., “La inexistencia de plazo para recurrir el silencio en vía contencioso administrativa”, REDA 105, 2000; GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, E., El silencio administrativo en el Derecho español,
Civitas, Madrid, 1990; del mismo autor, “¿Existe plazo para recurrir contra
desestimaciones por silencio administrativo negativo?”, RAP 163, 2004¸ GÓMEZ PUENTE, M. La inactividad de la Administración, 2”. ed., Aranzadi,
Pamplona, 2000; del mismo autor, “La impugnación jurisdiccional de la inactividad administrativa”, REDA 107, 2000; GÓMEZ-FERRER MORANT,
R., “El silencio administrativo desde la perspectiva constitucional”, DA 208,
1986; MARTÍN VALDIVIA, S. “El silencio administrativo como garantía
de los derechos de los particulares (análisis comparativo de la nueva regulación legal de la institución)”, RAP núm. 149, 1999; NIETO GARCÍA,
A., “La inactividad de la Administración, veinticinco años después” DA
208, 1986; QUINTANA LÓPEZ, T., “El silencio de la Administración en el
Derecho urbanístico”, en VV.AA., El silencio administrativo. Urbanismo y
medio ambiente, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, págs. 408-409; SANTAMARIA PASTOR, J. A., “Silencio positivo: una primera reflexión sobre las
posibilidades de revitalizar una técnica casi olvidada”, Documentación Administrativa, núm. 208, 1986; TARDIO PATO, J.A., “Silencio negativo: la
ratificación de la doctrina del TC del plazo abierto para la interposición de
los recursos en tales supuestos”, RJ Navarra, nº 41, 2006; NIETO GARCÍA,
A., “La inactividad de la Administración en la LJCA de 1998”, en Justicia
administrativa, 1999; RAZQUIN LIZARRAGA, M., “La nueva regulación
legal de los plazos de resolver y notificar, de los procedimientos administrativos y de los efectos del silencio administrativo”, REDA 113, 2002, pp. 31
ss.10EDILBERTO NARBÓN LAINEZ - MARÍA JOSÉ ALONSO MASque la Ley 4/99 en buena medida clarificó y ahora lo han acabado de
hacer, en relación con el silencio negativo, sentencias del TC como
la 14/2006, la 188/2003 y la 220/2003; más recientemente, la STC
40/2007, entre otras. Los problemas no terminan aquí, no obstante,
e incluso esta jurisprudencia constitucional, aun siendo en buena
medida clarificadora, genera nuevos problemas, como el de la subsistencia formal de plazos preclusivos para impugnar el silencio en
la ley 30/92 y en la ley 29/98, al no haberse declarado expresamente
inconstitucionales los preceptos que consagran esos plazos preclusivos.
Por otra parte, en relación con el silencio negativo existen cuestiones pendientes, ya que por ejemplo cabría considerar una modificación del art. 139 LJCA para generalizar la condena en costas a la
Administración en los casos de silencio administrativo negativo. Y
asimismo, se debería desterrar definitivamente el silencio negativo
en el ámbito de las relaciones interadministrativas (aprobaciones,
autorizaciones previas, informes vinculantes…).
Mayores problemas si cabe genera el silencio positivo, y en concreto en el supuesto de actos presuntos contrarios al Ordenamiento
jurídico en cuanto a su contenido, y donde, si bien existe un notable
acuerdo doctrinal, también resultan importantes divergencias entre
dicha doctrina y la mayor parte de las resoluciones judiciales recaídas sobre la materia.
En relación con el silencio positivo, los problemas no terminan
aquí, sino que se extienden por ejemplo a la relación entre el silencio
positivo y el recurso por inactividad material. En este punto, es preciso aquilatar debidamente las diferencias entre los dos apartados
del art. 29 y, asimismo, determinar el concreto alcance del art. 29.2,
que se presta a discusión sobre todo, precisamente, en cuanto a la
ejecución de actos presuntos firmes.
Y no sólo eso, sino que además la “generalización” del silencio positivo genera problemas indudables cuando existen terceros interesados y desfavorecidos por el silencio positivo, que se ven afectados
por una resolución presunta normalmente sin haber sido parte en el
previo procedimiento.
Más allá de todo ello, lo cierto es que asimismo plantea problemas la interpretación y aplicación de los distintos supuestos en que
legalmente procede el silencio positivo o el silencio negativo. Estos
problemas vienen dados, en primer lugar, por la dispersión y asis-EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU PROBLEMÁTICA PROCESAL11temática de la normativa aplicable; aunque con acierto la Ley 4/99
exige ya una norma con rango de ley para la determinación de los
casos de silencio negativo, sin embargo, como es sabido, tanto el Estado como la inmensa mayoría de las Comunidades Autónomas se
han lanzado a introducir los casos de silencio negativo en las leyes
de acompañamiento, sin molestarse siquiera en modificar expresamente las leyes sectoriales afectadas por esa regulación del silencio.
Ello dificulta considerablemente, pese a las facilidades que confieren
las modernas bases de datos, para detectar los casos de silencio negativo; dificultades que se acrecientan si se tiene en cuenta que, la
mayoría de las veces, no existe en modo alguno una lógica coherente
en la determinación de los casos de silencio positivo o los de silencio
negativo. Si indudablemente la idea de la ley 30/92 ha sido generalizar el silencio positivo salvo en los casos en que lo pretendido se
halle en la esfera de la Administración (dominio público, servicio público), en la realidad los casos de silencio administrativo han pasado a abarcar numerosos campos de actuación en principio situados
dentro de la esfera de actuación de los particulares, unas veces con
razón y otras sin ella.
Pero es que, además, muchos de los casos son de difícil interpretación, y así el pronunciamiento del Pleno de la Sala Tercera del TS
(STS de 28 de febrero de 2007) en relación con el silencio en relación
con los intereses en materia de contratación pública (donde, en todo
caso, la ley 30/2007, de contratos del sector público aclara ya que el
silencio es negativo) es sólo un botón de muestra. Tal es la complicación que la posterior STS de dos de octubre de 2007 señala que, en
cambio, en caso de resolución del contrato se produce la caducidad
y no el silencio negativo; por considerarse, a diferencia de las solicitudes de reconocimiento de intereses de demora, como un procedimiento autónomo y no como un incidente dentro del procedimiento
de contratación2.
Como colofón de todo lo anterior, hay que anticipar ya que un
importante sector de la doctrina aboga por lo que denominan “la
superación del silencio administrativo” y su sustitución por otro tipo2Un comentario crítico a la misma en TORRE DE SILVA Y LÓPEZ DE LETONA, J., “El silencio administrativo y la caducidad en los procedimientos
administrativos en materia de contratos públicos; en especial, la resolución
por incumplimiento del contratista”, en REDA, 137, 2008, pp. 103 ss.12EDILBERTO NARBÓN LAINEZ - MARÍA JOSÉ ALONSO MASde regímenes jurídicos, tanto a nivel sustantivo como procesal; como por ejemplo la sustitución del silencio por un simple recurso por
inactividad, o por ejemplo la generalización de la técnica de la comunicación previa en vez del silencio positivo. Todo ello, lógicamente,
debe llevarnos a analizar, junto con el silencio propiamente dicho,
los casos que podríamos denominar de “no silencio”.
Pero en suma, si alguna conclusión podemos ya anticipar, es que
la situación generada con este panorama normativo produce al ciudadano mayor inseguridad que la generalización del silencio vejativo; en este caso, se puede recurrir sin plazo, pero el problema estaba
en que el confusionismo es tal en la actualidad que muchas veces
ni siquiera un técnico en Derecho como el abogado del demandante
sabrá si estamos ante silencio positivo o negativo. Esto exigirá una
cierta flexibilidad en el régimen de admisibilidad de las pretensiones en caso de que formalmente sea defectuosa su formulación.II. SÍNTESIS HISTÓRICA3
1. EL RÉGIMEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO APLICABLE CON ANTERIORIDAD A LA LEY
Como es sabido, la Ley de procedimiento administrativo de 1889
no establecía consecuencia jurídica alguna en los casos de inactividad de la Administración a la hora de resolver un procedimiento. La
Ley de la jurisdicción contencioso administrativa de Santamaría de
Paredes, por su parte, cuando delimitaba en sus arts. 2 y siguientes cuál era el posible objeto del recurso contencioso administrativo,
tampoco hacía referencia a la inactividad, ni material ni formal; lo
que comportaba que muchas veces nos encontráramos ante callejones sin salida, en que el TS sólo podía “amonestar” a la Administración por su indiligencia a la hora de resolver, pero sin ninguna
consecuencia real para el interesado. Es decir, éste quedaba en situación de absoluta indefensión, porque si a la Administración no le
interesaba lo que el particular le solicitaba pero éste tenía derecho
a obtenerlo, para eludir el control judicial bastaba simplemente con
La situación cambiaría con la LJCA de 1956, que estableció en su
art. 38 el remedio del silencio negativo, como forma de acudir a los
tribunales (previa denuncia de mora) cuando el particular no hubiera visto contestada su solicitud. Esta regulación se completaría con
la establecida en los arts. 94 y 95 LPA de 1958; el segundo de ellos
estableció casos tasados de silencio positivo, paradigmáticamente en
el ámbito de las relaciones interadministrativas e interorgánicas,
frente a la regla general del silencio negativo, con un plazo de producción de tres meses salvo que una disposición legal estableciera
otro plazo4. Esta ley, por lo demás, en su art. 61, estableció el plazo
supletorio de seis meses para los procedimientos que no tuvieran34Vid. AGUADO I ÇUDOLA, V., “El silencio administrativo: proceso evolutivo y claves del régimen actual”, en El silencio administrativo: urbanismo y
medio ambiente, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 176 ss.
Para QUINTANA LÓPEZ, T., “EL silencio de la Administración en el Derecho urbanístico”, El silencio administrativo: urbanismo y medio ambiente,14EDILBERTO NARBÓN LAINEZ - MARÍA JOSÉ ALONSO MASotro plazo señalado de resolución. Existía una clara diferencia entre
el silencio negativo, que equivalía (con el matiz que se verá) a una
ficción legal que abría las puertas de la tutela judicial, y el silencio
positivo, que se consideraba como un verdadero acto presunto en el
contexto de la ley; y aun cuando ello fuera objeto de diversas críticas
doctrinales5.
La regulación contenida en ambas normas, que perduraría hasta
la entrada en vigor de la ley 30/92, había que entenderla completada con otras dos consideraciones. La primera de ellas es que el
silencio administrativo operaba sólo en los procedimientos iniciados
a instancia de parte; de forma que en el caso de los procedimientos
iniciados de oficio el incumplimiento de los plazos no tenía consecuencia jurídica alguna. De hecho, la STS de 24 de abril de 1999,
que se basa en la jurisprudencia anterior a la ley 30/92, afirma que
no cabía la caducidad en los expedientes sancionadores porque dicha
caducidad, según reiteraba la jurisprudencia del TS sentada bajo la
LPA de 1958, no estaba prevista en dicha norma.
La segunda consideración es que el art. 58 de la LJCA de 27 de
diciembre de 1956 establecía un plazo preclusivo de un año para
recurrir en caso de silencio negativo, sin perjuicio de la posibilidad
de poder recurrir más allá de dicho plazo la resolución expresa extemporánea; si bien esta preclusividad sería corregida pronto por
las SSTC 6/86 y 204/876. Por supuesto, la preclusividad del plazo
no casaba en absoluto con la consideración del silencio como ficción
La regulación de la LPA y LJCA se complementaba con algunas
regulaciones sectoriales que ofrecían ciertas peculiaridades en relación con el silencio. Posiblemente, la de mayor alcance práctico56Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, p. 404, lo que subyacía al art. 95 LPA era
la preexistencia de un derecho.
Por todos, MARTÍN MATEO, R., “Silencio positivo y actividad autorizante”, RAP 48, 1965, pp. 216 ss., para quien el acto presunto estimatorio como
tal no existiría.
La diferencia entre ambas sentencias estribaba en que la primera aplicaba
al caso del silencio administrativo el régimen de convalidación de las notificaciones defectuosas que recogía el art. 79 LPA de 1958; la segunda de las
sentencias supera esta doctrina al considerar, de forma más o menos explícita, que en el caso del silencio no hay notificación alguna, ni defectuosa ni
no defectuosa.EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU PROBLEMÁTICA PROCESAL15viniera dada, en primer lugar, por el RSCL, así como por el art. 178.3
TRLS de 1976.
El art. 9 RSCL regula, como es sabido, el silencio en el ámbito
de las licencias municipales. Dicho precepto establece un régimen
subrogatorio para los casos de inactividad municipal, y que finalmente cristaliza en su caso en supuestos de silencio positivo, salvo
en caso de uso del dominio público o bienes patrimoniales, en que el
silencio era negativo7. La subrogación no es precisa, y el régimen del
silencio positivo es automático, en los casos de licencias de obras o
instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos
y en general en todos los casos a los que no se aplica el régimen subrogatorio, y que se recogen en el art. 9.1.7. El RSCL, por lo demás,
establece la suspensión de plazos para resolver cuando se produzca
el requerimiento de subsanación de deficiencias; requerimiento que
debe formularse antes del transcurso del plazo para resolver, que es
de dos meses o de un mes, según los casos; si bien cada corporación
local puede reducir estos plazos.
El régimen del RSCL, en cualquier caso, está en la práctica desplazado por la legislación autonómica reguladora de estas cuestiones8.
Por su parte, el art. 178.3 TRLS de 1976, que tiene su origen en
la ley 2/75, estableció que en ningún caso se entenderían adquiridas
por silencio facultades contrarias a la ley y los planes de ordenación.
Este precepto, que después —con matices de dudosa legalidad— pasaría al TRLS de 1992 y recientemente al art. 8-1 b) TRLS de 2008,78Señala QUINTANA LÓPEZ, T., El silencio administrativo: urbanismo y
medio ambiente, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, p. 406, que el ayuntamiento puede resolver extemporáneamente hasta que se le comunique la
subrogación. Cita en este sentido la STS de 18 de abril de 1995. La de 28 de
diciembre de 2004 entiende que no procede la indemnización por demora
injustificada en el otorgamiento de la licencia si el interesado, pudiéndolo
haber hecho, no solicitó la subrogación.
Discrepamos de la opinión de GÓMEZ PUENTE, M., La inactividad…, cit.,
p. 644, para quien el art. 9 seria normativa básica de régimen local. Esto no
es así; la STC 37/2002 viene a decir que cuando el Estado, tras la CE, regula las bases de una determinada materia en sentido formal, se entiende que
implícitamente considera que lo anterior ya no es básico, por importante
En todo caso, algunas normas autonómicas, como la ley andaluza 7/2002,
art. 172, remiten al RSCL.16EDILBERTO NARBÓN LAINEZ - MARÍA JOSÉ ALONSO MASse introdujo debido a las críticas doctrinales al silencio positivo. En
efecto, como se ha apuntado, un sector de la doctrina criticaba la
consideración en todo caso del silencio positivo como acto presunto
estimatorio; de forma que lo que pretendió el legislador urbanístico
en los años 70 fue enervar la producción misma del silencio positivo
en el caso de que lo solicitado fuera contra legem. El matiz consistía
en que no se podrían adquirir por silencio facultades contrarias al
ordenamiento jurídico —ahora, el art. 8-1 b) habla de facultades o
derechos—; pero ello no prejuzgaba la producción misma del acto administrativo de otorgamiento de licencia, que sí se habría producido
por silencio positivo en todo aquello en que dicha licencia hubiera
sido ajustada a plan.
En realidad, lo que subyace a esta regulación del TRLS de 1976
es que partimos de una situación inicial de prohibición, con posibilidad de que la Administración proceda al levantamiento del veto. Así,
en principio ese levantamiento del veto debería producirse mediante
acto expreso; de modo que lo que habría pretendido el legislador con
la regulación del TRLS de 1976 es llegar a una situación de “equilibrio”, con el fin de no paralizar la actividad privada; equilibrio que
se lograría, hipotéticamente, mediante el establecimiento de un silencio positivo condicionado en su nacimiento al ajuste a las previsiones legales. Lógicamente, esta situación de equilibrio sólo existe
en la mente del legislador; porque semejante previsión sólo conduce
a una inseguridad jurídica mucho mayor que la que se habría dado
de haberse establecido sin más un caso de silencio negativo; y ello
por cuanto, con el TRLS de 1976 en la mano, e interpretado en sus
términos literales, el promotor de la licencia simplemente no sabría
a qué atenerse en caso de inactividad de la Administración, que tampoco podría cumplir con la obligación que tiene de comunicar al particular los efectos del silencio cuando se inicia el procedimiento.2. EL RÉGIMEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
DESDE LA LEY 30/92 HASTA LA LEY 4/99
La Ley 30/92 estableció, como es sabido, profundas modificaciones en el régimen general del silencio administrativo, que fueron de
inmediato objeto de críticas doctrinales.EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU PROBLEMÁTICA PROCESAL17En primer lugar, esta ley modificó el régimen mismo de producción del silencio; dado que, tanto en el caso del silencio positivo como
en el supuesto del silencio negativo, se estableció que dicho silencio
(y por tanto el acceso a la vía judicial) sólo se produciría si el particular hubiera solicitado la llamada certificación de acto presunto; si
dicha certificación de acto presunto no se hubiera expedido en veinte
días, el acceso a la vía jurisdiccional quedaba abierto. En todo caso,
la STC 3/2001 entendió que la omisión de la solicitud del certificado
de acto presunto debía entenderse como un requisito subsanable.
En suma, la certificación de acto presunto (o su solicitud y el transcurso de veinte días) constituía una conditio sine qua non para el
nacimiento mismo del acto presunto. Y, una vez expedida la certificación o pasado el plazo de veinte días, el acto presunto se entendía
producido y ya no cabía la resolución expresa extemporánea; si bien,
en el caso del acto presunto desestimatorio, siempre habría cabido
ejercitar la facultad de revocación con sujeción a las condiciones del
art. 105 LPC. Sin embargo, el ejercicio de la potestad revocatoria ya
no era equivalente, en realidad, a una resolución expresa extemporánea del procedimiento previo, sino que en puridad constituiría la
resolución de un procedimiento diferente y sucesivo.
En segundo lugar, se modificó asimismo la naturaleza del silencio
negativo, que —una vez solicitada la certificación de acto presunto, y
expedida la misma o bien pasados veinte días— pasó a ser un verdadero acto presunto desestimatorio, y no una simple ficción legal.
La consecuencia de lo anterior es que, una vez expedida la certificación de acto presunto y notificada al particular, éste tenía un plazo
preclusivo para presentar recurso contra el acto presunto, fuera éste
estimatorio o desestimatorio. Incluso, la ley apuntaba que ese plazo
preclusivo se aplicaría también en los casos en que el certificado de
acto presunto no hubiera sido expedido pasados los veinte días; si
bien había que entender que esta interpretación resultaba contraria
a la tutela judicial efectiva, a la vista de la interpretación que del art.
58 LJCA de 1956 había realizado la STC 204/87. Esto fue objeto de
innumerables críticas; porque, aparte de condicionar el régimen de
producción del silencio a la solicitud de un acto presunto (lo que comportaba presuponer en todo interesado unos sólidos conocimientos
jurídico administrativos o bien suficiente solvencia para acudir a un
profesional en toda relación que mantuviera con la Administración),
suponía que la inactividad de esta última podía generar auténticos
actos presuntos desestimatorios, sometidos a plazos preclusivos de18EDILBERTO NARBÓN LAINEZ - MARÍA JOSÉ ALONSO MASimpugnación; con lo que a la postre aquélla se veía beneficiada por
su propia falta.
Desde otro punto de vista, se planteaba qué sucedía cuando transcurría el plazo para resolver y notificar, mientras no se expidiera la
certificación de acto presunto; así como cuál podía ser el contenido
de la certificación. La opinión mayoritaria, tanto a nivel doctrinal
como jurisprudencial, venía a decir que, como la producción del acto
presunto estimatorio o desestimatorio sólo se daba una vez expedida
la certificación o transcurrido el plazo de veinte días, y como la ley
establecía que hasta ese momento subsistía la obligación de resolver
expresamente, la Administración no se hallaba vinculada hasta ese
momento al sentido legal del silencio; de modo que, si el silencio era
negativo, todavía estaría a tiempo la Administración de dictar una
resolución expresa estimatoria, y, si el sentido legal del silencio era
positivo, la Administración no obstante podía aún resolver intempestivamente en sentido negativo, antes de la producción misma del
acto presunto. Hay que decir, no obstante, que GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ9 consideraban que, cuando el
sentido legal del silencio fuera positivo, la Administración quedaba
ligada a dicho carácter estimatorio del silencio cuando resolviera intempestivamente antes de la producción formal del acto presunto
estimatorio; y ello porque, en otro caso, la Administración se estaría
beneficiando de su propia falta.
Por supuesto, si la Administración optaba por expedir la certificación de acto presunto (o por no hacer absolutamente nada), sí
existiría en todo caso vinculación legal al sentido del silencio10.910GARCÍA DE ENTERRÍA, R., Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Curso de
Derecho Administrativo, 7º ed., Civitas, Madrid, 1995.
En cualquier caso, la técnica legislativa resultaba tan extraordinariamente
deficiente que, en determinados supuestos, el intérprete ni siquiera podía
saber si era exigible o no la certificación de actos presuntos. Nos referimos,
claro está, a lo que establecía el art. 117 en relación con el recurso de alzada; de acuerdo con este precepto, pasados los tres meses, quedaría expedita
la vía procedente. Esta enigmática previsión posiblemente significara la
innecesariedad de solicitar el certificado de acto presunto, pero el legislador
podría haber sido más claro. Véase SAINZ MORENO, F., “Obligación de resolver y actos presuntos”, en LEGUINA VILLA, J. Y SANCHEZ MORON,
M., La nueva ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
procedimiento administrativo común, Tecnos, Madrid, 1993.EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU PROBLEMÁTICA PROCESAL19En cuanto a esto último, la ley 30/92, como es sabido, estableció
formalmente la “regla general” del silencio positivo, con algunas excepciones. Decimos sólo formalmente porque, en realidad, el silencio
positivo podía ser enervado, como de hecho lo fue, por simples normas reglamentarias; lo que llevó consigo una dispersión normativa
sin precedentes en esta materia y una desnaturalización real de la
“regla general” del silencio positivo. No sólo eso, sino que además,
aunque esta ley establecía un plazo “general” de tres meses para
resolver (lo que supuso un acortamiento considerable respecto de
lo que establecía el art. 61 LPA de 1958), sin embargo permitía que
por una simple norma reglamentaria, sin ningún tipo de paliativo,
se redujera o ampliara el plazo; con lo que resultaba frecuente que
simples reglamentos establecieran plazos ostensiblemente largos.
La dispersión normativa y la inseguridad quedaban así servidas en
bandeja; y no sólo eso, sino que además se producía una auténtica
desnaturalización de lo que, en apariencia, se presentaban como objetivos a conseguir por la Ley 30/92. Por supuesto, el mandato legal
de que las Administraciones recogieran listados de procedimientos
con el sentido del silencio y plazos para resolver, aparte de haber
sido incumplido en la mayor parte de las ocasiones, era absolutamente inocuo.
En suma, si la ley 30/92 se presentaba a sí misma como la panacea, al haber establecido “el régimen general” del silencio positivo y
“haber acortado con carácter general” a tres meses el plazo de producción del silencio, en realidad todo ello era una pura falacia.
Quizá lo único positivo que podía extraerse de esta innecesariamente compleja (y nada garantista) regulación, estribaba en que el
art. 42 generalizó la obligación de resolver, de modo expreso y contundente, a los procedimientos iniciados de oficio, y no sólo a los
iniciados a instancia de parte. Y se estableció además en el art. 43.4,
de forma expresa, la caducidad de determinados procedimientos iniciados de oficio, a diferencia de lo que sucedía bajo la LPA de 1958.
Lo cierto es, sin embargo, que estos avances se vieron condicionados
por dos cuestiones. La primera de ellas, la absurda exigencia de que
tras el transcurso del plazo para resolver pasaran treinta días. La
segunda, la escasa claridad de los supuestos comprendidos en la regulación de la caducidad en la primitiva redacción de la Ley 30/92.
Realmente, la ley 4/99 no pudo en este punto sino ser bienvenida.III. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS NORMATIVAS
Hay que partir de lo que establece el art. 149.1.18 CE, de acuerdo
con el cual corresponde al Estado el establecimiento de las bases sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que deberán garantizar un tratamiento común de los ciudadanos ante todas
ellas; y asimismo le corresponde el procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades que puedan derivar de la
organización propia de las Comunidades Autónomas11.
Por tanto, en apariencia nos encontramos con una competencia
exclusiva sobre el procedimiento administrativo común y con una
competencia básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas; si bien, como veremos enseguida, en la realidad ambas competencias tienen un alcance similar12. Pues bien, de la STC1112PAREJO ALFONSO, L., “Objeto, ámbito de aplicación y principios generales de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
procedimiento administrativo común”, en La nueva ley de régimen jurídico
de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, cit., p.23, afirma que la diferencia radica en que si el régimen jurídico
lo es de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que las bases estatales hayan de establecer la garantía de un tratamiento común, el procedimiento común es común, sin perjuicio de las especialidades organizativas
Para PARADA VÁZQUEZ, J.R., Régimen jurídico de las Administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común(un estudio sobre la Ley
30/92), Marcial Pons, Madrid, 1993, p.48, en puridad la expresión régimen
jurídico debería comprender todas las cuestiones relacionadas en el art.
149.1.18 CE; como el precepto no lo ha entendido así, la única interpretación plausible del mismo es, a su juicio, entender que con la expresión “régimen jurídico” se alude a lo que regulaba la LRJAE, y con la de “procedimiento administrativo común” se hace referencia a lo que regulaba la LPA.
De modo que, concluye, con la expresión “régimen jurídico” se aludiría a los
aspectos organizativos superiores, así que la Ley 30/92 sólo comprende, a
su juicio, el procedimiento administrativo común y no el régimen jurídico
Véase LÓPEZ MENUDO, F., “Los principios del procedimiento administrativo”, en RAP, nº 129, 1992, p.63. Vid. asimismo LÓPEZ RAMON, F.,
“Reflexiones sobre el ámbito de aplicación de la Ley de régimen jurídico de22EDILBERTO NARBÓN LAINEZ - MARÍA JOSÉ ALONSO MAS227/88 se deduce con claridad que el régimen del silencio administrativo se incardinaría dentro del procedimiento administrativo común más que dentro del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas, por cuanto dicho régimen afecta a los requisitos de producción de los actos administrativos y al régimen de garantías. A pesar
de ello, la ley 30/92 regula la obligación de resolver y los efectos de su
incumplimiento (entre los que se encuentra el silencio administrativo) dentro del título IV, que lleva por rúbrica “Régimen jurídico”13.
El tema, por tanto, es si realmente nos encontramos con una
competencia exclusiva estatal. Pues bien, pese a la dicción literal
del precepto constitucional, lo cierto es que el procedimiento administrativo común se ha entendido por el TC, en sentencias como la
23/93 y 227/88, no como el procedimiento administrativo general
(que no existe), sino más bien como un conjunto mínimo de garantías que deben regir en todo el territorio nacional en los distintos
procedimientos. Obviamente, esto casa más con la finalidad de las
normas básicas sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas, aun cuando es cierto que en principio esas bases apuntarían
más a cuestiones relativas a la organización y a las relaciones inte-13las Administraciones Públicas”, en RAP, nº 130, 1993, p.107, quien afirma
que algo aparentemente tan interno como es el régimen de los órganos colegiados puede tener repercusiones sobre el procedimiento; concretamente,
en todo aquello que ataña precisamente al procedimiento de formación de
la voluntad de los mismos. Para este autor, la competencia estatal sobre
procedimiento administrativo común se puede considerar como una competencia de alcance básico —op. cit., pp. 97 ss.—.
Paradójicamente, la incardinación legal de estas cuestiones bajo la rúbrica formal del régimen jurídico ha conducido a que la STS de 22 de enero
de 1993 considerara aplicables esos principios del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas a los procedimientos tributarios, a pesar de lo
que establece la disposición adicional quinta de la ley 30/92; justamente
por considerarse que estamos ante una cuestión de régimen jurídico y no de
procedimiento. La renovación de la normativa tributaria con la ley 58/2003,
empero, ha clarificado extraordinariamente el régimen aplicable en este
punto. Por lo demás, la ley 4/99 frenó esa línea jurisprudencial, al modificar
la disposición adicional quinta de la ley 30/92 para establecer expresamente una remisión a la normativa tributaria, “en todo caso”, en cuanto a los
plazos máximos para resolver, los efectos de su incumplimiento y en su caso
los efectos de la falta de resolución.EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU PROBLEMÁTICA PROCESAL23radministrativas (SSTC 14/86, 76/83 y 32/81, entre otras)14, lo cierto
es que no existe una clara solución de continuidad entre los aspectos
atinentes al funcionamiento de la Administración como tal y sus relaciones con los ciudadanos.
No sólo eso, sino que además la STC 23/93 viene a decir que las
especialidades procedimentales no sólo se pueden establecer por las
CCAA en aras de sus peculiaridades organizativas, sino también
con base en las especialidades propias de su Derecho sustantivo15.
O lo que es lo mismo, con respeto a las garantías mínimas del procedimiento administrativo común, las CCAA pueden regular sus
especialidades procedimentales en aquellas materias sobre las que
tengan competencias sustantivas. Esta doctrina se ha consolidado
posteriormente; y para botón de muestra basta citar las SSTC 61/97
y 164/200116.
Partiendo de las premisas anteriores, hay que ver en qué medida,
en cuanto a la regulación del silencio administrativo, la Ley 30/92
141516Vid. por ejemplo SAINZ MORENO, F., “Principios y ámbito de aplicación
de la LAP (en particular, arts.1 a 3)”, en Administraciones Públicas y ciudadanos (estudio sistemático de la Ley 30/92 de 26-11, de régimen jurídico de
las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común),
coord. PENDAS GARCÍA, B., Praxis, Barcelona, 1993, pp.161 ss.
Vid. SAINZ MORENO, “Principios y ámbito…”, cit., pp. 161 ss. En todo
caso, MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., “Reflexiones sobre el ‘procedimiento administrativo común’”, en RAP, nº 131, 1990, p.8, señala que en
la elaboración de la Constitución no prosperó una enmienda que pretendía
conferir al Estado las bases sobre el procedimiento administrativo común; y
añade que la interpretación que en la práctica ha prevalecido no es la que se
deduce de la STC 76/83, sobre el proyecto de LOAPA.
Curiosamente, de estas sentencias parece deducirse la posibilidad de que
las CCAA, y no el Estado (y de ahí la declaración de inconstitucionalidad
del art. 38 de la ley 6/98) puedan regular procedimientos expropiatorios
especiales en materia urbanística, aun cuando dichos procedimientos comporten una clara disminución de las garantías previstas en el procedimiento expropiatorio general. No podemos sino discrepar abiertamente de esta
doctrina, que ignora que la materia expropiatoria es competencia exclusiva
del Estado y que asimismo ignora que los procedimientos que puedan regular las CCAA deben respetar en todo caso los mínimos de garantías previstos en la legislación estatal. Por desgracia, de nuevo la STC 251/2006, en
relación esta vez con un aspecto atinente al régimen jurídico de las Administraciones públicas, como es la composición de los órganos de valoración
expropiatoria, ha dejado en libertad absoluta a las CCAA, considerando
que difícilmente se puede entender como básico el art. 32 LEF.All pages:1345678910111213141516181920InfoSaveLikeShareDownloadMore1_9788498764499 Published on Feb 26, 2010 tirant monografías María José Alonso Mas Edilberto Narbón Lainez Autores "Incluye comentario a la STS de 29 de Enero de 2009, en interés de...See MoretirantloblanchFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

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