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Timestamp: 2016-09-25 22:30:42+00:00

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VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Juni 1998 - Az. 2 S 1605/97 x
VGH Baden-WürttembergRechtsprechungBeschluss vom 26. Juni 1998 - Az. 2 S 1605/97
VGH Baden-Württemberg · Beschluss vom 26. Juni 1998 · Az. 2 S 1605/97
2 S 1605/97
openJur 2013, 10763
Tatbestand Die Antragsteller wenden sich gegen die Beitragsordnung der Antragsgegnerin, eine Landesärztekammer, deren Mitglieder sie sind.
Am 30.11.1996 beschloß die Vertreterversammlung der Antragsgegnerin auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 S. 2 des Kammergesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 16.3.1995 (GBl. S. 313) eine Beitragstabelle, auf deren Grundlage die Antragsteller nach ihrer eigenen Selbsteinschätzung zu Kammerbeiträgen für das Jahr 1997 herangezogen worden sind. Gegen den Beitragsbescheid der zuständigen Bezirksärztekammer vom 28.4.1997 haben die Antragsteller Widerspruch eingelegt, den die Antragsgegnerin durch Widerspruchsbescheid vom 13.5.1997 jeweils zurückwies.
Die genannte Beitragsordnung setzt für niedergelassene Ärzte einerseits und angestellte, beamtete und alle anderen Ärzte andererseits unterschiedliche, progressiv einkommensabhängig gestaffelte Beitragssätze fest. Bemessungsgrundlage ist bei niedergelassenen Ärzten der Umsatz des Vorjahres (Bruttoeinnahmen). Demgegenüber wird bei den nichtselbständigen Ärzten auf die Berufseinnahmen des Vorjahres abgestellt, die sich im wesentlichen aus dem Bruttogehalt und gezahlten Vergütungen zusammensetzen. Bei den niedergelassenen Ärzten wird ein Kostenanteil von 55 bis 60%, bei den nichtselbständigen Ärzten ein solcher von 5 bis 10% in Abzug gebracht. Der letztlich zu entrichtende Beitrag wird unter Anwendung eines Hebesatzes von 83% errechnet.
Gegen die am 1.1.1997 in Kraft getretene Beitragstabelle haben die Antragsteller am 2.7.1997 ein Normenkontrollverfahren eingeleitet. Mit ihm machen sie im wesentlichen geltend, daß die auf Grund der Umlageordnung ergangene Beitragstabelle 1997 insoweit nichtig sei, als die Kammerbeiträge für niedergelassene Ärzte umsatzorientiert ermittelt werden. Sie - die Antragsteller - seien antragsbefugt, da sie durch die genannte Rechtsvorschrift oder deren Anwendung negativ, d.h. verletzend in ihren Interessen betroffen seien. Auch sei ein Rechtsschutzinteresse in ihrem Falle anzuerkennen. Die Beitragstabelle sei auch der Sache nach teilnichtig. Auch wenn man davon ausgehe, daß eine Beitragstabelle nicht notwendig jeden Einzelfall berücksichtigen könne, verbiete es sich jedoch, ganze Gruppen von Betroffenen, wie hier die Radiologen, unterschiedslos nach dem Umsatz zu bemessen, ohne zu berücksichtigen, daß gerade diese Gruppe von Ärzten mit einem unverhältnismäßig hohen Unkostensatz - von zumindest 75% - arbeiteten. Die der Beitragstabelle 1997 zugrunde gelegten Kostenanteile lägen jedoch deutlich unter diesem Satz und führten zu einer erheblichen Benachteiligung bei den Beitragserhebungen. Dies stelle zugleich eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots dar. Abgesehen davon fehle es auch für die unterschiedliche Behandlung niedergelassener Ärzte einerseits sowie beamteter und angestellter Ärzte andererseits an einer sachlichen Rechtfertigung. Dies müsse zu der Forderung führen, daß auch die niedergelassenen Ärzte allein einkommensabhängig zu einem Beitrag herangezogen werden dürften. Ungerechtfertigt sei im übrigen der Umstand, daß die Beiträge zur Bezirksärztekammer nicht proportional zum Umsatz, sondern progressiv anstiegen. So erfolge der erste Anstieg der Stufe 1.3 mit 0,2% während der der letzten Stufe 0,31% betrage.
die auf Grund der Umlageordnung der Antragsgegnerin von deren Vertreterversammlung am 30.11.1996 beschlossene Beitragstabelle 1997 für nichtig zu erklären, soweit die Kammerbeiträge für niedergelassene Ärzte umsatzorientiert ermittelt werden.
Sie ist der Auffassung, daß die Beitragsordnung, auf deren Grundlage die Bezirksärztekammer die von den Klägern angeforderten Beiträge berechnet habe, mit der Genehmigung durch das zuständige Ministerium und ihre anschließenden Veröffentlichungen formell rechtsgültig als Satzung wirksam geworden sei. Die von den Antragstellern erhobenen Einwendungen seien nicht begründet. Mit der Entscheidung, die Beitragsbemessung bei niedergelassenen Ärzten am Umsatz aus Praxistätigkeit auszurichten, habe sie den ihr eröffneten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Staffelung der Beitragsklassen nach den Bruttoeinnahmen aus ärztlicher Tätigkeit sei deshalb sachgerecht, weil diese Bemessungsgrundlage zutreffend auf eine sachbezogene, soziale Kriterien berücksichtigende Beziehung zwischen dem jährlichen Bruttoeinkommen der betroffenen Ärzte und ihre nach der Lebenserfahrung sich daraus ergebende zumutbare finanzielle Belastbarkeit im Rahmen der Beitragserhebung abstelle. Zum andern sei die in dieser Bemessungsgrundlage enthaltene Pauschalierung der Beitragssätze nach bestimmten Grenzen des jährlichen Gesamteinkommens mit Rücksicht auf das beitragsrechtliche Gebot einer möglichst praktikablen und einfachen Beitragserhebung zweckmäßig und daher im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz sachlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen den zuletzt genannten Grundsatz sei auch deshalb nicht erkennbar, weil für die Berufsgruppen der niedergelassenen Ärzte einerseits und der angestellten Ärzte andererseits bei der Ermittlung der jeweiligen Beitragsstufen die Bruttoeinnahmen der Kammermitglieder zugrunde gelegt seien. Die Berücksichtigung unterschiedlicher Kostenanteile führe dennoch dazu, daß bei gleichen Gruppen annähernd gleich hohe Beiträge zu entrichten seien. Die Beitragsstufen der jeweiligen Beitragsgruppen seien so bemessen, daß nach Abzug fiktiver durchschnittlicher Kostenanteile in der genannten Größenordnung niedergelassene und angestellte Ärzte zu vergleichbaren Nettoeinnahmen im Sinne der steuerlichen Gewinnermittlung nach der Einnahmeüberschußrechnung gelangten. Beizupflichten sei den Antragstellern lediglich insoweit, als mit steigenden Praxiskosten ohne eine entsprechende Umsatzsteigerung die in der Beitragstabelle unterstellte Relation der jeweiligen Kostenanteile sich zum Nachteil der niedergelassenen Ärzte verschieben könnte. Das gelte im besonderen Maße für die Facharztgruppen mit hohen Praxiskostenanteilen, zu denen die Radiologen unstreitig gehörten. Dies allein zwinge jedoch nicht, die bisher praktizierte Beitragserhebung zu ändern. Abgesehen davon bestünden auch erhebliche Schwierigkeiten bei der auf der steuerlichen Gewinnermittlung beruhenden Beitragserhebung. Auch die Verwaltungskostenumlage der Kassenärztlichen Vereinigungen richte sich am Umsatz des einzelnen Vertragsarztes aus, und zwar auch bei den Arztgruppen mit relativ hohem Praxisaufwand wie Radiologen und Laborärzten. Demgegenüber habe eine einkommensbezogene Beitragserhebung die Folge, bei den genannten Arztgruppen auf einen erheblichen Teil der im Falle einer umsatzbezogenen Erhebung zufließenden Beitragsmittel verzichten zu müssen - mit der weiteren Folge, daß diese Beiträge auf die übrigen Kammermitglieder umzulegen seien. In Anbetracht der Tatsache, daß nach der geltenden Umlageordnung in besonderen Ausnahme- oder Härtefällen der Umlageausschuß der zuständigen Bezirksärztekammer den Kammerbeitrag stunden, bzw. ganz oder teilweise erlassen könne, sehe sie keine Veranlassung, den betroffenen Arztgruppen allgemein durch eine andere Form der Beitragserhebung entgegenzukommen.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin, die Umlageordnung i.d.F. vom 21.6.1996 und die Beitragstabelle 1997 vor. Auf diese Unterlagen und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.
GründeDer Senat entscheidet über die Normenkontrollanträge der Antragsteller durch Beschluß, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (vgl. § 47 Abs. 5 S. 1 VwGO).
Die Beitragsordnung (Beitragstabelle 1997) der Antragsgegnerin ist als Rechtsakt eines vom Staat eingerichteten Verwaltungsträgers ergangen und mithin Satzung. Damit ist sie eine im Range unter dem Landegesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (vgl. auch § 4 AGVwGO). Die Antragsteller sind auch antragsbefugt. Der Senat geht davon aus, daß sich die Antragsbefugnis für das vorliegende Normenkontrollverfahren, das vor Inkrafttreten des 6. VwGO-Änderungsgesetzes anhängig geworden ist, nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO a.F. beurteilt (dazu das Normenkontrollurteil des Senats vom 13.5.1997 - 2 S 3246/94 - zum Streitstand; ebenso BVerwG, Urt. v. 12.3.1998 - BVerwG 4 CN 12.97). Die Antragsteller erleiden durch die Anwendung der satzungsrechtlichen Bestimmungen einen Nachteil dadurch, daß sie als pflichtige Kammermitglieder zu den auf der angegriffenen Grundlage berechneten Kammerbeiträgen herangezogen werden. Dem steht nicht entgegen, daß die Beitragsordnung Gültigkeit lediglich für das Jahr 1997 besitzt. Denn die angegriffene Satzungsbestimmung hat im Zusammenhang mit dem auf ihrer Grundlage ergangenen Bescheid noch Auswirkungen auf die gegenwärtigen Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil vom 30.1.1997 - 2 S 3224/95 - m.w.N.). Im übrigen wäre die Antragsbefugnis auch dann zu bejahen, wenn sie nach Maßgabe der Voraussetzungen des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO i.d.F. des 6. VwGOÄndG zu beurteilen wäre. Denn die Antragsteller können geltend machen, durch die Anwendung der angegriffenen Satzungsbestimmungen in ihren Rechten - durch die Beitragsbelastung jedenfalls in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) - betroffen zu sein. Schließlich ist der Antrag auch innerhalb der in § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO n.F. gesetzten Frist gestellt worden.
Die Beitragstabelle 1997 ist formell ordnungsgemäß. Sie beruht entsprechend den Vorgaben in § 9 des Gesetzes über die öffentliche Berufsvertretung, die Berufspflichten, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Dentisten (Kammergesetz) i.d.F. vom 16.3.1995 (GBl. S. 314) - KammerG - auf einer Beschlußfassung der zuständigen Vertreterversammlung und ist entsprechend § 24 Abs. 2 KammerG ordnungsgemäß ausgefertigt und bekanntgegeben. Dies wird auch von den Antragstellern nicht in Abrede gestellt.
Die Beitragsordnung ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Sie unterscheidet zwischen Ärzten mit eigener freier Praxis (Gruppe 1) und angestellten, beamteten und allen anderen Ärzten außer den Ärzten der Gruppe 1 (Gruppe 2), wobei sie bei der Gruppe 1 der Berechnung des Jahresbeitrags den Umsatz des Vorjahrs (Bruttoeinnahmen) zugrunde legt, während sie bei den Bruttoeinnahmen der übrigen Ärzte der Gruppe 2 im wesentlichen das Bruttogehalt berücksichtigt. Die Anknüpfung an den Umsatz bei den niedergelassenen Ärzten der Gruppe 1 ist rechtlich nicht zu beanstanden und widerspricht vor allem nicht dem von den Antragstellern angeführten Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG).
Welchen rechtlichen Anforderungen die Beitragserhebung der Antragsgegnerin (dazu §§ 1 und 3 der Umlageordnung der Landesärztekammer Baden-Württemberg i.d.F. vom 21.6.1996, Ärzteblatt BW 1996, Heft 8) genügen muß, ist in der Rechtsprechung hinreichend geklärt. Umlagen stellen Beiträge im rechtlichen Sinne dar und sollen der Abgeltung des besonderen Vorteils, nämlich des sich aus der Mitgliedschaft ergebenden Nutzens dienen. Dabei kann der beitragsrechtliche Begriff des Vorteils auch dann erfüllt sein, wenn der Nutzen der von der Kammer finanzierten Tätigkeit nicht meßbar ist, sondern weitgehend nur vermutet werden kann, insbesondere keinen unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen darstellt (dazu BVerwGE 92, 24, 26; ferner BVerwG, Beschluß vom 3.5.1995, Buchholz 451.45, HwO § 113 Nr. 2 m.w.N.). Geklärt ist auch, daß für die Beitragserhebung durch öffentlich-rechtliche Berufsorganisationen das Äquivalenzprinzip ebenso wie der Gleichheitssatz zu beachten sind (BVerwGE 39, 100, 107; vgl. auch BVerfGE 38, 281, 311). Das Äquivalenzprinzip fordert, daß zwischen der Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht. Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Mißverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll, und einzelne Mitglieder dürfen nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig hoch belastet werden (dazu BVerwG, Urteil vom 26.6.1990, Buchholz 430.3, Kammerbeiträge Nr. 22). Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt, niemanden im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, ohne daß zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen (dazu das Urteil vom 26.6.1990, a.a.O.). Für die Erhebung vorteilsbezogener Mitgliedsbeiträge durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bedeutet dies, daß wesentlichen Verschiedenheiten der Mitglieder Rechnung getragen werden muß. Aus dem Gleichheitssatz ergibt sich insbesondere, daß die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden müssen (BVerwGE 74, 149, 151; Beschluß vom 3.5.1995, a.a.O.).
Diesen rechtlichen Vorgaben wird die Beitragsordnung der Antragsgegnerin gerecht. Grundsätzlich ist die Annahme gerechtfertigt, daß mit der Höhe der beruflichen Einkünfte regelmäßig auch der materielle - und immaterielle Nutzen aus dem Vorhandensein und dem Wirken einer berufsständischen Kammer zunimmt (BVerwGE 92, 24, 26; vgl. auch Beschluß vom 25.7.1989, NJW 1990, 786). Das verkennen letztlich auch die Antragsteller nicht.
Von daher ist eine Ungleichbehandlung - vorteilsbezogen - durchaus angelegt, wenn eine Beitragsstaffelung, wie hier, an die in Umsatz oder Einkommen zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit anknüpft. Das ist nicht von vornherein gleichheitswidrig. Das gilt insbesondere bei der Beitragsbemessung mit Blick auf das Verhältnis zwischen niedergelassenen und den übrigen Ärzten (Gruppe 1 zu Gruppe 2). Die Antragsgegnerin weist zutreffend darauf hin, daß durch die pauschale Absetzung eines fiktiven Unkostenanteils von 55 bis 60% bei den niedergelassenen Ärzten und von 5 bis 10% bei den nichtselbständigen Ärzten ausgehend von den Bruttoeinkünften bei beiden Gruppen von Ärzten vergleichbare beitragspflichtige Einkünfte ermittelt werden sollten. Mit diesem Ansatz wird dem Gleichbehandlungsgebot uneingeschränkt Rechnung getragen.
Bei der Beitragsbemessung innerhalb der Gruppe 1, die die Antragsteller behandelt wissen möchten wie die Gruppe 2, nämlich einkommens- und nicht umsatzabhängig, ist nicht zu verkennen, daß die pauschale Berücksichtigung eines Kostenanteils in Höhe von 50 bis 60% zu einer ungleichen Behandlung führt und diese Ungleichheit durch die progressive Gestaltung der Beitragssätze "eine Verstärkung" erfährt. Letzteres kann damit gerechtfertigt werden, daß im typischen Fall der Umsatz regelmäßig Aussagen über die wirtschaftliche Leistungskraft des Betroffenen zuläßt und damit auch mit seiner Steigerung - wie oben angeführt - der Nutzen aus der Kammer zunimmt (BVerwG, Beschluß vom 25.7.1989, a.a.O.). Die pauschale Absetzung eines Unkostenanteils von 55 bis 60% des Vorjahresumsatzes innerhalb der Gruppe der niedergelassenen Ärzte hat zwar zur Folge, daß Ärzte mit einem höheren Unkostenansatz als dem von der Beitragsordnung berücksichtigten bei einem vergleichbaren Nettoeinkommen deutlich höhere Kammerbeiträge als andere Ärzte bezahlen müssen. Diese Folge ist indes noch mit dem oben geschilderten Wesen des Gleichbehandlungsgebots zu vereinbaren.
Dieses ist dabei in seiner Reichweite nicht einheitlich, vielmehr steht es im Zusammenhang mit der jeweiligen Sachmaterie (BVerfGE 75, 108, 157; 78, 279, 287). So fordert es im Steuerrecht eine strikte Bindung im Sinne einer Gleichbelastung der Betroffenen (BVerfGE 84, 239, 268), während es im vorliegenden Fall der beitragsrechtlichen Belastung zum Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit führt. Dabei ist dem Gesetzgeber - und nichts anderes gilt für den Satzungsgeber - in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen (BVerfGE 18, 121, 124). Ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist angesichts dessen nicht zu prüfen. Anerkannt ist dementsprechend, daß Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein können, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt (dazu BVerwG, Beschluß vom 28.3.1995, NVwZ-RR 1995, 594, 595 mit Nachw. aus der Rechtsprechung des BVerfG).
Diese Vorgaben werden durch die angegriffene Beitragsordnung der Antragsgegnerin eingehalten. Die Antragsgegnerin durfte von einer weitergehenden Berücksichtigung solcher Arztpraxen absehen, bei denen ein erhöhter Anteil an Praxiskosten - unstreitig auch im Falle der Radiologen - erkennbar ist. Denn es liegt auf der Hand, daß schon eine weitere Aufgliederung etwa nach Fachärzten und sonstigen niedergelassenen Ärzten oder gar nach Facharztgruppen bestimmter Fachrichtungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Praxiskosten zu einer mit erheblichem Aufwand verbundenen Beitragserhebung führen würde. Es kommt hinzu, daß auch der "Praxiskostenanteil" von individuellen Besonderheiten der jeweiligen Praxis nicht völlig unabhängig sein dürfte. Die Aufgabe der bisherigen typisierenden Beitragsbemessung würde damit dem Gedanken der Vereinfachung geradezu zuwiderlaufen und eine komplexe Handhabung der Beitragserhebung nach sich ziehen. Typisierung und Verwaltungsvereinfachung sind daher hier als Sachgründe für die von den Antragstellern gerügte Ungleichbehandlung durchaus anzuerkennen. Die Antragsgegnerin weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, daß auch die Verwaltungskostenumlage der Kassenärztlichen Vereinigungen sich an dem Umsatz des einzelnen Vertragsarztes orientiert, diese Umlage pauschal in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes des jeweiligen Kassenhonorars (= Umsatz) berechnet wird. Verwaltungspraktikabilität und Typisierung bekommen hier auch erhebliche Bedeutung durch die der Antragsgegnerin eröffnete Gestaltungsfreiheit, die sich mit Blick auf die ihr vom Gesetz zugewiesenen Aufgaben ergibt (zur Selbstverwaltungsgarantie und Satzungsautonomie vgl. Tettinger, Kammerrecht, 1997, S. 127ff. m.w.N.). Dieser von Rechts wegen weite Gestaltungsspielraum führt auch zu einer Beschränkung der gerichtlichen Nachprüfung, die sich nur darauf erstreckt, ob der Satzungsgeber die "äußersten Grenzen" des ihm eröffneten Gestaltungsspielraums überschritten hat (vgl. etwa BVerwfGE 32, 157, 167ff.; BVerwG, Beschl. v. 25.07.1989, NJW 1990, 786, 787). Damit verbietet es sich zugleich, eine "gerechtere" Lösung für die Frage der Beitragsbemessung als rechtserheblich zu betrachten, wie sie hier - und dies ist den Antragstellern durchaus zuzugeben - bei einer weiteren Differenzierung innerhalb der Beitragsgruppe der niedergelassenen Ärzte durchaus vorstellbar ist. Unverhältnismäßigen Belastungen, wie sie die Antragsteller mit Blick darauf vortragen, daß eine Praxis keine Nettoeinnahmen mehr abwerfen könne, kann durch Stundung und Erlaß des Beitrags Rechnung getragen werden. Nach § 6 der Umlageordnung i.d.F. vom 21.6.1996 (Ärzteblatt BW 1996, Heft 8) kann nämlich der Umlageausschluß der zuständigen Bezirksärztekammer in besonderen Ausnahme- oder Härtefällen den Beitrag stunden oder ganz oder teilweise erlassen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO.
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References: § 24
 § 47
 § 47
 § 4
 § 47
 § 47
 § 47
 § 9
 § 24
 § 113
 Art. 3
 § 6