Source: http://justiciacolectiva.org.ar/sistema-integrado-nacional-de-estadisticas-de-defensa-del-consumidor/
Timestamp: 2020-02-21 15:49:23+00:00

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Sistema Integrado Nacional de Estadísticas de Defensa del Consumidor - Justicia Colectiva
Publicado en la revista del Colegio de Abogados de La Plata N° 79 Año LVI – Junio 2014, pag. 163
Autor: Alejandro Alvaro Alonso Pérez Hazaña
El presente trabajo propone la creación de un sistema integrado nacional de estadística basado en la información aportada por las autoridades de defensa del consumidor municipales, así como las provinciales de todo el país. Expone las ventajas de este sistema, las posibilidades prácticas, y los problemas teóricos y técnicos, proponiendo las soluciones a los mismos generadas en el marco de un proyecto de investigación desarrollado en el Juzgado de Faltas N° 2 de la ciudad de La Plata con competencia en defensa del consumidor.
A fines del año 2012 se desarrolló un proyecto de investigación con el objetivo de analizar el funcionamiento práctico del sistema administrativo de defensa del consumidor municipal. Para este fin se diseñó una base de datos que permitiera recolectar información de los expedientes archivados en el Juzgado de Faltas de la Municipalidad de La Plata con competencia en la materia. Se decidió que la base se limitara a los expedientes archivados durante los años 2012, 2011 y 2010 para lograr una masa de información relevante que abarcara la mayoría de los casos posibles, contemplar las situaciones estacionales, y las modificaciones en modos de comercialización o patrones de consumo.
Durante el desarrollo de la base de datos y al analizar la forma en que en otros países se recababa información en la materia (principalmente con fines distintos a los buscados en el proyecto de investigación y más orientados a los propuestos en el presente trabajo), es que fue volviéndose evidente que esta información podía utilizarse para generar una estadística útil, no solo para un mejor entendimiento de los operadores del sistema, sino también para una más informada decisión del consumidor así como para plantear mejores políticas públicas en el área. Es en este punto en que se decidió dar a conocer la estadística con los datos ya recabados del año 2012 enfatizando aquellos datos que se consideraron de mayor interés para el consumidor y la comunidad[1].
Para una mejor exposición comenzaremos presentando la información actualmente generada por distintos organismos en materia de defensa de los consumidores. Continuaremos con una explicación de los beneficios de un sistema estadístico integrado así como los motivos de la selección de esta fuente de información (expedientes de las oficinas de defensa del consumidor). Analizaremos comparativamente los casos a nivel internacional que tomamos como referencia. Luego expondremos los problemas técnicos y teóricos que este sistema presenta y las soluciones encontradas en el marco del trabajo de investigación llevado adelante en el juzgado. Por ultimo expondremos las perspectivas, los problemas proyectados del sistema propuesto y las conclusiones obtenidas en el marco del trabajo efectuado.
A. La información estadística en la materia en Argentina
1. Las estadísticas actualmente conocidas.
Existen muchos casos distintos y disgregados de indicadores que se publican, usualmente de forma anual, con una intención más orientada a mostrar el funcionamiento del organismo que de generar información útil para la comunidad, menos aún para los consumidores o las empresas. Esta información que se publica tampoco es clara, ni en los métodos de recolección de la misma, ni demuestra sistematicidad alguna. Estas estadísticas no están homogeneizadas a nivel nacional de ninguna manera, tampoco a nivel provincial. Esto impide cualquier tipo de comparación de la información y por lo tanto la extracción de conclusiones útiles. El otro punto débil de las estadísticas disponibles, es que no son, en sí, útiles para ningún análisis.
Antes de mirar ejemplos puntuales, aclaremos este punto con un ejemplo. Es común que estas estadísticas muestren a la telefonía celular como el sector con mayor cantidad de reclamos. Este dato podría ser útil, podemos pensar, para implementar algún tipo de política más firme en la defensa de los consumidores en materia de telefonía celular. Las próximas preguntas podrían ser ¿Qué es telefonía celular? ¿Cuáles son los problemas denunciados? Ya en este punto nos encontramos con lo inútil de los datos existentes. Las estadísticas conocidas hasta la actualidad nunca informan cuál es el problema relevado, ni la definición o parámetros adoptados para generar la categoría. Al pensar en datos estadísticos, la delimitación de los términos es clave debido a que el proceso estadístico es esencialmente uno de abstracción de información específica a datos globales. Si no tenemos claras las categorías, no podemos saber cómo guardar un dato puntual en un número estadístico que refleje información verídica.
En el ejemplo de telefonía celular ¿Cuál es la categoría? En la actualidad las compañías de telefonía celular presentan servicios de internet, venden terminales, venden otros servicios, facturan servicios de terceros, planean en un futuro próximo cumplir funciones de pago electrónico. Estas estadísticas no distinguen ninguno de estos puntos, convirtiendo la información guardada en el número proporcionado en algo totalmente inútil. No sabemos qué refleja.
Es común que con la difusión de este tipo de datos se expongan comentarios del tipo “los principales problemas son…”, pero jamás estos datos están respaldados con información puntual (por ejemplo, qué porcentaje de los reclamos a compañías de telefonía celular son por temas de internet; cuántos son por problemas por compras de aparatos de telefonía o cuantos por problemas del servicio de telefonía[2]; etc.). Pero hay dos datos que jamás son relevados: proveedores denunciados y motivos de reclamo (cobros indebidos, mala atención o trato indigno, daños generados por el proveedor, baja del servicio, no envió de facturas, etc.).
a) Provincia de Buenos Aires.
Pasemos a los ejemplos de estadísticas actuales en el área. El Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires generó a junio del 2012, una estadística en la que relevo como único dato el “tipo” de reclamo. Este listado incluye 29 tipos de reclamos distintos; como ejemplo, los primeros 5 son tarjeta de crédito con 7673, telefonía móvil con 7080, televisión por cable 4803, electrodomésticos 4663, y telefonía fija con 3463. Estos datos no están disponibles en la página del área de la provincia (esto evita cualquier tipo de uso, si lo hubiera, por el consumidor). Tampoco es claro de donde provienen (no se distingue si son consultas, procesos ante el organismo provincial o de los municipios) ni tampoco se define que podemos entender por “tipo de reclamo”.
b) Tribunales Arbitrales de Consumo.
El organismo nacional genera una estadística sobre el funcionamiento de los Tribunales Arbitrales de Consumo. Sin entrar en análisis del funcionamiento de los mismos, desde el punto de vista cuantitativo su importancia es muy relativa (para el año 2010 se registran 1970 casos para todo el país, mientras que nuestro proyecto relevó solamente para el 2012 en la ciudad de la plata 1195 expedientes concluidos en el Juzgado de Faltas). Nuevamente los datos aportados son solamente los de “rubro”, reflejando además claras diferencias con respecto a los resultados de las demás estadísticas. Los primeros 5 rubros son telefonía celular con 840, internet con 167, bancos con 141, electrodomésticos con 141 y servicios públicos con 99. Al igual que en las demás estadísticas no se releva motivo de reclamo, proveedor, resultados del reclamo, tiempo de resolución, montos reclamados, ni ningún otro dato. Tampoco se define ninguno de los rubros. Los últimos datos disponibles en la página corresponden al 2011[3].
c) Mercosur.
Es importante notar que en el marco del MERCOSUR, y por medio del Comité Técnico Nº 7 de Defensa del Consumidor (Argentina participa mediante una delegación compuesta de integrantes de la Subsecretaria de Defensa del Consumidor de Nación), Brasil propuso la creación del “Sistema de Información MERCOSUR de Defensa del Consumidor”. Este proyecto es una extrapolación del SINDEC (Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor, sistema que se analizara más abajo) de Brasil y utiliza toda la experiencia adquirida. El objetivo es la creación de una base de datos a nivel MERCOSUR con la info de todos los países integrantes. En el año 2007 se expuso este proyecto en las reuniones del comité para que Argentina, así como los demás países, participen e inicien la implementación, pero hasta la actualidad se sigue discutiendo sin que Argentina tome paso alguno hacia la aplicación del sistema. Uruguay está actualmente aplicando el sistema a nivel nacional (en base a un acuerdo de cooperación técnica firmado con Brasil para transferencia de tecnología y conocimiento) y en el año 2011 presento los resultados al Comité técnico[4].
d) Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En la Ciudad de Buenos Aires existe un sistema que proporciona más datos que la media, ya que por separado del dato de “área temática” se encuentra disponible un listado de las sanciones impuestas. Este listado de sanciones posee el nombre del proveedor sancionado, monto de sanción, numero de disposición sancionatoria y año de la misma. El problema de este dato es que esta información no está correlacionada con las denuncias. Esto evita extraer conclusiones validas más que de manera muy global (la opción sería posible buscando cada una de las disposiciones y haciendo un análisis pormenorizado de las mismas, alternativa totalmente impráctica). En cuanto a la estadística de denuncias esta es similar a las demás, “área temática”, totales, y porcentaje. En cuanto a los datos, los 5 primeros son: Telefonía celular con 2167, otros con 1455[5], electrodomésticos con 1189, banca-financiera con 1170, y servicio público domiciliario con 670 denuncias. Por otro lado, cabe mencionar que existe una ley en la Ciudad de Buenos Aires que plantea la formulación de un sistema estadístico de similares características al existente hoy en día en Brasil, la que analizaremos más adelante[6]. Esta ley nunca fue aplicada ni hay información sobre su futura aplicación.
e) Municipios de la Pcia. de Bs. As.
Es posible encontrar estadísticas de oficinas municipales pero las características se repiten: único campo área de reclamo (o algún otro término que puede o no ser equivalente como “rubro”, por ejemplo), y falta total de definición de los términos. En algunos casos hay datos sobre los montos conciliados (por ejemplo Omic de Bahía blanca)[7], el porcentaje total de conciliación, y hay al menos un caso que especifica el motivo de reclamo[8].
En conclusión los datos estadísticos disponibles en argentina son pocos en cantidad y poco claros en general. Es común que estos datos tengan algún tipo de difusión por medios masivos de comunicación, aún cuando su utilidad para los consumidores, más allá del interés periodístico, es dudosa. Los datos disponibles no relacionan las denuncias con los resultados, no diferencian las consultas de los que derivan en procedimientos formales (o peor aún, directamente no relevan las consultas en las estadísticas), no son comparables entre sí por la falta de definición y de uniformidad de los términos utilizados, no relevan el funcionamiento de la oficina de atención al consumidor (tiempos, cantidad de audiencias etc.), no aclaran los motivos de reclamo, y nunca divulgan el nombre de los proveedores denunciados (lo más cercano es el caso de Ciudad de Buenos Aires con las sanciones impuestas).
B. ¿Por qué un sistema estadístico de defensa del consumidor?
La utilidad de un sistema integrado de estadísticas basado en los expedientes que se tramitan actualmente en las oficinas de defensa de los derechos del consumidor en todo el país puede dividirse para su mejor comprensión en los beneficios que genera para el estado, los que genera para los consumidores, los que genera para los proveedores y los que genera para la comunidad en general.
1. Para el estado.
1.1. Herramienta para análisis y generación de políticas públicas:
a) Es un mecanismo esencial para planificar las políticas públicas de defensa del consumidor.
Un sistema que releve datos como sexo del consumidor, edad, u otros datos sociales y geográficos permitiría generar políticas puntuales por grupo y no programas informativos que por ejemplo solo expongan los artículos de la ley.
También es posible generar sistemas de alerta temprana ante casos de fraude o prácticas abusivas, mediante el análisis a nivel nacional de la información. Hoy en día ante un caso detectado por una oficina municipal no existe metodología que permita comparar el mismo con datos de ninguna otra oficina de ningún nivel del área.
b) Genera un sistema para medir la eficiencia de las oficinas de defensa del consumidor:
La eficiencia puede medirse en términos de conciliaciones alcanzadas, multas impuestas, tiempos de procedimiento, cantidad de audiencias, cantidad de escritos presentados por las partes, cantidad de expedientes archivados y motivo de los mismos. La posibilidad de medir estos parámetros permitiría mejorar las prácticas administrativas, así como detectar problemas en el funcionamiento del mismo.
c) Permite comparar y detectar diferencias regionales, sea en los tipos o formas de consumo así como en las políticas empresarias.
Esta información permitiría descubrir problemáticas locales y adoptar políticas específicas en los diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, ¿Es igual el nivel de asistencia a audiencias de los proveedores en un pueblo de Rio Negro, que en Ciudad de Buenos Aires?; ¿Existen mayores prácticas abusivas en pueblos pequeños que en las grandes ciudades?; ¿Hay menos reclamos a comercios minoristas en pueblos que en ciudades? Las posibilidades de conseguir respuestas son múltiples.
d) Permite detectar prácticas empresariales ilegítimas a nivel nacional.
Sin un control a nivel nacional, las prácticas comerciales ilegítimas pueden pasar desapercibidas, ya sea por dispersión temporal (no existen muchas denuncias juntas en el tiempo), o espacial (las denuncias son pocas en una zona pero muchas si se suman otras zonas), o cuantitativa (pocas denuncias por separado, muchas en el global); y prevenirlas mediantes actuaciones de oficio.
Casos de estos problemas son, por ejemplo, practicas estacionales (ventas fraudulentas en la época de veraneo); o denuncias que son pocas en un municipio, pero revisando una base centralizada se detectan infinidad de casos (por ejemplo descuentos en jubilaciones por financieras). Este sistema permite que ante un caso puntual los operadores puedan revisar la base encontrando casos similares, prever el comportamiento de la empresa, y constatar las multas impuestas para casos similares detectando la efectividad de las mismas y actuando en consecuencia.
e) Evita que las empresas utilicen a los organismos de defensa del consumidor como centros de atención al cliente estatales
Esto se da cuando las empresas solucionan sus problemas de falta de flexibilidad burocrática o de reacción ante los problemas, derivando a los consumidores a las oficinas públicas (en algunos casos esto es literalmente así, representantes de atención al cliente ante la imposibilidad de solucionar los problemas por los carriles estipulados, derivan a los consumidores a las oficinas municipales).
Existen casos en los que las empresas tienen políticas comerciales excesivamente rígidas y departamentos de atención al consumidor en la etapa administrativa altamente conciliadores. Este “efecto parche” se detecta fácilmente cuando las empresas generan políticas hostiles en general, pero al ser denunciadas por el consumidor ceden inmediatamente (ejemplo cobro por deudas inexistentes, mecanismos de baja imposibles, cobros indebidos en general). Esta operatoria dificulta la defensa de los derechos de los consumidores debido a que los abusos son generados “a gran escala”, para ser luego solucionados en parte, demostrando una postura totalmente pasiva de la Administración que corre atrás de los problemas sin corregir sus causas.
Una base de datos centralizada permite detectar estas situaciones con facilidad.
f) Permite la detección y aplicación de prácticas más efectivas de gestión.
El conocimiento del funcionamiento interno de otras oficinas permite adherir a mejores prácticas y mejorar la prestación del servicio público. Esto se logra midiendo factores como cantidad de audiencias, cantidad de escritos, tiempo de tramitación del expediente, monto de sanción, cantidad de sanciones por incomparecencia etc., así como posteriormente realizando difusión de la información recolectada y la capacitación necesaria para implementar los procedimientos.
1.2. Mejor control estatal
a) La base de datos permite detectar cláusulas y prácticas abusivas de “primera mano” y tomar acciones concretas.
Las denuncias poseen infinidad de información relacionada con cláusulas y prácticas abusivas. Esta información permitiría tomar acciones puntuales y de orden colectivo, evitando repetición de casos.
b) La información volcada en los expedientes permite también exponer incumplimientos indirectos que violan otras obligaciones legales (ej.: no emisión de tiquetes, cobro indebido de impuestos, tasas de interés abusivas).
Esta información está siendo desaprovechada y es aportada voluntariamente por los consumidores en los expedientes. La exposición pública de estos incumplimientos puede convertirse en un fuerte factor disuasivo para el accionar de las empresas, y una buena herramienta de coacción previa del consumidor (empoderamiento).
2. Para los particulares
2.1. Herramienta de orientación al consumo
a) Permite a los consumidores elegir a las empresas que mejor solucionan sus problemas o tienen menos denuncias.
Esto permite al consumidor castigar a las empresas que peor atienden sus necesidades, así como evitar futuros inconvenientes y mejorar su confianza en el mercado en general. Este punto es una efectivizacion del mandato constitucional de la educación para el consumo[9].
b) Permite mediante la consulta del consumidor prevenir prácticas abusivas o fraudulentas.
Teniendo libre acceso a la información, el consumidor, puede prever operatorias dudosas o problemáticas y tomar mejores decisiones. Por ejemplo, ante ofertas de cancelaciones sin compromiso y con devolución de importe, el consumidor solo necesita buscar el proveedor y el servicio ofrecido y buscar casos similares encontrando respuesta a su interrogante.
c) Permite mejorar la participación ciudadana al fomentar las denuncias de los consumidores y potenciar la imagen de la Autoridad de Aplicación.
Ante la duda de si es útil o no denunciar, un consumidor estará más predispuesto a denunciar una irregularidad si sabe qué casos similares tuvieron respuesta positiva ante el organismo público. Por ejemplo, ante la disyuntiva de mantenerse en un contrato en el cual el proveedor está incumpliendo sus obligaciones, el consumidor puede revisar la base de datos dándose cuenta que su caso es común y tiene resolución positiva en el 90% de los casos, optando entonces por denunciar y solicitar la baja.
Este acceso a la información también ayuda a formalizar el mecanismo del “boca en boca”. Es común que las personas concurran a la oficina municipal si conocen casos similares positivos de primera mano, y también que en general se descrea de la efectividad de las oficinas públicas para solucionar casos cuando no se conoce ningún antecedente. Ambos datos pueden mejorarse mediante una base de acceso público.
3. Para las empresas
3.1. Mejoramiento de las políticas empresarias.
a) Permite medir los costos de los incumplimientos.
Una empresa que conoce el costo real (sea por acuerdos alcanzados, costos por cantidad de audiencias concurridas, como por sanciones impuestas) de una política comercial puntual, podrá valorar la inconveniencia de ponerla en práctica. El costo de la punición estatal es poco conocido en general, y la base de datos posibilitaría un mejor acceso a esta información por parte de los proveedores antes de tener que enfrentarlos.
b) La exposición de los costos empresarios sea por sanciones o por costo de acuerdos desincentiva la imitación de las prácticas por comercios minoristas.
Es común que los comercios minoristas no comprendan el funcionamiento de las oficinas públicas de defensa del consumidor, ni del procedimiento, ni de la facultad sancionatoria. Esto lleva a que consideren viable concurrir sin asesoramiento o incluso presentar una posición hostil al consumidor, posición que en caso de tener parámetros objetivos para medir sus consecuencias, sería factible modificar. La base de datos facilita el cálculo de costo beneficio para este tipo de comercios, que usualmente tienen pocos casos de este tipo y por ende difícil acceso a esta información.
c) Permite generar índices estatales para premiar y castigar a las empresas.
La comparación entre empresas en cuanto a la atención al consumidor por parte del estado genera una competitividad por mejorar sus índices en el sistema (el sistema permite generar cuadros comparativos de reclamos por empresa, zona, área de reclamo, etc.). Este punto permite pasar de una situación en la que las empresas encaran su imagen pública solamente mediante la publicidad, a pasar a una situación en la que su compromiso social e imagen empresaria se ve afectada, para bien o para mal, por el mejoramiento de los indicadores generados por su comportamiento frente a las normas de protección de consumidores y usuarios.
d) Fomenta las políticas empresarias sanas, generando un valor agregado a los productos y servicios.
La estadística pública exponiendo a las empresas que mejor atienden a sus clientes, les permite tomar este dato como un valor agregado, premiando y castigando según el desempeño de las mismas. Se generado de este modo mayor transparencia en el mercado, a la vez que reglas de competencia más sanas.
e) Sirve como base de análisis para la generación de nuevos productos o servicios.
La base de datos permite un acceso simple a las empresas a información que puede facilitar la creación de nuevas prácticas de comercialización, ya sea perfeccionando las propias o las de la competencia, así como nuevos servicios según las expectativas de los consumidores.
4. Para otros interesados
a) Permite a los abogados una mejor y más clara comprensión del funcionamiento del sistema en la práctica.
Esto evita planteos que no tendrán resultado y obstaculizan el procedimiento (por ejemplo, planteos de incompetencia que repetidamente son rechazados, o solicitudes de daños directos con alcances que la ley no otorga, etc.). También permite saber qué administraciones otorgan más medidas cautelares administrativas y en qué casos, así como demás datos de interés a los operadores.
b) Sirve como plataforma para investigaciones sobre el derecho del consumidor.
La base de datos es una herramienta inigualable por su masividad y cantidad de información de todo tipo, permite conocer preferencias de los consumidores, actitudes así como compararlas por zonas, por monto de operatoria o infinidad de comparaciones posibles entre diferentes campos.
Sistemas estadísticos comparados.
A continuación expondremos brevemente los puntos principales de los dos sistemas que más influyeron en el desarrollo de la estadística propuesta.
La unión europea presenta dificultades propias a la hora de implementar un sistema homogéneo de recolección de información así como de procedimientos de atención de reclamos o consultas. Sumado a esto, su análisis tiene objetivos y enfoques distintos a los propuestos en parte por este trabajo, o como los buscados por el sistema implementado en Brasil.
En el sistema estadístico europeo cada estado fija sus propios procedimientos de resolución de conflictos en la órbita administrativa, aun cuando hay políticas de la comunidad sobre la aplicación de métodos alternativos de resolución de conflictos. Sumado a este problema de variabilidad de mecanismos, el sistema intenta obtener datos de organismos no estatales sobre reclamos, ampliando todavía más la dispersión de la información. Por último la Unión Europea tiene su propia oficina de resolución de reclamos (ecc-net[10]), la que se encarga de resolver los problemas transfronterizos de manera gratuita y voluntaria tanto para el consumidor como para el proveedor. Esta oficina genera sus propios datos estadísticos.
Para obtener datos que permitan lograr los objetivos de la EU en el área, la Comisión Europea desarrolló un documento de homogeneización de criterios y de campos a relevar por las diferentes entidades que recaban información sobre reclamos[11], sean estas entidades públicas o privadas, estaduales o nacionales. Una vez fijados, estos criterios fueron seguidos por políticas de incentivo de la aplicación mediante asesoramiento, fondos para implementación y distribución de software gratuito para el relevamiento con el fin de lograr la adopción voluntaria de los diferentes organismos. Los resultados de esta implementación para el 2012 todavía son relativos por falta de cantidad de datos (el país con mayor cantidad de datos aportados homogeneizados fue Bélgica con 35.929[12]).
El otro método aplicado para tener una mejor comprensión de la situación del consumidor, es el uso de encuestas generadas por el Eurobarometro, organismo de la Comunidad Europea que realiza constantes sondeos sobre los temas requeridos y genera información que no es tan rica en cantidad pero sí en profundidad[13]. Los datos que se relevan son sociodemográficos (edad, nivel educativo, ocupación, y uso de internet), tipo de mercado (si es un servicio o producto y que tipo de cada uno), motivo de reclamo (garantía, cobros, problemas de facturación etc.), canal de venta (por internet, en persona, por teléfono etc.) montos de conciliación y montos reclamados.
Los objetivos del sistema son proveer información para generar políticas y regulaciones orientadas a optimizar el mercado común y mejorar el funcionamiento mediante detección de distorsiones en los mercados nacionales por parte de las autoridades. Se considera que la información también debe poder ayudar al consumidor a poder elegir, premiando y castigando a los proveedores según su efectividad. Este último punto no tiene el mismo peso que el anterior según lo demuestra la falta de acceso público a la base de datos, así como la baja prioridad del dato del nombre del proveedor denunciado. Es claro que la prioridad es mejorar la competitividad de la economía mediante el ahorro en costos de la resolución de los conflictos, primero evitándolos y luego generando mecanismos económicos de resolución. En este sistema se prioriza el logro de una mejor competitividad, pero incluyendo la defensa de los derechos del consumidor como parte de la misma y no como un factor que vaya en su detrimento. Se enfatiza que un producto o servicio es competitivo cuando el consumidor está satisfecho con el mismo debido a que esto no solo genera más comodidad y confianza en el consumidor, sino que ayuda a mejorar el crecimiento económico de toda la comunidad.
El “Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor” (SINDEC)[14] comenzó a desarrollarse en el año 2003, teniendo la primera implementación en Belo Horizonte al año siguiente[15]. En la actualidad está en funcionamiento en más de 177 oficinas administrativas (incluyendo estaduales y municipales), con presencia en más de 292 ciudades distintas atendiendo en el 2012 2.000.000 de consultas (incluye las consultas simples así como las que se refieren a denuncias que cumplen el ciclo administrativo completo). Los informes anuales analizan todos los expedientes archivados en el año a nivel nacional, con un promedio anual de 150.000 expedientes[16]. El sistema se generó para cumplir con objetivos fijados por los artículos 105 y 106 del Código de Defensa del Consumidor, que fijan la necesidad de la creación de un órgano nacional que coordine la defensa de los derechos del consumidor. Esto requirió la coordinación de políticas desde el gobierno nacional con los órganos estaduales. En este punto, la experiencia de Brasil muestra un caso exitoso de coordinación centrípeta hacia organismos de diferentes niveles de gobierno.
En lo técnico el sistema recaba información sobre el nombre del proveedor reclamado, área de reclamo, objeto de reclamo y motivo de reclamo[17]. No recopila información con respecto al funcionamiento interno de las oficinas (tiempos de resolución, cantidad de audiencias, montos reclamados y conciliados etc.), aun cuando sí recaba información sobre la solución positiva o no del proceso. También recopila información sobre las consultas que se realizan (estas no son denuncias procesadas sino simples consultas que pueden o no derivar en soluciones por los proveedores sin mayor intervención estatal) y la respuesta a las mismas.
Los datos son procesados por la autoridad central, mediante la generación de informes de forma anual aun cuando la base de datos está disponible durante todo el año en internet[18]. Anualmente el organismo central publica los planes de mejoramiento acordados con las empresas, en base a cuales fueron las más denunciadas en las distintas áreas. Estas “cartas de compromiso” permiten a las empresas no solo mejorar su atención al cliente sino confirmar su compromiso social[19].
Este sistema cuenta con una mecánica ya pulida de implementación por etapas en las oficinas municipales que permite aumentar constantemente el ámbito de aplicación. Proporciona a los consumidores un acceso fácil a los indicadores generados por el sistema, así como habilita la búsqueda puntual por diferentes criterios (por zona, por proveedor, por área, por objeto de reclamo etc.).
Dado todos estos beneficios y las problemáticas similares es que este sistema fue uno de los más analizados para el desarrollo de la base de datos y para la propuesta de un sistema nacional adaptado a las necesidades de la Argentina. El objetivo de máxima consistiría en lograr un proyecto superador en cuanto a que permita medir indicadores no relevados por el sistema analizado (principalmente temas de funcionamiento del organismo administrativo, así como montos de denuncia, de conciliación y de sanción), pero que a su vez permita tener información compatible que permita efectuar comparaciones con el sistema brasileño y así enriquecer ambos países.
Además de las diferencias ya marcadas en cuanto a los campos no relevados, es de hacer notar una diferencia en la estructura de la estadística con consecuencias importantes: el sistema implementado en Brasil sólo releva el motivo de reclamo considerado central. Como veremos en el desarrollo del sistema del proyecto realizado en La Plata, optamos por relevar todos los motivos expresados por el consumidor.
3. Comparación del sistema Europeo y Brasileño
En ambos sistemas hay una diferencia de orientación que termina afectando los datos recolectados así como su accesibilidad. El sistema implementado en Brasil intenta generar información que permita controlar mejor a los proveedores para afianzar la justicia en las relaciones de consumo.
En la Unión Europea la prioridad es mejorar la competitividad de la economía mediante la generación de políticas que defiendan a los consumidores, para que estos puedan consumir de manera más fluida y con confianza debido a que se considera que esto contribuye al crecimiento de la actividad económica, y también permite premiar a los proveedores con mejor calidad de productos o servicios y mejores niveles de atención. Esta segunda visión está más enfocada en factores económicos y considera a la atención al consumidor como un valor agregado de los productos y servicios.
Esta diferencia de enfoques hace que en un sistema el nombre de proveedor sea prioritario (el brasilero) debido a que permite el control activo de la administración así como de los consumidores, mientras que en el otro (el europeo) es un dato secundario dado que se considera que para la generación de políticas estatales de mejoramiento del mercado, este no es un dato relevante. La existencia o no de este dato afecta la participación de los proveedores en el sistema, generando en Brasil la inclusión así como la participación activa de estos para mejorar sus indicadores, mientras que en la EU esto es inexistente.
En cuanto a la publicidad de la información, en el caso de Brasil hay un énfasis en generar mecanismos que permitan el acceso directo del consumidor a la misma (informes públicos simples, acceso directo mediante un portal); mientras que en el sistema de la UE esto es menos importante debido a que la información se orienta a un público mucho más limitado (policy makers).
Otro punto de diferencia es que en el sistema de Brasil los montos de conciliación o de reclamo no son un dato relevado, mientras que en la UE este dato es importante porque se considera que permite medir los perjuicios generados por las reclamaciones en la economía en general.
Es de notar también la dificultad en la implementación de prácticas homogéneas en el sistema de la UE, mientras que en el sistema implementado en Brasil los progresos son constantes y la generación de información, en comparación, es altamente efectiva[20].
Por otro lado los datos sociodemográficos relevados por la UE son más precisos que sus pares en Brasil (que solo releva edad y sexo). Sumado a esto, la UE aplica un sistema extendido de encuestas complementando la información generada por los reclamos con la información de esta fuente, dando una imagen más completa de los problemas de los consumidores[21].
D. Como hacer un sistema estadístico de defensa del consumidor.
1. Metodología y selección de los datos objeto de la estadística.
En base a la experiencia generada en el proyecto de investigación llevado adelante en La Plata, presentamos una metodología de implementación posible para generar una estadística en el área que permita lograr los objetivos propuestos. La exposición se centrara en los aspectos principales (estructura teórica, principales problemas y soluciones), debido a que un análisis más pormenorizado generaría una exposición demasiado extensa para esta presentación (por ejemplo, definición de las listas de motivos de reclamo, o forma de sortear problemas en los campos de monto de reclamo cuando este es mixto o se refiere a una refinanciación de deudas, etcétera).
Por otro lado las definiciones más finas de un sistema de esta naturaleza deben, para una mejor implementación así como para evitar omisiones, ser consensuadas con los posibles operadores del sistema y también con sus potenciales usuarios (funcionarios administrativos y ong`s de la materia, por ejemplo)[22].
El primer punto a aclarar para el desarrollo de este proyecto fue cuál sería la base sobre la cual se recabaría la información. Analizando la experiencia exitosa de Brasil y la facilidad de aplicación de un mecanismo similar, sumando a los datos actualmente relevados por ese sistema y otros que consideramos de interés, como los montos conciliados y todos los relevantes al funcionamiento del procedimiento administrativo (tiempo, audiencias, sanciones, etc.), se optó por extraer la información de los expediente archivados en el Juzgado Municipal de Defensa del Consumidor de La Plata.
Los principales puntos favorables de un sistema de estadísticas basado en los expedientes ya generados por las autoridades de aplicación son:
a) Porque son una fuente de información con antecedentes ya generados. Hoy en día las oficinas municipales poseen innumerable cantidad de expedientes que datan, por ejemplo en la plata, de hasta casi 20 años. El valor de esta información potencial es enorme. En el caso del proyecto puntual efectuado en el Juzgado, este punto se limitó a 3 años hacia el pasado, principalmente por límites en cuanto a cantidad de horas-hombre para el relevamiento y carga de la información. Información de este tipo está disponible en todo el país, y es posible actualmente recabarla para generar una evaluación histórica del funcionamiento del mercado, de los organismos, y plantear políticas efectivas a nivel nacional o local para revertir las causas generadoras de las afectaciones de los derechos de los consumidores y usuarios.
b) Porque el sistema está extendido en todo el país. El sistema administrativo de defensa del consumidor esta esparcido en todo el país, con lo cual, la aplicación a nivel nacional implicaría solamente extrapolar esta experiencia a todas las oficinas necesarias para así lograr datos homogéneos y comparables a escala provincial y nacional.
c) Porque no requiere generar nuevos mecanismos para recabar información sino simplemente homogeneizar parámetros ya existentes. El último punto favorable es que esta fuente permite tomar la información ya existente (en los expedientes administrativos tramitados), evitando el costo que implicaría generar información nueva para obtener los datos necesarios (por ejemplo, generando sistemas de encuestas). Esto también posibilita integrar la recolección de información al procedimiento ya existente, con solo un reacomodamiento del mismo en las autoridades de aplicación que tendrían el beneficio extra de la informatización y uniformidad de la gestión de los expedientes. Este punto es vital dado que las autoridades de por si tienen presupuestos, recursos e infraestructura limitados y, enfrentados a la decisión de generar procedimientos extras para fines estadísticos, terminarían probablemente con una fuerte resistencia hacia la implementación del sistema.
El otro punto a delimitar es en qué estado del procedimiento hacer el relevamiento de la información. En el caso del proyecto llevado adelante como prueba piloto en La Plata, esto se decidió en base a la practicidad de acudir al expediente ya cerrado por los siguientes motivos:
a) porque contienen la historia completa del proceso;
b) porque el expediente cerrado permite asociar el reclamo con el resultado del mismo (acuerdo o no, monto, sanciones etc.);
c) porque este análisis evita tener que generar cambios de procedimientos en trámite.
La alternativa que creemos más práctica es -al igual que en el sistema utilizado en Brasil-, mediante la informatización del procedimiento administrativo, tener un seguimiento del mismo en “tiempo real” durante toda su historia, desde la consulta o presentación de la denuncia, hasta la finalización del mismo. Como ya fue marcado, este punto permite unir los resultados a las denuncias, y a su vez generar alertas tempranas y la adopción de medidas preventivas anticipatorias a los perjuicios.
Una vez optado por el expediente administrativo archivado como fuente, se generaron las lógicas de los campos a relevar y las finalidades de los mismos en base a la información buscada.
A continuación expondremos los campos y las respectivas lógicas del sistema propuesto, así como los ya publicados en la estadística generada para el año 2012. La información ya publicada no incluyó todos los datos respectivos al funcionamiento del procedimiento administrativo (tiempo de resolución del procedimiento, cantidad de audiencias, asesoramiento jurídico, cantidad de escritos, motivos de archivo, porcentajes de homologación, etc.) debido a que la misma estaba aún siendo procesada y a que se consideró de mayor interés para la comunidad en esta instancia, los datos referidos al funcionamiento del mercado y de los proveedores.
El sistema se centra en el expediente y, para permitir un mejor rastreo y constatación futura de la información, se releva el número de expediente. Esto permite que, de ser necesario, se pueda acudir al expediente físico y profundizar el análisis. Este punto es más importante en una estructura no digitalizada dado que en un sistema digitalizado (denuncia en formato digital, escritos del de las partes remitidos por mail y del organismos cargados en el sistema), la información debería ser de acceso inmediato. Como ejemplo de este punto en el sistema implementado en Brasil, al estar el expediente en formato digital, es posible volver desde un dato estadístico a un relato de una denuncia específica y conocer los pormenores de la información relevada. Esto permite que en categorías complejas (por ejemplo trato indigno o cobranza violenta), se pueda analizar los motivos expresados en la denuncia y detectar prácticas específicas para poder prevenirlos a futuro.
El otro punto es dividir algunos datos por proveedor denunciado en lugar de buscarlos por expediente. Esto se realiza con la finalidad de poder medirlos de manera independiente (ejemplo la asistencia a las audiencias de los proveedores, o la cantidad de veces que responde el fabricante en lugar del servicio técnico en el típico caso de reclamo por problemas con el teléfono celular).
Toda esta mecánica permite que al pasar a procesar los datos o realizar búsquedas, se pueda aislar la información, hasta el punto de llegar a un caso puntual desde un dato estadístico general. Damos un ejemplo más didáctico: supongamos que se detecta que hay muchos reclamos por problemas de aparatos de telefonía celular, “cuál es el principal motivo de reclamo” es probablemente la próxima pregunta, y a continuación nos podemos preguntar “cuál es la empresa con más reclamos y cómo los soluciona”, “qué costo tiene”, “cuánto tarda”. Segregar la información por proveedor nos permite contestar el costo que tiene para un proveedor puntual este problema, cuánto tarda en responder, que tipo de conciliación propone etc. Así es posible llegar, partiendo desde una pregunta muy general, a expedientes concretos e individualizados donde se pueden verificar los datos relevados con la historia de casos concretos.
3. Datos del consumidor.
Se decidió relevar ciertos datos sociales de los consumidores con la intención de tener un mejor entendimiento de las prácticas comerciales (por ejemplo detectar políticas de venta a ciertos grupos de edad o ingreso económico). Estos datos son relevados en Brasil así como en la UE y permiten detectar políticas orientadas a grupos específicos por las empresas, así como priorizar las soluciones a sectores vulnerables y generar respuestas adecuadas a problemas puntuales.
En este punto es difícil delimitar qué datos son importantes y hasta dónde profundizar. A los fines del proyecto solamente se relevaron los datos de edad y sexo, debido a que esta información ya se encontraba disponible en los expedientes en la actualidad. En una futura reformulación de procedimientos, es imaginable solicitar al consumidor al realizar la denuncia otros datos, como por ejemplo nivel educativo, distancia con respecto a la oficina municipal, ingreso promedio mensual, ocupación etc.
El dato de la edad permite fácilmente detectar sectores más vulnerables y orientar de mejor manera las políticas educativas. En el relevamiento del 2012 en La Plata, se detectaron problemas de personas de edades avanzadas (70 a 80 años, 80 o más años) con servicios públicos de telefonía y, a su vez, se verificó una baja incidencia en general de denuncias de personas menores de 30 años.
4. Datos de “denunciado”, “área”, “objeto” y “motivo” de reclamo.
Estos cuatro datos son los más importantes para generar información de calidad. También son los datos que permiten reflejar la situación del mercado y detectar los problemas prioritarios. En este punto se decidió en el proyecto analizar algunos datos de manera conjunta para todos los denunciados en un mismo expediente, y otros campos de manera separada. Esto es debido a la solidaridad en la imputación que se da en el sistema administrativo y a la intención clara de evitar que los proveedores oculten su responsabilidad empresaria mediante la tercerización. Los campos analizados individualmente fueron los de “Área” y “Objeto” de reclamo y, obviamente, el nombre del “proveedor denunciado”. El campo analizado de manera conjunta por expediente fue el de “motivo de reclamo”.
4.1. Área de reclamo:
Esta categoría apunta a delimitar el área del proveedor y de su actividad principal, no está relacionado con la actividad puntual desplegada en el expediente. Ejemplo si una empresa que se puede considerar como servicio financiero (ejemplo un banco), tiene un reclamo por venta de un producto por catálogo (televisor), su área seguirá siendo actividad financiera porque esa es su actividad principal y no la venta por catálogo (la distinción en el ejercicio de una venta de producto es abarcada por el campo “objeto de reclamo” que en este caso se cargaría como “aparato de televisor”).
4.2. Objeto de reclamo:
Esta categoría apunta a la actividad específica denunciada por el consumidor en el expediente. Por ejemplo si una compañía de telefonía celular es denunciada por la venta de un aparato celular y no por problemas con la línea telefónica el objeto de reclamo será “Aparato telefónico” en lugar de “Telefonía celular”. Esta categoría permite distinguir cuando un proveedor brinda distintos servicios evitando que se escondan problemas puntuales en otras categorías. Por ejemplo, en el caso de la venta de aparatos de telefonía celular, si solo existiera la categoría “telefonía celular” esta distinción no sería perceptible. Por otro lado, el juego entre esta categoría y la de Área de reclamo, permite que en el caso ya marcado se pueda distinguir si el aparato telefónico fue vendido por un proveedor de productos (ejemplo casa de electrodomésticos) o por una empresa de telefonía celular, con solo comparar ambos campos. Si la venta la realizara una casa de electrodomésticos el área seria “producto” y el objeto seria “aparato de telefonía celular”, en caso de realizarla un proveedor de telefonía celular el área seria “servicio público impropio” y el objeto seria “aparato de telefonía celular”.
4.3. Motivo de reclamo:
Esta categoría apunta a aislar los motivos por los cuales se realiza el reclamo y cuáles son los incumplimientos denunciados por el consumidor. Todos los motivos de reclamo son contemplados desde la óptica del consumidor y no están limitados a lo expresado formalmente por el consumidor, sino que abarcan a todo lo que se deriva necesariamente de la denuncia que el consumidor realiza. Por ejemplo, si el consumidor denuncia el cobro de un plan distinto al contratado y dice haber llamado durante horas sin ser atendido, o que le dijeron que lo llamarían repetidas veces cuando nunca lo hicieron y que por otra parte no sabe por qué le cobran ese plan, los motivos incluirían, no solamente lo solicitado por el consumidor, sino también “trato indigno” y “falta de información”.
Este campo, como fue expresado en el ejemplo previo, es múltiple. Esto quiere decir que la denuncia pude contemplar un motivo de reclamo o muchos. En el sistema Brasileño este campo se carga con un solo valor posible. El beneficio de cargar un solo valor para el campo es que simplifica evidentemente la carga, pero al costo de perder toda la información anexa que el denunciante proporciona. El otro factor que nos inclina a aceptar múltiples motivos de reclamo es que el consumidor usualmente denuncia por ciertos motivos (cobros indebidos, negativa a la baja del servicio), y no por otros (trato indigno, falta de información), sea por desconocimiento o falta de interes. Esto genera la invisibilizacion de ciertas problemáticas relevantes, como por ejemplo, tiempos de espera, trato indigno, falta de información o de entrega de documentación en el caso de préstamos etc. Consideramos que esta información no puede ser dejada de lado y es necesaria para generar políticas publicas acordes, así como fomentar la solución de parte de las empresas de estos problemas.
Otro punto ya mencionado es que este campo es solidario entre todos los proveedores denunciados. Por ejemplo si se denuncia a dos proveedores en un expediente, no tienen cada uno motivos de reclamo distintos, sino que al ser solidarios se cargan los motivos de reclamo iguales en ambos casos. Esto evita que los proveedores que se vinculan con terceros que son partes en la denominada “cadena de comercialización” de sus productos o servicios, se desliguen del accionar de estos. Por ejemplo si hay malos tratos hacia los consumidores por una empresa de servicio técnico de celulares, estos son también imputables a la empresa que contrata con la misma para brindar ese servicio y así cumplir con su obligación de garantía del producto. Esta solidaridad se da en ambos sentidos en el sistema administrativo, ya que cuando alguno de los proveedores denunciados llega a un acuerdo con el consumidor, es común que el acuerdo homologado beneficie a todos los proveedores por igual. De igual manera son imputados y sancionados bajo esta misma regla, aun cuanto el monto de la sanción sí sea un punto a mensurar según la conducta desplegada por cada uno de ellos, entre otros parámetros.
4.4. Denunciado.
Por último el campo de “denunciado” permite aislar a nivel personal las empresas que generan los incumplimientos. La correcta y detallada individualización del proveedor posibilita la elección informada del consumidor, el seguimiento activo del estado, y el incentivo de las empresas para mejorar su política empresarial de modo de mejorar o no perjudicar su “imagen comercial”. Así como los demás beneficios ya analizados.
5. Montos de conciliación y montos reclamados
Estos campos analizan el tipo de monto de reclamo (con valor, no calculable, no especificado), y monto reclamado por el consumidor así como el tipo de conciliación arribada y monto de la misma. También se releva el monto de la transacción, para poder analizar si en los incumplimientos tiene injerencia este factor.
5.1. Monto reclamado.
El monto reclamado es cargado cuando se encuentra expresado en la denuncia, sea de manera directa o indirecta (por ejemplo un caso indirecto es cuando no se expresa el monto reclamado por facturas de servicios no prestados pero sí facturados, pero se adjuntan las mismas con los montos). En el proyecto, este campo tuvo serias dificultades, debido a la falta de esta información por parte del consumidor. Esto es claramente solucionable en una implementación, dada la posibilidad de modificar los procedimientos. Este problema es también común en el campo de “monto de conciliación”, ya que es muy común que no se aclare el monto de la misma, o aun, que no se presente el acuerdo para su homologación, sino que se solicite directamente el archivo del expediente.
5.2. Monto de conciliación.
El valor de conciliación se carga al igual que los demás campos sea expresado de manera directa o indirecta, un típico ejemplo es el de los “montos” de abono bonificados. Este campo tiene particularidades de todo tipo, desde la dificultad para estimar el monto en prestaciones periódicas hasta los casos en que se busca una refinanciación. En síntesis es posible mediante este campo analizar el tipo de conciliación al que se arriba (si es en especie o efectivo), y así poder medir el costo real de las conciliaciones para las empresas.
Un factor que afectó este campo fue la cantidad de expedientes en los cuales se solicita el archivo de las actuaciones por el consumidor. En este caso se asume que hubo una solución favorable a su reclamo, sin embargo no existe expresión con respecto a cuál fue el monto de la misma o el tipo. Ante este problema se decidió cargar este campo como “no especificado”, afectando la posible efectividad del “índice de satisfacción”[23] por la disminución de casos con montos declarados de conciliación; es posible que proveedores que no presenten los acuerdos ante la autoridad para su homologación tengan un bajo índice de conciliación, en comparación con otros que sí los presentan. Para minimizar este problema, se optó a la hora de realizar el análisis del “índice de satisfacción”, solo por computar los casos en los cuales se tenía el dato de monto reclamado y además el dato de monto de conciliación.
También es posible, mediante el análisis de estos campos, aislar las áreas que tienen los mayores montos de reclamos y cuales los menos. Se constató en la estadística del año 2012, que el área con mayor monto reclamado fue la de “inmueble”, seguido por “producto”, puntualmente “automotor”. Estas áreas no son evidentemente las que tienen mayor cantidad de reclamos, posición que ocupan los “servicios públicos impropios” y puntualmente las “empresas de telefonía celular” en los diferentes objetos de reclamo (sea por aparato de telefonía, internet, problemas con la facturación etc.), pero éstos tienen menores montos de reclamos.
6. Datos de funcionamiento del sistema administrativo.
Los datos relativos al funcionamiento del sistema administrativo se relevaron en el proyecto con el objetivo de lograr una comprensión práctica del funcionamiento de todo el procedimiento. Los mismos deberían ser revisados en caso de una implementación a mayor escala, para así poder contemplar la diversidad de procedimientos distintos existentes según las legislaciones locales. En este punto es dable recalcar que si bien existen particularidades, en general el procedimiento consta de una etapa conciliatoria y una sumarial o sancionatoria, divididas por el dictado del acto de imputación. Esto deriva en que el procedimiento de adaptación debería ser menor. }
El otro punto es que la implementación de un sistema de estadísticas homogéneo que apunte a lograr los objetivos mencionados, debería también tener como objetivo la optimización de los procedimientos en las distintas jurisdicciones (nación, provincias y municipios) y la gestión de los expedientes, consultas y reclamos.
Los campos relevados se dividen en las diferentes etapas, principalmente la conciliatoria y la sancionatoria.
6.1. Etapa conciliatoria.
En la etapa conciliatoria se relevan los campos de cantidad de audiencias, fecha de primera audiencia y última audiencia, cantidad de escritos de cada parte, qué parte logro la conciliación, si se imputó por incomparecencia a las audiencias, fecha de imputación, artículos imputados y fecha de pase al organismo sancionatorio en caso de corresponder.
Los campos relativos a fechas apuntan a medir el tiempo hasta la realización de la primera audiencia y el que insumieron las audiencias, así como el tiempo posterior hasta que el expediente fue girado a la próxima instancia. Mediante la medición de la cantidad de escritos presentados por las partes (escritos que implican un intercambio entre las partes requiriendo respuestas, básicamente propuestas y contrapropuestas, así como escritos solicitando audiencias o presentando acuerdos alcanzados o solicitando archivos), se intenta evaluar la efectividad y eficiencia del procedimiento, el grado de oralidad, así como el tiempo verdadero de cierre de la etapa conciliatoria entre las partes. Este último punto se debe a que muchas veces las negociaciones continúan, terminadas las audiencias, mediante escritos entre las partes. Incluso hay cantidad de situaciones en que la conciliación se logra sin siquiera llegar a una audiencia.
Midiendo, por último, la fecha en que se envió el expediente a la etapa siguiente, se puede establecer el tiempo total de la conciliación o imputación, así como el tiempo transcurrido entre la última actividad de las partes y el efectivo pase por la autoridad a la próxima instancia.
Esta multiplicidad de información permite conocer la etapa del procedimiento que insume más tiempo, si esa demora se debe a ineficacia de la administración, actitud dilatoria del proveedor, falta de acuerdo, traslados repetidos sin respuestas, etcétera.
También se releva el hecho de la imputación por incomparecencia a las audiencias, de modo de poder evaluar cuántas veces se sanciona por esta infracción en relación a las efectivas ausencias de las empresas. Este punto ayuda a comprender el compromiso de las empresas con el funcionamiento del sistema, y también a evaluar la efectividad o no de esta sanción como factor de coacción a los proveedores a la hora de presentarse en los expedientes.
6.2. Etapa sancionatoria.
Por último la fecha de sanción así como los artículos sancionados permiten evaluar la efectividad de la imputación en relación con la sanción efectivamente lograda.
En la etapa sancionatoria se releva la fecha de homologación, archivo o sanción, artículos sancionados, tipo de sanción, monto de sanción, si hubo o no publicación de la sanción y el monto de la misma, motivos de archivo, audiencias realizadas durante la etapa probatoria, escritos presentados por las partes, si hubo homologación y si se cumplió el acuerdo homologado, si hubo impugnación de la decisión en la instancia judicial y cuál fue el resultado.
Los campos se dividen básicamente en los distintos finales posibles del expediente: homologación, archivo, o sanción. En el caso de homologación se releva cuándo se realizó y si la misma se cumplió. Una de las causas de archivo es la relativa a la de inactividad de la administración. Esto se da cuando la misma no impulso el expediente, sea por no correr traslado y dejar correr el tiempo, o no fijando fechas de audiencia, o cualquier otra situación que demuestren falta de impulso de cualquier tipo. Ello deriva usualmente en una remisión del expediente para su archivo alegando la falta de impulso de las partes y el transcurso del tiempo. En este punto se decidió que, aun cuando el procedimiento debiera impulsarse de oficio, dada la imposibilidad de la administración de forzar la actividad del consumidor (en los casos en que esta actividad es indispensable), cuando la administración intima al denunciante a continuar el procedimiento, y este no contesta, no atribuir el archivo a la “ineficacia de la administración” sino cargarlo como por “falta de impulso de las partes”.
Otra causa de archivo es por solicitud del denunciante o denunciado. Es común que el denunciante acuerde por fuera de las audiencias y se presente en el expediente simplemente solicitando el archivo sin aclarar el motivo o demás circunstancias. En este caso se guarda como “solicitud del denunciante”. Se cuenta como “solicitud del denunciado” cuando el denunciado pide el archivo por falta de impulso de la otra parte y no hay respuesta del denunciante, habiendo un traslado de la autoridad.
Otros motivos son prescripción, no sanción por falta de pruebas o declaración de incompetencia.
Estas categorías permiten tener una imagen clara del resultado de las denuncias y, asociadas a los tipos de denuncias, los proveedores denunciados y los tiempos, permiten detectar problemas muy puntuales. Como ejemplo, es muy común que denuncias de servicios públicos tengan largos tiempos de resolución y terminen archivadas por inactividad de la administración. La contracara a esto es la rápida solución en los casos de las empresas de telefonía celular y la poca cantidad de sanciones, aun cuando poseen la mayor cantidad de denuncias.
Los campos relacionados a la sanción permiten evaluar la efectividad de la imputación, el tiempo que insumió el proceso (asociándolo a fechas de audiencias en esta instancia como a cantidad de escritos de las partes) y en caso de sanción, conocer montos y tipos de sanción, así como publicación en diario de la misma. Este último punto fue relevado debido a que se detectó una demora y una general falta de cumplimiento de esta obligación por los proveedores sancionados. Nuevamente estos campos permiten, comparándolo con los de motivos de reclamo por ejemplo, lograr datos sobre los costos de incumplimiento para las empresas.
Para lograr tener una imagen cerrada sobre la historia del expediente se relevaron los casos de impugnación de la decisión administrativa por los proveedores así como el resultado de la misma. Esto permite contar con el dato de la efectividad final de la sanción.
Todos estos campos permiten obtener un panorama detallado del funcionamiento real de este procedimiento. Es posible gracias a esta información detectar alteraciones y analizarlas así como generar mejoras en partes del procedimiento que presentan problemas y demoras injustificadas. La aplicación de este tipo de análisis en una escala provincial o nacional permitiría mejorar el funcionamiento de las autoridades municipales de defensa del consumidor mediante el intercambio de información sobre procedimientos más efectivos, sea en su tramitación o en ahorro de tiempo, comparar montos de sanción o cantidad de sanciones por incomparecencia. De la misma manera, es posible generar un mayor nivel de confianza en el consumidor, redundando esto en un acceso efectivo a la justicia.
E. Conclusiones parciales del proyecto, perspectivas y problemática proyectada.
Luego del análisis de los datos del 2012 relevados en el ámbito del Juzgado de Defensa del Consumidor de la Municipalidad de La Plata, llegamos a muchas conclusiones que están expuestas en el informe ya publicado[24]. Concluimos también que un sistema estadístico es una herramienta insustituible para el análisis de la situación Argentina, así como indispensable para generar políticas estatales coherentes y que ataquen los problemas actuales más apremiantes para los consumidores, así como para proyectar políticas a largo plazo.
Se hizo evidente la necesidad de la participación estatal a nivel provincial (como mínimo), para tener una escala que permita comparar la situación en diferentes comunidades y escalas de economía. La situación ideal implicaría una implementación similar a la realizada en Brasil, con coordinación nacional mediante acuerdos voluntarios con las municipalidades y provincias, otorgando ayudas a las mismas para la implementación, el equipamiento y capacitación del personal.
Es necesaria también la participación de una autoridad centralizadora para generar la base de acuerdos comunes de definiciones y criterios, administrar un servidor central de información y, mediante los datos generados, poder de manera periódica generar los análisis necesarios para la toma de decisiones y la difusión de los mismos. Por ultimo una autoridad centralizadora es imprescindible para poder gestionar un sistema de alertas tempranas.
El otro punto que el desarrollo del proyecto dejó claro es que para la consecución de este tipo de proyecto no es necesario más que la voluntad de generar un cambio y la constancia en el trabajo. La elaboración del proyecto no necesito más que el trabajo de una persona y el uso de una computadora. La implementación a una escala provincial o nacional (como el caso de Brasil demuestra a las claras), no sería ni dificultosa, ni demandaría la asignación de recursos ínfimos en relación a las ventajas posibles; solo depende de la voluntad política para generar la información y motorizar el cambio.
Actualmente se están terminando de procesar los datos correspondientes a los años 2011 y 2010 para así poder lograr una masa de datos de aproximadamente 3500 expedientes (182.000 campos). Esto permitirá analizar el funcionamiento en todas las etapas del procedimiento y en todas las áreas de denuncia de los 3 años relevados. Permitirá también detectar diferencias entre los distintos años y cambios tanto de efectividad del organismo, como en las prácticas empresarias en la zona de La Plata. Puntualmente los datos referidos al funcionamiento del organismo permitirán una comprensión a los abogados que operan en el sistema que facilitara la operatoria y ayudara a reacomodar sus expectativas.
Los principales problemas que pueden dificultar la implementación de este tipo de estadística son la falta de una política previsible y continuada en el área, así como la resistencia empresarial a la difusión de datos que permitan detectar prácticas perjudiciales a los consumidores.
En cuanto a la resistencia de las empresas a la difusión de este tipo de datos, la única manera de superar este problema es con compromiso político. Es esperable que las empresas no deseen aparecer en información pública como primeras en cantidad de denuncias, ni tampoco como las que poseen menores índices de satisfacción u otros tipos de análisis. Es responsabilidad de la autoridad generar la necesidad de que las empresas, en lugar de resistir la implementación de este tipo de políticas, aprendan a utilizarlas como herramientas de mejoramiento de atención al consumidor. Esto se comprende al analizar que una empresa puede aparecer como primera en cantidad de denuncias, pero este dato significa que también hay una empresa que tiene la menor cantidad de denuncias, y también una con mejores índices de satisfacción a los consumidores[25].
Con respecto a este punto, es de notar que este tipo de datos está disponible en Brasil desde hace varios años y la respuesta de las empresas ya fue modificada, siendo este un caso de implementación exitosa del sistema.
Consideramos que es necesario antes de plantear cualquier política tener la información idónea y suficiente. Esta información es obtenible mediante proyectos de este tipo. Aún cuando a posteriori la misma no sea utilizada, obtenerla es un paso en la dirección correcta. Consideramos que esta información representaría un salto cualitativo con respecto a la situación actual de anarquía en el campo, debiendo igualmente ser complementada con otros medios de información.
Casos como los del Eurobarometro son ejemplos de complementariedad, proporcionando información extra-sistema que permite conocer otras problemáticas que no son posibles detectar mediante las denuncias (por ejemplo, cuánto se denuncia en relación a la percepción de los consumidores sobre el grado de cumplimiento de los proveedores; cuándo no se denuncia; confianza en el sistema etc.). De cualquier manera este tipo de sistemas (basados principalmente en encuestas) tienen una dificultad mayor de aplicación, así como costos considerablemente superiores.
La obtención y procesamiento eficiente de datos de calidad evitaría la repetición de estadísticas que no aportan nada a la comunidad, a la vez que ayudará a satisfacer la necesidad de la colectividad de consumidores por obtener información que les permita tomar mejores decisiones.
El camino existe, falta transitarlo.
[1] Ver en http://www.eldia.com.ar/edis/20130128/Telefonia-mal-trato-lideran-ranking-quejas-ciudadanas-laciudad4.htm; http://danterusconi.blogspot.com.ar/2013/01/barometro-del-consumidor.html; http://www.scribd.com/doc/125700009/Juz2-La-Plata-informe-Estadistico-2012-Perez-Hazana-Alejandro-Rusconi-Dante ; http://www.cpacf.org.ar/news/710; http://www.scba.gov.ar/includes/descarga.asp?id=23522&n=Telefonos-cable.IEJSCBA.Rusconi16-5-2013.pdf.
[2] En los datos del proyecto para el año 2012 estos datos son 64% para problemas del servicio o facturación, 30.2% para problemas con el aparato de telefonía celular y 5.7% para problemas con el servicio de internet
[3] Estadística disponible en http://www.consumidor.gov.ar/informacion-estadistica/
[4] Actas del comité Técnico Nº7 del Mercosur disponibles en http://www.mercosur.int/innovaportal/v/273/1/secretaria/estructura_institucional_del_mercosur bajo “Comisíon de Comercio del MERCOSUR”, “Defensa del Consumidor (CT Nº7)”, “Reuniones”. La presentación de los resultados del año 2011 corresponden al Anexo IV del acto 3/12 del comite
[5] Este dato posee una aclaración en cuanto a que este campo comprende rubros con cifras no significativas durante la mayoría de los meses del año. El hecho de que sea la segunda área con más reclamos desacredita en gran medida la estadística.
[6] Ley 3678 de creación del “Sistema de Información de Denuncias de Consumidores (SIDEC)”
[7] Disponibles en http://www.omicbahiablanca.gov.ar/estadisticas.php
[8] OMIC Vicente López en el último informe del año 2010, posee información sobre resoluciones y montos de sanción entre otros. http://www.mvl.gov.ar/sec_gobierno/informes_gestion.php
[9] Este tipo de análisis es, en parte, tomado en el reciente Reglamento De Telecomunicaciones aprobado por la Secretaria de Comunicaciones por Resolución 5/2003.
[10] Página oficial del organismo en http://ec.europa.eu/consumers/ecc/index_en.htm
[11] Disponible en http://ec.europa.eu/consumers/complaints/docs/consumer-complaint-recommendation_es.pdf
[12] Según datos publicados en el informe del segundo trimestre del 2012 en ingles http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/editions/docs/8th_edition_scoreboard_en.pdf
[13] Un ejemplo de este tipo de trabajos está disponible en ingles en http://ec.europa.eu/consumers/consumer_empowerment/docs/report_eurobarometer_342_en.pdf
[14] Dependiente del Ministerio de Justicia de Brasil, portal oficial en http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={70287828-152E-4BB4-834F-ACF15C73646E}&BrowserType=NN&LangID=pt-br
[15] Información sobre el desarrollo del sistema está disponible en portugués en http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=300
[16] Según informe 2012 disponible en portugués en http://portal.mj.gov.br/sindec/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID={0087E981-3E5F-48AE-B72C-FAEDA5F867CF}&ServiceInstUID={7C3D5342-485C-4944-BA65-5EBCD81ADCD4}
[17] Información técnica completa sobre la estructura del SINDEC mas propuesta de actualización de estructura de tablas en portugués en http://www.regulacao.gov.br/consultorias/SINDEC_Maria_Tereza.pdf y anexos en http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/livros/contribuicoes-para-melhoria-da-qualidade-da-regulacao-no-brasil/anexos-maria-teresa/
[18] Página de consulta de los datos recabados por el SINDEC en http://portal.mj.gov.br/SindecNacional/reclamacao.html , la página del organismo es http://portal.mj.gov.br/sindec/ bajo la órbita del ministerio de justicia
[19] Las propuestas de mejoramiento por empresa están disponibles en portugués en http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={80F6148E-C535-4E4D-B18E-D29159059050}&BrowserType=IE&LangID=pt-br&params=itemID%3D{99BAE37D-6794-4943-A02D-B2B48B55A970}%3B&UIPartUID={2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26}
[20] En España se generó información homogeneizada de 9.000 reclamos con una población de 47 millones mientras que en Brasil se generó una información homogeneizada de 150.000 reclamos con una población de 194 millones, esto marca una efectividad según poblaciones y reclamos para el sistema de Brasil 4 veces superior.
[21] Un ejemplo de esto es el que los datos de los reclamos no permiten conocer, justamente, en qué caso no se presentan el consumidor a reclamar. En el caso de las encuestas de la UE se conoció mediante las encuestas realizadas que solo el 16% de los consumidores con problemas recurrió a algún organismo para buscar soluciones.
[22] Este proceso fue el llevado adelante por la Comisión Europea para la creación de la “Recomendación sobre el uso de una metodología armonizada para la clasificación y notificación de las reclamaciones y consultas de los consumidores” SEC(2010)572
[23] La relación entre el monto reclamado y el monto de conciliación permite generar el índice de satisfacción de las empresas. El mismo mide el porcentaje generado entre lo solicitado y lo conciliado con la empresa. Por ejemplo en un caso en que se solicita 1 y la empresa concilia por 1 el índice es 100 en caso de conciliar por 2 es doscientos. Esto permite indirectamente saber el interés de las empresas en satisfacer a los consumidores y solucionar los problemas.
[24] El trabajo de análisis de las estadísticas del año 2012 entero está disponible en https://docs.google.com/file/d/0B1lmNm7erI9ZS3pUbmxJa19GNFE/edit?pli=1 y en http://www.scribd.com/doc/125700009/Juz2-La-Plata-informe-Estadistico-2012-Perez-Hazana-Alejandro-Rusconi-Dante
[25] Por ejemplo, este dato está disponible en el caso de la plata para el año 2012 en el trabajo ya presentado.
¿Transferir costos o transparentar precios? La resolución 51-E/2017

References: resolución 
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