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Timestamp: 2015-08-01 18:10:22+00:00

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Incidente de nulidad en materia administrativa El incidente es una cuestión que difiere del asunto principal de un juicio, pero que guarda relación con él, es un litigio accesorio al procedimiento judicial principal, que el juez o tribunal deben resolver a través de una sentencia interlocutoria o de un acto; su característica principal es que se lo tramita de manera paralela al proceso principal.
En ese orden, en la SC 0788/2010-R de 2 de agosto, se refirió lo siguiente: "...conforme se tiene señalado en los fundamentos expuestos en el punto precedente, es posible y hasta una obligación procesal de quien considere que dentro de un proceso judicial, así esté ejecutoriado, se han lesionado las normas de orden público, y por tanto, sus derechos fundamentales previstos como garantías judiciales, como es el debido proceso y el derecho a la defensa, interponga el incidente de nulidad, demostrando en el mismo su indefensión y por ende lesión de derechos fundamentales, y una vez agotada la vía incidental y en su caso la apelación, de persistir la supuesta ilegalidad, puede acudir a la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional".
Criterio que constituye un cambio de la línea jurisprudencial establecida en las SSCC 0190/2011-R y 1770/2011-R, en las que se denegó la tutela bajo el fundamento que la parte accionante previo a interponer la acción de amparo constitucional debió acudir ante la propia instancia administrativa a efectos de que se pronuncie y resuelva sobre las supuestas irregularidades en la notificación con la resolución administrativa definitiva, planteando el incidente de nulidad de notificación; lo que no condice con el desarrollo doctrinal y jurisprudencial desarrollado párrafos arriba, criterio coincidente con lo expuesto en la SC 2243/2010-R de 19 de noviembre, que señaló: "Respecto al incidente de nulidad de obrados, cuya presentación es obligatoria en procesos penales y civiles, en casos en los que se demanden notificaciones defectuosas o falta de las mismas, a efectos del cumplimiento de la subsidiariedad; en el presente caso, emergente de un proceso de fiscalización iniciado por el SIN, no es aplicable, al no existir normativa alguna que lo regule, dando la posibilidad a los impetrantes de acudir a ese medio de defensa.
Por otra parte, es imprescindible también referirse a otro punto alegado por el demandado en su informe, en sentido que ninguna autoridad administrativa o jurisdiccional estaría facultada para modificar o anular sentencias o resoluciones administrativas pasadas en autoridad de cosa juzgada, ejecutoriadas o que causen estado; por lo que, el pedido de la accionante carecería de justificativo -debiendo tenerse en cuenta sobre ese aspecto, que la jurisprudencia de este Tribunal determinó que cuando una resolución o acto sea ilegal o arbitrario, afectando el contenido normal de un derecho fundamental, no se puede sustentar su ilegalidad bajo una supuesta cosa juzgada-. Motivo por el que, el demandado no puede impetrar la denegatoria del presente recurso, bajo una supuesta imposibilidad de verificar la legalidad o ilegalidad de las notificaciones producidas en el proceso de fiscalización, correspondiendo por lo referido, ingresar al examen de la problemática planteada, a efectos de verificar si los extremos denunciados por la accionante resultan ser evidentes o si caso contrario, el SIN actuó correctamente en las notificaciones producidas en el proceso referido".
NOTA: Los párrafos anteriores han sido extraidos de la sentencia constitucional que a continuación se indica, sólo para fines didácticos
JURISPRUDENCIA TOMADA DE LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1086/2012
Sucre, 5 de septiembre 2012
SALA TERCERAMagistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez CastañosAcción de amparo constitucional
Expediente:01066-2012-03-AACDepartamento:Cochabamba
En revisión la Resolución 006/2012 de 6 de junio, cursante de fs. 159 a 165 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Franz Demetrio Antezana Sanabria contra Sergio Eduardo Torrico Gumucio, Director Ejecutivo a.i. de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) de Cochabamba.
Publicado en Tribunal Constitucional Plurinacional (Jurisprudencia)
El domicilio como potestad privativa de la persona y la validez de un régimen supletorio Ahora bien, corresponde a continuación realizar un análisis integral de las normas aplicables al caso concreto, así como verificar el cumplimiento de los principios que rigen al ámbito administrativo.
En ese sentido, de las premisas desarrolladas precedentemente es posible concluir que a partir de la activación del recurso de alzada instituido por el Código Tributario Boliviano y demás normas conexas, planteado contra los actos administrativos emitidos por la administración tributaria, ya sea del SIN, de la Aduana Nacional y de los Gobiernos Municipales, surgen para la AIT en sus niveles Nacional y Regional, así como para el administrado, ciertos derechos y obligaciones que son de expreso cumplimiento por parte de los funcionarios encargados de resolver los recursos tributarios, en resguardo del debido proceso administrativo.
Precisamente por ello, el sistema normativo en materia administrativa, prevé requisitos para cada etapa de la tramitación de recursos de impugnación, varios de ellos que se glosaron en los fundamentos precedentes. Dentro de ese marco, se estableció como requisito para el recurrente fijar un domicilio, obligación que emerge del art. 198 inc. b) del CTB; sin embargo, de la revisión íntegra de dicha normativa, no se encuentra ninguna restricción en cuanto a su especificidad, pues no exige que sea un domicilio real, procesal, comercial, especial u otro; por lo tanto, hasta este punto de análisis, es posible concluir que el domicilio fijado, puede ser cualquiera de los mencionados. En consecuencia, el requisito se tendrá por incumplido, únicamente cuando, a tiempo de presentar el recurso de alzada, el contribuyente hubiere omitido por completo establecer un domicilio; caso en el que corresponderá a la administración pública exigir su subsanación; conforme establece el segundo párrafo del citado artículo.
No obstante lo indicado, el análisis realizado no puede limitarse a la revisión del art. 198 del citado Código, puesto que existen otras normas que en contexto, deben ser aplicadas por la propia administración. Así, en la parte pertinente a los actos comunicacionales, se encuentra que el art. 83.I del citado cuerpo Legal, prevé las formas de diligenciamiento de las notificaciones de los actos de la administración tributaria, entre las que se encuentra, la notificación personal, desarrollada de manera independiente en el siguiente artículo; en el que, en su párrafo II, establece que esta forma de la notificación se practicará con la entrega al interesado o a su representante legal de la copia íntegra de la resolución o documento que debe ser puesto en su conocimiento.
Esta forma de notificación que debe ser cumplida, para hacer conocer al administrado, las vistas de cargo y las resoluciones administrativas que superen la cuantía establecida por la reglamentación específica, así como los actos que impongan sanciones, decreten apertura de término de prueba, derivación de la acción administrativa a los subsidiarios conforme exige el art. 84 del tantas veces citado Código; pero también serán diligenciadas de forma personal, la admisión del recurso de alzada y la que ponga fin al recurso jerárquico a ambas partes del proceso, esta última forma, por imperio de la normas contenidas en el art. 205 del CTB; para los demás actuados se aplicará lo dispuesto por los arts. 90 y 205.II del citado Código; es decir, en Secretaría de la propia administración; instancia ante la cual, el interesado debe acudir los miércoles de cada semana para notificarse con todas las actuaciones que se hubieran producido, donde se aclara, que además que tal inconcurrencia no impedirá que se practique la diligencia de notificación ni los efectos que conlleve la misma.
Las previsiones legales citadas precedentemente, constituyen una carga para la administración tributaria y no así para el contribuyente, puesto que fueron instituidas por el legislador para el cumplimiento por parte la instancia pública, en resguardo del derecho al debido proceso y por ende a la defensa, para asegurar que las determinaciones asumidas por ella, cumplan con su finalidad; es decir, sean conocidas efectivamente por el destinatario, excluyendo de su campo de acción, cualquier posibilidad de discrecionalidad que impida la participación activa de las partes en el proceso o que provoque su inacción.
En concordancia con lo desarrollado, el art. 33.III de la LPA, aplicable a materia administrativa, únicamente de manera supletoria, ante cualquier vacío de la norma especial de la materia; establece que la notificación deberá ser practicada en el lugar en el que, los administrados hubieren señalado expresamente su domicilio a ese efecto, el mismo que deberá estar en la jurisdicción municipal de la sede de funciones de la entidad pública, de lo contrario se la hará en la Secretaría de la administración.
Consiguientemente, en definitiva, el recurrente tiene la carga procesal de señalar su domicilio a tiempo de plantear su recurso de alzada; sin embargo, no puede exigirse que el mismo se reduzca únicamente a un domicilio real, porque la norma no prevé aquello, si como en el caso, señala el mismo en la Secretaría de la instancia administrativa, no existe mayor óbice para que éste sea admitido en esos términos; extremo que excluye cualquier posibilidad posterior de plantear nulidades por indefensión; dado que quien activó el mecanismo de impugnación tributaria, de manera voluntaria se colocó en dicha situación, fijando su domicilio en secretaría. Si bien la administración tiene la obligación de notificar de manera personal con ciertos actuados, entre ellos la admisión del recurso de alzada; sin embargo, en aplicación del principio de informalismo, no está habilitado para rechazar la sustanciación del mecanismo impugnativo, bajo el argumento de erróneo señalamiento del mismo, cuando se lo estableció en Secretaría de su propia instancia.
A lo que debe agregarse que si el propio recurrente decide que su domicilio para efectos de notificaciones, es la Secretaría de la instancia administrativa, no existe mayor obstáculo, para observar el mismo, puesto que dicha decisión, puede responder a varios motivos, entre ellos, que el actor, tenga su domicilio real, procesal, comercial u otro, en un municipio diferente al de la sede de funciones de donde funciona la instancia de alzada; lo cual, hace inviable el señalamiento de otro domicilio, y el fijarlo en ese lugar alejado, con seguridad conllevaría a que el mismo sea observado por incumplimiento a lo preceptuado por la Ley de Procedimiento Administrativo. Entonces, el hecho de señalar domicilio en la Secretaría de la administración tributaria no incumple ningún precepto legal, ni impide que el mismo sea admitido, si bien, la notificación se la efectuará, como la parte solicitó, entonces no puede entenderse como nula, porque el mismo administrado fue quien señaló el mismo y decidió ese como válido.
A mayor abundamiento, en aplicación del principio de informalismo, que rige en materia administrativa, se extrae que la inobservancia a exigencias formales no esenciales y que pueden ser cumplidas posteriormente y que pueden ser excusadas, de ninguna manera puede interrumpir un procedimiento administrativo, impidiendo el acceso a un medio de defensa, y por ende, provocando que una determinación asumida por la administración tributaria quede firme por haberse coartado el derecho de impugnación ulterior.
Principio de informalismo que rige en materia administrativa El art. 4 inc. l) de la LPA, prevé los principios generales de la actividad administrativa, entre los que se encuentra el informalismo, el que se sostiene que la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo.
De donde se desprende que la administración pública tiene la facultad de excusar la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, pudiendo proseguirse el procedimiento administrativo sin perjuicio de que aquellos se cumplan con posterioridad; en este sentido, la jurisprudencia constitucional en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, estableció lo siguiente: "...el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados..."; empero, si bien, la administración pública debe interpretar la actividad del administrado siempre a su favor, esa interpretación tiene sus alcances y límites, y está contenido en el hecho de que no puede suplir ni favorecer la dejadez o negligencia del administrado.
En coherencia al principio antes desarrollado, se tiene el de favorabilidad, entendido por este Tribunal, en la SC 0136/2003-R de 6 de febrero, en sentido de que: "...el intérprete está obligado a optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional".
Ambos principios; es decir, el de informalismo y el de favorabilidad, deben impregnar toda la labor administrativa en pro del administrado, con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del mismo.
Validez de las notificaciones y la protección del derecho a la defensa Corresponde a continuación ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada respecto a las diligencias de notificación observadas a efectos de determinar si causaron indefensión o si al contrario, se ajustaron a las normas legales.
En ese cometido, se imprescindible remitirnos a lo preceptuado por la primera parte del art. 115.II de la CPE, que establece que el Estado está obligado a garantizar el ejercicio del debido proceso. Como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagración en el art. 117.I de la CPE, al señalar que: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso...". Así la SC 0788/2010-R de 2 de agosto, indicó que: "...el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también administrativo".
"En ese sentido, el debido proceso administrativo debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y en cumplimiento, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad" (SC 0448/2010-R de 28 de junio).
El derecho a la defensa es un instituto integrante de las garantías del debido proceso, consagrado de manera autónoma en el ya citado art. 115.II de la CPE. Sobre este derecho, la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, identificó dos connotaciones: "La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio...".
Respecto a las actuaciones comunicacionales y a sus exigencias legales, la SC 0427/2006-R de 5 de mayo, se estableció que: "'...los emplazamientos, citaciones y notificaciones (notificaciones en sentido genérico), que son las modalidades más usuales que se utilizan para hacer conocer a las partes o terceros interesados las providencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales o administrativos, para tener validez, deben ser realizados de tal forma que se asegure su recepción por parte del destinatario; pues la notificación, no está dirigida a cumplir una formalidad procesal en si misma, sino a asegurar que la determinación judicial objeto de la misma sea conocida efectivamente por el destinatario (así SC 0757/2003-R de 4 de junio); dado que sólo el conocimiento real y efectivo de la comunicación asegura que no se provoque indefensión en la tramitación y resolución en toda clase de procesos; pues no se llenan las exigencias constitucionales del debido proceso, cuando en la tramitación de la causa se provocó indefensión (art.16.II y IV de la CPE); sin embargo, en coherencia con este entendimiento, toda notificación por defectuosa que sea en su forma, que cumpla con su finalidad (hacer conocer la comunicación en cuestión), es válida' (SC 1845/2004-R, de 30 de noviembre)".
Tanto la normativa procesal vigente como la jurisprudencia emitida por este órgano, establecen y refrendan que en la sustanciación de los procesos jurisdiccionales como administrativos, se debe garantizar, entre otros, el ejercicio pleno de los derechos a la defensa y la tutela judicial efectiva y por ende del debido proceso; de modo que, las actuaciones comunicacionales deben cumplir con su eficacia material, asegurando que el contenido de los fallos y resoluciones emitidos en dichas instancias, sean de conocimiento de las partes del proceso, de lo contrario, se estaría provocando indefensión.
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