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Timestamp: 2020-02-24 15:56:54+00:00

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GrNet.it • Persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)
Persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)
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Inviato: ven giu 15, 2018 8:04 pm
per notizia, cmq. Parere non definitivo.
“Linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)”.
PARERE INTERLOCUTORIO ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE C ,numero provv.: 201801540 –
- Public 2018-06-15 -
Numero 01540/2018 e data 14/06/2018 Spedizione
NUMERO AFFARE 00884/2018
Regolamento recante adozione delle “Linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)”.
Vista la nota del Ministero della salute - Direzione generale della prevenzione sanitaria - del 26 aprile 2018, n. 0012577-P, di trasmissione della relazione dello stesso Ministero con la quale è stato chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;
Con la nota del 26 aprile 2018, n. 0012577-P, il Ministero della salute ha trasmesso lo schema di regolamento in epigrafe, con la relazione di accompagnamento, vistata dal Ministro. Entrambi i documenti, invero, pervengono direttamente dalla Direzione generale della prevenzione sanitaria, e non dunque tramite gli Uffici di diretta collaborazione dell’organo di vertice politico.
L’Amministrazione rappresenta che la legge 23 dicembre 2014, n 190, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)”, all’articolo 1, comma 133, terzo periodo, prevede che “Il Ministro della salute, con decreto di natura regolamentare, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, adotta linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)”. La medesima legge all’articolo 1, comma 133, quarto periodo, trasferisce, inoltre, al Ministero della salute l’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, precedentemente allocato presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.
Pertanto, con decreto del Ministro della salute del 24 giugno 2015, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, è stato istituito presso il Ministero della salute il suddetto Osservatorio.
Il d.m. 24 giugno 2015, all’articolo 1, comma 2, lett. c), annovera tra i compiti del detto organo la “definizione delle linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP), ai fini della predisposizione del decreto regolamentare di adozione delle linee guida”.
In ottemperanza alle predette disposizioni normative, l’Osservatorio, insediatosi il 13 aprile 2016, ha provveduto, alla luce delle più aggiornate evidenze scientifiche, alla stesura delle menzionate linee di azione.
Tale linee si articolano in tre distinti capitoli, riguardanti, rispettivamente: interventi di prevenzione; definizione di gioco d’azzardo patologico, cura e riabilitazione; analisi della normativa e delle prassi.
All’esito della individuazione di tali linee ed al fine di ottemperare a quanto previsto dalla normativa richiamata, è stato adottato lo schema di decreto in esame che, nel preambolo, viene ricondotto al terzo comma dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988.
In relazione all’iter che ha preceduto l’adozione dell’atto normativo in esame, il dicastero proponente riferisce che sullo schema è stata acquisita l’intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, espressa nella seduta del 6 dicembre 2017.
2. Il contenuto dello schema di decreto.
Lo schema di regolamento si compone di due articoli e di un allegato.
L’articolo 1, prevede che sono adottate le linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP), che allegate allo schema di decreto ne costituiscono parte integrante.
L’articolo 2 prevede la clausola di invarianza finanziaria, secondo cui all’attuazione del regolamento si provvede nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
L’allegato è costituito da un ampio documento che si propone l’obiettivo, secondo quanto indicato nella relazione illustrativa, di fornire prioritariamente uno strumento per gli operatori socio-sanitari dei Dipartimenti delle dipendenze e delle Comunità accreditate al SSN o autorizzate, attraverso la definizione di procedure e/o protocolli di trattamento finalizzati a migliorare gli interventi di prevenzione, la qualità dell’assistenza e riabilitazione per le persone affette da DGA e di rendere omogeneo, efficace e di qualità il percorso diagnostico, terapeutico ed assistenziale del paziente e dei suoi familiari.
3. Considerazioni sullo schema di decreto.
La Sezione, nei limiti del sindacato attribuitole per legge, esprime, in primo luogo, in ogni caso apprezzamento per l’attuazione seppur a diversi anni di distanza, mediante lo schema di regolamento in esame, della previsione di legge, e dunque per l’introduzione di un importante strumento, aggiornato sulla base dei più recenti approfondimenti scientifici, nell’ottica della limitazione del fenomeno della ludopatia.
Ciò nondimeno, proprio l’importanza dello strumento impone alla Sezione di svolgere alcuni rilievi, al fine di contribuire ad una migliore definizione del relativo contenuto.
Tali rilievi muovono dalla premessa della natura regolamentare dell’atto in esame, ricondotto correttamente all’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988 - nel preambolo è, appunto, contenuto il richiamo a questa disposizione - e dunque ad un regolamento ministeriale che, in quanto adottato dal Ministro della salute, opera nell’ambito delle relative specifiche competenze.
La Sezione deve rilevare che lo schema di regolamento non risulta corredato né dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) né dall’analisi tecnico-normativa (A.T.N.).
In proposito deve evidenziarsi che tali strumenti - secondo quanto esplicitato dal d. P.C.M. n. 169 del 15 settembre 2017 (“Regolamento recante disciplina sull'analisi dell'impatto della regolamentazione, la verifica dell'impatto della regolamentazione e la consultazione”) - sono volti a favorire “la qualità del processo normativo” tramite l'individuazione “dei fabbisogni e delle priorità” sottesi agli atti regolamentari adottati dalla Pubblica Amministrazione.
Più nel dettaglio, l’AIR è uno strumento volto a “offrire, nel corso dell'istruttoria normativa, attraverso un percorso trasparente di analisi, basato sull'evidenza empirica, un supporto informativo in merito all’opportunità e ai contenuti dell'intervento normativo” (art. 2 del precitato d. P.C.M.) mentre l’ATN è finalizzata a verificare “l'incidenza della normativa proposta sull'ordinamento giuridico vigente” (art. 1 della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 settembre 2008, recante “Tempi e modalità di effettuazione dell'analisi tecnico-normativa”).
Orbene, nel caso di specie, non sembrano sussistere adeguate ragioni per non adottare gli strumenti istruttori in precedenza richiamati - ragioni, peraltro, di cui non si fa menzione nella relazione istruttoria - con la conseguenza che la Sezione, in considerazione del rilievo che i predetti strumenti rivestono per valutare la qualità e l’effettività dell’intervento normativo, ritiene necessario invitare l’Amministrazione a predisporre l’AIR e l’ATN concernenti il presente regolamento e a trasmettere tali atti alla Sezione stessa.
Peraltro, detti atti rivestono nella presente fattispecie una particolare importanza, atteso il complesso quadro normativo generale in cui si inserisce l’intervento de quo.
Rileva, infine, la Sezione che la relazione tecnico-finanziaria trasmessa non è stata vidimata dalla competente Amministrazione.
Passando all’esame dell’allegato al decreto - che occorre ribadire, sulla base dell’articolo 1, costituisce parte integrante del decreto stesso, ed è conseguentemente oggetto di valutazione della Sezione - si rileva che emergono alcune questioni meritevoli, necessariamente, di ulteriore approfondimento da parte dell’Amministrazione richiedente.
Una prima considerazione di carattere generale deriva dalla natura propria dell’atto normativo in questione (regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988), di pertinenza del Ministero della salute, in quanto espressione della competenza propria di questi.
Orbene, sotto tale profilo, la Sezione non può esimersi dal rilevare che alcune parti dell’allegato non paiono rientrare nella competenza esclusiva del Ministero della salute. In altri termini, il contenuto del documento elaborato dall’Osservatorio, sicuramente di grande pregio per la portata delle sue indicazioni e per la ricchezza della letteratura scientifica che ne è a fondamento, va però a costituire parte integrante del provvedimento normativo regolamentare adottato con decreto del Ministro della salute. Ad esempio, nella parte relativa alla “Prevenzione attraverso iniziative di carattere educativo/formativo” si prevedono “Programmi di formazione nelle scuole” sottolineando che gli interventi educativi realizzati nelle scuole sono tra le misure di prevenzione selettiva - rivolta cioè a specifiche sottopopolazioni con rischi o fattori di rischio significativamente sopra la media - più comuni e diffuse. Tali misure non sembrano rientrare nella esclusiva competenza del dicastero della salute, riguardando, appunto, gli interventi educativi da realizzare negli istituti scolastici.
Inoltre, sempre a titolo di esempio, nel terzo ed ultimo capitolo, dedicato all’inquadramento legislativo/normativo ed alla disciplina del gioco pubblico, una parte è dedicata alle “Proposte di modifica della normativa in materia di gioco pubblico” là dove “al fine di rendere maggiormente efficace il sistema del giuoco pubblico si propone di introdurre un testo unico in materia, nella prospettiva di semplificazione della normativa, anche mediante un intervento organico sull’impianto sanzionatorio (carattere grassetto nel testo dello schema di decreto trasmesso) sia penale che amministrativo” prevedendo , in particolare:
un’estensione delle categorie di reato previste dal decreto legislativo n. 231 del 2001, “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell’articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300” in tema di responsabilità amministrativa degli enti, con riferimento ai delitti previsti dall’articolo 4 della legge n. 401 del 1989, “Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive”, in materia di raccolta abusiva di scommessa, in tal modo estendendo, anche a tali fattispecie, la responsabilità amministrativa della persona giuridica dipendente da reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, amministrazione o direzione;
un’autonoma fattispecie di reato di evasione delle imposte sui giochi, in tema di prelievo erariale unico e imposta unica sulle scommesse, con una soglia di € 50.000 nell’ambito della disciplina penale in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto. Conseguentemente, si prevede l’applicazione della misura cautelare reale di cui all’articolo 322-ter del codice penale (sequestro preventivo per equivalente) anche per i casi di sottrazione o evasione delle imposte connesse ai giochi;
l’affidamento in giudiziale custodia alle Forze di polizia (con facoltà d’uso, ovvero a titolo definitivo) delle attrezzature sottoposte a provvedimento cautelare, utilizzate per l’illecita attività (computer, stampanti, altro) per l’utilizzo nell’ambito di finalità istituzionali.
Orbene, appare di immediata evidenza che un contenuto - quale quello indicato - di proposta di modificazione, seppur sotto la veste della “raccomandazione”, della normativa di rango primario in materia di impianto sanzionatorio penale ed amministrativo, non possa costituire il contenuto di una norma di carattere secondario, per di più di esclusiva pertinenza del dicastero della salute.
Inoltre, la parte delle linee di azione riguardanti il percorso diagnostico terapeutico assistenziale (PDTA) per il paziente con disturbo da gioco d’azzardo contiene ampi riferimenti alla letteratura nazionale sull’argomento (pagina 15) e, nella parte finale, un elenco dei riferimenti bibliografici (da pagina 27 a pagina 32). Altre parti dell’allegato recano ulteriori riferimenti bibliografici. Si tratta di richiami che danno conto del complesso, approfondito ed articolato studio che ha condotto all’elaborazione delle linee guida e, tuttavia, atteso il valore normativo proprio del regolamento, andrebbero espunti dal suo interno tali analitici riferimenti alla letteratura scientifica, a meno che non si receda dall’idea che l’allegato debba costituire parte integrante dello schema regolamentare.
Nel documento allegato sono, poi, indicati i destinatari dello stesso: gli operatori del sistema dei Servizi pubblici per le Dipendenze e del privato sociale; i pazienti stessi; i loro familiari; gli amministratori pubblici; gli operatori dei servizi sanitari, socio-sanitari e sociali; gli operatori del sistema della giustizia; i gestori ed esercenti dei giochi leciti; quanti altri si occupano a vario titolo di gioco d’azzardo.
Al riguardo, a fronte di tale ampia indicazione di destinatari della normativa, appare opportuno che, alla luce delle specifiche competenze del dicastero proponente, vengano indicate le concrete modalità di attivazione delle linee di azione.
In conclusione, alla luce delle considerazioni fin qui espresse, la Sezione ritiene necessario che vengano forniti, con la sollecitudine consentita, chiarimenti in ordine agli aspetti sopra evidenziati, impregiudicata ogni valutazione in sede di parere definitivo.
Si raccomanda, fin da ora, un’attenta revisione del testo secondo le indicazioni della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 (“Guida alla redazione dei testi normativi”).
la Sezione sospende l’espressione del parere sullo schema di regolamento, in attesa che l’Amministrazione adempia agli incombenti di cui alla parte motiva.
Re: Persone affette dal gioco d’azzardo patologico (GAP)
Inviato: ven dic 28, 2018 8:51 pm
PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 2 ,numero provv.: 201802929 - Public 2018-12-28 -
Numero 02929/2018 e data 21/12/2018 Spedizione
Adunanza di Sezione del 31 ottobre 2018
NUMERO AFFARE 01933/2016
Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli.
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Massimo Cosmo, contro Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli, Comune di Eraclea, per l'annullamento dell'ordinanza del Sindaco del Comune n. 53 datata 22 ottobre 2015 inerente "disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi di cui agli artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S., r.d. 773/1931 e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione", nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente;
Vista la relazione n. 97841/RU dell’11 ottobre 2016, con cui il Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
1.) Con il ricorso in esame il sig. Cosmo Massimo ha chiesto l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, dell’ordinanza n. 53 del 22 ottobre 2015 del Sindaco del Comune di Eraclea avente ad oggetto “Disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi di cui agli artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S., r.d. 773/1931 e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione”.
2.) Giova premettere in punto di fatto che il ricorrente è titolare di un bar denominato “Fata Morgana”, ubicato in Eraclea, regolarmente autorizzato, ex art. 86 del T.U.L.P.S., per somministrazione di alimenti e bevande, con facoltà di installare apparecchi da gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, lett. a), del T.U.L.P.S.
3.) In data 22 ottobre 2015, il Sindaco del Comune di Eraclea ha emesso l’ordinanza n. 53, oggetto dell’odierno gravame, che, sotto comminatoria di sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie, ha disposto sul territorio comunale un orario di apertura delle sale giochi dalle ore 10.00 alle ore 13 e dalle ore 17.00 alle ore 22.00 di tutti i giorni, festivi compresi, oltre ad introdurre l’obbligo di esposizione su targhe e tabelle visibili al pubblico di avvertimenti circa i rischi nascenti dal gioco d’azzardo patologico (G.A.P.).
4.) Il ricorrente non contesta la sussistenza della potestà sindacale – riconosciuta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 220/2014 – di limitare l'orario di utilizzo degli apparecchi da gioco lecito di cui all'art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. installati all'interno degli esercizi pubblici, facendo uso del potere previsto dagli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011, ma censura l’asserito cattivo uso da parte del Sindaco del Comune di Eraclea della suddetta potestà e, comunque, il superamento dei limiti al suo esercizio individuati dalla stessa giurisprudenza costituzionale e amministrativa.
In particolare, l’impugnativa è stata affidata ai seguenti mezzi di gravame:
I) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta: il ricorrente richiama la giurisprudenza di questo Consiglio (sentenze della Quinta Sezione n. 3271 e n. 3272 del 2014) secondo cui le ordinanze ex art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 in materia di contrasto al fenomeno del "gioco d'azzardo patologico" (GAP) dovrebbero riferirsi a porzioni del territorio spazialmente delimitate e prevedere un espresso termine di efficacia; nella fattispecie, per contro, l'impugnata ordinanza comunale avrebbe un’efficacia indeterminata e permanente, estesa all’intero territorio comunale e, dunque, anche sotto detti profili, il provvedimento consisterebbe in una misura contraria al principio di proporzionalità;
II) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta: il sig. Cosmo Massimo, richiama gli arresti giurisprudenziali della giustizia amministrativa ed europea in tema di principio di precauzione secondo cui il regime di liberalizzazione degli orari non preclude all'amministrazione comunale la possibilità di esercitare il proprio potere di inibizione delle attività, per comprovate esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, nonché del diritto dei terzi al rispetto della quiete pubblica, a condizione, tuttavia, che le amministrazioni abbiano accertato la lesione di interessi pubblici tassativamente individuati (quali quelli del sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute), interessi che non possono considerarsi violati aprioristicamente e senza dimostrazione alcuna, ma che debbono essere esplicitati in concreto e puntualmente documentati; al contrario, il Sindaco, nell’ordinanza impugnata, si sarebbe limitato ad osservare che “la spesa annuale sostenuta dai cittadini del Veneto per il gioco d’azzardo è aumentata di oltre il 40% rispetto al 2008, superando ormai i 1000 euro pro capite e che quasi 15.000 abitanti della Regione hanno problemi di dipendenza da gambling e scommesse“, senza, però, offrire dati epidemiologici e clinici dai quali inferire non soltanto la maggior pericolosità degli apparecchi da gioco rispetto agli altri servizi di gioco, ma anche l'oggettiva utilità delle apportate limitazioni orarie per la cura della salute e del benessere dei soggetti appartenenti alle c.d. "categorie deboli"; inoltre la compressione del diritto costituzionale di iniziativa economica sarebbe eccessiva e non proporzionata (alla stregua del relativo test trifasico: verifica dell’idoneità, della necessità e dell’adeguatezza della misura adottata), anche in ragione della fascia oraria (serale e notturna) interdetta; il Comune di Eraclea avrebbe dovuto bilanciare i contrapposti interessi in gioco (tutela della salute e dell’iniziativa economica privata) soltanto dopo aver svolto approfondite indagini sulla realtà sociale della zona e sui quartieri limitrofi, mentre sarebbero insufficienti i generici riferimenti a alle dipendenze patologiche da gioco; al di là di una motivazione “apparente”, sarebbe rimasta del tutto indimostrata la ritenuta correlazione tra l'utilizzo degli apparecchi da gioco e gli affermati rischi per la salute pubblica né sarebbe stato chiarito come la limitazione del funzionamento di detti apparecchi potesse ovviare alle situazioni descritte nel corpo dell'ordinanza; non a caso il comma 2 dell’art. 1 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, impone, tra l’altro, che le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all'accesso ed all'esercizio delle attività economiche siano in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l'iniziativa economica privata è libera secondo condizioni dl piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, presenti e futuri;
III) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Violazione dell’art. 6, coma 5, l. n. 180/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: prima di adottare l’ordinanza gravata, il Sindaco avrebbe dovuto svolgere un’adeguata istruttoria coinvolgendo anche le associazioni di categoria, stante il disposto dell’art. 6, comma 5, della l. n. 180/2011 (c.d. "Statuto delle Imprese"), in base al quale "I soggetti di cui al comma 1 prevedono e regolamentano il ricorso alla consultazione delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle imprese prima dell'approvazione di una proposta legislativa, regolamentare o amministrativa, anche di natura fiscale, destinata ad avere conseguenze sulle imprese";
IV) Violazione artt. 50, comma 7 e 54, comma 4, del T.U.E.L. e art. 31, d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta: l’ordinanza gravata risulterebbe altresì illegittima in quanto preceduta dall’adozione di un atto di indirizzo da parte del Consiglio comunale, che si sarebbe limitato a recepire l’indirizzo politico-amministrativo indicato dal Governo, senza ravvisare, in concreto, esigenze di carattere locale;
V) Violazione artt. 50, comma 7 e 54, comma 4, del T.U.E.L. e art. 31, d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta: l’atto impugnato, introducendo una disciplina relativa alla offerta di gioco pubblico, riservata allo Stato, sarebbe nulla (rectius: illegittima) per violazione di l.;
VI) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per disparità di trattamento relativamente alla limitazione dell’orario di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro: l'ordinanza impugnata sarebbe poi illegittima in quanto la stessa colpirebbe esclusivamente gli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. anziché riguardare tutti gli ulteriori servizi di gioco commercializzati all'interno dei pubblici esercizi nell'ambito del territorio comunale (scommesse ippiche e sportive, lotterie ad estrazione istantanea — c.d. "gratta e vinci" — giochi numerici a totalizzatore nazionale, etc.), senza che dall'istruttoria compiuta dall'Amministrazione emerga una maggiore pericolosità di tali prodotti per la salute delle persone; non sarebbe pertanto giustificato logicamente né legittimo un livello differenziato di tutela per situazioni uguali o comunque non dissimili, pena altrimenti la patente violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
VII) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per travisamento ed illogicità manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: secondo la prospettazione del ricorrente, difetterebbero i presupposti per l’adozione della gravata ordinanza, stante la presenza di una normativa di livello nazionale e locale che già regolamenta il funzionamento e l’accesso agli apparecchi da gioco interessati dalla medesima;
VIII) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per travisamento ed illogicità manifesta. Eccesso di potere per duplicazione di sanzioni previste dalla normativa nazionale: la previsione di una sanzione pecuniaria nell’ordinanza n. 53/2015 rappresenterebbe un’ingiustificata duplicazione di sanzioni rispetto a condotte già sanzionate dalla normativa nazionale (l. n. 189/2012);
IX) Violazione degli artt. 8-bis e 16 della l. 689/1981. Eccesso di potere per contrasto con norma generale, in riferimento alla asserita modificazione della definizione di “recidiva” contenuta nel provvedimento impugnato.
5.) Nella relazione ministeriale, oltre a rappresentarsi la particolare problematicità delle questioni sottoposte alla Sezione con il ricorso, si propende per l’accoglimento del ricorso, ai fini della salvaguardia di interessi superiori quali, in primo luogo, l'ordine pubblico, la sicurezza e la salute, posto che l'adozione di misure limitative del gioco lecito - quale quella oggetto di gravame - avrebbe come effetto quello di orientare la domanda dei giocatori verso offerte di gioco illegali, oltre a cagionare un pregiudizio pure al gettito erariale. D’altronde, le iniziative degli enti locali possono confliggere con la competenza statale in materia di contrasto e di prevenzione delle ludopatie, tenuto conto altresì di quanto disposto in materia dall’art. 7 del d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla l. 8 novembre 2012, n. 189, nonché dall'art. 110 T.U.L.P.S. La particolarità del settore ed il relativo impatto, anche sulla salute pubblica, richiede un sufficiente grado di uniformità regolatoria su tutto il territorio nazionale. Anche il Consiglio di Stato, nella sentenza della Quinta Sezione, n. 3778/2015 ha ritenuto legittime le restrizioni all'attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici, purché ispirate da motivi imperativi di interesse generale e a condizione che esse siano proporzionate (sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, 30 giugno 2011, in causa C-212/08) e solo in caso di accertata lesione di interessi pubblici tassativamente individuati quali quelli richiamati dall'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito in l. n. 214 del 2011 (sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute).
6.) La Sezione ritiene che il ricorso sia infondato.
Ed invero, una volta premesso che i motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro reciproca connessione e che non è in contestazione la sussistenza del potere esercitato dal Sindaco di Eraclea, va osservato che il provvedimento impugnato è pienamente conforme al paradigma di atto tratteggiato dalla succitata sentenza di questo Consiglio n. 3778/2015. Nello specifico e con riferimento alle singole doglianze, deve ulteriormente rilevarsi quanto segue:
- il Comune di Eraclea ha svolto una approfondita istruttoria sul fenomeno delle ludopatie nel comune medesimo e ciò è dimostrato dall’accuratezza dei dati riportati nella prima pagina del provvedimento. Dal preambolo dello stesso risulta, peraltro, ben chiaro che il Comune era a conoscenza del quadro normativo e giurisprudenziale delineato dal ricorrente;
- l’ordinanza risulta altresì correttamente motivata con riferimento all’esigenza di tutela della salute pubblica;
- ai fini della legittimità del provvedimento non occorreva poi dimostrare che gli apparecchi da gioco siano più o meno pericolosi rispetto agli altri servizi di gioco, atteso che la ricorrente nutre un interesse di mero fatto (e avente natura economica) rispetto alla limitazione di altri servizi da gioco, mentre non è seriamente discutibile, appartenendo la relativa conoscenza all’alveo del notorio, che gli apparecchi da gioco, sul cui utilizzo incide l’atto gravato, concorrano sensibilmente e in misure incisiva ad accrescere il diffondersi e l’acuirsi delle ludopatie;
- non si ravvisa poi alcuna illogicità nella limitazione dell’orario di uso di detti apparecchi e nel suo frazionamento in due periodi giornalieri, trattandosi di accorgimento regolatorio che disincentiva soprattutto le fasce più giovani, e quindi più deboli, di utenti e, sotto questo profilo, detta limitazione supera il test di proporzionalità; d’altra parte questo Consiglio ha affermato (sez. V, 13 giugno 2016, n. 2519) che la riduzione degli orari di apertura delle sale pubbliche da gioco è una delle molteplici misure delle quali le autorità pubbliche possono avvalersi per contrastare le ludopatie “in termini di obiettivo da raggiungere che è quello del disincentivo piuttosto che quello della eliminazione del fenomeno che viene affrontato, la cui complessità non è revocabile in dubbio, e per il quale non esistono soluzioni di sicuro effetto”;
- la lesione del diritto di iniziativa economica, che non è assoluto per stessa volontà del Costituente (giacché siffatto diritto deve essere bilanciato con la sicurezza, la dignità umana e l’utile sociale, interessi che configurano altrettante esigenze imperative di carattere generale che gli Stati membri devono valutare; v. Corte di Giustizia dell’Unione europea, 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11), nel caso di specie non è stato irragionevolmente limitato né la ricorrente ha offerto, come sarebbe stato suo onere, convincenti elementi di prova, anche di carattere estimativo, in ordine al preteso nesso di diretta causalità tra la contestata riduzione dell’orario e la diminuzione, fino al limite della non convenienza economica, dell’attività di gioco gestita;
- diversamente dall’esegesi patrocinata dalla ricorrente, l’art. 6, comma 5, della l. n. 180/2011 obbliga le autorità amministrativa a regolamentare il ricorso alla consultazione delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle imprese prima dell'approvazione di una proposta destinata ad avere conseguenze sulle imprese medesime, ma non impone un obbligo diretto e generalizzato di consultazione, anche in mancanza dell’attuazione della predetta disposizione (obbligo che, al più, sarebbe coercibile dagli interessati con gli strumenti giurisdizionali che l’ordinamento appronta a tal fine, ma non si hanno notizie che, nel caso di specie, tali strumenti siano stati attivati);
- l’affermazione contenuta nelle citate sentenze di questo Consiglio n. 3271/2014 e n. 32722/2014, secondo cui “allorquando un comune ritiene di dover contrastare la lesione di specifici interessi pubblici degni di tutela, ha il potere di emanare ordinanze mirate, con effetti spaziali e temporali limitati”, oltre ad assumere, nel contesto argomentativo dal quale è stata estrapolata, il valore di un obiter dicutm, va comunque correttamente interpretata alla stregua del prevalente principio di proporzionalità, nel senso che l’intensità spazio-temporale delle misure adottate dal Comune ai sensi dell’art. 50, comma 7, va comunque parametrata alla entità dimensionale e alla gravità del fenomeno considerato e, nel caso specifico, il Comune di Verona ha comprovato, come sopra osservato, l’esistenza e il diffondersi del fenomeno delle ludopatie in tutto il territorio comunale, fermo restando, ovviamente, che il Comune ben potrà (e dovrà) nuovamente intervenire in futuro, con atti di seguo uguale e contrario a quello impugnato, nell’ipotesi in cui il suddetto fenomeno dovesse diminuire di intensità;
- pur tacendo sull’interesse ad impugnare, quantomeno dubbio, sotto il profilo delle sanzioni contenute nell’ordinanza n. 53/2015, occorre rilevare che, le stesse previsioni trovano il loro fondamento anche nella previsione ex art. 20 della l. r. del Veneto 27 aprile 2015, n. 6 (“Disposizioni in materia di prevenzione, contrasto e riduzione del rischio dalla dipendenza dal gioco d'azzardo patologico – GAP”), secondo cui, al comma 3: “I comuni, in conformità al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 118 della Costituzione, sono competenti in via generale all'attuazione della presente legge, ed in particolare: […] b) possono individuare gli orari di apertura delle sale giochi e la relativa sanzione amministrativa in caso di mancato rispetto degli stessi.”;
- quanto alla prospettata tesi secondo cui tali regolamentazioni locali si sovrapporrebbero alla normativa nazionale di primo grado, quest’ultima non è condivisibile, atteso che la normativa in materia di gioco d'azzardo - con riguardo alle conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell'impatto sul territorio dell'afflusso ai giochi degli utenti - non è riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117, comma secondo, lettera h), della Costituzione, ma alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica (Corte Costituzionale, 10 novembre 2011, n. 300 e 21 aprile 2015, n. 995), tutela che rientra nelle attribuzioni del Comune ex artt. 3 e 5 del d.lgs. n. 267 del 2000.
La disciplina degli orari delle sale da gioco è infatti volta a tutelare in via primaria non l'ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune ai sensi di dette norme.
Pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell'ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell'art. 117, comma secondo, lett. h), della Costituzione (Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794; Sez. V, 1° agosto 2015, n. 3778).
7.) Per le suesposte ragioni, la Sezione ritiene che il ricorso non meriti accoglimento e che, pertanto, debba essere respinto con assorbimento dell’istanza cautelare.
la Sezione esprime il parere che il ricorso debba essere respinto, con assorbimento dell’istanza cautelare.
Francesco Paolo Tronca Gabriele Carlotti
Inviato: ven dic 28, 2018 9:02 pm
legale rappresentante della Tematica S.r.l.
PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 2 ,numero provv.: 201802928 - Public 2018-12-28 -
Numero 02928/2018 e data 21/12/2018 Spedizione
NUMERO AFFARE 01925/2016
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Claudio Adimari, contro Comune di Anzola dell'Emilia in persona del Sindaco pro tempore, per l'annullamento, previa sospensiva, dell'ordinanza sindacale n. 9 del 21 gennaio 2016 avente ad oggetto: "disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi e congegni automatici con vincita in denaro";
Vista la nota di trasmissione della relazione n. 97857 dell’11 ottobre 2016, con cui il Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
1.) Con il ricorso in esame il sig. Claudio Adimari, in qualità legale rappresentante della Tematica S.r.l. (d’ora in avanti: la società), società per la gestione indiretta, il noleggio e la distribuzione di parecchi da gioco di cui all'art. 110, comma 6, T.U.L.P.S, ha chiesto l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, dell'ordinanza n. 9 del 29.1.2016 del Sindaco di Anzola dell'Emilia avente ad oggetto “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi e congegni automatici con vincita in denaro disciplinati dagli artt. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., r.d.. 773/1931 presenti in esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 T.U.L.P.S. (r.d. 773/1931)".
2.) Occorre premettere che la società si occupa della gestione e dell'installazione degli apparecchi da intrattenimento di cui all'art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. presso una sala VLT (Video Lottery Terminal) e che essa è in possesso dei titoli abilitativi rilasciati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli e dal Ministero dell'Interno. La ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. 9 del 29 gennaio 2016 del Sindaco di Anzola dell’Emilia avente ad oggetto “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi e congegni automatici con vincita in denaro disciplinati dagli artt. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., r.d.. 773/1931 presenti in esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S. (r.d. 773/1931)”.
Con l’impugnata ordinanza il Sindaco del Comune di Anzola dell’Emilia, sotto la comminatoria di sanzioni amministrative pecuniarie (successivamente anche interdittive), ha disposto, in via permanente e relativamente a tutto il territorio comunale, un orario di funzionamento degli apparecchi da gioco di cui all'art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., disponendo un orario di funzionamento massimo di “dieci ore dalle ore 10:00 alle ore 23:00 di tutti i giorni inclusi i festivi” e stabilendo che “negli orari di non funzionamento gli apparecchi dovranno essere spenti singolarmente tramite l’interruttore elettrico”.
3.) La ricorrente non contesta la sussistenza della potestà sindacale - riconosciuta dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 220/2014 - di limitare l'orario di utilizzo degli apparecchi da gioco lecito di cui all'art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. installati all'interno degli esercizi pubblici, facendo uso del potere previsto dagli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011, ma censura l’asserito cattivo uso da parte del Sindaco del Comune di Anzola dell’Emilia della suddetta potestà e, comunque, il superamento dei limiti al suo esercizio individuati dalla stessa giurisprudenza costituzionale e amministrativa.
I) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 241/2011. Violazione dell’art. 11 delle preleggi al c.c. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti: le norme regolamentari si porrebbero in contrasto con il principio di irretroattività, alla stregua del quale le prescrizioni relative al contrasto del G.A.P. non potrebbero incidere sulle autorizzazioni già in essere, ma soltanto su quelle richieste successivamente alla loro entrata in vigore;
II) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 241/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta: secondo la prospettiva del ricorrente, le ordinanze ex art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 in materia di contrasto al fenomeno del "gioco d'azzardo patologico" (GAP) dovrebbero riferirsi a porzioni del territorio spazialmente delimitate e prevedere un espresso termine di efficacia; nella fattispecie, per contro, l'impugnata ordinanza comunale avrebbe un’efficacia indeterminata e permanente, estesa all’intero territorio comunale e, dunque, anche sotto detti profili, il provvedimento consisterebbe in una misura contraria al principio di proporzionalità;
III) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Violazione dell’art. 6, comma 5, della l. n. 180/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: la società ricorrente richiama gli arresti giurisprudenziali della giustizia amministrativa secondo cui il regime di liberalizzazione degli orari non preclude all'amministrazione comunale la possibilità di esercitare il proprio potere di inibizione delle attività, per comprovate esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, nonché del diritto dei terzi al rispetto della quiete pubblica, a condizione, tuttavia, che le amministrazioni abbiano accertato la lesione di interessi pubblici tassativamente individuati (quali quelli del sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute), interessi che non possono considerarsi violati aprioristicamente e senza dimostrazione alcuna, ma che debbono essere esplicitati in concreto e puntualmente documentati; al contrario, il Sindaco di Anzola dell’Emilia si sarebbe limitato a richiamare i dati “resi pubblici dal SERT - Servizio dipendenze della Asl di Bologna e dell’Assessorato alle Politiche Sociali della Regione Emilia Romagna non supportate da alcuna specificazione sulla riferibilità o meno al territorio del Comune di Anzola dell’Emilia”. Dall’ordinanza sindacale non emergerebbero, quindi, dati epidemiologici e clinici dai quali inferire non soltanto la maggior pericolosità degli apparecchi da gioco rispetto agli altri servizi di gioco, ma anche l’oggettiva utilità delle apportate limitazioni orarie per la cura della salute e del benessere dei soggetti appartenenti alle c.d. “categorie deboli”.
Peraltro, secondo l’ipotesi esegetica patrocinata dalla società ricorrente, prima di adottare l’ordinanza gravata, il Sindaco avrebbe dovuto svolgere un’adeguata istruttoria coinvolgendo anche le associazioni di categoria, stante il disposto dell’art. 6, comma 5, della l. n. 180/2011 (c.d. "Statuto delle Imprese"), in base al quale "I soggetti di cui al comma 1 prevedono e regolamentano il ricorso alla consultazione delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle imprese prima dell'approvazione di una proposta legislativa, regolamentare o amministrativa, anche di natura fiscale, destinata ad avere conseguenze sulle imprese";
IV) Violazione degli artt. 50, comma 7 e 54, comma 4, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: l’ordinanza impugnata risulterebbe sproporzionata rispetto agli obiettivi formalizzati in sede motivazionale;
V) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per disparità di trattamento: atteso che l’ordinanza impugnata sarebbe poi illegittima in quanto la stessa colpirebbe esclusivamente gli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. anziché riguardare tutti gli ulteriori servizi di gioco commercializzati all'interno dei pubblici esercizi nell'ambito del territorio comunale (scommesse ippiche e sportive, lotterie ad estrazione istantanea — c.d. "gratta e vinci" — giochi numerici a totalizzatore nazionale, etc.), senza che dall'istruttoria compiuta dall'Amministrazione emerga una maggiore pericolosità di tali prodotti per la salute delle persone; non sarebbe pertanto giustificato logicamente né legittimo un livello differenziato di tutela per situazioni uguali o comunque non dissimili, pena altrimenti la patente violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
VI) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e 31 del d. l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per travisamento ed illogicità manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto il profilo della esclusione dell’applicazione della direttiva 2006/123/CE (“Direttiva servizi”) agli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S.: le norme contenute nell’ordinanza ridonderebbero illegittimamente sulla sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza;
VII) Violazione degli artt. 50, comma 7, del T.U.E.L. e art. 31 del d. l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per travisamento ed illogicità manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: l’ordinanza de qua risulterebbe illegittima sotto il profilo della carenza dei presupposti afferenti al requisito dell’urgenza del provvedimento impugnato.
4.) Nella relazione istruttoria, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, oltre a rappresentare la particolare problematicità delle questioni sottoposte alla Sezione con il ricorso, propende per l’accoglimento del ricorso, ai fini della salvaguardia di interessi superiori quali, in primo luogo, l'ordine pubblico, la sicurezza e la salute, posto che l'adozione di misure limitative del gioco lecito - quale quella oggetto di gravame - avrebbe come effetto quello di orientare la domanda dei giocatori verso offerte di gioco illegali, oltre a cagionare un pregiudizio pure al gettito erariale. D’altronde, le iniziative degli enti locali possono confliggere con la competenza statale in materia di contrasto e di prevenzione delle ludopatie, tenuto conto altresì di quanto disposto in materia dall’art. 7 del d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla l. 8 novembre 2012, n. 189, nonché dall'art. 110 del T.U.L.P.S. La particolarità del settore ed il relativo impatto, anche sulla salute pubblica, richiede un sufficiente grado di uniformità regolatoria su tutto il territorio nazionale. Anche il Consiglio di Stato, nella sentenza della Quinta Sezione, n. 3778/2015 ha ritenuto legittime le restrizioni all'attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici, purché ispirate da motivi imperativi di interesse generale e a condizione che esse siano proporzionate (sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea, 30 giugno 2011, in causa C-212/08) e solo in caso di accertata lesione di interessi pubblici tassativamente individuati quali quelli richiamati dall'art. 31, comma 2, del decreto-l. n. 201 del 2011, convertito in l. n. 214 del 2011 (sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute).
5.) La Sezione ritiene che il ricorso sia infondato.
Ed invero, una volta premesso che i motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro reciproca connessione e che non è in contestazione la sussistenza del potere esercitato dal Sindaco di Anzola dell’Emilia, va osservato che il provvedimento impugnato è pienamente conforme al paradigma di atto tratteggiato dalla succitata sentenza di questo Consiglio n. 3778/2015. Nello specifico e con riferimento alle singole doglianze, deve ulteriormente rilevarsi quanto segue:
- in primo luogo occorre chiarire che le previsioni de quibus non operano per il passato. Sul punto, la Sezione ritiene che sia opportuno precisare che per ‘nuovo esercizio’ debba intendersi sia l’apparecchio per il quale venga richiesta una licenza ex novo, ma anche quello che va ad incrementare il numero degli apparecchi già precedentemente installati o che si traduce nella loro sostituzione. Ciò, peraltro, vale a fortiori ratione se si considera l’orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui, in riferimento alle norme amministrative, il principio di irretroattività può trovare deroghe, purché siano giustificate sul piano della ragionevolezza (ex multis, Corte Costituzionale, 24 aprile 2018, n. 89; 24 gennaio 2017, n. 16; 14 luglio 1988, n. 822; 21 luglio 2016, n. 203; 1 aprile 2014, n. 64; 5 gennaio 2011, n. 1; 22 ottobre 2010, n. 302, 26 giugno 2007, n. 234). Nel caso di specie, è fuor di dubbio che la tutela della salute dei c.d. “soggetti deboli” costituisca una ragionevole deroga alle norme richiamate dalla parte ricorrente;
- l’affermazione contenuta nelle citate sentenze di questo Consiglio n. 3271/2014 e n. 32722/2014, secondo cui “allorquando un comune ritiene di dover contrastare la lesione di specifici interessi pubblici degni di tutela, ha il potere di emanare ordinanze mirate, con effetti spaziali e temporali limitati”, oltre ad assumere, nel contesto argomentativo dal quale è stata estrapolata, il valore di un obiter dicutm, va comunque correttamente interpretata alla stregua del prevalente principio di proporzionalità, nel senso che l’intensità spazio-temporale delle misure adottate dal Comune ai sensi dell’art. 50, comma 7, va comunque parametrata alla entità dimensionale e alla gravità del fenomeno considerato e, nel caso specifico, il Comune di Anzola dell’Emilia ha comprovato l’esistenza e il diffondersi del fenomeno delle ludopatie in tutto il territorio comunale, fermo restando, ovviamente, che il Comune ben potrà (e dovrà) nuovamente intervenire in futuro, con atti di segno uguale e contrario a quello impugnato, nell’ipotesi in cui il suddetto fenomeno dovesse diminuire di intensità;
- il Comune di Anzola dell’Emilia ha svolto una approfondita istruttoria sul fenomeno del GAP nel comune medesimo e ciò è dimostrato dalla numerosità e dall’accuratezza dei dati riportati nel preambolo del provvedimento. L’ordinanza risulta, pertanto, correttamente motivata con riferimento all’esigenza della tutela della salute pubblica. In secondo luogo, diversamente dall’esegesi patrocinata dalla ricorrente, l’art. 6, comma 5, della l. n. 180/2011 obbliga l’autorità amministrativa a regolamentare il ricorso alla consultazione delle organizzazioni maggiormente rappresentative delle imprese prima dell'approvazione di una proposta destinata ad avere conseguenze sulle imprese medesime, ma non impone un obbligo diretto e generalizzato di consultazione, anche in mancanza dell’attuazione della predetta disposizione (obbligo che, al più, sarebbe coercibile dagli interessati con gli strumenti giurisdizionali che l’ordinamento appronta a tal fine, ma non si hanno notizie che, nel caso di specie, tali strumenti siano stati attivati);
- il comma 7 dell’art. 50, previsione in concreto applicata (e non l’art. 31, comma 2, del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, concernente gli esercizi commerciali), non distingue tra esercizi pubblici preesistenti o no;
La disciplina degli orari delle sale da gioco è infatti volta a tutelare in via primaria non l'ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio - economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune ai sensi di dette norme.
Pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell'ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell'art. 117, comma secondo, lett. h), della Costituzione (Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794; Sez. V, 1° agosto 2015, n. 3778);
- la lesione del diritto di iniziativa economica, che non è assoluto per stessa volontà del Costituente (giacché siffatto diritto deve essere bilanciato con la sicurezza, la dignità umana e l’utile sociale, interessi che configurano altrettante esigenze imperative di carattere generale che gli Stati membri devono valutare; v. Corte di Giustizia dell’Unione europea, 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11), nel caso di specie non è stato irragionevolmente limitato, né la ricorrente ha offerto, come sarebbe stato suo onere, convincenti elementi di prova, anche di carattere estimativo, in ordine al preteso nesso di diretta causalità tra la contestata riduzione dell’orario e la diminuzione, fino al limite della non convenienza economica, dell’attività di gioco gestita.
6.) Per le suesposte ragioni, la Sezione ritiene che il ricorso non meriti accoglimento e che, pertanto, debba essere respinto, con assorbimento dell’istanza cautelare.
Inviato: ven dic 28, 2018 9:17 pm
società HBG Arcades s.r.l.
PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 2 ,numero provv.: 201802927 - Public 2018-12-28 -
Numero 02927/2018 e data 21/12/2018 Spedizione
NUMERO AFFARE 01923/2016
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Società Hbg Arcades, contro Comune di Lodi in persona del Sindaco pro tempore, per l'annullamento, previa sospensiva, dell'ordinanza n.112 del 28 settembre 2015 del Comune, con cui veniva approvato il regolamento "criteri di insediamento di nuovi apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro e di sistemi da gioco video lottery terminals";
Vista la nota di trasmissione della relazione n. 97745 dell’11 ottobre 2016 con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
1.) Con il ricorso in esame la HBG Arcades s.r.l. (d’ora in poi: HBG o società) ha chiesto l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, della deliberazione del Consiglio comunale di Lodi n. 112 del 28 settembre 2015 avente ad oggetto “Approvazione del regolamento sui criteri di insediamento di nuovi apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro (art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. e di sistemi da gioco Video Lottery Terminals”.
2.) Giova premettere in fatto che la società conduce presso il comune di Lodi un sala bingo all’interno della quale viene espletata raccolta delle giocate mediante apparecchi da intrattenimento lecito di cui all’art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., giusta i titoli abilitativi rilasciati dalla Questura locale.
3.) Con l’odierno gravame impugna la deliberazione del Consiglio comunale di Lodi del 28 settembre 2015 con specifico riguardo:
- all’art. 21, comma 1, del citato Regolamento, rubricato “Disposizioni transitorie”, con cui è stato stabilito che “Le sale da gioco e gli esercizi che già detengono apparecchi per il gioco, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente Regolamento, devono conformarsi alle prescrizioni di esercizio”;
- all’art. 7, intitolato “Localizzazione e requisiti dei locali”, con cui si individuano una serie di c.d. “luoghi sensibili” in relazione ai quali deve essere rispettata una distanza di 500 metri;
- all’art. 9, rubricato “Prescrizioni di esercizio” con cui è stato disposto, al comma 6, l’obbligo di indicare “su ogni apparecchio la data di collegamento dello stesso alle reti telematiche dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli” e l’obbligo di comunicare in via telematica al S.U.A.P. “la variazione del numero degli apparecchi da gioco nelle sale giochi […] con indicazione del numero di matricola dei nuovi apparecchi installati”; al comma 9 l’obbligo di comunicare al suddetto S.U.A.P. “la sostituzione di un apparecchio da gioco nell’ambito della stessa tipologia […] comprensivo del Nulla Osta dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e la loro matricola identificativa”; al comma 15 il divieto di “qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco”; al comma 16 ove consente all’Autorità comunale di imporre prescrizioni “ai sensi dell’articolo 9 del T.U.L.P.S., oltre alle condizioni previste dalle normative in vigore” nei confronti di “chiunque eserciti le attività disciplinate dal presente regolamento”;
- all’art. 20 con cui vengono introdotte specifiche sanzioni in ipotesi di trasgressione dei suddetti precetti.
4.) La società censura l’asserito cattivo uso da parte del Comune di Lodi della potestà di imporre prescrizioni relativamente all’utilizzo degli apparecchi da gioco lecito di cui all'art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. installati all'interno degli esercizi pubblici ed il superamento dei limiti al suo esercizio individuati dalla stessa giurisprudenza costituzionale e amministrativa. In particolare, l’impugnativa è stata affidata ai seguenti mezzi di gravame:
I) Violazione dei principi di certezza, affidamento e ragionevolezza. Violazione dell’art. 11 delle preleggi al c.c.: le citate disposizioni, con particolare riguardo all’art. 21, comma 1, disponendo l’obbligo conformativo anche agli esercizi che “già detengono apparecchi per il gioco”, si porrebbero in contrasto con il principio di irretroattività, alla stregua del quale le prescrizioni relative al contrasto del G.A.P. non potrebbero incidere sulle autorizzazioni già in essere, ma soltanto su quelle richieste successivamente alla loro entrata in vigore;
II) Violazione dell’art. 5, commi 1 e 2, della L. R. Lombardia n. 8/2013. Violazione degli artt. 7, 10, 13 e 51, comma 1-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2015: il Comune, prima di emanare il Regolamento, con specifico riguardo alla parte in cui introduce distanze minime da “luoghi sensibili” ulteriori rispetto a quelli previsti dalla normativa regionale di rango primario, avrebbe dovuto utilizzare gli strumenti urbanistici contemplati dalla L. R. Lombardia n. 12/2015, garantendo agli interessati una maggiore partecipazione procedimentale;
III) Violazione degli artt. 3, 23, 41, 97 e 117, comma 3, Cost. Violazione dell’art. 7, d.l. n. 158/2012, convertito in l. n. 189/2012. Violazione del principio di proporzionalità: con riferimento al divieto di pubblicizzare i giochi leciti con vincite in denaro, le sanzioni contenute nel regolamento comunale si porrebbero in contrasto sia con la normativa statale di rango primario, sia con il principio di proporzionalità;
IV) Violazione degli artt. 117, comma 2, lett. h), Cost. e 159, comma 2, d. lgs. n. 112/1998. Violazione della L. R. Lombardia n. 8/2013. Eccesso di potere per sviamento: secondo la prospettazione della società ricorrente, le prescrizioni di esercizio consistenti, in buona sostanza, in obblighi di comunicazione al Comune circa la variazione del numero e la sostituzione degli apparecchi da gioco, si ridonderebbero illegittimamente sulla sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza;
V) Violazione dei principi di certezza, affidamento e ragionevolezza. Violazione dell’art. 2, comma 1, della l. n. 180/2011. Violazione dell’art. 9 T.U.L.P.S. Eccesso di potere per indeterminatezza assoluta: l’art. 9, comma 16, del gravato regolamento comunale, facoltizzando il Comune ad imporre qualsiasi prescrizione nei confronti di “chiunque eserciti le attività disciplinate dal presente regolamento”, consentirebbe all’Amministrazione di introdurre prescrizioni ad libitum in ordine all’esercizio di attività economiche.
5.) Nella relazione ministeriale, oltre a rappresentarsi la particolare problematicità delle questioni sottoposte alla Sezione con il ricorso, si propende per l’accoglimento del gravame, ai fini della salvaguardia di interessi superiori quali, in primo luogo, l'ordine pubblico, la sicurezza e la salute, posto che l'adozione di misure limitative del gioco lecito - quale quella oggetto di impugnativa - avrebbe come effetto quello di orientare la domanda dei giocatori verso offerte di gioco illegali, oltre a cagionare un pregiudizio al gettito erariale. D’altronde, le iniziative degli enti locali possono confliggere con la competenza statale in materia di contrasto e di prevenzione delle ludopatie, tenuto conto altresì di quanto disposto in materia dall’art. 7 del d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla l. 8 novembre 2012, n. 189, nonché dall'art. 110 T.U.L.P.S. La particolarità del settore ed il relativo impatto, anche sulla salute pubblica, richiede un sufficiente grado di uniformità regolatoria su tutto il territorio nazionale. Anche il Consiglio di Stato, nella sentenza della Quinta Sezione, n. 3778/2015 ha ritenuto legittime le restrizioni all'attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici, purché ispirate da motivi imperativi di interesse generale e a condizione che esse siano proporzionate (sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, 30 giugno 2011, in causa C-212/08) e solo in caso di accertata lesione di interessi pubblici tassativamente individuati quali quelli richiamati dall'art. 31, comma 2, del decreto-l. n. 201 del 2011, convertito in l. n. 214 del 2011 (sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute).
6.) Con memoria dell’11 maggio 2016, il Comune di Lodi ha eccepito in via preliminare il difetto di interesse della HBG Arcades s.r.l. all’impugnativa del regolamento comunale; nel merito, l’ente civico deduce che il regolamento non si porrebbe in conflitto con le norme richiamate, né tantomeno con i principi di irretroattività e proporzionalità.
7.) La Sezione ritiene che il ricorso sia infondato.
Ed invero, una volta premesso che i motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro reciproca connessione, va osservato che il provvedimento impugnato è immune dai vizi dedotti. Nello specifico e con riferimento alle singole doglianze, deve ulteriormente rilevarsi quanto segue:
- in relazione al primo e all’ultimo motivo, occorre chiarire che le previsioni regolamentari de quibus non operano per il passato. Sul punto, la delibera comunale non lascia margini di dubbio laddove precisa che “il Comune di Lodi ha predisposto un regolamento sui criteri e la disciplina di nuovi apparecchi da intrattenimento” e che “appare opportuno oltre che necessario circoscrivere il concetto di ‘nuovo’ al fine di evitare contenzioso con i richiedenti interessati, precisando come ‘nuovo’ non è da intendersi solamente l’apparecchio per il quale venga richiesta una licenza ex novo, ma anche quello che va ad incrementare il numero degli apparecchi già precedentemente installati o che si traduce nella sostituzione di una new slot con un sistema video lottery terminals”. È di tutta evidenza, quindi, che le prescrizioni di esercizio contenute nel regolamento non incidono sulle autorizzazioni in essere ma riguardano esclusivamente le nuove installazioni. Ciò, pertanto, vale a fortiori ratione seguendo la condivisibile argomentazione svolta dalla difesa comunale secondo cui il principio di irretroattività per le norme amministrative può trovare deroghe, purché siano giustificate sul piano della ragionevolezza (ex multis, Corte Costituzionale, 24 aprile 2018, n. 89; 24 gennaio 2017, n. 16; 14 luglio 1988, n. 822; 21 luglio 2016, n. 203; 1 aprile 2014, n. 64; 5 gennaio 2011, n. 1; 22 ottobre 2010, n. 302, 26 giugno 2007, n. 234);
- in merito all’asserita violazione degli artt. 7, 10, 13 e 51, comma 1-bis, della l. r. Lombardia n. 12/2015 riguardo l’individuazione degli “altri luoghi sensibili”, pur tacendo sull’interesse, quantomeno dubbio, dell’odierna ricorrente all’impugnativa in parte qua, si osserva che la materia in cui si collocano le regolamentazioni volte a prevenire il gioco d’azzardo patologico risulta essere, in primo luogo, quella della tutela della salute pubblica (T.A.R. Lombardia (Milano), Sez. I, 17 novembre 2015, n. 2412; Cons. Stato, Sez. IV, 16 giugno 2017, n. 2956; Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579);
- in ordine al terzo motivo, la Sezione rileva che il divieto di pubblicità contenuto nel regolamento trova la sua fonte di legittimazione nell’art. 5, comma 6, della l. r. Lombardia n. 8/2013 e che, pertanto, le sanzioni previste dall’art. 20, comma 8, del Regolamento comunale non si basano sulla previsione ex art. 7-bis del T.U.E.L., diversamente dall’ipotesi esegetica patrocinata dal ricorrente. Come ha avuto modo di precisare la giurisprudenza di prime cure, la legge statale e le normative introdotte da alcune regioni e dalle province autonome in vista del perseguimento del contrasto alla ludopatia non confliggono tra loro né si elidono ma, anzi, concorrono, ciascuna nel proprio ambito, al perseguimento dello stesso obiettivo (T.A.R. Lombardia (Milano), Sez. II, 22 luglio 2015 n. 1761; T.R.G.A. Trento, Sez. I, 20 giugno 2013, n. 206; TAR Lazio (Roma), Sez. II, 10 marzo 2014, n. 2729);
8.) Per le suesposte ragioni, la Sezione ritiene che il ricorso non meriti accoglimento e che, pertanto, debba essere respinto con assorbimento dell’istanza cautelare.
Inviato: ven dic 28, 2018 11:42 pm
Liliana Moschillo impugna, in qualità di amministratore della Euro Slot s.r.l.
PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 2 ,numero provv.: 201802902 - Public 2018-12-27 -
Numero 02902/2018 e data 19/12/2018 Spedizione
NUMERO AFFARE 01917/2016
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Liliana Moschillo, contro Comune di Dormelletto in persona del Sindaco pro tempore, avverso l'ordinanza n.61 del 21.12.2015 del Comune e della deliberazione del Consiglio comunale n.24 del 27.11.2015 con i quali viene regolamentato "l'orario di utilizzo degli apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro negli esercizi pubblici e commerciali";
Vista la nota di trasmissione della relazione n. 97725 dell’11 ottobre 2016, con cui il Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle dogane e dei monopoli, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
1.) Con il ricorso straordinario in esame, la sig.ra Liliana Moschillo impugna, in qualità di amministratore della Euro Slot s.r.l., l’ordinanza n. 61/2015 del 21 dicembre 2015, con cui il Sindaco di Dormelletto (NO) ha introdotto vincoli agli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S., nonché la delibera n. 24/2015 del Consiglio comunale di Dormelletto (NO).
2.) La ricorrente non contesta la sussistenza della potestà sindacale – riconosciuta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 220/2014 - di limitare l'orario di utilizzo degli apparecchi da gioco lecito di cui all'art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. installati all'interno degli esercizi pubblici, facendo uso del potere previsto dagli artt. 50, comma 7, T.U.E.L. e 31 del d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011, ma censura l’asserito cattivo uso da parte del Sindaco del Comune di Dormelletto della suddetta potestà e, comunque, il superamento dei limiti al suo esercizio individuati dalla stessa giurisprudenza costituzionale e amministrativa.
Infatti, secondo la prospettazione della ricorrente, non solo non sarebbero sussistenti in concreto i presupposti per l’adozione della gravata ordinanza, ma tramite quest’ultima si sarebbe realizzata un’irragionevole disparità di trattamento rispetto ad altre tipologie di giochi e scommesse, non interessati dai provvedimenti impugnati. Il risultato dell’attività amministrativa si sarebbe tradotto, pertanto, in un incentivo al gioco illegale.
3.) Nella relazione ministeriale, oltre a rappresentarsi la particolare problematicità delle questioni sottoposte alla Sezione con il ricorso, si propende per l’accoglimento del ricorso, ai fini della salvaguardia di interessi superiori quali, in primo luogo, l'ordine pubblico, la sicurezza e la salute, posto che l'adozione di misure limitative del gioco lecito - quale quella oggetto di gravame - avrebbe come effetto quello di orientare la domanda dei giocatori verso offerte di gioco illegali, oltre a cagionare un pregiudizio pure al gettito erariale. D’altronde, le iniziative degli enti locali possono confliggere con la competenza statale in materia di contrasto e di prevenzione delle ludopatie, tenuto conto altresì di quanto disposto in materia dall’art. 7 del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, nonché dall'art. 110 TULPS. La particolarità del settore ed il relativo impatto, anche sulla salute pubblica, richiede un sufficiente grado di uniformità regolatoria su tutto il territorio nazionale. Anche il Consiglio di Stato, nella sentenza della Quinta Sezione, n. 3778/2015 ha ritenuto legittime le restrizioni all'attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici, purché ispirate da motivi imperativi di interesse generale e a condizione che esse siano proporzionate (sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, 30 giugno 2011, in causa C-212/08) e solo in caso di accertata lesione di interessi pubblici tassativamente individuati quali quelli richiamati dall'art. 31, comma 2, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito in legge n. 214 del 2011 (sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute).
4.) Tanto premesso, la Sezione ritiene che il ricorso sia infondato.
Invero, una volta premesso che non è in contestazione la sussistenza del potere esercitato dal Sindaco di Dormelletto, va osservato che il provvedimento impugnato è pienamente conforme al paradigma di atto tratteggiato dalla succitata sentenza di questo Consiglio n. 3778/2015. Nello specifico e con riferimento alle singole doglianze, deve ulteriormente rilevarsi quanto segue:
- il Comune ha svolto una approfondita istruttoria sul fenomeno del GAP nel Comune di Dormelletto;
- il provvedimento risulta altresì correttamente motivato con riferimento all’esigenza della tutela della salute pubblica;
- l’affermazione contenuta nelle citate sentenze di questo Consiglio di Stato n. 3271/2014 e n. 32722/2014, secondo cui “allorquando un comune ritiene di dover contrastare la lesione di specifici interessi pubblici degni di tutela, ha il potere di emanare ordinanze mirate, con effetti spaziali e temporali limitati”, oltre ad assumere, nel contesto argomentativo dal quale è stata estrapolata, il valore di un obiter dicutm, va comunque correttamente interpretata alla stregua del prevalente principio di proporzionalità, nel senso che l’intensità spazio-temporale delle misure adottate dal Comune ai sensi dell’art. 50, comma 7, va comunque parametrata alla entità dimensionale e alla gravità del fenomeno considerato e, nel caso specifico, il Comune di Dormelletto ha comprovato l’esistenza e il diffondersi del fenomeno delle ludopatie nel territorio comunale, fermo restando, ovviamente, che il Comune ben potrà (e dovrà) nuovamente intervenire in futuro, con atti di segno uguale e contrario a quello impugnato, nell’ipotesi in cui il suddetto fenomeno dovesse diminuire di intensità.
5.) Per le suesposte ragioni, la Sezione ritiene che il ricorso non meriti accoglimento e che, pertanto, debba essere respinto.

References: art. 86
 sentenza 
 art. 50
 art. 31
 art. 31
 sentenza 
 sentenza 
e contrario
 art. 20
 sentenza 
 art. 50
 art. 31
 sentenza 
 sentenza 
e contrario
 sentenza 
 art. 7
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
e contrario