Source: https://portals.iucn.org/library/efiles/html/EPLP-069/section10.html
Timestamp: 2014-04-19 00:44:01+00:00

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L'avènement d'un cadre juridique de gestion du Bassin de la Volta: Convention de Bassin et Code de conduite
Depuis la fin des années quatre-vingt dix, la communauté internationale accorde une importance particulière à la gestion des ressources en eau dont l'importance stratégique pour le développement économique et l'environnement n'est plus à démontrer. C'est ainsi que depuis cette époque, les ressources en eau sont au cœur des préoccupations des concertations internationales. Les Conférences de Dublin (1992), de Rio de Janeiro (1992)230 et l'institutionnalisation du forum mondial sur l'eau dont le quatrième s'est tenu à Mexico en 2006 participent de cette mobilisation de la communauté internationale pour la préservation des ressources mondiales en eau.
Dans le cadre de ces préoccupations relatives aux ressources en eau, les bassins hydrographiques partagés occupe une place de premier plan parce qu'ils sont à l'origine d'une part importante des ressources en eau mondiales mais également en raison des enjeux qu'ils représentent dans les relations entre Etats. Cela est valable pour le continent africain. La grande majorité des ressources en eau africaines de surface ou souterraines sont situées dans des bassins transfrontaliers car la réalité géopolitique africaine se caractérise par un partage de la quasi-totalité des bassins hydrographiques par plusieurs pays. En effet l'Afrique est un continent de prédilection de bassins transfrontaliers. On estime que le continent africain compte une soixantaine de bassins transfrontaliers231 couvrant environ 40% du territoire continental232. Certains des plus grands bassins hydrographiques du monde se trouvent en Afrique. Il s'agit des bassins du Congo, du Nil ou du Zambèze. Le continent compte 17 bassins internationaux de plus de 100 000 km2 233.
L'Afrique de l'Ouest (Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest, CEDEAO) compte à elle seule 25 bassins hydrographiques internationaux soit environ la moitié des bassins transfrontaliers du continent. A l'exception du Cap Vert, chacun des pays de l'Afrique de l'Ouest partage au moins un cours d'eau avec un autre. Les pays ont en moyenne un facteur de dépendance supérieur à 40%, ce facteur représentant la part totale de ressources en eau renouvelables produites à l'extérieur de leurs frontières. Certains pays comme le Niger ou la Mauritanie ont un taux de dépendance de l'ordre de 90%.
Le Bassin hydrographique de la Volta fait partie des plus grands bassins hydrographiques du continent. Le Bassin de la Volta constitue le neuvième bassin fluvial le plus important d'Afrique subsaharienne. Il a une superficie d'environ 400 000 km2 et couvre six pays à savoir le Bénin, le Burkina Faso, la Côte-d'Ivoire, le Ghana, le Mali et le Togo. Mais le Fleuve Volta occupe le second rang au niveau continental avec un débit moyen estimé à 390 milliards de m3 par an, juste après le fleuve Congo (ou Zaïre)234. Il comporte l'un des plus grands lacs artificiels du monde, le barrage d'Akosombo (dont le déversoir constitue le lac Volta)235 construit en 1964 dans la portion ghanéenne du Bassin236.
La superficie du Bassin est très inégalement répartie: Bénin (4,10%), Burkina Faso (42,65%), Côte d'Ivoire (2,99%), Ghana (40,18%), Mali (3,69%) et Togo (6,40%). On constate que le Burkina Faso et le Ghana sont les deux Etats qui disposent des plus grandes portions du Bassin et pourraient, à ce titre, être certainement les plus concernés par sa gestion durable237.
De grands ouvrages d'importance inégale y ont été construits à travers des décennies, pour la mobilisation des eaux souterraines et de surface à des fins diverses mais essentiellement d'alimentation en eau potable, d'irrigation et de production hydroélectrique. Les plus importants peuvent être mentionnés. Au Burkina Faso, il s'agit des barrages de Léry (360.106m3), de Ziga (200.106m3), de Kompienga (2050.106m3) et de Bagré (1700.106m3). En ce qui concerne le Ghana, il convient de mentionner le barrage d'Akosombo (150.000.106m3) et de Kpong (105.106m3). Le Togo dispose du barrage de Kara.
Les ressources du Bassin de la Volta, parce qu'elles relèvent d'un bassin hydrographique international, sont nécessairement des ressources naturelles partagées devant être gérées dans l'intérêt de tous les Etats riverains. Le fondement commun des ressources naturelles partagées réside dans l'idée exprimée dès 1929 par la Cour Permanente de Justice Internationale (CPJI) selon laquelle, il existe une «communauté de droits et d'intérêts» entre les riverains d'un cours d'eau international238. Tous les Etats ont les mêmes droits et obligations dans l'utilisation et la préservation de la ressource partagée et aucun Etat ne peut priver les autres utilisateurs potentiels de la jouissance et de l'exercice de ce droit.
Comme toutes les ressources naturelles partagées, les ressources en eau partagées du Bassin de la Volta peuvent être à l'origine de conflits239, souvent larvés souvent déclarés, liés à l'utilisation et à la protection des ressources en eau. Dans ce domaine, il est toujours difficile pour les Etats, de concilier les exigences de souveraineté nationale avec celles de solidarité surtout pour une ressource aussi stratégique que les ressources en eau240.
Le risque est d'autant plus grand que le Bassin constitue pour les Etats, un enjeu majeur, tant au plan politique, économique qu'environnemental, notamment pour les deux principaux pays concernés que sont le Burkina Faso et le Ghana et ce, au regard de ses potentialités, des ouvrages qu'ils y ont réalisés et surtout des mesures projetées par eux. Il constitue même un enjeu stratégique car ces deux pays y ont basé une partie importante de leur développement économique. Le Ghana y a basé son développement énergétique et y a construit d'importants ouvrages hydroélectriques alors que le Burkina y a axé son développement agricole avec la construction de nombreux barrages à des fins hydroagricoles. C'est ainsi que de par le passé, et au regard de ces visées stratégiques de part et d'autre, des conflits se sont élevés entre les deux Etats du Bassin de la Volta, l'un suspectant ou accusant l'autre d'utiliser de manière non équitable et non raisonnable, les ressources en eau du Bassin à son détriment.
Il est à craindre que ces conflits qui ont jusqu'à présent été plus ou moins jugulés, ne prennent dans l'avenir, une ampleur nouvelle. En effet, il convient de constater une compétition croissante opposant les Etats du Bassin, désireux de s'assurer chacun, un usage continu et sécurisé de ses ressources en eau aux fins de leur développement économique (alimentation en eau potable pour la consommation humaine, irrigation des terres agricoles ou production d'énergie électrique). Cette compétition est appelée à s'intensifier au regard d'une part, de l'accroissement des besoins en eau des Etats et d'autre part, de la raréfaction de la ressource en eau, due aux facteurs naturels ou anthropiques.
Ces risques de conflits sont d'autant plus réels qu'il n'existe pas un cadre juridique approprié de concertation entre les Etats du Bassin. En effet, le Bassin de la Volta est l'un des rares grands bassins hydrographiques en Afrique à ne pas disposer d'un cadre juridique de gestion de ses ressources. Il est resté en dehors des initiatives coloniales de réglementation des fleuves et bassins fluviaux. Il n'existe pas encore de nos jours, de convention de bassin qui institue un cadre normatif ou institutionnel pour la gestion de ses ressources. Pourtant, le Bassin est aujourd'hui soumis à une concurrence d'initiatives provenant de divers acteurs, sous forme de projets et programmes et qui semble à l'origine d'une certaine anarchie241.
L'existence d'un cadre juridique de gestion du Bassin de la Volta permettrait entre autres et de manière spécifique, lorsqu'il comporte surtout un organisme de bassin, de veiller à la sécurité stratégique et politique des ressources naturelles du Bassin au bénéfice de tous les Etats concernés, d'assurer de manière concertée et pacifique, l'exploitation des ouvrages existants et la réalisation de ceux à venir, pour la satisfaction des besoins de chaque Etat riverain, de garantir en approvisionnement continu et raisonnable en eau pour l'alimentation et l'irrigation de même que pour la production énergétique. En d'autres termes, elle pourrait permettre d'établir un dialogue continu, de réduire les risques de conflits (entre Etats et entre populations) et de garantir une conservation et une utilisation équitable et pacifique des ressources du Bassin.
Par ailleurs, il convient de garder à l'esprit qu'une bonne coopération entre les Etats dans le cadre d'un bassin partagé favorise nécessairement la coopération dans les autres domaines de coopération et vice-versa. C'est pourquoi il convient d'avoir une approche positive de la coopération dans le cadre du Bassin en ce que le partage d'un bassin commun offre une chance de collaboration qui peut avoir des effets multiplicateurs sur d'autres secteurs de coopération.
C'est pour suppléer à ce vide juridique que de multiples initiatives ont été engagées en vue de doter le bassin d'un cadre juridique de gestion. Si ces initiatives sont essentiellement étatiques (bilatérales ou multilatérales), elles ont été fortement appuyées par les organisations de la société civile (nationale et internationale) de même que les organisations internationales de coopération au développement. Ces initiatives se sont surtout accélérées à partir de la fin des années quatre-vingt dix de sorte que certains observateurs attentifs ont parlé «d'initiatives ou d'interventions anarchiques».
C'est dans ce cadre que deux initiatives majeures, conduites par les Etats du Bassin avec le soutien de la communauté internationale ont abouti en 2006 à l'institution d'un double cadre juridique pour la gestion intégrée des ressources en eau du Bassin. Il s'agit d'une part, du Code de Conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eaux du Bassin de la Volta et d'autre part, de la Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta242.
Comment a été conduit le processus d'élaboration de ces deux instruments internationaux? Quels sont leur nature juridique et leurs objectifs respectifs? Quelles relations entretiennent-ils entre eux? Quels principes et mécanismes institutionnels ont-ils mis en place pour atteindre les objectifs qui leur ont été assignés? Les réponses à ces interrogations seront apportées à travers deux parties. La première portera sur le processus d'élaboration des deux instruments internationaux de gestion du Bassin et la seconde sur le cadre juridique de cette gestion.
I. Processus d'élaboration des instruments internationaux de gestion du Bassin de la Volta
Dans le cadre du processus d'élaboration de la Convention sur la Volta et du Code de conduite, il convient de mettre en exergue le fait qu'il s'est agi de deux instruments élaborés de manière parallèle (A) qui ont connu un processus hautement participatif (B) et qui, bien que de nature différente, demeurent complémentaires (C).
A. Deux initiatives parallèles mais aux objectifs communs
La nécessité de doter le Bassin de la Volta d'un cadre juridique de gestion est une idée très ancienne mais qui s'est concrétisée très tardivement. En effet, l'absence d'une organisation de gestion du Bassin de la Volta constituait un facteur de multiplication de conflits entre Etats riverains et un obstacle majeur à la mobilisation des ressources financières internationales pour la conservation et la mise en valeur de ses ressources243. Dans ces conditions, chaque Etat gérait sa portion nationale du Bassin, dans une perspective partielle. Pourtant, seule une organisation internationale serait habilitée, au nom de l'ensemble des Etats du Bassin, à prendre les initiatives globales et intégrées nécessaires pour sa mise en valeur concertée. Le Code de Conduite sur la gestion durable et équitable des ressources en eaux du Bassin de la Volta dont l'élaboration a débuté en juin 2005 et la Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta élaborée à partir de janvier 2006 participent de cet effort commun de doter le Bassin d'un minimum de cadre de gestion.
1. L'élaboration de la Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta
La Conférence Ouest africaine sur la gestion intégrée des ressources en eau (GIRE)
Bien que son élaboration ait commencé plus tardivement que le Code de conduite, le processus qui a abouti à cette convention est ancien. La première initiative concrète qui a déclenché le processus d'élaboration d'une Convention portant sur une organisation de bassin de la Volta a été sans doute la première grande réunion régionale africaine sur la GIRE qui s'est tenue du 3 au 5 mars 1998 au Burkina Faso.
La Conférence de Ouagadougou a adopté un important document, la Déclaration de Ouagadougou dont le principal objectif est d'exhorter les Etats à s'engager résolument dans la GIRE.244 La Déclaration invitait les Etats ouest africains à «créer ou redynamiser les cadres de concertation entre pays riverains pour la gestion concertée des eaux des bassins partagés». Dans le même ordre d'idées, la Conférence recommandait aux pays et organismes de bassin de l'Afrique de l'Ouest «de créer les conditions propices à la concertation sur les bassins partagés, notamment à travers la réorientation, la réhabilitation et/ou la redynamisation des organismes de bassins existants et à travers la création d'organismes de gestion concertée sur les bassins internationaux qui n'en sont pas encore dotés». Il existe de nos jours 14 accords de bassin dont 10 instituent des organismes de bassin sur les 55 bassins hydrographiques partagés que compte le continent245. Pour l'Afrique de l'Ouest, il existe cinq organismes de bassin pour une région qui compte 17 bassins hydrographiques partagés246.
A la suite de cette Conférence, l'Atelier régional sur la GIRE247 tenu à Accra du 8 au 11 juillet 2002 qui regroupait les Etats ayant en partage le Bassin de la Volta, a adopté une recommandation portant sur la création d'un Comité Technique du Bassin de la Volta (CTBV) au sein duquel tous les Etats riverains seront représentés. L'un des principaux mandats de ce Comité est la mise en place d'une structure de Bassin de la Volta248. L'Atelier a invité le Secrétariat Intérimaire de Suivi de la Conférence Ouest Africaine/GIRE (SISCOA-GIRE) à prendre les dispositions utiles pour la création d'un Comité Technique du Bassin de la Volta.
La création du Comité Technique du Bassin de la Volta
C'est pour donner suite aux recommandations de cet atelier régional que s'est tenue à Ouagadougou les 29 et 30 juillet 2004, une réunion des experts des pays du Bassin de la Volta qui avait pour objet la création du Comité Technique du Bassin de la Volta conformément à la recommandation de la réunion d'Accra du 8 au 11 juillet 2002 relative à la création d'un tel comité.
Dans le communiqué final249, les experts, après avoir une fois de plus rappelé la nécessité de la création d'un organisme de bassin en tant qu'instrument indispensable à la mise en œuvre des principes et pratiques de la GIRE à l'échelle du Bassin, ont reconnu la nécessité de la création «d'un comité de concertation intergouvernemental, comme condition nécessaire pour conduire le processus de mise en place de l'organisme de bassin».
La réunion a ainsi adopté une résolution sur la création du Comité Technique du Bassin de la Volta dont les statuts furent adoptés. Son mandat est de «réaliser les conditions nécessaires pour la création d'un organisme de bassin pour la Gestion intégrée des Ressources en eau, des écosystèmes et autres ressources connexes du Bassin de la Volta». Par ailleurs, la réunion a adopté un plan de travail semestriel (août–décembre 2004) et mis en place un bureau de suivi des conclusions des travaux.
C'est ainsi que fut créé le 30 juillet 2004 par les ministres en charge de l'eau des Etats du bassin, le Comité Technique du Bassin de la Volta (CTBV) en tant que cadre de concertation intergouvernemental pour la conduite du processus de création d'une autorité de bassin250. Selon l'article 3 du statut du CTBV, il a «pour mandat de créer les conditions nécessaires pour la mise en place d'un organisme de gestion intégrée des ressources en eau, des écosystèmes et autres ressources connexes du Bassin de la Volta».
A ce facteur régional, il convient d'ajouter certainement un facteur mondial que fut l'adoption en 1997, soit une année seulement avant le Conférence de Ouagadougou, de la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation (New-York, 21 mai 1997). Cette convention, la première convention universelle en la matière, a eu un impact important au niveau de la communauté internationale en tant qu'instrument de codification et de développement progressif du droit international des cours d'eau251.
La Convention contient des dispositions visant à la promotion de la coopération entre les Etats en matière de cours d'eau internationaux à travers les accords de cours d'eau. S'agissant des cours d'eau non encore pourvus d'un cadre juridique international (comme c'est le cas pour le Bassin de la Volta) la Convention encourage les Etats ayant en partage un cours d'eau international, à conclure des accords pour sa gestion (les accords de cours d'eau) conformément aux principes et règles de la Convention252. Pour les cours d'eau déjà dotés d'un tel cadre, il est demandé aux Etats parties d'envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec les principes de la Convention de New-York. Le processus d'élaboration de la Convention du Bassin de la Volta s'est inscrit dans cette nouvelle perspective de la Convention de New-York.
Le Projet de gestion intégrée du Bassin de la Volta (Projet FEM/Volta)
L'idée d'une organisation de bassin ressort également du projet de gestion intégrée du bassin de la Volta. Le projet intégré du Bassin de la Volta est née du constat de la dégradation croissante des terres, de l'eau et de l'environnement dans le Bassin de la Volta. C'est ainsi qu'en 1999, les Etats riverains du Bassin ont décidé d'unir leurs forces et de collaborer pour promouvoir une gestion durable des ressources dudit Bassin. C'est dans cette perspective que s'est tenue à Accra, du 20 au 24 septembre 1999, une réunion au cours de laquelle les six Etats ont adopté la «Déclaration du Bassin de la Volta» dans laquelle ils s'engageaient à conjuguer leurs efforts pour une gestion intégrée des ressources en eau souterraines et de surface du Bassin. Dans ce cadre, ils ont convenu de solliciter du FEM, au titre de ses axes d'intervention «Eaux internationales» et «Biodiversité», des ressources financières pour la mise en œuvre d'un projet sous-régional. Ils ont à l'occasion, établi de manière intérimaire, une coordination régionale du bassin de la Volta établie à Accra et des coordinations nationales dans chaque Etat du Bassin.
L'élaboration du projet est passée par les grandes phases conformément aux procédures du FEM en la matière. C'est ainsi que les Etats ont élaboré l'Analyse Diagnostique Transfrontalière (ADT)253 qui consiste en l'analyse et en l'identification des principaux problèmes et questions ainsi que de leurs causes profondes. L'ADT a ainsi permis d'identifier les problèmes et préoccupations prioritaires liés à l'eau, leurs causes socio-économiques profondes, les implications sectorielles des actions nécessaires pour les contrôler et l'étendue du caractère transfrontalier des problèmes, de par leur origine ou leurs conséquences. L'ADT a été établie sur la base des rapports nationaux élaborés par les Etats et ce, conformément au document de Stratégie Opérationnelle du FEM.
C'est sur la base de l'ADT qu'a été élaboré le Programme d'Action Stratégique (PAS)254 qui contient l'ensemble des actions prioritaires à entreprendre tant au niveau national que régional pour prévenir, réduire, contrôler ou éliminer les causes de la dégradation des eaux et de l'environnement. Sa réalisation devrait contribuer ainsi à la protection de la santé humaine, à la promotion de la conservation et à l'utilisation durable des ressources ainsi qu'au maintien de la diversité biologique d'importance mondiale255.
Le PAS a servi à l'élaboration du document de projet sur la gestion intégrée des ressources du Bassin de la Volta qui a été adopté en décembre 2002256. Le projet qui doit permettre d'édifier des bases solides pour une gestion durable des ressources naturelles du Bassin de la Volta à long terme, combine trois objectifs:
développer les capacités et créer un cadre institutionnel régional de gestion efficace du Bassin de la Volta;
développer un cadre politique, légal et réglementaire régional pour traiter les problèmes transfrontaliers dans le Bassin et ses zones côtières;
initier des mesures nationales et régionales pour combattre les dégradations environnementales transfrontalières dans le Bassin.
Le projet est financé par le FEM et d'autres partenaires au développement pour une durée de cinq ans (2003–2007)257.
Au-delà des actions de conservation des ressources du Bassin, le projet comporte, comme cela ressort des deux premiers objectifs, une dimension normative et institutionnelle importante, consistant en l'adoption de règles de gestion et en la mise en place d'une structure de gestion du Bassin. En effet, une gestion durable des ressources du bassin ne peut être assurée sans un cadre juridique approprié.
Le Projet qui devait démarrer en 2003 a connu beaucoup de retard. Il a été soumis au Conseil du FEM en mai 2003 qui l'a approuvé avec des réserves258. Durant l'année 2004, les négociations se sont poursuivies entre le PNUE et le FEM pour la mobilisation de fonds additionnels en vue de la définition de projets de démonstration et l'élaboration des fiches de projets en tant qu'annexes au document de projet complet (full project).
Le Protocole d'Accord en vue de la création de l'Autorité du Bassin de la Volta (ABV)
Mais c'est surtout le Protocole d'Accord en vue de la création de l'Autorité du Bassin de la Volta (ABV) adopté le 6 décembre 2005 par les six ministres en charge de l'eau des Etats riverains du Bassin259 qui constitue l'étape décisive de la marche vers une organisation du Bassin de la Volta. Il pose les jalons du cadre juridique de la création et du fonctionnement de la future autorité du bassin. C'est le canevas de l'organisation du bassin en gestation.
Le Protocole d'Accord fixe d'abord le nom et le sigle de la future organisation du Bassin. Celle-ci prendra la dénomination de l'Autorité du Bassin de la Volta (AB), assez proche de l'Autorité du Bassin du Niger mais dont il faut fortement espérer que les destins seront diamétralement opposés quant à leur capacité à conduire la mission de gestion du bassin hydrographique qui leur a été confiée. Il détermine ensuite la nature de l'autorité qui est une organisation intergouvernementale (article 3), les missions et les objectifs (articles 1–5) ainsi que les organes (articles 6–7) de la future autorité.
C'est conformément à ce protocole que le CTBV entreprendra dès le début de l'année 2006, l'élaboration du projet de convention relatif au Bassin.
2. Le Code de conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eau du bassin de la Volta
Le Comité Technique Conjoint Ghana/Burkina Faso
Bien que le Bassin de la Volta soit partagé par six Etats, le Burkina Faso et le Ghana sont les plus concernés en raison de la portion de Bassin occupé par chacun de ces pays260 et surtout au regard de son importance dans leur développement économique respectif, les deux Etats dépendant énormément des ressources du bassin. C'est ce qui explique que, tout en participant aux initiatives multilatérales sous-régionales, ces deux pays ont mis en place des mécanismes bilatéraux de concertation sur le Bassin261.
C'est dans ce cadre que s'inscrit le Comité Technique Conjoint Ghana/Burkina Faso (CTC-GIRE) sur la gestion intégrée des ressources en eau du Bassin de la Volta. Ce Comité a été institué lors de la réunion de janvier 2002 qui a regroupé les experts du Burkina Faso et du Ghana262 sous les auspices du Comité Technique Consultatif pour l'Afrique de l'Ouest du Partenariat Mondial pour l'Eau (GWP/WATAC) et formalisé par l'Accord sur la mise en place d'un Comité Technique Conjoint sur la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (CTC-GIRE) signé par les ministres en charge de l'eau des deux pays263. Il a été conçu comme un cadre permanent de concertation entre les deux pays pour traiter de toutes les questions relatives au Bassin264. Il se veut un organe technique de conseils à la grande Commission mixte de coopération Ghana – Burkina Faso qui a une compétence plus générale, en ce qu'elle traite de toutes les questions d'intérêt commun aux deux pays. Ce Comité devra donc s'évertuer à rendre plus visibles, les questions du Bassin en lui accordant la spécificité voulue dans le cadre du mécanisme de suivi de la coopération bilatérale qu'est la Commission mixte.
Le Comité Technique est composé de huit représentants de chaque Etat et se réunit une fois par an en session ordinaire. Il est doté d'un secrétariat qui travaillera directement en relation avec les deux points focaux désignés à cet effet265.
Le Code de conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eau du Bassin de la Volta qui participe du même souci de doter le Bassin d'un cadre juridique de concertation a donc été élaboré dans un cadre bilatéral, par le Comité Technique Conjoint. L'élaboration du Code a été soutenue et mis en œuvre à travers le Projet d'Amélioration de la Gouvernance de l'Eau dans la Volta (PAGEV).
Le Projet d'Amélioration de la Gouvernance de l'Eau dans la Volta (PAGEV)
Le PAGEV a été réalisé au profit du Burkina Faso et du Ghana et mis en œuvre conjointement par l'UICN et le Partenariat Mondial pour l'Eau (Afrique de l'Ouest). Il fut élaboré à partir de 2002 et le document final de projet fut adopté par les deux Etats en 2003. Il a pour objectif d'améliorer la coopération entre le Burkina Faso et le Ghana pour la gestion des ressources en eau du Bassin de la Volta. Il contient plusieurs composantes dont l'élaboration d'un Code de Conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eau du Bassin de la Volta.
L'objectif de ce Code de Conduite est de provoquer un changement politique et institutionnel dans la gestion des ressources en eau du Bassin entre les deux principaux pays du Bassin, le principal pays d'amont (Burkina Faso) et le principal pays d'aval (Ghana). Il s'agit par ce Code de Conduite, d'emmener les deux Etats à convenir de principes clés faisant l'objet de consensus et à mettre en place un cadre de collaboration dans la gestion des ressources en eau partagées dans le Bassin de la Volta. Ce cadre de concertation comprendrait des mécanismes de consultation institutionnalisés élargis et renforcés entre le Burkina Faso et le Ghana qui définirait de manière consensuelle, les principes de gestion des ressources en eau entre les deux principaux pays.
B. Deux instruments internationaux au processus hautement participatif
1. L'élaboration participative du projet de Convention
Le processus participatif d'élaboration de la convention a été mené selon le modèle «du haut en bas». Dès le début de l'année 2006, le CTBV a entamé véritablement la création de l'Autorité du Bassin de la Volta avec l'élaboration des projets des deux textes fondateurs, la Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta et les statuts de l'Autorité du Bassin de la Volta (ABV).
L'élaboration des projets de convention a suivi un processus hautement participatif par une concertation entre les différents acteurs à travers des ateliers nationaux et un atelier régional de validation des projets de textes constitutifs de l'Autorité. Les projets de convention et de statut ont été soumis pour avis à des ateliers nationaux. C'est ainsi que six ateliers nationaux ont été organisés et ont permis de prendre en compte les préoccupations de tous les acteurs du bassin. En effet, ont participé à ces ateliers, les représentants des autorités publiques et des organisations de la société civile. Cette représentation était paritaire, les structures centrales, les structures décentralisées dans les portions nationales du Bassin et les organisations de la société civile ont été respectivement représentées chacune par cinq (05). Aux cotés de ces structures, les partenaires techniques et financiers intervenant dans le domaine de l'eau ont été associés. Les débats se sont déroulés de manière ouverte et ont permis de parvenir à un consensus au niveau national sur la future organisation de bassin266.
Une autre version du projet de convention (Version A) a été rédigée sur la base des résultats des ateliers nationaux pour être soumis à un atelier régional267. Y ont participé par Etat, le point focal national, un représentant du ministère chargé des affaires étrangères et un représentant de la société civile. L'Atelier a examiné, amendé et adopté la seconde version (version B) qui est devenue la version définitive de projets de convention et de statut.
Le processus participatif adopté dès le départ constitue une situation assez rare dans l'histoire des organisations de bassin sur le continent. En effet, il est difficile de trouver des exemples d'une telle participation dans la constitution des organisations de bassin. Il s'agit là d'une volonté réelle des Etats de promouvoir le principe de participation tel qu'exprimé dans les instruments internationaux conventionnel ou non conventionnels, particulièrement dans le domaine des ressources en eau, notamment à travers les principes de la GIRE dont deux sont relatifs à la participation268.
2. L'élaboration participative du Code de Conduite
L'élaboration du Code de Conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eau du Bassin de la Volta qui a débuté en juin 2005, a également suivi un processus hautement participatif même si la démarche n'a pas été identique au premier cas.
Contrairement au processus adopté par le projet de convention, le Code de conduite a adopté une démarche «du bas en haut». L'élaboration du projet de Code a été précédée d'une vaste consultation des différents acteurs intervenant ou intéressés par le Bassin. Cette rencontre des acteurs a été conduite par le Groupe de Travail pour l'élaboration du Code de Conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eau du Bassin de la Volta constitué en juin 2005 à Ouagadougou pour mener à terme l'élaboration du Code de conduite269.
Dès le début, le PAGEV et le Groupe de travail ont fait en effet, de la rencontre des acteurs une préoccupation majeure dans le processus d'élaboration du Code de Conduite. La réalisation de ces entretiens avec les acteurs s'inscrit résolument dans l'approche participative privilégiée par l'UICN dans la mise en œuvre de ses activités. C'est ainsi que le Groupe de travail a rencontré les trois principales catégories d'acteurs que sont les structures étatiques (centrales, déconcentrées et décentralisées ainsi que les projets et programmes publics, universités et centres de recherches), les Organisations de la Société Civile (associations, ONG, organisations communautaires) et enfin les partenaires au développement (organisations internationales et missions diplomatiques).
Ces rencontres poursuivaient un double objectif:
informer les acteurs de la nature du Code de Conduite (instrument bilatéral non contraignant), son contenu (principes, lignes directrices, actions conjointes, mécanismes de mise en œuvre);
recueillir, en retour, les premières observations des acteurs sur les considérations qu'ils souhaiteraient voir prendre en compte dans le Code de conduite en préparation. Il s'agissait de prendre en considération, dès la source, les préoccupations des différents acteurs concernés.
C'est sur la base des principes internationaux en matière de gestion des ressources en eau partagées et des préoccupations des différents acteurs recueillies sur le terrain que le Groupe de travail a élaboré la première ébauche du projet de Code Conduite qui a été soumise à l'UICN le 1er décembre 2005 et la seconde version après la réunion du groupe de travail tenu les 23 et 24 février 2006.
C'est cette version du projet de Code de conduite qui a été soumis à deux ateliers nationaux de validation, l'un au Burkina Faso et l'autre au Ghana. Ces ateliers ont réunis tous les acteurs ayant rencontré le Groupe de travail lors des entretiens sur l'élaboration du Code. Il s'agissait, à travers ces ateliers, de s'assurer que les préoccupations exprimées lors des entretiens ont été fidèlement prises en compte dans le projet de Code. L'occasion était donc offerte à ces acteurs de donner leur vision de ce futur instrument non conventionnel.
Fut organisé par la suite270 l'atelier régional de validation qui a regroupé les représentants des deux administrations nationales. Cette réunion fut élargie aux points focaux nationaux des autres Etats du Bassin de la Volta. En effet, bien qu'initiative bilatérale, le Code de conduite intéresse fortement les autres Etats riverains dès lors qu'il a pour objectif la gestion concertée d'une partie des ressources en eau de ce Bassin partagé. Il fallait donc rassurer les autres Etats riverains du caractère non exclusif de cette initiative bilatérale qui d'ailleurs se retrouve dans les dispositions du code de conduite. L'article 56 consacré à la promotion du Code auprès des autres Etats du bassin encourage leur adhésion audit Code.
L'atelier régional de validation consistait en une rencontre de finalisation du projet de Code. Cependant, il a opéré deux amendements majeurs qui n'ont pas été sans influence décisive sur le futur Code de Conduite:
l'orientation générale du Code de conduite a été infléchie. Durant le processus d'élaboration du Code de conduite, le Groupe de travail a été confronté à l'orientation qu'il fallait imprimer au Code de conduite. Il s'agissait de déterminer si le Code porterait uniquement sur les ressources en eau ou au contraire sur l'ensemble des ressources naturelles du Bassin. Dans le document de projet PAGEV, il ressort clairement qu'il s'agit d'élaborer un Code de conduite pour la gestion des ressources en eau du Bassin.
Durant la rencontre des acteurs dans les deux pays, il est clairement ressorti la nécessité d'élargir l'objet du Code de conduite à l'ensemble des ressources naturelles du bassin en raison de l'interdépendance étroite entre les ressources en eau et les autres ressources naturelles comme les sols, la faune et la flore ou encore les ressources pastorales. Cette préoccupation est également ressortie de l'examen du projet de Code par le 1er Forum conjoint consultatif des communautés du sous-bassin transfrontalier du Nakambe, tenu à Tenkodogo, les 21 et 22 septembre 2005 qui a réuni les institutions publiques et les ONG et associations intervenant dans la zone pilote du projet dans les deux pays. Cette position est également celle de l'UICN notamment de l'Initiative Eau et Nature (WANI) dans le cadre duquel s'inscrit le PAGEV. Sensible à cette perspective d'approche globale et intégrée, le Groupe de travail a orienté le projet de Code vers l'ensemble des ressources naturelles.
C'est cette version élargie à l'ensemble des ressources naturelles271 qui a été transmise à l'UICN pour la préparation des ateliers nationaux. Si l'Atelier national de validation du Burkina Faso a entériné cette option, celui du Ghana a décidé par contre, de recentrer le Code sur son objet initial que sont les ressources en eau.
Durant l'Atelier régional, l'une des questions essentielles qui a été d'emblée soumise par le Groupe de travail aux participants était relative à l'orientation définitive qu'il fallait imprimer au Code de Conduite. Après de nombreux échanges, l'Atelier régional a opté pour une conception restrictive en limitant l'objet du Code aux ressources en eau. La raison fondamentale résidait dans la difficulté pour les administrations responsables du Code que sont les deux administrations nationales en charge des ressources en eau, à «légiférer» pour l'ensemble des ressources naturelles du bassin, et ce, en l'absence des autres ministères concernés par les autres ressources naturelles, notamment ceux de l'environnement, de l'agriculture et de l'élevage.
C'est au regard de cette nouvelle orientation que les références aux autres ressources naturelles ont été supprimées dans tout le projet de texte pour axer le Code de conduite sur les ressources en eau. Il en est ainsi de la suppression des références au pastoralisme ou à la transhumance dans le titre consacré aux principes. De même, l'introduction contrôlée d'espèces étrangères nouvelles dans le Bassin a été réduite à celle d'espèces aquatiques étrangères nouvelles (article 29) de même que la préservation des écosystèmes a été réduite à celle des écosystèmes aquatiques (article 30). De même, dans la liste des activités conjointes, la lutte contre les plantes envahissantes, la conservation de la diversité génétique (identification, inventaire et surveillance), la création d'aires protégées ainsi que les activités de protection des sols n'ont plus été retenues dans la version finale.
Cette option, décidée par les deux administrations nationales en charge des ressources en eau était pourtant problématique. En effet, il semble difficile, dans la perspective de la GIRE, de régir les ressources en eau sans prendre en compte de manière prépondérante l'ensemble des ressources naturelles du bassin hydrographique. Le Partenariat Mondial de l'Eau ne définit-il pas la GIRE comme «un processus qui favorise le développement et la gestion coordonnés de l'eau, des terres et des ressources connexes, en vue de maximiser, de manière équitable, le bien-être économique et social en résultant, sans pour autant compromettre la pérennité d'écosystèmes vitaux»272. Le Code a été d'ailleurs confronté à cette difficulté et a du prendre en compte certaines dimensions connexes telles que les évaluations environnementales (article 19). Par ailleurs, la plupart des principes applicables aux ressources en eau le sont également à l'ensemble des ressources naturelles.
les aménagements institutionnels: le mécanisme institutionnel a été réduit à la Commission consultative. Le secrétariat permanent (animé par les deux points focaux nationaux que sont la Direction Générale des Ressources (DRE) en Eau du Burkina Faso et la Water Resources Commission du Ghana), sans être supprimé, voit sa création différée à une période ultérieure273. Ces deux organes étaient distincts car le secrétariat permanent était celui du Code de conduite et non de la Commission consultative à laquelle il devrait cependant apporter son appui. Quant à la commission consultative, si sa mission et l'ossature de sa composition ont été maintenues274, ses règles d'organisation et de son fonctionnement auparavant assez détaillées ont été finalement renvoyées à des textes ultérieurs275. Les raisons de rationalisation des organes ont été les arguments invoqués par les participants pour justifier une telle option.
Le projet final de Code de Conduite était disponible en juillet 2006. Il doit être adopté par les deux ministres en charge de l'eau au cours de l'année.
C. Deux initiatives de nature différente mais complémentaires
La Convention sur la Volta et le Code de conduite constituent deux instruments internationaux de nature juridique fondamentalement différente. La Convention est un traité au sens de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités alors que le second est un instrument concerté non conventionnel. Contrairement à la première, il ne crée ni de droits ni d'obligations à l'égard des parties. A l'instar de tous les autres codes de conduite, il est un instrument international non conventionnel. Il n'a pas une force juridique contraignante. C'est un instrument à valeur recommandatoire qui doit guider et orienter les actions des Etats dans la gestion des ressources naturelles partagées.
L'opportunité de conduire parallèlement deux initiatives sur un même bassin, même si les Etats parties ne sont pas les mêmes, n'a pas manqué de se poser. En effet, se pose la double question d'une part de l'opportunité de l'élaboration d'un instrument non obligatoire parallèlement à la convention et d'autre part des rapports éventuels entre les deux instruments internationaux.
S'agissant de la première préoccupation, il convient de faire remarquer que le caractère non contraignant du Code peut en effet faire douter de son opportunité et de son aptitude à régir les rapports d'Etats. En effet, si les Etats développent des arguties (politiques et juridiques) pour ne pas satisfaire à des obligations internationales conventionnelles, le doute est encore plus grand quant à leur volonté d'appliquer les clauses d'instruments concertés non conventionnels.
Pourtant le recours à un Code de Conduite dans le cadre de la gestion du Bassin de la Volta est d'abord d'une opportunité certaine. Dans sa conception initiale, le Code de conduite devait nécessairement précéder la Convention sur le bassin. Ainsi, en tant que premier instrument international, le Code de conduite de par sa souplesse, peut obtenir facilement l'adhésion des deux Etats et plus tard, de l'ensemble des Etats du Bassin. Les Etats sont généralement lents à s'engager dans un processus conventionnel. Il s'agit de la première étape d'un processus devant conduire à l'adoption d'une convention de bassin. C'est pourquoi les premières versions du Code de conduite encourageaient les Etats à une transition progressive vers une convention de bassin.
Au plan juridique, le caractère non contraignant du Code n'altère en rien son importance. C'est un instrument juridique international destiné à régir le comportement des Etats par un consensus sur les principes et règles essentiels.
Des instruments concertés non conventionnels ont eu un impact considérable dans les relations internationales. Dans le domaine de l'environnement, on peut citer les Déclarations de Stockholm ou de Rio qui font autorité de nos jours, en raison non seulement des principes fondamentaux qu'elles ont véhiculés mais également de leur influence sur les droits nationaux de l'environnement. Nonobstant leur nature non conventionnelle, elles ont profondément façonné le droit de l'environnement. Dans un autre registre, l'on peut aisément mentionner la Déclaration universelle des droits de l'homme qui, au-delà de sa valeur morale, se révèle être le vivier normatif en matière de protection et de promotion des droits de l'homme.
Au plan juridique, si la mise en œuvre par les Etats d'instruments internationaux dépend de la nature de l'instrument (conventionnel ou non), elle dépend aussi de la volonté des Etats. Cette volonté est fonction de la conviction par les Etats de l'existence d'intérêts communs. Dans l'espèce, l'application du Code de conduite dépendra de la conviction des Etats d'intérêts communs dans une gestion concertée du Bassin. En effet, lorsque les Etats sont conscients de l'appartenance à un bassin hydrographique commun et allant, de la qualité des ressources naturelles partagées, les chances sont réelles qu'ils facilitent la mise en œuvre du Code. C'est en définitive la volonté des Etats d'en faire un instrument utile de régulation de leurs rapports mutuels qui détermine l'application d'un instrument international.
S'agissant de la seconde préoccupation relative aux relations qu'entretiendront les deux instruments, il est loisible de noter que le Code de Conduite s'avérera un complément utile à la convention sur le Bassin de la Volta. Déjà, parce que les deux textes ont été rédigés parallèlement et en raison des rapports étroits voulus par les différents acteurs dans le processus d'élaboration des deux instruments, ceux-ci se sont inspirés mutuellement de leur philosophie, de leurs buts et de leurs principes. De nombreux principes contenus dans le Code constituent déjà des règles de droit international.
Dans tous les cas, le Code de conduite pourra servir utilement à l'orientation et à l'interprétation du nouvel instrument conventionnel entre les deux Etats et partant, au développement progressif du droit bilatéral dans le cadre du Bassin de la Volta. Les deux instruments peuvent ainsi coexister harmonieusement d'autant plus que l'on constate une convergence dans le cadre juridique qu'ils instaurent pour la gestion du Bassin.
II. Le cadre juridique de gestion institué par les deux instruments internationaux
Le cadre juridique de gestion du Bassin de la Volta, institué par la Convention sur la Volta et le Code de conduite comprend le cadre normatif (A) et institutionnel (B) de gestion du Bassin ainsi que les mécanismes de règlement des différends (B).
A. Le cadre normatif
1. Le fleuve Volta, un fleuve international
La Convention proclame en son article 2, le statut international du fleuve Volta. Il s'agit d'une proclamation déclarative et non constitutive car la pratique des Etats en ce qui concerne ce fleuve prouve qu'il a toujours été considéré comme un fleuve international. Le Code de conduite n'a pas envisagé la question pour deux raisons principales. D'abord parce qu'il constitue un instrument bilatéral et ne peut à cet égard déterminer le statut du cours d'eau partagé par quatre autres pays et ensuite en tant qu'instrument international non conventionnel, il ne dispose pas de la force juridique nécessaire pour proclamer un tel statut.
La déclaration conventionnelle du statut international du fleuve Volta induit des conséquences juridiques importantes. Elle implique d'abord le principe de la liberté de navigation sur le fleuve pour tous les Etats riverains. En ce qui concerne les Etats non riverains, il n'existe pas pour eux de liberté de navigation sans une reconnaissance conventionnelle explicite de ce droit. Le statut international génère également une série d'obligations pour les Etats du cours d'eau dont la plus importante est l'obligation de coopération pour la gestion de toutes les questions susceptible d'opposer les Etats. Si le statut international du fleuve est consacré par la convention multilatérale, il n'en demeure pas moins que cette dernière reconnaît aussi sinon favorise même, les conventions bilatérales sur des parties du fleuve. En effet, l'article 5 dispose que les Etats Parties peuvent conclure des accords concernant une portion quelconque du fleuve Volta pour un projet, un programme ou toute autre utilisation des ressources en eau à condition que ces accords soient conformes à la présente Convention.
Cette disposition a suscité de nombreuses controverses lors des ateliers nationaux et de l'atelier régional. En effet, la crainte fut grande de voir glisser subrepticement du multilatéralisme au bilatéralisme. En effet, l'existence d'une convention multilatérale présente l'avantage de suppléer aux démarches solitaires ou aux démarches bilatérales entre certains Etats et susceptibles de porter atteinte aux intérêts d'autres Etats. Par ailleurs, la multiplication de régimes bilatéraux est de nature à affaiblir à terme le régime multilatéral. Cette inquiétude a été manifestée à plusieurs reprises par les organisations de la société civile et particulièrement par l'UICN mais la disposition fut finalement maintenue. L'argument invoqué est la préservation des souverainetés étatiques. Il est fortement à espérer que ces accords bilatéraux ou trilatéraux ne se développent pas et que toutes les questions d'intérêt général soient abordées dans le cadre multilatéral.
Il s'agit là sans doute, de la part des Etats du Bassin de la Volta, d'une attitude pragmatique tirée de l'expérience de l'Autorité du Bassin du Niger276, organisation de bassin au sein de laquelle s'est développée au fil des ans, la pratique des accords bilatéraux institués dans le cadre de la convention multilatérale277 et ce, suite aux difficultés de mise en œuvre de cette dernière.
2. Les principes communs
Il convient d'examiner successivement les principes de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) et les principes applicables aux cours d'eau internationaux.
La consécration de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau
La Convention sur la Volta et le Code de conduite fournissent les fondements essentiels de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) au niveau transfrontalier. La GIRE est une nouvelle approche de gestion des ressources en eau qui prend en compte l'ensemble des besoins et des contraintes liés aux ressources en eau. Bien que le concept de GIRE existât auparavant (Integrated Water Resources Management, IWRM) et notamment depuis la Conférence sur l'Eau et l'Environnement tenue à Dublin en 1992, c'est la Déclaration de la Haye issue du second forum mondial de l'eau en mars 2000 qui en donne une définition explicite: «Les actions promues ici sont basées sur la gestion intégrée des ressources en eau (IRWM) comprenant une planification et une gestion des ressources en terre et en eau qui incluent les facteurs sociaux, économiques et environnementaux et qui intègrent les eaux de surface, les eaux souterraines et les écosystèmes par lesquels ces eaux transitent. L'IWRM repose [...] sur la collaboration et les partenariats établis à tous les niveaux (des citoyens pris individuellement aux organisations internationales) et basés sur un engagement politique et une plus grande sensibilisation de la société à la nécessité d'œuvrer pour la sécurité de l'eau et une gestion durable des ressources en eau»278.
Le Partenariat Mondial de l'Eau a défini la GIRE comme «un processus qui favorise le développement et la gestion coordonnés de l'eau, des terres et des ressources connexes, en vue de maximiser, de manière équitable, le bien-être économique et social en résultant, sans pour autant compromettre la pérennité d'écosystèmes vitaux»279. La GIRE comporte quatre principes fondamentaux identifiés à la conférence de Dublin de 1992280.
Les deux instruments internationaux consacrent la GIRE au niveau transfrontalier en faisant d'abord référence à la GIRE dans leur préambule respectif. La Convention sur la Volta fait référence à la Conférence Ouest Africaine sur la Gestion Intégrée des Ressources en Eau281, au Plan d'Action Régional de Gestion Intégrée des Ressources en Eau de l'Afrique de l'Ouest282, à la création, au sein de la CEDEAO, de l'Unité de Coordination des Ressources en Eau (UCRE) dont le rôle principal est la promotion de la GIRE en Afrique de l'Ouest283 ou encore à la Conférence sur l'Eau et l'Environnement tenue à Dublin en 1992 qui a permis de définir les principes de base de la GIRE. Quant au Code de conduite, son préambule évoque la nécessité d'une gestion intégrée, concertée et solidaire des ressources en eau au niveau du Bassin (§5).
Ils consacrent également à travers leur titre respectif, la notion de bassin hydrographique qui est un élément fondamental de l'approche GIRE. La Convention sur la Volta organise la coopération interétatique dans le cadre du bassin versant (article 4, b) alors que le Code de conduite reconnaît la nécessité pour les Etats d'adopter et de mettre en œuvre «l'approche par bassin hydrographique comme cadre approprié pour la planification, la mobilisation, la gestion et la protection des ressources en eau (article 27)».
La GIRE ressort également de manière expresse des attributions de certains organes ou des objectifs des deux instruments. C'est ainsi que la Convention sur la Volta donne, entre autres, pour attributions à l'Autorité du Bassin «de promouvoir la mise en œuvre de la gestion intégrée des ressources en eau» du bassin (l'article 6, b) alors que le Code de conduite se donne pour objectif de «promouvoir la gestion intégrée, durable et équitable des ressources en eau partagées du bassin de la Volta» (article 2).
De même, les deux instruments s'approprient des aspects fondamentaux de la GIRE. C'est ainsi qu'ils prennent en compte les utilisations diverses de l'eau (Convention sur la Volta, article 6, 2; Code de conduite, article 25) et la participation de tous les acteurs à la gestion de la ressource. En ce qui concerne particulièrement la participation, la Convention sur la Volta prescrit aux Etats de promouvoir les outils de concertation permanente entre les parties prenantes au développement du bassin (article 6, 1) alors que le Code de conduite, au-delà de l'affirmation du principe (article 15), invite à la prise en compte spécifique des femmes et des jeunes (article 16) et à la nécessité de l'information, l'éducation et la sensibilisation (article 17). Enfin, les deux instruments consacrent d'une part, la préservation de la quantité et de la qualité de l'eau à travers la prévention et la lutte contre les pollutions diverses (Convention sur la Volta, article 4, f; Code de conduite, article 26) et d'autre part, la conservation prioritaire des écosystèmes aquatiques (Convention sur la Volta, article 4, f; Code de conduite, article 30).
La consécration des règles des cours d'eau internationaux
Les deux instruments contiennent les principes les plus importants du droit des cours d'eau internationaux issus du droit international conventionnel ou général. Cette situation se comprend aisément en ce que les deux instruments s'inspirent étroitement de la Convention des Nations Unies sur le droit relatif à l'utilisation des cours d'eau à des fins autres que la navigation de 1997. Cette convention n'est pas expressément visée dans le préambule des deux instruments internationaux en raison de choix opérés lors des différentes étapes de leur élaboration. En effet, au fil du processus d'élaboration, les représentants des Etats ont évité de se référer à un instrument conventionnel qui bien que marquant une étape importante dans le domaine de la codification et du développement progressif du droit des cours d'eau internationaux, n'est pas encore entré en vigueur, dix ans après son adoption, faute de ratifications suffisantes. C'est ainsi que les rédacteurs ont privilégié le contenu par rapport à l'instrumentum, la norme par rapport à l'acte, en intégrant ainsi les normes et principes qui y sont contenus dans les deux instruments. Si dans l'affaire Gabcikovo-Nagimaros, la CIJ a fait référence à la Convention de New-York284, c'est moins en tant qu'instrument mais bien plus en raison des règles coutumières qu'elle codifie que des règles nouvelles qu'elle établie dans le cadre du développement progressif du droit international en la matière. En effet, comme le note Alexandre Kiss à ce propos, «la Cour a donc admis implicitement qu'il s'agissait d'un véritable instrument de codification transformant en traité des règles coutumières de droit international déjà existantes»285.
Ces principes sont contenus respectivement dans les Parties II du Code de conduite et de la Convention. C'est ainsi que l'on retrouve dans les deux instruments internationaux, les deux règles substantielles du droit des cours d'eau internationaux que sont d'une part, l'utilisation et la participation équitables et raisonnables et d'autre part, l'obligation de ne pas causer de dommages significatifs à d'autres Etats du cours d'eau. Il en est de même des principales règles procédurales visant à rendre effectives les règles substantielles. On peut noter à cet égard, les principes de notification en cas de mesures projetées et en cas d'urgence286, le principe de coopération, le principe d'échanges de données et d'informations, les principes de prévention et de précaution ou le principe de la protection des écosystèmes.
Si la Convention, par souci de concision en raison de sa nature conventionnelle, s'en tient aux règles et principes les plus importants, le Code de Conduite s'avère par contre prolixe en la matière soit qu'il développe, voire dilue abondamment les principes déjà indiqués, soit qu'il recourt à de nombreux autres principes souvent subsidiaires mais nécessaires dans un tel instrument qui, à défaut d'avoir une force juridique obligatoire, sont énoncés à des fins pédagogiques et de sensibilisation des Etats. On peut ainsi noter dans le Code, les principes de patrimoine commun, de développement durable, du principe pollueur payeur ou encore du partage des bénéfices, de subsidiarité, de l'égalité des utilisations concurrentes, de gestion par bassin hydrographique, de préservation de la quantité et qualité des eaux, du contrôle d'espèces aquatiques étrangères. Cette approche exhaustive s'accommode en effet plus facilement avec un instrument non conventionnel.
Les deux instruments contiennent également des dispositions relatives aux activités opérationnelles. Les activités opérationnelles consistent en des activités matérielles entreprises sur le terrain, sous forme de projets ou de programmes de développement, en vue de l'accomplissement de certaines missions essentielles. Elles sont mises en œuvre par les organes institués à cet effet.
Les deux instruments internationaux prévoient ces activités de terrain mais à des degrés divers, la Convention étant moins opérationnelle en la matière que le Code de conduite. La Convention reconnaît à l'ABV, la compétence d'autoriser des activités que les Etats membres envisagent de mener individuellement dans le Bassin mais également d'entreprendre, des activités communes sous forme d'ouvrages communs. Si la première dimension est importante en ce qu'elle consacre la concertation pour toutes les activités relatives au bassin, la seconde est encore d'une importance capitale en ce qu'elle traduit véritablement l'idée d'intégration entre Etats dont les modalités de réalisation et de financement resteront à déterminer par d'autres textes conventionnels additionnels. Il s'agit là d'une perspective heureuse pour ces Etats, tant la pratique d'ouvrages communs tels qu'expérimentés par l'OMVS demeure un succès incontestable287 dans la sous-région.
Le Code de Conduite s'avère nettement plus opérationnel en ce qu'il consacre d'importantes dispositions aux aspects pratiques et opérationnels de la gestion durable et équitable des ressources en eau même s'il renferme par ailleurs, comme déjà mentionné, d'importants aspects normatifs édictés sous forme de principes. Ce souci d'opérationnalité se perçoit à travers deux parties du Code de conduite consacrées respectivement aux lignes directrices et aux actions conjointes. S'agissant des premières, elles consistent en l'adoption des comportements pratiques et appropriés pour la mise en œuvre plus opérationnelle des principes du Code de conduite. Il s'agit notamment du maintien constant d'un débit environnemental (article 31), de l'adoption de stratégies intégrées et de mesures internes efficaces (article 32), de la promotion de bonnes pratiques environnementales (article 34) ou de la transition progressive vers une convention de bassin (article 35).
S'agissant des actions conjointes, elles consistent en une gamme d'activités diverses d'intérêt commun que les Etats doivent mettre en œuvre. La partie IV du Code de conduite est ainsi consacrée à ces activités conjointes. Ces actions conjointes concernent les études et évaluations conjointes des ressources en eau (article 38), les recherches scientifiques conjointes (article 41), les plans d'urgence et systèmes d'alerte conjoints (articles 43 et 47) ainsi que les audits et suivi-évaluation conjoints (article 44). Elles concernent également les différentes mesures de lutte contre les situations dommageables dont la lutte conjointe contre la pollution provenant des déchets (article 42), contre l'envasement et la dégradation des berges (article 45), contre les maladies d'origine hydrique (article 46) et enfin contre les espèces aquatiques envahissantes (article 48).
B. Les mécanismes institutionnels
1. La Commission consultative et l'Autorité du Bassin de la Volta
Les deux instruments internationaux mettent en place des institutions chargées de leur mise en œuvre. Il existe cependant une différence marquée entre le mécanisme institutionnel du Code et celui de la Convention. Alors que le mécanisme institutionnel du Code est assez sommaire, celui de la Convention est assez substantiel. Une telle situation est pourtant conforme à la logique des deux instruments. Un instrument concerté non conventionnel n'a pas à s'encombrer de mécanismes institutionnels lourds ou complexes. Sa mise en œuvre dépend beaucoup plus de la volonté des Etats à faire progresser un processus d'intérêt commun. Par contre, de plus en plus, les actes conventionnels recourent à des mécanismes institutionnels forts complexes chargés de la mise en œuvre «autoritaire du traité».
Le Code de Conduite institue une Commission consultative chargée de superviser et de coordonner sa mise en œuvre et qui peut être saisie en cas de différends nés de l'application ou de l'interprétation du Code. Elle est composée de manière paritaire, des représentants des structures étatiques et des organisations de la société civile et du secteur privé (article 52 et 53).
Le mécanisme institutionnel le plus important est sans aucun doute celui de la Convention. Il crée l'Autorité du Bassin de la Volta (ABV), ci-dessous dénommée l'Autorité, instituée par l'article 3 de la Convention. L'ABV est une organisation intergouvernementale. Elle est dotée de la personnalité juridique, personnalité juridique interne (lui permettant d'agir sur le territoire de chaque Etat membre) et personnalité juridique internationale (lui permettant d'opérer dans l'ordre international en entrant en relation avec d'autres sujets de droit international tels que les Etats et les autres organisations internationales). Elle jouit également des immunités et privilèges qui permettent à l'institution et à ses agents de réaliser les missions sans entrave de la part d'un ou de plusieurs Etats membres.
L'ABV a pour mission générale la gestion concertée des ressources en eau partagées du Bassin de la Volta afin de contribuer à la réduction de la pauvreté et à une meilleure intégration socio-économique sous-régionale
Selon l'article 6, l'Autorité a spécifiquement pour mandat, en matière de ressources en eau, de:
«promouvoir les outils de concertation permanente entre les parties prenantes au développement du Bassin
promouvoir la mise en œuvre de la gestion intégrée des ressources en eau et le partage équitable des bénéfices découlant de leurs différentes utilisations;
autoriser la réalisation des ouvrages et des projets envisagés par les Etats Parties et pouvant avoir un impact significatif sur les ressources en eau du bassin;
contribuer à la réduction de la pauvreté, au développement durable des Etats Parties et à une meilleure intégration socio-économique sous-régionale».
Au regard de ses attributions, l'ABV, au-delà du simple modèle de régulation, s'assimile fort au modèle de développement. Dans une étude sur les organismes de bassin en Afrique de l'Ouest, le Partenariat Mondial de l'Eau (Afrique de l'Ouest) distingue d'une part, les organismes de réglementation ou de régulation et d'autre part, les organismes de développement même si de nombreuses organisations de bassin du continent répondent à ces deux schémas288.
Les premiers ont un rôle modeste parce que limité à la coordination des politiques et actions des Etats du Bassin. Leur rôle est ainsi défini: «Ils sont responsables de la formulation d'une politique générale des ressources en eau du bassin, l'élaboration et la coordination des plans, l'harmonisation des procédures et règlements ou l'élaboration de projet de lois relatifs à la gestion des ressources naturelles du bassin, la collecte et la standardisation des données et des informations relatives à la quantité et à la qualité des ressources en eau du bassin. Il leur appartient également de déterminer les droits et obligations des Etats riverains et des autres acteurs quant à l'usage, le développement et la préservation des ressources en eau du bassin ainsi que l'approbation des projets et des activités qui auraient un effet déterminant sur le débit ou la qualité de l'eau et la supervision des activités des Etats et de tous les autres riverains – personnes physiques ou morales, publiques ou privées –».289
Il ressort nettement de cette définition que les organismes de réglementation sont de simples organismes de coopération ou de coordination. Chaque Etat du cours d'eau garde sa liberté de prendre des initiatives sur le cours d'eau partagé pour ses besoins de développement économique. L'organisme de bassin facilite l'échange d'informations, les consultations et éventuellement les négociations entre les Etats membres afin d'aboutir à une solution consensuelle permettant à l'Etat requérant de construire l'ouvrage ou d'entreprendre la mesure envisagée sur le cours d'eau concerné.
Par contre, le modèle de développement est plus ambitieux. En effet, les organismes de développement ont de plus grands pouvoirs pour la mise en oeuvre des activités de développement. Ceux-ci, au lieu de constituer uniquement un cadre de concertation, jouent un rôle actif dans la gestion du bassin et s'assimilent ainsi à des structures d'intégration. Ils sont «responsables de la planification, du financement et de la réalisation des utilisations des ressources en eau et des activités de développement, telles que la construction de barrages ou de centrales hydroélectriques»290. Ces ouvrages, réalisés par l'organisme de bassin, peuvent être communs et régis par la copropriété.
Les organismes de bassin qui existent sur le continent africain obéissent pour la plupart, au modèle de régulation. En effet, bien que les traités constitutifs de la plupart des organismes de bassin leur confèrent la double mission de régulation et de développement, ce sont les compétences de régulation qui ont été le plus souvent exercées. Il en est ainsi des organisations de bassin comme l'Autorité du Bassin du Niger (ABN), la Commission du Bassin du Lac Tchad (CBLT) ou même l'Organisation de Mise en valeur du Fleuve Gambie (OMVG)291. Cette dernière qui a expressément comme mission, entres autres, de réaliser des ouvrages communs et de créer les agences responsables de leur gestion, dispose d'une convention sur le statut juridique des ouvrages communs292. Elle a déjà planifié des projets communs de développement notamment en matière de gestion des écosystèmes293 mais aucun de ces ouvrages communs prévus n'a été effectivement réalisé.
Les organisations africaines de bassin ont par contre assuré, non toujours sans difficulté, leur mission de coordination en matière d'utilisation des ressources en eau, y compris celle de coordination en matière de navigation ou encore d'études pour les activités de développement du bassin à la demande des Etats membres.
L'exemple du modèle de développement en matière d'organisme de bassin sur le continent est véritablement donné par l'Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal (OMVS). L'OMVS a été conçue au départ sur le modèle d'organisation de coopération294. C'est ainsi que la Convention relative au statut du Fleuve Sénégal, dispose dans son article 4 qu' «[a]ucun projet susceptible de modifier d'une manière sensible les caractéristiques du régime du Fleuve [...] ne peut être exécuté sans avoir été au préalable approuvé par les Etats Contractants après discussions et justifications des oppositions éventuelles [...] Les Etats Contractants doivent être informés en temps utile de tout projet intéressant l'exploitation du Fleuve».
Mais très vite, l'OMVS va évoluer progressivement vers une organisation d'intégration. En effet, quelques années plus tard, l'OMVS s'engagera dans une politique de réalisation d'ouvrages communs sur le Fleuve Sénégal avec l'adoption de textes fondamentaux en la matière295. La Convention relative au statut juridique des ouvrages communs institue la propriété commune et indivisible des ouvrages reconnus comme tels par un instrument juridique déclarant un ouvrage comme une propriété commune.
La co-propriété confère aux Etats co-propriétaires, sans préjudice de la souveraineté de l'Etat sur le territoire duquel se trouve tout ou partie d'un ouvrage commun, «un droit individuel à une quote-part indivisible et un droit collectif d'usage, de jouissance et d'administration de l'ouvrage commun, de ses annexes et accessoires»296. L'Etat co-propriétaire sur le territoire duquel se trouve l'ouvrage s'abstient de mettre en place tout obstacle de nature à limiter l'exercice des droits des autres co-propriétaires297.
La Convention détermine les conditions d'exécution des ouvrages communs, les droits et obligations des Etats co-propriétaires, les règles d'exploitation et de gestion des ouvrages communs ainsi que les privilèges et immunités accordés aux agences de gestion. C'est dans le cadre de ces conventions que des ouvrages communs ont été réalisés par l'OMVS. Chaque ouvrage a fait l'objet d'une convention spécifique instituant en même temps une agence d'exploitation. Il en est ainsi notamment des barrages de Manantali et de Diama298.
Plus récemment, dans le cadre d'une gestion encore plus intégrée du bassin hydrographique du Fleuve Sénégal, les Etats membres de l'OMVS ont adopté un important instrument conventionnel, la Charte des Eaux du Fleuve Sénégal299. Cette Charte vise essentiellement à fixer les principes et les modalités de répartition des eaux du Fleuve Sénégal entre les différents secteurs d'utilisation et à déterminer les règles relatives à la préservation et à la protection de l'environnement. La Charte institue un organe consultatif, la Commission permanente des eaux qui est chargée de sa mise en œuvre.
Dans la mesure où la Convention de bassin reconnaît à l'ABV la compétence d'entreprendre des projets et ouvrages communs, l'expérience positive de l'OMVS pourrait être mise à contribution. L'ABV fait ainsi sienne, l'expérience positive de l'OMVS en la matière.
2. Les organes de l'Autorité du Bassin de la Volta
Quant aux organes, l'ABV est composée de cinq organes principaux qui peuvent naturellement à leur tour, créer des organes subsidiaires. Certains sont des organes de décision, d'autres des organes d'exécution et d'autres encore des organes consultatifs.
La Conférence des Chefs d'État et de Gouvernement est composée de Chefs d'Etat et de Gouvernement, chaque Etat disposant d'une voix. C'est l'organe suprême d'orientation politique et de décision de l'Autorité. Elle définit la politique générale de coopération et de développement de l'Autorité et assure le contrôle de son exécution. Elle se réunit une fois tous les deux ans en session ordinaire et en session extraordinaire chaque fois que de besoin. Elle prend ses décisions et recommandations par consensus.
Le Conseil des Ministres est composé des Ministres en charge des ressources en eau des Etats Parties qui peuvent se faire accompagner par tout autre ministre concerné par les questions traitées300. Il est responsable de la formulation et du contrôle des politiques sectorielles et des programmes de l'Autorité, conformément à la politique générale de coopération et de développement définie par la Conférence. Il assure les activités dévolues traditionnellement à ce genre d'organe, à savoir le contrôle des activités de la Direction Exécutive, l'approbation du budget de l'Autorité, la détermination des contributions financières des Etats Parties, l'examen et l'autorisation des projets qui sont soumis à l'Autorité. Il adopte ses décisions par consensus mais en cas de désaccord persistant, les décisions sont prises à la majorité des deux tiers.
Le Forum des Parties Prenantes au développement est un organe consultatif institué auprès du Conseil des ministres qui réunit tous les acteurs intervenant dans le Bassin. Il s'agit notamment des représentants des différentes catégories d'usagers de l'eau (Organisations de la Société Civile concernées par la gestion des ressources en eau et collectivités décentralisées dans chaque portion du bassin des Etats Parties), des Structures Focales Nationales, des Organismes de bassins transfrontaliers voisins, des Centres de recherche du domaine de l'eau et de l'environnement ainsi que des Partenaires techniques et financiers. La création d'une telle structure participative s'avère originale dans le contexte des organisations de bassin de l'Afrique de l'Ouest qui ont le plus souvent effleuré, dans leur convention constitutive respective, la question de la participation de tous les acteurs à la gestion de l'eau et particulièrement des populations locales. Il s'agit ici encore, de la prise en compte par les Etats du Bassin de la Volta, de l'expérience sous-régionale ouest africaine en matière d'organisation de bassin par l'intégration dans le traité constitutif, d'une dimension majeure de la gestion des ressources en eau.
Le Comité des Experts donne des avis techniques pour alimenter la prise de décision. Le Comité des Experts est composé de deux représentants par Etat Partie, dont un au moins appartient à la Structure Focale Nationale. Il a pour attributions de préparer les sessions du Conseil et d'appuyer le Directeur Exécutif dans l'exécution de ses missions, notamment dans ses relations avec les Structures Focales Nationales et les autres acteurs intervenant dans le bassin.
La Direction Exécutive est l'organe d'exécution qui assure la gestion quotidienne des activités de l'ABV. A ce titre, elle applique les décisions du Conseil des Ministres et lui rend compte régulièrement de leur exécution. Elle est dirigée par un directeur exécutif qui représente l'Autorité dans la vie civile et assure les relations avec les institutions de coopération bilatérale et multilatérale301.
Les structures focales nationales sont désignées par chaque Etat pour coordonner les activités de l'Autorité à l'échelle du pays. En attendant de définir, d'un commun accord entre les Etats Parties, les attributions et la composition de ces structures (article 10, 2), il convient de noter qu'elles jouent, au niveau national, un rôle fondamental en ce qui concerne la promotion de toutes les initiatives. L'importance de leur rôle ressort des attributions qui leur ont été conférées dans le cadre du CTBV puisqu'elles siégent dans cette structure:
s'informer et suivre les initiatives dans le bassin au niveau de son pays, faire le point des projets en cours ou en préparation;
rapporter au Bureau de Coordination, les progrès accomplis dans la mise en œuvre des décisions du CTBV au niveau de son pays;
signaler les difficultés rencontrées et exprimer les besoins spécifiques;
servir de relais entre le CTBV et les institutions nationales impliquées dans le Bassin;
apporter, plus généralement, son concours au développement de la gestion des ressources en eau du bassin, aussi bien dans son propre pays qu'au niveau des autres Etats membres (article 12);
C. Le règlement des différends
L'application d'un acte juridique, national ou international est toujours susceptible d'être source de différends entre les sujets de droit concernés. C'est pourquoi tout instrument international, conventionnel ou non conventionnel, contient toujours des dispositions relatives au règlement des conflits susceptibles de s'élever lors de son application ou de son interprétation. C'est ainsi que les deux instruments internationaux relatifs au Bassin de la Volta organisent le règlement des différends entre Etats parties.
Les deux instruments rappellent l'obligation de règlement pacifique des différends internationaux qui pèsent sur tout Etat en vertu du droit international notamment de la Charte des Nations Unies302. Le Code de conduite fait en plus référence à deux sources supplémentaires que sont l'Acte constitutif de l'Union Africaine et la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats (ONU, 1970).
S'agissant spécifiquement du Code de conduite, le règlement pacifique des différends se déroule en une double étape. La première phase consiste en un règlement interne des conflits dans le cadre de la Commission consultative dans l'objectif est d'aboutir à un compromis. Lorsqu'aucun compromis n'a été obtenu dans ce cadre, les parties doivent franchir une seconde étape en empruntant les canaux diplomatiques ordinaires. Ils doivent ainsi soumettre le différend aux ministres chargés des affaires étrangères des deux pays qui doivent parvenir à un accord «dans un délai raisonnable». Le Code de conduite, en raison même de sa nature d'instrument de soft law ne pouvait organiser des mécanismes juridictionnels de règlement des conflits.
En ce qui concerne la Convention de Bassin, elle organise le règlement des différends en deux grandes étapes. Il s'agit du règlement politique à travers la médiation et la conciliation qui consistent en l'intervention de tiers pour proposer des termes de règlements du conflit. Si cette voie s'avérait infructueuse, les Etats parties ont l'obligation de poursuivre le règlement diplomatique à travers les organisations régionale et sous-régionales que sont l'Union Africaine et la CEDEAO, deux institutions qui disposent chacune de leur propre mécanisme de règlement des conflits. Au cas où aucune solution ne se dégageait au sein de ces organisations, les Etats parties recourent au règlement juridictionnel et plus précisément, au règlement judiciaire par la saisine de la Cour Internationale de Justice (CIJ). Mais il est fortement à espérer, qu'au regard de la solidarité et de l'intérêt mutuel qui ont prévalu tout au long du processus de création de l'Autorité du Bassin de la Volta, qu'aucun différend ne puisse évoluer jusqu'à ce stade suprême de règlement des conflits.
En conclusion, il convient de noter que l'élaboration et l'adoption d'instruments internationaux, conventionnels ou non conventionnels, pour la gestion d'un bassin hydrographique partagé participent des efforts de la communauté internationale et particulièrement des Etats du Bassin pour pacifier les relations entre Etats et assurer le développement socioéconomique en faveur des populations concernées. Le nouveau cadre juridique institué par les deux instruments internationaux ouvre alors des perspectives nouvelles pour la gestion concertée des ressources en eau du Bassin.
La solidarité qui a prévalu entre les différents Etats lors du processus d'élaboration des deux instruments internationaux traduisant la reconnaissance de l'existence d'intérêts communs mis en exergue notamment par le partage des bénéfices, malgré l'importance variable du bassin dans les divers Etats, le nombre relativement limité des Etats riverains du bassin et le modèle d'organisation de bassin choisi, la volonté de la prise en compte des spécificités du bassin (contexte géographique, historique, social, politique, culturelle et stratégique), sont autant de facteurs qui peuvent laisser présager prudemment du futur cadre juridique du Bassin. Cet espoir dépendra cependant étroitement de la capacité des Etats à mettre en œuvre les deux instruments internationaux en rendant opérationnels les principes et règles qui y sont consacrés. C'est le plus grand défi auquel seront confrontés les Etats et ce, dans un contexte continental marqué par la morosité ambiante de la grande majorité des organisations de gestion des bassins hydrographiques.
Annexe 1: Carte du Bassin de la Volta
* Maître Assistant, UFR/Sciences Juridiques et Politiques Université de Ouagadougou (Burkina-Faso).
230 Chapitre 18 de l'Agenda 21.
231 Le nombre varie en raison de la prise en compte ou non de sous-bassins plus ou moins importants. Les chiffres donnés sont souvent de 55. L. Oyebande, «River/Lake basin organizations models: an African perspective», p. 163 in M. Niasse, A. Iza, A. Garane et O. Varis, La gouvernance de l'eau en Afrique de l'Ouest, UICN, Bonn, Droit et Politique de l'environnement, n°50, 2004.
232 L. Oyebande, ibid., p. 162.
233 L. Oyebande, ibid., p. 162.
234 R. Hirji, D. Grey, «Gestion des eaux internationales en Afrique: modalités et résultats», p. 81 in A.S. Salman et L. Boisson de Chazournes (éd.), Cours d'eau internationaux: Renforcer la coopération et gérer les différends, Actes du séminaire de la Banque mondiale, Rapport technique de la Banque Mondiale, Washington, Banque Mondiale, 1998.
235 UICN (BRAO)/Partenariat Mondial de l'Eau (GWP/WAWP). Améliorer la Gouvernance de l'Eau dans le Bassin de la Volta, 2003, p. 3.
236 Il a une superficie de 8 500 km2 et un réservoir d'une capacité de 150.000.106m3.
237 Une carte du Bassin de la Volta est jointe en annexe 1.
238 «[La] communauté d'intérêts sur un fleuve navigable devient la base d'une communauté de droits, dont les traits essentiels sont la parfaite égalité de tous les Etats riverains dans l'usage de tout le parcours du fleuve et l'exclusion de tout privilège d'un riverain quelconque par rapport aux autres». CPJI, Juridiction territoriale de la Commission internationale de l'Oder, arrêt n° 16, 1929, CPJI, Série A, n° 23, pp. 26–27.
239 Sur la responsabilité international des Etats en matière de dommages environnementaux, Voir A. Garane, «La responsabilité internationale des Etats: Un instrument économique de la protection de l'environnement?» pp. 607–648 in M. Bothe et P.H. Sand (dir.), La politique de l'environnement: de la réglementation aux instruments économiques, The Hague/Boston/London, Martinus Nijhoff Publishers, 2003.
240 J. Sohnle, Le droit international des ressources en eau douce: solidarité contre souveraineté, Paris, La Documentation Française, 2002.
241 Dans son rapport final, le Bureau de Coordination du Comité Technique du Bassin de la Volta (CTBV) relevait que «Aujourd'hui, il règne sur le bassin de la Volta une anarchie quasi généralisée. En effet, on relève une multitude d'initiatives provenant des gouvernements, des organisations non gouvernementales, de promoteurs de projets, des bailleurs de fonds et d'autres usagers; avec comme conséquences, des problèmes de duplicité, de chevauchements voire, de conflits potentiels». Rapport-Bilan du Bureau de Coordination du CTBV, Lomé, 15 juillet 2006.
242 La Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta a été signée le 19 janvier 2007 par les Chefs d'Etats et de Gouvernement des six Etats du Bassin que sont le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Mali, et le Togo. Le Code de conduite pour la gestion durable et équitable des ressources en eau du Bassin de la Volta entre le Ghana et le Burkina Faso est en instance de signature par les autorités des deux Etats.
243 Depuis une trentaine d'années, le Bassin de la Volta a été systématiquement écarté de toutes les initiatives visant à fiancer les bassins hydrographiques partagés au motif qu'il n'est pas doté d'une organisation de gestion. Seule, l'Union Européenne a accepté de sélectionner, dans le cadre de l'initiative européenne sur l'eau en Afrique, le Bassin de la Volta dans l'objectif de contribuer à financer justement la mise en place d'une organisation de bassin.
244 «Convaincus que la gestion intégrée des ressources en eau est un facteur important de développement durable de nos pays [...] Exhortons nos gouvernements à mettre en place dans nos pays respectifs, un processus de gestion intégrée des ressources en eau, s'appuyant sur un Plan d'Action National de l'Eau [...]».
245 L. Oyebande, «River/Lake basin organization models: an African perspective», op.cit., p. 163.
246 Autorité du Bassin du Niger (ABN); Commission du Bassin du Lac Tchad (CBLT); Mano River Union (MRU); Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Gambie (OMVS); Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal.
247 SISCOA-GIRE, Atelier sur la GIRE et la prévention des conflits en Afrique de l'Ouest, Accra, juillet 2002.
248 «[...] identifier toutes les questions à résoudre et les étapes à franchir pour aboutir à la mise en place d'une structure de gestion du Bassin de la Volta [...]».
249 Communiqué final de la réunion des experts pour la création du Comité Technique du Bassin de la Volta, Ouagadougou, le 30 juillet 2004.
250 Statuts du Comité Technique du Bassin de la Volta (CTBV).
251 L. Boisson de Chazournes et A.S. Salman (dir.), Les ressources en eau et le droit international, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2005.
252 «Les Etats du cours d'eau peuvent conclure un ou plusieurs accords, ci-après dénommés «accords de cours d'eau» qui appliquent et adaptent les dispositions de la présente convention aux caractéristiques et aux utilisations d'un cours d'eau international particulier ou d'une partie d'un tel cours d'eau [...]», Art. 3, al. 3.
253 Volta River Basin Project (VRBP), Volta River Basin Preliminary Transboundary Diagnostic Analysis, Final Report, December 2002, 125 p. + annexe.
254 Volta River Basin Project, Programme d'Action Stratégique, Rapport final, décembre 2002.
255 Bassin de la Volta. Programme d'Action Stratégique, Rapport final, décembre 2002, p. 24.
256 Volta River Basin Project (VRBP). Adressing Transboundary Concerns in the Volta River Basin and its Downstream Coastal Area (2003–2007), Documents de projet.
257 Le co-financement est assuré par les six Etats du Bassin, le Programme des Nations Unies pour l'Environnement, l'Union Européenne, l'UICN et le Partenariat Mondial pour l'Eau. Voir document de projet. Volta River Basin Project (VRBP). Ibid.
258 Le FEM exigeait que les projets de démonstration prévus dans le document de projet soient identifiés, décrits et budgétisés alors que les initiateurs du projet prévoyaient l'élaboration de ces projets de démonstration au stade d'exécution du projet. C'est pourquoi ils ne les ont pas défini au préalable mais les ont juste mentionné.
259 Protocole d'Accord en vue de la création de l'Autorité du Bassin de la Volta (ABV) (Ouagadougou, 6 décembre 2005).
260 Voir Introduction générale.
261 La mise en place de tels mécanismes de coopération a été recommandée par la grande Commission mixte de coopération Burkina Faso/Ghana (Recommandation n°19 de la VII session de la grande Commission mixte Burkina Faso/Ghana).
262 Communiqué final de la réunion de concertation Burkina Faso/Ghana sur la GIRE (Ouagadougou, 31 janvier 2002).
263 Accord sur la mise en place d'un Comité Technique Conjoint sur la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (CTC-GIRE), 6 décembre 2005.
264 Voir le Communiqué final signé par les chefs de délégation des deux pays le 31 janvier 2002.
265 Water Resources Commission (WRC, Ghana) et la Direction Générale de l'Inventaire des Ressources Hydrauliques (DGIRH, Burkina Faso).
266 Pour le compte rendu des ateliers nationaux de validation, Voir CTBV. Atelier régional de validation des projets de convention et de statuts constitutifs de l'Autorité du bassin de la Volta, Ouagadougou, juin 2006.
267 Il a été organisé les 8 et 9 juin 2006, Ouagadougou (Burkina Faso).
268 Les quatre principes de la GIRE issus de la conférence de Dublin (1992) sont les suivants: «Les femmes jouent un rôle déterminant dans l'approvisionnement, la gestion et la préservation de l'eau. La mise en valeur et la gestion de l'eau devraient avoir un caractère participatif et associer les utilisateurs, les planificateurs et les décideurs à tous les niveaux. Un débit environnemental devrait être préservé pour la conservation des écosystèmes aquatiques. Les décisions relatives à la gestion de l'eau doivent être prises au niveau approprié le plus restreint possible».
269 Le Groupe de travail était composé de sept personnes dont le Coordonnateur et trois représentants des administrations chargées des ressources en eau des deux Etats. Il a tenu sa première réunion les 28 et 29 juin 2005 au bureau de l'UICN à Ouagadougou.
270 30 et 31 juin 2006, Shai Hills (Ghana).
271 «Code de conduite pour la gestion durable et équitable des ressources naturelles du Bassin de la Volta».
272 Partenariat Mondial pour l'Eau (Comité Technique Consultatif). La Gestion Intégrée des Ressources en Eau, Background Paper n°4, novembre 2000, p. 76.
273 Article 54.
274 Articles 52 et 53.
275 Article 54.
276 Convention révisée portant création de l'Autorité du Bassin du Fleuve Niger (1987).
277 Accord entre la République du Niger et la République du Bénin relatif à la réalisation de l'aménagement hydroélectrique du Site de Dyodyonga sur le fleuve Mékrou (Janvier 1999); Accord entre le Nigéria et le Niger concernant le partage équitable dans le cadre du développement, de la conservation et de la mise en valeur de leurs ressources en eaux communes (MAIDUGURI 18 juillet 1990); Protocole d'accord entre la République du Niger et la République du Mali relatif à la coopération dans l'utilisation des ressources en eau du fleuve Niger (1998); Protocole d'Accord Cameroun/Nigeria sur la gestion intégrée et durable du Bassin de la Bénoué (Niamey, le 25 janvier 2000).
278 Déclaration ministérielle de la Haye sur la sécurité de l'eau au XXIème siècle (22 mars 2000, La Haye, Pays-Bas). La Déclaration ministérielle du troisième forum mondial de l'eau (Kyoto, 22–23 mars 2003) a réitéré l'importance à donner au concept de GIRE.
279 Partenariat Mondial pour l'Eau (Comité Technique Consultatif), La Gestion Intégrée des Ressources en Eau, op.cit., p. 76.
280 i) L'eau douce est une ressource limitée et vulnérable qui est indispensable pour la vie, le développement et l'environnement. ii) Le développement et la gestion des ressources en eau doivent être basés sur l'approche participative impliquant les utilisateurs et les décideurs, à tous les nivaux. iii) Les femmes jouent un rôle primordial et stratégique dans l'approvisionnement, la gestion et la préservation de l'eau. iv) L'eau a une valeur économique dans toutes ses différentes utilisations et doit être reconnue comme un bien économique.
281 La Conférence Ouest Africaine sur la Gestion Intégrée des Ressources en Eau s'est tenue au Burkina Faso en mars 1998 et a adopté un important document, la Déclaration de Ouagadougou dont le principal objectif est d'exhorter les Etats à s'engager résolument dans la GIRE: «Convaincus que la gestion intégrée des ressources en eau est un facteur important de développement durable de nos pays [...] Exhortons nos gouvernements à mettre en place dans nos pays respectifs, un processus de gestion intégrée des ressources en eau, s'appuyant sur un Plan d'Action National de l'Eau [...]».
282 Le Plan d'Action Régional de Gestion Intégrée des Ressources en Eau de l'Afrique de l'Ouest (PAR/GIRE/AO) a été adopté par le Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement de la CEDEAO lors de sa 24ème Session tenue à Bamako en décembre 2000.
283 L'UCRE a été créée par le Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement de la CEDEAO à l'occasion de sa 25ème Session tenue à Dakar en décembre 2001.
284 Arrêt Gabcikovo-Nagimaros, CIJ, Recueil, 1997, §147.
285 A. Kiss, Droit international de l'environnement, Paris, Pédone, 2004, p. 205.
286 A. Garane, «Notification et consultation en droit des cours d'eau internationaux», p. 241–280 in L. Boisson de Chazournes et A.S. Salman (dir.), Les ressources en eau et le droit international, op.cit..
287 Il est intéressant de consulter les principales conventions qui régissent le fleuve Sénégal. Convention relative au statut du Fleuve Sénégal (11 mars 1972); Convention portant création de l'Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal (11 mars 1972); Convention relative au statut des ouvrages communs (21 décembre 1978); Convention relative aux modalités de financement des ouvrages communs (12 mai 1982); Convention portant création de l'Agence de Gestion des Ouvrages Communs (AGOC) (5 janvier 1991); Convention portant création de la Société de Gestion et d'Exploitation du Barrage de Manantali (SOGEM, 7 janvier 1997); Convention portant création de la Société de Gestion et d'Exploitation du Barrage de Diama (SOGED, 7 janvier 1997); Charte des Eaux du Fleuve Sénégal (28 mai 2002).
288 GWP/WATAC. Etude de création de Réseau des Organisations de bassin de l'Afrique de l'Ouest, Ouagadougou, 2001.
289 GWP/WATAC. Etude de création de Réseau des Organisations de bassin de l'Afrique de l'Ouest, Ouagadougou, 2001, voir point II.2.2, intitulé Essai de typologie des organismes de bassin de l'Afrique de l'Ouest.
291 Convention relative au statut du Fleuve Gambie (30 juin 1978); Convention portant création de l'OMVG (30 juin 1978); Convention relative au statut juridique des ouvrages communs (1985).
292 Convention relative au statut juridique des ouvrages communs (1985).
293 M. Fall, «Le modèle de l'Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Gambie (OMVG)», p. 188–189 in M. Niasse, A. Iza, A. Garane et O. Varis, La gouvernance de l'eau en Afrique de l'Ouest, op.cit..
294 Convention portant création de l'Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal (11 mars 1972) et Convention relative au statut du Fleuve Sénégal (11 mars 1972).
295 Convention relative au statut juridique des ouvrages communs (21 décembre 1978); Convention relative aux modalités de financement des ouvrages communs (12 mai 1982); Convention portant création de l'Agence de Gestion des Ouvrages Communs (AGOC, 5 janvier 1991).
296 Convention relative au statut des ouvrages communs (21 décembre 1978), art. 4.
297 Convention relative au statut des ouvrages communs (21 décembre 1978), art. 6.
298 Convention portant création de la Société de Gestion et d'Exploitation du Barrage de Manantali, (SOGEM, 7 janvier 1997) et Convention portant création de la Société de Gestion et d'Exploitation du Barrage de Diama, (SOGED, 7 janvier 1997).
299 Charte des Eaux du Fleuve Sénégal (28 mai 2002).
300 Au départ, les ministres de l'environnement avaient été spécifiquement mentionnés mais la crainte de figer la participation a joué en faveur de l'ouverture ainsi faite en direction de tous les autres ministres. La première option n'était pas pourtant sans intérêt. Bien au contraire, la titularisation du ministre de l'environnement semblait s'imposer en fonction de l'interdépendance étroite entre les questions d'eau et les questions environnementales dans le Bassin.
301 Le Directeur Exécutif est assisté d'un Directeur Exécutif Adjoint, non prévu dans la Convention sur la Volta mais institué par une décision de la deuxième Réunion des Ministres en charge des ressources en eau des pays ayant en partage le Bassin de la Volta, tenue à Lomé le 17 juillet 2006.
302 Code de conduite (article 55); Convention de Bassin (article 13).

References: l'article 3
 L'article 56
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 6
 Art. 3
 §147
 art. 4
 art. 6