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Timestamp: 2019-01-24 09:11:54+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00012 de abril 7 de 2011
SENTENCIA 2004-00012 DE 07 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:SUSTRACCIÓN DE MATERIA. LA ÚNICA FORMA DE GARANTIZAR LA INTEGRIDAD DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO EVENTUALMENTE CONCULCADO POR ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES CONTRARIOS A DERECHO QUE HAN PRODUCIDO EFECTOS EN EL TIEMPO PERO QUE DESPUÉS SON OBJETO DE DEROGATORIA, ES ABORDAR EL EXAMEN DE FONDO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD Y/O LEGALIDAD DE LOS MISMOS, PARA EVITAR QUE, CASUAL O DELIBERADAMENTE, LA ADMINISTRACIÓN ELUDA LA FISCALIZACIÓN JURISDICCIONAL DE SUS DECISIONES A TRAVÉS DEL SENCILLO PERO EFICAZ EXPEDIENTE DE RETIRARLAS MOTU PROPRIO DEL SISTEMA JURÍDICO ANTES DE QUE SE PRODUZCA EL PRONUNCIAMIENTO DEFINITIVO POR PARTE DEL JUEZ NATURAL, AÚN CUANDO LA CORRESPONDIENTE DETERMINACIÓN ADMINISTRATIVA HUBIERE DESPLEGADO, DURANTE PERÍODOS MÁS O MENOS PROLONGADOS, LA TOTALIDAD DE SUS EFECTOS. DECLARESE LA NULIDAD DEL ACUERDO 3 DEL 19 DE ENERO DE 2004, DEL INCODER.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, SUSTRACCIÓN DE MATERIA
Sentencia 2004-00012 de abril 7 de 2011
Rad.: 110010326000200400012 00
Referencia: 27.024
Actor: Javier Armando Rincón Gama.
Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad del cual trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, promovido por el ciudadano Javier Armando Rincón Gama contra los artículos 1º a 50 del Acuerdo 003 del 19 de enero de 2004, proferido por el consejo directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—.
Fue presentada el día 23 de marzo de 2004 (cdno. ppal., fls. 1-10) y en ella se solicitó que, previa notificación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—, se efectúen las siguientes declaraciones:
“2.1. Que se declare la nulidad de los artículos 1º al 50 del Acuerdo 003 de 19 de febrero de 2004 proferido por el consejo directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, “Por el cual se señalan las directrices de organización de las asociaciones de usuarios y se establece el reglamento básico para el funcionamiento de los distritos de adecuación de tierras de pequeña, mediana y gran escala”.
2.2. Que subsidiariamente se declare la nulidad de los artículos 25 y el numeral 3º y parágrafo del artículo 32 del Acuerdo 003 de 19 de febrero de 2004 proferido por el consejo directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—.
El resultado así obtenido, servirá de base para establecer el porcentaje a que tiene derecho cada usuario para participar en las decisiones de la asamblea.
El coeficiente será certificado por el revisor fiscal, con base en la información consignada en el registro general de usuarios, en el listado publicado previamente a la celebración de la respectiva asamblea. Se entiende que si un mismo usuario explota en calidad de dueño, tenedor o poseedor, acreditado con justo título, varios predios, su participación en la asamblea estará determinada por la sumatoria de los coeficientes correspondientes.
3. Nombrar al jefe o gerente del distrito. Las funciones de administrador o jefe del distrito no podrán ser desempeñadas por el gerente de la asociación, si los estatutos lo determinan. La designación del jefe o administrador del distrito, será autorizada previamente por el Incoder, a quien se remitirá la hoja de vida del postulado, acompañada de los debidos soportes. El instituto verificará el cumplimiento de los requisitos que este debe cumplir. En caso de que el designado no cumpla con dichos requisitos, formulará las observaciones para que en un término perentorio de diez (10) días hábiles se proceda por parte de la asociación a la postulación de quien cumpla cabalmente con los requisitos.
PAR.—Las atribuciones que se confieren en el presente artículo a la junta directiva de la asociación, no podrán en ningún caso limitar la autonomía técnica y administrativa del gerente del distrito, quien actuará de acuerdo con las políticas y directrices del Incoder”.
2.1. Sobre la competencia.
Esta corporación es competente para conocer del presente proceso, en única instancia, toda vez que se trata de una acción de nulidad instaurada contra disposiciones contenidas en actos administrativos proferidos por una autoridad del orden nacional, en asuntos agrarios (CCA, arts. 97 y 128 —nums. 1 y 11—).
2.2. Lo que se debate.
De acuerdo con los antecedentes expuestos en precedencia, resulta menester abordar el estudio de los siguientes problemas jurídicos con el propósito de establecer si las disposiciones demandadas deben ser declaradas conformes o contrarias al ordenamiento jurídico:
(i) Precisar cuál es el tratamiento que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha adoptado en relación con la figura denominada “sustracción de materia”, la cual, de acuerdo con lo expuesto por la entidad demandada, impide que en el presente asunto pueda proferirse una decisión de fondo.
(ii) Una vez clarificado el anterior extremo, establecer si las normas que establecen la estructura y funciones del Incoder atribuyen competencia al consejo directivo del referido instituto para proferir el acuerdo demandado y, solo en caso de que la respuesta al anterior interrogante resulte afirmativa, ocuparse de dilucidar si el artículo 25 del Acuerdo 003 de 2004 enjuiciado, resulta contrario a las disposiciones tanto constitucionales como legales que la parte actora estima conculcadas por el referido precepto.
2.3. La tesis de la “sustracción de materia”.
En época pretérita la jurisprudencia de esta corporación sostuvo que carecía de objeto que el juez de lo contencioso administrativo se pronunciara respecto de la juridicidad de actos administrativos de alcance general, impersonal y abstracto que hubieren sido derogados por la autoridad que los profirió, pues se entendía que el pronunciamiento jurisdiccional resultaba superfluo comoquiera que el orden jurídico quedaba plenamente restablecido con la sola revocatoria de las disposiciones censuradas; empero, posteriormente la Sala Plena de esta corporación recogió dicho planteamiento y a partir de la sentencia de 14 de enero de 1991, cuyos principales apartes en relación con este extremo se transcriben a continuación, ha prohijado la tesis que hoy se reitera, en virtud de la cual la única forma de garantizar la integridad del ordenamiento jurídico eventualmente conculcado por actos administrativos generales contrarios a derecho que han producido efectos en el tiempo pero que después son objeto de derogatoria, es abordar el examen de fondo sobre la constitucionalidad y/o legalidad de los mismos, para evitar que, casual o deliberadamente, la administración eluda la fiscalización jurisdiccional de sus decisiones a través del sencillo pero eficaz expediente de retirarlas motu proprio del sistema jurídico antes de que se produzca el pronunciamiento definitivo por parte de su juez natural, aun cuando la correspondiente determinación administrativa hubiere desplegado, durante periodos más o menos prolongados, la totalidad de sus efectos. Así se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a este respecto, para asumir la tesis que en esta ocasión se retoma:
“Observa la Sala que la posición de esta corporación en lo referente a la sustracción de materia no ha sido del todo constante, pues en diversas oportunidades se ha pronunciado en forma diferente sobre la materia. Así, ha dicho que, en tratándose de acciones de nulidad, cuyo propósito “no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud de la segunda providencia. El pronunciamiento jurisdiccional en este evento, carecería de objeto” (sent. de jul.11/62, Exp. 929, Sala de lo Contencioso Administrativo).
La posición anterior ha sido reiterada en varias oportunidades, dentro de las cuales se destacan los pronunciamientos de 14 de febrero de 1979 (Exp. 994), 18 de julio de 1975, marzo 13 de 1979 (Exp. 518), 12 de julio de 1988 (Exp. 387-10861), octubre 12 de 1989 (Exp. 522) y 24 de noviembre de 1989 (Exp. 1062).
“Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado (sic) situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparación del daño y restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado” (sent. de ago. 17/84, Sección Cuarta, Exp. 9524).
Tesis que, al igual que la primera, ha sido sostenida en ciertas oportunidades (sents. de jul. 9/87, Exp. E-102, oct. 1168) y en la cual subyace la preocupación por la burla a la ley que pudiese resultar de la estricta interpretación de la primera de las posiciones planteadas, ya que de hecho se sustraerían del control jurisdiccional aquellas disposiciones derogadas por la administración al momento en que se fuera a decidir sobre su legalidad.
Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que de un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.
Por las razones expresadas, y aun a pesar de que se considere que los artículos 1º y 2º del Decreto 196 de 1986 hubiesen sido derogados por la Ley 51 de 1989, esta corporación estudiará sobre la legalidad o ilegalidad de las normas acusadas, entendiéndose que si prosperara esta última posibilidad, la eventual nulidad decretada lo sería por el término durante el cual las disposiciones anuladas estuvieron vigentes”(5) (énfasis añadido).
En criterio de la Sala, huelgan mayores lucubraciones encaminadas a justificar el pronunciamiento de fondo que debe producirse en el asunto sub judice a efectos de establecer la conformidad o disconformidad de las disposiciones demandadas con el ordenamiento jurídico, pues como con claridad meridiana lo expone la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en contravía de lo planteado por el apoderado de la entidad accionada y de acuerdo con lo sostenido por el delegado del Ministerio Público, la derogatoria del Acuerdo 003 de 2004 por parte del Incoder cesa la eficacia de dicha disposición hacia el futuro, esto es a partir del momento en el cual se produjo su retiro del ordenamiento jurídico por voluntad de la autoridad que lo profirió, pero dicha determinación administrativa no permite conocer, a ciencia cierta y mediante pronunciamiento que haga tránsito a cosa juzgada, si las disposiciones revocadas se avenían, o no, al principio de legalidad y, por consiguiente, si los efectos jurídicos que hubieren podido producir contaban con un fundamento normativo conforme con la Constitución y con la ley.
Sin mayores disquisiciones, entonces, procede la Sala a pronunciarse en relación con los cargos que la parte actora dirige en contra de los enunciados normativos acusados.
2.4. La competencia del consejo directivo del Incoder para proferir el Acuerdo 003 de 2004.
Los primeros dos cargos formulados por el accionante en contra del acuerdo demandado se centran en señalar que el consejo directivo del Incoder carece de competencia para establecer directrices de organización y de funcionamiento de las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras, por manera que el acto administrativo en mención sería violatorio de lo preceptuado tanto en los artículos 6º y 121 constitucionales como en el artículo 5º de la Ley 489 de 1998(6).
2.4.1. Las disposiciones atributivas de la facultad de expedir el acto administrativo demandado.
Con el propósito de dilucidar si el consejo directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural contaba, o no, con la atribución legal de proferir el acto administrativo demandado, estima la Sala necesario reparar en el contenido de las disposiciones atributivas, en el momento en el cual se profirió el acuerdo enjuiciado, de funciones al Incoder, en general y al consejo directivo así como a otras dependencias del referido instituto, en particular; con tal propósito, se transcribe a continuación lo preceptuado por los artículos 4º, 7º, 9º, 10 y 16 del Decreto-Ley 1300 de 2003, “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se determina su estructura”, proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiriera el artículo 16, letra f) de la Ley 790 de 2002:
“ART. 4º—Funciones generales. Son funciones generales del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, las siguientes:
8. Estudiar y aprobar el programa anual mensualizado de caja (PAC), de los recursos propios.
ART. 9º—Consejo directivo. El consejo directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, cumplirá sus funciones de conformidad con lo establecido en la Ley 489 de 1998(7), en los estatutos internos y demás disposiciones legales.
12. Las demás funciones que le sean asignadas y que por su naturaleza le correspondan”.
El examen de las disposiciones citadas permite a la Sala formular las siguientes apreciaciones:
(i) No existe lugar a la menor hesitación en el sentido de que la función de formular, coordinar, regular y ejecutar la política del Estado colombiano en materia de adecuación de tierras ha sido asignada, de forma genérica, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—, como con claridad se desprende de lo normado en los numerales 5º, 10 y 15 del artículo 4º del Decreto-Ley 1300 de 2003, por manera que no ofrece discusión el aserto consistente en señalar que la expedición de reglamentos que se ocupen de precisar la forma en que han de funcionar las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras, elemento inescindiblemente conectado con el desarrollo de esta última función a cargo del Incoder —esto es, con la aludida labor de implementar y ejecutar la política, los planes, los programas y las actividades estatales en materia de adecuación de tierras—, constituye una competencia también legalmente asignada al instituto en comento.
Si está claro, por tanto, que la de regular la estructura y funcionamiento interno de las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras es una de las funciones generales normativamente encomendadas a la entidad aquí demandada, lo que debe precisar la Sala a continuación es a cuál de los órganos internos de dicha institución ha asignado el ordenamiento jurídico la responsabilidad de expedir los reglamentos correspondientes.
(ii) De acuerdo con lo expuesto a lo largo del proceso por el apoderado de la entidad demandada, el consejo directivo del Incoder sí se encontraba legalmente autorizado para expedir el aquí enjuiciado Acuerdo 003 de 2004, en virtud de lo preceptuado por el transcrito artículo 7º del Decreto-Ley 1300 de 2004, en especial atendiendo lo establecido por el numeral 5º de la referida disposición, por cuya virtud al anotado órgano de dirección del Instituto le corresponde “[S]eñalar los criterios generales para la ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del instituto, para el cumplimiento del objeto y funciones para el cual fue creado”.
Sin embargo, estima la Sala que no le asiste razón a la entidad accionada al sostener que en el aludido artículo 7-5 del Decreto-Ley 1300 de 2003 se halla el fundamento legal de la atribución de la potestad normativa o reglamentaria de la cual se precisa para expedir el acuerdo cuya juridicidad se examina en el sub lite, acto administrativo este mediante el cual la administración se ocupa de regular el funcionamiento de una asociación en la cual se integran personas naturales o jurídicas que propenden por asegurar el correcto y eficiente funcionamiento del servicio público de adecuación de tierras al interior del respectivo distrito. Lo anterior habida consideración de que, como fácilmente puede advertirse tras una rápida lectura del contenido normativo del citado artículo 7-5 del Decreto-Ley 1300 de 2003, este precepto asigna al consejo directivo del Incoder la misión de indicar unas directrices que han de ser atendidas, primordialmente, por las distintas instancias, dependencias y servidores públicos que integran la entidad, con miras a garantizar la adecuada, eficaz y eficiente “ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del instituto”(8).
Nada impediría, por supuesto, que en el establecimiento de dichas directrices o criterios generales pudiere llegarse a la fijación de determinados referentes de actuación o de comportamiento exigibles de los particulares, pero, por una parte, no puede perderse de vista que una cosa es que el ordenamiento jurídico revista a una autoridad de la facultad de señalar apenas “criterios generales”, parámetros o principios genéricos en relación con determinada materia —con lo cual el propio ordenamiento está limitando la potestad normativa de la autoridad correspondiente a la fijación de ese marco amplio de actuación, de esos principios cardinales informadores de la dinámica del ámbito de actividad del cual se trate— y otra muy distinta que el propio ordenamiento asigne a dicha instancia de decisión la tarea de regular o de reglamentar íntegramente, de manera exhaustiva, precisa y detallada, el respectivo asunto(9); para ilustrar esa diferenciación resulta ejemplificativo, precisamente, confrontar el referido artículo 7-5 del Decreto 1300 de 2003 —el cual solo autoriza al consejo directivo del Incoder, según se ha expuesto, para señalar unos criterios generales relativos a la ejecución de cualesquiera planes, programas, proyectos o recursos a cargo del instituto—, con el contenido del aquí censurado Acuerdo 003 de 1998, en el cual se regula íntegramente el funcionamiento de las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras, por ejemplo en asuntos como sus modalidades; funciones específicas; composición; obligaciones y prohibiciones de los usuarios; integración y funciones de cada uno de sus órganos; procedimientos de deliberación y decisión, entre otros, cuestiones estas que evidentemente desbordan la mera fijación de unos criterios generales de actuación.
Y, por otra parte, tampoco se puede desconocer que las disposiciones atributivas de competencia a las autoridades públicas no pueden ser interpretadas de manera analógica o extensiva, pues se trata, ni más ni menos, que de los enunciados normativos que trasladan a los ciudadanos la certeza sobre cuáles son los alcances de las decisiones que válidamente pueden adoptar o de las actividades que legítimamente están llamadas a desplegar dichas autoridades, límite de actuación de los poderes públicos que constituyó, con toda seguridad, la principal conquista de las revoluciones liberales de principios del siglo XIX y que desde entonces se identifica como uno de los más caros elementos integradores del principio de legalidad, esto es la circunstancia consistente en que toda instancia pública de actuación y/o de decisión solo podrá hacer o resolver aquello para lo cual cuenta con previa, expresa y explícita habilitación normativa; los preceptos que otorgan competencia, por consiguiente, en un Estado de derecho deben ser interpretados de manera taxativa y restrictiva, pues ello se constituye en una de las más trascendentales garantías para la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima de los asociados.
En el anterior orden de ideas, mal podría interpretarse el comentado artículo 7-5 del Decreto-Ley 1300 de 2003 de forma tan amplia como para considerar que en él pudiere estar comprendida la atribución, en cabeza del consejo directivo del Incoder, de reglamentar, con todo detalle, la estructura, las responsabilidades a cargo, las reglas de funcionamiento interno y otros muchos asuntos atinentes a las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras, pues, como se acaba de anotar, en manera alguna tan vasta potestad normativa puede estimarse conferida por una disposición que se limita a autorizar al mencionado consejo directivo del Incoder para fijar criterios generales orientadores de la ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del instituto. Adicionalmente, las restantes facultades atribuidas al multicitado consejo, ora de forma específica por el referido artículo 7-5 del Decreto-Ley 1300 de 2003, bien de manera más genérica por el artículo 76 de la Ley 489 de 1998, carecen de relación con los asuntos de cuya regulación se ocupa el demandado Acuerdo 003 de 2004.
Similar y sustentada en idénticos argumentos a los hasta ahora expuestos, aún cuando más rotunda y contundente, es la conclusión a la cual se arriba respecto de la posible atribución de la referida potestad reglamentaria a la gerencia general del Incoder, órgano de dirección de la entidad demandada al cual, de acuerdo con lo sostenido en su concepto por el Ministerio Público, le habría sido asignada la función de expedir la regulación correspondiente a la estructura y al funcionamiento de las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras; sin embargo, revisadas las 17 funciones que expresamente defiere a la aludida gerencia general el transcrito artículo 10 del Decreto-Ley 1300 de 2003, no puede sostenerse cosa distinta que en dicho listado brilla por su ausencia referencia alguna a la atribución de la facultad normativa en comento.
(iii) Todo lo hasta ahora expuesto en orden a evidenciar la falta de competencia del consejo directivo del Incoder para proferir el acto administrativo demandado se ve reforzado cuando se repara en el contenido de las facultades que, estas sí, de forma expresa y explícita, atribuye el artículo 16 del Decreto-Ley 1300 de 2003 a la subgerencia de infraestructura de la entidad accionada, en primer término, a través de su numeral 4º —el cual encarga a esta dependencia la definición de “criterios técnicos, económicos, sociales y ambientales para la implementación del componente de adecuación de tierras”—; en segundo lugar, atendiendo lo prescrito en el numeral 5º ídem —precepto que encomienda a la subgerencia en mención la tarea de “definir criterios para la viabilización de proyectos de adecuación de tierras”— y, finalmente, como consecuencia de lo establecido en el numeral 8º ejusdem, segmento normativo que no puede ser más claro al asignar a la repartición administrativa en cuestión la responsabilidad de “[D]efinir los criterios generales para la entrega de los distritos de adecuación de tierras para su operación, mantenimiento y administración por parte de las asociaciones de usuarios y asesorar a las oficinas de enlace territorial en la materia”.
Los tres numerales citados no dejan lugar a dudas en el sentido de que el legislador extraordinario asignó a la subgerencia de infraestructura del Incoder la potestad de reglamentar, desde la fijación de criterios generales, hasta la determinación de elementos —más específicos, por supuesto— de índole técnica, económica, social y ambiental relativos tanto al desarrollo de las actividades relacionadas con el servicio público de adecuación de tierras, como a la composición y funcionamiento de las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras.
(iv) Ahora bien, a pesar de lo anteriormente expuesto podría sostenerse que la expedición del Acuerdo 003 de 2004, aquí demandado, por parte del consejo directivo y no de la subgerencia de infraestructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, no constituye una irregularidad con la virtualidad de comprometer la legalidad del acto administrativo demandado pues, como lo sostuvo el apoderado de la entidad accionada, finalmente el consejo directivo es el máximo órgano de dirección de la entidad, de suerte que nada le impediría asumir el ejercicio de funciones atribuidas a dependencias de inferior jerarquía dentro de la misma.
Frente a dicha perspectiva de análisis, la Sala considera que si bien es cierto que no se discute en el sub judice que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural es la entidad legalmente llamada a proferir reglamentos como el que aquí constituye materia de examen, no resulta menos verídico que tanto el constituyente como el legislador han previsto y desarrollado mecanismos —la descentralización, la delegación y la desconcentración— encaminados a materializar o a concretar los principios que orientan la función administrativa, en particular los relativos a la primacía del interés general, la eficacia, la economía, la celeridad o la imparcialidad —artículos 209 constitucional, 3º del Código Contencioso Administrativo —CCA—, 3º, 6º, 8º y siguientes de la Ley 489 de 1998—.
2.4.2. Sobre la delegación y la desconcentración administrativa.
La delegación y la desconcentración constituyen, entonces, herramientas que la propia Carta Fundamental pone en manos tanto del legislador como de la administración en procura de mayores cotas de satisfacción de los mencionados principios, herramientas que se encuentran gobernadas por sus propias reglas y finalidades, las cuales no están a disposición de la voluntad del servidor público de turno sino que se trata de auténticas normas imperativas de insoslayable observancia una vez que en el diseño estructural y funcional de una entidad pública o en el desempeño de las tareas encomendadas a la misma, se opta por acudir a alguno de los dos mencionados mecanismos atemperadores de la centralización en el desenvolvimiento de la administración pública.
Por ello se hace indispensable tener claridad respecto de las características, formalidades, requisitos y consecuencias del empleo de las figuras de la delegación y de la desconcentración, a efecto de dilucidar cuestiones como la que se plantea e interesa dirimir en el sub judice, esto es si una dependencia al interior de una entidad pública, incluso tratándose de la de mayor jerarquía dentro de la estructura organizacional de la misma —consejo directivo del Incoder— puede válidamente asumir el ejercicio de funciones legalmente atribuidas a otra, aún cuando esta última pudiere tener ubicación en una escala inferior en la jerarquía de la institución —subgerencia de infraestructura del mismo Incoder—, todo con el propósito de establecer si esa asunción de funciones que sin duda corresponden a la entidad de la cual se trate, pero que no se hallan específicamente asignadas a la instancia que las ejerce, puede comprometer, o no, la juridicidad de los actos administrativos que de esa manera sean proferidos.
En el anterior orden de ideas conviene iniciar por señalar que la figura de la desconcentración administrativa consiste en la distribución de las funciones que el ordenamiento jurídico atribuye a una entidad, entre las diferentes áreas funcionales o unidades territoriales del organismo, con el propósito de hacer más eficiente y eficaz el despliegue de la función administrativa y la satisfacción de los fines esenciales del Estado; el concepto de desconcentración implica, entonces, que la misma puede revestir dos modalidades, esto es (i) la producida entre las distintas dependencias jerárquicamente organizadas al interior de la entidad, dentro de la sede principal de la misma —desconcentración “funcional” en los términos del artículo 8º de la Ley 489 de 1998 o “jerárquica”— y (ii) la consistente en “la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa” —o desconcentración “por territorio”, también de acuerdo con las voces del citado artículo 8º de la Ley 489 de 1998—. Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional,
“[L]a desconcentración, hace relación a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos”(10).
También con apoyo en lo expuesto en este sentido por la jurisprudencia constitucional, puede sostenerse lo siguiente en relación con las características de la desconcentración administrativa:
4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal”(11).
De la transcrita caracterización de la figura de la desconcentración interesa especialmente, a los propósitos del presente pronunciamiento, centrar el análisis en la fuente dentro del sistema jurídico a través de la cual se concreta la utilización del referido mecanismo o, dicho en otros términos, en examinar cuál es la autoridad competente para realizar la desconcentración administrativa; el pronunciamiento del tribunal constitucional que se viene de referir expresa que cuando se emplea la herramienta de la desconcentración de funciones, la atribución de competencias es realizada “directamente por el ordenamiento jurídico” y que la reasunción de competencias por parte del superior jerárquico solo podría tener lugar “en virtud de nueva atribución legal”.
Ello podría dar a entender que la desconcentración administrativa solamente opera, independientemente del tipo de entidad pública de la cual se trate, por ministerio de la ley y que, por consiguiente, solo una norma jurídicamente catalogable como legal en sentido formal —esto es, expedida por el Congreso de la República o por el Presidente de la República en los eventos en los cuales la Constitución Política le autoriza proferir decretos con fuerza de ley— sería la llamada a desconcentrar competencias funcional o territorialmente o a disponer su reasunción por el superior jerárquico respectivo; sin embargo, una hermenéutica sistemática del conjunto de disposiciones tanto constitucionales como legales que se ocupan del tema conduce a una conclusión diferente y es la consistente en que la autoridad competente —y, por consiguiente, la fuente normativa idónea— para llevar a cabo la desconcentración administrativa es la misma que cuenta con la atribución constitucional y/o legal para determinar la estructura orgánica y las funciones generales de la entidad pública correspondiente, lo cual se traduce en que la desconcentración se produce mediante normas legales o reglamentarias, de alcance general, impersonal y abstracto, proferidas las más (sic) de las veces por instancias diversas de aquellas que ostentan la representación legal del organismo a cuyo interior se verifica la desconcentración.
Así las cosas, según el tipo de entidad pública concernida, pueden formularse las siguientes directrices con el propósito de identificar la autoridad competente para llevar a cabo la desconcentración de competencias administrativas:
(i) En relación con las entidades del sector central del nivel nacional de la administración pública, la competencia para determinar la desconcentración administrativa la ejercen tanto el Congreso de la República —en desarrollo de la atribución que le confiere el artículo 150-7 constitucional para establecer la estructura de la administración pública nacional— como el Presidente de la República, en aplicación de lo normado por los numerales 15 y 16 del artículo 189 superior y por los artículos 51 a 55 de la Ley 489 de 1998, por cuanto respecta a la posibilidad de suprimir, fusionar y modificar la estructura de las entidades y organismos administrativos nacionales.
(ii) En relación con las entidades del sector central del nivel territorial de la administración pública —departamental, distrital, municipal—, la desconcentración corresponde decidirla, en principio, a la respectiva corporación pública de elección popular —asamblea departamental o concejo—, atendiendo a lo preceptuado por los artículos 300-7 y 313-6 constitucionales;
(iii) Por cuanto corresponde a las entidades descentralizadas por servicios tanto del nivel nacional como del orden territorial, habida consideración de que la desconcentración administrativa usualmente tiene lugar al mismo tiempo que se define o se modifica la estructura orgánica de las entidades públicas, resultan identificables dos autoridades competentes para desconcentrar competencias tratándose de los aludidos organismos descentralizados:
(a) Comoquiera que la creación y organización de todo instituto descentralizado comporta la determinación de su estructura orgánica, las autoridades constitucionalmente habilitadas para crearlos y determinar su estructura organizativa inicial tendrán, al propio tiempo, la facultad de desconcentrar, funcional o territorialmente, al interior del creado organismo;
(b) Una vez producido el acto de creación de la entidad, la competencia para realizar la desconcentración en las entidades descentralizadas por servicios tanto nacionales como territoriales depende de su naturaleza jurídica, así:
(b.1.) La potestad de introducir modificaciones a la estructura orgánica y, por consiguiente, la facultad de desconcentrar —o de nuevamente concentrar— competencias tratándose de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado en el nivel nacional de la administración pública, corresponde al Gobierno Nacional, lo cual puede ocurrir por iniciativa de las juntas o consejos directivos del ente descentralizado respectivo, de conformidad con lo preceptuado por los artículos 76-d)(12) y 90-b)(13) de la Ley 489 de 1998; a su turno, respecto de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del orden territorial, atendiendo a lo dispuesto por el parágrafo primero del artículo 68 ibídem(14) que dispone la aplicación del régimen jurídico consagrado en el mencionado cuerpo normativo para los entes descentralizados nacionales, también a los de las entidades territoriales, la competencia para disponer modificaciones a la estructura orgánica o funcional corresponde al gobernador o al alcalde, usualmente, también, a iniciativa del correspondiente consejo o junta directiva del establecimiento público o de la empresa industrial y comercial, municipal o departamental.
(b.2.) En las demás entidades descentralizadas por servicios, tanto en el nivel nacional como en el territorial, la autoridad competente para determinar la estructura orgánica y asignar funciones a cada una de sus dependencias será la establecida en sus normas orgánicas de creación o de modificación, en las cuales suele deferirse dicha atribución a la junta o consejo directivo.
Expuesto lo anterior acerca de la figura de la desconcentración administrativa, resulta menester ahora referir la noción y principales características —en cuanto es necesario para resolver al asunto sub judice— de la delegación, propósito para el cual la Sala traerá a colación lo que en su momento expuso la Sección Tercera de esta corporación en relación con al aludido extremo:
“La Constitución Política de 1991 eligió, como forma de organización del Estado colombiano, la unitaria, aunque con los trascendentales atenuantes que a la centralización como característica inherente a la misma, suponen las nociones de descentralización y autonomía de sus entidades territoriales, las cuales simplemente vienen a constatar la inviabilidad de unos poderes públicos rigurosa e inflexiblemente jerarquizados, en unas sociedades cada vez más plurales, diversas y complejas, en las cuales la inmediación entre decisores públicos y coasociados cobra mayor importancia para garantizar mayores posibilidades de acierto, de eficacia y de aceptabilidad social de las determinaciones adoptadas por aquellos.
En ese orden de ideas, el propio Constituyente de 1991 previó otros elementos atemperadores del centralismo al cual conduciría la versión más “extrema” del Estado unitario y, ya concretamente en relación con la función administrativa, en el artículo 209 de la Carta estableció que la misma habrá de desarrollarse acudiendo a la mencionada descentralización, a la desconcentración y a la delegación de funciones. Esta última, como figura jurídica por medio de la cual el Estado emprende la acción administrativa enderezada a alcanzar sus cometidos valiéndose de la cesión, previa autorización legal para efectuarla, de ciertas funciones que corresponden a una determinada autoridad pública(15), a otra que las ejerce en nombre de aquella, cuestión que vino a ser objeto de regulación en el artículo 211 constitucional, en los siguientes términos:
“una técnica de manejo administrativo de las competencias que autoriza la Constitución en diferentes normas (arts. 209, 211, 196 inc. 4º, y 305), algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por este, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley”(16).
a. En primer término, se ha señalado que la finalidad para la cual ha sido creada consiste en posibilitar una distribución de competencias entre las diversas instancias de la administración, que facilite el cumplimiento de las tareas a ella asignadas con mayores eficiencia, eficacia y celeridad(17). En ese sentido, igualmente, ha sostenido la Corte Constitucional:
Por ello, las restricciones impuestas a la delegación tienen una doble finalidad: de un lado, evitar la concentración de poder en una autoridad y preservar “la separación de funciones como uno de los principios medulares del Estado... como una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal”(18), y de otro lado, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas” (cursivas en el texto original)(19).
b. En segundo término, se ha indicado que la delegación es una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual la antedicha delegación debe estar regulada por la ley(20). Corolario de lo anterior es la exigencia de autorización legal previa para que pueda producirse la delegación o, en otros términos, la restricción consistente en que las autoridades públicas solo podrán delegar el ejercicio de aquellos asuntos que el legislador expresamente ha autorizado como susceptibles de la multicitada delegación. En esta lógica encuadra la previsión contenida en el artículo 211 de la Carta en el sentido de que la ley deberá fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar(21).
c. También se ha remarcado que “la delegación no implica la pérdida de la titularidad sino la transferencia del ejercicio de la competencia”(22). Dos aspectos interesa destacar de esta afirmación: el primero, que en la medida en que la delegación es esencialmente revocable y en cualquier momento el delegante puede reasumir la competencia delegada, se transfiere tan solo el ejercicio, mas no la titularidad de la misma, la cual se mantiene siempre en el catálogo de funciones asignadas por la ley al empleo público correspondiente. Y, el segundo, que si bien tanto la ley(23) y la jurisprudencia —recién citada— como la doctrina(24) han señalado, en no pocas ocasiones que “el objeto de la delegación es la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo”(25), es lo cierto que el propio constituyente colombiano zanjó la cuestión al establecer que lo delegable son las funciones propias del cargo del cual se trate —artículos 196 inciso 4º, 209 y 211 constitucionales—.
e. En lo atinente a la improcedencia, en algunos eventos, de acudir a la delegación; a las calidades que deben concurrir en el delegante; a la naturaleza discrecional de la facultad de delegar; a los elementos a tener en cuenta en el acto administrativo mediante el cual se delega y a las diversas posibilidades que en cuanto al sujeto delegatario ofrece el ordenamiento, la jurisprudencia constitucional ha explicado cada uno de dichos extremos de la siguiente manera:
“g) El acto de delegación. La delegación requiere de un acto formal de delegación, en el cual se exprese la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de la delegación(26). Sobre este requisito señaló la Corte que: “la posibilidad de transferir su competencia —no la titularidad de la función— en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o general o específica”(27)”(28)“ (énfasis añadido)(29).
Del panorama que se ha dejado expuesto en punto de la regulación jurídica de las figuras de la delegación y la desconcentración administrativas, interesa destacar, en este momento, que mientras que aquella se produce mediante acto administrativo proferido por el servidor público que desempeña el empleo al cual está asignada la función, la autoridad o la competencia que se delegan, esta opera por ministerio de la ley, de la ordenanza, del acuerdo o del acto administrativo general que corresponda, en consideración a cuál sea la autoridad competente para definir la estructura orgánica y las funciones del organismo del cual se trate.
Y también ha de subrayarse que al paso que la función o la competencia delegadas pueden ser reasumidas en cualquier momento por su titular —a través de la revocatoria del correspondiente acto administrativo mediante el cual se hubiere realizado la delegación—, por manera que si el delegante desea asumir el conocimiento de un asunto que se encuentra en manos del delegatario, no precisa de aguardar hasta que este se pronuncie para que el negocio pase a ser de su competencia —ora por vía de la interposición de los recursos que procedan en la vía gubernativa por parte del interesado, bien a través del ejercicio de la potestad de revocatoria directa—, por el contrario cuando se trata de las funciones o de las competencias desconcentradas, el superior jerárquico no puede válidamente asumir el conocimiento de un caso o la adopción de una decisión sustrayéndola del ámbito competencial de la unidad o dependencia en la cual la correspondiente atribución fue radicada por la fuente normativa respectiva —ley, decreto, ordenanza, acuerdo o acto administrativo que corresponda—, comoquiera que la reasunción de la competencia por parte de dicho superior jerárquico o, expresado en otros términos, la reconcentración de la misma, es una cuestión que las más de las veces escapa al poder de decisión de los órganos internos de la entidad, pues depende —según se explicó— de la autoridad competente para definir la estructura organizacional y la asignación de funciones a cada dependencia al interior del organismo.
2.4.3. El caso concreto.
Descendiendo al caso concreto, se tiene que la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural corresponde a la de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural —artículo 1º del Decreto-Ley 1300 de 2003— y que la norma mediante la cual fueron establecidas la estructura orgánica y las funciones a cargo de cada dependencia de la entidad —vale decir el citado Decreto-Ley 1300 de 2003— atribuyó directamente sus respectivas competencias tanto al consejo directivo —artículo 7º— como a la subgerencia de infraestructura —artículo 16— del Incoder. Las razones por las cuales el legislador extraordinario efectuó el aludido reparto de atribuciones de la forma en que lo hizo, es una cuestión cuyo examen escapa a los propósitos del presente litigio, en el cual el juez administrativo no está llamado, en línea de principio, a cuestionar los motivos de orden técnico, político, organizacional, de conveniencia o de oportunidad que hubieren motivado la asignación de competencias a uno o a otro órgano de la entidad.
Lo que resulta cierto e irrefutable para el juez de lo contencioso administrativo es que la fuente normativa llamada a definir la estructura y las funciones a cargo de cada unidad interna del Incoder fue clara en señalar, de acuerdo con lo precedentemente explicado dentro del presente pronunciamiento, que la de expedir la regulación o el reglamento relativo a la organización y funcionamiento de las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuación de tierras es una potestad atribuida a la subgerencia de infraestructura por el artículo 16 del Decreto-Ley 1300 de 2003 y no al consejo directivo de la entidad demandada, como se desprende de la lectura del listado de responsabilidades asignadas a este órgano interno por el artículo 7º ibídem. Ahora bien, si dicho consejo directivo deseaba asumir la anotada competencia normativa, resultaba imprescindible que tuviera en cuenta que la misma se encuentra desconcentrada en la subgerencia de infraestructura y no meramente delegada por aquel en esta; por consiguiente, solo una modificación a la norma legal que establece la estructura orgánica y el reparto funcional entre unidades internas en el Incoder, habría avalado desde el punto de vista jurídico la expedición del aquí demandado Acuerdo 003 de 2004.
Pero dicha modificación normativa no se produjo a través de los cauces que constitucional y legalmente proceden. Recuérdese que, como antes se explicó, tratándose de establecimientos públicos del orden nacional —como es el caso del Incoder— la modificación de su estructura orgánica y funcional con posterioridad al acto de creación corresponde al Presidente de la República —para lo cual este puede adoptar la correspondiente decisión a iniciativa de la junta directiva del ente descentralizado—, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 76-d) de la Ley 489 de 1998, razón por la cual la potestad de concentrar o desconcentrar competencias no puede ser legítimamente ejercida por un órgano interno de la entidad, por importante que este sea dentro de la estructura organizacional de la misma. El consejo directivo del Incoder no se encontraba jurídicamente autorizado, entonces, para ejercer una atribución que por mandato legal se hallaba desconcentrada en la subgerencia de infraestructura del instituto y, por tanto, al expedir el Acuerdo 003 de 2004 adoptó una decisión sin contar con competencia para el efecto, con evidente desconocimiento del principio de legalidad, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección Tercera:
Dicho principio, regulador de la organización estatal y garantía de control del poder público, implica que las competencias que cada funcionario detenta le hayan sido asignadas previamente a su ejercicio por la misma Constitución, por la ley o el reglamento y defiende al ciudadano contra los abusos del poder del Estado, para establecer así condiciones igualitarias y equitativas entre este y los particulares, salvo en lo que de manera excepcional y con el fin de garantizar el orden público y la prevalencia misma de los intereses de los asociados, la Constitución o la ley faculten en sentido contrario”(30) (negrilla fuera del texto original).
En consecuencia, la Sala reiterará la jurisprudencia de la Sección Tercera en virtud de la cual debe entrar a pronunciarse, incluso oficiosamente, frente a la expedición de un acto administrativo cuando la autoridad que lo profirió carecía de competencia para ello y, por consiguiente, en el sub judice el pronunciamiento anulatorio debe comprender tanto los primeros cincuenta artículos del Acuerdo 003 de 2004 —como lo solicita la parte actora— como la totalidad del referido acto administrativo —el cual constaba (toda vez que fue derogado por la propia entidad accionada, la cual reconoció que profirió la decisión en comento con evidente configuración del vicio consistente en falta de competencia del consejo directivo de la misma) de 111 artículos— sin que con ello se desconozca el principio de congruencia que debe mantenerse entre el petitum de la demanda y lo resuelto en la sentencia, menos aún cuando el actor ha cuestionado —como ocurre en el sub lite— la competencia de la instancia administrativa para expedir el acto y esta ha tenido la posibilidad de defenderse de dicha acusación, pues el aludido constituye un vicio que se presenta independientemente de cuál sea el factor que lo determina que se vea afectado en el caso concreto —trátese de la competencia ratione materia, ratione loci o ratione tempore(31)— y reviste tanta trascendencia por implicar una de las más importantes aristas del principio de legalidad —artículos 6º, 121 y 122 constitucionales—, así como la aplicación de normas de orden público, lo cual justifica plenamente que el juez, de oficio, excluya del ordenamiento jurídico aquellas decisiones adoptadas en defecto de dicho elemento de insoslayable concurrencia en cabeza de quien las profiere.
Así lo ha entendido esta Sección del Consejo de Estado tratándose, por vía de ejemplo, de la incompetencia ratione tempore al ejercer la facultad excepcional de declarar la caducidad administrativa del contrato:
“Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sección acerca de que la administración solo puede declarar la caducidad del contrato durante la vigencia del mismo.
En el caso que se examina se encuentra que la extemporaneidad alegada no fue objeto de las pretensiones de la demanda y esta consideración solo la hace la parte actora en el alegato de conclusión ante esta instancia. Sin embargo, por tratarse del cargo de incompetencia temporal o ratione tempores que constituye el vicio más grave de todas las formas de ilegalidad en que puede incurrir el acto administrativo y por el carácter de orden público que revisten las reglas sobre competencia (C.P., arts. 121 y 122), es posible su examen en forma oficiosa por el juzgador(32)“(33).
La prosperidad del cargo que por falta de competencia de la entidad demandada para expedir el acuerdo acusado planteó el accionante, releva a la Sala de la necesidad de abordar el examen de los demás ataques que en el libelo introductorio del litigio fueron enderezados en contra del acto administrativo cuya invalidez será declarada mediante el presente pronunciamiento.
1. Declárase la nulidad del Acuerdo 003 del 19 de enero de 2004, proferido por el consejo directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—.
3. En firme la presente providencia, archívese el expediente».
(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de enero de 1991; consejero ponente: Carlos Gustavo Arrieta Padilla; Radicación: S-157. La tesis prohijada en el citado pronunciamiento ha sido reiterada con posterioridad por la Sala Plena de esta corporación, por vía de ejemplo, en el siguiente fallo: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de septiembre de 1991; consejera ponente: Clara Forero de Castro; Radicación: S-050. También la Sección Tercera se ha pronunciado en idéntico sentido; véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007; consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio; Radicación: 11001-03-26-000-2003-00014-01(24715); 1100-10-326-000-2003-000-32-01(25206); 1100-10-326-000-2003-000-38-01(25409); 1100-10-326-000-2003-000-10-01(24524);1100-10-326-000-2004-000-21-00(27834); 1100-10-326-000-2003-000-39-01(25410);1100-10-326-000-2003-000-71-(26105); 100-10-326-000-2004-000-34-00(28244);1100-103-26-000-2005-000-50-01(31447) acumulados.
(6) Dicho precepto legal establece textualmente lo siguiente: “ART. 5º—Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
(7) Comoquiera que el artículo 1º del Decreto-Ley 1300 de 2003, al determinar la naturaleza jurídica del Incoder lo cataloga como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, son las disposiciones contenidas en el artículo 76 de la Ley 489 de 1998 aquellas que deben ser tomadas en consideración con el fin de armonizar y completar lo preceptuado en el transcrito artículo 9º del Decreto-Ley 1300 de 2003, con la regulación contenida en la aludida Ley 489:
“ART. 76.—Funciones de los consejos directivos de los establecimientos públicos. Corresponde a los consejos directivos de los establecimientos públicos:
a. Formular a propuestas del representante legal, la política general del organismo, los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y a través de estos, al plan nacional de desarrollo;
f. Las demás que les señalen la ley, el acto de creación y los estatutos internos”.
(8) Se trata de la clásica distinción —la cual, de todos modos, resulta en ocasiones (como aquella cuya existencia plantea la norma que se viene comentando, esto es D.L. 1300/2003, art. 7-5) complicado mantener en términos absolutos— entre los denominados reglamentos internos o de organización, de un lado y los llamados reglamentos normativos, de otro, diferenciación a la cual se ha referido la Sección Tercera de esta corporación en los siguientes términos:
“Y, adicionalmente, la clasificación de los reglamentos atendiendo al ámbito en el cual habrán de desplegar sus efectos conduce a sostener que pueden ser, en primer término, “jurídicos o normativos”, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas en relación con los derechos y deberes de los ciudadanos, esto es, cuando producen efectos más allá de la propia administración pública, toda vez que se profieren en virtud de la relación general de sujeción existente entre los administrados y el poder público o, en segundo término, “administrativos o de organización”, cuando los profiere la administración al ejercer su potestad de organización interna o en virtud de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la preanotada relación de sujeción común y general —por ejemplo, las existentes entre la administración y sus funcionarios o entre ella y los llamados a prestar el servicio militar o los individuos recluidos en un establecimiento penitenciario—, de suerte que rigen “hacia el interior” de la administración”. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008; Radicación: 11001 03 26 000 1999 00012 01 (16230).
(9) La anotada distinción entre la facultad de fijar parámetros, principios o criterios generales y la potestad de regular íntegra, precisa y detalladamente determinada materia, es el elemento que permite diferenciar a las leyes marco de las leyes ordinarias o a aquellas de los reglamentos que las desarrollan —reglamentos de desarrollo de leyes marco—, asunto del cual se ha ocupado la Sección Tercera del Consejo de Estado en el siguiente pronunciamiento: Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008; Radicación: 11001 03 26 000 1999 00012 01 (16230).
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-561 de 1999; magistrado ponente: Alfredo Beltrán Sierra.
(11) Corte Constitucional, Sentencia T-024 de 1996; magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.
(12) La norma en cita establece lo siguiente: “ART. 76. Corresponde a los consejos directivos de los establecimientos públicos:
d) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración”.
(13) El precepto en mención dispone: “ART. 90.—Corresponde a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado:
b) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca”.
(14) Disposición cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 68. PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial”.
(15) Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, consejero ponente: Alberto Arango Mantilla; dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003); Radicación: 54001-23-31-000-1999-0732-01(2033-02).
(16) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional. Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(17) Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004); consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado; Radicación 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02).
(18) Nota original de la sentencia citada: nota original de la sentencia citada (sic): en la Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 52 del Decreto-Ley 190 de 1995, en el cual se prohíbe la designación de delegados de diputados y concejales en las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio. En esa oportunidad la Corte señaló en relación con el control político que ejercen las corporaciones públicas: “El control político del Gobierno se radica en el Congreso, pero también en las asambleas departamentales y en los concejos municipales, en su calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado (C.P., art. 2º)”.
(19) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2002, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño.
(20) Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de enero veinticuatro (24) del año dos mil dos (2002); consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero; Radicación: 25000-23-24-000-1998-0455-01(7217).
(21) Nota original de la sentencia citada: Sobre este aspecto de la delegación, puede verse: Corte Constitucional, Sentencia T-705 de 1998, magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz. En dicho pronunciamiento se afirma que el mecanismo de “la delegación de funciones en otras autoridades o en los subordinados de aquella a la cual fueron atribuidas por la Constitución o las leyes, ciertamente está previsto como válido en el Estatuto Superior, pero siempre sometido a la vigencia de ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios; así lo establece con claridad el artículo 211 de la Carta Política”.
(22) Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004); consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado; Radicación 54001-23-31-000-2001-00621-01(5936-02).
(23) Nota original de la sentencia citada: en el sentido de que la delegación recae sobre la autoridad o competencia que ostenta el delegante para el ejercicio de las atribuciones o funciones a su cargo, pueden verse los artículos 12 de la Ley 80 de 1993 y 148 de la Ley 734 de 2002.
(24) Nota original de la sentencia citada: se ha criticado que la configuración del modelo colombiano de delegación administrativa incurre en una notable imprecisión conceptual habida cuenta que “el objeto de la delegación no son las funciones del empleo, sino la autoridad o competencia con la cual el delegante inviste al delegatario para que tome decisiones en cumplimiento de una o varias de las funciones del empleo del cual el primero es el titular.
Para los franceses tampoco hay delegación de funciones. La delegación consiste en el otorgamiento de autoridad o poder de decisión en los subordinados. En déléguer son pouvoir de décision ses subordonnés (De Forges. Droit Administratif, pág. 105) (...).
Luego, si los empleados están investidos de autoridad, es la autoridad con la que a su vez invisten a los delegatarios. No hay delegación de funciones porque los empleados no tienen funciones ya que las funciones son de los empleos o cargos”. Cfr. Hernández M., Pedro Alfonso, Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia, segunda reimpresión, Legis, Bogotá, 2005, páginas 191-195.
(25) Corte Constitucional, sentencias C-372 de 2002, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño y C-936 de 2001, magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
(26) Nota original de la sentencia citada: el artículo 10 de la Ley 489 de 1998 señala que “En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren”.
(27) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional. Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Las sentencias C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, también se refieren a la exigencia del acto de delegación.
(28) Nota original de la sentencia citada: Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2002, magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño.
(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007); Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00.
(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de octubre de 2005; consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar; Expediente 14579.
(31) La doctrina nacional se ha pronunciado sobre la incompetencia en los siguientes términos: “En el derecho positivo colombiano, a diferencia de otros ordenamientos, no se hacen gradaciones respecto de los efectos de la incompetencia. Ente nosotros, la incompetencia es una sola y produce un solo efecto: la nulidad del acto”. Cfr. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, II, cit., página 371.
(32) Nota original de la sentencia citada: Jean Rivero. Derecho administrativo, Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984. Página 274.
(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999); consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación: 10196; En similar dirección puede verse Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006); consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra; Radicación: 13001-23-31-000-1988-07186-01(13414).

References: artículo 84
 artículo 32
 artículo 25
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 76
 artículo 10
 artículo 16
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 68
 artículo 209
 artículo 211
 artículo 211
 artículo 16
 artículo 7
 artículo 76
 artículo 1
 artículo 76
 artículo 9
 artículo 210
 artículo 52
 artículo 211
 artículo 10