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Timestamp: 2020-08-10 11:40:51+00:00

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Se había dicho que la Constitución era un límite al poder mediante los derechos humanos y la división de poderes y que en esta última vertiente nos centraríamos. Al respecto habíamos señalado que había una división vertical y otra horizontal del poder. La primera ya se trató. Ahora nos centraremos en la división clásica de los poderes.
La división de poderes es una institución política proyectada desde Aristóteles hasta Montesquieu. En su Política Aristóteles diferenció la asamblea deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo judicial. Polibio dedujo la forma mixta de gobierno. Bodino afirmó la existencia de cinco clases de soberanía, que por ser ésta indivisible incluyó en el legislativo. Puffendorf distinguió siete ponencias summi imperi y por último, Locke y Montesquieu formularon la teoría moderna de la división de Poderes.
Antes de Locke y Montesquieu la teoría de división de poderes obedece únicamente a la función de especializar las actividades, a una mera división de trabajo. Es a partir de Locke que este motivo pasa a un segundo lugar, siendo la necesidad de limitar el poder para impedir su abuso el motivo principal de la división de poderes. Así, la división de poderes es la principal limitación interna del poder público y esta división del poder público una garantía de libertad individual. Locke divide el poder en legislativo, quien dicta las normas generales (King in Parliament); ejecutivo, quien las realiza mediante la ejecución; y el federativo que es el encargado de los asuntos exteriores y de la seguridad. Los dos últimos pertenecientes al rey.
La novedad de Montesquieu frente a Locke, mas no frente a Aristóteles, es haber distinguido la función jurisdiccional de la ejecutiva, no obstante que las dos consisten en la aplicación de leyes. En efecto, mientras que la función judicial no es espontánea, sino que surge para solucionar litigios, la función ejecutiva o administrativa sí es espontánea y surge para ordenar la visa social en términos más generales. Asimismo, Montesquieu reunió en un solo grupo las funciones referidas a las relaciones exteriores y las que miran a la seguridad interior. En este autor, pues, surge la clásica división tripartita en Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
En Inglaterra esta división no tuvo mayores consecuencias por el proceso histórico con el que sirgó su constitucionalismo. Sin embargo, las demás naciones hicieron de este sistema un paradigma al cual debía aspirar su organización. Así, a partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de los Estados que iban a integrar la Unión Americana, así como en los documentos constitucionales europeos, se acogió la división de poderes como elemento esencial de su organización.
En nuestro país, la Constitución consagra la división de poderes en el primer párrafo del artículo 49:
Del primer párrafo del artículo antes trascrito, parece que existe un solo poder (el Supremo Poder de la Federación) y que existen tres funciones de ese mismo poder. En contra de esta interpretación puede decirse que la Constitución les da el carácter de poderes al ejecutivo, legislativo y judicial al denominarlos Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, por ejemplo, en el segundo párrafo de el mismo artículo. No obstante, consideramos que el Poder, para ser tal, debe ser uno. Lo que tradicionalmente se conoce como Poderes es una forma retórica, una manera de denominarlos, pero en sí no pueden existir varios poderes.
Con base el artículo 49, asimismo, puede decirse que el contenido esencial del principio de separación de poderes implica tres dimensiones: a) Que al Estado corresponde realizar tres actividades o tareas: el establecimiento del derecho o función legislativa; su aplicación o desarrollo, o función ejecutiva; y la resolución de los conflictos jurídicos o función judicial; a lo que se le denomina división funcional de poderes. B) Que esas funciones se encomiendan a determinados órganos o poderes especializados, a lo que se denomina división de poderes orgánica. B) Finalmente, implica que dichos órganos sea integrados por personas distintas, a lo que se le denomina división personal de poderes.
Debe apuntarse que en un Estado Federal, como el mexicano, esta división de poderes debe operar tanto a nivel federal como a nivel local. A nivel federal ya se mencionó como se divide el Supremo Poder de la Federación. en el ámbito local, cada constitución estatal debe de prever este principio por mandato expreso del primer párrafo del artículo 116 constitucional, que señala:
ARTÍCULO 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo
Flexibilidad de la división de poderes.
Conforme al segundo párrafo del artículo 49 constitucional el poder legislativo no puede depositarse nunca en un solo individuo ni pueden reunirse dos poderes en la misma persona, salvo los casos previstos en los artículos 29 y 131 constitucionales, que se refieren a los decretos-ley y a los decretos delegados, mismos que se analizarán al tratar el tema del sistema de fuentes. De ello podría inferirse que existe una rigidez en el principio de separación de poderes, que no admite más excepciones que las que el mismo consagra. Sin embargo ello no es así como a continuación se verá.
En efecto, la división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder.
Se ha dicho que existen tres poderes que atienden a las tres funciones de gobierno. Conforme a ello, al Legislativo le corresponde legislar, al Ejecutivo administrar y al judicial juzgar. Ello, no obstante, responde a una visión meramente formal. Desde un punto de vista material, el Legislativo puede hacer otro tipo de actos distintos a crear derecho. En efecto, el hecho de que un poder tenga el nombre de una función implica que preponderantemente realizará la misma, sin que en ningún momento monopolice esa función.
Así pues, es posible distinguir entre una división de poderes formal y otra material. Formalmente la naturaleza de un acto dependerá de quién lo realice. Materialmente la naturaleza dependerá del tipo de acto en sí y no de su autor. De esta forma es posible hablar formalmente legislativos, pero materialmente jurisdiccionales y actos formalmente administrativos, pero materialmente jurisdiccionales. Es el caso del juicio político, en done el Poder Legislativo juzga. O el caso de los Tribunales Militares, existentes en el Poder Ejecutivo, pero que realizan actos jurisdiccionales. Asimismo, existen actos formalmente jurisdiccionales, pero materialmente administrativos o jurisdiccionales. Es el caso de los Acuerdos Generales de la Suprema Corte, que aunque los emite el Poder Judicial son materialmente legislativos. O el caso de las licitaciones, responsabilidades administrativas, obras públicas, etc., que aunque son materialmente administrativos los puede realizar el Poder Judicial.
No obstante, la posibilidad de que las facultades de un poder las desarrolle otro tienen límites. Si bien en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación, ello no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo la jurisprudencia de la Suprema Corte ha afirmado que “para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.” (Jurisprudencia P./J. 78/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXX, julio de 2009, p. 1540.)
Es pertinente mencionar que conforme la Suprema Corte, la separación de poderes implica tres mandatos claros: a) la no intromisión, b)la no dependencia y c) la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. Los mismos son definidos por la jurisprudencia del siguiente modo:
“La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe.”(Jurisprudencia P./J. 80/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XX, Septiembre de 2004, p. 1122)
La evolución de la división tripartita de poderes: los órganos constitucionales autónomos
De lo dicho se tiene que son tres los poderes tradicionales: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin embargo, constitucionalmente esta división ha evolucionado para permitir que existan órganos especializados en determinadas materias preponderantes, que no dependan de ninguno de esos poderes y sean autónomos. Son los órganos constitucionales autónomos (OCA´s)
Sobre los OCA´s la Suprema Corte ha dicho que existen bajo tres ideas fundamentales: “1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.” (Jurisprudencia P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XXV, mayo de 2007, p. 1647)
De ello puede desprenderse que esos órganos a) deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Los OCA´s están previstos en el texto constitucional, quien les da esa autonomía, además de que les establece el nombre, su integración, sus facultades primordiales, la forma de nombramiento y de remoción de sus titulares.
En nuestro país, a nivel federal los OCA’s son el Banco Central, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Todos esos organismos cuentan con las características mencionadas en el parágrafo anterior. Asimismo, cada Estado es libre para poder establecer en sus constituciones sus propios OCA’s.
Junto a los OCA´s existen los órganos con relevancia constitucional. No pueden confundirse ambos tipos de órganos. Estos últimos están previstos en la Constitución, pero la misma no les otorga autonomía. Tienen una regulación constitucional mínima, en donde no siempre se prevé su nombre, la designación de sus titulares, ni el régimen de responsabilidades de sus funcionarios.
Como ejemplos de órganos de relevancia constitucional pueden citarse las universidades públicas, que únicamente la Constitución prevé la posibilidad de su existencia; los entes encargados de la transparencia, en donde la Constitución se limita a mandar que se instauren. O la Procuraduría General de la República, que aunque tiene mayor regulación constitucional, no le otorga la Constitución autonomía al establecer que su titular puede ser removido por el Presidente de la República en cualquier momento.
El modo constitucional de relacionarse de los poderes constituidos puede variar, esto es, puede haber distintas formas de construcción del aparato de gobierno. A esta manera de organización se le denomina forma de gobierno. Estas varían en función de qué poder es el encargado del indirizzo político, de la dirección política de una nación. Tradicionalmente suelen distinguirse tres formas de gobierno: el direccional suizo, el parlamentario y el presidencial. A pesar de esta división tripartita, suele hacerse una distinción dual entre el parlamentarismo y el presidencialismo por ser las dos formas que suelen elegir las democracias constitucionales.
a) El parlamentarismo es de origen británico. En éste sistema, el Parlamento es el director del Gobierno (Gobierno en sentido amplio, esto es, la conducción de un país) y, por tanto, el que conduce políticamente el país. El jefe de gobierno (gobierno en sentido restringido, es decir, el ejecutivo) es electo por el Parlamento entre sus miembros y es distinto al Jefe de Estado, que únicamente tiene funciones protocolarias o de representación. En todo momento el jefe de gobierno está vinculado al Parlamento, puesto que éste tiene el derecho a emitir un voto de censura al titular del ejecutivo, con lo cual puede removerlo en caso de no tener el apoyo del legislativo. Asimismo, el jefe de gobierno puede pedirle un voto de confianza al Parlamento para poder continuar con su mandato con holgura o para, de no obtenerlo, dejar el cargo. En caso de no tener la confianza del Parlamento, el jefe de gobierno puede disolverlo con el objeto de convocar a nuevas elecciones que muestren una reconfiguración de las fuerzas políticas del país. Así pues, entre las características del parlamentarismo encontramos:
Un Ejecutivo dual, en el cual coexisten, en primer término, un jefe de Estado quien cuenta con atribuciones puntuales y en general muy restringidas, y obra como árbitro o mediador de los problemas políticos; y un Jefe de Gobierno, que funciona a través de un órgano colegiado llamado Gabinete o Consejo de Ministros a cuya cabeza se encuentra el llamado Primer Ministro, quien es el funcionario que efectivamente dirige la política interna de la Nación.
2 Una marcada dependencia entre los órganos Ejecutivo y legislativo. En realidad el Gobierno surge del Parlamento, el cual es, en principio, el único órgano elegido por voluntad popular. Éste es el sustento de la labor gubernamental, tal que puede destituir ministros mediante la censura o la negación de la confianza. A la vez, el Jefe de Estado o el Presidente del Gobierno puede ordenar la disolución del Parlamento en casos de graves controversias en las cuales puedan estar en riesgo la gobernabilidad de la Nación o la legitimidad de la dirigencia de su clase política.
b) El presidencialismo es de origen norteamericano. En este sistema el presidente de la republica es el encargado del indirizzo político, es la pieza clave del sistema político. El presidente es electo por el voto directo de los ciudadanos y dura en el cargo un tiempo determinado, sin que pueda ser removido por el legislativo. Tiene a su cargo elementos claves de la vida política, como el mando del ejército, la conducción de la política exterior, la facultad de nombrar y remover a su gabinete, además de una fuerte influencia en la economía. Asimismo, tiene el presidente tiene la facultad de vetar las leyes del legislativo.
1 Un ejecutivo único, en el que su titular es, a la vez, jefe de estado y jefe de de gobierno.
2. Una independencia entre los poderes, en donde el ejecutivo no puede intervenir en los asuntos del legislativo ni viceversa, y en donde ninguno puede disolver ni quitar a los titulares del otro poder, salvo casos graves. No obstante, hay una preeminencia del ejecutivo en la conducción de la política nacional, que se demuestra en facultades como la de vetar las leyes, la de conducir la política exterior o la trascendencia de sus decisiones económicas.
El nombramiento de los titulares de los poderes se hacen de diversos modos. En el caso del Judicial, suele hacerse o por concursos de oposición o por designación de los otros poderes. El ejecutivo se nombra, en el sistema parlamentario, por el Parlamento, y en el presidencial, por votación popular. En todos los casos, el Legislativo es nombrado por elección popular. Existen diversas formas para hacer las votaciones populares a las que nos hemos referidos, a las que se conoce como sistemas electorales. En términos generales, los sistemas electorales pueden ser dos: la mayoritaria y la representación proporcional.
a) El sistema de elección mayoritaria consiste en asignar el cargo de representación al candidato que obtenga una mayoría de votos. Esta mayoría puede ser relativa, absoluta o calificada. Este sistema, pues, se rige por el principio de que la mayoría elige al representante. Opera en este sistema el principio de toma todo o deja todo, lo que los anglosajones denominan the winner takes all, de suerte que los votos obtenidos por los perdedores no cuentan, de forma que únicamente solo la voluntad de los que ganan está representada. En nuestro país, este sistema se usa para elegir al Presidente de la República, a 300 diputados y a 74 senadores. Asimismo, debe de usarse para elegir al 60% de los diputados locales y a los gobernadores.
b) El sistema de elección proporcional se basa en mecanismos que permiten integrar los órganos a partir de los porcentajes de votos obtenidos por cada uno de los partidos, intentando representar la proporción de sus preferencias electorales en la integración de los órganos. De esta manera, el número de representantes que corresponde a cada una de las opciones políticas en atención a la votación total y no solo a la victoria específica de un candidato en un distrito electoral. En nuestro país, este sistema se utiliza para elegir a 200 diputados, a 32 senadores y a los ayuntamientos. Asimismo, debe estar considerado para elegir al 40% de los diputados locales.

References: artículo 49
 artículo 49
 resolución 
 artículo 116

ARTÍCULO 116
 artículo 49