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Timestamp: 2019-07-23 16:14:56+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Mónica González Mujica con MINISTERIO DE EDUCACION
Mónica González Mujica con MINISTERIO DE EDUCACION Rol: C666-10
Consejo para la Transparencia, 07/01/2011
Se dedujo amparo en contra el Ministerio de Educación, ante la denegación de acceso a copias de informes de resultados individuales e institucionales de la Prueba de Conocimientos Pedagógicos Inicia, y a su reporte complementario. El Consejo rechazó el amparo, denegando el acceso a lo requerido, por tratarse de datos personales secretos y concurrir causal de secreto o reserva, respectivamente. En cuanto a los resultados individuales, declaró que los puntajes obtenidos son datos personales, respecto de los cuales no medió autorización legal o consentimiento de sus titulares para su divulgación, ni constan en fuentes accesibles al público, por lo cual serían de carácter secreto. Y en cuanto a los resultados institucionales, señaló que la divulgación de la información relativa a cada Universidad pondría presumiblemente coto al desarrollo y continuidad del programa Inicia, particularmente en su eje sobre evaluación diagnóstica, dado que la condición para la participación de las instituciones de educación superior en la rendición de dicha prueba fue precisamente la reserva de los puntajes obtenidos. De revelarse la información se vulneraría, además, la buena fe que subyace a la voluntad prestada por las aquéllas en base al compromiso asumido por MINEDUC, lo que, en definitiva, impediría contar en el futuro con una evaluación completa, tanto de las instituciones como de los alumnos egresados de las carreras de pedagogía, en circunstancias que dicha información permitiría mejorar la calidad de la educación desde la formación de los educadores.
Ley 19628 1999 - Ley de protección de la vida privada ART-2° LETRA F
Ley 19628 1999 - Ley de protección de la vida privada ART-4°
Ley 19628 1999 - Ley de protección de la vida privada ART-7°
DECISIÓN AMPARO ROL C666-10
Requirente: Mónica González Mujica
Ingreso Consejo: 27.09.2010
En sesión ordinaria N° 213 de su Consejo Directivo, celebrada el 7 de enero de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del Amparo Rol C666-10.
Los artículos 5°, inc. 2°, 8° y 19 N° 4° y 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1 – 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley N° 19.628, de 1999, de protección de datos de carácter personal; y, los D.S. N° 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 8 de agosto de 2010 doña Mónica González Mujica, solicitó al Ministerio de Educación acceso y copia de los informes de resultados individuales e institucionales de la Prueba de Conocimientos Pedagógicos Inicia, así como del reporte complementario. Agrega que la información debe ser individualizada por cada una de las instituciones que participó en la prueba.
2) RESPUESTA: Mediante Resolución Exenta N° 4.111, de 14 de septiembre de 2010, notificada a la reclamante el 16 del mismo mes y año, el Ministro de Educación, en adelante indistintamente MINEDUC, denegó la información requerida por los siguientes fundamentos:
a) No obstante la presunción de publicidad de la información que obra en poder de la Administración Pública, el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia dispone que podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas.
b) En ese sentido, la difusión de los resultados afectaría derechos económicos y comerciales tanto de los alumnos como de las universidades, porque conllevaría necesariamente la construcción de ranking de las instituciones por parte de los usuarios de la información, que estadísticamente no sería válido, porque compara poblaciones con el distinto nivel de representatividad y, además, porque la prueba realizada sólo midió un aspecto de la formación docente y no todos sus ámbitos. La falta de representatividad aludida se debe a que el número de examinados no es comparable entre la totalidad de alumnos de la universidad, los inscritos y quienes efectivamente la rindieron, ello debido a las diferencias de tamaño de las instituciones, lo que no permite una publicación de resultados a nivel institucional ni hacer comparaciones directas entre ellas.
c) La evaluación diagnóstica como un proceso de evaluación integral aún se encuentra en desarrollo y, con ella, los elementos del sistema que permitirán hacer una adecuada interpretación de los resultados comparativos a nivel público. Por lo tanto, los resultados obtenidos actualmente por cada institución participante no pueden ser comparables entre sí en forma directa.
d) Se trata de una prueba voluntaria que no ha contemplado en su diseño la difusión de los resultados a terceros, factor que facilita la participación de las Universidades y sobre la que no existen obligaciones legales de comunicación posterior ni una autorización de quienes la realizan para que el Ministerio publique o informe sus resultados.
e) En casos similares en que se han solicitado estos resultados, las propias Universidades se han opuesto expresamente a la entrega, lo que es un indicio de que el Ministerio carece de autorización de éstas para su difusión.
f) Lo expuesto, en especial por su finalidad técnica y las condiciones que no permiten comparar correctamente los resultados entre quienes fueron evaluados, permite prever la afectación del derecho a la igualdad, a través de la evidente estigmatización de alumnos e instituciones y de los derechos económicos de estas últimas, que accedieron voluntariamente a la medición sólo para los fines técnicos antes explicado y en el contexto de las funciones propias del Ministerio, no de terceros.
3) AMPARO: Doña Mónica González Mujica dedujo amparo a su derecho de acceso a la información el 27 de septiembre de 2010 en contra del MINEDUC, fundado en lo siguiente:
a) La respuesta denegatoria del Ministerio de Educación no se ajusta a la Ley de Transparencia, atendido particularmente su artículo 5°.
b) En este caso se trata de los resultados de la prueba Inicia, un test que el MINEDUC aplica a los egresados de la carrera de pedagogía para evaluar el nivel de su formación. De acuerdo a la página web institucional del ministerio aludido “su objetivo es orientar las acciones de mejoramiento de las instituciones a cargo de la formación inicial docente”, Y agrega: “El componente de Evaluación Diagnóstica INICIA se encuentra respaldado por la Ley 20.129, de Aseguramiento para la Calidad de la Educación (2006), que establece la acreditación obligatoria de las carreras de pedagogía y la elaboración de una propuesta de un sistema que permita asegurar la calidad profesional de los docentes que comienzan a ejercer en el sistema escolar, la cual deberá ser propuesta por el Ministerio en una plazo de dos años”
c) Resultaría paradójico que el MINEDUC pudiera mantener en reserva información que resulta clave para la definición de políticas educativas, Sería como si los resultados de la prueba SIMCE –con la cual hasta se ha “semaforizado” la calidad de los colegios– fuera privada. Si bien es cierto que la prueba Inicia aún se rinde en forma voluntaria, se trata de instituciones regidas por las normas del MINEDUC y organizada por éste. Por lo tanto los resultados deberían ser públicos.
d) En relación a la causal de reserva invocada, la Ley de Transparencia obliga al MINEDUC a consultar a las personas eventualmente afectadas por la divulgación de la información requerida, trámite que en este caso no se realizó, ni siquiera ante las universidades. Además, si bien el Ministerio asegura que en otros casos similares dichas entidades se han opuesto, lo que sería un indicio de que el MINEDUC carece de autorización para la difusión de la información requerida, no se documentan dichos casos, y, por otra parte, un indicio parece una razón demasiado feble para sostener un rechazo a entregar información que es pública.
e) En la respuesta se asume que se construirá un ranking de instituciones, algo que nunca ha afirmado; no obstante, si así fuera, la ley no otorga al dicho organismo la facultad de evaluar la forma en que será usada la información. Si bien la validez estadística de los datos no es relevante para la Ley de Transparencia, ni fue objeto de la solicitud, cabe aclarar que dicha afirmación carece de fundamento, por cuanto el 75% de las instituciones participa de la prueba Inicia y la rindieron 71% de sus alumnos, por lo que resulta una muestra relevante. Además, el MINEDUC ha validado los datos al entregar públicamente los resultados globales y usarlos para demostrar la insuficiente calidad de la formación de los profesores, por lo que sería grave que lo hubiera hecho si considera que no tiene validez estadística y que sobre ello se diseñaran las políticas públicas. La duda estadística y metodológica que se plantea en la respuesta hace aún más relevante que los resultados sean conocidos públicamente de la manera más desagregada posible. Sólo de este modo podría conocerse en detalle “la falta de representatividad” que alega tienen los datos y ponderarse de acuerdo a su peso estadístico. El análisis de estos datos permitiría entregar una evaluación más seria que la que parece haber hecho el MINEDUC.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo mediante Oficio N° 2.070, de 4 de octubre de 2010, al Sr. Ministro de Educación, quien, mediante Ordinario N° 1.436, de 22 de octubre de 2010, del Sr. Subsecretario de Educación, presentó sus descargos u observaciones, señalando que:
a) Una vez recibida la solicitud de acceso, transcurridos 28 días se decidió prorrogar el plazo para su respuesta dado el volumen de solicitudes a revisar y a efectos de terminar la tramitación de la resolución denegatoria, fundada en la causal del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, dada que la publicidad de los resultados requeridos afecta el derecho a la igualdad, a través de la estigmatización de los alumnos e instituciones y los derechos económicos de estas últimas. Puntualiza lo siguiente:
i. Finalidad de la evaluación diagnóstica para estudiantes de Pedagogía (Prueba Inicia). La Ley N° 20.314, de Presupuesto para el sector público para el año 2009, en la asignación 09.01.24.03-604-glosa 15, contempló el financiamiento para el Programa de Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de Docentes para ese año, con el objetivo de desarrollar actividades destinadas al fortalecimiento de la formación inicial de los docentes y a apoyar su inserción profesional en los establecimientos educacionales subvencionados y aquellos regidos por el D.L. N° 3.166, de 1980. La forma de ejecución y contenido del programa aludido está regulada por el Decreto N° 96, de 27 de marzo de 2009, del MINEDUC. Uno de los componentes del programa se refiere a la prueba Inicia, que tiene por objeto aportar información pertinente y oportuna al Ministerio y a las instituciones formadoras respecto a los conocimientos y competencias logrados por sus estudiantes de Pedagogía en Educación Básica, Media, Parvularia y Diferencial, así como también de sus debilidades. El artículo 5° del Reglamento señala las acciones que debe realizar el MINEDUC para desarrollar la evaluación, destacando el carácter voluntario de la misma y la obligación de entregar sus resultados en forma oportuna a las instituciones que se hayan sometido a la misma.
ii. Instrucciones y condiciones acordadas para su realización. En relación con las condiciones para la Evaluación Diagnóstica 2009, sobre cuya base las Universidades accedieron a participar, cabe tener presente los siguientes aspectos:
1. El propósito de la evaluación es proporcionar información acerca del logro de estudiantes egresados de Pedagogía a cada una de las instituciones formadoras para que puedan contar con un parámetro externo que les permita diagnosticar y monitorear sus avances en los procesos de mejoramiento continuo que realizan. Asimismo, proporciona información a cada uno de los egresados para que puedan contar con una evaluación sobre el nivel de preparación, situando este nivel en un contexto nacional. El MINEDUC conoce dichos resultados con el objeto de diagnóstico y monitoreo de la preparación con que egresan los estudiantes de pedagogía en el país y para evaluar el impacto de programas de fortalecimiento de formación inicial.
2. Un subconjunto de la información podrá ser facilitada bajo condiciones de tratamiento ético de los datos, para fines de investigación a las entidades que puedan contribuir al desarrollo de la formación inicial de docentes a través de la investigación.
3. En relación con las obligaciones asumidas con ocasión de la Prueba Inicia 2009 se menciona que las universidades y cada participante establecen un compromiso de veracidad y precisión de los datos que entregue durante el proceso de registro y evaluación, así como también de manejo ético de la información a la que tenga acceso durante el proceso.
4. La evaluación debe asegurar que las interpretaciones hechas acerca del desempeño de los evaluados son válidas y no están abiertas a interpretaciones inadecuadas o sesgadas, por lo que le MINEDUC se obligó a ofrecer un acceso restringido a la información tomando en cuenta diversas consideraciones, fundamentalmente relacionadas con la necesidad de velar por la adecuada interpretación de los datos y consolidación de la evaluación.
5. La prueba administrada en el 2009 sería elaborada y probada experimentalmente para entregar resultados confiables y válidos, es decir, a través de un sistema aún en desarrollo.
6. El sistema de participación de las instituciones y estudiantes requiere consolidarse para permitir resultados representativos a nivel institucional. Se debe recordar que en esta etapa inicial se ha favorecido la inscripción voluntaria de las instituciones y evaluación voluntaria de estudiantes, redundando en diferencias importantes entre instituciones participantes en el total de evaluados y en el tipo de pruebas rendidas por los mismos, razón por la cual los resultados obtenidos no son comparables entre sí de forma directa y simple, hasta que se desarrolle y establezca un sistema de comparación que integre esta información a los resultados. De ahí que se opte por publicar información sin la información de los evaluados. Por lo anterior, las instrucciones establecieron que el acceso a los resultados de la evaluación 2009 se efectuaría para el MINEDUC, MIDE-UC, centro técnico que administra la evaluación, instituciones participantes (respecto de los datos de su propia institución y no a los resultados de cada uno de los estudiantes evaluados); los evaluados, centros de investigación a los cuales se podrá dar acceso a las bases de datos omitiendo la identificación institucional e individual de los avaluados y toda aquella información que permitiera inferir la identidad de los individuos o instituciones involucradas.
iii. Afectación de derechos y postura de las Universidades. La prueba Inicia 2009 fue un proceso de evaluación en desarrollo, con algunos instrumentos en fase experimental, de manera que la entrega de resultados al público en general, no permite ofrecer garantías de que la finalidad de dicha evaluación se mantenga, máxime si esos objetivos motivaron la participación voluntaria en el proceso. De este modo, toda utilización de los resultados por parte de terceros, en la medida que cambien la finalidad del componente, puede afectar los derechos de los alumnos evaluados y de las universidades a las que pertenecen. En el caso de los estudiantes, es posible que experimenten discriminaciones o estigmatizaciones que afecten su derecho a la igualdad, por ejemplo, al tratar de insertarse en el ámbito laboral. En cuanto a las universidades, pueden ver perjudicados sus derechos económicos, no sólo en la eventualidad de comparaciones con otras casas de estudio, a través de ranking, sino con la sola valoración que se haga de ella a través del conocimiento público de los resultados 2009. Por otra parte, las propias universidades han manifestado expresamente esa afectación a sus derechos, con ocasión de una solicitud ingresada al MINEDUC, el 11 de junio de 2010 y respondida el 27 de julio, de la misma reclamante. A efectos de acreditar tal afirmación acompaña 31 oposiciones y la Resolución Exenta N° 3.237, de 2010, que comunica la oposición de terceros y deniega la solicitud.
b) A efectos de acreditar todo lo expuesto, adjunta la siguiente documentación:
i. Decreto N° 96, de 2009, del MINEDUC, que reglamenta los contenidos y forma de ejecución del Programa de Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de Docentes para el año 2009.
ii. Resolución Exenta N° 3.237, de 27 de julio de 2010, del Ministerio de Educación.
iii. 31 oposiciones a la entrega de resultados de la Prueba Inicia 2009, por parte de las universidades.
iv. Instrucciones y condiciones de participación para la Evaluación Diagnóstica Inicia 2009.
v. Carta de invitación enviada a las Universidades en julio de 2009.
vi. Modelo de Carta de Suscripción que firmaron las universidades interesadas en evaluarse el año 2009.
1) Que, en primer término, debe establecerse que toda información que obra en poder de los órganos de la Administración el Estado –en la especie, del MINEDUC–, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, se presume pública, salvo que concurra a su respecto las excepciones que prevé la Ley de Transparencia, todo ello conforme lo dispone el artículo 5° del mismo cuerpo legal.
2) Que, dicho lo anterior, y a efectos de una mejor inteligencia del presente informe, se agrupará la información requerida en la especie según se señala a continuación:
a) copia de los informes de resultados individuales de la Prueba de Conocimientos Pedagógicos Inicia, así como del reporte complementario.
b) La misma información en relación a los resultados por Institución de Educación Superior evaluada.
3) Que, por su parte, previo a abordar el mérito de la solicitud de acceso, a efectos de contextualizar la misma, resulta preciso indicar lo siguiente:
a) La Ley N° 20.314, de Presupuestos del Sector Público para el año 2009, asignación 09.01.04.24.03.604- Glosa 15, contempla el financiamiento para el Programa de Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de Docentes para el año 2009.
b) El Decreto N° 96, de 2009, del Ministerio de Educación, reglamenta los contenidos y forma de ejecución del Programa de Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de Docentes para el año 2009, de cuyas normas cabe relevar las siguientes, a efectos de la resolución del presente amparo:
i. El Programa Fomento a la Calidad de la Formación Inicial de Docentes para el año 2009, tiene como objetivo desarrollar actividades destinadas a fortalecer la formación inicial de los docentes impartida en las carreras de pedagogía en las instituciones de educación superior y apoyar su inserción profesional en los establecimientos educacionales subvencionados regidos por el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1988, del Ministerio de Educación, y los regidos por el decreto ley N° 3.166, de 1980. (artículo 1°, inciso 1°)
ii. El Ministerio de Educación es el órgano encargado de ejecutar el programa a través del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigación Pedagógicas, en su calidad de unidad Técnica. (artículo 1°, inciso 3°)
iii. Una de las líneas de acción del programa aludido es la Evaluación Diagnóstica para estudiantes de Pedagogía. (artículo 1° inciso 2°)
iv. La evaluación diagnóstica está dirigida a estudiantes de pedagogía en su etapa final de formación y tendrá por objeto aportar información pertinente y oportuna al Ministerio de Educación y a las instituciones formadoras respecto a los conocimientos y competencias logrados por sus estudiantes de Pedagogía en Educación Básica, Media, Parvularia y diferencial, así como también sus debilidades. Dicha evaluación deberá comprender todas las acciones necesarias para medir y evaluar los siguientes aspectos:
1. Conocimientos disciplinarios de los contenidos curriculares del nivel o modalidad de la enseñanza en la cual se desempeñarán profesionalmente.
2. Conocimientos especiales de educación y pedagogía.
3. Competencias pedagógicas fundamentales.
4. Competencias de comunicación escrita e informáticas.
v. Para desarrollar la línea de acción mencionada el MINEDUC debe celebrar convenios con instituciones de educación superior, centros de estudio u organismos internacionales para la elaboración y aplicación instrumentos de evaluación (artículo 5°, letra a). Según lo señalado por el MINEDUC en sus descargos, dicha tarea fue encomendada a la Pontificia Universidad Católica de Chile, a través de MIDE-UC. Además, debe convocar a todas las instituciones formadoras de profesionales de la educación para participar en la evaluación, recepcionar los compromisos de participación y coordinar el proceso de aplicación de las pruebas. Por último, debe entregar los resultados de la evaluación diagnóstica en forma oportuna a las instituciones de educación superior que se hayan sometido a la evaluación diagnóstica y los alumnos evaluados (artículo 5°, letras a), b) y c).
c) El MINEDUC, a efectos de implementar la línea de acción en comento, impartió las “Instrucciones y Condiciones de Participación para la Evaluación Diagnóstica Inicia 2009”, cuyo título VI, sobre la información de resultados, contempla en su punto 6.1, disposiciones acerca del acceso a los resultados, indicando que el MINEDUC ha comprometido un acceso restringido a la información, el que se limita, además del acceso que tendrá en su calidad de organismo ejecutor del programa debe tener, al MIDE-UC, las instituciones participantes en relación a los datos de su propia institución, sin que puedan tener acceso a los resultados de cada uno de los estudiantes evaluados; los evaluados y centros de investigación, a los que se podrá dar acceso a las bases de datos omitiendo la identificación institucional e individual de los evaluados y toda aquella información que permitiera inferir la identidad de los individuos o instituciones evaluados.
d) Según señalan las instrucciones en comento, la restricción al acceso a la información sobre los resultados se fundamentan en la necesidad de velar por la adecuada interpretación de los datos y la consolidación de la evaluación, señalando expresamente lo siguiente:
“Si bien las pruebas administradas en el periodo de desarrollo de la evaluación (2008-2010) han sido y serán elaboradas y probadas experimentalmente para entregar resultados confiables y válidos a las instituciones y estudiantes evaluados, el sistema aún se encuentra en desarrollo y sólo luego de la aplicación completa de la batería de pruebas constituirá un proceso de evaluación completo de las capacidades necesarias para ejercer como docente. Uno de los componentes más relevantes que actualmente se encuentra en desarrollo, es la definición de los estándares o nivel requerido para considerar como adecuado el desempeño del egresado como futuro profesor. Estos estándares son esenciales para una adecuada interpretación de los resultados y sin ellos no es posible realizar inferencias acerca del significado de los resultados los términos absolutos.
Adicionalmente, el sistema de participación e inscripción de las instituciones y estudiantes requiere consolidarse para permitir resultados representativos a nivel institucional. Se debe recordar que en esta etapa inicial se ha favorecido la inscripción voluntaria de las instituciones y la evaluación voluntaria de estudiantes, redundando en diferencias importantes entre instituciones participantes en el total de evaluados y en el tipo de pruebas rendidas por los evaluados (pruebas de conocimientos según mención). Este último punto determina que los resultados obtenidos por cada institución participante no sean comparables entre sí de forma directa y simple hasta que no se desarrolle y establezca un sistema de comparación que integre esta información a los resultados.
Cuando no es posible realizar una comparación justa, se opta por publicar información sin individualización de los evaluados. La publicación de información individualizada requiere el logro de condiciones de equivalencia en la recolección de datos, las cuales son alcanzadas en parte mediante una participación y representatividad de los grupos evaluados que sean equitativas”.
4) Que, por otra parte, cabe señalar que el organismo reclamado alega que con ocasión de una solicitud de información de la misma naturaleza procedió a notificar a las instituciones de educación superior involucradas, de acuerdo al artículo 20 de la Ley de Transparencia, las que se opusieron en dicha oportunidad, por lo que omitió efectuar dicha notificación en el marco de la tramitación del presente amparo, sin perjuicio de lo cual acompañó en sus descargos las cartas de oposición aludidas en los mismos, de las cuales se destacan las siguientes alegaciones:
a) Las instituciones de educación superior se sometieron al examen por su carácter de voluntario y experimental; esta última característica repercute en la representatividad de los resultados obtenidos.
b) La divulgación de los resultados, además de constituir una infracción del principio de la buena fe, por cuanto supone una violación a la confidencialidad comprometida por el MINEDUC, constituye un desincentivo a la participación de las instituciones y estudiantes en el proceso de evaluación diagnóstica.
c) La divulgación de los resultados de la prueba Inicia, afecta los siguientes derechos de las instituciones de educación superior involucradas:
i. Derechos de carácter comercial y económico porque dependiendo de los puntajes alcanzados por la institución, como consecuencia de los juicios que se emitan producto de la inexacta interpretación comparativa que se hará de los mismos, las matriculas correspondientes a la carrera de pedagogía podrían disminuir, con el consiguiente detrimento económico institucional.
ii. Igualdad ante la ley de las universidades que voluntariamente se sometieron al examen, pues el cambio en las condiciones bajo las que se otorgó el consentimiento en participar de la misma, implica que respecto de ellas se hará un juicio público, a las que no se verán sometidas las instituciones que no se sometieron a la evaluación diagnóstica.
d) Los puntajes obtenidos por cada estudiante en la evaluación diagnóstica constituyen datos personales, a la luz de la definición del artículo 2°, letra f) de la Ley N° 19.628, sobre Protección de Datos Personales, por lo que no resulta posible su divulgación sin el previo consentimiento de cada uno de los participantes, cuestión que evidentemente no se da en la especie.
e) Existencia de otros medios para evaluar la carrera de pedagogía, en el marco de la Ley de Acreditación.
5) Que, establecido el contexto de hecho y de derecho en que se inserta la solicitud de acceso de la especie, cabe señalar en primer término que en el caso de los puntajes obtenidos por los alumnos que voluntariamente se sometieron a la evaluación diagnóstica Inicia, que se encuentra desarrollando actualmente el Ministerio de Educación con asesoría de MIDE-UC, éstos ciertamente constituyen datos personales a la luz de la definición legal contenida en el artículo 2°, letra f) de la Ley N° 19.628, sobre Protección de Datos Personales, en cuanto se trata de información concerniente a personas naturales identificadas o identificables. En vista de tal calificación, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 4° del mismo cuerpo legal, en orden a que el tratamiento de dichos datos sólo puede efectuarse en caso que una ley lo autorice o medie el consentimiento del titular de los mismos, supuestos que no concurren en la especie. De hecho, en el caso del consentimiento de los respectivos titulares de los datos, resulta evidente que su voluntad se orienta hacia su reserva, por cuanto consintieron en rendir la prueba bajo garantías de reserva de sus puntajes, según se ha podido establecer. Además, resulta aplicable a su respecto lo dispuesto en el artículo 7° del cuerpo legal en comento, por cuanto, tratándose de datos no recolectados de fuentes accesibles al público, las personas que trabajan en su tratamiento están obligadas a guardar secreto sobre los mismos. Por último, no se advierte que el beneficio público que conlleva la divulgación sea mayor o más significativo que la afectación al derecho de protección de datos de que son titulares los estudiantes que prestaron su consentimiento para rendir la prueba bajo la condición de reserva de los resultados, por lo que este Consejo ha de rechazar el presente amparo en relación a la solicitud en comento, correspondiendo, en los considerandos que siguen, analizar la información concerniente a las Instituciones de educación superior involucradas.
6) Que, en cuanto a los puntajes obtenidos por las instituciones de educación superior que voluntariamente se sometieron a la prueba de evaluación diagnóstica Inicia, cabe señalar lo siguiente:
a) La reserva de la información acerca de los puntajes obtenidos está establecida en las “Instrucciones y Condiciones de Participación para la Evaluación Diagnóstica Inicia 2009”, lo que se contrapone a lo prescrito por el artículo 8°, inciso 2° de nuestra Constitución Política en relación a los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, así como de sus fundamentos y procedimientos, en cuanto a que “sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de las aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. Además, tampoco resulta aplicable el artículo 1°de las disposiciones Transitorias de la Ley de Transparencia, en tanto dichas instrucciones no constituyen una norma de rango legal.
b) Aclarado lo anterior, a continuación se debe analizar si la información requerida está protegida por la causal de reserva establecida en el artículo 21 Nº 2 de la Ley de Transparencia, alegada expresamente por el organismo reclamado, esto es, si la divulgación de la información requerida afecta los derechos de las instituciones de educación superior que voluntariamente se sometieron a la evaluación diagnóstica Inicia.
i. Esta alegación se basa en que la divulgación de los resultados obtenidos por las instituciones de educación superior propiciaría la construcción de un ranking de instituciones no válido en términos estadísticos por la falta de representatividad de sus resultados, debido a que el número de examinados no es comparable entre la totalidad de alumnos de Pedagogía de la universidad de que se trate, los alumnos inscritos para rendir la prueba y los que realmente la rindieron. De ahí que el MINEDUC trabaje en la construcción de elementos que permitan interpretar resultados comparados. Sobre el particular puede advertirse que tales afirmaciones no han sido respaldadas suficientemente con los antecedentes que den cuenta de la disparidad aludida, de modo que no resulta posible estimar tal alegación a efectos de fundar la afectación de derechos de las instituciones de educación involucradas. Además, nada obsta que no siendo lo requerido una información oficial del MINEDUC o careciendo ésta de representatividad, pueda ser solicitada conforme a la ley de Transparencia, sin perjuicio de la ponderación que posteriormente se haga respecto de la concurrencia en la especie de causales de reserva.
ii. La falta de representatividad de los resultados —atendido el universo medido— y el riesgo de la mala utilización o el inadecuado entendimiento de la información que se proporcione no pueden ser motivos suficientes para fundar la reserva de la información, y la consiguiente limitación del derecho fundamental de acceso a la información, considerando la aplicación del principio de no discriminación que debe informar el reconocimiento de dicho derecho. Tal como se sostuvo en la decisión del amparo A19-09, “aunque la forma de procesar y presentar los datos entregados puede dar pie a interpretaciones inexactas será el debate público y académico quien deberá hacerse cargo de este tema, si es que aflora”.
iii. Por otro lado, la alegación de la causal del art. 21 Nº 2 supone necesariamente la previa notificación de la solicitud a los afectados, lo que en este caso no aconteció porque al existir una solicitud anterior sobre el mismo tema en que hubo oposiciones el MINEDUC entendió que estaba exonerado de repetir ese procedimiento. En efecto, el 11.06.2010 otro particular solicitó los resultados de la prueba INICIA 2009 y el MINEDUC procedió a notificar a 43 Universidades aplicando el art. 20 de la Ley. Sólo 31 respondieron, oponiéndose a la entrega de la información dentro de plazo. Pues bien, en tal caso debía haberse procedido, conforme al inciso final del art. 20, que establece que de no deducirse la oposición “…se entenderá que el tercero afectado accede a la publicidad de dicha información”. En consecuencia, ni en ese caso ni en éste corresponde que el MINEDUC se haya subrogado en la defensa del derecho de las instituciones que no respondieron, dado que la Ley establece una regla explícita en sentido contrario. Por lo demás, podría darse el caso de que una Universidad aceptara entregar la información, lo que dejaría sin efecto la invocación del art. 21 Nº 2. Con todo, en este caso no se representará esta situación dado lo que se indicará en el considerando 7º.
iv. Cabe señalar que la citada Resolución Exenta N° 3.237/2010 del MINEDUC no se encuentra publicada en el Índice de Actos Secretos y Reservados que mantiene en su sitio web, por lo que se le representará esta situación y se le requerirá corregirla.
7) Que, sin perjuicio de lo anteriormente señalado, este Consejo advierte de la respuesta y descargos efectuados por dicho órgano que la publicidad de la información afectaría el debido cumplimiento de las funciones del MINEDUC, causal contemplada en el art. 21 Nº 1 de la Ley, lo que si bien no fue expresamente invocado puede valorarse por este Consejo aplicando el art. 33 j) de la Ley de Transparencia. En efecto, al ser el MINEDUC el órgano encargado de ejecutar el Programa Inicia, como Unidad Técnica, debe velar porque se cumplan sus objetivos y porque se consolide como instrumento de evaluación diagnóstica –hasta ahora experimental– con el objeto de monitorear permanentemente, a través de resultados confiables y oficiales en base a criterios definidos, si la preparación de los estudiantes de pedagogía, por parte de las Universidades que imparten dicha carrera en el país, resulta adecuada, evaluando al mismo tiempo el impacto de los programas de fortalecimiento de formación inicial a dichos estudiantes, lo que se pondría en duda si se divulgan los resultados de los estudiantes y Universidades que se sometieron voluntariamente a tales instrumentos, aún en desarrollo y sobre la base de estándares preliminares. Dicha eventual afectación también puede manifestarse en el compromiso asumido por el MINEDUC de restringir el acceso de los resultados preliminares de dichos instrumentos de evaluación voluntaria. A este respecto debe considerarse lo siguiente:
i. El programa INICIA se enmarca en los esfuerzos por asegurar la calidad de la educación superior, conforme la Ley N° 20.129, de 2006. La página web del Programa Inicia señala expresamente que “El componente de Evaluación Diagnóstica INICIA se encuentra respaldado por la Ley Nº 20.129 de Aseguramiento para la Calidad de la Educación (2006), que establece la acreditación obligatoria de las carreras de pedagogía y la elaboración de una propuesta de un sistema que permita asegurar la calidad profesional de los docentes que comienzan a ejercer en el sistema escolar, la cual deberá ser propuesta por el Ministerio en un plazo de dos años. La elaboración de dicho componente es encargado por el Ministerio de Educación a un grupo de expertos en el tema de evaluación. Este equipo se encuentra actualmente trabajando para implementar el diseño y la aplicación progresivos de las pruebas requeridas, el que se inició el año 2008 con la aplicación de un subconjunto de pruebas disciplinarias y de comunicación escrita.” (ver: http://www.programainicia.cl/evaluacion_diagnostica_c.html, visitada el 4 de enero de 2011).
ii. Las instituciones de educación superior aludidas —en el orden de las 40, según lo publicado en la página web http://www.programainicia.cl/instituciones.html—, han participado en la rendición del aprueba de manera voluntaria, considerando que se trata de un instrumento en desarrollo y, por lo tanto de aplicación progresiva en el periodo 2008 y 2010, según señala la página web del programa Inicia http://www.programainicia.cl/evaluacion_diagnostica_b.html. No se trata de una prueba aplicada a la totalidad de las instituciones que imparten la carrera de pedagogía en nuestro país, de modo que la divulgación de sus resultados impactaría únicamente a quienes voluntariamente participaron beneficiando a las instituciones que no lo han hecho. Más allá de las posibles objeciones desde el punto de vista de la igualdad ante la ley, que no se considerarán dado que no fueron invocada por los titulares de este derecho (las instituciones de educación superior participantes), parece evidente que revelar esta información generaría un fuerte desincentivo para que las instituciones educativas participen en futuros programas de igual naturaleza.
iii. La difusión de los datos recogidos daría lugar a ejercicios comparativos y rankings de instituciones que impartieron la carrera de Pedagogía basados en un sistema de evaluación aún en desarrollo que podría influir en los postulantes a los centros de estudio lo que no parece justo si los datos no son ni completamente fiables ni representativos, a diferencia de las estadísticas a que se refirió la decisión A19-09. Ello nuevamente desincentivaría la futura participación de los centros educativos en muestras de este tipo.
iv. En este contexto, la divulgación de la información relativa a cada Universidad pondría presumiblemente coto al desarrollo y continuidad del programa Inicia, particularmente en su eje sobre evaluación diagnóstica, dado que la condición para la participación de las instituciones de educación superior en la rendición de dicha prueba fue precisamente la reserva de los puntajes obtenidos. De revelarse la información se vulneraría, además, la buena fe que subyace a la voluntad prestada por las aquéllas en base al compromiso asumido por MINEDUC, lo que, en definitiva, impediría contar en el futuro con una evaluación completa, tanto de las instituciones como de los alumnos egresados de las carreras de pedagogía, en circunstancias que dicha información permitiría mejorar la calidad de la educación desde la formación de los educadores. Dicha conclusión se reafirma si se considera que en el desarrollo de dicho programa han intervenido diversos actores del sistema de educación superior, según puede verificarse en la página web del programa Inicia http://www.programainicia.cl/evaluacion_diagnostica_c.html (visitada el 4 de enero de 2011). Adicionalmente, los resultados obtenidos por el momento no implican la obtención de fondos públicos, que justifique un correlativo mayor escrutinio. Por todo ello, la afectación o daño al cumplimiento de los fines institucionales que provocaría la divulgación de la información supera al beneficio público que generaría, de modo que se rechazará el presente amparo por verificarse en la especie la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, vale decir, por cuanto la divulgación de la información requerida afectaría el debido cumplimiento de las funciones del Ministerio de Educación en tanto ejecutor del programa en comento.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE CONFIEREN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:
I. Rechazar el amparo deducido por doña Mónica González Mujica en contra del Ministerio de Educación, por las consideraciones expuestas en el presente acuerdo.
II. Representar al Sr. Ministro de Educación que su Resolución Exenta N° 3.237/2010, que deniega la solicitud de acceso a la información AJ-001W0355517 relativa a los resultados de la prueba INICIA 2009, no se encuentra publicada en Índice de Actos Secretos y Reservados que mantiene en su sitio web, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Transparencia e Instrucción General N°3, sobre Índice de Actos y Documentos Calificados como Secretos o Reservados, impartidas por este Consejo.
III. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a doña Mónica González Mujica y al Sr. Ministro de Educación.
Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos. No firma el Consejero Olmedo por encontrarse ausente al momento de la firma. Certifica don Raúl Ferrada Carrasco, Director General del Consejo para la Transparencia.

References: Resolución 
 artículo 21
 artículo 5
 resolución 
 artículo 21
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 artículo 5
 resolución 
 artículo 20
 artículo 2
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 artículo 4
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 21
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 artículo 21
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 artículo 23