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CONSEJO DE ESTADO_PRESCRIPCION DE POLIZAS.pdf | Estatuto de limitaciones | Caso de ley
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Sentencia TSPCTRC N° 1034 17-2-06 Caso Claudio Domador Valero vs Seniat (Incompetencia y ausencia de procedimiento fiscal)
Derecho de Accion Prescripcion
PRESCRIPCIÓN.doc
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Giuseppe Fossati Lopez Prescripcion Curso Causa Civil
Recurso de Apelacion - 18-02-2013
JLC - STGO - Acoge Prescripcion en Materia Tributaria Por Retardo Imputable Al Servicio
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN EJECUTIVA POR JURISDICCIÓN COACTIVA - Término / PRESCRIPCIÓN DE LA OBLIGACIÓN Y DEL DERECHO DERIVADOS DEL CONTRATO DE SEGURO - Término / MANDAMIENTO DE PAGO - Control de legalidad / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Coincidencia de la Jurisprudencia.
La ley 167 de 1941 no contemplaba el evento de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, y por lo tanto no preveía término de prescripción de la acción que por jurisdicción coactiva puede intentar la administración cuando en la formación del título ejecutivo interviene un acto administrativo. En tratándose del contrato de seguro, era aplicable entonces al art. 1081 del C. de Co., norma especial que establece una prescripción extinta ordinaria de dos años y extraordinaria de cinco, tanto para el derecho y obligación correlativos como para las acciones que se deriven del contrato de seguro. Pero a partir del nuevo Código Contencioso Administrativo (D. 01 de 1984) el término de prescripción de la acción ejecutiva por jurisdicción coactiva quedó regulado por el art. 66, por lo cual cabe distinguir entre este término de cinco años, y el de prescripción de la obligación y del derecho que emanan del contrato de seguro, que sigue regulado por el art. 1081 del C. de Co. Si el título ejecutivo no se conforma dentro del término previsto en el artículo 1081 del C. DE Co. no será viable el cobro ejecutivo de la obligación derivada del contrato de seguro, por jurisdicción coactiva, porque el derecho y la obligación estarán prescritos; sin embargo, el cuestionamiento o controversia sobre la prescripción del derecho y la obligación sólo es posible dentro del control de legalidad del acto administrativo así expedido y no como excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo. El recurrente para explicar la contradicción jurisprudencial se remite a la primera doctrina, argumentando que la Sección pasó inadvertido que los contratos de seguro que dieron origen a la obligación cobrará por jurisdicción coactiva, fueron suscritos en vigencia de la ley 167 de 1941 y prescinde de mencionar la segunda, que fue precisamente la que acogió la Sección Cuarta para fundamentar su decisión. Es importante resaltar que la sentencia suplicada fue proferida en acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra el acto administrativo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, por lo cual el control de legalidad se realizaba contra este acto y no contra los que previamente había expedido la Administración para la constitución del título ejecutivo. Y es importante, porque según la jurisprudencia de la Sala Plena, el cuestionamiento de la prescripción del derecho y la obligación, para el cual hubiera sido útil la primera de las doctrinas reseñadas anteriormente, debió hacerse con ocasión del control de legalidad del título, no como excepción en el ejecutivo, que era lo que pretendía el accionante y fue negado en la sentencia de la Sección. En este orden de ideas, debe concluir la Sala que no sólo no encuentra contrariedad entre la sentencia suplicada y la de la Sala Plena de mayo 7 de 1991, sino que evidencia completa coincidencia y por ello habrá de declarar la no prosperidad del recurso extraordinario de súplica interpuesto.
Santa Fe de Bogotá D.C., Mayo once (11) de mil novecientos noventa y ocho
Radicación número: S - 592
Actor: SEGUROS COMERCIALES BOLIVAR S.A.
Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de súplica
interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida en segunda
instancia por la Sección Cuarta de la Corporación en noviembre 17 de 1995.
Mediante la sentencia recurrida, la Sección Cuarta del Consejo
de Estado revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Cuarta, de mayo 25 de 1995, que accedió parcialmente a las pretensiones
de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción respecto de unas
pólizas de seguro; y en su lugar denegó las súplicas del libelo demandatorio.
La Sección hizo distinción entre el término que, luego de la
vigencia del Decreto 01 de 1984, tiene la Administración para proferir el acto
administrativo que ordena hacer efectiva la garantía e integra el título ejecutivo, y el
término de que dispone para adelantar la acción ejecutiva por jurisdicción coactiva.
Dijo la Sección que para expedir el acto administrativo que
declare el incumplimiento y ordene hacer efectiva la garantía, que junto con la póliza
otorgada constituyen el título ejecutivo, la Administración cuenta con el término
prescriptivo de dos años que prevé el art. 1081 del C. de Co., y que una vez en firme
el acto administrativo, dispone del término de cinco años para realizar la acción
ejecutiva correspondiente, conforme a lo dispuesto por los artículos 817 y 828
numeral 4 del Estatuto Tributario, en concordancia con el art. 66 del C.C.A.
Con estas precisiones y apoyándose en la sentencia de 7 de
marzo (sic) de 1991, Expediente No. R - 087, concluyó que siendo diferente el
término para proferir el acto y el término de prescripción de la acción, la falta de
competencia en el tiempo del funcionario que expidió el acto debe alegarse como
vicio de éste, bien en sede gubernativa o ante la jurisdicción contenciosa, pero que
si el acto que declaró el incumplimiento y ordenó hacer efectiva la garantía adquirió
firmeza y no fue demandado ante la jurisdicción, desde entonces empieza a contarse
el término de prescripción de la acción, no siendo de recibo alegar prescripción del
título como excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo.
En la parte pertinente, el fallo, luego de transcribir apartes de la
sentencia de Sala Plena, textualmente expresó:
“En este orden de ideas ha de precisarse que la circunstancia de haberse proferido por la Administración, el acto administrativo que declaró el incumplimiento y ordenó hacer efectiva la garantía fuera del término de los dos años previsto en el artículo 1085 (sic) del Código de Comercio, es muy diferente de la prescripción de la acción de cobro del título ejecutivo compuesto como antes se anotó por la garantía y la resolución que declara el incumplimiento y ordena hacerla efectiva”.
“Acto administrativo susceptible de controversia en sede gubernativa, oportunidad en la cual deben alegarse todas las causales de nulidad previstas en la ley, entre ellas la falta de competencia en el tiempo del funcionario que lo expide, y la violación de las normas superiores en que debieron fundarse, de ser el caso. Actuación que es susceptible también de control por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa conforme con lo dispuesto en el artículo 82 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
“Pero si el acto administrativo que declaró el incumplimiento del afianzado y ordenó hacer efectiva la garantía adquirió firmeza y
quedó ejecutoriado al decidir la Administración los recursos por la vía gubernativa y no fue demandado ante la jurisdicción, el título ejecutivo se consolidó legalmente.
“Y es entonces a partir de la fecha de su ejecutoria que debe contarse el término de prescripción de la acción de cobro conforme con lo dispuesto en los artículos 817 y 828 numeral 4° del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
“En este orden de ideas observa la Sala que, si como admite el actor los actos administrativos que ordenaron hacer efectiva la garantía quedaron ejecutoriados en los meses de Mayo y Junio de
1989; Febrero y Septiembre de 1990 y Abril, Mayo, Junio y Julio de
1991, es indudable que el mandamiento de pago
Septiembre de 1993 fue notificado cuando aún no había precluído el
término de osl
cinco años previsto en la ley y que no ocurrió la
prescripción alegada.
“Para la Sala, la sentencia apelada habrá de revocarse, por cuanto, según el fallo de Sala Plena del Consejo de Estado, que se
transcribió antes, la materia referente a la prescripción del título en este caso no es asunto de recibo como excepción de prescripción
acción, en el proceso ejecutivo. Por ello, no encuentra
procedentes las consideraciones del Tribunal sobre la legislación aplicable para efectos de la oportunidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento. Pues ello como parte integrante del título, como actos administrativos que son debieron ser objeto de recursos y acciones diferentes a las que se discuten en el presente proceso.
“En este orden de ideas la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia en cuanto modifica los actos acusados y da por probada la excepción de prescripción sobre las pólizas señaladas en el numeral 1° de la sentencia.(Se destaca)
LA JURISPRUDENCIA CONTRARIADA
jurisprudencia contenida en la sentencia de mayo 7 de 1991 de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de esta Corporación, Exp. R. 087, que puso fin a la
controversia planteada acerca de los términos de prescripción que corren en contra
de las entidades del Estado cuando aquellas pretenden hacer efectiva una póliza de
seguro de cumplimiento expedida en su favor. Según el recurrente en este fallo se
sostiene que para definir sobre la prescripción de las acciones, se debe determinar
en qué momento se celebraron los contratos de seguro. Así, para aquellos
perfeccionados antes de la vigencia del actual C.C.A. (marzo de 1984), no cabe
distinguir entre prescripción del derecho y de la obligación correlativa y prescripción
de la acción ordinaria o ejecutiva; respecto de ellos era de obligatoria aplicación la
norma contenida en el art. 1081 del Código de Comercio que establece una
prescripción de dos años desde el momento en que el interesado tuvo o debió tener
conocimiento del siniestro. Situación distinta la que se presenta para las pólizas
expedidas después de dicha vigencia, ya que allí sí se hace distinción entre la
prescripción del derecho y de la obligación (dos años siguientes al siniestro para
conformar el título) y la prescripción de las acciones ordinaria y ejecutiva (cinco años
para iniciar el proceso ejecutivo).
Sostiene que esta situación diferenciada fue desconocida en el
fallo recurrido al pasar por alto las fechas de celebración de los contratos de seguro
expedidos por el actor, limitándose a tener en cuenta sólo las fechas de expedición y
ejecutoria de los actos que integran el título ejecutivo. Esta posición inadmisible,
afirma, implicaría aceptar que la administración tiene el privilegio de determinar a
partir de qué momento comienza a correr la prescripción en su contra.
La sentencia que el impugnante cita como contrariada por el
fallo suplicado, que es la misma en la que se apoyó la Sección Cuarta para definir el
asunto, en la parte pertinente expresa:
“El cobro de las obligaciones fiscales a favor del Estado por la vía de la jurisdicción coactiva es una de las expresiones del privilegio de la ejecución de oficio, forzosa o administrativa que presupone el carácter ejecutorio y ejecutivo del respectivo acto administrativo. La ley 167 del 1941, Código Contencioso Administrativo, bajo cuya vigencia se produjeron la celebración del contrato, la expedición de
ejecutivo, la expedición y notificación y (sic) mandamiento de pago, no contemplaba el evento de la pérdida de fuerza ejecutoria por el simple transcurso de un tiempo en ella señalado y por tanto, no preveía término de prescripción de la acción que por jurisdicción coactiva puede intentar la Administración cuando en la formación del respectivo título ejecutivo interviene un acto administrativo, como hoy sucede con la preceptiva contenida en el art. 66, numeral 3, del actual C.C.A. (Decreto - Ley N° 01 de 1984). La anterior precisión se requiere a fin de ubicar la norma aplicable a la prescripción que propuesta como excepción, la Sección Cuarta declaró no probada y ello enmarcado dentro de las preceptivas contenidas en los artículos 2536 del C.C. y 1081 del C. de Co. pues por la razón antes anotada habrá de prescindirse de los elementos de juicio que se derivan del artículo 66, numeral 3, del Código Contencioso Administrativo vigente a partir del 1° de marzo de 1984.
“El art. 1081 del C. de Co. establece una prescripción extintiva ordinaria de dos (2) años y extraordinaria de cinco (5) años para el derecho y obligación correlativos y para las acciones que se deriven del contrato de seguro. Dentro de tales términos quedan comprendidas tanto la acción ejecutiva como la ordinaria. Dicha norma consagra una excepción a la regla general sentada por el artículo 2536 del C.C., según el cual el término de prescripción de la acción ejecutiva, que no del derecho y obligación mismos, es de diez (10) años. ( )
“De lo anterior se concluye que desde el momento en que ocurría el siniestro o riesgo asegurado empezaba a correr el término de la prescripción extraordinaria de cinco años y desde la fecha en que la Administración Contratante había tenido y debido tener conocimiento de tal ocurrencia empezaba a correr el término de la
prescripción ordinaria de dos años, lo anterior tanto para el derecho
y obligación correlativos, como para la acción, a diferencia de lo que
partir de la vigencia del
actual C.C.A., en que cabe
diferenciar el término de prescripción de la obligación y del derecho que emanan del contrato de seguro, aspecto éste regido por el
artículo 1081 del C. de Co. y, el término de prescripción de la acción ejecutiva por jurisdicción coactiva regulado por el artículo 66, numeral 3), del C.C.A. De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro de los dos años señalados por la norma primeramente citada, no será viable el cobro por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón
a que el derecho y la obligación ya se encuentran prescritos, asunto
éste materia de cuestionamiento o controversia dentro del control de legalidad del acto administrativo así expedido, mas no de la excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo”. (Anales del Consejo de Estado, Tomo CXXIII, Primera Parte, abril - mayo - junio, 1991, págs. 59 a 61). Subrayas fuera de texto.
Pues bien, la sentencia contiene dos doctrinas, que para mayor
claridad en la resolución del recurso, pueden resumirse así:
1 - La ley 167 de 1941 no contemplaba el evento de la pérdida
de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, y por lo tanto no preveía término de
administración cuando en la formación del título ejecutivo interviene un acto
administrativo. En tratándose del contrato de seguro, era aplicable entonces el art.
1081 del C. de Co., norma especial que establece una prescripción extintiva
ordinaria de dos años y extraordinaria de cinco, tanto para el derecho y obligación
correlativos como para las acciones que se deriven del contrato de seguro.
Pero a partir del nuevo Código Contencioso Administrativo (D.
01 de 1984) el término de prescripción de la acción ejecutiva por jurisdicción
coactiva quedó regulado por el art. 66, por lo cual cabe distinguir entre este término
de cinco años, y el de prescripción de la obligación y del derecho que emanan del
contrato de seguro, que sigue regulado por el art. 1081 del C. de Co.
2 - De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro
del término previsto en el art. 1081 del C. de Co. no será viable el cobro ejecutivo de
la obligación derivada del contrato de seguro, por jurisdicción coactiva, porque el
derecho y la obligación estarán prescritos; sin embargo, el cuestionamiento o
controversia sobre la prescripción del derecho y la obligación sólo es posible dentro
del control de legalidad del acto administrativo así expedido, y no como excepción
de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo.
El recurrente para explicar la contradicción jurisprudencial se
remite a la primera doctrina, argumentando que la Sección pasó inadvertido que los
contratos de seguro que dieron origen a la obligación cobrada por jurisdicción
coactiva, fueron suscritos en vigencia de la ley 167 de 1941 y prescinde de
mencionar la segunda, que fue precisamente la que acogió la Sección Cuarta para
fundamentar su decisión, como se deduce del siguiente texto:
“Para la Sala, la sentencia apelada habrá de revocarse, por cuanto, según el fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado, que se transcribió antes, la materia referente a la prescripción del título en este caso no es asunto de recibo como excepción de prescripción de la acción, en el proceso ejecutivo. Por ello, no encuentra procedentes las consideraciones del Tribunal sobre la legislación aplicable para efectos de la oportunidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento. Pues ello como parte integrante del título, como actos administrativos que son debieron ser objeto de recursos y acciones diferentes a las que se discuten en el presente proceso”.
Es importante resaltar que la sentencia suplicada fue proferida
en acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra el acto
administrativo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que declaró no
probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, por lo cual el
control de legalidad se realizaba contra este acto y no contra los que previamente
había expedido la Administración para la constitución del título ejecutivo. Y es
importante, porque según la jurisprudencia de la Sala Plena, el custionamiento de la
prescripción del derecho y la obligación, para el cual hubiera sido útil la primera de
las doctrinas reseñadas anteriormente, debió hacerse con ocasión del control de
legalidad del título, no como excepción en el ejecutivo, que era lo que pretendía el
accionante y fue negado en la sentencia de la Sección.
En este orden de ideas, debe concluir la Sala que no sólo no
encuentra contrariedad entre la sentencia suplicada y la de la Sala Plena de mayo 7
de 1991, sino que evidencia completa coincidencia y por ello habrá de declarar la no
prosperidad del recurso extraordinario de súplica interpuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y
NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto
contra la sentencia de segunda instancia de noviembre diecisiete (17) de mil
novecientos noventa y cinco (1995), proferida por la Sección Cuarta de esta
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala
Plena en sesión de mayo once(11) de mil novecientos noventa y ocho (1998). -
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS PRESIDENTE
JESUS MARIA CARRILLO B
MIREN DE LA LOMBANA DE
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References: artículo 1081
 artículo 1085
 resolución 
 artículo 82
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 2536

artículo 1081
 artículo 66
 resolución