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I Fondi Paritetici Interprofessionali nel sistema umbro della Formazione Continua
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1 Agenzia Umbria Ricerche I Fondi Paritetici Interprofessionali nel sistema umbro della Formazione Continua Rapporto di ricerca 20092 AGENZIA UMBRIA RICERCHE L Aur, Agenzia di ricerca della Regione Umbria, in riferimento alla realtà regionale svolge le seguenti funzioni: cura la raccolta, l osservazione e l analisi dei dati riferiti alle principali grandezze economiche, sociali e territoriali; svolge studi e ricerche sulle trasformazioni e gli andamenti congiunturali della struttura economica; predispone i dati conoscitivi a supporto della elaborazione delle politiche territoriali ed economico-finanziarie della Regione; redige un rapporto sull andamento economico e sociale della regione. Presidente: Claudio Carnieri Direttore: Anna Ascani Comitato Scientifico Istituzionale: Giovanni Bellini, Simone Budelli, Elvira Lussana, Paolo Raffaelli, Tommaso Sediari, Alvaro Tacchini Area Socio Economica: Elisabetta Tondini Area Sviluppo Locale e Innovazione: Mauro Casavecchia Area Amministrativa Contabile: Nadia Versiglioni Area Documentazione: Giuseppe Velardi Comunicazione: Nicoletta Moretti Responsabile editoriale: Giuseppe Coco Responsabile editing: Fabrizio Lena Agenzia Umbria Ricerche - Via Mario Angeloni, 80/A Perugia Tel Fax Tutti i diritti riservati - L utilizzo, anche parziale, è consentito a condizione che venga citata la fonte3 PROGETTO: I FONDI PARITETICI INTERPROFESSIONALI NEL SISTEMA REGIONALE DELLA FORMAZIONE CONTINUA Il progetto I Fondi Paritetici Interprofessionali nel sistema regionale della formazione continua è stato realizzato dall Agenzia Umbria Ricerche su incarico della Regione Umbria e finanziato nell ambito della Misura D1 del Programma Operativo Regionale Ob , della L. 236/93 e della L. 53/2000. Il progetto costituisce un arricchimento della ricerca precedentemente svolta dall Aur in merito alla Formazione Continua in Umbria. L obiettivo generale del progetto è stato quello di fornire all Amministrazione regionale un contributo fattivo finalizzato a favorire il percorso di integrazione e coordinamento del complesso degli interventi di Formazione Continua sia di derivazione pubblica che privata. In sintesi, il progetto si è sviluppato: - da un lato, attraverso lo studio della genesi, dei meccanismi di funzionamento, del ruolo e delle attività dei Fondi Paritetici Interprofessionali, nonché degli strumenti di governance della formazione messi in atto da altre realtà regionali a seguito dell Accordo tripartito tra Ministero del Lavoro, Regioni e Parti Sociali dell aprile 2007; - dall altro, attraverso un attività di relazione che ha facilitato il confronto ed il raccordo tra gli attori dello scenario umbro - Istituzioni e Parti Sociali - in merito alla costruzione di un sistema coordinato e coerente di formazione continua. Oltre al lavoro di ricerca, costituisce output del progetto l Accordo per il coordinamento, la programmazione e l integrazione delle attività di Formazione Continua, firmato tra Regione Umbria e Parti Sociali il 25 giugno GRUPPO DI LAVORO Coordinamento generale: Mauro Casavecchia Esperto: Franco Frigo Ricercatori: Stefano Fanini, Davide Ficola, Giacomo Frau, Elisa Fuschi, Enza Galluzzo. RINGRAZIAMENTI Si desidera ringraziare i rappresentanti delle Istituzioni, delle Parti Sociali e dei Fondi Paritetici Interprofessionali, nonché i funzionari delle altre Regioni coinvolte, per il prezioso apporto di informazioni, dati e suggerimenti fornito, attraverso l ampia adesione alle interviste individuali e agli incontri collettivi, alla finalizzazione della ricerca e all elaborazione del testo dell Accordo.4 5 I Fondi Paritetici Interprofessionali nel sistema umbro della Formazione Continua INDICE Il punto sulla Formazione Continua 7 Il ruolo dei Fondi Paritetici Interprofessionali 33 Sistemi di gestione dei Fondi Paritetici Interprofessionali: elementi di specificità rispetto al Fondo Sociale Europeo I Fondi Paritetici Interprofessionali in Umbria: il monitoraggio quantitativo Il raccordo della Formazione Continua 149 Fondi Paritetici Interprofessionali e Formazione Continua in Umbria: considerazioni conclusive 193 Appendici 199 Riferimenti Bibliografici 2876 7 IL PUNTO SULLA FORMAZIONE CONTINUA 1 Tredici anni di Formazione Continua in Italia: un bilancio sintetico Il sistema nazionale di Formazione Continua ha cominciato a configurarsi a partire dal In quell anno le Regioni del Centro Nord hanno iniziato a raccogliere i primi frutti della Programmazione del DOCUP dell Obiettivo 4 dei Fondi Strutturali e il Ministero del Lavoro, con l apporto determinante delle Regioni e delle Parti sociali, ha messo a punto la prima Circolare attuativa di quanto disposto dal comma 3 dell articolo 9 della legge 236 del Per la prima volta nel nostro Paese, a partire dalla riforma dei Fondi Strutturali del 1985 che aveva reso il sistema formativo italiano dipendente dal FSE al 90% circa, venivano messe a disposizione delle imprese e dei lavoratori risorse per progetti formativi non cofinanziate dal FSE. Si trattava di una novità estremamente significativa perché con la legge 236/93 si apriva un capitolo nuovo nel panorama delle politiche formative, uno spazio destinato a costituire il terreno favorevole alla ri-costruzione dell intero sistema sulla base di rapporti rivisti tra centro e periferia e tra istituzioni pubbliche e rappresentanze delle forze economiche e sociali. La formazione professionale italiana, nata nel secondo dopoguerra per coniugare lavoro e formazione degli adulti che avevano perso il lavoro a causa del conflitto bellico, negli anni 60 e all inizio degli anni 70 si era trasformata in un sistema para-scolastico cui, di fatto, veniva affidato allo Stato il compito di recupero dei drop-outs dalla scuola dell obbligo e di prima formazione professionale di base per i giovani disoccupati appartenenti alla generazione del cosiddetto baby boom. La svolta giovanilista della Formazione Professionale ha trovato alimento nella attenzione della politica per i quasi due milioni di persone in cerca di prima occupazione che in quegli anni avevano riempito gli Uffici di Collocamento alla ricerca di una qualche opportunità di impiego. Lo spostamento di enormi quantità di risorse per la formazione verso i fabbisogni dei giovani ha cominciato a creare una situazione di disagio nell Amministrazioni pubbliche negli anni 80, quando le Associazioni di categoria dei datori di lavoro cominciarono a premere per ottenere un 1 I primi tre paragrafi del presente capitolo sono stati curati da Franco Frigo, il quarto paragrafo da Enza Galluzzo e il quinto da Giacomo Frau. 78 sostegno alla modernizzazione delle Piccole e Medie Imprese e per poter completare i processi di riconversione delle grandi imprese dei settori industriali più esposti alla competizione industriale (auto, siderurgia, cantieristica, chimica, etc.). Da queste spinte sono giunti a maturazione i processi concertativi che hanno portato nel 1992 e nel 1993 ad Accordi sulle politiche sociali e sulle politiche contrattuali che solo in questi giorni sono stati oggetto di revisione. La legge 236 del 1993 propone all articolo 9 norme che portano a ridefinire l utilizzo del contributo delle imprese per la formazione (lo 0,30% del monte salari versato all INPS dalle imprese private come prevede l articolo 25 della legge quadro della Formazione Professionale 845 del 1978) e, soprattutto, prevede che il Ministero del Lavoro e le Regioni possano finanziare attività di aggiornamento e di qualificazione per alcune categorie di lavoratori: i lavoratori degli enti nazionali di formazione, i lavoratori delle imprese che contribuiscono alle spese della formazione almeno nella misura del 20%, i lavoratori in Cassa Integrazione e i lavoratori già impegnati nei Lavori Socialmente Utili. La Circolare del Ministero del Lavoro 174 del dicembre 1996 ha previsto per la prima volta l utilizzo delle risorse disponibili presso il Ministero del Lavoro, dopo l impegno del cofinanziamento dei programmi del FSE, per la totalità dei potenziali destinatari dei commi 3 e 3 bis dell articolo 9 della legge citata. Le Parti sociali, che avevano partecipato attivamente alla costruzione dello strumento, nel senso che avevano contribuito fortemente a indirizzare la stesura del testo della Circolare ministeriale, ottengono che siano considerati prioritari i progetti presentati con l accordo delle parti sociali. Per la prima volta nell intero sistema formativo italiano viene affermato il principio del valore della concertazione ai fini della priorità nel finanziamento pubblico di un progetto (formativo) e, in via subordinata, per la prima volta viene affermato il principio del valore generale di una azione, quella che porta all accordo tra le parti, che viene espressa da due soggetti che tutelano interessi particolari, ovvero interessi di una parte del tutto. Un sistema di Formazione Continua come quello che si costruisce attorno all esperienza della legge 236/93 è un sistema che nasce dalla concertazione, si consolida con l emanazione di norme (da ricordare che la legge 236/93 non è altro che la legge di conversione del Decreto Legge 148/93, ovvero di una norma che presenta misure urgenti per lo sviluppo dell occupazione) e si dipana attraverso atti a carattere regolamentativi non di particolare rilievo dell Amministrazione (il Ministero del Lavoro), come le Circolari (in una prima fase) e i Decreti Direttoriali (nella fase più recente). 89 Per costruire il sistema di Formazione Continua che ora riconosciamo dalla vasta pratica diffusa nei nostri territori si è scelto negli anni 90 di seguire, forse in modo allora non del tutto consapevole, allora alcune direttrici: - basso profilo istituzionale dello strumento normativo (Circolari e Decreti Direttoriali); - basso profilo istituzionale nella governance (un Gruppo di lavoro Ministero, Regioni e Parti sociali, poi trasformato nel novembre 1997 in Comitato di Indirizzo per la Formazione Continua ex legge 236/93, con la stessa composizione e in più con la presenza dell Isfol); - sperimentalità delle soluzioni proposte; - governo tecnico dei processi attraverso l affidamento all Isfol del compito di elaborazione, monitoraggio e supporto tecnico-scientifico; - gradualità nella proposizione delle soluzioni a carattere più innovativo (dai progetti ai piani, dai progetti interaziendali e aziendali ai progetti a domanda individuale come i voucher, dall apertura a tutte le imprese a priorità per le imprese minori); - valutabilità delle esperienze realizzate (dal 2002 l Isfol viene incaricato dal Ministero del Lavoro di redigere un Rapporto annuale sulla Formazione Continua); - esportabilità delle soluzioni proposte (già nella Programmazione del FSE sono presenti quali proposte di buone pratiche modalità di Formazione Continua sperimentate all interno dei finanziamenti ex lege 236/93, in particolare per quanto attiene all aspetto dell individualizzazione dei bisogni formativi e della risposta sulla base della domanda individuale, etc.). In base a quanto ora detto, è nei Rapporti annuali sulla Formazione Continua (Rapporti del Ministero del lavoro al Parlamento previsti dall Articolo 66 della legge 144 del 1999 e predisposti con il supporto tecnico-scientifico dell Isfol) che si dispiega, tra cronaca e storia, lo sviluppo di quella che abbiamo chiamato, ad un certo punto, la via italiana alla Formazione Continua. L enfasi posta sugli aspetti peculiari e sui caratteri distintivi dell esperienza italiana si giustifica forse per la lunga, e per certi versi inspiegabile, assenza di una vera e originale modalità di risposta delle autorità italiane alle esigenze di competenza di lavoratori e imprese. Per troppo tempo l Italia ha presentato nel panorama europeo un eccezione, in negativo, ovvero l assenza di un sistema di regole e di un reale sistema di Formazione Continua e questo ha certamente contribuito a trasformare molti degli attori istituzionali e sociali in soggetti poco sensibili a questa problematica. Ci sono voluti anni e anni di pratica, e non necessariamente di buone pratiche formative, per affermare 910 il valore, ai fini dello sviluppo delle imprese e del miglioramento delle condizioni dei lavoratori, degli investimenti in conoscenza. Sono state solo le decisioni assunte in sede europea che hanno dato l abbrivio a nuove scelte (in primo luogo, come detto, con l introduzione dell Obiettivo 4 della Programmazione ) e solo successivamente le Parti sociali e il Ministero del Lavoro si sono attivati per tradurre la concertazione già effettuata in materia di politiche formative in opzioni concrete. E stata però la massa dei progetti e dei piani formativi finanziati dal Ministero del Lavoro e dalle Regioni e sono stati gli accordi (resi obbligatori per legge) che hanno accompagnato i piani che hanno a poco a poco trasformato anche gli scettici in favorevoli alla pratica formativa per i lavoratori occupati. Ora il sistema c è, è visibile ed è maggiormente intercettabile da parte degli operatori economici da quando sono nati, a partire dal 2001, i Fondi Paritetici Interprofessionali. Il sistema della formazione professionale rappresenta domanda ed offerta, rappresenta i fabbisogni espressi ed è alla ricerca di soluzioni migliorative sia sul fronte della emersione dei bisogni di conoscenze e di competenze da trasformare in risposta formativa, sia sul fronte di un diverso approccio per quanto riguarda l insieme delle proposte formative da mettere in gioco. Se le Università italiane si stanno domandando come costruire un rapporto di scambio con le imprese e con i lavoratori in materia di alta formazione, lo si deve anche alla consapevolezza che vi sono attori sociali importanti, ad esempio i Fondi Paritetici Paritetici Interprofessionali, che finanziano piani formativi sia per operai e impiegati che per dirigenti e quadri. Il sistema esistente va monitorato nelle sue espressioni concrete (il sostegno alle imprese e ai lavoratori) e va sviluppato, nel senso che va preparato e allenato, ai necessari cambiamenti che vengono resi indispensabili dall evolversi dell economia sia in tempi di crescita che in tempi, come quelli attuali, di recessione. In questi tredici anni lo Stato centrale ha perso molte delle proprie competenze in materia di formazione professionale attraverso un processo di devoluzione verso le Regioni (e verso le Province per quanto riguarda l incontro tra domanda e offerta di lavoro), ma ha mantenuto un ruolo rilevante per quanto attiene la formazione dei lavoratori occupati. L arricchimento dell articolazione del sistema di FC che è dovuto alla nascita dei Fondi Interprofessionali ha anche segnato questa ri-centralizzazione dei momenti decisionali. Questa svolta, che sa di ritorno all antico si spiega con il fatto che il contributo delle imprese alla formazione (lo 0,30% del monte salari che fa parte, dal 1978 ad oggi, dell 1,61% dell assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria ) è riversato, per ora, 1011 almeno fino a nuovi stadi del processo avviato con il federalismo fiscale, nelle casse centrali dell INPS e dal 1978 rappresenta il fondamento finanziario e normativo di tutto il nostro sistema di tutela dei lavoratori. Il contributo dello 0,30% del monte salari viene utilizzato per le politiche formative ed il restante 1,31% è a disposizione per i trattamenti di disoccupazione posti in essere soprattutto in caso di chiusura d impresa. Per i primi 10 anni (a partire dal 1978) i contributi delle imprese per la formazione sono serviti a cofinanziare i progetti formativi che venivano presentati a Bruxelles da enti di formazione e da imprese o loro raggruppamenti (venivano finanziati all incirca 1000 progetti all anno). Nei dieci anni successivi lo 0,30% è servito al Ministero del Tesoro-IGRUE per cofinanziare i piani di formazione professionale delle regioni italiane oggetto di approvazione da parte della Commissione europea (piani che prevedevano interventi soprattutto in favore di giovani e di persone in cerca di prima occupazione). Solo da tredici anni a questa parte lo 0,30% del monte salari è destinato prevalentemente, anche se non ancora esclusivamente - come invece era stato richiesto dalle Parti sociali nelle varie fasi del processo concertativo degli anni 90 - per finanziare la Formazione Continua dei lavoratori (dipendenti) occupati o temporaneamente disoccupati. Con queste risorse l Italia riesce a favorire la formazione di circa il 3% dei lavoratori occupati, in un contesto nel quale ogni anno circa il 28% dei lavoratori del settore privato dell economia partecipa ad una iniziativa. Il risultato non sembra estremamente positivo, ma va detto che gli interventi sostenuti dai vari attori del sistema pubblico hanno creato le condizioni culturali e infrastrutturali per lo sviluppo di iniziative a carattere del tutto privato sia sul fronte della domanda (aziende che con il supporto delle proprie strutture interne o di consulenti cercano soluzioni sul mercato per i propri fabbisogni di competenze) che dell offerta (sono nate tante nuove società che si sono lanciate nel business della formazione degli occupati). Il sistema si è sviluppato e si è rafforzato, pur mantenendo all interno diverse contraddizioni, anche attraverso le cosiddette Azioni di sistema realizzate sia nell ambito dei Piani nazionali o regionali cofinanziati dal FSE, sia nelle azioni ex lege 236/93 e sia con le Azioni propedeutiche dei programmi Operativi d Azione (POA) elaborati dai Fondi Paritetici nella loro fase di start up e approvati dal Ministero del Lavoro. La Formazione Continua in Italia nel 2008 Le osservazioni dei fenomeni, condotte nell anno appena trascorso in occasione della stesura del Rapporto 2008 al Parlamento sulla Formazione 1112 Continua, fanno riferimento ad uno scenario di difficoltà crescenti nell economia italiana, ma non ancora di crisi conclamata e ad una fase che precede di poco la dichiarazione da parte dell Istat dello stato di recessione tecnica anche per l Italia, dopo che la recessione era stata già dichiarata in altri grandi paesi europei e dell area Ocse. In questo periodo si è assistito, da una parte, alla sostanziale tenuta di alcuni fondamentali della Formazione Continua quali l operatività di Regioni e Fondi Interprofessionali e, dall altra, alla crescita del numero delle imprese (in particolare delle Unità Locali Produttive-ULP) che, rispondendo alle domande dell indagine Excelsior, hanno dichiarato di aver svolto attività di formazione nell anno In particolare si è assistito ad un incremento netto del 2% ascrivibile in toto al miglioramento della propensione formativa delle micro e delle piccole imprese. L andamento generale del trend, indicato dalle percentuali delle ULP che avevano coinvolto nelle attività formativa proprio personale almeno una volta nell anno è, statisticamente, una precisa rappresentazione di quanto avviene nelle imprese minori anche perché, in questo caso, le unità locali coincidono con l impresa nel suo insieme. Mentre non sorprende che le ULP delle Medie e Grandi Imprese segnino un aumento, dal momento che il dato fornito dal Centro Studi Unioncamere risultava negli anni scorsi decisamente inferiore al dato ricavato dalle indagini italiane realizzate dall Isfol (mi riferisco alle indagini INDACO-Imprese Indagini sulla conoscenza nelle imprese) e dall Istat, nell ambito del programma Eurostat (Continuing Vocational Training Survey CVTS), il dato riferibile alle imprese minori non può non richiedere un esame attento e un tentativo di interpretazione. L analisi dei comportamenti delle Regioni e delle Province autonome che gestiscono le risorse dei Programmi Operativi cofinanziati dal FSE, le risorse ex lege 236/93 per la Formazione Continua e le risorse del comma 4 dell articolo 6 della legge 53 del 2000 non spiega e non giustifica un miglioramento di tali performances dal momento che ci sono abbondanti ritardi nell erogazione dei finanziamenti da parte di molte Amministrazioni e anche perché non è sempre evidenziata una priorità in favore delle imprese minori. Il miglioramento che si è verificato nel numero delle piccole imprese che hanno promosso o reso possibile la formazione dei loro dipendenti, a questo punto, probabilmente è imputabile in grande misura alla accresciuta capacità dei Fondi Paritetici Interprofessionali (FPI) di elaborare Avvisi con l indicazione di target legati sia a specifici territori che ai settori prevalenti di attività economica rappresentati nei Fondi stessi. In quasi tutti i Fondi sono presenti notevoli percentuali di imprese minori. Uno degli obiettivi espliciti della scelta fatta a suo tempo di dar vita anche in Italia a Fondi gestiti in 1213 forma paritetica dalle Parti sociali era quello di favorire il passaggio di molte imprese dal segmento delle non formative a quello delle formative. E stato segnalato a più riprese negli studi e nei Rapporti sullo stato della formazione che in Italia si vive in modo molto dicotomico l approccio alla formazione: poche imprese fanno tanta formazione (nel senso che i lavoratori di alcune imprese hanno l opportunità di partecipare a più iniziative formative anche nel corso di uno stesso anno solare) e moltissime imprese non solo non creano esse stesse opportunità formative per i propri dipendenti, ma neppure permettono loro di partecipare ad iniziative individuate dagli stessi lavoratori come attività di loro interesse. Tanti fattori hanno contribuito a creare questa situazione di un sistema economico estremamente frammentato: in primo luogo la dimensione di impresa e, di seguito, la localizzazione e il settore di attività. Prevale, quale fattore condizionante la sottovalutazione del valore della formazione, in ogni caso, la variabile dimensionale anche perché nel caso delle micro imprese cresce il peso della proprietà all interno del totale degli addetti; sia nel caso della produzione manifatturiera che nel caso dei servizi tradizionali, il profilo degli addetti (titolari, coadiuvanti, famigliari, dipendenti e apprendisti) è praticamente lo stesso ed è assimilabile a quello delle figure operaie e impiegatizie di livello medio e medio-basso, ovvero figure segnate da un livello di scolarizzazione inferiore alla media nazionale e con una preparazione e una competenza professionale che è cresciuta solamente attraverso le dirette esperienze lavorative. Un assetto di impresa che rende, a breve, erogabile una buona prestazione ma che difficilmente saprebbe reggere un cambiamento che non fosse di carattere incrementale. In questo quadro, la scoperta di un innalzamento di due punti percentuali del numero delle imprese che fanno formazione, da 19,9 a 21,9, rappresenta indubbiamente un segnale molto positivo soprattutto per le piccole imprese del settore terziario e un segnale di preoccupazione per l industria in senso stretto (sette punti sotto la media) e ancor più per l industria tessile (bloccato a un terzo della media nazionale). Sopra la media, il settore delle costruzioni che sembra riuscire a coniugare al meglio e a valorizzare la propria esperienza di bilateralità contrattuale (espressa dalla rete capillare delle Casse Edili e delle Scuole Edili gestite pariteticamente dalle Parti sociali del settore) con le opportunità offerte dai Fondi Paritetici e dalle Regioni per aumentare la formazione tecnica e la formazione sulla sicurezza e sulla salute nei luoghi di lavoro. Oltre ai dati dell Indagine Excelsior, per esaminare la situazione della Formazione Continua nelle imprese italiane, nel corso del 2008 si sono resi disponili i dati dell indagine europea CVTS 3 (realizzata, nell ambito della 1314 ricerca Eurostat, dall Istat e, per la prima volta anche dall Isfol) che, pur riferendosi all anno 2005, permettono di commentare i comportamenti delle imprese italiane con 10 o più addetti per vederne orientamenti e strategie più o meno consolidati. Nel Rapporto 2007 al Parlamento sulla Formazione Continua erano già state anticipate alcune tabelle tratte da una prima pubblicazione Istat - Statistiche in breve e in quella sede, sulla base dei primi indicatori, si segnalava come l Italia fosse rimasta al terz ultimo posto in Europa per il numero di imprese formatrici, come era già successo nel 1999, (in occasione dell Indagine CVTS 2) con la differenza di una platea allargata ora ai nuovi Paesi entrati nell Unione Europea (i dati si riferiscono a 27 Paesi). Si segnalava, sempre nel 2007, che la percentuale delle imprese che facevano formazione era passata dal 24% al 32% e che la distanza con l Europa si era un po ridotta rimanendo però l Italia a una percentuale di poco superiore alla metà della media europea (pari al 60%). Quello che aveva stupito nell esame dei dati della CVTS2 era stato il constatare che su un solo indice l Italia eccelleva ed era il costo orario della formazione, organizzata in proprio o acquistata, così come indicato dalle imprese: un ora di formazione era costata nel 1999 all incirca 67 Euro (il valore in lire è stato trasformato prima in ECU e poi in Euro). Scomponendo il valore tra costi diretti e costi indiretti risultava una quota prevalente di costi diretti per i servizi formativi a fronte di un costo del lavoro elevato ma inferiore alla metà del costo totale. Confrontando ora i dati 1999 con i dati 2005 emerge che i costi globali sostenuti dall insieme delle imprese (si ricorda che dall indagine europea sono escluse le micro imprese) sono rimasti sostanzialmente stabili a distanza di sei anni (si tratta di circa tre miliardi e ottocento milioni di euro) e questo pur in presenza di un aumento significativo del numero di imprese formatrici (dal 24% al 32%). Il fenomeno che si è verificato è questo: - nel 1999 il 24% delle imprese contribuiva alla formazione dei propri dipendenti e la formazione aveva una durata media di 32 ore e un costo orario tutto compreso di 67 euro; - nel 2005 i dati si invertono e abbiamo il 32% di imprese formatrici che organizzano la formazione dei propri dipendenti e queste iniziative hanno una durata media per lavoratore pari a 24 ore ed un costo orario tutto compreso di circa 60 euro. Si può affermare che i fattori cambino nel tempo ma che il prodotto della loro moltiplicazione non muta in termini di valore complessivo. Il dato sembra interessante e sufficiente per poter ipotizzare l esistenza di uno zoccolo duro o di una soglia di disponibilità e di compatibilità del 1415 sistema economico in cui sono presenti le imprese maggiori (delle micro). Esiste probabilmente un mix di fattori che favoriscono e rendono possibili comportamenti interessanti e positivi per l evoluzione del sistema economico e sociale. Si potrebbe pensare quindi a una qualche forma di compatibilità economica e allo stesso tempo di una compatibilità culturale, almeno nel senso che la pratica formativa risulta utile nella percezione di una quota significativa dei responsabili dell economia reale e dell amministrazione. Il tetto alla spesa in formazione individuabile nei dati delle indagini CVTS potrebbe anche significare che il nostro sistema economico, nato dalla cultura del fare, esprime qualche imbarazzo e si trova in difficoltà quando si tratta di assegnare alle pratiche apprenditive un valore maggiore rispetto a quello evidenziato. Il divenire del sistema di Formazione Continua in Italia La parte prevalente della Formazione Continua dei lavoratori in Italia è una formazione a carattere adattivo, nel senso che viene utilizzata per adeguare le competenze dei dipendenti delle imprese a condizioni tecnologiche e organizzative che sono già mutate. Scarsa, o assente, è la formazione per il cambiamento, a carattere anticipatorio e la formazione in contesti di crisi aziendale o settoriale. La prospettiva della chiusura di numerose imprese e della crisi di alcuni settori economici - già interessati da difficoltà nel passato o nuovi a questa esperienza - mette il mondo della formazione nella condizione, ancora una volta, di rispondere a situazioni già problematiche e a una condizione lavorativa mutata con la perdita della relazione di dipendenza dall impresa. Molti di coloro che rischiano il posto di lavoro in questi mesi sono soprattutto coloro che hanno rapporti di lavoro flessibili e che sono meno tutelati dai contratti e dalle norme che finora hanno privilegiato significativamente le imprese maggiori e i loro dipendenti. I dati ci dicono che non sono stati rinnovati migliaia di contratti di lavoro intermittente, o interinale, e migliaia di collaborazioni a progetto. Formare i lavoratori che hanno perso il lavoro, che sono in mobilità involontaria, è sempre stata una situazione difficile da gestire, soprattutto quando a rendere ancor più complessa la situazione è non solo la perdita di posti di lavoro ma anche la chiusura dell azienda e soprattutto la scomparsa di in numero consistente di piccole e micro imprese che con la loro presenza creavano il tessuto economico di un dato territorio. Anticipare il cambiamento non è un obiettivo definito in anni recenti, era l oggetto dell Asse 2 dell Obiettivo 4 della Programmazione del 1516 Fondo Sociale Europeo. Allora la Commissione europea cercò di stimolare i diversi paesi dell Unione affinché mettessero a punto esperienze e modelli e sperimentassero buone pratiche. Buone pratiche non solo formative, ma anche di consulenza direzionale alle imprese, di analisi e di check up aziendali, di ridisegno organizzativo, di preparazione di quadri e tecnici attenti all innovazione, di rafforzamento del terziario formativo. La problematica dell anticipazione del cambiamento (industriale ma non solo) non è quindi estranea alla nostra pratica programmatoria, è semmai, estranea alla nostra pratica attuativa e gestionale perché ben pochi di quegli stimoli si sono tradotti in esperienze concrete. Val la pena ricordare questa fase della storia della Formazione Continua nel momento in cui si riparla di lanciare politiche preventive. Anticipare è prevenire. I soggetti che più debbono essere coinvolti in queste attività formative, che si rivelano centrali in fase di crisi sono sicuramente i titolari delle micro e piccole imprese i quali, in genere, non hanno gli strumenti né economici né culturali per affrontare la crisi e spesso condividono le stesse condizioni professionali dei loro dipendenti. Se i cambiamenti che si realizzeranno in coincidenza con la crisi e con il suo superamento porteranno alla nascita di nuove attività economiche, più solide e più competitive, va da sé che non è con la formazione aziendale di stampo tradizionale che si favorirà la mobilità e la sopravvivenza del bagaglio professionale per l occupabilità di cui tutti i lavoratori hanno bisogno. Dalle indagini condotte in questi anni sui lavoratori e sul loro sistema di conoscenze e competenze esce un profilo del lavoratore italiano che ha più bisogno di ri-costituire un sistema solido di conoscenze di base, che non un ulteriore quadro di competenze specialistiche di tipo tecnico-professionale e di stampo operativo. I lavoratori italiani, in linea con il profilo della nostra popolazione adulta, hanno una debolezza strutturale intrinseca per quanto riguarda la capacità di utilizzare al meglio le competenze chiave e strategiche dell analisi ed elaborazione linguistica, dell analisi matematica, della capacità di fare elaborazioni logiche complesse. Tutte queste competenze afferiscono alla preparazione di base spesso carente nei soggetti adulti occupati; l intervento formativo più adeguato deve quindi far riferimento non solo alla Formazione Continua di stampo professionale, ma anche a dosi massicce di educazione permanente per creare dal nulla una nuova piattaforma di conoscenze e competenze utili per essere protagonisti e non succubi dei processi di cambiamento presenti nell economia e nella società. Oggi la Formazione Continua si fa soprattutto in aula e con il supporto di enti di formazione che si sono sviluppati grazie ai finanziamenti per la formazione iniziale. Anche la formazione progettata e realizzata all interno 1617 delle imprese, salvo rare eccezioni, segue lo schema tipico della formazione esterna, con la differenza che nella formazione esterna interaziendale si privilegiano anche tematiche di interesse collettivo, riferibili al settore economico e al territorio, mentre nella formazione interna aziendale a volte si tiene conto solo delle esigenze produttive a breve. Migliorare l efficienza dei processi produttivi attraverso investimenti sul capitale umano è sempre una scelta positiva ma appare sempre più urgente mettere in calendario una formazione - o favorire contesti che rendano possibili processi apprenditivi - che privilegi l acquisizione di conoscenze del tutto nuove piuttosto che il semplice aggiornamento delle (limitate) conoscenze già possedute. In vista dei mutamenti di scenario che ci attendono, più che nuove e ulteriori risorse finanziarie per la Formazione Continua (come troppo spesso si invoca) si sente l esigenza di nuove regole di governance che favoriscano maggiore efficacia degli investimenti operati e di strategia condivisa tra le Istituzioni pubbliche e le Parti sociali. Tratti della Formazione Continua in Umbria Nell ottobre del 2008 l Aur ha pubblicato una prima ricerca sugli interventi formativi attuati nella regione nel periodo avendo a riferimento i finanziamenti del FSE, della L. 236/1993 e della L. 53/2000. Si riprenderanno in questo paragrafo i risultati emersi in tale studio 2 perché forniscono un quadro complessivo del sistema della Formazione Continua in Umbria ed un punto di partenza per l analisi che verrà fatta nei capitoli successivi sulle attività formative originate dai FPI. Le principali linee di tendenza che emergono dalla ricerca del 2008 sono state desunte dalla disamina dei bandi emessi e dall esame dei dati statistici raccolti presso la Regione Umbria al momento della realizzazione della ricerca. Ma soprattutto sono risultate di interesse le evidenze emerse a seguito dell attività di animazione realizzata con la collaborazione dei principali stakeholders locali, che costituiscono la parte più originale del progetto. Per quanto riguarda i bandi esaminati, emessi nel periodo della precedente programmazione da Regione e Province, si è andati a ricercare le direzioni che sono state assunte via via nel tempo. In particolare sono stati evidenziati gli elementi significativi e le logiche rintracciabili nella messa a bando, nelle 2 Il contenuto del presente paragrafo è stato ripreso dal volume La Formazione Continua in Umbria a cura di Pellegrini AUR, novembre 2008, ed in particolare dai capitoli La Formazione Continua in Umbria di Enza Galluzzo e Veronica Contili e Le questioni poste dagli attori di Pellegrini. 1718 intenzionalità sottese alle modalità di offerta delle risorse, nonché nella definizione delle caratteristiche dei destinatari e degli attuatori. In generale, si evidenzia una dicotomia territoriale tra gli strumenti utilizzati, da un lato, dalla Regione e dalla Provincia di Perugia e, dall altro, dalla Provincia di Terni. Nei bandi emessi da Regione e Provincia di Perugia si coglie un progressivo affinamento degli strumenti nel tempo ed un maggior grado di complessità degli interventi: si è progressivamente passati da progetti con un basso livello di articolazione degli interventi, a progetti che richiedono azioni integrate anche in riferimento a reti di imprese. Fin dai primi bandi, vi è stato anche l utilizzo dei voucher variamente finalizzati. Nella formazione collettiva vi è stata una progressiva sperimentazione di nuovi strumenti: stage, FAD, work experience, ecc.. L analisi dei fabbisogni formativi, di cui si riconosce l importanza, viene rinviata ai soggetti attuatori. Per quanto riguarda in particolare la Provincia di Perugia si evidenzia che negli ultimi bandi si passa a piani formativi complessi, ovvero a progetti quadro che costituiscono una cornice di riferimento da definire in una successiva fase di progettazione esecutiva. In relazione ai destinatari, specialmente nella seconda generazione dei bandi, vi è l inclusione tra i destinatari di lavoratori diversi da quelli tipici e vi è una rinnovata attenzione alle figure dei quadri e dei dirigenti. La logica seguita nella costruzione dei bandi dalla Provincia di Terni, invece, sembra essere di tipo generalista, sia sul piano delle finalità, sia su quello degli interventi finanziabili e dei destinatari. Sembra che non vi sia un indirizzo del flusso dei finanziamenti da parte della Provincia, ma venga privilegiato l intervento verso l intera popolazione purché all interno di regole minime chiare e condivise. L obiettivo che si è posta la Provincia sembra essere stato quello di soddisfare la domanda formativa del tessuto produttivo già esistente nel suo complesso (costituito da PMI), senza intervenire in settori specifici - soltanto con qualche eccezione - puntando soprattutto sull autolettura dei fabbisogni da parte dei soggetti coinvolti (imprese e lavoratori) e sulla integrazione delle risorse. Per quanto concerne poi l esame dei dati analizzati, si evidenziano alcuni elementi caratteristici delle direzioni intraprese dalla formazione in Umbria complessivamente intesa. Tra le attività formative realizzate, la maggior parte è costituita da progetti a partecipazione collettiva che rappresentano più della metà dell universo considerato, mentre i progetti individuali costituiscono il 33% e i progetti non andati a buon fine, ovvero quelli chiusi anticipatamente, il 14%. 1819 La percentuale più alta delle attività formative collettive è stata realizzata dalla Provincia di Perugia e corrisponde a ben oltre la metà della totalità dei progetti. La situazione si capovolge per la formazione individuale, dove la prevalenza dei corsi è stata svolta dalla Provincia di Terni. Il canale finanziario a cui fa riferimento la maggior parte dei progetti, sia di formazione collettiva sia individuale, è la misura D1 del POR. Per quanto concerne i soggetti gestori, per i progetti di formazione a partecipazione collettiva l insieme dei fornitori risulta diversificato e senza una specifica prevalenza. I progetti individuali, invece, sono stati gestiti prevalentemente da agenzie private accreditate. Per quanto riguarda le tematiche oggetto di formazione, si evidenzia che la maggior dei progetti collettivi (un po meno di un terzo) ha riguardato la gestione aziendale e amministrazione, seguita dalle tecniche di produzione e dall informatica. La tematica con maggiore capacità attrattiva nell ambito della della formazione individuale è stata invece l informatica seguita dalle lingue. Per quanto concerne gli allievi, si rileva che la Provincia di Perugia ha formato circa 3/4 degli allievi registrati nella banca dati regionale. Le classi d età degli allievi che sono state maggiormente coinvolte nelle attività formative sono quelle centrali dei 25-34enni e dei 35-44enni. I due terzi della formazione realizzata è stata rivolta a diplomati e circa il 12% a laureati: pertanto complessivamente oltre il 77% degli allievi ha un livello di scolarizzazione medio alto. In relazione alla differenziazione di genere, la maggior parte dei formati sono uomini e sono concentrati maggiormente su tematiche quali gestione aziendale e amministrativa e tecniche di produzione; le donne, invece, sono state più presenti in corsi dell area dei servizi alle persone, trasporto e vigilanza, sviluppo delle abilità personali, vendita e marketing. Dalle occasioni di incontro e confronto con gli stakeholder (provenienti dalla Regione e delle Province, dalle Agenzie formative, dalle imprese e dalle organizzazioni di rappresentanza) sono poi emerse alcune interessanti evidenze relative al sistema organizzativo e relazionale. Si tratta di ambiti di migliorabilità del sistema di cui ci sembra importante richiamarne almeno alcuni in questa sede. La criticità più significativa rilevata dalle agenzie ma anche dalle imprese riguarda la tempistica della messa a bando e dell approvazione delle proposte formative. Una tempistica diluita tra il momento dell individuazione del fabbisogno, della presentazione della proposta e dell erogazione della attività formativa crea un fenomeno di dispersione di attenzione e di risorse ed in alcuni casi è la causa per cui le aziende decidono di non utilizzare le opportunità offerte dal sistema pubblico della FC. Occorrerebbe pertanto individuare meccanismi per una risposta più immediata alle esigenze. 1920 Un altra area critica riguarda la necessità di de-burocratizzare l intero processo. Viene lamentata da parte delle aziende la mole di strumenti e regole che si è obbligati a conoscere per accedere adeguatamente all offerta di risorse pubbliche, tanto che molte aziende sono obbligate a rivolgersi alle agenzie o a consulenti specializzati. Da parte delle agenzie si evidenzia poi il carico amministrativo dell attività che, unito alla limitatezza dei margini finanziari di impresa, può rendere le attività messe in cantiere tendenzialmente antieconomiche. La parte amministrativa/ burocratica comporta un notevole dispendio di energie e può configurarsi come una barriera all accesso per alcuni fornitori. Inoltre risulta problematico anche il sistema di monitoraggio in essere, la cui complessità induce le agenzie alla mancata compilazione di alcuni dati, impedendo una esaustiva ricognizione delle attività. Un altra questione riguarda la necessità di flessibilità nelle modalità di erogazione della formazione che risponde a esigenze di una migliore efficacia dell attività. Questo si scontra con la difficoltà di rendicontare le attività di formazione meno tradizionali (coaching, mentoring, tutoring, FAD, ecc.) e conseguentemente produce una evidente contraddizione in quanto, da una parte, viene enfatizzato il processo di personalizzazione dell offerta, e, dall altra, non si consentono cambiamenti sostanziali delle regole di accertamento e di rendicontazione. Esiste quindi nei fatti una supremazia dell aula sia per motivi burocratici, che per una mentalità ancora ancorata alla teoria. Si evidenzia poi l assenza di una sensibilità nei confronti delle attività valutative connesse al sistema formativo. Non tanto le attività valutative del corso in quanto tali (contenuti, apprendimenti, conoscenze), quanto le attività relative alla valutazione di impatto. Questa rappresenterebbe il vero valore aggiunto del sistema, in quanto in grado di evidenziare se l investimento formativo ha avuto gli effetti previsti. Per quanto riguarda la promozione di reti di impresa in un ottica formativa, si è rilevata la differenza esistente tra le reti costituite da gruppi di aziende con dipendenti interessati allo stesso tipo di formazione, funzionali alla costituzione dell aula, e le reti di imprese nate attorno a piani di sviluppo o innovazioni tipiche dello schema distrettualistico. Su quest ultima modalità di azione, è stato evidenziato un certo ritardo da parte delle imprese che non appaiono investire sistematicamente sforzi e risorse in questa direzione. I progetti approvati costituiscono ancora una soluzione sporadica e non sono in grado di promuovere in maniera visibile e continuativa questo approccio. Viene poi complessivamente ribadita l importanza di un sistema organico di analisi dei fabbisogni formativi di cui la maggior parte delle aziende non si può far carico direttamente. L utilizzo sistematico di un tale strumento dovrebbe 20 Vedere altro
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