Source: https://judicialis.de/Verwaltungsgerichtshof-Baden-W%C3%BCrttemberg_10-S-2153-01_Urteil_30.07.2002.html
Timestamp: 2020-02-18 00:35:44+00:00

Document:
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 30.07.2002 mit dem Az.: 10 S 2153/01	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 10 S 2153/01
Rechtsgebiete: GG, LAbfG, AbfG, KrW-/AbfG, BImSchG, PolG, MEPolG, LBO, LVwVfG, VwGO, BGB
LAbfG § 20
AbfG § 3
AbfG § 7
KrW-/AbfG § 11 Abs. 1
KrW-/AbfG § 31 Abs. 1
PolG § 6
PolG § 7
MEPolG § 5 Abs. 3
LVwVfG § 75 Abs. 1
BGB § 928
1. Führt die Nutzung einer Mietsache durch den Mieter zum Eintritt einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, wird eine Zweckveranlasserhaftung des Vermieters wegen Abschlusses des Mietvertrags und tatsächlicher Überlassung der Mietsache an den Mieter nur anzunehmen sein, wenn der Vermieter die durch den Mieter verursachte Störung subjektiv bezweckt hat oder wenn sich die Störung als zwangsläufige Folge seines Verhaltens einstellt. Hierbei wird es für den Eintritt einer Haftung nach § 6 Abs. 1 PolG regelmäßig bereits genügen, wenn der Vermieter im Bewusstsein handelt, dass die Überlassung der Mietsache höchstwahrscheinlich zu einer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch den Mieter führen wird.
2. Befindet sich ein Grundstück in einem die öffentliche Sicherheit störenden Zustand und ist dieser Zustand durch das Handeln eines früheren Mieters verursacht worden, ohne dass das Handeln des Vermieters in relevanter Weise mitursächlich geworden wäre, so kann das der Auflösung des Mietverhältnisses nachfolgende Unterlassen des Vermieters, Maßnahmen zur Beseitigung der Störung zu ergreifen, in aller Regel auch dann keine Verhaltenshaftung nach § 6 Abs. 1 PolG begründen, wenn der Vermieter seinerzeit auf Grund Innehabung des Eigentums oder der tatsächlichen Sachherrschaft über die störende Sache zum Handeln verpflichtet war.
3. Entzieht sich der Eigentümer eines Grundstücks, auf dem sich ein von einem Dritten angelegtes ungenehmigtes Abfalllager befindet, seiner Pflicht zur Beseitigung der Abfälle durch Dereliktion des Grundstückseigentums, so begründet er allein hierdurch keine Verhaltenshaftung nach § 6 Abs. 1 PolG.
4. § 7 PolG bildet keine Grundlage für eine "nachwirkende Zustandshaftung" des früheren Eigentümers oder früheren Inhabers der tatsächlichen Sachherrschaft über die störende Sache.
10 S 2153/01
Beseitigungsanordnung gem. Landesabfallgesetz
hat der 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schlüter, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Rudisile und den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Kunze auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 30. Juli 2002
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22. Oktober 1999 - 8 K 2400/97 - wird zurückgewiesen.
Die beklagte Stadt wendet sich mit ihrer Berufung gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, mit dem einer Klage gegen eine abfallrechtliche Räumungsanordnung stattgegeben worden ist.
1. a) Die v. B.-S. GmbH (nachfolgend: vBS) - ein Unternehmen aus der Recycling-Branche, das 1993 liquidiert worden ist - betrieb bis Ende 1992 in H. eine Zerdiratoranlage, in der vornehmlich Bestandteile von Autowracks geshreddert wurden, die nach der Entfernung der Karosserien und Motoren verbleiben (insbesondere Reifen, Dichtungen, Kunststoff- und Holzverkleidungen, Stoff- und Lederbezüge, Glas, diverse Metalle). Sie verfolgte das Ziel, in H. eine Anlage zu errichten, in der Altautos vollständig recycelt werden sollten ("Full-Recycling"). Das in der Zerdiratoranlage anfallende Shredder-Material sollte hierbei in der geplanten Anlage einer thermischen Verwertung zugeführt werden. In Verfolgung dieses Vorhabens begann die vBS in den 80er Jahren, die in ihrer Zerdiratoranlage anfallenden Shredder-Rückstände nicht mehr wie bisher zu entsorgen, sondern sie "als Wirtschaftsgut" mit dem Ziel einer späteren Verwertung zwischenzulagern.
Zwischen 1986 und 1993 unterhielt die vBS im Stadtteil Rh. der Beklagten insgesamt vier solcher Lager:
Das Lager I wurde auf einem im Eigentum des Landes Baden-Württemberg befindlichen Grundstück angelegt. Dieses Grundstück war durch das Land an die R. AG (eine Konzernschwester der Klägerin) vermietet und von dieser seit Anfang 1986 zu einer Teilfläche von ca. 5.000 qm an die vBS als gewerbliche Lagerfläche untervermietet worden. Die von der vBS in Lager I eingebrachten Shredder-Rückstände (wohl ca. 30.000 t) sind durch die R. AG in den Jahren 1997 und 1998 vollständig entsorgt worden.
Das Lager II - Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens - ist auf einer Teilfläche von ca. 6.700 qm eines Grundstücks angelegt worden, das sich im Zeitpunkt der Überlassung an die vBS im Eigentum der Klägerin befand (R. Straße 58). Die Überlassung der Lagerfläche erfolgte im Dezember 1988 auf der Grundlage eines Mietvertrags, der zwischen der Klägerin und der vBS im Vormonat geschlossen worden war. § 2 Abs. 5 des Mietvertrags stellte die Begründung des Mietverhältnisses unter folgenden Vorbehalt:
"Falls widererwartend die zuständigen Behörden die Baugenehmigung für die von der Mieterin beabsichtigte Nutzung versagen sollten, kommt der Mietvertrag nicht zustande. Für die Zeit bis zum Erliegen ist dann statt der Miete eine Nutzungsentschädigung zu zahlen, deren Höhe dem monatlichen vereinbarten Mietzins entspricht."
Als monatlicher Mietzins ist ein Betrag von 6.700 DM vereinbart worden (§ 3 des Mietvertrags). Gemäß § 9 Abs. 1 verpflichtete sich die vBS zudem, "sämtliche für ihre Betriebsstätten betreffenden gesetzlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Bestimmungen ... zu beachten und zu befolgen" sowie dafür zu sorgen, dass "von der Nutzung des Mietobjektes keine Emissionen ausgehen, bzw. dass diese sich im zulässigen Rahmen halten". Nach Erteilung der in § 2 Abs. 5 des Vertrags angesprochenen Baugenehmigung verbrachte die vBS ca. 40.000 t Shredder-Rückstände in das Lager II. Diese befinden sich noch heute in dem Lager.
Das Lager III wurde von der vBS im Herbst 1988 auf einem Grundstück der R. AG errichtet und von ihr - nach ordnungsrechtlichem Einschreiten der Beklagten - im Laufe des Jahres 1990 wieder geräumt.
Ebenfalls im Herbst 1988 begann die vBS, in einer Halle auf einem Grundstück der beklagten Stadt (sog. S.-Halle) Shredder-Rückstände einzulagern. Grundlage hierfür war ein zwischen der vBS und der Stadt mündlich geschlossener Mietvertrag. Das Nutzungsverhältnis endete zum 30. April 1989. Das eingelagerte Material ist von der vBS im Laufe des Jahres 1989 wieder aus der Halle entfernt worden.
Im Verlauf der Jahre 1988 bis 1991 kam es in den Lagern I und III sowie in der S.-Halle zu mehreren, teils großflächigen Bränden, die wiederholt Einsätze der Feuerwehr der Beklagten erforderlich machten.
b) Im April 1987 erlangte die Beklagte davon Kenntnis, dass die vBS im Stadtteil Rh. ihr Lager I errichtet hatte. Im Anschluss an eine sodann durchgeführte Ortsbegehung teilte die Beklagte der vBS mit, dass die Anlage einer abfall- oder baurechtlichen Genehmigung bedürfe. Die vBS reichte daraufhin bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für das Lager I ein.
Im Mittelpunkt der behördlichen Prüfung im Genehmigungsverfahren stand - neben der Brandproblematik - die Frage, ob es sich bei dem Lager I um ein nach Maßgabe der Bestimmungen des Baurechts genehmigungsbedürftiges Wertstofflager oder aber um ein Abfalllager handelte, das nach Maßgabe des Abfallrechts der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bedurft hätte. Die vBS vertrat die Auffassung, dass es sich bei dem einzulagernden Material nicht um Abfall, sondern um Wirtschaftsgüter handele. Daher komme nicht Abfall- sondern Baurecht zur Anwendung. Für die deponierten Shredder-Rückstände bestehe ein Markt mit ausreichender Nachfrage. Von einer Vermarktung werde derzeit nur deshalb abgesehen, weil die vBS beabsichtige, das eingelagerte Material nach H. zurückzutransportieren, um es dort selbst thermisch zu verwerten. Die hierzu erforderliche Anlage befinde sich in der Planung; mit ihrer Inbetriebnahme sei in wenigen Jahren zu rechnen. Das durch die beklagte Stadt im Genehmigungsverfahren eingeschaltete Regierungspräsidium Karlsruhe vertrat demgegenüber zunächst die Auffassung, dass die eingelagerten Shredder-Rückstände als Abfall zu qualifizieren seien. Ende Januar 1987 teilte der zuständige Mitarbeiter des Regierungspräsidiums dem Amt für Baurecht und Umweltschutz der Beklagten dagegen telephonisch mit, dass die Erteilung einer Baugenehmigung im Grundsatz möglich sei. Die vBS habe hinreichend dargelegt, dass sie nicht Abfall sondern Wirtschaftsgüter lagere. Allerdings sei es geboten, der vBS eine Frist zu setzen, nach deren Ablauf das eingelagerte Gut als Abfall ordnungsgemäß entsorgt werden müsse.
Die Beklagte erteilte der vBS sodann mit Bescheid vom 29. April 1988 die beantragte Baugenehmigung für das Lager I in Gestalt einer jederzeit widerruflichen und bis zum 31. Dezember 1990 befristeten "Genehmigung als Abfallzwischenlager (Leichtfraktion von Shredderabfällen)".
Das Lager I wurde von der vBS bis Herbst 1988 vollständig mit Shredder-Rückständen angefüllt.
c) Mitte Mai 1988 (also wenige Wochen nach Erhalt der Baugenehmigung für das Lager I) beantragte die vBS beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb der von ihr in H. geplanten "Full-Recycling"-Anlage.
Im Oktober 1988 verweigerte die Stadt H. ihr gemeindliches Einvernehmen zu diesem Vorhaben (§ 36 BauGB). Das Regierungspräsidium lehnte den Antrag der vBS sodann mit Bescheid vom 3. Juli 1989 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies es zurück. Die anschließend von der vBS erhobene Verpflichtungsklage wurde mit Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. November 1991 - 3 K 2062/90 - zurückgewiesen. Das hierauf eingeleitete Berufungsverfahren (10 S 1010/92) wurde im April 1993 zum Ruhen gebracht, da sich die vBS zu dieser Zeit bereits in Liquidation befand.
d) Im Dezember 1988 beantragte die vBS bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für das von ihr unter Genehmigsvorbehalt angemietete Lager II.
Mit Bescheid vom 5. April 1989 erteilte die Beklagte die beantragte Baugenehmigung mit u.a. folgenden Maßgaben:
B 500	Die Zwischenlagerung wird nach § 59 Abs. 4 LBO i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG nur in jederzeit widerruflicher Weise, jedoch längstens bis zum 31.12.1993, gestattet, da es sich um eine bauliche Anlage i.S.d. § 57 Abs. 3 Nr. 4 LBO handelt.
Sollte bis zu diesem Zeitpunkt die Verwertungsmöglichkeit nicht realisierbar sein, sind die Schrottmühlenrückstände als Abfall zu beseitigen und bei einer hierfür zugelassenen Verwertungs- oder Abfallbeseitigungsanlage mit entsprechendem Nachweis zu entsorgen.
B 504	Das Zwischenlager darf ausschließlich - wie bereits schon geschehen - zu den in den Antragsunterlagen beschriebenen Schrottmühlen-Rückständen aus der ZERDIRATORANLAGE der Firma S. aus H. beschickt werden.
B 505	Die Anlage muss so betrieben werden, dass von ihr keinerlei Geruchsbelästigungen oder andere Umweltbeeinträchtigungen hervorgehen können und keine wassergefährdende Flüssigkeiten in den Untergrund, in ein Gewässer oder Kanalisation gelangen. Dies muss auch in einem eventuellen Brandfall mit dem Löschwasser gewährleistet sein.
B 506	Sollte die betreibende Firma nicht mehr in der Lage sein, das Material entsorgen zu können, hat sie in Anbetracht der Menge des Materials eine Sicherheitsleistung von 1.500.000,-- DM zu erbringen.
Am 20. November 1989 führten Mitarbeiter der Beklagten einen Ortstermin in den Lagern der vBS durch. Noch am selben Tag widerrief die Beklagte die der vBS erteilte Baugenehmigung für das Lager II, verfügte die Räumung des Lagers und ordnete die sofortige Vollziehung ihrer Entscheidung an. Zur Begründung wurde im Bescheid sowie - ergänzend - in einem Schreiben der Beklagten an die vBS vom 6. Dezember 1989 ausgeführt, dass sich die bei Erteilung der Genehmigung als Wirtschaftsgut eingestuften Shredder-Rückstände inzwischen als nicht verwertbarer Abfall erwiesen hätten. Mit einer Verwertung der eingelagerten Stoffe könne aufgrund veränderter Rahmenbedingungen in absehbarer Zeit nicht mehr gerechnet werden. Zudem hätten sich diese als leicht entzündlich herausgestellt.
Die vBS legte gegen den Bescheid vom 20. November 1989 fristgerecht Widerspruch ein und stellte zudem beim Verwaltungsgericht Karlsruhe einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO (Az. 6 K 281/89). Mit Beschluss vom 11. Dezember 1989 stellte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der vBS bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids wieder her. Zur Begründung führte es aus, dass es nach dem derzeitigen Stand der Ermittlungen zweifelhaft sei, ob für den Widerruf der Baugenehmigung für das Lager II sachliche Gründe bestünden. Die Abfalleigenschaft der eingelagerten Shredder-Rückstände sei nicht erwiesen. Zureichende Erkenntnisse darüber, ob eine Brand- oder Explosionsgefahr bestehe, lägen nicht vor. Die gebotenen Aufklärungsmaßnahmen seien von der Beklagten nicht ergriffen worden. Der angegriffene Bescheid sei vielmehr aufgrund eines bloßen Gefahrenverdachts erlassen worden.
Im Folgenden stellte die Beklagte verschiedene Ermittlungen zu den Umweltrisiken an, die aus dem Betrieb der Shredder-Lager der vBS hervorgehen. Unter anderem beauftragte sie den TÜV S. e.V. mit der Durchführung einer entsprechenden Untersuchung. Dieser berichtete in einem Gutachten vom 5. Mai 1990 über die Ergebnisse der angestellten Untersuchungen. Danach fänden in allen drei Lagern der vBS Abbauprozesse der eingebrachten organischen Materialien statt, wobei die Schadstoffkonzentration mit dem "Alter" des Lagers kontrollierbar sei. Dies gelte etwa für das Gas Methan, dessen Konzentration im Lager I am höchsten, im Lager II dagegen deutlich niedriger sei. Im Lager III könne es überhaupt nicht nachgewiesen werden. Bei den Lagern I und II liege die Methankonzentration im Innern der Lagerkörper jeweils in dem Bereich, in dem das Gas entzündbar sei. An der Oberfläche der Lager sei die Konzentration des Gases dagegen vernachlässigbar klein. Bezüglich der besonders gefahrenträchtigen polychlorierten Biphenyle sei festzustellen, dass der Gehalt im Lager II gemittelt etwa 140 mg PCB/kg betrage. Damit könnten im Brandfall nennenswerte Mengen an Dioxinen und Furanen entstehen. Es sei danach geboten, weitere Sicherheitsvorkehrungen gegen Brandentstehung und Brandausbreitung zu treffen. Insbesondere sei es erforderlich, soweit noch nicht geschehen umgehend eine Erdabdeckung der Lager vorzunehmen. Gefährdungen des Bodens und des Grundwassers seien angesichts der Zusammensetzung der eingelagerten Materialien und der festgestellten Schadstoffgehalte nicht zu befürchten.
Die I. GmbH führte in einem ebenfalls von der Beklagten in Auftrag gegebenen Gutachten vom November 1990 aus, dass gegenwärtig eine Brandgefahr bestehe, die sich durch eine Sandabdeckung der Lager I und II zwar vermindern, jedoch nicht ausschließen lasse. Zusätzlich sei zu empfehlen, eine ständige Feuerwache für die Lager zu bestellen und laufend Temperaturmessungen vorzunehmen. Es müsse davon ausgegangen werden, dass im Inneren der Halden neben den größtenteils brennbaren Shreddermaterialien leichtentzündliche Gasgemische anzutreffen seien.
Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 17. August 1990 untersagte die Beklagte daraufhin der vBS die weitere Anlieferung von Shredder-Rückständen der Leichtstofffraktion in das Lager II. Ferner gab sie ihr u.a. auf, die Lageroberfläche einzuebnen und sie mit einer mindestens 30 cm starken Sandschicht abzudecken. Auch gegen diesen Bescheid legte die vBS Widerspruch ein, über den - soweit ersichtlich - bislang nicht entschieden worden ist.
Den Widerspruch der vBS gegen die Verfügung der Beklagten vom 20. November 1989 (Widerruf der Baugenehmigung und Räumungsanordnung) wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 1991 unter Hinweis auf die Ergebnisse der Ermittlungen der Beklagten als unbegründet zurück.
Die vBS hatte bereits im Dezember 1990 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe (Untätigkeits-)Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 20. November 1989 erhoben. Im März 1991 stellte sie zudem einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage.
Mit Urteil vom 3. Juli 1991 (6 K 3091/90) wies das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des Widerrufs der Baugenehmigung für das Lager II zurück; hinsichtlich der zugleich verfügten Räumungsanordnung gab es ihr dagegen statt. Mit Beschluss vom selben Tag (6 K 303/91) stellte es hinsichtlich der angegriffenen Räumungsanordnung die aufschiebende Wirkung der Klage der vBS wieder her und lehnte im Übrigen deren Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ab.
In der Begründung seines Urteils bestätigte das Verwaltungsgericht die Einschätzung des Regierungspräsidiums, dass die eingelagerten Shredder-Rückstände als Abfall im objektiven Sinne einzustufen seien. Die geordnete Entsorgung des Lagerinhaltes sei zur Wahrung des Wohles der Allgemeinheit, insbesondere des Schutzes der Umwelt und der Gesundheit von Menschen vor Brand- und Vergiftungsgefahren geboten. Daher sei der Widerruf der Baugenehmigung für das Lager II nicht zu beanstanden. Rechtswidrig sei dagegen die angeordnete Räumung des Lagers. Denn nach § 3 Abs. 1 AbfG habe der Besitzer von Abfällen diese dem Entsorgungspflichtigen zu überlassen. Entsorgungspflichtig sei aber die Beklagte. Denn sie habe von der ihr eröffneten Möglichkeit, die Shredder-Rückstände der vBS von der Entsorgung auszuschließen, im für das Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids keinen Gebrauch gemacht.
Die Berufung der vBS gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wurde zurückgewiesen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18. März 1991 - 3 S 2223/91 -). Auf die Beschwerde der vBS gegen die Nichtzulassung der Revision gegen das Berufungsurteil wurde die Revision durch das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. August 1992 zugelassen (BVerwG 7 B 102.92). Mit weiterem Beschluss vom 2. September 1993 (BVerwG 7 C 31.92) stellte das Gericht das Verfahren ein, nachdem die - zu dieser Zeit bereits in Liquidation befindliche - vBS ihr Rechtsmittel zurückgenommen hatte.
Im Oktober 1991 änderte die Beklagte ihre Abfallbeseitigungssatzung. Shredder-Abfälle, die bei der Beseitigung von Autowracks anfallen, sind seitdem von der Entsorgung durch die Beklagte ausgenommen. Gegen die daraufhin erneut erlassene Anordnung der Räumung von Lager II (Bescheid vom 18. Dezember 1991) legte die vBS fristgerecht Widerspruch ein. Über diesen wurde nicht mehr entschieden. Anfang Februar 1993 lehnte es das Amtsgericht H. mangels Masse ab, das Konkursverfahren über das Vermögen der vBS zu eröffnen. Die vBS ist in den folgenden Monaten liquidiert worden.
2. a) Mitte Mai 1993 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass in Erwägung gezogen werde, sie hinsichtlich einer Räumung von Lager II in Anspruch zu nehmen. Hinsichtlich des Lagers I gingen entsprechende Mitteilungen an das Land Baden-Württemberg und an die R. AG. Das Land Baden-Württemberg wies jede Verantwortung für das Lager I von sich. Auch die Klägerin und die R. AG bestritten ihre Verantwortlichkeit für die Lager der vBS, erklärten sich jedoch bereit, an der Suche nach einer einvernehmlichen Lösung mitzuwirken. In den folgenden Monaten unterbreiteten die beiden Unternehmen der Beklagten wiederholt das Angebot, die beiden Deponien zu räumen und für eine ordnungsgemäße Entsorgung des eingelagerten Materials Sorge zu tragen, wenn sich die Beklagte bereit erkläre, sich hinsichtlich der Klärung der Kostenfrage einer außergerichtlichen Lösung in Gestalt der Einholung eines Schiedsgutachtens zu unterwerfen. Dieses Angebot lehnte die Beklagte im März 1994 ab. Auch auf andere Vorschläge der Unternehmen zu einer gütlichen Einigung ging die Beklagte nicht ein.
Die wohl letzte Besprechung zu diesem Thema unter Beteiligung von Vertretern der Beklagten und der angesprochenen Unternehmen fand am 8. Juni 1995 statt. Ausweislich der hierzu von der Beklagten gefertigten Niederschrift diente der Termin sowohl der Erörterung des Projekts "2. Hafenzufahrt Rh. Hafen" als auch der Besprechung der im vorliegenden Zusammenhang interessierenden Entsorgungsproblematik. Aus der Niederschrift geht hervor, dass ein Vertreter der Klägerin zwar keinen "sachlichen", jedoch einen "kaufmännischen" Zusammenhang zwischen dem Projekt "2. Hafenzufahrt" (dessen Verwirklichung den Erwerb von Grundeigentum der Klägerin erfordere) und der Entsorgungsproblematik hergestellt habe. Der Oberbürgermeister der Beklagten habe sich gegen eine "Kopplung sachfremder Dinge" ausgesprochen und erklärt, dass er sich, falls die Klägerin an einer solchen Kopplung festhalte und daran die Realisierung des Projekts "2. Hafenzufahrt" scheitere, nicht scheuen werde, diesen Sachverhalt bekannt zu geben. Daraufhin sei folgendes weitere Vorgehen festgelegt worden: Durch das Rechtsamt der Beklagten solle geklärt werden, ob die von der Klägerin und der R. AG vorgeschlagene Schiedsvereinbarung durch die Haftpflichtversicherung der Beklagten akzeptiert werden könne. Hierzu werde eine ausführliche Stellungnahme der Beklagten erfolgen. Des Weiteren werde den beiden Unternehmen zugesagt, dass von Seiten der Stadt in nächster Zeit keine Verfügung zur Räumung der Deponie ausgesprochen werde.
Am 18. Juli 1995 informierte die Klägerin die Beklagte darüber, dass sie am 12. Juni 1995 vor dem zuständigen Notar die Aufgabe ihres Eigentums an dem Grundstück R. Straße 58 (Lager II) erklärt habe und seitdem auch keine tatsächliche Sachherrschaft mehr über das Grundstück ausübe. Die Dereliktion ist am 10. Juli 1995 in das Grundbuch der Beklagten eingetragen worden.
Anfang März 1996 setzte die Beklagte die Klägerin davon in Kenntnis, dass sie nunmehr beabsichtige, sie durch ordnungsrechtliche Verfügung zur Räumung des Lagers II heranzuziehen. Dem trat die Klägerin mit Hinweis darauf entgegen, dass sie keine Verantwortung für die Abfälle im Lager II treffe.
b) Im Mai 1996 übermittelte die Beklagte der Klägerin eine auf § 20 Abs. 1 Nr. 2 des Landesabfallgesetzes - LAbfG - vom 8. Januar 1990 gestützte "Verfügung zur Beseitigung der Shredder-Halde in der R. Str. 58". Diese Verfügung bildet den Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsstreitverfahrens. Der Bescheid trägt das Datum "05.03.1996", ist aber wohl erst Mitte Mai 1996 abgesandt worden. Mit der Verfügung wurden u.a. folgende Regelungen getroffen:
1. Die Shredderhalde ist durch rechtlich zulässige Verwertung oder Entsorgung der Shredder-Rückstände zu beseitigen. Spätestens einen Monat nach Vollziehbarkeit dieser Anordnung ist das Verfahren gemäß Nr. 2 einzuleiten; spätestens einen Monat nach Abschluss dieses Verfahrens ist mit der Verwertung bzw. Entsorgung zu beginnen; spätestens nach weiteren sechs Monaten muss die Halde beseitigt sein.
2. Vor Abgabe der Shredder-Rückstände zur Verwertung oder zur Entsorgung ist der Nachweis über die Zulässigkeit der vorgeschlagenen Verwertung bzw. Entsorgung gemäß § 11 Abs. 2 AbfG i.V.m. §§ 25, 26 und §§ 8 ff AbfRestÜberwV zu führen.
Zur Begründung ihrer Verfügung führte die Beklagte u.a. aus, dass das Lager II als nicht zugelassene und daher formell rechtswidrige Abfallentsorgungsanlage i.S.v. § 4 Abs. 1 AbfG anzusehen sei. Die Lagerung der Shredder-Rückstände sei zudem materiell rechtswidrig. Von dem Lager gehe eine konkrete Gefahr für die Schutzgüter Boden und Gewässer aus; außerdem entstünden im Brandfall schädliche Umwelteinwirkungen. Der Brandfall könne auch durch Sicherungsmaßnahmen nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden. Ebenso wenig könnten die materiell rechtlichen Anforderungen des Abfallrechts durch sinnvolle Sanierungsmaßnahmen erfüllt werden. Insbesondere die nach der TA-Abfall und TA-Siedlungsabfall notwendige Basisabdichtung könne nicht nachträglich hergestellt werden.
Die Räumung und ordnungsgemäße Entsorgung des eingelagerten Materials sei rechtlich wie tatsächlich möglich und mit wirtschaftlichem Aufwand durchführbar. Insgesamt seien ca. 40.000 t Shredder-Rückstände zu beseitigen. Die Kosten der Beseitigung seien nach aktueller Marktlage mit etwa 250,-- DM/t zu veranschlagen. Danach sei mit Räumungskosten in Höhe von ca. 10 Mio. DM zu rechnen. Dem stehe der Wert des Grundstücks der Klägerin gegenüber, der sich auf 1.623.840 DM belaufe. Auch angesichts dieser Relation und der Tatsache, dass die Halde nur eine Teilfläche des Grundstücks in Anspruch nehme, werde der Wahrung der abfallrechtlichen Anforderungen der Vorrang gegenüber den Interessen der Klägerin eingeräumt.
Ein Belassen der Halde auf Dauer halte die Beklagte aus Gründen der Gefahrenabwehr und des Umweltschutzes für nicht vertretbar. Ebenso wenig sei es angezeigt, die öffentliche Hand mit den Kosten der Räumung zu belasten. Denn die Klägerin trage die Verantwortung für den rechtswidrigen Zustand des Lagers II. Die Beklagte verkenne hierbei nicht, dass die Halde nicht von der Klägerin angelegt worden sei. Im Rahmen des Ermessens sei jedoch zu berücksichtigen, dass die Klägerin durch Vermietung den Anlass für die Herstellung der Halde gegeben und aus der Vermietung wirtschaftlichen Nutzen gezogen habe. Die Klägerin sei Störerin im Rechtssinne und damit polizeipflichtig. Die Aufgabe ihres Eigentums an dem Grundstück in der R. Straße habe offensichtlich dem alleinigen Zweck gedient, die polizeirechtliche Verantwortlichkeit aus § 7 PolG zu beenden und die Verantwortung für die Halde auf die öffentliche Hand abzuwälzen. Dies könne zur Unwirksamkeit der Dereliktion wegen Sittenwidrigkeit führen. Ob die Dereliktion zivilrechtlich wirksam sei, könne dahinstehen. Denn selbst wenn dies der Fall sei, bleibe die Klägerin als frühere Eigentümerin des Grundstücks verantwortlich; sie könne sich nicht durch Aufgabe des Eigentums ihrer Zustandshaftung entziehen.
Der Inanspruchnahme der Klägerin stehe auch nicht entgegen, dass der vBS eine Baugenehmigung für die Errichtung des Lagers II erteilt worden sei und dass die Klägerin die Begründung ihres Mietverhältnisses zur vBS unter den Vorbehalt der Erteilung einer solchen Genehmigung gestellt habe. Denn die Baugenehmigung sei von der Beklagten nach pflichtgemäßer Beurteilung unter Hinzuziehung der Berufsfeuerwehr und Einholung der Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums erteilt worden. Selbst wenn die Genehmigung aber rechtswidrig gewesen sein sollte, könne sich die Klägerin auf diesen Umstand nicht berufen. Denn die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen diene nicht dem Schutz des Grundeigentümers vor der Inanspruchnahme als Zustandsstörer. Zudem sei davon auszugehen, dass die maßgebliche Bestimmung im Mietvertrag weniger dem Schutz des Vermieters als dem Interesse des Mieters gedient habe, am Mietvertrag nur dann festgehalten zu werden, wenn die beabsichtigte Nutzung baurechtlich genehmigt sei.
Der Inanspruchnahme der Klägerin stehe ferner nicht entgegen, dass die Beklagte davon abgesehen habe, bei der vBS die in der Baugenehmigung für das Lager II vorgesehene Sicherheitsleistung zu erheben und gegebenenfalls beizutreiben. Der Beklagten sei es seinerzeit zweckmäßiger erschienen, die vBS durch entsprechende Verfügung auf Räumung der Deponie in Anspruch zu nehmen. Diese Verfügung sei gerichtlich bestätigt worden. Ihre Durchsetzung sei allein an der Vermögenslosigkeit der vBS gescheitert.
c) Die Klägerin legte am 5. Juni 1996 Widerspruch gegen die Räumungsverfügung der Beklagten ein. Im Verlauf des Widerspruchsverfahrens kam es zu folgenden Veränderungen der Sach- und Rechtslage:
Im April 1996 gab das Land Baden-Württemberg die Erklärung ab, dass es hinsichtlich des von der Klägerin aufgegebenen Grundeigentums von seinem gesetzlichen Aneignungsrecht keinen Gebrauch mache.
Anfang August 1996 teilte ein Herr G. der Beklagten mit, dass er sich das herrenlose Grundstück angeeignet habe. Herr G. ist am 26. Juli 1996 als Eigentümer des Grundstücks in das Grundbuch der Beklagten eingetragen worden. Ferner informierte er die Beklagte über sein Vorhaben, auf dem Grundstück eine von ihm selbst konstruierte Abfallbehandlungsanlage zu errichten, die im Lager II vorhandenen Stoffe zu sortieren und sie einer wirtschaftlichen Verwertung zuzuführen. Auf Fragen der Beklagten teilte Herr G. ferner mit, dass er seit 1979 als Kleinunternehmer im Schrotthandel tätig sei.
Mitte September 1996 bestellte Herr G. der G. Sanierungs- und Recycling GmbH einen auf zehn Jahre befristeten unentgeltlichen Nießbrauch an dem Grundstück R. Straße 58. Wenig später und ebenfalls noch im September 1996 übertrug Herr G. das Eigentum an dem Grundstück unentgeltlich auf seine Mutter. Frau G. ist am 30. September 1996 als Eigentümerin des Grundstücks in das Grundbuch der Beklagten eingetragen worden.
d) Mit Bescheid vom 16. Juni 1997 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch der Klägerin vom 5. Juni 1996 als unbegründet zurück. Die Verfügung der Beklagten sei nicht zu beanstanden. Dies gelte auch für die von der Stadt angestellten Ermessenserwägungen.
e) Im Juli 1997 wurde sowohl Frau G. als auch die G. Sanierungs- und Recycling GmbH von der Beklagten im Hinblick auf eine bevorstehende Räumungsverfügung bezüglich des Lagers II angehört. Durch Bescheid der Beklagten vom 15. Dezember 1997 wurden sie - gesamtschuldnerisch haftend - zur Räumung des Lagers herangezogen. Ihr Widerspruch gegen diese Verfügung blieb ohne Erfolg. Über ihre sodann beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhobenen Klagen ist bislang noch nicht entschieden worden.
Die R. AG begann Anfang November 1997 mit der Räumung des Lagers I. Die entnommenen Shredder-Rückstände wurden auf eine Deponie entsorgt. Die Räumung des Lagers ist Anfang Februar 1998 abgeschlossen worden.
3. Die Klägerin hat am 11. Juli 1997 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage gegen die Räumungsverfügung der Beklagten mit Datum vom 5. März 1996 und gegen den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 16. Juni 1997 erhoben.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, sie trage keine Verantwortung für die Beseitigung der im Lager II gelagerten Shredder-Rückstände. Die Verantwortung für den rechtswidrigen Zustand der Halde liege vielmehr bei der Beklagten.
Die Klägerin sei keine Verhaltensstörerin i.S.d. § 6 PolG. Eine Haftung der Klägerin nach § 6 PolG setzte voraus, dass sie eine polizeirechtliche Gefahr unmittelbar verursacht habe. Die Unmittelbarkeit einer Verursachung sei hierbei wertend zu bestimmen. Auf die Frage, wer den zeitlich letzten Beitrag zur Verursachung der Gefahr geleistet hat, komme es dagegen nicht maßgeblich an. Entscheid sei vielmehr, ob durch das Verhalten einer Person eine rechtlich missbilligte Situation geschaffen werde. Eine Tätigkeit, die in jeder Hinsicht in Einklang mit der Rechtsordnung stehe, könne nicht Anknüpfungspunkt für die Inanspruchnahme als polizeilicher Störer sein. Dies folge aus dem Prinzip der Einheit der Rechtsordnung. Ein Verhalten verursache danach keine Gefahr, wenn der Handelnde in Ausübung eines Rechts tätig werde und dabei die ihm gesetzten Grenzen nicht überschreite. Diese Grenzen habe sie mit der Vermietung ihres Grundstücks an die vBS nicht überschritten. Sie habe das Grundstück nicht zu Zwecken vermietet, die von der Rechtsordnung missbilligt werden. Denn sie habe das Zustandekommen des Mietverhältnisses davon abhängig gemacht, dass die von der vBS beabsichtigte Einlagerung der Shredder-Rückstände baurechtlich ordnungsgemäß genehmigt werde. Entgegen der Auffassung der Beklagten und des Regierungspräsidiums sei die entsprechende Klausel auf Veranlassung der Klägerin in den Mietvertrag aufgenommen worden. Die Klägerin habe den Vertrag auch bewusst unter den Vorbehalt der Erteilung einer Baugenehmigung gestellt. Hierdurch habe sie sicherstellen wollen, dass keine Lagerung von Abfällen erfolge. Mit der Erteilung der Baugenehmigung habe sie annehmen dürfen, dass die Lagerung des Materials rechtmäßig sei und dass von der beabsichtigten Nutzung ihres Grundstücks keine Gefahren ausgehen. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Klägerin nicht gehalten gewesen, vertragliche Sicherungen für den Fall vorzusehen, dass die von der vBS einzuholende Baugenehmigung später mit Blick auf eine veränderte Einschätzung des eingelagerten Gutes widerrufen wird. Denn damit würden der Klägerin Sorgfaltspflichten in Bezug auf die Voraussicht auf mögliche künftige Entwicklungen auferlegt, denen die Beklagte selbst zu keiner Zeit genügt hätte.
Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte mit der Erteilung der Baugenehmigung vom 5. April 1989 die entscheidende Ursache für den Eintritt einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit gesetzt habe. Denn entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Einbringung von Shredder-Rückständen in das Lager II erst nach Erteilung der Baugenehmigung für dieses Lager aufgenommen worden. Die Beklagte habe gewusst, dass der Abschluss des Mietvertrages zwischen der Klägerin und der vBS unter den Vorbehalt der Erteilung einer Baugenehmigung gestellt worden war. Dennoch habe sie es unterlassen, eine ordnungsgemäße Prüfung der Genehmigungsfähigkeit des Lagers II durchzuführen. So habe sie es unterlassen, der Frage nachzugehen, ob von dem Lager Brandgefahren ausgehen würden. Dies habe sich aber aufgedrängt, da es im Lager I, das ebenfalls mit Shredder-Rückständen aus der Zerdiratoranlage der vBS bestückt worden sei, bereits im Jahr 1988 mehrfach zu Bränden gekommen sei. Die Beklagte habe ferner wissen müssen, dass das Vorhaben der vBS, die eingelagerten Shredder-Rückstände in einer noch zu errichtenden eigenen Anlage thermisch zu verwerten, auf absehbare Zeit nicht zu realisieren gewesen sei. Denn bereits vor Erteilung der Baugenehmigung für das Lager II habe die Stadt H. ihr gemeindliches Einvernehmen zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung der geplanten Verwertungsanlage der vBS verweigert. Dies sei der Beklagten auch bekannt gewesen. Die Beklagte und die Stadt H. seien Mitglieder desselben Nachbarschaftsverbands. Der frühere Oberbürgermeister der Stadt H. habe bestätigt, dass er anlässlich von Verbandssitzungen mit dem Oberbürgermeister der Beklagten über die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens der Stadt H. für das Projekt der vBS gesprochen habe. Außerdem sei es lebensfremd anzunehmen, dass die Beklagte nicht zumindest über eine der zahlreichen Berichte in der Presse über die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens der Stadt H. erfahren habe. Zum anderen habe die Beklagte verkannt, dass sich die Sachlage bei der Erteilung der Genehmigung für das Lager II weitaus kritischer dargestellt habe, als dies noch ein Jahr zuvor bei der Genehmigung des Lagers I der Fall gewesen sei. Dabei sei die Frage der Zuordnung der Shredder-Rückstände in die Rubrik der Wirtschaftsgüter oder diejenige der Abfälle bereits im Verfahren der Genehmigung des Lagers I äußerst kontrovers diskutiert worden. Die Beklagte habe anlässlich der Genehmigung des Lagers II keine Prüfung vorgenommen, ob die Shredder-Rückstände aus der Zerdiratoranlage der vBS noch immer als Wirtschaftsgüter anzusehen waren. Insbesondere habe sie - entgegen der Handhabung bei der Genehmigung des Lagers I - davon abgesehen, sich über den Sachstand des Projekts der vBS kundig zu machen, die Shredder-Rückstände einer thermischen Verwertung zuzuführen. Auch eine Abstimmung mit der Regierungspräsidium sei nicht erfolgt. Ein deutlicher Beleg für die unzureichende Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen sei der Umstand, dass die Beklagte die Baugenehmigung für das Lager II keine sieben Monate nach der Erteilung widerrufen habe. In der Begründung des Widerrufsbescheids sei ausschließlich auf Umstände abgestellt worden, die bereits im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung vorgelegen hätten und zu dieser Zeit für die Beklagte auch ohne weiteres erkennbar gewesen wären.
Sie sei auch nicht zustandsverantwortlich i.S.d. § 7 PolG. Eine Verantwortlichkeit für den Zustand des Lagers II habe jedenfalls bei Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheids nicht bestanden. Denn zu diesem Zeitpunkt sei sie weder Eigentümerin des Grundstücks in der R. Straße 58 gewesen, noch habe sie die tatsächliche Sachherrschaft über dieses Grundstück ausgeübt. Der Umstand, dass sie früher Eigentümerin des Grundstücks gewesen sei und auch die tatsächliche Sachherrschaft ausgeübt habe, stehe dem nicht entgegen. Denn die Zustandsverantwortlichkeit ende mit dem Verlust des Eigentums und der Sachherrschaft. Hierbei spiele es keine Rolle, ob der Eigentumsverlust von Gesetzes wegen eintrete, durch Rechtsgeschäft herbeigeführt werde oder aus einem einseitigen Akt der Eigentumsaufgabe resultiere. Die von der Beklagten vertretene Auffassung, die Zustandsverantwortlichkeit könne auch nach dem zivilrechtlichen Verlust des Eigentums und dem Verlust der tatsächlichen Sachherrschaft fortwirken (nachwirkende Zustandshaftung), finde in § 7 PolG keine Grundlage. Dies ergebe sich bereits aus dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes. Der baden-württembergische Gesetzgeber habe bewusst davon abgesehen, die in § 5 Abs. 3 des Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder - MEPolG - vorgesehene Bestimmung über die Fortwirkung der Zustandshaftung bei Eigentumsaufgabe in das Landesrecht zu übernehmen. An dieser Entscheidung habe er auch anlässlich der Novellierung des Polizeigesetzes im Jahre 1992 festgehalten. Andere Bundesländer, die dem Musterentwurf gefolgt seien, hätten dies durch ausdrückliche Regelungen in den Landespolizeigesetzen zum Ausdruck gebracht. § 7 PolG sei vom Gesetzgeber dagegen der zivilrechtliche Eigentumsbegriff zu Grunde gelegt worden.
Danach führe aber auch eine Dereliktion zum Untergang der Zustandshaftung. Dem stehe nicht entgegen, dass durch die erfolgte Dereliktion die Lasten des Grundstücks in der R. Straße zunächst auf die Allgemeinheit und sodann auf die Erwerber des Grundstücks abgewälzt worden seien. Denn eine solche Abwälzung von Lasten sei zwangsläufige Folge jeder Eigentumsaufgabe. Allein der Umstand der Lastenabwälzung rechtfertige es daher nicht, eine Dereliktion als sittenwidrig anzusehen. Anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 14 Abs. 2 GG, der den Eigentümer zu einem sozialverträglichen Umgang mit dem Eigentum verpflichte. Denn diese Pflicht werde erst durch die Gesetze näher ausgestaltet. Selbst wenn man dem aber nicht folge und aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG eine verfassungsrechtlich vorgegebene Verteilung der finanziellen Lasten eines rechtswidrigen Zustands zu Ungunsten des Grundstückseigentümers ableite, müsse es Ausnahmen von diesem Grundsatz geben. Das verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip ziehe einer Inanspruchnahme jedenfalls dann Grenzen, wenn der Eigentümer wegen eines Zustands in Anspruch genommen werden solle, der im Verantwortungsbereich der öffentlichen Hand liege. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums ende insbesondere dann, wenn ein Eigentümer durch pflichtwidriges Handeln der öffentlichen Hand in eine Opferposition gerate. So liege es aber hier. Die durch § 928 BGB eingeräumte Möglichkeit der Eigentumsaufgabe sei im Übrigen mit dem Gebot der Sozialpflichtigkeit des Eigentums zu vereinbaren. Eine Dereliktion könne daher nur bei Hinzutreten besonderer Umstände sittenwidrig sein. Dies könne etwa der Fall sein, wenn ein Zustandsverantwortlicher zwar sein Eigentum aufgebe, sich durch Bestellung von Grundpfandrechten, Dienstbarkeiten oder eines Nießbrauchs aber den wirtschaftlichen Nutzen des Eigentums erhalte.
Solche besonderen Umstände lägen hier aber nicht vor. Die Klägerin habe nicht nur formal das Eigentum an ihrem Grundstück aufgegeben, sondern mit der Dereliktion auch jeglichen wirtschaftlichen Nutzen aus dem Grundstück eingebüßt. Sie habe zudem keinen Gebrauch von der Möglichkeit gemacht, ihr Grundstück zu teilen und nur das Eigentum an demjenigen Grundstücksteil aufzugeben, auf dem sich das Lager II befinde. Hinzu komme, dass sich die Dereliktion als Folge des rechtswidrigen Verhaltens der Beklagten anlässlich der Genehmigung des Lagers II darstelle. Bei der Bewertung der Dereliktion dürfe ferner nicht außer Betracht bleiben, dass die vBS 3.000 bis 4.000 t ihrer Shredder-Rückstände zeitweilig auch auf einem Grundstück der Beklagten in der sog. S.-Halle gelagert habe. Auch dort sei es zu Bränden gekommen. Diese Lagerung sei illegal gewesen, jedoch mit Zustimmung der Beklagten erfolgt. Die Beklagte habe später auf eine Entfernung des Materials von ihrem Grundstück gedrungen. Hier liege es nahe, dass die Beklagte mit der Genehmigung des Lagers II zugleich eigene Interessen verfolgt habe. Denn mit der Erteilung dieser Genehmigung habe sie den Weg für die Umlagerung der Shredder-Rückstände von ihrem Grundstück in das Lager II frei gemacht.
Die Beklagte trage damit die Hauptverantwortung für die Entstehung der Gefahrensituation. Sie habe sich aber geweigert, diese Verantwortung in den Verhandlungen mit der Klägerin überhaupt zur Kenntnis zu nehmen. Auf Bemühungen der Klägerin, zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen, sei die Beklagte nicht eingegangen. Sie - die Klägerin - habe daraufhin die Initiative ergriffen und mit der Umsetzung eines ihrer - von der Beklagten abgelehnten - Vergleichsvorschläge begonnen. Dieser Vorschlag sei darauf gerichtet gewesen, dass sie (bzw. die R. AG als ihre Konzernschwester) Sorge für die Räumung des Lagers I trage, während es Sache der Beklagten sei, das Lager II zu räumen. Dementsprechend habe sie die - zwischenzeitlich abgeschlossene - vollständige Räumung des Lagers I veranlasst. Im Gegenzug habe sie sich ihrer Zustandsverantwortlichkeit für das Lager II entledigt. Hierbei habe sie nicht treuwidrig gehandelt. Sie habe die vorangegangenen Vergleichsgespräche nicht nur zum Schein geführt, um Zeit für die Dereliktion des Eigentums an ihrem Grundstück R. Straße 58 zu gewinnen. Ebenso wenig habe sie anlässlich der Besprechung am 8. Juni 1995 auf die Zusage der Beklagten gedrungen, dass vorläufig keine Ordnungsverfügung erlassen werde. Die erfolgte Dereliktion sei damit Ausdruck und Mittel der Verfolgung berechtigter Interessen. An ihrer Wirksamkeit sei nicht zu zweifeln. Diese Einschätzung sei bislang auch von niemandem außer der Beklagten in Frage gestellt worden.
Hinzu komme, dass sie selbst bei unterstellter Unwirksamkeit der Dereliktion und der nachfolgenden Aneignung des Eigentums an dem Grundstück R. Straße 58 durch Herrn G. ihr Eigentum spätestens mit der Eintragung von Frau G. in das Grundbuch verloren habe. Denn selbst wenn die Voreintragung des Herrn G. als Grundstückseigentümer unrichtig gewesen sein sollte, hätte Frau G. das Eigentum an dem Grundstück gutgläubig erworben (§ 892 BGB). Ein Widerspruch (§ 899 BGB) sei im Grundbuch nicht eingetragen gewesen. Positive Kenntnis von der Unrichtigkeit des Grundbuchs sei Frau G. nicht zu unterstellen.
Die angegriffene Verfügung der Beklagten sei schließlich auch deshalb rechtswidrig, weil sie gegen Treu und Glauben verstoße. Dieser Grundsatz verbiete es, aus einem durch eigene Pflichtverletzung geschaffenen Tatbestand Rechte gegen einen anderen zu dessen Nachteil herzuleiten. Hiergegen habe die Beklagte durch Erlass der streitgegenständlichen Räumungsverfügung verstoßen. Denn mit der Erteilung einer rechtswidrigen Baugenehmigung habe sie die maßgebliche Ursache für die Entstehung des Lagers II gesetzt. Hinzu komme, dass sie es auch unterlassen habe, gebotene und nahe liegende Maßnahmen zur Minderung des von ihr verursachten Schadens zu ergreifen. So sei die Beklagte spätestens im November 1989 von der formellen und materiellen Rechtswidrigkeit des Lagers II ausgegangen; dennoch habe sie erst im August 1990 Maßnahmen ergriffen, um eine weitere Auffüllung des Lagers II verhindern. In diesem Zeitraum seien aber noch große Mengen Shredder-Rückstände in das Lager eingebracht worden. Ferner habe die Beklagte davon abgesehen, die vBS zu einer Zeit zur Erbringung einer Sicherheitsleistung für die Kosten der Räumung des Lagers II heranzuziehen, als diese noch über ausreichende finanzielle Mittel verfügt habe.
Das pflichtwidrige Vorverhalten der Beklagten sei zudem nicht hinreichend bei der Ausübung des der Beklagten eingeräumten Ermessens berücksichtigt worden. Damit erweise sich der angegriffene Bescheid auch deshalb als rechtswidrig, weil er an Ermessensfehlern leide.
In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin beantragt, die Verfügung der Beklagten vom 5. März 1996 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 16. Juni 1997 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen, und zur Begründung im Wesentlichen das Folgende ausgeführt:
Die Klägerin sei zu Recht als Handlungsstörerin i.S.d. § 6 PolG in Anspruch genommen worden. Gemäß § 6 PolG könne die Polizei ihre Maßnahmen gegenüber demjenigen treffen, der die Bedrohung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung "verursacht" habe. Voraussetzung dafür sei zunächst Kausalität im Sinne der Äquivalenztheorie. Diese reiche für sich allein allerdings nicht aus, um eine Haftung zu begründen. Aus der großen Zahl möglicher Ursachen seien diejenigen auszuwählen, die es gerechtfertigt erscheinen lassen, eine Person für eine Störung oder Gefahr verantwortlich zu machen. Es gehe darum, in einer wertenden Betrachtungsweise Zurechnungsgesichtspunkte zu entwickeln. Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung sei hierzu keine geeignete Grundlage. Die polizeirechtliche Verantwortlichkeit sei nicht auf den Fall der rechtswidrigen Herbeiführung einer Gefahr oder einer Störung zu begrenzen. Dies werde an den Beispielen der polizeirechtlichen Haftung des Gastwirts für seine Gäste oder derjenigen des Ladeninhabers für das Verhalten der durch seine Werbung angelockten Passanten deutlich. Nach wie vor ermögliche vielmehr die Theorie der unmittelbaren Verursachung eine sachgerechte Erfolgszurechnung. Maßgebend sei somit das Verhalten, das unmittelbar die konkrete Gefahr oder Störung setze und die Gefahrengrenze überschreite. Ein solches Verhalten sei durch die Klägerin an den Tag gelegt worden.
Zum einen hafte die Klägerin auf Grund der Dereliktion ihres Eigentums als Handlungsstörerin. Sie habe durch die Dereliktion gegen die in diesem Zeitpunkt maßgebenden abfallrechtlichen Vorschriften verstoßen. Die auf dem Grundstück der Klägerin lagernden Shredder-Rückstände seien durch die Abfallbeseitigungssatzung der Beklagten von der Entsorgung durch die Beklagte ausgeschlossen. Damit sei die Klägerin entsorgungspflichtig gewesen. Dieser Entsorgungspflicht und den dabei zu beachtenden Anforderungen des § 2 Abs. 1 AbfG widerspreche die Dereliktion. Durch die Dereliktion werde die öffentliche Sicherheit gestört.
Die Haftung der Klägerin nach § 6 PolG folge ferner aus dem Umstand, dass sie durch Vermietung ihres Grundstücks an die vBS zum Zwecke der Lagerung von Shredder-Rückständen den maßgeblichen Beitrag zur Entstehung des rechtswidrigen Zustands auf dem Grundstück geleistet habe. Der Klägerin müsse bekannt gewesen sein, dass von den einzulagernden Stoffen ein gewisses Gefahrenpotential ausgehen würde. Denn bereits vor Abschluss des Mietvertrages sei es im Lager I zu mehreren Bränden gekommen. Die Art der von der vBS beabsichtigten Grundstücksnutzung und die mit dieser Nutzung verbundenen Risiken seien der Klägerin daher bekannt gewesen.
Die der vBS für das Lager II erteilte Baugenehmigung stehe der Annahme einer Handlungshaftung der Klägerin nicht entgegen. Mit dieser Genehmigung sei nicht die Eignung des Grundstücks R. Straße 58 zur Lagerung von Abfall, sondern vielmehr nur dessen Eignung zur zeitweiligen Zwischenlagerung von bestimmten Wirtschaftsgütern bestätigt worden. Zudem sei mit der Genehmigung lediglich nachträglich ein bereits gegebener, mit Billigung der Klägerin durch die vBS herbeigeführter Zustand des Grundstücks legalisiert worden. Außerdem sei die Baugenehmigung bestandskräftig widerrufen worden. Darüber hinaus sei der rechtswidrige Zustand auf dem Grundstück der Klägerin nicht durch die Erteilung der Baugenehmigung für das Lager II herbeigeführt worden. Ausschlaggebend sei vielmehr das Ausbleiben von Verwertungsmöglichkeiten im Jahr 1989 gewesen. Hierdurch hätten sich die bislang als Wirtschaftsgut angesehenen Shredder-Rückstände objektiv zu Abfall gewandelt. Im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung sei die Beklagte noch mit gutem Grund davon ausgegangen, dass Wirtschaftsgüter gelagert werden sollten. Denn es habe noch Aussicht auf eine Verwertung des Materials in einer eigenen Anlage der vBS bestanden. Über den Antrag der vBS auf Genehmigung dieser Anlage sei zu diesem Zeitpunkt noch nicht entschieden gewesen. Die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens der Stadt H. für die Genehmigung der von der vBS geplanten Verwertungsanlage sei der Beklagten im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung von Lager II noch nicht bekannt gewesen. Eine offizielle Nachricht über diesen Umstand habe die Beklagte nicht erhalten. Beiläufige Gespräche zwischen Vertretern beider Kommunen am Rande einer Ausschusssitzung seien nicht geeignet, eine solche Kenntnis herbeizuführen. Gründe des Brandschutzes hätten der Genehmigungserteilung ebenfalls nicht entgegen gestanden. Die Beklagte habe sich diesbezüglich vor der Erteilung der Genehmigung mit der Feuerwehr ins Benehmen gesetzt. Unzutreffend sei ferner, dass die Beklagte pflichtwidrig eine Baugenehmigung für das Lager II erteilt habe, um der vBS die Möglichkeit zu verschaffen, von ihr auf einem Grundstück der Beklagten in der sog. S.-Halle abgelagerte Shredder-Rückstände zu beseitigen. Ein solcher Zusammenhang bestehe nicht.
Zudem habe die Klägerin beim Abschluss des Mietvertrags nur unzureichende Sicherungsmaßnahmen ergriffen, um den Eintritt einer polizeiwidrigen Lage auf ihrem Grundstück zu verhindern. So habe sie im Mietvertrag keine Absicherung für den Fall getroffen, dass die einzuholende Baugenehmigung - wie geschehen - nur widerruflich und befristet erteilt wird. Insbesondere habe sie es unterlassen, den Mietvertrag an den Bestand der Baugenehmigung zu knüpfen. Ebenso wenig habe sie Maßnahmen ergriffen, um eine ordnungsgemäße Räumung des Grundstücks bei Ablauf des Mietvertrags sicherzustellen. Der im Mietvertrag zwischen der Klägerin und der vBS enthaltene Vorbehalt der Erteilung einer Baugenehmigung habe vornehmlich dem Schutz der vBS gedient.
Die Klägerin hafte zudem als Zustandsstörerin i.S.d. § 7 PolG. Durch die erfolgte Dereliktion sei diese Haftung nicht erloschen. Hierbei könne offen bleiben, ob die Dereliktion nach § 138 BGB unwirksam sei. Selbst wenn dies nicht zutreffe, wirke die Zustandshaftung auch nach Verlust des zivilrechtlichen Eigentums fort. Dies folge aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG). Der Umstand, dass das Land Baden-Württemberg die Bestimmung des § 5 Abs. 3 MEPolG nicht ausdrücklich in sein Polizeigesetz übernommen habe, stehe dem nicht entgegen.
Allerdings sei davon auszugehen, dass die von der Klägerin vorgenommene Dereliktion sittenwidrig und daher nichtig gewesen sei. Die Maßnahme habe ausschließlich dem Zweck gedient, die Zustandshaftung der Klägerin zu beenden und hierdurch die erheblichen Kosten für die Beseitigung des Lagers II auf die öffentliche Hand abzuwälzen. Zuvor habe die Klägerin aus der Herbeiführung des polizeiwidrigen Zustands wirtschaftlichen Nutzen in Gestalt von Mieteinnahmen in Höhe von ca. 300.000,-- DM gezogen. Dem Vortrag, die Klägerin habe sich mit der Dereliktion nicht nur der Haftung entzogen, sondern zugleich auch den wirtschaftlichen Nutzen ihres Eigentums eingebüßt, lasse sich entgegen halten, dass die Möglichkeit einer solchen Nutzziehung im Zeitpunkt der Dereliktion nicht gegeben gewesen sei. Eine Teilung ihres Grundstücks habe die Klägerin vermutlich nur unterlassen, um die Beklagte nicht auf das Vorhaben, ihr Eigentum an dem Grundstück aufzugeben, aufmerksam zu machen. Hinzu komme, dass sich die Klägerin gegenüber der Beklagten treuwidrig verhalten habe. Sie habe eine Situation des Vertrauens und des Verhandelns missbraucht, indem sie ein im Hinblick auf diese Verhandlungen zugesagtes Zuwarten der Beklagten ausgenutzt habe, um einseitig Fakten zu setzen. In einer durch die Beklagte herbeigeführten Opfersituation habe sich die Klägerin zu keiner Zeit befunden. Die Beklagte sei bereits aus haushaltsrechtlichen Gründen, insbesondere dem Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung, verpflichtet, zunächst polizeipflichtige Störer in Anspruch zu nehmen, bevor sie selbst für die Kosten der Beseitigung einer von Dritten verursachten Gefahr aufkomme. Zur Zeit der Verhandlungen zwischen den Beteiligten sei die Klägerin aber unzweifelhaft Zustandsstörerin gewesen. Im Übrigen sei der Klägerin die Möglichkeit eröffnet gewesen, sich durch die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen vor den ordentlichen Gerichten aus der von ihr angenommenen Opfersituation zu befreien. Auch der Vortrag der Klägerin zu dem von ihr vorgeschlagenen "Vergleich" sei unzutreffend. Die von ihr veranlasste Räumung des Lagers I sei nicht als Nachgeben gegenüber der Beklagten zu werten. Mit der Räumung sei sie vielmehr allein mietvertraglichen Verpflichtungen gegenüber dem Land Baden-Württemberg nachgekommen.
Die Zustandshaftung der Klägerin sei ferner nicht mit der Eintragung von Frau G. als Eigentümerin des Grundstücks R. Straße 58 entfallen. Es könne Frau G. zwar bislang nicht nachgewiesen werden, dass sie über die Hintergründe der Dereliktion informiert und daher bösgläubig gewesen sei. Daher sei bis auf Weiteres von einem gutgläubigen Eigentumserwerb durch Frau G. auszugehen. Dies stehe einer nachwirkenden Zustandshaftung der Klägerin aber nicht entgegen. Die Gründe, die bereits zur Sittenwidrigkeit der von der Klägerin vorgenommenen Dereliktion geführt hätten, seien auch in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen. Der Umstand, dass nunmehr auf Frau G. und auf die G. Sanierungs- und Recycling GmbH zugegriffen werden könne, ändere hieran nichts. Deren Haftung sei vielmehr nur zu derjenigen der Klägerin hinzugetreten.
Der Vorwurf, die angegriffene Verfügung verstoße gegen Treu und Glaube, entbehre der Grundlage. Die Beklagte habe rechtmäßig gehandelt und alle gebotenen Maßnahmen zur Abwendung eines polizeiwidrigen Zustands im Lager II ergriffen.
Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat der Klage mit Urteil vom 22. Oktober 1999 stattgegeben und seine Entscheidung im Wesentlichen wie folgt begründet:
Als Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Räumungsverfügung der Beklagten komme allein § 20 Abs. 1 und 2 LAbfG in Betracht. Die Voraussetzungen für ein behördliches Vorgehen gegen die Klägerin seien danach aber nicht erfüllt. Zwar liege eine Störung der öffentlichen Sicherheit vor. Denn bei den gelagerten Shredder-Rückständen handele es sich um Abfall, dessen ungenehmigte Lagerung gegen die Rechtsordnung verstoße. Die Klägerin sei hierfür jedoch nicht verantwortlich.
Sie könne nicht nach § 6 PolG als Verhaltensstörerin herangezogen werden. Denn sie habe mit der Vermietung ihres Grundstücks an die vBS die polizeirechtliche Gefahrenschwelle nicht überschritten. Die Vermietung des Grundstücks sei nur als eine Bedingung für die eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit in einen Geschehensablauf eingebettet, der noch zahlreiche andere an diesem Erfolg mitwirkende Ursachen aufweise. Zu diesen Ursachen gehörten insbesondere die tatsächliche Ausnützung des Mietvertrags durch die vBS und die Erteilung der Baugenehmigung für das Lager II durch die Beklagte. Dabei liege der Ursache "Erteilung des Baugenehmigungsbescheids" bereits für sich betrachtet ein komplexer Sachverhalt zu Grunde, der bei der vorzunehmenden wertenden Betrachtung zu berücksichtigen sei. Der Verursachungsbeitrag der Klägerin führe nach seinem Gesamtgewicht und seiner Nähe zu der eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit nicht zu einer Überschreitung der Gefahrenschwelle. Diese Grenze werde nicht überschritten, solange - wie hier - von Rechten Gebrauch gemacht werde, man sich also im Einklang mit der Rechtsordnung befinde. Es sei davon auszugehen, dass die Klägerin beim Abschluss des Mietvertrages mit der vBS auf die Aufnahme eines Genehmigungsvorbehalts bestanden habe, um eine hoheitliche Bestätigung der fehlenden Abfalleigenschaft der einzulagernden Shredder-Rückstände sowie - zugleich - der Eignung des Mietgrundstücks zur Lagerung dieser Materialien zu erlangen. Diese Eignung sei von der Beklagten im Wege der Ereilung einer Baugenehmigung jedenfalls so bescheinigt worden, dass die Lagerung zunächst einmal habe ausgeführt werden können. Der mögliche weitere Geschehensablauf, insbesondere der Weg zu einer rechtlichen Neubewertung des gelagerten Guts als Abfall, sei von der Klägerin nur schwer zu überschauen und kaum zu beherrschen gewesen. Dies wertend der Sphäre der Klägerin zuzuordnen, werde dem vorliegenden Sachverhalt nicht gerecht. Im Übrigen bestünden auch Zweifel, ob die Beklagte selbst bei der Erteilung der Genehmigung für das Lager II all ihren Verpflichtungen nachgekommen sei. Die von der Beklagten angenommene Haftung der Klägerin nach § 6 PolG lasse sich auch nicht daraus ableiten, dass diese mit der von ihr vorgenommenen Dereliktion gegen abfallrechtliche Entsorgungspflichten verstoßen habe. Die Nichterfüllung von Entsorgungspflichten führe in Fällen wie dem vorliegenden, die dadurch gekennzeichnet würden, dass die polizeiliche Gefahrengrenze bereits durch andere Umstände überschritten worden sei, nicht zu einer Verhaltensverantwortlichkeit des Eigentümers oder Inhabers der tatsächlichen Sachherrschaft. Die Klägerin sei auch nicht Zustandsstörerin (§ 7 PolG). Eine Zustandsverantwortlichkeit der Klägerin für das Grundstück R. Straße 58 sei spätestens mit dem Erwerb dieses Grundstücks durch Frau G. entfallen. Die Wirksamkeit dieses Eigentumserwerbs unterliege keinen Zweifeln. Die Klägerin hafte schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der "nachwirkenden Zustandshaftung". § 7 PolG setze nach seinem eindeutigen Wortlaut voraus, dass der Betroffene im Zeitpunkt seiner behördlichen Inanspruchnahme Eigentümer der gefahrstiftenden Sache sei oder die tatsächliche Gewalt über sie ausübe. Diese Haftung ende mit der Übertragung des Eigentums bzw. mit der Beendigung der tatsächlichen Sachherrschaft.
4. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist den Prozessbevollmächtigten der Beklagten am 11. Februar 2000 zugestellt worden. Die Beklagte hat am Montag, den 13. März 2000, die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beantragt. Diesem Antrag hat der Senat mit Beschluss vom 24. September 2001 - 10 S 665/00 - entsprochen. Der Beschluss ist den Prozessbevollmächtigten der Beklagten am 4. Oktober 2001 zugestellt worden. Die Beklagte hat am 12. Oktober 2001 die Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist beantragt. Die Frist wurde daraufhin mit Verfügung des Vorsitzenden vom selben Tag bis zum 12. Dezember 2001 verlängert. Die Berufungsbegründungsschrift der Beklagten vom 10. Dezember 2001 ist am 11. Dezember 2001 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen.
In ihrer Berufungsbegründung wiederholt und vertieft die Beklagte im Wesentlichen ihren erstinstanzlichen Sachvortrag. Des Weiteren führt sie u.a. aus:
Die Klägerin sei bei Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung als Handlungsstörerin i.S.d. § 6 PolG einzustufen. Die durch das Verwaltungsgericht herangezogene Theorie der rechtswidrigen Verursachung sei ungeeignet, den polizeirechtlichen Störer zu bestimmen. Sie führe zu einer partiellen Unanwendbarkeit des Polizeirechts, da Verhaltensweisen, die nicht gegen einen bestimmten Rechtssatz verstießen, die Störereigenschaft einer Person nicht begründen könnten. Die Inanspruchnahme eines Zweckveranlassers sei bei Anwendung dieser Theorie nicht möglich, da sich dieser im Rahmen der ihm von der Rechtsordnung zugebilligten Handlungsmöglichkeiten bewege. Das Polizeirecht frage aber nicht nach der Rechtmäßigkeit einer Handlung, sondern allein danach, ob eine Störung der öffentlichen Sicherheit bzw. ihre Gefährdung vorliege. Daher hafte nach § 6 PolG auch der Zweckveranlasser, der durch sein Verhalten zwar nicht unmittelbar die polizeiliche Gefahrengrenze überschreite, aber andere zu einem polizeirechtlich störenden Verhalten veranlasse und dieses Verhalten objektiv bezwecke oder zumindest billigend in Kauf nehme.
Danach sei die Klägerin als Störerin anzusehen, da sie den hier interessierenden polizeiwidrigen Zustand unmittelbar durch die Vermietung eines Grundstücks an die vBS herbeigeführt habe. Sie sei sich des Risikos, dass auf ihrem Grundstück letztlich Abfälle gelagert werden, bewusst gewesen oder hätte sich dessen zumindest bewusst sein müssen. Denn der Geschehensablauf sei für sie vorhersehbar gewesen. Dass sie das bestehende Risiko tatsächlich erkannt habe, werde durch den Umstand belegt, dass sie auf die Aufnahme eines Genehmigungsvorbehalts in ihren Mietvertrag mit der vBS gedrungen habe. Die Klägerin treffe somit eine Garantenstellung dafür, dass die vermietete Sache zu dem vorgesehenen Gebrauch geeignet ist.
Mit der Erteilung der Baugenehmigung für das Lager II sei die Verantwortlichkeit der Klägerin nicht erloschen. Nähme man dies an, verlagerte man in unzulässiger Weise die Verantwortung für privates Handeln auf die öffentliche Hand. Nach § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO sei die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen stehen. Das Erfordernis einer Baugenehmigung begründe eine präventive Kontrollerlaubnis. Der Bauherr habe bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung. Im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung für das Lager II hätten die Genehmigungsvoraussetzungen aber vorgelegen. Die von der Beklagten der Baugenehmigung beigefügten Nebenbestimmungen hätten dem Zweck gedient, der Gefahr, dass sich eine Verwertung des Shredder-Materials aus welchen Gründen auch immer nicht realisieren lasse, vorzubeugen und der Ablagerung keine dauerhafte Rechtsgrundlage zu geben. Die Erteilung der Baugenehmigung sei daher entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine polizeirechtlich relevante Ursache der später eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit.
Die Klägerin habe zudem vorsätzlich ihre Pflicht verletzt, die auf ihrem Grundstück gelagerten Shredder-Abfälle zu beseitigen. Sie habe damit gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG bzw. nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 AbfG eine Ordnungswidrigkeit begangen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Klägerin mit der Beklagten Verhandlungen betreffend die Beseitigung des Deponiematerials geführt habe. Diese Verhandlungen hätten nur als Hinhaltemanöver gedient. Sie seien zu keinem Zeitpunkt Ausdruck des ernsthaften Bemühens der Klägerin um eine Lösung des Problems gewesen. Die abfallrechtliche Beseitigungspflicht knüpfe nicht an das (fortbestehende) Eigentum an einem Grundstück an. Sie entfalle nicht mit der Aufgabe des Eigentums. Durch ihre Nichterfüllung mache sich der Beseitigungspflichtige zum Handlungsstörer.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehe auch eine nachwirkende Zustandshaftung der Klägerin. Öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Normen wirkten bei der inhaltlichen Bestimmung des Eigentums gleichrangig mit. Das verfassungsrechtliche Eigentum sei nicht nur ein vermögenswertes Recht, sondern eine normative Konstruktion, die aus den gesetzlich begründeten, das jeweilige Eigentum konkretisierenden Rechten und Pflichten bestehe. Mit dem Eigentum seien nicht nur die privatnützigen Rechte des Zivilrechts, sondern auch die gemeinnützigen Pflichten des Polizei- oder Umweltrechts verbunden. Daraus folge, dass öffentlich-rechtliche Regelungen des Eigentums gegenüber denjenigen des Zivilrechts eine eigenständige Bedeutung hätten. Die Regelung der Dereliktion im Bürgerlichen Recht habe allein die Aufgabe, die zivilrechtliche Zuordnung eines Eigentumsobjekts zu einem Eigentümer zu beenden. Der Rechtsverkehr erhalte Auskunft, dass das Grundstück herrenlos sei. Mit der Dereliktion ende das Recht des Eigentümers einer Sache, mit ihr nach Belieben zu verfahren und andere von jeder Einwirkung auszuschließen. Dereliktion sei damit Ausdruck der Privatautonomie. Gegenstand des Polizeirechts sei demgegenüber nicht die privatautonome Befugnis, mit seinem Eigentum nach Belieben zu verfahren, sondern die gemeinnnützige Verantwortung für den Zustand der Sache, soweit dieser die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedrohe oder störe. Diese Zustandsverantwortung treffe den Eigentümer. Werde er dieser Verantwortung nicht gerecht, hafte er als Zustandsstörer. Eine zivilrechtliche Dereliktion beende diese Pflichten nur, soweit sie erst künftig entstehen würden. Seien diese Pflichten bereits verletzt, könne sich der Eigentümer nicht durch Dereliktion befreien. Dies gelte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch dann, wenn das Eigentumsobjekt nicht herrenlos bleibe, sondern von einem Dritten erworben werde. Hier trete die Zustandshaftung des neuen Eigentümers neben die nachwirkende Haftung des Voreigentümers. So liege es auch hier. Die Beklagte habe zwischenzeitlich auch Frau G. und die G. Sanierungs- und Recycling GmbH gesamtschuldnerisch mit der Klägerin verpflichtet, das Lager II zu räumen. Es sei nunmehr Sache der Klägerin, ihren Beseitigungspflichten nachzukommen und sodann ggf. Regress bei den Mitverpflichteten zu nehmen.
Die Klägerin hafte nicht nur als Eigentümerin, sondern auch als Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft. Spätestens seit der Liquidation der vBS habe die Klägerin die tatsächliche Sachherrschaft über das auf ihrem Grundstück gelagerte Shredder-Material ausgeübt. Die Sachherrschaft der Klägerin habe erst mit dem Erwerb des Eigentums an dem Grundstück durch Frau G. geendet. Die aus der früheren Sachherrschaft hervorgegangene Zustandsverantwortlichkeit der Klägerin sei hierdurch aber nicht erloschen. Sie wirke vielmehr auch heute noch fort.
Die Auffassung der Beklagten zur Zustandshaftung der Klägerin werde durch einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (BVerfGE 102, 1) bestätigt. Das Bundesverfassungsgericht sei in diesem Beschluss u.a. davon ausgegangen, dass die Belastung eines Grundstückseigentümers mit Kosten, die über dem Verkehrswert des Grundstücks liegen, für diesen zumutbar sei, wenn er das Risiko der entstandenen Kosten bewusst in Kauf genommen habe. Dies gelte insbesondere, wenn es der Eigentümer zulasse, dass ein Grundstück in risikoreicher Weise genutzt werde. Dies habe die Klägerin aber getan.
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1999 - 8 K 2400/97 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft ihren erstinstanzlichen Sachvortrag. Darüber hinaus trägt sie u.a. Folgendes vor:
Eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung folge nicht daraus, dass vom Lager II eine Brandgefahr ausgehe. Eine solche bestehe nicht. Allerdings treffe es zu, dass die im Lager deponierten Shredder-Rückstände als Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes einzustufen seien, die nicht ordnungsgemäß gelagert würden. Allein hierin liege ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit.
Das Verwaltungsgericht habe aber zu Recht ihre Verantwortlichkeit für diesen Zustand verneint. Sie habe diesen Zustand nicht unmittelbar herbeigeführt und hafte daher nicht als Handlungsstörerin. Dies gelte auch im Hinblick auf die Vermietung des Grundstücks R. Straße 58 an die vBS. Das vermietete Grundstück sei für die Lagerung von als Wirtschaftsgut zu qualifizierenden Shredder-Rückständen nicht ungeeignet gewesen. Spätere Änderungen der Einstufung des zunächst rechtmäßig eingelagerten Materials seien der Klägerin nicht zuzurechnen. Die Annahme einer Garantenstellung des Vermieters hinsichtlich jeglicher Änderung oder Neubewertung einer zunächst als zulässig anzusehenden Nutzung der Mietsache führe dazu, dass er einer konturenlosen Billigkeitshaftung ausgesetzt werde. Denn haftungsbegrenzende Elemente, wie etwa das Abstellen auf die Rechtswidrigkeit eines Tuns oder das Vorliegen eines Verschuldens, seien der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit nach § 6 PolG fremd. Sie - die Klägerin - sei auch nicht als Zweckveranlasserin zu behandeln. Die Voraussetzungen für die Annahme einer Zweckveranlassung lägen nicht vor. Sie habe die Entstehung des rechtswidrigen Zustands auf dem Grundstück R. Straße 58 weder billigend in Kauf genommen noch sei es zwangsläufig gewesen, dass die Vermietung des Grundstücks zum Eintritt der Störung der öffentlichen Sicherheit führen würde.
Eher sei davon auszugehen, dass die Beklagte die Voraussetzungen einer Zweckveranlasserhaftung erfülle. Denn sie habe durch Erteilung der Baugenehmigung für das Lager II unter weitgehendem Verzicht auf die Durchführung einer Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen die maßgebliche Ursache für den Eintritt der Störung geschaffen. Die Beklagte sei sich der Natur der Shredder-Rückstände bewusst gewesen. Dies lasse sich auch aus der inhaltlichen Ausgestaltung der Baugenehmigung für das Lager II ableiten. Die Genehmigung weise in ihrer Struktur erstaunliche Ähnlichkeiten mit einer abfallrechtlichen Zulassungsentscheidung auf. Bezeichnend seien zudem die im Verantwortungsbereich der Beklagten liegenden Vorgänge im Zusammenhang mit der Lagerung von Shredder-Rückständen der vBS in der sog. S.-Halle.
Eine Zustandshaftung sei ebenfalls nicht gegeben. Bei der von der Beklagten angestellten Überlegung zur Begründung einer nachwirkenden Zustandshaftung der Klägerin handele es sich um eine klassische petitio principii. Die Beklagte interpretiere das gewünschte Ergebnis von der Pflichtigkeit des ehemaligen Eigentümers in den Regelungsgehalt des Art. 14 Abs. 2 Satz 1 GG hinein, um es der Bestimmung sodann zu entnehmen. Tatsächlich gehe das geltende Ordnungsrecht davon aus, dass die Verantwortlichkeit des Eigentümers für den Zustand einer Sache mit dem Ende der Eigentümerstellung erlösche. Eine "nachwirkende Zustandshaftung" könne aus verfassungsrechtlichen Gründen (Art. 14 Abs. 1 GG) allenfalls ausnahmsweise bestehen. Sie setze eine entsprechende gesetzliche Regelung und zudem eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung voraus. Beides sei hier aber nicht gegeben. Hinzu komme, dass der deutschen Rechtsordnung eine zeitlich unbegrenzte "nachwirkende Zustandshaftung" fremd sei. Eine solche Haftung könne allenfalls so lange angenommen werde, als das derelinquierte Eigentumsobjekt herrenlos sei. Eine Zustandshaftung der Klägerin sei daher spätestens mit dem Eigentumserwerb durch Herrn G., bei unterstellter Unwirksamkeit der Dereliktion im Zeitpunkt des Eigentumserwerbs durch Frau G. erloschen.
Nichts anderes gelte für die von der Beklagten angenommene Zustandshaftung der Klägerin wegen Ausübung der tatsächlichen Sachherrschaft über eine die öffentliche Sicherheit gefährdende oder störende Sache. Sie - die Klägerin - habe ihre tatsächliche Sachherrschaft über die streitgegenständliche Deponie im Zeitpunkt der Aufgabe ihres Eigentums verloren. Die Annahme einer nachwirkenden Zustandshaftung der Klägerin im Hinblick auf eine früher gegebene tatsächliche Sachherrschaft sei verfehlt.
Der angegriffene Bescheid sei auch deshalb rechtswidrig, weil er an Ermessensfehlern leide. So gehe aus der Begründung der Verfügung deutlich hervor, dass die Beklagte keinerlei Ermessenserwägungen hinsichtlich der möglichen Inanspruchnahme Dritter angestellt habe. Dies sei jedoch geboten gewesen, da bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids Frau G. und die G. Sanierungs- und Recycling GmbH als Zustandsstörer für eine Inanspruchnahme in Betracht gekommen seien.
Diese Einschätzung der Rechtslage werde schließlich durch neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 102, 1) bestätigt. So habe das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, dass eine Inanspruchnahme des Eigentümers als Zustandsverantwortlicher für diesen unzumutbar sein könne, wenn die eingetretene Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit "aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen" hervorgegangen sei. Dies sei hier aber anzunehmen, da die Beklagte die eingetretene Störung maßgeblich durch ihr Verhalten herbeigeführt habe. Selbst wenn man aber von einer Zustandshaftung ausgehe, so sei diese auf den Wert des betreffenden Eigentumsobjekts beschränkt; diesen Wert habe die Klägerin der Allgemeinheit jedoch bereits durch Dereliktion ihres Grundeigentums zur Verfügung gestellt. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass der angegriffene Bescheid auch deshalb rechtswidrig sei, weil es die Beklagte unterlassen habe, bereits im Bescheid über den Umfang der Kostenhaftung zu entscheiden. Auch dies sei aber durch das Bundesverfassungsgericht gefordert worden.
6. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden Akten der Beklagten (25 Bände), des Regierungspräsidiums Karlsruhe (6 Bände), des Verwaltungsgerichts Karlsruhe (Verfahren 6 K 281/89, 3 K 2062/90, 6 K 3074/90 und 6 K 3091/90) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Verfahren 3 S 2222/91, 3 S 2223/91 und 10 S 1010/92) Bezug genommen.
Die durch den Senat mit Beschluss vom 24. September 2001 - 10 S 665/00 - zugelassene Berufung ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klage ist zulässig und auch begründet. Die mit der Klage angefochtene Räumungsanordnung der Beklagten mit Datum vom 5. März 1996 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 16. Juni 1997 sind - bei Zugrundelegung der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (vgl. Beschl. d. Senats v. 20. Oktober 1992, NVwZ 1993, 1014 = DÖV 1993, 578 = UPR 1993, 114 = NuR 1993, 439) - rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die beiden Bescheide waren daher aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Als Rechtsgrundlage für die angefochtene Räumungsanordnung kommt allein § 20 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Landesabfallgesetzes - LAbfG - in der Fassung des Gesetzes vom 15. Oktober 1996 (GBl. S. 617) in Betracht. Andere Eingriffsermächtigungen (etwa § 21 KrW-/AbfG) sind weder von der Beklagten noch vom Regierungspräsidium beim Erlass der angefochtenen Bescheide in den Blick genommen und zur Grundlage von Ermessenserwägungen gemacht worden.
Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 LAbfG hat die Beklagte als Abfallrechtsbehörde die Aufgabe, Gefahren auf dem Gebiet der Abfallverwertung und Abfallbeseitigung von dem einzelnen und dem Gemeinwesen abzuwehren und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe hat sie diejenigen Anordnungen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen (§ 20 Abs. 2 LAbfG).
Im vorliegenden Fall steht außer Frage, dass sich bei Erlass des Widerspruchsbescheids auf dem Grundstück R. Straße 58 im sog. Lager II große Mengen Abfälle (§ 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG) befanden, die dort noch heute ohne die nach § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erforderliche Genehmigung gelagert werden. Anzunehmen ist des Weiteren, dass auch die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Genehmigung zu keiner Zeit vorgelegen haben. Hierdurch wurde und wird die öffentliche Sicherheit auf dem Gebiet der Abfallverwertung und Abfallbeseitigung i.S.d. § 20 Abs. 1 Satz 2 LAbfG gestört.
2. Die Klägerin war für diese Störung im hier maßgeblichen Zeitpunkt aber nicht verantwortlich und durfte daher auch nicht zur Störungsbeseitigung herangezogen werden.
Das Landesabfallrecht trifft keine eigenen Bestimmungen über die möglichen Adressaten einer abfallrechtlichen Ordnungsverfügung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 LAbfG. Daher finden die allgemeinen Bestimmungen des Polizeigesetzes über mögliche Adressaten polizeilicher Anordnungen Anwendung (§§ 6, 7 und 9 PolG; vgl. hierzu etwa das Urt. d. Senats v. 7. Dezember 1993, NVwZ 1994, 1130 = GewArch 1994, 296 = UPR 1994, 274). Danach durfte die Klägerin aber nicht zur Räumung des Lagers II herangezogen werden.
a) Entgegen der Auffassung der Beklagten haftet die Klägerin nicht als Verursacher der Störung nach § 6 Abs. 1 PolG. Denn sie hat die hier interessierende Störung der öffentlichen Sicherheit nicht durch ihr Verhalten herbeigeführt.
aa) Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten. Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne ist nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr oder der Störung und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (vgl. Urt. des. Senats v. 18. September 2001, ZUR 2002, 227; vgl. ferner VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19. Januar 1996, VBlBW 1996, 302; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl. 1999, Rn. 300 ff.; Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1999, § 6 Rn. 8 ff.; Belz/Mussmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2001, § 6 Rn. 11 f.; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 318 ff.; Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, E Rn. 63 ff.; Schenke, in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, 6. Aufl. 1999, Rn. 154 ff.; Friauf, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, S. 147; Schoch, JuS 1994, 932; Grzeszik, NVwZ 2001, 721; Erbguth/Stollmann, DVBl. 2001, 601; kritisch Nuckel, DÖV 1998, 18).
bb) Die Beklagte macht geltend, die Klägerin habe die hier interessierende rechtswidrige Lagerung von Abfällen verursacht, indem sie der vBS einen Teil des Grundstücks R. Straße 58 zum Zwecke der Lagerung von Shredder-Rückständen der Leichtfraktion in Kenntnis bestehender Risiken vermietet und überlassen habe. Die Klägerin habe es hierbei unterlassen, gebotene Sicherungsmaßnahmen für den Fall zu ergreifen, dass sich das auf ihrem Grundstück gelagerte Material als Abfall herausstellt. Ebenso wenig habe sie - nach Feststellung der Unverwertbarkeit des Materials - Maßnahmen gegen die vBS ergriffen, um eine ordnungsgemäße Beseitigung der Abfälle im Lager II zu bewirken. Schließlich habe sie selbst als frühere Besitzerin des Materials gegen abfallrechtliche Beseitigungspflichten verstoßen und hierdurch eine Störung der öffentlichen Sicherheit herbeigeführt.
cc) Dieser Einschätzung vermag der Senat nicht zu folgen:
(1) Die Klägerin hat durch Vermietung und Überlassung eines Teils des Grundstücks R. Straße 58 an die vBS keine Störung der öffentlichen Sicherheit verursacht.
Nicht bereits die Vermietung und Überlassung der Lagerfläche durch die Klägerin, sondern erst die nachfolgende Nutzung dieser Fläche durch die Mieterin hat unmittelbar dazu geführt, dass die hier interessierende Störung der öffentlichen Sicherheit eingetreten ist. Eine Haftung der Klägerin käme hier nur in Betracht, wenn sie als sog. Zweckveranlasserin einzustufen wäre (vgl. zur Haftung eines Vermieters als Zweckveranlasser etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29. Mai 1995, ESVGH 45, 288 = NVwZ-RR 1995, 663 = DÖV 1996, 83 = DVBl 1996, 564 = VBlBW 1995, 404; NiedersOVG, Beschl. v. 31. Oktober 1996, NVwZ 1997, 622; HessVGH, Beschl. v. 27. Februar 1992, NVwZ 1992, 111 = DÖV 1992, 753; Beschl. v. 23. April 1992, NVwZ-RR 1992, 622; Schlesw.-Holst. VG, GewArch 1997, 262).
(a) Der Zweckveranlasser verhält sich selbst zwar rechtmäßig und führt unmittelbar durch sein Verhalten auch keine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung herbei. Er fordert durch sein Verhalten aber den Eintritt einer solchen Gefährdung oder Störung heraus, indem er eine Lage schafft, in der sich Dritte dazu entschließen, die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zu gefährden oder zu stören. Entsprechendes gilt, wenn er Dritten die tatsächliche Möglichkeit verschafft, einen hierauf gerichteten vorgefassten Entschluss in die Tat umzusetzen.
Mit der Überlassung einer Sache an Dritte ist allerdings sehr häufig das Risiko verbunden, dass diese durch Nutzung der überlassenen Sache einen polizeiwidrigen Zustand herbeiführen. Nicht in jedem dieser Fälle wird aber eine Haftung des früheren Besitzers nach § 6 Abs. 1 PolG begründet. Auszuschließen sind insbesondere diejenigen Fälle, in denen die Überlassung der Sache im Rahmen der Abwicklung sozialadäquater Geschäftsbeziehungen erfolgt. Dies wird etwa anzunehmen sein, wenn ein Verkäufer, Vermieter oder Verpächter durch die Überlassung des Vertragsgegenstands zwar objektiv die Möglichkeit einer polizeiwidrigen Verwendung der Sache eröffnet, er jedoch nicht davon ausgehen muss, dass die Sache eine solche Verwendung finden wird. Eine Haftung nach § 6 Abs. 1 PolG tritt erst dann ein, wenn das Verhalten des Zweckveranlassers und der durch das Verhalten des Dritten eintretende Erfolg eine natürliche Einheit bilden, die es rechtfertigt, dem Zweckveranlasser das Verhalten des Dritten zuzurechnen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29. Mai 1995, a.a.O.). Bei der Beurteilung, ob eine solche natürliche Einheit besteht und ob hierdurch ein ausreichender Zurechnungszusammenhang hergestellt ist, darf nicht unberücksichtigt bleiben, ob der Überlassende von einer rechtlichen Befugnis Gebrauch macht und ob ein hinreichender sachlicher Grund besteht, ihm die Gefahr oder Störung unmittelbar zuzurechnen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29. Mai 1995, a.a.O.).
Eine Zweckveranlasserhaftung des Vermieters wegen Abschluss eines Mietvertrags und tatsächlicher Überlassung der Mietsache an den Mieter wird danach nur anzunehmen sein, wenn der Vermieter die sodann durch den Mieter unmittelbar verursachte Gefährdung oder Störung subjektiv bezweckt hat oder wenn sich die Gefährdung oder Störung als zwangsläufige Folge seines Verhaltens einstellt (vgl. Urt. d. Senats v. 18. September 2001, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29. Mai 1995, a.a.O.). Hierbei wird es für den Eintritt einer Haftung regelmäßig bereits genügen, wenn der Vermieter im Bewusstsein handelt, dass die Überlassung der Mietsache höchstwahrscheinlich zu einer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch den Mieter führen wird (vgl. Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1999, § 6 Rn. 10).
(b) Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für eine Heranziehung der Klägerin unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlasserhaftung nicht erfüllt:
Es kann ausgeschlossen werden - und wird von der Beklagten auch nicht behauptet -, dass die Klägerin den Eintritt einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung auf dem Grundstück R. Straße 58 subjektiv bezweckt hat. Es lässt sich aber auch nicht feststellen, dass die Klägerin in dem Bewusstsein gehandelt hat, die Überlassung der Mietsache werde höchstwahrscheinlich zu einer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung durch das Verhalten der vBS führen:
Der Klägerin dürfte zwar - worauf die Beklagte zu Recht hinweist - bekannt gewesen sein, dass der zwischen ihr und der vBS geschlossene Mietvertrag auf eine risikobehaftete Nutzung des Grundstücks R. Straße 58 ausgerichtet war. Angesichts der gegebenen Umstände musste sie aber nicht davon ausgehen, dass die vBS durch die Verbringung von Shredder-Rückständen in das Lager II gegen abfallrechtliche Vorschriften verstoßen und somit eine Störung der öffentlichen Sicherheit herbeiführen würde. Ebenso wenig musste sie damit rechnen, dass die Errichtung des Lagers zu einer relevanten Brandgefahr führen würde. Nach den von ihr getroffenen Vorkehrungen konnte sie darauf vertrauen, dass sich das mit der vertragsgemäßen Nutzung des Grundstücks verbundene Risiko des Eintritts einer Störung der öffentlichen Sicherheit nicht realisieren werde. Denn die Klägerin hat den Abschluss des Mietvertrags und die Überlassung des Grundstücks an die vBS davon abhängig gemacht, dass der vBS eine Baugenehmigung für das Lager II (zum Zwecke der Lagerung von Shredder-Rückständen der Leichtfraktion) erteilt wird. Im Zeitpunkt der Überlassung des Grundstücks verfügte die vBS über eine solche Genehmigung, die ihr durch die Beklagte erteilt worden war. Die Erteilung der Genehmigung setzte aber voraus, dass das Vorhaben der vBS, auf dem Grundstück R. Straße 58 ein Zwischenlager für Shredder-Rückstände der Leichtfraktion zu errichten, nicht gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoßen würde, die von der Baurechtsbehörde zu prüfen sind (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Zu diesen Vorschriften zählen auch die dem Brandschutz dienenden Bestimmungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 15 LBO. Aus der erteilten Baugenehmigung durfte die Klägerin daher schließen, dass die Errichtung des Lagers voraussichtlich nicht zu relevanten Brandgefahren führen werde. Die Klägerin durfte aus der erteilten Baugenehmigung aber auch Rückschlüsse auf die voraussichtliche Einhaltung der Vorschriften des Abfallrechts ziehen. Die Vereinbarkeit eines Bauvorhabens mit den Bestimmungen des Abfallrechts ist zwar keine durch die Baurechtsbehörde im Baugenehmigungsverfahren zu klärende Frage. Hierüber haben vielmehr die nach Maßgabe des Abfall- oder Immissionsschutzrechts zuständigen Behörden zu entscheiden. Im vorliegenden Fall liegen aber die Aufgaben sowohl der zuständigen unteren Baurechtsbehörde als auch diejenigen der zuständigen unteren Abfallrechtsbehörde bei der Beklagten. Sie werden von deren Amt für Baurecht und Umweltschutz wahrgenommen. Unter den gegebenen Umständen konnte die Klägerin davon ausgehen, dass eine Baugenehmigung für das Lager II nicht erteilt worden wäre, wenn die zur Einlagerung vorgesehenen Shredder-Rückstände als Abfälle im Sinne des damals geltenden Rechts anzusehen gewesen wären. Daher ist es für die Frage der Haftung der Klägerin nach § 6 Abs. 1 PolG letztlich ohne Bedeutung, ob die Shredder-Rückstände tatsächlich bereits bei ihrer Verbringung auf das Grundstück R. Straße 58 oder aber erst später - nach Ablehnung des Antrags der vBS auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung der von ihr geplanten Verwertungsanlage in H. - als Abfälle zu qualifizieren waren:
Waren die Shredder-Rückstände - wie von der Beklagten angenommen - im Frühjahr 1989 noch als einer Verwertung zugängliche und für eine Verwertung vorgesehene Wirtschaftsgüter einzustufen, so ist unmittelbar mit der Verbringung des Materials in das Lager II noch kein polizeiwidriger Zustand geschaffen worden. In Folge dessen könnte die Überlassung des Grundstücks zum Zweck der Errichtung des Lagers hier auch keine Haftung nach § 6 Abs. 1 PolG begründen. Eine Haftung der Klägerin könnte sich hier allenfalls dann ergeben, wenn aus dem späteren Betrieb des Lagers hervorgehende Störungen der öffentlichen Sicherheit dem Verhalten der Klägerin zuzurechnen wären. Dies ist aber - wie noch zu zeigen sein wird - nicht der Fall.
Waren die von der vBS in das Lager II eingebrachten Shredder-Rückstände hingegen bereits im Frühjahr 1989 als Abfälle zu qualifizieren, so hätte die Errichtung des Lagers nach damals geltendem Recht einer Planfeststellung durch die zuständige Behörde bedurft (vgl. § 7 Abs. 1 des Abfallgesetzes - AbfG - vom 27. August 1986, BGBl. I 1410). Eine solche Planfeststellung hätte auf Grund ihrer Konzentrations- bzw. Bündelungswirkung weitere behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit des Vorhabens entbehrlich gemacht (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG; vgl. hierzu auch Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 1988, § 7 Rn. 49). Damit wäre auch die Frage der baurechtlichen Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens im Planfeststellungsverfahren zu klären gewesen. Für die Erteilung einer Baugenehmigung hätte in dieser Situation kein Raum bestanden. Aus dem Umstand, dass eine durch das Amt für Baurecht und Umweltschutz der Beklagten gefertigte Baugenehmigung für das Lager II erteilt worden ist, durfte die Klägerin daher schließen, dass im Genehmigungsverfahren auch die Frage der Zuordnung der für die Einlagerung vorgesehenen Shredder-Rückstände zu den Rubriken Abfall oder Wirtschaftsgut jedenfalls im Grundsatz geklärt worden war. Dies gilt umso mehr, als diese Frage im Mittelpunkt der behördlichen Prüfungen im Verfahren der baurechtlichen Genehmigung des Lagers I gestanden hat. Dieser Umstand dürfte die Klägerin auch veranlasst haben, den von ihr mit der vBS geschlossenen Mietvertrag unter den Vorbehalt der Erteilung einer Baugenehmigung zu stellen. In diesem Vorbehalt dürfte die Absicht der Klägerin zum Ausdruck gekommen sein, eine Verbringung von Shredder-Rückständen auf ihr Grundstück nur dann zuzulassen, wenn diese nicht als Abfall einzustufen sind. Die Auffassung der Beklagten, die vertragliche Vorbehaltsklausel habe allein dem Interesse der vBS gedient, mietvertraglichen Verpflichtungen nur dann ausgesetzt zu sein, wenn ihr die Nutzung der Mietsache zum Zwecke der Lagerung von Shredder-Rückständen möglich ist, teilt der Senat nicht. Gegen diese Auffassung spricht der Umstand, dass die vBS im Falle der Ablehnung ihres Baugesuchs vertraglich verpflichtet gewesen wäre, der Klägerin eine Nutzungsentschädigung in Höhe des vereinbarten Mietzinses zu zahlen.
Wird aber - wie hier - durch die Erteilung einer Baugenehmigung mittelbar zum Ausdruck gebracht, dass das Vorhaben der vBS nicht eines nach Maßgabe abfallrechtlicher Bestimmungen durchzuführenden besonderen Genehmigungsverfahrens bedarf, so kann grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin der vBS die Durchführung des Vorhabens im Bewusstsein ermöglicht hat, ihr Verhalten werde mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Errichtung eines rechtswidrigen Abfalllagers führen. Anderes wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die Klägerin im Zeitpunkt der Überlassung des Grundstücks gegenüber der Beklagten über einen Wissensvorsprung verfügt hätte, der die - später von der Beklagten festgestellte - Unmöglichkeit einer zeitnahen Verwertung der eingelagerten Shredder-Rückstände betrifft. Wie sich in der mündlichen Berufungsverhandlung am 30. Juli 2002 ergeben hat, sind sich die Beteiligten aber darin einig, dass die Klägerin nicht über einen solchen Wissensvorsprung verfügt hat. Auch der Senat vermag keine Umstände festzustellen, die den Schluss auf einen solchen Vorsprung zuließen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten ist eine Zweckveranlasserhaftung der Klägerin auch nicht daraus abzuleiten, dass diese der vBS das Grundstück R. Straße 58 überlassen hat, obwohl die behördliche Genehmigung der vertraglich vorgesehenen Nutzung des Grundstücks nur befristet und unter Widerrufsvorbehalt erteilt worden ist. Hieraus lässt sich nicht schließen, dass die Klägerin im Bewusstsein gehandelt hat, die Überlassung des Grundstücks werde zwangsläufig zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit in Gestalt der rechtswidrigen Lagerung von Abfällen führen. Die Klägerin durfte vielmehr - wie oben gezeigt - davon ausgehen, dass es sich bei den einzulagernden Shredder-Rückständen jedenfalls im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung nicht um Abfälle handelte, dass daher kein Anlass für die Durchführung eines abfallrechtlichen Genehmigungsverfahrens bestand und dass von dem zu errichtenden Lager auch keine relevanten Brandgefahren ausgehen würden. Eine Zweckveranlasserhaftung der Klägerin im Hinblick auf die Überlassung ihres Grundstücks an die vBS käme daher allenfalls dann in Betracht, wenn sie von vornherein davon ausgehen musste, dass die Genehmigung keinen Bestand haben und die vBS ihren sich hieraus ergebenden abfall- und baurechtlichen Verpflichtungen nicht nachkommen würde. Jedenfalls letzteres ist aber nicht der Fall. Es sind keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Klägerin bei Eingehung der vertraglichen Beziehungen zur vBS Anlass hatte, die Zuverlässigkeit ihrer künftigen Mieterin hinsichtlich der Einhaltung abfall- oder baurechtlicher Bestimmungen in Zweifel zu ziehen. Weder im Verwaltungsverfahren noch im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren sind Umstände ermittelt worden, aus denen zuverlässig geschlossen werden kann, dass die vBS bereits im Frühjahr 1988 nicht Willens oder nicht in der Lage war, ihren sich aus der Lagerung von Shredder-Rückständen im Lager II ergebenden abfall- oder baurechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin im Frühjahr 1988 noch davon ausgehen konnte, dass eine Änderung der behördlichen Einschätzung zur Abfalleigenschaft der in das Lager II eingebrachten Shredder-Rückstände lediglich zu der Verpflichtung der vBS führen würde, das eingelagerte Material der Beklagten zum Zweck der Entsorgung zu überlassen (vgl. § 3 Abs. 1 AbfG). Denn bis zur Änderung ihrer Abfallbeseitigungssatzung im Oktober 1991 war die Beklagte selbst verpflichtet, die in ihrem Gebiet angefallenen Shredder-Abfälle der Leichtfraktion zu entsorgen (vgl. § 3 Abs. 2 und 3 AbfG i.V.m. § 1, § 2 Abs. 2 und § 5 der Abfallbeseitigungssatzung der Beklagten vom 25. Februar 1975 in der Fassung vom 16. Februar 1981). Die Beseitigungspflicht der Beklagten erfasste hierbei auch solche Shredder-Rückstände, die als Wirtschaftsgüter in das Gebiet der Beklagten verbracht und dort eingelagert worden sind und sich erst im Laufe der Zeit zu Abfällen umgewandelt haben (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 3. Juli 1991 - 6 K 3091/90 -).
Angesichts dieser Umstände durfte sich die Klägerin damit begnügen, dem Risiko des späteren Umschlagens einer zunächst rechtmäßigen Grundstücksnutzung in eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dadurch Rechnung zu tragen, dass sie der vBS die Einhaltung der "gesetzlichen und sonstigen öffentlich-rechtlichen Bestimmungen" beim Betrieb des Lagers II ausdrücklich auch als mietvertragliche Verpflichtung aufgab (vgl. § 9 Abs. 1 des zwischen der Klägerin und der vBS geschlossenen Mietvertrags) und sich hierdurch vertragliche Einwirkungsmöglichkeiten für den Fall von Verstößen gegen diese Bestimmungen eröffnete.
(2) Aus den vorstehenden Gründen ergibt sich zugleich, dass die Klägerin nicht deshalb nach § 6 Abs. 1 PolG für die eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit haftbar gemacht werden kann, weil sie es unterlassen hat, den Abschluss des Mietvertrags mit der vBS von der Aufnahme von Sicherungsklauseln für den Fall der Aufhebung oder des Ablaufs der Geltungsdauer der Baugenehmigung für das Lager II abhängig zu machen.
(3) Eine Haftung der Klägerin nach § 6 Abs. 1 PolG lässt sich auch nicht aus dem Umstand ableiten, dass sie es unterlassen hat, als Vermieterin auf die vBS einzuwirken und diese zur Räumung des Lagers II anzuhalten. Dieses Unterlassen ist nach Überzeugung des Senats für den Eintritt oder die Fortdauer der hier interessierenden Störung der öffentlichen Sicherheit bereits nicht kausal geworden. Denn etwaige vertragliche Einwirkungsrechte der Klägerin dürften gegenüber der vBS frühestens nach Klärung der Frage durchsetzbar gewesen sein, ob die Baugenehmigung für das Lager II zu Recht widerrufen und die vBS zu Recht zur Räumung des Lagers verpflichtet worden ist. Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 20. November 1989 ist aber erst im September 1993 in Bestandskraft erwachsen. Zu dieser Zeit befand sich die vBS bereits in Liquidation. Die Räumungsverfügungen der Beklagten gegen die vBS vom 20. November 1989 und vom 18. Dezember 1991 sind überhaupt nicht bestandskräftig geworden. Auf die nur vage Möglichkeit, dass die vBS das Lager II eventuell bereits vor Eintritt der Bestandskraft der bezeichneten Bescheide geräumt hätte, wenn sie hierzu durch die Klägerin aufgefordert worden wäre, lässt sich eine (Unterlassens-)Haftung der Klägerin nach § 6 Abs. 1 PolG nicht stützen.
(4) Die Klägerin ist ferner nicht deshalb als Verhaltensstörerin nach § 6 Abs. 1 PolG heranzuziehen, weil sie es unterlassen hat, das Lager II zu räumen und die darin enthaltenen Shredder-Rückstände ordnungsgemäß zu beseitigen, nachdem sie - mit dem Untergang der vBS - die tatsächliche Sachherrschaft über das Lager erlangt hatte. Als Besitzerin der Shredder-Abfälle war sie hierzu zwar verpflichtet (vgl. § 3 Abs. 3 und 4 AbfG), da seit Oktober 1991 Abfälle dieser Art von der Entsorgung durch die Beklagte ausgeschlossen sind. Aus der Nichterfüllung dieser Verpflichtung ist der Klägerin jedoch keine Haftung nach § 6 Abs. 1 PolG erwachsen.
Die Klägerin hat die tatsächliche Sachherrschaft über das Lager II (und damit den Besitz über die dort gelagerten Abfälle) zu einem Zeitpunkt erlangt, als von diesem bereits eine Störung der öffentlichen Sicherheit ausging, die - wie gezeigt - von der Klägerin nicht verursacht worden ist. Im - hier maßgeblichen - Zeitpunkt des Erlasses des von der Klägerin angefochtenen Widerspruchsbescheids war sie bereits nicht mehr Besitzerin der Abfälle und daher auch nicht mehr unmittelbar kraft Gesetzes verpflichtet, die Abfälle zu beseitigen. Eine Ordnungsverfügung, mit der die Klägerin zur Erfüllung ihrer aus dem Abfallbesitz abgeleiteten gesetzlichen Beseitigungspflichten herangezogen worden wäre, ist nie ergangen. Bei dieser Sachlage führt die Nichterfüllung der früheren Beseitigungspflichten aber nicht zu einer Haftung der Klägerin nach § 6 Abs. 1 PolG.
Befindet sich ein Grundstück in einem die öffentliche Sicherheit störenden Zustand und ist dieser Zustand unmittelbar durch das Handeln eines früheren Mieters verursacht worden, ohne dass das Handeln des Vermieters in relevanter Weise mitursächlich geworden wäre, so kann das der Auflösung des Mietverhältnisses nachfolgende Unterlassen des Vermieters, Maßnahmen zur Beseitigung der Störung zu ergreifen, in aller Regel auch dann keine Verhaltenshaftung nach § 6 Abs. 1 PolG begründen, wenn der Vermieter auf Grund seines Eigentums an oder der tatsächlichen Sachherrschaft über die störende Sache zum Handeln verpflichtet war (vgl. Urt. d. Senats v. 18. September 2001, ZUR 2002, 227). Dies gilt insbesondere dann, wenn sich die Pflicht des Vermieters zur Störungsbeseitigung allein aus seiner Zustandshaftung nach § 7 PolG ableitet. Ginge man hier von einer Haftung nach § 6 Abs. 1 PolG aus, würde jeder Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt neben seiner bereits bestehenden Zustandshaftung wegen des Unterlassens störungsbeseitigender Maßnahmen immer auch Verhaltensstörer. Dies führte jedoch zu einer weit gehenden Aufgabe der in der bisherigen Dogmatik des Störerbegriffs vorgenommenen eindeutigen Abgrenzung von Verursacher- und Zustandsverantwortlichkeit. Die Zustandsverantwortlichkeit würde zu einer Verhaltenshaftung "aufgestockt" und damit weitgehend gegenstandslos (vgl. Urt. d. Senats v. 18. September 2001, a.a.O., m.w.N.).
Neben der rechtssystematisch unzulässigen Vermischung von Zustands- und Verhaltenshaftung verbietet sich eine Gleichstellung auch deshalb, weil der Vergleich des bloßen Unterlassens der Beseitigung einer von Dritten herbeigeführten Störung mit dem Handeln desjenigen, der die Störung unmittelbar verursacht hat, zu einem deutlichen Unterschied der Wertigkeit hinsichtlich der Zurechnungsgesichtspunkte führt. Deshalb ist eine Gleichbehandlung dieser beiden Verhaltensweisen mit der Folge, dass beide gleichermaßen eine Verantwortlichkeit nach § 6 Abs. 1 PolG begründen, nicht gerechtfertigt (vgl. Urt. d. Senats v. 18. September 2001, a.a.O.; Beschl. d. Senats v. 4. August 1995, NVwZ 1996, 1036 = DÖV 1996, 40 = VBlBW 1995, 486).
Hieraus folgt zugleich, dass eine Haftung nach § 6 Abs. 1 PolG in der Regel auch dann nicht eintritt, wenn sich die Pflicht des Vermieters zur Beseitigung einer Störung aus sonstigen gesetzlichen Bestimmungen ableitet, die ausschließlich an die Innehabung des Eigentums oder der tatsächlichen Sachherrschaft über die störende Sache anknüpfen. Dies ist aber bei den - im vorliegenden Fall interessierenden - Bestimmungen über die Beseitigungspflicht des Abfallbesitzers der Fall (vgl. § 3 Abs. 3 und 4 AbfG sowie Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 1988, § 1 Rn. 9; zur Rechtslage nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vgl. § 11 Abs. 1 und § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG).
Besondere Umstände, die es rechtfertigen könnten, die Nichterfüllung der Beseitigungspflicht der Klägerin aus § 3 Abs. 3 und 4 AbfG als Auslöser einer Verhaltenshaftung nach § 6 Abs. 1 PolG zu würdigen, liegen nicht vor. Solche Umstände bestehen auch nicht darin, dass sich die Klägerin ihrer Haftung nach § 3 Abs. 3 und 4 AbfG allein dadurch entledigt hat, dass sie ihr Eigentum an dem Grundstück R. Straße 58 aufgegeben hat, um zugleich auch ihre tatsächliche Sachherrschaft über das Grundstück und die darauf befindlichen Abfälle zu beenden. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist dies nicht als Akt unzulässiger Abfallbeseitigung zu würdigen (vgl. auch Beschl. d. Senats v. 4. August 1995, a.a.O.). Denn die Maßnahme war nicht darauf gerichtet, im Besitz der Klägerin befindlichen Abfall zu beseitigen; die Klägerin zielte vielmehr allein darauf ab, ihre Beseitigungspflicht für den nach wie vor nicht beseitigten Abfall zu beenden. Das bloße Bemühen, sich einer Haftung für eine bereits eingetretene - von Dritten verursachte - Störung der öffentlichen Sicherheit zu entziehen, begründet für sich allein aber keine Verursacherhaftung nach § 6 Abs. 1 PolG in Bezug auf diese Störung.
(5) Sonstige Umstände, durch die eine Haftung der Klägerin nach § 6 Abs. 1 PolG für die vom Lager II ausgehende Störung der öffentlichen Sicherheit begründet werden könnte, vermag der Senat nicht festzustellen.
b) Die Klägerin haftet auch nicht nach § 7 PolG als Zustandsstörerin.
Denn sie war im hier maßgeblichen Zeitpunkt nicht Eigentümerin des Grundstücks R. Straße 58 oder der darauf gelagerten Abfälle. Ebenso wenig übte sie zu dieser Zeit die tatsächliche Sachherrschaft über das Grundstück oder die Abfälle aus. Wie sich in der mündlichen Berufungsverhandlung am 30. Juli 2002 ergeben hat, besteht hierüber zwischen den Beteiligten kein Streit.
Eine Haftung der Klägerin nach § 7 PolG käme damit allenfalls in Gestalt einer sog. "nachwirkenden Zustandshaftung" in Betracht, die an die frühere Innehabung des Eigentums an einer Sache oder der tatsächlichen Sachherrschaft über diese Sache anknüpft. Die Möglichkeit einer solchen Haftung ist von Teilen der Rechtsprechung und Literatur angenommen worden (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 16. August 1988, NVwZ-RR 1989, 16 = DÖV 1989, 172 = DVBl. 1989, 1008; VG Freiburg, Urt. v. 15. Februar 1967, DVBl. 1967, 787; VG Karlsruhe, Urt. v. 23. Februar 1983, VBlBW 1985, 152; Schmidt-Jortzig, in: Festschrift für Scupin, 1983, S. 819; zu zahlreichen weiteren Nachweisen aus der Literatur vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl. 1999, Rn. 299 Fn. 318). In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zur Auslegung und Anwendung von § 7 PolG ist die Annahme einer "nachwirkenden Zustandshaftung" abgelehnt worden (vgl. Urt. d. 5. Senats v. 30. Januar 1990, NVwZ-RR 1991, 27 = DVBl. 1990, 1046; Beschl. d. 8. Senats v. 2. Juni 1997, NJW 1997, 3259; ebenso Belz/Mussmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2001, § 7 Rn. 10; Würtenberger/Heckmann/Riggert, a.a.O., Rn. 299; differenzierend Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1999, § 7 Rn. 7). Dieser Rechtsprechung schließt sich der erkennende Senat an (offen gelassen noch im Beschl. d. Senats v. 4. August 1995, NVwZ 1996, 1036 = VBlBW 1995, 486). Angesichts der Grundrechtsrelevanz (Art. 14 Abs. 1 GG) und - wie auch der vorliegende Fall zeigt - der mitunter schwer wiegenden Folgen der verursachungs- und verschuldensunabhängigen Haftung des Zustandsstörers kommt eine "nachwirkende", den früheren Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft treffende Zustandshaftung nur dann in Betracht, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage geschaffen worden ist, mit der die Reichweite der "Nachwirkung" und das Ausmaß der Haftung geregelt werden. Solche Regelungen sind aber weder der Bestimmung des § 7 PolG noch sonstigen hier einschlägigen Vorschriften zu entnehmen. Im Gegenteil setzt § 7 PolG nach seinem eindeutigen Wortlaut voraus, dass der Betroffene im Zeitpunkt seiner behördlichen Inanspruchnahme Eigentümer der gefährlichen Sache ist oder die tatsächliche Gewalt über sie ausübt. Der baden-württembergische Gesetzgeber hat die Regelung des § 5 Abs. 3 MEPolG über die Haftung desjenigen, der sein Eigentum aufgegeben hat, nicht in das baden-württembergische Landesrecht übernommen. Die Regelung des § 7 PolG trägt damit dem Umstand Rechnung, dass die Zustandsverantwortlichkeit ihren legitimierenden Grund in der durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahren- oder störungsverursachende Sache findet. Der Eigentümer kann überdies aus der Sache Nutzen ziehen. Auch dies rechtfertigt es, ihn zur Beseitigung von Gefahren heranzuziehen, die von der Sache für die Allgemeinheit ausgehen. Die Möglichkeit zur wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums korrespondiert mit der öffentlich-rechtlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit verbundenen Risiken zu tragen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16. Februar 2000, BVerfGE 102, 1, 17 ff.; BVerwG, Urt. v. 4. Oktober 1985, NJW 1986, 219 = DÖV 1986, 287 = DVBl 1986, 360 = VBlBW 1986, 137; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 5. Oktober 2001, NuR 2002, 364). Diesem Ansatz widerspräche es aber, einer Person, die ihr zivilrechtliches Eigentum aufgegeben oder an einen Dritten übertragen hat und die auch keine tatsächliche Sachherrschaft mehr ausübt, als Zustandsstörer heranzuziehen. Denn über die von § 7 PolG vorausgesetzten Einwirkungsmöglichkeiten verfügt sie nicht mehr; und sie kann aus der Sache auch keinen Nutzen mehr ziehen, der es rechtfertigen würde, sie mit einer Zustandshaftung zu belasten. Offen bleiben kann, ob eine "nachwirkende Zustandshaftung" ausnahmsweise dann in Betracht kommt, wenn eine Person ihr zivilrechtliches Eigentum zwar formal aufgegeben oder auf Dritte übertragen hat, jedoch auf Grund dinglicher Sicherungen nach wie vor maßgeblich an der Nutzziehung beteiligt ist. Denn solche Nutzziehungsrechte hat sich die Klägerin an ihrem früheren Grundstück in der R. Straße nicht gesichert.
c) Eine Haftung der Klägerin nach der Notstandsregelung in § 9 PolG kommt ebenfalls nicht in Betracht.
3. Die angefochtene Verfügung der Beklagten ist in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe gefunden hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), auch deshalb rechtswidrig, weil sie an Ermessensfehlern i.S.d. § 114 VwGO leidet, die im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren nicht behoben worden sind. Denn die Widerspruchsbehörde hat ersichtlich davon abgesehen, Ermessenserwägungen dahingehend anzustellen, ob weitere Verantwortliche vorhanden sind, die neben oder an Stelle der Klägerin zur Räumung des Lagers II herangezogen werden können. Solche Erwägungen waren aber geboten und haben sich zudem aufgedrängt, da das Regierungspräsidium durch ergänzenden Vorlagebericht der Beklagten vom 28. Mai 1997 über die im Verlauf des Widerspruchsverfahrens eingetretenen Änderungen der Eigentums- und Besitzverhältnisse an dem Grundstück R. Straße 58 informiert worden war. Diese Informationen haben in den angefochtenen Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 1997 keinen Eingang gefunden. Auf Seite 3 des Widerspruchsbescheids wird vielmehr noch davon ausgegangen, dass nicht Frau G., sondern ihr Sohn im Grundbuch als Eigentümer des Grundstücks eingetragen sei. Der Umstand, dass der G. Sanierungs- und Recycling GmbH ein Nießbrauchsrecht an der hier interessierenden Teilfläche des Grundstücks G. Straße 58 eingeräumt worden ist, findet in dem Bescheid ebenfalls keine Erwähnung. Auch im Übrigen sind der Begründung des Bescheids keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass Frau G und die G. Sanierungs- und Recycling GmbH als mögliche Verantwortliche in Betracht gezogen worden sind. Den Akten des Regierungspräsidiums lassen sich ebenfalls keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass diesbezüglich Ermittlungen und Ermessenserwägungen angestellt worden sind. Das bezeichnete Defizit wird schließlich auch dadurch belegt, dass Frau G. und die G. Sanierungs- und Recycling GmbH erstmals im Juli 1997 - mehr als einen Monat nach Erlass des angefochtenen Widerspruchsbescheids - zu einer möglichen Inanspruchnahme als Zustandsverantwortliche angehört worden sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 VwGO.
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach § 25 Abs. 2, § 14 Abs. 1 und 2, § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 15 GKG auf 4.090.335 EUR (( 8.000.000 DM) festgesetzt.

References: § 20
 § 3
 § 7
 § 11
 § 31
 § 6
 § 7
 § 5
 § 75
 § 928
 § 6
 § 6
 § 6
 § 7
 § 2
 § 9
 § 2
 § 59
 § 36
 § 57
 § 80
 § 3
 § 20
 § 11
 § 4
 § 7
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 § 7
 § 5
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 Art. 14
 Art. 14
 § 928
 § 6
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 § 7
 § 138
 § 5
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 § 6
 § 58
 § 62
 § 18
 § 6
 Art. 14
 § 113
 § 20
 § 21
 § 20
 § 31
 § 4
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 § 6
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 § 3
 § 15
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 § 3
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 § 2
 § 5
 § 9
 § 6
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 § 3
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 § 3
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 § 7
 § 7
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 § 25
 § 14
 § 13
 § 15