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Timestamp: 2019-06-16 01:21:59+00:00

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Plusvalías y minusvalías de la actuación urbanística - El Derecho
Plusvalías y minusvalías de la actuación urbanística
Foro 01-01-2013	Coordinador: Berberoff Ayuda
El art 47 CE -EDE 1978/3879- reconoce el derecho de la comunidad a participar en las plusvalías generadas por la actuación urbanística de los entes públicos.
¿La expresión "participar" lleva implícita la prohibición de apropiarse o de materializar la totalidad de esas plusvalías?.
¿Cabe inferir de ese precepto el deber de la comunidad de compensar a los particulares cuando la actuación urbanística produce minusvalías (resulta deficitaria en términos económicos)?.
¿Resulta posible inferir un principio rector según el cual ningún propietario podrá verse sometido al cumplimiento de deberes y cargas si el resultado final del proceso urbanístico o urbanizador no le coloca en una posición mejor que la de partida? Dicho en otros términos, ¿puede predicarse de esa regulación constitucional -siquiera para el suelo urbano- la prohibición de delimitar polígonos o unidades de ejecución susceptibles de llevar a los propietarios de suelo afectados a peor situación patrimonial que la que tenían en origen y a los propietarios colindantes externos a la misma situación, aunque con posibilidades de gozar de las ventajas del proceso urbanizador?.
Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de enero de 2013.
Indudablemente el articulo 47 -
Indudablemente el articulo 47 -EDE 1978/3879 encierra un principio rector de la política social y económica, lo que supone, como señala el artículo 53.3 de la Constitución -EDE 1978/3879-, que los poderes públicos deben inspirar su actuación en las previsiones de los preceptos que los regulan.
La expresión del artículo 47 -EDE 1978/3879-, participar en las plusvalías generadas por las actuaciones urbanísticas, encierra una previsión genérica que debe concretar el legislador en cada momento, ya que el ya referido artículo 53.3 de la Constitución -EDE 1978/3879- establece ese mandato también para el legislador.
Efectivamente la vinculación a los principios de la política económica y social existe, pero se trata de una vinculación que no ata de pies y manos al legislador que en su actuación goza de la libertad propia de quien representa la soberanía popular y tienen la legitimación democrática para adaptar a las circunstancias el mandato constitucional. Evidentemente, no puede vaciar de contenido el mandato, pero si puede y debe modularlo en relación a la iniciativa legislativa correspondiente. El propio Tribunal Constitucional en su temprana Sentencia 19/1982, de 5 de mayo -EDJ 1982/19-, señala que estos principios son normas sin contenido, y obliga a su consideración en la interpretación, elaboración y aplicación de las normas.
El caso concreto que se examina es uno de aquellos donde la modulación permite unos márgenes más amplios. Ciertamente, no puede existir una norma urbanística que no permita que las plusvalías que genera la acción urbanística ‑que además es de carácter público-, sea objeto de aprovechamiento por el conjunto de la ciudadanía, mediante cesiones de aprovechamiento, urbanización de sectores, etc.
La participación podrá ser una u otra, por ejemplo, el porcentaje de cesión obligatoria de aprovechamiento varía en las distintas legislaciones urbanísticas, pero en todas existe. Y es que el contenido esencial del derecho de propiedad, sus límites y limitaciones y el haz de facultades que comprende es una cuestión sometida a discusión jurídica y política. Lo cierto es que ese participar debe de existir siempre y su grado de intensidad sí que quedara pendiente de la modulación que en cada caso decida el legislador.
No es fácil asumir que en los supuestos en los que la acción urbanística genere perjuicios económicos, en vez de minusvalías, la comunidad deba compensar al propietario afectado. En primer lugar, porque el derecho de propiedad no avalaría esa obligación. Por el contrario, la actividad inmobiliaria del particular propietario que asume un proceso urbanizador conlleva un riesgo empresarial que asume en solitario. La actividad de transformación del suelo que es la que genera las plusvalías es una actividad privada que puede acarrear esa minusvalía, pero ello no puede llevar a la comunidad a compensarlos. El principio rector que se plantea como elemento de base en la discusión establece la obligación de participación porque parte del hecho de que la acción pública urbanística genera unos beneficios, que no sólo deben aprovechar o beneficiar al propietario de los suelos afectados por la acción, sino también al conjunto de la comunidad cuyos poderes públicos generan con su actividad el proceso urbanístico.
Desde luego el escenario que plantea en la cuestión referida a la dimensión o diseño de las unidades de gestión, es a nuestro juicio excesivamente teórico, Sin duda el beneficio económico se plantea no sólo por parte del propietario sino también por parte de la Administración que impulsa el proceso urbanístico.
No resulta fácil imaginar que las Administraciones publicas pretendan una ejecución urbanística en la que no se generen plusvalías que a su vez redunden en el beneficio de la comunidad, bien por la vía de la participación directa en las mismas a través de cesiones, o bien indirectamente por vía tributaria, a través de los impuestos, y tasas que gravan una riqueza que necesariamente ha de estar presente en ese proceso.
Desde luego, el precepto constitucional parte de un requisito previo, que exista una plusvalías. Sin este requisito la previsión no puede generar las consecuencias que establece porque como ya hemos repetido, la participación en esa plusvalía trae causa en que es la acción pública urbanística la que genera su existencia.
El art 47 CE -
El art 47 CE -EDL 1978/3879 reconoce el derecho de la comunidad a u0022participaru0022 en las plusvalías generadas por la actuación urbanística de los entes públicos; y, conforme a la acepción que ahora nos interesa, u0022participaru0022, según el diccionario de la RAE es u0022recibir una parte de algou0022.
Según ese mismo diccionario –y en ese mismo sentido-, por u0022parteu0022 hay que entender una u0022porción indeterminada de un todou0022; una u0022cantidad o porción especial o determinada de un agregado numerosou0022; o una u0022porción que le corresponde a alguien en cualquier reparto o distribuciónu0022. Luego, parece evidente el designio implícito del art 47 CE -EDL 1978/3879 de garantizar que una proporción –por pequeña que sea de las plusvalías, pueda ser patrimonializada por los titulares de los bienes favorecidos por la actividad urbanística de la Administración. Sin perjuicio de que, en justa correspondencia, los particulares beneficiados deban ser fieles de un modo u otro a la función social que el art 33.2 CE -EDL 1978/3879 atribuye a la propiedad privada.
Cabe, pues, descartar la eventualidad de que los entes públicos puedan apropiarse de la totalidad de las plusvalías urbanísticas, salvo que medie algún género de compensación.
Siguiendo la misma lógica, tampoco cabe excluir una interpretación del art 47 CE -EDL 1978/3879 que nos lleve a considerar el derecho de los particulares a verse compensados en la hipótesis de que la acción urbanística de los entes públicos les produzca minusvalías. Siquiera en aquellos supuestos en que, frente al beneficio general derivado de la susodicha acción, las cargas traducidas en minusvalías acaben proyectándose sólo sobre una parte de la comunidad concernida.
En el anterior sentido, tenemos el ejemplo que nos brinda el art 35 del texto refundido de la Ley de Suelo (TRLS) -EDL 2008/89754-, al consignar como supuesto indemnizatorio -entre otros-, el derivado de la imposición de cargas, vinculaciones o limitaciones singulares no susceptibles de equidistribución.
En otro orden de cosas, el art 47 CE -EDL 1978/3879 –no aisladamente considerado; pero sí asociado a otros preceptos de la Ley Fundamental, como por ejemplo el art 14 -EDL 1978/3879- podría justificar, no la interdicción de someter a los propietarios a procesos urbanísticos minusvalorativos; pero sí la de hacerlo en términos incompatibles con el valor justicia y con los principios de reparto general de cargas y de igualdad y no discriminación.
Del viejo brocardo u0022lo que a todos atañe, por todos ha de ser decididou0022, podríamos derivar el principio de que u0022lo que a todos beneficia, por todos debe ser sufragadou0022. Lo demás ya sería una cuestión de proporciones.
En la senda que acabamos de abordar se sitúa, por ejemplo, el art 16.1.b) TRLS -EDL 2008/89754-, cuando circunscribe las cesiones de suelo lucrativo en suelo urbano sometido a actuaciones dotacionales, a un porcentaje sobre el incremento de la edificabilidad derivado de la nueva ordenación y sólo sobre ese incremento.
Desde otra vertiente, conviene recordar que los principios que estamos manejando, en su día ya se tradujeron en la prohibición de delimitar polígonos o unidades de actuación susceptibles de externalizar parte de los beneficios y de internalizar todas las cargas. No en vano, el art 117 de la Ley del Suelo de 1976 (LS 1976) -EDL 1976/979 sujetó la delimitación de los polígonos a determinados requisitos; a saber: capacidad para asumir las cesiones de rigor; aptitud para hacer posible la justa distribución de beneficios y cargas; y entidad suficiente en orden a justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación. Admitiéndose, en suelo urbano, la delimitación de unidades de ejecución capaces, cuando menos, de permitir la plena virtualidad del principio de equidistribución.
En ese contexto, no parece que pueda admitirse la delimitación de unidades de ejecución en las que las cargas asumidas por los propietarios implicados no se hayan visto corregidas, de un modo u otro, en atención al hipotético beneficio especial recibido por los propietarios de fincas colindantes, situadas extramuros del polígono o de la unidad de actuación.
Podríamos preguntarnos hasta qué punto no sería conveniente que para estos casos las leyes impusieran la tramitación paralela de un expediente de aplicación de contribuciones especiales. Esto último, respecto de la zona de influencia de la actuación, externa al polígono o unidad de ejecución.
No parece de recibo que si los propietarios implicados en una actuación sistemática pueden verse obligados a sufragar buena parte de los costes externos de enlace con las redes de servicios, los propietarios de las fincas aledañas a la actuación que pueden verse especialmente beneficiados por esta última, no tengan la obligación de contribuir en alguna proporción a su financiamiento.
En cualquier caso, que la LS 1976 -EDL 1976/979 fue consciente de los problemas que nos estamos planteando, lo corrobora su art 121 -EDL 1976/979-, al prever la eventualidad de actuaciones presumiblemente no rentables; precisamente por contemplar excesivas cargas en proporción al aprovechamiento reconocido.
Ante tal escenario, el precepto legal que acabamos de traer a colación contempla la posibilidad (mejor sería decir u0022el derechou0022) de alzarse con una autorización especial dirigida a reducir la contribución de los propietarios o a compensarlos económicamente, procurando, de esa manera, equiparar los costes a los de otras actuaciones análogas que hubieran resultado viables.
Previsiones, las anteriores, que –dicho sea de paso bien podrían constituir un dato a tener en cuenta en las sentencias dictadas en materia de instrumentos de gestión urbanística; y ello, en aras de los principios de conservación y de conversión de los actos y en evitación de soluciones drásticas, con efectos potencialmente perjudiciales para todos los afectados.
Del mismo modo, el tema que nos ocupa debería hacernos reflexionar sobre la conveniencia de desandar parte del camino hecho, en busca de un nuevo sistema legal urbanístico más sencillo; o dicho de otra manera: en la búsqueda de un sistema normativo que acabase traduciéndose en una regulación de los estadios de planificación y, sobre todo, de gestión, en la que los valores justicia e igualdad fuesen fácilmente detectables para capas de la sociedad más amplias que en la actualidad.
Hasta que eso no suceda, la u0022lucha por el derechou0022 en el ámbito de la gestión urbanística será cosa de pocos; porque impugnar las delimitaciones poligonales y los instrumentos de gestión urbanística con fundamento en desajustes tales como los que hemos puesto de relieve en estas líneas, cuesta tiempo y dinero. Bienes, éstos –sobre todo el último-, que hoy en día tienden a escasear.
Un planteamiento adecuado de las cuestiones a tratar entiendo que pasa por el...
Un planteamiento adecuado de las cuestiones a tratar entiendo que pasa por el análisis del origen histórico de las técnicas de gestión urbanística en España.
Es indudable que la decisión de cambiar la clasificación del suelo por la Administración, para que deje de estar limitado a la explotación agrícola o ganadera y dar la posibilidad de que se pueda edificar en él, aporta un incremento de valor que se debe sola y exclusivamente a aquella decisión en la que el propietario no ha aportado nada. Parece pues injusto que alguien que no ha puesto nada de su parte se beneficie de esas plusvalías generadas por la acción de la Administración. El artículo 47 de la Constitución -EDL 1978/3879 da por supuesto que esas plusvalías existen y prevé que la comunidad tiene derecho a participar de ellas, lo que se ha venido realizando mediante las cesiones a la Administración y la aplicación de instrumentos de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento. En la doctrina se discute acerca de si la comunidad ha de limitarse a meramente participar en esas plusvalías o si debe apoderarse de todas ellas excluyendo al propietario de la gestión urbanística.
Entiendo que los planteamientos han de ser racionales y deben ponderarse desde ópticas posibilistas. El principal escollo surge con la financiación de las obras de urbanización. Tras la confección de los instrumentos de planeamiento es necesario elaborar los documentos básicos que posibiliten no sólo la ejecución de la urbanización, sino la equidistribución: proyecto de urbanización y reparcelación. Desde la elaboración de estos documentos hasta, sobre todo, la ejecución de las obras de urbanización, se requiere una inversión económica importante. Ante esta realidad la Administración se puede plantear seguir el camino de la gestión privada o el de la gestión directa, corriendo la Administración con todos los costes de la urbanización.
Actualmente, en España, conviven los dos sistemas. Hay Comunidades Autónomas en las que se sigue el sistema tradicional en nuestras leyes del suelo y se da preferencia a la iniciativa de los propietarios. Otras Comunidades Autónomas, siendo Valencia la que tomó la iniciativa, se han decantado por el camino de gestionar el desarrollo urbanístico a través de la figura del agente urbanizador. Por la línea de acabar con el protagonismo del propietario se ha decantado el TR de la Ley de Suelo de 2008 -EDL 2008/89754-. En su exposición de motivos es muy crítica con la tradicional atribución al propietario del derecho de iniciativa privada en la actividad de urbanización que, dice, ha pesado desde que el bloque de constitucionalidad reserva al Estado el importante título competencial para regular las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, pues ha provocado la simplista identificación de tales derechos y deberes con los de la propiedad.
A continuación destaca cómo existen derechos constitucionales afectados -participación ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y adecuada que se relacionan con la ciudad, que es el medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano. Añade que la Ley quiere ir más allá de la mera regulación de las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos y se propone garantizar en estas materias las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos. La Exposición de Motivos, en fin, declara abiertamente que la urbanización es un servicio público y que su gestión puede reservarse la Administración o ser encomendada a privados. Dentro del estatuto del derecho de propiedad del suelo ya no se cuenta el derecho a urbanizar.
Estas ideas se materializan en el articulado en varios puntos [artículo 6, letras a) y c) y artículo 8, letra c), en relación con el artículo 14.1. a) -EDL 2008/89754 -] El artículo 6 a) -EDL 2008/89754 establece que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará: el derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente. La habilitación a particulares, para el desarrollo de esta actividad deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de las actuaciones urbanísticas, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable, sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.
Sea cual fuera el sistema, y al margen de cómo pueda articularse el contenido del TRLS 08 -EDL 2008/89754 con las legislaciones urbanísticas que continúan otorgando el protagonismo al propietario, la cuestión esencial es la de que se parte de la base de que la actuación urbanística produce plusvalías, es beneficiosa y resulta atractiva como para acometer una inversión, sea por los propietarios del suelo o por un tercero urbanizador. En suma, es un negocio que sólo justificará un esfuerzo financiero siempre que sea previsible que vaya a dar beneficios.
Con la situación actual, lo previsible no es precisamente que vaya a haber beneficios sino que haya pérdidas. No hay más que darse una vuelta por las zonas de expansión de las ciudades para percatarse de que existe suelo de más. En unos casos simplemente urbanizado y en otros incluso con edificación sin ocupar. Y eso sin contar los planes parciales que hay aprobados y sin gestionar. Con este panorama difícilmente un particular va a arriesgarse a poner dinero, si lo tiene, para que puedan acometerse nuevos desarrollos.
Aun así, y suponiendo que la Administración estimase que es necesaria la urbanización de una zona sin desarrollar, creo que sería complicadísimo que lograse seducir a los particulares para aventurarse en la inversión. En el caso del agente urbanizador, teóricamente, podría pensarse que es más probable porque, en definitiva, se trata de empresas que tienen su estructura preestablecida y que han de buscar negocio, pero aun así, la realidad es que estimo difícil que se animasen. La ley urbanística valenciana -EDL 2005/207006 prevé que el urbanizador perciba su retribución de los propietarios, pero el urbanizador será consciente de que cobrar a unos propietarios forzados a embarcarse en esa aventura no va a ser fácil. Obtener la retribución mediante la compensación en suelo en la unidad de actuación tampoco resultaría atractivo porque sobra suelo y el mercado está saturado. La única posibilidad que puede ser medianamente razonable es la de que sea la propia Administración la que acometa la urbanización mediante gestión directa y expropiación.
En definitiva, no creo que en la situación actual vaya a ser posible que se inicien nuevas obras de urbanización por los particulares por lo que el supuesto de que haya de participar la comunidad en las minusvalías no creo que se vaya a dar y es puramente teórico. La única posibilidad que parece asumible, aunque remota, es la de que la Administración expropie y actúe directamente.
En este caso los expropiados no podrán esperar que sus terrenos tengan mucho valor pero esta ya es una cuestión que no tiene que ver con las plusvalías o minusvalías derivadas de la actuación urbanística, sino con los valores que el suelo puede alcanzar en la actualidad.
Afirma el profesor Baño León que la equidistribución es uno de los ejes ve...
Afirma el profesor Baño León que la equidistribución es uno de los ejes vertebradores del Derecho urbanístico español, junto con el principio de participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas (art. 47 CE -EDL 1978/3879-).
En las clases introductorias de urbanismo suelo contar a mis alumnos de la Facultad de Derecho la siguiente fábula: u0022Había una vez un propietario de 100 Ha. de terreno en una zona rural española, tierras yermas improductivas que no generaban ningún ingreso. Pero hele aquí que el Ayuntamiento aprueba un plan urbanístico, y, de la noche a la mañana, nuestro propietario descubre que el valor de su terreno se ha multiplicado por 100 porque el nuevo plan ha previsto la construcción de una gran superficie comercial y, por ende, la reclasificación como suelo urbanizable de su finca hasta entonces rústicau0022. Y lanzo la siguiente pregunta: ¿a quién les parece que deberían corresponder esas plusvalías generadas por la aprobación del plan? La mayor parte de mis alumnos se sorprenden de que el propietario no pueda patrimonializar el 100% del plusvalor generado por la acción urbanística; algunos hablan incluso de u0022expoliou0022 del poder público. En fin, esto no es un experimento sociológico, pero puedo asegurar que el alumno de Derecho, a quien se presupone ya cierta base jurídica, considera u0022naturalu0022 que el propietario del suelo pueda apropiarse de todo el incremento del valor de su terreno, y u0022antinaturalu0022 que tales beneficios reviertan (parcialmente) a la sociedad.
Cuando el artículo 47 de la Constitución -EDL 1978/3879 reconoce que la comunidad u0022participau0022 de las plusvalías urbanísticas, no cierra la puerta a que la comunidad pueda materializar la totalidad de dichas plusvalías. En realidad, el artículo 8 c) del TRLS-08 -EDL 2008/89754 asume que son los propietarios los que participan de los beneficios de la comunidad, y no al revés. Las plusvalías que genera el planeamiento urbanístico no son inherentes al derecho de propiedad del suelo, sino que corresponden a todos los ciudadanos, pues, a fin de cuentas, han sido engendradas por una decisión pública.
A partir de aquí, el sistema es profundamente incoherente, como denuncia Doménech Pascual. Si la Administración es la que crea las plusvalías urbanísticas y eso es lo que justifica que deba u0022participaru0022 de ellas ex. artículo 47 de la CE -EDL 1978/3879-, no se entiende muy bien por qué el legislador sólo le asigna una pequeña porción de las mismas [art. 16.1 b) del TRLS-08 -EDL 2008/89754-), en vez de su totalidad o al menos la mayor parte. El sistema de equidistribución y reparto vigente podría ser modulado por el legislador, estatal o autonómico, en el marco de sus respectivas competencias (STC 178/2004 -EDJ 2004/152358 y 164/2001 -EDJ 2001/14932-), pero parece que -como mis alumnos sigue considerando u0022naturalu0022 que el propietario reciba el trozo más grande del pastel. Paradójicamente, el sistema permite que gran parte de las plusvalías urbanísticas acaben, no en la caja común de todos los ciudadanos, sino en el bolsillo de ciertos particulares, en detrimento de otros, de modo que resulta, además, profundamente desigual entre los propietarios del suelo. En palabras de Doménech Pascual, es como si la Administración decidiera discrecionalmente, no mediante sorteo, a quiénes les toca la lotería y cuánto les toca, respetándose el principio de igualdad sólo en la medida en que los agraciados con el primer premio van a ser tratados de la misma manera, en un desigual juego no precisamente de azar.
Los términos de este debate son ya suficientemente conocidos. Pero hoy, en el contexto de crisis económica, habría que reinventarse esta construcción (como otras tantas del u0022Derecho administrativo de la crisisu0022). En primer lugar, dudo que sea adecuado seguir identificando u0022comunidadu0022 con u0022Administración urbanísticau0022, a efectos de su participación en las plusvalías urbanísticas, pues la enorme rentabilidad económica derivada de la incontinencia constructora reciente no ha redundado en beneficio del conjunto de la sociedad, sino tan sólo de las Administraciones públicas voraces, con sus gestores al frente, y de unos pocos propietarios agraciados por la lotería urbanística. En segundo lugar, es una realidad que el suelo, tanto urbano como rústico, vale menos cada año. Y entonces, con base en el artículo 47 de la Constitución -EDL 1978/3879-, la pregunta es si el propietario debe ser compensado por las pérdidas cuando la actuación urbanística resulta deficitaria en términos económicos. Esta pregunta ya tiene una respuesta (parcial) en el ordenamiento urbanístico a través del instituto de la responsabilidad patrimonial derivada de la acción urbanística (art. 35 TRLS-08 -EDL 2008/89754-), modulado por la jurisprudencia [por todas, SSTS de 15 diciembre 2010 (rec. Nº 1336/2009) -EDJ 2010/269713 y 10 mayo 2012 (rec. Nº 5342/2009) -EDJ 2012/103557-].
Hay más matices: ¿resulta admisible que los propietarios estén obligados a costear actuaciones urbanísticas no rentables cuando, debido a los deberes y costes de la urbanización, en vez de existir plusvalías se obtienen u0022minusvalías urbanísticasu0022? La mayor parte de las leyes urbanísticas han vivido de espaldas a esta realidad, (pre)ocupándose por asentar los deberes de los propietarios del suelo en el proceso de urbanización-equidistribución, sobre la base de una elevación sostenida de los precios de la vivienda que la situación actual ha desmentido completamente. Estamos, advierte Baño León, ante un problema práctico que no podemos aplazar más. ¿Cómo? Reconociendo que el ordenamiento urbanístico no puede imponer costes superiores o desproporcionados al valor de la propiedad, y que ninguna función social de la propiedad justifica un efecto equivalente a la confiscación. Por tanto, la delimitación de unidades de ejecución urbanística en las que los costes sean superiores a la plusvalía previsible, con arreglo a los valores actuales de la vivienda, resultará inconstitucional, por vulneración del artículo 33.1 de la Constitución -EDL 1978/3879 (y no tanto del artículo 47.2 -EDL 1978/3879-
). En cambio, cuando la pérdida de valor de la urbanización no se deba a un exceso de obligaciones impuestas, sino a la evolución negativa de la coyuntura económica, el propietario que asume voluntariamente la urbanización y se beneficia de la revalorización debe asumir también el riesgo de una rentabilidad negativa por la depreciación de sus propiedades, sin derecho a compensación.
Tampoco resulta aceptable que el legislador, mientras permite que los beneficios derivados del proceso urbanístico se concentren sobre unos pocos propietarios, externalice buena parte de los costes de la urbanización, entre ellos los medioambientales, para que sean soportados por el conjunto de la sociedad y no por los propietarios beneficiados ni por la propia Administración responsable de la decisión. La legislación urbanística del futuro debe ser capaz de crear mecanismos que eviten un enriquecimiento injusto y abusivo por parte de las Administraciones públicas, garantizando la sostenibilidad y la rentabilidad de los desarrollos urbanísticos frente a la indiscriminada ocupación de suelo.
Se pide en primer lugar nuestro parecer acerca de la posibilidad de que u0022la c...
Se pide en primer lugar nuestro parecer acerca de la posibilidad de que u0022la comunidadu0022 —expresión empleada en el art. 47 in fine CE -EDL 1978/3879— se apropie íntegramente o materialice la totalidad de u0022las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicosu0022. Al respecto cabe preguntarse si no ha sido justamente éste el objetivo perseguido por el legislador u0022de las condiciones básicas de igualdad del derecho de propiedadu0022 cuando se ha decantado por una regulación del derecho de propiedad del que ha formado parte un régimen de valoraciones tendencialmente objetivo (tal ha sido el caso de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo -EDL 1990/14199-, o del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -EDL 2008/89754-). Más concretamente, en el preámbulo de este último texto legal viene a afirmarse que u0022la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional.u0022
Viene así, el propio legislador estatal, a reconocer su parte de culpa en la espiral especulativa que se ha generado en el urbanismo español en el curso de las últimas décadas; una espiral que, contra lo que pueda afirmarse en ocasiones, ha beneficiado primordialmente a los propietarios del suelo, quienes han materializado u0022anticipadamenteu0022 las plusvalías generadas —o susceptibles de ser luego generadas— por la posterior acción urbanística de las Administraciones públicas, y en menor medida a los promotores, que han acabado atrapados en una tupida red de créditos bancarios y obligaciones hipotecarias. Ahora bien, convendrá advertir que una cosa es la no valoración patrimonial de puras expectativas de derechos cuya efectivo perfeccionamiento precisa de actos de los poderes públicos no predeterminados por las determinaciones urbanísticas de unas concretas opciones planificadoras y otra, bien distinta, es la negativa a reconocer las plusvalías efectivamente generadas y que tienen un valor mercantil.
En este segundo supuesto nos encontramos ante un bien susceptible de apropiación y que reviste un valor económico, cuya apropiación sin compensación por los poderes públicos representa una privación contraria al derecho de propiedad proclamado por el art. 33 CE -EDL 1978/3879-. De modo que la lectura conjunta de los dos preceptos constitucionales mencionados en este párrafo (arts. 33 y 47 CE -EDL 1978/3879-) conduce a decantarse por un rechazo, matizado en los términos antes avanzados, de la posibilidad de que el legislador de las condiciones básicas de igualdad del derecho de propiedad del suelo atribuya a los poderes públicos la apropiación o materialización integral de las plusvalías generadas o perfeccionadas por la acción urbanística de esos mismos poderes públicos. Ni que decir tiene que una acción semejante llevada a cabo por una norma subordinada a la ley representaría una patente conculcación del principio de legalidad en la materia y quebrantaría la función garantista de los derechos fundamentales que el art. 53 CE -EDL 1978/3879 atribuye a la ley en nuestro sistema de fuentes.
El tenor del art. 47 CE -EDL 1978/3879- es tributario no sólo del momento en que se elaboró la Carta Magna de los españoles sino también de las experiencias históricas que en materia urbanística habíamos atesorado. Esas experiencias dieron origen a la creencia de que una de las consecuencias de la extraordinaria rigidez de los componentes del precio del suelo, acaso la más importante, y desde luego la más reconfortante para los propietarios, era la de que u0022el precio del suelo nunca bajau0022. De suerte que no sólo la transformación urbanística del suelo generaba, de suyo, plusvalías que beneficiaban a los propietarios, sino que, además, los sucesivos propietarios podían confiar en que la evolución del precio de ese mismo suelo había de generarles unos incrementos de rentas más o menos cuantiosos.
La actual crisis ha dado al traste con esa creencia. Sin embargo, nuevamente será preciso diferenciar situaciones muy distintas. Por una parte se puede dar la circunstancia de que la actuación urbanística produzca minusvalías, hipótesis que no puede descartarse sin más, pero que quizá encuentre adecuada respuesta en los propios sistemas de ejecución del planeamiento y, especialmente, en los mecanismos que aseguren la distribución equitativa de beneficios y cargas (pues resulta difícil imaginar que la onerosidad del proceso transformador afecte a todos, y en igual medida, los propietarios del suelo). Es más, cabría pensar, en tal caso, si resulta acorde con los principios de proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad, que los poderes públicos acometan un proceso de transformación del suelo económicamente gravoso.
Ciertamente, habrá que ponderar otros bienes y valores, algunos de indiscutible relevancia constitucional, como puede ser la protección ambiental, pero incluso éstos serían susceptibles de una valoración económica, de suerte que pudiera distribuirse entre el conjunto de la ciudadanía los costes económicos que esa acción urbanística pudiera producir, compensando con ellos, mediante la oportuna expropiación de los suelos, a los propietarios afectados.
Por otra parte, la pérdida de valor del suelo, y más específicamente del suelo edificado, está dando lugar a una situación inédita en nuestra histórica pues el valor catastral de ese suelo puede llegar a superar su valor de mercado. Se plantea, en la situación actual, la conveniencia de abordar la revisión a la baja, de los valores catastrales de los bienes inmuebles, a fin de evitar que los tributos que gravan esta manifestación de riqueza acaben revistiendo un verdadero carácter confiscatorio, como sucederá si se acaba tributando por una riqueza histórica, que otrora fue, y no por el valor real del bien inmueble.
Concluyo decantándome por la afirmativa acerca de la existencia de un principio rector que vete la confiscación del derecho de propiedad inmueble. En el bien entendido que tal principio es, en rigor, un mandato de optimización que se realizará en la medida de lo posible y que será preciso ponderar en el marco de las situaciones fácticas de esa concreta realización. Se trata, por lo demás, de un principio que cabe inferir de la lectura conjunta de diversos preceptos constitucionales, en particular los arts. 33 y 47 CE, -EDL 1978/3879 aquí reiteradamente mencionados.
En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Exposición de Mo...
En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-, insiste en que la Ley opta por diferenciar situación y actividad, estado y proceso.
En cuanto a lo primero, define los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual -rural o urbana-, estados que agotan el objeto de la ordenación del uso asimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste.
En cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución.
Y a tales efectos se defiende en esa Exposición de Motivos que se establece, conforme a la doctrina constitucional, la horquilla en la que puede moverse la fijación de dicha participación. Y se añade que se hace posibilitando una mayor y más flexible adecuación a la realidad y, en particular, al rendimiento neto de la actuación de que se trate o del ámbito de referencia en que se inserte, aspecto éste que hasta ahora no era tenido en cuenta, junto con una invocación a una apertura de la iniciativa privada y una mayor proporcionalidad en la participación de la Administración en las plusvalías con la garantía de que esa capacidad se ejercerá efectivamente para cumplir con la función social de la propiedad y con el destino urbanístico del suelo que aquélla tiene por objeto, ya sea público o privado su titular.
De otra parte, se reconoce que el estatuto de la propiedad del suelo, definido como una combinación de facultades y deberes, entre los que se cuenta con el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación, se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progreso pero no la ruptura.
Efectivamente, dicho en términos legales del articulado del Texto Refundido, en su artículo 3.2.letra b) -EDL 2008/89754 se dispone que la legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por esta Ley y las demás que sean de aplicación.
Y ello es así, al punto que en materia de iniciativa privada en la urbanización en el artículo 6.letra a) -EDL 2008/89754 se reincide en el supuesto estableciendo que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará el derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente y, en lo que ahora interesa mediante procedimiento con criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de las actuaciones urbanísticas, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable, sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.
Por consiguiente, a salvo la previsión del artículo 47 de nuestra Constitución -EDL 1978/3879 ya suficientemente explícita, es en el marco del régimen de suelo estatal y con las concreciones establecidas en la legislación territorial y urbanística de las Comunidades Autónomas donde se procede a salvaguardar, de un lado, tanto la participación de la comunidad en las plusvalías, y, de otro lado, como el régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados en proporción a su aportación.
A tales efectos resultan altamente significativos, por todos, los dictados del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-, para el principio de justa distribución de beneficios y cargas en sus artículos 8.letra c), 9.3 -EDL 2008/89754 –sobre las facultades, deberes y cargas del contenido del derecho de propiedad del suelo en cuanto a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización-.
Y para la participación de la comunidad en las plusvalías en sus artículos 16.1.letra b) y 25.2 -EDL 2008/89754 –en cuanto al régimen de cesiones y en especial a la horquilla de porcentajes que se establece y en la forma que determine, inclusive por sustitución, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para la participación de la comunidad en las plusvalías-.
Y todo ello con una admonición singularmente precisa en su artículo 16.3 -EDL 2008/89754 en el sentido que los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados bajo la configuración y calificación que la cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho.
Es así que en el marco estatal y con las concreciones autonómicas quizá procede detener la atención en el binomio participación de la comunidad en las plusvalías (ad extra) junto con el respeto del principio de justa o equitativa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados (ad intra).
Efectivamente si todo ello funciona en términos de plusvalías positivas (sic) ya que seguramente el régimen establecido parte de ese supuesto común resulta que hasta los tiempos ya no tan recientes lo verdaderamente patológico ha demostrado ser cuando la regla de bonanza económica se ha perdido, más todavía en la perspectiva de suelo o urbanística y se plantea el supuesto de las plusvalías negativas, minusvalías o urbanismo u0022a pérdidau0022 (sic).
Es en esa tesitura donde con la legislación aplicable sobre todo autonómica urbanística y con notorios antecedentes de derecho estatal, donde seguramente interesa añadir el principio o exigencia sentada en sede planeamiento urbanístico de viabilidad económica. También tanto en sede de planeamiento como de gestión urbanística interesa añadir las concreciones del principio de justa distribución de beneficios y cargas ya en términos mucho más puntuales y específicos. Y tampoco resulta ocioso traer a colación en sede de gestión urbanística del principio de cesión obligatoria y gratuita pero igualmente compensada al punto que si esa perspectiva se interrelaciona con el derecho estatal en materia de valoraciones -sea en sede expropiatoria como en sede equidistributiva deberá observarse que siempre da como resultancia un valor positivo.
Con todo ello intentar sostener bien constitucionalmente en esa órbita bien legalmente desde el plano territorial o urbanístico autonómico que puede resultar viable una actuación o/y transformación urbanística u0022a pérdidau0022 se debe estimar que esa conclusión se halla francamente comprometida.
En definitiva, caso de sostenerse lo contrario, quizá debería detenerse la atención siguiendo los supuestos anteriores si en esa tesitura cabe atender a un régimen de suelo en transformación pergeñado sólo de deberes y cargas y u0022a pérdidau0022 sin rendimiento alguno en que basamentar una participación de la comunidad en las plusvalías; si el principio de justa distribución de beneficios y cargas en general y en sus concreciones de planeamiento y de gestión urbanística se mantiene sólo distribuyendo obligaciones, deberes y cargas sin beneficio alguno; si cabe un planeamiento urbanístico sin viabilidad económica alguna; si en proyecto equidistributivo las cesiones obligatorias y gratuitas pueden serlo sin ser esencialmente compensadas en positivo; o si la expropiación puede de alguna forma resultar con valoración en negativo, desde luego entre otras posibilidades de factura igualmente comprometida.
Dicho en otras palabras, estas líneas quizá deben terminar por indicar que no se encuentra diferenciación esencial entre la actuación u0022a pérdidau0022 que pudiera sugerirse y una velada confiscación parcial del valor preexistente respecto al resultante, sin causa jurídica atendible que lo soportase.
El llamado urbanismo "a pérdida" tiene límites. Esta es la conclusión que mayoritariamente arrojan las respuestas al planteamiento enunciado.
Los argumentos para llegar a ese convencimiento son variados, aunque todos pivotan sobre la consideración de que los beneficios que genera la actuación urbanística deben aprovechar no sólo al propietario sino también al conjunto de la comunidad cuyos poderes públicos generan con su actividad el proceso urbanístico.
No faltan quienes nieguen la premisa de que la urbanización genere minusvalías, al entender que el artículo 47 CE -EDE 1978/3879- parte, precisamente, del escenario opuesto, el de las plusvalías, coincidiendo con los que mantienen el carácter puramente teórico de la repercusión de las minusvalías a la comunidad.
Llegado ese caso, no obstante, se advierte que la función social de la propiedad no parece que pueda resistir -en clave constitucional- una asimilación de las pérdidas (por su proximidad a una confiscación), destacando llamamientos expresos al instituto de la responsabilidad patrimonial derivada de la acción urbanística, aunque algunos maticen que cuando la pérdida de valor de la urbanización se deba a la evolución negativa de la coyuntura económica, el propietario que asume voluntariamente la urbanización debería asumir también el riesgo de una rentabilidad negativa, sin derecho a compensación.

References: artículo 53
 artículo 47
 artículo 53
 artículo 47
 artículo 8
 artículo 14
 artículo 6
 artículo 47
 artículo 8
 artículo 47
 artículo 47
 artículo 33
 artículo 47
in fine
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 47
 Real Decreto 
 artículo 16
 artículo 47