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Timestamp: 2017-11-18 19:56:23+00:00

Document:
HERISSON (Pierre)
AVIS 68 (98-99), Tome XXI - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
EVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
LE CONTRAT DE PLAN DE LA POSTE :
LA POSTE : UN REDRESSEMENT FRAGILE
L'activité courrier et colis
Une croissance confirmée du courrier
Une faible amélioration des délais d'acheminement en 1997
DES RÉSULTATS FRAGILES
LA POLITIQUE DE L'EMPLOI À LA POSTE
La lutte contre la précarité : des efforts à poursuivre.
LA CHARGE DES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL
Les missions d'intérêt général assumées par La Poste
Le service public du courrier
L'acheminement et la distribution de la presse
La Poste, guichet bancaire des plus démunis
Le coût net à la charge de La Poste
LE " BOULET " DES CHARGES DE RETRAITE
L'IMMINENCE DU CHOC CONCURRENTIEL
LE CONTRAT DE PLAN DU 25 JUIN 1998 : DES RÉPONSES PARTIELLES
LE COURRIER ET LES COLIS : UN CERTAIN MANQUE DE SOUFFLE
Une adaptation partielle à l'irruption de la concurrence
Un manque d'ambition pour la conclusion d'alliances internationales
Une avancée à relativiser pour l'aide de l'État au transport de la presse
LES RETRAITES : UN DÉBUT DE SOLUTION À SALUER
LES SERVICES FINANCIERS : DES DÉVELOPPEMENTS " MESURÉS "
Un timide développement dans le domaine de l'assurance
La centralisation des comptes chèques postaux (CCP)
LA PRÉSENCE POSTALE SUR LE TERRITOIRE : UNE OCCASION MANQUÉE
LES TÉLÉCOMMUNICATIONS : UNE NOUVELLE ÈRE ?
UNE OUVERTURE VARIABLE À LA CONCURRENCE
LA CROISSANCE CONCURRENTIELLE DU MARCHÉ DE LA TÉLÉPHONIE MOBILE
Une très vive croissance
Le bilan de la couverture territoriale de la téléphonie mobile
Les services de communication personnelle par satellite
L'ÉMERGENCE DE LA CONCURRENCE SUR LA TÉLÉPHONIE ENTRE POINTS FIXES
L'interconnexion : un véritable " curseur " concurrentiel
La sélection du transporteur et la portabilité des numéros : deux leviers essentiels de la concurrence
La concurrence sur la boucle locale : l'enjeu de l'accès à l'abonné
La question de l'utilisation des infrastructures câblées
Lever les freins concurrentiels dans la " boucle locale " ?
Son coût et sa structure
Deux lacunes regrettables
L'annuaire universel des télécommunications
La mise en place de " tarifs sociaux "
FRANCE TÉLÉCOM : UNE MUTATION À PARACHEVER
L'OUVERTURE DU CAPITAL ET L'ALLIANCE AVEC DEUTSCHE TELEKOM
La poursuite de l'ouverture partielle du capital
L'approfondissement de l'alliance avec Deutsche Telekom
UNE ANOMALIE DÉSORMAIS INACCEPTABLE : LE VERSEMENT À L'ETAT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE DE FRANCE TÉLÉCOM
Une position claire et réaffirmée de la commission des affaires économiques
Un point de vue très largement partagé
C'est dans un contexte en très rapide mutation que votre commission des affaires économiques est amenée à donner son avis sur les crédits consacrés à la Poste et aux Télécommunications en 1999.
L'évolution constante des technologies, comme l'ouverture totale à la concurrence, il y a près d'un an, du secteur des télécommunications n'ont pas fini de faire sentir leurs effets.
Pour la Poste, alors qu'un nouveau contrat de Plan vient d'être signé entre l'Etat et l'opérateur, 1999 sera l'année de l'entrée en vigueur de la directive sur les services postaux communautaires, qui amorce un processus -qu'il importe de maîtriser- de libéralisation postale européenne.
Après avoir étudié les évolutions des crédits budgétaires, votre rapporteur pour avis abordera les principaux points d'actualité du secteur postal et des télécommunications.
L'agrégat n° 5 " Poste et Télécommunications " au sein des crédits de l'Industrie du fascicule budgétaire consacré à l'économie, aux finances et à l'industrie, s'élève, pour 1999, à la somme de 2,668 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiements, contre 2,634 milliards de francs en 1998, soit une faible augmentation, de 1,29 %.
En conservant un périmètre budgétaire constant par rapport à 1998, c'est-à-dire en intégrant les crédits de fonctionnement de la Commission supérieure du service public des Postes et Télécommunications (CSSPPT), désormais inscrits au fascicule budgétaire " services communs et finances ", les crédits Poste et Télécommunications s'élèvent à 2,669 milliards de francs, en hausse de 1,34 %, c'est-à-dire moins que la hausse globale de l'ensemble des dépenses de l'Etat.
La ventilation de ces crédits est la suivante :
VENTILATION DES CRÉDITS POSTES ET TÉLÉCOMMUNICATIONS
1 Il s'agit des subventions aux organismes internationaux, à l'AFUTT et aux organismes d'outre-mer
Comme l'an passé, c'est le secteur des télécommunications qui bénéficie de l'essentiel de l'effort budgétaire de l'Etat.
La consolidation des organismes issus de la libéralisation du secteur des télécommunications
Comme en 1998, le groupe des écoles de télécommunications, l'Agence nationale des fréquences (ANF) et l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) voient leurs crédits s'accroître sensiblement.
L'enseignement supérieur des télécommunications est à la charge de l'Etat depuis que la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a ouvert ce secteur à la concurrence.
La dotation budgétaire qui lui est consacrée en 1999 s'élèverait à 462 millions de francs, en augmentation de 4,2 % par rapport à 1998, année qui avait déjà vu ces crédits augmenter de 6,8 %.
Cette hausse résulte d'une part de l'évolution de la masse salariale et d'autre part de la mise en oeuvre d'un projet de réseau d'établissement multimédia à haut débit, qui s'échelonnera sur 2 ou 3 ans et permettra de moderniser les équipements et réseaux de télécommunications de l'ensemble des sites concernés afin notamment d'assurer une interface avec le réseau haut débit de la recherche.
L'ART, autorité administrative indépendante chargée de la régulation du secteur des télécommunications depuis l'ouverture à la concurrence, recevrait au total 87,5 millions de francs, soit une augmentation de 5, 8 % de ses crédits, qui fait suite à une augmentation de 30 % l'an passé. Le tableau suivant détaille l'évolution des articles budgétaires concernés :
CREDITS de l'ART
Loi de finances 1998
Projet de loi de finances 1999
. chap. 31-08 : indemnités et allocations
. chap. 31-09 : rémunérations principales
. chap. 33-90 : cotisations sociales
+ 41,2 %
. chap. 33-91 : prestations sociales versées
. chap. 37-10 ; dépenses diverses de fonctionnement
L'ANF, Agence nationale des fréquences, est l'établissement public chargé de la gestion du spectre de fréquences radioélectriques, ressource rare et stratégique pour le développement de la société de l'information.
L'ANF verrait en 1999 ses crédits atteindre 207 millions de francs, soit une augmentation de 5,6 %, après une baisse de 3 % entre 1997 et 1998. Le budget proposé pour 1999 tient compte de mesures nouvelles :
- en fonctionnement, outre la prise en compte de l'évolution salariale, la création de 10 emplois nouveaux ;
- en investissement, une augmentation de 5 millions de francs des crédits de paiement destinée au déploiement du réseau national de contrôle du spectre, à l'entretien du parc immobilier (10 immeubles et 40 sites techniques) et à des opérations de réaménagement du spectre de fréquences.
Les crédits prévus au titre de la participation de la France aux organismes internationaux dans le secteur des postes et télécommunications restent inchangés, à 55 millions de francs. Cette somme est notamment consacrée à la contribution aux budgets de :
- l'Union internationale des télécommunications (UIT) ;
- l'Union postale universelle (UPU) ;
- la CEPT (Comités Ectra, Erc, Cerp) et à leurs bureaux permanents (ETO et ERO) ;
- ainsi qu'à une cotisation à l'Institut européen de normalisation des télécommunications (ETSI) et à l'Universal mobile télécommunications service (UMTS forum).
les autres subventions concernent d'une part l'association d'usagers du téléphone et des télécommunications, l'AFUTT, qui recevrait en 1999, comme l'année précédente, 344 000 francs, d'autre part une contribution aux organismes des postes et télécommunications dans les territoires d'outre-mer, à hauteur de 2,7 millions de francs, soit une augmentation de 35,5 % par rapport à 19981(*).
Si les dotations consacrées aux télécommunications sont en hausse, il n'en va pas de même de celles du secteur postal.
Le " toisage " des crédits d'aide au transport postal de la presse
L'article 7 du précédent contrat de plan de La Poste prévoyait un maintien du soutien de l'Etat au transport de la presse de 1995 à 1997, à 1,9 milliard de francs.
Or, une fois sorti de cet engagement, lors de l'adoption de la loi de finances initiale pour 1998, et en l'absence du nouveau contrat de plan qui tardait à se conclure, l'Etat avait unilatéralement décidé de baisser cette contribution à 1,850 milliard de francs pour 1998.
Votre commission avait à l'époque exprimé son vif désaccord2(*) avec cette démarche à son sens précipitée et qui risquait de fragiliser encore davantage l'opérateur postal à un tournant difficile de son histoire. De plus, quel symbole désastreux alors que la détermination de l'Etat était, plus que jamais, nécessaire !
Le jeu (50 millions de francs, soit 2 % du total de cette dotation) en valait-il la chandelle ?
Votre commission avait d'ailleurs3(*) largement exprimé sa position sur la question quelques semaines avant la discussion budgétaire de 1998, dans le remarquable rapport d'information de notre collègue Gérard Larcher4(*), qui demandait que la pérennité de la contribution de l'Etat au financement du transport de la presse soit garantie et qui formulait de nombreuses propositions pour optimiser l'aide postale à la presse.
Les craintes de votre commission n'étaient pas vaines : les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 1999 au titre de l'aide au transport de la presse s'élèvent à 1,850 milliards de francs, en stagnation par rapport à l'année passée, et en recul par rapport à la précédente période.
Le contrat de plan entre l'Etat et La Poste, signé le 25 juin dernier, prévoit à cet égard que cette dotation sera portée à 1,9 milliards de francs en 2000 et 2001, donnant ainsi l'illusion d'un accroissement de l'effort de l'Etat, alors qu'il ne s'agira que de revenir au niveau de la période couverte par le précédent contrat de plan (1995-1997).
La commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) a d'ailleurs, dans son avis adopté à l'unanimité le 17 juin 1998, affirmé le souhait suivant :
" La CSSPPT demande que le montant de l'aide prévue (au contrat de plan 1998-2001) soit au moins stabilisé en francs courants au niveau antérieur de 1,9 milliard de francs. Ce montant permettra d'améliorer, mais beaucoup trop lentement (la couverture serait de 42 % en fin de contrat de plan), le taux de couverture par l'Etat du déficit restant à la charge de La Poste si elle réalise, en outre, les efforts de productivité pris en compte par avance par les accords Galmot ".
Soulignons d'emblée que les crédits du secteur postal sont complétés à partir de cette année par une prise en charge par l'Etat, conformément aux engagements du contrat de plan, de l'accroissement des retraites des fonctionnaires de La Poste, qui représente un coût annuel d'environ 600 millions de francs, au sein des crédits des charges communes du budget de l'Etat.
Les crédits des nouvelles technologies
Enfin, et même si ces crédits ne relèvent pas au sens strict de l'agrégat budgétaire " Poste et Télécommunications ", votre rapporteur, jugeant cette présentation quelque peu artificielle, souhaite, compte tenu de leur importance et de l'intérêt du Sénat en la matière, présenter les crédits dévolus aux nouvelles technologies de l'information.
Ces crédits sont difficilement identifiables, parce qu'ils relèvent de chapitres budgétaires distincts, au sein desquels ils ne sont d'ailleurs pas toujours individualisés.
Les moyens budgétaires consacrés depuis 1996 aux nouvelles technologies de l'information ont, en effet, été affectés sur les lignes budgétaires suivantes :
- chapitre 66-01, article 80 " Electronique et société de l'information ", fusionné cette année avec l'article 70 en un nouvel article 80 " Recherche industrielle et innovation " ;
- chapitre 66-01, article 20 " Autoroutes de l'information ", regroupé dès 1998 sur le chapitre 66-01, article 80 ;
- chapitre 66-02, article 10 " Interventions de l'ANVAR - Autoroutes de l'information ", élargi à l'intégralité des interventions de l'ANVAR ;
- chapitre 64-92, article 30 " Diffusion des nouveaux articles d'information et de communication dans les PMI ", depuis 1998.
Lors de son audition devant notre commission, le secrétaire d'Etat à l'industrie, M. Christian Pierret, a précisé que les autoroutes de l'information bénéficieraient de 300 millions de francs de crédits en 1999.
La recherche en télécommunications
Pour permettre de maintenir l'effort français de recherche en télécommunications dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, le Gouvernement a mis en place un réseau national de recherche et développement (RNRT) doté de 260 millions de francs par an, associant une " communauté " de laboratoires de recherche, privés et publics.
Votre commission pour avis souhaiterait obtenir des garanties sur la capacité de ce réseau à maintenir l'excellent potentiel français en télécommunications. Des craintes se font en effet jour en la matière.
En 1997, l'activité courrier et colis a progressé, malgré la poursuite de la politique de la rationalisation des envois des grands comptes clients de La Poste et le développement des technologies nouvelles et des moyens de substitution au courrier postal.
C'est surtout le succès de la gamme " prêt à poster " et le développement de la publicité adressée qui ont permis cette évolution.
Le chiffre d'affaires du courrier s'élève à 59,6 milliards de francs en 1997 et celui de l'activité colis à 6 milliards de francs.
Le tableau suivant récapitule les flux de trafic par objets entre 1991 et 1997 :
HISTORIQUE RECONSTITUÉ* DES TRAFICS
Dépôt en métropole
20 611,4
21 736,0
22 750,1
23 415,7
23 173,7
23 963,4
24 861,6
Lettres<20g
Lettres>20g
Ecopli<20g
Ecopli>20g
10 939,2
5 274,8
3 518,8
11 294,5
11 424,2
11 297,2
5 287,2
3 648,2
10 861,7
11 539,7
5 174,2
1 216,8
4 221,4
2 084,7
1 994,4
Dilipack
Coliéco tarifs spéciaux
Objets avec valeur déclarée
Catalogues tarifs spéciaux
Gamme Postimpact
Gamme Postcontact
Annuaires à distribution spéciale
Postréponse
3 746,9
7 968,9
8 843,1
3 587,9
5 066,3
9 694,8
9 964,0
6 150,7
10 483,6
3 703,4
6 581,8
11 035,9
3 769,8
7 049,0
(*) reconstitué afin de lisser les écarts dus aux évolutions des méthodes statistiques utilisées.
Cette croissance du trafic est essentiellement due aux produits de prospection commerciale ; depuis deux ans, en effet, le trafic de ces produits enregistre des taux de croissance supérieurs à 5 %, reflétant ainsi le dynamisme du marché.
Toutefois, il convient de distinguer le publipostage adressé, Postimpact, du non adressé, Postcontact. Le trafic du Postcontact est en constante augmentation avec un taux de croissance supérieur à 7 % par an en moyenne depuis 1994 et un doublement entre 1991 et 1997 ; le Postimpact, quant à lui, connaît une relative stagnation de son trafic sur la période 1994-1997, avec seulement 1,8 % de croissance en 1997.
Il faut noter également la forte croissance annuelle du produit Postréponse (correspondance en retour, générée et payée par l'émetteur d'un premier courrier), nouvellement proposé sur ce marché.
D'ici à deux ans, il est prévu que le trafic de prospection commerciale dépasse celui des correspondances.
Le trafic des correspondances s'est, toutefois, redressé après avoir stagné à partir de 1992, puis fortement diminué en 1995 du fait des mouvements sociaux de fin d'année (- 3,8 % par rapport à 1994). Il aura fallu deux ans pour que le trafic des correspondances dépasse le niveau de 1993, meilleure année sur la période 1991-1996, et retrouve un taux de croissance annuel supérieur à 3 % (+ 3,6 % entre 1996 et 1997).
La lettre ordinaire réalise une progression plus importante en 1997 (+ 3,2 %) qu'en 1996 (+ 2,8 %), ce qui s'explique notamment par le succès des produits " prêts à poster ".
Après une forte croissance en 1996, due à la comptabilisation dans cette catégorie, des flux précédemment acheminés en franchise postale, le trafic de l'écopli (courrier en nombre à tarif économique) a continué de croître à un rythme soutenu, avec un taux de croissance de + 4,3 % entre 1996 et 1997.
Après une relative stagnation sur la période 1991-1994, le trafic de la messagerie est en léger recul global, mais avec de fortes disparités selon les types de produits.
Enfin, le trafic de la presse a continué de décroître : un peu moins de 2 milliards d'exemplaires ont été acheminés et distribués par La Poste en 1997. Cette baisse s'explique, notamment, par le choix des éditeurs de presse quotidienne régionale de recourir de plus en plus au portage à domicile.
Sur la période 1998-2001, La Poste prévoit que les facteurs d'évolution en cours dans le secteur modifient fortement la structure de son trafic avec, notamment, une forte croissance du marketing direct (supérieure à 6 % pour les prochaines années) et une forte croissance de certains segments de marché : par exemple, dans le domaine de la correspondance, le " prêt à poster " poursuivrait sa croissance, alors que les produits traditionnels (lettre et Ecopli) devraient connaître une augmentation relativement faible.
Pour 1998, l'état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD) prévoit une augmentation de l'activité courrier et colis de 1,8 % en volume pour le courrier, en partie liée à " l'effet Coupe du monde ". Le chiffre d'affaires courrier/colis devrait augmenter de 3,1 % dont 3,3 % pour le seul chiffre d'affaires colis.
Les résultats globaux du sondage annuel sur la " qualité de service ", réalisé par un institut de sondage5(*) pour La Poste, concernant l'acheminement et la distribution de la lettre, sont les suivants pour les deux dernières années connues, 1996 et 1997 :
résultats à l'arrivée selon le type de destinataire
Ecart 97/96
Ensemble des destinataires
Les résultats de ce sondage font apparaître une amélioration globale de 0,9 point du volume de lettres distribuées en J+1.
Notons que les résultats des mesures internes de la qualité de service (mesure interne à La Poste des délais d'acheminement) confirment cette amélioration.
Les objectifs de qualité de service du courrier sur la période 1998-2001 sont consignés dans le contrat de plan, signé le 25 juin 1998 par les représentants de l'Etat et de La Poste (voir chapitre II). L'objectif de qualité de service en 2001 est de 84 % en J+1 pour le courrier prioritaire et d'un taux inférieur à 2 % pour le courrier distribué au-delà de J+2.
Le chiffre d'affaires des services financiers représentait en 1997 20,9 milliards de francs, soit 23,3 % de l'activité totale de La Poste. La progression du chiffre d'affaires dans ce secteur d'activité (+ 3,6 %) tient notamment à une forte croissance des produits d'assurance.
Le tableau ci-après détaille le bilan de l'activité financière de La Poste.
L'ACTIVITÉ FINANCIÈRE DE LA POSTE
(en millions de comptes et en milliards de francs)
- nombre de comptes au 31/12
- avoirs créditeurs au 31/12
- nombre de livrets A et B
- avoir au 31 décembre
- nombre de livrets jeune
- nombre de livrets d'épargne populaire
- nombre de CODEVI
Total des livrets au 31 décembre
Total des avoirs au 31 décembre
- nombre de comptes
- nombre de C.E.L./L.E.L.
- nombre de P.E.L.
- nombre de prêts immobiliers accordés
Plan d'épargne populaire financier
- nombre de plans
- capitalisation boursière au 31 décembre
Comptes-titres (hors OPCVM)
Bons d'épargne La Poste (encours)
- nombre de contrats
- montant des souscriptions
Nombre total de comptes au 31 décembre
Encours total au 31 décembre
Mandats (nombre)
En franchissant fin septembre 1997 le cap des mille milliards de francs d'encours gérés, La Poste conforte sa position d'acteur majeur du marché des services financiers, avec une place de troisième établissement financier collecteur français et une part de marché globale stabilisée autour de 9,7 %.
Fin 1998, le montant des encours gérés6(*) devrait approcher les 1.090 milliards de francs.
Les parts de marché de La Poste suivant les différentes activités financières sont les suivantes :
PARTS DE MARCHÉ DE LA POSTE EN %
- dont livret A
Votre commission pour avis réaffirme son profond attachement aux activités financières de La Poste, qui jouent d'ailleurs un rôle social important, le livret A, notamment, servant souvent de véritable " porte-monnaie " des plus démunis.
Après les pertes importantes enregistrées en 1995 et, dans une moindre mesure, en 1996, l'exercice 1997 est marqué, pour La Poste, par un retour à l'équilibre financier. Un résultat net de 58 millions de francs a, en effet, été dégagé.
Si on ne peut que se féliciter de ce redressement, comment ne pas remarquer sa fragilité ?
Cinquante huit millions de francs, ce n'est en effet que 0,06 % du chiffre d'affaires de 89,8 milliards de francs de La Poste en 1997. C'est également sensiblement le même montant que la baisse (50 millions de francs) du soutien de l'Etat au transport postal de la presse entre 1997 et 1998.
On voit bien que la situation de l'opérateur ne doit pas susciter de démobilisation trop hâtive de l'Etat dans son devoir de " sauvetage " de La Poste, pour reprendre les termes du rapport d'information précité que votre commission des affaires économiques7(*) décidait de publier sur le sujet il y a tout juste un an.
Le chiffre d'affaires global du groupe La Poste en 1997 atteint donc 89,9 milliards de francs, en hausse de 3,7 % après neutralisation des effets des changements de présentation comptable.
CHIFFRE D'AFFAIRES DE LA POSTE EN 1997
L'augmentation du chiffre d'affaires résulte de la progression simultanée de ses deux grandes composantes : le chiffre d'affaires courrier et colis (+ 3,7 % ou 3 % après neutralisation des effets de la présentation comptable) et le chiffre d'affaires des produits financiers (+ 3,6 %).
Le tableau suivant détaille les soldes intermédiaires de gestion conduisant à la formation du résultat consolidé du groupe La Poste en 1997 :
Prestations de service du courrier
Prestations des services financiers
(86 480)
(62 689)
(88 714)
NB : Les chiffres entre parenthèses sont négatifs.
En ce qui concerne les prévisions pour 1998, l'état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD) de l'établissement La Poste (maison mère) prévoit une perte de 63 millions de francs (contre un résultat positif de 32 millions de francs après impôt en 1997).
En effet, même si l'EPRD 1998 prévoit un chiffre d'affaires de la maison mère de 87,9 milliards de francs en hausse de 1,5 % par rapport à 1997, avec une augmentation du chiffre d'affaires courrier/colis de 2,1 % et une diminution des produits des services financiers liée à la décollecte prévisible d'assurance-vie et du livret A avec un chiffre en baisse de 0,3 %, l'augmentation des diverses charges conduirait à un résultat négatif.
Les charges d'exploitation seraient en progression de 1,8 %, rythme légèrement supérieur à celui des produits, si l'on neutralise l'effet des changements de méthode comptable. Les charges de personnel hors retraites augmenteraient de 1,7 %, les amortissements et provisions augmenteraient de 16 % en conséquence des investissements réalisés en 1997 et 1998.
L'EPRD prévoit en outre une dégradation légère du résultat financier qui s'explique par le fait que les produits de trésorerie diminueront davantage du fait de la baisse des taux les charges financières, l'endettement de La Poste étant principalement à taux fixe. Le résultat exceptionnel négatif (-475 millions) correspondrait aux dépenses liées au passage à l'Euro et à l'an 2000. En conclusion, le résultat net s'établirait à - 63 millions de francs.
L'emploi à La Poste se caractérise par la coexistence de personnels à statut très différent : au-delà des fonctionnaires, qui forment la majorité des effectifs (240 967 personnes), le nombre de contractuels est en augmentation : il est aujourd'hui de 65 622 personnes.
L'évolution des effectifs recensés au 31 décembre dans les services de La Poste est retracée dans le tableau suivant :
EFFECTIFS EN PERSONNES PHYSIQUES
- dont de droit public
- dont CDI
- dont CDII
- dont CDD
Sources : Bilan social 1997
En 1997, La Poste a recruté 1 070 fonctionnaires et 37 652 contractuels dont la majorité (27 645) en contrat à durée déterminée (CDD), souvent en remplacement de contrats de même type, 2 606 personnes ayant été recrutées en contrat à durée indéterminée intermittent (CDII) et 7 401 personnes en contrat à durée indéterminée (CDI).
La Poste a, par ailleurs, embauché 1 384 emplois-jeunes en 1997. Un objectif de recrutement de 5 000 emplois-jeunes en deux ans a été fixé à l'opérateur.
La situation parfois précaire -notamment en termes de durée et de rythme de travail- des personnels contractuels doit être à nouveau dénoncée par votre commission pour avis. Quelques chiffres donnent un premier éclairage en la matière :
La répartition des contractuels et des fonctionnaires par cadre d'emploi montre une moindre accessibilité de ces premiers aux cadres les plus élevés :
PROPORTION D'AGENTS PAR CADRE D'EMPLOI
Source : Bilan social
Le taux de féminisation est de 39,5 % pour les fonctionnaires et de 72,5 % pour les contractuels.
La grille des rémunérations met en lumière des différences substantielles entre ces deux catégories de personnel, qui résultent notamment des différences de cadres d'emploi exposées ci-dessous :
RÉPARTITION DES RÉMUNÉRATIONS MENSUELLES
20 001 et plus
13 001 à 20 000
9 001 à 13 000
7 501 à 8 000
7 500 et moins
(1) Equivalent en unités à temps complet
Afin d'améliorer la situation, souvent précaire, de certains personnels contractuels, parfois en fort décalage avec celle des fonctionnaires de l'entreprise, un accord professionnel avait été signé le 12 juillet 1996 entre la direction de La Poste et des organisations syndicales, visant à réduire le nombre de CDD. L'objectif est de transformer 3 500 CDD en CDI ou CDII d'au moins 800 heures par an.
Cet accord prévoit notamment des mesures dans les domaines suivants :
- stabilisation de l'emploi ;
- classification des postes occupés par les agents contractuels et harmonisation des contrats de travail ;
- création d'un niveau de classification pour les agents occupant des postes de niveau II-1 ;
- affirmation du principe de développement de carrière pour les agents contractuels.
Le plan a été complété au début de l'année 1998 par la signature d'un accord sur la promotion des agents contractuels, dont la mise en oeuvre est en cours.
Plus de 3 000 agents sous CDD en 1996 et 5 479 en 1997 se sont vus attribuer un contrat à durée indéterminée, intermittent ou non, dépassant ainsi largement les 5 000 initialement prévus par l'accord.
Il faut toutefois souligner que si le nombre de CDD diminue depuis 1995, celui de CDII ne cesse d'augmenter. Si ce type de contrat offre indéniablement une souplesse de gestion adaptée à l'activité très variable des points de contact postaux, il place ses titulaires dans une situation de dépendance et leur impose des conditions de travail difficiles.
Dans ce domaine, des efforts sont en cours puisque la " durée moyenne d'utilisation " -votre rapporteur n'aime pas ce terme, mais c'est la terminologie employée- des CDI et CDII est en augmentation.
L'effort de développement de l'emploi stable et d'augmentation de la " durée d'utilisation " doit être poursuivi.
En la matière, le contrat de plan du 25 juin 1998 stipule que " La Poste cherche à améliorer les conditions d'emploi et à accroître la durée du temps de travail proposée aux agents contractuels à temps incomplet dont le recrutement est rendu nécessaire par les contraintes de l'exploitation. En particulier, les conditions dans lesquelles il est fait appel à des agents titulaires d'un contrat à durée indéterminée intermittent seront clairement définies.
La Poste s'efforce de proposer des contrats de travail à durée indéterminée garantissant une couverture sociale aux bénéficiaires.
Le recours aux contrats à durée déterminée est strictement limité, dans le cadre des dispositions du droit du travail, aux besoins indispensables de l'entreprise. "
En outre, votre commission pour avis réaffirme son opposition au choix du Gouvernement d'exclure La Poste du bénéfice des aides publiques au passage aux 35 heures, alors que ses concurrents privés pourront en bénéficier ! Comment, dans ces conditions, espérer raisonnablement dégager les moyens d'une amélioration du statut des personnels contractuels et d'une réduction de la précarité ?
Afin de mieux apprécier la pertinence des réponses apportées par le contrat de plan du 25 juin dernier, votre rapporteur souhaite rappeler tout d'abord les principaux obstacles au redressement de La Poste auxquels le contrat de plan tente de répondre.
La loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public des postes et télécommunications et le décret du 29 décembre 1990 relatif au cahier des charges de La Poste ont assigné à La Poste des missions d'intérêt général. Parmi ces missions, le service public du courrier ainsi que l'acheminement et la distribution de la presse relèvent explicitement du service public. La Poste concourt également à une mission d'intérêt général en participant, notamment par l'exploitation de son réseau de bureaux et d'agences postales, à l'aménagement du territoire, ainsi que par sa mission de guichet bancaire des plus démunis.
L'article premier du cahier des charges dispose que La Poste " a pour objet d'offrir le service du courrier (...) ". L'article 2 explicite les conditions générales de l'offre en précisant que " La Poste distribue tous les jours ouvrables, à l'adresse indiquée par l'expéditeur, les objets de correspondance qui lui sont confiés (...) ". Les articles 3 et 4 développent les conditions générales d'exécution du service public du courrier en affirmant l'égalité de traitement des usagers, notamment en ce qui concerne l'accès aux services et leur tarification. Les principes de tarification sont explicités par l'article 4 qui fait obligation à l'exploitant public d'opérer une péréquation géographique sur l'ensemble du territoire des tarifs des services dont l'exclusivité est réservée à La Poste.
L'équilibre économique de l'exécution du service public du courrier, tel qu'il a été défini ci-dessus, est assuré notamment par la péréquation géographique des tarifs ainsi que par l'existence du monopole postal, dont le périmètre coïncide avec le pourtour du service public du courrier.
L'article 3 du cahier des charges dispose que " le service public du courrier est constitué des services du courrier national et international dont l'exclusivité est réservée à La Poste (...), ainsi que des services d'acheminement et de distribution de la presse (...). L'acheminement et la distribution de la presse sont donc explicitement définis comme relevant du service public.
Ce service de transport de la presse ne rentre pas dans la définition du périmètre du monopole postal. Des règles de partage du financement du coût de l'acheminement et de la distribution de la presse -entre l'Etat, la Presse et La Poste- ont donc été fixées.
La Poste, conformément à la loi du 2 juillet 1990, adapte sa présence afin d'assurer un service de qualité sur l'ensemble du territoire.
L'article 21 de la loi précitée prévoit qu'en contrepartie des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui sont imposées à La Poste, celle-ci bénéficie d'un abattement égal à 85 % de la taxe foncière et de la taxe professionnelle.
A cet égard, votre commission pour avis redoute que la réforme de la taxe professionnelle proposée par le projet de loi de finances ne réduise l'avantage que La Poste tire de cette compensation. En effet, si les éventuels effets à la hausse de cette réforme sont " neutralisés " pour La Poste, ses concurrents vont, eux, bénéficier de la baisse liée à la suppression de la part salariale de l'assiette de cette taxe.
La Poste assure en outre une mission d'accès aux services financiers de certaines populations défavorisées. L'analyse des encours et des mouvements de certains portefeuilles, comparée aux coûts de gestion occasionnés pour l'opérateur, l'indique clairement. Ainsi en est-il de certains Livret A, utilisés comme de véritables " porte-monnaie ".
Votre commission a établi il y a un an, en commun avec le groupe d'études sur l'avenir de La Poste et des télécommunications8(*), une estimation des coûts d'intérêt général non compensés et restant donc à la charge de La Poste.
Si cette estimation n'a pas fait depuis l'objet d'une actualisation, elle conserve cependant toute sa pertinence. Elle est rappelée ci-dessous :
LES CHARGES NETTES DÉCOULANT DES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL
Participation à l'aménagement du territoire
3,2 milliards de francs par an
Contribution au transport et à la distribution de la presse
3,6 milliards de francs par an
Guichet bancaire des plus démunis
1,3 milliard de francs par an
8,1 milliards de francs
Au total, ce sont donc 8,1 milliards de francs qui sont supportés par l'opérateur postal, sans compensation de la collectivité nationale.
A ces charges d'intérêt général s'ajoutaient, jusqu'à il y a peu, la véritable boule de neige des charges de retraites. La Poste finance en effet le montant intégral des anciens postiers fonctionnaires d'Etat.
Les prévisions, effectuées en 1997, d'évolution du coût des retraites, qui ne sont pas sensiblement remises en cause par les tendances démographiques récentes, sont les suivantes :
PRÉVISION DE LA CHARGE DE RETRAITES
(en francs constants 1995)
Total des prestations versées en millions de francs
L'actualisation des prévisions réalisée dans le cadre des travaux pour la préparation du contrat de plan indique un montant de dépenses prévisionnel en l'an 2000 de 14 786 millions de francs. Le faible écart avec la prévision initiale conduit à considérer que les projections à horizon 2005, 2010 et 2015 peuvent être maintenues.
La croissance mécanique de cette charge, de 600 millions de francs par an, est étroitement liée à celle de la démographie, caractérisée par un double phénomène de rapide croissance de la population retraitée (sortie des générations entrées dans les années 60) et de diminution du nombre des actifs (réduction des effectifs fonctionnaires).
Ainsi, la population de retraités devrait-elle passer de 150 000 actuellement à 170.000 en 2001, 220.000 en 2010 et 245 000 en 2015, date à laquelle, en l'absence de modification des règles actuelles, les prévisions montrent que la charge financière liée aux retraites serait équivalente à la masse des traitements des fonctionnaires en activité !
Votre commission avait donc logiquement conclu de ces estimations que l'accroissement prévisible de cette charge pouvait entraîner l'asphyxie financière de l'opérateur et appelé le Gouvernement à une résolution rapide de ce problème.
A ces défis nationaux s'ajoute celui de l'ouverture européenne à la concurrence. La libéralisation du marché postal européen a, en effet, été organisé par la directive n° 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, adoptée le 15 décembre 1997. Cette directive, qui libéralise les services postaux communautaires, est centrée sur l'offre d'un service universel postal dans chacun des Etats membres garantissant l'accessibilité du service (points de contacts suffisants pour répondre aux besoins ; levée et distribution du courrier au moins cinq jours par semaine, sauf circonstances ou conditions géographiques exceptionnelles ; tarifs accessibles) et sa qualité (80 % du courrier national acheminé en J + 1 et 90 % du courrier transfrontalier européen en J + 3) ainsi que l'accès à des prestations minimales (lettres jusqu'à 2 kg ; colis jusqu'à 10 kg ; envois recommandés).
Afin de financer le service universel, des services peuvent toutefois être réservés aux opérateurs qui en auront la charge. Ce sont :
- la levée, le transport, le tri et la distribution des lettres de moins de 350 grammes et d'un tarif inférieur à 5 fois le tarif d'affranchissement du premier échelon de poids ;
- le publipostage (envois groupés comportant un message identique adressé à des fins publicitaires ou de marketing) ;
- le courrier transfrontalier (envois provenant de pays étrangers ou qui leur sont destinés).
La directive prévoit en outre la poursuite de la libéralisation, notamment en ouvrant, le cas échéant, à la concurrence , le publipostage et le courrier transfrontalier, deux marchés en croissance. Cependant, en ce cas, une décision du Conseil et du Parlement (selon la procédure de codécision, prise à la majorité qualifiée des Etats membres) est nécessaire, et doit intervenir avant le 31 décembre 2000, les nouvelles libéralisations ne pouvant entrer en vigueur avant le 1er janvier 2003. En cas d'absence de nouvelles mesures avant cette date, la directive sera caduque au 31 décembre 2004. Si tel était le cas, la Commission européenne pourrait imposer de nouvelles règles par une directive prise sur le fondement de l'article 90 du traité instituant la Communauté européenne.
La Commission européenne souhaite, de même que plusieurs Etats membres, que le processus de libéralisation soit approfondi. Ne nous voilons pas la face : la directive de 1997 n'est qu'une première étape.
Il convient en tout état de cause d'être lucide sur la nature du répit qui nous est accordé pour préparer l'opérateur postal au choc concurrentiel.
En effet, si La Poste affronte déjà une concurrence réelle sur plusieurs segments de son activité -et notamment la messagerie et les activités de prospection commerciale-, si elle subit déjà les pertes d'activité liées à une substitution croissante de nouveaux moyens technologiques (télécopie, échange de données informatiques, commerce électronique...), l'entrée en vigueur de la directive marquera une étape de plus dans le rétrécissement du champ d'activité sous monopole.
Le marché français est, par son importance, l'un des principaux enjeux de cette libéralisation. Les pratiques de repostage de La Poste néerlandaise ou anglaise par exemple ont déjà largement manifesté " l'attention " que ces opérateurs portaient aux clientèles françaises, au moyen d'un véritable détournement de courrier par le biais de la tarification des frais terminaux de l'Union postale universelle. La Poste évalue à 750 millions de francs en 1997 la perte entraînée pour elle par les pratiques de repostage.
Consciente de ce contexte, votre commission pour avis émet deux souhaits :
Une transposition rapide et ambitieuse en droit français
La directive est entrée en vigueur le 1er février 1998. Elle doit être transposée en droit interne au plus tard le 10 février 1999. Le texte de loi et ses éventuels décrets d'application devraient donc être publiés pour cette date.
Bien que le Secrétaire d'Etat à l'Industrie ait indiqué, lors de son audition devant votre commission le 4 novembre dernier, que le projet de loi serait déposé au tout début de 1999, il semble déjà acquis que ce calendrier serait difficilement tenable.
Votre commission pour avis a déjà plaidé pour que ce texte de loi soit ambitieux. Il doit à son sens non seulement exploiter pleinement les potentialités offertes par la directive en termes de services réservés mais aussi donner un nouveau souffle à l'établissement public pour préparer, déjà, la deuxième étape.
Votre commission pour avis avait appelé de ses voeux une véritable " loi d'orientation postale ". Elle a d'ailleurs formulé de très nombreuses propositions dont elle souhaitait qu'elles y figurent.
Il semble de plus en plus acquis que l'on ne doive au contraire se contenter d'un texte a minima, de stricte transposition.
Une détermination sans faille pour la révision de la directive
Les négociations pour l'étape suivante de la libéralisation européenne ne sauraient trop tarder à être entamées.
Votre commission pour avis souhaite vivement que le Gouvernement garde à l'esprit la leçon de la " première manche " de la libéralisation postale : seule une forte détermination politique -en l'occurrence, celle du Président de la République, que cet hommage lui soit rendu !- a pu éviter, de justesse, un dérapage infernal du processus.
En particulier, elle s'inquiète de l'extrême " discrétion " du Gouvernement sur ce point, alors que la deuxième étape de la libéralisation est vraisemblablement déjà en cours de négociation.
Le " contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan entre l'État et La Poste " pour la période du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2001 a été signé le 25 juin dernier.
Au préalable, votre commission pour avis rappelle qu'elle avait déploré l'an passé le retard pris dans la signature du contrat de plan, ce dernier intervenant 6 mois après sa date d'entrée en vigueur.
Plutôt que d'exposer fastidieusement le détail de ce document qui précise les orientations stratégiques de l'établissement public et de ses filiales et fixe le cadre de ses relations avec l'État pour les trois ans à venir, votre rapporteur formulera quelques remarques.
Le contrat de plan fixe à La Poste des objectifs en termes de modernisation et d'adaptation de son offre en fonction des attentes de ses différents clients. Il pose le principe d'une baisse des tarifs en francs constants pour les services réservés et d'une politique tarifaire de " prix abordable et de compétitivité européenne ". Ces évolutions sont cohérentes avec l'ouverture accrue à la concurrence.
On peut toutefois regretter que la mission de veiller à " la fiabilité, à la régularité et à la continuité du service public du courrier " ne soit pas assortie d'objectifs précis.
De même, votre commission pour avis aurait souhaité que soit envisagé l'assujettissement de La Poste à la TVA.
Le contrat de plan ne consacre que quatre lignes à la présence internationale de La Poste (page 15, paragraphe 1-7, 1er alinéa), et évoque très allusivement la " mise en place de partenariats avec des opérateurs étrangers ". Votre commission pour avis juge pourtant essentielle la constitution d'alliances pour l'opérateur français.
Elle déplore le manque d'ambition du contrat de plan en la matière.
Le contrat de plan prévoit que la contribution annuelle de l'État au titre de l'aide au transport de la presse, fixée à 1850 millions de francs en 1998 et 1999, " sera portée à 1900 millions de francs en 2000 et 2001 ".
Votre commission pour avis rappelle qu'il ne s'agit là que d'un simple retour à la situation prévalant lors du précédent contrat de plan. Elle avait déploré qu'en 1998, libéré de cet engagement, l'État ne décide unilatéralement de baisser cette contribution.
L'avancée supposée en la matière pour les années 2000 et 2001 doit donc être fortement relativisée. Rappelons par ailleurs que le niveau prévu de l'aide ne permettra que d'améliorer -lentement- un taux de couverture par l'État d'un déficit qui restera majoritairement à la charge de La Poste.
Comme cela a déjà été indiqué, l'évolution de la charge des retraites de La Poste, en accroissement de 600 millions de francs par an, conduisait à l'asphyxie financière de cette dernière.
Sur la période du contrat de plan, la situation aurait été la suivante :
PRÉVUES SUR LA PÉRIODE DU CONTRAT DE PLAN
Charges de compensation
- 2 387
- 2 384
Le contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan pour la période 1998 à 2001, comporte la disposition suivante, dans son article 8 relatif aux engagements de l'État :
" Parallèlement aux engagements de La Poste relatifs à l'amélioration de ses performances, l'État accompagne l'exploitant, (...) en stabilisant en francs constants au niveau des charges dues au titre de 1997, les charges de retraites de La Poste dues au titre des années du contrat d'objectifs et de progrès. "
Compte tenu de cette disposition, la contribution de La Poste devrait évoluer de la manière suivante (sur la base des prévisions d'évolution des prix fournies par le Gouvernement) :
CHARGES DE RETRAITES A L'ISSUE DU CONTRAT DE PLAN
Cette disposition est, bien entendu, une avancée importante que votre commission pour avis salue, même si l'on peut s'interroger sur sa pérennité au-delà du contrat de plan, compte tenu du caractère fortement évolutif de cette charge.
En matière de services financiers, le contrat de plan demande à La Poste de " conforter son positionnement et consolider ses parts de marché ".
Encore faut-il que les moyens lui en soient laissés !
En ce qui concerne le domaine de l'assurance, faut-il rappeler que la loi précitée du 2 juillet 1990 dispose dans son article 2 que " La Poste a pour objet (...) d'offrir dans le respect des règles de concurrence des prestations relatives (...) à tous produits d'assurance ", et que le cahier des charges de La Poste précise dans son article 13 que : " La Poste est habilitée à offrir, pour son propre compte ou pour celui de ses filiales créées et agréées à cet effet, tous contrats d'assurance et de capitalisation (...) La Poste seule ou en partenariat, peut créer ou acquérir des filiales ou prendre des participations dans des entreprises régies par le code des assurances " ?
Votre rapporteur ne s'étendra pas sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement, malgré les textes en vigueur, à refuser à l'exploitant public d'intervenir sur le marché de l'assurance dommages.
En ce qui concerne le contrat de plan, il offre, quant à lui, la possibilité à La Poste de développer des activités d'assurances de personnes.
Ainsi, La Poste doit renforcer ses liens commerciaux et capitalistiques avec la CNP (montée dans le capital, création d'une filiale commune dédiée à l'assurance de personnes).
Est envisagé le développement, en partenariat, d'activités d'assurance des risques liés aux personnes : décès, invalidité, incapacité, santé, dépendance...
La Poste est invitée à proposer des offres " innovantes ", certaines présentant un " fort degré d'utilité sociale ", comme des assurances complémentaires santé ou emploi. Il s'agit, on le voit, de développer seulement les prestations que les acteurs traditionnels du marché n'offrent pas à ce jour.
Pour ce qui est de la centralisation, jusqu'alors obligatoire, des fonds des comptes chèques postaux (CCP) au Trésor, le contrat de plan innove en prévoyant le transfert progressif, au profit de La Poste, sur cinq ans à compter du 1er janvier 1999, de la gestion des fonds placés sur les CCP. L'article 78 du projet de loi de finances pour 1999 met en place cette mesure en modifiant l'article 16 de la loi du 2 juillet 1990 précitée. Le Gouvernement a indiqué que la gestion de 30 milliards de francs devrait être ainsi décentralisée à La Poste en 1999.
L'établissement public assurera donc progressivement la gestion de ces avoirs, selon un échéancier établi sur 5 ans, à compter du 1er janvier 1999. Si cette réforme accroît l'autonomie de gestion de La Poste, elle rend son résultat plus sensible à la fluctuation des taux d'intérêts.
La rémunération de la part résiduelle des CCP centralisés auprès du Trésor sera fixée dans les conditions suivantes : taux des BTF 13 semaines moins commission de 0,4 % en " rémunération de la garantie apportée par l'État aux dépôts sur les comptes courants ". Cette rémunération ne peut toutefois être inférieure à 4,75 %, ni supérieure à 6,5 %.
La discussion récente, au Sénat, du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995 a montré qu'il convenait de rechercher, en la matière, une transparence accrue.
Actuellement, le réseau de La Poste est constitué de 17 000 points de contact. Ce réseau, auquel votre commission est légitimement attachée, et qui est, bien souvent, dans les zones les moins peuplées de notre pays, perçu comme l'une des dernières expressions tangibles de l'attention que porte la République à ces territoires, a toutefois un coût très lourd pour l'opérateur.
Actuellement, entre 2 000 et 2 400 points de contact postaux ont moins d'une heure d'activité par jour, 3 000 ont moins de 2 heures d'activité par jour, 4 000 moins de 3 heures d'activité par jour et 5 000 moins de 4 heures d'activité par jour.
Pouvait-on raisonnablement laisser perdurer une telle situation ?
Votre commission pour avis avait exprimé, l'an dernier, son souhait de voir mis en place un dispositif concerté et satisfaisant, pour l'opérateur comme pour les collectivités locales et les populations concernées, de sortie du " moratoire " sur la fermeture des services publics, reconduit depuis 1993.
En la matière, le contrat de plan a fixé les perspectives suivantes :
- un principe : l'adaptation du réseau aux besoins et aux évolutions démographiques, dans les zones rurales et les zones urbaines sensibles en particulier, et l'amélioration de l'équilibre financier de La Poste.
- deux instruments privilégiés : la " concertation locale " et la " recherche de partenariat ".
La Poste est invitée à mettre en oeuvre des partenariats " dans un cadre intercommunal " et " avec les autres services publics ".
Ils pourront prendre la forme :
- de maisons de services publics ;
- de points publics ;
- d'agences postales ;
- d'accords avec " d'autres acteurs publics ou privés ".
Lors de son audition devant votre commission, M. Christian Pierret a semblé exclure a priori qu'il puisse s'agir de petits commerces.
Pourquoi ? Ne doit-on pas, en la matière, faire preuve de pragmatisme ?
Votre commission pour avis déplore que le cadre de ces partenariats ne soit pas fixé avec davantage de précision. En ce qui concerne les problèmes juridiques liés au statut des agences postales, elle regrette qu'il faille attendre la promulgation future du projet de loi d'aménagement du territoire, au mieux dans six mois, pour qu'un cadre réglementaire soit mis en place pour les agences postales, et celle du texte de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration pour les maisons de services publics.
Votre commission pour avis regrette que le texte du contrat de plan soit muet sur l'encouragement - notamment financier - de l'État au développement de ces partenariats.
Le contrat de plan prévoit que La Poste instaure, y compris au plan national, une concertation avec les représentants des collectivités territoriales, afin de déterminer les conditions d'évolution de son réseau de points de contact.
Il est proposé aux collectivités territoriales de constituer dans chaque département une commission départementale de la présence postale territoriale " réunissant, sous la présidence d'un membre du conseil général, des représentants des élus départementaux et régionaux, d'un représentant des maires du département et des représentants de La Poste ".
D'après la circulaire du 3 septembre dernier adressée aux Préfets, cette commission comprendrait trois représentants des communes (communes de moins de 2 000 habitants, de plus de 2 000 habitants et groupements de communes) ; deux représentants du Conseil général et deux du Conseil régional ; trois représentants de La Poste et un représentant de l'État. La circulaire, contrairement au contrat de plan, affirme que " la commission élit son président en son sein ".
La commission serait tenue informée des projets d'évolution du réseau des points de contact. Dans ce cadre, La Poste s'engagerait, sauf accord de l'élu local concerné ou de la commission, à ne fermer aucun point de contact dans les six mois suivant l'annonce de son projet.
Dans un deuxième temps, en l'absence d'accord, la commission statuerait dans un délai de six mois à compter de sa saisine, sur les opérations particulières de restructuration du réseau des points de contact " qui n'auraient pu donner lieu à un accord des collectivités locales directement intéressées ". Elle procéderait préalablement à l'audition des élus locaux directement concernés.
" Afin de respecter l'autonomie de gestion de La Poste et sa responsabilité à l'égard des choix de présence postale, la commission ne pourrait demander le maintien d'une implantation inadaptée que dans la mesure où les partenaires associés à cette demande auraient arrêté avec La Poste les dispositions permettant d'en assurer l'équilibre financier pour l'exploitant public ".
Enfin, la commission départementale pourrait également jouer un rôle d'incitation en donnant un avis sur les regroupements de services publics incluant La Poste. " Ces projets pourraient dès lors bénéficier de soutiens à l'investissement associant des financements locaux, des financements de La Poste et de l'État, dans le cadre de sa politique d'aménagement du territoire ".
Votre commission pour avis jugera ces instances à la seule aune de leur fonctionnement, dès qu'elles auront été mises en place. Elle regrettera seulement que l'association tardive des associations d'élus et de la CSSPPT9(*) aux décisions gouvernementales10(*) n'ait conduit à des interprétations divergentes quant au rôle et au fonctionnement de ces commissions.
Elle sera attentive à leurs activités, en particulier lorsqu'il s'agira de passer de la concertation aux décisions.
Le nombre d'abonnés à un service de téléphonie mobile en France double chaque année depuis 3 ans. Il atteint, en octobre 1998, le chiffre de 9.425.000, soit de 16,2 % de la population.
Ce développement spectaculaire devrait se poursuivre : le taux de pénétration français est en effet encore inférieur à celui de certains de nos partenaires. Une étude11(*) réalisée au début de 1998 prévoit dans notre pays entre 20 et 30 millions d'abonnés en 2002, soit un taux de pénétration compris entre 34 % et 50 %, en fonction du scénario envisagé.
L'ouverture à la concurrence dès 1987, mais encore plus avec le troisième réseau en 1996, a joué un rôle essentiel dans le développement de ce marché, au bénéfice du consommateur. Les nombreuses innovations marketing (forfait, cartes prépayées, heures gratuites le week-end) et la multiplication des offres promotionnelles ont été deux leviers décisifs de la pénétration de la téléphonie mobile.
L'évolution du taux de pénétration du téléphone mobile en France est retracée dans le tableau ci-dessous :
Source : observatoire des mobiles.
Au-delà de la complexité et de la non-comparabilité parfois regrettable des offres, c'est également la facturation des " appels entrants "12(*) qui avait fait l'objet d'observations de votre rapporteur l'an passé.
Le coût élevé de ces appels est lié pour partie, comme le fait remarquer l'ART13(*), à un impératif technique, les modalités d'interconnexion entre réseaux fixe et mobile étant plus coûteuses car il est nécessaire de localiser le poste mobile.
Toutefois, ce coût résulte également des politiques commerciales des opérateurs. Ce secteur ayant été ouvert à la concurrence avant l'intervention de la loi de réglementation du 26 juillet 1996, les licences des opérateurs mobiles ne comprennent pas les obligations qui s'appliquent aux licences délivrées après cette date. Les opérateurs mobiles peuvent donc fixer librement le coût de leurs appels entrants.
L'ART a dressé un tableau comparatif de ces coûts :
LES TARIFS DES APPELS ENTRANTS D'UN POSTE FIXE VERS UN MOBILE
(au 30 avril 1998)
(en francsTTC)
Par minute supplémentaire (2)
Itinéris et SFR
3,80 F
1,90 F
(1) Due, même si la conversation n'a pas duré une minute
(2) Tarification à la seconde
La Commission européenne a d'ailleurs engagé un travail d'analyse de ces tarifs entrants, jugés trop élevés dans l'ensemble de la Communauté.
Les caractéristiques géographiques de notre pays rendent essentiel, pour l'aménagement du territoire, que soit assurée une bonne couverture territoriale par les services mobiles.
Lors de l'élaboration de la loi de réglementation précitée, le législateur, et en particulier le Sénat, à l'initiative de votre commission, a souhaité " assurer, à un terme rapproché, la couverture des zones faiblement peuplées du territoire ainsi que des routes nationales et d'autres axes routiers principaux, par au moins un service de radiotéléphonie mobile ou satellitaire ".
La loi comporte ainsi trois dispositions distinctes en faveur de l'aménagement du territoire :
- conformément à l'article L.35-3 du code des postes et télécommunications, les opérateurs de téléphonie mobile peuvent être exemptés de la part de financement du service universel correspondant au déséquilibre de la structure courante des tarifs téléphoniques, s'ils s'engagent à améliorer la couverture du territoire à compter du 1er janvier 2001. L'Autorité de régulation des télécommunications ayant jugé valides les engagements proposés, les trois opérateurs bénéficient donc de cette exemption ;
- le premier des rapports relatifs au service universel prévu à l'article L.35-7 du code des postes et télécommunications, qui doit avoir lieu " au moins une fois tous les quatre ans " à compter de juillet 1996, devra aussi comprendre " un bilan de la couverture du territoire par les réseaux de radiotéléphonie " ;
- en application de l'article 23 de la loi, le gouvernement doit présenter au Parlement un rapport spécifique concernant les zones d'implantation, les délais de couverture et les modes de fonctionnement des radiotélécommunication mobiles.
Le rapport sur la couverture territoriale de la téléphonie mobile vient d'être remis au Parlement (juillet 1998).
Si votre commission pour avis déplore qu'il ait fallu plus de deux années pour l'élaborer, elle se félicite toutefois de la parution de ce document et incite le Gouvernement à produire les autres rapports demandés par la loi de réglementation des télécommunications.
Le rapport présente tout d'abord le bilan de la couverture territoriale par les services mobiles. Il estime qu'au-delà des simples obligations de leurs cahiers des charges, en termes de couverture de la population, l'importance du niveau de couverture géographique dans l'argumentaire commercial des opérateurs les a conduits à un déploiement de leurs réseaux allant au-delà de leurs strictes obligations réglementaires.
Ainsi, le déploiement des réseaux de radiotéléphonie en France permet d'offrir un service en téléphonie 2 watts à 94 % de la population sur 70 % du territoire à la mi-1997.
La couverture du territoire métropolitain par au moins un opérateur de radiotéléphonie GSM14(*) courant 1997 est estimée comme suit :
COUVERTURE GÉOGRAPHIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE
PAR AU MOINS UN OPÉRATEUR MOBILE EN FRANCE
Terminal 2 W ou 1 W
Terminal 2 W " car-kit "
Terminal 8 W
Source : SAGATEL pour le secrétariat d'Etat à l'Industrie.
Si on doit se féliciter du chemin parcouru, peut-on s'en satisfaire ? Votre commission pour avis ne le pense évidemment pas.
Le rapport estime que le développement naturel du marché devrait conduire à une stabilisation à moyen terme de la couverture autour de 90 à 95 % de la population pour chaque opérateur, ce qui correspond à une couverture géographique de l'ordre de 75 % du territoire d'ici l'an 2000, soit un gain de l'ordre de 5 points de taux de couverture géographique par rapport à la couverture actuelle.
La stabilisation de la couverture aux trois quarts de la surface du pays laisserait donc de côté les zones les plus fragiles.
Le rapport permet d'identifier les zones non couvertes. Les 30 % du territoire actuellement non couverts en 2 W, soit 166.000 km², se répartissent en deux ensembles de structures très différentes :
- un ensemble diffus de zones de petite taille, de quelques km² à quelques dizaines de km², qui représente 3,5 % du territoire et moins de 1 % de la population. Le rapport précise que l'existence de zones diffuses correspondant à des " trous " de la couverture résulte plutôt de la qualité -ou de l'absence de qualité- du service offert par les opérateurs. Ceux-ci vont donc poursuivre leurs efforts d'amélioration et d'extension de la couverture dans ces zones qui ne se différencient guère, en terme de potentialité de marché, des territoires mieux couverts qui les entourent ;
- un ensemble de zones non-couvertes plus structurées, ayant une plus grande dimension et une unité géographique réelle ; la surface de chaque zone s'échelonne de 100 à 300 km² pour les plus petites à près de 9.000 km² pour la plus étendue.
La couverture de ces zones est un problème de nature très différente dans la mesure où il s'agit souvent de régions moins peuplées ou de nature physique plus difficile : montagnes, forêts, collines, zones marécageuses. La conjonction entre des coûts de couverture plus élevés et des perspectives de marché limitées signifient que ces zones ne devraient pas être couvertes par le simple jeu du marché et la volonté commerciale d'extension de couverture mise en oeuvre par les opérateurs, sauf quelques cas limités.
Le rapport dresse un constat bien connu de votre commission pour avis et qui l'avait d'ailleurs incitée à se déterminer lors de la discussion de la loi de 1996 :
" Une analyse approfondie au niveau des 3.695 cantons de la France métropolitaine révèle l'existence d'environ 190 zones incomplètement couvertes.
Généralement, ces zones englobent des communes rurales qui sont restées dans leur espace traditionnel et qui n'ont pas les mêmes chances d'accéder aux moyens modernes de communications que celles qui bénéficient de l'attractivité et de la proximité d'un ou plusieurs pôles urbains ".
Le rapport évalue ensuite le coût d'une couverture de ces zones.
Le Gouvernement a effectué des modélisations technico-économiques tendant à identifier les coûts nécessaires à une extension de la couverture territoriale. La conclusion de cette évaluation économique que le rapport assortit d'une illustration cartographique est la suivante :
5 points supplémentaires de couverture peuvent être atteints grâce au simple jeu du marché ; ces zones sont a priori rentables pour les opérateurs et correspondent au niveau de complément de couverture qu'ils envisagent à l'horizon de l'an 2000 (voir supra) ;
7 points supplémentaires de couverture correspondent à des zones qui pourraient devenir rentables dans quelques années à condition qu'un seul opérateur exploite cette zone. Le développement spontané du marché peut conduire à de telles situations qui peuvent, en outre, être favorisées de façon plus volontariste. Le rapport estime qu'un mécanisme d'exemption similaire à celui instauré par le Parlement pourrait prendre en charge le financement de la couverture géographique de ce deuxième niveau ;
8 points supplémentaires de couverture pourraient résulter d'une coordination des opérateurs, c'est-à-dire d'une " organisation de marché " visant à éviter la duplication des réseaux, assortie soit d'une aide à l'investissement, soit du comblement du déficit d'exploitation ;
10 points résiduels nécessiteraient, pour être couverts, de très lourdes aides à l'investissement et à l'exploitation : 2,3 milliards de francs pour l'investissement et 1,2 milliard de francs pour couvrir le déficit d'exploitation, pour 10 % du territoire et 1,4 % de la population.
Le rapport préconise de recourir, pour ces derniers points géographiques, à la couverture par les services de communication satellitaire.
Votre rapporteur ne souhaite pas s'exprimer aujourd'hui sur les propositions que fait, à l'issue de ce constat, le rapport du Gouvernement.
Votre commission pour avis sera en effet saisie " au moins une fois tous les quatre ans " à compter de 1996, soit au plus tard en 2000, de ce thème lors du " rendez-vous " sur le service universel fixé par la loi du 26 juillet 1996.
Elle estime toutefois que cette question doit être étudiée parallèlement aux solutions que proposent désormais les communications satellitaires.
Le développement spectaculaire des services mobiles " terrestres " trouve son prolongement dans l'arrivée de nouveaux services, fonctionnant sur une technologie satellitaire : les services de communication personnelle par satellite (S-PCS).
L'objectif des S-PCS (tels Iridium, Globalstar, ou ICO) est de fournir, à l'échelle planétaire, au moyen d'une interconnexion entre satellites d'un même " réseau ", des services de télécommunications à destination de terminaux mobiles ou fixes.
Ces nouvelles offres, dont l'une est déjà disponible, devraient dans un premier temps être complémentaires et non concurrentes des services mobiles terrestres, en raison notamment de leur coût. Mais nul doute que ce coût ne diminue rapidement et ne " démocratise " ces services.
La " première génération " de services satellitaires offrira une gamme de services similaire à celle des réseaux mobiles terrestres : téléphonie, télécopie, transfert de données à bas débit.
Les principaux projets de ce type sont les suivants :
LES PRINCIPAUX PROJETS DE COUVERTURE SATELLITAIRE
Groupes industriels de réfé-rence
Date d'ouverture du service
Coût du projet en milliards de dollars
Prix envisagé de la minute de communication hors coûts d'interconnexion terrestre (airtime) en francs
Source : Idate et opérateurs
La " deuxième génération " de projets satellitaires (tel Télédesic) au tout début du prochain siècle, proposera des services dits " à large bande " : vidéo communication et accès Internet notamment.
Si la concurrence sur le marché de la téléphonie mobile est très vive et a permis, en dix ans, à au moins un opérateur de faire jeu presqu'égal avec l'opérateur historique, tel n'est pas encore le cas de la téléphonie entre points fixes, libéralisée, il est vrai, plus récemment (1er janvier 1998), même si ce secteur est lui aussi l'objet de mutations très rapides, comme le montre l'irruption récente de la grande distribution sur ce marché.
S'agissant des réseaux longue distance, de nombreuses licences ont été accordées ou sont en cours d'instruction. Des opérateurs ont ainsi obtenu des autorisations générales, permettant l'exploitation de réseaux et la fourniture de services de télécommunications, accompagnées d'engagements en termes de déploiement des équipements sur l'ensemble du territoire. Pour se déployer, les opérateurs utilisent principalement les infrastructures alternatives au réseau de France Télécom, complétées d'investissements propres souvent importants.
Eu égard à leur importance en la matière, et aux développements récents qu'ils ont occasionnés, votre rapporteur pour avis abordera rapidement les thèmes de l'interconnexion et de la sélection du transporteur.
Pour ce qui est de la concurrence, moins développée, sur la boucle locale, votre rapporteur s'y arrêtera quelques instants, en raison de son principal intérêt : l'accès à l'abonné final.
L'interconnexion15(*) est l'une des conditions essentielles de l'établissement de la concurrence sur les réseaux longue distance. En effet, même les opérateurs disposant de réseaux alternatifs longue distance doivent s'interconnecter avec le réseau de France Télécom pour la partie locale de l'appel. Les tarifs d'interconnexion sont donc un élément déterminant de leur décision d'investissement.
Compte tenu de l'importance de l'interconnexion pour le développement de la concurrence, la loi précitée du 26 juillet 1996, comme le décret n° 97-188 du 4 mars 1997, ont réglementé cette activité.
Le principe de base est que les exploitants de réseaux ouverts au public sont tenus de faire droit dans des conditions " objectives, transparentes et non discriminatoires " aux demandes d'interconnexion des autres opérateurs.
En outre, les opérateurs dominants doivent publier un catalogue comportant les prix des principaux services d'interconnexion à leur réseau.
L'ART a résumé ainsi les prix d'interconnexion au réseau de France Télécom en 1998 :
TARIFS MOYENS D'INTERCONNEXION POUR UN OPÉRATEUR NOUVEL ENTRANT
(CENTIMES PAR MINUTE)
Trafic terminal sur commutateurs de raccordement d'abonnés (30.000 abonnés)
Simple transit à partir du point de raccordement opérateur (2 millions d'abonnés)
Double transit (toute la France)
Le catalogue d'interconnexion de France Télécom pour 1999 est actuellement en cours d'élaboration.
· Le mécanisme de sélection du transporteur longue distance permet à un abonné de choisir le réseau téléphonique qui acheminera ses appels longue distance, sans pour autant changer d'opérateur local.
Il s'agit donc d'un facteur là aussi essentiel pour le développement de la concurrence sur le marché longue distance, puisqu'il permet aux opérateurs nouveaux entrants de proposer leurs services à des clients qui ne sont pas directement raccordés à leur réseau.
Depuis le 1er janvier 1998, il est possible de choisir son transporteur " appel par appel ".
Pour chaque appel longue distance, l'abonné peut indiquer quel réseau de transport il a choisi, en composant, à la place du réseau figurant en tête du numéro à composer, le préfixe " E " ou le préfixe " 16XY " - c'est-à-dire le chiffre identifiant - de l'opérateur qu'il a choisi.
La " présélection " du transporteur sera possible au 1er janvier 2000.
La présélection du transporteur consiste à orienter a priori l'ensemble des communications longue distance d'un abonné vers un transporteur de son choix, lui évitant ainsi une opération spécifique à chacun des appels. Ce mécanisme, le plus simple pour le consommateur, est donc le plus efficace en termes d'ouverture de marché.
En ce qui concerne l'attribution des préfixes, votre rapporteur rappellera brièvement le litige né de la " rareté " des préfixes " E " disponibles au regard du nombre d'opérateurs souhaitant en disposer.
A l'issue d'une instruction des demandes par l'ART, des procédures de réservation des préfixes à un chiffre ont, en effet, été organisées.
Toutes les valeurs disponibles ont ainsi été réservées. En 1997, les réservations ont concerné le 2 pour Siris, le 5 pour Omnicom, le 7 pour Cégétel, le 8 pour France Télécom, le 9 pour Bouygues. Le 13 février 1998, le 4 et le 6 ont été réservés respectivement à Tele2 France et à Esprit Télécom. Les autres opérateurs devaient dont se contenter d'un préfixe à quatre chiffres de type " 16 X Y ".
Mécontente de cette situation, la société AXS Télécom a saisi le Conseil d'Etat d'un recours en annulation de ces procédures de réservation. Par un arrêt du 26 juin 1998, le Conseil d'Etat a statué sur le fond du recours. Il a notamment admis la légalité de la distinction entre préfixes à un chiffre et préfixes à quatre chiffres dans la mesure où le mécanisme de présélection par abonnement était indisponible et compte tenu de la position dominante de France Télécom. Il a considéré que l'Autorité de régulation des télécommunications, en imposant des obligations d'investissements aux bénéficiaires du préfixe à un chiffre, n'avait pas méconnu le principe de non-discrimination ni l'équivalence des formats de numérotation.
Aux termes de cet arrêt, le Conseil d'Etat a donc validé les attributions de préfixes effectuées par l'Autorité de régulation des télécommunications et rejeté la demande d'AXS.
La portabilité des numéros de téléphone est un autre levier du développement de la concurrence. Elle consiste en effet à garder le même numéro de téléphone en cas de changement d'opérateur (c'est-à-dire en cas d'abonnement à un autre opérateur que France Télécom) ou de changement d'adresse. Les études montrent que la perspective de changer de numéro est en effet un frein important au changement d'opérateur pour les consommateurs.
La loi précitée de 1996 a prévu une portabilité en deux étapes.
Depuis le 1er janvier 1998, il est théoriquement possible de changer d'abonnement sans changer de numéro. En pratique, cette possibilité est peu utilisée car le faible degré de concurrence dans la boucle locale (voir ci-dessous) fait de France Télécom, dans la plupart des cas, le seul opérateur de ce type. Pour les numéros de " libre appel " (les 0.800) utilisés par des professionnels, une portabilité en cas de changement d'opérateur sera assurée à partir de 1999.
A partir de 2001, tout utilisateur pourra obtenir auprès de son opérateur un numéro " non géographique " (c'est-à-dire ne commençant pas par 01, 02, 03, 04, 05) qu'il pourra conserver, qu'il change de localisation géographique ou d'opérateur. Les caractéristiques exactes de ce service sont en cours de définition.
La " boucle locale " est la partie des réseaux -téléphoniques, câblés, voire hertziens- qui pénètre jusque chez l'abonné.
L'ART la définit comme " l'ensemble des liens filaires ou radioélectriques qui relient l'abonné au commutateur auquel il est rattaché. De façon plus concrète, elle représente l'ensemble des moyens techniques qui permettent aux opérateurs d'accéder directement à l'abonné grâce à leur propre réseau de télécommunications ".
La boucle locale est un enjeu décisif pour le développement de la concurrence. L'expérience montre en effet que la maîtrise de l'accès direct à l'utilisateur final représente un atout considérable pour un opérateur.
Force est de constater que l'instauration de la concurrence n'est que progressive sur ce segment de marché.
En effet, alors que l'investissement dans la construction de nouveaux réseaux téléphoniques locaux raccordés à l'abonnés s'avère coûteux, un moyen d'y pénétrer -les réseaux câblés de télévision existants- ne sont pas encore utilisés comme ils le pourraient.
Votre rapporteur tient tout d'abord à souligner que certaines expériences très innovantes ont déjà pu être menées sur les réseaux câblés. Certains développements sont en cours, notamment du fait d'opérateurs câblés, petits ou moins petits, qui proposent déjà ou vont proposer des services de téléphonie vocale et d'Internet sur des infrastructures jusqu'alors exclusivement dédiées à la télévision.
Au 31 mars 1998, le câble comptait 3544 abonnés au service d'accès à Internet. En juillet 1998, des déclarations préalables d'ouverture d'un service d'Internet sur le câble ont été transmises à l'ART pour environ 75 communes. Le service téléphonique est offert sur le réseau câblé d'Annecy16(*) depuis décembre 1997. Une autorisation a récemment été délivrée17(*) par l'ART pour un projet analogue dans l'Est parisien.
Il existe un important potentiel en matière d'utilisation des réseaux câblés.
Comme l'a rappelé l'ART dans son rapport annuel, l'utilisation des réseaux câblés qui desservent potentiellement près de 7 millions de foyers en France, représente une solution d'avenir pour le développement des services de télécommunications, et en particulier du service téléphonique sur la boucle locale. Au 30 novembre 1997, on comptait 1 607 797 abonnés au câble pour 2 322 583 logements raccordés et 6 829 531 logements commercialisables18(*).
Le nombre de logements potentiellement desservis représente ainsi entre 20 et 25 % du nombre d'abonnés au téléphone de France Télécom.
Une utilisation qui n'est pas encore optimale
Pourtant, des freins importants existent pour l'utilisation à d'autres fins que la télévision de ces infrastructures. Ils tiennent notamment à l'absence de clarification de la situation juridique héritée du plan câble.
Le développement du câble dans notre pays a été mis en oeuvre à l'initiative des pouvoirs publics. Sa réalisation ne s'est toutefois pas accompagnée d'une définition claire des responsabilités. On peut ainsi distinguer trois catégories juridiques de réseaux câblés en France :
- les réseaux du plan câble, qui ont été construits par France Télécom à partir de 1982 dans le cadre d'un vaste plan national d'équipement du territoire. L'exploitation commerciale de ces réseaux, dont France Télécom demeure le propriétaire, a été dans de nombreux cas confiée à des câblo-opérateurs privés qui les ont jusqu'à présent utilisés pour fournir des services de télévision. Ils représentent 40 % de l'ensemble des logements desservis ;
- les réseaux concessifs dont l'exploitation commerciale est confiée à un câblo-opérateur dans le cadre d'une concession de service public consentie par la collectivité territoriale (en général la commune) propriétaire du réseau ;
- les réseaux détenus en propre par les câblo-opérateurs qui les exploitent.
Pour les réseaux du " plan câble ", la situation est la suivante : la libéralisation du secteur des télécommunications au 1er janvier 1998 a autorisé les exploitants privés de ces infrastructures appartenant à France Télécom à fournir des services de télécommunications sur ces réseaux, concurrençant ainsi France Télécom. On se doute bien que la résolution des problèmes techniques posés par la nécessaire adaptation desdits réseaux à la fourniture de ces nouveaux services n'a pas été facilitée par cette situation juridique ! On a même assisté à un véritable blocage de la situation, au détriment de l'utilisateur.
L'ART souligne d'ailleurs dans son rapport annuel que " cette situation a pour effet de retarder le développement de la concurrence ainsi que la bonne utilisation des réseaux. L'imbrication des responsabilités, dans un cadre juridique déjà complexe, ne favorise pas la solution des difficultés techniques ; cela retarde la mise en oeuvre de projets dont les consommateurs devraient être les principaux bénéficiaires. L'ampleur des difficultés rencontrées souligne la nécessité de mieux identifier le rôle de chacun. Il est souhaitable que des négociations s'engagent entre France Télécom et les câblo-opérateurs exploitant ces réseaux, afin de trouver une issue à cette situation paralysante ".
Notons qu'une cession des réseaux concernés aux exploitants est envisagée même si ses conditions -de prix notamment- ne font pas l'objet d'un accord entre les parties concernées.
Votre rapporteur corrobore ce souhait d'une disparition rapide de cette pomme de discorde qui nuit à la sérénité du secteur et à l'offre de services au consommateur.
Vers une " juridiciarisation " des télécommunications ?
On a assisté sur ce sujet à une véritable " juridiciarisation " du droit des télécommunications, à l'anglo-saxonne, avec un recours croissant à l'arbitrage de l'ART et aux juridictions compétentes. Votre rapporteur citera à cet égard deux exemples -sans parler de la question des tarifs proposé pour le raccordement des établissements scolaires à Internet, tranchée par le Conseil de la concurrence- :
L'arbitrage sur la fourniture d'Internet sur les réseaux du plan câble.
L'ART a dû arbitrer un litige portant sur l'utilisation de certains réseaux câblés pour la fourniture d'Internet.
Le 1er avril 1997, Paris TV Câble (groupe Suez-Lyonnaise des eaux) a déposé une demande de règlement d'un différend l'opposant à France Télécom, portant sur la location de capacités supplémentaires afin de permettre la fourniture d'accès à Internet sur le réseau câblé parisien. Le 18 avril 1997, la Compagnie générale de vidéocommunication (Groupe Générale des eaux, aujourd'hui Vivendi) a déposé une demande de même nature pour 18 réseaux dont elle assure l'exploitation commerciale. Ces différends portaient sur les relations entre les câblo-opérateurs, exploitants commerciaux, et France Télécom, propriétaire des réseaux.
Les sociétés Paris TV Câble et Compagnie générale de vidéocommunication souhaitaient offrir sur les réseaux câblés qu'elles exploitent -qui sont des réseaux du plan câble- l'accès à des services en ligne et en conséquence obtenir la mise en conformité des conventions d'exploitation signées avec France Télécom.
N'ayant pu parvenir à un accord avec l'opérateur historique, ces deux sociétés ont demandé à l'Autorité de trancher ces litiges, et notamment de décider que les conventions seraient mises en conformité, en prévoyant les adaptations nécessaires des réseaux établis pour exploiter des services audiovisuels, ainsi que les conditions juridiques et financières de ces adaptations (délai, rémunération, propriété, maintenance). Au plan technique, les litiges portaient notamment sur la propriété des " routeurs câbles ", qui sont des dispositifs de tri placés sur le réseau et permettant d'orienter les communications vers l'abonné. Chacune des deux parties revendiquait la propriété et l'exploitation de ces équipements.
L'ART a rendu sa décision d'arbitrage le 25 juin 1997.
France Télécom a formé un recours contre chacune de ces deux décisions devant la Cour d'appel de Paris le 10 août 1997. Ces affaires ont été plaidées par les parties le 24 mars 1998. Par deux arrêts rendus le 28 avril, celle-ci a rejeté ces recours.
Saisie à nouveau par Paris TV Câble le 11 juin 1998, l'ART s'est prononcée une deuxième fois sur ce sujet le 31 juillet dernier19(*), puis une troisième fois le 5 août dernier. Des retards importants dans l'ouverture de ces services en sont résultés.
L'arbitrage sur la fourniture du téléphone sur les réseaux du plan câble.
Un problème similaire s'est posé pour la fourniture du service téléphonique.
Le 19 décembre 1997, la société Paris TV Câble et la société Lyonnaise communications ont déposé chacune une demande à l'ART de règlement des différends les opposant à France Télécom pour la fourniture du service téléphonique sur les réseaux câblés.
Un arbitrage a été rendu par l'ART le 19 juin dernier20(*).
On le voit, la concurrence dans la boucle locale n'avance pas toujours au rythme souhaité, notamment, par les opérateurs nouveaux entrants. L'ART elle-même a fait part21(*) de propositions pour accélérer l'introduction de la concurrence sur la boucle locale.
· l'introduction d'une " boucle locale radio ", c'est-à-dire d'une terminaison hertzienne et non filaire des réseaux, comme cela a été réalisé aux Etats-Unis ;
· la levée des freins que constituent l'absence d'annuaire universel ou la situation juridique décrite ci-dessus pour les réseaux du plan câble.
Enfin, l'ART estime que : " la question du dégroupage de la boucle locale mérite d'être posée. Dans le cadre des accords d'interconnexion, les opérateurs longue distance utilisent les commutateurs pour se connecter au réseau de France Télécom, dont la partie locale achemine les communications depuis et à destination de l'abonné. Ainsi, l'acheminement jusqu'à l'abonné et la commutation des communications sont groupés au sein d'une même offre d'interconnexion proposée par France Télécom dans son catalogue et rémunérée par les tarifs d'interconnexion. Le dégroupage de la boucle locale consisterait à distinguer ces deux offres en permettant aux nouveaux opérateurs de raccorder directement leur propre réseau aux fils de cuivre de France Télécom pour acheminer les communications jusqu'à l'utilisateur final, moyennant le versement d'une rémunération à l'opérateur public ".
Cette éventualité, réclamée par certains opérateurs privés et rejetée par l'opérateur dominant, est donc encore loin de faire l'unanimité. Pourtant, l'idée fait son chemin.
Interrogé sur ce point par votre rapporteur lors de son audition par la commission des affaires économiques le 4 novembre dernier, le secrétaire d'Etat à l'industrie déclarait ainsi qu'une " offre dégroupée " pourrait, sans céder pour autant à une quelconque précipitation, être mise en place.
Votre commission des affaires économiques souhaite que des solutions satisfaisantes et loyales soient rapidement trouvées, dans le respect de l'intérêt des utilisateurs et de l'ensemble des opérateurs.
Comme votre rapporteur pour avis l'indiquait l'an passé, pour l'année 1998, l'Autorité de régulation des télécommunications a évalué le coût du service universel, à titre prévisionnel, à 6 043 millions de francs.
Ce coût net est formé de trois composantes globales :
- Le coût net lié au déséquilibre de la structure courante des tarifs de France Télécom. Le montant prévisionnel de cette composante a été évalué à 2 242 millions de francs en 1998. Les opérateurs mobiles en sont exemptés, comme cela a déjà été signalé, en contrepartie d'engagements spécifiques de couverture du territoire. France Télécom doit avoir résorbé ce déséquilibre au plus tard le 31 décembre 2000 ;
- Le coût net lié aux obligations de péréquation tarifaire géographique. Le montant de cette composante a été évalué à 2 717 millions de francs à titre prévisionnel pour 1998 ;
- Le coût net des autres obligations de service public : desserte du territoire en cabines téléphoniques ; annuaire universel et service de renseignements correspondant ; tarifs spécifiques destinés à certaines catégories de personnes, en raison notamment de leur faible niveau de revenu ou de leur handicap (tarifs sociaux). L'ensemble de ces obligations de service universel a été évalué à 1,084 milliard de francs dans le cadre de l'évaluation prévisionnelle de l'année 1998.
Votre rapporteur pour avis rappelle que la mise en place d'un système de partage du coût net du service universel, si elle est autorisée par les directives, est suivie avec une particulière attention par la Commission européenne, tant par la Direction générale XIII en charge du secteur des télécommunications, que par la Direction générale IV en charge des questions de concurrence.
Ainsi, la Commission européenne a adressé une lettre de mise en demeure au Gouvernement français concernant la transposition des directives européennes sur le service universel, sur la base de l'article 169 du traité.
Parallèlement, deux associations professionnelles françaises d'opérateurs privés de télécommunications ont déposé une plainte à la Direction générale IV de la Commission européenne sur les modalités de partage des coûts du service universel en France. Cette plainte a été notifiée au Gouvernement français, le 27 juillet 1998.
Sans aucunement se prononcer sur ces procédures en cours, votre commission des affaires économiques réaffirme son attachement au service public des télécommunications.
Votre commission pour avis déplore que deux importantes questions soient toujours pendantes, bien qu'elles soient directement liées au service universel des télécommunications, en faveur duquel votre commission des affaires économiques s'était prononcée lors de l'examen de la loi précitée du 26 juillet 1996. Il s'agit de la mise en place de l'annuaire universel des télécommunications et des tarifs téléphoniques dits " sociaux ".
L'annuaire universel prévu par la loi du 26 juillet 1996 comme une garantie de simplicité du service public téléphonique malgré la libéralisation, doit rassembler les numéros de la totalité des abonnés au téléphone fixe ou mobile. Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du secteur, il permettrait de disposer d'un annuaire de l'ensemble des abonnés quel que soit l'opérateur que ceux-ci ont choisi. Il s'agit donc d'une composante essentielle du service public des télécommunications.
L'article L. 34-4 du code des postes et télécommunications prévoit qu'un organisme indépendant des opérateurs établit et gère la liste universelle des abonnés au téléphone nécessaire à l'élaboration de l'annuaire universel. Cet article prévoit par ailleurs que, dans le cadre de ses missions de service public, France Télécom édite un annuaire universel.
Un décret en Conseil d'Etat doit préciser la procédure de désignation et les missions de l'organisme prévu à l'article L. 35-4. En dépit de l'importance de ce sujet, des arguments techniques et économiques sont avancés pour expliquer un retard que votre commission pour avis considère comme inacceptable.
Les mesures qui s'imposent pour combler cette lacune doivent être prises au plus vite.
La loi précitée du 26 juillet 1996 a prévu la mise en place de tarifs spécifiques pour certaines catégories de personnes rencontrant des difficultés dans l'accès au service téléphonique en raison notamment de leur niveau de revenu ou de leur handicap.
L'application de cette disposition qui figure au 2ème alinéa de l'article L. 35-1 du code des postes et télécommunications a été précisée par l'article R. 20-34 du même code (décret du 13 mai 1997 relatif au financement du service universel des télécommunications). Il est prévu, entre autres, que les départements désignent les ayants-droit à ces tarifs.
Or, le dispositif proposé par le gouvernement en 1997 n'a pas pu recueillir l'assentiment des acteurs concernés. Le gouvernement est donc en train de réviser ses propositions.
Les nouvelles propositions devraient, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, être fondées sur les principes suivants :
- une réduction tarifaire pour certains allocataires de minima sociaux pourvu qu'ils en fassent la demande ;
- un fonds de gestion d'impayés, géré au niveau départemental par une commission placée sous l'égide du Préfet.
Un décret modifiant l'article R. 20-34 du code des postes et télécommunications est en tout état de cause nécessaire.
Les résultats de 1997 comme ceux du premier semestre 1998 confirment la bonne santé de l'opérateur public. L'entreprise affiche en effet une stratégie -devenue d'ailleurs la seule issue possible avec l'arrivée de la concurrence-, de croissance du marché pour maintenir sa position malgré l'irruption de la concurrence, par la dynamisation des nouveaux usages (téléphonie mobile, Internet) et par une politique commerciale de baisse des prix (là encore de toutes façons, imposée, dans une certaine mesure, par la loi) pour la téléphonie fixe.
En 1997, le chiffre d'affaires consolidé du groupe France Télécom s'est élevé à 156,7 milliards de francs, pour un résultat net de 14,8 milliards de francs.
Pour le premier semestre 1998, le chiffre d'affaires considéré s'est élevé à 97,9 milliards de francs. L'augmentation par rapport au premier semestre de l'année précédente atteint 3,5 %. A périmètre et taux de change constants, la progression serait de 3 % sur la même période.
La croissance du trafic téléphonique global (fixe et mobile) se confirme. Elle s'établit à 8,9 % en comparaison semestrielle (juin 1998 - juin 1997), contre une progression de 6,6 % pour l'ensemble de l'année 1997.
Cette croissance est tirée par :
· les baisses de tarifs : les mesures tarifaires intervenues en mars et en octobre 1997 ont un effet plein en 1998 ;
· l'attrait des options tarifaires : permettant aux clients de mieux gérer leur consommation téléphonique (forfait local, Primaliste, Primaliste Internet, Temporalis). Ces nouvelles formules sont, d'ores et déjà, utilisées par 3,5 millions d'abonnés ;
· le développement très rapide des mobiles : en un an, à la fin juin 1998, le nombre d'abonnés aux services Itineris a doublé, pour atteindre 3 883 000. Sur la lancée du premier semestre 1998, le nombre d'abonnés Itineris s'élevait à 4 264 300, à la fin d'août 1998, conférant ainsi à France Télécom une part de marché de 51,1 % ;
· la croissance d'Internet : Wanadoo, Service Internet de France Télécom, a multiplié par plus de six en un an le nombre de ses abonnés, pour atteindre 332 000 abonnés au 15 septembre 1998.
En termes de chiffre d'affaires, la part de la téléphonie fixe diminue régulièrement, notamment en raison des baisse de prix (39,4 % au 30 juin 1998, contre 65,1 %, un an auparavant), au profit essentiellement de la téléphonie mobile (13,7 % du chiffre d'affaires consolidé au 30 juin 1997) et des liaisons louées et des services de transmission de données (9,6 % du chiffre d'affaires consolidé au 30 juin 1998, contre 8,8 % un an auparavant);
Le tableau suivant détaille les contributions relatives des différentes activités à la constitution du chiffre d'affaires :
RÉPARTITION DU CHIFFRE D'AFFAIRES SEMESTRIEL 1998 PAR ACTIVITÉ
au 30 juin 1997 (retraité)
Variation 1998/97 (en %)
Part au 30/06/98 (en %)
Part au 30/06/97 (en %) (retraité)
Liaisons louées et transmission de données
Ventes et locations d'équipements
Télédiffusion et télévision par câble
NB : France Télécom a modifié en 1998 la présentation des opérations relatives aux communications des abonnés du réseau de téléphonie fixe, à destination des réseaux de téléphonie mobile et de radiomessagerie appartenant à des opérateurs tiers. Les produits des communications revenant aux opérateurs tiers sont désormais exclus du chiffre d'affaires consolidé du Groupe. Les données 1997 ont été retraitées pour tenir compte de cette modification.
Source : France Télécom.
Le résultat opérationnel courant consolidé du premier semestre 1998 s'élève à 14,3 milliards de francs, contre 16,6 milliards de francs, pour la même période de 1997. Ce résultat est affecté, comme indiqué ci-dessus, par les importantes baisses tarifaires, partiellement compensées seulement par la croissance du trafic. Le résultat net consolidé, part du Groupe s'élève à 7,6 milliards de francs, au 30 juin 1998, contre 8,9 milliards de francs, pour la même période de 1997.
Pour l'ensemble de l'exercice 1998, la poursuite de la croissance permet d'envisager des résultats similaires à ceux de l'année précédente.
Votre commission pour avis l'a déjà affirmé l'an passé : loin de fustiger la palinodie des opposants d'hier au changement de statut de l'opérateur, elle se félicite que le gouvernement actuel ait, en la matière, choisi la continuité avec le précédent gouvernement.
Le mois d'octobre 1997 avait vu la réalisation d'une première ouverture du capital. A l'issue de cette cession, le capital de la société se répartissait de la façon suivante :
La cession de la deuxième tranche de capital de l'entreprise a été annoncée dès le 20 juillet dernier, selon les modalités suivantes :
· augmentation du capital de 5 % ;
· acquisition réciproque par les deux opérateurs, France Télécom et Deutsche Telekom, de 2 % de leur capital ;
· offre au marché de 5 à 6 % du capital de France Télécom.
A l'issue de ces opérations, l'Etat devrait détenir 62 à 63 % du capital.
Cet échange de participations croisées entre France Télécom et Deutsche Telekom fait suite à la nomination des présidents respectifs des deux opérateurs au conseil d'administration de l'opérateur partenaire et, surtout, à la conclusion d'une alliance stratégique entre les deux entreprises, consolidée par la signature d'un accord de coopération très étendu le 16 septembre 1998.
Cet accord comporte notamment la construction d'un réseau transeuropéen reliant les principaux centres d'affaires et utilisant des technologies accroissant les capacités de transmission de chaque fibre optique, afin d'offrir des prestations " sans couture " à leurs clients.
Votre commission des affaires économiques se félicite d'un rapprochement qu'elle appelle de ses voeux depuis plusieurs années.
Votre commission a déjà dénoncé à plusieurs reprises le versement à l'Etat -et non aux collectivités locales- de la taxe professionnelle de France Télécom, qui représente un montant d'environ 5,6 milliards de francs estimés pour 1998.
Votre rapporteur ne surprendra pas en disant que l'argumentation, développée tant par le présent gouvernement que par son prédécesseur, sur le fait que les collectivités locales perçoivent, par l'intermédiaire du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, la différence entre le produit des taxes locales versé à l'Etat par les exploitants et la valeur actualisée du produit de ces taxes constaté en 1994 (soit 766 millions de francs en 1997 et environ 1,3 milliard de francs en 1998) ne le convainc pas de l'opportunité de maintenir un tel dispositif ; non plus que la distorsion qu'une éventuelle réforme induirait entre communes rurales et bourgs-centres.
Votre commission pour avis exprime donc à nouveau son désaccord avec un état de fait qu'elle juge incompatible avec l'avènement de la concurrence dans le domaine des télécommunications.
Se pose en effet un problème de distorsion de concurrence entre opérateurs de télécommunications, à la défaveur de France Télécom. En effet, les concurrents de l'opérateur public disposent d'un atout supplémentaire, dans leur stratégie d'implantation, celui de la perspective de recettes nouvelles pour les collectivités, atout dont est privé France Télécom.
Ces recettes, qui pourront pour de nombreuses communes s'élever à plusieurs millions de francs, ne pourront qu'entrer en ligne de compte lorsque les municipalités auront à choisir, notamment dans le cadre de l'obligation nouvelle de mise en concurrence, un prestataire de services de télécommunications ou un opérateur de réseau câblé.
Il est donc nécessaire de changer le régime actuel de perception de cette taxe, comme un nombre croissant de nos collègues y incline.
Si votre commission fait preuve sur le sujet du régime de versement de la taxe professionnelle de France Télécom d'une constance que ses rapports successifs ne démentent pas22(*), de plus en plus nombreux sont ceux des parlementaires qui se rallient à sa position.
Sans parler des associations d'élus, les commissions des finances et de la production et des échanges de l'Assemblée nationale ont exprimé leur opposition à ce système dès la discussion du projet de loi de finances pour 1998, comme votre rapporteur l'indiquait l'an passé.
Une proposition de loi23(*) déposée par le député André Santini et plusieurs de ses collègues vise à restituer aux collectivités les impôts locaux supportés par La Poste et France Télécom.
En outre, l'amendement n° 433 au projet de loi de finances pour 1998, du député Jean-Pierre Balligand, visant à restituer ce produit d'imposition locale aux collectivités avait tout d'abord été adopté le 17 octobre 1998 par l'Assemblée nationale, malgré l'opposition du Gouvernement, qui a dû recourir à une deuxième délibération pour que ce dispositif soit rejeté.
Au Sénat, suite aux propositions du rapport précité sur La Poste, une proposition de loi n° 95 était déposée le 20 novembre 1997, relative à la taxe professionnelle de France Télécom, notamment par votre rapporteur pour avis, ainsi que plusieurs de ses collègues.
Un amendement24(*), semblable dans son dispositif, était déposé par nos collègues Jean-Paul Delevoye et Philippe Marini lors de la discussion de la loi de finances pour 1998 et discuté en séance publique le 25 novembre 1997.
Malgré tous ces signaux convergents, le Secrétaire d'Etat à l'Industrie, interrogé le 4 novembre dernier par votre rapporteur pour avis à ce sujet lors de son audition à la commission des affaires économiques, a confirmé le manque d'ouverture du Gouvernement -ou plutôt de l'administration des finances ?- à ce sujet.
Nul doute que le débat budgétaire à venir ne soit l'occasion d'exprimer à nouveau des préoccupations jusqu'alors si peu entendues. Votre commission pour avis a été unanime à souhaiter que tel soit le cas.
Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux technologies de l'information et à La Poste dans le projet de loi de finances pour 1999.
1 Cette hausse serait liée à des mouvements de personnel de la cellule télécommunications de la Polynésie française.
2 Voir le rapport budgétaire pour avis n° 87, tome XXI, sur le projet de loi de finances pour 1998, pages 10 et suivantes;
3 Avec le groupe d'études sénatorial sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications,
4 " Sauver La Poste ; devoir politique, impératif économique ", en commun avec le groupe d'Etudes sur l'avenir de la Poste - Sénat n° 42, 1997-1998.
5 La SOFRES.
6 Hors crédits immobiliers
7 Ainsi que le Groupe d'Etudes sur l'avenir de la Poste.
8 Voir le rapport précité de Gérard Larcher " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ".
9 Commission supérieure des services publics des postes et télécommunications.
10 Voir l'article de votre rapporteur dans la revue " Maires de France " du mois d'octobre 1998.
11 Etude de l'IDATE réalisée pour l'ART dont les résultats sont cités dans le rapport annuel de l'autorité.
12 Appels émanant d'un poste fixe et dirigés vers un téléphone mobile
13 Page 45 de son rapport annuel
14 Global System for Mobile communication : norme utilisée notamment par Itinéris et SFR
15 Connexion physique et logique des différents réseaux de télécommunications pour permettre à leurs différents utilisateurs de communiquer librement.
16 Groupe Suez - Lyonnaise des Eaux
17 Opérateur Médiaréseaux Marne
18 Source : Association des villes câblées.
19 Décision n° 98-678, Journal officiel du 23 septembre
20 Décision n° 98-526 du 19 juin, Journal officiel du 11 août
21 En conclusion de son premier rapport annuel.
22 Le remarquable rapport précité de notre collègue Gérard Larcher " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique " qualifiait d'ailleurs ce système de " détournement " (page 289).
23 n° 283, Assemblée nationale, annexe au procès-verbal de la séance du 17 novembre 1997.
24 N° I-46.

References: L'article 7
 l'article 70
 L'article 2
 l'article 4

L'article 3

L'article 21
 l'article 90
 L'article 78
 l'article 16
 l'article 23
 l'article 169