Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/4699
Timestamp: 2019-11-13 01:54:31+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 163/2002
SENTENCIA 163/2002, de 16 de septiembre
ECLI:ES:TC:2002:163
En el recurso de amparo núm. 1268-2001 (demanda núm. 564-A-2001), promovido por don Hua Bo Yu Xu, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María del Carmen Echavarría Terroba y asistido por el Abogado don Rolando Díez Velasco, contra el Auto de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Burgos, de 12 de febrero de 2001, y contra los Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria núm. 2 de Castilla-León (Burgos), de 25 de octubre y 15 de noviembre de 2000. Han intervenido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de marzo de 2001, don Hua Bo Yu Xu manifestó su intención de interponer recurso de amparo contra las resoluciones mencionadas en el encabezamiento, solicitando al efecto nombramiento de Procurador del turno de oficio. Una vez efectuada la designación, por escrito registrado en este Tribunal el 26 de abril de 2001, doña María del Carmen Echavarría Terroba, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Hua Bo Yu Xu, interpuso demanda de amparo contra el Auto de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Burgos, de 12 de febrero de 2001, que desestimó en apelación el recurso contra el Auto del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria núm. 2 de Castilla-León (Burgos), de 15 de noviembre de 2000, que, a su vez, había desestimado el recurso de reforma interpuesto contra el Auto del mismo Juzgado de 25 de octubre de 2000, desestimatorio de la queja suscitada por el recurrente a raíz de la negativa del Centro Penitenciario de Burgos a tramitar la solicitud de indulto particular de conformidad con el art. 206 del Reglamento penitenciario.
2. Los hechos más relevantes para la resolución del presente amparo son los que a continuación se detallan:
a) El demandante de amparo, interno en el Centro Penitenciario de Burgos, entendiendo que reunía los requisitos previstos en el art. 206 del Reglamento penitenciario, solicitó del citado centro penitenciario la tramitación del indulto particular. El 5 de julio de 2000 se notificó al interno el Acuerdo del Equipo Técnico del Centro Penitenciario de no proponer a la Junta de Tratamiento del mismo la tramitación del indulto particular, pues "vista su solicitud y analizada su situación ... considera que el desempeño de su actividad laboral y su participación en las actividades del Establecimiento Penitenciario no alcanza el grado de extraordinario, según viene recogido en el art. 206 del vigente Reglamento Penitenciario".
b) Contra dicho Acuerdo, el interno presentó escrito de queja ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de Burgos solicitando expresamente se le dieran a conocer las circunstancias que podrían dar lugar a la apreciación de que los requisitos previstos en el art. 206 del Reglamento penitenciario concurren de forma extraordinaria a los efectos de acomodar su conducta a las mismas y obtener el beneficio solicitado. El Juzgado de Vigilancia Penitenciaria desestimó la queja en Auto de 25 de octubre de 2000, previo informe del centro penitenciario, razonando: "Conforme lo establecido en el art. 206 del Reglamento Penitenciario el Equipo Técnico no propone a la Junta de Tratamiento la tramitación del indulto particular al interno firmante de la queja por no reunir los requisitos establecidos y considerándose, conforme a dicho artículo, que la propuesta corresponde formularla, en su caso, al Equipo Técnico. No se considera justificada la queja del interno".
c) Interpuesto recurso de reforma contra dicho Auto, fue desestimado por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria en Auto de 15 de noviembre de 2000, cuyo fundamento jurídico único es del siguiente tenor literal: "Procede mantener por sus propios fundamentos la resolución recurrida, al no apreciarse en las nuevas alegaciones méritos bastantes que la desvirtúen".
d) Frente a dicha resolución, el interno interpuso recurso de apelación ante la Audiencia Provincial, alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión por falta de motivación de la resolución impugnada y del resto de los acuerdos y pronunciamientos judiciales de los que trae causa, aduciendo expresamente que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria no exponía las circunstancias necesarias para conseguir la tramitación del indulto particular. La Audiencia Provincial, a pesar de entender que no cabía recurso de apelación frente a la resolución recurrida, entró en el fondo del asunto, desestimando el recurso. El fundamento jurídico segundo del Auto de 12 de febrero de 2001 de la Audiencia Provincial de Burgos, textualmente, afirma: "Examinado el contenido del art. 206 del Reglamento Penitenciario, se considera que la proposición del Equipo Técnico, a la Junta de Tratamiento, de un indulto particular, constituye un acto potestativo de aquél, y por ello no resulta fiscalizable, incumbiendo al mismo determinar si concurren en el penado las propuestas [sic] y circunstancias legalmente previstas para realizar la mencionada propuesta. Por ello no cabe que por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria se imponga a la Junta de Tratamiento la tramitación del indulto particular, quedando siempre a salvo la posibilidad de que el propio penado solicite el indulto ante el Ministerio de Justicia. En consecuencia, procede la desestimación del recurso interpuesto".
3. La demanda de amparo alega la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en relación con la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 17.1 CE) y con los derechos fundamentales y principios que derivan del art. 25.2 CE.
Se sostiene que tanto el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria como la Audiencia Provincial de Burgos se han negado a revisar la actuación del Equipo Técnico y la Junta de Tratamiento del Centro Penitenciario de Burgos, cuando la Administración penitenciaria no tiene una potestad discrecional ilimitada para valorar y calificar de extraordinarias las circunstancias conforme a las cuales puede tramitar el indulto según el art. 206 del Reglamento penitenciario. Se argumenta que el carácter extraordinario de dichas circunstancias constituye un concepto jurídico indeterminado que los órganos jurisdiccionales deben concretar y, en particular, le corresponde al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria dicho control en salvaguarda de los derechos de los internos (art. 76.1 Ley Orgánica penitenciaria). Se razona que el Acuerdo del Equipo Técnico del Centro Penitenciario, en cuanto resolución administrativa que es, vulnera el art. 54 de la Ley 30/1992, que determina que los actos administrativos han de estar motivados, por cuanto no razona la negativa a tramitar el indulto, ni realiza una valoración individualizada de las circunstancias del recurrente, pues simplemente expresa que el desempeño de la actividad laboral y la participación en las actividades del centro penitenciario del interno no alcanzan el grado de extraordinaria. De modo que se habría realizado un juicio generalizado desvinculado de las circunstancias del caso, que impide al interno conocer las razones concretas que justifican la denegación.
Se denuncia que la falta de fundamentación de las resoluciones del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y de la Audiencia Provincial, al negarse a efectuar el control jurisdiccional que les compete del acto de la Administración penitenciaria, no menoscaba sólo en este caso el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), sino también, de acuerdo con las SSTC 2/1997 y 75/1998, el valor libertad y el derecho a la reeducación y reinserción social de los penados (art. 25.2 CE), todo ello en relación con la primacía directa de la Ley (art. 117.1 CE) en la actuación jurisdiccional y con la función constitucional de control de la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE).
Finalmente, alega el demandante de amparo que en él concurren todas las circunstancias exigidas por el art. 206 del Reglamento penitenciario y que, además, concurren en un grado extraordinario, y ello resulta acreditado, entre otros datos, porque en los informes de evaluación continua del centro penitenciario se le otorgan el máximo número de créditos por su actividad laboral, porque se le han concedido seis permisos de salida, uno el 15 de diciembre de 2000, cuando se le niega el indulto, y porque no tiene sanciones en su expediente.
4. Por providencia de 10 de diciembre de 2001, la Sección Segunda de este Tribunal acordó, a tenor de lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder un plazo común de diez días, al Ministerio Fiscal y al solicitante de amparo, para que dentro de dicho término alegasen lo que estimaren pertinente en relación con la posible existencia del motivo de inadmisión de la demanda de amparo consistente en carecer manifiestamente de contenido que justifique una decisión, sobre el fondo de la misma, en forma de Sentencia, de conformidad con el art. 50.1.c LOTC.
5. En escrito registrado en este Tribunal el 19 de diciembre de 2001, la representación del demandante de amparo alegó la no concurrencia de la causa de inadmisión de la demanda prevista en el art. 50.1.c LOTC con los argumentos ya expuestos en la demanda de amparo, reiterando la falta de fundamentación de la resoluciones recurridas y afirmando que podría entenderse que nos encontramos ante un amparo mixto en la medida en que también se dirige contra el Acuerdo del Equipo Técnico del Centro Penitenciario.
6. Por escrito registrado en este Tribunal el 20 de diciembre de 2001, el Ministerio Fiscal interesó la admisión a trámite de la demanda de amparo por considerar que no concurría el requisito previsto en el art. 50.1.c LOTC, advirtiendo además, de un lado, que la demanda de amparo no es extemporánea en la medida en que, aunque no cabía recurso de apelación frente al Auto del Juez de Vigilancia Penitenciaria, en el mismo se señalaba que sí cabía este recurso, el recurrente es lego en Derecho, y la Audiencia Provincial resolvió el fondo de la queja; y, de otro, que no se trata de un amparo mixto, puesto que no se impugna el Acuerdo del Centro Penitenciario, sino sólo las resoluciones judiciales.
7. Por providencia de 28 de enero de 2002, la Sección Segunda de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria núm. 2 de Burgos y a la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Burgos para que, en el plazo de diez días, remitieran, respectivamente, testimonio del expediente núm. 5440-2000 y del rollo de apelación núm. 10- 2001, interesándose al propio tiempo que se emplazara a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este procedimiento constitucional.
8. Por providencia de 18 de febrero de 2002, la Sección Segunda de este Tribunal, tras recibir las actuaciones y escrito de personación del Abogado del Estado, acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones, en la Secretaría de la Sala, al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la Procuradora doña Carmen Echavarría Terroba, para que, dentro de dicho término, presentaren las alegaciones que estimaren pertinentes.
9. En escrito registrado en este Tribunal el 15 de marzo de 2002, el Ministerio Fiscal interesó la estimación de la demanda de amparo.
Razona el Ministerio Fiscal, en primer término, que el carácter limitado de la pretensión inicial del recurrente, consistente en que el Equipo Técnico del Centro Penitenciario proponga a la Junta de Tratamiento que ésta solicite al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria la tramitación de un indulto particular, cuya concesión o denegación corresponderá al Gobierno y, ya en sus recursos de queja, reforma y apelación, que los órganos judiciales revisen la declaración administrativa de que no concurren en grado extraordinario las circunstancias exigidas en el art. 206 del Reglamento penitenciario, no significa por sí solo que la demanda carezca de contenido constitucional.
En opinión del Ministerio Fiscal, el indulto está previsto en la norma penitenciaria como un auténtico beneficio penitenciario, en cuanto puede suponer la reducción de la pena, por lo que puede ser solicitado por el interno, supeditado al cumplimiento de determinados requisitos, algunos de ellos muy precisos -como el tiempo en el que han de concurrir de modo continuado las circunstancias exigidas- y otros enunciados mediante conceptos jurídicos indeterminados -grado extraordinario, buena conducta- que, por su propio carácter, determinan una actividad discrecional de la Administración, lo que, por sí solo, exige una resolución motivada de ésta, conforme al art. 54.1.f de la Ley 30/1992.
En el caso, la resolución penitenciaria se limitó a negar el carácter extraordinario de los requisitos cumplidos por el interno -puesto que en ella no se dice que no los cumpla-, sin fundamentar en absoluto la causa de la falta de concurrencia de dicho grado extraordinario.
De otra parte, las resoluciones judiciales tampoco contienen fundamentación alguna. Así, la primera de ellas se limita a declarar no justificada la queja del interno, sin fundamentación alguna; el Auto resolutorio del recurso de reforma se remite al anterior, por lo que carece igualmente de fundamentación; y, finalmente, la Audiencia Provincial de Burgos niega la posibilidad de fiscalización judicial de un acto que califica de "potestativo", fundamentando tal afirmación en que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria no puede imponer a la Junta de Tratamiento la tramitación del indulto. Específicamente, razona el Ministerio Fiscal que, aunque el Auto de la Audiencia Provincial parece aparentemente más fundado, sin embargo no lo es, en primer término, porque al negar la posibilidad de fiscalizar la decisión administrativa en forma absoluta, incumple lo dispuesto en el art. 106.1 CE, y, en consecuencia, deniega el derecho a la tutela judicial efectiva; y, en segundo término, porque, si según el art. 206 del Reglamento penitenciario, la Junta de Tratamiento ha de dirigirse al Juez de Vigilancia Penitenciaria para que éste se pronuncie sobre la tramitación del indulto, no puede negarse a los órganos jurisdiccionales el control sobre aquella potestad que, por otra parte, deriva del art. 76.2 c) y e) de la Ley general penitenciaria.
Por todo ello, considera el Ministerio Fiscal que se ha producido la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del recurrente, por haber recibido unas respuestas absolutamente carentes de fundamentación -en el caso de los Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria- o lesivos de su derecho al negar la posibilidad de que los órganos judiciales controlen la legalidad de la actuación administrativa, por lo que considera procedente la estimación del presente recurso de amparo.
10. En escrito registrado en este Tribunal el 15 de marzo de 2002, el Abogado del Estado interesó la denegación del amparo por entender, básicamente, que lo que subyace materialmente en el mismo es la solicitud de indulto, cuya concesión, denegación o tramitación, en cuanto manifestación del derecho de gracia, no sería controlable por vía jurisdiccional, ni siquiera en esta sede constitucional de amparo.
En efecto, parte el Abogado del Estado de que la finalidad perseguida por el demandante de amparo es la obtención de un indulto, al que dice tener derecho por la concurrencia de circunstancias extraordinarias, según las previsiones de la legislación penitenciaria. Y, sin embargo, el recurrente invoca como lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, cuya vulneración se imputa a las resoluciones judiciales por un insuficiente ejercicio de la jurisdicción al no haber corregido a la Administración penitenciaria. La pretensión del demandante, debe enmarcarse, según el Abogado del Estado, en el art. 29 CE y, por consiguiente, se debe atender a la doctrina sentada en la STC de 24 de julio de 1993, en el sentido de delimitar las pretensiones fundadas en la alegación de derechos subjetivos o intereses legítimos de aquellas otras que, por carecer de un cauce administrativo propio, no incorporan una exigencia vinculante para el destinatario. De modo que, como sostuvo el ATC 278/1997, las decisiones que se adopten sobre el indulto no serían fiscalizables por parte de los órganos jurisdiccionales, incluyendo el Tribunal Constitucional.
Entiende el Abogado del Estado que existe una discordancia, buscada artificiosamente por el recurrente, entre la índole del derecho que resulta de la verdadera pretensión de fondo (encuadrable en el art. 29 CE) y el que se invoca para su defensa en amparo (art. 24.1 CE). Argumenta que el recurrente no solicitó directamente el indulto sino que utilizó una vía procedimental "oblicua" que contaba con la intervención preceptiva del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, buscando de manera "descarada" la intervención judicial con la "visible" finalidad de que "la petición no quedara reducida a un contenido graciable, sino que permitiera recurrir al art. 24 CE". Afirma el Abogado del Estado que "el contenido del derecho ejercitado se ha querido trastocar por una habilidad procesal; el derecho a la tutela judicial que deja de ser la consecuencia de un derecho o interés legítimo para constituirse en la causa del derecho mismo: el derecho no preexiste a la intervención del Juez, sino que nace precisamente con ella".
Este aspecto se manifiesta también, en opinión del Abogado del Estado, en la identificación del acto impugnado, pues quien ha denegado la petición del trámite de indulto ha sido el órgano administrativo, limitándose el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria a confirmar dicha resolución. El recurrente, en lugar de enfocar la impugnación por la vía del art. 43 LOTC lo hace por la vía del art. 44 LOTC, pues, con ello "facilita mejor esa estrategia de sustitución del derecho de petición por el de la tutela". Se pregunta el Abogado del Estado por la razón por la que el recurrente no efectúa el mismo reproche al acto de la Administración penitenciaria, puesto que la revisión judicial no tiene por qué estar mejor motivada que el acto por ella revisado.
Razona, además, el Abogado del Estado que el art. 206 del Reglamento penitenciario ha introducido una nueva fórmula de iniciación de la tramitación del indulto, que responde a una ponderación de las perspectivas de reinserción social, que, por tanto, implica una valoración técnica, razón por la cual su iniciación queda reservada a las autoridades de vigilancia penitenciaria. El recurrente ha trastocado el procedimiento intentando combinar elementos de diferentes trámites, porque, tratándose de una iniciativa propia, ha pretendido sujetarla a un control que es peculiar de la iniciativa ajena, la aprobación judicial, que no puede darse en el ejercicio del simple derecho de petición, sino sólo en los supuestos de tramitación de oficio por las propias instituciones penitenciarias.
Continua argumentando el Abogado del Estado que el procedimiento previsto en el art. 206 del Reglamento penitenciario se encuentra diseñado como procedimiento de oficio, que ha de ser impulsado por el Equipo Técnico y que no excluye la posibilidad de petición de indulto por el penado, de modo que, por ello, no cabe establecer diferencias entre un derecho al procedimiento y un derecho al resultado de ese procedimiento, atribuyendo al primero un carácter reglado y al segundo un carácter graciable. Para fundamentar esta afirmación, sostiene el Abogado del Estado que el planteamiento del recurrente de basar su derecho en el art. 4.2.h del Reglamento penitenciario, en cuanto reconoce el derecho a los beneficios penitenciarios previstos en la legislación, es "absolutamente inadecuado", ya que dicha disposición no puede desvincularse de los preceptos concretos que contienen la regulación material de los derechos que en él se enuncian y, en particular, no puede interpretarse haciendo abstracción del dato de que el indulto requiere la iniciativa y apreciación exclusiva del órgano técnico de la Administración penitenciaria.
11. En escrito registrado en este Tribunal el 20 de marzo de 2002, la representación del demandante de amparo reiteró las alegaciones ya expuestas en la demanda de amparo y en su escrito de 19 de diciembre de 2001.
12. Por providencia de 12 de septiembre de 2002 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.
1. La presente demanda de amparo tiene por objeto los Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria núm. 2 de Castilla-León (Burgos), de 25 de octubre y 15 de noviembre de 2000, y el Auto de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Burgos, de 12 de febrero de 2001, que traen causa del Acuerdo del Centro Penitenciario de Burgos, de 5 de julio de 2000, que denegó la solicitud de tramitación de indulto particular del recurrente don Hua Bo Yu Xu de conformidad con lo dispuesto en el art. 206 del Reglamento penitenciario. A dichas resoluciones judiciales imputa el recurrente la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) en relación con la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 1 CE) y con los derechos fundamentales y principios que derivan del art. 25.2 CE. Alega que las resoluciones impugnadas carecen de una razonable fundamentación en Derecho, dado que no concretan bajo qué condiciones podría considerarse que el interno reúne los requisitos exigidos en el art. 206 del Reglamento penitenciario en "grado extraordinario", ni razonan su no concurrencia de forma individualizada a partir de las circunstancias del recurrente; de otra parte, sostiene que la alegada falta de competencia del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria o de la Audiencia Provincial para revisar el acto administrativo, origen de las actuaciones, por constituir un "acto potestativo", "no fiscalizable", supone una auténtica denegación de tutela judicial y una dejación de las funciones jurisdiccionales que competen a los órganos judiciales, y, específicamente, al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria respecto de los actos del centro penitenciario.
Como se ha expuesto con detalle en los antecedentes, el Ministerio Fiscal interesa la estimación de la demanda. Argumenta que, dado que la apreciación de la concurrencia de los requisitos previstos en el art. 206 del Reglamento penitenciario, a los que se supedita la tramitación de este beneficio penitenciario, constituye una actividad discrecional de la Administración Penitenciaria, el art. 54.1.f Ley 30/1992 exige su realización mediante resolución motivada. Y, sin embargo, la resolución penitenciaria se limitó a negar el carácter extraordinario de los requisitos cumplidos, sin fundamentar en absoluto la razón de la inexistencia de las circunstancias reglamentariamente exigidas en dicho grado extraordinario. Tampoco los Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria observan las exigencias mínimas de motivación, ni el Auto ulterior de la Audiencia Provincial, pues, al negar la posibilidad de fiscalización judicial del inicial acto administrativo, incumplen el art. 106.1 CE, produciendo una denegación de tutela judicial. Afirma el Ministerio Fiscal que no puede desconocerse la competencia del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, tanto genérica para controlar la potestad del centro penitenciario derivada del art. 76.2.c de la Ley general penitenciaria, como específica de control de la tramitación del indulto particular en el marco del art. 206 del Reglamento penitenciario, ya que, a tenor de este último precepto, la Junta de Tratamiento, previa propuesta del Equipo Técnico, ha de dirigirse al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria para que se pronuncie sobre la tramitación del indulto.
A la estimación del amparo se opone el Abogado del Estado, por entender, básicamente, que lo que subyace materialmente a la demanda es la solicitud de indulto, cuya concesión, denegación o tramitación, en cuanto manifestación del derecho de gracia, no sería controlable por vía jurisdiccional, ni siquiera en esta sede constitucional de amparo. Razona el Abogado del Estado que no puede alegarse el derecho a la tutela judicial efectiva sin un derecho o interés preexistente, de modo que si la pretensión última, el indulto, se enmarca en el derecho de petición (art. 29 CE) y el derecho de gracia, que, por su naturaleza, son irrevisables, no es posible establecer la diferencia entre el derecho al procedimiento y el derecho al resultado de ese procedimiento. Entiende el Abogado del Estado que el recurrente ha buscado de forma "descarada" una vía para obtener el indulto que requiere la intervención judicial, como vía "oblicua" para "trastocar por una habilidad procesal" "el contenido del derecho ejercitado". Tal proceder se evidencia, a juicio del Abogado del Estado, tanto porque el recurso de amparo no se ha formalizado por el cauce del art. 43 LOTC, a pesar de haber sido la Administración penitenciaria la que ha denegado la tramitación del indulto, como, por que el interno solicitó individualmente el indulto sin acudir a la vía general, sino acogiéndose al art. 206 del Reglamento penitenciario que establece un cauce que debe ser iniciado de oficio, debido a que requiere una valoración técnica desde la perspectiva de la reinserción social del penado.
2. El examen de la pretensión de amparo requiere realizar algunas precisiones previas respecto del objeto y alcance de la misma.
Como señala el Ministerio Fiscal, si bien la pretensión inicial del interno al elevar su solicitud al centro penitenciario fue la tramitación del indulto particular conforme a lo previsto en el art. 206 del Reglamento penitenciario al entender que reunía sus requisitos, posteriormente en sus recursos de queja y de reforma ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, y de apelación ante la Audiencia Provincial, el objeto de su queja radicó en que la negativa del Centro a dicha tramitación carecía de fundamentación, razón por la que solicitaba se le dieran a conocer las condiciones bajo las cuales se entenderían cumplidos los requisitos exigidos "en grado extraordinario" por el citado precepto reglamentario. De este modo podría adecuar su conducta a las mismas con la expectativa de alcanzar en el futuro el beneficio penitenciario solicitado. A esta concreta pretensión responde el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, en los Autos de 25 de octubre y 15 de noviembre de 2000, afirmando que la propuesta de tramitación del indulto corresponde al Equipo Técnico, que la eleva a la Junta de Tratamiento, y que el Equipo Técnico no ha efectuado dicha propuesta al considerar que el recurrente no reunía los requisitos establecidos en el art. 206 del Reglamento penitenciario. Contra estas resoluciones acudió el interno ante la Audiencia Provincial denunciando su falta de fundamentación, de manera que, a tenor de su recurso, tampoco el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria había razonado sobre las circunstancias o datos del recurrente que impedían considerar cumplidos los requisitos exigidos en grado extraordinario por el art. 206 del Reglamento penitenciario. La Audiencia Provincial contestó a su vez que la propuesta de tramitación del indulto no era un acto fiscalizable judicialmente y que, por dicha razón, el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria no podía ordenar a la Junta de Tratamiento la tramitación del indulto particular.
De cuanto se acaba de exponer y de la naturaleza del derecho invocado en la demanda de amparo -la tutela judicial efectiva- deriva indubitadamente que el objeto de este recurso se ciñe a las resoluciones del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y de la Audiencia Provincial frente a las que el recurrente dirige su queja de no haber subsanado el déficit de fundamentación del Acuerdo del Equipo Técnico del Centro Penitenciario de 5 de julio de 2000, pues dichas resoluciones tampoco manifiestan qué circunstancias o datos del recurrente impedían entender que no reunía los requisitos exigidos por el art. 206 del Reglamento penitenciario "en grado extraordinario", aduciendo, en definitiva, como fundamento específico de su falta de respuesta, la ausencia de competencia para fiscalizar el acto administrativo.
Por consiguiente, no estamos ante un recurso de amparo mixto, puesto que la demanda de amparo no atribuye vulneraciones autónomas de derechos fundamentales a la Administración penitenciaria y a los órganos judiciales. El déficit de fundamentación imputado al Acuerdo del Equipo Técnico no es en sí mismo constitutivo de una vulneración autónoma de un derecho fundamental susceptible de amparo, por más que, en caso de verificarse, supusiese la infracción del art. 54.1.f de la Ley 30/1992 y, consiguientemente, la lesión de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE). La vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva se achaca por el recurrente, como no podía ser de otro modo, a los órganos judiciales porque su rechazo a revisar el acto administrativo al considerarlo no fiscalizable supone denegar al recurrente la respuesta solicitada sobre las condiciones necesarias para la tramitación de un indulto particular conforme al art. 206 del Reglamento penitenciario.
3. Delimitado de esta forma el objeto de la pretensión de amparo resulta necesario efectuar todavía una segunda precisión, relativa a la configuración jurídica del "indulto particular" regulado en los arts. 202 y ss. del Reglamento penitenciario, y cuyo contenido es el siguiente:
Art. 202. "1. A los efectos de este Reglamento, se entenderá por beneficios penitenciarios aquellas medidas que permiten la reducción de la duración de la condena impuesta en sentencia firme o de la del tiempo efectivo de internamiento.
2. Constituyen, por tanto, beneficios penitenciarios el adelantamiento de la libertad condicional y el indulto particular."
Art. 203. "Los beneficios penitenciarios responden a las exigencias de la individualización de la pena en atención a la concurrencia de factores positivos en la evolución del interno, encaminados a conseguir su reeducación y reinserción social como fin principal de la pena privativa de libertad".
Art. 204. "La propuesta de los beneficios penitenciarios requerirá, en todo caso, la ponderación razonada de los factores que la motivan, así como la acreditación de la concurrencia de buena conducta, el trabajo, la participación del interesado en las actividades de reeducación y reinserción social y la evolución positiva en el proceso de reinserción".
Art. 206. "1. La Junta de Tratamiento, previa propuesta del Equipo Técnico, podrá solicitar del Juez de Vigilancia Penitenciaria la tramitación de un indulto particular, en la cuantía que aconsejen las circunstancias, para los penados en los que concurran de un modo continuado durante un tiempo mínimo de dos años y en un grado que se pueda calificar de extraordinario, todas y cada una de las siguientes circunstancias: a) Buena conducta; b) Desempeño de una actividad laboral normal, bien en el Establecimiento o en el exterior, que se pueda considerar útil para su preparación para la vida en libertad; c) Participación en las actividades de reeducación y reinserción social.
2. La tramitación del indulto a que se refiere el párrafo anterior se regulará por lo dispuesto en la vigente legislación sobre el ejercicio del derecho de gracia y en las disposiciones que la complementen o modifiquen."
Del tenor literal de las disposiciones reglamentarias reproducidas se obtiene que el indulto particular se configura, por propia decisión de la norma que lo regula, como un beneficio penitenciario (art. 202.2 RP) y que, como consecuencia de ello, se vincula a la reeducación y reinserción social de los internos en cuanto fin principal de la pena privativa de libertad (art. 203 RP); de modo que se trata de una de las instituciones que tienden a hacer efectivo el principio recogido en el art. 25.2 CE.
De otra parte, la regulación reproducida atribuye la competencia para la tramitación del indulto al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria a solicitud de la Junta de Tratamiento, previa propuesta del Equipo Técnico del Centro Penitenciario (art. 206.1 RP).
En caso de ser adoptada dicha decisión por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, esto es, la decisión de tramitar el indulto, esta tramitación se regula por lo dispuesto en la legislación vigente sobre el ejercicio del derecho de gracia (art. 206.2 RP). La tramitación del indulto particular conoce así dos fases claramente diferenciadas: la que finaliza con la resolución del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, que es la ordenada por los arts. 202 y ss. del Reglamento penitenciario, y la que se inicia con dicha resolución y es regulada, según dispone el art. 206.2 del Reglamento penitenciario, conforme a la legislación vigente sobre el ejercicio del derecho de gracia.
Pues bien, el presente recurso de amparo se dirige contra las resoluciones dictadas en aquella primera fase y bajo la cobertura de la legislación penitenciaria. Por ello, no es necesario, para su resolución, analizar la alegación del Abogado del Estado relativa a la cuestión de si el indulto -su concesión o denegación- es o no revisable por la jurisdicción. Como ya ha quedado expuesto, la legislación penitenciaria configura como beneficio penitenciario la mera tramitación del indulto por parte del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, a solicitud de la Junta de Tratamiento y previa propuesta del Equipo Técnico. Y es este beneficio penitenciario, con dicho limitado contenido, el que solicitó el recurrente al centro penitenciario y respecto de cuya denegación acudió al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria para conocer las razones en virtud de las que el Equipo Técnico rechazó proponer la tramitación de su indulto a la Junta de Tratamiento y al que, en relación con la actuación del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de la Audiencia Provincial, ciñe su pretensión de amparo.
4. Efectuadas las anteriores consideraciones estamos ya en condiciones de analizar la queja del recurrente, comenzando por recordar que es doctrina reiterada de este Tribunal que el derecho a la tutela judicial "exige siempre, desde luego, y sin perjuicio de los específicos requerimientos que imponen cada una de sus distintas facetas o vertientes, que las resoluciones judiciales sean motivadas y fundadas en Derecho, sin incurrir en irrazonabilidad, arbitrariedad o error patente" (STC 5/2002, de 14 de enero, FJ 2). Y, si bien el deber de motivación se satisface, en principio, cuando las resoluciones judiciales exteriorizan las razones que fundamentan la decisión, siempre que el razonamiento que en ellas se contiene constituya la aplicación no arbitraria de las normas al caso (por todas SSTC 214/1999, de 29 de noviembre, FJ 5; 25/2000, de 31 de enero, FJ 2; y 82/2002, de 22 de abril, FFJJ 7 y 8), no obstante, existen diversos supuestos en los que se exige un específico y reforzado deber de motivación (por todas SSTC 116/1998, de 2 de junio, FJ 4; y 5/2002, de 14 de enero, FJ 2). Así sucede, en lo que ahora interesa, en los casos en que la resolución judicial decide sobre una materia conectada con otros derechos fundamentales o libertades públicas o incide de alguna manera en la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico. En particular, resulta afectada la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico cuando las resoluciones judiciales adoptan decisiones sobre beneficios penitenciarios, como la libertad condicional (STC 79/1998, de 1 de abril, FJ 4), o sobre los permisos de salida (por todas, SSTC 2/1997, de 13 de enero, FJ 2; 79/1998, de 1 de abril, FJ4; y 109/2000, de 5 de mayo, FJ 3), o la suspensión de la ejecución de la pena (SSTC 25/2000, de 31 de enero, FJ 3; 264/2000, de 13 de noviembre, FJ 2; 8/2001, de 15 de enero, FJ 2; y 5/2002, de 14 de enero, FJ 2).
En estos supuestos, en los que el órgano judicial cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para la concesión o denegación del beneficio solicitado, hemos declarado, en primer término, que "la facultad legalmente atribuida a un órgano judicial para que adopte con carácter discrecional una decisión en un sentido o en otro no constituye por sí misma justificación suficiente de la decisión finalmente adoptada, sino que, por el contrario, el ejercicio de dicha facultad viene condicionado estrechamente a la exigencia de que tal resolución esté motivada, pues sólo así puede procederse a un control posterior de la misma en evitación de toda posible arbitrariedad que, por los demás, vendría prohibida por el art. 9.3 de la Constitución" (SSTC 224/1992, de 14 de diciembre, FJ 3; 115/1997, de 16 de junio, FJ 2; 25/2000, de 31 de enero, FJ 2; y 264/2000, de 13 de noviembre, FJ 2), Y, en segundo lugar, que el deber de fundamentación de estas resoluciones judiciales requiere la ponderación de las circunstancias individuales del penado, así como de los valores y bienes jurídicos comprometidos en la decisión, teniendo en cuenta la finalidad principal de la institución, la reeducación y reinserción social, y las otras finalidades, de prevención general, que legitiman la pena privativa de libertad (por todas SSTC 112/1996, de 24 de junio, FJ 4; 25/2000, de 31 de enero, FJ 6; 264/2000, de 13 de noviembre, FJ 4; y 8/2001, de 15 de enero, FJ 3).
5. En aplicación de dicha razón de decidir se ha de otorgar la razón al recurrente, pues, como bien argumenta el Ministerio Fiscal, las resoluciones judiciales aquí impugnadas carecen absolutamente de motivación. La mera lectura de dichas resoluciones evidencia, en el sentido señalado por el Ministerio Fiscal y el recurrente, que nos encontramos ante una auténtica denegación de tutela por parte de los órganos judiciales, pues el fundamento de las decisiones reside en que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria carece de competencia para pronunciarse sobre la cuestión, bien porque se sostiene que quien ha de formular la propuesta es el Equipo Técnico del Centro Penitenciario y éste ha apreciado que el interno no reúne los requisitos exigidos en el art. 206 del Reglamento penitenciario (Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de 25 de octubre y 15 de noviembre de 2000), bien porque se afirma que la adopción de una decisión por el centro penitenciario no es fiscalizable por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria por su carácter "potestativo" o discrecional (Auto de la Audiencia Provincial de 12 de febrero de 2001). Adicionalmente el Auto de la Audiencia Provincial señala que, en todo caso, el interno siempre tiene expedita la vía general para acudir directamente al Ministerio de Justicia en solicitud de indulto. Pues bien, ninguna de las razones expuestas puede considerarse ajustada a las exigencias del derecho fundamental invocado.
En primer término, la apelación a la competencia del Equipo Técnico para la apreciación de la concurrencia de los requisitos del art. 206 del Reglamento penitenciario, o su concurrencia en grado de "extraordinario", no puede considerarse fundamentación suficiente, pues, ni la competencia de la Administración para la adopción de una decisión excluye por sí misma la posibilidad de control posterior por un órgano judicial, ya que el art. 106.1 CE establece que los "Tribunales controlan ... la legalidad de la actuación administrativa", ni, ciertamente, puede calificarse de razonable la declaración de incompetencia del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria para la revisión del ejercicio realizado por la Administración penitenciaria de sus competencias en materia de tramitación del indulto particular, a la luz de la legislación penitenciaria. Esta declaración de incompetencia se separa de lo dispuesto en el art. 76.2.c de la Ley Orgánica general penitenciaria, que establece que corresponde especialmente al Juez de Vigilancia Penitenciaria "aprobar las propuestas que formulen los establecimientos sobre beneficios penitenciarios que puedan suponer acortamiento de la condena", y desconoce, también, que el art. 206.1 del Reglamento penitenciario no atribuye competencia exclusiva al centro penitenciario para la tramitación de la solicitud de indulto particular, pues éste no puede elevar directamente su solicitud para que se tramite de conformidad con la legislación vigente sobre el derecho de gracia, sino que el destinatario directo de su propuesta es el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria.
De otra parte, el recurso al carácter potestativo o discrecional del acto administrativo impugnado para negar la posibilidad de su control jurisdiccional tampoco puede considerarse como fundamento razonable de la decisión judicial, pues, de un lado, el art. 54.1.fLPC prescribe que los actos administrativos "que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales" deberán motivarse, y el recurrente alegó ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria un déficit de motivación; y, de otro, porque con dicha fundamentación se niega la proyección que en este ámbito tiene la propia interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que proclama el art. 9.3 CE. Requerir la motivación del acto administrativo discrecional es, también, garantía de la interdicción de la arbitrariedad del poder público y su control no es tarea ajena a la función jurisdiccional (art. 106.1 CE). En definitiva, la Administración ha de estar en todo momento en condiciones de explicar que no ha ejercido de forma arbitraria sus facultades discrecionales, de modo más riguroso si su actuación afecta a los derechos fundamentales, libertades públicas y valores constitucionales, y los órganos judiciales de revisar, cuando se le solicite, la legalidad y constitucionalidad de la actuación administrativa realizada.
Finalmente, la remisión a la existencia de otra vía para que el interno solicite el indulto como fundamento de la negativa judicial -en este caso, de la Audiencia Provincial- a revisar la denegación del indulto particular tampoco alcanza caracteres mínimamente razonables, pues implica negar la especificidad y autonomía que el Reglamento penitenciario ha dispensado a la solicitud de indulto particular en su configuración como beneficio penitenciario.
6. Cuanto antecede conduce a la estimación del amparo solicitado al haberse producido la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del recurrente, debiendo anularse las resoluciones de la Audiencia Provincial y del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y retrotraerse las actuaciones al momento anterior al de dictarse el Auto de 25 de octubre de 2000 con el fin de que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria se pronuncie sobre la pretensión del recurrente, con petición, en su caso, de los informes al centro penitenciario que estime oportunos, de forma que, en cumplimiento de las exigencias dimanentes del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), en relación con el valor de la libertad (art. 1 CE) y los principios reconocidos en el art. 25.2 CE, pondere los valores y bienes jurídicos en conflicto y los fines que la legislación penitenciaria y la norma constitucional atribuyen a este beneficio penitenciario y a la pena privativa de libertad.
Otorgar el amparo solicitado por don Hua Bo Yu Xu y, en consecuencia:
2º Anular el Auto de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Burgos de 12 de febrero de 2001 y los Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria núm. 2 de Castilla-León (Burgos) de 25 de octubre y 15 de noviembre de 2000.
3º Retrotraer las actuaciones al momento inmediato anterior al de dictarse el Auto del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria núm. 2 de Castilla-León (Burgos) de 25 de octubre de 2000, a fin de que efectúe nuevo pronunciamiento debidamente motivado, en los términos expuestos en el fundamento jurídico sexto de esta Sentencia.
Tipo y número de registro Recurso de amparo 1268-2001
Promovido por don Hua Bo Yu Xu respecto de los Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y de la Audiencia Provincial de Burgos, que desestimaron su queja contra el Centro Penitenciario de Burgos sobre tramitación de una solicitud de indulto particular.
Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (motivación): resoluciones judiciales que no controlan la legalidad de la actuación administrativa respecto a un beneficio penitenciario.
Nos encontramos ante una auténtica denegación de tutela por parte de los órganos judiciales, pues el fundamento de las decisiones reside en que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria carece de competencia para pronunciarse sobre la cuestión, bien porque se sostiene que quien ha de formular la propuesta de indulto particular es el Equipo Técnico del Centro Penitenciario, bien porque se afirma que la adopción de una decisión por el centro penitenciario no es fiscalizable por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria por su carácter «potestativo» o discrecional [FJ 5].
La remisión a la existencia de otra vía para que el interno solicite el indulto tampoco alcanza caracteres mínimamente razonables, pues implica negar la especificidad y autonomía que el Reglamento penitenciario ha dispensado a la solicitud de indulto particular en su configuración como beneficio penitenciario [FJ 5].
Doctrina sobre el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de motivación de las resoluciones judiciales en el ámbito penitenciario (SSTC 25/2000, 264/2000, 8/2001) [FJ 4].
Requerir la motivación del acto administrativo discrecional es, también, garantía de la interdicción de la arbitrariedad del poder público y su control no es tarea ajena a la función jurisdiccional (art. 106.1 CE) [FJ 5].
El indulto particular se configura como un beneficio penitenciario que se vincula a la reeducación y reinserción social de los internos en cuanto fin principal de la pena privativa de liber- tad [FJ 3].
No estamos ante un recurso de amparo mixto, puesto que la demanda de amparo no atribuye vulneraciones autónomas de derechos fundamentales a la Administración penitenciaria y a los órganos judiciales [FJ 2].
Deben anularse las actuaciones judiciales y retrotraerse las actuaciones con el fin de que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria se pronuncie sobre la pretensión del recurrente, con petición, en su caso, de los informes al centro penitenciario que estime oportunos [FJ 6].
Artículo 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), ff. 2, 4, 5
Artículo 25.2, ff. 1, 3, 6
Artículo 106.1, ff. 1, 5
Artículo 76.2 c), ff. 1, 5
Artículo 54.1 f), ff. 1, 2, 5
Artículo 202.2, f. 3
Artículo 204, f. 3
Artículo 206, ff. 1 a 3, 5
Artículo 206.2, f. 3
Control judicial de la actividad administrativaControl judicial de la actividad administrativa, f. 5
LibertadLibertad, f. 4
Beneficios penitenciariosBeneficios penitenciarios, f. 2
IndultoIndulto, ff. 3, 5

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 

Artículo 9

Artículo 25

Artículo 106

Artículo 76

Artículo 54

Artículo 202

Artículo 204

Artículo 206

Artículo 206