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Timestamp: 2017-12-15 23:31:55+00:00

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Sentencia c-273/16 prohibicion legal a las autoridades regionales, locales o seccionales para establecer que zonas del territorio quedan excluidas de manera permanente o temporal de actividad minera
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Sentencia C-273/16
PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Requería de la expedición de norma legal de naturaleza orgánica, por tratarse de la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales/PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios
La delimitación de aquello que constituye la materia juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior (identidad en el cargo). Se tratará del mismo objeto de control cuando el contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias- producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto controlado. Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte.”
RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración/LEY ORGANICA-Interpretación sistemática y finalística del contenido/INTERPRETACION FINALISTICA Y TELEOLOGICA-Aplicación
LIMITES MATERIALES A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR-Alcance
RESERVA DE LEY ORGANICA-Contenido y alcance/RESERVA DE LEY ORGANICA-Diferencias con otros tipos de leyes/LEYES ORGANICAS-Características/LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia/LEY ORGANICA-Finalidad/LEY ORGANICA-Naturaleza jurídica y valor normativo/LEY ORGANICA-Materias reservadas
LEY ORDINARIA-Cuando vulnere normas de naturaleza orgánica, a las cuales, por virtud de la Constitución, debe sujetarse, quebranta el Estatuto Superior
RESERVA DE LEY ORGANICA-Mandato de precisión en la identificación incide en la rigurosidad del juicio aplicable en la materia
RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional sobre la dificultad para determinar el ámbito de reserva/LEY ORGANICA-Materias reservadas
NORMA ORGANICA-Finalidad/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias sujetas a reserva de ley orgánica
La Corte se ha ocupado de establecer una enunciación cerrada de las materias amparadas por la reserva. Así por ejemplo, en la Sentencia C-579 de 2001 indicó: “Una primera enumeración de los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se profundizará más adelante, es la siguiente: a) la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151); b) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); c) el establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297); d) el señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307); e) la determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); f) la adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y g) la fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).” Luego de ello concluyó: “En consecuencia, por virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador ordinario, habrá de concluirse que las materias relacionadas con la organización territorial de la República que no se encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley ordinaria.” De manera más reciente se ha agrupado la materia reservada en dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae, principalmente, en (…) (i) la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades Territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al Legislador.” Además señaló, en la Sentencia C-489 de 2012 “que las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial”.
NORMAS ORGANICAS-Sujeción de la actividad legislativa
Esta Corporación debe insistir que las normas orgánicas, incluso las correspondientes al orden territorial, pretenden sujetar la actividad del Legislador. Esa función normativa no debe perderse de vista al momento de definir los asuntos sometidos a reserva. Es por ello, por ejemplo, que no le corresponde al legislador orgánico definir las condiciones para la formación de un municipio, en tanto su creación es una competencia de las asambleas departamentales
LEY ORGANICA-No toda materia contenida le da ese carácter
RESERVA DE LEY ORGANICA-No puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la Carta/RESERVA DE LEY ORGANICA-Criterios en que se fundamenta/LEY ORGANICA-Criterios para determinación de materias
La reserva de ley orgánica no puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la Carta. Esta limitación interpretativa, de la que se ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se fundamenta (i) en la cláusula general de competencia radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y 150) y (ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación de una ley constituye una hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además restrictiva del principio democrático regido, por regla general, por el principio de mayorías ordinarias (art. 3). En adición a lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las normas integradas al bloque de constitucionalidad en sentido amplio.
PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Alcance de la reserva de ley orgánica/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE RECURSOS MINERALES-Jurisprudencia constitucional/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS-Jurisprudencia constitucional
Referencia: expediente D-11075
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”
Demandante: Luis Guillermo Osorio Jaramillo y otros
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de 2016.
TEXTO NORMATIVO DEMANDADO
Los ciudadanos Luis Guillermo Osorio Jaramillo, Yorman Efraín Torres Ocampo, Juan David Franco Daza, Damián Ramírez Piedrahita y Miguel Arias Domingo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Según el contenido del Diario Oficial 44.454 de fecha 8 de septiembre de 2001, la referida Ley fue publicada inicialmente con varias inconsistencias en el Diario Oficial No. 44.522 del 17 de agosto de 2001 y, por tal razón, se procedió a una nueva publicación con fundamento en lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913.
“por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.
“Artículo 37. Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo.”
1. Se solicita a este Tribunal declarar la inexequibilidad de la disposición cuestionada al considerar que desconoce los artículos 151 y 288 de la Constitución, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
2. Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución se produce dado que la regulación contenida en el artículo demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse relacionada con la asignación de competencias a las entidades territoriales y a su distribución entre ellas y la Nación. Con fundamento en tal consideración, los demandantes advierten que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “adolece de inconstitucionalidad por vicios materiales” debido a la “violación directa e insubsanable a la reserva de ley orgánica estatuida en la Carta Constitucional en su artículo 151 (…)”.
Sobre el particular, argumentan que el artículo cuestionado prevé una prohibición y un límite a los planes de desarrollo del orden territorial así como a los esquemas de ordenamiento del territorio. Siendo ello así, existe un vínculo directo entre la prescripción de la disposición demandada y el reparto de competencias entre las entidades territoriales, en tanto lo establecido se asocia con “aspectos medulares de la organización territorial”.
3. Señala la acusación que el desconocimiento de la reserva de ley orgánica es un vicio material de competencia no sometido al término de caducidad de la acción. El carácter material de tal tipo de vicio encuentra fundamento, en opinión de los demandantes, en la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia C-795 de 2000 en la que esta Corporación indicó:
“Así, no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad de esas normas.”
4. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la legislación orgánica puede erigirse en parámetro para el análisis constitucional y su desconocimiento comporta una violación del artículo 151 de la Constitución, puesto que este último somete la actividad del legislador a la ley orgánica. Así lo ha expresado la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-557 de 2009.
El artículo demandado se opone a la Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento Territorial, dado que la referida ley no adopta norma alguna relativa a la distribución de competencias en materia minera. En esa dirección, de lo establecido por los artículos 1º y 2º se sigue “que en ningún momento el constituyente o el legislador orgánico quisieron excluir o separar expresamente, el denominado ordenamiento minero del Ordenamiento Territorial”. A su vez, el artículo 29 de la misma Ley alude a la distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial sin hacer referencia, en modo alguno, al artículo 37 cuestionado o a su contenido. Advierten los demandantes que una discusión semejante se ha desarrollado ante el Consejo de Estado con ocasión de la demanda formulada en contra del Decreto 934 de 2013 y la decisión sobre su suspensión provisional.
En adición a ello, un examen del numeral 4º del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, permite concluir que allí se regula la competencia de los municipios en lo relativo a los Planes de Ordenamiento Territorial y a la reglamentación de los usos del suelo. En consecuencia, se opone al artículo 151 de la Constitución que una disposición de la ley ordinaria restrinja la competencia de los territorios en una materia de gran importancia para su planeación social y económica.
5. Concluyen los demandantes que a pesar de que la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades respecto de la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en ninguna de ellas ha efectuado el juzgamiento a la luz de los cargos ahora planteados. En esa medida, de las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 no se desprende una prohibición de emprender un nuevo examen. Igualmente indican que la jurisprudencia ha sostenido que cuando se presenta una demanda en contra de una ley por la infracción de la reserva de ley orgánica, no es exigible la demostración del trámite que surtió la norma en el Congreso de la República.
Jesús David Rodríguez Ramos, actuando en su condición de apoderado especial del Ministerio, presenta escrito en el que solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de la disposición acusada.
La interpretación de la reserva de ley orgánica no puede ser amplia dado que ello afectaría el principio democrático. La norma demandada pretende que en la elaboración del plan de ordenamiento territorial se asegure, de una parte, el bienestar y desarrollo de las personas y, de otra, se optimicen el empleo y la destinación de los recursos. Fue con ese propósito que se expidió la Ley 685 de 2001, momento en el cual no había sido expedida la Ley 1454 de 2011. Debe advertirse que, tal y como lo señaló la sentencia C-894 de 1999, la duda relativa a si una materia se encuentra comprendida por la reserva de ley orgánica debe resolverse a favor del legislador ordinario.
La Ley 685 de 2001 ha sido examinada por la Corte Constitucional, analizando la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En ese contexto ha ponderado el principio unitario y autonómico. La jurisprudencia constitucional ha señalado que “la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.” En la sentencia C-149 de 2010 la Corte señaló que el carácter unitario del Estado hace posible que existan parámetros generales que se sigan en la totalidad del territorio nacional y que se refieren, por ejemplo, a regulaciones mineras o medio ambientales, al paso que la autonomía asegura espacios de decisión de las entidades territoriales.
La distribución de competencias prevista en la ley acusada puede hacer parte de una ley ordinaria, tal y como ello ocurre en las leyes 388 de 1997, 3 de 1991 y 9 de 1989, que establecieron normas relativas al manejo de la tierra urbana, a los usos del suelo y a los mecanismos de acceso a la tierra con la finalidad de utilizar los terrenos ociosos y destinarlos a actividades más útiles.
Luis Carlos Vergel Hernández, actuando en su condición de apoderado especial del Ministerio, solicita a la Corte inhibirse y, en su defecto, que declare la exequibilidad de la disposición cuestionada.
La demanda no hace posible efectuar la contrastación entre la disposición acusada y la Constitución y, en consecuencia, procede la inhibición. En efecto “[l]a demanda plantea una serie de percepciones o consideraciones de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se concreta esa violación.” En esa medida, no se satisfacen las exigencias señaladas en la sentencia C-1052 de 2001.
Ahora bien, de conformidad con lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-568 de 2003, puede concluirse que la regulación del uso del suelo no necesariamente debe encontrarse contenida en una ley orgánica. A esta conclusión se arriba al considerar que el desarrollo territorial es un proceso que puede requerir la intervención de diferentes autoridades que regulan las competencias relacionadas con la autorización o la exclusión minera, tal y como ha ocurrido con el Decreto 934 de 2013 y el Decreto 2691 de 2014, ambos reglamentarios del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.
A pesar de que la Corte no se ha ocupado en otras providencias de examinar si la materia regulada en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha debido ser aprobada en una ley orgánica o en una ley ordinaria, los pronunciamientos contenidos en las sentencias C-395 de 2012 y C-123 de 2014 contribuyen a fundamentar la constitucionalidad de la disposición demandada. En esa dirección, la primera de tales providencias señaló que los planes de ordenamiento territorial deben respetar las normas especiales en materia minera y ambiental y, de manera particular el artículo 332 de la Constitución. Adicionalmente, puede evidenciarse el esfuerzo del Gobierno Nacional para que el artículo 37 acusado se encuentre de acuerdo con la Constitución, tal y como se desprende de la aprobación del artículo 192 de la ley 1753 de 2015.
Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería
Juan Camilo Ferrer Tobón y Soraya Astrid Lozano Marín en su calidad de apoderados especiales del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia Nacional de Minería, respectivamente, presentan escrito solicitando a la Corte (i) estarse a lo resuelto en la sentencia C-123 de 2014 y, en subsidio de ello, (ii) declarase inhibida. Ahora bien, en el evento de pronunciarse de fondo la Corte (iii) debería declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Considerando el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de 2014 puede concluirse que se configura la cosa juzgada constitucional. En primer lugar, la disposición juzgada en la sentencia C-123 de 2014 y la acusada en esta oportunidad es la misma. En segundo lugar, a pesar de que los demandantes invocan la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución “el argumento principal consiste en que si bien se transgrede el desconocimiento de la regulación de materias propias de la ley orgánica, no se ataca el procedimiento empleado por el legislador sino el contenido material de la proposición jurídica atacada (…).”
Respecto del primer cargo formulado, debe indicarse que “además de no sustentar sus afirmaciones vagas, abstractas e imprecisas sobre la norma demandada, el actor desconoce que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 no pretende bajo ninguna circunstancia tratar el tema de la organización del territorio.” En ese sentido puede afirmarse que “[e]l hecho que la explotación de una determinada zona del subsuelo posible y eventualmente impacte de manera temporal el desarrollo del territorio o los usos del suelo de una entidad territorial, es una posible consecuencia de la actividad minera mas no es una consecuencia directa que se desprenda del contenido normativo del texto acusado.”
Asumir que todas las normas que tienen un impacto indirecto en la forma en que se desarrolla el territorio de las entidades se encuentran cobijadas por la reserva de ley orgánica, implicaría vaciar de contenido las competencias del legislador en tanto todas las actividades económicas inciden en la manera en que se desarrolla el territorio. Admitir la interpretación de la demanda “llevaría al absurdo que como todas las normas que se relacionan con el desarrollo de la minería en el territorio nacional pueden llegar a tener un impacto sobre el territorio de las entidades territoriales y en cierta medida limitan sus competencias (por ejemplo al otorgar un contrato de concesión minera) ellas estarían sujetas a reserva de ley orgánica.” Esta interpretación tendría además otros efectos en asuntos tan sensibles como el del espectro electromagnético que de acuerdo con el artículo 101 también hace parte del territorio. El examen del primer cargo exige concluir, en consecuencia, que no satisface la exigencia de certeza, especificidad y pertinencia.
Con relación al segundo de los cargos la demanda incurre en el mismo defecto predicable del anterior, en tanto le confiere al artículo demandado un contenido del que carece. Adicionalmente la afirmación según la cual el artículo acusado vulneró la Ley 1454 de 2011 dado que esta ley no se ocupa de la materia regulada en el artículo acusado es inexacta, en tanto esa ley no podría ocuparse de la actividad extractiva del subsuelo. Conforme a lo anterior la argumentación de los demandantes no cumple las condiciones requeridas para la debida formulación de un cargo.
Intervenciones ciudadanas y académicas
En su condición de Representante legal, Amalia Cuervo Tafur, presenta escrito indicando las razones por las cuales deben prosperar los cargos planteados por los demandantes.
La disposición demandada desconoce la reserva material de ley orgánica y, en consecuencia, la acción pública no caduca en virtud de lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2010. Por ello debe declarar su inconstitucionalidad. La norma impugnada se refiere a la regulación del territorio por parte de los municipios y, en esa medida, se relaciona con los artículos 311 y 313.7 de la Carta, debiendo ser adoptada en una ley orgánica, tal y como fue exigido en la sentencia C-795 de 2000. En consecuencia, dado que la ley de la que hace parte de la disposición acusada fue tramitada como ley ordinaria, se desconocieron los requisitos previstos para la aprobación de normas de naturaleza orgánica.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia remite concepto elaborado por Gabriel de Vega Pinzón solicitando a la Corte declarar su inexequibilidad.
El demandante no desarrolla adecuadamente el cargo planteado dado que no demuestra por qué la norma acusada distribuye competencias entre la nación y las entidades territoriales. No obstante lo anterior, analizada la sentencia C-123 de 2014 puede concluirse que el artículo 37 demandado sí desarrolla tal materia, en la medida en que se refiere a la distribución de competencias en el proceso que autoriza la realización de actividades de exploración y explotación minera. Ello conduce entonces a su inexequibilidad.
Es importante advertir que no existe cosa juzgada dado que los cargos planteados en esta oportunidad, son diferentes de aquellos que han sido objeto de examen en ocasiones anteriores. Así se desprende del salvamento de voto que respecto de la sentencia C-123 de 2014 formularon la Magistrada María Victoria Calle Correa y el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.
Gilberto Toro Giraldo, en su condición de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, coadyuva la demanda presentada.
No se configura cosa juzgada constitucional en virtud de los pronunciamientos contenidos en la sentencia C-123 de 2014, dado que los cargos planteados en la presente oportunidad difieren de los evaluados en ese entonces. En efecto, a diferencia del cargo ahora propuesto, en aquella ocasión se examinó la posible infracción de las competencias de las entidades territoriales en materia de usos del suelo.
La sentencia C-494 de 2015 establece que el criterio rector en materia de reserva orgánica consiste en que corresponde al legislador orgánico la determinación de las atribuciones y competencias de las entidades territoriales. Debe tenerse en cuenta que la Constitución de 1991 no radica en ninguna entidad de derecho público la propiedad de los recursos naturales no renovables y, en consecuencia “cuando la Nación se ocupa de la disposición de los recursos minerales no está ejerciendo una competencia nacional, gestionando un interés exclusivo de la persona jurídica central, de la Administración Nacional.” La materia regulada debe estar contenida en una ley orgánica en tanto lo que allí se decide es a quién se le asignan tales recursos y, en particular, cómo deben repartirse “las competencias para su gestión y disposición.”
Se tratará de una norma que distribuye competencias no solo “cuando las asigna sino también cuando las niega, como es el caso de la norma acusada, que prohíbe a los municipios de manera absoluta ejercer sus competencias de ordenamiento territorial en materia de minería.” Así las cosas, debe declararse la inexequibilidad de la disposición en tanto introdujo una excepción que no se encuentra prevista en la Ley 1454 de 2011, esta sí orgánica del ordenamiento territorial.
Santiago Ángel Urdinola en su condición de ciudadano y representante legal de la Asociación Colombiana de Minería, solicita a la Corte declararse inhibida debido a la configuración de cosa juzgada constitucional.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades respecto de la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Ello ha ocurrido en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 cuyo contenido muestra los diferentes asuntos que han ocupado su atención.
El examen de la demanda permite concluir que no cumple con los requisitos exigidos para la debida formulación de un cargo. En efecto, las razones expuestas carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
La Constitución ha establecido que el subsuelo y los recursos no renovables son propiedad del Estado y, en esa medida, tiene competencias en materia de planificación, manejo y aprovechamiento de los mismos. La titulación y fiscalización de los recursos naturales renovables y no renovables debe tener un alcance nacional tal y como ello se reconoce el artículo 150.2. Es necesario entender “que no existe ninguna vulneración a las competencias de la ley de ordenamiento Territorial pues la competencia de establecer zonas excluidas de la minería no puede ser territorial, sino (sic) responde a criterios superiores por lo que es resorte de autoridades ambientales nacionales, de conformidad con la propia Constitución Política y los artículos 34 y 35 de la Ley 685 de 2001.”
De la Constitución se desprende la obligación de que los Planes de Ordenamiento Territorial mediante los cuales se reglamentan los usos del suelo, se articulen con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 300.12, 339, 341 y 344). Así las cosas y con fundamento en las sentencias C-891 de 2001, C-395 de 2012, C-123 de 2014 y C-983 de 2010 puede concluirse que el artículo impugnado se encuentra conforme a la Constitución en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Carta.
Daniel Valencia Giraldo
En su condición de ciudadano presenta las razones que justifican que esta Corporación se pronuncie de fondo, declarando la inconstitucionalidad del artículo acusado.
El artículo 37 de la Ley 685 de 2001 prevé una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales al establecer una prohibición y una limitación a los planes de ordenamiento territorial. Dado que se trata de una regulación ordinaria que priva a los concejos municipales de un asunto relativo al ordenamiento del territorio, se viola la reserva de ley orgánica. Que es en efecto una disposición que se ocupa del reparto de competencias, encuentra confirmación en el contenido de la sentencia C-123 de 2014.
El artículo 151 de la Constitución prevé que mediante leyes orgánicas se establecerán las disposiciones relativas a la asignación de competencias normativas de las entidades territoriales. Dichas competencias definen las materias respecto de las cuales las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán expedir ordenanzas y acuerdos, según el caso. En dirección similar, el artículo 288 de la Carta dispone que en la ley orgánica se distribuirán competencias entre la nación y las entidades territoriales. Así las cosas, se insiste, la disposición acusada desconoce la reserva orgánica incurriendo en un vicio material de competencia.
El artículo 206 de la Ley 5 de 1992 establece las materias que se encuentran sometidas al trámite de aprobación previsto para las leyes orgánicas. Entre los temas que allí se refieren se encuentra en el numeral 5 la asignación de competencias a las entidades territoriales y en el numeral 11 el ordenamiento del territorio. A su vez, la Ley 1454 de 2011 ha señalado las competencias del Municipio en materia de ordenamiento del territorio previendo que le corresponde formular y adoptar los planes, reglamentar los usos del suelo y optimizar los usos de las tierras disponibles. Dado que se encuentra radicada en el municipio la atribución para reglamentar de forma específica los usos del suelo, declarar inexequible el artículo demandado no conduciría a un vacío en esta materia.
La reserva de ley se fundamenta en el principio democrático y en el pluralismo político. En efecto, el establecimiento de dicha reserva limita el ejercicio de las competencias legislativas del Congreso de la República. En materia de ordenamiento territorial, la reserva de ley orgánica se explica en el carácter fundamental que tiene la fijación de competencias para la organización estatal. Las condiciones agravadas de aprobación de una ley orgánica aseguran “un debate y una discusión de mayor envergadura (…)”.
La Constitución Política ha establecido un modelo de gestión de los recursos naturales y de organización administrativa fundado en la concertación entre la nación y las entidades territoriales. Este modelo se refleja en los artículos 332 y 334 de la Constitución y, en particular, en el cambio que se produjo respecto del régimen constitucional precedente que atribuía, de manera exclusiva a la Nación, la propiedad del territorio y de los bienes públicos. Como ha dicho la Corte, no se trata de una modificación terminológica sino que tiene consecuencias profundas en la comprensión del régimen constitucional en esta materia.
De acuerdo con ello, es evidente la inconstitucionalidad de la norma juzgada en tanto supone una fragmentación de los diferentes elementos del territorio e impone un ejercicio independiente de las competencias para la planificación de los usos del suelo y la explotación del subsuelo. Tal y como lo advirtieron en su salvamento de voto a la sentencia C-123 de 2014 los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle, esa fragmentación no es posible ni empírica ni jurídicamente. Esto además encuentra fundamento en los efectos que la actividad minera tiene el territorio, tal y como fue puesto de presente en el fundamento jurídico 5.3 de la sentencia referida.
El Procurador General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Con el objeto de fundamentar tal conclusión, precisa que a la Corte le corresponde establecer si el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 que es de naturaleza ordinaria, en realidad regula la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales desconociendo, en consecuencia, el artículo 151 constitucional.
En este caso no existe cosa juzgada constitucional dado que el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de 2014, si bien declaró la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, lo hizo por cargos diferentes a los ahora planteados. En efecto, a diferencia del análisis efectuado en esa oportunidad, la demanda formulada tiene como propósito establecer si tal artículo vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución.
Las leyes orgánicas se encuentran en una posición jerárquica superior a las leyes ordinarias, tal y como lo ha indicado la Corte Constitucional. Este tipo de leyes prevén pautas que orientan el contenido de las leyes ordinarias. Otra de sus características consiste en que las mismas no se ocupan de detalles o precisiones, de manera que ello le corresponderá a la ley ordinaria.
La disposición acusada, se limita a establecer que le corresponde a la autoridad nacional ambiental y minera la definición de las zonas que permanente o transitoriamente queden excluidas de la actividad minera. En ella no se prevén aspectos específicos relativos, por ejemplo, a los parámetros que deben considerarse para optar por una exclusión permanente o transitoria.
Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 151 y 288 de la Carta y en lo establecido en las sentencias C-600A de 1995 y C-489 de 2012 al referirse a las materias comprendidas por la reserva de ley orgánica, se concluye que la competencia que se asigna en el artículo acusado -cuando se interpreta conjuntamente con los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001- solo podía ser atribuida mediante una ley de naturaleza orgánica. En tal disposición se difieren “por vía de excepción a las autoridades nacionales y regionales señaladas en los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001, para que puedan establecer zonas del territorio para quedar excluidas de la minería bien sea en forma permanente o transitoria (…).”
II. CONSIDERACIONES1
1. Este tribunal es competente para conocer de la demanda con fundamento en lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución en tanto la disposición acusada hace parte de la Ley 685 de 2001.
2. Algunas de las intervenciones afirman que respecto del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. La jurisprudencia de este tribunal ha señalado, de manera reiterada, que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en aquellos casos en los cuales (i) un pronunciamiento previo se ha ocupado de juzgar la constitucionalidad de una norma o disposición nuevamente cuestionada y (ii) los cargos que se plantean en la demanda coinciden con los analizados en la oportunidad anterior. En reciente pronunciamiento, apoyándose en su jurisprudencia previa, indicó este Tribunal:
“La delimitación de aquello que constituye la materia juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a ello existirá cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior (identidad en el cargo).
Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte.”2
A continuación la Corte examinará si existe o no cosa juzgada respecto de la disposición acusada que impida a este Tribunal adoptar una decisión de fondo.
3. Para la Corte tal evento no se presenta en esta ocasión dado que, a pesar de que en tres sentencias previas la Corte se ha ocupado de juzgar la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, los cuestionamientos allí analizados difieren de los propuestos en la demanda sometida ahora a consideración de este Tribunal. En efecto, al paso que en esta ocasión el demandante indica que la referida disposición violó los artículos 151 y 288 de la Constitución debido a la infracción de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial, las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 examinaron acusaciones diferentes, tal y como se precisa a continuación.
3.1. En la Sentencia C-891 de 2002 la Corte debía establecer (i) si la aprobación del artículo 37 acusado había desconocido el derecho a la participación indígena y (ii) si tal disposición resultaba contraría a la Carta por desconocer el carácter pluricultural de la Nación y la autonomía reconocida a las comunidades indígenas.
Sobre el primero de los cargos, que además se extendía a otras disposiciones de la Ley 685 de 2001, concluyó la Corte que no encontraba “reproche constitucional que admitir frente al proceso de consulta que se surtió en relación con la expedición de la ley parcialmente demandada, por cuanto los canales de participación indígena fueron razonables y suficientes, a pesar de no haberse podido llegar a un acuerdo entre los interlocutores.” Advirtió, adicionalmente “que esta consulta previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos.”3
Respecto del segundo cargo esta Corporación sostuvo “que las autoridades indígenas no están privadas del derecho a intervenir en una decisión para ellos trascendental, como es la de definir las zonas mineras indígenas” y, en adición a ello sostuvo que a partir de una lectura sistemática del Código de Minas se encuentra que las autoridades indígenas tienen la competencia para señalar, “dentro de la zona minera indígena, los lugares que no pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras por tener especial significado cultural, social y económico para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con sus creencias, usos y costumbres,” tal como lo dispone el artículo 127 de dicho ordenamiento.”4
3.2. En la Sentencia C-395 de 2012 esta Corporación analizó otro cuestionamiento en contra de la disposición que ahora nuevamente se acusa. En esa oportunidad la demanda indicaba que los artículos 11 y 37 de la Ley 685 de 2001 desconocían el principio de coordinación al no permitir “a las entidades territoriales participar en la determinación de los lugares donde se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de zonas rurales y de expansión, pues a pesar de que son las encargadas de regular los usos del suelo tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y exclusiva primacía a la autoridad minera para determinar el uso del suelo dondequiera que se vayan a realizar las actividades de minería.”5 Señalaban, adicionalmente, que “en el desarrollo adecuado de la actividad minera lo que procedería es el ejercicio simultáneo y en armonía de la Nación y los entes territoriales.”6
Sobre el particular, la Corte consideró “que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de los recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a los objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento Superior, que están presentes en la actividad minera.”7 De acuerdo con ello el Legislador está habilitado para disponer “la prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único para la explotación de los recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios.”8 Destacó entonces la Corte “que las disposiciones acusadas no resultan contrarias a la Constitución, sin perjuicio de la consideración conforme a la cual corresponde al propio legislador regular la manera de adelantar las distintas etapas de la actividad minera y el papel que en ellas puedan jugar las entidades territoriales, asunto que no es objeto de consideración por los demandantes.”9
3.3. Finalmente, en la Sentencia C-123 de 2014 y ante una nueva demanda en contra del artículo 37, esta Corporación señaló que el problema jurídico que debería resolver le exigía establecer “si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos municipales excluyan zonas de su territorio de la realización de actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada a la competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del municipio en cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución.”10
Al sintetizar las razones de su decisión la Corte sostuvo lo siguiente:
“Ante el problema jurídico planteado, la Corte concluye que la lectura y, por consiguiente, la determinación del sentido normativo que de dicha disposición se deduce debe hacerse en plena armonía con principios fundamentales del ordenamiento constitucional que, en el caso de la exploración y explotación minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son los principios de autonomía y descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y distritos.
Por esta razón, y en procura de una solución que permita aplicar de forma armónica el contenido de los principios que se encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía territorial.”
Con fundamento en ello, declaró la exequibilidad de la disposición acusada “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.”
4. Del examen precedente se concluye que en esta oportunidad, si bien se satisface una de las condiciones de la cosa juzgada –se trata de la misma disposición juzgada previamente-, los cargos analizados en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014, difieren de los que plantean ahora los demandantes y justifican, en consecuencia, un nuevo pronunciamiento de este Tribunal.

References: artículo 288
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 45
 artículo 37
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 29
 artículo 37
 artículo 29
 artículo 151
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 332
 artículo 37
 artículo 192
 artículo 37
 artículo 101
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 150
 artículo 288
 artículo 37
 artículo 151
 artículo 288
 artículo 206
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 151
 artículo 37
 artículo 151
 artículo 241
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 127
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 288