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Timestamp: 2019-04-24 01:04:17+00:00

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LA REGULACIÓN ACTUAL DE LA ACTIVIDAD DE LAS ASOCIACIONES CANNÁBICAS Y LOS CLUBES SOCIALES Y TERAPÉUTICOS DE CANNABIS – Revista Juridica de les Illes Balears
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LA REGULACIÓN ACTUAL DE LA ACTIVIDAD
DE LAS ASOCIACIONES CANNÁBICAS
Y LOS CLUBES SOCIALES Y TERAPÉUTICOS DE CANNABIS
Jesús García Garriga
I. Introducción. II. Del marco normativo vigente. 1. Marco normativo en materia de drogas y estupefacientes. A. A nivel internacional. B. A nivel interno. a) El Derecho estatal. b) El Derecho autonómico y local. 2. Marco normativo en materia de asociaciones. III. De la jurisprudencia. IV. De las iniciativas legislativas en otras Comunidades Autónomas. 1. Ley Foral de Navarra 24/2014, de 2 de diciembre, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra. 2. Ley del País Vasco 1/2016, de 7 de abril, de atención integral de adicciones y drogodependencias. 3. Ley de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis. V. De las competencias estatales y de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en relación con esta materia. Conclusiones.
En este estudio se analiza, ante el debate y la existencia real en la sociedad de las asociaciones de consumidores de cannabis —tanto para un uso social como terapéutico—, el actual marco normativo y la doctrina jurisprudencial dictada al respecto, a los efectos de concluir si en el vigente Ordenamiento Jurídico existe la posibilidad o no de promover una regulación en el marco de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.
Palabras clave: asociaciones de consumidores de cannabis, marco normativo, doctrina jurisprudencial, regulación en diferentes Comunidades Autónomas.
En aquest estudi s’analitza, pel debat i l’existència real en la societat de les associacions de consumidors de cannabis —tant per a un ús social com a terapèutic—, el marc normatiu actual i la doctrina jurisprudencial dictada al respecte, als efectes de concloure si en l’ordenament jurídic vigent existeix la posibilitat o no de promoure una regulació en el marc de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.
Paraules clau: associacions de consumidors de cannabis, marc normatiu, doctrina jurisprudencial, regulació a diferents comunitats autònomes.
This study analyses, considering the debate and the actual existence of cannabis consumer associations in society —both for a social and therapeutic use—, the current regulatory framework and jurisprudential doctrine dictated in this regard, in order to conclude if in the current Legal System exists the possibility or not to promote a regulation within the framework of the Autonomous Community of the Balearic Islands.
Key words: cannabis consumer associations, regulatory framework, jurisprudential doctrine, regulation in different Autonomous Communities.
La realidad social durante los últimos años en relación con el uso social y terapéutico del cannabis y la generación de asociaciones de consumidores ha engendrado un amplio debate en diferentes ámbitos, tanto jurídicos, como normativos, por un lado; y terapéuticos y sociales, por otro. Derivado de ello, la regulación o no de las asociaciones o clubes cannábicos tiene un primer impedimento que ha forjado este controvertido debate, que tiene su origen en la base de lo legal o no de dicha actividad —tanto en el consumo compartido, como, especialmente, en el denominado cultivo compartido—. A este respecto, la legislación vigente muestra una zona que va desde la consideración de dicha conducta como ilícita penal hasta atípica o alegal, en función de las características y circunstancias que rodeen esa actividad. Por tanto, ante la falta de seguridad jurídica de los usuarios, y antes de analizar los intentos de regulación actual en diferentes Comunidades Autónomas con base en diferente doctrina jurisprudencial, repasaremos el marco normativo vigente, para finalizar en la posibilidad o no de su regulación en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en relación con esta materia.
II. Del marco normativo vigente
Dentro del marco normativo vigente, al hablar de asociaciones cannábicas, debemos desarrollar dos aspectos: por un lado, el marco general, relativo a las drogas y sustancias estupefacientes; y, por otro, el relativo a la creación de las asociaciones.
1. Marco normativo en materia de drogas y estupefacientes
En este ámbito debemos distinguir diferentes niveles normativos, pues, además de incidir la presente materia en el Derecho interno, no puede dar la espalda a la existencia de una política supranacional, de la que España no escapa, pues está inmersa en la misma y de la que el Estado es agente y parte.
A. A nivel internacional
En primer lugar, es de cita obligada la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, de Modificación de la Convención Única, de Naciones Unidas. Según ésta, «la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad». Por tanto, el cannabis está inequívocamente incluido entre las sustancias cuyo consumo se pretende combatir.
Tanto esa Convención Única de 1961 (art. 36), como la posterior de Viena de 1988 (art. 3) obligan a los países firmantes a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo y la producción, fabricación, extracción, preparación, posesión, ofertas en general, ofertas de venta, distribución, compra, venta, despacho de cualquier concepto, corretaje, expedición, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes, no conformes a las disposiciones de la Convención o cualesquiera otros actos que en opinión de la Parte puedan efectuarse en infracción de las disposiciones de la anterior, se consideren como delitos si se cometen intencionalmente y que los delitos graves sean castigados en forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras de privación de libertad.
En segundo lugar, en el ámbito de la Unión Europea, instrumento básico es la Decisión Marco 2004/757/JAI del Consejo de 25 de octubre de 2004, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas. El proceso de revisión a que está sometida en la actualidad esa norma no afecta a lo que es determinante para abordar la cuestión que aquí debemos estudiar.
A los efectos que nos interesan ahora y la punibilidad resulta esencial la lectura de su art. 2.[1] Aunque también es cierto que su párrafo segundo habilita a los Estados para excluir los casos en que los autores actúan con fines de consumo personal tal como lo defina la legislación nacional; lo que permite a las legislaciones internas que puedan amplificar más o menos lo que significa actuar con fines de consumo personal y excluir dicha punibilidad.
Y, por tanto, existe la no persecución en algunos países miembros de la Unión Europea de supuestos asimilables (Países Bajos, significativamente), que en determinadas circunstancias es posible a causa y en base a un principio de oportunidad que rige en su proceso penal y por la forma de funcionamiento de su Fiscalía. Los comportamientos que se desarrollan en un coffee shop están regulados en el art. 11 de la Dutch Opium Law en condiciones severas. El art. 2, párrafo 2, de la Decisión Marco sirvió a Holanda para evitar la rectificación de su política de drogas (producción máxima de 5 plantas de cannabis para uso personal, o posesión de 5 g cannabis) lo que ha permitido incluso la apertura de clubes sociales de cannabis con reglamentación muy estricta. Las reglas e instrucciones previstas en la Opium Law deben ser respetadas. El suministro y la producción son perseguibles en todo caso (Bélgica ofrece otros ejemplos).
En tercer lugar, el necesario abordaje global que se ha mencionado justifica hacerse eco aunque sea someramente de algunas otras tendencias en el derecho comparado. No se desconoce la despenalización del comercio de cannabis en algunos países:
En Uruguay, la reciente Ley n.º 19.972, regula la producción, distribución y venta de cannabis. Se tolera su plantación, cultivo y cosecha doméstica, entre otros fines, para el consumo personal o compartido. Como tal se entiende el cultivo de hasta seis plantas y el producto de la recolección hasta un máximo de 480 gramos. Queda igualmente legitimada la plantación, cultivo y cosecha de plantas por clubes de membresía, que funcionarán bajo control del denominado Instituto de Regulación y Control del Cannabis. Deben estar autorizados por el Poder Ejecutivo de acuerdo con la legislación y en las condiciones definidas reglamentariamente. El número de socios no puede sobrepasar los 45. Podrán plantar hasta 99 plantas de cannabis de uso psicoactivo y obtener como producto de recolección un máximo de acopio proporcional al número de socios y conforme a la cantidad que se estableciere para el consumo no medicinal de dicha sustancia —40 gramos mensuales por usuario—.
Cuatro Estados de USA —Colorado, Washington, Oregón y Alaska— han legalizado el uso recreativo de la marihuana. Otros veinte lo habían hecho, desde 1996, para exclusivo uso medicinal. Las normas respectivas presentan diferencias. Coinciden en fijar un límite a la cantidad de sustancia que puede ser cultivada, vendida o transportada legalmente. En Oregón (donde la normativa entró en vigor en julio de 2015) se permite el cultivo de 4 plantas y se exige licencia para la producción, tratamiento y venta de marihuana. Este tipo de autorización específica se impone también en el Estado de Colorado, donde el número de plantas que se pueden cultivar se eleva a 6. Una onza es la cantidad máxima que se puede portar o entregar gratuitamente a un tercero (siempre que sea mayor de 21 años).
En todo caso, la distribución y venta ilegal de marihuana sigue conformando un delito federal de acuerdo con la Controlled Substances Act (CSA). El Departamento de Justicia publicó el 29 de agosto de 2013 una guía dirigida a los Fiscales Federales en la que se incluyen los criterios a seguir ante esta realidad, confiando en que los controles establecidos por las respectivas normas estatales protegerán debidamente los intereses federales en juego.
A nivel europeo es digna de mención alguna reciente iniciativa en Alemania (aunque el grupo que la promueve y el marco normativo europeo imperante hacen presagiar fundadamente que no llegará a puerto) destinada a regular el consumo de marihuana mediante una Ley específica (Cannabis kontroll gesetz).
B. A nivel interno
En segundo lugar, a nivel interno, y dentro del Derecho estatal, tenemos varios ámbitos, el penal y el administrativo:
Desde el punto de vista penal, el art. 368 del Código Penal (CP, en adelante) castiga el tráfico de drogas tóxicas o sustancias estupefacientes o psicotrópicas con una amplitud que ha sido justamente tildada de desmesurada e inmatizada: «Los que ejecuten actos de cultivo, elaboración o tráfico, o de otro modo promuevan, favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, o las posean con aquellos fines […]». Se quiere abarcar todo el ciclo de la droga diseñándose un delito de peligro abstracto.
En la esfera de la normativa administrativa estatal hay que atender a las disposiciones de la Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes, y adaptándolas a lo establecido en el Convenio de 1961 de las Naciones Unidas. Según su art. 2 «se consideran estupefacientes las sustancias naturales o sintéticas incluidas en las listas I y II de las anexas al Convenio Único de mil novecientos sesenta y uno de las Naciones Unidas, sobre estupefacientes y las demás que adquieran tal consideración en el ámbito internacional, con arreglo a dicho Convenio y en el ámbito nacional por el procedimiento que reglamentariamente[2] se establezca».
Con meridiana claridad, el art. 8.1 de la Ley prohíbe su producción: «Ninguna persona natural o jurídica podrá dedicarse al cultivo y producción indicados, ni aún con fines de experimentación, sin disponer de la pertinente autorización». El art. 9 excepciona tan solo el cultivo de cannabis destinado a fines industriales siempre que carezca de principio activo. Su propaganda u oferta están igualmente prohibidas (art. 18) a salvo las correspondientes autorizaciones.
Por su parte, en el art. 36 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana,[3] se recoge como infracción grave el consumo en lugares públicos. Así, su punto 16 establece que: «El consumo o la tenencia ilícita de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos, así como el abandono de los instrumentos u otros efectos empleados para ello en los citados lugares».
El Derecho autonómico y local
A nivel autonómico y local el cuadro normativo se ha enriquecido en términos no siempre armonizables, al menos en apariencia, con la legislación estatal. Así, deben incluirse las siguientes referencias:
La Ley Foral de Navarra 24/2014, de 2 de diciembre, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis de Navarra. Tal norma (arts. 22 y 23) proporcionaba cobertura legal a la distribución de cannabis entre los agrupados en una asociación. Ahora bien, interpuesto por el Presidente del Gobierno ante el Tribunal Constitucional Recurso de Inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley (RI n.º 1534/2015), éste ha sido recientemente resuelto mediante Sentencia n.º 144/2017, de 14 de diciembre, que ha estimado el mismo y ha declarado que la Ley es inconstitucional y nula.
La Ley del País Vasco 1/2016, de 7 de abril, de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias, que da soporte legal a las asociaciones para el consumo colectivo y responsable de las personas asociadas (art. 83); precepto que también ha sido objeto de suspensión por el Tribunal Constitucional, como consecuencia de la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad n.º 231/2017, también recientemente resuelto mediante Sentencia n.º 29/2018, de 8 de marzo, que desestimando el mismo declara que no es inconstitucional el art. 83 pero condicionado siempre que se interprete que las asociaciones se limiten a prever que deben cumplir ciertas funciones de colaboración con la Administración sanitaria.
La Ley de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis, que ha devenido pionera al regular de una forma muy completa las normas generales para la constitución, organización y funcionamiento de estas asociaciones y sus clubes, que hasta ahora se amparaba en su ámbito territorial en regulaciones municipales. Esta Ley también ha sido objeto del Recurso de Inconstitucionalidad n.º 5003/2017, admitido por el Tribunal mediante Providencia de 28 de noviembre de 2017.
La Resolución SLT/32/2015, de 15 de enero, del Departamento de Salud de la Generalitat de Cataluña, por la que se aprobaron (con anterioridad a la aprobación de la Ley 13/2017 referenciada) criterios en materia de salud pública para orientar a las asociaciones cannábicas y sus clubes sociales y las condiciones del ejercicio de su actividad para los ayuntamientos de tal comunidad es otra referencia aunque de nivel muy inferior.
Y, por último, varias Ordenanzas Municipales (Ayuntamiento de San Sebastián, Girona, etc.), que regulan la ubicación de clubs sociales de cannabis y las condiciones de ejercicio de su actividad.
2. Marco normativo en materia de asociaciones
La realidad social desde hace ya varios años en España es que las asociaciones promotoras del consumo de cannabis se crean en forma de asociaciones sin ánimo de lucro.
El derecho fundamental de asociación, reconocido en el art. 22 CE, ha sido desarrollado por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (en lo sucesivo, LODA), estableciendo un régimen general de este derecho compatible con la normativa especial de las modalidades asociativas específicas con relevancia constitucional —partidos políticos (art. 6 CE), sindicatos (arts. 7 y 28 CE), confesiones religiosas (art. 16 CE), asociaciones de consumidores y usuarios (art. 51 CE) y organizaciones profesionales (art. 52)—. El derecho de asociación se desarrolla en la LODA bajo los principios de libertad en la constitución de asociaciones y voluntariedad en la pertenencia a las mismas, sin perjuicio de las condiciones que para su ejercicio establece la legislación vigente. Se otorga a las asociaciones personalidad jurídica con plena capacidad de obrar, destacando en este aspecto la posibilidad de establecer su propia organización a través de sus estatutos, así como su inscripción registral. En desarrollo de este último aspecto, mediante el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, se aprobó el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones, en el que se establece que el Registro Nacional de Asociaciones «estará bajo la dependencia orgánica del Ministerio del Interior». En el ámbito competencial de las respectivas Comunidades Autónomas también existen registros autonómicos de asociaciones, estableciéndose la obligación de éstos de comunicar al Registro Nacional de Asociaciones los asientos de inscripción y disolución de las asociaciones de su territorio.
La inscripción registral de las asociaciones tiene carácter meramente declarativo (art. 10.2 LODA), toda vez que para su constitución se requiere únicamente un acuerdo de tres o más personas físicas o jurídicas legalmente constituidas, formalizado mediante un acta fundacional, en documento público o privado. Sin embargo, se establecen ciertos efectos de la inscripción sobre el régimen de responsabilidad de las asociaciones. La falta de inscripción de las asociaciones tiene como consecuencia la atribución personal y solidaria a sus promotores de la responsabilidad por las obligaciones contraídas con terceros (art. 10.4 LODA).
Al amparo del expresado marco normativo se están constituyendo numerosas asociaciones cuya finalidad u objeto según sus Estatutos es promover el consumo de cannabis mediante el cultivo y la distribución de esta sustancia entre sus socios.
Los órganos administrativos encargados de la gestión de los diferentes Registros que reciben solicitudes de inscripción de asociaciones han de dar traslado al Ministerio Fiscal o al órgano jurisdiccional competente de la documentación presentada al efecto, en los supuestos en que aprecien indicios de ilicitud penal en la constitución (párrafo 1.º) o en la propia actividad (párrafo 2.º) de la asociación, en virtud de lo previsto en el apartado cuarto del art. 30 LODA.[4]
Y, en este marco, la actuación del Ministerio Fiscal se adapta a lo previsto en la Instrucción 2/2013, de 5 de agosto, del Fiscal General del Estado, sobre algunas cuestiones relativas a asociaciones promotoras del consumo de cannabis. En dicha Instrucción, siendo conocida la legalidad vigente, tanto desde el punto de vista penal como sancionador, se concluye que «recibida la documentación [en el Registro competente de Asociaciones que dará traslado al Ministerio Fiscal], los Sres. Fiscales incoarán diligencias de investigación penal […] dirigidas a concretar la efectiva actividad de la asociación solicitante de la inscripción. […] Y si la asociación estuviera realizando actividades de cultivo de cannabis y distribución entre sus socios deberán realizarse las actuaciones complementarias que se estimen procedentes conducentes a la presentación de denuncia o querella ante el órgano jurisdiccional competente, siempre que se sobrepasen los límites establecidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de la atipicidad del autoconsumo compartido de drogas».
Ahora bien, se debe destacar que, respecto al cultivo de cannabis, así como la posesión de esta planta o de sus derivados, aunque sean para uso privado, la propia Instrucción señala en su Conclusión Sexta que constituyen actividades ilícitas, salvo que se cuenten con las correspondientes autorizaciones administrativas. Por tanto, aun en el caso de que no se aprecie relevancia penal, deberán acordar o, en su caso, instar la deducción de testimonios para su remisión a la correspondiente Delegación o Subdelegación de Gobierno a los efectos procedentes en el ámbito administrativo.
Por tanto, una primera conclusión es que la legalidad vigente, sin perjuicio de discusiones de competencias estatales o autonómicas (como veremos en un punto posterior), difícilmente permite dar seguridad jurídica a los contornos de lo que constituye la actividad de las asociaciones de cannabis, tanto en lo que se refiere al consumo compartido como, especialmente, al cultivo compartido y la distribución compartida —aunque sea desde la perspectiva de la salud pública—.
III. De la jurisprudencia
El verdadero problema que implica la pretensión de una regulación autonómica de las asociaciones de cannabis, al margen de los riesgos de la sanción administrativa (que se evitan desde el momento en que el consumo se produce en espacios cerrados), es la relevancia penal o no de la actividad en sí misma.
El art. 368 CP no sanciona el consumo, pero sí toda actividad que lo promueve. El cultivo es una de las acciones expresamente mencionadas en dicho art. 368 CP. Cuando su objetivo es ese consumo contrario a la legalidad se convierte en conducta típica. Ahora bien, no es delictivo al igual que todas las actuaciones personales destinadas al propio consumo (ilegal, pero no penalmente prohibido). Por ello, el cultivo es atípico cuando no se detecte alteridad, presupuesto de la intervención penal: «facilitar o favorecer el consumo de otros». Así, el cultivo para el exclusivo consumo personal es contrario a la legalidad, pero carece de relevancia penal.
Pues bien, del mismo modo que el consumo individual o autoconsumo es impune al estar excluido del radio de acción del art. 368 CP, el autoconsumo colectivo, que no deja de ser una modalidad de consumo, pero acompañado, también lo está por extensión lógica y natural de aquella premisa.
Así, siendo conocida por los Tribunales la realidad, así como el debate social y político y no siendo función de éstos ni del Tribunal Supremo legislar, sí que es práctica del más Alto Tribunal el establecimiento de requisitos precisos para delimitar las conductas típicas en normas que definen comportamientos demasiado abiertos.
A estos efectos, es importante destacar lo dicho en diferentes pasajes de la Sentencia n.º 484/2015, de 7 de septiembre, de la Sección 1.ª de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo,[5] dictada en Pleno, en la que se establece la doctrina al respecto:
Así, en primer lugar, se dice en su Fundamento de Derecho Noveno lo siguiente: «[…] Repasemos las directrices de esa doctrina de la mano de la STS 360/2015, de 10 de junio [RJ 2015, 2516], muestra bien reciente de ella. Su proximidad temporal invita a seleccionar esa de entre las muy abundantes que con unos matices u otros, con el acento puesto en unas cuestiones o en otras, se atienen a las líneas maestras de esa enseñanza jurisprudencial:
“Es doctrina reiterada de esta Sala, que de la misma forma que el autoconsumo de droga no es típico, el consumo compartido o autoconsumo plural entre adictos no constituye una conducta penalmente sancionable (STS 1102/2003, de 23 de julio [RJ 2003, 5392], 850/2013, de 4 de noviembre [RJ 2013, 7339] y 1014/2013, de 12 de diciembre [RJ 2014, 329], entre otras).
El consumo de la misma debe llevarse a cabo ‘en lugar cerrado’. La finalidad de esta exigencia es evitar la promoción pública del consumo y la difusión de la sustancia a quienes no forman parte de los inicialmente agrupados.
En términos similares se pronuncian la Sentencia 1472/2002, de 18 de septiembre [RJ 2002, 8152] o la STS 888/2012, de 22 de noviembre [RJ 2012, 11378], en las que se señalan seis condiciones para apreciar este supuesto de atipicidad, que en realidad son los mismos requisitos ya mencionados, aunque alguno se desdobla: […]”.
En definitiva, lo que se sanciona es la promoción, favorecimiento o facilitación del consumo ilegal, y los actos de cultivo, elaboración o tráfico no son más que modos citados a título ejemplificativo, pero no exhaustivo, de realizar esta finalidad típica, a la que también puede estar destinada la posesión, aunque no necesariamente. O bien cualquier otro modo idóneo para alcanzar esta finalidad o resultado, como la donación o el transporte que lógicamente también seria “típico”».
Por tanto, esos son los criterios consolidados desde hace ya casi dos décadas de la atipicidad del consumo compartido. Pero ahora se ha dado un paso más, la pretensión del cultivo y favorecimiento compartido, que en la misma STS dictada en Pleno establece por qué criterios no es admisible, de conformidad con lo estipulado en sus Fundamentos de Derecho Décimo y Undécimo, en los siguientes términos:
«DÉCIMO. […] Hay un salto cualitativo y no meramente cuantitativo, como pretende el Tribunal a quo, entre el consumo compartido entre amigos o conocidos —uno se encarga de conseguir la droga con la aportación de todos para consumirla de manera inmediata juntos, sin ostentación ni publicidad—; y la organización de una estructura metódica, institucionalizada, con vocación de permanencia y abierta a la integración sucesiva y escalonada de un número elevado de personas. Esto segundo —se capta intuitivamente— es muy diferente. Aquello es asimilable al consumo personal. Esta segunda fórmula, en absoluto. […]
UNDÉCIMO. El anterior desarrollo no obsta a que puedan quedar al margen del derecho penal acciones que en una primera aproximación encajarían —como el consumo compartido— en los amplísimos contornos de la descripción típica del art. 368 CP [RCL 1995, 3170 y RCL 1996, 777] pero en las que, como en éste, no se detecten las razones que motivan esa punición por faltar la alteridad. Se trataría, como en el consumo compartido, de actuaciones asimilables al autoconsumo, aunque se prediquen de una colectividad. No quiere decir ello que tales conductas se acomoden a la legalidad. Entre la atipicidad o irrelevancia penal de una conducta y su licitud desde el punto de vista de la globalidad del ordenamiento jurídico media un trecho. Hay conductas ilícitas —el cultivo de estas sustancias lo es siempre que no se cuente con la debida autorización (art. 8.1 de la Ley 17/1967 [RCL 1967, 706] ya citada que también evoca el Fiscal en su recurso)— que pueden quedar fuera del ámbito de lo punible en esta como en tantas otras materias. De la falta de trascendencia penal no puede derivarse sin más la conformidad con el ordenamiento jurídico.
En primer lugar hay que proclamar que la actividad desarrollada por los conocidos como clubs sociales de cannabis, asociaciones, grupos organizados o similares no será constitutiva de delito cuando consista en proporcionar información; elaborar o difundir estudios; realizar propuestas; expresar de cualquier forma opiniones sobre la materia; promover tertulias o reuniones o seminarios sobre esas cuestiones.
Sí traspasa las fronteras penales la conducta concretada en organizar un sistema de cultivo, acopio, o adquisición de marihuana o cualquier otra droga tóxica o estupefaciente o sustancia psicotrópica con la finalidad de repartirla o entregarla a terceras personas, aunque a los adquirentes se les imponga el requisito de haberse incorporado previamente a una lista, a un club o a una asociación o grupo similar. También cuando la economía del ente se limite a cubrir costes.
La filosofía que late tras la doctrina jurisprudencial que sostiene la atipicidad del consumo compartido de sustancias estupefacientes también puede alcanzar, en otro orden de cosas, a la decisión compartida de cultivo de la conocida como marihuana para suministro en exclusiva a ese grupo de consumidores en condiciones congruentes con sus principios rectores que hacen asimilable esa actividad no estrictamente individual al cultivo para el autoconsumo […]».
Pues bien, en esta Sentencia se indica que esa filosofía que inspira la atipicidad de la «compra compartida» puede proyectarse sobre supuestos de cultivo colectivo, aunque con referencia al caso concreto, sin que pueda crearse un establecimiento seriado de requisitos tasados.
No obstante dicha afirmación, la propia Sentencia apunta unos indicadores que podrían favorecer la apreciación de la atipicidad tales como: el reducido número de personas que se agrupan informalmente con esa finalidad; el carácter cerrado del círculo; sus vínculos y relaciones que permiten conocerse entre sí y conocer sus hábitos de consumo y además alcanzar la certeza más allá del mero compromiso formal exteriorizado; de que el producto se destina en exclusiva a ese consumo individual de quienes se han agrupado, con la razonable convicción de que nadie va a proceder a una redistribución o comercialización por su cuenta; así como los hábitos de consumo en recinto cerrado. Quedaría definitivamente ratificada esa estimación, aunque no sea este dato imprescindible, si el cultivo compartido va seguido de un consumo compartido. Por tanto, la ausencia de cualquier vestigio de espíritu comercial u obtención de ganancias por alguno o por varios; la absoluta espontaneidad y por supuesto voluntad libre e iniciativa propia de quienes se agrupan son variables o actores de ponderación.
Y, en definitiva, en el supuesto analizado por la Sala del TS, vistos los indicadores referenciados, se consideró la existencia del tipo penal. Eso sí, se aplicó de forma atenuada por considerar que concurría el denominado error de prohibición vencible.[6]
No obstante lo anterior, resulta más que interesante el Voto Particular del Magistrado Excmo. Sr. D. Cándido Conde Pumpido Tourón, al que se adhirieron en su totalidad el Excmo. Sr. D. Joaquín Giménez García y la Excma. Sra. D.ª Ana Ferrer García, y parcialmente, el Excmo. Sr. D. Andrés Martínez Arrieta. En este Voto Particular (que no crea doctrina), tras afirmar que la función actual del TS, más allá de su papel tradicional de intérprete de la Ley, de mero guardián de la norma, se ha transformado en una misión de interés más general: hacer evolucionar el derecho, adaptarlo a los cambios sociales y garantizar la seguridad jurídica unificando la jurisprudencia; se dice en sus puntos Quinto y Sexto lo siguiente, por lo que aquí interesa:
«Quinto. En el Pleno jurisdiccional de esta Sala de ocho de julio de 2015, se propusieron y debatieron una serie de criterios o requisitos para la aplicación de la doctrina del consumo compartido a los supuestos de cultivo compartido de cannabis, que a nuestro entender permitirían una aplicación más segura de la persecución y sanción penal en esta materia, y por ello estimamos conveniente explicitar.
A) La atipicidad del consumo compartido, doctrina de creación jurisprudencial […].
B) Al amparo de esta doctrina han proliferado agrupaciones de consumidores de hachís, que se dedican al autocultivo para autoconsumo, formando clubs de consumidores.
Este tipo de agrupaciones, muy consolidadas en la realidad social, han dado lugar a supuestos abusivos, en los que por el elevado número de los asociados, la modalidad de suministro del hachís, la posibilidad de distribución a terceros o las cantidades de droga manejadas, se exceden notoriamente los límites razonables de nuestra doctrina jurisprudencial, incurriéndose en conductas idóneas para perjudicar la salud pública porque promueven, favorecen o facilitan el consumo ilegal de hachís fuera del círculo de los consumidores habituales que se agrupan para el consumo compartido.
Se hace necesario, por ello, establecer limitaciones que, adaptando la doctrina del consumo compartido a la realidad social actual, eviten sin embargo la posibilidad de supuestos abusivos, notoriamente excluidos del espíritu y finalidad de la mencionada doctrina jurisprudencial.
C) En consecuencia, puede establecerse como criterio general que solo podrían ampararse en nuestra doctrina jurisprudencial sobre la atipicidad del consumo compartido:
1º) Aquellas agrupaciones constituidas para evitar el recurso al tráfico ilícito como vía de autosuministro, que reúnan a quienes fuesen previamente consumidores habituales, siempre mayores de edad y en pleno uso de sus facultades, estableciendo un período de carencia prolongado desde la incorporación a la agrupación a la adquisición del derecho a compartir la substancia, para evitar el favorecimiento del consumo ilegal por terceros que se incorporen ocasionalmente para el consumo inmediato.
2º) Aquellos supuestos en los que el consumo se lleve a cabo exclusivamente en el interior de la agrupación, es decir “en lugar cerrado”, como exige la doctrina del consumo compartido. La finalidad de esta exigencia es evitar la promoción pública del consumo y la posibilidad de compartir, comerciar o difundir la sustancia que se entregue para consumir fuera a quienes no forman parte de los inicialmente agrupados.
3º) Aquellos supuestos en que se circunscriba el consumo a un grupo reducido de adictos, identificables y determinados, por lo que estas agrupaciones no deberían sobrepasar un número limitado de miembros, que en ningún caso debería exceder de la treintena.
4º) Aquellas agrupaciones que suministren a sus miembros cantidades que no rebasen la droga necesaria para el consumo inmediato, sin superar el consumo diario.
El autocultivo debería, en consecuencia, limitarse a una producción que no supere el consumo previsible del número reducido de miembros que integren la agrupación, quedando excluido el ánimo de lucro pues los socios únicamente pueden compartir los gastos.
Estos criterios o requisitos, que constituyen una adaptación a la realidad actual de las agrupaciones de consumidores, de los requisitos establecidos tradicionalmente por nuestra jurisprudencia para el consumo compartido, pueden a nuestro entender complementar la doctrina de la sentencia mayoritaria, con el fin de garantizar la seguridad jurídica, y evitar en el futuro la posibilidad de errores de prohibición.
Sexto. En conclusión, estimamos que el fallo de la sentencia mayoritaria debió ser absolutorio, en aplicación del error de prohibición invencible, y que en todo caso la sentencia debió incluir los requisitos precisos para aplicar al cultivo compartido la doctrina del consumo compartido, en los términos anteriormente expresados».
Por tanto, la misma Sentencia en Pleno, estableciendo unos criterios e indicadores en sus Fundamentos de Derecho décimo y undécimo, también es criticada en el presente Voto Particular, señalando que el TS podría haber aprovechado para establecer claros requisitos, que se desarrollan en el mismo, y que pondrían punto de inicio para proyectar esa posible regulación y dar la necesaria seguridad jurídica a las asociaciones que se puedan constituir de futuro.
Y, a continuación, la misma STS añade otro Voto Particular, que defiende que se podría haber aplicado el error de prohibición invencible, dadas las circunstancias concretas del contenido de los Estatutos, contrato de previsión de consumo, el acuerdo de cultivo colectivo y el Reglamento de régimen interno.
De hecho, en la posterior Sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo núm. 536/2016, de 27 de junio, se absuelve a los organizadores de la asociación, porque entiende aplicable el error de prohibición invencible, al considerar que concurre el mismo en la creencia de los promotores de actuar conforme a la legalidad vigente por existir en la inscripción de la Asociación en el Registro competente el Informe no desfavorable del Ministerio Fiscal. Con ello, y advirtiendo los Magistrados que dictaron esta Sentencia que no se salen de la doctrina fijada en la anterior dictada en Pleno, sin embargo, sí consideran que, a pesar de existir antijuricidad y tipicidad en la conducta, concurría un error de prohibición invencible (excluye la existencia de culpabilidad de los autores), al tener el informe del Ministerio Fiscal no desfavorable, que dio esa creencia de legalidad a los promotores de la Asociación; señalando, por tanto, en la propia Sentencia, que esto no supone una contradicción con lo decidido en la Sentencia dictada en Pleno.
Por tanto, y en conclusión, tenemos una jurisprudencia que ha analizado e interpretado el art. 368 CP declarando impune el autoconsumo y el consumo compartido desde hace más de dos décadas, siempre que se cumplan determinados requisitos. Y, por otro lado, se han marcado recientemente indicadores o criterios para que tampoco sea punible el cultivo compartido; que si acudimos al Voto Particular indicado, también permitiría fijar unos requisitos claros.
Con todo ello, si se pretendiera en el ámbito de cualquier Comunidad Autónoma elaborar una regulación para dar seguridad jurídica a las asociaciones cannábicas —y a falta de descripción y detalle expreso en el tipo penal—, en todo caso —y al margen de cuestiones competenciales que veremos a continuación—, deberían tenerse en cuenta estos criterios o requisitos jurisprudenciales, por un lado, para el autoconsumo compartido; y, por otro, los indicadores[7] para el autocultivo; sin perjuicio de que para este último sería más conveniente acudir directamente a los requisitos sugeridos en el Voto Particular referenciado.
IV. De las iniciativas legislativas en otras Comunidades Autónomas
En la actualidad, como se ha adelantado en el segundo punto de este estudio, independientemente de la regulación supranacional, y la estatal en materia penal y administrativa, existen varios ejemplos de CC. AA. que han dado un paso adelante y han procedido a la regulación en la materia. Así, podemos analizar cada una de ellas de forma sucinta, pues han pretendido reflejar en sus normas los criterios o indicaciones jurisprudenciales mencionados.
1. Ley Foral de Navarra 24/2014, de 2 de diciembre, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra
Esta Ley, tal y como establece en su Exposición de Motivos, «pretende insertar en la legislación actual a los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra o clubs de consumidores y consumidoras de cannabis, aportando seguridad jurídica tanto a las personas que componen dichos colectivos como a la sociedad en general, beneficiándose, de esta manera, la protección de la salud pública». Y, tras realizar un análisis de la normativa actualmente vigente y de la jurisprudencia, en particular, con respecto a que el consumo escapa del tipo penal, se continúa diciendo en su Exposición de Motivos: «Esta ley foral regulará, por tanto, la constitución de los clubes como colectivos privados de usuarios de cannabis sativa, respetando siempre los límites impuestos por la ley y la jurisprudencia.
Tanto los fines y objetivos como la organización interna de los clubes deberán respetar siempre los límites establecidos por la jurisprudencia, garantizando que las personas que integren el club sean ciertas y determinadas, que todas ellas sean consumidoras con anterioridad a la entrada en el club, que el consumo de la sustancia se lleve a cabo en lugar cerrado y de manera conjunta, que las cantidades de sustancia sean pequeñas y no excedan del consumo personal, y evitando en cualquier caso que las sustancias puedan llegar a terceros ajenos al club […]».
Pues bien, el contenido de esta Ley, en la búsqueda de los objetivos señalados, viene a recoger los requisitos jurisprudenciales del autoconsumo compartido. Ahora bien, sin establecer las limitaciones de miembros y sin regular el denominado por la jurisprudencia analizada como autocultivo colectivo.
No obstante, independientemente de ello, la Ley, cuya entrada en vigor se produjo a los veinte días de su publicación —a falta de mención expresa en la misma—, fue impugnada en su totalidad por el Gobierno del Estado mediante el Recurso de inconstitucionalidad n.º 1534/2015,[8] que, admitido a trámite, supuso la inmediata suspensión de la vigencia de dicha norma —desde el 16 de marzo de 2015 para las partes del proceso y desde el 17 de abril de 2015 para los terceros, mediante Providencia del TC de 14 de abril de 2015—; y, transcurrido el plazo que prevé el art. 161.2 CE de 5 meses, se mantuvo la suspensión mediante Auto del TC n.º 170/2015, de 7 de octubre.
En el íter de los trámites acaecidos en el proceso, precisamente este Auto del TC, sin entrar sobre el fondo del asunto, ya nos daba unas pistas sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de la regulación realizada por la Comunidad Foral de Navarra.
De esta Resolución, con carácter previo, interesaba destacar las alegaciones formuladas por el Letrado del Parlamento reflejadas en el Quinto de sus Antecedentes, que en este sentido y en defensa de la legalidad de la norma, especificó que el objeto de la Ley era establecer una regulación general para la constitución y funcionamiento de los clubes de cannabis para el uso personal controlado al amparo de sus competencias, sin que con ello se pretendiera contravenir las competencias estatales ni el CP ni la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana.[9]
Por tanto, se defendía que se trata de una regulación sobre un tipo de asociaciones sin ánimo de lucro, destacando que se normativizan una serie de requisitos, que vienen a coincidir con los previstos en la jurisprudencia sin que, por tanto, se incurra en infracción de competencias estatales,[10] tal y como se alega, por el contrario, por el Abogado del Estado.
Pues bien, en este punto, el TC en su función de ponderar los intereses y perjuicios irreversibles que se pudieran generar para resolver el incidente cautelar de suspensión, y sin entrar en el fondo del recurso, ya resolvió el mismo adelantando que no pueden ignorar en su decisión la legislación aplicable ni la interpretación que el Tribunal Supremo en el orden penal realiza al respecto. A estos efectos, concluyó la necesaria suspensión de la norma, pues consideró que el marco de la Ley prevé situaciones subsumibles en el tipo penal contemplado en el art. 368 CP, en concreto, respecto a que no prevé la Ley limitación alguna en cuanto al número de personas que puedan integrar los clubes y, por otro lado, que no se garantiza que las cantidades de cannabis retiradas por día por los miembros de la asociación no terminen siendo accesibles a terceras personas, lo que se fundamenta de forma expresa y concreta en su Fundamento de Derecho Quinto.[11]
Pues bien, esos antecedentes, han derivado en la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, n.º 144/2017, de 14 de diciembre,[12] dictada en Pleno, resolviendo el Recurso de inconstitucionalidad n.º 1534/2015. En ésta, el TC, tras un previo análisis de los antecedentes referenciados y la normativa que le puede ser de aplicación, centra el debate en una cuestión de naturaleza exclusivamente competencial, y tras analizar de nuevo el “panorama legislativo” —en términos del propio Tribunal—, analiza los títulos competenciales esgrimidos en el orden ya fijado por la propia doctrina constitucional. Así, y derivado de lo anterior, concluye que debe de analizarse si la Ley Foral 24/2014 tiene cobertura en el título competencial autonómico sobre asociaciones o si invade la competencia exclusiva estatal en materia penal del art. 149.1.6 CE. Para concluir, en definitiva, en su Fundamento Jurídico Quinto que esta Ley «invade la competencia exclusiva estatal en materia de legislación penal, puesto que efectivamente regula, con incidencia sobre el tipo penal definido en la legislación estatal, el consumo, abastecimiento y dispensación de cannabis, en el marco de las asociaciones de usuarios a las que se refiere». Y añade que «la competencia autonómica en materia de asociaciones (única invocada en apoyo de la Ley Foral 24/2014) en las Comunidades Autónomas cuyos estatutos se la atribuyen (como es el caso de Navarra) no incluye, desde luego, la legitimación de fines o medios que sean delictivos. En este caso, ya el artículo 22.2 CE dice qué asociaciones son ilegales […]». Y, con todo ello, finalmente, estimando el Recurso de inconstitucionalidad, declara la Ley inconstitucional y nula en su totalidad.[13]
En consecuencia, esta regulación, a pesar de que a priori pretendía dar una seguridad jurídica a los usuarios de las asociaciones de cannabis (y que repasada la jurisprudencia del Supremo ya adolecía de falta de límite de socios en las asociaciones ni regulaba qué requisitos debía aplicar la asociación en casos de autocultivo o de autoabastecimiento), de ninguna forma impedía, en su caso, la debida aplicación de las normas sancionadoras o represivas estatales, sin perjuicio de que su declaración de inconstitucionalidad y de nulidad detiene cualquier posibilidad de regulación en esta materia por las Comunidades Autónomas.
2. Ley del País Vasco 1/2016, de 7 de abril, de atención integral de adicciones y drogodependencias
En este segundo caso, la Ley del País Vasco, incluye muchos más aspectos que la Ley de Navarra, dado que no se focaliza en el ámbito del cannabis, sino en cualquier sustancia o comportamiento que genere adicción; característica que se desarrolla en su propia Exposición de Motivos.[14] Que, en el marco concreto del cannabis dice expresamente que: «Es también especialmente novedoso el reconocimiento de los derechos y el establecimiento de deberes y obligaciones, no solo como personas usuarias de los servicios sociales o de salud, sino también en aceptación de la libertad personal. Así, nadie podrá ser objeto de discriminación por razón de su circunstancia ante las adicciones, reconociéndose expresamente esta consideración para las personas mayores de edad que formen parte de entidades de consumidores y consumidoras de cannabis, entidades que son objeto de regulación en el apartado de la ley referido a la iniciativa social.
Finalmente, la iniciativa social supone el reconocimiento de la importante labor realizada en la materia por personas y entidades privadas, y regula las condiciones para la colaboración con ellas. En este apartado, es destacable la referencia a las entidades legalmente registradas y sin ánimo de lucro constituidas por personas mayores de edad consumidoras de cannabis, las cuales serán objeto del debido desarrollo reglamentario dentro de nuestro marco competencial y atendiendo a la legislación vigente».
Ahora bien, en el articulado de la Ley, y por lo que aquí respecta en relación con las asociaciones de cannabis, éstas únicamente se citan en su art. 83,[15] dado que para el contenido detallado de su regulación, se remite a un posterior desarrollo reglamentario.
En este caso, igualmente, la Ley 1/2016 ha sido impugnada por el Gobierno del Estado, mediante Recurso de inconstitucionalidad n.º 231/2017.[16] Ahora bien, no contra la totalidad de la norma, sino, evidentemente, únicamente frente a su art. 83, declarado suspendido desde el 13 de enero de 2017 para las partes en el proceso y desde el 4 de febrero de 2017 para los demás, por providencia del TC de 31 de enero de 2017; y manteniendo la suspensión de la vigencia y aplicación de este precepto por Auto del TC n.º 77/2017, de 9 de mayo.
En este sentido, las objeciones de la Administración central son conocidas. Los Ministerios de Justicia e Interior las hicieron llegar al Parlamento Vasco durante la tramitación de la ley, que fue aprobada sin cambios en su art. 83 en abril de 2016, pese a las advertencias de inconstitucionalidad que pesaban sobre su contenido. El Gobierno del Estado defiende que la regulación de los clubes de consumidores de cannabis es una materia de competencia exclusiva del Estado. Es decir, que la norma aprobada por la Cámara vasca vulnera el orden constitucional de reparto de atribuciones establecido entre el poder central y el autonómico.
Considera además que la Ley colisiona con el Código Penal y supone una despenalización «de facto» del cultivo y el tráfico de cannabis, actualmente prohibidos. «Si cultivar y traficar con cannabis es delito […] ¿cómo, dónde y a través de quién o de quiénes van a comprar esta sustancia las entidades de personas consumidoras?», reflexionaba el autor del informe remitido a la Cámara vasca desde el Ministerio del Interior.
Así, en el texto que recurre el art. 83 se hace constar que el citado precepto es «inconstitucional por invadir las competencias del Estado relativas a la legislación de productos farmacéuticos, Legislación Penal y Seguridad Pública».
Ahora bien, en el presente supuesto, y aunque en su fundamento de derecho 2 ya se adelanta que el recurso presenta un objeto que, por el contenido de las normas recurridas y por las alegaciones de las partes, es semejante al resuelto por la STC n.º 144/2017, de 14 de diciembre, se asumen las consideraciones hechas en aquélla. No obstante, y a diferencia del caso anterior, mediante Sentencia dictada en Pleno n.º 29/2018, de 8 de marzo, el Tribunal Constitucional ha resuelto desestimar el recurso y declarar que no es inconstitucional el art. 83 de la Ley siempre que se interprete que, sin predeterminar el tipo de asociación que son las entidades de personas consumidoras de cannabis, se limita a prever que deben cumplir ciertas funciones de colaboración con la Administración sanitaria, tal como se expone en el fundamento jurídico 3. En esta interpretación, el encuadre competencial del precepto resulta completamente ajeno a la legislación penal, pero también a la legislación en materia de medicamentos y de seguridad pública, debiendo reconducirse exclusivamente a la materia protección de la salud, ámbito en el que, como se razonó en el fundamento jurídico 2 de esta resolución, juega tanto la competencia estatal sobre las bases de la sanidad interior (art. 149.1.16 CE) como la competencia autonómica de desarrollo de dichas bases asumida por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 18.1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco.
3. Ley de Cataluña 13/2017, de 6 de julio, de las asociaciones de consumidores de cannabis[17]
En tercer lugar, la reciente Ley de Cataluña resulta la más concreta en la materia, que trata el tema de forma más específica y completa, tratando de regular tanto la constitución y funcionamiento de estas asociaciones o clubes, así como el cultivo compartido o autoabastecimiento.
Ésta tiene como antecedente previo la Resolución SLT/32/2015, de 15 de enero, por la cual se aprobaron criterios en materia de salud pública para orientar las asociaciones cannábicas y sus clubes sociales y las condiciones del ejercicio de su actividad por los Ayuntamientos de Cataluña, dictada desde el Departamento de Salud de la Generalitat, por el Secretario de Salud Pública, en atención de la Moción 77/X, sobre seguridad ciudadana, aprobada el 17/02/2014 por el Parlamento de Cataluña, la cual aprobaba los criterios en materia de salud pública para orientar a las asociaciones cannábicas, sus clubes y las condiciones del ejercicio de su actividad. Esta Resolución, en el fondo, únicamente recopilaba una serie de condiciones de acceso de los socios (edad, ser consumidor, etc.), así como el establecimiento de requisitos a cumplir por la asociación: oferta de servicios de información y asesoramiento, formación en reducción de riesgos y daños asociados al consumo de cannabis, condición de salubridad del local, limitación horaria, limitaciones de su ubicación con respeto de distancia mínima entre clubes y centros educativos y servicios sanitarios, etc. Por tanto, en este caso, a pesar de definir unos criterios que se aproximaban a los fijados por el Tribunal Supremo en su jurisprudencia, tampoco existía una regulación que pudiera considerarse que diera seguridad jurídica frente a posibles ilícitos penales o administrativos.
Derivado de este antecedente, la Ley 13/2017 pretende dar seguridad jurídica a esa realidad social que sigue los parámetros fijados por la jurisprudencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y que se dicta, tal y como indica en su propia Exposición de Motivos —y con el fin evidente de evitar Recursos de inconstitucionalidad futuros— con fundamento en el propio encuadre competencial que permite el Estatuto de Autonomía de Cataluña. En este sentido, se remite al derecho de las personas que tienen al libre desarrollo de su personalidad y capacidad personal (art. 15); el derecho a la protección de la salud de los consumidores y usuarios y el derecho a disfrutar de un régimen de garantías de los productos adquiridos (art. 28); así como el deber de los poderes públicos de garantizar la protección de la salud, la seguridad y la defensa de los derechos y los intereses legítimos de los consumidores y usuarios (art. 49).
Pues bien, con esta pretensión competencial, esta Ley fija las normas generales para la constitución, organización y funcionamiento de estas asociaciones y sus clubes, que hasta ahora se amparaban en regulaciones municipales. En el texto se indica que los socios de los clubes deberán ser personas mayores de edad que tendrán que inscribirse en un libro de registro a fin de contabilizar las cantidades de cannabis adquiridas y las fechas correspondientes. Fijando, además, y como novedad legislativa, la limitación del cultivo por parte de la asociación en un máximo de 150 kilogramos por año, que sólo se podrá vender a los socios, siendo que el consumo personal de éstos se fija en un máximo de 20 gramos al mes para los que tengan una edad comprendida entre los 18 y los 21 años, y de 60 gramos al mes para los mayores de 21 años —cantidades que pueden aumentar por motivos terapéuticos—. En la norma se prevé, asimismo, la creación de una comisión de seguimiento de la aplicación de la ley, el establecimiento de medidas de control higiénico y sanitario de las actividades de las asociaciones y para la prevención de riesgos, y se incluye además un estricto régimen sancionador de carácter administrativo.
No obstante, y a pesar de los esfuerzos por el legislador catalán para adaptar esta normativa a los criterios jurisprudenciales, en tiempo y forma, ya el pasado 13 de octubre de 2017, el Consejo de Ministros[18] anunció la aprobación del Acuerdo por el que se solicitaba del Presidente del Gobierno la interposición de Recurso de inconstitucionalidad en relación con esta Ley, por entender el ejecutivo, igualmente, que esta norma vulneraba competencias exclusivas del Estado. En concreto, por los mismos motivos por los que se recurrió la Ley Foral de Navarra y el art. 83 de la Ley del País Vasco referenciadas, dado que se entiende que la Comunidad Autónoma carece de competencias para la aprobación de una norma con este contenido, que no puede ampararse ni en el derecho de asociación, ni en la protección de los consumidores, ni en la protección de la salud, y que trata de regular y dar amparo legal a actividades que están tipificadas como delito en el Código Penal. En su consecuencia, el Gobierno del Estado impugnó esta Ley mediante Recurso de inconstitucionalidad n.º 5003/2017,[19] declarada suspendida desde el 13 de octubre de 2017 (fecha de interposición del recurso) para las partes en el proceso y desde el 4 de diciembre de 2017 para los demás, por Providencia del TC de 28 de noviembre de 2017, y manteniendo la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley por Auto del TC n.º 33/2018, de 21 de marzo (BOE n.º 75, de 27 de marzo).
En consecuencia, y en conclusión, no habiendo en la génesis del presente estudio Comunidad Autónoma que tuviera una regulación vigente en la materia —por estar suspendidas por el TC—, el suceder de los trámites procesales ha confirmado que el Alto Tribunal ya ha declarado la inconstitucionalidad de la primera de estas normas al considerar que invade competencias del Estado por tener incidencia innegable sobre la delimitación del tipo penal correspondiente, a pesar de que se hubiera pretendido por las respectivas Comunidades Autónomas la regulación de una normativa autorizadora o habilitante; y en el segundo caso se ha condicionado su constitucionalidad a que las asociaciones no se excedan de cumplir ciertas funciones de colaboración con la Administración sanitaria.
V. De las competencias estatales y de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en relación con esta materia.[20] Conclusiones
Derivado de la realidad social y los precedentes normativos de las referenciadas Comunidades Autónomas, como último punto de análisis del presente estudio, debemos acercarnos —aunque sea de forma sucinta, pues ya han sido resueltas las controversias jurídicas habidas entre Estado – CC. AA.— al ámbito competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas en esta materia, en particular con respecto a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. En este sentido, y con carácter previo, debemos destacar que esta Comunidad Autónoma, a través de su Parlamento, y visto el debate creciente en los últimos tiempos, con fecha del pasado 15 de marzo de 2017, mediante su Comisión de Salud, aprobó un Plan de Trabajo de la Ponencia para el estudio de la regulación de los clubes sociales de cannabis y el uso terapéutico del cannabis, con tres objetivos,[21] el segundo de los cuales tenía por finalidad promover la regulación en esta materia; y cuyas sesiones de estudio se celebraron entre los meses de marzo a junio de 2017.[22]
Pues bien, dicho lo anterior, el análisis competencial Estado ‒ Comunidades Autónomas debía partir, por un lado, de la normativa enumerada en el primer apartado de este estudio, de carácter supranacional y estatal y, por otro, de las posturas de las diferentes CC. AA. referenciadas frente a los Recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra sus respectivas leyes. De dicha controversia, parecía claro a priori que cualquier regulación aperturista o permisiva con las asociaciones cannábicas o clubes de cannabis era susceptible de invadir competencias estatales —en concreto las alegadas por el Gobierno del Estado, previstas en los apartados 6 (legislación penal), 16 (bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre los productos farmacéuticos) y 29 (seguridad pública), del art. 149.1 CE—.
Ahora bien, y a pesar de que las tres regulaciones anteriores iban encaminadas a seguir los criterios o indicadores fijados por la jurisprudencia del TS, especialmente la regulación catalana, difícilmente podrían dar la seguridad jurídica absoluta que requiere la norma con respecto a los ciudadanos, dado que las normas penales y sancionadoras administrativas seguirían vigentes; y ninguna de ellas autoriza el autocultivo colectivo. Debate que ha quedado finiquitado desde el punto de vista competencial desde el momento en que el Tribunal Constitucional ha sido tan clarificador respecto a la Ley Foral Navarra 24/2014.
Por tanto, llegados a este punto, carece de todo sentido preguntarnos si la Comunidad Autónoma de las Illes Balears podría dictar una normativa con rango legal que regulara la actividad de las asociaciones cannábicas y los clubes sociales y terapéuticos de cannabis. Pues siendo hace unos meses una pregunta no sencilla de responder, con sus claroscuros, actualmente, ya tenemos una respuesta: su destino estaría encaminado a ser declara inconstitucional y, por tanto, nula.
No obstante, no es menos cierto que la Ley catalana 13/2017 ha hecho un esfuerzo mayúsculo por tratar de adaptar los criterios o indicadores jurisprudenciales a la norma aprobada. Ahora bien, y sin perjuicio de ser la más completa y rigurosa con los criterios jurisprudenciales de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, cabe presumir que el Tribunal Constitucional, siguiendo el planteamiento competencial expuesto, considerará irremediablemente la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley.
Por todo ello, y en conclusión, y a pesar de los esfuerzos de estudio y objetivos de la Ponencia del Parlamento Balear, vista la actual situación competencial y las regulaciones supranacional y estatales, así como la reciente nulidad de la primera de las leyes autonómicas, a falta de instrumentos legislativos propios, por ausencia de competencias para ello, no puede omitirse el valorar la utilización de mecanismos tendentes para instar al Estado a que proceda a la regulación pertinente en la materia, ya sea a través de una iniciativa legislativa ante el Congreso de los Diputados (art. 185 del Reglamento del Parlamento de las Illes Balears) o por una iniciativa dirigida al Gobierno del Estado para que promueva la modificación de la regulación penal y una regulación de asociaciones de cannabis.
De hecho, para finalizar, debemos destacar que, paralelo a estas inquietudes normativistas en determinadas CC. AA., desde el punto de vista estatal el Grupo de Estudios de Políticas sobre el Cannabis (GEPCA), integrado por más de una decena de expertos en derecho, farmacología o psiquiatría, ha diseñado desde el año 2015 un modelo de regulación del cannabis que va a hacer llegar a todos los partidos políticos para que se discuta en el Congreso de los Diputados con la intención de que se convierta en una proposición de Ley. Este modelo de regulación fue presentado de forma pública el pasado 19 de junio de 2017 con la intención de que se permitan plantaciones personales, clubes sociales de cannabis y un circuito comercial sometido a fuertes controles. El modelo que propone GEPCA, similar al del tabaco y el alcohol aunque atendiendo a las peculiaridades del cannabis, abarca la regulación de todo el ciclo, desde su cultivo hasta el consumidor final, y se centra en tres ejes fundamentales —derivados de la propia doctrina jurisprudencial—: en primer lugar, permitir el autocultivo con límites de cantidades destinadas al autoconsumo y teniendo prohibida la venta; en segundo lugar, creando un mercado regulado tutelado administrativamente, y, por último, con una regulación exhaustiva de las asociaciones o clubes de cannabis.
Con todo ello, y vista la reciente actualidad derivada de las resoluciones del Tribunal Constitucional, debemos aguardar a lo que nos depare, en su caso, una futura regulación estatal.
«1. Cada uno de los Estados miembros adoptará las medidas necesarias para garantizar la punibilidad de las siguientes conductas intencionales cuando se cometan contrariamente a Derecho:
la producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, la expedición, el envío en tránsito, el transporte, la importación o la exportación de drogas;
el cultivo de la adormidera, del arbusto de coca o de la planta de cannabis;
la posesión o la adquisición de cualquier droga con el objeto de efectuar alguna de las actividades enumeradas en la letra a);
la fabricación, el transporte o la distribución de precursores, a sabiendas de que van a utilizarse en la producción o la fabricación ilícitas de drogas o para dichos fines.
2. Las conductas expuestas en el apartado 1 no se incluirán en el ámbito de aplicación de la presente Decisión marco si sus autores han actuado exclusivamente con fines de consumo personal tal como lo defina la legislación nacional». ↑
Real Decreto 1194/2011, de 19 de agosto. ↑
Con igual redacción que el art. 25 de la derogada por ésta LO 1/1992, de 21 de febrero. ↑
«4. Cuando se encuentren indicios racionales de ilicitud penal en la constitución de la entidad asociativa, por el órgano competente se dictará resolución motivada, dándose traslado de toda la documentación al Ministerio Fiscal o al órgano jurisdiccional competente, y comunicando esta circunstancia a la entidad interesada, quedando suspendido el procedimiento administrativo hasta tanto recaiga resolución judicial firme.
Cuando se encuentren indicios racionales de ilicitud penal en la actividad de la entidad asociativa, el órgano competente dictará resolución motivada, dando traslado de toda la documentación al Ministerio Fiscal o al órgano jurisdiccional competente, y comunicando esta circunstancia a la entidad interesada». ↑
Resuelve el Recurso de Casación n.º 1765/2014 por infracción de Ley interpuesto contra la Sentencia n.º 42/2014, de 16 de junio, de la Sección 2.ª de la Audiencia Provincial de Vizcaya. ↑
Recientemente, mediante la STC n.º 146/2017, de 14 de diciembre (BOE [Sec. TC] núm. 15, de 17 de enero de 2018), resolviendo el Recurso de amparo n.º 1569/2016, contra la Sentencia del TS referenciada, se han declarado vulnerados los derechos de los recurrentes a un proceso con todas las garantías y a la defensa; y, por tanto, se ha declarado la nulidad de dos Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2015 y de un posterior Auto de 26 de enero de 2016, que desestimó el incidente de nulidad de actuaciones —todas estas Resoluciones dictadas en el Rollo de Casación núm. 1765/2014—, retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la primera de las Sentencias, para que el Tribunal Supremo proceda de modo respetuoso con los derechos fundamentales reconocidos.
Con respecto a esta Sentencia del TC, debemos destacar que no afecta a la doctrina del TS en relación con los criterios del consumo compartido y el ámbito de competencias a analizar objeto del presente estudio, sino con la vulneración de los derechos particulares de los condenados por el TS a un proceso con todas las garantías (anteriormente absueltas en la primera instancia), pues debieron haber sido oídas por el más Alto Tribunal en perfecta garantía del derecho de defensa y a tener un proceso con todas las garantías, en los términos desarrollados en los Fundamentos de Derecho sexto a octavo de la referenciada STC. ↑
Destáquese el matiz jurídico, dado que en un caso son requisitos y en el otro indicadores. ↑
BOE núm. 246, de 14 de octubre. ↑
Estas alegaciones en el Auto del TC n.º 170/2015, de 7 de octubre, son:
«[…] b) Seguidamente señala que el objeto de la Ley Foral es establecer las normas generales para la constitución, organización y funcionamiento de los clubes de personas consumidoras de cannabis, para lo que Navarra tiene competencias al amparo del art. 44.19 de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra para regular las asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares que desarrollen principalmente sus funciones en Navarra. El particular colectivo de usuarios, al que se dirige la Ley Foral, se engloba dentro del término genérico “y similares” al que alude el precitado artículo. La Ley Foral trata únicamente de regular estas asociaciones, que se están constituyendo al amparo del derecho de asociación en Navarra y otras Comunidades Autónomas. Subraya que en ningún caso pretende legalizar total o parcialmente el consumo de cannabis, para lo que efectivamente Navarra carece de competencias.
c) El Letrado señala que la Ley Foral simplemente pretende predeterminar unas normas generales sobre la constitución, organización y funcionamiento de los clubes de personas consumidoras de cannabis, que ya están funcionando legalmente al amparo del derecho de asociación: […]. Partiendo de esta realidad, la Ley Foral pretende dotar a estas asociaciones de un marco legal respecto al consumo de cannabis para uso personal pero controlado y dentro de una existencia permitida, no por esta Ley Foral, sino por la legislación estatal de aplicación (Código penal y Ley Orgánica 1/1992 [RCL 1992, 421], de seguridad ciudadana).
d) En cuanto a la alegada infracción del art. 149.1.6, 16 y 29 CE [RCL 1978, 2836], el Letrado del Parlamento de Navarra señala que la Ley Foral se limita a desarrollar, desde su competencia, unas normas concretas para la constitución, organización y funcionamiento de unos clubes, y no como afirma el recurrente, a regular el consumo, abastecimiento y dispensación de cannabis; los preceptos autonómicos tampoco contravienen ni modificación materia penal ni de seguridad pública de competencia estatal, sino que parten de una realidad permitida tanto por el CP como por la Ley Orgánica 1/1992, de seguridad ciudadana. Por las mismas razones, señala el Letrado, no debe impugnarse la totalidad de la Ley Foral 24/2014». ↑
Competencias estatales que se concretan en las previstas en los siguientes apartados 6 (legislación penal), 16 (bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos) y 29 (seguridad pública) del art. 149.1 CE. ↑
«[…] A este Tribunal solo le corresponde valorar, en el marco del presente incidente, los perjuicios que puedan derivarse del mantenimiento o la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados. En dicha tarea, no obstante, no podemos ignorar ni la legislación aplicable ni la interpretación que el Tribunal Supremo, como órgano jurisdiccional superior en el orden penal, haya podido sentar en sus pronunciamientos.
[…] No obstante, debe subrayarse que si bien la conducta típica básica del art. 368 CP [RCL 1995, 3170 y RCL 1996, 777] como delito contra la salud pública adopta múltiples manifestaciones abarcando a las que, de cualquier modo, “promuevan, favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas”, la jurisprudencia del Tribunal Supremo entiende que la promoción, favorecimiento o facilitación afecta a la salud pública como bien jurídico tutelado en tanto que tales conductas se sitúan en una cadena de tráfico o de favorecimiento mediante una difusión indiscriminada de las sustancias prohibidas hacia destinatarios indeterminados. Por ello, cuando quede excluido el riesgo típico para la salud pública porque no exista posibilidad de difusión, de facilitación o de promoción del consumo por terceras personas indeterminadas o indiscriminadamente, aquellas conductas, que no despliegan peligro para la salud de terceros, son consideradas penalmente atípicas (entre otras, SSTS de 16 de julio de 1994 [RJ 1994, 6462], de 5 de febrero de 1996 [RJ 1996, 793] y de 23 de febrero de 2011 [RJ 2011, 1973]). En este ámbito de conductas penalmente inocuas se marcan las prácticas de consumo compartido de drogas no gravemente nocivas para la salud en lugares determinados, cerrados a la presencia de terceros, de manera que se excluya la participación en un circuito de difusión de las sustancias estupefacientes.
Recientemente el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre un caso de asociación de consumidores de cannabis considerando que incurre en la conducta prohibida en el art. 368 CP [RCL 1995, 3170 y RCL 1996, 777], precisando que “la filosofía que inspira la doctrina sobre atipicidad del consumo compartido no es extrapolable a un supuesto como el que se está analizando”, en referencia a aquella concreta asociación. A tal efecto, precisa que el consumo compartido “atípico” deberá circunscribirse a un “grupo reducido de adictos o drogodependientes y ser estos identificables y determinados” (STS 484/2015, de 7 de septiembre [RJ 2015, 4178]). Con la cautela propia de este incidente, no puede afirmarse con contundencia que la regulación de los clubes de consumidores de cannabis contenida en la Ley navarra excluya la posibilidad de que a su amparo se desborden los contornos de la doctrina del autoconsumo compartido, como conducta penalmente atípica conforme a la interpretación jurisprudencial señalada. De una parte, la estructura y el funcionamiento de tales clubes es susceptible de rebasar el marco de las invitaciones o donaciones asiduas entre consumidores en el ámbito de una relación de convivencia, de amistad o de recreación común, que ha aceptado la jurisprudencia como elemento esencial de la doctrina del autoconsumo compartido. Así, no se prevé limitación alguna en cuanto al número de personas que pueden integrar esos clubes, al exigirse solo la condición de consumidor, es decir, que la decisión de consumir droga se haya tomado y ejecutado con anterioridad a la integración en la asociación. Incluso aunque la interacción social gire en torno al interés en consumir droga en condiciones seguras y socialmente normalizadas, el carácter potencialmente ilimitado del número de personas que se pueden integrar en esos clubes no parece compadecerse con las notas definitorias del autoconsumo compartido que se desprenden de la jurisprudencia. De otra parte, la Ley impugnada faculta a cada uno de los miembros de la asociación a retirar la cantidad por persona y día que establezca aquella (art. 23), en principio para su consumo personal fuera de los locales del club, pero sin garantía de que las cantidades retiradas por esta vía terminen siendo accesibles a terceras personas que la adquieran y la circulen para su consumo ilegal. En definitiva, la regulación de los clubes de consumidores de cannabis contenida en la Ley navarra ampara conductas que no permiten descartar la posibilidad de que resulten penalmente relevantes y subsumibles en la previsión típica del art. 368 CP, como delito contra la salud pública.
En suma, una vez acreditada la existencia de una relación causal entre la vigencia de la Ley impugnada, que regula las actividades de unas asociaciones constituidas en torno a la práctica del consumo de cannabis, y la posible realización en el marco de sus previsiones, de conductas que podrían ser subsumibles en el tipo penal contemplado en el art. 368 CP, este Tribunal debe concluir que la vigencia de la Ley autonómica tendría un impacto claramente negativo no solo en la seguridad y salud públicas, sino también en la seguridad jurídica, al permitir que se crearan situaciones de hecho que dificultarían gravemente la restauración de la legalidad penal si las conductas contempladas por la Ley fueran después calificadas como infracciones penales, produciendo con ello perjuicios importantes e irreversibles o difícilmente reversibles en los intereses públicos». ↑
BOE núm. 15, de 17 de enero de 2018. ↑
Si bien, en el mismo FJ 5 in fine matiza que: «Aunque algunos de sus preceptos, aisladamente considerados, pudieran efectivamente disociarse de la regulación del consumo y la puesta a disposición de los socios del cannabis o sus derivados y en sí mismos no incurrirían en tacha alguna de inconstitucionalidad, deben correr la misma suerte que los preceptos que reconocen a los clubes de usuarios de cannabis funciones de adquisición y distribución de dicha sustancia, pues carecería de cualquier efecto y podría inducir a confusión dejar vigentes algunos preceptos aislados en el seno de una Ley cuya finalidad es, como se deduce de su propio título, proporcionar cobertura legal a comportamientos que el legislador penal considera delictivos (en este sentido, SSTC 143/2012, de 2 de julio, FJ 7, y 51/2017, de 10 de mayo, FJ 7)». ↑
«[…] Esta ley multidisciplinar se sitúa en el marco de las competencias de las que es titular la Comunidad Autónoma de Euskadi, siendo título competencial relevante el de salud, al que vienen a confluir otros tantos como el de educación, cultura, juventud y deporte, inclusión social, política comunitaria, seguridad, higiene y salud laborales, medio ambiente, régimen local, comercio interior, Administración de Justicia e instituciones penitenciarias, publicidad y medios de comunicación, urbanismo, juego, estadística e investigación […]». ↑
«Artículo 83. Entidades de personas consumidoras de cannabis
2. Únicamente podrán acceder a sus locales las personas mayores de edad. Reglamentariamente se determinarán las condiciones de admisión a personas socias y las garantías para que quienes formen parte de estas entidades cuenten con la información suficiente para hacer un uso responsable e informado del cannabis, así como las facultades de la Administración sanitaria en materia de inspección y control sobre los locales y las actividades de las entidades de personas consumidoras de cannabis». ↑
BOE núm. 115, de 15 de mayo de 2017. ↑
Publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya el 13 de julio de 2017 y con entrada en vigor al día siguiente de su publicación. ↑
Previo Dictamen del Consejo de Estado n.º 489/2017, de 5 de octubre (en iguales términos a los dos anteriores Dictámenes n.º 165/2015, de 12 de marzo y 1046/2016, de 20 de diciembre, respecto a la impugnación de las dos leyes autonómicas estudiadas anteriormente), que propone la impugnación a la totalidad de la Ley. ↑
BOE núm. 294, de 4 de diciembre de 2017. ↑
Como se ha apuntado, el origen del presente trabajo tuvo lugar durante el mes de junio de 2017, momento en el cual la realidad jurídica y sub iudice era distinta a la actual —fase previa a su publicación—. En su consideración, ha sido necesario adaptar este epígrafe y sus conclusiones a la nueva realidad derivada de la STC n.º 144/2017, que, como hemos visto, declara la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley Navarra 24/2014; y de la STC n.º 29/2018, que si bien declara constitucional el art. 83 de la Ley 1/2016 del País Vasco, está condicionada. ↑
Objetivos de la Ponencia: 1) Evaluar el reconocimiento y la posibilidad de utilizar como uso terapéutico del cannabis en determinadas personas y enfermedades, así como la eventual formación y atención en el sistema sanitario público; 2) Promover una regulación específica de la actividad de las asociaciones cannábicas y los clubes sociales de cannabis; 3) Desarrollo de programas de información, prevención y promoción de la salud en drogodependencias, especialmente entre la población joven. ↑
El debate y votación de las conclusiones tuvo lugar el 21 de marzo de 2018 (Diari de Sessions de la Comissió de Salut del Parlament de les Illes Balears núm. 62, IX legislatura de 21 de marzo). ↑

References: Resolución 
 Real Decreto 
 artículo 22
 Resolución 

Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
in fine