Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-401-10.htm
Timestamp: 2018-12-19 03:24:41+00:00

Document:
C-401-10
Sentencia C-401/10
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad como límites constitucionales
Esta Corporación ha puntualizado que el establecimiento de términos que predeterminan el normal trámite de los procesos judiciales o administrativos, es un desarrollo claro de la cláusula general de competencia del Congreso para hacer las leyes y que la Constitución le ha conferido al Legislador un amplio margen de configuración política de los procedimientos, puesto que con ello no sólo pretende otorgar un alto grado de seguridad jurídica a los administrados, sino también busca la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta. Así, de acuerdo con la jurisprudencia, “(…) la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales.
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA AMBIENTAL-Señalamiento de caducidad de acción sancionatoria ambiental/CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA AMBIENTAL-Término/CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA AMBIENTAL-Contabilización del término/DERECHO AL AMBIENTE SANO-No se desconoce por término de caducidad de la acción sancionatoria ambiental
El legislador, al fijar un plazo de veinte (20) años para el ejercicio de la acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, ejerció de manera razonable su potestad de configuración, a la luz de las particulares condiciones que presentan las conductas que pueden resultar lesivas del ambiente, de lo que no se sigue una consecuencia contraria al deber del Estado de proteger el ambiente, no sólo por la razón anotada, sino porque, además, la sanción no es el único mecanismo de protección de ese bien jurídico y porque, además, ese término resulta congruente con la naturaleza de las sanciones que en materia ambiental ha previsto el ordenamiento jurídico y la necesidad de que el Estado obre con la mayor diligencia en la investigación y la sanción de las conductas que ocasionen daño ambiental. Asimismo, en una interpretación sistemática de la Constitución, la norma que establece el deber de sancionar a los que causen deterioro ambiental, debe armonizarse con la que consagra el derecho al debido proceso, en particular, a ser juzgado sin dilaciones injustificadas, habida cuenta que la existencia de términos de caducidad para la acción del Estado atienden a finalidades de seguridad jurídica, garantía del debido proceso y eficiencia administrativa.
CADUCIDAD-Concepto/CADUCIDAD-Fundamento
La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia, y su fundamento se halla en la necesidad que tiene el conglomerado social “(…) de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL-Concepto y fundamento/PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL-Doble connotación/PRESCRIPCION EN DEBIDO PROCESO-Hace parte del núcleo esencial
La prescripción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción, y ocurre cuando quienes tienen a su cargo el ejercicio de la acción penal dejan vencer el plazo señalado por el Legislador para el efecto sin haber adelantado las gestiones necesarias tendientes a determinar la responsabilidad del infractor de la ley penal, lo que implica que la autoridad judicial competente pierde la potestad de seguir una investigación en contra de la persona beneficiada con la prescripción, y su fundamento se encuentra en el principio de la seguridad jurídica. La prescripción de la acción penal tiene una doble connotación: por un lado, obra a favor del procesado, quien se beneficia de la garantía constitucional que le asiste a todo ciudadano para que se le defina su situación jurídica, pues no puede quedar sujeto perennemente a la imputación que se ha proferido en su contra; y por otro, implica para el Estado una sanción frente a su inactividad.
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCION PENAL-Excepcionalidad de los casos en que se contempla
Si bien como regla general la acción penal está sujeta a términos de prescripción, vinculados a la seguridad jurídica y al debido proceso, que imponen al Estado el deber de obrar con diligencia en la persecución del delito, la fijación de tales términos debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad; también, de manera excepcional, la acción penal es imprescriptible en delitos de lesa humanidad, debido al imperativo de “(…) erradicar la impunidad, la necesidad de que la sociedad y los afectados conozcan la verdad y se atribuyan las responsabilidades individuales e institucionales correspondientes, y en general que se garantice el derecho de las víctimas a la justicia y a la reparación por los daños”.
PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Concepto/PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Operancia/PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Finalidad/PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Término
La prescripción en materia disciplinaria es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción, y tiene operancia cuando la Administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones. El fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación, correspondiéndole al legislador establecer el plazo que se considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y adopten la decisión pertinente.
La potestad sancionadora de las autoridades titulares de funciones administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado, está sometida a claros principios, que, en la mayoría de los casos, son proclamados de manera explícita en los textos constitucionales, tales como los de: legalidad, tipicidad, prescripción, a los que se suman los de aplicación del sistema sancionador como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-, de proporcionalidad y el de non bis in ídem.
POTESTAD SANCIONADORA-Sujeta a términos de prescripción
La obligación de adelantar las investigaciones sin dilaciones injustificadas, como parte del debido proceso, se aplica a toda clase de actuaciones, por lo que la justicia impartida con prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales -criminales-, sino en los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios, policivos, etc., de forma tal que la potestad sancionatoria no quede indefinidamente abierta, y su limitación en el tiempo con el señalamiento de un plazo de caducidad para la misma, constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general, además de cumplir con el cometido de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la administración.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Régimen legal/POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Carácter supletorio del procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo/CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Término en ausencia de norma especial
En cuanto hace al régimen legal de la potestad sancionatoria de la Administración, de acuerdo con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo contentivo del procedimiento general aplicable a todas las actuaciones y procedimientos administrativos que realice la Administración Pública, que no hayan sido objeto de una regulación especial, siendo el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo de carácter supletorio y aplicándose en lo no previsto por las normas especiales, de modo que, en materia de caducidad de la acción sancionadora de la Administración, la regla general, aplicable en defecto de previsión especial sobre el particular, es la contenida en el artículo 38 del C.C.A., de conformidad con el cual “[s]alvo disposiciones especiales en contrario, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanción caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.”
POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL-Evolución normativa/POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL-Se rige por norma especial
En materia ambiental, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio estaba previsto, fundamentalmente, en la Ley 99 de 1993, que remitía al procedimiento contemplado en los Decreto 1594 de 1984, y 948 de 1995, reglamentario de la legislación ambiental en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire. En la medida en que dichas disposiciones no contemplaban un término de caducidad especial en materia ambiental, era preciso remitirse a la caducidad general establecida en el Código Contencioso Administrativo para la facultad sancionatoria de las autoridades, que como se ha visto, se fija en tres años a partir del momento en el que se produce la infracción. En el artículo 66 de la Ley 1333 de 2009 de manera expresa se derogaron las disposiciones que sobre sanciones consagraba el Decreto 948 de 1995 y se subrogaron los artículos 83 al 86 de la Ley 99 de 1993.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Funciones
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Clases
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Aplicación no exonera de responsabilidad en materia civil por acción u omisión
INFRACCION AMBIENTAL-Definición
INFRACTOR AMBIENTAL-Responsabilidades
PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de formulación de cargos nuevos por intervinientes
Manifestó que ese término de caducidad, no tiene, como ocurre en otros ámbitos, fundamento en la seguridad jurídica y en la prevalencia del interés general, y que, por el contrario, en cuanto que afecta la responsabilidad del Estado en la protección del ambiente, vulneraría disposiciones de la Carta que le reconocen a éste un carácter especial.
En ese sentido, señala que tratándose de daños ambientales, las autoridades con potestad sancionatoria tendrían dificultad de verificar objetivamente el hecho causante del tal daño, debido a que sus consecuencias visibles pueden emerger décadas después de presentarse la situación que lo origina o, porque el procedimiento técnico para determinar la causa y el responsable de un daño ambiental puede resultar algo complejo debido al carácter sistémico del medio ambiente.
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 26 de noviembre de 2009, Leonel Olivar Bonilla, actuando en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicitó que se declare la exequibilidad de la norma demandada, al considerar que la misma no vulnera ninguna norma constitucional.
De tal manera que, la autoridad ambiental, una vez conozca el hecho o la omisión que pueda generar la conducta sancionatoria, por cualquier causa, debe inmediatamente iniciar la investigación preliminar y las actuaciones a las que hubiere lugar, sin que le sea permitido excusarse en el hecho de que la caducidad sancionatoria aún no se ha producido y puede posteriormente iniciarla. Lo anterior, en consideración de que la protección ambiental debe ser inmediata en virtud de los principios a los que se refiere la Constitución Política, desarrollados en el artículo1° de la Ley 99 de 1993.
Señaló que la caducidad sancionatoria deberá contabilizarse a partir del surgimiento del daño ambiental, como lo refiere el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, o a partir del momento en que se verifica que existió dolo o culpa grave del sujeto activo en las indagaciones preliminares y por quien se origina la investigación administrativa ambiental.
De esta manera, cuando las autoridades ambientales tengan dificultad de verificar objetivamente el hecho causante del daño, se deberá aplicar el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 y un juicio de ponderación de principios, donde la cosa juzgada administrativa o la caducidad de la facultad sancionatoria ambiental, deben ceder frente a otros principios superiores de protección constitucional como son la vida, la salud, la prevención, la responsabilidad, sustentabilidad, solidaridad, cooperación, etc.
Por último, haciendo referencia del artículo 229 de la Constitución Política, aclara que no puede alegarse la carencia de medios de defensa en relación con el acceso a la administración de justicia, cuando el Estado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de los plazos preestablecidos, de los cuales, por su propia desidia, no hizo uso para el efecto de ejercer la acción correspondiente; así como también los mismos ciudadanos tienen, no solo el derecho sino también la responsabilidad de exigir sus derechos subjetivos y en esa medida pueden demandar de los entes reguladores y sancionadores medidas para la eficaz protección o reclamación del medio ambiente, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de un derecho colectivo.
Concluye que la norma demandada lejos de contrariar la Constitución, lleva a la efectiva realización de los valores de la Carta, especialmente, para el caso el derecho colectivo al medio ambiente sano, siendo componente fundamental de la legislación para sancionar a los agentes que contra ella atenten y, en consonancia con la autonomía del legislador a la que se hizo alusión, dotarla de seguridad jurídica.
En ese orden de ideas, indica que el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 se ajusta a los mandatos de la Constitución Política.
Sostiene que el legislador amplió el término de caducidad que se encuentra fijado en tres años en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo para la imposición de sanciones por parte de la Administración, a veinte años en materia ambiental.
Agrega que, por otra parte, la Constitución Política protege el derecho a un ambiente sano y el interés colectivo relacionado con la preservación y restauración del medio ambiente a través de las acciones populares. Estas acciones no están sujetas a término de caducidad y pueden ejercerse mientras persista el atentado contra el medio ambiente.
En efecto, sostiene que la imposición de una sanción administrativa ambiental en ningún caso exime al infractor de su obligación de reparar los daños causados al medio ambiente o a un tercero. En consecuencia, aun en el evento en que no se ejerza la potestad sancionatoria, habrá de entenderse que resulta posible exigir al infractor la reparación de los daños causados, siendo claro que no resultaría aplicable el término de caducidad previsto en la Ley 1333 de 2009, sino aquello que sobre el particular se establezca en las normas pertinentes.
Por lo anterior, el señor Procurador concluyó que la disposición demandada no está contradiciendo, ni limitando el amparo constitucional al medio ambiente, tampoco la potestad sancionatoria del Estado pues, el legislador dentro de la libre competencia, puede establecer las conductas sancionables por infracción de las normas ambientales y fijar los términos de caducidad para el ejercicio de la acción sancionatoria ambiental y su regulación, mientras se mantenga dentro de los parámetros superiores del ordenamiento y obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Aunque para el demandante, el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 es contrario a los artículos 1, 2, 4, 8, 79, 80, 95 numeral 8º y 229 de la Constitución Política, encuentra la Corte que los argumentos presentados no contienen un verdadero concepto de la violación en relación con los artículos 1, 2 y 4, razón por la cual la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo en relación con los mismos. Tampoco encuentra la Corte que el cargo presentado por violación del artículo 229 Superior se ajuste a los requisitos de procedencia establecidos por la jurisprudencia, en la medida en que resulta evidente que la afectación del derecho de acceso a la administración de justicia que se pretende por el demandante, no se desprende de la disposición acusada, puesto que la misma establece un término de caducidad para la acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, pero no altera la oportunidad que tienen las personas de acudir ante los jueces, bien sea para obtener, a través de las acciones populares, la reparación del daño que se haya causado al ambiente, o para demandar, a través de acciones individuales o de grupo, la indemnización de los perjuicios que se les haya ocasionado. El cargo, por consiguiente, carece de certeza y la Corte se abstiene de realizar un pronunciamiento de fondo en relación con el mismo.
De acuerdo con la demanda, de los artículos constitucionales que se estiman violados se desprende para el Estado la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación y de velar por la conservación de un ambiente sano (Arts. 8 y 95, numeral 8º C.P.); el deber de proteger la diversidad y la integridad del ambiente (Art. 79 C.P.) y un mandato orientado a garantizar que se adopten las medidas para que el aprovechamiento de los recursos naturales se haga de manera sostenible y a que se adopten las medidas de prevención y control de los factores de deterioro ambiental (Art. 80. C.P.). En desarrollo de esas responsabilidades le corresponde al Estado imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (Art. 80 C.P.). En criterio del demandante, los anteriores deberes constitucionales, así como el derecho de todas las personas a un ambiente sano (Art. 79 C.P.), resultan desconocidos cuando se limita a veinte años el término dentro del cual es posible imponer una sanción por infracción a las normas ambientales. Todo ello si se tiene en cuenta que, por su naturaleza, a menudo, los daños ambientales solo se manifiestan de modo tardío, incluso décadas después de los eventos lesivos del ambiente, y porque, además, los procedimientos técnicos para determinar las causas y los responsables de un daño ambiental pueden resultar muy complejos.
Sobre esta última intervención advierte la Corte que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 242 de la Constitución, “(…) cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros (…)” y que de conformidad con la jurisprudencia constitucional[1], en principio, esa intervención se orienta, o a coadyuvar, o a oponerse, a la demanda y, ni los intervinientes, ni el Ministerio Público, pueden formular cargos nuevos, “… aunque sí puede[n] plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra[n].”[2] La Corte, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, que permite a cualquier ciudadano demandar las leyes que estime contrarias a la Constitución, no está obligada a pronunciarse sobre los nuevos cargos presentados y puede, en su lugar limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa. Como en este caso la argumentación del interviniente no guarda relación con los cargos presentados por el actor, sino que plantea un conjunto de consideraciones que se orientan a obtener la inexequibilidad de la norma acusada, pero en sentido opuesto al pretendido por el demandante, la Corte no se detendrá en la misma y limitará los alcances de su juzgamiento a los cargos analizados.
Para resolver el problema planteado, la Corte hará un breve recuento de la jurisprudencia sobre la potestad de configuración del Legislador en materia procesal; luego se referirá a la potestad sancionatoria de la Administración en materia ambiental, y, con base en esos elementos, se abordará el caso concreto.
3. La potestad de configuración del Legislador en materia procesal
La jurisprudencia constitucional ha señalado que, a partir de lo dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución, es posible concluir que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso de la República y que es a él a quien ha sido atribuida la cláusula general de competencia normativa.[3]
En ese contexto, esta Corporación[4] ha puntualizado que el establecimiento de términos que predeterminan el normal trámite de los procesos judiciales o administrativos, es un desarrollo claro de la cláusula general de competencia del Congreso para hacer las leyes y que la Constitución le ha conferido al Legislador un amplio margen de configuración política de los procedimientos, puesto que con ello no sólo pretende otorgar un alto grado de seguridad jurídica a los administrados, sino también busca la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta[5].
De manera particular, la Corte ha precisado que en materia de términos procesales, el margen de configuración del legislador es muy amplio, ya que no existe un parámetro estricto para poder determinar en abstracto la razonabilidad de los mismos dado que ella está vinculada a la finalidad de los procedimientos, que no es otra que la de permitir la realización del derecho sustancial.[6] Al respecto la Corte ha señalado que “[e]n virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial.”[7]
Así, de acuerdo con la jurisprudencia, “(…) la regulación de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”.[8]
Puntualizó al respecto que “(…) la caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia.” Agregó la Corte que el fundamento de esta institución se halla en la necesidad que tiene el conglomerado social “(…) de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico[9].”[10]
En cuanto a hace a la prescripción, la Corte señaló que la misma “es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción”[11] Dicho fenómeno ocurre, dijo la Corte, “(…) cuando quienes tienen a su cargo el ejercicio de la acción penal dejan vencer el plazo señalado por el Legislador para el efecto sin haber adelantado las gestiones necesarias tendientes a determinar la responsabilidad del infractor de la ley penal, lo cual a la postre implica que la autoridad judicial competente pierde la potestad de seguir una investigación en contra de la persona beneficiada con la prescripción[12].”
Para la Corte, el fundamento de la prescripción de la acción penal se encuentra en el principio de la seguridad jurídica, ya que su finalidad esencial está íntimamente vinculada con el derecho que tiene todo procesado de que se le defina su situación jurídica, pues “ni el sindicado tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o profiera una sentencia condenatoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad”. [13]
Además, dijo la Corte “(…) la prescripción hace parte del núcleo esencial del debido proceso puesto que su declaración tiene la consecuencia de culminar de manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada (…)”.[14]
En este contexto, la Corte ha señalado que, de manera excepcional, en armonía con determinados instrumentos internacionales, pueden encontrarse hipótesis en las que la acción penal puede ser imprescriptible. Así por ejemplo de conformidad con el artículo 7º de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, adoptada a la legislación interna por la Ley 707 de 2001, que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-580 de 2002[15], tanto la acción penal como la pena por el delito de desaparición forzada son imprescriptibles, salvo que una norma fundamental del Estado parte disponga lo contrario, caso en el cual la prescripción será igual a la del delito más grave previsto dentro de la legislación interna de la parte. La Corte, en el análisis de constitucionalidad de las anteriores prescripciones, particularmente a la luz de lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución, concluyó que “(…) la regla de imprescriptibilidad de la acción penal por el delito de desaparición forzada, contenida en el inciso primero del artículo 7 de la Convención, no resulta contraria a la Carta Política …” y que, por consiguiente, “[e]l legislador, al adecuar el ordenamiento interno al presente tratado, puede establecer la imprescriptibilidad de la acción para dicho delito”. Agregó la Corte que, sin embargo, “(…) si el delito está consumado, los términos de prescripción de la acción empezarán a correr una vez el acusado haya sido vinculado al proceso.” En cuanto hace a la imprescriptibilidad de la pena, la Corte dispuso que “(…) deberá aplicarse el inciso segundo [del artículo 7º de la Convención] que dispone que la prescripción de la pena será igual a la del delito más grave previsto en la legislación interna.”
En la Sentencia C-578 de 2002, la Corte se refirió a la previsión contenida en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, que establece la imprescriptibilidad de los crímenes de competencia de ese tribunal. Puso de presente la Corte que esa disposición consagra un tratamiento diferente al previsto en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 28 de la Carta, y que el mismo, que fue expresamente autorizado por el constituyente derivado a través del Acto Legislativo No. 02 de 2001, sólo será aplicable por la Corte Penal Internacional cuando ejerza su competencia complementaria para investigar y juzgar cualquiera de los crímenes previstos en el Estatuto, así la acción penal o la sanción penal para los mismos haya prescrito según las normas jurídicas nacionales.
En la Sentencia C-370 de 2006, la Corte señaló, también con carácter de excepcionalidad, que la acción penal es imprescriptible respecto de delitos como el de desaparición forzada de personas, entre otras razones, debido al “(…) interés en erradicar la impunidad, la necesidad de que la sociedad y los afectados conozcan la verdad y se atribuyan las responsabilidades individuales e institucionales correspondientes, y en general que se garantice el derecho de las víctimas a la justicia y a la reparación por los daños.”
De este modo, como regla general, la acción penal está sujeta a términos de prescripción, vinculados a la seguridad jurídica y al debido proceso y que imponen al Estado el deber de obrar con diligencia en la persecución del delito. Sin embargo, la fijación de tales términos debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, particularmente a la luz de la consideración conforme a la cual unos términos procesales demasiado reducidos “… conllevan el recorte del derecho de defensa del sindicado y la denegación del derecho a la justicia de las víctimas, pues impiden establecer con claridad la verdad de los hechos y obtener una justa reparación.”[16] Finalmente, de manera excepcional, la acción penal es imprescriptible en delitos de lesa humanidad, debido al imperativo de “(…) erradicar la impunidad, la necesidad de que la sociedad y los afectados conozcan la verdad y se atribuyan las responsabilidades individuales e institucionales correspondientes, y en general que se garantice el derecho de las víctimas a la justicia y a la reparación por los daños”[17].
La Corte también se ha pronunciado sobre la prescripción en materia disciplinaria, al señalar que la misma “… es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción.”[18] Puntualizó la Corte que este fenómeno tiene operancia, “(…) cuando la Administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho periodo sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción.”
Puso de presente la Corte que el fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, “(…) está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación (…)”[19] y que corresponde al legislador establecer cual es el plazo que se considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y adopten la decisión pertinente.
Para la Corte, la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta y “(…) si el Estado no ejercita el derecho que tiene de adelantar y fallar la investigación disciplinaria en el tiempo fijado por el legislador, ya sea por desinterés, desidia o negligencia no puede el empleado público sufrir las consecuencias que de tales hechos se derivan, sino la misma Administración por incuria, incapacidad o ineficiencia.”[20]
Puntualizó la Corporación que, como parte del debido proceso, la obligación de adelantar las investigaciones sin dilaciones injustificadas se aplica a toda clase de actuaciones, y que, por consiguiente “[l]a justicia impartida con prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales -criminales-, sino en los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios, policivos, etc.”[21]
4. Potestad sancionatoria en materia ambiental
4.1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “(…) a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.”[22]
Ha puesto de presente la Corte[23] que, de acuerdo con doctrina generalmente aceptada[24], la potestad sancionadora de las autoridades titulares de funciones administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado, está sometida a claros principios, que, en la mayoría de los casos, son proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, ha dicho la Corte, esa actividad sancionadora se encuentra sujeta a “(…) los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), (…)”[25], a los cuales se suman los propios “(…) de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[26]), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.”[27]
De la jurisprudencia constitucional se desprende, entonces, el criterio conforme al cual la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo y que el señalamiento de un plazo de caducidad para la misma, constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general[28]. Dicho plazo, además, cumple con el cometido de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la administración.[29]
Como se ha señalado por el Consejo de Estado[30], dentro de las garantías constitucionales del debido proceso sancionatorio, cobran especial importancia los principios de igualdad, celeridad y caducidad de la acción, que imponen a la Administración el deber de actuar diligentemente y preservar las garantías de quienes se encuentren sometidos a investigación.
4.3. Por otra parte, en cuanto hace al régimen legal de la potestad sancionatoria de la Administración, cabe observar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, la primera parte de ese cuerpo normativo contiene el procedimiento general, aplicable a todas las actuaciones y procedimientos administrativos que realice la Administración Pública y que no hayan sido objeto de una regulación especial. En esta última eventualidad, tal como se expresa en el inciso segundo de la citada disposición, el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo tendrá carácter supletorio y se aplicará en lo no previsto por las normas especiales.[31]
De este modo, en materia de caducidad de la acción sancionadora de la Administración, la regla general, aplicable en defecto de previsión especial sobre el particular, es la contenida en el artículo 38 del C.C.A., de conformidad con el cual “[s]alvo disposiciones especiales en contrario, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanción caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.”
4.4. En materia ambiental, tal como se pone de presente por el demandante, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio estaba previsto, fundamentalmente, en la Ley 99 de 1993, la cual remitía al procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 1984, y en el Decreto 948 de 1995, reglamentario de la legislación ambiental en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
En el artículo 10 de la Ley, disposición que es objeto de cuestionamiento constitucional, se estableció un término especial de caducidad para la acción sancionatoria del Estado en asuntos ambientales, el cual se fijó en veinte años. Dicho término, tal como se dispone en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, se contabilizará, (i) a partir del momento en el que sucedió el hecho o la omisión que dan lugar a la infracción, o, (ii) desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión, si se tratara de un hecho u omisión sucesivos. Sin embargo, la acción podrá adelantarse en cualquier tiempo, mientras persistan las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño.
Observa la Corte que la Constitución, ciertamente, establece el derecho al ambiente sano y radica en cabeza del Estado un conjunto de responsabilidades orientadas a su preservación, entre las cuales se encuentra la de sancionar a quienes ocasionen daños al ambiente. Pero para la Corporación es claro también, que la Constitución no define con precisión las actividades que debe desarrollar el Estado para el cabal cumplimiento de esas responsabilidades. De este modo, hay un amplio margen de configuración para que el legislador, de acuerdo con su apreciación, defina, por ejemplo, la estructura administrativa en materia ambiental, o las normas que deben regir la explotación de los recursos naturales, o la definición de las infracciones ambientales y el establecimiento de las sanciones imponibles, o, finalmente, el procedimiento aplicable, tanto en sede administrativa, como judicial, al tramite de las acciones sancionatorias o de reparación, aspecto este último dentro del cual está comprendida la posibilidad de fijar los términos de prescripción o de caducidad.
Debe tenerse en cuenta, además, que la misma Constitución defiere, de manera expresa, al legislador, la potestad para definir el contenido de las sanciones en materia ambiental, cuando le atribuye al Estado la responsabilidad de imponer las “sanciones legales” a los responsables del deterioro ambiental (Art. 80 C.P.) y que esas sanciones administrativas no son el único instrumento a través del cual puede obtenerse la protección del ambiente. De hecho, es posible señalar que la consecuencia más gravosa para quien cause daños al ambiente no es, necesariamente, la sanción, sino que de ordinario lo es la obligación, también prevista de manera expresa en el artículo 80 de la Constitución, de reparar el daño y los perjuicios, lo cual se tramita por vías distintas, que no están sujetas al término previsto en la norma demandada.
[1] Ver sentencias C-977 de 2002 y C-154 de 2004
[2] Sentencia C-977 de 2002
[3] Al respecto ver entre otras las Sentencias C- 527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C- 247 /02 M.P. Alvaro Tafur Galvis con salvamento de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[4] Al respecto, pueden consultarse entre otras las sentencias C-351 de 1994, C-370 de 1994,.C-166 de 1995, C-040 de 1997, C-078 de 1997, C-728 de 2000.
[5] Ver Sentencia C-047 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6] Ver Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[7] Sentencia C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa .
[8] Sentencias C- 426 y C-428 de 2002, MP, Rodrigo Escobar Gil. En similar sentido, la Sentencia C-1043 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Sentencia C-394/02 M.P. AlvaroTafur Galvis.
[10] Sentencia C-1033 de 2006. En esa sentencia la Corte puso de presente que, tanto la Ley 600 de 2000 (arts. 34 y 35), como la Ley 906 de 2004 (arts. 73 y 74), establecen términos de caducidad para el ejercicio de la acción penal en aquellos casos en los que es necesaria la querella.
[11] Sentencia C-556 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[12] Ver la sentencia C-416/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el mismo sentido ver la Sentencia C-570 /03 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Sentencia C-176/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[14] Sentencia C-1033 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[15] M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. M. Jaime Araujo Rentería y M. Clara Inés Vargas Hernández,
[16] Sentencia C-370 de 2006
[17] Sentencia C-370 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández S.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Humberto Sierra Porto.
[18] C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[19] C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[22] Sentencia C-818 de 2005
[23] Ver Sentencia C-948 de 2002
[24] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
[25] Sentencia C-948 de 2002
[26] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[27] Sentencia C-948 de 2002
[28] Corte Constitucional. Sentencia C-046/94.
[29] Corte Constitucional. Sentencia C-394/02.
[30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación número 1632 de 25 de mayo de 2005.
[31] Dice así el inciso segundo del artículo 1 del CCA: “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera parte que sean compatibles”.

References: artículo 38
 artículo 66
 artículo1
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 229
 artículo 10
 artículo 38
 artículo 10
 artículo 229
 artículo 242
 artículo 7
 artículo 28
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 28
 artículo 1
 artículo 38
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 80
 artículo 1