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﻿ SENTENCIA C-556 DE MAYO 31 DE 2001
SENTENCIA C-556 DE 31 DE MAYO DE 2001
CONTENIDO:LA PRESCRIPCIÓN COMO MECANISMO DE TERMINACIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL APARTE "VENCIDO EL CUAL SIN QUE SE HUBIESE PROFERIDO Y EJECUTORIADO EL RESPECTIVO FALLO, NO PROCEDE DECISIÓN DISTINTA A LA DECLARATORIA DE LA PRESCRIPCIÓN" CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 200 DE 1995, POR LA CUAL SE ADOPTA EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, SANCIÓN DISCIPLINARIA, PROCESO DISCIPLINARIO, PROCESO ADMINISTRATIVO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PRESCRIPCIÓN, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-556 de mayo 31 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-556 DE 2001
Ref.: Expediente D-3259
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36 (parcial) de la Ley 200 de 1995.
Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo del año dos mil uno.
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.946 del 31 de julio de 1995, y se resalta lo demandado:
ART. 36.—Renuncia y oficiosidad. El disciplinado podrá renunciar a la prescripción de la acción disciplinaria. En este caso la acción sólo podrá proseguirse por un término máximo de un (1) año contado a partir de la presentación personal de la solicitud, vencido el cual sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no procede decisión distinta a la declaratoria de la prescripción".
El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 36 (parcial) de la Ley 200 de 1995 —Código Disciplinario Único—, por considerar violados los artículos 15 y 21 de la Constitución Política relativos a la protección del buen nombre y a la honra respectivamente.
La duda que queda en su concepto con respecto a sí o no el disciplinado es responsable de la conducta que se le endilga, deja una impresión “desagradable" que vulnera los derechos invocados.
Por su parte el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita se declare la constitucionalidad de la norma demandada, basado en la necesidad de garantizar el debido proceso y en la imposibilidad de mantener en suspenso, aun con la anuencia del interesado, la acción disciplinaria, hasta tanto no se obtenga una decisión de mérito.
Finalmente el señor Procurador General de la Nación considera que el actor hace una lectura incorrecta de la norma, desconociendo el alcance de la presunción de inocencia, así como el sentido de la prescripción de la acción disciplinaria, que en este caso implica una sanción a la administración, al tiempo que concreta principios rectores del ordenamiento procesal.
Así mismo, dada su incidencia para resolver el presente asunto, esta corporación considera necesario detenerse previamente en el análisis de la figura de la prescripción como mecanismo de terminación del proceso disciplinario.
Para el representante del Ministerio del Interior “el impugnante es muy confuso e impreciso al invocar los motivos de la violación" por lo que en su concepto no se darían los elementos exigidos en la ley para proceder al juicio de constitucionalidad y la demanda debería considerarse inepta.
La Corte no comparte esta afirmación. No sólo el actor señala claramente las normas que estima violadas (C.P., arts. 15 y 21), sino que fundamenta su solicitud de declaratoria de inexequibilidad en la ineficacia de la prescripción para proteger los derechos a la honra y el buen nombre del disciplinado y en el derecho que éste tendría a ser absuelto en esas circunstancias.
En este sentido y atendiendo a una interpretación acorde con el principio democrático de la acción de inconstitucionalidad, esta corporación no atenderá la solicitud del señor representante del Ministerio del Interior de declararse inhibida para decidir de fondo sobre este asunto y entrará a examinar los cargos enunciados en la demanda.
3.2. La prescripción como mecanismo de terminación del proceso disciplinario.
3.2.1. Prescripción y potestad punitiva del Estado.
La prescripción de la acción es un instituto de orden público, por virtud del cual el Estado cesa su potestad punitiva —ius puniendi— por el cumplimiento del término señalado en la ley.
Este fenómeno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, —5 años—, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho período sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción.
El fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación. Sí la acción disciplinaria tiene como objetivo resguardar el buen nombre de la administración pública, su eficiencia y moralidad, es obvio que ésta debe apresurarse a cumplir con su misión de sancionar al infractor del régimen disciplinario, pues de no hacerlo incumpliría una de sus tareas y, obviamente, desvirtuaría el poder corrector que tiene sobre los servidores estatales. “La defensa social no se ejerce dejando los procesos en suspenso, sino resolviéndolos... Si el proceso no se resuelve, no será por obra del infractor, sino, ordinariamente, por obra de la despreocupación o de la insolvencia técnica de los encargados de juzgar".
El término de cinco años fijado por el legislador, en el inciso primero del artículo 34 de la Ley 200 de 1995. para la prescripción de la acción disciplinaria, fue considerado por éste como suficiente para que se iniciara por parte de la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación la investigación, y se adoptara la decisión pertinente, mediante providencia que ponga fin al proceso.
Así las cosas, no encuentra la Corte justificación razonable para que se extienda dicho término de prescripción, más allá de los cinco años señalados, para los casos en que se haya notificado fallo de primera instancia, como se hace en el parágrafo 1º objeto de demanda, disposición que configura una clara violación de los artículos 29 y 13 de la Constitución, como se verá enseguida (...).
Es que si el Estado no ejercita su potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado por el legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés o negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del infractor, de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la autoridad respectiva la quiera ejercer, de ahí que el legislador haya establecido un límite en el tiempo —5 años— (…)".
3.2.2. Prescripción y núcleo esencial del debido proceso.
El debido proceso (C.P., art. 29) se aplica en materia disciplinaria y enmarca consecuentemente toda la actuación de la administración. Así lo ha recordado la Corte reiteradamente al examinar la constitucionalidad de diferentes normas de la Ley 200 de 1995. En este sentido, en la Sentencia C-892 de 1999 se dijo:
"Todas las actuaciones que se adelanten dentro del proceso disciplinario, deben enmarcarse plenamente, dentro de los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera, que las normas que integran el proceso disciplinario, no pueden desconocer los principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad” (2) .
(2) Sentencia C-892 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
"La vigencia de un Estado social de derecho impone la facultad jurisdiccional de tomar decisiones obligatorias, las cuales, para que sean aceptadas, deben adoptarse con fundamento en reglas que determinan cuáles autoridades están autorizadas para tomar las decisiones obligatorias y cuáles son los procedimientos para obtener una decisión judicial. Esas reglas son las que recogen un conjunto de actos procesales sucesivos y coordinados que integran unos principios fundantes y unos derechos fundamentales que hacen del debido proceso una verdadera garantía en el derecho. En efecto, el debido proceso es una institucionalización del principio de legalidad, del derecho de defensa, que se ha considerado por la Constitución (art. 29) como un derecho fundamental que se complementa con otros principios dispersos en la Carta Fundamental, tales como artículos 12, 13, 28, 31, 228, 230. Y, uno de estos principios es el del juez competente. En definitiva la protección al debido proceso tiene como núcleo esencial la de hacer valer ante los jueces los derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener en fin, una respuesta fundada en derecho” (3) .
(3) Sentencia T-416 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
En este orden de ideas, se tiene que la prescripción no desconoce ese núcleo esencial, toda vez que su declaración tiene la virtualidad de culminar de manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada, contrariamente a lo que ocurre con los fallos inhibitorios, que no resuelven el asunto planteado y que dejan abierta la posibilidad para que se dé un nuevo pronunciamiento (4) .
(4) Ver al respecto la Sentencia C-666 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
3.2.3. Prescripción y cosa juzgada.
"El principio de la cosa juzgada hace parte indiscutible de las reglas del debido proceso aunque no se halle mencionado de manera expresa en el artículo 29 de la Constitución. Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto. En consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada" (5) .
(5) C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Así, dentro del proceso disciplinario, la prescripción señalada en los artículos 34 y 36 de la Ley 200 de 1995 permite tener certeza de que a partir de su declaratoria la acción disciplinaria iniciada deja de existir.
3.2.4. Prescripción e imprescriptibilidad de la sanción disciplinaria
"Respecto de la pena, el artículo 28 de la Constitución Política, en el último inciso se refirió a que en ningún caso podrá haber penas imprescriptibles. El transcurso del tiempo obra como causa de extinción de la punibilidad no solamente en abstracto —prescripción del delito—, sino en concreto —prescripción de /a pena—, y, por consiguiente, pone fin al proceso penal.
Esta idea es reiterada por Eissen cuando afirma que ello “implica un justo equilibrio entre la salvaguardia del interés general de la comunidad y el respeto de los derechos fundamentales del hombre, aunque atribuyendo un valor particular a estos últimos" (6) .
(6) EISSEN. Marc André. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial Cuadernos Civitas. Madrid, 1985, pág. 95.
Por tal razón, con base en los instrumentos internacionales que Colombia ha ratificado y en la Constitución Política de 1991 es imposible pensar en interpretar en forma diferente la prescriptibilidad de la acción penal y de la pena (...)” (7) .
(7) Sentencia C-176 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
En materia disciplinaria este principio resulta igualmente aplicable pues la potestad sancionadora de la administración debe ejercerse no sólo dentro de los límites que le permitan cumplir a la sanción con su poder corrector, sino que no vulneren los principios que conforman el Estado social de derecho, a que alude la jurisprudencia reseñada y en particular la dignidad de la persona y el respeto efectivo de los derechos humanos, de conformidad con los artículos 1º y 2º de la Constitución Política.
De otro lado la Corte considera necesario señalar que no resultaría razonable que, aun con la anuencia de los interesados, la acción disciplinaria y la consecuente posibilidad de imponer sanciones, permaneciera suspendida en espera de una decisión determinada, toda vez que esta circunstancia generaría incertidumbre, congestión y parálisis de la función pública contrariando los principios de economía y celeridad (C.P., art. 209 ), que rigen la potestad disciplinaria, como función administrativa.
Así mismo, cabe recordar que como ha señalado esta corporación “La firmeza de las decisiones es condición necesaria para la seguridad jurídica. Si los litigios concluyen definitivamente un día, y tanto las partes implicadas en él como el resto de la comunidad, tienen certeza de que a partir de ese momento la decisión judicial es inalterable, el proceso cumple un papel eficaz en la solución de los conflictos" (8) .
(8) Sentencia C-548 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
3.2.5. Prescripción de la acción disciplinaria y presunción de inocencia del investigado.
El artículo 8º de la Ley 200 de 1995 (9) indica al respecto claramente que sólo un fallo ejecutoriado puede contradecir la presunción de inocencia, que se impone durante todo el proceso disciplinario en sus diferentes fases, como sustento además del reconocimiento de la dignidad humana (L. 200/95, art. 7º), el principio de legalidad (L. 200/95, art. 4º) y el debido proceso garantizado en la ley (L. 200/95, art. 5º).
(9) “Artículo 8º. Presunción de inocencia. El servidor público o el particular que ejerza función pública a quienes se atribuya una falta disciplinaría se presumen inocentes mientras no se declare legalmente su responsabilidad en fallo ejecutoriado”.
"El derecho fundamental que tiene toda persona a que se presuma su inocencia, mientras no haya sido declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 29, en estos términos: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”, lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su culpabilidad no haya sido plenamente demostrada.
Este principio tiene aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en todo el ordenamiento sancionador —disciplinario, administrativo, contravencional, etc.—, y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado (...).
Como es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado. (...)” (10) .
Con base en estos elementos y precisiones necesarias, entra la Corte en el examen de los cargos planteados por el demandante contra la norma atacada en relación con la violación de los derechos a la honra y al buen nombre (C.P., arts. 15 y 21).
Como lo ha señalado esta corporación, la sola iniciación de una investigación, de conformidad con las reglas establecidas para cada juicio (C.P., art. 29), no puede ser calificada como amenaza o violación de los derechos fundamentales, pues de lo contrario se impediría sin justificación alguna que las autoridades ejercieran sus funciones de control, lo que consecuentemente traería la impunidad y la irresponsabilidad de quienes con sus conductas han infringido el ordenamiento jurídico (C.P., art. 6º). En relación específicamente con los derechos a la honra y al buen nombre la Corte señaló al respecto que:
Así las cosas, antes de llegar a la definición .judicial o administrativa, cuando el proceso o actuación apenas se halla en curso, nadie afirma ni puede afirmar que haya responsabilidad del investigado, por lo cual éste no puede deducir de la sola iniciación del proceso el desconocimiento de sus derechos a la honra y al buen nombre.
Por lo anterior, considera la Sala que en este caso tales derechos no han sido quebrantados. Apenas acontece que contra el accionante se ha iniciado un proceso administrativo que puede concluir tanto en su condena como en su absolución” (11) .
(11) Sentencia T-414 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
La prescripción de la acción una vez ha operado contiene una decisión definitiva con efectos de cosa juzgada que impide a la administración continuar, o iniciar en relación con los mismos hechos una investigación disciplinaria (L. 200/95, art. 11).
Es en beneficio del investigado, dado su convencimiento en la legitimidad de su conducta, que la acción disciplinaria se reanuda por un año con el fin de permitirle obtener una decisión favorable respecto de su proceder, en relación con el cual la administración ya había perdido toda posibilidad de actuación. Cabe recordar que en este tiempo, como desde la iniciación del procedimiento respectivo, la presunción de inocencia se mantiene incólume.
Podría alegarse que dicho término puede resultar insuficiente en relación con el inicialmente fijado (12) , o comparado con el establecido para la interrupción de la prescripción en materia penal (13) . Sin embargo la fijación de dicho término integra la libertad de configuración del legislador en tanto éste no resulte irrazonable ni desproporcionado y en todo caso debe mirarse dentro de los objetivos de la norma que no son otros que la búsqueda de seguridad jurídica. Además, es importante tener en cuenta al respecto que la prescripción de la acción disciplinaria debe ser entendida como una sanción a la inercia administrativa, y correlativamente como medida de protección al procesado contra la señalada inactividad e ineficiencia de la autoridad investigadora, por lo que un plazo mayor tampoco resultaría razonable.
(12) El artículo 34 de la Ley 200 de 1995 fija el término de 5 años para la prescripción de la acción disciplinaria.
(13) El artículo 84 inciso segundo del Código Penal vigente señala que “interrumpida la prescripción, principiará a correr de nuevo por tiempo igual a la mitad del señalado en el artículo 80. En este caso el término no podrá ser inferior a cinco (5) años.
No debe olvidarse de otro lado que dentro del proceso disciplinario existen múltiples oportunidades en las que el investigado puede presentar o controvertir pruebas que confirmen su inocencia y que le permitan obtener el archivo del expediente en la fase de indagación preliminar (art. 140), o una decisión favorable en caso de que se decida la apertura de la investigación. ( L. 200/95, art. 152 y ss.).
No debe olvidarse tampoco que dentro de los principios rectores del proceso disciplinario consagrados en el capítulo 1º de la Ley 200 de 1995 figura el artículo 6º, según el cual, en el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá a favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla.
La norma acusada debe entenderse como una posibilidad adicional que se ofrece al servidor público para controvertir la acusación contenida en la decisión que inicia una investigación disciplinaria. Precisamente en consideración al derecho que asiste al servidor público para defender, si tal es su convencimiento, su derecho a la honra y al buen nombre, resulta legítimo que la ley establezca este nuevo plazo, que sin embargo no puede prorrogarse indefinidamente, aun con el consentimiento del servidor público interesado.
1. Declarar EXEQUIBLE el aparte “vencido el cual sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no procede decisión distinta a la declaratoria de la prescripción”, contenido en el artículo 36 de la Ley 200 de 1995, “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.

References: ARTÍCULO 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 34
 artículo 29
 artículo 28
 artículo 8
 artículo 29
 artículo 34
 artículo 84
 artículo 80
 artículo 6
 artículo 36