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(Projet «Swissness») du 18 novembre Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
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1 Message relatif à la modification de la loi sur la protection des marques et à la loi fédérale sur la protection des armoiries de la Suisse et autres signes publics (Projet «Swissness») du 18 novembre 2009 Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, d une part, un projet de modification de la loi sur la protection des marques et, d autre part, un projet de révision totale de loi fédérale sur la protection des armoiries, en vous proposant de les adopter. Nous vous prions d agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l assurance de notre haute considération. 18 novembre 2009 Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Hans-Rudolf Merz La chancelière de la Confédération, Corina Casanova
2 Condensé Tenant compte de la réalité économique et prenant en considération la pratique actuelle de l utilisation de l indication de provenance «Suisse», le projet a pour objectif de poser les bases permettant d assurer à long terme la plus-value représentée par le fort potentiel commercial de la «Suissitude». Cet objectif implique de renforcer la protection de l indication de provenance «Suisse» et de la croix suisse, tant au niveau national que dans la perspective d une mise en œuvre à l étranger. Une définition crédible et applicable de la «Suissitude» est dès lors nécessaire pour maintenir les fondements de cette plus-value et pouvoir plus aisément combattre les abus. Contexte La valeur économique de la provenance suisse d un produit ou d un service dans un monde toujours plus globalisé revêt une importance considérable. De nombreux produits et services suisses bénéficient en effet d une excellente réputation tant au niveau national qu international par rapport aux valeurs qu ils véhiculent, telle l exclusivité, la tradition et la qualité. Cette réputation, hautement appréciée par les consommateurs, permet de positionner les produits et services associés à la Suisse dans un segment de prix plus élevé. Pour les produits typiquement suisses, pour les produits naturels agricoles ainsi que pour certains biens de consommation destinés à l exportation, cette «plus-value pour la Suissitude» peut représenter jusqu à 20 % du prix de vente, selon plusieurs études récentes. Les secteurs économiques considérés comme typiquement suisses, à savoir les montres/bijoux, le fromage et le chocolat, ne sont pas les seuls à en profiter de manière substantielle: en tenant compte de l industrie des machines qui, comme les autres secteurs, est susceptible d en bénéficier également, mais à raison d une quote-part inférieure à 20 %, cette plusvalue s élève à quelque 5,8 milliards de francs. Cela correspond à un pour-cent du produit intérieur brut. 1 Cette plus-value économique est aujourd hui bien comprise par les entreprises qui sont de plus en plus nombreuses à utiliser, en rapport avec leurs produits ou services, non seulement des désignations telles que «Suisse», «qualité suisse», «made in Switzerland», mais aussi la croix suisse. Les avantages et le succès liés à l utilisation commerciale de la marque suisse ont attiré l attention, mais également les convoitises. Corollaire de ce succès croissant de la marque suisse, les utilisations abusives, au niveau tant international que national, ont augmenté dans la même proportion ces dernières années. Ces abus toujours plus fréquents nuisent à la réputation de la marque suisse en décevant les attentes légitimes des consommateurs. Ils diminuent son attrait ainsi que sa valeur pour ses utilisateurs légitimes et pour les consommateurs. Les conséquences néfastes de ces multiples abus ont conduit à des plaintes émanant des milieux économiques suisses, à une perception plus sensible de la problématique dans le public et à plusieurs interventions parlementaires. 1 En se basant sur le volume d exportation actuel de la Suisse. 7712
3 Face à cette évolution et à la lumière d une analyse approfondie du droit en vigueur conduite en 2006 par le Conseil fédéral, la réglementation actuelle se révèle lacunaire et ne tient pas suffisamment compte de la réalité économique. Elle reste très générale dans sa manière de fixer les conditions régissant l utilisation d une indication de provenance («Genève», «Zurich», etc.), donc de la désignation «Suisse», pour les produits. Jusqu à présent, seul le tribunal de commerce de Saint-Gall a développé des critères plus précis. L absence de critères applicables à tous les produits est synonyme de manque de transparence et d insécurité juridique pour les entreprises concernées. De même, la situation qui prévaut concernant l utilisation de la croix suisse n est pas satisfaisante: l apposition à des fins commerciales de la croix suisse sur des produits est interdite, mais son utilisation est permise pour les services. Cette différence de traitement, qui n est pas respectée en pratique, ne se justifie plus étant donné que la croix suisse est, sur le plan commercial, l indication de provenance suisse la plus valorisée. Aujourd hui, les cas d utilisation abusive de la désignation «Suisse» et de la croix suisse ne sont pas combattus de façon assez rigoureuse en Suisse et sur le plan international. Un renforcement est nécessaire. Sur le plan national, les abus font rarement l objet d une procédure judiciaire, bien que les cantons doivent les poursuivre d office. A l étranger, la protection des indications de provenance en général, et de la désignation «Suisse» en particulier, est difficile à réaliser. En vertu du principe de la territorialité, chaque Etat est libre de fixer ses propres règles sur la protection des indications de provenance et des drapeaux nationaux, sous réserve des traités internationaux. Le droit étranger est souvent très différent du droit suisse. L interprétation des conventions internationales applicables et la jurisprudence en la matière sont en règle générale vagues, ce qui rend d autant plus coûteux un éventuel procès à l issue incertaine. Aussi des actions judiciaires sont-elles rarement intentées à l étranger, principalement parce qu il n existe pas, dans les branches économiques concernées, de titulaire de la désignation «Suisse» qui pourrait décider comment doivent être utilisées et défendues la désignation «Suisse» et la croix suisse et porter les cas d utilisation abusive devant les tribunaux. Présentation du projet 1. Dans le but de préserver la valeur de la «marque Suisse» à long terme et d en assurer le positionnement, le projet inscrit dans la loi sur la protection des marques et des indications de provenance de nouveaux critères permettant de déterminer avec davantage de clarté et de précision la provenance géographique d un produit, en d autres termes jusqu à quel point un produit doit être suisse pour qu il puisse prétendre à cette provenance. La loi doit en effet définir qui peut utiliser la désignation «Suisse», à quelles conditions et de quelles manières. Ces critères garantissent une meilleure transparence et une sécurité juridique accrue pour les indications de provenance utilisées par les producteurs et servent l intérêt des consommateurs, qui pourront prendre en compte de façon appropriée ces indications dans leurs décisions d achat. Les produits sont classés dans trois catégories différentes: les produits naturels, les produits naturels transformés et les autres produits, notamment les produits industriels (cette dernière catégorie contenant tous les produits qui ne sont pas compris dans les deux premières). Une indication de provenance comme 7713
4 «Suisse» ou «Saint-Gall» peut être utilisée en rapport avec un produit si les critères prévus pour la catégorie de produits correspondante sont réalisés. Pour les produits naturels (comme les plantes, l eau minérale ou les animaux), la provenance est définie à l aide d un seul critère qui varie en fonction de la nature du produit. Il s agit par exemple du lieu de l extraction pour les produits minéraux ou du lieu de la récolte pour les produits végétaux. Pour les produits naturels transformés (comme la plupart des denrées alimentaires) et les produits industriels (comme les machines ou les couteaux) que les producteurs veulent promouvoir comme produits suisses, un système fondé sur des critères cumulatifs vise à garantir le rattachement effectif du produit au lieu de la provenance. Ces critères prennent en considération le fait que, dans une économie globalisée, certaines matières premières ne sont pas disponibles sur le marché intérieur et que certaines étapes de production se déroulent à l étranger, même pour des produits considérés comme traditionnels. Ils doivent toutefois aussi garantir que les exigences requises pour les produits soient suffisamment élevées afin que les milieux économiques qui décident, sur une base volontaire (il n y a aucune obligation d utiliser la «marque Suisse» comme indication de provenance d un produit), de désigner leurs produits au moyen d une indication de provenance suisse à forte valeur, utilisent ainsi une indication exacte qui ne trompe pas les consommateurs. Le premier critère est un critère de valeur. Pour les produits naturels transformés, 80 % au moins du poids des matières premières ou ingrédients qui composent ce produit doivent provenir de Suisse. Pour les produits industriels, 60 % au moins du prix de revient du produit doit être réalisé en Suisse. Les coûts liés à la recherche et au développement peuvent être pris en compte dans ce calcul, contrairement aux coûts liés à la commercialisation des produits finis, comme les dépenses publicitaires et les frais de marketing, les frais liés au conditionnement de la marchandise (emballage) et les coûts générés par le service après-vente. Ces derniers coûts sont exclus parce qu ils ne contribuent pas directement à la fabrication du produit. Le projet de loi prévoit des exceptions à ce critère afin de tenir compte de des contraintes matérielles, structurelles ou accidentelles, pour l approvisionnement des transformateurs en matières premières. Ainsi les produits naturels qui n existent pas en Suisse (par ex. le cacao ou l or) ou qui, pour des raisons totalement indépendantes des producteurs, viendraient à manquer momentanément (par ex. de mauvaises récoltes par suite d intempéries, une épidémie d un cheptel) peuvent être exclus du calcul. Une exception permet également d exclure du calcul les matières premières dont la disponibilité insuffisante en Suisse est clairement établie de manière objective. Par contre, les motifs purement économiques, comme des prix meilleur marché ou des conditions de livraison plus avantageuses sur les marchés étrangers, ne constituent pas une raison suffisante pour invoquer cette exception. Cette exception ne peut en outre être invoquée qu à la condition supplémentaire que l insuffisance de la matière première concernée (par ex. le sucre ou la viande de bœuf) fasse l objet d une ordonnance du Conseil fédéral applicable à la branche concernée. Avant d édicter une telle ordonnance, le Conseil fédéral doit entendre les cantons, les associations professionnelles ou économiques ainsi que les organisations de consommateurs intéressés. 7714
5 Le deuxième critère, cumulatif, est que l activité ayant donné au produit ses caractéristiques essentielles doit se dérouler au lieu de la provenance. Cette activité peut être la fabrication proprement dite (par ex. la transformation du lait en fromage, l assemblage d une montre ou la fabrication d un tissu à partir de fibres). Pour les produits industriels, cette activité peut également être la recherche et le développement, à la condition qu au moins une étape significative de la fabrication proprement dite du produit soit effectuée au lieu de la provenance pour garantir un lien physique suffisant avec celui-ci. Le projet renforce également le critère de rattachement pour les indications de provenance pour les services. A l avenir, une entreprise pourra promouvoir ses services comme services suisses à condition d avoir son siège en Suisse. Afin d éviter qu une simple adresse postale ne suffise à remplir cette condition formelle, l entreprise devra être réellement administrée depuis la Suisse. Les indications de provenance étrangères doivent remplir les critères définis dans la législation de leur pays d origine. L éventuelle tromperie des consommateurs suisses est cependant réservée. 2. La nouvelle loi sur la protection des armoiries de la Suisse et autres signes publics définit et distingue clairement, d une part, les armoiries officielles de la Confédération (= croix suisse placée dans un écusson), qui en principe ne peuvent être utilisées que par celle-ci ou ses unités et, d autre part, le drapeau suisse et la croix suisse, qui peuvent dorénavant être utilisés par toute personne remplissant les conditions d utilisation de la désignation «Suisse», non seulement pour des services, mais également pour des produits. Les entreprises qui utilisent les armoiries de la Confédération depuis des décennies pour des produits ou des services de provenance suisse pourront, si elles en font la demande au Département fédéral de justice et police (DFJP) au plus tard dans les deux ans à compter de l entrée en vigueur de la loi, continuer à le faire pour autant que des intérêts légitimes le justifient. Cette nouvelle réglementation tient compte de la réalité économique et du fort attrait lié à l important potentiel commercial de la croix suisse. La nouvelle loi renforce en outre de façon conséquente la protection des armoiries officielles, notamment en durcissant les sanctions pénales afin de les aligner sur celles prévues dans les autres domaines de la propriété intellectuelle. 3. Des instruments supplémentaires sont prévus sur le plan national afin de relever le niveau de protection des indications de provenance en Suisse et à l étranger. Le projet législatif confère à l Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle (IPI) le droit de déposer une plainte civile en cas d utilisation abusive de la désignation «Suisse» et de la croix suisse. Sur le plan pénal, ces infractions sont dorénavant poursuivies d office et l IPI pourra participer à la procédure pénale et y faire valoir les droits d une partie plaignante. Afin de renforcer la protection des indications géographiques en Suisse et à l étranger, il est prévu de créer un nouveau registre national des indications géographiques pour les produits non agricoles, qui sera tenu par l IPI. Aujourd hui, seules les indications géographiques pour les produits agricoles et les produits agricoles transformés, les appellations d origine (AOC) et les indications géogra- 7715
6 phiques (IGP), peuvent être inscrites au registre tenu par l Office fédéral de l agriculture (OFAG). Les appellations d origine viticoles peuvent être inscrites dans des registres cantonaux. Cette nouvelle possibilité permet de reconnaître de façon officielle la protection accordée aux indications géographiques pour tous les produits, ce qui est exigé par de nombreux pays étrangers pour qu ils accordent sur leur territoire une protection à l indication géographique concernée. Le projet prévoit en outre la possibilité d enregistrer à titre de marque géographique il s agit d une nouvelle sorte de marque spécifique les appellations d origine et les indications géographiques inscrites dans un registre fédéral, ainsi que les appellations viticoles protégées par les cantons. La même possibilité est prévue pour les indications de provenance faisant l objet d une ordonnance approuvée par le Conseil fédéral applicable à une branche (par ex. l actuelle ordonnance «Swiss made» pour les montres). Tout comme la délivrance d un extrait du registre des indications géographiques, la possibilité de reconnaissance officielle au moyen de l enregistrement d une marque géographique dans le pays de provenance, en l occurrence la Suisse, vise à ce que les titulaires de ces droits soient clairement identifiés et qu ils en obtiennent plus facilement la protection et sa mise en œuvre à l étranger. 4. Une procédure simplifiée de radiation de la marque pour défaut d usage est introduite dans la loi sur la protection des marques. Elle prévoit que toute personne pourra présenter à l IPI une demande de radiation totale ou partielle d une marque non utilisée pendant une période consécutive de cinq ans. 7716
7 Table des matières Condensé 7712 Liste des abréviations Présentation de l objet Contexte Interventions parlementaires et rapport du Conseil fédéral Nouvelle réglementation proposée Justification et appréciation de la solution proposée Justification Solutions examinées Résultats de la procédure de consultation Déroulement et résultat Points non contestés Points contestés Requêtes diverses Corrélation entre les tâches et les ressources financières Droit comparé, notamment droit européen Commentaire des articles Révision de la loi sur la protection des marques Marque géographique Indications de provenance Principes Indications de provenance des produits Indications de provenance des services Ordonnances du Conseil fédéral Registre des indications géographiques Renversement du fardeau de la preuve Qualité pour agir des autorités Dispositions pénales Autres points de la révision Document de priorité Adaptations terminologiques à la loi sur les douanes Division de la demande ou de l enregistrement Communication des décisions et des ordonnances de classement Procédure simplifiée de radiation pour non-usage Intervention de l Administration des douanes Adaptations formelles Autres lois fédérales Loi fédérale du 24 mars 1995 sur le statut et les tâches de l Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle Code des obligations Loi du 9 octobre 1992 sur le droit d auteur Loi du 9 octobre 1992 sur les topographies Loi du 5 octobre 2001 sur les designs
8 2.2.6 Loi du 25 juin 1954 sur les brevets Loi du 29 avril 1998 sur l agriculture Loi du 4 octobre 1991 sur les forêts Révision de la loi sur la protection des armoiries publiques Titre Chapitre 1 Signes publics suisses Section 1 Définitions Section 2 Emploi Section 3 Interdiction d enregistrement Chapitre 2 Signes publics étrangers Section 1 Emploi et autorisation Section 2 Interdiction d enregistrement Chapitre 3 Liste électronique des signes publics protégés Chapitre 4 Voies de droit Section 1 Droit civil Section 2 Droit pénal Chapitre 5 Intervention de l Administration des douanes Chapitre 6 Dispositions finales Conséquences Conséquences pour la Confédération Conséquences pour les cantons et les communes Conséquences économiques Nécessité et latitude de l activité de l Etat Mesures et leurs effets Conséquences pour différents groupes de la société Conséquences pour l économie dans son ensemble Réglementations possibles Aspects pratiques de l exécution Liens avec le programme de la législature et le plan financier Aspects juridiques Constitutionnalité et conformité aux lois Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse Traités multilatéraux Compatibilité avec le droit communautaire Accord de libre échange entre la Confédération suisse et la CEE de 1972 (ALE) Accord horloger de 1967 et accord complémentaire de Forme de l acte à adopter Délégation de compétences législatives 7845 Loi fédérale sur la protection des marques et des indications de provenance (Loi sur la protection des marques, LPM) (Projet) 7847 Loi fédérale sur la protection des armoiries de la Suisse et autres signes publics (Loi sur la protection des armoiries, LPASP) (Projet)
9 Liste des abréviations Accord ALE/ALE Accord complémentaire de 1972/Accord complémentaire Accord horloger de 1967 Accord sur les ADPIC/ADPIC ACCS AOC AOP Arrangement de Madrid/AM Arrêté fédéral 1889 Association AOC-IGP ATF BIO-SUISSE Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la CEE (avec annexes et échanges de lettres); RS Accord complémentaire du 20 juillet 1972 à l «Accord concernant les produits horlogers entre la Confédération suisse et la CEE ainsi que les Etats membres»; RS Accord du 30 juin 1967 concernant les produits horlogers entre la Confédération suisse et la Communauté européenne ainsi que ses Etats membres; RS Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Annexe 1C de l Accord instituant l Organisation mondiale du commerce); RS Association des chimistes cantonaux de Suisse Appellation d origine contrôlée Appellation d origine protégée Arrangement de Madrid concernant l enregistrement international des marques, révisé à Stockholm le 14 juillet 1967; RS Arrêté fédéral du 12 décembre 1889 concernant les armoiries de la Confédération suisse; RS 111 Association suisse pour la promotion des AOC-IGP Arrêt du Tribunal fédéral Association Suisse des Organisations d Agriculture Biologique Banque nationale suisse BNS CC Code civil suisse du 10 décembre 1907; RS 210 CCIS Chambres de Commerce et d Industrie Suisses CFC Commission Fédérale de la Consommation CICR Comité international de la Croix-Rouge CJCE Cour de Justice des Communautés Européennes CO Loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le Code civil suisse (Livre cinquième: Droit des obligations); RS 220 Code des douanes communautaire Règlement (CEE) n o 2913/92 du Conseil du établissant le code des douanes communautaire, JO L 302 du , p. 1, abrogé par le règlement (CE) n o 450/2008 du Parlement européen et du Conseil du établissant le code des douanes communautaire (code des douanes modernisé), Jo L 145 du , p
10 CNA Caisse nationale suisse d assurance en cas d accidents Convention AELE/AELE Convention du 4 janvier 1960 instituant l Assocation européenne de Libre-échange (AELE) (avec annexes, acte final et déclarations); RS Conventions de Genève Convention de Genève du 12 août 1949 pour l amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne; RS Convention de Genève du 12 août 1949 pour l amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés des forces armées sur mer; RS CP Code pénal suisse du 21 décembre 1937; RS CPC Code de procédure civile du 19 décembre 2008; FF CPP Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007; FF Cst. Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS 101 CUP Convention d Union de Paris du 20 mars 1883 pour la protection de la propriété industrielle, révisée à Stockholm le 14 juillet 1967; RS DDPS Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DFE Département fédéral de l économie DFJP Département fédéral de justice et police DFI Département fédéral de l intérieur Directive 2005/29/CE Directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7/CE, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) n o 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil («directive sur les pratiques commerciales déloyales»); JO L 149 du , p. 22 à 39 DPA Loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif; RS economiesuisse Fédération des entreprises suisses EPFZ Ecole polytechnique fédérale de Zurich ESB Encéphalopathie spongiforme bovine FEA Fachverband Elektroapparate für Hausalt und Gewerbe Schweiz/Association Suisse des Fabricants et Fournisseurs d Appareils électrodomestiques 7720
11 fial FPC GRUR GRUR Int. HaBa IGP IPI kf LCD LD LETC LIPI LOGA Loi sur l agriculture/lagr Loi sur l aviation/la Loi sur la Croix-Rouge Loi sur la navigation maritime sous pavillon suisse Loi sur la protection des marques/lpm Loi sur la protection des obtentions végétales Loi sur le droit d auteur/lda Loi sur les brevets/lbi Loi sur les denrées alimentaires/ldal Fédérations des Industries Alimentaires Suisses Fondation pour la protection des consommateurs Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht/ Association allemande pour la protection de la propriété intellectuelle Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil/Association allemande pour la protection de la propriété intellectuelle, Partie internationale Handelskammer beider Basel/Chambre de commerce des deux Bâle Indication géographique protégée Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle Konsumentenforum Loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence déloyale; RS 241 Loi fédérale du 18 mars 2005 sur les douanes; RS Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce; RS Loi fédérale du 24 mars 1995 sur le statut et les tâches de l Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle; RS Loi du 21 mars 1997 sur l organisation du gouvernement et de l administration; RS Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l agriculture; RS Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l aviation; RS Loi fédérale du 25 mars 1954 concernant la protection de l emblème et du nom de la Croix-Rouge; RS Loi fédérale du 23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse; RS Loi fédérale du 28 août 1992 sur la protection des marques et des indications de provenance; RS Loi fédérale du 20 mars 1975 sur la protection des obtentions végétales; RS Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur le droit d auteur et les droits voisins; RS Loi fédérale du 25 juin 1954 sur les brevets d invention; RS Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels; RS
12 Loi sur les designs/ldes Loi sur les forêts/lfo Loi sur les Nations Unies Loi sur les topographies/lto LPAP LTAF LTF Message 1991 Message LBI MGB NOGA OCDE OCFIM ODAIOUs OEDAI OFAG OFS OMC OMPI OPM Loi fédérale du 5 octobre 2001 sur la protection des designs; RS Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts; RS Loi fédérale du 15 décembre 1961 concernant la protection des noms et emblèmes de l Organisation des Nations Unies et d autres organisations; RS Loi fédérale du 9 octobre 1992 sur la protection des topographies de produits semi-conducteurs, RS Loi fédérale du 5 juin 1931 pour la protection des armoiries publiques et autres signes publics; RS Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral; RS Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral; RS Message du 21 novembre 1990 concernant une loi fédérale sur la protection des marques et des indications de provenance (Loi sur la protection des marques, LPM); FF 1991 I 1 Message du 23 novembre 2005 concernant la modification de la loi sur les brevets et l arrêté fédéral portant approbation du traité sur le droit des brevets et du règlement d exécution; FF Migros-Genossenschaft-Bund Nomenclature générale des activités économiques Organisation de coopération et de développement économiques Office central fédéral des imprimés et du matériel Ordonnance du 23 novembre 2005 sur les denrées alimentaires et les objets usuels; RS Ordonnance du DFI du 23 novembre 2005 sur l étiquetage et la publicité des denrées alimentaires; RS Office fédéral de l agriculture Office fédéral de la statistique Organisation mondiale du commerce Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle Ordonnance du 23 décembre 1992 sur la protection des marques; RS
13 Ordonnance sur les AOP et les IGP Ordonnance sur les exigences relatives aux médicaments/oeméd) Ordonnance «Swiss made» pour les montres PA P-LAgr P-LPASP P-LPM PM/Protocole de Madrid PME Première directive 89/104/CEE PROMARCA Prométerre Proviande Règlement (CE) 207/2009 Règlement (CE) 510/2006 Ordonnance du 28 mai 1997 concernant la protection des appellations d origine et des indications géographiques des produits agricoles et des produits agricoles transformés; RS Ordonnance de l Institut suisse des produits thérapeutiques du 9 novembre 2001 sur les exigences relatives à l autorisation de mise sur le marché des médicaments; RS Ordonnance du 23 décembre 1971 réglant l utilisation du nom «Suisse» pour les montres; RS Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative; RS Projet portant révision de la loi sur l agriculture Projet portant révision de la loi pour la protection des armoiries publiques Projet portant révision de la loi sur la protection des marques Protocole du 27 juin 1989 relatif à l Arrangement de Madrid concernant l enregistrement international des marques; RS Petites et moyennes entreprises Première directive 89/104/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 rapprochant les législations des Etats membres sur les marques JO L 40 du , p. 1, abrogée par la directive 2008/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 rapprochant les législations des membres sur les marques (version codifiée), JO L 299 du , p. 25 Promarca Union suisse de l article de marque Association vaudoise de promotion des métiers de la terre Proviande, die Branchenorganisation der Schweiz Fleischwirtschaft Règlement (CE) n o 207/2009 du Conseil du 26 février 2009 sur la marque communautaire (version codifiée), JO L 78 du , p. 1 Règlement (CE) n o 510/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d origine, des produits agricoles et des denrées alimentaires JO L 93 du , p. 12, modifié pour la dernière fois par le règlement (CE) n o 417/2008 de la Commission du 8 mai 2008, JO L 125 du , p
14 Règlement (CEE) 2081/92 Règlement (CEE) 2454/93 Règlement (CE) 2868/95 RexC SAA SECO sic! Traité CE Traité franco-suisse Règlement (CEE) n o 2081/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géograpiques et des appellations d origine des produits agricoles et des denrées alimentaires, JO L 208 du , p. 1 à 8 Règlement (CEE) n o 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 fixant certaines dispositions d application du Règlement (CEE) n o 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaires JO L 253 du , p. 1, modifiée pour la dernière fois par le règlement (CE) n o 414/2009 de la Commission du 30 avril 2009, JO L 125 du , p. 6 Règlement (CE) n o 2868/95 de la Commission du portant sur les modalités d application du règlement (CE) n o 40/94 du Conseil sur la marque communautaire, JO L 303 du , p. 1, modifié pour la dernière fois par le règlement (CE) n o 355/2009 de la Commission du modifiant le règlement (CE) n o 2869/95 relatif aux taxes à payer à l Office de l harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles) et le règlement et le règlement (CE) n o 2868/95 portant modalités d application du règlement (CE) n o 40/94 du Conseil sur la marque communautaire, JO L 109 du , p. 3 Règlement d exécution commun du 18 janvier 1996 de l Arrangement de Madrid concernant l enregistrement international des marques et au protocole relatif à cet arrangement (avec barème et instr.); RS Swiss automotive aftermarket Secrétariat d Etat à l économie Revue du droit de la propriété intellectuelle, de l information et de la concurrence Traité instituant la Communauté européenne (version consolidée, JO C 321E du , p. 37 à 186) Traité du 14 mai 1974 entre la Confédération suisse et la République française sur la protection des indications de provenance, des appellations d origine et d autres dénominations géographiques (avec prot., annexes et échange de lettres); RS
15 UPSV USAM USP USS VBF Union Professionnelle Suisse de la Viande Union suisse des arts et métiers Union suisse des paysans Union syndicale suisse Verband Bündner Fleischfabrikanten/Association des fabricants de viande des Grisons 7725
16 Message 1 Présentation de l objet 1.1 Contexte La croix suisse, les désignations «Suisse», «Swiss», «qualité suisse», «made in Switzerland» et les signes figuratifs renvoyant à la Suisse comme le Cervin ou Guillaume Tell sont de plus en plus convoités par les producteurs, les fabricants et les prestataires de services. Ceux-ci les utilisent pour mettre en avant la provenance géographique des produits ou des services: la «Suissitude» véhicule des idées de qualité, l attente d une utilité exclusive et/ou des contenus émotionnels liés à la provenance suisse. La «Suissitude» est en outre synonyme d innovation et de services excellents. Elle fait référence à un pays riche en cultures variées, cosmopolite et ouvert au monde 2. Redécouverte comme instrument commercial, la «Suissitude» incite un nombre croissant d entreprises à apposer la croix suisse et des désignations telles que «Suisse» sur leurs produits, à les utiliser pour désigner leurs services et pour faire de la publicité en Suisse et à l étranger. Cependant, les utilisations perçues comme abusives se multiplient, ce qui a conduit à des plaintes des milieux économiques et à une plus grande sensibilité de la population et de la presse à l utilisation de la désignation «Suisse» et de la croix suisse. A titre d exemple, l affaire des casseroles SIGG vendues dans le cadre d une promotion de la Coop a été la plus retentissante. Les casseroles SIGG et leur emballage contenaient la dénomination «Switzerland» et la croix suisse alors même qu elles étaient fabriquées en Chine. En pensant à la notion de «Suissitude», le public parle souvent de la «marque Suisse» qui doit être défendue sur le plan national ainsi qu à l étranger. Il n existe pourtant pas de «marque suisse» en tant que telle. Cette notion du langage courant doit bien être différenciée de la marque au sens juridique qui renvoie à la provenance commerciale et, de ce fait, attribue un produit ou un service à une entreprise déterminée. En résumé, la «Suissitude» représente le contenu, le renvoi à la provenance géographique avec les idées qu elle véhicule, tandis que la marque est l instrument, le support utilisé par une entreprise ou un groupement d entreprises pour défendre ses produits ou ses services de provenance suisse. 2 Voir Stefan Feige et al., Positionierungspotential «Swissness». Etude de l Université de Saint-Gall et al et Stephan Feige/Benita Brockdorff/Karsten Sausen/Peter Fischer/Urs Jaermann/Sven Reinecke, Swissness Worldwide Internationale Studie zur Wahrnehmung der Marke Schweiz. Etude de l Université de Saint-Gall et al Pour un résumé actuel voir Stephan Feige/Sven Reinecke/Felix Addor, Das Kreuz mit dem Kreuz. Marketing mit der Schweizer Herkunft, IO New Management, 2009, n o 3, pp. 18 à 23. Voir aussi Marco Casanova, Die Marke Schweiz Gefangen in der Mythosfalle zwischen Heidi und Willhelm Tell: Aktuelle Herausforderung im Zusammehang mit der Verwendung der Marke Schweiz als Co-Branding-Partner, in:arndt Florack/Martin Scarabis/Ernst Primosch (éd.), Psychologie der Markenführung, Vahlen, Munich 2007, pp. 541 à 550. D autres indications sur la valeur économique de la désignation «Suisse» ou de la croix suisse figurent au ch. 3 traitant des conséquences de la nouvelle réglementation. 7726
17 Conditions actuelles d utilisation des indications de provenance, dont la désignation «Suisse» La protection conférée par la loi du 28 août 1992 sur la protection des marques et des indications de provenance (loi sur la protection des marques, LPM) aux indications de provenance est indépendante de tout enregistrement ou d un titre de protection. Dès qu un nom géographique est considéré par les branches économiques et les consommateurs comme indiquant la provenance géographique de produits ou de services déterminés, celui-ci est protégé en tant qu indication de provenance par les art. 47 ss LPM. Ces dispositions protègent toutes les indications de provenance, à savoir aussi bien les indications de provenance simples considérées comme des renvois à la provenance géographique des produits ou des services à laquelle aucune qualité particulière n est associée que les indications de provenance qualifiées, suisses et étrangères. Les indications de provenance qualifiées, pour lesquelles on utilise la notion d indications géographiques, servent à identifier un produit comme étant originaire d un territoire, ou d une région ou localité de ce territoire, dans les cas où une qualité, une réputation ou une autre caractéristique déterminée du produit peut être attribuée essentiellement à cette provenance géographique 3 (par ex. «Genève» pour les montres). En cas de litige sur une indication de provenance, il appartient aux autorités judiciaires de concrétiser la protection, à savoir de décider s il s agit bien d une indication de provenance et si celle-ci a été utilisée de manière licite ou illicite. On parle alors de protection ex post. L usage est illicite lorsque l indication de provenance utilisée est inexacte (art. 47, al. 3, let. a, LPM). Actuellement, la LPM énonce en des termes très (trop) généraux les conditions régissant l utilisation d une indication de provenance («Genève», «Zurich», etc.), donc également de la désignation «Suisse», pour les produits. L absence de critères précis est synonyme de manque de transparence et d insécurité juridique. Selon l art. 48 LPM, la provenance est déterminée par le lieu de fabrication ou par la provenance des matières de base et des composants utilisés. Le Conseil fédéral peut préciser ces conditions dans l intérêt de l économie en général ou de secteurs particuliers. Pour l heure, il ne l a fait qu une seule fois, dans l ordonnance du 23 décembre 1971 réglant l utilisation du nom «Suisse» pour les montres (ordonnance «Swiss made» pour les montres) après avoir mené de longues discussions pour prendre en considération les intérêts parfois très divergents de la branche horlogère. L assemblée générale de la Fédération de l industrie horlogère suisse a d ailleurs accepté un projet de révision de cette ordonnance et l a soumis au Conseil fédéral 4. En dehors de cette ordonnance, on ne peut se baser que sur une jurisprudence cantonale peu abondante, en particulier celle du Tribunal de commerce de Saint-Gall 5. Celui-ci s est prononcé sur l utilisation de la désignation «Suisse» pour des produits industriels, statuant que la quote-part suisse doit représenter au moins 50 % du coût total de production 6 et que le processus essentiel de fabrication doit avoir lieu en Suisse. Selon cette jurisprudence, la recherche et le développement, 3 Art. 22, al. 1, ADPIC. 4 L examen du projet par le Conseil fédéral présuppose que les futures règles légales soient préalablementclairement établies. 5 Décision du 24 avril 1968, Revue suisse de jurisprudence, 1972, p. 207 et décision du 6 novembre 1992, St. Gallische Gerichts- u. Verwaltungspraxis, 1992, n o Comprenant les matières premières et mi-ouvrées, les pièces détachées, les salaires et les frais généraux, à l exclusion des coûts de distribution. 7727
18 ainsi que le marketing, ne peuvent pas être pris en compte pour examiner si les deux conditions précitées sont remplies. Selon l art. 49 LPM, la provenance des services est déterminée soit par le siège social de la personne qui fournit les services, soit par la nationalité ou le domicile des personnes qui exercent le contrôle effectif de la politique commerciale et de la direction. Une société ayant son siège social en Suisse peut donc utiliser le nom «Swiss Consulting» pour des services. Une société ayant son siège à l étranger peut légitimement utiliser ce même nom pour ses services, à condition que la personne qui exerce le contrôle effectif de la société (par ex. le directeur) soit un citoyen suisse ou soit domicilié en Suisse. Conditions actuelles d utilisation de la croix suisse L utilisation de la croix suisse est régie par la loi fédérale du 5 juin 1931 pour la protection des armoiries publiques et autres signes publics (LPAP). Celle-ci interdit notamment l enregistrement de la croix suisse en tant que marque de produits et son apposition dans un but commercial sur des produits ou sur leur emballage. Le but poursuivi est considéré comme commercial lorsque la croix suisse est apposée afin d indiquer la provenance (suisse) d un produit. Ainsi, l apposition de la croix suisse sur un pot de yaourt ou sur une pâte combustible dans le but d indiquer aux consommateurs que le produit provient de Suisse n est pas conforme à la loi. L emploi sur des produits à des fins non commerciales et dans un but décoratif est en revanche licite. L apposition de la croix suisse sur des articles de souvenir (par ex. une croix suisse de grande dimension sur un t-shirt ou sur une casquette) est par conséquent autorisée. Dans ce cas de figure, la croix suisse est utilisée dans un but purement décoratif; les consommateurs ne s attendant pas à ce que les produits en question aient été fabriqués en Suisse. Une reproduction très fortement stylisée de la croix suisse peut également être apposée sur des produits si tout risque de confusion avec l emblème national peut être exclu. Pour les marques de services, dans la publicité et sur les prospectus, la croix suisse peut être utilisée pour autant qu elle n induise pas en erreur sur la provenance des produits et des services. Par exemple, l entreprise Swiss Life, qui a son siège en Suisse, peut utiliser la croix suisse dans son logo. La société Swatch est autorisée à utiliser la croix suisse dans son prospectus pour des montres «Swiss made». L apposition de la croix suisse sur les cadrans de ces montres serait par contre illicite. La distinction faite aujourd hui entre l utilisation de la croix suisse sur des produits (l utilisation est interdite même si le produit a été fabriqué en Suisse) et pour des services (l utilisation est licite notamment lorsque l entreprise a son siège en Suisse) n est plus justifiée si l on considère que la croix suisse est l indication de provenance suisse la plus précieuse en termes de marketing. La marque de services n a été introduite qu en 1992, lors de la révision de la LPM. A l époque, la révision prévoyait d abroger entièrement la LPAP. Les signes publics auraient été assimilés aux indications de provenance (conformément aux art. 47 ss LPM). En d autres termes, leur emploi aurait été libre à condition qu il n y ait pas de risque de tromperie. L avant-projet mis en consultation par l ancien Office fédéral de la propriété intellectuelle a toutefois suscité de vives controverses auprès des cantons et des milieux intéressés. Pour ne pas mettre en péril le projet de révision, 7728
19 l office a finalement renoncé à abroger la LPAP 7. Le fait qu aujourd hui les marques de services sont favorisées par rapport aux marques de produits (art. 75, ch. 3, LPM) est une décision politique qui ne fut prise à l époque que lors des débats parlementaires. Il n y a plus aucune raison valable de maintenir cette distinction. De plus, l utilisation toujours plus répandue de la croix suisse sur des produits en dépit de l interdiction légale révèle un énorme fossé entre le droit et la réalité. Il est donc est impératif d agir sur le plan législatif. Il est également nécessaire de résoudre les difficultés de délimitation entre l utilisation de la croix suisse à but commercial et celle à but décoratif. Application du droit en Suisse et à l étranger En Suisse, s agissant de la désignation «Suisse», les lésés (en particulier les producteurs suisses qui respectent les conditions d utilisation de cette désignation) et les associations professionnelles ou les organisations de défense des consommateurs peuvent engager des poursuites civiles et pénales; l utilisation abusive commise par métier est un délit qui doit être poursuivi d office par les cantons. Mais, dans ce domaine, il est rare que des procédures soient engagées. En raison de la maigre jurisprudence (qui ne concerne d ailleurs que des produits dont la fabrication est relativement simple, comme des foulards ou des plumes-réservoirs et non des produits plus complexes supposant des activités de recherche et de développement plus importantes, comme des produits cosmétiques ou chimiques), il est difficile de dire si et dans quelle mesure les coûts de recherche ou de contrôle de la qualité, par exemple, peuvent être considérés comme des coûts de fabrication et s ils peuvent être pris en compte pour la détermination de la provenance du produit. Quant aux infractions à la LPAP, il incombe aux cantons de les poursuivre d office, et tout un chacun peut les dénoncer. Les abus sont cependant rarement poursuivis. A l étranger, la protection des indications de provenance en général, et de la désignation «Suisse» en particulier, est difficile à réaliser. En vertu du principe de la territorialité, chaque Etat est libre de fixer ses propres règles sur la protection des indications de provenance et les drapeaux nationaux, sous réserve des traités internationaux. Le droit étranger est souvent très différent du droit suisse s agissant du niveau de protection et de la légitimité pour engager une procédure. L interprétation des conventions internationales applicables et la jurisprudence en la matière sont en règle générale vagues, ce qui rend d autant plus coûteux un procès à l issue incertaine. Aussi des actions judiciaires sont-elles rarement intentées à l étranger, principalement parce qu il n existe pas, dans les branches économiques concernées, de titulaire de la désignation «Suisse» qui pourrait décider comment doivent être utilisées et défendues la désignation «Suisse» et la croix suisse et porter les cas d utilisation abusive devant les tribunaux. 7 Message 1991, FF 1991 I 1, p
20 1.2 Interventions parlementaires et rapport du Conseil fédéral Le renforcement de la protection de la «Suissitude» a fait l objet de plusieurs interventions parlementaires 8. Le postulat Hutter («Protection de la marque Suisse») du 16 mars 2006 charge le Conseil fédéral d exposer au Parlement de quelles manières la «marque Suisse» pourrait être mieux protégée et, en particulier, de vérifier dans quelle mesure les lois et les ordonnances peuvent être révisées en ce sens. Le postulat Fetz («Renforcer la marque Made in Switzerland») du 24 mars 2006 donne le mandat au Conseil fédéral d examiner et de présenter les mesures, notamment législatives, qui pourraient être prises pour renforcer la protection de l indication de provenance «Suisse». Le Conseil fédéral a accepté les deux postulats le 17 mai Le postulat Fetz a été adopté par le Conseil des Etats le 9 juin 2006, le postulat Hutter par le Conseil national le 23 juin En réponse à ces deux postulats, le Conseil fédéral propose, dans le rapport «Protection de la désignation suisse et de la croix suisse», qu il a adopté le 15 novembre 2006, quatre mesures constituant un ensemble cohérent pour une protection plus efficace de la désignation «Suisse» et de la croix suisse. Les deux postulats ont donc pu être classés en Le présent projet de révision répond à la requête principale des auteurs des postulats, à savoir réviser la réglementation légale afin de renforcer la protection de la désignation «Suisse». La motion Favre («Protection AOP/IGP des produits de la sylviculture») charge le Conseil fédéral de proposer une base légale qui permette de protéger efficacement les dénominations relatives aux produits traditionnels de la sylviculture suisse par leur enregistrement dans le registre fédéral des appellations d origine protégées (AOP) et des indications géographiques protégées (IGP). Le Conseil fédéral a proposé d accepter la motion le 19 décembre La motion Favre a été adoptée par le Conseil national le 20 mars 2009 et par le Conseil des Etats le 14 septembre La loi sur les forêts pourrait être complétée par l ajout d un nouvel article 41a (désignation), dans le cadre de la présente révision (voir ch ). Comme cette modification satisfait à la requête de la motion Favre, la liquidation de celle-ci est demandée. 1.3 Nouvelle réglementation proposée Critères visant à déterminer le lieu de la provenance Le projet de révision de la LPM (P-LPM) contient les critères qui permettent de déterminer la provenance d un produit. Ces critères s appliquent à la provenance 8 Interpellation Zuppiger («Utilisation abusive de la croix suisse»), Postulat Hutter («Protection de la marque suisse»), Postulat Fetz («Renforcer la marque Made in Switzerland»), Question Reymond («L importance d un vrai Swiss made pour l horlogerie») et Interpellation Berberat («Renforcement du Swiss made en matière horlogère»). 9 Voir le rapport du 9 mars 2007 concernant les motions et les postulats des conseils législatifs de l année 2006 et l annexe 1 du rapport du Conseil fédéral du 7 mars 2008 concernant les motions et les postulats des conseils législatifs de l année Ces deux rapports sont publiés sur la page Internet de la Chancellerie fédérale à l adresse suivante: index.html?lang=fr. 7730
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References: ATF 
 art. 47
 art. 48
 Art. 22
 art. 49
 art. 47