Source: https://www.infopolicial.com/t702-formacion-responsabilidad-personal-y-directa-de-los-alcaldes-y-concejales
Timestamp: 2017-12-13 05:25:26+00:00

Document:
(#Formación) Responsabilidad personal y directa de los alcaldes y concejales
INFOPOLICIAL el 14.12.11 21:31
De: Ana Isabel Paz R.
Versa el presente artículo sobre la responsabilidad de toda índole que pueda gravar a quienes son o fueron Alcalde y Concejales como consecuencia de los actos realizados en el ejercicio de su cargo; queda al margen de análisis la responsabilidad administrativa o de otra índole de los funcionarios públicos, así como la de las autoridades (Alcalde y/o Concejales) cuando los actos u omisiones generadores de responsabilidad e imputables a tales personas físicas hayan sido realizados cuando no estén investidos del “imperium” propio de la autoridad, actuando como cualquier otro ciudadano.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) establece en su art. 78:
4. Los Presidentes de las Corporaciones locales podrán sancionar con multa a los miembros de las mismas, por falta no justificada de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus obligaciones, en los términos que determine la Ley de la Comunidad Autónoma, y supletoriamente, la del Estado“.
Dicha disposición se reitera en prácticamente los mismos términos en el art. 229 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia (LALG) y en el art. 22 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales (ROFCL).
La responsabilidad que se deriva para los miembros de las Corporaciones Locales es, por tanto, y en primer lugar, la misma que para todos los demás ciudadanos, es decir, la responsabilidad civil y penal que sea consecuencia de las acciones u omisiones que hayan cometido. La única especialidad que ostentan en este supuesto los miembros de las Corporaciones Locales es la determinación de que la responsabilidad de los actos o acuerdos dictados por órganos colegiados será exigible únicamente a quienes haya votado a favor de los mismos, pero no a quienes hayan votado en contra o se hayan abstenido (en el mismo sentido lo dispone el art. 27.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC).
La responsabilidad civil será la que se pueda exigir conforme a las normas civiles, en especial la derivada del art. 1.902 del Código Civil, que establece: “El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado”.
Dicha responsabilidad ha de ser exigida por el perjudicado, y para su conocimiento y resolución es competente la Jurisdicción Civil.
Para instar la indemnización derivada de la esta responsabilidad el perjudicado tiene también acción para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración en cuya representación hubiese actuado la autoridad de que se trate, responsabilidad patrimonial que se resolvería siempre en vía administrativa (con recurso judicial a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), y en relación a la cual puede ser declarada, a su vez, la responsabilidad de la autoridad o funcionario responsable, según procedimiento que se detalla en este mismo artículo en el apartado III.
II. La responsabilidad penal
Se establece en el art. 146 de la LRJAP y PAC, y viene determinada por tipificación de la conducta de que se trate en alguno de los delitos que el Código Penal incluye cuyo sujeto activo o autor pueda ser una autoridad, término éste que se define, a efectos penales, en el art. 24 del citado Código Penal, en la siguiente forma:
Los delitos que pueden ser cometidos en el ejercicio de la función pública son los siguientes:
Delitos contra la libertad (Título VI) - Detenciones ilegales y secuestros (Capítulo I): arts. 165 y 167.
Torturas y otros delitos contra la integridad moral (Título VII): arts. 174, 175 y 176.
Trata de seres humanos (Título VII bis): art. 177 bis.
Delitos contra la libertad e indemnidad sexuales (Título VIII) - abusos y agresiones sexuales a menores de trece años (Capítulo II bis): art. 183 - prostitución y corrupción de menores (Capítulo V): arts. 187 y 188.
Delitos contra la intimidad, el derecho a la propia imagen y la inviolabilidad del domicilio (Título X) - Descubrimiento y revelación de secretos (Capítulo I): art. 198 - Allanamiento de morada, domicilio de personas jurídicas y establecimientos abiertos al público (Capítulo II): art. 204.
Delitos contra las relaciones familiares (Título XII) - Suposición de parto y alteración de la paternidad, estado o condición del menor (Capítulo II): art. 222.
Delitos contra el patrimonio y el orden socioeconómico (Título XIII) - Receptación y blanqueo de capitales (Capítulo XIV): art. 303.
Delitos contra los derechos de los ciudadanos extranjeros (Título XV bis): art. 318 bis.
Delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente (Título XVI) - Delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (Capítulo I): art. 320 - Delitos sobre el patrimonio histórico (Capítulo II): art. 322 - Delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente (Capítulo III): art. 329
Delitos contra la seguridad colectiva (Título XVII) - Delitos contra la salud pública (Capítulo III): arts. 369 y 372.
Falsedades (Título XVIII) - Falsedades Documentales (Capítulo II) - Falsificación de documentos públicos, oficiales y mercantiles y de los despachos transmitidos por servicios de telecomunicación (Sección 1ª): arts. 390, 391, 394 - Falsificación de certificados (Sección 3ª): art. 398.
Delitos contra la Administración Pública (Título XIX) - Prevaricación de los funcionarios públicos y otros comportamientos injustos (Capítulo I): arts. 404 y 405 - Abandono de destino y omisión del deber de perseguir delitos (Capítulo II): arts. 407 y 408 - Desobediencia y denegación de auxilio (Capítulo III): arts. 410, 411 y 412 - Infidelidad en la custodia de documentos y violación de secretos (Capítulo IV): arts. 413, 414, 415 y 417 - Cohecho (Capítulo V): art. 419, 420, 421 y 422 - Tráfico de influencias (Capítulo VI): art. 428 - Malversación (Capítulo VII): art. 432, 433 y 434 - Fraudes y exacciones ilegales (Capítulo VIII): art. 436, 437 y 438 - Negociaciones y actividades prohibidas a los funcionarios públicos y abusos en el ejercicio de su función (Capítulo IX): art. 439, 441, 442 y 443.
Delitos contra la Constitución (Título XXI) - Rebelión (Capítulo I): art. 473 y 478 - Delitos contra las instituciones del Estado y la división de poderes (Capítulo III) - Delitos contra las instituciones del Estado (Sección 1ª): arts. 499, 500 y 502 - Usurpación de funciones (Sección 2ª): art. 506, 508 y 509 - Delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas (Capítulo IV) - Delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas garantizados por la Constitución (Sección 1ª): art. 521 - Delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales (Capítulo V) - Delitos cometidos por los funcionarios públicos contra la inviolabilidad domiciliaria y demás garantías de la intimidad (Sección 2ª): arts. 534, 535 y 536 - Delitos cometidos por los funcionarios públicos contra otros derechos individuales (Sección 3ª): arts. 537, 538, 539, 540, 541 y 542.
Delitos contra el orden público (Titulo XXII) - Atentados contra la autoridad, sus agentes, los funcionarios públicos y la resistencia y desobediencia (Capítulo II): art. 552.
Delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado, y relativos a la Defensa Nacional (Título XXIII) - Delitos de traición (Capítulo I): art. 583 - Delitos que comprometen la paz o la independencia del Estado (Capítulo II): art. 590.
La responsabilidad penal puede ser exigida por denuncia o querella del ofendido o de cualquier persona ante el Juez competente o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, o comunicada a la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal para que adopte las actuaciones necesarias. Para su conocimiento y resolución es competente la Jurisdicción Penal. En el procedimiento que en su caso se tramite se podrá personar el perjudicado por la acción delictiva, reconociéndose el personamiento a terceros no perjudicados prestación de fianza (arts. 280 y 281 de la LeCrim.).
III. La responsabilidad patrimonial exigible en vía administrativa
La responsabilidad que dimane de acciones u omisiones de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas puede ser exigible directamente a éstas por los afectados, según dispone el art. 145 de la LRJAP y PAC:
“Exigencia de responsabilidadpatrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas.
Lo dispuesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes”.
Se prevén, por tanto, dos supuestos en los que es posible la tramitación de expediente administrativo para la determinación de la responsabilidad de las autoridades y demás personal al servicio de la Administración Pública:
Cuando la Administración se haya visto obligada a indemnizar a algún o algunos particulares con fundamento en actuaciones u omisiones imputables a alguna autoridad o funcionario.
Cuando por acciones u omisiones de tales mismos sujetos la Administración haya sufrido cualquier tipo de perjuicio en sus bienes o derechos.
En ambos casos es inexcusable, por un lado, que exista un perjuicio económicamente cuantificable, y, por el otro, que concurra dolo, culpa o negligencia graves por parte de la autoridad o funcionario, lo que se determinará en el expediente que se instruya al efecto.
IV. Procedimiento para determinar la responsabilidad patrimonial exigible en vía administrativa
Dados los términos del art. 145 de la LRJAP y PAC, al expediente que en el mismo se señala ha de entenderse referido el ROFCL en el su art. 225. Y, a su vez, la LRJAP y PAC se remite al Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP) para la regulación específica procedimental, que se contiene en los arts. 19 y siguientes de dicha norma.
Podemos partir, por tanto, de que existe un procedimiento general, válido para los dos supuestos que hemos descrito (reembolso de daños y perjuicios sufridos por particulares e indemnizados a éstos, y reembolso de daños y perjuicios sufridos directamente por la Administración Pública), que está regulado en el art. 21 del RRP, y que es aplicable salvo que se trate de responsabilidad contable, que tiene su procedimiento específico regulado en las normas contables y presupuestarias citadas en el art. 20 del RRP.
IV.1. Procedimiento genérico del art. 21 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial
Se regula en el art. 21 del RRP, pudiendo desglosarse en los siguientes pasos:
Incoación del expediente: debe realizarse a través de resolución dictada por el órgano competente, si bien ni la LBRL ni la LALG determinan específicamente cual es el órgano competente para incoar un expediente de tal índole.
Ahora bien, aunque ello pudiera llevar a pensar que entra en juego la competencia residual del Alcalde-Presidente, por la vía del art. 21.1.s) de la LBRL, existe discrepancia en por ejemplo el Dictamen nº 46/1999 del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha (“El Ayuntamiento Pleno, como órgano que forma su voluntad y materializa su actuación, encargado de velar por la prevalencia de los intereses públicos confiados a su cuidado, goza de competencia para disponer la incoación del necesario procedimiento tendente a depurar la presunta responsabilidad que está facultada y obligada a exigir”) o en el Manual “Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local” de Manuel Rebollo Puig y Manuel Izquierdo Carrasco (“De lo dispuesto en los artículos 22.2.j) y 33.2.j) de la LRBRL, se infiere que corresponde al Pleno la competencia para que la Administración Local ejerza la acción de regreso contra la autoridad que ha causado daños a un tercero [y que en primera instancia han sido sufragados por la propia Administración Pública]”). En este artículo se comparten las opiniones antes expuestas, por considerar que es al Pleno a quien compete la incoación de un expediente de tal índole (y también su resolución), y ello por las razones ya expuestas, y por otras como la de que es también el Pleno el competente para resolver otra serie de cuestiones que atañen a la exigencia de responsabilidad (política) del Alcalde a través de las mociones de censura y confianza (art. 22.3 del LBRL), y el control y fiscalización de los órganos de gobierno (art. 22.1.a) de la LBRL), por lo que parece lógico atribuirle también el control de la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada del ejercicio de funciones públicas a quien es o fue Alcalde o Concejal de la Corporación correspondiente.
La incoación se llevará a cabo, por tanto, por resolución plenaria, que incluirá los motivos que justifican tal incoación, designará Instructor y Secretario del expediente, y será notificado a los interesados, concediéndoles un plazo de quince días -hábiles- para aportar cuantos documentos, informaciones y pruebas estimen convenientes.
Presentadas las alegaciones, o transcurrido el plazo sin que se hayan presentado, se acordará practicar las pruebas pertinentes, que deberán llevarse a cabo en el plazo de quince días. Dichas pruebas serán las que determine el Instructor, bien de oficio bien por haberlas propuesto los interesados, debiendo inexcusablemente solicitarse informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya ocasionado la presunta lesión indemnizable.
Finalizada la práctica de pruebas, se conferirá trámite de audiencia a los interesados, poniéndoles de manifiesto el expediente, para que en un plazo de diez días -hábiles- formulen las alegaciones que estimen convenientes.
Presentadas las alegaciones, o transcurrido el plazo sin que se hayan presentado, el Instructor redactará la Propuesta de Resolución en un plazo máximo de cinco días.
El órgano competente, que a criterio del Letrado que suscribe, y por las razones ya expuestas, es el Pleno del Ayuntamiento, resolverá en el plazo máximo de cinco días, resolución que:
Pondrá fin a la vía administrativa (art. 145.4 de la LRJAP y PAC).
Habrá de determinar si existe una acción u omisión imputable a la autoridad de que se trate, si se ha adoptado con dolo, culpa o negligencia grave, y si mantiene el imprescindible nexo causal con los daños y perjuicios sufridos por la Administración Pública o por los particulares que ésta haya indemnizado; cuantificando, en caso de que no lo estén, tales daños y perjuicios.
En la resolución que se dicte habrán de ponderarse los criterios que reseña el segundo párrafo del art. 145.2 de la LRJAP y PAC (el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso).
La resolución será recurrible ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siendo el órgano competente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo en cuya jurisdicción tenga su sede el órgano administrativo autor del acto, o, a elección del demandante, el de su propio domicilio, siempre que se encuentre dentro de la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado (art. 14.segunda de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
El plazo de tramitación del expediente no viene determinado en el art. 21 del RRP; el art. 13.3 del mismo Texto Legal establece el plazo genérico para los expedientes ordinarios de responsabilidad patrimonial, cifrando éste en seis meses, cuyo transcurso supone entender desestimada la declaración de responsabilidad, silencio negativo que asimismo se dispone en el art. 142.7 de la LRJAP y PAC
La aplicación analógica del plazo y régimen de silencio establecidos para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial al expediente para determinación de responsabilidad de las autoridades locales supone algunos problemas, derivados de que los primeros suelen ser expedientes incoados a instancia de parte, y el segundo lo será prácticamente siempre de oficio, con lo que se altera la aplicación sobre todo del régimen del silencio administrativo que regulan los arts. 43 y 44 de la LRJAP y PAC
En principio, el señalamiento del plazo de seis meses como de tramitación del expediente no infringiría la LRJAP y PAC (solo si superase los 6 meses, según el art. 42.2 del citado Texto Legal, habría de ser determinado en una norma con rango de ley o preverse así en la normativa comunitaria europea); pero el régimen de silencio que se establece contradice el contenido del art. 44 de la LRJAP y PAC, que determina que en los procedimientos incoados de oficio, si tratan sobre el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, se producirá una resolución administrativa presunta negativa, pero si son procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
Hemos de entender que un expediente de la índole del que es objeto del presente Dictamen, si bien no sancionador, sí tiene el carácter de procedimiento de intervención, y en todo caso es susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, por lo que tendría que aplicarse lo establecido en el indicado art. 44, y entender que el transcurso del plazo de los 6 meses sin haberse dictado y notificado la resolución que ponga fin al procedimiento genera que éste caduque y haya de ser archivado, previa resolución que así lo declare, pudiendo incoarse nuevamente si todavía no hubiera transcurrido el plazo de prescripción o caducidad para la reclamación, debiendo tenerse en cuenta que, a tenor de lo dispuesto en el art. 92.3 de la LRJAP y PAC, los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
El plazo para iniciar la acción de responsabilidad contra las autoridades locales no se concreta ni en la LBRL, ni en la LALG, ni en la LRJAP y PAC; podría pensarse que su plazo es el de un año, que establece el art. 145 de la LRJAP y PAC para las demandas de reclamación de responsabilidad patrimonial, pero existen autores que discrepan por considerar que el expediente no es una reclamación de tal índole, sino “de un débito que la autoridad tiene con la Administración Local que ha adelantado el pago para garantizar la indemnidad del tercero lesionado. Por ello hay que entender que es de aplicación el plazo de 4 años que rige para la exigencia de los créditos de que es titular la Hacienda Local” (Manual “Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local” de Manuel Rebollo Puig y Manuel Izquierdo Carrasco). Esta argumentación resulta no obstante incongruente con el plazo que el particular tiene para reclamar esa misma responsabilidad a la Administración Pública (un año). Aparte de ello, el razonamiento favorable a la aplicación de dicho plazo de 4 años se podría predicar únicamente de la acción de regreso que la Administración tiene cuando ha abonado una indemnización por daños y perjuicios causados por autoridades y funcionarios, pero no cuando se trata de la reclamación de daños y perjuicios causados por esas mismas personas directamente en el patrimonio de la Entidad Local, ya que en ese caso no existiría débito hasta que así se declarase en la propia resolución del expediente; y resultaría absurdo en todo caso que discrepase el plazo de prescripción según se tratase de responsabilidad por daños a la propia Administración o por daños a terceros, resultando también paradójico que, en este último caso, el plazo para que los terceros reclamen a la Administración sea de un año, pero el de la acción de regreso contra las autoridades o funcionarios responsables sea de cuatro.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, y, asimismo, que si la responsabilidad de las autoridades y funcionarios por acciones y omisiones constituye, como parece, una manifestación específica o concreta de la responsabilidad civil general por actos u omisiones propios, también tendría un plazo de un año para ser ejercitada (art. 1.968.2 del Código Civil), por lo que se considera jurídicamente más correcta la aplicación del plazo de un año como de prescripción para la exigencia de la responsabilidad, tratándose, además, de interpretación restrictiva más favorable para los derechos de los particulares.
IV.2. Procedimiento específico sobre responsabilidad contable
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) en su art. 176 sienta el principio general de responsabilidad por actos de autoridades y demás personal al servicio de las Administraciones Públicas que infrinjan las disposiciones legales causando por ello daños y perjuicios por dolo o culpa grave.
Los hechos a los que el siguiente art., 177, anuda la generación de responsabilidad patrimonial, son los siguientes:
Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.
Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta ley.
No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de esta ley y la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el artículo 176 de esta ley.
El órgano competente y procedimiento se detalla en el art. 180 de la LGP
La responsabilidad de Alcalde y Concejales por daños y perjuicios derivados de acciones u omisiones realizadas en el ejercicio de sus cargos públicos puede producirse en los siguientes ámbitos:
Penal: su tramitación y resolución corresponde a los órganos judiciales correspondientes de la Jurisdicción Penal. El Ayuntamiento podrá efectuar la pertinente denuncia, y personarse como perjudicado, si lo fuere, a fin de percibir la indemnización que corresponda derivada del ilícito penal que se pudiera declarar.
Civil: su tramitación y resolución corresponde a los órganos judiciales correspondientes de la Jurisdicción Penal. Habrá de reclamar directamente el perjudicado contra las personas físicas causantes del daño. La Corporación Local carece de esa acción en tanto existe un procedimiento administrativo específico para dirimir la responsabilidad de las autoridades o funcionarios frente a la Administración Pública a la que han causado daños.
Administrativa: su tramitación y resolución corresponde al propio Ayuntamiento. El expediente se regula en el art. 21 del RRP, y a través del mismo se determinarán la cuantificación indemnizatoria e imputación de responsabilidades tanto en relación a los daños y perjuicios causados directamente en los bienes de la Administración como el reembolso de aquellas cantidades satisfechas por la Administración a terceros perjudicados, siempre que se residencie su causa en acciones u omisiones del Alcalde o Concejales en los que concurra dolo o culpa grave.
El plazo para la incoación de tal expediente es de un año desde la acción u omisión que ha generado el daño, o desde que se ha procedido a indemnizar al particular.
El plazo para tramitar el expediente, dictar resolución y notificar ésta es de seis meses; su superación genera la caducidad, debiendo iniciarse nuevamente si no ha prescrito la acción.
Contable: su tramitación y resolución corresponde al Tribunal de Cuentas.
Ana Isabel Paz Rodríguez.
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Re: (#Formación) Responsabilidad personal y directa de los alcaldes y concejales
INFOPOLICIAL el 13.03.15 8:55

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 artículo 77
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 artículo 176
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