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Timestamp: 2019-08-20 09:51:52+00:00

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Legitimación pasiva en el recurso especial en materia de contratación (art. 21.3 de la LJCA) - El Derecho
Legitimación pasiva en el recurso especial en materia de contratación (art. 21.3 de la LJCA)
Foro 19-09-2013 Coordinador: José Díaz Delgado
El art. 310 de la Ley 30/2007, de 30 octubre de Contratos del Sector Público -EDL 2007/175022- creó un recurso especial en materia de contratación, previo al contencioso-administrativo, contra los actos dictados por el poder adjudicador en la fase preparatoria.
En dicho recurso se pueden impugnar: los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación; los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que éstos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos; y los acuerdos de adjudicación adoptados por los poderes adjudicadores.
Este recurso, tras la modificación operada por la Ley 34/2010, de 5 agosto -EDL 2010/149688-, está encomendado a un órgano especializado que actúa con plena independencia funcional, creándose al efecto el Tribunal Administrativo Central de Recursos contractuales, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda. Las Comunidades Autónomas pueden crear un órgano independiente para resolver estos recursos o atribuir la competencia al Tribunal Central de Recursos Contractuales, previa la celebración de un convenio con la Administración General del Estado. Y en el caso de las Corporaciones Locales la competencia para resolver este recurso se establecerá en las normas de las CCAA o al mismo órgano autonómico creado para resolver estos recursos.
Contra las decisiones que dicten estos Tribunales administrativos cabe interponer recurso contencioso-administrativo bien ante la Sala de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia (art. 10.1.k de la LJ -EDL 1998/44323-) o ante la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional (art. 11.1.f de la LJ).
Las Administraciones Públicas y los particulares afectados podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra las decisiones adoptadas por estos órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales, en el caso de las Administraciones Públicas de proceder a una previa declaración de lesividad (art. 19.4 de la LJ -EDL 1998/44323-).
Uno de los problemas que suscita este recurso es el de la legitimación pasiva, pues si bien resulta claro que debe ser demandado el particular, la empresa o Administración pública favorecida por el acto (por ej: adjudicataria del contrato), el art. 21.3 de la LJCA -EDL 1998/44323- establece que "en los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada".
Ello implica que existirán recursos contencioso-administrativos entre particulares o empresas (las que optaban a la adjudicación y la que finalmente resultó adjudicataria), en los que se decidirá la legalidad de una adjudicación de un contrato sin la intervención en el procedimiento del órgano administrativo autor del acto cuya legalidad se enjuicia y sin que su actuación sea defendida ni por el Abogado del Estado ni por los Letrados de las Administraciones Públicas de las que dependen y que, sin embargo, estarán obligados a ejecutar las resoluciones judiciales adoptadas.
¿Qué problemas puede plantear esta regulación?
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 2, el 19 de septiembre de 2013.
El art. 21.3 de la LJCA -EDL 1998/44323- dispone: u0022En los recursos contra las...
El art. 21.3 de la LJCA -EDL 1998/44323 dispone: u0022En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49u0022, y dicho art. 49.1, segundo párrafo, establece: u0022En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público se emplazará como parte demandada a las personas, distintas del recurrente, que hubieren comparecido en el recurso administrativo, para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve díasu0022.
El recurso administrativo especial (previo al contencioso-administrativo) al que se refieren estos preceptos es el regulado en los arts. 40 y ss del RD Leg. 3/11, de 14 noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -EDL 2011/252769-. Su art. 41 prevé: u00221. En el ámbito de la Administración General del Estado, el conocimiento y resolución de los recursos a que se refiere el artículo anterior estará encomendado a un órgano especializado que actuará con plena independencia funcional en el ejercicio de sus competencias... A estos efectos se crea el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales que estará adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda y compuesto por un Presidente y un mínimo de dos vocales... La designación del Presidente y los Vocales de este Tribunal se realizará por el Consejo de Ministros a propuesta conjunta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Justicia...3. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, así como en el de los órganos competentes de sus Asambleas Legislativas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo la competencia para resolver los recursos será establecida por sus normas respectivas, debiendo crear un órgano independiente cuyo titular, o en el caso de que fuera colegiado al menos su Presidente, ostente cualificaciones jurídicas y profesionales que garanticen un adecuado conocimiento de las materias de que deba conocer... Podrán las Comunidades Autónomas, asimismo, atribuir la competencia para la resolución de los recursos al Tribunal especial creado en el apartado 1 de este artículo. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias... 4. En el ámbito de las Corporaciones Locales, la competencia para resolver los recursos será establecida por las normas de las Comunidades Autónomas cuando éstas tengan atribuida competencia normativa y de ejecución en materia de régimen local y contratación... En el supuesto de que no exista previsión expresa en la legislación autonómica, la competencia corresponderá al mismo órgano al que las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se integran las Corporaciones Locales hayan atribuido la competencia para resolver los recursos de su ámbito... 6. En los contratos subvencionados a que se refiere el último inciso del art. 40.1 de esta Ley, la competencia corresponderá al órgano independiente que ejerza sus funciones respecto de la Administración a que esté adscrito el ente u organismo que hubiese otorgado la subvención, o al que esté adscrita la entidad que la hubiese concedido, cuando ésta no tenga el carácter de Administración Pública. En el supuesto de concurrencia de subvenciones por parte de distintos sujetos del sector público, la competencia se determinará atendiendo a la subvención de mayor cuantía y, a igualdad de importe, al órgano ante el que el recurrente decida interponer el recurso de entre los que resulten competentes con arreglo a las normas de este apartadou0022.
Los Tribunales Administrativos Central y Autonómicos de Recursos Contractuales son órganos con independencia funcional de la Administración a la que están adscritos. En el caso del Tribunal Administrativo Central de Contratación está adscrito al Ministerio de Economía, careciendo de personalidad jurídica propia, luego, en principio, al ser órganos (no entes con personalidad jurídica propia), carecerán siempre, en sí mismos, de legitimación pasiva de clase alguna, legitimación que, según los casos, ostentaría la Administración General del Estado o la Administración Autonómica, al que están adscritos, con independencia funcional, pero, en todo caso, adscritos.
Ahora bien, tanto el apartado 3 del art. 21 -EDL 1998/44323-, como el art. 49.1 de la Ley 29/98, que se acaban de transcribir, excluyen específicamente, como parte demandada, a la Administración de adscripción en la medida que se emplazará únicamente u0022como parte demandada a las personas, distintas del recurrente, que hubieren comparecido en el recurso administrativo, para que puedan personarse como demandados...u0022.
Extraños preceptos que tienen su origen en la Ley 34/10 -EDL 2010/149688-, que modificó la Ley 30/07 -EDL 2007/175022-, para adaptarla a la nueva Directiva 2007/66/CE -EDL 2007/229879 (párrafos primero y séptimo del Preámbulo, art. Primero. 3 y 311 y ss., que crean el Tribunal Administrativo Central de Contratación y los regionales y art. Tercero que modifica la LJCA -EDL 1998/44323-, estableciendo los preceptos más arriba citados).
La referida Directiva (EDL 2007/229879) -que modifica dos anteriores impuso la creación de un órgano independiente para resolver determinadas disputas en materia de contratación pública y, con el fin de salvaguardar esa u0022independenciau0022, el Legislador español ha privado de legitimación pasiva a la Administración General del Estado o a las Comunidades Autónomas a las que están adscritos -con independencia funcional estos Tribunales Administrativos, de forma que, sólo la Administración contratante que se vea beneficiada por la decisión de estos Tribunales Administrativos, podrá, si lo estima pertinente, comparecer como demandada, personándose en el proceso jurisdiccional, por lo que nos podemos encontrar con un proceso contencioso-administrativo en el que se enjuicia un acto de la Administración -porque dichos Tribunales de Contratación son Tribunales administrativos sujeto a Derecho Administrativo sin intervención procesal de la Administración a la que están adscritos. Y esa independencia preconizada por la Directiva se ha traducido en nuestro ordenamiento jurídico interno en la expulsión del proceso contencioso de la Administración a la que están adscritos estos Tribunales.
Entiendo que la solución diseñada por el Legislador español es, cuando menos, u0022chocanteu0022, pues privar de legitimación pasiva a la Administración de adscripción, en mi opinión, no añade un u0022plusu0022 de independencia a la actuación previa -que es la que se enjuicia de estos Tribunales de Contratación.
La independencia vendrá determinada por su composición y esa autonomía funcional, sin que vea especiales diferencias con otros Tribunales Administrativos como el TEAC o los Jurados de Expropiación.
El supuesto que se somete a nuestra consideración revela la existencia de ci...
El supuesto que se somete a nuestra consideración revela la existencia de ciertas dificultades jurídicas en torno a la debida constitución de la relación jurídico-procesal en el proceso contencioso-administrativo cuando el acto administrativo recurrido viene dado por la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) resolviendo el recurso especial en materia de contratación regulado en el art. 310 y ss. de la Ley 37/2010 de Contratos del Sector Público -EDL 2007/175022-. Y ello por la reforma que sobre el citado texto legal operó la Ley 34/2010 -EDL 2010/149688-, que también incidió, entre otros, en los arts. 19 y 21 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-.
Pues bien, el art. 21 LJCA dispone en su apdo. 3 -EDL 1998/44323 que u0022En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49.u0022. La falta de consideración como parte demandada del órgano encargado de resolver el recurso especial en materia de contratación responde a la independencia funcional con la que ejerce sus competencias, pese a su adscripción formal al Ministerio de Economía y Hacienda. Similar situación jurídico-procesal se da en los casos en que se impugnan los actos dictados por los Jurados de Expropiación Forzosa o los Tribunales Económico-Administrativos.
Ahora bien, dado que el órgano en cuestión no puede ser parte demandada, se nos plantea qué sucede con la defensa de los intereses públicos. Podemos examinar diversas situaciones, partiendo siempre de una consideración inicial, a saber, que la resolución del recurso especial en materia de contratación decide sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de un acto dictado en la fase preparatoria de la adjudicación de los contratos del sector público, poniendo fin a la vía administrativa, mediante el pronunciamiento de un órgano que aunque incardinado formalmente en el Ministerio de Economía, sin embargo actúa con plena independencia.
Partiendo de las anteriores consideraciones pueden darse diversas situaciones:
1ª. Que la decisión del TACRC desestime el recurso confirmando el acto administrativo impugnado. En este caso la legitimación pasiva, sin duda alguna, la ostentará la Administración favorecida por esa decisión, que fue la que dictó el acto recurrido ante el TACRC y, en su caso, la persona también favorecida por tal decisión (por ejemplo, la adjudicataria del contrato). Esta situación procesal es la que existe en el recurso contencioso-administrativo resuelto por una Sentencia de la Audiencia Nacional de 6 noviembre 2012 -EDJ 2012/279451-.
2ª. Que la decisión del TACRC estime el recurso y anule el acto administrativo recurrido. En este caso, entendemos que además del particular a quien perjudique la decisión, la Administración autora del acto anulado podrá interponer recurso contencioso-administrativo, sin necesidad de previa declaración de lesividad por aplicación del art. 19.4 LJCA -EDL 1998/44323-. Estaríamos aquí ante un recurso contencioso-administrativo con dos partes demandantes, un particular y una Administración (esta situación procesal se da en un recurso resuelto por Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 noviembre 2012). Es en este caso en el que se puede plantear quién defiende el interés público como parte demandada.
La respuesta, entiendo, debe venir dada partiendo del hecho de que el TACRC no pueda ser parte demandada, no significa que no se esté protegiendo el interés público. Y ello porque quien lo defiende es siempre la Administración (art. 103.1 CE -EDL 1978/3879-), en este caso como parte demandante y el interés subyacente en el contenido de la decisión del TACRC recurrida será defendido por la persona o entidad favorecida por su decisión. Es decir, como el TACRC es un órgano especializado con total independencia, no puede configurarse como un órgano de la Administración que represente el interés público en cuanto interés de la Administración, sino que resuelve conforme a Derecho, lo que puede o no coincidir con el interés público sostenido por aquélla. Una situación similar a esta podría ser la del recurso de lesividad.
La primera cuestión que suscita el tema propuesto no es otra que la de deter...
La primera cuestión que suscita el tema propuesto no es otra que la de determinar la razón que llevó al legislador a excluir de la consideración de u0022Administración demandadau0022 a los órganos especializados en la resolución de los llamados u0022recursos contractualesu0022.
Y es que el criterio contenido en el art. 21.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323 no ha resultado tradicionalmente aplicable, en nuestro sistema procesal, a otros órganos de revisión u0022funcionalmente independientesu0022 de la Administración Pública autora del acto que se somete a su consideración en vía de impugnación administrativa. Pensemos, por ejemplo, en los Tribunales Económico-Administrativos, cuyas decisiones pueden ser atacadas en sede judicial por el cauce que podríamos llamar u0022ordinariou0022: la parte demandada es la Administración del Estado (en la que se insertan aquellos u0022Tribunalesu0022 administrativos) y su representante procesal no es otro que el Abogado del Estado. Ni qué decir tiene que los actos administrativos que tales Tribunales Económico-Administrativos dicten no pueden ser impugnados por la Administración del Estado, aunque sea ésta la autora del acto que ha sido revisado, en sentido eventualmente estimatorio, por dichos órganos especializados.
Tanto el Tribunal Central de Recursos Contractuales como los Tribunales autonómicos creados al amparo de la Ley de Contratos del Sector Público -EDL 2011/252769 son, también, órganos u0022funcionalmente independientesu0022 de la Administración del Estado o de la Administración de la Comunidad Autónoma. Sin embargo, la Ley no ha querido que se constituyan como parte demandada en el proceso jurisdiccional que se inicie contra los actos que dicten ni, por tanto, que los representantes procesales naturales de tales Administraciones Públicas (el Estado o la Comunidad Autónoma) actúen en tales procesos como defensores de sus decisiones.
Probablemente la razón de tal exclusión sea la de resaltar la independencia de estos órganos especializados de la Administración en la que, funcionalmente, se insertan. Además, resulta coherente con la propia previsión legal (artículo 19.4 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-) según la cual las Administraciones Públicas pueden impugnar las resoluciones de los órganos de revisión en materia contractual sin necesidad de acudir a la lesividad. Resultaría entonces contradictorio que tales Administraciones Públicas u0022consintieranu0022 los actos de estos u0022Tribunalesu0022 de recursos contractuales, sin impugnarlos cuando les son desfavorables, y después, en la vía judicial iniciada por un tercero, defendieran una decisión que no les favorece.
En cualquier caso, los problemas que esta regulación puede plantear son diversos. Pensemos, por ejemplo, en un procedimiento en el que el órgano de contratación adjudique el contrato a un licitador y que otro distinto, que no resultó adjudicatario, acuda al recurso especial y obtenga una resolución favorable (en la que se revoque la adjudicación al primero y se ordene otorgar el contrato al recurrente). En el eventual recurso jurisdiccional contra la decisión estimatoria del u0022Tribunalu0022 administrativo, las únicas partes legitimadas serán los licitadores: como demandante, el que resultó rechazado por el órgano de revisión; como demandado, el favorecido por el acto recurrido (el licitador que acudió, y ganó, el recurso especial en materia de contratación). La defensa de la decisión impugnada correrá exclusivamente a cargo, por tanto, de un particular, pues la Administración autora del acto originario solo hubiera podido, en su caso, actuar como demandante frente al órgano de revisión en materia contractual.
Cosa distinta, a mi juicio, acaecerá cuando la resolución del Tribunal de Recursos Contractuales (estatal o autonómico) desestime el recurso especial y confirme la resolución impugnada (del órgano de contratación). La pregunta aquí es simple: ¿puede personarse como demandada la Administración autora del acto cuya legalidad ha sido declarada por el órgano administrativo de revisión? Dicho de otro modo, ¿deberá dirigirse el recurso contra la Administración del Estado o la Administración de la Comunidad Autónoma en cuanto el acto ha sido confirmado por el Tribunal de Recursos Contractuales?
En la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional parece existir un criterio general de admisión de la participación en el proceso, como demandado, del órgano de contratación cuya decisión ha sido confirmada por el Tribunal Central de Recursos Contractuales. Así, en la Sentencia de la Sección Tercera de 19 marzo 2013 (recurso núm. 528/2011) -EDJ 2013/42275 el Abogado del Estado, personado en nombre de la Administración que había dictado el acto confirmado por el Tribunal de Recursos Contractuales, interesó la desestimación del recurso, solicitando la confirmación del pliego de cláusulas administrativas de un determinado procedimiento contractual; en la sentencia de la Sección Sexta de 18 abril 2013 (recurso núm. 305/2011) -EDJ 2013/49041-, también fue considerada parte demandada la sociedad pública que actuó como órgano de contratación, siendo así que la decisión del Tribunal Central de Recursos Contractuales fue confirmatoria del acto de aquella sociedad pública de adjudicar el contrato a uno de los dos licitadores y no al otro; en la sentencia de la Sección Sexta de 19 marzo 2013 (recurso núm. 156/2011) -EDJ 2013/30721-, la Tesorería General de la Seguridad Social actuó como parte demandada en un recurso dirigido contra una resolución del Tribunal Central de Recursos Contractuales que había confirmado su actuación como órgano de contratación. Igual legitimación pasiva se reconoce a la Administración del Estado (representada por el Abogado del Estado) en la sentencia de la Sección Sexta de 7 marzo 2013 (recurso núm. 387/2011) -EDJ 2013/24253 o en la de la Sección Tercera de 29 enero 2013 (recurso núm. 605/2011) -EDJ 2013/7988-.
En estas sentencias, las más recientes, la Sala competente para enjuiciar las decisiones del Tribunal Central de Recursos Contractuales entiende, sin problema procesal de ninguna clase, que el órgano de contratación (la Administración del Estado o el poder adjudicador correspondiente) actúa como parte demandada en los procesos dirigidos contra las resoluciones del Tribunal Central de Recursos Contractuales que sean confirmatorias de los actos dictados en el seno de un procedimiento de contratación.
Aunque, seguramente, no se haya suscitado en los procesos judiciales referidos discrepancias al respecto, lo cierto es que hay que entender que la actuación de la Administración como parte demandada no deriva de la cualidad del órgano que ha dictado la resolución recurrida (pues éste, por imperativo legal, no es parte), sino de la circunstancia (bien distinta) de que el acto administrativo recurrido en el proceso le resulta favorable. El título de legitimación (pasiva) habría que encontrarlo, por tanto, en el apdo. b) del art. 21.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, en cuanto tal Administración sería titular de un interés legítimo (el mantenimiento de la decisión confirmada por el Tribunal Central de Recursos Contractuales) que pudiera quedar afectado por la estimación de la pretensión del demandante.
En definitiva: a) Las resoluciones de recursos especiales y reclamaciones en materia de contratación son impugnables jurisdiccionalmente por quienes ostenten un interés legítimo, incluida la Administración Pública autora del acto revocado por el órgano especializado de revisión, sin necesidad de lesividad; b) El u0022Tribunalu0022 administrativo de recursos contractuales (central o autonómico) no tiene nunca la consideración de parte demandada, ni -por tanto los representantes procesales de las Administraciones Públicas actúan en su nombre; c) Tales Administraciones, sin embargo, son parte demandada en los recursos dirigidos contra actos de tales u0022Tribunalesu0022 de recursos contractuales que les sean favorables (por confirmatorios de las resoluciones de los órganos de contratación), por ostentar un interés legítimo que pudiera verse afectado por la estimación del recurso; d) No podrán actuar, por último, en relación con recursos dirigidos contra decisiones estimatorias de estos órganos de revisión, pues en estos casos la única opción legal (para la Administración Pública autora del acto revocado) es la impugnación como demandante.
¿Puede conformarse válidamente la relación jurídica procesal en el ámbit...
¿Puede conformarse válidamente la relación jurídica procesal en el ámbito contencioso administrativo exclusivamente entre sujetos privados?
Sin ánimo de sintetizar en exceso esta sería la pregunta que debe concitar nuestra atención en esta ocasión.
No obstante, el planteamiento aparece reconducido al ámbito específico de la contratación pública que, al menos en el ámbito del ordenamiento jurídico español, ha experimentado una verdadera catarsis como consecuencia de la jurisprudencia del TJUE recaída en los últimos 10 años, situándonos en un escenario caracterizado por cierta confusión conceptual debida, entre otras razones, a una precipitada lectura de las denominadas Directivas de recursos (Directiva 89/665/CEE -EDL 1989/15243-, modificada por la Directiva 2007/66 -EDL 2007/229879-).
Aunque el planteamiento esbozado por el coordinador invita a la indagación de la problemática que suscita la legitimación pasiva, entiendo que las reformas introducidas en la LRJCA -EDL 1998/44323 para u0022adaptaru0022 (con más o menos fortuna) nuestra norma procesal a las expresadas Directivas de recursos reclaman también una referencia a la legitimación activa pues -anticipo ya la posibilidad de que el recurso pueda dirigirse -en principio exclusivamente contra un particular (en la medida que cabe demandar tanto a las Administraciones como a las personas favorecidas por el acto objeto del recurso, ex art. 21.3) no es sino una consecuencia de que las Administraciones públicas (léase el poder adjudicador) puedan cuestionar también por la vía contencioso administrativa las decisiones adoptadas por los órganos administrativos de revisión contractual, sin necesidad de una previa declaración de lesividad.
También como precisión previa conviene puntualizar que la problemática que se nos plantea no se suscitaría cuando no se hubiese acudido al recurso especial en materia de contratación, pues -conviene recordar se configura con carácter potestativo (art. 40.6 TRLCSP -EDL 2011/252769-). Todo hace pensar que en esta última hipótesis la posición de recurrente la ostentaría el licitador excluido frente a la Administración que, por ejemplo, procedió la adjudicación (Administración que ocuparía la posición pasiva de la relación jurídico procesal), tal y como se infiere sin dificultad del art. 21.1 a) LRJCA -EDL 1998/44323 y ello sin perjuicio de que pudiese dirigirse el proceso (como codemandados) contra las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante (art. 21.1 b) LRJCA).
¿Qué ocurrirá, en cambio, cuando se acceda a este recurso especial? ¿Qué repercusiones se proyectarán sobre la legitimación en vía contenciosa?
El recurso especial en materia de contratación se introduce en nuestro ordenamiento jurídico por exigencia de la Directiva 2007/66 -EDL 2007/229879-, norma que le anuda la finalidad de garantizar la competencia entre las empresas (o entre operadores económicos) que tengan interés en obtener un determinado contrato.
Ahora bien, el reconocimiento de la legitimación activa a la Administración en los términos recogidos en la LRJCA -EDL 1998/44323 no es sino una opción del legislador nacional basada en el principio de autonomía procesal reconocida por el Derecho de la Unión Europea a los Estados miembros. Con este punto de partida no resulta extraño que para la Unión resulte indiferente la circunstancia de que la Administración contratante (el poder adjudicador) puede impugnar en vía contencioso administrativa las decisiones de su órgano especial de recursos y pueda hacerlo, además, sin acudir a la previa declaración de lesividad.
Así se infiere con claridad de la STJUE de 21 octubre 2010, C-570/08 -EDJ 2010/205598-, Symvoulio Apochetefseon Lefkosias, que resolvió una interesante cuestión prejudicial planteada por el Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratias (Tribunal Supremo de la República de Chipre) cuyos principales protagonistas -vale la pena explicarlo eran el Symvoulio Apochetefseon Lefkosias (agencia de saneamiento de las aguas residuales de Nicosia, es decir, persona jurídica pública que ostentaba la condición de poder adjudicador) y el Anatheoritiki Archi Prosforon (autoridad administrativa de revisión de las ofertas)
La cuestión que se ventila en el proceso nacional no era otra que la relativa a determinar si, a la luz de la Directiva 89/665 -EDL 1989/15243-, el poder adjudicador (el Symvoulio) tenía legitimación para impugnar jurisdiccionalmente la decisión de su órgano administrativo de revisión (el Anatheoritiki), que anuló la adjudicación realizada por aquel.
El órgano jurisdiccional cuestionaba que el poder adjudicador pudiese combatir la decisión del órgano revisor, integrado en su propia estructura administrativa, entendiendo que un órgano de la Administración no puede invocar un interés legítimo contra otro órgano de la misma Administración, ni litigar contra ésta (como podrá adivinarse, en la prejudicial subyacía también otra cuestión de más hondo calado como la relativa a reconocer si el poder adjudicador tiene un interés particular distinto al interés público ligado a la tramitación de los procedimientos de contratación pública), por lo que interrogó al TJUE en los siguientes términos:
«¿En qué medida el artículo 2, apartado 8, de la Directiva 89/665 -EDL 1989/15243 [...] debe interpretarse en el sentido de que reconoce a las entidades adjudicadoras la facultad de interponer un recurso jurisdiccional contra las decisiones de anulación de los organismos responsables de los procedimientos de recurso, cuando estos últimos no tienen el carácter de órganos jurisdiccionales?»
La respuesta del TJUE discurrió sobre la base de considerar que la Directiva 89/665 -EDL 1989/15243 asegura el derecho de recurso «como mínimo», a todas las personas definidas por esa disposición, atendiendo también al principio de la autonomía procesal de los Estados miembros, considerando finalmente que nada impide que dichos Estados incluyan en su caso a las entidades adjudicadoras en el círculo de las personas para las cuales son accesibles los procedimientos de recurso, en el caso de que las decisiones de las entidades adjudicadoras sean anuladas por organismos de base de carácter no jurisdiccional.
No obstante, el corpus de la sentencia ofrece unas pautas valiosísimas en el sentido de poner de manifiesto que la Directiva 89/665 -EDL 1989/15243 se encuentra más bien al servicio de los licitadores y no de la Administración contratante, afirmando (a) que no contiene elemento alguno que pueda llevar a la conclusión de que el legislador de la Unión también haya pretendido considerar a las entidades adjudicadoras como actores en la interposición de recursos (apartado 27) (b) que pretende garantizar a favor de los operadores económicos la competencia (apartado 30) y (c) que, en definitiva son los «licitadores afectados» y los «operadores económicos», los beneficiarios de la protección jurisdiccional efectiva pretendida por la Directiva (apdo. 32).
Por tanto, a la vista de cuanto antecede cabe afirmar que el legislador nacional puede libremente (observando las garantías de las personas realmente beneficiadas por la Directiva 89/665 -EDL 1989/15243-) disciplinar de una u otra manera la legitimación activa y pasiva de cuantos intervienen en el ámbito contractual.
Ciertamente, el art. 21.3 LRJCA -EDL 1998/44323 no parece exigir que la persona (particular) favorecida por la decisión del órgano especial de revisión deba ocupar la posición de codemandada, junto con la administración, a diferencia de lo que ocurre con las aseguradoras de las Administraciones, con relación a las cuales el art. 21.1 c) niega la posibilidad de que ocupen exclusivamente la legitimación pasiva, toda vez que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.
Pues bien, cuando sea el poder adjudicador quien cuestione la anulación del acto de adjudicación verificada por el órgano especial de revisión contractual, en la medida que este último órgano no puede ocupar la posición de parte demandada (art. 21.3 LRJCA -EDL 1998/44323-), parece que dirigirá su recurso contra el particular que ha resultado beneficiado por la anulación de la adjudicación, acordada por el órgano especial de revisión. Evidentemente, aquí aparecería ya una Administración pública combatiendo en la arena procesal contencioso-administrativa.
Pero también pudiese ocurrir que aquel licitador que no obtuvo la adjudicación ni por el poder adjudicador ni por el órgano especial de revisión contractual, decida, haciendo uso de la facultad que le confiere el art. 21.3 LRJCA -EDL 1998/44323 dirigir su pretensión exclusivamente contra aquel otro licitador que resultó finalmente adjudicatario. Quizás, esta situación no se presente con frecuencia en la práctica, por cuanto parece que lo normal sea dirigir la pretensión también contra la Administración pública que adjudicó.
No obstante, el supuesto revelaría, ciertamente, una problemática que lejos de ser exclusiva de la contratación pública puede suscitarse en relación a todos aquellos supuestos en los que, por una u otra circunstancia, las únicas partes del litigio contencioso administrativo sean particulares, como puede ocurrir también, por ejemplo en sede de responsabilidad patrimonial, cuando el particular (contratista o concesionario) se vea incurso en un proceso contencioso-administrativo, al u0022concurriru0022 con la Administración en la producción del daño y, por ejemplo, el juez no aprecie responsabilidad de la Administración o, en su caso, ésta se allane y no haga lo propio el particular codemandado, supuestos estos en los que, en principio, el proceso contencioso administrativo debería continuar exclusivamente contra el particular.
Obviamente, estos ejemplos revelan un matiz que los diferencia esencialmente del planteamiento aquí comentado, por cuanto en sede de la responsabilidad patrimonial, la Administración ab initio ocupa también la posición de codemandada a diferencia de lo que ocurre con el juego combinado de los arts. 19 y 21 LRJCA -EDL 1998/44323 que, como se ha expuesto, ofrecer la paradoja de que el juez contencioso administrativo se encuentre dirimiendo, desde el principio, una contienda exclusivamente entre partes privadas.
Pues bien, los problemas son evidentes, comenzando por la relativización del carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa (art. 1, 2 y 25 LRJCA -EDL 1998/44323-), por la falta de presupuesto para su activación (ante la ausencia de una Administración Pública) pasando por la incidencia (de estimarse el recurso contencioso administrativo) que la Sentencia provocaría sobre una Administración (por ejemplo, el poder adjudicador) que no había sido demandada.
Desde luego, con relación a este último problema, debe entenderse que aunque el recurso no se dirija contra la Administración, el juez contencioso administrativo ciertamente procurará llamarla y otorgarle la posibilidad de comparecer (claro está, como codemandada).
En cualquier caso, tengo la impresión de que para solucionar un problema se ha generado otro diferente, pues, como antes alertaba, dejar expedita la senda jurisdiccional al poder adjudicador sin necesidad de lesividad ha comportado también que el recurso contencioso administrativo puede dirigirse exclusivamente contra otro particular (es decir, la persona favorecida por la adjudicación).
Quizás, las soluciones pueden inferirse de una lectura responsable de todo el ordenamiento jurídico de la Unión al que anteriormente hacía referencia.
La reforma introducida por la Ley 34/2010 -EDL 2010/149688- en el art. 21.3 d...
La reforma introducida por la Ley 34/2010 -EDL 2010/149688 en el art. 21.3 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-, no figuraba en el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados. Fue, en cambio, resultado de la aprobación de la enmienda n.º 34, planteada por el Grupo Parlamentario Socialista, con la motivación declarada de asimilar a los órganos resolutorios de los recursos y reclamaciones en materia de contratación pública u0022en todo a la posición de los órganos jurisdiccionales suprimiendo la posibilidad de que sean considerados como demandados en los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra sus resolucionesu0022 (BOC, 21-6-2010, Núm. 79-5, página 14) -EDL 2010/92191-.
La redacción del precepto -EDL 1998/44323 deja claro que no cabe demandar al órgano competente para la resolución de los recursos especiales en materia de contratación pública. Sin embargo, la referencia a la ostentación de tal cualidad por las u0022personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49u0022 abre distintas posibilidades en torno a quiénes deben o pueden ser demandados en este tipo de procedimientos.
A efectos ilustrativos, cabe imaginar el típico supuesto alternativo de que el órgano competente para conocer del recurso especial proceda a la confirmación o revocación de la adjudicación realizada por el órgano de contratación.
En el primer caso, en el de confirmación, la cualidad de demandados debe corresponder, en principio, a la Administración Pública de que dependa el órgano de contratación y al adjudicatario. La forma imperativa empleada por el art. 21.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323 no deja lugar a dudas (u0022siéndolou0022). Ahora bien, la redacción del precepto es confusa al aludir disyuntivamente a las personas o Administraciones favorecidas ¿Significa esto que el poder de configuración subjetiva del proceso es en estos casos electivo para el demandante y que puede demandar sólo a uno de estos sujetos legitimados pasivamente? En contra de esta posibilidad se ha pronunciado la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en Sentencia de 22 noviembre 2012 (recurso 539/2011, Ponente D.ª Isabel García García-Blanco, F.J. 3º) -EDJ 2012/259397 considerando que el recurso se dirige contra una actuación de la Administración contratante u0022ya que en última instancia se está cuestionando un acto de adjudicación de la que es autorau0022.
En el segundo caso, en los supuestos de revocación, ¿quién debe reunir la condición de demandado? Desde luego, ningún problema hermenéutico suscita el reconocimiento de dicha condición al licitador que ha sido declarado merecedor de la adjudicación por el acto objeto de recurso pues plenamente encaja en él la condición de persona favorecida por el acto objeto de recurso. Pero, ¿qué sucede con la Administración Pública que ha visto revocada la decisión de su órgano de contratación? A tenor del art. 19.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323 dicha Administración resulta legitimada activamente para interponer recurso contencioso-administrativo sin necesidad de declaración de lesividad. Luego, caben dos opciones, en atención a la facultad que le reconoce el precepto citado (u0022podrá interponeru0022), según decida o no interponer recurso contencioso-administrativo. Así, contra esa decisión, pueden recurrir tanto el operador perjudicado o lesionado como la Administración Pública que ha visto como la decisión de un órgano dependiente de la misma era revocada. O bien, que sólo lo haga uno de ellos.
De este modo, surgen tres posibilidades distintas de configuración del proceso en el lado activo que, a su vez, plantean la cuestión de quién debe ser parte demandada. Las hipótesis se reducen a dos. En el caso de que accione la Administración Pública, sola o con el operador que ha sido removido de la adjudicación por la decisión del órgano especial, es evidente que aquélla no puede ser al mismo tiempo actora y demandada. Luego, en este supuesto nos encontraríamos ante un supuesto similar a los procesos de lesividad. En el caso de que la Administración Pública decida no recurrir, surge la pregunta de si debe o no ser parte demandada en el recurso contencioso-administrativo. A mi juicio, éste es el supuesto verdaderamente problemático, que la actual redacción del precepto no contempla de modo específico. En mi opinión, la construcción interpretativa más plausible para abordar este tipo de casos no es la que admite la posibilidad de que pueda suscitarse un proceso contencioso-administrativo entre privados exclusivamente. Al contrario, creo que la Administración puede recurrir o no, pero si no lo hace, aquietándose a la decisión del órgano especial, debe asimilarse el objeto del control a una actuación propia de aquélla. En consecuencia, si transcurre el plazo para recurrir sin que la Administración lo haga, debe ser necesariamente parte demandada del recurso. A estos efectos, el proceso debe ser integrado subjetivamente, en su vertiente pasiva, y esa integración naturalmente se debe dirigir desde el órgano judicial. Una posibilidad sería una declaración expresa del órgano judicial, constatando la circunstancia antedicha, y acordando en el traslado al actor para formalización de demanda (art. 52.1 LJCA -EDL 1998/44323-) que debe dirigir sus pretensiones también contra la Administración Pública.
Estas dificultades, a mi juicio, surgen de la redacción legal, en la que parece subyacer únicamente el primero de los supuestos enunciados, es decir, el de confirmación de la decisión del órgano de contratación. Así lo demostraría el uso del criterio del favorecimiento para determinar la legitimación pasiva en esta clase de procedimientos, criterio que no casa bien con la actuación de las Administraciones Públicas. Creo que una redacción menos problemática del art. 21.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323 hubiera sido la de excluir de la condición de legitimado pasivo al órgano especial competente para la resolución de los recursos en materia de contratación y la de incluir siempre como parte demandada a la Administración Pública, salvo que ésta fuera la promotora del recurso contra la decisión de aquél órgano.
A mi juicio nada impide que se persone la Administración Pública de la que ...
A mi juicio nada impide que se persone la Administración Pública de la que dependa el órgano administrativo que resuelve el recurso, esto es el Tribunal Administrativo Central de Recursos contractuales, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda o el creado por las Comunidades Autónomas, y ser defendidas desde luego por el Abogado del Estado o por el Letrado de los servicios jurídicos de éstas.
En efecto, cuando se habla en el art. 21.3 de la ley jurisdiccional de administración favorecida -EDL 1998/44323-, se está refiriendo a una Administración distinta de la autora del acuerdo recurrido, favorecida por la resolución del citado Tribunal u0022administrativou0022, y que por ello ha de ser emplazada necesariamente, pues el recurso puede perjudicarle.
Entiendo que nada impide que la Administración Autora del Acto haya de ser necesariamente demandada, sea la del Estado o la de la Comunidad Autónoma o local, y ser representada y defendida por el Abogado del Estado o el Letrado de los Servicios jurídicos de aquellas, en virtud de lo dispuesto en el art. 21.1.a) de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-. En efecto, aun cuando el art. 21.3 de dicha norma no sea un ejemplo de claridad, lo que está claro es que contiene una previsión negativa, que los Tribunales de contratación no serán demandados, sino las Administraciones autoras del acto administrativo recurrido, y por otra parte otra que dispone positivamente que las Administraciones distintas a la autora del acto, favorecidas por la resolución del recurso serán Administración demandada, lo que exige su emplazamiento necesario, sin perjuicio de que puedan personarse quienes hayan participado en el proceso de contratación o tengan interés legitimo para la impugnación, porque por ejemplo no se les permita la participación, si así deciden hacerlo.
Naturalmente la Administración autora del acto recurrido no puede impugnarlo, al ser el Tribunal de contratación un órgano adscrito a la misma (art. 20.a -EDL 1998/44323-).
La situación es en el fondo semejante a la que ocurre con los Tribunales Económico-Administrativos. La Administración del Estado no puede impugnar sus actos, por ser aquellos órganos de la propia Administración (a salvo la declaración de lesividad), pero siempre es parte demandada, y está representada por el Abogado del Estado en dicha condición.

References: artículo 49
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 artículo 2
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 artículo 49
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