Source: http://ccifp.pl/uwagi-francusko-polskiej-izby-gospodarczej-do-projektu-o-zmianie-ustawy-o-finansach-publicznych-oraz-niekt%C3%B3rych-innych-ustaw/
Timestamp: 2019-06-18 06:59:47+00:00

Document:
Uwagi Francusko-Polskiej Izby Gospodarczej do projektu o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw | CCIFP
2018/04/25	Stanowiska CCIFP
Z naszych analiz wynika, że po wprowadzeniu planowanej zmiany i dodaniu ust. 1a do art 72 UoFP automatycznie wszystkie umowy PPP będzie można uznać, że uzyskają status tytułu dłużnego i będą wchodzić do długu publicznego JST niezależenie od wyniku badania wpływu ww. umowy na dług publiczny zdefiniowanej w art. 18a Ustawy o Partnerstwo Publiczno-Prywatne. W szczególności aby zaciągnąć zobowiązania z umowy PPP przez JST będą musiały się one mieścić w limicie JST określonym uchwałą budżetową, dodatkowo będzie wymagana pozytywna opinia RIO odnośnie możliwości spłaty tego zobowiązania. Ponadto, odmiennie niż dotychczas, wydatki z wszelkich umów PPP będą limitowane wskaźnikiem spłaty zobowiązań wyliczonym zgodnie z nowym wzorem zawartym w art. 243 UoFP.
Wyrażamy zaniepokojenie, że taka zmiana negatywnie wpłynie na dalszą przyszłość realizacji projektów w formule PPP, która to jest promowana przez Rząd w przyjętej Polityce Rządu w Zakresie Rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywatnego oraz zapisana w Strategii na rzecz zrównoważonego rozwoju Premiera Mateusza Morawieckiego.
1) w art. 72 po ust.1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: „1a. Do tytułów dłużnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, zalicza się zobowiązania finansowe biorąc pod uwagę zarówno ich treść prawną jak i ekonomiczną, w szczególności do tytułu dłużnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się
zobowiązania wynikające z umów, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.”;
Zamiarem Ustawodawcy, wynikającym zarówno z treści projektu nowelizacji jak i z uzasadnienia projektu, jest usprawnienie gospodarki finansowej Jednostek Samorządu Terytorialnego (JST) w trzech kluczowych obszarach tj. (i) wprowadzenie zmiany racjonalizujące proces zadłużenia w samorządach i powiększenia przestrzeni do dokonywania wydatków, (ii) uelastycznienie gospodarki finansowej ww. JST oraz (iii) usprawnienie monitorowania poziomu JST wobec tzw. niestandardowych instrumentów finansowania.
Słuszne to działanie odbywa się w kontekście zarówno realizacji przez JST licznych, potrzebnych choć obciążających dla finansów publicznych przedsięwzięć w ramach drugiej perspektywy finansowania unijnego, jak i pogorszenia w 2017 r. wyniku finansowego instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym (źródło : Główny Urząd Statystyki, Komunikat dotyczący deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2017 roku z dnia 23 kwietnia 2018 r.).
Projekt nowelizacji zakłada m. in. wdrożenie znaczącej zmiany art. 243 Ustawy o Finansach Publicznych w kontekście definicji i metody obliczenia Indywidualnego Wskaźnika Zadłużenia (IWZ), które de facto krystalizuje wszystkie wyżej wspomniane zagadnienia oraz odzwierciedla dwa aspekty o dużym znaczeniu dla rozwoju projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) oraz które w świetle projektu nowelizacji szczególnie mogą mieć negatywny wpływ na rynku PPP w Polsce, gdyż by doprowadziły do ominięcie kwestii analizy podziału ryzyk i klasyfikacji umów PPP w stosunku do ich wpływu na dług publiczny.
Jak wskazuje uzasadnienie do projektu nowelizacji, projektowana zmiana definicji IWZ „zmierza do objęcia limitem spłaty zobowiązań JST - oprócz kredytów i pożyczek - wszystkich zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Dotyczy to więc wszystkich zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego – kredyty i pożyczki, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc w szczególności również papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona, umów sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umów leasingu zawartych z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.”
W związku z powyższym, zrozumieć należy, że zaliczenie zobowiązania do tytułu dłużnego nie będzie już skutkiem analizy wpływu ww. zobowiązania na dług publiczny.
Co więcej, w uzasadnieniu projektu nowelizacji, Ustawodawca wskazuje na fakt, że zaproponowana zmiana Art. 72. Pkt 1 Ustawy o Finansach Publicznych zastąpić ma dalsze nowelizacje Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego [2] („Rozporządzenia o Tytułach Dłużnych”) : „aby uniknąć problemu związanego z definiowaniem treści poszczególnych tytułów na poziomie rozporządzenia, proponuje się dodać w art. 72 przepis (ust. 1a) stanowiący o tym, iż zobowiązania finansowe zalicza się do tytułów dłużnych biorąc pod uwagę nie tylko ich treść prawną, ale i ekonomiczną, w szczególności do kategorii kredyty i pożyczki zalicza się zobowiązania wynikające z umów, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu”.
W kontekście przedsięwzięć zrealizowanych w formule PPP, ocena czy dana umowa o PPP wpływa na dług publiczny powinna być w pierwszej kolejności dokonywana w oparciu o art. 18a ustawy o PPP, zgodnie z którym zobowiązania wynikające z umów o PPP nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.
Analiza dokonanego w umowie o PPP podziału ryzyk powinna być dokonywana z uwzględnieniem wydanego na podstawie Rozporządzenia w Sprawie Ryzyk, które określa charakterystykę i zakres poszczególnych rodzajów ryzyka występujących w projektach PPP, wyróżniając przy tym trzy główne rodzaje ryzyk: ryzyko budowy (ryzyko konstrukcyjne), ryzyko dostępności oraz ryzyko popytu.
Z przeprowadzanych w ubiegłym roku rozmów z Departamentem PPP przy Ministerstwie Rozwoju wynikało, że nie planuje się dalszej nowelizacji ww. Rozporządzania a również, że podjęte zostaną prace nad opracowaniem dokumentu wyjaśniającego obecnie obowiązujące przepisy i ich wzajemne oddziaływanie w zakresie wpływu zobowiązań z umów PPP na możliwość zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa. Jest to bowiem kolejny krok ku realizacji Polityki Rządu w zakresie Rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywatnego
Projekty w formule PPP stanowią dla polskich jednostek samorządu terytorialnego doskonałą okazję do realizacji zamierzeń inwestycyjnych stosując najlepsze praktyki rynkowe na etapie budowy, wieloletniej eksploatacji oraz finansowania, celem zapewnienia jak najmniejszy koszt globalny i jak najwyższa dostępność przez cały okres życia inwestycji.
Pragniemy w tym celu podkreślić fakt, że na w minionych miesiącach odnotowano dwa wydarzenia o kapitalnym znaczeniu na rynku PPP to jest zawarcie umów przy założeniu finansowania przedsięwzięcia (tk. Etapu Robót, Etapu Utrzymania i Konserwacji oraz kosztów finansowania) drogą bez regresowego wykupu wierzytelności po bezspornym zakończeniu Etapu Robót, który według naszych szacunków jest najbardziej korzystnym narzędziem finansowym z perspektywy JST. Umowy te, które dotyczą termomodernizacji budynków oświatowych Miasta Zgierza (umowa podpisana 30/01/2017 r.) oraz kompleksowej modernizacji energetyczna budynków użyteczności publicznej w Sopocie (umowa podpisana w 17/04/2018) mają charakter hybrydowy, gdyż w obu przypadkach Podmiot Publiczny stał się beneficjentem bezzwrotnej dotacji z funduszy unijnych. Zawarcie tych umów nastąpiło po omówieniu przepisów dot. alokacji ryzyk pomiędzy stronami umowy o PPP oraz po niezbędnej i pozytywnej ocenie Regionalnych Izb Obrachunkowości (odpowiednio w Łodzi i w Gdańsku).
W świetle zaproponowanej zmiany Art. 72 Ustawy o Finansach Publicznych, odchodziłoby się de facto od konieczności analizy ryzyk umów o PPP, gdyż zobowiązania wynikające z tychże umów, wywołujące skutki ekonomiczne – a nie prawne – podobne do umowy pożyczki lub kredytu, zostałyby zaliczone automatyczne do wydatków na obsługę długu.
Wnioskujemy zatem, żeby do tego nowego ustępu 1a do art 72 UoFP dodać wyraźne postanowienie, aby we wskazanych w tym przepisie zobowiązaniach były ujmowane wyłącznie te umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego (tj. jak to jest aktualnie zgodnie z aktualnym brzmieniem rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r.). Wówczas, jak do tej pory, do długu JST i limitu zobowiązań (oraz tych obowiązków powiązanych dot. RIO) by wchodziły tylko te umowy PPP, w których partner prywatny nie ponosi większości ryzyk zgodnie z art. 18 a ustawy o PPP i rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2015. Wnioskujemy również o przeprowadzenie konsultacji potencjalnych skutków wprowadzenia zaproponowanej zmiany Art. 72 Ustawy o Finansach Publicznych z podmiotami zaangażowanymi w ocenie wpływu umów o PPP na dług publiczny i szczególnie na realizacje Celów zawartych w przyjętej 26 lipca 2017 przez Radę Ministrów w Polityka Rządu W Zakresie Rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, np. : Departamentem PPP przy Ministerstwie Rozwoju, Prezesem Głównego Urzędu Statystki, Krajową Radą Regionalnych Izb Obrachunkowości.

References: art. 18
 art. 243
 art. 72
 art. 243
 art. 72
 Art. 72
 art. 72
 art. 18
 Art. 72
 art. 18
 Art. 72