Source: https://temi.camera.it/leg18/provvedimento/tl18_riforma_elettorale.html
Timestamp: 2020-02-18 08:28:01+00:00

Document:
provvedimento 31 gennaio 2020
Studi Camera - Istituzioni Costituzione, diritti e libertà Sistema e procedimento elettorale
La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la richiesta di referendum abrogativo presentasto da otto consigli regionali sull'abolizione del metodo proporzionale nell'attribuzione dei seggi in collegi plurinominali nel sistema elettorale di Camera e Senato.
La proposta di legge di modifica del sistema elettorale
La proposta di legge A.C. 2329 (on. Brescia) delinea un sistema elettorale interamente proporzionale, superando le attuali previsioni in base alle quali 3/8 dei seggi da ripartire nel territorio nazionale sono attribuiti con metodo maggioritario in collegi uninominali. La proposta rimodula inoltre le soglie di sbarramento per partecipare alla ripartizione proporzionale dei seggi.
Nella relazione illustrativa si evidenzia che la proposta di legge interviene "al fine di meglio garantire il pluralismo territoriale e politico della rappresentanza", finalità resa più rilevante anche alla luce dell'approvazione della legge costituzionale che riduce il numero dei parlamentari.
Il territorio nazionale – ai fini della elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica – resta suddiviso in circoscrizioni e collegi plurinominali.
Come previsto dal vigente sistema elettorale, inoltre, per la Camera la prima ripartizione dei seggi è effettuata nel collegio unico nazionale (CUN) e successivamente tra le circoscrizioni e quindi nei collegi plurinominali mentre per il Senato i seggi sono attribuiti direttamente nelle regioni e quindi nei collegi plurinominali.
Resta ferma, per la regione Valle d'Aosta, la costituzione, sia alla Camera sia al Senato, in un unico collegio uninominale il cui il seggio è attribuito con metodo maggioritario; al Senato, per la regione Trentino-Alto Adige permane la ripartizione nei sei collegi uninominali di cui alla legge n. 422 del 1991.
Rispetto al sistema vigente inoltre non è prevista la possibilità per le liste di unirsi in coalizione e cambia quindi, anche alla luce del superamento dei collegi uninominali, la scheda elettorale: in base alla proposta di legge infatti l'elettore dispone di un voto da esprimere per la lista. La lista di candidati in ogni collegio non può in ogni caso essere superiore al numero dei seggi assegnati nel collegio plurinominale (fino a 8) e i candidati sono proclamati eletti in base all'ordine di lista.
Sono inoltre rimodulate le soglie di accesso alla ripartizione dei seggi: in particolare, è elevata la soglia a livello nazionale dal 3% al 5% ed è ridotta - dal 20% al 15% - la soglia regionale prevista per l'elezione del Senato (per le liste che abbiano conseguito tale percentuale di voti in almeno una regione). Alla Camera la soglia regionale del 15% è calcolata solo per le liste rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute, presentate esclusivamente in una regione ad autonomia speciale il cui statuto o le relative norme di attuazione prevedano una particolare tutela di tali minoranze linguistiche.
È inoltre previsto un ‘diritto di tribuna' per le liste che non raggiungono le soglie di sbarramento ma che ottengono, alla Camera, almeno tre quozienti in almeno due regioni e, al Senato, almeno un quoziente in ciascuna circoscrizione regionale: ai fini dei relativi calcoli è utilizzato il metodo del quoziente corretto + 2 (c.d. metodo del quoziente corretto Imperiali), con cui si riduce il numero dei voti necessari per ottenere il seggio con il quoziente intero.
Restano infine ferme le vigenti previsioni relative alle modalità di attribuzione dei seggi con metodo proporzionale, alle proclamazioni e ai subentri in caso di vacanza di seggi.
Il Governo è delegato ad adottare, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, un decreto legislativo per la determinazione dei collegi plurinominali per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, tenuto conto delle modifiche previste dalla proposta di legge.
Il 30 settembre 2019 i consigli regionali di Veneto, Piemonte, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Abruzzo, Basilicata e Liguria hanno presentato una richiesta di referendum popolare sull'abolizione del metodo proporzionale nell'attribuzione dei seggi in collegi plurinominali nel sistema elettorale della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Con la sentenza n. 10 del 2020 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la richiesta.
La modifica del criterio di determinazione dei collegi elettorali
La legge 27 maggio 2019, n. 51 (A.C. 1616) reca Disposizioni per assicurare l'applicabilità delle leggi elettorali indipendentemente dal numero dei parlamentari.
Finalità delle modifiche è quella di sostituire l'attuale impostazione - che affida alla legge la determinazione del numero (fisso) dei seggi da attribuire nei collegi uninominali - con una determinazione rapportata al numero di parlamentari. In tal modo il sistema elettorale potrà trovare applicazione indipendentemente dal numero dei parlamentari in modo che non si rendano necessarie modifiche alla normativa elettorale qualora il numero dei parlamentari dovesse essere modificato con riforma costituzionale.
Le modifiche previste non incidono direttamente sulla configurazione del vigente sistema elettorale, come definito dalla legge n. 165 del 2017, essendo volte a determinare il numero di seggi da attribuire nei collegi uninominali e nei collegi plurinominali sulla base di un rapporto frazionario, pari a tre ottavi del totale dei seggi da eleggere nelle circoscrizioni, la cui applicazione restituisce sostanzialmente gli stessi numeri attualmente fissati.
Il testo reca altresì una delega al Governo per la determinazione dei collegi – uninominali e plurinominali – da esercitare entro 60 giorni qualora, entro 24 mesi, intervenga la promulgazione di una legge costituzionale modificativa del numero dei parlamentari.
Per quanto riguarda l'iter parlamentare del provvedimento, dopo l'approvazione da parte del Senato la I Commissione Affari costituzionali della Camera ha iniziato l'esame il 27 febbraio 2019. Il 19 marzo 2919 ha deliberato lo svolgimento di una indagine conoscitiva in congiunzione con la proposta di legge costituzionale A.C. 1585, approvata dal Senato, che modifica il numero dei parlamentari determinandolo in 400 deputati e 200 senatori elettivi.
La Commissione ha concluso l'esame del provvedimento, senza apportare alcuna modifica al testo approvato dal Senato, e, nella seduta del 18 aprile 2019, ha deliberato di conferire al relatore il mandato di riferire favorevolmente in Assemblea sulla proposta di legge. L'Assemblea della Camera ha definitivamente approvato il testo nella seduta del 13 maggio 2019.
Si ricorda infine che la proposta di legge costituzionale C. 1585, approvata in prima deliberazione da entrambi i rami del Parlamento, dispone una riduzione del numero dei parlamentari, passando dagli attuali 945 a 600. Il numero dei deputati passa da 630 a 400, compresi i deputati eletti nella circoscrizione Estero, che sono ridotti da 12 a 8. Il numero dei senatori elettivi, invece, è ridotto da 315 a 200, compresi i senatori eletti nella circoscrizione Estero, che passano da 6 a 4. Si veda in proposito il tema Iniziative di riforma costituzionale.
Tabella 1 – Applicazione della legge 51 del 2019 (AC 1616) al quadro normativo vigente ed alla modifica costituzionale in corso di esame (A.C. 1585)
Tabella 2 – Applicazione della legge 51 del 2019 (AC 1616) al quadro normativo vigente ed alla modifica costituzionale in corso di esame (A.C. 1585)
La proposta di legge (A.C. 543-A - A.S. 859) ha un duplice oggetto.
In primo luogo, essa introduce alcune modifiche del procedimento elettorale nel perseguimento della maggiore trasparenza nello svolgimento delle operazioni elettorali.
l'introduzione delle urne elettorali semitrasparenti e delle cabine che riparino solo il busto dell'elettore;
il divieto per il presidente di seggio di ricoprire l'incarico per due volte consecutive nello stesso seggio;
l'esclusione dalla funzione di componente di seggio dei condannati anche in via non definitiva per gravi reati;
il sorteggio degli scrutatori;
la riserva della metà dei posti di scrutatori ai disoccupati;
l'aumento del limite inferiore di elettori per seggio, da 500 a 700;
il divieto di assunzione di personale da parte delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società a partecipazione pubblica locale o regionale in prossimità delle elezioni locali o regionali.
In secondo luogo, viene introdotta la possibilità a coloro che, per motivi di studio, lavoro o cure mediche si trovino in un comune di una regione diversa da quella di residenza, di esercitare il diritto di voto - per i referendum e per l'elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo - nel comune in cui si trovano, ancorché diverso da quello di iscrizione elettorale.
In materia di procedimento elettorale, si segnala che la legge di bilancio 2019 (art. 1, comma 968) ha introdotto la possibilità per il Governo di prorogare il termine per le elezioni suppletive nei collegi uninominali di Camera e Senato, fino ad un massimo di 180 giorni dalla data della vacanza dichiarata dalla Giunta delle elezioni, così da permettere l'accorpamento con eventuali altre consultazioni elettorali che si svolgano, entro tale termine, nel medesimo territorio.
Sperimentazione del voto elettronico
L'articolo 1, commi 627-628 della legge di bilancio 2020 (L. 160/2019) ha istituito il Fondo per il voto elettronico con uno stanziamento di 1 milione di euro per l'anno 2020. Il Fondo è finalizzato all'introduzione in via sperimentale del voto in via digitale nelle elezioni europee, politiche e per i referendum. La sperimentazione è riferita al voto degli italiani all'estero e degli elettori temporaneamente fuori dal comune di residenza per motivi di lavoro, studio o cure mediche.
La disposizione è dunque volta alla predisposizione e alla sperimentazione di modalità procedurali per l'effettuazione del voto in via digitale e non necessariamente all'applicazione ad una specifica consultazione elettorale (le prossime elezioni dei membri del Parlamento europeo, ad esempio, sono previste nel 2024 mentre lo stanziamento riguarda l'annualità 2020).
La sperimentazione non riguarda in ogni caso le elezioni regionali e amministrative e gli altri tipi di referendum diversi da quello abrogativo e da quello costituzionale.
Ai sensi del comma 628 le modalità attuative di utilizzo del Fondo e della relativa sperimentazione sono demandate ad un decreto del Ministro dell'interno, da adottare di concerto con il ministro dell'innovazione tecnologica e la digitalizzazione, entro 30 giorni dall'entrata in vigore della legge.
Il comma chiarisce, inoltre, che la sperimentazione è limitata a modelli che garantiscano il concreto esercizio del diritto di voto di due specifiche categorie di elettori:
elettori che, per motivi di lavoro, studio o cure mediche, si trovino in un comune di una regione diversa da quella del comune nelle cui liste elettorali risultano iscritti.
Secondo la normativa generale, per quanto riguarda il voto degli italiani all'estero la legge n. 459/2001 stabilisce che i cittadini italiani residenti all'estero, iscritti all'AIRE, votano, per corrispondenza, nella circoscrizione Estero, per l'elezione delle Camere e per i referendum previsti dagli articoli 75 e 138 della Costituzione (art. 1).
Per il voto al Parlamento europeo si applica invece una diversa normativa. Gli elettori italiani che hanno stabilito la propria residenza in uno degli Stati membri dell'Unione europea diverso dall'Italia, possono esercitare in loco il diritto di voto, partecipando all'elezione dei candidati al Parlamento europeo presentatisi nel Paese di residenza. Nel caso in cui non intendano avvalersi di tale facoltà, essi possono votare, nello Stato in cui risiedono, per l'elezione dei rappresentanti dell'Italia al Parlamento europeo, recandosi presso le sezioni elettorali italiane appositamente istituite presso le sedi consolari italiane o in altre sedi idonee (decreto-legge n. 408 del 1994, art. 3, commi 1 e 2).
La legge n. 52/2015 ha inoltre introdotto la possibilità - per gli elettori che si trovano temporaneamente all'estero per lavoro, studio o cure mediche - di esercitare il diritto di voto per corrispondenza per la circoscrizione Estero, previa opzione in tal senso. Possono votare nel Paese estero in cui si trovano temporaneamente, sempre che il loro soggiorno sia dovuto ai medesimi motivi, anche gli elettori iscritti all'AIRE, e residenti in un altro Paese estero (legge n. 459/2001, art. 4-bis, introdotto dall'art. 2, comma 37, della legge n. 52/2015).
Anche costoro possono votare esclusivamente per l'elezione delle Camere e per i referendum previsti dagli articoli 75 e 138 della Costituzione.
Per quanto riguarda gli elettori ‘fuori sede' nel territorio nazionale, attualmente il voto in comune diverso da quello di residenza è previsto esclusivamente per alcune particolari categorie di elettori, quali i militari e gli appartenenti alle forze di Polizia, che votano nel comune dove prestano servizio; i naviganti imbarcati, che votano nel comune dove si trovano; i degenti, che sono ammessi al voto nel luogo di ricovero (D.P.R. n. 361/1957, artt. 49-51).
La previsione della possibilità di esercitare il diritto di voto in un comune diverso da quello di residenza è oggetto di un a proposta di legge approvata dalla Camera e attualmente all'esame del Senato (A.S. 859, art. 7). Essa prevede, con riferimento ai referendum e alle elezioni europee, l'espressione del voto da parte degli elettori che, per motivi - lavoro, studio o cure mediche - si trovino in un altro comune, sito in una regione diversa da quella del comune nelle cui liste elettorali sono iscritti. L'articolo 8 della medesima proposta di legge dispone, inoltre, in ordine, all'espressione del voto da parte del personale impegnato in operazioni di soccorso e di sostegno in luoghi colpiti da calamità naturali nonché del personale impiegato presso piattaforme marine.
La disciplina normativa vigente consente ai soli elettori temporaneamente all'estero (e ad alcune specifiche categorie di elettori) l'esercizio del diritto di voto in un luogo diverso da quello di iscrizione nelle liste elettorali, prevedendone termini e modalità, mentre il comma 628 dispone invece che la sperimentazione di modelli per l'esercizio del diritto di voto digitale sia riferita anche agli elettori che si trovino temporaneamente in un comune di una regione diversa da quella del comune nelle cui liste elettorali risultino iscritti.
Si ricorda, infine, che la legge n. 165 del 2017 ha demandato (articolo 3, comma 7) ad un decreto ministeriale, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, la definizione, in via sperimentale, della raccolta con modalità digitale delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle liste, anche attraverso l'utilizzo della firma digitale e della firma elettronica qualificata.
Il 4 marzo 2018 si sono tenute le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. I risultati elettorali sono disponibili sul sito del Ministero dell'interno
Si è votato con il nuovo sistema elettorale di tipo misto, parte proporzionale e parte maggioritario, introdotto dalla legge n. 165 del 2017. Il decreto legislativo n. 189 del 2017 ha provveduto a definire i nuovi collegi elettorali.
Per i dati di sintesi sulle elezioni del 4 marzo si veda il dossier La prima applicazione della legge elettorale n. 165/2017 di cui è disponibile anche la versione in inglese.
Il sistema elettorale per le elezioni politiche. Manuale elettorale 2018
La legge di bilancio 2018 ( L. 205/2017, art. 1, comma 1123) ha disposto - per le sole elezioni politiche del 2018 - la riduzione ad un quarto del numero delle sottoscrizioni stabilito dalla legge elettorale (minimo 1.500 e massimo 2.000 per ciascun collegio plurinominale) necessarie per la presentazione delle candidature sia per le elezioni della Camera, sia del Senato. Inoltre, ha previsto l'ammissione di osservatori OCSE allo svolgimento delle votazioni (art. 1, comma 1124).
Rappresentanza politica e territoriale nella procedura di allocazione dei seggi
Lo studio L'algoritmo elettorale tra rappresentanza politica e rappresentanza territoriale è stato elaborato nell'ambito della collaborazione tra il Servizio Studi della Camera dei deputati e il Dipartimento di Scienze Statistiche dell'Università "La Sapienza" di Roma, avviata nella XVII legislatura su richiesta dell'Ufficio di Presidenza della I Commissione Affari Costituzionali della Camera, nel corso dell'esame delle proposte di legge di modifica del sistema elettorale (C. 3-bis e abbinate).
Il lavoro prende spunto dalla ricerca di una nuova procedura di allocazione proporzionale dei seggi (algoritmo elettorale) che si pone l'obiettivo di coniugare la corrispondenza proporzionale tra i seggi assegnati e i voti espressi in ciascuna circoscrizione - la c.d. rappresentanza politica - con il vincolo stabilito dagli articoli 56 e 57 della Costituzione, della corrispondenza proporzionale dei seggi assegnati e la popolazione di ciascuna circoscrizione, la c.d. rappresentanza territoriale.
La questione è all'attenzione del dibattito parlamentare a partire dalla riforma elettorale del 1993; la procedura stabilita dall'art. 83 del DPR 361/1957 (Testo unico Camera), che definisce l'algoritmo di ripartizione e assegnazione dei seggi nelle circoscrizioni, è infatti presente nelle leggi n. 277 del 1993, n. 270 del 2005, n. 52 del 2015 e n. 165 del 2017, come descritto in dettaglio nel volume.
Nello studio, la nuova procedura di allocazione dei seggi - l'Algoritmo ADELE (Allocazione Dinamica Elettorale) - è stata applicata alle pregresse tornate elettorali (elezioni politiche del 1992, 2001, 2013 e del 2018 e elezioni europee del 2014).
I relativi risultati sono posti a confronto, sulla base di specifici indicatori, con quelli ottenuti dal meccanismo elettorale effettivamente adottato nelle medesime elezioni.
Sono inoltre descritti - in appendice al volume - i metodi di distribuzione dei seggi nelle circoscrizioni previsti dai sistemi elettorali adottati in Italia per la Camera dei deputati a partire dalle prime elezioni politiche del 1948, per l'elezione dei membri dell'Italia al Parlamento europeo e per l'elezione dei consigli regionali. Sempre in appendice è presente un focus sugli scostamenti di seggi attribuiti alle circoscrizioni.
La sentenza della Corte costituzionale n. 10 del 2020 sul referendum elettorale
The first enforcement of Electoral Law no. 165/2017 - Summary Data
Disposizioni in materia di procedimento elettorale e di esercizio di voto fuori dal comune di residenza
La prima applicazione della legge elettorale n. 165/2017 - Dati di sintesi

References: sentenza 
 art. 3
 art. 4
 art. 7
 art. 1
 sentenza