Source: https://www.kr-zlinsky.cz/trzni-rad-cl-4361.html
Timestamp: 2020-05-28 18:06:17+00:00

Document:
Metodika k zákonnému zmocnění podle § 18 odst. 1 až 4 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon):
Komentář k zákonnému zmocnění Obecně k zákonnému zmocnění:
Dle nejnovější judikatury (rozsudek NSS 9 As 174/2016-23) tržní řád vydaný formou nařízení obce může upravovat pouze prodej zboží a poskytování služeb, na které se vztahuje živnostenský zákon. Nemůže tak upravovat zejména činnosti vyjmenované v § 3 živnostenského zákona, které nejsou živností. Tímto výkladem nejvyššího správního soudu došlo k zúžení normotvorné činnosti obcí, jelikož ty přijímaly tržní řády zpravidla k vyloučení veškerého podomního a pochůzkového prodeje, bez ohledu na to, zda prodejce provozoval živnost či podnikal podle zvláštního zákona. Do vydání uvedeného rozsudku i ministerstvo průmyslu a obchodu zastávalo stanovisko, že tržní řády se vztahují i na neživnosti. Uvedené má za následek, že prostřednictvím tržního řádu nelze ukládat povinnosti například prodejcům elektřiny či plynu, činnost pojišťovacích zprostředkovatelů, prodej nezpracovaných rostlinných a živočišných výrobků z vlastní drobné pěstitelské a chovatelské činnosti fyzickými osobami, atd. Je nutno uvést, že v § 3 nejsou uvedeni zprostředkovatelé elektřiny či plynu, tudíž na ty se tržní řád vztahuje.
Obcím se na základě § 18 umožňuje vydávat tržní řády závazné pro celý územní obvod obce, nikoliv jen pro veřejná prostranství. Současná právní úprava dává mimo jiné možnost obcím soustředit stánkový prodej na vyhrazená místa.
Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 19/11 uvádí, že:
1. To, že za současného právního stavu může obec určité otázky řešit právě jen nařízením obce (in concreto vydáváním tržního řádu), může souviset i s tím, že existuje veřejný zájem státu na přiměřeném přístupu obcí k event. omezování práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
2. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod může být sice zákonem omezeno, a takovým omezením je i ustanovení § 18 živnostenského zákona, které zmocňuje obec k vydání tržního řádu, avšak vybočuje-li taková regulace z mezí zákonného zmocnění, lze ji považovat za zásah do ústavně zaručeného práva podnikat. Kromě toho každý zákaz, jenž přímo či zprostředkovaně vede k zúžení základních práv a svobod, musí šetřit jejich podstaty a smyslu; stanoví-li tyto meze a podmínky základního práva či svobody výslovně zákon (např. zákaz prodeje určitého zboží), nemůže je, a to za žádných okolností, nad tento rámec zužovat normativní předpis nižší právní síly (např. zákaz prodeje veškerého zboží); to neznamená, že by takový předpis nemohl zákonem určené meze a podmínky konkretizovat (např. zákaz prodeje hluk produkujícího zboží).
3. Jestliže živnostenský zákon opravňuje obec, aby prostřednictvím tržního řádu regulovala vymezené skutečnosti při prodeji mimo provozovnu (stanovovala konkrétní, místním poměrům přiléhavé a účelné zákazy a podmínky), pak možnost uvedené regulace není samoúčelným omezením základního lidského práva na podnikání, garantovaného čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Má sloužit a přispívat ke kultuře provozování této specifické formy podnikatelské činnosti i k zajištění veřejného pořádku v obci; k úpravě místních záležitostí spojených s prodejem zboží a poskytováním služeb mimo provozovnu toto zákonné zmocnění obci skýtá dostatečný prostor.
K 18 odst. 1
V odstavci prvním je stanovena možnost, oprávnění obce (nikoliv povinnost) vydat tržní řád. Tržní řád se vydává formou nařízení obce (tzn. v přenesené působnosti). Problematika úpravy podnikatelského sektoru místní samosprávou byla řešena již za první republiky, po roce 1990 se obce snažily regulovat prodej na prodej na tržištích obecně závaznými vyhláškami v rámci samostatné působnosti. Novelou živnostenského zákona č. 280/1997 Sb., došlo k zakotvení, že tržní řád se vydává v přenesené působnosti. Účelem této právní úpravy bylo zkvalitnění stánkového prodeje s ohledem na místní potřeby obyvatel obce a zamezení živelnému rozvoji stánkového prodeje bez možnosti obce v případě potřeby regulovat nežádoucí stav. Dle nového znění § 18 je zřejmé, že jedinou obligatorní (povinnou) náležitostí tržního řádu je vymezení míst pro nabídku a prodej zboží a pro nabídku a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu rozhodnutím, opatřením nebo jiným úkonem vyžadovaným stavebním zákonem. Ostatní náležitosti (uvedené dříve v § 18 odst. 1 písm. b) až e), nově uvedené v § 18 odst. 2) jsou pouze fakultativními (nepovinnými) náležitostmi tržního řádu. Ostatně tyto závěry byly dovozovány již dříve také soudní judikaturou – nález Pl. ÚS 29/15, kde se uvádí mimo jiné: Pokud jde o podmínku vymezení místa pro prodej a poskytování služeb, s ohledem na účel tržního řádu se jedná o obligatorní náležitost tržního řádu, která musí být v tržním řádu upravena vždy, a to výslovným a konkrétním vymezením. Vymezení tržišť jako míst na území obce, kde lze danou podnikatelskou činnost provozovat, je totiž samotnou podstatou tržního řádu, přičemž ostatní podmínky uvedené dříve v § 18 odst. 1 písm. b) až e), nově uvedené v § 18 odst. 2 živnostenského zákona pak na takové vymezení tržišť navazují v tom smyslu, že se jimi pro takto vymezená místa, resp. pro danou podnikatelskou činnost na těchto místech vykonávanou, stanoví další práva a povinnosti.
Vymezení míst pro nabídku a prodej zboží a pro nabídku a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu rozhodnutím, opatřením nebo jiným úkonem vyžadovaným stavebním zákonem musí být výslovné a konkrétní. Vymezení musí být uvedeno přímo v tržním řádu - viz Nález Pl. ÚS 27/06, který uvádí: Jestliže totiž mají být místa pro prodej a poskytování služeb „vymezena“, tj. nepochybně pevně určena (identifikována), v tržním řádu, pak logicky neobstojí, že by tak mohla učinit mimo tržní řád (následně, ad hoc) rada města svým (pouhým) „souhlasem“. Ústavní soud v Pl. ÚS 6/15 uvádí „Není proto přípustné, aby nařízením rada obce delegovala na sebe či jiný orgán pravomoc k určení míst, na kterých může docházet k nabízení a prodeji zboží a služeb, která je jí svěřena § 18 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona. Ustanovení § 18 odst. 1 písm. a), jak bylo výše uvedeno, totiž radu zmocňuje jen a pouze k tomu, aby daná místa konkrétně vymezila v nařízení, kterým vydává tržní řád.“
Před novelou živnostenského zákona bylo uvedeno, že „tržní řád vymezí místa pro prodej a poskytování služeb, jimiž jsou zejména tržnice a tržiště.“ Jednalo se na první pohled o jednoznačně demonstrativní výčet prodejních míst. Proto se v tržních řádech určovaly další, zákonem nepojmenovaná místa (např. tržní místa, prodejní místa, restaurační předzahrádka, předsunutý prodej). Živnostenský zákon po novele uvádí, že „v tržním řádu obec vymezí místa pro nabídku a prodej zboží a pro nabídku a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu rozhodnutím, opatřením nebo jiným úkonem vyžadovaným stavebním zákonem. Těmito místy jsou tržnice a tržiště.“ Došlo tedy k vypuštění slova „zejména“. Uvedené vypuštění mělo za následek dva možné výklady:
Jelikož se nejedná o demonstrativní výčet, jedná se o výčet taxativní a tudíž je možné tržními řády upravovat pouze tržnice a tržiště, nikoliv však jiná místa (např. restaurační předzahrádky)
Důležitá je první část věty, která přináší obecné vymezení, která prodejní místa jsou tržním řádem upravena a označení tržnice a tržiště je pouze legislativní zkratkou (tzn. i restaurační předzahrádka je tržnicí či tržištěm ve smyslu zákona)
Krajský úřad Zlínského kraje vznesl dotaz na Ministerstvo průmyslu a obchodu, jako gestora živnostenského zákona, který z výkladů je správný. Ministerstvo se přiklání k výkladu ad b) se zdůvodněním, že důležité je obecné vymezení a označení tržnice a tržiště jsou pouhými legislativními zkratkami a navíc je nutné zmínit, že živnostenský ani jiný zákon pojmy tržnice ani tržiště nedefinuje (dříve definováno v § 132 zákona o spotřebních daních).
Vzhledem k výše uvedenému a vzhledem k absenci zákonné definice tržnice a tržiště doporučujeme obcím, aby obsahem tržního řádu bylo vymezení pojmů tržnice, tržiště, případně dalších prodejních míst, které mají být tržním řádem regulovány (např. restaurační předzahrádky).
Co se týká předsunutých prodejních míst (zahrádky v restauracích apod.), neexistuje žádná právní úprava, která by je řešila. Takové prodejní místo by však mělo splňovat určité znaky. Především musí jít o činnost vykonávanou stejným provozovatelem, dále zde musí být personální, místní či sortimentní propojení s klasickou provozovnou. O předsunutou formu prodeje se jedná vždy, je-li na uvedeném prodejním místě (tj. mimo klasickou provozovnu) realizován prodej zboží, resp. jsou-li zde poskytovány služby. Naproti tomu za předsunutý prodej nelze již považovat pouhou nabídku zboží, jeho reklamu, výstavu, propagaci apod., pokud v těchto případech nedochází k prodeji prezentovaného zboží.
K 18 odst. 2
Druhý odstavec nově stanovuje pouze fakultativní náležitosti tržního řádu. Je nutno poznamenat, že před přijetím soudní judikatury (např. Pl. ÚS 29/15), byly níže uvedené náležitosti považovány za obligatorní (povinné) náležitosti tržního řádu a v případě, že některá z nich chyběla, krajské úřady shledávaly nezákonnost takových tržních řádů.
Mezi fakultativní náležitosti patří:
a) kapacita a požadavky na vybavenost tržišť,
b) doba prodeje zboží a poskytování služeb na tržišti,
K 18 odst. 3
V odstavci třetím jsou stanoveny další fakultativní náležitosti tržního řádu.
Podle bodu a) lze tržiště rozdělit podle druhu prodávaného zboží – např. na tržišti A se může prodávat pouze ovoce a zelenina, na tržišti B je možné prodávat pouze květiny, na tržišti C je možné prodávat zboží a poskytovat služby bez omezení, atd.
Co se týče možnosti stanovit, že se tržní řád nevztahuje na některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu, jedná se o možnost omezit či vyloučit dopady tržního řádu pouze však ve vztahu k formám prodeje zboží nebo poskytování služeb. Podle komentáře jsou formami prodeje např. prodej z ložních ploch auta, podomní prodej, pochůzkový prodej.
V praxi se objevují ustanovení stanovující, že se tržní řád nevztahuje na:
a) pochůzkový prodej, pokud je realizován na místech a v době konání kulturních a sportovních akcí
b) podomní prodej v objektech, které nejsou určeny k bydlení, zejména živnostenských provozovnách,
c) prodej zboží a poskytování služeb na místech a v době konání kulturních a sportovních akcí,
e) prodej ryb, vánočních stromků, jmelí a chvojí v období od 7. 12. do 24. 12. kalendářního roku,
f) prodej kraslic a pomlázek v období od 20. dne před velikonočním pondělím do dne předcházejícího velikonočnímu pondělí
Ústavní soud v Pl. ÚS 29/15, posuzoval nařízení obce, která si do výjimek stanovila výjimku pro akce pořádané jí samotnou. Ústavní soud k tomu uvedl „Pokud nařízení obce (tržní řád) stanoví výjimku ze své působnosti pro slavnosti, sportovní podniky a jiné podobné akce v případech, kdy jsou obcí povoleny, vykračuje tím z mezí zákonného zmocnění podle § 18 odst. 3 živnostenského zákona, neboť dané zmocnění opravňuje obec stanovit výjimky pro specifikované druhy prodeje zboží a poskytování služeb, přičemž tyto výjimky mají být vymezeny jako obecně závazné pravidlo pro případy určitého typu, nikoliv k tomu, aby na jeho základě mohly být obcí udělovány výjimky pro individuální případy (akce povolené obcí).“
Ústavní soud v uvedeném rozhodnutí dále uvádí: „Je rovněž v rozporu s ústavním pořádkem, neboť napadené nařízení zavádí dva odlišné právní režimy pro prodej zboží a poskytování služeb mimo provozovnu na území obce v závislosti na osobě pořadatele akce, v jejímž rámci mají být uvedené činnosti prováděny.“
K § 18 odst. 4 (4) Obec může nařízením obce29f) stanovit, že některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu jsou v obci nebo v její části zakázány.
Živnostenský zákon po novele již postavil na jisto, že obec může zakázat některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu a to buď samostatným nařízením či může tento zákaz stanovit v rámci tržního řádu podle § 18 odst. 1. Tento názor byl dovozován také Ústavním soudem např. Pl. ÚS 6/15 „Zákaz určitých druhů nabízení a prodeje zboží a služeb není vázán na vydání tržního řádu obsahujícího veškeré náležitosti předvídané § 18 odst. 1 živnostenského zákona, a může tak být vydán nezávisle na existenci tržního řádu obsahujícího náležitosti podle § 18 odst. 1 živnostenského zákona.“ nebo Pl. ÚS 57/13: Obec je na základě § 18 odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), zmocněna stanovit svým nařízením v přenesené působnosti zákaz některých druhů prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu v obci nebo její části, aniž by jím současně musela vymezit místa a stanovit podmínky pro tuto podnikatelskou činnost ve smyslu § 18 odst. 1 tohoto zákona.
Byť zákon umožňuje přijmout nařízením zákaz prodeje zboží nebo poskytování služeb mimo provozovnu, není možné, aby tento zákaz byl absolutní. Ústavní soud v Pl. ÚS 57/13 uvádí: „Ustanovení § 18 odst. 3 živnostenského zákona umožňuje omezit právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jehož se může jednotlivec v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Z použití slova „některé“ lze dovodit, že nařízení obce nemají sloužit k zamezení veškerého prodeje zboží a poskytování služeb mimo provozovnu a že jej mají toliko určitým způsobem usměrňovat. V tomto kontextu je třeba předmětné zmocňovací ustanovení vykládat v tom smyslu, že tato činnost musí vždy zůstat povolena alespoň v rozsahu (zahrnujícím eventuálně i více než jen jeden její druh), který umožní skutečnou realizaci uvedeného základního práva v obci. Tento požadavek lze přiměřeně vztáhnout i na vymezení území, na kterém se má zákaz některých druhů této činnosti uplatnit.“ Ústavní soud v Pl. ÚS 19/11 uvádí, že: „nelze uvedený zákaz vyslovit obecně a plošně vůči všem typům prodeje mimo provozovnu“.
Obec by měla vždy zvažovat, zda je nutný zákaz či omezení určitých forem prodeje zboží a poskytování služeb a v jakém rozsahu. Pokud obec např. zvažuje přijetí nařízení o zákazu podomního a pochůzkového prodeje, je třeba vždy zvážit konkrétní místní podmínky a zda je nutné některé formy zakazovat na celém území. Je jistě přípustné a žádoucí omezení (zákaz) forem prodeje specifikovat z hlediska místních podmínek (např. zákaz pochůzkového prodeje zboží v okolí školy, kostela či jiných významných památek) nebo časových podmínek (např. zákaz podomního prodej v určité době, např. po 21:00 hodině).
O porušení práva podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny by se jednalo teprve tehdy, jestliže by obec povolila podomní či pochůzkový prodej pouze určitého druhu zboží, zatímco v případě jiného druhu zboží by ho zakázala.
Pokud by obec přijala pouze zákaz některé formy prodeje, aniž by přijala tržní řád, mohou být ostatní (nezakázané) formy prodeje provozovány. Ústavní soud v Pl. ÚS 57/13 uvádí „Předmětný zákaz by totiž současně znamenal, že veškeré druhy této činnosti, na které se nevztahuje, neplyne-li jejich případný zákaz nebo omezení z jiného právního předpisu, mohou být v obci bez dalšího provozovány.“
Vzor tržního řádu 19,72 kB

References: § 18
 zákona č. 455
 § 3
 § 3
 § 18
 soud 
 čl. 26
 § 18
 čl. 26
 zákona č. 280
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 soud 
 § 18
 § 18
 § 132
 soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 § 18
 zákona č. 455
 § 18
 soud 
 § 18
 čl. 26
 čl. 41
 soud 
 čl. 26
 soud