Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1576147951912.html
Timestamp: 2020-01-26 22:27:43+00:00

Document:
KHO:2019:160 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2019:160
KHO:2019:160
Maankäyttö ja rakentaminen – Yleiskaava – Tuulivoima – Vaikutusten arviointi – Selvitysten riittävyys – Kaavamääräykset – Luonnonarvojen vaaliminen – Luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji – Susi – Lisääntymis- ja levähdyspaikka – Heikentämis- ja hävittämiskielto
Vuosikirjanumero: KHO:2019:160
Taltionumero: 5933
Diaarinumero: 2255/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:160
Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimaosayleiskaavan, joka mahdollisti yhteensä yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv) osoitetuille alueille. Kaava-alue oli laadittujen selvitysten perusteella kokonaisuudessaan susien reviirin ydinaluetta tai susien keskimääräistä enemmän käyttämää aluetta. Osalla kaava-alueesta ja myös osalla tuulivoimaloiden alueista oli lisäksi susien tunnettuja pesäpaikkojen aluerajauksia.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että susireviirit ja susien tunnettujen pesien aluerajaukset olivat saadun selvityksen perusteella pinta-alaltaan huomattavan laajoja. Sudet myös pääsääntöisesti vaihtoivat pesäpaikkaansa vuosittain. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesta luonnonarvojen vaalimista koskevasta yleiskaavan sisältövaatimuksesta ei susien elin- ja lisääntymisalueiden laajuus huomioon ottaen voitu katsoa seuraavan, että kaikki maankäytön muutokset, kuten esimerkiksi tuulivoimarakentaminen osalle susireviiriin kuuluvaa aluetta, olisivat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Koska susi oli luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, kaavaa hyväksyttäessä oli maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaisesti tullut myös ottaa huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskevaa kieltoa rikota kaavan toteuttamisessa.
Osayleiskaavan tuulivoimaloiden aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden rakentaminen tuli ajoittaa susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Kaava-aineistosta ei kuitenkaan muutoin käynyt ilmi, millä tavoin susiin kohdistuvat vaikutukset oli otettu kaavaratkaisussa huomioon esimerkiksi tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen määrittelyssä tai tielinjausten ja sähkölinjojen toteutuksessa. Osayleiskaavassa ei myöskään ollut määrätty muiden kaavan mahdollistamien rakenteiden kuin tuulivoimaloiden rakentamista koskevista rajoituksista susien lisääntymiskaudella.
Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa oli pidetty mahdollisena, että osayleiskaavan toteuttamisella oli merkittävää, suden elinympäristöä heikentävää vaikutusta ainakin lyhyellä aikavälillä. Rakentamisvaiheen jälkeisten vaikutusten oli todettu olevan vaikeammin ennustettavia.
Osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvien susien elinympäristölle haitallisten vaikutusten voitiin olettaa jäävän jonkin verran esitetyissä selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa esitettyä vähäisemmiksi sen vuoksi, että nyt kysymyksessä oleva kaava-alue oli pinta-alaltaan ja rakennettavien tuulivoimaloiden lukumäärältään pienempi kuin selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa tarkasteltu kokonaisuus. Tästä huolimatta laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella jäi huomattava epävarmuus siitä, kuinka merkittäviksi ja laaja-alaisiksi osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden alueiden rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat haitalliset vaikutukset muun ohella susien liikkumisen ja reviirien käytön kannalta muodostuvat. Kun lisäksi otettiin huomioon, että kysymys oli osayleiskaavasta, jota sai käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena, sekä rajalliset mahdollisuudet susien keskeisen elin- ja lisääntymisalueen huomioimista koskevien ehtojen asettamiseen lupamenettelyssä, osayleiskaavaa varten ei ollut laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi ollut mahdollista luotettavasti arvioida sitä, oliko kaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden toteuttaminen sovitettavissa asianmukaisesti yhteen luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kanssa. Myöskään luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista ei ollut laadittujen selvitysten perusteella mahdollista poissulkea. Osayleiskaava ei siten perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.
Kaupunginvaltuuston päätös oli kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa (1375/2007) tarkoitetulla tavalla lainvastainen.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (204/2015), 39 § 2 momentti 8 kohta, 77 a §, 77 b §, 137 §, 197 § 1 momentti
Luonnonsuojelulaki 3 §, 4 §, 49 § 1 momentti
Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskeva direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 13.4.2018 nro 18/0074/1
Kajaanin kaupunginvaltuusto on 12.12.2016 (§ 73) hyväksynyt Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavan.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry:n ja A:n valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näitä osin seuraavasti:
Tuulivoimahankkeen alue ja yleiskaavan tarkoitus
Murtomäen tuulivoimapuiston alue käsittää eteläisen osan ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (YVA-menettely) tutkitusta Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimapuistohankkeen alueesta. Tuulivoimapuistohanketta on kehitetty huomioon ottaen YVA-menettelyssä saadut tulokset. YVA-hankealueen keskiosa (Lammaslamminkankaan alue) on jätetty pois jatkosuunnittelusta, ja hankealue on jakautunut kahteen osaan, joilla on etäisyyttä toisiinsa noin kymmenen kilometriä. Pohjoinen osa (Piiparinmäen alue) sijoittuu Pyhännän kunnan ja Kajaanin kaupungin alueille, ja eteläinen osa (Murtomäen alue) sijoittuu Vieremän kunnan ja Kajaanin kaupungin alueille. Hankkeen nimeksi on muutettu Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohanke.
Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavat (jäljempänä myös Murtomäen yleiskaavat tai yleiskaavat) on laadittu Metsähallituksen toimesta, ja ne on tarkoitus toteuttaa yhtenä kokonaisuutena siten, että Vieremän kunta ja Kajaanin kaupunki käsittelevät alueelleen sijoittuvaa osaa koskevan yleiskaavoituksen omissa kaavoitusmenettelyissään. Yleiskaavat on laadittu oikeusvaikutteisina, ja niiden tarkoituksena on mahdollistaa tuulivoimapuiston rakentaminen yleiskaavojen alueelle. Murtomäen tuulivoimapuiston alueelle on suunniteltu sijoitettavaksi yhteensä 27 voimalaa, joista Vieremän kunnan alueelle sijoittuisi 18 voimalaa ja Kajaanin kaupungin alueelle yhdeksän voimalaa. Vieremän kunnan puolelle sijoittuva osa tuulivoimapuistohankkeesta ei kuitenkaan ole toteutunut, sillä Vieremän kunnanvaltuusto on 13.2.2017 (§ 6) tekemällään päätöksellä hylännyt kunnanhallituksen esityksen Murtomäen tuulivoimapuiston yleiskaavan hyväksymisestä. Kaavaselostuksessa ja tehdyissä selvityksissä ja vaikutusarvioinneissa on kuitenkin käsitelty Murtomäen tuulivoimapuistohanketta yhtenä kokonaisuutena.
Kaavaselostuksen mukaan Murtomäen tuulivoimapuiston suunnittelualue sijaitsee noin 40 kilometrin etäisyydellä Kajaanin kaupungista lounaaseen ja on asumatonta pääosin metsätalouskäytössä olevaa aluetta. Aluetta käytetään myös metsästykseen ja marjastukseen. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 32 neliökilometriä, josta sijoittuu Vieremän kunnan alueelle noin 23 neliökilometriä ja Kajaanin kaupungin alueelle noin 9 neliökilometriä. Suunniteltu tuulivoimapuisto koostuu tuulivoimaloista perustuksineen, niitä yhdistävistä maakaapeleista, tuulivoimapuiston sähköasemista, sähköverkkoon liittymistä varten rakennettavasta 110 kV:n ilmajohdosta sekä tuulivoimaloita yhdistävistä teistä.
Suunnittelualue sijoittuu Kainuun ja Pohjois-Savon maakuntien alueelle. Alueella on kaavaa laadittaessa olleet voimassa Kainuun maakuntakaava ja Pohjois-Savon maakuntakaava. Pohjois-Pohjanmaan maakunnan raja sijaitsee alueesta noin kolmen kilometrin etäisyydellä. Kaavaselostuksen mukaan Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa ja Kainuun maakuntakaavassa ei ole käsitelty maa-alueille sijoittuvia tuulivoimaan liittyviä aluevarauksia. Suunnittelualueella ei ole voimassa yleis-, asema- tai ranta-asemakaavoja.
Pohjois-Savon maakuntakaavassa suunnittelualue sijoittuu osittain maakunnallisesti merkittävälle Hällämöharjun–Talaskankaan virkistys- ja matkailuvyöhykkeelle. Alue rajautuu Talaskankaan Natura-alueeseen (SL). Suunnittelualueen pohjoisosan poikki kulkee 110 kV:n sähkönsiirtolinja, ja alueen itäosan poikki on merkitty ohjeellinen moottorikelkkailureitti.
Kainuun maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu kokonaisuudessaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Alue rajautuu Talaskankaan Natura-alueeseen (SL) ja ulottuu vähäiseltä osin Vuolijoen turvetuotannon erityisvyöhykkeelle (eo-tt). Ylikunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävä ohjeellinen moottorikelkkailureitti kulkee suunnittelualueen itäosan poikki.
Kainuun niin sanottu tuulivoimamaakuntakaava on ollut valmisteilla nyt kysymyksessä olevia yleiskaavoja valmisteltaessa. Kainuun maakuntavaltuusto on hyväksynyt tuulivoimamaakuntakaavan 30.11.2015. Tuulivoimamaakuntakaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden alueiksi muun muassa Piiparinmäki–Kokkosuo (tv-4) ja Murtomäki (tv-5). Hyväksymiskäsittelyn yhteydessä tuulivoimamaakuntakaavasta on poistettu Metsälamminkankaan tuulivoima-alue. Tuulivoimaloiden alueille on kaavassa annettu suunnittelumääräyksiä koskien puolustusvoimien toimintaedellytyksiä, rajoitteita puolustusvoimien toiminnan turvaamiseksi ja Natura 2000 -verkoston alueiden ja luonnonarvojen huomioon ottamista. Lisäksi on annettu yleisiä suunnittelumääräyksiä. Ympäristöministeriö on 31.1.2017 antamassaan päätöksessä katsonut tehdyt ympäristö- ja luontoselvitykset riittäviksi muun muassa suden, linnuston ja suurpetojen osalta ja vahvistanut Kainuun tuulivoimamaakuntakaavan. Päätöksessään ympäristöministeriö on määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.
Pohjois-Savon tuulivoimamaakuntakaava on vahvistettu 15.1.2014. Tuulivoimamaakuntakaavassa on esitetty potentiaalisena tuulivoima-alueena Rahustenaho (tv 28.800), joka käsittää osan Murtomäen tuulivoimapuiston Vieremän kunnan puoleisesta alueesta.
Kajaanin kaupunginvaltuuston hyväksymässä yleiskaavaehdotuksessa on osoitettu tuulivoimaloiden alueet (tv). Merkinnällä on osoitettu alueet, joille on mahdollista sijoittaa tuulivoimala, ja merkintään liitetty luku (tv/2) osoittaa, kuinka monta tuulivoimalaa kullekin erilliselle pistekatkoviivalla rajatulle osa-alueelle saadaan enintään sijoittaa. Alue-varausta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 230 metriä. Tuulivoimalan on sijoituttava kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden rakentaminen tulee ajoittaa susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Tv-alueille on osoitettu tuulivoimaloiden ohjeellisia sijaintipaikkoja yhteensä yhdeksän. Yleiskaavassa on osoitettu myös energiahuollon alue (EN-1), maa- ja metsätalousvaltainen alue (M-1) sekä maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY-1). Lisäksi yleiskaavassa on osoitettu suojelukohde (s-2, valkolehdokki), luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo-1), nykyiset/parannettavat tielinjaukset, ohjeelliset uudet tielinjaukset ja maakaapeleiden sijaintipaikat sekä ohjeellinen uusi 110 kV:n sähkölinja. Yleiskaavamääräyksissä on todettu muun ohella, että yleiskaavaa saa käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena (maankäyttö- ja rakennuslaki 77 a §). Alueen suunnittelussa ja rakentamisessa on huomioitava luontoarvot ja muinaismuistot.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa puheena olevan lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:
1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;
2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;
3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.
Ympäristöministeriön ohje 1/2017
Ympäristöministeriö on julkaissut Euroopan unionin luontodirektiivin liitteen IV lajien (pl. lepakot) esittelyt -nimisen ohjeen vuoden 2017 alussa (julkaisusarja Suomen ympäristö nro 1/2017). Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen osalta ohjeessa on todettu muun muassa seuraavaa:
Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittely perustuu ennen kaikkea kunkin eläinlajin biologiaan. Kun tätä määritelmää sovelletaan tiettyyn luonnossa olevaan lisääntymis- tai levähdyspaikkaan, sen rajat täytyy määritellä. Tässä raportissa rajaamisella tarkoitetaankin lisääntymis- tai levähdyspaikan määrittelyä maastossa. Koska kyseessä on kuitenkin lainsäädännöllinen termi, on määritelmissä huomioitava myös lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain sisällöt sekä Euroopan unionin ja Suomen oikeuskäytännön mukaiset tulkinnat. Niiden lisäksi tässä raportissa on määritelmissä huomioitu luontodirektiivin tulkintaohjeessa (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC) esitetyt perustelut ja lähtökohdat. Kyseinen tulkintaohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta korkein hallinto-oikeus on linjannut, että siinä esitetyt tulkinnat on syytä huomioida päätöksenteossa.
Lisääntymis- tai levähdyspaikan rajojen määrittelyn ensimmäinen edellytys on, että paikalle on olemassa suhteellisen yksiselitteinen määritelmä. Näin ei aina ole, varsinkaan levähdyspaikkojen suhteen, jolloin niiden rajojen määrittelyäkään ei näiltä osin voida nykytiedoilla tehdä. Tulkintaohjeessa (edellä mainittu Euroopan unionin tulkintaohje) tehdään myös jaottelu sen mukaan tulisiko lajeille käyttää laajaa vai suppeaa lisääntymis- ja levähdyspaikan määritelmää. Laaja määrittely soveltuu ennen kaikkea lajeille, joiden yksilöillä on pienet elinpiirit. Suppea määrittely on paikallaan lajeille, joiden yksilöillä on laaja elinpiiri. Se sopii useimmille nisäkkäille. Tällöin yksittäinen lisääntymis- tai levähdyspaikka kohdistuu tyypillisesti joko yhteen yksilöön tai muutaman yksilön joukkoon (esimerkiksi emo ja poikaset, susien ”perheryhmä”) taikka laajemmalta alueelta yhteen keräytyviin yksilöihin (esimerkiksi talvehtivat sammakkoeläimet, matelijat ja lepakot).
Tulkintaohjeessa esitetään, että lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikennys- ja hävityskielto tähtää nimenomaan paikkojen ekologisen toiminnallisuuden ylläpitämiseen. Ekologinen toimivuus toteutuu, kun lisääntymis- ja levähdyspaikat täyttävät kaikki lisääntymisen tai levähtämisen onnistumiseen tarvittavat ekologiset vaatimukset. Ekologisen toimivuuden edellytyksestä seuraavat muun muassa käytön säännöllisyyteen liittyvät periaatteet ja riittävien kulkuyhteyksien suojeleminen osana lisääntymis- ja levähdyspaikkaa. Ekologiseen toimivuuteen liittyy kuitenkin paljon muutakin eli potentiaalisesti kaikkien olennaisten resurssien saatavuuden ja olosuhteiden on oltava turvattua, jotta ekologinen toimivuus toteutuu. Lähtökohtana ekologisen toimivuuden arvioinnissa tulisi olla resurssien saatavuuteen perustuva tarkastelu, joka tehdään laji- ja tapauskohtaisesti.
Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen rajaukset ovat tapauskohtaisia. Tapauskohtaisuus seuraa siitä, että luonnossa olosuhteiden alueellinen ja ajallinen vaihtelu on hyvin suurta niin erilaisten fyysisen ympäristön ominaisuuksien kuin biologisten vuorovaikutustenkin johdosta. Tämän vuoksi yleispäteviä pinta-aloja tai muita mittoja ei voida antaa. Usein rajausten tekemistä hankaloittaa tarkasteltavan lajin biologian puutteellinen tuntemus. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen rajaukset ovat lajikohtaisia, eli rajauspäätöksiä ei voida perustella toisen lajin biologialla, sillä eri lajit todennäköisesti eroavat toisistaan usean ominaisuuden suhteen. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti olisi epävarmoissa tapauksissa perusteltua kieltää maankäytön muutokset lisääntymis- ja levähdyspaikoilla niin kauan, kun riittävää tietoa perusteltavissa olevan päätöksen tekemiseen ei ole.
Ympäristöministeriön ohjeessa on edelleen todettu, että lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyn lähtökohtana ovat elinkierron vaiheiden turvaamiseen liittyvät alueet, jotka valitaan ekologisin perustein. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen avulla voidaan siten turvata vain tietyt osat elinpiiriä tai elinympäristöä. Esimerkiksi ruokailualueet sisältyvät tulkintaohjeen mukaan näihin suojeltuihin alueisiin vain niiltä osin kuin ne ovat yhteneväisiä lisääntymis- tai levähdyspaikan kanssa.
Suden osalta on todettu muun muassa, että Suomen susipopulaatio koostuu perhelaumoista, pareista ja yksin elävistä susista. Laumoilla ja pareilla on reviiri, joka on suhteellisen kiinteärajainen vuodesta toiseen. Yksin elävistä susista pieni osa elää reviireillä, ja valtaosa niistä on 1–2 vuoden ikäisiä synnyinreviiriltään liikkeelle lähteneitä ja sopivaa vapaata pesimäaluetta etsiviä yksilöitä. Elinpiirien ja reviirien pinta-ala vaihtelee alueellisesti. Pinta-ala on yhteydessä populaatiotiheyteen, joka on puolestaan yhteydessä ravintotilanteeseen ja ihmisen aiheuttamaan kuolleisuuteen. Susireviirin pinta-ala on Suomessa keskimäärin 1 200 neliökilometriä. Suden kiima-aika on varhain keväällä, ja susilaumassa lisääntyy yleensä vain johtava pari (alfapari). Lisääntyminen tapahtuu normaalisti joka vuosi, mutta sudet käyttävät harvoin samaa pesäpaikkaa peräkkäisinä vuosina (yksi 26 havainnoidusta pesästä). Pennut synnytetään Suomessa tavallisesti tiheäoksaisen kuusen juurelle (46 prosenttia 26 havainnoidusta pesästä) ja usein myös juurakoiden tai siirtolohkareiden alle (yhteensä 30 prosenttia pesistä). Pesäpaikkatutkimuksessa niiden ympäristöt olivat keskimääräistä tiheäpuustoisempia, mutta puulajikoostumus ei poikennut satunnaisesta. Susi siirtää pentujaan useaan otteeseen kesän aikana. Nämä perheen kokoontumispaikat tarjoavat pennuille suojautumispaikat sekä juomapaikan. Kun samat alfasudet pesivät peräkkäisinä vuosina, on noin kolmannes kesän mittaan käytössä olevista noin kymmenestä kokoontumispaikasta samoja. Samaa paikkaa käytetään tavallisimmin 2–4 viikkoa. Kokoontumispaikat voidaan löytää vain pannoitetun suden avulla. Pesäpaikat jätetään loppukesällä, jonka jälkeen levähdyspaikat ovat satunnaisempia päivälepopaikkoja.
Suden lisääntymispaikka on pesä, vaikka pesäpaikat vaihtuvat lähes aina vuodesta toiseen. Pesät ovat myös levähdyspaikkoja, mutta muita levähdyspaikkoja ei voida niiden jatkuvan vaihtumisen tai hyvin vaikean löydettävyyden vuoksi määritellä.
Ympäristöministeriön ohjeessa on vielä todettu, että kannanarviointi pohjautuu petoyhdyshenkilöiden kirjaamaan havaintoaineistoon, GPS-lähettimin ja lumijälkiseurannoin kerättyyn aineistoon reviirien rajoista sekä DNA-analyyseihin. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sijaintien määrittely ja kuvaaminen on mahdollista lähettimellä varustettuja susia koskevien paikannusten perusteella. Rajaaminen on maastossa mahdollista paikalta löytyvien jälkien ja jätösten avulla.
Susien suojeluun liittyvä valitusperuste
Piiparinmäen–Murtomäen tuulipuistohankkeessa susien osalta tehdyissä selvityksissä ja vaikutusarvioinneissa on käsitelty koko tuulipuistohanketta, josta pohjoisen osan muodostaa Piiparinmäen tuulivoimapuisto ja eteläisen osan Murtomäen tuulivoimapuisto. Murtomäen tuulivoimapuiston yleiskaavojen lähtökohdat ja vaikutusarvioinnit on koottu pääasiassa Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulipuistohankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta (jäljempänä YVA-selostus) ja sitä tukevista erillisselvityksistä sekä kaavoituksen yhteydessä laadituista täydennysselvityksistä, joita ovat muun muassa Luken suurpetotutkijan 16.4.2015 Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimapuistohanketta varten laatima arvio hankkeen vaikutuksista susien elinympäristöön, Lukelta saatu kartta- ja selvitysaineisto ja Murtomäen yleiskaava-alueen luontoselvitys (Pöyry Finland Oy, 6.6.2016). Kaavaselostuksesta ja edellä mainituista selvityksistä ja arvioista käy ilmi muun muassa seuraavaa:
1. Yleistä alueen luonteesta, susien käyttäytymisestä ja levittäytymisreitistä idästä länteen
Suunnitellulla Murtomäen tuulivoimapuiston alueella on toteutettu laajoja metsänhakkuita, mikä vähentää alueen erämaisuutta. Murtomäen alue ympäristöineen on sopivaa susille, koska siellä on laajat rauhalliset alueet susien käytettävissä ilman ihmistoimintoja. Tavallisesti susireviirillä on havaittu olevan vähemmän rakennettua aluetta sekä harvempi tieverkosto kuin alueella, jossa susireviiriä ei ole. Susien on havaittu myös välttelevän rakennuksia ja teitä reviirin sisällä, mutta pieniä ja rauhallisia metsäautoteitä sudet käyttävät siirtyessään paikasta toiseen. Tällöin tuulivoimarakentamisen yhteydessä kunnostetuilla metsäautoteillä saattaa olla positiivinen vaikutus susiin. Susien on myös havaittu sopeutuvan ihmisen muokkaamiin (esimerkiksi hakkuualueet) ja pirstoutuneisiin ympäristöihin. Sudet käyttävätkin yleensä kaikkia käytössä olevia elinympäristöjä hyväkseen, kun ne liikkuvat reviirillä etsimässä saalista, saalistaessaan sekä vartioidessaan ja merkatessaan reviiriä.
Piiparinmäen ja Murtomäen tuulivoimapuistojen väliin jää noin 10 kilometriä leveä alue. Piiparinmäen pohjoispuolella noin 6,6 kilometrin etäisyydellä Piiparinmäen tuulivoimapuistosta ja 28 kilometrin etäisyydellä Murtomäen tuulivoimapuistosta sijaitsee Metsälamminkankaan tuulivoimapuistohanke. Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohanke sijoittuu susien reviirikeskusten perusteella tehdyn arvion mukaan idästä länteen suuntautuvalle susien levittäytymisreitin varrelle. Tutkimustiedon puutteen vuoksi susille ei voida määrittää vähimmäisetäisyyttä ekologisia yhteyksiä varten. Susien on havaittu liikkuvan väliaikaisesti myös voimakkaan ihmisvaikutuksen alueilla. Luontoselvityksen mukaan tämä ja tuulivoimapuistojen etäisyys toisistaan huomioon ottaen alueen tuulivoimahankkeiden toteutuessa leviämisväylien ei arvioida katkeavan, vaan susien levittäytyminen idästä länteen ja etelään on tehtyjen arvioiden mukaan edelleen mahdollista.
2. Susien reviirit sekä synnytys- ja siirtopesät hankealueella ja sen läheisyydessä sekä vaikutusarvioinnit
Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luke) mukaan Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuiston hankealueelle sijoittuu yksi Ylä-Savon susikannan keskeisimmistä elin- ja lisääntymisalueista. Vuosina 2005–2012 lähetinpantaseurannassa olleilla laumoilla on ollut synnytys- ja siirtopesiä suunniteltujen tuulivoimaloiden välittömässä läheisyydessä ja erityisesti alueen eteläosassa (Murtomäen alue). Viime vuosien susipantatietojen perusteella voidaan havaita, että susien reviirin ydinalueet sijoittuvat keskelle Murtomäen tuulivoimapuiston aluetta, joten käytännössä koko alue kuuluu lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Susien pesäpaikan valinnassa tärkeimmäksi tekijäksi on havaittu etäisyys ihmisen muuttamiin alueisiin. Alueelle sijoittuvien laumojen mahdollisten synnytys- ja siirtopesien tarkkaa sijaintia ei ole voitu määrittää käytettävissä olleen seuranta-aineiston perusteella. Mikäli pesäpaikkoja sijoittuu voimaloiden läheisyyteen, voi tuulivoimapuistohankkeesta aiheutua heikentäviä vaikutuksia susien elinolosuhteille.
Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on analysoinut hankealueen läheisyydessä olevien susireviirien vuosittaista käyttöä käyttämällä hyväksi pannoitetuista susista saatua paikkatietoa. Samassa laumassa olevien pannoitettujen susien paikannushavainnot on käsitelty yhtenä kokonaisuutena. Kaikkien havaittujen reviirien suurinten käyttöalueiden (jäljempänä ydinalue) pinta-alat ovat alle 10 000 hehtaaria. Pannoitetuista susista saatujen havaintojen perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alueelle sijoittui vuosina 2005, 2008, 2011 ja 2012 pannoitetun Talas-lauman reviirin alueita. Vuosina 2005 ja 2008 reviiriin on kuulunut koko Murtomäen tuulivoimapuiston alue, mutta myöhemmin reviirin raja on siirtynyt alueen länsipuolelle Marttisen lauman reviirin sijoittuessa alueelle. Marttisen laumasta vuosien 2009–2012 aikana pannoitettuina olleiden susien perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alue sisältyy lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Alueelle sijoittuvien susilaumojen tarkkaa synnytys- tai siirtopesien paikkaa ei ole voitu havaita kartta-analyysin perusteella. Vuonna 2015 Murtomäen kaava-alueella on ollut yksi pannoitettu susi, jonka laumassa on arvioitu olevan 5–7 yksilöä.
Luken suurpetoasiantuntijan laatimaan selvitykseen ja vaikutusarviointiin on liitetty kartta-aineisto, jossa on esitetty muun muassa pannoitettujen susien seurannan perusteella arvioidut reviirit ja niiden keskukset, aluerajaus tunnettujen pesäpaikkojen sijoittumiselle ja Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohankkeen sijoittuminen edellä mainittuihin nähden. Huomattavasti Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistojen aluetta suurempi tunnettuja pesäpaikkoja koskeva aluerajaus sijoittuu vähäisessä määrin Kajaanin kaupungin puolella olevan Murtomäen tuulivoimapuiston eteläisen osan alueelle Piiparinmäen tuulivoimapuiston jäädessä kokonaan rajauksen ulkopuolelle.
Tuulivoimapuiston alueen välttely korostunee susilla erityisesti rakennusaikana lisääntyneen ihmistoiminnan seurauksena. Tuolloin lauman reviirin sijainti ja sen käytön painottuminen muuttuvat todennäköisesti. Rakennusvaiheen aikaiset vaikutukset susien käyttäytymiseen voivat johtua myös häiriövaikutuksista susien saaliseläimiin, kuten hirviin ja peuroihin. Pöyry Finland Oy:n suurpetoasiantuntijan mukaan tuulivoimapuistohankkeen haitallisia vaikutuksia susien pesintään voidaan lieventää ajoittamalla rakentaminen lisääntymiskauden ulkopuolelle. Toiminnan aikaiset vaikutukset ovat vaikeammin arvioitavissa tutkimustiedon puutteen takia. Toiminnan aikaisista vaikutuksista todennäköisimpiä näyttävät olevan aiempien mahdollisten reviirien vähäisempi käyttö ja susien esiintymisen väheneminen turbiinien läheisyydessä. Nämä seikat vaikuttavat mahdollisesti reviirin sijaintiin tai sen käytön painottumiseen eri alueille. Susien on havaittu olevan käyttäytymispiirteiltään sopeutuvia, joten häiriön vähentymisen jälkeen reviirin käyttö voi palautua lähes ennalleen, mikäli alueen saaliskannan määrä ja suoja-alueiden laatu eivät olennaisesti heikkene tai ihmistoiminnan määrä alueella lisäänny. Tuulivoimapuistot voivat kuitenkin muuttaa merkittävästi susien elintilan käyttöä ja valintaa sekä vähentää lisääntymispaikkauskollisuutta, jolloin tuulivoimapuistohankkeet voivat vaikuttaa susien lisääntymismenestykseen. Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohankkeen vaikutukset olisivat toteutuessaan paikallisia ja yhteisvaikutukset muiden alueen tuulivoima-, turvetuotanto- ja kaivoshankkeiden kanssa susille soveltuvia alueita pirstovia.
Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden selvästi luonnossa havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Luonnonsuojelulain mainitulla säännöksellä ei ole välitöntä oikeudellista vaikutusta valituksenalaisen yleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnin kannalta. Alueen luontoarvojen osalta yleiskaavan lainmukaisuuden arviointi perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädettyyn luonnonarvojen vaalimista koskevaan yleiskaavan sisältövaatimukseen. Yleiskaavan luonnonarvojen vaalimista koskeva sisältövaatimus edellyttää kuitenkin, että osana luonnonarvojen vaalimista luonnonsuojelulaissa suojeltujen lajien pesintä- ja levähdyspaikkojen esiintyminen ja niiden laajuus yleiskaava-alueella otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyllä tavalla.
Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetty hävittämis- ja heikentämiskielto on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 2 momentti huomioon ottaen voimassa myös Murtomäen tuulivoimapuistohanketta toteutettaessa, ja se on otettava huomioon rakennuslupamenettelyssä. Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet siihen, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa mainittujen lajien selvästi havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskeva hävittämis- ja heikentämiskielto ulottuu varsinaista pesäpaikkaa laajemmalle ja on sellainen alue, joka tarjoaa lajille kaikki lisääntymisen onnistumisen vaatimat resurssit, hallinto-oikeus toteaa, että oikeuskäytännössä vakiintuneen tulkinnan mukaan mainitut kiellot voivat koskea vain verrattain suppeita alueita lisääntymis- ja levähdyspaikkojen ympärillä. Laajempaa aluetta vaativa suojelu toteutetaan luonnonsuojelulaissa luonnonsuojelualueista säädetyssä järjestyksessä.
Edellä mainitut ja asiakirjoihin sisältyvät selvitykset huomioon ottaen valituksenalainen yleiskaava on perustunut sellaisiin selvityksiin ja vaikutusarviointeihin, joiden perusteella on mahdollista arvioida, onko kaavan mukainen maankäyttö asianmukaisesti sovitettavissa yhteen luonnonarvojen vaalimista ja tuulivoimarakentamisen ympäristöön sopeutumista koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten kanssa. Tehdyt selvitykset ja vaikutusarvioinnit on otettu huomioon muun muassa siten, että Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohanketta on muutettu jättämällä hankealueen keskiosa eli Lammaslamminkankaan alue hankkeesta pois ja hankealue on jaettu kahteen osaan, joilla on etäisyyttä noin kymmenen kilometriä. Lisäksi yleiskaavamääräyksiin on lisätty määräys tuulivoimaloiden rakentamisen ajoittamisesta susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Murtomäen tuulivoimapuistohankkeesta susille aiheutuvien arvioitujen haitallisten vaikutusten määrä on myös vähentynyt sen johdosta, että suurin osa hankkeesta on jäänyt toteutumatta Vieremän kunnanvaltuuston hylättyä Vieremän kunnan alueelle sijoittuvaa tuulivoimapuiston osaa koskevan yleiskaavaehdotuksen. Tämän vuoksi alun perin 27 tuulivoimalaa koskeva hanke on supistunut yhdeksän tuulivoimalaa käsittäväksi hankkeeksi.
Edellä mainitut Euroopan unionin tulkintaohje ja ympäristöministeriön ohje (1/2017) eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niistä saatava selvitys voidaan ottaa huomioon arvioitaessa valituksenalaisen yleiskaavan lainmukaisuutta. Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon susien reviireistä, käyttäytymisestä ja pesinnästä saatu selvitys sekä valituksenalaisen kaavaratkaisun perusteena olevat selvitykset ja arvioinnit, tunnettujen pesäpaikkojen alueen laajuus ja sen sijoittuminen vain vähäisessä määrin valituksenalaisen yleiskaavan alueelle sekä kaavamerkinnät ja -määräykset kokonaisuudessaan, hyväksytty yleiskaava täyttää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä asetetut yleiskaavan sisältövaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta ja tuulivoimarakentamisen ympäristöön sopeutumisesta.
Valituksenalainen yleiskaava perustuu valituksenalaiselta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavalla riittäviin selvityksiin ja arviointeihin sekä täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä säädetyt sisältövaatimukset. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei siten ole.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 35 § 1 momentti ja
39 § 1 momentti
Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry ja A ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.
Vaatimustensa tueksi valittajat ovat viitanneet asiassa aiemmin esittämiinsä vaatimuksiin sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:
Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämis- ja hävittämiskiellon sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentissa säädettyjen yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen. Hallinto-oikeus on soveltanut asiassa virheellisesti vanhentunutta luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttia, joka on kumottu 1.7.2004. Voimassa oleva säännös koskee kaikkia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja riippumatta siitä, ovatko ne selvästi luonnossa havaittavia vai eivät.
Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin asettama kielto on otettava suoraan huomioon osayleiskaavaa laadittaessa. Kaava-asiakirjoista, asiantuntijalausunnoista ja Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kaavahankkeen aikana antamista lausunnoista käy selvästi ilmi, että kyseessä oleva osayleiskaava-alue on erityisen merkittävä suden esiintymis- ja lisääntymisalue. Luonnonvarakeskuksen 16.4.2015 antaman asiantuntijalausunnon mukaan tunnetut pesimäalueet osuvat juuri tälle suunnitellulle kaava-alueelle.
Osayleiskaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tavalla selvitetty suden lisääntymispaikkoja ja tuulivoimapuiston rakentamisen vaikutuksia niihin. Myöskään elinympäristön pirstoutumisen vaikutuksia lajien välisiin vuorovaikutussuhteisiin ei ole selvitetty riittävästi.
Tuulivoimaloiden, niitä yhdistävien maakaapeleiden, sähköasemien ja sähköverkkoon liittymistä varten rakennettavien 110 kV ilmajohtojen lisäksi alueelle joudutaan rakentamaan tiestöä, jota tulee pitää huoltoajoja varten ajokuntoisena ympäri vuoden. Toistuva liikehdintä alueella on merkittävä haitta suden esiintymiselle ja pesinnän aloitukselle. Tuulivoimapuistoalueen aiheuttama välttely todennäköisesti johtaa suden reviirin sijainnin ja painotuksen muuttumiseen susien muuttaessa pois kaava-alueelta ja sitä laajemmalta ihmistoiminnan haittavyöhykkeeltä. Koska tuulivoimapuistojen vaikutuksista suden esiintymiseen ja lisääntymiseen ei ole luotettavaa tutkimustietoa, hanketta ei voida toteuttaa suden esiintymisen ja lisääntymisen kannalta merkittäväksi todetulla alueella.
Vaikutusten arvioinnissa ei ole huomioitu yhteisvaikutuksia alueen muiden hankkeiden kanssa. Tuulivoima-, turvetuotanto- ja kaivoshankkeiden vaikutukset lähikylien alueella pirstovat susille sopivia elinalueita ja heikentävät merkittävästi susien lisääntymismahdollisuuksia.
Elinympäristön pirstoutuminen koskee myös luontoselvityksissä mainittua erittäin uhanalaista ahmaa, jonka esiintyminen alueella tunnetaan huonosti. Tuulivoimaan liittyvät toiminnat heikentävät merkittävästi ahman esiintymistä kaava-alueella. Myöskään suuren petolinnun rauhoitettujen vaihtopesien mahdollista sijoittumista kaava-alueelle tai välittömälle haittavyöhykkeelle ei ole selvitetty.
Kaavan vaikutuksia maisemaan ja Talaskankaan alueen matkailun kehittämiseen ei ole selvitetty riittävästi. Myöskään hankkeesta Talaskankaan Natura-alueelle aiheutuvia vaikutuksia ei ole selvitetty asianmukaisesti.
Kajaanin kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita lisääntymis- ja levähdyspaikkojen ympärillä. Laajempaa aluetta edellyttävä suojelu toteutetaan luonnonsuojelulaissa luonnonsuojelualueista säädetyssä järjestyksessä.
Susilaumojen reviirikeskusten eniten käytettyjen alueiden painopiste on kaava-alueen eteläpuolella Vieremän kunnan alueella. Yleiskaavassa osoitetut voimalapaikat ovat merkitykseltään vähäisiä suhteessa reviirikeskusten eniten käytettyjen alueiden laajuuteen ja sijaintiin. Kaava-alueelle tuleva huoltotieyhteys on osoitettu reviirikeskuksien eniten käytettyihin alueisiin nähden vastakkaisesta suunnasta alueen pohjoispuolitse.
Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry ja A ovat antaneet vastaselityksen.
1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan osittain ja tutkii asian siltä osin kuin kyse on valitusperusteesta, joka liittyy suden esiintymiseen tuulivoimaosayleiskaavan alueella ja tämän seikan merkitykseen kaavapäätöksen lainmukaisuuden kannalta.
Valitus hyväksytään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Kajaanin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.
Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.
Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV (a) tarkoitettuja eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä muun ohella niiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.
Susi (Canis lupus) kuuluu poronhoitoalueen ulkopuolella luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin.
Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission luontodirektiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).
1.2 Selvitys kaavan vaikutuksista susien elinympäristöön sekä lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin
Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavat on laadittu kokonaisuutena, jossa Vieremän kunnan puolelle sijoittuu 18 voimalaa ja Kajaanin kaupungin puolelle yhdeksän voimalaa. Mainittuja alueita on kaavaselostuksessa ja tehdyissä selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa käsitelty yhtenä kokonaisuutena. Nyt kysymyksessä olevalla Kajaanin kaupunginvaltuuston päätöksellä on hyväksytty Murtomäen tuulivoimapuiston Kajaanin kaupungin puolelle sijoittuva osuus, joka on pinta-alaltaan 8,5 neliökilometriä.
Tuulivoimahankkeen vaikutuksia on selvitetty Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimapuistohankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (YVA-menettely). Murtomäen tuulivoimapuiston alue on käsittänyt eteläisen osan YVA-menettelyssä tarkastellusta alueesta. YVA-menettelyn yhteydessä tehtyjä selvityksiä on täydennetty ja päivitetty kaavoitusmenettelyn yhteydessä.
Yleiskaavan kaavaselostuksessa todetaan, että Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuiston hankealueelle sijoittuu Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luonnonvarakeskus) mukaan yksi Ylä-Savon susikannan keskeisimmistä elin- ja lisääntymisalueista. Vuosina 2005–2012 lähetinpantaseurannassa olleilla laumoilla on ollut synnytys- ja siirtopesiä suunniteltujen tuulivoimaloiden välittömässä läheisyydessä ja erityisesti alueen eteläosassa (Murtomäen alue). Viime vuosien susipantatietojen perusteella on havaittu, että susien reviirin ydinalueet sijoittuvat keskelle Murtomäen tuulivoimapuiston aluetta, joten käytännössä koko alue kuuluu lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Susien pesäpaikan valinnassa tärkeimmäksi tekijäksi on havaittu etäisyys ihmisen muuttamiin alueisiin. Alueelle sijoittuvien laumojen mahdollisten synnytys- ja siirtopesien tarkkaa sijaintia ei ole voitu määrittää käytettävissä olleen seuranta-aineiston perusteella. Mikäli pesäpaikkoja sijoittuu voimaloiden läheisyyteen, voi tuulivoimapuistohankkeesta aiheutua heikentäviä vaikutuksia susien elinolosuhteille.
Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on analysoinut hankealueen läheisyydessä olevien susireviirien vuosittaista käyttöä käyttämällä hyväksi pannoitetuista susista saatua paikkatietoa. Samassa laumassa olevien pannoitettujen susien paikannushavainnot on käsitelty yhtenä kokonaisuutena. Kaikkien havaittujen reviirien suurinten käyttöalueiden (jäljempänä ydinalue) pinta-alat ovat alle 10 000 hehtaaria. Pannoitetuista susista saatujen havaintojen perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alueelle sijoittui vuosina 2005, 2008, 2011 ja 2012 pannoitetun Talas-lauman reviirin alueita. Vuosina 2005 ja 2008 reviiriin on kuulunut koko Murtomäen tuulivoimapuiston alue, mutta myöhemmin reviirin raja on siirtynyt alueen länsipuolelle Marttisen lauman reviirin sijoittuessa alueelle. Marttisen laumasta vuosien 2009–2012 aikana pannoitettuina olleiden susien perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alue sisältyy lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Alueelle sijoittuvien susilaumojen tarkkaa synnytys- tai siirtopesien paikkaa ei ole voitu havaita kartta-analyysin perusteella. Vuonna 2015 Murtomäen kaava-alueella on ollut yksi pannoitettu susi, jonka laumassa on arvioitu olevan 5–7 yksilöä.
Luonnonvarakeskuksen suurpetoasiantuntijan 16.4.2015 laatimassa arviossa Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimahankkeen vaikutuksista alueen susien elinympäristön käytölle on todettu muun ohella seuraavaa:
Yksiselitteistä selvitystä tuulivoiman rakentamisen vaikutuksista suden reviirikäyttäytymiseen tai susikannan levittäytymiseen ei ole mahdollista antaa. Mahdollisten vaikutusten arviointi eri aikajänteillä ja eri mittakaavoissa perustuu useista eri tutkimuksista ja käytännön tutkimustyöstä kertyvään asiantuntijuuteen.
Susi pyrkii valitsemaan asuinalueekseen alueita, joissa ihmisen toiminnan vaikutus ympäristöönsä on vähäinen. Tällaisten alueiden välttäminen korostuu erityisesti pesintäaikaan.
Tarkkoja tuulivoiman rakentamisen vaikutuksia on erittäin vaikea ennustaa, mutta asiantuntija-arviona voidaan esittää seuraavaa. On todennäköistä, että lauman reviirin sijainti tai sen käytön painottuminen muuttuvat tuulivoiman rakennusvaiheen aikana. Rakennusvaiheen vaikutukset susien käyttäytymiseen ja liikkumiseen alueella voivat johtua myös rakentamisen vaikutuksista susien saaliseläimiin, erityisesti hirviin. Rakennusvaiheen jälkeen häiriö vähenee ja on mahdollista, että reviirin käyttö saattaa palautua lähelle entistä tasoa edellyttäen, että alueen ravinto- ja suojapaikkojen määrä/laatu eivät ole heikentyneet ja ihmisvaikutus (esimerkiksi voimistunut metsäautoteiden käyttö) ei sanottavasti lisäänny alueella.
On mahdollista, että eteläisen osan rakentamisella on merkittävää, suden elinympäristöä heikentävää vaikutusta ainakin lyhyellä aikavälillä. Rakentamisvaiheen jälkeiset vaikutukset ovat vaikeammin ennustettavia ja riippuvat muun muassa siitä, miten tuulivoima vaikuttaa alueen hirvien esiintymiseen tuulivoima-alueella.
Tutkimustulosten puuttuessa ei kuitenkaan voida varmuudella sanoa, että tuulivoimahankkeesta olisi haittaa suden esiintymiselle tai lisääntymiselle alueella. Suden käyttäytymisessä on piirteitä hyvin sopeutuvasta ja joustavasta toiminnasta.
Luonnonvarakeskuksen arvioon on liitetty kartta-aineisto, jossa on esitetty muun muassa pannoitettujen susien seurannan perusteella arvioidut reviirit ja niiden keskukset, aluerajaus tunnettujen pesäpaikkojen sijoittumiselle sekä Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohankkeen sijoittuminen edellä mainittuihin nähden. Tunnettuja pesäpaikkoja koskeva laaja aluerajaus ulottuu vähäisessä määrin myös nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen eteläisen osan alueelle.
Yleiskaava-aineistoon sisältyvässä luontoselvityksessä (Pöyry Finland Oy, 6.6.2016) on todettu susien osalta muun ohella seuraavaa:
Eteläisen kaava-alueen keskelle sijoittuu vuosina 2009–2012 pannoitettuna olleen lauman ydinalue. Alueelle sijoittuneen lauman reviirin ydinalueen lisäksi eteläinen kaava-alue on ollut käyttöasteeltaan susille tärkeä.
Vaikka sudet jäisivätkin alueelle tuulivoimahankkeesta huolimatta, saattavat sudet häiriintyä muutoksista. Tuulivoimapuistot saattavat muuttaa merkittävästi susien elintilan käyttöä, valintaa ja vähentävät lisääntymispaikkauskollisuutta, jolloin tuulivoimapuistot vaikuttavat susien lisääntymismenestykseen. Nämä käyttäytymiseen ja reviirikäyttöön kohdistuvat muutokset saattavat rajoittaa lauman sisäistä ja laumojen välistä kanssakäymistä sekä lisätä lisääntymisen epävarmuutta.
Hankkeen vaikutukset ovat toteutuessaan paikallisia ja yhteisvaikutukset muiden alueen tuulivoima-, turvetuotanto ja kaivoshankkeiden kanssa ovat susille soveltuvia elinalueita pirstovia.
Susiin kohdistuvia tuulivoiman vaikutuksia ei ole tutkittu Suomen olosuhteissa, joten nykytietämyksen perusteella vaikutusten merkittävyyttä ei voida luotettavasti arvioida. Suurpedoille arvokkaiden habitaattien käyttämistä tulisi kuitenkin mahdollisuuksien mukaan välttää, koska lajit ovat tyypillisesti herkkiä häiriöille ja elinympäristön pirstoutumiselle.
Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on vielä tuotu esiin, että Pöyryn suurpetoasiantuntijan mukaan rakentamisen ajoittamisella lisääntymiskauden ulkopuolelle voidaan lieventää haitallisia vaikutuksia alueella mahdollisesti pesiviin susiin. Jos rakentaminen aloitetaan vasta myöhään kesällä, on voimala-alueella mahdollisesti pesinyt susipentue jo siirtynyt synnytyspesästään ja pennut ovat riittävän suuria siirtymään emon mukana omin jaloin rauhallisemmille alueille. Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on lisäksi todettu, että kaava-alue on pinta-alaltaan huomattavan pieni suhteutettuna susireviirin laajuuteen, joka on keskimäärin noin 1 200 neliökilometriä.
Kysymyksessä oleva Kajaanin kaupungin puolelle sijoittuva osa Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavasta mahdollistaa yhteensä yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv) osoitetuille alueille. Kaava-alue on laadittujen selvitysten perusteella kokonaisuudessaan susien reviirin ydinaluetta tai susien keskimääräistä enemmän käyttämää aluetta. Osalla kaava-alueesta ja myös osalla tuulivoimaloiden alueista oli lisäksi susien tunnettuja pesäpaikkojen aluerajauksia.
Asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry:n ja A:n valituksesta ratkaistavana, onko osayleiskaava perustunut susien elin- ja lisääntymisalueelle kohdistuvien vaikutusten osalta riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, ja onko osayleiskaavan mahdollistama tuulivoimarakentaminen toteutettavissa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan luonnonarvojen vaalimista koskevasta sisältövaatimuksesta sekä luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentista johtuvat vaatimukset täyttävällä tavalla.
Susireviirit ja susien tunnettujen pesäpaikkojen aluerajaukset ovat saadun selvityksen perusteella pinta-alaltaan huomattavan laajoja. Sudet myös pääsääntöisesti vaihtavat pesäpaikkaansa vuosittain. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesta luonnonarvojen vaalimista koskevasta yleiskaavan sisältövaatimuksesta ei susien elin- ja lisääntymisalueiden laajuus huomioon ottaen voida katsoa seuraavan, että kaikki maankäytön muutokset, kuten esimerkiksi tuulivoimarakentaminen osalle susireviiriin kuuluvaa aluetta, olisivat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Koska susi on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, kaavaa hyväksyttäessä on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaisesti tullut myös ottaa huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskevaa kieltoa rikota kaavan toteuttamisessa.
Luonnonsuojelulakiin perustuva lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita, eikä mainittu säännös siten velvoita suojelemaan siinä tarkoitettujen eläimien, kuten tässä tapauksessa suden, koko elinympäristöä. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen kiellon noudattamisen arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät lajikohtaiset erityispiirteet sekä se, että tuulivoimaloista saattaa aiheutua häiriöitä tuulivoimalan varsinaista rakennuspaikkaa laajemmalle alueelle. Osayleiskaavan tarkoituksesta ja alueen erityispiirteestä susien keskeisenä elin- ja osin myös lisääntymisalueena seuraa, että kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on tullut kiinnittää erityistä huomiota yleiskaavan toteuttamisesta alueella esiintyville susille aiheutuviin vaikutuksiin.
Osayleiskaavan tuulivoimaloiden aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden rakentaminen tulee ajoittaa susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Kaava-aineistosta ei kuitenkaan muutoin käy ilmi, millä tavoin susiin kohdistuvat vaikutukset on otettu kaavaratkaisussa huomioon esimerkiksi tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen määrittelyssä tai tielinjausten ja sähkölinjojen toteutuksessa. Osayleiskaavassa ei myöskään ole määrätty muiden kaavan mahdollistamien rakenteiden kuin tuulivoimaloiden rakentamista koskevista rajoituksista susien lisääntymiskaudella.
Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on pidetty mahdollisena, että osayleiskaavan toteuttamisella on merkittävää, suden elinympäristöä heikentävää vaikutusta ainakin lyhyellä aikavälillä. Rakentamisvaiheen jälkeisten vaikutusten on todettu olevan vaikeammin ennustettavia. Tuulivoimapuiston rakentamisen mahdollisina vaikutuksina on tuotu esiin esimerkiksi muutokset susien liikkumisessa alueella sekä muutokset susien reviirikäyttäytymisessä ja muussa elintilan käytössä ja valinnassa. Tuulivoimaloiden rakentaminen saattaa selvitysten perusteella myös vähentää susien lisääntymispaikkauskollisuutta sekä heikentää susien elinolosuhteita, jos pesäpaikat sijoittuvat voimaloiden läheisyyteen. Haitallisia vaikutuksia lieventävinä seikkoina on toisaalta tuotu esiin hankkeen toteutuminen selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa arvioitua kokonaisuutta pienempänä, kaava-alueen ja siinä osoitettujen voimalapaikkojen vähäisyys suhteessa susireviirien laajuuteen ja sijaintiin, tuulivoimaloiden rakentamisen ajoittaminen susien lisääntymiskauden ulkopuolelle sekä susien käyttäytymisessä havaitut piirteet hyvästä sopeutumisesta ja joustavuudesta.
Osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvien susien elinympäristölle haitallisten vaikutusten voidaan olettaa jäävän jonkin verran esitetyissä selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa esitettyä vähäisemmiksi sen vuoksi, että nyt kysymyksessä oleva kaava-alue on pinta-alaltaan ja rakennettavien tuulivoimaloiden lukumäärältään pienempi kuin selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa tarkasteltu kokonaisuus. Tästä huolimatta laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella jää huomattava epävarmuus siitä, kuinka merkittäviksi ja laaja-alaisiksi osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden alueiden rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat haitalliset vaikutukset muun ohella susien liikkumisen ja reviirien käytön kannalta muodostuvat. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kysymys on osayleiskaavasta, jota saa käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena, sekä rajalliset mahdollisuudet susien keskeisen elin- ja lisääntymisalueen huomioimista koskevien ehtojen asettamiseen lupamenettelyssä, osayleiskaavaa varten ei ole laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi mahdollista luotettavasti arvioida sitä, onko kaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden toteuttaminen sovitettavissa asianmukaisesti yhteen luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kanssa. Myöskään luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista ei ole laadittujen selvitysten perusteella mahdollista poissulkea. Osayleiskaava ei siten perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.
Kaupunginvaltuuston päätös on edellä lausuttu huomioon ottaen kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa (1375/2007) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava.
Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, muilta osin asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Hellstén.

References: § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1