Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2018/02/sobre-la-neutralidad-y-objetividad-del.html
Timestamp: 2019-07-17 14:59:29+00:00

Document:
EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Sobre la neutralidad y objetividad del funcionario público, y la protección de sus derechos fundamentales. Vulneración del principio de legalidad sancionadora. Notas a la sentencia del TC de 8 de febrero de 2018.
Sobre la neutralidad y objetividad del funcionario público, y la protección de sus derechos fundamentales. Vulneración del principio de legalidad sancionadora. Notas a la sentencia del TC de 8 de febrero de 2018.
1. Con rapidez inhabitual, y en cualquier caso digna de elogio y con petición por mi parte de su mantenimiento, y estoy seguro de que también de todas las personas que siguen atentamente su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha hecho pública en su página web la sentencia dictada por el Pleno el 8 de febrero enel recurso de amparo núm. 4464-2014, de la que fue ponente el magistrado Alfredo Montoya.
La resolución judicial se acompaña de una nota de prensa del gabinete del Presidente del TC que lleva por título “El TC anula la sanción impuesta a un profesor de primaria que explicóen clase a sus alumnos por qué iba a secundar una huelga”. Tras la lectura de la sentencia, creo que el titular no es formalmente incorrecto, aunque ciertamente dicha “explicación” fue muy suave y light, como comprobaran quienes la lean atentamente.
2. Queda dicho que estamos ante un recurso de amparo, del que ha conocido el Pleno del TC a propuesta de la Sala Segunda, inicialmente encargada de su conocimiento. (art. 10.1 n LOTC: “De cualquier otro asunto que sea competencia del Tribunal pero recabe para sí el Pleno, a propuesta del Presidente o de tres Magistrados, así como de los demás asuntos que le puedan ser atribuidos expresamente por una ley orgánica”).
La sentencia estimará el recurso y anulará dos resoluciones administrativas y una sentencia de un juzgado contencioso-administrativo, por considerar vulnerado por todas ellas el derecho del recurrente a la legalidad sancionadora recogido en el art. 25.1 de la Constitución (“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”), sin entrar en el análisis de la vulneración del derecho a la libertad de expresión y del derecho de huelga (arts. 20.1 d y 28.2 CE), y de los derechos a la tutela judicial efectiva y de presunción de inocencia (arts. 24.1 y 2 CE), que también habían sido alegados por el recurrente de amparo.
Se trata pues de una sentencia cuyo contenido jurídico, por lo que respecta a la resolución del TC, es únicamente de índole administrativa pero que ciertamente abre la puerta a que las manifestaciones de un funcionario público (docente) durante la impartición de la docencia pueda estar amparada por los derechos sobre los que no se ha manifestado expresamente en esta ocasión el TC. Como se verá a continuación, el tribunal es del parecer que el profesor fue sancionado por una conducta que no implicó el incumplimiento de sus deberes como funcionario, y de esta manera se estima la vulneración del art. 25.1 CE “evitándose así”, dice expresamente el TC, el “efecto desaliento en el ejercicio de derechos fundamentales”.
3. El litigio encuentra su razón de ser en la sanción impuesta por la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Resolución de 9 de julio de 2012, confirmada por la de 29 de noviembre) a un funcionario de carrera del cuerpo de maestros, que era tutor de estudiantes de primaria (5º A) en un colegio de educación infantil y primaria de la localidad de Cabanillas del Campo (Guadalajara), que más adelante sería mantenida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Guadalajara al desestimar el recurso interpuesto por el ahora recurrente contra la sanción impuesta.
Conviene recordar que el 29 de octubre de 2012 se convocó por parte sindical (a excepción de la CSI-F) una huelga general en la función pública de Castilla-La Mancha, en protesta por las medidas de recortes presupuestarios del gobierno autonómico. En elmanifiesto elaborado por las organizaciones sindicales se exponía que reafirmaban “como necesaria la convocatoria de una huelga general para todos los empleados públicos de la región el próximo día 29 de febrero, a no ser que el gobierno retire las medidas que la han provocado y se avenga a negociar partiendo de cero”, e invitaban al gobierno regional a “retirar el mal llamado Plan de garantías de los servicios sociales básicos y a negociar con los representantes de los empleados públicos las medidas a adoptar para superar las dificultades económicas por las que atraviesa nuestra región”.
Pues bien, el ahora recurrente, según puede leerse en los hechos probados de los que trae causa el recurso, “entregó a sus alumnos una nota dirigida a sus padres, en relación con la huelga que se iba a celebrar el día 29 del mismo mes por parte de los empleados públicos de la Administración Regional castellano-manchega, dedicando unos diez minutos de la clase a explicar la cuestión, con indicación de que anotaran en la agenda el recordatorio de entregarla a sus padres”. Siempre según los hechos probados en sede judicial, “La nota recoge las razones (hasta ocho) por las que el actor consideraba oportuno secundar la huelga, añadiendo como motivo de cierre de su argumentación el anuncio realizado por la entonces Sra. Presidenta de Castilla-La Mancha, de que se favorecerán los conciertos educativos, ya que, en palabras del Consejero de Educación, “el elevado fracaso escolar en nuestra región es debido a que hay más enseñanza pública que privada”.
La actuación del profesor fue denunciada ante la Consejería de Educación por la concejala del mismo ámbito del Ayuntamiento, lo que conllevó la actuación de los servicios de inspección, que tras las entrevistas con la directora del centro educativo, el actor y varios padres y alumnos elevó informe en el que solicitaba el archivo de las actuaciones, “al no apreciarse la existencia de infracción disciplinaria”.
No obstante, no fue de tal parecer la Consejería, incoando expediente disciplinario al actor y, tras su tramitación, imponiendo la sanción de suspensión firme de funciones y retribución de treinta días, justificada por considerarlo responsable de una falta leve tipificada en el art. 136.i de la Ley 4/2011 de 10 de marzo, del Empleo Público deCastilla-La Mancha, es decir “El incumplimiento de los deberes y obligaciones del personal funcionario, siempre que no deba ser calificado como falta muy grave o grave”.
La resolución sancionadora afirmaba que el actor había utilizado su actividad docente para expresar sus pareceres personales sobre la huelga convocada, influyendo en los menores y siendo esos pareceres “absolutamente irrelevantes en el ejercicio de sus funciones”. La resolución hacia también referencia al art. 91 de la Ley Orgánica de Educación (funciones del profesorado) y a los arts. 52 a 54 del entonces texto vigente de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (actualmente Real Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre), o lo que es lo mismo sus deberes, principios éticos y principios de conducta, enfatizando, entre otros argumentos, que “el tiempo lectivo de trabajo debe ser destinado al trabajo…”, que el actor había comprometido la apariencia de neutralidad que debe dar un funcionario público, que había utilizado la imagen y actividad normal del centro (en concreto por el hecho del uso de la agenda escolar y redacción de la nota de aviso como “circular del tutor sobre la huelga”) con fines “exclusivamente particulares”, y en fin, como culminación (lo digo yo, no obviamente la resolución) de toda la argumentación tendente a fundamentar la resolución sancionadora, se afirmaba que el actor había “hecho partícipes de su particular análisis de la política educativa regional a menores de edad que no asisten a los centros educativos para recibir consignas políticas de ningún profesor” (fundamento de derecho octavo)”.
4. La sentencia del Juzgado C-A que desestimó el recurso contra la sanción impuesta por la Administración negó que al actor se le hubiera sancionado por ejercer el derecho fundamental de huelga, sino que fue “por sus actos anteriores o coetáneos al ejercicio de ese derecho”.
Tampoco consideró lesionada la libertad de expresión del actor afirmándose contundentemente en el fundamento de derecho 5 que “ha olvidado quien era su foro, quienes eran sus oyentes y a quienes iban dirigidas sus expresiones e incuestionablemente, además como profesor de matemáticas, su libertad de expresión no puede primar sobre el derecho a la educación de esos menores. No podemos dejar en un colegio «público» a los alumnos en manos de las tendencias y reivindicaciones políticas, sean de la tendencia ideológica que sea, no debiendo permitirse manifestaciones políticas, ideológicas y de opinión que quedan inexcusablemente o deben quedar inexcusablemente al margen de la docencia”.
Leída esta fundamentación, me pregunto en primer lugar qué tiene que ver que el profesor imparta matemáticas para la resolución del litigio (¿acaso tiene menos conocimiento de los problemas sociales existentes?), y en segundo término qué valor tiene la afirmación del juzgador de que “no podemos dejar…”, ya que en todo caso será la administración competente, de acuerdo al marco normativo constitucional y legal vigente, la que deba adoptar el marco necesario para garantizar los derechos de todas las partes implicadas.
5. En fin, sigamos con el litigio, ahora ya en fase de presentación de demanda de amparo, con alegación de los arts. 20.1 a) y 28 CE, en relación con el art. 6.6 del Real Decreto-Ley 17/1977 de 4 de marzo sobre relaciones de trabajo (“Los trabajadores en huelga podrán efectuar publicidad de la misma, en forma pacífica, y llevar a efecto recogida de fondos sin coacción alguna”), negando totalmente el actor que su conducta, en el mero ejercicio de su libertad de expresión con ocasión de un conflicto laboral en el que se veía implicado, vulnerara la normativa funcionarial sobre deberes y obligaciones en el ejercicio de su actividad.
Más relevante desde el punto de vista sustantivo o de fondo, en cuanto que será sobre el que el TC centre su resolución, era la argumentación de haberse vulnerado el art. 25.1 CE, la existencia de “falta de tipicidad, por cuanto el hecho objeto de sanción se contrae a la advertencia que el recurrente realiza a sus alumnos sobre el interés en secundar la huelga y tal acción no se encuentra tipificada en ninguna norma, legal o reglamentaria”.
Más argumentos del recurrente para defender que la decisión de la Administración fue contraria a derecho se encuentran en la alegación de la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, ya que no existiría prueba de culpabilidad en el caso enjuiciado, faltando en el comportamiento del recurrente “las notas características de conciencia y voluntariedad, al actuar en el ejercicio del derecho que le asistía a publicitar la huelga”. Igualmente, la vulneración del art. 24 CE, por imposición de sanción desproporcionada “con ausencia de motivación y fundamento en la graduación de la sanción a imponer”, vinculando el precepto constitucional al art. 54 de la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (motivación de los actos administrativos) y al art. 129 de la citada ley autonómica de la función pública (principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones), exponiendo que la sanción máxima impuesta sólo se fundamentaba en una “alegación genérica e inconcreta”, por lo que no resultaba justificada.
El recurso fue admitido a trámite por considerar el tribunal que concurría la especial trascendencia constitucional requerida por el art. 50.1 de la LOTC, en cuanto que planteaba, tal como recogió en su día la sentencia núm. 155/2009, “un problema o faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina (de este Tribunal)”, si bien no encontramos ni en las alegaciones de la parte recurrente ni en el texto de la sentencia más concreción de dicha especial trascendencia.
En trámite posterior de alegaciones, la parte recurrente insistió en las tesis expuestas en el recurso, enfatizando, con apoyo en la doctrina del tribunal relativa al ejercicio de un derecho fundamental como causa excluyente de la antijuridicidad, que al actor la asistía su derecho a la huelga, y que a un funcionario docente, como era el caso del ahora recurrente “no le está vedado en modo alguno exteriorizar sus pareceres políticos e ideológicos en un contexto de conflictividad laboral, desde luego no le estaba vedado ni le podía estar vedado, el poner de manifiesto ante los usuarios del servicio que presta su decisión de secundar una huelga y los motivos por los que la secunda”.
Por la parte demandada, la Administración autonómica, se remitió al contenido de las resoluciones administrativas y a la sentencia del juzgado C-A para defender la conformidad a derecho de aquellas, la falta de vulneración de derechos fundamentales del actor, y la existencia de una conducta “típica, antijurídica y culpable” por parte de aquel al haber actuado de la forma que lo hizo con sus alumnos.
Importante es la tesis del Ministerio Fiscal favorable a la estimación del recurso, si bien con alegación de vulneración de los derechos fundamentales de libertad de expresión (art. 20.1 d) en relación con el derecho de huelga (art. 28.2), y también de los derechos procesales de presunción de inocencia y de tutela judicial efectiva (arts. 24.2 y 24.1), en cuanto que no son abordados directamente en la fundamentación jurídica del TC; pero, sí influencia en cualquier caso dicha resolución, ya que el Ministerio Fiscal une la vulneración denunciada de los derechos de libertad de expresión y de huelga con la del principio de legalidad sancionadora del art. 25.1, en cuanto que la conducta objeto de atención jurídica “no puede ser incardinada en una infracción administrativa o penal, y al mismo tiempo suponer un ejercicio legítimo de un derecho constitucional”, con remisión a la doctrina contenida en la sentencia 104/2011 de 20 de junio.
Recordemos que dicha sentencia, de la que fue ponente la magistrada Elisa Pérez Vera, versó sobre la conformidad a derecho de una condena penal con ocasión de un conflicto laboral, concluyendo la Sala que se había ejercido el derecho fundamental de huelga y que por ello “la conexión de la conducta de la recurrente con el ejercicio (de dicho derecho) determina que la imposición de una sanción penal a la misma constituya una reacción desproporcionada, vulneradora del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) por su efecto disuasorio o desalentador del ejercicio de aquel derecho fundamental (art. 28.2 CE). Por la importancia de la fundamentación de dicha sentencia, que será acogida en la que es ahora objeto de anotación, es conveniente su reproducción: “En efecto, que de conformidad con nuestra doctrina, “no sólo vulneran el principio de legalidad las resoluciones sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada. Son también constitucionalmente rechazables aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico -una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante- o axiológico -una base valorativa ajena a los criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional- conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios” (STC 137/1997, de 21 de julio, FJ 7; también, entre otras, SSTC 189/1998, de 28 de septiembre, FJ 7; 13/2003, de 28 de enero, FJ 3; 138/2004, de 13 de septiembre, FJ 3; 242/2005, de 10 de octubre, FJ 4; 9/2006, de 16 de enero, FJ 4; 262/2006, de 11 de septiembre, FJ 4; 129/2008, de 27 de octubre, FJ 3). Pues bien, en la medida en que los órganos judiciales realizaron una interpretación y aplicación del tipo penal de desobediencia que -aun siendo posible de conformidad con el tenor literal del precepto- no toma en consideración que el tipo penal no podía interpretarse y aplicarse de forma contraria al ejercicio del derecho fundamental a la huelga con el que la conducta que se sanciona estaba inequívocamente vinculada, tal interpretación resulta constitucionalmente rechazable por ser imprevisible para el destinatario”.
6. Al entrar en el conocimiento del litigio, la Sala pasa primeramente revista a los datos fácticos más relevantes, siendo de interés conocer parte del expediente administrativo, recogido en el apartado b) del fundamento jurídico 1, teniendo ahora conocimiento del contenido de la nota que el profesor pedía a los alumnos que entregaran a sus padres, en la que explicaba el motivo de su ejercicio del derecho de huelga y por consiguiente la falta de asistencia como tutor del alumnado el dia de paralización de la actividad. En la explicación al alumnado “empleó en torno a diez minutos del horario lectivo”, informando también a los estudiantes de que el día 29 de octubre ejercería su derecho (constitucional) de huelga).
También disponemos ahora de una información más detallada sobre las actuaciones de la Inspección educativa tras la denuncia formulada por la concejala del Ayuntamiento de Guadalajara, en la que queda constancia de las respuestas del profesor y su insistencia en que la explicación al alumnado “no duró más de diez minutos”, período de tiempo que fue también el dedicado según las respuestas que los alumnos entrevistados dieron al inspector (“nos dio la nota, nos dijo que la nota explicaba los motivos por los que apoyaba la huelga y que quería que los padres lo supieran. Estuvimos hablando unos diez minutos, y nos dijo que él quería ir a la huelga para ver si se solucionaban los motivos que explicaba”; y “comentó que iba a hacer huelga porque iba a haber recortes en el presupuesto”).
El TC concluirá, ya lo he indicado y ahora lo reitero, que el profesor no vulneró sus obligaciones como docente, y por tanto no incumplió los principios de objetividad, neutralidad e imparcialidad a los debe sujetar su actividad, ni tampoco los de satisfacción del interés general y buena fe con la Administración en la que presta sus servicios; incumplimiento de todos ellos que había sido recogido en las resoluciones sancionadoras de la Administración.
El TC, con cita de su sentencia 115/2012 de 3 de mayo, de la que fue ponente la magistrada Elisa López vera, recuerda que es competente para decidir si debe pronunciarse sobre todas las lesiones de derechos fundamentales argumentadas en el recurso cuando haya apreciado ya la concurrencia de una de ellas. Esta tesis será la que le llevará en el caso ahora analizado a resolver en primer lugar (competencia para determinar “el orden a seguir para la resolución de las diferentes quejas planteadas en la demanda”) si se ha vulnerado el principio de legalidad sancionadora, concluyendo, tras la manifestación de existencia de tal vulneración, que no procedía entrar en las restantes alegaciones formuladas en la demanda, ya que la consecuencia de su decisión es la declaración de nulidad de las resoluciones administrativas y la sentencia del juzgado C-A que dejó de reparar la vulneración producida por la Administración.
No obstante, no me parece de menor importancia que la decisión de entrar a conocer primeramente de la posible vulneración del art. 25.1 CE se efectúe tras recordar que los hechos probados de la resolución sancionadora versan sobre el ejercicio del derecho de huelga por el actor, y que no es discutido “el amparo que asiste al demandante para ejercer la libertad de expresión y el derecho de huelga”, centrándose la controversia en este caso, a juicio del TC, en determinar si la actuación del actor, “atendidos el tiempo, lugar y modo en que se llevó a cabo, supuso el incumplimiento de sus deberes funcionariales y fue, por tanto, merecedora de sanción disciplinaria”.
8. El fundamento jurídico tercero de la sentencia realiza un muy amplio recordatorio de la doctrina constitucional sobre el art. 25.1 CE, poniendo de manifiesto que corresponde a los jueces y tribunales ordinarios la interpretación del contenido de los tipos sancionadores y el control del proceso de subsunción de los hechos probados en los preceptos aplicados, y que al TC le corresponde “verificar que la subsunción de los hechos en el correspondiente tipo, administrativo o penal, (o lo que es lo mismo, que la concreta aplicación de la norma sancionadora), respeta las exigencias del derecho a la legalidad penal….”, añadiendo que el derecho a la legalidad penal y sancionadora “supone que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente, en el momento de la comisión del hecho, quebrándose este derecho cuando la conducta enjuiciada, la ya delimitada como probada, es subsumida de un modo irrazonable en el tipo que resulta aplicado…”.
Trasladada la doctrina jurisprudencial general al caso concreto enjuiciado, la Sala acude primeramente a examinar la argumentación de la resolución sancionadora de haber utilizado el profesor recursos y bienes públicos para fines particulares. No será este en modo alguno el parecer del TC, que, tras recordar que el art. 54.5 del EBEP dispone, en cuanto principio de conducta de todo empleado público, que se administrarán los recursos públicos “con austeridad”, y que no se utilizarán “en provecho propio o de personas allegadas”, concluye, a partir de todas las actuaciones obrantes en los autos, que no tiene encaje la actuación del recurrente en el tipo sancionador que apreció la Administración, “dada la índole de la información transmitida y el escaso tiempo de clase dedicado a facilitarla”.
En segundo lugar, el TC procede a examinar si la vulneración de todos los principios enunciados en un párrafo anterior, que a juicio de la Administración así ha sido, ha existido realmente. También rechazará el tribunal las tesis de la Administración, por considerar que remitir una comunicación a los padres de los alumnos en la que explica su decisión de ejercer su derecho de huelga no comprometió el buen funcionamiento del servicio público docente, pues “dado el nivel de certeza que exige el ejercicio de la potestad sancionadora, no se puede concluir que la carta remitida a los padres posea un contenido informativo que se pueda entender vulnerador del deber de neutralidad funcionarial, teniendo en cuenta además que no eran los alumnos los destinatarios de la nota”.
En cuanto a la explicación al alumnado de sus razones para ejercer la huelga, de los hechos probados queda acreditado que hubo una mínima explicación y por un período muy breve de tiempo (unos diez minutos), de lo que no cabe deducir un intento de adoctrina o de influir “tendenciosamente” en el alumnado, en cuanto que “la parquedad del relato fáctico sobre ese aspecto no autoriza a extraer tal conclusión. Por tanto, no queda acreditado el incumplimiento de los deberes que, según la resolución sancionadora, determinan la comisión de la conducta infractora”.
En la argumentación del TC se incluye, no sé muy bien por qué motivo, la referencia a una reciente sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (10 de enero de 2017, caso Osmanoglu y Kocabas c. Suiza) en la que se expone que el profesorado debe difundir “las informaciones y conocimientos que figuran en los planes de estudios escolares de forma objetiva, crítica y plural, absteniéndose de cualquier tipo de adoctrinamiento”, si bien pudiera pensarse que es un toque implícito de atención a todos los docentes ante una explicación que fuera más allá (¿hasta dónde?) de la que ha existido en el caso ahora analizado.
Etiquetas: Constitución, empleados públicos

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución