Source: https://bayrvr.de/2016/02/19/fluechtlingsunterkuenfte-bauliche-erleichterungen-durch-das-asylvfbg/
Timestamp: 2017-11-22 20:12:33+00:00

Document:
von Dr. Alexander Petersen, Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr
Mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz[1] (AsylVfBG) traten im Oktober 2015 auch bauplanungsrechtliche Erleichterungen für Flüchtlings- und Asylunterkünfte in Kraft. Diese bis Ende 2019 befristeten Neuregelungen in § 246 BauGB (Änderungen in Abs. 8, neu eingefügte Abs. 11-17) gehen erheblich über die bisherigen Bestimmungen des § 246 Abs. 8-10 BauGB[2] hinaus. Anwendungsbereich und wesentlicher Inhalt der neuen Bestimmungen werden nachfolgend kurz skizziert.[3]
Der Anwendungsbereich der neuen Vorschriften entspricht dem der bereits im November 2014 in Kraft getretenen § 246 Abs. 8-10 BauGB. Er erfasst Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende. Dies sind sämtliche baulichen Anlagen, die der Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden nach dem Asylgesetz (AsylG) bzw. nach Regelungen zur Aufnahme von Flüchtlingen dienen; darunter fällt auch die Unterbringung im Zuge der landesinternen Verteilung nach § 50 AsylG in Verbindung mit entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen.
Der Anwendungsbereich des § 246 Abs. 8 ff. BauGB endet grundsätzlich dort, wo es um das dauerhafte Wohnen anerkannter Asylbewerber und Flüchtlinge geht, was sich ausdrücklich aus der Gesetzesbegründung zum AsylVfBG ergibt.[4] Denkbar wäre allenfalls eine Anwendung auf Übergangswohnheime zur vorübergehenden Unterbringung anerkannter Flüchtlinge und Asylbewerber, also insbesondere um eine Obdachlosigkeit der sog. „Fehlbeleger“ in den Gemeinschaftsunterkünften zu vermeiden.
2. Neue Regelungen im Einzelnen
a) 246 Abs. 8 BauGB (entsprechende Anwendung des § 34 Abs. 3a Satz 1 BauGB)
246 Abs. 8 BauGB, der eine Abweichung vom Einfügensgebot des § 34 Abs. 1 BauGB im unbeplanten Innenbereich insbesondere bei Nutzungsänderungen ermöglicht, erfasste bislang als relevante Bestandsgebäude nur „Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude“. Mit der Neuregelung wurde der Anwendungsbereich insofern auf jegliche baulichen Anlagen erweitert. Die Vorschrift kann nun folglich beispielsweise auch auf Nutzungsänderungen z.B. von Schulgebäuden oder Warenhäusern angewendet werden.
b) 246 Abs. 11 BauGB (Ausnahmen in Baugebieten nach §§ 2-7 BauNVO)
In Baugebieten nach §§ 2 bis 7 der BauNVO (also nicht in Gewerbe- und Industriegebieten sowie Sondergebieten), in denen Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können, sollen Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte und sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge in der Regel genehmigt werden. Für die Anwendung von § 246 Abs. 11 BauGB kommt es darauf an, ob in dem konkreten Baugebiet Anlagen für soziale Zwecke ausnahmsweise zugelassen sind, unter Berücksichtigung etwaiger Festsetzungen eines Bebauungsplans nach § 1 Abs. 5 und 6 BauNVO.
Mit dieser Regelung soll nach der Gesetzesbegründung die Richtung des Ermessens vom Gesetzgeber im Sinne eines intendierten Ermessens vorgezeichnet werden. Ferner soll zum Ausdruck gebracht werden, dass bei Zulassung der genannten Einrichtungen in der Regel kein Widerspruch zur Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets besteht.
Anforderungen an die konkrete Gebietsverträglichkeit nach § 15 Abs. 1 BauNVO bleiben davon unberührt, auch diese sind aber im Lichte der Bedeutung der nationalen Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung zu sehen und werden der Zulässigkeit einer Asylunterkunft in Baugebieten nach §§ 2-7 BauNVO meist nicht entgegenstehen.[5]
c) 246 Abs. 12 BauGB (Befreiung von Festsetzungen in Bebauungsplänen)
246 Abs. 12 BauGB ermöglicht für die dort genannten Vorhaben eine auf längstens drei Jahre zu befristende Befreiung, und zwar – wie schon bei § 246 Abs. 10 BauGB – von jeglichen Festsetzungen und unabhängig davon, ob Grundzüge der Planung berührt werden.
Erfasst ist zum einen die Errichtung von mobilen Unterkünften (Satz 1 Nr. 1), Befreiungen können insofern auf sämtliche Baugebiete bezogen erteilt werden. Mobile Unterkünfte sind insbesondere Wohncontainer, Leichtbauhallen und Zelte, soweit es sich um Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Maßgeblich für die Eigenschaft als mobile Unterkunft ist insbesondere, dass sich die Anlage bestimmungsgemäß im Wesentlichen beschädigungsfrei abbauen und andernorts wieder aufstellen lässt, abgesehen von z.B. Bodenversiegelungen für Aufstellflächen und Zuwegungen. Massivbauten können nicht als mobile Unterkünfte angesehen werden, auch wenn sie mit vorgefertigten Bauelementen und in recht kurzer Zeit errichtet bzw. ggf. wieder rückgebaut werden können.
Für Nutzungsänderungen in Gewerbe- und Industriegebieten sowie in Sondergebieten nach den §§ 8 bis 11 BauNVO kann gemäß § 246 Abs. 12 Satz 1 Nr. 2 BauGB befreit werden. Wesentlicher Unterschied zum Befreiungstatbestand des § 246 Abs. 10 BauGB ist, dass es für Befreiungen nach Abs. 12 nicht erforderlich ist, dass an den betreffenden Standorten Anlagen für soziale Zwecke zugelassen werden können. Die Gemeinden haben also keine Möglichkeit, die Anwendung des Abs. 12 durch entsprechende Festsetzungen für ihr Gewerbegebiet auszuschließen. Die kommunale Planungshoheit wird insofern stärker beeinträchtigt, andererseits sind die vom Befreiungstatbestand nach Abs. 12 erfassten Vorhaben gegenüber Abs. 10 wesentlich eingeschränkt, insbesondere durch die Befristung auf max. 3 Jahre.
Die Abweichung muss – wie auch bei Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB und § 246 Abs. 10 BauGB – ferner unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. Die Wahrung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse ist ein öffentlicher Belang im Sinne dieser Vorschrift. Häufig wird es hier um mögliche Beeinträchtigungen durch Immissionen (Lärm, Gerüche) gehen.[6]
d) 246 Abs. 13 BauGB (Begünstigung im Außenbereich)
Für Vorhaben im Außenbereich tritt die Begünstigung des § 246 Abs. 13 BauGB neben die bereits bestehende Regelung des § 246 Abs. 9 BauGB. Anders als Abs. 9 erfordert Abs. 13 jedoch keinen unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach § 30 Abs. 1 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilenden bebauten Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs, ist also auf jegliche Außenbereichsflächen anwendbar. Die unter die Begünstigung fallenden Vorhaben sind allerdings enger gefasst, die Regelung gilt nur für die auf längstens drei Jahre zu befristende Errichtung mobiler Unterkünfte (Satz 1 Nr. 1) und die (auch unbefristete) Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen einschließlich einer erforderlichen Erneuerung oder Erweiterung (Satz 1 Nr. 2).
246 Abs. 13 Satz 3 BauGB ermöglicht es für die Fälle der Nutzungsänderung, nach späterer Aufgabe der Nutzung als Asylunterkunft zur ursprünglichen zulässigerweise ausgeübten Nutzung zurückzukehren. Dies verschafft dem Eigentümer Rechtssicherheit für eine derartige Anschlussnutzung insbesondere dann, wenn sich die Zulässigkeit der ursprünglichen Nutzung auf Bestandsschutz gründete.
Nach § 246 Abs. 13 Sätze 2 ff. BauGB ist entsprechend § 35 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 und Satz 3 BauGB als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der Nutzung als Flüchtlingsunterkunft zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen. Die Einhaltung dieser Verpflichtung ist – etwa durch Stellung einer Bürgschaft in Höhe der Rückbaukosten – sicherzustellen. Die Sicherstellung der Rückbauverpflichtung in entsprechender Anwendung des § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB ist nicht erforderlich, wenn Vorhabenträger ein Land oder eine Gemeinde ist (§ 246 Abs. 13 Satz 5 BauGB). Dieser Verzicht auf die Sicherstellung gilt auch bei Vorhaben von Gemeindeverbänden, also der Landkreise.
e) 246 Abs. 14 BauGB (Abweichung von Vorschriften des BauGB / der BauNVO)
Mit § 246 Abs. 14 BauGB wurde eine Sonderregelung in Anlehnung an § 37 BauGB geschaffen, die es ermöglicht, für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftseinrichtungen oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften abzuweichen. Abgewichen werden kann demnach also auch von Vorschriften der BauNVO bzw. von Festsetzungen eines Bebauungsplans.
Eine Abweichungsentscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB kann erfolgen, wenn das Vorhaben nicht ohnehin bereits nach den sonstigen bauplanungsrechtlichen Vorschriften (insbesondere nach § 246 Abs. 8-13 BauGB) zulässig ist, was folglich zunächst geprüft werden muss.
Die Abweichung muss dem Grunde und dem Umfang nach erforderlich sein, weil dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, andernfalls nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können.
„Dringend benötigt“ sind Unterbringungsmöglichkeiten, wenn die vorhandene und geplante Unterbringungskapazität nicht mit dem tatsächlichen oder prognostizierten Zustrom von Flüchtlingen und Asylbegehrenden schritthält.
246 Abs. 14 BauGB ermöglicht dem Wortlaut nach praktisch grenzenlose Abweichungen von bauplanungsrechtlichen Vorschriften und kann die kommunale Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) wie auch nachbarliche Rechte (Art. 14 GG) somit empfindlich berühren. Nach § 246 Abs. 14 können Abweichungen ungeachtet eines fehlenden gemeindlichen Einvernehmens ergehen, die Gemeinde ist nach Satz 3 dieser Regelung lediglich anzuhören. Vergleichbar zu § 37 BauGB werden daher zur Prüfung der Erforderlichkeit die jeweils betroffenen öffentlichen und privaten Belange, auch unter Würdigung nachbarlicher und gemeindlicher Interessen, sorgfältig zu gewichten sein. Die Erforderlichkeit ist einzelfallbezogen plausibel zu dokumentieren und dabei sind insbesondere die betroffenen gemeindlichen und nachbarlichen Belange, die sich aus der Anhörung nach § 246 Abs. 14 Satz 3 BauGB bzw. einer Nachbarbeteiligung ergeben, im Rahmen der Abwägung zu behandeln.
Geeignete Standortalternativen, die sich aufdrängen und über die der Vorhabenträger Verfügungsgewalt besitzt oder zumutbar kurzfristig erlangen kann, lassen die Erforderlichkeit im Sinne des § 246 Abs. 14 BauGB entfallen, wenn das Vorhaben dort keine oder erheblich geringere Abweichungen von bauplanungsrechtlichen Vorschriften bedingen würde. Die Gemeinde kann dementsprechend im Rahmen der Anhörung nach § 246 Abs. 14 Satz 3 BauGB Standortalternativen vorbringen. Dies können beispielsweise auch gemeindliche Grundstücke sein, sofern ihre kurzfristige Überlassung an den Unterkunftsträger zur jeweiligen baulichen Nutzung unter zumutbaren Konditionen angeboten wird.
Diese Alternativenprüfung muss sich allerdings nur auf das jeweilige Gemeindegebiet erstrecken, da der Wortlaut des § 246 Abs. 14 BauGB nur auf dieses abstellt: Es geht demnach lediglich um den Standort von Unterkünften im Gebiet der Gemeinde, in der sie „entstehen sollen“. Die Aufgabenträger können sich also hinsichtlich der Auswahl der Standortgemeinde von eigenen Zweckmäßigkeitsüberlegungen leiten lassen.
Zuständig für die Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB ist nach dortigem Satz 2 stets die höhere Verwaltungsbehörde, in Bayern also die jeweilige Regierung, Art. 53 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Die Abweichungsentscheidung ist ein unselbständiger, nicht isoliert mit Rechtsmitteln anfechtbarer Teil der Baugenehmigung, der die Zuständigkeit der unteren Bauaufsichtsbehörde für die Erteilung der Genehmigung nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 BayBO unberührt lässt.
Die Anwendung des Abs. 14 kann vom Antragsteller formlos angeregt werden. Handelt es sich beim Antragsteller um einen privaten Grundstückseigentümer bzw. Investor, so ist zu beachten, dass dieser regelmäßig nicht über die maßgeblichen Informationen verfügen wird, die für oder gegen eine Abweichung nach § 246 Abs. 14 BauGB sprechen können. Insbesondere ist das „dringende Benötigen“ im Wesentlichen aus der Sicht der für die Unterbringung zuständigen Trägerbehörde der geplanten Unterkunft zu beurteilen. Diese Behörde ist folglich von der Regierung im Vorfeld der Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB zu beteiligen.
Wird der Regierung ein Sachverhalt zur Entscheidung nach § 246 Abs. 14 BauGB vorgelegt, ist die Gemeinde nach § 246 Abs. 14 Satz 3 BauGB vor Erlass der Entscheidung lediglich anzuhören. Das gemeindliche Einvernehmen ist insofern also entbehrlich, allerdings nur soweit es die Abweichung auf Grundlage des § 246 Abs. 14 BauGB betrifft. Soweit im Übrigen die Erteilung der Genehmigung ein Einvernehmen nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erfordert, ist dieses weiterhin erforderlich (kann aber ggf. nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB bei rechtswidriger Versagung ersetzt werden).
f) § 246 Abs. 15 BauGB (gemeindliches Einvernehmen)
246 Abs. 15 BauGB verkürzt die Fiktionsfrist von § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB auf einen Monat. Dies gilt nicht nur dann, wenn für ein Vorhaben von den Sonderregelungen des § 246 Abs. 8-14 Gebrauch gemacht werden soll, sondern für jegliche Vorhaben, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen.
g) § 246 Abs. 16 BauGB (Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege)
Nach § 246 Abs. 16 BauGB kann die Baugenehmigungsbehörde davon ausgehen, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von dem Vorhaben nicht berührt werden, wenn sich die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde nicht binnen eines Monats äußert. Dies entbindet die untere Bauaufsichtsbehörde von der Aufgabe zur weiteren Nachforschung über die betreffenden Belange. Sie darf einschlägige und ihr verfügbare Erkenntnisse über etwaige Beeinträchtigungen aber gleichwohl nicht ignorieren.
h) § 246 Abs. 17 BauGB (Geltungsdauer einer Genehmigung)
246 Abs. 17 BauGB dient der Klarstellung, dass sich die Befristung der Tatbestände der Absätze 8 bis 16 bis 31. Dezember 2019 nicht zugleich auf die Geltungsdauer von Genehmigungen erstreckt, die auf Grundlage dieser Regelungen erteilt werden.
Net-Dokument BayRVR2016021901; Titelfoto: (c) Lukassek – Fotolia.com
Zitiervorschlag: Petersen, Flüchtlingsunterkünfte – bauliche Erleichterungen durch das AsylVfBG, BayRVR, Net-Dokument BayRVR2016021901, www.bayrvr.de
Vgl. auch den Beitrag von Referatsdirektor Gerhard Dix vom Bayerischen Gemeindetag v. 12.02.2016 „Asyl in Deutschland – eine große Herausforderung für Städte & Gemeinden“
Dr. Alexander Petersen ist Oberregierungsrat in der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr, Sachgebiet IIB5 (Bauplanungsrecht).
[1] BGBl. I S. 1722.
[2] § 246 Abs. 8-10 BauGB wurden eingefügt durch das „Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen“ v. 20.11.2014, BGBl. I S. 1748, und traten am 26.11.2014 in Kraft.
[3] Vgl. auch die Hinweise der Fachkommission Städtebau zur bauplanungsrechtlichen Beurteilung von Standorten für Unterkünfte von Flüchtlingen und Asylbegehrenden in den verschiedenen Gebietskulissen, Stand: 15.12.2015, abrufbar unter www.is-argebau.de; weitere Informationen und Rundschreiben auf der Internet-Seite des Bayerischen Staatsministeriums des Innern.
[4] BT-Drs. 18/6185, S. 26 (PDF, 1.2 MB).
[5] Problematisch können in der Praxis insofern aber etwa Vorhaben von Erstaufnahmeeinrichtungen und großen Gemeinschaftsunterkünften in reinen Wohngebieten nach § 3 BauNVO sein.
[6] Zum Lärmschutz vgl. auch Rundschreiben des Bayerischen Innenministeriums vom 06.03.2015, Az. IIB5-4611.10-004/14, Seite 4 ff. sowie vom 22.12.2015, Seite 4 f. (Fundstelle siehe Fn. 3).

References: § 246
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 § 50
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 § 34
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 § 1
 § 15
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 § 29
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 § 31
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 § 35
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 § 37
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 § 246
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 § 246
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 Art. 53
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 § 36
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 § 3