Source: https://www.epravo.cz/top/soudni-rozhodnuti/opatreni-obecne-povahy-110549.html
Timestamp: 2020-02-22 19:48:30+00:00

Document:
Opatření obecné povahy | epravo.cz
Povahu opatření obecné povahy, tedy správního aktu, který má obecnou závaznost vůči neurčitému počtu adresátů, má nařízení obce, jež vymezuje oblasti, kde bude regulováno stání vozidel. Otázku, jakým způsobem bude stání různých kategorií vozidel zpoplatněno, pak řeší ceník vydaný nařízením obce. Je jistě žádoucí, aby správní orgány postupovaly vůči žadatelům v jednotlivých městských částech jednotně a zároveň, aby žadatelé mohli předem zjistit, jaké doklady jsou po nich vyžadovány, kam se k vyřízení věci dostavit, atd. Ze zákona o pozemních komunikacích však nevyplývá zmocnění pro obec k vydání jakéhokoliv závazného předpisu či opatření obecné povahy takového obsahu.
(Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky sp.zn. 1 As 10/2019, ze dne 31.10.2019)
Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobkyně: V. P., zastoupené JUDr. H.K., advokátkou se sídlem P., proti žalovanému: Úřad Městské části Praha 6, se sídlem P., o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2018, č. j. 10 A 178/2017 – 38, tak, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2018, č. j. 10 A 178/2017 – 38, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Dne 14. 8. 2017 požádala žalobkyně písemně žalovaného o vydání oprávnění k rezidentnímu parkování v Praze 6 pro vozidlo zn. VOLVO, DZ73CD, reg. zn. X, které je ve společném jmění jejím a jejího manžela. Přípisem ze dne 20. 9. 2017 žalovaný žalobkyni sdělil, že jí nemůže vyhovět, neboť žalobkyně není vlastníkem vozidla dle technického průkazu a registru silničních vozidel, tedy nesplňuje podmínky pro získání parkovacího oprávnění. V předchozí komunikaci s žalobkyní žalovaný odkazoval na Metodiku vydávání parkovacích oprávnění/karet pro zóny Placeného stání v hl. m. Praze vydanou Magistrátem hl. m. Prahy (dále jen „metodika“), která vydání parkovacího oprávnění v situaci žalobkyně neumožňuje.
[2] Žalobkyně proto podala u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, jejímž prostřednictvím se domáhala, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v porušování práva žalobkyně na registraci a vydání parkovacího oprávnění k rezidentnímu parkování pro Prahu 6 a současně, aby uložil žalovanému povinnost vydat žalobkyni parkovací oprávnění na předmětné vozidlo.
[3] Městský soud žalobu zamítl. K povaze metodiky, verze 12/2016, dostupné na internetových stránkách www.parkujvklidu.cz, soud s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08, uvedl, že se v materiálním slova smyslu jedná o opatření obecné povahy závazné pro všechny jeho adresáty, a nepřisvědčil žalobkyni, že se jde pouze o interní akt správních orgánů.
[4] Metodiku vydává Magistrát hl. m. Prahy, který je, na základě nařízení č. 7/2016 Sb. hl. m. Prahy, oprávněn závazně upravit ve svém územním obvodu podmínky pro vydávání parkovacích karet (oprávnění). Městský soud konstatoval, že magistrát má právo rozhodnout, že vlastnictví k vozidlu bude prokazováno pro účely vydávání oprávnění pouze technickým průkazem. Jde o zjevně účelné řešení pro rychlé a jednoznačné prokázání vlastnictví vozidla. Zjišťování skutečného vlastnictví vozidla by pro účely vydávání parkovacích karet znamenalo zvýšenou časovou náročnost a vysoké nároky na odbornost zaměstnanců žalovaného.
[5] Jestliže je tedy v metodice v rámci podmínek k prokázání právního vztahu k vozidlu ve smyslu § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, stanovena povinnost dle zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu na pozemních komunikacích (§ 2 odst. 15) doložit osvědčení z registru silničních vozidel anebo předložit technický průkaz, je takové vymezení naprosto v souladu se zákonnou úpravou a taktéž rozhodovací praxí soudů (Ústavní soud v nálezu dne 23. 8. 2012, sp. zn. II. ÚS 1463/11 uvedl, že „otázku vlastnických práv k vozidlu lze určit rychle a jednoduše, neboť vlastnictví k vozidlu podléhá registraci příslušnými orgány státu a je prokazováno veřejnou listinou (technickým průkazem, osvědčením o registraci vozidla…“).
[6] Městský soud uzavřel, že pokud žalobkyně není uvedena v technickém průkazu jako vlastník ani jako provozovatel, nesplňuje podmínku pro vydání oprávnění k rezidentnímu parkování. Žalovaný se tak vůči žalobkyni nevydáním oprávnění k rezidentnímu parkování z důvodu nesplnění jedné z podmínek metodiky nedopustil nezákonného zásahu.
[7] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
[8] Stěžovatelka namítá, že městský soud založil svůj rozsudek stejně jako žalovaný na tom, že nesplňuje podmínku metodiky. Žalobní námitky však mířily proti tomu, že správními orgány uplatňovaný výklad metodiky neoprávněně zužuje právní vztah k vozidlu pouze na vlastnictví vozidla prokázané technickým průkazem vozidla.
[9] Takový výklad metodiky je však dle stěžovatelky v rozporu s jejím obsahem. Metodika podmínku, že „musí existovat právní vztah k vozidlu“, neomezuje pouze na vlastnictví vozidla, ale zahrnuje i jiné druhy právního vztahu k vozidlu např. smlouvu o zapůjčení vozidla, užívání vozidla zaměstnancem a jiné, jak vyplývá i ze stanoviska úřednice žalovaného ze dne 12. 9. 2016 (založeno ve spise). Dle stěžovatelky je spoluvlastnictví vozidla rovnocenné výše uvedeným.
[10] K uváděné přednosti metodiky před zákonem stěžovatelka namítá, že je-li norma nižší právní síly v kolizi s normou vyšší právní síly, jsou její ustanovení v kolizních částech neúčinná.
[11] Stěžovatelka tedy nesouhlasí se závěrem městského soudu, že pokud není uvedena v technickém průkazu, nesplňuje podmínku pro vydání oprávnění k rezidentnímu parkování.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelka svou argumentací staví na ustanovení metodiky, že „musí existovat právní vztah k vozidlu“, nicméně zcela opomíjí další ustanovení metodiky, které danou problematiku komplexně upravují. Městský soud se s námitkami vypořádal a žalovaný považuje jeho rozsudek za správný.
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[14] Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] Oprávnění obce regulovat na svém území využívání parkovacích míst vychází z § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: „Pro účely organizování dopravy na území obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy a) k stání silničního motorového vozidla v obci na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, b) k odstavení nákladního vozidla nebo jízdní soupravy v obci na dobu potřebnou k provedení celního řízení, c) k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti obce, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti obce, nebude-li tímto užitím ohrožena bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a jiný veřejný zájem. V nařízení obce stanoví obec způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení.“
[20] Nejvyšší správní soud již dříve vyslovil, že vydávání parkovacích oprávnění pouze osobám s určitým blízkým vztahem k území není diskriminační vůči osobám nemajícím tento vztah k území. Jedná se o zákonem stanovenou možnost obce organizovat na svém území dopravu: „Zákonné ustanovení počítá s osobami, které mají k vymezeným oblastem obce určitý blízký vztah (mají zde sídlo či provozovnu, trvalý pobyt či zde vlastní nemovitost) a u nichž se právě pro tento blízký vztah předpokládá zvýšená potřeba pravidelného parkování v této oblasti. Takové osoby pak požívají jistého zvýhodnění oproti jiným, kteří takto blízký vztah k vymezené oblasti nemají a u nichž také zmíněná zvýšená potřeba pravidelného parkování není natolik intenzivní. Uvedené zvýhodnění v nynější věci spočívá v možnosti zajistit si zpoplatněnou parkovací kartu, na základě které je možné v takto vymezené oblasti parkovat i nad dobu časově omezenou, nejvýše 24 hodin, jsou-li k dispozici volná místa. V dané věci jde o legitimní rozlišovací kritérium, které není projevem libovůle“ (rozsudek ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 Ao 8/2011 -68).
[22] Nařízení č. 7/2016 Sb. hl. m. Prahy v § 1 stanoví: „Vymezené oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla v hlavním městě Praze na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, nebo k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti hlavního města Prahy, nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby1), která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti ve vymezené oblasti hlavního města Prahy, jsou uvedeny v příloze č. 1 k tomuto nařízení.“ Poznámka pod čarou č. 1 odkazuje na „§ 4 odst. 2 písm. a) zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích …“
[23] Dle § 4 odst. 2 písm. a) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích: „V registru silničních vozidel se u silničního vozidla uvádí údaje o vlastníkovi a provozovateli, není-li totožný s vlastníkem, kterými jsou 1. jméno, popřípadě jména a příjmení, adresa místa trvalého pobytu, dlouhodobého pobytu, přechodného pobytu v délce alespoň 6 měsíců nebo jiného povoleného pobytu a rodné číslo, pokud bylo přiděleno, popřípadě datum narození, …“
[26] Na základě metodiky žalovaný jako právní vztah k vozidlu uznává například dlouhodobý pronájem vozidla z autopůjčovny, svěření služebního automobilu zaměstnavatelem k soukromým účelům, či užívání vozidla na základě leasingové smlouvy. Takové vztahy pak musí žadatel prokázat nejčastěji smlouvou či potvrzením od zaměstnavatele a technickým průkazem či osvědčením o registraci vozidla.
[35] Proto, nejedná-li se s ohledem ke konkrétním skutkovým okolnostem o případ zneužití práva za účelem obcházení organizace dopravy na území obce ve smyslu § 23 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nutno jako silniční motorové vozidlo fyzické osoby podle odst. 1 písm. c) tohoto ustanovení chápat i vozidlo ve společném jmění manželů, a to i ve vztahu k tomu z manželů, který není jako vlastník či provozovatel vozidla zapsán v technickém průkazu vozidla, resp. v registru silničních vozidel.
[36] Nejvyšší správní soud má za nezbytné korigovat také závěr městského soudu o povaze metodiky, z níž žalovaný vycházel. Obec je na základě zákona zmocněna nařízením vymezit oblasti, ve kterých bude stání vozidel regulováno, a dále také stanovit ceny, za které bude možno tyto oblasti ke stání vozidel užít. K povaze těchto právních aktů se vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08. Ústavní soud shledal, že nařízení, kterým se vymezují oblasti obce, je v materiálním smyslu opatřením obecné povahy. Právním předpisem, který je vydáván na základě § 10 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, také formou nařízení, je ceník. „Nařízení splňuje definiční znaky opatření obecné povahy, když pro neurčitý okruh subjektů konkretizuje prostorové vymezení, na něž se vztahuje povinnost uložená ceníkem.“
[37] Z uvedených východisek vyšel při posouzení stěžovatelčiny žaloby též městský soud, učinil z nich však v dané věci nesprávné závěry. Městskému soudu nelze přisvědčit, posoudil-li metodiku, podle níž je třeba u osob s trvalým pobytem ve vymezeném území prokázat vlastnictví vozidla technickým průkazem či osvědčením o registraci, jako opatření obecné povahy.
[38] Povahu opatření obecné povahy, tedy správního aktu, který má obecnou závaznost vůči neurčitému počtu adresátů, má podle Ústavního soudu nařízení obce, jež vymezuje oblasti, kde bude regulováno stání vozidel. Otázku, jakým způsobem bude stání různých kategorií vozidel zpoplatněno, pak řeší ceník vydaný nařízením obce. Metodika, jejímž zněním se žalovaný evidentně řídil, shrnuje, jakým způsobem má být vydávání parkovacích oprávnění administrováno. Je jistě žádoucí, aby správní orgány postupovaly vůči žadatelům v jednotlivých městských částech jednotně a zároveň, aby žadatelé mohli předem zjistit, jaké doklady jsou po nich vyžadovány, kam se k vyřízení věci dostavit, atd. Ze zákona o pozemních komunikacích však nevyplývá zmocnění pro obec k vydání jakéhokoliv závazného předpisu či opatření obecné povahy takového obsahu.
[39] Metodika vydaná magistrátem ke sjednocení postupu jednotlivých úřadů tak nemůže být považována za opatření obecné povahy, jak dovodil městský soud, ale pouze za akt interní povahy. Ten je závazný pro správní orgány, které jsou vůči orgánu vydávajícímu metodiku v podřízeném postavení, nezavazuje však adresáty jejich působení. Ve vztazích služební nadřízenosti a podřízenosti obecně platí povinnost řídit se pokyny nadřízeného orgánu. Pokud pokyny neodporují zákonu, přezkoumává soud postup správního orgánu i ve vztahu k dodržení interního pokynu, zejména s ohledem na potřebu ochrany legitimního očekávání adresátů (k povaze interních předpisů srov. rozsudek ze dne 3. 10. 2019, č. j. 8 Afs 71/2018 – 38, odst. [18] a v něm citovanou judikaturu). Je-li však interní předpis či pokyn v rozporu se zákonnou úpravou, včetně případů překročení zákonného vymezení pravomoci správních orgánů, nemůže skutečnost, že správní orgán postupoval v souladu s takovým předpisem či pokynem, učinit jeho postup zákonným. V projednávané věci Magistrát hl. města Prahy při vymezení podmínek pro získání rezidenční parkovací karty v metodice porušil zákaz libovůle, vydaná metodika není souladná se zákonem a nemůže proto být dostatečným vodítkem pro posouzení zákonnosti postupu žalované. Městský soud tak nemohl akceptovat postup žalovaného s odůvodněním, že postupoval podle vydané metodiky.
[40] Městský soud se tak v dalším řízení bude v souladu s výše uvedeným názorem Nejvyššího správního soudu zabývat otázkou, zda není stěžovatelčina žádost o vydání parkovacího oprávnění motivována obcházením stávající regulace a případně tím, zda je stěžovatelka schopna dostatečně prokázat vlastnictví vozidla, o jehož parkovací oprávnění se jedná, bez ohledu na znění metodiky. Na základě posouzení těchto otázek pak znovu rozhodne o stěžovatelčině žalobě, a to v souladu s výše uvedenými právními závěry.
[41] Soud shledal kasační stížnost důvodnou. Rozsudek městského soudu podle § 110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. proto zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 23
 zákona č. 13
 zákona č. 56
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 23
 soud 
 § 1
 zákona č. 56
 § 4
 § 23
 zákona č. 13
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 zákona č. 526
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 110
 soud