Source: http://acuerdosrevista.mincit.gov.co/index.php/component/k2/item/302-china.html
Timestamp: 2020-04-01 18:20:47+00:00

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¿Qué va a pasar con China en materia de antidumping con posterioridad al año 2016?
Como bien es sabido, China ingresó formalmente a la Organización Mundial del Comercio en el año 2001. Sin embargo, quedó a discreción de cada país la decisión de considerarla o no como una economía de libre mercado para efectos de aplicar medidas antidumping.
Es preciso tener en cuenta que, el artículo 15 del Protocolo de Adhesión Provisional le permite a los socios comerciales de ese país, utilizar metodologías que no se basen en los precios internos o en los costos en China, cuando los productores objeto de una investigación antidumping no demuestren que en la respectiva rama de la producción prevalecen las condiciones de mercado. En virtud de esta disposición, los países acuden usualmente a los precios internos de un país sustituto con economía de mercado para determinar el valor normal.
No obstante, el Protocolo dispone que este aparte del artículo 15 dejará de aplicarse a finales del año 2016, ante lo cual cabe preguntarse si con posterioridad a esa fecha los países que usen el mecanismo antidumping van a tener que utilizar necesariamente los precios internos o los costos en China o podrán, no obstante la disposición referida, acudir a otras metodologías.
Lo anterior es de especial relevancia, toda vez que no hay de dónde inferir que los excedentes, las ayudas estatales y demás distorsiones que afectan el precio de las exportaciones originarias de la China vayan a desaparecer repentina y automáticamente después del 2016.
Se parte de la base de que los países abren su economía a unas importaciones exentas de distorsiones y por ello no pueden confundirse las medidas de defensa comercial con el incremento de aranceles. De ahí que es menester precisar que las medidas antidumping no tienen como finalidad incrementar la protección a la industria, sino contrarrestar las distorsiones derivadas de la práctica del dumping. Por este motivo, no son de recibo aquellas tesis que abogan por lograr la competitividad a cualquier precio, aun valiéndose del dumping, la subfacturación, la errónea clasificación arancelaria y otros fenómenos reprochables que distorsionan las condiciones de competencia.
El panorama de lo que ocurrirá después del año 2016, en cuanto a las metodologías a las que podrán acudir los países con posterioridad a esa fecha, es bastante incierto, pues el texto del artículo 15 es en extremo confuso.
Ello ha determinado diversas interpretaciones y posiciones que se pretenden analizar mediante este artículo, ya que pueden servir de punto de referencia para que Colombia comience a diseñar su estrategia en torno del panorama que se avecina.
2. La importancia comercial de China
Durante los últimos años, la economía China registró un crecimiento del 10% promedio anual y pasó de representar un 4,3% del PIB mundial en 2002 a 12,2% en el 2013. Lo anterior llevó a este país a convertirse en la segunda economía del mundo y a liderar las economías de los países emergentes.
De hecho, entre los años 2000 y 2011 China superó a Estados Unidos como primer fabricante de manufacturas con una participación del 18% sobre el PIB industrial. (Sica & Belén, 2014, p. 30)
Las exportaciones de ese país crecieron 772% en los últimos 12 años. En el año 2002 China ya se ubicaba de cuarto en el mundo, superando incluso las exportaciones del Reino Unido. En 2004 subió al tercer lugar, desplazando a Japón; en 2007 pasó al segundo, superando las exportaciones de Estados Unidos y en 2009 se convirtió en el primer exportador dejando atrás a Alemania. Así, hace ya dos años China llegó a representar el 14% de las exportaciones globales. (Sica & Belén, 2014, p. 30)
El siderúrgico es uno de los sectores en donde las distorsiones que afectan las exportaciones de ese país representan una amenaza dramática.
Entre el año 2000 y el 2005, la producción de acero de China se triplicó y en el año 2009, China ya producía casi el 50% del acero en el mundo. Los apoyos que brinda el gobierno chino a este sector se materializan en subsidios y fondos para investigación científica. De hecho, un estudio publicado en la revista Harvard Business Review, en 2013, encontró que, desde su entrada a la OMC, China subsidia anualmente el 20% de toda su capacidad productiva. (Haley & Haley, 2013)
Además una cifra superior a 27 millones de dólares en subsidios de energía fueron destinados en ese país al sector del acero, lo que contribuyó a que el acero chino se vendiera a precios que están por debajo del 25% de los precios a los que se vende el acero originario de Estados Unidos o el de Europa. (Haley & Haley, 2013)
Las cifras anteriores explican las inquietudes acerca de las posibles consecuencias en la aplicación del mecanismo antidumping, que se han generado entre los miembros de la OMC.
3. El artículo 15 del protocolo de adhesión de china y sus distintas interpretaciones
El Protocolo de Adhesión de la República Popular China a la Organización Mundial del Comercio, suscrito en Doha el 10de noviembre de 2001, establece en su artículo 15 lo siguiente:
Comparabilidad de los precios para determinar las subvenciones y el dumping
En los procedimientos relacionados con importaciones de origen chino en un Miembro de la OMC se aplicarán el Artículo VI del GATT de 1994, el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (“Acuerdo Antidumping”) y el Acuerdo SMC, en conformidad con lo siguiente:
d) Una vez que China haya establecido, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que tiene una economía de mercado, se dejarán sin efecto las disposiciones del apartado a) siempre que la legislación nacional del Miembro importador contenga criterios de economía de mercado en la fecha de la adhesión. En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión. Además, en caso de que China establezca, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que en una rama de producción o en un sector determinado prevalecen unas condiciones de economía de mercado, dejarán de aplicarse a esa rama de producción o sector las disposiciones del apartado a) referentes a las economías que no son de mercado. (Subrayado y negritas fuera de texto).
Se observa que la redacción de esta norma no es la más afortunada y que los escenarios que la misma contempla, dependen de que, en la fecha de adhesión de China a la OMC, las legislaciones internas de los países hubieran consagrado criterios específicos para calificar una economía de mercado. En el primer caso, si China cumple con los criterios definidos en la legislación interna del país en cuestión, de conformidad con el artículo 15 d) del Protocolo, será obligatorio para ese país tratar a la China como una economía de mercado.
Por su parte, aquellos países que en el momento de la adhesión no hubieran incorporado esos criterios en su legislación, como es el caso de Colombia, están facultados para utilizar metodologías que no se basen en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China.
Idéntica metodología pueden seguir aquellos países que han consagrado criterios específicos cuando los exportadores Chinos no puedan acreditar que cumplen con ellos.
En Colombia, tradicionalmente se ha acudido al procedimiento del país subrogado2, en virtud del cual se toman los precios del producto en el mercado doméstico de un país con economía de mercado.
Los Estados Unidos, desde el año de 1960 también han utilizado los precios internos o de exportación de productores en un tercer país. En 1968 esta metodología se consagró en el ordenamiento jurídico de ese país3. (Cuneo & Manuel Jr., 1982, p. 290 y ss).
Este procedimiento no estuvo exento de problemas en sus inicios. Por ejemplo, en el caso Electric Golf Cars from Poland, la Autoridad comenzó a calcular el valor normal de un productor Canadiense, quien detuvo su producción de carros de golf eléctricos. Como consecuencia, la autoridad Estadounidense se quedó sin fuente para calcular el valor normal pues, aparte de la compañía Canadiense, Estados Unidos y Polonia eran los únicos dos países productores4. (Cuneo & Manuel Jr., 1982, pp. 292-95).
La caída del muro de Berlín, así como lo que ocurrió posteriormente durante la década de los 80’s y 90’s, constituyó un acontecimiento que llevó a que los países en donde imperaban economías centralmente planificadas, comenzaran a hacer el tránsito hacia economías de mercado.
Esta transición vino acompañada de la expedición de múltiples estatutos, regulaciones y nuevas prácticas por parte de las agencias norteamericanas que estaban encargadas de aplicar el mecanismo antidumping. Surgió en ese entonces el “market economy test” que se consagró en el Trade Act de 1988 y que continúa hoy vigente5.
Once países de Europa del Este y los Estados que conformaban la Unión Soviética, fueron catalogados por Estados Unidos como economías de no mercado desde los noventa6, pero hay que aclarar que ninguno de los 9 países que conformaban la Unión Soviética han sido objeto de investigaciones antidumping después de la caída del comunismo.
Cuatro de ellos son actualmente parte de la OMC7 y no consagran provisiones especiales en sus protocolos de adhesión, lo que implicaría una validación tácita de la metodología empleada por el gobierno norteamericano.
El “market economy test”, utilizado en Estados Unidos, consagra los siguientes criterios para determinar si el sector objeto de investigación se rige o no por las leyes del mercado:
La convertibilidad de la moneda,
El grado y alcance en el que los salarios son negociados libremente entre los trabajadores y las directivas de las compañías,
El grado y alcance de acceso de la inversión extranjera en el sector,
El grado de control del Gobierno sobre los medios de producción,
El grado y control del Gobierno en los precios y los volúmenes de producción,
Otros factores que se consideren apropiados8.
El test ha sido objeto de críticas por diversos autores, quienes afirman que el mismo no determina qué factores tienen más fuerza que otros, cuál es el significado de la palabra “grado o alcance” (extent) que utiliza cada uno de los criterios y cuáles son los otros factores a los que se refiere el numeral sexto. (Watson, 2014, p. 6). También se han expresado reparos por el hecho de que la decisión que adopte el Departamento de Comercio no puede ser revisada por las Cortes9 y se convierte entonces en una decisión eminentemente política.
Críticas como las anteriores, llevaron al Gobierno de los Estados Unidos a adoptar mecanismos transitorios que reconocen la liberalización económica de los países que antes se consideraban economías de no mercado. Ejemplo de lo anterior es lo que se conoce como “bubbles of capitalism”, que permite que a pesar de que un país sea considerado como una economía de no mercado, si éste logra demostrar que uno o más de sus factores de producción fue adquirido de un proveedor de un país con economía de mercado o, por lo menos, bajo condiciones impuestas por la oferta y la demanda, el Departamento de Comercio tendrá en cuenta los costos del exportador para considerar ese único factor. (Bello, Holmer, & Preiss, 1992, pp. 691-696)
Con posterioridad a este mecanismo apareció el “Market-oriented industry (MOI) test”, en virtud del cual el exportador puede demostrar que su industria, considerada como un todo, está lo suficientemente descontaminada del control del gobierno (Lantz, 1995, pp. 993-1059). En la aplicación de este test se utilizan criterios tales como: el hecho de que el gobierno no esté involucrado, controle o intervenga en la fijación de los precios ni en los volúmenes de producción; si la industria es propiedad privada o colectiva; y si los precios de los insumos están determinados por condiciones de mercado11.
Hay que advertir que hasta la fecha, el Departamento de Comercio no ha reconocido a ninguna industria China como una industria independiente del gobierno y por tal razón siempre se le ha dado a ese país un tratamiento de economía centralmente planificada. (Watson, 2014, p. 6).
En lo que a Colombia concierne, no existe en nuestro país legislación que establezca los criterios (ni tests) para determinar cuándo existe o no una economía de mercado respecto de una rama de producción específica, pues las normas simplemente hacen mención a “economías centralmente planificadas”.
Colombia siempre ha considerado a la República Popular de China como un país con economía de no mercado.
Ahora bien, el Protocolo de Adhesión determina en el literal d) del artículo referido que después del 11 de diciembre de 2016 expirará el literal a) ii) del artículo 15, que es el que faculta a los países para utilizar las metodologías basadas en precios diferentes de los internos de la China.
En este sentido, se plantea la inquietud acerca del procedimiento que se aplicará a partir de la fecha enunciada, para así combatir las distorsiones generadas por las importaciones originarias de ese país.
El tema no ha sido pacífico, máxime si se tiene en cuenta que a China se le han aplicado alrededor del 40% del total de las medidas antidumping durante el periodo del 2009 al 2012. Bajo estas circunstancias, han surgido diferentes teorías acerca de la metodología a aplicar con posterioridad al año 2016, las que se pueden resumir de la siguiente manera:
3.1. Primera interpretación: presunción de que China es una economía de mercado, salvo que se demuestre un monopolio total del estado
Según la primera interpretación, con posterioridad al año 2016, todos los países miembros de la OMC deberán tratar a China como una economía de mercado y, por tanto, habrán de utilizar los precios internos de ese país para establecer el margen de dumping.
Lo anterior significa que no podrá recurrirse a la metodología del país sustituto, salvo que se acredite que el comercio de ese país está bajo el monopolio completo del Estado y que los precios internos son prueba de que no es viable calcular el margen de dumping dadas las características de la economía China.
En este sentido, la segunda nota del artículo VI del GATT de 1994 señala que:
En tal virtud, de conformidad con esta primera interpretación, a finales del 2016 los países contratantes deberán considerar forzosamente a China como una economía de mercado, salvo que en la investigación se logre acreditar que en China existe un monopolio completo o casi completo del Estado y que todos los precios internos son fijados por el mismo.
Esta primera hipótesis surge del hecho de que la OMC prohíbe aplicar las normas antidumping de manera discriminatoria, lo que significaría que cuando el permiso para acudir a otras metodologías diferentes del precio interno de la China expire en el año 2016, los países tendrán que darle a China el mismo tratamiento que le dan a los otros socios comerciales miembros de la OMC, a no ser que se demuestre que todos los precios internos en China son fijados por el Estado.
Lo que sí es cierto es que la posición que asuman los países frente a China, en diciembre de 2016, va a ser determinante en el talante de las relaciones estratégicas y económicas del futuro. Adviértase que la China ha establecido como requisito para negociar tratados de libre comercio, que sus contrapartes le confieran un tratamiento de economía de mercado. (Zee Ka Zeng, 2010, pp. 635-652)
3.2. Segunda interpretación: se invierte la carga de la prueba y el solicitante deberá acreditar que en el sector materia de investigación no imperan las leyes del mercado.
Bajo una segunda hipótesis, con posterioridad al año 2016, expira la presunción de que China es una economía de no mercado y por ende, se invertirá la carga de la prueba, lo que traerá como consecuencia que será a los peticionarios de la medida antidumping, y no a los exportadores, a quienes les corresponda acreditar que el sector en cuestión no se rige por las libres fuerzas de la oferta y la demanda y que las condiciones de mercado impiden que los precios domésticos sean propiamente comparables. (Watson, 2014, p. 12)
Si bien esta hipótesis cuenta con mucha acogida entre los lobistas de Estados Unidos, en mi opinión contradice los principios que orientan la carga dinámica de la prueba que afirma que quien debe probar es a quién se encuentre en mejores condiciones de hacerlo.
En este sentido, es preciso evidenciar que son los exportadores y el gobierno Chino quienes efectivamente pueden probar con mayor facilidad que para una rama de producción específica existen condiciones de mercado que llevan a que los precios sean efectivamente comparables.
La dificultad en obtener la información y el desconocimiento que existe todavía hoy de las condiciones imperantes en el país asiático, llevan a que en ocasiones le sea completamente imposible al solicitante demostrar si China dejó de presentar las distorsiones al comercio que hasta hoy la siguen aquejando.
La teoría de la carga de la prueba y los inconvenientes probatorios a los que puede llevar esta segunda interpretación, son los responsables del surgimiento de una tercera interpretación, más exegética que las anteriores, en la cual deben ser, entonces, los exportadores o el mismo gobierno Chino, los llamados a evidenciar, después del 2016, que en China sí existen condiciones de mercado o que en la rama de producción nacional a la que representan, los precios están fijados por las reglas de la oferta y la demanda. 3.3. Tercera interpretación: los exportadores deben demostrar que en china existen condiciones de mercado.
Una tercera teoría, sostiene que a pesar de la eliminación del uso de metodologías alternas, a partir del año 2016, del artículo 15 permanecen vigentes los literales a) y a) i), normas que disponen que para efectos de comparar los precios y establecer el margen de dumping, se podrán utilizar o bien i) los costos de China o ii) una metodología que no se base en los precios o costos internos de ese país, cuando los productores o exportadores Chinos no puedan demostrar que en su país prevalecen condiciones de mercado para el sector.
Esto quiere decir que a diferencia de la segunda hipótesis, bajo esta tesis no se produciría la inversión de la carga de la prueba.
De acuerdo con esta interpretación, cuando los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que manufactura el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado, en lo que respecta a la fabricación, la producción y la venta del producto considerado, para la investigación antidumping se utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación a efectos de determinar la comparabilidad de los precios.
En mi opinión esta tercera hipótesis es la que mejor se ajusta al texto que efectivamente negociaron y firmaron los miembros de la OMC. El literal d) es claro en afirmar que “las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión.” lo que significa que el literal a) i) que limita la utilización de los precios internos a que los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto” sigue plenamente vigente. (Negrillas fuera del texto)
De todas maneras, y cualquiera que sea la tesis que se adopte, es de prever que con posterioridad al año 2016 se va dificultar en gran medida la posibilidad de aplicar medidas antidumping contra la China, tendientes a contrarrestar los perjuicios generados por las distorsiones que afecten sus exportaciones.
4. Por tal razón, es indispensable comenzar desde ya a diseñar la estrategia que se va a adoptar con posterioridad al año 2016, para aplicar con eficacia las medidas de defensa comercial a las exportaciones referidas.
4. Tareas que se podrían comenzar a acometer en colombia./strong>
Seguidamente se señalan algunas tareas que Colombia podría comenzar a realizar, antes del 2016, con el propósito de hacer frente a las distorsiones que afecten las exportaciones Chinas, con posterioridad a ese año.
En primer lugar, sería conveniente elaborar un listado de criterios que permitan señalar cuándo se puede considerar que un sector se rige por las leyes del mercado.
Si bien es menester considerar que la adopción de esos criterios no implica que se aplique el literal d) del artículo 15 a Colombia, pues ellos no existían en la legislación colombiana al momento de la adhesión de China a la OMC (2001), los mismos pueden ayudar a los peticionarios, o a los exportadores, dependiendo de cuál sea la hipótesis que se acoja, a probar si en China existen o no condiciones de mercado.
También sería conveniente, y esta es una labor que corresponde no sólo al Gobierno, sino también al sector privado, realizar desde ya un estudio detallado de las ayudas y subsidios existentes en el país asiático, que pueden ser determinantes a la hora de analizar el tratamiento que se le va a dar a ese país.
Adicionalmente, es recomendable elaborar un listado de las industrias y de los productos sensibles más expuestos a las distorsiones de las importaciones originarias de China.
Por último, teniendo en cuenta la cercanía del año 2016, es recomendable que la vigencia de los derechos antidumping que Colombia imponga, no sea en ningún caso inferior a cinco años, de conformidad con lo permitido por las normas de la OMC y la legislación nacional.
En cuanto al tema relativo a quién debe tener la carga de la prueba, si se considera que son los exportadores chinos los que cuentan con la información respectiva deberían ser ellos a quienes se les exija la obligación de probar que las ramas de producción objeto de investigación se rigen por las reglas de la oferta y la demanda, y no están contaminados por factores gubernamentales que alteren los precios y falseen las condiciones del mercado, tal como parece desprenderse del literal a) i) del Artícuo15.
Al parecer, es entonces claro que si los exportadores mencionados no cumplen con la carga de acreditar esa circunstancia, nada obsta para que se siga acudiendo al método del país subrogado.
Pero aun en aquellos casos en los que los exportadores chinos cumplan con la carga de la prueba, será necesario estudiar si las ventas domésticas en China son o no objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales12 para efectos de determinar si el precio interno es aceptable.
La confusa redacción del artículo 15 del Protocolo de Adhesión provisional de la China a la OMC lleva a concluir que el panorama acerca del procedimiento que se ha de seguir para las investigaciones antidumping que se adelanten en contra de ese país, a partir del año 2016, está rodeado de una total incertidumbre.
Es muy probable que la situación tenga que ser decidida finalmente a través del mecanismo de solución de controversias de la OMC.
Mientas ello ocurre, pareciera ser que la última interpretación que ha sido objeto de estudio es la que más se ajusta a lo dispuesto por el artículo 15 y a los interés nacionales de Colombia, pues no ha de olvidarse que no hay de dónde inferir que las distorsiones que afectan a las exportaciones originarias de la China van a desaparecer por arte de magia después del año 2016.
Eso sí, es claro que esa misma interpretación debe aplicarse respecto de las investigaciones que se adelanten contra otros países que no cuenten con economía de mercado, a efectos de evitar un tratamiento discriminatorio contra la China o contra alguno de ellos.
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1 Abogado de la universidad Javeriana, con Maestría en derecho (LL.M.) en International Business Legal Studies de la Universidad de Exeter, Inglaterra. Durante sus más de veinte años de ejercicio profesional, ha asesorado a compañías nacionales y multinacionales, al igual que a organizaciones multilaterales y a entidades estatales. En la actualidad se desempeña como socio de la firma Ibarra Abogados prestando asesoría jurídica en temas de comercio exterior, derecho de la competencia y derecho aduanero. Su experiencia en el área de comercio exterior se ha desarrollado asesorando a asociaciones en las áreas agrícola, azucarera y papelera en las negociaciones de tratados comerciales. Adicionalmente, ha representado a la Industria Colombiana en las más importantes solicitudes Antidumping y de Salvaguardias en Colombia.
Los puntos de vista consignados en este artículo corresponden única y exclusivamente a la opinión del autor y no representan ni comprometen de manera alguna al Ministerio de Comercio Industria y Turismo.
2 Sección 2 del Decreto 2550 de 2010.
3 Fur Felt Hoods, Bodies, and Caps from Czechoslovakia, 27 Fed. Reg. 6099 (June 22, 1962); Jalousie-Louvre-Sized Sheet Glass from Czechoslovakia, 27 Fd. Reg. 8457 (August 15, 1962) (Watson, 2014)
4 40 fed. Reg. 25497 (June 11, 1975) en (Watson, 2014)
5 “En un sentido formal, Estados Unidos no tiene una lista de países que sean considerados como economía de no mercado (a diferencia de Europa). En virtud de la ley norteamericana, el Departamento de Comercio puede determinar si un país puede ser considerado como tal, en cualquier momento y esa determinación permanece vigente hasta que el Departamento de Comercio no la revoque.” U.S.C. §1677(18)(C) (Watson, 2014)
6 NME (como se conoce en Estados Unidos a los países de economías de no mercado, incluye a Polonia (1993), República Checa (1998), Eslovaquia (1999), Hungría (2000), Letonia (2001), Kazajistán (2002), Rusia (2002), Rumania (2002), Estonia (2003), Lituania (2003) y Ucrania (2006)
7 Georgia, Armenia, Kirguistán y Moldavia
8 “1.The extent to which the country’s currency is convertible. 2.the extent to which wage rates are determined by free bargaining between labor and management. 3. The extent to which foreign investment is permitted. 4. The extent of government control of the means of production. 5. The extent of government control over pricing and output decisions, and 6. Any other factors considered appropriate.” 19 U.S.C. §1677(18) (Watson, 2014)
9 19 U.S.C. §1677(18)(D): “Notwithstanding any other provision of law, any determination made by the administering authority under subparagraph (A) shall not be subject to judicial review in any investigation conducted under part II of this subtitle.”
10 Sulftanic Acid from the People’s Republic of China, 57 Fed. Reg. 9409 (March 18, 1992)
11 Chrome-Plated Lug Nuts from the People’s Republic of China, 57 Fed. Reg. 15052 (April, 24, 1992) e Import Administration Antidumping Manual, chapter 10, p. 32.
12 Esto fue lo mismo que hizo Estados Unidos con Rusia. (Import Administration, 2002) En ese caso, el Departamento de Comercio solicitó ignorar los precios rusos basado en los mismos argumentos que justificaba la NME en los años cincuentas. Aseveró que la intervención estatal llevaba a que las transacciones domésticas no se hiciera normalmente. Magnesium Metal from the Russian Federation, 70 Fed.Reg. 9041 (February 24, 2005)

References: artículo 15
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