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Timestamp: 2019-03-19 02:34:08+00:00

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﻿ Sentencia 2013-00249 de septiembre 4 de 2014
SENTENCIA 2013-00249 DE 04 DE SEPTIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:RÉGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONCEJALES. LOS CONCEJALES PUEDEN SER SANCIONADOS CON LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA CON BASE EN LA VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES Y CONFLICTO DE INTERESES PREVISTA PARA ELLOS EN LA LEY LEY 136 DE 1994, AUN CUANDO EL LEGISLADOR HAYA ESTABLECIDO UNO NUEVO PARA ESTE TIPO DE FUNCIONARIOS EN EL 2000. LA LEY 617 DEL 2000 NO DEROGÓ NI EXPRESA NI TÁCITAMENTE EL ESQUEMA PREVISTO EN 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJAL, ELECCIÓN DEL CONCEJAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, INHABILIDADES PARA SER CONCEJAL, RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, CONCEJAL MUNICIPAL, ELECCIÓN DEL CONCEJAL MUNICIPAL, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2013-00249 de septiembre 4 de 2014
Rad. 08001-23-33-000-2013-00249-01 (PI)
Actor: Leonardo Fabio Reales Chacón
Demandado: Aissar Alberto Castro Reyes
EXTRACTOS: «5. Decisión
De conformidad con los artículos 1º y 4º de la Ley 144 de 1994(1) la solicitud de pérdida de investidura puede ser formulada por cualquier ciudadano.
El actor, señor Leonardo Fabio Reales Chacón, acreditó tal calidad en la audiencia pública celebrada de conformidad con el artículo 1º de la Ley 144 de 1994 el día 10 de mayo de 2013, tal y como consta en el medio magnético correspondiente que hace parte del expediente. De su calidad de ciudadano se derivan los derechos políticos que, en concordancia con los artículos 40, 98 y 99 de la Carta y con la Ley 144 de 1994(2) lo legitiman para solicitar la perdida de investidura del concejal demandado.
5.2.1. Se encuentra acreditado que el demandado ostenta la calidad de concejal del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, periodo 2012 -2015, según certificación expedida por la Registraduría General del Estado Civil que obra a folio 15 del cuaderno número 1.
5.2.2. Conforme lo anterior, el acusado es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura que en su contra ha sido incoada según lo dispone el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
5.3. Competencia de la Sala.
5.3.1. La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que instituye la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo el artículo 1º, sección primera, numeral 5º, del Acuerdo 55 de 2003 expedido por el Consejo de Estado, en donde se establece que el recurso de apelación de las sentencias de pérdida de investidura proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Atendiendo las razones de la alzada, le corresponde a la Sala dirimir si el demandado incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades dispuesto para los concejales.
5.5. La respuesta al problema jurídico.
5.5.1. La Sala revocará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico y en su lugar decretará le pérdida de investidura del demandado, habida cuenta que se encuentra establecido en el proceso que el Concejal Aissar Alberto Castro Reyes fue elegido estando inhabilitado para ello, lo que constituye causal de pérdida de investidura.
5.5.2. Para efectos de resolver el problema jurídico que concentra la atención de la Sala se abordarán los siguientes aspectos: a. El precedente judicial del Consejo de Estado que impone la regla jurídica según la cual los concejales pierden su investidura por violar el régimen de inhabilidades. b. Los elementos constitutivos de la inhabilidad prevista en el artículo 40 numeral 3º de la Ley 617 de 2000 y c. El caso concreto.
5.6. El precedente judicial del Consejo de Estado que impone la regla jurídica según la cual los concejales pierden su investidura por violar el régimen de inhabilidades.
CONCEJALPÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL 5.6.1. El problema planteado en este asunto ya ha sido asumido y resuelto por el Consejo de Estado en distintas ocasiones. En efecto, la problemática relativa a la violación del régimen de inhabilidades de concejales como causal de pérdida de investidura fue asumida en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 23 de julio de 2002, en la cual, como bien la recuerda en el recurso de apelación, fueron analizados los aspectos que, en su mayoría, sirvieron de fundamento al Tribunal para negar la pérdida de investidura.
CONCEJALPÉRDIDA DE INVESTIDURA 5.6.2. Así, uno de los aspectos analizados en el aludido pronunciamiento judicial fue el relacionado con el hecho de que en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no se incluyó la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de la investidura. Una primera aproximación al tema llevaba a considerar que el legislador quiso proscribir esa circunstancia como evento constitutivo de pérdida de investidura tal y como lo sostiene la sentencia apelada. Sin embargo, esa tesis pareciera desconocer que la misma norma no excluye las demás causales de pérdida de investidura consagradas en otras disposiciones cuando en el numeral 6º señala que podrá perderse la investidura “por las demás causales expresamente previstas por la Ley”.
5.6.3. Por consiguiente, es forzoso concluir que las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, no se limitan a las consagradas en los numerales 1º a 5º del referido artículo 48 de la Ley 617 de 2000, ya que deben tenerse en cuenta las demás establecidas en otras leyes. En este sentido, el pronunciamiento de esta corporación al que se está haciendo alusión expresó:
“No puede desconocerse que ésta es norma posterior y contiene una relación de los diversos eventos en que diputados, concejales distritales y municipales y miembros de las juntas administradoras locales, perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la violación del régimen de inhabilidades no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los concejales, que es la materia a la que se contrae el presente asunto, pues en el numeral 6º, ibídem, quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación como la aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación contenida en la Ley 136 de 1994, que en lo referente a dichas causales, en el artículo 55, numeral 2º, sí prevé como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la violación del régimen de inhabilidades, así como también consagra, con ese mismo efecto, en el numeral 1º, dando alcance al artículo 291 de la Constitución, la aceptación o desempeño de cargo público, causal regulada de manera especial en este último estatuto al igual a como acontece con la prevista en el artículo 110, ibídem, relacionada con las contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos por parte de quienes desempeñan funciones públicas”(3).
5.6.4. Así las cosas, las causales previstas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no previstas en la Ley 617 de 2000 pueden ser invocadas a fin de controvertir la investidura de un concejal. Ahora bien, la remisión normativa contemplada en el numeral 6º no podrá hacerse respecto de normas que se encuentren derogadas pues ello escapa a toda lógica jurídica, lo que obliga a explicar por qué la mencionada disposición se encuentra vigente.
5.6.7. La derogatoria tácita se encuentra consagrada en los artículos 71 del Código Civil(4)y 3º(5) de la Ley 153 de 1887, y de su consagración se desprende que opera cuando el contenido de una determinada disposición legal es irreconciliable con lo que consagra la ley posterior. En lo que atañe a este asunto, no encuentra la Sala contenidos opuestos entre una y otra, tal y como puede apreciarse en el siguiente cuadro.
Ley 136 de 1994. Artículo 55 Ley 617 de 2000. Artículo 48
Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:
5. La pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda. Artículo 48. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
5.6.9. Tampoco encuentra la Sala que haya operado la derogatoria orgánica, ya que esta acaece siempre que la nueva ley regule íntegramente la materia, lo que implica que se haya abordado en su totalidad sin necesidad de acudir a ninguna otra disposición. Pues bien, el contenido del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no permite concluir que este haya regulado en su totalidad lo concerniente a las causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, porque en el numeral 6º se manifiesta que también serán causales de pérdida de investidura las demás que expresamente consagre la ley.
“Al efecto basta señalar que la nueva regulación no es incompatible con la anterior, sino, por el contrario, si se examinan de forma armónica y complementaria una de la otra, como evidentemente lo son, se advierte que la interpretación del tema resulta, en mayor grado, tanto apropiada como eficaz; y, de otro lado, como ya se expresó, la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues expresamente se remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo inclusive referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales por obvias razones también propician la comentada sanción”.
‘La derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley’”.
5.6.13. Al respecto y luego de estudiar en detalle las gacetas del congreso que contienen la historia de la ley, la Sala encontró que el legislador quiso ampliar las causales de pérdida de investidura, intención que resulta contraria a la tesis expuesta por el Tribunal. Para confirmar lo dicho, es preciso acudir textualmente al estudio realizado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que sobre el particular dijo:
“Ahora bien, del examen de los documentos allegados al expediente en virtud del auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 2001(6), se advierte que el texto original del proyecto de Ley 199 de 1999 Senado, 046 de 1999, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso año VIII 257 del 17 de agosto de 1999, visible a folios 29 a 66 del cuaderno principal, artículo 44, consagraba: “Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales, distritales y del distrito capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura por: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses...” (fl. 38).
En la Gaceta 394 de 27 de octubre de 1999, contentiva de “Ponencias” Cámara de Representantes (fl. 57, cdno. de anexos 1) aparece el mismo texto; además de que en la Gaceta 257 obra un cuadro comparativo de las inhabilidades propuestas para diputados, concejales, gobernadores y alcaldes (fl. 55 y ss.), tema este que concentró los debates relacionados con el capítulo V referente a “Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, lo cual no permite evidenciar que la voluntad del legislador haya sido la de suprimir la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así, debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque, como sí las hubo y en forma detallada, frente a la ampliación del régimen de inhabilidad e incompatibilidades.
Por el contrario, según se lee a folio 45 del cuaderno principal, en la Gaceta del Congreso 257, página 15, el proyecto de ley, de origen gubernamental, suscrito por los Ministros del Interior, Nestor Humberto Martínez Neira, y de Hacienda y Crédito Público, Juan Camilo Restrepo Salazar, presentado por el segundo a la secretaría general de la Cámara de Representantes el día 11 de agosto de 1999, tenía por finalidad, además del saneamiento fiscal de las entidades territoriales, establecer reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades, fortalecimiento este que, lógicamente, suponía la ampliación de las causales de pérdida de investidura mas no la supresión o cercenamiento de las mismas.
“... El proyecto de ley que se somete a consideración del h. Congreso presenta en el capítulo V, reglas para la trasparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las incompatibilidades, la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados...” (se resalta fuera de texto).
En la Gaceta 553 de 15 de diciembre de 1999 se hace una relación de modificaciones, titulada “Del pliego de modificaciones”, en el que no aparece manifiesta la voluntad del legislador de suprimir la causal en estudio (ver fls 105 y ss. cdno ppal.).
De igual manera, la Gaceta 593 de 28 de diciembre de 1999, obrante a folios 121 y siguientes del cuaderno de anexos Nº 1, contiene las actas de la plenaria de la Cámara de Representantes, de las cuales se infiere que en lo que concierne al citado capítulo V el tema de las inhabilidades e incompatibilidades fue precisamente el que generó polémica, sin que en parte alguna se advierta la voluntad de sustraer de la sanción de pérdida de investidura la causal aludida.
A partir del análisis de los referidos antecedentes y teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló “íntegramente” lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6º dispuso que se perdería la investidura: “por las demás causales expresamente previstas en la ley”. (Negrillas del texto original)
5.6.14. Todo lo visto permite a la Sala reiterar el precedente judicial contenido en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 23 de julio de 2002, proferida dentro del expediente bajo el Radicado IJ 024, en la cual se adopta la regla jurídica que explica por qué la violación al régimen de inhabilidades de los concejales constituye causal de pérdida de investidura. La regla anotada permite verificar si en este caso existe la violación al régimen de inhabilidades, y por consiguiente la incursión en la causal.
5.7. Elementos constitutivos de la inhabilidad prevista en el artículo 40 numeral 3 de la Ley 617 de 2000.
5.7.1. La causal prevista en el artículo 40 numeral 3º de la Ley 617 de 2000 es del siguiente tenor:
“3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.”
5.7.2. En armonía con lo anterior, los elementos que configuran la causal de inhabilidad, de conformidad con los hechos que fundamentan la acción que convoca la atención de la Sala son los siguientes: (i) celebrar contrato con una entidad pública de cualquier nivel, (ii) haberlo celebrado durante el año anterior a la elección como concejal, (iii) Hacerlo en interés propio o de terceros, y (iv) ejecutarlo en el mismo municipio.
5.7.3. El elemento relacionado con la celebración del contrato se encuentra dirigido a que el sujeto haya acordado libre y voluntariamente con una entidad de naturaleza pública, la estipulación de obligaciones mutuas, ya sea que estas sean o no de carácter pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes adquieren obligaciones.
5.7.4. En cuanto los demás elementos de la causal, se tiene el relativo al periodo inhabilitante, que hace referencia a que el contrato se haya suscrito dentro de los doce meses anteriores a la elección del concejal. Respecto el interés, se entiende que el negocio jurídico celebrado reporte beneficios para los contratantes o para terceros, y que la ejecución del mismo se haya dado en la entidad territorial (municipio o distrito) en la que se realizó la correspondiente elección.
5.7.5. El fallo recurrido señala que no fue probado que el contrato reportara un interés para el demandado o para un tercero y por tanto la causal no se encuentra plenamente acreditada. Sin embargo, es preciso explicar que el interés al que se refiere la norma no necesariamente debe tener un contenido económico o pecuniario, de suerte que, para que este se configure, no es forzoso que el contrato reporte una utilidad económica. Al respecto, vale traer a colación el pronunciamiento de esta Sección que sobre el particular ha dicho:
“Sobre lo primero la Sala observa que si bien tiene la denominación y visos de convenio, dicho acto es sustancial o materialmente un contrato por cuanto tiene los elementos esenciales del mismo, tales como el libre acuerdo de voluntades, la estipulación de obligaciones mutuas, incluso de carácter pecuniario, no obstante que éstas se encaminan a hacer efectivo un beneficio económico de carácter social dispuesto por la ley de manera general e indeterminada, a favor de terceros que no son parte de dicho acuerdo; hay un objeto lícito, que es justamente ejecutar las partidas o el dinero asignado para esa prestación, de modo que las partes adquirieron obligaciones en función de hacer efectiva a favor de terceros esa prestación.”(7) (resaltado fuera del texto original)
5.8. El caso concreto
5.8.1. Si bien el Tribunal Administrativo del Atlántico se apartó del precedente judicial cumpliendo con la carga argumentativa exigida para ello, esto es, dando cuenta de las razones y motivos que lo llevaron a hacerlo, la Sala reitera la posición que de tiempo atrás ha sido aplicada en estos casos, ya que no encuentra motivos convincentes que la lleven a modificar la regla jurídica adoptada en esta materia.
5.8.2. En el plenario se encuentra acreditado: (i) que el demandado, en su calidad de representante legal de la Fundación Prodesarrollo Comunitario – Funprodec, suscribió el contrato de aportes 0000246(8) con una entidad pública (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar)(9), (ii) que fue elegido concejal del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla para el periodo constitucional 2012-2015(10), (iii) que la celebración del negocio jurídico referido se dio dentro de los 12 meses anteriores a la elección, esto es, el 21 de enero de 2011, y las elecciones fueron realizadas el 30 de octubre del mismo año, (iv) que el contrato debía ejecutarse en el Distrito de Barranquilla conforme la cláusula vigésimo octava, y (v) que reportó un interés.
5.8.3. Como pude apreciarse, en el proceso se tiene plenamente acreditado que el concejal demando violó el régimen de inhabilidades y en consecuencia se encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura provista en la Ley 136 de 1994, artículo 55 numeral 2º.
5.8.4. En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
1. REVOCAR la sentencia de 15 de noviembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y en su lugar decretar la pérdida de la investidura del concejal del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, Aissar Alberto Castro Reyes.
2. En firme esta decisión, regresar el expediente al Tribunal de origen.
(1) Aplicable en estos procesos por virtud de la remisión normativa efectuada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
(2) La Ley 144 de 1994, artículo 1º ordena: “Artículo 1º. El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas a solicitud de (...) cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”.
(3) Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia de 23 de julio de 2002, Expediente IJ 024 C.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
(4) “La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogatoria de una ley puede ser total o parcial”.
(5) “Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
(6) En dicho auto se dispuso: “Solicítese a los secretarios generales del Senado y de la Cámara de Representantes, que en el término de diez (10) días remitan, con destino al proceso de la referencia, los antecedentes relativos a la discusión y aprobación en la Comisión Constitucional permanente y en la Plenaria de cada corporación, en primero y segundo debate; las ponencias respectivas y lo decidido por Comisión Accidental de Conciliación, si la hubiere, de la Ley 617 de 2000, particularmente, en lo atinente al artículo 48”.
(7) Sentencia de 23 de junio de 2005, proferida dentro del Expediente: 2004-1401, M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
(8) Folios 7 a 14
(9) Establecimiento público descentralizado, creado por la Ley 75 de 1968, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de la Protección Social.
(10) Folio 15

References: artículo 1
 artículo 45
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 40
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 291
 artículo 110
 artículo 55
 Artículo 55
 Artículo 48
 Artículo 48
 artículo 48
 artículo 44
 artículo 48
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 1
 artículo 48