Source: http://kraken.slv.cz/3As143/2016
Timestamp: 2018-09-23 01:52:01+00:00

Document:
3As143/2016
3 As 143/2016-21
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní vìci navrhovatelky: M. J., zastoupené JUDr. Ivanem Bro¾em, advokátem se sídlem Støelecká 672, Hradec Králové, proti odpùrci: Mìsto Tøebechovice pod Orebem, se sídlem Masarykovo námìstí 14, Tøebechovice pod Orebem, v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy-Opatøení obecné povahy mìsta Tøebechovice pod Orebem è. 1/2016, kterým se vydává územní opatøení o stavební uzávìøe, pøijatého dne 9. 2. 2016, zn. STAV-535/2016-641/2016, o kasaèní stí¾nosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 2. 6. 2016, è. j. 30 A 22/2016-181,
[1] Navrhovatelka podala u Krajského soudu v Hradci Králové (dále té¾ krajský soud ) návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy ze dne 9. 2. 2016, è. 1/2016, zn. STAV-535/2016-641/2016, kterým odpùrce vydal územní opatøení o stavební uzávìøe.
[2] Krajský soud tento návrh zamítl rozsudkem ze dne 2. 6. 2016, è. j. 30 A 22/2016-181. Konstatoval, ¾e podstata návrhu spoèívala v námitce podjatosti osoby starosty odpùrce, tajemníka úøadu Tøebechovice pod Orebem, jako¾ i v¹ech úøedních osob Mìstského úøadu Tøebechovice pod Orebem . Nezákonnost opatøení obecné povahy o stavební uzávìøe mìla proto spoèívat v tom, ¾e o jeho pøijetí rozhodovaly podjaté osoby.
[3] Krajský soud konstatoval, ¾e podle ustanovení § 174 odst. 1 správního øádu se principy správního øízení pøimìøenì uplatní i v øízení o vydání opatøení obecné povahy. Vylo¾il, ¾e cílem ustanovení § 14 správního øádu je zajistit, aby pravomoci správních orgánù vykonávaly pouze osoby nestranné. Úèastník øízení se poté mù¾e se domáhat ochrany svých práv postupem dle § 14 odst. 2 správního øádu a namítnout tak podjatost úøední osoby. Mo¾nost vyu¾ití této ochrany v¹ak není èasovì neomezená. Pokud úèastník øízení o dùvodu vylouèení té které úøední osoby prokazatelnì ví a námitku podjatosti neuplatní bez zbyteèného odkladu, k námitce se nepøihlédne. Ochrany se mu pak nemù¾e dostat ani v pøípadì, ¾e námitku podjatosti nevznese vùbec. Takté¾ podotkl, ¾e podjatost (a její dùvody) úøední osoby musí úèastník øízení namítnout v ka¾dém správním øízení samostatnì s výjimkou situace, ¾e se dotèená osoba za podjatou neprohlásí sama postupem dle § 14 odst. 3 správního øádu.
[4] Krajský soud v¹ak konstatoval, ¾e aèkoliv stì¾ovatelka k návrhu opatøení obecné povahy uplatnila pøipomínky (které rada odpùrce posoudila jako námitky vùèi opatøení obecné povahy ve smyslu ustanovení § 172 odst. 5 správního øádu), nevznesla v nich námitku podjatosti vùèi ¾ádnému pracovníkovi Mìstského úøadu Tøebechovice pod Orebem, a to ani vùèi tajemníkovi tohoto úøadu èi starostovi odpùrce. O dùvodech pøípadné podjatosti tìchto osob pøitom navrhovatelka vìdìla ji¾ od okam¾iku, kdy se seznámila s návrhem územního opatøení o stavební uzávìøe, nebo» v tu dobu ji¾ bylo rozhodnuto o vylouèení starosty odpùrce z projednávání a rozhodování ve v¹ech správních øízeních pøikázaných Magistrátu mìsta Hradec Králové. Pøesto si v tomto smìru svá práva v øízení o vydání opatøení obecné povahy nestøe¾ila a námitku podjatosti osob bezprostøednì se podílejících na výkonu pravomoci správního orgánu neuplatnila. Krajský soud uzavøel, ¾e v øízení o vydání napadeného opatøení obecné povahy navrhovatelka námitku podjatosti ¾ádné z úøedních osob nevznesla, odpùrce tedy nemìl v tomto smìru o èem rozhodovat a z jeho strany tak nedo¹lo (ani nemohlo dojít) k ¾ádnému procesnímu pochybení. Krajský soud neshledal pochybení odpùrce ani v tom, ¾e svou podjatost neshledal sám starosta obce. Vylo¾il, ¾e øízení o vydání opatøení obecné povahy je øízení s neurèitým poètem úèastníkù-adresátù tohoto opatøení obecné povahy, není vedeno primárnì jen vùèi navrhovatelce. Rada obce, která o pøijetí opatøení obecné povahy rozhodla, je navíc kolektivní orgán, která stavební uzávìru schválila jednomyslnì. Ve vìci proto nerozhodoval starosta obce ani tajemník mìstského úøadu jako jednotlivci, ani pracovníci úøadu, kteøí èleny rady navíc ani nejsou.
[5] Krajský soud se neztoto¾nil ani s dal¹ími výtkami navrhovatelky proti opatøení obecné povahy. Je názoru, ¾e vydání územního opatøení o stavební uzávìøe nezasáhlo nezákonným zpùsobem ani do vlastnického práva navrhovatelky, ani do jeho výkonu. Dále shledal, ¾e øada námitek byla vznesena ve velmi obecné rovinì a bez jakékoliv bli¾¹í konkretizace. Ve vztahu k nim proto rovnì¾ obecnì shrnul, ¾e opatøení obsahuje podrobné odùvodnìní, z jakých dùvodù odpùrce k jeho vydání pøistoupil a jaké cíle jím sleduje, zejména s akcentem na ochranu zemìdìlské pùdy. Toto odùvodnìní pøijetí územního opatøení o stavební uzávìøe shledal krajský soud za øádné a dostaèující, vymezující dostateènì pøesným zpùsobem veøejný zájem, pro který bylo pøijato. Neshledal ani dùvod, pro který by mìl být odpùrcem pøi vydání daného územního opatøení poru¹en princip legitimního oèekávání.
[6] Navrhovatelka (dále té¾ stì¾ovatelka ) podala proti rozsudku krajského soudu kasaèní stí¾nost, v ní¾ uplatnila kasaèní dùvod podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále té¾ s. ø. s. ).
[7] Konkrétnì namítla, ¾e v jiných správních øízeních, kde vystupuje jako úèastnice, dle usnesení Krajského úøadu v Hradci Králové ze dne 3. 12. 2013 a ze dne 5. 12. 2013, è. j. 18858/UP/2013 vyslovili starosta odpùrce stejnì jako tajemník tohoto úøadu svou podjatost pokraèování a bylo rovnì¾ vysloveno, ¾e podjaté jsou v¹echny úøední osoby Mìstského úøadu v Tøebechovicích pod Orebem. Z tohoto dùvodu byla dotyèná vìc postoupena k vyøízení Magistrátu mìsta Hradec Králové. Stì¾ovatelka zdùraznila, ¾e podjatost tìchto osob nebyla vyslovena na základì jejího návrhu, nýbr¾ z iniciativy v¹ech tìchto osob. Je proto názoru, ¾e jakékoli dal¹í jejich rozhodnutí bylo pak vydáno v rozporu s rozhodnutím o podjatosti a to vèetnì opatøení o stavební uzávìøe. Pokud krajský soud toto opatøení potvrdil, nesprávnì hodnotil provedené dokazování.
[8] Odpùrce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e úèast starosty v øízení o vydání pøedmìtného opatøení obecné povahy o vydání územního opatøení o stavební uzávìøe je zcela legitimní. Poukázal na to, ¾e cílem stavební uzávìry je ochrana nezastavitelného území, zemìdìlských pozemkù a hodnot v krajinì (veøejný zájem) a to do doby vydání Zmìny è. 1 Územního plánu Tøebechovice pod Orebem. Správní orgán projednal stavební uzávìru jako opatøení obecné povahy, které se dotýká práv stovek vlastníkù pozemkù. Starosta obce, by» bylo ve správních øízeních, které se týkaly stavební èinnosti na pozemcích navrhovatelky, rozhodnuto o jeho vylouèení (z dùvodu negativního vztahu k druhovi stì¾ovatelky H. P.), se proto v øízení o stavební uzávìøe necítil podjatý a nepostupoval podle ustanovení § 14 odst. 3 správního øádu. Poukázal na to, ¾e v tomto øízení ¾ádná námitka podjatosti (pøes podané námitky k návrhu opatøení) nebyla uplatnìna a o schválení opatøení rozhodla jednomyslnì rada mìsta jako kolektivní orgán. Odpùrce je poté toho názoru, ¾e pokud stì¾ovatelka námitku podjatosti uplatnila a¾ v øízení pøed soudem, nelze k takové námitce ji¾ pøihlédnout.
[9] Podle ustanovení § 174 odst. 1 správního øádu platí, ¾e v øízení ve vìcech opatøení obecné povahy se pøimìøenì postupuje podle pravidel obecnì platných pro správní øízení.
[10] V souvislosti s uplatnìnou kasaèní námitkou se Nejvy¹¹í správní soud nejprve zabýval otázkou, podle jakých zákonných pravidel je v projednávané vìci nezbytné posuzovat vztah èlena voleného orgánu obce k vìci a úèastníkùm, o jejich¾ právech tento orgán obce rozhoduje. Podle ustanovení § 83 odst. 2 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích toti¾ platí, ¾e èlen zastupitelstva obce, u nìho¾ skuteènosti nasvìdèují, ¾e by jeho podíl na projednávání a rozhodování urèité zále¾itosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo ¹kodu pro nìj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základì zákona nebo plné moci (støet zájmù), je povinen sdìlit tuto skuteènost pøed zahájením jednání orgánu obce, který má danou zále¾itost projednávat. Detailnìji poté práva a povinnosti osob vykonávajících funkce mj. v orgánech obce upravuje zákon è. 159/2006 Sb. o støetu zájmù. V obou pøípadech jde podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu o zákonné normy, jejich¾ úèelem je nepochybnì usmìrnit výkon funkce veøejného èinitele ¾ádoucím zpùsobem. Ze ¾ádného ustanovení zákona o obcích èi ze zákona o støetu zájmù nicménì nevyplývá, ¾e by tato pravidla mìla pøedstavovat lex specialis ke správnímu øádu (srov. ustanovení § 1 odst. 2 správního øádu) v otázce vztahu veøejných funkcionáøù k projednávaným vìcem jednotlivých typech øízení zde upravených. Zmínìné normy upravující postup pøi støetu zájmù funkcionáøù obce tak v tìchto otázkách aplikaci správního øádu nijak nevyluèují. Nejvy¹¹í správní soud je proto toho názoru, ¾e i pøi rozhodování èlenù rady obce o zále¾itostech v pøenesené pùsobnosti je nezbytné aplikovat ustanovení § 14 správního øádu.
[11] Podle ustanovení § 14 odst. 1 správního øádu poté platí, ¾e ka¾dá osoba bezprostøednì se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o ní¾ lze dùvodnì pøedpokládat, ¾e má s ohledem na svùj pomìr k vìci, k úèastníkùm øízení nebo jejich zástupcùm takový zájem na výsledku øízení, pro nìj¾ lze pochybovat o její nepodjatosti, je vylouèena ze v¹ech
úkonù v øízení, pøi jejich¾ provádìní by mohla výsledek øízení ovlivnit. Podle ustanovení § 14 odst. 2 správního øádu mù¾e úèastník øízení namítat podjatost úøední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepøihlédne, pokud úèastník øízení o dùvodu vylouèení prokazatelnì vìdìl, ale bez zbyteèného odkladu námitku neuplatnil. Podle ustanovení § 14 odst. 3 správního øádu je naopak povinností úøední osoby, která se dozví o okolnostech nasvìdèujících, ¾e je vylouèena, aby o nich bezodkladnì uvìdomila svého pøedstaveného.
[12] V projednávané vìci není sporné, ¾e sama stì¾ovatelka v øízení o opatøení obecné povahy, jí¾ se vyhlásila stavební uzávìra, neuplatnila ¾ádnou námitku podjatosti vùèi úøedním osobám podle ustanovení § 14 odst. 2 správního øádu. Spornou je tak otázka, zda bylo povinností starosty odpùrce èi jiných osob vylouèit se pro podjatost a postupovat tak podle ustanovení § 14 odst. 3 správního øádu.
[13] Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti vychází z názoru, ¾e pokud se ve správním øízení v re¾imu stavebního zákona (o povolení stavby, o odstranìní stavby èi o územním rozhodnutí) pro podjatost vylouèily oprávnìné úøední osoby územnì samosprávného celku, jeho¾ rada pozdìji schválila stavební uzávìru, nebyla tato stavební uzávìra vyhlá¹ena oprávnìnì.
[14] Pøesvìdèení stì¾ovatelky o podjatosti úøedních osob a priori v¹ak není rozhodující. Judikatura ji¾ spolehlivì vylo¾ila, ¾e k závìru o tom, zda jsou podmínky podjatosti splnìny, není rozhodující samotné pøesvìdèení dotèené osoby. Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01, è. 98/2001 Sb. ÚS uvedl, ¾e nelze vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúèastnìných na øízení, nýbr¾ i z právního rozboru skuteèností, které k tìmto pochybnostem vedou. Subjektivní hledisko úèastníkù øízení o podjatosti mù¾e být podnìtem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se v¹ak musí dít výluènì na základì hlediska objektivního.
[15] Tìmito otázkami se zabýval i Nejvy¹¹í správní soud ve své rozhodovací èinnosti. Vylo¾il napø., ¾e u osoby vykonávající správní èinnost v zamìstnaneckém pomìru u územnì samosprávného celku (obec, kraj) resp. státu, je dùvodné pochybovat o nestrannosti z dùvodu zamìstnanecké závislosti obzvlá¹tì v situaci, jsou-li v øízení dotèené zájmy této veøejnoprávní korporace. Podjatost úøedních osob by to v¹ak mohlo znamenat a¾ tehdy, je-li z povahy vìci èi z jiných okolností patrné podezøení, ¾e v dùsledku tohoto zamìstnaneckého pomìru mohl být jejich postoj k vìci ovlivnìn i jinými ne¾ zákonnými hledisky (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, èj. 1 As 89/2010-119). V rozsudku ze dne 26. 6. 2013, è. j. 1 Afs 7/2009-753, se dále Nejvy¹¹í správní soud zabýval známostí úøedníka s úèastníkem øízení resp. s jeho zástupcem. Nejvy¹¹í správní soud zde konstatoval, ¾e sama skuteènost, ¾e se úøední osoba zná se zástupcem úèastníka øízení nebo se zástupcem osoby, na její¾ podnìt bylo øízení zahájeno, èi si s nimi dokonce tyká, neznamená, ¾e lze dùvodnì pochybovat o její nepodjatosti. Ke vzniku pochybností musí pøistoupit dal¹í skuteènost, která posune tento kolegiální vztah do vztahu nadstandardního, a» u¾ v pozitivním èi negativním smyslu (napø. spoleènì trávené dovolené nebo naopak vyostøený sousedský spor).
[16] Stì¾ejním východiskem v projednávané vìci je to, ¾e podle ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona o stavební uzávìøe rozhoduje rada obce v pøenesené pùsobnosti. Rada je kolektivním orgánem, skládá se z nìkolika èlenù zastupitelstva obce (tvoøí ji starosta a místostarosta-srov. ustanovení § 103 odst. 2 zákona o obcích a ostatní èlenové-srov. ustanovení § 99 odst. 3 zákona o obcích) a rozhoduje nadpolovièní vìt¹inou svých hlasù-ustanovení § 101 odst. 2 zákona o obcích. Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti nevzná¹í své výtky k radì jako k celku, netvrdí, ¾e by v radì odpùrce kromì starosty mìly rozhodovat i jiné osoby, které by byly vùèi ní podjaté. Ostatnì ji¾ krajský soud konstatoval, ¾e ani tajemník pokraèování
èi jiní zamìstnanci obecního úøadu èleny rady nebyli a stì¾ovatelka tuto skuteènost ani nesporuje. Výtky vùèi vztahu k vyhlá¹ení stavební uzávìry tak stì¾ovatelka vznesla pouze vùèi starostovi obce. Ji¾ jen z tìchto dùvodù proto závìry Krajského úøadu Královehradeckého kraje o podjatosti v¹ech oprávnìných úøedních osob zaøazených do obecního úøadu odpùrce, které èinily úkony ve stavebním øízení týkajících se navrhovatelky, nelze bez dal¹ího vztahovat té¾ na øízení o stavební uzávìøe.
[17] Krajský soud dále zcela správnì poukázal na to, ¾e proces schvalování a pøijímání opatøení obecné povahy se oproti klasickému správnímu stavebnímu øízení odli¹uje zejména v míøe konkrétnosti èi abstraktnosti okruhu adresátù. Ve stavebním øízení se oprávnìné úøední osoby odpùrce mìly podílet na rozhodnutí o konkrétních právech a povinnostech stì¾ovatelky (zejména ¹lo o povolení èi odstranìní stavby v územním obvodu obce). Okolnosti jejich podjatosti ve smyslu ustanovení § 14 správního øádu proto nepochybnì mohly spoèívat nejen ve vztahu k vìci tj. k pøedmìtu správního øízení, ale i ve vztahu k osobám adresátù správního rozhodnutí. Právì vztah starosty a tajemníka obce ke stì¾ovatelce pøíp. k jejímu druhovi byl ostatnì primárním dùvodem i pro vylouèení v¹ech oprávnìných úøedních osob ve stavebním øízení.
[18] Opatøení obecné povahy jako individuální správní akt se v¹ak vyznaèuje vìt¹í mírou abstraktnosti okruhu jeho adresátù, ne¾ je tomu u správního rozhodnutí. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98 v této souvislosti vylo¾il, ¾e opatøení obecné povahy v tuzemském právu má blí¾e k právnímu pøedpisu ne¾ k individuálnímu správnímu aktu. Je správním aktem toliko s konkrétnì (individuálnì) vymezeným pøedmìtem (vztahuje se tedy k urèité konkrétní situaci) ale s obecnì urèenými adresáty (mno¾ina osob s urèitým spoleèným znakem napø. obyvatelé stejné obce, pøièem¾ se vztahuje ke v¹em prvkùm této mno¾iny, tj. ke v¹em tìmto obyvatelùm). Právì pro tuto neurèitost a obecnost má podle názrou Nejvy¹¹ího správního soudu význam hodnotit podjatost úøedních osob jen v té míøe, v jaké je mo¾ná identifikace osobního vztahu tìchto úøedních osob k adresátùm koneèného opatøení obecné povahy.
[19] Rada obce v projednávané vìci rozhodla o (doèasném) zøízení stavební uzávìry na plochách vymezených územním plánem jako plochy zemìdìlské v katastrálních územích Tøebechovice pod Orebem, Nepasice, ©tìnkov, Kròovice, Polánky nad Dìdinou. Z napadeného opatøení vyplývá, ¾e dùvodem má být potøeba omezení výstavby do schválení zmìny územního plánu. Ze spisu pak nelze dovodit (a stì¾ovatelka to ani netvrdí), ¾e by rada odpùrce touto úpravou zamý¹lela omezit výluènì práva stì¾ovatelky. Z grafické èásti opatøení obecné povahy navíc vyplynulo, ¾e pozemky stì¾ovatelky tvoøily men¹í èást celkové rozlohy dotèeného území. Stavební uzávìra tedy sice nepochybnì zasáhla stì¾ovatelèina práva, av¹ak adresátem napadeného opatøení obecné povahy byla nejen ona, ale shodnì s ní té¾ v¹ichni ostatní souèasní èi budoucí vlastníci a u¾ivatelé území dotèeného stavební uzávìrou.
[20] Právì skuteènost, ¾e rada odpùrce rozhodla o úpravì práv a povinností podstatnì ¹ir¹ího okruhu adresátù stavební uzávìry, výraznì sni¾uje vliv eventuálnì zaujatého vztahu starosty odpùrce ke stì¾ovatelce (èi k jejímu druhovi). Z tìchto dùvodù neshledal Nejvy¹¹í správní soud ve stì¾ovatelkou tvrzených skuteènostech o vztahu starosty ke stì¾ovatelce èi k jejímu druhovi ¾ádné významné okolnosti, které by mìly mít za následek nestranné rozhodování rady obce o stavební uzávìøe. O vyhlá¹ení stavební uzávìry rada navíc rozhodla jako kolektivní orgán v naprosté vìt¹inì slo¾ený z volených pøedstavitelù obce odli¹ných od osob, o jejich¾ vylouèení ve stavebních vìcech rozhodl krajský úøad (Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e ve vztahu ke slo¾ení rady stì¾ovatelka ¾ádnou jinou námitku neuplatnila).
[21] Z vý¹e uvedených dùvodù se tedy Nejvy¹¹í správní soud zcela bezvýhradnì ztoto¾nil s krajským soudem v tom, ¾e ani eventuální osobní vztah starosty obce ke stì¾ovatelce nemìl vliv na zákonnost Opatøení obecné povahy è. 1/2016, kterou rada obce Tøebechovice pod Orebem dne 9. 2. 2016 vyhlásila stavební uzávìru.
[22] Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù se Nejvy¹¹í správní soud neztoto¾nil se ¾ádnou z námitek a kasaèní stí¾nost proto podle ustanovení § 110 odst. 1, in fine s. ø. s. zamítl.
[23] Výrok o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti vychází z ustanovení § 60 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka nemìla ve vìci úspìch, nemá proto podle § 60 odst. 1 s. ø. s. právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti. Procesnì úspì¹ný odpùrce právo na náhradu nákladù v øízení o kasaèní stí¾nosti neuplatnil a ani ze spisu nevyplynuly náklady pøesahující bì¾ný rámec výdajù na jeho administrativní èinnost; Nejvy¹¹í správní soud proto odpùrci náhradu nákladù øízení nepøiznal.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 174
 § 14
 § 14
 § 14
 soud 
 § 172
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 14
 § 174
 soud 
 § 83
 § 1
 soud 
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 97
 § 103
 § 99
 § 101
 soud 
 soud 
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
in fine
 § 60
 § 120
 § 60
 soud