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Alejandro Teitelbaum: Naciones Unidas: ¿Reformarla o reconstruirla? (I) | fírgoa
Alejandro Teitelbaum: Naciones Unidas: ¿Reformarla o reconstruirla? (I)
Enviado por admin1 o Mar, 23/05/2006 - 09:00
I. La triple ilegitimidad del Consejo de Seguridad y de sus decisiones: 1) De origen, consagrada en la misma Carta, 2) Desde el desmembramiento de la URSS y 3) Por el contenido contrario al Derecho Internacional de muchas de sus decisiones.
II. El control de las grandes potencias sobre la Secretaria General y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
III. La creciente influencia del poder económico transnacional sobre las Naciones Unidas.
IV. La progresiva privatización del financiamiento de las Naciones Unidas.
V. La incapacidad de la ONU para resolver conflictos.
VI. El intento, fracasado en 2005, de reformar la ONU. El nuevo Consejo de Derechos Humanos.
VII. Algunas ideas sobre como salir del impasse para poder reformar (o reconstruir) la ONU.
El 26 de junio de 1945, cuando la Segunda Guerra Mundial ya había terminado en Europa, los representantes de 51 Estados aprobaron la Carta de la ONU.
El 24 de octubre del mismo año se fundó la ONU.
Entre ambas fechas, en el mes de agosto, Estados Unidos, uno de los principales artífices de la Carta y de la Organización, arrojó dos bombas atómicas, una en Hiroshima y otra en Nagasaki. Fue uno de los crímenes más atroces de la historia, porque no era militarmente necesario, como señaló años después Eisenhower, porque se aniquiló a sabiendas a la población civil y por las secuelas que sufrieron los sobrevivientes afectados por las radiaciones, muchos de los cuales murieron muchos años después en medio de horribles sufrimientos.
Así se puede decir que comenzó la doble faz de la ONU: por un lado el discurso y por el otro la práctica.
Pero la contradicción no es sólo entre el discurso y la práctica sino que es intrínseca a la Organización y comienza en la misma Carta de las Naciones Unidas: el Preámbulo y varios artículos proclaman una serie de principios y derechos que merecen su aceptación universal y la parte dispositiva es la negación de tales principios, pues consagra la hegemonía planetaria de las grandes potencias, encarnada en el funcionamiento del Consejo de Seguridad, pensado para un mundo bipolar.
Es así como el balance de 60 años de existencia de las Naciones Unidas es más bien negativo: se han sucedido guerras de agresión, genocidios, hambrunas, la brecha entre los más ricos y los más pobres (países y personas) no cesa de aumentar. Africa se muere de hambre, de enfermedades, de guerras interétnicas o entre facciones con millones de desplazados y centenares de miles de muertos (1). El medio ambiente y el clima se degradan velozmente y el desarme, tanto en materia de armas nucleares como convencionales, está estancado.
Se suceden las cumbres mundiales en las que la ONU y las grandes potencias formulan promesas que nunca se cumplen. Por ejemplo hace decenios que se promete ayudar a Africa cuya situación humana no cesa de degradarse, mientras empresas transnacionales continúan saqueando sus recursos naturales (minerales, vegetales y de origen animal) con total impunidad.
Y también permanecen incumplidas las metas que se fijan periódicamente en materia de ayuda al desarrollo a escala planetaria.
Este balance de la ONU hay que ponerlo en la cuenta de las grandes potencias, que en Yalta se repartieron el mundo y concibieron y pusieron en práctica una organización internacional bajo su férula, cuyo aspecto más visible es el estatuto de miembros permanentes y el llamado derecho de veto que las cinco potencias se atribuyeron en el Consejo de Seguridad. Actualmente puede decirse que el Consejo de Seguridad carece totalmente de legitimidad, desde los puntos de vista jurídico, histórico y político.
Otros aspectos menos visibles, pero también importantes, son el control del aparato burocrático de la ONU que ejercen esas mismas potencias, particularmente los Estados Unidos y en especial sobre la Secretaría General, y la orientación conforme a sus intereses que imponen a los programas de los diversos órganos de las Naciones Unidas a través de donaciones selectivas de gobiernos y de entidades privadas, entre ellas empresas transnacionales. De esa manera hay una especie de cogobierno del sistema de las Naciones Unidas, ejercido por las grandes potencias y empresas transnacionales, que se materializa en el 'Global Compact' (Pacto Mundial) creado por el Secretario General de la ONU en el año 2000.
En los últimos quince años y especialmente desde la agresión y ocupación de Irak en 2003, esta situación se agravó considerablemente y terminó de echar por tierra los principios más fundamentales del derecho internacional.
El primer paso que habría que dar para que la ONU se ponga realmente al servicio de los grandes principios proclamados en 1945 y contribuya a mejorar la condición humana es su democratización, restableciendo el principio de la igualdad soberana de todos sus Estados miembros a fin de que la frase liminar de la Carta: ' Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas '…, comience a tener una significación.
El gran interrogante que se plantea es si la ONU es todavía rescatable y en caso afirmativo si basta tratar de reformarla o, si teniendo en cuenta el estado avanzado de degradación en que se encuentra, de lo que se trata es de reconstruirla.
1) La ilegitimidad de origen
Esta contradicción entre los grandes principios y la composición y el funcionamiento del Consejo de Seguridad, se concreta en los Capítulos V, VI y VII de la Carta de la ONU. El artículo 23 de la Carta dice que el Consejo tiene cinco miembros permanentes: China, Francia, la Unión Soviética, Gran Bretaña y los Estados Unidos y diez miembros no permanentes. Los miembros permanentes tienen el llamado derecho de veto, es decir la regla de la unanimidad de esos cinco Estados, necesaria para aprobar las decisiones de fondo del Consejo (art. 27.3 de la Carta) (2). El artículo 25 establece el carácter obligatorio para todos los Estados de las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad. Y los Capítulos VI y VII establecen los mecanismos de acción del Consejo de Seguridad para cumplir su 'responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales ', como dice el artículo 24 de la Carta.
Estas disposiciones, que confieren un estatuto especial privilegiado a cinco Estados Miembros, contradicen un principio fundamental que también figura en la Carta en su artículo 2: la igualdad soberana de todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas. El equilibrio relativo de los dos campos que se afrontaron en el mundo durante la guerra fría, generó la parálisis del proceso de desarrollo progresivo de las normas referidas a los derechos humanos hasta el decenio de 1960. En ese momento irrumpen en la escena internacional nuevos Estados, sobre todo de Africa, surgidos del proceso de descolonización. Este hecho da un nuevo impulso al sistema de las Naciones Unidas reflejado en importantes instrumentos internacionales. Los dos Pactos Internacionales de 1966, de derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales, la Declaración de 1986 sobre el Derecho al desarrollo y entre esas dos fechas varios documentos sobre la cooperación internacional, la soberanía permanente sobre los recursos naturales y el derecho de los pueblos a disponer de los mismos, etc.
Pero a fin de 1991 se produce el desmembramiento de la Unión Soviética y el mundo bipolar se convierte, al menos momentáneamente, en unipolar.
2) La ilegitimidad del Consejo de Seguridad a partir de la desintegración de la URSS
Se violó también la Resolución (A/C.1/212 del 11/10/47) de la Asamblea General que prohibe aplicar el principio de la sucesión de Estados a la condición de miembro de la ONU. El procedimiento correcto fue empleado en casos similares. Por ejemplo después de la desintegración de la República Federativa de Yugoslavia y de la división de Checoslovaquia, los Estados sucesores pidieron la admisión a la ONU y, con la recomendación favorable del Consejo de Seguridad fueron admitidos por la Asamblea General. El único documento que sirve de base a la presencia de Rusia en el Consejo de Seguridad es la carta de Eltsine a Pérez de Cuéllar del 24 de diciembre de 1991.
Se puede considerar que desde lo que hemos denominado el golpe de Estado en el Consejo de Seguridad, sus resoluciones de fondo, adoptadas en el marco del artículo 27.3 de la Carta, carecen de legitimidad y contaminan de esa ilegitimidad al objeto de dichas resoluciones.
3) La ilegitimidad, por su contenido violatorio del Derecho Internacional, de las decisiones del Consejo de Seguridad
a) La invocación abusiva al Capítulo VII de la Carta
El Consejo de Seguridad adopta muchas de sus resoluciones en el marco del Capítulo VII. de la Carta (amenazas contra la paz) utilizando arbitrariamente dicho calificativo para desbordar las atribuciones que le confiere la Carta en ese dominio específico (les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil…dice el artículo 24.2). (Curiosamente, la palabra específicos, sobre la que se detiene largamente Hans Kelsen en su libro The law of Nations, no figura en el artículo 24.2 de la versión oficial en español de la Carta).
'Hay que tratar de evitar que el Consejo de Seguridad califique de manera arbitraria una situación como amenazante para la paz y la seguridad y que se utilicen las funciones del mismo para fines que no son los previstos en la Carta y 'como pretexto para alcanzar objetivos inconfesables' (Opinión disidente del juez Fitzmaurice en la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia, Ordenanza N? 1 del 26 de enero de 1971, en CIJ, Recueil 1971, par. 116, pág. 294).
En la misma opinión consultiva, el juez Gross dijo: 'No basta decir que un asunto tiene un 'eco' sobre el mantenimiento de la paz para que el Consejo de Seguridad se transforme en gobierno mundial'.
Por ejemplo, entran en esa categoría de resoluciones del Consejo de Seguridad ilegítimas y arbitrarias la creación, invocando el Capítulo VII de la Carta, de los tribunales 'ad hoc' para Yugoslavia y Rwanda. Por cierto que la creación de tribunales internacionales no entra dentro de las atribuciones del Consejo de Seguridad.
b) Resoluciones del Consejo de Seguridad intrínsecamente contrarias al derecho internacional. Algunos ejemplos.
Entre las más recientes Resoluciones del Consejo de Seguridad de esas características, cabe citar:
Dichas resoluciones invocan la legítima defensa ('derecho inherente de legítima defensa individual o colectiva de conformidad con la Carta ') para tratar de dar por anticipado una legitimidad jurídica internacional a la agresión a Afganistán que se lanzaría días después, desnaturalizando así el concepto de legítima defensa, que es la respuesta inmediata contra un agresor para hacer cesar la agresión allí donde ésta se está produciendo (3). Atacar más tarde cuando cesó la agresión y en un lugar distinto (el territorio que se presume sirve de base a los agresores) no es siquiera un ataque de represalias, sino una agresión pura y simple, prohibida por el derecho internacional.
El derecho de legítima defensa, invocado falsamente en ambas resoluciones del Consejo de Seguridad, figura en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, que dice: … ' hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales '. Es decir que el derecho de legítima defensa se puede ejercer hasta que el Consejo de Seguridad toma cartas en el asunto, que es lo que hizo el Consejo de Seguridad con las dos resoluciones comentadas del 12 y 28 de setiembre de 2001. De manera que el Consejo de Seguridad no podía, en el marco de la Carta de la ONU, avalar por anticipado como legítima defensa la agresión emprendida por Estados Unidos el 7 de octubre de 2001.
Además, en caso de amenaza contra la paz, el CapítuloVII de la Carta no prevé el recurso inmediato a la fuerza armada, sino que establece medidas provisorias graduales. Y sólo en caso de que estas resulten insuficientes el Consejo puede decidir acciones tales como demostraciones, medidas de bloqueo y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de miembros de las Naciones Unidas (artículo 42 de la Carta).
Se suele hablar de un derecho a la legítima defensa anticipada que derivaría del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Pero es preciso no confundir medidas preventivas frente a una amenaza real de agresión y legítima defensa que implica el empleo de medios militares contra un agresor actual.
La Resolución 1422 del 12 de julio de 2002 adoptada por unanimidad (resolución renovada en junio de 2003 mediante la Resolución 1487, esta vez con la abstención de Alemania, Francia y Siria) ordenando a la Corte Penal Internacional abstenerse durante doce meses de iniciar investigaciones o juicios contra nacionales de Estados que no son parte en el Tratado de Roma (Estatuto de la Corte Penal Internacional) por hechos u omisiones relacionados con una operación establecida o autorizada por las Naciones Unidas. En dicha Resolución, el Consejo de Seguridad expresó la intención de renovar dicha decisión cada primero de julio, mientras fuera necesario.
El texto auténtico en español del artículo 16 dice: ' En caso de que el Consejo de Seguridad…pida a la Corte que suspenda por un plazo de doce meses la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, la Corte procederá a esa suspensión… '
De acuerdo con dicho texto, el Consejo de Seguridad solo puede pedir a la Corte que suspenda una investigación ya iniciada. En cambio, no puede pedirle que se abstenga de manera general de iniciar (como decidió el Consejo de Seguridad) una investigación.
Pero los textos auténticos en inglés y en francés difieren del texto auténtico en español y dicen respectivamente: ' No investigation or presecution may be commenced or proceeded… ' y ' Aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées… ' y el Consejo de Seguridad los ha interpretado en el sentido de que está autorizado hacer lo que el texto en español evidentemente no le permite.
Como los tres textos en español, francés e inglés (y en árabe, chino y ruso, que no hemos consultado) son auténticos y hacen fe, debe resolverse cómo debe interpretarse el artículo 16.
Si bien la intervención del Consejo de Seguridad que establece el artículo 16 del Estatuto de Roma confiere una autonomía limitada a la Corte, como lo han señalado muchos juristas, no se puede interpretar dicho artículo, cualquiera sea el idioma que se utilice de la versión oficial, en el sentido que confiere al Consejo de Seguridad la facultad de paralizar totalmente por un año renovable la actividad de la Corte, como parecería surgir de las versiones auténticas en inglés y en francés, con lo cual la autonomía de la Corte desaparecería totalmente. Y tampoco puede interpretarse como que autoriza al Consejo de Seguridad a establecer por anticipado un privilegio general de inmunidad a favor de los nacionales de los Estados que no son parte en el Estatuto que participan en operaciones establecidas o autorizadas por las Naciones Unidas.
Aunque no se siga a la letra el texto en español, que requiere que una investigación esté iniciada para que el Consejo de Seguridad pueda ejercer su facultad de suspenderla, la mínima interpretación razonable del texto del artículo 16 es que el Consejo de Seguridad puede ejercer la facultad que le confiere dicho artículo en cada caso que se presente y no de una manera general y anticipada.
La interpretación que ha hecho el Consejo de Seguridad del artículo 16 del Estatuto viola principios fundamentales de derecho, consagrados en diversos instrumentos internacionales:
De modo que el Consejo de Seguridad no ha interpretado el artículo 16 sino que lo ha violado, es decir que ha violado el Tratado de Roma, lo mismo que los Estados Miembros del Consejo de Seguridad que son parte en dicho Tratado;
El Consejo de Seguridad y en particular los Estados Miembros del Consejo que son partes en el Tratado de Roma violaron también la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, cuyo artículo 18 dice que un Estado que ha firmado un Tratado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin del tratado.
Bajo la presión de los Estados Unidos, que quiso así asegurar aun más la impunidad de sus militares, los Estados Miembros del Consejo de Seguridad han violado varios principios fundamentales del derecho y el mismo Estatuto de la Corte que algunos de ellos promovieron con singular entusiasmo.
El proceso de degradación del sistema internacional dio un salto cualitativo con la agresión contra Irak en 2003. Además de los Estados agresores, que pisotearon impunemente el derecho internacional y el derecho humanitario, el Consejo de Seguridad los cubrió, continuando así su actuación ilegítima y arbitraria (4).
c) pidió a las potencias ocupantes que trabajasen para la formación de una administración provisoria 'hasta que un gobierno internacionalmente reconocido y representativo pueda ser establecido por el pueblo iraquí', pero no fijó un plazo para que se pusiera fin a la ocupación.
a) Al reconocer la ocupación extranjera 'sine die' de un país independiente y la apropiación incontrolada de sus recursos fundamentales por parte de las Potencias ocupantes, viola los principios fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos e incluso coloca a un Estado independiente en una situación inferior a la prevista en el Capítulos XI de la Carta de la ONU para los territorios no autónomos y bajo un régimen que no tiene siquiera los resguardos previstos en el Capítulo XII de la Carta (Régimen internacional de administración fiduciaria).
b) Está en abierta contradicción con la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de 14 de diciembre de 1960 (Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales), que proclamó solemnemente: 'La sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjeras constituye una denegación de los derechos humanos fundamentales, es contraria a la Carta de las Naciones Unidas y compromete la causa de la paz y de la cooperación mundiales'…y 'la necesidad de poner fin rápida e incondicionalmente al colonialismo en todas sus formas y manifestaciones'.
c) Restablece oficialmente en las costumbres internacionales las guerras de agresión, el colonialismo y el neocolonialismo y el despojo sistemático de los recursos de los países víctimas de dichos crímenes.
La Resolución 1546 del 8 de junio de 2004. El Consejo de Seguridad, que hasta entonces 'inventaba ' un derecho internacional a la medida de la estrategia imperialista de los Estados Unidos y de sus aliados, pasó a una nueva etapa, consistente en inventar hechos inexistentes, siempre al servicio de la misma política.
La Resolución 1546 dice en su párrafo 2: ' Observa con satisfacción que, también para el 30 de junio de 2004, se pondrá fin a la ocupación, la Autoridad Provisional de la Coalición dejará de existir y el Irak reafirmará su plena soberanía '…, es decir que pretende suprimir la realidad de los hechos con una Resolución. Y la comunidad internacional, como se trata de una resolución obligatoria, debe obligatoriamente creer que no hay más ocupación extranjera en Irak y que en ese país existe un Gobierno soberano. Es grotesco.
La Resolución 1530. El 11 de marzo de 2004 el Consejo de Seguridad adoptó por unanimidad la Resolución 1530, condenando los atentados en Madrid del mismo día y señalando como autor al 'grupo terrorista ETA'.
No obstante esta triple ilegitimidad del Consejo de Seguridad, se sigue considerando que sus resoluciones son obligatorias para todos los Estados miembros de la ONU en virtud del artículo 25 de la Carta.
Es interesante consignar que en el medio académico y entre los jueces de la Corte Internacional de Justicia se discute la jerarquía normativa de las resoluciones del Consejo de Seguridad frente a los tratados internacionales y la necesidad de establecer el control de legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad (5).
1) La incapacidad de las Naciones Unidas para resolver conflictos ha sido y es flagrante. Véase más adelante el Capítulo V.
2) Según el art. 27.3 una resolución del Consejo de Seguridad que no sea de procedimiento requiere el voto afirmativo de los cinco miembros permanentes. Y esa es la interpretación que le dieron las cinco grandes potencias (que siempre tuvieron la última palabra en la redacción de la Carta) en los trabajos preparatorios en la Conferencia de San Francisco de 1945. Pero después modificaron de hecho el artículo y se aprobaron resoluciones sobre cuestiones de fondo pese a la abstención de un miembro permanente. Véase: Georges Day, Le droit de veto dans l’Organisation des Nations Unies, Editions Pedone, Paris, 1952, pp. 117 y ss.
3) Olivier CORTEN y François DUBUISSON, Opération “liberté immuable”: une extension abusive du concept de légitime défense, en Revue Générale de Droit International Publique (RGDIP), T. 106, Nº 1, Paris, avril 2002.
4) Sería muy largo desarrollar aquí numerosos otros casos de inoperancia de las Naciones Unidas cuando están en juego intereses de las grandes potencias. Pese a los actos vandálicos que cometen en diversas ocasiones, directa o indirectamente, jamás han sido condenadas. La misma inoperancia que se manifiesta en el caso del Estado de Israel cuyas acciones contra el pueblo palestino (privación de agua, de electricidad, de alimentos, destrucción de viviendas, asesinatos, etc.) cometidas bajo la alta protección de los Estados Unidos, pueden calificarse como crimen de genocidio.
5) Que el Consejo de Seguridad debe respetar la legalidad internacional puede parecer obvio. Ello implica en primer lugar reconocer que el Consejo de Seguridad también debe respetar la Carta de las Naciones Unidas, las normas vigentes de derecho internacional y los tratados internacionales. Sin embargo, en el párrafo 56 de un Informe del Grupo de Trabajo sobre detención arbitraria de la Comisión de Derechos Humanos (2003/8), en base a una extrapolación arbitraria de una ordenanza de la Corte Internacional de Justicia en el caso “Lockerbie” sobre una cuestión de procedimiento, se llega a la conclusión de que las decisiones del Consejo de Seguridad prevalecen sobre los tratados internacionales (cuestión sujeta a debate en la CIJ y en el medio académico) y, lo que es grave, que dichas decisiones tienen una jerarquía normativa equivalente a los artículos de la Carta de las Naciones Unidas. Esto último es una tentativa de trasladar a la Organización internacional los criterios imperantes en las dictaduras, que dictan “actas institucionales” o “decretos-leyes” sin tener para nada en cuenta la Constitución del Estado. La redacción poco clara del artículo 103 de la Carta de la ONU parece permitir inferir a algunos analistas proclives a atribuir poderes excesivamente amplios al Consejo de Seguridad que las decisiones de éste están por encima de los Tratados. Pero a nadie le cabe duda salvo, al parecer, al mencionado Grupo de Trabajo, que el Consejo de Seguridad… “…procederá de acuerdo con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas”…como dice el artículo 24.2 de la Carta. Es decir que el Consejo de Seguridad también está subordinado a la Carta, a la Declaración Universal, a los Pactos Internacionales de derechos humanos y a los principios fundamentales del derecho internacional con valor erga omnes. Véase Jean Marc-Sorel, Les arrêts de la C.I.J. du 27 février 1998 sur les exceptions préliminaires dans les affaires dites de Lockerbie: et le suspense demeure…, en: Revue Générale de Droit International Public, Juillet-Septembre 1998, Ed. Pedone, Paris, pp. 685-721 y Alix Toublanc, L’article 103 et la valeur juridique de la Charte des Nations Unies, en la misma Revista, Avril-Juin 2004.
* Alejandro Teitelbaum es Abogado (Universidad de Buenos Aires). Diplomado en relaciones económicas internacionales en el Instituto de Estudios del Desarrollo Económico y Social de la Universidad de París I.
Argenpress, 23/05/06

References: artículo 23
 artículo 25
 artículo 24
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 27
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 51
 artículo 51
 Resolución 
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 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
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 artículo 18
 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 25
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 artículo 103
 artículo 24