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Timestamp: 2019-01-18 01:36:47+00:00

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﻿ Sentencia 2007-00233 de septiembre 22 de 2011
SENTENCIA 2007-00233 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:LA LIQUIDACIÓN DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS DEL ORDEN NACIONAL TIENE UN PLAZO MÁXIMO DE CUATRO AÑOS. LA CONSAGRACIÓN DE UN TÉRMINO DE DOS AÑOS PARA LLEVAR A CABO LA LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ADMINISTRATIVA OBJETO DE SUPRESIÓN, ES PRORROGABLE HASTA POR UN PLAZO IGUAL. ES DECIR, UN PLAZO MÁXIMO DE CUATRO AÑOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, DECLARATORIA DE NULIDAD ELECTORAL, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA
Sentencia 2007-00233 de septiembre 22 de 2011
Ref.: Expediente 2007-00233.
Actor: Guillermo Forero Álvarez.
Sea lo primero señalar que en el caso sub examine no hay lugar a pronunciamiento inhibitorio, como lo plantea el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pues el hecho de que los actos acusados hubieran sido prorrogados por otros y que, por ende, no se encuentren vigentes, no implica considerar que no puedan ser objeto del estudio de legalidad que les corresponde.
En efecto, en reiterada jurisprudencia de esta corporación se ha sostenido que solamente la declaratoria de nulidad puede hacer desaparecer del mundo jurídico un acto administrativo, no así su derogatoria o revocatoria por parte de la administración; y que en estos casos siempre el juez está obligado a proceder al análisis de fondo, en virtud de los efectos que tales actos hubieran podido producir mientras conservaron su vigencia(3).
En el presente asunto, la controversia se contrae a establecer la legalidad de los decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007, que modificaron el artículo 1º, inciso 2º, del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003.
A través del citado Decreto 1292 de 2003, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y lo normado por el Decreto-Ley 254 de 2000, ordenó suprimir el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora— y, en consecuencia, dispuso su liquidación.
“DECRETO 1492 DE 2006
Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación;
Que de conformidad con la sustentación técnica y la programación de las actividades pendiente por ejecutar, presentada por el gerente liquidador del Incora, a la junta liquidadora según consta en acta 1 del 15 de febrero de 2006, se considera necesario prorrogar el tiempo de la liquidación para concluir las siguientes actividades: (i) Aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) Traslado de pasivo pensional; (iii) Liquidación de la entidad adaptada en salud, EAS; (¡v) Pago de impuesto predial de predios del Fondo Nacional Agrario; (v) Transferencia del Fondo Acumulado de Archivos; (vi) Cancelación pasivo cierto no reclamado;
Que el presupuesto otorgado al Incora en liquidación por la ley general de presupuesto es suficiente para sufragar los gastos que demanda el proceso de liquidación en la vigencia 2006;
Que analizadas las circunstancias expuestas;
ART. PRIMERO.—Modificar el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1292 de 2003, el cual quedará así:
“En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicho establecimiento entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar el 28 de febrero de 2007 y utilizará para todos los efectos la denominación Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en liquidación y estará adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.
ART. SEGUNDO.—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003”.
“DECRETO 542 DE 2007
Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003, por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y se ordena su liquidación;
Que de conformidad con la sustentación técnica y la programación de las actividades pendientes por ejecutar, presentada por el gerente liquidador del Incora, a la junta liquidadora según consta en acta 1 del 18 de enero de 2007, se considera necesario ampliar el tiempo de la liquidación para concluir las siguientes actividades:
vi) Cancelación pasivo cierto no reclamado.
Que la junta liquidadora del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en liquidación, acordó someter a aprobación del Gobierno Nacional la modificación del plazo para la liquidación del Instituto, de acuerdo con el acta 1 del 18 de enero de 2007,
ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003”.
Consideró el actor que los actos transcritos, violaron las normas señaladas en la demanda(4), por cuanto hubo extralimitación por parte del Presidente de la República al arrogarse una facultad exclusiva del Congreso, como lo es la modificación de las leyes, pues estimó que al trámite liquidatorio del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria le era aplicable la Ley 790 de 2002, que consagró que el término máximo para efectuarse la liquidación de una entidad pública, no podría ser inferior a un año ni superior a tres, excediéndose los actos acusados en dicho término.
Se puede advertir, que en los decretos censurados el Presidente de la República al modificar parcialmente el mencionado Decreto 1292 de 2003, invocó las mismas facultades constitucionales y legales consagradas en éste, dentro de las cuales no se encuentra la Ley 790 de 2002.
En virtud de lo anterior, se procede al análisis de los cargos del actor junto con la normativa aplicable al caso concreto, así:
Frente a la presunta extralimitación de facultades por parte del Presidente de la República, cabe resaltar que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, invocado como sustento de los decretos bajo estudio, preceptúa lo siguiente:
En torno a las atribuciones concedidas en la norma transcrita, la Corte Constitucional en Sentencia C-044 de 1º de febrero de 2006, M.P. doctor Humberto Antonio Sierra Porto, señaló:
“El artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. De manera tal que para el ejercicio de esta atribución el Presidente no sólo está sujeto a los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino también los señalados en la ley correspondiente” (resaltado fuera del texto).
Es claro que la Carta Política le otorgó al Presidente de la República, con carácter permanente, la facultad de suprimir entidades del orden nacional, potestad que ejerce a través de la expedición de decretos y, asimismo, tal y como lo ha manifestado en diversas ocasiones la corporación citada, dicha potestad no reviste un carácter autónomo, toda vez que se encuentra supeditada a la actividad del legislador.
En efecto, el Congreso de la República en relación con el tema de la supresión y fusión de entidades u organismos administrativos nacionales, ha expedido normas reguladoras, respecto de las cuales el Gobierno Nacional debe guardar sujeción al momento de proceder a suprimir, disolver y/o liquidar tales entidades administrativas.
Es así como el artículo 52 de la Ley 489 de 1998(5), “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, consagra:
La norma transcrita, supedita al Presidente de la República para que sólo en el caso en que se configuren las circunstancias descritas en el citado artículo 52, ibídem, pueda proceder a suprimir, disolver y/o liquidar entidades u organismos administrativos nacionales, tal y como ocurrió en el presente asunto.
Ahora, aduce el demandante que el Presidente de la República también se excedió en facultades, al no dar aplicación a los términos señalados en la Ley 790 de 2002. Al respecto, se precisa lo siguiente:
Como ya se dijo, el Gobierno Nacional al expedir los decretos acusados invocó, entre otros, como sustento de los mismos, el Decreto-Ley 254 de 2000, que es del siguiente tenor:
Reglamentado por el Decreto Nacional 226 de 2004
ART. 1º—Ámbito de aplicación. Modificado por el artículo 1º, Ley 1105 de 2006. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución.
PAR.—Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades continuarán rigiéndose por ellas.
ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos. La expedición del acto de liquidación conlleva:
PAR. 2º—Modificado por el artículo 2º, Ley 1105 de 2006. Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que éstos procedan a cancelar los correspondientes registros.
ART. 3º—Órganos de dirección de la liquidación. Modificado por el artículo 3º, Ley 1105 de 2006. Son órganos de dirección de la liquidación el liquidador y la junta liquidadora, esta última, cuando así se disponga en razón de las características de la liquidación, cuyos actos se regirán por lo dispuesto en el presente decreto.
b) La existencia de un revisor fiscal, cuando así se disponga, que tendrá las mismas calidades y funciones establecidas para este cargo en el capítulo Vll título I libro segundo del Código de Comercio.
ART. 4º—Competencia del liquidador. Modificado por el artículo 4º, Ley 1105 de 2006. Es competencia del liquidador adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación de las entidades de que trata el artículo 1º del presente decreto.
ART. 5º—Del liquidador. Modificado por el artículo 5º, Ley 1105 de 2006. El Presidente de la República designará el liquidador, quien devengará la remuneración correspondiente al representante legal de la entidad pública en liquidación y estará sujeto al régimen de requisitos para el desempeño del cargo e inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades y demás disposiciones previstas para éstos.
ART. 6º—Funciones del liquidador. Modificado por el artículo 6º, Ley 1105 de 2006. Son funciones del liquidador las siguientes:
PAR.—En el ejercicio de las funciones de que tratan los literales j) y k) del presente artículo, se requerirá previamente de apropiación y disponibilidad presupuestal.
ART. 7º—De los actos del liquidador. Modificado por el artículo 7º, Ley 1105 de 2006. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación.
ART. 8º—Plazo. Reglamentado por el Decreto Nacional 2160 de 2004, Modificado por el artículo 8º, Ley 1105 de 2006. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma funciones el liquidador, éste elaborará, y si es del caso, presentará a la junta liquidadora un programa de supresión de cargos, determinando el personal que con la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.
ART. 10.—Cálculo actuarial. Cuando una entidad del orden nacional, que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, entre en proceso de disolución y liquidación, deberá entregar el respectivo cálculo actuarial, el cual deberá estar elaborado teniendo en cuenta las instrucciones técnicas que para el efecto imparta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y requerirá para su validez, la aprobación del mismo.
ART. 11.—Reconocimiento de las pensiones. El reconocimiento de las pensiones que se encuentren a cargo del órgano cuya liquidación se determine, estará a cargo de la entidad que señale el decreto que ordene su liquidación, la cual podrá desempeñar la mencionada función directa o indirectamente mediante convenio, según se disponga en el mismo decreto.
PAR.—Sólo se pagarán las obligaciones que figuren dentro del respectivo cálculo actuarial. Para que proceda el pago de otras obligaciones pensiónales será necesario que los beneficiarios de las mismas acrediten su derecho a satisfacción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda por los errores u omisiones cometidos en el cálculo actuarial.
ART. 14.—Financiación de las pensiones. Los activos de los órganos cuya liquidación se ordene, que estén destinados al pago de sus pasivos pensionales, conservarán tal destino, no formarán parte de la masa de la liquidación y deberán ser entregados al Fopep a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o al fondo de reservas de bonos pensionales, en la forma y oportunidad que lo determine el Gobierno Nacional.
PAR.—Los recursos destinados al pago de las pensiones que asuma el Fopep, en desarrollo de lo previsto en el decreto que ordene la liquidación, serán manejados en una cuenta independiente de los demás recursos de dicho fondo. El saldo remanente, una vez pagadas las obligaciones pensionales correspondientes o asegurado su pago, se destinará a cancelar otras obligaciones del Fopep.
ART. 15.—Emisión y pago de bonos pensionales. Los bonos pensiónales que le corresponda emitir y pagar al órgano cuya liquidación se haya ordenado serán emitidos y pagados por la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme a las normas que regulan la materia.
ART. 16.—Cuotas partes pensionales. En el decreto en el que se ordene la liquidación de un órgano que tenga pasivos pensionales, se indicará si es del caso, la entidad a la cual le corresponda adelantar el cobro y el pago de las cuotas partes pensionales. En la medida en que la emisión de bonos pensiónales le haya sido trasladada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éste deberá realizar el cobro y pago de cuotas partes de bonos pensiónales correspondientes al órgano que se haya ordenado suprimir y liquidar.
ART. 17.—Lo dispuesto en este título se aplicará incluso a las entidades estatales que tengan un régimen de liquidación previsto en normas especiales.
ART. 18.—Inventarios. Modificado por el artículo 9º, Ley 1105 de 2006. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico detallado de los activos de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de (1) un plazo no superior a tres (3) meses a partir del inicio del proceso. Éste debe estar debidamente justificado tanto en los inventarios como en los documentos contables correspondientes y además incluirá la siguiente información:
PAR.—En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación.
ART. 19.—Estudio de títulos. Modificado por el artículo 10, Ley 1105 de 2006. Durante la etapa de inventarios, el liquidador dispondrá la realización de un estudio de títulos de los bienes inmuebles de propiedad de la entidad, con el fin de sanear cualquier irregularidad que pueda afectar su posterior enajenación y de identificar los gravámenes y limitaciones existentes al derecho de dominio.
ART. 21.—Bienes excluidos de la masa de la liquidación. Modificado por el artículo 11, Ley 1105 de 2006. No formarán parte de la masa de la liquidación:
ART. 23.—Emplazamiento. Modificado por el artículo 12, Ley 1105 de 2006. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.
ART. 25.—Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. Reglamentado por el Decreto Nacional 414 de 2001, modificado por el artículo 13, Ley 1105 de 2006, modificado por el artículo 236, Ley 1450 de 2011. El liquidador de la entidad, deberá presentar a la junta liquidadora, cuando sea del caso, y al Ministerio de Justicia y del Derecho, tres (3) meses después de su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener, por lo menos:
PAR. 1º—El archivo de procesos y de reclamaciones y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio de Justicia y del Derecho debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada.
ART. 26.—Informe sobre el estado de los procesos y las reclamaciones. Reglamentado por el Decreto Nacional 414 de 2001. A partir de la vigencia del presente decreto el liquidador deberá entregar al Ministerio de Justicia y del Derecho un informe mensual sobre el estado de los procesos y reclamaciones.
ART. 27.—Autorización de inventarios. Modificado por el artículo 14, Ley 1105 de 2006. Los inventarios que elabore el liquidador, conforme a las reglas anteriores, deberán ser refrendados por el revisor fiscal de la entidad en liquidación y autorizados por la junta liquidadora, cuando sea del caso.
ART. 28.—Avalúo de bienes. Modificado por el artículo 15, Ley 1105 de 2006, Modificado por el artículo 237, Ley 1450 de 2011. Simultáneamente con la elaboración de los inventarios el liquidador realizará el avalúo de los bienes de propiedad de la entidad, sujetándose a las siguientes reglas:
ART. 29.—Liquidación de contratos. Los contratos que con ocasión de la liquidación de la entidad se terminen, se cedan o traspasen, deberán liquidarse previamente, de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993, a más tardar en la fecha prevista para la terminación del proceso liquidatorio, previa apropiación y disponibilidad presupuestal.
ART. 30.—Enajenación de activos a otras entidades públicas. Modificado por el artículo 16, Ley 1105 de 2006, Reglamentado por el Decreto Nacional 4848 de 2007. Copia del inventario y avalúo de los bienes de la entidad en liquidación deberá remitirse a las entidades de la rama ejecutiva del poder público, con el fin de que en un plazo máximo de treinta (30) días, informen si se encuentran interesados en adquirir cualquiera de dichos elementos. Si tal manifestación ocurre dentro del plazo estipulado, el liquidador celebrará un convenio interadministrativo con la entidad respectiva.
ART. 31.—Bienes objeto de enajenación. Modificado por el artículo 17, Ley 1105 de 2006, Reglamentado por el Decreto Nacional 4848 de 2007. Los activos que no sean adquiridos por otras entidades públicas se enajenaran con criterio estrictamente comercial, con sujeción a las normas legales que regían a la entidad para efectos de contratación y podrán también enajenarse a través de los martillos autorizados conforme a las normas que regulan estos últimos.
PAR.—Para la determinación de los bienes que deban ser materia de enajenación y la oportunidad en que ésta deba realizarse, se tendrá en cuenta la necesidad de garantizar el funcionamiento de la entidad durante la liquidación, pero sin afectar con ello la celeridad requerida en el proceso liquidatorio.
ART. 32.—Pago de obligaciones. Modificado por el artículo 18, Ley 1105 de 2006. Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
ART. 33.—Provisión para el pago de créditos a cargo de la entidad en liquidación. A la terminación del último período para el pago de los créditos a cargo de la masa de la liquidación oportunamente reclamados y aceptados, con las sumas disponibles para realizar tales pagos y cuyos titulares no se hubieren presentado a recibir, el liquidador constituirá por el término de tres (3) meses, en espera de que aquéllos se presenten, una provisión representada en activos de alta seguridad, rentabilidad y liquidez.
ART. 35.—Traspaso de bienes, derechos y obligaciones. Modificado por el artículo 19, Ley 1105 de 2006. Cuando quiera que al finalizar la liquidación y pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación, existan activos remanentes los mismos serán entregados al Fopep o al fondo de reservas de bonos pensionales según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación.
ART. 36.—Contenido del acta de liquidación. Culminado el proceso de liquidación de una entidad, el liquidador elaborará un informe final de liquidación que contendrá como mínimo los siguientes asuntos:
ART. 37.—Contabilidad de la liquidación. Las políticas, normas y procedimientos contables aplicables a las entidades en liquidación serán establecidas por el Contador General de la Nación.
PAR.—Las entidades públicas en liquidación seguirán presentando información financiera, económica y social al Contador General de la Nación, en la forma y términos establecidos por la misma para el efecto, hasta tanto culmine por completo dicho proceso.
ART. 38.—Culminación de la liquidación. El liquidador, previo concepto de la junta liquidadora cuando sea del caso, declarará terminado el proceso de liquidación una vez quede en firme el acta final de liquidación, la cual deberá publicarse conforme a la ley.
ART. 39.—Archivos. Los archivos de la entidad en liquidación se conservarán conforme a lo dispuesto por el archivo general de la Nación.
Será responsabilidad del liquidador constituir, con recursos de la entidad, el fondo requerido para atender los gestos de conservación, guarda y depuración de los archivos. La destinación de recursos de la liquidación para estos efectos, se hará con prioridad sobre cualquier otro gasto o pago a cargo de la masa de la entidad en liquidación.
ART. 40.—Expediente de la liquidación. Con las actuaciones administrativas que se produzcan en el curso de la liquidación los inventarios, acuerdos y demás actos procesales, se formará un solo expediente. Cualquier persona tendrá derecho a examinar el expediente en el estado en que se encuentre y a obtener copias y certificaciones sobre el mismo.
ART. 41.—Inspección, vigilancia y control. El hecho de que una entidad entre en liquidación, no constituye causal para que cese la inspección, vigilancia y control de la misma, por parte de las autoridades competentes, la cual continuará desarrollándose teniendo en cuenta el estado de liquidación en que se encuentra la entidad, hasta su terminación.
ART. 42.—Transición. Modificado por el artículo 21, Ley 1105 de 2006. Las entidades que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, podrán acogerse en lo pertinente a las normas establecidas en este régimen.
ART. 43.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
De la lectura del citado decreto-ley y, concretamente, de lo regulado en el parágrafo 1º del artículo 2º, se advierte la consagración de un término de dos años para llevar a cabo la liquidación de la entidad administrativa objeto de supresión, Prorrogable hasta por un plazo igual. Es decir, un plazo máximo de cuatro años.
Ahora, la Ley 790 de 2002, “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, reguló lo atinente a: la fusión de las entidades u organismos nacionales y de los ministerios, lo relativo a la rehabilitación profesional y técnica del personal de los organismos y entidades de la rama ejecutiva, estableció el desarrollo de tecnologías denominadas gobierno en línea, así como la defensa judicial de la Nación para dichos efectos.
Dicha ley, tiene el siguiente el siguiente contenido:
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998. Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
g) Se procurará desarrollar criterios de gerencia para el desarrollo en la gestión pública 2 Fusión de entidades u organismos nacionales.
PAR. 2º—En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y las funciones por parte de la entidad absorbente podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. [Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismo, los costos de ésta para el cumplimiento de los objetivos y las funciones no podrán superar los costos que tenían las fusionadas.](6).
[ART. 5º—Fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud. Fusiónese el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud y confórmese el Ministerio de la Protección Social. Los objetivos y funciones del Ministerio de la Protección Social serán las establecidas para los ministerios fusionados.
Cuando alguna de las funciones de los ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley.](7).
[ART. 6º—Adscripción y vinculación. Los organismos adscritos y vinculados de los ministerios que se fusionan pasarán a formar parte de los ministerios que se conforman, en los mismos términos de la fusión.](8).
[ART. 7º—Número, denominación, orden y precedencia de los ministerios. El número de ministerios es trece. La denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente:
12. Ministerio de Transporte 13. Ministerio de Cultura](9).
De acuerdo con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional, los ex empleados tendrán derecho a recibir el reconocimiento económico mencionado cuando acrediten una cual-quiera de las siguientes circunstancias:
Estar vinculado a un programa de formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o
ART. 13.—Aplicación en el tiempo. Las disposiciones de este capítulo se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio a partir del 1 de septiembre del año 2002, dentro del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la presente ley.
Suprimir y fusionar departamentos administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia. El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del departamento administrativo resultante de la fusión.
ART. 17.—Plantas de personal. La estructura de planta de los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
ART. 19.—Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el in-cremento anual del costo de la planta de personal de los ministerios, departamento administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación.
[PAR.—Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de las funciones propias de dichas corporaciones.](10).
Del texto de la citada ley se infiere que la misma no tuvo por objeto regular lo atinente a la supresión de establecimientos públicos del orden nacional, condición esta que ostentaba el Incora, pues como se puede observar, las facultades extraordinarias que se concedieron al Presidente de la República se orientaron, entre otras, a la supresión y fusión de departamentos administrativos y ministerios.
En todo caso, y aceptando, en gracia de discusión, que dicha ley era aplicable al asunto objeto de estudio, el parágrafo 2º del artículo 16 es diáfano en prever como consecuencia adversa a la inobservancia del plazo allí previsto, únicamente responsabilidad para los liquidadores y administradores, pero en momento alguno la invalidez de la decisión adoptada en torno a la supresión de la entidad.
Por lo demás, para establecer si el plazo ordenado en el Decreto 1492 de 2006, se hizo conforme a la ley, es preciso contabilizar a su vez, el término inicialmente establecido en el Decreto 1292 de 2003, con el fin de determinar el exceso de términos previsto en el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 2000, que para la fecha de expedición de aquél no había sido modificado.
No sobra señalar que el Decreto 1292 de 2003, no fue demandado en este proceso, no obstante lo cual, la Sala observa que dicho decreto dispuso la supresión del Incora y en su artículo 1º previó que la liquidación de dicho establecimiento público se haría conforme a lo dispuesto en el Decreto-Ley 254 de 2000.
Como ya quedó visto, este decreto-ley en el parágrafo 1º del artículo 2º consagró para tal efecto un plazo de dos años, prorrogables por el Gobierno Nacional hasta por un término igual, es decir, un máximo de cuatro años.
No obstante lo anterior, el Decreto 1292 de 2003, señaló un término máximo de tres años a partir de su vigencia. De tal manera que si el pluricitado Decreto 1292, por una parte, se remite al Decreto-Ley 254 de 2000, para efectos de llevar a cabo la liquidación del Incora, y al mismo tiempo RESTRINGE el plazo allí previsto (de cuatro años), forzoso es concluir que siendo de menor jerarquía normativa que el decreto-ley, no puede desconocer sus regulaciones y desde esta perspectiva, para este caso concreto, debe la Sala inaplicarlo.
Si, como tantas veces se ha dicho, el Decreto-Ley 254 de 2000 señaló un plazo máximo hasta de cuatro años para llevar a cabo la liquidación de las entidades del orden nacional, habiendo sido dispuesta la supresión del Incora, el 22 de mayo de 2003, tal plazo máximo habría precluído el 22 de mayo de 2007. Sin embargo, antes de esta fecha preclusiva se expidió la Ley 1105 de 2006 que no consagró plazo preclusivo alguno para concluir el trámite de liquidación, razón por la cual el Decreto 1492 de 2006 así como el 542 de 2007, que establecieron prórrogas para la liquidación de tal entidad, no adolecen del vicio de falta de competencia temporal que les endilga el actor.
De otra parte, del texto de dichos actos, que ha quedado transcrito, fácilmente se advierte la motivación del Gobierno Nacional para disponer las prórrogas cuestionadas.
Consecuente con lo anterior, la Sala denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
PRIMERO. DECLÁRASE no probada la excepción de sustracción de materia formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
SEGUNDO. INAPLÍCASE para este caso concreto y en lo que respecta al Decreto 1492 de 15 de mayo de 2006, el artículo 1º del Decreto 1292 de 2003, en lo que atañe al término allí dispuesto para la liquidación del Incora.
TERCERO. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso que no fue utilizada.
(3) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de enero de 1991 expediente S-157, C.P. doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla. reiterada, en sentencia de la misma Sala de 6 de marzo de 1991, expediente S-157, Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla.
(4) Artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 83, 113, 114, 122, 133, 150 numeral 1º, 7º, 10º —inciso 2º— y 189 numeral 15 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 16 de la Ley 790 de 2002; el Decreto 1292 de 2003; la Ley 489 de 1998; el Decreto-Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006.
(5) Fundamento de los decretos acusados.
(6) Aparte en corchete declarado inexequible mediante Sentencia C-044 del 1º de febrero de 2006, Magistrado ponente doctor Humberto Antonio Sierra Porto.
(7) Derogado por el artículo 22 de la Ley 1444 de 2001.
(10) Aparte en corchete declarado inexequible mediante Sentencia C-1048 de 26 de octubre de 2004, M.P. doctor Jaime Araujo Rentería.

References: artículo 1
 artículo 189
 artículo 52
 artículo 1
 artículo 189
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 artículo 52
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 artículo 1
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 artículo 52
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 4
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 artículo 5
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 13
 artículo 236
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 237
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 22