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Timestamp: 2019-10-14 06:43:29+00:00

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STC 185/2011, 23 de Noviembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 342362566
STC 185/2011, 23 de Noviembre de 2011
Número de Recurso: 1455-2002
Reitera doctrina de las SSTC 134/2011, de 20 de julio, y 157/2011, de 18 de octubre de 2012, sobre equilibrio presupuestario en el sector público y el principio de estabilidad presupuestaria.
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1455-2002, interpuesto por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra los arts. 2, 3, 5, 6 (apartados 3 y 4), 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) y la disposición adicional única (apartados 1, 2, 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Han intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado en representación de dicha Cámara. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito registrado en el Tribunal con fecha 12 de marzo de 2002, la Letrada del servicio jurídico del Principado de Asturias, en representación procesal del Consejo de Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3, 5, 6 (apartados 3 y 4), 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) y la disposición adicional única (apartados 1, 2, 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.
La representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, con carácter previo al examen de la norma que constituye el objeto del recurso analiza los títulos competenciales en virtud de los cuales se dicta la misma. Y así, en primer lugar, hace referencia a la exposición de motivos y a la disposición final segunda de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria, en la que se alude a los títulos competenciales que habilitan al Estado a dictar dicha ley: los artículos 149.1.13 y 18 CE y adicionalmente los artículos 149.1.11 y 14 CE.
A continuación señala la demanda como la voluntad del legislador sería llevar a cabo una función de coordinación de la hacienda pública estatal y de las Comunidades Autónomas en cuanto se refiere a la planificación general de la actividad económica. Para el recurrente la competencia estatal se fundamentaría en el principio de coordinación de las haciendas autonómicas y estatales consagrado en el artículo 156 CE y en la reserva a favor del Estado de la coordinación de la planificación general de la actividad económica establecida en el artículo 149.1.13 CE. No obstante, recuerda la Letrada que junto a lo anterior, la Constitución consagra también en el art. 156.1 el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
La demanda plantea que existiendo dos principios constitucionales de obligada consideración en el reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en el ámbito económico y financiero público, el de coordinación y el de autonomía financiera, se hace preciso examinar cómo se articula el juego combinado de ambos. A la luz de la jurisprudencia constitucional la representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias extrae como límite a las restricciones presupuestarias que puede establecer el Estado a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la necesidad de una relación directa entre dichas restricciones y la finalidad de política económica perseguida por las mismas.
Con este punto de partida, la Letrada del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias señala a continuación la falta de concordancia existente entre el contenido de la ley recurrida y la finalidad perseguida por la misma. Finalidad que se encontraría recogida en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria de la que es complemento la Ley Orgánica 5/2001, aquí recurrida. Si se atiende al art. 1 de la Ley 18/2001 la finalidad perseguida sería “la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos, en el marco de la Unión Económica y Monetaria, así como la determinación de los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento”.
La demanda argumenta que la norma europea no puede servir como cobertura para establecer obligaciones de equilibrio absoluto que podrían incidir intensivamente en las competencias que en materia financiera la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas. Para la Letrada bajo el pretexto de asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria el Estado prácticamente vacía de contenido o limita de modo irracional las competencias autonómicas al amparo de determinadas exigencias de equilibrio presupuestario que superan las marcadas en el Pacto de estabilidad y crecimiento.
Para la representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado los preceptos impugnados de la Ley Orgánica 5/2001 habrían vulnerado el art. 156 de la Constitución al suponer un ejercicio de la potestad legislativa del Estado no cubierto con título competencial suficiente.
La representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias aborda a continuación el estudio de la constitucionalidad del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001 que regula la corrección de situaciones de desequilibrio y las funciones asignadas al Consejo de Política Fiscal y Financiera en la corrección de aquellas situaciones. Para la demanda el carácter de órgano consultivo del Consejo de Política Fiscal y Financiera atribuido en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), se ve alterado por la Ley Orgánica 5/2001 al establecer en su art. 8 la supervisión del Consejo sobre los planes económico-financieros de saneamiento lo que supondría una supervisión de la aprobación y liquidación de los presupuestos autonómicos. La nueva regulación otorgaría al Consejo de Política Fiscal y Financiera una situación de primacía respecto a los Parlamentos y Gobiernos autonómicos que se opondría a la Constitución y a los respectivos Estatutos.
La Letrada del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional, por ejemplo recogida en la STC 76/1983, de 5 de agosto, que ha considerado inconstitucionales aquellos controles que colocan a las Comunidades Autónomas en situación de subordinación o dependencia jerárquica respecto a la Administración del Estado.
A la vista de lo expuesto la representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias concluye afirmando la inconstitucionalidad de los arts. 2, 3, 5 y 6 (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001 al no respetar los principios de autonomía financiera y de coordinación de las haciendas de las Comunidades Autónomas con la hacienda estatal consagrados en el art. 156 de la Constitución, ya que las medidas tomadas por el Estado no se han ceñido a aquellos aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los fines de política económica que la ley persigue.
Asimismo considera que el art. 8 y la disposición adicional única apartado 2, al modificar las competencias que hasta el momento otorgaba la LOFCA al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, incurren en inconstitucionalidad al ser contrarios al art. 156 CE. A través de los preceptos impugnados se limitan las competencias del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias para la elaboración del presupuesto del Principado, así como la competencia de la Junta General para su aprobación, recogidas en el art. 47 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, vulnerándose así la autonomía financiera.
Concluye el recurso afirmando la vulneración del art. 156 CE por los preceptos impugnados de la Ley Orgánica 5/2001 al suponer un ejercicio de la potestad legislativa del Estado no cubierto por título competencial suficiente.
Mediante providencia de 23 de abril de 2002 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra los arts. 2, 3, 5, 6 (apartados 3 y 4), 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) y la disposición adicional única (apartados 1, 2, 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El día 7 de mayo de 2002 la Sección Segunda acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 30 de abril de 2002 y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones.
El día 16 de mayo de 2002 se registra en el Tribunal un escrito del Letrado jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de dicha Cámara, comunicando que comparece en relación con los recursos de inconstitucionalidad números 1451-2002, promovido por el Parlamento de Cataluña, 1454-2002, promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias; 1455-2002, promovido por el mismo órgano de la Comunidad Autónoma y 1460-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, así como en relación con los recursos números 1461-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña; 1462-2002, promovido por las Cortes de Castilla-La Mancha; 1463-2002, promovido por las Cortes de Castilla-La Mancha; 1467-2002, promovido por el Gobierno de Aragón; 1471-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; 1473-2002, promovido por el Gobierno de Aragón; 1487-2002, promovido por las Cortes de Aragón; 1488-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura; 1505-2002 y 1506-2002, promovidos por Diputados del grupo parlamentario socialista y 1522-2002, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, todos ellos relacionados con la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y con la Ley Orgánica 5/2002, de 13 de diciembre.
Con fecha 29 de mayo de 2002 se registra el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad número 1455-2002, que resumidamente se exponen.
Antes de examinar los motivos de inconstitucionalidad aducidos por la parte demandante, el Abogado del Estado expone el contenido y finalidad de la ley recurrida que queda expresado en la exposición de motivos de la Ley 18/2001, que se encuentra directamente vinculada con la Ley Orgánica 5/2001 al ser esta última la que la complementa.
Sin ánimo de exhaustividad y señalando que el acierto técnico o político no puede ser objeto de debate constitucional en esta sede, el Abogado del Estado relaciona las razones que fundamentan la medida legal.
Considera el Abogado del Estado que con las medidas legalmente establecidas no se afecta a las decisiones de la autoridad presupuestaria autonómica relativas a la previsión de ingresos y autorización de gastos respecto de cada una de las partidas del presupuesto, de manera que se produce la menor incidencia posible en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. En relación con la Administración local las previsiones son similares.
El Abogado del Estado destaca que el objetivo de la Unión Europea no es conseguir un endeudamiento neto máximo del 3 por 100, sino sanear las cuentas públicas para que la inexistencia de déficit permita el éxito en las políticas de crecimiento y pleno empleo, de modo que dicho 3 por 100 aparece como el punto en que se requiere una acción inmediata de corrección, [en general, los arts. 4.3 y 104 del Tratado y, en especial, el Reglamento (CE) núm. 1467/1997 y la resolución del Consejo de 17 de junio de 1997 —Pacto de estabilidad y crecimiento—, aludiendo esta última al objetivo a medio plazo de situaciones próximas al equilibrio o de superávit]. A partir de esta premisa, el Estado español ha adoptado distintas decisiones legislativas de ordenación de su política económica, no tratándose del simple desarrollo o ejecución de decisiones europeas, sino de adopción de medidas de carácter estatal en el marco de los compromisos asumidos en la Unión Europea.
En este sentido, el objetivo de las leyes recurridas no es, exclusivamente, cumplir los mínimos exigidos por la normativa de la Unión Europea, sino que llega más lejos, como se señala en la exposición de motivos de la Ley 18/2001, y pretende potenciar el crecimiento y una convergencia real con los países más desarrollados. Se trata, por tanto, de un régimen normativo nuevo a través del cual el Gobierno puede, ex art. 149.1.13 CE, ejecutar decisiones de política económica de control del déficit, decisiones que se adoptan anualmente con la aprobación del Congreso de los Diputados y el Senado. Tampoco es correcto, continúa afirmando el Abogado del Estado, que no existan criterios de flexibilización del objetivo, pues cabe aprobar y liquidar los presupuestos sin cumplir el principio de estabilidad, pero en ese caso se establecen medidas para corregir la situación. Cabe también concretar el principio de estabilidad para cada Comunidad Autónoma con la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
A continuación, el Abogado del Estado rechaza que la ley recurrida vulnere la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Para la demanda dicha autonomía supone la plena disponibilidad por las Comunidades Autónomas de sus ingresos sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión para poder ejercer sus competencias, afirmando que dicha ley conculca este principio al suponer una restricción casi absoluta del crédito como medio de financiación.
Así, en cuanto a la limitación de las potestades autonómicas de gasto, alude a las reiteradas Sentencias que reconocen al legislador estatal la posibilidad de limitar el aumento global de las retribuciones de los funcionarios, citando las SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 62/2001, de 1 de marzo, FJ 2. En definitiva, es la repercusión de las medidas de que se trate en la política económica lo que justifica su constitucionalidad, de manera que cuanto mayor sea dicha repercusión mayor puede ser la incidencia de la intervención estatal en la autonomía financiera automática. En su criterio, tal es el caso de la estabilidad presupuestaria, que en la actualidad constituye uno de los pilares esenciales de la política económica general.
Por lo que se refiere a la vertiente de los ingresos, la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, ha señalado que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto que por la existencia de un sistema tributario propio con potencia recaudatoria suficiente para cubrir sus necesidades financieras. Por tanto, tampoco desde la vertiente del ingreso la autonomía financiera autonómica es un concepto absoluto, especialmente porque la hacienda autonómica se nutre en buena medida de la aportación de partidas de los presupuestos del Estado. Finalmente, en cuanto a las decisiones que el Estado puede adoptar respecto del endeudamiento de las Comunidades Autónomas, la STC 11/1984, de 2 de febrero, FFJJ 5 y 6, incardina la potestad autorizatoria del Estado en la llamada Constitución económica, es decir, la considera un instrumento de la política económica, precisando que la potestad autorizatoria estatal, que se sustenta en el art. 149.1.11 CE, es de especial relevancia y está al servicio de una única política monetaria.
De todo lo expuesto se puede concluir que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas está condicionada por la coordinación con la hacienda estatal y por el ejercicio de otras competencias estatales, de manera que es necesario examinar en cada caso la decisión del Estado que incida en la autonomía financiera autonómica para apreciar si aquél se excede o no de las competencias que le atribuye la Constitución. En este sentido, el Abogado del Estado manifiesta que la intervención prevista en la ley recurrida del Consejo de Política Fiscal y Financiera responde a la función de coordinación que es propia de dicho órgano. Además, aduce que la incidencia de las medidas controvertidas en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no es tan intensa como pretende el recurso, pues únicamente tiene por objeto evitar el endeudamiento (art. 14 LOFCA) y no se proyecta en absoluto sobre los ingresos y gastos. En conclusión, el régimen previsto se encuentra dentro del margen de actuación estatal, teniendo en cuenta su evidente encuadramiento en la ordenación de la actividad económica general (art. 149.1.13 CE).
El Abogado del Estado se refiere, a continuación, al cambio de naturaleza del Consejo de Política Fiscal y Financiera que habría derivado de la reforma de la LOFCA por la Ley Orgánica 5/2001, pues aquél habría dejado de ser un órgano consultivo y de deliberación para convertirse en un órgano de coordinación. La intervención del Consejo en la determinación del objetivo concreto de estabilidad presupuestaria para cada Comunidad Autónoma tendría naturaleza coordinadora, pues se trata de alcanzar un acuerdo por los miembros del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en cuyo seno no tiene mayoría el Estado, para poder dar cumplimiento a las decisiones de política económica sobre estabilidad presupuestaria.
Para el Abogado del Estado no es aplicable a este supuesto la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, pues en el presente caso el Consejo de Política Fiscal y Financiera no cumple una función arbitral sino que participa en una fórmula de ejercicio coordinado de una competencia del Estado. Es decir, el Estado en el ejercicio normativo de sus competencias sobre la determinación del objetivo concreto de cada Comunidad Autónoma ha decidido que sea el Consejo de Política Fiscal y Financiera quien lo determine.
Para el Abogado del Estado el Consejo no sustituye a la Administración que pudiera ser competente, sino que actúa bajo el principio de coordinación en la función de concretar un objetivo global establecido por el Estado pudiéndose además no alcanzar un acuerdo por falta de consenso suficiente.
El Abogado del Estado examina a continuación la medida, prevista en el art. 8 de la Ley 5/2001, consistente en la elaboración de un plan de saneamiento y su sometimiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Para el Abogado del Estado este iter se basa en el principio de coordinación de las Comunidades Autónomas con el Estado, previéndose distintos momentos en los que aquéllas pueden expresar su opinión, concluyendo que al final del proceso no existe una imposición forzosa ex lege a las Comunidades Autónomas en la configuración de su presupuesto. En contra de lo aducido por la demanda, no considera aplicable en este caso la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, porque lo que se declaró inconstitucional en dicha Sentencia fue un precepto que preveía una situación similar a la prevista en el art. 155 CE. Tampoco considera extensible aquí lo señalado en el fundamento jurídico 14 de la misma STC 76/1983, pues en este caso no existe un acuerdo necesario y vinculante del órgano de coordinación. Por tanto, no se produce infracción del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
Mediante providencia de 4 de junio de 2002, el Pleno del Tribunal acordó tener por personado al Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de la Cámara, en el presente recurso de inconstitucionalidad, así como en los registrados con los números 1451-2002, 1454-2002, 1460-2002, 1461-2002, 1462-2002, 1463-2002, 1467-2002, 1471-2002, 1473-2002, 1487-2002, 1488-2002, 1505-2002, 1506-2002 y 1522-2002, según interesa en su escrito de 16 de mayo anterior, accediendo a la suspensión que pide del plazo para hacer alegaciones en los correspondientes recursos hasta tanto se resuelva sobre la acumulación de los mismos. Asimismo, acordó oír a los recurrentes y demás partes personadas para que en el plazo de diez días aleguen lo que estimen oportuno sobre la petición de acumulación. Por último, acordó llevar testimonio del citado escrito y de esta resolución a los recursos de inconstitucionalidad antes relacionados.
Mediante escrito registrado el día 20 de noviembre de 2002, el Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de la Cámara, manifiesta que habiendo recibido copia del Auto del Pleno del Tribunal declarando que no procede la acumulación solicitada por el Senado del recurso de inconstitucionalidad 1455-2002 con los otros recursos concernientes a la misma ley, procede a formular sus alegaciones en el plazo que se le ha otorgado, alegaciones que a continuación se sintetizan.
Aborda a continuación el significado que tiene la estabilidad presupuestaria en el marco del Derecho de la Unión Europea, partiendo de que el desarrollo de la Unión Europea supone la aparición de un “nuevo escenario constitucional” en el que la estabilidad presupuestaria supone un fundamento básico de la Europa unida, puesto que los Estados han renunciado a su soberanía monetaria en razón a la existencia de una sola política monetaria y una sola autoridad en este campo, el Banco Central Europeo. Además, de acuerdo con el art. 126 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (antiguo art. 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) y el protocolo núm. 12 del mismo, corresponde a la Comisión supervisar la evolución de la situación presupuestaria y el endeudamiento de los Estados miembros y al Consejo corregir las eventuales desviaciones.
La política de estabilidad presupuestaria pasa, pues, a jugar un papel de primera magnitud en el contexto del Pacto europeo de estabilidad y crecimiento, recordándose que el art. 93 CE establece que “corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de esos Tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”. En la misma dirección, se indica que el art. 149.1.11 CE declara la competencia exclusiva del Estado sobre el sistema monetario y la STC 24/2002, de 31 de enero, FJ 5, afirma que la estabilidad presupuestaria es “un objetivo macroeconómico auspiciado por el art. 40.1” de la Constitución, a cuya corrección “indiscutiblemente puede contribuir la gradual recuperación del equilibrio presupuestario”, de manera que hay que considerar incorporado al art. 134 CE el principio de estabilidad presupuestaria.
El Pacto de estabilidad y crecimiento contiene una serie de compromisos por parte de los Estados miembros: respetar el objetivo presupuestario, consiguiendo situaciones presupuestarias próximas al equilibrio con superávit; adoptar medidas correctoras para alcanzar esos objetivos una vez recibida la advertencia a través de una recomendación del Consejo; poner en marcha sin demora los ajustes presupuestarios correctores; y corregir los déficits excesivos tan pronto como sea posible. Estamos, por tanto, ante medidas que no son instrumento de una política económica coyuntural, sino ante un principio básico desde el punto de vista económico. En conclusión, los Estados miembros tienen un objetivo común contenido en el art. 120 TFUE (antiguo art. 98 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), que impone contribuir a los objetivos de la Unión coordinando sus políticas económicas (art. 121 TFUE), sometiéndose a un sistema de vigilancia multilateral (art. 121.5 TFUE).
La representación procesal del Senado mantiene que, habida cuenta de lo señalado, resulta aplicable al caso la doctrina contenida en la STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 5, que expresó, con apoyo en la STC 1/1982, de 28 de enero, que las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de emisión de deuda pública deben enmarcarse en los principios básicos del orden económico resultantes de la llamada Constitución económica, ajustándose al principio de coordinación de sus haciendas con la hacienda estatal. En igual sentido, otras muchas Sentencias del Tribunal Constitucional han reconocido competencias del Estado que restringían la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en ámbitos diversos (la estabilidad económica interna o externa, la creación de empleo, el cumplimiento de compromisos internacionales o la estabilidad de la moneda). Así, cita las SSTC 27/1981, de 20 de julio, 1/1982, de 28 de enero, 76/1983, de 5 de agosto, 11/1984, de 2 de febrero, 96/1984, de 19 de octubre, 179/1985, de 19 de diciembre, 14/1986, de 31 de enero, 63/1986, de 21 de mayo, 96/1990, de 24 de mayo, 13/1992, de 6 de febrero, 76/1992, de 14 de mayo, 237/1992, de 15 de diciembre, 17/1996, de 7 de febrero y 171/1996, de 30 de octubre. Hace referencia específica a la STC 171/1996, en conexión con la STC 96/1990, de 24 de mayo, en las que el Tribunal confirmó la decisión estatal de establecimiento de un límite porcentual máximo para la incremento de las retribuciones de los empleados públicos en cuanto que ello está orientado a la consecución de la estabilidad económica y a la gradual recuperación del equilibrio presupuestario, configurándose, en suma, como un vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno [así, también las SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2 y 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a)].
A continuación, el representante procesal del Senado examina los motivos del recurso de inconstitucionalidad aducidos por la demanda.
Recuerda la representación procesal del Senado que la Ley Orgánica 5/2001 pretende evitar “resultados disfuncionales y desintegradores”, en la línea precisamente de lo establecido en la STC 1/1982, de 28 de enero, que cita la parte recurrente.
Asimismo considera que la ley recurrida no vacía de contenido las competencias autonómicas, pues modula la acción de las Comunidades Autónomas, pero en absoluto se altera su ámbito competencial.
Igualmente señala que la ley impugnada supone el respeto de los compromisos libremente aceptados por el Estado español frente a la Unión Europea.
Afirma en relación con el art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001 que es la medida allí establecida precisamente la de menor intensidad entre las que se podían haber elegido, calificando el procedimiento previsto en aquel de prudente y equilibrado.
Finalmente, considera que la ley recurrida no impide a las Comunidades Autónomas la elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos como aduce la parte recurrente.
Por providencia de 22 de noviembre de 2011 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.
Se impugnan con este recurso de inconstitucionalidad los arts. 2, 3, 5, 6 (apartados 3 y 4), 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) y la disposición adicional única (apartados 1, 2, 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.
La fundamentación que sustenta la presente impugnación es en buena medida coincidente con la fundamentación recogida en el recurso de inconstitucionalidad 1454-2002 planteado por el propio Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra determinados artículos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria. No obstante los recurrentes han planteado un recurso autónomo frente a los preceptos recogidos en la Ley 18/2001, recurso finalmente no acumulado al presente por este Tribunal, por lo que en la presente Sentencia únicamente nos corresponde la resolución de las impugnaciones dirigidas contra los preceptos anteriormente referidos de la Ley Orgánica 5/2001, sin perjuicio de que podamos aludir a aquellos preceptos de la Ley 18/2001 que se encuentren directamente conectados con los aquí impugnados. Pues, en efecto, buena parte de la argumentación del recurso va dirigida contra “la construcción del principio de estabilidad presupuestaria” que define el art. 3.2 de la Ley 18/2001 general de estabilidad presupuestaria y a la que se remite el art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001 complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria y por conexión muchos de los preceptos impugnados en el presente recurso.
La representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias considera que los preceptos recurridos vulneran la autonomía política y financiera de la Comunidad Autónoma reconocida en el art. 156 de la Constitución, sin que los títulos habilitantes que dan cobertura constitucional a la ley recurrida justifiquen el alcance de su regulación.
El Abogado del Estado rechaza que las normas impugnadas incurran en las infracciones constitucionales que se les achacan al haber sido dictadas en ejercicio de las competencias que al Estado atribuye el art. 149.1.13 CE y complementariamente, para aspectos concretos, las reglas 11, 14 y 18 del mismo art. 149.1 CE.
Hay que indicar ya en este punto, que las cuestiones planteadas en este proceso han sido ya resueltas en las SSTC 134/2011, de 20 de julio, y 157/2011, de 18 de octubre, a cuyos textos nos remitiremos sucintamente, destacando ya que la reforma constitucional de 27 de septiembre pasado, que entró en vigor ese mismo día —disposición final única—, ha dado una nueva redacción al art. 135 CE con la que se ha llevado a cabo la “consagración constitucional” del principio de estabilidad presupuestaria.
Ante todo, hemos de plantearnos la posible extinción de este proceso por virtud de la modificación de la Ley Orgánica 5/2001 por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, cuestión ésta a la que la citada STC 134/2011, de 20 de julio, ha dado, en su fundamento jurídico 2, una respuesta negativa: “carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya” del ordenamiento, pero “constituyen una excepción a esta regla general aquellos supuestos en los que a través de un recurso de inconstitucionalidad lo que se traba en realidad es una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
Y en este caso ocurre que la modificación que dicha Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, realiza de la Ley Orgánica 5/2001 supone su sustitución por otra normativa que reproduce las mismas cuestiones objeto de controversia. “Por tanto, ha de alcanzarse la conclusión de que, pese a su modificación, el recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre,… mantiene vivo su objeto”.
Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la “consagración constitucional” —exposición de motivos de la reforma— del “principio de estabilidad presupuestaria”, resulta claro, que “es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar Sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que ‘en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones.” (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3, 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y 120/2011, de 6 de julio, FJ 2).
Y el apartado 1 de la nueva redacción del art. 135 CE establece que “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”. Estamos, pues, como ya dijimos en la STC 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3, ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad —de la competencia— del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido. Desarrollo que la nueva redacción del art. 135 CE en su apartado 3 encomienda a una ley orgánica, obviamente estatal.
Estando clara, como ya declaramos en la STC 134/2011, de 20 de julio, ya citada, y ratificamos en la STC 157/2011, la competencia estatal ex art. 149.1, 13 y 14 CE, por un lado, y art. 149.1.11 y 18 CE, por otro para dictar las normas controvertidas, “deberemos valorar en el examen de cada precepto impugnado si las competencias estatales en juego limitan o no de modo indebido las competencias autonómicas, en particular su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156 CE)” (STC 134/2011, ya citada, FJ 7).
Llegando así, como acabamos de indicar, al examen de los concretos preceptos impugnados, habrá que comenzar por el art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001, pues es el precepto que afirma que el principio de estabilidad presupuestaria, tal como aparece definido en la Ley 18/2001, general de estabilidad presupuestaria, será aplicable a las Comunidades Autónomas.
Debemos remitirnos para la resolución de la cuestión planteada a la STC 134/2011, FJ 8 b), en la que se desestimó la impugnación del art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001, con fundamento en las siguientes apreciaciones y conclusiones que deben ser igualmente aplicables a la desestimación de aquellos otros artículos que se refieren al principio de estabilidad:
“La definición de ‘estabilidad presupuestaria’ se configura como una orientación de la política económica general que el Estado puede dictar ex art. 149.1.13” de la Constitución.
“Este Tribunal en su STC 62/2001, de 1 de marzo, reiterando anterior doctrina, ha considerado legítimo el establecimiento de límites presupuestarios en materias concretas.”
“La legitimidad constitucional de que el Estado, ex arts. 149.1.13 y 156.1 en conexión con el art. 149.1.14 CE, establezca topes máximos en materias concretas a las Comunidades Autónomas en la elaboración de sus presupuestos se extiende, con igual fundamento, a la fijación de topes generales para dichos presupuestos, toda vez que la política presupuestaria es un instrumento de la política económica de especial relevancia, a cuyo través incumbe al Estado garantizar el equilibrio económico general (STC 62/2001, FJ 4).”
“una vez desestimada la impugnación del artículo 3.2 de la Ley 18/2001, que contiene el alcance de dicho principio de estabilidad, procede hacer lo mismo respecto del art. 2 de la Ley Orgánica 5/2001 y desestimar su impugnación.”
A la misma conclusión desestimatoria hemos de llegar respecto de todos aquellos preceptos impugnados que se remiten al concepto de estabilidad utilizado en el art. 3.2 de la Ley 18/2001.
Así, por los mismos motivos debe ser ahora desestimada la impugnación de la disposición adicional única, apartado cuatro que dispone el carácter anual de los presupuestos autonómicos en concordancia con los del Estado y su sometimiento al principio de estabilidad presupuestaria.
Como ya dijimos en la STC 134/2011, FJ 8 e), “el principio de estabilidad es el único aspecto sobre el que se contiene una argumentación de reproche, debiendo desestimarse con la misma fundamentación que en los casos anteriores”.
El art. 3 de la Ley Orgánica 5/2001 sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaría por las Comunidades Autónomas, se impugna por los mismos motivos que los artículos anteriores.
Artículo 3. Cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaría por las Comunidades Autónomas.
Es de destacar que aunque tal precepto no fue impugnado en el recurso que dio lugar a la STC 134/2011, le son plenamente aplicables los mismos argumentos reproducidos por lo que procede desestimar su impugnación.
Con igual argumentación se desestimó en la STC 134/2011, FJ 8 c) la impugnación del art. 5, segundo inciso de la Ley Orgánica 5/2001, que dispone:
Artículo 5. Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
…Tanto el Consejo como las Comunidades Autónomas en él representadas deberán respetar, en todo caso, el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria.
El precepto supone “una reiteración del contenido del art. 3.2 de la Ley 18/2001 de manera que, por consecuencia de lo dicho respecto de este último precepto, debemos desestimar también la impugnación” (STC 134/2011, loc. cit.).
Procede igualmente la desestimación de la impugnación de los arts. 6 (apartados 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001,
Artículo 6. Objetivo de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas.
Debemos remitirnos a la, tantas veces citada, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8 d), en la que desestimamos su impugnación con fundamento en las siguientes apreciaciones y conclusiones:
“ninguna vulneración de la autonomía política y financiera … supone … la fijación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas del ‘objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas’ [pues] es una cuestión que por su naturaleza y alcance afecta, sin duda, a ‘la garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general’ [art. 2.1 b) LOFCA] y ha de ser adoptada, de acuerdo con nuestra doctrina ‘con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema’.”
“Lo propio acaece respecto del art. 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, que se limita a establecer que, si no se alcanzase un acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas acerca de ‘los objetivos individuales de estabilidad presupuestaria” de cada Comunidad Autónoma, éstas deben elaborar y liquidar sus presupuestos “en situación, al menos de equilibrio’, pues al precepto le es de aplicación todo lo que se acaba de razonar.”
“En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 6.3 y 4 de la Ley Orgánica 5/2001.”
Los recurrentes impugnan igualmente el artículo 8 de la Ley Orgánica 5/2001 cuyo tenor es el siguiente:
Artículo 8. Corrección de las situaciones de desequilibrio.
Debemos igualmente aplicar la doctrina recogida en la ya mencionada STC 134/2011, FJ 11, a la hora de desestimar la impugnación del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001 que dispone el procedimiento de corrección de las situaciones de desequilibrio, pues tal como afirmamos:
“partiendo de la legitimidad del establecimiento por el Estado del principio de estabilidad presupuestaria, debemos atribuir igual legitimidad al criterio de que cuando dicho principio no se atienda en el momento de la aprobación del presupuesto o se constate su incumplimiento en la liquidación del mismo, el Estado imponga ex art. 149.1.13 CE la elaboración por las Comunidades Autónomas correspondientes de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio, pues de no hacerse así quedaría sin efecto el objetivo de estabilidad y, por consecuencia, la citada competencia del Estado, a cuyo través éste ha de garantizar el equilibrio de la política económica general (STC 62/2001, FJ 4, con remisión a otras).”
“no vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la necesaria elaboración por las Comunidades Autónomas del plan económico-financiero cuando los presupuestos autonómicos se aprueben o liquiden con desequilibrio, ni tampoco lo hace su examen por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y la presentación de un nuevo plan cuando el anterior no garantice el cumplimiento del objetivo de estabilidad. Lo mismo ocurre cuando, concurriendo las circunstancias imprevistas a que se refiere el apartado 8 del art. 8, la propia Comunidad Autónoma remita un plan rectificativo al Consejo de Política Fiscal y Financiera.”
“la comprobación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de la idoneidad de las medidas del plan económico-financiero no puede considerarse como un simple mecanismo de control de la actividad presupuestaria de las Comunidades Autónomas, pues los presupuestos autonómicos, al igual que ocurre con los planes hidrológicos de cuenca, ‘inciden en la actividad de diferentes Administraciones públicas —la de las Comunidades Autónomas, en primer lugar, pero también las del Estado y otros entes territoriales e institucionales— siendo patente tanto su directa relación con la ordenación general de la actividad económica como la obligación de respetarlas que a todas ellas incumbe’, pues si cada Comunidad Autónoma pudiera instrumentar libremente y sin homogeneidad las medidas de adecuación al objetivo —en este caso incumplido— de estabilidad presupuestaria, dicho objetivo resultaría de difícil o imposible cumplimiento. Es, pues, a través de medidas de coordinación en el seno del órgano establecido por el legislador orgánico en cumplimiento de la Constitución (art. 157.3 CE), como se garantiza el cumplimiento de la política económica de estabilidad presupuestaria del Estado.”
Asimismo, no cabe sino la desestimación de la impugnación de la disposición adicional única, apartado 1.
Como ya dijimos en la STC 134/2011, FJ 8 e), “la concepción de la estabilidad presupuestaria en términos de equilibrio o superávit que tiene el precepto impugnado se aviene con las competencias del Estado previstas en el art. 149.1.13 y 14 CE, competencias que se ejercen en el marco multilateral de coordinación y cooperación previsto por el legislador orgánico. Por tanto, debemos desestimar la impugnación de este apartado uno de la disposición adicional única de la Ley Orgánica 5/2001.”
Corresponde igualmente aplicar la argumentación realizada en la STC 134/2011, para desestimar la impugnación de la disposición adicional única (apartado 2) de la Ley Orgánica 5/2001.
Tal como argumentamos en la STC 134/2011, FJ 11, “la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de la facultad de emitir informes y de adoptar acuerdos en relación con la aplicación efectiva del objetivo de estabilidad presupuestaria se adecua a las competencias de coordinación y cooperación que son propias de dicho Consejo”, por lo que debe ser desestimada la impugnación.
Finalmente se recurre la disposición adicional única (apartado 3 de la Ley Orgánica 5/2001.
3. Para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación de crédito público, las Comunidades Autónomas precisarán autorización del Estado. Para la concesión de la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria definido en el artículo 2.1 b) de la presente Ley.
Nos remitimos, asimismo, para la desestimación de la impugnación del precepto a la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8 e), y a lo argumentado entonces “la necesaria autorización del Estado de las operaciones de crédito que pretendan realizar las Comunidades Autónomas cuando se constate a través de la información suministrada por éstas el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, según prevé el precepto impugnado, no vulnera la autonomía política y financiera de la Generalitat, pues ambas encuentran su límite en las competencias del Estado del art. 149.1.11 y 13 CE”.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra los arts. 2, 3, 5, 6 (apartados 3 y 4), 8 (apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7 y 8) y la disposición adicional única (apartados 1, 2, 3 y 4) de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.
STC 157/2011, 18 de Octubre de 2011
STC 187/2011, 23 de Noviembre de 2011
SAP Barcelona 202/2010, 30 de Marzo de 2010
SAN, 21 de Junio de 2006
STSJ Murcia 610/2001, 31 de Julio de 2001
STSJ Galicia , 24 de Septiembre de 2001
STSJ Castilla-La Mancha 944/2006, 6 de Junio de 2006

References: artículo 156
 artículo 149
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3

Artículo 3

Artículo 5
 artículo 8

Artículo 6
 artículo 8

Artículo 8
 artículo 2