Source: https://leg16.camera.it/561?appro=601&Introduzione+di+filtri+nel+processo+civile
Timestamp: 2020-06-05 18:23:16+00:00

Document:
Alle origini dell'intervento legislativo: alcuni dati statistici
Il filtro in appello
Il filtro in Cassazione
Nel corso della XVI legislatura il legislatore ha tentato varie strade per ridurre il numero delle controversie civili, alleggerendo il carico degli uffici giudiziari e conseguentemente recuperando velocità al processo. Va in questa direzione la disciplina della mediazione delle controversie civili e commerciali, pensata dal Governo come condizione di procedibilità dell'azione civile relativamente ad alcune controversie, prima dell'intervento della Corte costituzionale. Ma vanno in questa direzione anche l'introduzione prima del "filtro in Cassazione", ad opera della legge di stabilità 2012, e poi - soppresso quell'intervento - del "filtro in appello", ad opera del decreto-legge 83/2012.
Come affermato dal Primo presidente della Corte di Cassazione, nella relazione di inaugurazione dell'anno giudiziario 2013, «non può esservi dubbio che un sistema di giustizia sarà sempre più efficiente quanto più diffusa e crescente sarà la consapevolezza che il “fattore tempo” è una condizione imprescindibile del “rendere giustizia”, in particolare in un sistema economico integrato nel quale le scelte imprenditoriali includono nell’analisi degli investimenti anche (e non in uno spazio residuale) l’efficacia e la rapidità della risposta giudiziale». Lo stesso Presidente ha evidenziato come nel 2012 si sia registrato un decremento del 4,5% della pendenza complessiva dei procedimenti dai 5.640.130 del 30 giugno 2011 ai 5.388.544 del 30 giugno 2012. Ciò è sia l’effetto della significativa diminuzione delle sopravvenienze, pari al 3,7%, che della sostanziale tenuta del numero delle definizioni (con una diminuzione dell’appena lo 0,1%). E ciò nonostante «il sistema sconti ancora il pesante carico del cd. “arretrato”, che finora si è dimostrato una montagna insensibile alla pur costante e generosa attività di erosione posta in essere nei diversi programmi di gestione dai dirigenti, nel difficile quadro di rilevante riduzione del personale, sia per quanto riguarda i magistrati, sia per quanto riguarda il personale amministrativo, che senza dubbio influisce negativamente (e in modo considerevole) sulle potenzialità delle strutture organizzative».
Le tabelle che seguono forniscono alcune serie statistiche sulla durata dei procedimenti civili nel triennio 2008-2010 forniti dal Ministero della giustizia, Direzione generale di statistica (la prima serie storica è stata elaborata dalla Corte di cassazione. Si vedano anche le più recenti elaborazioni statistiche della stessa Corte).
Durata media effettiva (in giorni) dei procedimenti definiti con sentenza
Ufficio 2008 2009 2010 2010 vs 2008 (%)
Corte di appello 1.197 1.276 1.301 +8,7
Tribunale ordinario 1.108 1.118 1.111 +0,3
Giudice di pace 533 544 582 +9,25
Durata media effettiva dei procedimenti definiti con sentenza (in giorni)
2010 vs 2008 (%)
Serie storica della durata media (in mesi) dei procedimenti civili definiti con provvedimento, per sezione
Gli articoli 348-bis e 348-ter del codice di procedura civile
L’articolo 54 del decreto-legge 83/2012 (convertito dalla legge 134/2012) interviene sulla disciplina delle impugnazioni, sia di merito che di legittimità. In particolare, la disposizione (comma 1, lett. a) introduce nel codice di procedura civile gli articoli 348-bis e 348-ter, attraverso i quali disciplina il filtro di inammissibilità dell’appello.
Ai sensi dell'art. 348-bis, tale filtro opera sulla base di una prognosi rimessa alla discrezionalità dello stesso giudice del gravame, basata sulla ragionevole fondatezza dell’impugnazione (l’impugnazione è inammissibile “quando non ha una ragionevole probabilità di essere accolta”) (primo comma). Dall’introduzione di tale filtro derivano le ulteriori novelle al codice di procedura civile. Lo schema che viene introdotto nel processo civile si basa, quindi, su una selezione preventiva delle impugnazioni meritevoli di trattazione (la citata relazione rileva che il 68% degli appelli si concludono con la conferma della sentenza di primo grado): quando il giudice rilevi l’infondatezza di merito dell’impugnazione, dichiara l’inammissibilità dell’impugnazione con ordinanza, spogliandosi del gravame. In tal caso, la decisione di primo grado sarà ricorribile per cassazione.
Nel caso contrario (di ammissione dell’appello) il giudice procede alla trattazione, senza adottare alcun provvedimento.
Il filtro di inammissibilità non può essere applicato se il gravame concerne (secondo comma).
le cause in cui è obbligatorio l’intervento del PM. Si tratta delle cause che egli stesso potrebbe proporre; delle cause matrimoniali, comprese quelle di separazione personale dei coniugi; delle cause riguardanti lo stato e la capacità delle persone; degli altri casi previsti dalla legge (transazione nei giudizi di falso, art 1968 c.c.; querela di falso, art. 221 c.p.c..; apposizione d’ufficio dei sigilli, art. 754 c.p.c.) (lett. a);
l’appello all’ordinanza di cui all’art. 702-ter, sesto comma, che decide in sede di procedimento sommario di cognizione (lett. b).
Il nuovo articolo 348-terdel codice di procedura civile detta disposizioni sulla pronuncia d’inammissibilità dell’appello. L’ordinanza d’inammissibilità è adottata dal giudice in sede di prima udienza di trattazione (art. 350 c.p.c.) ed è “succintamente motivata” anche con il rinvio ad elementi di fatto riportati negli atti di causa ed a precedenti conformi; l’ordinanza pronuncia anche sulla condanna alle spese ex art. 91 (primo comma). Una modifica introdotta nel corso dell'esame parlamentare ha esplicitamente stabilito che l'ordinanza è adottata "sentite le parti". L’inammissibilità può essere dichiarata solo quando la prognosi di infondatezza del gravame sussista sia per l’appello principale che per quello incidentale; in caso contrario, il giudice dovrà trattare tutte le impugnazioni proposte contro la decisione di primo grado (secondo comma). Come accennato, se l’appello è dichiarato inammissibile ai sensi del nuovo articolo 348-bis, la sentenza di primo grado è ricorribile per cassazione; il termine di venti giorni per il ricorso decorre dalla comunicazione o notifica dell’ordinanza che ha pronunciato l’inammissibilità dell’appello (terzo comma).
Il ricorso per cassazione - quando l’ordinanza di inammissibilità dell’appello ex art. 348-bis è fondata sulle stesse ragioni, inerenti alle questioni di fatto, poste alla base della sentenza di primo grado appellata – viene, tuttavia, limitato ai soli motivi attinenti alla giurisdizione, alla violazione delle norme sulla competenza (quando non è prescritto il regolamento di competenza), alla violazione o falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro, alla nullità della sentenza o del procedimento (art. 360, primo comma, nn. 1-4, c.p.c.) (quarto comma). Fuori delle ipotesi di cause in cui è obbligatorio l’intervento del PM (art. 348- bis, secondo comma, lett. a) la limitazione nei motivi del ricorso per cassazione (art. 348-ter, quarto comma) si applica anche al ricorso per cassazione a seguito della cd. doppia conforme (sentenza di appello che conferma la sentenza di primo grado) (quinto comma).
Il comma 2 dell'articolo 54 prevede una disciplina transitoria che stabilisce l’applicabilità della riforma del filtro di inammissibilità (nonché delle ulteriori nuove disposizioni relative alla forma dell'appello, v. infra) ai giudizi di appello introdotti con ricorso depositato o con citazione di cui sia stata richiesta la notificazione dal trentesimo giorno successivo a quello della data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge (ovvero dal 12 settembre 2012).
La disciplina del filtro in appello non si applica al processo tributario (di cui al decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546) mentre trova applicazione nelle cause di lavoro e per quelle inerenti la disciplina delle locazioni, rispetto alle quali il legislatore ha itrodotto alcune norme di coordinamento. In particolare:
aggiungendo l'art. 436-bis c.p.c., che rende applicabile anche alle cause di lavoro la descritta disciplina del filtro di inammissibilità dell’appello di cui agli artt. 348-bis e 348-ter del codice processuale civile;
novellando l’art. 447-bis c.p.c., che rende applicabile (tramite il richiamo all’art. 436-bis) la stessa disciplina alle controversie in materia di locazione, di comodato e di affitto.
Le ulteriori novelle all'istituto dell'appello
L'articolo 54 del decreto-legge 83/2012 novella anche altre disposizioni sull'appello contenute nel codice di procedura civile. In particolare:
modifica l’articolo 342 c.p.c., in tema di forma dell’appello, per specificare i requisiti relativi alla motivazione dell'atto. La disposizione prevede che la motivazione dell'appello deve contenere, a pena di inammissibilità, l'indicazione delle parti del provvedimento che si intendono appellare e delle modifiche che vengono richieste alla ricostruzione del fatto compiuta dal giudice di primo grado, nonché l'indicazione delle circostanze da cui deriva la violazione della legge e della loro rilevanza ai fini della decisione impugnata. Per quanto riguarda il rito del lavoro, il legislatore è intervenuto anche sull'articolo 434 c.p.c., modificando la disciplina dell'atto introduttivo del giudizio di appello in modo conforme a quanto previsto dalle modifiche apportate all'articolo 342.
La disposizione, in particolare sostituisce il primo comma del citato articolo 434 il quale, nella nuova formulazione, stabilisce che il ricorso in appello deve contenere le indicazioni prescritte dall'articolo 414, che l'appello deve essere motivato e che la motivazione dell'appello deve contenere, a pena di inammissibilità l'indicazione delle parti del provvedimento che si intendono appellare e delle modifiche che vengono richieste alla ricostruzione del fatto compiuta dal giudice di primo grado, nonché l'indicazione delle circostanze da cui deriva la violazione della legge e della loro rilevanza ai fini della decisione impugnata.
modifica l'articolo 345 c.p.c. sopprimendo, al terzo comma, le parole "che il collegio non li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa ovvero". In conseguenza di tale modifica l'ammissione di nuovi mezzi di prova e di nuovi documenti nel giudizio di appello risulterà limitata ai soli casi in cui la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile. Rimane in ogni caso ferma la possibilità di deferire il giuramento decisorio.
La riforma del 2012 ha modificato anche l'articolo 702-quater del codice di procedura civile, relativo alla disciplina dell'appello nel procedimento sommario di cognizione. La disposizione è volta a prevedere che, in tale sede, nuovi mezzi di prova e nuovi documenti possano essere ammessi quando il collegio li ritenga non solo rilevanti - come precedentemente previsto - ma indispensabili ai fini della decisione. Rimane ferma inoltre la disposizione relativa alla possibilità di disporre nuovi mezzi di prova e nuovi documenti quando la parte dimostri di non aver potuto proporli nel corso del procedimento sommario per causa ad essa non imputabile.
La riforma del giudizio di Cassazione nella legge 69/2009
L'articolo 47 della legge 69/2009 ha introdotto il c.d. "filtro in Cassazione", ossia di un esame preliminare di ammissibilità dei ricorsi in Cassazione, affidato dal primo presidente ad un’apposita sezione, di regola composta da magistrati appartenenti a tutte le sezioni della Corte di cassazione.
L'obiettivo del legislatore è tutelare la funzione nomofilattica, perseguita sempre più a fatica dalla Corte di Cassazione, costretta ad inseguire, come dimostrano i dati statistici, in affanno rispetto all'arretrato, una mole di ricorsi tale da privare di significato l'espressione Suprema Corte.
In particolare, la riforma del 2009 ha inserito nel codice di procedura l'articolo 360-bis, rubricato Inammissibilità del ricorso, in base al quale il ricorso è inammissibile:
quando il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e l’esame dei motivi non offre elementi per confermare o mutare l’orientamento della stessa. La disposizione trova applicazione in tutte le ipotesi in cui sono denunciate «questioni di diritto» e coesistono due requisiti: a) è impugnato un provvedimento giurisdizionale che ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e b) sono articolati motivi di ricorso che non offrano elementi per confermare o mutare l'orientamento già sposato dalla Corte di legittimità. La ricorrenza di uno solo di essi non determina l'inammissibilità del ricorso. Affinché essa possa trovare applicazione, è quindi necessario che vi sia una «giurisprudenza della Corte» sulla quale misurare l'inammissibilità del ricorso. La riforma sposta in definitiva dal terreno dell'infondatezza a quello dell'inammissibilità una valutazione sul merito della questione di diritto che già la Corte di cassazione era chiamata a compiere.
quando è manifestamente infondata la censura relativa alla violazione dei princìpi regolatori del giusto processo.
L'introduzione dell'art. 360-bis implica la modifica anche di altre disposizioni del codice di rito. In particolare:
quanto alle modalità della declaratoria di inammissibilità del ricorso, è modificato l'art. 376 c.p.c., primo comma, nel senso di conferire al primo presidente il potere di assegnare i ricorsi ad «apposita sezione» che verifica se sussistono i presupposti per la pronuncia in camera di consiglio; se la sezione non definisce il giudizio, gli atti sono rimessi al primo presidente, che procede all'assegnazione alle sezioni semplici. La disciplina della sezione cui affidare il vaglio di inammissibilità del ricorso è contenuta nell'articolo 67-bis dell'ordinamento giudiziario (RD 12/1941), rubricato Criteri per la composizione della sezione prevista dall'articolo 376 del codice di procedura civile, che stabilisce che alla sezione siano «chiamati, di regola, magistrati appartenenti a tutte le sezioni».
vengono riformulati, in ragione delle modifiche degli artt. 360-bis e 376, anche gli articoli 375 e 380-bis. Quest'ultimo articolo disciplina il procedimento per la decisione sull'inammissibilità del ricorso.
Lo stesso articolo 47 della legge 69/2009 ha abrogato l'art. 366-bis c.p.c., introdotto con il d.Lgs. 40/2006, ovvero la disposizione che obbligava il ricorrente a concludere ciascun motivo del ricorso «con la formulazione di un quesito di diritto che consenta alla Corte di enunciare un corrispondente principio di diritto».
L'intervento del 2012 sui motivi di ricorso in Cassazione.
Sul ricorso in Cassazione è intervenuto anche l'articolo 54 del decreto-legge 83/2012, che più ampiamente ha disciplinato il c.d. filtro in appello.
In particolare, la riforma è intervenuta sull'articolo 360 del codice di procedura civile, modificando la disciplina dei motivi di ricorso al fine di evitare, secondo la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione del decreto-legge (A.C. 5312), una “strumentalizzazione ad opera delle parti che sta rendendo insostenibile il carico della Suprema Corte di cassazione, come più volte rilevato dal Primo Presidente”.
Il legislatore ha sostituito il n. 5) del primo comma del citato articolo 360 che, nella nuova formulazione, fa esclusivo riferimento a “l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti”. Sono così eliminati dai motivi del ricorso in cassazione quelli inerenti la motivazione della sentenza pronunciata in appello (o in unico grado) ovvero la omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio (primo comma n. 5 nel testo vigente anteriormente all'entrata in vigore del decreto-legge). Con tale modifica si ritorna quindi, sul punto, al testo originario del codice di procedura civile, anteriore alla novella introdotta dalla legge 581/1950.
La disciplina transitoria stabilisce l’applicabilità dei nuovi motivi di ricorso in cassazione alle sentenze pubblicate dal trentesimo giorno successivo a quello della data di entrata in vigore della legge di conversione, e dunque dal 12 settembre 2012.
Inoltre, con una integrazione all’articolo 383 del codice di procedura civile, relativo alle ipotesi di cassazione con rinvio, il legislatore stabilisce che, nelle ipotesi di cui al terzo e quarto comma del nuovo articolo 348-ter (ricorso diretto in cassazione della sentenza di primo grado), se la Corte accoglie il ricorso per motivi diversi da quelli di giurisdizione e di competenza (art. 382), rinvia la causa al giudice che avrebbe dovuto pronunciare sull’appello (dichiarato inammissibile ex art. 348-bis); viene precisata l’applicabilità della disciplina sul giudizio di rinvio prevista del codice di rito (artt. da 392 a 394).
Biblioteca, Legislazione straniera, A.C. 5312 (art. 54 del DL 22 giugno 2012, n. 83): il filtro all’ammissibilità dei ricorsi davanti al giudice civile di secondo grado in Francia, Germania e Regno Unito, Nota informativa sintetica n. 36, 3 luglio 2012

References: sentenza

 sentenza 
 sentenza 
 art. 221
 art. 754
 articolo 348
 art. 91
 articolo 348
 sentenza 
 art. 348
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 434
 articolo 47
 articolo 360
 sentenza 
 articolo 348
 sentenza 
 art. 348