Source: https://svjt.se/svjt/1995/7
Timestamp: 2020-08-03 15:27:00+00:00

Document:
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd | SvJT
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd — radiorättens balansnummer
Av docent JAN ROSÉN
1. Från public service till — ja, vad?
Det s. k. radioreglementet, normer för etablering i eter- eller trådsändande medier, bestämmelser för programinnehåll m. m., som utvecklats under 1900-talet, har under senare år komplicerats högst avsevärt som en följd av den mängd ganska subtila men betydelsefulla skillnader som förekommer i de lagregler som numera är inriktade på antingen mark-, tråd- eller satellitsändningar och som dessutom upprätthåller vissa skillnader också inom respektive kategori.
Hela regelverket är nu åter i stöpsleven,1 trots hög legislativ verksamhet under det allra senaste decenniet, och åsyftas få en mer koncentrerad framställning, något som väl i och för sig bara kan välkomnas. Även i det framlagda förslaget framträder dock alltjämt ett mycket intrikat regelsystem. Detta följer bl. a. av att lagstiftaren sett sig föranledd att söka sammanlänka så motspänstiga fenomen som vidsträckt yttrandefrihet och programpolitiska krav, numera med en normerande bas i yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), YGL, internationella konventioner och EG-direktiv, framför allt EG:s s. k. TV-direktiv.2 Dessutom eftersträvas en legal styrning av komplicerade etablerings-, finansierings- och andra marknadsrättsliga förhållanden, i viss mån färgade av ganska sent tillkomna överväganden om motverkande av maktkoncentration på etermedieområdet, liksom det förhållande att reglerna söker balansera regionalt relativt nationellt verkande programverksamheter. Överblickbarheten har knappast underlättats av alla dessa hänsyns nedslag i lagverken, inte heller den precisa och smidiga tillämpningen.
Redan det nyss sagda indikerar att en analys av radioreglementet möter åtskilliga praktiska problem. Emellertid förekommer ytterligare ett fenomen som en viktig komponent i regelsystemet och med ganska säregna rättsliga konsekvenser; ett studium av svensk radiorätt kan nämligen knappast ske utan ett perspektiv på den
1 SOU 1994:105, Ny lagstiftning om radio och TV. 2 Rådets direktiv 89/552/EEG, återgivet bl. a. i SOU 1992:31 s. 211.
8 Jan Rosén SvJT 1995 public service-tanke som genomsyrat och alltjämt genomsyrar lagstiftningen.
Sedan allra första början har svenska radio- och, sedermera, TVsändningar kontrollerats inom ramen för ett normsystem som avses skapa ett etermedieutbud till ”allmänhetens tjänst”, sålunda besjälat av en public service-tanke av brittisk modell. I Storbritannien byggde den på uppfattningen att målet för radio och TV var att informera, undervisa och underhålla. Den brittiska public servicetraditionen blev sedan den viktigaste inspirationskällan för radio- och TV-verksamheten i vart fall för de nordiska länderna. Det gäller främst kravet på radio- och TV-företagens oberoende och synen på public service-företagens folkbildningsuppgift. I andra västeuropeiska länder har utvecklingen följt olika banor. I de flesta europeiska länder valde man dock att alltsedan slutet av 1920-talet organisera radiosändningarna i form av nationella monopol där ett eller flera allmännyttiga företag fick sändningsrättigheter.
Det ursprungliga argumentet för att ge de nationella radioföretagen monopol var att fri etablering ansågs omöjlig på grund av den begränsade tillgången på frekvenser. Ett ofta anfört argument har också varit att radion hade en sådan påverkanskraft att en reglering var nödvändig för att massmedierna inte skulle missbrukas i politiskt eller kommersiellt syfte och att radion hade en viktig uppgift i folkbildningens tjänst; därför skulle sändningsrätten förbehållas allmännyttiga företag med ett public service-uppdrag. I regel placerades TV-sändningarna i samma organisation och regelsystem som radiosändningarna.3 Mönstret upprepades när TV introducerades kring 1950. I Sverige fick AB Radiotjänst år 1925 ensamrätten till radiosändningar. År 1956 beslutade riksdagen att även televisionen skulle sändas av ett monopolföretag och finansieras med avgifter.
Sedan dess har public service-verksamheten byggts ut i betydande omfattning och stöpts om organisatoriskt flera gånger. Idag finns tre radio- och TV-företag med public service-uppgifter: Sveriges Television (Program 1 och TV 2), Sveriges Radio (P1–4) och Sveriges Utbildningsradio (som sänder utbildningsprogram och även andra programtyper i SVT:s och SR:s kanaler). Vad som likväl kvarstår inom detta i och för sig mycket stora utbud är, förutom att regeringens tillstånd krävs för sändningsverksamheten, den grundläggande principen om programföretagens redaktionella självständighet, liksom kraven på programföretagen att tillhandahålla ett kvalificerat och mångsidigt utbud av program och att programutbudet skall kunna tas emot av hela befolkningen. Vidare har
3 Jfr t. ex. Ds 1994:76, En radio och TV i allmänhetens tjänst.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 9
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 9 principen att sändningarna skall finansieras genom avgifter behållits oförändrad för public service-företagens vidkommande. Det är dock en rad faktorer som sammantagna ger public service-företagen deras karakteristika. I Kulturdepartementets promemoria Ds 1994:76 sammanfattas den svenska modellen för radio och TV i allmänhetens tjänst i följande sentenser:
— programmen skall kunna tas emot i hela landet
— redaktionell självständighet
— opartiskhet och saklighet
— programverksamheten skall som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer, alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet
— mångsidigt programutbud
— minoritetsprogram
— folkbildningsambitioner
— decentralisering
Innebörd och faktisk konsekvens av ett och annat av dessa omdömen kan väl ifrågasättas. Under alla omständigheter har dessa förhållanden för public service-företagens programverksamhet hittills fått genomslag i dels radiolagen (1966:755) och dels i de avtal som tecknas mellan regeringen och programföretagen. De tre programföretagens löpande sändningstillstånd gäller till och med utgången av år 1996. Emellertid får man som sagt dock inte bortse från att all programverksamhet i radiosändningar till allmänheten numera försiggår mot den normativa fond som YGL erbjuder, till vilken vi återkommer nedan under punkt 3.
2. Public service-företagens omgivning
Om kraven på och förutsättningarna för public service-företagen i mycket stått fast under åtskilliga decennier så har deras omvärld förändrats desto mer bara under det senaste decenniet, något som också resulterat i ett väsentligt utbyggt och tämligen svårhanterligt radioreglemente, nämligen det som numera främst består av närradiolagen (1982:459), lokalradiolagen (1993:120), lagen (1986:3) om rundradiosändningar av finländska televisionsprogram, lagen (1981:508) om radiotidningar, lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten, lagen (1992:2027) om kabelsändningar till allmänheten, lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område samt lagen (1966:78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet. De
10 Jan Rosén SvJT 1995 nämnda lagarna föreslås upphävda genom det betänkande som framlagts i juni 1994 för att i stället, utan särskilt långtgående materiella förändringar, komma att uttryckas i en ny och mer omfattande radiolag jämte en lag om koncessionsavgift för radio och TV.4 Mer i detalj kan noteras att det år 1984 öppnades möjligheter till radio- och TV-sändningar via kabel. Idag sänds närmare 150 TVkanaler ut från satelliter över Europa, varav ca 80 kan tas emot i Sverige av enskilda direkt via antenn i bostaden eller via anslutning till kabelanläggningar. Totalt ca 35 kanaler vidaresändes i svenska kabelnät i juni 1994.5 Sju satellit-TV-kanaler är för närvarande särskilt inriktade mot den svenska publiken med dylika egensändningar, nämligen TV 3, TV 4 (som dessutom och huvudsakligen sänder i det rikstäckande marknätet) och Femman (tidigare TV 5 Nordic) samt filmkanalerna TV 1000, FilmMax, FilmNet Plus och FilmNet The Complete Movie Channel. De fyra sistnämnda är abonnentfinansierade under det att de tre förstnämnda är reklamfinansierade. Inget av dessa programföretag behöver något tillstånd av en svensk myndighet till sina satellitsändningar, eftersom sådana sändningar under inga omständigheter kräver tillstånd. Om det dessutom, såsom t. ex. i fallet TV 3, rör det sig om sändningar från ett utländskt bolag och från utlandet (London), berörs sändningarna inte alls av radiolagen eller den nya satellitlagen.
Att enskilda personers mottagning av satellitsändningar via egen (parabol-)antenn inte kräver tillstånd ter väl sig numera självklart. Viktigare är kanske att notera, att inte heller samtidig och oförändrad vidaresändning i kabelnät av radiosändning till allmänheten, oavsett om det rör sig om en ursprunglig satellitsändning eller en radiosändning från marksändare, kräver särskilt radiorättsligt tillstånd. Den s. k. must carry-principen gäller dock för kabelnät som vidaresänder annat än sådant som kommer från sändare på jordytan, dvs. en skyldighet tillse att de kabelanslutna också kan ta emot public service-företagens och TV 4:s sändningar, 6 § kabellagen. En annan sak är att bl. a. upphovsrättsliga regler kräver att även vidaresändningar skall ske efter vederbörlig tillståndsgivning, något som på det området ordnas genom generella s. k. avtalslicenser som omtalas i 26 f § och 26 i § upphovsrättslagen.
Det finns också programkanaler som enbart är tillgängliga för dem som är anslutna till kabelnät, såsom de mer eller mindre rikstäckande kabelsändningarna Z-TV, TV-shop, TV 6 och TV 21, av
4 Se not 1 ovan. 5 Se SOU 1994:105 s. 88 ff.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 11
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 11 vilka TV-Shop dock har övergått till att sända före och efter ordinarie programblock i satellitsända kanaler.6 Det är här fråga om kommersiella, dvs. reklamfinansierade, TV-kanaler, vilka tillhandahålles som en nätinnehavares egensändning, eller en sådan sändning av den som träffat avtal med en nätinnehavare. Det ställs inga särskilda krav på programinnehållet i sådana kabelsändningar. Inte heller behövs tillstånd för att sända program i kabel, lika litet som i satellit-sändningar. Av YGL framgår som sagt, att varje svensk medborgare och juridisk person har rätt att sända radioprogram via tråd. Dock ställer kabellagen vissa krav, t. ex. den s. k. must carryprincipen. Dessutom gäller vissa rudimentära regler i fråga om reklamsändningar liksom för programinnehållet i övrigt, nämligen mot att det inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp, något som i grunden följer av 3 kap. 1 § YGL.
Nyss nämnda kabelsändningar måste hållas isär från lokala kabelsändningar, vilka ombesörjes av ett lokalt kabelsändarföretag, främst ideella föreningar, stiftelser och (oftast) kommuner, som efter ansökan numera förordnas av Radio- och TV-verket, för en eller flera kommuner. I sådana sändningar får inte förekomma reklam, men väl sponsring. Skälet till dessa krav på programinnehållet är att sådant lokalt sändarföretag genom sitt förordnande erhållit en rätt att få utrymme i lokal kabelsändning, nämligen såtillvida som innehavare av kabelnät som når fler än 100 bostäder kostnadsfritt måste upplåta en kanal för det förordnade företagets räkning, en rätt som bedömts inte kunna förenas med kommersiella anspråk på att också få sända reklam. I dessa ickekommersiella sändningar måste tillståndshavaren dessutom värna om ”vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet” och skall också sträva efter allsidighet i programverksamheten. Ett knappt trettiotal lokala kabelsändarföretag har hittills fått sådant förordnande.7 Public service-företagen har också fått konkurrens i det reguljära marknätet. I november 1991 fick TV 4 sändningstillstånd för den tredje markbundna TV-kanalen. För dess sändningar gäller samma krav på opartiskhet, saklighet och hänsyn till demokratiska värden som för Sveriges Television. I det särskilda avtalet mellan regeringen och TV 4 har bestämts att TV 4 skall sända ett mångsidigt programutbud av god kvalitet. Statens krav på TV 4:s programinnehåll kan dock inte fullt ut jämställas med de som ställs på t. ex. Sveriges Television.
6 Jfr avsnitt 5.1 nedan. 7 Se Ds 1994:105, Regler och villkor för ny marksänd TV, s. 14.
12 Jan Rosén SvJT 1995 TV 4 har i sin tur upplåtit sändningsutrymme i sin kanal till lokala TV-bolag, så kallade fönster, såsom TV Stockholm, vilkas sändningar omfattas av TV 4:s avtal med staten om som TV 4 därmed ansvarar för. Sådana bolag är formellt fristående från TV 4, men TV 4 har i allmänhet ett inte oväsentliga ägarintresse i dem, förutom att man således iklätt sig ett radiorättsligt ansvar för programverksamheten i desamma.8 Dessa bolag bör givetvis inte sammanblandas med sådana regionala sändningar som ligger i TV 2:s kanal.9 Dessutom föreligger när detta skrivs (november 1994) ett förslag, utarbetat inom Kulturdepartementet, om att öppna för möjligheten att etablera ytterligare en marksänd TV-kanal, för vilken föreslås komma att gälla samma villkor i fråga om reklam, sponsring och sändningarnas innehåll som för TV 4.10 Vad särskilt gäller ljudradiosidan fick Sveriges Radio konkurrens utifrån redan år 1979 då närradion introducerades, varigenom gavs möjlighet för lokal föreningsradio av begränsad räckvidd, dvs. ett slags föregångare i ljudradio till lokal TV-sändning i kabelnät. Tanken var och är att närradion skall vara en åsiktsradio på ideell grund. Av detta skäl krävs tillstånd till sådana sändningar och tillstånd ges bara till vissa ideella organisationer och församlingar m. fl. som uppfyller de villkor som bestämts i 4 § närradiolagen. För närvarande är ca 1 600 organisationer verksamma i närradion. Något renodlat ideellt budskap är det dock inte fråga om numera, alldenstund närradion öppnades för reklamsändningar den 1 april 1993, nämligen samtidigt som den nya lokalradiolagen trädde i kraft.11 Det var således under 1993 som sändningarna av privat reklamfinansierad lokalradio startade. Även sådana sändningar kräver tillstånd. Den sökande som förbinder sig att betala den högsta årliga avgiften till staten för en viss sändningsfrekvens/sändningsområde får tillståndet, således via ett auktionsförfarande, såvida mer än en sökande förekommer. Den interimistiskt arbetande Styrelsen för lokalradiotillstånd, numera ersatt av Radio- och TV-verket, hann fördela 58 sändningstillstånd för privat lokalradiosändning. Vid auktionen den 24 november 1994 fördelades ytterligare 23 tillstånd, inalles finns således 81 lokalradiostationer.
8 I TV 4:s kanal sänds bl. a. TV 4 Göteborg, TV Skåne, TV Fyrstad, TV Botnia, TV Sundsvall, TV Stockholm och TV Sydost. 9 Här förekommer bl. a. ABC, Nordnytt, Mittnytt, Tvärsnytt, Sydnytt, Östnytt, Smålandsnytt och Gävle/Dalanytt. 10 Se Ds 1994:105, särskilt s. 26 ff. 11 Se också nedan under p. 5.3.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 13
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 13 För lokalradion förekommer just inte något annat krav på sändningarna än att minst en tredjedel av programmen skall vara framställda för den egna verksamheten samt de rudimentära reglerna för reklam och sponsring. Det krav på opartiskhet och saklighet som 6 § radiolagen underkastar i princip alla marksändande programföretag gäller således inte för lokalradion, lika litet som för närradion. Det har dock sin mediepolitiska betydelse, att tillstånd inte får ges till någon som utger en dagstidning eller som har ett bestämmande inflytande över ett företag som ger ut en dagstidning. Med dagstidning förstås här en ”allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär, som normalt utkommer med minst ett nummer varje vecka”, 7 § lokalradiolagen. Den bakomliggande tanken är förstås att söka motverka åsiktsmonopolisering och mediekoncentration och att befordra mångfald. Svårigheterna att lagstiftningsvägen faktiskt åstadkomma sistnämnda fenomen har dock visat sig betydande och skall något mer belysas nedan i avsnitt 5.3.
Det gamla radio- och TV-monopolet, byggt på public service-tankens krav på programinnehåll och regeringens eller särskild myndighets koncession till sändningsverksamhet har således om inte luckrats upp, så i vart fall kringgärdats av dels satellit- eller kabeldistribuerade egensändningar, dels vidaresändning i kabelnät av radio- och TV-utbud från bl. a. satelliter, allt sådant får ske utan särskilt sändningstillstånd, dels lokalt kabelsändarföretags informativa sändningar, dels närradions lokala föreningsradio och dels den privata lokalradions reklamfinansierade radiostationer; de tre senare förutsätter sändningstillstånd av radio- och TV-verket.
Idag har något mer än hälften av befolkningen i Sverige möjlighet att ta emot kabel- eller satellitprogram. Även tillgången till radioprogram varierar. På vissa orter har hushållen tillgång till både Sveriges radios fyra programkanaler och flera privata lokalradiokanaler och närradio. Andra kan bara ta emot Sveriges Radios program. Vid en mätning under de nitton första veckorna 1994 visade det sig att 54 % av tittartiden ägnades åt Sveriges Televisions program under den perioden. I fråga om radiolyssnande har public service-företagen en ännu starkare ställning. Public service-företagens framträdande position synes vara allt annat än unik för Sverige; motsvarande förhållanden bekräftas i de flesta europeiska länder, trots den ökade konkurrensen.12
3. Grundlagsinflytande i regelsystemet
För att rätt förstå radioreglementet bör man ha en bild av hur den relativt nya yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), den trädde i kraft 1
12 Se Ds 1994:76 s. 10 f.
14 Jan Rosén SvJT 1995 januari 1992, inverkar direkt och indirekt på radioreglementet. YGL ger nämligen både en bas och en ram för svensk radiorätt. Det sker genom att den i första rummet erbjuder ett grundläggande skydd mot myndigheters ingripanden i programverksamhet. Men den pekar också ut i vilka hänseenden som bestämmelser faktiskt får meddelas i vanlig lag utan att komma i konflikt med yttrandefriheten, något som fått genomslag i det nätverk av laggivna regler som på ovan antytt vis utgör huvuddelen av radioreglementet.
Till detta reglemente hör emellertid också de avtal som staten av gammalt träffat med programbolag som sänder i det rikstäckande marknätet. Denna avtalskonstruktion har tillämpats nästan lika länge som själva ljudradiomediet. Men avtalen visar sig vid närmare betraktande varken ha rang av författning eller ens avtal i vanlig civilrättslig mening, utan framstår närmast som det allmännas direktiv för verksamheten. Lagrådet har tidigare ställt sig kritiskt till denna avtalskonstruktion, bl. a. därför att yttrandefrihetsbegränsningar genom avtal, oavsett om de meddelas i lag eller ej, saknar stöd i RF.13 Emellertid har den nya YGL bringat viss reda i denna problematik genom att uttryckligen ha gjort det möjligt att genom såväl lag som ”avtal” av förevarande slag meddela föreskrifter eller villkor för programinnehåll.
YGL har som bekant avseende på ”tankar, åsikter och känslor” och ”uppgifter” som förmedlas i ljudradio, television, film, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Den bygger på samma grundsatser som tryckfrihetsförordningen (TF), vilket innebär att principerna om censurförbud och etableringsfrihet blivit gällande över hela massmedieområdet. Endast i fråga om användningen av radiofrekvensspektrum har etableringsfriheten inte införts. Dessutom förekommer och får förekomma förhandsgranskning av filmer och videogram som skall visas offentligt. I övrigt har således de tryckfrihetsrättsliga principerna om ensamansvar och källskydd, begränsade möjligheter till kriminalisering samt den särskilda rättegångsordningen med tillgång till jury som förekommer i TF fått motsvarigheter i YGL.
I fråga om ansvarsförhållanden bör härvid noteras, att den som bär det radiorättsliga ansvaret för t. ex. reklamregler, anmälnings- eller tillståndsplikt, inte nödvändigtvis behöver vara densamme som ytterst bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret, vilket här liksom i TF är knutet till en ansvarig utgivare. 14
13 Se Lagrådets och Konstitutionsutskottets yttrande i prop. 1990/91:149 s. 324 och bet. 1990/91:KU21 s. 12. 14 Att särskild utgivare skall förordnas för sändningar enligt radiolagen liksom för sändningar i närradio, lokalradio, radiotidningar, satellitsändningar som utgår från
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 15
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 15 YGL medger dock i större utsträckning än TF att det meddelas närmare föreskrifter i lag, något som i all synnerhet fått konkretion beträffande inhemska markbundna sändningar som tar i anspråk det tillgängliga frekvensutrymmet. Det kan röra sig om krav på opartiskhet och saklighet och hänsyn till demokratiska värderingar, liksom om villkor om genmälen och beriktiganden, respekt för den enskildes privatliv, hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft, skyldighet att sända meddelanden på begäran av myndigheter eller att redogöra för beslut av Granskningsnämnden för radio och TV. Dessutom öppnar YGL för det särskilda reglementet för reklaminnehåll i sändningsverksamhet.
Naturligt nog är sådana regler huvudsakligen riktade mot dem som företar egensändningar av radioprogram (vari med YGL:s terminologi inbegrips televisionsprogram), inte mot dem som samtidigt och oförändrat vidaresänder andras program.
För radioprogram som sänds genom tråd uppställes dessutom väsentliga begränsningar för möjligheten att meddela föreskrifter i särskild lag, något som bottnar i den grundregel som omtalats ovan, nämligen att det skall stå varje svensk medborgare eller svensk juridisk person fritt att sända radioprogram till allmänheten genom tråd, 3 kap. 1 § YGL. Dessutom gäller inte YGL för kabelsändningar som blott når 100 eller färre bostäder, dock med reservation för att skyddet mot förhandsgranskning och för uppgiftslämnande enligt 1 kap. 2 §, 3 § och 6 § 3 st. YGL och 4 § kabellagen gäller även för sådana sändningar.
Emellertid ger bestämmelsen i 3 kap. 1 § 2 st. YGL vid handen, att det bl. a. är möjligt att genom lag förplikta en nätägare att förmedla vissa sändningar, den s. k. must carry-principen, vilken, som redan framgått, i realiteten öppnar kabelnäten för Sveriges Radios, Sveriges Televisions och TV 4:s sändningar. Det är också möjligt att lagstifta om en sådan kostnadsfri kanal som skall finnas och som således lokalt kabelsändarföretag kan göra anspråk på enligt ovan, något som fått genomslag i kabellagen.15 Man bör således observera att i praktiken regleras härmed en viss etableringsrätt också i kabelnät.16 Däremot är det tydligt att möjligheterna till ingripanden mot programinnehåll och mot sändningsverksamhet som sådan är mycket begränsade enligt vad YGL stadgar. Som nämnts får det
Sverige och andra trådsändningar än vidaresändningar framgår av 3 kap. i lag (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. 15 Se 6 § 2 p. kabellagen. 16 Någon ändring härvidlag kan inte förutses även om ett nyligen framlagt förslag till lagändring, nämligen att kravet på kostnadsfri upplåtelse av kanalutrymme skall slopas, skulle genomföras; se Ds 1994:105.
16 Jan Rosén SvJT 1995 enligt 3 kap. 1 § YGL meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning i tråd av utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Det strider således inte mot YGL, att domstol meddelar den som bedriver sådan sändningsverksamhet ett förbud mot egensändning. I kabellagen har Justitiekanslern getts möjlighet att inför domstol framställa yrkande om sändningsförbud, men endast i fråga om sådana sändningar i vilka våldsframställningar, pornografi eller hets mot folkgrupp förekommit vid ”upprepade tillfällen” eller om ett programutbud varit ”ensidigt inriktat på våldsskildringar”, 16 § kabellagen. Ingripandemöjligheterna mot trådsändningar har dessutom begränsats i 3 kap. 3 § YGL genom hänvisningen till RF:s proportionalitetsprincip.17 YGL:s tillämplighet har begränsats även i fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram som kommer från utlandet och sändning som förmedlas hit genom satellit men inte utgår från Sverige. För sådana sändningar erbjuder 1 kap. 7 § YGL i huvudsak ett rättsskydd mot förhandsgranskning och liknande censurerande åtgärder, liksom ett förbud mot myndigheters ingripanden utan grundlagsstöd samt frihet från spridningshinder. Ett reellt skydd för friheten att ta emot information från andra länder är således vad 1 kap. 7 § YGL åsyftar.
I fråga om restriktioner mot den som ombesörjer dylika vidaresändningar föreskriver dock YGL, i linje med vad som nyss framhölls om trådsändningar, att bestämmelserna mot våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp också skall ha avseende på från utlandet kommande sändningar, nämligen i den mån som de vidaresänds här i riket genom tråd, allt enligt 1 kap. 7 § jämförd med 3 kap. 1 § 2 st. YGL. Således är det fråga om helt rudimentära krav på massmediala yttranden.
Samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram från svensk marksändare eller genom satellitsändning som, olikt förutsättningarna i föregående stycke, utgår från Sverige skyddas givetvis också mot ingripanden av myndigheter, i all synnerhet såtillvida som sådana sändningar inte kan stoppas. En möjlighet att stoppa sändningar föreligger bara i fråga egensändningar i kabel som når fler än 100 bostäder, 16 § lagen om kabelsändningar till
17 Proportionalitetsprincipen, uttryckt i 3 kap. 3 § YGL och med hänvisning till 2 kap. 12 § 2–5 st. och 2 kap. 13 § RF, innebär bl. a. att laggivna begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem och att det vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske särskilt skall beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Häri ligger också ett tolkningsdatum som i känsliga fall låter hänsynen till en vidsträckt yttrandefrihet få störst relevans.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 17
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 17 allmänheten. Detta ligger i linje med att det är ett programföretag som typiskt sett är föremål för lagstiftarens intresse, inte en sådan kabeloperatör som visserligen befordrar programinnehåll till mottagare, men som saknar reell möjlighet att ändra innehållet i sändningarna.18 I fråga om annonser om alkohol eller tobak liksom om kommersiell reklam i övrigt föreligger inga grundlagshinder för förbud eller särskilda föreskrifter eller villkor i lag eller för förbud mot eller villkor för annonsering eller sändning av program som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten (sponsring). För utländska sändningars vidkommande får visserligen inga sådana restriktioner stå i strid med av riksdagen godkänd internationell överenskommelse om radioprogram, men bara i så måtto att själva vidaresändningen här i riket inte får stoppas, 1 kap. 7 och 12 §§ YGL. Detta har resulterat i, som redan framgått, att för närvarande får reklam visserligen förekomma i alla sändningsformer utom i sändningar av lokalt kabelsändarföretag eller i public service-företagens sändningar — sponsring accepteras numera i alla sändningstyperna — men dylikt är underkastat vissa villkor och regler, något som på något olikartat sätt kommit till uttryck i de olika lagarna inom radioreglementet. Generellt gäller att sådana reklamregler i första hand riktar sig till programföretagen. Inte i något fall kan en annonsör drabbas av sanktioner enligt de radiorättsliga lagarna.
För samtidig och oförändrad vidaresändning i tråd av sändningar från utlandet, eller från inhemskt sändarföretag, föreligger inga särskilda radiorättsliga krav på reklaminnehållet när det vidaresänds samtidigt och oförändrat — det är bara för reklaminnehåll i egensändningar som man enligt radioreglementet kan ställa krav på den som ombesörjer sändningen i sådant hänseende.
Däremot har principiellt sett de marknadsrättsliga normerna för reklam, framför allt uttryckta i marknadsföringslagen (1975:1418) och dess bestämmelser mot otillbörlig marknadsföring, tillämplighet på all sådan kommersiell reklam som förekommer i riket, från utlandet satellitsänd reklam inbegripen. Härvidlag är det ju fråga om en ”näringsidkares” ansvar för otillbörliga marknadsföringsåtgärder i Sverige. Tillämpligheten styrs sålunda av marknadsföringslagens ganska vittfamnande ansvarsbestämmelser — i kretsen av ansvariga ingår potentiellt var och en som väsentligen bidragit till handlingen, såsom medieföretag eller vidaredistributörer av
18 Jfr Rosén, EES-anpassning av regler för satellitsändningar och marknadsföring, EESavtalet i svensk rätt, Juridiska Fakulteten i Stockholm; skriftserien nr 39, 1993, s. 119.
18 Jan Rosén SvJT 1995 reklam- eller promotionåtgärder.19 Härvidlag bör man notera att i följd av lagstridighetsprincipen kan radioreglementets reklamregler också komma under marknadsföringslagens och Marknadsdomstolens prövning, varigenom även annonsörerna blir tvungna att följa radiolagstiftningen.
Typiskt sett pekar MFL ändå inte ut en sådan kabeloperatör som inte åstadkommer egensändningar som ansvarig för de marknadsföringsåtgärder som förekommer i ett kabelnät. I fråga om sändningar från utlandet blir det i första hand fråga om att i förekommande fall pröva den lokala (svenska) annonsörens ansvar enligt marknadsföringslagen.20 Så har ju också skett i flera fall under de senaste åren.21
4. Koncessionssystemet på väg att avvecklas genom förändrade teknik- och marknadsförhållanden?
Kabelnäten är redan nu den dominerande distributionsvägen för TV-program till hushållen i Sverige.22 Detta har också sin betydelse såvitt gäller möjligheten att via ett tillståndssystem föreskriva särskilda villkor för radiosändningar. YGL gör som framgått en sträng skillnad mellan sändning som sker genom tråd och marksändningar som tar frekvensspektrum i anspråk. Om tyngdpunkten på marknaden ytterligare förskjuts så att distribution av radio- och TV-program till allmänheten i allt väsentligare mån blir trådbunden innebär YGL:s bestämmelser, att det kan komma att saknas möjligheter för statsmakterna att genom föreskrifter i vanlig lag ställa andra krav på programföretagen än att programverksamheten inte skall vara inriktad på våldsframställningar, hets mot folkgrupp eller pornografi.
Motsvarande gränsdragningsproblem vid tillämpningen av YGL föreligger i fråga om dess anknytning till att sändningar av radio-
19 Jfr Marknadsföringsutredningens betänkande SOU 1993:59 s. 128 f. och prop. 1994/95:123, Ny marknadsföringslag — de nuvarande reglerna om vilka som kan drabbas av ett förbud eller åläggande behålls således i den nya marknadsföringslagen som träder i kraft den 1 juli 1995. Det kan noteras, att regeringen har uttalat, beträffande möjligheterna att tillämpa marknadsföringslagen på TV-sändningar från annat land (prop. 1992/93:75 s. 35) att TV-direktivet (se not 2 ovan) inte torde hindra ett mottagarland att ingripa mot reklam som en annonsör under detta lands jurisdiktion sprider med hjälp av TV-sändningar från andra länder. Om huruvida artikel 2.2. i TV-direktivet eller den i direktivet fastslagna s. k. sändarlandsprincipen förhindrar ett mottagarland att ingripa mot reklam som en annonsör sprider med hjälp av TV-sändningar från EES-länderna har Marknadsdomstolen beslutat inhämta rådgivande yttrande från EFTA-domstolen. Frågan har ännu inte behandlats av EFTAdomstolen. 20 Jfr Rosén i not 18 a. a., s. 131 ff. 21 Se MD 1993:2, (”Miracle Blade”) Nordic Channel; MD 1993:13, Filmnet. 22 Ca 65 procent av permanenthushållen är anslutna till kabelnät; jfr Ds 1994:105 s. 48.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 19
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 19 program skall vara riktade till allmänheten.23 Upplysningar t. ex. ur register med tillämpning av automatisk databehandling och som på begäran av enskilda tillhandahålles allmänheten torde för närvarande vara omfattade av YGL, men frågetecken knyter sig till dess tillämplighet på t. ex. betalteletjänster. På motsvarande sätt kan ifrågasättas huruvida radiolagen, som också har avseende på att någon låter sända ljudradio- eller TV-program till allmänheten, är tillämplig på moderna sätt att sprida sådana program. I förslaget till ny radiolagstiftning påpekas, att beställ-video i form av ”near instantaneous video on demand” — digitalt komprimerade program som sänds ut samtidigt i en frekvenskanal, från vilken mottagarna kan välja program med högst några minuters väntetid — troligen är omfattade av radiolagen.24 Den skulle däremot inte vara tillämplig på sådan beställ-video som kunden tillför sig genom att i ett trådnät beordra att en apparat sätts igång på en uppspelningscentral så att programmet spelas upp och kan tas emot av beställaren. Det påpekas här att endast den som beställer kan ta del av sistnämnda utsändning. Skillnaden är emellertid hårfin i det att den just givna motiveringen passar även för den förstnämnda beställningsformen. Den springande punkten synes vara att några radiorättsliga regler för närvarande inte passar för situationer som karaktäriseras av någon art av tvåvägskommunikation. Detta är gott och väl vad gäller vanliga telefonsamtal eller elektronisk post mellan två enskilda personer. Men åtskilligt av TV-produktion blir faktiskt tillgänglig under motsvarande förhållanden, dvs. på kommando av enskild person, och, vilket är viktigare, tycks bli så i brant stigande omfattning.
Vidare kan själva mängden aktörer inom radio- och TV-området verka mot koncessionssystemet och vidhängande krav på programinnehåll. Man kan i och för sig konstatera att den principiella etableringsfriheten inte är utnyttjad i den utsträckning som de tekniska möjligheterna medger, i vart fall såvitt gäller det kommersiellt synnerligen intressanta rikstäckande marknätet, eftersom regering och riksdag hittills inte givit tillstånd till andra än public serviceföretagen och TV 4 att sända i marknätet. Åtminstone ytterligare en sådan kanal kan tas i bruk (den s. k. M 4) med tämligen kort varsel, dvs. efter en mycket måttlig utbyggnad, för nästan fullständig rikstäckning. Detta har också föreslagits av regeringen och i den mån som det nu remissbehandlade förslaget accepteras torde
23 Se 1 kap. 6 § 1 st. YGL, ”Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel”. 24 SOU 1994:105 s 228 ff.
20 Jan Rosén SvJT 1995 en fullständig utbyggnad kunna vara klar inom två år från beslutsdagen.
En femte rikstäckande kanal (M 5) skulle kunna etableras efter något mer omfattande utbyggnad som har beräknats kräva en tidsåtgång på några år.25 Med den teknik som nu är tillgänglig föreligger givetvis också möjligheten att erbjuda frekvensutrymme för ytterligare ett antal marksändare med låg effekt, sålunda med begränsad räckvidd, som skulle kunna etableras t. ex. i tätortsområdena. Såväl kommersiella som mediepolitiska argument torde dock verka mot ytterligare sådan nyetablering — i stället synes tendensen gå i riktning mot etablering av nya rikstäckande kanaler, i vilka i och för sig kan ges utrymme för såväl rikstäckande som regionala och lokala sändningar.26 Det torde ha visat sig, vilket har sin klara mediepolitiska betydelse, att ekonomiska faktorer verkar mycket starkt i riktning mot kollektivisering och ”samkörning” på radioområdet.
Emellertid blir det snart möjligt att med digital teknik kraftigt minska den informationsmängd som behöver överföras — s. k. komprimering — med följd att fler TV-program får plats i samma sändning. Frekvensutrymmet kan då utnyttjas långt bättre både i satellit- och marksändningar i jämförelse med den nuvarande analoga sändningstekniken. Med digital teknik kommer man också att kunna utnyttja det vanliga telenätet för att överföra televisionsprogram, något som bedöms kunna ske under senare delen av 1990talet. De tekniska förutsättningarna för att sända med digital teknik i satellit och i kabelnät torde kunna starta redan under senare hälften av 1995. De tekniska förutsättningarna för att starta digitala TVsändningar från marksändare har bedömts föreligga från och med år 1996.27 Även härvidlag torde avgörandet ligga i de kommersiella aktörernas händer.
Sammantaget synes såväl den växande nätverksutbyggnaden som frekvensutrymmets utnyttjande för digital teknik medföra att radioprogram förmedlas på ett sätt som antingen bokstavligen sidoställer YGL:s huvudsakliga tillämpning eller som tunnar ut, somliga skulle säga pulvriserar, de grundläggande incitamenten till särskild lagreglering av programinnehåll för vissa kanaler eller gör det svårmotiverat eller i vart fall komplicerat att upprätthålla skillnader mellan snarlika sändningsformer i fråga om krav på programinnehåll.
25 Se SOU 1994:34, Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. 26 Jfr Ds 1994:105, Regler och villkor för ny marksänd TV, s. 23 ff. 27 Se Ds 1994:105 s. 19.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 21
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 21 5. Reklamreglernas tillämpning i skilda radiomedier
Visserligen får reklam numera förekomma i såväl ljudradio som television, låt vara i andra programkanaler än public serviceföretagens. Detta har sin särskilda radiorättsliga betydelse alldenstund reklamreglementet, närmare besett, inte bara inverkar på normeringen av marknadsföringen som sådan i programkanalerna utan även på synen på dylika kanalers programinnehåll i övrigt. I följd av att public service-krav endast uppställes för vissa markbundna sändningar föreligger nämligen skillnader mellan olika sändningsformer. Exempelvis får inte s. k. åsiktsreklam (för religiösa eller politiska ståndpunkter) förekomma i marksänd television eller i rikstäckande ljudradio, men väl i andra sändningsformer, något som sammanhänger med kraven på opartiskhet och saklighet för vissa medier.28 Avsaknaden av ett fast och konsekvent legalt grepp om reklamfrågorna visar sig redan i att ett flertal begrepp i radiolagstiftningen inte framstår som entydiga och därför ger grogrund för skilda tolkningsmöjligheter, såsom ”reklam mot vederlag” (7 § 2 st. 1 p. radiolagen), ”program mot betalning” (7 § 2 st. 2 p. radiolagen, 9 § 1 st. kabellagen, 19 § satellitlagen), ”annonstid” (25 § lokalradiolagen) och ”annonstid i televisionen” (8 § radiolagen). I den mån den uppstramning av terminologin som nu har föreslagits i betänkandet om ny radiolagstiftning29 faktiskt blir genomförd är åtskilligt vunnet. I all synnerhet om radiolagstiftningens reklambegrepp bör vara helt detsamma som marknadsföringslagens. Det förekommer dock inte någon särskild definition av reklam i radioreglementet och föreslås inte heller införd eftersom en sådan för närvarande inte heller finns i marknadsföringslagen, men väl i förslaget till ny marknadsföringslag.30 Det torde också vara nödvändigt att klargöra, att de regler som är specifika för ljudradio och television och som återfinnes och rimligen bör återfinnas i radiorättslig lagstiftning inte automatiskt talar för att de skall kontrolleras och övervakas i specifikt radiorättslig ordning, närmast av Granskningsnämnden för radio och TV, verksam sedan första juli 1994 då den kom att ersätta bl. a. Radionämnden m. fl. nämnder för granskning av radio- och TV-
28 Jfr prop. 1990/91:149 s. 91 f. 29 Se SOU 1994:105 särskilt s. 317 f. 30 I 3 § av den föreliggande propositionen avseende ny marknadsföringslag definieras marknadsföring som ”reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter”. I samma paragraf definieras ”produkter" som ”varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter”; se prop. 1994/95:123.
22 Jan Rosén SvJT 1995 program. Det naturliga och riktiga, inte minst för att Granskningsnämnden och Marknadsdomstolen inte skall kunna komma till olika resultat i samma ärende, synes vara att marknadsrättsligt grundade regler, dvs. frågor om marknadsföring från en näringsidkares sida som rör förhållanden av rent kommersiell natur och som har ett kommersiellt syfte, tillämpas av Marknadsdomstolen, under det att Granskningsnämnden prövar radiorättsligt grundade regler, vilka typiskt sett bör vara inriktade på att skydda själva upplevelsen av programmet.31
5.2 Säljprogram i TV
Frågan om likartade reklamregler bör tillämpas oberoende av sändningssätt får viss konkretion bl. a. vid bedömningen av s. k. säljprogram i television. Förhållandena kring TV-Shop är härvidlag belysande, nämligen i ett ärende som föranlett aktivitet av bl. a. Konkurrensverket, Konsumentverket, Kabelnämnden och Kammarrätten i Stockholm.
Bakgrunden är att TV-Shop i Sverige AB sänder ut TV-program som helt syftar till direktförsäljning, dvs. produkter demonstreras varefter publiken kan ringa ett visst telefonnummer och beställa varan. Sådana säljprogram sändes tidigare ut i en kanal i Svenska Kabel-TV AB:s (ett bolag inom TELIA-koncernen) kabelnät, men ligger numera (och har så gjort i flera år) dels under särskild annonstid i TV 4, dels utanför övriga programblock i TV 3:s och Femmans satellitsändningar, vilka huvudsakligen tas emot i kabelnät. TV-Shop behöver således inget eget radiorättsligt tillstånd till sina sändningar, genom att den antingen ligger inom köpt reklamtid i kanaler som får sända reklam eller eljest vid sidan av de programblock som TV 3 och Femman sänder, i de senare fallen rimligen efter överenskommelse med dessa bolag eller de kabelägare som ombesörjer vidaresändningen.
Det är TV-Shops sändningar utom ramen för vad som enligt gällande lagregler utgör stipulerad reklamtid som är av särskilt och principiellt intresse, bl. a. av det skäl att säljprogram av ifrågavarande slag kunnat pågå under betydligt längre sändningstid än radioreglementets kvantitativa bestämmelser för TV-reklam medger.
Inför detta ärendes bedömning måste uppmärksammas, att reglerna för TV-reklam i princip är uppbyggda på samma sätt i radiolagen, kabellagen och satellitlagen. Såvitt gäller de kvantitativa begränsningarna får reklamsändningar uppta högst tio procent av den totala sändningstiden. I radiolagen bemyndigas staten att ingå
31 Jfr SOU 1993:59, Ny Marknadsföringslag, s. 215.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 23
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 23 avtal om att reklam mot vederlag och program mot betalning endast får sändas under särskilt markerad annonstid, 7 § 2 st. radiolagen. Detta framgår också av statens avtal med TV 4. Av avtalen med SVT och UR framgår att dessa företag inte alls får sända reklam. I satellitlagen och kabellagen anges direkt, att reklam mot vederlag och program mot betalning endast får sändas under annonstid, 9 § 1 st. kabellagen, 19 § satellitlagen. Reklamsändningar är alltså reglerade i vissa hänseenden såvida de sker mot vederlag; således är bestämmelserna härvidlag inte fokuserade på programbolagets eget programinnehåll utan på kommersiella budskap som det sändande bolaget mot vederlag låter annan framföra.
En betydelsefull skillnad mellan de företag som sänder program med tillstånd av regeringen och på basen av radiolagen relativt satellit- och kabelsändande bolag är däremot att endast de förra är underkastade ett krav på opartiskhet, sålunda en komponent ur public service-tankens idévärld. Kravet på opartiskhet gäller givetvis inte vad som sänds under annonstid, men väl vid sidan härav. Varken SVT, UR eller TV 4 kan därför upplåta sändningstid till TVShops sändningar inom ramen för sitt eget programinnehåll, med undantag således för TV 4:s sändningar under annonstid. Parentetiskt kan nämnas, att bestämmelserna härom är principiellt osanktionerade, men eftersom de också förekommer i statens avtal med programbolagen skulle i vart fall grava överträdelser kunna leda exempelvis till att avtalen sägs upp.
En annan komponent i regelfloran för programverksamhet, som däremot gäller också för satellit- och kabelsändningar, är att programföretag i sin programverksamhet inte mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt får gynna ett kommersiellt intresse, 6 § 2 st. radiolagen, 8 § 1 st. kabellagen, 15 § satellitlagen. Denna bestämmelse finns närmare besett i alla radiorättsliga lagar. Den har sitt ursprung i EG:s TV-direktiv och anknyter främst till att reklam skall vara lätt att känna igen som sådan och att sändningars redaktionella innehåll inte utnyttjas för att främja ett särskilt kommersiellt intresse. Programinslag som innebär att ett kommersiellt intresse gynnas faller således utanför de olika lagarnas reklambegrepp om inslaget sänds i nyhetsförmedlande, åsiktsbildande, förströelse- eller underhållningssyfte. I första hand vill regeln således förhindra omotiverad varuexponering eller fokusering på vissa produkter i program som eljest handlar om annat.32
32 Det bör observeras att en varuexponering som sålunda innefattar ett otillbörligt gynnande väl kan ha karaktär av ren reklam. Därmed är dock inte sagt att det behöver vara fråga om otillbörlig reklam enligt marknadsföringslagen, eftersom reklamen kan vara invändningsfri ur denna synvinkel, t. ex. genom att uppfylla erforderliga krav på reklamidentifiering och vara i och för sig vederhäftig.
24 Jan Rosén SvJT 1995 Att döma av lagmotiven har bestämmelsen bara avseende på program som programföretaget självt producerat, inte på programinnehåll till vilket det t. ex. bara köpt visningsrätten, såsom i fråga om långfilmer.33 I fråga om sådan exponering i egenproducerade program har Radionämnden i en rad avgöranden funnit att överträdelser skett mot denna bestämmelse. I samtliga fall har det då rört sig om omotiverad varuexponering i vad som eljest varit underhållningsprogram.34 I det ovannämnda TV-Shop-ärendet konstaterade Kabelnämnden att TV-Shop mellan kl 09.40–12.40 en viss dag låtit sända ut i Svenska Kabel-TV:s kanal vad som enbart utgjorde reklaminslag för direktförsäljning. Nämnden uppmanade därför TV-Shop vid vite av 100 000 kr att inte vidare bedriva sådana sändningar som på det ifrågavarande eller på liknande sätt otillbörligt gynnade kommersiella intressen.35 TV-Shops sändningar i kabelkanalen utgjorde onekligen reklam, men reklamen gällde det sändande företagets (TV-Shop) egen verksamhet och något vederlag utgick inte för reklamen; bestämmelsen att reklam mot vederlag skall sändas under annonstid var därför inte tillämplig på TV-Shop. Därmed kunde inte heller tillämpas de kvantitativa begränsningarna för annonstid till högst tio procent av sändningstiden, vilka regler gäller för såväl kabel- som satellitsändningar i Sverige. Däremot nådde Kabelnämnden den slutsatsen, att TV-Shops verksamhet stred mot förbudet, att utanför annonstid på ett otillbörligt sätt gynna ett kommersiellt intresse. Regelns skyddsintresse var nämligen enligt nämndens mening TV-tittarna, dvs. att dessa skulle skyddas mot avsättningsfrämjande programinslag utanför annonstid.
Detta beslut överklagades till Kammarrätten i Stockholm som likaledes konstaterade att TV-Shops sändningar var rena reklamsändningar, något som framstod som helt klart bl. a. i följd av att ordet ”reklam” ständigt var inlagt i bilden.36 Kammarrätten fann dock, eftersom TV-Shops exponering av varor inte kunde anses omotiverad — hela programinnehållet utgjordes ju av reklam — att det inte förekom något otillbörligt gynnande av ett kommersiellt intresse. Reklamsändningar skedde visserligen utanför annonstid, men Kammarrätten lade sålunda tonvikten på att någon sammanblandning mellan redaktionellt innehåll och reklam inte skett i programmen. Försäljningsprogrammen kunde
33 Se prop. 1990/91:149 s. 128. 34 Se Radionämndens beslut SB 325/92 samt 41/93 och 534/93, Bingolotto (TV 4); SB 140/93, NK (TV 2); SB 43/93, Craft (TV 4). 35 Se Kabelnämndens beslut 1992-08-06, Dnr 73/92. 36 Kammarrätten i Stockholm, avd. 7, 1992-12-14, mål nr 7186-1992.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 25
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 25 därför sändas utanför den kvot på tio procent av sändningstiden som är avsedd för annonser under annonstid.
Redan efter Kabelnämndens beslut ingav Konkurrensverket en skrivelse till regeringen vari bl. a. uttalades, att ett förbud mot försäljningskanaler skulle innebära en olycklig konkurrensbegränsning, att förutsättningarna för ingripande dock måste klargöras och att såväl yttrandefrihets- som konkurrensaspekter måste vägas in. Konsumentverket, vilket yttrade sig över Konkurrensverkets skrivelse, fann fördelar med särskilda TV-shoppingkanaler, eftersom konsumenterna kan välja bort dem och därför att där inte sker någon sammanblandning av redaktionellt innehåll och reklam. Det skulle däremot föreligga vissa ”smittoeffekter” på andra reklamfinansierade svenska TV-kanaler, dvs. att dessa kunde lockas att ersätta program med redaktionellt innehåll med försäljningsprogram.
Oavsett dessa i och för sig väl beaktansvärda aspekter kunde påpekas, att bedömningen av egensändningar enligt den radiorättsliga lagstiftningen borde vara likartad för alla, oavsett programinnehåll och att reklamreglerna borde vara likartade oberoende av sändningssätt och om program sänds i egen eller andras regi. I fråga om egensändningar föreligger nu möjligheter till försäljningsprogram utanför reklamtid såväl i satellitsändningar från Sverige och i kabelsändningar (förutom givetvis i vidaresändningar från utlandet), under det att försäljningsprogram stoppas i TV 4 av opartiskhetskravet. Med kammarrättens dom uppkom dock den rättvisan att TV-Shop inte ställdes i en sämre position än t. ex. den engelska rena försäljningskanalen Sell-AVision, som för övrigt också vidaresänds i vissa svenska kabelnät. Likväl torde under alla omständigheter säljprogram som överstiger en sändningstimma per dag strida mot artikel 18:3 av EG:s TVdirektiv, vari således uppställes en sådan kvantitativ restriktion för just säljprogram, märk väl särhållen från vad som eljest utgör reklam.
Enligt radiolagsförslaget skall dock den sammanlagda sändningstiden per dag av direkta säljerbjudanden få uppgå till högst en timma eller högst 20 procent av sändningstiden per dygn, således vid sidan av reklaminslag under reklamtid.37 Härvidlag ligger förslaget i linje med vad artikel 18:3 i TV-direktivet bjuder. Det hävdas dock i förslaget att dess genomförande skulle leda till att utrymmet för rena försäljningskanaler i TV ”utvidgas”,38 något som följaktligen bara är korrekt såvitt gäller TV 4, under det att satellit- och
37 Se 7 kap. 6 § av förslaget till ny radiolag, SOU 1994:105. 38 Se SOU 1994:105 s. 319.
26 Jan Rosén SvJT 1995 kabelkanaler tvärtom skulle nödgas banta säljprogrammen till att rymmas inom den maximalt stipulerade tiden per dag. Det har också sitt intresse att notera att förslaget härvidlag anlägger en nästan rent radiorättslig aspekt på programinnehållet under det att etableringsrättsliga och konkurrensrättsliga hänsyn fått träda tillbaka.
5.3 Reklam eller redaktionellt programinnehåll i närradio- och lokalradiosändningar?
Närradion skall som bekant vara en åsiktsradio och ett språkrör för olika opinioner, varför blott ideella ”sammanslutningar” kan få sändningstillstånd. Att närradion mot den bakgrunden samtidigt skulle kunna uppfylla de krav som ställs på ett reklammedium har tidigare avvisats, men genom den senaste lagändringen i närradiolagen (1993:122) tillåts faktiskt reklamsändningar även i denna radioform, vars ideella natur således behållits i övrigt, åtminstone som en grundläggande princip. Särhållningen gentemot den kommersiella lokalradion, som öppnades i april 1993, har man samtidigt försökt upprätthålla genom att den som innehar tillstånd till lokalradiosändning inte skall beviljas tillstånd till närradiosändning, liksom att närradiotillstånd upphör för den som ansöker och beviljas lokalradiotillstånd, 3 § närradiolagen.
I närradion har man också sökt garantera programverksamhetens lokala karaktär, varmed förstås att sändningarna skall produceras lokalt och av deras innehåll skall ha anknytning till sändningsområdet, 11 § närradiolagen. Förbudet är dock inte kategoriskt utan syftar till att förebygga ett systematiskt och regelbundet utnyttjande av centralt producerat programinnehåll utan naturlig anknytning till det område som täcks av sändningarna.39 Emellertid torde det i praktiken föreligga betydande svårigheter när det gäller att upprätthålla sådana programpolitiska krav liksom att bjuda ett medium för ideella föreningar och samtidigt öppna för kommersiella krafter. Det kan nämligen inte uteslutas, att såväl det ideella som lokala inslaget i praktiken ofta sidoställes genom att t. ex. kommersiella programbolag agerar genom bulvaner i närradions programkanaler. Produktionsbolag med intresse blott för att driva näring i ett billigt etermedium kanske redan i väsentlig mån förvandlat närradion till en lågprisvariant av den i alla hänseenden kommersiella lokalradion. Om detta har man måhända inte mycken anledning att moralisera, men det ter sig onekligen
39 Närradionämnden har i ett beslut 1993-09-13 funnit, att närradiostationers regelbundna återutsändningar av centralt producerade nyheter från TT, en minut varje hel och/eller halv timme, stod i strid med 11 § närradiolagen.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 27
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 27 rätt egendomligt att via lagregler tillhandahålla ett visst frekvensspektrum just för att tillgodose den yttrandefrihet i radiomedier som YGL anvisar, om detta företrädesvis disponeras för kommersiella syften.
Även såvitt gäller lokalradiolagen har det visat sig svårt att upprätthålla sådana programpolitiska mål som uppställts. För lokalradion gäller att minst en tredjedel av sändningstiden varje dygn skall utgöras av program som har framställts särskilt för den egna verksamheten, 22 § lokalradiolagen. Den lokala koloreringen av programutbudet har således uppfattats som betydelsefull och har därför gjorts till en förutsättning för sändningstillstånd. Emellertid får kommersiella faktorer sägas ha eroderat denna konstruktion såvitt gäller lokalradion, nämligen såtillvida som ett fåtal stora aktörer, såsom Radio Z, synes ha var för sig framställt ett för sina olika lokalradiostationer gemensamt innehåll, främst såvitt gäller reklaminslag men också med avseende på övrigt sändningsinnehåll.40 Sådant gemensamt sändningsinnehåll kan exempelvis omfatta 16 timmar per dygn, placerat under den mest attraktiva sändningstiden på dag- och kvällstid, under det att resten av dygnet sänds ett förinspelat material som i tillräcklig mån kan uppfattas som framställt för den egna verksamheten. Detta strider knappast mot lokalradiolagen, men åskådliggör onekligen svårigheterna för lagstiftaren att utan detaljerade och mer långtgående regler gripa in i programverksamheten. Lagstiftarens vällovliga strävan att av yttrandefrihetsrättsliga skäl reglera så lite som möjligt vad gäller programinnehåll har tydligen också den baksidan att intentionerna bakom de lagregler som faktiskt bjuds inte uppfylles särskilt väl.41 Detsamma måste också påpekas såvitt gäller ägarstrukturen i lokalradion, på vilket område uppvisas starka tendenser till faktisk mediekoncentration. De laggivna restriktionerna mot just tidningsföretags ägarinflytande över lokalradiostationer må ha upprätthållits, men tydligt är att koncessionerna i realiteten, om än inte formellt och därmed inte klart lagstridigt, kontrolleras av ett fåtal aktörer, nämligen Megapol, NRJ och dess samarbetspartner Rix. De två sistnämnda torde efter den senaste auktionen på lokalradiokoncessioner den 24 november 1994 kontrollera 33 av sam-
40 Jfr t. ex. uppgifter i Journalisten nr 29/30 1994 s. 5 och Dagens Nyheter 1994-10-18 s. B 4. 41 Lagstiftaren har rent av visat en optimism i fråga om lokalradiostationernas ambitioner att vilja framställa eget sändningsinnehåll som närmast pekar på att sanktioner skulle vara obehövliga; i prop. 1992/93:70, Privat lokalradio, s. 28 uttalas sålunda: ”Man torde kunna räkna med att radioföretagen, där det ekonomiska underlaget möjliggör det, kommer att eftersträva en högre andel egenproduktion än den föreskrivna.” Den klara tendensen är således den rakt motsatta!
28 Jan Rosén SvJT 1995 manlagt 82 stycken lämnade tillstånd.42 Även om bilden inte är helt entydig torde lokalradions avsedda karaktär av att just spegla lokala fenomen och att bidra till mångfald därmed ha åtminstone delvis bortfallit redan genom sådan nätverksbildning.
6. Sanktionssystemet
Radiorättens sammansättning av motsträviga komponenter framträder också i dess sanktionssystem. Inom radiorätten måste sanktionerna ses i belysning av att sändningsinnehåll åtnjuter grundlagsskydd och att starka svenska rättstraditioner markerar en mycket tydlig ovilja mot myndighetsingripanden mot medieinnehåll. Det föreligger därför en skarp motsättning mellan sådana kvalitativa krav på programinnehåll som opartiskhet och saklighet, utformningen av våldsframställningar och liknande och, inte minst, hur reklamsändningar bör utformas, å ena sidan, och hur sådana krav skall upprätthållas och genomdrivas med lagliga medel å den andra. Symptomatiskt nog är sanktionerna överlag tämligen beskedliga och andas en försiktig hållning som får stöd av RF:s proportionalitetsprincip, som YGL hänvisar till, 7 kap. 6 § YGL, och förbuden mot censur m. m. som direkt är uttryckta i 1 kap. 3 § YGL. I en värld där kommersiella faktorer i följd av reklamfinansiering av sändningsinnehåll får allt större betydelse, inte minst i fråga om påverkan på programinnehåll eller åtminstone med avseende på inriktning hos och typ av programinnehåll, skärps följaktligen den antydda motsättningen.
Nu förekommer vitet som det mest tillämpade remediet i radiolagstiftningen, ett ibland effektivt instrument för att framdeles tvinga fram beteenden eller för att bringa något till upphörande. Den nyssnämnda konflikten indikerar dock att ett vitesföreläggande inte får vara så preciserat att t. ex. ett visst programinslag förbjuds, något som skulle stå i strid mot förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder mot programinnehåll i bl. a. YGL.
Å andra sidan kan också vitessanktionen vara ett synnerligen långsamt verkande medel i etermediala sammanhang, alldenstund som dess verkställighet kan komma att prövas av ett flertal instanser innan det döms ut, om så alls slutligen sker, vilket kan röra sig om fleråriga tidsintervaller.43 Som ett remedium mot sådana kommersiella fenomen som upplåtelse av sändningstid för reklambudskap är det därför diskutabelt eftersom varje dygns sändningsverksamhet kan bjuda stora inkomster, ur vilket perspektiv ett avlägset
42 Jfr Radio- och TV-verket 1994-11-24, Tillståndshavare lokalradio, omgång 3; Dnr 854/94. 43 Några särskilda tillämpningsregler för vitets utdömande finns inte i radioreglementet, varför lagen (1985:206) om viten är tillämplig.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 29
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 29 (möjligt) realiserande av ett vite kan framstå som en kalkylerad risk som uppvägs av näraliggande ekonomiska fördelar.
Vad gäller sådana programkanaler som behöver sändningstillstånd, vi kan här erinra om att sådant tillstånd inte alls krävs för satellitsändningar från Sverige eller för kabelsändningar, föreligger blott i vissa fall en sanktion i att detta kan återkallas. Detta är i sig ett undantag från de principer som tillämpas på det yttrandefrihetsrättsliga området, eftersom denna sanktion onekligen inskränker yttrandefriheten drastiskt. I praktiken kan därför denna åtgärd tillgripas utomordentligt sällan, nämligen blott vid fall av allvarliga yttrandefrihetsbrott i närradion.44 Det blir i stället typiskt sett fråga om att låta tillståndshavaren bedriva sändningarna åtminstone under den redan beviljade perioden och vid fall av misskötsel att inte bevilja förlängning av tillståndet eller att tillgripa andra och mindre ingripande sanktioner. Återkallelse framstår således som en under alla omständigheter extrem åtgärd.
För de i och för sig koncessionsberoende public service-företagens sändningar och för TV 4 förekommer överhuvud taget inga stoppningsregler i lag. Om frågan under förmodligen helt extrema omständigheter skulle uppkomma, i vart fall såvitt gäller annat bolag än TV 4, vilket genom sitt kommersiella beroende lättare kan komma i konflikt med åtaganden enligt avtalet med staten, kan möjligen uppsägning eller omförhandling av detta avtal aktualiseras.
Det svenska radioreglementet, genomsyrat av en public servicetanke, har ganska motvilligt svarat på den förändring av radio- och TV-marknaden som satellitsändningar, kabeldistribution och marksändningarnas regionalisering åstadkommit, således genom inverkan av radio- och TV-marknadens internationalisering. Under de senaste femton åren har lagstiftningen i mycket karaktäriserats av, som det visat sig, kortfristiga ingrepp i vad som företrädesvis tycks ha varit marknadens egen utvecklingslinje. Den avgörande faktorn härvidlag är dock, den må således vara framtvingad eller faktiskt vald av lagstiftaren, att öppna radiomedierna för kommersiella krafter, främst med avseende på reklamintäkter, något som låtit antalet programföretag mångdubblas. Samtidigt har dock bevarats ett laggivet eller i avtal uttryckt nätverk av koncessioner för sändningstillstånd eller i en del fall en
44 Jfr 16 § närradiolagen. I fråga om lokalradio förekommer inte möjligheten att återkalla sändningstillstånd annat än vid icke-utnyttjande av meddelat tillstånd eller om sändningar sker utan att det finns utgivare för programverksamheten, 29 § lokalradiolagen.
30 Jan Rosén SvJT 1995 anmälningsplikt, liksom i vissa fall differentierade krav på programinnehåll. Därmed är inte sagt att det svenska radioreglementet inte skulle uppvisa en rejäl respekt för grundläggande informations- och yttrandefrihetsrättsliga krav, det gör det. Men just häri visar sig ett dilemma — lagstiftarens vällovliga benägenhet att inte vilja i någon större utsträckning manipulera medieinnehåll, i vart fall att inte sätta några kraftfulla sanktioner bakom faktiskt uppställda krav på programverksamhet, måste sägas ha öppnat för den fria radio- och TV-verksamhet som olika kommersiellt orienterade entreprenörer önskar sig. Idag är det väl endast de egentliga public-serviceföretagen, nämligen de som finansieras genom avgifter, som presenterar ett programutbud som kan sägas vara helt i linje med en i lag eller avtal uttryckt programpolitik.
Denna utveckling kan te sig naturlig och rimlig för åtskilliga. Likväl måste under alla omständigheter frågan ställas om lagstiftaren ens skall försöka upprätthålla eller tillskapa mer eller mindre sofistikerade skillnader mellan olika programformer vid sidan av public service-företagens verksamhet. I vad mån skall således vanlig lagstiftning användas för att söka modellera ett programutbud i rent kommersiella kanaler? Ansvar för exempelvis yttrandefrihetsbrott hanteras ju redan i särskild ordning. Övriga etiska aspekter på programinnehåll kunde möjligen få prövas av branschen själv, såsom redan sker på pressområdet. Härvid återstod för radioreglementet i den delen just inget mer än att fördela accesser till frekvensspektrum, numera kanske främst med inriktning på att motverka skadlig maktkoncentration, liksom att upprätthålla de grundläggande regler för reklam och programinnehåll som EG:s TV-direktiv kräver.
Hur och i vilken omfattning ett samhälles inflytande över programinnehåll skall exekveras är givetvis en politisk angelägenhet. Synen härpå växlar också — den sittande regeringens försök att stoppa auktionen på kvarvarande lokalradiotillstånd, vilken dock genomfördes den 24 november 1994,45 får väl ytterst ses som ett tecken på ökad programpolitisk aktivitet och uttrycker förmodligen en önskan att söka åstadkomma ett annat och ”bättre” programutbud i lokalradion.
Från min horisont är det något diskutabelt och i vart fall något mycket svårhanterligt, att med lagstiftningens hjälp söka frampressa en journalistiskt präglad reklamradio som står för mångfald, opinionsbildning, nyhetsinformation och lokal särprägel; den omsorg om radio- och TV-konsumenterna som uttrycks i public service-tanken synes bara kunna upprätthållas inom avgiftsfinansie-
45 Jfr ovan not 42.
Etableringsfrihet eller villkorade tillstånd 31
SvJT 1995 Radiorättens balansnummer 31 rade kanaler som har ett särskilt avtal med staten vari anges klara programnormer. Därmed är inte sagt att de kommersiella (reklamberoende) kanalerna inte skulle kunna erbjuda ett attraktivt utbud; uppenbarligen är så ofta fallet och man bör lugnt kunna upplåta utrymme för sådana så långt frekvensspektrum medger. Det snart väsentligt utökade utrymmet för radioverksamhet som digitaltekniken erbjuder kommer under alla omständigheter att pressa den nuvarande legala ordningen. Någon verklig ansvällning av småskalig och undermålig programverksamhet torde inte behöva befaras (däremot möjligen en tendens till mediekoncentration också vid sidan av public service-företagen); sett ur tittar- och lyssnarperspektiv har public service-företagen väl upprätthållit sin starka ställning, i Sverige liksom i andra länder, trots alla alternativa programkällor.
SvJT 1995 s. 7

References: § 3
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 1