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Timestamp: 2018-11-13 01:23:41+00:00

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AUTO 2015-01064 DE 06 DE MAYO DE 2016
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN PARA IMPUGNAR SANCIÓN DISCIPLINARIA QUE IMPLIQUE RETIRO TEMPORAL O DEFINITIVO DEL EMPLEO. CUANDO LA SANCIÓN DISCIPLINARIA DE RETIRO TEMPORAL O DEFINITIVO DEL SERVICIO ES EJECUTADA CON APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 172 DE LA LEY 734 DEL 2002 Y EL CORRESPONDIENTE ACTO DE EJECUCIÓN MATERIALIZA LA TERMINACIÓN DEL VÍNCULO LABORAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, “EL CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SE HACE A PARTIR DEL ACTO DE EJECUCIÓN”.
TEMAS ESPECÍFICOS:SANCIÓN DISCIPLINARIA, RETIRO DE EMPLEOS PÚBLICOS, CÓMPUTO DEL TÉRMINO PROCESAL, CADUCIDAD DE LA DEMANDA, TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN PROCESAL, ACTO ADMINISTRATIVO DE RETIRO
Auto 2015-01064/4896-2015 de mayo 6 de 2016
Exp.: 760012333000 201501064 01 (4896-2015)
Demandante: Carlos Edinson Campos Garzón
Asunto: Cuando la sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio es ejecutada con aplicación del artículo 172 de la Ley 734 de 2002 y el correspondiente acto de ejecución materializa la terminación del vínculo laboral del servidor público, el cómputo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se hace a partir del acto de ejecución.
Decisión: Se confirma auto que rechazó la demanda por haber operado el presupuesto procesal de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Bogotá D.C., 6 de mayo de 2016
La Sala decide(1) el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 15 de octubre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual, se rechazó la demanda por caducidad del medio de control.
El señor Carlos Édison Campos Garzón presentó demanda a través de apoderado y en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la Ley 1437 de 2011 contra el municipio de Palmira, con la finalidad de obtener mediante sentencia la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos:
1. Acta de 20 de noviembre de 2006 de la oficina de control interno disciplinario del municipio de Palmira por medio de la cual, se resuelve la investigación disciplinaria contra el señor Carlos Édison Campos Garzón.
2. Resolución 2 de 3 de enero de 2007 a través del cual, se avocó el conocimiento del proceso disciplinario contra el demandante y se resuelve en segunda instancia un recurso de apelación confirmando la sanción impuesta.
3. Resolución 600-002-003-212 de 24 de enero de 2007 por la que se resuelve destituir del cargo de Auxiliar Administrativo grado 11 del municipio de Palmira al demandante y se inhabilita por 11 años.
II. El auto objeto del recurso de apelación
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por caducidad del medio de control al establecer que el actor pretende la nulidad de actos administrativos expedidos en los años 2006 y 2007, por lo que indicó que para la prosperidad de las acciones, las mismas deben ser ejercidas en los términos que establece la ley.
Señaló que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del acto acusado se debe interponer de manera autónoma, independiente y en los términos de ley, es decir, dentro de los 4 meses como lo establece el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Con relación a lo argumentado por el actor en cuanto a que el término de caducidad se cuenta a partir del acta 17 del comité de conciliación y defensa judicial del municipio de Palmira, dijo que no es de recibo pues dicha acta no revive los términos de caducidad(2).
El apoderado del demandante presentó recurso de apelación contra el auto de 15 de octubre de 2015 y para el efecto, manifestó que en la demanda se hizo claridad que como consecuencia del acta del comité de conciliación del municipio de Palmira de fecha 13 de mayo de 2015 y de la cual se tuvo conocimiento en la diligencia realizada en la procuraduría 165 el día 14 de abril del mismo año, es que se debe contabilizar el término de caducidad.
Señaló que en este caso, la administración del municipio de Palmira en el acta del comité hace referencia exclusiva al acto administrativo por el cual el actor fue sancionado y destituido del cargo, variando ostensiblemente su consideración y el reconocimiento de haber cometido un error con la destitución del demandante, por tanto, esa acta es fuente de derecho y de control de legalidad y, además, revive los términos para presentar la demanda pues se trata de un acto administrativo.
De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de los autos proferidos en primera por los tribunales administrativos.
En este caso, el auto objeto de la impugnación fue proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por tanto, la decisión del recurso corresponde a esta instancia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El recurso de apelación que la parte demandante presentó contra el auto de 15 de octubre de 2015, es procedente de conformidad con la regla del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que dice: “(…) También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda (…)”. En tal virtud, la Sala procede a su estudio y decisión.
En el presente asunto, el problema jurídico se circunscribe en determinar, si la contabilización del término de caducidad, en tratándose de una decisión sancionatoria disciplinaria de destitución en el ejercicio del cargo, se realiza a partir de la comunicación del acto de ejecución de la sanción impuesta o si en su defecto, su conteo es a partir del conocimiento que tuvo la accionada para el agotamiento de conciliación prejudicial.
i. Acerca de la caducidad de la acción contenciosa administrativa
“(…) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”(3).
“(…) diferente es la caducidad que afecta directamente el ejercicio de las acciones, y según la cual una vez obtenido el pronunciamiento de la administración, si este es desfavorable a las pretensiones, el interesado tiene la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa a demandarlo dentro del término señalado para cada acción”(4).
“ La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”.
Entonces, la legislación procesal contenciosa consagra como oportunidad para hacer el acucioso estudio sobre el presupuesto procesal de caducidad, al momento del estudio de admisibilidad de la demanda, pero también permite que a través de los medios exceptivos, se alegue la excepción de caducidad(5), el cual deberá ser analizado y resuelto en la audiencia inicial.
ii. Del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial
De otra parte, la Ley 1437 de 2011, en el artículo 161, consagró un requisito de procedibilidad que debe ser agotado previo a acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a instaurar la demanda. Este requisito de procedibilidad consiste en llevar a cabo un trámite conciliatorio ante la Procuraduría General de la Nación – procuradores delegados, en aquellos eventos en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y contractuales. Dice la norma:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales (…)” (se destacó).
La Ley 640 de 5 de enero de 2001, por medio de la cual, se regulan los aspectos relacionados con la conciliación como requisito de procedibilidad, entre ellos, lo atinente a la suspensión de términos de prescripción y caducidad, previó que el término de realización del trámite de la conciliación extrajudicial, se debe descontar para efectos de la caducidad del medio de control. Así lo dispone el artículo 21 que dice:
“Artículo 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” (se destacó).
Significa lo anterior, que una vez presentada la solicitud de conciliación prejudicial ante el ministerio público, tanto el término de caducidad como de prescripción se suspenden en cuatro oportunidades, según el caso:
1. Hasta cuando haya acuerdo conciliatorio.
2. Hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que la ley así lo exija.
3. Hasta que se expidan las constancias previstas en el artículo 2º de la Ley 640 de 2001.
4. Hasta que se venza el término de tres (3) meses contemplado en el artículo 20 de la misma ley.
El mismo artículo 21 de la Ley 640 de 2001, al final señala que lo que ocurra primero, que la suspensión solo procede por una sola vez y que no se puede prorrogar.
El artículo 2º de la Ley 640 de 2001, contempla las constancias que el conciliador debe expedir al interesado indicando la fecha de presentación de la conciliación y de su celebración con la expresión sucinta del objeto de aquella; y por su parte el artículo 20 de la misma normatividad, se refiere a que la audiencia debe intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que llevarse a cabo dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
En este orden de ideas, se observa que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, contempla cuatro eventos que pueden presentarse con el trámite de la conciliación: 1) Que haya acuerdo conciliatorio; o 2) Que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que la ley así lo exija; o 3) Que se expidan las constancias previstas en el artículo 2º de la Ley 640 de 2001; o 4) Que se venza el término de los tres meses previsto en el artículo 20 de la misma ley. Y el mismo artículo hace la aclaración al contener la frase “lo que ocurra primero”.
iii. Del acto de ejecución que materializa la sanción disciplinaria y su incidencia en la forma de computar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se demandan actos administrativos de carácter disciplinario que implican el retiro temporal o definitivo del servicio
Añádase que esta conexidad entre los fallos disciplinarios y el acto de ejecución está determinada por lo dispuesto en el artículo 172(6) del Código Disciplinario Único, que establece la oportunidad y el funcionario competente para hacer efectiva la sanción disciplinaria. En este orden, la Sala estima que el acto de ejecución constituye una consecuencia jurídica directa de la imposición de una sanción disciplinaria al servidor público, toda vez que, por regla general es el mecanismo mediante el cual esta se hace efectiva.
“(…) la Sala considera inapropiada la declaratoria de caducidad de la acción respecto de las providencias del 7 de julio y 29 de septiembre de 1994, por las cuales el Tribunal Disciplinario y el Comando General de las Fuerzas Militares sancionaron al demandante con la separación absoluta de estas.
Esta postura fue reiterada más adelante mediante sentencia de 23 de mayo de 2002, en la cual se explicó que en aras de propiciar una efectiva protección a los administrados y, en virtud de la incuestionable conexidad entre los actos que imponen una sanción por comisión de faltas disciplinarias y el acto de ejecución, el término de caducidad para impugnarlos debe ser uno solo, contado a partir de la notificación del acto de ejecución(7).
“Al respecto, debe decirse que el hecho de que el término de caducidad con el que cuenta un administrado para acudir ante el juez contencioso administrativo se comience a contar a partir de la ejecución de la sanción disciplinaria, constituye una garantía para el disciplinado, en primer lugar, porque cuenta con la posibilidad de acudir ante el juez administrativo en el momento en que culmine la actuación administrativa que da lugar a la imposición de la respectiva sanción, mediante el acto en firme, lo que frente a una eventual declaratoria de nulidad, en sede judicial, conllevaría a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto conexo y, en segundo lugar, porque se impide el fraccionamiento del conteo del término de caducidad en la medida en que se toma un solo término para demandar la nulidad de la totalidad de actos que integran la actuación disciplinaria”(8).
iv. De la contabilización del término de caducidad respecto de la impugnación de actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria que implica retiro temporal o definitivo del empleo
Visto lo señalado, se tiene que la actual controversia se enmarca dentro del supuesto de hecho antes mencionado, esto es, aquellos eventos en los que la sanción disciplinaria es ejecutada en virtud de lo dispuesto en el artículo 172 del Código Disciplinario Único, como quiera la sanción disciplinaria que le fue impuesta al accionante se hizo efectiva a través del nominador, tal como lo dispone el numeral 3 del artículo 172 de la Ley 734 de 2002.
En tal sentido, esta Sección en pronunciamiento reciente(9) definió la regla para la contabilización del término de caducidad en los casos en los que se acudió a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos disciplinarios que implicaran el retiro temporal o definitivo del servicio en los siguientes términos:
Se impugnan los actos administrativos mediante los cuales se resolvió destituir al señor Carlos Édison Campos Garzón del cargo de auxiliar administrativo, grado 11 del municipio de Palmira y se le inhabilita para ejercer cargos públicos por el término de 11 años.
Los actos administrativos acusados fueron expedidos el 20 de noviembre de 2006, el 3 de enero de 2007 y el 24 de enero de 2007.
El tribunal de instancia rechazó la demanda al estimar que el medio de control instaurado por el actor no se presentó dentro de los cuatro meses, conforme lo prevé el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto, los actos acusados se expidieron en los años 2006 y 2007 y solo hasta el 16 de septiembre de 2015(10), se acudió a la jurisdicción a enjuiciar los actos de sanción y destitución del demandante.
Por su parte, el demandante considera que la demanda se presentó oportunamente, pues, para él, la caducidad se cuenta desde el 15 de mayo de 2015, fecha en la que el Comité de conciliación del municipio de Palmira tuvo conocimiento de la diligencia de conciliación a celebrarse ante el ministerio público 165 para asuntos administrativos, según la solicitud presentada el 14 de abril del mismo año.
Pues bien, el demandante señor Carlos Édison Campos Garzón fue investigado y sancionado con destitución e inhabilidad general por 11 años al haber cometido la falta grave que consistió en la entrega de una chequera ajena a la institución educativa en la cual prestaba sus servicios en el cargo de auxiliar administrativo grado 11.
Los actos mediante los cuales se adoptó la decisión de investigación fueron el acta de 20 de noviembre de 2006 de la oficina de control interno disciplinario del municipio de Palmira, por medio de la cual, se resuelve la investigación disciplinaria; la Resolución 2 de 3 de enero de 2007 mediante la cual, se avocó el conocimiento del proceso disciplinario contra el demandante y se resuelve en segunda instancia un recurso de apelación confirmando la sanción impuesta y, la Resolución 600-002-003-212 de 24 de enero de 2007 por la que se resuelve destituir del cargo de auxiliar administrativo grado 11 del municipio de Palmira al demandante y se inhabilita por 11 años.
Ahora, previamente acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tenía que acreditar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 porque de no hacerlo, el juez tiene la facultad de inadmitir la demanda para que se allegue la certificación con la que se establece el agotamiento de tal requisito de procedibilidad.
Para efectos de agotar el requisito en mención, el actor debía hacerlo dentro del plazo de 4 meses que señala el artículo 164 ibídem, término que se suspende mientras se adelanta el trámite ante la Procuraduría General de la Nación, como se regula en la Ley 640 de 2001.
Visto lo anterior, precisa la Sala que los actos de sanción impuestos al demandante se ejecutaron mediante la Resolución 13 de 19 de enero de 2007, por tanto, es desde esta fecha que se contabilizan los cuatro (4) meses para instaurar la demanda oportunamente.
En ese orden, se tiene que la solicitud de conciliación fue presentada por el disciplinado el 14 de abril de 2015(11), siendo que en realidad, para tal época ya había operado el presupuesto procesal de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, la contabilización del término se realiza a partir del 20 de enero de 2007, de tal suerte que, la parte actora contaba inicialmente hasta el 20 de mayo de 2007 para radicar la solicitud de conciliación prejudicial y de esa manera, suspender el conteo de la caducidad, situación que no fue la llevada a cabo por el disciplinado sino que esperó hasta el 14 de abril de 2015 para radicar el escrito de agotamiento del requisito de procedibilidad, cuando ya había fenecido la oportunidad procesal para ello y por ende, había operado el presupuesto procesal de caducidad.
Visto así las cosas y teniendo claro la Sala que la Resolución 13 de 19 de enero de 2007 es el acto que ejecuta la sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Edison Campos Garzón, comunicada la misma al disciplinado en la referida fecha, es a partir del día siguiente, es decir, 20 de enero de 2007, que se contabiliza el prepuesto procesal de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento instaurado por el demandante, por lo que, al ser presentada la demanda en fecha 14 de abril de 2015, la misma fue instaurada por fuera del término de ley.
De lo expresado con anterioridad, se señala que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se cuenta o se contabiliza de la manera como lo pretende el demandante, es decir, a partir de la fecha en que el comité de conciliación del municipio de Palmira se reunió para estudiar la propuesta de solución al caso, sino que, en tratándose de asuntos en los cuales la sanción disciplinaria es ejecutada con aplicación del artículo 172 de la Ley 734 de 2002 y el acto de ejecución materializa la terminación o suspensión del vínculo laboral del servidor público, el cómputo del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se hace a partir del acto de ejecución.
1. CONFIRMAR el auto de quince (15) de octubre de dos mil quince (2015) proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Carlos Edinson Campos Garzón contra el municipio de Palmira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Por la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y déjense las constancias de rigor.
Consejeros: Sandra Lisset Ibarra Vélez—Gerardo Arenas Monsalve Carmelo Perdomo Cuéter.
1 El expediente ingresó al Despacho el 9 de diciembre de 2015 (fl. 73).
2 Folio 61.
3 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Tarsicio Cáceres Toro, sentencia del 23 de febrero de 2006, Rad.: (6871-05), actor: Marcos Melgarejo Padilla.
5 Artículo 180-6 de la Ley 1437 de 2011 la cual, reza de la siguiente manera: 6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
6 En efecto, el artículo 172 de la Ley 734 de 2002 señaló:
“Artículo 172.—Funcionarios competentes para la ejecución de las sanciones. La sanción impuesta se hará efectiva por:
7 Sentencia de 23 de mayo de 2002, Radicado 88001-23-31-000-1999-00050-01(0619-01), M.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero. El mismo criterio fue expuesto en las providencias de 27 de septiembre de 2007 (Rad: 25000-23-25-000-1999-03741-01(7392-05), M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado), 22 de octubre de 2009 (Rad: 11001-03-15-000-2009-00888-00 (AC) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), 17 de abril de 2012 (Rad: 11001-03-25-000-2010-00085-00(0795-10) M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón), 5 de septiembre de 2012 (11001-03-25-000-2010-00177-00(1295-10) M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren).
8 Radicado: 73001-23-31-000-2003-01139-00(0634-09) M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
9 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de fecha veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis (2016), radicado 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012), M P. Gerardo Arenas Monsalve.
11 Folio 20.

References: ARTÍCULO 172
 artículo 172
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 138
 artículo 150
 artículo 243
 artículo 161
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 172
 artículo 172
 artículo 172
 artículo 138
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 161
 artículo 164
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 172
 Artículo 180
 artículo 172