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Timestamp: 2018-11-21 10:24:21+00:00

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﻿ Sentencia 17320 de abril 28 de 2010
SENTENCIA 17320 DE 28 DE ABRIL DE 2010
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PARA ESTABLECER LA RESPONSABILIDAD PERSONAL DE LOS AGENTES O EX AGENTES ESTATALES, EL ANÁLISIS DE SUS ACTUACIONES DOLOSAS O GRAVEMENTE CULPOSAS COMPORTA NECESARIAMENTE EL ESTUDIO DE LAS FUNCIONES A SU CARGO Y, SI RESPECTO A ELLAS, SE PRESENTÓ UN INCUMPLIMIENTO GRAVE
TEMAS ESPECÍFICOS:OBLIGACIONES DEL SERVIDOR PÚBLICO, RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO, PROHIBICIONES AL SERVIDOR PÚBLICO, DOLO, CULPA GRAVE
Sentencia 17320 de abril 28 de 2010
Rad. 17.320 (R-8809)
Actores: José Humberto Benavides y otros
Conoce la Sala del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 26 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual los llamados en garantía fueron exonerados de responsabilidad.
El artículo 217 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 54 del Decreto-Ley 2304 de 1989, prevé que en los procesos contencioso administrativos relativos a controversias contractuales y de reparación directa, la parte demandada podrá, en el término de fijación en lista, denunciar el pleito, realizar el llamamiento en garantía o presentar demanda de reconvención, siempre que ello sea compatible con la índole o naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El llamamiento en garantía procede cuando entre el llamado y llamante existe una relación de orden contractual o legal, de la cual surge la obligación a cargo de que, de resarcir un perjuicio o de efectuar un pago que pudiera ser impuesto en la sentencia que decida el respectivo proceso(2). En el mismo sentido se ha reiterado también que “la procedencia del llamamiento en garantía está supeditada a la existencia de un derecho legal o contractual que ampara a la persona frente al tercero a quien solicita sea vinculado al proceso, en orden a que en la misma litis principal se defina la relación que tienen aquellos dos”.
En ese sentido se ha dicho que las relaciones jurídicas que ligan a demandante con demandado son diversas de las que unen a llamante con llamado y es por eso que se explica que no necesariamente siempre que el demandado resulte condenado, el llamado en garantía esté obligado a indemnizar o rembolsar la suma que llegare a pagar el primero como consecuencia de la condena impuesta, debido a que perfectamente puede acontecer que no surja obligación alguna a su cargo(3).
El llamamiento en garantía o mejor la pretensión al inherente, está condicionada al resultado de la sentencia, pues cobra fuerza y virtualidad solo cuando una de las partes tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer(4).
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales danos que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.
Por su parte, el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo prevé que, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
Y el artículo 78 del mismo ordenamiento, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 2000(5), establece un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, o de un particular que cumpla funciones públicas, pueda solicitar de este el reintegro de lo que ha pagado como consecuencia de una sentencia. De conformidad con la disposición anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso.
En síntesis, el funcionario puede ser condenado a rembolsar siempre que haya sido demandado en un proceso conjuntamente con la entidad pública, o cuando es llamado en garantía en este, o cuando se le impone la obligación de restituir a la entidad pública lo pagado en proceso separado, según la norma antes trascrita.
Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la ley estatutaria de la administración de justicia, Ley 270 de 1996, la cual en su artículo 71 consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este” norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la rama judicial.
El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra desarrollo en la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Según el inciso segundo del artículo 2º de la citada ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas, podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición. Y el artículo 4º del citado ordenamiento consagra un deber para las entidades públicas de ejercer la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes, pues el incumplimiento de ese deber constituye falta disciplinaria.
Podrá entonces llamarse en garantía al servidor o ex servidor público o al particular investido de funciones públicas cuando, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio, y especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente y el establecimiento de presunciones legales, con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con el cobijo de los segundos, asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.
Sin embargo, como se advirtió, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales, que aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.
Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella solo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación; solo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos(6).
Lo anterior da a entender válidamente que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público ocurridos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por su conducta calificada a título de dolo o culpa grave.
De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público son posteriores a la vigencia de la Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público, será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquella y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (Const. Pol., arts. 6º, 121, 122, 124 y 90).
Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, como en este caso (abr. 15/96), las normas aplicables para dilucidar si se actúa con dolo o con culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, casos en los cuales es necesario remitirse directamente al concepto de culpa grave y dolo consagrados en el Código Civil:
“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo.
Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado(7) ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 90 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política(8) y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo contratos, bienes y familia.
En consideración a lo anterior, la Sala(9) ha explicado que, para establecer la responsabilidad personal de los agentes o ex agentes estatales, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta necesariamente el estudio de las funciones a su cargo y, si respecto de ellas, se presentó un incumplimiento grave, igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento fue, debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas —actuación dolosa—, o si al actuar, pudo prever la irregularidad en la que incurriría y el daño que podría ocasionar, y aún así no lo hizo, o confió en poder evitarlo —actuación culposa—.
Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional haya estipulado expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios solo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo que podría conducir a un ejercicio temeroso (sic), ineficiente e ineficaz de la función pública(10).
Finalmente, es menester anotar que el artículo 21 de la Ley 678 de 2001 dispone que en los casos en los que en un proceso de responsabilidad estatal se formule llamamiento en garantía y este culmine mediante conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos, el agente estatal llamado en garantía podrá en la misma audiencia conciliar las pretensiones en su contra. Si no lo hace, el proceso continuará hasta culminar con sentencia definitiva. Por su parte, el inciso segundo del artículo 22 del mismo ordenamiento prevé que, en los casos en los que el proceso principal culmine anormalmente, bien mediante conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos permitida por la ley, se seguirá el proceso de llamamiento(11). En el sub lite, los actores y la entidad demandada celebraron una conciliación judicial el 16 de febrero de 1999, la cual fue aprobada por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante auto de 25 de febrero de 1999, pero el proceso continuó respecto de los llamados en garantía, quienes no participaron de la conciliación.
Con fundamento en las precisiones anteriores y el material probatorio obrante en el plenario, se decidirá el asunto puesto a consideración de la Sala.
De conformidad con las pruebas practicadas válidamente en el proceso, se tiene lo siguiente:
a. El 16 de febrero de 1999 se celebró audiencia de conciliación entre los actores y la entidad demandada, por los perjuicios que sufrieron los primeros como consecuencia de la muerte violenta del soldado Nelson Livorio Benavides Chamba, diligencia que fue aprobada por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante auto de 25 de febrero de 1999, decisión en la que se ordenó además continuar con el trámite del proceso respecto de las personas llamadas en garantía.
b. Mediante sentencia de 26 de agosto de 1999, el Tribunal Administrativo de Nariño absolvió de responsabilidad a los llamados en garantía, por estimar que no obraba prueba alguna en el plenario acerca de la conducta dolosa o gravemente de las citadas personas, decisión que será confirmada por las siguientes razones:
En primer lugar, resulta pertinente señalar que los hechos que motivaron la demanda de reparación directa contra la entidad enjuiciada tienen como fundamento la muerte del soldado Nelson Livorio Benavides Chamba, quien perdió la vida durante una emboscada perpetrada por grupos subversivos cuando prestaba servicio militar obligatorio en el Batallón del Grupo Cabal Mecanizado de Ipiales, departamento de Nariño, hecho que, a juicio de los actores, obedeció a una falla en la prestación del servicio imputable a la demandada.
No obstante lo anterior, lo cierto es que no obra prueba alguna en el plenario que haga alusión a una supuesta falla en la prestación del servicio imputable a la administración, mucho menos a la conducta dolosa o gravemente culposa con la cual habrían actuado las personas llamadas en garantía en relación con los hechos en los cuales fue asesinado el soldado del Ejército Nacional Nelson Benavides Livorio Chamba.
A pesar de que es la ley la que ordena a las entidades demandadas iniciar acciones de repetición o llamamientos en garantía a los servidores o ex servidores públicos que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar a reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, lo cierto es que la prosperidad de dichas acciones está supeditada a que se demuestre en el proceso, con fundamento en pruebas válidamente aportadas al mismo, el obrar doloso o gravemente culposo del servidor o ex servidor público vinculado al proceso.
En el sub judice, no obstante que en la demanda los actores atribuyeron la muerte del soldado Benavides Chamba a la existencia de una falla en la prestación del servicio, lo cierto es que no hay prueba de ello en este proceso, ni siquiera se conocen detalles acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon la muerte violenta del uniformado. Las únicas inferencias al tema provienen del escrito de la demanda, pero nada de lo que allí se dice encuentra respaldo probatorio.
En los alegatos de conclusión, la entidad demandada sostuvo que las providencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso disciplinario seguido contra los llamados en garantía, evidencian que estos desarrollaron una conducta gravemente culposa, puesto que se demostró en el citado proceso “que incurrieron en omisiones graves a pesar de que eran profesionales de las armas”, razón por la cual fueron separados del cargo. A su juicio, se demostró que la emboscada en la cual fueron asesinados varias miembros del Ejército Nacional, entre ellos el soldado Nelson Livorio Benavides Chamba, obedeció a la falta de criterios de seguridad para el desplazamiento de las tropas, a la existencia de errores tácticos y de procedimiento, y al hecho de que los uniformados emboscados no estaban debidamente dotados y equipados; sin embargo, ninguna de las pruebas decretadas y valoradas por el Comando de la Tercera División y por el Tribunal de Honor del Ejército Nacional, en el proceso disciplinario seguido contra los citados oficiales, fue trasladada a este proceso. Las providencias citadas, las cuales fueron aportadas por la entidad demandada en copia auténtica (fls. 143 a 177, cdno. 1), por sí solos, no permiten acreditar que la muerte del soldado Benavides Chamba obedeció a una falla en la prestación del servicio imputable a la entidad demandada, como tampoco permiten establecer el obrar gravemente culposo de los oficiales del Ejército Nacional llamados en garantía.
Además, según la demandada, el Consejo de Estado declaró la nulidad de las citadas providencias, mientras que el juez penal exoneró de responsabilidad a los llamados en garantía, decisiones estas últimas que, a su juicio, no atan o comprometen en manera alguna al juez de lo contencioso administrativo, el cual es autónomo e independiente para decidir sobre la responsabilidad de los llamados en garantía.
Si bien ha sido tesis reiterada en la jurisprudencia de la sección la posibilidad que tiene el juez administrativo de apartarse de la sentencia penal, o su equivalente, se agrega, en razón de las diferencias sustanciales que existen entre ambas acciones, no puede dejar de destacarse la importancia que tienen dichos fallos en las decisiones que se adopten en esta jurisdicción(12).
En todo caso, al juez contencioso administrativo le corresponde analizar, con base en las pruebas válidamente aportadas al proceso, la conducta de los llamados en garantía, y determinar si estos obraron con dolo o con culpa grave, pero, como se dijo atrás, en el sub lite, no obra prueba alguna en el plenario que comprometa la responsabilidad de los llamados en garantía.
La entidad demandada tenía la obligación en este caso de acreditar la responsabilidad de las personas llamadas en garantía, pero no lo hizo. Salta a la vista la orfandad probatoria con la que se pidió la vinculación al proceso de las personas que, con su obrar gravemente culposo, habrían propiciado que un grupo de soldados, entre los que se encontraba la víctima, fueran emboscados por un grupo subversivo, en jurisdicción del municipio de Puerres, departamento de Nariño.
Como lo ha precisado la Sala en varias oportunidades, la carga de la prueba compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o lo controvierte, de acuerdo con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(13), y si bien la ley faculta al juez para decretar pruebas de oficio, tal posibilidad no puede convertirse en un instrumento que supla las obligaciones que corresponden a las partes en el proceso.
Ante la deficiencia probatoria anotada, la Sala debe concluir que no se encuentra acreditada la falla en la prestación del servicio por parte de la entidad demandada, presupuesto necesario para enjuiciar la conducta desarrollada por los oficiales del Ejército Nacional. Lógicamente, tampoco se encuentra demostrada la conducta dolosa o gravemente culposo de los citados uniformados. Carece por lo tanto de fundamento la solicitud de llamamiento en garantía que formula la entidad demandada respecto del funcionario estatal.
Vale reiterar la observancia de la carga procesal que le concernía en este caso a la entidad demandada en el sentido de probar los requisitos configurativos del llamamiento en garantía y los fundamentos de hecho de la demanda como noción procesal que se basa en el principio de autorresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable de todo aquel a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar así una decisión desfavorable(14).
Por lo tanto, la entidad demandada en esta ocasión no cumplió con la carga probatoria mínima que le era exigible, relativa principalmente a probar la conducta dolosa o gravemente culposa con la que habrían actuado los integrantes del Ejército Nacional.
Bajo las circunstancias antes descritas, resulta pertinente llamar la atención en cuanto a la carga de la prueba que corresponde a las entidades públicas para efectos de acreditar los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, para lo cual la Sala reitera la admonición que ha hecho en otras sentencias, en los siguientes términos, dejando claro que si bien allí se alude a la acción de repetición, resulta igualmente predicable respecto del llamamiento en garantía:
“Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho-deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y ex funcionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que este canceló dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensas dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena (...)(15).
En estas condiciones, encuentra la Sala que en el sub judice no se acreditaron los supuestos para la procedencia del llamamiento en garantía de los oficiales del Ejército Nacional.
La Sala se abstendrá de condenar en costas a la demandada, por cuanto la conducta procesal no se enmarca dentro de los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
1. CONFÍRMASE la sentencia de 26 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
3. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el consejero Enrique Gil Botero. En consecuencia, declárese separado del conocimiento de este asunto.
(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto 15871 de 1999.
(3) López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento civil, parte general, Dupre Editores, Bogotá, pág. 344.
(4) Corte Suprema de Justicia, sentencia de septiembre 5 de 1977.
(5) Sentencia de 11 de abril de 2000; M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(6) Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente 17.482.
(7) Sentencia de 3l de agosto de 1999, Expediente 10865.
(8) El artículo 83 constitucional dispone: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicos deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
(9) Sentencia de 27 de noviembre de 2006, Expediente 23.049.
(10) Sentencia de 20 de septiembre de 2007, Expediente 26.708.
(11) Mediante Sentencia C-484 de 2002, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión: “Si no lo hace el proceso del llamamiento continuará hasta culminar con sentencia”. Asimismo declaró exequible el inciso 2º del artículo 22.
(12) Sección 3ª, sentencia de 17 de marzo de 1994, Expediente 8585.
(13) “ART. 177.—Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
(14) “La carga de la prueba es una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, edemas, le indica al juez coma debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos...”. Parra Quijano Jairo, Manual de derecho probatorio, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2004., pág. 242. Y, “Frente a las partes se afirma que la carga de la prueba es una norma de conducta para estas porque indirectamente les señala los hechos que a cada una le interesa probar si quiere sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable...”. Betancur Jaramillo, Carlos, De la prueba judicial, Ed. Diké.1982, pág. 147.
(15) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 31 de agosto de 2006, Expediente 17.482.

References: artículo 217
 artículo 54
 artículo 90
 artículo 77
 artículo 78
 artículo 71
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 177
 artículo 171
 artículo 55
 artículo 83
 artículo 22