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Timestamp: 2020-01-22 19:17:18+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 373/95 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 1995 - Jurisprudencia - VLEX 43559080
El régimen de inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder político, persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la igualdad, la moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se dejaran de consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad, como la que es materia de análisis. No cabe duda que la formulación legal de las mencionadas inhabilidades, en este caso, busca garantizar que en los escenarios electorales municipales, prevalezcan los indicados principios, indispensables para construir una genuina democracia. Seguramente en esta idea se fundamenta el precepto constitucional que ordena que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados ''no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda''. Militando esta misma razón, no se ve por qué el legislador no pueda llevar adelante el ideario del Constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al legislador.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7° del artículo 43 y el numeral 9° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 ''por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios''.
En el proceso de constitucionalidad del numeral 7° del artículo 43 y del numeral 9 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 ''por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios''.
Este proyecto fue presentado originalmente a la Sala Plena por el Magistrado E.C.M., y una vez considerado se aprobó parcialmente, en consecuencia, hasta el punto 6 de los fundamentos jurídicos de la sentencia, su autoría le pertenece.
- Quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para la elección de cargos o de miembros de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha.
- Quien esté vinculado por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento político para la elección de miembros al Concejo Municipal respectivo.
El origen familiar no puede erigirse en factor de discriminación. La inhabilidad que las normas legales consagran, coarta la vocación de servicio público que pueda tener una persona y que no debería frustrarse por la mera circunstancia de su parentesco con alguno de los candidatos del mismo partido o movimiento, máxime si en su caso concurren méritos para aspirar a ocupar el cargo, y, de otro lado, la inscripción de los parientes - no cabe descartar este propósito -, puede tener como objetivo directo el de clausurar posibilidades de juego político. Del anterior aserto se desprende la vulneración de las normas constitucionales citadas.
En la Carta se encuentran las bases del régimen de inhabilidades. De una parte, el artículo 299 de la C.P., refiriéndose a los diputados, señala que sus incompatibilidades e inhabilidades, en lo que corresponda, no podrán ser menos estrictas que las señaladas para los congresistas. De otra parte, el artículo 179-6, establece una inhabilidad idéntica aplicable a los congresistas: ''No podrán ser congresistas : 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha''.
Es perfectamente razonable la competencia del legislador para determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de los entes territoriales de elección popular. Las normas acusadas se justifican y explican ante la necesidad de tutelar los derechos colectivos, poner término a la indebida acumulación de cargos y a las prácticas nepóticas. En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la presente demanda de inexequibilidad ( C.P. art. 241-4 ).
La Corte debe establecer si la ley ordinaria puede consagrar para la elección de concejales y de alcaldes una inhabilidad basada en la existencia de una relación cercana de parentesco, en el primer caso, con la persona inscrita por el mismo partido o movimiento político para la elección de cargos o de miembros de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha y, en el segundo, con personas que se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de miembros al concejo municipal respectivo.
La regla general que adopta la Constitución en materia de cargos electivos es la de que todo ciudadano puede elegir y ser elegido ( C.P. art. 401 ). Sin embargo, la condición de ciudadano si bien indispensable no es siempre suficiente para acceder a determinados cargos de elección popular. En efecto, la Constitución y la ley establecen los requisitos y méritos de distinto orden que deben cumplir los aspirantes y, al mismo tiempo, señalan hechos y circunstancias que, en ocasiones, impiden la elegibilidad de las personas respecto de las cuales se predican. Dado que tanto los requisitos como las restricciones, implican un menor ámbito para el ejercicio de los derechos políticos - para lo cual la ciudadanía debe de conservar su carácter de título único y suficiente como regla de principio -, su interpretación necesariamente ha de ser estricta y ceñida rigurosamente al texto legal que los define.
''Se reitera que aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones y cargos públicos a condiciones y requisitos, para esta Corte cualquier limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del poder político'' Corte Constitucional. Sentencia C-537 de 1993, M.P.D.H.H.V...
La razonabilidad de un criterio o distinción puede contrastarse a la luz de la Constitución cuando ella misma lo ha utilizado. En estos casos, es legítimo y obligado observar la pauta o valoración, positiva o negativa, que se deriva de la Constitución. Es evidente que la apelación que el Legislador haga a un criterio estigmatizado por la Constitución, puede significar la inexequibilidad de la norma legal, de la misma manera que abona su exequibilidad el empleo de un criterio prohijado por aquélla en una situación semejante.
El artículo 179-6 de la C.P., reza: ''No podrán ser congresistas: 6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deban realizarse en la misma fecha''. Las normas acusadas, en realidad, se limitaron a extender la inhabilidad establecida por la Constitución para los congresistas, a los alcaldes y concejales. Si bien los cargos son diferentes, todos poseen la nota común de la elección popular, que para los efectos de la inhabilidad es la relevante, pues como lo recuerda el Ministro de Gobierno, lo que se propuso el Constituyente fue cabalmente evitar que ''se utilice la fuerza electoral de uno para arrastrar a sus parientes más cercanos y crear dinastías electorales'' ( Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991, p. 16 ).
Desde otro ángulo, las normas demandadas pretenden establecer una situación de paridad respecto de las condiciones de ejercicio de la actividad política, sin desconocer, desde luego, las diferencias que existen entre los distintos cargos de elección popular. El peligro del nepotismo y del uso de las influencias y poder familiar, se predican tanto de las elecciones de congresistas como de concejales y alcaldes municipales. También el perjuicio que se causa a la democracia por este factor, se extiende a todas las elecciones. No puede, en este orden de ideas, resultar censurable, que por la vía de la ley se extienda a los cargos electivos locales, la inhabilidad que la Constitución ha previsto para los congresistas y que, precisamente, se ha considerado idónea para enervar el fenómeno que se quiere extirpar.
Aparte de unificar las reglas básicas de la actividad política, no debe olvidarse que el régimen de inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder político, persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la igualdad, la moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se dejaran de consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad, como la que es materia de análisis. No cabe duda que la formulación legal de las mencionadas inhabilidades, en este caso, busca garantizar que en los escenarios electorales municipales, prevalezcan los indicados principios, indispensables para construir una genuina democracia. Seguramente en esta idea se fundamenta el precepto constitucional que ordena que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados ''no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda'' ( C.P. art. 299 ). Militando esta misma razón, no se ve por qué el legislador no pueda llevar adelante el ideario del Constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al legislador.
Competencia del legislador ordinario para establecer inhabilidades e incompatibilidades.
Primero.- Declarar exequibles el numeral 7° del artículo 43 y el numeral 9° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, ''por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios''.
El núcleo esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo constitucional y en la doctrina más autorizada, como el ''límite de los límites''.
La doctrina del núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable frente al legislador. Este ''límite de los límites'', permite distinguir, en relación con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece al quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias, valores y necesidades de cada momento. La doctrina del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que constitutiva, en cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada derecho. En realidad, se trata de un expediente hermenéutico que, de manera sintética y abreviada, activa todos los procedimientos a los que se debe apelar para contener las injerencias abusivas, desproporcionadas, excesivas o arbitrarias del Legislador.
La sentencia equivocadamente, asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno esencial de los derechos fundamentales. No repara en que la norma legal analizada al consagrar la inhabilidad referida introdujo una limitación al derecho político a ''ser elegido'', que tiene carácter constitutivo, dado que en ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino público de ''concejal'' y resultar elegidas.
Según la sentencia, en la ley estatutaria ''(...) deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se relacionan con el ámbito intangible del derecho respectivo, esto es, su núcleo esencial''. Más adelante, se expresa: ''La norma demandada en el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo''.
La Corte Constitucional ha interpretado de manera restringida el alcance de las leyes estatutarias, pero ha reconocido que éstas tienen un ámbito propio que no puede ser desconocido por las leyes ordinarias.
''Como norma de excepción al sistema general o de mayoría que domina el proceso legislativo, su interpretación no podrá extender el alcance de las leyes estatutarias más allá de los límites enderezados a velar por su tutela y protección. La Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada
Ahora bien, como se menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993. M.P.E.C.M.''.
''(...) cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales'' Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 1994. M.P.F.M.D...
La orientación restrictiva no puede, a mi juicio, extremarse hasta el grado de ceder el espacio de la ley estatutaria a la ley ordinaria y, lo más grave, asignarle a la primera, la zona de regulación reservada a la norma constitucional. El temor que ha presidido esta construcción interpretativa, arroja un resultado paradójico: la ley ordinaria usurpa el terreno de la ley estatutaria y ésta el de la Constitución.
3.1 El núcleo esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo constitucional y en la doctrina más autorizada, como el ''límite de los límites''.
Justamente, la doctrina del núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable frente al legislador. Este ''límite de los límites'', permite distinguir, en relación con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece al quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias, valores y necesidades de cada momento. En suma, aquí se descubre la dialéctica y la tensión existente entre Constitución y democracia, la que no se traduce en una rígida confrontación, sino en una mutua y permanente influencia recíproca, cuyo estado y evolución admite distintos desarrollos concretos en función del pluralismo político. Pero, en todo caso, independientemente de la política legislativa respecto de los derechos fundamentales, que bien puede ser restrictiva o expansiva, su núcleo esencial expresa su contenido irreductible, indisponible por el legislador.
La tesis central de la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria ''únicamente'' se incluyen los aspectos relacionados ''con el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto es, su núcleo esencial'', se está eliminando la valla infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto, señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
El legislador ''ordinario'' está habilitado para establecer la inhabilidad - en este caso -, dice la Corte, debido a la concurrencia de dos circunstancias: (1) ''la norma en cuestión'' no afecta el núcleo del derecho político; (2) tampoco ''altera, de modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales''. La afirmación de la Corte se apoya en la creencia - errónea - de que dicha materia correspondería a la ley estatutaria si ''la norma en cuestión'' se hubiera propuesto afectar el núcleo del derecho político o alterar, de modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales. En realidad, estos dos propósitos, no habrían podido alcanzarse, apelando a una ley estatutaria que, como se ha visto, tiene por límite el núcleo esencial del derecho fundamental, el cual no puede ser afectado o alterado de ningún modo.
''1. Cuando al amparo de la presente ley fundamental sea restringido un derecho fundamental por una ley determinada o en virtud de lo dispuesto en ella, dicha ley deberá aplicarse con carácter general y no sólo para un caso particular y deberá especificar, además, el derecho en cuestión indicando el artículo correspondiente.
En ningún caso se podrá afectar al contenido esencial de un derecho fundamental''.
En este mismo sentido, aunque con algunos matices singulares, las Constituciones Española y Portuguesa, recogen el dispositivo del núcleo esencial como límite insuperable de la ley reguladora de los derechos. En efecto, señala el artículo 53 de la Constitución Española: ''1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del presente título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1 a)''. Por su parte, el artículo 18.3 de la Constitución de Portugal, expresa: ''no se puede disminuir la extensión y alcance del contenido esencial de los preceptos constitucionales''.
''La acción de tutela procederá aún bajo los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se refiere a derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su contenido esencial sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los estados de excepción''.
La sentencia, en mi concepto, deja de considerar esta distinción que juzgo básica. Equivocadamente, asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno esencial de los derechos fundamentales. No repara en que la norma legal analizada al consagrar la inhabilidad referida introdujo una limitación al derecho político a ''ser elegido'' (C.P. art., 40-1), que tiene carácter constitutivo, dado que en ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino público de ''concejal'' y resultar elegidas.
Finalmente, cabe hacer dos precisiones. La primera, el mandato de efectividad de los derechos y deberes constitucionales (C.P., art. 2), vincula al Legislador a un proceso activo de protección que trasciende la mera función de limitación, debiendo ella concretarse también en la consagración de reformas estructurales de tipo socioeconómico, procedimientos, servicios, recursos y demás instrumentos que materialmente hagan posible su goce y ejercicio por todas las personas. La segunda, la expresión núcleo esencial, denota la barrera última de defensa de los derechos fundamentales, pero no puede ser utilizada para perseguir su efecto contrario consistente en su relativización. No se pretende, con esta idea, comprimir toda la cultura de los derechos humanos dentro de un formato de ''contenidos mínimos'', cuando lo que se impone constitucionalmente es su desarrollo. Tampoco, la anotada expresión, desconoce el proceso histórico y abierto de interpretación de los derechos, que con estas características debe conservarse. Como se ha reconocido por la doctrina contemporánea, la doctrina del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que constitutiva, en cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada derecho. En realidad, se trata de un expediente hermenéutico que, de manera sintética y abreviada, activa todos los procedimientos a los que se debe apelar para contener las injerencias abusivas, desproporcionadas, excesivas o arbitrarias del Legislador.
Durante el debate en Sala entendí que, para alguno de mis colegas, al obrar en la forma descrita quienes integramos la mayoría hemos entrado en contradicción con anterior decisión adoptada por la Corte mediante Sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994 (M.P.: Dr. A.M.C., que declaró inexequibles normas de la Ley 84 de 1993, denominada ley electoral, por no haber recibido el trámite propio de las leyes estatutarias. Una de ellas consagraba inhabilidades para ser elegido.
P. recordar que en la oportunidad anotada cuatro magistrados salvamos el voto por considerar que era toda la ley -y no apenas algunas de sus normas- la que ha debido ser declarada inexequible. Estimábamos -continúo convencido de esa posición- que para definir cuál era el trámite que ha debido seguir la ley no era necesario examinar cada uno de sus artículos con el objeto de ver si plasmaba o no funciones electorales, pues era suficiente verificar que el tema en su conjunto -como totalidad- era electoral para concluir que al haberlo tratado mediante ley ordinaria se violaba la Constitución.

References: artículo 43
 artículo 95
 artículo 43
 artículo 95
 artículo 299
 artículo 179
 artículo 179
 artículo 43
 artículo 95
 artículo 53
 artículo 161
 artículo 18