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Enfoque Fiscal - Edição 03 by Getulio Garagorri Lago - issuu
RevistaNº 03 MAIO 2012FiscalAssociação dos Fiscais de Tributos Estaduais do Rio Grande do Sul - Afisvec | Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Tributária do RS - Sindifisco-RSCompetitividade, justiça
fiscal e tributaçãoEXPEDIENTEÍNDICEAfisvec
Ilza Brambila Lumertz
Jaime João Schorr
José de Souza Lourenzi
Gilberto Neves de Souza
Diretor Social e de Eventos
Édison Zart
Inácio Maggi3Editorial4Administração Tributária e Justiça Fiscal: Efeitos
sobre o cumprimento voluntário do contribuinte
– Luiz Arruda Villela7Democracia e Administração Tributária no
constitucionalismo do Estado Democrático de
Direito – Heleno Taveira Torres12Carga tributária brasileira, mitos e verdades –18O dever fundamental de pagar tributos –24Tributação, Competitividade e Arrecadação –28Estado e Justiça Fiscal – Adão Sergio do Nascimento Cassiano36Tesouro do Estado: Excelência e protagonismo na
gestão ﬁscal do Estado – Felipe Rodrigues da Silva42Autonomia e Dívida Pública: O caso recente do
Rio Grande do Sul – Yeda Rorato Crusius44Entrevista:Thômaz Nunnemkamp46Entrevista:Ana Amélia Lemos50O Agente Fiscal e os Desaﬁos Contemporâneos de
Fazer a Diferença na Sociedade e de Promover
Equilíbrio e Felicidade na Vida Pessoal e
Proﬁssional – Wilson Veríssimo Calé53Entrevista:Sindifisco-RS
Diretora de Comunicação e Integração
Silvia Grewe
Eroni Izaias Numer
Carmen Zoraida Costa
Parlamentares e Institucionais
Diretor de Assuntos
Jurídicos e Previdenciários
Fábio Weber Nowaczyk
Diretor de Assuntos Técnicos
Getúlio Lago
AFISVEC - Associação dos Fiscais de
Tributos Estaduais do Rio Grande do Sul
Rua Uruguai, 155/1010
CEP: 90010-140 - Porto Alegre - RS
Fone/Fax: (51) 3224.4922
SINDIFISCO-RS - Sindicato dos Servidores
Públicos da Administração Tributária
do Estado do RS
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Eduardo Müller - Reg. Prof. DRT - 8934
Ilza Brambila Lumertz, Eduardo Müller e Silvia
Área Eventos, Caco Argemi, Edison Castêncio,
Eduardo Müller, Eduardo Seidl e Micheli Karoly
Solo Editoração e Design GráficoEugenio LagemannJosé Casalta NabaisLeonardo Gaffrée DiasOs artigos publicados são de inteira
Impressão: Ideograf
Maio 2012Revista Sindifisco Abril 2012.indd 2João Dado29/5/2012 12:39:14EDITORIALSemana histórica para os fiscos estaduais
charmosa cidade de Canela, na serra gaúcha,
transformou-se na capital dos ﬁscos estaduais e
distrital no período de 17 a 21 de abril. Cinco
eventos técnicos e administrativos foram realizados
sucessivamente no hotel Continental, reunindo representantes
dos sindicatos e associações da administração tributária de todas
as unidades da federação.
A Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital
(Fenaﬁsco) iniciou a série de encontros com as reuniões da sua
diretoria e do seu conselho deliberativo. A Federação Brasileira
de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febraﬁte), por
sua vez, também realizou seu evento corporativo. O diferencial,
entretanto, aconteceu na tarde do dia 19 de abril, quando, pela
primeira vez na história de ambas as entidades, foi celebrada
uma reunião conjunta dos seus conselhos deliberativos.
O simbólico aperto de mão entre Manoel Isidro, presidente
da Fenaﬁsco, e Roberto Kupski, presidente da Febraﬁte, selava
um novo momento corporativo dos ﬁscos dos estados e do DF.
A união e o aﬁnamento do discurso em torno da conquista de
objetivos comuns foram metas traçadas neste pioneiro encontro,
que teve como testemunha o deputado federal João Dado (PDTSP) e dezenas de lideranças sindicais e associativas incapazes de
esconder a emoção com a força da iniciativa.
A reunião conjunta por si só já bastaria para estabelecer
um novo marco histórico da categoria, mas a semana prometia
ser ainda mais recheada de boas lembranças. Na sexta-feira
(20), pela manhã, o subsecretário da Receita Estadual do RS,
Ricardo Neves Pereira, comandava no mesmo palco – em que
mais tarde seria aberto o 13º Encontro do Fisco Estadual Gaúcho
– uma reunião de trabalho do grupo de agentes ﬁscais da RE.
Cerca de 100 colegas debateram temas técnicos voltados para a
melhoria e aperfeiçoamento do trabalho da Receita Estadual no
RS. O sucesso do evento garantiu, segundo palavras do próprio
subsecretário, o seu retorno no ano que vem, antecipando
novamente o Encontro do Fisco Estadual Gaúcho.
E foi, justamente, o 13º Encontro do Fisco Estadual
Gaúcho, que possibilitou a vinda de tantas outras atividades
técnicas e corporativas do ﬁsco para um mesmo local. As
diretorias da Aﬁsvec e do Sindiﬁsco-RS contataram diretamente
as federações e a cúpula da Receita Estadual para estabelecer
o formato ideal dos sucessivos eventos e desenhar o históricoAencontro da Fenaﬁsco e da Febraﬁte. A inciativa das nossas
entidades possibilitou a integração e a união dos ﬁscos estaduais
e estabeleceu um marco corporativo, que tem na unidade e na
integração os seus eixos norteadores.
A abertura do 13º Encontro do Fisco Estadual Gaúcho foi
prestigiada pelo governador do RS, Tarso Genro, pelo presidente
da Assembleia Legislativa, deputado Alexandre Postal, pelo
prefeito de Canela, Constantino Orsoli, pelo vice-presidente
do Banrisul (patrocinador do Encontro), Flávio Lammel, e pelo
secretário da Fazenda, Odir Tonollier.
Tarso Genro defendeu a reforma do pacto federativo, que
deve se ater não somente a questões como o ICMS interestadual,
a guerra dos portos e a reforma tributária. Para o governador,
é preciso celebrar um novo pacto político entre os estados e
a União, apontando a repactuação da dívida como sendo o ﬁo
condutor deste acerto. Tarso defendeu ainda o endurecimento
da cobrança da dívida ativa e elogiou o trabalho dos agentes
ﬁscais, encorajando-os a cumprir a supermeta estabelecida pelo
governo para o ano de 2012.
O deputado Alexandre Postal exaltou o evento da Aﬁsvec
e do Sindiﬁsco-RS lembrando que todos os grandes temas
estratégicos do RS e do Brasil já foram objeto de debate de
edições anteriores do Encontro do Fisco. Postal falou também
da questão da repactuação da dívida dos estados e aﬁrmou ao
governador Tarso Genro, que, mesmo sendo um parlamentar
de oposição, entende que os políticos devem defender sim o
que é fundamental para o desenvolvimento do RS. No entanto,
o momento mais marcante da fala de Postal foi quando ele
anunciou pela primeira vez a sua disposição de disputar a
cadeira mais cobiçada do Estado, de governador do Rio Grande
A revista Enfoque Fiscal pretende nesta terceira edição
remontar em parte o que foi debatido no 13º Encontro do Fisco
Estadual Gaúcho. Convidamos os palestrantes para escreverem
suas percepções sobre os três grandes eixos que serviram de
norte para o evento: a tributação, a competitividade e a justiça
Abel Henrique Ferreira, presidente da Aﬁsvec
Luiz Antônio Bins, presidente do Sindiﬁsco-RS3
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 329/5/2012 12:39:14ARTIGOAdministração
Justiça Fiscal:
Luiz Arruda Villela
Economista Líder da Divisão de Gestão Fiscal e Municipal do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID)órgãos ou agências tributárias têm a obrigação de assegurar o
maior nível possível de cumprimento
das diferentes leis e regulamentos dentro de sua área de atuação, pois isso é
um elemento essencial para maximizar
a arrecadação. Para assegurar o máximo cumprimento a entidade arrecadadora deve buscar inﬂuenciar o comportamento do contribuinte.
A ideia de mudar ou pelo menos
inﬂuenciar signiﬁcativamente o comportamento do contribuinte não é nova para
as administrações tributárias. Quase todas dispõem de algum programa de atendimento ao contribuinte, por um lado,
além de atividades para evitar que este
descumpra as normas tributárias.
Mas cada vez mais as administrações
tributárias buscam entender melhor o
que motiva o cumprimento tributário,4
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 4Efeitos sobre o cumprimento
voluntário do contribuintepois um maior conhecimento do comportamento do contribuinte permite
desenhar melhores estratégias para aumentar a efetividade da tributação.
A percepção de justiça por parte
do contribuinte, seja no nível ou forma
de pagar o tributo, ou na maneira como
ele se relaciona com a administração
tributária, é um elemento importante na
aceitação do tributo e, portanto, na sua
disposição de cumprir com a obrigação
de pagá-lo. A percepção de justiça ou
equidade é sem dúvida importante,
mas não é o único elemento desejável,
seja de um tributo ou da relação entre a
administração tributária e o contribuinte.
Do ponto de vista das características
dos tributos, é sabido que na medida do
possível eles devem atender aos princípios de suﬁciência, eﬁciência, administrabilidade e equidade. Tributos que“A ideia de mudar ou
pelo menos influenciar
significativamente o
contribuinte não é nova
para as administrações
tributárias.”
arrecadam pouco não cumprem o papel principal que lhes compete, que é
ﬁnanciar o Estado e as atividades públicas. A tributação encarece o preço
dos bens e serviços ou reduz a renda
dos contribuintes, de maneira que necessariamente criam algum nível de distorção na alocação de recursos pelo
mercado, inﬂuenciando artiﬁcialmente
decisões de investimento, seja nível,
localização ou até mesmo opção tecno-Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:14ARTIGOlógica e mix capital /. trabalho. Essa ineﬁciência deve ser minimizada, de preferência com o uso de diferentes tributos
sobre os vários fatos geradores, com
as menores alíquotas e as bases mais
amplas possíveis. Os tributos devem
ser administráveis, o que implica que
os custos tanto ﬁnanceiros como de
tempo para a execução das tarefas procedimentais, seja por parte do ﬁsco
como do contribuinte, devem ser razoáveis. Finalmente, os tributos devem ser
justos e a distribuição da carga deve ser
equitativa, considerando ou o princípio
do benefício ou o da capacidade contributiva. A equidade deve ser tanto horizontal (contribuintes com a mesma capacidade devem pagar valores iguais),
como vertical (os que podem mais
devem pagar mais).
Para o Fisco, por sua vez, a maneira como se administra os tributos
tem implicações importantes sobre
seu nível de eﬁciência e eﬁcácia. O
comportamento do contribuinte, que
é o sujeito do imposto e, portanto, o
oponente (mas não inimigo) do Fisco,
deve orientar sua atuação.
Alguns fatores são decisivos em
uma estratégia de asseverar o comportamento do contribuinte em
direção ao cumprimento. São eles:
a) dissuasão; b) valores; c) fatores
econômicos; d) oportunidade; e e)
justiça e conﬁança.
A dissuasão, resultante de auditorias, multas, risco de prisão e outras
formas mais ou menos severas de
punição, constitui a primeira resposta a
vir à mente quando se fala em maneirasde obrigar um contribuinte a pagar
seus impostos. No entanto, a prática
e estudos acadêmicos, especialmente
na área de psicologia e economia,
apresentam evidencias contraditórias
sobre o verdadeiro poder da dissuasão.
De fato, existem argumentos que medidas punitivas eventuais, como multas
elevadas, podem até encorajar o contribuinte ao não cumprimento em anos
subseqüentes. De qualquer forma, para os sonegadores contumazes, um
trabalho de dissuasão permanente provavelmente é necessário.
Qualquer estratégia de dissuasão
deve ser acompanhada de uma boa
estratégia de comunicação, que não
apenas destaque que os sonegadores
estão sendo identiﬁcados e punidos, mas
que esses são uma minoria, e a maior
parte dos contribuintes cumpre com suas
obrigações. Se a percepção geral for de
que “todo mundo sonega”, então muitos
podem usar isso como justiﬁcativa para
um mal comportamento.
Os valores sociais, morais e éticos
podem ter uma importância grande
para dar maior ou menor dimensão às
atividades de dissuasão. Penalidades não
ﬁnanceiras, mas que atingem a reputação ou a marca de uma empresa,
podem ter efeito muito mais signiﬁcativo
que o custo pecuniário.
As administrações tributárias deveriam ter uma estratégia de longo prazo
de maneira a permanentemente avaliar
e procurar inﬂuenciar o comportamento
dos contribuintes e seus níveis de cumprimento. A educação ﬁscal e o engajamento permanente com as associações“Os tributos devem ser
justos e a distribuição da
carga deve ser equitativa,
considerando ou o princípio
do benefício ou o da
capacidade contributiva.”
empresariais devem fazer parte dessa
O Fisco também deve incorporar
mensagens normativas em seu relacionamento com os contribuintes, denunciando os que não se adéquam às normas de conduta esperadas ou elogiando aqueles que mudaram seu comportamento para fazê-lo. Além disso, a estratégia de comunicação social da administração tributária deve
estar sempre atenta a corrigir conceitos errados ou desinformações, especialmente quando tratam de tratamento
injusto de contribuintes ou de
sonegação generalizada, apontando
que são fatos episódicos ou que
não são respaldados pela evidência
O nível da atividade econômica,
seja de uma maneira geral ou
do segmento especíﬁco ao qual
pertence uma empresa / contribuinte,
certamente constitui fator que
inﬂuencia o nível de cumprimento.
O importante é que a administração
tributária acompanhe isso e mantenha
uma visão pragmática sobre a questão.
Endurecer com empresas em clara5
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 529/5/2012 12:39:15ARTIGOt
também sabe
existem muit casos não intentos
de evasão,
do pouc conhecimento da
ou de norm mal escritas, poumas
c claras, por vezes,
variada. Facilitar
obrigações tributárias é tão importante
como “fechar o cerco” para evitar
possibilidades de evasão.“A administração tributária deve se
esmerar em limitar as oportunidades
que o contribuinte possa ter para
evadir ou sonegar, mas também deve
trabalhar intensamente para facilitar o
cumprimento voluntário das obrigações
diﬁculdade ﬁnanceira diﬁcilmente resultará em maior arrecadação, e a visão
de longo prazo deve prevalecer, não
apenas o que ocorre em um exercício
em particular. Não se devem matar as
“galinhas que põem ovos de ouro”. Por
outro lado, a evasão ou a inadimplência
não podem constituir em forma conveniente de ﬁnanciamento das empresas em época de crise.
Existe um dito popular que diz
que a “ocasião é que faz o ladrão’.
A administração tributária deve se
trabalhar intensamente para facilitar
o cumprimento voluntário das obrigações tributárias.
É claro que técnicas de retenção ou
substituição tributária são importantes
para minimizar o comportamento de
não cumprimento, mas na realidade
existem também muitos contribuintes
“preguiçosos”, que passam a contribuir
de forma regular quando o processo
de apuração e pagamento dos tributos
é facilitado. Todo administrador tribu-6
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 6Justiça
Por último, mas não menos importante, estudos acadêmicos, a prática
e a história nos mostram que a equidade
praticada pelo Fisco em representação
do Estado tem papel fundamental no
comportamento do contribuinte. Existem três enfoques à questão de tratamento justo.
O primeiro diz respeito à justiça
distributiva e à moral ﬁscal, isto é, se
existe a percepção de que o governo
faz bom uso dos recursos que arrecada.
Esse ponto é costumeiramente alegado
por aqueles que buscam “justiﬁcar” por
que sonegam. Por isso a transparência
das contas públicas e um trabalho
permanente de mostrar ao cidadão
contribuinte para onde vai seu dinheiro
constitui importante medida para
reforçar a moral ﬁscal e incentivar o
cumprimento voluntário. Por outro
lado, quando um contribuinte se
convence que está pagando mais do
que outros em situação semelhante,
sua reação de revolta ao pagamento detributos é maior. Se os “outros” forem
concorrentes, a situação é pior ainda.
Por isso uma atuação da administração
tributária com padrões uniformes sobre
todos os contribuintes, especialmente
dentro de cada segmento econômico,
é importante para consolidar a imagem
de imparcialidade.
Outro aspecto é a justiça
procedimental, onde deve ﬁcar muito
claro que a administração tributária se
pauta por processos consistentemente
justos, precisos, éticos e livres de
erros ao tratar com todos os contribuintes. Todos são iguais perante a lei,
recebem um tratamento respeitoso,
são bem orientados sobre seus direitos,
além de seus deveres. O Fisco deve
promover uma atmosfera de conﬁança
para adquirir maior legitimidade
junto aos contribuintes. A percepção
de tratamento isonômico ajuda a
promover o cumprimento voluntário.
O terceiro aspecto é a justiça
sancionatória. É fundamental que os
contribuintes percebam que o Fisco
aplica sanções de maneira “justa”
quando as regras são descumpridas.
O contribuinte tem que ter claro
que infrações de igual categoria e
magnitude receberão o mesmo tipo
de punição. As pessoas em geral
são muito sensíveis a injustiça, e se
acharem que alguns contribuintes
recebem tratamento mais favorável, a
natural revolta em muito prejudicará
o cumprimento voluntário das
Washington, abril de 2012Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:16ARTIGODemocracia e
no constitucionalismo do Estado
Democrático de DireitoHeleno
TTaveira TTorres
Professor de Direito Tributário e Presidente da Comissão de Graduação da Faculdade de Direito da USP.
Mestre, Doutor e Livre-Docente. Membro do Conselho
de Graduação da USP. Vice-Presidente da International Fiscal Association – IFA. Advogado.Para que o princípio do Estado
Democrático de Direito, em nosso
País, possa ganhar concretização e ser
alçado à condição de máxime princípio constitucional, infelizmente, ainda há um longo caminho a ser percorrido. Em matéria tributária, a realidade tem sido preocupante, pois
aonde o império da legalidade deveria
ter prevalência e centralidade, mais e
mais, vê-se a erosão continuada dos
valores democráticos. E não haverá
Estado Democrático de Direito onde
a democracia não seja uma prática
permanente e contínua dos poderes,
dos órgãos e das autoridades, tanto
mais quando se trata do maior compromisso republicano, que é o pagamento e adequado emprego dos
“tributos”.
É urgente o resgate da efetividade
do papel da democracia no exercício
dos poderes e especialmente na“É urgente o resgate da
efetividade do papel da
democracia no exercício dos
poderes e especialmente na
criação e aplicação das leis
criação e aplicação das leis tributárias.
Nos últimos tempos, a democracia, no
Brasil, parece ter perdido muito dos
seus signiﬁcados de base. Uma ironia,
pois o princípio do Estado Democrático
de Direito cobra justamente o seu
oposto, que é o permanente esforço
das instituições pela sua aﬁrmação. O
“direito dos juízes” parece substituir,
progressivamente, o “direito dos parlamentos” no sistema de fontes normativas; os precedentes de há muito
deixaram de ser fonte consuetudinária
para assumir a condição de fonte primária. A Administração, por sua vez,assumiu perante o legislativo uma
velada exclusividade de iniciativa das
leis tributárias e suas propostas de
leis ou medidas provisórias cruzam o
processo legislativo incólumes, sem
mutações signiﬁcativas, numa espécie
de “temor reverencial” que as fazem
quase intocáveis. E quando reﬂetimos
sobre o que ocorre na edição de atos
normativos administrativos, como no
caso das portarias e instruções normativas, no processo judicial ou
no administrativo, creio que os excelentes artigos dos colegas Gustavo Brigagão, Igor Santiago e Roberto Duque Estrada foram marcantes
em apontar, com precisão, as consequências de uma sentida ausência de
princípios cuja fundamentação deﬂui
da democracia ou da separação de
Todo aquele que se dedica ao
estudo ou à prática dos tributos7
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 729/5/2012 12:39:16ARTIGO“A Administração Tributária
de Direito tem que
ser participativa, sem
redundância, da qual o
contribuinte deva se
sentir parte.”
ser um ardoroso
ddefensor
da democracia e perseguir continuamente seu pleno exercício em
todas as suas etapas: instituição,
arrecadação, ﬁscalização ou cobrança.
Democracia não é termo desprovido
de conteúdo, mas a própria essência
do constitucionalismo.
da burocracia tributária segundo os
valores da democracia, sem dúvidas,
demanda tempos de promissora renovação, pela integração do cidadão
aos atos e ao cumprimento das
funções da “Administração Tributária”.
A Administração Tributária do
Estado Democrático de Direito tem
que ser participativa, sem redundância, da qual o contribuinte deva se
sentir parte, o que se impõe cada vez
mais, até pelo modo como a legislação
tem transferido responsabilidades e
quase todo o dever de interpretar e
aplicar normas tributárias antes de
qualquer atuação de autoridades
ﬁscais, como se vê nos lançamentos
por homologação, procedimentos de
compensação de tributos, regimes
especiais vários, livros e notas ﬁscais eletrônicos e tantos outros mecanismos de obrigações acessórias.
Lamentavelmente, a democratização
ﬁcou apenas nos “deveres”, pois nos
“direitos” não é bem de avanços que8
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 8se trata. Ora, essa exagerada atribuição
de “deveres”, com mínima ou nenhuma
atuação prévia da Administração deve vir
cumulada com “direitos” reconhecidos
de uma ﬁscalidade democrática.
Não se pode conceber como “democrática” a conduta frequente das
administrações de atirar o contribuinte
à própria sorte nos excessos de interpretação e aplicação da complexa legislação ﬁscal sem um adequado e eﬁciente
sistema de atendimento ao contribuinte,
para solucionar suas dúvidas, aprimorar
legislações secundárias, evitar conﬂitos.
Preferível, porém, o cômodo papel de
rigoroso comando e controle a posteriori,
com pesadas multas, ﬁscalizações tão
longas quanto onerosas e as mais severas
consequências, sem qualquer respeito
ao exame da conduta dos contribuintes,
onde a boa fé, a ignorância justiﬁcada,
a conﬁança legítima de nada valem. Há
ﬁscais notáveis, que a tudo tentam ser
atenciosos, mas a legislação não lhes
permitem muito.
A argumentação para o emprego do
Estado Democrático de Direito reclama,
assim, a eﬁcácia de supremacia da
Constituição como parâmetro central
dessa hermenêutica do Estado. Como
dizia Seabra Fagundes, “administrar é
aplicar a lei de ofício”. Sim, isto é certo.
Mas, no Estado Democrático de Direito,
a Administração Tributária deve atuar em
cotejo obrigatório com a efetividade dos
princípios constitucionais, mormente
com aquele que é a base de preexistência
do Estado, que é a democracia.
No Brasil, infelizmente, o sentimento de Estado nunca foi bem compreendido. Importamos dos modelos
europeus e americanos quase todos os
valores da tradição do État de Droit, doRule of Law ou do Rechtsstaat, numa
síntese complexa demais para as instituições nascentes da novel República e sem uma clara distinção dos regimes que os amparavam. Afora esse
vício de “estrutura” e “origem”, outros
nos afetavam. Os livros de Victor
Nunes Leal (Coronelismo, Enxada e
Voto), de Pedro Lessa, de Raymundo
Faoro (Os Donos do Poder), Caio
Prado Júnior (Evolução Política do
Brasil) ou de Sergio Buarque de
Holanda (Raízes do Brasil) são clássicos relatos da descontinuidade da
democracia, da harmoniosa separação de poderes e dos princípios
republicanos no exercício do poder.
Ora, ao tempo que a nossa Constituição pugna por um Estado Democrático de Direito, no Preâmbulo
e no seu artigo 1º, não se pode
apregoar modelo diferente, cabendo,
sim, o dever de sua concretização,
na feição de “Estado dos direitos”.
Desse modo, não interpreta corretamente a Constituição quem não se
debruce sobre qualquer um dos seus
artigos munido dos mais qualiﬁcados
instrumentos de compreensão do
papel do Estado e seus princípios
derivados. Parafraseando Neil MacCormick (Retórica e o Estado de Direito), quando aﬁrma que “onde o Direito é estritamente observado, o Estado de Direito se estabelece”, poderíamos dizer que, no Brasil, somente quando a Constituição for estritamente observada, efetivar-se-á o Estado Democrático de Direito, mediante
a previsibilidade gerada pela Constituição para a participação do “povo”
na conduta da ação estatal e dos seus
poderes.Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:16ARTIGOA democracia é essencial à construção de um verdadeiro Estado
Democrático de Direito, pois, na
sua ausência, a concentração totalitário-decisionista logra espaço no
exercício do poder. Não é, pois,
despiciendo o adjetivo de “democrático” ao Estado de Direito. Com
ele, passa-se de um Estado meramente “formal” para um Estado
“material”, pautado pela vontade da
maioria, mas precipuamente pela preservação dos direitos de todos, inclusive das minorias e com proteção da
dignidade da pessoa humana, com a
obrigação de garantia e concretização
desses direitos fundamentais. Este
novo modelo de Estado, doravante,
não mais deﬁnir-se-á pela sua “organização” ou “estrutura”, mas pela
forma como garante e realiza os
direitos que a Constituição protege.
Nesse novo modelo de constitucionalismo dos direitos do Estado Democrático de Direito, a Administração
Tributária mudou e, com ela, devem
mudar seus procedimentos e a forma
como seus servidores e agentes devem
atuar. Não se pede menos do que
cumprir legalidade com observância
da Constituição. O Estado tem o
dever de arrecadar tudo o que a lei
o permita, mas com aplicação dos
tributos e procedimentos efetivados
dentro dos limites que o Sistema
Constitucional Tributário impõe. Tem
o dever de impor rigor no controle
das obrigações tributárias, principais
ou acessórias, mas deve garantir
espaço para bem atender, ouvir e
receber provas, solucionar dúvidas,
proteger a conﬁança legítima, ter
alternativas para soluções de conﬂitosde modo célere, receber sugestões e
representações de contribuintes na
construção de normas, dentre outros.
O foco no atendimento deve ser
prioridade da Administração Tributária,
para permitir o máximo de acessibilidade
do contribuinte às informações tributárias e ao correto cumprimento das
suas obrigações e deveres. Não se fala
aqui do simples atendimento para
cobrança de tributos, mas de segura
garantia de acesso na solução de dúvidas, com difusão das leis ou atos normativos com clareza que permita máxima uniformidade e coerência. Diga-se
o mesmo quanto àquelas atividades
normativas com repercussão direta
sobre condutas futuras, por regulamentações, critérios de provas nos atos
de ﬁscalização, emprego de regimes
especiais ou na análise das organizações
de negócios ou planejamentos tributários. A adesão, praticabilidade e cumprimento espontâneo das regras serão sempre melhores quanto maior a
atuação de representantes dos contribuintes, com abertura para solução de
dúvidas, apresentação de sugestões e
inovações que possam ser oferecidas.
Não faltam exemplos de legislações ou
regulamentações exitosas nesse aspecto.
Isso também é parte de um grande
processo permanente de educação ﬁscal, ao qual todos os servidores são
chamados ao dever de cumprir, com
eﬁciência e impessoalidade, o múnus
público de propiciar aos cidadãos a
melhor compreensão possível da legalidade. Se a espontaneidade no pagamento do tributo devido é o valor
desejado pela melhor política tributária,
a Administração deve se colocar não
acima, mas ao lado do cidadão para“O Estado tem o dever de
arrecadar tudo o que a lei o
permita, mas com aplicação
dos tributos e procedimentos
efetivados dentro dos limites
que o Sistema Constitucional
Tributário impõe.“
que este se sinta parte e, tanto mais,
respeitado pelo cumprimento do seu
agir de homus ﬁscalis.
Ora, cabe à Administração Tributária, nesse novo modelo de Estado,
criar as condições para que o conjunto
de deveres transferidos não gere tamanho ônus e custos elevados que
inibam a atividade econômica. Em
qualquer alteração de regimes tributários, os princípios da segurança
por orientação das condutas tributárias, ou por realização no cumprimento das leis e aqueles especíﬁcos, da conﬁança legítima, da proporcionalidade e da proibição de
excesso; assim como as proteções
contra possíveis discriminações e o
respeito à boa fé dos contribuintes,
devem ser tomados como pressupostos a serem atendidos como
um teste prévio de compatibilidade
com a Constituição.1
A certeza do direito gera a
desejável segurança de orientação
na deﬁnição das condutas a serem
observadas. E, para que esta possa
ser eﬁciente, deve-se prover os atos
normativos de clareza, precisão e
1Para maiores considerações, a nossa obra:
Direito constitucional tributário e segurança
jurídica: metódica da segurança jurídica do Sistema
Constitucional Tributário. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011, 758 p.;9
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 929/5/2012 12:39:16ARTIGOcongruência, como garantia de uma
correta aplicação das normas jurídicas.
Por isso, evitar conﬂitos, afastar a arbitrariedade e favorecer a adequação de
condutas ao direito são as ﬁnalidades
mais relevantes do princípio de
certeza do direito.
Por conseguinte, do mesmo modo como na elaboração das leis a representação popular cumpre esse papel,
não se pode admitir que a regulamentação de leis tributárias seja
um refúgio da Administração para
regrar condutas sem limites ou
segundo seus critérios, como se
aquelas fossem leis “em branco”.
A terminologia sempre e cada vez
mais ambígua ou carregada de conceitos indeterminados, as autorizações legais sempre mais generosas
para abranger a realidade multifacetada e a introdução de mecanismos
tributários que, ao ﬁm e ao cabo,
assomam novas obrigações acessórias
ou principais, enﬁm, justiﬁcam o
dever de a Administração submeter
a inteira fase de preparação das
regulamentações às críticas e contribuições dos contribuintes.
Em favor dessa nova expressão de legalidade tributária, estudos sobre a Administração Tributária devem acompanhar a própria
renovação do Direito Administrativo. Como se observa de obras
mais recentes, como as Alejandro
Nieto García (El pensamento burocrático, Comares), Paulo Otero (Legalidade e administração pública,
Almedina), David Duarte (A norma
de legalidade procedimental administrativa, Almedina), ou, no Brasil,
Gilmar Mendes, Odete Medauar, Maria10
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 10Sylvia Zanella Di Pietro, Adilson Dallari,
Carmen Lucia Rocha, Gilberto Bercovici,
Ingo Sarlet, Lenio Streck ou Juarez
Freitas, todos concorrem para delinear
uma expressiva reformulação do modelo
de gestão e de adequação entre atividade
administrativa, políticas públicas e procedimentalidade segundo os ditames do
E este é o espírito da Constituição
de 1988, cuja implantação do Estado
Democrático na tributação ainda não se
efetivou, apesar do garantismo tributário“O dever do Fisco
democrático de integrar os
contribuintes na etapa
de preparação de atos
normativos não se presta
a conferir a estes qualquer
privilégio, quebra de
isonomia ou vantagem
fiscal.”
e dde todo
d o catálogo
dde lib
fundamentais que contempla. Avançar na
democratização das relações tributárias é
o grande desaﬁo das reformas urgentes
que se impõem à nossa legislação tributária. E este é o papel do jurista do
Direito Tributário dos nossos tempos.
A procedimentabilidade democrática da tributação, de fato, cobra a participação ativa do contribuinte em todas
as suas fases, não apenas como simples
“pagador” de tributos, mas como destinatário e intérprete qualiﬁcado das leis
tributárias.O dever do Fisco democrático de
integrar os contribuintes na etapa de
preparação de atos normativos não
se presta a conferir a estes qualquer
privilégio, quebra de isonomia ou vantagem ﬁscal. O propósito é bem outro:
aprimorar a qualidade normativa, evitar conﬂitos, tornar a legislação mais
coerente com a realidade à qual se
pretenda aplicar e compreender as diﬁculdades de cumprimento da legislação pelos seus destinatários e intérpretes imediatos, que são aqueles responsáveis pela sua observância. É
assim que se compõem os valores de
certeza e conﬁança na construção do
direito tributário positivo.
De fato, a construção do Direito
Tributário numa linguagem hermética
e, ao mesmo tempo, repleta de termos
vagos, dirigidos a uma realidade sempre mais complexa, faz ver que nem
sempre haverá alguma interpretação
da Administração Tributária em coerência com aquela dos contribuintes, na
necessária complementação de tais
conceitos. Diante disso, na regulamentação tributária, o contribuinte teria
a oportunidade de antecipar-se com
dados da realidade, superando vazios
normativos ou excessos, para reduzir,
tanto mais, aquelas diﬁculdades hermenêuticas. Portanto, o apri oramento
da regulamentação ganharia em qualidade e precisão, sem qualquer vantagem ou privilégio.
No Brasil, não se encontra institucionalizada a participação do contribuinte na formulação de atos normativos. Mas não só. Sequer existe
uma atuação deste em alguma posição
que oferecer sugestões normativas,
assim como propostas para reformas,Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:17ARTIGOatualizações ou mutações dos regimes
No âmbito federal, por exemplo,
não obstante a existência da ouvidoria
da Secretaria da Receita Federal, não
existe qualquer atividade que conﬁra
uma posição institucional de atuação
dos contribuintes, pela qual se avalie
a necessidade e a conveniência de
melhores serviços aos contribuintes
ou que se preste a intermediar os
interesses entre Fazenda Pública e
contribuintes. Esta ausência nos fez
sugerir a criação de uma “Representação dos Contribuintes”, cujo
objetivo seria o de prover meio
de acesso fácil, ágil e eﬁcaz para
encaminhamento de propostas legis
lativas, consolidação de sugestões
e cooperação com os projetos em
andamento. Também competiria a este a
mediação de interesses e solução de
controvérsias com o Fisco, para resolução de eventuais omissões, erros, atrasos e falhas, com vistas
a melhorar a qualidade de seus
serviços e o atendimento ao público
em geral, para que as ações sejam
mais transparentes, humanas e personalizadas. Não há como negar que
a interação transparente e democrática entre a Administração e contribuintes, constitui-se hoje em uma
das maiores demandas de nosso
A ﬁgura do Representante dos
Contribuintes tem sido adotada,
com sucesso, em outros países,
como na Espanha, Itália, México
e Estados Unidos. França, Portugal,
Áustria, Holanda, Noruega, Finlândia,
Dinamarca, Reino Unido, Nova
Zelândia, Canadá e Austráliautilizam, com sucesso, a ﬁgura do
Ombudsman, o que tem ainda como
função a presença institucional nas
discussões sobre inovações ou modiﬁcações de textos normativos. A inovação
trazida pelo Representante dos Contribuintes, em comparação com o
cargo de ombudsman ou ouvidor, é
justamente a atribuição de consolidar
e intermediar a defesa dos direitos dos
contribuintes, ao propor alterações legislativas e procedimentais junto ao Fisco,
agir em defesa de direitos homogêneos
e individuas, tudo em prol da justiça
ﬁscal, da legalidade e da eﬁciência do
Nesse contexto das práticas distanciadoras do cidadão nos atos de elaboração normativa ou dos procedimentos
das decisões tributárias, ainda temos
muito a avançar. De fato, esse é um
dos grandes vazios teóricos que vivenciamos, pois pouco foi escrito a respeito,
afora os estudos antecipados por Roque Carrazza, como sua brilhante obra
sobre “O Regulamento no Direito Tributário Brasileiro” e cujas críticas ainda
seguem atuais; ou aqueles mais atuais,
como os de Antonio Amendola, no
seu: “Participação do Contribuinte na
Regulamentação Tributária”, em edição
A legalidade tributária é dinâmica,
dúvidas podem aﬂorar e surgirem conﬂitos, mas a isso a gestão deve estar
atenta e agir para rapidamente inibir
seu crescimento, pois nada mais caro do que gerir passivos tributários
gigantescos de não recebíveis. A eﬁciência da Administração estará, assim,
a serviço do bom contribuinte, daquele que prefere adequar sua conduta e cumprir as obrigações ﬁscais,observadas as liberdades e limitações
constitucionais, no desejável compromisso com o pagamento espontâneo
Em conclusão, e como dito no
início, a Administração Tributária
da realidade principiológica do
Estado Democrático de Direito não
pode abandonar o contribuinte à
própria sorte na interpretação de leis
obtusas, lacunosas e de terminologia
sempre cada vez mais opaca, e, com
isso, fomentar o litígio como fonte
de arrecadação adicional, a título
de multas e juros. Esclarecer as leis
e procedimentos que institui é o
mínimo que se espera de um Fisco
democrático. E, de fato, este é o
mínimo de boa fé do Estado ﬁscal:
não induzir conﬂito, mas prevenilo e garantir soluções rápidas, não
dispendiosas e imparciais.“A legalidade tributária
é dinâmica, dúvidas
podem aflorar e surgirem
conflitos, mas a isso a
gestão deve estar
atenta e agir para
rapidamente inibir seu
crescimento, pois nada
mais caro do que gerir
gigantescos de não
recebíveis.”11
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 1129/5/2012 12:39:17ARTIGOCarga tributária
brasileira, mitos e
Professor da UFRGS e AFTE aposentadoIntrodução
Uma das questões fundamentais da organização do
Estado moderno consiste na busca da justiça ﬁscal que trata
da distribuição equânime do esforço de ﬁnanciamento dos
bens e serviços públicos e do acesso aos benefícios por
eles oferecidos. Em síntese, os custos e benefícios públicos
devem ser distribuídos de forma justa entre os cidadãos.
As avaliações a respeito da realidade ﬁscal brasileira
presentes em estudos acadêmicos e na imprensa oferecem
um espectro amplo de diagnósticos. Quanto ao nível,
tanto se aﬁrma que a carga tributária brasileira é muito alta
como que ela é muito baixa. Quanto a sua distribuição,
registra-se que os pobres pagam mais e que, ao contrário
do Brasil, nos países desenvolvidos os ricos também são
tributados. E na relação custo-benefício sustenta-se que se
paga muitos tributos para uma contrapartida de serviços
muito pequena em comparação aos países desenvolvidos.
Acredita-se também que os recursos, na verdade, existem,
mas o que falta apenas a vontade política por parte dos
governantes para atender as necessidades da população
Nesse artigo objetivamos qualiﬁcar essas aﬁrmativas
de forma a que o leitor possa se posicionar mais
adequadamente frente a cada uma delas. Para tanto,
ofereceremos inicialmente uma visão geral dos custos
dos tributos, seguida por uma análise da carga tributária,12
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 12e terminamos com uma contraposição por grupos sociais
dos custos e benefícios tributários.
1. Visão geral dos custos dos tributos
Os tributos não se limitam a onerar os contribuintes
retirando-lhes recursos ﬁnanceiros para atender a
obrigação principal. Na verdade, eles apresentam três tipos
de custos: a) os custos ﬁnanceiros, que se deﬁnem pelo
pagamento do tributo e que representam a carga tributária
propriamente dita; b) os custos econômicos, identiﬁcados
pelos efeitos no sistema de preços de mercado; e c) os
custos operacionais, relativos à execução do sistema
Como a carga tributária será objeto da seção
seguinte, voltamos a atenção, inicialmente, para os custos
econômicos e operacionais.
Os custos econômicos se referem aos efeitos dos
tributos no mercado ao afetarem preços e quantidades
transacionadas, levando o consumidor, por exemplo,
a alterar sua decisão de consumo. A inserção do tributo
tende a elevar os preços e a reduzir, consequentemente,
o consumo dos bens tributados. Se a tributação for geral
e uniforme entre os bens, haverá apenas a substituição
do consumo de bens privados por bens públicos.
Nesse processo, entretanto, haverá uma perda de bemestar identiﬁcada pela literatura como “peso morto”Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:17ARTIGOcaracterizada pela perda de eﬁciência na medida em que
cai o consumo com a elevação dos preços. Por outro lado,
se a tributação não for geral e na mesma proporção, haverá,
além disso, a substituição de consumo dos bens tributados
pelos não tributados em decorrência da distorção dos
preços relativos entre esses bens.
Esse ônus é arcado pelos cidadãos enquanto agentes
econômicos atuando como produtores ou consumidores
e sua distribuição depende das características da curva de
oferta e da demanda. O ônus da tributação será maior para
aqueles que tiverem mais diﬁculdades ou que não puderem
deixar de produzir ou consumir os bens tributados, quer
dizer cuja oferta ou demanda é inelástica a preços. Assim,
por exemplo, os portadores do vírus HIV estariam dispostos
a suportar qualquer nível de tributação incidente sobre os
medicamentos para o combate da AIDS, pois sua demanda
tende a ser inelástica a preços pelo fato de não poderem
ﬁcar sem o tratamento para sobreviver. Por essa razão,
para evitar uma superexploração desses consumidores, é
que os governos retiram nesses casos a tributação, como
ocorre no ICMS, que isenta os medicamentos utilizados no
tratamento dessa doença.
Os custos operacionais, por sua vez, segundo a
classiﬁcação oferecida por Cedric Sandford e trabalhada
no Brasil por Bertolucci (2003, p. 24), são de duas ordens:
a) os custos de administração, expressos pela cobertura
ﬁnanceira das ações dos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário na aplicação do sistema tributário; e b) os custos
de conformidade, impostos aos contribuintes sejam eles
pessoas físicas ou jurídicas, para cumprirem as obrigações
Os custos de administração integram as contas
públicas e podem ser quantiﬁcados com base nos valores
informados pela contabilidade. É um ônus assumido pela
Os custos de conformidade dos contribuintes se
dividem em: a) custos monetários diretos; b) custos
temporais; e c) custos psicológicos. Mais enfocados são os
custos monetários diretos que se deﬁnem pelos recursos
ﬁnanceiros necessários para pagar os materiais, os
funcionários e os consultores. Nesse caso, existe um gasto
ﬁxo ou permanente, para atender as rotinas e um gasto“O ônus da tributação seráextraordinário
temporário, maior para aqueles que
para a apreensão tiverem mais dificuldades
alterações ou que não puderem deixar
na legislação. Os de produzir ou consumir os
custos temporais
bens tributados, quer dizer
se referem ao custo
de oportunidade cuja oferta ou demanda é
relativo ao tempo inelástica a preços.”
malidades incluindo aí
atendimento das formalidades,
aí, por exemplo
também o tempo de espera na sala de um plantão ﬁscal. Os
custos psicológicos são sintetizados pelo “stress” originado
na relação do contribuinte com o ﬁsco.
As modernas administrações tributárias têm
consciência desses custos e buscam a sua minimização
mediante a simpliﬁcação da legislação, evitando alterações
desnecessárias e se aproximando dos contribuintes
com orientações acessíveis, algo possível num trabalho
organizado como o dos grupos setoriais do ICMS no
Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo. Contra essa
tendência se colocam as ações que buscam cercear os
desvios mediante acréscimos de obrigações legais (como
exigências de relatórios) ao invés de uma ação ﬁscal
racional por parte da máquina tributária.
A quantiﬁcação e a conseqüente distribuição do ônus
dos custos de conformidade se limitam normalmente aos
custos monetários diretos cuja estimativa é mais viável.
Assim, conforme Bertolucci (2003, p. 144), eles alcançaram,
na década de 1990, no total um valor correspondente a
2,5% do PIB na Nova Zelândia, 2,4% na Alemanha, 2,1%
na Austrália, 1,5% na Holanda, 1% no Reino Unido e,
saliente-se, apenas 0,8% no Brasil. Mas, no interesse desse
artigo, vale a informação de que esse ônus, em termos de
empresas, apresenta uma distribuição regressiva. Quer
dizer, os custos de conformidade das empresas em relação
à receita bruta são relativamente maiores quanto menores
as empresas, o que se explica pelos altos custos ﬁxos
existentes para o cumprimento das obrigações acessórias.
Entende-se, por isso, que uma das práticas dos sistemas
tributários seja o de estabelecer simpliﬁcações burocráticas13
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 1329/5/2012 12:39:19ARTIGOpara as empresas de menor porte, o que ocorria no antigo
ICM pelo sistema EVA (Estimativa do Valor Adicionado) e
que é o objetivo da atual legislação do Simples Nacional.
2. A carga tributária
A carga tributária se refere ao valor total dos tributos
(no caso brasileiro, composto pelos tributos e pelas
contribuições, tanto sociais como econômicas) pagos e sua
quantiﬁcação é apresentada na sua relação com a renda.
Assim, no caso de um país compara-se o total das receitas
tributárias de todos os níveis de governo com a renda
nacional, normalmente identiﬁcada pelo Produto Interno
Bruto (PIB). No caso de pessoas, contrapõe-se o valor
dos tributos pagos por uma determinada pessoa (sempre
sendo esse uma estimativa) com a sua renda.
Segundo estimativas da Secretaria da Receita Federal
do Brasil a carga brasileira atingiu os 37,57% do PIB em
2010 com uma receita de R$ 1,2 bilhão. Essa carga é alta ou
baixa? Sua qualiﬁcação deve ser obtida pela comparação
com as cargas de outros países relativas a 2007, o que nos
é possibilitado pela Tabela 1.
Tabela 1: Carga tributária bruta (CTB) e líquida
(CTL), transferências de assistência e previdência social e
subsídios (TAPS) e pagamento líquido de juros no Brasil e
países selecionados em 2007
PaísesCTBTAPS
3,6CTL=
23,2Juros
- 1,5CTLjuros
24,7Alemanha
Suécia39,2
46,812,6
16,515,8
30,32,1
2,613,7
27,7Fonte: BRASIL. Comunicado da Presidência nº 23. Carga tributária
líquida e efetiva capacidade do gasto público no Brasil. Brasília: IPEA,“A capacidade financeira líquida
Se nos ﬁxarmos na carga tribu- do Brasil fica próxima à dos
tária total, salta aos
olhos que o Brasil EUA. Como se explica, então,
apresenta um per- a diferença na quantidade e
centual elevado, aci- qualidade de prestação de
ma mesmo dos EUA,
país desenvolvido, e serviços entre esses dois
da Coréia do Sul, em países?”
í i ddos países
Estamos acima do percentuall típico
desenvolvimento. Entretanto, se subtrairmos os retornos
à sociedade em decorrência das transferências e subsídios,
chega-se à carga tributária líquida, a qual é inferior à da
Coréia do Sul. E, se ainda subtrairmos os recursos que
retornam à sociedade por compromissos da dívida,
chegamos aos recursos efetivamente disponíveis aos
governantes brasileiros para realizarem suas políticas,
que foram em 2007 equivalentes a apenas 13,1% do PIB,
um percentual bem reduzido, sustentando o diagnóstico
de que a carga tributária brasileira é baixa. Quer dizer,
a capacidade ﬁnanceira líquida do Estado brasileiro é
relativamente baixa devido aos compromissos com a
previdência social e com os juros da dívida acumulada na
década de 1970, basicamente.
A capacidade ﬁnanceira líquida do Brasil ﬁca
próxima à dos EUA. Como se explica, então, a diferença
na quantidade e qualidade de prestação de serviços entre
esses dois países?
A resposta emerge do exame do volume de recursos
disponíveis aos respectivos governantes em termos
absolutos por habitante. A Tabela 2 do Comunicados da
Presidência nº 23 apresenta os dados da renda e receita
tributária per capita em dólares americanos ajustados pela
paridade do poder de compra, permitindo a comparação
entre os países. Assim, a renda per capita brasileira em
2007 era de US$ 10.326, em comparação aos US$ 46.859
dos Estados Unidos. A carga tributária bruta per capita
atingia US$ 3.738 no Brasil contra US$ 13.308 nos EUA
e a carga tributária líquida, descontados os juros, era
de respectivamente US$ 1.580 e US$ 6.420. Como a
contribuição do cidadão expressa pela carga correspondejulho de 2009, Tabela 1, transcrição parcial.14
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 14Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:20ARTIGOà efetiva capacidade de gasto dos governantes, observa-se
rendimento assalariado. Quer dizer, a regressividade
uma nítida diferença em favor dos governantes americanos:
se concentra no campo da tributação indireta (sobre
sua carga tributária bruta per capita é 3,5 vezes superior à
consumo, principalmente). Importante é referir que a
brasileira e sua carga tributária liquida pós pagamento de
progressividade do imposto sobre a renda tende a ser
juros é 4 vezes superior. Quer dizer, em termos absolutos
atenuada pela possibilidade de fuga da tributação por
o poder público americano tem 3,5 ou 4 vezes mais
parte de rendas não assalariadas. Uma constatação que
capacidade de gasto por habitante do que o brasileiro.
questiona a contribuição tributária por parte dos ricos,
Conseqüentemente, a expectativa é que o cidadão daquele
que dispõem, em regra, de rendimentos não assalariados.
país receba mais e melhores serviços públicos do que o
Nesse sentido, cabe registrar que os países
brasileiro. Por que isso?
desenvolvidos efetivamente buscam tributar os seus
A chave está no nível de renda: países mais ricos
habitantes mais ricos, mas a base de tributação do imposto
podem oferecer mais aos seus cidadãos. Assim, mesmo que
de renda pessoa física, sua principal fonte de receita
o Brasil apresente uma carga tributária
tributária, está nos rendimentos
dde assalariados, conforme Messere
em termos de percentual do PIB
((1993, p. 228). No exemplo da
semelhante a qualquer outro país,
AAlemanha, para a qual dispomos
sua capacidade efetiva de gasto está
regressividade é a marca
dde dados relativos a 1977, com
relacionada ao seu nível de renda.
bbase no Anuário Estatístico
Portanto, não basta a vontade política
registrada da distribuição
dde 1981, observa-se que os
de gasto, a condição a existência de
rricos, cujas rendas se originam
uma disponibilidade de recursos
no Brasil: os pobres pagam
pprimordialmente de atividades
nos níveis desejados, o que nem
eempresariais, são submetidos a
geralmente não é a realidade.
relativamente mais
uuma pesada tributação, com uma
Uma questão mais importante
aalíquota média de 50%, mas sua
se refere à distribuição do ônus dessa
pparticipação na receita total do
carga tributária entre os cidadãos.
Desde longa data a regressividade é a marca registrada da
imposto sobre a renda da pessoa física não ultrapassa os
distribuição pessoal da carga tributária no Brasil: os pobres
6,3%, enquanto 70% da receita advêm dos detentores de
pagam relativamente mais tributos do que os ricos. Ibrahim
rendas médias, basicamente assalariados. Enﬁm, os ricos
Eris et al. (1979) estimaram a carga tributária relativa
são tributados pesadamente nos países desenvolvidos,
a 1975 para os indivíduos com renda de até um salário
mas sua contribuição na receita tributária é marginal,
mínimo em 35,9% da sua renda pessoal e constataram
não podendo ser vista como alternativa única ou mesmo
um percentual decrescente para grupos com mais altas
principal para o ﬁnanciamento do setor público. Sua
rendas que registro apenas 14,1% para os indivíduos com
tributação atende mais ao princípio da justiça e não pode
renda superior a 100 salários mínimos. A regressividade
ser encarada como sustentáculo da arrecadação.
da carga tributária sobre a renda pessoal total também
foi conﬁrmada pelo Comunicados do IPEA nº 92 para
3. Custos e benefícios tributários
os anos 2002/3 e 2008/9. Saliente-se, porém, que nesse
Na tributação vimos que os pobres contribuem
estudo se constata a progressividade da tributação direta
relativamente mais do que os ricos no Brasil, mas a
(imposto sobre a renda) e um estudo da Secretaria da
avaliação ﬁnal deve ser feita com base na política ﬁscal que
apresenta o resultado entre tributação (custos) e fruição
Receita Federal (BRASIL, 1998) estima uma carga tributária
(benefícios) dos bens públicos. O texto do Comunicados
efetiva (incluindo o imposto sobre a renda e a contribuição
do IPEA nº 92, oferece um gráﬁco elucidativo a respeito,
social do empregado) também progressiva sobre o15
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 1529/5/2012 12:39:20ARTIGOregistrando o comportamento do índice de Gini das
rendas monetárias original, inicial, disponível e ﬁnal para
o Brasil em 2002-2003 e 2008-2009, em que se considera o
efeito dos serviços de educação e saúde que transcrevemos
parcialmente na Tabela 2. Salienta-se que estão excluídas as
transferências por conta do serviço da dívida, que favorece
as classes de mais altas rendas, o que resulta num processo
de concentração da renda novamente.
Tabela 2 – Comportamento do índice de Gini das
rendas monetárias original, inicial, disponível e ﬁnal –
Brasil, 2002-2003 e 2008-2009governamental, se observa um índice de Gini de 0,645 em
2002/3 e de 0,634 em 2008/9, denotando uma distribuição
mais equânime no último biênio.
Mas o que procuramos fundamentalmente nesses
dados é o efeito da ação do setor público sobre a distribuição
de renda. Para tanto vamos contrapor os índices de Gini nas
diferentes concepções de renda apresentadas na tabela.
Se forem adicionados à renda original os benefícios e
transferências monetários como aposentadorias, pensões,
auxílios, bolsas, seguro desemprego e outros, formando
a “renda inicial”, observa-se que em ambos os períodos
o índice se reduz (para 0,617 em 2002/3 e para 0,586 em
Renda monetária
2002-2003 2008-2009
2008/9), evidenciando um efeito da ação governamental
Original – anterior à intervenção
favorecendo os grupos de rendas mais baixas. O mesmo
movimento de desconcentração da renda se obtém com
Inicial – adicionados os benefícios
a ação governamental mediante a aplicação dos tributos
e transferências monetários
diretos, como o imposto de renda, as contribuições
Disponível – descontados os
previdenciárias, o IPTU, o IPVA e outros, pois o índice da
“renda disponível” cai ainda mais, respectivamente para
Pós-tributação – descontados os
0,605 e 0,571, como resultado da progressividade desses
tributos. Entretanto, a “renda pós-tributação” que considera
Final – adicionada a renda imputada 0,548
a aplicação dos impostos indiretos, como ICMS, IPI, PISpor fruição dos serviços de saúde
COFINS e CIDE) apresenta um efeito de concentração, pois
e educação pública
o índice sobe para 0,633 e 0,598 em 2002/3 e 2008/9, como
resultado da regressividade desses tributos. Se à renda
Fonte: BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência
pós-tributação forem acrescidas as rendas atribuíveis aos
da República. Comunicados do IPEA nº 92. Equidade ﬁscal no Brasil:
benefícios decorrentes da fruição de bens de saúde e de
impactos distributivos da tributação e do gasto social. Brasília: IPEA, 19
educação pública, estamos frente ao que o IPEA considera
de maio de 2011, Gráﬁco 1, transcrição parcial.
a “renda ﬁnal”, a qual apresenta os menores índices de
concentração da série, 0,548 e
O índice de Gini é um indicador
00,497, evidenciando o efeito de
de distribuição que oscila entre 0 e 1;
rredistribuição da renda decorrente
“No caso da r“enda original”,
quanto maior seu valor, maior o grau
ddesse gasto público no Brasil. Em
ssíntese a ação governamental tem
Examinando a tabela, observaforças de mercado, sem a
eefeito de concentração da renda
se que, no caso brasileiro, o grau de
bbasicamente na tributação indireta e
intervenção governamental,
concentração da renda varia segundo
nno pagamento da dívida. Nas demais
o conceito de renda considerado.
aações consideradas e no efeito ﬁnal
No caso da “renda original”,
de 0,645 em 2002/3 e de 0,634 o Estado brasileiro apresenta um
aquela originada pelas livres forças
eefeito de desconcentração da renda.
em 2008/9, denotando uma
de mercado, sem a intervenção
Esse resultado evidencia quedistribuição mais equânime no
último biênio.”16
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 16Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:20ARTIGOdemonstrando que sua tributação mais pesada sobre altas
as classes de menores rendas, embora sejam as que mais
rendas constitui antes uma questão de justiça do que de
contribuem relativamente para a receita tributária, são as
exploração de sua fonte principal de receita.
que mais se beneﬁciam do gasto público de educação e
Embora a injustiça social do sistema tributário
saúde, o qual lhes oferece uma renda efetiva ou imputada
brasileiro, devido a sua regressividade, concentrada
superior à própria contribuição. Isso não signiﬁca dizer que
na tributação do consumo, a política ﬁscal favorece os
elas vivam em condições de primeiro mundo, apenas que
indivíduos de rendas mais baixas na política de gastos
a ação do Estado brasileiro consegue reduzir a iniqüidade
com educação e saúde, o que se evidencia pela redução
social presente na distribuição de renda original,
do índice de Gini tanto em 2002/3 e, mais fortemente,
resultante das forças de mercado, fato pelo qual está
em 2008/9. Isso não signiﬁca que os problemas sociais
cumprindo seu papel social na oferta de bens públicos esb
estejam resolvidos, mas
senciais. Falta o questionamento a resa
que o Estado, na sua ação de
peito das razões que as classes de ren“Os custos operacionais são
e gastar reduz a iniqüidade
da mais altas ﬁcam distantes dos servis
presente nos mercados. Um
ços de saúde e de educação públicos.
que se inverte, entretanto,
para os pequenos contriConclusão
s considerarmos os custos do
buintes, justificando a
O contribuinte brasileiro arca
com custos tributários ﬁnanceiros,
simplificação dos procediReferências bibliográﬁcas
econômicos e operacionais. Os cusmentos para esse tipo de
BERTOLUCCI, Aldo Vincenzo.
tos econômicos dependem da políQ
custa pagar tributos. São Paulo:
tica tributária, em que a diversiﬁcação
contribuinte como ocorreu no Quanto
(Série academia-empresa).
de alíquotas aumenta a perda de
ICM com o sistema EVA e
eﬁciência econômica. Os custos opePresidência
atualmente é objetivado pelo
racionais são proporcionalmente
e efetiva capacidade do gasto
maiores para os pequenos contriSimples Nacional.”
no Brasil. Brasília: IPEA, julho
buintes, justiﬁcando a simpliﬁcação
d 2009. Disponível em www.ipea.gov.
dos procedimentos para esse tipo de
b acesso em 12 de dezembro de 2011.
contribuinte como ocorreu no ICM com o sistema EVA e
BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência
atualmente é objetivado pelo Simples Nacional.
da República. Comunicados do IPEA nº 92. Equidade ﬁscal no
No que concerne aos custos ﬁnanceiros, concluiBrasil: impactos distributivos da tributação e do gasto social.
se que o Brasil apresenta uma carga tributária
Brasília: IPEA, 19 de maio de 2011. Disponível em www.ipea.
relativamente elevada, mas uma capacidade de gasto
gov.br, acesso em 12 de dezembro de 2011.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria da Receita
público relativamente baixa em decorrência dos seus
Federal. Carga tributária sobre os salários. Brasília, 1998.
compromissos com a previdência social e com os juros
Disponível em: < http://www.receita.fazenda.gov.br> Acesso
da dívida, acumulada na década de 1970. A qualidade
em 03 de Março 2006.
e quantidade superiores da oferta de bens e serviços
ERIS, Ibrahim et al. Distribuição de renda e o sistema
públicos em países desenvolvidos resultam não resultam
tributário no Brasil. ANPEC, 1979, p. 257-318.
de uma vontade política diferenciada, mas está associada
MESSERE, K. C. Tax policy in OECD countries; choices and
basicamente ao nível mais elevado de renda de suas
conﬂicts. Amsterdam: IBFD, 2003.
economias. Eles tributam pesadamente os ricos, mas a sua
base de receita se encontra nas classes médias assalariadas,17
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 1729/5/2012 12:39:20ARTIGOO dever fundamental
de pagar tributos
José Casalta NabaisSumário
I. O sentido do contrato social: liberdade e responsabilidade; direitos e deveres fundamentais; direitos e custos
II. Os deveres e os direitos fundamentais: os deveres como matéria dos direitos; a lista aberta (direitos) e lista
fechada (deveres); aplicação direta (direitos) e aplicação indireta (deveres)
III. Os custos ﬁnanceiros do estado: estado patrimonial ou empresário, estado taxador e estado ﬁscal
IV. A formulação constitucional do dever de pagar tributos: positiva (Brasil) ou negativa (Portugal)
V. O dever fundamental de pagar tributos face aos atuais desaﬁos da tributaçãoI. O sentido do contrato social: liberdade e
responsabilidade; direitos e deveres fundamentais;
direitos e custos dos direitos
A primeira consideração a fazer sobre este tema é a
de que a compreensão dos deveres fundamentais parte da
própria ideia de contrato (ou pacto) social, que tem a sua
concreta expressão escrita na respetiva constituição. Com
efeito, na adoção do contrato social,
para assegurar a liberdade, isto é, os
direitos, liberdades e garantias de
cada um dos indivíduos, vai implicada
a correspondente responsabilidade,
isto é, os correspondentes deveres de
cada um dos indivíduos para com a
Trata-se, por conseguinte, das
duas faces da mesma moeda que o
contrato social, enquanto suporte da
comunidade organizada em estado, efetivamente materializa.
Faces estas cuja articulação tornam cada indivíduo solitárioem indivíduo solidário, ou seja, numa pessoa humana cuja
dignidade os direitos (e deveres) visam justamente assegurar.
Deste modo, compreende-se que não haja liberdade
sem responsabilidade, que não seja possível garantir um
catálogo mais ou menos amplo de direitos sem a exigência dos correspondentes deveres.
Por outras palavras, não é admissível que do
contrato social se façam derivar
o commoda individuais sem aceitar
o correspondentes incommoda
Na verdade, a garantia
d eminente dignidade da pessoa
presente em cada membro
d correspondente comunidade, imda
suportar os custos lato
originados pela existência,
e ﬁnanciamento
comunidade. Custos que,
sendo o outro lado, o lado passivo da nossa relação
com a comunidade estadual, mais não são, a bem dizer,“Não é admissível que do contrato social se façam derivar
os commoda individuais sem
aceitar os correspondentes incommoda comunitários.”18
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 18Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:20ARTIGO“Desde logo, os deveres
ppelas autoridades públicas exigem
do que uma outra designação para
aavultados recursos ﬁnanceiros1.
os deveres fundamentais relativos
fundamentais constituem
à existência, ao funcionamento e
matéria dos direitos
II. Os deveres e os direitos
ao ﬁnanciamento comunitário. Por
fundamentais. Com efeito, o
ffundamentais: os deveres como
isso, num estado de direito demom
dos direitos; a lista aberta
crático, como são ou pretendem
entendimento que temos por matéria
e lista fechada (deveres);
ser presentemente os estados acmais
direta (direitos) e
tuais, podemos dizer que enconfundamentais é o que os
indireta (deveres).
tramos basicamente três tipos de
Aprofundando um pouco o
custos em sentido amplo que o
considera uma categoria
q vimos de dizer, impõe-se relaque
suportam. De facto, aí encontramos:
ccionar os deveres com os direitos
custos respeitantes à existência e
ffundamentais, a ﬁm de dar conta
subsistência da comunidade estadual
e de sublinhar que os deveres funcongregados no dever de defesa da
damentais em nada põem em causa a ideia de pripátria, integre-se no âmbito deste ou não um especíﬁco
mazia da liberdade, polarizando a realização da ideia
dever de serviço militar; custos referentes ao funcionamento
de dignidade humana nos direitos e liberdades fundademocrático do estado, que se materializam nos deveres
mentais. O que tem diversas expressões no estatuto
de sufrágio traduzam-se estes em votar na eleição de
constitucional dos deveres fundamentais, as quais é de
representantes ou em votar diretamente questões submetodo o interesse fazer menção aqui.
tidas a referendo; e custos ligados ao ﬁnanciamento da
Desde logo, os deveres fundamentais constituem
administração comunitária que podemos designar por cusmatéria dos direitos fundamentais. Com efeito, o
tos em sentido estrito ou custos ﬁnanceiros públicos conentendimento que temos por mais adequado para os
cretizados no dever de pagar tributos, sobretudo
deveres fundamentais é o que os considera uma categoria
jurídica constitucional própria. Uma categoria que, não
A este respeito, é de sublinhar que, ao contrário do
obstante isso, integra o domínio ou a matéria dos direitos
que, por vezes, parece admitir-se, todos os direitos funfundamentais, na medida em que este domínio ou esta
damentais têm custos ﬁnanceiros públicos. Têm portanto
matéria polariza todo o estatuto constitucional (ativo e
custos públicos não só os modernos direitos sociais, aos
passivo, os direitos e os deveres) do indivíduo. Indivíduo
quais facilmente se apontam esses custos, mas também
que, como já referimos, não pode deixar de ser entendido
têm custos públicos os clássicos direitos e liberdades, em
como um ser simultaneamente livre e responsável, ou
relação aos quais, por via de regra, tais custos tendem a
seja, como uma pessoa. Uma ideia que bem precisa de
ﬁcar na sombra. Não tem, por isso, o menor suporte a ideia,
ser reaﬁrmada na época atual, em que a emergência do
assente numa ﬁcção de pendor libertário ou anarquista,
individualismo possessivo, apresentado aliás como um dos
de que a realização e proteção dos assim chamados
apports da pós-modernidade, se vem revelando cada vez
direitos negativos, polarizados no direito de propriedade
mais como um verdadeiro corrosivo comunitário.
e na liberdade contratual, teriam apenas custos privados,
Uma perspetiva que tem a consequência decisiva de
sendo assim imunes a custos comunitários. Do ponto de
os deveres fundamentais integrarem a constituição do
vista do seu suporte ﬁnanceiro, bem podemos dizer que
os clássicos direitos e liberdades são, aﬁnal de contas, tão
positivos como os outros, como os ditos direitos positivos.
Para maiores desenvolvimentos, v. o nosso texto «A face oculta dos direitos
fundamentais: os deveres e os custos dos direitos», em Por uma Liberdade com
Pois, a menos que tais direitos e liberdades não passem
Responsabilidade – Estudos sobre Direitos e Deveres Fundamentais, Coimbra
de promessas piedosas, a sua realização e a sua proteção
Editora, Coimbra, 2007, p. 163 e ss.
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 1929/5/2012 12:39:21ARTIGO“Os deveres fundamentais
indivíduo, isto é, a constituição dos
Finalmente, os preceitos consttitucionais relativos aos deveres fundireitos (e deveres) fundamentais,
inserem-se na constituição
ddamentais não têm aplicabilidade die não a constituição da sociedade,
rreta. Efetivamente, ao contrário do
isto é, a constituição económica ou
liberdades fundamentais, ao
qque ocorre com os preceitos respeida organização económica2, nem a
constituição da organização política,
serviço portanto da dignidade ttantes aos direitos, liberdades e garrantias fundamentais, em Portugal,
isto é, a que tradicionalmente era vista
oou com os direitos fundamentais em
com a constituição tout court. Por
solidário e não ser solitário.”
ggeral, incluindo os próprios direitos
conseguinte, os deveres fundamentais
ssociais no Brasil (nos termos do § 1º
inserem-se na constituição polarizaddo art. 14º da Constituição5, os deveda nos direitos e liberdades fundares, salvo relativamente aos escassos segmentos ou vetomentais, ao serviço portanto da dignidade do indivíduo
res concretizados na própria constituição, carecem da meenquanto ser solidário e não ser solitário.
diação do legislador que concretize o respetivo conteúdo
De outro lado e em consequência do que vimos de
com estrito respeito pelos preceitos constitucionais O que
dizer, os deveres fundamentais integram uma lista fechada,
signiﬁca, designadamente, que na concretização do conteúum numerus clausus, não sendo considerados como tal
do de cada dever fundamental deve o legislador tem em
senão os previstos na constituição. O que obviamente
devida conta o princípio da proporcionalidade, de modo
não acontece com os direitos fundamentais em que é
a que o mesmo se apresente o menos oneroso possível6.
frequente encontrarmos uma lista aberta, um numerus
apertus, como tem acontecido na tradição constitucional
III. Os custos ﬁnanceiros do estado: estado patriportuguesa, a qual tem a sua concretização atual no art.
monial ou empresário, estado taxador e estado ﬁscal.
17º da Constituição de 1976, em que expressamente se
Como referimos, entre os custos em sentido amplo
prescreve uma dupla abertura . O que tem paralelo no
Brasil em no § 2ºdo art. 5º da Constituição de 1988 contém
destacam-se os custos ﬁnanceiros da comunidade estadual7,
cujo suporte pode, ao menos teoricamente, assumir diversas
idêntica abertura4. O que signiﬁca que, tanto a Constituição
Portuguesa como a constituição Brasileira, tem subjacente
formas, pois, olhando para o suporte ﬁnanceiro do estado
um conceito material de direitos fundamentais que se
contemporâneo, o que vemos é um estado ﬁscal, um estado
impõe independentemente estes de constarem ou não do
que tem nos impostos o seu principal suporte ﬁnanceiro.
catálogo constitucional.
O que, atenta a razão de ser do estado, que é a realização
Que contém o quadro da intervenção e regulação económicas do estado.
Constituição económica que, nos estados que integram a União Europeia,
transitou na quase totalidade para o direito da União. Foi, de resto, para aludir
a esta realidade que J. J. Gomes Canotilho falou em «morte da constituição
dirigente» portuguesa, a qual passou de uma constituição económica nacional
de pendor socialista para a constituição económica europeia de natureza
marcadamente liberal – v. J. J. GOMES CANOTIHO, «Estado adjectivado e teoria
da constituição», Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, nº 3,
2003, p. 453 e ss. (469 e s.).
Nestes termos: «1.- Os direitos fundamentais consagrados na Constituição
não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de
direito internacional; 2. Os preceitos constitucionais e legais relativos aos
direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a
Declaração Universal dos direitos do Homem»
Que dispõe: «Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem
outros decorrentes do regime e dos princípios por ela dotados, ou dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte».20
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 205
O que tem o signiﬁcado profundo de uma verdadeira transferência do poder de
realização das melindrosas opções políticas, que a afetação de recursos ﬁnanceiros
públicos escassos necessariamente implica, dos órgãos dotados de legitimidade
e responsabilidade políticas para órgãos desprovidos dessas legitimidade e
Para maiores desenvolvimentos, v. o nosso livro O Dever Fundamental de
Pagar Impostos. Contributo para a compreensão constitucional do estado ﬁscal
contemporâneo, Almedina, Coimbra, 1998, 3ª reimpressão de 2012, esp. p. 139
Entre os quais ainda sobressaem os custos com o que vimos designando por
«conselho de administração» da comunidade estadual, em que se integram todos
os com os titulares de cargos políticos, administrativos e judiciais, eleitos ou
designados, os quais não podem deixar de ter a devida adequação à dimensão
da população, ao território e ao PIB correspondentes – v. o nosso estudo «Da
sustentabilidade do Estado ﬁscal», em JOSÉ CASALTA NABAIS / SUZANA TAVARES
DA SILVA, (Coord.), Sustentabilidade Fiscal em Tempos de Crise, Almedina,
Coimbra, 2011, p. 54.Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:21ARTIGOda pessoa humana, o estado ﬁscal não pode deixar de se
atrasadas, como era indiscutivelmente a russa quando
conﬁgurar como um instrumento dessa realização.
caiu a monarquia czarista em 1917, na medida em que
Porventura o instrumento que historicamente se
industrializou os países que adotaram tal forma de estado.
revelou e continua a revelar como o mais adequado à
Mas, para além ter conseguido dar o salto correspondente
materialização desse desiderato, uma vez que, como se
às sociedades desenvolvidas, esse êxito foi conseguido à
expressou Olivier Wendell Holmes “os impostos são o que
custa de tremendos custos humanos.
pagamos por uma sociedade civilizada”. O que signiﬁca que
Enﬁm, também a possibilidade de um estado taxador,
os atuais impostos são um preço: o preço que todos, enquanto
isto é, ﬁnanciado predominantemente através de tributos
integrantes de uma dada comubilaterais ou taxas, em vez de
nidade organizada na forma de estributos
unilaterais ou impostos, é
“De outro lado, não é aceitável
m aparente do que real. E isto
tado, pagamos por termos a sociemais
s em sede geral ou reportado
dade que temos. Ou seja, por disseja
presentemente um estado
pormos de uma sociedade assente
a certos sectores da mais recente
empresarial, em que o estado se atuação
na liberdade, de um lado, e num
do estado, como o relativo
mínimo de solidariedade, de outro.
assuma como agente económico, à tutela do ambiente. Assim e em
Por isso, não pode ser um preço de
geral, para além da ﬁgura
que produz e distribui primaria- sede
d taxas ser inadequada para
montante muito elevado, pois, a
mente bens e serviços, como foi suportar
ser assim, não vemos como possa
o ﬁnanciamento dos bens
preservar a liberdade que esse
ela releva mais do que
(ou é, na medida em que ainda
preço é suposto servir. Na verdade,
designando por duplicação
subsiste) o estado socialista.”
d estado ﬁscal do que de qualquer
apenas perante um estado ﬁscal,
cujo preço seja aceitável, podemos
séria de substituição de
conceber os impostos como um indeclinável dever de
impostos por taxas.
cidadania, cujo cumprimento a todos deve honrar.
Por seu turno, no respeitante a setores especíﬁcos, com
Uma ideia que, na sua formulação negativa, exclui
destaque para o da proteção do meio ambiente, em que o
tanto um estado patrimonial ou empresarial como o rejeita
princípio do poluidor-pagador parece favorecer o estado
a falsa alternativa de um puro estado taxador. Na verdade,
taxador, concretizando a ideia de cada um suportar, pagar
de um lado, não parece minimamente viável um estado
a poluição que produz, ﬁnanciando-se as correspondentes
patrimonial nem aceitável um estado empresarial. Pois,
despesas públicas através de eco-taxas (em vez de ecoquanto ao primeiro, podemos dizer que ele foi caraterístico
impostos), o certo é que, em virtude de muitas vezes não
do época medieval, em que o estado, ou melhor a coroa,
se saber quem é o efetivo poluidor ou, conhecendo-se este,
era titular de um conjunto signiﬁcativo de rendimentos
ser muito difícil proceder ao teste da proporcionalidade em
provenientes do seu património e direitos realengos.,
que a poluição e a correspondente taxa, a opção pela ﬁgura
Rendimentos a que se juntaram com o andar do tempo
dos tributos bilaterais acabe em certa medida impraticável8.
também os provenientes da atividade empresarial que
IV. A formulação constitucional do dever de pagar
começou a assumir.
tributos: positiva (Brasil) ou negativa (Portugal)
De outro lado, não é aceitável presentemente um
Por ﬁm, uma referência à maneira como o dever
estado empresarial, em que o estado se assuma como agente
fundamental de pagar tributos se encontra consagrado na
económico, que produz e distribui primariamente bens e
serviços, como foi (ou é, na medida em que ainda subsiste)
V. sobre esses aspetos, o nosso estudo «Reﬂexões sobre quem paga a conta do
o estado socialista. Uma forma de estado que, devemos
estado social», agora em Por um Estado Fiscal Suportável - Estudos de Direito Fiscal,
sublinhar, teve algum êxito relativamente a economias
vol. III, Almedina, Coimbra, 2010, p. 115 e ss.21
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 2129/5/2012 12:39:22ARTIGO“Efetivamente, o fenómeno da
extrafiscalidade, que vem
alastrando, perturba a bem
precisa finalidade de
obtenção de receitas públicas
que não pode deixar de ser a
finalidade dos impostos.”c
servinddo-nos aqui das atuaais textos constituccionais português e
bbrasileiro. Pois bem,
aanalisando as dispossições que se reporttam mais concretam
mente a esse dever
ffundamental, veriﬁq há assinaláveis
i lá i dif
camos que
diferenças entre as constituições
em causa. Mais especiﬁcamente, enquanto na Constituição
brasileira encontramos uma formulação de caráter positivo,
na Constituição portuguesa deparamo-nos com uma forma
marcadamente negativa.
Pois dispõe aquela, no caput e §1º do seu art. 145º,
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
poderão instituir tributos, especiﬁcando que, «sempre que
possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado
à administração tributária, especialmente para conferir
efetividade a esses objetivos, identiﬁcar, respeitados os
direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os
rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte».
Já a constituição portuguesa, prescreve, no nº 3 do seu art,
103º, que «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos
que não hajam sido criados nos termos da Constituição, que
tenham natureza retroativa ou cuja liquidação e cobrança
se não façam nos termos da lei». O que signiﬁca que, na
concretização do dever fundamental de pagar impostos, o
legislador português parte de um verdadeiro direito de não
pagar impostos, a não ser os criados em conformidade com
a Constituição, que não tenham natureza retroativa e a sua
liquidação e cobrança respeitem as correspondentes leis.
Uma ideia que, não pondo minimamente em causa o
sentido e o alcance profundos desse dever fundamental,
enquanto base imprescindível do suporte ﬁnanceiro do
estado, deve ser, todavia, sublinhada, na medida em que
não deixa, a seu modo, de constituir uma expressão,
porventura qualiﬁcada, da referida polaridade dos direitos
fundamentais face aos deveres.22
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 22V. O dever fundamental de pagar tributos e os
atuais desaﬁos da tributação
Por ﬁm, importa aludir aos desaﬁos que presentemente
se colocam à tributação em geral com eminentes reﬂexos,
naturalmente, no dever fundamental de pagar tributos.
Pois bem, muito embora, numa certa visão das coisas, se
possam elencar diversos desaﬁos à tributação, tanto de
natureza interna como externa9, limitamo-nos aqui a aludir
às fronteiras, em que tradicionalmente se tem encerrado o
fenómeno da tributação e que, atualmente, de algum modo,
ameaçam ceder. Trata-se das fronteiras territorial, concetual
e ﬁnalística dos tributos ou, mais especiﬁcamente, dos
Assim e quanto à fronteira territorial, dento da qual a
tributação se encontrava encerrada, vem esta sendo posta em
causa pelos conhecidos fenómenos da internacionalização
das relações tributárias, da integração económico-política
dos estados e da globalização económica. O que, limitando
signiﬁcativamente o poder tributário dos estados, põe em
causa a tradicional visão da soberania tributária.
Por seu lado, em termos concetuais, a tributação
deixou de se reportar, como no passado, à ﬁgura precisa e
bem recortada dogmaticamente dos impostos, pois tem em
conta igualmente múltiplas ﬁguras tributárias que, embora
próximas dos impostos, frequentemente muitas vezes se
apresentam de difícil qualiﬁcação. De facto, em rigor, não
sendo impostos, também não se reconduzem às taxas ou
às clássicas contribuições especiais. Uma situação que vem
contribuindo para a referida duplicação do atual estado
Finalmente, também em sede da ﬁnalidade dos
tributos, a tributação enfrenta hoje problemas, pondo à
prova as suas fronteiras. Efetivamente, o fenómeno da
extraﬁscalidade, que vem alastrando, perturba a bem
precisa ﬁnalidade de obtenção de receitas públicas que não
pode deixar de ser a ﬁnalidade dos impostos10.9
Como os que nós referimos no nosso estudo «O princípio da legalidade ﬁscal e
os actuais desaﬁos da tributação», Volume Comemorativo dos 75 Anos do Boletim
da Faculdade de Direito de Coimbra, 2003, p. 1073 e ss.
Que nós consideramos relevar do «direito económico ﬁscal» e não do direito
ﬁscal tout court – v. os nossos livros O Dever Fundamental de Pagar Impostos, cit.
p. 627 e ss., e Direito Fiscal, 6ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, p. 425 e ss.Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:22Revista Sindifisco Abril 2012.indd 2329/5/2012 12:39:22ARTIGOTributação,
Leonardo Gaffrée Dias,
Agente Fiscal do Tesouro do Estado
Assessor Técnico da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do InvestimentoA recente veiculação da notícia de que uma das maiores
montadoras de automóveis do mundo postergou seus
planos de investimento no país e que, quando da retomada
desses projetos, priorizará a ampliação de sua planta no
interior do Estado de São Paulo, trouxe alento aos que
apregoam a absoluta ineﬁciência dos benefícios ﬁscais no
âmbito do ICMS como instrumentos de competitividade e,
por conseguinte, de atração de investimentos produtivos.
E há fortes razões para isso.
Aﬁnal de contas, a mesma montadora justiﬁcou sua
decisão em questões de natureza mercadológica, com
a notória queda da velocidade de
crescimento das vendas de veículos
no país e no mundo, e em acordos de
natureza trabalhista, onde ﬁcou assegurada, por alguns anos, uma relativa
estabilidade para o sempre instável
equilíbrio entre os anseios da classe
trabalhadora e os do capitalismo
movido pelo lucro.
Não menos verdadeiras são as
questões apontadas em relação a desvantagens de custo logístico veriﬁcadasnos Estados periféricos ao grande mercado consumidor
do sudeste brasileiro, o que sempre demandaria um
esforço compensatório maior por parte dessas unidades da
Federação na busca por investimentos produtivos.
Soma-se, ainda, aos argumentos dos que defenestram
o uso da redução de ICMS como fator de atratividade, o
fato de que a escolha desse player mundial não recairá
sobre o ruidoso Estado de Pernambuco, que proclamava
pela mídia a disputa pelo investimento da nova fábrica em
condições vantajosas, e mais, que tem se colocado como
um local bastante generoso na concessão de incentivos
na seara do IVA estadual, além, é
cclaro, de estar situado no Nordeste
bbrasileiro, região alvo de diversos
iincentivos creditícios e tributários,
aaqui no âmbito federal, com guarida
cconstitucional.
Cita-se, por ﬁm, a constatação
llógica de que a empresa não teria
mantido por vários meses o Rio
Grande do Sul como alternativa à
llocalização de sua nova planta se
ààs conhecidas vantagens gaúchas“A mesma montadora
justificou sua decisão em
questões de natureza
mercadológica, com a notória
queda da velocidade de
crescimento das vendas de
veículos no país e no mundo.”24
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 24Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:29ARTIGO“Enquanto vivermos no país um cenário em
que os ditames da Constituição Federal,
que autorizam a concessão de benefícios
fiscais no imposto estadual apenas com
a concordância dos demais entes, são
desrespeitados de norte a sul sem que
haja nenhum tipo de sanção, parece ser
equivocado retirar o desenho tributário na
seara do ICMS desta intrincada análise.”
de qualidade de mão-de-obra, de diálogo constante
entre patrões e empregados acerca de condições gerais
de trabalho, de proximidade com os países do Mercosul,
etc., não houvesse se somado um interessante pacote
tributário, agora demonstrado como ineﬁciente ou, no
mínimo, insuﬁciente para demover a indústria de ampliar
sua unidade paulista para construir nova planta fora do
mercado de maior consumo do país.
Diante de todo esse cenário, tendo a empresa optado
por adotar São Paulo como sua futura, mas ainda incerta,
alternativa, poder-se-ia proclamar peremptoriamente que
não é o incentivo ﬁscal que determina as decisões da
empresa, mas sim um conjunto de outros fatores que se
afasta da questão tributária.
Ouso discordar, ao menos em parte.
Enquanto vivermos no país um cenário em que
os ditames da Constituição Federal, que autorizam a
concessão de benefícios ﬁscais no imposto estadual apenas
com a concordância dos demais entes, são desrespeitados
de norte a sul sem que haja nenhum tipo de sanção, parece
ser equivocado retirar o desenho tributário na seara do
ICMS desta intrincada análise.
Inconstitucional ou não, não há como desconhecer
que a “guerra ﬁscal” existe e que o poder público não pode
ﬁcar inerte frente a condições concorrenciais desfavoráveis
de empresas que pretendam aqui se instalar ou, se jáinstaladas, tenham em vista ampliar suas atividades, o que
há muito foi sinalizado pela sociedade por meio do artigo
58 da lei instituidora do ICMS em nosso Estado, o qual abre
possibilidade de medidas compensatórias de incentivos
inconstitucionais de outros entes federativos, quando estes
estejam causando prejuízos à economia rio-grandense.
Justiﬁco tal posicionamento, por exemplo, questionando simplistamente se haveria no Rio Grande do Sul alguma montadora de automóveis se não houvesse se criado
um pacote de incentivos que, se não tinha o tributo como
único instrumento, tinha-o como um dos principais itens.
É claro que sempre se pode contrapor a tal questionamento a ideia defendida por muitos de que a relação
entre gasto tributário e resultado para a economia poderia
se dar de forma bem mais proveitosa em outros segmentos
Verdadeiro ou não este contraponto, discussão que
foge ao objetivo desta análise, certo é que nenhum gigante
mundial desse setor estaria no Rio Grande do Sul se a este
tivesse se oferecido apenas a qualidade de nossa mão-deobra, a proximidade com o Mercosul ou as estáveis relações
de trabalho entre patrões e empregados gaúchos, fatores
por demais importantes, mas não suﬁcientes, conforme
está a demonstrar a experiência acumulada pelos agentes
públicos nas negociações para atração de investimentos.
Não se pode com tal aﬁrmação, por óbvio, simpliﬁcar
a questão atribuindo à tão combatida “guerra ﬁscal” o
modelo ideal de atração ou consolidação de investimentos
produtivos nas terras gaúchas, pois, aﬁnal de contas, a
menção ao Estado de Pernambuco, feita anteriormente,
está a demonstrar justamente o contrário.
Além do mais, são bastante conhecidas as análises feitas
por empresas de consultoria que assessoram os grandes
empreendedores que avaliam fatores como qualidade da
educação, da segurança, das vias de acesso a locais de lazer,
etc., principalmente quando estamos diante de potenciais
investidores que pretendam fazer do Estado o lugar de
moradia de executivos e de suas famílias, estrangeiras ou
não.25
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 2529/5/2012 12:39:31ARTIGONão se desconhece, ainda, que qualquer empreendimento industrial terá tanto mais sucesso, quanto
melhores forem as vias de transporte para a chegada de
matérias-primas e para o escoamento de produtos, quanto
melhores forem os portos e aeroportos, quanto melhor
for o transporte público de seus funcionários, quanto
melhor for o sistema de saúde que garanta a esses mesmos
funcionários a máxima permanência em seus postos de
trabalho e a menor possível nas nefastas ﬁlas do sistema
Se a tudo isso agregarmos serviços públicos eﬁcientes,
céleres na prestação de informações e na execução de
encargos de que dependam os empreendimentos, como
registros comerciais, licenças ambientais, soluções de
dúvidas tributárias, autorizações de funcionamento diversas, tanto mais perfeito o ambiente para o êxito do
empreendedor privado.
E tudo isto não se propicia sem os recursos advindos
justamente da arrecadação tributária,
para a qual esses empreendedores, no
mais das vezes, buscam contribuir o
menos possível.
Em sendo tudo verdade, como
justiﬁcar a ousadia da aﬁrmação do
equívoco em se retirar os benefícios do
ICMS da análise dos fatores de atração
de investimentos produtivos? Como
conciliar a ideia de que a redução da
carga de ICMS precisa ser analisada
sem preconceitos quando da busca
por novos investimentos no Estado
com a necessidade que se tem de criar
condições gerais favoráveis a esses
investimentos utilizando recursos públicos na construção de estradas,
na melhoria de portos e da infraestrutura dos distritos
Não me parece haver caminho outro que não seja o de
se trabalhar sempre com o horizonte da receita incremental,abrindo-se mão de uma parte dos ingressos futuros quando
a redução de ICMS for considerada como absolutamente
necessária para o investimento.
Desta forma, não se cogitaria da redução dos ingressos presentes, sempre fundamentais em um horizonte de contínua busca por melhorias nas condições
infraestruturais que venham a servir como itens adicionais
de competitividade das empresas aqui instaladas ou como
fatores de atratividade para as que ainda não estão.
Frise-se sempre que ao se adotar, quando necessário,
as renúncias como instrumento de competitividade, não se
pode perder de vista que tão ou mais importante do que
a atração de novas plantas para o solo gaúcho é manter as
empresas que aqui se encontram em condições tributárias
que as permitam disputar mercados com razoáveis taxas de
lucratividade. Mesmo porque, as empresas aqui enraizadas,
em geral, conseguem atuar com custos de formação
menores, pois tem outras vantagens em relação às que aqui
ppretendam se estabelecer, como o
cconhecimento do mercado local, a
mão-de-obra já treinada, a relação
ppré-existente com fornecedores,
eetc.
Assim, em se aceitando a
rrenúncia ﬁscal como alternativa,
ssurgem algumas medidas de mais
ffácil adoção, pois, em verdade,
nnão importam em risco de perda
dde receita presente, como o caso
ddo diferimento do imposto na impportação de insumos e de bens para
o ativo ﬁxo, quando não houver
ssimilar gaúcho. E não se diga aqui
qque tal medida é prejudicial para
o país, mesmo que tal aﬁrmação
seja absolutamente verdadeira, pois este fato é por demais
conhecido, mas não se pode ignorar que o sistema de
cobrança do ICMS preponderantemente na origem induz
a esta prática que, inclusive, pode trazer aumento de“Não me parece haver
caminho outro que não seja
o de se trabalhar sempre
com o horizonte da receita
incremental, abrindo-se mão
de uma parte dos ingressos
futuros quando a redução de
ICMS for considerada como
absolutamente necessária
para o investimento.”26
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 26Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:31ARTIGOarrecadação quando os bens objeto da medida estiverem
sendo adquiridos de outros Estados com o consequente
creditamento que reduz a arrecadação gaúcha.
Mesmo nas operações internas, quando o
fornecimento esteja ocorrendo para empresas já instaladas
preponderantemente de outras unidades da Federação,
pode-se utilizar a sistemática do diferimento parcial ou
Mas aqui a cautela se impõe, pois se pode pôr em
risco a receita presente quando não se detecte claramente a
supremacia das aquisições interestaduais frente a compras
internas. Neste caso, mesmo não se descartando ações desta
ordem, pois podem redundar em aumento de arrecadação
tributária pelo aumento das vendas de empresas aqui“Em outras palavras, desmistificar a
análise da renúncia fiscal como alternativa
possível de ser adotada, desde que julgada
eficaz, não afasta a Receita Estadual de
seus desígnios, pois a esta, sem dúvida,
cabe o papel de zelar não somente pela
arrecadação de hoje como pela das
décadas que virão.”
instaladas, as medidas somente podem ser adotadas se
acompanhadas de rigoroso controle do efeito em relação
à almejada substituição de compras interestaduais por
aquisições internas.
Desta forma, com a necessária prudência, preservando
os interesses da sociedade gaúcha, enquanto os dispositivos
constitucionais que vedam a concessão autônoma de
incentivos no campo do ICMS estiverem sendo tratados
com descaso pelos demais Estados, parece não restar
outra alternativa a não ser a desmistiﬁcação do tema com a
consequente utilização do instrumento da renúncia, sempreque se mostrar eﬁciente à busca do desenvolvimento do
Importante referir neste passo que não se está aqui
a defender posição que não tenha sido avaliada com o
necessário cuidado, pois discussões promovidas pela
Divisão de Estudos Econômico-Tributários da Receita
Estadual, com a participação de gestores de todas as
correntes partidárias que dirigiram o Estado nos últimos 15
anos, apontavam nessa direção.
Não menos importante é mencionar que a decisão
pela renúncia sempre deve ser precedida pela avaliação de
alternativas autorizadas pela Constituição Federal como a
glosa de créditos nos ingressos de mercadorias oriundas
de Estados que tenham concedido benesses ao arrepio da
Carta Maior, ou ainda, pela análise de eventual ineﬁcácia
na hipótese de outros Estados adotarem renúncias
Por ﬁm, sublinhe-se que a questão da análise de
instrumentos eﬁcazes de atração de investimentos produtivos para o Estado ou de competitividade para as empresas
aqui estabelecidas que queiram ampliar suas operações
não é um assunto que deva ser tratado apenas nos
limites da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do
A criação de grupo permanente composto por
membros daquela pasta e da Receita Estadual, com reuniões
semanais ocorrendo há cerca de um ano, reforça a ideia de
que a esta última também cabe o papel de agir em prol
do desenvolvimento e da promoção do investimento, pois
não é outro o objetivo de se desenvolver o Estado se não
o de criar empregos e renda para a população gaúcha, o
que, sem sombra de dúvida, redundará em aumento da
arrecadação tributária, objetivo precípuo deste órgão.
Em outras palavras, desmistiﬁcar a análise da renúncia
ﬁscal como alternativa possível de ser adotada, desde
que julgada eﬁcaz, não afasta a Receita Estadual de seus
desígnios, pois a esta, sem dúvida, cabe o papel de zelar
não somente pela arrecadação de hoje como pela das
décadas que virão.27
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 2729/5/2012 12:39:32ARTIGOESTADO E
Adão Sergio do Nascimento Cassiano2Sumário
1. Introdução. 2. Carga Tributária, Desestímulo da
Atividade Econômica e Gasto Público. 3. Complexidade da
Legislação. 4. O Lançamento por Homologação e demais
Obrigações Acessórias. 5. Legislação Complexa, Omissão da
Fazenda e Decisões Judiciais. 6. Conclusão
A chamada justiça ﬁscal envolve questões de extrema
relevância, sendo que a maioria delas não poderá ser tratada
no âmbito dos estreitos limites deste trabalho. Assim, na
linha de uma análise sintética que o espaço permite, o
estudo cinge-se a s, exigência de interpretação antecipada
da lei a cargo do sujeito passivo, sem que o Fisco tenha
antes que explicitar a interpretação oﬁcial, ﬁnalizando-se a
abordagem com a problemática das decisões judiciais em
É necessário advertir, no que respeita aos dados
estatísticos, que a análise ﬁca um pouco prejudicada em
face da diﬁculdade de se obter, no Brasil, dados atualizados
sobre temas como o da carga tributária e da distribuição do
gasto público. Mesmo assim, a análise dos dados disponíveis
permite algumas conclusões, como adiante se verá.28
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 282. Carga Tributária, Desestímulo da Atividade
Econômica e Gasto Público
Aﬁrmações como a do exagero arrecadatório e da
péssima qualidade dos serviços públicos no Brasil, embora
já banalizadas, devem ser reiteradamente repetidas, na
expectativa vã de despertar indignação, e na esperança de
que eventualmente Governos de plantão se deem conta de
que é preciso, além de ouvir o povo, respeitar o princípio
democrático e os postulados do Estado Democrático de
A arrecadação tributária brasileira, no período de 2000
a 2010, cresceu mais que o PIB, 264,49% contra 212,32%,31
O texto que segue serviu de base para a palestra proferida pelo autor no Painel “A
Imposição Tributária e a Justiça Fiscal“ durante o 13º Encontro do Fisco Estadual,
realizado no período de 20 a 22 de abril de 2012, no Hotel Continental, em
Canela-RS, tendo como temário “Administração Tributária, Estado e Sociedade:
Tributação, Justiça Social e Competitividade”.
O autor é Professor de Direito Tributário da Faculdade de Direito da UFRGS e da
Escola da Magistratura da AJURIS, doutorando em Direito do Estado pela UFRGS,
Membro do IET, advogado, sócio do Escritório Cassiano Advogados, Membro
do Conselho de Assuntos Tributários da FECOMÉRCIO/RS, Desembargador
aposentado do TJRS, ex-Fiscal do ICM e ex-Juiz do TARF.
OLENIKE, João Eloi. Nos Últimos Dez Anos Tivemos Arrecadação Tributária
Maior que o PIB. Notícia publicada no site http://www.impostometro.com.br/
posts/nos-ultimos-dez-anos-tivemos-arrecadacao-tributaria-maior-que-o-pib.
Acesso em 05/04/2012. O autor referido, em 15/03/2011, assim escrevia: “Em
estudo recente do IBPT (março de 2011), constatamos que a carga tributária teve
um crescimento de 5,10 pontos percentuais nos últimos dez anos passando de
30,03% no ano de 2000 para 35,13% em 2010. Isto porque, no período, enquanto
a arrecadação tributária teve um crescimento de 264,49%, o PIB evoluiu somente
212,32%.”Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:32ARTIGO“Ignora-se no Brasil a
chamada curva de Laffer,
que pode ser resumida em
pelo menos três pontos, os
quais demonstram que uma
tributação exagerada
torna-se ineficaz:”sendo que nos últimos anos a carga
tributária tem girado em torno de 33
a 35% do PIB.
Em 2007, segundo dados da
RFB, a carga brasileira foi de 34,7%
e a média de países da OCDE foi de
36,1%;4 em 2008 a carga foi de 34%
e a média da OCDE foi de 35%;5 em
2009 a carga foi de 33,1% e a média
da OCDE foi de 34,8%.6 Países como
Chile e México têm carga tributária
que gira em torno de 17 a 20% do PIB.
Em 2007, o Brasil tinha uma carga equivalente à
do Canadá (33,1%) e à da Polônia (34,1%), e uma carga
tributária líquida, muito inferior a desses Países em razão
do peso dos juros no total do gasto público.7
Em 2005, a carga tributária brasileira sobre salários era
de 42,5%, superada apenas pela Dinamarca que tinha uma
carga de 42,9%,8 num ranking incluindo países da Europa,
Ásia, América do Norte e América Latina.
Em 2010, o PIB per capita atingiu U$ 10.800, a preços
de julho, colocando o Brasil em 37º lugar num ranking
de 43 países europeus, entre Sérvia e Montenegro, e em
6º lugar num ranking de 13 países da América Latina.9 Em
2011, o PIB per capita do Brasil foi de U$ 11.600 a preços
de julho colocando o País no 101º lugar num conjunto de
226 países.104
Carga Tributária no Brasil 2008. Disponível no site: http://www.receita.fazenda.
gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2008.pdf. Acesso em 03/04/2012.
Carga Tributária no Brasil 2009. Disponível no site: http://www.receita.fazenda.
gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2009.pdf. Acesso em 03/04/2012.
Carga Tributária no Brasil 2010. Disponível no site: http://www.receita.fazenda.
gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2010.pdf. Acesso em 03/04/2012.
Carga Tributária Líquida e Efetiva Capacidade do Gasto Público no Brasil.
Disponível no site: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/09_07_07_ComunicaPresi_23_CargaTributaria.pdf. Acesso em 09/04/2012.
Segundo dados do IBDT, num raking incluindo Países da Europa, Ásia, América
do Norte e América Latina. Disponível no site: http://www.corecon-ap.org.br/
index.php?option=com_content&task=view&id=79&Itemid=29. Acesso em
Produto Interno Bruto (PIB) per capita - América do Sul. Disponível no site: http://
www.indexmundi.com/map/?t=0&v=67&r=sa&l=pt. Acesso em 09/04/2012.
COUNTRY COMPARISON: GDP - PER CAPITA (PPP). Disponível no site: https://
www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2004rank.html.
Acesso em 09/04/2012.Portanto, somos um País subdesenvolvido
com uma carga tribud
igual ou maior que a de países
desenvolvidos,
o que é agravado,
todos não só sabem, mas princ
sentem, por uma péssima
Nem se alegue que o PIB brasileiro
é pequeno em relação ao de
outros países, pois, sendo a comparação do PIB per capita em relação à carga tributária em
valores relativos, essa questão não se coloca. O que importa
é o peso relativo da carga tributária, seja pequeno ou
grande o PIB per capita.
Ignora-se no Brasil a chamada curva de Laffer, que
pode ser resumida em pelo menos três pontos, os quais
demonstram que uma tributação exagerada torna-se
ineﬁcaz:11
a) alíquotas progressivas ou muito altas, a partir de
um determinado patamar, fazem com que os agentes
econômicos preﬁram não elevar o volume de atividade ou
mudar de atividade para permanecer numa alíquota mais
baixa ou não se submeter à alíquota exagerada;
b) alíquotas exageradas de impostos incidentes sobre
os gastos das pessoas reduzem o consumo e o investimento,
diminuindo o volume da atividade econômica e a arrecadação;
c) quanto maior a taxação maior será o incentivo às
práticas de evasão ﬁscal.
Assim, nos casos de altas taxações, há uma tendência
natural de acomodação no sentido de reduzir a atividade
econômica e de induzir condutas desviadas para se livrar
do peso tributário, o que acarreta uma decorrente e natural
redução da receita tributária.
Não é preciso muito esforço para se concluir que esse
é um quadro que corresponde ao brasileiro.11
Conceito de Curva de Laffer. Disponível no site: http://www.knoow.net/cienceconempr/economia/curvadelaffer.htm. Acesso em 12/11/2011.29
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 2929/5/2012 12:39:34ARTIGOPor aí começa a questão da (in)justiça ﬁscal.
Além disso, a injustiça também se revela quando se
observa que há uma regressividade na carga tributária, pois,
excetuadas as contribuições para o INSS, no período de
1998 a 2007, os tributos indiretos representaram quase 80%
da carga tributária, e os tributos diretos apenas em torno
de 20%.12
O quadro revela-se mais grave
se for observado o lado do gasto
público, em que também se observa
uma regressividade na distribuição
Examinando-se o gasto público
total com saúde, de 1995 a 2004,
veriﬁca-se que ele cresceu somente
14,5%,13 enquanto a carga tributária e
o PIB, como visto, no período de 2000
a 2010, subiram, respectivamente,
264,49% e 212,32%.14 O gasto público
com saúde representou 3,89% do PIB
em 1995, reduzindo-se para 3,66% em 2004, sendo menor
que o gasto privado com saúde, que se manteve estável,
correspondendo a 4,64% do PIB nos dois anos referidos.15No período de 2003 a 2006, o componente do gasto
público que mais cresceu foi o gasto com o serviço da dívida
interna, cuja média foi de 37% no período, contra 13,5% da
previdência social, 12,6% da saúde e 6,5% da educação,16
em relação ao total do gasto.
Em 2006, os gastos com o serviço da dívida interna
de R$ 267,89 bilhões, enf
os gastos sociais chegaram
a R$ 118,336 bilhões,17 o
q revela que a maior transferência
d gastos se deu para quem era
É bem verdade que no ano de
a aposentadorias e pensões dos
públicos, os saques do
a renda mensal vitalícia, o
salarial e outros subsídios
o bolsa família chegaram a
do PIB.18
A situação parece estar melhorando, mas certamente
ainda há um árduo caminho pela frente.“O gasto público com saúde
representou 3,89% do PIB em
1995, reduzindo-se para 3,66%
em 2004, sendo menor que
o gasto privado com saúde,
que se manteve estável,
correspondendo a 4,64% do
PIB nos dois anos referidos.”12
POLITI, Ricardo Batista. Ensaios sobre Política Fiscal e Incidência de Impostos
Indiretos no Brasil. São Paulo: FGV - Escola de Economia de São Paulo, 2010.
Disponível no site: 2010http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/8312/73070100002.pdf?sequence=1. Acesso em 18/04/2012.
Relatório nº 36601-BR – Brasil – Governança no Sistema Único de Saúde
(SUS) do Brasil: Melhorando a Qualidade do Gasto Público e Gestão de Recursos. Banco Mundial: 5/02/2007. Disponível no site: http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/3817166-1185895645304/40441681186326902607/19GovernancaSUSport.pdf. Acesso em 17/04/2012.
Acesso em 05/04/2012. O autor referido, em 15/03/2011, assim escrevia: “Em estudo recente do IBPT (março de 2011), constatamos que a carga tributária teve
212,32%.”
Relatório do Banco Mundial de 15/02/2007. Disponível no site: http://
siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/38171661185895645304/4044168-1186326902607/19GovernancaSUSport.pdf. Acesso em
17/04/2012.30
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 303. Complexidade da Legislação
Ao contexto da carga tributária elevada antes referido,
acresce o sério problema de uma legislação tributária
altamente complexa e detalhista, que acarreta altíssimos
custos aos contribuintes e gera passivos tributários bilionários.16
Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal, Secretaria do Tesouro Nacional, 2003-2006 (www.stn.fazenda.gov.br). Gastos Públicos,
Crescimento e Bem-Estar Social. Disponível no site: http://criticaeconomica.wordpress.com/2007/08/27/gastos-publicos-crescimento-e-bem-estar-social/. Acesso em
Gastos Públicos, Crescimento e Bem-Estar Social. http://criticaeconomica.wordpress.com/2007/08/27/gastos-publicos-crescimento-e-bem-estar-social/. Acesso em
Disponível no site: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/09_07_07_ComunicaPresi_23_CargaTributaria.pdf. Acesso em 09/04/2012.Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:34ARTIGOA complexidade e o detalhismo da legislação con- as três esferas de governo da Federação devem editar, até
trariam a Constituição Federal e os princípios do Estado 31 de janeiro de cada ano, a consolidação, em texto único,
Democrático de Direito, pois impossibilitam, entre da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos,21 o
outras coisas, a clareza, a certeza, a determinabilidade que jamais é cumprido.
e a segurança jurídica,19 com o que se violam os direitos
Além disso, as leis, decretos e disposições normativas
subalternas, não podem ser editados de qualquer maneira
fundamentais mais básicos dos contribuintes.
Lembre-se, como exemplos, apenas dois setores da e de forma confusa, como ocorre na prática brasileira, pois
legislação: os Regulamentos do ICMS e a legislação do PIS existem regras legais que disciplinam a matéria, as quais
também são abertamente violadas pelas três esferas de
e da COFINS.
Apenas analisando-se as legislações citadas, vê-se que Governo.
Com efeito, não só é descumprido o dever de consosão desnecessários maiores argumentos para se concluir
que todo e qualquer empresário, a menos que tenha lidar, como também é ﬂagrante o descumprimento da Lei
elevados conhecimentos técnico-jurídicos, não tem a Complementar nº 95/1998, que disciplina a elaboração, a
a alteração e a consolidação
menor condição de bem entender
d leis.
e cumprir tal legislação e, de resto,
“O já vetusto CTN, desde que
Essa Lei Complementar é imputoda legislação tributária em geral.
violada em quase todos
Esse contexto, que impede
disposição que continua
a adequada compreensão e cumo seus dispositivos pela atividade
dos sucessivos Governos.
primento da legislação, é devido
em vigor, sobre a obrigatoÉ constantemente infringida,
não só ao descumprimento de prinriedade de consolidação
cípios constitucionais, mas também
p exemplo, nos dispositivos que
que a lei elaborada
à violação de várias das mais simples
Os Governos, entretanto, em
e editada tratará de um único
regras contidas nas leis sobre coobjeto
e que não conterá matéria
mo se deve elaborar a legislação
atitude ilegal, antijurídica e
a tal objeto, ou a ele não
tributária, em decorrência do detere
antiética, fazem questão de
por aﬁnidade, pertinência
minado no par. único do art. 59 da
Constituição Federal.20
o conexão, sendo que o mesmo
não poderá ser disciplinado
O já vetusto CTN, desde que
disposição legal.”
mais de uma lei, exceto
foi editado, estabeleceu dispop
quando a lei posterior destine-se a
sição que continua em vigor, sobre a obrigatoriedade de consolidação anual da legislação complementar a lei básica, à qual deve ser vinculada por
tributária. Os Governos, entretanto, em atitude ilegal, anti- remissão expressa.22
jurídica e antiética, fazem questão de ignorar olimpicamente
essa disposição legal. O CTN determina, no seu art. 212, que19
ÁVILA, Humberto. Segurança Jurídica: entre a permanência, mudança e realização no Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 2011.
A disposição constitucional mencionada tem o seguinte teor: “Art. 59. (...) Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis.”21
O dispositivo citado do CTN tem a seguinte redação:
“Art. 212. Os Poderes Executivos federal, estaduais e municipais expedirão, por
decreto, dentro de 90 (noventa) dias da entrada em vigor desta Lei, a consolidação, em texto único, da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos,
repetindo-se esta providência até o dia 31 de janeiro de cada ano.”
O art. 7º da LC nº 95/1998, assim dispõe:
“Art. 7º O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito
de aplicação, observados os seguintes princípios:
I - excetuadas as codiﬁcações, cada lei tratará de um único objeto;31
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 3129/5/2012 12:39:34ARTIGO“Há um déficit de justiça
fiscal por parte do
legislador e um déficit
de justiça fiscal na
esfera regulamentar da
Administração.”Além disso, as leis devem ser
redigidas com clareza, precisão e
ordem lógica,23 utilizando-se, para a
clareza, as palavras e expressões em
seu sentido comum, salvo quando a
norma versar sobre assunto técnico,
hipótese em que se empregará a
nomenclatura própria da área em que
se está legislando, usando-se frases
curtas e concisas, redigidas em ordem
direta, sem preciosismos, neologismos e adjetivações
dispensáveis. Para a precisão, a linguagem deve permitir
a perfeita compreensão do objeto da lei, expressando-sse as ideias repetidas pelas mesmas
ppalavras, evitando-se os sinônimos,
ppalavras de duplo sentido, expressões
llocais e regionais, e indicando-se
eexpressamente os dispositivos, no
ccaso de remissões.
As violações referidas conﬁguram
ttanto uma espécie de abuso legislativo
((leis e medidas provisórias) como
uuma forma de abuso regulamentar
(regulamentos e outros atos normativos subalternos).
Portanto, há um déﬁcit de justiça ﬁscal por parte
do legislador e um déﬁcit de justiça ﬁscal na esfera
regulamentar da Administração.II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por
aﬁnidade, pertinência ou conexão;
III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão especíﬁca quanto
o possibilite o conhecimento técnico ou cientíﬁco da área respectiva;
IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto
quando a subseqüente se destine a complementar lei considerada básica,
vinculando-se a esta por remissão expressa.”
O art. 11 da LC nº 95/1998, na redação dada pela LC nº 107/2001, tem o
“Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem
lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:
a) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando a norma
versar sobre assunto técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura
própria da área em que se esteja legislando;
c) construir as orações na ordem direta, evitando preciosismo, neologismo e
adjetivações dispensáveis;
d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o texto das normas legais,
dando preferência ao tempo presente ou ao futuro simples do presente;
e) usar os recursos de pontuação de forma judiciosa, evitando os abusos de
caráter estilístico;
a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a ensejar perfeita
compreensão do objetivo da lei e a permitir que seu texto evidencie com clareza
o conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma;
b) expressar a ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras,
evitando o emprego de sinonímia com propósito meramente estilístico;
c) evitar o emprego de expressão ou palavra que conﬁra duplo sentido ao texto;
d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e signiﬁcado na maior parte do
território nacional, evitando o uso de expressões locais ou regionais;
e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princípio de que a
primeira referência no texto seja acompanhada de explicitação de seu signiﬁcado;
f ) grafar por extenso quaisquer referências a números e percentuais, exceto data,
número de lei e nos casos em que houver prejuízo para a compreensão do texto;
g) indicar, expressamente o dispositivo objeto de remissão, em vez de usar as
expressões “anterior”, “seguinte” ou equivalentes;
a) reunir sob as categorias de agregação - subseção, seção, capítulo, título e livro
- apenas as disposições relacionadas com o objeto da lei;4. O Lançamento por Homologação e demais
A Fazenda, por meio da complexa legislação referida,
impõe aos contribuintes, em relação à quase totalidade dos
tributos, o lançamento por homologação, cuja sistemática
atribui inteiramente ao sujeito passivo a interpretação e
aplicação da legislação, a apuração do tributo e a prestação
de informações à Fazenda.
A isso se agrega a delegação legislativa branca,24
proibida constitucionalmente, para criar, modiﬁcar ou
extinguir obrigações tributárias acessórias, herança dos
tempos de ditadura, que alguns parecem entender ainda
vigente.2532
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 32b) restringir o conteúdo de cada artigo da lei a um único assunto ou princípio;
c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma
enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida;
d) promover as discriminações e enumerações por meio dos incisos, alíneas e
itens.”
Esse tema da delegação legislativa branca não pode ser tratado aqui em profundidade tendo em vista os objetivos e limites deste estudo. Cabe apenas acentuar
que duas apenas são as hipóteses de delegação legislativa previstas na Constituição Federal, que são as hipóteses dos arts. 22, par. único, e 68, sendo que cabe
ao Congresso Nacional zelar pela integridade de sua competência legislativa (CF,
art. 49, V e XI).
Apenas para citar dois exemplos do que se está a aﬁrmar, vejam-se os seguintes
Ao tempo dos chamados anos de chumbo, havia o art. 5º do Decreto-Lei nº
2.124/1984, que dispunha:
“Art. 5º O Ministro da Fazenda poderá eliminar ou instituir obrigações acessórias
relativas a tributos federais administrados pela Secretaria da Receita Federal.”Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:34ARTIGOEssa situação, além de trazer altíssimos custos para os
contribuintes, que passam a realizar tarefas que são dever
do Fisco, importa em violação de direitos fundamentais,26
na medida em que há, por exemplo, aguda interferência,
sem prévia lei do Parlamento, na esfera do direito geral de
liberdade, inscrito no art. 5º, inciso II, da CF.
Felizmente, e já não é sem tempo, parece estar iniciando
uma tendência no STF no sentido de inadmitir a criação de
obrigações acessórias por ato normativo subalterno.27
Entretanto, muito ainda há de se caminhar no sentido
de uma justiça ﬁscal.
E isto porque o contexto antes referido é agravado pelo
fato de que os Governos omitem-se em explicitar publicamente
a interpretação que dão aos dispositivos legais,28 e quando o
fazem por regulamentos ou outros instrumentos normativosAgora, em pleno regime da Constituição Democrática, ainda sobrevida o art. 16
da Lei nº 9.779/1999:
“Art. 16. Compete à Secretaria da Receita Federal dispor sobre as obrigações
acessórias relativas aos impostos e contribuições por ela administrados,
estabelecendo, inclusive, forma, prazo e condições para o seu cumprimento e o
respectivo responsável.”
NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra:
Almedina, 2004, pp. 557/558, na nota de rodapé nº 1044, assim se manifesta sobre
o assunto: “A propósito das obrigações acessórias é de se referir que se assiste
actualmente, um pouco por toda a parte, à entrega aos particulares (contribuintes
e terceiros) de parte signiﬁcativa das tarefas de administração ou gestão dos
impostos, vinculando-os, sem qualquer compensação, ao lançamento, liquidação
e cobrança de diversos impostos, o que naturalmente levanta a questão de saber
(...) até onde é constitucionalmente legítimo ir nesta progressiva conversão dos
particulares e suas organizações numa ‘administração ﬁscal indirecta ad hoc’
sem violação dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos. (...).
Entre as obrigações ﬁscais acessórias que impendem sobre os contribuintes (ou
terceiros) contam-se as de suportar ﬁscalizações, exames ou inspecções ﬁscais
que, pela sua própria natureza, afectam seriamente toda uma série de direitos,
liberdades e garantias que nem sempre o interesse ﬁscal na cobrança dos impostos
e a sua manifestação negativa concretizada na luta eﬁcaz contra a fraude e evasão
ﬁscais justiﬁcarão.” (Os destaques entre aspas simples e em itálico são do original).
Nesse sentido é o julgado cuja ementa está assim redigida:
“OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA ACESSÓRIA - SURGIMENTO POR FORÇA DE
INSTRUÇÃO DA RECEITA FEDERAL - RELEVÂNCIA DO PEDIDO DE CONCESSÃO
DE TUTELA ANTECIPADA E RISCO DE MANTER-SE O QUADRO COM PLENA
EFICÁCIA. Ante o disposto no artigo 113, § 2º, do Código Tributário Nacional,
a exigir lei em sentido formal e material para ter-se o surgimento de obrigação
tributária, ainda que acessória, mostra-se relevante pedido de tutela antecipada
veiculado por Estado, visando a afastar sanções, considerado o que previsto em
instrução da Receita Federal.”
(ACO 1098 AgR-TA/MG, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Rel. para
o Acórdão Min. Marco Aurélio, j. em 08/10/2009, maioria, DJe de 14/05/2010).
Deve-se saudar a iniciativa da RFB, de retomar a edição de pareceres normativos,
de que é exemplo o Parecer Normativo nº 1, de 29/07/2011, publicado no DOU de
09/08/2011. Antes desse, o último parecer que fora editado, depois de muitos anos,
foi o Parecer Normativo nº 1, de 24/09/2002. Espera-se ansiosamente que a RFB“Felizmente, e já não é sem
tempo, parece estar
iniciando uma tendência no
STF no sentido de inadmitir
a criação de obrigações
acessórias por ato
normativo subalterno.”subalternos, o detalhismo, as excepcionalidades e a inovação
proibida, impedem
a compreensão das
pessoas comuns, violam seus direitos e
propiciam um sem
número de discussões jurídicas, gerando, como consequência, um imenso e bilionário contencioso administrativo.29
Além disso, diante dos modernos recursos da informática e da comunicação digital em rede, que levam à
instantaneidade na troca de informações; em tempos de
cloud computer; em tempos de SPED Fiscal e de SPED
Contábil; tudo somado à exigência do lançamento por
homologação, em praticamente todos os tributos, resta
evidente que não há mais nenhuma razão para que a Fazenda
tenha longos cinco anos no mínimo, de prazo decadencial,
para expressar sua interpretação sobre a legislação
tributária, enquanto os contribuintes não dispõem de prazo
maior do que trinta dias.30 A isso se agrega o fato de que
os lançamentos de ofício efetuados pelo Fisco, em razão da
interpretação eventualmente equivocada do contribuinte,não pare apenas nesse Parecer. No mais, embora a RFB disponibilize na sua página
de internet as ementas das consultas respondidas, tal disponibilização – embora
seja melhor que nada – praticamente pouco adianta para os contribuintes, na
medida em que não mostra os casos consultados e nem a fundamentação utilizada
na solução da consulta, o que é essencial para auxiliar os demais contribuintes
que não são autores da consulta. A falta de acesso ao caso e à fundamentação
viola, entre outros, o princípio do dever de informação e o princípio democrático.
Com a vigência, a partir de 18/05/2012, da Lei de Acesso à Informação Pública, a
RFB poderá ser obrigada a dar acesso à integra das consultas publicadas em seu
site, preservados apenas os dados sigilosos do contribuinte consulente (Lei nº
12.527/2011, art. 7º, § 2º).
SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Tributação & Desenvolvimento, o Direito
em rede na Era da Informação e resgate da relação ﬁsco-contribuinte: Entre
Legalidade e Democracia. Disponível no site: http://www.ﬁscosoft.com.br/main_
index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=&viewid=258342&o=4. Acesso
em 31/10/2011.
em 31/10/2011.33
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 3329/5/2012 12:39:35ARTIGOsão feitos muitas vezes no limite do prazo decadencial,
quando certamente o débito, pela expressividade de seus
valores, já se tornou impagável.31
Diversamente do Poder Judiciário, o Fisco não tem
que agir somente quando é provocado. Por isso tem o dever
de expressar sempre e publicamente a sua interpretação
da legislação tributária, de maneira clara, precisa e
determinada, como um mínimo para o atendimento do
princípio fundamental da boa administração de que fala
Juarez FREITAS.32
Nunca é demais lembrar que ao Fisco incumbe
o chamado impulso oﬁcial nas
questões administrativas, devendo
agir sempre segundo os princípios da
conﬁança, da boa-fé, da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da
publicidade e da eﬁciência, atuação
que deve ser de forma integrada,
inclusive com o compartilhamento de
cadastros e de informações, conforme
determina o art. 37, caput, e inciso
XXII, da CF.
Assim, sem uma adequada e antecipada interpretação administrativa
da complexa legislação, não há justiça ﬁscal no âmbito administrativo.inﬁnidade de obrigações acessórias, no mais das vezes
por simples regulamento, aliado à omissão da Fazenda
de antecipar a interpretação oﬁcial da legislação de modo
tempestivo, é complementado negativamente pela questão,
não tão esporádica, de problemáticas decisões judiciais em
Não são infrequentes as decisões judiciais que
ignoram, por exemplo, o princípio do in dubio pro
contribuinte33 – sucedâneo tributário do velho in dubio pro
reo – e que adotam interpretação mais favorável à Fazenda
– quando não ﬁscalista – em detrimento dos direitos dos
Além disso, há uma sutil tendência
para aplicão de um certo
às avessas, que
a ser adotado, não raras
tanto na manutenção de lanv
ilegais de valores elevaç
díssimos,
quanto na questão da
de restituição de valores
pagos indevidamente
contribuintes, fechando-se
a portas com as chamadas modulações
de efeitos das decisões –
a favor da Fazenda,
do contribuinte – pelo simn
p fato de que tais valores, sendo
d elevados, podem causar ‘prejuízo’
à Fazenda, desprezando-se a
inconstitucionalidade, ilee
galidade e injuridicidade da sua cobrança, em uma atitude
simplesmente utilitarista de fazer Immanuel Kant revolverse no túmulo, abraçado ao hoje tão esquecido imperativo
categórico, como requisito mínimo de moralidade.
Essa mesma prática é revelada em alguns casos nos
juízos preliminares e provisórios, em que não são concedidas“Não são infrequentes as
decisões judiciais que
ignoram, por exemplo, o
princípio do in dubio pro
contribuinte - sucedâneo
tributário do velho in dubio
pro reo - e que adotam
à Fazenda -–quando não
fiscalista -–em detrimento
dos direitos dos
contribuintes.”5. Legislação Complexa,
Omissão da Fazenda e Decisões
O ambiente antes descrito, criado pela complexidade
da legislação e pela imposição ao contribuinte de uma31
Certamente é também por isso – por se tratarem de débitos impagáveis – que
há um acúmulo de execuções ﬁscais sem solução. O volume de execuções ﬁscais
foi apontando em relatório do CNJ, que registra que, em 2009, as execuções ﬁscais
representavam 76% do total dos processos de execução no País. A EXECUÇÃO
FISCAL NO BRASIL E O IMPACTO NO JUDICIÁRIO. CNJ, Brasília, julho de 2011.
Disponível no site: http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/
pesq_sintese_exec_ﬁscal_dpj.pdf. Acesso em 11/04/2012.
FREITAS, Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental à
Boa Administração Pública. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009.34
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 3433
A própria legislação já traz o princípio e seus similares, como é o caso do
princípio da abolitio criminis (CTN, art. 106, II, ‘a’), do princípio da lex mitior
(CTN, art. 106, II, ‘c’) e da interpretação mais favorável (CTN, art. 112).Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:35ARTIGO“Sem uma mudança de
certas práticas judiciárias
não haverá a justiça fiscal
que é exigida pelo Estado
Democrático de Direito.”li
nos juízos
dde primeiro grau,
mesmo nos casos
eem que já existe jurrisprudência do própprio STF reconheccendo a inconstittucionalidade da exigência tributária, como tem ocorrido, por exemplo, nos
casos da contribuição dos produtores rurais, em que, a
despeito do entendimento do STF, ainda há juízes que
insistem ou insistiam até recentemente que tal contribuição
era devida.
Esse também ainda é, por exemplo, o caso do ISS, em
relação à insistência dos Municípios, de inclusão na base de
cálculo do imposto, dos materiais empregados nas obras
de construção civil, em que o STF decidiu a matéria em
repercussão geral – o que fez com que o STJ mudasse sua
jurisprudência – mas os Fiscos municipais continuam com
a cobrança indevida, e alguns juízes continuam insistindo
em negar as liminares para impedir a ilegal exigência ﬁscal.
A tudo isso se soma o fato incontestável da crise do
Poder Judiciário pelo excesso de demandas, tendo sua maior
causa precisamente no Poder Público, como um dos maiores
litigantes,34 em particular no campo da tributação, fato que
decorre tanto da já referida complexidade da legislação e
da omissão da Fazenda em declinar a interpretação oﬁcial,
como da altíssima carga tributária a que no início se aludiu,
a qual certamente leva os contribuintes a discutir os
expressivos valores exigidos.34
Relatório do CNJ, sobre os cem maiores litigantes perante o Judiciário brasileiro,
aponta que, pelo saldo residual de processos existente em 31/03/2010, o Setor
Público Federal estava em 1º lugar, o Setor Público Estadual estava em 3º e o
Setor Público Municipal estava em 5º lugar. O mesmo Relatório indica que, em
relação aos processos ingressados no período de 01/01/2011 a 31/10/2011, numa
listagem dos dez maiores litigantes, o Setor Público Federal estava em 1º lugar, o
Setor Público Municipal estava em 3º lugar e o Setor Público Estadual estava em 4º
lugar. 100 MAIORES LITIGANTES - 2012. Conselho Nacional de Justiça. Disponível
no site: http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/100_
maiores_litigantes.pdf. Acesso em 11/04/2012.O fato do excesso de demandas, aliado à necessária
exigência de duração razoável do processo, leva, como
consequência, a outro grave problema que é a realidade de
que os Magistrados não têm mais tempo de ler e examinar os
processos, com a atividade de julgamento sendo delegada
a assessores, de forma quase terceirizada, o que é causa de
outro sério problema: a relativização da coisa julgada.
A falta de tempo e a pressão, decorrentes da necessária
duração breve do processo, faz com que muitas decisões
judiciais sejam mal fundamentadas ou que sequer sejam
fundamentadas, violando-se a ampla defesa, o contraditório
e os postulados do Estado Democrático de Direito.
Nesses casos, há violação aberta do art. 97, inciso IX, da
Constituição Federal, pois, a despeito da sintética redação
do dispositivo, a fundamentação da decisão, ali exigida, não
é qualquer fundamentação. É certo que a lei diz aquilo que
o juiz diz que ela diz. Entretanto, o juiz não pode dizer
que a lei diz qualquer coisa, pois a decisão judicial deve
ter sua fundamentação justiﬁcada35 não só pela aplicação e
pelo respeito aos melhores postulados hermenêuticos, mas
também por uma teoria da argumentação jurídica racional
e por uma teoria dos conceitos jurídicos.36
Portanto, sem uma mudança de certas práticas
judiciárias não haverá a justiça ﬁscal que é exigida pelo
Assim, justiça ﬁscal somente existirá quando houver
justiça distributiva na carga tributária e no gasto público,
justiça na legislação, justiça administrativa e ‘justiça
judiciária’.
Justiça ﬁscal, enﬁm, somente haverá quando a
Constituição Federal for deﬁnitivamente respeitada. Para
isso, é imprescindível a mudança de cultura das autoridades
legislativas, administrativas e judiciárias.
ALEXY, Robert. La Institucionalización de la Justicia. Trad. de José Antonio
Seoane, Eduardo Roberto Sodero y Pablo Rodríguez. Granada: Editorial Comares,
2005, p. 35.
ÁVILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributário. 3ª ed. São Paulo: Saraiva,
2008, pp. 170/217.35
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 3529/5/2012 12:39:35ARTIGOTesouro do Estado
Excelência e protagonismo
na gestão fiscal do Estado
Subsecretário do Tesouro do EstadoO Tesouro do Estado tem obtido avanços signiﬁcativos
na busca da excelência na gestão das ﬁnanças públicas,
implementando ferramentas modernas e efetivas na
melhoria da sua gestão ﬁscal. Um dos maiores reﬂexos
desses avanços foi a construção coletiva de um Planejamento
Estratégico para 2012 – que envolveu o maior número
possível de servidores no ano de 2011 – chegando à marca
recorde de 71% de colaboração do seu quadro funcional.
Com o intuito de enriquecer a discussão a partir da
diversidade de contribuições, o Planejamento chegou ao
seu ﬁnal após intenso processo de discussões positivas,
proporcionando maior alinhamento estratégico e foco nas
ações do Tesouro do Estado. Como resultado, foi elaborado
um Mapa Estratégico com a deﬁnição de Missão, Visão e
Valores, e também construída uma Carteira de Projetos para
Missão: Gerir as ﬁnanças públicas e ser guardião da
sustentabilidade ﬁscal.
Visão: Instituição de excelência, protagonista da
gestão ﬁscal do Estado.
• Valorização e integração das pessoas;
• Foco no resultado.36
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 36Ainda em termos de organização interna, cabe destacar
os resultados obtidos na capacitação dos servidores do
Tesouro com a realização de diversos cursos e participações
em eventos. Ao ﬁnal de 2011, a média de capacitação por
servidor foi de 33,34 horas. Destaque especial ao Programa
Minerva que, nos últimos dois anos, proporcionou a seis
servidores, alternadamente, um período de quatro meses
de estudos na área de economia na George Washington
University (EUA).
Entre os avan“Com o intuito de
ços signiﬁcativos alenriquecer a discussão
cançados em poua partir da diversidade
co mais de um ano
de contribuições, o
de gestão, alguns podem ser destacados
Planejamento chegou ao seu
para ilustrar o trafinal após intenso processo
balho desenvolvido:
de discussões positivas,
são ações que têm
contribuído para a
proporcionando maior
dos recursos públifoco nas ações do Tesouro
cos, aumento da
do Estado.”
capacidade de investimento e enfrentamento de questões
õ estruturais
i iimportantes para o
futuro do Estado.Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:35ARTIGO“Outro ponto a se ressaltar é oEstes R$ 349 milhões já
ccontratados permitiram a sustenNa intenção de alavancar a
Tesouro com relação aos
ttação do nível de investimento do
capacidade de investimento e induzir
EEstado em 2011 acima da média dos
um desenvolvimento econômico e
passivos contingentes do
social sustentável, o Tesouro do Esúúltimos anos, da mesma forma que
tado ampliou as fontes de ﬁnanoos R$ 4,182 bilhões em negociação
ciamento por meio da captação
ppossibilitarão seu aumento num
de novas operações de crédito e
ffuturo breve.
pagamento das Requisições
recursos de convênios com a União.
de Pequeno Valor (RPVs).”
Captação de Recursos FedeAo ﬁnal de 2011, já haviam sido
contratadas quatro novas operações
Além das operações de crédito, o Tesouro do
de crédito, totalizando R$ 349 milhões em recursos extras
Estado vem promovendo esforço para o aumento das
para o Estado. Ainda estão em negociação – ou em fases
transferências voluntárias da União, principalmente atramais adiantadas de contratação – outras oito operações de
vés de convênios. Para tanto, tem sido desenvolvido
crédito que, concretizadas, ampliarão em mais R$ 4,182
bilhões a capacidade de investimento do Estado, sem
trabalho em parceria com as Secretaria Geral de Governo
onerar os já escassos recursos do Tesouro:
e Secretaria de Planejamento, Gestão e Participação Cidadã
para o mapeamento e a captação de recursos.
Operações já contratadas:
A disseminação desse trabalho é realizada por meio
1. PMAE-Tributário (R$ 15 milhões)
da Oﬁcina do Gasto Público e Sustentabilidade, com
2. Proﬁsco (R$ 100 milhões)
divulgação e orientações aos gestores do Estado sobre as
3. PEF-II (R$ 140 milhões)
oportunidades de captação de recursos no Orçamento Geral
4. PEF-I (R$ 94 milhões)
da União. Todas essas ações são observadas em conjunto
Total: R$ 349 milhões
com a Coordenação Executiva de Monitoramento de
Programas Federais (Ceprofe), coordenada pela Secretaria
Operações em negociação/contratação:
Geral de Governo.
1. BIRD – PROREDES (R$ 800 milhões)
2. BNDES – PROREDES (R$ 1,1 bilhão)
Passivos Contingentes (ou RPVs e Precatórios)
3. PROCOFINS (BID R$ 333 milhões)
Outro ponto a se ressaltar é o enfrentamento realizado
4. METRO (CEF R$ 300 milhões)
pelo Tesouro com relação aos passivos contingentes
5. Programa Promoção Desenvolvimento (CEF R$
do Estado, principalmente no esforço para estruturar o
316 milhões)
pagamento das Requisições de Pequeno Valor (RPVs). Duas
6. BNDES – Estados (R$ 450 milhões)
ações já realizadas destacam-se nesse processo: a elaboração
7. Programa de oportunidade e direitos (BID R$ 83
da Lei 13.756/2011, com novas regras para pagamento
das RPVs, e o novo sistema de precatórios e RPVs (PRE),
8. Reestruturação da Dívida Extralimite (BID R$ 800
agilizando os processos de pagamento.
A Lei 13.756/2011 permitiu a ampliação do prazo de
Total: R$ 4,182 bilhões
pagamento para 180 dias, respeitando a ordem cronológica,
a ﬁm de disciplinar o pagamento das RPVs de acordo com37
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 3729/5/2012 12:39:37ARTIGOa capacidade ﬁnanceira e operacional do Executivo. Ao
mesmo tempo, para as RPVs com valor de até sete salários
mínimos, o prazo foi reduzido para 30 dias.
Já o novo sistema PRE permite agilizar todo o
processo através da integração de sistemas já existentes,
colaborando de formas variadas como: diminuição dos
sequestros judiciais no caixa do Estado, a redução do
retrabalho, aumento da velocidade no trânsito de dados, a
centralização das informações e a possibilidade de realizar
consultas gerenciais, além de aumentar a conﬁabilidade das
No ano de 2011 foram pagos R$ 484 milhões de RPVs,
além de R$ 313 milhões de precatórios. Vale ainda destacar
que somente no 1º trimestre de 2012 já foram beneﬁciados
mais de 17 mil credores e pagos mais de R$ 83 milhões,
conforme quadro abaixo.Pagamento de RPVs de acordo com a Lei
13.756/2011 – 1º Trimestre de 2012
Valor depositado na conta especíﬁca1 R$ 82.276.223,47
Valor desembolsado (pagamentos)2
R$ 83.278.421,32
Quantidade de credores beneﬁciados
Fonte: Sistema Finanças Públicas do Estado – FPE
1 – Conta especiﬁcamente criada em função da Lei 13.756/2011, não
ﬁgurando no sistema de Caixa Único do Estado, sendo que seus rendimentos
ﬁnanceiros são apropriados à própria conta;
2 – O valor desembolsado é superior ao valor depositado em decorrência
do ganho ﬁnanceiro da aplicação dos mesmos;
A – data de vencimento é calculada a partir da data de protocolo da RPV,
somando-se o prazo de 180 dias.
B – As RPVs com valor inferior a sete salários mínimos, que tem prazo legal
de pagamento de 30 dias, não entram na “ﬁla”.
C – Estes são os prazos em que, conforme legislação vigente, a Secretaria
da Fazenda faz o depósito judicial. Os prazos de expedição dos alvarás judiciais
dependem e são de responsabilidade do Poder Judiciário.
D – A Lei 13.756/2011 estabeleceu o limite máximo de desembolso mensal
com o pagamento das RPVs, que é de 1,5% de Receita Corrente Líquida mensal,
mais 40% do incremento da arrecadação da dívida ativa.Previdência Estadual
Outro tema que é objeto de discussão tanto em nível
federal como aqui no Estado é a Previdência. Atualmente,38
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 38seu déﬁcit é de aproximadamente R$ 5,22 bilhões/ano –
um sério problema a ser enfrentado para a melhoria das
ﬁnanças públicas do Estado.
Em julho de 2011, o Rio Grande do Sul, a exemplo
de outros estados e municípios, adequou-se às exigências
da legislação previdenciária federal, capitalizando seu
sistema previdenciário com a realização da segregação
de massas. Com o advento das Leis 13.757 e 13.758,
foram instituídos os Fundos Previdenciários FUNDOPREV/
MILITAR e FUNDOPREV (ambos capitalizados) para os
novos servidores militares e civis do Estado. Assim, o
Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), que até
então estava exclusivamente sob o regime ﬁnanceiro de
repartição simples, passou a operar também sobre o regime
de capitalização.
A gestão dos fundos capitalizados será compartilhada
entre o IPE e representantes dos servidores, e já está sendo
implantada com apoio da SEFAZ e de todos os Poderes.
Por imposição legal, haverá revisões anuais para manter o
equilíbrio atuarial e não gerar novos passivos ao Estado.
O Tesouro conseguiu ainda a inclusão de artigo na Lei
13.758/11 que permitiu que o Estado utilizasse os R$ 190
milhões de recursos do FE-PREV no fundo de repartição
simples, reduzindo assim o déﬁcit previdenciário do
Além disso, o Tesouro do Estado tem sido demandado
a formular estudos e produzir cenários que contribuam para
minimizar o déﬁcit do fundo composto pelos servidores
que ingressaram antes da reforma e garantir o equilíbrio e
a sustentabilidade dos fundos capitalizados (FUNDOPREV e
FUNDOPREV/MILITAR). Nos últimos dois anos, servidores
do Tesouro elaboraram trabalhos no Fórum Fiscal dos
Estados Brasileiros, estudando diversas alternativas para
capitalização do RPPS do Rio Grande do Sul. O foco do
trabalho de 2012 será a elaboração de modelos alternativos
de ﬁnanciamento visando a manter a solvência e o equilíbrio
dos fundos capitalizados que compõem o regime básico do
RPPS gaúcho.Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:37ARTIGOe redimensionamento dos presídios; na Polícia Civil, com
o redesenho do processo de elaboração de inquéritos
Devido à crescente demanda da sociedade por
judiciais, termos circunstanciados e procedimentos para
melhores serviços e à limitação existente no aumento das
apuração de atos infracionais. Por ﬁm, na Saúde, o ROP
receitas, o Estado do Rio Grande do Sul tem buscado cada
trabalha com o processo de fornecimento e dispensação
vez mais desenvolver iniciativas para a qualiﬁcação do gasto
de Medicamentos Especiais (com potencial de ganho de
público. Essa é uma das tendências atuais da administração
R$ 50 milhões/ano) e o de regulação de acesso do sistema
pública, procurando o aumento da eﬁciência do gasto, a
hospitalar do Estado (Leitos e Consultas).
eliminação de desperdícios, melhoria nos processos de
Ainda com relação à Saúde, outro projeto que busca
trabalho e redução dos custos nas compras públicas.
reduzir a ineﬁciência e desperdícios nos recursos é o Painel
Dentre essas iniciativas, cabe destacar algumas
de Gestão da Saúde. Ele visa a dar apoio à negociação anual
importantes que já resultaram ganhos para o Estado ou
e controle na execução dos contratos
que em breve deverão gerar efeitos
com hospitais possibilitando ampliar
signiﬁcativos. Para combater a ine“O ROP busca aprimorar os
a capacidade de estabelecer políticas
ﬁciência e eventuais desperdícios de
públicas integradas de saúde.
serviços prestados, reduzir
recursos públicos, o Tesouro retomou
Outro foco da Qualidade do
o convênio com Programa Gaúcho da
os custos e melhorar
Gasto são as compras governamenQualidade e Produtividade (PGQP)
tais, para que o Estado não pague
para atuar em duas frentes.
resultados por meio da análise por um bem ou serviço mais que
A primeira é o Gerenciamento
o preço praticado no mercado.
Matricial de Despesas (GMD), que
detalhada da situação atual
visa à racionalização e eliminação de
e da identificação e utilização Dois projetos se destacam nesse
ponto: a elaboração de Cadernos
desperdícios de recursos. O GMD é
de Serviços de Terceiros, que busca
um sistema de gestão que analisa as
estabelecer preços de mercado
principais despesas do Estado, idencomo parâmetro para a contratação
tiﬁca oportunidades de racionalização
críticos.”
de serviços terceirizados pelo
do gasto e elabora planos de ação,
Estado; e a utilização da Nota Fiscal
em conjunto com os servidores dos
Eletrônica (NF-e), em parceira com a Receita Estadual, para
órgãos, para que essas oportunidades sejam efetivamente
identiﬁcar preços de mercado e compará-los com os preços
aplicadas. Alinhada com o foco do Governo, essa frente tem
atualmente pagos pelo Estado. O ganho potencial dessa
sido colocada em prática nas Secretarias da Saúde, Educação
ação pode chegar a R$ 51 milhões até 2014.
e Segurança Pública, sempre em parceira com os servidores.
Outra iniciativa que gerou ganho não apenas
A segunda frente é a Reestruturação Organizacional
ﬁnanceiro, mas também ambiental, além da melhoria na
e de Processos (ROP), desenvolvida nas Secretarias da
prestação do serviço a servidor é o Contracheque Verde. A
Segurança Pública (Polícia Civil e SUSEPE) e Saúde. O ROP
ação, em parceria com o Banrisul, acabou com a impressão
busca aprimorar os serviços prestados, reduzir os custos e
dos contracheques dos servidores ativos do Estado,
melhorar qualitativamente os resultados por meio da análise
eliminando o processo de distribuição que envolvia mais
detalhada da situação atual e da identiﬁcação e utilização
de 100 servidores e gerando uma economia de mais de R$
de melhores práticas no redesenho dos processos críticos.
425 mil e 10 toneladas de papel por ano.
Na SUSEPE, o ROP tem trabalhado com a reestruturação39
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 3929/5/2012 12:39:38ARTIGO“O papel decisivo do Tesouro do eem Educação e R$ 377,6 milhões
As ações de Qualidade do Gasto
eem Saúde. Os números ressaltam
desenvolvidas pelo Tesouro do
Estado no enfrentamento das
o esforço do Tesouro do Estado em
Estado beneﬁciam o cidadão, com
questões fiscais do Estado é
ppriorizar essas três grandes áreas tão
maior qualidade e cobertura dos
visível tanto no aumento das
ssensíveis à sociedade gaúcha.
serviços públicos, o contribuinte,
O papel decisivo do Tesouro
fontes de financiamento como
pela possibilidade de melhor
ddo Estado no enfrentamento das
adequação da carga tributária, e o
na melhoria da gestão das
qquestões ﬁscais do Estado é visível
servidor, através da sua capacitação
ttanto no aumento das fontes de
e melhoria dos processos de
gasto público. “
ﬁnanciamento como na melhoria da
trabalho. Todas essas ações na
ggestão das ﬁnanças e na qualiﬁcação
despesa pública contribuem para
ddo gasto público. Entretanto,
que elevar os níveis de gasto
o desaﬁo para o futuro ainda é grande: a exigência da
aplicados nas três áreas prioritárias do Governo: Educação,
sociedade por serviços públicos de qualidade é cada vez
maior. Assim, o Tesouro do Estado busca ser, além de uma
No total, foi alocado em 2011 o valor de R$ 523,1
instituição de excelência, a guardiã da sustentabilidade
milhões a mais nessas áreas em relação a 2010, destacandoﬁscal, com o objetivo permanente de atender às demandas
se aqui os aumentos para a Educação, R$ 347,6 milhões,
do governo e aos anseios da sociedade da maneira mais
e Saúde, com R$ 112,6 milhões. Para 2012, o orçamento
qualiﬁcada, moderna e efetiva possível.
prevê um incremento ainda mais signiﬁcativo (com relação
a 2011) de R$ 1.375,7 milhões, sendo R$ 736,9 milhõesFonte: Secretaria da Fazenda
Obs: Em 2010 e 2011, valores empenhados. Em 2012, dotação inicial do orçamento.40
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 40Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:38Valorizar a administração tributária
é valorizar a saúde, a segurança e a
educação em nosso Estado.
Uma administração tributária autônoma permite a
arrecadação de mais recursos para a sociedade gaúcha.Diga não à sonegação e à concorrência desleal.
Diga sim à tributação justa e ao pagamento
de impostos previstos em lei.Aﬁsvec e Sindiﬁsco-RSAgentes Fiscais trabalhando unidos
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 4129/5/2012 12:39:40ARTIGOAutonomia e
O caso recente do Rio Grande do Sul
Economista, Governadora do Estado (2007/2010)Há momentos recorrentes na história que trazem
à tona a questão federativa fundamental: qual o grau de
autonomia que tem e pode desejar
um estado para compor a federação
em condições de sustentabilidade,
em tempos normais, e altivez e
eﬁciência frente às crises, quando
essas explodem? A nossa história
registra vários desses momentos,
que são via de regra de grande
mudança e transformação. Entre os
vários momentos, o mais sacriﬁcado
foi o do período da Revolução
Farroupilha (1835/1945), deﬂagrada
como uma reação à estrutura de
impostos imperial. E foi também,
dentre outros, o da assinatura do
âmbito do PROER da reestruturação
da dívida estadual em 1997 (Lei 9 496), já na preparação
das condições de estabilidade que permitiram a aprovação
em 2001 da Lei da Responsabilidade Fiscal que, com
outras reformas que constituíram o Plano Real, construiua condição de controle do processo inﬂacionário, o qual
nos deu o reconhecimento e o respeito de país política e
econômicamente
Quando nos coube oferecer ao
p gaúcho a decisão de reconstituir
s condição de autonomia, através
d Déﬁcit Zero, do Ajuste Fiscal com
da Dívida do Estado,
n foi dada com a vitória política
e eleitoral do projeto em 2006.
quer dizer como base a
ﬁscal e ﬁnanceira, apesar
inacabado pacto ﬁscal
da federação - principalmente
o da repartição de impostos entre as
federadas. Pagar as próprias
sem nos submetermos a
pedidos ou favores que nos fazem perder a capacidade de
decidir o próprio caminho, bem como perder a posição
relativa para outros estados – inclusive política, dentro da
federação.“Pagar as próprias contas
pedidos ou favores que nos
fazem perder a capacidade
de decidir o próprio caminho,
bem como perder a posição
relativa para outros estados
inclusive política, dentro da
federação.”42
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 42Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:41ARTIGOPois assumimos a responsabilidade de conquistar essa
condição a partir de dezenas e dezenas de ações consistentes
em torno da meta principal: zerar – através de cumprir as
exigências da LRF que não conseguíamos antes cumprir, as
restrições de acesso aos polos de ﬁnanciamentos nacionais
e internacionais, para gerar as condições de realizarmos os
investimentos que consultam nossas vocações, valorizando
o padrão de desenvolvimento até aqui conquistado.
Como? Através de um Governo de Gestão, pagando
as contas em atraso, cumprindo os
contratos ﬁrmados antes de nós,
zerando o déﬁcit público com muito
sacrifício – inclusive de capital
político, qualiﬁcando os serviços e os
servidores públicos, e conquistando
as parcerias com o Banco Mundial e
outras instituições ﬁnanceiras nacionais e internacionais. Contamos com
a valiosa parceira do PGQP, e com
a compreensão e parceria pró-ativa
dos servidores quanto ao momento
histórico que vivíamos, oportunidade
para “colocar a casa em ordem”.
Pública sempre foi um dos pilares
fundamentais para o ajuste necessário, e com o apoio do Ministro
da Fazenda, em 2007, da Assembléia Legislativa e do
Congresso Nacional, e com a participação de equipe de
consultores do Banco Mundial junto às nossas equipes,
concluímos para cumprir o Programa de Ajuste Fiscal
com a Secretaria do Tesouro Nacional. Cumpridas passo a
passo as metas do Programa, fruto dos esforços de toda a
população gaúcha, conquistamos o Déﬁcit Zero em 2008,
recompusemos o Caixa Único, pagamos integralmenteas prestações da dívida. Investimos. Não tanto quanto
gostaríamos, mesmo contando com as Parcerias PúblicoPrivadas que conseguimos ultimar.
Com isso, readquirimos também a capacidade de
endividamento, encaminhamos e tornaram-se possíveis:
o Programa Emergencial de Financiamento (PEF 1 e 2) da
Crise Internacional (US$ 200 milhões), o Pró-Redes (US$
800 milhões) com o BIRD, o Pré-redes (RS$ 1,3 bilhão) com
BNDES, e o Pró-ﬁsco (US$ 60 milhões) com o BID.
Com investimentos vultosos
feitos com recursos próprios do
Estado, fruto da melhoria na arrecadação, da eﬁciência dos gastos
públicos, e do aumento de capital
do Banrisul, atendemos não apenas as emergências que a crise internacional e os eventos extremos
climáticos nos trouxeram, mas também colocamos em moção incentivos e obras que permitiram um
ciclo virtuoso de crescimento no
estado. Participamos com eﬁciência
do PAC, aportando as parcelas que
no Programa de Aceleração do Crescimento nos eram solicitadas. Inovamos nas políticas sociais e de infraestrutura. Podíamos fazê-lo, havia
orçamento enﬁm.
É o ciclo virtuoso das ﬁnanças públicas que garante
a sustentabilidade do desenvolvimento econômico e
social no padrão escolhido pelo povo gaúcho, mas que
garante também a autonomia, tão cara à nossa história e
à perspectiva promissora do nosso futuro como estado.
Valorizado e mantido, é a garantia de que o esforço de
todos, que mostrou resultados signiﬁcativos e de duração
respeitável, terá valido a pena.“É o ciclo virtuoso das
finanças públicas que
garante a sustentabilidade
econômico e social no padrão
escolhido pelo povo gaúcho,
mas que garante também
a autonomia, tão cara à
nossa história e à
perspectiva promissora do
nosso futuro como estado.”43
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 4329/5/2012 12:39:42ENTREVISTAThômaz Nunnemkamp
Diretor e coordenador do Conselho de Assuntos
Tributários. Legais e Financeiros da FiergsO diretor e coordenador do Conselho de Assuntos Tributários,
Legais e Financeiros da Fiergs, Thômaz Nunnemkamp, foi um
dos palestrantes do painel A‘ Tributação e a Competitividade:
reflexos no desenvolvimento econômico e social’, durante
o 13o Encontro do Fisco Estadual Gaúcho. Em entrevista à
revista Enfoque Fiscal, Nunnemkamp afirma que conceder
autonomia ao Fisco é “trilhar o caminho oposto dos anseios
da sociedade”. O líder empresarial defende que tal autonomia
justifica-se pela natureza de funções de uma categoria,
citando como exemplo o Ministério Público e a Defensoria
Pública.1) A Assembleia Legislativa aprovou em 2010 a Lei
Orgânica da Administração Tributária, o que o senhor pensa
a respeito da autonomia do ﬁsco estadual? A administração
tributária deve ser independente e distante de interesses
Em conformidade com a concepção republicana
adotada pelo Brasil, atribuir autonomia ao ﬁsco em relação ao Poder Executivo e delegar a uma lei Complementar
a deﬁnição de normas gerais aplicáveis à
Administração tributária é trilhar
caminho oposto ao anseio da sociedade por maior segurança jurídica
nas relações com o ﬁsco através da
efetivação de garantias constitucionais contra excessos tributários.
Também devemos ter em mente
que a proposta vai de encontro ao
princípio da separação dos Poderes:
a autonomia da administração tributária criaria um quisto burocrático no
Estado, sem subordinação ao Poder
Executivo cujas políticas tributárias
deve executar, nos limites da lei. Essefato conﬁguraria enfraquecimento do Poder Executivo em
face dos outros Poderes e também em face de suas próprias
competências. O que justiﬁca a autonomia é a natureza de
funções de uma categoria, caso do Ministério Público e da
Defensoria Pública, que não são subordinados e nem devem sê-lo; ou a natureza e a condição de Poder, Poderes
Judiciário, Legislativo e Executivo, que devem ser independentes e autônomos.“Os reflexos imediatos
causados na arrecadação
não podem ser o único
critério de análise na tomada
de decisões. A criação de um
saudável, que fortaleça a
arrecadação a médio e longo
prazos deve ser a principal
preocupação.”44
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 442) Como deve ser a relação
entre administração tributária e o
contribuinte? Hoje essa relação é
saudável? O que pode melhorar?
Somos um Estado privilegiado
pela qualiﬁcação e idoneidade dos
integrantes da Fazenda. Entretanto,
alguns pontos devem evoluir. Os
reﬂexos imediatos causados na arrecadação não podem ser o único
critério de análise na tomada de decisões. A criação de um ambiente
produtivo saudável, que fortaleça a
arrecadação a médio e longo prazosEnfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:42ENTREVISTAdeve ser a principal preocupação. Além disso, vivemos num
país que possui um sistema tributário extremamente complexo, que exige uma postura mais instrutiva e compreensiva da administração tributária, ao invés de uma postura
3) Como o senhor avalia a competência do Estado
com relação às questões tributárias?
A qualiﬁcação técnica do corpo fazendário é inquestionável. Entretanto, o processo comunicacional evolui quando nos colocamos na posição do outro. Muitas
vezes a legislação tem sido aplicada
sem esse ingrediente e com excessivo
rigor. Competência não é detectar erros praticados pelos contribuintes,
mas criar ações que simpliﬁquem,
esclareçam e reduzam o número de
infrações à legislação. Uma maior
integração entre os órgãos técnicos
da Administração e das Federações
ajudaria imensamente nesse ponto.autuados pelo creditamento de aquisições de mercadorias
de outros Estados, concedentes de benefícios. Esse não é
o meio correto de resolver o problema e cria um clima de
animosidade, desnecessário.
5) Os empresários deveriam ter uma posição mais
ﬁrme e efetiva no processo da reforma tributária?
Sem dúvida. O sistema tributário é um dos principais
elementos que inﬂuenciam o ambiente negocial. A FIERGS
e a CNI têm realizado um trabalho
dde acompanhamento e proposição
ddas principais modiﬁcações normattivas nessa área. Sobre a reforma
ttributária, a criação de um espaço
ppróprio para debate, prévio, das
cclasses econômicas envolvidas, seria
ccrucial. O tema não pode ﬁcar resstrito à disputa de receita entre os
eentes federados.“Competência não é detectar
erros praticados pelos
contribuintes, mas criar
ações que simplifiquem,
esclareçam e reduzam o
número de infrações à
legislação. Uma maior
técnicos da Administração
e das Federações ajudaria
imensamente nesse ponto.”4) Os incentivos ﬁscais são
uma prática de quase todos os governos. O que o Senhor pensa a respeito
disso? O que pode ser melhorado?
Fala-se muito em falta de transparência na concessão do
benefício, qual a sua opinião?
Os benefícios ﬁscais decorrem do desrespeito à Constituição. Um Estado acaba perdendo contribuintes para
outro, que concede benefícios ﬁscais. Enquanto não houver uma efetiva responsabilização dos Estados, ou uma reforma tributário equacionando esse assunto, o problema
persistirá. A corda, infelizmente, tem estourado do lado
mais fraco, como sempre. Diversos contribuintes têm sido6) Como o senhor avalia a
ppolítica tributária no Brasil, princippalmente no que se refere ao ICMS?
Aguardamos modiﬁcações que
eenfrentem e resolvam mazelas antiggas, como a guerra ﬁscal, a restrição
à transferência de créditos de ICMS
acumulados pelas indústrias exportadoras, a falta de uniformidade das legislações estaduais.7) Como o senhor avalia o Rio Grande do Sul, no que
diz respeito à competitividade, em relação aos outros estados brasileiros?
A redução da carga tributária exige a redução das
despesas. Além disso, precisamos investir em infraestrutura e melhorar a gestão dos recursos públicos.45
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 4529/5/2012 12:39:43ENTREVISTAAna Amélia Lemos
SenadoraSenadora estreante no Congresso Nacional, a jornalista Ana Amélia
Lemos afirma que o seu primeiro desfaio foi descobrir como as
coisas funcionavam no Parlamento brasileiro. Depois do período
de adaptação ao novo desafio, a senadora gaúcha arregaçou as
mangas e deu início a um árduo trabalho. Hoje, Ana Amélia participa
de seis comissões técnicas e é vice-presidente da Representação
Brasileira no Parlamento do Mercosul. Identificada com o agronegócio,
a senadora atuou de forma intensa nos debates do novo Código
Florestal, mas garante que seu trabalho é amplo e não se restringe
apenas a este tema. Ana Amélia cita como exemplo de projetos de
sua autoria o PLS 76/11 – que isenta os aposentados e pensionistas
do INSS com mais de 60 anos de pagar o Imposto de Renda.discursos, para distribuir Código Civil, Lei Maria da Penha,
1) Qual a sua avaliação sobre o seu primeiro ano
Estatuto da Criança e do Adolescente, cartilha dos direitos
de mandato como senadora da República? Quais foram
dos portadores de Câncer para os estudantes, instituições
os principais desaﬁos, obstáculos? O que houve de
e bibliotecas e estou muito feliz com isso. Já distribuímos
mais positivo neste período?
quase 20 mil exemplares dessas publicações que são de
A primeira coisa é descobrir como as coisas acontecem,
uso de trabalho. Acho que tem muito mais utilidade a
como funcionam. Eu tive que descobrir porque ninguém
destinação desses livros do que eu estar colocando meus
ensina ninguém, tem que descobrir e ir entendendo esse
pronunciamentos e imprimir e mandar que sai caro, dessa forfuncionamento, tratar de estabelecer um rigor de gastos
ma acho que estou colaborando também, para a melhoria
aqui no gabinete , assim como ﬁzemos, contratar pessoas
habilitadas. Temos a liderança sobre orientação do Marco
da qualidade do ensino no nosso Estado.
Aurélio Ferreira, que veio de Ijuí para fazer esse trabalho
na coordenação do gabinete, é uma pessoa altamente
2) Um dos maiores problemas enfrentados pelos
qualiﬁcada e preparada para o
estados hoje diz respeito à guerra
ﬁscal. O vale tudo para atrair
exercício político. Tendo uma boa
eempresas coloca em xeque o
equipe as coisas ﬁcam facilitadas.
ppacto federativo e uma reforma
Nós temos aqui uma redução de
custos das despesas. Da verba que
da carruagem, vai ser muito difícil, ttributária urge em ser aprovada.
é disponibilizada eu aplico de
porque todos defendem a reforma A senhora entende possível a
aaprovação do texto neste ano?
30 a 40%, quer dizer que é uma
tributária, mas no momento da
Qual o modelo possível diante do
economia, não editamos nada de
aatual quadro político brasileiro?
propaganda ou boletins informativos
choque de interesses conflitantes
Uma reforma tributária ampla,
porque fazemos tudo por via
ccomo deveria ser feita, pelo andar
eletrônica, por internet. Essa mídia
entre os entes federativos”
dda carruagem, vai ser muito difícil,
eletrônica tem um enorme alcance,
porque todos defendem a reforma
temos também uma comunicação
tributária, mas no momento da discussão há novamente um
imediata, usamos as redes s ociais, Twitter, Facebook,
choque de interesses conﬂitantes entre os entes federativos
site. Na minha disponibilidade de verba para edição de
– o interesse da União se chocando contra o interesse dos
publicações na gráﬁca do Senado, tenho aproveitado,
Estados e municípios. Por que foi cr iado aqui no Senado, por
ao contrário de alguns senadores que imprimem seus46
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 46Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:43ENTREVISTA“A lei orgânica do fisco é o
iniciativa do presidente Sarney, uma
a sonegação e diminuir a
entendimento entre as diversas
Comissão de Notáveis para examinar
concorrência desleal? Até que
categorias que integram a ativio Pacto Federativo? Exatamente para
ponto a interferência política
tentar uma saída política para essas
pode atrapalhar o trabalho dos
existem algumas divergências
questões que ﬁcam se arrastando há
entre auditores, fiscais, analistas
pelo menos duas décadas. Estados
Primeiro é preciso entender
exportadores como o Rio Grande
que tipo de autonomia é essa.
e enquanto perdurarem as
do Sul sofrem muito. Quantas
Autonomia que não teria vinculação
divergências nas categorias que
com o Ministério da Fazenda, essa
vezes falamos das perdas com a Lei
é a pergunta? Como funcionária?
Kandir – que era a desoneração de
Quem ﬁscalizaria a ação dos
tributação que o governo deveria
ﬁscais na área tributária? O que
ressarcir, no entanto, foi desonerada
que simpliﬁcar os métodos e os
a exportação e o Estado ﬁcou sem a receita correspondente
procedimentos na área tributária, que seria uma forma
a isso. Eram outros tempos, quando iniciou a Lei Kandir,
importante porque aí daria poder também aos ﬁscais. Mas,
que era exatamente para estimular o setor exportador. Hoje
evidentemente, de uma maneira que represente avanço e
não, já está uma dinâmica diferente, mas um Estado como
não retrocesso, que não seja uma atitude corporativa da
o Rio Grande do Sul, que tem uma plataforma importante
categoria, dos ﬁscais, que é uma categoria importantíssima
de exportação de produtos agrícolas sofre muito por conta
e precisa ser preservada e valorizada, mas temos que fazer
dessa desoneração. O Estado perde e também continuam
dentro de um cenário de uma situação econômica que o
as divergências entre os interesses dos entes federativos –
Brasil tem uma carga tributária muito elevada e não recebe
União, Estados e Municípios. No caso dos municípios, por
de volta, seja o trabalhador, seja o empresário, o serviço
exemplo, anualmente há uma marcha com uma agenda de
correspondente aquilo que ele paga em tributação. Isso
prioridades. Ano passado cobravam a votação da Emenda
é que precisa ser resolvido. Se o ﬁscal, nesse caso, estiver
29, regulamentando que a União teria que aplicar 10% da
com a disposição de fazer isso e não apenas com a, digamos
sua receita em saúde. Os municípios estão sobrecarregados.
“fúria arrecadatória”, como tem o leão da Receita, mas que
Além de todas as questões que devem obedecer, como
cumpra corretamente o seu dever.
lei de obrigatoriedade ﬁscal, que é muito positiva, estão
aplicando bem mais do que aquilo que a lei determina
4) Sobre a Lei Orgânica do Fisco, qual a sua opino setor de saúde: deveriam aplicar 15%, mas, em média,
nião? Há chance de ser aprovada em um curto espaço
estão aplicando mais do que 20%. Em alguns casos, como
no município de Panambi, administrado pelo meu partido,
A lei orgânica do ﬁsco é o entendimento entre
o PP, o prefeito Miguel Schimitt Prym, mais de 30% da
as diversas categorias que integram a atividade da ﬁsreceita líquida corrente é investida na saúde. Já o Estado
calização. Lembro que existem algumas divergências entre
deveria aplicar 12%, mas não investe nem metade disso. E a
auditores, ﬁscais, analistas e enquanto perdurarem as diUnião simplesmente lavou as mãos quando se votou aqui a
vergências nas categorias que integram o ﬁsco, tem
Emenda 29. Veja que só nesse aspecto da saúde a questão
alguma diﬁculdade política de você fazer. No momento
federativa é extremamente grave.
que tiver um pensamento consensuado sobre a lei,
3) O que a senhora pensa em relação à autonomia
facilitará o nosso trabalho. O prazo para aprovação depende
da administração tributária como forma de combater
desse e ntendimento, desse acordo.47
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 4729/5/2012 12:39:43ENTREVISTA5) Ano passado, o RS teve uma arrecadação
6) Como a senhora avalia a mobilização iniciada
surpreendente. A senhora acredita que o Estado
para que se renegocie as dívidas dos estados com a
pode voltar a ocupar posição de destaque no cenário
nacional como no passado? O que ainda entrava o
Acho que isso é fundamental, urgente e inadiável.
desenvolvimento gaúcho?
Isso vem se arrastando há muito tempo. Sou defensora da
A arrecadação do Estado foi boa no ano passado
manutenção da lei de responsabilidade ﬁscal, mas entendo
por conta do bom desempenho da agricultura. Este ano
que é necessário que haja urgente uma revisão desses
teremos um problema sério, eu diria, um desastre, porque
acordos. Primeiro, trocar o indexador para as dívidas e para
só na soja vamos perder a metade da produção e isso vai
evitar um peso. O Rio Grande do Sul compromete aí um
ter um impacto muito grande. Quando forem fechadas as
percentual signiﬁcativo da sua receita com o pagamento
contas esse ano, veremos o tamanho desse estrago.
dessa dívida com a União e é bom lembrar também
que muitas coisas que o Estado
com uma situação de logística
assumiu, sobretudo na questão
“A arrecadação do Estado foi boa
muito deﬁcitária. Veja o caso da
no ano passado por conta do bom da previdência, que deveriam ser
BR-116, desde a chegada à região
atribuições da União, não houve a
metropolitana de Porto Alegre, para
contrapartida como deveria haver. O
sair ou chegar na hora do pico é
caso da Lei Kandir exempliﬁca bem
eu diria, um desastre, porque só na essa distorção.
uma coisa complicadíssima. Isso
impacta negativamente sobre toda
soja vamos perder a metade
a economia do Estado. A questão
7) Quais as principais banda produção e isso vai ter um
da Segunda Ponte do Guaíba, cada
deiras de trabalho que a senhora
impacto muito grande.”
vez que ﬁca içada os motoristas
defende no Senado?
aguardam horas para fazer a travessia.
Não atuo apenas em setor.
Isso causa um enorme prejuízo ao setor produtivo. Nós
Participo de seis comissões técnicas e sou vice-presidente
temos gargalos violentos na área da logística e não estamos
da Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul
aproveitando alternativas, por exemplo, para desafogar não
(Parlasul). Atuei intensamente no debate relacionado ao
só uma nova Ponte do Guaíba, que agora está acertada,
Código Florestal no Senado para garantir segurança jurídica
mas também criar condições de um transporte urbano de
aos milhões de produtores brasileiros, aliando produção
qualidade. Porto Alegre tem transporte de boa qualidade,
com sustentabilidade, tenho feito alertas permanentes e
mas melhorar nas cidades médias é fundamental. Você vai
cobranças em relação a fatores como a pesada carga tributária
em qualquer cidade do Rio Grande do Sul, como é muito
e a deﬁciência logística que são entraves ao setor produtivo.
fácil comprar automóvel, e encontra congestionamentos.
Tenho projetos em vários setores. Entre eles o PLS 76/11,
Por quê? Aumentou o número de carros, mas as vias
que isenta os aposentados e os pensionistas do INSS com
permaneceram iguais. Então, é preciso que a logística
mais de 60 anos de pagar o Imposto de Renda; o PL 40/11,
seja alterada, sejam criadas condições. Nós poderíamos
que autoriza o acesso dos bancos cooperativos aos recursos
investir mais em ferrovia, integrar melhor para desafogar
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para ﬁns de
as rodovias. A BR 470, que é algo sonhado há um século,
concessão de crédito rural e já foi aprovado pelo Senado;
referente ao asfalto entre Nova Prata e Barretos, seria um
e o PLS 352/11, que trata da inclusão da quimioterapia oral
salto de qualidade. Além disso, está demorando muito a
domiciliar entre os procedimentos de cobertura obrigatória
duplicação da BR 392, de Pelotas a Rio Grande, da BR 290,
pelos planos de saúde. Também assinei todas as CPIs para
de Pelotas a Porto Alegre. Poderíamos aproveitar também o
investigar denúncias de irregularidades.
transporte ﬂuvial.48
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 48Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:44AFISVEC-SAÚDE
sempre presente em todas
as etapas da vidaPlano para Assistência Médico-hospitalar e Laboratorial, de rateio
compartilhado, complementar ao IPERGS.
• Regido por um Regulamento aprovado em Assembleia Geral dos MutuáriosAssociados e gerenciado por um Conselho de Administração
• Funciona no sistema de autogestão compartilhada, com contribuição na
forma de rateio mensal de despesas
Requisitos para filiação:
Ser associado da AFISVEC; preencher ficha de filiação e declaração de saúde; e
anexar cópia do RG e CPF do associado e dependentes
• É garantido pela AFISVEC e um dos donos é você
• Os mutuários podem inscrever como dependentes: cônjuges, companheiro (a),
pais, filhos, netos, irmãos, sogros, genros e noras, mesmo não sendo
vinculados ao IPERGS
• Convênio de Reciprocidade com as Associações do Fisco, filiadas à FEBRAFITE,
em 13 estados, para atendimentos de Urgência e Emergência (AL, AM, BA, CE,
Go, MT, MG, PA, PB, PE, RJ, SP e SE)
• Consultas com os médicos credenciados pela UNIMED em todo o Brasil, sem
• Convênios com hospitais e laboratórios no Estado
• Carências: 24 horas para urgências e emergências
• Demais carências, consultar o PlanoASSOCIE-SE AO AFISVEC-SAÚDE
O PLANO DE SAÚDE DO AGENTE FISCAL3224.492249
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 4929/5/2012 12:39:44ARTIGOO Agente Fiscal
Wilson VVerissimo
Psicoterapeuta, Educador, Palestrante e
Consultor de Desenvolvimento Pessoal e
Proﬁssional.O título desse artigo carrega
em si a complexidade da tarefa
dos Agentes Fiscais nesse mundo
dicotômico e contemporâneo. Precisamos resgatar a capacidade de sustentar paradoxos e buscar este equilíbrio entre uma vida proﬁssional
enriquecedora e uma vida pessoal
equilibrada e gratiﬁcante.
Na execução de uma tarefa
diária naturalmente estressante e que
exige habilidades comportamentais
constantes de resiliência e inteligência emocional, torna-se um grande desaﬁo buscar satisfazer tantas demandas sem comprometer o
resultado ﬁnal do trabalho, nem tão
pouco, a saúde física e emocional.
Mas como podemos exercer tais
atividades proﬁssionais aliando satisfação pessoal, felicidade e qualidade de
Neste questionamento é que pretendemos mergulhar nesse breve tex-50
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 50de Fazer a Diferença na Sociedade e de Promover
Equilíbrio e Felicidade na Vida Pessoal e Profissionalto. Primeiramente precisamos compreender o que signiﬁca inteligência emocional e o quanto esta habilidade pode
interferir em nossa vida proﬁssional.
Logo em seguida, abordaremos a importância de fazer o nosso Melhor!
O termo inteligência emocional
passou a ser amplamente divulgado,
principalmente no mundo corporativo,
após o livro de Daniel Goleman. Entretanto, o conceito não é novo, no oriente (India, Nepal, Tibet) sempre se
evidenciou uma abordagem integral
do ser humano, levando em consideração as várias facetas que inﬂuenciam nossa interferência no mun
do, ou seja, o resultado de nossas“Vivenciamos diversos
estados emotivos no
decorrer de um único dia:
Alegria, tristeza, indignação,
frustração, raiva, medo...”ações não são somente determinadas
pela nossa capacidade intelectual
e racional, também possuímos outras dimensões tão ou mais importantes, tais como: Inteligência Emocional, Inteligência Social, Inteligência Espiritual, etc..
Vivenciamos diversos estados
emotivos no decorrer de um único
dia: Alegria, tristeza, indignação, frustração, raiva, medo... E cada uma delas promove um impacto no seu
desempenho e estado de ânimo e
tão importante quanto reconhecer a
emoção que nos domina é identiﬁcar
o gatilho que a desperta.
Para que estejamos fazendo uso
de nossa Inteligência Emocional é fundamental que consigamos expressar
nossas emoções de maneira equilibrada, proporcionais ao evento que
Infelizmente vivemos mergulhos num analfetismo emocional,Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:45ARTIGO“Precisamos rever alguns
padrões estagnados e
algumas crenças limitantes
que impedem nosso
crescimento e evolução.”
compreender, decifrar, e gerenciar as
E você como está gerindo as
próprias emoções? E como está
lidando com as emoções das outras
pessoas? Responder a estas perguntas
é o primeiro passo para iniciarmos
o processo de conscientização de
nossos gatilhos emocionais. As
Pessoas esquecerão o que você disse,
mas jamais esquecerão como você as
fez sentir.
Outro aspecto interessante de destacar é a correlação e inﬂuência
existente entre o desenvolvimento
de nossa Inteligência Emocional e
o Índice de Felicidade no Trabalho
(IFT).
que o trabalho tem sido motivo
de angústia e infelicidade para
muita gente. Tanto isso é verdade
que as pesquisas demonstram um
número alarmante de quase 70% de
trabalhadores brasileiros vítimas do
Esta perspectiva transforma a
vida da grande maioria dos cidadãos
do planeta Terra num calvário,
onde viver o dia a dia deixou de
ser prazeroso e passou a ser uma
obrigação dolorosa. Para muitas
pessoas, viver passou a ser um regime
que se assemelha a uma escravidão
em regime semi-aberto. Ou seja,o indivíduo tem apenas o direito de
dormir em casa. No restante do tempo é
escravo de obrigações.
Mas se aquela parcela do tempo
de vida dedicada ao trabalho fosse
prazerosa? A vida poderia ter outro
sentido. Não se trata de encurtar a
jornada de trabalho, mas sim, mudar
o ambiente e as regras para que o trabalho não seja um castigo.
Não é à toa que existe tão pouco
prazer e tão pouca criatividade no trabalho e nas empresas. As pessoas
agem com vistas ao retorno da ação,
construindo um falso equilíbrio de expectativa e barganha, procurando
sempre obter o máximo oferecendo o
mínimo e, na maioria dos casos, colecionando frustração sobre frustração.
Precisamos rever alguns padrões
estagnados e algumas crenças limitantes
que impedem nosso crescimento e
Para romper este ciclo vicioso é
preciso reconectar com nossa essência, e
encontrar a chave de “Fazer o melhor”...
Fazer o melhor é simples e tem o
poder de acionar toda a criação. Fazer
o melhor não signiﬁca perfeição nem
tem qualquer compromisso com o
atingimento de qualquer meta especíﬁca.
Na verdade fazer o melhor é algo que só
funciona se não há nenhum objetivo
especíﬁco a ser atingido. O importante
é apenas o compromisso sincero com o
melhor que você pode oferecer.
Perceba o quanto pode ser precioso simplesmente fazer seu melhor.
Experimente colocar tudo que você conseguir, toda a atenção, todo o cuidado,
toda a beleza e todo o carinho possíveis
naquilo que faz. Imagine que não há
retorno. Faça o melhor apenas por fa-zer. Esqueça por um instante tudo
o que você tanto quer em troca.
Esqueça por um instante a aceitação,
a aprovação e o reconhecimento dos
Esqueça por um instante a recompensa ﬁnanceira. Esqueça a obrigatoriedade do sucesso. Imagine que o
fazer é um ﬁm, e não um meio. Dê
de presente a qualidade daquilo que
você faz. E faça. Aja. Realize.
Através do exercício de fazer o
melhor, sem expectativa de retorno,
você é capaz de perceber um prazer absolutamente novo no próprio
fazer. Repentinamente, você descobre
que é ótimo estar simplesmente ali
fazendo o melhor que pode. Este
sentimento é em si uma grande recompensa, totalmente independente
de qualquer resultado da ação em
si. Neste momento você encontra o
preenchimento das expectativas de
aceitação, reconhecimento e sucesso,
sem depender de julgamento ou aprovação externos.
Ao fazer o melhor, percebemos
como é gostoso e recompensador poder oferecer algo de nós mesmos, que
se encerra na própria oferenda, transformando qualquer trabalho numa atividade prazerosa.
Ah e não esqueçamos que
além de fazer o nosso melhor,
nos outros o que eles tem de
melhor... Este é o pulo do gato nas
relações humanas, inspirar respeitando a diferenças.
Reconhecer a singularidade de
cada coisa e cada pessoa tal como
são é a mais sublime e apaziguadora
forma de respeito.51
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 5129/5/2012 12:39:4552
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 52Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:39:45ENTREVISTAVoz ativa em defesa dos Fiscos Estaduais no Congresso
Nacional, o deputado pelo Estado de São Paulo, João Dado,
não mede esforços para ver aprovada a PEC 89/2007, de sua
autoria, que pretende estabelecer um teto único salarial no
serviço público brasileiro. O parlamentar esteve em Canela
durante a realização do 130 Encontro do Fisco Estadual
Gaúcho e foi também testemunha da histórica reunião da
Febrafite e da Fenafisco, oportunidade em que pregou a ideia
de unidade das federações do Fisco no sentido de dar maior
representatividade à categoria e se fortalecer politicamente.
Deputado PT-SPdos poderes políticos e econômicos sobre as secretarias
1) A Lei Orgânica do Fisco parece estar sendo
de fazenda e receita, e garantindo a plenitude das ações
esquecida pelos congressistas, em Brasília. O que
ﬁscalizadoras e de proteção ao erário;
fazer para este tão importante tema voltar a ser
b) A autonomia ﬁnanceira da instituição, evitando-se
debatido e, enﬁm, submetido à votação pelos nossos
as contenções orçamentárias que, por vezes, constrangem a
ação ﬁscal e reduzem a capacidade e proﬁcuidade das ações
A PEC 186/2007, de autoria do Deputado Federal
do ﬁsco;
Décio Lima PT/SC, da qual também sou signatário, vem
sofrendo seguidas ações contrárias à sua aprovação, já que
c) A autonomia funcional de seus servidores
necessitou de 4 anos de tramitação para que ﬁnalmente,
ﬁscais, contemplando conceitos fundamentais como a
merecesse o voto do relator favorável à sua admissibilidade,
inamovibilidade, a obediência às Leis Tributárias sem
permanecendo sem votação pela
permissão à inﬂuência política ou
primeira Comissão, a CCJC. Ou
hierárquica, trazendo a valorização
“É preciso salientar que a
seja, a PEC 186/2007 ainda não foi
deste agente em defesa do Estado
autorizada a tramitar pelas comissões
no combate à sonegação e à elisão
de mérito e adequação ﬁnanceira e
critérios de inamovibilidade e não
orçamentária, após decorridos 4 anos
Tais dispositivos conﬂitam de
submissão hierárquica, ainda é
e 6 meses desde a sua apresentação.
maneira frontal com os interesses
efetivada,
A nosso ver, a imensa diﬁculdo poder econômico e seus
dade para sua tramitação decorrepresentantes no parlamento,
nos Estados em que a LOFE foi
re do fato de dispor que lei complepois o auditor ﬁscal é o único
implementada. O processo de
mentar deﬁnirá a lei orgânica das Adagente público que constitui o
ministrações Tributárias da União, Estapoder econômico em dívida ﬁscal
dos e Municípios, sendo asseguradas:
com o Estado, através de auto de
pela permanente mobilização e
a) A autonomia administrativa
infração à Legislação Tributária, de
ampliação da força política,
da Instituição, que passaria a ter
forma imediata, o que explica, a
independência administrativa, afasnosso ver, o receio em se conferir
tando-se deﬁnitivamente a inﬂuência
as autonomias precitadas.
pela categoria para o exercício darepresentação política.”
Revista Sindifisco Abril 2012.indd 5329/5/2012 12:39:51ENTREVISTA2) Alguns Estados brasileiros já conseguiram
anseio em futuro próximo, principalmente em face da
aprovar suas Leis Orgânicas da Administração
estratégia de aumentar a representação política do Fisco no
Tributária, outros ainda estão muito atrasados no
debate da matéria. Qual a sua avaliação sobre o
tema? O senhor percebe diferenças entre os estados
3) Qual o seu posicionamento em relação à
que já aprovaram suas LOATs e os que ainda seguem
autonomia do Fisco?
debatendo? Como o senhor avalia o trabalho dos
Sou plenamente favorável e penso ser instrumento
sindicatos e das federações do Fisco no que diz respeito
fundamental para o pleno exercício da missão ﬁscalizatória
à concentração de esforços corporativos para aprovar a
legislação prevista na CF?
4) O fortalecimento da
A capacidade de mobilização
e a força política tem resultado
“Administração
imprescindível para se conseguir
na conquista da LOFE em alguns
fortalecida e autônoma levará a uma justiça ﬁscal plena? Qual a
Estados, como RS, PR e CE, sendo
ainda casos isolados, mas nos quais
maior justiça fiscal e aumento
Sem dúvida, a Administração
identiﬁca-se a valorização da carreira.
da eficiência e eficácia de
É preciso salientar que a
Tributária fortalecida e autônoma
suas ações em benefícios do
levará a maior justiça ﬁscal e
autonomia funcional, com critérios
aumento da eﬁciência e eﬁcácia de
de inamovibilidade e não submissão
suas ações em benefícios do Estado.
hierárquica, ainda é conquista a
ver efetivada, mesmo nos Estados em que a LOFE foi
5) Qual a chance da PEC 89/2007, que estabelece
implementada. O processo de revalorização passa, a nosso
o teto salarial único no serviço público, ser aprovada
ver, pela permanente mobilização e ampliação da força
política, através de colegas escolhidos pela categoria para o
Em associação com a PEC 05/2011, que possui forte
exercício da representação política.
apelo junto ao Parlamento, acredito que a PEC 89/2007 será
Os Sindicatos e Federações destaca-se na luta pela
aprovada pela Câmara Federal neste ano de 2012.
LOFE e pela PEC 186/2007, e acredito no alcance desseEspecialização em Direito e Gestão Tributária é com quem sabe.
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Revista Sindifisco Abril 2012.indd 64Enfoque Fiscal - Junho 201229/5/2012 12:40:16All pages:2345678910111213141516171819202122242526272829303132333435363738394041424344454647484950515354InfoSaveLikeShareDownloadMoreEnfoque Fiscal - Edição 03 Published on Jun 20, 2012 editada em conjunto pelo SINDIFISCO e pela AFISVECgetuliolagoFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

References: artigo 1
 artigo
58
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