Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25055
Timestamp: 2019-09-23 19:34:31+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 131/2016
SENTENCIA 131/2016, de 18 de julio
ECLI:ES:TC:2016:131
a) Con fecha de 5 de octubre de 2011, el demandante fue detenido por poder encontrarse incurso en el ámbito de aplicación del artículo 57.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y en esa misma fecha se acordó la incoación de un procedimiento preferente de expulsión, caracterizándolo como expediente sancionador y haciendo constar que, consultados los servicios informáticos de la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil, “le constan dos prohibiciones de entrada, una por Bélgica y otra por Holanda, así mismo fue condenado por las autoridades de Bélgica a una pena de prisión de tres años” (en mayúsculas en el original). También se hizo constar que el detenido tenía concedida autorización de residencia permanente datada el 27 de enero de 2006, que quedaría extinguida con la expulsión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 57.4 de la Ley Orgánica 4/2000. En ese mismo momento se le concedió un plazo de 48 horas para formular las alegaciones que tuviera por convenientes y para proponer la prueba que considerase necesaria. Asimismo, se acordó en igual fecha la medida cautelar de retirada de la tarjeta de residencia y la presentación periódica ante la Brigada Local de Extranjería y Fronteras de Gandía los lunes de cada mes.
b) El Subdelegado del Gobierno en Valencia dictó Resolución el 11 de octubre de 2011, en la que acordó: “Imponer a D./Dª Boujemaa Akabli la sanción de expulsión del territorio nacional, con la consiguiente prohibición de entrada en el mismo por período de 5 años”. En los antecedentes de hecho de la resolución, además de reflejar que le constan dos prohibiciones de entrada, una por Bélgica y otra por Holanda, y que fue condenado en Bélgica a una pena de prisión de tres años, se hizo constar que “presentó alegaciones dentro del plazo de 48 horas legalmente establecido, la cual (sic) fueron consideradas improcedentes al no desvirtuar los hechos que motivaron la apertura del presente expediente”. Como hechos probados figuraban en la resolución los siguientes: “El/La ciudadano de Marruecos Boujemaa Akabli ha sido detenido en numerosas ocasiones habiendo sido condenado en España por una conducta dolosa que constituye en nuestro país delito sancionado con una pena privativa de libertad superior a un año. Lo anterior constituye una infracción tipificada en el Art. 57.2 de la L.O. 4/2000, de 11 de enero y sus reformas, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social”.
d) La Abogacía del Estado interpuso recurso de apelación contra la mencionada Sentencia, que fue estimado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Sentencia dictada el 23 de julio de 2014. Argumentó la Sala que la circunstancia de ser titular de una autorización de residencia permanente no impedía a la Administración acordar la expulsión al amparo del art. 57.2 de la Ley Orgánica 4/2000, porque dicha expulsión no tiene carácter sancionatorio, a pesar de que así se indique en la resolución administrativa, sino que es una medida que se acuerda legítimamente por el Estado español en el marco de su política de extranjería, y que se aplica a aquellos extranjeros que se encuentren en territorio español y sean condenados por delito doloso sancionado en España con pena privativa de libertad superior a un año. Por esa razón no es aplicable lo establecido en la Ley Orgánica 4/2000 para las sanciones, y, en particular, el art. 57.5, que impide la expulsión a los residentes de larga duración, ya que esa previsión únicamente es extensiva a los casos en los que se trata de una expulsión como medida sancionatoria. Tampoco resulta aplicable el principio de proporcionalidad (art. 55.3), ni es preciso analizar el posible arraigo de la persona a la que se va a aplicar la medida no sancionatoria de expulsión. Por ello, concluye la Sala, el pretendido arraigo del recurrente no impedía a la Administración acordar su expulsión al amparo del artículo 57.2 precitado, pues no tiene “tal circunstancia ninguna relevancia respecto a ese motivo de expulsión”.
9. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones el 27 de abril de 2016, y en ellas solicitó que se declarase la vulneración del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva y se le restableciera en su derecho y, a tal fin, se anulara la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 23 de julio de 2014, dictada en el rollo de apelación núm. 190-2013. Entiende el Ministerio público que la cuestión nuclear se mueve en torno a la aplicación al demandante de amparo de la causa de expulsión contemplada en el art. 57.2 LOEx. El aspecto a enjuiciar pivotaría sobre si desde la perspectiva constitucional tal causa de expulsión puede ser objeto de una aplicación prácticamente automática y por tanto, basta la constatación de la existencia de una condena penal por tiempo superior a un año —en este caso, en Bélgica— o si, por el contrario, resulta necesario en todo caso proceder a una ponderación de las circunstancias concurrentes, especialmente en el supuesto de existencia de arraigo familiar, laboral, social y económico, valorando la proporcionalidad de la medida de expulsión en relación con dichas circunstancias del interesado. Indica que existen dos corrientes jurisprudenciales al respecto, de una de las cuales sería exponente la Sentencia del Juzgado y de la otra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Señala que para resolver la cuestión las sentencias a analizar son las SSTC 236/2007, 140/2009 y 186/2013. Frente a la argumentación de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, entiende el Fiscal que la primera de esas resoluciones constitucionales, la STC 236/2007, no priva de carácter sancionador a la medida de expulsión prevista en el art. 57.2 LOEx, sino que, a los meros efectos de la aplicación del non bis in ídem, la Sentencia de este Tribunal Constitucional, llega a la conclusión de que esa medida y una sanción penal no tienen el mismo fundamento, pero sin pronunciarse sobre la naturaleza sancionadora o de otra índole de ese tipo de medidas de expulsión. Por su parte, la STC 140/2009 entendió que la negativa a valorar las circunstancias personales, arraigo y petición de aplicación del principio de proporcionalidad debe ser considerada una decisión arbitraria, máxime teniendo en cuenta que la situación personal alegada por el recurrente está en conexión con intereses de indudable relevancia constitucional, por lo que su ponderación, si así es solicitado, resultaba obligada. Por último, entiende que resultan decisivos para la solución del caso los pronunciamientos de la STC 186/2013, dictada en un supuesto en el que la expulsión se acordaba, entre otros motivos, por la causa establecida en el art. 57.2 LOEx. En dicha Sentencia se reafirmó que “nuestra Constitución no reconoce un derecho a la vida familiar en los mismos términos en que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado el art, 8.1 CEDH”, reafirmando que tal derecho no forma parte del derecho a la intimidad garantizado por el art. 18.1 CE. Sin embargo, recordó que su protección dentro de nuestra Constitución se encuentra en los principios que garantizan el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE), y que aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1 CE). De ello deduce el Fiscal que habiéndose alegado en el proceso subyacente una situación de arraigo familiar, laboral y social y económico, la posición de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia aquí cuestionada resulta vulneradora del art. 24.1 CE, en cuanto realiza una aplicación del art. 57.2 LOEx automática, inmediata y sin mayor análisis ni ponderación de las circunstancias concurrentes en el caso, debiendo calificarse esa interpretación como rigorista y textual.
En el presente supuesto se aprecia el óbice relativo a la falta de cumplimiento del requisito del agotamiento de la vía judicial previa [art. 44.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] en relación con la queja que denuncia la vulneración del art. 14 CE. En efecto, la demanda dirige dicha queja exclusivamente contra la Sentencia dictada en apelación por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por haberse apartado del pronunciamiento previo de la Sección Cuarta de dicha Sala y de los efectuados por otros órganos judiciales. Dado que la resolución impugnada en amparo no era susceptible de recurso alguno, el demandante debería haber interpuesto frente a la misma un incidente de nulidad de actuaciones para agotar debidamente la vía judicial previa antes de acudir en amparo ante este Tribunal. El incidente de nulidad era claramente ejercitable ex art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) “sin necesidad de superar unas dificultades interpretativas mayores de lo exigible razonablemente” (entre otras, SSTC 57/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 249/2006, de 24 de julio, FJ 1; 75/2007, de 16 de abril, FJ 2, y 76/2007, de 16 de abril, FJ 2), por lo que debió interponerse como único medio para poner en conocimiento de la jurisdicción ordinaria la lesión y posibilitar su reparación. Por ello, no ha quedado satisfecho el requisito de agotamiento de la vía judicial previa respecto de la queja relativa a la vulneración del art. 14 CE.
Como tenemos declarado, entre otras muchas, en la STC 54/2015, de 16 de marzo, FJ 4, corresponde únicamente a este Tribunal Constitucional apreciar en cada caso la existencia o inexistencia de esa “especial trascendencia constitucional”, esto es, si el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo, atendiendo, conforme al art. 50.1 b) LOTC, a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.
4. Sentada la concurrencia en el presente caso de los presupuestos procesales que permiten a este Tribunal abordar las cuestiones de fondo suscitadas en este recurso, nos hallamos ya en condiciones de analizar las quejas suscitadas. Para ello hay que partir de que en el presente caso nos encontramos ante un recurso de los denominados mixtos, dado que junto a la vulneración que se imputa autónomamente y únicamente a la resolución judicial que pone fin al proceso, existen otras que se imputan esencialmente a la Resolución administrativa que acordó la expulsión y, en la medida en que la confirmó, a la resolución judicial impugnada. La inadmisión de la queja que se dirige contra la resolución judicial solventa el problema de tener que dilucidar el orden de análisis de las vulneraciones, mas, en todo caso, en estos supuestos tiene establecido este Tribunal que “el carácter prioritario de la impugnación del acto administrativo, origen y fin del proceso judicial posterior, y la facilitación de una solución más temprana al amparo impetrado, aconsejan que examinemos primero las quejas referidas a aquel acto” (por todas, SSTC 113/2008, de 29 de septiembre, FJ 2, y 140/2009, de 15 de junio, FJ 1).
6. A priori, la constatación de las carencias de la resolución administrativa impugnada debería conducirnos a reconocer que se ha producido efectivamente la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del actor por la ausencia de motivación de aquélla. No obstante, dado que la Administración ha incoado, tramitado y concluido el procedimiento como un expediente sancionador, ha tipificado la conducta del demandante de amparo como una infracción y ha resuelto imponerle “la sanción de expulsión del territorio nacional”, el debate procesal se ha extendido en el presente recurso a la discusión de la naturaleza de la medida de expulsión prevista en el art. 57.2 LOEx. Así la Abogada del Estado considera que tal medida no se acuerda en el ejercicio del ius puniendi del Estado, y que, en consecuencia, no serían aplicables las exigencias de motivación que se han expuesto.
No obstante, debe subrayarse que el deber de motivación en el ámbito administrativo con relevancia constitucional no sólo se produce en el supuesto de las sanciones administrativas, pues, como se señala en la STC 17/2009, de 26 de enero, FJ 2, “frente a la regla general, conforme a la cual el deber de motivación de los actos administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de lo que venimos denominando legalidad ordinaria, en determinados supuestos excepcionales tal deber alcanza una dimensión constitucional que lo hace fiscalizable a través del recurso de amparo constitucional. Así ocurre cuando se trate de actos que limiten o restrinjan el ejercicio de derechos fundamentales (SSTC 36/1982, 66/1995 o 128/1997, entre otras)”. En esta misma línea se pronuncia la STC 46/2014, de 7 de abril, FJ 4 (relativa a un supuesto de denegación de la renovación de la autorización de residencia), al afirmar que “cuando se coarta ... el libre ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución, el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o el conjunto de hechos que lo justifican deben explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó. De este modo, la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de los derechos” (STC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14; doctrina reiterada, por todas, en las SSTC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 12, y 17/2009, de 26 de enero, FJ 2). Y, en este caso, encontraríamos una clara limitación a derechos fundamentales del actor que, como consecuencia de acordarse su expulsión del territorio nacional, se ha visto privado de su autorización de residencia, lo que implica la alteración de su propia condición de ciudadano y de la posibilidad del ejercicio de los derechos y libertades inherentes a la misma, aparte de las consecuencias que la medida tiene en su vida familiar y, especialmente, en el cumplimiento de los deberes derivados de las relaciones paterno filiales, particularmente por cuanto, como consta en las actuaciones, sus dos hijos menores dependen económicamente de él.
En cualquier caso, si no fuera así, esto es, si la resolución administrativa impugnada no pudiera vulnerar el art. 24 CE por no tener carácter sancionador, el deber de motivación del art. 24.1 CE alcanzaría ineludiblemente a las resoluciones judiciales que han enjuiciado la actuación administrativa, y, más en concreto, a la dictada en apelación que, bajo el entendimiento de que el art. 57.2 LOEx contempla una medida adoptada legítimamente por el Estado español en el marco de su política de extranjería, sin que sea aplicable lo establecido en la LOEx para las sanciones, y, en particular, el art. 57.5, ni tampoco el art. 55.3 sobre el principio de proporcionalidad, consideró que no cabía valorar las circunstancias personales del actor ni su arraigo, porque tal circunstancia no tiene “ninguna relevancia respecto a ese motivo de expulsión”. Es decir, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha incurrido efectivamente en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante de amparo, al haberse opuesto, en su labor de fiscalización de los actos administrativos recurridos, a la ponderación de las circunstancias personales del recurrente bajo una interpretación de la norma que no respeta el canon constitucional de motivación del citado derecho fundamental. Al estar en juego, asociados a derechos fundamentales como los contemplados en los arts. 18.1 y 24.2 CE (STC 46/2014, FJ 7), una pluralidad de intereses constitucionales como el de protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1 CE) en relación con el mandato del art. 10.2 CE, así como el art. 3.1 de la Convención de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989, sobre los derechos del niño, al que conduce la previsión del art. 39.4 CE, el órgano judicial debió ponderar las “circunstancias de cada supuesto” y “tener en cuenta la gravedad de los hechos”, sin que pudiera ampararse, como hizo, en la imposibilidad legal de realizar tal ponderación (STC 46/2014, FJ 7). En el mismo sentido se pronuncia la STC 186/2013, de 4 de noviembre, FJ 7, que en un caso similar, ante la presencia de derechos e intereses constitucionales de esa naturaleza, entre los que se incluían el derecho a la vida familiar derivado de los art. 8.1 CEDH y 7 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, que se encuentra, dentro de nuestro sistema constitucional “en los principios de nuestra Carta Magna que garantizan el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE) y que aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1 CE) y de los niños (art. 39.4 CE)”, manifestó que “los jueces ordinarios han de tenerlos especialmente presentes al ejercer su potestad de interpretar y aplicar el art. 57.2 LOEx, verificando si, dadas las circunstancias del caso concreto, la decisión de expulsión del territorio nacional y el sacrificio que conlleva para la convivencia familiar es proporcional al fin que dicha medida persigue, que no es otro en el caso del art. 57.2 LOEx que asegurar el orden público y la seguridad ciudadana, en coherencia con la Directiva 2001/40/CE, de 28 de mayo de 2001 del Consejo”.
2º Restablecerlo en su derecho, y, a tal fin, anular la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de julio de 2014, dictada en el rollo de apelación núm. 190-2013.
3º Declarar la firmeza de la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Valencia, dictada el 4 de diciembre de 2012 en el procedimiento abreviado núm. 723-2011.
4º Inadmitir el recurso en cuanto a la queja relativa a la vulneración del art. 14 CE.
Tipo y número de registro Recurso de amparo 5646-2014
El recurrente en amparo, titular de una autorización de residencia permanente en España ―donde había vivido durante 15 años junto a su familia―, fue condenado en Bélgica a una pena de tres años de prisión. En consecuencia, se resolvió su expulsión del territorio español, con la consiguiente prohibición de entrada en el mismo por un periodo de cinco años, por haberse encontrado incurso en la causa de expulsión derivada de la condena a una pena privativa de la libertad superior a un año. Aunque la resolución sancionadora fue anulada por Sentencia del juzgado contencioso-administrativo, luego fue confirmada en apelación.
Se estima parcialmente el recurso por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En aplicación de la doctrina sentada en la STC 140/2009, de 15 de junio, la Sentencia resuelve que, tanto en el supuesto de sanciones administrativas como de otras medidas restrictivas de derechos fundamentales, el deber de motivación adquiere relevancia constitucional y, por tanto, el conjunto de hechos que justifican dichas medidas deben explicarse con el fin de que el destinatario conozca las razones por las que su derecho ha sido sacrificado. En este caso, existió una limitación de los derechos fundamentales del recurrente, pues su expulsión del territorio nacional implicó “la alteración de su propia condición de ciudadano” e impactó en su vida personal y familiar. Sin embargo, ni el órgano administrativo ni el judicial ponderaron de manera constitucionalmente adecuada los derechos en juego y las circunstancias de arraigo del recurrente sino que rechazaron sus alegaciones mediante fórmulas estereotipadas e incumplieron el deber de motivación exigible.
La especial trascendencia constitucional del recurso de amparo reside en que este permite al Tribunal aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna, toda vez que la vulneración del derecho fundamental que se denuncia puede ser consecuencia de una reiterada interpretación jurisprudencial de la ley que el Tribunal considera lesiva de dicho derecho fundamental. Asimismo, el asunto suscitado trasciende del caso concreto y plantea una cuestión jurídica de relevante repercusión social.
La imposición de una sanción de expulsión no depende de la absoluta discrecionalidad de la Administración, sino que la ley establece ciertos presupuestos objetivos y subjetivos que la condicionan normativamente, en concreción del principio de proporcionalidad y de los criterios de graduación de la sanción a aplicar [FJ 4].
El deber motivación de los actos administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de la legalidad ordinaria; y alcanza una dimensión constitucional que lo hace objeto de control a través del recurso de amparo cuando se trate de resoluciones en las que la Administración ejerza potestades sancionadoras. El deber de motivación en el ámbito del ejercicio del ius puniendi incluye no sólo la obligación de fundamentar los hechos y la calificación jurídica, sino también la sanción a imponer (STC 140/2009) [FJ 5].
El margen de discrecionalidad otorgado por la norma sancionadora no constituye por sí mismo justificación suficiente de la decisión finalmente adoptada, sino que, por el contrario, el ejercicio de la facultad de sancionar viene condicionado estrechamente por la exigencia de que la resolución esté motivada, pues sólo así puede procederse a su control posterior en evitación de toda arbitrariedad (STC 140/2009) [FJ 5].
La Administración se limita a rechazar las alegaciones del recurrente mediante fórmulas estereotipadas, en lugar de llevar a cabo una motivación más detallada y apegada al caso, en la que se ponderaran de manera constitucionalmente adecuada los derechos en juego y sus circunstancias personales y familiares [FJ 5].
Tanto la resolución administrativa como la Sentencia de apelación vulneraron el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente; en consecuencia, procede declarar la nulidad de la Sentencia de apelación, lo que comporta la firmeza de la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que anuló la resolución administrativa [FJ 7].
Artículo 20.2 (redactado por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre), f. 5
Artículo 55.3, ff. 5, 6
Artículo 57.2, ff. 1, 5, 6
Artículo 57.5, ff. 1, 6
Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001. Reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de diciembre de 2011 (Ziebell, asunto C-371/08)
Canon de motivación reforzado cuando afecta a derechos fundamentalesCanon de motivación reforzado cuando afecta a derechos fundamentales, ff. 5, 6
Control constitucional de la exigencia de motivaciónControl constitucional de la exigencia de motivación, ff. 3, 5, 6
Derechos fundamentales de los extranjerosDerechos fundamentales de los extranjeros, ff. 3, 5, 6
Falta de motivación de las sentenciasFalta de motivación de las sentencias, ff. 5, 6
Motivación de las resoluciones administrativas sancionadorasMotivación de las resoluciones administrativas sancionadoras, ff. 5, 6
Motivación insuficiente de resoluciones restrictivas de derechos fundamentalesMotivación insuficiente de resoluciones restrictivas de derechos fundamentales, ff. 5, 6
Ponderación de interesesPonderación de intereses, ff. 5, 6
Ponderación de las circunstanciasPonderación de las circunstancias, ff. 5, 6
Potestad sancionadoraPotestad sancionadora, ff. 5, 6
Trámite de admisión en el recurso de amparoTrámite de admisión en el recurso de amparo, f. 2
Arraigo familiarArraigo familiar, ff. 5, 6
Expulsión de extranjeros condenadosExpulsión de extranjeros condenados, ff. 3, 5, 6
ExtranjeríaExtranjería, ff. 3, 5, 6
Motivación de actos limitativos de derechos fundamentalesMotivación de actos limitativos de derechos fundamentales, f. 6

References: artículo 57
 artículo 57
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 57
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 

Artículo 20

Artículo 55

Artículo 57

Artículo 57