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Timestamp: 2020-06-05 05:07:58+00:00

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sabato 06 marzo 2004
I rifiuti riutilizzati diventano materie prime secondarie.
Consiglio di Stato – Sezione quinta – decisione 2 dicembre 2003-19 febbraio 2004, n. 674
Presidente Allegretta
Va presa in esame in primo luogo l’eccezione di improcedibilità dell’appello sollevata dal Comune resistente, il quale ha denunciato che l’appellante non aveva provveduto al deposito del gravame nel rispetto del termine dimidiato, come, secondo l’assunto, sarebbe prescritto dall’articolo 4, comma 8, della legge 205/00.
Sostieneinfatti il Comune che tale ultima disposizione sia destinata a prescrivere l’abbreviazione dei termini processuali, a prescindere dall’oggetto della controversia, e quindi anche oltre i casi di cui al comma 1, purché sia stata presentata istanza di sospensione della sentenza.
Militerebbe in tal senso la circostanza che la applicabilità della disciplina speciale al grado di appello verrebbe già prescritta da altri commi dello stesso articolo 23bis, come il 5° e il 7°, e che pertanto, se non fosse interpretata nel senso prospettato, la disposizione non avrebbe ragion d’essere.
Va rilevato in primo luogo come non sia esatto che la tesi dell’appellato Comune offrirebbe l’unica spiegazione possibile della norma ora in esame. È da considerare, infatti, che, in disparte la tematica della abbreviazione dei termini, il nucleo essenziale della normativa speciale è dettato dai commi 3 e 4 dell’articolo 23bis, che regolano in modo diverso il rito concernente la domanda di sospensione del provvedimento impugnato in primo grado.
Si tratta, come è noto, di una disciplina che, profilandosi probabile l’accoglimento dell’istanza (comma 3), impone l’abbandono della fase cautelare in favore di una fissazione della trattazione del merito in tempi estremamente ravvicinati, con apposita ordinanza che sostituisce l’ordinanza cautelare. Il comma successivo regola i poteri delle parti e i relativi termini, in vista della trattazione del merito. A questo insieme normativo allude il comma 8 quando ne richiama l’applicazione, sempre che, come appare logico, venga domandata la sospensione della sentenza impugnata.
Vi è poi da considerare, a tacer d’altro, che, secondo la tesi sostenuta dal Comune, mentre nel giudizio di primo grado vigono i termini ordinari (non trattandosi delle materie di cui all’articolo 23bis, comma 1), in appello i termini sarebbero abbreviati solo perché è stata presentata l’istanza di sospensione della sentenza. Un regime siffatto, in sé incoerente, non potrebbe neppure essere sostenuto con esigenze di accelerazione, smentite dal regime ordinario seguito nel primo grado, nel quale la domanda di sospensione del provvedimento non determina la abbreviazione dei termini.
Egualmente infondata risulta la diversa eccezione di improcedibilità dedotta sotto il profilo della mancata contestazione della sentenza di primo grado.
Va osservato, infatti, che l’appellante ha riferito i passi contestati della decisione appellata ed ha svolto le sue argomentazioni per contrastare il ragionamento dei primi giudici. La circostanza che non siano state mosse specifiche censure a tutti i passi della decisione, ed in particolare al rilievo dato alle esigenze della salute e dell’ambiente, non è idonea a provocare l’improcedibilità del gravame, poiché questo introduce validamente una domanda di riesame del nucleo essenziale della decisione impugnata.
Alla pronuncia si addebita una erronea qualificazione della fattispecie avendo considerato l’attività produttiva svolta dall’appellante come operazione di smaltimento o recupero di rifiuti, in assenza della autorizzazione prescritta dal D.Lgs 22/1997, con ciò legittimando l’adozione delle impugnate ordinanze comunali di rimozione, adottate a norma dell’articolo 14 del predetto decreto legislativo.
La sentenza, infatti, afferma che la sostanza utilizzata dall’impresa appellante, ossia il Dkr, pur essendo un rifiuto recuperabile ai fini della produzione, sarebbe pur sempre un “rifiuto”, secondo l’amplissima definizione fornita dall’articolo 6, comma 1, lettera a) del D.Lgs 22/1997, e come tale soggetto alla disciplina del detto decreto che impone il conseguimento di determinate autorizzazioni anche in vista della semplice “messa in riserva” del materiale considerato. E ciò perché, con l’emanazione della normativa citata, l’ordinamento avrebbe espunto il concetto di “materia prima secondaria” adottato dalla legislazione previgente, e che fu riconosciuto come distinto da quello di rifiuto dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza 512/90.
Il ragionamento seguito dai primi giudici va disatteso.
In linea preliminare si rivela non esatto che la legislazione vigente non adotti il concetto di materia prima secondaria come risultato di una attività di trasformazione di rifiuti, idonea a modificare la natura stessa dell’oggetto trattato.
Di “materia prima” ottenuta dal recupero di rifiuti parla espressamente l’articolo 4, comma 1, lettera b) del D.Lgs 22/1977, e le “materie prime secondarie” sono indicate dall’articolo 3 comma 1 del Dm 5 febbraio 1998, adottato in attuazione di quanto disposto dall’articolo 31 del più volta citato D.Lgs 22/1997.
Il decreto ministeriale, nei suoi cospicui allegati, detta le prescrizioni di ordine tecnico che devono governare l’attività di recupero dei rifiuti non pericolosi, in modo da pervenire alla produzione di sostanze utilizzabili come materie prime, che al termine del processo di trasformazione non sono più ascrivibili al concetto di rifiuti.
L’articolo 3, comma 3, del Dm in questione, infatti, dispone: «Restano sottoposti al regime dei rifiuti i prodotti, le materie prime e le materie prime secondarie ottenuti dalle attività di recupero che non vengono destinati in modo oggettivo ed effettivo all’utilizzo nei cicli di consumo o di produzione».
Sembra quindi certo che il prodotto della attività di recupero, consistente nella trasformazione del rifiuto in materia prima secondaria, non può considerarsi “rifiuto” sempre e comunque, ma solo in quanto non sia effettivamente utilizzato.
Tale impostazione del problema, che emerge pianamente dalla normativa vigente all’epoca dei fatti, ha trovato formale conferma ad opera del Dl 138/02, convertito con modificazioni nella legge 178/02. L’articolo 14 della novella, intitolato «Interpretazione autentica della definizione di “rifiuto” di cui all’articolo 6, comma 1, lettera a) del D.Lgs 22/1997», esclude dal concetto di rifiuto “beni, sostanze e materiali residui di produzione” che possano essere e siano effettivamente e oggettivamente reimpiegati nello stesso o in diverso ciclo produttivo, e ciò sia che si renda necessario, ovvero che non sia necessario, un qualche trattamento preventivo, purché non si tratti di una delle operazioni di trasformazione di cui all’allegato C del D.Lgs 22/1997.
Si rivela dunque priva di ogni consistenza, ed anzi testualmente smentita, l’argomentazione dei primi giudici, contestata dall’appellante, secondo cui non sarebbe sostenibile che il possibile reimpiego produttivo sia idoneo a sottrarre il rifiuto alla disciplina vigente per tali materiali.
Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, non resta che verificare se il materiale di cui è stata imposto l’allontanamento con le ordinanze impugnate poteva legittimamente considerarsi un rifiuto, per di più “abbandonato”, ossia, per quanto si è detto sopra, se si trattava di materiale destinato ad una operazione di recupero, nel qual caso sarebbe ricaduto sotto la disciplina del D.Lgs 22, ovvero veniva impiegato così come l’impresa lo acquisiva dalla ditta tedesca che lo produceva, e detenuto in vista del graduale utilizzo nella produzione di sedie o componenti di sedie in plastica.
Può considerarsi assodato, in primo luogo, che l’impresa appellante all’epoca dell’adozione delle ordinanze impugnate (luglio 2000) non utilizzava materie diverse dal Dkr. Ne dà atto la Regione Friuli Venezia Giulia – Direzione regionale dell’Ambiente – nella nota 10 febbraio 2000 in atti, in relazione ad una riunione tenutasi il precedente 13 gennaio 2000.
Ne consegue che i riferimenti, menzionati nella premesse delle ordinanze impugnate, alla presenza nello stabilimento di materiali descrivibili come rifiuti da recuperare (bottiglie plastica, scarti di cartiera, big bags) riguardavano una situazione non più in atto. La nota dell’Azienda per i servizi sanitari n. 3 Alto Friuli, del 1 marzo 2000, menzionata nello stesso contesto, e in atti, riferisce infatti una situazione accertata con sopralluogo del 20 ottobre del 1999.
Escluso quindi che l’impresa appellante detenesse i suddetti rifiuti suscettibili di attività di recupero, resta da stabilire se il Dkr, unico materiale impiegato per la produzione dei manufatti potesse qualificarsi come materia prima secondaria, utilizzabile senza ulteriori modificazioni o processi di recupero.
La soluzione non può che essere affermativa.
L’impresa appellante ha documentato, anche tramite perizia chimica (doc. 33), che il Dkr costituisce il prodotto di un procedimento di trasformazione di materie plastiche, eseguito in Germania presso una Società specializzata nel riciclaggio della plastica, e caratterizzato da proprietà che lo rendono idoneo al reimpiego immediato senza ulteriori trasformazioni preliminari.
Non ha formato oggetto di contestazione, d’altra parte, la descrizione del processo produttivo contenuta nell’atto di appello, dalla quale risulta la utilizzazione del Dkr così come pervenuto dalla ditta fornitrice.
Siamo quindi in presenza di una attività del tutto estranea allo smaltimento, ma anche al recupero di rifiuti, perché il materiale utilizzato non può considerarsi tale ai sensi dell’articolo 14 del Dl 138/02, citato più sopra.
In conclusione i provvedimenti impugnati risultano adottati in assenza dei presupposti richiesti dall’articolo 14 del D.Lgs 22/1977 e sono pertanto illegittimi.
Va tuttavia tenuto presente che l’accoglimento dell’appello non incide sui profili di rischio per la salute e per l’ambiente, che fossero da mettere in relazione all’attività industriale svolta dall’appellante, e il cui esame esula dall’oggetto del presente giudizio. Le considerazioni svolte in proposito nella sentenza di prime cure devono considerarsi irrilevanti in quanto i provvedimenti impugnati non recano nella motivazione alcun preciso riferimento alle problematiche testè menzionate.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, accoglie l’appello in epigrafe, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado;

References: articolo 23
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