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Timestamp: 2019-06-27 03:01:05+00:00

Document:
presentadas el 13 de febrero de 2014 (1)
Asunto C‑350/12 P
Sophie in ʼt Veld
«Recurso — Acceso a los documentos de las instituciones — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones — Relaciones internacionales — Asesoramiento jurídico — Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre la apertura de negociaciones internacionales entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América con vistas a un acuerdo internacional destinado a poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera en el marco de la prevención del terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra estos fenómenos — Denegación de acceso completo»
1. El presente recurso versa sobre la interpretación de dos excepciones al principio de que todo ciudadano de la Unión tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones en virtud del Reglamento (CE) nº 1049/2001. (2) En el presente procedimiento, el Consejo recurrió una sentencia dictada por el Tribunal General (3) por la que se anuló parcialmente la decisión adoptada por el Consejo el 23 de octubre de 2009 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») mediante la que se rechazó la solicitud de la Sra. Sophie in ʼt Veld de acceso a un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una recomendación de la Comisión al Consejo para que se autorice la apertura de negociaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América con vistas a un acuerdo internacional destinado a poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera en el marco de la prevención del terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra estos fenómenos (en lo sucesivo, «documento nº 11897/09»). (4) El Consejo invocó dos excepciones en el sentido de que la divulgación perjudicaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales y el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo emitido en ese contexto era un documento protegido.
2. Las dos cuestiones principales que se suscitan en este procedimiento consisten en saber si al examinar dicha decisión, el Tribunal General aplicó los criterios correctos y si, al considerar la parte de la decisión del Consejo por la que se denegaba el acceso porque su divulgación perjudicaría el interés público en lo que respecta a la protección del asesoramiento jurídico, el Tribunal General incurrió en un error al considerar que la negociación y conclusión de un acuerdo internacional es equiparable a la actividad legislativa de una institución, aplicando así de forma equivocada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida en la sentencia Turco. (5)
3. El principio de transparencia está firmemente establecido en el Derecho de la Unión. En el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, el artículo 1 TUE ya establecía que las decisiones debían adoptarse «de la forma más abierta […] posible». (6)
4. El artículo 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales (7) establece que toda persona tiene derecho a la protección de los datos de carácter personal que le conciernan. El artículo 42 de la Carta dispone que todo ciudadano de la Unión tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones.
5. Son relevantes los siguientes considerandos de la exposición de motivos del Reglamento:
(7) De conformidad con el apartado 1 del artículo 28 y con el apartado 1 del artículo 41 del Tratado UE el derecho de acceso es asimismo de aplicación a los documentos referentes a la política exterior y de seguridad común y a la cooperación policial y judicial en materia penal. Cada institución debe respetar sus normas de seguridad.
(11) En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. Al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.
6. Entre los objetivos de este Reglamento está el de definir «los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominadas “las instituciones”) al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos». (8)
7. El artículo 2 del Reglamento lleva por título «Beneficiarios y ámbito de aplicación» y dispone, en particular, lo siguiente:
8. Se establecen determinadas excepciones al derecho de acceso a los documentos que obren en poder de las instituciones en el artículo 4 del Reglamento, que dispone, por cuanto aquí interesa [artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, y artículo 4, apartado 2, segundo guión]:
a) el interés público respecto de:
– las relaciones internacionales,
– los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, […]
salvo que su divulgación revista un interés público superior.»
9. El artículo 4, apartado 6, dispone que si las excepciones previstas se aplican únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
Decisión impugnada y antecedentes
10. Los apartados 1 a 8 de la sentencia recurrida exponen detalladamente los antecedentes de la Decisión impugnada.
11. La Sra. Sophie in ʼt Veld, miembro del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «MPE»), solicitó tener acceso al documento nº 11897/09. Con arreglo a los procedimientos establecidos en el Reglamento, el Consejo comunicó a la Sra. in ʼt Veld que permitiría un acceso parcial, pero le denegó el acceso íntegro a dicho documento, invocando las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, y en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento.
12. En primer lugar, el Consejo manifestó que «la divulgación del documento [nº 11897/09] revelaría al público información sobre determinadas disposiciones del acuerdo previsto […] y tendría por consecuencia una incidencia negativa en la posición negociadora de la [Unión], socavando asimismo el clima de confianza en las negociaciones en curso». El Consejo añadió que «la divulgación del documento revelaría a la otra parte […] elementos relativos a la postura que deba adoptar la [Unión] en las negociaciones que —en caso de que el dictamen jurídico fuese crítico— podrían ser explotados para debilitar la posición negociadora de la [Unión]» (apartado 6 de la Decisión impugnada).
13. En segundo lugar, el Consejo indicó que el documento nº 11897/09 contenía «un dictamen jurídico relativo a la base jurídica y a las respectivas competencias de la [Unión Europea] y de la Comunidad Europea para celebrar el acuerdo» y que esta «materia sensible, que incide en las facultades del Parlamento Europeo para celebrar el acuerdo, fue objeto de posturas divergentes entre las instituciones». En estas circunstancias, «[la] divulgación del contenido del documento solicitado perjudicaría la protección del asesoramiento jurídico al hacer público un dictamen interno del Servicio Jurídico, destinado únicamente a los miembros del Consejo en el contexto de las discusiones preliminares en el seno de éste sobre el acuerdo previsto» (apartado 10 de la Decisión impugnada). Además, el Consejo «concluyó que la protección del dictamen jurídico interno sobre un proyecto de acuerdo internacional […] prevalecía sobre el interés público de la divulgación» (apartado 15 de la Decisión impugnada).
14. Por último, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento, el Consejo concedió «acceso parcial […] a la introducción que figura en la página 1, a los apartados 1 a 4 y a la primera frase del apartado 5 del documento, no incluidos en el ámbito de las excepciones previstas en [el] Reglamento [nº 1049/2001]» (apartado 16 de la Decisión impugnada). (9)
15. El 31 de diciembre de 2009, la Sra. in ʼt Veld interpuso un recurso en el que solicitaba la anulación de la Decisión impugnada y que se condenara en costas a la otra parte. La Comisión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo, y pidió que se desestimara el recurso. En virtud de una orden del Tribunal General, el Consejo presentó el documento nº 11897/09. Dicho documento no fue comunicado ni a la Sra. in ʼt Veld ni a la Comisión.
16. El Tribunal General declaró que procedía anular parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, y en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, deniega el acceso a las partes no divulgadas del documento solicitado, que no sean aquellas relacionadas con el contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación, que pudieran revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones. (10)
17. El Tribunal General expuso el marco de su planteamiento en los apartados 17 a 22 de la sentencia recurrida. En primer lugar, el Reglamento tiene por objeto conferir al público un derecho de acceso a los documentos de las instituciones lo más amplio posible. En segundo lugar, las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento invalidan dicho principio, por lo que deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. En este sentido, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta y el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.
18. En cuanto al ámbito de su examen, el Tribunal General declaró que la decisión que debe adoptar una institución conforme a aquella disposición tiene un carácter complejo y delicado que requiere un grado de prudencia muy especial, habida cuenta en particular del carácter especialmente sensible y esencial del interés protegido: «dado que una decisión de este tipo requiere un amplio margen de apreciación, el control de su legalidad ejercido por el Tribunal General debe limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de desviación de poder». (11) El Tribunal General declaró asimismo que «es preciso examinar si el Consejo demostró que el acceso a los elementos no divulgados del documento nº 11897/09 podía perjudicar concreta y efectivamente el interés público de que se trata». (12)
Recurso y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Resuelva definitivamente sobre las cuestiones que son objeto de la presente casación.
– Condene en costas a la Sra. in ʼt Veld.
20. El Consejo alega que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al interpretar las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento. Formula dos motivos en apoyo de su recurso que versan, respectivamente, sobre la interpretación del i) artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, y del ii) artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento.
21. La Comisión respalda la postura del Consejo y alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta la naturaleza particularmente sensible del asunto sobre el que versaba el documento nº 11897/09.
22. El Parlamento europeo intervino en el procedimiento ante el Tribunal General en apoyo de las pretensiones de la Sra. in ʼt Veld.
Primer motivo: interpretación errónea del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento
23. En apoyo de su primer motivo, el Consejo sostiene que se cometieron dos errores de Derecho: i) no es cierto que una discrepancia en la elección de la base jurídica no pueda menoscabar los intereses de la Unión Europea (primera parte del primer motivo) y ii) se aplicó un criterio de examen erróneo (segunda parte del primer motivo).
Parte 1: Elección de la base jurídica
24. El Tribunal General señaló en primer lugar que el documento nº 11897/09 puede estar incluido en el área de actividad del Consejo relacionada con las relaciones internacionales. (13) Tras analizar el documento, declaró que el Consejo podía legítimamente invocar el riesgo de perjuicio para el interés protegido en el marco de la excepción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, para denegar la divulgación de determinados pasajes que podrían revelar el contenido específico del acuerdo previsto o las directrices de negociación. (14)
25. A continuación, el Tribunal General analizó si debía divulgarse la base jurídica del acuerdo propuesto y desarrolló los siguientes argumentos. En primer lugar, en contra de lo afirmado por el Consejo y la Comisión, el riesgo de divulgar posturas adoptadas en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurídica para la celebración de un futuro acuerdo no acredita, por sí mismo, la existencia de un perjuicio para el interés de la Unión en materia de relaciones internacionales. En segundo lugar, la elección de la base jurídica adecuada, tanto para la acción interna como internacional de la Unión, reviste una importancia de naturaleza constitucional. Dado que la Unión sólo dispone de competencias de atribución, debe necesariamente engarzar el acto que tenga intención de adoptar en una disposición del Tratado que la habilite para adoptar tal acto. En tercer lugar, la elección de la base jurídica de un acto, incluido el acto adoptado con vistas a concluir un acuerdo internacional, no resulta de la mera convicción de su autor, sino que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. En cuarto lugar, dado que la elección de la base jurídica se fundamenta en elementos objetivos y no depende del margen de apreciación de la institución, la eventual divergencia de opiniones sobre esta materia no puede asimilarse a una divergencia entre las instituciones en cuanto a los elementos relativos al contenido del acuerdo. Por último, el mero temor a divulgar una eventual postura divergente en el seno de las instituciones en cuanto a la base jurídica de una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones en nombre de la Unión no basta para concluir que existe un riesgo de perjuicio para el interés público protegido en materia de relaciones internacionales.
26. El Tribunal General rechazó (15) el argumento de la Comisión según el cual divulgar una eventual diferencia de opinión acerca de la base jurídica podía poner en riesgo la credibilidad de la Unión en las negociaciones, y declaró que, en todo caso, si se suscita un desacuerdo entre las instituciones sobre este extremo, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 300 CE, apartado 6. (16)
27. El Tribunal General observó asimismo (17) que la existencia de divergencias respecto de la base jurídica del acuerdo previsto era de dominio público dado que ya se había puesto de manifiesto en la resolución del Parlamento Europeo de 17 de septiembre de 2009. (18)
28. El Tribunal General concluyó (19) que procedía admitir en parte la primera pretensión de la Sra. in ʼt Veld ya que el Consejo no había acreditado el riesgo de perjuicio para el interés público en materia de relaciones internacionales respecto de las partes no divulgadas del documento nº 11897/09 relativas a la base jurídica del futuro acuerdo.
29. El Consejo sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al ignorar el principio jurisprudencial del Tribunal de Justicia de que un desacuerdo en la elección de una base jurídica menoscaba la posición negociadora de la Unión Europea cuando se encuentra en proceso de concluir un acuerdo internacional. El Consejo formula las siguientes críticas en relación con la sentencia recurrida: i) la cuestión de la base jurídica no es una cuestión puramente técnica que carezca de incidencia política; ii) la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto AETR (20) y la jurisprudencia posterior demuestran la importancia de la base jurídica para el desarrollo de las relaciones exteriores de la Unión; iii) la referencia al procedimiento previsto en el artículo 300 CE, apartado 6, carece de pertinencia porque ninguna de las instituciones involucradas recurrió a dicho procedimiento. Además, iv) el documento nº 11897/09 no era legítimamente de dominio público dado que el Consejo no había autorizado su comunicación, por lo que no era preciso tener esa cuestión en consideración.
30. La Comisión añade que el Tribunal General se equivocó al ignorar la naturaleza extremadamente sensible del documento nº 11897/09 así como las consecuencias desfavorables para las negociaciones en curso derivadas de su comunicación. Asimismo, las diferencias de opinión sobre la base jurídica no entrañan necesariamente que no existan diferencias de opinión sobre el fondo.
31. La Sra. in ʼt Veld sostiene que el primer motivo de recurso del Consejo es inoperante o, con carácter subsidiario, carece de fundamento. Básicamente aduce que el Consejo ha malinterpretado la sentencia recurrida. La divulgación de un desacuerdo sobre la base jurídica, que es una cuestión puramente técnica, no puede menoscabar en ningún caso la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
32. Asimismo, el Parlamento Europeo considera que el Consejo ha interpretado de forma equivocada la sentencia recurrida. Sin embargo, a diferencia de lo que alega la Sra. in ʼt Veld, admite que la divulgación de un desacuerdo sobre la base jurídica puede menoscabar el interés público si bien sostiene que no ha sucedido así en este caso. La circunstancia de que la divulgación esté comprendida o no en la excepción invocada por el Consejo debe apreciarse caso por caso.
33. No estoy de acuerdo con el Consejo (y, en parte, con la Comisión).
34. En el apartado 50 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que «el mero temor a divulgar una eventual postura divergente en el seno de las instituciones […] no basta para deducir un riesgo de perjuicio para el interés público protegido en materia de relaciones internacionales». El Tribunal General no llegó tan lejos como para declarar que la divulgación de un desacuerdo entre las instituciones nunca puede menoscabar la protección del interés público a efectos del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento. Por el contrario, consideró que aunque el Consejo había acreditado el temor a que se produjera una divulgación, no había demostrado que conceder acceso al documento nº 11897/09 pudiera perjudicar la protección del interés público y, en consecuencia, que se cumplía la condición para aplicar la excepción prevista en el Reglamento. Para llegar a esa conclusión, el Tribunal General tuvo en cuenta que la base jurídica no es un asunto en el que las instituciones puedan actuar de forma discrecional (viene determinada por los Tratados con arreglo a criterios susceptibles de control judicial); que el Tratado ya establecía un procedimiento para resolver tales controversias, y que la diferencia de opinión sobre la base jurídica ya era de dominio público.
35. En dicha apreciación no se revela la existencia de un error de Derecho en el razonamiento del Tribunal General.
36. En primer lugar, la base jurídica viene efectivamente impuesta por las normas legales que facultan a la institución de que se trata para actuar. No es una cuestión que esté comprendida en las facultades discrecionales de la institución interesada ni (jurídicamente hablando) tiene relevancia política en sí misma.
37. En segundo lugar, no estoy de acuerdo con los argumentos del Consejo relacionados con la sentencia AETC ni con el modo en que dicha sentencia debe aplicarse al presente procedimiento. En aquel asunto, la controversia entre el Consejo y la Comisión sobre la base jurídica versaba sobre si la conclusión del acuerdo en cuestión era (por aquel entonces) una competencia de la Comunidad o intergubernamental. El Tribunal de Justicia consideró que las negociaciones se caracterizaban por el hecho de que habían tenido su origen en la Comunidad y gran parte del trabajo se había realizado en la misma. Así pues, cuando el Consejo asumió su posición negociadora, ya no tenía total libertad para disponer en las relaciones con los países terceros que tomaban parte en la misma negociación. (21) El Tribunal de Justicia consideró que el hecho de proponer, en esa fase de la negociación, a los Estados terceros interesados, la nueva distribución de competencias en el interior de la Comunidad, habría podido poner en peligro el buen fin de la negociación, como reconoció el representante de la Comisión durante la deliberación del Consejo. (22) En mi opinión, de dicha sentencia no se desprende principio general alguno en el sentido de que divulgar un desacuerdo sobre la base jurídica inevitablemente menoscaba el interés de la Unión en el ámbito de las negociaciones internacionales. El Consejo no ha aportado ningún documento que acredite que las circunstancias de la controversia sobre la base jurídica examinadas en el documento nº 11897/09 son análogas (o similares) a las que dieron lugar a la sentencia AETC. Asimismo, es evidente que en la sentencia AETC, que se remonta a 1971, no se abordó la cuestión que surge en este asunto sobre si la divulgación de dicha discrepancia perjudica el interés público en materia de relaciones internacionales a los efectos de las excepciones previstas en el Reglamento nº 1049/2001.
38. Tampoco considero que dicho principio general se desprenda de los dictámenes 1/75 (23) y 2/94. (24) Por el contrario, en el último de dichos dictámenes el Tribunal de Justicia expuso que una eventual resolución judicial que declarara que un acuerdo internacional, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones del Tratado no dejaría de provocar, no sólo en el plano comunitario, sino también en el de las relaciones internacionales, serias dificultades y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los países terceros. (25) A continuación, el Tribunal de Justicia observó que el objetivo del procedimiento dirigido a obtener un dictamen previo del Tribunal de Justicia es impedir dicha situación. (26) (Por lo tanto, interpreto que el Tribunal General hace referencia a dicho procedimiento en la sentencia recurrida exclusivamente a efectos ilustrativos. No pretendo afirmar que una institución se haya referido a dicho procedimiento en el marco de este asunto.)
39. En cuanto a los problemas que plantea la Comisión, estoy de acuerdo con el Tribunal General en que de la existencia de un desacuerdo sobre la base jurídica no se deriva necesariamente que el principio de unidad en la representación exterior queda menoscabado del mismo modo que cuando las discrepancias versan sobre el contenido. El Tribunal General tampoco ha afirmado que una diferencia de opinión sobre la base jurídica entrañe necesariamente que no existen discrepancias sobre las cuestiones sustantivas. Si lo hubiera hecho, coincidiría con la Comisión en que dicha postura es errónea.
40. Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al declarar que no existe ningún principio general en el sentido de que una controversia sobre la base jurídica perjudica, en sí misma, la protección del interés público en materia de relaciones internacionales.
41. En tercer lugar, en el marco de su análisis de la Decisión impugnada el Tribunal General no podía razonablemente ignorar que el contenido básico del documento nº 11897/09 ya era de dominio público antes de que se adoptara la Decisión impugnada. Es cierto que el Consejo no había prestado su consentimiento a que el Parlamento divulgara el contenido básico del documento nº 11897/09. (27) No obstante, como es lógico, el Tribunal General estaba obligado a examinar si podía surgir un riesgo a los efectos del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento cuando la información sobre la discrepancia relativa a la base jurídica ya era, de hecho, de dominio público. Por consiguiente, el Tribunal General actuó acertadamente al considerar que la circunstancia de que el contenido básico del documento nº 11897/09 ya hubiera sido divulgado en una decisión del Parlamento, constituía un factor importante que el Consejo debería haber tenido en cuenta a la hora de apreciar la solicitud de la Sra. in ʼt Veld.
42. Por lo tanto, considero que la primera parte del primer motivo de recurso carece de fundamento.
Parte 2: El criterio de examen
43. El Consejo aduce que, al examinar la Decisión impugnada, el Tribunal General aplicó un criterio equivocado. El Consejo sostiene que se aplicó el criterio de examen del «perjuicio real y concreto», mientras que el Tribunal General debería haber aplicado en su lugar el criterio del «amplio margen de apreciación» o de «control marginal». El Consejo alega que el criterio del perjuicio real y concreto debe aplicarse a la motivación, pero que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar en el apartado 58 de su sentencia que el Consejo debe aplicar el requisito del «perjuicio real y concreto» cuando examina solicitudes de divulgación a la luz del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento.
44. Discrepo de la opinión del Consejo.
45. En mi opinión, cuando los tribunales de la Unión analizan las decisiones de las instituciones sobre solicitudes de acceso a documentos formuladas al amparo del Reglamento, dicho examen no puede limitarse del modo que sostiene el Consejo. Los tribunales pueden estar llamados a pronunciarse sobre dichas decisiones de muy distintas formas, por ejemplo: i) a la luz del sentido de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento; ii) estableciendo el criterio legal de examen; y iii) revisando la apreciación de la institución (contenida en la motivación de su posterior decisión) sobre si existe un interés público superior favorable a la divulgación cuando se hayan invocado las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2 (o 3), del Reglamento.
46. Por otro lado, el Tribunal General no expresó el criterio que aplica en la sentencia recurrida del modo descrito por el Consejo. En el apartado 58 de la sentencia recurrida, declaró lo siguiente: «[…] el Consejo no demostró cómo habría perjudicado concreta y efectivamente [(28)] el interés público en materia de relaciones internacionales un acceso más amplio a dicho documento». En su análisis el Tribunal General no llegó a exigir al Consejo que demostrase un perjuicio efectivo. Por el contrario, examinó si el Consejo había demostrado concreta y efectivamente el modo en el que conceder acceso al documento nº 11897/09 entrañaba el riesgo de perjudicar la protección del interés público en materia de relaciones internacionales. A este respecto, el Consejo simplemente ha interpretado erróneamente la sentencia del Tribunal General.
47. Constituye jurisprudencia reiterada que, dado que las excepciones contenidas en el artículo 4 del Reglamento invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos que obran en poder de las instituciones, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. (29) De este modo, cuando una institución decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente (30) el interés protegido por la excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. (31) Estos principios se aplican a todas las excepciones previstas en el artículo 4.
48. El Tribunal General aplicó debidamente dicho enfoque. Interpretó el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento en el sentido de que el Consejo debe explicar de qué modo el acceso al documento nº 11897/09 perjudicaba concreta y efectivamente el interés protegido invocado, dado que no basta con que el documento nº 11897/09 esté comprendido dentro del ámbito de las relaciones internacionales para que la excepción resulte de aplicación. Por consiguiente, el Tribunal General comprobó si el argumento invocado por el Consejo para denegar el acceso al documento nº 11897/09 era creíble. Dicha comprobación respeta el requisito previsto en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento, en el sentido de que la institución que invoque una excepción debe demostrar por qué considera que existe un riesgo para la protección de un interés público en un caso concreto. Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en un error al examinar si el Consejo había demostrado que el acceso al documento nº 11897/09 podía perjudicar concreta y efectivamente la protección del interés público a los efectos de la excepción relativa a las relaciones internacionales establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión.
49. Según interpreto los apartados 46 a 59 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que el Consejo no había fundamentado de forma suficiente su argumento de que el acceso al documento nº 11897/09 perjudicaría la protección del interés público en materia de relaciones internacionales por dos motivos: i) el Consejo partió del presupuesto de que existe una norma general en el sentido de que no deben divulgarse las discrepancias en materia de base jurídica porque perjudican la unidad de las negociaciones; y ii) el Consejo no tuvo en cuenta que el contenido básico del documento nº 11897/09 ya era de dominio público.
50. Como el propio Consejo admite, el Tribunal General se remite al criterio adecuado en el apartado 25 de su sentencia, en el que menciona la amplia facultad discrecional de la institución para aplicar el criterio general del perjuicio al interés público en materia de relaciones internacionales previsto en el artículo 4 del Reglamento y en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Sison. (32) Por consiguiente, la motivación del Consejo en la Decisión impugnada no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento, correctamente interpretado. En dichos apartados, el Tribunal General reconoció expresamente no sólo que el Consejo dispone de una amplia facultad discrecional sino también que el alcance de su propio control es limitado.
51. Al resolver sobre el recurso de la Sra. in ʼt Veld en primera instancia basado en el incumplimiento del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento, el Tribunal General no identificó cuál de los cuatro elementos mencionados en la sentencia Sison sirvió de fundamento para su decisión: i) el incumplimiento de las normas de procedimiento; ii) el incumplimiento de la obligación de motivación; iii) la existencia de error manifiesto en la apreciación de los hechos; o iv) si se ha incurrido en desviación de poder. (33) Por el contrario, el Tribunal General se centró en la interpretación del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento y concluyó que el Consejo no había demostrado el modo en que la protección del interés público podía quedar menoscabada. (34) El Tribunal General no llegó a sustituir su propia apreciación de la Decisión impugnada por la del Consejo, no declaró que no existía un riesgo para la protección del interés público. En mi opinión, dicha apreciación es básicamente conforme a la jurisprudencia Sison.
52. Por ello opino que el primer motivo es infundado.
Segundo motivo: interpretación incorrecta del artículo 4, apartado 2, segundo guión
53. El segundo motivo de recurso está dividido en dos partes. En primer lugar, el Consejo alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta el contenido sensible del dictamen jurídico ni las circunstancias específicas aplicables a la solicitud de acceso de la Sra. in ʼt Veld y aplicó un criterio de examen equivocado. En segundo lugar, el Consejo aduce que al aplicar el criterio del interés público superior (establecido en el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo), el Tribunal General asimiló equivocadamente la negociación y la celebración de un acuerdo internacional a las actividades legislativas de las instituciones.
54. En la sentencia recurrida, el Tribunal General expuso, en primer lugar, el criterio Turco:
«En un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen jurídico y, en caso afirmativo, determinar las partes a las que efectivamente afecta y que, por tanto, pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha excepción. En un segundo momento, el Consejo debe examinar si la divulgación de las partes del documento de que se trata que se considera que contienen asesoramiento jurídico supone un perjuicio para la protección de dicho asesoramiento. En un tercer momento, si el Consejo considera que la divulgación supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, le corresponde comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación pese al perjuicio que se ocasiona a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.» (35)
55. El Tribunal General consideró que el documento nº 11897/09 se refería efectivamente a un dictamen jurídico (primera fase del criterio Turco). A continuación, el Tribunal General insistió en que cualquier riesgo de perjudicar la protección del asesoramiento jurídico debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (segunda fase del criterio Turco). El Tribunal General consideró que los motivos aducidos por el Consejo para denegar el acceso al documento nº 11897/09 no bastaban para acreditar la existencia de dicho riesgo de forma específica y concreta. El mero hecho de que el asesoramiento jurídico contenido en el documento nº 11897/09 verse sobre las relaciones internacionales de la Unión no basta para que resulte de aplicación la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento. La circunstancia de que el asesoramiento jurídico contenido en el documento nº 11897/09 versaba sobre las relaciones internacionales ya había sido tenido en cuenta en relación con la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión. No obstante, el Tribunal General admitió que, cuando las negociaciones siguen en curso, cabe admitir una protección reforzada. (36)
56. El Tribunal General consideró que el Consejo no podía invocar la consideración general de que cabe presumir un perjuicio para el interés público protegido en un ámbito sensible y que basta demostrar la existencia del interés protegido por el artículo 4, apartado 2, del Reglamento. Tampoco se puede acreditar un perjuicio concreto y previsible para el interés de que se trata a los efectos del artículo 4, apartado 2, por el mero temor de divulgar a los ciudadanos de la Unión los divergentes puntos de vista de las instituciones en cuanto a la base jurídica de la acción internacional de la Unión (y, así, inducir a dudar sobre la legalidad de dicha acción). La transparencia confiere mayor legitimidad a las instituciones y aumenta la confianza de los ciudadanos europeos en dichas instituciones, haciendo posible un debate abierto. Este principio también resulta aplicable a la actividad internacional de la Unión, porque el proceso de toma de decisiones en dicho ámbito no es inmune al principio de transparencia. (37)
57. El Tribunal General rechazó la alegación referente al riesgo de menoscabar la capacidad del Servicio Jurídico del Consejo para defender en los procedimientos judiciales una postura a propósito de la que había emitido un dictamen negativo. (38) Asimismo, el Tribunal General consideró que el Consejo no podía negarse a aportar elementos adicionales simplemente porque el contenido del documento nº 11897/09 era sensible. (39)
58. El Tribunal General señaló que correspondía al Consejo ponderar el interés específico que debía protegerse mediante la no divulgación del documento en cuestión y el eventual interés público superior que pudiera justificar tal divulgación (tercera fase del criterio Turco). A este respecto, el Consejo debe tener en cuenta, en particular, el interés general en que el documento nº 11897/09 se haga accesible habida cuenta de las ventajas que se derivan de una mayor apertura: mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. (40)
59. El Tribunal General admitió que dichas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, cuando el Consejo actúa en el ejercicio de sus funciones legislativas. Reconoció que iniciar y desarrollar negociaciones para concluir un acuerdo internacional es, en principio, una competencia ejecutiva. El Tribunal General también admitió que la participación pública en el proceso de negociación y conclusión de un acuerdo internacional debe ser forzosamente limitada, habida cuenta del interés legítimo en no revelar los elementos estratégicos de las negociaciones. (41)
60. Sin embargo, el Tribunal General concluyó que, pese a que en ese caso el Consejo no estaba actuando en el ejercicio de sus facultades legislativas, no cabía excluir la aplicación de las consideraciones relacionadas con el principio de transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unión en lo que atañe a la acción internacional, en particular cuando una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones tiene por objeto un acuerdo internacional que pueda tener consecuencias en un ámbito de la actividad legislativa de la Unión. El Tribunal General observó que el acuerdo previsto versaba sobre la protección de datos personales, que es un derecho fundamental. Por consiguiente, el Consejo estaba obligado a tener en cuenta el ámbito sobre el que versaba el acuerdo de que se trata, comprobando, conforme al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos, si el interés general relacionado con una mayor transparencia en el procedimiento de que se trata justificaba o no la divulgación completa o más amplia del documento solicitado, pese al riesgo de perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico. (42)
61. El Tribunal General admitió que existía un interés público superior en divulgar el documento nº 11897/09, en la medida en que ello contribuiría a conferir una mayor legitimidad a las instituciones y aumentaría la confianza de los ciudadanos europeos en dichas instituciones, haciendo posible un debate abierto acerca de los aspectos sobre los que existan opiniones divergentes. Además, el documento en cuestión examinaba la base jurídica de un acuerdo que, una vez adoptado, incidiría en el derecho fundamental a la protección de los datos de carácter personal. Por consiguiente, el Tribunal General consideró que al excluir cualquier posibilidad de tener en cuenta el ámbito sobre el que versa el acuerdo previsto para determinar si eventualmente existía un interés público superior que justificara la divulgación del documento solicitado, el Consejo omitió ponderar los intereses en juego para aplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento. (43)
62. A continuación, el Tribunal General examinó los argumentos de la Comisión en el sentido de que: i) no es preciso aplicar el mismo grado de transparencia de las actividades legislativas de una institución en el ámbito de las relaciones internacionales, objeto de una excepción obligatoria en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento; y ii) el documento nº 11897/09 era particularmente sensible por su objeto y porque las negociaciones aún estaban en curso. El Tribunal General consideró que dichos argumentos no eran convincentes.
63. En primer lugar, el hecho de que el documento de que se trata se refiera a un ámbito potencialmente cubierto por la excepción [prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión] relativa a la protección del interés público en materia de relaciones internacionales, no es pertinente para apreciar la aplicación de otra excepción distinta (prevista en el artículo 4, apartado 3, segundo guión), relativa a la protección del asesoramiento jurídico. En segundo lugar, el hecho de que las negociaciones siguieran en curso no es determinante en el marco de la verificación de la eventual existencia de un interés público superior que justifique la divulgación, pese al riesgo de perjuicio. El interés público relativo a la transparencia del proceso de toma de decisiones se vería vacío de contenido si sólo se considerara una vez finalizado tal proceso. (44)
Parte 1: Falta de toma en consideración del objeto específico del dictamen jurídico y aplicación de un criterio de examen equivocado
64. El Consejo sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho: i) al no conceder importancia al hecho de que el asesoramiento jurídico versaba sobre la negociación de un acuerdo internacional que estaba en curso; ii) al aplicar un criterio de examen que exigía al Consejo demostrar el perjuicio real y concreto y aportar pruebas detalladas de dicho perjuicio, y iii) al no tener en cuenta las circunstancias particulares de la solicitud de la Sra. in ʼt Veld.
65. La segunda parte suscita la importante cuestión de si debe aplicarse el criterio de examen establecido por el Tribunal de Justicia en el asunto Turco a la hora de apreciar solicitudes de acceso a dictámenes jurídicos del Consejo referentes a relaciones internacionales en curso. Por consiguiente, abordaré esta parte antes de examinar, de forma más breve, las partes primera y tercera.
66. Tanto el Consejo como la Comisión alegan que el criterio establecido en el asunto Turco no es aplicable, dado que el asesoramiento jurídico no se prestó en el marco de una actividad legislativa. Asimismo, el Consejo aduce que en la sentencia Turco no se hace referencia al criterio del prejuicio específico y concreto. Por consiguiente, el Tribunal General incurrió en un error al aplicar tal criterio.
67. La Sra. in ʼt Veld sostiene que el Tribunal General no cometió error de Derecho alguno al aplicar el criterio establecido en la sentencia Turco. La expresión «específico y concreto» que el Consejo menciona en su recurso (45) hace referencia a un error de traducción en la versión en inglés de la sentencia recurrida. En la versión en francés, el criterio está debidamente citado tal como se indica a continuación: «[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]». (46) El Parlamento Europeo respalda su postura.
68. En mi opinión la expresión «[…] podía perjudicar concreta y efectivamente el interés público de que se trata […]» contenida en el apartado [30] de la versión en inglés de la sentencia del Tribunal General no puede considerarse significativa. Dicha expresión tiene el mismo significado que la expresión «concreta y efectivamente» contenida en el apartado 49 de la sentencia Turco (como ya he explicado en el punto 47 y en la nota 30). Por otro lado, el Tribunal General no utilizó la expresión «perjuicio real y concreto» (el subrayado es mío) como sostiene el Consejo en su recurso. En el apartado 69 de su sentencia, el Tribunal General menciona por el contrario «[…] el riesgo de que la divulgación […] pueda menoscabar concreta y efectivamente el interés que tiene la institución en solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos […]» (el subrayado es mío). Esto no es equiparable a exigir a la institución que acredite un «perjuicio». Por lo tanto, considero que el Tribunal General aplicó el criterio correcto y que no interpretó de forma incorrecta la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Turco.
69. ¿Debe aplicarse el examen en tres fases desarrollado en la sentencia Turco a una solicitud de divulgación de un documento que contiene asesoramiento jurídico sobre relaciones internacionales en curso?
70. En mi opinión, así debe de ser.
71. Es cierto que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Turco que las tres fases identificadas son de «especial relevancia» cuando el Consejo actúa en el ejercicio de sus facultades legislativas. (47) Sin embargo, estas tres etapas están plasmadas en términos de aplicación general, de modo que no se excluye la posibilidad de que puedan aplicarse a otras actividades institucionales.
72. Las tres fases del criterio de examen desarrollado en la sentencia Turco se derivan directamente del tenor del artículo 4, apartado 2, del Reglamento. Por consiguiente, en mi opinión, deben aplicarse siempre que una institución invoca el segundo guión de dicho artículo. El propio Reglamento no menciona en ningún momento que el contexto en el que se solicite acceso al documento deba ser «legislativo». Por mi parte, no encuentro ningún motivo para que ese sea un criterio determinante. (48)
73. Procede añadir que, pese a que con carácter general es posible distinguir los actos legislativos de otros actos, no todas las actividades de las instituciones son necesariamente susceptibles de una clasificación tan clara y precisa. Las medidas ejecutivas incluyen una amplia gama de actividades distintas, incluida la negociación y conclusión de acuerdos internacionales. Cuando dichas actuaciones versan sobre cuestiones que pueden afectar a los ciudadanos de la Unión, en particular, cuando incide en sus derechos fundamentales, la apertura es una parte importante del proceso de toma de decisiones. La transparencia fortalece la democracia al permitir que los ciudadanos estén al tanto y participar en la toma de decisiones. (49) En este sentido, las consideraciones aplicables a los actos legislativos son igualmente pertinentes para las actividades ejecutivas. Por ello, resulta difícil justificar la aplicación de un criterio de examen diferente para los actos institucionales basado en el modo en que se clasifique la actividad de la institución en un determinado supuesto en lugar de en el tenor del Reglamento. (50)
74. La auténtica cuestión que se suscita es si es adecuado aplicar la segunda fase del criterio de examen desarrollado en la sentencia Turco, es decir, comprobar si la institución de que se trata ha demostrado que los riesgos son razonablemente previsibles y no puramente hipotéticos, en el marco concreto de la negociación y conclusión de un acuerdo internacional.
75. Dado que el objetivo del Reglamento es conceder al público el derecho de acceso más amplio posible, en mi opinión, debería exigirse a las instituciones apreciar las consecuencias prácticas de la divulgación en cada caso concreto. No basta con invocar consideraciones generales para negarse a atender solicitudes de divulgación.
76. Estoy de acuerdo con lo declarado en los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida en el sentido de que el punto de partida debe ser que el principio de transparencia debe aplicarse a las decisiones que se adopten en materia de relaciones internacionales del mismo modo que se aplica a todas las demás actividades de la Unión. Por lo tanto, de lo anterior no se deriva automáticamente que la divulgación de una divergencia sobre la base jurídica «menoscabará» la protección del asesoramiento jurídico de que se trata a efectos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento.
77. Por el contrario, del requisito de que los riesgos sean «razonablemente previsibles» se deriva que, cuando se deniegue el acceso al documento, en la motivación deben indicarse las razones por las que el acceso podría menoscabar «concreta y específicamente» el interés protegido.
78. El objetivo de la motivación es permitir al interesado conocer la razón por la que se le deniega el acceso y a los tribunales ejercer sus funciones de control. (51) Un razonamiento inadecuado de las decisiones institucionales frustra ambos objetivos. (52) Del tenor del Reglamento no se desprende que debe aplicarse un nivel menor de exigencia cuando la cuestión está relacionada con negociaciones internacionales. La posibilidad (reconocida por el Tribunal General en el apartado 121 de su sentencia) de que las instituciones expongan sus razones en términos más abstractos cuando se tema que, al ofrecer razones muy detalladas sobre la denegación, se divulgue el contenido del documento que pretenden proteger, constituye una protección suficiente.
79. A continuación abordaré las partes primera y tercera invocadas por el Consejo, que examinaré de forma conjunta. En su primera parte, el Consejo critica que el Tribunal General no haya tenido en cuenta que el asesoramiento jurídico contenido en el documento nº 11897/09 versaba sobre un asunto particularmente sensible, a saber, la lucha contra el terrorismo y su financiación. El Consejo sostiene que el Tribunal General debería haber deducido que el documento nº 11897/09 exigía por lo tanto una mayor y no menor protección y debería haber aplicado una presunción contraria a la divulgación, tal como consta en otra jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (53) Por el contrario, el Tribunal General llegó a la conclusión errónea de que se habían tenido en cuenta los aspectos relacionados con las relaciones internacionales contenidos en el documento nº 11897/09 cuando se analizó la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento. En la tercera parte de este motivo, el Consejo alega que el Tribunal General ignoró en este contexto la naturaleza sensible del objeto del documento nº 11897/09.
80. La Sra. in ʼt Veld sostiene que el Tribunal General tuvo debidamente en cuenta la naturaleza específica del objeto del asesoramiento jurídico y que el Consejo se equivoca al alegar que deben aplicarse normas particulares a las solicitudes de acceso a dictámenes jurídicos que versen sobre relaciones internacionales. Más bien al contrario, a dichos documentos debe aplicarse el más alto nivel de transparencia. El Parlamento añade en apoyo de dicha postura que el Consejo no ha demostrado de qué modo la divulgación (de información que ya era de dominio público) podía menoscabar concreta y efectivamente el asesoramiento jurídico en el sentido del Reglamento. El interés relativo a las relaciones internacionales debe apreciarse a la luz del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión. Los intereses protegidos en virtud de dicha disposición y del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no son idénticos en términos jurídicos.
81. Es cierto que las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento están estrechamente vinculadas. Por consiguiente, a la hora de examinar la excepción relativa al asesoramiento jurídico es preciso no olvidar que el documento nº 11897/09 versa sobre las relaciones internacionales (en particular, sobre negociaciones en un ámbito sensible). Sin embargo, del apartado 71 de la sentencia recurrida se desprende claramente que el Tribunal General tuvo en cuenta dicha circunstancia. En el apartado 72, el Tribunal General tomó expresamente en consideración que las negociaciones seguían en curso en el momento en que la Sra. in ʼt Veld solicitó acceder al documento nº 11897/09.
82. La excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. (54) Por lo tanto, la institución que invoque dicha excepción debe demostrar por qué la protección de su interés por solicitar asesoramiento jurídico y recibirlo podría verse menoscabada si se concediera el acceso al documento de que se trata. Comparto la apreciación del Tribunal General de que la circunstancia de que el documento nº 11897/09 verse sobre negociaciones internacionales en curso sobre una cuestión sensible no basta, por sí misma, para concluir que el Consejo no podría solicitar o recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos de su Servicio Legal y que, por lo tanto, debe denegarse dicho acceso.
83. Tampoco estoy de acuerdo en que el planteamiento del Tribunal General no sea conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Es cierto que, en relación con la otra excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento (protección de los procedimientos judiciales) (55) y en el tercer guión de dicha disposición (protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría), (56) el Tribunal de Justicia ha declarado respectivamente en las sentencias API (57) y Technische Glaswerke (58) que existe una presunción en contra de la divulgación. Sin embargo, dichas sentencias se basaban en motivos específicos en cada caso.
84. El asunto API versaba sobre una solicitud de acceso a escritos procesales presentados ante el Tribunal de Justicia por la Comisión. El Tribunal de Justicia basó su decisión de que debía aplicarse una presunción en contra de la divulgación a efectos de proteger los procedimientos judiciales en las siguientes consideraciones: i) los escritos se redactan exclusivamente a los efectos de un procedimiento jurisdiccional concreto; (59) ii) la excepción conlleva, en particular, que se garantice el respeto de los principios de igualdad de armas y de buena administración de la justicia; (60) iii) la divulgación de los escritos procesales llevaría a permitir que se ejercieran, aunque sólo fuera en la percepción del público, presiones externas sobre la actividad jurisdiccional y que se perjudicara la serenidad del «délibéré», (61) y iv) tal presunción se justifica también en relación con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y con los Reglamentos de Procedimiento de los órganos jurisdiccionales de la Unión. (62) El Tribunal de Justicia añadió que del artículo 15 TFUE (en aquel momento artículo 255 CE) y de la lógica del Reglamento se desprendía que el Tribunal de Justicia únicamente está sujeto a la obligación de transparencia cuando ejerce sus labores administrativas. (63)
85. El asunto Technische Glaswerke versaba sobre una solicitud de acceso a un expediente administrativo de la Comisión en un procedimiento de control de ayudas de Estado iniciado en virtud del artículo 88 CE, apartado 2 (actualmente artículo 108 TFUE, apartado 2). El Tribunal de Justicia consideró, en particular, que en los procedimientos de control de ayudas de Estado, los interesados que no sean el Estado miembro afectado no tienen derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión. El Tribunal de Justicia consideró que debe existir una presunción general de que la divulgación de los documentos del expediente administrativo perjudica, en principio, a la protección del objetivo de las actividades de investigación previsto en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento. (64)
86. Tanto en el asunto API como en el asunto Technische Glaswerke, el Tribunal de Justicia identificó características concretas en relación tanto con el documento en cuestión como con las circunstancias que lo rodean que apuntaban los motivos por los que el interés protegido invocado quedaría necesariamente menoscabado en todo caso antes de concluir que existía una presunción en contra de la divulgación. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia partió del presupuesto de que es excesivamente simplista considerar que resulta aplicable una excepción en virtud del Reglamento exclusivamente porque el documento objeto de la solicitud está comprendido en una de las categorías identificadas en dichas excepciones. Una vez que el Tribunal General comprobó que el Consejo no había aportado pruebas concretas que demostrasen que la divulgación del dictamen jurídico (en este caso, sobre una divergencia acerca de la base jurídica) menoscabaría necesariamente su capacidad de solicitar y obtener dicho asesoramiento, el Tribunal General concluyó acertadamente que no existía una presunción contraria a su divulgación.
87. Por último, en lo que respecta a la alegación del Consejo referente al riesgo de menoscabar la capacidad de su Servicio Jurídico para defender en los procedimientos judiciales una postura a propósito de la que haya emitido un dictamen negativo, es jurisprudencia reiterada que una alegación de carácter tan general no puede justificar una excepción a la transparencia prevista en el Reglamento. (65)
Parte 2: El criterio del interés público superior
88. El Consejo aduce que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho, en primer lugar, al exigirle ponderar la protección del asesoramiento jurídico con el principio general de transparencia cuando está inmerso en negociaciones internacionales en curso; en segundo lugar, al considerar que dicho principio general constituye el interés público superior; en tercer lugar, al exigir el mismo nivel de transparencia en las negociaciones internacionales del Consejo que en el asunto Turco, en el que la institución de que se trataba actuaba en el ejercicio de sus funciones legislativas. Asimismo, el Consejo considera que compete a la persona que solicita acceso identificar un interés público claro y preciso que justifique la divulgación y no al Consejo ponderar la transparencia, democracia y participación pública con la protección del asesoramiento jurídico.
89. La Comisión formula dos motivos de crítica: i) el Tribunal General consideró (en su opinión) que el carácter sensible del objeto del documento carecía de pertinencia a la hora de aplicar el criterio del interés público superior, y ii) el Tribunal General asimiló la conclusión de un acuerdo internacional con las actividades legislativas de una institución a efectos de aplicar el criterio del interés público superior.
90. La Sra. in ʼt Veld sostiene que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Turco no se circunscribe a las actividades legislativas de la Unión en sentido formal. El principio subyacente al Tratado y a la jurisprudencia es que los ciudadanos deben conocer y poder participar en el debate sobre las normas que afecten a sus derechos fundamentales antes de su adopción. El Parlamento no ha formulado ninguna observación sobre la cuestión del interés público subyacente.
91. Estoy de acuerdo con la Comisión en que debería tenerse en cuenta la naturaleza sensible del objeto del documento nº 11897/09. En mi opinión, el Tribunal General lo hizo en los apartados 81 a 88 de la sentencia recurrida.
92. Sin embargo, no creo que deba atribuirse particular importancia a la circunstancia de que el documento nº 11897/09 esté comprendido en las actividades en materia de relaciones internacionales del Consejo a efectos del artículo 4, apartado 1, letra a), a la hora de considerar si puede aplicarse la excepción referente al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión. En la parte introductoria tanto del apartado 1 como del apartado 2 del artículo 4 se emplean términos imperativos: «Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de […]». La diferencia entre ambas disposiciones radica en que las excepciones contenidas en el segundo guión están matizadas por el criterio del interés público superior, mientras que las del primero no, pues son de carácter absoluto.
93. El Reglamento guarda silencio sobre si debe aplicarse un determinado criterio de examen al asesoramiento jurídico relativo a las relaciones internacionales de la Unión. Tampoco establece si, a la hora de apreciar si existe un interés público superior que justifique la divulgación, el contenido del asesoramiento jurídico debe influir en la decisión de conceder acceso.
94. En mi opinión, el Tribunal General interpretó correctamente el artículo 4, apartado 2, del Reglamento en el apartado 81 de su sentencia en el sentido de que corresponde al Consejo ponderar el interés específico que debía protegerse por la denegación de acceso y el eventual interés público que pudiera justificar tal divulgación. Dicha interpretación se atiene al tenor de dicha estipulación que, tal como yo la interpreto, impone a la institución afectada la obligación de realizar la apreciación y no exige explícitamente al solicitante que identifique un interés público claro y específico que justifique la divulgación, aunque podría haberlo hecho.
95. De los apartados 87 y 88 de la sentencia recurrida se desprende claramente que el Tribunal General establece una distinción entre la actividad legislativa de una institución y las negociaciones que lleve a cabo para concluir un acuerdo internacional, que el Tribunal General ha clasificado como comprendidas, en principio, en el ámbito ejecutivo. Por lo tanto, el Tribunal General no cometió error de Derecho alguno al asimilar las actividades legislativas y ejecutivas del Consejo.
96. El objetivo general del Reglamento consiste en garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso de los ciudadanos de a los documentos de las instituciones de la Unión. (66) El principio de transparencia debe tenerse en cuenta a la hora de trazar, a efectos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento, el equilibrio entre la excepción invocada y el interés público superior. (67)
97. La transparencia no es un concepto abstracto ni un requisito absoluto. Suele tener que apreciarse en relación con otros objetivos concurrentes. Por consiguiente, considero excesivamente simplista afirmar, por ejemplo, que por lo general los actos legislativos requieren un mayor nivel de transparencia pero que otras actividades institucionales exigen menos transparencia. La norma general establecida en el Reglamento es que las instituciones deben garantizar el acceso más amplio posible a sus documentos. (68) Si bien soy consciente de las particularidades inherentes a las negociaciones internacionales, no es obvio que a dichas actividades deba aplicarse menos en lugar de más transparencia en todo caso, incluso cuando su contenido, como sucede en este caso, sea sensible.
98. Considero que la circunstancia de que una institución actúe en el ejercicio de sus facultades legislativas, ejecutivas o administrativas no debe ser determinante. Más bien, lo que importa es que en el caso concreto, la institución de que se trate efectúe la apreciación que el Reglamento impone cuidadosa y objetivamente y plasme en su decisión la motivación detallada y concreta que se exige.
99. El Tribunal General señala en los apartados 91 a 95 de la sentencia recurrida que el Consejo omitió una cuestión importante cuando apreció si existía un interés público superior que justifique la divulgación al adoptar su decisión sobre la solicitud de acceso al documento nº 11897/09. El Consejo no tuvo en cuenta que el contenido del acuerdo previsto versaba sobre derechos fundamentales, lo cual justificaba una mayor transparencia (en lugar de una menor transparencia). Por consiguiente, el Tribunal General concluyó que el Consejo no había efectuado un examen exhaustivo a efectos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento.
100. En mi opinión el objeto del acuerdo previsto debe ser un factor relevante a la hora de apreciar si existe un interés público por la divulgación. Cuando el asunto pueda incidir en los derechos de los ciudadanos de la Unión, en particular en sus derechos fundamentales, es indudable que existe un interés público claro que justifica la divulgación. La cuestión que se suscita entonces es cuál de los dos intereses en juego es el principal. En este asunto, las cuestiones que había que ponderar eran, por un lado, el efecto de la divulgación en el interés del Consejo en solicitar y obtener asesoramiento jurídico de su Servicio Jurídico y, por otro lado, el interés general en la transparencia (en particular, cuando puedan verse afectados derechos fundamentales), (69) así como el principio de que la apertura fortalece la democracia y permite a los ciudadanos participar en la toma de decisiones confiriendo mayor legitimidad a las instituciones. En mi opinión, si no se han tenido en cuenta estos elementos, no se ha efectuado un análisis exhaustivo a los efectos del artículo 4, apartado 2, del Reglamento. Por lo tanto, concluyo que el segundo motivo de recurso es infundado.
101. A tenor de los artículos 138, apartado 1, y 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Consejo, al ser la parte que ha perdido el recurso, debe soportar las costas del procedimiento, mientras que el Parlamento y la Comisión cargarán con sus propias costas.
102. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
– Desestimar el recurso de casación.
– Condenar en costas al Consejo.
– El Parlamento Europeo y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
2 – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43; en lo sucesivo, «Reglamento»).
3 – Sentencia de 4 de mayo de 2012, in ‘t Veld/Consejo (T‑529/09; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
4 – Con arreglo al Programa de Seguimiento de la Financiación del Terrorismo (en lo sucesivo, «PSFT») establecido por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, la Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (en lo sucesivo, «SWIFT») está obligada en Estados Unidos a transmitir al Departamento del Tesoro baterías de datos de mensajería financiera de su red de mensajería financiera y que SWIFT almacena en una base de datos situada en territorio estadounidense. La mayor parte de estos datos proceden de Estados miembros de la Unión. SWIFT es una empresa privada constituida con arreglo a la legislación belga que presta servicios de mensajería financiera en todo el mundo que permiten la realización de trasferencias internacionales y de otro tipo entre entidades financieras. Los mensajes contienen datos personales como los nombres y direcciones del ordenante y del beneficiario.
5 – Sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723; en lo sucesivo, «sentencia Turco»).
6 – Desde el 1 de diciembre de 2009 el segundo párrafo del artículo 1 TUE tiene el siguiente tenor: «el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible». Véanse, asimismo, los artículos 10 TUE, sobre el principio democrático (en particular, el artículo 10, apartado 3, que reproduce el segundo párrafo del artículo 1), y 15 TFUE, sobre buena gobernanza, apertura, transparencia y acceso de los documentos.
7 – Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO 2007, C 303, p. 1; en lo sucesivo, «Carta»). En la fecha de la Decisión impugnada, la Carta aún no tenía estatuto de Tratado.
8 – Artículo 1, letra a), del Reglamento.
9 – El 11 de febrero de 2010, el Parlamento rechazó el acuerdo internacional provisional por el que se autorizaba a las autoridades estadounidenses para solicitar datos de mensajería en el marco del PSFT alegando que no protegía suficientemente el derecho a la intimidad de los ciudadanos europeos. El 1 de Agosto de 2010, entró en vigor el acuerdo entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América relativo al tratamiento y la transferencia de datos de mensajería financiera de la Unión Europea a los Estados Unidos a efectos del Programa de seguimiento de la financiación del terrorismo (DO L 195, p. 5).
10 – Véanse los apartados 39, 57 a 60 y 122 a 125.
11 – Apartado 25.
12 – Apartado 30. Más adelante expongo en las presentes conclusiones el razonamiento detallado del Tribual General que el Consejo impugna en su recurso de casación.
13 – Apartado 28.
14 – Apartados 39 y 57 a 60.
15 – Apartados 51 a 54.
16 –	En la época pertinente, el artículo 300 CE, apartado 1, disponía que los acuerdos internacionales debían concluirse con arreglo a una recomendación de la Comisión al Consejo por la que se autorizase a la Comisión para abrir las correspondientes negociaciones. En dicho contexto, el artículo 300 CE, apartado 6, obligaba a las instituciones a obtener un dictamen del Tribunal de Justicia sobre si el acuerdo previsto era compatible con el Tratado. Desde entonces, el artículo 300 CE ha sido derogado y sustituido por el artículo 218 TFUE, y el procedimiento previsto en el artículo 300 CE, apartado 6, está actualmente recogido en el artículo 218 TFUE, apartado 11.
17 – Apartados 55 a 57.
18 – Resolución del Parlamento Europeo de 17 de septiembre de 2009, sobre el acuerdo internacional previsto para poner a disposición del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de mensajería financiera sobre pagos con un fin de prevención y lucha contra el terrorismo y la financiación del terrorismo, doc. P7_TA(2009)0016.
19 – Apartado 59.
20 – Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, Rec. p. 263) [Acuerdo europeo sobre transportes por carretera («AETR»)].
21 – Sentencia AETR, citada en la nota 20, apartados 84 y 85.
22 – Sentencia AETR, citada en la nota 20, apartado 86.
23 – Dictamen 1/75 de 11 de noviembre de 1975 emitido con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 228 del Tratado CEE (Rec. p. 1355), pp. 1360 y 1361.
24 – Dictamen 2/94 de 28 de marzo de 1996 sobre la adhesión de la Comunidad al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Rec. p. I‑1759), apartados 3 y 6.
25 – Dictamen 2/94, citado en la nota 24, apartado 4.
26 – Dictamen 2/94, citado en la nota 24, apartados 5 y 6. Entonces el procedimiento se regulaba en el artículo 228 CE, apartado 6. La disposición aplicable cuando se adoptó la Decisión impugnada era el artículo 300 CE, apartado 6. Actualmente la norma aplicable es el artículo 218 TFUE, apartado 11 (véase la nota 16).
27 –	No entro a valorar si el Parlamento actuó adecuadamente al redactar su resolución exactamente del modo en el que lo hizo. Lo importante a efectos de la decisión del Consejo sobre el acceso al documento nº 11897/09 es que, de hecho, ya era demasiado tarde. La información ya era de dominio público.
28 – En los puntos 66 a 68 de las presentes conclusiones analizo la utilización de los términos «specifically and actually» en la versión en inglés del texto de la sentencia recurrida.
29 – Sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/Comisión y MyTravel (C‑506/08 P, Rec. p. I‑6237; en lo sucesivo, «sentencia MyTravel»), apartado 75.
30 – La expresión en francés «pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé» (el subrayado es mío), contenida en el apartado 49 de la sentencia Turco, citada en la nota 5, ha sido traducida como «[…] specifically and effectively […]» en el apartado 49 de la versión en inglés de dicha sentencia. Sin embargo, en las versiones en inglés de otras sentencias, como la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert (C‑477/10 P; en lo sucesivo, «sentencia Agrofert»), apartado 57, se emplean los términos «specifically and actually». Considero que las expresiones «specifically and effectively» y «specifically and actually» constituyen traducciones análogas al inglés del texto contenido en el apartado 49 de la sentencia Turco.
31 – Sentencia My Travel, citada en la nota 29, apartado 76.
32 – Sentencia de 1 de febrero de 2007 (C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233).
33 – Sentencia Sison, citada en la nota 32, apartado 34.
34 –	Véase el punto 50 de las conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto Sison, citado en la nota 32.
35 – Apartado 64.
36 – Apartados 69 a 73.
37 – Apartados 74 a 77.
38 – Apartado 78.
39 – Apartados 79 y 80.
40 – Apartados 81 y 82.
41 – Apartados 83 a 88.
42 – Apartados 89 a 92.
43 – Apartados 93 a 95.
44 – Apartados 98 a 102.
45 – El Consejo indica que el criterio es el «perjuicio “real y concreto”» en los apartados 47, 49 y 51 de su recurso.
46 – Apartado 69 de la sentencia recurrida.
47 – Sentencia Turco, citada en la nota 5, apartados 46 y 47.
48 –	Según el sexto considerando, «se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en los que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, incluso por delegación […]». No obstante, esta idea no se refleja en el texto del artículo 4, apartado 2, y es un principio reconocido que la exposición de motivos no tiene efecto obligatorio (véanse las sentencias de 24 de noviembre de 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, Rec. p. I‑10095), apartado 32, y de 28 de junio de 2012, Caronna (C‑7/11), apartado 40 y la jurisprudencia citada.
49 – Véanse los artículos 1 TUE y 10 TUE, y el artículo 15 TFUE, citado en el punto 3 y en la nota 6; véase, asimismo, el segundo considerando del Reglamento.
50 – Es evidente que el actual tenor del Reglamento no establece una «clasificación en función de la categoría de la actividad» (legislativa, ejecutiva, judicial) que desarrolla la institución. Por consiguiente, las actividades jurisdiccionales del Tribunal de Justicia no se denominan «actividades jurisdiccionales» sino que están englobadas en la categoría de «procedimientos judiciales» prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión.
51 – Sentencia de 19 de diciembre de 2013, Siemens y otros/Comisión (C‑239/11 P, C‑489/11 P y C‑498/11 P), apartado 392.
52 – Véase la sentencia Turco, citada en la nota 5, apartados 49 y 50. Véase asimismo la sentencia Agrofert, citada en la nota 30, apartado 57.
53 – El Consejo invoca la sentencia Turco, citada en la nota 5, y las sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/Association de la presse internationale ASBL y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, Rec. p. I‑8533; en lo sucesivo, «sentencia API»), y de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rec. p. I‑5885; en lo sucesivo, «sentencia Technische Glaswerke»).
54 – Sentencia Turco, citada en la nota 5, apartado 42. El interés en poder obtener dictámenes sinceros, objetivos y completos constituye el fundamento del principio general de que el asesoramiento jurídico esté protegido por el Derecho de la Unión como el Tribunal de Justicia reconoció en su sentencia de 18 de mayo de 1982, AM&S Europe Limited/Comisión (155/79, Rec. p. 1575), apartados 18 a 21. Véanse asimismo las sentencias de 14 de septiembre de 2010, Akzo Nobel Chemicals y Akcros Chemicals/Comisión (C‑550/07 P, Rec. p. I‑8301), apartados 47 a 50 (sobre abogados internos).
55 – Sentencia API, citada en la nota 53.
56 – Sentencia Technische Glaswerke, citada en la nota 53 supra.
57 – Citada en la nota 53.
58 – Citada en la nota 53.
59 – Sentencia API, citada en la nota 53, apartado 78.
60 – Sentencia API, citada en la nota 53, apartado 85.
61 – Sentencia API, citada en la nota 53, apartado 93. Básicamente, he mantenido el término en francés porque, en mi opinión la expresión «the proceedings» de la versión inglesa no transmite plenamente el sentido de la sentencia del Tribunal de Justicia.
62 – Sentencia API, citada en la nota 53, apartado 96 y la jurisprudencia citada. El Tribunal de Justicia se expresaba utilizando una sinécdoque: actualmente existen tres órganos jurisdiccionales separados: El Tribunal de Justicia, el Tribunal General y el Tribunal de la Función Pública, cada uno con su propio Reglamento de Procedimiento.
63 – Sentencia API, citada en la nota 53, apartados 80 a 84; véase mi comentario en la nota 50.
64 – Sentencia Technische Glaswerke, citada en la nota 53, apartados 60 y 61.
65 – Sentencia Turco, citada en la nota 5, apartado 65. Véase, asimismo, la sentencia My Travel, citada en la nota 29, apartado 116.
66 – Véase el artículo 1 y los considerandos primero, segundo, cuarto y undécimo del Reglamento.
67 – Véanse los artículos 1 TUE y 10 TUE y el artículo 15 TFUE, citados en el punto 3 y en la nota 6. Véase, asimismo, la sentencia de 9 de noviembre de 2010, Volker und Markus Schecke y Eifert (C‑92/09 y C‑93/09, Rec. p. I‑11063), apartado 68.
68 – Artículo 1 y undécimo considerando del Reglamento.
69 – Para un examen profundo sobre la importancia de tener en cuenta los derechos fundamentales cuando se formulan textos jurídicos vinculantes, véanse las conclusiones del Abogado General Cruz Villalόn presentadas en los asuntos C‑293/12 y C‑594/12, Digital Rights Ireland, puntos 35 a 45, pendientes ante el Tribunal de Justicia.

References: artículo 1
 artículo 8
 artículo 42
 artículo 28
 artículo 41
 artículo 255
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
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 artículo 300
 resolución 
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 artículo 4
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 artículo 15
 artículo 255
 artículo 88
 artículo 108
 artículo 4
 artículo 4
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 artículo 10
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 artículo 300
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 artículo 218
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 Resolución 
 artículo 228
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 artículo 15
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 artículo 1
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