Source: https://prenumeruj.forumakademickie.pl/fa/2014/07-08/po-wyroku-do-paki/
Timestamp: 2019-09-17 23:26:43+00:00

Document:
Po wyroku... do PaKi | FA 07-08/2014 | Forum Akademickie - portal środowiska akademickiego i naukowego
Ciąg dalszy rozważań nad prawidłowością formalną uchwał PKA, na tle wyroku Trybunału, analizy regulacji prawnych i PAK-owskiego „orzecznictwa”. Cz. II
Po wyroku... do PaKi
Nie wiedzieć czemu zespół wizytujący (dalej: ZW) w Statucie PKA nazwano „oceniającym”, a w zadaniach (par. 20.1) przypisano mu „ocenę”, choć przecież ocena jest domeną wyłącznie członków PKA. Co nie znajduje się w uzasadnieniu Prezydium, nawet jeśli było w raporcie ZW, należy uznać za ustalenie faktyczne nieprzydatne dla Prezydium do uzasadnienia danej oceny lub przez Prezydium niepodzielone. Należy także pamiętać, że Prezydium podejmuje uchwały, „kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden spośród zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4” Prawa o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW), a nie ZW. Przyjmując, że owo „kierując się”, oznacza związanie Prezydium materiałem dowodowym (bo chyba nie konkluzjami) zespołu wnoszę, że czego więc nie ma w tym sprawozdaniu, nawet jeśli było w raporcie ZW, nie powinno się znaleźć w uzasadnieniu uchwały Prezydium.
Ponieważ nie sposób także dopuścić tezy, iż (skoro wprowadzenie do listy zarzutów w uzasadnieniu oceny brzmi np. „Podstawą negatywnej oceny programowej są…”) uzasadnienie skarżonej uchwały jest niekompletne lub wybrakowane, nie może ono podlegać uzupełnianiu w toku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej bowiem sytuacji konieczne byłoby umożliwienie ponownego polemizowania ocenianej uczelni z prawidłowo uzasadnioną uchwałą. Jeśli taką będzie dopiero ta podjęta „w odwołaniu”, oceniana uczelnia de facto utraci możliwość wykonywania swego uprawnienia „odwoławczego”, co narażałoby ocenę na zarzut wadliwości proceduralnej, jaka uniemożliwiałaby uczynienie jej podstawą ewentualnej decyzji MNiSW. Choć bowiem zasada zakazu reformationis in peius nie jest zawarta w Statucie PKA wprost, to jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być dla PKA „okazją do autopoprawki” uzasadnienia swej uchwały.
Taka restryktywność nie działa „w drugą stronę”, uczelnia jest uprawniona do oponowania wobec tez uzasadnienia skarżonej uchwały, posługując się np. tezami z raportu ZW, które (przy braku innych źródeł dowodowych) obrazują stan faktyczny odmienny niż przyjęty na uzasadnienie skarżonej uchwały. Takie swoiście jednostronne oddziaływanie materiału ZW jest przywilejem ocenianej uczelni, wynika bowiem z konieczności precyzyjnego przestrzegania przez instytucję oceniającą przyjętych na siebie kryteriów i trybu oceny.
Zakres i definicja a prawidłowość oceny
Warto też pamiętać, że zakres oceny programowej zawarto w sposób powszechnie wiążący i zamknięty w rozporządzeniu MNiSW w sprawie warunków oceny programowej i oceny instytucjonalnej z 29 września 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 1232). Formułowanie zarzutów w uzasadnieniu odnoszących się do statutowych kryteriów jednak wykraczających poza zakres z rozporządzenia byłoby więc wadliwe prawnie. Dla przykładu § 7 tego rozporządzenia przewiduje: „Ocena instytucjonalna obejmuje ocenę: 1) związku strategii rozwoju jednostki ze strategią rozwoju uczelni; 2) funkcjonowania wewnętrznego systemu zapewniania jakości kształcenia, w tym jego konstrukcji i oddziaływania na doskonalenie jakości kształcenia; 3) jakości kształcenia na studiach podyplomowych prowadzonych w jednostce; 4) jakości procesu kształcenia na studiach doktoranckich prowadzonych w jednostce; 5) współpracy z otoczeniem społeczno-gospodarczym”. Tymczasem w kryteriach statutowych PKA przewidziano ocenę „misji” (innej niż wskazana w art. 4 ust. 3 PSW?), „koncepcji”, „identyfikacji roli i pozycji na rynku edukacyjnym” itp. pojęć stanowiących oryginalny dorobek paralegislacyjny PKA, którego odniesienie do zakresu oceny wskazanego w rozporządzeniu może być kłopotliwe.
Ponadto § 20.1.2 Statutu stanowi, że Zespół oceniający, po zapoznaniu się z raportem samooceny oraz po odbyciu wizytacji, przygotowuje w terminie sześciu tygodni raport zawierający: „w przypadku oceny instytucjonalnej (...) ocenę działalności podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni”. W kontekście treści rozporządzenia ocena działalności podstawowej jednostki powinna być dokonywana jedynie w zakresie ujętym w rozporządzeniu. Jaki więc walor prawny ma tak zarysowana Statutem granica oceny w kontekście granic tej oceny ujętej w rozporządzeniu? Definicja oceny instytucjonalnej z art. 48a PSW („ocena działalności podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, w tym oceny jakości kształcenia na prowadzonych przez nią studiach trzeciego stopnia i studiach podyplomowych”) została skonfrontowana z ustalonymi w/w rozporządzeniem „warunkami oceny instytucjonalnej” (art. 11 ust. 3.4 PSW) i w par. 7 tego rozporządzenia nie ma zwrotu „w szczególności”.
Jeśli natomiast porównamy § 2 rozporządzenia z § 20.1 Statutu PKA (stanowi, iż: „Zespół oceniający po zapoznaniu się z raportem samooceny oraz po odbyciu wizytacji przygotowuje w terminie sześciu tygodni raport zawierający: 1) w przypadku oceny programowej – ocenę jakości kształcenia na danym kierunku studiów, uwzględniającą efekty kształcenia oraz spełnienie warunków prowadzenia kształcenia, mających wpływ na jego jakość określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1-4 oraz art. 9b i 9c ustawy)”, możemy dojść do wniosku, że zakres objęty raportem nie jest tożsamy z zakresem, jaki PKA może zgodnie z rozporządzeniem w ramach „programowej” oceniać. A ten znowu – przyłożony do treści art. 48a ust. 3 PSW („Komisja dokonuje oceny jakości kształcenia na kierunkach studiów (ocena programowa), mając na uwadze efekty kształcenia odpowiadające Krajowym Ramom Kwalifikacji w zakresie obszarów kształcenia i kierunków studiów oraz spełniania warunków niezbędnych do prowadzenia studiów określonych w przepisach wydanych na podstawie” art. 9 ust. 3 pkt 1-4 oraz art. 9b i 9c) – rodzi pytanie, czy nie pomieszano w nim dwóch rodzajów ocen wymienionych w przepisie ustawy (programowej – wyboldowanej) i oceny „spełniania [a nie „spełnianie”] warunków”, która (także odrębnie od jakości kształcenia) – pojawia się w art. 11a ust. 2 PSW. Tym samym rozporządzenie w części definiowania zakresu oceny programowej wykraczającej poza wyboldowany fragment byłoby niezgodne z definicją oceny programowej z art. 48a PSW. Co prawda art. 11a ust. 2 PSW stanowi: „Polska Komisja Akredytacyjna ocenia jakość kształcenia na danym kierunku studiów, uwzględniając jego efekty, a także spełnianie warunków określonych w art. 9a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i art. 9b lub art. 9c. Ocena ta może być również dokonana na wniosek ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego”. Ale ten przepis należy odnosić jedynie do sytuacji, o jakiej mowa ustęp wyżej.
Podobnie pkt I. 8.1) załącznika do Statutu sformułowany w ramach wytycznej „rozwijania WSZJK” „wymaga”, by „jednostka wypracowała przejrzystą strukturę zarządzania kierunkiem studiów”, tymczasem par. 2.5 rozporządzenia o warunkach ocen stanowi, że ocena programowa obejmuje ocenę m.in. „zarządzania procesem dydaktycznym w zakresie kierunku studiów”. To przykład rozbieżności, która nie jest bez znaczenia dla prawidłowości oceny. A przecież ustawowo wiążąca MNiSW ocena negatywna winna być uzasadniona w zgodzie z zakresem dokonywania oceny z rozporządzenia o warunkach oceny, które powinno być zgodne z niebudzącą wątpliwości definicją oceny programowej i odniesiona do kryteriów i metod ich używania zawartych w Statucie (choć określanie ich nie w prawie powszechnym też budzi wątpliwości wskazane przez Trybunał).
„Ponowność” a całość sprawy, data i „prognoza” oceniania
Sformułowanie „wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”, choć bliżej na gruncie przepisów PSW niesprecyzowane, implikuje raczej konieczność właśnie i dosłownie ponownego rozpatrzenia sprawy w całości, także w zakresie niekwestionowanym w „odwołaniu”, a nie jedynie odniesienia się do nadesłanych przez uczelnię argumentów. Dlatego mam wątpliwości, czy PKA postępuje prawidłowo, gdy w uzasadnieniach uchwał podjętych w trybie odwołania, odnosząc się do zakresu „sprawy”, ogranicza się do stwierdzenia, że „wyjaśnienia i dodatkowe informacje zawarte w dokumentacji przekazanej przy piśmie Rektora (…) nie uzasadniają zmiany” (19/3/2013) albo „wyjaśnienia i dodatkowe informacje zawarte w dokumentacji przekazanej przy piśmie Rektora (…) uzasadniają zmianę oceny warunkowej (14/3/2013)”. Także brak nowych argumentów („Ponieważ nie przestawił żadnych nowych informacji w tym zakresie, Prezydium w pełni podtrzymuje opinię…”) lub ich nieinnowacyjny charakter („nie znalazło wystarczających argumentów, które uzasadniałyby zmianę…” – 3/6/2013) Prezydium uznaje za wystarczające do podtrzymania oceny w ramach „ponownego rozpatrzenia sprawy” czy danego zarzutu. To, iż – jak twierdzi prof. Rocki (FA 1/2014) – „Praktyka ukształtowana przez kilkanaście lat pracy PKA wskazuje, że „ponowne rozpatrzenie” dokonywane na wspólnym posiedzeniu dopuszcza przedstawienie dodatkowych faktów i informacji” – w niczym nie usprawiedliwia zaniechania ponownego zbadania całej sprawy w jej „niedodatkowych” aspektach. Moim zdaniem argument, iż „we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawca nie odpowiedział na powyższy zarzut” nie wystarcza, by bez jego ponownej całościowej analizy napisać, że „zostaje on zatem podtrzymany” (3/3/2014) i uznać to za „ponowne rozpatrzenie sprawy”. Już lepiej, gdy wstęp do uzasadnienia ogranicza się do „utrzymuje w mocy” (jak w 17/2/2013).
W Statucie nie znalazłem odpowiedzi, czy „ponowne rozpatrzenie sprawy” ograniczone jest stanem faktycznym z daty „orzekania” w I instancji, czy może z daty „zdjęcia” stanu faktycznego zawartego w sprawozdaniu ZW czy może zespołu oceniającego, czy jednak na dzień orzekania w II instancji. Może budzić wątpliwości, czy PKA może uwzględniać jedynie działania i ich skutki aktualne w danej dacie, czy także ekspektatywy lub plany i deklaracje naprawcze uczelni, zaś jeśli tak, czy wymagają one uprawdopodobnienia i jak dalece idącego. Stanowisko (zawarte w 2/2/2013): „Prezydium przyjmując do akceptującej wiadomości podjęte przez Uczelnię działania naprawcze w zakresie stwierdzonych uchybień, podtrzymuje jednak stanowisko, że niezbędne jest zweryfikowanie skuteczności tych działań w toku powtórnej oceny jakości kształcenia” czy „Uczelnia podjęła szereg działań zmierzających do usunięcia zaistniałych w ocenianym okresie nieprawidłowości, jednak ich skuteczność powinna być zweryfikowana w toku powtórnej oceny” (19/3/2013) można zestawić z konkluzją z uchw. 13/6/2013: „Przeprowadzone na szeroką skalę działania naprawcze zostały w pełni udokumentowane (…). Podjęte przez Uczelnie działania dotyczą wszystkich błędów wskazanych w Uchwale Prezydium PKA. Wyniki tych działań uzasadniają wydanie oceny pozytywnej”, w której nie było potrzeby „czekać na zweryfikowanie skuteczności”. Warto zauważyć, że podstawą oceny negatywnej zmienionej w uchw. 13/6/2013 był m.in. zarzut, iż „Analiza programu kształcenia, obowiązującego studentów rekrutowanych przed rokiem akademickim 2012/2013, wykazała, że nie pozwalał on na uzyskanie wszystkich zakładanych efektów kształcenia wymaganych przez dotychczas obowiązujący standard dla kierunku informatyka” (355/2013) czy „uchybienia w procesie dyplomowania” opatrzone komentarzem, iż podjęte – w odpowiedzi na raport – „kroki są właściwe, ich skuteczność będzie można ocenić dopiero w przyszłości”. Podobnie w uchw. 2/3/2014: „Zaprezentowane działania naprawcze” uznano za „właściwe i korespondujące z zaleceniami wynikającymi z oceny jakości kształcenia na kierunku administracja”, jednak „ponieważ rezultaty zainicjowanych działań powinny być możliwe do stwierdzenia i zweryfikowania dopiero po określonym czasie, dlatego na obecnym etapie nie zachodzą przesłanki do zmiany oceny w tymże zakresie”.
Warto byłoby więc jednoznacznie ustalić, czy PKA ocenia działania i ich skutki w dniu oceny, czy także plany i ich szanse realizacji. PKA powinna także wskazywać jednoznacznie w uzasadnieniach uchwał „II instancji”, czy „przedstawienie obszernych wyjaśnień popartych odpowiednią dokumentacją” umożliwiło „wycofanie zarzutów dotyczących…” z powodu ich nietrafności lub nieaktualności na tle tychże, czy też z powodu pozytywnej prognozy oddziaływania zmian odbitych w tejże (uchwała 1/3/2013).
Starałem się wykazać, iż gdyby kryteria oceny PKA ustalone w statucie Komisji były w swej systematyce i aparacie pojęciowym odniesione do zakresu oceny wskazanej ustawą i zgodnym z nią rozporzadzeniem MNiSW, a uzasadnienie uchwał organów PKA precyzyjnie odniesione do tych kryteriów, stwierdzenie koherencji i poprawności działań PKA byłoby łatwiejsze, nie mówiąc już o daleko większej czytelności i sile przekonywania takich uzasadnień. To znacznie wzmocniłoby autorytet formalny PKA.
Chciałem także zasugerować, że PKA powinna rozważyć zaniechanie dokonywania ocen weryfikowanych w trybie niekonstytucyjnego art. 52 ust. 3 (ewentualnie oprzeć rozpoznawanie odwołań na innej podstawie ustawowo możliwej) także po to, by nie narażać ministra na przegrane procesy w sądach administracyjnych, oparte na zasadzie niestosowania prawa, które utraciło domniemanie konstytucyjności. Taki „krok w tył” może tylko sprzyjać PaK-owskiej wiarygodności postrzeganej długofalowo. Twierdzenie, że stan obecny jest prawnie prawidłowy, nie ma bowiem przyszłości. Tak jak metodologia działań PKA w kadencji, której przewodniczył prof. Zbigniew Marciniak, była bardziej uporządkowana niż w kadencji prof. Andrzeja Jamiołkowskiego, tak kryteria w statucie PKA z kadencji prof. Marka Rockiego powinny ustąpić kryteriom z przepisów powszechnie obowiązujących.
Jak ważne jest i powinno być przywiązanie PKA do rygoryzmów jakościowo-proceduralnych, świadczą słowa prof. Rockiego wygłoszone 20 marca 2014 podczas obrad podkomisji stałej ds. nauki i szkolnictwa wyższego w Sejmie RP: „Działania PKA są rozpatrywane przez sądy administracyjne i jeśli ustawa mówi, że Komisja liczy 90 osób, to jeśli jakąś decyzję podejmie 89 osób, to zostanie podważone przez sąd administracyjny jako nieprawomocne”. Nawet jeśli uznać to za „skrót myślowy”, odnoszący się do podstaw ewentualnego uchylania decyzji MNiSW opartych na ocenach PKA w sądach, to bez wątpienia przyznano, że najdrobniejsze nawet uchybienia w formie powinny być eliminowane w trosce o skuteczność treści. Ufam, że moje, być może niebezbłędne, rozważania zostaną odczytane w tym samym duchu, a nowelizacja PSW sprzyjać będzie nowym rozwiązaniom.
W którym kierunku poszukiwać ich na najbliższe pół roku (do upływu 18 miesięcy „odroczenia” z wyroku SK 61/12 z lipca 2013) – starałem się wskazać w tym artykule, co zmienić później – wyjaśnił Trybunał. Na dziś – jeśli PKA uchwały z w/w wadami będzie wydawała, to MNiSW być może uzna je za wadliwe (w znaczeniu podniesionym w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2011 r. II SA/Wa 50/11 nieprawomocne – lecz NSA potwierdził, że „Ocena ta [dająca podstawę do decyzji MNiSW], aby wywoływała omawiany skutek, musi być dokonana w sposób przewidziany w przepisach ustawy)” lub oparte na trybie ich generowania, którego kluczowy element jest niekonstytucyjny, a pozostałe konstytucyjnie wątpliwe lub legalistycznie niespójne. Kolejne „porażki” w sądach czy Trybunale to dalsze podważanie zaufania do obecnych procedur. Zaś tłumaczenie wszelkich niedociągnięć „walką o jakość” może mieć skutki podobne jak sugestia, że za forsowaną przez lata rękami dietetyków i plakatami w przychodniach piramidą żywieniową (opartą na zbożach, a nie na mięsie) stała bardziej polityka wyżywienia miliardowych mas, niż troska o jakość tego, co konsumujemy.
Marcin Chałupka specjalizuje się w prawie i instytucjach szkolnictwa wyższego i awansu naukowego, w latach 2007-09 ekspert formalnoprawny PKA, prowadzi szkolenia i konsultacje dla uczelni w zakresie relacji z PKA. Więcej na www.chalupka.pl
Artykuł stanowi „branżową” wersję tekstu opublikowanego dla szerokiego czytelnika w „Rzeczpospolitej” 23 maja 2014 r. Zawarte w nim opinie są wyłącznie poglądami autora, formułowanymi bez założenia nieomylności. Problemy i pytania w konkretnych stanach faktycznych powinny być konsultowane z pełnomocnikami podmiotu lub radcami prawnymi uczelni.

References: art. 50
 art. 4
 art. 48
 art. 9
 art. 9
 art. 48
 art. 9
 art. 9
 art. 11
 art. 48
 art. 11
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 52