Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1002
Timestamp: 2019-01-16 12:37:27+00:00

Document:
BVerfG, 17.10.1957 - 1 BvL 1/57 | OpinioIuris
BVerfGE 7, 155; DVBl 1958, 805; NJW 1957, 1795
1 BvL 1/57
– 1 BvL 1/57 –
§ 54 der Schleswig-Holsteinischen Gemeindeordnung vom 24. Januar 1950 (SchlHGO) behandelt die Abwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters in Landgemeinden und seines Stellvertreters vor Ablauf der Wahlzeit. Die Bestimmung lautet:
Der Bürgermeister ist gesetzlicher Vertreter der Gemeinde (§ 50 Abs. 1 SchlHGO). Doch trifft die Gemeindevertretung alle für die Gemeinde wichtigen Entscheidungen und überwacht ihre Durchführung (§§ 7 Abs. 1, 27). Der Bürgermeister führt ihre Beschlüsse durch und leitet die Verwaltung nach ihren Grundsätzen und Richtlinien (§§ 19 Abs. 1); er ist Dienstvorgesetzter des Personals (§ 49 Abs. 2). Gegenüber Beschlüssen der Gemeindevertretung und ihrer Ausschüsse, die das Recht verletzen, hat er eine Widerspruchs- und Beanstandungspflicht (§§ 43, 47) und kann bei Nichtausübung dieser Pflicht von der Gemeinde haftbar gemacht werden (§ 74). Er hat ein Notanordnungsrecht, muß aber für seine Maßnahmen unverzüglich die Genehmigung der Gemeindevertretung beantragen (§ 49 Abs. 3). Schließlich ist der Bürgermeister für die Durchführung der "Aufgaben, die der Gemeinde zur Erfüllung nach Weisung übertragen worden sind", der sogenannten Auftragsangelegenheiten, persönlich zuständig und verantwortlich (§§ 7 Abs. 3, 49 Abs. 4); doch soll er sich auch hierbei in allen irgend wichtigen Fragen von den Ausschüssen der Gemeindevertretung beraten lassen (§ 2 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Schleswig- Holstein vom 22. März 1950 -1. DV0 SchlHGO – GVBL. S. 71).
Schleswig-Holstein hat ein Landesbeamtengesetz erst am 19. März 1956 (GVBL. S. 19) erlassen, d. h. nach dem für den vorliegenden Fall maßgebenden Zeitraum. Bis dahin war für das Dienstverhältnis der schleswig-holsteinischen Landes- und Kommunalbeamten, also auch der Kommunalbeamten auf Zeit, im allgemeinen das Deutsche Beamtengesetz vom 26. Januar 1937 (DBG) – RGBI. I S. 39 ff. – maßgebend. Dieses sieht für hauptamtliche Bürgermeister weder in den Bestimmungen über den Wartestand einen vorzeitigen Verlust des Amtes vor (§ 44), noch kennt es eine Abwahl als Grund für die Versetzung in den Ruhestand (§ 69).
§ 54 SchlHGO – der übrigens durch das Landesbeamtengesetz von 1956 (vgl. § 196) nicht berührt worden ist – schafft hiernach einen dem seinerzeit in Schleswig- Holstein geltenden allgemeinen Beamtenrecht nicht bekannten besonderen Grund für den vorzeitigen Verlust des Amtes und für den Eintritt in den Ruhestand.
Schon am 10. November 1951 hatte der Bürgermeister selbst ein Dienststrafverfahren gegen sich beantragt. Das Verfahren wurde durch Urteil der Dienststrafkammer Schleswig vom 30. Oktober 1953 (Distra 14/52) eingestellt, weil wegen der im wesentlichen auf Eigenmächtigkeiten gegenüber der Gemeindevertretung beruhenden Anschuldigungspunkte bei der Geringfügigkeit der Vorkommnisse und dem Vorliegen gewisser Milderungsgründe keine der gegen Ruhestandsbeamte vorgesehene Dienststrafen verwirkt sei.
Das Landesverwaltungsgericht hält § 54 SchlHGO aus zwei Gründen für verfassungswidrig: Einmal habe dem Lande die Gesetzgebungszuständigkeit zum Erlaß der vorgelegten Bestimmung gefehlt; das Deutsche Beamtengesetz von 1937 sei, soweit es grundsätzliche Fragen regele, ein Rahmengesetz im Sinne des Art. 75 Nr. 1 GG, das gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden sei. Daher habe das Land nach Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht eine neue Gruppe von politischen Beamten schaffen können, wie dies in § 54 SchlHGO geschehen sei. Zum anderen verletze § 54 SchlHGO inhaltlich die in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, indem er eine überparteiliche Amtsführung gefährde: Wenn, wie hier, das Verbleiben im Amt von vornherein und während der ganzen Amtszeit in das Belieben der Zweidrittelmehrheit der Gemeindevertretung gestellt und nicht einmal eine Mindesthöhe des Ruhegehalts bestimmt sei, so werde die wirtschaftliche Sicherung des Beamten derartig geschwächt, daß von ihm eine unabhängige Amtsführung nicht erwartet und schließlich billigerweise auch nicht verlangt werden könne.
Der Bund darf für die Rechtsverhältnisse der Landes- und Kommunalbeamten lediglich Rahmenvorschriften erlassen (Art. 75 Nr. 1 GG); von diesem Recht hat er erst durch das Beamtenrechtsrahmengesetz vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) Gebrauch gemacht. Das Deutsche Beamtengesetz von 1937 kann nicht zum Bundesrahmenrecht für Landesbeamte geworden sein, weil es eine Vollregelung der Rechtsverhältnisse für alle deutschen Beamten gab (BVerfGE 4, 115 [129, 331]; 4, 219 [238]). Dann aber konnten auch einzelne Vorschriften des Deutschen Beamtengesetzes, wie etwa § 29 (Beamte auf Zeit) oder § 44 (politische Beamte), weder ihrem Wortlaut noch ihrem grundsätzlichen Gehalt nach als Bundesrahmenrecht fortgelten, selbst wenn sie – für sich genommen – Grundsatzcharakter trugen, also in einem Rahmengesetz gemäß Art. 75 GG hätten getroffen werden dürfen (BVerfG, Beschl. vom 4. Juni 1957 – 2 BvL 17/56 -)
Die Zuständigkeit des Landes, Bestimmungen wie § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO zu erlassen, war daher in dem hier maßgebenden Zeitraum durch bundesrechtliche Vorschriften außerhalb des Grundgesetzes nicht beschränkt. Ob das Beamtenrechtsrahmengesetz die Bestimmungen berührt hat und berühren durfte, ist nicht zu prüfen.
Am stärksten äußert sich die Einwirkung des Gemeindeverfassungsrechts auf das Dienstrecht der hauptamtlichen Bürgermeister in gewissen traditionellen inhaltlichen Abweichungen von hergebrachten Grundsätzen des allgemeinen Beamtenrechts: Zunächst gibt es für sie keine Laufbahnvorschriften (vgl. z. B. die Ausnahme von § 28 Abs. 2 Ziff. 2 DBG bei der Verweisung in § 29 Abs. 1 Satz 2 DBG); weder bestimmte Vorbildung noch die Ableistung eines bestimmten Vorbereitungsdienstes oder das Bestehen bestimmter Prüfungen ist vorgeschrieben, vielmehr begnügen sich die Gesetze, soweit sie überhaupt persönliche Voraussetzungen für das Amt des Bürgermeisters aufstellen – ähnlich wie § 51 Abs. 2 SchlHGO – mit allgemein gehaltenen Klauseln, etwa der, daß der Bewerber die für sein Amt "erforderliche Eignung besitzen" oder über die für sein Amt "erforderliche Eignung, Befähigung und Sachkunde" und eine "ausreichende Erfahrung" verfügen müsse. Das Amt des hauptamtlichen Bürgermeisters soll den Angehörigen aller Schichten der Bevölkerung offenstehen, sofern sie das Vertrauen der Gemeinde genießen (vgl. z. B. § 42 Abs. 3 der Hessischen Gemeindeordnung vom 5. Februar 1952, GVBL. S. 11; § 81 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung vom 4. März 1955, GVBL. S. 55; § 49 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 1952, GVBl. S. 283). Entscheidend für seine Berufung ist dementsprechend die Wahl durch die Gemeindevertretung oder durch das Gemeindevolk selbst, also ein Akt demokratischer Willensbildung, der erneuert werden muß, wenn der Bürgermeister nach Ablauf seiner Amtsperiode im Amt bleiben soll.
Zugleich wächst in der Verfassungswirklichkeit der kommunalen Körperschaften Bedeutung und Einfluß der politischen Parteien, und die Arbeit in den Gemeindeparlamenten wird – obwohl dort nicht große Politik getrieben, sondern im wesentlichen verwaltet wird – im allgemeinen Bewußtsein als echte politische Tätigkeit gewertet (vgl. BVerfGE 6, 367 [373]).
Die Verstärkung des demokratisch-parlamentarischen Momentes in der Selbstverwaltung bringt es mit sich, daß die Gleichgestimmtheit zwischen der Gemeindevertretung und dem leitenden Kommunalbeamten an Bedeutung gewinnt. § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO ist Ausdruck dieser Entwicklung. Er eröffnet der Gemeindevertretung die Möglichkeit, den Bürgermeister abzuberufen, wenn sie – sei es infolge einer Änderung der politischen Zusammensetzung, sei es aus anderen Gründen – das Vertrauen zu ihm verliert, ohne daß es anderer Gründe als eben dieses Verlustes des Vertrauens bedarf. Die Stellung des Bürgermeisters ist also im Sinne der Stellung eines politischen Beamten geregelt, der stets vom Vertrauen der maßgebenden politischen Macht abhängt, oder im Sinne der Stellung eines Regierungschefs, der durch Mißtrauensvotum des Parlaments abberufen werden kann.
Die vorgelegte Bestimmung – der übrigens eine inhaltlich gleiche Regelung für die leitenden hauptamtlichen Kommunalbeamten der Städte (§ 72 SchlHGO) und für den Landrat (§ 54 der Landkreisordnung für Schleswig-Holstein vom 27. Februar 1950, GVBl. S. 49) entspricht – ist nicht ohne verwandte Bestimmungen in neueren Gesetzen anderer Länder. So trifft § 46 Abs. 3 der Verfassung für die Stadt Bremerhaven vom 4. November 1947 (GVBL. Bremen S. 291) eine gleiche Regelung; ferner sehen § 76 der Hessischen Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 (GVBl. S. 11), § 49 der Hessischen Landkreisordnung vom gleichen Tage (GVBl. S. 37) sowie § 74 der Niedersächsischen Gemeindeordnung vom 4. März 1955 (GVBl. S. 55) ebenfalls für den leitenden Kommunalbeamten den Verlust des Amtes durch Abwahl während der Amtsperiode vor, ohne allerdings eine Kürzung der Bezüge damit zu verbinden. Die Einführung einer gleichen Bestimmung für das Amt des Oberkreisdirektors wird zur Zeit in Niedersachsen erörtert (Entwurf einer Niedersächsischen Landkreisordnung, § 54/1 in der Fassung des Ausschusses für innere Verwaltung, Niedersächsischer Landtag, Dritte Wahlperiode, Drucks. Nr. 659; StenBer. 46. Sitzung des Niedersächsischen Landtages vom 27. Juni 1957, S. 2691 bis 271 8).
Aber auch dadurch, daß der Abgewählte zugleich in den Ruhestand – nicht wie die politischen Beamten in den wirtschaftlich etwas günstigeren Wartestand – versetzt wird, ist Art. 33 Abs. 5 GG nicht verletzt. Abgesehen davon, daß die versorgungsrechtliche Behandlung der vorzeitig aus dem Amt entfernten politischen Beamten allgemein im Fluß ist, muß in Betracht gezogen werden, daß der hauptamtliche Bürgermeister – im Gegensatz zur großen Mehrzahl der traditionellen politischen Beamten nicht vielseitig verwendbarer Laufbahnbeamter ist; er hat seine Vorbildung und Lebensarbeit nicht von Anfang an auf die Stellung als Beamter ausgerichtet, so daß es für ihn keine Wiederverwendung gibt, auf die er "warten" könnte. Auch erreicht er, da er vom ersten Tage seiner Amtszeit an ruhegehaltsberechtigt ist, in verhältnismäßig kurzer Zeit – der Beschwerdeführer z. B. nach etwa zweijährigem Dienst – eine lebenslängliche Versorgung. Daß diese Versorgung, selbst wenn sie nur den Mindestsatz von 35 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge ausmacht, der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht genügt, kann schon deshalb nicht anerkannt werden, weil jeder Beamte- etwa durch Krankheit – in die Lage kommen kann, mit der Mindestpension in den Ruhestand zu gehen, und diese Mindestpension hergebrachtermaßen als ausreichende Erfüllung der Alimentationspflicht angesehen wird.
Die derart für die Gemeindevertretung errichteten gesetzlichen Hemmnisse einer Abwahl in Verbindung mit der Sicherung des Beamten durch ein Ruhegeld gewährleisten dem hauptamtlichen Bürgermeister ein solches Mindestmaß an Unabhängigkeit von politischen Instanzen, daß – angesichts seiner Grenzposition zwischen Beamten- und Kommunalrecht – die Unvereinbarkeit der zu prüfenden Vorschriften mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht festgestellt werden kann.
Neben der Sache würde auch der Einwand liegen, Art. 3 Abs. 3 GG sei verletzt, weil § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO die Möglichkeit eröffne, daß ein Bürgermeister um seiner politischen Überzeugung willen abgewählt, also "benachteiligt" werde; denn das Verbot von Differenzierung nach politischen Anschauungen gibt für den vorliegenden Tatbestand keinen Maßstab her. Wenn, wie hier, auch das aus unterschiedlicher politischer Überzeugung resultierende Mißtrauen des Dienstherrn in gedeihliche Zusammenarbeit mit einem Beamten das konstituierende Element des zu regelnden Lebenssachverhalts bildet, dann muß die politische Überzeugung notwendig eine entscheidende Rolle spielen (vgl. dazu BVerfGE 6, 389 [422 ff.]).
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References: § 54

§ 54
 § 196
 § 54
 Art. 75
 Art. 125
 § 54
 § 54
 Art. 33
 § 29
 § 44
 Art. 75
 § 54
 § 28
 § 29
 § 51
 § 42
 § 81
 § 49
 § 54
 § 46
 § 76
 § 49
 § 74
 § 54
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 3
 § 54