Source: http://docplayer.pl/160860-Analizy-raporty-ekspertyzy-nr-4-2009-prawa-cudzoziemcow-w-postepowaniu-przed-organami-administracji-publicznej-katarzyna-wencel.html
Timestamp: 2018-01-19 08:18:43+00:00

Document:
ANALIZY RAPORTY EKSPERTYZY. Nr 4/2009 PRAWA CUDZOZIEMCÓW W POSTĘPOWANIU PRZED ORGANAMI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ. Katarzyna Wencel - PDF
Download "ANALIZY RAPORTY EKSPERTYZY. Nr 4/2009 PRAWA CUDZOZIEMCÓW W POSTĘPOWANIU PRZED ORGANAMI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ. Katarzyna Wencel"
1 Nr 4/2009 ANALIZY RAPORTY EKSPERTYZY Katarzyna Wencel PRAWA CUDZOZIEMCÓW W POSTĘPOWANIU PRZED ORGANAMI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
2 2 Trzeba pamiętać, Ŝe urzędnik, dysponujący znacznie większą wiedzą niŝ obywatel, który do urzędu przychodzi załatwić sprawę, ma skłonność do wykorzystywania tej przewagi i to nie zawsze w interesie obywatela. Obywatel, który przychodzi do urzędu, powinien być dobrze poinformowany o swoich prawach i dlatego myślę, Ŝe proces edukacji obywatelskiej jest jednym z waŝniejszych zadań, jakie stoją przed nami (...) prof. Andrzej Zoll, były Rzecznik Praw Obywatelskich 1. Wstęp Co roku przybywa do Polski kilkadziesiąt tysięcy cudzoziemców 1, około 8-10 tysięcy z nich składa wniosek o status uchodźcy, około 4 tysiące wniosek o osiedlenie się, ponad 10 tysiącom wojewodowie wydają wizy 2. MoŜna załoŝyć, Ŝe większość tych osób podczas swojego pobytu w Polsce, krótszego lub dłuŝszego, przynajmniej raz ma kontakt z polskimi urzędami, które rozstrzygają o ich najwaŝniejszych sprawach Ŝyciowych, tj. legalizacji pobytu, kwestiach mieszkaniowych, zatrudnieniu, korzystaniu z pomocy społecznej etc. Z mojego kilkuletniego doświadczenia pracy z cudzoziemcami wynika, Ŝe załatwianie spraw urzędowych i, co się z tym wiąŝe, kontakty z urzędnikami, naleŝą do najbardziej frustrujących rzeczy, z którymi cudzoziemcy muszą sobie poradzić po przyjeździe do Polski. I nie chodzi wyłącznie o fakt otrzymania negatywnej decyzji, czy konieczności dokonywania określonych czynności w toku załatwiania sprawy. Cudzoziemcy sygnalizują, Ŝe nieraz ich prawa nie są respektowane przez pracowników organów administracji publicznej, Ŝe są traktowani jak obywatele drugiej kategorii, ale nie mają odwagi, aby zareagować i nie wiedzą jak. Nie ma wątpliwości, Ŝe w postępowaniu przed urzędami cudzoziemcy posiadają określone prawa, które w duŝej mierze pokrywają się z prawami przysługującymi obywatelom polskim. Jednak z uwagi na brak świadomości tego faktu, jak równieŝ nieznajomość czy bardzo słabą znajomość języka polskiego oraz ogólną niepewność cudzoziemców co do swojej pozycji w polskim społeczeństwie, nie domagają się oni poszanowania swoich praw, akceptując niewłaściwe zachowania urzędników i przyjmując, Ŝe tak musi być. Niniejsze opracowanie ma na celu zebranie i usystematyzowanie wiedzy na temat praw przysługujących cudzoziemcom w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Kierowane jest do osób pracujących z cudzoziemcami, pracowników socjalnych, pracowników organizacji pozarządowych, którzy z jednej strony mogą poszerzać wiedzę cudzoziemców na temat przysługujących im praw, z drugiej pomagać w ich egzekwowaniu. Artykuł adresowany jest takŝe do urzędników, mających w swojej pracy kontakt z cudzoziemcami, szczególnie pracowników wydziałów spraw cudzoziemców w urzędach wojewódzkich, urzędów rozstrzygających kwestie udzielania cudzoziemcom ochrony między- 1 W 2007 roku były to osoby dane Głównego Urzędu Statystycznego, Rocznik Statystyczny RP za 2007 rok, 2 Dane Urzędu do Spraw Cudzoziemców,
3 3 narodowej (Urząd do Spraw Cudzoziemców, Rada do Spraw Uchodźców), ale równieŝ pracowników urzędów pracy, ośrodków pomocy społecznej, urzędów miast czy gmin. Artykuł moŝe być takŝe pomocny samym cudzoziemcom, którzy dzięki zdobytej wiedzy będą czuli się pewniej w kontaktach z polską administracją, i w razie potrzeby będą domagać się respektowania swoich praw. Zanim przejdę do omówienia poszczególnych praw, warto podkreślić, Ŝe kaŝdy człowiek Polak czy obcokrajowiec ma prawo do poszanowania swojej godności. Ta podstawowa zasada, fundament wszystkich systemów ochrony praw człowieka, zapisana została w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 3 i stanowi, Ŝe przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (art. 30). Oznacza to, Ŝe cudzoziemcy powinni być traktowani w urzędach z naleŝytym szacunkiem, godnością i zrozumieniem, niezaleŝnie od sprawy, z jaką się zgłaszają, i wyniku postępowania. Z prawa do godności, a takŝe prawa do prywatności, wypływa, nie wyraŝony co prawda wprost w przepisach, ale jakŝe istotny, postulat poszanowania róŝnic kulturowych. Polscy urzędnicy w toku postępowania nie mogą zapominać, Ŝe petent cudzoziemiec pochodzi z odmiennej kultury, innego kraju, w którym być moŝe załatwianie sprawy w urzędzie wygląda zupełnie inaczej. Brak świadomości takich róŝnic moŝe prowadzić do niepoŝądanych sytuacji, poczynając od nieporozumień, konfliktów i napięć, poprzez naruszanie w pojęciu cudzoziemca jego godności i honoru, na wydawaniu rozstrzygnięć nieuwzględniających słusznego interesu strony kończąc. Ponadto Konstytucja wprowadza nakaz równego traktowania, który ma szczególne znaczenie w przypadku nie-obywateli polskich. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa, władze publiczne mają obowiązek równego traktowania i nikt nie moŝe być dyskryminowany w Ŝyciu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Oczywiście w przypadku cudzoziemców mogą istnieć pewne ograniczenia, jednak muszą one być uregulowane aktem prawnym rangi ustawowej 4. Na uwzględnienie w tym miejscu zasługują takŝe trzy ogólne zasady postępowania przed urzędami. Kodeks postępowania administracyjnego 5, który jest podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie proceduralne odnośnie załatwiania spraw przez organy administracyjne, w rozdziale 2 Zasady ogólne wprowadza m.in. zasadę praworządności, uwzględniania słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania do państwa. Pierwsza z tych zasad, wyraŝona w art. 6 kpa, stanowi, Ŝe organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, Ŝe kaŝde działanie, kaŝda czynność, jaką podejmują urzędnicy, musi mieć swoją podstawę w regulacjach prawnych. W praktyce sprowadza się to na przykład do tego, 3 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm. 4 Więcej na temat dyskryminacji cudzoziemców moŝna przeczytać w raporcie: W. Klaus, K. Wencel, Dyskryminacja cudzoziemców w Polsce. Diagnoza sytuacji, Analizy Raporty Ekspertyzy Stowarzyszenia Interwencji Prawnej 2008, nr 7 dostępnym na 5 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz ze zm., zwany dalej kpa.
4 4 Ŝe przy składaniu wniosku o pobyt stały urzędnik nie moŝe Ŝądać od cudzoziemca przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów, które nie są wymienione w danym akcie prawnym (najczęściej akcie wykonawczym do ustawy rozporządzeniu). Przekroczeniem uprawnień i naruszeniem ww. zasady będzie równieŝ próba uzyskania od cudzoziemca informacji, niemających Ŝadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Art. 6 kpa jest powtórzeniem zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji). Druga ze wspomnianych zasad została wyraŝona w następujący sposób: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straŝy praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Jest to ogólna zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie, które wynikają z omawianej zasady, odnoszą się do tzw. decyzji uznaniowych. NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe uprawnienie organu do wydawania takich decyzji nie zwalnia go z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym. Właśnie art. 7 kpa wyznacza granice uznania administracyjnego organ podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Powinien takŝe wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy 6. Zgodnie z ostatnią z wyŝej wymienionych zasad organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Zasada ta uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu (...). MoŜna w niej pomieścić szeroki katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, a w pewnym zakresie takŝe pogłębianiu ich świadomości i kultury prawnej, słuŝy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1744/05, niepubl.), uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie naleŝytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału w kaŝdym stadium postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu Prawo do informacji Jednym z podstawowych praw przysługujących cudzoziemcom w kontaktach z organami administracyjnymi jest prawo do informacji. Jest ono rozumiane bardzo szeroko, gdyŝ zawiera w sobie zarówno leŝący po stronie organów obowiązek informowania stron o przebiegu postępowania, umoŝliwienia im 6 M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II (komentarz do art. 7). 7 G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art , LEX, 2007, wyd. II (komentarz do art. 8).
5 5 zapoznania się z aktami sprawy, informowania o przysługujących środkach odwoławczych od decyzji i postanowień wydawanych w toku postępowania, jak równieŝ zapewnienia dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do naleŝytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym przepisie ukryte są de facto dwie zasady. Pierwsza prawo do informacji, czy teŝ leŝący po stronie administracji obowiązek informowania stron. Druga, w moim odczuciu jeszcze waŝniejsza zasada związania organów administracji obowiązkiem czuwania, aby strony nie poniosły Ŝadnej szkody z powodu nieznajomości prawa i procedur. Jest to zatem coś więcej niŝ zwykły obowiązek informowania, bowiem urzędnicy powinni tak informować, wyjaśniać, udzielać wskazówek, by strona miała odpowiednią wiedzę na temat swojej sytuacji prawnej i dzięki temu nie poniosła uszczerbku. Ma to szczególne znaczenie w przypadku cudzoziemców, którzy w duŝej mierze są nieporadni, niezaznajomieni z przepisami prawa, często nie mający dostępu do profesjonalnej pomocy tłumacza czy prawnika. Urzędnicy powinni być tego świadomi i korzystając ze swojej wiedzy oraz doświadczenia są w obowiązku udzielać cudzoziemcom pełnej, rzetelnej i znajdującej oparcie w przepisach prawnych informacji, w sposób dostosowany do moŝliwości percepcji tej grupy odbiorców i w miarę moŝliwości w języku dla nich zrozumiałym 8. Niejako pochodną wyŝej wymienionej zasady jest obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia cudzoziemcowi czynnego udziału w kaŝdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umoŝliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych Ŝądań (art. 10 kpa). W praktyce oznacza to, Ŝe cudzoziemiec w kaŝdym momencie procedury ma prawo zgłosić się do organu z Ŝądaniem przeprowadzenia przesłuchania (np. w przypadku osób starających się o status uchodźcy), przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, opinii, złoŝenia oświadczenia ustnego bądź pisemnego. Urzędnik nie moŝe natomiast odmówić przyjęcia takiego wniosku czy oświadczenia tylko dlatego, Ŝe wydaje mu się nieistotny dla sprawy. Następnie, zgodnie z dyspozycją art. 11 kpa urzędnicy powinni wyjaśniać cudzoziemcom, jakimi przesłankami kierują się przy załatwianiu ich spraw, aby w miarę moŝliwości przy wykonywaniu decyzji uniknąć stosowania środków przymusu. Cudzoziemiec ma takŝe prawo dostępu do swoich akt, robienia notatek, kserokopii, odpisów, jak równieŝ prawo Ŝądania uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy, co musi uzasadnić waŝnym interesem (art. 73 kpa). Jest to waŝne uprawnienie z praktycznego punktu widzenia, bowiem pozwala cudzoziemcowi na kaŝdym etapie procedury zapoznać się z aktami swojej sprawy, np. na spokojnie przeczy- 8 Przepis ten dotyczy szczególnie urzędów, które na co dzień pracują z cudzoziemcami, np. Urzędu ds. Cudzoziemców czy odpowiednich wydziałów w urzędach wojewódzkich.
6 6 tać wcześniej wydane rozstrzygnięcia, sporządzone z przesłuchań protokoły czy złoŝone oświadczenia. Odmowa umoŝliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów musi być pisemna, nastąpić w drodze postanowienia, na które słuŝy zaŝalenie (art kpa). Jedynym ograniczeniem prawa wynikającego z art. 73 kpa jest objęcie akt sprawy tajemnicą państwową czy wyłączenie danych akt ze względu na waŝny interes państwowy (art kpa), co w praktyce zdarza się jednak stosunkowo rzadko. Warto w tym miejscu zaznaczyć, Ŝe niezaleŝnie od zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, prawo do informacji wyraŝone jest takŝe w ustawach szczegółowych regulujących kwestie dotyczące cudzoziemców. Na przykład w art. 10 ustawy o cudzoziemcach 9 moŝemy przeczytać, Ŝe organy prowadzące postępowania tzw. legalizacyjne (w sprawach o wydanie lub przedłu- Ŝenie wizy, udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich) oraz o wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mają obowiązek pouczyć cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciąŝących na nim obowiązkach. Z kolei w art. 50 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony 10 istnieje przepis, zgodnie z którym organ wydający decyzję w postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy ma obowiązek poinformować cudzoziemca na piśmie, w języku dla niego zrozumiałym, o wyniku tego postępowania oraz trybie i terminie wniesienia środków zaskarŝenia. Na zakończenie warto jeszcze wspomnieć o kwestii dostępu do informacji publicznej, uregulowanej ustawą z 2001 roku o dostępie do informacji publicznej 11. Zgodnie z ustawą, informacją publiczną jest kaŝda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a prawo dostępu do takiej informacji przysługuje kaŝdemu (z pewnymi jednak ograniczeniami wynikającymi z tajemnicy państwowej, ochrony informacji niejawnych, prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy). Ograniczenia te nie dotyczą jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Co waŝne, osoba, która wykonuje prawo do informacji publicznej, nie musi wykazywać swojego interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Informacja publiczna jest udostępniana w Biuletynie Informacji Publicznej, a jeŝeli nie została tam zamieszczona, moŝe być udostępniona na wniosek. Jeśli jednak istnieje moŝliwość niezwłocznego udostępnienia informacji, powinna być ona przekazana osobie zainteresowanej w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Być moŝe cudzoziemcy z uprawnienia dostępu do informacji publicznej zbyt często nie korzystają, jednak warto mieć świadomość takiej moŝliwości. Informacja taka dotyczyć moŝe bowiem np. zagadnień funkcjonowania urzędu, obowiązujących w nim wewnętrznych procedur. 9 Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz ze zm. 10 Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz ze zm. 11 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz ze zm.
7 7 3. Prawo do komunikowania się w zrozumiałym języku Cudzoziemiec, załatwiając sprawę w polskim urzędzie, moŝe napotykać na problemy komunikacyjne z uwagi na nieznajomość albo bardzo słabą znajomość języka polskiego, szczególnie w początkowym okresie swojego pobytu w Polsce. Opisane wyŝej prawo do informacji jest nierozerwalnie związane z prawem cudzoziemca do zrozumienia przekazywanej mu informacji. CóŜ bowiem z najlepiej wytłumaczonej kwestii, jeŝeli cudzoziemiec nie rozumie, co się do niego mówi. Co prawda zgodnie z Konstytucją językiem urzędowym jest język polski (art. 27), jednak oczywiste jest, Ŝe cudzoziemiec musi mieć prawo komunikowania się z urzędnikami i załatwiania spraw w języku, który zna i rozumie (szczególnie w postępowaniach o legalizację jego pobytu na terytorium Polski). Rozwinięciem wyŝej wspomnianego przepisu konstytucyjnego są przepisy ustawy o języku polskim 12, w której jest wyraźnie zapisane, Ŝe język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne, terenowych organów administracji publicznej, instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych etc. I zarówno Konstytucja, jak i ustawa stanowi, Ŝe przepisy te nie naruszają praw mniejszości narodowych (ustawa idzie dalej mówiąc o mniejszościach etnicznych oraz społecznościach posługujących się językiem regionalnym w rozumieniu ustawy o mniejszościach narodowych 13, jak równieŝ uregulowań w zakresie kościołów, związków wyznaniowych itp.). Jakie znaczenie w praktyce mogą mieć kwestie językowe? Miał okazję wypowiedzieć się na ten temat m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skargi na odmowę przywrócenia uchybionego terminu 14. NSA uznał, iŝ przywrócenia terminu nie uzasadnia nieznajomość języka polskiego, która uniemoŝliwiła stronie dokonania stosownej czynności we wskazanym terminie. Analizując polskie przepisy prawne, dochodzi się do wniosku, Ŝe w zasadzie brak ogólnego przepisu wprost mówiącego o prawie cudzoziemca do komunikowania się w zrozumiałym języku, czy teŝ prawie do bezpłatnego tłumacza. Przepisy takie rozsiane są po róŝnych aktach prawnych, które odnoszą się pośrednio lub bezpośrednio do cudzoziemców. Wydaje się jednak, Ŝe z ogólnych zasad wyraŝonych w art. 9 czy 10 kpa moŝna wywieść takie prawo skoro obywatel ma prawo do informacji i czynnego udziału w postępowaniu, komunikat wysyłany przez urzędnika do cudzoziemca musi być zrozumiały dla obu stron. Jeśli chodzi o inne przepisy prawne bezpośrednio odnoszące się do kwestii językowych, moŝna wskazać art. 10 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym urzędy prowadzące określone rodzaje spraw mają obowiązek pouczyć cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciąŝących na nim obowiązkach. Z kolei art. 11 w ustępie 1 stanowi, iŝ wnioski w sprawach uregulowanych w ustawie sporządza się w języku polskim. 12 Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim, Dz. U. z 1999 r., Nr 90, poz. 999 ze zm. 13 Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych, Dz. U. z 2005 r., Nr 17, poz. 141 ze zm. 14 Wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 165/01 niepubl., podaję za: J. Chlebny (red.), Cudzoziemcy. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis, Warszawa 2007, str. 132.
8 8 Zgodnie z ustępem 2 wniosek o wydanie wizy przez konsula moŝe być sporządzony w języku obcym, wskazanym przez konsula. Istotny jest ustęp 3, który mówi, Ŝe dokumenty sporządzone w języku obcym, słuŝące za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, powinny być składane wraz z ich tłumaczeniem na język polski, dokonanym przez tłumacza przysięgłego. Oznacza to, Ŝe przetłumaczenie dokumentów dowodów w sprawie leŝy w gestii cudzoziemca: to on, a nie urząd powinien zapewnić tłumaczenie tych materiałów u tłumacza przysięgłego. Ponadto w takich sprawach jak np. umieszczenie cudzoziemca w strzeŝonym ośrodku lub zastosowaniu wobec niego aresztu w celu wydalenia, o prawach przysługujących mu w postępowaniu przed sądem cudzoziemiec powinien być powiadomiony i pouczony w języku dla niego zrozumiałym (art. 105 ustawy). To samo tyczy się sytuacji, kiedy cudzoziemca przyjmuje się do strzeŝonego ośrodka musi on być pouczony o przysługujących mu prawach i obowiązkach, regulaminie aresztu etc. w zrozumiałym dla niego języku. Z innych regulacji warto wymienić art. 11 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, zgodnie z którym tłumaczenie na język polski dokumentów sporządzonych w języku obcym, dopuszczonych jako dowód w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy lub azylu, zapewnia, w razie potrzeby, organ, przed którym jest prowadzone postępowanie (ust. 1), odwrotnie niŝ to jest w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach (wspomniany wyŝej art. 11 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Podobnie jest w przypadku przesłuchania w trakcie procedury o nadanie statusu uchodźcy organ prowadzący postępowanie zapewnia podczas przesłuchania, w razie potrzeby, bezpłatną pomoc tłumacza władającego językiem zrozumiałym dla wnioskodawcy (art. 43 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP). TakŜe decyzja, wynik postępowania, informacje o trybie i terminie wniesienia środków zaskarŝenia powinny być zakomunikowane cudzoziemcowi w języku dla niego zrozumiałym i na piśmie (art. 50 ustawy). Na zakończenie warto jeszcze wspomnieć o przepisie art. 20 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego 15, zgodnie z którym jeŝeli osoba obowiązana do zgłoszenia urodzenia lub zgonu nie moŝe porozumieć się z kierownikiem urzędu stanu cywilnego ani ustnie, ani na piśmie ze względu na swoją ułomność fizyczną lub nieznajomość języka polskiego, kierownik urzędu stanu cywilnego wzywa biegłego lub tłumacza. Jak widać i w tego rodzaju postępowaniach cięŝar zapewnienia dobrej komunikacji został przerzucony na organ administracji publicznej. 4. Prawo do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a jednocześnie podstawowych i niezwykle waŝnych z punktu widzenia cudzoziemca, jest, aby dana sprawa w urzędzie została załatwiona szybko i sprawnie. W praktyce okazuje się, Ŝe to prawo jest jednym z najczęściej naruszanych przez 15 Ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz ze zm.
9 9 organy administracji publicznej. Urzędy bowiem bardzo często nie dotrzymują terminów, jakie przewiduje kodeks postępowania administracyjnego, a nieraz nie informują strony o przedłuŝającym się postępowaniu, przyczynach zwłoki i nie wyznaczają nowego terminu załatwienia sprawy. Poza tym, w sytuacji, kiedy na załatwienie danej sprawy przewidziany jest ustawowo na przykład termin 6- miesięczny 16, bardzo rzadko się zdarza, aby sprawa została załatwiona przed upływem terminu. Mimo Ŝe decyzja powinna zostać wydana w terminie do 6 miesięcy, co oznacza, Ŝe moŝe być wydana wcześniej, urzędnicy mają tendencję do wydawania decyzji dosłownie w ostatnim momencie, o ile procedura nie zostaje przeciągnięta o kolejnych kilka miesięcy 17. Zgodnie z ogólną zasadą wyraŝoną w art kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się moŝliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Paragraf 2 stanowi natomiast, Ŝe sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jako komentarz do tego przepisu warto zacytować E. Iserzona: Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, naleŝy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. KaŜdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. PoniewaŜ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. I nie tylko oddala. Nieraz udaremnia realizację nakazu prawa. JakŜe często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, Ŝe trafne w zasadzie załatwienie sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podwaŝa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu 18. Kodeks postępowania administracyjnego bardzo precyzyjnie określa terminy, w jakich powinna zostać załatwiona sprawa. I tak zgodnie z art kpa organy mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z Ŝądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź moŝliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, powinny być rozpatrzone niezwłocznie. Następnie, jeŝeli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca (termin liczy się od daty otrzymania przez organ wniosku, pisma, czy Ŝądania wszczynającego procedurę). Natomiast jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana, organ ma na jej załatwienie 2 miesiące. W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. NaleŜy zaznaczyć, Ŝe do tego czasu nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z 16 Taki termin jest przewidziany na wydanie decyzji w procedurze o nadanie statusu uchodźcy art. 35 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. 17 Informacje w oparciu o sprawy, w których Stowarzyszenie udziela pomocy prawnej cudzoziemcom. 18 G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, (komentarz do art. 12).
10 10 winy strony albo z przyczyn niezaleŝnych od organu. Oczywiście moŝe się zdarzyć, Ŝe organ nie dotrzyma terminu z róŝnych względów, jednak o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie (nawet jeśli ma to miejsce w przyczyn niezaleŝnych od organu), powinien zawiadomić stronę, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 kpa) 19. Warto wiedzieć, Ŝe jeŝeli urzędnik z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku poinformowania strony o zaistniałej sytuacji, czy teŝ nie załatwił sprawy w nowym, dodatkowym wyznaczonym terminie, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej (albo innej odpowiedzialności przewidzianej przepisami prawa) (art. 38 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego reguluje takŝe kwestię wydawania zaświadczeń. I tak zgodnie z art kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie na Ŝądanie osoby ubiegającej się o nie. Wydaje się je, jeśli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie takie powinno zostać wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niŝ w terminie 7 dni. JeŜeli organ odmawia wydania zaświadczenia, powinno zostać wydane stosowne postanowienie, na które słuŝy zaŝalenie (art. 219 kpa). Niektóre akty prawne mogą zawierać inne postanowienia dotyczące terminu załatwienia danej sprawy. Dotyczy to na przykład ustawy o cudzoziemcach, która w art. 71c stanowi, iŝ załatwienie sprawy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE powinno zakończyć się nie później niŝ w ciągu 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Paragraf drugi tego artykułu odsyła natomiast do postanowień ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku niezałatwienia sprawy w tych terminach. Oznacza to, Ŝe w sytuacji niedotrzymania terminów zastosowanie znajdują art kpa. 5. Prawo pomocy Na potrzeby niniejszego opracowania prawem pomocy nazywam wszelkie środki, które mogą ułatwić, czy pomóc cudzoziemcowi w załatwieniu sprawy w urzędzie. Prawo to obejmuje więc zarówno moŝliwość działania przez pełnomocnika, korzystania z pomocy organizacji społecznych, jak i zwolnienia z opłat. Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego strona moŝe działać przez pełnomocnika, chyba Ŝe charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32). Pełnomocnikiem moŝe być kaŝda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, czyli nie musi to być profesjonalny prawnik. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej moŝe nie Ŝądać pełnomocnictwa, 19 O tym, jakie kroki prawne moŝe podjąć cudzoziemiec w przypadku niewywiązywania się przez organ administracji publicznej z ww. obowiązków, w rozdziale 8 Prawo do składania skarg.
11 11 jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliŝszej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upowaŝnienia do występowania w imieniu strony (art i 3 kpa). Ustanowienie pełnomocnikiem zaufanej osoby moŝe być niezwykle pomocne, szczególnie jeśli cudzoziemiec nie orientuje się za dobrze w sprawach urzędowych, nie moŝe zbyt często przemieszczać się do urzędu, czy teŝ nie włada językiem polskim. Warto, aby pełnomocnikiem była zaufana osoba, co do której obcokrajowiec ma pewność, Ŝe nie przegapi terminów i dobrze zajmie się powierzoną jej sprawą. Nierzetelne działanie pełnomocnika moŝe bowiem skutkować negatywnymi konsekwencjami, które to cudzoziemiec będzie musiał ponieść. Na przykład w przypadku nie wniesienia przez pełnomocnika w terminie odwołania od negatywnej decyzji, cudzoziemiec nie moŝe zaskarŝyć rozstrzygnięcia, z którym się nie zgadza i dalsza droga prawna zostaje przed nim zamknięta. JeŜeli jest to decyzja o wydaleniu z Polski, skutki niedopatrzenia terminu mogą być dla cudzoziemca tragiczne. Ponadto, cudzoziemiec ma prawo korzystania z pomocy organizacji społecznych. Na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego pomoc ta moŝe polegać na wystąpieniu przez organizację z Ŝądaniem wszczęcia postępowania, czy teŝ dopuszczenia jej udziału w postępowaniu, które toczy się w sprawie cudzoziemca. śądanie takie musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji i musi przemawiać za tym interes społeczny (art. 31 kpa). Organizacjami przyłączającymi się do postępowań są najczęściej organizacje pozarządowe działające na rzecz cudzoziemców, udzielające im pomocy prawnej, społecznej czy integracyjnej. Ponadto cudzoziemiec umieszczony w strzeŝonym ośrodku lub areszcie w celu wydalenia ma pełne prawo kontaktowania się z organizacjami pozarządowymi lub międzynarodowymi zajmującymi się udzielaniem takiej pomocy cudzoziemcom (art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Cudzoziemcy starający się o status uchodźcy mają takŝe prawo do kontaktu z przedstawicielem Urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców (UNHCR) oraz z organizacjami, do których zadań statutowych naleŝą sprawy uchodźców (art. 39 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP). To samo tyczy się cudzoziemców umieszczonych w strzeŝonych ośrodkach i aresztach (art. 89 a ust. 1 ustawy). W odniesieniu do cudzoziemców starających się o status uchodźcy warto jeszcze nadmienić, iŝ juŝ na etapie składania wniosku cudzoziemiec otrzymuje informację o organizacjach, do których zadań statutowych naleŝą sprawy uchodźców (art. 29 ust. 1 pkt 6 lit. d ustawy). Jeśli chodzi o opłaty, jakie strona zobowiązana jest wnieść w związku z załatwianą sprawą (np. wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zgody na osiedlenie się), istnieje moŝliwość zwolnienia z ich ponoszenia. Odbywa się to na zasadach ogólnych, tj. na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 267 stanowi, iŝ w razie niewątpliwej niemoŝności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i naleŝności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej moŝe ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i naleŝności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Wydaje się, Ŝe nic nie stoi na przeszkodzie, aby cudzoziemiec, który nie moŝe
12 12 ponieść wysokich opłat postępowania z powodu niewystarczających zasobów finansowych, nie mógł skorzystać z tej moŝliwości. Na zakończenie warto jeszcze wspomnieć o Dyrektywie Rady 2005/85/WE określającej minimalne standardy postępowania w sprawach nadania i pozbawienia statusu uchodźcy, tzw. dyrektywy proceduralnej 20. Dyrektywa ta w art. 15 nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zagwarantowania osobom starającym się o status uchodźcy prawa do pomocy i reprezentacji prawnej. Dyrektywa reguluje takŝe inne kwestie odnoszące się do postępowania przed urzędami w sprawach o nadanie statusu uchodźcy, jednak omówienie tych zagadnień przekracza ramy niniejszego opracowania. 6. Prawo do ochrony danych osobowych Tak samo jak polski obywatel, tak i cudzoziemiec ma prawo do ochrony swoich danych osobowych. Ogólną zasadę ochrony danych osobowych wprowadza Konstytucja RP, stanowiąc, Ŝe obowiązek ujawniania swoich danych moŝe być ustanowiony jedynie ustawą (tak jest np. w przypadku postępowań uchodźczych cudzoziemiec starający się o status uchodźcy musi podać szczegółowe informacje dotyczące jego osoby, co jest zgodne z prawem). Władza publiczna nie moŝe pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, o ile nie jest to niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Z pewnymi ograniczeniami, kaŝdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych oraz ma pełne prawo do sprostowania, czy usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób niezgodny z ustawą. Aktem prawnym regulującym zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji jest ustawa o ochronie danych osobowych 21. Ustawa oprócz zasad postępowania przy przetwarzaniu danych, określa takŝe prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z ustawą, danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub moŝliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (art. 6 ust. 1). W kontekście cudzoziemców, często osób o innej rasie, pochodzeniu etnicznym, przekonaniach religijnych, waŝny jest przepis art. 27 dotyczący tzw. danych wraŝliwych. Zgodnie z ogólną zasadą zabrania się przetwarzania danych ujawniających m.in. wyŝej wymienione informacje, jednak ustawa przewiduje szereg wyjątków. Najczęściej osoba po prostu wyraŝa zgodę na przetwarzanie lub przepis innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dane dotyczą, i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. KaŜdy ma prawo kontroli przetwarzania swoich danych, np. uzyskania informacji o celu, zakresie i sposobie przetwarzania danych zawartych w takim zbiorze i udostępniania danych, a w szczególności informacji o odbiorcach lub kategoriach odbiorców, którym dane te są udostępniane, Ŝądania uzupełnienia, uaktualnienia, sprostowania danych osobowych, czasowego lub stałego wstrzymania ich przetwarzania lub ich 20 Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, Dz. U. UE L 326/13 z 13 grudnia 2005 r. Przepis ten powinien zostać implementowany w państwach członkowskich do dnia 1 grudnia 2008 r. Władze polskie nie wypełniły tego obowiązku, a prace nad wdroŝeniem tego uprawnienia toczą się niezwykle powoli (stan na kwiecień 2009 r.) 21 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.
13 13 usunięcia, jeŝeli są one niekompletne, nieaktualne, nieprawdziwe lub zostały zebrane z naruszeniem ustawy albo są juŝ zbędne do realizacji celu, dla którego zostały zebrane. Z perspektywy obcokrajowców istotny jest takŝe rozdział 7 ustawy Przekazywanie danych osobowych do państwa trzeciego. Warto wiedzieć, Ŝe przekazanie danych osobowych do państwa trzeciego moŝe nastąpić, jeŝeli państwo docelowe daje gwarancje ochrony danych osobowych na swoim terytorium przynajmniej takie, jakie obowiązują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak gwarancja ta nie jest stuprocentowa, bowiem przepisu powyŝszego nie stosuje się, jeśli przesłanie danych wynika z obowiązku nałoŝonego przepisami prawa lub postanowieniami ratyfikowanej umowy międzynarodowej bądź teŝ zgody udzielił Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, pod warunkiem, Ŝe administrator danych zapewni odpowiednie zabezpieczenia w zakresie ochrony prywatności oraz praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Warto jeszcze wspomnieć w tym miejscu o gwarancji przewidzianej dla osób starających się w Polsce o status uchodźcy. Zgodnie z dyspozycją art. 9 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP dane cudzoziemca, na podstawie których moŝna ustalić, iŝ jest on w toku procedury lub teŝ postępowanie zakończyło się i jaką decyzją, nie mogą być udostępniane władzom oraz instytucjom publicznym kraju jego pochodzenia. Jest to bardzo waŝna ochrona danych cudzoziemca, który moŝe słusznie obawiać się przekazania tych informacji władzom kraju, z którego uciekł przed prześladowaniami. 7. Prawo do prywatności Prawo do ochrony danych osobowych jest bezpośrednio związane z prawem do prywatności jednym z fundamentalnych praw obywatelskich. Prawo to jest rozumiane jako zakaz wkraczania władzy publicznej w sferę Ŝycia prywatnego i rodzinnego obywatela, jako wolność od ingerencji państwa. Prawo to moŝe być oczywiście ograniczone, jednak pod pewnymi warunkami, ściśle określonymi przepisami prawnymi. Prawo do prywatności jest pojęciem bardzo ogólnym, rozumiane jest dosyć szeroko i trudno wprost wskazać działania i zachowania, które mogą stanowić jego naruszenie. Niewątpliwe pod tym pojęciem kryje się prawo do poszanowania Ŝycia rodzinnego, wolność seksualna, wolność światopoglądu, nienaruszalność mieszkania, tajemnica korespondencji, z prawem do prywatności związana jest tak- Ŝe kwestia ochrony danych osobowych 22. Art. 31 Konstytucji RP wyraŝa ogólną zasadę poszanowania wolności człowieka, w art. 47 przyznane zostało kaŝdemu prawo do ochrony prawnej Ŝycia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim Ŝyciu osobistym. W art. 51 ust. 1, wspomnianym wcześniej w kontekście ochrony danych osobowych, Konstytucja zakazuje władzy publicznej pozyskiwania, gromadzenia, czy udostępniania innych informacji o obywatelach niŝ jest to nie- 22 E. Łętowska, Prawo do prywatności w Europie,
14 14 zbędne. Jest to wyraźny zakaz ingerencji państwa w sferę prywatną swoich obywateli. W art. 53 ust. 7 z kolei wprowadzono zakaz zmuszania kogokolwiek przez organy władzy publicznej do ujawniania swojego światopoglądu, przekonań religijnych czy wyznania. Prawo do prywatności chronione jest praktycznie we wszystkich systemach prawnych, równieŝ w ramach organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem. Począwszy od art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych Organizacji Narodów Zjednoczonych 23, przez art. 7 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej 24, do najbardziej znanego art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka Rady Europy 25. Zgodnie z tym ostatnim kaŝdy ma prawo do poszanowania swojego Ŝycia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Zatem, aby uznać, iŝ ingerencja władzy jest dopuszczalna, spełnione muszą zostać łącznie trzy przesłanki: ingerencja powinna mieć swoje oparcie w ustawie, dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w celu ochrony dóbr wyŝej wymienionych i musi być ona konieczna w demokratycznym społeczeństwie ze względu na ochronę tych dóbr. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie wypowiadał się w przedmiocie skarg na naruszenie art. 8 Konwencji. Z punktu widzenia cudzoziemców starających się w Polsce o status uchodźcy interesujące mogą być orzeczenia Trybunału w sprawach wydalenia cudzoziemca z kraju, w którym stara się o ochronę. W niektórych sprawach wydalenie z kraju, w którym mieszkają członkowie jego najbliŝszej rodziny, uznane zostało za naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji gwarantującego prawo do poszanowania Ŝycia rodzinnego 26. W innych wyrokach Trybunał uznał, iŝ środki wprowadzone przez państwo, mające na celu uniemoŝliwienie członkom rodziny zamieszkiwanie razem stanowiły ingerencję w prawo gwarantowane przez Konwencję 27. Sądy polskie równieŝ mogą pochwalić się ciekawymi orzeczeniami w sprawach naruszenia prawa do prywatności w stosunku do cudzoziemca. Jednym z nich jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2005 roku 28, w uzasadnieniu którego sąd odnosi się do art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który to stanowi, Ŝe do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, Ŝe w sprawach o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stosuje się przepisy kpa, czyli równieŝ wyra- 23 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ, otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 roku, Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej 2007/C 303/01, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z r. 25 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm 26 Np. orzeczenie ETPC z 8 czerwca 2006 r., Lupsa v. Rumunia, skarga nr 10337/04, orzeczenie ETPC z 20 czerwca 2002 r., Al-Nashif v. Bułgaria, skarga nr 50963/ Mowa o orzeczeniu ETPC z 31 stycznia 2006 r., Sezen v. Holandia, skarga nr 50252/ Wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2005 roku., V Sa/Wa 1473/05, niepubl., podaję za J. Chlebny (red.), Cudzoziemcy..., str. 34.
15 15 Ŝoną w art. 7 zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Okazało się, Ŝe w sprawie, w której wniesiono skargę do WSA kwestia słusznego interesu skarŝącej i jej małoletniego syna obywatela polskiego w ogóle nie została wzięta pod uwagę. Co oznaczają te wszystkie przepisy dla cudzoziemca załatwiającego sprawę w polskim urzędzie? Przede wszystkim urzędnik nie ma prawa naruszać szeroko pojętej sfery prywatności, ponad to, co jest niezbędne do załatwienia danej sprawy, a kaŝda czynność powinna być podejmowana w granicach prawa. Na przykład przy wymianie prawa jazdy urzędnik nie ma prawa dopytywać, jak układa się poŝycie małŝeńskie cudzoziemca, który wziął ślub z obywatelką polską. Natomiast takie informacje mogą być jak najbardziej wymagane w postępowaniu o wydanie przez wojewodę zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, tj. zawarcia małŝeństwa z obywatelem polskim 29. Jednak i tutaj muszą być zachowane pewne standardy i poszanowanie sfery prywatności i intymności małŝonków. W czasie tzw. wywiadu urzędnik nie moŝe sugerować odpowiedzi, czy Ŝądać potwierdzenia, iŝ małŝeństwo cudzoziemca z Polką zostało zawarte z obejściem prawa. Podobnie kontrole w lokalu zajmowanym przez małŝonków nie mogą iść za daleko, powinny odbywać się z poszanowaniem prywatności danej rodziny Prawo do składania skarg KaŜdy cudzoziemiec ma prawo do składania petycji, wniosków i skarg na niewłaściwe postępowanie przedstawicieli administracji państwowej. Prawo to zagwarantowane jest wszystkim obywatelom przez Konstytucję RP w art. 63. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemiec moŝe składać skargi w swoim imieniu lub teŝ innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej, organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. W przedmiocie bardziej szczegółowych regulacji Konstytucja odsyła do ustawy art. 221 kodeksu postępowania administracyjnego. Co waŝne, przedmiotem skargi moŝe być w szczególności zaniedbanie lub nienaleŝyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarŝących, a takŝe przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jeszcze jeden środek dochodzenia swoich praw w przypadku bezczynności organu. Mowa tu o art. 37 kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie stronie słuŝy zaŝalenie do organu administracji publicznej wyŝszego stopnia, który uznając zaŝalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby takŝe podjęcie 29 Art. 11c, art. 55 ustawy o cudzoziemcach. 30 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2008 roku w sprawie trybu sprawdzania lokalu przez funkcjonariuszy StraŜy Granicznej, Dz. U. z 2008 r., Nr 236, poz
16 16 środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Istnieje takŝe moŝliwość złoŝenia skargi na działanie (lub bezczynność) konkretnego urzędnika, jeŝeli dopuścił się on naruszenia zasad postępowania administracyjnego. JeŜeli bowiem pracownik organu administracji publicznej z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązków przewidzianych prawem, podlega on odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (art. 38 kpa). NiezaleŜnie od uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego, cudzoziemiec moŝe skorzystać z innych środków przewidzianych prawem, np. złoŝenia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich 31. Cudzoziemiec moŝe takŝe, jako osoba podlegająca jurysdykcji RP, po spełnieniu określonych warunków, złoŝyć skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, czy instytucji w ramach innych organizacji międzynarodowych Prawo do dobrej administracji Na zakończenie warto jeszcze omówić zagadnienie prawa do dobrej administracji, które niejako obejmuje wszystkie wyŝej przedstawione prawa cudzoziemca w kontaktach z administracją publiczną. Potrzeba stworzenia pewnych wzorców, standardów i wytycznych dla organów państwowych zrodziła się w Unii Europejskiej na bazie bogatych doświadczeń Rady Europy. Państwa członkowskie zdecydowały, Ŝe prawo do dobrej administracji, jako jedno z fundamentalnych praw obywateli Unii, powinno znaleźć się w Karcie Praw Podstawowych UE przyjętej w Nicei w grudniu 2000 roku. W odpowiedzi na art. 41 Karty powstał Europejski Kodeks Dobrej Administracji, opracowany przez Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Södermanna. We wrześniu 2001 roku Parlament Europejski uchwalił Kodeks w formie rezolucji i zalecił jego stosowanie przez organy i instytucje UE 33. W świetle wyŝej wymienionego art. 41 Karty i postanowień Kodeksu prawo do dobrej administracji oznacza szereg zasad dobrej praktyki administracyjnej w ramach szeroko rozumianych kontaktów urzędników i administracji z obywatelem. Polski kodeks postępowania administracyjnego w pewnym zakresie równieŝ odwołuje się do prawa do dobrej administracji, chociaŝby poprzez zasady ogólne wyraŝone np. w art. 7, 8, czy 10. Europejski Kodeks idzie jednak znacznie dalej i ustanawia dość wysokie standardy, o które raczej trudno w polskich urzędach. Kodeks zawiera zasady, którymi powinni kierować się urzędnicy europejscy: zasadę praworządności (art. 4), niedyskryminowania (art. 5), współmierności (art.6), zakaz naduŝywania uprawnień (art. 7), zasadę bezstronności i niezaleŝności (art. 8), obiektywności (art. 9), uczciwości (art. 11), uprzejmości (art. 12), czy odpowiadania na pisma w języku obywatela (art. 14). Ta ostatnia jest szczególnie istotna z punktu widzenia cudzoziemca nie władającego w stopniu wystarczają- 31 Więcej na ten temat na stronie Rzecznika Praw Obywatelskich 32 Podstawowe informacje nt. składania skarg do ETPC i Komitetów ONZ znajdziesz m.in. na stronie poradnik.interwencjaprawna.pl. 33 L. Kieres, Pojęcie prawa do dobrej administracji w przepisach prawnych, Biuletyn Informacji Rady Europy 2003, nr 4.
17 17 cym językiem urzędowym danego kraju. W Polsce jak na razie taka ogólna zasada nie obowiązuje. Tak- Ŝe zasada uprzejmości, nie wyraŝona co prawda w polskich przepisach prawnych, ale tak oczywista, wydaje się być niezbyt chętnie stosowana przez naszych urzędników. W Europejskim Kodeksie zawarty został wymóg konsekwentnego działania i doradztwa (art. 10), potwierdzania odbioru pism i podania nazwiska właściwego urzędnika (art. 14) oraz obowiązek przestrzegania stosownego terminu podjęcia decyzji (art. 17). Warto w tym miejscu przywołać sprawę, z którą od kilku miesięcy boryka się pewna cudzoziemka w Wojewódzkim Urzędzie Mazowieckim w Warszawie. Sprawa ta jest antyprzykładem dobrej administracji w toku załatwiania sprawy (udzielenia zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony) złamane zostały prawie wszystkie zasady. Po pierwsze, postępowanie nie zostało zakończone w określonym terminie, strona przez kilka miesięcy nie otrzymywała pisemnej informacji o przyczynach takiego stanu rzeczy i nie został wyznaczony inny, przewidywany termin załatwienia sprawy. Następnie, kiedy cudzoziemka chciała zapoznać się z aktami swojej sprawy, okazało się, Ŝe dokumenty zgubiły się i taka sytuacja miała miejsce kilka razy. Po 7 miesiącach od złoŝenia wniosku została wezwana do uzupełnienia braków, co niezwłocznie uczyniła i otrzymała potwierdzenie przyjęcia dokumentów na urzędowym piśmie. Po ok. dwóch tygodniach otrzymała kolejne pismo, wzywające ją do uzupełnienia niemal tych samych dokumentów, które juŝ wcześniej dostarczyła urzędowi. Ponadto, była wielokrotnie zbywana, traktowana w niemiły sposób, udzielano jej sprzecznych informacji. Po 8 miesiącach trwania procedury w końcu otrzymała negatywną decyzję. Sprawa ta pokazuje niestety, jak nieraz funkcjonują polskie urzędy obsługujące cudzoziemców w zupełnym nieposzanowaniu podstawowych zasad dobrej administracji. Wracając do europejskich regulacji, podobnie jak polskie przepisy prawne, Europejski Kodeks nakłada na urzędnika obowiązek uzasadnienia decyzji (art. 18), informowania strony o moŝliwości odwołania się od rozstrzygnięcia (art. 19), przekazania podjętej decyzji zainteresowanym (art. 20), ochrony danych osobowych (art. 21), umoŝliwienia dostępu do dokumentów publicznych (art. 23) 34. Karta Praw Podstawowych i Europejski Kodeks Dobrej Administracji nie są aktami prawnymi formalnie wiąŝącymi państwa członkowskie naleŝą do tzw. soft law i mogą co najwyŝej stanowić dla ustawodawcy państw inspirację w dostosowywaniu prawa wewnętrznego do wymogów unijnych 35. Jak pokazuje jednak praktyka funkcjonowania Unii w ostatnich latach, ta kategoria aktów miękkiego prawa zaczyna odgrywać coraz większą rolę i moŝna obserwować ciekawy proces przekształcania soft law w hard law - w prawo wiąŝące państwa członkowskie. Niewątpliwe znaczenie ma tutaj praktyka orzecznicza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jak równieŝ Trybunału w Strasburgu, którego judykatura stanowi silną inspirację dla ETS-u. Orzecznictwo obu Trybunałów oraz Europejski Kodeks Dobrej Administracji powinny być z kolei inspiracją dla polskich urzędników administracji publicznej, od których zaleŝy czy prawa cudzoziemców w Polsce będą przestrzegane. 34 J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa L. Kieres, Pojęcie prawa..., op. cit.
18 Podsumowanie Podsumowując, cudzoziemcy przed polskimi urzędami mają szereg uprawnień przyznanych im przepisami prawa rangi konstytucyjnej, ustawowej, jak równieŝ na podstawie międzynarodowych regulacji prawnych. Prawo do prywatności, informacji, ochrony danych osobowych, prawo do dobrej administracji to fundamenty demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe demokracja to nie tylko prawo większości, ale takŝe gwarancje przestrzegania praw mniejszości, jaką są cudzoziemcy w Polsce. Aby ich prawa były w pełni respektowane, trzeba by urzędnicy wykonywali swoją pracę w sposób profesjonalny, czynności podejmowane w toku postępowania mieściły się w granicach prawa, ale przede wszystkim, aby kaŝdy, takŝe osoba o innej narodowości czy innym kolorze skóry była traktowana w urzędzie z naleŝnym sobie szacunkiem i godnością. Tylko wtedy będziemy mogli powiedzieć, Ŝe polskie organy administracji państwowej realizują europejskie i międzynarodowe standardy, a prawa cudzoziemców są w Polsce przestrzegane.
19 19 NOTA O AUTORACH Katarzyna Wencel prawniczka, absolwentka Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz podyplomowych studiów w Kolegium Europejskim w Brugii, członkini Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, w którym udziela porad prawnych cudzoziemcom, były pracownik Ministerstwa Sprawiedliwości (w Departamencie Współpracy Międzynarodowej). Analiza powstała w ramach projektów: Przyjazny Urząd dla KaŜdego. Ewaluacja systemu funkcjonowania Wydziału Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego finansowanego ze środków Fundacji im. Stefana Batorego oraz Sąsiedzi czy intruzi badania dyskryminacji cudzoziemców w Polsce finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Na Rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich oraz budŝetu państwa. Analizy, Raporty, Ekspertyzy 2009, nr 4 (26); kwiecień 2009 r. Komitet redakcyjny: Witold Klaus (przewodniczący), Agnieszka Gutkowska, Agnieszka Kwaśniewska, Maria Niełaczna, Małgorzata Pomarańska-Bielecka Stowarzyszenie Interwencji Prawnej Al. 3 Maja 12 lok Warszawa

References: art. 32
 art. 6
 Art. 6
 art. 7
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 11
 art. 73
 art. 10
 art. 50
 art. 9
 art. 10
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 20
 art. 35
 art. 12
 art. 71
 art. 267
 art. 15
 art. 27
 art. 9
 Art. 31
 art. 47
 art. 51
 art. 53
 art. 17
 art. 7
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 7
 art. 7
 art. 53
 art. 63
 art. 221
 art. 37
 Art. 11
 art. 55
 art. 41
 art. 41
 art. 7