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Timestamp: 2018-08-16 09:43:09+00:00

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﻿ SENTENCIA C-933 DE NOVIEMBRE 15 DE 2006
SENTENCIA C-933 DE 15 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:RELACIONES INTERNACIONALES. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 1019 DEL 28 DE FEBRERO DE 2006, POR LA CUAL SE APRUEBA EL "MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL GOBIERNO DE AUSTRALIA Y EL GOBIERNO DE COLOMBIA SOBRE COOPERACIÓN EN EL CAMPO DE LA EDUCACIÓN Y LA CAPACITACIÓN", SUSCRITO EL 6 DE AGOSTO DE 2002, POR NO HABER OBSERVADO EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA LOS REQUISITOS DE PROCEDIMIENTO PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 160-5 Y 162 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, LOS CUALES SON CONSTITUTIVOS DE VICIOS INSUBSANABLES.
TEMAS ESPECÍFICOS:EDUCACIÓN, COOPERACIÓN INTERNACIONAL, RELACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO, PROGRAMAS DE EDUCACIÓN
Sentencia C-933 de noviembre 15 de 2006
Sentencia C-933 de 2006
Ref.: Expediente LAT-289
Asunto: Revisión constitucional de la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el ‘memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación’, suscrito el seis (6) de agosto de 2002”.
EXTRACTOS: «II. Texto de la ley y del tratado objeto de revisión
Según la publicación efectuada en el Diario Oficial Nº 46.196 de 28 de febrero de 2006, el siguiente es el texto de la ley y del tratado objeto de revisión:
“LEY 1019 DE 2006
Diario Oficial Nº 46.196 de 28 de febrero de 2006
Guiados por el deseo de realzar las amigables relaciones bilaterales entre ambas naciones en el campo de la educación y de la capacitación, y considerando la importancia de la educación como un factor de desarrollo económico, así como medio para estrechar los vínculos entre sus pueblos, el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia (denominados en adelante como las ‘partes’) suscriben los siguientes entendimientos:
e) Promover el desarrollo de actividades conjuntas tendieres(sic) a la explotación de la tecnología de la información, en particular de Internet, en el campo de la educación;
f) Apoyar la creación de becas especialmente para estudios de postgrado, maestrías y PhD´s en aquellas áreas de interés mutuo que conlleve a la formación del talento humano;
e) Este memorando de entendimiento tendrá una vigencia de cinco años, luego de los cuales se renovará por otro periodo de cinco años, salvo acuerdo al contrario entre las partes.
Bogotá, D.C., 3 de septiembre de 2003
Artículo 1º. Apruébase el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Artículo 2º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
En esta oportunidad, el instrumento internacional sometido al conocimiento de la Corte es el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito entre las partes el seis de agosto de 2002, y aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 1019 de febrero 28 de 2006.
Dada su particular denominación, para poder establecer si le corresponde a este tribunal juzgar sobre su constitucionalidad, es necesario definir previamente si se trata de un tratado internacional. Para tales efectos, debe recurrir la Corte a la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, incorporada al ordenamiento jurídico interno a través de la Ley 32 de 1985, la cual, conforme lo ha explicado este tribunal (1) , se ocupa de regular en lo fundamental el derecho internacional de los tratados y, por tanto, se constituye en el instrumento rector en la materia (2) .
Pues bien, según lo dispone el literal a) del artículo 2º de la Convención de Viena, se entiende por tratado “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. Conforme con tal definición, la categoría de tratado no se adquiere a partir de la denominación que reciba el instrumento internacional, sino atendiendo al cumplimiento de los siguientes presupuestos: (i) que exista un acuerdo internacional entre Estados; (ii) que haya sido celebrado por escrito; (iii) que se rija por las normas del derecho internacional y (iv) que conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos.
Bajo ese entendido, el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, es considerado un tratado internacional, en cuanto que, sin importar la denominación que el mismo recibe, (i) constituye un acuerdo internacional celebrado entre dos Estados —Colombia y Austria—, (ii) el mismo consta por escrito, (iii) por su intermedio se establece un compromiso para los Estados contratantes destinado a producir efectos jurídicos, (ii) está regido por las normas de derecho internacional y (iii) se encuentra contenido en un documento único.
Así las cosas, la Corte procederá a estudiar la constitucionalidad del tratado y de su ley aprobatoria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
2. La revisión formal de la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, por medio de la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”.
Respecto de esta última obligación, encuentra la Corte que la Ley 1019, por medio de la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, fue sancionada por el Presidente de la República el veintiocho (28) de febrero de 2006 y remitida a esta corporación por parte del secretario jurídico del departamento administrativo de la Presidencia de la República, el día 3 de marzo de 2006, es decir, dentro del término de los seis días que prevé el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política.
El artículo 7º de la citada convención dispone que la representación de un Estado para todo lo relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras circunstancias, se deduce que existe la intención de considerar a la persona que participa en la negociación como la representante del Estado para esos efectos, prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo considera que, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de esta (7.2-c).
En el caso bajo examen, según certificación OAJ.CAT Nº 17499, de fecha 7 de abril de 2006, expedida por la coordinadora grupo interno de trabajo de tratados (e) del Ministerio de Relaciones Exteriores, el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, fue suscrito el seis (6) de agosto de 2002 “por el entonces embajador de Colombia ante el Gobierno de Australia, el doctor Juan Santiago Uribe, sin contar con plenos poderes”.
Anexo a la misma certificación, la coordinadora grupo interno de trabajo de tratados (e) del Ministerio de Relaciones Exteriores envió con destino a esta corporación, copia del instrumento de refrendación de fecha veinte (20) de diciembre de 2002, mediante el cual, en cumplimiento del artículo 8º de la Convención de Viena de 1969, el Presidente de la República, con la firma de la Ministra de Relaciones Exteriores, procedió a refrendar la firma del “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Teniendo en cuenta la información precedente, observa la Corte que respecto del “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, se encuentra cumplido el requisito de representación del Estado. Conforme se anotó, el aludido memorando de entendimiento fue suscrito el seis (6) de agosto de 2002 por el jefe de la misión diplomática de Colombia ante el Gobierno de Australia, el señor embajador doctor Juan Santiago Uribe, quien de acuerdo con el artículo 7-2-b de la Convención de Viena de 1969 estaba legitimado para representar al Estado colombiano en la suscripción del tratado sin contar con plenos poderes. Adicionalmente, la posterior refrendación de su firma por parte del Presidente de la República y del Ministro de Relaciones Exteriores, implica el saneamiento de la ineficacia que, en gracia de discusión, hubiera podido presentarse como consecuencia de la falta de plenos poderes para suscribir el instrumento objeto de estudio. Sobre esto último, el artículo 8º de la Convención de Viena de 1969 dispone que un acto relativo a la celebración de un tratado ejecutado por una persona que, conforme al artículo 7º, no pueda considerarse autorizada para representar con tal fin a un Estado, “no surtirá efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese Estado”.
En consecuencia, la Corte Constitucional concluye que el señor Embajador de Colombia ante el Gobierno de Australia estaba facultado para negociar y adoptar mediante su voto el texto del tratado que se estudia, y que la falta de plenos poderes para autenticar el texto del mismo fue en todo caso saneada conforme lo establece el artículo 8º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Tal como lo disponen el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República, en su condición de Jefe de Estado, es el encargado de dirigir las relaciones internacionales y, en esa medida, es la autoridad facultada para celebrar con otros estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que es necesario someter a la aprobación del Congreso de la República mediante ley.
Apoyada en las certificaciones que fueron remitidas por el Senado y la Cámara de Representantes, los antecedentes legislativos y las actas publicadas en las gacetas del Congreso de la República, la Corte pudo determinar que el trámite surtido en esa corporación para la expedición de la Ley 1019 de 2006 fue el siguiente:
a) Trámite en el Senado de la República.
El proyecto de ley aprobatorio del “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, comenzó su trámite en el Senado de la República, donde fue radicado el 25 de marzo de 2004 por el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco Isakson y la Ministra de Educación Nacional, doctora Cecilia María Vélez White, correspondiéndole el número de radicación 203/2004 Senado. El texto original del proyecto y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nº 105 del 29 de marzo de 2004 (págs. 10-12, a folios 35 del cuaderno de pruebas 1).
La ponencia favorable para primer debate en la comisión segunda del Senado de la República fue presentada por el senador Jimmy Chamorro Cruz y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 135 del 15 de abril de 2004 (págs. 9-10).
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, la votación del Proyecto de Ley 203 por parte de la comisión segunda del Senado fue anunciada el 28 de abril de 2004, para llevarse a cabo en la próxima sesión, tal como consta en el acta 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta Nº 841 del 22 de diciembre de 2004 (pág. 2, a folio 211 del cuaderno de pruebas 4). El siguiente es el texto del anuncio:
“El señor Presidente, senador Jairo Clopatofsky Ghisays, pregunta a la secretaría, qué proyectos de ley están ya radicados para anunciarlos para la próxima sesión.
El señor secretario da lectura de los proyectos de ley que se encuentran para su aprobación, son los siguientes:
(...) 12. Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia, y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Autores: Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco lsakson y Ministra de Educación Nacional, doctora Cecilia María Vélez White.
Ponente: honorable senador Jimmy Chamorro Cruz (…).
El señor secretario informa a la presidencia que esos son todos los proyectos para anunciar para la próxima sesión” (3) .
“Pregunto si hay algo más que quieran proponer los honorables senadores. No habiendo nada más, se levanta la sesión y se convoca para el próximo martes a las 10:00 a.m.”.
La aprobación del Proyecto de Ley 203 por parte de la comisión segunda del Senado se cumplió de acuerdo con el anuncio que debidamente se realizó en la sesión inmediatamente anterior. Así, el proyecto fue aprobado en la sesión siguiente a la del 28 de abril de 2004, es decir, en la sesión del 4 de mayo de 2004, por votación unánime a favor de once (11) de los trece (13) senadores que conforman la citada comisión, tal y como consta en el acta 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 841 del 22 de diciembre de 2004 (págs. 5-7, a folios 214-216 del cuaderno de pruebas 4). Tal hecho se destaca en el acta 23 en los siguientes términos:
“Lectura de ponencias y consideración de proyectos para primer debate
1. Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia, y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Ponente: honorable senadora Alexandra Moreno Piraquive”.
El señor presidente somete a consideración de la comisión, el título del proyecto. Se abre la discusión. Va a cerrarse. Queda cerrada. ¿Aprueba la comisión el título del proyecto? Ha sido aprobado ¿Quiere la comisión que este proyecto tenga segundo debate en la plenaria del Senado? Así lo quiere la Comisión. Se designa como ponente para segundo debate, al honorable senador Jimmy Chamorro Cruz”.
La ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la República fue presentada por el senador Jimmy Chamorro Cruz y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 267 del 11 de junio de 2004 (págs. 17-18, a folios 19-20 del Cuaderno de Pruebas 1).
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, la votación del Proyecto de Ley 203 en plenaria de Senado fue anunciada en la sesión del 15 de junio de 2004, para llevarse a cabo en la siguiente sesión, tal como consta en el acta 51 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 360 del 19 de julio de 2004 (págs. 6-7, a folios 84-85 cuaderno de pruebas 1). El texto del anuncio es el que sigue:
(...) Proyecto de Ley 2000, 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el 6 de agosto de 2002. (...)”. (4)
“Siendo las 12 de la noche, la Presidencia levanta la sesión y cita para el día miércoles 16 de junio de 2004, a las 2:00 p.m”.
En la sesión ordinaria de la plenaria del Senado, realizada el día miércoles 16 de junio de 2004, se incluyó en el orden del día, junto con otros proyectos, la consideración del Proyecto de Ley 203, tal como consta en el acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 361 de 2004 (pág. 4, a folio 181 del cuaderno de pruebas 4). El anuncio fue el siguiente:
(...) Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, por medio del cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia, y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Ponente para segundo debate: honorable senador Jimmy Chamorro Cruz.
Publicaciones Senado: Proyecto publicado en la Gaceta del Congreso Nº 105 de 2004.
Ponencia para primer debate publicada en la Gaceta del Congreso Nº 135 de 2004.
Ponencia para segundo debate publicada en la Gaceta del Congreso Nº 267 de 2004.
Autores: Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco lsakson y Ministra de Educación Nacional, doctora Cecilia María Vélez White. (...)”. (5)
No obstante, al finalizar la sesión del día miércoles 16 de junio de 2004, no se alcanzó a dar segundo debate a todos los proyectos de ley anunciados en la sesión del día martes 15 de junio de 2004, incluyendo el Proyecto de Ley 203. Por esta razón, la secretaría de la plenaria del Senado procedió a anunciar los proyectos que serían nuevamente considerados y votados en la siguiente sesión, omitiendo mencionar el Proyecto de Ley 203, tal como consta en el acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 361 de 2004 (pág. 32, a folio 209 del cuaderno de pruebas 4). Los proyectos anunciados para la sesión siguiente, dentro de los cuales no está incluido el Proyecto de Ley 203, son:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003 Senado, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Quedaron pendientes aquí los siguientes para la sesión plenaria del día de mañana: El Proyecto de Ley 245 de 2003 Senado, el 19 de 2002 Cámara, por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa de Colombia y se dictan otras disposiciones. Proyecto de Ley 205 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el Protocolo de Basilea sobre responsabilidades de administración por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, concluido en Basilea el 10 de diciembre de 1999. Proyecto de Ley 216 de 2004 Senado, por medio de la cual se expiden normas para la coordinación y efectividad de las actividades de inteligencia y contrainteligencia de la Nación y se establecen mecanismos de protección a los servidores públicos que realizan estas actividades. Proyecto de Ley 202 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el protocolo facultativo de la convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 6 de octubre de 1999. Proyecto de Ley 119 de 2003 Senado, por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 350 años de la Fundación del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Proyecto de Ley 208 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio de cooperación turística entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República del Perú, firmado en la ciudad de Bogotá a los 26 días del mes de noviembre del año 2002. Proyecto de Ley 151 de 2004 Senado, por medio de la cual se hace un reconocimiento de la cultura Sinú, asentada en los departamentos de Córdoba y Sucre y el sombrero volteado, como expresión artesanal y cultural de la sociedad Cordobesa y Sucreña e igualmente hay una conciliación sobre el Proyecto de Ley 132 de 2003 Senado y 115 de 2003 Cámara, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones”.
En la sesión plenaria del día jueves 17 de junio de 2004, finalmente el Senado consideró y votó el Proyecto de Ley 203, sin que el mismo hubiera sido anunciado en la sesión inmediatamente anterior. El Proyecto de Ley 203 fue entonces aprobado en sesión plenaria del Senado del 17 de junio de 2004, por votación unánime a favor de noventa y cinco (95) de los ciento dos (102) senadores que conforman el Senado de la República, tal y como consta en el acta 53 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 362 del 19 de julio de 2004 (págs. 4 y 32, a folios 133 y 161 del cuaderno de pruebas 1). Lo referente a la consideración y votación del proyecto, quedó consignado en la respectiva acta, así:
“Lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate.
(...) - Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Ponente para segundo debate: honorable senador Jimny Chamorro Cruz.
Autores: Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco Isakson y Ministra Educación Nacional, doctora Cecilia María Vélez White. (...)”. (6)
“Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador ponente, Jimmy Chamorro Cruz.
Palabras del honorable senador Jimmy Chamorro Cruz.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable senador Jimmy Chamorro Cruz:
Muchas gracias, señor Presidente, este memorando de entendimiento es similar al que Colombia tiene con varios países, con el cual pues tiene vigente esta normatividad, en resumidas cuentas esto consta de 6 parágrafos o lo que llamaríamos aquí en nuestra normatividad de 6 artículos, a través del cual básicamente habla, acerca de que las agencias de gobierno tanto de Australia como de Colombia y otro tipo de entidades de carácter educativo, instituciones de educación no solamente superior, sino de otros niveles se les facilita a través del Ministerio de Educación nuestro caso y seguramente a quien este comisione que podría ser el lema, como lo ha venido ya regulando habitualmente el Gobierno Nacional para llevar a cabo este tipo de intercambio el de carácter educativo no solamente en el nivel de estudiantes sino también en el nivel de académicos, ahí resume entonces lo que tiene que ver el informe de ponencia, cuyo articulado es extremadamente breve.
Muchas gracias, señor Presidente, en ese sentido pido que por secretaría se lea el informe con que termina la ponencia.
Por secretaría se informa que se ha constituido el quórum para decidir.
Por secretaría se da lectura a la proposición positiva con que término el informe.
Por secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002. Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarias, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden afirmativamente.
La Presidencia indica a la secretaría retomar los proyectos donde se encuentra cerrada la discusión y pendientes de aprobar”.
b) Trámite en la Cámara de Representantes.
El proyecto de Ley 203 - Senado, aprobatorio del “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, fue radicado en la Cámara de Representantes con el número 005/2004 Cámara.
La ponencia para tercer debate del Proyecto de Ley 5 fue presentada ante la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes por el representante Ricardo Arias Mora y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 640 del 22 de octubre de 2004 (págs. 1-3, a folios 86-88 del cuaderno de pruebas 2 y a folios 33-35 del cuaderno de pruebas 3).
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, la votación del Proyecto de Ley 5 por parte de la comisión segunda de la Cámara de Representantes fue anunciada en la sesión del 17 de noviembre de 2004, para llevarse a cabo en la próxima sesión, tal como consta en el acta 21 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 267 del 17 de mayo de 2005 (pág. 2 de la Gaceta, a folio 10 del cuaderno de pruebas 3). El siguiente es el texto del anuncio:
“Discusión en primer debate de los siguientes proyectos de ley que fueron anunciados en sesión del 10 de noviembre de 2004
• Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, 5 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba “El Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”.
Autora: Ministra de Relaciones Exteriores.
Ponente: honorable representante Ricardo Arias Mora.
Hace uso de la palabra el Presidente (E.), honorable representante Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar:
Sírvase informar señor secretario si el ponente se encuentra en la sesión.
Hace uso de la palabra el secretario general:
No se encuentra señor Presidente.
¿El autor del proyecto?
El autor es el gobierno, la Ministra de Relaciones Exteriores.
Bueno señores representantes, primero quiero saludar la presencia del general Pineda, jefe de operaciones del Ejército de la República de Colombia, los coroneles y oficiales, al magistrado del Tribunal Penal Militar que han hecho presencia en esta sesión de la comisión, a los demás altos miembros de la fuerza pública incluyendo a nuestro coronel de enlace de la policía y del ejército., quiero... sobre este punto del orden del día señores parlamentarios quiero poner en consideración de ustedes si leemos el informe de la ponencia que está radicado en la secretaría o si aplazamos la discusión, aprobación o improbación de este proyecto que acaba de mencionar el señor secretario.
Hace uso de la palabra el honorable representante Pedro Nelson Pardo Rodríguez:
Gracias Presidente, como no está ni el ponente ni el interesado, el autor, creo que tenemos que posponer el debate para la próxima semana.
¿Aprueban los honorables representantes el aplazamiento de este proyecto?
Entonces señor secretario sírvase anunciarlo a efectos de que se pueda discutir en la próxima sesión del miércoles 24 de noviembre.
Anunciar este proyecto para el próximo miércoles 24 de noviembre, anunciamos el Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, 5 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba “El Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación” (7) .
La aprobación del Proyecto de Ley 5 por parte de la comisión segunda de la Cámara se cumplió de acuerdo con el anuncio que debidamente se realizó en la sesión inmediatamente anterior. Así, el proyecto fue aprobado en la sesión siguiente a la del 17 de noviembre de 2004, es decir, en la sesión del 24 de noviembre de 2004, por votación unánime a favor de dieciocho (18) representantes que conforman la citada comisión, tal y como consta en el acta 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 268 del 17 de mayo de 2005 (pág. 3, a folio 59 del cuaderno de pruebas 3). Este hecho se destaca en el acta 22 en los siguientes términos:
Dese primer debate al Proyecto de Ley 5 de 2004 Cámara, 203 de 2004 Senado, por medio de la cual se aprueba el Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Presentado a la honorable comisión sin modificaciones al texto aprobado en segundo debate en el Senado de la República.
Ha sido leída la proposición, señor Presidente.
Hace uso de la palabra el Presidente, honorable representante Carlos Julio González Villa:
Está en consideración la proposición con la que termina la ponencia, continúa en consideración, anuncio su cierre, se cierra, ¿la aprueba la honorable comisión?
Hace uso de la palabra el secretario general, doctor Orlando Guerra de la Rosa:
Ha sido aprobada la proposición, señor Presidente.
Señor Presidente, este proyecto de ley tiene 3 artículos, fueron publicados en la Gaceta del Congreso 640 de 2004, es de conocimiento de todos los honorables representantes.
Está en consideración el articulado, continúa en consideración, anuncio su cierre, se cierra, ¿lo aprueba la honorable comisión?
Título: Por medio de la cual se aprueba el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación. Suscrito el seis (6) de agosto de dos mil dos (2002).
Ha sido leído el título del proyecto, señor Presidente.
Está en consideración el título, continúa en consideración, se cierra, ¿lo aprueba la honorable comisión?
¿Quiere la honorable comisión que el presente proyecto se convierta en ley de la república?
Así lo quieren, señor Presidente” (8) .
La ponencia para cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue presentada por el representante Ricardo Arias Mora y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 755 del 1º de noviembre de 2005 (págs. 21-22, a folios 78-79 del cuaderno de pruebas 2).
En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, la votación del proyecto en la plenaria de la Cámara fue anunciada el 14 de diciembre de 2005, para llevarse a cabo en la sesión siguiente, tal como consta en el acta 221 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 31 del 16 de febrero de 2006 (pág. 71, a folio 88 del cuaderno principal). El texto del anuncio es el que sigue:
“Dirige la sesión el señor Presidente (H.R. Julio Gallardo Archbold):
Sírvase señor secretario anunciar los proyectos de ley que se tratarán mañana en la sesión que se convoca desde ahora para a las diez de la mañana, en el mismo orden que está el orden del día de hoy; una vez que el señor secretario termine de anunciar los proyectos se levantará la sesión, de todas maneras la señorita vicepresidenta quedará con ustedes.
La subsecretaría auxiliar procede con la lectura de proyectos:
Proyecto de Ley 5 del 2004 Cámara, 203 del 2004 Senado.
Están leídos los proyectos y actas de conciliación, señor Presidente.
Dirige la sesión la señora vicepresidente (H.R. Sandra Velásquez Salcedo):
Se levanta la sesión y se convoca para mañana a las diez de la mañana”.
La aprobación del Proyecto de Ley 5 por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes ocurrió de acuerdo con el anuncio que debidamente se realizó en la sesión inmediatamente anterior. En consecuencia, el proyecto fue aprobado en la sesión siguiente a la del 14 de diciembre de 2005, es decir, en la sesión del 15 de diciembre de 2005, por votación unánime a favor de ciento cincuenta y un (151) representantes, tal y como consta en el acta 222 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 28 del 3 de febrero de 2006 (pág. 42, a folio 47 del cuaderno de pruebas 2). Lo referente a la consideración y votación del proyecto, quedó consignada en la respectiva acta, de la siguiente manera:
“La secretaría informa (doctor Alfonso Rodríguez):
Proyecto de Ley 5 de 2004 Cámara, por medio de la cual se aprueba, el memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia, sobre cooperación en el campo de la educación y capacitación, suscrito el 6 de agosto de 2002.
El informe de ponencia es como sigue:
Proponemos dar segundo debate al proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia, sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación.
Firma: Ricardo Arias Mora.
Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Sandra Velásquez):
En consideración el informe de ponencia, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿lo aprueba la Cámara?
La secretaría informa (doctor Alfonso Rodríguez):
Se compone de tres artículos.
En consideración el articulado, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse ¿Lo aprueba la Cámara?
Por medio de la cual se aprueba el Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia, sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación, suscrito el 6 de agosto de 2002.
En consideración el título del proyecto, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿lo aprueba la Cámara?
Ha sido aprobado el título.
¿Quiere la Cámara que este proyecto de ley, sea ley de la República?
Así lo quiere señora Presidenta”. (9)
Finalmente, el día 28 de febrero de 2006, el Presidente de la República sancionó la Ley 1019, aprobatoria del “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002.
Hecho el anterior recuento legislativo, procede la Corte a determinar la constitucionalidad del trámite que se imprimió en el Congreso de la República a la Ley 1019 de 2006.
2.4. Análisis de constitucionalidad del trámite dado por el Congreso a la Ley 1019 de 2006.
De acuerdo con el anterior recuento, encuentra la Corte que el Proyecto 203/Senado – 5/Cámara, que concluyó con la expedición de la Ley 1019 de 2006, inició su trámite en el Senado de la República, tal como lo ordena el artículo 241-10 de la Carta. Además, conforme lo dispone el artículo 157 Superior, el referido proyecto fue publicado en el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P., art. 157-1), se aprobó en primer debate en las correspondientes comisiones segundas de Senado y Cámara (C.P., art. 157-2), fue aprobado en segundo debate en las plenarias de cada Cámara (C.P., art. 157-3) y recibió la debida sanción presidencial (C.P., art. 157-4).
De igual manera, entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras transcurrió un lapso no inferior a los ocho días, tal como lo ordena el artículo 160 superior. En efecto, mientras que la aprobación en primer debate en la comisión segunda del Senado tuvo lugar el 4 de mayo de 2004, la ponencia para segundo debate en la plenaria fue presentada el 11 de junio del mismo año. Así mismo, la aprobación en primer debate en la comisión segunda de la Cámara se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2004, en tanto que la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara fue presentada el 1º de noviembre de 2005.
Por otra parte, entre la aprobación del proyecto en el Senado, 17 de junio de 2004, y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes, 22 de octubre de 2004, transcurrió un tiempo no inferior a los quince días, tal como lo ordena el artículo 160 de la Constitución Política.
Verificada la observancia de las anteriores formalidades, debe la Corte entrar a determinar si el Congreso de la República dio cumplimiento a los requisitos previstos en el inciso 5º del artículo 160 de la Carta Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, que exige como presupuesto de aprobación de los proyectos de ley el anuncio previo de la votación en cada uno de los debates parlamentarios, y en el artículo 162 del mismo ordenamiento, que ordena tramitar los proyectos en no más de dos legislaturas.
2.4.1. Incumplimiento del requisito de anuncio del artículo 160 constitucional, tal como fue modificado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.
El inciso 5º del artículo 160 superior, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, consagra expresamente que: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión oferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
Sobre la incorporación del anuncio al trámite de aprobación de las leyes, esta corporación viene sosteniendo que el mismo cumple un doble propósito (10) . De un lado, permitir a los congresistas conocer con la debida anticipación los proyectos y demás asuntos sometidos a su consideración, evitando que sean sorprendidos con votaciones no anunciadas e intempestivas. Y de otro, garantizar a los ciudadanos y a las organizaciones sociales que tengan interés en uno o varios de los proyectos tramitados por el Congreso, el ejercicio oportuno de su derecho a la participación política, con el fin de poder incidir en su proceso de aprobación —haciendo conocer sus opiniones e ideas y manifestando su acuerdo o desacuerdo con lo debatido—.
Siguiendo el tenor literal de la norma en cita, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la exigencia del anuncio previo incorpora los siguientes presupuestos fácticos (11) : (i) que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios; (ii) que el anuncio lo haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva comisión en una sesión diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto; (iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto, determinable; y (iv) que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente.
Cabe destacar que la propia Corte, a través de los distintos pronunciamientos sobre la materia, ha venido definiendo los criterios de interpretación que deben ser tenidos en cuenta por el juez constitucional al momento de entrar a verificar la observancia de tales presupuestos y, por tanto, para determinar la existencia y validez del anuncio. Al respecto ha precisado lo siguiente:
1. El anuncio no tiene que hacerse a través de una determinada fórmula sacramental o de cierta expresión lingüística (12) . Considerando que la Constitución no prevé el uso de una locución específica para hacer el anuncio de que trata el artículo 160 superior, ha estimado la Corte que si el propósito del mismo es prevenir oportunamente a los miembros de las cámaras y a la ciudadanía sobre los asuntos que son tramitados y decididos por el Congreso, para dar cabida al principio que propugna por la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (C.P., art. 228), lo que resulta relevante es que la expresión que se utilice conduzca inequívocamente a asegurar la observancia de la aludida exigencia constitucional. A este respecto, precisó que “el hecho de que no exista una expresión específica diseñada para cumplir con el requisito del artículo 160 constitucional no significa que cualquier expresión verbal vinculada con este tema supla la exigencia de anuncio impuesta por la Carta” (13) , pues, en todo caso, “es requisito que dichas expresiones sinónimas transmitan la idea consignada en el artículo 160” (14) .
2. También es posible considerar cumplido el requisito previsto en el artículo 160 superior, cuando del contexto de los debates surgen elementos de juicio que permiten deducir que la intención de las mesas directivas ha sido la de anunciar la votación de ciertos proyectos para una sesión posterior. Respecto de tal presupuesto la Corte ha hecho las siguientes precisiones (16) : (i) recurrir al contexto del debate como elemento de identificación del anuncio se predica no solo del anuncio propiamente dicho, sino también de la fecha de votación y de la intención de someter a votación un determinado proyecto; (ii) la posibilidad de verificar la exigencia constitucional del anuncio a partir del contexto de los debates adquiere validez frente a cada caso concreto, toda vez que la dinámica propia de la actividad legislativa descarta que se aplique un criterio uniforme en las deliberaciones que se suscitan respecto de los distintos proyectos de ley; y (iii) la apreciación del contexto no es respecto de una sola sesión, particularmente de aquella en que presumiblemente se hizo el anuncio, sino que puede abarcar otras sesiones, incluso en la que tuvo ocurrencia la votación.
3. El anuncio debe permitir determinar la sesión futura en la cual va a tener lugar la votación del proyecto de ley en trámite (17) , de manera que la imposibilidad para establecer la sesión en que habría de tener ocurrencia dicho procedimiento, hacen de aquel un anuncio no determinado ni determinable y, en consecuencia, contrario al requisito previsto en el artículo 160 de la Carta.
En relación con esto último, habrá de anotarse que, si bien la jurisprudencia descarta, que para verificar el requisito del anuncio sea necesario señalar la fecha exacta de la sesión en que va a llevarse a cabo la votación, si requiere que por lo menos dicha fecha sea determinable (18) . Con el fin de establecer lo que debe entenderse por “determinable” en el contexto del anuncio, ha señalado esta corporación (19) que expresiones como “para la siguiente sesión” o “en la próxima sesión”, son suficientes para considerar que sí se definió la fecha y sesión en la cual el proyecto de ley en trámite debe ser votado y, por tanto, para considerar cumplido el requisito de aviso previo.
Por otra parte, en lo que toca con la naturaleza del vicio de procedimiento que surge del incumplimiento del requisito de “anuncio”, en la Sentencia C-576 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional tuvo oportunidad de unificar su posición jurisprudencial, particularmente, frente a las leyes que aprueban tratados o convenios internacionales. Precisó en dicho fallo que, tratándose de este tipo de leyes, si la falta de anuncio previo tiene ocurrencia en la Cámara donde por expresa disposición constitucional debe iniciarse el trámite del proyecto, esto es, en el Senado de la República (C.P., art. 154), se configura un “vicio insubsanable” que desencadena la declaratoria de inexequibilidad de la ley, toda vez que en esa instancia congresional —comisión y plenaria— la expresión de la voluntad parlamentaria debe ser completa y formarse sin vicios de procedimiento de ninguna clase.
En concordancia con ese criterio, expresó que cuando el incumplimiento del requisito de “anuncio” es en una etapa posterior a la votación en la plenaria del Senado, es decir, en la Cámara de Representantes, dicha irregularidad genera un “vicio subsanable”, que conlleva la devolución de la ley al Congreso de la República, para que allí se reponga la actuación y se surta nuevamente el trámite de aprobación desde la etapa en que se produjo el vicio.
Sobre el particular, dijo este tribunal en la citada Sentencia C-576 de 2006:
Además, cabe resaltar que la Corte ha proferido desde hace cerca de dos años varias sentencias advirtiendo sobre la importancia de cumplir este requisito, lo cual no ha impedido que el vicio se repita, con mayor frecuencia, precisamente en el Senado, es decir, en la cámara de origen del proyecto a la cual le compete decidir, en primer lugar, si aprueba o imprueba el tratado. Dicha decisión, en adelante, deberá ser la expresión de una voluntad formada sin vicios de procedimiento para que se entienda que se ha culminado una de las etapas estructurales del trámite de esta clase de leyes. En otras palabras, una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional. De otro lado, una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”.
Pues bien, a partir de las consideraciones expuestas y de acuerdo con la descripción del proceso de formación de la Ley 1019 de 2006, constata la Corte que en el segundo debate en la plenaria del Senado no se dio cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el inciso 5º del artículo 160 superior, toda vez que el Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado, que concluyó con la expedición de la citada Ley 1019 de 2006, fue votado en la sesión plenaria del día jueves 17 de junio de 2004, sin que previamente se hubiere anunciado que en dicha sesión se realizaría la votación.
En efecto, recapitulando lo expresado en el acápite correspondiente al trámite legislativo, se recuerda que la votación del Proyecto de Ley 203 de 2004 en la plenaria de Senado fue anunciada en la sesión del 15 de junio de 2004, para llevarse a cabo en la siguiente sesión, tal como consta en el acta 51 de la misma fecha, publicada en la Gaceta Nº 360 del 19 de julio de 2004 (pág. 67, a folios 84-85 cuaderno de pruebas 1).
Acorde con lo dispuesto en la sesión del 15 de junio de 2004, en la sesión ordinaria de la plenaria del Senado, realizada el día miércoles 16 de junio de 2004, se incluyó en el orden del día, junto con otros proyectos, la consideración del Proyecto de Ley 263 de 2004, tal como consta en el acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 361 de 2004 (pág. 4, a folio 181 del cuaderno de pruebas 4).
No obstante, al finalizar la sesión del día miércoles 16 de junio de 2004, no se alcanzó a dar segundo debate a todos los proyectos de ley anunciados en la sesión del día martes 15 de junio de 2004, incluyendo el Proyecto de Ley 203 de 2004. Por tal razón, la secretaría de la plenaria del Senado procedió a anunciar los proyectos que serían nuevamente considerados y votados en la siguiente sesión, omitiendo mencionar el Proyecto de Ley 203 de 2004, tal como consta en el acta 52 publicada en la Gaceta del Congreso 361 de 2004 (pág. 32, a folio 209 del cuaderno de pruebas 4).
A pesar de que en la sesión del día miércoles 16 de junio de 2004 no se anunció la votación para la próxima sesión del Proyecto de Ley 203 de 2004, en la sesión plenaria siguiente, la del día jueves 17 de junio de 2004, el Senado consideró y votó el Proyecto de Ley 203 de 2004, sin que, entonces, el aludido proyecto hubiera sido anunciado en la sesión inmediatamente anterior. Así consta en el acta 53 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 362 del 19 de julio de 2004 (págs. 4 y 32, a folios 133 y 161 del cuaderno de pruebas 1).
En consecuencia, siguiendo los lineamientos previstos por la jurisprudencia constitucional, en relación con la Ley 1019 de 2006 se presenta el fenómeno del rompimiento de la secuencia de anuncios, toda vez que en el segundo debate en la plenaria del Senado la votación del proyecto se llevó a cabo en una sesión distinta a la que fue anunciada, sin que además, el anuncio hubiere sido reiterado nuevamente en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que finalmente tuvo lugar la aludida votación.
Desde este punto de vista, al haber sido votado el proyecto en sesión distinta a la anunciada previamente, el Congreso de la República incurrió en un vicio en el cumplimiento del requisito previsto en el inciso 5º del artículo 160 de la Carta Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, el cual tiene la connotación de ser un “vicio insubsanable”, por el hecho de haberse producido en la célula legislativa donde por expresa disposición constitucional deben tener origen las leyes aprobatorias de tratados internacionales; esto es, en el Senado de la República (C.P., art. 154).
En consecuencia, por este aspecto, la Ley 1019 de 2006, mediante la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, debe ser declarada inexequible.
Adicional a lo anteriormente expuesto, también encuentra la Corte que en el trámite de aprobación de la referida ley, el Congreso de la República incumplió los límites temporales que el artículo 162 de la Carta establece para tramitar válidamente un proyecto de ley. Veamos:
2.4.2. Inconstitucionalidad de la Ley 1019 de 2006 por haber desbordado el Congreso de la República los límites temporales que el artículo 162 de la Carta establece para tramitar válidamente un proyecto de ley.
Tal y como lo dispone expresamente el artículo 162 de la Constitución Política, “Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
Respecto de la regla consagrada en el artículo 162 superior, esta corporación ha señalado que la misma hay que entenderla en el sentido de que constituye un límite temporal para la formación de la ley en las cámaras, de manera que, por virtud de ella, el Congreso de la República cuenta con dos legislaturas como plazo máximo para tramitar y aprobar válidamente los proyectos que son sometidos a su consideración (22) .
A juicio de la Corte, la medida persigue un objetivo claramente válido, cual es el de contribuir a la racionalización y organización del trabajo legislativo. En ese contexto, con el límite temporal se busca entonces impedir que se presenten dilaciones injustificadas en el trámite de los proyectos de ley, evitar que las iniciativas legislativas queden dispersas indefinidamente en las cámaras o que no concluyan con su trámite de aprobación, e igualmente, prevenir que a los proyectos se le introduzcan modificaciones de tal magnitud que transformen las circunstancias socio-políticas y jurídicas que inicialmente inspiraron su postulación.
En este sentido, el aludido límite temporal le impone a los miembros del parlamento, en particular a quienes emprenden determinada iniciativa legislativa, tienen interés en ella o actúan como ponentes, la carga de darle celeridad a la misma, es decir, de impulsarla y de captar el interés de sus demás colegas para que sea tramitada regularmente, dentro de un tiempo razonable y conforme al procedimiento legislativo, pues, en todo caso, los proyectos de ley son un cometido estatal que merecen la máxima atención y diligencia del órgano de representación popular por antonomasia, a quien dada su naturaleza jurídica se le asigna la función específica de “hacer las leyes”.
En relación con sus efectos, la Corte ha sostenido que el Congreso de la República tiene la obligación constitucional de considerar los proyectos de ley sometidos a su conocimiento dentro de los límites señalados en el artículo 162 superior, esto es, en no más de dos legislaturas, de manera que cuando ello ocurre, por ese aspecto, la iniciativa legislativa se entiende ajustada a la Constitución, resultando a su vez inconstitucional si se desbordan los referidos plazos; entendiendo que en este último caso se ha incurrido en un vicio en la formación de la ley que es insubsanable, precisamente, por haber precluido el término máximo para tramitar y aprobar un proyecto de ley.
Con este criterio, en la Sentencia C-168 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte procedió a declarar inexequible el Proyecto de Ley 188 de 1999 Senado de la República y 123 de 1999 Cámara de Representantes, “Por medio del cual se modifica el artículo 6º de la Ley 105 de 1993”, sometido al control constitucional por la vía de la objeción presidencial. En dicha oportunidad, consideró el tribunal que el Congreso, al haber tramitado el mencionado proyecto en más de dos legislaturas, había contrariado el artículo 162 de la Constitución Política, incurriendo en un vicio de forma insubsanable. Sobre el particular, se dijo en el citado fallo:
“Teniendo en cuenta el anterior marco legal, es claro que el proyecto de ley en examen quebrantó el artículo superior aludido así como el reglamento del Congreso, por lo mismo adolece de un vicio en su formación, puesto que el término otorgado por el Congreso de la República, rebasó claramente el límite temporal que para el efecto dispuso el constituyente en el artículo 162 constitucional.
En efecto, como puede observarse del expediente legislativo, el primer debate se realizó dentro de la legislatura: 20 de julio de 1998, 20 de junio de 1999, por lo que la legislatura siguiente corresponde al periodo constitucional 20 de julio de 1999 a 20 de junio de 2000 y la subsiguiente comprende el periodo constitucional 20 de julio de 2000 a 20 de junio de 2001, tiempo dentro del cual finalizó el trámite legislativo, pues en este último periodo legislativo se aprobó, por cada una de las plenarias de las cámaras, el acta de conciliación emitida por la comisión accidental de conciliación, las cuales aprobaron el proyecto de ley, los días 29 de noviembre de 2000 el Senado de la República y 7 de diciembre de 2000 la Cámara de Representantes (fls. 4 a 10 del expediente), siendo obvio entonces, para la Corte, que esto último se cumplió en más de dos legislaturas por lo cual se contraría el precepto 162 superior antes citado en concordancia con el artículo 157 superior.
Visto lo anterior, la Corte comparte el argumento sostenido por la Presidencia de la República, a través del Ministro de Transporte, en cuanto a la objeción presentada del proyecto de ley en referencia por cuanto la ley debe ser expresión auténtica de la voluntad legítima del Congreso de la República y es claro que un proyecto de ley cuyo objeto resulte ser al final de su trámite distinto del concebido inicialmente, en virtud de dilaciones indebidas será contrario a los fundamentos básicos de la democracia representativa en un Estado social de derecho, ya que extender la discusión y aprobación de un proyecto de ley a un término superior al previsto en la Carta genera claras distorsiones de la voluntad inicial del legislador al concebir los proyectos de ley, independientemente de la causa que implique la demora en el trámite, sea ello por factores internos o externos que induzcan al legislador a modificar los contenidos iniciales de un texto normativo con el fin de acomodarlos a las nuevas circunstancias que, por las distintas evoluciones constantes de la sociedad, puedan presentarse durante la larga trayectoria en el trámite de producción de una ley”.
“Por lo tanto, la Corte declarará, en la parte resolutiva de esta providencia, fundada la objeción presidencial, pues es palmario que el legislador, excedió el término previamente fijado por el artículo 162 superior al tramitar el Proyecto de Ley 188 de 1999 Senado de la República y 123 de 1999 Cámara de Representantes ‘Por medio del cual se modifica el artículo 6º de la Ley 105 de 1993’”.
El carácter insubsanable del vicio generado en el incumplimiento de la regla prevista en el artículo 162, también lo destacó la Corte en la Sentencia C-433 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en la que se declaró inexequible el Proyecto de Ley 100 de 1996 Senado - 285 de 1996 Cámara, por haberse demorado el Congreso más de dos legislaturas en pronunciarse sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas contra dicho proyecto por el Gobierno Nacional. Al respecto, sostuvo este tribunal:
“Así las cosas, el término que tiene el Congreso para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales es de máximo dos legislaturas, dentro de las cuales se cuenta la que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto.
En el presente caso se observa que a partir de la fecha en que el Gobierno Nacional devolvió al Congreso el Proyecto Nº 100 de 1996 Senado 285 de 1996 Cámara con objeciones de inconstitucionalidad transcurrieron más de dos legislaturas.
De lo anterior se concluye que el Congreso de la República solo consideró las objeciones presentadas en el primer periodo de la séptima legislatura posterior (23) , con lo cual se configura un vicio de constitucionalidad en el trámite legislativo por violación del artículo 162 de la Carta Política, conforme a lo antes expuesto, el cual es insubsanable pues ya se venció el término máximo para que las Cámaras insistieran. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte declarará la inconstitucionalidad del Proyecto de Ley 100 de 1996 Senado - 285 de 1996 Cámara ‘Por la cual se rinde homenaje a la población plateña, a su cultura y a sus leyendas, se vincula a la Nación al sesquicentenario de la organización jurídica del municipio de Plato y se dictan otras disposiciones’ (negrillas y resaltados fuera de texto).
El anterior criterio hermenéutico fue nuevamente reiterado por la Corte en la Sentencia C-885 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), en la que se declaró la inexequibilidad del Proyecto de Ley 158 de 2001 Senado - 1517 de 2001 Cámara, por haber tramitado el Congreso las objeciones presidenciales presentadas por el Gobierno contra dicho proyecto, en más de dos legislaturas. En esa oportunidad, afirmó la Corte:
“Lo anterior significa que entre la radicación de las objeciones y la insistencia del Congreso de la República transcurrieron más de dos legislaturas, razón por la cual la insistencia es extemporánea y, por lo tanto inválida, pues se desconoció el término establecido por el artículo 162 de la Constitución Política, vicio que por lo demás resulta insubsanable pues precluyó el término máximo para que las cámaras insistan, circunstancia que impone una declaratoria de inexequibilidad del Proyecto de Ley 158 de 2001 Senado 151701 Cámara ‘Por el cual se reglamentan las especialidades médicas de: hematología, oncología clínica, hematología/oncología clínica, hematología pediátrica, oncología pediátrica y hematológica, oncología pediátrica y se dictan otras disposiciones’” (negrillas y resaltados fuera de texto).
Cabe destacar que, para efectos del ejercicio del control de constitucionalidad, la regla contenida en la parte final del artículo 162 de la Carta, según la cual “Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”, debe interpretarse en armonía con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 138 del mismo ordenamiento superior, en el que se regula lo referente a las sesiones ordinarias del órgano legislativo. Al respecto, tal precepto dispone que el Congreso de la República se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos por año que constituyen una sola legislatura, así: (i) el primer periodo de sesiones, comenzando el 20 de julio y terminando el 16 de diciembre, y (ii) el segundo periodo iniciando el 16 de marzo y concluyendo el 20 de junio. Consagra expresamente la norma:
ART. 138.—“El Congreso por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer periodo de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio”.
Descendiendo al asunto que se analiza, a partir del recuento legislativo hecho en el acápite anterior, encuentra la Corte que el Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado - 5 de 2005 Cámara, que concluyó con la expedición de la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, se tramitó en más de dos legislaturas, vulnerando así la regla prevista en el artículo 162 de la Constitución Política. Para los efectos de verificar la violación anunciada, resulta de mayor relevancia insistir en el trámite que surtió el mencionado proyecto, así:
— El proyecto fue radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional, el día 25 de marzo de 2004, y fue considerado y aprobado en primer debate por la. comisión segunda del Senado el día 4 de mayo de 2004, y en segundo debate por la plenaria del Senado el día 17 de junio de 2004. Eso significa que los dos primeros debates en las dos cámaras del Senado se cumplió en una primera legislatura, la legislatura que inició el día 20 de julio de 2003 y que concluyó el día 20 de junio de 2004.
— El proyecto pasó a la Cámara de Representantes y el mismo fue publicado para tercer debate el 22 de octubre de 2004; siendo considerado y aprobado por la comisión segunda de la Cámara de Representantes el día 24 de noviembre de 2004. Ello significa que el tercer debate en la comisión de la Cámara se cumplió en una segunda legislatura, la legislatura que inició el día 20 de julio de 2004 y que concluyó el día 20 de junio de 2005.
— Posteriormente, el proyecto fue publicado para cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes el día 1º de noviembre de 2005 y fue considerado y aprobado por dicha plenaria el día 15 de diciembre de 2005. Ello significa que el cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió en una tercera legislatura, la legislatura que inició el día 20 de julio de 2005 y que concluyó el día 20 de junio de 2006.
El trámite que surtió en tres legislaturas el Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado - 5 de 2005 Cámara, y que concluyó con la expedición de la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, puede observarse de forma más detallada en el siguiente cuadro comparativo, así:
Proyecto de Ley 203 de 2004 - Senado
Actuación Fecha Legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de junio de 2004
Presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco Isakson y la Ministra de Educación Nacional, doctora Cecilia María Vélez White. 25 de marzo de 2004
Publicación del proyecto de ley original y exposición de motivos. 29 de marzo de 2004
(Ver Gaceta 105 de 2004)
Publicación de la ponencia para primer debate en comisión segunda del Senado de la República. 15 de abril de 2004
(Ver Gaceta 135 de 2004)
Anuncio del proyecto para votación. 28 de abril de 2004
(Ver acta 22, publicada en la Gaceta 841 de 2004)
Primer debate y aprobación del proyecto en comisión segunda del Senado de la República. 4 de mayo de 2004
(Ver acta 23, publicada en la Gaceta 841 de 2004)
Publicación de la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado de la República. 11 de junio de 2004
(Ver Gaceta 267 de 2004)
Anuncio del proyecto para votación. 15 de junio de 2004
(Ver acta 51, publicada en la Gaceta 360 de 2004)
Segundo debate y aprobación del proyecto en plenaria del Senado de la República. 17 de junio de 2004
(Ver acta 53, publicada en la Gaceta 362 de 2004)
Legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2004 y el 20 de junio de 2005
Proyecto de Ley 5 de 2004 - Cámara
Publicación de la ponencia para tercer debate en comisión segunda de la Cámara de Representantes. 22 de octubre de 2004
(Ver Gaceta 640 de 2004)
Anuncio del proyecto para votación. 17 de noviembre de 2004
(Ver acta 21, publicada en la Gaceta 267 de 2005)
Tercer debate y aprobación del proyecto en comisión segunda de la Cámara de Representantes. 24 de noviembre de 2004
(Ver acta 22, publicada en la Gaceta 268 de 2005)
Publicación de la ponencia para cuarto debate en plenaria de la Cámara de Representantes. 1º de noviembre de 2005
(Ver Gaceta 755 de 2005) Legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2005 y el 20 de junio de 2006
Anuncio del proyecto para votación. 14 de diciembre de 2005
(Ver acta 221, publicada en la Gaceta 31 de 2006)
Cuarto debate y aprobación del proyecto en plenaria de la Cámara de Representantes. 15 de diciembre de 2005
(Ver acta 222, publicada en la Gaceta 28 de 2006)
Como puede observarse, no existe duda acerca de que el Proyecto de Ley 203 de 2004 Senado - 5 de 2005 Cámara, se debatió y aprobó en más de dos legislaturas, violándose el mandato contenido en el artículo 162 de la Carta, que ordena expresamente que “Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. Conforme se mencionó, el primero y segundo debate se realizaron en la legislatura del 20 de julio de 2003 y 20 de junio de 2004 (primera legislatura); el tercero debate en la legislatura del 20 de julio de 2004 y 20 de junio de 2005 (segunda legislatura); y finalmente, el cuarto y último debate en el curso de la legislatura del 20 de julio de 2005 y 20 de junio de 2006 (tercera legislatura).
Por lo tanto, considerando que la falta de observancia del requisito previsto en el artículo 162 superior es constitutivo de un vicio insubsanable, también por este aspecto la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006 debe ser declarada inexequible.
2.5. Decisión que debe adoptar la Corte frente a la Ley 1019 de 2006.
Como quedó suficientemente explicado en los numerales 2.4.1 y 2.4.2 de las consideraciones de esta sentencia, en lo que se refiere al trámite de aprobación de la Ley 1019 de 2006, el Congreso de la República incumplió los siguientes requisitos de procedimiento: (i) el previsto en el inciso 5º del artículo 160 de la Carta Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, que exige como presupuesto de aprobación de los proyectos de ley el anuncio previo de la votación en cada uno de los debates parlamentarios; y (ii) el consagrado en el artículo 162 del mismo ordenamiento, que ordena tramitar los proyectos en no más de dos legislaturas.
El incumplimiento del primero de los requisitos mencionados se presentó durante el segundo debate en la plenaria del Senado de la República, en cuanto allí la votación del proyecto se llevó a cabo en una sesión distinta a la que fue anunciada. Por su parte, el incumplimiento del segundo requisito se configuró debido a que el proyecto que concluyó con la expedición de la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, se tramitó en más de dos legislaturas, concretamente en tres.
Teniendo en cuenta que la falta de observancia de tales requisitos constituye en ambos casos vicios insubsanables, la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006 será declarada inexequible.
Así, para que el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002, pueda ser ratificado e incorporado al derecho interno, el Congreso de la República debe iniciar nuevamente el trámite de la ley aprobatoria, con plena observancia del procedimiento legislativo previsto en la Constitución y la ley.
VII.(sic) Decisión
1. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006, por la cual se aprueba el “Memorando de entendimiento entre el Gobierno de Australia y el Gobierno de Colombia sobre cooperación en el campo de la educación y la capacitación”, suscrito el seis (6) de agosto de 2002, por no haber observado el Congreso de la República los requisitos de procedimiento previstos en los artículos 160-5 y 162 de la Constitución Política, los cuales son constitutivos de vicios insubsanables.
(1) Cfr. la Sentencia C-400 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(2) La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969, se ve complementada con la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales”, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, incorporada al derecho interno a través de la Ley 406 de 1997, la cual, como lo indica su epígrafe, se ocupa de regular el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales.
(3) Gaceta del Congreso Nº 841 de 2004.
(4) Gaceta del Congreso Nº 360 de 2004.
(5) Gaceta del Congreso Nº 361 de 2004.
(6) Gaceta del Congreso Nº 362 de 2004.
(7) Gaceta del Congreso Nº 267 de 2005.
(8) Gaceta del Congreso Nº 268 de 2005
(9) Gaceta del Congreso Nº 28 de 2006.
(12) Cfr. las sentencias C-473 de 2005 (M.P. )(sic), C-241 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-322 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). También se puede consultar el Auto 311 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(15) Cfr. la Sentencia C-1040 de 2005 (M.P. )(sic) y el Auto 311 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(16) Sobre el tema se pueden consultar las siguientes sentencias: C-780 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-4000 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-473 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-931 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1155 de 2005 (M.P. )(sic), C-276 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-576 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(20) Cfr. las sentencias C-930 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-(sic) de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(22) Cfr. las sentencias C-168 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-068 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
(23) Primera legislatura: 20 de julio de 1997 al 20 de junio de 1998; segunda legislatura: 20 de julio de 1998 al 20 de junio de 1999; tercera legislatura: 20 de julio de 1999 al 20 de junio de 2000; cuarta legislatura: 20 de julio de 2000 al 20 de junio de 2001; quinta legislatura: 20 de. julio de 2001 al 20 de junio de 2002; sexta legislatura: 20 de julio de 2002 al 20 de junio de 2003 y séptima legislatura: 20 de julio de 2003 al 20 de junio de 2004.

References: Artículo 1

Artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 189
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 241
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 162
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 6
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 157
 artículo 162
 artículo 6
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 138
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 162
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 162