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Urteil des OVG Schleswig, 26.05.1999, 2 L 231/96 (Boden)
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Titel OVG Schleswig, 26.05.1999, 2 L 231/96
Orientierungssatz Zur Heranziehung zu den Kosten der Gefahrerforschung nach schleswig-holsteinischem Wasserrecht
Norm WHG § 2; WHG § 3 Abs. 2 Nr. 3; WHG § 26 Abs. 2; WHG § 34 Abs. 2; AbfG § 2 Abs. 1 Satz 2; AbfWG-SH 21; WG-SH § 85 Abs. 2; pr.WG § 202
Leitsatz 1. Ein Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes besteht nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen. Ist der Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot der umweltgerechten Entsorgung von Abfällen, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter, bleibt es bei der für die Abwehr dieser Gefahr maßgeblichen rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig - gewissermaßen "zufällig? - Abfälle sind.
2. Geht es vorrangig nicht um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustands, sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, z.B. auch des Wasserrechts.
3. Eine Hoheitsverwaltung darf nicht mit Anordnungen oder gar mit Zwang in die hoheitliche Tätigkeit einer anderen Hoheitsverwaltung sei es derselben, sei es einer anderen Körperschaft, eingreifen. Dies schließt jedoch nur Übergriffe und Eingriffe in die der anderen Hoheitsverwaltung zustehende Tätigkeit aus.
4. Zum Begriff des Veranlassers im kostenrechtlichen Sinne.
5. Zu den Anforderungen bzw. den wasserrechtlichen Pflichten vor Inkrafttreten des WHG bei der Ablagerung von Abfällen.
6. Zur ?Relativierung des Grundwasserschutzes? bei Deponien: § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG ist nur im Hinblick auf legale Abfallentsorgungen lex specialis gegenüber §§ 26 Abs. 2 und 34 Abs. 2 WHG.
Entscheidungsdatum 26.05.1999
Aktenzeichen 2 L 231/96
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Kosten für Untersuchungen zur Gefahrerforschung und Gefährdungsabschätzung im Zusammenhang mit einer Mülldeponie.
Die Klägerin verfüllte in ? die ehemalige Kiesgrube ? Chaussee/? zwischen 1960 und 1965 mit Hausmüll. Der Verfüllung lag eine Vereinbarung zwischen der Klägerin und der Firma ? und ?, die die Ausbeutung der Kiesgrube betrieb, zugrunde. Danach sollte die Verfüllung durch die Klägerin ab dem 02. November 1959 erfolgen und bis 2 m unter Gesamtterrainhöhe reichen. Die Verfüllung endete im September 1965. In der Folgezeit aufgetretene Sackungen wurden durch den Pächter des auf dem Grundstück der ehemaligen Deponie betriebenen Reitstalls mit insgesamt 80.000 m³ Füllboden ausgeglichen. Unter dem 18. Dezember 1959 hatte der Landrat des Kreises ? als Naturschutzbehörde gegenüber der Firma ? und ? seine Zustimmung zur Verfüllung, der ehemaligen Kiesgrube mit Hausmüll durch die Klägerin erteilt. Diese Zustimmung enthielt u.a. folgende Bedingung: ?3. Zum Schutze des Grundwassers dürfen in die Müllgrube keine öl- und benzinhaltigen Stoffe sowie gesundheitsschädliche Chemikalien eingebracht werden."
Seit 1985 ließ der Beklagte Voruntersuchungen im Rahmen eines landesweiten Untersuchungsprogrammes zur Prüfung aller bekannten Altablagerungen auf ihre Umweltbelastung durchführen. Dabei sind die Altablagerungsstandorte voruntersucht und bewertet worden. Nach der darauf vorgenommenen Einteilung der Ablagerungen in verschiedene Prioritätskategorien gehört die streitbefangene Deponie zur Priorität I und wurde daher zuerst im Detail untersucht. Im Rahmen der dazu durchgeführten Befragungen gaben Nachbarn und der Grundstückseigentümer an, daß die ehemalige Kiesgrube von der Klägerin mit Hausmüll verfüllt worden sei. Durch die Auskiesung sei in der Grube das Grundwasser freigelegt worden. In den Jahren 1987 bis 1992 ließ der Beklagte Untersuchungen der inzwischen stillgelegten Mülldeponie durchführen.
Mit Bescheid vom 19. September 1994 verlangte der Beklagte von der Klägerin die Erstattung der durch die vorangegangen Untersuchungen seit 1990 entstandenen Kosten in Höhe von 56.455,04 DM. Auf den von der Klägerin dagegen eingelegten Widerspruch vom 10. Oktober 1994 ermäßigte der Beklagte den geforderten Betrag durch Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 1995 auf 50.847,75 DM, Im übrigen wies er den Widerspruch als unbegründet zurück.
Die Klägerin hat am 21. November 1995 Klage erhoben und geltend gemacht: Solange nicht feststehe, daß die Ablagerungen gerade der Klägerin Ursache für die Grundwasserverunreinigungen seien, könne sie schon tatbestandlich nicht als Handlungsstörerin in Betracht kommen. Auch sei sie nicht Betreiberin der Kiesgrube gewesen. Die Betreiberin, die Firma ? und ? habe mit Bescheid vom 18. Dezember 1959 eine Genehmigung der Naturschutzbehörde für die Verfüllung der Grube mit Abfall erhalten. Die Genehmigung entfalte eine Legalisierungswirkung. Sie habe lediglich im Rahmen dieser Genehmigung Abfälle geliefert. Zudem sei die Störerauswahl ermessensfehlerhaft erfolgt. Es sei lediglich nach dem Gebot der Effizienz der Maßnahme aus gewählt worden. Eine Heranziehung etwaiger anderer Verfüller der Deponie sei ebensowenig wie eine Heranziehung der Grundstückseigentümer erwogen worden. Insbesondere das Verfüllen der Deponie mit ca. 80.000 m³ Füllboden durch den Pächter des dort betriebenen Reitstalls sei unberücksichtigt geblieben, obwohl dies unter Beimengung von Mist erfolgt sein dürfte. Einer Inanspruchnahme wegen der Untersuchungskosten stehe entgegen, daß ihr keine Verletzung von Pflichten aus wasserrechtlichen Vorschriften zur Last gelegt werden könne. Die Kosten der Untersuchungen, die in Rechnung gestellt worden seien, seien im Rahmen eines landeseinheitlichen Programms zur Beherrschung von Altablagerungen entstanden. Daher sei zweifelhaft, ob alle diese Untersuchungen bezüglich der hier streitbefangenen Deponie durchgeführt worden seien.
Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 19. September 1994 in Form des Widerspruchsbescheides vom 30. Oktober 1995 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat erwidert: Da die Klägerin die Deponie verfüllt habe, sei sie als Handlungsstörerin verantwortlich. Für die Heranziehung der Klägerin zu den geltend gemachten Kosten sei hier ausreichend, daß eine Besorgnis der Gewässerbeeinträchtigung durch von der Klägerin vorgenommene Ablagerungen bestanden habe. Es hätten bereits zum Zeitpunkt der Anordnung der Maßnahme, deren Kosten der Klägerin nunmehr in Rechnung gestellt worden seien, ausreichende Verdachtsmomente dafür bestanden, daß die Verfüllung der Deponie durch die Klägerin unter Verletzung der Sorgfaltspflichten des § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz vorgenommen seien. Eine Legalisierungswirkung der Genehmigung zur Verfüllung der Kiesgrube stehe der Inanspruchnahme der Klägerin nicht entgegen. Die Klägerin sei aufgrund der Genehmigung nicht berechtigt gewesen, durch die Müllablagerungen schädliche Umwelteinwirkungen zu verursachen. Es sei der Klägerin nur der Rechnungsanteil auferlegt worden, der sich auf den Ablagerungskomplex Chaussee beziehe. In seiner Kostenfestsetzung vom 19. September 1994 habe er dargelegt, zu welchem Anteil der Rechnungsbetrag, der Klägerin jeweils auferlegt worden sei.
Mit Urteil vom 26. September 1996 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und im wesentlichen zur Begründung ausgeführt: Nach §§ 83 Abs. 1 und 85 Abs. 2 LWG sei der Beklagte berechtigt gewesen, die geltend gemachten Kosten von der Klägerin zu fordern, da diese das Tätigwerden des Beklagten veranlaßt habe. Sie habe durch ihr Verhalten einen durch Tatsachen erweckten und erhärteten Gefahrenverdacht geschaffen, der polizeiliche Maßnahmen rechtfertigt. Die bis zur Anordnung der Maßnahmen erfolgten Feststellungen und bekannt gewordenen Umstände ließen die sich nach aller Lebenserfahrung aufdrängende Vermutung und den Schluß zu, die Müllablagerung sei unter Verstoß gegen § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz betrieben worden. Denn die Klägerin habe die Kiesgrube verfüllt, ohne daß durch eine vorherige Abdeckung mit wasserundurchlässigem Material Vorkehrungen dagegen getroffen worden wären, daß Sickerwässer in den Untergrund gelangen konnten. Aufgrund von Aussagen von Zeitzeugen habe der Beklagte annehmen können, daß die Ablagerung von Müll durch die Klägerin ins offene Grundwasser erfolgt sei.
Einer Inanspruchnahme der Klägerin stehe auch nicht entgegen, daß 1959 eine Genehmigung für die Ablagerung von Hausmüll gegenüber dem seinerzeitigen Kiesgrubenbetreiber erteilt worden sei. Von dieser Genehmigung habe keine Legalisierungswirkung hinsichtlich der Verletzung des § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz durch das Ablagern von Hausmüll ohne vorherige Vorkehrungen gegen die Verunreinigung des Grundwassers durch die Klägerin in der streitbefangenen Kiesgrube ausgehen können. Eine Legalisierungswirkung setze voraus, daß bei Erteilung der Genehmigung eine hinreichende Abwägung zwischen dem Wohl der Allgemeinheit, notwendige Mülldeponien einzurichten, und dem Schutz vor schädlichen Gewässerverunreinigungen mit dem Ergebnis stattgefunden habe, daß etwaige auch bei Beachtung aller möglichen Sicherheitsvorkehrungen unvermeidbare Gewässerverunreinigungen zulässig sein sollen, um derartige Deponien überhaupt noch einrichten zu können. Insoweit relativiere das Abfallrecht den Gewässerschutz. Eine derartige Abwägung insbesondere unter Einbeziehung von Auflagen, die eine Grundwasserverunreinigung auf ein unvermeidbares Maß hätten reduzieren können, sei nicht erfolgt. Der Auflage, nur Hausmüll einzulagern, komme eine derartige Bedeutung nicht zu.
Soweit die Klägerin einwende, ihre Heranziehung zu den Kosten sei ermessensfehlerhaft, da mögliche andere Verfüller der Kiesgrube, insbesondere der Pächter des dort nun betriebenen Reitstalls, unberücksichtigt geblieben seien, würden diese Bedenken nicht durchgreifen. Der Beklagte habe anhand der ihm vorliegenden Tatsachen davon ausgehen dürfen und dürfe auch weiter davon ausgehen, daß die Klägerin allein schon aufgrund des Umfangs der Verfüllung der Grube durch sie einen maßgeblichen Verursachungsbeitrag geleistet habe. Im übrigen lassen auch die vertragliche Vereinbarung der Klägerin mit dem seinerzeitigen Kiesgrubenbetreiber darauf schließen, daß die Klägerin fast ausschließlich die Verfüllung vorgenommen habe.
Gegen das ihr am 16. Oktober 1996 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 06. November 1996 Berufung eingelegt. Sie vertieft und ergänzt ihren erstinstanzlichen Vortrag im wesentlichen wie folgt: Sie habe die von dem Beklagten eingeleiteten Maßnahmen nicht in rechtlich zurechenbarer Weise verursacht. Bereits zum Zeitpunkt der Einleitung der Gefahrerforschungsmaßnahmen sei klar gewesen, daß andere Verursacher - durch wilde Ablagerungen, Ablagerungen von Braunkohleaschen, von mit Pferdemist vermengtem Füllboden und schließlich durch die in der Umgebung befindliche Altlast 4-27 - maßgeblich zu der Gewässerverunreinigung beigetragen hätten. Ergebe sich nach Abschluß der Gefährdungsabschätzung das Ergebnis, daß die einzelnen Verursachungsbeiträge in naturwissenschaftlicher Hinsicht nicht aufklärbar seien, sei auch eine Zurechenbarkeit nicht gegeben. Ferner sei die Handlungsverantwortlichkeit der Klägerin aufgrund der fehlenden Vorhersehbarkeit des Erfolgseintritts - also der Realisierung einer Gefahrenlage - ausgeschlossen. Die Klägerin sei auch deshalb nicht als Veranlasserin zu qualifizieren, weil die Kosten für die Gefährdungsabschätzung einzig aufgrund des Tätigwerdens des Beklagten aufgrund des Programms zur Beherrschung von Altablagerungen entstanden und insoweit auch von dem Programmgeber zu tragen seien. Insoweit sei bereits zweifelhaft, ob der Beklagte überhaupt in seiner originären Zuständigkeit als untere Wasserbehörde tätig geworden sei. Vorliegend sei eine Genehmigung zur Verfüllung, von der Kreisverwaltung ? erteilt worden. In die Genehmigungsentscheidung seien alle maßgeblichen abfall- und wasserrechtlichen Aspekte mit eingestellt worden. Insbesondere zeigten Bedingungen der Verfüllungsgenehmigung eine Abwägung der mit der Deponierung von Hausmüll notwendigerweise verbundenen Umweltgefahren für Wasserwirtschaft und Landschaft. In einer solchen Situation erscheine es unbillig, die Risikoverteilung einer sich später realisierenden latent vorhandenen Umweltgefahr allein dem Genehmigungsadressaten aufzubürden. Dies allein schon deshalb, weil keinesfalls sichergestellt sei, daß der Genehmigungsinhaber über gleiches Wissen wie die Genehmigungsbehörde bezüglich des Eintritts von Spätfolgen verfüge. Der Genehmigungsadressat genieße regelmäßig Vertrauensschutz in den rechtmäßigen Bestand der Genehmigung. Die von der Kammer angestellten Anforderungen an die Legalisierungswirkung einer Genehmigung könnten, abgesehen von der Tatsache, daß die geforderte umfassende Abwägungsentscheidung unter Einschluß aller möglichen Sicherheitsvorkehrungen nach einem so langen Zeitraum sich praktisch nie nachweisen lasse, nicht durchgreifen. Anderenfalls würde die Bindungswirkung von Verwaltungsakten durch Maßstäbe heutiger Rechts- und Tatsachenkenntnis relativiert. Es seien keine Umstände ersichtlich, daß sich die Klägerin bei der Abfallablagerung außerhalb der Genehmigung bewegt habe. Sie habe weder unzulässigerweise Sonderabfälle noch sonstige gefährliche Abfälle in die Grube verbracht, noch gegen ihre Betreiberpflichten verstoßen. Schließlich habe der Beklagte sein Ermessen in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft ausgeübt. Maßnahmen zur Gefahrerforschung müßten nicht nur von der Behörde selbst durchgeführt werden, vielmehr könnten auch die aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse polizeirechtlich Verantwortlichen zur Durchführung verpflichtet werden. Es wäre jedenfalls von dem Beklagten zu eruieren gewesen, ob die Klägerin eine an sie gerichtete Aufforderung, die entsprechenden Untersuchungsmaßnahmen durchzuführen, akzeptiert hätte. Ein Ermessensfehler liege auch hinsichtlich des Ausfalls des Heranzuziehenden vor. Der Beklagte sei davon ausgegangen, daß der Handlungsstörer vorrangig vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen sei. Gerade eine solche Automatik greife indessen im Altlastenrecht nicht. Der Beklagte habe die erforderliche umfassende Ermessensausübung auf die Gesichtspunkte der Gefahrverursachung und die nicht überprüfte Leistungsfähigkeit verkürzt. Bei der Ermessensausübung sei auch die Nichterkennbarkeit der Gefahr bei der Verfüllung und der aus der erteilten Genehmigung folgende Vertrauenstatbestand nicht berücksichtigt worden. Bedenke man, daß der klägerische Anteil der Deponieverfüllung, aus den sich bei dem Verwaltungsvorgang befindlichen Abrechnungen nicht ohne weiteres quantifizieren lasse, müsse sich die Inanspruchnahme auf das (hypothetische) Maß des Verursachungsbeitrags der Klägerin beschränken. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin darüber hinaus geltend gemacht, der Beklagte dürfe sie als Anstalt des öffentlichen Rechts nicht durch Leistungsbescheid zur Kostenerstattung heranziehen. Er sei vielmehr gehalten, Leistungsklage zu erheben.
Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klagantrag zu erkennen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.
Rechtsgrundlage der angefochtenen Bescheide ist § 85 Abs. 2 LWG (früher gleichlautend § 70 Abs. 2 a.F.). Nach dieser Vorschrift kann die Wasserbehörde Kosten, die in Wahrnehmung der Aufgaben der Gewässeraufsicht entstanden sind, demjenigen auferlegen, der das Tätigwerden der Wasserbehörde durch eine unbefugte Benutzung oder durch eine Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz, dem Landeswassergesetz oder einer aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnung veranlaßt hat.
Gegen die Heranziehung zur Kostenerstattung durch Leistungsbescheid kann die Klägerin nicht mit Erfolg geltend machen, sie sei als Anstalt öffentlichen Rechts selbst Hoheitsträger. Eine Hoheitsverwaltung darf nicht mit Anordnungen oder gar mit Zwang in die hoheitliche Tätigkeit einer anderen Hoheitsverwaltung sei es derselben, sei es einer anderen Körperschaft, eingreifen. Dies schließt jedoch nur Übergriffe und Eingriffe in die der anderen Hoheitsverwaltung zustehende Tätigkeit aus (BVerwG, Urt. v. 16.01.1968 - I A 1.67 -, E 29, S. 52, 59). Hier fehlt es an einem Eingriff in die hoheitliche Tätigkeit der Klägerin, die sie als für die Abfallbeseitigung im Gebiet der Hansestadt ? zuständige Anstalt des öffentlichen Rechts ausübt. Die Verpflichtung zur Kostenerstattung beeinträchtigt die Abfallbeseitigung als solche nicht, zumal die Deponie bereits in den 60er Jahren geschlossen wurde. Die Belastung mit Kosten für Gefahrerforschungsmaßnahmen, die sich auf die Kalkulation der in der Hansestadt ? zu erhebenden Gebühren für die Abfallentsorgung auswirken mag, ist lediglich indirekte Folge der Ablagerung von Abfällen, die die Klägerin zwar als Anstalt öffentlichen Rechts aber - wie private Dritte auch - im Hoheitsbereich einer anderen Körperschaft vorgenommen hat. Im übrigen würde sich an der Kostenlast nichts ändern, wenn der Beklagte - wie die Klägerin meint - Leistungsklage erheben müßte.
Der Anwendung des § 85 Abs. 2 LWG steht nicht entgegen, daß die durchgeführten Untersuchungen, um deren Kostenerstattung es geht, Auswirkungen einer stillgelegten Abfallentsorgungsanlage betreffen. Nach der Rechtsprechung des Senats besteht ein Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen. Ist der Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot der umweltgerechten Entsorgung von Abfällen, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter, bleibt es bei der für die Abwehr dieser Gefahr maßgeblichen rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig - gewissermaßen "zufällig? - Abfälle sind. Geht es also vorrangig nicht um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustands, sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, z.B. auch des Wasserrechts (vgl. Urteile d. Senats v. 19.01.1993 - 2 L 78/92 -, NVwZ-RR 1994, 75, 76, u. v. 17.06.1997 - 2 L 363/95 -). § 11 Abs. 1 Satz 1 des - 1992 noch geltenden - Abfallgesetzes - AbfG - hinderte die Gewässeraufsicht daher nicht an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gemäß § 83 LWG und damit auch nicht gemäß § 85 Abs. 2 LWG - bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen - Kostenerstattung zu verlangen. Entsprechendes gilt für den § 21 Landesabfallwirtschaftsgesetz - LAbfWG -, soweit nach Satz 2 dieser Vorschrift die für die Überwachung stillgelegte Abfallentsorgungsanlagen zuständige Behörde eine Untersuchung auf Kosten des ehemaligen Betreibers der Anlage oder seiner Rechtsnachfolger anordnen kann, wenn eine Beeinträchtigung der Schutzgüter des § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG zu besorgen ist. § 21 LAbfWG beruht auf § 11 Abs. 1 Satz 1 AbfG und verdrängt daher einschlägige Regelungen des Landeswassergesetzes nicht.
Die Klägerin hat das Tätigwerden des Beklagten als Wasserbehörde durch wasserrechtswidriges Verhalten veranlaßt. Die Benutzung der Abfallentsorgungsanlage erfolgte ohne die erforderliche Erlaubnis oder Bewilligung gemäß § 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 3 WHG und verstieß zudem gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG.
Der Betrieb einer Hausmülldeponie ist eine Maßnahme, die geeignet ist, dauernd schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen. Demgegenüber kann die Klägerin nicht mit Erfolg geltend machen, der Betrieb der Deponie sei genehmigt worden. Der Zustimmung des Landrats des Kreises ? Naturschutzbehörde - vom 18. Dezember 1959 kommt die geltend gemachte Legalisierungswirkung nicht zu. Sie ist weder eine Genehmigung der Abfallbeseitigung noch eine Erlaubnis zur Verunreinigung des Grundwassers durch Ablagerung von anderen als öl- und benzinhaltigen Stoffen sowie gesundheitsschädlichen Chemikalien. Nach dem Wortlaut des Schreibens stimmt der Landrat im Einvernehmen mit der Gemeinde ? der Verfüllung der ausgebeuteten Kiesgrube auf dem Gelände des Bauern ? mit Hausmüll durch die Klägerin zu, wenn zur Schaffung hygienisch und landschaftlich erträglicher Verhältnisse bestimmte Bedingungen beachtet und erfüllt werden. In diesem Zusammenhang steht auch die unter Nr. 3) genannte Bedingung. Das Schreiben ist weder mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen noch wird eine Rechtsgrundlage angegeben, die Grundlage einer "Genehmigung" sein könnte. Es ist daher dahingehend auszulegen, daß der Landrat in Abstimmung mit der Gemeinde keine Einwände gegen die Ablagerung von Hausmüll in der Kiesgrube erhebt, die Ablagerung duldet und keinen Grund für eine Einschreiten als Naturschutzbehörde sieht, wenn die Bedingungen eingehalten werden. Tituliertes Recht sollte damit nicht begründet werden. Hierfür spricht auch die seinerzeitige Rechtslage. Das Abfallgesetz ist erst am 11. Juni 1972 in Kraft getreten. Vorher waren gesetzliche Regelungen für die Abfallentsorgung verstreut bzw. gar nicht vorhanden. Die Verordnung über das Abladen und den Betrieb von Müllplätzen (Müllplatz-Verordnung) des Innenministers des Landes Schleswig-Holstein datiert vom 27. Januar 1967. Einer Genehmigungspflicht unterlagen Müllplätze vor 1967 nicht. Hinsichtlich der Benutzung von Gewässern war das Wasserrecht einschlägig. Das erste Wasserhaushaltsgesetz von 1957 ist gemäß Änderungsgesetz vom 19. Februar 1959 erst zum 01. März 1960 in Kraft getreten. Zuvor galt das Preußische Wassergesetz vom 07. April 1913 (Preußische Gesetzessammlung Seite 50 - PrWG). Das Gesetz versuchte, einen Ausgleich der verschiedenen am Grundwasser bestehenden Nutzungsinteressen mit privatrechtlichen Mitteln herbeizuführen. Es untersagte dem Eigentümer eines Grundstückes, unterirdisches Wasser zum Gebrauch oder Verbrauch dauernd in weiterem Umfang als für die eigene Haushaltung und Wirtschaft zutage zu fördern, wenn dadurch die Wassergewinnungsanlage eines anderen oder die Benutzung eines fremden Grundstücks erheblich beeinträchtigt wurde (§ 2 PrWG). Verboten war darüber hinaus die Verunreinigung des Grundwassers zum Nachteil anderer durch das Einbringen oder Einleiten von Stoffen in den Boden (§ 202 PrWG). Bei einem Verstoß gegen diese Bestimmungen stand dem Geschädigten ein Unterlassungsanspruch zu (siehe BVerfG, Beschl. v. 15.06.1981 - 1 BvL 77/78 -, E 58 S. 300, 302, 303). Das Preußische Wassergesetz zielte mithin auf den privatrechtlichen Schutz der Rechte Dritter, nicht aber auf die Bewahrung der natürlichen Beschaffenheit des Grundwassers als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ab. Ein polizeiliches Interesse gegenüber einer Verunreinigung des Grundwassers bestand nicht generell, vor allem nicht im Hinblick auf die Beeinträchtigung von Rechten Dritter, sondern lediglich insoweit, als die Beschaffenheit des Grundwassers zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, führte. Verunreinigungen des Grundwassers in Überschreitung der Eigentümerbefugnisse, war deshalb grundsätzlich im Wege der privatrechtlichen Rechtsverfolgung des Geschädigten zu begegnen, nicht aber durch - subsidiäres - polizeiliches Einschreiten (vgl. OVG NW, Urteil vom 30.05.1996 - 20 A 2640/94, NWVBI. 1997, 175, 177). Polizeiliche Interessen waren durch den Zustand des Grundwassers dann berührt, wenn aus seiner Verunreinigung im Einzugsbereich einer Wassergewinnungsanlage Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung erwuchsen (vgl. OVG NW, Urt. v. 30.05.1996, a.a.O., OVG Lüneburg, Beschl. v. 07.03.1997 - 7 M 3628/96, NJW 1998, 97, 98 unter Bezugnahme auf Preußisches OVG, Urt. v. 12.12.1929 ? III b 24/28 -, Pr. OVG E 85, 283).
Dem Schreiben vom 18. Dezember 1959 kann mithin nicht entnommen werden, daß dem Betreiber der Kiesgrube eine (teilweise) Befreiung von dem (zivilrechtlichen) Verbot der Verunreinigung des Grundwassers erteilt werden sollte. Die Bedingung unter Nr. 3 sollte vielmehr nur sicherstellen, daß das Grundwasser nicht durch öl- und benzinhaltige Stoffe sowie gesundheitsschädliche Chemikalien beeinträchtigt wird und damit Gesundheitsgefährdungen ausschließen. Daraus läßt sich nicht im Umkehrschluß herleiten, daß sonstige Verunreinigungen erlaubt sein sollten, sondern allenfalls, daß der Landrat sonstige Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung nicht vorhergesehen hat. Weiterhin ist zu bedenken, daß das später in Kraft getretene WHG gem. § 17 WHG alte Wassernutzungen für die Zukunft generell der neuen öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt und ihre Fortführung von einer Erlaubnis oder Bewilligung abhängig macht. Soweit die Gewässerbenutzung auf einem titulierten "Recht? beruhte, räumt § 17 Abs. 2 WHG dem Inhaber einen Anspruch auf Bewilligung "im Umfange seines Rechtes" ein. Da nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.05.1981 a.a.O., Seite 150) nur ein besonderes auf seine wasserwirtschaftliche Unbedenklichkeit geprüftes Benutzungsverhältnis Grundlage für den im Gesetz vorgesehenen Rechtsanspruch des Inhabers auf Bewilligung "im Umfang seines Rechtes" bilden kann, bestand kein Anspruch auf Bewilligung. Eine wasserwirtschaftliche Unbedenklichkeitsbescheinigung lag der Zustimmung des Landrats als Naturschutzbehörde nicht zugrunde. Dazu wäre es erforderlich gewesen, daß auch der Eintrag anderer Stoffe als der öl- und benzinhaltigen wie gesundheitsschädlicher Chemikalien in die Betrachtung hätten einbezogen werden müssen. Im übrigen wurde eine Erlaubnis oder Bewilligung aufgrund titulierten Rechts nicht beantragt, so daß schon deshalb eine unbefugte Benutzung eines Gewässers i.S.d. § 85 Abs. 2 LWG gegeben ist. Unabhängig davon galt ab dem 01. März 1960 auch der § 34 Abs. 2 WHG.
Nach dieser Vorschrift dürfen Stoffe nur so gelagert oder abgelagert werden, daß eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist. Dagegen hat die Klägerin verstoßen, weil sie nach den vorliegenden Untersuchungsergebnissen Hausmüll in der Kiesgrube abgelagert hat, ohne zuvor eine Basisabdichtung vorzunehmen. Auch entfernte Wahrscheinlichkeiten, daß es zu einer Beeinträchtigung von Grundwasser kommen kann, sind nach § 34 Abs. 2 WHG auszuschließen (Gieseke / Wiedemann / Czychowski, WHG, 6. Aufl., § 34 Rdnr. 17). Im vorliegenden Fall war die Besorgnis einer schädlichen Verunreinigung des Grundwassers infolge der Ablagerung von Hausmüll in der Kiesgrube nicht einmal fernliegend.
Aus den vorliegenden Aussagen von Zeitzeugen ergibt sich, daß die Grube etwa 4 m tief ausgekiest und das Grundwasser größtenteils freigelegt wurde. In der Kiesgrube soll sogar gebadet worden sein. Selbst wenn die Klägerin - wie von ihr unter Beweis gestellt - Abfälle nicht in das offene Grundwasser hinein, sondern nur in Bodenvertiefungen oberhalb des ersten Grundwasserstockwerkes abgelagert haben sollte, war das Eindringen von Sickerwasser in das erste Grundwasserstockwerk in Anbetracht der hydrologischen Verhältnisse wahrscheinlich.
Eine abweichende Beurteilung der Rechtslage ergibt sich auch nicht aus § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG. Nach dieser Vorschrift sind Abfälle so zu beseitigen, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, insbesondere dadurch, daß Gewässer schädlich beeinflußt werden. Demgegenüber lassen die Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes (insbesondere § 26 Abs. 2 und § 34 Abs. 2 WHG) das Ablagern bzw. das Lagern von Stoffen nur dann zu, wenn eine schädliche Verunreinigung des Gewässers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist, was dahingehend verstanden wird, daß eine Beeinträchtigung nach menschlicher Erfahrung unwahrscheinlich sein muß. Bei der Schutznorm des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 AbfG ist dagegen eine Gewässerverunreinigung entsprechend dem Abwägungsvorbehalt dann noch zulässig, wenn sie dem Wohl der Allgemeinheit entspricht. Konsequenzen hat dies insbesondere hinsichtlich Deponien, von denen immer gewisse Verunreinigungen des Grund- oder Oberflächenwassers ausgehen. Ohne die die strengen Vorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes lockernde Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG dürften derartige Deponien gar nicht genehmigt werden. Das Abfallgesetz versteht folglich mit dieser Vorschrift den Gewässerschutz als einen Teil des Gemeinwohls und relativiert ihn damit bewußt für diesen Teil seines Geltungsbereichs. Somit ist § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG insoweit nur im Hinblick auf legale Abfallentsorgungen lex specialis gegenüber §§ 26 Abs. 2 und 34 Abs. 2 WHG (Urt. d. Senats v. 19.01.1993, a.a.O., m.w.N.). Unter legalen Abfallentsorgungsanlagen sind zugelassene Abfallentsorgungsanlagen i.S.v. § 7 AbfG zu verstehen. Dazu gehört die streitbefangene Deponie nicht.
Das Tätigwerden des Beklagten als Wasserbehörde ist auch durch die erörterte unbefugte Benutzung bzw. Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz durch die Klägerin veranlaßt worden. § 85 Abs. 2 LWG regelt die Erstattung von Kosten, die durch Überwachungsmaßnahmen aufgrund eines wasserrechtswidrigen Verhaltens verursacht wurden. Anknüpfungspunkt ist mithin ein Verhalten, d.h. ein Lebenssachverhalt. Der Sachverhalt, der im vorliegenden Fall Anlaß der Untersuchungen war, ist die Ablagerung von Müll auch durch die Klägerin. Unerheblich ist, durch wen oder auf welche Weise die Wasserbehörde von dem wasserrechtswidrigen Verhalten Kenntnis erlangt hat. Ausgelöst wurde die landesweite Untersuchung von. stillgelegten Abfalldeponien durch einen Bericht der Landesregierung über Abfall-Altlasten in Schleswig-Holstein, der zu der Entwicklung eines Programms zur Beherrschung der Altlasten führte (siehe LT-Drs. 10/439). Das Programm ist in drei Phasen unterteilt: 1. Ermittlung von Altablagerungen, 2. Gefährdungsabschätzung der Altablagerungen und 3. Beherrschung bzw. Sanierung der als Altlast erkannten Ablagerungen. Anhand eines entwickelten Prioritätenrahmens ist in der zweiten Programmphase zunächst eine Bewertung der Ablagerungen vorzunehmen und nach der Bewertung der Altablagerungen für jede Altablagerung ein örtliches Untersuchungsprogramm aufzustellen, um die von ihr ausgehende Gefährdung abzuschätzen. Zur Durchführung des Untersuchungsprogramms ist die Vergabe von Bohr-, Sondier- und Schürfarbeiten sowie geologische und chemische Untersuchungen an Dritte vorgesehen. Das Programm stellt sich mithin als eine Handlungsanweisung (Richtlinie), gerichtet an die Kreise und kreisfreien Städte, zur Beherrschung der Altablagerungen dar. In dem Programm ist klargestellt, daß die Kreise und kreisfreien Städte das Altablagerungsprogramm in allen drei Phasen eigenverantwortlich nach der beschriebenen Strategie durchführen, wobei Rechtsgrundlage u.a. auch das Wasserrecht ist (vgl. LT-Drs. 10/439, S. 41 u. 43 f). Soweit daher der Beklagte Gewässerverunreinigungen im Bereich der hier streitigen Altablagerung erforscht hat, hat er dies als Wasserbehörde in eigener Verantwortung getan, und zwar u.a. auch wegen der Deponierung von Hausabfällen durch die Klägerin. Die von § 85 Abs. 2 LWG geforderte Kausalität von (wasserrechtswidrigem) Verhalten und Tätigwerden der Wasserbehörde ist daher gegeben, auch wenn das Tätigwerden nach den Vorgaben eines Landesprogramms erfolgte. Soweit zu den Gesamtkosten des Altablagerungsprogramms ausgeführt wird, die kommunalen Körperschaften könnten ihre Aufwendungen mindern, soweit sie nach dem Verursacherprinzip Rückgriffsmöglichkeiten hätten (LT-Drs. 10/439, S. 49), ist dies lediglich ein Hinweis auf Refinanzierungsmöglichkeiten, der auf die Anwendung des § 85 Abs. 2 LWG ohne Einfluß ist.
§ 85 Abs. 2 LWG setzt nach seinem eindeutigen Wortlaut weiterhin voraus, daß das die Tätigkeit der Wasserbehörde auslösende Verhalten wasserrechtswidrig sein muß, damit die Kosten vom Veranlasser erstattet verlangt werden können. Dies bedeutet jedoch nicht, daß zum Zeitpunkt des Tätigwerdens der Wasserbehörde ihr bereits bewußt gewesen sein muß, daß das Gewässer unbefugt benutzt wurde bzw. daß das Verhalten eine Verletzung wasserrechtlicher Pflichten darstellt. § 85 Abs. 2 LWG soll die Wasserbehörde auch dann in die Lage versetzen, tätig zu werden, ohne letztendlich die Kosten aus allgemeinen Mitteln tragen zu müssen, soweit der Veranlasser nicht i.S.d. § 85 Abs. 1 LWG der Gewässeraufsicht unterliegt und schon deshalb die Kosten der Überwachung zu tragen hat; es sei denn, das Verhalten des Veranlassers erweist sich als nicht wasserrechtswidrig. Unerheblich ist deshalb, ob der Beklagte die Untersuchungen in Kenntnis der Wasserrechtswidrigkeit des Verhaltens der Klägerin in Auftrag gegeben hat oder erst im nachhinein die Wasserrechtswidrigkeit festgestellt hat. Ob darüber hinaus zur Eingrenzung der Verhaltensverantwortlichkeit zu fordern ist, daß jedenfalls ein begründeter Verdacht auf unbefugte Gewässerbenutzung und/oder Verletzung wasserrechtlicher Pflichten bestand und für das Handeln der Wasserbehörde (mit-)ursächlich war (so Urt. d. Senats v. 17.06.1997 - 2 L 363/95 -), kann hier offenbleiben. Schon die Schilderungen der Zeitzeugen im Oktober 1985 begründeten den Verdacht der Verletzung wasserrechtlicher Pflichten, d.h. der Ablagerung von Abfällen im Grundwasserbereich bzw. ohne ausreichende Basisabdeckung. Ob die Klägerin Abfall tatsächlich in das offene Grundwasser oder nur oberhalb des ersten Grundwasserstockwerkes abgelagert hat, ist demnach nicht entscheidungserheblich. Der Beweisantrag war daher abzulehnen. Die Einstufung der Altlast in die Prioritätsstufe 1 erfolgte 1985 u.a. auch deshalb, weil die Ablagerungen nach den Protokollen und dem Schichtenverzeichnis ganz oder teilweise im Grundwasserbereich liegen. Wegen dieser besonderen Standortbedingung wurde für die Deponie die Höchstpunktzahl von 10 Punkten vergeben, die zusammen mit anderen Bewertungskriterien schließlich zu der genannten Einstufung in den Prioritätenkatalog führte und somit die nachfolgenden und in Rechnung gestellten Untersuchungen mitveranlaßt hat.
Der Kostenerstattungsforderung des Beklagten steht nicht entgegen, daß der Beklagte nicht zunächst die Klägerin aufgefordert hat, die ihr in Rechnung gestellten Untersuchungen selbst vorzunehmen oder durch Beauftragung Dritter vornehmen zu lassen. Wegen der nur begrenzten Verwertbarkeit von Selbstüberwachungsergebnissen und der fehlenden Weisungsbefugnisse gegenüber dem vom Einleiter beauftragten Untersuchungsinstitut, ermöglicht § 85 Abs. 2 LWG der Wasserbehörde gerade eigene, vom Überwachungspflichtigen unabhängige Kontrollen ohne Kostenrisiko (vgl. Kollmann, LWG, § 85 Anm. 1).
Die angefochtenen Bescheide sind ermessensfehlerfrei. Der Beklagte hat in dem Bescheid vom 19. September 1994 ausgeführt, daß er von dem ihm in § 85 Abs. 2 LWG eingeräumten Recht, der Klägerin die Kosten der Untersuchungen aufzuerlegen, Gebrauch mache. Er war sich mithin bewußt, daß ihm ein Entschließungsermessen eingeräumt ist. Wie sich aus dem Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 1995 ergibt, hat der Beklagte in seine Ermessensentscheidung auch einbezogen, daß der Landrat des Kreises ? der Ablagerung von Müll zugestimmt hat, eine Legalisierungswirkung aber zu Recht - wie ausgeführt - nicht angenommen und deshalb wegen der festgestellten Verletzung von Rechtspflichten und der eingetretenen Grundwasserverunreinigungen die Klägerin zu den Untersuchungskosten heranzogen. Dies ist nicht zu beanstanden. Ein Anspruch der Klägerin von der Kostenforderung allein wegen der Zustimmung des Landrats verschont zu bleiben, besteht nicht. § 85 Abs. 2 LWG soll Gefahrerforschungsmaßnahmen ohne Kostenbelastung der öffentlichen Hand ermöglichen. Sinn der Regelung ist es, daß die Wasserbehörde von der Möglichkeit der Kostenerstattung im Regelfall Gebrauch macht. Es müssen daher Gründe vorliegen, die eine Heranziehung des Veranlassers als grob unbillig erscheinen lassen. Dies ist nicht der Fall, wenn wasserrechtswidriges Verhalten - wie im vorliegenden Fall vorwerfbar ist, weil das Eindringen von Sickerwasser einer Mülldeponie in das Grundwasser ohne Basisabdichtung naheliegt, und darüber hinaus zu einer Grundwasserverunreinigung geführt hat, wie durch die Gefährdungsabschätzung des Büros ? vom 19. November 1991 nach Überzeugung des Senats belegt ist, auch wenn das Maß der (Mit-)Verursachung von der Klägerin in Zweifel gezogen worden ist.
Soweit die Klägerin in ihrer Berufungsbegründung umfängliche Ausführungen zur Störerauswahl macht, verkennt sie, daß es nach den hier einschlägigen Vorschriften auf das Vorliegen und den Umfang einer etwaigen Störerhaftung nach allgemeinem Ordnungsrecht und namentlich den Begriff der Verursachung im Sinne der Handlungsstörerhaftung nicht ankommt. Anknüpfungspunkt der Kostenerstattungspflicht ist nicht ein festgestellter Gefahren verursachender Zustand oder eine schon bestehende Störung der wasserwirtschaftlichen Ordnung, sondern ein bestimmtes Verhalten des Betroffenen, das einen Bedarf an Aufklärung durch behördliche Ermittlungstätigkeit auslöst (vgl. OVG Münster, Urt. v. 27.07.1995 - 20 A 3252/93 -, ZfW 1996, 469). Aus diesem Grunde scheidet auch die Heranziehung des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer gemäß § 85 Abs. 2 LWG aus.
Eine andere Frage ist, ob nicht im Hinblick auf wasserrechtswidriges Verhalten Dritter und damit Mitveranlasser der Untersuchungen nur eine anteilige Heranziehung der Klägerin zu den Untersuchungskosten zu erwägen ist. Insoweit hat der Beklagte jedoch ermessensfehlerfrei darauf abgestellt, daß die Kiesgrube durch die Klägerin verfüllt wurde, andere Verfüller nicht ersichtlich sind und kein Hinweis besteht, daß bei der Verfüllung der Kiesgrube auch Pferdedung des Reitstalles des Grundstückspächters eingebracht wurde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

References: § 2
 § 3
 § 26
 § 34
 § 2
 § 85
 § 202
 § 2
 § 34
 § 34
 § 34
 § 85
 § 70
 § 85
 § 11
 § 83
 § 85
 § 21
 § 2
 § 21
 § 11
 § 2
 § 3
 § 34
 § 17
 § 17
 § 85
 § 34
 § 34
 § 34
 § 2
 § 26
 § 34
 § 2
 § 2
 § 2
 § 7
 § 85
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§ 85
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 § 85
 § 85
 § 154
 § 167