Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv069315.html
Timestamp: 2019-08-20 22:26:18+00:00

Document:
Rang: 158 (459)
BVerfG 1 BvQ 28/01 - Musikparaden
BVerfGE 72, 299 - Wackersdorf
BGHSt 23, 46 - Laepple A.
1. Als verfassungsrechtliche Grundlage für die Gewährle ...
2. Das Oberverwaltungsgericht und der Bundesverband Bürgerin ...
1. Planung und Errichtung des Kernkraftwerks in Brokdorf waren Ge ...
2. Der Landrat des Kreises Steinburg hatte seinerseits im Januar ...
3. Ebenso wie einige weitere Personen hatten nach Erlaß des ...
4. Obwohl es in der Rechtsmittelbelehrung der verwaltungsgerichtl ...
5. Die Beschwerdeführer zu I. hatten noch in der Nacht zum 2 ...
1. Die Beschwerdeführer zu I. rügen eine Verletzung ihr ...
2. Die Beschwerdeführer zu II. fühlen sich in ihren Gru ...
1. Nach Ansicht des Bundesministers des Innern genügen die n ...
3. Auch nach Meinung des Landrats des Kreises Steinburg ist das D ...
4. Die Gewerkschaft der Polizei (GdP) hält die erstinstanzli ...
5. Der Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz (BBU) h ...
1. Der Grundsatz der Subsidiarität kann überhaupt nicht ...
2. Den Verfassungsbeschwerden fehlt auch nicht das erforderliche ...
1. Die in den Ausgangsverfahren angegriffenen Maßnahmen sow ...
2. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minder ...
1. Trotz ihres hohen Ranges ist die Versammlungsfreiheit nicht vo ...
2. Von den Vorschriften des Versammlungsgesetzes, die der Gesetzg ...
1. Nach den in den Ausgangsverfahren eingeholten Erfahrungsberich ...
2. Entgegen der Meinung des Bundesverbandes Bürgerinitiative ...
3. Namentlich bei Großdemonstrationen stellt sich häuf ...
1. Die Gerichte sind in beiden Instanzen in Übereinstimmung ...
2. Es kann dahinstehen, ob angesichts der erwähnten Besonder ...
3. Aus den zuvor erörterten Gründen ist auch die Entsch ...
§ 18 schreibt für Versammlungen unter freiem Himmel die entsprechende Anwendung einiger Vorschriften über Veranstaltungen in geschlossenen Räumen vor (Notwendigkeit und Aufgaben eines Versammlungsleiters, Zuziehung von Ordnern, Ausschluß von Störern, Entfernungspflicht der Teilnehmer nach Auf lösung); § 19 trifft besondere Vorschriften für Aufzüge. Der IV. Abschnitt enthält Strafvorschriften und Bußgeldvorschriften, unter anderem für Veranstalter oder Leiter verbotener oder nicht angemeldeter Veranstaltungen (§ 26) sowie für die Teilnahme an verbotenen Versammlungen (§ 29 [1] Nr. 1).
Es sei für die Polizei eine erstrangige Aufgabe, die ungehinderte Ausübung der für die gesellschaftliche Konfliktregulierung wichtigen Grundrechte der Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit zu gewährleisten. Ökologiebewegung und Friedensbewegung müßten schon nach ihrem Selbstverständnis darauf hinwirken, daß politische Konflikte nicht gewaltsam verliefen. Besonders wichtig sei die grundsätzliche Gesprächsbereitschaft aller Beteiligten und der sich daraus ergebende laufende Kontakt. Dieser fördere das gegenseitige Verständnis, erleichtere allen Beteiligten die Lagebeurteilung und die Durchführung ihrer Aufgaben und führe dazu, daß man entkrampfter auf Konfliktsituationen zugehe. Die Polizei könne Rechtsbrüche nicht hinnehmen, bemühe sich jedoch, durch lageangepaßte, flexible und verhältnismäßige Reaktionen Eskalationen zu vermeiden, bei der Wahrnehmung des staatlichen Gewaltmonopols Zurückhaltung zu üben und sich auf neue gewaltfreie Aktionsformen durch entsprechend defen sives Auftreten und Einschreiten einzustellen. Alle Beteiligten sollten bestrebt sein, Maßnahmen folgender Art. zu vermeiden:
In seiner Begründung legt das Oberverwaltungsgericht dar, es halte nach dem zur Stunde übersehbaren Sachverhalt das strittige Verbot für gerechtfertigt. Jedenfalls müsse die gebotene Interessenabwägung zur Bestätigung der Rechtmäßigkeit des Sofortvollzuges in vollem Umfang führen. Bei dieser Beurteilung gehe das Gericht davon aus, daß die meisten Demonstrationsteilnehmer in friedlicher Weise ihrer Überzeugung Ausdruck geben wollten, sie hätten allergrößte Sorge wegen der Energieerzeugung durch Atomkraft. Die große und gewiß überwiegende Zahl der gutwilligen Demonstranten biete aber keine Gewähr dafür, daß sie die kleineren, der Zahl nach aber doch umfangreichen Gruppen der zu Gewalttaten entschlossenen Demonstranten von ihrem Vorhaben abhalten würden. Anzeichen dafür, daß die Demonstration von einer großen Anzahl von Teilnehmern nicht friedlich und unter Gewaltanwendung durchgeführt werden solle, ergäben sich aus Flugblättern und sonstigen öffentlichen Verlautbarungen sowie aus den von den Behörden und den Bewohnern der Region gemachten Erfahrungen bei früheren Demonstra tionen. Den Schilderungen verantwortlicher Vertreter der Gemeinwesen sei zu entnehmen, daß Bürger der Region ihre Häuser mit Schutzeinrichtungen gegen befürchtete Beschädigungen versehen, sogar ihre Wohnungen verlassen und sich hilfesuchend an die Behörden gewandt hätten. Somit sei ein Maß an Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erreicht gewesen, das die verantwortliche Behörde verpflichtet habe, diesen Gefahren mit geeigneten Mitteln entgegenzutreten. Angesichts des außergewöhnlichen Umfangs der Demonstration und der örtlichen Besonderheiten hätten Sicherheitsmaßnahmen während der Demonstration allenfalls erfolgversprechend sein können, wenn die zuständige Behörde rechtzeitig Absprachen mit einer verantwortlichen Veranstaltungsleitung hätte treffen können. Dabei sei auch zu erörtern gewesen, ob die Großdemonstration statt auf den Feldern und Wegen sowie in den kleinen Ortschaften des vorgesehenen Demonstrationsgebietes nicht an einem geeigneteren Ort hätte durchgeführt werden sollen; dafür hätten Großstadien und andere für Massenveranstaltungen geeignete Räume in der gesamten Bundesrepublik vorgeschlagen und ohne Beeinträchtigung des beabsichtigten nachhaltigen Ausdrucks der Demonstrationsabsicht gewählt werden können. Der Behörde seien aber weder eine verantwortliche Leitung noch eine Konzeption bekanntgewesen; fünf Tage vor der Demonstration, die eine bisher kaum bekannte Größe habe erreichen sollen, sei diese trotz der Vorschrift des § 14 VersG noch nicht angemeldet gewesen. Eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit habe nicht nur für den vom Verwaltungsgericht umrissenen Raum bestanden, sondern auch für das in der Allgemeinverfügung bezeichnete weitere Gebiet.
Nach alledem könne in dem Demonstrationsverbot und der Anordnung seines Sofortvollzuges ein Ermessensfehler nicht erkannt werden. Die verfassungsrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit werde nach Art. 8 II GG für Versammlungen unter freiem Himmel ausdrücklich durch das Versammlungsgesetz eingeschränkt. Wer dessen Regeln mißachte, müsse mit be hördlichen Maßnahmen bis hin zum vorbeugenden Verbot rechnen. Überhaupt sei fraglich, ob eine nicht angemeldete Versammlung den Schutz des Grundgesetzes genießen könne, dessen Garantie durch die versammlungsrechtlich vorgesehene Anmeldepflicht eingeschränkt sei. Abschließend sei die Frage aufzuwerfen, ob eine Demonstration des beabsichtigten Umfangs von den Regeln des Versammlungsgesetzes in seiner gegenwärtig geltenden Fassung überhaupt erfaßt werden könne. Die Meinungsäußerungsfreiheit und Versammlungsfreiheit lege den Veranstaltern von Großdemonstrationen - wie das Gericht in anderem Zusammenhang andeutet - gewichtige Pflichten auf, die im Versammlungsgesetz nur unvollkommen geregelt seien und die für die vom Gesetzgeber seinerzeit nicht gesehenen Gemeinschaftsprobleme fortentwickelt werden müßten.
1. Die Beschwerdeführer zu I. rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 8 und 5 GG. Das Oberverwaltungsgericht habe die Erfolgsaussichten in der Hauptsache unzutreffend beurteilt und eine unzureichende Interessenabwägung vorgenommen. Es sei bereits fraglich, ob die weitgefaßten Generalklauseln des § 15 VersG mit den Grundrechten aus Art. 5 und 8 GG vereinbar seien und deren fundamentaler Bedeutung für die Meinungsbildung im demokratischen Staat gerecht würden. Keinesfalls dürfe eine Behörde eine friedliche Demonstration deshalb untersagen, weil nach ihrer Prognose sich unter die friedlichen Demonstranten Personen mischen könnten, die unter Umständen gegen das Demonstrationsobjekt Gewalttätigkeiten begehen wollten. Kleine Minderheiten, die andere Ziele verfolgten und Gewalttätigkeiten versuchten, könnten durch verständiges Handeln auf beiden Seiten in ihre Schranken verwiesen werden. Voraussetzung sei, daß die Behörden nicht durch emotionalisierend wirkende Erklärungen zur Verschärfung beitrügen. Da die Beschwerdeführer selbst jedenfalls friedlich zu demonstrieren beabsichtigt und dafür persönlich Gewähr geboten hätten, sei es Aufgabe der Behörden gewesen, etwaige Maßnahmen gegen Störer zu richten und die friedlichen Demonstrationsteilnehmer zu schützen. Tatsächlich sei die Demonstration im wesentlichen friedlich verlaufen. Die Befürchtungen der Bürger hätten nicht zuletzt auf der behördlichen Pressepolitik und dem permanenten Angstschüren in den Medien beruht. Jedenfalls habe das weiträumige präventive Demonstrationsverbot gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Die in der Allgemeinverfügung ge nannten Erkenntnisse hätten lediglich auf Gewaltausübung durch kleinere Gruppen am Bauplatz hingewiesen. Zumindest hätte im Hinblick auf die vorhandenen Polizeikräfte eine Demonstration in Wilster unter Auflagen zugelassen werden müssen. Auch alle Landtagsfraktionen seien in einer einmütigen Resolution am 24. Februar 1981 dafür eingetreten, zwar keine Veranstaltung am Bauplatz oder in der Gemeinde Brokdorf durchzuführen, hingegen friedliche Demonstrationen in der übrigen Region zu akzeptieren.
2. Die Beschwerdeführer zu II. fühlen sich in ihren Grundrechten bereits dadurch verletzt, daß das Oberverwaltungsgericht die Beschwerden der Beigeladenen entgegen der klaren Regelung des § 80 VI 2 VwGO a.F. für zulässig erachtet habe. In der mündlichen Verhandlung sei das Gebot eines fairen Verfahrens verletzt worden, da das Gericht sich einseitig von den Schreckensdarstellungen des Vertreters des Landkreises und der Beigeladenen habe beeindrucken lassen. Das angeordnete weiträumige Demonstrationsverbot setze praktisch die Grundrechte aus Art. 5 und 8 GG außer Kraft. Bei Großdemonstrationen der strittigen Art. handele es sich um ein spontanes Geschehen. Es gebe keine eigentlichen Veranstalter, sondern bestenfalls Ansprechpersonen; selbstverständlich könne bei der Vielzahl der beteiligten Gruppen nicht die eine für die andere die Verantwortung übernehmen. Nach dem Grundgesetz der Verhältnismäßigkeit sei allenfalls ein Demonstrationsverbot innerhalb einer "Bannmeile" von etwa 2 km um den Bauplatz herum angemessen gewesen; an diesem habe sich im Zeitpunkt der Demonstration nichts befunden, was überhaupt hätte zerstört werden können. Im Vergleich zu Manöverschäden habe das Betreten des gefrorenen Bodens durch Demonstranten nicht als echte Schädigung angesehen werden können. Unzulässig sei es, im Hinblick auf schwer überprüfbare behördliche Erkenntnisse über zu erwartende Gewaltanwendungen Demonstrationen generell zu unterbinden. Auch sei nicht in ausreichendem Maße die Bedeutung des unstreitig problematischen Demonstrationsobjekts berück sichtigt worden. Inzwischen hätten die Hamburgischen Elektrizitätswerke ihre Anteile am Atomkraftwerk zur Vermeidung von Überkapazitäten mit hohem Verlust verkauft; führende Politiker hätten diese Überkapazitäten als politische und unternehmerische Fehlentscheidungen anerkannt.
1. Nach Ansicht des Bundesministers des Innern genügen die normativen Regelungen des Versammlungsgesetzes, die den angegriffenen Entscheidungen zugrunde liegen, den Anforderungen der Art. 8 und 5 GG auch dann, wenn dabei berücksichtigt wird, daß die Versammlungsfreiheit für die freiheitliche demokratische Grundordnung konstituierend sei. Die in § 14 VersG vorgeschriebene, nur unerheblich belastende Anmeldepflicht solle einerseits einen möglichst störungsfreien Verlauf der Veranstaltung gewährleisten, andererseits die Interessen anderer und der Gemeinschaft schützen. Sie enthalte zugleich ein behördliches Angebot zur Kooperation im Interesse einer gedeihlichen Verwirklichung des Versammlungszweckes. Ein frühzeitiger Dialog zwischen Veranstalter und Behörde, eine im gegenseitigen Benehmen vorgenommene Prüfung der wechselseitigen Belastbarkeit sowie eine Zusammenarbeit unter Berücksichtigung der jeweiligen Interessen trügen gerade bei Großdemonstrationen zur Vermeidung späterer Konfliktsituationen bei. § 15 VersG stelle die logische Konsequenz der Anmeldepflicht dar; er sehe abgestufte Eingriffsmöglichkeiten vor. Entgegen dem Gesetzeswortlaut könne eine Versammlung bei unterbliebener Anmeldung nicht nur aufgelöst, sondern auch verboten werden. Die generalklauselartige Weite dieser Vorschrift werde zwar im Schrifttum vereinzelt be anstandet. Werde aber die grundsätzliche Vermutung für die Zulässigkeit jeder friedlichen Versammlung berücksichtigt, dann werde der Wesensgehalt des Art. 8 GG durch die generelle Regelung des § 15 VersG nicht berührt. Auch bleibe es nicht dem Ermessen der Exekutive überlassen, die Grenze der Freiheit im einzelnen zu bestimmen; denn die Begriffe öffentliche Sicherheit und Ordnung hätten im Polizeirecht längst einen gefestigten, dem Rechtsstaatsprinzip genügenden Inhalt erfahren.
Zur Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Regelung werden in der Stellungnahme insbesondere Erwägungen zur Nachprüfbarkeit, zur Güterabwägung, zu den Eingriffskriterien, zur Gefahrenprognose und zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angestellt. Da nach Versammlungsverboten eine Grundrechtsverwirklichung oftmals nur über den vorläufigen Rechtsschutz erreichbar sei, könne es angemessen erscheinen, daß das Bundesverfassungsgericht sein besonderes Augenmerk auf die Frage richte, ob die Verwaltungsgerichte im Eilverfahren der Situationsabhängigkeit der auf einen einmaligen Anlaß bezogenen Grundrechtsverwirklichung gerecht geworden seien. Behörde und Gerichte hätten bei Auslegung und Anwendung des Versammlungsgesetzes von einer ähnlichen Wechselwirkung zwischen beschränkendem Gesetz und Grundrechtsgewährleistung auszugehen wie bei gesetzlichen Beschränkungen der Meinungsfreiheit. Die wertsetzende Bedeutung des Grundrechts beeinflusse insbesondere die Auslegung der unbestimmten Gesetzesbegriffe "öffentliche Sicherheit" und "öffentliche Ordnung". Anders als der Begriff der öffentlichen Sicherheit, der zentrale Rechtsgüter umfasse und auf den das Oberverwaltungsgericht primär abgestellt habe, sei der Begriff der öffentlichen Ordnung derart weit, daß er nicht ohne weiteres Schranke zulässiger Grundrechtsausübung sein könne; Ordnungsverstöße in Form von bloßen, wenn auch zuweilen nachhaltigen Belästigungen müßten nach übereinstimmender Ansicht in Literatur und Rechtsprechung grundsätzlich hingenommen werden. Kernproblem jedes vorbeugenden Versammlungsverbotes sei die Herausarbeitung einer aus erkenn baren Tatsachen zu gewinnenden Prognose, ob die öffentliche Sicherheit und Ordnung unmittelbar gefährdet sei. Umfang und Schwere der prognostizierten unmittelbaren Gefährdung von Leben, Gesundheit und Eigentum anderer könnten bei Großdemonstrationen die Schwelle zulässiger Untätigkeit der Behörden absenken. Entscheide sich die Behörde im Rahmen des ihr eingeräumten Entschließungsermessens zum Eingreifen, habe sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Demgemäß seien Auflagen vorrangig vor Verboten, die nur ultima ratio sein könnten. Der Erlaß bestimmter Auflagen setze aber gerade bei Großdemonstrationen Verantwortliche als Adressaten und Ansprechpartner voraus. Auflagen reichten dann nicht mehr aus, wenn zu Gewalttätigkeiten aufgerufen werde. Soweit allerdings bei Großdemonstrationen damit zu rechnen sei, daß eine gewaltorientierte Minderheit die Demonstration mißbrauche, stelle sich die Frage, ob solche Unfriedlichkeiten nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz in beschränktem Umfang in Kauf zu nehmen seien, um die Grundrechtsausübung der friedlichen Demonstrationsteilnehmer zu gewährleisten. Der räumliche Umfang eines Verbotes könne sich auch aus polizeitaktischen Gesichtspunkten ergeben; der Polizei müsse der effektive Schutz des Demonstrationsobjektes möglich sein. Andererseits gewährleiste das Grundrecht der Versammlungsfreiheit auch eine konkrete räumliche Kommunikation; sei ein bestimmtes Demonstrationsobjekt vorhanden, müsse ein gewisser räumlicher Bezug dazu noch gewährleistet bleiben.
Zur Würdigung des konkreten Demonstrationsverbotes in Brokdorf führt der Minister aus, das Oberverwaltungsgericht habe das Spannungsverhältnis zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und den geschützten Gemeinschaftsinteressen und Individualinteressen eingehend erörtert. Unter Zugrundelegung der in Beweisaufnahme und Beweiswürdigung herausgearbeiteten Lagebeurteilung, wie sie sich unmittelbar vor Beginn der beabsichtigten Großdemonstration dargestellt habe, ließen die angegriffenen Entscheidungen weder bei der Beurteilung der Recht mäßigkeit des Verbotes noch bei der Interessenabwägung eine unrichtige Auffassung von der Bedeutung der als verletzt gerügten Grundrechte erkennen.
Bei der erforderlichen Abwägung habe das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Verbotes eindeutig schwerer gewogen als das Privatinteresse an der Durchführung der Demonstration, weil diese nicht nur wegen der fehlenden Anmeldung, sondern vor allem wegen ihres gewalttätigen Verlaufs offenkundig rechtswidrig gewesen sei und nicht dem grundrechtlichen Schutz unterstanden habe. Für die Anordnung des Sofortvollzuges habe auch das in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung geforderte besondere öffentliche Interesse vorgelegen, da ein bloßes Demonstrationsverbot ohne gleichzeitigen Sofortvollzug praktisch sinnlos gewesen wäre. Den Beschwerdeführern werde nicht unterstellt, daß sie ihrerseits unfriedliche Demonstrationen am Bauplatz und in Wilster beabsichtigt hätten. Die von ihnen ange meldeten Demonstrationen hätten aber gegen Tausende zu Gewalttaten bereite Personen nicht wirksam abgeschirmt werden können. Zudem hätten die Beschwerdeführer eine solche Abschirmung offensichtlich nicht gewollt.
Das geltende Demonstrationsrecht müsse in friedensstiftender Weise angewendet werden. Bei konfliktträchtigen Veranstaltungen sei vom Grundsatz "Prävention vor Repression" auszugehen. Ferner seien neue Strategien zu entwickeln, um Gewaltanwendung bereits im Zeitpunkt ihres Entstehens verhindern zu können. Erfahrungen bei anderen Großdemonstrationen hätten gezeigt, daß durch Gespräche zwischen Polizei und Demonstra tionsveranstaltern Einsichten vermittelt und Absprachen getroffen werden könnten, die es gutwilligen Veranstaltern ermöglichten, auf der Grundlage polizeilicher Beratung selbst und wirkungsvoll den potentiellen Störern zu begegnen. Auch sei es wünschenswert, daß sich Gutwillige ohne allzu große Besorgnis um mögliche persönliche Konsequenzen bereit erklären könnten, die Verantwortung allein oder zu mehreren bei Großveranstaltungen zu übernehmen; werde dies durch drohende Sanktionen verhindert, so seien diffuse Vorbereitungen die Folge. Ebenso führe ein allgemeines präventives Demonstrationsverbot, das sich nicht am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientiere, zu unnötigen Konfrontationen und zerstöre Ansätze vertrauensvoller Zusammenarbeit. Sei gleichwohl in einer besonders gefahrenträchtigen Situation ein allgemeines Demonstrationsverbot in Betracht zu ziehen - für Brokdorf sei das zu verneinen -, erscheine es bei angekündigten Großveranstaltungen mit überwiegend friedlich gesonnenen Teilnehmern unerläßlich, daß eine solche außergewöhnliche Maßnahme zuvor öffentlich und unter Fristsetzung angekündigt werde, wobei innerhalb der Frist Gelegenheit zur Anmeldung der Veranstaltung unter pflichtgemäßer Erörterung drohender Gefahren zu geben sei. Diese verfahrensrechtlichen Mindestanforderungen seien im Falle Brokdorf nicht erfüllt gewesen.
2. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt, gewährleistet Art. 8 GG den Grundrechtsträgern das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art. und Inhalt der Veranstaltung und untersagt zugleich staatlichen Zwang, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fernzubleiben. Schon in diesem Sinne gebührt dem Grundrecht in einem freiheitlichen Staatswesen ein besonderer Rang; das Recht, sich ungehindert und ohne besondere Erlaubnis mit anderen zu versammeln, galt seit jeher als Zeichen der Freiheit, Unabhängigkeit und Mündigkeit des selbstbewußten Bürgers. In ihrer Geltung für politische Veranstaltungen verkörpert die Freiheitsgarantie aber zugleich eine Grundentscheidung, die in ihrer Bedeutung über den Schutz gegen staatliche Eingriffe in die ungehinderte Persönlichkeitsentfaltung hinausreicht. Im anglo-amerikanischen Rechtskreis war die im naturrechtlichen Gedankengut verwurzelte Versammlungsfreiheit schon früh als Ausdruck der Volkssouveränität und demgemäß als demokratisches Bürgerrecht zur aktiven Teilnahme am politischen Prozeß verstanden worden (vgl. Quilisch, Die demokratische Versamm lung, 1970, S. 36 ff.; Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, 1975, S. 17 ff.). Diese Bedeutung des Freiheitsrechts wird ebenfalls in den Stellungnahmen des Bundesministers des Innern, der Gewerkschaft der Polizei und des Bundesverbandes Bürgerinitiativen Umweltschutz hervorgehoben; im Schrifttum wird sie inzwischen durchgängig anerkannt.
b) Die grundsätzliche Bedeutung der Versammlungsfreiheit wird insbesondere erkennbar, wenn die Eigenart des Willensbildungsprozesses im demokratischen Gemeinwesen berücksichtigt wird. Über die freiheitliche demokratische Ordnung heißt es im KPD-Urteil, sie gehe davon aus, daß die bestehenden, historisch gewordenen staatlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse verbesserungsfähig und verbesserungsbedürftig seien; damit werde eine nie endende Aufgabe gestellt, die durch stets erneute Willensentscheidung gelöst werden müsse (BVerfGE 5, 85 [197]). Der Weg zur Bildung dieser Willensentscheidungen wird als ein Prozeß von "trial and error" beschrieben, der durch ständige geistige Ausein andersetzung, gegenseitige Kontrolle und Kritik die beste Gewähr für eine (relativ) richtige politische Linie als Resultante und Ausgleich zwischen den im Staat wirksamen politischen Kräften gebe (a.a.O. [135]; vgl. auch BVerfGE 12, 113 [125]). An diese Erwägungen knüpft das spätere Urteil zur Parteienfinanzierung an und betont, in einer Demokratie müsse die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt verlaufen; das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußere sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflußnahme auf den ständigen Prozeß der politischen Meinungsbildung, die sich in einem demokratischen Staatswesen frei, offen, unreglementiert und grundsätzlich "staatsfrei" vollziehen müsse (BVerfGE 20, 56 [98 f.]).
Nach alledem werden Versammlungen in der Literatur zutreffend als wesentliches Element demokratischer Offenheit bezeichnet: "Sie bieten ... die Möglichkeit zur öffentlichen Einflußnahme auf den politischen Prozeß, zur Entwicklung pluralistischer Initiativen und Alternativen oder auch zu Kritik und Pro test ...; sie enthalten ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie, das geeignet ist, den politischen Betrieb vor Erstarrung in geschäftiger Routine zu bewahren" (Hesse, aa0, S. 157; übereinstimmend Blumenwitz, a.a.O. [132 f.]). Namentlich in Demokratien mit parlamentarischem Repräsentativsystem und geringen plebiszitären Mitwirkungsrechten hat die Versammlungsfreiheit die Bedeutung eines grundlegenden und unentbehrlichen Funktionselementes. Hier gilt - selbst bei Entscheidungen mit schwerwiegenden, nach einem Machtwechsel nicht einfach umkehrbaren Folgen für jedermann - grundsätzlich das Mehrheitsprinzip. Andererseits ist hier der Einfluß selbst der Wählermehrheit zwischen den Wahlen recht begrenzt; die Staatsgewalt wird durch besondere Organe ausgeübt und durch einen überlegenen bürokratischen Apparat verwaltet. Schon generell gewinnen die von diesen Organen auf der Grundlage des Mehrheitsprinzips getroffenen Entscheidungen an Legitimation, je effektiver Minderheitenschutz gewährleistet ist; die Akzeptanz dieser Entscheidungen wird davon beeinflußt, ob zuvor die Minderheit auf die Meinungsbildung und Willensbildung hinreichend Einfluß nehmen konnte (vgl. BVerfGE 5, 85 [198 f.]). Demonstrativer Protest kann insbesondere notwendig werden, wenn die Repräsentativorgane mögliche Mißstände und Fehlentwicklungen nicht oder nicht rechtzeitig erkennen oder aus Rücksichtnahme auf andere Interessen hinnehmen (vgl. auch BVerfGE 28, 191 [202]). In der Literatur wird die stabilisierende Funktion der Versammlungsfreiheit für das repräsentative System zutreffend dahin beschrieben, sie gestatte Unzufriedenen, Unmut und Kritik öffentlich vorzubringen und abzuarbeiten, und fungiere als notwendige Bedingung eines politischen Frühwarnsystems, das Störpotentiale anzeige, Integrationsdefizite sichtbar und damit auch Kurskorrekturen der offiziellen Politik möglich mache (Blanke/Sterzel, a.a.O. [69]).
Die behördliche Eingriffsbefugnis wird zum anderen dadurch begrenzt, daß Verbote und Auflösungen nur bei einer "unmittelbaren Gefährdung" der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung statthaft sind. Durch das Erfordernis der Unmittelbarkeit werden die Eingriffsvoraussetzungen stärker als im allgemeinen Polizeirecht eingeengt. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose. Diese enthält zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil; dessen Grundlagen können und müssen aber ausgewiesen werden. Demgemäß bestimmt das Gesetz, daß es auf "er kennbaren Umständen" beruhen muß, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten; bloßer Verdacht oder Vermutungen können nicht ausreichen. Unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde insbesondere bei Erlaß eines vorbeugenden Verbotes keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal ihr bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt. Welche Anforderungen im einzelnen geboten sind, haben im übrigen zunächst die Fachgerichte zu beurteilen (vgl. etwa einerseits Dietel/Gintzel, a.a.O., RdNr. 12 zu § 15 VersG unter Hinweis auf BVerwGE 45, 51 [61]; andererseits Ott, a.a.O., RdNr. 5 zu § 15 VersG und Werbke, NJW 1970, S. 1 [2]; ähnlich OVG Bremen, DÖV 1972, S. 101 [102]; OVG Saarlouis, DÖV 1973, S. 863 [864] und auch der Bericht des Rechtsausschusses zur Gesetzesnovelle 1978, BTDrucks 8/1845, S. 11). Sie lassen sich schwerlich losgelöst von den konkreten Umständen von Verfassungs wegen vorschreiben, sondern können davon abhängen, wie weit etwa bei Großdemonstrationen eine Bereitschaft der Veranstalter zu kooperativen Vorbereitungen besteht und ob Störungen nur von dritter Seite oder durch eine kleine Minderheit befürchtet werden (vgl. dazu unten III.1.* und 3.*). Insgesamt ist § 15 VersG jedenfalls dann mit Art. 8 GG vereinbar, wenn bei seiner Auslegung und Anwendung sichergestellt bleibt, daß Verbote und Auflösungen nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen.
Schon gegenüber den staatlichen Behörden dürfen die genannten verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht so weit gespannt werden, daß sie den Charakter der polizeilichen Aufgabe als Gefahrenabwehr grundsätzlich verändern oder etwa die Anwendung flexibler Einsatzstrategien unmöglich machen. Ebenso und erst recht dürfen gegenüber den Veranstaltern und Teilnehmern von Großdemonstrationen keine Anforderungen gestellt werden, welche den Charakter von Demonstrationen als prinzipiell staatsfreie unreglementierte Beiträge zur politischen Meinungsbildung und Willensbildung sowie die Selbstbestimmung der Veranstalter über Art. und Inhalt der Demonstrationen aushöhlen würden. Dies geschieht nicht, soweit von Veranstaltern und Teilnehmern lediglich verlangt wird, unfriedliches Verhalten zu unterlassen und die Beeinträchtigung von Drittinteressen zu minimalisieren. Eine solche Pflicht folgt schon unmittelbar aus der Grundrechts gewährleistung und deren Abstimmung auf die Grundrechte anderer. Weitergehende verfahrensrechtliche Obliegenheiten ließen sich möglicherweise mit der Gemeinschaftsbezogenheit der Grundrechtsausübung und mit der Verursachermitverantwortung für die Auswirkungen von Großdemonstrationen rechtfertigen. Solche Obliegenheiten im Rahmen und in den Grenzen des Gesetzesvorbehalts unter Auswertung der erwähnten Erfahrungen auf der Ebene des einfachen Rechts zu präzisieren, muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben. Auch ohne eine gesetzgeberische Präzisierung tun freilich Veranstalter und Teilnehmer gut daran, die aus bewährten Erfahrungen herleitbaren Empfehlungen für Großdemonstrationen möglichst von sich aus zu berücksichtigen. Verwaltungspraxis und Rechtsprechung sind jedenfalls verfassungsrechtlich gehalten, eine entsprechende Bereitschaft zu begünstigen: Je mehr die Veranstalter anläßlich der Anmeldung einer Großdemonstration zu einseitigen vertrauensbildenden Maßnahmen oder sogar zu einer demonstrationsfreundlichen Kooperation bereit sind, desto höher rückt die Schwelle für behördliches Eingreifen wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.
Es ist zwar richtig, daß sich das Versammlungsgesetz aus dem Jahre 1953 an den herkömmlichen, straff organisierten und geleiteten Veranstaltungen orientiert (vgl. auch Sten Berichte über die 83. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 12. September 1950, S. 3123 ff.). Demgegenüber bahnt sich seit einigen Jahren ein Wandel sowohl in der Trägerschaft als auch in der Durchführung von Demonstrationen an. Eine Vielzahl von Einzelgruppen und Initiativen ohne bestimmten organisatorischen Zusammenhalt und mit teilweise abweichenden Zielvorstellungen engagieren sich aus einheitlichem Anlaß - vornehmlich für Themen aus den Bereichen Umweltschutz und Friedenssicherung - und ini tiieren, diskutieren und organisieren gemeinsame Demonstrationsveranstaltungen. Da alle Beteiligten bei Vorbereitung und Durchführung grundsätzlich als gleichberechtigt gelten, passen die ursprünglich unproblematischen Vorstellungen vom Veranstalter und Leiter nicht mehr so recht. Im übrigen dürfte die Bereitschaft Einzelner, als Veranstalter und Leiter verantwortlich in Erscheinung zu treten, auch deshalb abgenommen haben, weil das Risiko, strafrechtlich und haftungsrechtlich herangezogen zu werden, mangels klarer Vorschriften und kalkulierbarer Rechtsprechung zumindest zeitweise unabsehbar war.
a) Die Verfassung gewährleistet lediglich das Recht, sich "friedlich und ohne Waffen zu versammeln". Mit dem Erfordernis der Friedlichkeit, das schon in der Paulskirchen-Verfassung und ebenso in der Weimarer Verfassung enthalten war, wird etwas klargestellt, was bereits aus der Rechtsnatur der Versamm lungsfreiheit folgt, soweit sie als Mittel zur geistigen Auseinandersetzung und zur Einflußnahme auf die politische Willensbildung verstanden wird (vgl. auch BGH, NJW 1972, S. 1571 [1573]). Der Ausgangsfall, bei dem es zu Gewalttätigkeiten gekommen ist, gibt keinen Anlaß zur genaueren Grenzziehung zwischen hinnehmbaren Einwirkungen und unfriedlichem Verhalten. Ein Teilnehmer verhält sich jedenfalls dann unfriedlich, wenn er Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen begeht. Auf deren Vermeidung muß eine Rechtsordnung, die nach Überwindung des mittelalterlichen Faustrechts die Ausübung von Gewalt nicht zuletzt im Interesse schwächerer Minderheiten beim Staat monopolisiert hat, strikt bestehen. Das ist Vorbedingung für die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit als Mittel zur aktiven Teilnahme am politischen Prozeß und - wie die Erfahrungen mit den Straßenkämpfen während der Weimarer Republik gezeigt haben - für eine freiheitliche Demokratie auch deshalb unverzichtbar, weil die Abwehr von Gewalttätigkeiten freiheitsbegrenzende Maßnahmen auslöst. Von den Demonstranten kann ein friedliches Verhalten um so mehr erwartet werden, als sie dadurch nur gewinnen können, während sie bei gewalttätigen Konfrontationen am Ende stets der Staatsgewalt unterliegen werden und zugleich die von ihnen verfolgten Ziele verdunkeln.
Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits in seiner ersten Grundsatzentscheidung im Zusammenhang mit der sofortigen Vollziehung von Ausweisungsverfügungen klargestellt, daß der Rechtsschutzanspruch des Bürgers um so weniger zurücktreten dürfe, je schwererwiegend die ihm auferlegte Belastung sei und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirke (BVerfGE 35, 382 [402]). Dieser Ansatz wurde in der Entscheidung zum Sofortvollzug von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen für den Fall fortentwickelt, daß ein Asylantrag als offensichtlich unbegründet abgelehnt wird (BVerfGE 67, 43 [61 f.]). Wegen der Auswirkungen einer solchen Ablehnung und im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes wird hier verlangt, daß sich das Verwaltungsgericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht mit einer bloßen Prognose zur voraussichtlichen Richtigkeit des "Offensichtlichkeitsurteils" zufrieden gibt, sondern die Frage der Offensichtlichkeit erschöpfend klärt und insoweit über eine lediglich summarische Prüfung hinausgeht. Das stimmt mit dem verwaltungsrechtlichen Schrifttum überein, wo nach die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage im Eilverfahren dann stärker zu berücksichtigen sind, wenn die Vollziehungsanordnung später praktisch nicht mehr rückgängig zu machen ist (Kopp, VwGO, 6. Aufl, 1984, RdNr. 82 zu § 80; Eyermann/Fröhler, VwGO, 7. Aufl, 1977, RdNr. 47b zu § 80). Es liegt auf der Linie dieser Auffassung, wenn der Bundesminister des Innern und die Gewerkschaft der Polizei auf die gesteigerte Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes auch in Demonstrationsverfahren hinweisen und darlegen, die Verwaltungsgerichte müßten schon im Eilverfahren durch eine intensivere Prüfung dem Umstand Rechnung tragen, daß hier die Grundrechtsverwirklichung vielfach situationsabhängig, nämlich auf einen einmaligen Anlaß bezogen ist und daß daher der Sofortvollzug eines Verbotes in der Regel zu ihrer endgültigen Verhinderung führt. Die inzwischen erfolgte Änderung des § 80 VI VwGO ist gerade auch damit begründet worden, daß im Bereich des Demonstrationsrechts das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren praktisch die Bedeutung des Hauptsacheverfahrens übernimmt (BTDrucks 9/1905, S. 5). Machen die Behörden eine hinreichend intensive Prüfung im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren unmöglich, indem sie ihre Entscheidung ohne zureichende Gründe verzögern, kann sich dies zugunsten der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels auswirken.
Bei dieser Entscheidung hat das Gericht schon im Zusammenhang mit der Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verbotes und erneut bei der Interessenabwägung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und darauf abgestellt, daß Gewaltanwendungen gegen die Baustelleneinrichtungen, insbesondere gegen den Bauzaun durchaus zu befürchten waren, während für sonstige Ausschreitungen hinreichende Anhaltspunkte fehlten. Diese Prognose beruhte auf den vorliegenden Unterlagen, also auf erkennbaren Umständen; sie wurde im übrigen später dadurch bestätigt, daß es in der Nähe des Baugeländes tatsächlich zu Ausschreitungen gekommen ist. Demgemäß haben die Beschwerdeführer zu I. den Sofortvollzug in dem vom Verwaltungsgericht angeordneten Umfang auch nicht beanstandet. Nur die Beschwerde führer zu II. meinen, zum Schutz der Baustelle hätte eine enger gezogene "Bannmeile" genügt. Sie lassen aber außer acht, daß die emotionalisierende Nähe eines umstrittenen Bauvorhabens gefahrenträchtige Entwicklungen auslösen kann, so daß in aufgeheizten Situationen bei Großdemonstrationen ein größerer Abstand erforderlich sein kann (vgl. auch die eingangs genannten "Stuttgarter Gespräche" Ziff III. 5. sowie den Erfahrungsbericht des nordrhein-westfälischen Innenministers zur Großdemonstration 1977 in Kalkar). Insbesondere verkennen die Beschwerdeführer den Entscheidungsspielraum, der in diesem Zusammenhang der Behörde zur Anordnung effektiver Schutzmaßnahmen gebührt und den das Verwaltungsgericht dadurch respektiert hat, daß es die Abgrenzung an den polizeilich vorbereiteten Straßensperren orientierte. Das Bundesverfassungsgericht kann diese Abgrenzung um so weniger von Verfassungs wegen beanstanden, als auch die Beschwerdeführer nicht geltend machen, daß die Demonstranten ihrerseits etwas dazu beigetragen hätten, gefahrenträchtige Entwicklungen zu unterbinden und - durch Kontaktaufnahme mit der Behörde und durch Einwirkung auf die Teilnehmer, sich friedlich zu verhalten und Gewalttäter zu isolieren - die Schwelle für behördliches Eingreifen anzuheben.
Schon in der vom Oberverwaltungsgericht zitierten Grund satzentscheidung (BVerfGE 35, 263) hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich klargestellt, es sei nicht verfassungswidrig, daß die Beschwerde einer Behörde durch § 80 VI 2 VwGO aF ausgeschlossen war. Nur bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung, die den einen Bürger begünstigen und gleichzeitig einen anderen belasten, sei die Vorschrift verfassungskonform dahin auszulegen, daß nach dem Grundsatz der prozessualen Chancengleichheit beide beschwerdebefugt sein müßten. Ein Versammlungsverbot nach § 15 VersG ist nach Regelungsinhalt und Regelungsadressat gerade kein derartiger Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Dessen Besonderheit besteht darin, daß sich die Begünstigung der einen mit der Beeinträchtigung einer anderen Person wechselseitig bedingen, so daß der eine Betroffene ein positives, der andere ein negatives Interesse an Entstehung, Fortbestand und Beseitigung des Aktes hat (vgl. Laubinger, Der Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, 1967, S. 1 f., 29). Dabei genügt es nicht, daß irgendwelche Interessen Dritter beeinträchtigt werden; erforderlich ist vielmehr ein Nachteil im Sinne einer Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen, die Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage sein könnten (Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl, 1979, S. 171 f.; Laubinger, a.a.O., S. 14 f.), wie das bisher in Rechtsprechung und Lehre für baurechtliche und immissionsschutzrechtliche Nachbarklagen oder Konkurrentenklagen anerkannt worden ist (vgl. Erichsen/Martens, a.a.O.; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl, 1982, RdNr. 10 zu § 13; Knack, VwVfG, 2. Aufl, 1982, RdNr. 5.3.1 zu § 35). Bei Verwaltungsakten dieser Art. war es ein Gebot der Waffengleichheit und gehörte zur Garantie des effektiven Rechtsschutzes, beiden Beteiligten ein Beschwerderecht zuzubilligen und die insoweit bestehende Regelungslücke im Wege der Auslegung zu schließen.

References: § 18
 § 19
 § 14
 Art. 8
 Art. 8
 § 15
 Art. 5
 § 80
 Art. 5
 Art. 8
 § 14
 § 15
 Art. 8
 § 15
 Art. 8
 § 15
 § 15
 § 15
 Art. 8
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80
 § 15
 § 13
 § 35