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Timestamp: 2016-10-21 00:47:48+00:00

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1C_555/2015 (30.03.2016)
1C_555/2015 � � Arr�t du 30 mars 2016
�A.A.________ et B.A.________, repr�sent�s par Me Alex R�edi, avocat,
Commune de Milvignes, case postale 64, 2013 Colombier, repr�sent�e par Me Simon Othenin-Girard, avocat,
Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel, Le Ch�teau, rue de la Coll�giale 12, 2000 Neuch�tel,
�C.________ SA,
recours contre l'arr�t de la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 23 septembre 2015.
Les parcelles du cadastre de B�le n� 1013 - copropri�t� de D.________ et E.________ - ainsi que les parcelles n��
s�160, 163, 1783, 435, 712 et 713 - toutes propri�t� de la Commune de Milvignes - sont situ�es dans la zone d'ancienne localit� de cette commune. Elles supportent actuellement des serres et un groupe d'habitations. Sur ces parcelles est pr�vue la construction d'un b�timent de trois appartements et d'un autre de huit appartements en lieu et en place des installations existantes. Propri�taires d'une parcelle attenante, A.A.________ a form� opposition � ce projet de construction avec son �pouse B.A.________.
Apr�s avoir, en particulier, requis le pr�avis du Service cantonal de l'am�nagement du territoire, le Conseil communal de Milvignes a lev� les oppositions au projet de construction, qu'il a jug�es infond�es. Contestant notamment l'ind�pendance et l'impartialit� du Conseil communal, les �poux A.________ ont port� leur cause en vain devant le Conseil d'Etat, puis devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel qui a rejet� leur recours au terme d'un arr�t rendu le 23 septembre 2015.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, les recourants demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de renvoyer la cause � la juridiction cantonale, sous suite de frais et d�pens. Dans le m�me acte, ils forment un recours constitutionnel subsidiaire ayant les m�mes conclusions.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat se r�f�rent aux consid�rants de l'arr�t attaqu� et concluent au rejet du recours. Aux termes de ses observations, la Commune de Milvignes conclut au rejet du recours avec suite de frais. Les recourants persistent dans leurs conclusions.
Dirig� contre une d�cision rendue dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Voisins directs du projet contest�, les recourants sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu� qui autorise la construction litigieuse; ils peuvent ainsi se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � son annulation ou � sa modification. Ils ont d�s lors qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilit� sont remplies si bien qu'il convient d'entrer en mati�re sur le recours en mati�re de droit public. Cela entra�ne l'irrecevabilit� du recours constitutionnel subsidiaire.
Le Tribunal f�d�ral statue en principe sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), sous r�serve des cas pr�vus � l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation des faits que si ceux-ci ont �t� �tablis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de mani�re manifestement inexacte, et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend s'�carter des constatations de fait de l'autorit� pr�c�dente, il doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient r�alis�es et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 135 II 313 consid 5.2.2 p. 322 s.). A d�faut, il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqu�. En particulier, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques de type appellatoire portant sur l'�tat de fait ou sur l'appr�ciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266 et les arr�ts cit�s).
L'acte de recours ne remplit pas ces exigences. Dans une premi�re partie consacr�e aux faits de la cause, les recourants se contentent d'exposer leur propre lecture du dossier et d'all�guer des �l�ments factuels qui n'ont pas �t� retenus par la cour cantonale. Ils ne d�montrent nullement en quoi ces circonstances auraient �t� omises de mani�re contraire au droit. Il n'en sera ainsi pas tenu compte et le Tribunal f�d�ral statuera sur les base des seuls faits contenus dans l'arr�t attaqu�.
Dans un moyen formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'�tre entendus. Il soutiennent que la production de l'acte de vente des parcelles propri�t� de la Commune serait d�terminante pour d�montrer que celle-ci n'avait plus l'ind�pendance n�cessaire pour traiter le dossier.
Le droit d'�tre entendu garanti � l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves pour autant que celles-ci soient requises dans les formes pr�vues par le droit cantonal et qu'elles apparaissent utiles � l'�tablissement des faits pertinents (ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504). L'autorit� de d�cision peut donc se livrer � une appr�ciation anticip�e de la pertinence du fait � prouver et de l'utilit� du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'�tre entendu que si l'appr�ciation � laquelle elle a ainsi proc�d� est entach�e d'arbitraire (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arr�ts cit�s).
La cour cantonale n'a pas express�ment expliqu� pour quels motifs elle ne donnait pas suite � la requ�te - au demeurant peu formalis�e - des recourants en production de la promesse de vente des parcelles concern�es par le projet de construction. Elle s'en est cependant expliqu�e en traitant le grief de fond. Dans la mesure o� cette argumentation mat�rielle est conforme au droit f�d�ral (cf.�
infra�consid. 4.3), la cour cantonale pouvait consid�rer, sans verser dans l'arbitraire, que le contenu de la convention concernant les parcelles propri�t� de la Commune n'�tait pas d�terminant pour l'issue de la demande de r�cusation.
Mal fond�, ce grief d'ordre formel doit �tre rejet�.
Sur le fond, les recourants soutiennent que la Commune n'avait pas l'ind�pendance n�cessaire pour statuer sur l'autorisation de construire litigieuse: elle �tait propri�taire de certaines parcelles concern�es; elle aurait promis la vente de ces parcelles � la condition que le permis de construire soit d�livr�; elle retirait ainsi un avantage propre � l'issue de la proc�dure administrative. Les recourants craignent que, dans de telles circonstances, le conseil communal n'applique pas � l'�gard des projets communaux la l�gislation topique et que, de mani�re g�n�rale, il favorise de tels projets. Ils regrettent enfin que le canton de Neuch�tel ne connaisse pas de l�gislation semblable � celle du Valais o� les projets mettant en cause des int�r�ts communaux sont soumis � l'autorisation d'une autorit� cantonale.
4.1.�La garantie minimale d'un tribunal ind�pendant et impartial, telle qu'elle r�sulte des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH - lesquels ont, de ce point de vue, la m�me port�e - permet de demander la r�cusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature � susciter des doutes quant � son impartialit�. Elle vise � �viter que des circonstances ext�rieures � l'affaire puissent influencer le jugement en faveur ou au d�triment d'une partie (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124). Pour cette raison, les diff�rentes lois de proc�dure imposent la r�cusation d�s que le magistrat a un int�r�t personnel dans la cause (art. 34 al. 1 let. a LTF, 47 al. 1 let. a CPC, 56 let. a CPP); de m�me, les personnes appel�es � rendre ou � pr�parer une d�cision de nature administrative doivent se r�cuser si elles ont un int�r�t personnel dans l'affaire (art. 10 al. 1 let. a PA). Dans le domaine de la poursuite pour dettes et faillite, aucun pr�pos�, ni employ� ne peut proc�der � un acte de son office lorsqu'il s'agit de ses propres int�r�ts (art. 10 al. 1 ch. 1 LP). La jurisprudence n'impose cependant pas � ces fonctionnaires de se r�cuser pour le seul motif qu'ils sont employ�s du canton cr�ancier (ATF 97 III 105 consid. 3 p. 106).
Ces principes ne sont pas directement applicables aux membres d'un ex�cutif, par hypoth�se communal. Pour de telles autorit�s - non judiciaires - ce ne sont pas les art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH qui s'appliquent, mais le droit de proc�dure cantonal applicable et l'art. 29 al. 1 Cst. dont on d�duit la garantie d'un traitement �quitable (ATF 140 I 326 consid. 5.2 p. 329; Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, Berne 2011, p. 270 note 425). Dans ce contexte, s'applique aussi le principe d'impartialit� qui fait partie de cette garantie; l'essentiel r�side alors dans le fait que l'autorit� n'ait pas de pr�vention, par exemple en adoptant un comportement ant�rieur faisant appara�tre qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a pr�c�demment �mises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3 p. 146). Le Tribunal f�d�ral a ainsi consid�r� que se trouvaient en situation de r�cusation les membres d'un ex�cutif communal qui ont pris part comme jur�s � un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un plan d'am�nagement fond� sur ce concours: ceux-ci donnaient l'apparence objective de ne plus pouvoir s'�carter, lors de l'appr�ciation des oppositions au plan d'am�nagement, des choix pris dans le cadre du concours (ATF 140 I 326 consid. 7.3 p. 336 s.).
En revanche, des repr�sentants d'une commune ne doivent pas, par principe, se r�cuser lorsqu'ils statuent sur des projets de construction dont leur Commune est le ma�tre d'oeuvre: ce faisant, ils poursuivent en effet des int�r�ts publics et n'agissent pas en fonction de leurs int�r�ts personnels (ATF 107 Ia 135 consid. 2b p. 137; arr�t 1C_278/2010 du 31 janvier 2011 consid. 2.2; Gerold Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [�d.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3
e��d. 2014, n. 36 ad art. 29 Cst.). C'est la raison pour laquelle une demande de r�cusation doit en principe �tre dirig�e contre des personnes physiques d�termin�es - susceptibles de conna�tre une situation de conflit d'int�r�ts priv�s - et non contre une autorit� dans son ensemble (cf. ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477; BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, th�se Z�rich 2002, p. 75 s.; Moor/Poltier, op. cit., p 275). La r�cusation doit ainsi rester l'exception si l'on ne veut pas vider la proc�dure et la r�glementation de l'administration de son sens: tel est a fortiori le cas lorsque la r�cusation vise � relever une autorit� enti�re des t�ches qui lui sont attribu�es par la loi et qu'aucune autre autorit� ordinaire ne peut reprendre ses fonctions, � moins que la demande ne soit dirig�e contre chacun des membres de cette autorit� pris individuellement (arr�t 2C_831/2011 du 30 d�cembre 2011 consid. 3.1 et les r�f�rences).
4.2.�Dans l'arr�t attaqu�, la cour cantonale a d'abord constat� que le conseil communal de Milvignes constitue l'autorit� d�sign�e par la loi pour statuer sur les permis de construire; en application du droit cantonal, ce conseil est aussi responsable de l'administration et de la conservation des biens de la commune et il fait dans ce but tous les actes n�cessaires. Enfin, lorsqu'une telle autorit� est amen�e � statuer sur des travaux de construction relatifs � des propri�t�s de la commune, le droit neuch�telois ne pr�voit pas de dessaisissement au profit d'une autre autorit�.
Dans le cas particulier, le juges cantonaux ont retenu que rien ne donnait � penser que le conseil communal aurait privil�gi� les objectifs qu'il s'�tait fix� dans la gestion du patrimoine communal au d�triment d'une application objective et consciencieuse des normes l�gales et r�glementaires. Les recourants n'avaient en outre rapport� aucun fait pr�cis susceptible de constituer un indice objectif de partialit� de chacun des membres du conseil communal. Dans ces conditions, la demande de r�cusation form�e contre l'autorit� dans son ensemble n'�tait pas admissible.
Pour les motifs qui vont suivre, une telle appr�ciation ne viole pas la garantie constitutionnelle � voir sa cause trait�e �quitablement par une autorit� ind�pendante et impartiale.
4.3.�Il ne ressort pas du dossier - et les recourants ne le pr�tendent pas non plus - que les membres du conseil communal, pris individuellement, se seraient trouv�s dans une situation de conflit d'int�r�ts priv�s. Il y a certes mati�re � r�cusation lorsque certains membres d'un ex�cutif communal font aussi partie du consortium de construction portant sur un projet soumis � une autorisation d�livr�e par ledit ex�cutif communal: comme ces membres retirent alors un avantage direct de la d�cision administrative � laquelle ils participent, ils n'ont plus d'ind�pendance suffisante (cf. arr�t P.434/66 du 21 septembre 1966 consid. 2, publi� in ZBl 1967 p. 53 et cit� par Schindler, op. cit., p. 98). La pr�sente affaire n'entre cependant pas dans le cadre d'un tel cas de figure.
Le projet litigieux a pour but de cr�er des immeubles affect�s au logement dans le centre d'une localit�. Conformes � l'affectation pr�vue dans le plan d'affectation local, les constructions projet�es servent ind�niablement un but d'int�r�t public: il appartient en effet aux collectivit�s publiques d'orienter le d�veloppement de l'urbanisation vers l'int�rieur du milieu b�ti, en maintenant une qualit� de l'habitat appropri�e (art. 1 al. 2 let. b LAT); tel doit�
a fortiori��tre le cas lorsque la collectivit� publique concern�e est propri�taire des parcelles vis�es par un tel projet de construction. Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas que la construction de deux b�timents comprenant onze appartements en tout contreviendrait � un but d'int�r�t public. Ils �voquent certes les r�flexions men�es depuis vingt ans au sujet de l'am�nagement des parcelles propri�t� de la commune et ils auraient peut-�tre pr�f�r� voir se d�velopper autrement le noyau historique de leur village. Avec la cour cantonale, il faut cependant constater que le projet litigieux a recueilli le pr�avis favorable du Service cantonal de l'am�nagement du territoire, lequel s'appuie en outre sur les pr�avis sp�cialis�s, dont celui de l'Office du patrimoine et de l'arch�ologie. D�s lors, de telles consid�rations ne sont pas propres � faire na�tre une apparence objective de pr�vention frappant l'ensemble d'un conseil communal (cf. ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124).
Quant � la forme juridique que doit prendre la collaboration entre la Commune et le constructeur, on ne discerne pas en quoi les d�tails de celle-ci emp�cheraient la Commune de disposer de toute l'ind�pendance n�cessaire pour statuer sur le dossier. Dans l'hypoth�se, �voqu�e par la cour cantonale et les recourants, d'une promesse de vente subordonn�e � la d�livrance de l'autorisation de construire, le contenu de cette convention pourrait tout au plus d�montrer la ferme intention de la Commune que le projet de construction se r�alise; or, cela va dans le sens d'une saine administration des biens communaux, mais ne d�note pas un parti pris fond� sur des avantages personnels. Si l'objet du litige concernait l'affectation des futurs b�timents � des logements locatifs subventionn�s, il pourrait alors �ventuellement exister un int�r�t � conna�tre les conditions de la vente pour v�rifier que le prix d'achat n'est pas manifestement exag�r�, ce qui serait alors susceptible d'avoir une influence sur le montant des loyers r�clam�s (cf. art. 269 al. 1
in fine�CO; arr�t 1C_500/2013 du 25 septembre 2014 consid. 2.3, in SJ 2015 I 205). Les recourants ne s'aventurent cependant pas sur ce terrain, leurs objections de fond visant uniquement d'�ventuelles violations de r�gles communales relatives � l'aspect esth�tique du projet. Par cons�quent, le Conseil d'Etat et, � sa suite, le Tribunal cantonal pouvaient consid�rer sans arbitraire que le contenu des accords entre la Commune et le constructeur n'avait pas de pertinence pour l'issue du litige.
4.4.�Au vu de ce qui pr�c�de, le grief tir� de la violation des r�gles sur la r�cusation doit �tre enti�rement rejet�.
Les recourants d�noncent encore l'arbitraire dans l'application du droit communal: � leur sens, aucun motif ne permettait de s'�carter de la r�gle selon laquelle la construction d'un parking souterrain devait �tre privil�gi�e dans la zone ancienne localit�.
5.1.�Le Tribunal f�d�ral ne revoit l'interpr�tation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'�carte de la solution retenue que si celle-ci se r�v�le insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain, ce qu'il appartient au recourant de d�montrer par une argumentation qui r�ponde aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 351 s. et les r�f�rences). Le recourant doit ainsi indiquer pr�cis�ment quelle disposition constitutionnelle ou l�gale a �t� viol�e et d�montrer par une argumentation pr�cise en quoi consiste la violation. En outre, si l'interpr�tation d�fendue par la cour cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, elle sera confirm�e, m�me si une autre solution para�t �galement concevable, voire pr�f�rable (ATF 140 I 201 consid. 6.1 p. 205; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).
Enfin, le Tribunal f�d�ral s'impose une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appr�ciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorit�s locales ont une meilleure connaissance que lui (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I 176 consid. 6.1 p. 181). C'est notamment le cas lorsqu'il s'agit d'appr�cier la question du respect de l'identit� d'un b�timent et de son esth�tique (arr�t 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 3 et les r�f�rences).
5.2.�A teneur des dispositions communales applicables, les garages et annexes doivent s'accorder au site et aux b�timents principaux et leur int�gration doit �tre harmonieuse. Les garages peuvent �tre int�gr�s au b�timent principal, pour autant qu'ils ne portent pas atteinte � l'architecture de la fa�ade et, dans la mesure du possible, les garages collectifs et souterrains sont privil�gi�s. Apr�s avoir rappel� que le respect de l'esth�tique ressortit en premier lieu � l'autorit� communale, qui dispose � cet �gard d'un large pouvoir d'appr�ciation, les juges cantonaux - suivant l'appr�ciation de la Commune - ont retenu que les garages et places de parc projet�es ne cr�ent pas un corps �tranger rompant de mani�re choquante l'harmonie du quartier; par ailleurs, compte tenu du tissu b�ti dans le secteur, les installations pr�vues ne compromettent pas l'image du quartier; le pr�avis favorable de l'Office du patrimoine et de l'arch�ologie ne contient en outre aucune remarque remettant en cause l'int�gration des garages dans le site; enfin, la cr�ation d'une rampe et de places souterraines, avec les dimensions et d�gagements requis, est incompatible avec la volont� de conserver le sous-sol de l'�difice actuel.
Une telle motivation n'est arbitraire ni dans son d�veloppement, ni dans son r�sultat. Contrairement � ce que semblent soutenir les recourants, la norme communale n'impose pas de mani�re absolue la construction de garages souterrains dans le centre du village: la disposition topique retient uniquement que cette option doit, dans la mesure du possible, �tre "privil�gi�e". Or, l'instance pr�c�dente a expliqu� de mani�re convaincante, pour les motifs qui viennent d'�tre rappel�s, pourquoi une construction souterraine n'�tait pas n�cessaire dans le cas pr�sent. Les recourants se contentent dans ce contexte d'opposer leur propre perception de l'harmonie des constructions au centre du village: de telles all�gations ne d�montrent pas pour autant que l'interpr�tation de la norme communale serait d�raisonnable ou manifestement contraire � son sens et � son but. De m�me, l'absence de toute �tude g�ologique d�montrant l'impossibilit� de r�aliser une construction souterraine est sans incidence sur l'issue du litige, puisque, d'une part, la norme en question n'est pas imp�rative et que, d'autre part, l'autorit� locale �tait en droit d'appr�cier librement les circonstances de la cause.
5.3.�Au vu de ce qui pr�c�de, ce grief des recourants doit aussi �tre �cart�.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours en mati�re de droit public doit �tre rejet�, dans la mesure de sa recevabilit�. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la pr�sente proc�dure (art. 66 al. 1 LTF). La Commune n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF), tout comme l'intim�e qui ne s'est pas d�termin�e dans la pr�sente proc�dure.
Le recours en mati�re de droit public est rejet�, dans la mesure o� il est recevable.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, � la Commune de Milvignes, au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.
Lausanne, le 30 mars 2016

References: art. 82
 ATF 
 art. 30
 art. 30
 art. 29
 ATF 
 ATF 
 art. 269
in fine
 art. 42
 ATF