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﻿ Sentencia 2010-00364 de febrero 5 de 2015
SENTENCIA 2010-00364 DE 05 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:FACULTADES DE MINISTERIO DE AMBIENTE PARA DEFINIR MANEJO DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS NO IMPIDEN INTERVENIR AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. SE ACLARA QUE LAS FACULTADES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE PARA DEFINIR MANEJO DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS NO ES IMPEDIMENTO PARA QUE EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PUEDA DICTAR LAS PAUTAS GENERALES PARA EL ORDENAMIENTO Y MANEJO DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS. PUESTO QUE LA FACULTAD DEL MINISTERIO EN NINGÚN CASO IMPLICA EL RECONOCIMIENTO DE UN ATRIBUCIÓN AUTÓNOMA QUE DESPLACE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, Y DESLIGADA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES, LEGALES Y DE LOS REGLAMENTOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EJERCICIO DE LA FACULTAD CONSAGRADA EN EL NUMERAL 11 DEL ARTÍCULO 189 DE LA CONSTITUCIÓN. BAJO ESTOS ARGUMENTOS SE DECLARÓ LEGAL EL DECRETO 1729 DEL 2002 (DEROGADO POR EL DECRETO1640 DEL 2012), QUE FIJA EL MANEJO DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, FACULTAD REGLAMENTARIA, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MANEJO DE LAS CUENCAS HIDROGRÁFICAS
Sentencia 2010-00364 de febrero 5 de 2015
Ref.: Expediente 2010 00364 00
Actor: Guillermo Tejeiro Gutiérrez
Lo primero que advierte la Sala es que la norma demandada fue derogada por el Decreto 1640 de 2012, no obstante lo cual procederá a analizar su legalidad, dados los efectos que pudo producir mientras estaba vigente.
El Decreto 1729 de 2002 aquí demandado es del siguiente tenor:
“DECRETO 1729 DE 2002
‘Por el cual se reglamenta la parte XIII, título 2, capítulo III del Decreto-Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones’.
Nota 1: Derogado por el Decreto 1640 de 2012, artículo 68.
Nota 2: Ver auto del Consejo de Estado del 16 de septiembre de 2010. Exp. 634-00. Sección 1ª. Actor: Guillermo Tejeiro Gutiérrez. Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno.
ART. 4º—Finalidades, principios y directrices de la ordenación. La ordenación de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físicobiótica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos.
ART. 9º—Contenido. Todo plan de ordenación y manejo deberá comprender las siguientes fases:
ART. 10—Fase de diagnóstico. Está dirigida fundamentalmente a identificar la situación ambiental de la cuenca, con el fin de establecer las potencialidades, conflictos y restricciones de los recursos naturales renovables.
3. Caracterización físicobiótica, que comprende, entre otros, los siguientes aspectos: geográficos, hidroclimáticos y biológicos.
7. Inventario detallado de usuarios y usos actuales y potenciales de los recursos naturales renovables de la cuenca, priorizan do lo relacionado con el recurso hídrico.
ART. 15.—Fase de seguimiento y evaluación. Se establecerán mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluación, así como indicadores ambientales y de gestión que permitan evaluar el cumplimiento del plan.
Así mismo, el uso de los recursos naturales renovables que se autorice durante la elaboración del plan de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica, tendrá carácter transitorio y deberá ser ajustado a lo dispuesto en dicho plan, una vez este sea aprobado.
Así mismo, en el plazo señalado en el inciso anterior, el Ideam formulará una guía que contenga los aspectos técnicocientíficos que permitan a la respectiva autoridad ambiental competente o la Comisión Conjunta, según el caso, desarrollar las fases establecidas para la ordenación de las cuencas.
Juan Mayr Maldonado”.
Sostiene el demandante que con la expedición del acto acusado el Presidente de la República obró por fuera de sus competencias por cuanto la competencia para dictar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de las cuencas hidrográficas corresponde al Ministerio de Medio Ambiente según el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
Al respecto observa la Sala que en relación con las facultades de reglamentación que la ley puede otorgar a los ministerios, existe una línea jurisprudencial respecto del alcance y características de las mismas, contenida en las sentencias C-805 de 2001 y C-917 de 2002, de la Corte Constitucional, reafirmada en la Sentencia C-1005 de 2008(1). En la última sentencia citada se precisó:
“(i) La tarea de regulación dentro del Estado colombiano abarca tanto la facultad del Presidente de la República para reglamentar las leyes —de conformidad con el artículo 189 numeral 11— como la función de regulación otorgada por la Constitución a otras entidades u órganos. Ahora bien, el titular de la potestad reglamentaria en armonía con el precitado artículo 189 numeral 11 es el Presidente de la República y tal potestad no puede entregarse por la ley a otros entes administrativos diferentes por cuanto —como ha recordado la Corte en jurisprudencia reiterada— atribuirla, así sea parcialmente, a un órgano distinto, traería como consecuencia disminuir y restringir la competencia que, sin condicionamiento alguno, le ha sido encargada por la Norma de Normas al Presidente de la República.
30. Bajo las características antes señaladas, puede la ley atribuirle a los ministerios la función de emitir preceptos de orden general sin que por ello se vea reducida en su alcance la facultad reglamentaria puesta en cabeza del Presidente de la República, pues depende de y está subordinada a ella. No obstante, la ley misma en cada caso concreto habrá de determinar el campo dentro del cual se le reconocen a los ministerios facultades de regulación pues de esta forma se evita vaciar de contenido la potestad reglamentaria por manera que la facultad de regulación que le cabe a los ministerios se ejerza en los términos de la ley y de los reglamentos emitidos por el Presidente de la República. Así las cosas, cuando la ley establece que a un determinado ministerio le corresponde trazar una regulación técnica o especializada en determinado campo, esto debe tener lugar en armonía con la ley y con el reglamento dictado por el Presidente con fundamento en la cláusula general de competencia que a estos entes les atribuye la Constitución”.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la función de legislar se encuentra en cabeza del órgano de representación popular, el Congreso de la República y únicamente en forma excepcional dicha facultad puede ser entregada al Presidente de la República (C.N., art. 150, num. 10). A su vez el desarrollo de las leyes se realiza mediante una facultad administrativa que corresponde a la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, que no requiere autorización expresa del legislador y es ejercida por el Presidente de la República con la firma del o los ministros o directores de departamento administrativo relacionados con el tema que se regula.
Adicionalmente, las entidades del estado tienen una potestad regulativa residual que los habilita para propiciar en el campo práctico la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias, a cuyo contenido están por fuerza sometidas, y no puede pretenderse, como sugiere el actor, que el ejercicio de la misma haga nugatoria la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
Es claro para la Sala que, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia transcrita, las facultades de los ministerios para dictar normas regulatorias dentro de la órbita de su competencia, son de carácter residual y subordinadas respecto de la atribución reglamentaria que la Carta radica en cabeza del Presidente de la República.
Desde esta perspectiva se aparta la Sala de lo señalado por esta sección en providencia de 26 de febrero de 1998(2), expuesta por el actor como fundamento de su petición, donde se manifestó:
“Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el ministro o director del departamento administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del gobierno, entendido como el Presidente y el ministro o director de departamento administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3º del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al ministro por mandato de ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones”.
A juicio de la Sala, esa interpretación de las facultades reguladoras otorgadas expresamente por la ley a las entidades administrativas, en este caso al Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), desconoce la jerarquía normativa fijada por la misma Constitución y la naturaleza de la potestad reglamentaria, cuyo fundamento se encuentra en el artículo 189 numeral 11 de la Carta y cuyo ejercicio no requiere expresa autorización legal, pues puede ser ejercida cuando quiera que sea necesaria para la debida ejecución de las leyes.
Atendiendo lo señalado por la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, como se vio, el ejercicio de la facultad de regulación, que establece el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, en ningún caso implica el reconocimiento de un atribución autónoma que desplace la potestad reglamentaria del Presidente de la República, y desligada de las normas constitucionales, legales y de los reglamentos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
Por el contrario, la facultad para reglamentar que el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 otorga al Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), se refiere a aspectos residuales y complementarios, dentro del ámbito de sus competencias y de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y el reglamento, y por tanto no vacía de contenido la potestad reglamentaria que el numeral 11 del artículo 189 de la Carta fijó en cabeza del Presidente de la República.
Alega también el actor para fundamentar su aserto que se trata de lo que la jurisprudencia y doctrina han definido como desconcentración por adscripción de funciones y actor asevera que en tal sentido, si las leyes o normas de carácter general bajo la figura de desconcentración de la potestad reglamentaria y en ejercicio de la técnica de distribución entre los niveles jerárquicos de la administración, deciden atribuir ese poder reglamentario a otra autoridad administrativa de jerarquía inferior, el Presidente de la República verá supeditado su poder reglamentario a esa ley que así se lo ordena.
La Sala no comparte tal argumento, pues de hacerlo estaría aceptando que so pretexto de una desconcentración por atribución de funciones la ley puede modificar o limitar la cláusula general de competencia atribuida por la Carta al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, o cualquiera de las funciones atribuidas por la Constitución al Presidente de la República.
Por otra parte, la norma demandada, se limita a incluir disposiciones generales, a las que deberá sujetarse el ministerio, específicamente lo relativo a la competencia para la definición de planes para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, el contenido de los mismos, las fases y elementos para su diagnóstico, las fases de prospectiva, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación, la elaboración y ejecución de los planes, sus fuentes de financiación, la jerarquía de los planes frente a otras disposiciones, y la imposición de las medidas preventivas y/o sancionatorias establecidas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, por violación de lo dispuesto en el plan de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica.
Del contenido de tal normativa no puede derivar la Sala que se hayan desconocido funciones propias del ministerio o excedido la potestad reglamentaria.
En conclusión, la norma demandada no desborda las facultades del artículo 189 numeral 11 de la Carta, no quebranta el artículo 209 ibídem ni viola lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
2. TIÉNESE a la doctora Sandra Patricia Alfonso Palacios, como apoderada de la parte demandada, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en el expediente.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de diciembre de 2001».
(1) Magistrado ponente Humberto Sierra Porto.
(2) Radicación interna: 4500 magistrado ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Actor Sergio González Rey.

References: ARTÍCULO 189
 artículo 5
 artículo 68
 artículo 5
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 115
 artículo 189
 artículo 5
 artículo 189
 artículo 5
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 85
 artículo 189
 artículo 209
 artículo 5