Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25553
Timestamp: 2020-01-17 17:10:20+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 153/2017
SENTENCIA 153/2017, de 21 de diciembre
(BOE núm. 15, de 17 de enero de 2018)
ECLI:ES:TC:2017:153
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1571-2015, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales primera y sexta, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 17 de marzo de 2015 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional un escrito de don Felipe Juanas Blanco, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco por el que interponía recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales primera y sexta, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo, por posible vulneración del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.
El Gobierno vasco comienza puntualizando que el recurso planteado se limita a la impugnación de la atribución competencial a favor del Estado contenida en el Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo (en adelante, Real Decreto-ley 16/2014), exclusivamente en lo relativo al citado programa, no afectando, por consiguiente, al resto de disposiciones y modificaciones normativas que incorpora esa norma. Este programa tiene su origen inmediato en el acuerdo suscrito por los interlocutores sociales con el Gobierno del Estado el día 15 de diciembre de 2014, en el que se contempló la necesidad de diseñar un programa con un contenido específico de orientación, formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia laboral con la finalidad de facilitar la reinserción laboral a los desempleados de larga duración con cargas familiares ante sus mayores dificultades de colocación. El “programa de activación para el empleo” cuenta con una ayuda económica de acompañamiento (art. 7 del citado Real Decreto-ley), de cuantía igual al 80 por 100 del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual vigente en cada momento, de pago periódico mensual y duración máxima de seis meses, alcanzando un importe de 426 € en el año 2015.
Tras la enumeración de las distintas operaciones que integran el “programa de activación para el empleo” (esto es, itinerario individual y personalizado de empleo, asignación de un tutor individual, guía a los beneficiarios en el proceso de retorno al empleo y ayuda económica complementaria de acompañamiento), se destaca que, conforme a la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 16/2014, corresponde a las comunidades autónomas las funciones de asignación del itinerario individual y personalizado del empleo y desempeñar las acciones de mejora de la empleabilidad para la realización de ese programa, mientras que se atribuye al Servicio público de empleo estatal (SEPE) la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento y, además, la capacidad de reconocer o denegar el derecho de los posibles beneficiarios a la admisión al programa. Se subraya, asimismo, que la financiación del programa es dual, en tanto que las comunidades autónomas asumen la financiación de las medidas de inserción y del itinerario individual y personalizado, mientras que la financiación de la ayuda económica se incluye dentro de la acción protectora de desempleo y se realiza con cargo al presupuesto del SEPE (art. 9.1). Por su parte, y según se señala en la memoria del análisis de impacto normativo del Real Decreto-ley 16/2014, remitida en fecha 23 de diciembre de 2014 por el Gobierno al Congreso de los Diputados, la financiación del importe de esta ayuda económica puede realizarse, en primer lugar, con cargo a los presupuestos del SEPE, “sin necesidad de modificar para ello las cifras que constan en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2015”, o, en segundo término, “con cargo al remanente de tesorería de 3.000 millones de euros previsto para final del ejercicio 2014 por el Servicio de Empleo Estatal”. No obstante, mediante acuerdo del Consejo de Ministros celebrado el día 6 de marzo de 2015, se aprobó un crédito extraordinario de 850 millones de euros para financiar la ayuda económica del “programa de activación para el empleo” durante el año 2015, acuerdo que a la fecha de presentación del presente recurso aún no se había materializado normativamente.
Posteriormente, el Gobierno vasco se detiene en el análisis de la naturaleza jurídica de la ayuda complementaria de acompañamiento y señala que, a diferencia de lo establecido por el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas, en relación con la ayuda de acompañamiento del denominado “plan Prepara”, el Real Decreto-ley 16/2014 no califica de forma expresa a la ayuda económica prevista en el “programa de activación para el empleo” como subvención, ni especifica de forma explícita su naturaleza. Sostiene que, aunque podría excluirse tal ayuda fácilmente del concepto de “política activa de empleo” con la simple lectura del artículo 1.2 del Real Decreto-ley 16/2014, ofrece, no obstante, una serie de argumentos para reforzar tal exclusión.
A tal fin, se comienzan transcribiendo los apartados primero y tercero in fine del artículo 23 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, que se refieren a las “políticas activas de empleo” y a los modos de su gestión, señalando después que el encaje de la ayuda en la “acción protectora por desempleo” realizado en el artículo 9.1 del Real Decreto-ley 16/2014, así como en la memoria del análisis de impacto normativo de ese Real Decreto-ley, constituyen meras referencias instrumentales de carácter presupuestario. Posteriormente, se destaca que la ayuda económica es compatible con el trabajo por cuenta ajena y que el empresario descontará su importe de la retribución (art. 8 del Real Decreto-ley 16/2014), compatibilidad que, según el Gobierno vasco, se encuentra expresamente vedada para la percepción de prestaciones por desempleo (arts. 213 y 219 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social), siendo una de las causas de extinción de la prestación y del subsidio por desempleo. Entiende, pues, que esa compatibilidad con el trabajo aleja a la ayuda económica examinada de su calificación como prestación de Seguridad Social, siendo, en consonancia con lo manifestado en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 16/2014, “un incentivo” que puede actuar eficazmente para la inserción y contratación laboral del colectivo objeto del programa. Asimismo, se insiste en que la previsión contenida en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 16/2014, referida a que corresponde al SEPE su abono, el control de requisitos e incompatibilidades, la exigencia de la devolución de cantidades indebidamente percibidas y las correspondientes compensaciones, “en los mismos términos fijados para las prestaciones por desempleo”, no es sino una mera mención instrumental del procedimiento de actuación por parte del órgano al que se atribuye la gestión de la ayuda, sin virtualidad para alterar su verdadera naturaleza jurídica. Todo ello permite descartar que la ayuda económica discutida tenga la naturaleza jurídica de prestación de la Seguridad Social y conduce a que sea calificada como una “subvención pública” concedida en el desarrollo de un programa enmarcado en las políticas activas de empleo, que tiene como objeto “la activación y la inserción laboral de sus beneficiarios” (art. 6.1 del Real Decreto-ley 16/2014).
Una vez concretada la naturaleza jurídica de la ayuda económica, el recurso pasa a examinar cuál es la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en la materia. Empieza recordando, a tal fin, que el artículo 149.1.7 CE establece que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de “legislación laboral”, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas y que, en consecuencia, la mera aplicación ejecutiva de la normativa sustantiva laboral corresponde a estas últimas, de conformidad con sus respectivos estatutos de autonomía, quedando, eso sí, excluida de tal ámbito competencial autonómico la capacidad de regulación en aquella materia. Se señala después que la Comunidad Autónoma del País Vasco dispone de la competencia de ejecución de la legislación laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía, aprobado mediante Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre (EAPV), correspondiéndole a esa Comunidad Autónoma la ejecución en su ámbito territorial de la legislación laboral dictada por el Estado, en los términos reconocidos por la doctrina constitucional referida a los conceptos de “legislación laboral” y su “ejecución”. En consecuencia, las disposiciones que, sobre el particular, establezca el Estado deberán someterse a la referida distribución competencial, resultando constitucionalmente incorrecta la asunción de funciones de ejecución, en detrimento del ámbito competencial autonómico.
Llegados a este punto, el Gobierno vasco recoge el significado que la doctrina constitucional atribuye al concepto “legislación laboral” del artículo 149.1.7 CE, y resalta que, en un principio, fue entendida como aquella que regula directamente la relación laboral (SSTC 35/1982 y 360/1993), para, posteriormente, incluir también las diversas materias relacionadas con las actividades de contratación laboral en sus diversas fases y estadios (STC 195/1996), como las medidas de fomento del empleo, limitando tales aspectos a las normas de carácter sustantivo, tanto de rango formal de ley como reglamentario. Como contrapunto de la competencia normativa del Estado, circunscribe la competencia autonómica derivada del artículo 149.1.7 CE, a la “potestad de administración así como, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes” (STC 35/1982, FJ 2). Por lo tanto, la ejecución de las políticas de fomento del empleo, políticas activas de empleo, que han sido enmarcadas doctrinalmente por el Tribunal Constitucional en el género de “legislación laboral”, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Dicho esto, se hace referencia en el recurso al traspaso a esta última de todas las funciones de ejecución de la legislación laboral que realiza el SEPE a través del Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, y se afirma que corresponde a esa Comunidad Autónoma la gestión de las subvenciones enmarcadas en los servicios y programas de políticas activas de empleo (art. 23 de la Ley de empleo) contemplados en la normativa “laboral” dictada por el Estado. El hecho de que se trate de un programa de nueva creación no obsta, según el recurso, para su inclusión en el ámbito competencial autonómico, en tanto que el acuerdo de transferencia no se limita a los programas de ejecución que desempeñaba el SEPE en esa Comunidad Autónoma al momento de la transferencia. Esta afirmación no solo responde al sentido de traspaso, sino que también se fundamenta en la propia definición conceptual de “servicios” y “programas”, y en el apartado G) del acuerdo de la comisión mixta de transferencias, relativo al régimen presupuestario y de financiación.
Dicho lo cual, se prosigue distinguiendo entre los conceptos de “servicio” y de “programa” contenidos en el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre, por el que se aprueba la estrategia española de activación para el empleo 2014-2016, y se señala que tales conceptos también se diferencian, a los efectos de la financiación [apartado G) del acuerdo de traspaso citado]. De este modo, los llamados “servicios” (por su vocación de permanencia y prestación sostenida en el tiempo) tienen su reflejo en los capítulos presupuestarios de gastos de personal y de funcionamiento, así como en el de inversiones, partidas presupuestarias reflejadas en la relación número 3.1 del acuerdo.
Por lo que respecta a la financiación del coste asociado a tales “servicios”, se establece en el citado apartado G).1 que la Comunidad Autónoma del País Vasco dispondrá del porcentaje correspondiente al índice de imputación utilizado para el cálculo del cupo, de acuerdo con la Ley del concierto económico (Ley 12/2002, de 23 de mayo), esto es, referido al importe incluido en el presupuesto del Estado correspondiente al ejercicio en que se materializa el traspaso (2010). A partir de ese año, corresponderá a esa Comunidad Autónoma incluirlo directamente en sus presupuestos generales, de conformidad con su régimen general presupuestario, debiendo asumir el coste de los incrementos o disminuciones de los medios destinados a la prestación de tales “servicios”. Por el contrario, cuando de “programas y actuaciones públicas” se trata [apartado G).2 del acuerdo de transferencia], el coste asociado no será el del año del traspaso sino el correspondiente al que el Estado consigne en sus presupuestos generales de cada año a partir del acuerdo de transferencia, atendiendo a su condición temporal.
En suma y según refiere el recurso, incumbe a la Comunidad Autónoma del País Vasco la cuantía (descuento del cupo a satisfacer al Estado) correspondiente a la aplicación del porcentaje del índice de imputación sobre la totalidad de las partidas presupuestarias contenidas en los capítulos 4 y 7 de los presupuestos del SEPE de cada uno de los años a partir de la materialización del traspaso y, por tanto, la gestión (ejecución) de los programas y actuaciones con ellas financiados, a excepción de determinados conceptos.
Partiendo, pues, de que la norma que regula la ayuda económica controvertida encaja en el concepto de “legislación laboral”, y de que su naturaleza es la de una “subvención” de fomento del empleo y de inserción laboral, el Gobierno vasco sostiene que su financiación y gestión corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco, de conformidad con la transferencia aprobada por el mencionado Real Decreto 1441/2010. Tal financiación se llevará a cabo, añade, mediante la aplicación del sistema del concierto económico, conforme al apartado G.2 del referido acuerdo de traspaso. Se añade, al respecto, que el Real Decreto-ley 16/2014 no solo ignora el ámbito competencial de esa Comunidad Autónoma respecto a los aspectos puntuales de gestión y financiación de la ayuda económica, sino que, además, conlleva la aplicación en ella del sistema de financiación del régimen común contenido en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), incumpliendo el artículo 41 EAPV sobre el régimen de concierto económico, e incluso lo dispuesto en la propia disposición adicional primera de aquella Ley, que excepciona su aplicación al País Vasco.
Efectuadas las anteriores consideraciones acerca de que la ayuda económica prevista en el “programa de activación para el empleo” se encuadra en la materia “legislación laboral” y, en concreto, en el ámbito de las acciones ejecutivas de las políticas activas de fomento de empleo, dictadas al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1.7 CE, el Gobierno vasco examina después su eventual encaje en el otro título competencial señalado en la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2014, como habilitante para dictar esa norma, a saber, el previsto en el artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Niega el Gobierno vasco, sin embargo, que la ejecución y gestión de la citada ayuda pueda enmarcarse en esa competencia del Estado, al subrayar que, si bien el “programa de activación para el empleo” en términos generales puede suponer una base para el impulso económico, su aplicación puntual en lo atinente a la gestión y financiación de la ayuda económica complementaria no constituye una actuación que comporte el ejercicio de una “competencia de dirección económica de una concreta actividad o sector productivo”, en los términos fijados por la doctrina constitucional (STC 136/2009), ni tampoco, incluso asumiendo su gran impacto cuantitativo, que pudiera tener una incidencia directiva y significativa en el conjunto de la actividad económica (SSTC 77/2004 y 143/2012). Por otra parte, no concurriría en este caso la necesidad de una actuación unitaria en el conjunto del Estado, en orden a preservar su eficacia, para que fuese admisible tal reserva de competencia estatal, máxime cuando el Real Decreto-ley 16/2014 prácticamente agota la regulación sobre el particular y cabe la posibilidad de que el Estado lo desarrolle reglamentariamente, regulando de forma unitaria cuestiones puntuales. En suma, se alega que esta pretendida competencia estatal de establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica quedaría absorbida por el más concreto y puntual título competencial previsto en el artículo 149.1.7 CE.
Posteriormente, con cita de la STC 13/1992, se recuerda que le corresponde al Estado la regulación del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones y, a las comunidades autónomas, la gestión de los fondos. En el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la territorialización de los fondos afectados se debería llevar a cabo de acuerdo con los principios constitucionales derivados de la disposición adicional primera CE y del artículo 41 EAPV, conforme a lo dispuesto en la ya citada Ley 12/2002. Dicho esto, se añade que, debido a los distintos momentos en los que se ha producido el traspaso de las competencias en las diferentes comunidades autónomas, se ha configurado un régimen competencial singular para la Comunidad Autónoma del País Vasco, en relación con el ejercicio de las funciones ejecutivas sobre políticas activas de empleo, diferente al que es común en el resto, singularidad que ha sido ignorada por el Real Decreto-ley 16/2014, al igual que ha ocurrido en otros supuestos normativos respecto a ese ámbito de ejecución de la legislación laboral en materia de políticas activas de empleo, que han sido cuestionados a través de los respectivos recursos de inconstitucionalidad (recurso núm. 6199-2013 relativo al denominado “plan Prepara”, así como el formulado frente a la Ley 18/2014, de 15 de octubre, con relación al sistema nacional de garantía juvenil). En todos estos casos, la legislación aprobada por el Estado tiene una doble cualidad, pues, de un lado, es una norma sustantiva que lleva a cabo la regulación material de las medidas que contempla en materia de “legislación laboral”, y, de otro lado, constituye una norma de carácter organizativo. El esquema organizativo que dibuja se ajusta al sistema general competencial existente antes de materializarse en el año 2010 la transferencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco, aplicando al ámbito de la ejecución de las políticas activas de empleo el sistema de financiación autonómico de régimen común.
Al hilo de todo lo dicho, la parte recurrente añade que la expuesta peculiaridad competencial de la Comunidad Autónoma del País Vasco en esta materia afecta, también, a la aplicación del artículo 13 h) de la citada Ley de empleo, norma de distribución territorial del ejercicio de competencias ejecutivas que establece un supuesto de gestión directa por el Estado a través del SEPE. Se precisa, al respecto, que el referido supuesto de reserva competencial (introducida en la Ley de empleo por el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero) se produjo con posterioridad al traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de los medios para la ejecución de la legislación laboral en materia de políticas activas de empleo, llevado a cabo mediante el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre. Pues bien, a tenor de lo dispuesto en el apartado C.10 de esta norma, la reserva competencial a favor del SEPE contenida en el actual artículo 13 h) de la Ley de empleo, únicamente tendrá efectividad en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el supuesto de que la actuación o programa concreto no tenga incidencia en su ámbito territorial.
Insistiendo, pues, en que se debe respetar el nivel competencial asumido por la Comunidad Autónoma del País Vasco, la parte recurrente indica que el Real Decreto de traspaso anteriormente citado no atribuye ninguna competencia sino que se limita a modalizar el ejercicio de las atribuidas por el Estatuto de Autonomía. En tal sentido, trae a colación la doctrina constitucional sobre los decretos de transferencias, y, en particular, la STC 86/1989, de 11 de mayo, FJ 10, según la cual “si bien no podría el legislador estatal modificar unilateralmente el contenido del alegado decreto de transferencia, nada impide que una ley que incorpore las bases de la regulación de una materia aplique de manera distinta a un decreto de transferencias anterior el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas”. Con base a ello, sostiene el Gobierno vasco que la atribución competencial de las funciones de gestión y financiación de la ayuda económica complementaria del “programa de activación para el empleo” no puede calificarse como “base[s] de la regulación de la materia” en los términos expuestos por la citada STC, ni desde el punto de vista formal ni material, en tanto que se trata de una normativa elaborada por el legislador ordinario “laboral”, en el ejercicio de su título competencial para dictar “legislación laboral”, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas (art. 149.1.7 CE), que regula un aspecto estrictamente organizativo interno y de índole adjetiva presupuestaria, que no afecta, por tanto, al nivel competencial y financiero asumido por la Comunidad Autónoma del País Vasco por el artículo 12.2 de su Estatuto de Autonomía y materialmente asumido por el Real Decreto 1441/2010. Señala, igualmente, que de la STC 111/2012, de 24 de mayo, se puede deducir que, de no existir en el real decreto de transferencia una previsión que pudiera ser interpretada como “base competencial” suficiente, que posibilite una eventual y ulterior reasunción por el Estado de funciones que han sido objeto de traspaso, la ley estatal no podrá afectar de forma legítima a la competencia trasferida a la comunidad autónoma. Teniendo en cuenta tal pronunciamiento, se concluye indicando que no concurre en el presente caso el condicionante requerido por el Tribunal Constitucional en esa Sentencia, al no contener el Real Decreto 1441/2010 previsión alguna que pudiera ser interpretada como “base competencial” para que el Estado pudiera recuperar la competencia ejecutiva discutida.
En suma, y como consecuencia de los anteriores razonamientos, el Gobierno vasco sostiene que la atribución por el Real Decreto-ley 16/2014 a favor del Estado, a través del SEPE, de las competencias para acordar la incorporación al “programa de activación para el empleo”, así como de las bajas y reincorporaciones, para la financiación de la ayuda económica complementaria del citado programa y la atribución de competencias de gestión y pago de esa ayuda, funciones todas ellas de “ejecución” de la legislación laboral (que fueron objeto de transferencia por el Real Decreto 1441/2010), ignora de forma absoluta la competencia genérica de la Comunidad Autónoma del País Vasco de ejecución de la legislación laboral y la competencia concreta en materia de políticas activas y fomento del empleo, conculcando el orden constitucional de distribución de las competencias atribuidas a esa Comunidad Autónoma.
El escrito del recurso concluye aclarando que esa vulneración constitucional se plasma en los siguientes preceptos: artículo 1, en cuanto atribuye la gestión de la ayuda económica de acompañamiento al SEPE; artículo 3, apartado a) séptimo y b), al imponer a los beneficiarios del “programa de activación para el empleo” la obligación de facilitar una serie de informaciones al SEPE, precisas para la gestión de la ayuda económica de acompañamiento; artículo 4, en tanto que regula el procedimiento de solicitud e incorporación al programa y atribuye al SEPE la competencia para dictar resolución reconociendo la incorporación del trabajador al programa; artículo 5, apartados cuarto y quinto, por cuanto atribuye al SEPE el conocimiento y resolución de las bajas y reincorporaciones al programa; artículo 6, apartado sexto, porque impone al servicio público de empleo autonómico la obligación de comunicar al SEPE una serie de informaciones precisas para la correcta gestión de la ayuda económica de acompañamiento del programa; artículo 7, que, luego de reconocer la competencia del SEPE para proceder a la admisión del programa y al reconocimiento de la ayuda, señala que el pago periódico de la misma se realizará por el SEPE; artículo 9, apartados primero y tercero, que señala que la ayuda económica se realizará con cargo al presupuesto del SEPE y generaliza el procedimiento de asignación de los fondos para la ejecución de este programa mediante los criterios aprobados por la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, desconociendo el mecanismo de relación financiera entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en esa cuestión concreta, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010; disposición adicional primera, que habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de ayudas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información en el ámbito del programa; disposición adicional segunda, que plasma la distribución de las competencias atribuyendo al SEPE las competencias discutidas en este recurso; disposición final primera, en cuanto señala que el Real Decreto-ley 16/2014 se dicta al amparo del título competencial contenido en el artículo 149.1.13 CE y califica de forma implícita actuaciones de gestión y de ejecución de la legislación laboral como legislación laboral ex artículo 149.1.7 CE; y disposición final sexta, que habilita al SEPE para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de ese Real Decreto-ley, habilitación que necesariamente se limitará a disposiciones de tipo organizativo, que corresponden a la Comunidad Autónoma, a la vista de la habilitación contenida en la disposición adicional primera.
Por todo ello, se solicita que los anteriores preceptos reglamentarios sean declarados inconstitucionales y nulos, por vulneración del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 EAPV, al no respetar el orden constitucional de distribución de competencias y, en consecuencia, que se declare que las competencias controvertidas corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
2. Por providencia de 28 de abril de 2015, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, con publicación de la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se llevó a efecto en el “BOE” núm. 103, de 30 de abril de 2015).
3. El día 6 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un escrito del Abogado del Estado solicitando que se le tuviese personado en el presente recurso, así como una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones de ocho días más.
4. El día 6 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un escrito del Presidente del Senado por el que se trasladaba el acuerdo de personación de esta Cámara en el procedimiento y de ofrecimiento de colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
5. Mediante providencia con fecha de 7 de mayo de 2015 el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el anterior escrito del Abogado del Estado y concederle la prórroga solicitada.
6. Por escrito presentado en el registro general de este Tribunal con fecha de 7 de mayo de 2015, se recibió una comunicación del Presidente del Congreso de los Diputados, por la que ponía en conocimiento de este Tribunal el acuerdo de personación de esta Cámara en el procedimiento y de ofrecimiento de colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones, y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General.
7. El día 3 de junio de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, por el que se solicitaba la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad.
Antes de referirse a las vulneraciones constitucionales denunciadas, comienza su escrito haciendo mención del objetivo al que obedece el “programa de activación para el empleo”, a su contenido, así como a la distribución de competencias en la materia entre el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas. Asimismo, indica que, aunque la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2014 establece que la norma se dicta al amparo del artículo 149.1.7 y 13 CE, considera que hay en esa disposición una omisión puesto que la previsión de la creación y gestión por parte del SEPE de una prestación o ayuda de acompañamiento económica se fundamenta, además, en el título competencial de legislación básica y gestión económica de la seguridad social previsto en el artículo 149.1.17 CE.
A continuación, el Abogado del Estado pasa a analizar los motivos de impugnación del recurso recordando que el Gobierno vasco alega la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias y del Estatuto de Autonomía del País Vasco, por entender que corresponde a la Administración de dicha Comunidad Autónoma la gestión del “programa de activación para el empleo”, y, en concreto, la gestión y financiación de la ayuda económica de acompañamiento que actualmente corre a cargo del SEPE. El Gobierno vasco sostiene, al respecto, que la referida ayuda económica no puede ser gestionada por el SEPE al no ser una prestación por desempleo sino una subvención pública enmarcada en las políticas activas de empleo cuya gestión corresponde a esa Comunidad Autónoma, siendo financiada mediante un crédito extraordinario y no a cargo del presupuesto del servicio público de empleo o de un remanente de crédito de ese organismo.
Según el Abogado del Estado, la cuestión fundamental que plantea el recurso es la calificación de la ayuda económica prevista por el Real Decreto-ley impugnado. Efectivamente, señala que no existen dudas de constitucionalidad sobre la vertiente normativa del “programa de activación para el empleo”, que se reconoce como competencia estatal (art. 149.1.7 CE), sino respecto de los aspectos ejecutivos del plan (concretamente, con relación a la naturaleza de la prestación y su gestión por el SEPE). Dicho esto, señala, respecto a la referida ayuda económica, que se trata de una prestación que se encuadra en el régimen económico de la Seguridad Social y que no impide tal afirmación el hecho de que el precedente “Plan Prepara” (regulado por el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, por el que se regula el programa de recualificación profesional de las personas que agotan su prestación por desempleo) calificase a la ayuda económica en él contemplada como una subvención pública. La opción acogida en el “programa de activación para el empleo” no puede tildarse, a juicio del Abogado del Estado, como arbitraria, artificiosa o desproporcionada, al encajar legítimamente en las competencias estatales como prestación por desempleo en el régimen económico de la Seguridad Social. Que este título competencial no sea mencionado por el Real Decreto-ley 16/2014, no sería más que un defecto de técnica legislativa, correspondiendo la calificación de las materias, en todo caso, al Tribunal Constitucional.
Dicho esto, y a los efectos de fundamentar que la referida ayuda no es una manifestación del poder del Estado de otorgar subvenciones, sino una prestación por desempleo encuadrable en la materia de régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), el Abogado del Estado comienza rebatiendo las afirmaciones de la parte recurrente en torno a la naturaleza jurídica de la ayuda económica incluida en el “programa de activación para el empleo”. Señala que, aunque la misma forma parte de un programa dirigido a activar el empleo, eso no implica —como pretende el Gobierno vasco— que tenga la naturaleza jurídica de política activa de empleo. En tal sentido, señala que el “programa de activación para el empleo” es un programa incluido en la acción protectora por desempleo, haciendo alusión en este extremo a lo señalado en el artículo 9.1 del Real Decreto-ley 16/2014, en virtud del cual la financiación de la ayuda económica en cuestión se incluirá dentro de la acción protectora por desempleo y se realizará con cargo al presupuesto del SEPE.
Tal inclusión en la acción protectora por desempleo nos conduce al artículo 206 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), que incluye en la acción protectora, no solo prestaciones económicas sino, además, “acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional en favor de los trabajadores desempleados”, esto es, la condición de beneficiario implica su participación activa en acciones de inserción que constituyen un derecho y una obligación. Así pues, se puntualiza que el “programa de activación para el empleo” (incluida su ayuda económica) es una medida compleja de acción protectora por desempleo, que vincula el pago de una prestación a la realización de acciones específicas de políticas activas de empleo. La ayuda económica está integrada, por lo tanto, en la acción protectora y tiene naturaleza de prestación por desempleo, de acuerdo con lo establecido en la disposición final quinta LGSS, que permite al Gobierno ampliar la cobertura de la contingencia de desempleo a otros colectivos.
El Abogado del Estado afirma después que la compatibilidad entre la ayuda económica examinada y el trabajo no puede constituir un argumento para negar su consideración como prestación por desempleo, en tanto que sí es posible compatibilizar la percepción de las prestaciones con el trabajo en los términos previstos en el artículo 228.4 LGSS, o atendiendo a lo dispuesto en el artículo 2, del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. En cuanto a la referencia que realiza la parte recurrente a las rentas de integración social, precisa que las mismas se incardinan dentro de la competencia recogida en el artículo 148.1.20 CE, es decir, dentro de las competencias que pueden asumir las comunidades autónomas, mientras que el “programa de activación para el empleo” se sitúa en los títulos recogidos en el artículo 149.1.7, 13 y 17 CE.
Posteriormente, prosigue diciendo que el régimen económico de financiación de las prestaciones del Sistema de Seguridad Social es totalmente independiente de los servicios sociales y que la confusión entre ambos sistemas de protección implica una perversión en el sistema de financiación del Estado y de las Comunidades Autónomas, ya que permitiría que los servicios sociales de estas últimas se financiaran, en parte, con fondos que no perciben en aplicación del sistema de financiación autonómica vigente en cada momento.
Prosigue diciendo el Abogado del Estado que no son ciertas las coincidencias que intenta destacar el Gobierno vasco entre las ayudas económicas recogidas en el “programa de activación para el empleo” y en el “Plan Prepara”, dado que la ayuda económica prevista en este último, al tratarse de una subvención, no se integra en el sistema de protección de la Seguridad Social, destacando, además, que tal ayuda resulta compatible con la percepción de rentas mínimas de inserción e incompatible con la realización del trabajo por cuenta propia o ajena.
Con relación a las consideraciones realizadas por el Gobierno vasco sobre las competencias autonómicas en materia de ejecución de la legislación laboral, en virtud del traspaso materializado por el Real Decreto 1441/2010, señala el Abogado del Estado que hay que tener en cuenta que parten de la calificación como política activa de empleo de la ayuda económica prevista en el “programa de activación para el empleo”, por lo que deben ser desestimadas. Niega, asimismo, que la atribución que hace el Real Decreto-ley 16/2014 al SEPE de competencias para la gestión y el pago de la ayuda económica constituya —como afirma el Gobierno vasco— una referencia accidental o puramente instrumental, sino que es una manifestación de que nos encontramos ante una ayuda incluida en la protección por desempleo. Y a la misma conclusión se llega si se atiende al régimen de impugnación de las resoluciones dictadas en materia del “programa de activación para el empleo”. Mientras que en el caso del “plan Prepara” se sustancian a través de la vía contencioso-administrativa, por tratarse de una “subvención”, en el presente caso las decisiones son recurribles en el orden social, previa reclamación al SEPE, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
En definitiva, señala el Abogado del Estado que, por más que la parte recurrente reclame la gestión íntegra del “programa de activación para el empleo”, incluida la ayuda económica, con base a la existencia de un régimen singular más extenso que el de otras Comunidades Autónomas, hay que concluir que la naturaleza de aquélla es la de una prestación de la acción protectora de desempleo, por lo que corresponde al Estado su gestión a través del SEPE, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 j) de la Ley 56/2003, de empleo, y no en el artículo 13 h) como ocurre con el “Plan Prepara”. Todo lo dicho, permite incluir estas prestaciones, a juicio del Abogado del Estado, en la materia de “régimen económico de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 CE), sobre el que el Estado tiene competencia legislativa íntegra y también competencias en materia prestacional. Conforme ha precisado la doctrina constitucional, se pretende con ello el mantenimiento de un régimen público, único y unitario de Seguridad Social, con titularidad y disponibilidad directa estatales de sus fondos, luego es competencia exclusiva del Estado la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema. Y ello implica admitir que el Estado ejerce facultades normativas y de gestión o ejecución del régimen económico, así como de disposición directa de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social.
Llegados a este punto, el Abogado del Estado efectúa algunas aclaraciones sobre las alegaciones adicionales realizadas en el recurso del Gobierno vasco, puntualizando al respecto:
1º) Que ha existido tradicionalmente en el sistema español de protección por desempleo la existencia de programas que vinculan la percepción de una prestación por desempleo con la realización de actuaciones de activación o búsqueda de empleo por sus beneficiarios (por ejemplo, en el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo). De este modo, el artículo 3 del Real Decreto-ley 16/2014 recoge una serie de obligaciones de activación de sus beneficiarios que no tienen reflejo en la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Empleo, ya que no se trata de actividades a realizar por el organismo público sino por el beneficiario de la prestación. En suma, la prestación de servicios a perceptores de prestaciones por desempleo no se puede configurar como una especialidad, tal y como pretende el Gobierno vasco (el propio art. 27 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, regula la prestación de servicios de políticas activas de empleo a perceptores de prestaciones por desempleo).
2º) En lo que a la financiación de la ayuda económica del “programa de activación para el empleo” se refiere, recuerda que puede llevarse a cabo mediante transferencia de fondos desde los créditos destinados a financiar las prestaciones por desempleo o mediante remanente de tesorería del organismo, y que fue esta segunda fórmula la utilizada en este caso. De cualquier modo, la utilización de un mecanismo u otro de financiación no incide en la competencia de su gestión o pago.
3º) Por lo que se refiere a la alegada contradicción del artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014 (financiación de la ayuda económica) con el concierto económico se hacen dos precisiones. De un lado, en cuanto a la financiación de la prestación, se subraya que se trata de una prestación por desempleo en el ámbito del título competencial de gestión económica de la Seguridad Social, por lo que se excluye, por su propia naturaleza, la aplicación del modelo de financiación del concierto económico. De otro lado, respecto de la financiación por parte del Estado a las Comunidades Autónomas del extraordinario que cause las exigencias del “programa de activación para el empleo” en el ámbito de las políticas activas de empleo (art. 9.2), señala el Abogado del Estado, que tal financiación estatal no es contraria al sistema de concierto económico porque la ley no prejuzga cómo han de cuantificarse las partidas presupuestarios dedicadas por el Estado a auxiliar los servicios de empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ni su imputación al cupo. En otras palabras, se indica que no existe en este sentido más que un juicio de intenciones sobre cómo ha de desarrollarse el Real Decreto-ley 16/2014, y que, en el momento de su desarrollo, será cuando el Gobierno vasco pueda plantear, si es el caso, lo que estime oportuno sobre el régimen de distribución e imputación de la financiación correspondiente.
Por todo ello, el Abogado del Estado termina su escrito de alegaciones solicitando que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime en su integridad el recurso promovido por el Gobierno vasco.
8. Por providencia de 19 de diciembre de 2017, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda; y disposiciones finales primera y sexta, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo (en lo sucesivo, Real Decreto-ley 16/2014), por presunta vulneración del artículo 149.1.7 de la Constitución, en relación con el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV).
Según la parte recurrente, las normas impugnadas infringirían el marco constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral dictada por el Estado, dado que correspondería a esa Comunidad Autónoma la gestión del programa de activación para el empleo al amparo de lo previsto en el artículo 10.25 EAPV y, concretamente, la gestión y financiación de la ayuda económica de acompañamiento prevista en ese programa, que es asignada al Servicio público de empleo estatal por la norma impugnada.
A través de la impugnación de los citados preceptos se cuestiona la gestión centralizada del “programa de activación para el empleo” por el Servicio público de empleo estatal (SEPE), por los siguientes motivos:
— En relación con el artículo 1, al atribuirle la gestión de la ayuda económica de acompañamiento contemplada en ese programa.
— Respecto del artículo 3, apartados a).7 y b) porque impone a los beneficiarios la obligación de facilitarle información para la gestión de tal ayuda.
— El artículo 4 es impugnado, en cuanto que reconoce al SEPE la competencia para resolver las solicitudes de incorporación.
— Por lo que se refiere al artículo 5, apartados 4 y 5, en la medida en que asigna al SEPE el conocimiento y resolución de las bajas y reincorporaciones.
— La impugnación del artículo 6, apartado 6 obedece a que impone al servicio público de empleo autonómico la obligación de comunicar al SEPE una serie de informaciones precisas para la correcta gestión de la ayuda.
— El artículo 7 es impugnado porque dispone que le corresponde al SEPE el pago periódico de la ayuda precitada.
— En lo que atañe al artículo 9, apartados 1 y 3, porque establece que se realizará tal pago con cargo al presupuesto del SEPE, desconociendo la singularidad de esa Comunidad Autónoma (derivada del art. 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre).
— La disposición adicional primera es recurrida porque habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de ayudas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio en el ámbito del programa.
— La disposición adicional segunda, por cuanto plasma la distribución de las competencias y le atribuye las competencias controvertidas en este recurso al referido organismo estatal.
— La disposición final primera es incluida en el recurso porque señala que el Real Decreto-ley 16/2014 se dicta al amparo del título competencial contenido en el artículo 149.1.13 CE, cuando contempla implícitamente actuaciones de gestión y ejecución de la legislación laboral, incardinables en el concepto de “legislación laboral” al amparo del artículo 149.1.7 CE.
— La disposición final sexta, al habilitar al titular de la Dirección General del SEPE para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de ese Real Decreto-ley.
Por su parte, el Abogado del Estado solicita que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime en su integridad el recurso interpuesto, por entender que los preceptos impugnados no incurren en los vicios de inconstitucionalidad denunciados, en tanto que la ejecución del “programa de activación para el empleo” (y más en concreto, de su ayuda económica de acompañamiento) corresponde al Estado a través del SEPE, al tratarse de una prestación por desempleo encuadrable en la materia de “régimen económico de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 CE).
2. Con carácter previo al examen de los motivos de inconstitucionalidad alegados, hemos de declarar que no procede acoger la propuesta de inadmisión formulada por el Abogado del Estado, en la medida en que no ha aportado carga alegatoria que sirva de fundamento a su pretensión. En efecto, en su escrito de alegaciones, el Abogado del Estado se ha limitado a abordar la impugnación de las cuestiones y argumentos de fondo sostenidos por el Gobierno vasco en su recurso sin que haya agregado otros que, de modo específico, se hayan encaminado a sostener la inadmisibilidad de aquel, por lo que, no habiendo una mínima argumentación para solicitar dicha inadmisibilidad, hemos de desestimar a limine esta inicial pretensión. Incumbe al que formula una petición de esta naturaleza, razonar ante el Tribunal los motivos de la misma, proporcionando, al menos, los datos mínimos suficientes para conocer la base de dicha pretensión a fin de poder analizarla. En este caso, este requisito no se ha cumplimentado al no levantarse la carga argumental mínima exigible, por lo que habremos de entrar, seguidamente, en el enjuiciamiento del fondo del asunto (STC 58/2017, de 11 de mayo, FJ 2).
Además de lo anterior, resulta preciso realizar, también, unas consideraciones previas sobre la subsistencia del objeto del recurso, en la medida en que el contenido de algunos de sus preceptos ha sido modificado con posterioridad.
Así, hay que señalar que el artículo 3 b) de la norma de referencia ha sido modificado por el apartado segundo del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, en el sentido de sustituir la referencia al “Servicio Público de Empleo Estatal” por la del “Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo”, añadiéndose que la acreditación de búsqueda activa de empleo se efectuará “en el modelo establecido por el Servicio Público de Empleo correspondiente y contendrá, al menos, la especificación de las acciones de búsqueda activa de empleo realizadas y la fecha en que se ha realizado dicha acreditación; seguidamente, el Servicio Público de Empleo comunicará al Servicio Público de Empleo Estatal la acreditación certificada”. Asimismo, al enumerar ese apartado, las actuaciones de búsqueda activa de empleo, junto a las menciones que se efectúan de los servicios públicos de empleo, se añaden ahora referencias a las agencias de colocación.
Por su parte, el artículo 4 ha sido modificado, también, tanto por el apartado segundo del artículo único del Real Decreto-ley 1/2016, como por el apartado tercero del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017, en lo relativo a la ampliación del plazo para efectuar la solicitud de incorporación al “programa de activación para el empleo”, hasta el 15 de abril, respectivamente, de 2017 y de 2018.
Finalmente, el artículo 6.6 se ha visto afectado por el apartado quinto del artículo único del Real Decreto-ley 7/2017, que añade en su letra a) “la acreditación de la búsqueda activa de empleo” como uno de los datos objeto de comunicación al SEPE.
Una vez concretadas las modificaciones realizadas en los preceptos impugnados, hemos de recordar que la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio, toda vez que, en estos supuestos, si la norma objeto del conflicto es sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales que la anterior, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (por todas, la STC 40/2016, de 3 de marzo, FJ 3).
Por consiguiente, dado que las modificaciones operadas afectan a las obligaciones de activación para la incorporación y mantenimiento en el programa a cargo del desempleado, a la ampliación del plazo de solicitud de admisión y a los datos que deben ser comunicados al SEPE por los correspondientes servicios públicos de empleo, hay que concluir que subsiste el objeto del presente proceso, por cuanto que los motivos de inconstitucionalidad alegados se centran en una controversia competencial que se mantiene viva, circunstancia que obliga a este Tribunal a realizar el enjuiciamiento constitucional demandado.
3. Una vez realizadas las anteriores puntualizaciones, procede ya adentrarse en la resolución del motivo de impugnación relativo a la infracción del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 EAPV, que es la cuestión de fondo suscitada por el recurso.
Como ha quedado recogido ampliamente en los antecedentes, el Gobierno vasco considera que la asunción de la gestión centralizada del “programa de activación para el empleo” por el Estado, y, más concretamente, de la gestión y financiación de su “ayuda económica de acompañamiento”, ignora la competencia autonómica de ejecución en materia de legislación laboral, que le corresponde en virtud de lo previsto en el artículo 12.2 EAPV. Por su parte, para el Abogado del Estado, dado que la controversia gira en torno a la naturaleza de la “ayuda económica de acompañamiento” y su gestión por el SEPE, la misma constituiría una prestación por desempleo encuadrable en la materia de “régimen económico de la Seguridad Social” (art. 149.1.17 CE), sobre la que el Estado, no solo tiene competencia legislativa íntegra, sino también competencias en materia prestacional, por lo que le correspondería su gestión.
Teniendo carácter competencial la controversia trabada, antes de comenzar con el análisis de los distintos preceptos impugnados, es preciso concretar su encuadramiento en el sistema de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma. Para ello, resulta necesario analizar, previamente, la naturaleza del “Programa de Activación para el Empleo” y, en concreto, de la “ayuda económica de acompañamiento” que el mismo incorpora. En este sentido, como su normativa reguladora indica, el programa de activación para el empleo es un programa específico y extraordinario de carácter temporal dirigido a personas desempleadas de larga duración, carentes de protección por desempleo (o de renta activa de inserción), sin ingresos superiores a un determinado porcentaje del salario mínimo interprofesional y con responsabilidades familiares. Su objetivo es la activación y la inserción laboral de sus beneficiarios, comprendiendo para ello políticas activas de empleo, actuaciones de intermediación laboral y una “ayuda económica de acompañamiento”, que se abona por el SEPE, tiene una duración máxima de seis meses y una cuantía igual al 80 por 100 del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual, estando vinculado su reconocimiento, tanto a la realización por el solicitante de, al menos, tres acciones de búsqueda activa de empleo, como a la asignación del correspondiente itinerario individual y personalizado de empleo.
Así las cosas, es preciso señalar en este momento que, con relación a la gestión de un programa de igual índole, este Tribunal ha tenido recientemente la oportunidad de pronunciarse en la STC 100/2017, de 20 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad núm. 6199-2013 formalizado por el Gobierno vasco contra determinadas disposiciones del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogaba el programa de recualificación profesional de las personas que agotaran su protección por desempleo y se adoptaban medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas.
Efectivamente, a través de ese recurso, fueron impugnadas algunas de las normas que regulaban el citado programa de recualificación conocido como “Plan Prepara”, con motivo de la atribución al Estado de la competencia de reconocimiento, concesión y pago de la “ayuda económica de acompañamiento” en él incorporada. El citado plan estaba también diseñado para activar el empleo de personas desempleadas sin derecho a prestación por desempleo, quedando sus beneficiarios igualmente obligados a participar en políticas activas de empleo, a través de un itinerario individualizado y personalizado de inserción dirigido por orientadores y promotores de empleo, pudiendo recibir, en caso de carencia de rentas, una “ayuda económica de acompañamiento” equivalente al 75 por 100 del indicador público de renta de efectos múltiples mensual (o del 85 por 100 si el beneficiario tenía cargas familiares), con una duración máxima de seis meses.
Conforme a lo que antecede, es posible afirmar, en contra de lo mantenido por el Abogado del Estado, que nos encontramos ante unas medidas (tanto en el entonces “plan Prepara” como en el actual “programa de activación para el empleo”) que intentan incentivar la contratación de desempleados de larga duración en condiciones especialmente vulnerables, a través de acciones de políticas activas de empleo que faciliten su retorno al mercado laboral. El diseño de los respectivos programas se asienta, ciertamente, sobre la idea de la existencia de una responsabilidad compartida entre sus beneficiarios y los servicios públicos de empleo. De un lado, les corresponde a estos últimos la evaluación, orientación y seguimiento individualizado del desempleado, por medio del nombramiento de tutor o del respectivo personal orientador, así como del diseño de un itinerario personalizado de empleo. De otro lado, sobre los beneficiarios recae la asunción de un compromiso de actividad, la realización de búsquedas activas de empleo y la participación en las acciones previstas en su propio itinerario de empleo. Ambos programas coinciden, también, en la incorporación de una medida complementaria, denominada “ayuda económica de acompañamiento”, que es de carácter temporal y está prevista para los desempleados más necesitados que no superen un determinado nivel de rentas, dando así respuesta a sus específicas circunstancias con el objetivo de facilitarles su participación en las distintas acciones que se les proponga de búsqueda de empleo y de mejora de su empleabilidad.
A la vista de las similitudes indicadas entre los dos programas, hemos de trasladar al caso que ahora nos ocupa el encuadramiento competencial que realizamos, con relación al “plan Prepara”, en la citada STC 100/2017, de 20 de julio, en la que consideramos que la competencia para gestionar el referido plan y, concretamente, su ayuda económica, debía encuadrarse en la materia de “fomento del empleo”, vinculada al artículo 149.1.13 CE [FJ 5 b)], pero en la que “de acuerdo con el art. 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de [p]romoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía” [FJ 5 c)].
Ciertamente, al igual que en el recurso resuelto por la STC 100/2017, el supuesto ahora enjuiciado se refiere a una movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo, esto es, ante “medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. De este modo, “[e]l Estado ostenta, pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE), la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE”. Por su parte, —añadíamos— “de acuerdo con el artículo 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de ‘[p]romoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía’”. [STC 100/2017, FJ 5 c)].
Ahora bien, el Estado no puede ignorar que la competencia para la ejecución de las normas dictadas en virtud de la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) “corresponde, en principio, a las Comunidades Autónomas, sin que en el ejercicio de su competencia normativa pueda el Estado desapoderar a las mismas de las competencias estatutariamente asumidas” [FJ 5 c)].
4. Partiendo de lo anterior, es preciso entrar en el examen de los preceptos impugnados, que atribuyen al Estado (a través del SEPE) el reconocimiento, concesión y pago de la “ayuda económica de acompañamiento” del programa de activación para el empleo, a fin de determinar si su gestión centralizada resulta respetuosa con la competencia autonómica de ejecución en la materia.
a) Del mismo modo que concluimos respecto del “plan Prepara” en la citada STC 100/2017, no concurren circunstancias que justifiquen una gestión centralizada por el SEPE de la ayuda controvertida. El legislador estatal ha realizado un diseño pormenorizado del régimen de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo” que “determina una actividad ejecutiva reglada en alto grado, donde las funciones de reconocimiento, concesión y pago requieren constatar y cumplir las condiciones y los términos fijados por la normativa del Estado, de tal forma que dichas actuaciones se contraen, en gran medida, a una labor aplicativa de los requisitos previamente establecidos por la legislación estatal con la precisión que estime conveniente”, sin que la asunción por el SEPE de las funciones ejecutivas de concesión y pago de la ayuda económica tenga justificación alguna [FJ 6 b)].
Tal conclusión determina que, respecto de la relación de preceptos que han sido impugnados, haya que considerar, de modo general, que la atribución que la normativa reguladora del citado programa efectúa al Servicio público de empleo estatal (SEPE) para que sea este el encargado de ejercer las funciones de concesión y pago de su “ayuda económica de acompañamiento” deba considerarse como inconstitucional y nula, por corresponder a la competencia de los Servicios de Empleo de las Comunidades Autónomas. En concreto, este pronunciamiento afecta a los preceptos que, a continuación, se detallan:
— Artículo 1: Únicamente los términos “gestionada por el Servicio Público de Empleo Estatal” recogidos en el apartado segundo.
— Artículo 3: Apartados a).2 , por conexión al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y 7: Tan sólo los términos “y al Servicio Público de Empleo Estatal”; respecto del apartado b), aun cuando el citado apartado, como se ha destacado supra, ha sido modificado posteriormente por el artículo único apartado segundo del Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, en el sentido de sustituir la referencia al “Servicio Público de Empleo Estatal” por la de “Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo”, en la medida en que el texto impugnado es el inicialmente recogido en el apartado de referencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad ha de referirse a aquel.
— Asimismo, se declaran inconstitucionales y nulas las referencias que se hacen al “Servicio Público de Empleo Estatal” contenidas en los artículos 4 (apartados primero, párrafo segundo; segundo, párrafo primero; tercero y cuarto) 5 (apartados cuarto y quinto, párrafo segundo), 6 (apartado sexto), 7 [párrafo primero y letra d)] y 8, apartado segundo, párrafo tercero y apartado tercero, párrafo segundo, por conexión, al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.1 LOTC.
— Finalmente, por su conexión con las referencias declaradas inconstitucionales y nulas, también debe extenderse este pronunciamiento al párrafo segundo del artículo 4, apartado segundo y al apartado sexto del artículo 6. En ambos casos porque, en la medida en que deban ser los servicios públicos de empleo competentes de las Comunidades Autónomas los que hayan de asumir las funciones de gestión y ejecución del programa de activación para el empleo, no será necesario dar “traslado de la solicitud” de incorporación a los mismos ni tampoco la comunicación al SEPE, a los fines que establecía dicho apartado.
Por igual motivo, también resulta inconstitucional y nula la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 16/2014, de referencia, en cuanto que habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas referidas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas y las agencias de colocación cuando actúen en colaboración con aquellos.
b) También se impugna el artículo 9 (apartados primero y tercero) del Real Decreto-ley 16/2014, según el cual la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo” se realizará “con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal” y la asignación de los fondos se efectuará conforme a los “criterios aprobados en la respectiva Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 2015, en los términos dispuestos en las normas o convenios que fijen, entre otras cuestiones las condiciones de gestión de estos fondos de acuerdo con lo establecido en el art. 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria”. Como se ha visto anteriormente, para el Gobierno vasco recurrente, la realización del pago de la ayuda con cargo al presupuesto del SEPE desconocería la singularidad derivada del artículo 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre.
Esta denunciada infracción constitucional ha de ser rechazada por el mismo motivo que señalamos en la STC 100/2017, respecto a la impugnación de la disposición relativa a la financiación de la ayuda del “Plan Prepara”, dado que “recae sobre una disposición que no consigna centralizadamente unos fondos, sino que se limita a indicar que … la referida ayuda … se financiará con cargo al presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo, previendo la futura habilitación de créditos al efecto, sin establecer indicación alguna sobre el modo de gestión final de tales fondos” (FJ 7).
Por lo demás, como señala el Abogado del Estado, la forma de financiación del programa de activación para el empleo no puede considerarse contraria al sistema de concierto económico porque, no solo la ley no prejuzga cómo han de cuantificarse las partidas presupuestarias dedicadas por el Estado a auxiliar los servicios de empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sino que tampoco determina su imputación al cupo.
c) Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1, 3 [apartados a).7 y b)], 4, 5 (apartados 4 y 5), 6 (apartado 6) y 7 del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, debe también declararse la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional segunda, relativa a la distribución de competencias, en la medida en que atribuye al SEPE las competencias ejecutivas concernientes a la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo”.
d) Por lo que respecta a la disposición final primera, que indica que el Real Decreto-ley 16/2014 se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.7 y 13 de la Constitución, debemos rechazar la impugnación dado que, en los fundamentos jurídicos anteriores de la presente Sentencia, ya se ha analizado la adecuación constitucional de los preceptos impugnados, “sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico sobre esta disposición final, por cuanto el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación a cada uno de los preceptos impugnados y ello se proyecta sobre esta concreta disposición” [STC 100/2017, FJ 8 b)].
e) Por último, la disposición final sexta, relativa a las “facultades de desarrollo”, se impugna únicamente su inciso segundo, en virtud del cual “se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio público de empleo estatal, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de este real decreto-ley”. Tal habilitación genérica no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal ex artículo 149.1.13 CE, en relación con la gestión de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo”, por lo que resulta igualmente contraria al orden constitucional de distribución de competencias [en el mismo sentido, STC 100/2017, FJ 8 a)]. En consecuencia, debe declararse también inconstitucional y nulo este párrafo segundo de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 16/2014.
5. Antes de pronunciar el fallo, debemos precisar los efectos o consecuencias jurídicas que este debe tener en relación con los actos administrativos firmes realizados en aplicación de los preceptos cuestionados.
Por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad contenida en la presente sentencia no afecta a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional); en los mismos términos, STC 100/2017, FJ 9.
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1571-2015, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y, en consecuencia:
1º Declarar inconstitucional y nula la referencia al “Servicio Público de Empleo Estatal” recogida en los preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo que, a continuación, se detallan:
Artículos 1 (apartado 2); 3 [apartados a).2 y 7 y b)]; 4 (apartados 1, párrafo segundo; 2, párrafo primero; 3 y 4); 5 (apartados 4 y 5, párrafo segundo); 7 (párrafo primero y letra d); 8 (apartado 2, párrafo tercero y apartado 3, párrafo segundo) y las disposiciones adicionales primera y segunda, así como el párrafo segundo de la disposición final sexta.
2º Declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos: artículos 4 (apartado 2, párrafo segundo) y 6 (apartado 6).
3º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.
1. Voto Particular que formula el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, al que se adhieren el Presidente, don Juan José González Rivas, y la Vicepresidenta, doña Encarnación Roca Trías, a la Sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 1571-2015.
A través del presente Voto particular expongo, con el debido respeto a la Sentencia de la mayoría, mis discrepancias frente a la fundamentación y fallo de dicha Sentencia.
1. El recurso que ha dado lugar a la Sentencia impugna varios preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, que regula el programa de activación para el empleo. La norma recurrida expresa como títulos competenciales del Estado para dictarla el artículo 149.1.7 y 13 CE.
El Gobierno vasco recurrente entiende, sin embargo, que el título habilitante es únicamente el artículo 149.1.7 CE. El recurso señala la doble dimensión que el programa, al igual que el llamado plan prepara, tiene: de un lado, un conjunto de políticas activas de empleo, y de otro una ayuda económica de acompañamiento, que, a su juicio, no tiene naturaleza de prestación de la Seguridad Social sino de subvención pública, cuya gestión compete a la Comunidad autónoma. El recurrente equipara los objetos del presente conflicto y del que fue resuelto por la STC 100/2017 con relación al citado plan prepara.
El Abogado del Estado estima, por su parte, que el título habilitante para la aprobación del Real Decreto-ley 16/2014 es el artículo 149.1.17, en cuanto referido al régimen económico de la Seguridad Social; en consecuencia, pide la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso en su integridad.
La Sentencia, tras declarar la subsistencia del objeto del proceso, aplica la doctrina de la STC 100/2017 sobre el plan prepara y, en consecuencia, considera que el título competencial en el que debe encuadrarse la ayuda de acompañamiento prevista en el referido programa de activación para el empleo es el previsto en el artículo 149.1.13 CE (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica). De ello concluye la Sentencia la inconstitucionalidad y nulidad de las referencias al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) contenidas en buen número de los preceptos impugnados: los artículos 1, apartado segundo; 3 [apartados a).2 y 7 y b)]; 4 (apartados primero, párrafo segundo, segundo, párrafo primero, 3 y 4); 5 (apartados cuarto y quinto, párrafo segundo); 7, párrafo primero y letra d); 8, apartado segundo, párrafo tercero y apartado tercero, párrafo segundo; disposiciones adicionales primera y segunda; y párrafo segundo de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre. Asimismo declara la Sentencia inconstitucionales y nulos los artículos 4, apartado segundo, párrafo segundo, y 6, apartado sexto.
2. Las mismas razones que nos llevaron a formular un Voto particular a la STC 100/2017, cuestionando el título competencial aceptado por dicha Sentencia (art. 149.1.13 CE) y considerando que el pertinente era el relativo al régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), deben tenerse por reiteradas en este caso.
Además, concurren en el presente proceso varias significativas circunstancias que vienen a reforzar la conclusión a la que nos conducía aquel Voto; circunstancias que acentúan la procedencia del título fundado en el artículo 149.1.17 CE.
Dichas circunstancias son:
1ª El recurrente niega que las ayudas en cuestión formen parte de la acción protectora del desempleo en el Sistema de la Seguridad Social con el argumento de que mientras que aquellas son compatibles con el trabajo por cuenta ajena, las prestaciones por desempleo son incompatibles con dicho trabajo, a cuyo efecto cita los artículos 213 y 219 de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS)-1994.
Sin embargo, la realidad normativa dista de confirmar esa radical separación que presenta el recurso. En efecto, el artículo 213.1 d) LGSS-1994 [(artículo 272.1 c) LGSS-2015], al que se remite el artículo 219.2 LGSS-1994 [artículo 279 LGSS-2015], dispone que el derecho a la prestación de desempleo se extingue por la realización del trabajo por cuenta ajena durante 12 o más meses. Y, de modo similar, el artículo 8.4 d) del Real Decreto-ley 16/2014 declara la incompatibilidad entre la ayuda económica y el trabajo por cuenta ajena siempre que [remisión al art. 8.1 b)] dicho trabajo tenga una duración superior a 5 meses. Por tanto, no se aprecia la diferencia de régimen que, en cuanto a compatibilidad o incompatibilidad de las ayudas de referencia y las prestaciones por desempleo con el trabajo por cuenta ajena, quiere ver el órgano recurrente.
2ª En el plan prepara, el artículo único.11 del Real Decreto-ley 23/2012 establecía que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.h) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones”.
Esta circunstancia fue utilizada por la STC 100/2017 como uno de los argumentos (aunque no convincente a nuestro juicio, como tuvimos ocasión de razonar en nuestro Voto particular a esa Sentencia) para encuadrar la materia en el título competencial del artículo 149.1.13 CE. En este sentido, el fundamento jurídico 5 b) de la STC 100/2017 afirma lo siguiente:
“Además, es también indicativo que, mientras el artículo 2 de la Ley 38/2003 dispone que las prestaciones contributivas y no contributivas de Seguridad Social no tienen carácter de subvenciones, el artículo único.11 del Real Decreto-ley 23/2012 reconduce en cambio la tramitación de la ayuda económica de acompañamiento aquí controvertida al régimen de concesión directa de las subvenciones, condición esta última que también se pone de manifiesto en la normativa de desarrollo (resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 1 de agosto de 2013) … Por todo ello, a los efectos competenciales que aquí nos corresponde enjuiciar cabe entender que la controversia planteada en relación con la ayuda económica de acompañamiento debe ser analizada como parte de un ‘programa para el empleo’ (exposición de motivos del Real Decreto-ley 23/2012) y que, en consecuencia, debe ser encuadrada en la materia de empleo”.
Si en el proceso sobre el plan prepara ese argumento carecía, a nuestro juicio, de la suficiente solidez, en el presente caso redobla su endeblez. No se trata ya sólo, como parece creer el recurrente, de que “el Real Decreto-ley 16/2014 no califica de forma expresa a la ayuda económica prevista en el ‘programa de activación para el empleo’ como subvención”; es que el artículo 9 del citado Real Decreto-ley 16/2014, por el que se regula el programa de activación para el empleo, señala expresamente, a diferencia de lo que ocurre en la regulación del plan prepara, que la financiación de la ayuda económica de acompañamiento “se incluirá dentro de la acción protectora por desempleo y se realizará con cargo al Presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal”. Consciente de este “encaje de la ayuda en la ‘acción protectora por desempleo’ realizado en el art. 9.1 del Real Decreto-ley 16/2014, así como en la Memoria del análisis de impacto normativo de dicho Real Decreto-ley”, el recurrente no encuentra otro argumento en contra que el de afirmar que éstas son “meras referencias instrumentales de carácter presupuestario”. Por su parte, la Sentencia elude sin más esta importante cuestión. El sentido del artículo 9.1 está, sin embargo, claro: si la financiación de la ayuda corresponde al SEPE (entidad gestora del desempleo) ello no es más que consecuencia natural de que tal ayuda forma parte de la acción protectora del desempleo. Por añadidura, la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 16/2014 atribuye el pago, control, etc. de la referida ayuda económica al SEPE, “todo ello en los mismos términos fijados para las prestaciones de desempleo”.
3ª Es también de destacar la gran coincidencia existente entre la ayuda del programa de activación para el empleo regulado en el Real Decreto-ley 16/2014 y la institución de la renta activa de inserción. Del mismo modo que esta última forma parte de la acción protectora por desempleo del régimen público de la Seguridad Social, según señala inequívocamente el Real Decreto 1369/2006, también la ayuda de acompañamiento incluida en el programa de activación para el empleo se incluye en dicha acción protectora, conforme a lo previsto en el artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014, y recalcado en la E. de M. de éste. Así, dentro de la acción protectora por desempleo y con el régimen financiero y de gestión previsto para la protección por desempleo en la Ley general de la Seguridad Social, se incluyen tanto la renta activa de inserción como el programa de activación para el empleo, en cuanto que están dirigidos ambos a la protección de aquellos desempleados con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral.
4ª Además, y como nueva muestra de la integración en el Sistema de la Seguridad Social de la ayuda económica de acompañamiento del programa de activación para el empleo de las personas que agoten su protección por desempleo, hay que constatar que esta ayuda constituye un mecanismo de prolongación de la protección social frente al desempleo, que se establece como complemento tanto de la prestación contributiva o asistencial por desempleo como de la propia renta activa de inserción. En efecto, para poder ser beneficiario del programa objeto de la presente controversia, según señala el artículo 2.1 d) del Real Decreto-ley 16/2014, debe carecerse del derecho a la protección contributiva o asistencial por desempleo o a la renta activa de inserción, reconocidos por el Sistema de Seguridad Social.
3. Por todo ello, a los efectos competenciales que aquí nos corresponde enjuiciar, y frente a lo alegado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, hay que entender que el sentido y finalidad de la ayuda económica de referencia conducen a que la controversia planteada haya de quedar incardinada en la materia “Seguridad Social” (y concretamente, dentro del régimen económico de ésta al que se refiere el art. 149.1.17 CE).
Si en nuestro Voto particular a la STC 100/2017 consideramos que ésta llevaba a cabo una tarea “voluntarista y forzada” al admitir como título competencial el “demasiado vago y remoto” del artículo 149.1.13 CE, con mayores apoyos normativos debemos hoy reiterar aquella posición. Pues como entonces dijimos, y se nos permitirá recordar, la finalidad de las ayudas en litigio “no es distinta del conjunto de la acción protectora del Sistema de la Seguridad Social”, de modo que, de acuerdo con el artículo 42.4 LGSS-2015 (art. 38.4 LGSS-1994), tales ayudas se incluyen en el Sistema de la Seguridad Social y forman parte de su régimen económico.
En conclusión, formando parte la ayuda económica en cuestión del régimen económico de la Seguridad Social, siendo por tanto el título competencial aplicable al caso el artículo 149.1.17 CE, y correspondiendo al Estado tanto las funciones normativas como las de ejecución en dicha materia, nuestra Sentencia debería haber desestimado el recurso en todos aquellos pedimentos de declaración de inconstitucionalidad y nulidad de preceptos que reconocen al SEPE competencias en materia de gestión de las ayudas económicas del programa de activación para el empleo.
Así, estimamos que se ajustan a la Constitución (siempre de acuerdo con el título competencial del art. 149.1.17) los siguientes preceptos, en los que, sin embargo, la sentencia considera inconstitucional y nula la referencia al SEPE:
— el artículo 1, apartado 2, que refiere con toda claridad la acción del SEPE a la ayuda económica de acompañamiento por él gestionada;
— el artículo 3, apartado a), 7ª, en cuanto que atribuye al SEPE (pero también a los Servicios de empleo autonómicos) una competencia informativa necesaria para la gestión de las ayudas económicas complementarias;
— el artículo 4, apartados 1, párrafo segundo; 2, párrafo primero; y 3, en la medida en que atribuye al SEPE competencias conexas con el “reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento”;
— el artículo 7, párrafo primero y letra d), en lo referente al reconocimiento y pago de la ayuda económica;
— el artículo 8, apartado segundo, párrafo tercero y apartado tercero, párrafo segundo, en todo cuanto se refiere a la citada ayuda;
— la disposición adicional primera, en cuanto que habilita al SEPE “para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas”;
— la disposición adicional segunda, en cuanto se refiere a “la gestión y pago de las ayudas económicas”.
Madrid, a veintidós de diciembre de dos mil diecisiete.
Don Juan José González Rivas, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón.
Número y fecha BOE [Núm, 15 ] 17/01/2018
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1571-2015
Fecha de resolución 21/12/2017
Interpuesto por el Gobierno vasco respecto de diversos preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo.
Competencias sobre empleo: nulidad de los preceptos legales que atribuyen diversas funciones ejecutivas al Servicio público de empleo estatal y regulan las relaciones de este con los servicios autonómicos de empleo (STC 100/2017). Voto particular.
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo. Los preceptos impugnados atribuyen al Servicio público de empleo estatal (SEPE) la gestión centralizada de la “ayuda económica de acompañamiento” prevista en dicho programa.
Se estima parcialmente el recurso. Se declaran la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos que atribuyen al SEPE las funciones de concesión y pago de la “ayuda económica de acompañamiento”, las competencias ejecutivas relacionadas con tales funciones, así como la facultad de establecer los mecanismos de coordinación e intercambio de información con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, pues tales tareas se integran en la competencia reconocida por el Estatuto de Autonomía del País Vasco para la ejecución de normas estatales sobre planificación general de la actividad económica. Se desestima el recurso en todo lo demás.
La Sentencia cuenta con un voto particular discrepante suscrito por tres magistrados.
La norma impugnada faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio público de empleo estatal, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de la norma. Tal habilitación genérica no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal ex artículo 149.1.13 CE, en relación con la gestión de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo”, por lo que resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias (STC 100/2017) [FJ 4].
En reproducción de lo argumentado en relación con el “plan Prepara” en la STC 100/2017, de 20 de julio, no concurren circunstancias que justifiquen una gestión centralizada por el SEPE de la ayuda controvertida [FJ 4].
El legislador estatal ha realizado un diseño pormenorizado del régimen de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo” que determina una actividad ejecutiva reglada en alto grado, donde las funciones de reconocimiento, concesión y pago requieren constatar y cumplir las condiciones y los términos fijados por la normativa del Estado, de tal forma que dichas actuaciones se contraen, en gran medida, a una labor aplicativa de los requisitos previamente establecidos por la legislación estatal con la precisión que estime conveniente, sin que la asunción por el SEPE de las funciones ejecutivas de concesión y pago de la ayuda económica tenga justificación alguna [FJ 4].
Resulta inconstitucional y nula la disposición que habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de ayudas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas y las agencias de colocación cuando actúen en colaboración con aquellos [FJ 4].
Por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica ex art. 9.3 CE y de conformidad con el art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad contenida en la presente sentencia no afecta a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (STC 100/2017) [FJ 5].
Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre. Se regula el programa de activación para el empleo
Artículo 1 (anula)
Artículo 1.2 (anula)
Artículo 3 a) 2 (anula)
Artículo 3 a) 7 (anula)
Artículo 3 b) (anula)
Artículo 4 (redactado por el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril)
Artículo 4.1 párrafo 2 (anula)
Artículo 4.2 párrafo 1 (anula)
Artículo 4.2.2 (anula)
Artículo 4.3 (anula)
Artículo 4.4 (anula)
Artículo 5.4 (anula)
Artículo 5.5 (anula)
Artículo 5.5 párrafo 2 (anula)
Artículo 6.6 (anula)
Artículo 7.1 d) (anula)
Artículo 8.2 párrafo 3 (anula)
Artículo 8.3 párrafo 2 (anula)
Artículo 9.1
Disposición adicional primera (anula)
Disposición adicional segunda (anula)
Disposición final sexta, párrafo 2 (anula)
Artículo 40.1, f. 3
Artículo 149.1.7, ff. 1, 3, 4, VP
Artículo 149.1.13, ff. 1, 3, 4, VP
Artículo 149.1.17, ff. 1, 3, VP
Artículo 39.1, f. 4
Artículo 40.1, f. 5
Artículo 10.25, ff. 1, 13
Artículo 12.2, f. 3
Artículo 41, ff. 1, 4
Artículo 38.4, VP
Artículo 213, VP
Artículo 213.1 d), VP
Artículo 22.2 b), VP
Ley 47/2003, de 26 de noviembre. General presupuestaria
Artículo 86, f. 4
Artículo 13 h) 4, VP
Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre. Se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo
Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre. Traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, que realiza el Servicio Público de Empleo Estatal
Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto. Se prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo
Exposición de motivos, VP
Artículo único, apartado 11, VP
Artículo 1, ff. 1, 4
Artículo 1.2, f. 4, VP
Artículo 2.1 d), VP
Artículo 3 a), f. 1, VP
Artículo 3 a) 2, f. 4, VP
Artículo 3 a) 7, ff. 1, 4, VP
Artículo 3 b), f. 1
Artículo 3 b) (redactado por el Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril), ff. 2, 4, VP
Artículo 4 (redactado por el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril), f. 2
Artículo 4 (redactado por el Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril), f. 2
Artículo 4.1 párrafo 2, f. 4, VP
Artículo 4.2 párrafo 1, f. 4, VP
Artículo 4.2.2, f. 4, VP
Artículo 4.4, f. 4
Artículo 5.4, ff. 1, 4, VP
Artículo 5.5, f. 1, VP
Artículo 5.5 párrafo 2, f. 4, VP
Artículo 6.6, ff. 1, 4
Artículo 6.6 (redactado por el Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril), f. 2, VP
Artículo 7, f. 1
Artículo 7.1 d), f. 4, VP
Artículo 8.1 b), VP
Artículo 8.2 párrafo 3, f. 4, VP
Artículo 8.3 párrafo 2, f. 4, VP
Artículo 8.4 d), VP
Artículo 9, f. 1, VP
Artículo 9.1, ff. 1, 4, VP
Artículo 9.3, ff. 1, 4
Disposición adicional primera, ff. 1, 4, VP
Disposición adicional segunda, f. 1, VP
Disposición final primera, f. 1
Disposición final sexta, ff. 1, 4
Disposición final sexta, párrafo 2, f. 4, VP
Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social
Artículo 42.4, VP
Artículo 272.1 c), VP
Artículo 279, VP
Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril. Se prorroga el programa de activación para el empleo
Artículo único, apartado 2, f. 2
Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril. Prorroga y modifica el programa de activación para el empleo
Artículo único, apartado 2, ff. 2, 4
Artículo único, apartado 3, f. 2
Artículo único, apartado 5, f. 2
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 3, 4
Competencias autonómicas de gestiónCompetencias autonómicas de gestión, ff. 3, 4
Dirección de la actividad económica generalDirección de la actividad económica general, f. 3
Fomento del empleoFomento del empleo, ff. 3, 4

References: artículo 149
 artículo 12
 artículo 1
in fine
 artículo 23
 artículo 9
 artículo 149
 artículo 12
 artículo 149
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 41
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 41
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 12
 Real Decreto 
 real decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 resolución 
 artículo 5
 resolución 
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 41
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 12
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 9
 artículo 206
 artículo 228
 artículo 2
 artículo 148
 artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 71
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 149
 artículo 12
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 resolución 
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 9
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 6
 resolución 
 artículo 149
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 149
 artículo 40
in fine
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 10
 Artículo 1
 Artículo 3
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 41
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 213
 artículo 219
 artículo 8
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 149
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 9
 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 149
 artículo 42
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 8
 resolución 
 artículo 149

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 5

Artículo 5

Artículo 5

Artículo 6

Artículo 7

Artículo 8

Artículo 8

Artículo 9

Artículo 40

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 39

Artículo 40

Artículo 10

Artículo 12

Artículo 41

Artículo 38

Artículo 213

Artículo 213

Artículo 22

Artículo 86

Artículo 13

Real Decreto 

Real Decreto 

Artículo 1

Artículo 1

Artículo 2

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 4

Artículo 5

Artículo 5

Artículo 5

Artículo 6

Artículo 6

Artículo 7

Artículo 7

Artículo 8

Artículo 8

Artículo 8

Artículo 8

Artículo 9

Artículo 9

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Artículo 42

Artículo 272

Artículo 279