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Timestamp: 2019-10-22 11:56:24+00:00

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﻿ Sentencia C-537 de julio 11 de 2012
SENTENCIA C-537 DE 11 DE JULIO DE 2012
CONTENIDO:LIMITACIÓN PRESUPUESTAL A LA PUBLICIDAD QUE HACEN LAS ENTIDADES DEL ESTADO ESTABLECIDOS EN LA LEY 1474 DE 2011. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA RECONOCIDO LA VALIDEZ DE DIVERSAS MODALIDADES DE COMUNICACIÓN A LOS CONGRESISTAS DEL CONTENIDO DE LAS PROPOSICIONES AL ARTICULADO, CIRCUNSCRITAS A LA IDONEIDAD DEL MECANISMO ESCOGIDO. DENTRO DE ESAS FÓRMULAS ESTÁ LA EXPOSICIÓN ORAL DEL CONTENIDO DE LA INICIATIVA DENTRO DEL DEBATE PARLAMENTARIO, A CONDICIÓN QUE ESTA TUVIERA CARÁCTER ESPECÍFICO. SE CUMPLIO EN DEBIDA FORMA CON LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y PUBLICIDAD EXIGIDOS EN LA DISCUSIÓN DE TODO PROYECTO DE LEY. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 10 DE LA LEY 1474 DE 2011 “POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS ORIENTADAS A FORTALECER LOS MECANISMOS DE PREVENCIÓN, INVESTIGACIÓN Y SANCIÓN DE ACTOS DE CORRUPCIÓN Y LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA”, POR LOS CARGOS ANALIZADOS EN ESTA SENTENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE PUBLICIDAD, ENTIDAD PÚBLICA, PRESUPUESTO DE LA NACIÓN, GASTOS DE PUBLICIDAD
Sentencia C-537 de julio 11 de 2012
Ref.: Expediente D-8874
Actora: Iriana Aponte Díaz.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
ART. 10.—Presupuesto de publicidad.Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos.
PAR. 1º—Las entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con base en el índice de precios al consumidor.
PAR. 3º.—Las entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición están obligadas a publicar periódicamente en su página de internet toda la información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso primero de este artículo”.
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 4º de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra una disposición contenida en una ley, por vicios de procedimiento en su formación.
Además, se encuentra que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 Constitución Política, fue cumplido. Esto debido a que la norma fue promulgada el 12 de julio de 2011 y la demanda de inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte el 21 de noviembre del mismo año, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de aquella.
Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad(1).
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”(2) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad(3)”(4).
3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”(5). En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (...) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(6).
4. Analizado el contenido de la demanda, la Corte encuentra que dos de las censuras propuestas no cumplen con los requisitos planteados, por lo que resultan ineptas para llegar a un pronunciamiento de fondo. El primero, denominado por la demandante como “violación de la jerarquía normativa” y que refiere al presunto desconocimiento de la reserva de ley orgánica, incumple el requisito de suficiencia. Esto debido a que la actora se limita a indicar que la norma acusada regula asuntos propios de la normatividad orgánica de presupuesto pero, como se indicó al sintetizar los argumentos de la demanda, no explica las razones que sustentan esa acusación. En esa medida, debió al menos (i) identificar cuál era la materia particular, sujeta a reserva de ley orgánica, que regulaba el precepto demandado; y (ii) determinar cómo ese precepto definía esa específica preceptiva. Ninguna de estas premisas fue planteada, de modo que no concurren los argumentos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse a ese respecto.
Asunto similar se comprueba respecto del cargo por presunto desconocimiento de las reglas contenidas en el artículo 115 R.C., en cuanto al modo en que se aprobó el título y el articulado del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes, durante el cuarto debate de la iniciativa. La censura incumple el requisito de claridad y certeza, en la medida en que si bien la demanda se dirige contra el artículo 10 de la Ley 1474/2011, esta precisa acusación se refiere a otros contenidos normativos, como son el título y el resto el articulado de esa ley. En esa medida, existe una evidente falta de concordancia entre la disposición demanda y el contenido de esa censura particular. Además, también se desconoce el requisito de suficiencia, puesto que la actora deja de explicar por qué ese presunta irregularidad del trámite legislativo, de haber existido, tiene la entidad suficiente para derivar de ella un vicio que afecto la constitucionalidad de la ley acusada, debido a que adquiere una entidad tal que afecta la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras o los derechos de las minorías políticas al interior del Congreso. A este respecto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha concluido que no toda irregularidad en el trámite legislativo genera la inexequibilidad de ese procedimiento, sino que debe estarse ante la afectación verificable de los criterios mencionados. Esto a partir de la eficacia del principio de instrumentalidad de las formas, que guía la actividad parlamentaria. Así, se ha previsto que “los requisitos no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. (...) Es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia”(7).
Dilucidadas las censuras que incumplen con los requisitos argumentativos del cargo de inconstitucionalidad, pasa la Corte a identificar los problemas jurídicos materia de esta sentencia y la metodología que debe implementarse para resolverlos.
6.1. ¿Las adiciones introducidas a la norma sobre el presupuesto de publicidad de las entidades públicas, contenida en la Ley 1471/2011, por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes y que luego fueron incluidas en el texto aprobado por la comisión accidental de conciliación, desconocieron los principios de identidad flexible y consecutividad, al carecer de vínculo temático con los asuntos previamente debatidos sobre esa temática e, igualmente, concurre un vicio de procedimiento al no haberse surtido el trámite de enmienda previsto en el reglamento del Congreso?
Es en este marco de referencia que se encuadra los principios de consecutividad y de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 Constitución Política, obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad, comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso.
La segunda vertiente es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión de modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de identidad flexible. Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez del modelo anterior, el constituyente adoptó una regla particular para hacer frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 Constitución Política prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Con todo, esta previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley cumpla con los debates en comisiones y en plenarias.
Esta tensión es resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito de exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo. El artículo 158 Constitución Política ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por lo que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Esto al margen de la posibilidad, prevista por el legislador orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las plenarias a las comisiones, con el fin que se surta el primer debate y a la que se hará expresa referencia en fundamento jurídico ulterior.
A partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas. En criterio de la Sala(8), “... el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite(9). Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad(10) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática(11). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (C.P., art. 160), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación(12). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo(13). || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones(14)”(15)”.
10. De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “... el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables(16), que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente(17); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido(18); (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico(19); (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema”(20)(21).
Con base en lo expuesto, se tiene que el principio de identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 Constitución Política, no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 Constitución Política Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad flexible.
11. La distinción entre modificaciones que introducen temas autónomos y separables y aquellas que carecen esa entidad, sirve de base para la diferenciación, por parte del legislador orgánico, de procedimientos al interior del trámite legislativo unívocamente dirigidos a la preservación de los principios de consecutividad e identidad flexible antes analizados. En ese sentido, el artículo 178 R.C. determina que en el supuesto previsto en el inciso segundo del artículo 160 Constitución Política, antes expuesto, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estos cambios podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente.
Estas mismas premisas explican el funcionamiento del instrumento de enmienda en el trámite congresional, en tanto herramienta que busca que las modificaciones de mayor entidad, inasibles por las facultades contenidas en el inciso segundo del artículo 160 Constitución Política, sean compatibles con los principios de identidad flexible y consecutividad. Así, el reglamento del Congreso distingue entre el procedimiento de enmienda en comisiones y en plenarias, como pasa a explicarse.
Las enmiendas pueden ser bien respecto de la totalidad del proyecto de ley o sobre el articulado. Existe una enmienda del primer tipo cuando versa sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, al igual que la que proponga un texto completo alternativo al de la iniciativa original (C.P., art. 161). En cambio, la enmienda será parcial cuando el congresista proponga la supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones de la iniciativa.
12. Estas reglas, como es sencillo advertir, responden a la misma lógica antes expuesta. Ante la inclusión de enmiendas que involucran cambios sustantivos de la iniciativa, se exige que el texto retorne al debate y aprobación por parte de la comisión correspondiente, satisfaciéndose con ella las exigencias derivadas de los principios de consecutividad e identidad flexible. En cambio, cuando se trata de modificaciones que por conservar la unidad temática no involucran una enmienda a aspectos esenciales de la iniciativa, la devolución a comisiones no es exigible. De esta forma, se preserva la competencia que el artículo 160 Constitución Política confiere a las plenarias, de introducir las modificaciones, supresiones y adiciones al articulado aprobado por en primer debate y, a su vez, se otorga eficacia a los principios constitucionales antes mencionados.
Es con base en estas disposiciones, igualmente, que la jurisprudencia constitucional ha concluido que cuando se incorporan modificaciones sustanciales a la iniciativa en el segundo debate, sin que se adelante el procedimiento de enmienda explicado anteriormente, se está ante un vicio de trámite que afecta la constitucionalidad de los preceptos respecto de los cuales se pretermitieron tales exigencias. A este respecto, la Sentencia C-1056/2003 expresa que “es también una exigencia de la Carta Política que las enmiendas o cambios introducidos a un proyecto de ley durante las discusiones de que es objeto tengan relación con la materia del proyecto. Necesariamente ha de ser así, pues el procedimiento previsto para la expedición de la ley es un proceso dialéctico y continuativo, que se rige por el denominado “principio de identidad”, el cual exige que las modificaciones, adiciones o supresiones que se le introduzcan por las plenarias de las cámaras guarden relación con lo discutido y aprobado en las comisiones permanentes respectivas. || Acorde con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las plenarias de las cámaras, no pueden constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992. En caso de serlo, lo que procede conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para que allí se surta el primer debate. Con todo, si la enmienda propuesta “no implica un cambio sustancial, continuará su trámite constitucional” el proyecto pues en ese evento no ha sufrido alteración que lo transforme en otro distinto sino que, por el contrario, se mantiene incólume el principio de identidad”.
13. La debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras depende de varios aspectos, que son precisamente la materia de regulación por parte de las normas constitucionales y orgánicas que prescriben el procedimiento legislativo. Uno de los principales factores que incide en esa voluntad es el conocimiento acerca de los textos sometidos a discusión y aprobación, en tanto presupuesto hermenéutico necesario para la adecuada y suficiente construcción de un criterio informado por parte de cada congresista. La importancia nodal del principio de publicidad para la deliberación democrática explica que el artículo 157-1 Constitución Política prevea que uno de los requisitos estructurales para la aprobación del proyecto de ley es haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
El objetivo esencial del principio de publicidad es supeditar el debate parlamentario al previo y suficiente conocimiento por parte de los integrantes de las cámaras de los diferentes textos que se someten a su consideración. No podría inferirse la existencia de voluntad para aprobar determinada proposición jurídica si los parlamentarios carecen de mecanismos para conocer su contenido. Sin embargo, la publicidad no puede comprenderse como un derecho de los congresistas, sino como una garantía institucional de las cámaras, de la cual depende que las leyes sean fruto de una deliberación democrática racional. Para la Corte, “... es necesario aclarar que el principio de publicidad como condición constitucional necesaria para permitir la participación de los congresistas en el debate y por lo tanto, para la aprobación de un texto legal, no puede considerarse propiamente un derecho subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas, sino una garantía institucional de representación efectiva para los asociados. Las prerrogativas dadas a los congresistas están encaminadas a permitirles cumplir adecuadamente su función de representación, bien sea mayoritaria o minoritaria. Por lo tanto, aun cuando suele estar asociada con la posibilidad de participación de las minorías en el debate, esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las minorías parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido. (...) Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate”(22).
14. Con base en las normas constitucionales y orgánicas aplicables, la Corte ha identificado en su jurisprudencia dos modalidades de publicación que son aplicables en el trámite legislativo: (i) la publicación del proyecto de ley, de las ponencias para cada uno de los debates y del informe de la comisión accidental de conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la inclusión del texto respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los congresistas previamente a la deliberación y votación(23); y (ii) la puesta en conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al articulado que presentan los congresistas durante los debates en comisiones y plenarias. Como este segundo nivel de análisis interesa específicamente para la solución de los problemas jurídicos materia de esta sentencia, se analizará a continuación en fundamento jurídico separado.
15.1. El objetivo general de dicha comunicación responde al criterio general antes expuesto, que supedita la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de manera suficiente, el contenido de la modificación propuesta. Esta exigencia, como sucede con los demás requisitos del trámite legislativo, debe interpretarse a la luz del principio de instrumentalidad de la formas, explicado en esta decisión a propósito del estudio de admisibilidad de los cargos propuestos. Por lo tanto, se cumplirá con el requisito de publicidad de las proposiciones cuando las cámaras utilicen algún mecanismo razonable y adecuado, que satisfaga la finalidad antes explicada. Sobre ese objetivo, la Corte ha explicado cómo “...las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso —Gaceta del Congreso—, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente”(24).
15.2. En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la exigencia en comento debe aplicarse a partir de un criterio de flexibilidad(25), el cual permite la concurrencia de diferentes modalidades de comunicación de las proposiciones, a condición que todas ellas permitan a los congresistas conocer, de modo previo y suficiente, el contenido de la misma. Así, la Corte ha contemplado como mecanismos válidos(26) de comunicación los siguientes:
15.2.3. La distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición, con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta alternativa, la Corte ha señalado que “la distribución previa de la reproducción del documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando ha mediado entre ésta y la votación un lapso razonable, permite presumir el conocimiento individual de las mismas por parte de los miembros de la célula legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento que legitima la realización del debate y la votación”(27).
15.2.4. La explicación oral del contenido particular y concreto de la proposición que modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación. Sobre este particular, en la Sentencia C-131/2009 la Corte determinó que aunque en el trámite de un grupo de proposiciones no se había dado lectura al texto correspondiente, en cualquier caso sí se había explicado durante la sesión su contenido particular y concreto, de modo que distintos congresistas habían expresado diferentes opiniones sobre la pertinencia y la conveniencia de las modificaciones planteadas al articulado. Estas circunstancias permitían inferir que sí existía la información suficiente para adelantar el debate y votación de la proposición, por lo que no podía colegirse vicio de inconstitucionalidad por infracción del principio de publicidad. A juicio del Pleno “... se encuentra que la publicidad de las propuestas, con su debida explicación fue avalada por el ponente quien pudo dar una explicación, al tiempo que uno de los proponentes explicó el alcance de la misma, garantizándose de ese modo el conocimiento por todos los presentes. (...) Así, la referida propuesta fue puesta en conocimiento y aunque se guardó silencio frente a la misma, ello no implica la ausencia de debate, previo a su negativa. || Visto lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón a los demandantes, ni a quienes respaldan la presunta inexequibilidad de las normas censuradas, como quiera que está demostrado que la aludida irregularidad fue subsanada durante el trámite de la plenaria en la Cámara de Representantes de los artículos 14 y 16 del proyecto que se convertiría en Ley 1142 de 2007, pues la publicidad de las propuestas se adelantó mediante otros medios también idóneos”.
16. En conclusión, se observa que el precedente constitucional estudiado admite diversas modalidades válidas de satisfacción del principio de publicidad respecto de la presentación de proposiciones dentro del debate legislativo. Sin embargo, impone a esas diferentes vías la exigencia de conformar mecanismos adecuados y suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos que se someten a discusión y votación. Estos criterios versan sobre (i) condiciones de oportunidad del mecanismo, lo que implica que deban surtirse con la antelación suficiente, de manera que los congresistas tengan un lapso razonable para informarse sobre la materia correspondiente; y (ii) condiciones de idoneidad, que son cumplidas cuando el mecanismo escogido es apto para explicar a los parlamentarios el contenido particular y concreto de la proposición. Sobre este último aspecto, el pleno insiste en que “... el conocimiento que se tenga de un texto sometido a consideración y decisión de los legisladores se obtiene a partir de su lectura, individual o pública y colectivamente, la cual es exigida por las normas comentadas. No de otra forma, pues este conocimiento implica cierto grado de aproximación al objeto conocido, suficientemente cercano como para poder apreciar las particularidades de la opción regulativa propuesta, el cual no se da con otro tipo de información, referencia o comentario. Efectivamente el conocimiento admite grados en cuanto las cosas pueden ser conocidas con mayor o menor profundidad. En lo que respecta a las fórmulas de regulación legal, teniéndose en cuenta que ellas admiten diversos matices, debe concluirse que el conocimiento requerido para poder optar debe ser lo más completo posible, aun dentro del esquema de flexibilidad e informalidad que toleran las disposiciones que regulan el trámite legislativo. Por lo menos la diferencia específica dentro del género de las distintas variantes reguladoras, debe estar precisada. En este orden de ideas, no basta que se informe que existen unas propuestas de enmienda, sino que el conocimiento sobre las mismas debe además recaer sobre las particularidades que ellas presentan, es decir sobre su diferencia específica, la cual está dada por las variaciones del texto que se contemplan, y por la explicación del alcance de tales variaciones. || No pueden reputarse conocidos los apartes no leídos agregados a la redacción, aunque esta última si se conociera en su texto original, ni tampoco las modificaciones efectuadas sobre ese texto original, cuando ellas tienen el alcance de cambiar el sentido de la disposición propuesta inicialmente”(28) (negrillas no originales).
“La corrupción es uno de los fenómenos más lesivos para los Estados modernos, pues a través del mismo se vulneran los pilares fundamentales de la democracia y se desvían millonarios recursos en perjuicio de las personas menos favorecidas. Por esta razón, Colombia ha ratificado tratados y convenios internacionales en desarrollo de los cuales se han aprobado leyes y decretos tendientes a perseguir este flagelo.
Por las consideraciones expuestas, el presente proyecto de ley busca introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales que la lucha contra la corrupción exige, propendiendo subsanar e integrar aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción contundente”(29).
Hay un artículo nuevo sobre la declaración del patrimonio familiar, la anterior norma, con esto se busca garantizar que sea de conocimiento público, que el patrimonio del servidor público y su núcleo familiar bajo el entendido de que este es un instrumento eficaz para luchar contra la corrupción, hay otro artículo sobre el presupuesto de publicidad, qué se quiere con este nuevo artículo, lo que se busca es que los gastos destinados a publicidad de parte de las entidades públicas no se incrementen o no haya un gasto exagerado previo por ejemplo, a las diferentes elecciones, entonces siempre se mantendrá un gasto límite para las diferentes entidades (...)”(30) (negrillas no originales).
“Con la venía del presidente y del orador interpela el honorable senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Con la venía del presidente y del orador interpela el honorable senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Con la venía de la presidencia y del orador interpela el honorable senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Sí, honorable senador, tiene usted toda la razón, entonces vamos a referirnos inicialmente a los artículos cuya numeración corresponde al texto y después relacionamos los artículos nuevos (...)”(31).
“Texto propuesto por la subcomisión redactora para primer debate al Proyecto de Ley 142 de 2010 Senado
ART. 12.—Presupuesto de publicidad. El presupuesto destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario anterior a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la respectiva entidad durante los últimos tres (3) años”(32).
Esta redacción fue finalmente aprobada por la comisión, reasignándosele como el artículo 14 del proyecto de ley, integrante del primer bloque de artículos sometidos a votación(33).
18.2. El texto aprobado por la comisión fue publicado en la ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado, documento en que también se hizo constar que esa enmienda fue incorporada como artículo nuevo propuesto por la subcomisión accidental a la Comisión Primera(34). Este fue objeto de aprobación sin modificaciones en segundo debate, como consta en la Gaceta del Congreso contentiva del texto avalado por la plenaria del Senado(35).
18.3. Los ponentes en tercer debate, surtido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, sugirieron modificar el texto del artículo en comento, con el propósito que “se tomen medidas que garanticen la transparencia en la contratación de pauta publicitaria oficial y se respete la libertad de expresión y el acceso a la información de los ciudadanos por lo que en el artículo se establecen directrices al respecto”. Por ende, en el pliego de modificaciones contenido en la mencionada ponencia se propuso un nuevo texto, del siguiente tenor:
“ART. 13.—Presupuesto de publicidad. La publicidad oficial es un canal de comunicación que usan las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación del Estado mayor al cincuenta por ciento (50%) para informar, comunicar y explicar a través de los medios de comunicación, respecto a los servicios que prestan y las políticas públicas que impulsan con la finalidad de cumplir sus cometidos y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos.
El presupuesto destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario anterior a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la respectiva entidad durante los últimos tres (3) años”(36).
El texto fue aprobado sin alteraciones por la Comisión Primera de la Cámara y, a su vez, se incluyó en el pliego de modificaciones contenido en la ponencia para cuarto debate ante la plenaria de esa corporación, con el mismo contenido al aprobado en tercer debate, solo que renumerado como el artículo 11 del proyecto de ley(37).
“Intervención del honorable representante, Germán Varón Cotrino:
Por el no: 2”(38).
“ART. 11.—Presupuesto de publicidad. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos.
PAR. 1º—Las entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente solo se podrá incrementar con base en el índice de precios al consumidor.
PAR. 2º—Lo previsto en este artículo no se aplicará a las sociedades de economía mixta ni a las empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público o privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación costo-beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto.
PAR. 3º—Las entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso primero de este artículo”(39).
Este texto fue a su vez acogido por el informe de conciliación aprobado por las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes(40), por lo que corresponde con la norma promulgada objeto de acción pública de inconstitucionalidad.
Finalmente también debe recalcarse, como lo hacen algunos de los intervinientes, que a pesar que las modificaciones más significativas al artículo demandado fueron realizadas por una sola de las cámaras, en cualquier caso (i) se conservó la identidad de materia durante los cuatro debates; y (ii) la plenaria del Senado de la República dio su aval al texto definitivo, a través de la aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación, que ha sido comprendida por la jurisprudencia constitucional como la “repetición del segundo debate”.
(1) La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052/01. Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la Decisión C-370/06.
(2) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
(3) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-872/02.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-490/11.
(9) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-208/05.
(10) Sentencia C-702 de 1999.
(11) Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001.
(12) Sentencia C-702 de 1999.
(13) Ver Sentencia C-1108/01.
(14) Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.
(15) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-706/05.
(16) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-453/06.
(17) Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
(18) Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
(20) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002.
(21) Corte Constitucional, Sentencia C-490/11.
(22) Corte Constitucional, Sentencia C-760/01.
(23) Esta es la regla general prevista en el artículo 156 R.C. Sin embargo, esa misma regla legal determina que, por motivos de agilidad, también es admisible la distribución de copias de la ponencia, previa al inicio del debate.
(24) Corte Constitucional, Sentencia C-557/00.
(25) Este criterio de flexibilidad, en términos de la Sentencia C-760/01, “... permite a la Corte entender que aunque la lectura prescrita por la norma orgánica no tiene que ser necesariamente una lectura oral, la misma debe darse efectivamente, o por lo menos debe otorgarse la posibilidad de que se dé. Sin esta lectura no es posible considerar conocido el texto sometido a consideración, conocimiento que se erige en el presupuesto lógico necesario para la existencia del debate, pues como quedó dicho, el desconocimiento del texto a aprobar equivale a la carencia de objeto de discusión o debate. Faltando el debate, la votación subsiguiente debe considerarse igualmente inválida, pues como lo ha hecho ver la jurisprudencia de esta corporación, aun cuando debate y aprobación son etapas identificables del proceso parlamentario, la votación de un texto por parte del Congreso no es más que la decisión que adopta una mayoría, como conclusión del debate en el cual han participado tanto mayorías como minorías. Así mismo, ha afirmado que la discusión es un aspecto esencial del debate. En virtud de lo anterior, se ve que la votación no puede concebirse independientemente del debate y de la discusión parlamentaria”.
(26) Sobre este particular pueden consultarse las sentencias C-760/01, C-1039/04 y C-131/09.
(27) Corte Constitucional, C-760/01.
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-760/01.
(29) Gaceta del Congreso 607/10 pág. 16.
(30) Gaceta del Congreso 35/11 págs. 3-4
(31) Ibídem pág. 5.
(32) Ibídem págs. 6-7.
(33) Sobre este preciso particular, en el acta de comisión se consignó lo siguiente:
Sí, señor presidente, la secretaría se obliga a hacer la siguiente aclaración de los artículos 84 al 95 de la ponencia ya fueron aprobados en la sesión pasada, los que en el informe de la comisión accidental serían del 95 al 106, esos ya se votaron, entonces se somete a votación del artículo 1º al 119 del informe de la comisión accidental excepto los artículos 95 a l 106 que ya fueron aprobados, y los artículos 17, 18, 43, 67 al 74 y el 10 del senador Velasco, el 2º, 4º y 5º; ese va a ser el articulado que su señoría y el 88 de las facultades, señor presidente si su señoría lo considera.
La presidencia ejercida alfabéticamente por el honorable senador Hernán Andrade Serrano cierra la discusión del articulado contenido en el informe presentado por la comisión accidental con la modificación formulada en la proposición 73A al artículo 92, excepto los artículos 2º, 4º, 5º, 10, 17, 18, 43, 67 al 74, 88, abre la votación e indica a la secretaría llamar a lista:
(Aquí la votación nominal de los senadores integrantes de la comisión)
En consecuencia, han sido aprobados los artículos 1º al 119 del texto propuesto por la comisión accidental, excepto los artículos 2º, 4º, 5º, 10, 17, 18, 43, 67 al 74 y 88, del proyecto de ley número 142 de 2010, Senado, con constancia de la secretaría de que el honorable senador Néstor Iván Moreno Rojas no estuvo presente en el recinto y fue excusado de votar por la presidencia como consecuencia de la aprobación del impedimento a los artículos 1º, 3º y del 52 al 58”. Cfr. Gaceta del Congreso 35/2011 pág. 35.
(34) Gaceta del Congreso 1002/10 pág. 11.
(35) Gaceta del Congreso 1117/10 pág. 2.
(36) Gaceta del Congreso 19/11 pág. 6.
(37) Gaceta del Congreso 128/11 pág. 6
(38) Gaceta del Congreso 643/11 págs. 53-55.
(39) Gaceta del Congreso 258/11 pág. 5.
(40) Gaceta del Congreso 312/11 pág. 4.

References: ARTÍCULO 10
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 artículo 242
 artículo 115
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 artículo 157
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 artículo 158
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