Source: https://www.scribd.com/document/61099029/CEPAL-Seguridad-y-Violencia-America-Latin-A
Timestamp: 2017-01-22 19:05:50+00:00

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eguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
Este documento fue preparado por la Sra. Irma Arriagada, Oficial de Asuntos Sociales y por la Sra. Lorena Godoy, Consultora, ambas de la División de Desarrollo Social de la CEPAL. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas LC/L.1179-P ISBN: 92-1-321503-7 Copyright © Naciones Unidas, agosto de 1999. Todos los derechos reservados N° de venta: S.99.II.G.24 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL—SERIE Políticas sociales
Resumen ....................................................................................... 5 I. Diagnóstico de la seguridad ciudadana y de la violencia en América Latina.................................... 7 1. Relaciones entre delincuencia, violencia, agresión y frustración. Conceptos de seguridad ciudadana y pública .............................................................. 7 2. El enfoque epidemiológico de la violencia........................... 9 3. Algunos factores que favorecen la violencia en países de América Latina............................................... 11 4. Pobreza, delincuencia y violencia urbana........................... 13 5. Dificultades en las mediciones de los delitos ..................... 15 6. Medición de los costos económicos de la inseguridad ciudadana ........................................................ 18 7. El perfil de víctimas y agresores......................................... 19 8. Violencia doméstica e intrafamiliar.................................... 21 9. Equidad en el acceso a la cobertura de la seguridad pública y privada................................................ 23 10. Formas tradicionales y emergentes de la violencia y de la delincuencia............................................. 25 II. Políticas y programas para generar Mayor seguridad ciudadana.......................................... 27 1. Las limitaciones de los enfoques convencionales centrados en el control y la represión ................................. 27 2. La emergencia de enfoques más integrales ........................ 28 3. Las experiencias de programas que combinan medidas de control y prevención ........................................ 42 3
Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
III. Algunas conclusiones ............................................................................................ 47 Bibliografía .................................................................................................................... 49
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 América Latina 1997. Presencia de factores de riesgo de violencia urbana ............................................................................................ 13 América Latina y el Caribe 1984-1994. Tasas de homicidio por cada 100 habitantes ..................................................... 17 América Latina 1980, 1990, 1995. Tasas de homicidio por cada 100 habitantes ..................................................... 17 Chile 1997. Perfil de los aprehendidos para algunos delitos............................. 20 América Latina. Prevalencia de violencia doméstica en los años noventa ....... 22
Recuadro 1 Recuadro 2 Recuadro 3 Recuadro 4 Recuadro 5 Recuadro 6 Recuadro 7 Recuadro 8 Recuadro 9 Tipos de violencia según receptor ....................................................................... 9 La pobreza no es causa exclusiva de la delincuencia ........................................ 14 Tipología de los costos socioeconómicos de la violencia ................................. 19 Actitudes que debe reforzar una educación para la paz..................................... 33 Costa Rica. Algunas lecciones de la campaña por una ley contra la violencia hacia las mujeres ............................................................................ 34 Enfoques para generar mayor seguridad ciudadana .......................................... 41 Colombia. Políticas saludables para la seguridad y la convivencia .................. 43 Colombia. Estrategia Nacional de apoyo a la “Convivencia y Seguridad Ciudadana” ............................................................. 44 Propuesta de intervención combinada ............................................................... 45
La seguridad ciudadana está en el debate público latinoamericano desde muy distintas perspectivas. La prensa, en general, tiende a destacar los hechos más violentos, ejerciendo un papel de denuncia del aumento de la violencia y de la inseguridad en los distintos países de América Latina. De parte de los políticos, hay llamados a desarrollar acciones para el enfrentamiento del fenómeno con medidas más o menos radicales en función de sus posiciones respecto del gobierno de turno. Los especialistas —con menor presencia en los medios— hacen llamados para precisar conceptos y mejorar la medición del fenómeno; en tanto entre los ciudadanos aumenta la inseguridad y se generan formas innovadoras para suplir una ausencia institucional. Sin embargo, nadie duda de que la inseguridad ciudadana, producto de un incremento de la delincuencia violenta en la región, ha aumentado y que se requieren medidas adecuadas para enfrentarla. En esa dirección este trabajo intenta ampliar y actualizar la información sobre la situación en América Latina presentada en la Agenda Social del Panorama Social de América Latina, edición 1998, y mostrar algunas experiencias exitosas llevadas a cabo. El texto se centrará en temas relativos a la violencia social y la delincuencia urbana, dejando fuera otros tipos de violencia presentes en la región1.
Nos referimos a la violencia política, que responde a una pugna por el poder entre diversos grupos y a la violación de derechos humanos, que corresponde a la violencia ejercida desde el Estado.
En la primera parte de este documento se presenta un diagnóstico de la situación en los años noventa tratando aspectos altamente relacionados: violencia. agresión. delincuencia e inseguridad en América Latina. la magnitud del fenómeno. En la segunda parte. se examina asimismo. los costos asociados a la violencia y las formas tradicionales y emergentes de la delincuencia. frustración. se presenta un cuadro de los distintos enfoques y programas tradicionales y emergentes que se han llevado a cabo en términos de prevención y control de la delincuencia y de mejoramiento de la seguridad ciudadana. el perfil de las víctimas y de los delincuentes.
Así. Conceptos de seguridad ciudadana y pública
Existe gran diversidad de situaciones que afectan la seguridad ciudadana. se privilegian como factores explicativos las dimensiones estructurales y sociales. en este enfoque. En el primer caso. la violencia surgiría de la ruptura o desajuste del orden social. por ejemplo.CEPAL—SERIE Políticas sociales
I. No obstante. la mayor dificultad encontrada para una evaluación del fenómeno reside en la forma de conceptualizarlo y medirlo puesto que está configurado y se manifiesta de manera multidimensional y se asocia estrechamente a la subjetividad de las personas. agresión y frustración. de cambios sociales acelerados como efecto de la industrialización o la urbanización. que disuelven los mecanismos tradicionales de control social y generan una brecha entre aspiraciones y los medios social y culturalmente aceptados para hacer 7
. En las ciencias sociales existen dos teorías básicas para el estudio de la violencia y de la conducta delictiva. violencia. es decir.
Relaciones entre delincuencia. Sin duda el aumento de la violencia y de la delincuencia en todas sus expresiones es el principal elemento catalizador de la sensación de inseguridad que viven los latinoamericanos. las que se presentan en diversas combinaciones: la teoría de la ruptura o de la anomia y la teoría de las formas de socialización.
Diagnóstico de la seguridad ciudadana y de la violencia en América Latina
según la persona que sufre la violencia puede agruparse en: violencia contra los niños. o del narcotráfico). En esa línea. existiría una correlación importante entre pobreza y delincuencia (véase sección I.
. 1998 y UNICEF. ejercida para obtener una meta diferente a la violencia misma (por ejemplo. Según su naturaleza la violencia se puede clasificar en física. o de tipo emocional o reactiva. en doméstica. También se debe tener presente la existencia de actos agresivos que no son violentos. sociales y culturales.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
realidad esas aspiraciones (Martínez. McAlister. según el motivo. 1995). en el caso de la violencia se requiere diferenciar niveles y formas. etc. familia. puesto que no todas las formas de violencia son delictuales y afectan la seguridad ciudadana. racial. es decir la violencia comprendería dimensiones organizativas. con intención de hacer daño de manera recurrente y como una forma de resolver los conflictos (Guerrero. es decir. y física o psicológica (véase recuadro 1). en el trabajo. cárcel). Por tanto. las mujeres. provocar ira por su arbitrariedad o afectar a individuos que han aprendido a responder agresivamente (Tironi y Weinstein. A su vez. como por ejemplo omitir una acción de ayuda para perjudicar al otro (Lolas. 1997). no todos los delitos son violentos y algunos no producen alarma ni inseguridad pública. psicológica y sexual. la agresión tiene una base psicológica en la frustración. la que también se conoce como hostil (Aronson. Ésta puede ser de tipo instrumental o también denominada proactiva. Es necesario distinguir entre violencia y delincuencia ya que. son fenómenos distintos. la teoría de Maltón sostiene que la conducta delictiva depende de la capacidad de los individuos para alcanzar las metas-éxitos de acuerdo a su entorno social y a la importancia asignada al éxito económico (ILPES. violencia política. la teoría de Sutherland afirma que las causas primarias del delito se derivarían de la existencia de grupos subculturales de delincuentes (grupo de amigos. en las calles (Guerrero. la violencia y los aspectos relacionados como la agresión y la frustración obedecen a un complejo conjunto de elementos psicológicos. 1990). Tal como se ha indicado. 1998 y Tironi y Weinstein. 1990). si bien están interrelacionados. el énfasis se coloca en la socialización. Esta complejidad se expresa en la gran diversidad de tipos y niveles de violencia. institucionales y culturales que pueden conducir a la selección de estrategias violentas por parte de ciertos actores sociales. s/d). En otros términos. En esa línea. Hay cierto consenso en definir la violencia como el uso o amenaza de uso. 1997).4).. desde esta perspectiva. 1990). y de acuerdo al sitio donde ocurre. 1997. de la fuerza física o psicológica. que es una respuesta agresiva cuya meta final no persigue otro fin que el causar daño. que traspasan los conocimientos delictuales (ILPES 1997). La violencia tiene relación con la agresividad pero no equivale sólo a una agresión puesto que debe ser recurrente y ser parte de un proceso. de otra parte. los ancianos. en violencia política. La violencia se puede definir también por los efectos que causa esa fuerza sobre su receptor y se clasifica de manera cruzada en personal o institucional. pero para que ésta induzca a actos agresivos tiene que combinarse con ciertas características como bloquear la obtención de un objetivo ya anticipado. En el segundo caso.
N.1968 citado por Litke. ponen en entredicho los valores establecidos generando trastornos en la escala valórica y moral de la población.
El enfoque epidemiológico de la violencia
El aumento de la violencia e inseguridad entre los habitantes de las grandes ciudades. la desigualdad de la distribución del ingreso y el acceso a la tierra. la delincuencia aparece como un camino de autodefensa de los desplazados sin fortuna (delincuencia tradicional: robos. la seguridad pública ha sido definida como el conjunto de políticas y acciones coherentes y articuladas.
2. p. en especial su intangibilidad y su carácter subjetivo. el desempleo.5). acceso al mercado y oportunidades sociales. plantean como hipótesis el efecto de procesos de rápida modernización y urbanización que no dejan tiempo para la reconversión de las personas ante los múltiples factores de inestabilidad e inseguridad asociados a dichos procesos (Moulian. en el que confluyen factores individuales. que tienden a garantizar la paz pública por medio de la prevención y represión de los delitos y las faltas contra el orden público. el deterioro en la calidad de vida de grandes sectores de la población y la falta de solución a problemas de larga data como las guerras civiles. La seguridad sería una creación cultural que hoy en día implica una forma igualitaria de sociabilidad.
Las definiciones de seguridad ciudadana han enfatizado distintas dimensiones y niveles del fenómeno. 1997). en la línea de las teorías de la ruptura.10). se plantea que la seguridad ciudadana tiene como principal significado el no temer una agresión violenta. En este contexto. que inciden en los patrones de conducta doméstica y social (BID. las aceleradas modificaciones en el ámbito económico y el desarrollo de nuevas necesidades económicas. en sus diferentes formas. 1992. fraude electrónico y otros) (véase sección I. hurtos. un ámbito libremente compartido por todos (PNUD. 9
. la violencia. S. La pobreza y la falta de oportunidades.128). En un nivel más limitado. debe entenderse como un fenómeno multicausal. de una manera amplia. mediante el sistema de control penal y el de la policía administrativa (González . saber respetada la integridad física y sobre todo. como la preocupación por la calidad de vida y la dignidad humana en términos de libertad. sociales y culturales. Algunas interpretaciones. asaltos) o como la nueva forma de hacer dinero fácil por la vía de la corrupción (delincuencia económica) o por medio de nuevas modalidades emergentes (lavado de dinero. y otros. 1997. Desde otra perspectiva. Así. poder disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser asaltado y poder circular tranquilamente por las calles sin temer un robo o una agresión. la criminalidad y la drogadicción pueden constituir amenazas a la seguridad ciudadana (ILPES. La seguridad ciudadana se define. el deterioro ambiental. 1998 p.CEPAL—SERIE Políticas sociales
TIPOS DE VIOLENCIA SEGÚN RECEPTOR Receptor / Tipos Personal Física (Ejemplos) Asaltos Violación Homicidios Disturbios Terrorismo de Estado Guerra Psicológica (Ejemplos) Paternalismo Amenazas contra las personas (acoso) Difamación Esclavitud Racismo Sexismo
Fuente: Garver. 1998). 1994). el hambre. la represión política. familiares.
sino también por la transmisión de modelos de resolución de conflictos. 1996). Se estima que la posesión de armas de fuego en los hogares aumenta en 2. sino identificar los factores que la producen o que se asocian a ella con mayor frecuencia (Guerrero. puede generar un clima de temor y una fuerte sensación de vulnerabilidad en la población. 1997). De manera que el aumento de la inseguridad como percepción creciente entre la población se ve incentivado por la amplia cobertura y el tipo de tratamiento que los medios de comunicación otorgan a los hechos de carácter delictual y violento. Entre los factores sociales. generan elevadas expectativas que pueden ser una fuente importante de frustración. de allí que mientras más factores se presenten simultáneamente. cultura de la violencia. un lugar desmesurado (Chesnais. b) factores sociales. entre los factores sociales. En Guatemala. En este enfoque la causalidad siempre se interpreta como probabilidad. educación. los bajos niveles educacionales y el haber sido víctimas o testigos de abuso físico en sus hogares. Éstos. la violencia de los medios de comunicación juega un papel importante no sólo por el lugar sobredimensionado que otorga a los hechos violentos. el hacinamiento y el desempleo. y c) factores contextuales e institucionales: guerra.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
En vista de la naturaleza del fenómeno de la violencia. 1998) y que habitualmente actúan de manera simultánea. que no siempre es real o corresponde al nivel observado de violencia. Los factores de riesgo se puede clasificar en tres grandes conjuntos: a) factores relacionados con la posición y situación familiar y social de las personas: sexo. también contribuyen a un menor repertorio de respuestas frente a los conflictos y aumentan los niveles de violencia. el despliegue de productos y servicios que a diario se presentan en los medios de comunicación. ya que las guerras legitiman la agresión. el nivel socioeconómico y la situación laboral también son variables explicativas de gran importancia dado que a la tensión adicional que causa la incertidumbre propia de quienes viven en situación de pobreza. con formas de violencia específica contra las mujeres (véanse secciones I. unos dos millones de 10
. asociados de manera importante a la violencia en la región. se puede afirmar que sociedades que recientemente han emergido de conflictos civiles son más proclives a patrones de violencia y con consecuencias más graves.7% el riesgo de morir por daños causados por estas armas (Guerrero. como agresores entre hombres jóvenes. En Guatemala un sondeo de 12 medios durante ocho semanas (del 10 de octubre al 5 de diciembre 1997) mostró que 66. El tratamiento sensacionalista de hechos de violencia y delincuencia. tráfico de drogas. es pertinente adoptar un enfoque multicausal —propio de la salud pública (enfoque epidemiológico)— el cual no busca establecer “la causa” de la violencia. Más que tener una función de drenaje de la energía agresiva. 1995). en especial la televisión. edad. los que parecen disponibles. factor que tiende a asociarse a la violencia. disponibilidad de armas de fuego. (PNUD. Guatemala. el sexo y la edad son categorías individuales relevantes. Si a esto se suma la amplia disponibilidad de armas.6 y I.7). pobreza. pero que están fuera del alcance de muchos. consumo de alcohol y drogas. corrupción. económicos y culturales. económicos y culturales: desempleo. la violencia en los medios tendería a instigar el comportamiento violento produciendo un “efecto de imitación” en la audiencia (Aronson. violencia en los medios de comunicación. por su carácter atractivo y accesible. entre otros. Además. 1998). se encuentra la posguerra. Entre los factores contextuales de caracter disruptivo. mayor es la probabilidad que el fenómeno se produzca (Fedesarrollo. Entre los factores relacionados con la posición y situación familiar y social de los sujetos.4). festividades.3 y I. 1992).3% de los temas se refería a la violencia. ya que hay una incidencia mucho mayor tanto de víctimas. que atentan contra la integración social y generan marginalidad (véanse secciones I. socialización. Por otra parte. presentan una selección de acontecimientos donde las noticias violentas ocupan. hacinamiento. desigualdad social. Junto con estos factores. se unen las precarias condiciones económicas.
se suma la percepción generalizada. tanto en sectores pobres como no pobres. Seguridad y Paz (DESEPAZ). indican que el 56% de los homicidios ocurren en los tres días del fin de semana y una cuarta parte de ellos el día domingo. 1999).9% de los casos de robo con fuerza. Se estima que los jóvenes en estas situaciones.
3. desigualdad de ingresos y desempleo obedece a la asociación tradicional que se realiza entre ellos con la delincuencia y la violencia.32).1% de robo con violencia y 81. lanzado en Cali (Colombia) en 1993. no sólo por la contribución directa que aporta en la solución violenta de sus propios conflictos. sobre el aumento de la corrupción que afecta a diversas ramas de gobierno. en el caso del maltrato infantil y de la violencia doméstica (UNICEF. un 82% de los homicidios fueron ocasionados con armas de fuego (Colombia. 1996 pág. Sin embargo. 1997). que faltan a clases o que tienen una autoimagen académica baja. Es el caso de la inclusión como factor de riesgo el que los jóvenes ven limitadas sus oportunidades laborales y educacionales (factor 4) o no han logrado mínimos educacionales en las edades que deberían haberlo efectuado (factores 5y 6). 76. A la ineficiencia en los sistemas judiciales. sobre los cuales existe información cuantitativa para varios países de América Latina2. La inoperancia de los sistemas judiciales acrecienta la falta de credibilidad de la población en la institucionalidad vigente. El tráfico de drogas y el consumo de alcohol también constituyen factores desencadenantes de la violencia. durante 1996. En relación con el consumo de alcohol. media y menor. porque actúa de manera indirecta sobre los demás factores de riesgo (Fedesarrollo. En Perú se estima que sólo el 25% de los actos delictivos son denunciados (Reyna y Toche.
. datos provenientes del Programa Desarrollo. Además se estima que “la presencia del narcotráfico es un factor explicativo importante [de la violencia]. incluyendo también a la policía. 1998) y en Colombia. hogares en situación de pobreza. la ausencia de controles institucionales efectivos propicia la consecución de hechos violentos. 1996). 1999). Estos indicadores se muestran de manera ordenada en el cuadro siguiente incluyendo los países donde su presencia es mayor. sino fundamentalmente. con un aumento desproporcionado en los días de celebraciones especiales. que en 1997 sólo se hayan realizado un 40% de denuncias del total de robos y hurtos cometidos (Fundación Paz Ciudadana. por ejemplo. Por último. la que puede transformar éstas carencias en factores de riesgo que podrían generar un clima de violencia. 1996). La elección de los tres primeros factores.CEPAL—SERIE Políticas sociales
armas están en manos de un 36% de la población civil mayor de 15 años (Gutiérrez. en 84. lo cual alimenta la desconfianza en la capacidad de las autoridades para dar soluciones al problema de seguridad. 1998).
Algunos factores que favorecen la violencia en países de América Latina
En esta sección se presentan algunos factores sociales y económicos que se asocian habitualmente con la violencia. La impunidad de los crímenes contribuye a la implantación de la justicia por la propia mano y al aumento de la desconfianza en las instituciones. que abandonan las escuelas.5% de los hurtos. edición 1998 (CEPAL. tienen una mayor probabilidad de participar en
La información proviene del Panorama Social de América Latina. y sobre los cuales no se cuenta con información. En Santafé de Bogotá 57% de las alcoholemias solicitadas por homicidios con armas de fuego resultaron positivas (Colombia. Información para Chile —que cuenta con este tipo de datos— indica que en 1996 hubo sobreseimiento temporal en relación con el total de causas terminadas. Ello explicaría. Hay que destacar que es la interacción de estos factores con otros de carácter más cualitativo. hay algunos indicadores seleccionados que requieren mayor explicación. aunque en grados diferentes entre países. junto con lo engorroso del trámite.
actividades que comprometen su salud y en actividades violentas (McAlister. Así. El cuadro se puede examinar desde varias perspectivas.
. La mayoría de los países muestran alta presencia de dos o menos factores de riesgo. la cuantificación de algunos de estos factores sociales y económicos tiende a indicar situaciones de riesgo necesarias de enfrentar con políticas públicas eficaces. deberá insistirse en políticas que apunten a disminuir la presión de estos factores estructurales en la generación de un clima violento. por el contrario. como es el caso de Bolivia. Esto puede contribuir a la definición y priorización de políticas más efectivas para enfrentar la violencia y la delincuencia a nivel regional. con la sóla excepción de Honduras que tiene cuatro. 1998). En el otro extremo. Chile tiene baja presencia de cuatro indicadores de riesgo y Uruguay de tres. que tienen gran importancia en la comprensión de los fenómenos de violencia urbana y que permiten comprender las diferencias que se aprecian entre un país y otro. Se puede señalar que un mayor número de países presenta como factor de riesgo la pobreza de los hogares urbanos y la magnitud de jóvenes de 13 a 17 años que trabajan pese a que debieran estar en el sistema educativo. Indudablemente. los factores que aquí se presentan deben relacionarse con aquéllos de carácter histórico y cultural. Otra perspectiva que se puede adoptar para examinar la información es el tipo de factor de riesgo que aparece con más frecuencia en los países. si más de cuatro factores de riesgo tienen presencia alta o media en un determinado país. Los dos indicadores deben examinarse conjuntamente puesto que en algunos países donde hay una muy baja proporción de niños y adolescentes que no estudian ni trabajan (elemento positivo) este hecho se relaciona con una proporción de ellos que ya se encuentran en el mercado laboral (elemento de riesgo). un país con baja presencia de cuatro a cinco factores de riesgo debería tener razones para no esperar situaciones de violencia acentuadas. Una de ellas es mirar la situación de cada país según la presencia mayor o menor de cada indicador de riesgo. A pesar de que ellos no son posibles de incluir en este cuadro.
. Entre 5% y 15% Argentina. México. Sin embargo. (véase recuadro 2). La experiencia ha demostrado que. México. delincuencia y violencia urbana
Se tiende a asociar el crecimiento de la pobreza urbana en la última década con el aumento de la violencia. 5. República Dominicana y Venezuela. Panamá Uruguay.
40% y más de los hogares Bolivia. México. Ecuador. Paraguay. Paraguay y Venezuela. Venezuela y Uruguay. 2. Colombia. En Colombia. Honduras y México. diversos estudios no han logrado encontrar una relación entre pobreza y violencia. Desigualdad del ingreso urbano. Costa Rica.
Sobre 15% Bolivia. la pobreza disminuyó entre los años 1973 y 1993. Ecuador. Tasas de desempleo abierto urbano. Honduras. Menos de 10% Argentina Chile. Cuociente entre 10% más rico y 40% más pobre.
Sobre 20% Brasil y Honduras. Brasil. Colombia. Brasil. Colombia. Menos de 6% Bolivia. México. Bolivia. 20% y 39% de los hogares Brasil. Nicaragua. Haití. Déficit educacional porcentaje de niños urbanos de 14 o 15 años que no han completado 6 años de estudio. Chile. Honduras. Menos de 8% Bolivia. Hasta 5% Chile y Panamá
3. 1999).
4. Guatemala y Panamá.
4. Porcentaje de jóvenes urbanos de 13 a 17 años que trabajan.CEPAL—SERIE Políticas sociales
AMÉRICA LATINA 1997: PRESENCIA DE FACTORES DE RIESGO DE VIOLENCIA URBANA Factores de riesgo 1. Costa Rica. El Salvador. México y Paraguay. Honduras. Menos de 20% de los hogares Argentina. 1996). Países con alta presencia Sobre 11 veces Brasil. Ecuador. 1999. Panamá. ya sea la tradicional o emergente. Más de 10% Argentina. El Salvador. Perú y República Dominicana. Países con presencia media Entre 8 y 11 veces Argentina. Chile. ni hay una correlación entre pobreza y homicidios (Fedesarrollo. El Salvador. Países con baja presencia Hasta 8 veces Costa Rica. Costa Rica Ecuador. Honduras. la delincuencia y la inseguridad en las ciudades. Entre 6% y 10% Brasil. Panamá. y República Dominicana. ya que aunque la violencia aumentó . Pobreza de los hogares urbanos. la violencia e inseguridad no dependen sólo de la pobreza. Costa Rica. Nicaragua. Ello permite hacer un uso mucho más adecuado de algunas teorías sociológicas que pueden servir de apoyo para la puesta en marcha de proyectos de seguridad. más que la pobreza. Panamá. Colombia. México y Uruguay. Nicaragua. Ecuador. en conjunto con otros factores sociales.
Pobreza. es la desigualdad. Un estudio de Perú encontró que los departamentos más pobres no son los que presentan mayores índices de inseguridad (Reyna y Toche. Uruguay y Venezuela. culturales y psicológicos la que genera mayor violencia. Tampoco coincide con las tasas de violencia de las diferentes regiones. puesto que las más pobres no son las más violentas. Chile. Paraguay y Venezuela. Guatemala. Porcentaje de jóvenes urbanos de 13 a 17 años que no estudian ni trabajan. Costa Rica y Uruguay. distinción importante puesto que permite entender de una manera más integral el fenómeno de la delincuencia. Chile. Sobre 15% Honduras y Uruguay.
Fuente: CEPAL. Entre 10% y 20% Colombia. Paraguay y Perú. Ecuador. Entre 8% y 15% Argentina. Paraguay y Venezuela.
ésta induce a conductas radicales o agresivas. En el grupo de los trabajadores informales. En ese mismo país.
Fuente: Elaborado en base a Instituto Mexicano de Estudios de la Criminalidad Organizada. han aprendido a responder agresivamente. Una interpretación bastante difundida sobre la violencia es que la pobreza genera frustración. en el cual las redes. 1998). La frustración resultante las impulsaría a comportamientos agresivos. En Chile. las crisis de las economías de la región llevarían a que grandes masas de la población queden fuera del mercado de trabajo formal. Las peores crisis de seguridad deberían producirse durante las crisis económicas más devastadoras. Esto mostró que la agresión no es la única respuesta a la frustración. situación que no necesariamente ha sido así. incluso en condiciones de pobreza.C. y que los individuos que reaccionan agresivamente. La solución a la delincuencia sería sólo una cuestión de la política económica y del patrón de la distribución de la riqueza. un estudio realizado a fines de los ochenta encontró una mayor orientación a la violencia en los grupos que están a la espera de materializar su integración (desocupados) o bien de aquellos ya incorporados bajo una forma asalariada. Las zonas con mayores índices delictivos en un país serían las más deprimidas. 1997). (IMECO. Entre los delincuentes deberían haber muchos obreros que perciben un salario mínimo. se encontraron actitudes de adaptación y resignación. este análisis (pobreza-frustración-agresión) puede resultar muy superficial para dar cuenta de la diversas y cambiantes situaciones de violencia. A. cesantes o personas que llevan tiempo buscando un empleo. Todos los pobres serían potenciales delincuentes. 1989). Sin embargo. 1998). 1993) es lo que puede marcar la diferencia entre una comunidad pobre con bajos índices de violencia y una comunidad de similares características pero con altos índices de violencia. se pueden encontrar evidencias a favor y en contra de este planteamiento. hurtos y robos (García. Otro estudio realizado en
.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
LA POBREZA NO ES CAUSA EXCLUSIVA DE LA DELINCUENCIA Si así fuera: • Habría más delincuencia en los países menos desarrollados y los países más desarrollados y ricos serían necesariamente los más seguros. contactos y asociaciones están al servicio de las actividades ilegales (Rubio.
Aspectos contextuales como la existencia de redes de relaciones y confianza en una comunidad contribuyen a una interacción mucho más fluida y menos violenta. lo que no siempre se presenta. y éstas a su vez crean situaciones de violencia. Los índices delictivos tendrían que bajar a medida que la economía presentara niveles de crecimiento. Desde esta perspectiva. y no en aquellos grupos más marginalizados del mercado de trabajo (PREALC. un estudio de la región metropolitana estimó que el alza de un punto porcentual en el desempleo acarrea 4% más de delitos contra la propiedad. y esto es lo que explicaría las olas de violencia que sacuden a las grandes ciudades de la región. Sin embargo. De hecho. ha sido destacada también la existencia de un capital social “perverso”. Este “capital social” (Putnam.
En general. como se examinó en la sección precedente.CEPAL—SERIE Políticas sociales
Santiago durante 1988 concluye que “la pobreza parece inducir en los individuos una actitud de adaptación individual y resignación.6). sistematice y consolide este tipo de estadísticas. En ningún país de la región se realizan encuestas de opinión continuas y públicas para evaluar la magnitud y evolución de la seguridad ciudadana. se cuenta con tres tipos de fuentes de información: a) policial que registra las denuncias y que expresaría una respuesta de la sociedad civil ante los delitos (De Rementería. especialmente en la reducción del capital físico. Venezuela. en conjunto con otros factores como la desigualdad y la injusticia social. Nicaragua. a pesar de que es más difícil evaluar el daño psicológico o emocional. Muchas de las opiniones que se emiten atribuyendo a la pobreza la causa de la delincuencia se basan en el perfil de los aprehendidos y condenados. sobre el total de delitos que se cometen. Sin embargo. que involucran a grupos económicamente poderosos y que corresponderían a delincuentes con mayor nivel educacional y económico. Aun cuando la pobreza no es la única causa de la delincuencia. Un estudio realizado en Perú elabora un índice de inseguridad ponderando la gravedad de los delitos cometidos y ordena las regiones diferenciando cuatro niveles que fluctúan entre máxima inseguridad (donde se ubica Lima) hasta baja inseguridad (Cajamarca). 1998). en lo que respecta al registro de los delitos. No obstante. Este índice permite el seguimiento de 15
. el de violencia común. este aspecto puede tener consecuencias tremendamente incapacitantes y permanentes (UNICEF. En este último caso. los cuales son mayoritariamente hombres con bajos niveles socioeconómicos. de procesos y más aún de condenados. El Salvador. que permiten un análisis de la prevalencia efectiva de la violencia. 1997). 1990 pág. dado un nuevo contexto que ya no considera este tipo de conducta como asunto privado sino como un delito. robos y hurtos y en especial el de violencia sexual e intrafamiliar. el que no es posible atribuir a un aumento real del delito sino al aumento de su denuncia. lo que dificulta dimensionar el problema y construir series que den cuenta de la evolución de la violencia y de la seguridad ciudadana.
5. dadas las diferencias existentes entre niveles y tipos de violencia en América Latina. humano. En la mayoría de los países no existe una institución nacional que recopile. Perú y Brasil— respecto a la tipificación y niveles de violencia. b) judicial que registra los procesos penales y c) de salud. muchas veces difíciles de probar. Por otra parte. en la medición de los costos económicos y otras formas de evaluación del fenómeno como las encuestas de victimización. hay que considerar que existe un reducido porcentaje de denuncias. como los económicos o la corrupción. 139). se nota un aumento en casi todos los países. social y gubernamental de los países (véase sección I. en el caso de las defunciones y lesiones. Junto con analizar la pobreza (relativa) como generadora de delincuencia. Se sabe que hay una gran cantidad de delitos que no son sancionados. Hay avances en el registro estadístico en algunos países —Colombia. está asociada a ella. Chile. La conceptualización de violencia suele ser acotada a la violencia física para efectos de facilitar el uso de formas tradicionales de recopilación de datos como el registro de lesiones o fallecimientos.
La medición de los hechos violentos enfrenta una serie de dificultades relacionadas con la diversidad de definiciones y de clasificaciones para registrar el fenómeno entre los países. las estadísticas carecen de confiabilidad dado el nivel de subregistro de algunos delitos como por ejemplo. no una orientación a la violencia” (Tironi y Weinstein. se debe analizar también el papel que le cabe a la propia delincuencia en la generación de pobreza.
Hay diferencias también en lo que respecta a regiones por ejemplo. en 1996 las tasas alcanzaban a 208 en Medellín. en especial de los homicidios.
En Chile. países y ciudades de un mismo país. la magnitud total de delitos se ha mantenido constante y la percepción de la sociedad sobre la inseguridad en la que viven ha sido creciente (Trujillo y Badel. en 1990 los casos de homicidio ingresados a los tribunales de justicia alcanzaban a 9. 1998. que tiene una tasa de 1. 1998a).3).1 y en 1996 a 8. con tasas promedio cercanas a 20 homicidios por cien mil habitantes (Guerrero.
. México. Los datos obtenidos provienen de la Fiscalía General de la República (FGR) y son los de mayor cobertura. Comparaciones internacionales —realizadas a inicios de los noventa— ubican a la región de América Latina y el Caribe como una de las más violentas del mundo. por dos motivos principales. Las tasas de homicidios en el período comprendido entre 1984 y 1994 han aumentado en todas las subregiones. las cifras para 1990 de 3. puesto que ninguna sociedad presenta en tiempos de paz niveles semejantes de violencia (Rubio. 108 en Cali.0 y para 1996 de 1. se acude a las estadísticas de hechos violentos. un estudio de caso para seis países de la región (Brasil. La evolución en Colombia muestra un descenso en relación con 1990 puesto que en 1996 la tasa de homicidios alcanzó a 65 por cien mil habitantes. Además. 60 en Bogotá y 35 en Cartagena de Indias (Colombia.7 en 1990 y a 4. Entre los años ochenta y mediados de los noventa hay grandes diferencias: El Salvador. 1996). El Salvador.8 homicidios por cien mil habitantes alrededor de 19953 (véase cuadro 3). La violencia homicida en Colombia ha sido definida como una violencia rutinaria y generalizada entre los ciudadanos. sin embargo. 1999). así como en Brasil y México (véase cuadro 2). aunque no concuerdan con los proporcionados por otras fuentes. En este estudio.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
tendencias y establecer comparaciones sobre fenómenos complejos como son la violencia y la delincuencia (Reyna y Toche. Las tasas más altas registradas son las del área andina. Las tasas más bajas se encuentran en el cono sur y en el Caribe inglés. Perú y Venezuela) calcula una tasa de 30 por cien mil habitantes (Londoño. la gravedad del hecho y por contar con un registro más acucioso y confiable. Colombia. en tanto los aprehendidos alcanzaban a 6. se mantiene la tendencia a que las más altas tasas de homicidios se encuentren mucho más frecuentemente entre los hombres que entre las mujeres. “el problema de la delincuencia es de tal magnitud que los salvadoreños han llegado a estar más alarmados por la violencia criminal que lo que se preocuparon por la guerra en la segunda mitad de los años ochenta” (Cruz. contrasta fuertemente con Chile. Junto con el aumento en las tasas.2 por cada cien mil habitantes. y los mayores aumentos se verifican especialmente en Colombia. 1998a). 1998).8 por cien mil corresponden a las denuncias por homicidios a Carabineros. lo que permite la comparación temporal y entre países (Rubio.9 en 1996 por cien mil habitantes (Paz Ciudadana 1998). La situación de El Salvador llama la atención por su gravedad. existe gran heterogeneidad entre subregiones. 1998). En términos subjetivos. 1998). Más recientemente en 1995. el que muestra que entre los años ochenta y hasta mediados de los noventa hubo un aumento de la violencia en la región. para efectos comparativos regionales se optó por el indicador tasas de homicidio por cien mil habitantes. Considerando cualquiera de estos indicadores entre 1990 y 1996 las tasas habían disminuido. aunque las cifras deben examinarse con cierto cuidado puesto que en ese país no existe una institución gubernamental o no gubernamental que sistematice la información sobre violencia. donde la violencia es la principal causa de muerte. Por lo general. con la tasa de homicidios más alta de 117 por cien mil habitantes. que reflejaría un país en guerra. pág.
Países El Salvador Colombia Honduras Brasil México Venezuela Perú Panamá Ecuador Argentina Costa Rica Uruguay Paraguay Chile
Fuentes: Ayres (1998). BID (1998). Perú Instituto INEI (1998).0 65.8 4.8 15. Colombia.2 5.
AMÉRICA LATINA (13 PAÍSES) 1980.4 23. Suriname y Trinidad y Tabago d Cono Sur: Argentina.
.2 Hombres 31. la mayoría presenta un incremento de los homicidios.9 8.4 4. 1998..5 1994 Hombres 38.0 3.8 Mujeres 4. Perú y Venezuela c Caribe inglés: Anguila.6 13.6 9. Islas Turcas y Caicos. 1990 Y 1995: TASAS DE HOMICIDIO POR CADA 100 MIL HABITANTES Fines del 70 Principios del 80 … 20.8 4.4 33. Chile y Perú y habían aumentado en Brasil. Guyana.0 Ultima cifra disponible Alrededor de 1995 117. Panamá.8 4. México y Venezuela (véase cuadro 3).2 1.1 51. Paraguay y Uruguay
A pesar de las diferencias entre países y regiones al interior de un país.0 40.8 34.2 89.1 10.0 10.3 … … … … … … 1. OPS (1998).2 5.0 7.2 18. Chile.1 96.7 6. Saint Kitts y Nevis.5 … 11. Dominica. Ecuador.6 Fines del 80 Principios del 90 138.4 3.0 3.9 5.5 54.5 18.3 4.1 19. Santa Lucía.7 4.1 4. Durante el período 1980 a 1990 de un total de 12 países.5 25.3 Mujeres 3.5 … 19.5 46.2 11.5 10.1 19. Notas: a América Central y Caribe Latino: Costa Rica.2 3.8 1.1 2.2 11. Perú y Colombia).6 5.9 5.7 17. Barbados. Bahamas.2 30. Belice.5 22. El Salvador. Paz Ciudadana (1998).4 2.CEPAL—SERIE Políticas sociales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 1984-1994: TASAS DE HOMICIDIO POR CADA 100 MIL HABITANTES 1984 Regiones América Central a y Caribe Latino b Área Andina c Caribe Inglés d Cono Sur Brasil México Total 17. y República Dominicana b Area andina: Colombia. Guatemala.0 2.7 2.6 7.1 Total 21.8
Fuente: OPS. Islas Caimán.1 6. en 9 aumentó la tasa de homicidios y en tres de ellos han aumentado entre cuatro a seis veces (Panamá. Entre 1990 y mediados de la década. las tasas de homicidio habían descendido en El Salvador.9 10.3 42.0 30. Nicaragua.7 2.
La violencia genera graves costos. 24. 1997). sin considerar en él los costos de los sistemas judicial y policial (Morrison y Orlando. Parte de esta diversidad obedece a diferentes formas y definiciones de lo que se considera robo con fuerza y robo con violencia y a la distinta cobertura del registro estadístico. 11. 1998). deteriora la salud de las personas y provoca el ausentismo y la incapacidad laboral de las víctimas. 1997). entre otros efectos. De esta forma. en 1995. En Colombia alcanza a 9.7 por cien mil habitantes (LASR.9 en El Salvador.
En relación con robos y hurtos la información estadística recopilada también muestra una amplia diversidad entre países.1 en Perú (Londoño. que dificulta el funcionamiento de cualquier organización comunitaria que no se base en el temor y la coerción (Moser y Holland. Se estima que las tasas de secuestros anuales se han incrementado hacia inicios de los noventa en más de 1 por cien mil habitantes en 3 países: Colombia. Un estudio comparativo del BID con una metodología común encontró costos económicos considerables: éstos alcanzaban como porcentaje del PIB. pese a las dificultades que existen en la comparabilidad internacional.
Variaciones entre 1800 (Bermuda) y 25 (Colombia) en robo con fuerza en las cosas y entre 523 (Costa Rica) y 97 (Uruguay) en robo con violencia hacia las personas. 12. la violencia corroe el capital humano. se estima que la violencia doméstica repercute fuertemente sobre el ingreso de las mujeres. 5. según la información proveniente de Hugo Fruhling (1998) en el II Curso Internacional sobre políticas y evaluación de proyectos de seguridad ciudadana organizado por el ILPES (Santiago. las mujeres que sufren violencia física severa ganan sólo el 39% de lo que ganan las mujeres que no sufren de este tipo de abuso.3% al costo por incapacidad y 3. en especial entre robo con fuerza en las cosas y robo con violencia hacia las personas. En Perú se estima que la infraestructura pública sufrió pérdidas acumuladas de 25 mil millones de dólares aproximadamente debido al terrorismo (Reyna y Toche. en Santiago. Además. por ejemplo. 1997). a pesar del evidente subregistro de las estadísticas de violencia del Organismo Judicial. Un estudio en Jamaica concluyó que uno de los impactos más claros de la violencia era la fragmentación social en las comunidades. los secuestros han aumentado en los últimos años y 74. 1999). puede afectar el desarrollo social y económico de un país de múltiples formas y tiene efectos negativos sobre el capital físico (Guerrero. y a la frágil base estadística en la que se sustentan (véase el recuadro 3). de los cuales 91% corresponde al costo por muerte prematura.
6. 10. 1998).7% al costo directo de tratamiento de las víctimas (ISER-Rede de Centros de Pesquisa. y en Managua ese porcentaje es de 57% (Morrison y Orlando.
Medición de los costos económicos de la inseguridad ciudadana
En los años noventa se ha intentado medir los costos económicos provocados por la violencia. 7 de agosto al 4 de septiembre de 1998) basado en la información del V Estudio de las Naciones Unidas sobre tendencias del delito y el funcionamiento del sistema de Justicia Penal. a 24.3 en México y 5. Otras formas de criminalidad también han aumentado.5 en Brasil. México y Guatemala. Se ha demostrado que la violencia destruye el “capital social”. En Río de Janeiro. En un estudio de casos realizado en Santiago de Chile y en Managua se estimó que el costo para la economía de la violencia doméstica en Santiago era de 2% del PIB y en Managua de 1. En el mismo estudio de Chile y Nicaragua.6% de las denuncias se concentra en el departamento de Guatemala (PNUD Guatemala. debido a las diversas definiciones de lo que se denomina costos económicos.8 en Venezuela. el costo directo por la atención de víctimas y los costos económicos por muerte prematura e incapacidad se estimaron en 1995 en aproximadamente 916 millones de dólares.6% del PIB. 1998). 1997). En Guatemala se indica que.7 en Colombia. cuyas tasas por cien mil habitantes muestran una extrema variabilidad4. 1998).
Trujillo E. mala asignación de recursos y aumento de los costos de transacción. definen como costos indirectos los efectos secundarios negativos que acarrea la violencia entre ellos: pérdidas de productividad. Asimismo. la población comienza a recurrir a sistemas de seguridad privados al percibir que el Estado es ineficaz en esta función. 1998. Costo neto: son los costos macroeconómicos. 1998. tiende a destacar el impacto económico de las diversas formas de violencia para efectos de políticas y programas encaminados a reducir la prevalencia de la violencia. sistema de justicia criminal. abuso de alcohol y drogas. no sólo de la doméstica. El género aparece como factor cultural que pone en situación de riesgo a ciertas personas y predispone a otras a ejercer violencia. y M.5% en los hombres y el 8. Efectos multiplicadores económicos: Impactos macroeconómicos.
Fuentes: BID. Finalmente. Efectos multiplicadores sociales: Impacto en las relaciones interpersonales y en la calidad de vida. vivienda. Trujillo y Badel también diferencian entre costos directos e indirectos. se le considera una transferencia puesto que no agrega ni quita valor. Así. En América Latina la mortalidad y discapacidad por todo tipo de causas externas representan el 20. El incremento de hechos de violencia obliga a destinar recursos al combate de la violencia que podrían dirigirse a tareas de desarrollo y contribuye además a la corrupción. un robo o un secuestro en términos macroeconómicos no tiene costos. costos de un secuestro.
El perfil de víctimas y agresores
Otro elemento que es necesario considerar es el carácter de género de la violencia. lo que en la terminología del BID correspondería a los efectos multiplicadores económicos.
La violencia produce un daño en la capacidad gubernamental de enfrentarla. existe consenso en reconocer los efectos negativos de la violencia en el crecimiento y en la reducción de la pobreza en la región (Ayres. con lo que éste va perdiendo legitimidad y relevancia. En términos macroeconómicos se distingue entre costos netos y brutos: Costo bruto: corresponde a los costos que asume la víctima del delito ej. sin embargo. Costos indirectos: mayor morbosidad. como agresores y víctimas. en el mercado laboral y en la productividad intergeneracional. si bien el cálculo de costos socioeconómicos es en muchos casos parcial por ausencia de información de base que lo sustente adecuadamente. Los principales involucrados en los homicidios son hombres. En suma. servicios sociales.1% en
. especialmente jóvenes. policía. 1998). disminución o desvío de la inversión.CEPAL—SERIE Políticas sociales
TIPOLOGÍA DE LOS COSTOS SOCIOECONÓMICOS DE LA VIOLENCIA Existen diversas definiciones y tipologías de los costos socioeconómicos que provoca la violencia: el BID distingue entre: Costos directos: en el sistema de salud. desórdenes depresivos.
7. mayor mortalidad debido a homicidios y a suicidios. Badel.
Los diferenciales por sexo son importantes en el grupo de edad de 15 a 44 años pues las causas externas son responsables por el 51. 28.2 74. los que son hombres jóvenes. Colombia y El Salvador y más bajas en Barbados y Jamaica (OPS.7
Hurto 73. 82.1 31. 1998). 1998).7
Daños 93. los carritos.9% del costo económico por muerte prematura (ISER. que son organizaciones compuestas por jóvenes menores y mayores de edad de ambos sexos.6% del costo por incapacidad y 94. Las tasas más altas de mortalidad por causas externas5 en el grupo de 15 a 24 años se observan en Brasil. 1994).6 26. la edad es un factor muy importante de considerar en el perfil de víctimas y agresores. De hecho.3 14. En Río de Janeiro se estima que en 1995 las víctimas de sexo masculino son responsables del 67.3 75. la que ascendió de 21% en 1995 a 32% en 1997 (Fundación Paz Ciudadana. En 1997.
. En Chile se observa un aumento en la participación de los menores de 18 años en el robo con violencia.9% del costo directo. ya que establecen un sistema de pago (vacunas). 1996). De todos los homicidios reportados en América. que desarrollan entre sí lazos de solidaridad e identificación.3 71. 74.0 34. 1998). Hay algunas que llegan a ser muy poderosas económicamente.7 70. de estratos socioeconómicos bajos.6 47. Junto con el sexo. homicidios y suicidios y a las no intencionales que incluye muertes por accidentes.8 30. que movilizan armas para estas bandas.3
Drogas 89.4
Violación 99. en Guatemala se ha desarrollado un grupo juvenil conocido como los maras.5 61.1
Fuente: Fundación Paz Ciudadana. Asimismo. que deben hacer microbuses y establecimientos comerciales en barrios populares para poder funcionar sin riesgo de ser atacados por estas bandas (cada microbús debe pagar entre US$ 20 a 25).0 53.
La mortalidad por causas externas incluye a las lesiones intencionales fatales.2 61. 74% era soltero y 71. 1997).9 21. y para 1997 se estimaba que operaban en doce zonas de la ciudad de Guatemala donde se les responsabilizaba por asaltos a los autobuses y de otros delitos (PNUD. 41 mil afectaron a jóvenes.7% se atribuye a los jóvenes entre los 10 y 19 años de edad (Guerrero. un 88% de los aprehendidos por homicidio eran hombres.5% de las femeninas.8 23.6 44.6 11. existen niños de 8 a 10 años. Entre los hombres la principal causa externa de muerte son los homicidios (OPS.1 34.8 27.0 48. En Medellín existen cerca de 200 bandas de jóvenes entre 12 y 22 años. 1998. El último informe de la Fundación Paz Ciudadana indica que entre 1995 y 1998 la participación de los jóvenes entre 14 y 18 años en robos con violencia ha aumentado en un 207% entre 1995 y 1998 La Tercera 10/7/1999. que frecuentemente se enfrentan entre sí.5% eran obreros o no tenían oficio (véase cuadro 4).8% tenía entre 15 y 34 años. En Colombia los homicidios afectan predominantemente a hombres jóvenes entre 15 y 34 años —en 1996 el 65. Los maras se disputan el control de espacios territoriales.8 47. junto a ellas. 1998)6. solteros.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
las mujeres de años de vida perdidos. Características similares se encuentran en la mayoría de los aprehendidos por delitos en Chile.5 29.6 26.7% de las muertes masculinas y sólo 24.0
Robo 94.2% del total de las muertes por homicidio correspondieron a hombres entre 15 y 34 años de edad— con una relación de 13 hombres por cada mujer (Colombia.
Perfil / Delito Hombre Entre 15 y 24 años Entre 25 y 34 años Soltero Obrero Sin Profesión u oficio
Homicidio 88.5 28.4 20.4 83.8 53. el homicidio es la primera causa de muerte en los adolescentes y en los adultos jóvenes colombianos: de los 112 mil homicidios que ocurrieron entre 1991 y 1995.6 48.7 29. Guatemala.1 23.
a un mejor registro. respectivamente. Un 33% fue víctima de abusos sexuales entre las edades de 16 y 49 años. que en los últimos años ha cobrado mayor reconocimiento. trabajar. citado en BID. Algunos estudios han señalado que las pautas de conducta de los condenados se han modificado en el curso de los últimos años. 26 de abril de 1998. y de los ingresados a la cárcel. por tanto. Se estima que en algún momento de sus vidas más de la mitad de todas las mujeres latinoamericanas han sido objeto de agresiones en sus hogares. ya que la mayoría de ellos son adictos al consumo de alcohol y a las drogas siendo más propensos. este hecho muestra “la alta vulnerabilidad de los jóvenes por el sólo hecho de serlos y la predisposición incriminatoria de los funcionarios policiales” hacia ellos (De Rementería. hurto y drogas). como aquella en la cual se prohibe al cónyuge estudiar. Sin duda que. un estudio realizado por De Rementería sobre estadísticas criminales de delitos por drogas entre 1985 y 1994. La denuncia de este tipo de delito probablemente se verá fuertemente afectada en Chile al asesinar el agresor a una estudiante universitaria que denunció el maltrato de éste a su esposa. en la medida que es penado. psicológica y sexual. se requiere de la ejecución de encuestas y estudios que proporcionen información más detallada y completa por país que permita dar cuenta de su evolución. A juicio del autor. 1989. Algunos estudios incluyen también la violencia indirecta. o a un aumento en su denuncia9. Junto con esta mayor participación de jóvenes. Se distinguen tres tipos de violencia intrafamiliar: física. a actitudes violentas que en el pasado (Cooper. Las tendencias a un crecimiento de los casos de violencia doméstica son difíciles de atribuir a una mayor ocurrencia de este tipo de delito. y una extensión del consumo de drogas entre ellos (un 70% de los jóvenes que delinquen)7.114).
8. Consecuentemente con ello. Un estudio transcultural realizado a noventa sociedades mostró que aquellas con altos niveles de violencia eran también las que tenían normas autoritarias en el hogar. mientras el 45% recibió amenazas. Todos los países han ratificado la “Convención interamericana para prevenir. un 35% del total de detenidos eran menores de diecinueve años. la mayoría de los países han modificado sus legislaciones nacionales para incluir en ellas sanciones en contra de la violencia intrafamiliar (Arriagada. Entre 1986 y 1993. 1998. (UN. el 12% eran jóvenes. se le aísla o encierra en el hogar y se le restringe la libertad. teniendo en cuenta la gravedad del fenómeno. robo. 1998).
. donde el hombre era el dominante y donde existía una aceptación social de la violencia física o psicológica como medio de resolver conflictos (Levinson.
Entrevistas al Capitán de Carabineros Marcelo Cáceres y Estudio de fundación Paz Ciudadana. sancionar y eliminar la violencia contra las mujeres” de Belén do Pará de 1994. citado en “Por qué gana la delincuencia”. concluye que los jóvenes están sobre representados en las detenciones y sub-representados en las cárceles para todos los delitos graves (homicidio. p. 1994). Estudios de caso y encuestas realizados en toda la región dan cuenta de la magnitud del problema (véase cuadro 5). El hecho ocurrido el 27 de mayo de 1999 ha provocado la petición de reformar la ley de violencia intrafamiliar. Autoridades policiales en Chile indican que en los últimos años se aprecia un mayor porcentaje de delincuentes armados (cerca de un 99%). Las Últimas Noticias. se han observado además cambios en el perfil de los delincuentes y en las formas de ejecutar sus delitos. para el conjunto de delitos mencionados. especialmente legal8. 1999). 1998). Adimark y Gendarmería.CEPAL—SERIE Políticas sociales
Analizando la alta presencia de jóvenes entre los aprehendidos por algún delito en Chile. La prevalencia de la violencia dirigida en contra de la mujer alcanza a niveles entre 80% a 40% dependiendo de las ciudades donde se haya realizado la encuesta. insultos y la destrucción de objetos personales.
En el caso de la violencia doméstica. Santiago de Chile. violación. las principales víctimas son mujeres.
25% “a veces” y 35. 1996: Encuesta a mujeres de sectores socioeconómicos medios y bajos. Sólo un 20% presentó una denuncia ante las autoridades. 1995: 74% de las personas maltratadas son mujeres. física y/o sexual: de ellas 28% sufrió violencia física severa. física o sexual por parte de su pareja. Reyna y Toche (1999)
.7% de mujeres entre 15 y 19 años que vivían con su pareja sufrieron violencia psicológica. 1997: 40. de los cuales 67% homicidios. 1994: Total de 2 299 mujeres atendidas en la Delegación de la mujer. 1998: De un total de 98 039 casos. 1996: Total maltrato conyugal 10 725 casos de mujeres lesionadas. 2% estupro y 37% amenazas en los estados de Rio de Janeiro. Cada día fueron violadas 12 mujeres. raptos e incestos. PREVALENCIA DE VIOLENCIA DOMÉSTICA EN LOS AÑOS NOVENTA
Países Argentina Buenos Aires Prevalencia de violencia doméstica 1997: Denuncias sobre violencia doméstica 1820.6% “rara vez”. 1996: Enero a septiembre 3 070 denuncias de violencia doméstica y abusos sexuales. Isabel Duque (1998).
Colombia Santafé de Bogotá Costa Rica
México México DF y nueve ciudades Monterrey y Nueva León Nicaragua Managua
1994: Mujeres atendidas por violencia centros no gubernamentales: 3 138. 84% psicológica. seducciones. violencia física moderada 4.6% de mujeres entre 15 y 19 años que vivían con su pareja sufrieron violencia psicológica.5% correspondieron a violencia marital (Hospital Alvear).
Fuente: UN Inter-agency campaign on women rights in Latin America and the Caribbean. 1996: Denuncias a la delegación Policial de Mujeres 5 512. de las cuales 68% se encuentra entre los 13 y 34 años. 1998: Asociación Argentina de Prevención de Violencia Familiar atendió a 5 000 personas 1994: Se estima que de 20 mil casos de violencia denunciados. en promedio once denuncias diarias. 1998: Total país denuncias de agresión a mujeres 39 394. 1995-96 Encuesta en Monterrey y Nueva León.6% y violencia física severa 5. 1997: Policía Técnica Judicial 7 426 delitos sexuales con víctimas mujeres: violaciones. Más del 20% habían sido víctimas de abuso físico.4%. 46% mujeres unidas de 15 años y más afirmó haber sufrido violencia psicológica.7%.6%.3% de los hogares estudiados presenta violencia: de ellos psicológica moderada 24. 1997: El 47. 31% física y 13% daños físicos. La violencia doméstica afecta más a mujeres entre 17 y 36 años y la violencia sexual a las adolescentes. violencia sexual exclusivamente 0. violencia psicológica exclusivamente 12%. 1998: Se atendieron 1 700 personas en el servicio de violencia intrafamiliar de las cuales 70. 1997: Total país agresores aprehendidos por violencia contra la mujer 4 363. 1995: Total de 5 445 mujeres atendidas en la Delegación de la mujer.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
AMÉRICA LATINA.3% era maltratada “frecuentemente”. 1997: El 60% de las mujeres eran o habían sido golpeadas por sus esposos. 1995: Datos de Comisión Bicameral del Congreso violencia sexual 75 530 casos. Río Grande do Sul Porto Alegre. de ellas 37. 75% son de violencia doméstica. Sao Paulo. Se calculan 25 mil violaciones por año. 1997: El 52. 95% de las denuncias corresponde a mujeres y menores. 10% de abusos sexuales y 34% de abusos psicológicos. 88% reportó violencia por parte de la pareja. 1994: Informes policiales y casos publicados en la prensa 1990-1994. 1998: Total país denuncias de violencia intrafamiliar procesadas 12 810. 25% golpizas y 12% violaciones. física y/o sexual. 61% correspondieron a lesiones corporales dolosas.
En Guatemala. 1998). y 8% de las víctimas sufrieron ese tipo de violencia antes de completar 3 años. Se estima que en América Latina se compran más de la mitad de los seguros contra secuestros que se venden en el mundo11.
Equidad en el acceso a la cobertura de la seguridad pública y privada
La violencia e inseguridad entre los habitantes de las grandes ciudades.
9. más de un 75% eran cometidos por parientes en el siguiente orden: padre legítimo. La tradición de aprendizaje siguiendo el ejemplo pocas veces tiene consecuencias tan trágicas. han afectado también a los niños. a la vez.
. 1998). lo que introduce un cierto factor de inequidad en la distribución de los medios policiales para combatir la delincuencia en toda la ciudad (Silva.CEPAL—SERIE Políticas sociales
Otro fenómeno de violencia intrafamiliar cuya visibilidad y frecuencia también ha aumentado es la violencia contra los niños. Cerca de 60% del maltrato y 55% del abandono aquejó a los niños y 94% de los abusos sexuales afectó a las niñas (PNUD. Ibid. septiembre 1998. las principales víctimas y las principales fuentes de violencia urbana (McAlister. padrastro y tío. En Brasil los niños abandonados son. áreas comerciales y
Se sostiene que en Estados Unidos el número de niños que muere a manos de sus padres supera 10 veces al de los que mueren en la escuela.1998). En relación al acceso a la seguridad pública. 1998). hermano. así el gobierno central opta por defender ciertos sectores urbanos —habitualmente el centro. es pertinente mencionar la situación de algunas ciudades y plantear interrogantes. 1998)10. por ejemplo. de los cuales sólo 30 están registradas (PNUD Guatemala. e incluso contribuir a una mejor dotación del cuerpo policial destinado al sector. mientras los municipios con mayores recursos pueden implementar planes de seguridad en coordinación con la policía. En Santiago de Chile. 1996). en los municipios más pobres no ocurre lo mismo. La escasez de recursos obliga a dar prioridad a otros sectores.3. Vivir con miedo. Se estima que las comunas más pobres del Gran Santiago están por debajo de la media del nivel de vigilancia equivalente13 por cada cien mil habitantes para el Gran Santiago. Así. En Guatemala un estudio de la Comisión Nacional contra el Maltrato Infantil efectuado sobre la base de datos hospitalarios reveló tres dimensiones del maltrato infantil: físico. Vol. Un estudio realizado en 1996 por UNICEF reveló que en ese país de mil agresiones sexuales en contra de menores en Sao Paulo denunciados a SOS Niño. No. abuso sexual y abandono. Se calcula que entre 100 mil y 250 mil niños y niñas en Guatemala perdieron a uno o ambos padres como resultado de la guerra (OPS. Florida. En Sao Paulo se considera que la cantidad de guardias de seguridad privados es tres veces mayor que el tamaño de la fuerza policial del gobierno12. genera costos sociales y económicos significativos que se reparten desigualmente en la sociedad. y constituye uno de los principales obstáculos para el desarrollo de la región. en sus diferentes formas. Estados Unidos. Existen alrededor de 200 empresas privadas de seguridad creadas en parte por antiguos miembros del Ejército o de la Policía. Una estimación señala que existen 6 millones de menores en la región que son objeto de maltrato y que 80 mil mueren cada año como resultado de los daños causados por sus padres. Newsweek en español. familiares u otros (Ayres. Nivel de vigilancia equivalente: es la oferta de los servicios de vigilancia por comunas (Silva. Por otra parte. se calcula que el total de los presupuestos privados destinados a seguridad sobrepasa al menos en un 20% el presupuesto público de seguridad (Gutiérrez. las guerras internas en algunos países de la región. Se sostiene que los adolescentes que han sido víctimas de la violencia infantil tienen el riesgo más alto de convertirse en perpetuadores de violencia. 1999). 22 de abril de 1998. Guatemala. Scientific American “Forestalling Violence”.279. existen claras diferencias entre los sectores pobres y ricos de las ciudades. 1999).
la gama de servicios y productos de seguridad a la que pueden acceder en muchos casos complementa la protección ofrecida por los cuerpos policiales. Mientras en los sectores populares la inseguridad se expresa como temor ante todo lo que pueda atentar contra la seguridad física. al menos cinco importantes familias (unas 40 personas). que consultaba por el grado de seguridad en el barrio. sin duda. cerca de 200 000 personas han formado organizaciones de vigilancia. en muchos casos los sistemas institucionales de policía y justicia se han visto sobrepasados en su capacidad de control y resolución de los delitos. encontró que si bien una proporción importante (70%) de las mujeres se sentía segura en su barrio. malls (áreas comerciales cerradas). El Mercurio 26/5/99 sobre la base de una encuesta de Fundación Paz Ciudadana. en los de mayores ingresos se percibe como el temor ante las amenazas a la propiedad14. En Guatemala. la sensación de mayor vulnerabilidad y desprotección difiere notoriamente de lo que sucede en sectores más pobres. esta confianza disminuía entre aquellas de 34 a 45 años (66%) y de sectores socioeconómicos más bajos (66%) (Quanta.
Véase capítulo Agenda Social del Panorama Social de América Latina.
. En Guatemala. edición 1996. Las organizaciones civiles de Guatemala y los serenazgos de las áreas rurales del Perú. de allí el aumento de la tendencia a hacer justicia por la propia mano y acudir a la privatización de la seguridad. 1999). homicidios). Otra encuesta realizada en enero de 1999. Una medición reciente de los grados de inseguridad en las diversas comunas de Santiago de Chile detectó que los mayores índices de temor se encuentran en las comunas más pobres15. y que acrecienta las diferencias sociales. con lo cual la sensación de vulnerabilidad puede llevarlos incluso a abandonar el país. En los sectores con mayores recursos. Aunque la participación de una comunidad organizada en el enfrentamiento a la violencia puede dar mayor efectividad a los programas implementados por autoridades locales. el problema surge cuando esta participación aparece como única alternativa debido a la falta de protección policial y no como un complemento a ella. La seguridad privada también se ha traducido en una proliferación de armas entre la población civil. la organización de grupos de vigilancia y otros sistemas más rudimentarios de protección contra asaltos y otros delitos (sistemas de alarmas artesanales) pueden convertirse en la única alternativa. El secuestro con fines económicos (recaudar fondos) afecta principalmente a los sectores adinerados. Del mismo modo es desigual el acceso a la seguridad privada. como lo demuestra la experiencia de distintas ciudades. guardias privados. aumento de condominios. han decidido abandonar el país ante la incapacidad del Estado de brindarles protección. Más que disminuir los índices de delitos (robos. La inseguridad en los sectores altos ha producido cambios en la configuración urbana de las ciudades y ha limitado la sociabilidad vecinal: barrios cerrados.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
financieras— a costa de otros como los sectores populares poblacionales. bienes y servicios que se reparten desigualmente entre los estratos sociales. Esta situación provoca que muchas veces la seguridad pública queda en manos de la propia población. lo que coincidiría con el mayor grado de desprotección y carencia de vigilancia policial ya señalada. El miedo. todas víctimas de secuestros o extorsiones. por ejemplo. que han buscado suplir las deficiencias de los cuerpos policiales y la justicia son un ejemplo de ello. agravar las consecuencias de hechos de violencia tanto social como doméstica puesto que la autodefensa puede aumentar el riesgo de muerte de las víctimas. Frente a estos hechos. Esta modalidad ha tenido resultados contrarios a los esperados en la mayoría de los casos. la falta de una justicia efectiva y el aumento en el gradiente de violencia de los delitos aumentan la percepción de inseguridad de los ciudadanos latinoamericanos. entre otros elementos. en cambio en los sectores más pobres. a la capacidad de disponer de servicios de alarma. esta disponibilidad de armas puede acrecentar y. guardias privados. En los grupos más pudientes.
represión) y la delincuencial. contribuyendo de este modo al desarrollo de una delincuencia más sofisticadas de bandas cuasi-militarizadas. “Esto significa un agregado no tanto en el número de hechos.). y con una alta disponibilidad de armas. Muchas de estas bandas son las responsables de los numerosos secuestros ocurridos en la región. Para otros. donde se relaciona con organizaciones pequeñas y el tráfico de drogas. en Brasil. 16/5/98. El Mercurio. que las nuevas formas de violencia se pueden atribuir a un cambio en la forma de operar de los delincuentes. narcóticos o gas paralizante. y en Guatemala. Perú y Brasil. permite apreciar un proceso de organización y planificación de sus acciones (cómo conseguir armas. donde el secuestro ha adquirido connotaciones de industria bien organizada. De allí que los delincuentes dejaron de actuar solos y lo hicieron cada vez más armados. Expertos afirman que este tipo de delito es frecuente en Colombia. en ese país se ha producido un copamiento del “mercado de cosas robadas”. estos cesantes han formado bandas armadas. lo que impulsa cada vez más a los delincuentes a buscar dinero en efectivo. Diversas autoridades y especialistas han declarado a los medios de comunicación. máscaras o capuchones. que se han hecho más comunes en los últimos años. José Sotomayor. Formas tradicionales y emergentes de la violencia y de la delincuencia. Qué Pasa. En muchos casos. Asociado al porte de armas y al consumo de drogas. etc.CEPAL—SERIE Políticas sociales
10. estas reformas han dejado sin empleo a un número importante de sus miembros.
Desde diversos ámbitos se constata la aparición de nuevas modalidades de violencia y delincuencia que comienzan a irrumpir en varios países de la región. la violencia de los mismos y los objetivos que persiguen”17. la mayoría encabezadas por exoficiales del Ejército (Gutiérrez. relacionado con organizaciones criminales y dificultades para aplicar la ley. en México. conocimiento de las rutinas de sus posibles víctimas. los desmovilizados que formaron parte del ejército y la guerrilla se han convertido en una población cesante con conocimientos relativos al uso de armas y la estrategia militar. La reforma a los cuerpos policiales en otros países ha provocado situaciones similares. Entrevista a Brian Jenkins. por lo que no puede ser entendida sólo como de violación de la ley (Castañeda. los cambios que han experimentado las acciones de los delincuentes durante los noventa. Sin embargo. pueden entenderse también como la imitación a películas de corte policial16. Santiago de Chile. En países centroamericanos. Entre las formas emergentes se cuentan las nuevas modalidades que asume el narcotráfico. La simbiosis de ambas genera una violencia de tipo social. donde sus autores son las numerosas bandas a las que ya se hizo referencia18. En Chile. tortura. En Argentina. 21/5/95. en La Época. Santiago de Chile. sino que en la planificación de los hechos. vehículos. las actividades ilícitas en
Entrevista al Prefecto de Policía de Investigaciones. 25/5/98. las que a juicio de algunos especialistas son una de las principales fuentes de la delincuencia armada de la región. modalidades como la intimidación y el maltrato físico y psicológico a las víctimas con el uso de armas. que aunque no es exclusivamente política posee efectos políticos. más preocupante por la magnitud de recursos que desvían y por sus impactos internacionales son las formas emergentes de la delincuencia internacional surgidas a partir de la existencia de economías de mercado abiertas y globalmente relacionadas. En Guatemala se estima que existen unas 600 bandas de crimen organizado con un total de 20 000 integrantes. 1998). Algunos han definido estas nuevas formas como la mezcla heterodoxa y contradictoria de dos tipos de violencia presentes en toda la región: la política (guerrillas.
. desapariciones. 1998). Hugo Frühling.
quienes no han logrado modernizar sus sistemas de información. Se ha indicado que el avance tecnológico ha sido aprovechado de mejor forma para los fines de las organizaciones delictuales internacionales que por las instituciones encargadas de velar por la seguridad ciudadana. así como armas y materiales nucleares (IMECO.
. el tráfico de personas.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
el fraude electrónico (básicamente por medio de las tarjetas de crédito). 1998). órganos humanos y productos sanguíneos.
Esto ha significado que el problema de la inseguridad ciudadana en la región. Políticas para generar mayor seguridad ciudadana
1. es importante destacar que existen evidencias sobre el carácter fundamentalmente aprendido de la violencia.CEPAL—SERIE Políticas sociales
II. basada en el modelo policía-justicia-prisión. de los contextos de posguerra y de valores culturales que aceptan o promueven la resolución violenta de conflictos. ya que al ser un resultado de respuestas aprendidas. las medidas preventivas. cuyos resultados
. Este carácter aprendido de la violencia es relevante para la elaboración de políticas de prevención. ya sea a nivel individual a través del abuso físico o exposición a éste durante la niñez. Parte importante de los esfuerzos desplegados en la región para enfrentar la delincuencia y la violencia. En este contexto. las conductas violentas pueden ser modificadas. desde una perspectiva convencional.
Las limitaciones de los enfoques convencionales centrados en el control y la represión
Atendiendo a las políticas de prevención del fenómeno de la delincuencia. se haya abordado. han privilegiado las acciones punitivas a través de la policía y los juzgados. que enfatiza la adopción de políticas de control y represión de la criminalidad y la violencia delictual. más que de tendencias innatas. o a nivel social por medio de la influencia de los medios de comunicación. principalmente.
como los factores sociales y políticos. Las principales críticas que se hacen a este enfoque. la tasa de homicidios ha crecido en la región— ni la creciente sensación de inseguridad en la población de las principales ciudades. frente al cual las medidas aisladas sólo tienen efectos marginales”. En esta línea se han dirigido los esfuerzos de la Organización Mundial de la Salud y la Organización Panamericana de la Salud. como afirma Dina Krauskopf (1996). Al concebir la violencia como un problema de salud pública. es que el tratamiento eminentemente policíaco de la violencia delictual. En el marco de este enfoque epidemiológico de la violencia en algunas ciudades de América Latina. Es decir. no han sido positivos. han permitido reconocer que las estrategias centradas en lo policial.
2. y junto con esto. se han denunciado los agudos problemas que enfrentan las cárceles. Los resultados de este modelo de acción. familiares. y simultáneamente.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
son más lentos. político y cultural. han generado enormes costos y tampoco han dado los resultados esperados. sociales y culturales.
La emergencia de enfoques más integrales
La necesidad de encontrar soluciones que efectivamente enfrenten el problema de la delincuencia. sino también. Los sistemas judiciales y los cuerpos policiales no gozan de la confianza de la población. A nivel penitenciario. que no se hace cargo de los diversos factores que inciden en el aumento de la violencia urbana. incluso en algunos casos se percibe a estos últimos como una amenaza para la comunidad. 1996). los rápidos cambios experimentados por nuestras sociedades a nivel de las relaciones interpersonales.2) que no pretende establecer la causa de la violencia. que sólo actúan reprimiendo a individuos violentos sin impactar el entorno familiar y social. gobernantes y sociedad civil. sino identificar los factores que la producen o se asocian a ella con mayor frecuencia. no han recibido la debida atención. para reconocerla como un hecho psicosocial. la necesidad de implementar estrategias integrales que incidan en los distintos factores comprometidos en dicho fenómeno. Estrategias similares aplicadas a otras problemáticas como el tráfico y consumo de drogas. es decir. No se ha logrado disminuir la criminalidad —de hecho. estos organismos han adoptado el enfoque epidemiológico (véase sección I. aunque suelen ser más efectivas que los tratamientos correctivos en cuanto a costos y al logro de soluciones sostenibles a largo plazo. que no asumen la violencia como una problemática social. como la ineficacia y lentitud del sistema y la sobre penalización de ciertos delitos. las serias deficiencias de los sistemas judiciales. como la precariedad material de los recintos. de alto contenido represivo y escaso contenido preventivo. ha hecho necesario revisar tanto los modelos utilizados como la concepción misma del fenómeno de la violencia y la delincuencia. y de manera más significativa. entender y transformar la violencia renunciando “a lo meramente sintomático y a la reacción simple. los procesos de formación de identidad de la juventud y el papel de instituciones como la familia. no sólo individuales. Es así como ha cobrado relevancia la comprensión de la violencia delictual como un fenómeno multidimensional. no han logrado superar el problema. refleja una visión restringida de ésta. los programas de seguridad se han propuesto combinar:
. Asumen entonces un enfoque multidisciplinario centrado más en la prevención que en el tratamiento de la violencia (OPS. el entorno socioespacial. cuya creciente magnitud preocupa a organismos internacionales. Las experiencias de varias ciudades de la región.
• medidas preventivas acompañadas de seguimiento policial. normas y comportamientos sociales de la población en general. organismos policiales. La participación ciudadana es el segundo de estos criterios que está presente en prácticamente todas las medidas implementadas en las ciudades encuestadas. se fomenta la relación entre la comunidad y los cuerpos policiales e instituciones estatales para enfrentar conjuntamente la criminalidad. Además. denuncia e incluso en algún nivel de control sobre los delitos. que se podrían denominar criterios transversales. se realizó una pequeña encuesta a gobernadores y alcaldes de las ciudades latinoamericanas con el fin de determinar los principales problemas de seguridad ciudadana en sus ciudades así como las medidas. policial y judicial en el combate a la criminalidad. entre otros. Es importante señalar que si se espera que la participación ciudadana sea efectivamente un recurso en la prevención de la delincuencia. policial y penitenciario. En esta línea. las acciones que están implementando alcaldes y gobernadores de las principales ciudades de América Latina. edición 1998.
. su promoción no debe restringirse a sectores de
Para la elaboración del capítulo sobre seguridad ciudadana del Panorama Social. Esto implica promover la creación de redes de relaciones y la organización de la propia comunidad con efectos en la prevención. Del conjunto de programas en materia de seguridad ciudadana que se están desarrollando en la región. • medidas de control policial de corto plazo y que actúan sobre fenómenos concretos y a veces por tiempos delimitados.CEPAL—SERIE Políticas sociales
• medidas integrales con acciones focalizadas en aquellos factores de riesgo con más incidencia en hechos de violencia delictual. El aumento de la confianza en estas instituciones por parte de la población. Como se señalara en la primera parte de este documento. con reformas de los sistemas judicial. programas y políticas para enfrentarlas (CEPAL. consignadas en la encuesta realizada por la CEPAL (CEPAL. como los realizados en Bogotá. las cuales requieren de consensos políticos y sociales que hacen más compleja su implementación. varios programas comparten con frecuencia ciertos elementos. 1999). orientadas a grupos de alto riesgo como hombres jóvenes testigos o víctimas de violencia cuando niños. y • medidas preventivas secundarias. muchas de las cuales se dirigen a grupos de temprana edad. la presencia de tales redes comunitarias (capital social) contribuye a interacciones menos violentas. Cali y Medellín. en conjunto con medidas preventivas primarias que intentan cambiar actitudes. los gobiernos locales. y supone involucrar a la población en el problema de la seguridad. puede ser central en la percepción de la seguridad y en la legitimidad que se le reconozca al sistema político. judiciales y penitenciarios. la coordinación interinstitucional. apunta a la necesaria simultaneidad de acciones a distintos niveles que deben ejecutarse para reducir los delitos y aumentar la sanción de ellos: coordinar las acciones de la comunidad. organismos privados y gubernamentales. asumiendo roles más protagónicos en la búsqueda de soluciones prácticas y efectivas. Junto con promover la creación de estas redes. permiten afirmar que existe un creciente reconocimiento de la importancia de las medidas más integrales para enfrentar el problema de la inseguridad ciudadana. El primero. organismos educacionales y laborales. 1998). 1999)19. algunos que han asumido la doble orientación de prevención y control. los que contribuyen a una mayor integralidad en las acciones emprendidas. la hora zanahoria en Bogotá). incluso en condiciones de pobreza. han arrojado buenos resultados (Salazar y Castro. con el fin de cambiar conductas. como el control sobre el porte de armas y el consumo de sustancias asociadas frecuentemente a comportamientos violentos (topes horarios para la venta de alcohol.
Esto explica muchos de los comportamiento juveniles de diversos sectores sociales. colaboración y entendimiento. La autora indica que la deserción juvenil 30
. Asumiendo que la violencia es. en medida importante. participación grupal. una educación orientada a la resolución pacífica de los conflictos puede generar cambios en los comportamientos agresivos. sus nuevas expresiones políticas. como es el caso de la gran mayoría de los jóvenes de numerosas bandas o pandillas. sociales y creativas. A fin de conocer más de cerca lo que se está realizando en el campo de la seguridad ciudadana. También existe evidencia de que muchos de quienes cometen algún delito son desertores del sistema educacional. comunitaria.7). y finalmente experiencias que han alcanzado resultados positivos combinando ambos tipos de medidas. Y finalmente. situación que podría extenderse a otros países de la región. La organización de la ciudadanía no reemplaza los esfuerzos que gobiernos centrales y locales deben hacer para enfrentar el problema de la inseguridad ciudadana. en muchos casos ha producido que el sólo hecho de ser joven sea discriminatorio para la acción policial ( véase sección I. la ignorancia de sus problemas (opciones académicas y laborales). La necesidad juvenil de ser reconocido y valorado socialmente para la elaboración de su propia identidad. se presentan las principales medidas implementadas en el ámbito de la prevención y el control. “la delincuencia juvenil no complementa la actividad escolar sino que la sustituye”. es importante explicitar algunos sesgos existentes en el tratamiento de la violencia delictual. Junto con estos criterios. otro criterio presente en distintos programas. desarrollar sus talentos y valorar sus aportes al entorno. es la prevención por medio de la ejecución de programas educacionales. y su velocidad en la captación de los adelantos tecnológicos (Krauskopf. generándose una peligrosa relación entre la vida y la muerte.
Disminuir la deserción escolar Existe un amplio reconocimiento en cuanto al gran potencial de las intervenciones educacionales en la prevención de la violencia. entregar una amplia gama de respuestas frente a conflictos y reforzar conductas orientadas a la discusión. Esto se expresaría en la falta de canales para que los jóvenes puedan comunicar sus necesidades. algunas propuestas para crear mejores registros de los delitos a nivel nacional y regional. ni suple los recursos que se deben destinar a esta tarea. lleva a que los jóvenes prefieran ser temidos o detestados antes que ser nadie. por ejemplo. un estudio realizado por el BID indicó que los bajos niveles educacionales de los hombres eran una variable clave dentro de los factores causales de la violencia doméstica. Algunos estudios han señalado que existe una relación entre bajos niveles educacionales y violencia. En Lima. La alta presencia de jóvenes entre quienes protagonizan hechos de violencia. algunos expertos en el tema han alertado sobre la necesidad de revertir algunas tendencias presentes en nuestras sociedades que contribuyen a mantener dicha situación. responsables de parte importante de la violencia urbana.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
escasos recursos o marginales como una manera de paliar la falta de medios. una conducta aprendida. Krauskopf (1996) afirma que en Colombia. como la “débil empatía a nivel social hacia la fase juvenil”. su necesidad de autonomía. y da una orientación significativa para el diseño de intervenciones que vayan más allá del control y que se propongan impactar más profundamente sobre los factores que inciden en la violencia y la delincuencia. Frente a esta preocupante situación. 1996).
Una experiencia al respecto es la que desarrolla Hommies Unidos en El Salvador o el grupo Los Especiales de Bogotá (Guerrero. podría pensarse entonces que el abandono de la educación por otras actividades con resultados inmediatos y concretos. Algunas campañas educativas implementadas en esta perspectiva. Ellos tienden a legitimar en el mediano y largo plazo. Como esta demanda de cambio es vivida frecuentemente como una amenaza para los adultos. por ejemplo. como salir de la casa sin problemas (especialmente para las mujeres). la promesa educativa deja de ser claramente tangible”. es que éste responda de manera más adecuada a las necesidades formativas de los jóvenes. fundamentalmente. “En la medida que los jóvenes conocen a personas educadas sin empleo y gente con buenos ingresos sin mayor educación. desarrollar habilidades para resolver los conflictos de manera pacífica. producto 31
. su vaciamiento de sentido para los adolescentes.CEPAL—SERIE Políticas sociales
del sistema educacional refleja un deterioro en la percepción de los beneficios de la educación. formas no violentas de enfrentar los problemas y proteger a los individuos de actuar en forma violenta. Para responder a estas necesidades. Un estudio sobre adolescentes en Costa Rica durante 1992. En esta línea. De allí la importancia de acciones educativas dirigidas a los niños. con más eficacia que otras intervenciones. contribuir a disminuir los de violencia delictual. Esto refleja que la asistencia a las instituciones escolares puede deberse a razones completamente diferentes de las que fundamentan el sistema educativo. involucrando en este proceso de rehabilitación a los mismos compañeros. han contribuido incluso a sacar a la luz pública ciertos hechos de violencia. pueden tener muy buenos resultados. habrá mejores perspectivas de disminuir los índices de deserción. se ha favorecido “la rigidización defensiva de los sistemas pedagógicos. como son los que se viven al interior de las familias. frecuentemente asociadas a conductas violentas. el sistema educativo enfrenta urgentes desafíos de cobertura (especialmente en zonas urbano marginales y rurales) e innovación. casi la mitad expresó desinterés personal. 1997). Por ejemplo. 1996). demostró que entre las principales razones de deserción escolar mencionadas por los adolescentes entrevistados. han surgido algunos programas que dan oportunidades especiales para que los miembros de bandas o pandillas asistan a las escuelas. y la estigmatización y descalificación de las actitudes y razonamientos juveniles en procura de la autoridad” (Krauskopf. Esto resulta de particular interés debido a la incidencia de la violencia intrafamiliar en la adopción de actitudes violentas que se asumen en la etapa adulta para resolver conflictos. puede llegar a ser una decisión económicamente acertada. Este tipo de programas reconoce que el aprendizaje social ocupa un papel muy importante en las actitudes violentas que pueden asumir las personas. Pero tan importante como la viabilidad económica del sistema educacional. En la medida que los sistemas educacionales asuman estas demandas de innovación y respondan a las necesidades formativas de los jóvenes. a pesar de que se señale que ellas tienen un “efecto rezagado” sobre el crimen al materializarse no cuando la persona se está educando sino cuando se transforma en adulto. frente a la frustración y el dolor. 1996). generar amistades o las actividades sociales y deportivas (Krauskopf. Educación para la resolución pacífica de los conflictos Los programas educacionales formales e informales dirigidos a amplios sectores de la población que tienen por fin enseñar las sanciones legales contra la violencia y. y con ello. Frente al deterioro de los retornos económicos de la educación. la relación “educadores-educandos” demanda una fuerte transformación producto de la distancia generacional que han producido los fuertes y rápidos cambios sociales y tecnológicos.
Para ello. junto con fomentar los vínculos entre la comunidad y los cuerpos policiales e instituciones estatales para enfrentar la criminalidad. cuenta con innovadores programas de acción que incluyen capacitación directa a estudiantes.
El BID ha preparado un video sobre este tema titulado Vidas golpeadas. demostraron que 86% de los conflictos en que se recurrió a mediación en la escuela.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
de las dificultades que provocan en los niños para internalizar pautas de control y autocontrol que les permitan manejar los sentimientos agresivos20. una evaluación entre 163 padres que asistieron a un taller. escuelas y comunidades. la PEF promueve el desarrollo de habilidades que lleven a niños y adultos a encarar sin violencia. las relaciones con amigos y amigas y aprender a ser un pacificador a través de la mediación de conflictos entre compañeros21. El Mercurio. y formas pacíficas de resolución de conflictos al interior de los hogares (Ver Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. y que se han extendido a Canadá y Jamaica. el autocontrol. Finalmente. En la mayor parte de las ciudades consultadas en la encuesta de la CEPAL. Se ha difundido en toda la región como parte angular de la campaña del BID de toma de conciencia sobre este tema (BID. esperanzas destruidas: cuando el hombre maltrata a la mujer. respecto de los contenidos generales que debería contemplar un programa de educación para la paz. son una de estas campañas orientadas a difundir modelos de conducta más positivos entre hombre-mujer. 1997). 14/6/98. una organización sin fines de lucro que desde 1980 ha desarrollado programas de educación para la paz. Consejos Comunitarios de Seguridad de Sao Paulo. con buenos resultados. Con ello se ha querido promover la conformación de redes de relaciones y organizaciones de la propia comunidad. 1997). como se indica en el recuadro 4: ii) Organización de la comunidad
La organización de la comunidad se ha constituido en un recurso central en la implementación de programas de seguridad ciudadana más integrales. Santiago de Chile. la comprensión de la violencia. el manejo de los abusadores. Comités de Barrios de San José. Es interesante conocer también lo que se está realizando fuera de América Latina en materia de educación para la resolución pacífica de los conflictos. Las evaluaciones que se hiciereon en 1991 en el condado de Dale en Florida. Frentes Locales de Seguridad en Bogotá. Algunos de los contenidos de estos programas son la afirmación de la propia identidad. profesores y padres como monitores. en 20 mil escuelas de los Estados Unidos. los problemas en hogares. se ha organizado este tipo de comités: Consejos Barriales de Prevención en Buenos Aires. Las Jornadas de Vacunación contra la Violencia desarrolladas en Bogotá. y propuesta de creación de Comités Vecinales de Seguridad Ciudadana en Santiago de Chile. Una experiencia muy importante es el trabajo de la Peace Education Foundation (PEF).F. padre-hijo. la determinación de metas.
. fueron resueltos. Por otra parte. desde la psicología social se han señalado algunas actitudes que sería importante que estos programas reforzaran. Partiendo de la premisa que los niños no nacen con la habilidad natural de resolver los conflictos de manera pacífica. Comités Ciudadanos en el D. un 79% informó un mejoramiento en la forma en que los conflictos y los sentimientos se tratan en el hogar. de México.
Fuente: Aronson (1995). tanto en niños como adultos. México. Como se ha demostrado. Los padres que son propensos a utilizar castigos duros suelen tener niños extremadamente agresivos. ii) Castigo El castigo en niños utilizado de manera juiciosa y en el contexto de una relación afectiva. 28/6/98. El trabajo en torno a la violencia contra las mujeres en Costa Rica es otra experiencia interesante de incorporación de la población en las acciones destinadas a reducir los hechos de violencia (véase el recuadro 5). como enseñar a los niños a adoptar la perspectiva del otro. ya que las personas que están en el anonimato y no se identifican. Si no es posible. de México es un ejemplo de cómo se puede operacionalizar este criterio de participación ciudadana. contempla la visita de promotores a más de 30 mil hogares en sectores seleccionados —15 colonias— para informar. mantenerlos alejados de la frustración. iii) Recompensar otras pautas de conducta No sólo se deben castigar las conductas agresivas (a veces los niños actúan violentamente porque prefieren el castigo a ser ignorados).F. los niños que son castigados por adultos que hasta entonces los habían tratado de modo cálido y amistoso suelen cumplir los deseos del adulto aun estando él ausente.CEPAL—SERIE Políticas sociales
ACTITUDES QUE DEBE REFORZAR UNA EDUCACIÓN PARA LA PAZ i) Que las personas se sientan responsables por sus propios actos Esto facilita la inhibición de la agresión. sensibilizar e invitar a prevenir la delincuencia (encontraron una “intención de participación” cercana al 50%). una vez que esto ocurra. Cuando las personas actúan “sin rostro” son menos autoconscientes. identificar distintas emociones en las personas. y se sienten menos responsables de actos agresivos. porque un niño aislado de la frustración experimentará más dolor y confusión cuando se enfrente a ella. simultáneamente. sino también reforzar y premiar las conductas constructivas y no agresivas que permitan a los niños enfrentar situaciones de frustración. iv) Presencia de modelos no agresivos La presencia de personas que ante similares situaciones reaccionan de manera no agresiva puede ser un importante freno a la conducta agresiva v) Fomentar empatía con los demás A la mayor parte de la gente le resulta difícil causar voluntariamente dolor a otro ser humano. El programa tiene como eje la colaboración entre ciudadanos y gobierno. Introducción a la psicología social. Es importante desarrollar algunas “actividades de entrenamiento empático”.
El nuevo programa de seguridad pública del D.
Masiosare. están menos atentas a las prohibiciones contra las acciones destructivas y agresivas. por ejemplo. El animal social. en las colonias se elegirán los comités ciudadanos de prevención del delito que supervisarán la actuación de los policías del barrio22. ni recomendable. a través del prejuicio. puede reforzar conductas no agresivas. a menos que logre encontrar algún modo de deshumanizarlo. reforzar las relaciones con amigos y amigas. entre otras. representación de diversos papeles en variadas situaciones. los castigos severos suelen provocar sumisión. sí es posible formarlos para que respondan a los hechos frustrantes de manera constructiva y satisfactoria. patrullaje intensivo de 2 500 policías para sacar a los delincuentes de esas zonas. pero rara vez interiorización. La Jornada.
. Por el contrario. tienden a actuar más agresivamente.
es otra de las modalidades que ha asumido la comunidad para participar en programas de seguridad ciudadana.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
COSTA RICA. como sucede en Santa Cruz. las municipalidades y los vecinos puede neutralizar la violencia delictual.
. En cuanto al fomento de las relaciones entre comunidad y cuerpos policiales. recogiendo la perspectiva de las mujeres afectadas. Brasil. Como parte del plan. En Perú. Mantener una coordinación colectiva dispuesta tanto en la negociación como en el seguimiento. sensibilizar a la opinión pública. Ejecución de acciones de cabildeo entre diputados. Principales criterios aplicados • • • • Motivar la participación de mujeres de diversas organizaciones y sectores sociales. que orientarán el actuar de la policía23. tomando en cuenta los procedimientos de la Asamblea legislativa y la poca experiencia en negociación de las mujeres. como parte de un plan policial de seguridad ciudadana. existen refugios que atienden a quienes sufren violencia doméstica. centros de madres. Participación amplia en la elaboración del proyecto. y en El Salvador se creó el programa “Teléfono Amigo de la Familia” que alerta a instituciones a responder rápidamente a los
Otra experiencia es el programa VIVA. crear condiciones favorables para su aprobación. Discusión permanente del contenido del proyecto de ley y análisis de las estrategias para alcanzar acuerdos políticos. funcionarios uniformados recorren barrios y domicilios de esa ciudad. Bolivia. Involucrarse en la negociación política. ALGUNAS LECCIONES DE LA CAMPAÑA POR UNA LEY CONTRA LA VIOLENCIA HACIA LAS MUJERES i) ii) Construcción de una iniciativa colectiva a fin de promover un amplio apoyo para la aprobación de una ley. Readecuar las expectativas frente a condiciones adversas. y fortalecer el trabajo de mujeres y del movimiento por la no violencia. a perseverar
Fuente: Campaña por una ley contra la Violencia en la Pareja (1997).
Acciones específicas que apuntan a aumentar el uso de alarmas comunitarias en Medellín y lograr la coordinación de juntas vecinales. coordinar esfuerzos de diversas instituciones. se desarrolla bajo la premisa de que sólo una efectiva coordinación entre la policía. Elaboración de un plan de trabajo orientado a generar un proceso de discusión para elaborar el proyecto. Creación de una instancia de coordinación y seguimiento en el cumplimiento de la ley aprobada. organizaciones juveniles y cívicas. de la policía comunitaria en Río de Janeiro. La formación de redes sociales de apoyo a víctimas de violencia. entregando un cuestionario de preguntas a los vecinos en los que se recogerán las denuncias o los planteamientos de los habitantes con respecto a las debilidades en seguridad que observan en su entorno residencial. el “plan puerta a puerta” de Carabineros en Santiago de Chile. son otras medidas para promover la organización de la comunidad.
hace necesario tomar medidas respecto de la proliferación de armas en la sociedad civil como medio de seguridad privada. La empresa privada aportó una cantidad de dinero que la
En este sentido. es prioritario superar el tratamiento eminentemente policial que muchas veces recibe el tema de las drogas. Finalmente. han suscitado una fuerte crítica tanto de parte de los dueños de estos establecimientos por la pérdida económica que esto les significa. como es el caso del Grupo de Hombres contra la Violencia. Estas medidas provocaron una disminución en los homicidios en Cali y Bogotá. CORIAC.. PROERD. Varios programas de algunas de las principales ciudades de la región incluyen entre sus acciones campañas de prevención al consumo de alcohol y drogas. ha apoyado estratégicamente la restricción por parte de municipios de la venta de alcohol después de ciertas horas de la noche. en Nicaragua. con una cada vez más frecuente conexión de organizaciones nacionales con grupos de otros países de la región y de Europa. reforzando las actividades de prevención y rehabilitación. la incidencia del porte de armas en el agravamiento de los hechos de violencia. la llamada “hora zanahoria”. han tenido efectos positivos. Muchas de las bandas de jóvenes en Medellín. Por ello. los programas de control al porte de armas se han desarrollado en el marco de acuerdos políticos de paz entre los combatientes. Otro tipo de acción que ha dado buenos resultados son los programas que intercambian armas por bienes.3% en octubre. y en Colombia. como también de otros sectores de la sociedad. o el Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias. Guatemala. tráfico de drogas y porte de armas
Algunas experiencias han demostrado que medidas específicas destinadas a limitar la disponibilidad de alcohol mediante la prohibición de su venta durante ciertos períodos (fines de semana y fiestas) junto con el aumento del alumbrado público. En Bogotá. En estos países. La presencia de estas organizaciones ha resultado crucial para evidenciar el drama que se vive al interior de los hogares y aumentar el número de denuncias sobre este tipo de violencia. Además. iii) Control de la venta de alcohol. el programa DESEPAZ.CEPAL—SERIE Políticas sociales
casos de violencia doméstica. e incluso el horario de atención de algunos restaurantes y bares en algunas comunas de Santiago de Chile. algunas de las cuales han llegado a ser poderosas económicamente. el BID y el BM apoyan procesos de reforma a estos sistemas en la región. Nicaragua y Colombia. particularmente en algunos países como El Salvador. En Panamá se creó el programa Armas por Comidas con la colaboración de la empresa privada y la Alcaldía de Panamá. el tráfico de drogas está ligado a la internacionalización de las actividades criminales. en su gran mayoría hombres. 1997). de México (RSMLAC. sin embargo. comparado con los mismos meses de 1996 (Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. También se han dirigido programas a los propios agresores. Es importante señalar que este tipo de medidas deben obedecer a los contextos particulares de cada país sin que ellas supongan una limitación al ejercicio de las libertades ciudadanas. los esfuerzos deben extenderse más allá de los procesos de paz. para quienes estas medidas “preventivas” pueden lesionar los derechos ciudadanos. A. En Sao Paulo. El tráfico de drogas también está relacionado estrechamente con la criminalidad en distintas ciudades de la región. estableciendo una legislación al respecto. La implementación de acciones similares destinadas a restringir el horario de venta de alcohol en botillerías.C. existe un Programa de Educación y Resistencia a las Drogas en las Escuelas. también se fijaron topes horarios para la venta de alcohol. 1996). fueron formadas por el narcotráfico para el transporte de drogas y la protección de las transacciones.
. En Bogotá se restringió el porte de armas en los meses de septiembre y octubre de 1997 y los resultados fueron muy positivos: se redujo el homicidio común en un 30% en septiembre y en un 23. en conjunto con el mejoramiento de la capacidad institucional del sistema policial y judicial para controlar su tráfico24.
especialmente en el caso de la población joven. Jardineritos. sino porque puede producir fragmentación social y convertirse en un obstáculo para el desarrollo. Asumiendo la importancia del trabajo en términos de integración social y proyecto de vida para muchos jóvenes25. se convierte en un problema de seguridad no porque ser pobre convierta a las personas en delincuentes. Un estudio hecho por el BID en Nicaragua durante 1997. Estos elementos están presentes en el programa dirigido a jóvenes miembros de pandillas o bandas en Cali. En este sentido. La generación de empleos es otra medida relevante. y la conducción de menores al Complejo Municipal de Asistencia Infantil (COMAIN) (CEPAL. 1995). las políticas dirigidas a disminuir la violencia deben plantearse el desafío mayor de incorporar laboralmente a la gran cantidad de jóvenes sin trabajo de la región. y los adolescentes. políticas y sociales adecuadas para el desarrollo de un país (Piñeyro y Barajas. este porcentaje se reduce al 10% (BID. bomberos. ya que puede contribuir a modificar el balance de poder en las relaciones. En esta misma línea. ha planteado que para algunos jóvenes el trabajo puede ser un espacio de relación más constructiva e igualitaria que la escolaridad. Entre esta población. cesar sus actividades ilegales y enfatizar el diálogo como una estrategia clave para resolver los conflictos. iv) Combatir la pobreza y la desigualdad
La seguridad ciudadana demanda la creación de condiciones económicas.
. En Río de Janeiro. así como oportunidades de trabajo y asistencia legal. 1995) contribuyendo de esta forma a evitar la ruptura de la cohesión social. y en Lima. en Managua se ha contemplado la regularización de los títulos de propiedad de la tierra. un Programa de Recuperación de Menores en Abandono. introduciendo de este modo los valores urbanísticos de la “ciudad formal” a la favela e integrándola a los barrios (de Cerqueira. La población entrega las armas por los bonos de comida. Así lo han entendido algunas autoridades de ciudades de la región que incorporan como parte de las medidas para enfrentar la inseguridad ciudadana el mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores más pobres en la región. reveló que 41% de las mujeres que no trabajan en forma remunerada son víctimas de violencia física grave. 1999). El programa tiene por objetivo complementar —o construir— la estructura urbana principal (sistema vial para el acceso de servicios como recolección de basura. 1999).Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
Alcaldía convirtió en bonos de comida. surgió el programa Favela/Barrio Popular que propone urbanizar las favelas como parte de políticas sociales para superar la inseguridad ciudadana a través de la integración social de sectores marginales. la pobreza. en Santa Cruz de Bolivia. El empleo también tiene importantes efectos sobre quienes sufren de violencia.). cuyas tasas de desempleo representan más de la mitad del desempleo total en las zonas urbanas de América Latina (CEPAL. En varias ciudades de la región existe un desfase en la entrega de destrezas y capacidades por parte del Estado y la manera como los jóvenes pueden apropiarse de ellas en las actuales políticas de generación de trabajo. mientras que entre las que trabajan fuera de sus casas y perciben ingresos.
Krauskopf (1996). Allí se celebró el “Pacto Social por la Convivencia” del Programa DESEPAZ entre oficiales del ejército y dirigentes de las pandillas. etc. para enfrentar la violencia delictual como un problema de integración y oportunidades de desarrollo. 1997. a abandonar la lucha armada. como sucede en el caso de la violencia doméstica. por el cual las autoridades se comprometieron a proveer préstamos y capacitación técnica a los jóvenes. un foco prioritario de las políticas dirigidas a disminuir la violencia es la relación “educación-empleo-ingreso”. especialmente la pobreza relativa. sin tener que declarar su origen ni ser objeto de investigación. el mejoramiento de la calidad y acceso a la educación y a la salud.
en Santiago de Chile. • Aumentar la dotación de personal. la inversión en el apoyo logístico que deberá recibir la institución para equipar a este segmento del personal. Por ello. y en Sao Paulo. y • Reforzar la acción de organismos de control del sistema policial. privilegiando las de control por sobre las administrativas. Estas mediciones se hacen sobre la base de las estadísticas que manejan las unidades operativas. trabajo social y desarrollo de actitudes y conductas como agentes civiles. multiplicidad de funciones y también casos de corrupción. la falta de profesionalización y equipamiento del personal. Estos datos dan cuenta del impacto positivo que pueden tener mejores inserciones laborales en la reducción de la violencia doméstica y no doméstica. 1999). • Elevar los salarios de los policías para reforzar su carácter profesional y evitar que simultáneamente ejerzan actividades de seguridad privada. entre julio y agosto.
Las ineficiencias del sistema policial para combatir la delincuencia han evidenciado una serie de problemas. como el carácter reactivo y burocrático del sistema. Por otra parte. los programas de eficiencia y limpieza en la Procuraduría de Ciudad de México. y la formación de grupos especiales para reducir los asaltos callejeros.CEPAL—SERIE Políticas sociales
véase sección I. se ha hecho cada vez más patente la necesidad de introducir reformas al sistema y reforzar los cuerpos policiales. Algunas experiencias al respecto son las acciones emprendidas por el gobierno nacional de Colombia tendientes a fortalecer la Policía mediante programas de educación de derechos humanos. así como elaborar indicadores de gestión. confeccionadas tomando como referencia el número de denuncias a los tribunales por
En México. tráfico de drogas. Anteriormente. • Reducir las variadas funciones de la policía. y la adquisición de un seguro de vida complementario para cada policía.8). 6/8/98. bajas remuneraciones. Otros estudios han revelado que sufrir este tipo de violencia puede disminuir las probabilidades de trabajar remuneradamente de las mujeres y disminuir también los ingresos que perciben (Morrison y Orlando.7 y I. la exigencia de la enseñanza secundaria para ingresar a la Policía y el aumento de las actividades dirigidas a controlar la corrupción policial (CEPAL. apoyando la realización de juicios a policías involucrados en actividades ilícitas. • Profesionalizar a la policía poniendo en marcha programas de entrenamiento y capacitación a oficiales de policía en técnicas específicas para prevenir el secuestro. Carabineros se ha propuesto invertir en tres grandes rubros para el año 1999: el reentrenamiento del personal administrativo y de otros servicios que saldrán a la calle a cumplir tareas de vigilancia. la institución comenzó a aplicar un sistema de medición de eficiencia del personal frente a la delincuencia. La Jornada. y aclarando las denuncias de prácticas como la tortura o apremios ilegítimos por parte de policías26. fueron arrestados 15 policías por secuestro y 63 fueron despedidos por arrojar positivo el examen sobre consumo de drogas. 1997).
. México. Algunas propuestas que han surgido en diferentes ciudades son las siguientes: • Crear planes estratégicos que permitan superar el carácter reactivo de la policía para que se adelante a los hechos y prevenga escenarios posibles.
el problema parece ser una desproporción de las penas. • Tratamiento a las víctimas. La incorporación de nuevas técnicas. como los mapas digitalizados que permiten conocer lo que está sucediendo. el mejoramiento de los cuerpos policiales pasa por realizar reformas. Además de este aspecto. el mantenimiento del orden público o el control de multitudes en el marco de un estado de derecho (González Ruiz et. sin perjuicio de introducir los cambios que se estimen necesarios. porque las lógicas y entrenamiento que reciben policías y militares difieren notoriamente. y más importante aún. Claramente. al. que por delitos de distinta gravedad las penas sean muy parecidas. • Coordinación entre el sistema judicial y el sistema policial. hurtos. consumos de drogas y existencia de negocios clandestinos de venta de alcohol. En síntesis. dónde ocurre y quién es el responsable. Los logros en esta materia resultan cruciales para reducir la impunidad de gran parte de los delitos. incorporar nuevas tecnologías y fortalecer las relaciones con la comunidad. sin provocar una reducción de las garantías constitucionales que protegen a la ciudadanía al dotar a las autoridades de mayores facultades discrecionales. lo que. entre otros problemas. también reforzarán la labor de los cuerpos policiales. Una de las más serias es el hacinamiento extremo que existe en los recintos penitenciarios. ya sea para investigar una mayor cantidad de delitos. Se ha señalado que un problema serio es que las penas son bajas. un trato profesional debe ayudar al buen registro de la información.. El profesionalismo en la atención de las denuncias de los delitos. puede incidir en la motivación a delinquir. al menos en primera instancia. es decir. una modernización de la justicia debe. no posibilita la necesaria separación que se recomienda exista entre los detenidos 38
. Por ello. 1994). asegurar un mayor cumplimiento de la normativa vigente y hacer efectiva reformas ya aprobadas. Estudios realizados en países desarrollados han demostrado que la falta de este tipo de atención puede promover la ejecución de delitos. violaciones. ii) Reformas judiciales
En distintos países se han iniciado procesos de reforma encaminados a hacer efectiva y oportuna la aplicación de la ley. como se ha entendido en algunas ocasiones.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
las ilegalidades más frecuentes como robos. Sin embargo. En el marco de estos procesos de reforma. una militarización de los cuerpos policiales. Algunos aspectos involucrados en estas reformas son los que se detallan a continuación: • Flexibilidad en los procedimientos de esclarecimiento de los delitos y en sanción de ellos. y no capacita a estos últimos para la prevención y control del delito. implementar nuevos sistemas de información o mayor profesionalización del personal. es necesario que las medidas que se adopten permitan dar cumplimiento a la legislación vigente e introduzcan los cambios necesarios. iii) Reformas en el sistema penitenciario
El sistema penitenciario en la región tiene una serie de deficiencias que urge atender. Casi todos los procesos de reforma involucran mayores recursos. • Penas. la baja probabilidad de que efectivamente sean aplicadas. este mejoramiento no supone. • Mayor asignación de recursos. fortalecer la capacidad del sistema en el control y sanción de los delitos y generar entre la población mayor seguridad y confianza en la institucionalidad vigente.
los sistemas de rehabilitación basados en la educación y capacitación han dado buenos resultados. Santafé de Bogotá contaba con 33 de estos centros (Instituto Popular de Capacitación. D. 1995). • Atacar la corrupción y la impunidad no sólo de los delincuentes sino también — cuando corresponda— de los guardias y jefes de pandillas al interior de las cárceles. • Reforzar el uso del tiempo de privación de libertad no sólo como castigo para el reo sino como una oportunidad para su rehabilitación. la Fundación Paz Ciudadana estima esta una tasa de reincidencia cercana al 55%). y por lo mismo. 1997). ofreciendo a estos últimos alternativas al encarcelamiento que cuenten con los debidos sistemas de supervisión. 1995). jóvenes. • Realizar una adecuada y efectiva asignación presupuestaria para mejorar las condiciones materiales de los penales de la región. 1997. reproduce conductas crueles y deshumanizadas en quienes se desempeñan allí. hacer 39
. • Promover sistemas de penas alternativas en libertad para los detenidos por delitos menores. reduciendo las tasas de reincidencia. niños.CEPAL—SERIE Políticas sociales
por delitos menores y delitos graves. existen algunos reos que. El alto porcentaje de reos que se encuentran en los penales sin condena (70% según el Observatorio Internacional de Prisiones. Muchas veces el entorno autoritario y opresivo que caracteriza a las cárceles. Otros mecanismos creados en este país son las Comisarías de la Familia.. para terminar con el tráfico de drogas y de armas y con los numerosos abusos. capacitación para el trabajo y el apoyo psicosocial. es importante distinguir entre aquellos que han cometido delitos graves y menores. de manera proporcional al delito cometido. Todas estas situaciones. por ejemplo) y perjudica a otros (presos en situación de pobreza. que tienen como objeto proteger y asesorar a la familia en lo relacionado con sus derechos fundamentales. Mientras no se encuentren otras formas de sancionar a quienes han cometido delitos. tienden a distorsionar las funciones de estos recintos. entre otros). Las siguientes. para determinar quienes pueden acceder a este tipo de penas.C. y de control. como es el caso de quienes sufren problemas psiquiátricos. pueden ser una manera expedita y oportuna de resolver muchos delitos menores. De acuerdo a la experiencia de otras regiones del mundo en materia de modernización carcelaria. permanecen en los recintos por falta de una institucionalidad que los acoga. dando especial énfasis a la educación. un castigo severo o restrictivo puede ser tremendamente frustrante. que en algunos países alcanzan cifras preocupantes (en Chile. Hacia 1997. son algunas de las medidas propuestas para alcanzar estos objetivos: • Aplicar los diferentes instrumentos internacionales en los sistemas carcelarios relativos a las personas detenidas que los países han firmado o ratificado. iv) Creación de mecanismos para ejercer una Justicia Alternativa
Los programas de justicia cercana a la ciudadanía basados en la resolución pacífica de los conflictos. Una experiencia al respecto son los Centros de Conciliación y Mediación de Colombia. es otra situación preocupante que atraviesa a las cárceles de toda la región. y rehabilitar. • Agilizar los procesos y eliminar los sesgos en la administración de la justicia. que privilegia a algunos prisioneros (jefes de narcotráfico. que es castigar. llegar a ser instigador de la agresión. una vez cumplida la pena. Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Como lo han demostrado algunos estudios (Aronson. Por otra parte. que constituyen espacios y ejes que impulsan la resolución de conflictos en la comunidad y contribuyen a la construcción de modalidades pacíficas de resolución de conflictos desde la sociedad civil.
Estos datos han permitido actuar sobre causas reales y diseñar estrategias de intervención específicas y localizadas. sexo y edad de la víctima y victimarios. procesos judiciales y población penal • Establecer reglas y sistemas clasificatorios que permitan relacionar y cruzar las estadísticas generadas por los distintos subsistemas • Definir indicadores y modalidades de resumen de la información que sirvan a los propósitos señalados.). SUED (Chile. aprehensiones e investigación policial. diseñó un Sistema Unificado de Estadísticas Delictuales. ejecuten y evalúen políticas contra el crimen (Salazar y Castro. recogiendo mayores antecedentes psico-socio-culturales del autor y la víctima en las distintas etapas del sistema penal. El SUED es una propuesta de sistema de registro de información delictual que integra la información sobre delincuencia producida y recogida en el nivel de policías (Carabineros e Investigaciones).Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
respetar los derechos. delitos mayores (secuestros. un programa conjunto entre el gobierno y una organización privada en Chile. Contar con este tipo de información es fundamental para el diagnóstico del fenómeno delictual. El SUED tiene como objetivos: • Identificación de variables relevantes a nivel de denuncias. 1998). En este mismo país. robo de vehículos. lo que requiere mejorar las estadísticas existentes y trabajar en la creación de un sistema integrado que permita el seguimiento de tendencias y la comparación internacional. la estrategia nacional de apoyo a la “Convivencia y la Seguridad Ciudadana” ha propuesto desarrollar bases de datos y sistemas de información acerca de la violencia urbana. violencia intrafamiliar y lesiones intencionales no fatales. esto se traduce en la conformación de observatorios locales de violencia. que incluirán variables como homicidios. A nivel municipal. es la de dimensionar y caracterizar adecuadamente el fenómeno en la región. y • Garantizar la comparabilidad de los indicadores con las estadísticas de otras naciones (según convenciones regionales o internacionales). 1997). en el nivel de proceso judicial y en el nivel penitenciario (Gendarmería). asaltos bancarios. Existen algunas iniciativas al respecto. la formulación de políticas y programas adecuados a la realidad. causas y lugar donde ocurrió el hecho y donde reside la víctima. identidad del criminal y de la víctima.
Elaboración y mejoramiento de los sistemas de estadísticas criminales
Una de las necesidades más sentidas en el tratamiento de la violencia delictual y la seguridad ciudadana. y la evaluación de las acciones emprendidas. Este tipo de instituciones han ayudado significativamente a incrementar las denuncias de violencia intrafamiliar. especialmente de los menores y contribuir a solucionar pacíficamente los conflictos que se presentan al interior de las familias. que serán el insumo básico para que las autoridades diseñen. También a nivel de propuesta. como el sistema de registro de delitos bajo un enfoque epidemiológico que realiza el programa DESEPAZ. niveles de alcohol de la víctima. etc. entre otras. El sistema se propone describir el comportamiento de la delincuencia desde una perspectiva integral. Este sistema mide algunos de los siguientes datos: hora y día del hecho. También se han comenzado a elaborar Mapas Digitalizados de
Reformas judiciales: • Flexibilidad en procedimientos. estética y símbolos). Reformas al sistema penitenciario: • Aplicar instrumentos internacionales en sistemas carcelarios. • Realizar adecuada y efectiva asignación presupuestaria. tráfico de drogas y porte de armas. las exigencias y las limitaciones a los que se enfrentan unos y otras. Los enfoques de carácter preventivo y de control que se han recogido se sintetizan en el siguiente recuadro. y que analicen diferenciadamente el comportamiento de hombres y mujeres. Es preciso también. • Reforzar el uso del tiempo de privación de libertad. • Elevar remuneraciones a policías. • Tratamiento de víctimas. • Atacar corrupción e impunidad. a fin de conocer los peligros (en la casa y en la calle). que estos estudios no se refieran sólo a las clases populares sino que incluyan a las clases medias y a las élites. ii) Generar investigaciones sobre la juventud
La alta relación que se evidencia entre juventud y violencia.
. • Aumentar dotación de personal. Creación de mecanismos para ejercer justicia alternativa.
ENFOQUES PARA GENERAR MAYOR SEGURIDAD CIUDADANA Preventivos Programas educacionales: • Disminuir la deserción escolar.
Organización de la comunidad. • Agilizar procesos y eliminar sesgos en administración de justicia.
Control de la venta de alcohol. que permiten identificar las zonas geográficas críticas. • Profesionalizar a la policía. genera una serie de prejuicios y estereotipos que impiden avanzar en el conocimiento de las reales motivaciones de la violencia juvenil.CEPAL—SERIE Políticas sociales
Delitos a nivel comunal. con el fin de facilitar las acciones preventivas y de control a ese nivel. Si se quiere lograr mayor acertividad en las acciones dirigidas a este segmento de la población. es preciso investigar las raíces y manifestaciones de la violencia juvenil (su lenguaje. • Promover sistemas de penas alternativas en libertad. (Véase recuadro 6). • Coordinación entre sistema judicial y policial • Mayor asignación de recursos • Proporcionalidad de las penas. • Educación para resolución pacífica de los conflictos De control Reformas al sistema policial: • Crear planes estratégicos. • Reducir funciones de la policía. • Reforzar mecanismos de control del sistema policial.
sociales e individuales. tiene un mayor contenido preventivo. de Colombia y el BID. Las acciones desarrolladas en estas tres ciudades colombianas han arrojado resultados positivos en la disminución de la violencia urbana. 1998). DNP. En tres ciudades de Colombia. han surgido programas de seguridad ciudadana denominados de “doble orientación”. Además. que presenta una disminución de solamente el 5%. Bogotá registró 3 885 homicidios. ha permitido adoptar medidas específicas y localizadas que han arrojado buenos resultados. lo que revela una reducción del 27%.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
3. y ha implementado. Por su parte. las acciones que se dirigen a reforzar la convivencia y la negociación en el conflicto. En Bogotá. El nivel de homicidios en las tres ciudades ha experimentado un pronunciado y continuo descenso durante los últimos 3 ó 4 años. En este marco se inscribe. durante 1994. participación comunitaria. recreación y resocialización para jóvenes. el Departamento Nacional de Planeación. Las acciones que se desarrollarán en el marco de esta estrategia son las siguientes (véase recuadro 8):
. la Alcaldía ha desarrollado una serie de proyectos de prevención. adquieren una gran importancia en la disminución de los hechos de violencia. en Cali y Medellín también se produjo una situación similar. DESEPAZ. la firma del “Pacto Social por la Convivencia” celebrado entre oficiales del ejército y dirigentes de las pandillas. en donde el total de homicidios creció en un 3% (Salazar y Castro. y con el promedio del resto de ciudades mayores del país. considerados requisitos para la convivencia. con el apoyo de los programas de paz del gobierno nacional. formularon la estrategia nacional de apoyo a la “Convivencia y Seguridad Ciudadana”. Uno. influencia de los medios de comunicación para la prevención de la violencia y mejoramiento de las relaciones policía-comunidad. hay experiencias interesantes desarrolladas en algunos países. El total de homicidios (en términos absolutos) cayó un 27% en Cali y un 35% en Medellín para el mismo período de tiempo. el sistema de registro de delitos aplicado por el programa. En este contexto. que intentará unificar iniciativas a nivel local y central. Tomando en consideración los resultados de estos programas y de otras acciones específicas. El programa de la administración distrital se basa en el fortalecimiento de barreras sociales y culturales que inhiben la violación de normas. programas orientados a ayudar a niños y jóvenes de comunidades pobres en conflicto. el que sin dejar de lado las acciones coercitivas. por ejemplo. es el programa ya mencionado. como lo demuestran las políticas saludables para enfrentar el tema de la inseguridad ciudadana (véase recuadro 7). el que responde al problema de la inseguridad ciudadana desde tres frentes: aplicación de la ley. En Medellín. cifra que se redujo a 3 531 en 1996 y a 2 813 en 1997. educación para la paz y construcción de instituciones comunitarias favorables a la recuperación de valores familiares. la agresión contra la vida y la integridad ciudadana. se creó un programa de seguridad en 1994. que prevengan y controlen factores que han sido identificados como relacionados con el crimen y la violencia. Esta disminución de los homicidios contrasta notoriamente con el promedio nacional.
Las experiencias de programas que combinan medidas de control y prevención
Frente al desafío de lograr una efectiva combinación de acciones de prevención y de control que permitan dar un tratamiento más integral a los hechos de violencia delictual en la región. Algunos de los objetivos de estas acciones son la educación. Por ejemplo.
Mayor participación de la comunidad en la seguridad 6. • Diseño del nuevo proyecto de construcción de una nueva cárcel. Recuadro 7 • Diseño de modelos alternativos de sanción y reinserción social de infractores.
Estrategias policiales para su promoción y apoyo de la comunidad en seguridad. • Campañas de Concientización dirigidas al desarme. Mecanismos de prevención y reducción de homicidios
• Control de armas por parte de la Policía.CEPAL—SERIE Políticas sociales
SANTAFÉ DE BOGOTÁ. Información estadística oportuna de violencia y delincuencia al alcance de la administración y de la ciudadanía. que permita evaluar la gestión. POLÍTICAS SALUDABLES PARA LA SEGURIDAD Y LA CONVIVENCIA Objetivos Acciones frente a la violencia y a la convivencia • • • • Reestructuración de la Secretaría de Gobierno.caldía Mayor de Santafé de Bogotá (1998)
. Boletín de estadísticas de violencia y delincuencia. Restricción al uso de pólvora en festividades. • • • Construcción de la Convivencia Nueva gestión integral de la seguridad y convivencia. • Desestímulo al consumo del alcohol.
4. Desarrollo de mecanismos alternativos de resolución de conflictos 5. Capacitación a agentes de la Policía. Comisarías de Familia.
• Jornadas de vacunación contra la violencia. Policía capacitada y con dotación adecuada. • Diseño y puesta en funcionamiento de programas de capacitación. • Escuelas de seguridad. Fortalecimiento institucional
2. Desarrollo de mecanismos de prevención de accidentes
Desestímulo al consumo de alcohol y cátedra de alcohol. Inspecciones de Policía.
1. • Control policíaco. • • • • •
3. • Nueva policía de tránsito.
Fuente: Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá (1998). • Jornadas del buen trato. • Frentes de seguridad.
• Entrega voluntaria de armas. Uso del casco para motocicletas. Restricción al horario de establecimientos nocturnos. • Restricción horario establecimientos nocturnos y cátedra de alcohol. Mejoramiento del sistema carcelario
Centros de conciliación. • Campaña “entregue las llaves”. • Suspensión de permisos de porte de armas. “Entregue las llaves”. • Programa contra el maltrato infantil.
• Reconstrucción adecuación de la cárcel distrital. Fortalecimiento de la Policía.
• Procesos de rehabilitación social de los reclusos.
centros de conciliación y mediación de conflictos. raza y clase social. El equipo realizó el siguiente experimento: dejó un auto abandonado en un barrio populoso para ver de qué manera y en cuánto tiempo era robado.
Por el impacto que ha tenido en la reducción de los delitos y sus repercusiones en la opinión pública. entonces. género. un auto que tenía un vidrio quebrado. continuidad de acciones y desarrollo de instituciones civiles que ayuden a prevenir y controlar el crimen.
Estrategia nacional de comunicaciones. Fortalecimiento de las relaciones policía-comunidad: desarrollar y aplicar códigos de convivencia urbana en las relaciones entre la policía y la comunidad. ejecución y evaluación de políticas. Pasaron los días y nadie se acercó. infractores y prevención a de empleo. Wilson y George Kelling. centros de paz o “Casas de Justicia” en zonas marginales o de alto conflicto. de Nueva York. Estas observaciones permitieron elaborar la tesis que está a 44
Participación comunitaria: garantizar el apropiado uso de recursos públicos. Pusieron.
Fuente: Salazar y Castro 1998.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
COLOMBIA. consultorios jurídicos en universidades. • Subprograma municipal
Desarrollar fuentes de información: apoyar la formación de observatorios locales de violencia. educación y laboral. Este plan se ha destacado porque ha reducido significativamente los delitos en esa ciudad y se basa en la “teoría de las ventanas rotas” surgida en 1982 como fruto de las investigaciones de un grupo de criminalistas norteamericanos encabezados por James Q.
Fortalecimiento de la Policía Nacional. ESTRATEGIA NACIONAL DE APOYO A LA “CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA Subprograma nacional • Bases de datos y sistemas de información que permitan el diseño. Educación para la paz y la convivencia: educación sobre consumo de alcohol. negociación en la resolución de conflictos. Programas de acercamiento de la justicia: inspecciones de policía. Al poco tiempo no quedaba nada del vehículo. educación hacia el respeto a la diferencia de familia. es importante mencionar un plan de seguridad ciudadana implementado fuera de la región. Programas para jóvenes en riesgo: rehabilitación y través de alternativas recreación. Apoyo a proyectos del Ministerio de Justicia que buscan cerrar la brecha entre la justicia y la ciudadanía incrementando la oferta de servicios básicos de justicia en lugares accesibles a la comunidad. comisarías de familia y redes contra la violencia intrafamiliar. el plan Tolerancia Cero.
Apoyo financiero. políticas para reducir el porte de armas. dirigida a municipios con menor capacidad financiera. tendiente a modificar los patrones culturales que favorecen la respuesta violenta al conflicto. dirigido tanto a enriquecer la calidad humana de sus miembros como a mejorar las relaciones con la comunidad. capacitación
Investigación en áreas relacionadas con la convivencia ciudadana y la violencia urbana. mediante una línea de crédito interna que será financiada por BID. fortalecimiento de reglas del tráfico urbano.
organismos multilaterales han identificado algunas medidas que pueden considerarse más eficaces para enfrentar la violencia.
Fuente: Londoño. como ampliar áreas verdes y deportivas. se ha reprimido todo tipo de delitos. que han sido las más publicitadas y las más polémicas por la dureza y los abusos que en ocasiones han cometido los policías. Crecimiento equitativo para reducir la pobreza. porque en el delincuente subsiste la idea que no recibirá castigo. por pequeño que sea. El Banco Mundial realizó una evaluación que propone algunas medidas eficaces para enfrentar la violencia en un marco epidemiológico clásico.
PROPUESTA DE INTERVENCIÓN COMBINADA Intervenciones muy eficaces Contextos macrosociales que ayudan Intervenciones complejas con enormes beneficios “pay-offs” • • Contra la impunidad: aumentar la penalidad neta esperada. Eficacia en el tratamiento de urgencias.CEPAL—SERIE Políticas sociales
la base del plan. J. Control de armas. Flexibilizar la prevención y el control no público. la policía. alienta a cometer crímenes más graves. destinada a aumentar el número de efectivos. Fortalecer la independencia del control público. y crear colegios especiales para rehabilitar delincuentes juveniles. Recogiendo estas experiencias.
Mucha y buena educación. Con esta perspectiva. macroeconómico y social. el plan Tolerancia Cero comprende también una serie de iniciativas sociales destinadas a involucrar a la comunidad y prevenir el delito. que se sintetizan a continuación. imprimiendo una nueva orientación hacia el cumplimiento de metas tendientes a impedir el crimen antes que responder a él.L.
Vigilancia epidemiológica. 1998. Más allá de las escuelas: el tejido y el capital social. se han extendido las prerrogativas de los policías para arrestar y allanar. se ha realizado una reforma policial. la inteligencia y los jueces. Control del alcohol y de la insalubridad mental. que indica que todo crimen que queda impune. Pero junto con estas medidas.
el presente trabajo ha querido aportar al conocimiento de la situación de inseguridad ciudadana que afecta a la región. el sector privado y la población. en función de la limitada y no siempre confiable información disponible y desde distintas perspectivas tanto sociales como económicas. en la explicación de estos fenómenos confluyen factores relacionados con la posición y situación social y familiar de las personas.
. con dimensiones sociales. Una de las situaciones que se hacen más evidentes en relación a la violencia delictiva en la región. Recogiendo esta carencia. la ausencia de estadísticas contínuas dificulta la elaboración de diagnósticos que orienten de manera efectiva las acciones que deben emprender las autoridades públicas. desde una perspectiva comparada latinoamericana. económicas y culturales así como factores de carácter contextual e institucional. es el notorio contraste entre la creciente sensación de inseguridad de la población y la ausencia de estadísticas consolidadas que permitan dimensionar de manera más objetiva el fenómeno. De esta forma. Si bien la percepción de la población es parte del fenómeno.CEPAL—SERIE Políticas sociales
En este texto se ha mostrado que la violencia y la delincuencia se manifiestan de manera multidimensional y se asocian estrechamente a la subjetividad de las personas.
así como formas más invisibilizadas y emergentes que ella asume. La adopción de programas de “doble orientación”. se han examinado las acciones emprendidas en la región en materia de seguridad ciudadana. como se les ha denominado. haciendo una revisión de las teorías más importantes para el estudio de la violencia. el perfil de las víctimas y de los agresores. la necesidad de asumir perspectivas más integrales que combinen prevención (primaria y secundaria) y control. Este desafío se extiende también a la consolidación de los sistemas de estadísticas criminales de la región. representan grandes desafíos. con el fin de conocer las tendencias principales y recoger las experiencias exitosas. han evidenciado crecientemente. representan un desafío porque en muchos casos supone restituir la confianza entre autoridades policiales y sociedad civil como paso previo para fomentar la participación y compromiso de la población en los planes de seguridad ciudadana. se puede señalar que las acciones implementadas en América Latina y en otras partes del mundo. iniciar procesos de reforma judicial y penal que requieren de grandes consensos políticos y sociales. las formas tradicionales y emergentes de la delincuencia. Asimismo. ya que junto con atender a las necesidades más urgentes deben apuntar a alcanzar soluciones sostenibles en el largo plazo que efectivamente reduzcan los niveles de violencia que afectan a la región.Seguridad ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventa
El análisis se ha centrado en algunas manifestaciones de la violencia delictiva. con el fin de identificar los factores más gravitantes que inciden en la violencia delictual. principalmente en las ciudades de la región durante los años noventa. En este sentido. la frecuente relación entre violencia y desempleo. Pero además. y promover un cambio cultural de largo plazo como es el paso hacia la resolución pacífica de conflictos en distintos ámbitos de la sociedad.
. Dicho análisis ha puesto en relieve la necesidad de abordar la violencia delictiva desde una perspectiva epidemiológica que apunta a la multidimensionalidad del fenómeno. Desde esa óptica. en el tratamiento de la violencia delictual. se ha recogido la información relativa al costo económico de la violencia y la delincuencia y las distintas políticas emprendidas para enfrentar el fenómeno. y hace un esfuerzo por identificar aquellos factores que en mayor medida favorecen la violencia en los países en la región.
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