Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F11-05-2010-2C_848-2009
Timestamp: 2016-10-26 02:20:54+00:00

Document:
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Kammer, vom 22. Oktober 2009.
Der in Deutschland diplomierte Arzt und Zahnarzt X.________ (geb. 1950) stellte am 27. M�rz 2009 ein Gesuch um Bewilligung der selbst�ndigen zahn�rztlichen T�tigkeit im Kanton Z�rich. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich verweigerte am 28. Mai 2009 die Bewilligungserteilung wie schon zuvor mit Verf�gungen vom 4. November 2002, 17. August 2006 und 9. Oktober 2007. Zur Begr�ndung wurde auf fr�here Vorg�nge hingewiesen, welche die Vertrauensw�rdigkeit des Gesuchstellers beeintr�chtigt hatten: X.________ war im Kanton Z�rich in einer Praxis, die er zu �bernehmen gedachte, in gr�sserem Umfang zahn�rztlich t�tig geworden, ohne im Besitz der notwendigen Bewilligung zur selbst�ndigen Aus�bung des Zahnarztberufes zu sein. Er hatte seine T�tigkeit selbst nach Einleitung einer Strafuntersuchung und bis zur zwangsweisen Praxisschliessung fortgesetzt. Deshalb hatte die Z�rcher Gesundheitsdirektion am 4. November 2002 sein Gesuch um Erteilung einer derartigen Bewilligung abgewiesen und ihm zun�chst jede zahn�rztliche T�tigkeit im Kanton Z�rich verboten. Diesen Entscheid hatte das Bundesgericht in letzter Instanz mit Urteil 2P.159/2003 vom 29. September 2003 gesch�tzt. Das Statthalteramt B�lach hatte X.________ wegen seines eigenm�chtigen Vorgehens am 2. Oktober/3. Dezember 2002 mit einer Busse von Fr. 4'500.-- bestraft.
X.________ f�hrte gegen die Verf�gung der Gesundheitsdirektion vom 28. Mai 2009 erfolglos Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. Dezember (Postaufgabe am 23. Dezember) 2009 beantragt X.________ dem Bundesgericht, den in dieser Sache zuletzt ergangenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 22. Oktober 2009 aufzuheben und ihm die begehrte selbst�ndige T�tigkeit zu bewilligen.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich stellt den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht verweist auf die Erw�gungen seines Entscheids und verzichtet im �brigen auf eine Vernehmlassung.
Der Pr�sident der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat das von X.________ gleichzeitig mit Beschwerdeeinreichung gestellte Gesuch, ihm vorsorglich die Aufnahme der selbst�ndigen T�tigkeit zu gestatten, mit Verf�gung vom 11. Februar 2010 abgewiesen.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG ist nicht gegeben. Namentlich greift Art. 83 lit. t BGG nicht, da es vorliegend weder um die Bewertung der geistigen noch der k�rperlichen F�higkeiten des Beschwerdef�hrers geht, sondern um dessen Vertrauensw�rdigkeit (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_191/2008 vom 24. Juni 2008). Daher ist die rechtzeitig eingereichte Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig.
Die Gesundheitsdirektion ist der Auffassung, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, weil das Begehren des Beschwerdef�hrers auf die �nderung einer Dauerverf�gung ziele. Insoweit h�tten sich aber keine neuen massgebenden Sachumst�nde ergeben. F�r die Beurteilung, ob auf das Rechtsmittel einzutreten ist, erweist sich das jedoch nicht als relevant. Die Vorinstanz hat sich mit dem Gesuch des Beschwerdef�hrers materiell befasst. Deshalb kann dieser eine �berpr�fung durch das Bundesgericht des ihn insoweit ber�hrenden Entscheids des Verwaltungsgerichts verlangen (vgl. auch zur Legitimation Art. 89 Abs. 1 BGG).
Die Voraussetzungen f�r die selbst�ndige Aus�bung eines universit�ren Medizinalberufes werden - seit dem 1. September 2007 - im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 �ber die universit�ren Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) geregelt. Als universit�rer Medizinalberuf gelten namentlich Zahn�rzte (Art. 2 Abs. 1 lit. b MedBG). F�r die selbst�ndige zahn�rztliche T�tigkeit bedarf es gem�ss Art. 34 MedBG einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet die T�tigkeit ausge�bt werden soll.
Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller unter anderem "vertrauensw�rdig" ist (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG). Darunter wird verstanden, dass der Gesuchsteller gut beleumdet bzw. allgemein vertrauensw�rdig ist (Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum MedBG, BBl 2005 226 Ziff. 2.6 zu Art. 36). Das Erfordernis der Vertrauensw�rdigkeit des Arztes dient dem Schutz der �ffentlichen Ordnung und Gesundheit. Diese Voraussetzung muss nicht nur im Verh�ltnis zwischen Arzt und Patienten, sondern auch zwischen dem Arzt und den Beh�rden erf�llt sein. Insoweit bestehen keine Unterschiede zwischen den bis am 31. August 2007 massgeblichen Vorschriften des Z�rcher Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 und jenen des hier anwendbaren Medizinalberufegesetzes (erw�hntes Urteil 2C_191/2008 E. 3.4 und 5.2 mit Hinweisen; vgl. auch das den Beschwerdef�hrer betreffende Urteil 2C_151/2008 vom 17. Juni 2008 E. 2.2, in: ZBl 110/2009 S. 585). Die Vorinstanzen meinen, der Beschwerdef�hrer erf�lle die Voraussetzung der Vertrauensw�rdigkeit nicht.
Der Beschwerdef�hrer beruft sich auf die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV. Er meint, die Verweigerung der Bewilligung sei unverh�ltnism�ssig. Es ist fraglich, ob seine Eingabe �berhaupt den R�ge- und Begr�ndungsanforderungen nach Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG gen�gt (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.; 134 I 65 E. 1.3 - 1.5 S. 67 f.; 134 II 244 E. 2.1 - 2.3 S. 245 ff.).
3.1 Das Bundesgericht hatte sich zuletzt vor knapp zwei Jahren bzw. neun Monate vor Stellung des hier interessierenden Antrages vom 27. M�rz 2009 damit zu befassen, ob dem Beschwerdef�hrer die selbst�ndige zahn�rztliche T�tigkeit im Kanton Zug zu gestatten war bzw. wegen Fehlens der Vertrauensw�rdigkeit verweigert werden durfte (erw�hntes Urteil 2C_151/2008 vom 17. Juni 2008). Unter Hinweis auf zwei fr�here Bundesgerichtsurteile vom 29. September 2003 (2P.153/2003) und 17. Mai 2006 (2P.309/2005), die in Bezug auf den Beschwerdef�hrer ergangen waren, stellte das Bundesgericht fest, dass ihm die Vertrauensw�rdigkeit nach wie vor fehle. Dabei war im Bundesgerichtsurteil aus dem Jahr 2006 auch ber�cksichtigt worden, dass der Beschwerdef�hrer inzwischen vom Vorwurf, er habe sein Personal ohne die erforderliche Ausbildung Eingriffe an Patienten vornehmen lassen, strafrechtlich freigesprochen worden war (Urteil 2P.309/2005 E. 3.2). Laut Urteil des Bundesgerichts vom 17. Juni 2008 waren neue Umst�nde, welche eine andere Beurteilung rechtfertigen, nicht ersichtlich (Urteil 2C_151/2008 E. 2.4 in fine).
Zudem bemerkt die Vorinstanz im vorliegend angefochtenen Entscheid, sie habe bereits in einem fr�heren, in Rechtskraft erwachsenen Entscheid vom 7. Februar 2008 die Haltung der Gesundheitsdirektion best�tigt, wonach sich der Beschwerdef�hrer bis zum Jahr 2012 eines makellosen Leumundes zu befleissigen habe; erst dann k�nne er mit Erfolg ein Gesuch um Bewilligung der selbst�ndigen Berufsaus�bung im Kanton Z�rich stellen.
3.2 Darauf geht der Beschwerdef�hrer nicht ein und legt insbesondere nicht dar, dass sich seither eine massgebende �nderung der Sach- oder Rechtslage ergeben habe. Unter anderem hat sich die berufliche und pers�nliche Situation des Beschwerdef�hrers - abgesehen von der neuerlichen Bewilligung der selbst�ndigen zahn�rztlichen T�tigkeit im Kanton Schwyz (dazu nachfolgende E. 4) - seit dem letzten Urteil des Bundesgerichts (2C_151/2008 vom 17. Juni 2008) nicht wesentlich ver�ndert. Der Beschwerdef�hrer kann nach wie vor als (unselbst�ndiger) Assistenzarzt unter Aufsicht im Kanton Z�rich arbeiten und seine Praxis in einer grenznahen deutschen Ortschaft weiterf�hren. Deshalb ist eine andere Beurteilung der Vertrauensw�rdigkeit sowie der Verh�ltnism�ssigkeit nicht angezeigt.
3.3 Zwar meint der Beschwerdef�hrer, die Z�rcher Gesundheitsdirektion habe von einer achtj�hrigen Warte- bzw. Bew�hrungsfrist gesprochen. Diese laufe am 20. September 2010 ab, da ihm seinerzeit am 20. September 2002 die Weiterf�hrung der Praxis im Kanton Z�rich durch deren Siegelung verunm�glicht worden sei.
Damit w�re die erw�hnte Frist aber auch nach seinem eigenen Vorbringen noch nicht verstrichen. Wie sich zudem unter anderem aus dem soeben erw�hnten, rechtskr�ftigen Entscheid der Vorinstanz vom 7. Februar 2008 ergibt (dort E. 2.2), berechneten die Z�rcher Beh�rden die acht Jahre nicht ab dem 20. September 2002, sondern ab einem Gespr�ch Ende Januar 2004 mit dem Ombudsmann, den der Beschwerdef�hrer eingeschaltet hatte (vgl. auch das Schreiben des Ombudsmannes vom 16. Februar 2004). Etwas anderes hat der Generalsekret�r der Gesundheitsdirektion - entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers - auch nicht in seinem Schreiben vom 17. August 2006 erkl�rt.
3.4 Unabh�ngig davon st�sst auch der Hinweis des Beschwerdef�hrers auf einen vom Bundesgericht am 17. Juli 2001 entschiedenen Fall (Urteil 2P.137/2001), in welchem einem Zahnarzt die Bewilligung f�r einen Zeitraum von f�nf Jahren entzogen worden war, ins Leere. Die beiden F�lle sind nicht vergleichbar. Im Gegensatz zum Beschwerdef�hrer hatte der damals belangte Zahnarzt nicht das Vertrauensverh�ltnis zu den Aufsichtsbeh�rden namentlich durch renitentes und unverfrorenes Verhalten ihnen gegen�ber schwer beeintr�chtigt. Denn anders als im dort zu behandelnden Fall hat sich der Beschwerdef�hrer ausdr�cklichen Anordnungen der Aufsichtsbeh�rden wiederholt und �ber einen l�ngeren Zeitraum widersetzt, ihnen gegen�ber falsche Angaben gemacht und sein unrechtm�ssiges Handeln durch Manipulationen zu vertuschen versucht. Ausserdem weisen die Vorinstanzen - worauf der Beschwerdef�hrer nicht eingeht - zutreffend darauf hin, dass die berufliche Situation der Betroffenen verschieden ist: Damals wurde in eine bereits bestehende Rechtsposition eingegriffen. Beim Beschwerdef�hrer geht es hingegen (noch immer) um die erstmalige Bewilligungserteilung im Kanton Z�rich. Der Beschwerdef�hrer kann zudem auf eine von ihm bereits in Deutschland betriebene Praxis zur�ckgreifen, welche von den Massnahmen im Kanton Z�rich nicht erfasst wird. Im �brigen ist nicht auszuschliessen, dass das Bundesgericht im zitierten Vergleichsfall auch einen l�ngeren Bewilligungsentzug gesch�tzt h�tte; immerhin erkl�rte es damals, dass der Betreffende zu gegebener Zeit "durch erfolgten Tatbeweis" darzutun haben werde, dass er die Bewilligungsvoraussetzungen wieder erf�llt (Urteil 2P.137/2001 E. 4e; vgl. dazu auch das Urteil 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009).
4.1 Der Beschwerdef�hrer erw�hnt, er sei neuerdings Inhaber der kantonalen Bewilligung des Kantons Schwyz f�r eine selbst�ndige zahn�rztliche T�tigkeit. Es ist zu pr�fen, ob er allein deshalb einen Anspruch hat, eine entsprechende Bewilligung auch f�r den Kanton Z�rich zu erhalten. Das Medizinalberufegesetz gew�hrleistet die Freiz�gigkeit der Personen mit universit�ren Medizinalberufen auf dem Gebiet der ganzen Schweiz, wozu es namentlich die Regeln zur selbst�ndigen Aus�bung dieser Berufe umschreibt (Art. 1 Abs. 2 und 3 lit. e MedBG; vgl. auch Art. 2 Abs. 4 und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt [Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02]).
Im �brigen hat das Bundesgericht nach der binnenmarktrechtlichen Freiz�gigkeitskonzeption die Vermutung der Gleichwertigkeit von F�higkeitsausweisen gem�ss Art. 4 Abs. 1 BGBM auch auf die pers�nlichen Voraussetzungen wie die Ehrenhaftigkeit oder Vertrauensw�rdigkeit bezogen. Denn es darf angenommen werden, dass sich diese Anforderungen von Kanton zu Kanton nicht wesentlich unterscheiden. Der Inhaber einer Bewilligung eines Kantons ist deshalb in der Regel ohne weitere Pr�fung der pers�nlichen Voraussetzungen zur Berufsaus�bung in einem anderen Kanton zuzulassen (BGE 125 I 276 E. 5b S. 283 f., 322 E. 4b S. 332; 125 II 56 E. 4b S. 62; 123 I 313 E. 4c S. 321 f.).
4.2 Das Bundesgericht hat bereits bei einer anderen Gelegenheit erkl�rt, dass kantonale Instanzen unter besonderen Umst�nden nicht an die Beurteilung der pers�nlichen Voraussetzungen durch Beh�rden eines anderen Kantons gebunden sind (BGE 135 II 12 E. 2.4 S. 19). Der Beschwerdef�hrer stellte nach mehreren vergeblichen Anl�ufen in den Kantonen Z�rich und Zug ein Gesuch um Bewilligung im Kanton Schwyz. Diese wurde ihm schliesslich ab 1. Juli 2009 dank eines Entscheids des Verwaltungsgerichts Schwyz vom 11. Dezember 2008 erteilt.
Wie die Vorinstanzen richtig bemerken, geht es nicht an, dass durch einen "Instanzen- und Gerichtstourismus" die kurz zuvor in den Kantonen Z�rich und Zug getroffenen Entscheide umgangen bzw. ausgehebelt werden. Offenbar will der Beschwerdef�hrer eine Zahnarztpraxis nicht im Kanton Schwyz, sondern nur im Kanton Z�rich (oder Zug) f�hren. Obwohl er �ber eine Bewilligung f�r den Kanton Schwyz verf�gt, hat er von ihr dort bisher keinen Gebrauch gemacht. Bereits eine fr�here Bewilligung diese Kantons liess er mangels Aufnahme der bewilligten T�tigkeit nach knapp zwei Jahren verfallen. Auch in seinen Eingaben an die Vorinstanz und an das Bundesgericht l�sst er schliesslich ant�nen, f�r ihn komme nur eine selbst�ndige T�tigkeit in den Kantonen Z�rich oder Zug in Frage, nicht jedoch im Kanton Schwyz.
Bei den Binnenmarktregelungen wird im �brigen davon ausgegangen, dass der Betreffende die interessierende T�tigkeit schon im Kanton, auf dessen Bewilligung er sich beruft, tats�chlich ausge�bt hat (vgl. Art. 2 Abs. 4 S�tze 1 und 2 BGBM: "nach den Vorschriften des Ortes der Erstniederlassung" und "wenn die T�tigkeit am Ort der Erstniederlassung aufgegeben wird"). Es gen�gt nicht, nur �ber die Bewilligung eines Kantons zu verf�gen, um darauf gest�tzt bereits Rechte in einem anderen Kanton ableiten zu k�nnen. Vielmehr muss die bewilligte T�tigkeit im urspr�nglichen Bewilligungskanton ausge�bt werden bzw. worden sein, bevor diesbez�glich eine Berufung auf die Binnenmarktregelungen �berhaupt in Betracht kommt (vgl. Kilian Wunder, Die Binnenmarktfunktion der schweizerischen Handels- und Gewerbefreiheit im Vergleich zu den Grundfreiheiten in der Europ�ischen Gemeinschaft, 1998, S. 229 f.). Erst dann liegt ein interkantonal bedeutsamer Sachverhalt vor. Der Beschwerdef�hrer war bisher nicht als selbst�ndiger Zahnarzt im Kanton Schwyz t�tig, so dass die Binnenmarktfunktion der Wirtschaftsfreiheit schon von vornherein nicht betroffen ist. Ausserdem m�sste er sich im Falle der Begr�ndung einer (fiktiven) Niederlassung im Kanton Schwyz, die letztlich nur das Ziel verfolgt, in einem anderen Kanton t�tig werden zu k�nnen, den allgemein geltenden Grundsatz des Rechtsmissbrauchsverbots entgegenhalten lassen.
Hinzu kommt schliesslich, dass der Beschwerdef�hrer die angefochtene Massnahme durch sein Verhalten namentlich gegen�ber den Z�rcher Beh�rden veranlasst hatte. Diese standen insoweit in direktem Kontakt zum Beschwerdef�hrer und kennen die gegen ihn gerichteten Vorw�rfe mithin aus erster Hand.
4.3 Dem Dargelegten zufolge k�nnen die Z�rcher Beh�rden deshalb selber im Rahmen des Gesetzes und ohne Bindung an den Entscheid der Schwyzer Beh�rden entscheiden, ab welchem Zeitpunkt der Beschwerdef�hrer die erforderliche Vertrauensw�rdigkeit nach Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG aufweist, um auf ihrem Kantonsgebiet t�tig werden zu d�rfen (vgl. zudem die erw�hnten Urteile des Bundesgerichts 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 6.4 im innerschweizerischen bzw. interkantonalen Verh�ltnis sowie 2C_151/2008 E. 2.4 im Verh�ltnis zu Deutschland). Keine Rolle spielt insoweit, ob das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz in Kenntnis s�mtlicher Vorw�rfe, die gegen den Beschwerdef�hrer in den Kantonen Z�rich und Zug erhoben wurden, geurteilt hatte. Wie ausgef�hrt (E. 3.1 - 3.3 hievor), ist mangels anderweitiger massgebender �nderung des Sachverhaltes weder ersichtlich noch dargetan worden, dass die Z�rcher Instanzen vorliegend gleich wie das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz h�tten entscheiden m�ssen.
5.1 Demzufolge erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet und ist daher abzuweisen, soweit auf sie �berhaupt einzutreten ist.
5.2 Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdef�hrer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 65 f. BGG). Parteientsch�digungen werden nicht geschuldet (Art. 68 BGG).

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 89
 Art. 34
 Art. 36
 Art. 27
 Art. 42
 Art. 106
 BGE 
in fine
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 36