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﻿ Sentencia 2005-00114 de febrero 23 de 2011
SENTENCIA 2005-00114 DE 23 DE FEBRERO DE 2011
CONTENIDO:REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA DISCIPLINARIA. DEL PROCESO DISCIPLINARIO Y LA SANCIÓN. EN MATERIA DISCIPLINARIA, LA REVOCATORIA DIRECTA CONSTITUYE UNA EXCEPCIÓN A LA ESTABILIDAD DE LA DECISIÓN EJECUTORIADA QUE PONE FIN AL PROCESO DISCIPLINARIO, Y SU EXISTENCIA SE JUSTIFICA POR LA IMPORTANCIA DE LOS VALORES QUE BUSCA PROTEGER RELACIONADOS CON LA LEGALIDAD, LA LIBERTAD DE LOS ADMINISTRADOS Y LA JUSTICIA. LAS CAUSALES DE INHABILIDAD DADO QUE COMPORTAN UNA SANCIÓN, SON RESTRICTIVAS Y ASÍ DEBEN INTERPRETARSE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, SANCIÓN DISCIPLINARIA, PROCESO DISCIPLINARIO, INHABILIDADES PARA SER ALCALDE, CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:474 DE JUNIO DE 2011, PG.957
Sentencia 2005-00114 de febrero 23 de 2011
Rad.: 11001-03-25-000-2005-00114-00(4983-05)
Actor: Henry Ramírez Daza
Problema jurídico. La controversia se circunscribe a determinar si procede, de oficio, la revocatoria directa de fallos sancionatorios contra los cuales el disciplinado interpuso recursos en la vía gubernativa. En caso de ser procedente, debería establecerse si para el presente evento se configuró la causal que faculta a la administración para revocar oficiosamente y sin el consentimiento del afectado, un fallo sancionatorio y si en consecuencia el acto demandado mantiene su legalidad.
De otro lado, está claro que para efectos de revocar los actos de contenido general, basta que la Administración decida revocarlos, dada su esencia impersonal y abstracta que no consolida una situación jurídica particular. Por el contrario, cuando se trata de actos de contenido particular y concreto, la normatividad Contenciosa Administrativa ha establecido un procedimiento reglado, en razón de la creación de situaciones subjetivas, individuales y concretas de los administrados sobre un derecho, protegidos por la Constitución Política en su artículo 58 cuando dice que” (...) se garantizan (...) los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (...)”.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto se necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incida en el sentido de la decisión”.
Revocatoria directa en materia disciplinaria. En materia disciplinaria, la revocatoria directa constituye una excepción a la estabilidad de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso disciplinario, y su existencia se justifica por la importancia de los valores que busca proteger relacionados con la legalidad, la libertad de los administrados y la justicia.
Normativamente se encuentra descrita en los artículos 127 de la Ley 734 de 2002(1) y como características fundamentales se desprenden las siguientes:
— Procede contra fallos sancionatorios.
— Opera de oficio o a petición del sancionado.
— La competencia para revocar un fallo es del funcionario que lo profirió, o de su superior jerárquico, o del Procurador General de la Nación.
— Como causales de revocación se consagran la infracción manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la vulneración o amenaza manifiesta de los derechos fundamentales.
— Es requisito esencial, si la revocatoria es solicitada por el sancionado, que contra el fallo cuya revocatoria se solicita, no se hubieren interpuesto recursos ordinarios.
— La petición de revocatoria y su decisión no reviven términos para el ejercicio de acciones contencioso administrativas.
Como causal para revocar un fallo sancionatorio, la ley ha señalado el que la decisión sea manifiestamente contraria a las normas constitucionales, legales o reglamentarias en las que debería fundarse. Así lo establece el artículo 124 de la Ley 734 de 2002:
“(...) Causal de revocación de los fallos sancionatorios. Los fallos sancionatorios son revocables sólo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales.
Esta consagración normativa busca garantizar el debido proceso del disciplinado y previene el abuso de la potestad sancionatoria del Estado, sobre la base de que los derechos al non bis in idem y la cosa juzgada no son absolutos y pueden ser limitados cuando las circunstancias especiales del caso lo requieran.
La Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el contenido de las anteriores normas, al resolver la demanda de constitucionalidad instaurada contra los artículos 123 y 125 parciales de la Ley 734 de 2002, declarando la exequibilidad de las expresiones “sancionatorios” y “del sancionado” contenidas en las citadas normas(2).
De lo que resultó probado. En primer término la Sala destaca que al interior del proceso se lograron demostrar los siguientes supuestos relevantes para desatar los problemas jurídicos planteados y en especial el cargo de violación de la ley que se le atribuye al acto administrativo demandado.
Del proceso disciplinario y la sanción. El señor Hernán Bustos Abril fue investigado disciplinariamente por queja presentada el 12 de marzo de 2004 por Henry Martínez Daza.
Como fundamento de la queja se adujo la existencia de la causal de inhabilidad descrita en el artículo 37 numeral 3º de la Ley 617 de 2000 para desempeñar el cargo de alcalde del municipio de Ambalema, originada en la existencia de un contrato de arrendamiento suscrito entre el señor Bustos Abril y el citado municipio, el 5 de junio de 1998 y que se prorrogó hasta su candidatura y elección como alcalde (fl. 3 a 9 cdno. 2).
Mediante providencia del 30 de junio de 2004 la Procuraduría Regional del Tolima abrió investigación disciplinaria contra el señor Hernán Bustos Abril en su calidad de alcalde municipal de Ambalema Tolima (fls. 116 cdno. 2).
Al interior del proceso disciplinario se logró demostrar que en efecto el señor Hernán Bustos Abril suscribió un contrato de arrendamiento el 5 de junio de 1998 con el señor Joaquín Rondón Martínez en su calidad de alcalde del municipio de Ambalema, sobre el local 212 de la plaza de mercado municipal (fl. 14 cdno. 2 y fl. 269, cdno. 3).
Quedó demostrado también, en la investigación disciplinaria, que el señor Hernán Bustos Abril fue sancionado con multa por el Consejo Nacional Electoral, por no haber presentado el informe de ingresos y gastos de su campaña al Concejo de Ambalema-Tolima dentro del plazo legal (fls. 174 cdno. 2).
Concluida la investigación disciplinaria y superadas las etapas propias del proceso disciplinario, el 6 de octubre de 2004 la Procuraduría Regional del Tolima profirió fallo en contra del señor Hernán Bustos Abril en su condición de alcalde municipal de Ambalema (Tolima) imponiéndole como sanción la destitución del cargo e inhabilidad por el término de 12 años (fls. 11).
Notificado el disciplinado, interpone el 7 de octubre de 2004 recurso de apelación contra el fallo sancionatorio.
La Procuraduría Primera Delega para la Vigilancia Administrativa desata el recurso de apelación, el 26 de octubre de 2004, confirmando la decisión sancionatoria (fl. 44).
Como fundamentos de la sanción se aduce en los fallos de primera y segunda instancia, los que la Sala resume a continuación:
1. En fallo del 6 de octubre de 2004 (fl. 242), la Procuraduría Regional del Tolima, luego del estudio de la prueba recaudada en el trámite disciplinario y del análisis del contenido normativo que describe la conducta disciplinable(3), concluye que la prohibición busca evitar la confusión entre intereses públicos y privados y por ello señala un plazo prudente que garantice la no incidencia del funcionario en el ejercicio de la función pública.
Consecuente con lo anterior considera que el estudio de la norma no debe efectuarse según su tenor literal, sino entender su finalidad y propósito. Textualmente señala:
“(...) advertimos que el disciplinado realiza una terminación del contrato, pero como bien se anota, se llega a un acuerdo de pago que extiende la liquidación del mismo, que se prolonga aún dentro de su manato como burgomaestre, resultando además que la persona con quien suscribe la terminación del contrato y el acuerdo de pago, también es vinculada al ser nombrado como Secretario General y de Gobierno de la misma administración (...). En cuanto a la culpabilidad (...) nos encontramos frente a la infracción del deber funcional que presupone una serie de reglas de obligatorio cumplimiento fundadas en el imperativo conocimiento previo, entre las que está que quien aspira a ingresar al servicio público debe necesariamente saber y conocer las funciones, atribuciones, obligaciones, prohibiciones, derechos y en general todo lo concerniente o relacionado con la responsabilidad del cargo, (...).
Bajo estos argumentos se puede entonces predicar que de ese actual consciente en busca de un fin propuesto resulta la violación flagrante de la ley, de donde emana la responsabilidad del investigado del cargo formulado quedando vigente la calificación de falta como gravísima y en la modalidad de dolosa y siendo la conducta realizada de tal envergadura, que al encontrarse dentro de las faltas gravísimas señaladas en el artículo 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002, la sanción a imponer es la destitución del cargo.
2. Al desatar el recurso de apelación contra la decisión anterior, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, el 26 de octubre de 2004 decide confirmar la sanción al considerar que en el fallo de primera instancia se hace un estudio separado de las conductas que se le atribuyen al disciplinado y que le permitió concluir a la Procuraduría Regional, que la causal de inhabilidad sancionable era la celebración indebida de contratos. Así mismo, señaló que dicha conducta fue realizada con dolo, que implica no sólo la intención sino también el conocimiento de estar infringiendo el deber funcional “contra toda una serie de reglas de obligatorio acatamiento, que fueron de su conocimiento previo antes de entrar al servicio público al que aspiraba ingresar, y frente al cual debía jurar cumplir lealmente con todas las funciones, atribuciones, obligaciones, prohibiciones y derechos, así como las limitantes o prohibiciones concernientes a la responsabilidad del cargo (...)” (fl. 301).
De la solicitud de revocatoria. El 24 de noviembre de 2004 el señor Hernán Bustos Abril radica en la Procuraduría General de la Nación solicitud de “revocatoria directa oficiosa” del fallo sancionatorio emitido en su contra por error en la calificación jurídica y por prueba sobreviviente (fls. 116-119 cdno. 4).
Como sustento de la petición de revocatoria señala el disciplinado la vulneración de sus derechos fundamentales y la ausencia de dolo o culpa en su conducta ya que la administración debió dar por terminado el contrato de arrendamiento por mora en el pago tal y como lo dispuso el concejo municipal en el Acuerdo 19 de agosto 31 de 2001 “Por medio del cual se autoriza al señor alcalde de Ambalema Tolima, para la negociación de las deudas de la galería municipal y se conceden incentivos de pagos”, en el que se consagró la prórroga automática de los contratos de arrendamiento que estuvieran al día en sus obligaciones.
La solicitud de revocatoria fue remitida por la Procuraduría General de la Nación el 30 de noviembre de la Sala Disciplinaria de la misma entidad, con fundamento en lo previsto en el artículo 22 del Decreto 262 de 2000 (fl. 132-134).
El 16 de marzo de 2005 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, decide sobre la revocatoria directa pero advierte que es improcedente la petición elevada por el sancionado en razón a que hizo uso de los recursos en sede gubernativa.
En este orden, la entidad en ejercicio de la facultad oficiosa conferida en los artículos 122 y 123 de la Ley 734 de 2002, procede al estudio de legalidad de las decisiones sancionatorias con fundamento en lo previsto en el artículo 124 ibídem.
Precisa la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que desatar el recurso extraordinario implica un estudio del acto frente al principio de legalidad que corresponda observar al funcionario y que se observe violentado, y que para el caso particular y concreto está referido a la interpretación que de la normatividad efectuaron los falladores de primera y segunda instancia del proceso disciplinario.
Consideró la Sala Disciplinaria que era necesario establecer el alcance de la inhabilidad que originó la sanción y que se encuentra prevista en el artículo 37 numeral 3º de la Ley 617 de 2000 en los siguientes términos: “(...) Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido (...) en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio (...)”.
A juicio de la entidad, la interpretación gramatical, desechada por los falladores de primera instancia, es valiosa en la medida que no conlleve el simple cambio de términos y se propenda por producir un texto más entendible, de más fácil compresión, y que igualmente valiosa es la interpretación finalista, sin embargo esta última debe guardar armonía con el sistema jurídico en su conjunto. Apartes de la providencia en comento son del siguiente tenor:
“(...) Las motivaciones expuestas por las instancias mencionadas partes del supuesto que la existencia del vínculo contractual, independientemente del momento en que se considere celebrado el contrato, se erige en inhabilidad para el ejercicio del cargo de alcalde (...) extendiendo así la expresión “celebración de contratos” a la ejecución del mismo por las prórrogas de las que anualmente venía siendo objeto desde el año de 1998, e igualmente al hecho de que se estaba ejecutando en el mismo municipio.
Cotejado el contenido de la acción disciplinaria adelantada contra el señor Hernán Bustos Abril, así como el fundamento de las decisiones sancionatorias, frente a la normatividad que le fuera citada como infringida, encuentra esta Sala Disciplinaria que se debe proceder a precisar el alcance de la inhabilidad (...) para determinar con ella la procedencia o improcedencia de la revocatoria de los fallos mencionados (...), lo cual implica determinar si el cómputo de la prohibición debe realizarse desde la fecha de la “celebración del contrato”, o “el período de su ejecución”, o “la fecha de la liquidación”, momento en que para el caso de autos se firma el acuerdo de pago.
Significa lo anterior que el intérprete debe remitirse, (...), a la regulación que sobre contratos existe en el sistema jurídico colombiano para determinar la noción de contrato estatal y en qué momento se entiende celebrado, la que para el caso específico es la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, situación que no se verificó por los operadores disciplinarios y que debe ser analizada en el presente evento a fin de determinar, como se indicó, el momento en que se entiende celebrado el contrato, y más específicamente cuál es la definición que se acomoda a la descripción legal de la conducta sancionable disciplinariamente, si es la “celebración de contratos”, o como lo determinó la Procuraduría Regional del Tolima y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa “la ejecución de contratos”, o “la liquidación de los contratos (...).
(...) en el asunto objeto de examen el contrato se celebró, esto es, se perfeccionó el día 5 de junio de 1998, fecha en que se logró el acuerdo sobre el objeto, o aquello a lo que las partes se obligaron, (...) y es en ese momento y no otro, en donde se perfecciona el contrato, máxime cuando se cumplió por los intervinientes con las formalidades propias del mismo, como fue elevarlo a escrito, quedando con ello exteriorizado el acuerdo de voluntades (...) el plazo del contrato no se erige en un elemento de la esencia del mismo, máxime cuando está debidamente demostrado que se dejó plasmado en el texto del mismo, especialmente en el numeral sexto, la posibilidad de prórroga indefinida del mismo a partir del 31 de diciembre de 1998 (...).
Se concluye entonces, que la norma en su conjunto es clara, por lo cual no debe desatenderse su tenor literal en el que se regula como inhabilidad el momento de la “celebración de contratos” y no su ejecución y menos aún la “liquidación del contrato”, por lo que puede afirmarse válidamente que la interpretación realizada por las Procuradurías Regional del Tolima y Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa no se ajusta al principio de legalidad que debe regir las actuaciones de conformidad con lo preceptuado en el artículo 29 Constitucional. (...) se hizo extensiva la “celebración de contratos” a la ejecución misma del contrato, así como a la existencia de una relación contractual vigente hacía cinco años (...) primero debe verificarse si el contrato se celebró durante el año anterior, y luego sí determinarse si esa celebración implica la ejecución dentro del mencionado municipio (...)” (fl. 194 cdno. 4).
Del contrato de arrendamiento celebrado entre el señor Héctor Bustos Abril y el municipio de Ambalema. Al presente proceso se aportó copia del contrato de arrendamiento suscrito entre el municipio de Ambalema y el señor Hernán Bustos Abril, el 5 de junio de 1998, sobre el inmueble ubicado en la plaza de mercado Nº 212 del segundo piso. Como término de duración se pactó un período de 12 meses a partir del 1º de enero de 1998 con un canon mensual de nueve mil pesos. Se pactó también en la cláusula sexta, que el inmueble se entregaría vencido el término del contrato, si dentro de los seis meses anteriores la vencimiento no se ha solicitado su prórroga (fl. 144-145 del presente cdno.).
Implica lo anterior que el contrato de arrendamiento que generó la causal de inhabilidad, se perfeccionó el 5 de junio de 1998, cuando entre las partes existió acuerdo sobre el objeto y el precio y se suscribió el documento contentivo de dicho acuerdo de voluntades(4).
Análisis del cargo. El demandante dirige la demanda contra la providencia que decidió revocar los fallos sancionatorios proferidos en contra del señor Héctor Bustos Abril, aduciendo que no se cumplió con el presupuesto de procedibilidad consistente en que contra el fallo no se hubieran interpuesto los recursos ordinarios y el consentimiento del administrado.
Sobre estos presupuestos acorde con el marco normativo que se dejó expuesto, precisa la Sala que no son exigibles cuando es la administración la que en forma oficiosa decide avocar el conocimiento de una decisión sancionatoria que considera no se ajusta a los lineamientos constitucionales y legales de tal manera que resulta lesiva para los derechos fundamentales del disciplinado.
Para el presente evento, ha de precisarse que la revocatoria de los fallos que destituyeron al alcalde de Ambalema, se produjo en ejercicio de la facultad oficiosa legalmente otorgada a la administración y por haber incurrido el juez del disciplinario en vulneración del debido proceso en perjuicio de los derechos fundamentales del investigado que resultó sancionado por una indebida interpretación de los hechos de los cuales se derivó la causal generadora de la inhabilidad.
En efecto, el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 prevé que no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital, quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Acorde con la anterior descripción, es claro que la causal de inhabilidad se configura no sólo por la celebración de contratos con la entidad, sino que además se exige la ocurrencia del presupuesto temporal, es decir, que dicho contrato se haya celebrado durante el año anterior a la elección, y como en el caso concreto tal y como quedó demostrado, el contrato de arrendamiento lo celebró el señor Hernán Bustos Abril mucho antes de su inscripción como candidato, su conducta no se enmarca dentro de la causal generadora de la inhabilidad por la cual se le sancionó y que acertadamente revocó la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación en el acto administrativo cuya legalidad hoy se revisa.
Olvidaron los jueces del proceso disciplinario que las causales de inhabilidad dado que comportan una sanción, son restrictivas y así deben interpretarse. Sobre el punto el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que la causal inhabilitante de la celebración de contratos, se debe enmarcar dentro del período comprendido entre la celebración del contrato(5) y la inscripción de la candidatura y que es preciso separar dos actividades distintas cuales son, la celebración del contrato y su ejecución. Que para efectos de la inhabilidad ha de tenerse en cuenta sólo su celebración porque así lo dispuso la ley, sin consideración a los contratos de ejecución sucesiva como lo es, para el caso en concreto, el contrato de arrendamiento que, se insiste, se celebró en junio de 1998 y la inscripción de la candidatura se llevó a cabo el 6 de agosto de 2003 (así se lee en el documento anexo al fl. 15 del exp.), es decir, más de cinco años después de celebrado.
Sobre el elemento temporal de haberse celebrado el contrato en el año anterior a la inscripción de la candidatura, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento señaló:
(...) De esta forma a juicio de la Sala, los documentos públicos de los cuales no ha sido desvirtuada su autenticidad demuestran claramente la existencia del contrato de prestación de servicios que existió entre el demandado y el municipio de Jurado, celebrado en el mes de junio de 2003, dentro del año anterior a la fecha en que se produjo su elección como alcalde de la citada localidad.
En este orden resultan plenamente acreditados los presupuestos de hecho previstos en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por lo cual aparece probada la causal de inhabilidad alegada, toda vez que se encuentra establecido que existió un vínculo contractual entre el municipio de Jurado y el demandado señor Jhuver Antonio González Rivera, el cual tuvo ocurrencia en circunscripción de ese municipio en el mes de junio de 2003, es decir, dentro del año anterior a su elección como alcalde, efectuada en los comicios de 21 de marzo de 2004 (...)”(6).
Así las cosas el acto demandado se ajusta a la normatividad y fue expedido en ejercicio de facultades legales propias del órgano disciplinario, sin que fuera necesario el consentimiento del administrado y sin que pueda afirmarse que no se cumplió con el presupuesto de procedibilidad a que se alude por el demandante, y que hace referencia a la no interposición de los recursos en vía gubernativa, porque este presupuesto aplica únicamente cuando es el afectado con la sanción el que solicita la revocatoria directa del acto que lo sancionó.
Consecuente con lo expuesto y como los recursos ordinarios en sede gubernativa fueron interpuestos por el administrado, pero fue la administración, de oficio, la que en aras de mantener la legalidad y dar prevalencia al derecho fundamental del debido proceso, decidió analizar el contenido de los fallos sancionatorios, no se vulneró el régimen descrito en la Ley 734 de 2002 para la revocatoria directa.
En este orden de ideas, no se configura la causal de anulación que al acto demandado se le atribuye y por tanto las pretensiones deberán negarse.
FALLA	:
DENIÉGANSE las pretensiones anulatorias de la decisión del 16 de marzo de 2005 proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, a través de la cual se revocaron los fallos del 6 de octubre de 2004 y 26 de octubre de 2004 emitidos por la Procuraduría Regional del Tolima y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(1) El texto de estas disposiciones de acuerdo con la Ley 734 de 2002 es el siguiente:
“Capítulo Cuarto. Revocatoria directa.
Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo”.
(2) Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-014 del 20 de enero de 2004. Expediente D-4560.
(3) Artículo 37 numeral 3º de la Ley 617 de 2000.
(4) Según el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y se eleve a escrito.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo “Sección Quinta”, C.P. Mario Alario Méndez. Sentencia del 5 de octubre de 2001. Radicación 25000-23-24-000-2000-0827-01(2651). Actor: Martha Cecilia Salazar. Demandado: Alcalde del municipio de Agua de Dios.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo “Sección Quinta”. C.P. Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 18 de mayo de 2006. Expediente 27001-23-31-000-2004-00384-02(3801). Actor. Adanes Palacios Rivas y otro. Demandado. Alcalde del municipio de Jurado.

References: artículo 58
 artículo 124
 artículo 37
 artículo 48
 artículo 22
 artículo 124
 artículo 37
 artículo 29
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 37
 Artículo 37
 artículo 41