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Timestamp: 2017-06-22 22:13:52+00:00

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POLITKVLOG : VISION DE LA POLITICA ACTUAL: agosto 2012
[1]; norma que resultaba únicamente aplicable en el caso de los
procedimientos administrativos que tuvieran la misma clase. Es decir procedimiento
ordinario con procedimiento ordinario, procedimiento sancionador con
procedimiento sancionador y finalmente procedimiento trilateral con
procedimiento trilateral; pero jamás entremezclando los mismos. En razón que cada procedimiento
administrativo, posee distintas reglas procesales; verbigracia: los procedimientos
tendientes a dilucidar administrativamente el otorgamiento de alguna
autorización, promovido por los
administrados en virtud a las reglas o estipulaciones técnicas y legales
establecidas en el TUPA institucional, y que corresponde a la clase de
procedimientos ordinarios, no tiene los mismos plazos e instituciones
procesales que un procedimiento destinado a la imposición de una sanción por la supuesta materialización de una infracción
administrativa, y conocido como procedimiento administrativo sancionador. Pero estas aseveraciones, entrarán
en contradicción con lo que establece de modo imperativo el Artículo 149º de la
Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento
Administrativo General que textualmente señala . . . “la autoridad responsable de la instrucción,
por propia iniciativa o a instancia de los administrados, dispone mediante
resolución irrecurrible la acumulación de los procedimientos en trámite que
guarden conexión”. Pues la respuesta
por mas que resulta evidente de acuerdo a lo que ya se ha señalado, merece que
nos detengamos un instante, ya que podemos aventurarnos a pensar de modo muy
simplista y asumir erradamente que cuando el dispositivo legal habla de
“procedimientos que guarden conexión”, se está refiriendo únicamente a la conexión
por la titularidad del procedimiento, obviando la necesaria conexión de la materia
y de la pretensión planteada sea de interés privado o público. Entonces que se requiere para que
se pueda acumular válidamente procedimientos administrativos sin que ello
materializase la afectación del Principio de Legalidad [2], en primer
término determinar que los mismos correspondan a la misma materia y luego imperativamente
el cumplir con los alcances del Artículo 149º de la
Ley Nº 27444; es decir, emitir una resolución
administrativa disponiendo tal medida. Resolución que por su condición de acto
administrativo, debe adicionalmente de encontrarse motivada, conforme lo exige
el inciso 4) del Artículo 3º de la Ley Nº 27444.
En tal sentido cuando no es
posible determinar en los actuados la existencia física y/o jurídica de la
resolución administrativa en cuestión, o dicho de otra forma el cumplimiento
del requisito “sine quanum” antes establecido, se genera el no cumplido procesal
destinado a dar validez a los actos procesales y administrativos que se pudiesen
generar en los actuados subsecuentemente, y que determinarían directamente tres consecuencias
jurídicas, a saber: la vulneración al Principio de Motivación[3] - al no poderse evaluar, analizar y/o determinar los criterios legales que
llevaron a la autoridad administrativa a la adopción de semejante actuación
administrativa, ello por la ausencia de resolución que la sustente -, la
vulneración al Principio de sujeción o
imperio de la Ley [4] - al no
haberse cumplido con observar una norma expresa -, y la configuración del inciso 1) del
Artículo 10º de la Ley Nº 27444
[5], como causal de nulidad
de los actos administrativos generados posteriormente al acto de acumulación,
al tener su origen en una flagrantemente violación
de las disposiciones imperativas sobre acumulación de expedientes
administrativos; nada mas cuestionable y violatorio del principio del debido
procedimiento contenido en el numeral 1.1. del inciso 1) del Artículo IV del
Título Preliminar de la Ley Nº 27444.
[1] “Artículo
150º.- Regla de expediente único.
Sólo puede organizarse un expediente para la solución de un mismo caso, para
mantener reunidas todas las actuaciones para resolver ( . . .)”. [2] El
numeral 1.1. del inciso 1) del Artículo IV del Título Preliminar de la
Administrativo General, establece que por el Principio de Legalidad “las autoridades administrativas deben
actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades
conferidas”. [3] Por el Principio de Motivación,
el Estado de Derecho prohíbe absolutamente la arbitrariedad, más aún, la
sanciona, de allí que los poderes públicos cuando expiden cualquier acto,
llámese ley, reglamento, acto administrativo o sentencia, están obligados a
‘motivar’ la decisión basándola en normas preestablecidas, consecuencia del
principio de legalidad propio de derecho público. La falta de motivación resta
eficacia a los actos del poder, les quita legalidad y legitimidad. La
motivación real de los actos está asociada con su legitimidad, y es lo
contrario al arbitrio o voluntad libre del gobernante o legislador. (Fuente: http://www.ciberjure.com.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=3150&Itemid=9).
4 Por el Principio de sujeción o imperio de
poder está sometido a normas jurídicas preestablecidas. En este tipo de
organización, las personas obedecen a los principios y a las leyes, antes que a
los funcionarios. El poder político solo puede expresarse a través de actos
sometidos a las reglas, que no dependen únicamente del propio poder. Los
gobernantes y los legisladores de toda clase son esclavos de las leyes, para
evitar que los ciudadanos sean esclavos de los poderosos. Ninguna función está
exenta de cumplir la
Cualquier afectación al principio, o la superposición de
actos de poder, indican que el Estado de Derecho ya no rige, porque en tal
sistema los gobernantes son simples ejecutores de las normas, y porque incluso
su reforma se somete a procedimientos preestablecidos.
(Fuente: http://www.ciberjure.com.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=3150&Itemid=9).
[5] El inciso 1) del
establece que es vicio del acto administrativo que causan nulidad de pleno
derecho la contravención a la
Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias..
a la/s 8/31/2012 12:07:00 p.m.
LA ADMINISTRACION PUBLICA : MODALIDADES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Abog. Marco Alaín Rodríguez Ríos.
Coactivo Municipalidad Provincial de Trujillo
Como lo establece Emilio Chuayffet
Chemor “no puede concebirse la función administrativa, sin una
organización que la actualice. Si bien la parte relativa a la organización no
es una cuestión específica del derecho administrativo, es en él en donde su
planteamiento alcanza un desarrollo mas complejo” (1). En
tal sentido la función administrativa, es la actividad que el Estado realiza esencialmente
por medio del Poder Ejecutivo, bajo un orden jurídico, y que consiste en la
ejecución de los actos materiales o de actos que determinan situaciones
jurídicas para casos individuales. Es en este sentido, que el aparato estatal
por su propia necesidad de cumplir con el logro de la finalidad pública, se
organiza en una forma adecuada para dar respuesta a los requerimientos que se
apersonan a ella, sin perjuicio de que otras organizaciones de diversa índole, realicen
excepcionalmente la misma función administrativa.
Aquella singular organización constituye la administración
pública, que para efectos del presente estudio entenderemos desde dos tipos de
posiciones conceptuales a) la formal y b) la material o funcional; la primera
de las cuales corresponde a la de ser el organismo público en la que recae el
poder político, la competencia y los medios necesarios para poder satisfacer
los intereses generales o conocidos también como “intereses públicos”. En tanto
que desde la posición material o
funcional, se considera como la actividad de aquel organismo, con sus
problemas de administración interna y externa tanto en sus relaciones con otros
organismos semejantes como con terceros. Consecuentemente podríamos referir que
a la administración pública como el conjunto de personas que cumplen tareas de
administración, en su acepción orgánica. Es decir, la administración presupone
tanto la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como el conjunto de
órganos que desarrollan dicha actividad. En tanto que, los órganos de la
administración pública son las unidades entre las que se divide la competencia
del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas
físicas que forman y exteriorizan la voluntad de éste.
Por lo que resulta de suma importancia, el poder distinguir pragmáticamente
entre lo que sería el órgano público y su
titular, ya que mientras el primero representa una unidad abstracta, es decir una
esfera de competencia, su titular se encuentra representado por un ente real, que
puede fácilmente se cambiado y/o removido sin que por ello se vea afectado el
órgano o se vean reducidas sus facultades o competencias administrativas.
Es así, que podríamos afirmar como concepto preliminar, que
la administración pública es el extremo de los órganos del Estado que dependen
directa o indirectamente por excelencia del Poder Ejecutivo; tiene a su cargo
toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes del Estado, su
acción es continua y permanente, destinada a la obtención del interés público.
Adopta una forma de organización jerarquizada, la misma que cuenta con: a)
elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica y d)
Aquella organización administrativa se presenta bajo
diversas modalidades, pero que para efectos del presente análisis sólo nos
referiremos a: la centralización, la descentralización y la desconcentración. Centralización.
Es el régimen administrativo que determina que, los órganos
se agrupen dentro de la organización, ubicándose en una situación orgánica de dependencia jerarquizada de tal modo
que exista entre ellos un vínculo que, partiendo del órgano situado en el extremo
más alto de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de mas baja categoría,
a través de diversos grados en los que las facultades dependen del nivel en el
que se encuentre ubicado el órgano. La relación jurídica que liga a los
diversos órganos ubicados en la situación expuesta, constituye lo que se
denomina como “relación de jerarquía”, la misma que implica una serie de
poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos
Mediante dicha relación se explica como se mantiene la
unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los órganos que lo
forman. La relación de jerarquía genera una relación de dependencia que implica
ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores, en cada grado
Citando a Edgar Morín señalaremos que “una organización rigurosamente centralizada/jerarquizada suele ser
inhumana para los que solicitan sus servicios. A los solicitantes, se les
remite de una oficina a otra y siempre con la misma respuesta – no es de mi
competencia – Los ciudadanos se sienten fustrados y perjudicados. Además, la
administración reacciona con mucha lentitud, mucha rigidez y mucho retraso
frente a los problemas urgentes y a los desafíos inmediatos. . . “ (2) Descentralización.
Es el régimen que consiste en confiar la realización de
algunas actividades administrativas claramente identificadas y definidas, a
órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de
jerarquía, estos entes gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los
poderes jerárquicos. A ello
podríamos agregar que en esencia la
descentralización administrativa es “la
acción de transferir autoridad y capacidad de decisión en organismos del sector
público con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como autonomía
orgánica y técnica (organismos descentralizados). Todo ello con el fin de
descongestionar y hacer más ágil el desempeño de las atribuciones del
Gobierno . . .” (3) Para el diccionario de la lengua Española, la palabra
descentralización significa acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u
oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”
(4) Para Joseph Centelles, “el concepto de
descentralización es relativamente obvio, se trata de, aplicando el principio
de subsidiaridad, trasladar o devolver competencias y responsabilidades
políticas a un organo de gobierno más cercano a la ciudadanía. Tratándose de
servicios, implica el traspaso de activos (infraestructuras, etc.), recursos
humanos, recursos financieros y responsabilidades políticas” (5).
En consecuencia podríamos afirmar que la descentralización es
una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la
creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica
y patrimonio propios, y responsables de una actividad específica de interés
público. A través de esta forma de organización y acción administrativas, se
atienden fundamentalmente servicios públicos específicos.
Aquí cabe establecer, tal como lo señala Alejandro Silva
Bascuñan, “uno de los cimientos ineludibles de una efectiva descentralización
administrativa mira a que la prestación de los servicios regionales o locales
se practiquen en condiciones de mayor autonomía respecto de los órganos
centrales, en razón que de este modo, resultan más rápidos, adecuados y
eficaces, robustecen la vida local y enriquecen la vitalidad de la nación toda”
(6) La autonomía de los órganos descentralizados supone, que los
mismos no se encuentren sujetos a la administración central, es decir que no se
encuentren sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad
jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de
asegurar en parte esa autonomía, la misma que también debe extenderse a su
autonomía económica, la que conllevará a la libre disposición de los bienes que
forman su patrimonio propio, y la aprobación y ejecución que su presupuesto sin
injerencia de ninguna autoridad central. Había cuenta que tal como lo señala Emilio CHUAYFFET “la autonomía
económica es sin lugar a dudas, la expresión del grado de libertad para operar,
frente al poder central” (7) “Consecuencia de ese nuevo enfoque, la administración pública se
profesionaliza, ( . . .) se simplifica y se transparenta en el manejo de sus
recursos” (8)
Pero cuando hablamos de modalidades de descentralización,
podríamos mencionar tres tipos: a) Descentralización
por colaboración. Es una modalidad de descentralización que se origina cuando el
Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y producto de ello, se ve
rebalsado de problemas, para cuya solución se requiere una mayor preparación
técnica - profesional de la que cuentan los
funcionarios y los empleados públicos. Ante esta situación, se autoriza a
organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participes en el ejercicio
de la función administrativa. b) Descentralización
por circunscripción territorial. Se
genera cuando una organización administrativa se destina a manejar los
intereses colectivos que correspondan a la población, en una determinada
circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta
de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el
punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión
más eficiente de los servicios públicos. Los organismos descentralizados son
aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una circunscripción
territorial, claro ejemplo de ello lo encontramos en las municipalidades y los
gobiernos regionales. c) Descentralización
por servicio. Surge de la necesidad que tienen el
Estado de materializar uno de sus encargos, como lo es la satisfacción de
necesidades de orden general, y que requiere procedimientos técnicos sólo al
alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de
conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un
patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por
servicio son aquellos que prestan determinados servicios públicos. En México, donde se generan estos organismos, a estos se les ubica dentro de la
administración pública conocida como paraestatal, la cual contiene también a la empresas con
participación estatal y los fideicomisos (9).
Y se las define como “una institución
creada por disposición del Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cualquiera sea la forma o la
estructura legal que adopte (. . .) además que debe reunir los siguientes
requisitos: I.- Que su patrimonio se constituya total o parcialmente con fondos
o bienes federales o otros organismos descentralizados, asignados, subsidios,
concesiones o derechos que le aporte u otorgue el Gobierno Federal o con el
rendimiento de un impuesto específico; y. II.- Que su objeto o fines sean la
prestación de un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos
la investigación científica y tecnológica, o la obtención y aplicación de recursos
para fines de asistencia o seguridad social” (10) .
Ahora valga la aclaración, entre los tres tipos de
descentralización no existen caracteres idénticos y uniformes, ya que a
diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de
alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que
pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de
fijar algún carácter esencial común para todos ellos.
Así pues, el único carácter que se puede señalar como esencial
en el régimen de descentralización es el que refiere que los funcionarios y
empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a
los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las
autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las
personas y a los actos de los empleados inferiores.
Para reafirmar ello, sólo cabe citar lo expuesto por Rodrigo
Borja en el sentido de que “el proceso de descentralización administrativa gira
alrededor de dos elementos fundamentales: uno por un lado, el traspaso de
poderes de administración a los órganos descentralizados; por otro lado, el
control que la autoridad central ejerce sobre dichos órganos” (11). Desconcentración. Es la forma jurídico-administrativa en que la administración
centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o
desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es
doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario,
con economía para éste, y descongestionar al poder central. La desconcentración
se encuentra dentro del cuadro de la
centralización, y que sólo se distingue de aquél por la forma periférica en que
desarrolla sus funciones. A ello podríamos agregar que la desconcentración es “un proceso administrativo que radica
funciones, atribuciones y/o recursos en unidades dependientes del mismo
organismo, las cuales pasan a ser responsable por su cumplimiento y/o
administración, en forma permanente, como un cambio de estructura. Tal
radicación se aprueba mediante reformas a la respectiva ley orgánica” (12), también podríamos establecer
la existe de la desconcentración cuando “una
autoridad superior ejerce facultades para delegar una parte de sus funciones y
atribuciones, emite una resolución por la cual traspada y asigna a un
subalterno o dependencia subordinada una o varias de esas funciones y/o
atribuciones para que sean ejercidas indefinidamente o según plazos y
condiciones que se indiquen” (13). En tal sentido los órganos desconcentrados forman parte de
la centralización administrativa, cuyas atribuciones o competencia la ejercen
en fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central. En tal sentido la desconcentración se reduce a
ser aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual
se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los
órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la
cúspide de la misma.
Consecuentemente la desconcentración, en la práctica
consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la
administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los
poderes jerárquicos de los superiores; por lo que a diferencia de los
organismos descentralizados que tienen personalidad jurídica y patrimonio
propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. (1) CHUAYFFET CHEMOR, Emilio. “Derecho Administrativo”.
Colección : Introducción al Derecho Mexicano número 34. Universidad Nacional
Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1era reimpr, México
D.F., 1983; p. 12.
(2) MORIN,
Edgar. “¿Podemos reformar la administración pública?”. Separata del IX Congreso
Reforma del Estado y de la
Administración Pública 2-5 Nov. 2004.
Madrid – España, pp. 2. (3) Fuente: http://www.definicion.org/descentralizacion-administrativa.
http://www.wordreference.com/definicion/descentralizaci%F3n
(6) SILVA BASCUÑAN, Alejandro, SILVA GALLINATO, María Pía.
“Tratado de Derecho Constitucional – Tomo V. La Constitución de 1980.
Gobierno”. Editorial Jurídica de Chile. Publicado en 1997. Santiago de Chile –
Chile., pp. 186.
(7) INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. A.C. “Reforma
del Estado y del Gobierno en la Administración Pública Estatal y Municipal” V
Encuentro Nacional de Institutos Estatales de Administración Pública. Instituto Nacional de Administración Pública.
A.C. 1era ed, México D.F., 2000, p. 17.
(8) CHUAYFFET CHEMOR, Emilio. Op.cit.,
(9) Art.3º de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de los Estados
(10) CHUAYFFET
CHEMOR, Emilio. Op.cit., p. 22. (11) BORJA,
Rodrigo. “Derecho Político y Constitucional”. Fondo de Cultura Económica
(México City) Publicado en 1991. Procedente de Universidad de Texas,
pp.101. (12) GOBIERNO
DE CHILE; Ministerio del Interior; Subsecretaria de Desarrollo Regional y
Administrativo; “Bases para una política de descentralización” ; Publicación:
“El Chile Descentralizado que Queremos: Un proyecto para todos”; SUBDERE. Stgo
de Chile – Chile; 2000; pp. 60. (13) Ibidem.
a la/s 8/31/2012 12:02:00 p.m.

References: Artículo 149

resolución 
 Artículo 149
 resolución

 Resolución 
 Artículo 3

resolución 
 resolución 

Artículo 10
 resolución