Source: http://kraken.slv.cz/2As73/2008
Timestamp: 2018-08-16 16:17:59+00:00

Document:
2As73/2008
2 As 73/2008-36
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobce V. H. L., zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Pøíkop 8, proti ¾alovanému Policii Èeské republiky, Oblastnímu øeditelství slu¾by cizinecké policie Ostrava, Inspektorátu cizinecké policie Pøerov, se sídlem Pøerov, Na Hrázi 13, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 29. 4. 2008, è. j. 22 Ca 104/2008-9,
Usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 29. 4. 2008, è. j. 22 Ca 104/2008-9, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ¾alovaného ze dne 8. 4. 2008, è. j. CPOV-4638/ÈJ-2008-4066, bylo podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pobytu cizincù ) rozhodnuto o správním vyho¹tìní ¾alobce z území Èeské republiky na 1 rok, nebo» ¾alovaný pobýval na území Èeské republiky bez platného víza, aè k tomu nebyl oprávnìn. ®alovaný, jako¾to správní orgán v prvním stupni, dále (s odkazem na ustanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù) stanovil ¾alobci lhùtu k vycestování z území Èeské republiky do 12. 5. 2008, podle ustanovení § 120a odst. 1 tohoto zákona rozhodl té¾ o tom, ¾e se na ¾alobce nevztahuje pøeká¾ka vycestování podle ustanovení § 179 tého¾ zákona a koneènì vyslovil, ¾e se podle ustanovení § 85 odst. 2 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) vyluèuje odkladný úèinek odvolání. Výrok rozhodnutí ¾alovaného o vylouèení odkladného úèinku odvolání (dále jen napadený výrok ) napadl ¾alobce u Krajského soudu v Ostravì ¾alobou, kterou se domáhal jeho zru¹ení pro nezákonnost. Usnesením ze dne 29. 4. 2008, è. j. 22 Ca 104/2008-9, krajský soud ¾alobu odmítl.
Krajský soud v odùvodnìní svého usnesení konstatoval, ¾e podle ustanovení § 70 písm. b) soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ) jsou ze soudního pøezkumu vylouèeny úkony správního orgánu pøedbì¾né povahy. Rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání podle ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu má za následek pøedbì¾nou vykonatelnost rozhodnutí, takové rozhodnutí lze tedy vykonat bez ohledu na jeho právní moc; podání odvolání v takovém pøípadì nemá za následek odklad vykonatelnosti napadaného rozhodnutí. Výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání je pøitom souèástí rozhodnutí ve vìci a nelze se proti nìmu odvolat. Na základì tìchto okolností dospìl krajský soud k závìru, ¾e rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání je procesním institutem, který je svou povahou nepochybnì rozhodnutím pøedbì¾né povahy, a to obdobnì jako instituty pøedbì¾ného opatøení (§ 61 správního øádu) nebo rozhodnutí o odkladném úèinku ¾aloby (§ 73 s. ø. s.). Proto uzavøel, ¾e napadený výrok rozhodnutí ¾alovaného spadá pod kompetenèní výluku stanovenou ustanovením § 70 písm. b) s. ø. s. a v dùsledku toho je vylouèen ze soudního pøezkumu. ®aloba po¾adující pøezkoumání napadeného výroku je tak nepøípustná ve smyslu ustanovení § 68 písm. e) s. ø. s., a proto nezbylo, ne¾ ji podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. usnesením odmítnuta.
Proti usnesení krajského soudu brojil ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností namítající jeho nezákonnost, a to s odkazem na ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Souèástí kasaèní stí¾nosti byl takté¾ návrh na pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti. Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud rozhodl bezodkladnì o meritu vìci, návrhem na pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti se nezabýval.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti pøedev¹ím uvádí, ¾e nezákonnost usnesení krajského soudu spatøuje v tom, ¾e soud podøadil napadený výrok rozhodnutí ¾alovaného pod ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s., tj. ¾e jej posoudil jako úkon správního orgánu pøedbì¾né povahy. Stì¾ovatel zejména zdùrazòuje, ¾e napadený výrok je ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s ustanovením § 68 písm. a) s. ø. s. rozhodnutím, proti kterému je ¾aloba pøípustná. Napadený výrok oznaèil za úkon správního orgánu ru¹ící nebo závaznì urèující práva nebo povinnosti úèastníka správního øízení; proto jsou, dle jeho názoru, splnìny podmínky ¾alobní legitimace (§ 65 odst. 1 s. ø. s.). Argumentace krajského soudu vycházející z judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu (rozsudky ze dne 13. 12. 2007, è. j. 9 Afs 76/2007-84, a ze dne 29. 3. 2006, è. j. 2 Afs 183/2005-64) není správná. Stì¾ovatel má za to, ¾e napadený výrok nesplòuje ¾ádný ze zde vylo¾ených pojmových znakù rozhodnutí pøedbì¾né povahy, a proto nemù¾e být podøazován pod tuto kategorii. Dále stì¾ovatel upozornil, ¾e pøi interpretaci podané krajským soudem zde zcela absentuje jakákoli procesní ochrana, kterou by mohl, jako¾to úèastník øízení, vyu¾ít, kdy¾ proti napadenému výroku není pøípustný ¾ádný øádný opravný prostøedek, kterým by bylo mo¾no pøezkoumat správnost a zákonnost napadeného výroku. Takté¾ argument krajského soudu, kterým pøirovnává napadený výrok k institutu pøedbì¾ného opatøení èi institutu rozhodnutí o pøiznání odkladného úèinku ¾alobì, pova¾uje za nepøípadný. Stì¾ovatel rovnì¾ namítl, ¾e odùvodnìní napadeného výroku, obsa¾ené v rozhodnutí ¾alovaného, je nepøezkoumatelné. Samotným rozhodnutím o vylouèení odkladného úèinku odvolání si pak ¾alovaný uèinil úsudek o skuteènosti, o které doposud nebylo pravomocnì rozhodnuto, nebo» stì¾ovatel se proti rozhodnutí ¾alovaného o správním vyho¹tìní odvolal. ®alovaný si tak mìl uèinit úsudek o pøedbì¾né otázce (tj. o otázce protiprávního pobytu cizince na území Èeské republiky), která je pøedmìtem jiného výroku rozhodnutí ¾alovaného, který není v dùsledku podaného odvolání pravomocný. Koneènì stì¾ovatel poukazuje na ustanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizincù ve spojení s ustanovením § 172 odst. 3 tého¾ zákona, který pøiznává odkladný úèinek ¾alobì ve správním soudnictví smìøující proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní s výjimkou, kdy je ohro¾ena bezpeènost státu. Dovozuje, ¾e tìmito ustanoveními zvlá¹tního zákona je aplikace obecné úpravy ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu v posuzovaném pøípadì analogicky zú¾ena toliko na pøípady ohro¾ení bezpeènosti státu, tj. na u¾¹í okruh pøípadù, ne¾ jaké lze podøadit pod pojem veøejný zájem zmiòovaný v ustanovení § 85 odst. 2 písm. a) správního øádu.
Pøed vlastním meritorním posouzením kasaèních námitek Nejvy¹¹í správní soud zkoumal, zda byly v øízení pøed krajským soudem splnìny v¹echny podmínky øízení, zejména zda zde nebyl dán dùvod nepøípustnosti ¾aloby podle § 68 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Jeliko¾ v¹ak ustanovení § 85 odst. 4 in fine správního øádu øádný opravný prostøedek proti napadenému výroku výslovnì vyluèuje, mohl se stì¾ovatel obrátit se ¾alobou pøímo na správní soud. Krajský soud tedy nepochybil, pokud ¾alobu z tohoto dùvodu neodmítl a øízení pøed ním vedené tedy nebylo zatí¾eno vadou, ke které by Nejvy¹¹í správní soud musel pøihlédnout ex officio.
Nejvy¹¹í správní soud tedy pøezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 2, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení § 109 odst. 1, vìty první s. ø. s.
Spornou otázkou v posuzovaném pøípadì je, zda krajský soud správnì posoudil právní otázku, dospìl-li k závìru, ¾e napadený výrok rozhodnutí ¾alovaného má povahu úkonu správního orgánu pøedbì¾né povahy podle ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s. a je proto ze soudního pøezkumu vylouèen.
Kompetenèními výlukami podle ustanovení § 70 s. ø. s. se Nejvy¹¹í správní soud ve své rozhodovací èinnosti zabýval ji¾ døíve; napø. v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 2 Afs 183/2005-64, publikovaném pod è. 886/2006 Sb. NSS, se vyslovil k ústavní rovinì kompetenèních výluk. Poukázal na ustanovení èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ), který stanoví, ¾e kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e se obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu v¹ak nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. V citovaném rozsudku zdej¹í soud v této souvislosti konstatoval, ¾e z ustanovení èl. 36 odst. 2 Listiny vyplývá, ¾e zákonodárce mù¾e nìkterá rozhodnutí orgánu veøejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vylouèit ze soudního pøezkumu, ov¹em nesmí tak uèinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod (tj. jimi¾ je rozhodováno o takových subjektivních právech, která by» nepøímo èi jen zèásti mají povahu subjektivních základních práv a svobod). Pøeveden na uvedené ústavní maximy do roviny jednoduchého práva, tedy do úpravy soudního pøezkumu správních rozhodnutí o veøejných subjektivních právech, je právì ustanovení § 70 s. ø. s. Jmenované ustanovení dle zmiòovaného rozsudku stanoví taxativní výèet úkonù správního orgánu, které jsou vylouèeny ze soudního pøezkumu, pøièem¾ mezi nì pod písm. b) zmínìného ustanovení øadí úkony, které materiálnì jsou rozhodnutími (tj. ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. jde o úkony, jimi¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují veøejná subjektivní práva nebo povinnosti osob), ov¹em pøitom jsou to úkony pøedbì¾né povahy . V citovaném judikátu podal zdej¹í soud takté¾ vymezení pojmových znakù úkonù pøedbì¾né povahy podle ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s. následujícím zpùsobem: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánù ve vìcech veøejnoprávních, upravující pøedbì¾nì èi doèasnì pomìry osob, zaji¹»ující urèité vìci nebo osoby èi zatímnì fixující urèitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho dùsledkùm musí mít ka¾dá osoba, její¾ subjektivní práva jím byla dotèena, mo¾nost bránit se v øízení pøed správním orgánem, je¾ musí nutnì probìhnout (tj. musí být následnì po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v nìm musí být pokraèováno, do¹lo-li k jeho zahájení pøed vydáním rozhodnutí nebo souèasnì s ním) a je¾ v dané vìci rozhodne s koneènou platností (procesní znak).
Jestli¾e Nejvy¹¹í správní soud posuzuje v obecné rovinì, zda rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání podle ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu má povahu úkonu správního orgánu pøedbì¾né povahy, dochází k závìru, ¾e tomu tak je, nebo» takové rozhodnutí shora popsané pojmové znaky naplòuje. Pokud jde o znak materiální, je tento naplnìn ji¾ tím, ¾e samo rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání je úkonem pøedbì¾ným, nebo» toliko doèasnì upravuje stì¾ovatelovy pomìry tím, ¾e jej pøipravuje o suspenzivní úèinek podaného odvolání. Úprava pomìrù stì¾ovatele je tímto rozhodnutím dotèena pouze doèasnì právì proto, ¾e v pøípadì podání odvolání následuje meritorní rozhodnutí ve vìci, které pomìry stì¾ovatele upraví ji¾ definitivnì. Tímto zpùsobem je souèasnì naplnìn i znak procesní.
V rovinì výkladu jednoduchého pozitivního práva tak krajský soud vylo¾il ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s. vìcnì správnì. Kontext konkrétního souzeného pøípadu si nicménì vy¾aduje znaèné opatrnosti a pozornosti s ohledem na specifické postavení stì¾ovatele v rámci øízení o správním vyho¹tìní, zejména s pøihlédnutím k tomu, jaké dopady do jeho subjektivních veøejných práv by takové rozhodnutí správního orgánu mohlo mít. Jak toti¾ ji¾ judikoval Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 15. 12. 2005, è. j. 3 As 28/2005-89, publikovaném pod è. 809/2006 Sb. NSS, v pøípadì pochybností je zapotøebí jakékoliv výluky ze soudního pøezkumu interpretovat restriktivnì, tj. ve prospìch soudního pøezkumu; jiný pøístup by ve svých dùsledcích mohl být odepøením spravedlnosti-denegatio iustitiae. Citovaný judikát je v souladu s názorem Ústavního soudu k této otázce vyjádøeném napø. v nálezu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000 (zveøejnìném pod è. 76 ve svazku è. 22 Sb. n. u. Ústavního soudu), kde se konstatuje, ¾e pøípady výluk soudního pøezkumu nelze vykládat extenzivnì a namístì je naopak maximální zdr¾enlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospìch zachování práva na pøístup k soudu.
Rozhodnutí o správním vyho¹tìní pøedstavuje pro stì¾ovatele podstatný zásah do jeho právního postavení, nebo» mu ukládá povinnost opustit území Èeské republiky ve stanovené lhùtì. Zákon o pobytu cizincù ve spojení se správním øádem nicménì umo¾òují stì¾ovateli bránit se proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní øádným opravným prostøedkem, tedy odvoláním. Podané odvolání zásadnì vyvolává suspenzivní úèinek vùèi rozhodnutí, které bylo odvoláním napadeno, nestanoví-li zákon jinak nebo nerozhodne-li správní orgán o vylouèení odkladného úèinku odvolání (§ 85 odst. 1, 2 správního øádu). Odvoláním napadené rozhodnutí tak není schopno nabýt právní moci a není vykonatelné, dokud nebude pravomocnì rozhodnuto v odvolacím øízení. Zákon o pobytu cizincù, jako¾to zvlá¹tní právní pøedpis ve vztahu ke správnímu øádu, ve svém ustanovení § 169 upravuje odchylky øízení od obecné úpravy správního øízení; ustanovení § 169 odst. 4 zákona taxativnì stanoví výèet øízení provádìných v jeho re¾imu, v rámci nich¾ nemá podané odvolání ex lege odkladný úèinek. Vùèi stì¾ovateli bylo zahájeno a vedeno øízení o správním vyho¹tìní, které do obsahu odst. 4 citovaného ustanovení nespadá, a proto má podané odvolání proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní odkladný úèinek. Tento úèinek v¹ak ¾alovaný svým rozhodnutím podle ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu vylouèil, èím¾ se podstatnì dotkl právního postavení stì¾ovatele, nebo» dùsledky pøedpokládané prvostupòovým rozhodnutím zde výjimeènì nastávají ji¾ jeho doruèením. S právní mocí napadeného výroku (§ 73 odst. 1 správního øádu) je toti¾ stì¾ovatel povinen uposlechnout pøedbì¾nì vykonatelné (tedy dosud nepravomocné) výroky rozhodnutí (§ 74 odst. 1, 2 správního
øádu) a opustit území Èeské republiky ve stanovené lhùtì. Tímto postupem tedy fakticky dochází ke stejnému efektu, jaký by byl zalo¾en pravomocným meritorním rozhodnutím. Nepøítomnost stì¾ovatele jistì nebrání probíhajícímu odvolacímu øízení o správním vyho¹tìní, nicménì jeho procesní postavení jako¾to úèastníka øízení je znaènì ztí¾eno.
Podle ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu spadá rozhodování správního orgánu o vylouèení odkladného úèinku odvolání pod jeho diskreèní pravomoc; toto rozhodnutí musí být odùvodnìno (§ 85 odst. 4, vìta první správního øádu). Jestli¾e zákonodárce pøímo v ustanovení § 85 odst. 4 správního øádu odepírá úèastníku mo¾nost odvolat se proti rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání (tj. vyluèuje jej z pøezkumu odvolacího orgánu, a to bez výjimky) a jestli¾e by souèasnì i správní soudy bezvýjimeènì odmítaly soudní pøezkum takového rozhodnutí s odkazem na ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s., mohlo by tím v nìkterých pøípadech docházet k podstatnému zásahu do práva úèastníka domáhat se soudní ochrany pøed rozhodnutím orgánu veøejné správy (mínìno rozhodnutím koneèným, meritorním). Konkrétnì v øízení o ulo¾ení správního vyho¹tìní by se tím otevíral prostor pro mo¾nou svévoli správního orgánu, který by de facto mohl tímto zpùsobem eliminovat procesní obranu úèastníka øízení tím, ¾e by ho odnìtím suspenzivního úèinku odvolání pøinutil opustit území Èeské republiky. Lze si pøedstavit, ¾e jakmile stì¾ovatel opustí území Èeské republiky, jakékoli vedení správního øízení o odvolání proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní pro nìj ztrácí význam, nebo» je ji¾ prakticky odtr¾en od mo¾nosti aktivnì se úèastnit správního øízení, pøièem¾ jeho pøedmìt je ve faktické rovinì (èasto natrvalo) naplnìn. Právní zástupce èi opatrovník, kterého by byl správní orgán povinen stì¾ovateli ustanovit, by se samozøejmì správního øízení úèastnili, av¹ak jen obtí¾nì by mohli stì¾ovatele úèinnì zastupovat. Bez aktivní spolupráce stì¾ovatele a konzultací s ním by byla právním zástupcem poskytovaná právní pomoc jen tì¾ko úèinná.
Trvání na nepøípustnosti soudního pøezkumu rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání podle ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu tak v konkrétním posuzovaném typu správního øízení znamená umo¾nìní potenciální svévole správního orgánu a souèasnì mù¾e být výrazem odmítnutí spravedlnosti-denegatio iustitiae. Proto se Nejvy¹¹í správní soud pøiklání ve prospìch soudního pøezkumu ¾alobou napadeného výroku. Krajský soud, jakkoli provedl dùsledný výklad kompetenèní výluky podle ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s., nepøihlédl k ústavním limitùm tohoto ustanovení zpùsobilým zkrátit ¾alobce na jeho právu na soudní ochranu.
Nad rámec vý¹e uvedený je vhodné poznamenat, ¾e posuzovaný pøípad nelze pomìøovat s otázkou vylouèení rozhodnutí krajského soudu o (ne)pøiznání odkladného úèinku správní ¾alobì z pøezkumu kasaèním soudem (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 12. 2004, è. j. 5 As 52/2004-172, publikovaný pod è. 507/2005 Sb. NSS), pøesto¾e pøezkum takového rozhodnutí je takté¾ vylouèen z kognice kasaèního soudu pro jeho doèasnou povahu [§ 104 odst. 3 písm. c) s. ø. s.]. Zde je v¹ak na místì podotknout, ¾e meritum vìci, v rámci nìho¾ byl nebo nebyl pøiznán odkladný úèinek správní ¾alobì, je ji¾ pod kontrolou soudu, by» je¹tì nejde o rozhodování o vìci samé a soud tak nezávisle na úsudku správního orgánu mù¾e zhodnotit pøípadné dùsledky spojené s úèinky ¾alobou napadeného rozhodnutí. Jde tak o zcela kvalitativnì jinou situaci, ne¾ v nyní hodnocené vìci. Obecnì lze tedy uzavøít, ¾e dané rozhodnutí je sice rozhodnutím pøedbì¾né povahy, nicménì v pøípadì øízení o správním vyho¹tìní jsou jeho mo¾né dopady natolik významné ve vztahu k jeho adresátovi, ¾e je tøeba soudní pøezkum rozhodnutí o vylouèení odkladného úèinku odvolání podle ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu pøipustit.
Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou z dùvodu vyplývajícího z ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., a proto usnesení Krajského soudu v Ostravì zru¹il (§ 110 odst. 1, vìta první pøed støedníkem s. ø. s.). Vìc mu souèasnì vrátil k dal¹ímu øízení, v nìm¾ je krajský soud podle odst. 3 tého¾ ustanovení vázán právním názorem zde vysloveným.

References: soud 
 § 119
 § 118
 § 120
 § 179
 § 85
 soud 
 soud 
 § 70
 § 85
 soud 
 § 70
 § 68
 § 46
 § 103
 soud 
 soud 
 § 70
 § 65
 § 68
 § 118
 § 172
 § 85
 § 85
 soud 
 § 68
 § 85
in fine
 soud 
 soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 § 70
 § 70
 soud 
 soud 
 § 70
 § 65
 soud 
 § 70
 soud 
 § 85
 soud 
 § 70
 soud 
 § 169
 § 169
 § 85
 § 85
 § 85
 § 70
 § 85
 soud 
 § 70
 soud 
 § 85
 soud 
 § 103
 soud