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17.02.2019 Redazione
Il Consiglio di Stato, sez. cons. atti norm., 14.02.2019 n. 445 ha reso il parere sulle Linee guida sulle indicazioni sulle consultazioni preliminari di mercato, recanti indicazioni circa le modalità di applicazione e di funzionamento dell’istituto di cui agli art. 66 e art. 67 del Codice. Le Linee guida sono da considerare non vincolanti in considerazione della generale rilevanza di tale istituto nell’ambito della contrattualistica pubblica. L’Autorità, come di consueto, ai sensi del vigente Regolamento sulla partecipazione ai procedimenti di regolazione, procede ad una consultazione pubblica prima di adottare l’atto regolatorio.
ANACart. 66art. 67consultazioni preliminari di mercatofeaturedlinee guida
Si è manifestata la necessità di intervenire sul testo vigente delle Linee guida n. 5 recanti “Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici” (art. 77 d.lgs. n. 50/2016) introducendo alcune modifiche. A tal fine, il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 7 febbraio 2019, ha deliberato di avviare una breve consultazione pubblica sottoponendo all’esame degli stakeholder un documento di consultazione recante le modifiche proposte.
Il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza 2019-2021 dell’Anac è stato pubblicato nella sezione Amministrazione trasparente del sito internet dell’Autorità.
Il Piano è posto in consultazione pubblica aperta a tutti gli stakeholders fino al 15 marzo 2019 al fine di acquisire eventuali proposte ed osservazioni sul documento.
I contributi dovranno pervenire all’Autorità esclusivamente mediante la compilazione del modello predisposto.
E’ rimessa all’Adunanza Plenaria la questione se il rapporto, nell’ambito dell’art. 95, d.lgs. n. 50 del 2016 tra il comma 3, lett. a (casi di esclusivo utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tra i quali, quello dei servizi ad alta intensità di manodopera) ed il comma 4, lett. b (casi di possibile utilizzo del criterio del minor prezzo, tra i quali quello dei servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato), va incondizionatamente declinato nei termini di specie a genere, con la conseguenza per cui, ove ricorrano le fattispecie di cui al comma 3, debba ritenersi, comunque, predicabile un obbligo cogente ed inderogabile di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il comma 2 dell’art. 95, d.lgs. n. 50 del 2016 riflette la preferenza accordata dal Legislatore per il criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita.
Tanto premesso la Sezione si è soffermata sulla latitudine applicativa del comma 4 dell’art. 95 nella parte in cui prevede che può essere utilizzato il criterio del minor prezzo, tra gli altri, per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato. Tanto in ragione del fatto che, a mente della previsione di cui al comma 3° sempre del divisato art. 95, devono essere sempre aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’art. 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a).
Segnatamente, e prendendo abbrivio da tali premesse, si è ritenuto che il rapporto tra il comma 3 ed il comma 4 dell’art. 95 debba essere declinato come di specie a genere: ove ricorrano cioè le fattispecie di cui al comma 3 (tra cui le prestazioni ad alta intensità di manodopera) si pone, dunque, un obbligo speciale e cogente di adozione del criterio dell’’offerta economicamente più vantaggiosa che, sovrapponendosi e irrigidendo la ordinaria preferenza per tale criterio prevista in via generale dal codice, non ammetterebbe giammai deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4 ed indipendentemente dallo sforzo motivazionale compiuto dall’amministrazione (Consiglio di Stato, sez. III, 02.05.2017 n. 2014; id., sez. V, 1608.2018 n. 4945). Ed, invero, fermo il rapporto regola/eccezione intercorrente tra i commi 2 e 4, il successivo comma 3 avrebbe introdotto – come fatto palese dall’utilizzo dell’avverbio esclusivamente – una previsione ulteriormente derogatoria e dunque autonoma, a mente della quale dovrebbe ritenersi esclusa, a priori, la possibilità di affidare i servizi “ad alta intensità di manodopera” mediante criterio del prezzo più basso, imponendosi invece come esclusivo il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo.
Consiglio di Stato, sez, III, 13.03.2018 n. 1609 ha, da ultimo, affermato, in riferimento ad una fattispecie sovrapponibile a quella qui in rilievo, peraltro con il coinvolgimento dei medesimi operatori, che “l’art. 95 sul “Criterio di aggiudicazione dell’appalto”, al comma 4 lett. b), espressamente consente, in via di eccezione, che “per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;” possa farsi l’applicazione del criterio del “minor prezzo”. Si è in merito ritenuto che “Tale indicazione è palesemente finalizzata a garantire una significativa accelerazione della procedura, soprattutto quando le prestazioni non devono assolutamente differire da un esecutore ad un altro. Il “minor prezzo” resta dunque circoscritto alle procedure per l’affidamento di forniture o di servizi che sono, per loro natura, strettamente vincolate a precisi ed inderogabili standard tecnici o contrattuali, e per le quali non vi è alcuna reale necessità di far luogo all’acquisizione di offerte differenziate. In tali casi può prescindersi da una peculiare e comparativa valutazione della qualità dell’esecuzione, in quanto questa viene fissata inderogabilmente a priori dal committente nell’allegato tecnico”.
In sintesi il rapporto tra il comma 3 ed il comma 4 dell’articolo 95 viene così diversamente ricostruito “…la tipologia di cui alla lett. b) del comma 4 dell’art. 95 attiene ad un ipotesi ontologicamente del tutto differente sia dall’appalto “ad alta intensità di manodopera” di cui all’art. 95 comma 3 lett. a) che concerne prestazioni comunque tecnicamente fungibili; e sia da quelli caratterizzati da “notevole contenuto tecnologico”” o di “carattere innovativo” di cui all’art 95 comma n. 4 lett. c) del codice dei contratti, attinenti tipicamente a prestazioni di contenuto evolutivo”.
alta intensità di manodoperaart. 95featuredoepvofferta economicamente più vantaggiosa
Modificato l’iter per il rilascio di pareri di precontenzioso. Con il nuovo Regolamento on line i nuovi moduli per le istanze.
Regolamento in materia di pareri di precontenzioso
Modulo istanza di parere singola
Modulo istanza di parere congiunta
Comunicato del Presidente ANAC del 31.01.2019
Oggetto: Regolamento per il rilascio dei pareri di precontenzioso di cui all’art. 211, comma 1 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e modalità di trattazione delle istanze pregresse
L’art. 211, comma 1 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 dispone che «Su iniziativa della stazione appaltante o di una o più delle altre parti, l’ANAC esprime parere, previo contraddittorio, relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta. Il parere obbliga le parti che vi abbiano preventivamente acconsentito ad attenersi a quanto in esso stabilito. Il parere vincolante è impugnabile innanzi ai competenti organi della giustizia amministrativa ai sensi dell’articolo 120 del codice del processo amministrativo. In caso di rigetto del ricorso contro il parere vincolante, il giudice valuta il comportamento della parte ricorrente ai sensi e per gli effetti dell’articolo 26 del codice del processo amministrativo».
Il Consiglio dell’Autorità, a seguito dei pareri del Consiglio di Stato n. 1632 del 26 giugno 2018 e n. 2781 del 28 novembre 2018, nell’adunanza del 9 gennaio 2019, ha emanato il nuovo Regolamento che disciplina il procedimento per il rilascio dei pareri di precontenzioso ai sensi dell’art. 211, comma 1 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Il suddetto Regolamento è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 22 del 26 gennaio 2019 e sul sito dell’Autorità.
Si rappresenta che con il nuovo Regolamento l’iter procedimentale per il rilascio dei pareri di precontenzioso ha subito significative modifiche. Tra queste, sono di particolare rilevanza:
Inoltre, ai sensi dell’art. 14, il presente Regolamento si applica alle istanze pervenute prima della sua entrata in vigore per le quali non sia stato ancora avviato il relativo procedimento.
Si comunica, pertanto, che per tali istanze pervenute prima dell’entrata in vigore del Regolamento sarà avviato il relativo procedimento solo qualora sia verificato il permanere, da parte dei soggetti istanti, di un interesse attuale e concreto al rilascio del parere.
Si evidenzia, infine, che a seguito delle modifiche introdotte con il nuovo Regolamento sono stati conformemente modificati anche i moduli per la presentazione dell’istanza e sono stati altresì predisposti altri due moduli, rispettivamente per la comunicazione dell’adesione all’istanza di parere ai sensi dell’art. 4, comma 3 e dell’art. 5, comma 3 e per la comunicazione dell’adeguamento al parere ai sensi dell’art. 13, commi 1 e 2.
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24.01.2019 n. 1
Rimessa alla Corte di giustizia la questione se il diritto dell’Unione europea (e segnatamente i princìpi di legittimo affidamento, di certezza del diritto, di libera circolazione, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi) ostino a una disciplina nazionale (quale quella di cui agli artt. 83, comma 9, 95, comma 10 e 97, comma 5 del ‘Codice dei contratti pubblici’ italiano) in base alla quale la mancata indicazione da parte di un concorrente a una pubblica gara di appalto dei costi della manodopera e degli oneri per la sicurezza dei lavoratori comporta comunque l’esclusione dalla gara senza che il concorrente stesso possa essere ammesso in un secondo momento al beneficio del c.d. ‘soccorso istruttorio’, pur nell’ipotesi in cui la sussistenza di tale obbligo dichiarativo derivi da disposizioni sufficientemente chiare e conoscibili e indipendentemente dal fatto che il bando di gara non richiami in modo espresso il richiamato obbligo legale di puntuale indicazione .
Analoghe rimessioni sono state disposte con ordinanza 24.01.2019 n. 2 e ordinanza n. 3.
Per la V Sezione, l’art. 95, comma 10, del Codice dei contratti avrebbe dunque chiarito l’obbligo per i concorrenti di indicare nell’offerta economica i c.d. costi di sicurezza aziendali ed avrebbe superato le incertezze interpretative, in ordine all’esistenza e all’ampiezza dell’obbligo dichiarativo, definite dall’Adunanza plenaria con le sentenze nn. 3 e 9 del 2015, ritenendo che, con tale escamotage, si finirebbe per consentire “… in pratica ad un concorrente (cui è riferita l’omissione) di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica” (sez. V, 7 febbraio 2017, n. 815, e nello stesso senso idem 28 febbraio 2018 n. 1228, 12 marzo 2018, n. 1228, 25 settembre 2018 n. 653).
– in quei casi l’obbligo di separata indicazione degli oneri per la sicurezza aziendale era stato imposto, a pena di esclusione, ai partecipanti alla procedura di gara dalla lex specialis della procedura, mediante un’espressa previsione contenuta nel disciplinare o nella lettera di invito;
– l’obbligo emergerebbe comunque con adeguata chiarezza dalla litera legis in quel caso disattesa dalla società appellata;
– l’appellante avrebbe, poi, ancorato la determinazione del quantum di tali oneri ad un parametro incerto e fluttuante quale l’“ un per cento del margine dell’offerta”, per cui il livello delle spese destinate alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro avrebbero potuto essere compromesse in caso in cui “..ricadute economiche della commessa presentino un andamento negativo”;
– l’obbligo di indicazione sarebbe chiaramente sancito dalla legge e la sua violazione determinerebbe conseguenze escludenti a prescindere dal dato che l’esclusione non sia stata testualmente enunciata dagli articoli 83 e 95 del Codice in quanto precetto posto a “salvaguardia dei diritti dei lavoratori cui presiedono le previsioni di legge, che impongono di approntare misure e risorse congrue per preservare la loro sicurezza e la loro salute”.
Il secondo orientamento interpretativo ha affermato invece che, anche dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici e nonostante l’espressa previsione di un puntuale obbligo dichiarativo ex art. 95, comma 10, la mancata indicazione separata degli oneri di sicurezza aziendale non determinerebbe di per sé l’automatismo espulsivo, almeno nei casi in cui tale obbligo dichiarativo non sia espressamente richiamato nella lex specialis, a meno che si contesti al ricorrente di aver presentato un’offerta economica indeterminata o incongrua, perché formulata senza considerare i costi derivanti dal doveroso adempimento degli oneri di sicurezza (come affermato da Consiglio di Stato, sez. III, 27.04.2018, n. 2554).
– l’isolato esame dell’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016 non sarebbe in sé decisivo, nemmeno sulla base dei principi contenuti nella sentenza n. 9 del 25 febbraio 2014 dell’Adunanza Plenaria, per affermare il suo carattere imperativo, a pena di esclusione, e l’effetto ipso iure espulsivo della mancata formale evidenziazione di tali costi nel contesto dell’offerta economica;
– l’art. 95, comma 10 deve essere letto insieme con l’art. 97, comma 5, lett. c), dello stesso Codice, il quale prevede al contrario – e in coerenza con l’art. 69, par. 2, lett. d), della Direttiva 2014/24/UE e con tutto l’impianto della nuova disciplina europea – che la stazione appaltante escluda il concorrente solo laddove, in sede di chiarimenti richiesti, detti oneri risultino incongrui;
– tale soluzione non comporterebbe poi alcuna violazione del disposto dell’art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50 cit., in quanto il consentire all’impresa di specificare la consistenza degli oneri per la sicurezza già inclusi (ma non distinti) nel prezzo complessivo dell’offerta non si tradurrebbe in alcuna manipolazione o alterazione in corso di gara dell’offerta stessa contrastante con le regole di trasparenza e parità di trattamento tra le concorrenti;
– in base al canone interpretativo di cui al brocardo ubi lex voluit dixit ubi noluit tacuit, l’aggiunta di un diverso ed ulteriore adempimento rispetto a quelli tipizzati finirebbe per far dire alla legge una cosa che legge non dice e che, si presume, non voleva dire;
– se il primo indirizzo privilegia il principio di par condicio competitorum, il secondo orientamento sembrerebbe inteso a salvaguardare i diversi principi di massima partecipazione alle gare e di tassatività e tipicità delle cause di esclusione di cui all’art. 83, comma 8 del nuovo. In base a tale disposizione le cause di esclusione dalla gara, in quanto limitative della libertà di concorrenza, devono essere ritenute di stretta interpretazione, senza possibilità di estensione analogica (cfr. Cons. St., sez. V, n. 2064 del 2013), per cui in caso di equivocità delle disposizioni deve essere preferita l’interpretazione che, in aderenza ai criteri di proporzionalità e ragionevolezza, eviti eccessivi formalismi e illegittime restrizioni alla partecipazione;
-l’esclusione non potrebbe farsi derivare automaticamente dall’applicazione della legge, non prevedendo l’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016 alcuna sanzione espulsiva né richiedendo tale disposizione alcuna “specifica” indicazione degli oneri per la sicurezza interna. Secondo tale orientamento, infatti, ciò non sarebbe casuale in quanto il legislatore nazionale, nell’attuare la Direttiva 2014/247UE, non si è realmente discostato dall’orientamento sostanzialistico del diritto dell’Unione, espressamente posto dall’art. 57 di tale Direttiva), e non ha mai inteso comprendere l’inadempimento di questo mero obbligo formale – la mancata indicazione degli oneri per la sicurezza interna separatamente dalle altre voci dell’offerta – tra le cause di esclusione;
– la formalistica ipotesi escludente contrasterebbe sia con la lettera dell’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016, non comminante espressamente l’effetto espulsivo, sia con la ratio della norma, la cui finalità è quella di consentire la verifica della congruità dell’offerta economica anche sotto il profilo degli oneri aziendali “concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”, ritenuto dal codice di particolare importanza per la salute dei lavoratori, in sede verifica dell’anomalia, in coerenza con le previsioni del legislatore europeo nell’art. 18, par. 2, e nell’art. 69, par. 2, lett. d), della Direttiva 2014/24/UE e nel Considerando n. 37 della stessa Direttiva, il quale rimette agli Stati membri l’adozione di misure non predeterminate al fine di garantire il rispetto degli obblighi in materia di lavori;
– la direttiva 2014/24/UE di cui le norme del nuovo Codice costituiscono attuazione avrebbe “replicato” senza sostanziali modifiche la previgente direttiva 2004/18/CE, in virtù della quale la mancanza di indicazioni, da parte degli offerenti, del rispetto di tali obblighi non determinerebbe automaticamente l’esclusione dalla procedura di aggiudicazione;
– la soluzione automaticamente escludente si porrebbe, quindi, in contrasto con i principi dell’Unione (per tutte Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sez. VI, 10 10 novembre 2016, in C/162/16), ove l’impresa dimostri, almeno in sede di giustificazioni, che sostanzialmente la sua offerta comprenda gli oneri per la sicurezza e che tali oneri siano congrui.
Il quarto argomento che conferma la conclusione dinanzi richiamata sub 3.4 deriva anch’esso dalla pertinente giurisprudenza nazionale.
In particolare, la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015 (che è stata resa in base al quadro normativo anteriore al nuovo Codice dei contratti pubblici) ha stabilito che “nelle procedure di affidamento di lavori i partecipanti alla gara devono indicare nell’offerta economica i costi interni per la sicurezza del lavoro, pena l’esclusione dell’offerta dalla procedura anche se non prevista nel bando di gara”.
La successiva sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2015 (nel chiarire quanto già affermato dalla precedente sentenza n. 3 del 2015) ha affermato che “non sono legittimamente esercitabili i poteri attinenti al soccorso istruttorio, nel caso di omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, anche per le procedure nelle quali la fase della presentazione delle offerte si è conclusa prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria n.3 del 2015”;
Il quinto argomento che conferma la conclusione sopra richiamata è di carattere sostanziale.
Per le ragioni sin qui evidenziate deve concludersi nel senso che il quadro normativo nazionale deve necessariamente essere inteso nel senso di comportare l’esclusione del concorrente il quale non abbia ottemperato all’obbligo legale di separata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza dei lavoratori, senza che tale concorrete possa invocare il beneficio del c.d. soccorso istruttorio.
Occorre a questo punto domandarsi se il quadro normativo interno così interpretato e ricostruito risulti compatibile con il diritto dell’Unione europea.
art. 83art. 95art. 97costi manodoperacosto del personalefeaturedoneri sicurezza aziendalisoccorso istruttorio
Consiglio di Stato, sez. V, ord. 03.01.2019 n. 68
La Quinta Sezione del Consiglio di Stato sottopone al vaglio della Corte di giustizia UE la normativa interna sugli affidamenti contrattuali da parte dei piccoli comuni a mezzo delle “centrali di committenza”, nella parte in cui riduce i modelli organizzativi utilizzabili, esclude la partecipazione anche di soggetti privati e limita l’ambito territoriale della loro operatività.
Vanno rimesse alla Corte di giustizia UE le seguenti questioni pregiudiziali: −“se osta al diritto comunitario, una norma nazionale, come l’art. 33, comma 3-bis, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che limita l’autonomia dei comuni nell’affidamento ad una centrale di committenza a due soli modelli organizzativi quali l’unione dei comuni se già esistente ovvero il consorzio tra comuni da costituire”;
− e, in ogni caso “se osta al diritto comunitario, e, in particolare, ai principi di libera circolazione dei servizi e di massima apertura della concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici di servizi, una norma nazionale come l’art. 33, comma 3bis, d.lgs.12 aprile 2006, n. 163 che, letto in combinato disposto con l’art. 3, comma 25, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, in relazione al modello organizzativo dei consorzi di comuni, esclude la possibilità di costituire figure di diritto privato quali, ad es, il consorzio di diritto comune con la partecipazione anche di soggetti privati”;
− e, infine, “se osta al diritto comunitario e, in particolare, ai principi di libera circolazione dei servizi e di massima apertura della concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici di servizi, una norma nazionale, come l’art. 33, comma 3bis, che, ove interpretato nel senso di consentire ai consorzi di comuni che siano centrali di committenza di operare in un territorio corrispondente a quello dei
comuni aderenti unitariamenteconsiderato, e, dunque, al massimo, all’ambito provinciale, limita l’ambito di operatività delle predette centrali di committenza”.
centrali committenzafeatured
Con il Comunicato del 9 gennaio 2019 il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione informa che è stato differito al 15 aprile 2019 l’ avvio del sistema dell’Albo dei commissari di gara di cui all’art. 78 del Decreto Legislativo 19 aprile 2016, n. 50.
L’Autorità in attuazione della disposizione di cui all’art. 78 ha già adottato in modo completo la disciplina di riferimento, mediante l’adozione delle previste Linee guida, e ha predisposto il sistema informatico per l’iscrizione all’Albo – già attivo in parte qua dal 10 settembre 2018 – e per l’estrazione degli esperti da nominare nelle commissioni giudicatrici.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 9 gennaio 2019
02.01.2019 Redazione
In G.U.R.I. n. 302 del 31.12.2018, S.O. n. 62 è stata pubblicata la Legge 30.12.2018 n. 145 recante: “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021″.
Di seguito si propone un estratto delle disposizioni in tema di appalti e contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 50/2016.
AFFIDAMENTO DI LAVORI
Art. 1, comma 912. Nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fino al 31 dicembre 2019, le stazioni appaltanti, in deroga all’articolo 36, comma 2, del medesimo codice, possono procedere all’affidamento di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro mediante affidamento diretto previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici e mediante le procedure di cui al comma 2, lettera b), del medesimo articolo 36 per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro.
INTERVENTI PER LA MESSA IN SICUREZZA DI SCUOLE, STRADE, EDIFICI PUBBLICI E PATRIMONIO COMUNALE
Art. 1, comma 107. Per l’anno 2019, sono assegnati ai comuni contributi per investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale, nel limite complessivo di 400 milioni di euro. I contributi di cui al periodo precedente sono assegnati, entro il 10 gennaio 2019, con decreto del Ministero dell’interno, ai comuni con popolazione inferiore ai 2.000 abitanti nella misura di 40.000 euro ciascuno, ai comuni con popolazione tra 2.000 e 5.000 abitanti nella misura di 50.000 euro ciascuno, ai comuni con popolazione tra 5.001 e 10.000 abitanti nella misura di 70.000 euro ciascuno e ai comuni con popolazione tra 10.001 e 20.000 abitanti nella misura di 100.000 euro ciascuno. Entro il 15 gennaio 2019, il Ministero dell’interno dà comunicazione a ciascun comune dell’importo del contributo ad esso spettante.
Art. 1, comma 108. Il comune beneficiario del contributo può finanziare uno o più lavori pubblici, a condizione che gli stessi non siano già integralmente finanziati da altri soggetti e che siano aggiuntivi rispetto a quelli da avviare nella prima annualità dei programmi triennali di cui all’articolo 21 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. I lavori e gli interventi di manutenzione straordinaria sono affidati ai sensi degli articoli 36, comma 2, lettera b), e 37, comma 1, del citato decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Art. 1, comma 109. Il comune beneficiario del contributo di cui al comma 107 è tenuto ad iniziare l’esecuzione dei lavori entro il 15 maggio 2019.
Art. 1, comma 110. I contributi di cui al comma 107 sono erogati dal Ministero dell’interno agli enti beneficiari, per il 50 per cento previa verifica dell’avvenuto inizio dell’esecuzione dei lavori attraverso il sistema di monitoraggio di cui al comma 112, e per il restante 50 per cento previa trasmissione al Ministero dell’interno del certificato di collaudo o del certificato di regolare esecuzione rilasciato dal direttore dei lavori, ai sensi dell’articolo 102 del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Art. 1, comma 111. Nel caso di mancato rispetto del termine di inizio dell’esecuzione dei lavori di cui al comma 109 o di parziale utilizzo del contributo, il medesimo contributo è revocato, in tutto o in parte, entro il 15 giugno 2019, con decreto del Ministero dell’interno. Le somme derivanti dalla revoca dei contributi di cui al periodo precedente sono assegnate, con il medesimo decreto, ai comuni che hanno iniziato l’esecuzione dei lavori in data antecedente alla scadenza di cui al comma 109, dando priorità ai comuni con data di inizio dell’esecuzione dei lavori meno recente e non oggetto di recupero. I comuni beneficiari dei contributi di cui al periodo precedente sono tenuti ad iniziare l’esecuzione dei lavori entro il 15 ottobre 2019.
Art. 1, comma 112. Il monitoraggio delle opere pubbliche di cui ai commi da 107 a 111 è effettuato dai comuni beneficiari attraverso il sistema previsto dal decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, classificando le opere sotto la voce “Contributo piccoli investimenti legge di bilancio 2019″.
Art. 1, comma 113. Il Ministero dell’interno, in collaborazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, effettua un controllo a campione sulle opere pubbliche oggetto del contributo di cui ai commi da 107 a 112.
Art. 1, comma 114. I comuni rendono nota la fonte di finanziamento, l’importo assegnato e la finalizzazione del contributo assegnato nel proprio sito internet, nella sezione « Amministrazione trasparente » di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, sottosezione Opere pubbliche. Il sindaco deve fornire tali informazioni al consiglio comunale nella prima seduta utile.
INNALZAMENTO SOGLIA MEPA
Art. 1, comma 130. All’articolo 1, comma 450*, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le parole:
« 1.000 euro », ovunque ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: « 5.000 euro ».
*(“Le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonche’ gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facolta’ previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche’ le autorita’ indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure. Per gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, tenendo conto delle rispettive specificita’, sono definite, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’universita’ e della ricerca, linee guida indirizzate alla razionalizzazione e al coordinamento degli acquisti di beni e servizi omogenei per natura merceologica tra piu’ istituzioni, avvalendosi delle procedure di cui al presente comma. A decorrere dal 2014 i risultati conseguiti dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse per il funzionamento).
STRUTTURA PER LA PROGETTAZIONE DI EDIFICI PUBBLICI
Art. 1, comma 162. Al fine di favorire gli investimenti pubblici, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, è individuata un’apposita Struttura per la progettazione di
beni ed edifici pubblici, di seguito denominata Struttura. Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri provvede, altresì, a indicarne la denominazione, l’allocazione, le modalità di organizzazione e le funzioni.
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Atto di segnalazione n. 5 del 12.12.2018
Proposta di modifica dell’ambito soggettivo dell’art. 80 del Codice dei contratti pubblici
Tra i compiti assegnati all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) dall’art. 213 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) rientra quello di cui al comma 3, lett. c), di segnalare al Governo e al Parlamento proposte in ordine a modifiche occorrenti in relazione alla normativa vigente.
In considerazione di tale competenza, si intendono di seguito formulare alcune osservazioni sull’art. 80, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, nella parte in cui prevede che le cause ostative alla partecipazione alle procedure di gara individuate dai commi 1 e 2 operino nei confronti del socio unico di società di capitali “persona fisica”, ovvero del socio di maggioranza in caso di società con meno di quattro soci.
2. Quadro normativo di riferimento e relative problematiche applicative
L’art. 80 del d.lgs. 50/2016, nel disciplinare le cause di esclusione dalla partecipazione alle procedure d’appalto, individua, al comma 3, i soggetti nei cui confronti rileva il cd. “pregiudizio penale”, ovvero la presenza di determinate sentenze definitive di condanna di cui al comma 1 e l’applicazione delle misure di prevenzione antimafia di cui al comma 2.
In particolare, il comma 3 dispone che quando l’impresa partecipante è una società di capitali l’esclusione va disposta se la sentenza o il decreto ovvero la misura interdittiva sono stati emessi nei confronti dei membri del consiglio di amministrazione cui sia stata conferita la legale rappresentanza, ivi compresi institori e procuratori generali, dei membri degli organi con poteri di direzione o di vigilanza o dei soggetti muniti di poteri di rappresentanza, di direzione o di controllo, del direttore tecnico o del socio unico persona fisica, ovvero del socio di maggioranza in caso di società con meno di quattro soci.
La norma in oggetto, se da una parte amplia, rispetto al previgente Codice, l’ambito soggettivo di rilevanza delle sentenze di condanna e delle misure personali di prevenzione (includendo nell’elenco dei soggetti che devono possedere il relativo requisito i procuratori, gli institori e i soggetti che esercitano i poteri di direzione e vigilanza), nella parte che qui interessa, riproduce il contenuto del previgente art. 38 comma 1, lett. c), del d.lgs. 163/2006, sul quale, già in vigenza del vecchio Codice, erano sorte difficoltà applicative a causa dell’ambigua formulazione della norma e all’assenza di un orientamento giurisprudenziale unitario in materia.
La questione controversa era e rimane – in considerazione della riproposizione della norma negli stessi termini da parte del nuovo Codice – l’interpretazione da dare alla locuzione “persona fisica” e al significato dell’espressione “socio di maggioranza”.
Al riguardo, fin dall’entrata in vigore della norma sono sorti due diversi orientamenti di pensiero: secondo una prima tesi interpretativa, più aderente al dettato normativo, la norma è applicabile – e di conseguenza i requisiti di moralità devono essere richiesti – solo nei confronti del socio persona fisica, anche nel caso del socio di maggioranza nelle società con meno di quattro soci .
A fondamento di tale tesi non vi sarebbe tuttavia solo il dato letterale, consistente nel riferimento espresso della norma alle persone fisiche e la circostanza che le condanne penali possono rilevare solo nei confronti delle persone fisiche, ma anche un’interpretazione sistematica della norma, la quale, misurando il grado di affidabilità del concorrente sulla condotta morale di determinati soggetti, necessariamente richiede, affinché possa verificarsi tale effetto di “contaminazione”, che vi sia un rapporto di immedesimazione organica tra il soggetto interessato e l’impresa concorrente o almeno la dimostrazione di un effettivo potere di influenza sulla gestione dalla società concorrente. Tale condizione si realizza sicuramente nel caso del socio unico e del socio di maggioranza persona fisica in una realtà societaria ristretta (con meno di quattro soci), ma non sussiste necessariamente nel caso in cui il socio sia una persona giuridica che agisce a sua volta tramite soggetti terzi. In tal senso si è affermato che «non appare in alcun modo equiparabile la posizione del socio unico persona fisica a quella del legale rappresentante del socio unico persona giuridica, restando indimostrato che la gestione effettiva sia traslata dagli amministratori e legali rappresentanti della mandante agli amministratori e legali rappresentati del socio unico persona giuridica» (in tal senso Consiglio di Stato 4372/2014; Id. 1593/2016; Id. 3619/2017). Un diverso orientamento, tuttavia, adottando un criterio sostanzialistico, si è sviluppato in direzione correttiva ed emendativa del dettato normativo, arrivando ad includere nel novero dei soggetti da verificare anche la persona giuridica.
Secondo il suddetto orientamento «non è ragionevole ed anche priva di razionale giustificazione la limitazione della verifica sui reati ex art. 38 del d. lgs. n. 163 del 2006 solo con riguardo al socio unico persona fisica o al socio di maggioranza persona fisica per le società con meno di quattro soci, atteso che la garanzia di moralità del concorrente che partecipa a un appalto pubblico non può limitarsi al socio persona fisica, ma deve interessare anche il socio persona giuridica per il quale il controllo ha più ragione di essere, trattandosi di società collegate in cui potrebbero annidarsi fenomeni di irregolarità elusive degli obiettivi di trasparenza perseguiti», sicché «se lo spirito del Codice dei contratti pubblici è improntato ad assicurare legalità e trasparenza nei procedimenti degli appalti pubblici, occorre garantire l’integrità morale del concorrente sia se persona fisica che persona giuridica» (cfr. Consiglio di Stato 2813/2016; Id. 3178/2017).
Entrambi gli orientamenti interpretativi, in linea di principio condivisibili, presentano tuttavia i loro limiti di fronte alle realtà societarie complesse.
L’enunciato secondo cui il controllo del possesso dei requisiti di moralità non può che riguardare il socio (unico o di maggioranza) persona fisica, proprio del primo orientamento interpretativo, oltre ad affermare il principio della personalità della responsabilità penale, ha il pregio di indicare nella proprietà azionaria (totalitaria o di maggioranza) quell’elemento oggettivo, facilmente verificabile, che attribuisce a un soggetto diverso dagli amministratori un rilevante potere di influenza nella gestione della società che partecipa alla gara, in virtù dei poteri di nomina e revoca e con riguardo al promovimento di azioni di responsabilità nei confronti degli amministratori stessi.
Tuttavia, il mancato riferimento della norma anche alle partecipazioni indirette rischia di vanificare l’efficacia della stessa, consentendo a un soggetto al quale l’appalto pubblico sarebbe precluso a causa dei suoi precedenti penali di eludere i controlli, interponendo tra sé e la società partecipante uno schermo societario.
Il secondo orientamento, d’altro canto, se da una parte consente di andare oltre lo schermo della persona giuridica [in tal senso, ad esempio, in alcune sentenze i giudici aderiscono alla tesi dell’estensione della norma alla persona giuridica al fine di ricomprendere nell’obbligo dichiarativo il socio unico o di maggioranza (persona fisica) di quest’ultima (Consiglio di Stato 975/2017)], presenta ugualmente le sue debolezze argomentative, laddove conduce a un eccessivo ampliamento della sfera dei controlli nei confronti di soggetti per i quali è dubbio che esista un potere di ingerenza effettiva nella gestione della società che partecipa alla gara. E ciò che può avvenire, ad esempio, quando la società, socia di maggioranza della società che partecipa alle gare, sia a sua volta partecipata in misura maggioritaria da un’altra società. In tal caso, infatti, il controllo della società di capitali, socia unica o di maggioranza della società aggiudicatrice, dovrebbe estendersi, per effetto del medesimo principio per cui la stessa è controllabile, anche a quest’ultima società (ergo ai soggetti che hanno il potere di gestione, vigilanza e controllo di quest’ultima ).
Non ci si avvede, tuttavia, che allargando in tal modo i controlli viene meno quel penetrante potere di condizionamento delle decisioni della società di capitali a ristretta base sociale che, secondo il principio sostanzialistico mutuato dal diritto europeo (e posto a fondamento della stessa tesi dell’estensione dei controlli nei confronti della persona giuridica), è alla base del riconoscimento della rilevanza della situazione soggettiva del socio quando alla gara partecipa un soggetto in forma societaria.
Come indicato nel precedente paragrafo, la disposizione in esame, a causa della formulazione poco chiara della norma, rischia di ingenerare dubbi in ordine all’esatta delimitazione dell’ambito soggettivo di rilevanza dei motivi di esclusione relativi alla presenza di provvedimenti a carattere penale, favorendo l’adozione di comportamenti disomogenei da parte delle stazioni appaltanti.
Tale pericolo è alimentato da un orientamento giurisprudenziale non univoco sul punto che conduce, soprattutto nel caso di realtà societarie complesse, ora ad allargare ora a restringere l’ambito soggettivo dei controlli.
Alla rilevata situazione di incertezza interpretativa, tanto più grave quando si verte in materia di cause di esclusione dalla partecipazione alle gare, in cui, come è noto, vige il principio di tassatività, si aggiunge la preoccupazione – più volte avvertita da questa Autorità nell’ambito della propria attività istituzionale e rilevata anche nell’ambito dell’attività di alta sorveglianza su specifici interventi svolta dall’Unità Operativa Speciale di cui all’art. 30 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 – che una lettura troppo restrittiva della norma possa condurre a una facile elusione del suo contenuto precettivo. Può infatti essere sufficiente la creazione intenzionale di una sola società, da anteporre all’impresa che partecipa alla gara, per consentire all’imprenditore che effettivamente ne detiene il controllo e sul quale gravano precedenti penali escludenti di accedere agli appalti pubblici.
Non di meno una modifica normativa volta a precisare l’inclusione anche delle persone giuridiche tra il socio unico o di maggioranza da verificare (mediante, ad esempio, l’eliminazione dalla norma del riferimento alla “persona fisica), potrebbe essere una soluzione non adeguata a risolvere le criticità evidenziate in premessa, dal momento che lascerebbe indeterminati i soggetti che, nell’ambito della persona giuridica, dovrebbero essere effettivamente verificati.
Da una parte infatti, i controlli potrebbero fermarsi alle figure degli amministratori con potere di rappresentanza che hanno il potere di esprimere la volontà dell’ente ed escludere, quindi, il socio di maggioranza indiretto (colui che detiene la proprietà totale o maggioritaria delle quote/azioni della società controllante), ma, secondo altra interpretazione, potrebbero ricomprendere quest’ultimo e anche tutti i soggetti che, ai sensi del medesimo comma 3 dell’art. 80, sono ordinariamente scrutinabili all’interno delle società di capitali, con un ampliamento della sfera dei controlli che non solo si ritiene eccessivo ed estremamente oneroso da sostenere per le stazioni appaltanti, ma anche sostanzialmente inutile e in contrasto con la ratio stessa del legislatore, poiché il controllo sarebbe rivolto verso soggetti in capo ai quali è indimostrata l’esistenza di un potere di gestione effettiva nei confronti della società che partecipa alla gara.
Ciò non toglie che una modifica della norma in questione sia opportuna al fine di dare uniformità all’applicazione della stessa sul territorio nazionale e coordinare le attività amministrative, nonché in chiave di deflazione del contenzioso innanzi al giudice amministrativo. Tale modifica non può che andare nel senso sostanzialistico evidenziato dal legislatore nazionale, in conformità alle indicazioni del legislatore europeo. Infatti, se lo spirito del Codice dei contratti pubblici è quello di assicurare la legalità e la trasparenza nei procedimenti degli appalti pubblici, potrebbe essere opportuno, al di là della forma giuridica di partecipazione, verificare i requisiti di moralità non solo nei confronti dei soggetti attraverso i quali ordinariamente la società agisce, ma anche in capo al soggetto che, in virtù della proprietà totale o maggioritaria del capitale della società, esercita sulla stessa un potere di condizionamento effettivo della gestione della società, anche nel caso in cui la maggioranza sia indirettamente acquisita tramite società controllate o fiduciarie, in analogia a quanto previsto dal numero 1 in combinato disposto con il numero 2 dell’art. 2359 del c.c., in relazione al controllo di diritto diretto e indiretto.
Alla luce delle suddette considerazioni, qualora si consideri di interesse prioritario introdurre misure antielusive delle norme in materia di accesso agli appalti pubblici nei confronti degli operatori economici che partecipano in forma societaria, si segnala l’opportunità di una modifica della norma in esame nel senso di ricomprendere tra i soggetti da verificare nel caso delle società di capitali “il soggetto, persona fisica che detiene la totalità ovvero la maggioranza anche indiretta delle quote o dei titoli rappresentativi del suo capitale sociale”.
Al contempo, si segnala l’opportunità di valutare anche un allineamento tra il Codice dei contratti pubblici e il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice Antimafia), laddove nell’individuare l’ambito soggettivo dei rispettivi controlli nei confronti delle società di capitali, l’uno (il Codice dei contratti pubblici) fa riferimento alle società fino a tre soci, mentre l’altro (il Codice antimafia), all’art. 85, comma 2, lett. c), fa riferimento alle società fino a quattro soci, considerato che la ratio non può che essere la medesima, ovvero estendere i controlli ai soggetti che nell’ambito delle società a capitale sociale ristretto, hanno un presumibile e altamente probabile potere di controllo all’interno della società.

References: art. 66
 art. 67
 art. 95
 art. 95
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 

art. 83

Art. 1
 articolo 36

Art. 1

Art. 1

Art. 1

Art. 1

Art. 1

Art. 1

Art. 1

Art. 1

Art. 1
 articolo 328

Art. 1
 sentenza 
 art. 38
 art. 38