Source: http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-19850705-1139185
Timestamp: 2016-12-08 16:44:42+00:00

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BOOTH-CLIBBORN et autres c. ROYAUME-UNI
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Type d'affaire : DecisionType de recours : Partiellement recevable ; partiellement irrecevableNumérotation : Numéro d'arrêt : 11391/85Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1985-07-05;11391.85 Analyses : (Art. 5-3) DUREE DE LA DETENTION PROVISOIRE, (Art. 6) PROCEDURE PENALEParties : Demandeurs : BOOTH-CLIBBORN et autresDéfendeurs : ROYAUME-UNITexte : APPLICATION/REQUÃTE NÂ° 11391/8 5 Stanley E . BOOTH-CLIBBORN and others v/the UNITED KINGDOM Stanley E . BOOTH-CLIBBORN et autres c/ROYAUME-UN I DECISION of 5 July 1985 on the admissibility of the application DÃCISION du 5 juillet 1985 sur la recevabilitÃ© de la requ@t e
Article 3 of the First Protocol : In principle, this provision gtmrantees the right to vote and the right to stand for election to rhe legislature . Stares nurv however intpose certains resrrictions on these rights . Metropolitan countv councils in the United Kingdom cannot be considered as legislatire bodies . Principal reasons : the creation and abolition of the councils follow from a statute passed bv Parliament ; their powers are derlvative and are defined bv starute or subordinate legislation : cerrains activities require approval or conseru .
A rt icle 3 du Protocole additionnel : Cette disposition garantit en principe le droit de vote et celui de se porter candidat au .r Ã©lections lÃ©gislatires. Les Etats peuvent toutefois assigner certaines limites n ces droits . Au Royaume-Uni, les conseils mÃ©i ropolitains de comtÃ© ne peuvent Ã©tre considÃ©rÃ©s conune un corps lÃ©gislatif. Motifs principaux invoquÃ©s : leur crÃ©ation et leur suppression est l'effet d'une loi vorÃ©e par le parlement ; leurs pouvoirs sonr dÃ©rivÃ©s et sont dÃ©lirnitÃ©s par une loi ou un rÃ©glement ; certains de leurs actes sont sujets Ã autorisation ou ratifÃcation .
(franÃ§ais : voir p . 249)
The present application is brought by six individuals : a British citizen bom in 1924 and living in Manchester ; a British citizen born in 1945 and living in Wallasey ; a British citizen bom in 1929 and living in Doncaster ; a British citizen bom in 1931 and living in Sunderland ; a British citizen born in 1945 and living in Birmingham ; a British citizen bom in 1938 and living in Leeds . The facts as presented by the representative of the six applicants, Mr . Peter D . Quick, a solicitor of Heywood, near Manchester, and County Legal Officer to the Greater Manchester Council, may be summarised as follows : The Local Government Act 1972 ("the 1972 Act") effected a new system of local govemment in England by rearranging the system of elected local authorities . Local administration was thereafter to be in the hands of county and district councils, the Greater London area forming an exceptional category outside this new system . The county councils were assigned the responsibility of administering those services which required a wider geographical area of administration than district councils could properly provide, while district councils were made responsible for the more localised services . Within this general reorganisation, the regions of Greater Manchester, Merseyside . South Yorkshire, Tyne and Wear, West Midlands and West Yorkshire were designated as "metropolitan councils" (Schedule I, Part I to the 1972 Act), the remainder of the country being "non-metropolitan councils" . The six applicants are each resident in one of these metropolitan council areas .
Under the new system individuals have the right to vote in the periodic county and district council elections for the area in which they live in accordance with the provisions of the Representation of the People Acts of 1949 and 1969 as amended by any rules made by the Secretary of State pursuant to the power conferred on him by s . 42 of the 1972 Act . Elections to the district councils have been held in most years since 1974 ; county council elections have been held in 1973, 1977 and 1981 only, on each occasion for a four year term of office . Together with the individual's right to take part in electing directly the members of the county council for his area, he has a corresponding right to require his local county councillor to represent his interests on the county council on any matter which may be of concern to him and for the proper administration of which his county council is directly responsible to the local electorate . On I February 1985, by means of an order of the Secretary of State, certain provisions contained in the Local Govemment (Interim Provisions) Act 1984 ("the 1984 Act") came into force . The effect of these provisions is to revoke the individual's right to vote in elections to the metropolitan county councils . It does this by (a) putting an end to elected membership to the relevant metropolitan county councils, (b) cancelling all future elections, including those due to take place in 1985 ,
and (c) extending the terms of office of the existing metropolitan county councillors to I April 1986 . After that date, the present councillors will simply cease to hold office and the 1984 Act makes no provision for the future of the metropolitan county councils or the administration of their functions . It therefore appears from the form of the 1984 Act as drafted that the right of an individual resident in a metropolitan county council area to participate in elections to such county councils is terminated . The 1985 elections will not take place . Legislation is currently pending before the United Kingdom Parliament for the subsequent abolition of the metropolitan county councils .
The domestic la w I . Introduction The following review of the status and power of the metropolitan county councils draws upon the material contained in volume 28 of Halsbury's Laws of England . Indeed, it is appropriate to quote direct from Halsbury as an introduction to the subject : "Local Government in England and Wales consists of the administration by locally elected bodies of powers conferred and duties iniposed by Parliament . These locally elected bodies are constituted as corporations, and as such are legally distinct entities from the inhabitants of the areas which they govem . Save for the House of Commons the local authorities are the only element of government to be the subject of election by universal suffrage . Local authorities are subject to the direction, control and supervision of the govemment, namely the ministers of the Crown, to the extent that Parliament has legislated for that direction, control and supervision in statutes or in subordinate legislation authorised by those statutes . This, however, is the position as a matter of law, whereas in practice the position of the government as a substantial contributor of finance and as the repository of an armoury of confirming or consenting powers is one of dominant influence on all major policies . The structure of local government is founded on two tiers of p ri ncipal authorities throughout the country with the addition of a system of elected parish or community councils in most rUral and some urban parts . The local authorities in each tier are independent bodies responsible to their electorates, to ministers to the extent enacted by Parliament and to each other only to the extent so enacted . In that the local authorities are all s tatutory corporations, they are subject to the ultra vires rule by which their powers to act are limited to those functions expressly conferred on them, or which are calculated to facilitate or are conducive or incidental to the discharge of those functions . " 238
References to "county councils" in the following text mean the six metropolitan county councils which are the subject of this application unless otherwise stated . Many of the powers and duties enumerated are shared by the nonmetropolitan county councils, but this is not invariably the case .
2 . General Powers to Ac t i) Limits oJpowers : The county councils are corporati ons created by stamte, and as such they are subject to the doctrine of ultra vires and consequently may only do such things as are expressly or impliedly authorised by statute or by subordinate legislation . The ultra vires doctrine will be applied and enforced by the courts . County councils are, however, authorised by statute (s . I11 of the 1972 Act) to do anything ( whether or not involving the expenditure, borrowing or lending of money or the acquisition or disposal of any property or rights) which is calculated to facilitate, or is conducive or incidental to, the discharge of any of their functions . County councils may not disable themselves by deed, grant or contract from fulfilling their obligations to exercise their powers and duties for public purposes, and an agreement or undertaking which has or would have that effect is void . Further, an estoppel may not be raised to prevent the exercise of a statutory discretion or to prevent or excuse the performance of a statutory duty . ii) Power to contract The powers of county councils to enter into contracts result from their range of specific statutory functions to provide public services, from their many powers to organise arrangements to enable them to discharge those functions, and by reason of their statutory power to do anything calculated to facilitate or to be conducive or inciden(al to the discharge of those functions . Within the statutory powers mentioned above, a county council is as capable of contracting as is an individual, but is subject to a range of conditions or restrictions as to consents, fortoalities and the observation of rules for the proper exercise of decision making as may be contained in legislation, whether public, general or local, and its own standing orders . iii) Promotion of or opposition to bills Subject to certain conditions (s . 239 of the 1972 Act) and exceptions, where a county council is satisfied that it is expedient to promote or oppose any local or personal bill in Parliament, it may promote or oppose the bill accordingly, and may defray the expenses incurred in relation to it . One exception to this power which is relevant to the present application is that no county council has power to promote or oppose a bill for forming, abolishing or altering a local govemment area, or for altering the status or electoral arrangements of any such area (s . 70 of the 1972 Act) .
iv) Byelaws A byelaw is a local enactment made by the appropriate local authority clothed with statutory powers ordering the public or some part of it to do or to refrain from doing something in particular . If validly made a byelaw has the force of law within the sphere of its legitimate operation and it usually incorporates some sanction or penalty for its non-observance . In order to be valid a byelaw niust be within the power of the local authority which makes it . A local authority cannot by byelaw invest itself with power beyond that conferred on it by statute, nor may byelaws prohibit what the entpowering enactment sought merely to regulate, or order one thing under a power to order another . Wide powers of legislation are conferred upon local authorities by numerous statutes which empower them to make byelaws, either dealing with specific matters or generally for the promotion of public health and other amenities in the areas under their control . Examples of matters falling under the responsibility of the county councils, and in relation to which byelaws may be made, in the area of public health are refuse disposal, the provision of public sanitary conveniences, baths, washhouses and bathing places, safety at sports grounds, the regulation of the handling and storage of petroleum, securing health control at airports, the production of heat and electricity and acting as heating suppliers . One exantple of the power of the county councils in relation to the highways are the "new street byelaws" . The county councils may, and if required by the Secretary of State must, make such "new street byelaws" for regulating the level, width and construction of new streets in their areas and the provision for the sewerage of such streets (s . 186 of the Highways Act 1980) . Byelaws must be made by the county councils pursuant to a speci fic procedure, and they do not have effect until they are confirmed by the confirming authority . " The confirming authority" means the authority or person, if any, so specified in the enactment under which the byelaws are made or, if no one is so specified, the Secreta ry of State (s . 236 of the 1972 Act) . The confirming authority may confirm, or refuse to confirm, any byelaw submitted for confirmation, and may fix the date on which the byelaw is to come into operation . If no date is so fixed the byelaw comes into operation at the expiration of one month from the date of its confirmation .
v) Legal proceedings by and against local authoritie s Where a county council considers it expedient for the promotion or protection of the interests of the inhabitants of its area, it may prosecute or defend or appear in any legal proceedings and, in the case of civil proceedings, may institute them in its own name and may, in its own name, make representations in the interests of the inhabitants at any public inquiry held by or on behalf of any ministerâ¢ or public body under any enactment .
3 . Financ e i) As explained earlier, county councils enjoy an independent status as distinct corporate bodies, subject to the direction, control and supervision of ministers of the Crown to the extent authorised by Parliament . This status is reflected in relation to finance in that each individual local authority is responsible for making arrangements for the proper administration of its own finances in order to execute the powers and duties conferred and imposed upon it as an individual entity . The ultra vires rule of law by which the powers of a statutory corporation are limited to those functions expressly or impliedly conferred by Parliament is of paramount imponance in confining expenditure to authorised purposes . A local authority is subject to ministerial financial control in relation to consents needed for borrowing money (s . 172, schedule 13 of the 1972 Act), limits of expenditure in certain directions where enactments provide for such limits by reference to a minister's direction or prescription (e .g . ss . 137 and 138 of the 1972 Act), and as to accounts, audit arrangements and returns of financial informalion . However, in addition to these general controls, local authorities are subject to a considerable measure of financial direction and control by reason of their receipt of subsidies and grants, and by reason of their dependence upon ministerial approval for many forms of functional activities (e .g . byelaws, compulsory purchase orders, land disposals and certain improvement schemes for dwellings) . ii) Powers to incur expenditure The power of county councils to incur expenditure stems from three main classes of legislation : I . the enactments which confer powers or impose duties t o execute specific statutory functions ; 2 . the enactments in the 1972 Act and other Acts which provide a wide spectrum of administrative, financial or other management powers ; and 3 . certain specific enactments which are intended as reserve powers to enable reasonable expenditure to be incurred on matters not the subject of other statutory authorisation for local govemment action . As statutory corporations, county councils are subject to the ultra vires rul e which does not permit them to spend money or to execute maners for which they have no statutory power . However, a county council i s empowered by s . III of the 1972 Act to do anything calculated to facilitate, or conducive or incidental to, the discharge of its functions, and this effective tolerance must therefore be borne in mind in the interpretation of all the specific powers or duties in relation to functions . Further, a county council may incur expenditure which in its opinion is in the interests of its area or any part of it or all or some of its inhabitants, even though not otherwise authorised . A county council may incur expenditure on contribution s 241
to certain charitable and other funds subject to specific limits as imposed by s . 137 (8) of the 1972 Act . Such expenditure by a county council ntust be reflected in a separate account (s . 137 (7) of the 1972 Act) . County councils may also incur all necessary expenditure to combat the effect in its area of an emergency or disaster involving danger to life or property, or to avert such an emergency or disaster which is reasonably expected (s . 138 of the 1972 Act) . Any such action must be notified to the Secretary of State as soon as practicable .
iii) Receipts In the United Kingdom money to defray local government expenses is principally raised by "rates" which are a direct levy on occupiers, or in certain cases owners, of property within the area of the authority making the rate . A county council may issue precepts to the appropriate rating authority (being the district councils within the area of the county council) to meet all liabilities falling to be discharged by the council for which provision is not otherwise made . A precept is a requirement to the rating authority to levy as part of the rate, or as an additional item, a rate of such antount in the pound as may be specified in the precept (s . 12 of the General Rate Act 1967) . A county council may also at any time issue a supplenientary precept if it thinks it necessary to do so having regard to its requirements . Such a precept must be su ffi cient to provide for such pa rt of the total estimated expenditure to be incurred by the precepting authority during the period in respect of which the precept is issued as is to be met out of money raised by rates, together with such additional antount as is in that authority's opinion required to cover expenditure previously incurred, or to meet contingencies, or to defray any expenditure which may fall to be defrayed before the date on which the money to be received in respect of the next subsequent precept will become available . The county councils also receive a"rate suppo rt grant" which is a contribution which the Secretary of State is required to make in each year towards ce rt ain relevant expenditure of the county councils . In each year the Secretary of State must also make appropriate supplementa ry grants to county councils for transpon purposes and for national parks expenditure . Certain enactments also provide for the payment of government specific grants to any county council responsible for a function or service . Such payment is made in accordance with any conditions and limits in the appropriate enactment . Speci fic grants are payable, inter alin, in respect of police, magistrates' couns, probation and after-care services, Commonwealth immigrants, urban programmes, civil defence, clean air, urban re-development, housing improvement, smallholdings, slum clearance and derelict land . The Secretary of State may also make a grant to a county council to cover expenditure incurred by reason of the existence in any urban area of special social need .
iv) BorroK -ing powers of local authoririe s Borrowing money is included within the subsidiary powers of a county counci ltodanyhigwcsluatedofi,rscnuveoidtal,h discharge of any of its functions . However, this power to borrow is not to be exercised except in accordance with the enactments relating to it . Such enactments are included in the 1972 Act, which authorises a county council to borrow money for the purpose of lending money to ano(her authority, and authorises a local authority other than the Greater London Council to borrow money for any other purpose or class of purpose approved for the purposes of this power by the Secretary of State and in accordance with any conditions subject to which the approval is given . Examples of areas in which it would be appropriÃ¢te to seek such approval are education, personal social services in relation to a specific project or responsibility, local authority housing, roads and transport and urban programmes . In addition to the borrowing powers thus authorised by the Secretary of State . local authorities have ce rt ain statutory powers to borrow without the approval of the Secreta ry of State, for example for tempora ry borrowing in advance of receipt of revenues, or in advance of receipt of authorised loans, and for borrowing for limited periods to pay the interest on ce rtain types of capital expenditure loans . v) Lending powers of local authorities Among the purposes for which local authorities are empowered to lend money are the acquisition of housing accommodation ; the construction, conversion, alteration, enlargement, repair or improvement of housing accommodation ; facilitating the compulsory improvement of housing accommodation ; assisting voluntary organisations concerned with homelessness or matters relating to it ; making loans to first-time house purchasers free of interest and of capital repayments for up to five years ; the erection of buldings on land sold or leased by a local authority ; lending to certain non-profit-making associations in connection with the development of land ; and lending to other local authorities and certain other public authorities . There are further specific powers for certain county councils which have serious inner area problems to make loans for a wide range of purposes involved in the urban programme . Local authorities have powers to borrow in order to enable them to lend fo r these purposes, but such borrowing powers are limited to amounts notified by the Secretary of State .
4 . Land Transactions The general power and duties of local authorities relating to land are contained in the 1972 Act and in a number of specific codes, dealing on the one hand with important fields of local government activity which justify special powers (e .g . fo r 243
the purposes of housing . planning, military land, allotments, smallholdings and other areas), and on the other with matters of procedure, compulsory purchase or compensation . i) Acquisition of land by agreemen t For the purposes of any of its functions under the 1972 Act or any other enactment, or the benefit, improvement or development of its area, a county council may acquire by agreentent (i .e . for money or money's worth as purchaser or lessee) any land, whether situated inside or outside its area . Such land may be acquired even if it is not immediately required for the purpose for which it was acquired, and until such time as it is needed for such purpose it may be used for the purpose of any of the council's func(ions . ii) Compulsorv acquisition of (and Subject to cenain exceptions . for any purpose for which it is authorised to acquire land, a county council may be authorised by the minister concerned with that purpose to purchase compulsorily any land, whether situated inside or outside its area . A council may not, however, be authorised under this provision to purchase land compulsorily inter alia for the benefit, improvement or development of its area for any purpose in relation to which its power of acquisition is by any enactment expressly limited to acquisition by agreement (s . 121 of the 1972 Act) . Where a council requires rights over land owned by persons other than the local authority which fall short of full acquisi(ion, the council may be authorised by a minister of the Crown by means of a compulsory purchase order to purchase compulsorily such new rights over the land as are specified in the order . The powers of county councils for the compulsory purchase of land or of rights over land are implemented in accordance with three statutory codes ; one for authorisation procedure, one for compulsory purchase and one for compensation . iii) Acquisition aml development of land for planning purposes A county council may be authorised by the Secretary of State to acquire compulsorily land falling within its areas for planning purposes . There are various specific grounds for such authorisation, some of which confer a considerable discretion upon the council (e .g . that it is expedient to acquire the land immediately for a purpose which it is necessa ry to achieve in ( he interests of the proper planning of an area in which the land is situated, s . I 12 of the Town and Country Planning Act 1971) . A council also has wide powers to acquire by agreement any land which it requires for such planning purposes, or any building appearing to be of special architectural or historical interest . The consent of the Secretary of State is on) y 244
required for such acquisitions if the land is neither immediately required for the purpose for which it is to be acquired nor land within the areaof,the council . The Town and Country Planning Act 1971 provides specific powers for the appropriation of land acquired for planning purposes to other council purposes, or its disposal or development . The extensive powers to acquire land and premises for the provision of housing accommodation are primarily exercised by the district councils rather than by the county councils (see the Housing Acts 1957 to 1974) and are therefore not relevant to our present purpose . iv) Acquisition of community lan d The Community Land Act 1975 conferred upon county councils ( together with other bodies) extensive powers of acquisition of land designed, according to a Depanment of the Environment circular, to enable the community to control the development of land in accordance with its needs and priorities and to restore to the community the increase in value of land arising from its efforts . These objetives are to be achieved by means of the progressive application of three stages of procedure by the council . Throughout these stages the council is under a statutory duty to have regard to the desirability of bringing development land into public ownership and of developing the land itself or of making it available for development by others, and the desirability of securing the proper planning of its area . As the basic land acquisition power to implement the scheme of public land assembly, ttie Community Land Act 1975 provides that an authority may acquire by agreement . or compulsorily on being so authorised by the Secretary of State, any land which in its opinion is suitable for development . Having done so, the authority may also acquire by agreement or compulsorily any land adjoining that land which is required for the purpose of executing works for facilitating its development or use . v) Power to develop lan d For the benefit or improvement of its area, a county council may erect any building and construct or carry out works on land pursuant to powers conferred on it by the Local Authorities (Land) Act 1963 . It may repair, maintain and insure any building or works so erected, constructed or carried out, and generally may deal with any such building or works in a proper course of management . The councils have been granted development powers of a similar character to those now discussed under their powers for community land acquisition but those powers for community land depend upon the consent of the Secretary of State and are directed towards the needs of building development rather than for the benefit or improvement of the authorities' areas .
vi) Disposai oj iant i Subject to a number of exceptions in the case of land held for certain statutory purposes, and subject also to any disposal not being in breach of any trust, covenant or agreement which is binding on the disposing council, a county council may dispose of land held by it in any manner it wishes . This wide general power to dispose of land is, however, subject to a number of stipulations with regard to ministerial consents and other matters . 5 . Specifrc functions of county council s i) Fltnaions as to the environmen t The county councils possess pursuant to the 1972 Act (as indicated) certain functions with regard to the environment : public health : town and country planning (ss . 182 and 183) ; national parks and the countryside (s . 184) : town development (s . 185) : traffic and transportation (s . 186) . The county councils are also the local highway authorities for the purposes of the Highway Acts 1959 to 1980 . ii) Miscel(aneous public services County councils also enjoy various powers under the 1972 Act concerning the following public services : coroners (s . 220) ; fire services (s . 197) ; food and drugs (ss . 198, 199) ; police (s . 196) : public libraries and museums (ss . 206-208) ; and weights and nteasures (s . 201) . iii) Recreatiotml faci(ities A county council may provide, ei(her inside or outside its area, such recreational facilities (both indoor and outdoor) as it thinks fit . These powers include powers to provide buildings, equipment, supplies and assistance of any kind .
iv) Provision of entertainments A county council may do or contribute towards the expenses of doing anything, whether inside or outside its area, which is necessary or expedient for the provision of ente rtainment of any sort, and a theatre or hall suitable for the giving of entertainment . It may also take action to develop and improve the knowledge, understanding and practice of the arts and crafts which serve the arts (s . 145 of the 1972 Act) . It may also set aside any park under its control for the purpose ol providing entertainmau . v) Miscellaneous funerions A county council may encourage persons to visit its area for recreation or health purposes or to hold conferences or to have fairs and exhibitions in that area ; it is responsible for public clocks and seats and the war memorials : it may do all such things as appear to it to be necessary or expedient for enabling adequate use to be made of the records under its control ; it may purchase or otherwise acquire books or documents which appear to be of Iocal interest . 246
COMPLAINT S The applicants contend that the metropolitan county councils constitute part of the "legislature" of the United Kingdom since they enjoy the power to legislate in ways which affect the individuals living in their area . The cancellation of the elections to the metropolitan county councils is therefore a violation of the guarantees contained in Article 3 of Protocol No . 1 .
THE LA W The applicants live in the six metropolitan county areas of the United Kingdom and complain that the cancellation of the elections to the metropolitan county councils, in which they were entitled to participate, fails to respect their rights as guaranteed by Article 3 of Protocol No . 1, which states : "The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature . " The Commission notes that section 2(1) of the I .ocal Government (Interim Provisions) Act 1984 ("the 1984 Act") provides that "No ordinary elections of councillors . . . for a metropolitan county shall be held after the coming into force of this Act", and that the term of office of any councillor due to expire on 7 May 1985 (the end of the period for which they had been elected pursuant to the previous elections) would be extended to I April 1986 . These provisions came into force on I February 1985 pursuant to the Local Govemment (Interim Provisions) Act 1984 (Appointed Day) Order 1985 . It is therefore apparent that the elections of councillors for the metropolitan counties have been cancelled by the 1984 Act . The Commission recalls its constant case-law in which it has established that, although the wording of Article 3 of Protocol No . I provides expressly only for an institutional guarantee of free elections, it implies a recognition of the principle of universal suffrage and, in this context the right to vote and the right to stand for election to the legislature . However, this right is neither absolute nor without limitations . but subject to such restrictions imposed by the Contracting Slates as are not arbitrary and do not interfere with the free expression of the people's opinion (see No . 6573/74, Dec . 19 .12 .74, D .R . I p . 87 and Nos . 6745/76 and 6746/76, Dec . 30 .5 .75, D .R . 2 p . 110, at p . 116) . I protects the right of the people by means of fre e .Anicle3ofPrtN elections to choose the "legislature" . The Commission must therefore consider whether the metropolitan county councils can be considered as constituting part of the legislature of the United Kingdom . In this respect the Commission recalls its decision No . 5155/71, Dec . 12 .7 .76, D .R . 6 p . 13, which concerned the suspension of local government elections in Northem Ireland . The Commission held that : . . . in considerine the status of local authorities in Northem Ireland the Commission takes note of the statement of the respondent Govemment that insofa r 247
as these local authorities have a legislative function it is confined to the making of bye-laws applicable within their areas and these powers are rigidly limited by Statute and they have no powers to make rules other than in accordance with the powers conferred by Parliament . " The Commission concluded that the local authority in question was not therefore part of the legislature . The constitutional arrangements of the United Kingdom do not authorise the exercise of legislative powers by subordinate bodies . As a matter of British constitutional law, Parliament, as the elected representative of the British people- may therefore vote to abolish the metropolitan county councils if this course of action recommends itself . The absolute constitutional authority which the British Parliament is able to exercise is indicative of the subordinate and subsidiary nature of the councils . The Comntission ntust also review the specific powers enjoyed by the metropolilan county councils, the main sources of which are the Local Government Acts of 1972 and 1974 . The metropolitan county councils are corporations created by statute and as such may only do such things as are expressly or impliedly authorised by statute or by subordinate legislation . They are, however, specifically authorised to do anything which is calculated to facilitate the discharge of any of their statutory functions . It is clear that the metropolitan county councils are the repositories of extensive powers of a predominantly administrative nature concerning the organisation and provision of local services . Most of these powers are granted by statute or other subordinate legislation which defines closely and restrictively their field of application . Other powers require the approval and consent of a superior executive authority before they may be exercised . Still others may be exercised by the councils but such exercise will not become effective until approved by a confirming authority . Having regard to the powers exercised by the metropolitan county councils, their relationship to the United Kingdom Parliament . its previous case-law, and the other facts of the case, the Commission is of the opinion that, despite the significant scope of their functions, the metropolitan county councils cannot properly be said to form part of the "legislature" of the United Kingdom . They do not possess an inherent primary rulemaking power and those powers which have been delegated to them are qualified by the Parliament of the United Kingdom and exercised subject to that Parliament's ultimate control . The metropolitan county councils not forming part of the legislature of the United Kingdom, the cancellation of elections to those bodies cannot raise an issue under Article 3 of Protocol No . I .
It follows that this application is incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention within the meaning of Article 27 para . 2 . For these reasons, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
(TRADUCT/ON)
EN FAIT La prÃ©sente requÃ©te est introduite par six ressortissants britanniques : le premier est nÃ© en 1924 et habite Manchester ; le deuxiÃ¨me est nÃ© en 1945 et habite Wallasey ; le troisiÃ¨me, nÃ© en 1929 habite Doncaster ; le quatriÃ¨me, nÃ© en 1931, habite Sunderland ; le cinquiÃ¨nte, nÃ© en 1945, habite Birmingham ; le sixiÃ¨me, nÃ© en 1938, habite Leeds . Les faits . tels que les a exposÃ©s le reprÃ©sentant des six requÃ©rants, M . Peter D . Quick, solicitor Ã Heywood prÃ¨s de Manchester, et conseiller juridique du comtÃ© auprÃ¨s du Conseil du Grand Manchester, peuvent se rÃ©sumer comme suit : La loi de 1972 sur l'administration locale (-la loi de 1972Â») a instituÃ© un nouveau rÃ©ginie d'administration locale en Angleterre en rÃ©amÃ©nageant le systÃ¨me des pouvoirs locaux Ã©lus . L'administration locale s'est trouvÃ©e dÃ¨s lors entre les mains des conseils de comtÃ© et de district, la zone du Grand Londres formant une catÃ©gorie Ã pan, extÃ©rieure au nouveau systÃ¨me . Les conseils de comtÃ© se sont vu attribuer la responsabilitÃ© d'administrer les services qui exigent un domaine gÃ©ographique plus vaste que les conseils de district ces derniers se voyant confier la responsabilitÃ© de services plus localisÃ©s . Dans le cadre de cette rÃ©organisation gÃ©nÃ©rale, les conurbations du Grand Manchester, de Merseyside, du South Yorkshire, du Tune and Wear, des West Midlands et du West Yorkshire sont appelÃ©es -conseils mÃ©tropolitainsâ¢ (Annexe 1, partie I de la loi de 1972), le reste du pays Ã©tant des -conseils non mÃ©tropolitains â¢ . Les six requÃ©rants rÃ©sident chacun dans une circonscription de ces conseils mÃ©tropolitains . Selon le nouveau systÃ¨me, les particuliers ont le droit de vote aux Ã©lections pÃ©riodiques des conseils de comtÃ© et de district dans la zone de leur rÃ©sidence, conformÃ©ment aux dispositions des lois de 1949 et 1969 sur la reprÃ©sentation populaire, telles qu'amendÃ©es par la rÃ©glementation Ã©dictÃ©e par le ministre conformÃ©men t
au pouvoir que lui confere l'article 42 de la loi de 1972 . Des Ã©lections aux conseils de districtont eu lieu presque chaque annÃ©e depuis 1974 ; par contre, il n'y a eu d'Ã©lections aux conseils de comtÃ© qu'en 1973, 1977 et 1981, Ã chaque fois pour un mandat de quatre ans . En mÃªme temps que l'individu a le droit de pa rt iciper directement Ã l'Ã©lection des membres du conseil de comtÃ© de sa rÃ©gion, il a parallÃ¨lement celui de demander Ã son conseiller local de reprÃ©senter ses intÃ©rets au conseil de comtÃ© pour toute question susceptible de le concemer et pour la gestion de laquelle le conseil de comtÃ© est directement responsable devant les Ã©lecteurs du lieu . Le IÂ° fÃ©vrier 1985, par dÃ©cret ministÃ©riel, sont entrÃ©es en vigueur certaines dispositions de la loi de 1984 sur l'administration locale (dispositions provisoires) ( .la loi de 1984Â») . Elles ont eu pour effet de supprimer le droit pour l'individu de voter aux Ã©lections aux conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© . Ce dÃ©cret a (a) mis fin Ã l'Ã©lection des ntembres des conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© . (b) annulÃ© toutes les Ã©lections fumres, y compris celle qui devait se tenir en 1985 et (c) prorogÃ© au IÂ°' avril 1986 le mandat des conseillers mÃ©tropolitains en place . PassÃ© cette date, les conseillers devaient simplement cesser leurs fonctions, la loi de 1984 ne prÃ©voyant rien pour l'avenir desdits conseils ni pour l'administration de leurs tÃ¢ches . Il semble donc, au vu de la rÃ©daction de la loi de 1984, qu'il soit mis fin au droit, pour un individu habitant la circonscription d'un conseil mÃ©tropolitain de comtÃ©, de participer aux Ã©lections audit conseil . Les Ã©lections de 1985 n'ont pas eu lieu . Le Parlement du Royaume-Uni est actuellement saisi d'un projet de loi tendant Ã supprimer les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ©s . Le droit interne Introduction Le bilan de la situation et des pouvoirs des conseils mÃ©tropolitains de comtÃ©, dressÃ© ci-dessous, est tirÃ© du volume 28 de l'ouvrage de Halsbury, Laws of England . Il convient d'en citer directement le texte pour introduire le sujet : . En Angleterre et au Pays de Galles, l'administration locale est assurÃ©e par des organes Ã©lus localement et investis de pouvoirs et de devoirs par le Parlement . Ces organes localement Ã©lus, constituÃ©s comme des corps, sont juridiquement distinctes des habitants des rÃ©gions qu'ils gouvernenent . Hormis la Chambre des Communes, les collectivitÃ©s locales sont les seuls Ã©lÃ©ments du pouvoir Ã Ã©tre directement Ã©lus au suffrage universel . Les collectivitÃ©s locales sont assujetties Ã la direction, supervision et tutelle du Gouvernement, Ã savoir des ministres de l'Etat, dans la mesure oÃ¹ le Parlement a, pour cette direction, supervision et tutelle, fixÃ© des lois ou des rÃ¨glements autorisÃ©s par dÃ©lÃ©gation du pouvoir lÃ©gislatif. Il s'agit lÃ de la situation en droit mais en pratique . le Gouvemement, en sa qualitÃ© de principale source de crÃ©dits et de dÃ©positaire de tout un arsenal de pouvoirs de confirrnation ou d'agrÃ©ment, exerce une influence prÃ©dominante sur toutes les grandes orientations .
La structure de l'administration locale se fonde sur deux Ã©chelons d'autoritÃ©s principales rÃ©parties dans tout le pays, Ã quoi s'ajoute un systÃ¨me de conseils de communautÃ© ou de paroisse Ã©lus dans la plupart des rÃ©gions rurales et dans quelques zones urbaines . Les collectivitÃ©s locales sont, Ã chaque Ã©chelon, des organes indÃ©pendants responsables devant leurs Ã©lecteurs, devant les ministres dans la mesure oÃ¹ le Parlement en a ainsi dÃ©cidÃ©, prÃ©voit . Les collectivitÃ©s locales Ã©tant toutes des sociÃ©tÃ©s crÃ©Ã©es par la loi, elles sont soumises Ã la rÃ¨gle de la spÃ©cialitÃ© selon laquelle leurs pouvoirs d'action se limitent aux fonctions qui leur ont Ã©tÃ© expressÃ©ment dÃ©volues ou qui visent Ã aider ou conduire, directement ou accessoirement, Ã l'exercice de ces fonctions . â¢ Les rÃ©fÃ©rences aux â¢ conseils de comtÃ© â¢ dans le texte ci-aprÃ¨s renvoient, sauf indication contraire, aux six conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© qui font l'objet de la prÃ©sente requÃªte . Bon nombre des pouvoirs et devoirs Ã©numÃ©rÃ©s sont aussi le lot des conseils non mÃ©tropolitains de comtÃ©, mais ce n'est pas toujours le cas .
2 . Pouvoirs gÃ©nÃ©raux d'action i) Limite des pouvoirs : Les conseils de comtÃ© sont des corps crÃ©Ã©s par la loi et, comme tels soumis Ã la rÃ¨gle de la spÃ©cialitÃ© : ils ne peuvent dÃ¨s lors faire que ce qui leur est expressÃ©ment ou implicitement autorisÃ© par la loi ou par un texte de lÃ©gislation dÃ©lÃ©guÃ©e . La rÃ¨gle de la spÃ©cialitÃ© est appliquÃ©e par les tribunaux . Les conseils de comtÃ© sont cependant autorisÃ©s par la loi (art . 111 de la loi de 1972) Ã faire (que cela implique ou non de dÃ©penser, d'emprunter ou de prÃ©ter de l'argent, d'acquÃ©rir ou de cÃ©der un bien ou des droits) tout ce qui vise Ã aider ou conduire, directement ou accessoirement, Ã l'exercice de l'une de ces fonctions . . Les conseils de comtÃ© n'ont pas pouvoir de se dÃ©charger eux-mÃªmes, par acte authentique, autorisation ou contrat, des obligations d'exercer leurs pouvoirs et devoirs d'intÃ©rÃªt gÃ©nÃ©ral ; tout accord ou engagement souscrit en ce sens serait nul et non avenu . En outre, on ne peut pas invoquer la forclusion pour empÃ©cher l'exercice d'un pouvoir discrÃ©tionnaire lÃ©gal ou empbcher ou Ã©viter l'exÃ©cution d'une obligation lÃ©gale . ii) Pouvoir de contracter Les pouvoirs des conseils de comtÃ© de passer des contrats rÃ©sultent du large Ã©ventail de fonctions que la loi leur assigne pour fournir des se rv ices au public, des nombreux pouvoirs qu'ils ont de prendre toutes dispositions leur permettant de s'acquitter de ces fonctions et de leur pouvoir lÃ©gal de faire tout ce qui vise Ã aider ou conduire, directement ou accessoirement, Ã l'exÃ©cution de ces fonctions . Dans le cadre des pouvoirs rÃ©glementaires susmentionnÃ©s, un conseil de comtÃ© peut contracter Ã l'instar d'un pa rt iculier, mais en se soumettant Ã toute une gamme de conditions ou restrictions quant aux agrÃ©ments, formalitÃ©s et rÃ¨gles Ã obse rv er pour exe rcer convenablement son pouvoir de dÃ©cision tel que le prÃ©voient les lois d'intÃ©rÃ©t gÃ©nÃ©ral ou local et son propre rÃ¨glement intÃ©rieur . 251
iii) Projets de ioi - Proposirion ou opposirion Sous rÃ©serve de certaines conditions (art . 239 de la loi de 1972) et exceptions . lorsqu'un conseil de comtÃ© est convaincu qu'il convient de proposer un projet de loi au Parlement ou de s'y opposer parce qu'il intÃ©resse l'ensemble de la communautÃ© ou certains particuliers, il peut dÃ¨s lors dÃ©poser le texte ou s'y opposer et prendre Ã sa charge les dÃ©penses y affÃ©rentes . La seule exception Ã ce pouvoir - et qui concerne la prÃ©sente requÃ©te - est qu'aucun conseil de comtÃ© ne peut inciter ou s'opposer Ã un projet de loi tendant Ã constituer, supprimer ou modifier une circonscription d'administration locale, ou visant Ã modifier le statut de cette circonscription ou son rÃ©gime Ã©lectoral (art . 70 de la loi de 1972) . iv) ArrrtÃ©s locau x Un arrÃ©tÃ© local est un texte pris par la collectivitÃ© locale compÃ©tente, investie de ce pouvoir par la loi et ordonnant Ã tout ou partie du public de faire ou de s'abstenir de faire quelque chose . S'il est pris dans les rÃ¨gles . un arrÃ¨tÃ© a force de loi en son domaine d'application lÃ©gitime et est habituellement assorti de sanctions ou de pÃ©nalitÃ©s en cas d'inobservation . Pour Ã¨tre valable, un arrÃ©tÃ© local doit rentrer dans le cadre des pouvoirs de l'autoritÃ© qui l'Ã©dicte . Une collectivitÃ© locale ne peut pas par arrÃªtÃ© se confÃ©rer un pouvoir excÃ©dant celui que la loi assigne . Un arrÃ©tÃ© local ne peut pas non plus interdire ce que le texte d'habilitation cherchait simplement Ã faire rÃ©glementer, ni ordonner une chose en venu du pouvoir d'en ordonner une autre . Les collectivitÃ©s locales disposent de vastes pouvoirs de lÃ©gislation confÃ©rÃ©s par de nombreux textes qui les habilitent Ã prendre des arrÃ©tÃ©s . traitant de questions particuliÃ¨res ou gÃ©nÃ©rales pour promouvoir la santÃ© publique et pratiquer des amÃ©nagements dans les zones placÃ©es sous leur contrÃ´le . Par exemple, les sujets rentrent dans le cadre des responsabilitÃ©s des conseils de comtÃ©s qui peuvent prendre Ã leur Ã©gard des arrÃªtÃ©s de santÃ© publique : Ã©limination des ordures . installations sanitaires publiques, bains, lavoirs, lieux de baignade, sÃ©curitÃ© sur les terrains de sport, rÃ©glementation de la manutention et de l'entreposage des produits pÃ©troliers, contrÃ´les sanitaires aux aÃ©roports, production de chaleur et d'Ã©lectricitÃ© et chauffage public . Par exemple, les conseils de comtÃ© ont, en matiÃ¨re de voirie, le pouvoir de prendre des Â« arr@tÃ©s de rues nouvelles . . Ils peuvent, et doivent si le ministre l'exige, prendre de tels arrÃ¨tÃ©s pour rÃ©glementer le niveau, la largeur et la construction des rues nouvelles dans leur secteur et l'installation du tout-Ã -l'Ã©goÃ»t pour ces rues (art . 186 de la loi de 1980 sur la voirie) . Les arrÃ©tÃ©s doivent Ã©tre pris par les conseils de comtÃ© selon une procÃ©dure prÃ©cise et ne peuvent entrer en vigueur qu'aprÃ¨s avoir reÃ§u l'homologation de l'autoritÃ© contpÃ©tente . Â« L'autoritÃ© d'homologation . est l'organe, ou l'individu le cas Ã©chÃ©ant, dÃ©signÃ© par la loi en vertu de laquelle les arrÃªtÃ©s sont pris ou le ministre si le texte ne prÃ©cise pas (art . 236 de la loi de 1972) . L'autoritÃ© d'homologation peut accorde r 2i2
ou refuser son aval Ã tout arrÃªtÃ© local qui lui est soumis et dÃ©cider de la datÃ© d'entrÃ©e en vigueur du texte . Si elle ne fixe pas de date, l'arrÃªtÃ© entre en vigueur un mois aprÃ¨s son homologation . v) Poursuites judiciaires engagÃ©es par ou contre les auroritÃ©s locale s Lorsqu'un conseil de comtÃ© l'estime opportun pour promouvoir ou dÃ©fendre les intÃ©rÃªts des habitants de son secteur, il peut Ãªtre demandeur ou dÃ©fendeur ou comparaitre dans toute procÃ©dure judiciaire et, s'il s'agit de poursuites civiles, les engager en son nom propre ou faire en son nom des dÃ©marches dans l'intÃ©rÃªt des habitants lors de toute enquÃªte publique ouverte selon la loi par ou au nom de tout ministre ou organe de l'Etat . 3 . Finance s i) Comme expliquÃ© plus haut, les conseils de comtÃ© jouissent d'un statut indÃ©pendant en tant que corps distincts mais sont soumis Ã la direction, supervision et tutelle des ministres de l'Etat dans la mesure autorisÃ©e par le Parlement . En mati8re de finances, ce statut se traduit par le fait que chaque collectivitÃ© locale est responsable des ntesures Ã prendre pour la bonne administration de ses finances, afin d'exercer les pouvoirs confÃ©rÃ©s et les devoirs Ã elle imposÃ©s en tant qu'entitÃ© indÃ©pendante . La rÃ¨gle de la spÃ©cialitÃ©, selon laquelle les pouvoirs d'une personne morale se limitent aux fonctions que lui a expressÃ©ment ou implicitement confÃ©rÃ©s le Parlement, est d'une importance capitale pour limiter les dÃ©penses aux objectifs autorisÃ©s . Une collectivitÃ© locale est sountise au contrÃ´le financier du ministÃ¨re qui lui donne les autorisations nÃ©cessaires pour emprunter de l'argent (art . 172, annexe 13 de la loi de 1972), fixe les limitations de dÃ©penses dans les domaines oÃ¹ la loi prÃ©voit ces limitations par rÃ©fÃ©rence Ã une instruction ministÃ©rielle (par exemplÃ© art . 137 et 13 8 de la loi de 1972) et, en matiÃ¨re de comptes, assure le contrÃ´le comptable et vÃ©rifie les Ã©tats financiers . Outre ces contrÃ´les gÃ©nÃ©raux, les collectivitÃ©s locales sont assujetties Ã une tutelle et une surveillance financiÃ©re considÃ©rables Ã©tant donnÃ© qu'elles reÃ§oivent subventions et allocations et qu'elles dÃ©pendent de l'agrÃ©ment du ministre pour une foule d'activitÃ©s de fonctionnement (par exemple arrÃªtÃ©s locaux, avis d'expropriation, cessions de terrain et certains plans d'assainissement de l'habitat) . ii) Pouvoir d'engager des dÃ©pense s Le pouvoir des conseils de comtÃ© d'engager des dÃ©penses dÃ©rive de trois catÃ©gories principales de textes de loi . les textes qui confÃ©rent le pouvoir ou imposent le devoir d'exÃ©cuter de s :1 fonctions rÃ©glementaires prÃ©cises ; 2 . les dispositions de la loi de 1972 et d'autres lois qui prÃ©voient une gamme Ã©largie de pouvoirs d'administrion . de finances ou de gestion ; et 253
3 . les dispositions spÃ©cifiques destinÃ©es Ã servir de pouvoirs de rÃ©serve pour permettre d'engager des dÃ©penses raisonnables dans des domaines qui ne font pas l'objet d'une autre autorisation lÃ©gale habilitant l'administration locale Ã agir . En tant que corps prÃ©vus par la loi, les conseils de comtÃ© sont soumis Ã la rÃ©gle de la spÃ©cialitÃ© qui ne leur permet pas de dÃ©penser de l'argent ou de prendre des dÃ©cisions dans les domaines oÃ¹ la loi ne leur donne aucun pouvoir . Cependant, l'article 111 de la loi de 1972 habilite un conseil de comtÃ© Ã faire tout ce qui vise Ã aider ou conduire, directement ou accessoirement, Ã s'acquitter de ses fonctions . Il faut garder Ã l'esprit cette tolÃ©rance de fait lorsqu'il s'agit d'interprÃ©ter la totalitÃ© des pouvoirs ou devoirs spÃ©ciflques en liaison avec les fonctions du conseil . Par ailleurs, un conseil de comtÃ© peut engager des dÃ©penses qui . sont Ã son avis dans l'intÃ©rÃ©t de tout ou partie de son secteur ou de ses habitants, mÃªme s'il n'y est pas autrement autorisÃ© . Il peut engager des dÃ©penses pour alimenter certaines organisations philantropiques et autres fonds, dans les limites expressÃ©ment prÃ©vues par l'article 137 (8) de la loi de 1972 . Ces dÃ©penses doivent figurer dans un compte sÃ©parÃ© (art . 137 (7) de la loi de 1972) . Les conseils de comtÃ© peuvent Ã©galement engager toutes dÃ©penses propres Ã combattre dans leur secteur les effets d'une cri se ou d'une catastrophe mettant en danger les personnes ou Ã enrayer la crise ou la catastrophe que l'on peut raisonnablement prÃ©voir ( art . 138 de la loi de 1972) . Toute mesure de ce genre doit Ã©tre notifiÃ©e au ntinistre dans les meilleurs dÃ©lais .
iii) Recettes Au Royaume-Uni, l'argent nÃ©cessaire aux dÃ©penses de l'administration locale provient essentiellement des - impBts locaux Â» directement prÃ©levÃ©s sur les occupants ou, dans certains cas, les propriÃ©taires des biens-fonds dans le secteur de l'autoritÃ© qui lÃ©ve l'impÃ´t . Un conseil de comtÃ© peut adresser des appels Ã l'autoritÃ© fiscale compÃ©tente (le conseil de dis(rict dans la circonscription du conseil de comtÃ©) pour faire face Ã toutes les dÃ©penses qui sont de son ressort et pour lesquelles aucune disposition n'est autrement prÃ©vue . L'appel consiste dans ce cas en un ordre donnÃ© Ã l'autoritÃ© fiscale de lever, dans le cadre de l'impÃ´t local ou au titre des centimes additionnels, un impÃ´t dont l'appel prÃ©cise le montant de centimes par livre-sterling (art . 12 de la loi de 1967 sur l'impÃ´t gÃ©nÃ©ral) . Un conseil de comtÃ© peut aussi et Ã tout moment Ã©mettre un appel complÃ©mentaire s'il l'estime nÃ©cessaire Ã ses besoins . Cet appel doit Ã©tre suffisant pour couvrir la panie des dÃ©penses totales estimÃ©es qu'encourra l'autoritÃ© Ã©mettrice pendant la pÃ©riode prÃ©vue par l'Ã©mission de l'appel et couverte par l'argent provenant des impÃ´ts locaux, ainsi que le montant complÃ©mentaire qui, de l'avis de cette autoritÃ©, est nÃ©cessaire pour couvrir les dÃ©penses dÃ©jÃ encourues, ou faire face aux urgences, ou couvrir toutes dÃ©penses qui viendraient Ã @tre exposÃ©es avant la date de ntise Ã disposition de l'argent devant rentrer au titre du prochain appel .
Les conseils de comtÃ© reÃ§oivent Ã©galement une â¢ subvention de soutien fiscal â¢, contribution que le ministre est tenu de prÃ©voir chaque annÃ©e pour certaines dÃ©penses des conseils . Chaque annÃ©e, le ministre doit prÃ©voir aussi les subventions complÃ©mentaires nÃ©cessaires pour faire face aux dÃ©penses des conseils de comtÃ© en matiÃ©re de transport et de parcs nationaux . Certains textes lÃ©gislatifs prÃ©voient Ã©galement le versement de subventions de l'Etat Ã tout conseil de comtÃ© chargÃ© d'une fonction ou d'un service prÃ©cis . Ce paiement est fait conformÃ©ment aux conditions et limites que prÃ©cise Ã©ventuellement le texte en question . Des subventions particuliÃ¨res sont prÃ©vues notamment au titre de la police, des tribunaux d'instance, des services de probation et d'assistance post- pÃ©nitentiaire, des immigrÃ©s en provenance du Commonwealth . des programmes de dÃ©veloppement urbain, de la protection civile, de la lutte contre la pollution de l'air, de la mise en valeur urbaine, de l'amÃ©lioration de l'habitat, des petites propriÃ©tÃ©s, de l'assainissement des taudis et des terres Ã l'abandon . Le ministre peut Ã©galement accorder une subvention au conseil de comtÃ© pour faire face aux dÃ©penses dues Ã l'existence en zone urbaine d'un besoin social particulier . iv) Pouvoir d'emprunt des collectivirÃ©s locales Emprunter figure parmi les pouvoirs subsidiaires du conseil de comtÃ© pour faire ce qui vise Ã l'aider ou le conduire, directement ou accessoirement, Ã s'acquitter de ses fonctions . Cependant, ce pouvoir d'emprunter ne peut Ãªtre exercÃ© que conformÃ©ment aux dispositions lÃ©gales y affÃ©rentes .
Ces dispositions figurent dans la loi de 1972, qui autorise un conseil de comtÃ© Ã emprunter de l'argent pour le prÃªter Ã un autre organe et qui autorise une collectivitÃ© locale autre que le conseil du Grand Londres Ã emprunter de l'argent pour tout autre but ou type de but approuvÃ© en ce sens par le ministre et selon les conditions prÃ©vues pour obtenir l'approbation . Parmi les domaines oÃ¹ il convient gÃ©nÃ©ralement de rÃ©clamer cette approbation figurent l'enseignement, les services sociaux personnels liÃ©s Ã un projet ou une responsabilitÃ© particuliÃ©re, les logements fournis par la collectivitÃ© locale, les routes et transports, ainsi que les programmes de dÃ©veloppement urbain . Outre les pouvoirs d'emprunter ainsi autorisÃ©s par le ministre, les collectivitÃ©s locales disposent en vertu de la loi de certains pouvoirs pour emprunter Ã titre temporaire, avec l'approbation du ministre, par exemple par anticipation de recettes ou avant perception d'un prÃªt autorisÃ©, ou pour des pÃ©riodes limitÃ©es afin de payer l'intÃ©rÃ©t de certains types de prÃªts pour financer des dÃ©penses en capital . v) Pouvoir de prÃªt des co!lectivitÃ©s locales Les collectivitÃ©s locales peuvent prÃªter de l'argent, par exemple dans les cas suivants : acquisition de logements, consâ¢ruction, transformation, modification, agrandissement, rÃ©paration ou amÃ©lioration de logements ; aide Ã l'amÃ©lioration obligatoire de l'habitat ; aide aux organismes bÃ©nÃ©voles s'occupant de sans-logis et d e
questions connexes ; assurer aux personnes achetant pour la premiÃ¨re fois une maison des prÃ¨ts sans intÃ©rÃ¨t et sans amortissement pendant cinq ans au maxintunt Ã©dification de bÃ¢timents sur un terrain vendu ou donnÃ© Ã bail par une autoritÃ© locale ; prÃªts Ã certaines associations Ã but non lucratif pour mise en valeur de leur terrain ; prÃ©ts Ã d'autres collectivitÃ©s locales et Ã certains autres organismes publics . Si certains conseils de comtÃ© rencontrent dans leur secteur de graves problÃ¨mes- ils disposent en outre de pouvoirs spÃ©cifiques pour concÃ©der des prÃªts en vue de toute une gamme d'objectifs prÃ©vus dans le programme de dÃ©veloppement urbain .
Les collectivitÃ©s locales sont Ã©galement habilitÃ©s Ã emprun[er pour prÃªter dans Ã cet effet, mais dans la limite des montants prÃ©cisÃ©s par le ntinistre . 4 . Transactions fonciÃ¨res Les pouvoirs et devoirs gÃ©nÃ©raux des collectivitÃ©s locales en matiÃ¨re fonciÃ¨re sont prÃ©vus par la loi de 1972 et un certain nombre de codes particuliers traitant, d'une part, des domaines imponants de l'activitÃ© de l'administration locale justifiant de disposer de pouvoirs spÃ©ciaux (par exemple pour l'habitat, l'urbanisme, les terrains mili(aires, les lotissements, les petites propriÃ©tÃ©s et d'autres secteurs) et . d'autre pan . de questions de procÃ©dures, d'expropriation ou d'indemnisation . i) Acquisition de terraitr.s par accord mutuel Pour s'acquitter de l'une des fonctions prÃ©vues par la loi de 1972 ou par tout autre texte lÃ©gislatif, ou pour tirer profit, de son secteur, pour l'amÃ©liorer ou l'amÃ©nager, un conseil de comtÃ© peut acquÃ©rir par voie d'accord ( c'est-Ã -dire contre versement d'une somme ou de sa contre-valeur d'achat ou de location) tout terrain situÃ© sur son secteur ou en dehors . Ce ( errain peut Ãªtre acquis mÃ©me s'il n'est pas immÃ©diatenient nÃ©cessaire au but pour lequel il est achetÃ©, et jusqu'Ã la date oÃ¹ il sera nÃ©cessaire Ã ce but, il peut Ã©tre utilisÃ© pour permettre au conseil de s'acquitter de l'une ou l'autre de ses fonctions . ii) Acquisition de terruin par voie d'expropriatio n Sous rÃ©serve de certaines exceptions et dans le but pour lequel il est autorisÃ© Ã acquÃ©rir un terrain, un conseil de comtÃ© peut Ã©tre autorisÃ© par le ministre concernÃ© par ledit objectif Ã acheter par voie d'expropriation tout terrain situÃ© sur son secteur ou en dehors . Un conseil ne peut cependant pas . en ve rt u de cette disposition, Ã©tre autorisÃ© Ã acheter un terrain par voie d'expropriation notamment pour amÃ©liorer ou met tre en valeur son secteur pour un but Ã propos duquel son pouvoir d'acquisition est expressÃ©ment limitÃ© par la loi Ã une acquisition de grÃ© Ã grÃ© (a rt . 121 de la loi de 1972) . Lorsqu'un conseil a besoin de disposer de droits sur un terrain que possÃ¨dent des personnes autres que la collectivitÃ© locale et qu'il ne peut acquÃ©rir de grÃ© Ã grÃ© . 256
il peut Ã¨tre autorisÃ© par un ministre et par voie d'expropriation Ã acheter les droits sur le terrain que prÃ©cise l'avis d'exproprier . Les pouvoirs des conseils de comtÃ© d'acquÃ©rir par voie d'expropriation un terrain ou des droits sur un terrain sont exercÃ©s conformÃ©ment Ã trois rÃ¨gles : la premiÃ¨re pour la procÃ©dure d'autorisation, la deuxiÃ©me pour l'expropriation et la troisiÃ¨me pour l'indemnisation . iii) Acquisition et mise en valeur de terrains Ã des fins d'urbanism e Pour des raisons d'urbanisme, un conseil de comtÃ© peut Ãªtre autorisÃ© par le ministre Ã acquÃ©rir par voie d'expropriation un terrain relevant de son secteur . Cette autorissation se justifie pour plusieurs raisons dont ce rtaines confÃ¨rent un pouvoir discrÃ©tionnaire considÃ©rable au conseil ( par exemple qu'il est opport un d'acquÃ©rir immÃ©diatement le terrain pour un but qu'il est nÃ©cessaire d'atteindre dans l'intÃ©rÃ©t du bon amÃ©nagement du secteur oÃ¹ se trouve situÃ© le terrain, a rt . 112 de la loi de 1971 sur l'amÃ©nagement du territoire) . Un conseil dispose Ã©galement de vastes pouvoirs pour acquÃ©rir par voie d'accord tout terrain qui lui est nÃ©cessaire Ã des fins d'amÃ©nagement ou tout bÃ¢timent qui parai ( Ã¨tre d'un intÃ©rÃ©t historique ou architectural paniculier. Le consentement du ministre n'est requis en pareil cas que si le terrain n'est pas immÃ©diatement nÃ©cessaire au but pour lequel il est achetÃ© ou n'est pas situÃ© dans la circonscription du conseil . La loi de 1971 sur I'amÃ©nagement du territoire prÃ©voit des pouvoirs spÃ©cifiques pour affecter Ã d'autres buts dÃ©cidÃ©s par le conseil, le terrain acquis Ã des fins d'amÃ©nagement ou pour le cÃ©der ou le mettre en valeur . Les pouvoirs Ã© tendus d'acquisition de terrains et de locaux pour fournir des logements relÃ¨vent su rtout des conseils de district et non des conseils de comtÃ© (voir les lois de 1957 Ã 1974 sur l'habitat) et n'ont dÃ©s lors rien Ã voir avec notre propos . iv) Acquisition de panies du domaine public La loi de 1 975 sur le domaine public confÃ©rait aux conseils de comtÃ© (ainsi qu'Ã d'autres organes) de vastes pouvoirs pour acquÃ©rir des terrains destinÃ©s, selon une circulaire du ministÃ¨re de l'Environnement, Ã permettre Ã l'ensemble de la collectivitÃ© d'exercer en fonction de ses besoins et prioritÃ©s un droit de regard sur la mise en valeur de la terre et Ã restituer la plus-value fonciÃ¨re rÃ©sultant de ses efforts . Ces objectifs doivent Ãªtre atteints par une application progressive par le conseil d'une procÃ©dure en trois phases . Tout au long de ces phases, le conseil a l'obligation lÃ©gale d'examiner s'il est souhaitable d'une pan de mettre le terrain en propriÃ©tÃ© publique et d'en assurer luimÃªme la mise en valeur ou de la confter Ã autrvi et, d'autre pan, de veiller au bon amÃ©nagement de son secteur . Comme pouvoir essentiel d'acquisition fonciÃ©re pou r
exÃ©cuter le projet de rassemblement de terrains publics . la loi de 1975 sur le domaine public prÃ©voit qu'une collectivitÃ© peut acquÃ©rir, par voie d'accord ou d'expropriation si elle y est autorisÃ©e par le ministre, tout terrain convenant Ã son avis Ã une mise en valeur . Ce faisant, elle peut Ã©galement acquÃ©rir, par voie d'accord ou d'expropriation, tout terrain adjacent au premier et nÃ©cessaire pour exÃ©cuter des travaux qui en faciliteront la mise en valeur ou l'utilisation . v) Pomâ¢oir de mettre en valeur un terrain Pour le bÃ©nÃ©fice ou l'amÃ©lioration de son secteur, un conseil de comtÃ© peut Ã©difier sur un terrain un bÃ timent ou y exÃ©cuter des travaux conformÃ©ment aux pouvoirs que lui conPere la loi de 1963 sur les collectivitÃ©s locales (questions fonciÃ¨res) . Il peut rÃ©parer, entretenir et assurer tous bÃ timents ou travaux ainsi Ã©difiÃ©s ou exÃ©cutÃ©s, et se charger en gÃ©nÃ©ral d'un tel bÃ¢timent ou de tels travaux selon les nÃ©cessitÃ©s d'une bonne gestion . Les conseils se sont vu accorder des pouvoirs d'amÃ©nagement de nature analogue Ã ceux envisagÃ©s ici pour acquÃ©rir des domaines publics mais ces pouvoirs dÃ©pendent de l'autorisation du ministre et visent essentiellement Ã rÃ©pondre aux besoins de mise en valeur des bÃ timents plutÃ´t qu'Ã apporter un profit ou une amÃ©lioration au secteur relevant de la collectivitÃ© locale . vi) Cession de terrain s Sous rÃ©serve d'un certain nombre d'exceptions visant les terrains dÃ©tenus dans cenains buts prÃ©vus par la loi . et sous rÃ©serve aussi que la cession ne soit pas contraire Ã quelque acte de fondation, pacte ou accord liant le conseil cessionnaire, un conseil de comtÃ© peut cÃ©der comme il le dÃ©sire un terrain dont il est propriÃ©taire . Ce vaste pouvoir gÃ©nÃ©ral de disposition des terres est cependant soumis Ã diverses stipulations en matiÃ©re d'agrÃ©ments ministÃ©riels et d'autres questions .
5 . Fonctions spÃ©cifiques des conseils de comt Ã© i) Fonctions en rnatiÃ¨re d'environnemen t En vertu de la loi de 1972, les conseils de comtÃ© dÃ©tiennent ce rtaines fonctions en matiÃ¨re d'environnement : santÃ© publique, amÃ©nagement du territoire (art . 182 et 183) ; parcs nationaux et paysages ( an . 184) ; urbanisme ( a rt . 185) ; circulation et transport ( art . 186) . Les conseils de comtÃ© sont Ã©galement les collectivitÃ©s locales compÃ©tentes en matiÃ¨re de ponts et chaussÃ©es pour l'application des lois de 1959 Ã 1980 sur la voirie . ii) Senwes publics diver s Les conseils de comtÃ© peuvent Ã©galement Ãªtre investis, conformÃ©ment Ã la loi de 1972 , de divers pouvoirs touchant les services publics suivants : enquÃªtes postmortem (art . 220) ; incendies (art . 197) ; produits alimentaires et pharmaceutique s
(art . 198 et 199) ; police (art . 196) ; bibliothÃ¨ques publiques et musÃ©es (art . 206 Ã 208) ; poids et mesures (art . 201) .
iii) Installations de loisirs Un conseil de comtÃ© peut foumir, sur son secteur ou en dehors, les installations de loisirs (en extÃ©rieur ou en salle) qui lui paraissent convenir . Parmi ces pouvoirs figure celui de fournir bÃ timents, Ã©quipement, approvisonnement et assistance en tous genres . iv) Spectacles Un conseil de comtÃ© peut faire - ou contribuer aux dÃ©penses nÃ©cessaires pour le faire - tout ce qui est nÃ©cessaire ou opportun, sur sa circonscription ou en dehors, pour offrir des spectacles de toutes sortes, ainsi qu'un thÃ©Ã¢tre ou la salle nÃ©cessaire aux spectacles . Il peut Ã©galement prendre des mesures pour dÃ©velopper, amÃ©liorer la connaissance, la comprÃ©hension et la pratique de l'art et de l'artisanat au service de l'art (art . 145 de la loi de 1972) . II peut Ã©galement affecter Ã la foumiture de spectables un parc relevant de sa iutelle . v) Fonctions diverse s Un conseil de comtÃ© peut encourager les gens Ã visiter sa circonscription dans un but rÃ©crÃ©atif ou sanitaire, y tenir des confÃ©rences ou encore y organiser des foires ou des expositions ; il est responsable des horloges publiques, des bancs publics et des monuments aux morts ; il peut faire tout ce qui lui paraÃ®t nÃ©cessaire ou opponun pour le bon usage des registres Ã sa garde ; il peut acheter ou se procurer autrement les livres ou documems qui paraissent avoir un intÃ©rÃªt local .
GRIEFS Les requÃ©rants soutiennent que les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© font partie du . corps lÃ©gislatif . du Royaume-Uni puisqu'ils ont pouvoir de lÃ©gifÃ©rer selon des modalitÃ©s qui affectent les particuliers habitant leur circonscription . L'annulation des Ã©lections aux conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© est dÃ¨s lors une violation des garanties Ã©noncÃ©es Ã l'article 3 du Protocole additionnel T
Les requÃ©rants habitent les six circonscriptions des conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© du Royaume-Uni et se plaignent de ce que l'annulation des Ã©lections Ã ces conseils, auxquelles ils avaient le droit de participer, a mÃ©connu les droits que leur garantit l'article 3 du Protocole additionnel, ainsi libellÃ© s'engagent Ã organiser, Ã des intervalles rai:-LesHautPriConces sonnables, des Ã©lections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps lÃ©gislatif . . 259
La Commission relÃ¨ve que l'article 2 par . I de la loi de 1984 sur l'administration locale (dispositions provisoires) (â¢ la loi de 1984 .) stipule que - Aucune Ã©lection ordinaire de conseillers . . . Ã un conseil mÃ©tropolitain de comtÃ© ne se tiendra aprÃ¨s l'entrÃ©e en vigueur de la prÃ©sente loi- . et que le mandat de tout conseiller devant expirer le 7 mai 1985 (fin du mandat confiÃ© aux prÃ©cÃ©dentes Ã©lections) sera prorogÃ© jusqu'au 1Â°' avril 1986 . Ces dispositions sont entrÃ©es en vigueur le 1Â°' fÃ©vrier 1985, confortnÃ©nient au rÃ¨glement pris en 1985 en application de la loi de 1984 sur l'administration locale (dispositions intÃ©rimaires) . Il ressort par consÃ©quent que les Ã©lections aux conseils mÃ©tropolitains de cotntÃ© ont Ã©tÃ© annulÃ©es par la loi de 1984 . La Commission rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle elle a Ã©tabli que si le libellÃ© de l'article 3 du Protocole additionnel ne prÃ©voit expressÃ©ment qu'une garantie institutionnelle d'Ã©lections libres, il implique reconnaissance du principe du suffrage universel et, dans ce contexte, reconnaissance du droit de vote et du droit de se porter candidat lors de l'Ã©lection du corps lÃ©gislatif . Ce droit n'est toutefois ni absolu ni illimitÃ©, mais soumis Ã des restrictions imposÃ©es par les Etats contractants pour autant que celles-ci ne sont ni arbitraires ni contraires Ã la libre expression de l'opinion du peuple (voir No 6573/74, dÃ©c . 19 .12 .74, D .R I p .87 ; Nos 6745/74 et 6746/74 . dÃ©c . 30 .5 .75, D .R . 2 pp . 1I0, 116) . L'anicle 3 du Protocole additionnel protÃ¨ge le droit du peuple Ã choisir le -corps lÃ©gislatif- au moyen d'Ã©lections libres . La Commission doit d8s lors examiner si les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© peuvent Ãªtre considÃ©rÃ©s contme faisant panie du corps lÃ©gislatif du Royaume-Uni . Elle rappelle Ã cet Ã©gard sa dÃ©cision No 5155/71 . X . c/Royaume-Uni, 12 .7 .76, D .R . 6 p . 13, qui concernait la suspension des Ã©lections aux organes des pouvoirs locaux en Irlande du Nord . La Commission a dÃ©clarÃ© que : . . . en examinant le statut des pouvoirs locaux en Irlande du Nord, la Commission a eu Ã©gard Ã la dÃ©claration du Gouvernement mis en cause, selon laquelle, dans la mesure oÃ¹ ces autoritÃ©s locales ont des compÃ©tences 'lÃ©gislatives', celles-ci n'excÃ¨dent pas un pouvoir de faire des rÃ¨glements applicables dans les limites territoriales de leursjuridictions- ce pouvoir Ã©tant strictement limitÃ© par la loi et ne pouvant s'exercer que conformÃ©ment Ã des compÃ©tences octroyÃ©es par le Parlement . La Contmission en a conclu que le pouvoir local en question ne faisait dÃ¨s lors pas panie du corps lÃ©gislatif . Les dispositions constitutionnelles du Royaume-Uni n'autorisent pas l'exercice de pouvoirs lÃ©gislatifs par des organes subordonnÃ©s . Dans le cadre du droit constitutionnel britannique, le Parlement, reprÃ©sentant Ã©lu du peuple britannique, peut par consÃ©quent voter l'abolition des conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© si cette mÃ©thode lui parait recommandÃ©e . L'autoritÃ© constitutionnelle absolue que le Parlement britannique est en mesure d'exercer marque bien le caractÃ¨re subordonnÃ© et subsidiaire des conseils . 260
La Commission doit Ã©galement examiner les pouvoirs spÃ©cifiques confÃ©rÃ©s aux conseils mÃ©tropolitains de comtÃ©, dÃ©rivÃ©s essentiellement des lois de 1972 et 1974 sur l'administration locale . Les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© sont des corps crÃ©Ã©s par la loi et qui, en tant que tels, ne peuvent faire que ce qu'ils sont expressÃ©ment ou implicitement autorisÃ©s Ã faire par la loi ou la lÃ©gislation dÃ©lÃ©guÃ©e . Ils sont cependant expressÃ©ment autorisÃ©s Ã faire tout ce qui vise Ã leur faciliter l'exercice des fonctions que leur assigne la loi . II est clair que les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© sont les dÃ©positaires de vastes pouvoirs de caractÃ¨re essentiellement administratif concernant l'organisation et la fourniture de services locaux . La plupart de ces pouvoirs sont octroyÃ©s par la loi ou une lÃ©gislation dÃ©lÃ©guÃ©e qui dÃ©finit Ã©troitement et de maniÃ¨re restrictive leur domaine d'application . D'autres pouvoirs exigent, avant de pouvoir Ã©tre exercÃ©s, l'approbation et le consentement d'une autoritÃ© exÃ©cutive supÃ©rieure . D'autres encore peuvent Ãªtre exercÃ©s par les conseils mais leur exercice ne devient effectif que s'il est approuvÃ© par une autoritÃ© d'homologation . Compte tenu des pouvoirs exercÃ©s par les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ©, de leurs relations avec le Parlement du Royaume-Uni, de la jurisprvdence antÃ©rieure de la Contntission et des autres faits de la cause, la Commission estime qu'en dÃ©pit du domaine intportant de leurs fonctions, les conseils mÃ©tropolitains de comtÃ© ne peuvent pas Ãªtre considÃ©rÃ©s comme faisant partie du Â« corps lÃ©gislatif - du RoyaumeUni . En effet, ils ne dÃ©tiennent pas un pouvoir de dÃ©cision printaire et les compÃ©tences qui leur ont Ã©tÃ© dÃ©lÃ©guÃ©es sont dÃ©finies par le Parlement du Royaume-Uni et exercÃ©es sous le contrÃ´le ultime de ce dernier . Les conseils mÃ©tropolitains de contte ne relevant pas du corps lÃ©gislatif du Royaume-Uni . l'annulation des Ã©lections Ã ces organes ne soulÃ¨ve dÃ¨s lors pas de problÃ©me sur le terrain de l'anicle 3 du Protocole additionnel . Il s'ensuit que la requÃªte est, sur ce point, incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 27 par . 2 . Par ces motifs, la Commissio n DÃCLARE LA REQUÃTEIRRECEVABLE .
261Origine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Commission (plénière)Date de la décision : 05/07/1985Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

References: l'article 42
 l'article 111
 l'article 137
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 27