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Timestamp: 2020-02-24 15:43:44+00:00

Document:
C990031 Compte rendu de la commission des affaires étrangères
- Conventions d'entraide judiciaire et d'extradition avec l'Uruguay (nos 2171 et 2172) - rapport
- Convention internationale contre la prise d'otages (no 1929) - rapport
- Adhésion de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande aux conventions sur la loi applicable aux obligations contractuelles du 19 juin 1980 et sur la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (nos 1923 et 1934) - rapport
Conventions d'entraide judiciaire et d'extradition avec l'Uruguay
La Commission a examiné, sur le rapport de Mme Martine Aurillac, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République orientale de l'Uruguay, signée à Paris le 5 novembre 1996 (n° 2171) et le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République orientale de l'Uruguay, signée à Paris le 5 novembre 1996 (n° 2172).
Mme Martine Aurillac a souligné que l'affaire Pinochet ou les débats relatifs à la création de la Cour pénale internationale avaient révélé une prise en compte croissante de la responsabilité pénale internationale des individus, principe qui peut s'opposer au primat traditionnel, en droit international, de la souveraineté des Etats. Pourtant, il existe depuis longtemps des moyens juridiques visant à concilier le primat de la souveraineté et la nécessité de lutter contre l'impunité : les conventions d'entraide judiciaire en matière pénale et d'extradition en font partie.
Elle a évoqué le contexte politico-économique de l'Uruguay. Le pays a connu une dictature entre 1973 et 1985 qui s'est achevée par la remise volontaire du pouvoir détenu par les militaires aux civils démocratiquement élus lors d'élections libres organisées fin 1984. Aujourd'hui, la démocratie est de nouveau solidement ancrée en Uruguay, d'autant que la gauche a été réellement intégrée à la scène politique et parlementaire. Même si M. Battle du parti colorado a été élu Président de la République à l'élection de l'automne 1999, c'est le candidat de gauche qui était arrivé en tête au premier tour. Cependant, comme c'est le cas en Argentine et au Chili, le retour de la démocratie s'est fait au prix de la renonciation à faire toute la lumière sur les crimes de la dictature. En 1986, une « loi de caducité » a été adoptée permettant au pouvoir civil de ne pas poursuivre, ni de punir les responsables de violation des droits de l'homme sous la dictature.
Les atouts traditionnels de la situation économique et sociale de l'Uruguay ont été ces dernières années plutôt des handicaps. Le système économique uruguayen était fondé sur un modèle social avancé, une place prépondérante du secteur public. Ainsi, les réformes structurelles nécessaires à l'entrée dans le Mercosur ont été difficiles et sont intervenues avec retard. Certains résultats ont pu être observés, comme la mise en route d'un programme de privatisation, le ralentissement de l'inflation (passée de 50 % en 1993 à 8,6 % aujourd'hui) ou la stabilisation du déficit public. En revanche, l'intégration régionale a pénalisé certains secteurs de l'économie uruguayenne, moins compétitifs que leurs équivalents au Brésil ou en Argentine. De plus, l'Uruguay est ainsi encore plus dépendant de la conjoncture de ses voisins et a par exemple connu une récession (contraction du PIB de 1 %), suite à la crise brésilienne de l'été 1998 ayant entraîné la dévaluation du réal brésilien.
La France qui jouit d'un certain capital de sympathie a eu traditionnellement en Uruguay une influence culturelle et intellectuelle certaine. Les idéaux de la Révolution française ont influencé les textes fondateurs de la démocratie uruguayenne. Cependant cette influence est en fort recul, notamment la place de la langue française, qui n'est plus guère parlée que par certaines élites. Au point de vue économique, la place commerciale de la France est réduite, elle est en effet seulement le 12ème client mais le 4ème fournisseur de l'Uruguay. Les relations commerciales entre les deux pays sont ternies par l'existence d'un désaccord sur les perspectives de libération du commerce international dans le domaine agricole.
Mme Martine Aurillac a considéré que l'image d'une Amérique latine, terre d'impunité, correspond de moins en moins à la réalité. L'Assemblée nationale est de plus en plus souvent saisie de projets de lois visant à autoriser l'approbation de conventions d'extradition ou d'entraide judiciaire entre la France et des pays d'Amérique latine. L'an dernier, le Parlement a autorisé l'approbation de tels accords avec le Brésil et la Colombie. Le Gouvernement a par ailleurs déposé en février dernier sur le bureau du Sénat des projets de loi de ratification d'accords avec le Paraguay. La volonté des gouvernements latino-américains de conclure enfin de telles conventions est liée au retour de l'Etat de droit dans la majeure partie des pays d'Amérique latine, après des décennies politiques troublées et marquées par des coups d'Etat. Ces pays en voie de modernisation ont voulu en finir avec une réputation de terre d'asile pour les criminels et délinquants du monde entier, réputation née après la deuxième guerre mondiale et justifiée par la très grande difficulté pour les pays européens ou Israël d'obtenir de pouvoir juger d'anciens dignitaires nazis réfugiés en Amérique latine.
L'absence de conventions d'extradition entre deux pays n'empêche pas une certaine forme de coopération judiciaire, notamment que soient livrés certains individus recherchés par la justice de l'autre pays, mais cette coopération n'est pas automatique et repose largement sur des décisions discrétionnaires des autorités politiques, surtout quand une procédure extra-judiciaire comme l'expulsion est utilisée. Ce fut le cas par la Colombie en 1983 dans le cas de Klaus Barbie. L'absence de convention d'extradition n'empêche pas d'utiliser cette procédure et réciproquement, son existence n'enlève pas toute influence aux autorités politiques dans la prise de décision, mais elle réduit néanmoins la part de décision discrétionnaire.
Les stipulations de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale de 1996 entre la France et l'Uruguay s'inspirent très largement de celles de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, ratifiée par la France le 23 mai 1967 et qui avait déjà inspiré l'accord conclu en la matière entre la France et le Mexique du 27 janvier 1994. Les deux Etats s'engagent à s'accorder mutuellement l'aide judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions dont la répression est de la compétence des autorités judiciaires de la partie requérante. Le principe d'entraide est assorti des exceptions classiques.
La Convention d'extradition signée le 28 mai 1996 est conforme aux principes généraux du droit français de l'extradition tels qu'ils résultent de la loi du 10 mars 1927 relative à l'extradition des étrangers, de la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 et des conventions récemment conclues par la France, notamment avec le Mexique en 1994. Les deux Etats s'engagent à se livrer réciproquement toute personne poursuivie pour une infraction pénale, reconnue comme telle dans les deux Etats, ou recherchée aux fins d'exécution d'une peine. Les cas de refus d'extradition prévus par la Convention sont classiques, de même que la procédure d'extradition.
Le seul point qui pose problème résulte de l'article 6 de la convention. En effet, la doctrine française de l'extradition, telle qu'elle résulte de la loi de 1927, et une pratique constante interdisent toute extradition de nationaux français par la France. En conséquence, les conventions d'extradition conclues par la France avec de nombreux pays, et notamment toutes celles avec l'Amérique latine, excluent expressément une éventuelle extradition de ses nationaux par l'Etat requis. Or, la convention avec l'Uruguay ne prévoit qu'une faculté de refuser l'extradition. Une telle évolution doit se faire publiquement et non presque par inadvertance. C'est pourquoi il serait préférable d'attendre des éclaircissements sur les raisons et la portée de la rédaction de l'article 6 de la convention d'extradition avant que la Commission ne se prononce sur les deux projets de loi.
M. Pierre Brana a fait part de son complet accord avec la position de la Rapportrice. Il s'est demandé pourquoi cette convention avait été signée en l'état alors qu'elle diverge de la position traditionnelle de la France.
M. François Loncle a également approuvé la démarche de Mme Martine Aurillac. Même si, sur le fond, il est possible de s'interroger sur la doctrine traditionnelle de la France en la matière, la Commission a besoin de connaître l'interprétation exacte de la stipulation en cause. Une éventuelle évolution de la position de la France devrait se faire au grand jour.
Mme Martine Aurillac a indiqué qu'une telle évolution était à l'_uvre avec les pays de l'Union européenne et avec d'autres pays aux systèmes juridiques comparables. En tout état de cause, tout infléchissement devrait se faire publiquement. En l'occurrence, le ministère des Affaires étrangères l'a assurée qu'aucune évolution de la position française n'était envisagée ; il est donc nécessaire de préciser que la France n'extradera jamais aucun de ses ressortissants vers l'Uruguay sur la base de cette convention.
M. Jean-Bernard Raimond, président, a estimé qu'en l'absence de certitude sur la portée exacte de l'article 6 de la convention d'extradition, la seule solution satisfaisante était un report de l'examen du projet de loi jusqu'à ce que certaines clarifications soient obtenues.
M. Pierre Brana a estimé que la Commission ne pouvait se satisfaire d'une explication orale donnée par le Ministre à l'occasion de la séance publique. Il a jugé qu'une lettre interprétative était pour le moins nécessaire, même s'il a émis des doutes sur la valeur juridique de cette lettre par rapport au texte de la convention.
Mme Martine Aurillac a estimé que le report de l'examen de cette convention, dans ces conditions, pouvait se justifier.
M. Jean-Bernard Raimond a lui aussi estimé le report nécessaire.
En conséquence, la Commission a décidé de reporter sa décision sur le présent projet de loi en attendant notamment les explications du Gouvernement sur les motifs qui ont conduit les négociateurs à accepter la rédaction de l'article 6 de la convention.
La Commission a examiné, sur le rapport de Mme Monique Collange, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages (n° 1929).
Mme Monique Collange a exposé que, adoptée le 17 décembre 1979 à New York, la convention internationale contre la prise d'otages était entrée en vigueur le 3 juin 1983. Sa mise en _uvre était nécessaire et s'inscrivait à l'époque dans un contexte de recrudescence des prises d'otages dont les objectifs étaient surtout politiques, liés à un conflit international ou à des mouvements révolutionnaires internes. Cet accord a été ratifié par 83 Etats (tous les membres du G8 et ceux de l'Union européenne, à l'exception de l'Irlande et de la France).
Le retard pris par la France est lié à certaines dispositions de la Convention. La formulation de l'article 12 laisse entendre que certaines prises d'otages sont légitimes, dans certaines circonstances liées au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ; pour la France, toute prise d'otages doit être condamnée ; elle a d'ailleurs joint à la présente convention une déclaration interprétative sur cette disposition, stipulant que : "La France considère que l'acte de prise d'otages est interdit en toutes circonstances". D'autres pays ont fait une déclaration en ce sens et aucun Etat Partie n'a formulé d'objections à ces déclarations.
La compétence de la Cour internationale de justice (CIJ) pour régler les différends entre Etats Parties posait également problème, car, depuis 1974, la France la décline systématiquement. Cependant, en 1998, lors de la ratification de la convention internationale contre les attentats terroristes à l'explosif, il a été admis que, sur des conventions relatives au terrorisme, une telle disposition était envisageable. Cette attitude résulte d'une approche pragmatique consistant à examiner l'opportunité d'une reconnaissance de la compétence de la CIJ traité par traité.
La convention offre aux Etats Parties une compétence quasi universelle dans la répression des prises d'otages en leur conférant la possibilité de la réprimer eux-mêmes, et met en place une coopération internationale en matière de prévention et de répression par la mise en _uvre du principe "juger ou extrader".
Les droits des personnes poursuivies, notamment les droits de la défense, durant la procédure et en cas d'extradition, sont garantis. L'auteur présumé doit bénéficier d'un traitement équitable dans la procédure et l'usage de l'extradition aux seules fins de réprimer les prises d'otages est limité. Toutefois, ces garanties, assez peu précises, n'ont pas paru suffisantes. La France a déposé deux autres déclarations interprétatives : l'une sur l'article 6 offrant la possibilité, sous certaines conditions, de détenir une personne préalablement à l'engagement de poursuites pénales, pour préciser que la France n'entend pas procéder à la détention d'un auteur présumé ou à toute autre mesure coercitive préalablement à l'engagement de poursuites pénales ; l'autre sur l'article 9 pour exclure l'extradition d'un de ses nationaux ou d'une personne de nationalité étrangère lorsque l'infraction est punie de la peine de mort par la législation de l'Etat requérant.
Si le contexte international a évolué, les prises d'otages n'ont malheureusement pas diminué. Cependant leurs objectifs ont évolué : de politiques dans les années soixante-dix et quatre-vingts, elles sont devenus criminelles et mafieuses. Leurs auteurs sont d'ailleurs liés à des filières de crimes organisées. Des ressortissants français membres d'ONG, journalistes, diplomates, sont menacés par de tels actes ; la France est donc concernée. La lutte contre le terrorisme doit être organisée au niveau international et cet accord, spécifique, y contribue. Elle fait partie d'un ensemble d'une douzaine de conventions contre le terrorisme que la France a signées et pratiquement toutes ratifiées.
Face à cette menace persistante, le présent instrument donne une réponse très intéressante pour lutter efficacement contre les prises d'otages. A travers la mise en place d'une coopération internationale organisant la répression et la prévention, la lutte contre ce fléau n'en sera que renforcée. Malgré les quelques imperfections de cet instrument, la commission se doit d'adopter le présent projet de loi.
M. Paul Dhaille s'est étonné de la formulation sibylline de la déclaration interprétative que la France s'apprête à déposer sur l'article 9 et notamment de l'emploi du mot "infligée" s'agissant de la peine de mort.
Adhésion de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande aux conventions sur la loi applicable aux obligations contractuelles du 19 juin 1980 et sur la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale
La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Yves Gateaud, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention relative à l'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, ainsi qu'au protocole concernant son interprétation par la Cour de justice, avec les adaptations y apportées par la convention relative à l'adhésion du Royaume de Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, par la convention relative à l'adhésion de la République hellénique et par la convention relative à l'adhésion du Royaume d'Espagne et de la République portugaise (n° 1923) et le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention relative à l'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention sur la loi applicable aux obligations contractuelles, ouverte à la signature à Rome le 19 juin 1980, ainsi qu'aux premier et deuxième protocoles concernant son interprétation par la Cour de justice (n° 1934).
M. Jean-Yves Gateaud a expliqué que les deux projets de loi dont est saisie la Commission sont relatifs à l'adhésion des trois derniers pays ayant intégré l'Union européenne - l'Autriche, la Finlande et la Suède - à deux conventions de droit international privé importantes dont l'objectif est commun : réaliser l'harmonisation juridique entre les Etats membres.
En ce qui concerne l'adhésion de l'Autriche aux conventions précitées, il a souhaité apporter son soutien à l'avertissement adressé au Gouvernement autrichien par la Présidence portugaise au nom des quatorze autres Etats membres. La participation d'un parti ne défendant pas les valeurs communes de l'Union dans le gouvernement d'un Etat membre marque en effet une rupture qui doit entraîner une surveillance particulière. Il a estimé cependant qu'il y a lieu d'adopter les projets de loi, de ratification, afin de ne pas porter tort aux deux autres pays concernés, la Finlande et la Suède, et afin de faire progresser la sécurité des contrats et activités des citoyens et entreprises de l'Union.
La première convention, dite de Bruxelles, a été signée le 27 septembre 1968. Elle détermine pour les Etats contractants les règles de compétence juridictionnelle internationale et fixe des règles simplifiées de reconnaissance et d'exécution des jugements dans les matières civiles et commerciales. La convention est accompagnée d'un protocole, adopté le 3 juin 1971, qui donne compétence à la Cour de justice pour assurer son interprétation uniforme, selon des modalités classiques. Le système mis en place ayant été considéré comme satisfaisant, il a été élargi aux Etats de l'AELE, soit la Suisse, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein par la convention de Lugano du 16 septembre 1988, qui comporte à peu près les mêmes règles. La Pologne a en outre récemment signé cette dernière convention.
La seconde convention, ou convention de Rome, a été signée le 19 juin 1980 : elle fixe pour les Etats Parties les règles relatives à la loi applicable aux contrats présentant un élément international. Elle est assortie de deux protocoles attribuant certaines compétences à la Cour de justice. Les règles qu'elle établit visent à éviter que les contractants choisissent le tribunal de l'Etat dont le droit peut leur sembler le plus favorable. Entré en vigueur en 1991, cet accord semble avoir été bien reçu par les tribunaux et être une référence largement connue et diffusée dans les milieux juridiques. Les deux textes constituent la base de l'espace judiciaire européen en matière civile et commerciale.
M. Jean-Yves Gateaud a souligné que le nouvel article 65 du traité instituant la Communauté européenne, issu du traité d'Amsterdam, intègre la coopération judiciaire civile dans les domaines de compétence communautaire : les matières traitées par la convention de Bruxelles relèvent donc désormais des procédures communautaires, et non plus de la négociation intergouvernementale.
Il a mentionné qu'une révision de la convention de Bruxelles a été entreprise en 1997 par les Quinze afin d'en moderniser certains aspects. Les résultats de cette négociation qui contribueront à l'édification de l'espace judiciaire européen, ont été « gelés » par le Conseil afin qu'un nouveau règlement communautaire reprenant le projet de convention révisé soit adopté. L'on peut donc s'interroger sur l'opportunité de ratifier la convention. La négociation de la proposition de règlement dite « Bruxelles I » est toujours en cours et son adoption paraît encore lointaine. La ratification de la convention permettra donc l'uniformisation des règles de compétence des tribunaux et l'amélioration de la circulation des jugements avec ces trois pays.
Les deux accords d'adhésion se limitent à adapter sur le plan technique les textes des deux conventions de Bruxelles et de Rome afin d'y insérer les particularités des systèmes judiciaires des trois nouveaux pays, sans procéder à des modifications de fond. De telles adaptations avaient eu lieu à la suite des précédents élargissements.
Les deux textes soumis à la Commission s'inscrivent dans un long processus d'harmonisation juridique destiné à faciliter les procédures judiciaires civiles et commerciales et à conférer une meilleure sécurité aux contrats passés entre des ressortissants de l'Union. C'est pourquoi le Rapporteur a proposé l'adoption des deux projets de loi.
M. Pierre Brana a indiqué qu'il était favorable à la ratification, mais que la déclaration du Rapporteur au sujet de l'Autriche devait y figurer.
· Prises d'otages

References: l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 12
 l'article 6
 l'article 9
 l'article 9