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Timestamp: 2019-08-18 15:33:11+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 123 del 01/06/2000
Dictamen : 123 del 01/06/2000
Consultante: F. Tomás Dueñas
Texto Dictamen 123
C-123-2000
San José, 01 de junio del 2000
F. Tomás Dueñas
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio DM-360-00 del 11 de mayo del 2000, recibido en mi despacho el 23 de este mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior técnico-jurídico sobre si para la imposición de sanciones por el incumplimiento de las obligaciones por parte de los beneficiarios del Régimen de Zonas Francas, resulta aplicable, analógicamente, el numeral 173.5 de la Ley General de la Administración Pública, de forma tal que opera un plazo de caducidad de cuatro años para efectos de ejercitar tal acción administrativa.
A.- Ley n.° 7210 de 23 de octubre de 1990 y sus reformas, Ley de Régimen de Zonas Francas.
"ARTÍCULO 33.- El Poder Ejecutivo, al tener conocimiento de alguna de las infracciones a que se refiere el artículo 32, levantará la información correspondiente y luego dará audiencia por tres días hábiles a la empresa infractora, a fin de que ofrezca la prueba de descargo, que se evacuará dentro de los ocho días hábiles siguientes. El Ministro resolverá dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la prueba.
El acuerdo que imponga la revocatoria se notificará al infractor, quien podrá interponer, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación, un recurso de reconsideración ante el Ministro, quien resolverá dentro de los ocho días hábiles después de presentado. Resuelto el recurso, se tendrá por agotada la vía administrativa y deberá procederse a la publicación del Acuerdo Ejecutivo que revoca la concesión."
B.- Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 de 2 de mayo de 1978.
5. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años".
A.- Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.
Mediante memorándum DAL-235-00 del 10 de mayo del año en curso, el Lic. Roberto Gamboa Ch., asesor legal del órgano consultante, concluye que resulta aplicable, por vía analógica, el plazo de caducidad previsto en el numeral 173.5 de la Ley General de la Administración Pública para sancionar cualquier incumplimiento de los beneficiarios de las obligaciones del Régimen de Zonas Francas.
El órgano asesor, en el dictamen C-135-95 de 14 de junio de 1995, señaló que el Consejo Nacional de Inversiones dispone de un plazo de caducidad de cuatro años para declarar la resolución de los contratos de exportación, por motivo de incumplimiento de las condiciones y requisitos que le imponen al beneficiario; lo anterior, por aplicación analógica de lo establecido en el numeral 173.4 ( hoy 173.5) de la Ley General de la Administración Pública.
Por su parte, en el dictamen C-233-98 de 6 de noviembre de 1998, en referencia a los "contratos turísticos", señalamos que la Administración Pública contaba con un plazo de cuatro años, que corre a partir de la constatación del incumplimiento de las obligaciones, para dar por terminado el régimen fiscal.
La consulta que se plantea al órgano asesor se circunscribe a determinar si para la imposición de sanciones a los beneficiarios por el incumplimiento de las obligaciones del Régimen de Zonas Francas, resulta aplicable, analógicamente, el plazo de caducidad establecido en el numeral 173.5 de la Ley General de la Administración Pública.
El problema se presenta debido a que la Ley del Régimen de Zonas Francas es omisa en cuanto no establece un plazo de caducidad para que la Administración Pública ejerza la potestad resolutoria cuando se da un incumplimiento por parte de los beneficiarios de este régimen, tal y como se desprende claramente del artículo 33 que hemos citado anteriormente. Así las cosas, se hace necesario precisar si el plazo de cuatro años que contempla el artículo 173.5 de la LGAP, para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta, se aplica al presente caso, dado la posición que ha asumido el órgano asesor en situaciones similares.
Si bien la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 no reconoce el valor de la seguridad jurídica en forma expresa, como sí sucede con la Constitución Española del 27 de diciembre de 1978, la que en el artículo 9, inciso 3), garantiza ese valor, lo cierto del caso es que el Tribunal Constitucional, en abundante jurisprudencia, ha establecido que la seguridad jurídica es un valor fundamental del Estado social de Derecho costarricense (1). En esta misma dirección ha transitado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, reconociendo también la trascendencia que el valor de la seguridad jurídica tiene en el orden jurídico costarricense y, por ende, su importancia para garantizar la paz y la armonía social (2).
(1) Véase los votos n.° s. 5402-94, 169-95 y 4192-95, entre otros.
(2) Véase, a manera de ejemplo, las resoluciones n.°s 40 y 57 de las 14:40 hrs. del 9 de mayo de 1997 y de las 14:30 hrs. del 11 de julio de 1997, respectivamente.
La seguridad jurídica, como valor fundamental del ordenamiento jurídico y del sistema social, irradia y penetra todas las relaciones jurídicas que los diversos sujetos entablan a consecuencia del ejercicio de sus derechos fundamentales (3). No debemos olvidar que la seguridad jurídica es una conditio sine qua non para el logro de los valores constitucionales. "En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del Derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de aquella que dimana de los derechos fundamentes, es decir, los que fundamentan el entero orden constitucional; y, función del Derecho que ‘asegura’ la realización de las libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales.(4)" Desde esta perspectiva, no existen compartimentos inmunes a este valor, sino que este se encuentra implícito en todas las relaciones jurídicas y sociales. Lógicamente, las relaciones jurídicas en las cuales una de las partes es una Administración Pública o ente público, el valor seguridad jurídica es un elemento que debe ser tomando en cuenta para interpretar correcta, y acorde con los parámetros de justicia, las consecuencias jurídicas que se derivan de esa relación.
(3) PÉREZ LUÑO (Antonio-Enrique) La Seguridad Jurídica. Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, página 19, nos señala lo siguiente: "La seguridad por inmediata influencia de la filosofía contractualista e iluminista se convertirá en presupuesto y función indispensable de los ordenamientos jurídicos de los Estados de Derecho. Se ha observado, certeramente, que ‘ la seguridad jurídica es el factor primario que impulsó a los hombres a constituir una sociedad y un Derecho, o, dicho en términos racionales, lo que constituye el motivo radical y primario de lo jurídico.’"
(4) PÉREZ LUÑO (Antonio-Enrique) La Seguridad Jurídica. Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, página 20.
Por consiguiente, en nuestro Estado social de Derecho, no pueden ni deben existir relaciones jurídicas regentadas por la incerteza, donde una de las partes no sabe, a ciencia cierta, a que atenerse ni, mucho menos, es posible aceptar plazos indefinidos donde una de ella puede exigirle a la otra una determina prestación sin límite de tiempo. Es por ello que la certeza jurídica y la buena fe han de ser las notas predominantes en las relaciones jurídicas y sociales. Esta exigencia ha de ser aún más fuerte, en aquellas donde uno de los sujetos actúa con potestades exhobitantes de Derecho Común, es decir, en donde la relación se nos presenta en forma vertical (de subordinación) y no de manera horizontal ( de coordinación), como sucede en las relaciones jurídicas privadas o cuando la Administración Pública actúa desprovista de las potestades de imperio.
Así las cosas, es menester que cuando la Administración Pública traba una relación jurídica con un administrado a causa de su actividad de fomento, provocando con ello una relación especial de sujeción, en virtud de la cual emite actos administrativos de admisión al régimen de ventaja, "cuya eficacia se condiciona al cumplimiento de los requisitos que le son propios a éste (5)", exista un plazo cierto, determinado, para que la Administración Pública ejerza la potestad resolutoria (6) cuando se da un incumplimiento de los obligaciones por parte de los administrados. Máxime que este tipo de contratos (refiriéndose a los turísticos), según la terminología que utiliza el Tribunal Constitucional, en el voto 4844-99, son simples actos condición, establecidos como mecanismos para la concesión de los beneficios fiscales determinados por la ley.
(5) Véase el dictamen C-135-95.
(6) Como es bien sabido las potestades son imprescriptibles, aunque su ejercicio puede estar sometido a caducidad o decadencia. GARCIA DE ENTERRÍA ( Eduardo) Curso de Derecho Administrativo, volumen 1, Madrid, Editorial Civitas, S.A., reimpresión de la tercera edición, 1980, página 373.
Por las anteriores razones, el plazo para ejercitar las potestades públicas no puede ni debe quedar al arbitrio de la Administración Pública. Tampoco puede su extensión ser excesiva, de tal forma que no se adecue a los principios de proporcionalidad y de razonabilidad. Además, el mismo tiene que responder a la naturaleza de la relación jurídica, de tal forma que no resulta jurídicamente procedente aplicar un plazo concebido para una relación jurídica privada a un pública o viceversa.
Ahora bien, cuando el legislador no establece un plazo el operador jurídico deberá buscar aquel que más se ajusta a la naturaleza de la relación jurídica. Además, ha de tener una duración que resulta razonable y, por ende, se particulariza el valor de la seguridad jurídica en un caso concreto. Para estos supuestos, resulta legítimo y necesario echar mano de la analogía.
El artículo 12 del Código Civil señala que resulta procedente la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplan un supuesto específico, pero regulan otro semejante en el que se aprecia identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación. Como puede observarse, la analogía es un método o procedimiento de creación de una regla general, para un supuesto no previsto por una norma anterior, regida por el principio que donde existe el mismo caso debe aplicarse la misma disposición. "Esto significa dos cosas que definen y a la vez aclaran su alcance:
· que la analogía produce una regla nueva con un supuesto de aplicación también nuevo, que comprende tanto el previsto como el no previsto, y que es el resultado de una reducción de ambos a sus características comunes, que ameritan consecuencias jurídicas iguales. En razón de ello, la analogía es una fuente de derecho, y a la vez, una forma de integración del mismo.
· Que la aplicación analógica supone que el caso no previsto, es sustancialmente el mismo que el previsto, desde un punto estimativo o valorativo porque esas normas comunes, por encima de otras irrelevantes, se consideran suficientemente significativas a la luz de un criterio de valor, como para concluir en que producen la igualdad jurídica de las dos hipótesis. La aplicación analógica supone un caso no previsto y revestido de múltiples notas accidentales, que deben eliminarse, hasta reducir el hecho a una hipótesis nueva pero equivalente a la contemplada en abstracto por la norma. Esto supone un criterio de selección de las notas del caso, para residuar las que son significativas, que sólo pueden darlo las valoraciones y preferencias del órgano aplicador, inspiradas fundamentalmente en los fines de la ley. Habrá analogía únicamente si la valoración que está detrás de la norma existente en relación con el caso previsto es aplicable por igual al no previsto, pese a las diversidades accidentales ( a la luz de esa misma valoración) que éste último puede presentar.(7)"
(7) ORTIZ ORTIZ (Eduardo) Tesis de Derecho Administrativo, volumen I, San José, Editorial Etradtmann S.A., 1998, páginas 195 y 196.
Por su parte, Juan Francisco Linares nos dice de este método lo siguiente:
"EL RAZONAMIENTO JURÍDICO POR ANALOGÍA.- El razonamiento jurídico por analogía se desenvuelve en la siguiente forma: previstos y contemplados los casos a, b y c por una ley, y siendo el caso d, no previsto, sustancialmente similar a aquéllos, el género leal que incluye los casos a, b y c debe considerarse compresivo también de d. Por ‘sustancialmente similar (8) se significaría , según Bobbio, que la razón suficiente de a, b y c es la misma que la d. Y por razón suficiente debe entenderse según él la eadem ratio o ratio juris de la ley; y de acuerdo con lo que enseña Bobbio, significa, o relación de fundamento a consecuencia o relación de causalidad.(9) "
(8) LINARES (Juan Francisco) Caso Administrativo no Previsto. Buenos Aires, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, 1976, páginas 56, 57 y 58, nos señala sobre la eadem ratio y el principio de razón suficiente lo siguiente: "Todo fundamento o razón suficiente se compone de una razón de esencia, de una razón de existencia, y de una razón de verdad. Esas tres raíces se dan en el derecho del modo siguiente: La razón de esencia es la norma como pensamiento y, si se quiere, todo el orden jurídico como conjunto estructurado de pensamientos normativos; la raíz de existencia es la efectividad o vigencia de esa norma como conducta compartida, que se realiza en tanto en cuanto hecho social; y la raíz de verdad es la justicia como valoración jurídica. Es esa razón suficiente, de triple raíz, la que debe tomar en cuenta el razonamiento por analogía, con las modalidades siguientes.
Se trata de establecer una norma general aplicable que tenga la misma razón suficiente que aquella de la cual parte del razonamiento , pero mayor extensión lógica. La prestablecidad y a la que se explicitará deben tener semejanza en las tres raíces de razón suficiente. La raíz de esencia de la preestablecida y de la que se establezca arraigará en la Constitución y otras normas de grado inferior que integran el sistema dogmático de que se trate. La raíz de verdad será la justicia que consagren la norma preestablecida y de que se explicite con especial referencia al caso no previsto por aquélla. La raíz de existencia será la semejanza del substrato de conducta del caso con los mentados por la ley preestablecida y además la eficacia o vigencia de la norma preestablecida y de la explicitada; si bien la de esta última comienza al ser determinada. En esa raíz de existencia se insertan todas las razones de política jurídica que tuvo el órgano legislador para dictar la norma preestablecida; es decir, las razones de técnica social.
En cuanto a la raíz de justicia, vale la pena señalar que las semejanza de las circunstancias del caso en estudio con las previstas por la norma preestablecida, se determina también sobre la base del sentido de justicia de ambos términos de comparación; no reduce a la mera semejanza en el substrato de conducta de ambas."
(9) LINARES ( Juan Francisco), op. cit. página 56
Con base en el anterior marco teórico, nos corresponde determinar si procede o no la analogía en el caso que usted nos plantea. Para ello, se hace necesario, en primer lugar, determinar si se da o no el caso no previsto en la norma que se encuentra en la Ley del Régimen de Zonas Francas. En segundo término, es preciso establecer si el caso que prevé el inciso 5) del artículo 173 de la LGAP es sustancialmente similar a que se presenta en el Régimen de Zonas Francas.
Revisando la LGAP encontramos algunas normas que regulan la caducidad (10). En efecto, además del inciso 5) del artículo 173 está el artículo 175, que indica que caducará en cuatro años la potestad del administrado para impugnar el acto absolutamente nulo en la vía administrativa y jurisdiccional, sin que se apliquen al respecto los plazos normales de caducidad. Por su parte, está también el artículo 183, que expresa que la potestad de la Administración para anular o declarar de oficio la nulidad del acto –sea absoluta o relativa- caduca a los cuatro años a partir de la adopción del acto. De estas normas, al órgano asesor le llama poderosamente la atención cuando el legislador habla de los plazos normales de caducidad. Aunque esta frase está referida al administrado, nos salta la duda de si en ese cuerpo normativo o en otra ley, existen plazos normales de caducidad que resultan aplicables para ejercicio de las potestades por parte de la Administración. Resolver ese aspecto tiene una enorme trascendencia en el tema que estamos abordando, ya que de ser cierto ello no se daría el primer requisito para que proceda la aplicación analógica de las normas, toda vez de que no habría un imprevisto, sino que el asunto se resolvería aplicando la norma general, sea el plazo normal de la caducidad.
(10) Aquí no estamos en presencia de la hipótesis de la caducidad punitiva o sancionatoria, la cual es conceptualiza como un instituto jurídico administrativo que permite que una concesión administrativa pueda caducar, con la consiguiente pérdida del derecho para el concesionario, e incluso multas, por incumplimiento de condiciones o si dentro del plazo no da comienzo a la obra o servicios concedidos. Véase a CABANELLAS ( Guillermo), Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., edición 8 °, 1974. Más bien, nos encontramos frente a un instituto jurídico que, a causa del valor seguridad jurídica, produce la extinción de un derecho por su no ejercicio dentro de un lapso de tiempo determinado. Así las cosas, "…cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia, un término rígido para el cumplimiento específico de un acto, con la consecuencia que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o lo que es lo mismo, si se cumple extemporáneamente." PEREZ VARGAS ( Víctor) Derecho Privado, San José, Editorial Lil S.A., 3° edición, 1994, página 203.
Revisando el expediente legislativo n.° A23E5424, acta n.° 103, folios 376 al 391, encontramos la intervención de Don Eduardo Ortiz Ortiz en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración en la que indica lo siguiente:
"Estamos aquí abriendo un campo mucho más amplio al administrado para que pueda combatir las nulidades absolutas, actualmente la ley de lo Contencioso contempla sólo dos meses, aquí nosotros estamos permitiéndole al administrado impugnar una nulidad absoluta en un plazo de 4 años, porque nos parece que la nulidad absoluta es de tal gravedad que de debe dar al administrado todos los medios y las oportunidades posibles para que pueda echarla abajo con toda holgura sin pasar por las prisas y congojas de un plazo de caducidad muy perentorio." (Lo que está entre negritas no corresponde al original).
Pareciera entonces que los plazos normales de caducidad que habla la ley están referidos a los dos meses que establece la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo para interponer el juicio contra el Estado ( artículo 37). La posición del profesor Ortiz Ortiz es aún más clara cuando expresa sobre este asunto lo siguiente:
"En todo caso, los plazos de caducidad que señala el artículo 175 son los únicos aplicables para efectos de determinar la caducidad de los recursos administrativos y de la acción contenciosa contra el acto nulo o absolutamente nulo; los plazos normales señalados al efecto por otras disposiciones de la Ley General y por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedan derogados y descartados. (11) "
(11) ORTIZ ORTIZ (Eduardo) "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de Administración Pública ( Costa Rica)." En Revista de Seminario Internacional de Derecho Administrativo. San José, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, página 435.
Los plazos normales de la LGAP serían los relativos a los recursos administrativos, los cuales, como se sabe, son sumamente cortos ( tres días o veinticuatro horas, artículo 346). Mientras que en LRJCA son de dos meses como oportunamente se indicó (12).
(12) ORTIZ ORTIZ (Eduardo), op. cit. página 455
Por consiguiente, el artículo 175 de la LGAP no da pie para sostener de que existe un plazo normal u ordinario de caducidad, establecido en el ordenamiento jurídico para que la Administración Pública ejerza sus potestades.
En vista de lo anterior, a esta altura de la exposición podemos afirmar de que ha cumplido el primer requisito para echar mano de la analogía. Es decir, al no existir un plazo ordinario, general o normal fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración ejerza una determina potestad, es necesario ajustarse a lo que disponga la ley en cada caso. Si este aspecto no está regulado en ella, entonces se presenta el supuesto del caso no previsto.
En la LGAP encontramos una tendencia generalizada por fijar el plazo de caducidad en cuatro años. Como se ha podido apreciar, existen tres artículos donde se manifiesta esta posición. Incluso, Don Eduardo Ortiz Ortiz en la misma acta que hemos citado atrás, al referirse al inciso 2 del artículo 183 nos señala lo siguiente:
"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la Administración, con el objeto también de producir cierta seguridad jurídica para la Administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la Administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto legal, la Administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."
Ahora bien, adoptando como parámetro el inciso 5 del artículo 173 de la LGAP llegamos al siguiente resultado:
a.- En el caso del Régimen de Zonas Francas estamos frente al ejercicio de una potestad resolutoria. En la LGAP se trata del ejercicio de la potestad anulatoria en un caso específico y muy particular, el cual constituye una excepción a la doctrina de los actos propios.
b.- En ambos supuestos nos encontramos ante un quebranto del ordenamiento jurídico que activa a la Administración Pública actuar en un determinado sentido (anulando o imponiendo sanciones por el incumplimiento de obligaciones contraídas con la Administración Pública que, en el fondo, son un violación de la normativa aplicable en un régimen de beneficios fiscales).
c.- En el artículo 175.3 el plazo de caducidad de cuatro años es congruente con el fin que inspira la norma, en el sentido de que se busca brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se han dictado actos declarativos de derechos subjetivos frente al ejercicio de una potestad anulatoria de la Administración en sede administrativa. La aplicación de esta norma al caso que usted nos plantea, también se adecua sustancialmente a la norma, ya que el plazo de cuatro años que tendría la Administración Pública para imponer la sanción brindaría seguridad jurídica al administrado y, con ello, se reducirían al mínimo los márgenes de incertidumbre para los justiciables.
Otro argumento que nos llevan a mantenernos en la línea de argumentación que estamos siguiendo, lo constituye el hecho de que existe una jurisprudencia administrativa sentada por el órgano asesor, la cual resulta aplicable al supuesto que se nos somete a análisis. Al respecto conviene recordar lo siguiente:
"Los dictámenes de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa. Como jurisprudencia, son fuente de Derecho y tiene un valor normativo determinado por el ordenamiento. A través de la función consultiva, la Procuraduría contribuye a descubrir el Derecho que la Administración aplica día a día."
"Comúnmente, el término jurisprudencia hace referencia a un criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho y que se muestra en las sentencias de los Tribunales Superiores. Criterio que puede ser de dos o más resoluciones, según el ordenamiento de que se trate. Ese concepto genérico de jurisprudencia determinaría que la doctrina jurisprudencial debe derivarse de varios dictámenes en que se sostenga el mismo razonamiento jurídico respecto de X situación y que éste sea el ratio decidendi de la opinión.. De modo que la aplicación de estos criterios conduciría a afirmar que solo cuando existen diversos pronunciamientos sobre el mismo punto y a condición de que sean coincidentes puede hablarse de jurisprudencia.
Tomando en consideración el concepto de jurisprudencia, habría que considerar que dentro de ella están comprendidos no sólo los dictámenes vinculantes, sino también las Opiniones Jurídicas y cualquier otro pronunciamiento emitido en sede consultiva por el órgano. Inclusive puede admitirse que los dictámenes emitidos con base en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, aún cuando sean en realidad actos complejos, entran dentro de ese concepto."
"Dos elementos se asocian al carácter jurisprudencial de los dictámenes y opiniones consultivas: se trata de actos generales en relación con los cuales rige el principio de publicidad. En orden a lo primero, tenemos que normalmente el dictamen tiene alcance general; en palabras de la Sala Constitucional, los dictámenes son "de carácter general, que no refieran a un caso concreto" ( N. 2474-91 de 10:10 hrs. de 20 de noviembre de 1991). El dictamen no está referido a un caso concreto (se exceptúa el supuesto del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que se emite con esa pretensión de generalidad y repetibilidad que normalmente se predica de una norma jurídica. A ese alcance se une la publicidad, derivada de que los dictámenes constituyen documentos públicos respecto de los cuales rige el artículo 30 constitucional."
"Ahora bien, qué sentido tiene calificar como jurisprudencia la doctrina derivada de las diversas opiniones, vinculantes o no, emitidas por la Procuraduría?
A diferencia del ordenamiento civil, la jurisprudencia es fuente no escrita del Derecho Administrativo. Si bien normalmente se considera que el Título Preliminar, en que está comprendido el artículo 9) del Código Civil, contiene disposiciones de Teoría General de Derecho, aplicables en todo ámbito normativo, es lo cierto que en razón del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en orden a las fuentes de Derecho Administrativo debe estarse a lo dispuesto en esta Ley. De modo que la circunstancia de que en Derecho Civil no se atribuya carácter de fuente a la jurisprudencia y ésta, en todo caso, tenga un efecto más limitado en el ámbito civil, no afecta la situación del Derecho Administrativo."
"El papel de la función consultiva de la Procuraduría como jurisprudencia es el definido por el artículo 7 de la Ley General. La jurisprudencia administrativa es una norma que sirve para "interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito". Como norma no escrita, la doctrina que se extrae de los criterios de la Procuraduría tiene el rango de la norma que interpreta, integra o delimita. No se trata solo de informar el ordenamiento jurídico sino que le permite integrarlo, delimitarlo y obviamente, interpretarlo. El papel consultivo no es una mera función mecánica, sino que por la consulta se está creando una solución para un supuesto de situación que, se presume, es susceptible de presentarse en múltiples casos. Así, se busca asignar a la norma su sentido y alcance al tener que razonar la aplicación que se hace. La frase "dictamen jurisprudencia administrativa" tiene como objeto señalar que el dictamen cumple el rol que a aquélla corresponde: el de interpretar, integrar y completar el ordenamiento jurídico.
La jurisprudencia es la norma de interpretación que permite precisar y aclarar la norma jurídica. Función de delimitación, la jurisprudencia determina la regla jurídica aplicable a un caso. Por lo que es un medio para que el operador jurídico interprete y aplique normas restringiendo o ampliando el objeto y el contenido de una disposición. Y este es el objeto mismo de la función de la Procuraduría. Se interpreta para determinar cuál es la norma aplicable en orden a la competencia, se fija el contenido de la norma jurídica y se aclara cómo debe ser interpretada. Una interpretación que se predica de finalista, sin perjuicio de que esta varié en función de las condiciones históricas y sociales (artículos 10 de la LGAP y 10 del Código Civil). Corresponde a la Procuraduría a través de su jurisprudencia contribuir a unificar los criterios de interpretación de las normas jurídicas y a uniformizar la ejecución de las leyes. La necesidad de interpretar la LGAP conduce necesariamente a una uniformidad de criterios de interpretación del orden jurídico aplicable a la Administración. Ahora bien, la legalidad administrativa es determinada, en primer término y sin perjuicio del control jurisdiccional, por la Procuraduría General. El derecho que la Administración Pública aplica día a día, el derecho actualizado, viviente, es el derecho interpretado y delimitado por la Procuraduría General de la República.
En igual forma, la función de la Procuraduría permite integrar el ordenamiento jurídico, tanto en los casos de ausencia absoluta como en los de insuficiencia de disposición escrita. En el primer caso, la jurisprudencia tiene el valor de la ley, en el segundo de la norma que integra. Tal ha sucedido, por ejemplo, en la determinación del plazo para declarar la decadencia de un derecho (dictamen N. C-233-98 de 6 de noviembre de 1998), la ineficacia de un determinado acto (dictamen N. 135-95 de 14 de junio de 1995) o el término de prescripción de la potestad sancionatoria (dictamen N. C-221-99 de 5 de noviembre de 1999). (13)"
(13) ROJAS CHAVES (Magda Inés) La Función Consultiva de la Procuraduría General de la República. Simposio-Taller "El papel de la Procuraduría General de la República en el nuevo milenio: Hacia una nueva justicia administrativa, celebrado el 24, 25 y 26 de noviembre de 1999.
Como se indicó atrás, existen dos pronunciamientos del órgano asesor en los que, en casos sustancialmente similares, se ha producido una regla nueva, en el sentido de que el plazo de caducidad para que la Administración ejerza su potestad resolutoria ( contratos de exportación y contratos turísticos) es de cuatro años.
En el supuesto que usted nos plantea sucede lo siguiente:
a.- Estamos en presencia de una actividad de fomento del Estado.
b.- A causa de ella, se otorgan una serie de incentivos fiscales a los administrados.
c.- Existe un contrato, el cual constituye el instrumento a través del cual se materializan los beneficios fiscales que otorga el Estado ( contrato de operaciones con PROCOMER).
d.- Por último, se prevé en la ley un conjunto de sanciones y procedimiento para su imposición, cuando los beneficiarios incumplan las obligaciones acordadas con la Administración.
Comparando estos supuestos de hecho con los que se encuentran en los contratos de exportación y turísticos, podemos afirmar, con un alto grado de certeza, que las situaciones son sustancialmente similares, por lo que resulta lógico la aplicación de la norma objetiva, creada en la jurisprudencia administrativa del órgano asesor, a este caso.
Por consiguiente, con base en la jurisprudencia administrativa que ha sentado el órgano asesor en los dos dictámenes a que hemos hecho referencia en este estudio, existe una regla objetiva la cual puede ser aplicada por la Administración activa al supuesto que se encuentra en la ley del Régimen de Zonas Francas ( imponer las sanciones a los administrados cuando han incumplido sus obligaciones).
Por último, por razones de seguridad jurídica resulta conveniente uniformar el plazo de caducidad para que la Administración Pública ejerza sus potestades cuando existe una omisión de parte del legislador. La generalización y la objetivización de una norma, que establece en cuatro año el plazo de caducidad, constituye una herramienta fundamental para garantizar el principio de seguridad jurídica en las relaciones jurídicas que entabla la Administración Pública con los administrados.
1.- La Administración Pública dispone de un plazo de caducidad de cuatro años para imponer a los administrados, beneficiarios del Régimen de Zonas Francas, las sanciones que se encuentran previstas en la Ley n.° 7210 cuando se da un incumplimiento de sus obligaciones.
2.- Lo anterior, por aplicación analógica de lo dispuesto en el numeral 173-5 de la Ley General de la Administración Pública y con base en la jurisprudencia administrativa sentada por el órgano asesor en casos sustancialmente similares.

References: artículo 32
 resolución 
 artículo 33
 artículo 173
 artículo 9
 artículo 12
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 175
 artículo 183
 artículo 37
 artículo 175
 artículo 346
 artículo 175
 artículo 183
 artículo 173
 artículo 175
 artículo 173
 artículo 30
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 7