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Timestamp: 2020-02-18 23:13:45+00:00

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EDICIÓN DE 21/03/2014
Rafael Jiménez Asensio es socio de Estudi.Con y Catedrático de Universidad (acr.), UPF
El problema arranca, en todo caso, de la supresión (mejor dicho, derogación implícita o como consecuencia de la supresión) del artículo 28 de la LBRL de 1985. En efecto, por parte del legislador (y ello se observa de forma diáfana en el preámbulo) se ha partido del equívoco de que las entidades locales (mejor dicho, los municipios) ejercían un cúmulo de competencias impropias cuando ello realmente no era cierto. Pues, en efecto, se ha confundido interesadamente la noción "competencia impropia" con las "actividades complementarias", cuando estas últimas sí que estaban recogidas expresamente en el artículo 28 LBRL y, por consiguiente, disponían de un título jurídico para su ejercicio. Además, esas actividades "complementarias" no eran propiamente hablando actividades "duplicadas", sino que la LBRL habilitaba a los ayuntamientos para que desplegaran una serie de actividades complementarias sobre políticas públicas que podían ejercer otras Administraciones públicas y que, por los motivos que fueran, no alcanzaban o no tenían la intensidad suficiente para dar las prestaciones necesarias a sus ciudadanos. El Ayuntamiento, como administración de proximidad, satisfacía así las demandas ciudadanas y ofertaba servicios que complementaban las carencias detectadas.
Porque efectivamente es en ese nuevo artículo 7.4 de la LBRL en dónde se condensa el régimen jurídico de las competencias distintas de las propias en la LRSAL. La caracterización de una actividad, prestación o servicio como encuadrable en una competencia distinta de las propias tiene una serie de transcendentales consecuencias que se prevén en el propio enunciado normativo, pero además otras muchas que se proyectan sobre el articulado o en las disposiciones adiciones o transitorias de la propia LRSAL. En efecto, tal como se verá, es enormemente importante calificar una actividad, servicio o prestación municipal como derivada de una competencia "propia" o "impropia", por ejemplo a efectos de las medidas que se deben recoger en un plan económico financiero municipal (artículo 116 bis, 2, LBRL), pues la caracterización de una actividad como impropia puede suponer que entre en juego la medida de supresión de tales competencias como parte integrante del citado plan, cuestión que no afectaría, en ningún caso, a las competencias propias. Por tanto, estar o no debajo (o protegido) por el paraguas de las competencias propias es algo existencialmente muy importante para aquellas actividades, servicios o prestaciones que lleven a cabo los municipios en el nuevo régimen jurídico local derivado de esta reforma.
¿Los municipios han de solicitar los informes “necesarios y vinculantes” de todas las competencias “distintas de las propias” que vinieran ejerciendo anteriormente a la entrada en vigor de la LRSAL o solo se ha de promover tal procedimiento en el caso de las “nuevas competencias”?
Se debe indicar que el artículo 7.4 LBRL se refiere a "entidades locales", aunque la aplicabilidad de sus mandatos se proyecta esencialmente sobre las competencias distintas de las propias de los municipios y no tanto de las diputaciones provinciales, como después se analizará. Aunque el problema que ahora toca resolver trata principalmente de sí los municipios deben, siempre y en todo caso, solicitar los informes necesarios y vinculantes a los que se refiere el artículo 7.4 LBRL. En otras palabras, ¿deben los municipios iniciar esos procedimientos o expedientes sólo para aquellas actividades o "nuevas competencias" (como expresamente indica ese mismo precepto) o las deben solicitar para todas aquellas actividades o competencias "distintas de las propias" que venían ejerciendo con carácter previo?
Este no es un problema menor. La FEMP ha venido entendiendo que esos informes se deben solicitar también para aquellas competencias impropias que resulten "sobrevenidas" a partir de las definiciones del nuevo marco normativo, esto es, lo que no sea competencia propia o delegada según los nuevos presupuestos normativos (entendidos además de un modo harto discutible en su alcance, como ya se ha expuesto). Esta lectura de la Ley es también compartida por los propios autores o impulsores de la norma (el propio MHAP). En efecto, en la reiterada Nota explicativa de la LRSAL, se dice lo siguiente: “En este sentido y en caso de competencias que ya se vinieran ejerciendo con relación a la solicitud de los informes preceptivos previstos, todas las competencias que, a la entrada en vigor de esta Ley, no sea propias o delegadas de acuerdo con los mecanismos de atribución de competencias señalados, deben ser objeto de valoración en los términos que señala este artículo” (se refiere al artículo 7.4 LBRL).
Sin embargo, a pesar del aparente sencillez en su enunciado, esta tesis que predica los “efectos retroactivos” de este sistema, ofrece, no obstante, puntos débiles que conviene resaltar.
En efecto, esa aplicación "retroactiva" de las previsiones del artículo 7.4 a situaciones preexistentes plantea objeciones formales y materiales o estrictamente jurídicas, frente a otras que se pueden encuadrar en el plano de la razonabilidad y de la eficiencia (incluso, apurando, en el ámbito de la sostenibilidad). Veamos.
Las objeciones formales se refieren al sistema de fuentes del Derecho. Las leyes, salvo que ello se exceptúe en la propia norma, se aplican siempre "pro futuro", tal como indica expresamente el artículo 2.3 del Título Preliminar del Código Civil. Por ello parece adecuado afirmar que esas premisas normativas del artículo 7.4 LBRL sólo se aplicarán a partir de la entrada en vigor de la LRSAL y para aquellas competencias o actividades que se emprendan desde ese momento. A ello se suma un dato normativo que no es en absoluto indiferente, como es que el propio artículo 7.4 habla, en efecto, "de nuevas competencias", lo que parece razonable por lo que ahora se dirá.
No cabe olvidar, en ningún caso, que los ayuntamientos tenían hasta el día 31 de diciembre de 2013 un título jurídico que les habilitaba expresamente para llevar a cabo tales actividades complementarias, como era sin duda el artículo 28 LBRL. Es cierto que la situación cambia de raíz a partir de esa fecha al suprimirse el citado artículo. Pero lo que no se puede pretender es que algo que legítimamente venían ejerciendo los ayuntamientos durante años o décadas se torne de la noche al día en una actividad "fuera de ordenación" que requiera iniciar esos expedientes para solicitar los citados informes. La norma no establece esa obligación para las situaciones pretéritas, sino solo y exclusivamente para las nuevas. La interpretación gramatical es aquí determinante. Y ello parece plenamente coherente con lo expuesto.
La propia LBRL, en la redacción dada por la LRSAL, incorpora elementos para identificar "pro futuro" esas situaciones que puedan poner en riesgo la idea central de este marco normativo, como es la de sostenibilidad. Efectivamente, como se viene señalando, el artículo 116 bis, apartado dos, identifica como una medida de los planes económico financieros que deberán aprobar los municipios (en los términos que luego se dirán) la supresión de las competencias que ejerza la entidad local que sean distintas de las propias o de las delegadas. Por tanto, la actuación ex post para hacer efectivo ese principio de suprimir las competencias distintas de las propias que pongan en riesgo la sostenibilidad de la Hacienda municipal, ya tiene un cauce normativo previsto en la propia Ley (aunque con el correcto alcance que luego se determinará).
Pero, junto a estas razones o fundamentos jurídicos se pueden añadir otros que se mueven en el terreno de la razonabilidad o de la oportunidad. Veamos.
No parece muy razonable, en principio, que los 8.116 municipios españoles (o los 950 catalanes) invadan de papel las Administraciones públicas titulares de las competencias sobre las que se proyecten esas "actividades impropias" (antes complementarias, en su mayor parte) que venían ejerciendo, así como que soliciten decenas de miles de informes a las administraciones que ejerzan la tutela financiera en relación con la puesta en riesgo o no de la sostenibilidad de la Hacienda municipal por esas mismas actividades.
A las dificultades obvias que tendrán los propios municipios de identificar cuáles son esas "competencias distintas de las propias" (o más correctamente en qué casos se produce o puede producir “ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”) y cuál es la administración que en cada caso es titular de la competencia (una tarea que, por lo demás, si esa es la interpretación, debería haber sido ejercida desde el día en el que la LRSAL entró en vigor), se une la dificultad adicional que tendrá la Administración titular de la competencia para declarar (como ya hemos visto antes) que efectivamente se produce una "ejecución simultánea" o una duplicidad, lo que en el caso de darse este último supuesto implicaría que sería esta administración y no la municipal la que debería prestar tal competencia. Los problemas se multiplican si diferenciamos entre "competencia" y "servicio" (o "actividad") que el propio artículo 7.4 confunde y mezcla con escasa precisión. Pues una cosa muy distinta es tener la competencia material sobre un sector de actividad y otra diferente es que en base a esa competencia se desarrolle una actividad que suponga una ejecución simultánea o una duplicidad. Tal como se viene insistiendo, lo que la norma prohibe expresamente es que se produzca un supuesto de duplicidad que conlleve ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública, no que el ayuntamiento desarrolle una actividad complementaria a ese servicio si no se produce la citada “ejecución simultánea”.
No parece por tanto razonable que se soliciten tales informes en los supuestos en los que la actividad o competencia ya se venía ejerciendo y menos aún si esta tiene la consideración de actividad complementaria que no implica ejecución simultánea, como tampoco cabría iniciar ese expediente cuando se añada un programa, se incorporen personal nuevo o se renueve una concesión, pues eso no son manifestaciones de una "nueva competencia", sino ejercicio de la anterior.
En cualquier caso el tema no es pacífico. Y ante las lecturas que se están haciendo por parte de la FEMP y del MHAP, si se plantea la más mínima objeción por parte de los habilitados nacionales (por ejemplo, un reparo), puede optarse por elaborar un informe de discrepancia en los términos expuestos y elevarlo a la Administración que ejerza la tutela financiera o, en su defecto, iniciar ese expediente, que, casi con toda seguridad, conllevará una carga adicional de trabajo, una producción importante de papel y un desgaste de tiempo, pues salvo en algunos casos donde cabe presumir algunas supuestos que identifiquen tales "duplicidades" (aunque no ejecuciones simultáneas), no se advertirán muchos puntos de fricción en el terreno de las competencias para que una administración indique de forma contundente que existe tal duplicidad e impida de iure la ejecución de ese servicio por el ayuntamiento, con las consecuencias antes expuestas. Menos aún se daría el caso de riesgo para la sostenibilidad financiera de la “hacienda municipal en su conjunto”, salvo en aquellos supuestos en los que la suma de todas las actividades impropias, unida a una delicada situación financiera del ayuntamiento, pusiera en efecto en grave riesgo tal sostenibilidad.
No obstante, ante el desconcierto que suscita la aplicación transitoria de ese procedimiento previsto en el artículo 7.4 LBRL lo más razonable sería que las propias Comunidades Autónomas, por lo que respecta exclusivamente a sus propias competencias, dictaran algún tipo de Instrucción de aplicación en esta materia, con el fin de determinar en que casos sería necesario iniciar este expediente y cuáles son los criterios básicos sobre los cuales se puede identificar la existencia de una ejecución simultánea del mismo servicio o una duplicidad.
Esta es la línea por la que se ha inclinado, por ejemplo, la Circular de 11 de marzo de 2014, de la Directora de Relaciones con las Administraciones Locales y de los Registros Administrativos, del Gobierno Vasco, referente al sistema de ordenación de las competencias municipales y al régimen foral vasco tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Esta Circular ha sido distribuida a los municipios vascos a finales de la pasada semana. Allí, entre otras cosas, se establece el concepto de competencias propias y el alcance que quepa darle a la noción de competencias “distintas de las propias”, así como las pautas para el procedimiento que, en su caso, se incoe ante la Administración Vasca. Pero lo más importante es que, de acuerdo con el Informe sobre Análisis y Funcionamiento Institucional de la Comunidad Autónoma (denominado “Informe de Duplicidades”), aprobado por el Consejo de Gobierno el 4 de febero de 2014, la Viceconsejería de Relaciones Institucionales del Departamento de Administración Pública y Justicia establecerá criterios comunes para los distintos Departamentos de lo que deba entenderse por “duplicidades” y por “ejecución simultánea”. En todo caso, en línea con lo aquí expuesto, “la ejecución simultánea requiere que dos o más Administraciones Públicas lleven a cabo una misma actividad, servicio o prestación sobre el mismo territorio y sobre las mismas personas, sin que esas actividades o servicios tengan la consideración de complementarios”. Una importante clarificación, que puede evitar innumerables confusiones.
(1). Estas dos cuestiones forman parte de un trabajo que será editado en las próximas fechas, que pretende dar respuesta a cien cuestiones sobre la aplicación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Su formato, por tanto, no es académico, sino que pretende aportar algunos criterios interpretativos de una Ley compleja, con la finalidad de que los actores políticos y los operadores técnicos locales dispongan de elementos conceptuales y aplicativos que les ayuden a resolver algunos problemas, pero sobre todo a determinar el alcance e impacto de esa Ley sobre sus respectivas entidades locales.
Excelente análisis, muchas gracias a Rafael Jiménez Asensio y al INAP.
Desde la perspectiva del análisis interno en los ayuntamientos, lo realmente complejo no son las competencias municipales distintas de las propias (que en muchos casos no duplican&#8239; o completan servicios de otras administraciones públicas sino del propio sector privado), que hemos considerado en el índice rojo dentro de la propuesta de clasificación de acuerdos por competencias (El Consultor 5/2014, especial LRSAL). El problema, ya pasado el primer equinocio del 2014, son las competencias y también los servicios, que se han venido prestando mediante convenios de colaboración y financiación condicionada (guarderías, omic, mujer, menores, inmigración, empleo, etc.), que clasificamos en el índice amarillo de la propuesta reseñada, y que se deben adaptar de acuerdo con la DA 9ª LRSAL a la Ley ya que las CCAA no aceptan su asunción por el impacto que conlleva su financiación suficiente y, la garantía de pago que se exige en el art. 57 bis LrBRL.
Escrito el 20/03/2014 17:41:25 por guillermo.lago@icloud.com Responder Es ofensivo Me gusta (0)
SUSCRIBO TOTALMENTE LA ANTERIOR OPINIÓN
Escrito el 17/03/2014 21:35:29 por santapola.afic@cv.gva.es Responder Es ofensivo Me gusta (0)
CON DIFERENCIA, LO MÁS COHERENTE Y RAZONABLE QUE SE HA ESCRITO EN RELACIÓN A LAS COMPENTENCIAS "IMPROPIAS". GRACIAS
Escrito el 17/03/2014 14:33:25 por victorjfer@yahoo.es Responder Es ofensivo Me gusta (0)

References: artículo 28
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 artículo 7
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 artículo 2
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