Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-53-de-enero-24-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424212f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-13 04:38:46+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA T-53 DE ENERO 24 DE 2008
SENTENCIA T-53 DE 24 DE ENERO DE 2008
CONTENIDO:DESALOJO DE VENDEDORES PÚBLICOS. EL ESTADO TIENE EL DEBER DE RESPETAR LAS EXPECTATIVAS FAVORABLES QUE POR SU ACCIÓN U OMISIÓN HA GENERADO EN LOS VENDEDORES INFORMALES. ASÍ ESTAS MEDIDAS DEBEN CONTENER UNOS PLANES DE REUBICACIÓN PARA QUIENES DEMUSTREN ESTAR AMPARADOS POR EL PRINCÍPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, LIMITACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO A VENDEDOR AMBULANTE, VENDEDOR AMBULANTE
REVISTA TUTELA N°:101 DE MAYO DE 2008, PG.763
Sentencia T-53 de enero 24 de 2008
Sentencia T-053 de 2008
Ref.: Expediente T-1.703.488
Accionante: Aída Pinto
Demandado: Subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali
En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el juzgado veintiuno penal municipal con función de control de garantías, dentro de la acción de tutela promovida por Aída Pinto contra la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali.
El 15 de mayo de 2007 la ciudadana Aída Pinto instauró acción de tutela contra la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali por considerar amenazados sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital.
La accionante señala que, por un período de 37 años y con la autorización de la firma Coca-Cola, ha sido, conjuntamente con su(sic) Jesús Quimbaya Tovar poseedora de un quiosco ubicado en la carrera 15 con calle 59 del barrio la Nueva Base de Cali, en el que vende bebidas y almuerzos, actividad económica de la cual deriva el ingreso necesario para atender las necesidades de su núcleo familiar.
La actora refiere que, en la actualidad, la firma Coca-Cola le ha exigido el retiro del negocio, comoquiera que la entidad demandada exige la recuperación del espacio público, con lo que se afectan los derechos fundamentales invocados, habida cuenta que la pérdida de su negocio, priva a su familia del único ingreso con que contaba y condena a la accionante, de 53 años, a engrosar las filas del desempleo.
De esta forma solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados como vulnerados y se ordene a la entidad demandada que permita el funcionamiento del quiosco en el mismo lugar en el que se encuentra o que, en caso de que ello no sea posible, se autorice su permanencia hasta el 5 de julio de 2007 mientras recauda la cartera pendiente, fecha a partir de la cual procurará tramitar la ubicación legal de un negocio similar en un lugar diferente.
El 25 de mayo de 2007, la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana informó al juez de conocimiento que la administración municipal de Santiago de Cali había proferido las decisiones pertinentes dirigidas a la recuperación del espacio público en cumplimiento de los artículos 63, 82 y 102 de la Carta Política.
En efecto, señaló que en el mes de febrero de 2007 la gerencia del proyecto de la empresa Metrocali dirigió dos comunicaciones a la secretaría de gobierno, convivencia y seguridad de Santiago de Cali, en las que solicitaba el retiro del quiosco ubicado en la carrera 15 con autopista sur, por cuanto se hallaba dentro del espacio público que se encuentra en proceso de intervención para la construcción de la troncal sur del sistema integrado del transporte masivo de Cali.
Con motivo de dichas comunicaciones, la entidad demandada realizó visita al sector de la carrera 15 con calle 59 autopista sur, encontrando la existencia de un quiosco de la empresa Coca-Cola atendido por la señora Aída Pinto a quien se le entregó acta de reconvención por ocupación del espacio público Nº 02714, mediante la cual se le citaba a diligencia de declaración para el día 6 de marzo de 2007 a las 8:00 a.m.
En dicha diligencia la accionante manifestó, entre otras cosas, que el quiosco no tenía ninguna clase de permiso que la acreditara para ocupar el espacio público y que tenía conocimiento de la obra por cuanto el ingeniero le manifestó que iban a correr el quiosco mientras se desarrollaban los trabajos pertinentes, una vez finalizados los cuales sería reubicada en el sitio inicial, razón por la cual expresó estar dispuesta a colaborar en el proceso.
De acuerdo con estas declaraciones y con base en el Código Departamental de Policía y Convivencia Ciudadana del Valle del Cauca, la entidad demandada profirió la Resolución 4161.1.21. 0657 del 8 de mayo de 2007 en la que se ordena la recuperación del espacio público a través del retiro del quiosco en referencia. Mediante oficio 4161.8.1.-852 SOEP del 15 de mayo de 2007 se citó a la actora para que se presentara en las instalaciones de la entidad demandada el 30 de mayo del mismo año con el fin de notificarle personalmente la anterior providencia.
Así, la entidad accionada considera que la acción de tutela es improcedente comoquiera que la actora cuenta con la vía administrativa para impugnar la decisión de recuperación del espacio público. De igual forma señala que con su proceder no vulnera ningún derecho fundamental de la actora sino que, por el contrario, da cumplimiento a la obligación constitucional de recuperar el espacio público.
— Copia de la Resolución 4161.1.21.-0657 de 2007 “por medio de la cual se ordena la recuperación definitiva de la zona considerada como espacio público, con el retiro del kiosco de la empresa Coca Cola, ubicado en la carrera 15 con calle 59...” (fls. 35-47).
— Copia de la diligencia de declaración rendida por la señora Aída Pinto ante la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali (fls. 52-54).
Mediante providencia del 2 de junio de 2007, el juez veintiuno penal municipal con función de garantías negó por improcedente el amparo deprecado por la accionante, en atención a que esta cuenta con los recursos de la vía administrativa ante la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana para hacer valer los derechos que reclama como vulnerados, sin que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que desplace las acciones ordinarias de defensa para dar paso al mecanismo preferente y sumario que constituye la acción de tutela.
La subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali, de acuerdo al artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, en su condición de autoridad pública está legitimada como parte pasiva en el presente proceso de tutela.
Corresponde a la Sala determinar si la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali ha vulnerado los derechos al trabajo, el mínimo vital y el debido proceso de la señora Aída Pinto por haber ordenado el retiro del quiosco de la actora, ubicado en la carrera 15 con calle 59 de la misma ciudad, como consecuencia de la medida de recuperación del espacio público que ordenó respecto de dicha zona. Para tal efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia que esta corporación ha proferido respecto del conflicto entre la recuperación del espacio público y el derecho al trabajo, así como del principio de confianza legítima que, en determinados casos, cobija a los trabajadores ambulantes y estacionarios.
4. Recuperación del espacio público y derecho al trabajo. Reiteración de jurisprudencia.
Esta corporación, en copiosa jurisprudencia (1) , ha abordado la controversia constitucional generada por la ocupación irregular del espacio público por parte de vendedores informales, cuyo núcleo principal radica en la tensión que se genera entre el deber del Estado de proteger la integridad del espacio público y la realización del derecho constitucional al trabajo de quienes, al estar excluidos de los mecanismos formales de inserción laboral, se dedican a actividades de comercio en dicho espacio.
En efecto, a partir de la expedición de la Carta Política de 1991, se da trascendencia constitucional al espacio público, de suerte que se impone al Estado el deber de velar por la protección de su integridad y por su destinación al uso común que, según mandato del artículo 82 superior, prevalece sobre el interés particular. Así, al espacio público no le son oponibles derechos de terceros en atención a que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable, características que excluyen la posibilidad de que un particular alegue la titularidad de derechos reales sobre el mismo (2) .
Sobre el particular, ha referido este tribunal lo siguiente:
“En virtud del artículo 82 de la Constitución, el Estado tiene el deber de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular...”. La consagración de este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el constituyente a la preservación de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la sociedad en un lugar común de interacción. Por su destinación al uso y disfrute de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio público son “inalienables, imprescriptibles e inembargables” (C.P., art. 63); esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del espacio público para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y es deber de las autoridades desalojar a quienes así procedan, para restituir tal espacio al público en general” (3) .
De esta forma, la Sala reitera el deber constitucional y legal del Estado de preservar la integridad del espacio público, para cuyo cumplimiento el ordenamiento jurídico prevé diferentes herramientas de carácter policivo, cuyo ejercicio, según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, se encuentra limitado por el respeto de los derechos individuales de quienes, si bien ocupan irregularmente el espacio público, lo hacen amparados por el beneplácito expreso o tácito de la administración y bajo la expectativa de estabilidad (4) .
En el mismo sentido, esta corporación ha establecido que el ejercicio de las potestades administrativas para la recuperación del espacio público debe procurar la realización armónica de los demás mandatos constitucionales y, en especial, la protección de los derechos fundamentales de las personas potencialmente afectadas, de manera que cualquier política, programa o medida adelantados por las autoridades para dar cumplimiento al referido deber constitucional que conlleven limitaciones a los derechos de dichas personas deben propender por la adopción de medidas alternativas que las protejan.
Así lo ha establecido esta Corte, en Sentencia SU-360 de 1999:
“... las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables solo en los usurpadores del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser razonable... ”.
Esta corporación ha establecido en diferentes pronunciamientos el alcance y los límites propios del deber de proteger la integridad del espacio público, indicando algunos requisitos a los que deben sujetarse las autoridades al momento de darle cumplimiento; pero únicamente lo ha hecho respecto de la situación específica de quienes se encuentran ocupando tal espacio como vendedores informales amparados por la confianza legítima. Es en este escenario en el que, no obstante dar prevalencia al interés general a través de la recuperación del espacio público con la ejecución de órdenes de desalojo, se han respetado los derechos fundamentales de quienes lo ocupan amparados por dicho principio, mediante la adopción de medidas alternativas de reubicación para los afectados.
Tal posición jurisprudencial, reflejada en la Sentencia SU-360 de 1999 (5) , busca dar una respuesta constitucional a la situación de múltiples vendedores informales que han ocupado el espacio público durante largos períodos de tiempo bajo la tolerancia expresa o tácita de las autoridades, y que han visto defraudada su buena fe con la adopción intempestiva de decisiones policivas de desalojo; así, se logra armonizar sus intereses y derechos con el deber coexistente de las autoridades de preservar tal espacio para el disfrute colectivo (6) .
El problema de tal trato, fue resuelto por el principio de protección de la confianza legítima, que formulado por la jurisprudencia alemana, hizo suyo el Tribunal Europeo de Justicia en sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este principio el tratadista García de Enterria señala (7) :
“Dicho principio, no impide, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de adaptarlas a las exigencias del interés público, pero si, le obliga a dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya durabilidad podían legítimamente confiar los afectados. Esa modificación legal, obliga a la administración a proporcionarles en todo caso tiempo y medios, para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que dicho de otro modo implica una condena de los cambios bruscos adoptados por sorpresa y sin las cautelas aludidas”” (8) .
El principio de confianza legítima, conjuntamente con el del respeto por el acto propio, son manifestaciones concretas del principio de buena fe que debe gobernar las actuaciones de los particulares y de la administración. Esta corporación ha sostenido que la buena fe incorpora el valor ético de la confianza, la cual se vería traicionada por un acto sorpresivo de la administración que no tenga en cuenta la situación concreta del afectado (9) .
El principio de confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima, compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico (10) .
En suma, en lo que guarda relación con el conflicto entre la recuperación del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo ocupan, el principio de confianza legítima impone al Estado el deber de respetar las expectativas favorables que su actuación activa u omisiva ha generado en los vendedores informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del ejercicio de sus actividades laborales en el espacio público.
Esto, sin embargo, no significa que las autoridades se encuentren impedidas para adoptar medidas tendientes a la protección de la integridad de los bienes del Estado, sino que implica que estas no pueden aplicarse de manera sorpresiva e intempestiva de suerte que afecte derechos subjetivos consolidados y fundamentados en la convicción objetiva de legalidad de la conducta desplegada. Así, las medidas de recuperación deben seguir un proceso administrativo que garantice el derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y debe prever planes de reubicación para aquellos comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de confianza legítima, que no se genera únicamente por actos expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino que se concreta incluso por la tolerancia y permisividad de la administración en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público (11) .
Finalmente es pertinente referir que esta corporación, en Sentencia T-729 de 2006, fijó unos criterios que hacen procedente la aplicación del principio de confianza legítima a los vendedores informales, quienes “ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia”, a través de la ocupación del espacio público que, usualmente, goza de apariencia de legalidad merced a las acciones u omisiones de las autoridades, entre las que se destacan, el otorgamiento de licencias o permisos o la simple tolerancia por parte de la administración de su uso indiscriminado (12) . Tales criterios son del siguiente tenor:
“para que pueda concluirse que se está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse que (13) (i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes (14) y [iv] la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio público” (15) .
Con base en la jurisprudencia reiterada en este capítulo, la Sala procederá a dilucidar si, en el caso concreto, le era aplicable el principio de confianza legítima a la actora y, con base en ello, si la administración atendió a las exigencias constitucionales que de tal hecho se desprenden.
De acuerdo con las manifestaciones de las partes y con las pruebas allegadas al presente proceso de tutela, se tiene que el 8 de mayo de 2007 la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali profirió acto administrativo mediante el cual ordenó la recuperación del espacio público de la carrera 15 con calle 59, en donde están programadas las obras del nuevo sistema de transporte masivo de la ciudad, a través del retiro del quiosco de propiedad de la actora, por no contar con el respectivo permiso de la administración municipal.
La Sala considera que la decisión adoptada por la autoridad demandada desconoce abiertamente el principio de confianza legítima del que es titular la accionante y, de contera, vulnera sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. En efecto, la señora Aída Pinto aduce estar ocupando el espacio público objeto de la medida de recuperación desde hace más de 22 años, manifestación que no obstante ser planteada dentro del trámite administrativo adelantado por la accionada y en el presente proceso de tutela, no fue controvertida por la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali, por lo que la Sala la tiene por cierta.
De esta forma, la Sala encuentra probado el requisito de la preexistencia del comerciante en la zona a recuperar por la administración, comoquiera que esta última ha sido permisiva con la ocupación del espacio público por parte de la señora Aída Pinto y su esposo Jesús Quimbaya, como se deduce del siguiente aparte de la resolución por la cual se ordena el retiro del quiosco de la accionante:
“Que en los documentos que nos aportó el Ing. Álvaro Canabal Pérez, aparecen varias fotocopias entre las cuales se cuenta el listado de kioscos ubicados en el perímetro urbano de Santiago de Cali, adelantado por el departamento administrativo de control físico municipal, donde figura el nombre del señor Jesús Quimbaya, pero en la misma se expresa que carece del respectivo permiso que le acredita ocupar espacio público” (16) .
Se tienen entonces reunidos los elementos que dan lugar a la aplicación del principio de confianza legítima, comoquiera que (i) se trata de un conflicto entre la administración y un particular que trasciende al plano constitucional por cuanto compromete, de un lado, el deber del Estado de proteger la integridad del espacio público y, de otro, el derecho al mínimo vital y al trabajo de una persona que por circunstancias económicas, sociales y culturales, cuyo análisis desborda el propósito de esta providencia, se vio obligada a ocupar el espacio público para ejercer el comercio, mediante el expendio de bebidas y alimentos, con el fin de procurar un ingreso para satisfacer las necesidades de su núcleo familiar; (ii) la medida de recuperación del espacio público desestabiliza ostensiblemente la relación entre la administración y la actora, quien queda desprovista de su única forma de trabajo y fuente de ingresos familiares; (iii) se trata, como quedó visto, de una comerciante informal que ejerce tal actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público por ella ocupada y dicha ocupación fue consentida por la omisión de las autoridades correspondientes.
Así las cosas, la Sala considera que, comoquiera que la entidad demandada no adoptó alguna medida alternativa para la preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la actora y de su núcleo familiar, el acto administrativo de desalojo lesiona desproporcionadamente los intereses de la accionante y constituye una medida regresiva, tal como lo ha manifestado esta corporación en los siguientes términos:
“En efecto, como ya se indicó, cualquier política, programa o medida adelantada por las autoridades en un Estado social de derecho debe ser formulada y ejecutarse de tal manera que, vista globalmente y salvo medida de compensación o alternativa viable, no lesione desproporcionadamente a un segmento marginado de la población, especialmente si las personas afectadas se encuentran en situación de pobreza, o pueden llegar a dicho estado en virtud de la política, programa o medida en cuestión —que por tal razón, constituirían actuaciones intrínsecamente regresivas por parte del Estado—” (17) .
En consecuencia, la Sala tutelará los derechos fundamentales invocados por la demandante y ordenará a la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, establezca un plan contentivo de medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la accionante, de manera que pueda seguir ejerciendo su actividad comercial, con el cumplimiento de las exigencias legales. En todo caso, se advertirá a la autoridad demandada que, en un término no superior a ochenta (80) días hábiles, contados desde la notificación de este fallo, deberá haber reubicado efectivamente a la actora en condiciones idóneas para que pueda continuar trabajando.
La Sala advierte, finalmente, que el amparo de los derechos de la actora no implica la suspensión de la medida de recuperación del espacio público adelantada por la administración, comoquiera que ello obedece a un mandato constitucional y que, en el caso concreto, responde a la necesidad de adelantar las obras del nuevo sistema de transporte masivo de Cali, de cuya efectiva y pronta realización pende el desarrollo y progreso de la ciudad.
1. TUTELAR los derechos al trabajo y al mínimo vital de la señora Aída Pinto y, en consecuencia, REVOCAR el fallo proferido por el juez veintiuno penal municipal con función de garantías.
2. ORDENAR a la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, establezca un plan contentivo de medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la accionante, de manera que pueda seguir ejerciendo su actividad comercial, con el cumplimiento de las exigencias legales.
3. ADVERTIR a la subsecretaría de convivencia y seguridad ciudadana de Cali que, en un término no superior a ochenta (80) días hábiles, contados desde la notificación de este fallo, deberá haber reubicado efectivamente a la actora en condiciones idóneas para que pueda continuar desempeñando su trabajo actual.
(1) Ver, entre otras, sentencias T-225 de 1992, T-617 de 1995, SU-360 de 1999 y T-772 de 2003.
(2) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-9040 de 1999.
(3) Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003.
(4) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-772 de 2003 y T-521 de 2004.
(6) Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003.
(7) García de Enterria Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, editorial Civitas-Madrid, pág. 375.
(8) Corte Constitucional, Sentencia T-438 de 1996.
(9) Corte Constitucional, Sentencia T-427 de 1992.
(10) Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2000.
(11) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-360 de 1999.
(12) Cfr. sentencias SU-360 de 1999, T-225 de 1992, T-578 de 1994, T-396 de 1997, T-617 de 1995, T-160 de 1996, T-550 de 1998, T-778 de 1998, T-438 de 1996 y T-091 de 1994.
(14) Para el caso específico de este requisito, cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-160 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
(15) Corte Constitucional, Sentencia T-729 de 2006.
(16) Expediente de tutela, cuaderno 1, folio 39.
(17) Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 82
 artículo 82
 resolución