Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Mietinto/Sidor/JsUB_27+2018.aspx
Timestamp: 2019-10-23 23:00:28+00:00

Document:
JsUB 27/2018 rd
RP 309/2018 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om fiske (RP 309/2018 rd): Ärendet har remitterats till jord- och skogsbruksutskottet för betänkande och till grundlagsutskottet för utlåtande.
GrUU 66/2018 rd
ledamot i sametingets styrelse
styrelseordförande, DI
Taivalaho
I propositionen föreslås det att lagen om fiske ändras. Det påföljdssystem som gäller brott mot bestämmelserna om fiske utvecklas genom att det i lagen tas in en ny form av förverkandepåföljd. För de hotade fiskarter och fiskarter på tillbakagång som anges i lagen ska det värde som fisken har som representant för sin art dömas förverkat till staten i samband med vissa fiskebrott och fiskeförseelser. Genom reformen effektiviseras skyddet av hotade fiskarter och fiskarter på tillbakagång samt deras återhämtning.
Fiskerättigheterna i övre Lappland utvecklas genom att ortsbornas möjligheter att fiska i vattenområden som tillhör staten förbättras inom de ramar som fiskbeståndens tillstånd medger. Enligt förslaget ska kommuninvånare i Enontekis, Enare och Utsjoki i framtiden ha rätt att hos Forststyrelsen lösa in ett personligt säsongstillstånd för att få fiska på statsägda vattenområden i den egna kommunen där lax och öring stiger. Genom reformen förbättras samernas och ortsbornas möjligheter att bedriva fiskekultur.
Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 maj 2019.
I propositionen föreslås ändringar i systemet med påföljder för brott mot bestämmelserna om fiske. Lagen ska kompletteras med en ny typ av förverkandepåföljd. För de hotade fiskarter och fiskarter på tillbakagång som anges i lagen ska det värde som fisken har som representant för sin art dömas förverkat till staten i samband med vissa fiskebrott och fiskeförseelser. Förverkandepåföljden ska gälla fiskarterna lax, insjölax, ål, nejonöga, öring, harr, röding, flodkräfta samt sik i en älv eller bäck som mynnar ut i havet.
Utskottet ser det som viktigt att ingripa i tjuvfiske med hjälp av den nya förverkandepåföljden. Såväl för djur som är fridlysta med stöd av naturvårdslagen som för vilt som anges i jaktlagen finns det redan lagstadgade värden som tillämpas vid naturskyddsbrott och jaktbrott. Värden för fiskarter har hittills saknats. Påföljdssystemet enligt den gällande lagen om fiske har upplevts som ineffektivt i synnerhet i fråga om att minska olagligt fiske, eftersom påföljderna vid olagligt fiske även av hotade fiskar har varit ringa. Exempelvis i projekten för att stärka bestånden av vandringsfisk har det varit ett problem att effekten av de dyra åtgärder som siktar på återhämtning har försvagats av det tjuvfiske som riktat sig mot hotade vandringsfiskar, såsom insjölaxen från Saimen som klassificerats som ytterst utrotningshotad. Utskottet välkomnar följaktligen ändringen och anser att den effektiviserar skyddet och återhämtningen av hotade fiskarter och fiskarter på tillbakagång.
Inom vissa former av kommersiellt fiske fångar man in stora mängder liten stimfisk, såsom strömming och vassbuk. Fångstmängderna kan variera från hundratals kilo till flera hundra ton, och beroende på fångstens användningsändamål sorteras den inte alltid. Även om fisket är noggrant inriktat på små stimfiskar, kan det slumpartat som bifångst ge också enstaka fiskar som inte är avsedda att fångas. Dessa fiskar kan inte med en skälig arbetsmängd och skäliga kostnader observeras i stora fångstmängder. Utskottet framhåller att den nya förverkandepåföljden inte får leda till oskäliga situationer för kommersiella fiskare.
Sakkunniga har tagit upp frågan om att utvidga tillämpningsområdet avseende arterna på så sätt att förverkandepåföljden också skulle gälla gös. Enligt utredning stannade regeringen för att inte ta med gös på listan över arter eftersom arten är klassificerad som nationellt livskraftig, medan de andra arter som omfattas av förverkandepåföljden är klassificerade som hotade eller på tillbakagång. Värdet på gös med avseende på förverkandepåföljden skulle enligt beräkningar dessutom vara lågt. Utskottet tillstyrker bestämmelsen enligt propositionen men påpekar samtidigt att man i många områden har arbetat en hel del för att stärka gösbestånden. Gösen är en mycket värdefull fisk som är utsatt för tjuvfiske, så det måste noggrant bevakas att gösbestånden exploateras hållbart.
Utskottet noterar att propositionen också innehåller ett förslag till ändring i ortsbornas möjligheter att fiska i övre Lappland (10 § i lagen om fiske). Kommuninvånarna i Enontekis, Enare och Utsjoki ska ha rätt att hos Forststyrelsen lösa in ett personligt säsongstillstånd som inom ramen för Forststyrelsens tillståndsvillkor ger dem rätt att fiska med handredskap enligt 4 § i lagen om fiske i sådana områden i sin hemkommun där lax och öring stiger och som tillhör staten. Med anledning av 3 § i lagen om fiske ska kommuninvånarnas säsongstillstånd emellertid inte gälla på sådana områden där lax och öring stiger som omfattas av bestämmelser om fiskerättigheter i en överenskommelse med en främmande stat. Avsikten är enligt propositionsmotiven att säsongstillståndet ska beviljas till självkostnadspris och att bestämmelser om det ska utfärdas genom förordning. Till stöd för fiske som hobby bland barn och unga ska säsongstillståndet vara avgiftsfritt för personer under 18 år. Syftet med ändringen är att förbättra samernas och ortsbornas möjligheter att bedriva fiskekultur.
Enligt propositionen ska Forststyrelsen ställa vissa villkor för säsongstillstånden. När kvoterna för fisketillstånd i områden där lax och öring stiger ska slopas i fråga om ortsbor kommer det tryck på fisket på de områden där de berörda fiskarterna stiger att regleras så att det ligger på en ekologiskt hållbar nivå. I syfte att dimensionera fisket på en ekologiskt hållbar nivå och möjliggöra en faktabaserad fiskereglering föreslås det att tillståndsvillkoren ska utgöras av fiskekvoter per fiskare samt rapporteringsskyldighet i fråga om fångsten. Utöver detta kan Forststyrelsen uppställa andra eventuella allmänna och tillståndsområdesvisa fiskebegränsningar som Forststyrelsen anser behövliga.
Utskottet noterar att propositionen innehåller en bestämmelse som gör det möjligt för Forststyrelsen att trots lokala säsongstillstånd även i framtiden bevilja områdesvisa fisketillstånd som kan köpas av alla inom de ramar som fiskebestånden tillåter på de områden där lax och öring stiger. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa möjligheter för icke-ortsbor att fiska på områden där lax och öring stiger genom att en del av säsongstillstånden för fiske på de områdena ska vara avgiftsbelagda och kunna köpas av vem som helst.
I sitt utlåtande GrUU 66/2018 rd granskar grundlagsutskottet den föreslagna ändringen i 10 § i lagen om fiske och noterar att den föreslagna bestämmelsen förbättrar fullföljandet av samernas rättigheter enligt 17 § 3 mom. i grundlagen. Lagförslaget kan enligt grundlagsutskottet behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Vid sidan av de frågor som tas upp i propositionen har sakkunniga tagit upp frågan om de så kallade strömfallslägenheternas rätt att fiska och delta i fiskeriområdenas verksamhet. Utifrån en utredning konstaterar utskottet att frågan kräver utförlig beredning. Det är angeläget att göra rättsläget tydligare på den här punkten framöver. (Utskottets förslag till uttalande)
Riksdagen godkänner lagförslaget i proposition RP 309/2018 rd utan ändringar.
Riksdagen förutsätter att statsrådet så snart som möjligt utreder behovet av lagändringar i fråga om rätten för strömfallslägenheter med fiskerätt att delta i fiskeriområdenas verksamhet och att statsrådet bedömer behoven av lagändringar för att stärka rättigheterna för minoritetsdelägarna i delägarlagen, framför allt med hänsyn till situationen i övre Lappland.
Proposition RP 309/2018 rd går ut på att ändra lagen om fiske. Syftet är att effektivisera skyddet av fiskarter och fiskbestånd som är hotade eller på tillbakagång och att ge samerna och invånarna i övre Lappland bättre möjligheter att bedriva fiskekultur. De föreslagna lagändringarna och syftena med dem är välkomna.
Rätt till fisketillstånd i övre Lappland (10 §)
Den föreslagna ändringen i fisketillstånden i övre Lappland medför bättre möjligheter till fiske för alla lokala invånare och inom ramen för den samiska kulturen och näringen i Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner. Det samiska fisket är skyddat enligt grundlagsbestämmelsen om den samiska kulturen.
Med samernas hembygdsområde avses enligt 4 § i sametingslagen Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner samt renbeteslaget Lapin paliskuntas område i Sodankylä kommun. En karta över hembygdsområdets gränser publiceras i en förordning eller en bilaga till den. Enligt sametingets sakkunnigyttrande bör renbeteslaget Lapin paliskuntas område enligt likabehandlingsprincipen få samma fiskerättigheter som det övriga hembygdsområdet när 10 § i lagen om fiske ändras. Sametinget föreslår inte att lagen uteslutande ska tillämpas på samer i renbeteslagets område utan på samtliga kommuninvånare i hembygdsområdet så som regeringen föreslår i propositionen.
I yttrandet menar sametinget att det inte går att införa begränsningar i rätten för samer som bor utanför hembygdsområdet att bedriva fiske som hör till kulturen. Sametinget åberopar artikel 27 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, där det står att de som tillhör minoriteter inte får förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv.
Också grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande till jord- och skogsbruksutskottet (GrUU 66/2018 rd–RP 309/2018 rd) till samma konvention, vars artikel 27 i tillsynspraxis har ansetts skydda ursprungsfolkens rätt att utöva sin egen kultur. Enligt FN:s kommitté för mänskliga rättigheter innebär artikel 27 bland annat en skyldighet att planera och genomföra ekonomiska åtgärder så att samernas näringar kan förbli ekonomiskt lönsamma (Länsman m.fl. mot Finland, 26.10.1994, klagomål nr 511/1992).
Grundlagsutskottet noterar att den föreslagna bestämmelsen i det aktuella lagförslaget förbättrar fullföljandet av samernas rättigheter enligt 17 § 3 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet hänvisar också till ett flertal tidigare utlåtanden där det bland annat konstateras att fiske vid sidan av renskötsel och jakt är en näring som är intimt förknippad med samernas kulturform (se t.ex. RP 309/1993 rd, s. 69/II, GrUU 3/1990 rd, s. 2, GrUU 29/2004 rd, s. 2 och GrUU 40/2009 rd, s. 2). Grundlagsutskottet har också i sin praxis konstaterat att fiske av tradition har ingått i samernas livsstil utan begränsningar som är relaterade till bosättningsorten (GrUU 27/1997 rd, s. 3, och GrUU 29/2004 rd, s. 2). Såväl människorättskommittén (Länsman m.fl. mot Finland, klagomål nr 511/1992) som grundlagsutskottet har konstaterat att till samekulturen också hör de traditionella näringarnas moderna uttrycksformer (se GrUU 1/2016 rd, s. 4, och GrUU 38/2004 rd, s. 4/II).
Även om den föreslagna lagändringen i fråga om 10 § i lagen om fiske alltså förbättrar samernas rättigheter i kommunerna i övre Lappland måste det konstateras att den här förbättringen berör samerna selektivt. Här utesluts de samer vars hemkommun inte är Enontekis, Enare eller Utsjoki. Lagförslaget varken förbättrar eller försämrar villkoren för de här samerna som inte bor i de aktuella kommunerna i övre Lappland. Men den förbättring av samernas rättigheter som lagförslaget innebär berör inte ens hela hembygdsområdet, som enligt 4 § i den gällande sametingslagen omfattar kommunerna i övre Lappland och också de norra delarna av Sodankylä kommun, det vill säga renbeteslaget Lapin paliskuntas område. I Finland finns det ungefär 10 000 samer. Mer än 60 procent av dem bor utanför sitt hembygdsområde.
En modell för att tillgodose deras rättigheter kan enligt sametingets sakkunnigyttrande vara att införa ett tillstånd som kan sökas på särskilda grunder. Det kunde göras ett tidsbegränsat försök med ett sådant tillståndsförfarande. Ett exempel är ett pågående pilotprojekt som genomförs av Forststyrelsen kring traditionell naturanvändning och terrängtrafik.
Projektet går ut på att göra ett försök med tillstånd för terrängtrafik vintertid. Tillstånden beviljas enligt prövning för att möjliggöra traditionell naturanvändning i Enontekis, Enare och Utsjoki. Personer som flyttat bort från de här kommunerna eller som fötts eller växt upp där och är förtrogna med traditionell naturanvändning har inom ramen för försöksprojektet kunnat beviljas personligt tillstånd för terrängtrafik för att kunna ta sig till noggrant angivna traditionella platser.
Sametinget föreslår att ett motsvarande försöksprojekt genomförs för att möjliggöra traditionell naturanvändning i området, det vill säga fiske enligt 10 § i lagen om fiske. I det personliga tillståndet, som ska beviljas enligt prövning, identifieras och definieras de fiskeområden som används av den sökandes släkter eller som bestäms utifrån fastigheter. Tillståndet ska kunna gälla den sökandes traditionella fiskeområde i samernas hembygdsområde, det vill säga Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner och norra delen av Sodankylä kommun, alltså renbeteslaget Lapin paliskuntas område.
Förverkandepåföljden (119 §)
Förverkandepåföljden är i ett samlat perspektiv ett viktigt led i stärkandet av verkställigheten av lagen om fiske. I proposition RP 192/2014 rd om en totalreform av lagen om fiske står det "Avsikten är att senare under 2014 som en separat process som inte hör till totalreformen av lagen om fiske inleda en utredning för att utveckla påföljdssystemet i fråga om fisket". Men det har uppenbarligen inte gjorts någon sådan utredning med tillhörande utfrågning av berörda grupper. Därför är det föreliggande lagförslaget inte tillräckligt effektivt när det gäller förverkandepåföljden.
I fråga om den föreslagna 119 § har de sakkunniga framhållit att förverkandepåföljden kunde utvidgas så att den också gäller gös vid sidan av de arter som är hotade och på tillbakagång. Enligt utskottet är gösen en mycket värdefull fisk som är utsatt för tjuvfiske, så det måste noggrant bevakas att gösbestånden exploateras hållbart.
Fastän gösen inte är hotad eller på tillbakagång innehåller både förordningen om fiske och fiskerimyndigheternas beslut föreskrifter om arten. Gösfisket styrs med minimimåttet enligt förordningen, så arten är särskilt reglerad i likhet med hotade fiskar och kräfta. Många påträffade fiskeförseelser gäller gösen på grund av artens stora marknadsvärde. Ett av syftena med lagförslaget är att sätta stopp för tjuvfisket, som i stor utsträckning gäller också gösen eftersom den ekonomiskt sett är mycket värdefull, så det är motiverat att ta med gösen på listan över arter som berörs av förverkandepåföljden.
Enligt en guide om nyttjandet och vården av fiskresurserna, publicerad av Naturresursinstitutet i december 2018, är gösen en av de fiskarter som både fritidsfiskare och kommersiella fiskare allra mest är ute efter. Samtidigt är gösen en nyckelart för styrningen av fisket. Utan styrning kan gösfisket bli för effektivt och då riskeras en hållbar exploatering av beståndet.
Gösbestånden är livskraftiga och utbredda men för att de ska förbli livskraftiga har exceptionellt stora insatser gjorts i vårt land i form av regional reglering, vårdåtgärder och undersökningar av fisket. Det kommer förmodligen att ingå omfattande reglering av gösen i de framtida planerna för nyttjande och vård av fiskeriområdena.
Naturresursinstitutet har fastställt värden för våra fiskarter utifrån varje arts ekonomiska värde (pris) och skyddsvärde. På så sätt bestäms ersättningsvärdet. Om fiskarten berörs av de särskilda bestämmelserna i förordningen om fiske stiger ersättningsvärdet. Det uträknade skyddsvärdet för gösen är lägre än för de hotade arterna.
I brottsutredningar som gäller tjuvfiske av gös beräknas det ekonomiska värdet av fångsten nu högst utifrån kommersiella fiskares producentpris, som är mycket lägre än det värde som Naturresursinstitutets modell ger gösen (försäljningspris + skyddsvärde + särskild reglering i förordningen om fiske). Om den som begått brottet inte har fått någon ekonomisk avkastning på den tjuvfiskade gösen (gett bort fångsten eller låtit den ruttna) är rådande praxis den att tjuvfisket inte anses ha gett någon ekonomisk avkastning överhuvudtaget. Då väcks ofta inget åtal på grund av brottet eller förseelsen.
Att förverkandepåföljden skrivs in i lagen är en viktig komplettering i lagstiftningen om fiske. Fiskeövervakningen kommer att fungera effektivare. Syftet är att främja skyddet av hotade fiskbestånd och att motverka och sätta stopp för tjuvfiske. Finlands Fritidsfiskares Centralorganisation föreslår i sitt sakkunnigyttrande att gösen tas med på listan över arter som berörs av förverkandepåföljden enligt 119 §. Också Naturresursinstitutet föreslår att det utreds om gösen bör tas med på listan.
Ursprungligen beredde jord- och skogsbruksministeriet betydligt mer omfattande ändringar i lagen om fiske än vad propositionen nu innehåller. Tornio-Muoniojokiseura och Centralförbundet för fiskerihushållning påpekar att lagen om fiske snarast behöver revideras i större omfattning än vad regeringen föreslår också i det avseendet att lagen ska tydliggöra rätten för innehavare av fiskerätt på strömfallslägenheter att delta i fiskeriområdenas verksamhet enligt 23 § i lagen om fiske.
I sitt yttrande påpekar Tornio-Muoniojokiseura att definitionen av innehavare av fiskerätt i 4 § 10 punkten i lagen om fiske inte omfattar delägarlag på strömfallslägenheter. I sitt svar till utskottet kommer jord- och skogsbruksministeriet inte med några invändningar mot en precisering av 4 § 10 a punkten så att ett delägarlag för den särskilda förmånen enligt 3 § 2 mom. i lagen om samfälligheter entydigt blir innehavare av fiskerätt. I sitt svar påpekar ministeriet att den här ändringen inte innebär fiskerätt för någon. För att ett delägarlag för den särskilda förmånen ska uppkomma måste någon annan aktör i strömfallslägenhetens område ha fiskerätt förutom ägaren.
Även 5 § i lagen om fiske måste kompletteras med ett tydligt omnämnande av fiskerätten för delägarlag för den särskilda förmånen enligt lagen om samfälligheter. Det måste också sägas ut att delägarlaget är innehavare av fiskerätt enligt 4 § i lagen om fiske.
Sakkunniga har också lyft fram att 23 och 25 § i lagen om fiske står i konflikt med varandra och att det behövs preciseringar i rätten för innehavare av fiskerätt på strömfallslägenheter att delta i fiskeområdenas verksamhet. Bestämmelsen i 25 § i lagen om fiske är inte konsekvent i relation till 23 §, som föreskriver att medlemskapet i ett fiskeriområde tillhör innehavarna av fiskerätt. I sina yttranden noterar de sakkunniga att 25 § också står i konflikt med lagen om samfälligheter.
De här konflikterna i lagstiftningen leder till att vissa fiskeriområden som inrättades enligt 23 § vid ingången av 2019 inte kan konstituera sig utan att bryta mot någondera lagen. Utifrån en utredning anser utskottet i sitt betänkande att det är angeläget att förtydliga rättsläget på den här punkten.
Utskottet föreslår emellertid att riksdagen godkänner ett uttalande där den kräver dels att rättsläget åtgärdas så att det blir tydligt och obestridligt i fråga om innehavare av fiskerätt på strömfallslägenheter, dels att behoven av lagändringar utreds för att stärka rättigheterna för minoritetsdelägarna i delägarlagen i övre Lappland. Det senare kravet är en mycket oklar och omstridd fråga som snarare bör utredas inom civilrätten.
att riksdagen godkänner lagförslaget enligt betänkandet men 119 § med följande ändringar (Reservationens ändringsförslag)
om ändring av lagen om fiske
ändras i lagen om fiske (379/2015) 10 §, och
fogas till lagen en ny 119 §, i stället för den 119 § som upphävts genom lag 997/2016, som följer:
Den som har gjort sig skyldig till en i 118 § 1 mom. 1—3, 5 eller 6 punkten i denna lag eller i 48 a kap. 2 § 1 mom. 1 eller 2 punkten i strafflagen avsedd annan gärning än brott mot ett fiskeförbud eller en fiskebegränsning som utfärdats med stöd av 59 eller 60 § i denna lag, och som fångst har behållit en lax, en insjölax, en ål, ett nejonöga, en öring, en harr, en röding, en flodkräfta, en gös eller en sik i en älv eller bäck som mynnar ut i havet, ska dömas att till staten förverka det värde som fisken har som representant för sin art. Bestämmelser om förverkandepåföljder finns dessutom i 10 kap. i strafflagen.
Bestämmelser om fastställda enheter för nämnda arter och om värden som ska fastställas för dem utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet.
1. Riksdagen förutsätter att statsrådet skyndsamt vidtar åtgärder för att utreda den rättsliga ställningen för samer som inte bor i en kommun i övre Lappland (Enontekis, Enare, Utsjoki) eller i samernas hembygdsområde enligt 4 § i sametingslagen när det gäller att bedriva fiske som hör till samekulturen i de traditionella områdena i samernas hembygdsområde.
2. Riksdagen förutsätter att statsrådet skyndsamt börjar bereda ändringar i lagstiftningen om fiske i syfte att bestämmelserna om fiskerätt ska samlas i en enda lag och att lagstiftningen ska förtydligas på så sätt att villkoren och rätten att delta i fiskeriområdenas verksamhet enligt 23 § i lagen om fiske fastställs för innehavarna av fiskerätt på strömfallslägenheter.
Halmeenpää / gröna
Senast publicerat 7.3.2019 11:12

References: § 3
 § 3
 § 10
 § 10
 § 2
 § 1
 § 1