Source: https://crtc.gc.ca/fra/archive/2006/dt2006-53.htm
Timestamp: 2020-04-01 09:15:47+00:00

Document:
Décision de télécom CRTC 2006-53 | CRTC
Décision de télécom CRTC 2006-53
Réexamen de la décision Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet
Référence : 8663-C12-200605587 et 8663-C12-200402892
Dans la présente décision, le Conseil réaffirme le régime de réglementation pour les services de communication vocale sur protocole Internet établi dans la décision Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet, Décision de télécom CRTC 2005-28, 12 mai 2005, telle que modifiée par la Décision de télécom CRTC 2005-28-1, 30 juin 2005.
Cependant, le Conseil estime que, selon les éléments de preuve présentés lors de la présente instance, il serait approprié de réévaluer le critère d'abstention relatif au seuil de 25 p. 100 de part de marché pour les services locaux, établi dans la décision Abstention de la réglementation des services locaux de détail, Décision de télécom CRTC 2006-15, 6 avril 2006 (la décision 2006-15). Compte tenu de cette décision, le Conseil estime qu'il serait également approprié de réévaluer le seuil de 20 p. 100 de perte de part de marché applicable à la mesure de transition liée à la règle de reconquête du marché local établie dans la décision 2006-15.
Par conséquent, parallèlement à la publication de la présente décision, le Conseil lance l'avis Instance visant à réévaluer certains éléments du cadre d'abstention de la réglementation des services locaux établi dans la décision 2006-15, Avis public de télécom CRTC 2006-12, 1er septembre 2006.
Les opinions minoritaires des conseillers Cram, Langford et Noël sont jointes à la présente.
Décision relative aux services VoIP
1. Dans la décision Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet, Décision de télécom CRTC 2005-28, 12 mai 2005, telle que modifiée par la Décision de télécom CRTC 2005-28-1, 30 juin 2005 (la décision 2005-28), le Conseil a établi les détails du régime réglementaire approprié devant s'appliquer à la fourniture des services de communication vocale sur protocole Internet (VoIP).
2. Le Conseil a utilisé l'expression « services VoIP » pour se référer aux services de communication vocale sur protocole Internet (IP) qui utilisent des numéros de téléphone établis conformément au Plan de numérotation nord-américain (PNNA) et qui assurent un accès universel à destination et/ou en provenance du réseau téléphonique public commuté (RTPC). Le Conseil a confirmé que les services poste à poste, qui sont des services de communication vocale utilisant la technologie IP qui ne se connectent pas au RTPC et qui n'utilisent généralement pas les numéros de téléphone conformes au PNNA, ne sont pas assujettis à la réglementation.
3. Dans la mesure où les services VoIP fournissent aux abonnés l'accès à destination et/ou en provenance du RTPC et la capacité de faire ou de recevoir des appels débutés et terminés à l'intérieur d'une circonscription ou d'une zone d'appel locale, telle que définie dans les tarifs des entreprises de services locaux titulaires (ESLT), ils ont été nommés « services VoIP locaux ».
4. Dans la décision 2005-28, le Conseil a estimé et a confirmé que les services VoIP locaux, tels que définis dans cette décision, n'étaient pas des services Internet de détail et n'étaient pas visés par les décisions relatives à l'abstention établies pour les services Internet de détail existants. Le Conseil a conclu que les services VoIP locaux faisaient partie du même marché que les services téléphoniques locaux, qu'il ne serait pas approprié de s'abstenir de les réglementer et qu'ils étaient assujettis au cadre réglementaire régissant la concurrence locale, établi dans la décision Concurrence locale, Décision TélécomCRTC 97-8, 1er mai 1997 (la décision 97-8) et dans des décisions subséquentes, sauf disposition contraire mentionnée dans la décision 2005-28.
Décision relative à l'abstention locale
5. Dans la décision Abstention de la réglementation des services locaux de détail, Décision de télécom CRTC 2006-15, 6 avril 2006 (la décision 2006-15), le Conseil a établi un cadre pour évaluer les demandes visant l'abstention selon des procédures accélérées. Plus particulièrement, selon le cadre :
le marché pertinent de produits comprend tous les services locaux, incluant les services VoIP;
le marché géographique pertinent est la région visée par l'abstention locale;
l'abstention sera appropriée là où une ESLT a perdu au moins 25 p. 100 de sa part de marché, a démontré la présence d'une rivalité dans le marché pertinent, a satisfait aux indicateurs de la qualité de service pour les concurrents pendant les six derniers mois, a mis en place les tarifs nécessaires applicables aux concurrents et a mis en ouvre l'accès des concurrents à ses systèmes de soutien à l'exploitation.
6. Le 4 mai 2006, le décret C.P. 2006-305 (le décret) a été émis en vertu des paragraphes 12(1) et 12(5) de la Loi sur les télécommunications (la Loi), renvoyant la décision 2005-28 au Conseil en vue de la faire réexaminer. Le Conseil a reçu l'ordre d'effectuer son réexamen de la décision 2005-28 dans les 120 jours suivant la date du décret.
7. Le 10 mai 2006, le Conseil a publié l'avis Réexamen de la décision Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet, Décision de télécom CRTC 2005-28, Avis public de télécom CRTC 2006-6 (l'avis 2006-6). Une copie du décret a été annexée à l'avis 2006-6.
8. Compte tenu du décret, le Conseil a fait un appel d'observations concernant le réexamen de la décision 2005-28, ainsi que toute autre question applicable au cadre de réglementation des services VoIP. Les observations des parties devaient être déposées au plus tard le 5 juin 2006, et les observations en réplique, au plus tard le 15 juin 2006.
9. Le Conseil a souligné que le dossier de l'instance amorcée par l'avis Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet, Avis public de télécom CRTC 2004-2, 7 avril 2004, tel que modifié par l'Avis public de télécom CRTC 2004-2-1, 22 juillet 2004, ferait partie du dossier de l'instance de l'avis 2006-6.
10. Le Conseil a envoyé des demandes de renseignements à un certain nombre de parties le 31 mai 2006. Les réponses à ces demandes de renseignements devaient être déposées au plus tard le 15 juin 2006.
11. Le Conseil a reçu des observations, des observations en réplique et/ou des réponses aux demandes de renseignements de la part de : Access Communications Co-operative Limited (Access Communications); un mémoire conjoint d'Aliant Telecom Inc. (Aliant Telecom)1, de Bell Canada, de Saskatchewan Telecommunications (SaskTel) et de Société en commandite Télébec (Télébec) (collectivement, les Compagnies)2;ARCH Disability Law Centre;le British Columbia Public Interest Advocacy Centre au nom du British Columbia Old Age Pensioners' Organization et al.; le Canadian Cable Systems Alliance Inc. (CCSA); la Ville de Calgary; la Coalition for Competitive Telecommunications (la Coalition); un mémoire conjoint de Cogeco Cable Inc. (Cogeco), Quebecor Média Inc. (QMI) et Rogers Communications Inc. (RCI) (collectivement, les Concurrents)3;Comwave Telecom Inc.; Cybersurf Corp. et ses filiales (collectivement, Cybersurf);FCI Broadband, une filiale de Futureway Communications Inc. (FCI Broadband); James Bay Cree Communications Society; l'Union des consommateurs; MTS Allstream Inc. (MTS Allstream); Nortel; OneConnect; Primus Telecommunications Canada Inc. (Primus); le Centre pour la défense de l'intérêt publique comme conseiller pour l'Association des consommateurs du Canada et l'Organisation nationale anti-pauvreté (collectivement, les Groupes de défense des consommateurs); la Coalition québécoise des fournisseurs d'accès Internet (CQFAI); Rothschild & Co. au nom de RipNET Limited;Shaw Communications Inc. (Shaw); Shift Networks Inc. (Shift); TELUS Communications Company (TCC); Vonage Canada Inc. (Vonage); Yak Communications (Canada) Inc. (Yak); et le gouvernement du Yukon.
12. Bien que les positions des parties intéressées aient nécessairement été résumées dans la présente décision, le Conseil a revu et a analysé soigneusement les mémoires de toutes les parties.
Aperçu des questions soulevées dans la présente instance
13. Les Compagnies, TCC et la Coalition ont demandé au Conseil de modifier sa décision d'origine et de s'abstenir de la réglementation économique des services VoIP locaux. Le reste des parties intéressées, y compris les entreprises de services locaux concurrentes (ESLC), les revendeurs de services VoIP4, les organismes de défense des consommateurs et les organismes gouvernementaux, entre autres, ont appuyé le maintien du statu quo.
14. Dans la partie A de la présente décision, le Conseil énonce les conclusions qu'il a tirées dans le cadre de son réexamen de la partie III de la décision 2005-28 au regard des demandes d'abstention déposées par les parties.
15. Dans la partie B de la présente décision, le Conseil énonce ses conclusions concernant son réexamen de certaines questions soulevées par la partie IV de la décision 2005-28 à l'égard du cadre de réglementation des services VoIP. En particulier, le Conseil réexamine les questions soulevées par les parties en ce qui a trait à la transférabilité des numéros locaux (TNL), à l'accès du revendeur aux numéros, aux inscriptions à l'annuaire, à l'égalité d'accès, à la contribution, et à la condition de l'accès VoIP. De plus, le Conseil étudie une proposition relative à un nouveau cadre technique.
16. Dans la partie C de la présente décision, le Conseil énonce ses conclusions concernant certains renseignements déposés à titre confidentiel dans le cadre de la présente instance.
17. Finalement, le Conseil indique sa conclusion générale relative à son réexamen de la décision 2005-28.
Partie A : Réexamen des demandes relatives à l'abstention
18. En ce qui concerne la définition du marché, toutes les parties qui ont déposé des observations portant sur cette question étaient d'avis que les services VoIP locaux et les services locaux à commutation de circuits étaient ou pourraient être considérés comme faisant partie du même marché pertinent.
19. Shaw a fait valoir que l'objectif fondamental des deux services était le même. Elle a également souligné que le service VoIP était mis en marché et offert de la même façon que le service téléphonique local. De plus, elle a soutenu que ces services étaient utilisés de la même façon et qu'ils étaient achetés comme substituts ou en remplacement l'un de l'autre. La CCSA et les Concurrents ont souligné que selon une opinion largement répandue, le service VoIP est considéré comme un substitut rapproché du service téléphonique à commutation de circuits traditionnel. Les Concurrents ont fait valoir que, par conséquent, il était conforme aux principes de l'économie et de la loi sur la concurrence de traiter ces services de la même façon relativement aux objectifs de réglementation. Plusieurs autres parties ont accepté ce point de vue.
20. Les Concurrents ont fait valoir que, dans la décision 2006-15, le Conseil avait mené un examen approfondi de l'état de la concurrence dans le marché local au Canada, et qu'il avait adhéré à des principes d'analyse utilisés, habituellement, en économie et dans la loi sur la concurrence.
21. Les Concurrents ont en outre fait valoir que, tant que les critères du Conseil relatifs à l'abstention ne sont pas satisfaits, il n'est pas approprié de considérer l'abstention en ce qui a trait aux services VoIP. Ils ont suggéré de n'appliquer l'abstention que si le service VoIP accélérait la perte de pouvoir de marché important (PMI); ils ont ajouté que sinon, rien ne justifiait l'abstention. Les Concurrents ont également suggéré que l'approbation prématurée de l'abstention engendrerait un risque important, puisque cette solution pourrait bloquer la concurrence aux niveaux actuels et ne jamais lui permettre d'atteindre un niveau suffisant pour protéger les consommateurs des effets négatifs du pouvoir de marché des ESLT.
22. Les Compagnies et TCC étaient d'avis que le Conseil devrait s'abstenir de réglementer les services VoIP locaux conformément à l'article 34 de la Loi. Les Compagnies ont fait valoir que l'article 34 de la Loi fait référence à l'abstention « des services - ou catégories de service ». Ils ont fait valoir que le simple fait que deux services font partie du même marché ne signifiait pas qu'ils devaient être réglementés de la même façon. Les Compagnies ont fait remarquer que les services sans fil mobiles, les services Internet et les services téléphoniques par satellite n'étaient pas assujettis au même régime de réglementation que les services téléphoniques locaux, bien qu'ils puissent faire partie du même marché.
23. TCC a fait valoir que les services VoIP d'affaires et de résidence des ESLT qui sont indépendants de l'accès devraient être visés par une abstention de la réglementation à la grandeur du service, tandis que ceux des ESLT qui sont dépendants de l'accès devraient être visés par une abstention de la réglementation dans les régions où les utilisateurs ont accès à des services concurrents fournis grâce au réseau d'au moins un autre fournisseur doté de toutes les installations nécessaires.
24. Les Compagnies et TCC ont fait valoir que le Conseil avait permis une plus grande flexibilité au niveau des prix pour les services VoIP locaux dans la décision Proposition de Bell Canada concernant la tarification du service VoIP au Québec et en Ontario, Décision de télécom CRTC 2005-62, 20 octobre 2005, et dans la décision Service Téléphonie numérique de Bell, Décision de télécom CRTC 2006-11, 9 mars 2006 (la décision 2006-11), sans modifier sa conclusion selon laquelle les services locaux et les services VoIP faisaient partie du même marché.
25. TCC a fait valoir que l'abstention en vertu du paragraphe 34(1) de la Loi serait conforme avec la recommandation du rapport du Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications (le rapport du Groupe d'étude)5 , selon laquelle les nouveaux services devraient être visés par une abstention de la réglementation par présomption. TCC a également fait valoir que les services VoIP locaux devraient être visés par une abstention de la réglementation conformément au paragraphe 34(2) de la Loi, puisque les faits ont mené à la conclusion que la concurrence pour les services VoIP locaux des ESLT était suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs.
26. Les Compagnies ont fait valoir qu'elles n'étaient pas des titulaires de la fourniture de services VoIP locaux ou services Internet, et qu'elles n'exerçaient pas de PMI relativement à ces services. TCC a également fait valoir qu'elle n'exerçait aucun pouvoir de marché relativement à la fourniture de services VoIP locaux. La Coalition a suggéré que puisqu'il y avait de nombreux fournisseurs de services VoIP et peu d'obstacles à l'entrée dans le marché, aucun fournisseur de services VoIP, incluant les ESLT, n'avait de PMI.
27. TCC a fait valoir que selon l'article 25 de la Loi, les services des ESLT doivent être tarifiés, tandis que l'article 34 de la Loi accorde au Conseil un pouvoir discrétionnaire important en vue de favoriser le libre jeu du marché pour protéger les intérêts des utilisateurs. Il a suggéré au Conseil d'utiliser ce pouvoir discrétionnaire pour permettre au libre jeu du marché d'opérer dans l'environnement VoIP.
28. Les Compagnies ont souligné qu'en 2005, Cogeco, RCI, Shaw et Vidéotron ltée avaient élargi ensemble leur zone de couverture pour le service VoIP jusqu'à plus de 50 p. 100 des ménages canadiens et avaient signalé qu'ils avaient ensemble acquis un nombre de 460 000 abonnés au service VoIP.
29. TCC a souligné que Shaw a déployé le service VoIP dans toutes les zones importantes de la Colombie-Britannique et de l'Alberta, et a laissé entendre que Shaw aura déployé le service VoIP à tous ses systèmes de l'Ouest canadien avant la fin de 2006 ou au début de 2007. TCC a fait valoir qu'une fois le déploiement complété, Shaw aurait accès à 88 p. 100 des ménages de la Colombie-Britannique et de l'Alberta. Elle a également fait valoir que Shaw avait approximativement 150 000 abonnés à son service téléphonique numérique et qu'environ 2 500 à 3 000 personnes s'abonnaient par semaine. TCC a fait état d'un rapport rédigé par Dr Crandall, son témoin expert, dans lequel il était souligné que RCI et Shaw avaient une valeur marchande combinée de 30 milliards de dollars américains, avec une augmentation du cours du marché de 135 p. 100 et de 64 p. 100 respectivement.
30. La Coalition a considéré que rien ne justifiait la réglementation des services VoIP locaux. Elle a fait valoir que les ESLT ne pouvaient pas forcer les clients à s'abonner à leurs services VoIP locaux et à payer des prix plus élevés que ceux du marché. La Coalition a également fait valoir qu'un nombre important des nouveaux fournisseurs de services VoIP locaux étaient de grands organismes bien financés qui avaient énoncé publiquement leur intention d'être dans le marché pour longtemps et qu'ils n'en sortiraient pas, peu importe les règlements appliqués aux services VoIP des ESLT.
31. La Coalition a fait valoir que pour respecter les conclusions du rapport du Groupe d'étude sur la réglementation économique, le Conseil devrait accorder aux ESLT le même niveau d'abstention que celui qui a été accordé à tous les autres fournisseurs de services dans la décision 2005-28.
32. Le British Columbia Public Interest Advocacy Centre, au nom de la British Columbia Old Age Pensioners' Organization et al., a fait valoir que la technologie VoIP avait finalement offert à la concurrence dotée d'installations un moyen d'entrer dans le marché et que le Conseil devrait confirmer les conclusions qu'il a tirées dans la décision 2005-28.
33. L'Union des consommateurs a suggéré que la décision du Conseil d'ajouter les services VoIP locaux au même marché pertinent que les services locaux filaires, et les raisonnements invoqués pour arriver à cette conclusion, étaient toujours valides.
34. Les Groupes de défense des consommateurs ont souligné que l'analyse du Conseil du pouvoir de marché semblait conforme à l'approche recommandée par le rapport du Groupe d'étude. Ils ont également fait valoir que si l'on accepte que le service VoIP est un équivalent fonctionnel aux services locaux en ce qui a trait à la part de marché, la décision d'appliquer la réglementation économique aux ESLT qui fournissaient des services VoIP devient conforme à la conclusion du Conseil relative au PMI dans le marché des services locaux. Les Groupes de défense des consommateurs ont également fait valoir que l'approche du Conseil dans la décision 2005-28 était conforme à l'objectif visant à favoriser le libre jeu du marché et à une perspective qui essaie de trouver le moyen le moins dérangeant d'atteindre la concurrence si un PMI s'exerce.
35. Access Communications, les Concurrents et Shaw ont souligné que le rapport du Groupe d'étude recommandait que la réglementation économique soit maintenue dans les marchés où il y a un PMI. Access Communications a fait valoir qu'il était évident que les ESLT occupaient une place dominante dans le marché des services de téléphonie locaux et qu'elles devaient donc continuer à être réglementées de manière à encourager le développement de la concurrence fondée sur les installations dans ce marché.
36. MTS Allstream a fait valoir que TCC n'avait offert au Conseil aucun moyen de faire la distinction entre les divers types de services aux fins de l'abstention ou de la réglementation.
37. MTS Allstream a fait valoir que l'approche des ESLT relative à l'analyse du pouvoir de marché, qui considérait inutile ou sans pertinence la définition du marché dans le cas des services VoIP locaux, doit être rejetée. MTS Allstream a souligné que le rapport du Groupe d'étude a admis que la définition du marché servant à évaluer s'il y a un PMI correspondait aux normes des pratiques de la loi sur la concurrence, et les Concurrents ont fait remarquer que cette approche sur l'évaluation du pouvoir de marché était reconnue par le Bureau de la concurrence.
38. MTS Allstream était d'avis qu'il n'existait aucune différence significative entre le cadre recommandé par le rapport du Groupe d'étude pour déterminer quand appliquer la déréglementation ou l'abstention de la réglementation des prix et le cadre utilisé par le Conseil dans les décisions 2005-28 et 2006-15.
39. Shaw a fait valoir que si la présence des services VoIP locaux et des services téléphoniques locaux dans le même marché était acceptée, il n'y avait aucun fondement pour l'abstention en vertu de l'article 34 de la Loi tant que les ESLT exerçaient un PMI.
40. Le gouvernement du Yukon a fait valoir qu'il n'y avait aucune nouvelle preuve que ce que le Conseil affirmait dans la décision 2005-28 était incorrect. Il a suggéré que l'approche prise par le Conseil dans la décision 2005-28 n'était pas une extension de la réglementation, ni un pas en arrière sur la voie de la déréglementation basée sur le libre jeu du marché. Le gouvernement du Yukon a fait valoir qu'il s'agissait plutôt d'une façon raisonnable de s'acquitter de la responsabilité de trouver le juste équilibre entre les intérêts de différents milieux économiques et sociaux et que, étant donné les antécédents du Conseil, cette approche n'écartait surtout pas la possibilité d'assoupir plus tard les exigences réglementaires pour les services VoIP.
41. Les Compagnies ont fait valoir qu'il n'était pas nécessaire de faire des distinctions sur le plan de la réglementation économique entre les catégories de services VoIP. Elles ont fait remarquer que les exploitants de réseau combinaient la technologie IP avec leurs installations selon les topologies de leurs réseaux, et que certains fournisseurs utilisaient des combinaisons d'installations de transmission existantes et, dans certains cas, de l'équipement de commutation de circuits en conjonction avec la technologie IP. Les Compagnies ont fait valoir que le Conseil devrait promouvoir le déploiement des innovations de réseau en permettant aux forces du marché de déterminer la nature et la mise en oeuvre des innovations liées à la technologie IP.
42. Les Concurrents et Shaw ont souligné que le régime de réglementation pour le service téléphonique local au Canada avait été établi pour s'appliquer à ce service de manière neutre sur le plan de la concurrence et celui de la technologie.
43. Les Concurrents ont fait valoir que la téléphonie VoIP était une nouvelle technologie fascinante qui favorisait l'entrée de nouveaux venus dans le marché local de la téléphonie et qui déstabiliserait la position dominante qu'occupent les ESLT dans le marché local. Ils ont cependant précisé que la technologie ne devrait pas définir le service. Les Concurrents et Primus étaient d'avis que pour décider si un service devait être réglementé ou non, il fallait déterminer si le fournisseur exerçait un PMI dans le marché pertinent, et qu'une telle décision ne devrait pas se fonder sur la technologie sous-jacente.
44. MTS Allstream a souligné que la neutralité sur le plan technologique garantissait que les services qui ont une fonctionnalité similaire seraient traités de la même façon, et qu'aucun service ou fournisseur de services ne bénéficierait d'un avantage réglementaire simplement parce qu'il se sert d'une différente technologie pour offrir ses services. MTS Allstream a également fait valoir que le rapport du Groupe d'étude stipulait clairement que la réglementation économique devrait être appliquée de façon symétrique à tous les fournisseurs de services qui exercent un PMI, peu importe de la technologie utilisée.
45. Shaw a fait valoir que le principe de neutralité sur le plan technologique constituait une partie importante du cadre de réglementation canadien qui a encouragé l'utilisation de la technologie à moindre coût pour stimuler l'innovation et la concurrence, et pour accorder plus de choix au consommateur. La compagnie a suggéré que dans un environnement où la technologie ne définit plus les services, la technologie ne formait plus un fondement approprié pour les régimes de réglementation distincts. Shaw a fait valoir que la caractéristique déterminante des services VoIP locaux n'était pas la technologie utilisée mais la nature du service fourni aux consommateurs. Elle a également fait valoir que le service VoIP pourrait être présenté de façon à passer pour un service local à commutation de circuits et que les services locaux à commutation de circuits pourraient être présentés de façon à passer pour un service VoIP.
46. Shaw a souligné que les services VoIP locaux étaient différents de la technologie IP. Il a suggéré que toutes les entreprises déployaient, dans une certaine mesure, de la technologie IP dans leurs réseaux afin de réduire les coûts et d'améliorer l'efficacité, et que ce déploiement ne devrait pas équivaloir à la fourniture des services VoIP.
47. En réponse, les Compagnies ont fait valoir que le principe de neutralité sur le plan technologique ne devrait pas remplacer l'analyse qu'effectue le Conseil lorsqu'il détermine si deux services devraient être réglementés de la même façon. Elles ont souligné que si le service en question a des similarités fonctionnelles avec un autre service que le Conseil a réglementé, cela ne devrait avoir aucune incidence sur la décision du Conseil de s'abstenir de réglementer.
48. Dans la décision 2005-28, le Conseil a rejeté les demandes d'abstention de la réglementation présentées par les ESLT en ce qui a trait aux services VoIP locaux. Le Conseil a déterminé que les services VoIP locaux devraient être réglementés comme des services téléphoniques locaux et que le cadre de réglementation régissant la concurrence locale, tel qu'établi dans la décision 97-8 et dans des décisions subséquentes, s'appliquait aux fournisseurs de services VoIP locaux, sauf disposition contraire mentionnée dans la décision 2005-28.
49. Conformément au décret, le Conseil a réexaminé ces conclusions.
50. Le Conseil a déclaré dans la décision 2005-28 qu'au cours de l'évaluation des demandes d'abstention, il doit s'assurer que l'abstention sera conforme à l'article 34 de la Loi. En appliquant cet article à la décision 2005-28, le Conseil a utilisé deux approches distinctes : l'une à l'intérieur du cadre établi dans la décision Examen du cadre de réglementation, Décision Télécom CRTC 94-19, 16 septembre 1994 (la décision 94-19), et l'autre en faisant abstraction du cadre.
51. Pour la première approche, le Conseil s'est servi d'un cadre analytique fondé sur les principes couramment utilisés en économie et en politique de la concurrence. Selon cette approche, désignée dans la décision 2005-28 sous le nom de cadre de la décision 94-19, la décision de s'abstenir ou non de réglementer un service ou une catégorie de services était fondée, d'une part, sur ce qui est considéré comme le marché pertinent dans lequel le ou les services sont offerts, et d'autre part, sur l'exercice d'un pouvoir de marché dans ce marché par les ESLT.
52. Pour la deuxième approche, le Conseil a tenu compte des arguments présentés par les parties demandant l'abstention conformément à l'article 34 de la Loi et qui n'ont pas nécessairement été mis de l'avant dans le cadre de la décision 94-19.
53. Le Conseil fait remarquer que toutes les parties à l'instance qui ont abordé cette question étaient favorables à l'idée que le Conseil utilise l'une ou l'autre de ces deux approches, ou encore les deux.
Approche axée sur la décision 94-19
54. La décision 94-19 propose une analyse en trois étapes pour l'examen des demandes d'abstention.
55. La première étape de l'évaluation de la compétitivité consiste à définir le marché pertinent. Le marché pertinent est formé du plus petit groupe de produits pour lesquels et la plus petite région géographique dans laquelle une entreprise possédant un pouvoir de marché peut imposer de façon rentable une augmentation durable du prix. La définition du marché pertinent se fonde sur la capacité de substitution des services en question.
56. La deuxième étape consiste à déterminer si une entreprise exerce un pouvoir de marché dans le marché pertinent. Le pouvoir de marché peut être démontré par la capacité d'une entreprise d'augmenter ou de maintenir les prix au-dessus de ceux qui prédomineraient dans un marché concurrentiel.
57. La troisième étape consiste à déterminer s'il convient d'accorder une abstention et dans quelle mesure.
58. Pour ce qui est de la capacité de substitution des services en question, le Conseil souligne que dans la décision 2005-28, il a énoncé quatre facteurs qui permettent de déterminer si les services VoIP locaux répondent aux mêmes exigences générales des utilisateurs que les services locaux à commutation de circuits. Ces facteurs sont : l'objectif fondamental des services; la façon dont les services VoIP locaux sont commercialisés et offerts; si les consommateurs perçoivent ou pourraient percevoir les services VoIP locaux comme de proches substituts des services locaux à commutation de circuits; et si les services VoIP locaux et les services locaux à commutation de circuits sont ou seront achetés indifféremment l'un de l'autre.
59. Après avoir examiné ces quatre facteurs en tenant compte de l'information versée au dossier de l'instance ayant mené à la décision 2005-28, le Conseil a conclu que les services VoIP locaux répondaient ou répondraient aux mêmes exigences générales des clients que les services locaux à commutation de circuits. Il a donc précisé que les services VoIP locaux étaient des substituts proches des services locaux à commutation de circuits et qu'en conséquence, ils faisaient partie du même marché pertinent que ces services.
60. Puisque les ESLT occupaient une position dominante dans le marché des services locaux, dans la décision 2005-28, le Conseil a jugé non approprié de s'abstenir de réglementer les services VoIP locaux offerts par les ESLT.
61. Le Conseil souligne que les descriptions de services fournies dans les réponses aux demandes de renseignements dans la présente instance montraient que beaucoup de services VoIP locaux sont presque les mêmes que les services téléphoniques locaux à commutation de circuits en ce qui concerne la fonctionnalité et le prix. De plus, le Conseil remarque que les services VoIP locaux sont commercialisés à titre de solution de rechange pour les services téléphoniques locaux à commutation de circuits.
62. Le Conseil souligne que l'information quantitative déposée en réponse aux demandes de renseignements indique qu'une proportion élevée de clients VoIP ont transféré leurs numéros locaux aux services VoIP. Selon lui, cela prouve qu'une proportion élevée de clients VoIP utilisent les services VoIP locaux en remplacement des services téléphoniques locaux. Le Conseil précise que le coût pour le consommateur qui change de service ou de fournisseur est bas.
63. Le tableau suivant indique le pourcentage de clients qui se sont abonnés au service VoIP offert par une entreprise autre qu'une ESLT et qui ont transféré leur numéro de téléphone6.
Pourcentage des numéros transférés
25,9 % 55,7 % 67,6 %
64. Le Conseil estime qu'en règle générale, les clients perçoivent les services locaux à commutation de circuits et les services VoIP locaux comme étant interchangeables, et un bon nombre d'entre eux achètent ces derniers en tant que remplacement des premiers.
65. Compte tenu des éléments de preuve présentés au cours de l'instance, le Conseil conclut que les services VoIP locaux et les services locaux à commutation de circuits sont des substituts tellement semblables qu'ils continuent de faire partie du même marché pertinent.
66. Le Conseil souligne que toutes les parties au cours de l'instance qui ont déposé des observations sur cette question sont d'avis que les services VoIP locaux et les services téléphoniques locaux à commutation de circuits sont ou pourraient être considérés comme faisant partie du même marché pertinent.
67. Le Conseil fait remarquer que conformément à l'approche axée sur la décision 94-19, et puisqu'il a conclu que les services VoIP locaux et les services téléphoniques locaux à commutation de circuits continuent de faire partie du même marché pertinent, il faut examiner le pouvoir de marché dans la totalité du marché des services téléphoniques locaux. Toutefois, le Conseil souligne également que cet exercice dépasse le cadre du présent réexamen. En fait, la décision 2006-15, dans laquelle le Conseil a établi le cadre devant servir à évaluer les demandes d'abstention, servait essentiellement à examiner le pouvoir de marché à l'égard des services téléphoniques locaux.
Analyse distincte de l'article 34
68. Dans la décision 2005-28, le Conseil a conclu qu'il ne convenait pas de s'abstenir de réglementer les services VoIP en vertu de l'article 34 de la Loi.
69. De plus, le Conseil a déclaré ce qui suit :
Le Conseil estime que si une abstention de la réglementation est accordée prématurément, la capacité et la motivation des ESLT de fixer des prix inférieurs au prix coûtant pour les services VoIP locaux ainsi que d'établir des stratégies de groupement, avant l'entrée et le déploiement d'autres concurrents dotés d'installations, auraient un effet négatif important sur la présence d'une concurrence durable dans le secteur de la fourniture des services VoIP locaux et par conséquent sur la protection des intérêts des utilisateurs. Ces stratégies compromettraient l'entrée des participants potentiels dans le marché, et non pas seulement ceux qui dépendent des ESLT pour obtenir les services et les installations.
70. Dans la présente instance, le principal argument des ESLT a été que même si le service VoIP fait ou pourrait faire partie du marché des services téléphoniques locaux, en vertu de l'article 34 de la Loi, le Conseil pourrait traiter le service VoIP comme un service distinct ou une catégorie de services distincte et pourrait réglementer cette catégorie de façon différente, ou s'abstenir de la réglementer, même si les autres services locaux continuent d'être réglementés.
71. À l'appui de cet argument, les Compagnies ont soutenu que les services sans fil mobiles, les services Internet et les services téléphoniques par satellite faisaient l'objet d'une abstention même s'ils pouvaient faire partie du même marché. Les Compagnies ont également soutenu que le Conseil avait déjà accordé un traitement différent aux services VoIP sur le plan de la réglementation, même s'ils faisaient partie du même marché que les services téléphoniques locaux. Le Conseil souligne que les ESLT ont soutenu que dans le marché VoIP, entre autres choses, les obstacles à l'entrée étaient relativement faibles et la concurrence était suffisamment vigoureuse.
72. Le Conseil souligne que, jusqu'à maintenant, il n'a pas considéré les services sans fil mobiles, les services Internet et les services téléphoniques par satellite comme faisant partie du même marché pertinent que le service téléphonique filaire local et qu'il a constamment traité ces services, en ce qui a trait à la réglementation, comme faisant partie de marchés distincts. En fait, les décisions du Conseil de s'abstenir de réglementer ces services se fondaient nécessairement sur l'hypothèse qu'ils ne faisaient pas partie du marché de services téléphoniques locaux au moment où il a pris ces décisions.
73. Le Conseil fait également remarquer que dans le cas du service Téléphonie numérique de Bell et de services similaires, il a approuvé un traitement tarifaire différent fondé sur l'analyse économique des offres et leurs coûts sous-jacents distincts.
74. En ce qui concerne la suggestion que le Conseil traite différemment les services VoIP locaux et les autres services téléphoniques locaux en ce qui a trait à l'abstention, le Conseil souligne que la technologie IP est intégrée graduellement dans les réseaux de télécommunication et que divers services s'appuient sur des proportions variables de la technologie VoIP et de la technologie à commutation de circuits. Selon le Conseil, le fait de définir un service ou une catégorie de services en fonction de l'utilisation d'une technologie en particulier, telle que la technologie IP, qui peut être implantée, en totalité ou en partie, dans un réseau, serait source de conflits pour ce qui est de déterminer si chaque service utilise suffisamment de technologie IP pour être considéré comme faisant partie du service ou de la catégorie de services admissibles à l'abstention.
75. Le Conseil estime que de tels conflits engendreraient un fardeau réglementaire considérable et continu autant pour le Conseil que pour les parties intéressées et, qu'en bout de ligne, le Conseil serait dans l'obligation d'être normatif à outrance en déterminant précisément comment la technologie devrait être mise en oeuvre afin que le service puisse être admissible à une abstention.
76. Par ailleurs, le Conseil estime que l'introduction de la technologie IP dans le marché du service local représente la plus récente innovation de réseau à l'intérieur d'un marché de plus en plus concurrentiel et dynamique. Le Conseil estime également que s'il devait s'abstenir de réglementer le service VoIP indépendant de l'accès ou le service VoIP dépendant de l'accès, ou les deux, selon une mise en oeuvre particulière de la technologie IP, une telle décision fournirait une stimulation artificielle afin que les ESLT investissent dans cette technologie, ce qui pourrait fausser ensuite le marché concurrentiel. Le Conseil estime qu'il est plus conforme aux objectifs de la politique mentionnés dans l'article 7 de la Loi, y compris celui mentionné dans l'alinéa 7f)7, de maintenir une approche neutre sur le plan technologique en matière d'abstention et de mettre l'accent non pas sur les technologies sous-jacentes employées pour fournir des services de télécommunication, mais plutôt sur les services comme tels.
77. Le Conseil souligne que les diverses parties se reportent au traitement réglementaire des services VoIP dans d'autres pays pour appuyer leurs arguments en ce qui a trait à l'abstention relative aux services VoIP locaux au Canada. Le Conseil souligne que les conditions du marché ainsi que les obligations imposées par la loi aux autorités réglementaires changent considérablement d'un endroit à l'autre dans le monde, et qu'il est donc impossible de tirer des parallèles concluants sur les conditions du marché et les obligations imposées par la loi qui existent dans le marché canadien. Le Conseil estime que ses conclusions dans cette décision sont conformes à ses obligations imposées par la loi et aux conditions actuelles dans le marché canadien des services locaux.
78. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil réaffirme sa conclusion selon laquelle il ne serait pas approprié qu'il s'abstienne de réglementer les services VoIP locaux sans étudier le marché pertinent au complet en ce qui concerne les services locaux.
Critère de perte de part de marché énoncé dans la décision 2006-15
79. Le Conseil souligne que le dossier de l'instance prouve bien que la concurrence dans le marché des services locaux de résidence s'est développée rapidement depuis un an et demi. L'information fournie par les fournisseurs des services VoIP locaux autres que des ESLT, dans leurs réponses aux demandes de renseignements de la présente instance, indique que les revenus totaux associés à leurs services VoIP locaux de résidence au Canada étaient de 3,5 millions de dollars au 31 décembre 2004, pour grimper à 93,2 millions de dollars au 31 mai 2006. Ces mêmes revenus devraient atteindre 323 millions de dollars à la fin de l'année 2006, et 597 millions de dollars à la fin de l'année 2007.
80. De plus, le Conseil souligne que le faible taux de roulement pour les nouveaux services peut être un indice que les clients tiennent à les garder. Le Conseil estime que les taux de roulement moyen pour les services VoIP en 2005 et en 2006, qui s'élèvent à 1,4 p. 100 et à 1,3 p. 100 respectivement, indiquent qu'une grande proportion d'abonnés aux services VoIP conservent leurs nouveaux services et ne changent pas de fournisseur.
Raccordements, revenus et roulement moyen mensuel pour les services VoIP des entreprises autres que les ESLT8
2004 (réel)
2005 (réel)
Mai 2006 (cumul annuel réel)
Raccordements (000) (fin d'année)
29,7 418,8 729,4 1 075,1 1 763,1
3,5 58,8 93,2 322,5 596,5
Roulement moyen mensuel
4,2 % 1,4 % 1,3 % ND ND
81. Le dossier de l'instance ayant mené à la décision 2006-15 était en grande partie centré sur les chiffres de la fin de l'année 2004. En s'appuyant sur ces chiffres, le Conseil a fixé, comme l'un des critères d'abstention, un seuil de 25 p. 100 pour la perte de part de marché des ESLT. Le Conseil a précisé dans cette décision que l'établissement de ce seuil n'était pas un exercice scientifique précis, mais qu'il visait à concilier la nécessité d'assurer une concurrence durable dans un marché pertinent et le désir d'en faire bénéficier les clients aussitôt que possible.
82. Le Conseil estime que les données fournies dans la présente instance, qui incluent les données réelles jusqu'à mai 2006, indiquent que la croissance des services VoIP locaux de résidence entraîne une concurrence considérablement plus vigoureuse dans le marché des services locaux. De plus, le Conseil souligne qu'une forte proportion de la part de la concurrence dans le marché des services locaux est attribuable à des concurrents dotés d'installations. Le Conseil estime donc que la concurrence dans le marché des services locaux de résidence est plus profondément ancrée que ne le laissait paraître le dossier de l'instance qui a mené à la décision 2006-15. Étant donné ces changements dans les conditions du marché, le Conseil estime qu'il serait approprié de réévaluer si le critère d'abstention relatif au seuil de 25 p. 100 de part de marché pour les services de résidence établi dans la décision 2006-15 continue de concilier adéquatement les intérêts opposés dont il est question dans cette décision.
83. Bien que les éléments de la preuve dans la présente instance soient centrés essentiellement sur le marché des services locaux de résidence, le Conseil souligne que la concurrence dans le marché des services d'affaires a aussi continué de croître et pourrait présenter des caractéristiques semblables. Le Conseil estime qu'il serait donc approprié de réexaminer le critère d'abstention de part de marché de 25 p. 100 en ce qui a trait aux services d'affaires.
84. Dans la décision 2006-15, le Conseil s'est dit disposé à examiner les demandes déposées par une ESLT en vue de faire retirer la règle de reconquête du marché local9 d'un marché pertinent si l'ESLT requérante pouvait, entre autres choses, prouver qu'elle a perdu 20 p. 100 de sa part de marché dans ce marché pertinent. Compte tenu de sa décision de réévaluer le critère d'abstention relatif au seuil de 25 p. 100 de part de marché, le Conseil estime qu'il serait aussi approprié de réévaluer le seuil de 20 p. 100 de perte de part de marché applicable à la mesure de transition susmentionnée liée à la règle de reconquête du marché local établie dans la décision 2006-15.
85. Par conséquent, parallèlement à la publication de la présente décision, le Conseil émet l'avis intitulé Instance visant à réévaluer certains éléments du cadre d'abstention de la réglementation des services locaux établi dans la décision 2006-15, Avis public de télécom CRTC 2006-12, afin de réévaluer ces éléments de la décision 2006-15.
Partie B : Réexamen du cadre de réglementation des services VoIP
86. Dans la partie IV de la décision 2005-28, le Conseil a examiné certaines questions rattachées à la réglementation des services VoIP locaux et a présenté ses décisions quant à ces questions. Dans la présente instance, différentes parties ont soulevé certaines de ces questions en vue de les faire réexaminer. Les positions des parties concernant la TNL, l'accès du revendeur aux numéros PNNA, les inscriptions à l'annuaire et l'égalité d'accès sont regroupées afin de mieux refléter les observations déposées par les parties; cependant, le Conseil réexamine ces questions séparément. Ensuite, il réexamine les questions concernant la contribution et une condition d'accès au service VoIP. Enfin, il se penche sur une proposition relative à un nouveau cadre technique.
La TNL, l'accès du revendeur aux numéros PNNA, les inscriptions à l'annuaire et l'égalité d'accès
87. Dans la décision 2005-28, le Conseil a pris les décisions suivantes :
que l'exigence de la décision 97-8, obligeant toutes les entreprises de services locaux (ESL) à mettre en ouvre la TNL, s'appliquerait aussi aux ESL qui fournissent des services VoIP locaux;
que les revendeurs de services VoIP locaux, comme les revendeurs de services locaux à commutation de circuits, pouvaient obtenir des numéros et la TNL à partir de n'importe quel ESL dans le marché, et qu'ils n'étaient pas limités indûment par le manque d'accès direct à l'un ou à l'autre, et que, compte tenu de la décision du Conseil selon laquelle les services VoIP locaux devraient être réglementés comme des services locaux, les règles actuelles en ce qui a trait à l'accès aux numéros et à la TNL devraient s'appliquer également aux revendeurs de services VoIP locaux;
que les exigences existantes relatives aux inscriptions à l'annuaire s'appliquant aux ESLT, aux ESLC et aux revendeurs s'appliqueraient aussi lorsque ceux-ci fournissent des services VoIP locaux, et que les inscriptions à l'annuaire devraient figurer dans l'annuaire local de l'endroit où les appels à destination ou en provenance de ce numéro sont des appels locaux, quel que soit l'endroit géographique de l'adresse de service du client;
que l'obligation actuelle de fournir l'égalité d'accès s'appliquerait à toutes les ESL qui fournissent des services VoIP.
88. Les Compagnies ont demandé au Conseil de retirer les exigences associées à l'égalité d'accès pour les services VoIP, à la TNL des numéros secondaires et aux inscriptions à l'annuaire qui ont été imposées aux services VoIP locaux offerts par les ESL dans la décision 2005-28.
89. Les Compagnies ont fait valoir que presque tous les fournisseurs de services VoIP offraient des forfaits incluant les appels interurbains, et qu'en s'abonnant à un forfait, le client choisissait son fournisseur d'appels interurbains, ce qui élimine les mesures visant à encourager les abonnés à se servir de l'égalité d'accès. Elles ont également souligné que Bell Canada avait fait valoir, lors de l'instance ayant mené à la décision 2006-11, que le fait de fournir l'égalité d'accès pour le service VoIP indépendant de l'accès obligerait Bell Canada à effectuer des changements substantiels et coûteux à l'architecture de réseau utilisée pour fournir le service.
90. Les Compagnies étaient d'avis que puisqu'il n'y avait plus de mesures encourageant les abonnés des services VoIP indépendants de l'accès à se servir de l'égalité d'accès, il n'existait pas d'exigence dans le marché pour cette fonctionnalité. Elles ont suggéré que si une demande d'égalité d'accès était présentée par des abonnés, le libre jeu du marché ferait alors en sorte que cet accès soit disponible. Les Compagnies ont souligné que le Conseil examinait actuellement une demande présentée par l'Association canadienne des télécommunications par câble (l'ACTC)10 en vue d'autoriser les membres de l'ACTC de moindre envergure à offrir des services VoIP sans avoir à assurer l'égalité d'accès.
91. Les Compagnies ont fait valoir que la disponibilité de la TNL pour les numéros secondaires des services VoIP locaux devrait être dictée par le libre jeu du marché. Ils ont également fait valoir que la TNL des numéros secondaires rendrait la conception d'un service VoIP plus coûteuse et plus complexe et que, de surcroît, les exigences du Conseil relatives à la TNL des numéros secondaires réduiraient la disponibilité de ces numéros.
92. Les Compagnies étaient d'avis que le choix de l'annuaire dans lequel un numéro apparaîtrait devrait être dicté par le libre jeu du marché, et non par la réglementation. Elles ont affirmé que certains abonnés pouvaient préférer que leur premier numéro soit inscrit dans l'annuaire associé à leur emplacement physique, même si le numéro peut être associé à un autre emplacement. Les Compagnies ont fait remarquer que l'inscription à l'annuaire était incluse avec le service filaire, alors que l'inscription par défaut pour le service sans fil était un numéro non inscrit. Elles étaient d'avis que les clients de services VoIP devraient être en mesure d'obtenir une inscription dans l'annuaire associé à leur emplacement plutôt qu'à l'emplacement associé à leur numéro de téléphone, comme ils étaient en mesure de le faire avec les services sans fil.
93. Les Compagnies ont fait valoir qu'un abonné possédant plusieurs numéros de téléphone pourrait être inscrit dans plusieurs annuaires, et que le fait d'établir des inscriptions dans plusieurs annuaires était inutilement coûteux pour le fournisseur de services et l'ESLT locale.
94. Shift a fait valoir que les fournisseurs de services VoIP locaux inscrits comme revendeurs devraient se voir accorder l'accès direct aux numéros PNNA et être assujettis à la réglementation applicable à la TNL. Shift a également fait valoir que le manque d'accès direct aux numéros PNNA ainsi qu'à la base de données de la TNL érodait sérieusement la capacité des revendeurs de commercialiser leurs produits en renforçant la perception du consommateur selon laquelle les ESLT contrôlaient en fin de compte les ressources téléphoniques.
95. Cybersurf et MTS Allstream ont fait valoir que le Conseil devrait rejeter la demande des Compagnies visant à faire retirer les exigences associées à l'égalité d'accès pour les services VoIP, à la TNL pour les numéros secondaires et à l'inscription à l'annuaire pour les services VoIP locaux.
96. Cybersurf a fait valoir que l'égalité d'accès, la TNL et l'inscription à l'annuaire des numéros VoIP constituaient des exigences d'accès importantes, et que le retrait de ces exigences serait un gros pas en arrière pour la concurrence. La compagnie a également fait valoir qu'il y avait des marchés dans lesquels elle ne pouvait pas fournir son service VoIP, ou dans lesquels la nature du service était limitée à cause de la non-disponibilité des numéros locaux, de la TNL, ou de l'accès aux bases de données d'AAA (affichage automatique d'adresses) dans le but de fournir le service d'urgence 911 évolué. Cybersurf a précisé qu'elle ne pouvait obtenir ces fonctions des ESLC que dans les régions géographiques où ces ESLC exercent leurs activités, puisque ces dernières étaient beaucoup plus disposées à conclure des ententes visant à fournir ces fonctions et ces caractéristiques dans le cadre des ententes conclues avec les ESLT.
97. MTS Allstream était d'avis que la mise en oeuvre de l'égalité d'accès et de la TNL pour un service VoIP local n'était pas plus compliquée que pour le service local à commutation de circuits et que les coûts afférents pourraient être considérablement moindres. La compagnie a fait valoir que le coût de l'établissement des inscriptions à l'annuaire était minime. MTS Allstream a souligné que la décision 2005-28 indiquait que les obligations relatives à la décision 97-8 devraient s'appliquer également aux ESL fournissant des services VoIP locaux et que le fait de faire autrement donnerait lieu à des distinctions artificielles, fondées simplement sur des facteurs technologiques, entre les services locaux équivalents.
98. Yak a fait valoir que la demande déposée par les Compagnies en vue de faire retirer l'exigence relative à l'égalité d'accès devrait être rejetée, et que les Compagnies n'ont offert aucune nouvelle preuve ou aucun nouvel argument en faveur du retrait de l'exigence. Yak a également fait valoir que le Conseil devrait confirmer la directive contenue dans la décision 2006-11, selon laquelle Bell Canada doit mettre en oeuvre des capacités d'égalité d'accès pour son service Téléphonie numérique de base Bell dans un délai d'un an.
99. De plus, Yak a fait valoir qu'en plus de permettre à l'abonné du service téléphonique local de choisir son entreprise intercirconscription préférée fournissant des services interurbains, l'égalité d'accès offrait le service de contournement, qui permet à tous les abonnés du service téléphonique local de composer un numéro pour accéder au réseau d'un fournisseur de services interurbains autre que l'entreprise intercirconscription préférée de l'abonné. Yak a soutenu que ces caractéristiques étaient tout à fait essentielles pour elle, afin de lui permettre d'offrir des services interurbains. La compagnie a soutenu également que le libre jeu du marché et le pouvoir de négociation des concurrents n'ont jamais été suffisants au Canada pour contraindre les compagnies de téléphone titulaires à offrir l'égalité d'accès aux concurrents.
100. Primus a fait valoir que l'égalité d'accès et la TNL étaient des caractéristiques clés du marché concurrentiel local, et que la proposition des Compagnies visant à faire retirer l'exigence relative à l'égalité d'accès, ainsi que les limites qu'elles ont proposées pour la TNL, pourraient augmenter la capacité des ESLT à étouffer la concurrence.
101. Vonage a fait valoir que les Compagnies n'ont fourni aucune preuve pour appuyer leur demande visant à éliminer la disponibilité de la TNL pour les numéros secondaires. Elle a également fait valoir que dès les débuts de la concurrence locale, l'incapacité de transférer un numéro a été reconnue comme un obstacle fondamental à l'entrée. Vonage demandait que la proposition des Compagnies, afférente au retrait de l'exigence relative à la TNL et à l'inscription à l'annuaire, soit rejetée.
La TNL
102. À la suite de sa décision afférente à la TNL pour les services VoIP dans la décision 2005-28, le Conseil a examiné cette question dans le contexte du service Téléphonie numérique de base Bell indépendant de l'accès de Bell Canada dans l'instance ayant mené à l'ordonnance Service Téléphonie numérique de base Bell, Ordonnance de télécom CRTC 2005-397, 2 décembre 2005.
103. Le Conseil estime que les observations des Compagnies dans l'instance actuelle n'ont apporté aucune nouvelle preuve relative à cette question. Le Conseil souligne que, concernant la fourniture de la TNL pour les numéros secondaires des services VoIP indépendants de l'accès, les Compagnies n'ont fourni aucun renseignement chiffré relativement à la demande des clients ni aucune preuve précise additionnelle concernant les difficultés et les coûts. Le Conseil souligne ensuite qu'aucune autre ESL dans cette instance n'a soutenu que la fourniture de la TNL serait problématique.
104. Le Conseil estime que le retrait de l'exigence applicable aux ESL de fournir la TNL pour les services VoIP offerts par les ESL accorderait une préférence à quelques fournisseurs de services locaux en se basant uniquement sur la technologie sous-jacente utilisée pour fournir ce service. Le Conseil maintient son point de vue, exprimé dans les décisions 97-8 et 2005-28, sur la nécessité d'imposer des obligations relatives à la TNL équivalentes à toutes les ESL, peu importe la technologie utilisée.
105. Par conséquent, le Conseil rejette la demande des Compagnies qui vise le retrait des exigences relatives à la TNL pour les numéros secondaires associés aux services VoIP locaux.
L'accès des revendeurs aux numéros PNNA
106. En ce qui concerne la demande de Shift selon laquelle les revendeurs devraient avoir l'accès direct aux numéros PNNA et devraient être assujettis aux exigences relatives à la TNL, le Conseil estime que Shift n'a pas démontré que la situation a changé de façon appréciable depuis la publication de la décision 2005-28. Le Conseil estime que ses conclusions dans la décision 2005-28 demeurent appropriées et, par conséquent, que les règles actuelles relatives à l'accès aux numéros PNNA établies dans la décision 97-8 doivent continuer de s'appliquer.
107. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de Shift selon laquelle les fournisseurs du service VoIP inscrits comme revendeurs auraient l'accès direct aux numéros PNNA et devraient être assujettis aux exigences relatives à la TNL.
L'inscription à l'annuaire
108. Conformément aux règles actuelles sur l'inscription à l'annuaire, une compagnie de téléphone inscrit des numéros de téléphone dans l'annuaire associé à la circonscription de ce numéro de téléphone, et les clients peuvent choisir de ne pas inscrire leur numéro dans l'annuaire.
109. Le Conseil estime que les règles actuelles concernant l'inscription à l'annuaire restent appropriées pour les services VoIP, puisque le but d'un numéro VoIP secondaire est souvent pour que le client puisse avoir une présence locale dans un autre marché. En outre, le Conseil estime que les clients vont souvent avoir leurs numéros VoIP secondaires inscrits dans l'annuaire associé à la circonscription de ce numéro de téléphone, que les clients peuvent choisir de ne pas avoir leur numéro secondaire inscrit, et qu'ils peuvent également se faire offrir le choix par les fournisseurs de services d'avoir leurs numéros secondaires inscrits ailleurs, là où la demande est suffisante.
110. Par conséquent, le Conseil rejette la demande des Compagnies visant à retirer les exigences relatives à l'inscription à l'annuaire imposées sur les services VoIP locaux fournis par les ESL.
111. Suite à la décision 2005-28, le Conseil a étudié la question de l'égalité d'accès pour les services VoIP dans l'instance menant à la décision 2006-11. Dans cette dernière, le Conseil a réitéré ses préoccupations quant à la possibilité qu'une ESL octroie une préférence indue ou déraisonnable relativement à l'accès à ses réseaux. Il a estimé que les consommateurs devraient continuer de pouvoir choisir les entreprises intercirconscriptions lorsqu'ils s'abonnent au service VoIP offert par une ESL. Par conséquent, le Conseil a estimé que Bell Canada devrait mettre en oeuvre d'ici un an des capacités d'égalité d'accès pour le service Téléphonie numérique de base Bell.
112. Le Conseil estime que les Compagnies n'ont fourni aucune preuve additionnelle particulière quant aux difficultés et aux coûts afférents à la fourniture de l'égalité d'accès pour les services VoIP indépendants de l'accès.
113. Le Conseil souligne qu'aucune autre ESL dans cette instance n'a soutenu que la fourniture de l'égalité d'accès serait problématique. De plus, le Conseil fait remarquer que MTS Allstream a fait valoir que la fourniture de l'égalité d'accès n'était pas plus difficile pour le service VoIP local qu'elle ne l'était pour les services locaux à commutation de circuits.
114. Le Conseil estime que le retrait de l'exigence relative à l'égalité d'accès applicable aux ESL quant à la fourniture des services VoIP mènerait à des distinctions artificielles fondées sur la technologie. Le Conseil maintient son point de vue, exprimé dans les décisions 97-8 et 2005-28, sur la nécessité d'imposer des obligations d'égalité d'accès équivalentes à toutes les ESL, peu importe la technologie utilisée.
115. Par conséquent, le Conseil rejette la demande des Compagnies qui vise à retirer l'exigence selon laquelle les ESL fournissant des services VoIP locaux doivent accorder l'égalité d'accès.
Les questions de contribution soulevées par SaskTel
116. Dans la décision 2005-28, le Conseil a conclu que les fournisseurs du service VoIP local de résidence pouvaient recevoir une subvention du Fonds de contribution national (FCN) s'ils fournissaient à la fois les composantes sous-jacentes d'accès et de service local, et répondaient à tous les autres critères établis par le Conseil afin de pouvoir prétendre à une subvention. Le Conseil a conclu aussi que les fournisseurs du service VoIP local de résidence recevraient le même montant de subvention par service d'accès au réseau (SAR) résidentiel qui a été versé aux ESL fournissant un service local de résidence dans les zones de desserte à coût élevé (ZDCE) au moyen de la technologie à commutation de circuits.
117. Dans une lettre du 13 octobre 2005, SaskTel a demandé des précisions sur sa proposition voulant que l'emplacement réel de l'accès au service VoIP, et non de l'emplacement associé au numéro de téléphone, soit utilisé pour établir le montant du droit à la subvention. Dans une lettre du 1er mai 2006, le personnel du Conseil était d'avis que le numéro de téléphone et l'emplacement réel de l'accès au réseau de l'abonné devraient être pris en considération à cette fin, et que le numéro de téléphone et l'accès physique doivent être associés au même centre de commutation de l'ESLT pour qu'un service VoIP local de résidence soit admissible à une subvention.
118. SaskTel a fait valoir que le régime de contribution du service VoIP devrait obliger une ESLC ayant la technologie VoIP à fournir des services VoIP locaux de résidence qui répondent à l'objectif relatif au service de base dans toute la circonscription d'une ESLT ou dans la zone de desserte d'un centre de commutation afin d'obtenir une subvention de la part du FCN. SaskTel a fait valoir que si un fournisseur du service VoIP local l'offrait seulement dans les zones urbaines d'une circonscription de ZDCE, le montant actuel de subvention par SAR de résidence surcompenserait le fournisseur du service, puisque les coûts pour desservir les zones urbaines d'une circonscription de ZDCE étaient beaucoup moins élevés que le coût moyen engendré pour desservir la circonscription toute entière.
119. SaskTel a fait également valoir que le Conseil devrait rejeter l'avis exprimé par le personnel du Conseil dans la lettre du 1er mai 2006 et devrait décider que le montant de la subvention devant être reçu par le fournisseur du service VoIP doit être déterminé en fonction de l'emplacement dans lequel un accès est situé, sans tenir compte de l'emplacement normalement associé au numéro de téléphone.
120. Du point de vue de SaskTel, la capacité de ne plus associer le numéro de téléphone à l'emplacement réel représente une caractéristique qui rend attrayants de nombreux services VoIP aux yeux des clients. SaskTel a fait valoir que si le Conseil accepte l'avis de son personnel, les fournisseurs du service VoIP pourraient exiger des clients résidentiels dans les ZDCE d'avoir un premier numéro de téléphone associé au centre de commutation de l'ESLT auquel ils ont un emplacement réel, en interdisant ainsi à un groupe de clients résidentiels de bénéficier de l'une des caractéristiques du service les plus novatrices que la technologie VoIP rendrait normalement accessible. SaskTel a suggéré qu'une telle conclusion serait une contradiction directe aux objectifs énoncés aux alinéas 7f) et 7g) de la Loi.
121. En ce qui concerne la première demande de SaskTel, MTS Allstream a souligné que le mécanisme de subvention actuel a été établi dans la décision 97-8, et non dans la décision 2005-28, et a fait valoir que la demande de SaskTel n'était donc pas visée par l'instance en cause. MTS Allstream a également fait valoir que le mécanisme de subvention actuel n'a jamais été destiné à être réétalonné en fonction de chaque concurrent, et que le mécanisme de subvention tel qu'il est établi actuellement est neutre sur le plan technologique.
122. En ce qui concerne la deuxième demande de SaskTel, MTS Allstream a fait valoir que selon le personnel du Conseil, les critères d'admissibilité à la subvention auxquels doivent répondre les services VoIP locaux étaient équivalents à ceux établis pour les services locaux à commutation de circuits, et que, par conséquent, la subvention est accordée peu importe la technologie. MTS Allstream a souligné que conformément à la proposition de SaskTel, un fournisseur du service VoIP local qui fournit ce service ainsi que l'accès au réseau sous-jacent à un client résidentiel dans une ZDCE pourrait être admissible plusieurs fois aux subventions de la ZDCE, pour chaque premier numéro et pour chaque numéro secondaire fournis dans la circonscription de ZDCE d'une ESLT dans laquelle l'accès était doté d'un emplacement réel, et pour chaque « numéro virtuel » situé dans une circonscription étrangère qui a été fourni au même client résidentiel.
123. Access Communications a fait valoir que les propositions de SaskTel entraveraient le développement de la concurrence dans les ZDCE de la Saskatchewan.
124. Le Conseil souligne que dans la décision 97-8, il n'a imposé aucune exigence obligeant les ESLC à desservir tous les SAR à l'intérieur d'un centre de commutation, ou à desservir tous les SAR dans la circonscription complète d'une ESLT, afin d'être admissibles à l'obtention d'une subvention. De plus, le Conseil souligne que la question soulevée par SaskTel relative aux coûts engagés pour offrir le service dans les zones urbaines d'une ZDCE et les coûts moyens engagés pour offrir le service dans la circonscription complète n'est pas différente pour les fournisseurs des services VoIP locaux que pour les ESLC n'ayant pas la technologie VoIP. Le Conseil estime que la demande de SaskTel, si elle était approuvée, entraînerait un mécanisme de subvention qui ne serait pas technologiquement neutre. Le Conseil souligne que la modification du mécanisme de subvention pour les fournisseurs de services n'ayant pas la technologie VoIP dépasse le cadre de la présente instance.
125. Par conséquent, le Conseil rejette la demande déposée par SaskTel voulant que le régime de contribution exige que les ESLC de services VoIP offrent des services dans toute la circonscription d'une ESLT ou dans la zone de desserte d'un centre de commutation, afin d'être admissibles à recevoir une subvention.
126. En ce qui a trait à la deuxième demande déposée par SaskTel, le Conseil souligne que les clients des services téléphoniques locaux à commutation de circuits reçoivent à la fois l'accès au réseau et au service local, dont l'une des composantes est le numéro local de téléphone, et que la détermination de la tranche de la ZDCE est fondée autant sur l'emplacement réel de l'accès que sur l'emplacement associé au numéro de téléphone. De plus, le Conseil souligne que le montant de subvention par SAR de résidence varie selon la tranche de la ZDCE.
127. Le Conseil estime que la détermination de la tranche d'une ZDCE associée à un service VoIP local de résidence donné devrait être fondée à la fois sur le numéro de téléphone de l'abonné et sur l'emplacement réel de la composante d'accès au réseau de l'abonné. De plus, compte tenu que dans certains cas, les centres de commutation dans les ZDCE peuvent former une partie d'une zone d'appel locale qui inclut des centres de commutation qui ne sont pas situés dans la ZDCE, le numéro de téléphone et l'accès réel doivent être associés au même centre de commutation d'une ESLT afin que le service VoIP local de résidence soit admissible à une subvention.
128. Par conséquent, le Conseil rejette la demande déposée par SaskTel en vue de faire accepter l'utilisation de l'emplacement réel de l'accès VoIP, et non l'emplacement associé au numéro de téléphone, pour l'établissement du montant de la subvention à laquelle les compagnies ont droit. Le Conseil conclut qu'autant le numéro de téléphone que l'accès physique doivent être associés au même centre de commutation d'une ESLT afin que le service VoIP local de résidence soit admissible à une subvention.
Condition d'accès au service VoIP
129. Vonage et Cybersurf ont fait valoir que le Conseil devrait réexaminer la nécessité d'une condition d'accès qui interdirait à une entreprise canadienne d'empêcher ses clients de la large bande de traiter avec un autre fournisseur de services de leur choix. Vonage a cité la demande déposée par Cybersurf en vertu de la Partie VII du 4 novembre 2005 (la demande déposée par Cybersurf en vertu de la Partie VII). Vonage a souligné que le rapport du Groupe d'étude recommandait ce type de condition en l'absence d'une disposition empêchant la discrimination indue, en vertu du paragraphe 27(2) de la Loi.
130. TCC a fait valoir que la question des conditions d'accès qui favorisaient les fournisseurs des services VoIP locaux indépendants de l'accès a été soulevée, mais qu'aucune partie n'a signalé l'existence de problèmes au Canada. TCC a également fait valoir que le fait d'établir une condition d'accès pour les fournisseurs des services VoIP indépendants de l'accès en l'absence de preuve justifiant son adoption serait contraire aux dispositions de l'alinéa 7f) de la Loi.
131. Les Compagnies ont fait valoir que jusqu'à ce que la Loi soit modifiée, le paragraphe 27(2) de la Loi demeurait le mécanisme approprié pour résoudre les litiges relatifs à l'accès.
132. Dans la décision 2005-28, le Conseil estimait qu'il pouvait se fier sur le paragraphe 27(2) de la Loi, lorsqu'il convenait, pour interdire à une entreprise canadienne d'empêcher ses clients de la large bande de traiter avec un autre fournisseur de services de leur choix. Le Conseil estimait aussi que de telles questions pouvaient être traitées au cas par cas à l'aide de procédures accélérées, et il a rejeté les demandes des parties voulant qu'une condition d'accès soit imposée.
133. Le Conseil souligne que la seule plainte spécifique liée aux conditions d'accès mentionnée dans l'instance actuelle est la demande déposée par Cybersurf en vertu de la Partie VII. Le Conseil estime qu'en vertu de la Loi, le mécanisme actuel demeure approprié pour résoudre les litiges relatifs à l'accès.
134. Par conséquent, le Conseil rejette les demandes présentées par Vonage et Cybersurf en vue de faire réexaminer la nécessité d'une condition d'accès pour le moment.
Cadre technique proposé par la CQFAI
135. La CQFAI a proposé un cadre, comprenant 11 composantes techniques, afin de fournir une meilleure flexibilité pour la fourniture des services locaux grâce aux services Internet de détail ou aux services de réseau étendu.
136. Dans la décision 2005-28, le Conseil a statué que le Comité directeur du CRTC sur l'interconnexion (CDCI) était l'entité appropriée pour résoudre les questions techniques en matière de fourniture des services VoIP. Postérieurement à cette décision, les groupes de travail du CDCI ont analysé diverses questions techniques liées au service VoIP et ont soumis des rapports au Conseil. Le Conseil souligne que la CQFAI a été un participant actif dans ces groupes de travail.
137. Dans la décision Interconnexion IP à IP - Suivi de la décision 2005-28, Décision de télécom CRTC 2006-13, 16 mars 2006, le Conseil a approuvé un rapport de consensus du CDCI sur les lignes directrices d'interface de l'interconnexion IP à IP. Le rapport indiquait aussi que le CDCI envisageait un examen supplémentaire de la documentation technique sur les lignes directrices d'interconnexion IP à IP produites par divers organismes rédacteurs de normes et d'autres organismes, en vue de fournir des lignes directrices supplémentaires pour l'interconnexion IP à IP.
138. Par conséquent, le Conseil conclut que les questions techniques soulevées par la CQFAI dans cette instance doivent continuer à être résolues par les groupes de travail du CDCI.
Partie C : Conclusions concernant les renseignements déposés à titre confidentiel
139. Dans des lettres du 26 juillet et du 10 août 2006, le Conseil a demandé aux compagnies qui lui ont remis des données à titre confidentiel dans le cadre de la présente instance de justifier pourquoi il devrait s'abstenir de publier, sous forme regroupée pour l'ensemble du pays, certains renseignements.
140. Le Conseil a demandé que les compagnies fassent des observations sur la publication des renseignements suivants sous forme regroupée pour l'ensemble du pays :
nombre total réel et prévu de clients, nombre total de raccordements et total des revenus dans le cas des services VoIP dépendants de l'accès et indépendants de l'accès;
nombre total réel et prévu de clients, nombre total de raccordements et total des revenus dans le cas des services VoIP d'affaires et de résidence;
nombre total réel et prévu de clients, nombre total de raccordements et total des revenus dans le cas des services VoIP fournis par les ESLT, les câblodistributeurs et les fournisseurs de services VoIP;
taux de roulement moyens mensuels, en établissant la moyenne parmi les fournisseurs de services VoIP autres que les ESLT en fonction du nombre des raccordements;
pourcentage des numéros de téléphone transférés à un service VoIP, en établissant la moyenne parmi les fournisseurs de services VoIP autres que les ESLT en fonction du nombre des raccordements.
141. Des réponses ont été reçues de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite (Bell Aliant) et Bell Canada (collectivement, Bell Canada/Bell Aliant), de SaskTel, de TCC, de RCI, de Shaw, de Cogeco, de MTS Allstream, de FCI Broadband, de Primus et de James Bay Cree Communications Society.
142. MTS Allstream, Primus, SaskTel, FCI Broadband et James Bay Cree Communications Society ne se sont pas opposées à la publication des renseignements indiqués ci-dessus sous forme regroupée pour l'ensemble du pays.
143. Bell Canada/Bell Aliant et TCC se sont opposées à la divulgation de certains renseignements concernant les ESLT.
144. RCI a fait valoir qu'en général, elle publiait des indications de fin d'année pour l'année en cours en janvier de l'année en question et ne publiait pas d'indications pluriannuelles. RCI a également fait valoir qu'elle ne croyait pas qu'il était approprié de divulguer des chiffres regroupés pour les années au-delà de l'année pour laquelle les compagnies ont fourni des indications.
145. De l'avis de RCI, la proposition de divulgation de renseignements confidentiels permettrait au public de connaître les intentions générales de tarification de l'industrie de la câblodistribution, puisqu'il serait possible de calculer les prix moyens à partir des données sur le revenu total et le nombre total de raccordements que le Conseil a proposé de verser au dossier public. RCI a fait valoir que la divulgation lui causerait donc un préjudice direct en versant au dossier public des renseignements de grande valeur sur le plan de la concurrence pour ses concurrents. De plus, RCI a fait valoir que l'intérêt public qui serait servi par la publication des données serait marginal, voire nul, et qu'il ne l'emportait pas sur le préjudice direct susceptible d'en résulter.
146. Cogeco a fait valoir qu'elle convenait avec RCI qu'il ne serait pas approprié de divulguer les chiffres regroupés pour les années au-delà de l'exercice pour lequel les compagnies ont donné des indications au milieu financier.
147. Shaw a fait valoir qu'elle n'offrait pas régulièrement de prévisions précises sur la croissance prévue du nombre des abonnés ou des revenus connexes de Shaw Digital Phone. Shaw a fait valoir qu'elle se limitait plutôt généralement à des mesures financières regroupées à l'échelle de la compagnie. Shaw a fait valoir en outre qu'elle craignait que la divulgation des prévisions sur le VoIP par le Conseil de la façon proposée puisse permettre aux parties d'obtenir des renseignements qui lui sont spécifiques, en particulier ses prévisions sur les abonnés, les projections de revenus et les intentions de tarifications, au-delà de ce qui est possible dans le cadre des procédures normales de rapport et de divulgation de la compagnie.
148. Shaw a fait valoir que la divulgation des prévisions sur le VoIP, même regroupées pour tout le pays, ne servait pas l'intérêt public et pourrait causer un préjudice direct à la compagnie. Elle s'est donc opposée à la proposition du Conseil de publier les prévisions sur le VoIP.
149. Shaw a soutenu que les services VoIP des ESLT en dehors de leur territoire devraient être regroupés dans les mesures des services VoIP autres que des ESLT, à la fois pour dresser un tableau plus complet du développement du VoIP et pour réduire la possibilité d'obtenir des statistiques sur le roulement de chaque concurrent à partir des données divulguées par le Conseil.
150. Le Conseil fait remarquer que la divulgation des renseignements pour lesquels un traitement confidentiel a été demandé doit être évaluée en fonction des articles 38 et 39 de la Loi et de l'article 19 des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications.
151. Le Conseil estime que le fait de s'attendre à ce qu'un préjudice direct puisse résulter de la divulgation ne justifie pas, en soi, la confirmation d'une demande de traitement confidentiel. En effet, dans certains cas, le Conseil estime que l'intérêt public de la divulgation peut encore l'emporter sur un préjudice découlant de la divulgation des renseignements.
152. Le Conseil estime qu'il est certainement dans l'intérêt public de divulguer des renseignements sur l'état de la concurrence dans le marché des services locaux. Le Conseil fait remarquer que les objectifs de la Loi énoncés dans l'article 7 sont notamment de : « favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire ». De l'avis du Conseil, la divulgation de renseignements spécifiques concernant la concurrence dans les services VoIP donnerait au Conseil et aux intervenants un outil efficient et efficace pour évaluer la mesure dans laquelle les cadres de réglementation et les conclusions du Conseil permettent d'atteindre les objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l'article 7 de la Loi. Le Conseil fait remarquer plus particulièrement que la divulgation de ces renseignements est nécessaire aux fins de ses conclusions dans la présente instance.
153. Le Conseil estime que les données figurant au paragraphe 154 ci-dessous sont regroupées à un niveau suffisant pour éviter d'obtenir des données spécifiques dont les parties ont soutenu qu'elles étaient de nature délicate. Le Conseil estime également que la divulgation des données à ce niveau de regroupement ne causerait qu'un préjudice direct très limité aux parties qui ont fourni les renseignements.
154. De l'avis du Conseil, l'intérêt public que représente la divulgation des renseignements regroupés pour l'ensemble du pays indiqués ci-dessous l'emporte sur tout préjudice direct que cette divulgation pourrait causer. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu'il est approprié de publier les renseignements suivants qui ont été déposés dans le cadre de l'instance, regroupés pour l'ensemble du pays :
nombre de raccordements et revenus réels et prévus, regroupés au niveau des fournisseurs de services VoIP autres que les ESLT;
155. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil réaffirme le régime de réglementation pour les services VoIP locaux établi dans la décision 2005-28.
156. Les opinions minoritaires des conseillers Cram, Langford et Noël sont jointes à la présente.
[1] Le 7 juillet 2006, les activités régionales de télécommunication filaire de Bell Canada en Ontario et au Québec ont été regroupées avec, entre autres, les activités de télécommunication filiaire d'Aliant Telecom Inc., de la Société en commandite Télébec et de NorthernTel, Limited Partnership en vue de créer Bell Aliant Communications régionales, société en commandite.
[2] Aliant Telecom, Bell Canada, SaskTel et Télébec ont déposé des réponses individuelles aux demandes de renseignements. SaskTel et Télébec ont déposé des observations supplémentaires et/ou des observations en réplique en plus des observations déposées par les Compagnies.
[3] Cogeco, QMI (au nom de Vidéotron ltée) et RCI ont déposé des réponses individuelles aux demandes de renseignements.
[4] L'expression « revendeurs de services VoIP » fait référence aux fournisseurs de services VoIP locaux (autres que les entreprises canadiennes) qui louent des services ou des installations des entreprises de services locaux, tels que l'accès RTPC et les numéros, qui sont utilisés pour la fourniture de services VoIP locaux.
[5] Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications : Rapport final 2006, mars 2006. Dans les énumérations du décret, il y a plusieurs références aux recommandations du rapport du Groupe d'étude et à la considération que leur porte la gouverneure en conseil dans son examen actuel de la politique relative aux télécommunications et du cadre de réglementation canadiens.
[6] Le Conseil fait remarquer que les données contenues dans ce tableau ont été fournies à titre confidentiel dans le cadre de l'instance. À la suite d'un processus de justification, le Conseil a jugé approprié de diffuser ces chiffres, lesquels correspondent aux données compilées à l'échelle nationale. Les conclusions auxquelles le Conseil est arrivé par rapport à ce processus de justification sont énoncées à la partie C de la présente décision.
[7] L'alinéa 7f) de la Loi prévoit l'objectif suivant : « favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire ».
[8] Le Conseil fait remarquer que les données contenues dans ce tableau ont été fournies à titre confidentiel dans le cadre de l'instance. À la suite d'un processus de justification, le Conseil a jugé approprié de diffuser ces chiffres, lesquels correspondent aux données compilées à l'échelle nationale. Les conclusions auxquelles le Conseil est arrivé par rapport à ce processus de justification sont énoncées à la partie C de la présente décision.
[9] Le Conseil a reformulé la règle de reconquête du marché local au paragraphe 486 de la décision 2006-15.
[10] Le Conseil fait remarquer que l'ACTC a cessé d'exercer ses activités en février 2006. La Canadian Cable Systems Alliance a assumé la responsabilité pour cette demande.
Encore les services VoIP.
Je suis d'accord avec la décision de la majorité de réaffirmer le cadre de réglementation des services VoIP locaux établi dans la décision 2005-28. Toutefois, je n'approuve pas la décision de la majorité de réexaminer certains aspects du cadre d'abstention des services locaux.
Nous étions tous unanimes, n'est-ce pas?
La décision unanime initiale en matière d'abstention, c'est-à-dire la décision 2006-15, a été rendue le 6 avril 2006. Elle a été longue à prendre parce que le Conseil a dû établir les règles de base pour la déréglementation de certains marchés. Nous avions enfin réussi à offrir un certain degré de certitude au marché des services téléphoniques et c'était au tour du marché d'assurer la concurrence, maintenant que les problèmes liés à l'incertitude, aux litiges et aux jeux réglementaires n'étaient plus des sources de distraction. Nous sommes arrivés à une bonne entente réglementaire et, comme dans le cas de toute autre entente, par exemple dans le cas du plafonnement des prix, nous avons dû faire des compromis. Par la suite, tout le monde, le Conseil compris, devait respecter cette entente.
Deux mois et une semaine plus tard, le Conseil a décidé d'examiner la possibilité de modifier l'entente réglementaire en amorçant un processus dans le but de déterminer si les services téléphoniques sans fil étaient maintenant un substitut des services téléphoniques filaires et s'ils devaient par conséquent être considérés comme faisant partie du marché local assujetti aux règles d'abstention. Cette démarche a été entamée à l'initiative du Conseil. Certains soutiennent que cette instance a introduit de l'incertitude dans le régime de réglementation de l'abstention, tandis que d'autres sont d'avis que l'impact ne sera probablement pas important.
Moins de cinq mois après la décision unanime, mes collègues ont décidé de réexaminer le fondement de la décision initiale, à savoir le seuil de perte de part de marché. Encore une fois, cette démarche a été entamée à l'initiative du Conseil. Le Conseil a de ce fait rompu l'entente réglementaire et replongé le marché de la téléphonie dans l'incertitude.
En outre, je me demande pour quelle raison la majorité a décidé de procéder à cette révision. Je me serais attendue à ce que mes collègues se rendent compte aussi bien que moi que la concurrence deviendrait forte et « profondément ancrée » comme le laissait prévoir le dossier de l'instance initiale. Les concurrents étaient après tout les plus grands câblodistributeurs au Canada, soit Rogers, Shaw, Vidéotron et Cogeco, des câblodistributeurs possédant des infrastructures considérables et qui, comme l'a dit M. Shaw lors de cette instance, « sont là pour rester ». La stratégie de marketing à cette époque consistait à « conquérir le client » en lui offrant la gamme complète des services téléphoniques, vidéo, Internet et, plus récemment, sans fil. La seule solution de ces compagnies était de se livrer une concurrence acharnée ou de fermer boutique. Bien qu'il s'agisse des principaux câblodistributeurs du Canada, leurs revenus sont nettement inférieurs à ceux des compagnies de téléphone titulaires. Après l'audience initiale et compte tenu de la taille relative des concurrents, j'ai conclu que la concurrence allait en effet être très forte et je m'attendais à ce qu'ils se livrent un « combat à mort ». Apparemment, la majorité n'en est pas venue à la même conclusion ou aux mêmes prévisions que moi, et je me demande pourquoi. Au lieu d'être agréablement surprise, la majorité a malheureusement choisi de créer des tensions et de l'incertitude dans le marché.
Un duopole
Pour ce qui est de la décision relative aux comptes de report (la décision 2006-9), je pense que cette décision de la majorité touchera surtout les nouveaux venus davantage axés sur l'innovation que les concurrents bien établis. Ils devront réexaminer une fois de plus leurs plans d'entreprise en tenant compte de l'incertitude créée par cette révision. Alors que les parties en cause auraient eu une chance de réussir avec le satellite, le sans-fil ou toute autre nouvelle technologie dans le cadre du régime d'abstention établi cinq mois auparavant, ces parties devront maintenant mettre un frein à tous les projets dans l'attente d'une autre longue instance. Il semble que la majorité est profondément attachée aux technologies actuelles et qu'elle s'est faite à l'idée que la concurrence dans le marché canadien des services téléphoniques deviendra maintenant un duopole.
Seulement dans la zone de couverture des grands câblodistributeurs
Pour ce qui est des autres câblodistributeurs qui ne se classent pas parmi les quatre premiers, cette décision peut retarder leurs projets de moderniser leurs infrastructures, ce que plusieurs n'ont pas encore fait. Ces petits câblodistributeurs n'auront par la suite d'autre choix que de mettre la clé sous la porte. Ainsi, non seulement le marché canadien des services téléphoniques locaux deviendra un duopole dans la zone de couverture des quatre plus grands câblodistributeurs, mais il constituera un monopole partout ailleurs. Cette zone de couverture exclut plusieurs régions : une grande partie de la Colombie-Britannique au nord de Vancouver, l'est et l'ouest du corridor Calgary-Edmonton et le nord d'Edmonton, toute la Saskatchewan à l'exception de Saskatoon et d'autres petites villes, tout le Manitoba à l'exception de Winnipeg, le nord du triangle et Ottawa en Ontario, le nord et l'ouest du corridor Montréal-Québec et de grandes zones de Terre-Neuve et du Nouveau-Brunswick.
Et seulement dans le marché résidentiel
Contrairement à la décision de la majorité, je ne trouve pas de « caractéristiques semblables » entre le marché des services d'affaires et le marché des services locaux de résidence. Les prêteurs n'accorderont pas de prêts pour établir des réseaux en double. Il n'y a pas de concurrents dotés d'installations omniprésents et il n'y en aura jamais. La grande partie de ce marché dépend de l'accès de gros, auquel sont associés de nombreux obstacles comme ceux touchant l'accès aux structures et aux servitudes. Ainsi, non seulement le marché est précaire de par sa nature, mais il est en plus miné par bon nombre de facteurs extérieurs qui soulèvent l'incertitude, tel que l'examen du cadre réglementaire des télécommunications, qui recommande, entre autres, que nous réexaminions nos conclusions sur les installations essentielles. L'incertitude engendrée par la décision de la majorité pourrait contraindre des entreprises à cesser leurs activités, à suspendre leurs projets ou à faire faillite, comme cela s'est déjà produit par le passé.
Je suis désolée, mais, à mon avis il n'y a rien à gagner de cette révision et je n'y vois aucune justification. Pire encore, je pense que l'incertitude créée par cette révision pourrait entraver, peut-être à jamais, le potentiel pour la concurrence dans plusieurs grandes régions du Canada.
Tout comme mes collègues qui forment la majorité, je conviens que le régime de réglementation établi dans la décision relative aux services de communication vocale sur protocole Internet (VoIP) est adéquat et devrait être maintenu. Cependant, je désapprouve totalement la décision de la majorité, énoncée aux paragraphes 79 à 85 de la présente décision, et dans l'avis public qui en découle, de réévaluer la pertinence d'un des critères d'abstention établis il y a à peine quatre mois dans la décision 2006-15, rendue à l'unanimité. À mon avis, la décision majoritaire d'aujourd'hui est à la fois bizarre du point de vue procédural et difficile à justifier au vu des dossiers de la présente instance et de celle relative à l'abstention.
À la suite d'un décret du gouvernement, le Conseil a amorcé un réexamen de la décision relative aux services VoIP le 10 mai 2006. Le processus de réexamen a commencé juste un mois et quatre jours après la fin d'un autre processus visant l'établissement d'un cadre d'abstention de la réglementation des services locaux, processus qui a donné lieu à une décision unanime (la décision 2006-15). Bien que ces deux processus traitaient d'enjeux liés à la concurrence et d'une question très importante, à savoir à quel moment le libre jeu du marché pourra remplacer de façon adéquate la surveillance réglementaire, il s'agissait d'instances bel et bien distinctes. Chacune était assortie d'un dossier élaboré et a donné lieu à une décision autonome du Conseil.
Cette dissociation était entièrement justifiée. D'une part, l'instance relative aux services VoIP visait essentiellement à définir les caractéristiques d'une nouvelle technologie de communication et à décider si, ou comment, la réglementation devait s'appliquer à certains ou à tous les fournisseurs de cette nouvelle technologie. D'autre part, l'instance relative à l'abstention était un exercice de longue portée visant à évaluer les théories contradictoires sur la concurrence et à établir les bases et la structure pour traiter les futures demandes d'abstention. L'instance relative aux services VoIP portait sur une demande spécifique, alors que celle relative à l'abstention mettait en place les bases pour les demandes à venir.
La décision majoritaire rendue aujourd'hui risque de semer la confusion entre les deux instances. En effet, en portant attention à quelques statistiques tirées du dossier de l'instance relative à la réévaluation des services VoIP, la majorité peut avoir jeté des doutes quant à la pertinence des conclusions que le Conseil a tirées dans l'autre décision, soit celle relative aux critères d'abstention. À mon avis, cet état de chose peut être source de confusion et d'incertitude du point de vue réglementaire et on risque de voir se multiplier les demandes en vue d'une révision fragmentée de la plupart des autres critères, voire tous les autres critères, qui ont été établis dans la décision 2006-15, une décision qui, il n'y a que quatre mois, faisait l'unanimité.
Argent, roulement et vitesse
Pourquoi la majorité des membres ont-ils réagi ainsi? L'explication est contenue dans les paragraphes 79 à 85 de la décision. À mon avis, elle est loin d'être convaincante. Selon la majorité, la concurrence « s'est développée rapidement depuis un an et demi ». Les clients s'abonnent aux produits des concurrents, dont les revenus sont à la hausse. Le taux de roulement est bas, c'est-à-dire que les clients qui essaient les produits VoIP offerts par les câblodistributeurs et les autres entreprises semblent les aimer. À toutes ces constatations, je demande : et alors?
Évidemment, nous disposons maintenant de nouvelles statistiques sur les parts de marché. Cependant, il est permis de penser que tout ce que ces nouvelles données permettent de faire est de renforcer à la fois les prévisions fournies au Conseil par les anciens fournisseurs de services monopolistiques et les opinions fondées des nouveaux venus sur ce à quoi peuvent s'attendre les concurrents en termes de part de marché lors de leurs premières années d'exploitation.
Une étude effectuée en 2004 par Merrill Lynch1, sur laquelle se sont appuyées Bell Canada et d'autres ESLT dans l'instance qui a mené à la décision initiale relative aux services VoIP2, a prédit que les concurrents détiendraient une part de marché de 3,5 p. 100 (soit 448 000 abonnés) à la fin de l'année 2005. Dans leur demande3 présentée à la gouverneure en conseil en vue de faire réviser la décision 2005-28, les anciens détenteurs de monopole ont prédit que la part de marché de la téléphonie par câble tournerait autour de 2 p. 100 ou de 3 p. 100 à la fin de 2005. Ces deux prédictions étaient justes. Lee Bragg, directeur général associé d'EastLink, le nouveau venu sur le marché de la téléphonie le plus prometteur pour le moment au Canada, peut également avoir eu raison lorsqu'il a affirmé que les premiers 5 p. 100 ou 6 p. 100 d'abonnés d'une ESLT sont relativement faciles à attirer, et que ce n'est qu'après que les choses se corsent4.
Les données réelles, déposées par les anciens détenteurs de monopole lors de l'instance concernant la réévaluation des services VoIP, indiquent que les fournisseurs de services VoIP concurrents avaient recueilli 419 000 abonnés à la fin de l'année 2005. Parallèlement, la part du marché national de la téléphonie des câblodistributeurs était de 2,4 p. 100 (soit 308 458 abonnés). On peut difficilement qualifier de surprenantes les statistiques pour l'année 2005 et pour une partie de 2006 qui ont incité la majorité à revenir partiellement sur sa décision relative à l'abstention. Ces données ne semblent que confirmer les statistiques qui étaient disponibles lors de la publication de la décision unanime relative à l'abstention. Si les prévisions pour les années 2006 et 2007 s'avèrent justes, cela signifiera peut-être seulement que l'expérience d'EastLink est typique de ce à quoi les nouveaux venus offrant un produit adéquat peuvent s'attendre.
Ce qui est cependant surprenant, c'est la réaction de la majorité face à cette évolution de la situation qu'elle avait toutes les raisons d'anticiper, au vu du dossier de l'instance relative à l'abstention. Soudainement, selon ses propres mots, la majorité semble persuadée que, d'après les statistiques concernant les abonnés, « la concurrence dans le marché des services locaux de résidence est plus profondément ancrée que ne le laissait paraître le dossier de l'instance qui a mené à la décision 2006-15 ». Là encore, je demande : et alors? Pourquoi les statistiques relatives aux parts de marché présentées dans une instance sont-elles tout à coup si pertinentes pour évaluer la pertinence des critères d'abstention établis dans une autre instance?
Au paragraphe 245 de la décision 2006-15, le Conseil a unanimement rejeté la notion selon laquelle « les parts de marché devraient servir à mesurer le pouvoir de marché d'une ESLT ». En rejetant l'allégation des anciens détenteurs de monopole selon laquelle « les chiffres sur les parts de marché, qu'il s'agisse de la perte de part de marché. ou du gain de part de marché par les concurrents, peuvent par eux-mêmes constituer un critère clair qui justifie l'abstention de la réglementation », la décision unanime relative à l'abstention a conclu que les chiffres sur les parts de marché « ne sont pas en soi un indicateur suffisant de la viabilité future de la concurrence ».
La majorité accorde également une grande importance à ce qu'elle considère comme les niveaux élevés de revenus des fournisseurs concurrents et les faibles taux de « roulement » des abonnés. Puisque les niveaux de revenus ne sont rien de plus que des exercices arithmétiques, soit le produit du nombre d'abonnés multiplié par les taux d'abonnement, la deuxième ligne du tableau placé au paragraphe 80 de la décision de la majorité n'est rien de plus qu'une répétition de la première. Quoi qu'il en soit, même si cette ligne apportait de nouvelles informations au tableau, ce qu'elle ne fait pas à mon avis, elle n'est pas pertinente en ce qui a trait à l'établissement des critères d'abstention. Le Conseil a énoncé la même idée dans le paragraphe 252 de la décision 2006-15 : « ... le Conseil estime que ni le nombre de ménages desservis ni le montant des revenus bruts générés par le service local ne sont des méthodes appropriées pour calculer le niveau de part de marché aux fins du cadre d'abstention locale ».
En ce qui concerne le taux de roulement, il est évident qu'il est bas. D'autres règles du Conseil, qui ont été établies afin de contrebalancer partiellement les avantages concurrentiels dont bénéficient depuis longtemps les anciens détenteurs de monopole, font en sorte qu'il est plus facile pour les nouveaux venus de conserver leurs nouveaux clients au début de la concurrence. Et, pour ce qui est de la téléphonie des câblodistributeurs, ne vous y trompez pas : la concurrence en est à ses balbutiements. Les dates suivantes sont les dates de lancement, au Canada, des produits VoIP offerts par câble : Cogeco, le 18 juin 2005; Rogers, le 1er juillet 2005; Shaw, le 14 février 2005; Vidéotron, le 24 janvier 2005. Les plus anciens de ces nouveaux venus dans le marché de la téléphonie ne sont dans le domaine que depuis un an et demi à peine. Par ailleurs, Bell Canada, tel qu'indiqué dans son site Web, présente ses produits depuis beaucoup plus longtemps : « Bell Canada répond aux besoins de communications des Canadiens depuis 125 ans. »
Le roulement mis en contexte
Afin d'uniformiser les règles du jeu pour les nouveaux venus et les concurrents établis, des règles particulières empêchent notamment les anciens détenteurs de monopole de vendre leurs produits à des prix plus bas que leurs coûts, ou d'offrir sélectivement à certains abonnés d'une tranche de tarification des prix plus bas. Elles limitent également les efforts que peuvent déployer les anciens détenteurs de monopole pour reconquérir leurs clients perdus. Pendant les trois mois qui suivent le transfert d'un abonné à un concurrent, un ancien détenteur de monopole ne peut pas communiquer avec cet abonné pour tenter de le reconquérir. Du point de vue réglementaire, ces règles asymétriques en matière de concurrence sont justifiées du fait qu'elles sont nécessaires, en ce moment, pour permettre l'établissement d'une concurrence durable dans un marché qui, depuis des temps immémoriaux, a toujours été l'apanage des anciens détenteurs de monopole. Compte tenu de ces restrictions, il n'est pas surprenant que les taux de roulement soient bas. La simple signification probable de ces statistiques est que les règles du Conseil qui visent à assurer non seulement une concurrence mais bien une concurrence durable, que vous les aimiez ou que vous ne les aimiez pas, fonctionnent tel qu'elles le devraient.
Une conclusion discutable
Compte tenu des chiffres sur les parts de marché qui évoluent tel que prédit et des statistiques relatives aux taux de roulement bas, la majorité en vient à une conclusion, selon laquelle : « la croissance des services VoIP locaux de résidence entraîne une concurrence considérablement plus vigoureuse dans le marché des services locaux », concurrence qui « est plus profondément ancrée que ne le laissait paraître le dossier de l'instance qui a mené à la décision 2006-15 ». En vertu de cette conclusion, la majorité a, aujourd'hui, amorcé un processus visant à évaluer un élément de la décision relative à l'abstention, soit la conclusion unanime du Conseil selon laquelle l'une des conditions préalables au dépôt d'une demande d'abstention par une ESLT est une perte de part de marché de 25 p. 100.
Si je lis correctement la décision de la majorité, l'élément qui semble avoir le plus impressionné ses auteurs est la vitesse à laquelle les fournisseurs de services VoIP ont récolté des parts de marché. Comme le fait remarquer la majorité, la concurrence « s'est développée rapidement ». Ce qui me laisse perplexe à propos de ce fait, c'est que nulle part dans la longue décision relative à l'abstention il n'a été question de la vitesse de perte de part de marché. Il s'agissait tout simplement d'une question non abordée. Lorsqu'il a été question de la perte de part de marché, au cours de l'instance qui a mené à la décision 2006-15, ce qui a retenu l'attention de toutes les parties et du Conseil a été le défi représenté par l'établissement d'un pourcentage de perte de part de marché, et non la vitesse à laquelle ce pourcentage se matérialisait. Nulle part dans les 535 paragraphes contenus dans la décision il n'a été question de la vitesse. La question à résoudre était de savoir selon quelle proportion, et non à quelle vitesse.
Dans le paragraphe 247 de la décision relative à l'abstention, le Conseil fait état de ses difficultés à trouver un critère de perte de part de marché qui sera « suffisamment élevé pour que le Conseil ait la certitude qu'une masse critique de clients a décidé d'obtenir ses services locaux auprès des concurrents... ». Dans le paragraphe 248, la conclusion suivante est énoncée : « le Conseil estime qu'une perte de part de marché de moins de 25 p. 100 dans un marché pertinent ne donnerait probablement pas lieu à une concurrence durable dans un contexte d'abstention... ». La pertinence du temps requis pour atteindre ces 25 p. 100 n'est pas mentionnée.
Demande et portée
Aucune des parties à l'instance relative à la réévaluation des services VoIP n'a demandé la révision partielle de l'instance relative à l'abstention. Aucun des éléments présents dans le dossier de cette instance n'a poussé les parties à demander un processus semblable à celui amorcé aujourd'hui par l'avis public de la majorité. Cependant, la majorité, de sa propre initiative, en a amorcé un. Je cherche à comprendre pourquoi la majorité l'a fait et, plus particulièrement, pourquoi, parmi tous les critères établis dans la décision 2006-15, les statistiques sur les parts de marché et le roulement déposées au dossier d'une instance ont poussé la majorité à se concentrer sur un aspect si limité d'une autre instance.
Si la vitesse des percées effectuées dans le marché des services VoIP est réellement pertinente pour l'évaluation du bien-fondé des demandes relatives à l'abstention, pourquoi ne devrait-elle être pertinente que pour le critère de perte de marché de 25 p. 100? Pourquoi ne pas réévaluer certains des autres critères compte tenu de cette évolution de la situation? Il est permis de penser que la vitesse de percée du marché est pertinente pour déterminer s'il existe ou non une « rivalité », par exemple, ou pour choisir une méthode appropriée pour évaluer les normes de qualité du service propres aux concurrents d'une ESLT.
Finalement, il est pertinent de se demander pourquoi la majorité a préféré voir le Conseil tenir un rôle proactif en révisant une décision unanime rendue il y a tout juste quatre mois. Ce n'est pas comme si les parties qui désapprouvaient des éléments de la décision 2006-15 étaient sans ressource ou sans recours et donc, qu'elles dépendaient des processus amorcés par le Conseil. Lors de déclarations publiques, les anciens détenteurs de monopole ont critiqué ouvertement presque tous les aspects de la décision relative à l'abstention. Toutes ces compagnies possèdent une division de réglementation et les ressources financières nécessaires pour retenir les services d'avocats extérieurs chevronnés et de témoins experts de soutien, si elles croient que c'est nécessaire.
Ces compagnies sont pleinement conscientes des modes de règlement qui s'offrent à elles, tels que des demandes de révision et de modification et/ou des appels auprès des tribunaux ou de la gouverneure en conseil, et ont déjà utilisé certains d'entre eux. Le Conseil n'a aucunement besoin de mettre les choses en branle, pour ainsi dire, au profit des anciens détenteurs de monopole. L'instance amorcée par l'avis public qui est publié aujourd'hui, en même temps que la décision de la majorité, pourrait entraîner un processus amélioré pour les demandes relatives à l'abstention. Elle le pourrait. Cependant, elle pourrait tout aussi facilement entraîner une incertitude sur le plan réglementaire et un excès de demandes, qui pourraient alors jeter le doute sur la décision relative à l'abstention dans son intégralité et sur les procédures du Conseil en général. Compte tenu des informations qui ont influencé la majorité, je n'aurais jamais pris le risque que la confusion, plutôt que l'amélioration, ressorte de cette décision.
[1] Merrill Lynch, Everything Over IP, VoIP and Beyond, 12 mars 2004.
[2] Les observations des Compagnies dans l'instance qui a mené à la décision 2005-28, dans la note de bas de page 60 du paragraphe 151.
[3] Demande présentée à la gouverneure en conseil par Bell et autres, 28 juillet 2005.
[4] Transcription de l'instance relative à l'abstention, 29 septembre 2005, page 1346.
Opinion minoritaire de la conseillère Andrée Noël
Le 12 mai 2005, le CRTC a publié la décision 2005-28 dont l'effet le plus remarquable aura été de réglementer l'offre de services de communication vocale sur protocole Internet (services VoIP) des entreprises de services locaux titulaires (ESLT) tout en permettant aux entreprises concurrentes dont, entre autres, les grandes entreprises de câblodistribution d'offrir ces mêmes services sans réglementation des tarifs.
Je n'étais pas d'accord à l'époque avec la position du Conseil, et ma collègue Andrée Wylie, l'ancienne vice-présidente à la radiodiffusion, non plus. Je ne le suis toujours pas.
Même si le Conseil en arrive à la conclusion que le service de VoIP est un service équivalent au service local de base, position à laquelle je ne souscris toujours pas, le Conseil aurait dû, à mon avis, s'abstenir aux termes de l'article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi) de réglementer les services de VoIP pour tous les joueurs car il s'agit là d'une classe de services où aucune des entreprises de télécommunication, qu'elles soient des ESLT ou des entreprises de service locaux concurrentes (ESLC), ne jouissait en mai 2005 d'une position dominante.
Je cite ici ma collègue Andrée Wylie, qui écrivait fort justement dans son opinion minoritaire jointe à la décision 2005-28 :
En ce qui concerne la fourniture d'un service de télécommunication, les critères législatifs sur lesquels le Conseil peut s'appuyer pour s'abstenir d'exercer certains pouvoirs ou certaines fonctions que lui confère la Loi sur les télécommunications (la Loi) sont énoncés expressément et uniquement à l'article 34. Ces critères se résument comme suit :
l'abstention doit être compatible avec les objectifs de la politique canadienne de télécommunication, qui est énoncée à l'article 7 (paragraphe 34(1));
l'instauration de la concurrence dans le marché du service sur protocole Internet (service VoIP) suffit à protéger les intérêts des utilisateurs de ce service (paragraphe 34(2));
l'abstention n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture du service VoIP (paragraphe 34(3)).
Contrairement à la majorité, je ne peux admettre que la mise en vigueur de ces critères dans le contexte de la fourniture du service VoIP exige qu'un service VoIP local fourni par une entreprise de services locaux titulaire (ESLT), dans le territoire où elle offre le service téléphonique local filaire traditionnel, soit assujetti à l'approbation préalable d'un tarif, que le service soit offert sur une base autonome ou dans un groupe de services, alors que le service VoIP fourni par un concurrent ne serait pas assujetti à cette obligation.
Tout bien pesé, j'aurais exercé le pouvoir discrétionnaire inhérent à l'article 34 et j'aurais opté pour que le Conseil s'abstienne d'exiger l'approbation préalable de tarifs à l'égard de tout service VoIP, quel que soit le fournisseur. Au lieu d'appuyer l'imposition de contraintes tarifaires statiques à certains fournisseurs du service VoIP, mais pas à d'autres, j'aurais préconisé le libre jeu du marché, comme il est prévu à l'alinéa 7f) de la Loi, afin de créer une conjoncture dynamique où, conformément à bon nombre des objectifs prévus dans la politique formulée à l'article 7, autant de Canadiens que possible, dans toutes les régions du pays, auraient accès au service VoIP et à des services connexes à la fois sûrs, abordables et de qualité (alinéa 7b)); l'efficacité et la compétitivité des télécommunications canadiennes s'accroîtraient (alinéa 7c)); l'efficacité de la réglementation serait assurée lorsqu'elle s'impose (alinéa 7f)); la recherche et le développement au Canada dans le domaine des télécommunications ainsi que l'innovation en ce qui touche la fourniture de services dans ce domaine seraient stimulés (alinéa 7g)); et les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication seraient satisfaites (alinéa 7h)). (caractères gras ajoutés)
Puis elle écrivait :
La décision de la majorité voulant que le Conseil ne s'abstienne pas d'exiger que le service VoIP local fourni par les ESLT soit assujetti à l'approbation préalable d'un tarif repose sur le fait que, jusqu'à présent, le marché canadien connaît une faible concurrence dans le secteur du service téléphonique local filaire traditionnel à commutation de circuits, communément appelé le service local de base (SLB), et ce, malgré le cadre de réglementation que le Conseil a établi à l'égard de la concurrence fondée sur les installations, il y a huit ans, dans la décision Concurrence locale, Décision Télécom CRTC 97-8, 1er mai 1997, et pendant qu'il maintenait l'imposition de tarifs pour le SLB fourni par les ESLT. (caractères gras ajoutés)
Même cet état de fait a changé dramatiquement au cours des 15 derniers mois.
En fait, aujourd'hui, ce sont les câblodistributeurs qui jouissent d'une longueur d'avance dans la fourniture de services de VoIP, par rapport aux ESLT.
Mes collègues de la majorité sont préoccupés, ainsi qu'ils l'expriment aux paragraphes 74 et 75 de la présente décision, par la possibilité que le Conseil soit submergé de recours en règlement de différends pour déterminer si tel ou tel service doit ou non faire l'objet d'une abstention de réglementation dans l'éventualité où on aurait défini un service ou une classe de services en se fondant sur des critères technologiques. Je crois que la majorité a accordé plus de poids au fardeau administratif éventuel qu'aux autres facteurs dont il faudrait tenir compte.
Au lieu de placer une telle importance sur le fardeau administratif, j'aurais à l'instar de ma collègue Andrée Wylie, priorisé le libre jeu du marché tel que prévu à l'alinéa 7f) de la Loi.
J'en conclus donc que, sauf en ce qui a trait aux services d'urgence, à la protection de la vie privée, à l'accès aux structures sous-jacentes et à la transférabilité des numéros de téléphone, le Conseil devrait s'abstenir de réglementer les services de VoIP.
Je suis cependant entièrement d'accord avec la décision de la majorité aux paragraphes 82, 83 et 84 de réexaminer certains aspects du cadre de réglementation de la concurrence locale établie dans la décision 2006-15.

References: l'article 34
 l'article 34
 l'article 25
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 7
 l'article 19
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 7
 l'article 34
 l'article 7