Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F102-IA-62%3Afr
Timestamp: 2016-10-27 19:07:44+00:00

Document:
102 Ia 6212. Urteil vom 21. Januar 1976 i.S. Blum gegen Kanton Z�rich.
S�paration des pouvoirs; d�l�gation l�gislative. 1. Conditions auxquelles la validit� d'une d�l�gation l�gislative est subordonn�e (consid. 2). 2. Port�e de pures r�gles de d�limitation des comp�tences et du transfert de certains actes administratifs au Parlement (consid. 3). 3. Etendue admissible de la d�l�gation l�gislative (consid. 4). Faits � partir de page 63
BGE 102 Ia 62 S. 63
Nach dem in der z�rcherischen Volksabstimmung vom 7. September 1975 angenommenen neuen Art. 63bis KV wird die besondere Stellung und Organisation von Versuchsschulen durch Gesetz geregelt. Dieses gleichzeitig erlassene Gesetz �ber Schulversuche (kurz SchVG) enth�lt im wesentlichen folgende Bestimmungen:
"� 1. Im Bereich der Vorschulstufe, der Volksschule und der Mittelschule k�nnen unter Abweichung von der ordentlichen Schulgesetzgebung Schulversuche durchgef�hrt werden. Sie dienen der Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen f�r den Weiterausbau des Schulwesens. Zu diesem Zweck k�nnen kantonale und kommunale Versuchsschulen eingerichtet werden. Innerhalb der bestehenden Schultypen k�nnen Versuchsklassen mit besonderem Lehr- und Unterrichtsplan gef�hrt werden. Dabei kann in einzelnen F�chern von der bestehenden Schulorganisation abgewichen werden.
Bei allen Versuchen bleiben Bestimmungen �ber Beginn und Dauer der Schulpflicht vorbehalten. Die Versuche sind zeitlich zu befristen. Der Besuch von Versuchsschulen gilt als Erf�llung der Schulpflicht.
� 2. Der Erziehungsrat beschliesst �ber Zielsetzung und Inhalt der Schulversuche und regelt die Durchf�hrung.
� 3. Der Kantonsrat beschliesst �ber die Einrichtung von kantonalen Versuchsschulen.
Der Regierungsrat beschliesst auf Antrag oder mit Zustimmung des zust�ndigen Gemeindeorgans �ber die Einrichtung von kommunalen Versuchsschulen.
Der Erziehungsrat beschliesst auf Antrag oder mit Zustimmung der Gemeindeschulpflege �ber die F�hrung von Versuchsklassen.
� 4. Der Regierungsrat erl�sst die zum Vollzug dieses Gesetzes erforderliche Verordnung, welche durch den Kantonsrat zu genehmigen ist."
Mit staatsrechtlicher Beschwerde verlangt Urs Blum, Z�rich, die Aufhebung dieses Gesetzes wegen Verletzung von Art. 28 KV und des Gewaltentrennungsgrundsatzes.BGE 102 Ia 62 S. 64
1. ... (Formelles)
2. Der Grundsatz der Gewaltentrennung ist auch ungeschrieben in allen Kantonen verfassungsm�ssig gew�hrleistet, da er sich aus der in der Verfassung vorgesehenen Aufteilung der Staatsfunktionen auf verschiedene Gewalten ergibt (BGE 93 I 44 und 334, mit Hinweisen). Nach feststehender Rechtsprechung des Bundesgerichts ist dennoch die Delegation rechtsetzender Befugnisse an Verwaltungsbeh�rden oder untergeordnete Subjekte des �ffentlichen Rechts zul�ssig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt wird und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selbst enth�lt, soweit sie die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt, und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 100 Ia 66 E. 2a). Die erste und die letzte Bedingung sind hier zweifellos erf�llt.
Die Verfassung des Kantons Z�rich sagt �ber die Delegation rechtsetzender Befugnisse nichts aus, verbietet sie zumindest nicht. Die Delegation ist daher grunds�tzlich zul�ssig, und es wird von ihr h�ufig Gebrauch gemacht. Die z�rcherische Rechtsprechung anerkennt die Zul�ssigkeit ebenfalls, soweit der Gesetzgeber nicht den Erlass der grunds�tzlichen und prim�ren Rechtss�tze an die Exekutive delegiert (ZBl 66/1965 S. 345 ff. und ZBl 70/1969 S. 275; Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichtes 1965 Nr. 3 und Nr. 31). Auch die �bertragung rechtsetzender Gewalt an andere Beh�rden als den Regierungsrat - z.B. an den Erziehungsrat oder das Obergericht -, untersagt die Verfassung nicht ausdr�cklich. Eine solche Delegation ist von Bundesrechts wegen nicht unzul�ssig: Art. 7 des Rechtskraftgesetzes vom 12. M�rz 1948 und Art. 4 Abs. 2 des BG vom 6. Oktober 1966 �ber die Herausgabe einer neuen Bereinigten Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen sehen diese M�glichkeit ausdr�cklich vor (BGE 101 Ib 74 E. 4), und verschiedene Bundesgesetze enthalten Delegationen an Departemente und sogar deren Abteilungen. Diese Delegation ist jedenfalls dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn es sich um die Regelung untergeordneter Einzelheiten mehr technischer Natur durch eine sachnahe Verwaltungsbeh�rde handelt.BGE 102 Ia 62 S. 65
3. � 3 SchVG grenzt die Zust�ndigkeit zwischen Kantons-, Regierungs- und Erziehungsrat bei der Errichtung und F�hrung von Versuchsschulen ab. Mit der in den Abs. 1 und 2 genannten "Einrichtung" ist, wie sich aus dem "Beleuchtenden Bericht" zum Gesetz ergibt, die Errichtung von Schulen gemeint. Bei der Beschlussfassung �ber die Errichtung und F�hrung solcher Schulen handelt es sich nicht um den Erlass von Rechtss�tzen, sondern um Verwaltungsakte, die nach der Gewaltentrennungslehre in erster Linie den Verwaltungsbeh�rden zustehen. Der Regierungsrat und der ihm nach Art. 62 Abs. 6 KV beigegebene Erziehungsrat sind solche Verwaltungsbeh�rden. � 3 SchVG enth�lt somit eine reine Kompetenzabgrenzungsregel, die keine Delegation rechtssetzender Befugnisse enth�lt. Auch die �bertragung einzelner Verwaltungsakte an das kantonale Parlament ist dem z�rcherischen Verfassungsrecht nicht fremd (z.B. Art. 31 Ziff. 5 und 6 KV). Soweit die Errichtung kantonaler Versuchsschulen dem Kantonsrat �bertragen wird, ist der Beschwerdef�hrer in seiner Rechtsstellung �brigens nicht pers�nlich betroffen, so dass er sich dar�ber nicht beschweren kann. Ob die ganze, im Gesetz enthaltene Kompetenzordnung unklar und widerspr�chlich ist, kann offen bleiben. Denn selbst wenn es so w�re, k�nnte das nicht zur Aufhebung des Gesetzes aufgrund einer staatsrechtlichen Beschwerde f�hren. Unklarheiten und Widerspr�che sind bei der Gesetzesanwendung durch Auslegung und allenfalls L�ckenf�llung zu beseitigen.
4. Ist die Delegation von Akten der Rechtsetzung vom Gesetzgeber an andere Staatsorgane nach z�rcherischem Recht nicht ausgeschlossen, so ist zu pr�fen, in welchem Umfang sie zul�ssig ist.
a) Der Beschwerdef�hrer behauptet nicht, alle Einzelheiten der k�nftigen Schulversuche m�ssten im Gesetz selbst geregelt werden und jegliche Delegation sei ausgeschlossen, sondern nur, das Gesetz stelle ein nach z�rcherischem Recht unzul�ssiges Blankettgesetz dar. Nach der z�rcherischen Verfassung wird die Gesetzgebung vom Volk in Verbindung mit dem Kantonsrat ausge�bt. �ber die Art und den Konkretisierungsgrad der Rechtss�tze in den Gesetzen besagt die Verfassung nichts. Deren Wortlaut schliesst an sich auch den Erlass von Blankettgesetzen nicht aus. Als Blankettgesetze werden Gesetze bezeichnet, deren Inhalt einzig in der Erm�chtigung BGE 102 Ia 62 S. 66eines andern Organs besteht, auf einem mehr oder minder eng umschriebenen Sachgebiet Recht zu setzen, oder Gesetze, die Rechtsfolgen an einen Tatbestand kn�pfen, der erst noch durch Verordnung oder einen andern Erlass festzusetzen ist. Soweit ein Gesetz bez�glich gewisser rechtlicher Tatbest�nde oder Rechtsfolgen auf ein anderes Gesetz verweist, ist vom rechtsstaatlichen Standpunkt aus dagegen nichts einzuwenden. Verweist es auf eine Verordnung oder einen Erlass von niedrigerem Rang, ist darin eine Delegation rechtsetzender Gewalt enthalten. Die Frage nach der Zul�ssigkeit eines Blankettgesetzes f�llt dann mit jener nach der Zul�ssigkeit der Delegation zusammen.
b) Die angebliche Unzul�ssigkeit der Delegation an den Regierungsrat, die zum Vollzug des Gesetzes erforderliche Verordnung zu erlassen, begr�ndet der Beschwerdef�hrer nicht n�her. Mangels Begr�ndung ist daher auf diese R�ge nicht einzutreten. Im "Beleuchtenden Bericht" (S. 9) skizziert der Regierungsrat den wesentlichen Inhalt der Verordnung, die er erlassen will. Es ist daraus zu ersehen, dass er eine weitgehende Verordnungskompetenz in Anspruch nimmt. Die Verordnung liegt aber noch nicht vor. Findet der Beschwerdef�hrer sp�ter, der Regierungsrat erlasse Rechtss�tze, die �ber das zul�ssige Mass hinausgehen, kann er immer noch die Verordnung wegen Missachtung der Gewaltentrennung, d.h. seines Mitwirkungsrechtes an der Gesetzgebung, anfechten.
c) Der Beschwerdef�hrer wendet ein, die in � 2 SchVG enthaltene Delegation an den Erziehungsrat �berschreite - abgesehen von ihrer grunds�tzlichen Unzul�ssigkeit - bei weitem den �blichen Rahmen und enthalte die Befugnis, schlechthin alles zu regeln und durchzuf�hren. Der Vorwurf ist unbegr�ndet. Freilich trifft zu, dass das Verh�ltnis von � 1 Abs. 1 und � 2 nicht eindeutig geregelt ist und auf den ersten Blick sogar einen Widerspruch zu enthalten scheint. Dieser l�sst sich aber durch Auslegung beheben. � 1 umschreibt die Zielsetzung der Schulversuche, n�mlich die Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen f�r den Weiterausbau des Schulwesens. Unter der "Zielsetzung" im Sinne von � 2, �ber die der Erziehungsrat zu befinden hat, kann daher nur die Zielsetzung des Versuches im Einzelfall oder in einer Reihe von Einzelf�llen geh�ren. Das gleiche gilt hinsichtlich der Ordnung des Inhaltes der Versuche. Der Inhalt h�ngt eng mit der Zielsetzung im Einzelfall zusammen. Es ist wahrscheinlich, BGE 102 Ia 62 S. 67dass im Rahmen von � 1 die Schulversuche reihenweise und nicht nach einheitlichem Muster, sondern auf verschiedene Weise durchgef�hrt werden m�ssen. Dann erst ist es m�glich, die Durchf�hrung f�r den Einzelfall zu regeln. Es handelt sich bei diesen Anordnungen zur Hauptsache ebenfalls um Verwaltungsakte und es scheint fraglich, ob mit der in � 2 SchVG enthaltenen Erm�chtigung eine Befugnis zum Erlass von allgemeinverbindlichen Rechtss�tzen verbunden ist. Eher ist daran zu denken, dass der Erziehungsrat, sofern sich eine generelle Ordnung aufdr�ngt, Verwaltungsanweisungen erl�sst. Hiezu sind die Verwaltungsbeh�rden auch ohne gesetzliche Delegation zust�ndig (BGE 98 Ia 519 E. 6). Freilich verm�gen solche Verwaltungsverordnungen unter Umst�nden auch die Rechte und Pflichten Dritter zu beeinflussen; dann st�nde diesen, sofern sie in ihren Grundrechten verletzt w�rden, die zu deren Schutz bestehenden Rechtsbehelfe zur Verf�gung (BGE 98 Ia 511 E. 1).
Selbst wenn man weitergehend annimmt, � 2 SchVG erm�chtige den Erziehungsrat zum Erlass von Vollzugsvorschriften mit allgemein verbindlichen Rechtss�tzen, ist die Delegation haltbar. Wie der Beschwerdef�hrer selber annimmt, ist die Zul�ssigkeit der Delegation mangels bestimmter Vorschriften eine Frage des Masses. Gewiss muss der Umfang der zul�ssigen Delegation durch Gesetz mit einer gewissen Strenge bestimmt werden, besonders wenn eine Verfassungsvorschrift, wie der neue Art. 63bis KV, f�r eine bestimmte Materie die Regelung durch Gesetz vorschreibt. Andernfalls k�nnte die Verfassungsvorschrift ihres Sinnes weitgehend entleert werden (BGE 100 Ia 161, E. 5d mit Hinweisen).
Das zul�ssige Mass der Delegation kann aber nicht ein f�r allemal generell umschrieben werden, denn es ist in erheblichem Masse von der Art des zu regelnden Sachgebietes abh�ngig. Ein Verstoss gegen die Verfassungsvorschrift kann im vorliegenden Fall umso weniger angenommen werden, als die Verfassungserg�nzung und das auf ihr beruhende Gesetz dem Stimmb�rger gleichzeitig vorgelegt wurden, dieser sich also selbst eine Anschauung �ber das Mass der Delegation, das mit der Verfassung von vornherein als vertr�glich gehalten wurde, bilden konnte. Zudem leuchtet ein, dass die von Verfassung und Gesetz erm�glichten Schulversuche im Gesetz selber nicht im einzelnen umschrieben werden k�nnen, ohne den Gesetzgeber zu �berfordern. Das liegt in der Natur des vom Gesetz BGE 102 Ia 62 S. 68angestrebten Zweckes. Die Anordnung eines Versuches im vorgesehenen Bereich h�ngt von zahlreichen Umst�nden ab, die nicht ohne weiteres vorausgesehen werden k�nnen. Die Richtung der Versuche muss wieder abge�ndert werden k�nnen, wenn die bereits durchgef�hrten Versuche sich als unzweckm�ssig oder ohne befriedigendes Ergebnis erweisen sollten. Sonst m�sste entweder das Gesetz selber eine gr�ssere Zahl von M�glichkeiten einzeln ordnen, oder es m�sste nach verh�ltnism�ssig kurzer Zeit aufgrund der gemachten Erfahrungen wieder ge�ndert werden. Das ist dem Gesetzgeber nicht zuzumuten. F�r den Erlass solcher Durchf�hrungsvorschriften, die zudem von praktisch beschr�nkter Tragweite sind, ist der Rahmen der Delegationsm�glichkeit weit zu fassen. Das gilt �brigens selbst in Abgabesachen, wo das Bundesgericht der Delegationsm�glichkeit besonders enge Schranken gesetzt hat (BGE 99 Ia 703, BGE 100 Ia 142, BGE 101 Ib 76).
Gewiss sind die Delegationsnormen des angefochtenen Gesetzes weit gefasst und bestimmt das Gesetz selber nur das Ziel der vorzunehmenden Schulversuche und gewisse organisatorische Grundbedingungen, wie z.B. dass sie nur in besonderen Schulen und Klassen durchgef�hrt werden k�nnen. Aber anderseits greifen die Schulversuche auch nicht besonders stark in den Rechtsbereich des B�rgers ein, so dass auch der zweiten, vom Bundesgericht f�r die Zul�ssigkeit der Delegation geforderten Bedingung gen�gt ist, falls man in � 2 SchVG �berhaupt eine Delegation zum Erlass allgemeinverbindlicher Vorschriften sehen will.
Sollte sich in Zukunft zeigen, dass der Erziehungsrat unter Berufung auf � 2 SchVG f�r sich rechtsetzende Befugnisse in Anspruch nimmt, die nach dem Sinn des Gesetzes nicht ihm, sondern dem Gesetzgeber zustehen, verbleibt dem Beschwerdef�hrer immer noch die M�glichkeit, die zul�ssigen Rechtsbehelfe - zuletzt auch die Stimmrechtsbeschwerde und, soweit die besondern Voraussetzungen des Art. 87 OG erf�llt sind, auch die Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltentrennung - gegen den Erlass selbst oder seine Anwendung im Einzelfall zu ergreifen.
101 IB 74,
98 IA 519 suite... ,
99 IA 703,
100 IA 142,
101 IB 76

References: BGE 
 Art. 63
 Art. 28
 Art. 7
 Art. 4
 Art. 62
 Art. 31
 BGE 
 BGE 
 Art. 63
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 87