Source: http://kraken.slv.cz/1Afs56/2004
Timestamp: 2018-04-26 06:07:12+00:00

Document:
1Afs56/2004
1 Afs 56/2004-114
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Petra Pøíhody a Mgr. Jana Passera v právní vìci ¾alobce JUDr. V. D., zastoupeného JUDr. Tomá¹em Sokolem, advokátem, Sokolská 60, 120 00 Praha 2, proti ¾alovanému ministru financí, Letenská 15, 118 10 Praha 1, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 18. 11. 2003, èj. ZK/38 544/2003, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2004, èj. 10 Ca 21/2004-78, takto: I. Kasaèní stí¾nost se zamítá. II. ®alobce nemá právo na náhradu nákladù øízení. III. ®alovanému se právo na náhradu nákladù øízení nepøiznává. Odùvodnìní: Finanèní úøad pro Prahu 8 dodateèným platebním výmìrem ze dne 11. 12. 1996 ¾alobci domìøil daò z pøíjmù fyzických osob za rok 1994. ®alobce se proti tomuto rozhodnutí odvolal; k jeho odvolání Finanèní øeditelství pro hl. m. Prahu dne 11. 12. 1998 rozhodnutí správce danì zmìnilo. ®alobce po¾ádal o pøezkoumání tohoto rozhodnutí o odvolání postupem podle § 55b zákona ÈNR è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (v textu jen daòový øád , d. ø. ). Ministerstvo financí pøezkoumání povolilo dne 26. 9. 2000; pøezkumné øízení poté provedlo Finanèní øeditelství pro hl. m. Prahu a v tomto øízení pøezkoumávané rozhodnutí potvrdilo rozhodnutím ze dne 9. 5. 2001. ®alobce se proti rozhodnutí finanèního øeditelství odvolal. V odvolacím øízení rozhodovalo Ministerstvo financí; odvolání zamítlo rozhodnutím ze dne 12. 2. 2003. ®alobce poté po¾ádal o pøezkoumání i posléze uvedeného rozhodnutí ministerstva ze dne 12. 2. 2003 postupem podle § 55b d. ø. O této ¾ádosti rozhodl ministr financí dne 18. 11. 2003 tak, ¾e ji zamítl.
Proti rozhodnutí ministra podal ¾alobce 28. 1. 2004 ¾alobu u Mìstského soudu v Praze. Mìstský soud ji usnesením ze dne 18. 3. 2004 odmítl pro nepøípustnost. V odùvodnìní rozhodnutí konstatoval, ¾e rozhodnutí, jím¾ nebylo povoleno pøezkoumání daòového rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s., nebo» se jím nezasahuje do subjektivních práv daòového subjektu; ¾alobce nemohl být tímto rozhodnutím zkrácen na právech, proto¾e se o ¾ádných jeho právech nerozhodovalo. Rozhodnutí ¾alovaného proto není pøezkoumatelné ve správním soudnictví. ®alobce (stì¾ovatel) usnesení mìstského soudu napadl kasaèní stí¾ností. Dùvody odmítnutí ¾aloby stì¾ovatel oznaèil za formální; z usnesení mìstského soudu dovozoval, ¾e rozhodnutí ¾alovaného je pova¾ováno za rozhodnutí procesní povahy, tedy takové, které nezakládá, nemìní ani neru¹í ¾ádná práva a povinnosti konkrétního subjektu. Podle stí¾ního tvrzení mìstský soud nevzal v úvahu skuteènost, ¾e souèasná právní úprava správního soudnictví neobsahuje ustanovení, které vyluèuje mo¾nost proti takovýmto rozhodnutím brojit. Tato rozhodnutí navíc èasto shrnují pøedcházející rozhodnutí správních orgánù, a jsou tedy rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ø. s. Stì¾ovatel vedle této námitky rovnì¾ argumentoval ve prospìch závìru, ¾e podmínky pro povolení pøezkoumání daòového rozhodnutí byly splnìny a ¾alovaný byl povinen pøezkoumání daòového rozhodnutí povolit. K argumentaci stì¾ovatele je nutno pøipomenout, ¾e mìstský soud ve svém usnesení netvrdil, ¾e by rozhodnutí bylo vylouèeno z pøezkoumání proto, ¾e by ¹lo o rozhodnutí procesní povahy. Poznamenal-li na okraj svého usnesení, ¾e podle døívìj¹í právní úpravy správního soudnictví také nebylo mo¾no napadené rozhodnutí pøezkoumat, výslovnì uvedl, ¾e tomu tak bylo proto, ¾e se jím nerozhodovalo o subjektivních právech èi povinnostech. Kasaèní stí¾nost není dùvodná. O námitkách stí¾nosti usoudil Nejvy¹¹í správní soud takto: Pøedev¹ím lze v plném rozsahu odkázat na správné dùvody, které zpùsobem zcela postaèujícím vypoèetl mìstský soud; to platí i o judikatuøe, které se dovolal a která se vztahuje k nové procesní úpravì správního soudnictví, nikoli, jak stí¾nost mylnì vytýká, k pùvodní èásti páté obèanského soudního øádu ve znìní úèinném do konce roku 2002. Podobných rozhodnutí je ov¹em mnohem více, srov. napø. dále èj. 5 A 143/2002-98 nebo 6 A 153/2002-18 (v¹echna dostupná v anonymizované podobì na http://www.nssoud.cz/anonymous.php). Pro úplnost je vhodné pøipomenout, ¾e novìj¹í judikatura pak navazuje na èetnou rozhodovací èinnost Vrchního soudu v Praze a krajských soudù mezi léty 1992 a¾ 2002, která rovnì¾ pøezkoumání rozhodnutí o nepovolení pøezkumu vyluèovala z kognice správního soudu (ke star¹í judikatuøe srov. Výbìr soudních rozhodnutí ve vìcech správních è. 150/1997; Daòové judikáty I. Linde, Praha: è. 48 a 49/1999; Soudní judikatura ve vìcech správních è. 431 a 521/1998; Sbírka ORAC daòová è. 87/2001 a jiné). K této døívìj¹í judikatuøe je samozøejmì nutno poznamenat, ¾e pøevá¾nì nacházela dùvod inkompetence v tom, ¾e tu jde o rozhodnutí procesní povahy [pùvodní ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ø.].
Vyskytly se ov¹em-by» minoritní-nesprávné názory jiné a odchylné posuzování se pak promítlo i v nejednotném rozhodování Ústavního soudu. Ten v¹ak posléze sjednocujícím stanoviskem pléna è. 12/2000 Sb. ÚS z podnìtu jednoho ze senátù vyslovil, ¾e rozhodnutí o nepovolení pøezkoumání rozhodnutí podle § 55b d. ø. má procesní povahu a nepodléhá soudnímu pøezkumu. Legislativní vývoj pokraèoval tím, ¾e slova rozhodnutí procesní povahy byla z textu § 248 odst. 2 o. s. ø. vypu¹tìna novelou è. 30/2000 Sb. s úèinností od 1. 1. 2001; stalo se tak ale proto, ¾e toto ustanovení bylo v aplikaèní praxi soudù nepøimìøenì nadu¾íváno na újmu úèastníkù øízení i pro pøípady, kdy ¾alobci se marnì domáhali ochrany svých-skuteènì existujících-subjektivních procesních práv; tím soudy pøekraèovaly pùvodní zámìr zákonodárce. Zmínìná novela nahradila vypu¹tìný text slovy rozhodnutí, jimi¾ se upravuje vedení správního øízení ; tato textace byla pozdìji pøevzata jako ústavnì konformní i do textu soudního øádu správního [§ 70 písm. c) s. ø. s.]. Nicménì-jak je z usnesení mìstského soudu patrno-se argumentace opírá nikoli o ustanovení právì zmínìné, ale o § 70 písm. a) s. ø. s., a správnì dovozuje, ¾e tu jde o úkon, který není rozhodnutím (ve smyslu § 65 s. ø. s.). Tento posun je logický, proto¾e za existence kompetenèní výluky rozhodnutí procesní povahy ji soudy vyu¾ívaly jako dùvod odmítnutí návrhu (podle tehdej¹ího práva zastavení øízení), ani¾ by bylo nutno blí¾e zkoumat právní povahu napadaného správního aktu, proto¾e jeho procesní povaha byla mimo pochybnost. Po novele obèanského soudního øádu zákonem è. 30/2000 Sb., která vypustila slova rozhodnutí procesní povahy , bylo ov¹em nutno zabývat se vlastní podstatou rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti, jak to ostatnì èiní i toto rozhodnutí. Je mo¾né pøipomenout i to, ¾e pùvodní text daòového øádu vùbec nepøedpokládal, ¾e pøezkoumá-li správce danì (a» na ¾ádost daòového subjektu, nebo z úøední povinnosti) rozhodnutí postupem podle § 55b d. ø. a shledá-li, ¾e k povolení pøezkoumání nemìlo dojít, má se o tom vydávat rozhodnutí. Teprve novelou è. 255/1994 Sb. byl § 55b odst. 1 d. ø. doplnìn v tom smyslu, ¾e v takovém pøípadì pøezkoumávané rozhodnutí potvrdí. Z toho, co bylo dosud uvedeno (a z platné právní úpravy), plyne, ¾e tu jsou dva typy rozhodnutí: prvým z nich se povoluje èi naøizuje pøezkoumání postupem podle § 55b d. ø. (naèe¾ následuje vlastní pøezkumné øízení, které mù¾e skonèit zmìnou, zru¹ením, nahrazením atd. rozhodnutí pøezkoumávaného), druhým typem rozhodnutí (potvrzením pøezkoumávaného rozhodnutí) konèí vlastní pøezkoumání tam, kde je zji¹tìno, ¾e podmínky pro pøezkum ve skuteènosti nejsou dány. Ani jeden z tìchto typù rozhodnutí-jak bude dále ukázáno-nepodléhá soudnímu pøezkumu. Praxe finanèních orgánù vyu¾ívá ov¹em je¹tì tøetího typu, zákonem výslovnì nezmínìného (ale zøejmì jen implicite dovozovaného z odst. 4 § 55b); tu jde o rozhodnutí, jím¾ ten, kdo je k pøezkoumání vìcnì pøíslu¹ný, vyslovuje, ¾e podmínky pro pøezkum vùbec neshledal, pøezkoumání nepovolil ani nenaøídil a-jako v souzeném pøípadì-¾ádost o pøezkoumání zamítl. Nad rámec toho, co k vìci správnì uvedl mìstský soud, lze k podstatì problému dodat:
Pøezkoumávání daòových rozhodnutí postupem podle pozitivní právní úpravy § 55b d. ø. vykazuje v¹echny znaky tradièního dozorèího oprávnìní, formulované doktrínou (srov. k tomu napø. Háchovo heslo Dozor ve Slovníku veøejného práva, nebo vymezení rozdílù mezi dozorèím právem a instanèní revizí in Jiøí Hoetzel: Èeskoslovenské správní právo. Èást v¹eobecná. Melantrich, Praha 1934, s. 333 a n., novìji pak kapitola o správním dozoru in Du¹an Hendrych: Správní právo. Obecná èást. 6. vydání. C. H. Beck, Praha 2006, s. 279 a n. a s. 388 a n.). Na vìci nic nemù¾e mìnit, ¾e daòový øád oèividnì v rozporu s naukou (ostatnì znaènì matoucím zpùsobem i se sebou samým) nesprávnì zaøazuje pøezkoumávání daòových rozhodnutí postupem podle § 55b d. ø. mezi mimoøádné opravné prostøedky . O mimoøádný opravný prostøedek tu nejde a jít nemù¾e: Opravný prostøedek-øádný nebo mimoøádný-je v¾dy procesním institutem, který je plnì v rukou úèastníka øízení; je charakterizován tím, ¾e úèastník má subjektivní procesní právo na to, aby takový prostøedek byl projednán v zákonem pøedpokládané procesní formì. Správní orgán se jej nemù¾e zbýt a zùstat pasivní; opravný prostøedek musí být projednán pøedepsaným poøadem správních stolic; nestane-li se tak, dochází k poru¹ení úèastníkova subjektivního procesního práva. Zpravidla je také opravný prostøedek vázán zákonnou lhùtou, ve které musí být podán (øádný prostøedek ve lhùtì krat¹í, mimoøádný ve lhùtì del¹í) a její¾ zme¹kání má za následek ztrátu takového prostøedku. Opravný prostøedek je pøizpùsoben k ochranì subjektivního práva úèastníka a jeho podání je ponecháno jeho vlastní aktivitì; úøad nemù¾e tuto aktivitu nahradit. Ustanovení § 55b d. ø. ( Na ¾ádost daòového subjektu nebo z úøední povinnosti mù¾e být rozhodnutí správce danì, které je v rozporu s právními pøedpisy nebo se zakládá na podstatných vadách øízení, a okolnosti nasvìdèují tomu, ¾e do¹lo ke stanovení danì v nesprávné vý¹i, zru¹eno, nahrazeno jiným nebo zmìnìno ) svou textací i systematickým øazením zøetelnì naznaèuje, ¾e zákonodárce nepomý¹lel na to, ¾ádost konstruovat jako-lhostejno jaký-opravný prostøedek, jsoucí v dispozici úèastníka øízení. Pokud by se ustanovení mìlo tímto zpùsobem vykládat, vznikl by tu mimo jiné nevysvìtlitelný a nelogický rozpor s institutem øádných opravných prostøedkù (§ 48 a násl. d. ø.) co do lhùt, rozsahu pøezkumu atd. Naproti tomu výkon dozorèího práva slou¾í k ochranì práva objektivního a vykoná se z moci úøední. Hoetzel správnì upozoròuje, ¾e øádné provedení dozorèího práva mù¾e sice fakticky jít k duhu i obèanùm, je to ale jen dùsledek jeho výkonu, nikoli zamý¹lený úèel. Dozorèí právo mù¾e být vykonáno i proti vùli úèastníkù èi zájemníkù a také na jejich újmu. Hácha poznamenal, ¾e projev dozorèí moci se zásadnì uskuteèòuje z úøedního podnìtu; úèastník èi jiná osoba na to nemá právní vliv, tøeba¾e právní pøedpisy poèítají s tím, ¾e interesent èi úèastník (pøipomíná se, ¾e i osoba tøetí èi jiný správní orgán atd.) mù¾e úøad na vìc upozornit. Takový podnìt (podle star¹ího práva napø. tzv. dozorèí stí¾nost ) v¹ak není opravným prostøedkem, ale právì jen upozornìním dozorèího úøadu (døívìj¹í terminologií denunciací ). Proto Nejvy¹¹í správní soud setrvává ve shodì s pøedchozí judikaturou na tom, ¾e pøezkoumávání daòových rozhodnutí není opravným prostøedkem, ale nápravným prostøedkem správního dozoru. Není to nic neobvyklého, proto¾e takové prostøedky pøi výkonu dozoru bì¾nì u¾ívají správní orgány jako organickou formu své èinnosti, a to pøi tzv. vnitøní dozorèí èinnosti. Obdobu podobných postupù lze nalézt v pozitivním èi recentním procesním právu na mnoha místech (srov. napø. pøezkumné øízení podle § 94 a násl. správního øádu, obdobnì také pøezkoumání rozhodnutí mimo odvolací øízení podle § 65 a násl. správního øádu z roku 1967, pøezkoumávání pravomocných rozhodnutí podle § 135 a násl. zákona ÈNR è. 186/1992 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù Policie ÈR). Z toho, co bylo uvedeno, vyplývá, ¾e neu¾il-li správní orgán své dozorèí oprávnìní, nijak tím nevsáhl do subjektivního práva úèastníka øízení (ani kohokoli jiného, kdo podnìt k výkonu dozoru pøípadnì podal), proto¾e tu ¾ádné subjektivní právo na výkon dozorèího oprávnìní není. Je pak zcela lhostejné, zda dozorèí orgán odlo¾í denunciaci pouhým sdìlením zaslaným tomu, kdo ji podal, nebo se zda o zamítnutí ¾ádosti (podnìtu) pro nedùvodnost vysloví aktem, odìným do procesní formy rozhodnutí. (Znovu je vhodné pøipomenout, ¾e zákon tu ani tuto formu výslovnì nevy¾aduje a je dovozována jen a contrario z § 55b odst. 4 d. ø.) Nelze ale zamìnit formu za obsah: podstatné je posouzení, zda takové rozhodnutí je skuteènì rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky § 65 s. ø. s., tedy správním aktem, jím¾ byla zalo¾ena, zmìnìna, zru¹ena èi deklarována subjektivní práva. A proto¾e-jak z nìkolika stran osvìtleno-tomu tak není, nemù¾e být takový správní akt bez ohledu na jeho oznaèení naøíkán ¾alobou ve správním soudnictví. Dovolal-li se mìstský soud ve svém rozhodnutí inkompetenèního ustanovení § 70 písm. a) s. ø .s. a nepova¾oval-li vydané rozhodnutí za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s. , uèinil tak zcela správnì. Na závìr lze je¹tì odkázat na pøeèetnou star¹í judikaturu, která naprosto stabilnì a opakovanì razila tezi, ¾e na výkon práva dozorèího v rùzných správních oborech není právní nárok a nevyhovìní podnìtu nelze napadat stí¾ností u Nejvy¹¹ího správního soudu. (srov. k tomu napø. Boh. A 71, 96, 103, 139, 140, 166, 544, 597, 642, 714, 834, 852, 892, 1290). Velmi instruktivnì se k tomu vyslovilo napø. Boh. A. 9597/1932: Dozorèí právo podle tohoto zákona (pozn.: zde ¹lo o zákon è. 118/1920 Sb. z. a n.) vykonává ¾alovaný úøad jako èást své úøední, citovaným zákonem mu pøikázané kompetence k ochranì veøejných zájmù a práva objektivního. Veøejné zájmy mohou arci jíti a èasto také skuteènì jdou soubì¾nì se zájmy soukromými, tak¾e dozorèím zákrokem úøadu, èelícím k ochranì zájmù veøejných, dostane se zároveò ochrany i individuelním zájmùm soukromým. Leè tu jde toliko o reflexní úèinek takového dozorèího úøedního zákroku na prospìch osoby, zúèastnìné na vìci svým soukromým zájmem. Ji¾ z toho, ¾e pøi výkonu dozorèího práva jde o ochranu veøejných zájmù, plyne, ¾e soukromá strana nemù¾e nikdy uplatòovati nárok na to, aby úøad vykonal dozorèí právo jemu pøíslu¹ející, nebo» ochrana zájmù veøejných nále¾í toliko úøadu, jak nejvy¹¹í správní soud v èetných svých nálezech opìtovnì ji¾ vyslovil a jak konstantnì judikuje. Nemá-li strana podle toho vùbec subjektivního právního nároku na to, aby úøad u¾il svého dozorèího práva, lze jí tím ménì pøiznati nárok, aby je vykonal v její prospìch urèitým, o ní ¾ádaným zpùsobem (srv. Boh. A 1577/22, 5440/26 aj.). Odepøe-li dozorèí úøad vykonati své dozorèí právo, na jeho¾ výkon strana nemá subjektivního právního nároku, pak tímto odepøením nemù¾e býti její subjektivní právo poru¹eno.
Ze v¹ech vylo¾ených dùvodù posoudil proto Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou a zamítl ji. O náhradì nákladù øízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ø. s. Stì¾ovatel nemá právo na náhradu nákladù øízení, nebo» ve vìci nemìl úspìch; ¾alovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jako¾to úspì¹nému úèastníku øízení právo na náhradu nákladu øízení pøíslu¹elo, náklady øízení nevznikly.
V Brnì 19. prosince 2006

References: soud 
 § 55
 § 55
 soud 
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 248
 § 55
 § 248
 § 70
 § 65
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 § 55
 soud 
 § 94
 § 65
 § 135
 § 55
 § 65
 soud 
 § 70
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60