Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/2457
Timestamp: 2019-06-27 12:09:05+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 17 janvier 2008 : 1ère réunion
Réunion du 17 janvier 2008 : 1ère réunion
Modification du titre xv - audition de m. jean-pierre jouyet secrétaire d'etat chargé des affaires européennes (voir le dossier)
Elections cantonales - saisine de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
Modification du titre xv - Audition de M. Jean-Pierre Jouyet secrétaire d'etat chargé des affaires européennes
La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, sur le projet de loi n° 170 (2007-2008), modifiant le titre XV de la Constitution.
a indiqué que le projet de loi constitutionnelle ne comportait que les modifications de la Constitution jugées nécessaires par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 décembre 2007 afin de permettre la ratification du traité de Lisbonne. Il a souligné qu'il ne proposait donc pas une réforme globale du titre XV de la Constitution qui soulèverait des questions plus larges et devrait être abordée à l'occasion de la prochaine réforme des institutions.
Il a rappelé que l'article 1er du projet de loi avait pour objet de lever les obstacles constitutionnels à la ratification du traité, dans l'attente de son entrée en vigueur.
Puis il a fait observer que l'article 2 du projet de loi permettrait à la France d'appliquer le traité de Lisbonne une fois ce dernier entré en vigueur, à l'issue du processus de ratification par les Etats membres de l'Union européenne. Il a estimé que quinze à vingt Etats membres devraient procéder à la ratification du traité avant la fin du premier semestre 2008. Il a souligné que la ratification par la France du traité en février 2008 lui permettra de se consacrer pleinement à la préparation de la présidence de l'Union européenne, qui débutera le 1er juillet 2008.
Détaillant les dispositions principales de cet article, M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, a précisé :
- que la modification apportée à l'article 88-1 de la Constitution autorisera la prise de décisions à la majorité qualifiée au Conseil et en codécision avec le Parlement européen, là où l'unanimité et la simple consultation étaient jusqu'alors exigées, en particulier dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière. Il a expliqué que, grâce à ces innovations, il ne sera plus possible à un seul Etat membre de bloquer la prise de décision, ce qui permettra un essor de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Il a souligné qu'il sera désormais possible d'instituer un parquet européen, chargé de la lutte contre la fraude et la criminalité organisée ;
- qu'il était procédé, aux articles 88-4 et 88-5 de la Constitution, à la suppression des mentions relatives aux Communautés européennes, dans la mesure où l'Union européenne était désormais dotée d'une personnalité juridique unique ;
- que les articles 88-6 et 88-7, introduits dans la Constitution, permettront au Parlement d'exercer les nouveaux pouvoirs qui lui sont reconnus par le traité de Lisbonne. Il a souligné que les Parlements nationaux devenaient les gardiens de la subsidiarité et, ce faisant, de la répartition des compétences entre l'Union européenne et ses Etats membres, le lien entre démocratie au niveau européen et démocratie au niveau national étant désormais mieux établi.
Il a insisté sur la possibilité donnée à l'Assemblée nationale et au Sénat d'adresser des avis motivés aux institutions européennes en cas de violation du principe de subsidiarité. Il a expliqué que la Commission européenne sera tenue de motiver le maintien de sa proposition lorsque plus du tiers des Parlements nationaux lui auront adressé de tels avis et qu'elle devra même la retirer si la moitié des Parlements nationaux ont émis un avis motivé et que le Conseil, à la majorité de 55 % de ses membres, ou le Parlement européen, à la majorité absolue des suffrages exprimés, estime qu'il existe une violation du principe de subsidiarité.
Il a indiqué que les deux assemblées pourront également saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour faire constater la violation du principe de subsidiarité.
Puis il a mis en exergue le fait que le Parlement pourra s'opposer à la mise en oeuvre du mécanisme de révision simplifiée des traités et à celle de la clause passerelle instituée dans le domaine du droit de la famille.
Saluant la participation active du Sénat aux travaux de la Conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, a estimé que les nouvelles prérogatives reconnues aux Parlements nationaux pourront d'autant mieux s'exercer que la coopération interparlementaire sera nourrie, le traité offrant un cadre plus favorable à cet égard.
Il a indiqué que l'article 3 du projet de loi constitutionnelle, qui abroge partiellement la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, traduisait la caducité du traité établissant une Constitution pour l'Europe et concrétisait l'abandon, lors du Conseil européen de juin 2007, de la démarche constitutionnelle européenne.
a ensuite rappelé les innovations du traité de Lisbonne, dont la nature justifie une ratification par voie parlementaire.
Il a insisté sur le fait que le traité de Lisbonne était d'une nature différente de celle du traité établissant une Constitution pour l'Europe, ainsi que le Conseil constitutionnel l'avait jugé dans sa décision du 20 décembre 2007. Il a souligné qu'il s'agissait d'un traité classique qui, dans le prolongement des traités d'Amsterdam et de Nice, modifiait les traités antérieurs.
Il a estimé que, bien que plus modeste que le traité précédent dans son objet, le traité de Lisbonne apportait des avancées suffisantes pour permettre à l'Europe de fonctionner de manière plus démocratique, plus efficace et plus simple, au bénéfice de l'ensemble des citoyens.
Il a en particulier évoqué les avancées sociales du traité, soulignant :
- la reconnaissance de la pleine compétence des Etats membres et de leurs collectivités locales pour organiser et financer les services publics en garantissant un haut niveau de qualité et un accès à ces services sur tout leur territoire ;
- le fait que l'Union avait désormais la mission de protéger ses citoyens ;
- la suppression de l'objectif de concurrence libre et non faussée, traduisant ainsi un changement de priorités et de valeurs qui aura des répercussions sur la jurisprudence de la Cour de justice, en particulier dans le cadre des aides d'Etat ;
- l'impossibilité de remettre en cause par des mesures européennes les équilibres fondamentaux en matière de protection sociale.
Il a relevé que ces avancées étaient complétées par l'insertion de droits sociaux au sein de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et par le fait que, désormais, les objectifs de lutte contre l'exclusion, de promotion de l'emploi et de protection sociale devront être inclus dans la conception et la mise en oeuvre des politiques européennes.
a indiqué que les différences de contenu et d'approche avec le traité établissant une Constitution pour l'Europe expliquaient le choix du président de la République de privilégier la démocratie parlementaire, dans l'entier respect de nos institutions.
Il a souligné que cette démarche confirmait une longue pratique antérieure, à l'exception de celle suivie pour le traité de Maastricht qui s'expliquait par l'importance des transferts de souveraineté consentis alors, en particulier l'abandon du franc et la création d'une nouvelle monnaie commune avec des effets immédiats pour tous les Français.
Il a relevé que le choix de la procédure parlementaire était largement partagé, puisque vingt-six Etats membres, y compris les Pays-Bas et le Danemark, y avaient recours. Il a rappelé que seule l'Irlande, compte tenu de ses règles constitutionnelles propres, utiliserait la voie du référendum pour ratifier le traité de Lisbonne.
a mis en exergue le fait que la ratification du traité de Lisbonne permettrait de relancer le projet européen, la présidence française de l'Union européenne concrétisant cette volonté.
Il a souhaité que celle-ci soit l'occasion :
- de montrer que l'Union européenne permet de ne pas subir les effets de la mondialisation grâce aux politiques communes mises en oeuvre au profit des citoyens, des entrepreneurs, des ouvriers et des consommateurs ;
- de développer une véritable gouvernance économique, d'encourager la recherche et l'innovation, et de faciliter la mobilité des jeunes ;
- de relever le défi de la solidarité énergétique et du changement climatique en promouvant l'idée d'un « Grenelle mondial », et en mettant en place une véritable politique européenne de l'énergie permettant de sécuriser nos approvisionnements et de développer les énergies renouvelables ou non polluantes ;
- de développer une approche européenne dans la gestion des migrations, associée à une réelle politique d'intégration et de codéveloppement ;
- de renforcer la politique européenne de sécurité et de défense qui a déjà fortement progressé, comme en témoignent les opérations menées par l'Union européenne en République démocratique du Congo, en Bosnie, en Palestine, ainsi qu'à Aceh en Indonésie.
a conclu que le projet de loi constitutionnelle constituait un premier pas nécessaire vers la ratification du traité de Lisbonne qui permettra de sortir du débat institutionnel européen et de l'impasse où il se trouvait depuis l'adoption du traité de Maastricht. Il a estimé que ce nouveau traité assurerait la transition vers la définition de politiques européennes nouvelles allant au-delà de l'achèvement du marché intérieur.
a estimé que le projet de loi constitutionnelle était parfaitement conforme aux exigences posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 décembre 2007. Il a cependant regretté que la décision du Conseil constitutionnel manque de motivation.
S'agissant du projet de loi constitutionnelle lui-même, il s'est interrogé sur l'absence de modification des dispositions de l'article 88-3 de la Constitution, relatives au droit de vote des ressortissants communautaires. Il a estimé que la réserve de réciprocité prévue par cet article n'avait plus lieu d'être et que la référence au traité de Maastricht était désormais obsolète, soulignant que la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 avait d'ailleurs prévu de supprimer ces deux dispositions dès l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe.
Il a mis en doute l'intérêt de prévoir, à l'article 88-2 de la Constitution, une disposition spécifique concernant le mandat d'arrêt européen, jugeant que la généralité de la formulation retenue pour l'article 88-1 de la Constitution était suffisante.
Il lui a semblé qu'il serait judicieux de réfléchir à l'insertion dans la Constitution d'une clause générale de participation à l'Union européenne, ce qui aurait pour avantage de ne pas procéder à une révision constitutionnelle préalablement à la ratification de tout traité européen. Il a souligné qu'une telle approche avait été retenue par les autres Etats membres de l'Union européenne.
Il a estimé, à cet égard, s'agissant de l'Union européenne, qu'il fallait cesser d'appliquer les règles traditionnelles du droit international public et trouver des dispositifs constitutionnels spécifiques.
Il a demandé au ministre si la réforme des institutions annoncée par le président de la République pourra être l'occasion d'examiner ces questions de manière approfondie.
a ensuite regretté l'emploi, tant par le traité de Lisbonne que par le projet de loi constitutionnelle, de la notion d'« acte législatif européen », qui ne correspond pas à celle d'acte législatif au sens du droit français. Il a souligné que des actes législatifs européens peuvent avoir un caractère réglementaire au sens du droit français.
Il a estimé que le projet de loi constitutionnelle aurait pu donner l'occasion d'abroger l'article 88-5 de la Constitution, dont la création en 2005 avait répondu à des raisons conjoncturelles.
Il a souhaité que, d'une manière plus générale, l'ensemble des dispositions du titre XV de la Constitution puisse être réexaminé lors de la réforme des institutions.
Il s'est en tout état de cause félicité de ce que le traité de Lisbonne et le projet de loi constitutionnelle confèrent au Parlement des pouvoirs d'intervention réels dans le cadre du processus d'adoption des actes de l'Union européenne.
a relevé que la transmission au Parlement de l'ensemble des projets ou propositions d'actes législatifs européens permettrait à l'Assemblée nationale et au Sénat de connaître de textes qui, au sens du droit français, auront éventuellement un caractère réglementaire, ce qui lui a semblé favorable aux intérêts du Parlement.
Concernant l'article 88-2 de la Constitution et le maintien de dispositions spécifiques au mandat d'arrêt européen, M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat aux affaires européennes, a estimé qu'un risque d'insécurité juridique demeurait et qu'il convenait par précaution de ne pas abroger ces dispositions introduites par la loi constitutionnelle du 25 mars 2003. Il a rappelé qu'une clause de rendez-vous était prévue et qu'à cette occasion, ce texte pourrait faire l'objet de nouveaux aménagements.
Concernant l'article 88-3, il a jugé que la future réforme des institutions constituerait le véhicule approprié pour actualiser sa rédaction.
A propos de l'hypothèse d'une clause générale autorisant par avance tous les transferts de souveraineté, il a reconnu que le débat restait ouvert, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vè République ayant soulevé la question. Toutefois, il a souligné que si cette solution éviterait la multiplication des révisions constitutionnelles ponctuelles, elle ne les supprimerait pas complètement, les transferts de compétences n'étant pas les seuls motifs de révision de la Constitution. A cet égard, il a cité l'exemple des nouvelles prérogatives accordées par le traité de Lisbonne aux Parlements nationaux, qui requièrent une modification de notre Constitution pour être mises en oeuvre par le Parlement français. En effet, selon une jurisprudence constante, le Parlement dispose, sous la Vè république, d'une compétence d'attribution.
a déclaré ne pas être totalement convaincu par l'argumentation du Conseil constitutionnel sur ce point, estimant que les nouvelles prérogatives reconnues au Parlement français ne remettaient pas toutes en cause l'équilibre des pouvoirs, notamment en matière de subsidiarité.
Sans les approuver, M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat aux affaires européennes, a constaté que plusieurs décisions du Conseil constitutionnel de juin 1959 affirmaient la compétence d'attribution du Parlement français et lui déniaient le pouvoir d'adopter des résolutions.
Concernant l'article 88-5 et l'obligation introduite par la loi du 1er mars 2005 de soumettre à référendum les traités d'adhésion futurs, il a indiqué qu'à titre personnel il partageait l'analyse et les sentiments du rapporteur.
a remarqué que la France était le seul Etat membre à prévoir un référendum, obligatoire a fortiori, pour approuver les élargissements à venir.
a déclaré être favorable à la proposition du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vè République tendant à laisser au Président de la République le soin de choisir, au cas par cas, la voie référendaire ou parlementaire qui lui semble la plus appropriée.
a expliqué que beaucoup de temps avait été perdu depuis le traité de Maastricht en raison des difficultés pour les trois pôles de la construction européenne - la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen - à redéfinir un nouvel équilibre des pouvoirs qui soit adapté aux nouvelles compétences attribuées à l'Union européenne. Il a estimé en particulier que la Commission européenne avait eu du mal à se départir d'un réflexe d'hostilité à l'égard de toute règle relevant peu ou prou d'une logique intergouvernementale.
Approuvant cette analyse, M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'Etat aux affaires européennes, a indiqué que le traité de Lisbonne permettait de sortir de ces querelles institutionnelles, le point d'équilibre trouvé ne remettant nullement en cause le rôle de la Commission européenne, celle-ci voyant au contraire sa légitimité politique renforcée par l'onction démocratique qu'elle recevra du Parlement européen.
a regretté que la solution d'une clause générale autorisant par avance de nouveaux transferts de compétences ait été une nouvelle fois écartée. Il a expliqué qu'elle éviterait de procéder continuellement à des ajustements précipités et parfois approximatifs de la Constitution.
Il a également regretté que la concurrence libre et non faussée ne figure plus parmi les objectifs de l'Union.
Concernant l'espace judiciaire européen, il a souhaité savoir si des initiatives particulières seraient prises sous la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008. Il a estimé qu'il s'agissait d'une dimension importante de l'objectif de renforcement de la sécurité des citoyens de l'Union.
a rappelé que l'objectif de sécurité des citoyens européens serait l'une des priorités de la présidence française et qu'à ce titre, comme en matière de défense, de sécurité civile ou de coopération policière, des initiatives seraient lancées en faveur du développement de l'espace judiciaire européen.
s'est déclarée défavorable à une clause générale autorisant par avance des transferts de compétences. Au contraire, elle a jugé que la solution actuelle permettait de replacer ponctuellement l'Europe au centre du débat public et d'éviter l'adoption en catimini de textes importants.
Elle s'est également étonnée que l'on puisse ratifier par la voie parlementaire un traité présentant autant de similitudes avec le traité établissant une Constitution pour l'Europe, qui fut rejeté par le peuple français lors du référendum du 29 mai 2005.
Elle a mis en cause le développement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice européen sans qu'une harmonisation pénale effective soit au préalable réalisée.
Concernant les nouvelles prérogatives accordées au Parlement français, elle a jugé qu'elles ne constituaient pas un accroissement de ses pouvoirs, celui-ci ne pouvant toujours pas adresser au Gouvernement des résolutions contraignantes.
Enfin, concernant l'obligation de procéder à un référendum avant tout nouvel élargissement, elle a indiqué que tous ceux qui critiquent ces dispositions n'avaient pas manifesté les mêmes doutes au moment de leur adoption en 2005.
a rappelé la décision du Conseil constitutionnel, qui considère sans ambiguïtés que le traité de Lisbonne est distinct du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Il a ajouté que cette analyse était celle de tous les autres Etats membres. Il a en particulier cité l'exemple du Danemark où le Parlement, appelé « Folketing », a jugé qu'un référendum n'était pas nécessaire compte tenu du peu de transferts de compétences nouveaux prévus par le traité de Lisbonne.
Concernant l'harmonisation pénale, il a indiqué que de nombreux progrès avaient déjà été accomplis et que le passage à la majorité qualifiée grâce au traité de Lisbonne permettrait précisément d'avancer plus vite.
Enfin, il a contesté l'analyse selon laquelle les nouvelles prérogatives reconnues au Parlement français ne renforçaient pas dans des proportions importantes son pouvoir. Il a en particulier souligné le pouvoir de saisine de la Cour de justice de l'Union européenne ainsi que le véritable droit de veto accordé au Parlement pour s'opposer au recours à une clause passerelle.
a rappelé avoir voté contre l'introduction par la loi du 1er mars 2005 de l'obligation de procéder à un référendum préalablement à tout nouvel élargissement. Citant le général de Gaulle, il a déclaré qu'on ne devait jamais sacrifier l'avenir pour surmonter les embarras du présent. Il a alors demandé les raisons pour lesquelles ce projet de loi ne revenait pas sur les dispositions introduites en 2005.
a déclaré que le Gouvernement avait fait le choix de présenter un projet de loi strictement limité aux modifications nécessaires pour permettre la ratification dans les plus brefs délais du traité de Lisbonne, puis sa mise en oeuvre.
Toutefois, il a indiqué que cette première séquence n'excluait en aucun cas qu'au cours d'une seconde séquence, consacrée à une réforme plus générale de nos institutions, des modifications puissent être apportées sur cette question du référendum.
Prenant acte de ces déclarations, M. Christian Cointat a indiqué qu'il ferait plusieurs propositions.
a souhaité savoir si les traités européens tels que modifiés par le traité de Lisbonne pourraient être modifiés autrement qu'à l'unanimité à l'avenir.
a répondu que les traités européens continuaient de relever des règles du droit international public, et donc de l'unanimité.
La commission a enfin décidé de saisir pour avis la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes de la proposition de loi n° 571 (AN - XIIIe législature), présentée par M. Jean-Luc Warsmann, facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général.

References: l'article 1
 l'article 2
 l'article 88
 l'article 3
 l'article 88
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