Source: http://pohiseadus.ee/index.php?sid=1&p=1
Timestamp: 2018-02-22 05:17:13+00:00

Document:
Eesti Vabariigi põhiseadus / paragrahv 1
Eesti iseseisvus ja sõltumatus on aegumatu ja võõrandamatu.
PS § 1 väljendab riigisuveräänsuse, rahvasuveräänsuse, rahvusriigi, demokraatia ja vabariikluse põhimõtteid. Riigikohus on märkinud: “PS § 1 lg 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Selle sättega on suveräänsuse põhimõte kinnistatud põhiseaduslikult Eesti rahva ja riigi alusena. Rahva suveräänsusest tuleneb riigi suveräänsus ja seeläbi saavad kõik riigi institutsioonid oma legitimatsiooni rahvalt.” (RKÜKo, 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 127).Esimese paragrahvi sõnastust Eesti Vabariigi eelmiste põhiseaduste avaparagrahvidega võrreldes ilmneb, et kommenteeritavasse paragrahvi on lisandunud demokraatia printsiip ning deklareeritakse riigi iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatust ja võõrandamatust.
Riigi suveräänsus ehk kõrgeim riigivõim on rahva ja territooriumi kõrval üks riigi kolmest elemendist. Riigi suveräänsust võib vaadelda kahes mõõtmes. Riigisisestes suhetes tähendab suveräänsus avaliku võimu teostamise monopoli. Avaliku võimu teostamine väljendub täitmiseks kohustuslike reeglite kehtestamises riigi poolt ja nende alusel isikutele kohustuste panemises. Avaliku võimu monopoli omajana võib avalikku võimu üldjuhul teostada ainuüksi riik oma organite ja teenistujate kaudu. On võimalik, et Eestis teostab avalikku võimu riigiorganite ja riigiteenistujate kõrval ka muu isik, kuid seda võib ta teha üksnes riigilt saadud volituse alusel ja riigi järelevalvele alludes. Näiteks volitavad PS §-d 154 ja 157 avalikku võimu teostama kohalikke omavalitsusi, kuid selle otseselt PS-st tuleneva volituse täitmisel on omavalitsused allutatud seadustele ja riigi järelevalvele (vt §-de 154 ja 160 komm-d). Kui riigisiseselt suhtleb riik teiste subjektidega ülemvõimu positsioonilt, siis rahvusvahelistes suhetes piirab riigivõimu teostamist teiste riikide suveräänsus, mida iga riik peab austama.
Kõrgeima riigivõimu kandja pole õiguslikult piiratud kellegi teise aktidega. Riigivõimu teostamine riigiorganite poolt toimub põhiseaduse alusel ja sellega sätestatud korras, mis seab riigivõimu teostamisele tingimused ja piirid ning tagab riigiorganite tegevuse vastastikuse kontrollitavuse. Erinevalt seadustest, määrustest vm riigivõimu aktidest ei ole põhiseadust kui suveräänsuse kandja poolt antud kõrgeima jõuga õigusakti võimalik vaidlustada ühegi võimukandja ees. Seega põhineb § 3 lg-s 1 sätestatud põhiseaduse ülimuslikkus rahva suveräänsusel. Rahvusvahelisel tasandil tähendab riigi suveräänsus riigi vahetut allumist üksnes rahvusvahelisele õigusele ja mitte mõnele muule rahvusvahelise õiguse subjektile.
Euroopas toimunud arengu tulemusena on suure hulga riigivõimu funktsioonide (sh seadusandlike) teostamine läinud üle riigiülesele institutsioonile – EL-le. Samuti on seni riiklikult reguleeritud õigussuhted muutunud üha enam rahvusvaheliste lepingute objektiks ja riigid üha arvukamate kohustustega üksteise külge seotud. Nende asjaolude tõttu on õigusalases kirjanduses püütud uut sisu anda ka suveräänsuse mõistele, kasutades selle defineerimiseks selliseid teooriaid nagu mitmetasandiline suveräänsus, suveräänsuse teostamine rahvusriigiüleselt, suveräänsuse ühine teostamine riikide poolt jt. Ühiseks jooneks nende kontseptsioonide puhul on riigi oluline sõltuvus teistest riikidest või riigiülesest organisatsioonist.
Ehkki suveräänsust on püütud EL ja laiemalt rahvusvahelise koostöö kontekstis uut moodi mõtestada, on jäänud valdavaks selle mõiste kaks tähendust. Esiteks tähistab suveräänsus riigile olemuslike pädevuste hulka. Sellest vaatenurgast hinnatuna ei ole riik enam suveräänne, kui loobub mõne nn tuumpädevuse teostamisest, nt õigusest vabalt kujundada riigieelarve, langetada olulisemad riigikaitset puudutavad otsused vms. Kui võtta aluseks see kriteerium, on kaheldav, kas ükski EL liikmesriik on veel suveräänne. Arvesse peab aga võtma ka õiguslikku võimalust asuda ise uuesti neid pädevusi kasutama. Näiteks kui Eesti astuks välja EL-st ja tunnistataks kehtetuks PSTS, kaotaks ka liidu õigus Eesti suhtes igasuguse õigusliku mõju. Teise käsitluse järgi ongi suveräänsus viimse otsustamise õigus, st riigi õigus otsustada viimases astmes ise, millised õigusnormid riigi suhtes ja riigi territooriumil kehtivad. Selles tähenduses on EL liikmesriigid – vähemalt neist enamiku vaatenurgast hinnates – endiselt suveräänsed.
Suveräänsust määratletakse sageli ka negatiivselt – tingimusena, et puuduvad riigi otsustamisõigust piiravad välised normid. Riigikohtu üldkogu on samuti leidnud: “Suveräänsuse põhisisuks on otsustusõigus kõigis küsimustes sõltumatult välistest mõjudest.” (RKÜKo, 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 127).Kuna iga rahvusvaheline leping kitsendab mõningal määral riigi võimalust otsustada iseseisvalt, tuleb järeldada, et iga konventsiooni sõlmimisel piirab riik oma suveräänsust. “Rahvusvaheline leping on instrument, millega iga osalisriik võtab endale kohustuse kindlaks määratud juhtudel kindlal viisil käituda. See tähendab, et sellega loobub riik võimalusest valida sellistel juhtudel teine käitumisviis. Seega annab riik ära osa oma suveräänsusest, kui tahes väike osa see siis ka konkreetsel juhul ei ole.” (RKÜKo, 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 129). Riigikohtu üldkogu asus seisukohale, et kuna põhiseadus lubab välislepingute sõlmimist, siis “ei nõua põhiseadus, hoolimata rangest suveräänsusklausli sõnastusest, kinnipidamist absoluutsest suveräänsusest”.
Riigikohtu tõlgendus annab PS §-le 1 ühelt poolt väga range sisu, kuna suveräänsuse piirangut nähakse igas rahvusvahelise õiguse alusel tekkinud kohustuses. Nõnda on mõne rahvusvahelise lepingu sõlmimine Riigikohtu käsitluse järgi põhiseaduspärane üksnes juhul, kui sellega kaasnev otsustusvabaduse kitsenemine on proportsionaalne konventsiooniga taotletava eesmärgiga. Ehkki suveräänsuse põhimõtte piiramise aluseid ei ole põhiseaduses ette nähtud, saab piirangute legitiimseid eesmärke Riigikohtu sõnul leida põhiseaduse teistest sätetest (RKÜKo, 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 160).Teisalt tekib küsimus, kas sellise käsitluse järgi lubab põhiseadus loovutada ükskõik millise osa suveräänsusest eeldusel, et piirang on proportsionaalne. Pigem võib väita, et põhiseadus seab suveräänsuse loovutamisele piiri, mida ei saa ületada põhiseadust muutmata. Niisugust piiri võib näha nõudes, et Eesti peab olema lisaks sõltumatusele ka iseseisev. Sõltumatu otsustamise ruumi võib rahvusvaheliste kohustustega piirata. Need piirangud ei tohi aga ületada lävendit, mille määratleb nõue, et Eesti peab jääma iseseisvaks riigiks.
Õigusteadlase Artur-Tõeleid Kliimanni sõnul seisneb iseseisvus Eesti eksisteerimises eraldiseisva riigina. See tähendab keeldu Eesti muutmiseks mõne riigi osaks, sh liitriigi osariigiks. Sõltumatus ei tähenda riigi faktiliselt või õiguslikult piiramatut tegevusvabadust, kuna riigipiire ületavate majandus- ja keskkonna­probleemide näol mõjutab muude riikide käitumine faktiliselt ka Eesti riigi heaolu ja käekäiku ning rahvusvahelise koostöö vajadusest tingituna võtavad riigid lepingulisel teel vastastikku kohustusi ning delegeerivad omavaheliste vaidluste lahendamise õiguse rahvusvahelistele kohtuorganitele. Eeltoodu ei tähenda seda, et mõistel puuduks õiguslik sisu. Sõltumatus tähendas A-T. Kliimanni järgi seda, et ükski välisriik ei saa Eestile anda kohustuslikke juhiseid ja nende täitmist kontrollida. Seega sobib riigi sõltumatus rahvusvahelise koostöö traditsiooniliste vormidega, mille puhul riigi rahvusvahelised kohustused sisalduvad vastastikkuse ning lepingupoolte õiguste ja kohustuste tasakaalustatuse põhimõtetel sõlmitud lepingutes. Eesti sõltumatuse põhimõttele vastab riikide suhete ja koostöö korraldamine riikide suveräänse võrdõiguslikkuse põhimõtete kohaselt, nagu see on väljendatud 24. oktoobril 1970. a ÜRO Peaassambleel vastuvõetud deklaratsioonis (nr 2625) “Rahvusvahelise õiguse põhimõtetest, mis puudutavad riikidevahelisi sõbralikke suhteid ja koostööd kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni hartaga”.
EL liikmesuse puhul on tegemist olukorraga, kus EL organite pädevusse on läinud üle ulatuslike ja oluliste liikmesriigi sisesfääri kuulunud valdkondade reguleerimise pädevus. EL õiguse kohaselt on need EL õigusaktid kõigi selle liikmesriigi õigusaktide suhtes ülimuslikud, nende vastuvõtmiseks pole enamasti nõutav üksiku liikmesriigi nõusolek ning häälteenamuse põhimõtte kohaldamisel on väikese liikmesriigi võimalused nende õigusaktide vastuvõtmist ja sisu mõjutada napid. On küsitav, kas sõltumatuse nõudega on lepitatav olukord, kus Eesti delegeerib mõne riigielu valdkonna korraldamise õiguse muule riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile, kes võib Eesti ja tema territooriumil viibivate isikute kohta kehtestada norme, mis on Eesti õiguse suhtes ülimuslikud, ning kontrollida ja sanktsioneerida nende täitmist. Sel juhul asetataks Eesti otsesesse õiguslikku sõltuvusse sellest riigist või organisatsioonist. Küsimus, kas EL-ga ühinemisel ületati § 1 tõlgendusulatuse piir, ei ole siiski enam aktuaalne, sest õiguslikult ühese ja selge võimaluse ühineda EL-ga ning kohaldada EL õigust isegi vastuolu korral Eesti õigusega sätestavad PSTS §-d 1 ja 2, mis on kõigi PS põhiteksti sätete, sh § 1 suhtes EL puudutavad erinormid (vt ka PSTS komm).
Paragrahvi 1 lg 2 kohaselt on Eesti iseseisvus ja sõltumatus aegumatu ja võõrandamatu. Kuna Eesti peab olema iseseisev ja sõltumatu juba § 1 lg 1 kohaselt, seisneb lg 2 tähendus selles, et rõhutada Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse olulisust põhiseaduslike väärtuste hulgas. Iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatusega rõhutatakse ka rahvusliku enesemääramise ja sellel põhineva rahvusriigi idee aegumatust iseseisva ja sõltumatu riigi loomise kontseptuaalsete alustena.
Põhiseaduse Assamblee aruteludest ilmneb, et § 1 lg 2 toomisega PS teksti on püütud Eesti omariiklusele anda täiendav garantii, et Eesti iseseisvust ja sõltumatust saab loovutada üksnes PS muutmise kaudu rahvahääletusel (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 526 ja 564). Ka leiti, et see säte hõlmab muid riikliku iseseisvuse ja sõltumatuse garantiisid sätestavaid norme, mida PS teksti väljatöötamisel vaeti (nt riigikaitse peatükki kavandatud säte, mille kohaselt Eesti Vabariik ei kapituleeru; samuti § 1 lg-sse 2 kavandatud teine lause, mille kohaselt kellelgi pole õigust kirjutada alla Eesti Vabariigi loovutamise aktile – vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 526, 549, 564 ja 589–591).
Rahvas kui kõrgeima riigivõimu kandja
Paragrahvi 1 kohaselt on Eestis kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas. Eesti riigi suveräänsus on seega lõppastmes Eesti rahva suveräänsus. Õigusteadlane Artur Mägi on nimetanud rahvasuveräänsuse ideed vastandpooluseks õpetusele monarhi- ja riigisuveräänsuse identifitseerimisele. Kui tunnustada riigivõimu pärinemist Jumalast või mõnest rahvast kõrgemal seisvast printsiibist, näiteks riikluse ideest sui generis, tuleks kõrgeima riigivõimu kandjaks pidada valitsejat – selline on monarhia ideeline alus. Rahva kuulutamine kõrgeima riigivõimu kandjaks on kooskõlas PS preambulis väljenduva ideega Eesti rahva enesemääramisõigusest kui Eesti riigivõimu algallikast.
Rahva all kõrgeima riigivõimu kandjana § 1 tähenduses tuleb mõista Eesti Vabariigi kodanikkonda. Kuna Eesti rahvas enesemääramisõiguse kandjana ulatub läbi oma ajaloo ja riikluse eri vormide ning on Eesti riigile ja tema kõrgeimale riigivõimule eelnev nähtus, erineb rahvas § 1 tähenduses PS preambulis nimetatud rahvast, kes riigi lõi. Enne Eesti Vabariigi loomist 1918. aastal puudus mõistetavalt ka Eesti kodakondsuse instituut.
Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas § 56 kohaselt hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega või rahvahääletusega. Sealjuures on rahvahääletus § 162 kohaselt üks põhiseaduse aluspõhimõtteid ja nende muutmise korda käsitlevate sätete (I ja XV ptk) muutmise ainuvõimalik viis. Selle põhjal võib väita, et rahvas teeb kõige põhimõttelisemad ja ülimuslikud otsused riigi tegevuse suunamisel.
Rahva olek kõrgeima riigivõimu kandjana tähendab ühtlasi seda, et riigivõimu teostamine peab olema legitimeeritud rahva poolt. Riigivõimu legitimeerimine toimub riigiorganite isikulise koosseisu määramisega otseselt (Riigikogu liikmete valimine rahva poolt) või kaudselt (Riigikogu poolt ametiisikute ametisse nimetamine ja valitsusele volituste andmine, nende ametiisikute poolt teostatavad ametisse nimetamised jne). Mida olulisema otsusega tegemist on, seda otsesem peab otsust langetava riigiorgani legitimatsioon olema. Seda väljendab § 3 lg-s 1 sätestatud Riigikogu pädevust kaitsev seadusereservatsioon (vt § 3 komm 2.3.1.1). Riigivõimu legitimeerimine hõlmab ka riigivõimu teostamise kontrolli rahva poolt, mis realiseerub Riigikogu valimiste kaudu, samuti Riigikogu, kohtute, õiguskantsleri ja riigikontrolöri abil täidesaatva riigivõimu tegevuse kontrollimise kaudu. Kuna riigivõim peab olema rahva poolt legitimeeritud, ei tohi Eestis riigivõimu teostada organid ja isikud, kellega Eesti rahval legitiimne side puudub.
Demokraatiat on Riigikohus (RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-11/94) määratlenud kui autokraatiale vastanduvat ühiskonnakorraldust, mis seisneb “võimu teostamises rahva osalusel ja oluliste juhtimisotsuste tegemises võimalikult ulatuslikul ja kooskõlastatud alusel”. Et kõrgeima riigivõimu rahvale omistamise kõrval nimetatakse §-s 1 demokraatiat veel eraldi, viitab sellele, et rahvasuveräänsuse põhimõtte kõrval on demokraatliku riigi all laiemas plaanis silmas peetud nõuet kujundada riigis selline poliitiline režiim, kus rahva poolt riigivõimu teostamisel osalemine ja riigivõimu teostamise suunamine ning kontrollimine oleks tegelik ja efektiivne.
Demokraatia printsiibi iseloomulikeks tunnusteks on õiguskirjanduses peetud sellise režiimi kujundamise vajalikke eeldusi, nagu põhiõiguste ja -vabaduste tagamine, kohtu sõltumatus, riigivõimude lahusus ja tasakaalustatus, riigivõimu avalikkus, arvamuste paljususeks vajalik sõnavabadus (sh vaba ajakirjandus), kogunemis- ja ühinemisvabadus, riigivõimu teostajate õiguslik ja poliitiline vastutus, valimisreeglid, mis tagavad ausad ja vabad valimised. Demokraatia printsiibi sisustamise näiteks võib tuua Riigikohtu seisukoha, et kuigi PS ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi, ei ole demokraatia printsiibiga kooskõlas vahetult enne valimisi valimisreeglistikus selliste muudatuste tegemine, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05). Seega konkretiseerivad käesolevas paragrahvis sätestatud demokraatliku riigi põhimõtet üksikasjalikumalt paljud PS sätted (nt riigivõimu avalikkuse osas § 24 lg 3, § 44 lg 2 ja § 72; sõna- ja ühinemisvabaduse osas §-d 45–48). Demokraatia põhimõte on sisult väga lai ja kattub suures osas teiste põhiseaduslike printsiipidega (õigusriigi põhimõte, vabariikluse põhimõte, seaduslikkuse põhimõte). Demokraatia põhimõtte kohta vt pikemalt § 10 komm 3.3.
Vabariikliku riigivormi vormiliseks tunnuseks vastandina monarhiale on pärandatava võimuga riigipea instituudi puudumine. Riigivõimu teostatakse rahva poolt vahetult või esinduspõhimõttel rajanevas vabariigis, nagu ka Eestis, rahva valitud esindajate kaudu. Demokraatlik esinduspõhimõttel rajanev vabariik eeldab lisaks pärandatava võimuga riigipea puudumisele ka võimude lahusust ja tasakaalustatust ning riigipea ja rahvaesindajate (parlamendi) valitavust ja nende volituste tähtaegsust, selleks et tagada rahva võimalus riigiorganite tegevust kontrollida. Demokraatia põhimõtte laialdase rakendamise tõttu sarnanevad tänapäeval vabariigiga ka Euroopa konstitutsioonilised monarhiad, kus monarhia ajaloolise pärandina on säilinud vaid riigipea pärilikul teel üleminev võim, monarhi volitused on aga väikesed, sarnanedes parlamentaarse vabariigi presidendi omadega. Vabariigi printsiip on seega suuremas osas hõlmatud teiste PS printsiipidega (rahvasuveräänsus, demokraatia, võimude lahusus). Riigipea – Vabariigi Presidendi – valitavus ja valimiste kord on sätestatud §-des 79 ja 80.

References: § 1
 Riigikohus 
 § 1
 § 3
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
sui generis
 § 1
 § 1
 § 56
 § 162
 § 3
 § 3
 Riigikohus 
 § 24
 § 44
 § 72
 § 10