Source: http://www.senat.fr/leg/pjl12-242.html
Timestamp: 2016-10-23 23:59:24+00:00

Document:
19 d�cembre 2012 :
Programmation des finances publiques pour les ann�es 2012 � 2017
( texte de la commission - nouvelle lecture )
Dossier l�gislatifDocument "pastillé" au format PDF (588 Koctets)
I. - CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE ET
A. - LE CADRAGE
1. Les perspectives à court terme
2. Les perspectives à moyen terme
1. Stratégie générale à
moyen terme des finances publiques
2. Évolution du solde structurel des
3. Trajectoire de dette (écart au solde
stabilisant, flux de créances) et référence à la
règle européenne de dette C. - LA TRAJECTOIRE DE FINANCES
PUBLIQUES : ANALYSE DE L'EFFORT GLOBAL DE REDRESSEMENT
2. Décomposition du solde structurel et de
l'effort structurel
D. - LA TRAJECTOIRE DES FINANCES
PUBLIQUES : ANALYSE PAR SOUS-SECTEUR
2. Trajectoire des organismes divers
3. Trajectoire des administrations de
4. Trajectoire des administrations publiques
II. - LE BUDGET TRIENNAL DE
A. - UN EFFORT D'ÉCONOMIES
EXIGEANT SUR LA PÉRIODE 2013-2017
B. - UN BUDGET TRIENNAL AU SERVICE DES
PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT 1. Le financement des priorités du
Gouvernement : l'éducation, la jeunesse, l'emploi, la justice et la
2. La mobilisation de l'ensemble des
ministères pour réaliser des économies permettant de
financer les priorités Gouvernementales sans augmenter les
III. - LES DÉPENSES DES
Remarque liminaire : la présente
partie est présentée avant prise en compte des économies
supplémentaires (10 Md€) prévues dans le cadre du pacte
pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. Une partie de
ces économies supplémentaires pourra porter sur la
sécurité sociale. Les montants des dépenses des
régimes obligatoires de base de la sécurité sociale
décrites ci-dessous constituent donc un maximum.
A. - MAÎTRISER LES DÉPENSES
D'ASSURANCE MALADIE EN GARANTISSANT LA QUALITÉ DES SOINS
B. - ADAPTER EN CONTINU ET DANS LA
CONCERTATION LES PRESTATIONS AUX BESOINS SOCIAUX
Annexe 1Précisions
méthodologiques concernant le budget triennal
Annexe 2Principales définitions
Annexe 3Décomposition de la variation
Annexe 4Table de correspondance entre les
dispositionsdu projet de loi organique relatifà la programmation
et à la gouvernancedes finances publiques et le présent
de programmation des
finances publiques pour les années
2012 à 2017,
M. Philippe Marini, président ;
M. François Marc, rapporteur général ;
Mme Michèle André, première
vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils,
MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon,
Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac,
MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du
Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean
Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ;
MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson,
Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin,
Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre,
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric
Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand,
François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles
Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves
Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges
Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François
Première lecture : 234,
246 et T.A. 28
Nouvelle lecture : 347, 543
et T.A. 68
Première lecture : 69,
73, 96 et 21 (2012-2013)
Commission mixte paritaire : 195 et
Nouvelle lecture : 239 et
241 (2012-2013)
Est approuvé le rapport annexé à la
présente loi, précisant le contexte, les objectifs et les
conditions de réalisation de la programmation des finances publiques
Les objectifs généraux des finances
L'objectif à moyen terme des administrations publiques
mentionné à l'article 3 du traité sur la
économique et monétaire, signé à Bruxelles le
2 mars 2012, est l'équilibre structurel des finances publiques.
Dans le contexte macroéconomique décrit dans le
rapport mentionné à l'article 1er de la
présente loi, la trajectoire des finances publiques
1° Évolution du solde effectif et du solde
structurel des administrations publiques tel que défini à
l'annexe 2 au rapport annexé à la présente
2° Évolution indicative du solde effectif par
sous-secteur des administrations publiques :
- administrations publiques centrales -3,9
- administrations de sécurité
L'objectif d'effort structurel des administrations
publiques s'établit comme suit : (En points de produit intérieur brut)
- mesures nouvelles sur les prélèvements
Dans le contexte macroéconomique mentionné
à l'article 2, les objectifs d'évolution de la
dépense publique, du taux de prélèvements obligatoires et
de la dette publique s'établissent comme suit :
Dette des administrations publiques, hors soutien financier
à la zone euro 87,4
I. - Lorsque des écarts importants entre
l'exécution de l'année écoulée et la trajectoire de
solde structurel mentionnée à l'article 2, c'est-à-dire
des écarts représentant au moins 0,5 % du produit
intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du
produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années
consécutives, sont constatés, le Gouvernement,
conformément à ses engagements tels qu'ils résultent du
traité, signé à Bruxelles le 2 mars 2012,
1° Explique les raisons de ces écarts lors de
l'examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Ces
écarts sont appréciés dans le cadre d'une
évaluation prenant pour référence le solde structurel et
comprenant une analyse de l'effort structurel sous-jacent défini dans le
rapport mentionné à l'article 1er ;
2° Propose des mesures de correction dans le rapport
sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations
des finances publiques mentionné à l'article 48 de la loi
organique n° 2001-692 du 1er août 2001
relative aux lois de finances, dont il est tenu compte dans le prochain
projet de loi de finances de l'année ou projet de loi de financement de
la sécurité sociale de l'année. Ces mesures de correction, qui peuvent porter sur l'ensemble
des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement,
permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel
mentionnée à l'article 2 dans un délai maximal de
deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les
écarts ont été constatés. II. - Les obligations prévues au 2° du I
ne s'appliquent pas en cas de circonstances exceptionnelles de nature à
justifier les écarts constatés, telles que définies
à l'article 3 du traité, signé à Bruxelles le
2 mars 2012, précité. III. - Lorsque les circonstances exceptionnelles ont
disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des
finances publiques en cohérence avec les obligations européennes
de la France, au plus tard lors de l'examen du prochain projet de loi de
finances de l'année.
L'évolution des dépenses publiques sur la
I. - L'agrégat composé des
dépenses du budget général de l'État, hors
remboursements et dégrèvements, des prélèvements
sur recettes et du produit, plafonné ou fixé, des impositions de
toutes natures mentionnées à l'article 46 de la loi
n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ne
peut, à périmètre constant, excéder
370,5 milliards d'euros pour chacune des années 2013, 2014, 2015,
2016 et 2017, en euros constants de 2012. Ce montant est actualisé
en fonction de la prévision d'évolution des prix à la
consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances de
l'année pour chacune des années 2013 à 2017. II. - Hors charge de la dette et hors contributions
au compte d'affectation spéciale « Pensions », cet
agrégat est, à périmètre constant et pour chacune
des années 2013 à 2017, au plus égal à
279,455 milliards d'euros.
III. - Afin d'assurer le respect des orientations
définies aux I et II, chaque année, pour chaque programme
doté de crédits limitatifs, sont mis en réserve au moins
0,5 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagement
ouverts sur le titre 2 « Dépenses de
personnel », et au moins 5 % des crédits de paiement
et des autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres. Pour la mise
en réserve sur le titre 3 « Dépenses de
fonctionnement », l'application de ce taux peut être
modulée en fonction de la nature des dépenses supportées
par les organismes bénéficiant d'une subvention pour charge de
Le plafond global des autorisations d'emplois de l'État
et de ses opérateurs, mentionnés aux articles 69 et 70 de la loi
n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée, est
stabilisé sur la période de la programmation.
I. - Les organismes concourant à une mission
de service public, autres que les collectivités territoriales et ceux
relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale,
bénéficiaires de crédits budgétaires ou d'une
imposition de toutes natures, contribuent à la réalisation de
l'objectif à moyen terme fixé à l'article 2, le cas
échéant, par une réduction progressive du produit des
impositions de toutes natures qui leur sont affectées ou par une
diminution progressive des crédits qui leur sont attribués.
II. - L'article 12 de la loi
n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation
des finances publiques pour les années 2011 à 2014 est
complété par un III ainsi rédigé :
« III. - Le présent article ne
s'applique pas aux emprunts contractés auprès de la Banque
européenne d'investissement. »
Les collectivités territoriales contribuent à
l'effort de redressement des finances publiques selon des modalités
à l'élaboration desquelles elles sont associées.
I. - L'objectif de dépenses des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peut,
à périmètre constant, excéder les montants
suivants, exprimés en milliards d'euros :
II. - L'objectif national de dépenses
d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale mentionné par la loi n° 2011-1906 du
21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale
pour 2012 ne peut, à périmètre constant, excéder
les montants suivants, exprimés en milliards d'euros :
III. - Une partie des dotations relevant de
l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, représentant
au moins 0,3 % de cet objectif, est mise en réserve au début
sur la période 2013-2015
En 2013, 2014 et 2015, les plafonds de crédits
alloués aux missions du budget général de l'État,
hors contribution du budget général au compte d'affectation
spéciale « Pensions », hors charge de la dette et
hors remboursements et dégrèvements, ne peuvent, à
périmètre constant, excéder les montants suivants,
exprimés en milliards d'euros :
Administration générale et territoriale de
Écologie, développement et aménagement
Solidarité, insertion et égalité des
La réduction annuelle du produit des impositions de
toutes natures mentionné au I de l'article 46 de la loi n°
2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée est au moins
égale aux montants suivants, exprimés en millions
La réduction mentionnée au premier alinéa
du présent article est appréciée une année
donnée par rapport au produit mentionné au même
article 46, dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier
2012. Article 12
L'ensemble des concours financiers de l'État aux
collectivités territoriales ne peut, à périmètre
constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards
1° Les prélèvements sur recettes de
l'État établis au profit des collectivités territoriales,
à l'exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur
ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe
2° La dotation générale de
décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission
« Travail et emploi » ;
3° Les crédits du budget
général relevant de la mission « Relations avec les
Les modalités de répartition de ces concours
sont déterminées en association avec les collectivités
territoriales. CHAPITRE
I. - L'incidence des mesures afférentes aux
prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou
prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du
1er juillet 2012, ne peut être inférieure
aux montants suivants, exprimés en milliards d'euros :
L'incidence mentionnée au premier alinéa est
appréciée une année donnée au regard de la
situation de l'année précédente. II. - À compter de l'année 2013, le montant
annuel des dépenses fiscales, hors crédit d'impôt
prévu à l'article 24 bis de la loi
n° du de
finances rectificative pour 2012, ne peut excéder 70,8 milliards
d'euros. En vue de l'appréciation du respect de cette orientation
pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d'une année sur
l'autre comprend exclusivement l'incidence de la croissance spontanée et
des créations, modifications et suppressions des dépenses
mentionnées à la première phrase.
Les éventuels surplus, constatés par rapport aux
évaluations de la loi de finances de l'année ou de la loi de
financement de la sécurité sociale de l'année, du produit
des impositions de toutes natures établies au profit de l'État ou
des cotisations et contributions de sécurité sociale
affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes
concourant à leur financement sont utilisés dans leur
totalité pour réduire le déficit public.
Limitation de la durée des niches fiscales et
Les créations ou extensions de dépenses
fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de
réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant
aux cotisations et contributions de sécurité sociale
affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes
concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un
texte promulgué à compter du 1er janvier 2013 ne
sont applicables que pour une durée limitée,
précisée par le texte qui les institue.
Les projets d'investissements civils financés par
l'État, ses établissements publics, les établissements
publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font
l'objet d'une évaluation socio-économique préalable.
Lorsque le montant total du projet et la part de financement apportée
par ces personnes excèdent des seuils fixés par décret,
cette évaluation est soumise à une contre-expertise
indépendante préalable.
Le Gouvernement transmet au Parlement les évaluations
et les contre-expertises mentionnées au premier alinéa.
Les conditions d'application du présent article sont
Les dépenses fiscales, d'une part, et les
aux cotisations et contributions affectées aux régimes
obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes
concourant à leur financement, d'autre part, font l'objet d'une
évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité.
Ces évaluations sont réalisées chaque
année par cinquième des dépenses fiscales,
réductions, exonérations ou abattements d'assiette et sur
l'ensemble de ceux qui, aux termes du texte qui les a institués,
cesseront de s'appliquer dans les douze mois.
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement,
après consultation du comité des finances locales et avant le
débat d'orientation des finances publiques, un bilan de la mise en
oeuvre de la présente loi. Ce bilan indique en particulier les
données d'exécution, à périmètre constant,
des objectifs prévus aux I et II de l'article 5, aux I et II de
l'article 9 et aux articles 10 et 11. Il présente
également une justification des éventuels écarts
constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de
stabilité transmis à la Commission européenne et les
prévisions de la présente loi.
Ce bilan est rendu public et présenté dans un
document unique, auquel est joint l'avis du comité des finances
I. - Le Gouvernement présente chaque année
1° Avant le 1er juin, le montant de
dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice
2° Avant le premier mardi d'octobre, la
prévision annuelle de coût retenue pour les dépenses
fiscales de l'exercice à venir et de l'exercice en cours ;
3° Avant le 15 octobre, la prévision annuelle
de coût retenue pour l'exercice à venir et l'exercice en cours des
affectées aux régimes obligatoires de base de
sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur
financement, ainsi que le montant du coût constaté, pour le
dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations ou
II. - Quand il présente les prévisions
prévues aux 2° et 3° du I, le Gouvernement transmet au
Parlement un bilan des créations, modifications et suppressions de
mesures mentionnées au même I :
1° Adoptées dans les douze mois qui
2° Prévues par le projet de loi de finances
et le projet de loi de financement de la sécurité sociale
afférents à l'année suivante. TITRE
Avant le 30 juin 2013, le Gouvernement présente au
Parlement un rapport procédant à une évaluation de
l'ensemble des impositions de toutes natures affectées à des
tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de
sécurité sociale. Cette évaluation porte sur le
rendement, la pertinence de l'affectation de ces impositions et
l'opportunité de réintégrer la ressource correspondante au
sein du budget général de l'État.
I. - À l'exception de ses articles 12
et 14, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de
« article », la fin du B du II de l'article 11 de la
finances pour 2013 est ainsi rédigée : « 12 de la
programmation des finances publiques pour les années 2012 à
MACROÉCONOMIQUE ET STRATÉGIE D'ENSEMBLE
Les projections de finances publiques sont établies sur
la base d'une prévision de croissance du produit intérieur brut
en volume de 0,3 % en 2012 et de 0,8 % en 2013, en moyenne
annuelle. L'économie française, alors encore
convalescente, a vu sa situation se dégrader nettement depuis le
printemps 2011, en raison d'une série d'événements
internationaux défavorables, qui ont pesé sur les exportations et
la confiance des agents : la hausse du prix des matières
premières, notamment du pétrole, tirée par la vigueur de
la demande dans les pays émergents ; le tremblement de terre de
Sendai ; les mauvaises nouvelles sur la croissance
américaine ; enfin, à partir du mois d'août 2011,
l'exacerbation des tensions sur les dettes et le ralentissement dans plusieurs
pays de la zone euro. La situation s'est aggravée en 2012 dans un
contexte de ralentissement de l'activité mondiale, l'Italie et l'Espagne
entrant notamment en récession Dans ce contexte, la croissance devrait être atone en
France en 2012 (+ 0,3 %) et ne connaîtrait qu'un
redémarrage très progressif l'année suivante
(+ 0,8 % en moyenne annuelle).
Ce scénario repose sur l'hypothèse d'une
dissipation progressive des tensions financières dans la zone euro et
d'un redémarrage graduel de la demande mondiale adressée à
la France (+ 4,9 % en 2013 après + 1,5 % en 2012),
qui, couplés à la dépréciation passée de
l'euro, se traduiraient par un regain de dynamisme des exportations en 2013.
La reprise de la demande intérieure suivrait le
même calendrier, en lien avec une amélioration de la confiance des
ménages et des entreprises. Le redressement des perspectives de
croissance, le retour de la confiance avec la maîtrise des
déficits publics, les mesures en faveur de la
compétitivité des entreprises et le soutien à la
construction de logements permettraient à l'investissement privé
de redémarrer, et d'alimenter en retour la reprise de l'activité.
Les nouvelles orientations en matière de politique de
l'emploi - création de 100 000 emplois d'avenir
en 2013, mise en oeuvre des contrats de génération,
négociation sur la sécurisation de
l'emploi - couplées au redémarrage progressif de la
croissance permettraient à l'économie de renouer avec les
créations d'emplois en 2013. Les mesures d'urgence pour soutenir le
pouvoir d'achat - le coup de pouce au SMIC, la hausse de l'allocation de
rentrée scolaire, l'abrogation de la hausse de TVA, l'encadrement des
loyers en zones tendues, la baisse des prix du carburant - permettront de
favoriser la consommation des ménages, notamment les plus modestes. La poursuite de l'assainissement des finances publiques
reposerait principalement sur les hauts revenus dont la propension à
être épargnés est forte et sur les entreprises qui
disposent de marges de manoeuvre. Ces mesures d'ajustement préserveront
ainsi la demande privée comme la demande publique, sans peser sur
l'offre productive. Les aléas entourant ce scénario restent
importants. Il repose en particulier sur l'hypothèse d'une
résolution progressive des tensions relatives aux dettes souveraines de
certains membres de la zone euro. Une aggravation des tensions pèserait
sur la croissance. A contrario, suite aux actions concertées
des États pour soutenir la croissance tout en poursuivant la
consolidation des finances publiques, aux orientations du Conseil
européen de juin en faveur d'une Union bancaire, parallèlement au
lancement de travaux plus vastes sur l'avenir de l'Union économique et
monétaire, et aux décisions de la Banque centrale
européenne, le redressement pourrait intervenir plus rapidement,
entraînant un retour plus prompt de la confiance. Ce scénario
repose également sur l'hypothèse d'une stabilité du prix
du pétrole et du taux de change de l'euro. Une baisse des prix
énergétiques soutiendrait le pouvoir d'achat, tandis qu'une
dépréciation de l'euro améliorerait la
compétitivité-prix des pays de la zone.
Les projections de finances publiques reposent sur une
hypothèse de croissance de l'activité de 2,0 % par an de
2014 à 2017. Cette projection s'appuie d'abord sur la croissance
potentielle de l'économie à cet horizon, qui est estimée
à 1,6 % par an par le Gouvernement. Il est probable que la
récession de 2008-2009 a affaibli la croissance potentielle, au moins
temporairement. Néanmoins, il est encore trop tôt pour
déterminer si cette modification est durable, et le scénario
retenu est celui d'un retour à une croissance potentielle un peu
inférieure à celle d'avant la crise.
Après un choc négatif pendant la crise, les
gains de productivité auraient retrouvé un rythme proche de celui
qui prévalait avant la crise, et contribueraient à la croissance
potentielle à hauteur d'environ +0,6 point par an en moyenne. De
même, les entreprises se remettant à investir, la contribution de
l'accumulation du capital à la croissance potentielle augmenterait
progressivement, pour atteindre environ +0,6 point par an en moyenne.
Malgré le départ à la retraite des
générations du baby-boom, la population active resterait
dynamique et contribuerait à la croissance potentielle à hauteur
d'environ +0,3 point par an. Enfin, le rétablissement du
marché du travail permettrait de renouer avec la baisse tendancielle du
taux de chômage structurel observée depuis le début des
années 1990 qui avait été interrompue par la crise. Cette
tendance contribuerait pour environ +0,1 point par an en moyenne à
Dans ces conditions, l'hypothèse de croissance
effective de 2 %, légèrement supérieure au potentiel,
permet d'envisager une réduction progressive du déficit
d'activité à horizon 2017. Le déficit d'activité
est en effet très creusé en 2013 : le niveau du PIB effectif
aurait nettement décroché du PIB potentiel en 2008 et 2009, puis
à nouveau en 2012 et 2013. Avec l'hypothèse retenue sur la
croissance effective, le niveau d'activité serait ainsi encore
inférieur à son niveau potentiel en 2017 :
l'hypothèse de croissance peut donc être considérée
comme prudente. Le redressement de la croissance en 2014-2017 pourrait
provenir d'une contribution positive du commerce extérieur, dans un
contexte de croissance mondiale revenue à son rythme d'avant crise, et
de la bonne tenue de la consommation grâce aux créations
d'emplois, tandis que la demande publique serait freinée par la
maîtrise de la dépense dans la durée. La masse salariale
privée serait en augmentation de 4 % par an, évolution un
peu en deçà de celle de la valeur ajoutée privée.
Au vu de l'incertitude et de la dispersion des estimations de
croissance potentielle (la Commission européenne estime que la
croissance potentielle serait de 1,1 % par an en moyenne sur la
période 2010-2016, la Cour des comptes dans son rapport de
juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques
l'estimait à 1,4 % à partir de 2012), le Gouvernement fait
le choix, pour ce projet de loi de programmation des finances publiques, de
retenir une hypothèse conventionnelle prudente de redressement
progressif de la croissance potentielle, partant de 1,1 % en 2011
jusqu'à 1,6 % à l'horizon 2017, l'accélération
reflétant l'impact des réformes qui seront engagées au
cours du quinquennat. Principales hypothèses du scénario
macroéconomique 2013-2017
Écart de production (% du PIB)
Le PIB potentiel est le niveau d'activité soutenable de
l'économie sans tension sur les facteurs de production
(c'est-à-dire le niveau de croissance qui n'implique pas d'augmentation
de l'inflation). Il permet de distinguer ce qui relève des facteurs
économiques structurels et ce qui relève des variations
d'activité conjoncturelles. La croissance potentielle n'est cependant
pas une donnée observable, et doit donc faire l'objet d'estimations. Les
différents organismes internationaux ont des appréciations
souvent assez diverses de la croissance potentielle des pays, qui
témoignent de l'incertitude entourant son estimation tant sur le
passé qu'en prévision. Les méthodes employées
consistent à estimer l'effet futur de l'évolution des facteurs de
production (d'une part le travail en fonction de la population active, du taux
de chômage structurel et des heures travaillées ; d'autre
part l'accumulation du capital grâce à l'investissement) et de la
productivité globale de ces facteurs de production, qui reflète
Dans ses prévisions de printemps 2012, la Commission
européenne prévoit une croissance potentielle de +1,1 % par
an en moyenne pour la France. Plusieurs éléments expliquent la
faiblesse de l'estimation de la Commission européenne :
- la méthodologie utilisée par la
Commission pour évaluer la population active tendancielle ne permet pas
de prendre en compte totalement l'impact de mesures d'âges des
réformes des retraites sur la population active. En effet, à
moyen terme (2014-2016), la Commission utilise une projection mécanique
de la population active, ce qui induit un écart moyen d'environ
0,2 point par an de PIB potentiel entre 2012 et 2016 par rapport à
un scénario intégrant les projections de population active de
l'Insee sur lesquelles est en revanche assise l'estimation du
- la méthode de la Commission reste fortement
procyclique, notamment concernant l'estimation de la productivité
tendancielle, du chômage structurel et des heures travaillées par
tête. En pratique les estimations de la Commission ont tendance à
être fortement influencées par les évolutions de la
croissance effectivement constatée alors même que la notion de
croissance potentielle vise précisément à s'abstraire de
ces évolutions parfois très heurtées. Ainsi, en moyenne
pour la France, une révision de 1 point des prévisions de
croissance effective pendant deux ans conduit à une révision de
la croissance potentielle de la Commission de 0,3 point par an
pendant cinq ans. L'estimation de la croissance potentielle par la Commission
est donc très sensible aux dernières données de croissance
observées : la crise se répercute presque
intégralement sur le PIB potentiel. La méthode d'estimation de la croissance potentielle
utilisée par la Commission fait actuellement l'objet de discussions
techniques au plan européen, dans le cadre d'un groupe de travail qui a
reçu le mandat de déterminer une méthode d'estimation
« transparente et scientifiquement robuste ».
B. - LA TRAJECTOIRE
DE FINANCES PUBLIQUES 1. Stratégie générale
à moyen terme des finances publiques
L'objectif du Gouvernement est de réduire la
part de l'endettement dans la richesse nationale et de ramener les comptes
publics à l'équilibre structurel à moyen terme.
décrite dans le présent rapport permet de distinguer deux temps
dans la réalisation de cet objectif :
- le premier temps est celui du redressement des comptes
publics dont la dynamique est aujourd'hui insoutenable, avec le retour du
déficit public nominal à 3 % du PIB puis, dès 2014,
l'inversion de la dynamique de la dette. Ainsi, des mesures de redressement
significatives ont été votées en juillet pour
sécuriser l'objectif de déficit de 4,5 % en 2012,
compte tenu de l'environnement macroéconomique peu dynamique. Un effort
très important est encore nécessaire en 2013 pour ramener le
déficit à 3 % en 2013, conformément aux
engagements du Président de la République ;
- le second temps sera celui de l'équilibre
structurel des comptes publics, qui redonnera des marges de manoeuvre à
l'action publique. Ainsi, le déficit structurel sera ramené sous
les 0,5 % du PIB dès 2015, puis à l'équilibre en 2016
et en 2017. La poursuite des efforts de maîtrise de la dépense,
déployés dans la durée, permettra alors de dégager
des marges pour abaisser le taux de prélèvements obligatoires qui
risque, à terme, de nuire à notre potentiel de croissance. Évolution du solde public, de la dépense
publique et du taux de prélèvements obligatoires
Ratio de recettes hors prélèvements
Une évolution maîtrisée de la
dépense publique tout au long de la programmation, permettant de
financer les priorités du gouvernement L'effort sur les dépenses sera maintenu
jusqu'en 2017, permettant un recul progressif de la part de la
dépense publique dans le PIB : son évolution en volume (hors
éléments particuliers de comptabilisation,
cf. infra) sera limitée à 0,7 % sur la
période 2013-2017 (hors économies complémentaires de
10 Md€ prévues par le pacte pour la croissance, la
compétitivité et l'emploi ; 0,5 % y compris ces
économies), nettement inférieure à sa tendance historique
d'un peu plus de 2 %. Cet effort est partagé entre l'ensemble des
acteurs. Les dépenses de l'État et la sécurité
sociale sont encadrées ; la participation à l'effort de
dépense des opérateurs et des collectivités territoriales
se traduit par une diminution des concours de l'État, ou des taxes, qui
leur sont affectés. La dépense publique sera strictement
maîtrisée dès 2013. L'accélération de la
dépense totale en 2013 par rapport à 2012 (+0,9 %
après +0,4 %) reflète essentiellement les modalités
de comptabilisation en comptabilité nationale : les recettes de
mises aux enchères de fréquences hertziennes, très
élevées en 2012 (2,6 milliards d'euros
après 0,9 Md€ en 2011) sont comptabilisées en
moindres dépenses. Par ailleurs, les dépenses militaires sont
enregistrées en comptabilité nationale au moment de la livraison
et non au moment du paiement, ce qui peut entraîner des variations
importantes sur la dépense publique. Hors ces effets particuliers, la
dépense en volume progresse de 0,5 % en 2013, comme en 2012.
Après 2013, la dépense progresserait au rythme
de 0,7 % (hors économies complémentaires de 10 Md€
prévues par le pacte pour la croissance, la compétitivité
et l'emploi ; 0,5 % y compris ces économies), compte tenu par
ailleurs du dynamisme des charges d'intérêt avec la
remontée progressive attendue des taux d'intérêt
Moyenne2000-2011
(hors dépenses militaires et recettes de fréquence hertzienne)
Évolutions et hypothèses de taux
Les taux à l'émission de la dette souveraine
française enregistrés au cours des derniers mois ont
été très favorables. Au 20 septembre 2012, le
taux moyen pondéré à l'émission sur l'année
2012 des titres à court terme s'est établi à 0,11 %
et celui des titres à moyen et long termes à
1,99 %. Ces niveaux historiquement bas marquent une
amélioration par rapport aux taux enregistrés en 2011, qui
s'établissaient à 0,81 % et à 2,80 % pour
les titres à respectivement moyen et long termes. Cela résulte de
- grâce à la crédibilité de sa
politique budgétaire et à la résilience de son
économie dans la phase actuelle du cycle, la France
bénéficie de la confiance des investisseurs internationaux qui
recherchent des titres de qualité pour investir leurs liquidités
dans un environnement économique en ralentissement ;
- la politique monétaire accommodante de la BCE
(notamment les deux opérations exceptionnelles de refinancement à
long terme, les réductions de taux directeurs, ainsi que l'annonce
récente d'un programme d'« opérations monétaires
en prise ferme(1(*)
» qui a permis de réduire nettement le
niveau des tensions financières) et les décisions du Conseil
européen de juin ont bénéficié à la
signature de la France. Dans ce contexte, les hypothèses de taux
retenues pour les années 2013 à 2017 dans cette loi de
programmation sont prudentes. En effet, dans un contexte de sortie de
crise des dettes souveraines, elles reposent sur un scénario de
normalisation des marchés monétaires et financiers qui se
traduirait par la remontée progressive des taux courts et longs
dès l'année 2013. Ainsi, le taux à 10 ans
s'établirait en moyenne à 2,9 % sur l'année 2013
et continuerait sa progression régulièrement de 25 points de
base chaque année pour s'établir à 4,15 % en moyenne
sur l'année 2017. Pour 2013, ces hypothèses de taux
sont supérieures tant aux anticipations des marchés (taux
forwards), le taux à 10 ans à horizon d'un an
prévalant à la mi-septembre y ressortant à 2,6 %,
qu'aux prévisions des économistes retracées dans le
Consensus Forecast, le taux à 10 ans y étant
attendu à 2,7 % à la fin septembre 2013. Ces hypothèses conduisent à une hausse des
charges d'intérêts de l'ensemble des administrations publiques sur
l'horizon de la prévision.
Une juste répartition des hausses de
prélèvements obligatoires, concentrées sur les deux
premières années de la programmation Alors que l'évolution spontanée des
prélèvements obligatoires serait égale à celle du
PIB (élasticité unitaire) sur toute la période de
prévision, la stabilité du ratio de prélèvements
obligatoires en 2014 et sa baisse à partir de 2015 reflèteraient
la montée en puissance progressive du crédit d'impôt pour
la compétitivité et l'emploi. De nouvelles marges de manoeuvres,
permises par le redressement des finances publiques, permettront un nouveau
reflux du ratio de prélèvements obligatoires en 2017.
Mesures nouvelles en prélèvements
(hors compétitivité)
Élasticité des prélèvements
obligatoires (hors UE)
NB : la notion de prélèvements obligatoires
et de mesures nouvelles est définie dans le « rapport sur les
prélèvements obligatoires et leur
Les mesures nouvelles au sens du compteur du présent
projet de loi de programmation (LPFP) sont les mesures prises par voie
législative ou réglementaire depuis le début du
quinquennat. Le tableau distingue également l'impact des contentieux,
compte tenu des décaissements importants prévus à ce titre
sur la période. Les autres mesures nouvelles regroupent aussi bien les
mesures nouvelles votées dans des lois financières
antérieures au 1er juillet que des mesures
décidées par les administrations publiques non couvertes par le
champ des PLF et PLFSS (fiscalité locale en particulier).
Lecture : en 2015, l'impact des mesures nouvelles sur le
niveau des prélèvements obligatoires est de -3 Md€. En
cumulé sur 2014-2017, les baisses d'impôts programmées sur
le champ du compteur du présent projet de loi de programmation
s'élèveraient à 20 Md€.
Les mesures nouvelles au sens du
présentprojet de loi de programmation
L'article 13 du présent projet de loi de
programmation indique : « L'incidence, appréciée
une année donnée au regard de la situation de l'année
précédente, des mesures adoptées par le Parlement ou
1er juillet 2012 et afférentes aux
prélèvements obligatoires, mentionnées dans le rapport
prévu à l'article 52 de la loi organique
n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois
de finances, ne peut être inférieure aux montants retracés
ci-dessous, exprimés en milliards d'euros :
Sur les années 2012 et 2013, le compteur est
constitué des mesures votées en LFRII 2012 et
présentées en PLF 2013 et PLFSS 2013. Le compteur n'inclut
pas le plan de lutte contre la fraude mis en place par le Gouvernement qui
consiste en un renforcement des contrôles et de la lutte contre la fraude
à état du droit constant. Ils se décomposent comme suit :
Les contentieux en prélèvements
L'enregistrement en comptabilité nationale de plusieurs
séries de contentieux fiscaux est de nature à avoir un impact,
toutes choses égales par ailleurs, sur le solde public. Il
- des remboursements au titre du précompte
- du contentieux concernant la taxe sur les
En comptabilité nationale, les dépenses et les
recettes sont enregistrées sur la base des droits
constatés(2(*)). Par
conséquent, l'impact des contentieux est comptabilisé
l'année où une décision de justice définitive est
rendue(3(*)). Ainsi, le
coût annuel pour l'État de ces décisions de justice n'est
pas permanent et le calendrier de décaissement ne peut être
précisé, ce qui plaide pour les isoler comme des effets
temporaires sur le solde public.
Hypothèses retenues dans la
programmationau titre des contentieux fiscaux
Note : L'inscription des chiffres dans ce tableau ne
préjuge pas de l'issue des contentieux, mais reflète une
volonté de prudence dans les projections pluriannuelles de finances
publiques. En outre, les chiffres affichés sont susceptibles de changer
avec les décisions finales de justice.
2. Évolution du solde structurel
L'équilibre structurel, qui constitue l'objectif de
moyen terme de la France au sens du pacte de stabilité et de croissance
et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance,
serait atteint en 2016. En 2013, l'ajustement structurel sera historiquement
élevé (+2,0 points), nettement supérieur notamment
à celui opéré en 2012 (+1,2 point). Cet ajustement
résulte principalement des mesures votées dans la deuxième
loi de finances rectificative pour 2012 et celles inscrites dans les
projets de lois financières 2013. Il permettra d'assurer une
réduction de 1,5 point du déficit nominal malgré
l'impact d'une croissance encore inférieure à la croissance
potentielle qui creuse le déficit conjoncturel de 0,3 point et
la hausse du coût des contentieux sur des prélèvements
obligatoires (à hauteur de 3,2 Md€(4(*))). Note : Les mesures ponctuelles et temporaires sont
exclues du solde structurel, conformément à la
méthodologie européenne. Sur cette période, elles
correspondent aux contentieux fiscaux (cf. encadré).
Entre 2014 et 2016, l'ajustement structurel se poursuivra au
rythme moyen de 0,5 point par an, reflet de la poursuite des efforts de
maîtrise de la dépense publique, jusqu'à l'atteinte de
l'objectif d'équilibre de moyen terme. Avec une croissance du PIB
(2,0 % en volume) supérieure à la croissance potentielle, le
déficit conjoncturel se réduira de 0,2 point en moyenne, et
permettant au total une réduction du déficit
de ¾ point de PIB par an en moyenne conduisant à un solde
public à l'équilibre structurel strict en 2016, équilibre
structurel qui serait maintenu en 2017.
Cette trajectoire respecte les engagements européens de
la France sur sa trajectoire de déficit effectif et structurel :
- la recommandation du conseil ECOFIN du
2 décembre 2009, qui demandait à la France de ramener le
déficit sous le seuil de 3,0 % du PIB en 2013 et
d'entreprendre un ajustement structurel d'au moins 4 points de PIB sur la
période 2010-2013 : les mesures prises pour respecter les cibles
nominales de déficit en 2012 et 2013 alors que la conjoncture
économique est beaucoup plus dégradée que prévu fin
2009 conduisent à faire un ajustement très nettement
supérieur à ce minimum (5,0 points) ;
- les règles du volet préventif du pacte de
stabilité et de croissance, qui imposent un ajustement structurel
minimal de 0,5 point de PIB par an dès la sortie de la
procédure pour déficit excessif (i.e. le retour à
un déficit public en-deçà de 3,0 % du PIB, soit 2013
pour la France) et jusqu'au retour à l'objectif de moyen terme.
3. Trajectoire de dette (écart au
solde stabilisant, flux de créances) et référence à
la règle européenne de dette Entre 2007 et 2011, le ratio de dette publique (hors soutien
financier à la zone euro) a progressé de 21 points, soit une
augmentation sans précédent depuis l'après-guerre,
conséquence de la récession de 2008-2009 mais également de
déficits structurels élevés récurrents. En 2011, la dette publique aura encore fortement
progressé pour atteindre 86,0 % du PIB, et cette hausse se
poursuivrait au même rythme en 2012 en lien avec une croissance
faible, un déficit encore élevé et la montée en
puissance du soutien financier aux États en difficulté de la zone
euro. Les prêts accordés à la Grèce, à
l'Irlande et au Portugal (prêts bilatéraux et prêts via le
Fonds européen de stabilisation financière [FESF(5(*))]) et le financement des
dotations au mécanisme européen de stabilité (MES),
contribueraient à une hausse de 1,8 point du ratio de dette en
2012. L'impact total des flux de créances en 2012 serait moins
élevé (+1,0 point) grâce à la baisse attendue
du niveau de trésorerie des administrations publiques après leur
hausse en 2011.
Une inflexion de ce rythme de progression est attendue en
2013, grâce à l'effort de réduction du déficit
à 3 % et à une décélération des efforts
du soutien financier à la zone euro, ces derniers constituant la majeure
partie des flux de créances attendues en 2013. Le soutien financier que
la France apporte à ses partenaires de la zone euro via le
mécanisme européen de stabilité et le Fonds
européen de stabilité financière serait moins important en
2014 et serait partiellement réduit du fait des remboursements au FESF
par le Portugal et l'Irlande prévus en 2016. Par ailleurs, la poursuite
des efforts de réduction du déficit, associée à un
rythme de croissance de l'activité plus porteur (croissance en valeur de
3¾ % après 2,6 % en 2013), permettront d'entamer une
décrue du ratio de dette dès 2014, les autres flux de
créances étant supposés nuls de manière
conventionnelle. En 2017, le ratio de dette publique aura ainsi reculé
de 7,0 points par rapport à 2012. Cette trajectoire permet le respect du critère
de dette du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance.
Ce critère, qui s'ajoute dorénavant au critère de
déficit pour la mise en oeuvre ou la sortie d'une procédure pour
déficit public excessif (DPE), vise à assurer un rythme de retour
suffisamment rapide du ratio d'endettement vers le seuil des 60 % du PIB,
pour les pays présentant un taux d'endettement supérieur
à 60 % du PIB.
Plus précisément, le règlement sur le
volet correctif du pacte modifié dans le cadre du « six-pack
»6(*)
prévoit une réduction à un rythme moyen d'un
vingtième par an, sur trois ans, de l'écart du ratio de dette
Néanmoins, pour les pays actuellement en
procédure DPE, comme la France, il est prévu une période
de transition de 3 ans après la fin de la procédure (2013
pour la France), durant laquelle le critère de dette ne s'appliquera
pas, mais où il reviendra à l'État concerné de
montrer que ce critère sera respecté dès sa
première année d'entrée en vigueur effective. Dans ce
contexte, la trajectoire de finances publiques sur laquelle s'engage la France
permettra le respect du critère à partir de l'année 2016.
Compte tenu du niveau de dette publique de la France, une décrue moyenne
de l'ordre de 1,5 point par an est requise pour respecter le
critère ; or, la décrue moyenne prévue entre fin 2013
et fin 2017 est de l'ordre de 2 points par an. En effet, la trajectoire de
retour vers l'équilibre structurel des finances publiques à moyen
terme assure un solde bien au-dessus du niveau stabilisant la dette (qui, avec
une croissance nominale à 3¾ %, est de l'ordre de
- 3 % du PIB).
C. - LA TRAJECTOIRE
DE FINANCES PUBLIQUES : ANALYSE DE L'EFFORT GLOBAL DE REDRESSEMENT
Projection à « politique
inchangée »au sens de la directive européenne sur
les cadres budgétaires
Ce rapport présente une trajectoire
« spontanée » de déficit compte tenu
du rythme spontané de progression des recettes publiques, des
dépenses maladie et des dépenses de l'État. Plus
précisément, côté recettes, ce
scénario intègre l'évolution spontanée, fonction de
l'environnement économique et des élasticités aux bases
taxables observées par le passé, les évolutions
habituellement observées des taux des impôts locaux en fonction du
cycle électoral, de même que les indexations d'impôts (comme
la hausse minimale de la contribution au service public de
l'électricité prévue par la loi, par exemple). Sont
retenus, en outre, les effets (éventuellement pluriannuels) des mesures
déjà votées dans l'ensemble des lois ayant un impact sur
les finances publiques, en particulier les lois de finances (jusqu'à la
LFR votée en juillet 2012). En revanche, il n'est pas tenu compte des
mesures nouvelles en recettes dans le cadre du projet de loi de finances et du
l'année 2013 et dans la loi de programmation pluriannuelle 2012-2017.
Côté dépenses, sont retenues les
évolutions spontanées des prestations (maladie, pensions,
prestations familiales etc.) dues aux règles d'indexation ou à la
démographie. La trajectoire inclut aussi les comportements
réguliers (comme par exemple le cycle électoral local qui influe
sur les dépenses d'investissement), ainsi que le dynamisme
spontané des dépenses de l'État et d'assurance maladie
sans application des normes budgétaires. Sans les efforts engagés
par le Gouvernement et décrits dans la présente loi de
programmation, le déficit resterait au-dessus de 3,0 % du PIB
Par ailleurs, ce rapport présente, conformément
à la directive du Conseil de l'Union européenne, du
8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres
budgétaires des États membres, un scénario
« à législation et à pratique budgétaire
inchangée ». Ce scénario retient les
mêmes conventions côté recettes mais diffère
côté dépenses. En effet, la loi de programmation
pluriannuelle inclut des objectifs budgétaires ambitieux en
dépenses qui seront assurés au travers de la stabilisation en
valeur des dépenses de l'État et de la progression
modérée de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM), et
qui se sont révélés des instruments efficaces de
maîtrise de la dépense. Selon la terminologie de la Commission
européenne, la stabilisation en valeur des dépenses de
l'État et la progression de l'ONDAM limitée à 2,6 %
en moyenne sur 2013-2017 sont considérés comme atteints,
inchangée ».
Décomposition de la trajectoire
tendancielle et du scénario à pratique budgétaire
Pour l'année 2012, le scénario à
politique inchangée aboutit à un déficit de 4,5 %,
identique à la trajectoire cible, l'ensemble des mesures de
dépenses et de recettes ayant déjà été
Pour l'année 2013, le scénario tendanciel fait
apparaître un besoin de redressement de 1,5 point de PIB avec
l'objectif de 3 %, qui est couvert pour un tiers par une réduction
des dépenses et pour deux tiers par des augmentations de recettes.
L'effort s'accentue sur la période 2014-2017 entre le scénario
tendanciel et la trajectoire cible mais la composition de ce partage
évolue avec le temps puisque les mesures en dépense qui montent
progressivement en charge permettront à terme de diminuer les
Les mesures de redressement en dépenses sont
détaillées dans les parties II (État) et III
(sécurité sociale). Les mesures en recettes seront concentrées sur les deux
premières années, leur impact atteindra son point haut en 2013,
pour ensuite décroître à partir de 2014. Sur l'année
2013, les mesures de redressement en recettes des PLF et PLFSS 2013 permettent
d'améliorer le solde public de 20 Md€. L'impact des mesures en recettes des PLF et PLFSS pour
a) L'impact sur les recettes de
Ainsi les mesures annoncées dans le cadre du projet de
loi de finances pour 2013 permettront d'améliorer le rendement des
recettes fiscales nettes de l'État de plus de 15 Md€.
supplémentaires portant sur les ménages, en cohérence avec
la démarche déjà poursuivie à l'occasion de la
deuxième loi de finances rectificative pour 2012, constituent un effort
juste et partagé entre les contribuables en renforçant notamment
la progressivité de l'impôt sur le revenu. À ce titre, les ménages les plus aisés
seront davantage sollicités : la fraction de revenus
supérieure à 150 000 € sera ainsi désormais
taxée au titre de l'impôt sur le revenu à 45 %
(rendement de 0,3 Md€) et celle supérieure à
1 000 000 € sera, tout prélèvement obligatoire
confondu, taxée au global à 75 % pour les revenus
d'activité professionnelle (rendement de 0,2 Md€). En
outre, le rétablissement du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune existant avant la réforme de la
fiscalité du patrimoine de 2011 conduira à une hausse
significative de cet impôt. L'impôt sur le revenu sera
réformé, afin que revenus du capital et revenus du travail soient
soumis au même barème progressif (+3,0 Md€), tout en
préservant les capacités contributives de chacun : ainsi,
l'avantage maximal du quotient familial sera abaissé à
2 000 € (+0,5 Md€) afin de rendre le dispositif plus
redistributif et, à l'inverse, la décote applicable à
l'impôt sur le revenu sera revalorisée afin de neutraliser, pour
les ménages modestes, les effets de la non-indexation du barème
de l'impôt (-0,3 Md€).
Les prélèvements obligatoires portant sur les
entreprises permettront de limiter les possibilités d'optimisation
fiscale existantes, tout en préservant le potentiel de croissance de
l'économie. Dans ce cadre, l'aménagement de la
déductibilité des intérêts d'emprunt permettra de
corriger le biais fiscal actuel qui peut inciter les entreprises à se
financer par l'endettement plutôt que par fonds propres. De même,
la modification des modalités de calcul de la quote-part de frais et
charge permettra de renforcer le lien existant entre la quote-part imposable,
d'une part, et le montant des frais et charges déductibles se rapportant
aux participations cédées et celui des opérations
exonérées, d'autre part. Enfin, la mise en place d'un
« impôt minimal », par la limitation de l'imputation
des déficits, assurant que l'impôt s'appliquera, pour les grandes
entreprises, à 50% des bénéfices imposables de l'exercice.
Deux autres mesures compléteront ce volet entreprises qui contribueront
ainsi au redressement des comptes publics : la modification du
régime des acomptes d'impôt sur les sociétés
applicable aux grandes entreprises, d'une part, et la taxation des sommes
placées en réserve de capitalisation des entreprises d'assurance,
mesure à caractère exceptionnel, d'autre part.
Enfin, d'autres dispositions, qui s'inscrivent dans des
réformes sectorielles plus globales, amélioreront le solde de
l'État : il s'agit notamment des mesures présentées
dans le cadre de la réforme du marché du logement
(+0,1 Md€ pour l'État, notamment grâce au renforcement
de la taxe sur les logements vacants), ainsi que des modifications
apportées à la fiscalité environnementale.
(+0,2 Md€ pour l'État à travers l'aménagement de
la taxe générale sur les activités polluantes et le
durcissement du bonus-malus automobile). Les mesures logement permettront en
outre de créer un choc d'offre augmentant les flux de cessions de
logements et donc les assiettes fiscales.
b) L'impact sur les recettes des administrations de
sociale pour 2013 améliorera le solde des administrations de
sécurité sociale de près de 5 Md€.
Certaines de ces mesures permettront d'amplifier le caractère incitatif
de la fiscalité sociale en renforçant la taxation de
comportements à risque (tabagisme, consommation de boissons
alcoolisées). D'autres mesures poursuivent l'objectif de
réduction des niches fiscales et sociales (par exemple, suppression de
l'assiette forfaitaire pour les services à la personne). D'autres
permettront de renforcer l'équité du prélèvement
entre les différentes formes de rémunérations
(indépendants, carried interest). Enfin, des hausses de
prélèvement permettront d'améliorer le financement de
certains régimes spéciaux (CNAVPL, CNRACL).
2. Décomposition du solde
structurel et de l'effort structurel
L'ajustement structurel sous-jacent à la trajectoire
programmée dans la présente loi de programmation est
essentiellement le reflet des efforts structurels (cf.
définitions en annexe 2), la composante non discrétionnaire
de l'ajustement structurel étant globalement neutre sur la
période 2012-2017 : elle serait négative en 2012
(-0,3 point de PIB) reflétant une sur-réaction des
prélèvements obligatoires au net ralentissement de
l'activité en 2012 et une baisse de la part des recettes hors
prélèvements obligatoires ; elle serait par contrecoup
légèrement positive par la suite (+0,1 point
L'effort en recettes est concentré en début de
période (1,6 point de PIB mesures nouvelles en 2013 après
1,1 point en 2012), du fait principalement des importantes mesures
nouvelles en prélèvements obligatoires décidées
dans le collectif de l'été 2012 et les projets de loi de finances
et de loi de financement de la sécurité sociale 2013, pour
sécuriser la cible de 4,5 % en 2012 et pour atteindre la cible
de 3 % en 2013. Sur la période 2014-2016, les mesures nouvelles
intégrées à la trajectoire, hors prise en compte des
mesures du pacte pour la croissance, la compétitivité et
l'emploi, ne dépassent pas 0,1 point de PIB et correspondent aux
effets pluriannuels de mesures déjà en vigueur (par exemple
hausse des cotisations pour l'élargissement du dispositif
carrières longues), aux hausses hors du champ PLF/PLFSS (hausse de taux
d'impôts locaux ou hausse de la contribution au service public de
l'électricité notamment), et à des marges de baisse des
prélèvements obligatoires à partir de 2015.
L'effort en dépenses se répartit tout au long de
la trajectoire, en moyenne de 0,4 point de PIB par an, hors prise en
compte des mesures du pacte pour la croissance, la compétitivité
et l'emploi, notamment grâce à la maîtrise de la
dépense permise par la stabilisation en valeur des dépenses de
l'État hors dette et pensions et par l'objectif de dépenses
d'assurance maladie. À ces normes de dépenses s'ajoutent
également les efforts des opérateurs de l'État, dont les
dépenses d'intervention et de fonctionnement sont contenues sur toute la
période, ainsi que la maîtrise attendue des dépenses des
collectivités locales (cf. infra).
La règle de dépense du volet
préventif du pacte de stabilité et de croissance : une
variante de l'effort structurel qui exclut les charges
Selon la règle de progression de la dépense
publique désormais incluse dans le volet préventif du pacte de
stabilité et de croissance, la croissance en volume de la dépense
des administrations publiques, nette des mesures nouvelles en recettes, et hors
charges d'intérêt et dépenses de chômage, doit, en
fonction de la position du pays par rapport à son objectif de moyen
terme (OMT), « ne pas dépasser un taux de
référence [ou un taux inférieur pour les pays qui n'ont
pas atteint leur OMT] pour la croissance potentielle du PIB à moyen
terme sauf si ce dépassement est compensé par des mesures
discrétionnaires en matière de recettes ». Cette règle, qui s'insère dans une
évaluation globale prenant pour référence le solde
structurel, permet de se concentrer sur les composantes directement pilotables
par le législateur au sein de l'ajustement structurel : la
dépense hors charges d'intérêt et les mesures nouvelles en
Elle correspond donc à une notion d'effort structurel
similaire à celle présentée plus haut, la seule
différence portant sur l'exclusion des charges d'intérêt.
Elle est présentée cependant
différemment, sous la forme d'un taux de croissance de la dépense
nette des mesures nouvelles en recettes à comparer à un taux de
croissance du PIB de référence à moyen terme.
Le respect de cette règle du volet préventif est
apprécié précisément de la manière suivante
par la Commission européenne :
- le champ considéré est la dépense
publique des administrations publiques, hors charges d'intérêt et
dépenses conjoncturelles de chômage, et nette des mesures
nouvelles en recettes. En outre, l'investissement, qui peut s'avérer
être une composante particulièrement volatile de la
dépense, surtout pour les petits pays, est lissé sur une
période de trois ans ;
- la dépense publique en volume est
calculée en utilisant comme déflateur le prix du PIB ;
- le taux de croissance du PIB de référence
devrait être une moyenne sur 10 ans du taux de croissance
potentielle ;
- la règle impose à la dépense en
volume nette des mesures nouvelles de croître à un rythme plus
faible que cette croissance du PIB de référence avec, pour les
pays n'ayant pas atteint leur OMT, un écart permettant un ajustement
structurel de 0,5 point par an.
Pour la France, en prenant comme croissance de
référence la croissance potentielle moyenne retenue dans la
programmation entre 2014 et 2017, et au vu du niveau de dépenses
primaires (i.e. hors charges d'intérêt) dans le PIB, le
taux de croissance de la dépense en volume, nette des mesures nouvelles,
compatible avec un ajustement structurel de 0,5 % serait de l'ordre de
0,6 %. Une fois l'OMT atteint, la croissance de la dépense
compatible pour y rester sera la croissance potentielle.
Cette règle serait ainsi respectée pour la
France, avec une croissance de la dépense (hors charges
d'intérêt) nette des mesures nouvelles en recettes de l'ordre de
0,4 % sur 2014-2016, assurant une contribution d'environ
0,6 point à l'ajustement structurel. Cette contribution est
légèrement plus élevée que l'effort structurel
présenté plus haut, l'exclusion des charges
d'intérêt, dynamiques sur la période du fait du
scénario retenu de remontée des taux d'intérêt,
accentuant l'effort en dépense. D. - LA TRAJECTOIRE
DES FINANCES PUBLIQUES : ANALYSE PAR SOUS-SECTEUR
Remarque liminaire : La présente partie présente les
évolutions des dépenses et recettes des administrations publiques
hors mesures de compétitivité.
Les mesures de compétitivité impactent la
trajectoire comme suit :
Montants en Md€, impact en écart à
la trajectoire sous-jacente de la LPFP
Prélèvements obligatoires (impact État
* Les économies en matière de dépenses
publiques seront ventilées entre sous-secteurs des administrations
publiques dans le cadre de la démarche de modernisation de l'action
publique à laquelle sera associée le Parlement.
La réduction du déficit public de
4,2 points entre 2012 et 2017 serait principalement liée aux
évolutions du solde de l'État (-2,7 points) qui porte la
majorité du déficit actuel et qui conserverait un déficit
réduit à 1,0 % du PIB en 2017. Les administrations de
sécurité sociale verraient également leur solde
s'améliorer nettement, passant d'un déficit de 0,5 point de
PIB en 2012 à un excédent de 0,8 point de PIB
en 2017. Les organismes divers d'administration centrale (ODAC)
conserveraient un léger déficit sur la période de
La réduction du déficit entre 2012 et 2017
serait permise en premier lieu par un effort de maîtrise de la
dépense dont la croissance s'établirait en moyenne à
0,7 % en volume sur cette période. Cet effort serait partagé
par l'ensemble des sous-secteurs : quasi stabilité de la
dépense en volume des administrations centrales (État et
organismes divers d'administration centrale), croissance moyenne de la
dépense des collectivités locales de 0,7 % et celle des
administrations de sécurité sociale d'environ 1 % en volume,
nettement en-deçà de la croissance potentielle.
Évolution des dépenses publiques en volume,
20142017*
(yc compétitivité)
Décomposition par sous-secteur hors
économies complémentaires du pacte pour la croissance,
la compétitivité et l'emploi
(Hors dépenses militaires, recettes de
fréquence hertzienne)
(*) Il s'agit de la moyenne des progressions
Compte tenu de l'importance du redressement à
opérer dès 2012 et 2013, les hausses d'impôt se
concentrent sur ces deux premières années. En effet, celles-ci
permettent des rendements immédiats, alors que les économies en
dépense montent en puissance progressivement. En 2014, l'incidence des
mesures nouvelles au sens du compteur de la loi de programmation pluriannuelle
des finances publiques(7(*))
est neutre sur le taux de prélèvements obligatoires ;
à partir de 2015, des marges de baisses de prélèvements
obligatoires sont dégagées, qui s'accentuent à partir de
2016 une fois l'équilibre structurel atteint. 1. La trajectoire de l'État
État (En points de PIB) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Dépenses 20,8 20,5 20,4 19,9 19,5 19,1 18,6 Recettes 16,4 16,9 17,8 17,9 18,0 17,9 17,6 Solde -4,4 -3,7 -2,5 -2,0 -1,5 -1,2 -1,0 Solde en Md€ -87,5 -75,0 -52,9 -44,3 -34,5 -28,2 -25,0 Note : Il s'agit du solde de l'État en
comptabilité nationale. Pour calculer le solde au sens de Maastricht, il
faut ajouter les gains et pertes sur swaps. La réduction du solde de l'État serait de
2,7 points entre 2012 et 2017, ramenant son déficit à
1,0 % du PIB en 2017. Cette réduction du déficit serait
particulièrement marquée en 2012 et 2013 (avec une variation de
son solde respective de 0,7 point de PIB et 1,1 point de PIB).
Cette réduction se poursuivrait à un rythme plus
modéré entre 2014 et 2017 (avec une variation annuelle
moyenne du solde public de 0,4 point de PIB). La trajectoire pluriannuelle prévue pour l'État
est marquée par une maîtrise des dépenses tout au long de
la période de programmation qui permet de limiter le poids des
dépenses de l'État dans le PIB, alors que les recettes
connaîtraient une hausse concentrée en début de
période avant de se stabiliser de 2014 à 2017. Le déficit
de l'État en comptabilité nationale se réduirait
continûment sur la période 2011-2017, passant ainsi
de 87,5 Md€ en 2011 à 25,0 Md€ en 2017. Le
déficit budgétaire suivrait la même tendance (cf.
encadré sur la clé de passage entre le solde en
comptabilité budgétaire et celui en comptabilité
nationale). Solde budgétaire (en Md€, périmètre courant) 2013 2014 2015 2016 2017 Périmètre de la norme étroite
« zéro valeur » 279,4 279,5 279,5 279,5 279,5 Dépenses du BG + prélèvements sur
recettes 374,6 372,4 373,8 378,6 382,1 Dépenses du budget général 298,5 297,0 298,3 302,3 304,9 Prélèvements sur recettes (PSR) 76,1 75,3 75,5 76,3 77,2 Recettes fiscales nettes 298,6 309,4 323,8 334,2 340,2 Recettes non fiscales 14,2 14,7 15,3 15,9 16,6 Solde des CST (hors FMI) 0,3 0,7 0,7 0,8 0,8 Solde budgétaire -61,5 -47,6 -33,9 -27,7 -24,5 Clé de passage 8,5 3,2 -0,5 -0,5 -0,5 Solde de l'État en comptabilité nationale -52,9 -44,3 -34,5 -28,2 -25,0 Les dépenses de l'État au sens
de la comptabilité nationale progresseraient moins rapidement que
l'inflation. Cette maîtrise des dépenses sera permise par le
respect de la norme budgétaire « zéro
valeur », qui correspond à une stabilisation en euros courants
des dépenses du budget général de l'État, des
prélèvements sur recettes et des taxes affectées à
des organismes plafonnées selon les dispositions de l'article 46 de
la LFI pour 2012, i.e. hors charge de la dette et charges de
pensions des fonctionnaires de l'État et de ses opérateurs. Par
ailleurs, la totalité des dépenses de l'État (hors comptes
spéciaux) doit augmenter au plus au rythme de l'inflation : cette
dépense totale couvre le périmètre
précédent, élargi aux dépenses de pensions et de
charges de la dette qui seraient dynamiques sur la période de
prévision, notamment les charges de la dette du fait de la
remontée progressive des taux d'intérêt, aujourd'hui
à un niveau historiquement bas. L'évolution de la dépense
est en fait moins rapide que l'inflation, la totalité de ces gains,
concentrés sur la charge de la dette, étant affectée
à la réduction du déficit.
l'État (en part de PIB) augmenteraient en 2012 et 2013
puis seraient ensuite stabilisées. Les mesures de hausse de recettes
sont en effet concentrées sur les années 2012 et 2013. La part
des recettes dans le PIB s'établirait en 2013 à 17,8 %,
soit 1 point de plus qu'en 2012, cette hausse s'expliquant notamment par
les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires perçus
par l'État (y compris mesures de périmètre). Sur la
période 2014-2017, l'évolution du ratio de recettes de
l'État reflète notamment une évolution spontanée
des recettes de l'État légèrement plus dynamique que le
PIB dans un contexte de reprise. En revanche, les recettes hors
prélèvements obligatoires de l'État seraient stables
à un niveau proche de 3½ % du PIB.
La clé de passage entre le solde de l'État en
comptabilité budgétaire et le solde de l'État en
comptabilité nationale serait très positive sur la période
2012-2014 (autour de 8,5 Md€ en 2012-2013 puis 3,2 Md€
en 2014) avant de devenir négative sur la période 2015-2017, aux
environs de - 0,5 Md€.
En effet, les opérations dans le cadre de l'aide aux
pays de la zone euro (prêts bilatéraux aux États membres,
dotations au MES) ainsi que la dotation à la Banque européenne
d'investissement (BEI), qui sont des dépenses en comptabilité
budgétaire, ne sont pas considérées comme des
dépenses en comptabilité nationale. Elles sont
enregistrées en opérations financières et n'impactent donc
pas le déficit public en comptabilité nationale car elles ne
conduisent pas à un appauvrissement financier des administrations
publiques. La dernière dotation au MES est prévue en 2014,
il n'y aurait plus d'impact sur la clé à ce titre à partir
Par ailleurs, les primes et décotes à
l'émission réduiraient le déficit en comptabilité
nationale en début de période. Elles sont le reflet des
écarts entre la valeur d'émission et la valeur de remboursement
des titres. Lorsque les émissions se font sur des souches anciennes dont
les taux d'intérêt sont plus élevés que le taux de
marché, la valeur d'émission est plus élevée que la
valeur de remboursement et ce gain de trésorerie (non
comptabilisé en recette en budgétaire) est étalé
par la comptabilité nationale sur la durée de l'emprunt, ce qui
se traduit par une clé de passage positive. Cet effet s'estomperait
progressivement sur la période de la prévision au fur et à
mesure de l'épuisement du stock d'obligations concernées.
Une fois ces effets dissipés, la clé devrait
être légèrement négative sous des hypothèses
conventionnelles retenues notamment pour :
- les partenariats publics privés, qui sont
enregistrés en comptabilité nationale au moment de la livraison
du bien et non du paiement des loyers. Compte tenu de l'incertitude concernant
les montants, une hypothèse de clé constante à
0,5 Md€ a été retenue ; - les dépenses militaires qui sont
enregistrées au moment de la livraison en comptabilité nationale
et non au fur et à mesure du paiement (hypothèse de clé
neutre sur 2014-2017). Enfin, une partie des dépenses du grand emprunt
(notamment des fonds de la Caisse des dépôts et consignations) est
attachée directement à l'État en comptabilité
nationale et accroîtra donc le déficit de l'État en
comptabilité nationale, sur l'ensemble de la période de
prévision. Les recettes et dépenses moyennes des ODAC
s'établissent ainsi respectivement sur la période 2014-2017
à 3,9 % et 4,0 % du PIB. Le solde atteint en 2017 est ainsi
prévu à -2,1 Md€.
Le déficit des ODAC serait notamment le reflet
des dépenses au titre des investissements d'avenir
(consommation progressive des transferts reçus en 2010). Les autres ODAC
seraient globalement proches de l'équilibre, contraints notamment par
l'interdiction de s'endetter(8(*)) auprès d'un établissement de
crédit pour un terme supérieur à 12 mois. En outre
les opérateurs de l'État respecteront un principe de
parité avec les normes que l'État s'impose pour ses propres
dépenses. Côté recettes, le recul de leur
part dans le PIB est le reflet de moindres ressources apportées par
l'État (subventions et taxes affectées). En revanche, les
prélèvements obligatoires progresseraient
légèrement sous l'effet notamment du rehaussement de la taxe
poids lourds en 2013 et 2014 (au profit de l'Agence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF)) et de la hausse de la
contribution au service public de l'électricité (CSPE) afin de
rembourser progressivement le déficit accumulé.
Les administrations de sécurité sociale (qui
incluent, outre le régime général, les régimes
complémentaires, l'Unédic, les régimes spéciaux,
les régimes des indépendants et divers fonds - dont la
CADES et le FRR) verraient également leur solde s'améliorer
nettement, passant d'un déficit de 0,5 point de PIB en 2012
à un excédent de 0,8 point de PIB. L'excédent
à l'horizon de la prévision reflèterait principalement le
solde structurellement excédentaire de l'ensemble CADES-FRR
(0,5 point de PIB en 2012 et 0,6 point de PIB en 2017). Cette amélioration s'explique d'abord par les efforts
de maîtrise de la dépense. En effet, les
administrations de sécurité sociale, qui portent une large part
de la dépense publique (47 % en 2011, hors transferts aux autres
sous-secteurs), verront leurs dépenses maîtrisées
(croissance en volume de 1,1 % sur la période 2012-2017)
notamment du fait d'un objectif national des dépenses d'assurance
maladie fixé à 2,7 % en 2013, 2,6 % en 2014
et 2,5 % en valeur à partir de 2015. Le redressement de
l'activité économique permettra par ailleurs une décrue en
volume des dépenses de chômage. Les recettes des administrations de
sécurité sociale bénéficieront du redressement de
la masse salariale privée (+4 %/an) sur laquelle sont assises une
grande partie des recettes des administrations de sécurité
sociale. L'évolution spontanée des autres impôts et taxes
serait identique à celle du PIB en valeur (3,75 %). De même
que pour les administrations publiques centrales, les mesures nouvelles en
prélèvements obligatoires des administrations sociales seront
concentrées pour l'essentiel en 2012 et 2013, celles de 2013
étant imputables pour moitié aux projets de loi de finances et de
financement de la sécurité sociale pour 2013, et pour
moitié au deuxième projet de loi de finances rectificative
2012. Par la suite, les mesures nouvelles correspondent aux effets de mesures
déjà en vigueur, comme c'est le cas pour l'élargissement
du dispositif de départ anticipé à la retraite pour
carrières longues, dont les effets s'étalent jusqu'en 2016.
Globalement, le ratio de recettes sur PIB sera stabilisé dès
2013. 4. Trajectoire des administrations
Les administrations publiques locales conserveraient un solde
proche de l'équilibre sur l'ensemble de la période. Les recettes des administrations publiques locales
progresseraient à un rythme un peu inférieur à
l'activité, malgré des hausses de taux d'imposition directe
locale en lien avec le cycle électoral (surcroît de recettes de
0,8 Md€/an en moyenne entre 2014-2017 après les
élections de 2014), du fait notamment de la baisse des concours
financiers de l'État (hors FCTVA) en 2014 et 2015.
L'évolution spontanée des prélèvements obligatoires
des administrations publiques locales serait proche de celle du PIB sur
l'ensemble de la période. En 2012, le repli attendu des droits de
mutations à titre gratuit (DMTO), reflet de volumes de transaction sur
le marché de l'immobilier ancien en repli, serait en effet
compensé par le dynamisme des recettes d'impôts directs locaux,
avec une croissance soutenue des bases locatives. En 2013, l'évolution
spontanée serait un peu supérieure à l'unité
en 2013 (rebond des DMTO du fait du choc d'offre sur le marché
immobilier qui serait entraîné par les mesures du projet de loi de
finances sur la fiscalité du logement). Par la suite, une
élasticité très légèrement inférieure
à l'unité est retenue, avec en particulier des DMTO croissant
conventionnellement comme le PIB. Dans ce contexte, les administrations publiques locales
poursuivraient leurs efforts en dépense par rapport aux cycles
électoraux d'avant crise. Ainsi, la progression de la dépense
locale resterait modérée (+0,7 % en volume). La masse
salariale croîtrait à un rythme de 2½ % en valeur. Les
dépenses les plus dynamiques seraient les charges
d'intérêts, en lien avec la remontée progressive des taux,
aujourd'hui à un niveau historiquement bas, et les dépenses
sociales (en particulier l'allocation perte d'autonomie et les prestations en
faveur des crèches), à l'exception des dépenses
liées au RSA qui décélèreraient avec
l'amélioration progressive de la conjoncture économique. Le cycle
d'investissement expliquerait le profil de la dépense locale avec un
ralentissement à partir de 2014, année des élections
municipales (2014) et une accélération progressive en 2016 et
2017. En moyenne sur la période 2012-2017, la progression de
l'investissement resterait modérée (+2,2 % par an). La participation des collectivités
territoriales à l'effort de redressement
Les collectivités territoriales participent à
l'effort de redressement des comptes publics dans le respect de la libre
administration de chacune. Les principales orientations sont les
1. L'enveloppe des concours financiers de
l'État aux collectivités territoriales, est stabilisée en
valeur en 2013, puis diminuera de 750 millions
d'euros par an, en 2014 et 2015
- les prélèvements sur recettes de
- la mission « Relations avec les
collectivités territoriales », excepté les subventions
diverses pour travaux d'intérêt général et les
crédits de fonctionnement de la DGCL ;
- la dotation générale de
décentralisation relative à la formation professionnelle.
En 2013, l'enveloppe des concours de l'État aux
collectivités territoriales est ainsi stabilisée en valeur,
à périmètre constant, par rapport à 2012, soit
à un montant de 50,5 Md€. Elle diminuera de
750 millions d'euros par an en 2014 et 2015, soit -1,4 %
par an en moyenne sur 2014-2015. 2. La participation des collectivités
territoriales à l'effort de redressement devra être
conciliée avec l'impératif de péréquation.
En effet, existent actuellement de fortes disparités
dans la situation financière des collectivités territoriales,
majoritairement liée à l'écart de ressources, en
particulier au niveau communal. L'effort juste de redressement repose sur le principe que ceux
qui peuvent le plus doivent contribuer le plus. Le renforcement de la
péréquation permettra donc que les collectivités les plus
dotées participent davantage.
Le Gouvernement propose ainsi de renforcer fortement l'effort
de péréquation en 2013 à la fois sur :
- la péréquation verticale (via les
dotations de l'État vers les collectivités territoriales). Ainsi,
les dotations de péréquation de la DGF progresseront de
238 M€ en 2013 par rapport aux montants versés en 2012,
soit un doublement du rythme d'augmentation constaté en loi de finances
initiale pour 2012 (+119 M€ en 2012).
(c'est-à-dire entre collectivités territoriales). Le
PLF 2013 propose un ajustement des modalités de
prélèvement et de reversement du FPIC (Fonds de
péréquation des ressources intercommunales et communales) et du
FSRIF (Fonds de solidarité des communes de la région
d'Île-de-France) pour assurer une meilleure répartition et un
meilleur fonctionnement de ces fonds. Il modifie aussi profondément le
fonctionnement des fonds de péréquation de la contribution sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements et des
3. À partir de 2014, les modalités
d'association des collectivités territoriales seront
négociées dans le cadre d'un pacte de confiance et de
Un pacte de confiance et de solidarité sera
négocié avec les collectivités territoriales, afin
notamment de déterminer les modalités, à partir de 2014,
de participation des collectivités territoriales à l'effort de
redressement. II. - LE BUDGET
TRIENNAL DE L'ÉTAT
A. - UN EFFORT D'ÉCONOMIES EXIGEANT SUR LA
L'État prendra pleinement sa part au redressement des
comptes publics. En effet, sur la période 2013-2017, pas un euro
supplémentaire ne sera dépensé par rapport à
l'autorisation parlementaire de la LFI 2012, sur l'ensemble des
dépenses, hors charge de la dette et pensions. Sur la période de la programmation, cette discipline
permet une évolution de la dépense totale de l'État (y
compris charge de la dette et pensions) très inférieure à
l'inflation : l'évolution est en effet moins dynamique
de 12 Md€ à horizon 2015 par rapport à une
évolution à l'inflation.
Ainsi, une éventuelle baisse de charges
d'intérêt ne sera pas recyclée en des dépenses
nouvelles, mais contribuera au désendettement : ces dépenses
sont en effet la conséquence d'une dette excessive ; c'est l'effet
de la norme « zéro valeur ».
Afin de continuer à contenir l'évolution de la
dépense totale de l'État en cas de remontée de la charge
d'intérêt de la dette - les conditions actuelles
étant particulièrement favorables, le Gouvernement respectera une
évolution au plus égale à l'inflation.
La stabilité en valeur des dépenses de
l'État nécessite de dégager des économies
importantes (estimées à 10 Md€ dès 2013) par
rapport à l'évolution tendancielle de la dépense. Cette
dynamique tendancielle à la hausse peut avoir plusieurs origines, comme
par exemple : - un effet prix avec les mécanismes d'indexation
automatique des prix (par exemple pour les loyers), des prestations (les
allocations logement, certains minima sociaux...), ou l'augmentation du prix
des biens et prestations que l'État achète ;
- un effet volume, avec par exemple une augmentation
structurelle du nombre de bénéficiaires d'interventions servies
par l'État (pour l'allocation adulte handicapé, les
exonérations de cotisations sociales, les bourses universitaires, les
allocations logement...) ;
- l'incidence pluriannuelle de décisions
déjà prises (par exemple en matière d'investissements).
B. - UN BUDGET
TRIENNAL AU SERVICE DES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT Remarque liminaire : la présente partie est
présentée avant prise en compte des économies
ces économies supplémentaires pourra porter sur l'État.
Les montants des dépenses de l'État décrites ci-dessous
constituent donc un maximum.
La programmation d'ensemble des finances publiques couvre
5 ans (2013-2017). Au sein de cette période, l'État fait
l'objet d'une programmation plus précise dans le cadre d'un budget
triennal qui précise les crédits alloués à chaque
mission. Ce budget triennal se caractérise par une
maîtrise différenciée de la dépense, afin de
permettre de ramener le déficit public à 3 % du PIB en 2013,
puis à l'équilibre structurel dès en 2016. Cette
maîtrise permettra la mise en oeuvre des engagements prioritaires du
Gouvernement. Les plafonds de crédits par mission, hors contributions
de l'État au compte d'affectation spéciale Pensions,
arbitrés dans le cadre du budget triennal sont les suivants : Crédits de paiement, en Md€
2013 2014 2015 Action extérieure de l'État 2,79 2,83 2,81 2,81 Administration générale et territoriale de
l'État 2,22 1,97 2,19 1,95 Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 3,47 3,10 3,00 2,92 Aide publique au développement 3,30 3,10 3,07 3,07 Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
3,12 3,04 2,95 2,83 Conseil et contrôle de l'État 0,48 0,49 0,50 0,50 Culture 2,54 2,44 2,38 2,35 Défense 30,35 30,11 30,15 30,15 Direction de l'action du Gouvernement 1,14 1,14 1,13 1,12 Écologie, développement et aménagement
durables 8,00 7,63 7,29 7,09 Économie 1,59 1,56 1,53 1,52 Égalité des territoires, logement et ville 8,20 7,77 7,73 7,73 Engagements financiers de l'État (hors charge de la
dette) 1,15 1,11 1,04 0,98 Enseignement scolaire 45,40 45,69 46,10 46,58 Gestion des finances publiques et des ressources humaines 9,03 8,85 8,78 8,61 Immigration, asile et intégration 0,59 0,67 0,66 0,64 Justice 6,02 6,20 6,30 6,32 Médias, livre et industries culturelles 1,41 1,22 1,09 0,97 Outre-mer 1,90 1,99 2,07 2,14 Politique des territoires 0,34 0,32 0,31 0,30 Provisions 0,15 0,03 0,23 0,18 Recherche et enseignement supérieur 25,12 25,62 25,74 25,86 Régimes sociaux et de retraite 6,37 6,54 6,75 6,84 Relations avec les collectivités territoriales 2,56 2,74 2,60 2,59 Santé 1,41 1,29 1,30 1,30 Sécurité 11,58 11,68 11,78 11,96 Sécurité civile 0,39 0,39 0,40 0,41 Solidarité, insertion et égalité des
chances 12,53 13,18 13,48 13,74 Sport, jeunesse et vie associative 0,49 0,47 0,48 0,56 Travail et emploi 9,95 10,13 9,68 9,74 Pour mémoire : Pouvoirs publics 1,00 0,99 0,99 0,99 Le respect de ce budget triennal est garanti par deux
- un principe d'auto-assurance au sein de chaque mission
budgétaire, tant infra-annuelle que pluriannuelle. Les
dépassements sur un programme devront être gagés par des
économies sur la mission au cours de l'année concernée et
ne justifient pas, sauf circonstances exceptionnelles, de modification des
plafonds présentés ici ; - la constitution d'une réserve de
précaution en début d'année. Elle permettra de faire face
aux aléas en cours de gestion, tant en dépense qu'en recette (par
l'annulation de crédits de la réserve correspondant aux baisses
de recettes anticipées). Cette mesure de prudence, prévue par la
LOLF, est réaffirmée et quantifiée à
l'article 5 du présent projet de loi : sur 2013-2017, le taux
de réserve sera d'au moins 0,5 % sur les crédits de
personnel et d'au moins 5 % sur les autres crédits.
Contribution au CAS Pensions (État
+ opérateurs)
1. Le financement des priorités du
Les priorités que constituent la jeunesse et
l'éducation, l'emploi ainsi que la justice et la sécurité
bénéficient d'un effort particulier afin d'assurer à ces
missions les moyens d'améliorer le service rendu. Un axe majeur de la politique gouvernementale concerne
la jeunesse. À ce titre plusieurs mesures sont prévues
Des mesures importantes seront mises en oeuvre et
financées pour permettre une intégration plus forte des jeunes
dans notre société. L'engagement du Gouvernement est
réaffirmé à travers la mise en oeuvre des emplois
d'avenir. L'objectif est d'apporter des solutions plus durables que
les contrats aidés antérieurs en les ciblant sur les jeunes les
plus en difficulté. Dès 2013, 100 000 emplois d'avenir
seront déployés dans les zones dans lesquelles le chômage
des jeunes est le plus élevé et à partir de 2014, le
niveau de 150 000 emplois d'avenir sera atteint et maintenu sur
la période. - l'autonomie des
Le service civique constitue un outil
privilégié d'engagement et de prise d'autonomie. Il permet
à des jeunes entre 16 et 25 ans d'effectuer une mission
d'intérêt général dans une association ou une
collectivité publique. 30 000 d'entre eux auront la
possibilité d'intégrer le dispositif dès 2013, soit
10 000 de plus qu'en 2012 et un effort budgétaire de
26 millions d'euros. La montée en puissance du service civique sera
amplifiée dans les années suivantes afin d'atteindre sur la
période du quinquennat l'engagement présidentiel de
100 000 jeunes par an engagés dans le dispositif. - l'enseignement
Le Président de la République a fait de
l'école une priorité de son mandat. Afin de répondre au
défi que constitue la réussite de tous les élèves,
60 000 des 65 000 nouveaux emplois créés durant la
mandature bénéficieront à l'enseignement, dont 5 000
dans l'enseignement supérieur. Dès la rentrée 2012, 1 000 professeurs
supplémentaires ont été recrutés pour
l'école primaire et 280 redéployés vers
l'enseignement secondaire. L'effort pour l'école porte également
sur la vie scolaire avec le recrutement de 100 conseillers principaux
d'éducation supplémentaires, la création
de 500 assistants chargés de la prévention et de la
sécurité au sein des établissements et de
1 500 auxiliaires de vie scolaire individuels accompagnant les
élèves handicapés. Ces moyens seront consolidés en
retraite seront remplacés. De plus, conformément à
l'engagement présidentiel, 55 000 postes seront
créés dans l'éducation sur la durée du quinquennat.
Ces créations se traduiront notamment par le
recrutement de stagiaires qui assureront des activités d'enseignement
pendant leur formation au métier d'enseignant dans les nouvelles
écoles supérieures du professorat et de l'éducation. Pour
le ministère de l'éducation nationale, cette réforme
correspond en 2013 à la création de plus
de 11 000 emplois. Au total, l'impact du schéma d'emplois
sur le plafond d'emplois sera de 9 011 équivalents temps
plein (ETP) dont 230 pour l'enseignement technique agricole.
Les nouveaux enseignants seront mieux formés à
l'exercice de leur métier. Dès la rentrée 2012, les
enseignants nouvellement recrutés bénéficient d'une
formation d'accompagnement à la prise de poste ; plus de
2 000 postes ont donc été créés pour
permettre la mise en place de décharges de service à cet effet.
Dans le cadre de la refondation de l'école, des
écoles supérieures du professorat et de l'éducation seront
mises en place. Par ailleurs, des emplois d'avenir professeur, à raison
de 6 000 nouveaux contrats par an sur 2013-2015, rendront les
métiers de l'enseignement plus accessibles aux jeunes pour lesquels
s'engager dans des études longues se heurte à des contraintes
économiques. - l'enseignement
L'amélioration de la réussite des
étudiants en premier cycle demeure la première urgence de
l'enseignement supérieur : en effet, la part des inscrits en
première année universitaire accédant en seconde
année n'est que de 42 %, et le taux de réussite en
licence en trois ans plafonne à 34 %, après avoir perdu cinq
points au cours des dernières années. À ce titre, des
moyens supplémentaires sont donc prévus pour les
universités dès l'année 2013 avec
1 000 créations d'emplois, au sein des 5 000 postes
annoncés lors de la campagne présidentielle. Ces efforts devront
permettre d'améliorer les conditions d'accueil, d'aide et d'encadrement
des étudiants, de développer les services d'orientation et
d'insertion, et surtout de renouveler profondément l'approche
pédagogique dans certaines filières. Le deuxième axe fort de la politique
gouvernementale concerne le soutien à l'emploi. Plusieurs
mesures sont prévues à ce titre :
- l'accompagnement des demandeurs
L'engagement du Gouvernement est réaffirmé en
faveur de l'emploi avec la mise en oeuvre de mesures pour améliorer
l'offre de service fournie par Pôle emploi et de mesures d'accompagnement
renforcé des demandeurs d'emploi. Ainsi, 2 000 recrutements
supplémentaires en CDI ont été engagés dès
la fin 2012 et seront finalisés en 2013. S'y ajouteront
2 000 emplois qui seront redéployés d'ici 2014 au sein
de l'opérateur vers les services d'accompagnement renforcé. Ce
sont donc près de 4 000 agents supplémentaires, au
contact direct des demandeurs d'emploi qui en ont le plus besoin, qui
assureront le succès de la nouvelle offre de services.
100 000 emplois d'avenir seront créés
en 2013. Dès 2014, le niveau de 150 000 emplois d'avenir
sera atteint et maintenu. En outre, en 2013, le budget prévoit le
maintien du volume des autres contrats aidés actuels afin de faire face
à une situation de l'emploi difficile (340 000 contrats non
marchands et 50 000 contrats seront prescrits en 2013).
Le contrat de génération sera un outil pour
favoriser simultanément, sans les opposer, emploi des jeunes et emploi
des seniors dans les entreprises, tant quantitativement (embauches de jeunes,
accroissement du taux d'emploi des seniors) que qualitativement (favoriser
l'insertion en CDI, transférer les compétences,...). Sa mise en
oeuvre sera adaptée aux différentes tailles d'entreprise.
Un projet de loi sera présenté fin 2012,
à l'issue de la concertation sociale lancée par le ministre
chargé du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du
dialogue social. Le contrat de génération sera ainsi mis en
oeuvre en 2013.
Un troisième axe prioritaire du Gouvernement
porte sur la justice et la sécurité :
Les crédits alloués à la mission
« Justice » (hors CAS « Pensions »)
sont en hausse de +3 % par rapport à 2012. Conformément aux engagements présidentiels de
création de 5 000 postes dans la justice et la
sécurité, les effectifs de la justice seront renforcés sur
la période 2013-2015, dont 480 dès 2013 et 40 dans les
juridictions administratives. Ces moyens permettront la mise en oeuvre d'une politique
publique de la justice rénovée, renforçant la justice
civile, réaffirmant la spécificité de la justice des
mineurs, développant les aménagements de peine et l'insertion
pour prévenir la récidive, développant l'aide aux victimes
et l'accès au droit et modernisant les services au
bénéfice de ses acteurs et bénéficiaires
La mise en oeuvre d'un programme immobilier
pénitentiaire repensé accompagnera le développement des
aménagements de peine, au service des objectifs de réinsertion
comme de sécurité et d'humanité de la détention.
Une partie des dépenses prévues par la loi de
programmation pénitentiaire axée sur le développement du
nombre de places de prison sera abandonnée en cohérence avec la
volonté du Gouvernement de développer l'accompagnement en
« milieu ouvert ». Cet abandon a notamment pour
conséquence la limitation de la création de nouvelles prisons aux
réponses aux situations de vétusté et de surpopulation
carcérale, ce qui conduira à limiter les dépenses
nouvelles qui étaient prévues en fin de programmation, et ce
d'autant plus que les modalités de financement prévues, sous
forme de partenariat public privé, étaient
particulièrement coûteuses.
Conformément à l'engagement du Président
de la République, la mission
« Sécurité », qui recouvre les crédits
alloués à la police nationale et à la gendarmerie
nationale, bénéficiera, entre 2013 et 2015, de créations
d'emplois, dont 480 dès 2013. Ces emplois permettront de renforcer les
effectifs des forces de sécurité dans les zones de
délinquance les plus sensibles, en particulier dans les
« zones de sécurité prioritaires »
définies par le Gouvernement.
Le financement de ces priorités nécessite des
efforts accrus sur les autres secteurs. Chaque ministère prendra sa part
à l'effort, ainsi que les opérateurs de l'État, tout en
L'effort passera par une maîtrise de la
dynamique de la masse salariale (article 6 du présent projet de
de la République, les effectifs de l'État et de l'ensemble de ses
opérateurs seront stabilisés sur le quinquennat. Cette
stabilisation sera atteinte en fin de période, pour l'ensemble
constitué de l'État et de ses opérateurs, dont le plafond
d'emplois est fixé dans les lois de finances de l'année,
conformément à l'article 64 de la loi n° 2007-1822
du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. La liste de ces
opérateurs est détaillée chaque année dans le
« Jaune Opérateurs », prévu par l'article 14
de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant
règlement définitif du budget de 2005.
NB : Ces données n'intègrent pas les
2 500 postes créés en LFR 2012 (assistants
d'éducation) dans les établissements publics locaux
d'enseignement (EPLE), rémunérés hors titre 2, et
donc non comptabilisés dans le plafond d'emploi de l'État ou des
opérateurs de l'État (les EPLE n'étant pas des
opérateurs de l'État).
Cette stabilisation sera le résultat de la
création d'emplois dans les secteurs prioritaires (éducation,
justice, sécurité, emploi) et des réductions d'effectifs
dans les autres secteurs : le taux d'effort moyen sur la période
2013-2015 sera de 2 % pour ces derniers. Ces réductions seront
permises grâce à des réformes structurelles compatibles
avec le maintien et l'amélioration de la qualité du service rendu
et mises en oeuvre après un travail approfondi d'analyse des missions et
des politiques publiques. Ces réformes devront s'articuler autour d'un objectif
de cohérence de l'action publique :
- des gains seront rendus possibles via la simplification
de plusieurs procédures aujourd'hui trop complexes ;
- les missions des différents échelons de
l'administration - central, régional, départemental et
infradépartemental - seront revues avec pour objectif une plus
grande efficacité à répondre aux besoins des
Cette stabilisation des effectifs contribuera à
maîtriser la masse salariale, dont l'évolution sera sur la
période de +1 % en valeur entre 2012 et 2015. Les dépenses de fonctionnement seront
maîtrisées dans l'ensemble des ministères
Ces dépenses seront réduites dans tous les
ministères, y compris les ministères qui portent des
priorités gouvernementales. Le ministère de l'enseignement
supérieur par exemple voit ses crédits de fonctionnement diminuer
de plus de 6 % en 2013 au sein d'une enveloppe globale, hors contributions
au CAS « Pensions », en augmentation.
Ces efforts sur les dépenses de fonctionnement
s'appuieront notamment sur des réformes de rationalisation, par exemple
s'agissant des implantations territoriales de l'État en France et
à l'étranger, tout en veillant à l'accès au service
public. Les gains sur les achats obtenus grâce à l'action
interministérielle du service des achats de l'État (SAE)
constitueront également un levier efficace. La nouvelle feuille de route
de ce dernier, transmise au ministre de l'économie et des finances le
24 juillet 2012, sera déclinée avant la fin de
l'année par les différents ministères dans des plans
achats précis et assortis d'objectifs d'économies
détaillés. Au global, l'ambition d'économies concernant
les achats est doublée par rapport au premier plan déployé
par le SAE à sa création (2009).
Une participation des opérateurs à
l'effort de redressement des comptes dans la justice (article 7 du
présent projet de loi)
Le rapport de l'Inspection générale des finances
relatif aux agences de l'État a mis en avant la dynamique des moyens
financiers de ces agences : leurs moyens publics, qui représentent
50 Md€ (crédits et taxes affectées), ont en effet
progressé de 15 % depuis 2007 tandis que les dépenses
de l'État ont progressé moins rapidement que l'inflation sur la
période. Par ailleurs, leurs effectifs ont cru de 6 % depuis 2007
alors que les effectifs de l'État diminuaient. Enfin, le rapport pointe
le manque de réflexion stratégique sur le recours à ces
agences et une forte croissance des coûts de structure.
Les premières mesures prises par le Gouvernement face
à ce constat sont la réduction des moyens de ces agences afin
qu'elles contribuent à l'effort de redressement : - l'évolution des dotations de l'État aux
opérateurs sera donc très modérée (+0,7 % hors
dynamique du CAS « Pensions » à horizon
- les taxes affectées seront plafonnées et
le plafond abaissé sur la période de programmation
(-400 millions d'euros à horizon 2015, article 11 du
présent projet de loi). Celles-ci feront d'ailleurs l'objet d'une
évaluation dès juin 2013 afin de contrôler la pertinence de
chacune de ces affectations ;
- afin de parvenir à la stabilité des
effectifs de l'État et de ses opérateurs, les effectifs des
opérateurs seront maîtrisés avec un taux d'effort moyen
(hors universités et Pôle emploi) de 0,7 % sur 2013-2017.
Une sélection et une évaluation plus
rigoureuse des investissements : mettre en oeuvre une politique ambitieuse
tournée vers les besoins futurs de notre société
(article 16 du présent projet de loi)
L'investissement public est un facteur clé de
croissance et de compétitivité. Parce qu'il est aussi garant
d'une offre de service public de qualité, il doit être choisi avec
une attention particulière pour concilier développement et
maîtrise des finances publiques.
Les choix d'investissement faits pendant dix ans sont
insuffisamment étayés. Les procédures d'évaluation
préalable et le processus de décision ne permettent en effet pas
toujours de hiérarchiser les projets et de faire prévaloir ceux
qui seront les plus utiles à la collectivité. Par ailleurs, les
coûts induits (investissements de réhabilitation et
fonctionnement) sont généralement sous-évalués.
Le Gouvernement souhaite donc refonder la procédure de
décision en matière d'investissement de l'État et des
établissements publics et soumettre désormais les projets
d'importance à une évaluation socio-économique
préalable systématique et faisant l'objet d'une contre-expertise
organisée par le Commissaire général à
l'investissement (CGI).
Celui-ci est tout d'abord chargé de l'inventaire et
d'une analyse des procédures d'évaluation sur les projets
existants, mais non encore mis en oeuvre, pour s'assurer que ce sont bien les
projets les plus pertinents qui seront retenus et lancés de
manière prioritaire.
La procédure de sélection sera par ailleurs
améliorée de manière pérenne dans une logique
interministérielle pour que la décision finale d'engagement soit
la plus documentée possible. Ainsi, d'ici la fin de l'année, le
CGI proposera une procédure de concertation interministérielle,
préparatoire aux décisions du Premier ministre à chaque
grande étape de la vie du projet, fondée sur des travaux de
contre-expertise indépendants qu'il sera chargé d'organiser.
Cette nouvelle organisation offrira une méthodologie homogène
d'évaluation et de contre-expertise.
Cet effort sera éclairé par une
démarche de refondation et de modernisation de l'action publique
initiée par les ministères eux-mêmes
La démarche de refondation et de modernisation de
l'action publique viendra préciser la programmation des finances
publiques pour éclairer les réformes et concourir au redressement
des comptes publics dans la justice. La priorité est de conduire un exercice de revue en
profondeur des politiques publiques.
Les modalités de cet exercice ont été
précisées par le Premier ministre lors du séminaire
gouvernemental du 1er octobre 2012. La démarche s'appuie
sur un bilan objectif de la révision générale des
politiques publiques (RGPP) et les recommandations de la mission commune
confiée à l'Inspection générale des finances,
l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection
générale des affaires sociales. Le projet de refondation et de modernisation de l'action
publique reposera sur trois piliers :
- l'amélioration de la qualité du service
rendu, afin de toujours mieux répondre à la réalité
des besoins des usagers (citoyens, entreprises, territoires) ;
- l'association des agents et de leurs
représentants à la définition et à la conduite des
réformes ;
- une hiérarchisation des priorités et des
besoins des administrations et une meilleure répartition des
compétences pour réduire les doublons et les inefficiences.
Dès l'été, il a été
demandé à chaque ministère de produire des propositions de
réforme qui permettent de mettre en oeuvre les orientations du budget
triennal tout en garantissant une utilisation efficace des moyens publics.
Pour assurer la réussite de la démarche de
modernisation de l'action publique, l'association de l'ensemble des acteurs des
politiques publiques est indispensable.
La méthode s'appuiera sur un recensement des politiques
publiques et de l'ensemble des acteurs qui y contribuent, afin de
déterminer les missions que doivent conserver les pouvoirs publics et
l'acteur public devant les exercer (administration centrale, administration
déconcentrée, opérateur, collectivité
territoriale), tout en respectant les principes de charte de la
déconcentration, perdus de vue. Elle sera étroitement
articulée avec la nouvelle étape de décentralisation.
Dès décembre 2012, chaque ministère aura défini une
stratégie de modernisation pluriannuelle (2013-2017) qui permettra tout
à la fois de respecter la trajectoire budgétaire et
d'améliorer la qualité et l'efficience du service rendu aux
DÉPENSES DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE DE
Remarque liminaire : la présente partie est
L'objectif du Gouvernement est de préserver un haut
niveau de protection sociale, adapté en continu à
l'évolution des besoins sociaux. Les dépenses de sécurité sociale sont des
transferts : il est injustifié d'en reporter le financement sur les
générations futures. Assurer la pérennité de notre
système de protection sociale passe donc par le retour à
l'équilibre des comptes sociaux.
Les objectifs généraux d'évolution des
prélèvements obligatoires ne permettent pas d'envisager ce
redressement uniquement par un ajustement passif des recettes sur le niveau des
dépenses constatées. Il faut en effet veiller à ce que le
financement de la sécurité sociale n'absorbe pas les gains de
pouvoir d'achat des ménages et ne pèse pas excessivement sur le
coût des facteurs de production. En conséquence, l'équilibre à moyen terme
des comptes de la sécurité sociale suppose de garantir une
évolution soutenable des dépenses.
Dans son article 9, le présent projet de loi de
programmation des finances publiques présente, sur le champ des
régimes obligatoires de sécurité sociale, des objectifs de
dépenses. En 2017, l'objectif de dépenses pour les régimes
obligatoires de base s'établit à 531 Md€, ce qui
correspond à une progression moyenne de 3,1 % par an en valeur.
Ces objectifs de dépenses englobent les branches
Maladie, Accident du travail/maladies professionnelles, Retraite et Famille.
Pour ce qui concerne la branche Maladie, les dépenses évoluent
pour l'essentiel au rythme de l'objectif national de dépenses
d'assurance maladie (ONDAM) dont l'évolution est détaillée
au même article. L'évolution des dépenses des branches
Retraite et Famille est pour sa part présentée ici de
manière tendancielle. A. - MAÎTRISER
LES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE EN GARANTISSANT LA QUALITÉ DES
Les objectifs nationaux des dépenses d'assurance
maladie (ONDAM) pour les années 2012 à 2017
présentés dans le présent projet de loi de programmation
des finances publiques s'entendent selon le périmètre en vigueur
lors de la construction de cet objectif dans le projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 2012, qui fait l'objet d'une
présentation détaillée dans l'année prévue
au 7° du III de l'article L.O. 111-4 du code de la
sécurité sociale. Entrent ainsi dans l'ONDAM les prestations en
nature des branches Maladie, Maternité et Accidents du travail, les
prestations en espèce des branches Maladie et Accidents du travail
à l'exception des prestations d'incapacité permanente et des
rentes d'accidents du travail. Pour les dépenses médico-sociales,
seule est prise en compte la part du financement qui échoit à
l'assurance maladie. Sont aussi incluses la prise en charge des cotisations des
professionnels libéraux et des dotations à certains fonds.
L'évolution de l'ONDAM est programmée
- l'objectif retenu pour 2012 (170,8 Md€) est
inférieur de 350 M€ à l'ONDAM voté en LFSS pour
2012, matérialisant dans les comptes sociaux l'évolution plus
modérée qu'envisagée des dépenses de soins de
- la croissance de l'ONDAM s'établira à
+ 2,7 % pour 2013 (175,4 Md€), +2,6 % pour 2014
(180 Md€), puis 2,5 % pour chacune des années 2015
à 2017 (193,8 Md€ en 2017). Au total sur la
période, cette programmation représente un effort estimé
en moyenne à 2,7 Md€ chaque année par rapport à
la chronique tendancielle des dépenses. La fixation d'un ONDAM en progression de +2,7% en 2013 et
+2,6% en 2014 tient compte de la volonté du Gouvernement de prendre
en compte de façon spécifique la question de l'investissement
hospitalier. Un effort spécifique sera effectué au sein des ONDAM
2013 et 2014 pour accompagner des projets prioritaires de mise en
sécurité et de restructuration-rationalisation.
Le respect de cette trajectoire nécessite la mise en
oeuvre d'actions volontaristes permettant d'améliorer la qualité
des prises en charge tout en respectant la contrainte financière, dans
le cadre d'une stratégie nationale de santé. Certaines de ces
actions sont porteuses d'évolutions structurelles de l'offre de soins,
qui produiront leurs pleins effets à moyen terme.
Au coeur de cet engagement, l'amélioration des parcours
de soins. Les soins de ville, l'hôpital, les établissements
médico-sociaux et les acteurs sociaux ne peuvent plus fonctionner
indépendamment les uns des autres. La structuration d'équipes de soins de
proximité, pluriprofessionnelles, constitue la première
étape de mise en oeuvre de ces parcours. Des équipes
pluriprofessionnelles peuvent produire les nouvelles organisations et les
nouveaux services (prévention, dépistage, coordination des
parcours, éducation thérapeutique...) répondant aux
besoins des patients. Un effort important sera ainsi initié dès
2013 pour entamer la généralisation de ces modes d'organisation,
afin de permettre un recentrage de l'hôpital sur les cas les plus aigus
et complexes. Plus globalement, il convient de revoir la régulation
du système pour décloisonner les parcours de santé entre
les soins de ville, les soins hospitaliers et le secteur médico-social.
Une refonte des systèmes de financement sera engagée à
partir de 2013, sur quelques territoires dans un premier temps, afin
d'établir un nouveau modèle qui permettra de prodiguer au patient
le geste de qualité, au bon endroit, au meilleur coût. Puis ces
nouvelles formes de régulation seront progressivement étendues
à l'ensemble du territoire. Ces développements s'accompagneront de la recherche de
gains d'efficience des offreurs de soins, en particulier pour les
établissements de santé et ceux parmi les professionnels de
santé qui bénéficient de gains de productivité
liés aux évolutions technologiques. Dans le secteur hospitalier, des actions de rationalisation de
la politique d'achat ainsi que de soutien à l'amélioration de la
performance des établissements seront en outre menées, en
mobilisant les agences régionales de santé.
Enfin, des actions de baisse de prix des produits de
santé, mais aussi de promotion des médicaments
génériques seront conduites. Elles s'accompagneront d'actions
visant à une meilleure justesse des prescriptions, en
privilégiant les médicaments inscrits au répertoire, dans
le cadre d'une promotion plus active des référentiels de bonne
pratique et de bon usage. B. - ADAPTER EN
CONTINU ET DANS LA CONCERTATION LES PRESTATIONS AUX BESOINS SOCIAUX
Si les dépenses de la branche Maladie font l'objet
d'une programmation spécifique, les dépenses des branches
Retraite et Famille n'évoluent, au-delà de leurs tendances
spontanées, que par des mesures nouvelles, le plus souvent
législatives. Le Gouvernement ne souhaite pas dans le cadre de la
présente loi de programmation préjuger de réformes qui
requièrent une concertation préalable avec les partenaires
sociaux et un important travail législatif. En conséquence, les
objectifs de dépenses fixés par la loi ont un caractère
S'agissant des retraites, la progression tendancielle des
dépenses s'élève en moyenne sur la période à
+3,7 % par an en valeur et, compte tenu des hypothèses
d'augmentation des prix sur lesquelles elles sont indexées, à
+1,9 % par an en volume. Après une phase de diagnostic, le
Gouvernement, comme il en a été convenu lors de la grande
conférence sociale qui s'est tenue les 9 et 10 juillet
2012, engagera une concertation avec les partenaires sociaux au premier
semestre 2013 afin d'inscrire notre système de retraite par
répartition dans un cadre financier durablement équilibré.
D'ores et déjà, un des axes essentiels de la
politique du Gouvernement consiste à agir en faveur de l'emploi des
travailleurs âgés de 55 à 64 ans : le
contrat de génération, qui vise à permettre le maintien
des seniors dans l'emploi tout en favorisant la formation des salariés
les plus jeunes à leur arrivée dans les entreprises, contribuera
à cet effort. Il s'agit tout à la fois d'infléchir
l'évolution des dépenses de la branche Vieillesse en encourageant
les entreprises à maintenir dans l'emploi les travailleurs
âgés et de garantir un niveau un financement permettant de
maintenir à l'avenir un haut niveau de pension. Dans le domaine de la politique familiale, la grande
conférence sociale a conclu à l'importance d'une meilleure
adéquation des dispositifs aux besoins des familles. Les
réflexions vont se poursuivre avec les acteurs de la politique familiale
sur les adaptations à apporter aux différentes aides en faveur
des familles, notamment dans le cadre du Haut conseil de la famille. La
concertation permettra de dégager des voies d'amélioration en
termes d'efficience et d'équité, dans le souci de
l'équilibrage des comptes de la branche Famille. Les mesures prises
préserveront les résultats favorables réalisés par
notre pays en matière de natalité et de participation des femmes
à l'activité économique, et protégeront les
intérêts des familles les plus fragiles.
1Précisions méthodologiques concernant le budget triennal
1. Définition de la double norme d'encadrement
d'évolution de la dépense
Le périmètre du champ de la norme
« 0 valeur » couvre :
- les dépenses du budget général,
hors charge de la dette et versements au compte d'affectation spéciale
(CAS) « Pensions ».
Par rapport à la construction du
précédent triennal, une différence méthodologique
s'est imposée lors de la construction de la présente
programmation : le transfert de la gestion de leur masse salariale aux
universités a notamment pour conséquence de faire relever des
établissements eux-mêmes le versement au CAS
« Pensions » des cotisations de retraite des fonctionnaires
qui y sont affectés. Ce mouvement massif de cotisations
acquittées par des opérateurs de l'État rend cette recette
du CAS suffisamment importante pour ne plus être négligée
et pour être traitée de la même manière que les
contributions des ministères au CAS « Pensions »,
puisqu'il s'agit d'une dépense de même nature, non pilotable par
l'État. À partir de la présente loi de programmation, le
périmètre de la norme « 0 valeur »
s'obtient donc en retranchant au dépenses totales
(cf. infra) les charges de la dette, les cotisations
payées par l'État employeur sur le titre 2 au CAS
« Pensions » et les versements effectués par les
opérateurs de l'État à ce CAS ;
- les prélèvements sur recettes au profit
de l'Union européenne et des collectivités territoriales, y
compris les prélèvements établis en compensation de la
réforme de la taxe professionnelle qui étaient jusqu'à
présent exclus de la norme de dépense(9(*)) ;
- le stock les contributions et taxes affectées
à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à
l'article 46 de la LFI 2012.
Sur l'intégralité du quinquennat, et
donc sur la période du budget triennal, les dépenses de
l'État respecteront la norme
« 0 valeur ».
Par ailleurs, sur l'intégralité du quinquennat,
l'ensemble des dépenses de l'État (c'est-à-dire les
dépenses du champ « 0 valeur »,
complété de la charge de la dette et des versements au CAS
« Pensions ») ne progresseront pas plus vite que
Le budget 2013-2015, tout en finançant les
priorités du Gouvernement, est construit sur la base d'une stabilisation
en euros courants des dépenses. Cette règle de stabilisation
s'applique au périmètre de la norme
« 0 valeur », qui comprend comme rappelé
- l'ensemble des crédits du budget
général de l'État, hors charge de la dette et pensions des
fonctionnaires de l'État, c'est-à-dire hors contributions au CAS
« Pensions », imputées sur le titre 2 ou
acquittées par les opérateurs de l'État à partir
des subventions versées sur le titre 3 ou des ressources
affectées ; - les prélèvements sur recettes
établis au profit des collectivités territoriales et de l'Union
- le montant total des taxes affectées
plafonnées visées à l'article 46 de la loi de
finances initiale pour 2012.
Cette norme du « 0 valeur » exclut
tout recyclage de moindres dépenses qu'attendues sur la charge de la
dette ou de pensions pour des dépenses nouvelles. Ainsi, les
dépenses totales de l'État progresseront moins rapidement que
l'inflation sur la période 2013-2015 (-1 % en moyenne en
3. Mesures de périmètre et charte de
La réalité de la dynamique de la dépense
s'apprécie entre deux lois de finances consécutives, à
périmètre (ou champ) constant. En effet, le
périmètre des dépenses de l'État peut être
amené à évoluer d'une année sur l'autre, des
dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de
l'État, d'autres à l'inverse étant sorties du
périmètre du budget de l'État. Le budget doit donc
être retraité de ces modifications de périmètre pour
apprécier la dynamique réelle de la dépense de
l'État sur un champ identique (« constant ») entre
deux exercices. À cette fin, seuls sont intégrés au calcul
de la norme de dépense les mouvements de dépense et les
affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le
niveau de la dépense publique. A contrario, les mouvements constituant une simple
réimputation au sein du périmètre de la norme (par
exemple, entre budget général et prélèvements sur
recettes) ou les mouvements équilibrés en recettes et en
dépense, entre ce périmètre et une autre entité
(par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être
comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements,
équilibrés en recette et en dépense, sont appelés
mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre de
la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce
même périmètre et une autre entité. Leur
prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel
est présenté le projet de loi de finances de l'année, mais
ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique du budget.
L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte
de budgétisation de l'État, qui permet, en précisant les
modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul
de la norme, de déterminer l'évolution de la dépense
Les mesures de transfert, parce qu'elles
concernent des mouvements de crédits à l'intérieur du
champ couvert par la norme, n'ont pas d'impact sur le niveau de celle-ci.
Les mesures de périmètre, qui
donnent lieu à des inscriptions ou à l'inverse à des
suppressions de crédits qui n'ont pas à être
intégrées dans l'évolution des dépenses à
champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles
- transfère à une autre entité une
dépense qu'il assumait auparavant, en transférant
parallèlement les ressources d'un même montant permettant de la
financer, - inscrit à son budget une dépense nouvelle
auparavant financée par un autre acteur, ainsi que les recettes d'un
même montant correspondantes, - prend en charge une dépense financée
auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.
Les mouvements liés à la décentralisation
illustrent le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des
mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration
concomitante et équilibrée au sein du budget
général d'une recette affectée à un
opérateur et des dépenses qu'elle finance. Le troisième
cas de figure, enfin, n'accroît ni la dépense publique, ni le
déficit public, puisque la dépense existait déjà
auparavant et était financée par une recette non prise en compte
dans le solde public selon les règles de la comptabilité
Par ailleurs, la charte présente cette année une
évolution, liée à l'intégration en
stock de certaines taxes affectées dans la norme de dépense. En
effet, depuis 2008, les taxes affectées n'étaient prises en
compte dans la norme de dépense qu'au titre du montant
prévisionnel de leur variation issue de mesures discrétionnaires.
Seul le flux lié à des mesures discrétionnaires
était ainsi retracé dans la norme, tandis que le stock de ces
taxes n'était pas comptabilisé, ce qui rendait difficile son
suivi sur plusieurs années et ne permettait pas de prendre en compte la
dynamique de ces taxes. Compte tenu de l'importance de la mobilisation de tous
les acteurs pour le redressement des comptes publics, un suivi plus complet et
plus systématique des taxes affectées, dans un contexte de
plafonnement progressif de celles-ci, est apparu nécessaire et justifie
la modification de la charte détaillée ci-dessous.
L'adaptation du périmètre de la norme
« 0 valeur » consiste notamment en la prise en compte
de toutes les taxes affectées plafonnées en stock, et uniquement
de ces dernières. Le champ et le niveau du plafonnement étant
amenés à évoluer, la présente charte
détaille les modalités de traitement de ces mouvements afin d'en
distinguer la part qui constitue une mesure de périmètre et la
part qui a un impact sur la norme de dépense. Les modifications du plafonnement des taxes affectées
en PLF de l'année n peuvent recouvrir trois situations
différentes : - modification du plafond d'une taxe existante et
déjà plafonnée en loi de finances
La modification du plafond est assimilée à une
variation des ressources allouées par l'État à
l'entité. La modification de plafond en PLF est donc prise en compte
dans la norme de dépense. Si le plafond est abaissé, on
comptabilise une économie ;
- ajout dans l'article de plafonnement en PLF
d'une taxe déjà existante mais qui n'était pas jusqu'alors
plafonnée C'est le cas où compte tenu de la nature de la taxe et
de l'affectataire (cf. infra), le plafonnement a
été jugé pertinent. La mesure de plafonnement est alors
traitée comme une mesure de périmètre pour le montant
correspondant à l'évaluation de recette pour
l'année du plafonnement. L'économie ou la dépense nouvelle
liée, le cas échéant, à la fixation du plafond
à un niveau différent de l'évaluation de recette est quant
à elle décomptée dans la norme de dépense. Il
s'agit bien d'une évolution des ressources allouées à
l'entité ; - création d'une affectation de recette en
Toute nouvelle affectation de recette à un ODAC, sauf
si elle constitue une exception telle que définie infra, est
prise en compte intégralement dans la norme de dépense, pour un
montant égal au niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet
assimilable à l'attribution d'une subvention à un organisme.
Afin d'assurer un bon suivi de la dépense de
l'État, l'objectif est de plafonner à terme toutes les taxes
affectées à des tiers autres que les administrations de
sécurité sociale et les collectivités territoriales,
à l'exception des seules taxes répondant à une logique de
redevance pour service rendu, à une logique de pollueur-payeur, ou
lorsque le montant recouvré par l'organisme est en rapport avec le
coût encouru à cause du fait générateur de la
Chaque année, les mouvements de dépense et de
recettes considérés comme des mesures de périmètre
et les propositions d'extension du champ du plafonnement des taxes
affectées seront présentés dans l'exposé
général des motifs du projet de loi de finances de
B. - Nature et portée des autorisations du
1. Les plafonds de crédits et les schémas
d'emplois fixés dans le budget pluriannuel
Le budget pluriannuel détermine deux niveaux de
plafonds de crédits de paiement à respecter en construction de
loi de finances de l'année, chaque année de la période de
a) Il comporte d'abord, pour chacune des cinq
années de la programmation, un plafond global de crédits de
paiement pour les dépenses soumises à la règle du
« 0 valeur », conformément à
l'article 5 du présent projet de loi. Ce plafond est
indépendant de l'hypothèse d'inflation et correspond, à
champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances
Ce plafond s'inscrit dans un plafond portant sur les
dépenses totales (y compris charge de la dette et pensions). Ce plafond
global n'augmente pas plus vite, entre deux LFI successives, que
l'évolution prévisionnelle des prix associée au
présent projet de loi (article 5) ou que l'évolution
prévisionnelle des prix associée au projet de loi de finances de
l'année, si celle-ci est différente. b) Le budget pluriannuel comporte par ailleurs
les plafonds 2013, 2014 et 2015 de chacune des missions du budget
général (voir article 10 du présent projet de loi de
programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de
paiement. Pour l'année 2013, les plafonds de dépense
établis au niveau des missions et la répartition par programme
correspondent à ceux du PLF pour 2013. Pour l'année 2014, les plafonds sont fixés par
mission et ne sont pas révisables.
Pour 2015, les crédits par mission pourront faire
l'objet d'ajustements, dans le respect du plafond global de dépense. 2. L'articulation entre les budgets pluriannuels et les
lois de finances annuelles
Pour chacune des années de la programmation, le projet
de loi de finances est élaboré et présenté au
Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget
La première année de la programmation constitue
le cadre du projet de loi de finances pour 2013, qui procède
à la ventilation fine des crédits, par destination et par nature.
La deuxième année de la programmation fera, de
la même façon, l'objet d'une déclinaison au niveau
prévu par la loi organique relative aux lois de finances (programmes et
actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de
finances pour 2014. Enfin, la troisième année de la programmation
(2015) constituera le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel
portant sur trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport
à la programmation initiale), soit 2015 à 2017. Comme
précisé supra, des ajustements dans la répartition des
crédits par mission seront possibles pour la première
année de la nouvelle programmation (2015), tout en respectant le montant
global des dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.
Le schéma ci-dessous illustre les différents
degrés de rigidité de la programmation. Le schéma ci-dessous illustre l'enchaînement des
différents budgets pluriannuels.
Chaque année, le Gouvernement établit et
transmet au Parlement, au plus tard avant le débat d'orientation des
finances publiques, un bilan des ajustements opérés par rapport
aux plafonds fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne
le plafond global de dépense que les plafonds par mission,
conformément à l'article 19 du présent projet de
C. - Les règles de fonctionnement du budget
La réussite du budget triennal repose sur des
règles qui permettent de gérer les incertitudes inhérentes
à la pluriannualité. Ces règles doivent concilier deux
impératifs : assurer une visibilité suffisante aux
gestionnaires et garantir le strict respect de la norme de dépense, afin
d'assurer le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics.
La présente partie définit les modalités
de fonctionnement du budget pluriannuel.
la mise en oeuvre du mécanisme
d'« auto-assurance »
Corollaire de la visibilité donnée sur les
enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de
responsabilisation sur les plafonds pluriannuels par mission, ou
« auto-assurance », est une règle de gouvernance
budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le
respect des plafonds du budget triennal et donc de la trajectoire de
En construction budgétaire (pour les budgets à
venir au-delà de celui de 2013) comme en gestion, ce principe
implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les
dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du
plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses
discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Ces
redéploiements ou économies doivent être mis en oeuvre
prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les
priorités nouvelles. À défaut, ils doivent être
réalisés entre les programmes de la même mission. La mise en oeuvre du principe d'auto-assurance permet ainsi de
limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles
d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission ou
leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les
modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique
d'auto-assurance et d'inciter au respect de la programmation, les
dépassements de crédits réalisés en année n
pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources
disponibles l'année n+1, par exemple par l'interdiction des reports de
l'année n vers l'année n+1 ou par l'application de taux
majorés de mise en réserve de crédits en année
Le budget triennal 2013-2015 ne prévoit aucune
réserve de budgétisation qui permettrait de majorer globalement
le plafond des missions. Les crédits budgétés sur la
mission « Provisions » sont en effet destinés
essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont
les crédits sont répartis par décret, conformément
à l'article 11 de la loi organique relative aux lois de finances
Cela s'explique par l'ambition du budget pluriannuel 2013-2015
en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par la
règle de progression « 0 valeur » et ne permet pas
de dégager des marges complémentaires. Elle doit à
l'inverse conduire à donner au principe
d'« auto-assurance » sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée
suivant les règles posées au 4° bis de
l'article 51 de la LOLF permet, pour sa part, de faire face à des
aléas importants survenant en cours de gestion. Elle demeure
nécessaire pour s'assurer de la maîtrise de la dépense en
exécution et sera, comme aujourd'hui, constituée en début
de gestion par l'application de taux de mise en réserve
différenciés sur le titre 2 et les autres titres des
programmes du budget général. Afin de garantir la constitution juste et équitable
d'une réserve suffisante pour faire face aux aléas de gestion et
garantir le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics, le
présent projet de loi précise, dans son article 5, les taux
minimaux de mise en réserve des crédits limitatifs. 3. Le respect des règles d'encadrement de
l'évolution de la dépense de l'État en cas
d'évolution des hypothèses d'inflation, de dette et de
La programmation fixée pour les années 2013
à 2017 par l'article 5 du présent projet de loi respecte
- la stabilisation des dépenses de l'État
du périmètre « 0 valeur » ;
- une progression au plus égale à
l'inflation des dépenses totales.
La programmation est basée sur des hypothèses
d'inflation, de dette et de pensions présentées dans le
présent rapport, qui sont susceptibles d'évoluer d'ici
l'élaboration des projets de loi de finances postérieurs à
2013. Néanmoins, quelles que soient ces
hypothèses et leur variation, les plafonds de dépenses
résultant de l'application des normes d'évolution fixées
dans le présent projet de loi de programmation des finances publiques
seront respectés, la règle la plus contraignante des deux
étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2013,
l'application stricte de la norme « 0 valeur » est
plus contraignante que la règle d'évolution comme l'inflation du
champ des dépenses totales : les crédits couverts par cette
dernière diminueront en effet en volume de près
de 1,4 %. Les années suivantes, si les prévisions de
dépenses relatives à la charge de la dette et aux pensions le
permettent, le plafond global de crédits sera révisé
à la baisse par rapport à celui déterminé sur le
champ des dépenses totales, ce qui contribuera au désendettement
À l'inverse, si les variations de prévisions
d'inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond
global des dépenses totales, et alors même que les crédits
sur le périmètre « hors dette et pensions »
respecteraient la règle du « 0 valeur », les
plafonds des crédits des missions seraient révisés
à la baisse de manière à limiter à l'inflation la
progression des dépenses totales.
Annexe 2Principales
La notion d'« administrations
publiques » est celle définie à
l'article 2 du protocole n° 12 sur la procédure
concernant les déficits excessifs, annexé aux traités
européens ; i.e. « les administrations
centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de
sécurité sociale, à l'exclusion des opérations
commerciales, telles que définies dans le système européen
de comptes économiques intégrés(10(*)) ».
La règle d'équilibre est
considérée comme respectée si le solde structurel annuel
(i.e. le solde budgétaire corrigé des variations
conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires) correspond
à l'objectif à moyen terme (OMT). Chaque État membre fixe
dans son programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limite
inférieure de déficit structurel de 0,5 %, ou de 1 %
pour les États dont le ratio d'endettement est sensiblement
inférieur à la valeur de référence de 60 % du
PIB et dont les risques sur la soutenabilité des finances publiques sont
faibles. Il est soumis à l'avis du Conseil européen dans le cadre
de l'examen du programme de stabilité.
l'article 2 bis du règlement (CE)
n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au
renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de
la surveillance et de la coordination des politiques économiques,
l'objectif à moyen terme (OMT) est fixé à
un niveau de solde structurel qui garantit « la soutenabilité
des finances publiques ou une progression rapide vers leur
soutenabilité, tout en autorisant une marge de manoeuvre
budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements
publics ». Le code de conduite pour l'application du pacte de
stabilité et de croissance précise que l'objectif de moyen terme
est différencié selon les États membres pour prendre en
compte la diversité des situations économiques et de finances
publiques et les risques liés à la soutenabilité (en
particulier le niveau de la dette et l'évolution des dépenses
futures liées au vieillissement). Afin de se prémunir des effets du cycle
économique, et d'éviter les effets pro-cycliques d'un pilotage
par le solde public nominal (c'est-à-dire d'éviter une politique
budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que
les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive
en bas de cycle), les États contractants mettent en place des
règles ancrées sur le solde structurel, qui
correspond au solde public ajusté des effets directs du cycle
économique, à savoir les effets de la conjoncture
économique qu'elle soit bonne ou mauvaise. Sont notamment retirés
du solde public les effets du cycle sur les assiettes fiscales et sociales
(masse salariale, consommation et revenu des ménages,
bénéfice des entreprises etc.) et les évolutions
conjoncturelles des prestations chômage.
Il reste néanmoins des éléments dans le
solde structurel qui ne sont pas sous le contrôle direct du Gouvernement
et du Parlement : par exemple, les sur-réactions des recettes
à l'évolution du PIB ou encore les évolutions des recettes
non fiscales, comme les dividendes perçus par les administrations
publiques. La notion d'effort structurel correspond
à la part de l'évolution du solde structurel résultant de
mesures discrétionnaires. Il comprend un effort en recettes et un effort
La notion de « mesures discrétionnaires
d'augmentation des recettes », qui correspond à la composante
de l'effort structurel portée par les recettes, s'entend comme les
mesures fiscales et sociales nouvelles décidées et mises en
oeuvre par les administrations publiques ; elles peuvent notamment
être votées par le Parlement ou prises par voie
réglementaire. La composante de l'effort structurel qui est
portée par les dépenses correspond à une analyse de
l'évolution de la dépense publique au regard de la croissance
potentielle de l'économie : l'effort est d'autant plus important
que la dépense croît peu par rapport à la croissance
Les évaluations du solde structurel et des efforts
structurels nécessitent l'estimation d'une
« croissance potentielle » de
l'économie française : il s'agit de la croissance qui serait
observée en l'absence de tensions sur l'utilisation des capacités
de production, et qui correspond par conséquent à une croissance
tendancielle qui n'est pas sujette aux fluctuations du cycle économique.
Elle est estimée à partir d'une projection des gains tendanciels
de productivité et de l'offre potentielle de travail, cette
dernière dépendant de la démographie, des taux
d'activité et du chômage structurel. Annexe
3Décomposition de la variation du solde structurel par
Remarque liminaire : La présente annexe présente les
Montants en Md€, impact en écart à la
trajectoire sous-jacente de la LPFP
Répartition de l'effort structurel entre les
sous-secteurs des administrations publiques.
Les évolutions discrétionnaires des recettes et
des dépenses des administrations publiques permettent de
déterminer les efforts de consolidation réalisées. Une
approche structurelle de la situation des finances publiques conduit à
considérer que des dépenses corrigées des effets de la
conjoncture qui progressent moins rapidement que le PIB potentiel de
l'économie et des décisions de hausses de
prélèvements correspondent à des efforts structurels (le
poids des dépenses publiques dans le PIB potentiel se réduit et
celui des recettes augmente). À l'inverse des dépenses plus
dynamiques que le PIB potentiel et des décisions de baisses de
prélèvements correspondent à un déseffort
structurel. L'effort structurel ainsi calculé correspond à la
composante « discrétionnaire » de la variation de
solde structurel, la composante non discrétionnaire correspondant au
fait que les recettes publiques évoluent spontanément à un
rythme différent du PIB potentiel (quand l'élasticité des
recettes n'est pas unitaire). Afin d'identifier la part de l'effort structurel
apportée par chaque sous-secteur, une analyse plus fine est
nécessaire, tenant compte des éléments qui influent sur le
solde des sous-secteurs mais pas sur l'ensemble des administrations
publiques : les dépenses de transferts entre sous-secteurs des
administrations publiques et les changements de périmètre
(basculement du RSA de l'État aux départements ou affectation de
taxes initialement à l'État vers une caisse de
sécurité sociale par exemple). La convention simple consiste
à calculer l'effort en dépenses d'un sous-secteur en ne retenant
que l'évolution à périmètre constant des
dépenses qu'il réalise vers des agents économiques qui ne
sont pas dans le champ des administrations publiques, et de calculer son effort
en recette en ne retenant que les décisions de hausses / baisses de
prélèvements de ce sous-secteur. Les différents cas possibles sont résumés
dans le tableau ci-dessous, ainsi que les écarts par rapport à la
définition d'un solde structurel des sous-secteurs des administrations
publiques. Au niveau de l'ensemble des administrations publiques, la
réduction du déficit de 4,2 points entre 2012 (4,5%) et
2017 (-0,3%) est principalement (cf. supra) le reflet d'une
amélioration structurelle (3,7 points), associée à
une réduction du déficit conjoncturel (+0,5 point). Les administrations publiques centrales
(APUC) réduiraient ainsi leur déficit de 2,8 points
entre 2012 et 2017, via un ajustement structurel de 2,6 points et une
amélioration conjoncturelle de 0,1 point. Le reste de la
réduction du déficit correspond aux éléments
ponctuels et temporaires, c'est-à-dire à l'évolution des
contentieux concernant des prélèvements obligatoires qui
pèsent en 2012 mais ne pèsent plus en 2017
(cf. encadré du 1 du B du I du présent
Cet ajustement structurel des administrations centrales de
2,6 points entre 2012 et 2017 est composé pour
près de 1,7 point d'efforts structurels, i.e. ce qui, dans
la variation du solde structurel, est imputable à des facteurs
- l'effort en recette est égal à l'impact
estimé des mesures fiscales et sociales nouvelles sur les
prélèvements obligatoires affectées aux administrations
centrales. Il est concentré en 2013 en début de période
pour contribuer au retour du déficit sous 3 %. En 2016 et
2017, l'effort en recette serait négatif, reflet des baisses de
- l'effort en dépense sera maintenu tout au long
de la période 2013-2017, grâce au respect de la norme
d'évolution de la dépense de l'État et des efforts en
dépenses des opérateurs de l'État. Le reste de l'ajustement structurel des administrations
centrales correspond notamment aux éléments neutres toutes choses
égales par ailleurs sur le niveau des dépenses et des recettes
des administrations publiques, mais qui améliorent le solde structurel
des administrations centrales, au-delà des dépenses directement
portées par l'État et ses opérateurs. En particulier,
l'évolution des transferts aux collectivités locales,
inférieure à la croissance potentielle, améliore le solde
structurel des APUC sans améliorer leur effort structurel.
Les administrations de sécurité
sociale (ASSO) amélioreraient leur solde de 1,3 point
entre 2012 et 2017, via une amélioration structurelle
de 1,0 point et une amélioration conjoncturelle de
0,3 point. L'amélioration conjoncturelle est plus importante que
celle des administrations centrales compte tenu du poids plus important de
leurs recettes dans le PIB et de la baisse des dépenses de chômage
liées à l'amélioration de la conjoncture. Cela les
conduirait à un excédent structurel, qui reflète notamment
les excédents récurrents de la CADES pour rembourser la dette
sociale. En effet, les remboursements de dette ne sont pas
considérés comme des dépenses en comptabilité
Cet ajustement structurel de 1,0 point est porté
par des efforts structurels (+1,1 point). Les efforts en recette sont
concentrés en début de période. L'effort en dépense
serait en revanche réparti sur l'ensemble de la période
reflétant des dépenses sociales globalement moins dynamiques que
la croissance potentielle, notamment les dépenses d'assurance maladie
avec un ONDAM progressant en valeur à 2,7 % en 2013, puis
2,6 % en 2014 et 2,5 % (soit à un rythme proche de
1 % en volume).
Le reste de l'ajustement structurel serait
légèrement négatif (-0,1 point), reflétant
notamment des mesures de réaffectation des recettes des ASSO qui
compensaient les exonérations des heures supplémentaires aux
administrations centrales. La suppression d'exonération liée
à ces transferts conduit à une hausse des cotisations sociales et
contribue ainsi à l'effort réalisé dans le champ des
administrations de sécurité sociale. À l'inverse, la
réaffectation vers l'État des recettes qui compensaient cette
exonération réduit le solde structurel des ASSO.
amélioreraient de 0,2 point leur solde sur la
période 2012-2017, arrivant à l'équilibre en 2016. Elles
bénéficieraient d'une réduction de la partie
conjoncturelle de leur déficit tandis que leur solde structurel
resterait en léger excédent, grâce à un effort de
maîtrise des dépenses des collectivités locales.
Lecture : la ligne « Autres »
regroupe les éléments de l'ajustement structurel non compris dans
l'effort structurel. Ces éléments sont : effet
d'élasticité des prélèvements obligatoires,
évolution de la part des recettes hors prélèvements
obligatoires dans le PIB potentiel et éléments neutres sur le
solde structurel de l'ensemble des APU mais qui influent sur le niveau des
soldes structurels par sous-secteur (variation des dépenses ou recettes
de transferts entre administrations publiques, et réaffectation de
recettes). Annexe 4Table de
correspondance entre les dispositionsdu projet de loi organique
relatifà la programmation et à la gouvernancedes finances
publiques et le présent rapport annexé
Le projet de loi organique relatif à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques (article 5)
prévoit que le rapport annexé contient les éléments
Parties correspondantes du rapport
Partie I. A : le cadrage macroéconomique - Perspectives de recettes, dépenses et solde des
sous-secteurs, en comptabilité nationale
Partie I. D : la trajectoire des finances
publiques : analyse par sous-secteur - Réformes et mesures propres à garantir la
Parties II pour l'État et III pour ASSO - Toute information utile au contrôle du respect des
plafonds et objectifs de dépenses, notamment les principes permettant de
comparer les montants que la LPFP prévoit avec les montants figurant
dans les LF et LFSS de l'année.
Partie I. D : la trajectoire de l'État, et
encadré : clé de passage de l'État - La projection à politique inchangée et les
politiques envisagées pour réaliser l'OMT au regard de ces
Partie I. C : la trajectoire de finances
publiques : analyse de l'effort global de redressement, premier
encadré - L'effort structurel au titre de chacune des années
décomposé par sous-secteur avec les éléments
permettant le passage entre effort et solde structurels
Annexe 3 - Hypothèses de croissance potentielle
Partie I. A : le cadrage macroéconomique,
tableau Principales hypothèses du scénario macroéconomique
2013-2017 *
(1) « Outright Monetary
Transactions » ou OMT.
(2) C'est-à-dire, aux termes du système
européen de comptabilité (SEC 95), « au moment de
la naissance, de la transformation ou de la disparition/l'annulation d'une
valeur économique, d'une créance ou d'une
obligation ».
* (3) L'enregistrement
en comptabilité budgétaire se fonde en revanche sur les flux
d'encaissement et de décaissement, de sorte que les montants annuels
* (4) Il s'agit pour
1,6 Md€ du précompte mobilier (dont le coût passe de 0,2
à 1,8 Md€ entre 2012 et 2013), pour 0,25 Md€ du
contentieux OPCVM (dont le coût passe de 1,5 à 1,75 Md€)
et pour 1,3 Md€ du contentieux concernant la taxe sur les
* (5) Eurostat a en
effet décidé que les montants prêtés par le FESF
devaient être rattachés directement à la dette des
États apportant des garanties, au prorata de celles-ci (ce qui
correspond à la clé BCE hors Grèce, Irlande et
* (6) Cet ensemble de
6 textes a introduit une réforme du pacte de stabilité et de
croissance dans ses volets préventif et correctif, une nouvelle
procédure concernant la surveillance des déséquilibres
macroéconomiques et un mécanisme renforcé de mise en
(7) i.e. les mesures nouvelles afférentes
aux prélèvements obligatoires, mentionnées dans le rapport
de finances et votées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par
voie réglementaire à compter du 1er juillet
* (8) À
l'exception de la Caisse de la dette publique et de la Société de
prises de participation de l'État.
* (9) Ces
prélèvements sur recettes restent néanmoins en dehors du
champ des concours normés aux collectivités locales défini
par l'article 10 du présent projet de loi de programmation et sur
lequel s'applique l'évolution précisée dans cet
* (10) Les quatre
départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique,
Guyane et La Réunion) font partie des collectivités
territoriales résidant sur le territoire économique, et donc du
sous-secteur administrations publiques locales (APUL), de même que
Mayotte qui est devenue en 2011 le cinquième département
d'outre-mer. Les collectivités d'outre-mer (Wallis-et-Futuna,
Saint-Pierre-et-Miquelon) et les pays d'outre-mer (Polynésie et
Nouvelle-Calédonie) sont en revanche classés dans le
« Reste du Monde », en dehors des administrations publiques

References: l'article 3
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 48
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 46
 l'article 2
 L'article 12
 l'article 46
 l'article 24
 l'article 5

l'article 9
 l'article 11

L'article 13
 l'article 52
 l'article 46

l'article 5
 l'article 64
 l'article 14

l'article 46
 l'article 46

l'article 5
 l'article 19
 l'article 11

l'article 51
 l'article 5

l'article 2

l'article 2
 l'article 10