Source: http://www.senat.fr/rap/l02-348/l02-3481.html
Timestamp: 2020-04-03 20:34:38+00:00

Document:
Approbation de la décision du Conseil modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen
Le Sénat est saisi d'un projet de loi visant à approuver la décision du Conseil du 25 juin et du 23 septembre 2002 modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976.
Depuis cette date le rôle du Parlement européen a considérablement évolué, des pouvoirs supplémentaires lui ont été attribués par les traités successifs notamment par les traités de Maastricht, Amsterdam et Nice. L'harmonisation du mode d'élection des parlementaires européens dans les différents pays de l'Union a progressivement été ressentie comme une nécessité. Il faut d'ailleurs ajouter que cette harmonisation était un objectif affiché dès les traités fondateurs.
Votre rapporteur présentera, dans un premier temps, les grandes étapes du renforcement des pouvoirs du Parlement européen et les limites de son mode d'élection actuel, le contenu de l'Acte de 1976 et le mode d'élection des parlementaires européens dans les différents pays européens. Dans un second temps, il rappellera les enjeux des négociations qui ont précédé la décision du Conseil du 25 juin 2002, présentera les modifications apportées à l'acte de 1976 et précisera leur impact sur l'ordre juridique français.
I. L'ÉLECTION AU SUFFRAGE UNIVERSEL DU PARLEMENT EUROPÉEN ET L'ACTE DE 1976
A. LE PARLEMENT EUROPÉEN, UNE INSTITUTION AUX POUVOIRS GRANDISSANTS1(*)
1. L'affirmation progressive du Parlement européen
Le Parlement européen trouve son origine dans le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), signé à Paris le 18 avril 1951 par la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la République fédérale d'Allemagne. Outre une Haute autorité, une Cour de justice et un Conseil des ministres, la CECA comprenait une Assemblée commune.
Les traités de Rome, signés le 25 mars 1957, créèrent la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM) et la Communauté économique européenne (CEE). Les trois Communautés sont alors dotées d'institutions communes comprenant une Commission, qui remplace la Haute autorité pour défendre l'intérêt communautaire, d'un Conseil des ministres, investi du pouvoir de décision, d'une Cour de justice et d'une « Assemblée des communautés », dotée de pouvoirs de délibération et de contrôle. En pratique, la compétence de cette assemblée s'avère principalement consultative, et ses avis sont souvent ignorés. Les membres de cette assemblée sont les délégués de leurs parlements nationaux.
Tout au long des années soixante et soixante-dix, les membres de l'Assemblée des communautés, qui prend le titre de « Parlement européen » le 30 mars 1962 même si cette dénomination ne sera officialisée qu'en 1986 par l'Acte unique européen, n'ont de cesse de demander, conformément à ce qui était prévu dans le traité de Rome, à être élus au suffrage universel selon une procédure uniforme. Ils n'obtiennent, partiellement, gain de cause que le 20 septembre 1976, avec l'adoption, par le Conseil, de l'Acte portant élection des représentants à l'Assemblée au suffrage universel direct.
. La fonction de parlementaire européen
Les membres du Parlement européen sont, aux termes de l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne, les « représentants des peuples des Etats réunis dans la Communauté » et non pas les représentants du peuple de l'Union.
Leur nombre a augmenté en fonction des élargissements successifs. En juin 1999, 626 parlementaires européens ont été élus pour cinq ans et pour représenter les 380 millions de citoyens des quinze pays membres de l'Union européenne.
Dans la perspective des nouvelles adhésions à l'Union européenne, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, puis le traité de Nice, signé le 26 février 2001, ont limité les effectifs du Parlement européen à 732 membres lorsque l'Union comptera 27 membres.
Les membres du Parlement européen ont vocation à représenter les citoyens européens et non pas les nations. Aussi siègent-ils en groupes politiques transnationaux, en fonction de leurs affinités politiques. Depuis juin 1999, le Parlement européen a été présidé par Mme Nicole Fontaine puis par M. Pat Cox ; le groupe du Parti populaire européen (Démocrates-Chrétiens) et Démocrates européens y disposent d'une majorité relative de 232 membres dont 21 français.
Pour autant le Parlement européen joue un rôle croissant dans la construction européenne conduisant à accorder une grande attention au mode de désignation de ses membres.
. L'extension des pouvoirs du Parlement européen
Les prérogatives du Parlement européen ont connu une extension continue.
Il possède, en premier lieu, des pouvoirs de type quasi-constitutionnel ou de ratification. Depuis l'Acte unique européen de 1986, la conclusion de tout traité d'adhésion ou d'association requiert son avis conforme. Il en va de même, depuis le traité de Maastricht, des accords créant un cadre institutionnel spécifique ou impliquant la modification d'un acte adopté selon la procédure de co-décision et, depuis le traité d'Amsterdam, des actes relatifs à la procédure électorale ou conduisant à sanctionner un Etat pour violation grave et persistante des droits fondamentaux de l'Union.
En deuxième lieu, le rôle du Parlement européen dans l'élaboration du droit communautaire ou du contrôle des institutions européennes n'a cessé de croître.
Le Parlement européen dispose ainsi d'un droit d'initiative législative, limité à la faculté de demander à la Commission, qui détient en pratique le monopole de l'initiative communautaire, de soumettre une proposition.
Dans le cadre de la procédure de consultation, le Conseil est tenu de le consulter dans un certain nombre de domaines : l'agriculture, la fiscalité, la concurrence, le rapprochement des législations non liées au marché intérieur, la politique industrielle, certains aspects des politiques sociale et environnementale nécessitant des décisions unanimes au Conseil et la création d'un espace de liberté, la de sécurité et de justice. Un avis conforme est exigé lorsque sont concernés les fonds structurels et de cohésion, institués par le traité d'Amsterdam.
La procédure de coopération, introduite par l'Acte unique de 1986, confère au Parlement européen un « droit de veto suspensif » et un pouvoir d'amendement. Se déroulant en quatre phases (définition d'une position commune par le Conseil, examen par le Parlement, réexamen par la Commission et décision du Conseil), elle conduit le Conseil à examiner le texte deux fois et à rejeter ou adopter les propositions du Parlement et de la Commission selon des règles de majorité spécifiques. Depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, cette procédure ne concerne plus que le domaine de l'Union économique et monétaire.
Enfin, la procédure de codécision, introduite par le traité de Maastricht et étendue par le traité d'Amsterdam, fait du Parlement européen un véritable colégislateur. Depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, en cas d'accord entre la Commission, le Conseil et le Parlement, l'acte est adopté dès la première lecture. En cas de désaccord, le dernier mot appartient au Parlement européen.
La procédure de codécision est notamment applicable lorsque sont en cause l'harmonisation du marché intérieur, la libre circulation des travailleurs, les règles relatives au droit d'établissement, à l'emploi, à la santé publique, à la transparence, à l'environnement, et les intérêts financiers de la Communauté. Le traité de Nice prévoit de l'étendre à la majorité des matières relevant du pilier communautaire, politiques agricole et commerciale exceptées.
En matière budgétaire, le Parlement européen a le dernier mot sur les dépenses non obligatoires. Associé à l'élaboration du budget, il l'arrête définitivement ou le rejette en bloc. Il contrôle son exécution par la Commission à qui il donne décharge.
Il dispose, enfin, de multiples instruments de contrôle de l'activité de la Commission et du Conseil. Le traité de Maastricht a subordonné la nomination du président et des membres de la Commission par les Etats membres à son approbation préalable. Depuis le traité d'Amsterdam, la désignation du président fait l'objet d'une approbation préalable et distincte de celles des autres commissaires.
Depuis le traité de Rome, le Parlement européen, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité de ses membres, peut voter une motion de censure à l'encontre de la Commission, qui doit alors démissionner en bloc. Aucune n'a encore été adoptée.
Les députés européens disposent par ailleurs des instruments de contrôle parlementaire traditionnels que sont les questions à la Commission et au Conseil et la création de commissions d'enquête.
Le Parlement européen peut, enfin, présenter des recours en carence contre les violations du traité par une autre institution et en annulation lorsqu'il s'agit de protéger ses prérogatives, devant la Cour de justice des Communautés européennes.
. Les débats de la Convention sur l'avenir de l'Europe
Selon les informations à la disposition de votre rapporteur, le futur traité constitutionnel de l'Union européenne devrait affecter le Parlement européen sur deux points principaux. Tout d'abord, le Président de la Commission, serait proposé par le Conseil européen à la majorité qualifiée, sur la base des résultats des élections européennes, puis élu à la majorité simple par le Parlement européen. Par ailleurs, contrairement à ce qui avait été envisagé, le nombre des parlementaires européens resterait fixé à 732 jusqu'à ce que la Roumanie et la Bulgarie intègre l'Union européenne. La répartition pourrait alors être recalculée.
2. Un mode de scrutin ne favorisant pas, en France, la participation des électeurs
La loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen a institué un mode de scrutin dont les faiblesses ont été progressivement mises en évidence.
. Les raisons du mode d'élection de 1977
Le choix du mode de scrutin effectué en 1977 résulte de la situation politique de l'époque et de l'analyse juridique du Conseil constitutionnel.
En effet, les réserves étant alors fortes, en France, sur le principe même de l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct, le Président de la République avait soumis l'Acte du 20 septembre 1976 au Conseil constitutionnel en application de l'article 54 de la Constitution.
Ce dernier, dans sa décision des 29 et 30 décembre 1976 précitée, n'avait relevé aucune disposition contraire à la Constitution. Cependant, cette déclaration de conformité intervenait sous le bénéfice de considérations devant guider le législateur dans l'application de l'Acte :
« Considérant que l'engagement international du 20 septembre 1976 ne contient aucune stipulation fixant, pour l'élection des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes, des modalités de nature à mettre en cause l'indivisibilité de la République, dont le principe est réaffirmé par l'article 2 de la Constitution ; que les termes de procédure électorale uniforme ne sauraient être interprétés comme pouvant permettre qu'il soit porté atteinte à ce principe ; que de façon générale, les textes d'application de cet acte devront respecter les principes énoncés ci-dessus ainsi que tous les autres principes de valeur constitutionnelle ».
Cette décision fut interprétée comme l'affirmation selon laquelle seul un scrutin organisé dans une circonscription nationale unique respecterait effectivement le principe d'indivisibilité de la République.
La loi du 7 juillet 1977 a alors organisé l'élection des représentants français au Parlement européen dans le cadre de la circonscription nationale unique, en retenant un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.
La représentation proportionnelle semble en effet bien adaptée à l'objectif des élections européennes, qui est de représenter au mieux l'ensemble des sensibilités politiques nationales et non de dégager une majorité de gouvernement. Afin d'éviter un émiettement excessif de la représentation française au Parlement européen, un seuil de 5 % des suffrages exprimés a été fixé pour l'admission à la répartition des sièges.
Par ailleurs, la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 a imposé le respect du principe de parité entre hommes et femmes dans la constitution des listes, en indiquant que, « sur chacune des listes, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ». Cette obligation n'a encore jamais été mise en oeuvre. Actuellement, en l'absence de toute législation contraignante, les femmes représentent 40,2 % des élus français au Parlement européen.
. Un risque d'éloignement entre les parlementaires européens et les électeurs
Le système de listes nationales entraîne une certaine distance entre les électeurs et leurs élus au Parlement européen. Le mode de scrutin choisi s'oppose au contrôle de l'électeur sur l'action de son représentant et à toute sanction à l'issue du mandat. Simultanément, le député européen, faute d'ancrage territorial et d'identification claire, n'a aucun moyen de faire connaître son bilan.
. Une abstention croissante
Les élections européennes n'ont jamais suscité une participation électorale importante. On constate même une abstention croissante des électeurs français depuis 1979, à un niveau supérieur à celui de nos voisins européens (52,24 % en 1999, contre 49,4% en moyenne dans l'Union européenne).
Il est donc apparu particulièrement souhaitable, au niveau national et au niveau européen, de corriger ces principaux défauts.
B. L'ACTE DE 1976
L'acte du 20 septembre 1976 a été pris par le Conseil (Décision 76/787/CECA, CEE, Euratom) conformément aux conclusions du Conseil européen de Rome des 1er et 2 décembre 1975 qui avait approuvé l'initiative franco-allemande du Président Valéry Giscard d'Estaing et du Chancelier Helmut Schmidt.
L'article 1er dispose que « les représentants, au Parlement européen, des peuples des Etats réunis dans la Communauté sont élus au suffrage universel direct ».
Le nombre et la répartition des sièges par Etat sont fixés par l'article 2. L'actuelle répartition des sièges est la suivante :
Le Traité de Nice l'a substantiellement modifiée :
Belgique : 22
Danemark : 13
Grèce : 22
Espagne : 50
Irlande : 12
Italie : 72
Pays-Bas : 25
Portugal : 22
Suède : 18
Royaume-Uni : 72
Bulgarie : 17
Chypre : 6
Hongrie : 20
Lettonie : 8
Pologne : 50
République tchèque : 20
Roumanie : 33
Slovaquie : 13
Cependant, comme la Bulgarie et la Roumanie n'auront pas adhéré à l'Union européenne avant l'élection du parlement européen de 2004, le seuil de 732 députés ne sera pas atteint. Une correction temporaire sera donc effectuée pour que le nombre total de députés soit le plus proche possible du plafond de 732, sans qu'un Etat puisse avoir plus de députés qu'avant l'entrée en vigueur du Traité de Nice. L'Allemagne et le Luxembourg ne seront donc pas concernés.
En cas d'adhésion après le 1er janvier 2004, le plafond de 732 pourra être dépassé jusqu'à la fin de la législature, de manière à permettre l'entrée des parlementaires des nouveaux Etats membres.
L'article 3 fixe la durée du mandat : cinq ans.
L'article 4 établit la règle du vote personnel, garantit leur indépendance, « ils ne peuvent être liés par des instructions » et interdit le mandat impératif.
L'article 5 prévoit que « la qualité de représentant au Parlement européen est compatible avec celle de membre du Parlement d'un Etat membre ». Cette disposition évitait de rompre avec le mode de désignation antérieur des parlementaires européens, la désignation par les parlements nationaux et l'idée que les parlementaires européens étaient les représentants des parlements nationaux.
L'article 6 définit les incompatibilités liées à l'exercice de la fonction de parlementaire européen. Celle-ci est incompatible avec celle notamment de : membre du gouvernement d'un Etat membre, membre de la Commission européenne, juge, avocat général ou greffier de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), membre de la Cour des comptes européenne, membre du Conseil économique et social européen, membre de la direction de la Banque européenne d'investissement (BEI), fonctionnaire ou agent des institutions européennes.
L'article 8 précise que « lors de l'élection des représentants au Parlement européen, nul ne peut voter plus d'une fois ».
L'article 9 précise les modalités de l'élection. La date de l'élection est fixée par chaque Etat dans une période de quatre jours allant du jeudi matin au dimanche, ou le premier tour de l'élection dans le cadre d'un scrutin à deux tours. Les opérations de dépouillement ne peuvent commencer que lorsque le vote est clos dans le dernier Etat, si bien que, dans le pays où le vote se déroule le jeudi, le dépouillement ne peut commencer avant le dimanche soir et doit tenir compte d'un éventuel décalage horaire.
Par ailleurs, l'article 7 prévoit que le Parlement européen élaborera un projet de procédure électorale uniforme conformément aux traités. Jusqu'à son entrée en vigueur et sous réserve des dispositions de l'Acte de 1976, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par les dispositions nationales.
Ainsi, jusqu'à cette entrée en vigueur, le Parlement européen vérifiera les pouvoirs des représentants conformément à l'Acte de 1976 (article 11) et chaque Etat membre établira les procédures appropriées à palier la vacance d'un siège en cours de mandat (article 12).
L'acte de 1976 a donc permis l'érection d'un socle commun de règles minimales, une large part restant de la seule responsabilité des Etats, une plus grande harmonisation voire uniformisation devant être mise en place ultérieurement.
C. L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS EUROPÉENNES DANS LES ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
Les quinze Etats membres appliquent désormais le scrutin proportionnel. Le Royaume-Uni avait maintenu jusqu'en 1994 un scrutin majoritaire, sauf en Irlande-du-Nord.
Plusieurs Etats ont établi un seuil minimum. Il est de 5 % en Allemagne et en France et de 4 % en Autriche et en Suède.
Dans cinq Etats (Allemagne, Espagne, France, Grèce et Portugal) il n'est pas possible de modifier l'ordre des candidats sur la liste. Dans huit Etats (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Suède) l'ordre des candidats peut être modifié par l'attribution de votes préférentiels. Au Luxembourg, on peut voter pour plusieurs candidats appartenant à des listes différentes. En Suède, les électeurs peuvent ajouter ou supprimer des noms.
2. Le découpage en circonscriptions
Dix Etats membres (Allemagne, Autriche, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Suède) ont retenu une circonscription unique nationale. Toutefois, en Allemagne et en Finlande, les partis ont la possibilité de présenter des listes de candidats soit à l'échelon national, soit à l'échelon des Länder ou de la zone électorale.
Cinq Etats, dont désormais la France, ont divisé le territoire en plusieurs circonscriptions (la Belgique, l'Irlande, l'Italie, et le Royaume-Uni).
3. La date de l'élection
Les dernières élections ont eu lieu en juin 1999 aux dates suivantes :
- le 10 juin : Danemark, Irlande, Pays-Bas, Royaume-Uni (le jeudi) ;
- le 13 juin pour les autres pays où l'on vote traditionnellement le dimanche.
II. LA DÉCISION DU CONSEIL DU 25 JUIN 2002
A. UN TEXTE DE COMPROMIS ISSU D'UNE LONGUE CONCERTATION INTER-INSITUTIONNELLE
1. La modification de l'article 138 par le traité d'Amsterdam
Dès l'origine, les Etats membres de l'Union ont fixé par traité l'objectif d'une « procédure uniforme » afin d'avancer vers un système électoral plus homogène. Dans ce but, le traité d'Amsterdam a modifié l'article 138 § 3 (désormais article 190 § 4) du traité instituant la Communauté européenne (TCE) afin de fixer le cadre général de la procédure électorale pour le Parlement européen. Il a assoupli la formulation originelle en ouvrant une alternative entre « procédure uniforme » et « principes communs ». L'article 190 § 4 prévoit désormais que « le Parlement européen élabore un projet en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres ou conformément à des principes communs à tous les Etats membres ».
2. La résolution du Parlement européen du 15 juillet 1998
Conformément à l'article 190, le Parlement européen a adopté, le 15 juillet 1998, une résolution n°10331/98 PE-RE 53 définissant les lignes directrices de la future réforme. Il s'est appuyé pour cela sur le rapport de M. Anastassoupolos et sur les travaux déjà effectués dans le courant des années 1990 à travers ses résolutions du 10 octobre 1991 et du 10 mars 1993 et la proposition du gouvernement allemand à la CIG du 22 octobre 1996. Dans sa résolution le Parlement européen se félicite de la modification de l'article 190 permettant de faire avancer l'harmonisation de la procédure électorale dans les différents Etats membres. Il se félicite également de l'émergence d'un consensus en relevant que le Royaume-Uni était sur le point d'adopter un scrutin proportionnel et régional pour l'élection des parlementaires européens. Fort de ces éléments, il propose :
- d'adopter un scrutin proportionnel dans le cadre de circonscriptions territoriales dans les Etats de plus de 20 millions d'habitants, l'adoption d'un seuil maximum de 5 % des suffrages exprimés au niveau national étant facultative ;
- d'interdire le cumul des fonctions de parlementaire national et de parlementaire européen ;
- de tenir compte de l'objectif de parité entre hommes et femmes, tout en soulignant qu'il appartient en premier lieu aux partis politiques de concrétiser directement cet objectif ;
- d'élire un certain pourcentage de parlementaires selon un scrutin proportionnel dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire de l'ensemble de l'Union européenne afin de favoriser l'émergence d'une conscience politique et de partis politiques européens. Cette disposition entrerait en vigueur pour l'élection de 2009 ;
- de fixer la date des élections au mois de mai, sur le nombre le plus faible possible de jours afin de parvenir à une date unique ;
- de permettre à chaque Etat de fixer un plafond pour les dépenses électorales.
3. Les négociations entre le Conseil, les Etats et le Parlement européen
Cette résolution a ensuite été transmise au Conseil. De longues négociations avec les Etats membres se sont alors engagées et doublées de consultations informelles du Parlement européen. Elles ont abouti à un projet de décision du Conseil le 21 mai 2002 (doc. 8964/02 PE 49 INST) auquel le Parlement a donné un avis conforme le 12 juin 2002.
Au cours de ces négociations, le principal point d'achoppement a porté sur le principe d'une liste européenne unique pour la désignation de 10 % des députés européens.
Un accord n'a pas non plus été possible sur la fixation d'une date unique pour la tenue des élections, le Parlement européen ayant proposé la date du 9 mai et le Conseil ayant mis en avant la simple possibilité de raccourcir ou de rallonger la période quinquennale. Une telle décision nécessitera l'accord unanime du Conseil.
Le Conseil n'a pas retenu le caractère obligatoire de la formation de circonscriptions et a rendu leur création facultative. En outre, il n'a pas adopté l'objectif de parité hommes-femmes. Il a enfin proposé un réexamen de l'Acte avant les élections de 2009.
Le Parlement européen a de son côté regretté que le Conseil n'ait pas pu adopter l'ensemble de ses propositions. Il a rappelé que la constitution de circonscription ne devait pas porter atteinte au caractère proportionnel du scrutin et a demandé que le réexamen de l'Acte permette de respecter le principe de parité et d'adopter une date unique d'élection. Il a souhaité que lors des campagnes européennes les partis politiques annoncent à l'avance le candidat qu'ils allaient soutenir à la présidence de la Commission afin d'accélérer l'européanisation des campagnes et de rendre plus lisible l'enjeu de l'élection. Il a enfin souhaité que les Etats permettent aux électeurs de voter par correspondance par voie électronique pour augmenter la participation.
B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ACTE DE 1976 PAR LA DÉCISION DU CONSEIL DU 25 JUIN 2002
Conformément aux propositions du Parlement européen et du Conseil, la décision du 25 juin 2002 modifie sensiblement l'acte de 1976, conduisant à la renumérotation complète des ses articles2(*). Elle reste néanmoins fidèle à son esprit d'origine puisqu'elle ne conduit pas à l'adoption d'une procédure uniforme mais à celle de principes communs à tous les Etats membres, tout en laissant à ces derniers la possibilité d'appliquer des dispositions nationales pour les aspects non régis par la présente décision.
Par une déclaration annexée au procès verbal de la réunion du 25 juin 2002, le Conseil envisage de réexaminer ce dispositif avant 2009.
1. Une élection au suffrage universel direct, libre et secret au scrutin proportionnel
L'article 1er prévoit que les parlementaires européens seront élus au scrutin proportionnel de liste ou de vote unique transférable. Le scrutin de liste préférentiel est également autorisé.
Le vote unique transférable en Irlande
Le système électoral en vigueur en Irlande pour les élections législatives, mais également sénatoriales, européennes et locales, est la représentation proportionnelle. Celle-ci est appliquée à des circonscriptions à plusieurs sièges, avec la possibilité, pour l'électeur, de transférer son vote sur un autre candidat si le candidat de son premier choix n'a plus besoin de sa voix lorsque son bulletin est examiné (c'est à dire s'il est déjà élu ou éliminé du compte).
L'électeur peut ainsi voter pour tous les candidats en les classant par ordre de préférence. Il n'y a donc pas de transfert automatique des voix au profit d'un même parti (logique de liste), car le transfert est personnel. Un électeur pourra accorder sa première préférence à un candidat de l'opposition et sa deuxième préférence à un candidat du Fianna Fail par exemple. La personnalité des candidats est donc un élément déterminant. Il s'ensuit que les candidats d'un même parti au sein d'une même circonscription sont en compétition, au même titre qu'avec leurs concurrents des autres partis,
bien que les consignes de vote généralement données conduisent naturellement à privilégier dans les préférences suivantes les candidats de la même obédience.
Les modalités de transferts de vote constituent la difficulté du système. Après que les bulletins ont été soigneusement mélangés, ils sont triés selon la première préférence indiquée sur chacun d'eux. Le quota de voix qui, lorsqu'il est atteint par un candidat, permet de le déclarer élu, est calculé de la façon suivante : [nombre de bulletins validés / (nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription + 1)]+1.
Le surplus des voix excédant le quota que vient d'atteindre un candidat n'est plus utile à ce nouvel élu. Ce surplus est donc transféré aux candidats restant en lice selon la préférence suivante exprimée sur les bulletins. Les bulletins transférés sont ceux du dernier paquet qu'a reçu le candidat qui vient d'être élu. Un système de calcul proportionnel est utilisé pour déterminer combien chaque candidat restant reçoit de bulletins.
Lorsqu'à l'issue d'un compte, aucun candidat n'atteint le quota, le candidat qui a le moins de voix est éliminé, et ainsi de suite, au cours d'autant de comptes que nécessaire. Dans ce cas, l'ensemble des bulletins des candidats éliminés est transféré au profit des candidats restants, toujours selon la préférence suivante exprimée sur chacun d'eux.
Le dépouillement implique donc des manipulations précises de paquets de bulletins à chaque étape, et jusqu'à plus de dix comptes sont parfois nécessaires pour déclarer tous les sièges pourvus.
Ce système contribue à maintenir des liens électoraux forts entre les élus et leurs électeurs. Il donne, en outre, aux enjeux strictement locaux une importance sous-jacente souvent beaucoup plus marquée que les questions nationales.
Le nouveau texte précise que l'élection se déroule au suffrage universel direct libre et secret. Cette notion fait référence à la « Commission de Venise » du Conseil de l'Europe qui a distingué deux volets :
- la libre formation de la volonté de l'électeur, c'est à dire la neutralité des autorités, la libre information et la soumission de toutes les listes à l'électeur ;
- la libre expression de la volonté de l'électeur correspondant au caractère secret du vote et à la lutte contre les fraudes.
Les dispositions prévoyant l'hypothèse d'une élection à deux tours sont supprimées.
2. Les modalités du scrutin : circonscriptions, seuil et plafond des dépenses
L'article 2 prévoit que les Etats, en fonction de leurs spécificités nationales, pourront constituer des circonscriptions ou prévoir des subdivisions électorales. Il s'agit d'une faculté et non d'une obligation. Cette mesure doit permettre de rapprocher les parlementaires européens de leurs électeurs. Ce découpage ne devra cependant pas porter atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin afin de ne pas en réduire la portée, soit l'expression des différentes sensibilités politiques.
En outre, les Etats pourront fixer un seuil minimal pour l'attribution de sièges, ce seuil ne devant pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages exprimés (article 2 A).
Enfin, les Etats pourront fixer un plafond pour les dépenses des candidats relatives à la campagne électorale (article 2 B).
3. L'interdiction du cumul des fonctions de parlementaire européen et de parlementaire national et autres incompatibilités
La décision du Conseil, afin de tenir compte de l'évolution du rôle du Parlement européen, de l'accroissement de ses pouvoirs et de son émancipation par rapport aux parlements nationaux, interdit le cumul des fonctions de parlementaire européen et de parlementaire national. Pour tenir compte de cette évolution, les parlementaires européens voient leur titre changer de « représentants au Parlement européen » en « membres du Parlement européen ».
Cette mesure s'appliquera dès l'élection de juin 2004. Toutefois, l'Irlande et le Royaume-Uni bénéficieront d'une période de transition.
Il n'y a pas actuellement d'incompatibilité des mandats de parlementaire national et de parlementaire européen en Irlande. Cependant, les fonctions de ministres et secrétaires d'Etat sont incompatibles avec le mandat de député européen (les membres du Gouvernement étant des parlementaires nationaux).A l'avenir, un parlementaire national irlandais pourra se présenter aux élections européennes de juin 2004 et, s'il est élu, conserver les deux mandats jusqu'à la prochaine élection du Dail. A ce moment là (prochaines élections au Dail), s'il obtient à nouveau un mandat national, il devra choisir entre celui-ci et le mandat européen qu'il aura obtenu en juin 2004.
Au Royaume-Uni, les parlementaires nationaux, qui sont actuellement membres du Parlement européen, pourront exercer concurremment les deux mandats jusqu'à l'élection européenne de 2009.
La décision du Conseil du 25 juin 2002 procède par ailleurs à une actualisation de la liste des incompatibilités entre les fonctions de parlementaires européens et d'autres fonctions européennes pour tenir compte de la suppression et la création de nouvelles institutions.
Sont supprimées les fonctions remplies dans le cadre de la CECA.
Sont ajoutées les fonctions : remplies dans le cadre du tribunal de première instance de la CJCE, de membre du directoire de la Banque centrale européenne BCE) et de médiateur européen.
4. Les privilèges et immunités des parlementaires européens
Les privilèges et immunités applicables sont désormais définis en vertu du protocole du 8 avril 1965.
Les privilèges et immunités des parlementaires européens sont fixés par le chapitre III de ce protocole.
Protocole du 8 avril 1965 - Chapitre III
b) par les gouvernements des autres Etats membres, les mêmes facilités que celles reconnues aux représentants de gouvernements étrangers en mission officielle temporaire.
Pendant la durée des sessions du Parlement européen, les membres de celui-ci bénéficient :
b) sur le territoire de tout autre Etat membre, de l'exemption de toute mesure de détention et de toute poursuite judiciaire,
5. La date de l'élection et les modalités de dépouillement
Si le nouveau texte ne retient pas la proposition du Parlement européen d'un jour unique, il donne au Conseil la possibilité d'encadrer la date de l'élection. Cette décision, prise à l'unanimité, peut permettre de raccourcir de deux mois ou d'allonger d'un mois le mandat des parlementaires européens et donc la date de l'élection. Cette décision devra être prise au moins un an avant la fin du mandat.
L'acte de 1976 est, en outre, modifié pour prendre en compte la modernisation des opérations de vote et résoudre le problème posé par l'interdiction de commencer les opérations de dépouillement tant que le vote n'est clos dans le dernier Etat et alors même que la période de vote s'étend, dans l'Union, du jeudi matin au dimanche soir.
Le futur article 10 limitera l'interdiction à l'annonce officielle des résultats tant que le scrutin n'est pas clos dans l'Etat membre où les électeurs votent les derniers.
C. L'ABSENCE DE MODIFICATION LÉGISLATIVE ET LA CONSTITUTIONNALITÉ DE LA DÉCISION DU 25 JUIN 2002
1. L'approbation de la décision du Conseil n'entraînera pas de modification législative
En France, la loi du 7 juillet 1977, modifiée, relative à l'élection des représentants au Parlement européen définit les conditions d'élection des représentants français au Parlement européen.
Le nouveau dispositif met le droit en conformité avec les objectifs fixés par les gouvernements et élus des Etats membres de l'Union européenne, dont la France.
S'agissant de la France, cette réforme ne requiert pas de modification de la législation existante : le Conseil d'Etat a jugé la loi française conforme aux principes européens. Dans la pratique, ses dispositions les plus importantes étaient en effet déjà en vigueur en France :
- scrutin de type proportionnel ;
- incompatibilité entre mandats de parlementaire national et européen : en vigueur depuis la loi organique du 5 avril 2000 ;
- Possibilité de « réorganisation » de la circonscription unique : la nouvelle loi électorale française crée huit grandes circonscriptions multi-régionales ;
- Seuil de 5 % ;
- Plafonnement des dépenses de campagne.
La date des élections (juin, avec la possibilité de les avancer au mois de mai) est conforme à la pratique française
Sous réserve des dispositions du présent acte, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par des dispositions nationales. Ces dispositions nationales, qui peuvent éventuellement tenir compte des particularités dans les Etats membres, ne doivent pas globalement porter atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin. L'article 8 réaffirme ainsi le principe de souveraineté des Etats en matière électorale, sous réserve des principes de base harmonisés au niveau européen, notamment le « caractère proportionnel du mode de scrutin ».
2. La constitutionnalité de la décision du Conseil
La question de la constitutionnalité de la décision du Conseil a été soulevée par la Délégation aux affaires européennes du Sénat. Lors de sa réunion du 18 janvier 2000, M. Hubert Haenel, président, a fait une communication sur le texte préparatoire à la décision du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'élection des membres du Parlement européen.
Il relevait à propos de l'incompatibilité des mandats de parlementaire européen et de parlementaire national : « Toutefois, sans m'y opposer sur le fond, j'émets un doute sur la conformité à notre Constitution d'un traité qui, intervenant en ce sens, empiéterait sur le domaine de la loi organique. L'article 253(*) de la Constitution renvoie en effet à une telle loi le soin de fixer le régime des incompatibilités concernant les députés et les sénateurs. La création d'une incompatibilité par voie de traité priverait sur ce point le législateur de tout pouvoir d'appréciation sur une matière qui lui est pourtant expressément réservée.
Le doute me semble d'autant plus permis que, lors de l'examen de la proposition de résolution que notre délégation avait présentée sur le projet de statut des députés au Parlement européen, la commission des Lois elle-même, par la plume de notre collègue Pierre Fauchon, avait considéré que les dispositions prévoyant l'incompatibilité en question " portent manifestement atteinte aux compétences du Parlement français telles qu'elles sont définies par la Constitution ".
A la suite du rapport de M. Fauchon, la commission des Lois avait adopté une proposition de résolution, devenue ensuite résolution du Sénat, soulignant que l'édiction par un traité d'une incompatibilité touchant les députés ou les sénateurs était contraire à l'article 25 de la Constitution4(*).
Dans la mesure où le Sénat s'est déjà officiellement prononcé sur le point qui constitue à mes yeux la principale difficulté du texte E 1346, la question des incompatibilités, je ne crois pas nécessaire de déposer une proposition de résolution. En revanche, ne serait-ce que pour montrer l'importance que nous attachons au présent texte, il pourrait être utile de rappeler la position du Sénat au Gouvernement par la voie de conclusions de notre délégation ».
Cependant, l'article 25 de la Constitution prévoit que c'est une loi organique qui fixe le régime des incompatibilités des membres du Parlement, il n'édicte pas lui-même les incompatibilités ni, a fortiori, la compatibilité entre le mandat de parlementaire national et celui de membre du Parlement européen. A ce double titre, il paraît donc possible de considérer que la décision du Conseil du 25 juin 2002 qui instaure l'incompatibilité entre ces deux types de mandats ne contrevient pas à l'article 25 de la Constitution.
Tout au plus, sur le fond, la décision du Conseil aurait pu contrevenir à la loi organique (ce qui n'aurait d'ailleurs eu aucune conséquence en termes de constitutionnalité) mais tel n'est pas le cas puisque la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 prévoit la même incompatibilité. Il n'en demeure pas moins que si la loi autorisant la ratification de la décision du Conseil est adoptée et que ladite décision entre en vigueur en droit interne celle-ci aura, conformément à l'article 555(*) de la Constitution, une autorité supérieure à celle des lois. Il en résulte que, par voie législative du moins, la compatibilité entre mandat national et mandat de membre du Parlement européen ne pourra plus à l'avenir être rétablie.

References: l'article 189
 l'article 54
 l'article 2

L'article 1
 l'article 2

L'article 3

L'article 4

L'article 5

L'article 6

L'article 8

L'article 9
 l'article 7
 l'article 138
 l'article 138
 § 3
 § 4
 L'article 190
 § 4
 l'article 190
 l'article 190

L'article 1

L'article 2
 L'article 8
 L'article 253
 l'article 25
 l'article 25
 l'article 25
 l'article 555