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Timestamp: 2019-08-26 03:03:01+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 024 del 08/03/2019
Opinión Jurídica : 024 - J del 08/03/2019
Cargo: Jefa de Área, Comisión Permanente Especial de Ambiente
Institución: Asamblea Nacional Constituyente
Texto Opinión Jurídica 024
II. CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA: EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO Y EL PATRIMONIO FORESTAL DEL ESTADO, FINES Y RASGOS QUE LOS CARACTERIZAN
“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)” (ver sentencia No. 2008-016975 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho; el subrayado no es del original).” [Ver la resolución n.°2011-16938 de las 14:37 horas del 7 de diciembre del 2011].
Con el concepto que se propone de Patrimonio Natural del Estado las reservas forestales dejarían de formar parte de dicho patrimonio e ingresarían a la otra categoría que se crea con la reforma a la Ley Forestal: el Patrimonio Forestal del Estado.
Así, a tenor del artículo 86 que se propone de la Ley de Biodiversidad, el patrimonio natural del Estado quedaría conformado de la siguiente manera:
“Artículo 86- El patrimonio natural del Estado
El patrimonio natural del Estado estará constituido por las áreas silvestres protegidas, a excepción de las reservas forestales.
En el caso de las áreas silvestres protegidas, la propiedad privada ubicada dentro de sus límites no formará parte del patrimonio natural del Estado; sin embargo, dichas propiedades deberán ser sometidas al plan de manejo del área respectiva, imponiéndole limitaciones en cuanto a los usos permitidos.
Los humedales que se ubiquen en terrenos propiedad o bajo administración del Estado, las instituciones autónomas, las municipalidades y demás entes y órganos de la Administración Pública forman parte del patrimonio natural del Estado.
El Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, administrará el patrimonio natural del Estado. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales que adquieran terrenos con bosque o forestales con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” (El subrayado no es del original).
Por su parte, el que sería el artículo 13 de la Ley Forestal define al Patrimonio Forestal del Estado en este sentido:
“Artículo 13- Patrimonio forestal del Estado
El patrimonio forestal del Estado estará integrado por las reservas forestales así declaradas por el Poder Ejecutivo o las creadas por ley. Son reservas forestales los terrenos forestales y los terrenos con bosque propiedad del Estado cuyo fin principal es el uso sostenible de recurso forestal.
El Ministerio de Ambiente y Energía, por medio de la Administración Forestal del Estado del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, administrará el patrimonio forestal del Estado y tendrá las siguientes funciones:
a) Establecer las políticas, directrices y lineamientos para emitir o actualizar los planes generales de manejo de las reservas forestales.
b) Desarrollar los mecanismos financieros y económicos, con el fin de contribuir al uso y manejo sostenible del patrimonio forestal del Estado.
c) Elaborar los planes de manejo de bosque de las reservas forestales.
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación realizará la calificación de los bosques y terrenos forestales inscritos a nombre del Estado para determinar si su naturaleza es para conservación o uso sostenible de recursos naturales conforme a la metodología establecida para tal fin, de conformidad con lo establecido en la Ley de Biodiversidad y su reglamento.” (El destacado no es del original).
Como se puede apreciar de la disposición recién transcrita, el rasgo fundamental del Patrimonio Forestal del Estado y que lo diferenciará del Patrimonio Natural, es la posibilidad para aprovechar el recurso forestal. Con lo cual, se rescata el sentido originario de la reserva forestal existente en el artículo 35, letra a) de la antigua Ley Forestal (n.°4465 del 25 de noviembre de 1969, reformada íntegramente por la Ley n.°7174 del 28 de junio de 1990), que la definía como: áreas formadas por los bosques cuya función principal sea la producción de madera, y por aquellos terrenos forestales que por naturaleza sean especialmente aptos para ese fin, en los que se permitía el aprovechamiento de los productos forestales mediante concesión o permiso (artículos 41 y 55).
Ciertamente, en el Patrimonio Natural del Estado el fin de las áreas protegidas afectas a dicha categoría será la conservación, mientras que para el caso del patrimonio forestal del Estado consistirá en el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (ver el artículo 88 sugerido para la Ley de Biodiversidad), y es justo esa distinta finalidad el elemento definidor de cada categoría, de acuerdo con la legislación propuesta.
También ese distinto objetivo al que sirve cada régimen (de conservación en uno y de uso racional el otro) va a resultar determinante para la clasificación de los terrenos con bosque y los terrenos forestales, al determinar no solo su destino, sino también su titularidad y sobre cuál órgano o ente recaerá su administración.
Pues, como se pretende regular por el artículo 87 propuesto de la Ley de Biodiversidad, este tipo de terrenos serán objeto de una valoración ecológica previa por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) con el fin de identificar si deben ser destinados a la conservación o no, salvo si estos terrenos con bosque o forestales se ubican en la zona marítimo-terrestre, en cuyo caso entrarán de lleno al patrimonio natural del Estado sin necesidad de que deban ser valorados técnicamente.
Lo relevante, como se dijo, es que los terrenos boscosos en los que se determine como fin su protección, deberán ser traspasados al SINAC y quedarán bajo su administración, en el evento de que pertenezcan al Estado o algún otro ente público menor (como una municipalidad). Por el contrario, si el SINAC considera que los referidos terrenos no presentan un interés ambiental que amerite su conservación, se establece que continuarán bajo administración del ente al que pertenezcan con el propósito de cumplir los fines públicos que la legislación respectiva les haya fijado, con la importante salvedad que hace la misma norma de que “[e]n ningún caso, se permitirá el cambio de uso del suelo de estos terrenos.” Con estas previsiones se pretende, entonces, resolver los problemas de gestión a los que se refiere la exposición de motivos del proyecto bajo estudio, relacionado con los terrenos de este tipo a nombre del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) o de las corporaciones municipales que la legislación vigente obliga a traspasar siempre al SINAC.
Se desprende de lo expuesto, que el artículo 87 de comentario regula un aspecto bastante sensible de la reforma que se propone y sin embargo, la forma en que se encuentra regulado no es lo suficientemente clara, como se puede leer de seguido:
“Artículo 87- Clasificación de terrenos
Los terrenos con bosque y los terrenos forestales pertenecientes o bajo administración del Estado, municipalidades, instituciones autónomas o demás entes y órganos de la Administración Pública deberán ser traspasados al Sinac. Dichos terrenos deberán ser objeto de una valoración ecológica previa por el Sinac con el fin de identificar si tales terrenos deben ser destinados a conservación.
En caso de que el Sinac determine que no es necesario que sean destinados a la conservación dejarán de formar parte del patrimonio natural del Estado y no se procederá con su traspaso. En tales casos, los terrenos seguirán bajo administración del ente u órgano público al que pertenezcan o bajo cuya administración estén, con el propósito de cumplir con los fines públicos que la legislación respectiva les haya fijado. En ningún caso, se permitirá el cambio de uso del suelo de estos terrenos.
Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo a los terrenos con bosque o forestales que se ubiquen en la zona marítimo-terrestre, los cuales quedarán sometidos al régimen jurídico del patrimonio natural del Estado por lo que serán administrados por el Sinac. Para el caso del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo-terrestre, el Sinac elaborará planes de manejo integrales.
Una vez traspasados al SINAC los terrenos que correspondan, el Poder Ejecutivo los someterá a alguna de las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas que establece el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, incluida la de reserva forestal, caso en el cual entrarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado y se les aplicará el régimen jurídico establecido en la Ley Forestal para esta categoría de manejo.” (El destacado no es del original).
Por una cuestión de orden, aprovechamos esta sección del pronunciamiento para subrayar las partes del precepto que se consideran confusas o inconsistentes en detrimento de la comprensión general del texto del proyecto de reforma y que con el debido respeto recomendamos a los señores diputados enmendar.
Iniciando con el primer párrafo, recomendamos suprimir la palabra órgano y dejar simplemente la expresión “demás entes de la Administración Pública”. La razón es que de conformidad con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), únicamente los entes públicos cuentan con personalidad jurídica plena como para ser titulares registrales de bienes inmuebles, como centros de imputación de derechos y obligaciones que son diferenciados del Estado. Si en lo que se está pensando es en los órganos con personalidad jurídica instrumental, debería precisarse en ese sentido, ya que un órgano en su sentido técnico jurídico, carece de esa capacidad, pues por su naturaleza siempre será parte de un ente público y actuará amparado a la personalidad de éste. De ser ese el caso, podría optarse entonces por la expresión genérica de organismo.
Luego, debería corregirse la redacción tanto de ese párrafo primero, como del segundo cuando habla: “En caso de que el Sinac determine que no es necesario que sean destinados a la conservación dejarán de formar parte del patrimonio natural del Estado y no se procederá con su traspaso.” Pues, parece que ambos invierten el orden lógico del proceso de valoración que debe hacer el SINAC; ya que de entrada el primer párrafo da a entender que todos los terrenos con bosque y los terrenos forestales pertenecientes a las entidades del sector público formarán parte del patrimonio natural del Estado, al tiempo que el segundo párrafo indica que esos terrenos serán objeto de una valoración ecológica previa y si no es necesario que sean destinados a la conservación “dejarán” de formar parte del patrimonio natural del Estado y no se procederá a su traspaso.
Cuando lo cierto es que, desde la lógica del sistema que se trata de implementar con la regulación propuesta, los terrenos de esa naturaleza en principio no forman parte del patrimonio natural del Estado hasta que sean sometidos a una valoración técnica previa del SINAC y solo si se determina por dicho órgano un interés en su conservación es que quedarán afectos al régimen dicho y deberán serle traspasados en el evento de que estén inscritos a nombre de otra Administración pública.
Por lo que se refiere al tercer párrafo del artículo de comentario, sugerimos añadir luego de la oración “los cuales quedarán sometidos al régimen jurídico del patrimonio natural del Estado por lo que serán administrados por el Sinac”, lo siguiente “y no llegarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado.” Lo anterior, a efectos de acentuar el interés proteccionista de la zona costera y evitar malinterpretaciones en relación con lo dispuesto en los artículos 115 y 118 del mismo proyecto de reforma a la Ley de Biodiversidad, dado el énfasis que ambos numerales parecen darle a ser concesionario en bosques o en terrenos forestales de la zona marítima terrestre, al señalar respectivamente:
“Artículo 115- Usos autorizados en la concesión
Las concesiones únicamente podrán ser otorgadas para las actividades y usos establecidos en el Plan general de manejo o en los planes integrales de manejo para el caso de bosques o forestales que se ubiquen en la zona marítima terrestre. Ninguna concesión podrá ser otorgada, aun cuando el solicitante cumpla con todos los criterios para ser concesionario, si el uso solicitado es incompatible con el instrumento técnico de manejo.
En aquellos casos en los que la actividad o el uso solicitado sea incompatible en los términos señalados en el párrafo anterior, se le podrá otorgar al interesado un plazo prudencial para que modifique su solicitud.” (El destacado no es del original).
“Artículo 118- Criterios para poder ser concesionario en bosques o en terrenos forestales que se ubiquen en la zona marítima terrestre
1) Ser persona física.
2) Ser costarricense o, en su defecto, extranjero que se encuentre dentro de la categoría migratoria de residente permanente, con al menos diez años de residencia continua en el país antes de la entrada en vigencia de esta ley.
3) Los demás requisitos que se fijen en el reglamento a esta ley.” (El destacado no es del original).
Para la Procuraduría, la redacción usada en ambas disposiciones da a entender que el título habilitante es en relación con los bosques o terrenos forestales y no por el uso privativo que se haga de la zona marítima terrestre, pudiendo interpretarse de que hay una posibilidad de aprovechamiento forestal en esa zona, lo que se contrapone con la idea base de que la zona costera donde existan terrenos con bosque sean destinados a la conservación y de ahí, que el artículo 87 de comentario los incorpore de una vez al régimen del Patrimonio Natural del Estado. Por ello recomendamos que este último numeral indique expresamente que este tipo de terrenos costeros no llegarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado, sin perjuicio de que también se modifique la redacción de los citados artículos 115 y 118, invirtiendo el orden, de forma que se lea “concesionario de zona marítima terrestre en la que se ubiquen bosques o en terrenos forestales”.
Por último, existe una inconsistencia importante entre el primer y último párrafo del citado artículo 87 e incluso de la misma norma con el proyecto de ley, al confundir los regímenes propuestos, pues si el objetivo del Patrimonio Natural del Estado es la conservación – como así se señala por el párrafo primero – y el del Patrimonio Forestal del Estado, el aprovechamiento sostenible, no se entiende como el párrafo in fine del artículo 87 de referencia, habla de que luego de haber sido traspasados al SINAC los terrenos en los que se sobreentiende existe un interés en su conservación, ya que ese es el propósito de la valoración ecológica previa, dentro de las categorías de manejo a las que podrá someter el Poder Ejecutivo dichos terrenos, se encuentra la reserva forestal “caso en el cual entrarán a formar parte del patrimonio forestal del Estado y se les aplicará el régimen jurídico establecido en la Ley Forestal para esta categoría de manejo”.
La contradicción es evidente y riñe contra todo el sentido de la reforma propuesta con este proyecto de ley, pues un terreno forestal que se determinó técnicamente para la conservación no puede formar parte del patrimonio forestal del Estado, en los términos a como fue conceptualizado por el mismo proyecto.
En ese sentido, debe aclararse de entrada si se pretende mantener a la reserva forestal – según se concibe por el artículo 13 propuesto de la Ley Forestal, ”cuyo fin principal es el uso sostenible de recurso forestal” – como un área silvestre protegida, en cuyo caso habría que analizar su compatibilidad con el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, que no se toca por el proyecto de ley bajo estudio, en cuanto establece que “[e]stas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general” (el subrayado no es del original). Pero si, por el contrario, se entiende que la reserva forestal constituye un tipo de categoría distinto, entonces se debería reformar el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente – que tampoco se modifica –, pues su letra a) la incluye dentro del listado de áreas silvestres protegidas.
Es decir, para salvar la coherencia del texto consultado debe sopesarse como primera consideración, si se quiere hacer más restringido el régimen de uso y aprovechamiento de las reservas forestales del que inicialmente se pensaba al querer instaurar de nuevo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado.
De manera que a tono con las reflexiones anteriores, el artículo 87 del proyecto debería enmendarse aclarando que la valoración ecológica previa a cargo del SINAC de terrenos forestales bajo titularidad del sector público puede dar lugar a uno de los siguientes tres resultados: 1) Patrimonio Natural del Estado, por haber un interés en su conservación; 2) Patrimonio Forestal del Estado; por si es apto para su uso sostenible; y 3) ninguno de los dos, por lo que quedan sujetos a los fines legales de los entes a los que pertenecen. En los primeros dos supuestos los terrenos pasarán a la administración del SINAC, mientras que en el tercero, continuarán siendo gestionados por la entidad a la cual se encuentran inscritos. De esta forma se logra conciliar este precepto con lo dispuesto por el párrafo in fine del artículo 13 sugerido de la Ley Forestal, que citamos líneas atrás, cuando dice:
“El Sistema Nacional de Áreas de Conservación realizará la calificación de los bosques y terrenos forestales inscritos a nombre del Estado para determinar si su naturaleza es para conservación o uso sostenible de recursos naturales conforme a la metodología establecida para tal fin, de conformidad con lo establecido en la Ley de Biodiversidad y su reglamento.” (El destacado no es del original).
Prosiguiendo con las generalidades del proyecto de ley bajo estudio, tenemos que pese a la diferencia sustancial explicada entre el Patrimonio Natural y el Patrimonio Forestal del Estado en cuanto a la finalidad a la que sirve cada una, ambos regímenes comparten, como se dijo, el ser administradas por el SINAC, como garantía, entendemos nosotros, de que dicho órgano velará porque sean responsablemente gestionados en apego a sus respectivos fines; por lo que en ambos casos quedarán sujetos a un plan general de manejo – Plan de manejo integral, tratándose de la zona marítimo terrestre – instrumento por medio del cual se incorpora la variable ambiental al predecir el impacto de las actividades que se permiten desarrollar en cada uno –, prohibiéndose de forma expresa el cambio de uso de suelo, particularmente, en el patrimonio forestal del Estado (artículos 86, 87, 95 y 113 de la Ley de Biodiversidad y 13 y 15 de la Ley Forestal con las reformas propuestas).
Del mismo modo, tanto el Patrimonio Natural, como el Patrimonio Forestal del Estado se encuentran sometidos a un régimen reforzado de protección propio de los bienes demaniales, de conformidad con los artículos 89 de la Ley de Biodiversidad y 14 de la Ley Forestal sugeridos, que en ese orden establecen:
“Artículo 89- Condición inembargable, inalienable e imprescriptible del patrimonio natural del Estado
El patrimonio natural del Estado tendrá un carácter inembargable e inalienable, su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.
En consecuencia, no podrá inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de este serán sancionadas conforme a lo establecido por la normativa penal.” (El subrayado no es del original).
“Artículo 14- Características del patrimonio forestal del Estado
El patrimonio forestal del Estado es de dominio público, por lo que es inembargable e inalienable; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.
En consecuencia, los terrenos que integran el patrimonio forestal del Estado no podrá inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de estos serán sancionadas conforme a la normativa penal.
La Administración Pública solamente podrá concesionar o dar permisos de uso en terrenos de su propiedad o bajo su administración, una vez que hayan sido clasificados como patrimonio forestal del Estado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, de conformidad con la metodología establecida para tal fin por el Poder Ejecutivo.
No se permitirá el cambio de uso de suelo en el patrimonio forestal del Estado.
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación delimitará en el terreno los linderos de las áreas que conforman el patrimonio forestal del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación coordinará con el Registro Nacional el establecimiento de un catastro forestal, cuyo objetivo será regular las áreas comprendidas dentro del patrimonio forestal del Estado.” (El subrayado no es del original).
Se echa de menos para el caso del Patrimonio Natural del Estado la mención expresa de su consideración como dominio público, como sí se hace respecto al Patrimonio Forestal del Estado, según se acaba de ver, y aun cuando tal condición se deduzca del resto del articulado propuesto – así también se desprende del régimen concesional al que queda sujeto – no está de más la alusión literal en el articulado de su naturaleza demanial, sobre todo, si su fin en sí mismo es proteccionista.
Justo a propósito de la regulación de los títulos habilitantes, para ambas categorizaciones se contempla por igual el otorgamiento de permisos (principalmente, para fines de investigación y capacitación) y concesiones para las actividades y usos establecidos en el respectivo plan de manejo, siempre en función del fin primordial de la categoría dentro de la que se concede.
Sin embargo, en el caso del Patrimonio Natural del Estado de forma expresa se niega la opción para poder otorgar concesiones en parques nacionales o reservas biológicas. Son los artículos 109 y 113 de la Ley de Biodiversidad y 15 de la Ley Forestal, en los textos propuestos, los que se encargan de regular estas cuestiones:
“Artículo 109- Régimen de los permisos de uso
El otorgamiento de permisos de uso a particulares dentro del patrimonio natural del Estado será para investigación, capacitación y cualquier otro que se defina técnicamente, sea vía reglamento, Plan general de manejo, Plan de manejo integral o cualquier otro instrumento técnico.
En el caso específico de los permisos para investigación, lo relacionado con los beneficiarios, requisitos, así como con el procedimiento para el otorgamiento de los mismos, se regirá por lo establecido en el capítulo VI de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley N.° 7317, de 30 de octubre de 1992, y su reglamento.”
“Artículo 113- Régimen de las concesiones en el patrimonio natural del Estado
El otorgamiento de concesiones en patrimonio natural del Estado será para los fines que se definan en el Plan general de manejo o en el Plan de manejo integral de la zona marítimo terrestre. Estas concesiones no podrán otorgarse en parques nacionales o reservas biológicas.” (El subrayado no es del original).
“Artículo 15- Autorización de actividades y usos
La autorización de actividades y usos en el patrimonio forestal del Estado se dará por medio de permisos de usos y concesiones. La autoridad competente para ello serán las áreas de conservación del Sinac, de conformidad con las disposiciones establecidas en el reglamento de esta ley.
En los terrenos calificados como patrimonio forestal del Estado se podrán autorizar por medio del permiso de uso, las siguientes labores:
b) Monitoreo.
c) Manejo de poblaciones y hábitats.
Lo relacionado con los posibles beneficiarios, requisitos de otorgamiento, plazo y canon de los permisos de uso serán objeto de regulación en el reglamento de esta ley.
En el patrimonio forestal del Estado se podrán autorizar por medio de concesión las siguientes labores:
a) Concesiones forestales con fines maderables: procede el otorgamiento de concesiones forestales con fines maderables en tierras de dominio público, de acuerdo con la zonificación forestal establecida por el Sinac en el respectivo Plan de manejo forestal. Las unidades de aprovechamiento de este tipo de concesiones serán definidas en el reglamento de esta ley, y serán otorgadas por un plazo de hasta veinticinco años renovables. Esta modalidad únicamente será autorizada para plantaciones forestales ubicadas en el patrimonio forestal del Estado y de conformidad con el artículo 28 de esta ley. Se exceptúa de esta modalidad los bosques y terrenos forestales ubicados en el patrimonio forestal.
b) Concesiones con fines de reforestación: son concesiones consideradas como actividades de interés público y prioridad nacional, especialmente en tierras forestales sin cubierta boscosa y en tierras de protección o eriazas. Tienen vigencia de hasta veinticinco años renovables.
c) Concesiones para productos forestales diferentes a la madera: estas concesiones están orientadas al aprovechamiento de otros productos del bosque diferentes a la madera como son frutos, yemas, látex, resinas, gomas, flores, plantas medicinales y ornamentales, fibras, entre otros, cuya extracción no conlleva al retiro de la cobertura boscosa. Tienen vigencia de hasta veinticinco años renovables, en una superficie máxima de hectáreas definida en el reglamento a esta ley.
d) Concesiones de conservación: son concesiones cuyo objetivo es contribuir de manera directa a la conservación de especies de flora y fauna silvestre por medio de la protección efectiva y usos compatibles como la investigación y educación, así como a la restauración ecológica. No se permite el aprovechamiento forestal maderable ni el cambio de uso de suelo.
Se podrán otorgar en cualquier categoría de zonificación forestal, a excepción de los bosques de producción permanente.
e) Concesiones para ecoturismo: son concesiones para el desarrollo de actividades vinculadas a la recreación y el turismo de naturaleza ecológicamente responsable en zonas donde es posible apreciar y disfrutar de la naturaleza, de la fauna silvestre y de los valores culturales asociados al sitio, contribuyendo de este modo a su conservación, generando un escaso impacto al ambiente natural y dando cabida a una activa participación socioeconómica beneficiosa para las poblaciones locales. Constituyen una forma de uso indirecto y no consuntivo de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre y de la flora y fauna silvestre en ellos contenidos. No se permite el aprovechamiento forestal maderable. Tienen vigencia de hasta veinticinco años renovables.
f) Concesión de uso mixto: son concesiones que combinan el uso habitacional con alguna de las modalidades de concesión de los incisos a) b) c) y e). Tendrán la vigencia por un periodo común hasta por un plazo de veinticinco años renovables. El uso habitacional no podrá exceder la superficie máxima de hectáreas de la totalidad del terreno concesionado, misma que será definida en el reglamento a la ley.
Para el otorgamiento de las concesiones definidas en los incisos a) b) c) y e) se requiere:
Para el otorgamiento de la concesión de uso mixto se requiere calificar como ocupante en alguna de las dos categorías que a continuación se indican, cumpliendo con la totalidad de los requisitos según la categoría de que se trate:
Ocupantes pobladores:
3) Encontrarse ocupando el terreno por necesidad, de forma continua y pública por los dos siguientes motivos: i) por tratarse de la única vivienda suya y de su núcleo familiar; ii) por desarrollar en él una actividad económica de bajo impacto ambiental según las regulaciones emitidas por la Setena y de micro o pequeña empresa, según los criterios establecidos en la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, Ley N.° 8262, de 2 de mayo de 2002, que le genere su único o principal ingreso.
Ocupantes anteriormente autorizados por la Administración:
2) Haber poseído y ocupado el terreno de buena fe con base en algún tipo de autorización o permiso administrativo para poseer u ocupar el terreno correspondiente.
3) Haber hecho uso del terreno conforme a los términos en que le fue autorizado.
4) Encontrarse ocupando el terreno a la fecha de la entrada en vigencia de esta ley.
5) En el caso de persona física, ser costarricense o, en su defecto, extranjero que se encuentre dentro de la categoría migratoria de residente permanente desde antes de la fecha en que fue autorizado para poseer u ocupar el terreno.
Para cualquier tipo de concesión regulada en esta ley, se prohíbe el cambio de uso de suelo.” (El subrayado no es del original).
En relación con la última disposición transcrita, aprovechamos para recomendar que sea dividido en dos partes (puede ser en un artículo 15 y sucesivos 15 bis, 15 ter para mantener la numeración), pues por ser tan extenso, al regular las distintos clases de títulos habilitantes, pierde claridad.
Por otro lado, la letra a) del artículo 15 de comentario plantea la existencia de plantaciones forestales propiedad del Estado, dentro de la modalidad de las concesiones forestales con fines maderables, quedando por fuera el resto de bosques o terrenos forestales que aun siendo parte del patrimonio forestal del Estado no serían susceptibles de este tipo de aprovechamiento, y que actualmente solo son posibles en fincas privadas, precisamente porque la legislación vigente impide el aprovechamiento de los recursos forestales inscritos a nombre del Estado o de las municipalidades, las instituciones autónomas y los demás organismos de la Administración Pública. Valga al efecto, la explicación dada por la Sala Constitucional en la resolución n.°2007-3923 de las 15:02 horas del 21 de marzo del 2007:
“En desarrollo de lo anterior, la Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables y se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestal privado. El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder permisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos. Por su parte, constituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal). En estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. No obstante, los requisitos y restricciones para el ejercicio de una actividad dentro de estas zonas, están básicamente relacionadas con el aprovechamiento maderable o forestal. Este último se refiere a la acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, realizada en terrenos privados, no incluida en el artículo 1 de la Ley Forestal, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realiza o para quien esta representa. Este concepto como ya fue señalado, excluye todos aquellos terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado, pues dicho aprovechamiento debe tomar lugar en fincas privadas.” (El subrayado no es del original).
De ser así se recomienda revisar la misma noción que de Patrimonio Forestal del Estado hace el artículo 13 propuesto, ya que parece dejar por fuera la definición que el vigente artículo 3, letra f) de la Ley Forestal hace de plantación forestal, al contemplar tan solo a las reservas forestales, dando a entender que la plantación forestal se configura como un tipo de reserva forestal. Empero, interesa resaltar que la Sala Constitucional en la misma resolución n.°2007-3923, recién citada, diferenció ambas categorías:
“Este desarrollo no pretende igualar el trato que deben recibir los bosques y las plantaciones forestales indiscriminadamente, toda vez que a partir de estudios ecológicos y socioeconómicos se puede determinar por ejemplo, que un área debe ser forestal protectora, por la necesidad de recuperar el suelo, el agua o proteger especies de flora y fauna, así como en algunos casos lo recomendable puede ser la recuperación del recurso, permitiendo su aprovechamiento forestal o la renovación del bosque. De modo que, lo relevante no es establecer una prohibición total e irrazonada que impida el aprovechamiento de los recursos, pero sí debidamente regulada y que cuente previamente, al menos, con inspecciones que garanticen que no sean talados árboles nativos o exóticos sin importar el área, que estén cumpliendo una función esencial ambiental en el sector donde fueron sembrados o generados naturalmente…Por su parte, el artículo 28 impugnado, sí dispone una excepción al permiso de corta de árboles, señalando que en las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requieren permiso, transporte, industrialización, ni exportación. Cuando la norma hace alusión a plantación forestal, se refiere a una o más hectáreas cultivadas de una o más especies forestales cuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera. Las anteriores precisiones son importantes, porque resulta relevante a efectos de este estudio, diferenciar un bosque, de una plantación forestal y del sistema agroforestal, con el objeto de determinar el grado de tutela y protección que le otorga la Ley Forestal a las especies… Lo anterior es de relevancia, a efecto de clarificar que la diferencia sustancial entre ellas, es que la existencia de plantaciones forestales y árboles plantados individualmente obedecen a una decisión productiva y económica de sus propietarios, por lo que razonablemente se requiere de la facilidad para su corta, transporte, industrialización y exportación. Este es el supuesto contemplado en el artículo 28 impugnado. Una plantación forestal es un sistema artificial, a diferencia del bosque que es un ecosistema en estado natural. Además, las plantaciones forestales, también generan servicios ambientales, dentro los cuales podemos citar: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción), protección del uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, etc. Otro beneficio, es la generación de empleo que promueve la reforestación por el aprovechamiento de la madera, lo cual es de suma relevancia también para nuestro mercado nacional, pues dependiendo de la cantidad de madera extraída, así será la importación por el faltante que se requiere.”
Como último rasgo común a destacar, tanto en el Patrimonio Natural, como en el Patrimonio Forestal del Estado, se habilita la instalación de infraestructura pública estatal, de acuerdo con los artículos 104 de la Ley de Biodiversidad y 16 de la Ley Forestal propuestos:
“Artículo 104- Autorización de infraestructura pública estatal
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación podrá autorizar infraestructura pública y labores asociadas que hayan sido declaradas de conveniencia nacional por el Poder Ejecutivo por medio de decreto ejecutivo, previo estudio de costo beneficio de la actividad, y siempre y cuando se cuente con la viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena). Esto siempre y cuando sean para abastecer de servicios públicos a las comunidades o para las facilidades que se requieran para la Administración del área silvestre protegida.
Estas autorizaciones estarán exentas del pago de canon. No obstante, el ente u órgano autorizado deberá retribuir con acciones para el manejo y mejoramiento de los ecosistemas en el sitio impactado. Corresponderá al Sinac determinar previamente las acciones a realizar. Además, les corresponderá al ente u órgano autorizado el mantenimiento de los caminos acceso y obras autorizadas.”
“Artículo 16- Autorización de infraestructura pública estatal
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación podrá autorizar infraestructura pública, que cuente con la viabilidad ambiental emitida por la Setena, y que sea declarada de conveniencia nacional por medio de un decreto ejecutivo, previo estudio de costo-beneficio de la actividad, siempre y cuando sean para abastecer de servicios públicos a las comunidades o para las facilidades que se requieran para la administración del área silvestre protegida. Estas autorizaciones estarán exentas del pago de canon. No obstante, la institución autorizada deberá retribuir con acciones para el manejo y mejoramiento de los ecosistemas en el sitio impactado. Además, les corresponderá el mantenimiento de los caminos acceso y obras autorizadas.”
Se echa de menos en el proyecto de reforma a la Ley Forestal una regulación similar para los servicios públicos, municipales e instalaciones para servicios comunales y públicos, como sí lo hacen los artículos 101, 102 y 107 en la modificación sugerida de la Ley de Biodiversidad, para el patrimonio natural del Estado, pese a que son supuestos que también pueden presentarse en el patrimonio forestal del Estado y que por seguridad jurídica, deberían quedar debidamente previstos en la futura ley que se vaya a aprobar.
Por último, parece innecesaria en este momento la habilitación contenida a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en el artículo 96 de la propuesta de reforma a la Ley de Biodiversidad, para la toma de agua dentro de un área silvestre protegida, tomando en cuenta la reforma que hizo el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (n.°9590 del 3 de julio de 2018), a la Ley Forestal, a su artículo 18 y mediante la incorporación de un artículo 18 bis, autorizando las actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano dentro del Patrimonio Natural del Estado.
III. ALGUNAS CONSIDERACIONES EN CLAVE CONSTITUCIONAL RESPECTO AL PROYECTO DE LEY BAJO ESTUDIO:
Con la propuesta legislativa bajo estudio se busca cumplir con la garantía de reserva legal existente respecto a las actividades o usos que pueden autorizarse en el patrimonio natural del Estado (ver en esa línea, las resoluciones constitucionales números 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 y 2014-12887 de las 14:30 horas del 8 de agosto del 2014), actualmente contemplados de forma taxativa en el ya citado artículo 18 de la Ley Forestal para labores de investigación, capacitación y ecoturismo y el aprovechamiento de agua para consumo humano, como se puede leer de seguido:
“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” (El subrayado no es del original).
Con el presente proyecto de ley se pretende ampliar los usos y actividades autorizadas tanto en el Patrimonio Natural, como en el Patrimonio Forestal del Estado. La Procuraduría en el dictamen C-134-2016 del 8 de junio, señaló:
“que como las restricciones de usos del Patrimonio Natural del Estado (artículo 18 de la Ley Forestal) no tienen rango constitucional, pueden modificarse mediante Ley, pues nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas no cambien. Sin embargo, “tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Y la actividad que se autorice a realizar “no puede ser incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser”. (Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-033-2011. El énfasis no es del original).”
En el mismo sentido, la Sala Constitucional ha resaltado la relevancia del principio de la objetivación de la tutela ambiental, como uno de los condicionantes de la actuación del Estado en la tutela del ambiente y que de acuerdo con su resolución n.°2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006, consiste:
El proyecto de referencia busca compatibilizar los nuevos usos con esa protección ambiental que es inherente a estos territorios, para resguardar así la vocación conservacionista y proteccionista de las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, así destacada por la jurisprudencia constitucional (ver como muestra, la resolución n.°2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010).
A tales efectos, el artículo 88 sugerido de la Ley de Biodiversidad recuerda los distintos fines a que está orientada cada una de las categorías que se establecen con el proyecto de reforma:
“Artículo 88. Metodología para clasificar
El Sinac deberá emitir la metodología que le permita clasificar bosque y los terrenos forestales pertenecientes o bajo administración del Estado, municipalidades, instituciones autónomas o demás entes y órganos de la Administración Pública, para los siguientes fines:
a) Conservación para el caso del Patrimonio Natural del Estado.
b) Uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales para el caso del Patrimonio Forestal del Estado.” (El destacado no es del original).
Con ese objetivo conservacionista en la mira, el tema de los usos en el patrimonio natural del Estado se regula, aparte de en los citados artículos 113 y 115 propuestos de la Ley de Biodiversidad, en su artículo 95:
“Artículo 95- Autorización de actividades en patrimonio natural del Estado
En terrenos del patrimonio natural del Estado podrán realizarse aquellas actividades y usos autorizados en el respectivo Plan general de manejo, para el caso de las áreas silvestres protegidas, o en plan de manejo integral, para el caso de la zona marítimo terrestre, con excepción de las siguientes actividades:
a) Exploración y explotación de minerales o hidrocarburos.
b) Almacenamiento y transporte de hidrocarburos con excepción de aquellas que requiera la administración del ASP
c) Vertido de residuos, depósito de desechos, desagüe de efluentes o liberación de emisiones contaminantes sin el tratamiento que se disponga, con excepción del depósito de desechos orgánicos que realice la administración del área silvestre protegida, cuando técnicamente se justifique para el manejo activo del área.
d) Establecimiento de industrias, con excepción de aquellas que figuren dentro de los usos expresamente permitidos según el Plan general de manejo en cada categoría de manejo, según los objetivos correspondientes, y que, de conformidad con lo anterior, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación realice o autorice.
e) Transporte y uso de materiales tóxicos o peligrosos o de sustancias químicas, a excepción de las sustancias químicas utilizadas o autorizadas por la administración del área silvestre protegida con fines de manejo activo del área, de investigación científica o de seguridad humana, cuando sea técnicamente justificado y no se atente contra los objetivos específicos de conservación del área respectiva.
f) Extracción o alteración de recursos, productos, despojos o desechos naturales.
g) Proyectos de extracción de vapor de agua para energía geotérmica.
h) Proyectos hidroeléctricos.
i) Establecimiento de líneas y otra infraestructura para transmisión y distribución de energía eléctrica. A excepción de aquellas líneas de distribución necesarias para la administración y el manejo del área silvestre protegida respectiva, y de aquellos casos de transmisión y distribución de energía eléctrica en régimen de servicio público que el Sinac autorice con base en estudios técnicos que demuestren la imposibilidad técnica y humana de llevarlo a cabo fuera de dichos límites, así como la capacidad de los ecosistemas para absorber los impactos ocasionados por el proyecto.
j) Constitución de servidumbres a favor de fundos particulares.
k) La pesca semi-industrial e industrial.
l) La pesca mediante el uso de redes de arrastre y otras artes de pesca poco selectivas que el reglamento de esta ley determine.
m) La utilización de compresores para pesca subacuática.
En el caso de las áreas silvestres protegidas, las actividades y usos que se autoricen en patrimonio natural de Estado deben estar orientados a la consecución de los objetivos de creación de la misma.” (El subrayado no es del original).
La disposición transcrita establece un primer criterio de protección del ambiente al enunciar las actividades y usos que definitivamente no podrán ser desarrollados dentro del patrimonio natural del Estado, tales como, la exploración y explotación mineras o de hidrocarburos o los proyectos hidroeléctricos o geotérmicos, que por su alto impacto en el medioambiente, se consideran que no encajan con el fin conservacionista de los territorios amparados bajo esa categoría y más bien, podrían desencadenar efectos negativos e irreversibles al ecosistema.
En lo que se refiere a las actividades permitidas, el artículo de comentario remite al respectivo plan de manejo, con lo que se busca vincular a la ciencia y la técnica, el manejo y gestión que se vaya a hacer de estas áreas, pero supeditado siempre a que no puede ser incompatible con el fin conservacionista que caracteriza al Patrimonio Natural del Estado, como así lo enfatiza el párrafo in fine de la misma disposición.
Tal y como lo indicamos líneas atrás, el plan de manejo incorpora la variable ambiental en la gestión del Patrimonio Natural del Estado, como segundo criterio de protección, de forma que las actividades y usos permitidos en una determinada área silvestre protegida – de la que se excluyen expresamente, como se recordará, los parques nacionales y las reservas biológicas – encuentren una justificación razonable, basada en estudios y criterios técnicos que evidencie que por ese medio no se compromete el ambiente.
En todo caso, a fin de recalcar la vocación proteccionista del Patrimonio Natural del Estado, a tono con el bloque de constitucionalidad, se recomienda mejorar la redacción del citado artículo 95, en su párrafo primero, de forma que no exista duda de que los usos y actividades permitidas son única y exclusivamente los que permita el Plan general de manejo, para el caso de las áreas silvestres protegidas, o el Plan de manejo integral, para el caso de la zona marítimo terrestre.
De igual forma, aun cuando así parece inferirse de la letra f) del mismo numeral de comentario, con la prohibición genérica para la extracción o alteración de recursos, productos, despojos o desechos naturales, sugerimos explicitar que en los territorios del patrimonio natural del Estado no está permitida la extracción de recursos forestales, ni maderables.
A las prohibiciones anteriores, cabe agregar la del artículo 116 que se propone de la Ley de Biodiversidad, respecto a que:
“No podrán otorgarse concesiones en esteros, manglares, bosques, humedales, la franja de cincuenta metros de ancho medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, ni en islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, todo dentro del patrimonio natural del Estado.”
Cabe agregar, en relación con los títulos habilitantes (permisos y concesiones) con los que se propone hacer efectivo el desarrollo de actividades en el Patrimonio Natural del Estado, que por esa vía se intenta regularizar la situación de todos aquellos ocupantes en precario de los territorios que conforman dicha categoría. Por las características propias de la concesión – uso privativo respecto a terceros de un bien de dominio público – los artículos 114, 117 y 118 propuestos de la Ley de Biodiversidad restringen su otorgamiento a las personas físicas (o en su defecto, a las personas jurídicas sin fines de lucro), de bajos recursos y que califiquen como ocupantes; además, las concesiones tienen un carácter personalísimo, indivisible e intransferible entre vivos; evitando con ello la especulación sobre estos territorios y que sean adjudicados a sociedades mercantiles que por su giro comercial y perspectivas de expansión, su actividad productiva no encajaría con los objetivos de interés social que persigue la norma, ni con los de conservación de los recursos naturales.
Así, con el modelo propuesto por la reforma se procura que el SINAC tenga un mejor control, por un lado, de las personas que ocupan este tipo de terrenos, y por otro, de que sus actividades de subsistencia resulten acordes con el respectivo instrumento técnico de manejo para ese lugar, de forma que no suponga un peligro o amenaza para la flora o la fauna existente, asumiendo ellas también la responsabilidad de contribuir a su conservación, al tiempo que les permite a los concesionarios mejorar su calidad de vida y progresar económicamente. Con la posibilidad adicional de cancelarles el referido título habilitante en el evento de que el beneficiario incumpla con los objetivos de conservación dispuestos para la zona adjudicada, conforme con el artículo 129 sugerido de la Ley de Biodiversidad.
Finalmente, se recomienda revisar la compatibilidad del régimen concesional propuesto con lo dispuesto en el vigente artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, referido a los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, en aras de evitar posibles contradicciones, sobre todo cuando este último precepto dispone: “en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de la biodiversidad en favor de terceros; tampoco la construcción de edificaciones privadas.” (El subrayado no es del original).
Por lo que se refiere al Patrimonio Forestal del Estado, la filosofía del modelo propuesto, como se viene indicando, es el uso y aprovechamiento sostenible del recurso forestal para lo que se definen nuevos usos en este tipo de terrenos y siguiendo criterios similares de adjudicación a los ya vistos para el patrimonio natural del Estado – verbigracia, solo podrá recaer sobre personas físicas –, conforme al ya citado artículo 15 del proyecto de reforma a la Ley Forestal.
Interesa, por lo mismo, conocer el criterio dado por la Sala Constitucional en la citada resolución n.° 2007-3923, de lo que debe entenderse por uso racional de los recursos:
“2- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales, queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio:
"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1994-1763, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).
La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. La declaración que se hizo en la Cumbre de la Tierra en 1992, se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta, ello significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sostenibilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o áreas más allá de los límites de su jurisdicción nacional. Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.”
Tomando en cuenta que una de las partes más sensibles del aludido proyecto de ley es lo referente al aprovechamiento con fines maderables, conviene recordar algunos antecedentes afines al tema de la Sala Constitucional, caso de la resolución n.°2233-93 de las 9:36 horas del 28 de mayo de 1993:
“I. El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en toda su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablememente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exente, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico…
II. (…) La importancia del referido "Plan" proviene de que conforma valores fundamentales la conservación, protección y preservación del medio ambiente natural y explotación racional de los recursos naturales. En ese sentido, la Sala entiende que la Ley Forestal consigna mecanismos o instrumentos para la conservación, el desarrollo y el mejoramiento dichos. Esos mecanismos son los medios legislativos de defensa o protección de los valores constitucionales dichos. Uno de esos instrumentos es la planeación forestal, como medio técnico y objetivo, que tiene además como parámetro, al principio del uso racional de los recursos naturales renovables. Es decir, los planes forestales, vistos desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional, son instrumentos para hacer efectivos y resguardar los principios fundamentales consignados. En síntesis, el Estado podrá disponer, de su patrimonio forestal, o autorizar el aprovechamiento por parte de los administrados -en la forma y medida en que la ley lo faculta-, con base en planes de manejo, que de conformidad con el ordenamiento jurídico, pueden ser elaborados por la propia Administración o los particulares (véanse las siguientes normas de la Ley Forestal, # 7174: 8, 47, 48, 51, 55 y 61). De manera que, si el órgano accionado procedió sin dicho plan, actuó en detrimento del referido derecho fundamental, quebrantando la Constitución, y específicamente el principio de legalidad, dado que era necesario haber programado y decidido la supradicha solicitud, con esa base técnica y legal, que se omitió.” (El subrayado no es del original).
En esa misma línea, de nuevo la resolución constitucional n.°2007-3923 ilustra la relevancia del Plan de manejo forestal con el fin de garantizar la explotación razonable y proporcional del recurso forestal:
“Los estudios del MINAE, FONAFIFO y SINAC revelan que en el país, se han disminuido sustancialmente las hectáreas plantadas, lo que está ocasionando un desabastecimiento de la madera. Esto trae consigo otra serie de problemas, no sólo laborales, sino económicos para el país y para la misma naturaleza, porque lo ideal, es ciertamente fomentar la reforestación y así, no reducir el pago por servicios ambientales, que es un fondo destinado a su promoción. Este es el motivo principal por el cual la Ley Forestal, contempla el otorgamiento de diferentes incentivos, con el fin de hacer más atractivos los proyectos de reforestación y uno de ellos es precisamente, la excepción del permiso de corta dispuesto en el artículo 28 impugnado. Para establecer un proyecto de reforestación, se evalúan los aspectos técnicos, sociales, ambientales y financieros, además del cumplimiento de otros lineamientos legales. Uno de los incentivos señalados, es que los inversionistas en esta materia, analizan la rentabilidad del proyecto de reforestación, así como la proyección del volumen requerido por la industria y el mercado en general, generando un flujo de materia prima e ingresos previamente programados. Claro está, no se trata de incentivar la tala de árboles en forma irrestricta, con el único fin de favorecer la inversión en detrimento del ambiente, sino de buscar un equilibrio que contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Sala ha indicado, que la calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; sin embargo, hay otros parámetros no menos importantes que son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc. Se ha enfatizado que lo más importante es entender, que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible, tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida, es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios, para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez, hagan posible la transformación de los recursos, en productos de consumo, de producción y de exportación. Bajo estos lineamientos, no resulta inconstitucional establecer un incentivo a la plantación forestal, como lo es la autorización de talar unas especies determinadas de árboles. Nótese que el fin mismo de la plantación forestal, es sembrar para luego cosechar, en este caso, el producto es la madera como materia prima. Además, esta explotación va acompañada de un límite de árboles y con la obligación de reforestar nuevamente. Reforestación, que a contrario sensu de lo indicado por el accionante, contribuye a la conservación de los suelos y favorece el establecimiento de la cobertura vegetal. Ahora bien, también está el otro caso en el que los propietarios por decisión propia, sembraron una pequeña cantidad de árboles con el fin de embellecer su terreno. Dependiendo de la cantidad de éstos, no resultaría razonable tampoco, que posteriormente requiera de un permiso para talar cada uno de éstos, como mera imposición al ejercicio de su derecho de propiedad. La solución pretendida por el accionante, en el sentido de impedir cualquier tala, es inaceptable en criterio de este Tribunal, tomando en consideración, que algunos árboles son plantados precisamente para ser aprovechados, por lo que el artículo 28 per se no resulta inconstitucional. Ahora bien, la Sala no duda que un buen Plan de Reforestación, garantiza una explotación razonable y proporcional de las plantaciones forestales, es decir, asegura el desarrollo sostenible de los recursos forestales e hídricos; y que además es importante liberar de trabas administrativas, lo relacionado con los terrenos de uso agroforestal, donde como ya se indicó, se combinan las especies agronómicas con las forestales.” (El subrayado no es del original).
El proyecto de reforma bajo estudio autoriza el aprovechamiento forestal maderable dentro del Patrimonio Forestal del Estado, sujeto al respectivo plan de manejo, lo que a tenor de la jurisprudencia citada, sirve como garantía de su uso sostenible.
Sin embargo, ante la posibilidad que se abre para extraer recursos forestales de estos territorios y como forma de compensar la habilitación legal que la propuesta bajo estudio introduce, se recomienda incorporar también para el patrimonio forestal del Estado una norma similar al artículo 95 sugerido de la Ley de Biodiversidad, de forma que quede del todo claro que ninguna de las actividades citadas por el referido precepto tampoco pueden realizarse dentro del Patrimonio Forestal del Estado.
Del mismo modo, se sugiere regular expresamente, como sí lo hace la reforma propuesta a la Ley de Biodiversidad, los puntos relacionados con la extinción y la cancelación de las concesiones en los que el proyecto de modificación a la Ley Forestal es omiso, al tratarse de actos de gravamen y por razones de seguridad jurídica.
También se recomienda valorar la reforma a la letra b) del artículo 3 de la Ley Forestal, en tanto se sustituye la definición de “Terrenos de aptitud forestal” por “Terreno forestal”, pues a la luz de lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2012-12716 de las 16:01 horas del 12 de setiembre del 2012, podría considerarse como un desmejoramiento a la protección de los recursos naturales, al dejar al descubierto y sin ningún régimen de tutela los aprovechamientos en áreas sin cobertura boscosa, pero de capacidad de uso forestal; lo que ese alto Tribunal estimó como violatorio de los principios preventivo y del uso racional de los recursos, derivados del Derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por último, observamos un yerro material en el texto propuesto para el artículo 97 de la Ley de Biodiversidad, que recomendamos corregir, al ser evidente que con el texto base del documento se vino un comentario al margen, según se puede leer de seguido en la parte que procedimos a destacar:
“Artículo 97- Autorización de actividades en humedales no declarados área silvestre protegida
En los humedales no declarados área silvestre protegida se podrán autorizar labores de manejo activo, aprovechamiento de recursos naturales e instalación y construcción de infraestructura vial, según los criterios que se establezcan en el reglamento a esta ley y previa realización de evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental, según corresponda por parte de la Setena. Por esto hay que revisarlo con la ley de caminos que yo no tengo la última versión.” (La negrita no es del original).
De conformidad con lo expuesto, recomendamos atender las observaciones hechas al proyecto de Ley para la regularización del patrimonio natural y forestal del Estado, cuya conformidad constitucional dependerá de que su texto mantenga un equilibrio adecuado que contribuya a un desarrollo sostenible, bajo el marco de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sin descuidar la vocación conservacionista y proteccionista que caracteriza a las áreas silvestres protegidas que conformarían las categorías del patrimonio estatal que se establecen con esta propuesta de reforma.

References: artículo 32
 artículo 32
 artículo 3
 artículo 82
 artículo 13
 resolución 
 artículo 86
 artículo 13
 artículo 35
 artículo 88
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 32
 artículo 1
 artículo 87
 artículo 87
in fine
 artículo 87
 artículo 13
 artículo 58
 artículo 32
 artículo 87
in fine
 artículo 13
 artículo 28
 artículo 15
 artículo 15
 resolución 
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 3
 resolución 
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 96
 artículo 1
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 18
 resolución 
 resolución 
 artículo 88
 artículo 95
in fine
 artículo 95
 artículo 116
in fine
 artículo 129
 artículo 39
 artículo 15
 resolución 
 artículo 69
 resolución 
 resolución 
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 95
 artículo 3
 artículo 97