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Efectos de La Supresión Del Incentivo Económico en...
EFECTOS DE LA SUPRESIÓN DEL INCENTIVO ECONÓMICO EN LAS
Trabajo presentado para optar al título de Magíster en Derecho Administrativo
Patricia Raquel Morris Bolaño
Introducción………………………………………………………………………………...5
Aspectos preliminares……………………………………………………………………...9
problema……………………………………………………………...9
Justificación……………………………………..
……………………………………...9
1.3.1. Objetivo general……………………………………………………………10
1.3.2. Objetivos específicos……………………………………………………….10
Método………………………………………………………………………………..
Generalidades y antecedentes de las acciones populares y del incentivo económico…13
Análisis de los argumentos de la corriente garantista: Defensora del incentivo
económico en las acciones populares……………………………………………………28
3.1. Especificidad de los derechos colectivos………………………………..……………29
3.2. Naturaleza de las acciones populares…………………………………………………33
3.3. Respeto al Principio de Progresividad y restricción al ejercicio de la configuración
legislativa…………………………………………………………………….……………39
3.4. Coherencia del incentivo económico con el Principio de Solidaridad………………42
3.5. Incentivo económico como garante de la democracia participativa…………………45
Análisis de los argumentos de la corriente restrictiva: Detractora del incentivo
económico en las acciones populares……………………………………………………48
4.1. Antecedentes jurisprudenciales a la derogatoria del incentivo económico……………48
4.2. Evaluación a la exposición de motivos del Proyecto de Ley 056/2009………………52
4.3. Análisis concreto de la Sentencia C-630/2011, que declaró la exequibilidad de la Ley
1425 de 2010………………………………………………………………………………60
Reincorporación del Incentivo Económico bajo una razonable regulación…………72
Conclusiones………………………………………………………………………………77
Referencias…………………………………………………………………………………83
ANEXO……………………………………………………………………………………87
Guía para entrevistas realizadas a jueces administrativos de circuito……………………87
cuyo origen se remonta al Derecho Romano.Juez 6° Administrativo del Circuito de Barranquilla. en un principio incorporadas en nuestro Ordenamiento Jurídico Civil y más tarde consagradas como 4 . doctora Rosalba Saavedra…………………95 INTRODUCCIÓN Las acciones populares. Doctor Giovanni Rada……………88 Juez Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla………………………………89 Ricardo Montero (empleado Tribunal Administrativo del Atlántico)……………………90 Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Barranquilla…………………………………92 Certificación expedida por la Directora de la Oficina de Apoyo a los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla.
la libre competencia económica. dando origen a 5 . que exige el nuevo postulado político Estado Social de Derecho. hoy derogado. propugnándose con su implementación condiciones dignas de convivencia y. generada por actuaciones del Estado o de los particulares. Se trataba de una especie de premio. constituyen un mecanismo judicial idóneo para la defensa de los derechos colectivos o de tercera generación. la realización del imperativo mandato de justicia social. por ende. la seguridad y la salubridad públicas. de la Corte Constitucional y de los escenarios académicos. el patrimonio cultural. el espacio. los derechos de los usuarios y consumidores. la moral administrativa. Si el accionante era una entidad pública el incentivo debía consignarse en el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos administrado por la Defensoría del Pueblo. aplicación y derogación. el ambiente sano. ha generado polémica al interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. cuyo propósito consistía en motivar a los asociados a su utilización a fin de lograr conjurar la vulneración de los derechos e intereses colectivos. el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente. para quienes las interpusieran y adelantaran hasta su culminación. entre otros. la prevención de desastres técnicamente previsibles.acciones constitucionales en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia (1991). La figura del incentivo económico en sus diversas fases de incorporación. Las acciones populares se encuentran reguladas en la Ley 472 de 1998. Son derechos colectivos el equilibrio ecológico. cuando el derecho vulnerado fuese la moralidad administrativa. el patrimonio. normativa que incorporó en sus artículos 39 y 40 el incentivo económico. el que oscilaba entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales o el 15% de valor recuperado por la entidad pública.
En efecto.dos criterios. buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales. la presentación de acciones populares. señaló que se convierte a las acciones populares en un negocio lucrativo atendiendo que su ejercicio otorga un derecho a recibir contraprestaciones económicas.459/2004). toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos. Al respecto. En igual sentido. Valencia (2009) afirma que actualmente en Colombia. Sentencia C. se pronunció el magistrado Rodrigo Escobar Gil. que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares. cuando la solidaridad es sinónimo de gratuidad y protección del interés colectivo (Corte Constitucional. ha perdido en la actualidad su razón de ser. 6 . uno en virtud del cual se afirma que por causa del incentivo económico las acciones populares se han convertido en un negocio lucrativo que ha llevado a congestionar los despachos judiciales. que según mi análisis. ha tenido un aumento considerable. está justificado en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido en la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato judicial en procura de defender los intereses de la comunidad. aduciendo que las disposiciones acusadas contravienen el fin constitucional de las acciones populares que es la satisfacción del interés colectivo y el valor superior de la solidaridad. El interés del legislador consistente en premiar a los ciudadanos responsables que defienden los intereses colectivos. posición esgrimida en el Proyecto de Ley 056 de 2012.
cuyo amparo se persigue con su implementación y se encuentran resguardados por el principio de progresividad exigido universalmente a los Estados para su efectividad y se conjura la desproporcionalidad en que se encuentra el actor popular frente al Estado por la utilización de tales herramientas. instituido como estímulo para la impetración de las acciones populares y por ende para la protección de los derechos colectivos ha disminuido su utilización. situación que me exhorta a reflexionar y evaluar la conveniencia de retomar la figura del incentivo con un tipo de 7 . exige una respuesta a las siguientes preguntas: ¿Qué implicaciones jurídicas genera la derogatoria del incentivo económico. el estudio acerca del alcance de la Ley 1425 de 2010. resultando más razonable y proporcionada su regulación.Otro criterio aboga por su vigencia y preservación. afectando la justiciabilidad de los derechos colectivos. en consideración a que se encuentra en juego el propio Estado Social de Derecho. en la defensa de los derechos colectivos? Y a partir de un proceso de observación y evaluación cuantitativa en la ciudad de Barranquilla ¿Cuál ha sido el grado de inoperancia generado en ese contexto geográfico? En aras de ensayar dar respuesta a este interrogante. En este orden de ideas. Sostener que el desmonte del incentivo económico. considerados como una prolongación de los sociales. es de vital importancia. se plantea la siguiente hipótesis de trabajo que se intentará verificar en el decurso de la presente disertación jurídica: La derogatoria del incentivo económico en las acciones populares ha mermado su utilización. toda vez que con él se estimula la utilización de este tipo de acciones y la protección de los derechos colectivos.
generalidades y antecedentes de las acciones populares y del incentivo económico (segunda parte). con el ánimo de desarrollar el tema objeto de disertación se considera que lo más sensato para determinar las repercusiones jurídicas de la derogatoria del incentivo económico es elaborar un plan de trabajo dialéctico organizado de la siguiente manera: Aspectos preliminares (primera parte). teoría que defiende la figura del incentivo económico (tercera parte). teoría que alcanzó su exclusión del ordenamiento jurídico (cuarta parte) y teoría que defiende su reincorporación en el ordenamiento jurídico bajo una razonable regulación (quinta parte). En este sentido.regulación que evite la temeridad en su uso y que al mismo tiempo incite a los ciudadanos a asumir la defensa y empoderamiento de sus legítimos intereses colectivos. Capítulo 1 Aspectos Preliminares 8 .
Con su ejercicio. se logró dinamizar en sede judicial la protección de los derechos colectivos. los cuales son considerados como una prolongación de los derechos sociales.1. desde la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998. La derogatoria del incentivo económico a través de la Ley 1425 de 2010 ha disminuido ostensiblemente la utilización de las acciones populares. Justificación La elevación a rango constitucional de las acciones populares se erige en un avance significativo en el proceso de construcción del Estado social de derecho. establecer el impacto de la referida supresión en la justiciabilidad de los derechos colectivos. por lo que resulta relevante. que oscilaba entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales o el 15 % del valor recuperado por la entidad pública.2. El citado Estatuto Legal.1. cuando la moralidad administrativa fuese el derecho afectado. consagró en los artículos 39 y 40 la figura del incentivo económico como estímulo para las personas que promovieran y llevaran hasta su culminación este tipo de acciones. habida cuenta de encontrarse en juego el propio Estado Social de Derecho. 9 . en la defensa de los derechos colectivos? Y a partir de un proceso de observación y evaluación cuantitativa en la ciudad de Barranquilla ¿Cuál ha sido el grado de inoperancia generado en ese contexto geográfico? 1. Formulación del problema ¿Qué implicaciones jurídicas genera la derogatoria del incentivo económico.
2009 y 2010. así como las incoadas con posterioridad a su entrada en vigencia. 10 . fecha en la que entró a regir la norma en cuestión. antes del 29 de Diciembre de 2010. resulta imperativo reflexionar sobre la conveniencia de retomar la figura del incentivo. evaluando. dado el impacto generado por la medida en la justiciabilidad de los derechos colectivos. 1.argumento vertebral de quienes se oponen a su existencia. en qué medida se ha afectado el principio de progresividad impuesto a los Estados universalmente y confrontarlas con los argumentos que esgrimen quienes defienden la vigencia de la polémica figura. Objetivos específicos Comparar el número de acciones populares promovidas en la ciudad de Barranquilla. con un tipo de regulación que evite la temeridad en su uso . Asimismo.2012. 1. (En ese sentido. incluso. Objetivo general Establecer las repercusiones jurídicas de la derogatoria del incentivo económico en las acciones populares y en la justiciabilidad de los derechos colectivos. es de suprema importancia estudiar exhaustivamente las razones que tuvo el legislador para adoptar esa decisión.2.3.Igualmente.3. se tendrán en cuenta las impetradas durante los años 2008. 2013 y 2014). Analizar los argumentos esgrimidos por la teoría garantista o defensora del incentivo económico en las acciones populares. así como las promovidas en los años 2011.1.3. Objetivos 1.y que al mismo tiempo incite a los ciudadanos a asumir la legítima defensa de los pluricitados derechos.
En ese sentido. 1. Proponer fórmulas de reincorporación del incentivo económico al ordenamiento jurídico. 2009 y 2010. sino el número de acciones populares promovidas en la ciudad de Barranquilla. lo que permitirá comparar la utilización de este mecanismo constitucional antes y después de la derogatoria del incentivo económico. así como las promovidas en los años 2011. bajo una razonable regulación. Para recolectar la información se elevará solicitud a la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla para que proporcione información en torno al número de acciones populares promovidas en los períodos señalados. 2013 y 2014.Analizar los argumentos planteados por la teoría restrictiva o detractora del incentivo económico en las acciones populares. 11 . así como las incoadas con posterioridad a su entrada en vigencia.4. se tendrán en cuenta las impetradas durante los años 2008. antes del 29 de Diciembre de 2010. 2012. Método La presente investigación es de naturaleza sociojurídica. es de carácter mixta con predomino de lo cualitativo. fecha en la que entró a regir la norma en cuestión. toda vez que con ella se busca no solo establecer el impacto jurídico del ejercicio de las acciones populares y la protección de los derechos colectivos con motivo de la expedición de la Ley 1425 de 2010 (carácter cualitativo).
Capítulo 2 Generalidades y antecedentes de las acciones populares y del incentivo económico Las acciones constitucionales hacen parte del Derecho Procesal Constitucional. 12 . cuyo propósito es el estudio de las herramientas procesales establecidas en la propia Constitución Política.
en el escenario judicial. cada Constitución presenta una doble significación ideológica: Liberar a los destinatarios del poder del control social absoluto de sus dominadores. pues nada sirve. 1982). Consonante con el anterior criterio doctrinal. mientras que ahora se pretende aplicar una justicia distributiva y social (Tobo. por ejemplo. el Constituyente de 1991 elevó a rango constitucional mecanismos que empoderan a los ciudadanos para obtener. la protección de sus derechos. la igualdad formal ante las notorias desigualdades materiales. En este sentido. y asignarles una legítima participación en el proceso del poder (Loewenstein. como también por los valores que encarna y defiende. toda vez que antes se hacía énfasis en la justicia conmutativa y en el derecho privado. Con esta concepción del Estado se procura modificar el sentido de las garantías individuales. pero sacándolos de la esfera abstracta y formalista para situarlos en un contexto existencial. Ahora bien. Los conceptos de dignidad y libertad del hombre en el Estado social de derecho son reconocidos y respetados. el Artículo 1º de nuestra Carta Política establece que Colombia es un Estado Social de Derecho. fin político que implicó la transformación de un Estado formal a un Estado real. Así.1994). en cuyo escenario el ser humano se erige como su razón de ser y se propugna por una igualdad con alcance material. El Estado solamente es legítimo ante la conciencia de los hombres por los fines que se propone y realiza. la Constitución Política de 1991 consagró en el 13 . para alcanzar el aludido fin político.En un sentido ontológico se deberá considerar como el telos de toda Constitución la creación de instituciones para limitar y controlar el poder político.
esta acción surge con el propósito de alcanzar la protección de bienes comunes concebidos como aquellos que le pertenecen a todas las personas. Solo se puede asegurar que es un producto de las especulaciones filosóficas de los estoicos y era lugar común dentro de la filosofía griega en general. Se trata de una acción antiquísima. como lo prueba el modelo de comunidad de bienes de Platón en su polis ideal y las referencias. salvo los de primera necesidad. la Acción de Cumplimiento y en el artículo 88 las Acciones Populares y de Grupo. numeral 6. las Acciones Públicas. en el artículo 86.Artículo 15 el Hábeas Data. implementada para obtener el amparo de los derechos de grupos de individuos cuando resultaran quebrantados por violación de un interés colectivo. aunque negativas a ella. cuyo origen data de la época del Derecho Romano. 14 . 199) sostiene que nadie poseerá bienes en privado. cuyos antecedentes más remotos se encuentran en las primeras comunidades. En segundo lugar. en el artículo 87. de Aristóteles (Añaños. hoy de carácter constitucional. En ese sentido. Se trata de una acción. 2013). nadie tendrá una morada. en el Artículo 28. También fue utilizada por los ingleses con la denominación de acciones de clase o de representación. No se puede decir con exactitud cuándo nace la idea de los bienes comunes ni a quién se debe su paternidad. el Hábeas Corpus. ni un depósito al que no pueda acceder todo el que quiera. con el que cuenta el ciudadano y los grupos sociales para la defensa de los Derechos Colectivos. Platón (1998. la Acción de Tutela. en el artículo 40. que avanzó en Grecia y se desarrolló significativamente en Roma. p. En todo caso. La Acción Popular es el mecanismo.
sino de una idea racional. Así. se trata de recursos para ser compartidos y. también asevera que el principio de solidaridad moviliza a los individuos y a los grupos a la acción. la igualdad y la seguridad. Ahora bien. la solidaridad no proviene del instinto. 2010). por ende. por el contrario.Lo anterior es indicativo que desde la filosofía se fue gestando la idea de un tipo de bienes que le pertenecen a todas las personas y. estimulándolos para el desarrollo de las relaciones sociales de forma beneficiosa. según la cual la supervivencia del todo depende de la relación de todos los ciudadanos entre sí o de la sociedad. sino. con cualquiera de ellos. Konder y Comparato (como se citaron en Pereira. 15 . como valor. En otros términos. tomada aquí como el conjunto de ciudadanos. principio o deber se convirtió en un requisito ineludible para hacer realidad el goce de los bienes que pertenecían a todos las personas que conformaban las polis griegas. la noción de jerarquía natural capaz de contener las divergencias sociales se sustituye por el deber de solidaridad en busca de la unidad dentro de la pluralidad. Pereira (2010) sostiene que en el mundo social. Farias (como se citó en Pereira. la solidaridad desde cualquiera de sus perspectivas. 2010) afirman que la solidaridad es la clave de bóveda del sistema de principios éticos pues complementa y perfecciona la libertad. por lo tanto. no admiten su dominio por parte de unos pocos. para el acceso y disfrute de los mismos se requiere llevar a la práctica el valor de la solidaridad.
mencionando dentro de ellas –aunque no se sabe si a título taxativo o demostrativo. 13).el aire. La res communes fueron. se entendían aquellas cosas no pertenecientes a particulares ni a una colectividad política. quien las incluyó en el libro tercero de sus Instituciones (D. que según Míguez (2014. sino dejadas al goce de todos los hombres.2. Su clasificación añadía la res communes ómnium. el mar y el litoral de éste. 2014. no significaba un derecho de apropiación exclusiva en términos de valor de cambio. jurista del Siglo III d. los romanos juridificaron la res communes amnium. diferenciándose de la categoría de la res publicae.1.Se trataba de bienes esenciales para la vida. las aguas corrientes. en modo abierto e ilimitado. iniciaba el tratamiento de las cosas elaborando una distinción que no correspondía a la summa rerum diviso de Gayo. puesto que cada uno usaba la cosa como propia y la utilidad que se extraía de tal uso era considerada individual. Se trató de cosas que la comunidad de los hombres usaba y gozaba fuera de la esfera de acción del Estado. p. Se acostumbra a adscribir la formulación a Elio Marciano (como se citó en Míguez.8.C. se trató más bien de una garantía concedida a cada ciudadano en términos de uso. reflejo de la facultad presente en toda sociedad de disponer al propio fin de la cosa común – 16 . 13). además. protegido por el Estado como tal.). con relación a los cuales el propósito consistió en viabilizar su acceso generalizado y sin discriminación a todos los miembros de la comunidad. Marciano. p. Lo anterior.1. recordado por su formación humanista y por ser el más proclive de los jurisconsultos clásicos a las alusiones literarias y filosóficas. categoría diversa de las res nullius. Con ese mismo alcance y filosofía. transformándose en un real derecho subjetivo.
en aras de promover su utilización crearon la figura del incentivo económico. sino que regularon mecanismos jurídicos para su defensa para cuyo uso y efectividad otorgaron un incentivo económico. Los romanos no solo reconocieron la existencia e importancia de los bienes colectivos. 2014). por el contrario. los cuales podían ser ejercidos por cualquier ciudadano. Cascajo (1973) afirma que la insuficiencia del marco normativo individual y la exacerbación de los conflictos de clase frente a una acelerada transformación económica 17 . el Estado no pudo tener sobre ellas derecho de plena y absoluta disponibilidad (Míguez. circunstancia que constituye un avance extraordinario en el ámbito de protección de los derechos colectivos y en la promoción de una conciencia colectiva. p. lo cual denota su preocupación por lograr su efectividad. se encuentran antecedentes durante el desarrollo del capitalismo. Tal como lo sostiene Tamayo (1986. Igualmente. Es decir. 80) ya en el Derecho Romano existía la acción popular de acuerdo con la cual todo ciudadano tenía derecho para demandar que se tomaran medidas tendientes a conjurar la amenaza de un daño que pudiera afectar a toda la comunidad. De esta forma reconociéndose que determinadas cosas eran comunes a todos. como recursos fundamentales para el sostenimiento y desarrollo de la población. a los romanos no les bastó incorporar recursos judiciales al ordenamiento jurídico para garantizar la protección de tan preciados bienes comunes. sino.e incluso de apropiársela en cantidad inocua– limitada solo por el uso igualitario y concurrente de los demás componentes del grupo. En ese sentido.
aunado a las circunstancias propias de un capitalismo cada vez más profundo. Lo anterior. entre otros. llamados de tercera generación. lo realiza partiendo de principios heterónomos ante la autonomía caracterizada del Estado Liberal de Derecho. incitaron el surgimiento del Estado Social de Derecho. político y económico. que abandonará las premisas de la neutralidad e individualismo. determinó la aparición del Estado Social de Derecho. aunque se mantiene fiel al derecho. marcaron la pauta para la búsqueda de una justicia social que trascendiera el individualismo normativo del Estado liberal. implementando la intervención del Estado en los procesos socioeconómicos y que. el espacio público y los derechos de los consumidores y 18 . Estos nuevos problemas. los perjuicios al consumidor y el menoscabo al patrimonio cultural. a partir de los cuales surge la necesidad de erigir una nueva categoría de derechos. Un significativo número de Estados ha incorporado en sus ordenamientos jurídicos la acción popular para la defensa de los llamados derechos colectivos o difusos. con afectación de bienes e intereses relevantes para determinados grupos sociales y la comunidad. cabría mencionar la afectación al medio ambiente. entre los que se destacan el medio ambiente. De manera que las circunstancias y transformaciones de orden social. en general.del modo de producción durante la segunda mitad del siglo XIX y comienzos del siglo XX. desencadenadas por el impacto del capitalismo. y un mecanismo para su defensa: La acción popular. no son otros que los causados por los procesos de industrialización y.
y mediante las acciones ciudadanas (citizen actions) se pueden defender los intereses que son comunes a una colectividad o grupo. El artículo 5º. f) Francia: Prevé la acción pública en defensa del medio ambiente y la acción de los consumidores asociados contra las cláusulas de los contratos privados por adhesión. En ese sentido. LXXIII de la Constitución de 1988. entre otros. Este hecho es destacado por el doctor Jaime Córdoba Triviño al hacer referencia a diversos ordenamientos jurídicos en los que la acción popular. la moralidad administrativa. b) Brasil: Existe la acción civil de responsabilidad por daños causados al medio ambiente. c) Canadá: Las legislaciones provinciales autorizan las acciones de clase al servicio de personas con el mismo interés. Estados Unidos. Francia. al consumidor y a los bienes y derechos de valor artístico. 084/ 95 (como se citó en Gaceta del Congreso No. el medio ambiente y el patrimonio histórico y cultural. prevé que cualquier ciudadano es parte legítima para proponer acción popular con miras a anular acto lesivo al patrimonio público. ha sido materia de regulación.usuarios. g) 19 . Italia. resaltó: a) Alemania: Existe la acción pública grupal para proteger diferentes intereses públicos sin el requisito de asociación de los presuntos beneficiarios. En países como Alemania. descripción incorporada a la exposición de motivos correspondiente de al Proyecto de Ley No. España. Septiembre 5/1995) que presentara a la Cámara de Representantes a fin de regular el artículo 88 de la Carta. histórico y de paisaje. e) Estados Unidos de América: Mediante las acciones de clase (class actions) las personas pueden defender sectores específicos de la población. estético. Canadá. este mecanismo ha sido de gran utilidad. d) España: Cualquier persona puede impugnar los actos y planes de ordenación urbana cuando vulneren el interés público o de terceros. Brasil. Argentina. 277.
20 . Sarmiento (2006) destaca que las acciones populares han probado ser efectivas en las sociedades anglosajonas para solucionar muchos de los conflictos propios de la industrialización. sus miembros no podrían gozar de una vida digna. de la masificación y del consumismo y como instrumento de participación de las gentes en el proceso de justicia. de su extensión. 277. Septiembre 5/1995). en su propio interés o en representación de un grupo. Pudiera afirmarse que los derechos colectivos surgen a fin de contrarrestar y prevenir el impacto negativo del modelo económico capitalista sobre bienes comunes de gran relevancia para la sociedad. lo cual se explica por el surgimiento de nuevos problemas para el Derecho como los señalados con anterioridad. De alguna manera las acciones populares surgen en Inglaterra y Estados Unidos como respuesta a los problemas generados por los procesos de industrialización propios del sistema económico capitalista en la medida en que afectan bienes e intereses comunes de la sociedad. pues esta clase de derechos justamente tienen el mismo peso jurídico atribuido a aquellos que hacen parte de la primera generación. (Gaceta del Congreso No.Italia: Cualquier persona perjudicada puede interponer. Estos referentes que trae el autor a colación son indicativos de la generalización de la acción popular. lo cual explica el fenómeno de inescindibilidad de los derechos humanos. una acción contra actos u omisiones que lesionen los intereses de la comunidad. sin los cuales. en algunos casos.
ya que desde el siglo XVII. puesto que permitió resolver en un solo procedimiento numerosas demandas presentadas por los sujetos afectados. al elevarse su rango y posibilidades. las acciones de clase en Inglaterra y Estados Unidos emergen tempranamente por incidencia del capitalismo. en aras de alcanzar su efectiva protección. en cuanto que el primero permitió avanzar en el reconocimiento de los derechos de corte individual propios del Estado liberal y el segundo se propuso como meta reivindicar los derechos sociales. Estas acciones fueron consagradas en la Constitución como acciones públicas. modelo económico que per se conduce a la vulneración de derechos comunes.f. entre ellos Inglaterra y Estados Unidos.Coherente con lo anterior. Esta aseveración deviene justamente del proceso de transformación de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho. y. pp. requiriendo.. Guerrero (s. una justicia colectiva (Londoño. recursos judiciales idóneos que viabilicen el principio de solidaridad sobre el cual se encuentran cimentados. 21 . el cual permitía al representante de una colectividad. fueron pioneros en la regulación de las acciones colectivas. el constituyente sentó las bases de lo que se podría denominar la nueva justicia para el siglo XXI. 1-2) enfatiza que los países pertenecientes al sistema jurídico anglosajón. de los cuales los colectivos constituyen una prolongación. los Tribunales de Equidad de Inglaterra incorporaron el procedimiento titulado Bill of Peace. 2009). reclamar a otra persona. alguna violación a sus derechos comunes. Esta medida fue de vital importancia en aquella época. Es decir.
lo que se refleja en los mecanismos procesales que como las acciones populares se proyectan cada vez más por el logro y eficacia del fin social. entonces. Ahora bien. sino que están en pleno proceso de transformación hacia la garantía de la tutela colectiva.De manera que así como evoluciona el Estado en el reconocimiento y ampliación de los derechos. Luego. y ello conduce ineludiblemente a la institucionalización de la llamada justicia colectiva como nuevo paradigma que encuentra sus raíces en el “enfoque jurídico del humanismo. ya no están destinadas para la defensa del individualismo. hacían parte de nuestro ordenamiento jurídico. del respeto del principio de solidaridad (Santofimio. El 22 . toda vez que las acciones populares. así también han de avanzar los mecanismos procesales instituidos para su defensa en sede judicial. el trabajo y la prevalencia del interés general. en Colombia la llamada justicia colectiva ya se venía forjando o al menos concibiendo desde el contexto del Estado de Derecho. inmerso en el nuevo panorama constitucional.110). p. hacia la visión humanista del derecho. El concepto de Estado Social de Derecho como modelo que supera el incipiente Estado liberal clásico supone que las instituciones contencioso administrativas. 2010. antes de ser elevadas a rango constitucional y reguladas por la Ley 472 de 1998. el principio de solidaridad adquiere preponderancia en el nuevo contexto. Es así como los Artículos 1005 y 2359 del Código Civil contemplaban las acciones populares para la regulación de ciertas situaciones. que es pilar del nuevo tipo de Estado al lado de otros como la dignidad humana. lo que exige el fortalecimiento del referido principio.
el segundo. problemáticas que requerían la atención de sus propios dolientes. la previsión de estas acciones en el Código Civil resultaron estériles en su aplicación. No obstante. 2001). que se ocuparon de definir los efectos erga omnes del fallo proferido en juicios de acción popular. pues salvo una que otra disposición de orden procesal. para hacer cesar el peligro que amenaza a un grupo indeterminado de personas. Verdaderamente. pese a la existencia de flagelos que venía padeciendo nuestro país. inciso 3º del Código de Procedimiento Civil expedido en 1970. generado por la imprudencia o negligencia de otro. especialmente en materia de corrupción y afectación al medio ambiente. alcanzando resultados significativos en la justiciabilidad de los derechos colectivos. superar la 23 . entonces. Los artículos del Código Civil permanecieron como piezas arqueológicas en el concierto normativo colombiano. su incorporación a la Constitución de 1991 como mecanismo de defensa de los derechos humanos de tercera generación. para la protección de los bienes de uso público y. valoró la escasa motivación e iniciativa de los ciudadanos en la defensa de los derechos colectivos. era menester. como el artículo 476 del denominado Código Judicial (Ley 105 de 1931) o el 332. su regulación a través de la Ley 472 de 1998 y. la Asamblea Nacional Constituyente. ninguna otra disposición avanzó en el desarrollo de estas. En lo que respecta a su incorporación a la Constitución. especialmente.primero. la inclusión del incentivo económico para estimular su utilización logró dinamizarlas y vigorizarlas. al menos antes de la década de los ochenta (Bejarano.
sino los derechos económicos y sociales. a fin 24 . Es necesario recordar que en el año de 1991. en ese sentido. por cuanto reconoce y consagra no solo los derechos fundamentales clásicos desde la Revolución Francesa. propios del Estado social de derecho. Ese título también se le atribuye en razón a que incorpora mecanismos de defensa judicial que tienen como fin lograr el amparo efectivo de los derechos. como el incentivo económico. ante el desolador panorama de la no participación de los ciudadanos colombianos en la defensa y protección solidaria de sus derechos. o de tercera generación (Sánchez. La Constitución de 1991 es llamada también la Constitución de los derechos. de los cuales hacen parte los colectivos. sumado al desmesurado aumento de los sonados casos de corrupción administrativa y la irreversible destrucción de nuestro medio ambiente. como mecanismos de defensa judicial sumarios. consagrados en el artículo 1º de la Constitución y los derechos colectivos. se vio en la necesidad de elevar a la categoría de constitucional estos derechos humanos de tercera generación y ordenó al Congreso de la República el desarrollar las acciones populares. 2001). la Honorable Asamblea Nacional Constituyente. sino dotarlas de instrumentos jurídicos que. expeditos procedimientos judiciales y eficaces mecanismos de lucha anticorrupción. contribuyeran a su fortalecimiento y efectividad en la protección de relevantes bienes sociales. acompañándolas con generosos incentivos económicos.indiferencia e imprimir en los ciudadanos una conciencia colectiva y. consideró necesario no solo constitucionalizar las acciones populares.
que duró más de siete (7) años (Fundacolectivos para la defensa de los derechos colectivos. es dable afirmar que es el resultado de una infatigable lucha política. Esto significa que la elevación a rango constitucional tanto de los derechos colectivos. indispensable para que iniciara su ejercicio y la defensa de los derechos colectivos ante los estrados judiciales. respaldada por sectores de la academia nacional e internacional. 26 de Septiembre de 2013). Esta situación encuentra explicación en el incontrovertible hecho de que las acciones populares al igual que los demás mecanismos de defensa de orden constitucional se erigen en un límite al ejercicio del poder político. auspiciada e impulsada por líderes progresistas. Ahora bien. 26 de Septiembre de 2013). Es necesario recordar que el proyecto de ley que desarrollaba las acciones populares consagradas en la Constitución Nacional del año 1991 sufrió todo un doloroso y demorado parto durante su trámite en el Congreso de la República.de poder compensar su peligroso ejercicio y estimular la masiva participación ciudadana en la defensa judicial de los más sagrados intereses colectivos (Fundacolectivos para la defensa de los derechos colectivos. como de las acciones populares busca conjurar flagelos derivados fundamentalmente de los irregulares manejos de los recursos púbicos y de la afectación a uno de los bienes más preciados universalmente como es el medio ambiente. 25 . cimentada en un trabajo de bases populares y sociales. en contera para la adopción de decisiones en las que más bien gracias a tales herramientas de una u otra forma participan los integrantes de la sociedad. con relación a la regulación legal de las acciones populares.
en el que se exhortaba al Congreso de la República a impulsarla. provenientes. ante la Cámara de Representantes. desde el pronunciamiento de la Corte Constitucional. la cual compilaba las iniciativas de orden constitucional promovidas por Vivianne Morales. signado por setenta mil (70. frente a los obstáculos encontrados en el Congreso para su aprobación. representante legal de la Fundación para la Defensa de los Derechos Colectivos. trabajo que se condensó en un memorial. fue fortalecida. gracias a un documento. de académicos y Organizaciones No Gubernamentales de toda la Nación. fundamentalmente. el calvario que debió padecer la iniciativa legislativa. como finalmente se logró mediante la radicación de los proyectos de ley 10 de 1996 ante el Senado y 005 de 1995. Documentos para el futuro Debate e igualmente con los realizados por estudiosos. propuesta que fue enriquecida con los aportes significativos de organizaciones que han venido abogando por la vigencia y materialización de los derechos colectivos en Colombia. 26 de Septiembre de 2013). la odisea no culminó allí.Destaca el referido autor. en la sede del Congreso (Fundacolectivos para la defensa de los derechos colectivos. Asimismo. de origen nacional e internacional. radicada en el Congreso en 1993. por Jaime Córdoba Triviño.el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional. en 1995. cuya aprobación se dio en junio de 1997. Sin embargo. que responde al nombre de Acciones Populares. quien para esa época fungía como Defensor del Pueblo Nacional. en el marco del Foro Internacional sobre Acciones y Populares y de Grupo.000) firmas. versados en el tema. fue menester promover una acción de cumplimiento para que el Presidente de la República sancionara el 05 de Agosto de 1998. la que se conoce hoy como la Ley 472 del mismo año. en consideración a que permaneció olvidada seis (6) meses. Vera Grave y Darío Martínez. 26 .
en principio. en sus artículos 39 y 40. Estatuto Legal que las desarrolla. constituyen determinaciones jurídicas antiquísimas que. cuyo contexto denota el desinterés del Estado por su desarrollo y dinamización. determinó el reconocimiento de un incentivo económico para los demandantes. También se colige que las acciones populares en Colombia han transitado por diversas etapas.Lo expuesto. Capítulo 3 Análisis de los argumentos de la corriente garantista: Defensora del incentivo económico en las acciones populares En aras de estimular la utilización de las Acciones Populares. lográndose con ello su vigorización como instrumento fundamental para la construcción del Estado Social de Derecho. fenómeno que conllevó a su derogatoria a través de la Ley 1425 de 2010. pudiera afirmarse que son el resultado de un proceso traumático que da cuenta de la lucha de los movimientos sociales por alcanzar su consagración constitucional y más tarde por lograr su regulación legal. preceptos que desde su aplicación por parte de la Jurisdicciones Contenciosa Administrativa y Civil generaron criterios diversos e incluso resistencia por el significativo número de acciones que saturaron los despachos judiciales. la Ley 472 de 1998. permite inferir que el reconocimiento de los derechos colectivos. como resultado de un proceso histórico. 27 . la adopción de las acciones populares para su protección y la creación del incentivo económico para estimular su utilización. al ámbito legal del ordenamiento jurídico colombiano y luego a la esfera constitucional. se incorporaron.
se abordarán los siguientes subtemas: Especificidad de los derechos colectivos. En ese sentido. naturaleza de las acciones populares. no solo se ha abierto la discusión en torno a si conlleva a su inoperancia o disminución o. al igual que estos. si por el contrario. en este capítulo se abordan los tópicos que justifican y exigen la vigencia del incentivo económico como medio para estimular la utilización de las acciones populares y por ende lograr la justiciabilidad de los derechos colectivos e igualmente los límites del legislador colombiano para derogarlo. coherencia del incentivo económico 28 . elevadas a rango constitucional para la defensa de los derechos colectivos.Con ocasión de la derogatoria del incentivo económico en las Acciones Populares. La primera. que se aborda en el presente capítulo. respeto al Principio de Progresividad y restricción al ejercicio de la configuración legislativa. en virtud de la aplicación del principio de progresividad. plantea. que los derechos colectivos se encuentran estrechamente ligados a los derechos sociales y. entonces. En ese sentido. Luego. les son aplicables los principios de progresividad y de no regresividad que implican la obligación por parte del Estado de adoptar medidas que propugnen por el fortalecimiento de las garantías judiciales con las cuales cuentan los ciudadanos para la materialización de sus derechos. como en efecto lo hizo. se mantiene la justiciabilidad de los derechos colectivos. entre otras razones. existen dos claras corrientes: La garantista y la restrictiva. sino que además se ha recrudecido la polémica sobre el tema. razón que limitaba la potestad de configuración legislativa del Congreso.
el incentivo económico como elemento garante de la democracia participativa. es decir. sino y por el contrario implica concebirlos como un todo que pertenece a la totalidad de la colectividad.con el Principio de Solidaridad y. en esa doble naturaleza se inscriben los derechos colectivos. el autor. Se trata de las dos esferas de actuación y realización de toda persona. coherente con lo cual los bienes jurídicos que protege no admiten desintegración. señala que para entender el contenido y alcance de los derechos colectivos. Justamente. Aquí. 3.1. Y por tanto los intereses difusos son aquellos intereses y situaciones jurídicas que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos más o menos determinada o 29 . 1995. sostiene que una teoría razonable de los derechos colectivos depende de la comprensión y de la resolución en lo posible de la dialéctica individualidad. calificados.socialidad. no admiten fraccionamiento entre quienes integran el grupo social titular. es menester tomar como punto de partida una realidad ineluctable. Este carácter dual de los derechos colectivos les otorga una especificidad. finalmente. que diríase le es consustancial: Son indivisibles. p. acudiendo a un criterio ontológico. una individual y otra social. 40). Estamos en presencia de unos intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros integrantes de la sociedad (Acosta. como derechos difusos. Especificidad de los derechos colectivos López (2001). en consecuencia.
la que depende de la iniciativa que emprenda uno de los miembros de esa colectividad en su defensa. trabajo intelectual y operativo. el hecho de que el actor popular asuma la iniciativa.determinable. impulso y trámite de la actuación judicial en aras de alcanzar el amparo efectivo de los derechos colectivos. que implicará el desarrollo progresivo de una serie de actividades. de fracasar esta. circunstancia que implicará para él arrogarse la carga que en la defensa de los derechos colectivos corresponde a toda la colectividad. demanda de su parte todo un quehacer en el cual invierte tiempo. Esta específica naturaleza de los derechos colectivos conduce al examen acerca de su justiciabilidad. cuya génesis es la radicación del libelo introductorio o solicitud de amparo a tales derechos. Los derechos colectivos son parte de los llamados derechos de tercera generación cuyo reconocimiento internacional fue históricamente posterior a la de 30 . siguiendo con la activa participación en la audiencia de pacto de cumplimiento y. Los derechos colectivos son derechos humanos específicos de los cuales son titulares ciertos grupos humanos. En fin. en la fase probatoria. luego en la interposición del recurso de apelación contra la sentencia si la misma no es favorable. 1987). gestiones y compromisos en sede judicial. eventualmente unificada más o menos estrechamente en una colectividad y que tienen por objeto bienes no susceptibles de apropiación y goce exclusivos (Trocker. frente a lo cual en aras de compensar su loable esfuerzo se encuentra justificado el reconocimiento del incentivo económico. en la formulación de los alegatos de conclusión.
los clasifica según su contenido o naturaleza. El liberalismo. que reconozca y respete los derechos colectivos (López. lo cual los hace interdependientes. Si bien.f. p. 31 . s. 2001. el mismo grado de importancia.). pues solo la vigencia o materialización simultánea de los mismos puede garantizar la efectividad de la dignidad humana. Ello significa. derivadas justamente de las implicaciones de esa nefasta realidad vivida por la humanidad. 40). entonces. El primero. hoy es claro que los derechos humanos tienen el mismo peso jurídico. que la división o clasificación de los derechos humanos en derechos de primera. más avanzado. segunda y tercera generación obedece más bien a criterios de orden histórico y pedagógico. sociales y culturales (Grijalva.los derechos civiles y políticos (primera generación) y a la de los derechos económicos. estos como derechos de la tercera generación alcanzaron su reconocimiento con ocasión de la segunda guerra mundial. Esto justamente tiene que ver con el carácter inescindible de los derechos humanos. además. muchos de los derechos individuales no podrían tener una realización adecuada sino en un contexto social y jurídico–político. tiene en cuenta el orden de surgimiento y reconocimiento de los derechos en diversos estadios históricos. existen antecedentes en el proceso de evolución de los derechos colectivos. el segundo. no el histórico más primitivo. No obstante. ha tomado conciencia de que los derechos colectivos son una realidad insoslayable y que. en cambio. respondiendo de esta forma a motivaciones de orden universal. como se explicó en el capítulo anterior.
p. es muy simple: Los sujetos colectivos se expresan. en definitiva. ¿cómo lograrla? Siguiendo la antiquísima experiencia de los romanos. 32 . por medio de representantes. a cada una de las personas que la conforman. cómo los sujetos colectivos ejercen sus derechos. no los representaran y en consecuencia no los ejercieran. si unos determinados sujetos individuales (los representantes) no los formularan. 40). Pero. Sin esta firme capacidad decisoria es imposible encauzar la protección de los derechos colectivos. en la medida en que por una parte les pertenece a la colectividad y. por otra. impulsando la solidaridad mediante la implementación de los mecanismos que generarán en los representantes la motivación de emprender las acciones judiciales previstas y reguladas para obtener el amparo de tales bienes jurídicos. 2001. no podrían existir. en relación con sus derechos. factor que es definitivo para alcanzar la justiciabilidad de los derechos colectivos.El problema quizás más vivo y álgido es considerar cómo se expresan las razones y los derechos de las colectividades y. Esto obedece al carácter difuso de estos derechos. que se explica por el carácter dual de su titularidad. en principio. Sin representantes no puede haber un razonable y efectivo ejercicio de los derechos colectivos (López. Cualquier teoría de los derechos colectivos ha de reconocer que tales derechos no existirían. pioneros en la defensa de los llamados derechos comunes. En este otro aspecto. Esta particular connotación hace indispensable la determinación que han de asumir los representantes de la colectividad para liderar en el escenario judicial la defensa de tales derechos. La respuesta. no los expresaran. el autor destaca la importancia del tema de la representación.
en un tipo de conflicto jurídico especial. la seguridad. en forma particular. habida cuenta de ser erigidas realmente como peticiones judiciales de amparo a los derechos colectivos y.3. Esta connotación o carácter distintivo de este tipo de acciones frente a otras herramientas procesales les otorga una naturaleza jurídica específica que se concreta. en el carácter difuso de éstos. por un lado. a una comunidad determinada y.2. dado que su protección beneficia. ni se justificarían para otro tipo de mecanismos adjetivos. a cada uno de los individuos que la conforman. el equilibrio ecológico. Naturaleza de las acciones populares Estas acciones tienen una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos. que comportan al mismo tiempo un alcance individual y colectivo. sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal entidad. 33 . por otro. la salud. que no se encuentran previstos. en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre las partes que defienden intereses subjetivos. que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad como la vida. el ambiente sano. Sentencia C-215/ 2004). constituyendo estos puntos razones que justifican la incorporación de elementos. el patrimonio y la moralidad pública no de una persona. pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción popular (Corte Constitucional. en forma general. No se trata de la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares. sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad.
s. Sentencia C-215/ 2004). Al ostentar estos derechos un doble carácter -contenido individual y colectivo. A diferencia de las acciones individuales. requerir para su protección en sede judicial la firme iniciativa y determinación de un representante de la colectividad que asuma la defensa de los bienes que le pertenecen a él. Estudiosos del derecho. es menester que una de 34 . coinciden que la acción colectiva es el medio de defensa con el que cuenta un grupo indeterminado de personas. La posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o la violación de un derecho colectivo. 1-2). la acción colectiva es la promovida por un representante que cuenta con legitimación para proteger el derecho que pertenece a un grupo de personas y la sentencia que se derive tutelará a un grupo como un todo. existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada. patrimonio artístico o cultural y el ambiental. Asimismo.y. La especificidad de los derechos colectivos genera y transmite. tales como el consumo de bienes y servicios. por ende. cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede acudir a instaurarlos o no. igualmente. en palabras del autor Antonio Gidi (como se citó en Guerrero. a través de un representante común. pero también a los demás miembros del conglomerado social afectado. si las acciones populares tienen como propósito alcanzar el amparo de un derecho que pertenece a un colectivo indeterminado de personas.f. para demandar a la autoridad la vulneración de diversos derechos o intereses de los cuales son titulares en común. una connotación peculiar a las acciones dirigidas a su materialización.. tiene el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial (Corte Constitucional.sino de toda la colectividad. pp. Ahora bien.
como prolongación de los derechos sociales. resulta imprescindible en el contexto del Estado Social de Derecho. dada la importancia del papel que juega el representante de la colectividad en la defensa de los pluricitados derechos para el nuevo constitucionalismo. aquel que decide representar al colectivo. Luego. se convierte en un constructor de la justicia colectiva y por ende. entonces. consistente en obtener el reconocimiento y efectividad de los derechos colectivos. sino en el material y social.ellas tome la firme decisión de impulsarla y encauzarla hacia su fin natural: La salvaguarda de los derechos colectivos. la cual constituye un mandato en el nuevo contexto constitucional. El representante. es imperativo para el Estado colombiano implementar medidas que contribuyan al impulso de las acciones populares. Y tal finalidad tiene una connotación especial. el rol que asume el representante de la colectividad. Por lo anterior. juega un papel decisivo para la existencia y reconocimiento de los derechos colectivos. Su actuación aporta significativamente a la realización de la justicia social. que motiven en forma efectiva a los miembros del conglomerado social a asumir el liderazgo en la defensa de los derechos colectivos. para alcanzar el aludido objetivo. Pero. asume la carga o responsabilidad de defender el derecho y también la que les corresponde a los demás integrantes. cuya fórmula política propugna por la dignificación del ser humano no solo en el ámbito formal. cual es la de beneficiar con la decisión de amparo todas las personas que integran el colectivo. en un instrumento valioso para la concreción del Estado Social de Derecho. quien como antes se anotó. 35 .
La supresión del aludido estímulo a través de la Ley 1425/2010 generó un impacto negativo en la defensa de los derechos colectivos. el cual se entregaba al representante de la colectividad como compensación a su decidida.Y una de tales medidas la constituía el incentivo económico. Tabla 1 Año 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 Número de Acciones Populares repartidas a los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla 616 1077 1430 318 111 6 36 . regentado por la doctora Rosalba Páez Saavedra da cuenta del número de acciones populares promovidas antes y después de la supresión del incentivo económico. la cual se ha mermado por efecto de su derogatoria. seria y diligente gestión en el trámite del proceso de acción popular para lograr la justiciabilidad de los derechos colectivos. El informe emanado de la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla.
1430. en 2012. en 2008 se radicaron 616. lo cual es indicativo de lo nefasta que ha resultado la medida cuestionada para este tipo de acciones constitucionales y por ende para la justiciabilidad de los derechos colectivos.3 201 4 0 Así. 1077. 318. 6 y en 2014. en 2009. en 2011. en 2013. en 2010. también denota la ostensible y progresiva disminución en los años 2011. 0 acciones populares. Dinamica de las Acciones Populares 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Figura 1. Dinámica de las Acciones Populares.111. La figura refleja el aumento significativo y progresivo del número de acciones populares promovidas y repartidas desde 2008 hasta 2010. Se destaca que durante el año 2014 no ha sido presentada ni una sola acción popular. 2012 y 2013 y 2014. 37 .
38 . del cual hace parte la acción popular. en la medida en que está conformado por varios ejes de motivación. porque no es lo que ocurre en la práctica.Esta significativa disminución de las acciones populares por efecto de la supresión del incentivo económico y. pero. dentro de los que se ubican aquellos que sirven de causa a las acciones populares en contraposición a los conflictos de orden bilateral.) Este autor argentino destaca en este aparte el carácter de los conflictos colectivos. que para su utilización exige la vigencia de estímulos para impulsarla. los conflictos colectivos son los que llevan al proceso colectivo. orientados fundamentalmente al reconocimiento de derechos subjetivos. Si el conflicto es colectivo y el proceso es colectivo. s. El autor. el menoscabo de los derechos colectivos. también hace referencia a que el proceso colectivo. es de orden policéntrico. además. Sobre la especial naturaleza de las acciones populares. los que en todo caso tienen como común denominador el derecho colectivo amenazado o afectado. indica que tal medida no fue razonable ni proporcionada. base de los procesos de orden individual. es un proceso policéntrico. por ende. que hay una discordancia cultural muy arraigada sobretodo en nuestros jueces. es menester destacar que cuando hay procesos colectivos hay conflictos colectivos. los conflictos bilaterales tienen los cauces tradicionales. creo. no es imaginable un proceso colectivo y un conflicto bilateral. y aquí. demuestra la ausencia de un análisis y/o valoración juiciosa de las especificidades de esta valiosa herramienta procesal. es decir con muchos centros de interés y este proceso es absolutamente diferente del proceso tradicional (Lorenzetti.f.
El legislador juega un papel determinante en la óptima regulación de los mecanismos procesales. 163).3. La aseveración óptima regulación hace referencia. en parte mediante la provisión de recursos judiciales y otros recursos efectivos (Valencia.Todas estas singularidades de los derechos colectivos y de las acciones populares conllevan a que se propugne por mecanismos que inciten a los miembros de las colectividades a promover el amparo de los derechos colectivos en sede judicial. p. de acuerdo con el sistema jurídico nacional puedan considerarse justiciables. entre ellos el colombiano. a la 39 . máxime cuando. está la de ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a derechos que. situación que cuestiona la legitimidad y esencia del propio Estado Social de Derecho. que el disfrute de los derechos reconocidos. Tal disminución afecta la dignidad del ser humano. por ejemplo. consistente en implementar medidas de orden legislativo que fortalezcan los recursos y las acciones de orden judicial a fin de obtener una protección efectiva de este tipo de derechos. los cuales constituyen una prolongación de los derechos sociales. Entre las medidas que cabría considerar apropiadas. sin discriminación. entre otros aspectos. Sociales y Culturales. además de las legislativas. 3. Respeto al principio de progresividad y restricción al ejercicio de la configuración legislativa Con fundamento en el Principio de Progresividad es clara la obligación para los Estados partes del Pacto Internacional de Derechos Económicos. la defensa de tales derechos ha sufrido una merma significativa. como quedó demostrado. 2003. se fomentará a menudo de manera apropiada. El Comité observa.
o que generen la certeza de un daño inminente (Álvarez. 11). se ve seriamente comprometida por efecto de la derogatoria del incentivo económico. cual es la defensa efectiva de los derechos.incorporación de herramientas que acompañan a las acciones de orden adjetivo con el propósito de fortalecerlas y encauzarlas a su fin natural y esencial. mermó ostensiblemente su utilización. Precisamente. p. se han conjugado diversos factores para arbitrar medios cada vez más eficaces para reclamar su cumplimiento. La vocación de efectividad es una característica primordial de la Acción Popular al configurarse como la herramienta que permite prevenir y corregir en temprana oportunidad las irregularidades que estén acreditadas en el sumario. No obstante. Lo anterior significa que se impone a los Estados en el ámbito internacional el ineludible deber de implementar medidas que dinamicen en forma eficaz las acciones judiciales que persiguen alcanzar la materialización de los derechos sociales. por tratarse de un deber cuyo cumplimiento es inmediatamente exigible. establecida en Colombia para prevenir y conjurar situaciones anormales que conduzcan a la configuración de afectaciones a los derechos colectivos. que como quedó demostrado. la efectividad de la acción popular. 40 . Nilken (1987) sostiene que la progresividad a lo que apunta es al desarrollo y vigorización de los recursos de que dispone la persona para hacer efectivo el respeto a ese deber jurídico a cargo de los Estados. categoría que se extiende a los colectivos. 2011.
Se puede colegir de este artículo que existe un derrotero constitucional sobre la correcta regulación legislativa de la Acción Popular. 41 . además de la optimización de la acción popular como mecanismo instituido para la salvaguardia de los derechos colectivos es menester que el Estado invierta en recursos económicos para lograr su efectividad. ésta debe coincidir con la preservación de la vocación de eficacia en la protección de los derechos colectivos. 12). de lineamientos que fundamentalmente ha de tener como meta la protección de los derechos colectivos. Los derechos colectivos tienen varios fundamentos comunes. en tal sentido si alguna reforma se presenta en el Congreso frente a la Acción Popular. condición que impide una discrecionalidad absoluta de la competencia legislativa del Congreso. p. circunstancia que exige la implementación de acciones en el ámbito presupuestal. entre los que se destaca la solidaridad intergeneracional y la interrelación con los demás derechos humanos. con lo cual se garantice una protección plena (Álvarez. Muchos de estos derechos colectivos comparten su naturaleza jurídica con los derechos económicos. la cual deberá estar guiada por la búsqueda de la protección de los derechos e intereses colectivos. Es decir. por lo que cualquier medida que el órgano legislativo adopte frente a este tipo de acciones debe ser congruente con ese propósito. esto se traduce un unos márgenes obligatorios para tener en cuenta por el legislador a la hora de regular esta acción pública de origen constitucional. la regulación de la acción popular por parte del Congreso es una potestad condicionada al cumplimiento de una serie de exigencias. Pero. 2011.
frente a los compromisos de orden internacional adquiridos por el Estado Colombiano. resultaba inconcebible la derogatoria del incentivo económico. pues son derechos de articulación material compleja y su realización implica planear el gasto público. por tal razón. 3. en virtud del Principio de Progresividad de los Derechos Humanos y en conexidad con la propensión de efectividad que le es inherente. requieren de acciones presupuestales para hacerlos efectivos. Luego. En aquella oportunidad. Coherencia del incentivo económico con el principio de solidaridad Otros argumentos que se esgrimen a favor de esta tendencia son aducidos por la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de los artículos 39 y 40.sociales y culturales y. instituido con la finalidad de promover las acciones populares y por ende la defensa de los derechos colectivos.4. y es por ello que se ha institucionalizado la acción popular para empoderar a las personas con herramientas que le permitan forzar en el escenario judicial su reconocimiento y amparo. hoy derogados. entonces. que no siempre implica gratuidad y por tanto. la citada corporación judicial consideró el incentivo como un estímulo legítimo para obtener el amparo de los derechos colectivos y consonante con el principio de solidaridad. admite su impulso por parte del Estado a través de estímulos económicos a fin de lograr la protección de los derechos colectivos en beneficio no solo del actor popular. Sin embargo. puesto que carecería de posibilidad 42 . La acción popular genera una carga desproporcionada al actor popular. la efectividad de tales derechos no puede estar soslayada a la voluntad del Estado. sino de la comunidad.
dado que su 43 . el mismo no implica ausencia de recompensa. la magnitud del compromiso procesal del actor. bajo el entendido de que si bien tal iniciativa responde al deber constitucional de solidaridad.459/2004). En esta sentencia se destacan tres puntos neurálgicos que respaldan la vigencia del incentivo económico en las acciones populares. labor que va más allá de la presentación de la demanda. su justificación para alcanzar en forma efectiva el amparo de los derechos colectivos. finalmente.material de defender derechos e intereses colectivos. el reconocimiento de las especiales condiciones de vulnerabilidad de las clases marginadas que se encuentran en evidente situación de desventaja procesal frente a los poderosos grupos económicos y entidades transgresoras de los derechos de tercera generación. que la eliminación del incentivo desvirtúa finalidades de equiparación y redistribución. a más de erigirse en un estímulo para el actor popular a fin de animarlo a promover este tipo de acciones. que en caso de ser favorable beneficiará a la comunidad afectada y. representado en inversión de tiempo. Sentencia C. En segundo lugar. constituye una figura con la cual se busca conjurar en parte la situación de desigualdad procesal en que se encuentra. En primer lugar. en especial para las comunidades en circunstancias de marginalidad o debilidad (Corte Constitucional. estimulando la utilización de este tipo de acciones. esfuerzo intelectivo y económico. el incentivo económico. reflejado en su actuación en sede judicial desde la radicación de la solicitud de amparo a los derechos colectivos hasta la culminación del trámite judicial. Es decir. lo cual conlleva graves consecuencias a la efectividad en términos materiales y no simplemente formales de la acción popular. pues incorpora otras múltiples tareas y.
En ese sentido. especialmente los de significativa complejidad. entonces. También. las cuales en algunos casos. integrado normalmente por las partes. participando activamente en el comité de verificación que conforma el juez. demandan altos gastos procesales. se hace necesaria su intervención y participación activa en la práctica de las pruebas decretadas. sino que lo compromete a participar proactivamente en cada una de las etapas del proceso. escenario que propicia el encuentro y diálogo entre las partes a fin de alcanzar puntos de convergencia que superen la situación de conflicto. la entidad pública responsable y el Ministerio Público a fin de lograr su materialización. debe invertirse tiempo y esfuerzo en la interposición de los recursos de ley contra los pronunciamientos expedidos en el transcurso del proceso. se presenten propuestas de arreglo razonable y se estudien juiciosamente los ofrecimientos de los catalogados hasta ese momento procesal como presuntos responsables de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. así como en la presentación de los alegatos de conclusión e incluso en la labor de seguimiento al cumplimiento de la sentencia cuando se ordene el amparo a los derechos colectivos. que despierten en ellas y en los miembros de las comunidades afectadas en sus derechos colectivos el impulso por hacerlos valer y lograr su protección efectiva cuando 44 . Luego. Igualmente.papel no se circunscribe a radicar el libelo introductorio o solicitud de amparo a los derechos colectivos ante la autoridad judicial competente. surge la inexorable necesidad de fortalecer este tipo de acciones constitucionales a través de herramientas que motiven a las personas a promoverlas judicialmente. en el evento de resultar desierta la referida audiencia por falta de acuerdo. es menester que en el marco de la Audiencia de Pacto de Cumplimiento.
3.se encuentren amenazados o conculcados y la convicción de que solo con su firme iniciativa y diligencia será viable su materialización. elemento garante de la Democracia Participativa De esta manera. Desde el mismo preámbulo la norma fundamental incorpora la participación como uno de los principios rectores del nuevo orden constitucional. numeral 7 del mismo Estatuto Superior. Incentivo económico. en la medida en que se incite a los colombianos a tomar la iniciativa en la implementación de tales acciones se estará fortaleciendo la democracia participativa. entre ellos se destacan los artículos 1. sino también la de participar más directa y frecuentemente en las actividades políticas y en la toma de decisiones que afectan a la comunidad (Corte Constitucional. que por virtud de su proyección normativa irradia otros preceptos. De ahí que su dimensión dominante no se contraiga ni siquiera de manera prevalente al campo de la participación política. la de garantizar la denominada democracia participativa. la ampliación de los espacios democráticos para darles a los asociados la oportunidad no solo de elegir a sus mandatarios. La democracia participativa constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. La Constitución Política de 1991 presenta como una de sus principales características. la participación expresa un proceso social de intervención de los sujetos en la definición del destino colectivo.5. pues se concibe y vivencia como un principio de organización y de injerencia activa de los individuos. que es un principio y derecho fundamental de orden político plasmado en el preámbulo de la Constitución Política. C-089/1994). En este marco de desarrollo de la interacción individuo-sociedad-Estado. esto es. 2 y 40. que irradia todos los 45 .
de igual manera se reduce a los colombianos la posibilidad de tomar iniciativas para que en el escenario judicial logre intervenir activamente e incluso coopere en la solución de las diversas problemáticas que los afectan. la justicia. la democracia es en sí misma socialdemocracia. caracterizado por la consecución de la justicia social. la convivencia. Para los progresistas del Siglo XXI. Las aspiraciones del Estado colombiano plasmadas en el exordio constitucional persiguen. la democracia participativa se ve mermada y diríase cercenada por efecto de la supresión del incentivo económico en las acciones populares. la igualdad. económico y social justo.procesos de toma de decisiones. Ahora bien. mandato imperativo para los Estados constitucionales que propende por alcanzar para el ser humano una realidad de convivencia digna. la libertad y la paz. una versión de la democracia en la que se recurre a la intervención pública y a la 46 . que tienen lugar en los diversos campos y esferas de la vida social (Corte Constitucional. Sentencia C-180/1994). sino dentro de un marco jurídico democrático y participativo que logre alcanzar un orden político. pero no de cualquier manera. la democracia social como nuevo paradigma para el Siglo XXI. cuando tienen su raíz en la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. entre otros fines. el de garantizar a sus integrantes la vida. objetivo cuyo punto de partida en el nuevo constitucionalismo colombiano es la incorporación de una pliego vastísimo de derechos sociales. ya que al disminuir el grado de operancia de este mecanismo de defensa constitucional. Es decir. igualmente. el conocimiento. Estas implicaciones afectan. de los cuales hacen parte los colectivos. el trabajo.
un sistema político que no promueva la justicia social. aquella que promovió la exclusión del escenario normativo de la figura jurídica del incentivo económico en las acciones populares. y no aumente de manera clara y decidida la transparencia y la participación abierta a una ciudadanía activa (UNT Internacional.creación de instituciones públicas para atenuar o eliminar las desigualdades del mercado y el capitalismo. es decir. en pleno Siglo XXI. no combata medios de producción que pongan en peligro la dignidad humana. Por tanto. sino que lleva aparejada la noción de justicia social. pero tampoco podemos homologar como democracia. concepto a partir del cual florece el Estado de bienestar. quien presentó ante el Congreso de la República 47 . ni sin separación de poderes. ha sido impulsada por algunos sectores del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. apoyada por el Ex ministro de Justicia Fabio Valencia Cossio. la democracia no se apoya solo en el ejercicio y garantía del sufragio universal.f. No existe democracia sin sufragio universal libre. s.). Capítulo 4 Análisis de los argumentos de la corriente restrictiva: Detractora del incentivo económico en las acciones populares La corriente restrictiva.
bien puede optar por recurrir a este tipo de 48 . otorgado a los accionantes por promover judicialmente la protección de los derechos colectivos. el problema jurídico a resolver consistía en determinar si un estímulo económico. Antecedentes jurisprudenciales a la derogatoria del incentivo económico Dentro de los antecedentes jurisprudenciales más importantes que contribuyeron a la exclusión de incentivo económico en las acciones populares se encuentra el salvamento de voto y la aclaración a la Sentencia 459/2004. el expresado cuestionamiento fue resuelto por la Corte Constitucional a favor de la figura jurídica del incentivo económico.el Proyecto de Ley 056 de 2009. Tal como se explicó en el capítulo anterior. el presente capítulo se abordará en el siguiente orden: i) Antecedentes jurisprudenciales a la derogatoria del incentivo económico ii) Evaluación a la exposición de motivos del Proyecto de Ley 056/2009 y iii) Análisis concreto de la Sentencia C-630/2011. En la referida sentencia. con ponencia del entonces magistrado Jaime Araujo Rentería. en ese sentido. que declaró la exequibilidad de esta figura jurídica. que declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010. el Estado en aras de lograr la efectiva protección judicial de los derechos colectivos. la cual encontró justificada y consonante con el referido principio. contravenía el Principio de Solidaridad y el fin constitucional de las acciones populares.1. que se convertiría más tarde en la Ley 1425 de 2010. la cual produjo su derogatoria. Como corolario de lo anterior. realizados en su orden por los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda Espinosa. al considerar que al mismo no le es consustancial la gratuidad y. 4.
asumiendo un compromiso procesal. por lo tanto. que en su criterio. con matices religiosos o propios de una ética laica. de los cuales también son titulares los miembros de un colectivo. el magistrado Escobar Gil. reflejado en su actuación en sede judicial desde la radicación de la solicitud de amparo a los derechos colectivos hasta la culminación de la causa. representado en inversión de tiempo. Contrario a lo expuesto. cualquier tipo de compensación económica por el reconocimiento de este ejercicio riñe con el principio de solidaridad. esfuerzo intelectivo y económico.herramientas persuasivas de orden pecuniario que inciten a los miembros de las comunidades afectadas con la amenaza o vulneración de este tipo de derechos a defenderlos en el escenario judicial. esgrimió a favor de la figura la especial situación de quien decide operar el aparato judicial. Pero. que la citada corporación judicial. está fundado en la benevolencia o magnanimidad que le es inherente al carácter público de la acción popular. Igualmente. también se expuso. se hizo énfasis en la especial relevancia que la Corte le otorga a las condiciones de vulnerabilidad de las clases marginadas que se encuentran en evidente situación de desventaja procesal frente a los poderosos grupos económicos y entidades transgresoras de los derechos de tercera generación. además de lo anterior. que en caso de ser favorable beneficiará a la comunidad afectada. plantea en su salvamento de voto que la defensa de los derechos colectivos constituye un deber de orden constitucional y. Caracterizado antiguamente por partir del individuo mismo. que asumirá la tarea de hacer valer los derechos. la noción de solidaridad ha evolucionado para orientarse 49 .
Sentencia C . el ánimo de lucro. (iv) la determinación del obligado a pagarlo (Corte Constitucional. Estas concepciones fundadas en el individualismo filosófico y el liberalismo económico. (iii) las condiciones para hacerse acreedor a dicho incentivo. el espíritu utilitarista y de provecho personal son la antítesis del concepto de solidaridad. modelo que se sustenta. (Corte. de ayuda mutua y de contribución a la colectividad según las capacidades y facultades de cada cual (Corte Constitucional. el interés propio. de amistad y de hermandad.459/2004). frente al cual se presentó una importante reacción política que supuso la transformación del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho.459/2004). (ii) la base para calcularlo. realizada por el magistrado Cepeda Espinosa.459/2004). Sentencia C. Sentencia C . 50 .actualmente hacia una concepción cívica de organización social. En lo que respecta a la aclaración de voto de la sentencia en comento. Constitucional. es dable afirmar que se encuentra sustentada en la defensa de la libre configuración que le asiste al legislador para la regulación de la figura del incentivo económico. que el egoísmo. El margen de configuración del legislador para determinar el incentivo económico en las acciones populares comprende una gama de alternativas en lo atinente a los siguientes elementos (i) el monto. entre otros valores. Se tiene. en la solidaridad. fueron el soporte del Estado Liberal de Derecho. entonces. Esta visión moderna comporta un significado de fraternidad y unión entre los hombres.
Evaluación a la exposición de motivos del Proyecto de Ley 056/2009 A continuación se hace un análisis de las razones invocadas en el Proyecto de Ley 056/2009. el 22 de Julio de 2009. presentado a la Cámara de Representantes del Congreso de la República. se realizará la evaluación respectiva. la referida aclaración es propositiva. La Constitución no ordena que dicho incentivo siempre sea a cargo del demandado. Bien podría el legislador establecer que corresponde al Estado pagar dicho incentivo.459/2004). 4. Sentencia C . Ello puede ser especialmente relevante (i) en caso de insolvencia del demandado y (ii) para asegurar que el demandante en realidad recibirá una suma básica suficiente para estimular la presentación de acciones populares (Corte Constitucional. Igualmente. Con el firme propósito de efectuar un exhaustivo examen y valoración de los argumentos esgrimidos en el referido proyecto. la dinámica será la siguiente: En la medida en que se transcriban progresivamente y en el orden previsto cada uno de los motivos incorporados al proyecto de ley. sugiere que sea el Estado quien asuma tal responsabilidad.2. por el contrario. 51 . por el ex ministro del Interior y Justicia Fabio Valencia Cossio que logró la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. en la medida en que presenta una fórmula al legislador para el pago del incentivo en los eventos en que el demandado carezca de los recursos para su satisfacción al accionante y. reconoce la necesidad del demandante para acceder a esta suma a fin de motivarlo a incoarlas.Merece destacarse que en su aclaración el referido magistrado no se opone a la figura del incentivo económico en las acciones populares. en ese sentido.
Un análisis serio y razonable de este aspecto. por un lado. atribuyendo este fenómeno a la motivación que encuentran los accionantes en la obtención del incentivo económico. que en el mismo período. ha tenido un aumento considerable. número de sentencias. clasificadas por año. implicaba para el autor del proyecto. detalles de las entidades públicas y de las personas del sector privado 52 . ampararon los derechos colectivos. cuáles y en que porcentajes fueron conculcados. Este instrumento de orden institucional.Primer argumento: Actualmente en Colombia. acudir a fuentes serias de información como la es el Registro de Acciones Populares. En este primer argumento el autor del proyecto denota su preocupación por la proliferación de acciones populares. la presentación de acciones populares. toda vez que ofrecía y sigue proporcionando información fehaciente en torno al número de acciones populares impetradas en Colombia desde la entrada en vigencia de la referida ley hasta la fecha de radicación del proyecto. sin embargo. no demuestra que la causa del incremento en la utilización de este tipo de acciones obedezca exclusivamente al incentivo y no a la preocupación por obtener la protección de los derechos colectivos. que según nuestro análisis. que de conformidad con la Ley 472/1998. debe llevar la Defensoría del Pueblo. está justificado en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido por la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la comunidad. era de necesarísima recurrencia.
toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos. que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares. la figura del incentivo económico. Es decir.declaradas responsables por la amenaza o vulneración de tales derechos. buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales. ha perdido en la actualidad su razón de ser. en su análisis. que derogó. los logros alcanzados por efectos de la utilización de acciones populares en lo tocante a la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al Patrimonio Público. El autor del proyecto tampoco tuvo en cuenta. este instrumento. sino los resultados concretos atinentes a la efectiva protección de estos derechos. A esta misma herramienta se hace indispensable acudir hoy para establecer en qué medida ha mermado la utilización de las acciones populares a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. como se ha venido explicitando. entre otros aspectos. no solo tiene la entidad de medir el grado de operancia de las acciones populares. Segundo argumento: El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defienden los intereses colectivos. 53 .
al equilibrio ecológico. Y. se equivoca cuando asevera que el incentivo económico ha perdido su razón de ser. su preocupación radica en que solo unos cuantos se han dedicado a instaurarlas en todo el país. lo que se perseguía con la polémica figura jurídica. por ello. a la salubridad y seguridad pública. resultaba imperativo para el autor del proyecto evaluar y verificar qué logros concretos alcanzaron esos cuantos. no se encontraban limitados para incoar acciones populares a la luz del ordinal 1º del artículo 12 de la Ley 472 54 . alcanzando su justiciabilidad. toda vez que acudiendo a una interpretación finalista de los derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. como él los denomina. en materia de protección de los derechos colectivos. mientras el actor popular viabilizara este propósito participando activa y diligentemente en la instauración e impulso de las acciones populares. Es decir. aunado a que esos cuantos. era obtener una efectiva protección de los derechos colectivos. ya que solo unos cuantos se han dedicado a presentar acciones populares. Lo anterior.Como bien lo afirma el autor del proyecto. Sin embargo. no concretados por el autor. animados fundamentalmente por el factor lucrativo. entre otros. logrando en el escenario jurídico el amparo de los derechos al medio ambiente. el presupuesto para premiar. mediante el incentivo. a aquellas personas que promuevan las acciones populares es que efectivamente defiendan los intereses colectivos. no obstante. guiada por el valor objetivo de tales preceptos. se justificaba el reconocimiento económico. en cuantas situaciones prestaron su efectiva colaboración al Estado para conjurar los eventos de amenaza o vulneración de tales derechos. consistente en obtener el estímulo de orden pecuniario.
cuya consecución y protección le atañe a todos los ciudadanos. sin necesidad de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección. objeto de análisis.de 1998. que legitima a cualquier persona natural o jurídica a promoverlas en aras de garantizar el acceso directo y efectivo a la administración de justicia. entonces. Contrario a lo sostenido por el ponente. está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa. si era esa la finalidad de los preceptos legales derogados. La afirmación del ponente del proyecto. logrando con diligencia y esmero en el escenario judicial la protección de los derechos colectivos. Luego. De acuerdo con las estadísticas de la Defensoría del Pueblo: 55 . que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos. referida a que el reconocimiento del incentivo económico en las acciones populares generó menoscabo a los recursos públicos. el incentivo económico no ha ocasionado desmedro a las finanzas públicas. que no contó con un mínimo sustento probatorio. lo cual fue demostrado por la Defensoría del Pueblo en su intervención dentro del trámite de la acción de inconstitucionalidad promovida contra la Ley 1425 / 2010. no cabe reproche alguno contra quienes promovieron acciones populares. constituye una simple e irresponsable conjetura. Tercer argumento La razón de ser de dichas acciones.
previo agotamiento de un proceso con el cumplimiento de la plenitud de las formas y etapas previstas en la ley. Cuarto argumento “En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar el bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales”. Aunque las cifras no están ‘completas’. lo que representa un índice cercano al 10% del universo de casos. en las que son declarados responsables de la amenaza o vulneración de derechos colectivos. sí permiten acercarse a la tendencia general observada en la práctica. un índice aproximado del 90% se fija por el monto mínimo. 56 . sentencias que dirimen conflictos de orden constitucional. no se evidencia un riesgo para las finanzas públicas (Corte Constitucional. diez (10) salarios mínimos (…). Sentencia C – 630/2011).Se han incorporado (al registro) 14. como afirma el autor de la ley en cuestión. y concluir que de la situación de las acciones populares y sus incentivos. de este 10% que accede al incentivo.464 procesos.985 acciones populares ya falladas o con sentencia. De esta cifra. son verdaderos fallos judiciales. Ahora bien. sólo se ha reconocido el incentivo en 1. a saber. Las decisiones que. han tenido que enfrentar los administradores locales y que les ha causado tanta incomodidad.
La Defensoría del Pueblo (Corte Constitucional. constituye un hecho indicador de la indiferencia o poco interés por parte de las administraciones locales en el tema de los derechos colectivos. entonces. ello demuestra descuido.630/2011) en torno a este punto sostuvo que (iii) el debate parlamentario soslayó el hecho de que las decisiones que profieren los jueces al fallar una acción popular son producto de un proceso judicial con todas las garantías. la concesión del incentivo depende de la verificación de la actividad del demandante por parte del juez. así que resulta un contrasentido afirmar que tal incentivo lesiona las finanzas públicas. (v) lo que tiene relevancia o impacto es la orden del juez para subsanar la violación del derecho. Frente a los planteamientos expuestos es dable afirmar que la afectación de los presupuestos locales. o la condena al pago de perjuicios cuando esta tiene lugar. Sentencia C. el factor de distorsión de las finanzas no son los incentivos sino las sentencias. lo que llevaría a suprimir las acciones populares. (vii) en lo atinente al incentivo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998. previa la demostración de la violación de derechos colectivos. la proliferación de sentencias en materia de acciones populares. desidia o negligencia de autoridades o particulares relacionados con el respeto y la defensa de los derechos colectivos. debe aclararse que este se pagaba sobre sumas de dinero recuperado. gracias a la actuación del demandante. (iv) si es cierto que muchas demandas terminan con decisión favorable al actor.Luego. y no los incentivos. (vi) aún en caso de prosperidad de las pretensiones. Si se sigue la lógica de los argumentos presentados en el debate parlamentario. en el que se decide la prosperidad de las pretensiones del actor popular y como condición de ello. por efecto de las sentencias de amparo a los derechos colectivos es 57 .
que limita el ejercicio del poder. cuya presencia es necesaria e ineludible en las Constituciones. esto es. máxime si el postulado político que les sirve de basamento es el Estado Social de Derecho. no solo ante una herramienta procesal. En un sentido ontológico se deberá considerar como el telos de toda Constitución la creación de instituciones para limitar y controlar el poder político. sino. 1982). cada Constitución presenta una doble significación ideológica: Liberar a los destinatarios del poder del control social absoluto de sus dominadores. consideramos que dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho una Constitución debe contener por lo menos: i) el reconocimiento de la soberanía popular como fuente de su legitimación. Nos encontramos. la 58 . iii) un catálogo de derechos y garantías fundamentales y iv) una constitución normativamente vinculante. ii) la consagración de un modelo de sociedad pluralista con unos contenidos democráticos que impliquen mecanismos de participación directa y de la igualdad como principio que dirija las políticas del Estado. En este sentido.legítima y resulta ser una consecuencia ineluctable en la construcción del Estado Social de Derecho. y asignarles una legítima participación en el proceso del poder (Loewenstein. frente a un derecho de orden político. y más trascendental aún. en cuyo contexto la acción popular fue justamente erigida como un mecanismo constitucional que busca viabilizar la participación de las personas y de la comunidad en la toma de las decisiones que les conciernen. Acogiendo la idea de unos elementos que representan el mínimo irreductible del concepto de Constitución.
Valencia (2009). afirma que actualmente en Colombia. indispensable para el logro de sus fines. esta es una connotación que le es consustancial. lo cual es perfectamente coherente con el Estado social de derecho. está justificado 59 . el amparo de los derechos colectivos tiene implicaciones económicas que el Estado está obligado a asumir. los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura. Por otra parte. 2006. sino de la justiciabilidad de los derechos colectivos.existencia del control constitucional ejercido por una jurisdicción constitucional (Tobo. ha tenido un aumento considerable. que según nuestro análisis. p. Además. siendo los derechos colectivos prolongación de los sociales. 153). El Estado social de derecho incorpora un contenido económico y social. la presentación de acciones populares. lo cual es coherente con el imperativo mandato que le atañe consistente en asegurar la justicia social. La acción popular constituye una limitación al ejercicio del poder político institucionalizado. que implicó la transformación de un Estado formal a un Estado material. Ello significa que la molestia no emerge del incentivo. Quinto argumento Asimismo. imponen al Estado obligaciones de carácter prestacional.
por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. sino que constituía un medio para estimular su uso. Sentencia C. además. Lo que se 60 . un requisito o carga adicional que se imponga a las personas.en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido en la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato judicial en procura de defender los intereses de la comunidad. No existe pues. la más Alta Corporación. que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares. El interés del legislador consistente en premiar a los ciudadanos responsables que defienden los intereses colectivos. En efecto. toda vez que este es sinónimo de gratuidad (Corte Constitucional. ha perdido en la actualidad su razón de ser. buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales. Análisis concreto de la Sentencia C-630/2011. toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuantos.3. La corriente que se viene comentando. que el incentivo contraviene el fin constitucional de las acciones populares que es la satisfacción del interés colectivo y el valor superior de la solidaridad. es decir. la restrictiva aduce. Se trata de suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho. refiriéndose al incentivo afirma que es una medida que no puede ser considerada regresiva.459/2004). 4. en estricto sentido. que declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 Finalmente. el golpe más fuerte generado por esta corriente se encuentra condensado en la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425 de 2010.
En ese sentido. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías. como medio para promover la interposición de las acciones populares. la protección de los derechos e intereses colectivos. lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla (Corte Constitucional. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente. Sentencia C. no era el medio más indicado para ello.suprime es el incentivo. La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. En otras palabras. la defensa de los asuntos públicos en cuestión. En las primeras. Las personas conservan la acción. Un primer argumento esgrimido por la Corte Constitucional en la sentencia objeto de análisis. esta primera razón esbozada por la Corte afecta las garantías primarias y secundarias a las que se refiere Ferrajoli (2008. es una herramienta que busca una finalidad constitucional. p. a saber: Mejorar el desempeño de la acción popular y. No obstante. mediante la cual se suprimió el incentivo económico. hace referencia a que se trata de una medida que no puede ser considerada regresiva. La medida es adecuada para el fin propuesto. se inscriben los derechos emanados de la Constitución. mediante el lucro. con ello. por cuanto en criterio de la corporación judicial no recorta o limita de forma sustantiva el derecho a acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. que declaró exequible la Ley 1425 de 2010. que adquieren por ese hecho preponderancia o 61 .630 / 2011). sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. a saber: Evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. plantea que el incentivo no hace parte del derecho de acceso a la justicia para obtener el amparo de los derechos colectivos. 64).
tutelar algo. pues como lo afirma el autor citado eso no es más que una contundente limitación al ejercicio del poder político. pues. En las segundas. Las garantías primarias. no son otros que los derechos colectivos elevados a rango constitucional y el derecho fundamental de acceso a la justicia para obtener su protección. es 62 . situación inexorable para lograr la materialización de los derechos. defender. cuya finalidad primordial es lograr la eficacia del Derecho. valorada y exigida en los Estados constitucionales. Garantizar significa afianzar. Así. Las garantías secundarias. s. reconocida. afecta tanto el Congreso al derogar el incentivo económico a través de la Ley 1425/2010. son los mecanismos procesales concretos instituidos para la defensa de los derechos colectivos.mayor peso jurídico dentro del sistema normativo. lo que tiene lugar mediante el establecimiento de límites y vínculos al poder a fin de maximizar la realización de esos derechos y de minimizar sus amenazas (Gascón. que en el caso concreto. debe asumirse como algo muy natural el hecho de que el Estado deba hacer erogaciones por efecto de sentencias de amparo efectivo a los derechos colectivos. ese algo que se tutela son derechos o bienes individuales. asegurar. se encuentran las herramientas de orden judicial instituidas para obtener la defensa de tales derechos. como primera aproximación. como la Corte al declararla exequible. y. proteger. Podría decirse.f. cuando en la cultura jurídica se habla de garantismo.). afectadas igualmente con la referida derogatoria. que un Derecho garantista establece instrumentos para la defensa de los derechos de los individuos y (sobre todo) por parte del poder estatal. El referido autor propone la teoría del garantismo.
decir, las acciones populares y con ellas el incentivo económico, creado por el legislador
para impulsar su utilización y, por ende, fortalecer y vigorizar la justiciabilidad de los
Luego, entonces, si como antes quedó previsto, el garantismo, teoría filosófica esencial de
los Estados constitucionales, plantea maximizar la realización de los derechos y minimizar
sus amenazas, resultó pertinente con este propósito el fortalecimiento de las acciones
populares a través del incentivo (garantía secundaria) para lograr un mayor grado de
optimización en la defensa de los derechos colectivos (garantía primaria).
¿Cómo afecta la supresión del incentivo económico ese contenido mínimo de los derechos
colectivos y del derecho de acceso a la justicia?
Es evidente que mientras la observancia de las garantías (y de las normas) primarias
equivale a la satisfacción de manera primaria y sustancial de los derechos garantizados por
ellas, las de las garantías (y de la normas) secundarias opera, solo eventualmente, como
remedio previsto para la reparación de la inobservancia de las primeras representada por
los actos ilícitos o los actos inválidos (Ferrajoli, 2008, p. 64).
El mayor peso jurídico otorgado a los derechos colectivos por efecto de su elevación a
rango constitucional entraña para el Estado colombiano y concretamente para el poder
legislativo un compromiso magno en el fortalecimiento de las herramientas procesales de
orden constitucional, que en el caso concreto lo son las acciones populares, circunstancia
que demanda la adopción de medidas que conduzcan a su vigorización y progresividad.
En el lenguaje jurídico, un derecho es justiciable, o se considera un derecho subjetivo,
cuando su titular o titulares lo pueden invocar ante un tribunal para que se adopten medidas
de control de reparación o de control que tutelen su ejercicio. Algunos autores sostienen
que cuando el ordenamiento jurídico no prevé esta posibilidad, se está delante de un
derecho sin garantía o delante de un simple derecho sobre el papel (Aparicio y Pissarello,
s.f. pp. 1,13).
Este argumento permite inferir que existe un vínculo inescindible entre las garantías
primarias y las secundarias, es decir entre los derechos que cuentan con mayor peso
jurídico en el ámbito normativo, por efecto de su consagración en la Constitución y los
recursos de orden judicial regulados para su defensa.
En otros términos, existe un nexo indisoluble entre los derechos colectivos y la acción
popular prevista en el orden constitucional para su salvaguarda, por lo que la temática
atinente a cualquier tipo de modificación que altere y/o afecte el mecanismo establecido
para su defensa es trascendental y amerita un examen y análisis acucioso a fin de
determinar el impacto que genera en los citados derechos y en la realización del Estado
De manera, pues, tal como ha quedado establecido, la supresión del incentivo económico
generó una merma significativa en la utilización de las acciones populares y, por ende, en la
defensa de los derechos colectivos en sede judicial.
No cabe duda, entonces, que al disminuir la utilización de las acciones populares en razón
de la supresión del incentivo económico y por ende reducir la justiciabilidad de los
derechos colectivos, los mismos se convierten en derechos ilusorios o sobre el papel.
Por el carácter normalmente rígido de las constituciones modernas, por su papel como
fuente suprema de producción normativa dentro de un ordenamiento, y también por su
valor simbólico, el reconocimiento constitucional permite definir un primer ámbito de
indisponibilidad relativa de los derechos; es decir, un contenido mínimo o esencial. El
contenido mínimo define lo que los poderes públicos sujetos a la Constitución, no pueden
hacer, ni pueden dejar de hacer en relación con los derechos (Aparicio y Pissarello, s.f., pp.
Un segundo argumento planteado por la Corte Constitucional en la sentencia materia de
examen, para sustentar la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425/2010, que derogó el
incentivo económico, está anclado en la cláusula general de competencia del Congreso de
la República. En ese sentido, la Corte expresó:
Son varios los ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del
Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con las
formas propias de cada proceso. En efecto, la Constitución le otorga al legislador una
extensa potestad para regular las formas propias que se deben observar en cada proceso,
con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que
surjan entre las partes. Esta competencia del Congreso de la República para determinar las
ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1° y 2° del artículo 150
son 66 .Constitucional. entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que. propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales. goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio. Por ende. y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de Derecho. Esta atribución constitucional es muy importante. 150 y 228 de la Constitución. lo habilita con amplio margen de configuración. los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. En efecto. determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. la racionalidad. Además. el equilibrio y fin de los procesos. intervinientes y vinculados. y por la protección de los derechos e intereses de las partes. obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución. en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. no ignore. tal y como lo ha afirmado esta Corporación. sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los asociados. mientras el legislador. “el proceso no es un fin en sí mismo. Al respecto esta Corporación ha señalado: La cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador. a regular los procedimientos. según la naturaleza del proceso. los términos. Así. es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29. son reglas que consolidan la seguridad jurídica. las etapas. De allí que las normas procesales. en los procesos.
como el de la regulación de los procedimientos. como quedó demostrado. fines incorporados desde el Preámbulo de la Constitución Política de 1991 y que cuentan con proyección normativa. con la derogatoria del pluricitado incentivo económico no tuvo en cuenta ni los límites. que su actividad está limitada por las garantías básicas previstas en la Constitución. Sentencia C. el Congreso. También. con un amplio margen de discrecionalidad.630/2011). transgrede las obligaciones de orden internacional contraídas por el Estado colombiano y que comportan para éste la adopción de medidas de orden legislativo que forjen el progreso tanto de los derechos como de los recursos judiciales previstos para su defensa. no lo es menos. se hace necesario aclarar que la aludida potestad debe estar encauzada hacia la realización de la justicia y la convivencia pacífica. No obstante. además. Sobre este punto. sino en todo el ordenamiento jurídico. actuación que. contrario a lo sostenido por la Corte. En efecto.amplias las facultades del legislador precisamente. conforman un vínculo inescindible. el Congreso con tal medida afectó las garantías primarias y secundarias. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas. 67 . es decir los derechos colectivos y las acciones populares. para fijar tales formalidades procesales (Corte Constitucional. no solo en el Estatuto Superior. que como se afirmó. es menester sostener que si bien es cierto el Congreso cuenta para determinados asuntos. tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales. ni los fines constitucionales. y ello lo reconoce la propia Corte.
Por eso una mejor protección del derecho exige que la garantía constitucional se complemente con otras garantías legislativas de desarrollo (Aparicio y Pissarello. por todos los medios apropiados. Ciertamente ese contenido mínimo previsto en las constituciones no agota el alcance de un derecho ni el de las obligaciones que respecto de él incumben a los poderes públicos y al resto de particulares. que pertenecen a esa categoría. 1. hace parte del bloque de constitucionalidad. 13). hasta el máximo de los recursos de que disponga. coherente y respetuoso ejercicio de la cláusula general de competencia por parte del Congreso de la República. pp.f. expuestos y sintetizados en los siguientes términos: 68 .especialmente económicas y técnicas. también con relación a los derechos colectivos. inclusive en particular la adopción de medidas legislativas.. hace referencia a que con la derogatoria del incentivo económico no se desconoce el principio de no regresividad. Este mandato de orden internacional. además. La jurisprudencia ha consolidado una serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o prohibición de regresividad. Artículo 2. que. s. implicaba asegurar la vigencia de los principios y valores constitucionales y de los imperativos de orden internacional. numeral 1). esgrimido por la Corte para declarar la exequibilidad de la Ley 1425/2010. se refiere al compromiso de los Estados frente a los derechos sociales y. Sociales y Culturales. De manera que un sano. la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos (Pacto de Derechos Económicos. Un tercer argumento. para lograr progresivamente. por ende.
(4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido. luego de una evaluación juiciosa. A este respecto la Corte ha señalado: “Si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo. tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”. En todo caso. resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida. la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. corresponderá al Estado demostrar. al menos. la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto. en los siguientes eventos: (1) Cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho. (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja. cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad. (2) que. calidad y adaptabilidad). (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho. Una medida se entiende regresiva. con datos suficientes y pertinentes.[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional. (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas. (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa. (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. 69 .
Frente a esta última hipótesis. vulnera. La Corte. en el aparte transcrito. Desde el punto de vista de las cargas probatorias. se concluye que el estímulo contribuía a mitigar la intensa actividad y el importante gasto de recursos en que incurre el actor popular 70 . 2009. caracterizada por fenómenos que se oponen a la realización del nuevo modelo de Estado y que. el imperio de conceptos neoliberales de enriquecimiento y. al menos en principio. En ese sentido. un aumento significativo de esfuerzo legislativo a fin de encauzar la optimización de los recursos judiciales para la defensa de tales derechos. destacando. por el contrario. la derogatoria del incentivo económico afectó la acción popular. la prohibición de regresividad (Corte Constitucional. lo cual no se compadece con la realidad imperante. que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos. llevan cada día más a agredir a la colectividad a que se defienda (Rojas. p. instituida como medio de defensa de los derechos colectivos y al mermar su utilización disminuyó ostensiblemente su justiciabilidad. no de sostenimiento. no solo por la confusión del desarrollo sostenible con el desarrollo económico. exige de éste. Sentencia C-630/2011). 194). señala los eventos que siguiendo la línea jurisprudencial son constitutivos de retrocesos de los derechos sociales. el relacionado con la limitación de su ámbito sustantivo de protección. En un país como Colombia los intereses y derechos colectivos necesitan tener una altísima protección. entre otros. es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa.
en la medida en que se limitan al análisis de las implicaciones negativas ocasionadas por el incentivo económico. afectando por 71 .y por esa vía a equilibrar el proceso. por ende. especialmente tomando en cuenta que. reflejados en abundantes sentencias emanadas especialmente de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. se ha disminuido en forma significativa la utilización de las acciones populares. ni aceptables. entonces. por lo que no resultaban suficientes. el actor debe enfrentarse a una contraparte que cuenta con recursos suficientes para afrontar el proceso. Sentencia C-459 de 2004). El papel nivelador del incentivo resulta evidente. ni legítimos y. por regla general. Capítulo 5 Reincorporación del Incentivo Económico bajo una razonable regulación Esta investigación evidencia que por efecto de la supresión del incentivo económico. como se citó en Corte Constitucional. tal como lo destacó la Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos hoy derogados (Defensoría del Pueblo. mucho menos razonables como para socavar las acciones populares y con ella la defensa de los derechos colectivos. Luego. pudiera afirmarse que los argumentos esgrimidos por la corriente restrictiva son sesgados. pero no se hace una valoración de los significativos logros alcanzados gracias a la utilización de las acciones populares y al estímulo económico en cuestión.
Para el logro de ese propósito. La afectación del primer aspecto está demostrada.ende la justiciabilidad de los derechos colectivos. el cual solo es realizable en la medida en que se posibilite la materialización de los derechos. pilar fundamental del Estado social de derecho. la situación es de tal entidad que durante el presente año no se ha promovido en Barranquilla una sola acción popular. que se erige en uno de sus fines. sostiene que el Estado solo será legítimo ante la conciencia de los hombres por los fines que se propone y realiza y por los valores que encarna y defiende. Esta problemática afecta el Estado social de derecho. Tobo (1994). afirmación que indubitablemente hoy por incidencia de la derogatoria del incentivo económico se erige en una ficción frente a la defensa de los derechos colectivos. será menester reconocer dos aspectos relevantes que se encuentran en juego: La justiciabilidad de los derechos colectivos y el valor de la solidaridad. entrevistados con relación a la 72 . doctora Rosalba Páez Saavedra. su esencia misma si se tiene en cuenta que uno de sus mandatos es la justicia social. no solo con el informe expedido por la Jefe de la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla. sino con la afirmación categórica de los Jueces Administrativos del Circuito de Barranquilla. estas implicaciones son las que obligan a reflexionar y evaluar la conveniencia de retomar la figura del incentivo con un tipo de regulación que evite la temeridad en su uso y que al mismo tiempo incite a los ciudadanos a asumir la defensa y empoderamiento de sus legítimos intereses colectivos. Justamente.
temática materia de investigación. quienes exponen el fenómeno de congestión al que se vieron abocados por la proliferación de acciones populares promovidas en forma irracional especialmente por parte de los profesionales del derecho. 1. Fortalecimiento y optimización del Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos. que proporcione herramientas para la defensa judicial efectiva de los derechos colectivos. dependencia que hace parte de la Defensoría del Pueblo. igualmente. quienes por unanimidad destacan que se ha reducido ostensiblemente la presentación de acciones populares. sino la obtención del incentivo económico. instituciones educativas. en las respuestas entregadas por los jueces entrevistados. 73 . situación. 2. comunidades vulnerables o marginadas. La del segundo aspecto. que le entregue al actor popular herramientas de orden material para defender los derechos colectivos en sede judicial. un gran proceso de formación pedagógica dirigido de manera especial a los líderes comunitarios. En ese sentido la propuesta va encaminada a retomar el incentivo en el contexto de una razonable regulación. se evidencia. Implementación de una política pública de redoblamiento en la divulgación y defensa de los derechos colectivos. en virtud de la cual destacan que el interés o móvil por parte de los demandantes no era la defensa de los derechos colectivos. Se trata de gestar desde la Defensoría delegada para los derechos colectivos y del ambiente.
4. en la entrevista realizada. entre otros. que los gastos sean justificados y verificados”. En ese sentido. administrado por la Defensoría del Pueblo cuente con suficientes recursos del presupuesto nacional para la financiación de la práctica de pruebas que se ordenen en los procesos de acción popular e igualmente brinde el apoyo económico en las diligencias de notificación. la Juez Novena Administrativa del Circuito de Barranquilla. quien en entrevista frente a las preguntas atinentes acerca de si estaría de acuerdo con retomar la figura del 74 . sino que se haría extensivo a todos los jueces. El conocimiento de las acciones populares correspondería no solo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a los Jueces Civiles del Circuito.En ese sentido. propone: “El Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos debe apoyar logísticamente el tema de las copias de la demanda. Además. 3. copias y demás gastos que exige la dinámica de este tipo de acciones. En ese sentido se destaca la propuesta planteada por el Juez Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla. práctica de pruebas. Incorporación en el ordenamiento jurídico de estímulos diferentes al económico. Hacer extensivo el conocimiento de este tipo de acciones a todos los jueces. doctor Jesús Enrique Hernández Gámez. lo cual contribuiría con el fortalecimiento del proceso de constitucionalización del derecho. transporte. será menester que el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos.
becas estatales para especializaciones jurídicas en derechos humanos u otras disciplinas jurídicas. reconocimientos de costas procesales para el accionante por sus gastos judiciales. pero existe la posibilidad de un reconocimiento social del actor popular. un reconocimiento en el sentido de que 75 . sino con la creación de ingeniosas o nuevas formas de motivación a su ejercicio. actualmente vinculado al Juzgado 3º Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla. respondió: Estimo que no es con la reinstauración del incentivo económico como venía regulado antes de ser derogado como debe reactivarse la defensa y protección de derechos colectivos con la presentación de acciones populares. etc. la mayoría lo hacían por ese motivo. Si lo vemos desde el punto de vista de que muchas personas presentaban acciones populares simplemente para obtener el incentivo económico.incentivo económico para estimular la utilización de las acciones populares y qué tipo de regulación propondría. Considero que debe tratarse de incentivar al actor popular de otra forma para que los derechos colectivos tengan una verdadera protección. descuentos de impuestos para juristas y no juristas. Igualmente. La mayoría de personas busca un incentivo económico. se trae a colación la propuesta realizada por el señor Ricardo Montero. como podrían ser establecer unas justas agencias en derecho para el actor popular abogado. empleado del Tribunal Administrativo del Atlántico por especio de ocho (8) años. becas universitarias para familiares de los mismos.
en el escenario judicial y académico. por el contrario. Conclusiones La figura del incentivo económico en las Acciones Populares. ha promovido y logrado en forma efectiva su exclusión del ordenamiento jurídico. en ese sentido. los cuales constituyen una prolongación de los derechos sociales. que. y. una. que defiende su existencia y otra. vigencia y derogatoria. tener un certificado de buen ciudadano. mediante la expedición de la Ley 1425 de 2010. inicialmente prevista en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. sin medir las repercusiones del fenómeno en la justiciabilidad de los derechos colectivos. hoy existen dos claras teorías.cualquier derecho colectivo que en un momento dado sea vulnerado y que por la actuación del actor popular haya sido protegido. Tener un reconocimiento público frente a la sociedad. el actor pueda tener un reconocimiento público por las entidades públicas. sin cuya materialización es imposible dar cumplimiento al mandato constitucional de consecución y preservación de la justicia social 76 . ha generado serios debates en sus diversas fases de consagración legal.
en consecuencia. Contrario a lo planteado por la teoría restrictiva. cómo la supresión del incentivo económico. el informe emanado de la Oficina de Apoyo a los Jueces Administrativos del Circuito de Barranquilla. erigido como un principio constitucional complejo: El Estado Social de Derecho. toda vez que se trata de una herramienta que no hace parte del núcleo esencial de los mismos y. que la supresión de la figura en cuestión es viable en virtud del ejercicio de la potestad de configuración legislativa que le asiste al Congreso de la República. por ende. De igual manera.430). sino que tal medida no afecta el derecho de acceso a la justica para obtener la protección de los derechos colectivos. sostiene que la gratuidad es un elemento consustancial al Principio de Solidaridad aplicable a este tipo de acciones y. no se trata de una medida regresiva. por ende. con posterioridad a tal 77 . La teoría que ha gestado la derogatoria del incentivo económico. En efecto. ha afectado la justiciabilidad y. hasta alcanzar en el último año citado un total de mil cuatrocientos treinta (1. evidencia que mientras con anterioridad a la derogatoria del incentivo económico. el núcleo esencial de los derechos colectivos (garantía primaria). en este trabajo de investigación quedó demostrado. concretamente en los años 2008. esgrime como argumentos no solo que su aplicación ocasionó una desmesurada congestión judicial. figura que hacía parte del mecanismo de acción popular (garantía secundaria). finalmente.y. 2009 y 2010 fue aumentando ostensiblemente en esa ciudad la presentación de acciones populares. al postulado político. siguiendo a los autores Ferrajoli y Gascón.
teoría filosófica esencial de los Estados constitucionales. el referente a que la discutida figura generó menoscabo a los recursos públicos. diez (10) salarios mínimos. con el cual se logró la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. en 2012. de este 10% que accede al incentivo. solo se ha reconocido el incentivo en 1.464 procesos. Por otra parte. lo que representa un índice cercano al 10% del universo de casos. evaluados los argumentos planteados en el Proyecto de Ley 056/2009. se encuentra que carecen de fundamento y son incongruentes con la realidad. un índice aproximado del 90% se fija por el monto mínimo. plantea maximizar la realización de los derechos y minimizar sus amenazas resultaba pertinente conservar la figura del incentivo económico en aras de lograr un mayor grado de optimización en la defensa de los derechos colectivos. Por tanto. verbigracia. presentado a la Cámara de Representantes del Congreso de la República.supresión fue disminuyendo su utilización. De esta cifra. 6 y en 2014 ninguna. de tal forma que en el año 2011 se radicaron en la aludida oficina trescientos dieciocho acciones. 78 . ciento once (111). a saber. cuando tal como lo sostuvo la Defensoría del Pueblo en su intervención dentro del trámite de la acción de inconstitucionalidad promovida contra la Ley 1425/2010 (Corte Constitucional. en 2013. Sentencia C – 630/2011). preceptos que regulaban el incentivo económico. Ahora bien. si el garantismo. de acuerdo a las estadísticas se han incorporado (al registro) 14.985 acciones populares ya falladas o con sentencia.
en cuyo contexto la acción popular fue justamente erigida como un mecanismo constitucional que busca viablilizar la participación de las personas y de la comunidad en la toma de las decisiones que le conciernen. respaldan la vigencia del incentivo. su justificación para alcanzar en forma efectiva el amparo de los derechos colectivos. que limita el ejercicio del poder. frente a un derecho de orden político. sino. que amerita destacarse en este capítulo y que igualmente fue refutado en forma contundente es el relacionado con la afirmación acerca de que la proliferación de acciones populares en vez de coadyuvar el bienestar de la comunidad entorpece las actividades propias de las administraciones locales. la teoría restrictiva sostiene que la gratuidad es un elemento consustancial al Principio de Solidaridad aplicable a este tipo de acciones. bajo el entendido de que si 79 . cuya presencia es necesaria e ineludible en las constituciones. estimulando la utilización de este tipo de acciones.Otro de los argumentos esgrimidos en el referido proyecto. Nos encontramos. Frente a tal planteamiento. no obstante se destacan tres aspectos neurálgicos que dejan sin base este planteamiento y. resulta imperativo sostener que la afectación de los presupuestos locales. y más trascendental aún. por el contrario. En primer lugar. máxime si el postulado político que les sirve de basamento es el Estado social de derecho. no solo ante una herramienta que hace parte del Derecho Procesal Constitucional. por efecto de las sentencias de amparo a los derechos colectivos es legítima y constituye una consecuencia inexorable en la construcción del Estado social de derecho. De igual manera.
la magnitud del compromiso procesal del actor. reflejado en su actuación en sede judicial desde la radicación de la solicitud de amparo a los derechos colectivos hasta la culminación del trámite judicial. el incentivo. por 80 . que en caso de ser favorable beneficiará a la comunidad afectada y finalmente.bien tal iniciativa responde al deber constitucional de solidaridad. el reconocimiento de las especiales condiciones de vulnerabilidad de las clases marginadas que se encuentran en evidente situación de desventaja procesal frente a los poderosos grupos económicos y entidades transgresoras de los derechos de tercera generación. Y. dado que su papel no se circunscribe a radicar el libelo introductorio o solicitud de amparo a los derechos colectivos ante la autoridad judicial competente. Sobre este punto quedó claro que la regulación de la acción popular por parte del Congreso es una potestad condicionada al cumplimiento de una serie de exigencias. Es decir. el mismo no implica ausencia de recompensa. constituye una figura con la cual se busca conjurar en parte la situación de desigualdad procesal en que se encuentra. En segundo lugar. sino que lo compromete a participar proactivamente en cada una de las etapas del proceso. que la supresión de la figura en cuestión es viable en virtud del ejercicio de la potestad de configuración legislativa que le asiste al Congreso de la República. a más de erigirse en un estímulo para el actor popular a fin de animarlo a promover este tipo de acciones. de lineamientos que fundamentalmente ha de tener como meta la protección de los derechos colectivos. esfuerzo intelectivo y económico. representado en inversión de tiempo. finalmente.
Por su parte. la teoría que defiende la vigencia del incentivo económico plantea que su derogatoria conculca el Principio de Progresividad de los Derechos Humanos y las obligaciones que en virtud de su aplicación vinculan al Estado colombiano en relación con los derechos sociales. Consciente del uso desmedido e irresponsable de las acciones populares por parte de algunos ciudadanos. en desmedro de los derechos colectivos. pero también consecuente con la disminución de su utilización ocasionada por la derogatoria del incentivo. constituye una necesidad imperiosa reincorporar la figura al ordenamiento jurídico bajo una razonable regulación.lo que cualquier medida que el órgano legislativo adopte frente a este tipo de acciones debe ser congruente con ese propósito. 81 . así como la adopción de recursos judiciales eficaces que garanticen un verdadero acceso a la Administración de Justicia que asuma la solución de los conflictos de orden jurídico derivados de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. habida cuenta de encontrarse en juego la legitimidad del Estado Social de Derecho. que se debe reflejar en la implementación de medidas de orden legislativo con la entidad de encauzar su protección efectiva.
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internacional. Derechos humanos, Derecho Internacional Humanitario y Derecho
Penal Internacional. Bogotá: Oficina de Colombia del Alto Comisionado de las
Guía para entrevistas realizadas a jueces administrativos de circuito
Lugar y hora de la entrevista
Elección de ser grabado por video o audio
Elección de que se dé a conocer su nombre o sea
Reciba Usted un cordial saludo. El propósito de este encuentro consiste en adelantar una
entrevista semiestructurada, basada en categorías y preguntas de carácter general, que
orientarán los temas a analizar.
Esta entrevista está relacionada con una investigación, cuyo propósito fundamental consiste
en establecer el impacto jurídico generado por efecto de la derogatoria del incentivo
económico en las acciones populares y en la defensa de los derechos colectivos. El tiempo
aproximado de la entrevista es de una hora. Se aclara que no es un examen, sino una plática
interesante, de la que no hacen parte preguntas correctas o incorrectas, sencillamente se
quiere conocer su punto de vista sobre el tema.
Categoría 1. Acciones Populares
¿Cree usted que las acciones populares constituyen un mecanismo de defensa judicial
importante en el contexto del Estado Social de Derecho?
¿Recuerda alguna acción popular de carácter relevante fallada por usted en forma favorable
y en todo caso confirmada en segunda instancia?
Categoría 2. Incentivo económico
¿Considera que la derogatoria del incentivo económico en las acciones populares ha
disminuido su utilización?
¿Piensa que la supresión del incentivo económico en las acciones populares es una medida
acertada o negativa para la protección de los derechos colectivos?
¿Considera que debe retomarse la figura incentivo económico para estimular la utilización
de las acciones populares? ¿Qué tipo de regulación propondría?
Categoría 3. Derechos Colectivos
¿Considera que la justiciabilidad de los derechos colectivos se ha reducido por efecto de la
supresión del incentivo económico a través de la Ley 1425/2010?
Juez 6º Administrativo del Circuito de Barranquilla. Doctor Giovanni Rada
Si considero que es un mecanismo importante en el contexto del Estado social de derecho.
Además, le entrega al ciudadano del común herramientas para su ejercicio.
Si, la relacionada con el tema de un arroyo en el Municipio de Soledad. Se ordenó la
protección del goce a un ambiente sano y que se mantuviese el control para erradicar los
basureros circundantes.
Si considero que la derogatoria del incentivo económico en las acciones populares ha
disminuido su utilización; sin embargo a pesar de esta derogatoria no deja de ser importante
para la protección de los derechos colectivos.
Si considero acertada la medida de supresión del incentivo económico. La supresión del
incentivo hace que el accionante tenga un verdadero interés sobre la protección de los
Considero que no debe retomarse la figura del incentivo económico para estimular la
utilización de las acciones populares. No propondría ningún tipo de regulación, pues
considero que con la supresión del incentivo es suficiente.
Quien lo hace.6 Es cierto que con la supresión del incentivo económico se ha reducido el ejercicio de las acciones populares. Juez Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla 1 Es importante el mecanismo. En esta oportunidad se ampararon los derechos 3 a la salud pública y a la seguridad pública. Adición: En lo que respecta a la efectividad de la sentencia. Cuando la situación fáctica generadora de la acción popular acontece fuera de la circunscripción territorial del juez se pierde la inmediación. Además. entre otros. No considero que deba retomarse el incentivo económico. siempre y cuando se utilice como de verdad lo establece la Constitución para los fines de defensa de los derechos colectivos. el actor una vez recibía el incentivo descuidaba su cumplimiento. Ricardo Montero (Empleado Tribunal Administrativo del Atlántico) 89 . en cuya sentencia se ordenó colocar los baños de uso público en el Centro Cívico y la unión de las tres (3) edificaciones (Centro Cívico. Anteriormente. Es acertada porque la acción popular es un apostolado. Lara Bonilla y Juzgados Administrativos – Sede Telecom). no por intereses 2 particulares o económicos. Dejaría igual la supresión del incentivo económico. transporte. Bastante. lo hace a conciencia. El Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos debe apoyar logísticamente el tema de las copias de la demanda. llegaban al despacho dos (2) acciones populares por 4 5 día. práctica de pruebas. que los gastos sean justificados y verificados. La primera acción popular. 6 Se ha disminuido en un 70%. más del 70%.
1 Claro que sí. la utilización de esta acción para la protección de los derechos colectivos bajó 4 demasiado. Si lo vemos desde el punto de vista de que muchas personas presentaban acciones populares simplemente para obtener el incentivo económico. Se amparó el derecho al 3 espacio público y a la construcción de infraestructura pública. ambas falladas en primera instancia y confirmadas en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En estos momentos. muy a pesar de que exista o no el incentivo. Para la Rama Judicial ha sido un alivio en cuanto al bajo número de acciones y a la descongestión que ha existido. cualquiera que fuese el derecho colectivo que se estuviese violando es esos momentos. una vez derogado el pago del incentivo a los actores populares. es que la finalidad de la acción siempre se encontró. Sí. municipios sin acueducto o con problemas de basuras. plazas y parques. vías en mal estado. Si ha ayudado mucho. las acciones populares se fallaron y está cumpliendo el Distrito. Entonces. sinceramente. A pesar de que existía el incentivo se estaba cumpliendo con el fin de las acciones populares. En estos momentos la del Parque Parrish y recuperación del espacio y arreglo del Paseo Bolívar y de la Plaza La Concordia. Hay que tener en cuenta que la no presentación de las acciones populares por el hecho de no tener el incentivo ha dado pie a que muchas situaciones que se presentan en municipios y distritos (problema de agua 5 potable y tratamiento de las basuras) no sea viable conjurarlas. en cuanto a que muchos presentaban las acciones en búsqueda de ese incentivo. muy a pesar del famoso problema que tuvo relacionado con el incentivo. La importancia de las acciones populares. la mayoría lo hacían por ese 90 . Problemas de calles destapadas. siempre se encontró una solución a ese problema. En realidad. es un instrumento importantísimo para lograr la efectividad de los derechos 2 colectivos. como pasa con el Parque Parrish y con el Parque La Concordi.
por razones obvias. Aquí hemos ordenado pavimentar calles. evidente. sustrajeron todos aquellos pensionados. un reconocimiento e el sentido de que cualquier derecho colectivo que un momento dado sea vulnerado y que por la actuación del actor popular haya sido protegido. Si ha disminuido su utilización. Había algunos 91 . tener un certificado de buen ciudadano. como la de pavimentar calles. en un convenio que celebraron la Nación y la Universidad del Atlántico. no hubieran tenido solución. Si no hubiera sido por las acciones muchas situaciones en las que se ve abocada la población en las que se ven vulnerados los derechos colectivos. La mayoría de personas busca un incentivo económico. 6 En la medida en que no hubo incentivo hubo poca presentación de acciones populares. Detalles tan aparentemente inocuos como las de menor impacto. pero existe la posibilidad de un reconocimiento social del actor popular. entonces el cálculo actuarial era muy nocivo para la Universidad y a través de la acción popular se 2 protegió la moralidad administrativa. por factores extralegales no estuvieron dentro del convenio. Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Barranquilla 1 Claro que sí. Considero que debe tratarse de incentivar al actor popular de otra forma para que los derechos colectivos tengan una verdadera protección. el actor pueda tener un reconocimiento público por las entidades públicas. por ejemplo. que se han logrado a través de las acciones populares. que de pronto es la de menor importancia.motivo. Es una acción idónea para la protección de derechos colectivos. porque hay otras de mayor entidad. Es la de menor impacto. La motivación de los abogados más que la protección de los derechos colectivos era el incentivo. en el caso de la Universidad del Atlántico. Tener un reconocimiento público frente a la sociedad.
porque las personas que tienen una motivación cívica lo hacen y lo siguen haciendo. Es que el instrumento sigue ahí. sino el incentivo. nos la remitían y teníamos que tramitarla. podía presentarse en Neiva una acción popular por algo que tuviese impacto en el Atlántico. mientras que las personas que lo hacían por el incentivo se perdieron. pero que se haya reducido la justiciabilidad no creo. realmente no le importaría si hay o no incentivo. yo no estoy de acuerdo. De hecho. porque eso de alguna manera congestionaba. incluso con el requisito de procedibilidad. estando en Bogotá. como le llamaban. bastante. Lo que se ha reducido es la presentación de acciones populares. Para mi concepto sin es acertada. la motivación no era en sí la protección de derechos colectivos. En las acciones populares no había competencia territorial. por ejemplo no existían rampas o que los cajeros del Banco de Colombia no tenían rampas para discapacitados. Yo he estado de acuerdo. el Ministro de Justicia de esa época era Sabas Petrel manifestaba que se iba a proponer eso como proyecto y la gente aplaudió al unísono (jueces y magistrados). 92 . entonces ya hubo. significativamente. recuerdo que una vez. Yo no creo que se haya afectado la justiciabilidad de los derechos colectivos. Sí se ha reducido. algunas personas la presentan si agotar el requisito de procedibilidad y nosotros aprovechamos y la rechazamos de plano. pero es que el instrumento sigue vigente y la persona que realmente pretende es la protección de los derechos colectivos. buscando el incentivo económico 4 presentaban las acciones populares. No. Los accionantes.que se ponían a recorrer la ciudad. Aquí había algunos que 3 presentaban cien (100) o doscientas (200) acciones. los carteles de las acciones populares. la 5 gente lo conoce. Si bien eso es necesario. Si se han reducido las acciones populares. Cuando la rechazamos la presentan otra vez y es posible que corresponda a otro despacho.
es decir.Recomendaría mayor difusión en las aulas de clase. 93 . ponerle como tarea a los estudiantes que presenten acciones populares.
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References: artículo 88
 Artículo 1
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 artículo 86
 artículo 87
 Artículo 28
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 artículo 5
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 artículo 476
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 resolución 
 artículo 12
 artículo 40
 artículo 150
 Artículo 2
 artículo 40
 artículo 88