Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-554-17.htm
Timestamp: 2017-10-18 14:37:04+00:00

Document:
C-554-17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Decreto que introduce Modificaciones a la Agencia Colombiana de Reintegración en su denominación, en su objeto, en su estructura y en sus funciones
Los problemas jurídicos en el presente asunto son los siguientes ¿El Decreto Ley No. 897 de 29 de mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y de competencia, dispuestos por el Acto Legislativo 1 de 2016, para este tipo de actos normativos? ¿La regulación prevista en este Decreto Ley vulnera la Constitución? Para abordar y responder estos problemas jurídicos, la Corte sigue la siguiente metodología. Primero, se determina el contenido y el alcance de los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de Decretos Leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examina si el Decreto Ley sub examine cumple con dichos requisitos. Y, tercero, se analiza materialmente su articulado para efectos de determinar si está conforme con la Constitución, a efectos de lo cual se analizarán los artículos del Decreto Ley sub examine de cuyo contenido se infiere que tiene por objeto la regulación de los siguientes aspectos: modificaciones a la denominación y al objeto de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas; creación de la Unidad Técnica para la Reincorporación de los integrantes de las FARC – EP y señalamiento de los lineamientos para su funcionamiento; creación, y financiación del Programa de Reincorporación Económica y Social de las FARC –EP. Tras desplegar este estudio la Corporación resuelve declarar exequible el Decreto Ley 897 de 29 de mayo de 2017, “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”, así como las disposiciones que lo integran.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Características
El artículo 2 del […] Acto Legislativo [01 de 2016] dispone que [las facultades presidenciales para la paz] (i) se ejerce[n] “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede[n] “ser utilizada[s] para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que los Decretos Leyes dictados en ejercicio de esta[s] facultad[es] están sometidos a control de constitucionalidad automático, posterior y único, dentro de los dos meses siguientes a su expedición. El Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado exequible en la sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte concluyó que la habilitación al Presidente de la República para expedir estos decretos leyes es constitucional en la medida en que (i) no sustituye el principio de separación de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia legislativa general, dado que la habilitación al Presidente es limitada en relación con su finalidad (facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo), (iv) solo puede ser utilizada cuando sea estrictamente necesaria, y, (v) no suprime los controles inter-orgánicos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter jurisdiccional, automático, participativo y posterior
El control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional; (ii) automático, porque se activa con el envío del Decreto Ley por el Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único, en virtud del principio de cosa juzgada constitucional; (vi) formal, en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con los requisitos de procedimiento y competencia, y, (vii) material, porque implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este control constitucional parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son producto del ejercicio de una especial habilitación legislativa al Presidente en el contexto y para lograr los objetivos propios de la transición política.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016
La Corte Constitucional ha diseñado una metodología para ejercer control constitucional a los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología por parte de la Corte no ha sido del todo uniforme; es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema, (ii) las denominaciones de los requisitos, y, (iii) el orden de su análisis. A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos leyes, y, (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional en la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole sustantivo
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales
A partir de las sentencias C-174 y C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado que los decretos leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título corresponda al contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se ejerce; y, finalmente, (iv) que esté motivado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
El Decreto Ley deberá estar suscrito por el Presidente de la República y el Ministro o Director de departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2 del Acto Legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del Presidente de la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes deben ser suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha justificado en lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Política.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el contenido
El Decreto Ley debe tener un título que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la Constitución prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Según la sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza material de Ley y de la habilitación legislativa extraordinaria con base en la cual son expedidos, los Decretos Leyes de que trata el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los requisitos previstos en la Constitución para las leyes, siempre que le sean compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está tener un título que se corresponda con su contenido.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016
El Decreto Ley debe invocar expresamente la facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Este requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se estima necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza normativa de este tipo de actos y, de contera, su competencia para ejercer el control de constitucionalidad que le corresponde.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación
El Decreto Ley debe tener una motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga argumentativa que permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia
Según la jurisprudencia constitucional, estos Decretos Leyes [expedidos en virtud de las facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016] deben cumplir con los siguientes requisitos de competencia: (i) la temporalidad; (ii) que no verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido de su competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad estricta.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Término contenido en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 debe ser contabilizado en días calendario
El decreto debe ser expedido dentro del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, en la sentencia C-160 de 2017, la Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1 de esta normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de diciembre de 2016”. En la sentencia C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del Presidente para la paz pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no laborales, la Corte concluyó que dicho término debía contarse en días calendario y, en consecuencia, “las facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017.”
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresamente excluidos
El Decreto Ley expedido con fundamento en la facultad presidencial para la paz no puede versar sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En este sentido, el propio artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las facultades allí previstas no podían ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva
La conexidad objetiva implica que entre el Acuerdo Final y la materia del Decreto Ley exista un vínculo cierto, verificable y específico. Por esta razón, mediante estos decretos leyes no es posible regular materias ajenas al Acuerdo Final, que carezcan de relación con su contenido, o que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
La conexidad estricta, por su parte, exige que exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final, esta Corte ha establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo, abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa, cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i) externo, esto es, la identificación del contenido específico del Acuerdo que se pretende implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y, (ii) interno, es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las motivaciones y su articulado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente
La conexidad suficiente implica que el vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para evidenciar la relación entre el contenido del Decreto Ley y el Acuerdo Final.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta
La necesidad estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de Ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue materialmente las competencias del legislador ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, previstas en su artículo 1, y la facultad presidencial para la paz, creada en su artículo 2, ni tampoco contiene regla alguna que permita distinguir las competencias del uno o del otro residualmente. No obstante, desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige que el Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite legislativo ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico, o por tratarse de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República ; (ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, y, (iv) se necesita adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del Decreto Ley como vía para regular una determinada materia resulta razonable para la implementación normativa de la transición política. Este estándar de razonabilidad permite justamente articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada, del Acuerdo Final, del otro.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Estándar de razonabilidad en requisito de necesidad estricta
La Corte aplicará un estándar de razonabilidad conforme al cual la exigencia de necesidad estricta para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 se satisface si se tiene en cuenta la necesidad urgente de la implementación de la medida, insuficiencia de la potestad reglamentaria, el carácter técnico y no necesariamente deliberativo del tema, así como la no irrazonabilidad del procedimiento elegido, en el sentido de que no resulta descartable ab initio la elección del Decreto Ley ejercicio de facultades especiales para la paz y no de una Ley expedida mediante el procedimiento legislativo especial para la paz.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Particularidades en contexto de justicia transicional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad en contexto de justicia transicional
La Corte entiende que el análisis debe hacerse en un contexto de justicia transicional. Ello supone tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario –es decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz- serían inexequibles. Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación. Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz– tantas más razones habrá para considerarlas exequibles. Asimismo, en un contexto de justicia transicional, cuando resulte justificado, la Corte Constitucional puede flexibilizar la intensidad de su control en lo que concierne a la fiabilidad de las consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las medidas transicionales. En este sentido, el Legislador transicional disfruta de un margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le otorga una competencia más amplia para elegir entre los diversos medios alternativos disponibles para conseguir los fines de la transición.
MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-En desarrollo de la función legislativa del Congreso de la República
El ordenamiento constitucional establece tres mecanismos constitucionales para modificar la estructura de las entidades públicas: El primero, la facultad atribuida al Congreso de la República en el Artículo 150 No. 7 de la Carta Política, con fundamento en el cual en desarrollo de la función legislativa le compete: “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. Como desarrollo del referido precepto fundamental, la Corte Constitucional, en sentencia C-953 de 2007, señaló que en la determinación de la estructura de la administración nacional, el legislador debe incluir la formulación de los elementos que configuran esa organización, esto es: i) la creación de los distintos organismos y entidades que la conforman; ii) la definición de sus interrelaciones respectivas; iii) la enunciación de los objetivos generales de los organismos y entidades constituidas; iv) la estructura orgánica; v) la naturaleza jurídica; vi) las competencias atribuidas; vii) el régimen legal; y, viii) el señalamiento de los órganos de dirección y administración. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, esta competencia del legislador “también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación de la Administración pública”.
MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Potestad reglamentaria del Presidente de la República
El ordenamiento constitucional establece tres mecanismos constitucionales para modificar la estructura de las entidades públicas […] En segundo lugar, la facultad del Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista por los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, por virtud de la cual: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…). 15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. (…)”.
MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Facultades extraordinarias para el Presidente de la República
El ordenamiento constitucional establece tres mecanismos constitucionales para modificar la estructura de las entidades públicas […] En tercer lugar, las facultades extraordinarias para el Presidente de la República, en tanto que el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política dispuso que el Congreso de la República puede: “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. (…)”. En punto de las facultades extraordinarias para modificar la estructura de las entidades públicas del orden nacional, la Corte ha señalado que se trata de una materia que “no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política” y que por tanto puede ser temporalmente transferida por el legislador al Presidente de la República.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN LA MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE ENTIDADES PUBLICAS-Carácter derivado, condicionamiento y límites
A simple vista podría concluirse que las funciones presidenciales previstas en el artículo 189-16 son similares a las que tiene el legislador en virtud de lo estipulado en el artículo 150-7. Sin embargo, esta Corporación ha precisado que si bien se trata de atribuciones concurrentes, lo cierto es que son de distinto alcance, pues mientras que la competencia del legislador en los términos del artículo 150 es plena y autónoma, la facultad que para el Presidente de la República se desprende del artículo 189 no lo es, pues aunque sea permanente, tiene carácter derivado, en tanto depende de la actividad del Congreso: si la ejerce mediante la potestad reglamentaria, está condicionada por la ley ordinaria, en tanto que si la ejerce mediante normas con fuerza material de ley, los límites de su actuación son fijados por la ley de facultades extraordinarias.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Modificaciones a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas
El Gobierno Nacional ejerció las competencias de reforma institucional respecto de la ACR mediante normas con fuerza material de ley, como lo son las disposiciones que integran el Decreto Ley 897 de 2017, para lo cual hizo uso de la facultad legislativa extraordinaria y excepcional que le fue conferida por el Congreso de la República mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 1 del 2016, que adicionó a la Constitución Política un artículo transitorio referido a las Facultades presidenciales para la paz. De allí que en este caso la competencia presidencial ejercida por medio del Decreto Ley sub examine para modificar la estructura de la ACR no solo se caracteriza por tener rango constitucional, que no legal, como es lo usual, sino que además implicó la modificación de otra norma con fuerza material de ley, como lo es el Decreto 4138 de 2011 para el cual en su momento del Presidente de la República también actuó como legislador extraordinario pero derivó su competencia en esta materia del artículo 150-10 de la Constitución Política, norma con fundamento en la cual se expidió la Ley 1444 de 2011 que le otorgó facultades extraordinarias para modificar la estructura de la Administración Pública.
MODIFICACIONES A LA AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACION DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Congruencia de la norma que las contiene en cuanto al cambio de denominación
En cuanto a la denominación de la entidad, la congruencia material del Decreto Ley objeto de revisión es igualmente constatable si se tiene en cuenta que el cambio en la denominación de la entidad evidencia y expresa la modificación de su objeto, y por tanto el mayor alcance de sus competencias. En efecto, el artículo 1 del Decreto Ley 4138 de 2011 disponía lo siguiente: “Créase una unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (…)”, y en el artículo 4 se le señaló como objeto el desarrollo de distintas actividades relacionadas con la “Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia” (art. 4). Por su parte el artículo 2 del Decreto Ley 897 de 2017 modificó el artículo 4 del Decreto 4138 de 2011, ampliándolo, al señalar que el objeto de la ARN es el desarrollo de distintas actividades relacionadas con la “Reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”.
MODIFICACIONES A LA AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACION DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Cambio de denominación a Agencia para la Reincorporación y la Normalización
MODIFICACIONES A LA AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACION DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Organización de la Unidad Técnica para la Reincorporación y Normalización
Lo previsto por el Decreto Ley sub examine en los artículos 4º y 5º en el sentido de organizar en la ARN la Unidad Técnica para la Reincorporación y Normalización como un grupo interno de trabajo adscrito a la Dirección General de dicha entidad y señalar los lineamientos para su funcionamiento, resulta coherente con la ampliación del ámbito de competencias conferido a la ARN, al tiempo que se circunscribe al carácter excepcional y transitorio que caracteriza al programa de reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP previsto en el Acuerdo Final y se sujeta en el desarrollo de sus competencias a los lineamientos que establezcan el Consejo Nacional de Reincorporación y a las normas constitucionales y legales que implementen el Acuerdo Final en esta materia.
2. El 30 de mayo de la presente anualidad, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República de Colombia remitió a esta Corporación copia auténtica del mencionado decreto ley, a fin de que se surtiera el control de constitucionalidad automático posterior del mismo, tal como lo autoriza el inciso 3º del artículo 2[1] del Acto Legislativo 01 de 2016[2].
9. ¿De qué manera se establecerán los requisitos necesarios para el reconocimiento y la entrega de beneficios económicos, directamente por la ARN y posteriormente mediante administración fiduciaria, según se establece en los parágrafos 1 y 2 del artículo 5 del Decreto 897 de 2017?”[3].
4. De igual manera, la referida providencia extendió invitación a las siguientes entidades públicas y privadas para que, dentro del término de fijación en lista y si lo estimaban pertinente, intervinieran en el asunto de la referencia: Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas –UARIV–, Centro Nacional de Memoria Histórica, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Trabajo, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE–, Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo, Federación Colombiana de Municipios, Universidad de Antioquia, Universidad Externado de Colombia, Universidad Industrial de Santander, Universidad de Cartagena, Asociación Nacional de Industriales –ANDI– y a la Asociación Colombiana de Pequeños Industriales –ACOPI–. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación y ordenó la fijación en lista del proceso, para efectos de la participación ciudadana[4].
5. El 13 de junio del presente año, se requirió a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, dentro de los dos días siguientes a la notificación de dicha decisión, remitiera a la Corte Constitucional la memoria justificativa del Decreto Ley 897 de mayo 29 de 2017. Asimismo, se dispuso que, conforme a lo resuelto en la sentencia C-174 de 2017, los términos procesales no correrían mientras no se allegaran las pruebas indispensables decretadas por esta Corporación[5].
6. El 23 de junio siguiente, se ordenó, por intermedio de la Secretaría General, correr traslado del presente asunto al Procurador General de la Nación, fijar en lista para efectos de las intervenciones ciudadanas y surtir las invitaciones previstas en el ordinal quinto que avocó el conocimiento[6].
ARTÍCULO 5o. Recursos del Programa. El Gobierno Nacional priorizará los recursos para el adecuado desarrollo misional de la ARN, incluyendo los recursos para la implementación del programa de reincorporación para las FARC -EP, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales incluidas en el Marco de Gasto de Mediano Plazo y en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La ARN podrá contar con otros recursos de origen público.
PARÁGRAFO 1. El sistema de administración fiduciario que se organice, administrará los recursos del programa de reincorporación económica y social de las FARC - EP, a través de una fiducia que tendrá las sub cuentas necesarias para la ejecución del Programa de Reincorporación Económica y Social para los integrantes de las FARC-EP.
PARÁGRAFO 2. Previo a la organización y funcionamiento del sistema de administración fiduciaria, la ARN realizará directamente los pagos correspondientes a los beneficios económico-sociales del Programa de Reincorporación Económica y Social para los integrantes de las FARC-EP”.
10. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República de Colombia intervino para solicitar la exequibilidad del texto normativo revisado y, para tal efecto, adujo que “el Decreto Ley 897 de 2017 cumplió con los requisitos fijados por el Acto Legislativo 01 de 2016 y la jurisprudencia respecto a la procedencia de las facultades presidenciales establecidas en el artículo 2 de dicho acto legislativo”[7]. Sostuvo que dicho cuerpo normativo cumple con los requisitos de finalidad, conexidad y estricta necesidad exigidos en el acto legislativo aludido y por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
12. En relación con los requisitos formales, señaló que se encuentran satisfechos, habida cuenta de que el Decreto Ley 897 de 2017 se encuentra firmado por el Viceministro de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior <<encargado de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público>>, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo tanto, concluyó que se cumple con el aspecto formal de competencia[8].
13. De igual forma, afirmó, de la lectura de la norma revisada se evidencia que i) se le asignó un título conforme a lo dispuesto en el artículo 169 de la Carta Política y ii) fue expedido bajo los lineamientos del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, razón por la cual, estimó que, de esta manera, se cumple con la necesidad de “asignar titularidad normativa y mencionar las facultades excepcionales que habilitaron al Presidente para esta reglamentación”[9].
14. En lo atinente al requisito formal de la temporalidad, la Presidencia de la República arguyó que el Decreto Ley 897 de 20 de mayo de 2017 se adoptó dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016, “que según el artículo 5 de ese mismo acto legislativo es a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación del 30 de noviembre de 2016”[10].
15. Respecto del requisito formal de la motivación, la interviniente aludida precisó que “el Decreto Ley 897 consta de 29 considerandos en donde se enuncia la argumentación que da origen a su expedición acudiendo a razones de fondo para demostrar la finalidad, la conexidad y la estrecha necesidad de su implementación”[11].
17. Respecto del criterio finalístico, la referida interviniente señaló que el Decreto Ley 897 “es en esencia la consecución lógica de lo pactado entre las partes y se erige como una medida para evitar la descomposición del proceso de transición hacia la paz en su fase de reincorporación a la vida civil, a la vez que facilita la terminación del conflicto y la construcción de escenarios de paz en las regiones”[12].
18. En lo que concierne al criterio de conexidad objetiva, precisó que se encontraba satisfecho “en la medida en que esta adición se hace imprescindible para la implementación del Acuerdo, asignando de manera expresa la misión de ejecutar las actividades necesarias para la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), modificación que de no existir generaría un vacío normativo en materia de competencia administrativa para la implementación de lo acordado por el Gobierno Nacional”[13].
19. Respecto del criterio de conexidad estricta, señaló que el Decreto Ley 897 no desconoce dicho aspecto, por cuanto regula materias genéricas del Acuerdo Final, toda vez que “busca solo facilitar y asegurar la implementación de los puntos precitados. En este sentido, es claro que existe un vínculo específico entre los contenidos de este Decreto y los puntos antes señalados del Acuerdo Final”[14].
20. En lo que tiene que ver con el criterio de conexidad suficiente, el interviniente considera que se encuentra satisfecho dicho requisito, toda vez que determina con claridad que es un desarrollo propio de contenidos precisos de acuerdo final “en especial en lo referido a la reincorporación de los ex combatientes”[15].
21. Respecto del criterio de estricta necesidad señaló que las disposiciones normativas contenidas en el Decreto Ley 897 no solo atienden a lo dispuesto en la arquitectura normativa que se construye como consecuencia del Acuerdo Final de Paz, sino que también respetan los propósitos de una paz estable y duradera y, adicionalmente, protegen los derechos mínimos de los excombatientes y sus familias y los reivindica como sujetos depositarios de derechos fundamentales[16].
22. Por último, en lo que tiene que ver con el criterio de competencia material precisó que el Decreto Ley 897 no recae sobre un asunto expresamente excluido por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, a lo cual agregó que el mencionado decreto ley es un desarrollo normativo elemental, necesario y consecuencial de los puntos 3.2 (reincorporación de las FARC-EP a la vida civil –en lo económico, lo social y lo político– de acuerdo con sus intereses), 3.2.2 (reincorporación económica y social), 3.2.2.7 (Garantías para una reincorporación económica y social sostenible) y 6.1.10 (Calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final de Paz)[17].
26. Indicó que el Decreto Ley 897 de 2017 no impide ejercer ninguna de las atribuciones constitucionales de la Contraloría General de la República y reúne los requisitos exigidos por la Constitución Política y la jurisprudencia para que sea declarado exequible[18].
27. El Ministerio del Trabajo solicitó que se declarara la constitucionalidad del Decreto Ley 897, toda vez que dicho cuerpo normativo busca asegurar y facilitar la implementación del Acuerdo Final “en lo que respecta al punto 3.2. referente a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico, lo social y lo político de acuerdo con sus intereses, y en especial del punto 3.2.2.7. sobre las garantías para una reincorporación económica y social sostenible”[19].
28. La Cumbre Nacional de Mujeres y Paz solicitó que se declare la constitucionalidad del Decreto Ley 897, para lo cual manifestó que la terminación del conflicto armado no se agota únicamente con el silenciamiento y entrega de los fusiles, sino que por el contrario, esto depende de la implementación de una serie de garantías para la sociedad y los integrantes del grupo armado, entre las cuales se destaca la creación de medidas, programas y acciones dirigidas a la reincorporación de las FARC-EP[20].
30. Respecto de la necesidad estricta, adujo que se encontraba fundamentado que la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN) es la entidad “que tendrá a su cargo la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la civilidad, y que sus labores deben adelantarse de manera inmediata merced a la brevedad del plazo pactado en el Acuerdo Final para la dejación de armas”[21].
“(…) si bien es un decreto ley que puede ser declarado exequible, las normas allí contenidas carecen de precisión, exactitud y determinación respecto de las nuevas funciones de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, en tanto que dicho Decreto Ley es meramente enunciativo de las atribuciones normativas de esta Agencia. Corresponderá, por lo tanto, que en virtud de la facultad reglamentaria que tiene el Presidente de la República se precisen y desarrollen las materias que este Decreto Ley incorpora en los planes de desmovilización, desarme y reintegración, de tal forma que las particularidades de cada programa que allí se establezca tenga unas características de certeza, precisión y suficiencia acordes a las exigencias que el proceso de movilización demanda”[22].
32. El ciudadano Jairo Andrés Rivera Henker expresó que la creación de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización –ARN– resultaba indispensable, “como quiera que una vez finalizadas las Zonas Veredales Transitorias y Puntos Transitorios de Normalización, y por ello, una vez verificada la entrega de armas por parte de las FARC-EP, se hace imperioso satisfacer los demás compromisos adquiridos a través de los puntos acordados y refrendados, circunstancia que se satisface plenamente con la ARN”[23].[24]
33. El Procurador General de la Nación, mediante Concepto 6361 de julio 18 de 2017[25], solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto Ley 897 de 2017.
45. El control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional[26]; (ii) automático, porque se activa con el envío del Decreto Ley por el Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único, en virtud del principio de cosa juzgada constitucional[27]; (vi) formal, en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con los requisitos de procedimiento y competencia, y, (vii) material, porque implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este control constitucional parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son producto del ejercicio de una especial habilitación legislativa al Presidente en el contexto y para lograr los objetivos propios de la transición política[28].
46. Bajo estas premisas, la Corte Constitucional ha diseñado una metodología para ejercer control constitucional a los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología por parte de la Corte no ha sido del todo uniforme; es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema[29], (ii) las denominaciones de los requisitos[30], y, (iii) el orden de su análisis[31]. A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos leyes, y, (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
(i) Primero, el Decreto Ley deberá estar suscrito por el Presidente de la República y el Ministro o Director de departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2 del Acto Legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del Presidente de la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes deben ser suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha justificado en lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Política[32].
i. La conexidad estricta, por su parte, exige que exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final[33], esta Corte ha establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo, abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa, cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i) externo, esto es, la identificación del contenido específico del Acuerdo que se pretende implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y, (ii) interno, es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las motivaciones y su articulado.
(iv) Cuarto, la necesidad estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de Ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue materialmente las competencias del legislador ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, previstas en su artículo 1, y la facultad presidencial para la paz, creada en su artículo 2, ni tampoco contiene regla alguna que permita distinguir las competencias del uno o del otro residualmente[34]. No obstante, desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige que el Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite legislativo ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico, o por tratarse de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República ; (ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, y, (iv) se necesita adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del Decreto Ley como vía para regular una determinada materia resulta razonable para la implementación normativa de la transición política. Este estándar de razonabilidad permite justamente articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada, del Acuerdo Final, del otro.
54. De la transcripción íntegra del Decreto Ley 897 de 2017 efectuada en el f.j. 8 (num. 1.1.), se observa que en primer lugar la norma presenta el contexto al cual corresponde, esto es que se trata de una regulación que concierne a la obligación de establecer el marco jurídico para la implementación del Acuerdo Final. En seguida presenta las razones por las cuales el Decreto Ley cumple con los requisitos formales y materiales de validez constitucional señalados por el Acto Legislativo 01 de 2016, así como los que corresponden a los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017 y C-174 de 2017. A tal efecto explica de qué manera entiende cumplido cada uno los requisitos formales y se ocupa de manera más amplia de cada uno de los requisitos materiales, al señalar las consideraciones pertinentes frente a la conexidad objetiva, la conexidad estricta, la conexidad suficiente, la conexidad teleológica y la necesidad estricta.
57. El Acto Legislativo 1 de 2016 en su artículo 2 dispuso que las facultades presidenciales para la paz podrían ser ejercidas “Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, el cual entraría a regir, según el artículo 5, “a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final”. Como quiera que de conformidad con la interpretación efectuada por esta Corporación[35] dicha refrendación se hizo efectiva con la decisión política adoptada en tal sentido por el Congreso de la República el 30 de noviembre de 2016, se tiene que el Decreto Ley 897 de 2017, expedido el 29 de mayo de 2017[36], respetó el término de habilitación excepcional establecido por el Acto Legislativo.
58. El Decreto Ley 897 de 2017 no regula ninguna de las materias proscritas en el inciso segundo del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, como tampoco “asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política”[37], ni se refiere a los temas excluidos expresamente por el inciso final del numeral 10 del artículo 150 constitucional.
60. El Decreto Ley 897 de 2017 presenta un vínculo cierto, verificable y específico con la necesidad de implementación de los compromisos adquiridos en el numeral 3.2. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que hace parte del capítulo 3 -Fin del conflicto-, en materia de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil -en lo económico, lo social y lo político-, componente respecto del cual se señaló en el texto del Acuerdo Final que se trata de “un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses de la comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporaciòn, de sus integrantes y sus familias, orientado al tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes lo habitan; asimismo, al despliegue y desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local”.
68. Para la Corte la necesidad urgente de la medida y por tanto, el recurso a las Facultades Presidenciales para la Paz, es constatable teniendo en cuenta que el 6.1.10 del capítulo de Implementación, verificación y refrendación del Acuerdo Final se fijó que durante “los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final” tendría lugar la implementación normativa de diversos aspectos del Acuerdo, dentro de los cuales se encuentran las “Leyes y/o normas de desarrollo sobre Reincorporación económica y social” (letra i). En esa medida el Gobierno debía proceder conforme a lo acordado, expidiendo las normas pertinentes dentro del plazo previsto, esto es dentro de los 12 meses siguientes a la firma del Acuerdo Final, que tuvo lugar el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón; por tanto, la expedición del Decreto Ley 897 de 2017 el 29 de mayo de 2017 se ajustó al calendario acordado. A su vez, el Acuerdo Final incluso establece que el proceso de reincorporación de los integrantes de las FARC-EP, debería comenzar desde el inicio mismo de las Zonas Veredales de Normalización, para identificar los posibles programas y proyectos productivos (numeral 3.2.2.6.) de manera que “definidas las acciones y medidas de cada uno de los programas que puedan iniciar su ejecución con el comienzo del proceso de dejación de armas en las ZVTN” (numeral 3.2.2.7., cuarta viñeta, segundo inciso). Según lo señalado en el Acuerdo Final, las ZVTN estarían siendo ocupadas a partir del quinto día siguiente a la firma del Acuerdo Final (num. 3.1.7.1.).
69. En consideración de lo anterior, es igualmente advertible por la Corte que el Decreto Ley 897 de 2017 cumple una función instrumental y de estabilización normativa respecto de la implementación del Acuerdo Final, en el cual se estableció como un compromiso a cargo del Gobierno Nacional la identificación, definición y ejecución de los programas, acciones y medidas “necesarios para la atención de los derechos fundamentales e integrales” de dicho grupo. De allí que las disposiciones integran el Decreto Ley objeto de revisión se limitan a establecer alternativas institucionales para viabilizar la formulación y ejecución de algunas de las medidas que hacen parte componente específico de reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP. Todo ello sujeto a las condiciones de excepcionalidad y transitoriedad del proceso de reincorporación civil, como se reconoce expresamente en el mismo Acuerdo Final (num. 3.2, tercer inciso), en consonancia con lo cual el compromiso del Gobierno Nacional en la garantía de los programas económicos y sociales está limitado a “los términos y duración que defina el CNR[38]” (num. 3.2.2.7., tercera viñeta, tercer inciso)
70. Al respecto cabe agregar que el apremio del ajuste institucional efectuado por el Decreto Ley sub examine a la ACR encuentra una justificación plausible en el hecho de que las competencias legales con las que hasta ahora contaba dicha entidad estaban restringidas al desarrollo de programas y actividades con un enfoque general de reintegración para personas y grupos alzados en armas, que no de reincorporación con el alcance previsto en el Acuerdo Final para los integrantes de las FARC-EP en su tránsito a la legalidad. En ese sentido se pronunció la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República al sostener en su intervención que “a lo largo del Acuerdo Final se hace referencia al concepto de reincorporación y no al de reintegración”, que junto con el “concepto de normalización comprenden de manera integral los procesos asociados con la reinserción, reintegración y estabilización social y económica”[39]; al responder el cuestionario formulado por el Magistrado Sustanciador la Secretaría Jurídica enfatizó que lo que actualmente existe es una política de reintegración, respecto de la cual expone sus antecedentes y principales características[40]. En el mismo sentido se encuentra la memoria justificativa del Decreto Ley 897 de 2017[41], documento aportado por la Presidencia de la República a solicitud del Magistrado Sustanciador.
71. De este modo la Corte entiende que aun cuando la reintegración y la reincorporación promueven la reinserción, como aspecto fundamental de la terminación del conflicto armado[42], el enfoque de reintegración, que se mantiene dentro del ámbito de competencias de la ARN aún con la modificación introducida por el Decreto Ley 897 de 2017, atiende principalmente a la ejecución de programas individuales de carácter productivo con la finalidad de alcanzar en el corto plazo la consecución de fuentes de ingreso y empleo para los desmovilizados[43]; mientras que el enfoque de reincorporación previsto en el Acuerdo Final tiene un carácter integral para garantizar la reinserción de los integrantes de las FARC-EP, de acuerdo a sus intereses, en los ámbitos político, económico, social y de seguridad, y por lo tanto implica el desarrollo de proyectos no solo individuales sino también colectivos, que involucran a la comunidad en procura de construir canales democráticos y recomponer el tejido social. [44]
72. De allí que el punto de reincorporación del Acuerdo Final, consecuente con ese enfoque, contemple un extenso y diverso paquete de programas, que dista bastante de aquellos para los que la ACR fue concebida. Estos van desde todo lo que compone la reincorporación política (creación de un nuevo partido, garantías de representación, un estatuto de oposición y modificaciones al régimen electoral), hasta otras ambiciosas políticas en materia social y económica que involucran fuertemente a la organización antes alzada en armas, además de garantías de seguridad social, programas sociales estructurales, de pedagogía, etc.[45] que desbordan la competencia y la capacidad de la entidad del Estado que está actualmente llamada a implementarlos.
73. Ahora bien, en relación con los asuntos que son materia del Decreto Ley 897 de 2017 la Corte no encuentra como evidente la necesidad de una amplia deliberación democrática, como la que se alcanzaría con el proceso legislativo del Congreso de la República. Esto por cuanto, de una parte, la creación, estructura y funciones de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (en adelante ARN), fue establecida por el Gobierno Nacional en el Decreto Ley 4130 de 2011. Dicha norma fue producto de la habilitación legislativa otorgada al Gobierno Nacional en virtud de lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011[46]. Aunado a su creación por el legislador extraordinario, esta Agencia fue prevista como una entidad de carácter técnico, dedicada exclusivamente a tareas encaminadas a la gestión, implementación, evaluación y articulación “de proyectos de Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”, de allí que fue creada como Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y presupuestal[47], lo que itera el carácter marcadamente técnico de la materia sobre la cual recae el Decreto Ley sub exámine.
77. A tal efecto la Corte entiende que el análisis debe hacerse en un contexto de justicia transicional[48]. Ello supone tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario –es decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz- serían inexequibles. Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación[49]. Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz– tantas más razones habrá para considerarlas exequibles.
81. Como desarrollo del referido precepto fundamental, la Corte Constitucional, en sentencia C-953 de 2007, señaló que en la determinación de la estructura de la administración nacional, el legislador debe incluir la formulación de los elementos que configuran esa organización, esto es: i) la creación de los distintos organismos y entidades que la conforman; ii) la definición de sus interrelaciones respectivas; iii) la enunciación de los objetivos generales de los organismos y entidades constituidas; iv) la estructura orgánica; v) la naturaleza jurídica; vi) las competencias atribuidas; vii) el régimen legal; y, viii) el señalamiento de los órganos de dirección y administración. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, esta competencia del legislador “también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación de la Administración pública”[50].
84. En punto de las facultades extraordinarias para modificar la estructura de las entidades públicas del orden nacional, la Corte ha señalado que se trata de una materia que “no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política”[51] y que por tanto puede ser temporalmente transferida por el legislador al Presidente de la República.[52]
85. Ahora bien, a simple vista podría concluirse que las funciones presidenciales previstas en el artículo 189-16 son similares a las que tiene el legislador en virtud de lo estipulado en el artículo 150-7. Sin embargo, esta Corporación ha precisado que si bien se trata de atribuciones concurrentes, lo cierto es que son de distinto alcance, pues mientras que la competencia del legislador en los términos del artículo 150 es plena y autónoma, la facultad que para el Presidente de la República se desprende del artículo 189 no lo es, pues aunque sea permanente, tiene carácter derivado, en tanto depende de la actividad del Congreso: si la ejerce mediante la potestad reglamentaria, está condicionada por la ley ordinaria, en tanto que si la ejerce mediante normas con fuerza material de ley, los límites de su actuación son fijados por la ley de facultades extraordinarias.[53]
90. Consecuencia de ello tuvo lugar también la modificación parcial del artículo 1 del Decreto 4138 de 2011, en cuanto dispuso que la denominación de la entidad sería “Agencia para la Reincorporación y la Normalización, ARN”, cambio de denominación que por virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 del Decreto Ley 897 de 2017 debe entenderse efectuado en la disposiciones legales y reglamentarias vigentes en las cuales se haga referencia a dicha Agencia, para lo cual el Gobierno tiene previsto el manejo de las implicaciones operativas que dicho cambio implica, según lo expresado en el estudio de impacto normativo elaborado por la ACR, documento aportado por la Presidencia de la República a solicitud del Magistrado Sustanciador[54]. Valga decir que una disposición en similar sentido fue incluida en su momento por el artículo 24 del Decreto Ley 4138 de 2011, en tanto la creación de la ACR implicó la supresión de la entonces Alta Consejería Presidencial para la Reintegración[55].
92. De otra parte, constituyen también referentes de control constitucional las normas constitucionales que regulan la Función Pública como parte de la organización del Estado. Al respecto encuentra la Corte que las disposiciones que señalan la forma de funcionamiento de la Unidad Técnica establecida por el Decreto Ley sub examine al interior de la ARN, se enmarcan dentro de los mandatos constitucionales de que tratan los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, en tanto que es el legislador extraordinario quien directamente establece, en el artículo 5º del Decreto Ley 897 de 2017, la naturaleza del cargo de Coordinador de la Unidad Técnica, las condiciones para su provisión y sus funciones, parámetros legales a los cuales se deben sujetar tanto la facultad nominadora como el ejercicio de dicho empleo público, que en este caso es de libre nombramiento y remoción, en tanto que las funciones asignadas al mismo implican responsabilidades de dirección y manejo en la orientación institucional para la formulación de políticas públicas de trascendencia nacional y la orientación y seguimiento a la ejecución de recursos públicos destinados a atender los beneficios económicos y sociales otorgados a los integrantes de las FARC-EP y a sus familias, por lo que el cargo demanda una alta exigencia de confianza[56]; en esa medida la libre nominación para el ejercicio del cargo, se acompasa con la excepción prevista por el artículo 125 de la Constitución Política frente a la regla general de provisión del empleo público mediante el sistema especial de carrera administrativa. Así mismo es el mismo legislador extraordinario quien, en el segundo inciso del artículo 5º (sic), condiciona la provisión de cargos destinados al desempeño de las nuevas funciones de la ARN, a la disponibilidad adicional de recursos para la entidad, exigencia prevista en el artículo 122 constitucional.
93. Así mismo, el otorgamiento de la facultad conferida al Director General de la ANR para delegar en el Coordinación de la Unidad Técnica la ordenación del gasto respecto de los recursos destinados para la ejecución del programa de reincorporación económica y social, prevista en el numeral 2º del citado artículo 5º, se ajusta a lo previsto en el artículo 211 de la Constitución Política, por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, al otorgar la facultad de delegación el legislador extraordinario estableció los límites y condiciones que debe contener la autorización para delegar y a la cual debe sujetarse el respectivo acto concreto de delegación, que en este caso recae sobre el ejercicio de funciones de carácter instrumental y operativo, y por lo tanto en modo alguno implica la transferencia de atribuciones relacionadas con “el señalamiento de las grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales”.[57]
94. Si bien uno de los intervinientes en el proceso de control constitucional del Decreto Ley 897 de 2017 advirtió que “las normas allí contenidas carecen de precisión, exactitud y determinación respecto de las nuevas funciones de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, en tanto que dicho Decreto Ley es meramente enunciativo de las atribuciones normativas de esta Agencia”[58], la Corte no encuentra en el señalamiento expuesto implicaciones para la constitucionalidad del Decreto Ley 897 de 2012, por cuanto justamente como el interviniente lo indicó, y según se explicita en el inciso final del artículo 3º del Decreto Ley sub examine, le corresponde al Presidente de la República ejercer la facultad reglamentaria ordinaria para precisar el programa de reincorporación establecido en dicha norma.
95. A juicio de la Corte, tal posibilidad resulta procedente e incluso imprescindible, en tanto que, de una parte, en manera alguna el ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria conduce en este caso a un escenario de deslegalización, por cuanto el legislador extraordinario se ocupó de “definir los parámetros mínimos necesarios para limitar y orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria”[59], en lo que resulta “indispensable a fin de dar cumplida y eficaz aplicación a la ley o al acto con fuerza de ley”[60]. Y, de otra parte, el contenido preciso del programa de reincorporación económico y social, al que hace referencia el artículo 3º del Decreto Ley 897 de 2017, así como de cada uno de los subprogramas que lo integren, depende necesariamente, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, de la identificación de los intereses de los integrantes de las FARC-EP y de las necesidades identificadas como resultado del censo socio-económico, fases que se agotarán conforme se avance en el cumplimiento del cronograma de implementación del Acuerdo Final y a partir de lo que determine el Consejo Nacional de la Reincorporación[61], sin perder de vista que tal como lo prevé el mismo Decreto Ley 897 de 2017 en el primer inciso del artículo 5º (sic)[62], la planeación de las actividades de reincorporación económica y social que configuren los respectivos programas y subprogramas se encuentra sujeta a la disponibilidad de recursos, los que además deben someterse a un sistema de administración fiduciaria (artículo 5º sic. parágrafo 1).
96. Finalmente, cabe destacar el control fiscal que recae sobre los recursos destinados a la financiación de los programas de reincorporación económica y social, porque, como lo indicó el Contralor General de la República al intervenir en este proceso de control constitucional, “las atribuciones constitucionales de la Contraloría se ejercen tanto sobre el sistema de administración fiduciaria que se establezca, como sobre los pagos que se hagan directamente, pues se trata de dineros públicos y es obligatorio ejercer el control fiscal sobre los mismos”[63]. De allí que la norma objeto de revisión cumple el mandato previsto en el artículo 267 de la Constitución Política, en tanto que sus disposiciones no contemplan excepciones al ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal sobre los bienes y recursos que se destinen a la financiación del Programa de Reincorporación Económica y Social de los integrantes de las FARC-EP.
[1] Artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016. “La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. // Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. // Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición” (Negrillas adicionales fuera del texto original).
[2] Folio 1.
[3] Folio 13 Vto
[4] Folio 13 Vto
[5] Folios 41-42
[6] Folio 67
[7] Folios 138-139
[8] Folio 116
[9] Folio 117
[10] Folio 117
[11] Folio 118
[12] Folio 122
[13] Folio 124
[14] Folios 124-126
[15] Folio 128
[16] Folio 131
[17] Folio 131
[18] Folios 215-217
[19] Folios 296-299
[20] Folios 218-223
[21] Folio 144
[22] Folios 244-252
[23] Folios 237-243
[24] Con posterioridad al 31 de julio de 2017, fecha en la cual se registró proyecto de fallo, la Secretaría General de la Corte remitió al Despacho del Magistrado Ponente el escrito de intervención radicado el 3 de agosto de 2017, suscrito por la directora del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander, en el que se solicita declarar la constitucionalidad del Decreto Ley 897 de 2017 argumentando que “(i) impulsa y fortalece los programas de reincorporación, (ii) dispone una reincorporación integral (iii) tiene una relación directa con lo consagrado en el Acuerdo Final” (Folios 310 al 316).
[25] Folios 254-279
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(ii) Es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control es la Constitución.”
[27] El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 no dispuso expresamente que el control constitucional de los Decretos Leyes es único, como sí lo hizo en su artículo 1, en relación con los actos legislativos y las leyes expedidas mediante el procedimiento legislativo especial para la paz. Sin embargo, en la sentencia C-699 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el control de estos Decretos Leyes también era único. “Lo anterior no obsta para que un decreto ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley. Tampoco se opone a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente.”
[28] Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación particular con características igualmente especiales, por esta razón: a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz.”
[29] Ver el distinto esquema metodológico seguido en las sentencias C-160 y C-174 de 2017, por ejemplo.
[30] Solo a manera de ejemplo, mientras que en la sentencia C-160 de 2017, la Corte hace referencia a límites formales y materiales, en la sentencia C-174 del mismo año, la Corte se refiere a vicios de forma y vicios de competencia dentro de una categoría más amplia denominada vicios de procedimiento.
[31] De la misma manera, mientras que en la sentencia C-160 de 2017 se incluye la temporalidad dentro de los límites formales, en la sentencia C-174 del mismo año, por su parte, se enlista dentro de los vicios de competencia.
[32] Art. 115 de la CP. “Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.”
[33] Tal como se señaló en el párrafo 30.2, el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 solo excluye de la competencia del Presidente para expedir Decretos Leyes las materias que deban ser reguladas por medio de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
[34] Es decir, que determine la competencia de un órgano y, por lo tanto, por defecto, se entiendan delimitadas las competencias de otro órgano.
[35] Cfr., entre otras, las sentencias C-160 de 2017 y C-253 de 2017.
[36] Así consta en la publicación efectuada en el Diario Oficial nº 50.548 del 29 de mayo de 2017.
[37] Sentencia C-699 de 2016.
[38] La creación del Consejo Nacional de Reincorporación fue prevista en el Acuerdo Final, con la función de “definir las actividades, establecer el cronograma y adelantar el seguimiento del proceso de reincorporación” (num. 3.2.2.3)
[39] Folio 125
[40] Folios 19 al 24
[41] Folios 48 al 56
[42] Este hace parte de los estándares de Desarme Desmovilización y Reintegración propuestos por la Organización de las Naciones Unidas para los casos de terminación negociada de un conflicto armado. United Nations, Department of Peacekeeping Operations, Office of Rule of Law and Security Institutions, DDR in peace operations. A retrospective, Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, 2010.
[43] Los lineamientos de la política de reintegración social y económica para las personas y grupos armados ilegales fueron fijados en el documento CONPES 3554 del 1 de noviembre de 2008.
[44] Punto 3.2.2.
[45] El Decreto Ley 899 de 2017 desarrolla ampliamente el punto de reincorporación del Acuerdo.
[46] En virtud de esta disposición, con fundamento en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6 meses, para, entre otras, crear entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional (e) y para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos” creados en ejercicio de tales facultades (f).
[47] Decreto Ley 4138 de 2011, art.1
[48] En el cual se espera recuperar la confianza ciudadana y sobre esta base crear o restablecer una organización política democrática legítima, basada en los principios del Estado de Derecho, y que pueda ayudar a instaurar condiciones sociales y políticas que conduzcan a la reconciliación, a la paz, a la estabilidad, a la protección de los derechos humanos de todos los individuos, condiciones en las que no se repitan los hechos ominosos del pasado.
[49] Un proceso de justicia transicional persigue la introducción de cambios al marco institucional vigente, en aras de crear soluciones a profundos problemas políticos que no ha podido superarse mediante políticas públicas aplicadas dentro del marco constitucional imperante. De allí que se exija una comprensión transicional del estándar de constitucionalidad.
[50] Sentencia C-177 de 2007.
[51] Sentencia C-306 de 2004.
[52] Sentencia C-401 de 2001.
[53] Sentencia C-044 de 2006.
[54] Folios 56 al 61
[55] El texto del artículo 24 del Decreto Ley en mención es el siguiente: “Referencias Normativas. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, deben entenderse referidas a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas”.
[56] Sentencias C-514 de 1994, C-177 de 2001, C-241 de 2011, C-284 de 2011, entre otras.
[57] Sentencia C- 382 de 2000
[58] Ver f.j. 31
[59] Sentencia C- 507 de 2008
[60] Sentencia C-172 de 2010
[61] Puntos 3.2, 3.2.2.6., 3.2.2.7. viñeta cuatro, 3.2.3.
[62] El Decreto presenta un error en la numeración del articulado, en tanto que, siguiendo el orden dado al mismo, la norma referida a los Recursos del Programa correspondería al artículo número 6.
[63] Folio 21

References: artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 Artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 5

ARTÍCULO 5
 artículo 2
 artículo 169
 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 2
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 artículo 115
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 18
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 5
 artículo 125
 artículo 5
 artículo 122
 artículo 5
 artículo 211
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 267
 Artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 24