Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2005-240
Timestamp: 2018-07-17 02:11:39+00:00

Document:
Nález č. 240/2005 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 26. dubna 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,"
Ústavní soud rozhodl dne 26. dubna 2005 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,"
Ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3," se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
Ústavnímu soudu byl dne 15. dubna 2004 doručen návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,".
Navrhovatel tak učinil podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava") dospěl k závěru, že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3," je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina").
Ministerstvo kultury ve vyjádření k žalobě poukázalo na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 35/94 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí"), svazek 1, nález č. 36], z něhož dovozuje potvrzení ústavní konformity zákona o státní památkové péči. Odkázalo rovněž na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 13/99, podle něhož nelze dovodit rozpor zákona o státní památkové péči s ústavním pořádkem jen z toho důvodu, že tento zákon neumožňuje dvojinstančnost řízení. Upozorňuje dále na možnost projednání věci nezávislým orgánem podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva").
Pro uvedené okolnosti se Nejvyšší správní soud domnívá, že naprosté vyloučení správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob za situace, kdy neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny, pročež navrhl ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3," zrušit.
V závěru vyjádření pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3," posoudil ústavnost tohoto zákonného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
V záležitosti týkající se prohlášení věci za kulturní památky (podle § 3 zákona o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů) nejde o jednoznačný případ vyloučení obecných předpisů o správním řízení bez jakékoli zákonné procesní úpravy. Určitá procesní pravidla o prohlašování věcí za kulturní památky totiž stanoví právě § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb. Z tohoto hlediska by proto v dané věci dle názoru předsedy Senátu spíše než argumentace o neexistenci jiné právní úpravy bylo namístě vypořádání se s obsahem § 3 uvedeného zákona, zda a z jakých důvodů lze tuto zákonnou úpravu považovat za natolik nedostatečnou, že ve vztahu k ní lze ustanovení § 44 v části vyjádřené číslicí „3," zákona o státní památkové péči považovat za protiústavní (a to i s ohledem na dřívější rozhodnutí soudů v obdobných věcech, např. Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 sp. zn. 7 A 13/99 nebo Nejvyššího správního soudu ze dne 28. dubna 2004 sp. zn. 6 A 106/2002). To však dle účastníka řízení podaný návrh nečiní a celá argumentace je postavena v zásadě na tom, že v dané záležitosti neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by byl správní orgán povinen respektovat.
Podle ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. „Obecné předpisy o správním řízení se nevztahují na řízení podle § 3, 6, 8 a § 21 odst. 2 a 4.", přičemž ustanovením § 3 předmětného zákona, ve znění pozdějších předpisů, je upraveno prohlašování věcí za kulturní památky.
Návrh na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3," byl podán Nejvyšším správním soudem podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 6 A 102/2001 je Nejvyšším správním soudem rozhodováno o žalobě O. M., kterou se domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 17. září 2001 č. j. 5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických listů z majetku žalobce za kulturní památku. Nejvyšší správní soud, poté co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru, že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,", jehož má být při řešení věci sp. zn. 6 A 102/2001 použito, je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny, usnesením ze dne 5. dubna 2004 č. j. 6 A 102/2001-37 podle § 48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního řízení v dané věci přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem (ústavnost vyloučení obecných předpisů o správním řízení)
Podle důvodové zprávy k § 44 vládního návrhu zákona České národní rady o státní památkové péči (tisk č. 8, Česká národní rada 1986 - 1990) „prohlášení věcí za kulturní památky se nedotýká konkrétních práv jejich vlastníků, a proto není důvodu k aplikaci správního řádu. Kromě toho jsou zde dány zvláštní zájmy socialistické společnosti na zachování kulturních památek a na jejich kulturně politickém uplatnění, které nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky. Přesto však i při vyloučení obecných předpisů o správním řízení se v příslušných ustanoveních zákona stanoví oprávnění vlastníků věcí se k návrhu nebo k podnětu na jejich prohlášení za kulturní památky vyjádřit.".
Celá koncepce zákona o státní památkové péči, zrcadlící dobové ideologické axiomy, vychází z naprosté prevalence veřejného (státního) zájmu a popření ochrany práv jednotlivce, v dané souvislosti pak ochrany práva vlastnického. Z tohoto přístupu pak resultovalo i kontradiktorní stanovisko, dle něhož prohlášení věcí za kulturní památky, jež je spjato s omezením dispozičních i užívacích oprávnění vlastníka, „se nedotýká konkrétních práv vlastníků", pročež tehdejší zákonodárce nespatřoval důvod k aplikaci správního řádu v předmětném řízení. Dalším argumentem tehdejší koncepce, jenž je pak v kontradikci s argumentem prvním, dle něhož omezením dispozičních a užívacích oprávnění vlastníka nemohou být dotčena jeho vlastnická práva, je pak argument jednoznačné dominance „zvláštních zájmů socialistické společnosti", jež „nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky".
Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 30. srpna 2001 sp. zn. 7 A 13/99 dospěl k závěru, dle něhož „ze skutečnosti, že zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, nepřipouští při prohlašování věcí za kulturní památky opravný prostředek proti takovému rozhodnutí (§ 3 a § 44 zákona), nelze ještě dovodit rozpor tohoto zákona s Ústavou či s mezinárodními smlouvami, konkrétně s článkem 6 Úmluvy", jelikož „možnost projednat věc nezávislým orgánem podle uvedeného článku 6 Úmluvy (v podmínkách České republiky soudem) ostatně zákon č. 20/1987 Sb. nevylučuje". Obecně pak pro řízení o prohlášení věcí kulturní památkou soud vyslovil závěr, dle kterého „i když ustanovení § 44 zák. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, vylučuje pro řízení o prohlašování věcí za kulturní památky (§ 3 zákona) užití správního řádu, musí správní orgán v takovém řízení dbát základních zásad správního řízení.".
Ústavní soud se ve své judikatuře vyjádřil i k otázce ústavnosti soustavy opravných prostředků. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.) v této souvislosti uvedl: „Soustava přezkumných instancí je výsledkem poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství práva, na straně druhé efektivity rozhodování a právní jistoty.". Ústavní soud tudíž sdílí stanovisko Vrchního soudu v Praze, dle něhož absence dvou instancí ve správním řízení při danosti soudního přezkumu bez dalšího nezakládá rozpor takovéto procesní úpravy s kautelami obsaženými v čl. 6 Úmluvy a v čl. 36 Listiny (ilustrací této maximy v oblasti soudního řízení je protiústavnost tzv. překvapivých rozhodnutí, jež vyloučením dvojinstančnosti zbavují účastníky řízení práva skutkově a právně argumentovat [viz nálezy sp. zn. III. ÚS 139/98, sp. zn. I. ÚS 336/99, sp. zn. III. ÚS 377/01, sp. zn. I. ÚS 220/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 12, nález č. 106; svazek 25, nález č. 5; svazek 24, nález č. 197; svazek 34, nález č. 129) a další]. Ze stanoviska, dle něhož absence dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost bez dalšího nezakládá, neplyne ale závěr, dle něhož rozpor s ústavním pořádkem v důsledku takovéhoto konstatování nezakládá ani vyloučení obecných předpisů o správním řízení spjaté s absencí předpisů speciálních. Důvodem tohoto odlišení je skutečnost, že absence dvojinstančního řízení bez dalšího nemá za následek protiústavnost v případě explicitní úpravy správního řízení, přičemž předmětem posuzované věci je ústavnost absence explicitní úpravy správního řízení v její úplnosti.
Absenci procesní úpravy správního řízení lze rozhodovací činností správních orgánů a judikaturou soudů kompenzovat použitím analogie. Doktrína zastává ale v této souvislosti velmi nejednoznačná stanoviska. Petr Průcha analogii v obecnosti odmítá: „Pro aplikaci a interpretaci norem správního práva platí, že použití analogie u nich nepřichází v úvahu, což svým způsobem vyplývá přímo z jejich povahy." (P. Průcha, Správní právo. Obecná část. Brno 2003, s. 70). Zdrženlivý postoj k analogii ve správním právu zastává i Petr Hajn: „analogie jakožto právní institut slouží k vykrývání mezer v právu a uplatní se zejména v právu soukromém. Ve veřejném právu a ve správním řízení si při použití tohoto institutu musíme ukládat značnou rezervovanost." (P. Hajn, Analogie jako právní institut a jako způsob usuzování. Několik poznámek k analogii v právu (nejen) správním. Právník, č. 2, 2003, s. 123). S ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny Milan Kindl formuluje zásadu, dle níž „analogie ve veřejném právu nelze použít v neprospěch toho, kdo vykonavatelem veřejné moci není", z čehož plyne, že „jí může být užito v jeho prospěch" (M. Kindl, Malá úvaha o analogii ve veřejném právu. Právník, č. 2, 2003, s. 133). Obdobné stanovisko zastává i Vladimír Sládeček: „Může se zdát, že prostor pro použití analogie ve správním, resp. veřejném právu je beznadějně omezen či spíše zcela vyprázdněn zakotvením ústavních principů - limitů uplatňování veřejné (státní) moci (zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny) ..., to však neznamená holou nemožnost její aplikace, byť by se patrně nemělo jednat o úkaz častý .. použití analogie zákona nebo analogie práva ve správním právu (ať již hmotném nebo procesním) přichází v úvahu, jestliže přinese (jednoznačný) prospěch účastníku řízení či právního vztahu správního práva." (V. Sládeček, Obecné správní právo. Praha 2005, s. 130). Dle Vladimíra Vopálky „pokud je úprava nedostatečná, nezbývá než se opřít podle analogie i o některé instituty správního řádu, pokud to ovšem povaha věci nevylučuje, a o obecné zásady správního (procesního) práva (D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 5. vyd., Praha 2003, s. 359).
Jelikož tedy ani kusá úprava obsažená v ustanovení § 3 zákona o státní památkové péči nemění nic na zásadní absenci speciální úpravy řízení v rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky (po vyloučení působnosti obecné úpravy správního řízení), není tato kusá zákonná úprava s to zvrátit závěr o rozporu ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. v části vyjádřené výrazem „3," s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
Pro uvedené důvody Ústavní soud dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. v části vyjádřené výrazem „3," zrušil.

References: § 44
 zákona č. 20
 soud 
 § 44
 zákona č. 20
 § 44
 zákona č. 20
 § 44
 zákona č. 20
 § 64
 zákona č. 182
 čl. 95
 § 44
 zákona č. 20
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 36
 čl. 6
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 36
 § 44
 zákona č. 20
 § 44
 zákona č. 20
 § 3
 § 3
 zákona č. 20
 § 1
 § 3
 § 44
 § 44
 zákona č. 20
 § 3
 § 21
 § 3
 § 44
 zákona č. 20
 § 64
 zákona č. 182
 čl. 95
 § 44
 zákona č. 20
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 36
 § 48
 § 44
 soud 
 § 44
 soud 
 § 44
 soud 
 soud 
 čl. 6
 čl. 36
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 § 3
 § 44
 zákona č. 20
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 § 44
 zákona č. 20