Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/C-261-16.htm
Timestamp: 2019-05-24 01:37:12+00:00

Document:
C-261-16
5.3. Así las cosas, el Ministerio Público concluyó que “al [existir] un exceso [en el ejercicio] de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República y, como consecuencia de ello, al haber sido proferido sin la debida competencia, el artículo 232 del Decreto 019 de 2012 debe ser declarado inexequible”[16].
2.1.2. Al respecto, esta Corporación reitera la posición adoptada recientemente en la Sentencia C-219 de 2015[20], en la cual precisamente se estudió otra demanda presentada contra el Decreto 019 de 2012, y en la que se indicó que “de acuerdo con la doctrina de la Corte, la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente es un vicio sustantivo y, por consiguiente, no está sometido a la regla de caducidad del artículo 242 de la Constitución”.
El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab-initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma (…)”[21].
2.1.4. En esa línea, esta Sala en la Sentencia C-235 de 2014[22] explicó que “los vicios por falta de competencia no se pueden confundir con los vicios de forma, de tal modo que la caducidad predicable de estos últimos, no se hace extensiva a aquellos. Para la Corporación, la competencia es previa al uso de la forma a través de la cual se realiza el acto jurídico. Esa premisa es la que ha permitido a la Sala Plena distinguir dos situaciones reprochables, una, en la que se posee la competencia, pero, se emplea una forma inapropiada para ejercerla y ello puede malograr el acto jurídico. Otra, en la que careciendo de competencia se efectúa el acto a través de la forma prescrita por el ordenamiento, pero, ello debe acarrear las consecuencias propias de la falta de competencia. En suma, los vicios de competencia son diferentes de los defectos en la forma y, sus consecuencias igualmente difieren”.
En concreto, para la Imprenta Nacional[28] “se considera una edición de lujo, aquella cuyo terminado se realice en pastas dura, la costura de sus cuadernillos se haga con hilo y en algunos casos lleve estampados dorado en la cubierta o en los cantos de las páginas y repujados especiales. En algunos casos se acompañan de una sobrecubierta laminada. Estas ediciones hacen uso de los mejores sustratos de papel (esmaltados mates y brillantes) o importados, utilizan también tintas adicionales a las básicas para que el producto final no presente variaciones tonales y de registro en los textos”, así como entiende que el término policromía “se refiere al uso de cuatro tintas básicas más colores adicionales de impresión” [29].
(iii) La Ley 1558 de 2012 no promulgó una normatividad integral sobre la regulación de la publicidad en las entidades públicas, para que pueda sostenerse la existencia de una derogatoria orgánica del artículo 232 del Decreto 019 de 2012, ya que el objeto de dicha Ley fue “el fomento, el desarrollo, la promoción, la competitividad del sector y la regulación de la actividad turística”[30].
“La consideración sobre si un texto legal ha sido reproducido en otras disposiciones[32], si se presenta una identidad en el contenido normativo[33], si las razones formuladas por el demandante son coincidentes con las que se exponen en una nueva demanda[34], si este Tribunal realizó un control integral frente a la totalidad de los preceptos constitucionales o si el mismo se infiere del alcance de la providencia[35], si más allá de los cargos propuestos también se confrontó una norma frente a otras disposiciones no enunciadas inicialmente como vulneradas[36] y si existe identidad en los parámetros objetivos de comparación[37]”[38].
“(i) Solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses[45]; (iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión[46]; (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades conferidas[47] y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”[48]; (vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la C.P.” [49] (Subrayado fuera del texto original).
5.4. En relación con los límites materiales, desde sus inicios, este Tribunal ha sostenido que, so pena de ser declarados inexequibles, los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante[52], por lo que no resulta admisible en el control de constitucionalidad: (i) desplegar hermenéuticas que permitan establecer extensiones o analogías , (ii) identificar la existencia de facultades implícitas, o (iii) autorizar que el Jefe de Estado, “so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorización que se le confiere”, incursione en el campo del legislador ordinario[53].
5.5. Por lo demás, es pertinente recordar que en virtud de la referida proyección, esta Corporación ha indicado que conforme a la exigencia de precisión “al Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas”[54].
6.2. Adicionalmente, el Legislador en el parágrafo 1° de la citada disposición, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la ley, expidiera normas “con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”[57].
Finalmente, teniendo en cuenta el carácter taxativo de las facultades y su hermenéutica restrictiva, dado que no hay atribuciones implícitas, el Presidente de la República carecía de competencia para regular asuntos que por su naturaleza no pudieran ser subsumidos dentro de la categoría de “regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes ante la Administración Pública”. De manera que las reglas normativas que no se inscriban dentro de dicho marco solo podrán ser válidamente modificadas a través de una deliberación pública y democrática, en el Congreso como escenario natural, o bien por el Legislador extraordinario previo otorgamiento de nuevas y precisas facultades para tal fin”[59]. (Subrayado fuera del texto original).
7.4. Concretamente, la eliminación de las expresiones “en forma directa” y “o con policromías” contenidas en el inciso 4º de la Ley 1474 de 2011, derivan en la extensión de las facultades de las entidades públicas para patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial y para contratar o patrocinar impresiones de lujo[64], y difícilmente puede considerarse como la abrogación o sustitución de un reglamento innecesario de ajuste u ordenación de aspectos de un sistema que afecte a la generalidad de ciudadanos en su vínculos con la administración[65], pues si bien, se modificó una regulación como lo autorizaba la ley habilitante, el objeto del cambio normativo se circunscribió a los parámetros que deben tener en cuenta las entidades para realizar publicaciones.
7.5. Adicionalmente, la Corte estima que la norma atacada fija una regulación ajena a los trámites que los ciudadanos adelantan ante la Administración Pública, ignorando lo dispuesto en la ley habilitante, pues se refiere a las actuaciones de las entidades públicas relativas a la publicidad oficial y a la contratación y patrocinio de impresiones de ediciones de lujo, desconociendo así que el objeto material de las facultades extraordinarias se circunscribía a “aquellas diligencias o etapas exigibles al ciudadano para iniciar, llevar a cabo y culminar una gestión”[66] ante el Estado, excluyéndose otro tipo de actuaciones.
7.6. A su vez, desde un punto de vista teleológico también es evidente la extralimitación en el ejercicio de las facultades normativas del Ejecutivo, pues la habilitación legislativa prevista en el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 apuntaba a que el Presidente racionalizara y simplificara los trámites de los ciudadanos ante la administración, mientras que el precepto acusado tiene un contenido y una finalidad eminentemente presupuestal, tanto así que la norma modificada hace parte de una disposición que regula “los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado”[67], y que pretende “la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos”[68].
[2] Al respecto, el actor concluyó que “estas disposiciones superiores establecen el principio de legalidad, el cual es la égida del Estado de Derecho colombiano, además de social, por supuesto. Bajo este entendido, el Presidente de la República debió ceñirse a las disposiciones del parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 (ley habilitante), y como quedó expresado en los párrafos antecedentes de este acápite, el Jefe de Estado se desbordó de las precisas facultades entregadas y terminó suprimiendo una prohibición de ley, más no un trámite, como sí se hizo en el restante articulado del Decreto-Ley 019 de 2012. De este modo, el señor Presidente de la República no actuó dentro del marco jurídico dispuesto, generando un desbordamiento de facultades de ley (…)”. (Folio 8).
[17] “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.
[18] “Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto (…)”.
[26] “Artículo 232. Publicidad oficial. Modifíquese el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 1474, el cual quedará así: ‘En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo’.”
[27] “Artículo 31. Se exceptúan de la prohibición contemplada en el inciso 4o del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 las entidades públicas y patrimonios autónomos que tengan como función la promoción turística y cultural del país, o el desarrollo de la cartografía nacional, los cuales podrán patrocinar, contratar o realizar la impresión de publicaciones con policromías para dichos fines.”
[31] Dispone la norma en cita: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
[40] En la parte resolutiva de la Sentencia C-537 de 2012, se dispuso: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”, por los cargos analizados en esta sentencia.” (Subrayado fuera del texto original).
[44] Las razones por las cuales la figura de las facultades extraordinarias fue limitada en la Constitución de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) de la siguiente manera: “el Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”.
[45] En la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se indicó que “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”.
[46] En el fallo C-1028 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) se sostuvo que “no es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.
[47] En la providencia C-061 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se advirtió que “la precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”.
[51] En la Sentencia C-235 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), se señaló que “en lo concerniente al periodo durante el cual se puede hacer uso de la potestad delegada, el mismo constituyente en el inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 del Texto Superior, ha fijado como tope un periodo de hasta seis (6) meses. En cuanto al límite material, la jurisprudencia ha explicado que la delimitación material alude a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías (…)”.
[56] “Artículo 75. Política antitrámites. Para la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento (…).”
[57] En el parágrafo 2° del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 se aclaró que “las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”.
[65] En la sentencia C-711 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo) la Corte determinó el alcance de las locuciones “regulaciones, procedimientos y trámites” establecidos en la ley habilitante, de la siguiente manera “regulaciones, esto es, reglamentos de ajuste u ordenación de aspectos de un sistema; “procedimientos” o modo secuencial de ejecutar algunas cosas; y “trámites” como diligencias que hay que recorrer en determinado asunto o negocio hasta su conclusión”. (Subrayado fuera del texto original).
[69] En ese sentido, en la Sentencia C-744 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) se indicó que “el ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo debilita el principio democrático y la separación de poderes, al empobrecer la deliberación que se debe surtir propiamente al interior del Congreso”.

References: artículo 232
 artículo 242
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 artículo 232
 artículo 150
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 artículo 75
 artículo 75
 artículo 10
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