Source: http://kraken.slv.cz/1As162/2014
Timestamp: 2017-12-15 12:03:57+00:00

Document:
1As162/2014
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní vìci ¾alobce: Mgr. Bc. J. M., proti ¾alovanému: Ministerstvo prùmyslu a obchodu, se sídlem Na Franti¹ku 1039/32, Praha 1, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 4. 11. 2013, è. j. 43873/13/42110, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2014, è. j. 11A 3/2014-32,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2014, è. j. 11A 3/2014-32, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alovaný výrokem I. v záhlaví specifikovaného rozhodnutí zamítl odvolání ¾alobce a potvrdil rozhodnutí Úøadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zku¹ebnictví (dále jen Úøad ) ze dne 13. 9. 2013, è j. 09971/1200/2013-003. Výrokem II. ulo¾il Úøadu, aby ¾alobci pøímo poskytl seznam v¹ech technických norem (ÈSN, ÈSN EN), podle nich¾ stanoví povinnost postupovat zákon è. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen stavební zákon ), a právní pøedpisy vydané k jeho provedení. ®alobce podal u Úøadu ¾ádost o poskytnutí informací podle zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím (dále jen zákon o svobodném pøístupu k informacím ), ve které po¾adoval pøímé poskytnutí: 1. seznamu v¹ech technických norem (ÈSN, ÈSN EN), podle kterých stanoví povinnost postupovat stavební zákon a právní pøedpisy vydané k jeho provedení (dále jen technické normy ve stavebnictví ); 2. internetových adres a v¹ech míst, kde jsou tyto technické normy bezplatnì a veøejnì dostupné; 3. plného znìní tìchto technických norem. Tøetí bod ¾ádosti Úøad vý¹e uvedeným rozhodnutím odmítl a neposkytl ¾alobci plné znìní technických norem ve stavebnictví, proto¾e zákon è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky (dále jen zákon o technických po¾adavcích na výrobky ), a provádìcí vyhlá¹ka è. 486/2008 Sb., kterou se stanoví odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem a úplata za jejich poskytování (dále jen provádìcí vyhlá¹ka ), neumo¾òují udìlit výjimku pro podobnou ¾ádost vedoucí k bezplatnému zaji¹tìní pøístupu k technickým normám. Èeské technické normy lze prostudovat v informaèním centru Úøadu nebo je mo¾né si je koupit, resp. zaplatit pøístup do aplikace ÈSN online, kde jsou technické normy zpøístupnìny.
[2] ®alovaný v odvolacím øízení nejdøíve zkoumal, zda je Úøad povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Dospìl k jednoznaènému závìru, ¾e Úøad je tímto subjektem podle zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Pokud je mu pøedlo¾ena ¾ádost podle zákona o svobodném pøístupu k informacím, má proto obecnì povinnost podle nìj postupovat. Podle ¾alovaného ov¹em nelze technickou normu pova¾ovat za informaci podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Gramatickým výkladem sice lze dovodit, ¾e technická norma je informací podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Teleologický výklad ov¹em vede k závìru, ¾e technická norma informací není. V pøípadì úplných textù èeských technických norem je tøeba zohlednit veøejný zájem na tom, aby se u¾ivatel tohoto dokumentu, v jeho¾ zájmu je technická norma vytváøena, urèitým zpùsobem podílel na její tvorbì, zejména svým finanèním pøíspìvkem. Jak stanoví § 5 odst. 6 zákona o technických po¾adavcích na výrobky: Úøad je ( ) oprávnìn vybírat za odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem úplatu. Tyto èinnosti a vý¹i úplaty stanoví Ministerstvo vyhlá¹kou. Toto ustanovení bylo do zákona o technických po¾adavcích vlo¾eno novelizací úèinnou od 1. 1. 2009. Dùvodová zpráva k této novele výslovnì uvádí: Cílem této novely je stanovit jasný a pevný rámec pro zabezpeèování tvorby a vydávání èeských technických norem a s tím souvisejících odborných èinností Úøadu ( ), aby nedo¹lo k naru¹ení øádného fungování celého systému technických norem a aby byla posílena právní jistota a rovnost v¹ech zúèastnìných osob v daném systému stanovením základních pravidel výkonu této èinnosti. Úèelem zákona o svobodném pøístupu k informacím urèitì není obcházet zákon o technických po¾adavcích na výrobky a maøit jeho úèel. Úplné znìní technické normy proto nelze pova¾ovat za informaci podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Ke stejnému závìru do¹el i Mìstský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 11. 2004, è. j. 11 Ca 103/2003-45, v nìm¾ pou¾il analogii se Sbírkou zákonù, kterou lze rovnì¾ získat za stanovenou kupní cenu a nelze ani od zpracovatele pøedpisu v této sbírce publikovaného, ani od vydavatele Sbírky zákonù, po¾adovat bezplatné zaslání konkrétní Sbírky zákonù.
[3] ®alovaný dále uvedl, ¾e § 196 odst. 2 stavebního zákona sice stanoví veøejný bezplatný pøístup k technickým normám, ale Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, rozhodl, ¾e zásada veøejného a bezplatného pøístupu èeských technických norem není poru¹ena, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí. ®alobce v odvolání namítal, ¾e jedna z technických norem ve stavebnictví-èeská technická norma ÈSN 73 6116-byla zveøejnìna na stránkách Ministerstva pro místní rozvoj. Podle ¾alovaného je ov¹em tato technická norma závazná na základì tzv. výluèného odkazu na tuto normu v právním pøedpisu (§ 20 odst. 5 písm. a) vyhlá¹ky è. 501/2006 Sb., o obecných po¾adavcích na vyu¾ívání území), pøièem¾ Úøad s jejím zveøejnìním souhlasil. Jde o jedinou technickou normu v oblasti stavebnictví, která se na základì výluèného odkazu v právním pøedpisu stala takto závaznou. Ministerstvo pro místní rozvoj ji zveøejnilo právì s odkazem na § 196 odst. 2 stavebního zákona. Úøad proto nemá povinnost poskytnout úplnì znìní èeské technické normy za podmínek a zpùsobem, který stanoví zákon o svobodném pøístupu k informacím. Mù¾e je poskytnout pouze za úplatu vypoètenou podle provádìcí vyhlá¹ky.
[4] ®alobce napadl rozhodnutí ¾alovaného u Mìstského soudu v Praze. Namítal, ¾e povinný subjekt vykládá právo na informace nesprávnì. Podle Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ) je právo na informace zaruèeno a z toho vyplývá povinnost státu nebránit ¾adateli, aby si opatøoval informace, a to i u státních orgánù. Výjimky jsou pøípustné pouze v pøípadech splòujících podmínky èl. 17 odst. 4 Listiny. Povinnost uvedená v èl. 17 odst. 5 Listiny se týká pouze aktivního zveøejòování, jeho¾ se ¾adatel nedomáhá, a proto je argumentace povinného subjektu právnì irelevantní. Výklad ¾alovaného nepøimìøenì zu¾uje a popírá jeho ústavnì zaruèené právo na informace, které lze omezit pouze tehdy, jde-li o opatøení v demokratické spoleènosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpeènost státu, veøejnou bezpeènost, ochranu veøejného zdraví a mravnosti. ®ádný takový zájem v dané vìci není. Úhrada by proto nemìla pøesáhnout skuteèné náklady, které státu vznikají pøi poskytování informací. V opaèném pøípadì by se jednalo o státní monopol na informace neodùvodnìný ¾ádným legitimním cílem, který není podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva akceptovatelný.
[5] ®alovaný se také dopustil výkladové chyby ve vztahu mezi zákonem o svobodném pøístupu k informacím, § 5 odst. 6 zákona o technických po¾adavcích na výrobky a § 196 odst. 2 stavebního zákona. Podle poslednì uvedeného ustanovení platí, ¾e pokud stavební zákon nebo jiný právní pøedpis stanoví povinnost postupovat podle èeské technické normy, musí být bezplatnì veøejnì pøístupná. Pøístupem je tøeba s ohledem na terminologickou jednotu právního øádu tøeba rozumìt té¾ pøístup podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Odkaz na Sbírku zákonù je zcela nepøípadný. Ministerstvo vnitra zveøejòuje zpùsobem umo¾òujícím dálkový pøístup stejnopis Sbírky zákonù a jako povinný subjekt v tomto smìru bì¾nì informace poskytuje, co¾ ¾alobce sám vyzkou¹el. Odkaz na nález Ústavního soudu je takté¾ nepøípadný, proto¾e v uvedeném pøípadì Ústavní soud zkoumal právní závaznost technické normy, nikoliv její poskytování podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Dostupnost pak pomìøoval vzhledem k její povaze jako¾to podmínky právní závaznosti, nikoliv ve vztahu k zákonu o svobodném pøístupu k informacím a zejména § 196 odst. 2 stavebního zákona.
[6] ®alobce také napadl tvrzení ¾alovaného, ¾e technická norma ÈSN 73 6116 je jedinou obecnì závaznou technickou normou ve stavebnictví. Existuje podle nìj celá øada závazných technických norem, které byly vydány k provedení stavebního zákona a stavebních vyhlá¹ek, jak mu potvrdila Èeská komora architektù (napø. vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb., o technických po¾adavcích na stavby, odkazuje na pøíslu¹nou normu v desítkách pøípadù). Pokud ¾alovaný pøipou¹tí, ¾e technické normy podle § 196 odst. 2 stavebního zákona mù¾e povinný subjekt zveøejòovat (jako technickou normu ÈSN 73 6116), tím spí¹e je mù¾e poskytovat na ¾ádost. Po¾adavek úhrady za poskytnutí informace je v rozporu se zákonem, podle kterého mají být poskytovány bezplatnì. V tomto konkrétním pøípadì proto nemohl povinný subjekt poskytnutí informace odepøít.
[7] Mìstský soud ¾alobu zamítl. Jednou z mo¾ných forem poskytnutí informace je i nahlédnutí do listin, v nich¾ je tato informace obsa¾ena (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, è. j. 2 As 38/2007-78). Z poskytování informací jsou vylouèeny informace, pokud zvlá¹tní zákon upravuje jejich poskytování, které je tímto zákonem komplexnì upraveno (§ 2 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím). Podle mìstského soudu je poskytování úplného znìní technických norem komplexnì upraveno v § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Zákon o svobodném pøístupu k informacím se proto na poskytování informací obsa¾ených v èeských technických normách nevztahuje. Jistì není protizákonné, pokud nìkterý povinný subjekt dobrovolnì poskytne obsah konkrétní technické normy, není to v¹ak jeho povinností podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Správní orgán nále¾itì odùvodnil, proè je znìní technické normy mo¾né poskytnout pouze za úplatu, a své závìry podlo¾il dostateènì zji¹tìným skutkovým stavem. Odli¹ný náhled ¾alobce na zpùsob hodnocení rozhodujících skuteèností správním orgánem není sám o sobì dùvodem pro zru¹ení rozhodnutí.
[8] Proti rozsudku mìstského soudu podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾nost, ve které navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek mìstského soudu vèetnì výroku I. rozhodnutí ¾alovaného a rozhodnutí Úøadu o odmítnutí ¾ádosti. Souèasnì navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud naøídil Úøadu poskytnutí plného znìní v¹ech technických norem ve stavebnictví ve lhùtì 15 dnù od právní moci tohoto rozsudku.
[9] Podle stì¾ovatele do¹el mìstský soud k nesprávnému právnímu závìru, ¾e § 5 zákona o technických po¾adavcích na výroky obsahuje komplexní právní úpravu poskytování informací, a proto se na jeho ¾ádost nevztahuje zákon o svobodném pøístupu k informacím. Jde o nový právní závìr, který nebyl uplatnìn v ¾ádném z napadených rozhodnutí. Mezi stì¾ovatelem, ¾alovaným a Úøadem nebylo sporu, ¾e zákon o svobodném pøístupu k informacím je jako procesní pøedpis pou¾itelný. Li¹ili se pouze v pohledu na hmotné právo. Teorie komplexní úpravy zakládá u urèitých druhù informací procesní odklon. Jeho podmínkou ale je, aby zvlá¹tní zákon obsahoval komplexní procesní úpravu vèetnì nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt, opravných prostøedkù a zpùsobu poskytnutí informací. Zákon o technických po¾adavcích na výrobky ov¹em ¾ádnou úpravu nále¾itostí, zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt ani opravných prostøedkù neobsahuje. Proto se proces poskytování informací v posuzované vìci øídí zákonem o svobodném pøístupu k informacím. Pokud mìstský soud pova¾oval úpravu v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky za komplexní, jde o nepøezkoumatelný závìr, který neodpovídá znìní zákona, a jeho úèinky jsou v rozporu s jasným úmyslem zákonodárce. Pokud ¾alovaný namítá, ¾e umo¾òuje bezplatný pøístup podle stavebního zákona v nìkolika knihovnách, nezbývá ne¾ oponovat, ¾e jde o podobný pomìr jako u správního øádu, který rovnì¾ umo¾òuje nahlí¾ení do spisu, co¾ v¹ak nijak nevyluèuje pou¾itelnost procesu podle zákona o svobodném pøístupu k informacím.
[10] Z pohledu hmotného práva mìlo být jeho ¾ádosti vyhovìno, proto¾e nelze pou¾ít dùvod odepøení pøístupu k technickým normám podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Podle tohoto ustanovení platí: Èeské technické normy nebo jejich èásti vydané na jakémkoliv nosièi smìjí být, pokud zvlá¹tní zákon nestanoví jinak, rozmno¾ovány a roz¹iøovány jen se souhlasem povìøené právnické osoby nebo za podmínek stanovených v odstavci 6 se souhlasem Úøadu. Ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona je zvlá¹tní vùèi § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Technická norma ve stavebnictví má být proto ze zákona bezplatnì veøejnì pøístupná. To je jednoznaèná vùle zákonodárce, kterou mìstský soud a správní orgány nerespektovaly.
[11] Mìstský soud také nedohlédl dùsledky svého rozhodnutí. Pokud by nebylo mo¾né zpøístupnit technické normy v re¾imu zákona o svobodném pøístupu k informacím, nemohly by správní orgány podle nìj vùbec rozhodovat. V takovém pøípadì mìl mìstský soud vyslovit nicotnost napadených správních rozhodnutí z úøední povinnosti, proto¾e byla vydána mimo jejich kompetenci (§ 76 odst. 2 s. ø. s.). S premisami tohoto závìru se stì¾ovatel neztoto¾òuje, nicménì ho uvádí jako doklad vnitøní rozpornosti rozsudku mìstského soudu.
[12] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti odkázal na odùvodnìní svého rozhodnutí a vyjádøení v øízení pøed mìstským soudem. Doplnil, ¾e zákon o technických po¾adavcích na výrobky a provádìcí vyhlá¹ka upravují podmínky vydávání a øádné distribuce èeských technických norem a stanovují jasný právní rámec pro urèení cen za èinnosti s tím související. Tyto pøedpisy také zaji¹»ují øádné fungování celého systému technických norem a chrání právní jistotu a rovnost v¹ech zúèastnìných osob stanovením základních pravidel pro výkon této èinnosti povinným subjektem. Brání také svévolnému urèování cen technických norem povinným subjektem. Zaji¹»ují proto v¹em transparentní a rovný pøístup k technickým normám, který nikomu není upírán, i kdy¾ podléhá úplatì podle provádìcí vyhlá¹ky. Ve vztahu k problematice pøístupu k technickým normám v knihovnách ¾alovaný opìt odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, ve kterém Ústavní soud uvedl, ¾e zásada veøejného a bezplatného pøístupu èeských technických norem není poru¹ena, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí .
[13] Stì¾ovatel argumentuje pøímìrem k problematice nahlí¾ení do spisu, které nevyluèuje pou¾itelnost zákona o svobodném pøístupu k informacím. ®alovaný v¹ak odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, è. j. 2 As 38/2007-78, podle kterého [n]ahlí¾ení úèastníka øízení do spisu podle § 38 správního øádu z roku 2004 je natolik komplexnì upraveným specifickým postupem poskytování informací, ¾e je subsumovatelné pod § 2 odst. 3 zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím (ve znìní pøed novelou provedenou zákonem è. 61/2006 Sb.), z nìho¾ plyne, ¾e zákon o svobodném pøístupu k informacím se nevztahuje na poskytování informací podle zvlá¹tního právního pøedpisu.
[14] K argumentaci podle § 196 odst. 2 stavebního zákona ¾alovaný uvedl, ¾e technické normy obecnì nejsou závazné. Uvedené ustanovení stavebního zákona pojednává o pøípadech, kdy právní pøedpis stanoví povinnost postupovat podle technické normy (jako tomu byla napøíklad v pøípadì technické normy ÈSN 73 6116, která byla postupem podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky zveøejnìna). Rozdíl mezi normami, které jsou obecnì závazné, a tìmi, které nejsou, resp. rozdíl mezi výluènými (povinnými) a indikativními odkazy na technické normy v právních pøedpisech, je zohlednìn i pøi pøípravì právních pøedpisù (viz èl. 45a Legislativních pravidel vlády).
[15] Stì¾ovatel dále pomíjí, ¾e podle § 6 písm. e) zákona o technických po¾adavcích na výrobky musí být pøi tvorbì a vydávání èeských technických norem, jejich zmìnách a zru¹ení zaji¹tìny podmínky stanovené v rozhodnutí Ministerstva prùmyslu a obchodu o povìøení urèité právnické osoby k tìmto èinnostem podle § 5 odst. 2 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Tìmito podmínkami jsou (mimo jiné): plnìní povinností vyplývajících z mezinárodních smluv, kterými je Èeská republika vázána, z èlenství v mezinárodních a evropských normalizaèních organizacích a vyu¾ívání výsledkù mezinárodní spolupráce. Poskytování plného znìní harmonizovaných norem podle zákona o svobodném pøístupu k informacím by proto bylo záva¾ným poru¹ením mezinárodních závazkù Èeské republiky.
[16] Ve vztahu k namítané nicotnosti ¾alovaný s odkazem na komentáøovou literaturu uvádí, ¾e v pøípadì existence komplexní úpravy poskytování informací ve zvlá¹tním pøedpisu existují dva zpùsoby, jak ¾ádost o informace vyøídit. Buï neformálním sdìlením o nemo¾nosti vyøídit ¾ádost v re¾imu zákona o svobodném pøístupu k informacím nebo odmítnutím ¾ádosti. Autoøi daného komentáøe sice upøednostòují neformální sdìlení, ale pøipou¹tìjí i mo¾nosti vydání rozhodnutí o odmítnutí ¾ádosti. ®adatel není krácen na svých právech, pokud je vydáno rozhodnutí tam, kde postaèuje neformální sdìlení. Argumentace stì¾ovatele je zavádìjící, proto¾e v daném komentáøi se pí¹e nìco jiného, ne¾ uvádí. Tuto argumentaci navíc poprvé pou¾il a¾ v kasaèní stí¾nosti.
[17] Pokud by povinný subjekt vyhovìl ¾adateli, musel by obejít § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky a provádìcí vyhlá¹ku. Úèelem zákona o svobodném pøístupu k informacím není obcházení re¾imu zvlá¹tního právního pøedpisu a maøení jeho úèelu. Opaèný závìr by znamenal povinnost poskytovat èeské technické normy bezplatnì (a tedy fakticky na úèet státu). Ustanovení § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky, provádìcí vyhlá¹ka a èl. 45a Legislativních pravidel vlády by postrádaly smyslu. Závìrem ¾alovaný poukázal na to, ¾e podle § 19 odst. 1 písm. c) a § 19a odst. 1 písm. c) zákona o technických po¾adavcích na výroky podléhá rozmno¾ování nebo roz¹iøování technických norem nebo jejich èástí sankcím. ®alovaný proto navrhl zamítnutí kasaèní stí¾nosti.
IV. Stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a vyjádøení úèastníkù øízení k nìmu
[18] Nejvy¹¹í správní soud pøípisem ze dne 23. 4. 2015, è. j.-51, vyzval Ministerstvo pro místní rozvoj jako ústøední správní úøad ve vìcech územního plánování a stavebního øádu ke sdìlení stanoviska podle § 74 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ). Po¾ádal ho o sdìlení, zda Ministerstvo pro místní rozvoj obecnì zaji¹»uje bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám ve stavebnictví podle § 196 odst. 2 stavebního zákona. Pro pøípad, ¾e ano, po¾ádal dále o sdìlení, jakým zpùsobem je bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám zaji¹»ován. Ministerstvo pro místní rozvoj ve svém stanovisku uvedlo, ¾e odkaz na technickou normu mù¾e být výluèný (závazný) nebo indikativní. V souvislosti s vyhlá¹kou è. 268/2009 Sb., kterou zmiòuje stì¾ovatel jako dal¹í pøíklad provádìcího pøedpisu ke stavebnímu zákonu obsahujícího odkaz na technické normy, Ministerstvo pro místní rozvoj zdùraznilo, ¾e indikativní normové hodnoty podle této vyhlá¹ky nebrání inovacím v podobì lep¹ího øe¹ení. Jiné postupy èi odchylky od norem jsou pøípustné, pokud se proká¾e, ¾e navr¾eným øe¹ením bude dosa¾eno alespoò stejných nebo lep¹ích technických parametrù, jako kdyby se postupovalo podle èeské technické normy. Závazný odkaz ve smyslu § 196 odst. 2 stavebního zákona obsahuje jen § 20 odst. 5 písm. a) vyhlá¹ky è. 501/2006 Sb. Pøíslu¹ná technická norma proto byla zveøejnìna. Technické normy nejsou urèeny primárnì pro øadového spotøebitele, ale pro profesionály. Ministerstvo pro místní rozvoj nevykonává èinnosti, které mu nepøíslu¹í podle § 14 zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy ÈR, a proto nemohlo zaujmout k dané problematice celkové stanovisko.
[19] ®alovaný ve svém vyjádøení ke stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj uvedl, ¾e se s ním ztoto¾òuje. Stì¾ovatel se ve stanovené lhùtì nevyjádøil.
[20] Kasaèní stí¾nost je pøípustná.
[21] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti a z dùvodù v ní uvedených. Pøitom pøihlédl i ke skuteènostem, které je povinen zkoumat z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
[23] Nejvy¹¹í správní soud pro pøehlednost strukturoval odùvodnìní následujícím zpùsobem: nejdøíve se zabýval otázkou, zda pøíslu¹ná právní úprava v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky vyluèuje pou¾ití zákona o svobodném pøístupu k informacím (V.A), a poté otázkou bezplatnosti poskytování úplného znìní technických norem ve stavebnictví (V.B).
V.A Vyluèuje právní úprava v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky pou¾ití zákona o svobodném pøístupu k informacím?
[24] Stì¾ovatel namítá, ¾e právní úprava v § 5 zákona o technických po¾adavcích neobsahuje komplexní úpravu poskytování informací podle § 2 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto¾e neobsahuje úpravu nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt ani opravných prostøedkù. Podle ¾alovaného v¹ak zákon o technických po¾adavcích na výrobky a provádìcí vyhlá¹ka upravují podmínky vydávání a øádné distribuce èeských technických norem a stanovují jasný právní rámec pro urèení cen za èinnosti s tím související. Ve svém rozhodnutí o odvolání poté uvedl, ¾e úplné znìní technických norem nelze ani pova¾ovat za informaci ve smyslu zákona o svobodném pøístupu k informacím.
[25] Podle èl. 17 odst. 2 Listiny platí, ¾e: Ka¾dý má právo ( ) svobodnì vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat ( ) informace bez ohledu na hranice státu. . Podmínky zásahu do svobody vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat informace pak upravuje èl. 17 odst. 4 Listiny, který stanoví, ¾e právo vyhledávat a ¹íøit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatøení v demokratické spoleènosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpeènost státu, veøejnou bezpeènost, ochranu veøejného zdraví a mravnosti. . Tento negativní závazek státu nezasahovat do svobody vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat informace pak doplòuje èl. 17 odst. 5 Listiny, který stanoví: Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
[26] Nejprve je tøeba posoudit, zda projednávaná vìc vùbec spadá do rozsahu svobody vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat informace. Jinými slovy je potøeba zodpovìdìt otázku, jestli lze úplné znìní technických norem ve stavebnictví pova¾ovat za informaci ve smyslu èl. 17 Listiny a zákona o svobodném pøístupu k informacím, který èl. 17 Listiny provádí. Nejvy¹¹í správní soud ve své judikatuøe uvedl: Tím, ¾e je zákon o svobodném pøístupu k informacím realizací èl. 17 ( ) Listiny základních práv a svobod, musí toti¾ jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat v¹em zásadám, kterými se øídí obecnì výklad ústavnì chránìných základních práv. Je proto nutno zvolit takový výklad pojmu informace , který ve svých dùsledcích fakticky nezu¾uje rozsah ústavnì zaruèených práv, proto¾e v opaèném pøípadì by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospìch práv a svobod a jednak do rozporu s pøíkazem ¹etøení smyslu práv a nezneu¾ívání mo¾ných omezení, který je obsa¾en v èl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, è. j. 1 As 17/2008-67, publikovaný pod è. 1627/2008 Sb. NSS).
[27] Zákon o svobodném pøístupu k informacím se vztahuje na poskytování informací, které jsou v pùsobnosti povinného subjektu (§ 2 odst. 1). Zpoèátku neobsahoval ¾ádnou definici pojmu informace . Na základì novelizace do nìj v¹ak byla definice tohoto pojmu vlo¾ena. Podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím se proto dnes informací rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho èást v jakékoliv podobì, zaznamenaný na jakémkoliv nosièi, zejména obsah písemného záznamu na listinì, záznamu ulo¾eného v elektronické podobì nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. . V dùvodové zprávì k zákonu è. 61/2006 Sb. (snìmovní tisk è. 991, vládní návrh zákona ze dne 11. 5. 2005, IV. období, pøístupné v repozitáøi Poslanecké snìmovny na www.psp.cz), na jeho¾ základì byla definice informace do zákona o svobodném pøístupu k informacím vlo¾ena, se uvádí, ¾e se tato definice do zákona o svobodném pøístupu k informacím zapracovává z dùvodu nutnosti transpozice pojmu dokument , který obsahuje smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném pou¾ití informací veøejného sektoru. Lze tedy øíci, ¾e zámìrem zákonodárce jednoznaènì bylo, aby informace v pojetí zákona o svobodném pøístupu k informacím byla toto¾ná s pojmem dokument v transponované smìrnici (srov. k tomu shodnì zvlá¹tní èást dùvodové zprávy k bodu 6 prvé èásti zákona). Dokument je v èl. 2 odst. 3 smìrnice 2003/98/ES definován jako a) obsah na jakémkoli nosièi (psaný èi ti¹tìný na papíøe èi ulo¾ený v elektronické formì nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli èást takového obsahu. Smìrnice neobsahuje závazek umo¾nit opakované pou¾ití dokumentù. Rozhodnutí o povolení nebo povinnosti opakovaného pou¾ití závisí na èlenských státech nebo pøíslu¹ném subjektu veøejného sektoru. Pokud se tak stát ov¹em rozhodne (jak to uèinila Èeská republika v zákonì o svobodném pøístupu k informacím), je tato smìrnice na pøíslu¹nou oblast aplikovatelná (viz odst. 9 preambule smìrnice, podle nìho¾ by se tato smìrnice mìla pou¾ívat pro dokumenty, které jsou zpøístupnìny k opakovanému pou¾ití, jestli¾e subjekty veøejného sektoru mj. poskytují informace). Poskytováním informací se pak rozumí pøedev¹ím poskytování jejich obsahu, tedy zpravidla textu (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, è. j. 1 As 17/2008-67, publikovaný pod è. 1627/2008 Sb. NSS).
[28] Podle § 4 odst. 1 zákona o technických po¾adavcích na výrobky je [è]eská technická norma ( ) dokument schválený povìøenou právnickou osobou (§ 5) pro opakované nebo stálé pou¾ití vytvoøený podle tohoto zákona a oznaèený písmenným oznaèením ÈSN, jeho¾ vydání bylo oznámeno ve Vìstníku Úøadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zku¹ebnictví ( ). Sám Úøad na svých webových stránkách definuje technické normy jako dokumentované dohody, které pro v¹eobecné a opakované pou¾ití poskytují pravidla, smìrnice, pokyny nebo charakteristiky èinností nebo jejich výsledkù, které zaji¹»ují, aby materiály, výrobky, postupy a slu¾by vyhovovaly danému úèelu. Jde tedy o obsah v urèité podobì, který lze kvalifikovat jako dokument podle èl. 2 odst. 3 smìrnice 2003/98/ES, resp. informaci podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Nelze také odhlédnout od role Úøadu pøi tvorbì a vydávání technických norem a jejich roz¹iøování èi rozmno¾ování. Technické normy lze z tohoto pohledu pova¾ovat za produkt veøejné správy, se kterým souvisí ústavnì stanovená povinnost pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti a svoboda tyto informace vyhledávat. Výklad ¾alovaného, ¾e v pøípadì úplného znìní technických norem ve stavebnictví nejde o informaci podle zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto neobstojí. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu naopak o informaci jde.
[29] Nyní je proto tøeba urèit, podle jakého právního pøedpisu se mìlo ve vìci postupovat, resp. zda zákon o technických po¾adavcích na výrobky vyluèuje pou¾ití zákona o svobodném pøístupu k informacím. Podle § 2 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím platí, ¾e se tento zákon nevztahuje na poskytování informací, které jsou pøedmìtem prùmyslového vlastnictví, a dal¹ích informací, pokud zvlá¹tní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyøízení ¾ádosti vèetnì nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt, opravných prostøedkù a zpùsobu poskytnutí informací. Ustanovení § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky zní: Èeské technické normy nebo jejich èásti vydané na jakémkoliv nosièi smìjí být, pokud zvlá¹tní zákon nestanoví jinak, rozmno¾ovány a roz¹iøovány jen se souhlasem povìøené právnické osoby nebo za podmínek stanovených v odstavci 6 se souhlasem Úøadu. Tou podmínkou rozmno¾ování a roz¹iøování èeských technických norem je oprávnìní Úøadu vybírat za odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem úplatu.
[30] Podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, è. j. 1 As 28/2010-86, publikovaného pod è. 2128/2010 Sb. NSS, je tøeba dùslednì odli¹ovat pøípady, kdy se pøi poskytování informací vùbec nepostupuje dle zákona o svobodném pøístupu k informacím (§ 2 odst. 3 tohoto zákona), a pøípady, kdy se postupuje podle zákona o svobodném pøístupu k informacím a zvlá¹tní zákon obsahuje pouze nìkteré zvlá¹tní normy. Do prvního okruhu pøípadù spadá napø. poskytování informací o ¾ivotním prostøedí (postupuje se dle zákona è. 123/1998 Sb., o právu na informace o ¾ivotním prostøedí), údajù z katastru nemovitostí (postup upraven zákonem è. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí Èeské republiky), nahlí¾ení do spisu ve správním øízení (postup dle § 38 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, viz rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2008, è. j. 2 As 38/2007 78). Do druhé skupiny lze podle tohoto rozsudku zaøadit napø. poskytování zpráv o posouzení a hodnocení nabídek podle zákona è. 137/2006 Sb., o veøejných zakázkách. Nejvy¹¹í správní soud v daném rozsudku pøipustil: V zásadì je mo¾né, aby zvlá¹tní zákon stanovil speciální dùvod pro odmítnutí ¾ádosti o poskytnutí informace dle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Výèet dùvodù pro odmítnutí ¾ádosti uvedený v zákonì o svobodném pøístupu k informacím proto není vyèerpávající, ale je mo¾né, ¾e bude roz¹íøen jiným zvlá¹tním zákonem.
[31] V posuzované vìci jde také o druhou skupinu pøípadù. V § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky není poskytování informací upraveno dostateènì, nato¾ komplexnì. Vyøízení ¾ádosti vèetnì nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt, opravných prostøedkù a zpùsobu poskytnutí informací není upraveno vùbec. Zákon pouze stanoví speciální podmínku úplatnosti, kterou je v pøípadì èeských technických norem obecnì tøeba splnit. Nelze proto dovodit, ¾e by § 5 zákona o technických po¾adavcích na výroky pøedstavoval právní úpravu vyluèující zákon o svobodném pøístupu k informacím podle jeho § 2 odst. 3. Mìstský soud proto pochybil, pokud do¹el k opaènému závìru. Tato kasaèní námitka je tak dùvodná.
V.B Bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám ve stavebnictví
[32] Tato kasaèní námitka je takté¾ dùvodná.
[33] Stì¾ovatel namítá, ¾e ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona je zvlá¹tní vùèi § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Technická norma ve stavebnictví má být proto ze zákona bezplatnì a veøejnì pøístupná. ®alovaný v¹ak tvrdí, ¾e technické normy obecnì nejsou závazné a dané ustanovení stavebního zákona pojednává o pøípadech, kdy právní pøedpis stanoví povinnost postupovat podle technické normy, co¾ je pøípad jen èeské technické normy ÈSN 73 6116, která byla zveøejnìna. V souladu s judikaturou Ústavního soudu navíc není poru¹ením zásady veøejné a bezplatné dostupnosti èeských technických norem, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí.
[34] Jak bylo uvedeno vý¹e, podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky platí, ¾e: Èeské technické normy nebo jejich èásti vydané na jakémkoliv nosièi smìjí být, pokud zvlá¹tní zákon nestanoví jinak, rozmno¾ovány a roz¹iøovány jen se souhlasem povìøené právnické osoby nebo za podmínek stanovených v odstavci 6 se souhlasem Úøadu. Ustanovení § 5 odst. 6 pak stanoví: Pokud nejsou tvorba a vydávání èeských technických norem, jejich zmìny a zru¹ení zabezpeèeny povìøenou právnickou osobou, zabezpeèuje plnìní jejích úkolù Úøad. Úøad je v takovém pøípadì oprávnìn vybírat za odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem úplatu. Tyto èinnosti a vý¹i úplaty stanoví Ministerstvo vyhlá¹kou. Technické normy tedy obecnì mohou být roz¹iøovány a rozmno¾ovány pouze za úplatu, pokud ov¹em zvlá¹tní zákon nestanoví jinak. Ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona pøitom øíká: Pokud tento zákon nebo jiný právní pøedpis vydaný k jeho provedení stanoví povinnost postupovat podle technické normy (ÈSN, ÈSN EN), musí být tato technická norma bezplatnì veøejnì pøístupná. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu jde pøesnì o situaci, kdy zvlá¹tní zákon stanoví jiné podmínky rozmno¾ování a roz¹iøování technických norem, jak § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky pøedvídá. Tyto zvlá¹tní podmínky pak nemohou být jasnìj¹í-technické normy, podle kterých vzniká povinnost postupovat v souladu se stavebním zákonem nebo jiným právním pøedpisem, který ho provádí, musí být bezplatnì a veøejnì pøístupné.
[35] Kolizi uvedených norem by je¹tì bylo mo¾né øe¹it na základì zásady, ¾e pozdìj¹í zákon vyluèuje pou¾ití døívìj¹ího zákona (lex posteriori derogat legi priori). Ustanovení § 5 odst. 6 a 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky toti¾ bylo do zákona o technických po¾adavcích na výrobky vèlenìno zákonem è. 481/2008 Sb., kterým se mìní zákon è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky a o zmìnì a doplnìní nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a to s úèinností k 1. lednu 2009, tedy pozdìji, ne¾ byl pøijat a nabyl úèinnosti stavební zákon vèetnì jeho § 196 odst. 2. Taková interpretace by ov¹em podle Nejvy¹¹ího správního soudu nebyla správná, proto¾e pøed uvedenou zásadou má pøednost zásada, ¾e zvlá¹tní úprava vyluèuje pou¾ití obecné úpravy (lex specialis derogat legi generali). Pou¾itelná interpretaèní zásada proto zcela pøesnì zní: pozdìj¹í obecný zákon nevyluèuje pou¾ití døívìj¹ího zvlá¹tního zákona (lex posterior generalis non derogat legi priori speciali; blí¾e viz napø. Scalia, A., Garner, B. A. Reading Law: The Interpretation of Legal Texts. St. Paul: Thomson/West, 2012. s. 185). Kolizi § 5 odst. 6 a 8 s § 196 odst. 2 stavebního zákona je proto nutné vylo¾it tak, ¾e poslednì uvedené ustanovení v otázce úplaty vyluèuje pou¾ití prvních dvou.
[36] Navíc nelze pøehlédnout, ¾e u¾ pøedchozí právní úprava technické normalizace pøedpokládala zpoplatnìní distribuce technických norem. Za situace, kdy èinnosti související se správou technických norem zaji¹»oval Èeský normalizaèní institut jako pøíspìvková organizace státu, v¹ak nebylo tøeba výslovné zákonné úpravy k jejich prodeji, tedy distribuci za úplatu. Taková potøeba nastala, jak vyplývá i z dùvodové zprávy k zákonu è. 481/2008 Sb., právì v dùsledku pøevedení správy technických norem na Úøad jako správní orgán. Ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona tak u¾ pøed nabytím úèinnosti zákona è. 481/2008 Sb. plnilo roli zvlá¹tní právní úpravy k obecné úpravì, zakotvené v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky.
[37] ®alovaný ve své argumentaci dále odkazuje na výklad pojmu bezplatný a veøejný pøístup, který v nálezu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, podal Ústavní soud. Podle nìj zásada veøejného a bezplatného pøístupu èeských technických norem není poru¹ena, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu ov¹em tento odkaz není pøiléhavý. V dané vìci Ústavní soud rozhodoval o návrhu tehdej¹ího Veøejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla na zru¹ení vyhlá¹ky è. 23/2008 Sb., o technických podmínkách po¾ární ochrany staveb, která na mnoha místech odkazovala na pøíslu¹né technické normy. Veøejný ochránce práv tehdy argumentoval, ¾e [p]rávní normy (a tedy i právem aprobované technické normy) musí být ze své podstaty pøístupné veøejnì a bezplatnì u¾ proto, ¾e pøístup k jejich obsahu nemù¾e být závislý na finanèních pøíjmech a sociálním statusu jednotlivce. Je pravdou, ¾e Ústavní soud pak dovodil, ¾e bezplatnost a veøejnost pøístupu k technickým normám je splnìna, pokud je zaji¹tìna u státních institucí, konkrétnì u hasièských záchranných sboru krajù (krajských øeditelstvích, územních odborech). Jinde u¾ byly dané technické normy pøístupné za poplatek. Existovalo tehdy minimálnì 14 míst, kde obèané mohli nahlédnout do technických norem, na které odkazuje vyhlá¹ka è. 23/2008 Sb.
[38] Nejvy¹¹í správní soud má znaèné pochybnosti, zda i v roce 2015 podobný výklad bezplatnosti a veøejnosti pøístupu k technickým normám stále obstojí. Ze spisového materiálu vyplývá, ¾e v pøípadì technických norem ve stavebnictví jsou tyto normy bezplatnì pøístupné pouze na jednom místì-v Národní technické knihovnì v Praze. V takovém pøípadì rozhodnì nelze hovoøit o dostateèném zaji¹tìní bezplatného a veøejného pøístupu k technickým normám ani podle dosud nezmìnìného výkladu Ústavního soudu. K tomu je tøeba dodat, ¾e se posuzovaná vìc a pøedmìtný nález li¹í je¹tì v tom, ¾e v této vìci sám zákon výslovnì vy¾aduje bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám. Pojem bezplatnì proto podle Nejvy¹¹ího správního soudu v posuzované vìci nelze vykládat jinak, ne¾ ¾e poplatek za poskytnutí úplného znìní technické normy nesmí být vy¹¹í ne¾ 0 Kè.
[39] ®alovaný a Ministerstvo pro místní rozvoj shodnì tvrdí, ¾e jedinou technickou normu, na kterou dané ustanovení stavebního zákona dopadá, je èeská technická norma ÈSN 73 6116. Ta byla postupem podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky zveøejnìna.
®alovaný i Ministerstvo pro místní rozvoj zejména zdùrazòují rozdíl mezi tzv. výluènými (povinnými) a indikativními odkazy na technické normy v právních pøedpisech, který je zohlednìn i pøi pøípravì právních pøedpisù. Napøíklad vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb., o technických po¾adavcích na stavby, na kterou odkazuje stì¾ovatel, podle ¾alovaného i Ministerstva pro místní rozvoj obsahuje pouze tzv. indikativní odkazy na technické normy. Tyto technické normy toti¾ pouze urèují normovou hodnotu , která by mìla být podle uvedené vyhlá¹ky v urèitých pøípadech dosa¾ena. Shoda s normou je ale pouze jedním z mo¾ných zpùsobù splnìní po¾adavkù vyhlá¹ky, které mohou být dodr¾eny i jiným zpùsobem. Indikativní hodnoty nemají bránit inovacím v pøípadì lep¹ího øe¹ení. Technické normy, na které odkazuje daná vyhlá¹ka, proto nejsou závazné ve smyslu § 196 odst. 2 stavebního zákona, který tak na nì nedopadá. ®alovaný v té souvislosti odkazuje i na èl. 45a Legislativních pravidel vlády, které upravují odkazy na technické normy v právních pøedpisech a pøedpokládají odli¹ný právní re¾im pro zpøístupòování nezávazných a závazných technických norem.
[40] Nejvy¹¹í správní soud se ani s touto argumentací ¾alovaného neztoto¾òuje a musí pøisvìdèit stì¾ovateli. Teorie práva obecnì rozeznává tøi základní podoby normativnosti-pøíkaz, zákaz a dovolení. Pokud právo jednotlivci stanoví pouze urèité alternativy chování, jedná se o právní povinnost. Ka¾dou povinnost lze vyjádøit negativnì i pozitivnì. Pokud je vyjádøena pozitivnì (napø. musí být splnìny podmínky technické normy), jde o pøíkaz. V uvedené normì uvedené alternativy jsou toti¾ jedinými alternativami chování pro daného jednotlivce. V pøípadì negativnì vymezené povinnosti (napø. nikdo nesmí poru¹it podmínky technické normy), jde o zákaz. V normì uvedená alternativa je pro jednotlivce vylouèená. Ka¾dý pøíkaz lze pøevést na zákaz a naopak. Právní povinností lze proto rozumìt právem omezený výbìr alternativ chování subjektu v souvislosti s jeho úsilím realizovat svùj cíl na vykonání urèité z nich. (blí¾e viz Holländer, P. Filosofie práva. 2. vyd. Plzeò: Vydavatelství a nakladatelství Ale¹ Èenìk, s. r. o, 2012. s. 183).
[41] Tyto závìry právní teorie respektují i Legislativní pravidla vlády, na která ve své argumentaci odkazuje ¾alovaný. Jejich èl. 45a stanoví: (1) Odkazuje-li se pøi stanovení technických po¾adavkù v právním pøedpisu na èeskou technickou normu, jinou technickou normu nebo technický dokument mezinárodní, popøípadì zahranièní organizace nebo jiný technický dokument, který obsahuje podrobné technické po¾adavky (dále jen technická norma ), pou¾ije se pøednostnì indikativní odkaz. V tomto pøípadì je tøeba v právním pøedpisu výsti¾nì definovat základní technické po¾adavky a zároveò uvést, ¾e se pova¾ují za splnìné, postupuje-li se ve shodì s urèenou normou nebo její èástí, definovanou v § 4a zákona è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky, která obsahuje podrobné technické po¾adavky. Shoda s urèenou normou je jedním ze zpùsobù, jak prokázat splnìní základních technických po¾adavkù. Urèená norma v tomto pøípadì konkretizuje obecný, souhrnný právní po¾adavek. Tyto po¾adavky mohou být splnìny i jiným technickým øe¹ením garantujícím stejnou nebo vy¹¹í úroveò ochrany oprávnìných zájmù. (úplné znìní Legislativních pravidel vlády je dostupné na www.vlada.cz).
[42] Ustanovení § 3 písm. k) vyhlá¹ky è. 268/2009 Sb. stanoví, ¾e normovou hodnotou se rozumí konkrétní technický po¾adavek, zejména limitní hodnota, návrhová metoda, národnì stanovené parametry, technické vlastnosti stavebních konstrukcí a technických zaøízení, obsa¾ený v pøíslu¹né èeské technické normì, jeho¾ dodr¾ení se pova¾uje za splnìní po¾adavkù konkrétního ustanovení této vyhlá¹ky. Podle § 55 odst. 2 dané vyhlá¹ky platí, ¾e [o]dchylky od norem jsou pøípustné, pokud se proká¾e, ¾e navr¾ené øe¹ení odpovídá nejménì základním po¾adavkùm na stavby uvedeným v § 8. Ve zmínìném § 8 této vyhlá¹ky se pak uvádí: (1) Stavba musí být navr¾ena a provedena tak, aby byla pøi respektování hospodárnosti vhodná pro urèené vyu¾ití a aby souèasnì splnila základní po¾adavky, kterými jsou: a) mechanická odolnost a stabilita, b) po¾ární bezpeènost, c) ochrana zdraví osob a zvíøat, zdravých ¾ivotních podmínek a ¾ivotního prostøedí, d) ochrana proti hluku, e) bezpeènost pøi u¾ívání, f) úspora energie a tepelná ochrana. (2) Stavba musí splòovat po¾adavky uvedené v odstavci 1 pøi bì¾né údr¾bì a pùsobení bì¾nì pøedvídatelných vlivù po dobu plánované ¾ivotnosti stavby. (3) Výrobky, materiály a konstrukce navr¾ené a pou¾ité pro stavbu musí zaruèit, ¾e stavba splní po¾adavky podle odstavce 1. U nìkterých po¾adavkù ve druhém odstavci [písm. b), c), d) a f)] jsou pak odkazy na jiné zákony a podzákonné pøedpisy, které ov¹em opìt odkazují na èeské technické normy (napø. vyhlá¹ka è. 23/2008 Sb., o technických podmínkách po¾ární ochrany staveb v § 2 odst. 1 písm. e); zákon è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù zejména v § 100d nebo v § 82 odst. 5 èi v § 5 odst. 6 apod.). Samotná vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb. pak obsahuje 89 odkazù na hodnoty stanovené technickými normami.
[43] Z vymezení pojmu normová hodnota ve vyhlá¹ce è. 268/2009 Sb. vyplývá, ¾e se u odkazù na technické normy v této vyhlá¹ce nejedná o tzv. indikativní odkazy ve smyslu èl. 45a a odst. 1 Legislativních pravidel vlády, ale o odkazy závazné. Technické normy, na které je ve vyhlá¹ce odkazováno, toti¾ neobsahují pøíklady, jak lze splnit povinnosti stanovení právním pøedpisem, ale stanoví pøímo tyto povinnosti. Vyhlá¹ka sama o sobì bez obsahu technické normy nestanoví dostateènì urèitì (slovy Legislativních pravidel vlády výsti¾nì ) pravidlo chování, které má být naplnìno. Napøíklad podle § 6 odst. 6 vyhlá¹ky: Prostorové uspoøádání sítí technického vybavení jako soubìh nebo køí¾ení jsou stanoveny normovými hodnotami.
[44] Stanovení urèité normové hodnoty neznamená, ¾e nemù¾e být zvoleno je¹tì lep¹í øe¹ení. Aby nìkdo ale mohl zvolit lep¹í øe¹ení, musí vìdìt, jaký je minimální povolený standard, kterého musí dosáhnout. Musí hlavnì být dopøedu jasné, jak postupovat, aby danou vyhlá¹ku neporu¹il. V souladu s vý¹e uvedenými teoretickoprávními závìry proto vyhlá¹ka vymezuje mo¾né alternativy chování jednotlivce v souvislosti s jeho úsilím realizovat svùj cíl. Stanoví tím právní povinnost postupovat podle technické normy ve smyslu § 196 odst. 2 stavebního zákona. Argumentace ¾alovaného a Ministerstva pro místní rozvoj, ¾e normové hodnoty nejsou závazné, tedy neobstojí. Technické normy, podle kterých stanoví povinnost postupovat vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb., proto také musí být bezplatnì a veøejnì pøístupné. Tato vyhlá¹ka a vyhlá¹ka è. 501/2006 Sb. navíc nejsou jedinými provádìcími pøedpisy ke stavebnímu zákonu, které stanoví povinnost postupovat podle urèitých technických norem. Jako pøíklad lze uvést je¹tì napø. vyhlá¹ku è. 398/2009 Sb., o obecných technických po¾adavcích zabezpeèujících bezbariérové u¾ívání staveb, která dokonce na rozdíl od vyhlá¹ky è. 268/2009 Sb. stanoví, ¾e [o]dchylky od norem jsou pøípustné, pokud se proká¾e, ¾e navr¾ené øe¹ení odpovídá nejménì po¾adavkùm tìchto norem. (viz její § 15 odst. 2). I v pøípadì zbylých provádìcích úprav by proto Úøad mìl zajistit bezplatný a veøejný pøístup k dotèeným technickým normám.
[45] ®alovaný v neposlední øadì odkazuje na mo¾né poru¹ení mezinárodních závazkù, k nìmu¾ by do¹lo, pokud by musela být úplná znìní technických norem bezplatnì poskytnuta stì¾ovateli. Ji¾ ve vyjádøení k ¾alobì ¾alovaný uvádìl, ¾e Úøad je èlenem evropských normalizaèních organizací CEN (European Committee for Standardization) a CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardization). V té souvislosti musel dolo¾it, ¾e Èeská republika dostateènì implementovala ochranu autorských práv CEN/CENELEC s pøihlédnutím k aktuálním vnitrostátním právním pøedpisùm o ochranì práv du¹evního vlastnictví. Tato implementace byla provedena zákonem o technických po¾adavcích na výrobky a projevila se mj. i v § 5 tohoto zákona. Pro obì normalizaèní instituce platí jeden a tentý¾ dokument Pokyn CEN/CENELEC 10-Smìrnice pro distribuci a prodej publikací CEN/CENELEC (dále jen pokyn è. 10 ), ve kterém je uvedeno: Èlenové zejména nesmí bezplatnì zpøístupnit publikace vèetnì jejich národního pøevzetí a definitivní jazykové verze u¾ivatelùm ze ¹iroké veøejnosti bez specifického schválení správními radami CEN a/nebo CENELEC. Tento zákaz se vztahuje na v¹echny evropské technické normy, které vytváøí CEN/CENELEC, a v¹echny jejich formy. Poru¹ení tohoto zákazu pro èlena tìchto organizací znamenalo hrozbu vylouèení. Øízení o vylouèení u¾ se v minulosti vedlo napø. proti francouzskému normalizaènímu institutu AFNOR (L'Association française de normalisation), který poskytoval zdarma webový pøístup k evropským normám, na které odkazovaly francouzské právní pøedpisy. Podle ¾alovaného AFNOR ji¾ bezplatný pøístup k evropským normám neposkytuje. Upøesnil, ¾e tato pravidla se vztahují pouze k tzv. harmonizovaným normám (viz § 4a odst. 1 zákona o technických po¾adavcích na výrobky). Roz¹iøování pùvodních technických norem by mezinárodní závazky podle ¾alovaného nebránily.
[46] Nejvy¹¹í správní soud této argumentaci ¾alovaného pøikládal vysokou váhu s vìdomím toho, ¾e Èeská republika podle èl. 1 odst. 2 Ústavy dodr¾uje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Èl. 10 Ústavy ov¹em stanoví: Vyhlá¹ené mezinárodní smlouvy, k jejich¾ ratifikaci dal Parlament souhlas a jimi¾ je Èeská republika vázána, jsou souèástí právního øádu; stanoví-li mezinárodní smlouva nìco jiného ne¾ zákon, pou¾ije se mezinárodní smlouva. Èlenství v evropských normalizaèních organizacích pøitom nevzniklo na základì mezinárodní smlouvy podle èl. 10 Ústavy. Èlenem ani není Èeská republika, ale Úøad. Závazky vyplývající z èlenství v tìchto organizacích proto nemohou mít aplikaèní pøednost pøed § 196 odst. 2 stavebního zákona, i s ohledem na skuteènost, ¾e èlenství v nich nevzniklo na základì vùle parlamentu, jeho¾ jasným úmyslem bylo bezplatnì a veøejnì zpøístupnit technické normy ve stavebnictví.
[47] Zákaz bezplatného a veøejného pøístupu k technickým normám nevyplývá ani z pou¾itelného unijního práva. Technickou normalizaci upravuje zejména smìrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES o postupu pøi poskytování informací v oblasti norem a technických pøedpisù, naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 1025/2012 o evropské normalizaci, naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 765/2008 o po¾adavcích na akreditaci a dozor nad trhem týkajících se uvádìní výrobkù na trh, a naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 305/2011 o harmonizovaných podmínkách pro uvádìní stavebních výrobkù na trh. Evropské normalizace se také týká smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o slu¾bách na vnitøním trhu, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady è. 1673/2006/ES o financování evropské normalizace a rozhodnutí Rady 87/95/EHS o normalizaci v oblasti informaèních technologií a telekomunikací.
[48] V bodu 2 preambule naøízení è. 1205/2012 se uvádí: Evropská normalizace je organizována dotèenými zúèastnìnými stranami a v jejich prospìch na základì národních zastoupení (Evropský výbor pro normalizaci (CEN) a Evropský výbor pro normalizaci v elektrotechnice (Cenelec)) a pøímé úèasti (Evropský ústav pro telekomunikaèní normy (ETSI)) a zakládá se na zásadách uznaných Svìtovou obchodní organizací (WTO) v oblasti normalizace, a to zejména na zásadách soudr¾nosti, transparentnosti, otevøenosti, konsenzu, dobrovolného pou¾ití, nezávislosti vùèi zájmovým skupinám a úèinnosti (dále jen "základní zásady"). V souladu se základními zásadami je dùle¾ité, aby v¹echny pøíslu¹né zainteresované strany, vèetnì orgánù veøejné správy a malých a støedních podnikù, byly vhodnì zapojeny do postupu normalizace na národní i evropské úrovni. Národní normalizaèní orgány by rovnì¾ mìly podporovat a usnadòovat zapojení zúèastnìných stran. Bod 4 této preambule pak stanoví, ¾e [e]vropské normy jsou pøijímány evropskými normalizaèními organizacemi, kterými jsou CEN, Cenelec a ETSI. V èl. 5. 1. pokynu è. 10 v jeho aktualizované podobì z února 2015 je poté skuteènì zakotven zákaz roz¹iøování technických norem zdarma bez souhlasu správní rady CEN a/nebo CENELECu. Tento pokyn ov¹em také nelze pova¾ovat za pøímo pou¾itelnou normu unijního práva, která by mìla mít pøednost pøed § 196 odst. 2 stavebního zákona, jemu¾ proto v kolizi musí být dána aplikaèní pøednost. Daný pokyn navíc platí pro technické normy obecnì a nebere v potaz situaci, ve které vnitrostátní zákonodárce ve svém právním øádu zakotví povinnost podle tìchto norem postupovat. Není proto pøiléhavé podle nìj v posuzované vìci pøimìøenì postupovat.
[49] Z pou¾itelného unijního práva naopak vyplývá, ¾e EU podporuje a sna¾í se vytváøet podmínky pro co nej¹ir¹í pøístup k technickým normám a zejména tìm evropským. Napø. èl. 6 naøízení è. 1025/2012 stanoví: Národní normalizaèní orgány podporují a umo¾òují pøístup malých a støedních podnikù k normám a k procesùm tvorby norem, aby bylo dosa¾eno vìt¹ího zapojení do systému normalizace, napøíklad prostøednictvím: ( ); d) poskytnutí bezplatného pøístupu k návrhùm norem; e) poskytnutí bezplatného pøístupu ke shrnutí obsahu norem na svých internetových stránkách; f) zavedení zvlá¹tních sazeb za poskytování norem nebo zpøístupnìní balíèkù norem za sní¾ené ceny. Ke stejnému závìru do¹la i zástupkynì Veøejného ochránce práv v závìreèném stanovisku k postupu Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva prùmyslu a obchodu ve vìci odkazování na technické normy v právních pøedpisech a v otázce bezplatného pøístupu k nim ze dne 20. 12. 2010, sp. zn. 3803/2007/VOP/KÈ. V nìm odkazuje i na stanovisko Evropské komise k návrhu vyhlá¹ky o technických po¾adavcích na stavby (pozdìji publikované pod è. 268/2009 Sb.), v nìm¾ vyzvala vnitrostátní normalizaèní orgány, aby alespoò nìkteré normy nebo jejich èásti co nejdøíve zpøístupnily zcela bezplatnì nebo s co mo¾ná nejni¾¹ími poøizovacími náklady pro u¾ivatele. V závìreèném stanovisku zástupkynì Veøejného ochránce práv se objevuje i názor, ¾e závazné odkazy na technické normy by mohly být v rozporu se zákazem mno¾stevního omezení podle èl. 34 a¾ 36 Smlouvy o fungování Evropské unie. Ji¾ od rozsudku Soudního dvora ve vìci Dassonville (rozsudek ve vìci 8/74 Procureur du Roi proti Benoit a Gustave Dassonville ze dne 11. èervence 1974 [1974] ECR 837, odst. 5) platí, ¾e ve¹kerou právní úpravu èlenských státù, která by mohla a» pøímo, nebo nepøímo, skuteènì, nebo potenciálnì naru¹it obchod uvnitø EU, je tøeba pova¾ovat za opatøení s úèinkem rovnocenným mno¾stevním omezením. Nejvy¹¹í správní soud se tìmito závìry ztoto¾òuje, z unijního práva toti¾ skuteènì vyplývá spí¹e podpora pro bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám ve stavebnictví ne¾ jeho zákaz. Argumentace ¾alovaného, ¾e by bezplatný a veøejný pøístup znamenal poru¹ení mezinárodních závazkù Èeské republiky proto jak z pohledu mezinárodního práva veøejného, tak z pohledu unijního práva neobstojí.
[50] ®alovaný je¹tì odkazuje na § 6 písm. e) zákona o technických po¾adavcích na výrobky, podle kterého v pøípadì povìøení urèité právnické osoby k zabezpeèování tvorby a vydávání èeských technických norem, jejich zmìnám a zru¹ení musí být zaji¹tìny podmínky stanovené v rozhodnutí o povìøení, kterými jsou zejména plnìní povinností vyplývajících z mezinárodních smluv, kterými je Èeská republika vázána, z èlenství v mezinárodních a evropských normalizaèních organizacích a vyu¾ívání výsledkù mezinárodní spolupráce . Toto ustanovení, ale dopadá skuteènì jen na tvorbu technických norem, jejich zmìny a pøípadné ru¹ení ze strany povìøené právnické osoby, nedopadá ov¹em na Úøad. Podle zákona o technických po¾adavcích na výrobky je roz¹iøování a rozmno¾ování technických norem, tedy i poskytování jejich úplného znìní v re¾imu zákona o svobodném pøístupu k informacím, èistì v pùsobnosti Úøadu. Uvedené ustanovení proto na posuzovanou vìc nedopadá.
[51] Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e se v dané vìci zabýval pouze technickými normami ve stavebnictví, pro které povinnost bezplatného poskytování stanoví jako lex specialis § 196 odst. 2 stavebního zákona. U ostatních technických norem, na které toto ustanovení nedopadá, pøípadnì pro nì bezplatný re¾im poskytování nestanoví jiný právní pøedpis, se plnì uplatní § 5 odst. 6 a 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Pøi jejich poskytování podle zákona o svobodném pøístupu k informacím bude úhrada za toto poskytnutí stanovena provádìcí vyhlá¹kou.
[52] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il rozsudek mìstského soudu pro nesprávné posouzení právních otázek v pøedcházejícím øízení a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je mìstský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu.
[53] Nejvy¹¹í správní soud ov¹em dodává, ¾e podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím platí: Pøi soudním pøezkumu rozhodnutí o odvolání na základì ¾aloby podle zvlá¹tního právního pøedpisu soud pøezkoumá, zda jsou dány dùvody pro odmítnutí ¾ádosti. Nejsou-li ¾ádné dùvody pro odmítnutí ¾ádosti, soud zru¹í rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí ¾ádosti a povinnému subjektu naøídí po¾adované informace poskytnout. Mìstský soud proto v dal¹ím øízení bude muset zjistit, zda nejsou dány jiné dùvody pro odmítnutí ¾ádosti stì¾ovatele o poskytnutí po¾adované informace v podobì úplného znìní technických norem ve stavebnictví. Za tím úèelem by mìl té¾ dát prostor k vyjádøení se k této otázce obìma úèastníkùm øízení. Pokud zjistí, ¾e tu jiný dùvod pro odmítnutí ¾ádosti stì¾ovatele o informace není, bude muset zru¹it rozhodnutí ¾alovaného o odvolání a rozhodnutí Úøadu o odmítnutí ¾ádosti a souèasnì Úøadu naøídit po¾adované informace poskytnout.
[54] Není-li toti¾ dána pøeká¾ka pro poskytnutí informace v podobì nìkterého ze zákonných dùvodù odepøení ¾ádosti podle zákona o svobodném pøístupu k informacím, musí být podle Nejvy¹¹ího správního soudu dodr¾en pozitivní závazek bezplatného a veøejného zpøístupnìní technických norem ve stavebnictví, vyplývající z § 196 odst. 2 stavebního zákona. Je vìcí Úøadu, jak tento svùj závazek splní, napøíklad zda pøíslu¹né technické normy zveøejní na webových stránkách jako to uèinilo Ministerstvo pro místní rozvoj v pøípadì technické normy ÈSN 73 6116, nebo zda zvolí jiné vhodné øe¹ení. Pokud by Úøad úplné znìní technických norem ve stavebnictví zveøejnil, staly by se zveøejnìnými informacemi podle § 3 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, na které by poté bylo mo¾né pouze odkazovat podle § 6 odst. 1 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Podle § 6 odst. 2 zákona o svobodném pøístupu k informacím sice platí, ¾e pokud ¾adatel trvá na pøímém poskytnutí zveøejnìné informace, povinný subjekt mu ji poskytne. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak v této souvislosti konstatuje, ¾e v pøípadì lpìní na po¾adavku pøímého poskytnutí úplného znìní technických norem ve stavebnictví, zveøejnìných na webových stránkách povinného subjektu nebo jinak volnì dostupných, by bylo mo¾né v urèitých pøípadech shledat zneu¾ití práva. Napøíklad pokud by bylo zøejmé, ¾e tento po¾adavek smìøuje k jiným cílùm, ne¾ ke kterým je pøedmìtné ustanovení urèeno. (K problematice zneu¾ití práva blí¾e napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 11. 2014, è. j. 10 As 226/2014-16).

References: soud 
 § 2
 § 3
 § 5
 soud 
 § 196
 soud 
 § 196
 § 5
 § 196
 soud 
 § 196
 § 196
 soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 soud 
 § 5
 § 196
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 § 2
 § 196
 § 5
 § 6
 § 5
 § 5
 § 5
 § 19
 § 19
 soud 
 § 74
 § 196
 § 196
 § 20
 § 14
 soud 
 soud 
 § 5
 § 2
 soud 
 § 3
 § 4
 § 3
 § 2
 § 5
 § 38
 soud 
 § 5
 § 5
 § 2
 soud 
 § 196
 § 5
 § 5
 § 5
 § 196
 § 5
 § 5
 § 196
 § 5
 § 196
 § 196
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 196
 soud 
 § 4
 § 3
 § 55
 § 8
 § 8
 § 2
 § 100
 § 82
 § 5
 § 6
 § 196
 § 15
 § 5
 § 4
 soud 
 § 196
 § 196
 soud 
 § 6
 soud 
 § 196
 § 5
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 § 196
 § 3
 § 6
 § 6
 soud