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Timestamp: 2019-09-15 14:34:03+00:00

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﻿ SENTENCIA C-840 DE SEPTIEMBRE 23 DE 2003
SENTENCIA C-840 DE 23 DE SEPTIEMBRE DE 2003
CONTENIDO:CONTRIBUCIÓN CAFETERA, TRANSFERENCIA Y DESTINACIÓN. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "20 LEY 9 DE 1991" DEL ARTÍCULO 118 DE LA LEY 778 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:TASA, RENTA EN LA ZONA DEL EJE CAFETERO, RETENCIÓN CAFETERA, CONTRIBUCIONES
Sentencia C-840 de septiembre 23 de 2003
Sentencia C-840 de 2003
Ref.: Expediente D-4492.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 118 (parcial) de la Ley 788 de 2000, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo
Se transcribe a continuación el texto del artículo 118 de la Ley 788 de 2002, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y se resalta la parte demandada.
Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.
ART. 118.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 4224-1; 424-5, numerales 1º y 5º; 476, numerales 7º, 9º, 10, 13, 15, y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2; 881 inciso 2º del estatuto tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 20 Ley 9ª de 1991.
PAR.—Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento del (sic) San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes”.
2. Los cargos planteados en la demanda.
Los ciudadanos Carlos Alberto Paz Lamir y Armando Morales Ocampo plantean los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra la expresión “20 Ley 9ª de 1991” del artículo 118 de la Ley 778 del 27 de diciembre de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”, referente a vigencias y derogatorias:
a) El segmento normativo que deroga el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 sobre transferencias y destinaciones en relación con la contribución cafetera fue aprobado con violación del inciso segundo del artículo 154 constitucional, en cuanto este último reserva al Gobierno Nacional la iniciativa para presentar proyectos de ley referentes a la participación en rentas nacionales o transferencias de las mismas y las que decreten contribuciones;
b) La expresión demandada vulnera el segundo numeral del artículo 157 de la Carta Política por cuanto la incorporación de la misma no estuvo precedida de un debate “que permitiera a los miembros de las células legislativas detectar la inconstitucionalidad que se denuncia”, y
c) Las comisiones accidentales de mediación integradas para conciliar las diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto, en lo referente a derogatorias no trataron nada sobre el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991.
En tal sentido considera la Corte necesario previamente recordar cuál es la naturaleza jurídica de la contribución cafetera, a fin de establecer si la derogatoria de algunas disposiciones referentes a las transferencias y destinaciones de la misma era o no de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Acto seguido, esta corporación examinará detenidamente el iter legislativo que siguió el segmento normativo demandado, con el fin de precisar si la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 fue o no objeto de debate parlamentario. Por último, se estudiará si la comisión accidental de mediación integrada para conciliar las diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto de reforma tributaria debieron o no examinar la mencionada disposición.
3. Naturaleza jurídica de la contribución cafetera. Modificación que a la administración de dichos recursos introdujo el Congreso de la República.
3.1. La contribución cafetera es una renta parafiscal.
Desde antes de la expedición de la Ley 9ª de 1991, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en dos ocasiones sobre la naturaleza jurídica de los recursos provenientes de la industria cafetera que alimentaban el Fondo Nacional del Café.
Así en sentencia del 14 de octubre de 1970, con ponencia del magistrado José Gabriel de la Vega, la mencionada corporación se expresó en los siguientes términos:
“Si bien es cierto que la totalidad de los impuestos sobre exportación del café ha de entregarse a la federación, también resulta claro que esa misma totalidad se destinará “a la protección y defensa del café”. La federación, en consecuencia, al recibir estos fondos no los transforma en elementos integrantes de su patrimonio privado, pudiendo disponer de ellos libremente con pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para cumplir una actividad estatal que el gobierno, por disposición de la ley, le confía, a atinente a la protección y defensa del café, mediante una serie de actos, constitutivos de la administración de un impuesto, cuyo recaudo debe invertirse en cantidad igual a su importe”.
El 10 de noviembre de 1977 ese mismo tribunal, con ponencia del magistrado Guillermo González Charry, decidió que era exequible la ley anual de presupuestos para 1977, en la parte que excluía del presupuesto los recursos parafiscales destinados a la industria de café:
“Si en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a las que se hace referencia disponen, como se ha dicho, que la federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de esos tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea oficial. Hasta este momento no se recibe ningún quebranto de la Constitución”.
La Ley 9ª de 1991 “por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias” estableció la contribución cafetera y dispuso su destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen a dicho fondo; igualmente se dispuso de ciertos porcentajes con destino a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para que directamente o a través de convenios con las entidades territoriales atendieran ciertos programas específicos. La Ley 9ª de 1991 dispuso lo siguiente:
“ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café. La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano.
PAR. 1º—Elimínase el impuesto ad valorem a las exportaciones de café de que tratan los artículos 226 y 227 del Decreto-Ley 444 de 1967 y el impuesto de ripio y pasilla a que se refieren los artículos quinto y sexto de la Ley 66 de 1942, el Decreto 1781 de 1984 y normas complementarias.
ART. 20.—Transferencias y destinaciones. Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la exportación del café y deducido el valor de las transferencias en el Banco de la República, el Fondo Nacional de Café atenderá, con cargo a la contribución definida en el artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a continuación:
b) El equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro para que el propio Fondo Nacional del Café destine prioritariamente, al fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales como experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café;
c) El equivalente al dos por ciento (2%), del valor del reintegro durante los años 1991 y 1992; a partir de 1993 y hasta 1994 en uno por ciento (1%), para el presupuesto nacional.
PAR.—Los egresos financiados con las transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el control fiscal de estos recursos lo realizará la Contraloría General de la República. El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de propiedad de los comités departamentales y municipales de cafeteros, según la proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido, quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo” (2) .
(2) Diario Oficial. Año CXXVII. 39634. 17, enero, 1991, página 1.
La Corte Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia, ha dilucidado la naturaleza jurídica de dicha contribución cafetera, con lo cual en la actualidad no existen dudas al respecto. Así en Sentencia C-449 de 1992, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 33 parcial de la Ley 9ª de 1991, consideró lo siguiente:
“Hoy el Fondo Nacional del Café arbitra los recursos de que trata la Ley 9ª de 1991, en sus artículos 19 a 26, que reformaron las siguientes materias: el gravamen establecido en el artículo 5º de la Ley 66 de 1942 —impuesto de pasilla—; el impuesto de exportación del café consagrado en el artículo 226 del Decreto 444 de 1967 —modificado por el Decreto 2374 de 1974—; y el impuesto de retención del café a que hace alusión el artículo 63 del Decreto 444 precitado.
En el caso de los ingresos regulados en la Ley 9ª de 1991, se trata de recursos provenientes de la industria cafetera que alimentan el fondo para ser invertidos en el sector...
Ahora bien, el contrato de administración del fondo es especial no tanto por la cuantía sino por la importancia del objetivo del fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal de sus recursos.
La parafiscalidad es una técnica de la finanzas públicas que nace en Francia y se desarrolla luego en el mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los casos la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad”.
Posteriormente, en Sentencia C-308 de 1994, con ponencia del magistrado Antonio Barrera Carbonell, la Corte reiteró su línea jurisprudencial en cuanto al carácter de renta parafiscal de la contribución cafetera:
“Con la Ley 9ª de 1991, se unificó el apoyo al Fondo Nacional del Café mediante la llamada “contribución cafetera”, que al decir de dicho estatuto, se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de la exportación y “será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlos en condiciones FOB puerto colombiano” (art. 19). Se eliminaron por la ley, el impuesto ad valorem a las exportaciones establecido por el Decreto 444 de 1967 (arts. 226 y 227) y el impuesto de ripio y pasilla a que se refería la Ley 66 de 1942 (arts. 5º y 6º) y el Decreto 1781 de 1984.
Después de los numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinarios, no es hoy un tema controversial el de la adecuada identificación jurídica de los recursos del Fondo Nacional del Café.
“El manejo de las funciones y recursos se asigna teniendo en cuenta esencialmente consideraciones de mérito y no se considera como una pauta definitoria de su naturaleza el hecho de que las contribuciones parafiscales se manejen a través del presupuesto nacional o sin su mediación. Corrientemente se admite que los recursos se utilicen directamente por el organismo administrador mediando, por supuesto, el control fiscal a que se someten todos los recursos públicos.
De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de laparafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados.
La naturaleza de recurso público del Fondo Nacional del Café, queda claramente reconocido de todo el análisis anterior si, como se ha establecido, proviene de unas contribuciones parafiscales (negrilla fuera de texto).
Más recientemente, en Sentencia C-543 de 2001, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis, a propósito del examen de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, el artículo 4º de la Ley 66 de 1942, el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, reiteró su jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de la contribución cafetera, en los siguientes términos:
“Las características patrimoniales de los recursos que conforman el Fondo Nacional del Café y la constitucionalidad de los artículos 4º de la Ley 66 de 1942 y 20 y 33 de la Ley 9ª de 1991.
Como varios de los intervinientes y el señor procurador han postulado la declaratoria de constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas —artículos 4º de la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9ª de 1991— por cuanto en ellas se alude a que “la propiedad” de bienes y recursos corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros y, de manera específica a los comités departamentales y municipales de cafeteros, para que se precise que bajo cualquier circunstancia los recursos y bienes a que ellas se refieren pertenecen al Estado colombiano. Al respecto son pertinentes las siguientes consideraciones:
Ya se ha expresado que los recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada la soberanía fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al mismo sector. Se trata como lo ha señalado reiteradamente la Corte de contribuciones parafiscales que por sus características solo pueden ser destinadas a las finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aun por una institución de carácter privado no modifica esa condición. Así mismo, la calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado.
Como bien se destaca en la sentencia que se viene de transcribir (la cual desató una controversia de constitucionalidad donde el demandante postulaba que los recursos que percibía la federación conformaban su patrimonio privado, particular), lo que realmente acontece es que la Federación Nacional de Cafeteros “recauda, administra y ejecuta” unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café. Si bien ellos ingresan al patrimonio de la federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados presupuestamente de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado. Lo mismo cabe afirmar de la destinación que ordena el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 a los comités departamentales y municipales de cafeteros que son órganos o dependencias territoriales de la federación, con afectación a programas específicos señalados allí mismo: Los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas; el fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales como la experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café” (negrilla fuera de texto).
Al respecto, cabe señalar que en dicha sentencia la Corte declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, en los siguientes términos:
“Declarar EXEQUIBLES las expresiones “a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros” y “comités regionales”, contenidas en el literal a) del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, así como “El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será propiedad de los comités departamentales y municipales de cafeteros, según la proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo”, contenidas en el parágrafo del mismo artículo, bajo el entendido de que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son administrados por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil.
La anterior determinación se fundamentó en el hecho de que la Federación Nacional de Cafeteros “recauda, administra y ejecuta” unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café; y que, si bien ellos ingresan al patrimonio de la federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado. Se aclaró también, que lo mismo cabe afirmar de la destinación que ordena el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 a los comités departamentales y municipales de cafeteros que son órganos o dependencias territoriales de la federación, con afectación a programas específicos señalados en la misma disposición; en estos casos entonces, la ley ha querido que estos recursos se administren y ejecuten no desde la sede central de la federación sino por los órganos territoriales que, de otra parte, se integran de forma democrática con participación de los cafeteros y de los comités municipales respectivos.
Nuevamente la Sala Plena de esta corporación, en Sentencia SU-1023 de 2001, con ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño, se pronunció sobre la naturaleza de rentas parafiscales que tienen los recursos que alimentan en el Fondo Nacional del Café, con ocasión de una acción de tutela presentada contra la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y otros:
Desde otra óptica, la Federación Nacional de Cafeteros se opone a la afectación de los recursos del Fondo Nacional del Café y/o de la federación para asumir el pago de las mesadas a favor de los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, pues considera, frente a la afectación de los recursos del fondo, que se trata de recursos para fiscales, los cuales pueden destinarse únicamente a los fines que señale la ley sin que en ellos se encuentre el pago de pasivos pensionales; de otra parte, frente a la vinculación de la federación, expresa que no existe ningún vínculo laboral entre la Federación Nacional de Cafeteros y los trabajadores o los pensionados de la Flota Mercante.
Téngase en cuenta además que los recursos del Fondo Nacional del Café son administrados por la Federación Nacional de Cafeteros como persona jurídica y en virtud del contrato de administración firmado periódicamente con el Gobierno Nacional. Así mismo, la titularidad de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante están a nombre de la Federación Nacional de Cafeteros - Fondo Nacional del Café, en tanto es la federación la persona jurídica, de derecho privado, encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional del Café, en virtud del señalado contrato de administración y debido a que el fondo carece de personalidad jurídica propia (3) (negrilla fuera de texto).
(3) En relación con la titularidad de las acciones en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros - Fondo Nacional del Café pueden verse los documentos remitidos el 11 de septiembre de 2001 a la Corte Constitucional por el representante especial de Fifuifi S.A., entre los cuales está la copia del título de adquisición de acciones de la Flota Mercante Grancolombiana S.A.
Un examen de los pronunciamientos del Consejo de Estado en la materia, evidencia que esta instancia judicial ha seguido una línea jurisprudencial muy semejante a la establecida por esta corporación (4) .
(4) En la sentencia del 5 de febrero de 1993, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, con ponencia del consejero Carmelo Martínez Conn, consideró lo siguiente: “Los dineros que la Federación Nacional de Cafeteros pertenecientes al Fondo Nacional del Café, recibe, son esencialmente, productos de impuestos nacionales, es decir, dineros del erario público, destinados a una finalidad concreta, como lo es la satisfacción de necesidades públicas, que normalmente deben cumplir las agencias del Estado. Es por ello, que están destinados a un fin público concreto y por lo mismo, no puede escapar la Federación Nacional de Cafeteros al control fiscal que ejerce en virtud de la Constitución, la ley y el contrato, la Contraloría General de la República. Si se entendiera que tales dineros los recibe la federación a título de donación, tendría que declararlo así la ley, pues la donación no se presume y menos de dineros públicos.
“Los ingresos que transfiere el Fondo Nacional del Café y que son de su propiedad, a la Federación Nacional de Cafeteros siguen perteneciendo a éste, por cuanto tienen destinaciones especiales a fin de atender necesidades colectivas de la región cafetera; por lo tanto no son bienes ni rentas privadas, puesto que la federación lo que hace es administrar impuestos, en este caso denominados contribuciones parafiscales. Sin embargo, siendo como es la federación una entidad gremial de derecho privado, recibe emolumentos en virtud de tal condición, como son los aportes de sus afiliados, la remuneración que percibe del Fondo Nacional del Café y demás actividades que realiza por o para sus afiliados, o para el manejo y la administración de las reservas prestacionales constituidas para atender a sus propios empleados, sobre los cuales no puede haber control fiscal (negrilla fuera de texto).
Con posterioridad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de junio de 2002 con ponencia del consejero Augusto Trejos Jaramillo, recogiendo la evolución jurisprudencial de la noción de parafiscalidad en general y en materia cafetera en particular, la cual había venido siendo sentada mediante numerosas consultas absueltas por esa Sala consideró lo siguiente en relación con la contribución cafetera: “De manera general puede afirmarse que las transferencias cafeteras son de naturaleza parafiscal, destinadas a las finalidades expresamente señaladas en la ley —art. 20— y sujetas a un régimen de administración especial, atendidas por el Fondo Nacional de Café, con cargo a: a) la contribución cafetera, definida en el artículo 19 de la Ley 9ª de 1991; b) sus otros ingresos; o c) su patrimonio; por tanto son recursos públicos que no ingresan al patrimonio de los comités departamentales, los cuales cumplen la gestión de administrarlos por cuenta del Estado, en beneficio del sector cafetero.
Con fundamento en lo anterior precisa la Sala: a) La Ley 9ª de 1991 introdujo un cambio importante en la financiación del Fondo Nacional del Café, pues unificó el apoyo mediante la llamada contribución cafetera y eliminó, entre otros impuestos, el ad valorem a las exportaciones; b) Los comités departamentales de cafeteros, que son órganos o dependencias territoriales de la federación, administran los recursos parafiscales a que alude el ordinal a) del artículo 20 ibídem, con afectación a los programas específicos allí señalados. Las transferencias manejadas por los comités departamentales y municipales cafeteros, son “recursos provenientes de contribuciones parafiscales administrados por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil”. —Sent. C-543/2001—; c) Los egresos financiados con las transferencias mencionadas, se incluyen en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café. Pero su destinación es especial en cuanto a los programas, que son de desarrollo económico y social para las zonas cafeteras, como respecto del ámbito territorial, que es el del correspondiente comité departamental; d) El control fiscal de tales recursos lo realiza la Contraloría General de la República; e) Los recursos así asignados conservan siempre su carácter público y sólo pueden destinarse a las finalidades previstas en la ley “de todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo” —L. 9ª/91, art. 20, Par.—, y f) La administración que la federación hace de estos recursos parafiscales constituye asignación de funciones administrativas a una entidad de derecho privado” (negrilla fuera de texto).
El artículo 63 de la Ley 788 de 2002, modificó el artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 en los siguientes términos:
“ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado fondo. La contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$ 0.04) por libra, ni inferior, a dos centavos de dólar (US$ 0.02). Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor y que será de dos centavos de dólar (US$ 0.02) por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio sea superior a sesenta centavos de dólar (US$ 0.60) y que estará vigente hasta el 31 de diciembre del año 2005. A partir del primero de enero de 2006, siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US$ 0.03) por libra de café que se exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización del ingreso del caficultor a través del precio interno. Su cobro sólo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
En ningún caso podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera. Se crea una comisión para el seguimiento del manejo y destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros de los comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos miembros de Senado y dos miembros de la Cámara de Representantes designados por las comisiones terceras económicas”.
La nueva disposición reiteró el establecimiento de una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado fondo, pero determinó un porcentaje fijo para la contribución. Además, con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor, creó otra contribución con cargo al caficultor destinada exclusivamente a dicho fin a través del precio interno. Se dispuso también, que los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la ley, solo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad, determinando que en ningún caso podrán realizarse inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera. Adicionalmente se creó una comisión para el seguimiento del manejo y destinación de la contribución cafetera.
Por su parte, el artículo 118 de la Ley 788 de 2002, dispuso la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991.
Puede afirmarse entonces, que la contribución cafetera desde su creación con la Ley 9ª de 1991 hasta su modificación por la Ley 788 de 2002 siempre se ha orientado al beneficio del sector cafetero colombiano. En efecto, en ambos textos la renta parafiscal se destina al Fondo Nacional del Café con el propósito “prioritario” de mantener el ingreso de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que le dieron origen al mismo. En otros términos, la nueva legislación tributaria, si bien introdujo algunas modificaciones a la administración de los recursos recaudados con la contribución cafetera por cuanto ya no se le entregarían a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con entidades territoriales, no modificó en absoluto, los destinatarios últimos de los recursos percibidos con el gravamen, que son los caficultores, pues esos recursos los administrará directamente el Fondo Nacional del Café, de conformidad con los fines para los cuales fue creado (5) , con vigilancia y seguimiento de una comisión integrada por dos miembros de los comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dos miembros de Senado y dos miembros de la Cámara designados por las comisiones terceras económicas.
(5) Decreto 2078 de 1940; Decreto 2142 de 1996; Decreto 1054 de 1997.
Además, la contribución cafetera continúa siendo una renta parafiscal, pues tal naturaleza jurídica no se modificó con la reforma que al respecto introdujo la Ley 788 de 2002. Pero, dada la exclusiva finalidad prevista en la ley, se consideró necesario un cambio en la administración de dichos recursos.
Debe aclararse ahora, que fue el Gobierno Nacional quien tuvo la iniciativa para modificar la contribución cafetera proponiendo la reforma del artículo 19 de la Ley 9ª de 1991. Pero, la iniciativa para la expresa derogatoria del artículo 20 ibídem surgió en el Congreso de la República, desde la presentación de una ponencia para primer debate en Senado y Cámara, y así fue aprobada por las comisiones tercera y cuarta respectivamente, como se explicará con mayor detalle más adelante.
Esa modificación que introdujo el órgano legislativo al proyecto presentado por el Gobierno Nacional se encuentra acorde con la Constitución, pues las cámaras tienen la facultad para modificar los proyectos de iniciativa gubernamental de acuerdo con lo previsto en el artículo 154 superior, y en virtud de la cláusula general de competencia que se encuentra radicada en el Congreso según lo prevé el artículo 150 constitucional. Como el contenido normativo que contenía el artículo derogado no tenía relación alguna con aquellos asuntos cuya iniciativa está reservada exclusivamente al gobierno bien podía introducir tal adición al artículo de las derogatorias. Dicho artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 derogado, no contenía una orden para participar en rentas nacionales o transferencias de las mismas, ni su derogatoria implica el decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, como pasa a explicarse a continuación.
3.2. La contribución cafetera no hace parte de las rentas nacionales.
Las rentas nacionales constituyen un conjunto de recursos públicos que integran la llamada unidad de caja presupuestal pues no tienen constitucionalmente un destino particular o específico. Por el contrario, las rentas parafiscales siempre han sido constituidas con una destinación específica.
En efecto, hacia el año de 1938 Emmanuel Morselli en su libro “Aspectos corporativos de las finanzas de las entidades administrativas institucionales” (6) , argumentaba que el Estado contemporáneo había superado sus fines tradicionales, que debía atender nuevos frentes económicos y sociales, y que en consecuencia era necesario avanzar hacia una “hacienda institucional”. Estos planteamientos fueron recogidos en 1946 en un informe sobre la situación económica francesa por el Ministro de Hacienda Robert Schuman, quien acuñó el concepto de parafiscalidad, entendiendo por tales unos ingresos públicos, que sólo se les cobraban a determinados sujetos, los cuales no ingresaban al presupuesto nacional, carecían de respaldo legal, y finalmente se encaminaban a satisfacer las necesidades particulares del grupo gravado (7) .
(6) Emmanuel Morselli, “Dello Stato Corporativo”, tomo VI, “Aspetti Corporativi delle finanza degli enti amministrativi institucionali”, citado por Catalina Hoyos Jiménez y Luis Felipe Botero Aristizábal “Exacciones parafiscales: significación. La parafiscalidad en Colombia: ¿por qué la tributación parafiscal tiene que ser excepcional?”, Derecho Tributario, Bogotá, 1999, pág. 854.
(7) Catalina Hoyos, … ob. cit., pág. 855.
Posteriormente, el artículo 4º de la ley orgánica francesa del 2 de enero de 1959, relativa a las finanzas públicas, definió las rentas parafiscales en los siguientes términos “Las contribuciones parafiscales son percibidas con un interés económico o social en beneficio de una persona moral de derecho público o privado diferente del Estado, las entidades territoriales y sus establecimientos públicos...”. Sobre el particular, Favoreu (8) , al comentar una sentencia del 11 de agosto de 1960 del consejo constitucional francés (9) , considera como elemento definitorio de la contribución parafiscal que esta no constituye una contraprestación a un servicio prestado, como sí ocurre con las tasas, y que la finalidad del gravamen es beneficiar a quienes pagan el tributo. De manera semejante Deruel explica que las contribuciones parafiscales son percibidas en beneficio de organismos que, siendo diferentes al Estado y otras colectividades públicas, se considera que persiguen el interés general y que si bien pueden ser creadas por un simple decreto, su recaudo debe ser autorizado por el parlamento mediante la ley de finanzas (10) .
(8) Louis Favoreu, Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, París, Dalloz, 1999, pág. 91.
(9) Consejo constitucional francés, sentencia del 11 de agosto de 1960, asunto de contribución sobre la radio y la televisión, en Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, París, Dalloz, 1999, págs. 86-95.
(10) Francois Deruel, Finances publiques. Budget et pouvoir finacier. París, Dalloz, 1995, pág. 40.
Estos antecedentes del derecho comparado, además de algunos ejemplos nacionales, en especial, la retención cafetera, las cuotas para el seguro social, la cuota de fomento arrocero, entre otras, fueron tomados en consideración por los constituyentes de 1991, quienes vieron la necesidad de incluir en la Carta Política la noción de parafiscalidad:
“Los expositores y tratadistas de la ciencia de la hacienda pública (en estas fechas la bibliografía sobre la materia es copiosa), consideran como causas fundamentales del nacimiento y extensión de las actividades y funciones del Estado moderno:
a) Causas de carácter político, originadas a su vez, por el crecimiento y extensión de las actividades y funciones del Estado moderno;
b) Causas administrativas derivadas de la descentralización y el florecimiento de organismos autónomos dentro del Estado, con funciones y actividades cada vez mayores y más semejantes a las del sector privado;
c) Causas que cabría denominar político-administrativas, alimentadas por la idea del Estado-empresa que configura nuevos perfiles de actividad político-administrativa, y
d) Causas de índole financiera como el agotamiento de las fuentes tradicionales de imposición, y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al crecimiento desmesurado del gasto público, lo cual obliga a buscar recursos al margen de los ortodoxos ingresos de tipo tradicional. Incluso podrían citarse causas sociológicas y sicológicas como las relacionadas con la predisposición del contribuyente a pagar el costo de un servicio que se le presta de modo directo y específico” (11) .
(11) Gaceta Constitucional 79, Informe-ponencia para primer debate en plenaria. Rama legislativa del poder público, pág. 12.
Ahora bien, el estatuto orgánico del presupuesto (12) , en su artículo 29 define las contribuciones parafiscales de la siguiente manera:
(12) Decreto 111 del 15 de enero de 1996.
“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, la administración y la ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración” (negrilla fuera de texto).
Sobre el particular, a lo largo de numerosos pronunciamientos, esta corporación ha mantenido una línea jurisprudencial inmodificable en el sentido de que, por definición, las rentas parafiscales son recursos públicos con una destinación determinada y precisa, lo que no las convierte, con todo, en rentas de destinación específica.
Así, en la Sentencia C-40 de 1993, con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón, la Corte estableció una clara diferencia entre las contribuciones fiscales y las parafiscales:
Este artículo demuestra que para el constituyente el concepto “contribución” no incluye impuesto y tasa. Por el contrario, en algunas normas de la Carta existe una clara diferencia conceptual entre impuesto y contribución. Cuando la Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal artículo se habla de contribuciones, cobija “contribuciones parafiscales”, por oposición a impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el término “tributos”, tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación —tributarios y no tributarios—. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma” (negrillas fuera de texto).
En la Sentencia C-545 de 1994, con ponencia del magistrado Fabio Morón Díaz, la Corte estableció las siguientes diferencias entre las nociones de contribución, contribución especial y contribuciones parafiscales:
Contribución. Expresión que comprende todas las cargas fiscales al patrimonio particular, sustentadas en la potestad tributaria del Estado.
Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de contribuciones parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los exportadores de café, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Café (negrilla fuera de texto).
Ese mismo año, esta corporación, en Sentencia C-546 con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, estableció un catálogo de elementos definitorios de las contribuciones parafiscales, advirtiendo además que la eventual inclusión de una de ellas en el Presupuesto General de la Nación no es requisito previo para su recaudo ni tampoco modifica su naturaleza jurídica, convirtiéndola en renta nacional:
“En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales y, por consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales (13) . La Corte reitera esa conclusión, porque la asimilación de las contribuciones parafiscales a rentas nacionales de destinación específica introduce una contradicción entre el artículo 359 de la Constitución y los artículos 150 ordinal, 12, 179 ordinal 3º y 338 de la Carta. En efecto, el primero prohibiría las contribuciones parafiscales, (de cuya esencia es su destinación específica) mientras que los otros autorizarían su creación. Debe entonces concluirse que las contribuciones parafiscales no son rentas nacionales de destinación específica.
(13) Cf. Sentencia C-40 de 1994, M.P. Ciro Angarita Barón.
De otro lado, la Constitución no prohíbe en ninguna parte que la ley ordene la inclusión de los recursos parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la información sobre todas las contribuciones creadas por los órganos de elección popular, sean ellas fiscales o parafiscales. Por consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporación no afecte los elementos definitorios del recurso parafiscal” (negrilla fuera de texto).
De igual manera, en el plan nacional de desarrollo puede el legislador aludir a las rentas parafiscales sin que por ello se modifique su naturaleza jurídica. Al respecto, la Corte en Sentencia C-191 de 1996, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero consideró:
“Ahora bien, la norma acusada está referida a la gestión de las contribuciones parafiscales que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta corporación, son de naturaleza esencialmente pública (14) , pues son fruto de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando puedan ser administrados por entidades privadas. Además, esos recursos parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos para fiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales” (negrilla fuera de texto).
(14) Ver, entre otras, las sentencias C-40 de 1993, C-308 de 1994 y C-546 de 1994.
Adelantando una interpretación sistemática de la Carta Política, el estatuto orgánico de presupuesto y la jurisprudencia constitucional, la Corte en Sentencia C-152 de 1997, con ponencia del magistrado Jorge Arango Mejía, determinó los elementos inherentes a las contribuciones parafiscales, enfatizando el carácter excepcional de las mismas:
“1. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;
5. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto”.
7. Son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley” (negrilla fuera de texto).
Estas líneas jurisprudenciales han sido conservadas y ampliamente desarrolladas por la Corte Constitucional. En efecto, en Sentencia C-363 de 2001, con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería, esta corporación se pronunció sobre la naturaleza de las contribuciones parafiscales en los siguientes términos:
“Dichas contribuciones se caracterizan por su obligatoriedad, puesto que se exigen en desarrollo del poder coercitivo del Estado, singularidad porque gravan únicamente un grupo, gremio o sector; destinación, por cuanto se invierten exclusivamente en beneficio del mismo grupo, gremio o sector que los tributa. Además, de ser recursos públicos ya que pertenecen al Estado, aunque solamente vayan a favorecer al grupo, sector o gremio que las tributa. El manejo, la administración y ejecución de esas contribuciones debe hacerse en la forma que lo establezca la ley que las crea” (negrilla fuera de texto).
Ese mismo año, en Sentencia C-651 con ponencia del magistrado Alfredo Beltrán Sierra, esta corporación ahondó en el tema de las particularidades que ofrece el manejo de las contribuciones parafiscales por entidades privadas:
“Esa administración de recursos parafiscales se realiza con fundamento en un contrato especial que celebra el gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria que escoja, el cual necesariamente tiene un componente oneroso. Ahora, dada la naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha dicho la Corte (15) que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden de ideas, la regla general por parte del órgano legislativo al establecer contribuciones de carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la administración de sus recursos. Como lo ha dicho la Corte, en esta clase de contratos siempre interviene el órgano legislativo en su proceso de celebración, mediante la expedición de leyes que en forma previa autorizan al ejecutivo, para acordar y perfeccionar dichos contratos (16) .
(15) C-678 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(16) C-449 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Posteriormente, en la Sentencia C-708 de 2001, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte consideró que para examinar normas que aparentemente establecen tributos o los regulan, era necesario recurrir a un criterio material y no meramente formal. En el caso concreto se trataba de examinar unas objeciones presidenciales al establecimiento de una cuota de fomento del subsector agropecuario de la yuca, a lo cual respondió esta corporación lo siguiente:
“Es claro entonces, que la cuota creada en el proyecto objetado llena todos los elementos constitutivos de una contribución parafiscal del sector agropecuario: es una exacción obligatoria establecida por el Congreso, la deben pagar quienes pertenezcan al gremio de todos aquellos que se benefician de la utilización y procesamiento de la yuca en cuanto a sus usos industriales (17) , y además, los fondos recaudados se destinan exclusivamente al beneficio del subsector de la yuca y estos no ingresan al presupuesto nacional. Resta entonces verificar si el proyecto cumplió el trámite que impone la Carta”.
(17) Respecto a este punto, considera la Corte que la designación de los sujetos gravados no es lo suficientemente exacta; sin embargo, no se pronunciará al respecto, sino se limitará a resolver el cargo formulado por el gobierno en sus objeciones, que únicamente hace referencia al trámite de la norma.
Luego en la Sentencia C-1179 de 2001, con ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño, la Corte insistió en la necesidad de que los cargos de inconstitucionalidad que se plantearan contra una disposición que estableciese una contribución parafiscal debía partir de la naturaleza jurídica del gravamen:
“En este orden de ideas, un cargo de inconstitucionalidad contra una norma que consagre una contribución parafiscal debe tener en cuenta la naturaleza de ese gravamen y resaltar la contrariedad existente entre ella y el texto fundamental pues no es de recibo que, distorsionando la naturaleza de tal gravamen, se planteen vulneraciones a principios y derechos constitucionales que se infieren de una indebida lectura de esa institución” (negrilla fuera de texto).
Más recientemente, en Sentencia C-155 de 2003, con ponencia del magistrado Eduardo Montealegre Lynett, la Corte distinguió entre las diversas acepciones del término “contribución”:
“En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del Estado (18) , es decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos similares, todo lo cual responde a la tradición histórica acogida en el derecho colombiano y que en ocasiones se denomina genéricamente como “tributo”.
(18) Sentencia C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
En sentido estricto las contribuciones están asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el funcionamiento de estas entidades de manera autónoma” (19) . Desde esta perspectiva resulta incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.
(19) Ídem. Ver también las sentencias C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1179 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Finalmente, existe un tercer significado del término que responde a la idea de contraprestación o pago como consecuencia de una inversión que beneficia a un grupo específico de personas. Cuando el vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una “contribución especial””.
Cabe así mismo señalar que respecto a los elementos definitorios de las contribuciones parafiscales, el Consejo de Estado ha seguido la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional. Así, en sentencia del 6 de junio de 2002, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia de la consejera Susana Montes de Echeverri consideró lo siguiente:
“A partir de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las características esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes: Son de carácter excepcional de conformidad con la disposición constitucional (art. 152, num. 12). Son obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal. Son específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad. No confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la trasferencia de un bien determinado. Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten (sic) en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio del sector (C. Const. C-536/94). Su administración puede realizarse a través de entes privados o públicos” (20) .
(20) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 6 de junio de 2000. Consejera Ponente: Susana Montes de Echeverri. Actor: Ministerio de Desarrollo Económico.
Así pues, del examen de esta evolución jurisprudencial, fácilmente se colige que la contribución cafetera es una renta parafiscal, que siempre ha tenido una destinación específica y que no puede ser catalogada como un recurso público que integre la unidad de caja presupuestal pues tiene un destino particular previamente determinado por el legislador.
Se equivocan entonces los actores, al considerar que el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 aludía a participaciones en rentas nacionales y transferencias de las mismas, cuando dicho artículo solo hacía referencia al destino de ciertos porcentajes de la contribución cafetera para ser administrados por los comités departamentales y municipales como dependencias territoriales de la Federación Nacional de Cafeteros.
En este orden de ideas, no le asiste razón a los demandantes cuando pretenden incluir la renta cafetera y su destino final hacia los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros en la categoría de “participaciones en una renta nacional”, por lo que entonces la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 no era una materia reservada a la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 154 constitucional. En otros términos, el Congreso de la República contaba, en el presente asunto, con plena facultad constitucional para introducir modificaciones al proyecto de iniciativa gubernamental, proponiendo la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 y modificar el manejo y administración de la contribución cafetera. Este cargo de inconstitucionalidad analizado no está llamado a prosperar.
3.3. El Congreso de la República al derogar el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 no decretó una exención a un impuesto, contribución o tasa nacional.
Alegan los ciudadanos demandantes que el Congreso de la República carecía de competencia de iniciativa para introducir la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 ya que, de conformidad con el artículo 154 constitucional son de iniciativa gubernamental aquellas disposiciones mediante las cuales se decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. No comparte la Corte estas afirmaciones por las razones que pasan a explicarse.
De conformidad con la Constitución, la iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que este les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente. En tal sentido, el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 superior, es decir, para las leyes que aprueben el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública; las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Pues bien, si se toma en cuenta que el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 regulaba la administración de la contribución cafetera por dependencias territoriales de la Federación Nacional de Cafeteros, es evidente que su derogación no implica una exención a un tributo, en este caso una contribución parafiscal, pues no modifica los sujetos pasivos del gravamen. En otros términos, se insiste, las reformas de que fue objeto el mencionado gravamen apuntaron a cambiar la manera como éste se venía administrando, a crear una nueva contribución cafetera a cargo del caficultor, y en esencia, a establecer unas reglas precisas para el manejo de estos recursos públicos; pero, de manera alguna, el legislador estableció una exención al pago de la renta parafiscal, con lo cual el Congreso de la República, con fundamento en el artículo 338 constitucional gozaba de plena potestad para introducir una modificación al proyecto de ley de iniciativa gubernamental derogando el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991.
Situación distinta se presentó en el caso analizado por esta corporación cuando consideró en Sentencia C-1707 de 2000, con ponencia de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, que el Congreso de la República había incurrido en un marcado vicio de inconstitucionalidad toda vez que el decreto de una exención tributaria, en materia de cuotas moderadoras y copagos en el sistema general de seguridad social en salud, en beneficio de cierto sector de la población pensionada, era una materia reservada al Gobierno Nacional, o en su defecto, debía haberse tramitado con su previa autorización o coadyuvancia. En otros términos, que la creación de una exención en el pago de una renta parafiscal era de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. En palabras de la Corte:
“En consecuencia, compartiendo el criterio expuesto por la vista fiscal, la Corte encuentra que respecto al trámite legislativo ordinario impartido al Proyecto de Ley 26 de 1998 Senado – 207 de 1999 Cámara, el Congreso de la República incurrió en un marcado vicio de procedimiento toda vez que, por razón del contenido material de sus normas, relativo como se ha dicho a la creación de una exención tributaria en beneficio de cierto sector de la población pensionada —los que reciben hasta 2 salarios mínimos—, el citado proyecto debió tramitarse por iniciativa del Gobierno Nacional o, en su defecto, con su previa autorización o coadyuvando, circunstancias que fueron del todo ignoradas en este caso por el legislador ordinario”.
En el presente asunto es evidente, que aun independiente de quien tuvo la iniciativa para proponer la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, lo cierto es que no se trata en ningún momento de aquellos asuntos contemplados en el inciso 2º del artículo 154 constitucional, y por lo tanto el cargo no está llamado a prosperar.
4. El debate legislativo como requisito de validez de la ley y garantía del principio democrático se cumplió en el presente caso.
En concepto de los ciudadanos demandantes, la disposición que deroga el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 “no estuvo precedida de un debate que le permitiera a los miembros de las células legislativas detectar la inconstitucionalidad que se denuncia”, es decir, la supuesta violación al segundo numeral del artículo 154 constitucional.
Dado que la Corte ha considerado que en el presente caso el Congreso de la República contaba con la potestad para introducir modificaciones a la contribución cafetera y en especial para derogar el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, procede ahora el examen del trámite legislativo que surtió la norma sobre derogatoria del mencionado artículo, con el propósito de determinar si aquel fue o no objeto de debate en el Congreso de la República.
Sin duda, el principio democrático plantea un requisito previo para la toma de decisiones que consiste en que se garantice plenamente la participación de todos los congresistas en condiciones de igualdad y libertad; que todos ellos concurran al procedimiento legislativo, bien que formen parte de la mayoría o de la minoría (21) .
(21) Paloma Biglino Campos, Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pág. 76.
Así pues, en el caso concreto, el día 19 de septiembre de 2002 el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó ante la Cámara de Representantes el “Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara. Por el cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, en cuyo articulado se proponía, en lo pertinente, lo siguiente:
ART. 54.—La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
“ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, con destino al Fondo Nacional del Café, para los fines señalados mediante contrato de administración del mencionado fondo. La contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo suave colombiano por libra de café que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US $ 0.040), ni inferior a dos centavos de dólar (US $ 0.020). A partir del primero (1º) de enero del año dos mil seis (2006) el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros, podía incrementar el valor máximo de la contribución a cuatro y medio centavos de dólar (US $ 0.045) por libra de café que se exporte.
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (US $ 0.02) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil cinco (2005). A partir del primero (1º) de enero del años dos mil seis (2006), siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US $ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US $ 0.30) por libra de café que se exporte. Su cobro solo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
PAR. 1º—La metodología para establecer el precio representativo suave colombiano para café será determinada por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.
PAR. 2º—El Gobierno Nacional podrá hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité Nacional de Cafeteros, no puedan ser atendidas exclusivamente por compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
ART. 55.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188, parágrafo 4º; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17 y 18; 481 literal c); 189 parágrafo 1º de la Ley 223 de 1995; 106 de la Ley 488 de 1998.
Del honorable Congreso de la República.
Roberto Junguito Bonnet” (22)
(22) Gaceta del Congreso 398 del 24 de septiembre de 2002. Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, pág. 11.
Del texto de la exposición de motivos del proyecto de ley, merece la pena transcribir los siguientes apartes:
“Todos los estudios y análisis que se han efectuado sobre la industria cafetera colombiana en la última década, y en especial los realizados por la comisión de ajuste de las instituciones cafeteras en el año 2002, ponen en evidencia la importancia y el papel que ha jugado la institucionalidad cafetera en nuestra historia, y muy especialmente en la crisis que se vive desde hace varios años por los bajos precios internacionales del grano. De no ser por la institucionalidad cafetera colombiana, los efectos de las crisis habrían sido devastadores, con graves repercusiones sociales.
La contribución cafetera ha permitido que Colombia tenga como país una política cafetera que garantiza la compra del grano a un precio justo, así como la promoción y exportación del café en el ámbito internacional, además del apoyo técnico a los caficultores. También la contribución ha sido fundamental para el desarrollo social y económico de las zonas cafeteras.
Hoy está vigente la contribución cafetera que fue diseñada para otras condiciones de mercado, y bajo reglas que es conveniente cambiar por otras que simplifiquen su estimación, proporcionen agentes del mercado mayor certeza sobre el monto de la contribución a pagar limitando los márgenes de variación, y también que consulte la capacidad de pago de los productores de café.
Por tal razón se considera necesario modificar lo que actualmente señala el artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 y redefinirla según se detalla a continuación:
La contribución será proporcional al precio internacional del café y, en todo caso, no podrá ser nunca superior a cuatro centavos de dólar (US $ 0.40) por libra de café que se exporte, ni inferior a dos centavos de dólar (US $ 0.20) por libra. En todo caso, a partir del año 2006, el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros, podrá incrementar este techo a cuatro centavos y medio de dólar (US $ 0.045) por libra de café que se exporte. Esta se calculará aplicando un porcentaje al precio representativo del café suave colombiano, que hoy está señalado por lo que se denomina precio de reintegro para café y que será fijado por el Gobierno Nacional.
Queda así definido el tributo, excluyendo la posibilidad de arbitrar discrecionalmente el monto de dicha contribución, y a la vez se establece un equilibrio adecuado entre el ingreso al caficultor y el aporte a la institucionalidad que ha de estar a su servicio. Por otra parte, se reduce la incertidumbre sobre el valor del tributo para los agentes del mercado y finalmente se facilita el manejo financiero de la actividad comercial.
Adicionalmente, y con el único objetivo de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, se crea otra contribución, que será de dos centavos de dólar (US $ 0.02) por libra de café que se exporte hasta el año 2005; a partir de 2006, siempre y cuando el precio sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US $ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US $ 0.30) por libra de café que se exporte.
Tal y como se plasma en el articulado, el destino de esta contribución será inicialmente el pago del servicio de la deuda y las amortizaciones de capital para garantizar la viabilidad financiera del Fondo Nacional del Café en el largo plazo. Posteriormente, esta contribución será destinada a la estabilización del ingreso del caficultor.
Con la propuesta de modificación al artículo 19 de la Ley 9ª de 1991, se crearía una contribución cafetera adaptada a las nuevas circunstancias del mercado, más sencilla, precisa y previsible de calcular, y que consulta los intereses de todos los actores del negocio cafetero.
Del honorable Congreso de la República
Nótese de qué manera en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, si bien expresamente no se propuso derogar el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, sí se le planteó al Congreso de la República, desde un comienzo, la necesidad de “redefinir” la contribución cafetera; incluso la creación de un nuevo gravamen, el cual finalmente fue aprobado por el legislador.
El proyecto de ley fue remitido por la presidencia de la Cámara de Representantes a la Comisión Tercera de la misma para surtir su primer debate. El día 1º de octubre de 2002 el Presidente de la República envió al Congreso de la República una solicitud de trámite de urgencia al mencionado proyecto de ley. Las mesas directivas de Senado y Cámara de Representantes autorizaron a las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes a sesionar conjuntamente para darle primer debate al Proyecto de Ley 80 Cámara.
El día 30 de octubre de 2002, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó un pliego de modificaciones al Proyecto de Ley 80 Cámara, cuyo articulado y exposición de motivos fueron los siguientes:
ART. 72.—La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, con destino al Fondo Nacional del Café, para los fines señalados mediante contrato de administración del mencionado fondo. La contribución será el cinco por ciento por ciento (5%) del precio representativo suave colombiano por libra de café que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$ 0.04) ni inferior a dos centavos de dólar (US $0.02). A partir del primero (1º) de enero del año dos mil seis (2006) el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros, podrá incrementar el valor máximo de la contribución a cuatro y medio centavos de dólar (US$ 0.045) por libra de café que se exporte.
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (US$ 0.02) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil cinco (2005). A partir del primero (1º) de enero del año dos mil tres (2006)(sic), siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US$ 0.03) por libra de café que se exporte. Su cobro sólo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
PAR. 2º—El Gobierno Nacional podrá hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité Nacional de Cafeteros de Colombia, no puedan ser atendidas exclusivamente por compras de la Federación Nacional de Cafeteros, o cuando así lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
PAR. 3º—Los cafés procesados podrán ser exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando así lo determine el Gobierno Nacional.
ART. 73.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17 y 18; 481 literal c) y 665 del estatuto tributario; 189 parágrafo 1º de la Ley 223 de 1995; 63 y 106 de la Ley 488 de 1998.
Explicación: Se modifica el artículo 73 del proyecto sobre vigencia y derogaciones, en el sentido de precisar que varios de los artículos que se derogan pertenecen al estatuto tributario; igualmente, se propone adicionar esta disposición con la derogatoria del artículo 665 del estatuto tributario del artículo 63 de la Ley 488 de 1998.
Por ultimo, es pertinente señalar que la totalidad del articulado se remuneró para incluir algunas disposiciones nuevas en cada uno de los capítulos correspondientes y facilitar así el estudio por parte de las comisiones de ponentes, por ello las aclaraciones se hacen atendiendo la nueva numeración del articulado (23) .
(23) Gaceta del Congreso 467 del 1º de noviembre de 2002, Cámara de Representantes, Pliego de modificaciones al Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara, pág. 22.
El Proyecto de Ley 80 Cámara fue acumulado al Nº 53 de 2002 Cámara “por el cual se modifica y adiciona el artículo 51 de la Ley 383 de 1997”. Acto seguido se presentaron cinco ponencias para primer debate del proyecto de reforma tributaria; un examen detallado de las mismas evidencia que el tema de las reformas estructurales a la contribución cafetera estuvo siempre a la orden del día del Congreso de la República y que se trató de una materia ampliamente discutida por los legisladores.
En efecto, en la ponencia presentada el 20 de noviembre de 2002 por los senadores Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Dussán y Juan Carlos Restrepo, se propuso lo siguiente:
Texto definitivo al Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara y 93 de 2002 Senado
Por el cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones.
Se modifica el artículo 72, de la siguiente manera:
“ART. 72.—La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
Establécese una contribución cafetera a cargo de los productos de café con destino al Fondo Nacional del Café, para fines señalados mediante contrato de administración del mencionado fondo. La contribución será el cinco (5%) del precio representativo suave colombiano por libra de café que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$ 0.04), ni inferior a dos centavos de dólar (US$ 0.02). A partir del primero (1º) de enero del año dos mil seis (2006) el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros, podrá incrementar el valor máximo de la contribución a cuatro y medio centavos de dólar (US$ 0.045) por libra de café que se exporte.
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (US$ 0.02) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil cinco (2005). A partir del primero de enero del año 2006, siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US$ 0.03) por libra de café que se exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización del ingreso. Su cobro solo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
PAR. 4º—Los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a lo objetivos previstos en la ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad y adecuada rentabilidad. En ningún caso podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente”.
Se modifica el artículo 73, quedaron (sic) así.
“ART. 73.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 443, 476 numerales 7º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17 y 18; y 665 del estatuto tributario; 63 y 106 de la Ley 488 de 1998”.
Camilo Sánchez Ortega, Jaime Dussán Calderón, Aurelio Iragorri Hormaza, Juan Carlos Restrepo, honorables senadores.
De manera semejante, en texto de la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 80 Cámara y 93 de 2002 Senado, presentado por un nutrido grupo de senadores y representantes se planteó lo siguiente:
“6. Contribución cafetera
En la contribución cafetera propuesta por el Gobierno Nacional se ajusta su redacción y se modifica en el caso de la contribución a cargo de los productores que esta no podrá exceder de tres centavos de dólar y no de cuatro centavos como se encontraba propuesto y en el caso de la contribución a cargo de los caficultores que esta no podrá exceder de tres centavos de dólar y no de dos centavos como lo propuso el Gobierno Nacional y que a partir del 1º de enero de 2006 equivaldría a cuatro centavos de dólar y no a tres centavos.
Igualmente se adiciona un parágrafo relacionado con la destinación de los excedentes provenientes de la mencionada contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la ley y se constituye un comité de inversiones del cual harán parte miembros del Congreso de la República designados por las respectivas mesas directivas.
ART. 69.—La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
“ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al citado fondo. La contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo suave colombiano por libra de café que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a tres centavos de dólar (US$ 0.03), ni inferior a dos centavos de dólar (US$ 0.02).
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso al caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor que será de dos centavos de dólar (US$ 0.02) por libra de café que se exporte y que estará vigente hasta el 31 de diciembre del año 2005. A partir del primero (1º) del año dos mil seis (2006) siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$ 0.95) por libra, esta contribución será de cuatro centavos de dólar (US$ 0.04) por libra de café que se exporte. Su cobro sólo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
PAR. 4º—Los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad. En ningún caso podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera. La destinación de los excedentes será vigilada por un comité de inversiones, integrado por dos integrantes (sic) de los comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos miembros del Senado y Cámara, designados por las comisiones terceras económicas”.
ART. 101.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 13, 15 y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2 y 665 del estatuto tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20 Ley 9ª de 1991 (24) (negrillas originales).
(24) Gaceta del Congreso 539 del 22 de noviembre de 2002, ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 80 Cámara 93 de 2002 Senado. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones.
Ahora bien, el texto del Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara, 93 de 2002 Senado, que fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado llevadas a cabo los días 8 de octubre, 26, 27, 28 de noviembre y 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002, es del siguiente tenor:
ART. 67.—La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9ª de 1991 quedará así:
“ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado (sic) al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado fondo. La contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$ 0.04) por libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$ 0.02).
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor y que será de dos centavos de dólar (US$ 0.02) por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio sea superior a sesenta centavos de dólar (US$ 0.60) y estará vigente hasta el treinta y uno de diciembre del año 2005. A partir del primero de enero del año 2006, siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US$ 0.03) por libra de café que se exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización del ingreso del caficultor a través del precio interno. Su cobro solo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto del Comité Nacional de Cafeteros.
PAR. 2º—El Gobierno Nacional podrá hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café.
PAR. 4º—Los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad. En ningún caso podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera.
Se crea una comisión para el seguimiento del manejo y destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros de los comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos miembros del Senado y dos miembros de la Cámara de Representantes designados por las comisiones terceras económicas”.
ART. 98.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 13, 15 y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2 y 665 del estatuto tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20 Ley 9ª de 1991.
Nótese entonces, de qué manera, el tema de la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 sí fue objeto de conocimiento, discusión y aprobación, en primer debate, por parte de las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado.
Al respecto, cabe así mismo señalar que en el texto de la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara y 93 de 2002 Senado se expuso lo siguiente:
Se modificó el esquema de contribución cafetera a cargo de los productores de café, con destino al Fondo Nacional del Café y se constituye una comisión para el seguimiento y manejo de la contribución, en la cual participarán dos miembros del Senado de la República y dos de la Cámara de Representantes” (negrilla fuera de texto).
8. Vigencia y derogatorias
El artículo de vigencia y derogatorias se aprobó tal como fue presentado en la ponencia mayoritaria que sirvió de base para el estudio del proyecto (25) .
(25) Gaceta del Congreso 614 del 18 de diciembre de 2002, ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 80 Cámara 93 de 2002 Senado. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones.
El día 19 de diciembre de 2002, según consta en la Gaceta del Congreso 19 del 27 de enero de 2003, fue aprobado en segundo debate en sesión extraordinaria de la Cámara de Representantes, el texto definitivo al Proyecto de Ley 80 de 2002 Cámara, 53 de 2002 (acumulados), 93 de 2002 Senado, cuyo texto es el siguiente:
ART. 19.—Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado fondo. La contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$ 0.04) por libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$ 0.02).
Con el fin de contribuir al saneamiento del Fondo Nacional del Café y a la estabilización del ingreso del caficultor, créase otra contribución con cargo al caficultor y que será de dos centavos de dólar (US$ 0.02) por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio sea superior a sesenta centavos de dólar (US$ 0.60) y que estará vigente hasta el 31 de diciembre del año 2005. A partir del primero de enero de 2006, siempre y cuando el precio representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$ 0.95) por libra, esta contribución será de tres centavos de dólar (US$ 0.03) por libra de café que se exporte y se destinará exclusivamente a la estabilización del ingreso del caficultor a través del precio interno. Su cobro solo se hará efectivo a partir de la fecha que para el efecto determine el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Comité Nacional de Cafeteros.
PAR. 4º—Los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad. En ningún caso podrán realizarse con estos recursos invasiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera.
Se crea una comisión para el seguimiento del manejo y destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros de los comités de cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos miembros de Senado y dos miembros de. la Cámara de Representantes designados por las comisiones terceras económicas.
ART. 115.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 13, 15 y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2; 65 y 881 inciso 2º del estatuto tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20 Ley 9ª de 1991.
PAR.—Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes (negrilla fuera de texto) (26) .
(26) Gaceta del Congreso 19 del 27 de enero de 2003, págs. 14, 15 y 20.
Aunado a lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad planteado por los ciudadanos en el sentido de que la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 no fue objeto de conocimiento, discusión y análisis por parte del Congreso de la República, queda desvirtuado con la simple lectura del Acta 39 de la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, entregada en medio magnético a la Corte por la oficina de leyes del Senado de la República, en la cual consta que el secretario general de la corporación informó que se había constituido quórum decisorio, y cuyos apartes pertinentes son los siguientes:
“Intervención del honorable representante Cesar Mejía Urrea, ponente:
“...como artículo sexto encontramos entonces la contribución cafetera que a través de ella se hace una contribución para producto de los bienes públicos del 5% que no podrá ser menor a 2 ni mayor a 4 centavos y por otro lado también se establece otra contribución nueva de 2 centavos de dólar para el saneamiento de las finanzas del Fondo Nacional del Café y específicamente para ayudar al cafetero, en la estabilización de los precios del café, creo que aquí se ha hecho un gran avance para los que los estudiamos a profundidad este tema, antes la contribución cafetera no tenía topes, la contribución cafetera era definida por el Gobierno Nacional que tiene asiento en la mesa de juntas del Comité Nacional de Cafeteros y hubo momentos en que los mismos cafeteros llegaron a pagar contribuciones de más de un dólar por libra de café, hoy hay claridad sobre el negocio se puede hablar entonces de futuros en el café y también en la segunda contribución, en la contribución al saneamiento del precio quedamos claros que solamente se cobraría y eso fue nuevo metido por los ponentes cuando pasara de sesenta centavos de dólar la libra, cifra que consideramos rentable para el cafetero, por debajo de ella no sería justo cobrar, hay algo importante aquí también ante un gremio que si bien ha sido muy importante para el país creo yo necesita más control, es que se hace una comisión de seguimiento con las comisiones económicas, el gobierno y el mismo gremio, por lo tanto me parece que aquí se ha hecho un gran avance en materia cafetera y se legaliza una situación que no venía, que se necesitaba hacerse porque la última ley era Ley 9ª del 91 (negrilla fuera de texto).
En este orden de ideas, la Corte comparte los argumentos expuestos por la vista fiscal, en el sentido de que el proceso legislativo que conoció la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 se ajusta a la Constitución por cuanto el mismo fue objeto de debate en el Congreso de la República, se surtieron los trámites parlamentarios reglamentarios y las correspondientes ponencias fueron publicadas con antelación a los debates.
Aunado a lo anterior, una revisión exhaustiva de los antecedentes legislativos evidencia que ni siquiera es necesario aludir en el presente caso al principio de consecutividad, en el sentido que lo entendió la Corte en Sentencia C-1191 de 2001 con ponencia del magistrado Rodrigo Uprimny Yepes, por cuanto el texto de la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 fue idéntico a lo largo de todo el iter legislativo. En efecto, de conformidad con el citado fallo el principio de consecutividad está llamado a operar en los siguientes casos:
“...la Corte recuerda que el proceso legislativo está inspirado por los principios de identidad y de consecutividad (27) , que buscan asegurar tanto la coherencia en el contenido de los proyectos presentados, como la observancia de los debates exigidos para cada caso, con el fin de preservar el diseño bicameral del Congreso. Sin embargo, la Constitución de 1991 reconoce los riesgos de una rigurosa e inflexible aplicación del principio de identidad, y lo flexibiliza, tal y como esta Corte lo ha precisado (28) . En efecto, durante la vigencia de la anterior Carta, la doctrina y la jurisprudencia habían entendido que un proyecto debía tener idéntico contenido literal en sus cuatro debates, lo cual hacía muy difícil la aprobación de las leyes, pues cambios mínimos obligaban a rehacer los cuatro debates. La Constitución de 1991, por el contrario, admite que el Congreso introduzca cambios en los debates, sin que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara obliguen a repetir todo el trámite, pues el artículo 161 superior prevé la posibilidad de conformar comisiones accidentales de conciliación, a fin de “salvar las diferencias de manera más ágil en el seno del mismo Congreso” (29) . Así, la Carta busca dinamizar el proceso legislativo y evita retrotraer un proyecto hasta su primer debate (30) , a condición de que el informe rendido por la comisión accidental sea aprobado en cada una de las plenarias”.
(27) Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, C-922 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-198 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
(28) Ver, entre otras, la Sentencia C-922 de 2000, C-1488 de 2000 y C-737 de 2001.
(29) Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(30) En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-167 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-367 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-1488 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica y C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En otros términos, durante el trámite legislativo de la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, se respetaron plenamente los principios constitucionales de participación, la regla de la mayoría y la publicidad, de la suerte que el cargo de inconstitucionalidad por ausencia de debate no está llamado a prosperar.
5. La derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 no tenía que ser considerada por las comisiones accidentales de conciliación.
A juicio de los demandantes, durante el trámite de la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, el Congreso de la República incurrió en un vicio de inconstitucionalidad por cuanto el día 20 de diciembre de 2002, las comisiones accidentales de mediación integradas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República constituidas para conciliar las diferencias que surgieron respecto del articulado del proyecto, por cuanto “queda en claro que en lo relativo a derogatorias se acogía la exclusión de los artículos 321 y 402 del Código Penal, y 665 del estatuto tributario, y que nada se trató sobre el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991”. No comparte la Sala estas afirmaciones, por las razones que pasan a explicarse.
La Constitución de 1991 en su artículo 161 dispone que cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de surtido el segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto. La función principal de esta norma constitucional es agilizar el proceso legislativo, puesto que se encamina a superar las discrepancias que puedan surgir entre los textos finales aprobados por ambas cámaras, debido a la facultad otorgada a las plenarias de cada Cámara para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley.
Respecto al funcionamiento y la necesidad de integrar una comisión accidental de conciliación, la Corte en Sentencia C-198 de 2002, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, consideró lo siguiente:
“La función de las comisiones accidentales de conciliación consiste, entonces, en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas estas como “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas” (31) . De allí que para facilitar y lograr su cometido, la ley haya dispuesto que estas comisiones deban estar integradas por quienes participaron en la discusión de los proyectos, sus autores y ponentes, así como quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, pues son justamente estos miembros del Congreso quienes tienen un mejor conocimiento de la materia debatida y exactamente de los puntos que son objeto de discrepancia. Y es ese entendimiento que tienen los congresistas que integran esta comisión, por haber participado activamente en el debate, lo que les permite con mayor efectividad lograr hacer una propuesta orientada realmente a conciliar las divergencias entre las cámaras.
(31) Inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992.
La Corte ha afirmado que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara no se genera el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones. También ha precisado que no todas las diferencias entre los textos aprobados en una y otra cámara constituyen discrepancias. Por ello, en cada caso debe analizarse el contenido material de las disposiciones para determinar si existen diferencias relevantes o verdaderos desacuerdos que justifiquen la integración de una comisión accidental”.
Ahora bien, efectivamente la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 no fue sometida a la Comisión Accidental de Conciliación por la sencilla razón que no se presentaron ‘discrepancias’ entre los textos aprobados por las plenarias de ambas Cámaras.
En efecto, en lo referente a la vigencia y derogatoria de las leyes, la Gaceta del Congreso 19 del 27 de enero de 2003 da cuenta del articulado aprobado por la plenaria de la Cámara:
ART. 115.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 13, 15 y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2; 665 y 881 inciso 2º del estatuto tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20 Ley 9ª de 1991.
PAR.—Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes (negrilla fuera de texto ) (32) .
(32) Gaceta del Congreso 19 del 27 de enero de 2003, págs. 14, 15 y 20.
Por su parte, sobre la misma materia, en el “Texto definitivo aprobado en Senado de la República el día 19 de diciembre de 2002 al Proyecto de Ley 80 de 2002-c, 93 de 2002-s. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, entregado a la Corte en medio magnético por la oficina de leyes del Senado de la República durante la inspección judicial practicada al expediente legislativo el día 21 de marzo de 2003, se da cuenta del siguiente articulado:
ART. 110.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial los siguientes artículos: 147 parágrafo 2º; 188 parágrafo 4º; 249, 250, 257; 424-1; 424-5 numerales 1º y 5º; 476 numerales 7º, 9º, 10, 13, 15 y 18; la frase “...y cuando se trate de la enajenación de bienes producto de la actividad agrícola o ganadera por parte de personas naturales, cuando la cuantía de esta operación sea inferior a dos millones de pesos ($ 2.000.000 valor año base 1995)” del 616-2; 665 y 881 inciso 2º del estatuto tributario; 63 de la Ley 488 de 1998; 321 y 402 de la Ley 599 de 2000; 20 Ley 9ª de 1991 (negrilla fuera de texto).
Debido a que en lo referente a la derogatoria del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 el texto aprobado por ambas Cámaras fue aprobado de manera idéntica, no existía discrepancia alguna que justificase su examen por una comisión accidental de conciliación.
En este orden de ideas, el cargo de inconstitucionalidad por falta de trámite en la comisión accidental de conciliación de la derogatoria del artículo 20 de la Ley 911 de 1991, no está llamado a prosperar.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “20 Ley 9ª de 1991” del artículo 118 de la Ley 778 de 2002, por los cargos analizados en la sentencia.

References: ARTÍCULO 118
 artículo 118
 artículo 118
 artículo 118
 artículo 20
 artículo 154
 artículo 157
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 33
 artículo 5
 artículo 226
 artículo 63
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 63
 artículo 19
 artículo 118
 artículo 20
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 154
 artículo 150
 artículo 20
 artículo 4
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 359
 artículo 359
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 154
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 20
 artículo 338
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 154
 artículo 20
 artículo 154
 artículo 20
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 19
 artículo 73
 artículo 665
 artículo 63
 artículo 51
 artículo 72
 artículo 19
 artículo 73
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 161
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 161
 artículo 186
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 118