Source: http://cace.fr/jurisprudence/rets/castres/taccl25102001.html
Timestamp: 2017-06-29 01:54:13+00:00

Document:
N° 97/360 Association "Comité de défense des usagers de l'eau et de l'assainissement" N° 97/361 Monsieur Jean X... et autres Délégation de service public
Prise en compte d'éléments étrangers au service
Les conclusions du commissaire du gouvernement D. ZUPAN
La société Lyonnaise des Eaux-Dumez et la commune de Castres
sont liées depuis le 21 septembre 1990 par deux contrats d'affermage
en vertu duquel cette société s'est vue confier la gestion
et l'exploitation des services publics d'assainissement et de distribution
d'eau de cette commune, services antérieurement exploités
en régie directe par celle-ci.
Par délibération en date du 19 décembre 1996, le
conseil municipal de Castres a approuvé les avenants n° 1 au
traité d'affermage concernant la distribution d'eau, et l'avenant
n° 4 au traité d'affermage concernant l'assainissement.
Les deux requêtes appelées, 97/360 et 97/361 tendent à
l'annulation de cette délibération : elle vous sont présentées,
d'une part, par le comité de défense des usagers de l'eau
et de l'assainissement, association de la loi de 1901, et, d'autre part,
par Monsieur Jean X..., Monsieur Georges Y..., Monsieur Paul Z... et Monsieur Jean A..., qui habitent Castres et
sont abonnés à ces services publics.
Au recours n° 97/360, la ville de Castres et la Lyonnaise des Eaux opposent une fin de non recevoir tirée du défaut de qualité de Monsieur Georges Y..., signataire de la requête et président du comité de défense des usagers de l'eau et de l'assainissement, pour représenter ce dernier dans le cadre de la présente instance. En vertu de l'article 9 des statuts de cette association, c'est bien
à son président qu'est dévolu le pouvoir d'ester en
...Mais il ne peut l'exercer qu'en vertu d'un habilitation du conseil
Cette précision vous empêche de faire ici application de
la déjà célèbre jurisprudence "Fédération
de la Plasturgie", en vertu de laquelle en l'absence, dans les statuts
d'une association ou d'un syndicat, de stipulation réservant expressément
à un autre organe la capacité de décider de
former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement
engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de
représentation en justice de cette personne morale (CE Section,
3 avril 1998, n° 177.962).
Dès lors que les statuts du Comité de défense des
usagers de l'eau et de l'assainissement prévoient expressément
que le président n'agit que sur mandat du conseil d'administration,
le pouvoir de décider d'engager le recours appartient nécessairement
Or, l'association requérante n'a justifié d'aucune délibération
en ce sens de son conseil d'administration.
La seule pièce produite est une délibération du
bureau, en date du 4 février 1997, adoptant le principe de la saisine
du votre Tribunal...
...Mais outre que le bureau, organe évidemment distinct du conseil d'administration, n'avait aucune compétence pour se prononcer sur une telle question, vous observerez qu'il a désigné, pour représenter l'association, non son président, Monsieur Georges Y..., mais l'un de ses vice-présidents, Monsieur B... Dans ces conditions, vous ne pourrez que déclarer irrecevable
la requête présentée pour le Comité de défense
des usagers de l'eau et de l'assainissement.
La recevabilité de la seconde requête est également
La ville de Castres fait en effet valoir à ce titre, en premier
lieu, que Monsieur Jean X..., Monsieur Georges Y..., Monsieur Paul Z... et Monsieur Jean A... devaient être
représentés devant votre juridiction par un avocat aux conseils,
un avocat ou un avoué.
Cette position est dépourvue de pertinence, au regard des dispositions
des articles R. 108 et R. 109 du code des tribunaux administratifs et des
cours administratives d'appels, devenus depuis les articles R. 431-1 et
2 du code de justice administrative : le ministère d'avocat n'est
pas exigé en matière de recours pour excès de pouvoir
(et telle est bien la nature des conclusions qui vous sont présentées,
municipal de Castres, détachable des avenants dont elle approuve
la signature)...
...Il n'est pas davantage imposé, quelle que soit la nature du
recours, lorsque le défendeur est une collectivité territoriale.
Il est en second lieu argué du défaut d'intérêt
conférant qualité pour agir des requérants.
Ceux-ci se prévalent à la fois de leur qualité
de contribuables de la commune et d'usagers des services publics en cause.
Cette dernière qualité suffit à justifier de leur intérêt à agir (CE 8 mars 1995, Monsieur C..., n° 136.969). La ville de Castres soutient certes que les avenants critiqués
ont pour effet de réduire le montant des redevances auxquelles sont
assujettis les abonnés de ces services publics.
Un arrêt isolé du Conseil d'État tient effectivement
compte d'une telle circonstance pour déclarer irrecevable la requête
d'un usager du service public d'alimentation en eau potable, dirigée
contre une délibération qui diminuait la surtaxe perçue
par la commune (CE 28 décembre 1992, Commune de Liffre, n° 123218).
Mais cette solution prenait appui sur l'étendue très limitée
des conclusions en annulation présentées par l'intéressé,
qui ne concluait à l'annulation de ladite délibération
qu'en tant qu'elle avait un effet rétroactif.
Au cas présent, les requérants font valoir que les avenants
critiqués prévoient la prise en compte, dans la tarification
du service, de coûts qui ne peuvent légalement être
mis à la charge des usagers : ils se prévalent donc bien,
quelle que soit l'évolution générale du montant des
redevances, de la lésion d'un intérêt direct et certain.
Vous écarterez donc la fin de non recevoir soulevée par la ville de Castres *** Au fond, l'essentiel de l'argumentation des requérants a trait, nous venons de le souligner, à la prise en compte, dans la rémunération du fermier, d'éléments étrangers à l'exploitation des deux services publics qui lui sont délégués. Leur critique vise plus précisément la détermination
des prix du mètre cube d'eau consommée, qui définit
à la fois la tarification du service de l'assainissement et la part
variable de la redevance à laquelle sont assujettis les usagers
du service d'alimentation en eau potable.
Ces prix sont fixés, respectivement, par l'article 14 de l'avenant
n° 4 au traité d'affermage du service de l'assainissement et
par l'article 12 de l'avenant n° 1 au traité d'affermage du
service de distribution d'eau.
Selon les requérants, ces prix intègrent le remboursement
en capital et intérêts, dès lors mis à la charge
des usagers, de sommes versées à la ville de Castres par
la société Lyonnaise des Eaux au cours des trois premiers
exercices de son exploitation, à titre de "contribution spéciale".
Les conventions d'affermage conclues le 21 septembre 1990 stipulaient
en effet chacune, en son article 5, le paiement par le fermier d'un "droit
d'utilisation" prenant la forme d'une "contribution spéciale" fixée,
pour la distribution d'eau, à 50 millions de francs, et pour l'assainissement,
à 46 millions de francs.
Ces sommes devaient être acquittées en trois annuités
payables aux 1er janvier 1991, 1992 et 1993.
Elles le furent effectivement, ainsi que le révèle l'examen
des comptes administratifs de ces deux services publics pour ces trois
Les clauses prévoyant ce "droit d'utilisation", (clauses qu'il
est heureux, pour les parties, d'avoir conclues avant la promulgation de
la loi Sapin...), ne stipulent absolument pas que la charge induite pour
le fermier par le paiement des "contributions spéciales" instituées
à ce titre pourrait être répercutée dans le
Il n'était pas pour autant a priori exclu qu'elle le soit
effectivement, la tarification d'un service public industriel et commercial
étant réputée inclure l'ensemble des charges induites
par l'exploitation de celui-ci (CE 9 novembre 1988, Commune de Piseux,
n° 79694... solution qu'induit, pour les services publics locaux, la
combinaison des dispositions légales qui, d'une part, imposent l'équilibre
de leurs comptes annexes, et, d'autre part, prohibent tout financement
sur le budget général de la collectivité).
Mais précisément, soutiennent les requérants, ces
"contributions spéciales" sont sans rapport avec l'exploitation
du service, puisqu'elles ont été aussitôt reversées
par la ville de Castres à son budget général.
Le moyen, vous l'aurez saisi d'emblée, s'inscrit dans le droit
fil de la jurisprudence Société Stéphanoise des Eaux
(CE 30 septembre 1996, n° 156.176, recueil Lebon p. 355).
Dans cet arrêt, le Conseil d'État, confirmant un jugement
remarqué du Tribunal Administratif de Lyon du 14 décembre
1993, avait à connaître de délibérations par
lesquelles le conseil municipal de Saint-Étienne avait défini
le prix de l'eau devant être appliqué par le délégataire
de son service public d'adduction.
Dans cette affaire, il était apparu que les augmentations de
prix approuvées par lesdites délibérations étaient
notamment motivées par le souhait qu'une partie des redevances puisse
être reversées au budget général de la ville
afin de couvrir des charges étrangères à la mission
du service des eaux (en l'occurrence le financement d'équipements
culturels et sportifs).
La haute juridiction a censuré ce mécanisme, en rappelant
que les tarifs des services publics à caractère industriel
et commercial, qui servent de base à la détermination des
redevances demandées aux usagers en vue de couvrir les charges du
service, doivent trouver leur contrepartie directe dans le service rendu
Le même arrêt censure pour erreur de droit, et par référence
au même principe, la prise en compte, dans la détermination
du tarif de l'eau, d'éléments destinés à répercuter
sur l'usager les sommes initialement versées à la commune
par le concessionnaire, au titre, notamment, du droit d'usage des installations
concédées.
Qu'en est-il à Castres ?
Les contributions spéciales prévues par les deux traités
d'affermage du 21 septembre 1990 ont en commun, avec le dispositif qu'a
censuré le Conseil d'État, au moins deux éléments
- leur objet, d'une part, puisqu'il s'agit, nous l'avons souligné,
et cela ressort expressément des termes des conventions passées
avec la Lyonnaise des Eaux, de rémunérer le droit d'utilisation
des équipements compris dans le périmètre de l'affermage.
- et leur caractère initial d'autre part : les pièces
du dossier établissent assez clairement que ces contributions constituaient
l'un des éléments des offres de la société
Lyonnaise des Eaux-Dumez... Un "rapport d'orientation sur les contrats
eau et assainissement", établi par le maire dans le cadre de la
renégociation des traités d'affermage ayant abouti aux avenants
litigieux, rappelle ainsi, dans ses propos introductifs, que la durée
des conventions (30 ans) s'explique par le fait que "la Lyonnaise a
apporté dans la corbeille une somme de 96 millions de francs justifiant
par là-même le passage de la régie municipale à
l'entreprise privée".
Ces éléments ont suffi au Conseil d'État pour caractériser
l'illégalité de la répercussion, sur le prix du service,
et donc sur les usagers, de la charge financière occasionnée
par le paiement d'une telle... "dot" : le "droit d'usage" ainsi défini
ne figure pas au nombre des dépenses concourant directement au coût
des prestations fournies par le service, et dont les redevances sont la
Les requérants vous livrent cependant le moyen d'asseoir, plus
clairement encore que dans l'affaire précitée, votre appréciation.
Il est en effet constant que les contributions spéciales acquittées
en 1991, 1992 et 1993 par la Lyonnaise des Eaux ont été immédiatement
et en totalité reversées dans le budget général
de la ville de Castres.
Cela apparaît très clairement dans les comptes administratifs
déjà mentionnés : elles y figurent en recettes, au
chapitre des "produits exceptionnels", à la ligne "Reversement service
concédé"... Et en dépenses, au chapitre des "charges
exceptionnelles", à la ligne "Reversement Ville".
Ces écritures trouvent leur pendant dans le budget général
de la ville de Castres, mentionnant à la section de fonctionnement,
et pour les trois exercices en cause, la recette correspondant à
ces reversements des budgets annexes de l'eau et de l'assainissement.
Il ne s'agit pas pour vous de vous prononcer sur la validité
de ces inscriptions budgétaires, d'ailleurs susceptibles d'entrer
dans le champ d'application de l'article R. 323-111 du code des communes
alors en vigueur, relatif à l'affectation du résultat comptable
des services publics industriels et commerciaux, et qui en envisage le
reversement à la collectivité locale de rattachement.
Vous n'avez pas davantage le moyen de remettre en cause, fût-ce par voie d'exception, la légalité du "droit d'utilisation" stipulé en 1990, sur lequel les avenants approuvés par la délibération attaquée demeure sans incidence, et qui ne procède pas d'une clause "réglementaire" des contrats d'affermage, dès lors qu'il ne se rapport pas, en tant que tel, aux conditions dans lesquelles le délégataire doit s'acquitter de sa mission et, notamment, aux modalités de ses rapports avec les usagers (nous renvoyons là aux subtilités de la jurisprudence relative aux clauses réglementaires des contrats de délégations de services publics et à la faculté qu'ont les tiers d'en porter la contestation devant le juge : CE Assemblée, 10 juillet 1996, Monsieur Jean-Claude D..., n° 138536). Mais ce jeu d'écriture révèle du moins que les
contributions spéciales acquittées par la Lyonnaise des Eaux
n'ont pas eu pour contrepartie le financement de charges inhérentes
à l'exploitation des services des eaux et de l'assainissement :
elles ont permis le financement de dépenses nécessairement
distinctes, puisque inscrites au budget général de la commune.
Dès lors, il ne fait aucun doute que les "droits d'utilisation"
stipulés par les conventions du 21 septembre 1990 n'ont pas directement
concouru à la fourniture des prestations dues aux usagers.
Encore faut-il, pour caractériser une illégalité,
que ces derniers s'en soient effectivement vu répercuter la charge
dans la facturation des services.
Le rapport d'orientation déjà cité le laisse entendre
sans grande équivoque, puisqu'il indique que "ces 96 millions
de francs sont en réalité un prêt dont l'analyse montre
qu'il est au taux de 8,71 % sur 30 ans".
Les requérants sont toutefois allés plus loin dans leur
travail de démonstration, particulièrement bien documenté.
Ils produisent en effet les rapports d'un audit effectué en 1996
par la "Fiduciaire de France" sur les comptes de l'exploitation des deux
services publics depuis leur affermage.
Il en ressort que les contributions spéciales ont été
amorties, dans les comptes de la Lyonnaise des Eaux, sous forme de remboursement
par annuités constantes, et sur la durée résiduelle
des contrats, des capitaux de 50 et 46 millions de francs entièrement
mobilisés en 1991.
C'est le montant de ces annuités qui révèle le
taux d'intérêts annuel de 8,71 % pratiqué par le fermier
- ce que les auditeurs appellent élégamment sa "rémunération
implicite" -.
Les recettes d'exploitation provenant en quasi-totalité des redevances
acquittées par les usagers, la preuve est faite que ces derniers
supportent le poids de l'amortissement des contributions acquittées
en début de contrat au bénéfice de la ville de Castres.
A ce stade de l'analyse, il nous paraît ainsi démontré,
d'une part, que les "droits d'utilisation" stipulés en 1990 n'ont
pas été la contrepartie d'une charge induite par le fonctionnement
des services publics, et, d'autre part, que leur paiement à la ville
de Castres est répercuté par le fermier sur les usagers,
l'amortissement des "contributions spéciales" concourant à
la détermination des tarifs pratiqués.
Il reste cependant à déterminer un lien de droit avec
les avenants critiqués.
Le dispositif que nous venons de décrire leur est évidemment
antérieur, et ils n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'ne modifier
S'ils allègent le poids de la redevance à laquelle sont
assujettis les usagers, c'est en raison d'autres aménagements contractuels,
concernant notamment la formule de révision des prix, diverses économies
de gestion et transferts de charges, ou encore la suppression de la clause
qui permettait à la compagnie fermière d'augmenter forfaitairement
le prix de l'eau de 5 % par an jusqu'à l'année 2000.
L'on pourrait donc objecter que ces avenants - et, par voie de conséquence,
la délibération attaquée, qui les approuve - n'entretiennent
aucun lien de droit avec les conditions dans lesquelles les contributions
spéciales pour droit d'utilisation étaient, et demeurent
répercutées sur les usagers.
Le moyen tiré de l'irrégularité de ce dispositif,
par référence à la jurisprudence "Société
Stéphanoise des Eaux", serait dès lors inopérant,
c'est à dire inutilement soulevé à l'encontre de ladite
Nous ne pensons pas, pour notre part, qu'il soit possible de raisonner
Les articles contestés des deux avenants litigieux ne se bornent
pas à modifier tel ou tel détail des modalités de
rémunération du fermier et de détermination des tarifs
de vente d'eau : ils en opèrent la refonte.
Ainsi, l'article 12 de l'avenant au Traité d'affermage du service
des eaux "annule et remplace" l'article 32 dudit traité,
intitulé "tarifs maxima de vente d'eau".
De même, l'article 14 de l'avenant au Traité d'affermage
du service de l'assainissement "annule et remplace" son article
32 intitulé "rémunération du fermier".
Toutes les factures établies depuis l'entrée en vigueur
de ces avenants ont donc pour base légale les stipulations qui y
figurent, et non plus celles que contenaient initialement les traités
Autrement dit, l'irrégularité relevée, constituée
par la prise en compte, dans les redevances, d'éléments qui
ne trouvent pas leur contrepartie directe dans les prestations fournies
aux usagers, est non pas simplement maintenue, mais renouvelée dans
son principe même.
Aussi, nous vous proposons de retenir le moyen soulevé par les
requérants, et de prononcer l'annulation de la délibération
du conseil municipal de Castres du 19 décembre 1996.
L'annulerez-vous en sa totalité, ou seulement en tant qu'elle
porte approbation des articles 12 et 14 des avenants ?
La jurisprudence Cayzeele, déjà évoquée,
a ouvert une brèche dans la présomption d'indivisibilité
des clauses d'un contrat : en jugeant que les clauses réglementaires
pouvaient être déférées à la censure
du juge de l'excès de pouvoir, le Conseil d'État a implicitement
reconnu leur caractère divisible : l'arrêt est sur ce point
utilement éclairé par les conclusions du commissaire du gouvernement,
Monsieur SANSON.
C'est d'ailleurs également une annulation partielle que prononce
l'arrêt Société Stéphanoise des Eaux.
Mais au cas d'espèce, les articles 12 et 14 des avenants litigieux
définissent un tarif au mètre cube d'eau (5,14 francs pour
la distribution, 3,58 francs pour l'assainissement, pour les consommations
inférieures à 6 000 mètres cube).
Or, les documents préparatoires montrent que ces prix résultent
largement des autres modifications apportées au contrat, modifications
que nous avons déjà rapidement évoquées, tenant
à diverses économies de gestion ou transferts de charges.
Il nous paraît dès lors difficile d'envisager une annulation
seulement partielle.
C'est à une telle solution, en revanche, qu'aboutirait l'examen
d'un autre moyen de la requête paraissant tout aussi fondé,
et tiré du caractère illégalement rétroactif
du nouveau dispositif tarifaire approuvé par la délibération
querellée.
Les avenants prévoient en effet l'application d'un coefficient
de réactualisation semestrielle de la rémunération
du fermier, suivant une formule intégrant divers indices officiels.
L'actualisation est effectuée aux 1er janvier puis 1er juillet,
et appliquée à toute la consommation d'un semestre...
Elle peut donc être appliquée à des consommations
partiellement antérieures au 1er janvier ou au 1er juillet, compte
tenu des dates d'émissions des factures, dont les requérants
établissent qu'elles ont le plus souvent trait à des périodes
de consommation situées à cheval sur deux semestres.
Aussi, les avenants litigieux, entrés en vigueur à compter
du 1er janvier 1997 ont permis l'application du coefficient d'actualisation
au prix de consommations d'eau antérieures à cette date.
Les requérants sont donc fondés à invoquer le principe de non-rétroactivité des actes administratifs (en ce sens, concernant une situation tout à fait comparable : CE 13 janvier 1992, Monsieur E..., N° 89477). Mais le moyen précédemment examiné a une portée
bien supérieure, et si vous partagez notre point de vue en ce qui
le concerne, vous n'aurez nul besoin de vous attacher à censurer
ce mince effet rétroactif.
Les parties, enfin, échangent des conclusions tendant au remboursement
des frais irrépétibles, et que vous regarderez comme désormais
fondés sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Nous vous proposons de faire droit aux demandes présentées
à ce titre par Monsieur Jean X..., Monsieur Georges Y..., Monsieur Paul Z... et Monsieur Jean A... en condamnant
la ville de Castres à verser à chacun d'eux une somme de
Vous rejetterez en revanche les conclusions de même nature que
vous soumettent les parties perdantes, en l'occurrence le Comité
de défense des usagers de l'eau et de l'assainissement dans l'instance
97/360, et la ville de Castres dans l'instance 97/361.
Enfin, nous vous invitons, dans les circonstances de l'espèce, à écarter également les demandes présentées par la ville de Castres et par la société Lyonnaise des EAux contre ladite association. Ainsi, et pour l'ensemble de ces motifs, nous concluons : 1°) au rejet de la requête n° 97/360
2°) à l'annulation de la délibération du
conseil municipal de Castres du 19 décembre 1996 approuvant les
avenants aux traités d'affermage des services de distribution d'eau
et de l'assainissement conclus avec la société Lyonnaise
des Eaux-Dumez
3°) à la condamnation de la ville de Castres à
verser à Monsieur Jean X..., Monsieur Georges Y..., Monsieur Paul Z... et Monsieur Jean A... la somme de 1
000 francs chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice
4°) au rejet des autres conclusions présentées
sur ce fondement

References: l'article 9
 l'article 14
 l'article 12
 l'article 12
 l'article 32
 l'article 14