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MÁSTER EN GOBERNANZA, MARKETING POLÍTICO Y COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA EL MARKETING MIX FRENTE A LAS POLÍTICAS DE GOBIERNO - PDF
MÁSTER EN GOBERNANZA, MARKETING POLÍTICO Y COMUNICACIÓN ESTRATÉGICA EL MARKETING MIX FRENTE A LAS POLÍTICAS DE GOBIERNO
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Elena Acosta Duarte
1 EL MARKETING MIX FRENTE A LAS POLÍTICAS DE GOBIERNO2 9.1 ESPAÑA, SU ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y SUS POLÍTICAS PÚBLICAS Introducción (El Sistema Político Español) Como el resto de países que forman la Unión Europea, España es un país democrático, donde la igualdad, la justicia, la libertad, la seguridad y el progreso social son valores básicos. La ley y el derecho regulan la actuación de los poderes públicos y las relaciones de éstos con los ciudadanos. La norma fundamental del Estado español es la Constitución de 6 de diciembre de 1978, en la cual se establece su sistema político y administrativo, así como los principios fundamentales que rigen la convivencia de todos aquellos que viven en España. La Constitución española, junto a los derechos y deberes de los ciudadanos, establece también la forma de gobierno del país, que será la monarquía parlamentaria, determina claramente la separación de poderes, entre legislativo, ejecutivo y judicial, y dispone la organización territorial y administrativa del país. España es un Reino, por lo que el Jefe del Estado es el Rey, pero éste carece de poder más allá de las funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes. La separación de poderes se encuentra claramente definida, existiendo un Poder Legislativo, que se encarga de aprobar las leyes, un Poder Ejecutivo, que se encarga de poner en práctica dichas leyes, y un Poder Judicial, cuya misión principal es que las leyes se cumplan. El Poder Legislativo lo desempeña el parlamento, que en el caso español recibe el nombre de Cortes Generales. Se trata de un parlamento con dos cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado. Los miembros de estas dos cámaras son elegidos por el pueblo por medio de elecciones democráticas celebradas cada cuatro años. Estas elecciones se denominan Elecciones Generales y en ellas sólo pueden votar y ser votados los ciudadanos con nacionalidad española. El Poder Ejecutivo lo desempeña el Gobierno. El Gobierno lo forman el Presidente, que, como se ha indicado, es elegido por el Congreso de los Diputados, el Vicepresidente, o Vicepresidentes, y los Ministros, todos ellos designados por el Presidente. El Gobierno se encarga de la gestión de los asuntos públicos, dirige la política interior y exterior del país, y es el responsable de la Administración General del Estado. El Gobierno toma sus decisiones reunidos en el denominado Consejo de Ministros. Para cumplir sus funciones, el Gobierno puede desarrollar las Leyes aprobando normas menores (reglamentos y ordenes).3 El Poder Judicial se encarga de administrar justicia. Los encargados de ello son los Jueces y Magistrados, quienes juzgarán y harán ejecutar lo juzgado, con plena independencia y únicamente sometidos al cumplimiento de la Ley. La justicia se imparte en Juzgados y Tribunales repartidos por todo el territorio nacional, existiendo un Tribunal Supremo, que es el órgano jurisdiccional de más alto rango del país, y un Tribunal Constitucional, que será el encargo de interpretar la Constitución las Instituciones La casa Real El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. Las funciones del jefe del estado De acuerdo con la Constitución, como símbolo de la unidad del Estado, corresponde al Rey intervenir en importantes actos del Estado: Sanción y promulgación de las leyes. (artículo 62 a); Expedición de decretos acordados en el Consejo de Ministros. (artículo 62 f); Nombramiento del Presidente y de los miembros del Gobierno. (artículos 99.3 y 100). Nombramientos del Presidente y de los Magistrados del Tribunal Constitucional. (artículos 159 y 160); Nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo. (artículo 123.2);4 Nombramiento de los Presidentes de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. (artículo 152.1). Conferir los empleos civiles y militares, así como conceder honores y distinciones (artículo 62 f); El mando supremo de las Fuerzas Armadas (artículo 62 h); Ejercer el derecho de gracia (artículo 62 i); El alto patronazgo de las Reales Academias (artículo 62 j) Congreso de Diputados Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado; ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados elegidos por sufragio universal, libre, igual directo y secreto. Su actual presidente D. Jesús Posada. La Constitución de 1978 ha establecido un Parlamento bicameral. Las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Ambas Cámaras representan al pueblo español. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. Sin embargo, este bicameralismo no supone una equiparación completa entre el Congreso y el Senado. La Constitución ha reservado al Congreso una serie de funciones y facultades que revelan su primacía. De esta forma, el Congreso autoriza la formación del Gobierno, puede provocar su cese, conoce en primer lugar de la tramitación de los proyectos legislativos y de los presupuestos y debe confirmar o rechazar las enmiendas o vetos que puede aprobar el Senado sobre estos textos legislativos. El Congreso de los Diputados se rige, básicamente, por lo dispuesto en la Constitución y en su Reglamento. Duración de la legislatura El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. En ambos casos, la renovación afecta a la totalidad de sus miembros.5 Mandato de los Diputados Elegidos sobre una base provincial, los Diputados representan a su circunscripción electoral y al conjunto del pueblo español. La elección circunscripciones provinciales es un instrumento para la formación del órgano de representación de la voluntad del pueblo español. La Constitución establece que los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo. Esta circunstancia no excluye, obviamente, el que los parlamentarios puedan voluntariamente incluirse en un Grupo Parlamentario y someterse a su disciplina interna. Prerrogativas y derechos de los Diputados Los Diputados, al igual que los Senadores, disponen de dos importantes prerrogativas, que la Constitución les reconoce, no con carácter de privilegio personal, sino para proteger el ejercicio de sus funciones. Inviolabilidad e inmunidad son propiamente garantías institucionales de las Cámaras, de las que gozan sus miembros en cuanto participan en el desarrollo de las funciones constitucionalmente asignadas al Congreso de los Diputados. La inviolabilidad afecta a las opiniones manifestadas y a los votos emitidos en el ejercicio del cargo representativo y supone la irresponsabilidad por los mismos. Sin embargo, esta irresponsabilidad no tiene carácter absoluto, sino sólo en relación a terceros extraños a la Cámara. En el ámbito interno, el Diputado está sujeto a las normas de disciplina parlamentaria que, de acuerdo con el Reglamento, aplican el Presidente y la Mesa de la Cámara. La inviolabilidad afecta a las opiniones manifestadas y a los votos emitidos en el ejercicio del cargo representativo y supone la irresponsabilidad por los mismos. Sin embargo, esta irresponsabilidad no tiene carácter absoluto, sino sólo en relación a terceros extraños a la Cámara. En el ámbito interno, el Diputado está sujeto a las normas de disciplina parlamentaria que, de acuerdo con el Reglamento, aplican el Presidente y la Mesa de la Cámara. Los Diputados perciben una asignación económica con cargo al presupuesto de la Cámara, teniendo derecho, asimismo, a otras ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su función.6 El congreso de los diputados tiene las siguientes funciones A) Función legislativa La primera función del Congreso es la legislativa, esto es, la aprobación de las leyes, que comprende la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. Iniciativa legislativa La Constitución reconoce la iniciativa legislativa, o derecho de iniciar el procedimiento conducente a la aprobación de las leyes, al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y a no menos de ciudadanos, mediante firmas acreditadas, con sujeción a lo establecido en una ley orgánica. La iniciativa se ejerce ante el Congreso de los Diputados, que de esta forma es la primera Cámara en conocer los proyectos y proposiciones de ley. La única excepción es la iniciativa del Senado, donde también cabe la formulación de proposiciones de ley, si bien, tras la toma en consideración, deben remitirse al Congreso, donde se inicia la tramitación propiamente dicha. El Gobierno es, de hecho, quien de todos estos sujetos presenta más iniciativas. Tiene, además, reconocida una iniciativa exclusiva en el caso de los Presupuestos Generales del Estado. Publicación y toma en consideración Tras la presentación se produce la publicación oficial del proyecto o proposición de ley de que se trate. Cuando la iniciativa se deba a los Diputados, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas o a los ciudadanos, debe remitirse el texto al Gobierno a efectos de que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Si el Gobierno no da respuesta razonada en el plazo de treinta días, la proposición de ley podrá incluirse en el orden del día que corresponda para su toma en consideración. Las proposiciones de ley formuladas por los Diputados, por las Comunidades Autónomas y por los ciudadanos, están sujetas al trámite de toma en consideración que consiste en un debate y votación sobre su oportunidad y principios. Se trata de un filtro preliminar para eliminar todas aquellas iniciativas que no resulten procedentes, en sus líneas básicas, para la mayoría de la Cámara. De este trámite están excluidos los proyectos del Gobierno y las proposiciones de ley que se reciban del Senado.7 Presentación de enmiendas Al tiempo que se publica un proyecto de ley presentado por el Gobierno, o tras su toma en consideración, en el caso de las proposiciones de ley, se abre un plazo de quince días para presentar enmiendas, que pueden ser a la totalidad o parciales al articulado. Las primeras sólo pueden formularse por los Grupos Parlamentarios. Debate de totalidad en el Pleno Terminado el plazo de presentación de enmiendas, puede producirse un primer debate en sesión plenaria si se presentan enmiendas a la totalidad del proyecto o proposición de ley. De esta forma, este debate tiene un carácter eventual, pues sólo se realiza cuando se formula una de estas enmiendas. Si se aprueba una enmienda a la totalidad, el proyecto se entiende rechazado. Si se desestima, que es lo más normal, se remite el proyecto o proposición de ley a la comisión competente para que se prosiga su tramitación. Deliberación en Comisión Tras la presentación de enmiendas o el eventual debate sobre la totalidad, la Comisión competente designa a la ponencia, órgano reducido de composición plural, que se reúne a puerta cerrada para estudiar las distintas enmiendas formuladas y emitir un informe sobre las mismas, dirigido a la Comisión. Esta fase tiene particular importancia, ya que es donde los Diputados y Grupos realizan una consideración más detenida del proyecto o proposición de ley. Concluido el informe de la ponencia, comienza el debate en Comisión. Las reuniones de las Comisiones no son públicas, pero a las mismas asisten los medios de comunicación social debidamente acreditados. Terminado el debate, la Comisión emite un dictamen con el texto que propone. Los grupos parlamentarios cuyas enmiendas no hubieren sido aceptadas pueden mantenerlas para su discusión y votación en el Pleno. Debate y votación en sesión plenaria Tras la intervención de la Comisión y una vez incluido en el orden del día del pleno, se abre una discusión sobre el proyecto o proposición de ley y las enmiendas mantenidas al mismo. El debate suele comenzar con la presentación8 del texto por un miembro del Gobierno (si corresponde a la iniciativa de éste) y con la que del dictamen hace un Diputado de la Comisión. Una vez hecha la presentación, el debate se rige por lo que disponga el Presidente del Congreso, oídas la Mesa y la Junta de Portavoces. Esta fase plenaria se omite en numerosos casos, merced a la aplicación del procedimiento especial de competencia legislativa plena de Comisión, que determina que tras su aprobación por la Comisión el proyecto de ley pase directamente al Senado. Debate votación sobre los votos y enmiendas del Senado El Senado puede aprobar, en relación con los textos legislativos remitido por el Congreso, vetos (suerte de enmiendas a la totalidad) o enmiendas al articulado. Unos y otras deben someterse a una aprobación ulterior del Congreso de los Diputados, que decide así sobre el texto definitivo. En el caso del veto, se somete a ratificación el texto originario aprobado por el Congreso, necesitándose a este efecto el voto de la mayoría absoluta de Diputados dentro de los dos primeros meses, o la mayoría simple una vez transcurrido este plazo. Las enmiendas del Senado al articulado sólo necesitan la mayoría simple para su aceptación por la Cámara y su consiguiente incorporación al texto definitivo. Sanción y publicación oficial de las leyes Una vez que el Congreso se ha manifestado sobre las enmiendas o vetos del Senado, la ley queda aprobada, haciéndose definitivo su texto. Lo mismo ocurre cuando la Cámara alta aprueba un proyecto sin introducir modificaciones. La ley debe someterse acto seguido a los trámites de sanción y promulgación por el Rey y a su posterior publicación en el Boletín Oficial del Estado. Procedimientos legislativos especiales Junto al procedimiento anterior, el Reglamento del Congreso cuenta con otros procedimientos especiales. Tal es el caso de los relativos a los proyectos de leyes orgánicas, a los Presupuestos Generales del Estado, a los Estatutos de Autonomía, a la reforma constitucional, a la competencia legislativa plena de las comisiones y a la lectura única.9 Los proyectos y proposiciones de ley orgánica son los relativos al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, los que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y otros previstos en la Constitución. Su principal particularidad es que deben someterse a una votación final del pleno sobre el conjunto del texto, en la que se requiere la mayoría absoluta para su aprobación. El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado comprende los gastos de cada ejercicio y otras disposiciones financieras. Debe presentarse por el Gobierno antes del 1 de octubre del año anterior a aquel en que deban regir. Si no fuera aprobado antes del primer día del año a que se refieran, se consideran automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior, hasta la aprobación de los nuevos. Hay un primer debate sobre la totalidad en el pleno de la cámara, en el que quedan fijadas las cuantías globales de los presupuestos. Después interviene la comisión competente y, finalmente, de nuevo el pleno. Para la aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía hay que distinguir entre los ordinarios, derivados del artículo 143 de la Constitución, y los especiales basados en su artículo 151. A su vez, el procedimiento varía según se trate de la aprobación o de la reforma de estos Estatutos. En general estos procedimientos se caracterizan por una participación especial de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, que se hace más intensa en los Estatutos del segundo tipo. En todo caso, el texto final resultante se aprueba y publica como ley orgánica. Otro procedimiento especial es el de reforma constitucional. Los proyectos de reforma deben aprobarse por una mayoría de tres quintos de cada Cámara, con la particularidad de que las diferencias que pueden surgir entre el Congreso y el Senado se intentan superar a través de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores. Si no pudiese obtener así un acuerdo, el Congreso de los Diputados podrá aprobar la reforma por mayoría de dos tercios, y siempre que el texto hubiese obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado. Finalmente, debe convocarse un referéndum popular sobre la reforma cuando lo solicite dentro de los quince días siguientes a su aprobación una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. El procedimiento se hace más complicado cuando la reforma que se propone es total de la Constitución o una parcial que afecte a algunos títulos o capítulos. Unas primeras Cortes deben aprobar la reforma, quedando disueltas acto seguido. Las nuevas que resultan elegidas deben estudiarla y aprobarla. En ambos casos, por mayorías reforzadas. Finalmente, es obligada la celebración de un referéndum para la ratificación de la reforma.10 Otro procedimiento especial es el de competencia legislativa plena de las Comisiones, en cuya virtud se delega en estos órganos la facultad de aprobar directamente los proyectos legislativos, sin la intervención ordinaria del Pleno, de tal modo que tras su aprobación por la Comisión, el texto es remitido al Senado. Este procedimiento se aplica en un porcentaje importante de proyectos y proposiciones de ley, lo que descarga al Pleno del trabajo que ocasiona su discusión, permitiéndole centrarse en los asuntos considerados de mayor interés político. No obstante, este procedimiento está excluido para las reformas constitucionales, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases y Presupuestos Generales del Estado. Un procedimiento en cierta forma inverso al anterior es el de aprobación de los proyectos o proposiciones de ley en lectura única. Aquí es el Pleno del Congreso el que aprueba directamente un texto, excluyendo las fases de Ponencia y Comisión. Este sistema está pensado para los proyectos breves en cuanto a su extensión o de formulación sencilla, que permiten ser aceptados o rechazados en bloque. Autorizaciones y otros acuerdos del Congreso Además de la aprobación de las leyes en sentido estricto, el Congreso de los Diputados interviene en otra serie de decisiones de gran importancia para el Estado. Así, convalida o deroga los decretos-leyes dictados por el Gobierno por razones de extraordinaria y urgente necesidad, lo que debe hacerse directamente por el Pleno de la Cámara dentro de los treinta días siguientes a su promulgación. No obstante, esta función es asumida por la Diputación Permanente cuando el Congreso esté disuelto o haya expirado su mandato. Autoriza, conjuntamente con el Senado, la prestación del consentimiento para que el Estado pueda obligarse por medio de tratados o convenios internacionales. Autoriza, en su caso, la propuesta del Presidente del Gobierno para la celebración de un referéndum consultivo sobre alguna cuestión política de especial trascendencia. De otra parte, el Gobierno necesita de la autorización previa del Congreso para disponer una prórroga del estado de alarma previamente declarado. Su autorización previa es precisa para la declaración y prórroga del estado de excepción, determinando sus efectos, su ámbito territorial y duración. Asimismo, compete al Congreso declarar, por mayoría absoluta de sus miembros y a propuesta exclusiva del Gobierno el estado de sitio.11 B) Función De control En el sistema parlamentario español, el Gobierno está sometido al control de las Cortes Generales. La intervención del Congreso es decisiva para su formación y puede también provocar su cese a través de diversos medios. El Gobierno responde de su gestión política ante el Congreso de los Diputados, responsabilidad que tiene carácter solidario y, en consecuencia, se extiende al conjunto de sus miembros. El control parlamentario no sólo se efectúa al comienzo y al término de la vida de los Gobiernos, sino que se mantiene durante toda su ejecutoria. Investidura del Gobierno Tras cada renovación electoral del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos de cese del Gobierno (pérdida de la confianza parlamentaria, dimisión o fallecimiento de su Presidente) se hace preciso constituir un nuevo Gobierno. A tal efecto el Rey, tras oír a los representantes de las distintas fuerzas parlamentarias, propone al Congreso un candidato a la Presidencia del Gobierno, a través del Presidente de la Cámara. El candidato así propuesto debe exponer su programa político, abriéndose a continuación un debate con participación de los representantes de los Grupos Parlamentarios. Para ser investido con la confianza parlamentaria y poder ser nombrado Presidente, el candidato necesita obtener el voto favorable de la mayoría absoluta de los Diputados. Si no la obtiene, se procede a una segunda votación, en la que sólo se requiere la mayoría simple. Si tampoco así se logra la confianza, deben tramitarse propuestas de nuevos candidatos, siguiendo el mismo procedimiento. En el caso de transcurrir dos meses sin que el Congreso haya elegido Presidente del Gobierno, el Rey debe disolver las Cámaras y convocar nuevas elecciones. La elección de los Ministros y demás miembros del Gobierno no corresponde a la Cámara, sino al propio Presidente del Gobierno, quien propone libremente al Rey su nombramiento y cese. Mociones de censura y cuestiones de confianza La aprobación de una moción de censura o la denegación de la confianza son medios con los que el Congreso de los Diputados puede provocar la caída del Gobierno. Tanto una como otra testimonian la ruptura de la relación de confianza que debe existir entre el Gobierno y la Cámara. La moción de censura es de tipo constructivo, en el sentido de que debe llevar incluida la propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno. Con ello, se evita que la Cámara pueda derribar al Gobierno constituido si no existe acuerdo sobre el que haya de sucederle y el consiguiente peligro de períodos sin Gobierno. Así pues, la censura del Gobierno existente implica la simultánea elección de uno12 nuevo. La presentación de una de estas mociones debe hacerse por la décima parte, al menos, de los Diputados y para su aprobación se requiere el voto de la mayoría absoluta. La cuestión de confianza sólo puede plantearse por el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros. Su fin es comprobar el respaldo que tiene en el Congreso, y debe formularse en relación a su programa político o a una declaración de política general. A diferencia de lo que ocurre con la moción de censura, sólo se necesita la mayoría simple para que la confianza se entienda otorgada. Si no se alcanza ésta, el Gobierno debe presentar su dimisión, abriéndose entonces el procedimiento de investidura. Interpelaciones, preguntas y comparecencias Los Diputados fiscalizan la actuación del Gobierno y, a través suyo, de la Administración pública por medio de preguntas e interpelaciones. Unas y otras suponen una demanda de explicación o información dirigida al Gobierno. Se diferencian porque las preguntas pueden recaer sobre cualquier asunto que incumba a este último, mientras que las interpelaciones afectan a las conducta del ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno bien de algún departamento ministerial, lo que supone reservarlas para temas de marcado interés general. En coherencia con su distinto alcance, las interpelaciones han de formularse en sesión plenaria, mientras que las preguntas pueden recibir contestación gubernamental no sólo en esta forma, sino también en las Comisiones, o por escrito, que se publica en el Boletín Oficial de la Cámara. Además existen, como instrumento de control parlamentario, las comparecencias, mediante las cuales, un miembro del Gobierno, autoridades o funcionarios públicos acuden ante el Pleno o una Comisión para informar en profundidad sobre un tema. Proposiciones no de ley, mociones y resoluciones Las proposiciones no de ley, mociones y resoluciones son actos no legislativos por los que el Congreso manifiesta su postura sobre un tema o problema determinado. Contienen, por tanto, un acuerdo, una manifestación de voluntad del Congreso, pero con un alcance más político que jurídico. Nombramiento y elección de personas El Congreso de los Diputados participa en la designación de los titulares de ciertos órganos estatales, dotando así a éstos del respaldo de los representantes populares. En concreto, le corresponde elegir, por mayoría de tres quintos, a cuatro de los doce miembros del Tribunal Constitucional y a la mitad de los miembros del Consejo General del Poder Judicial. Por la misma mayoría debe elegir13 a seis de los doce consejeros del Tribunal de Cuentas. Y, conjuntamente con el Senado, al Defensor del Pueblo. También le compete la elección, por mayoría de dos tercios, de seis de los doce vocales del Consejo de Administración de R.T.V.E El Senado El Senado es la Cámara de representación territorial. El Senado cuenta con dos tipos de miembros con los mismos derechos y prerrogativas: 208 Senadores de elección directa por los ciudadanos mediante un sistema mayoritario y alrededor de 50 designados por las Comunidades Autónomas. De manera semejante al Congreso, ejerce las funciones que la Constitución asigna a las Cortes Generales. Estatuto y funciones del Senador. Aspectos Generales Estatuto del Senador Los Senadores deben prestar juramento o promesa de acatamiento de la Constitución. Los Senadores ostentan prerrogativas que son comunes entre los miembros de los Parlamentos democráticos y que están dirigidas, no a proteger o a favorecer al parlamentario en sí, sino a garantizar el pleno ejercicio de las funciones correspondientes a las Cámaras de las que forman parte, asegurando su independencia respecto a los demás poderes. En primer lugar gozan de inviolabilidad (artículos 71.1 de la Constitución y 21 del Reglamento del senado), que supone irresponsabilidad por sus manifestaciones escritas y orales en el ejercicio de su cargo. Lo que en otro caso podría haber generado algún tipo de responsabilidad (por injurias, calumnias, atentado al honor, etcétera), aquí resulta excluido. Con ello se trata de no inhibir a los parlamentarios por las posibles consecuencias de sus intervenciones, en la consideración de que la más plena libertad de palabra es necesaria para que el Parlamento pueda desarrollar sus funciones, especialmente la crítica y controladora. Esta irresponsabilidad es absoluta (cubre todos los discursos y manifestaciones) y perpetua (se mantiene incluso una vez abandonado el escaño). Pero está limitada a las intervenciones que se producen en las sesiones parlamentarias, no a las que un Senador puede mantener en actos al margen de los parlamentarios en sentido estricto. De otra parte, la inviolabilidad no impide que el Presidente del Senado ejerza sus facultades disciplinarias. Así, puede llamar al orden al Senador que profiera palabras ofensivas o que interrumpa los debates e incluso exigirle que abandone la sala.14 En segundo lugar, los Senadores gozan de inmunidad (artículos 71.2 de la Constitución y 22 del Reglamento del Senado). Esta prerrogativa supone que no pueden ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara solicitada mediante suplicatorio. Con esta exigencia se trata de que la misma pueda comprobar si tras la acusación contra un Senador se oculta una persecución política. La intervención del Senado no es, pues, para juzgar sobre la cuestión de fondo la supuesta comisión de un delito- sino para comprobar que no obedece a motivos torticeros, alejados de la pura administración de justicia. A tal efecto se sigue un procedimiento, con participación del afectado y que termina con la correspondiente decisión mediante votación secreta. Esta prerrogativa no se aplica cuando se trate de un delito flagrante, pues por su propia naturaleza queda excluida cualquier duda sobre el origen de la acusación. Además, los Senadores tienen un fuero especial, pues sólo pueden ser imputados y juzgados por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Los Senadores deben respetar las incompatibilidades establecidas en la legislación electoral. Funciones En el capítulo de las funciones, debe destacarse la importante participación que desarrollan los Senadores en las actividades de la Cámara. Así, pueden presentar enmiendas y propuestas de veto a los proyectos y proposiciones de ley que se tramiten. Lo mismo ocurre con el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, dejando a salvo la observancia de las limitaciones constitucionales sobre las enmiendas que impliquen aumento de crédito o disminución de ingresos. Pueden también formular proposiciones de ley juntamente con otros 24 Senadores o a través de su Grupo Parlamentario. Todo ello sin perjuicio de su participación con el voto en la aprobación o rechazo de todas estas iniciativas. En materia de control los Senadores pueden presentar preguntas de contestación escrita y oral e interpelaciones. Diez Senadores o un Grupo parlamentario pueden presentar una moción para que el Senado se pronuncie sobre un texto de carácter no legislativo. Las posibilidades de intervenir en los debates son muy amplias, ya que se aplica el principio de que todo Senador podrá intervenir una vez que haya pedido y obtenido la palabra (artículo 84.1 del Reglamento del Senado) y sólo podrá ser interrumpido para ser llamado al orden o a la cuestión por el Presidente (artículo 84.3 del Reglamento del Senado). Son numerosos los preceptos de Reglamento del Senado que regulan los turnos de intervención y las incidencias en los debates, correspondiendo al Presidente mantener el orden de las discusiones, dirigir los debates y aplicar, en su caso, las medidas relativas a la disciplina parlamentarias como son las llamadas al orden (artículo 101 del Reglamento del Senado) y las llamadas a la cuestión (artículo 103 del Reglamento del Senado). 15 Son numerosos los preceptos de Reglamento del Senado que regulan los turnos de intervención y las incidencias en los debates, correspondiendo al Presidente mantener el orden de las discusiones, dirigir los debates y aplicar, en su caso, las medidas relativas a la disciplina parlamentarias como son las llamadas al orden (artículo 101 del Reglamento del Senado) y las llamadas a la cuestión (artículo 103 del Reglamento del Senado). Las votaciones podrán ser Por asentimiento, a propuesta del Presidente (artículo 94 del Reglamento del Senado). Ordinaria, que en la sesión plenaria se verifica mediante procedimiento electrónico (artículo 95 del Reglamento del Senado). Nominal, que puede ser pública o secreta; y la secreta, a su vez, por papeletas o por bolas blancas y negras (artículos 96 a 99 del Reglamento del Senado). Las reglas para dirimir los empates se encuentran recogidas en el artículo 100 del Reglamento del Senado. Distribución de escaños 2013.16 Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución, único en su orden y con jurisdicción en todo el territorio nacional. Es independiente de los demás órganos constitucionales y está sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica Consejo General del Poder Judicial Es el órgano de gobierno del Poder Judicial, con competencia en todo el territorio nacional, su cometido principal es velar por la garantía de la independencia de los Jueces y Magistrados en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que les son propias Consejo del Estado El Consejo de Estado es una de las instituciones más antiguas de España. La función principal del Consejo de Estado es la de emitir dictámenes a petición de la autoridad consultante. El dictamen es un documento en el que el Consejo de Estado expresa su criterio sobre las cuestiones que le han sido consultadas. Las consultas son preceptivas o facultativas Consejo Económico y Social El Consejo Económico y Social es un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral. Se configura como un ente de derecho público, con personalidad jurídica propia, plena capacidad y autonomía orgánica y funcional para el cumplimiento de sus fines, adscrito al Ministerio de Trabajo e Inmigración.17 Tribunal de Cuentas La Carta Magna española y las Leyes Orgánica y de Funcionamiento definen al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, y dejando a salvo las atribuciones fiscalizadoras de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, le sitúan en la órbita del Poder Legislativo con dependencia directa de las Cortes Generales aunque no sea un órgano propio del Parlamento Nacional-, disponen para sus doce miembros los Consejeros de Cuentas, designados seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senadolas mismas independencia, inamovilidad e incompatibilidades que los jueces, y distinguen con absoluta claridad las dos funciones que se le encomiendan -las que en él son tradicionales-, la fiscalizadora y la jurisdiccional Defensor del pueblo La misión del Defensor del Pueblo es la protección y defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos. Al Defensor del Pueblo lo eligen el Congreso de los Diputados y el Senado mediante una votación, en la que se necesita una mayoría de tres quintos, por un periodo de cinco años. El Defensor No está sujeto a mandato imperativo alguno, no recibe instrucciones de ninguna autoridad, desempeña sus funciones con autonomía y goza de inviolabilidad e inmunidad durante su permanencia en el cargo Estructura Político-administrativa de España Introducción España, como recoge la Constitución aprobada en referéndum el 6 de Diciembre de 1978, cuenta con una organización político-administrativa en comunidades autónomas, provincias y municipios. Esta es una forma de estructurar el Estado que permite distribuir de manera ordenada todo el territorio español. Actualmente hay 17 Comunidades Autónomas más dos ciudades autónomas: Ceuta y Melilla. La creación de las comunidades no fue impuesta por la Constitución, sólo indicó y permitía que se pudieran constituir en comunidad las provincias limítrofes con características históricas, culturales o económicas comunes. Por su parte, cada Comunidad Autónoma está formada por una o varias provincias, en total en España hay 50 provincias. Y cada provincia la componen un número variable de municipios, en España. España es un Estado unitario, pero el poder se encuentra descentralizado, tanto política como administrativamente, lo que quiere decir que la toma de decisiones públicas y la ejecución de las mismas, no corresponde únicamente al18 Poder Central, sino que éste comparte tales funciones con entidades territoriales inferiores como las Comunidades Autónomas y las entidades locales La Administración Pública en España Qué es la Administración Pública? La Administración pública es una organización de medios materiales, económicos, técnicos y personales que el Estado utiliza para identificar adecuadamente las demandas de la sociedad y para poder satisfacerlas, mediante la prestación de bienes y servicios públicos. En España la Administración se integra en el Poder Ejecutivo y, dado que se trata de un Estado descentralizado, la encontramos en tres niveles: La Administración General del Estado. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Las Entidades que integran la Administración Local. Además, son también Administración Pública las Entidades Públicas vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas indicadas La Administración General del Estado Es la parte de la Administración que depende del Gobierno de la Nación y, por ello, su campo de actuación alcanza a todo el territorio nacional, incluyendo las actuaciones administrativas en el extranjero. La Administración General del Estado está compuesta por los Ministerios, que se encuentran en la capital de España, Madrid. Cada uno de ellos comprende uno o varios sectores de la actividad administrativa, y es el Presidente del Gobierno el que decide cuántos Ministerios deben existir y la denominación y competencias de cada uno de ellos. Por otro lado está la Administración Territorial, que se refiere a la presencia que la Administración general del Estado tiene distribuida por todo el territorio nacional. Básicamente se trata de las figuras del Delegado del Gobierno y del Subdelegado del Gobierno. El Delegado del Gobierno representa al Gobierno de la Nación en cada Comunidad Autónoma y dirige la Administración General del Estado en el territorio de dicha Comunidad Autónoma. El subdelegado del Gobierno realiza las mismas funciones en cada provincia.19 La Administración Autonómica. La Administración Autonómica es el segundo nivel administrativo, y está formado por los recursos humanos, económicos, materiales y técnicos con que cuentan los Gobiernos autonómicos para cumplir con las competencias que tienen legalmente atribuidas, estando limitado su campo de acción a su ámbito territorial. Todas las comunidades autónomas se hallan regidas por su estatuto de autonomía, aprobado por las Cortes donde se reflejan su delimitación territorial, nombres, organización y competencias. Éstas han sido transferidas por el Estado central. Las instituciones básicas de todas las comunidades son: el Parlamento autonómico, el Gobierno autonómico o poder ejecutivo, el Presidente de la comunidad y el Tribunal Superior de Justicia. Las Comunidades Autónomas tienen reconocida una amplia autonomía, de manera que, dentro de su territorio, y conforme a las competencias que cada una haya asumido en su Estatuto de Autonomía, tendrán potestades legislativas y ejecutivas amplias, contando con un parlamento, un gobierno y una administración propios. El Estatuto de Autonomía es la norma fundamental y básica de cada Comunidad Autónoma, y en ella se establecen los asuntos públicos (sanidad, educación, urbanismo, etc.) que son de su competencia, es decir, aquellos sobre los que el parlamento de la Comunidad Autónoma puede aprobar leyes, y sobre los que su Gobierno y Administración pueden actuar y gestionar. Esta norma básica, además, determina otras cuestiones importantes como las instituciones de la Comunidad Autónoma, la manera de organizarse internamente, el modo de relacionarse con los ciudadanos, o sus símbolos (bandera, escudo, himno, etc.). El Estatuto de Autonomía es como la Constitución de cada Comunidad Autónoma. Los ciudadanos de nacionalidad española residentes en cada Comunidad Autónoma elegirán cada cuatro años, en unas elecciones denominadas Elecciones Autonómicas, a los miembros del Parlamento Autonómico, y este parlamento elegirá, posteriormente, al Presidente del Gobierno Autonómico. El Presidente designará a su libre elección a los Consejeros, con quienes formará el Gobierno Autonómico. Este Gobierno Autonómico dirigirá la acción política de la Comunidad Autónoma y la Administración autonómica. Como puede apreciarse, el mecanismo de constitución del Gobierno autonómico es similar al que existe a nivel nacional. Las Comunidades Autónomas cuentan con un Gobierno y una estructura administrativa propia al servicio de los ciudadanos, contando con funcionarios públicos, y con presupuesto e impuestos que gestionan directamente.20 La Administración Local Sería el tercer nivel administrativo, y esta Administración estaría formada por los recursos materiales y humanos con los que cuentan los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales para lograr sus cometidos. A) El Municipio Las principales entidades locales que existen en España son los Municipios y las Provincias. La Constitución garantiza autonomía en la gestión de sus asuntos propios. El gobierno y la administración del Municipio corresponden al Ayuntamiento. Los vecinos del municipio elegirán a los Concejales en las denominadas Elecciones Municipales, en las cuales pueden votar y ser votados tanto los ciudadanos españoles, como los ciudadanos de cualquier Estado de la Unión Europea que tenga residencia en España y haya manifestado su voluntad de participar en dichas elecciones. También podrán votar en estas elecciones los residentes en España que sean nacionales de países con los que España tenga suscrito un acuerdo que lo permita. Una vez elegidos los Concejales, éstos elegirán al Alcalde entre aquellos Concejales que hayan sido cabeza de lista de sus partidos políticos. Los Ayuntamientos tienen una serie de competencias o servicios públicos que deben prestar a los ciudadanos, y para hacerlo cuentan con autonomía de gestión, con impuestos propios y con capacidad de aprobar determinadas normas (reglamentos y ordenanzas municipales). Dichas normas aunque no son leyes, son de obligado cumplimiento para los ciudadanos dentro del ámbito territorial del municipio. B) La Provincia Por su parte, la Provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios. En cada Provincia habrá un órgano de Gobierno y Administración denominado Diputación Provincial, si bien este tipo de órganos pueden recibir otras denominaciones, como, por ejemplo, Cabildos. Una vez elegidos los Concejales de todos los municipios de la Provincia en las elecciones municipales, los partidos políticos designan, entre sus Concejales, a quienes serán nombrados Diputados Provinciales. La elección del Presidente, la Junta de Gobierno y el Pleno de la Diputación Provincial es similar a la de los municipios.21 La Diputación Provincial se encarga fundamentalmente de ayudar a los municipios de toda la Provincia, especialmente a los de menor tamaño, para que puedan prestar adecuadamente los servicios que legalmente tienen encomendados. En algunos casos, las Diputaciones Provinciales prestan servicios directamente a los ciudadanos, si bien principalmente suelen hacerlo a los Ayuntamientos. Para cumplir con sus fines, las Diputaciones Provinciales cuentan con recursos económicos, personales y materiales propios, actuando como una Administración intermedia entre las Comunidades Autónomas y los Municipios. En todo caso debe quedar claro que la Diputación Provincial no es el superior jerárquico de los Ayuntamientos, ni revisa las actuaciones de éstos, ni puede imponerles una u otra conducta, pues los Ayuntamientos son autónomos y sus actuaciones únicamente pueden revisarse por los Tribunales de justicia España y la evaluación de sus políticas públicas Introducción (Política pública) Se trata de decisiones adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, hecho que les confiere la capacidad de obligar, pero que han sido precedidas por un proceso de elaboración en el que han participado una pluralidad de actores públicos y privados. La política como actividad no es una agitación gratuita y estéril, sino que persigue obtener resultados mediante la toma de decisiones vinculantes para todos los miembros de la comunidad. O bien, en otros casos, intenta paralizar aquellas decisiones, es decir, busca la adopción de no decisiones. Podríamos definir la política pública como un conjunto interrelacionado de decisiones y no decisiones, que tienen como foco un área determinada del conflicto o tensión social. Es una democracia moderna, es necesaria una evaluación de políticas que contribuya a la legitimación social, la transparencia de las acciones y la comprensión de la acción pública, así como contribuir al desarrollo y perfeccionamiento del propio sistema democrático. Una de las formas que reviste la evaluación es la institucionalización, que consiste en establecer mecanismos e instancias permanentes que la aplican, la promuevan y se comprometan con la rendición de cuentas de los resultados de las acciones públicas. La institucionalización de la evaluación está ligada a su carácter político y la naturaleza pública de sus retos. Como señala la OCDE Está generalmente reconocido que un cierto grado de institucionalización es necesario para que la evaluación juegue un papel en las administraciones públicas.22 La evaluación es una actividad en la que se une el deseo de optimizar el uso de los recursos públicos con el de rendir cuentas a los ciudadanos sobre la actividad de los gobiernos, además de servir como herramienta para incrementar la confianza y garantía en la gestión de lo público. Es, en definitiva, un instrumento básico en la profundización del buen gobierno. Las evaluaciones son instrumentos esenciales para desarrollar la democracia y asegurar el progreso individual y del conjunto de la sociedad. (Discurso de investidura del Presidente del Gobierno español, 2004). La mejora de la gestión pública y la evaluación de sus resultados se plantean en ese contexto como una perspectiva estratégica de profundización democrática y de consolidación institucional. Los criterios de clasificación varían de autor a autor. Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas públicas. Así, por ejemplo, Theodore Lowi, desde un enfoque politológico, presenta políticas públicas de cuatro tipos desde el enfoque politológico. Los cuatro enfoques, desde un punto de vista politológico son: Regulatorias: aquellas orientadas principalmente a lograr la realización de conductas deseadas o la no realización de conductas indeseadas. El énfasis está aquí en un enfoque conductual de las decisiones de los sujetos. Tal es el caso de las políticas de tránsito terrestre. El recientemente aprobado Reglamento de Tránsito no sólo plantea alternativas de solución al caos vehicular promoviendo y sancionando conductas en autos, sino también en las personas. Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos. El énfasis está en el delivery de servicios públicos, tales como los servicios de salud, educación y seguridad. Redistributivas: cuando se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros, en particular, por su condición de pobreza o vulnerabilidad. Los programas sociales son parte de las políticas redistributivas. Constituyentes: cuando modifican la organización misma del Estado. El caso más claro en nuestro país es el de las políticas de la descentralización.23 España: evaluación de sus políticas públicas España no se ha sido ajena a la corriente evaluadora de los países de su entorno y de los organismos supranacionales (básicamente, la UE). Esa corriente se desarrolla a partir de dos ámbitos distintos: la exigencia ciudadana y la necesidad política y de gestión. La exigencia ciudadana: Está relacionada con la nueva forma de hacer política en la que se ha de tener en cuenta elementos como la transparencia, la participación, la clarificación de objetivos, la rendición de cuentas y, lo que es muy importante, la percepción que los ciudadanos tienen de la eficacia y de los efectos de las políticas públicas. La necesidad política y de gestión de calidad de los servicios públicos: La ciudadanía es en este ámbito claramente más exigente y reclama servicios públicos que, a un coste razonable, resuelvan sus necesidades de forma adecuada, es decir, de forma efectiva y con calidad. Grado de descentralización del Estado español España es uno de los estados más descentralizados del contexto europeo, lo que hace aún más necesaria una adecuada articulación del diseño y gestión de las políticas y de la evaluación misma. En esta articulación se considera que la evaluación puede llegar a ser una herramienta privilegiada para valorar la adecuación de las políticas a los objetivos y su adaptación a la continua evolución de las necesidades (existentes y emergentes) en los distintos niveles y esferas de gobierno. Las administraciones han de actuar al servicio de toda la ciudadanía, funcionando con transparencia, eficacia y calidad y deben estar plenamente comprometidas con la mejora de los servicios y la participación ciudadana en las decisiones públicas y en la definición de los intereses generales de la nación. Herramientas de evaluación: La agencia de evaluación de las políticas públicas y la calidad de los servicios (aeval) Aunque existían en España experiencias muy apreciables de evaluación, sectoriales y puntuales, el gobierno decidió impulsar esta herramienta en todo su potencial político-gestor con una visión de transversalidad y de uso más estratégico. Para ello, se ha tratado de diseñar un nuevo marco institucional de evaluación que diera respuesta a la realidad política española y a los nuevos retos del sector público. La creación de la Agencia supone la constitución de una institución evaluadora con identidad propia para la evaluación de las políticas públicas y para la mejora de la calidad de los servicios. Este hecho constituye un24 compromiso fundamental del Ejecutivo español para la modernización de la Administración y un elemento clave en el proceso de institucionalización de la evaluación en España. En la actualidad la AEVAL está integrada en el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (BOE de 4 de noviembre de 2010; Disposición adicional sexta). La perceptibilidad social de la evaluación a través de instrumentos y órganos de evaluación visibles supone una profundización en la calidad democrática y una vía para el conocimiento ciudadano de la aplicación de los recursos públicos. Marco normativo El Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, en virtud de la autorización prevista en la disposición adicional primera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, aprueba la creación de la Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. El nuevo organismo se integra en un amplio proceso de modernización e innovación de las Administraciones Públicas, en consonancia con los principios de gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia y participación y de acuerdo con un nuevo modelo de gestión pública. Su propósito es contribuir a: Mejorar los servicios públicos y el conocimiento de los efectos en la sociedad de las políticas y programas públicos. Promover una mayor racionalidad del gasto público, optimizando el uso de los recursos. Favorecer la productividad y la competitividad de la economía española, eliminando trabas burocráticas. Aumentar la rendición de cuentas respecto a los ciudadanos y la calidad democrática, promoviendo la transparencia y la participación. La Agencia al Servicio de la Administración y del Ciudadano La Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios dirige sus trabajos al servicio de: Decisores públicos: a los que provee de valoraciones técnicas independientes para que decidan en las mejores condiciones, tanto en relación con la prestación de servicios públicos como respecto a las políticas públicas (uso estratégico de la evaluación).25 Gestores públicos: les suministra información para mejorar la eficacia en la aplicación y desarrollo de políticas y programas (dimensión estratégica operativa)así como para mejorar el rendimiento y la gestión de las organizaciones (dimensión de calidad y de servicios). Ciudadanía: mejora la calidad democrática al aumentar la orientación al ciudadano, teniendo en cuenta tanto sus intereses y necesidades (participación), como rindiendo cuentas sobre en qué medida los resultados obtenidos responden a sus exigencias (transparencia y responsabilidad). Qué evalúa la Agencia? Referentes para la realización de evaluaciones AEVAL La actividad institucional de evaluación para la Agencia se encuentra enmarcada en un proyecto de gobernanza, modernización e innovación administrativa. Asimismo, promueve la utilización de la evaluación como herramienta estratégica y prospectiva. La evaluación trata de obtener un aprendizaje y conocimiento integral de la intervención pública que examina. Puede referirse tanto a los procesos de diseño, como a los de aplicación, desarrollo y finalización de dicha intervención. La evaluación incorpora un juicio valorativo basado en evidencias y criterios referenciales y metodologías que se establecen, explícitamente en consonancia con los principios de responsabilidad y transparencia. La evaluación supone la aplicación sistemática de un método de planificación, recogida, tratamiento e interpretación de la información que garantice el rigor y la validez del juicio de valor. El objeto a evaluar propio de la Agencia son las políticas públicas en sus dos niveles estratégico y operativo. La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios tiene entre sus objetivos: Promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica en la gestión pública. Elaborar y proponer metodologías. Realizar trabajos de evaluación y análisis de políticas, programas y servicios públicos. Fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos como compromiso con la ciudadanía. Analizar la actividad desplegada por las agencias estatales, y su compromiso para mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.26 En resumen; las características del sistema español El sistema político español tiene unas características propias, como consecuencia de su evolución a lo largo de diferentes períodos históricos. Por un lado, la débil tradición democrática ha tendido a hacer poco visibles los escenarios de decisión sobre políticas públicas. Han tendido a pesar mucho los elementos tecnocráticos, y la articulación social ha tendido a ser débil. Por otro lado, el peso de la tradición jurídica y de la retórica liberal, ha tendido a presentar como contrarios a los intereses generales las actividades de lobby, cuando en cambio este se ejerce constantemente por los intereses más poderosos, a través de contactos y conexiones personales y económicas. Hoy, después de la transición democrática, las cosas han ido cambiando. Se ha ido pluralizando el escenario de formación de las políticas, y se habla y se admite más abiertamente la existencia de intereses, de actores, y de campañas de opinión pública Los mismos movimientos sociales han ido aprendiendo a usar las técnicas del lobby, y ello ha redundado en escenarios más abiertos y plurales. La misma existencia de la Unión Europea y de casi grupos de interés acreditados ante la Comisión y el Parlamento Europeo, y las nuevas regulaciones comunitarias (normativa sobre impacto ambiental, por ejemplo) han ido abriendo el marco de decisiones Públicas en España a muchos más actores de los que tradicionalmente actuaban en las bambalinas del poder. Esta evolución es positiva, aunque continúan existiendo ámbitos (recientes decisiones de política energética nos lo recuerdan) en que la formación de políticas parece basarse más en la continuidad de la dinámica anterior y no se ha registrado este cambio. En España, La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, que se estableció en Enero del 2007, tiene el objetivo de promover y realizar evaluaciones y análisis de impacto de las políticas y programas públicos. La agencia depende del Ministerio de la Presidencia, y lleva a cabo las evaluaciones que le solicite el Consejo de Ministros. La agencia, que realizó cinco evaluaciones en el 2008, ha utilizado fuentes de datos secundarias y no parece tener los recursos para llevar a cabo sus propias encuestas a beneficiarios. Tampoco parece tener el nivel de influencia necesaria para llevar a cabo una elección al azar de beneficiarios de políticas, o para probar distintas versiones de la misma política para poder saber cuál funciona mejor. Y, desde luego, no parece que el artículo 5 del anteproyecto de la LES le vaya a permitir jugar un papel más importante. Esta actitud tibia ante la evaluación de políticas públicas en España contrasta con lo que promulgamos fuera. Casi cualquier economista trabajando en el campo de economía del desarrollo ha oído hablar del Spanish Trust Fundfor Impact Evaluation (STFIE), un fondo único en el mundo dotado de 10.4 millones de euros donados por el gobierno27 español al Banco Mundial para que financie evaluaciones de políticas públicas en países en vías de desarrollo. El STFIE intenta alcanzar un alto nivel de rigurosidad en las evaluaciones pues sólo se pueden financiar con sus fondos evaluaciones con elección al azar de beneficiarios. Por qué promocionamos fuera de nuestras fronteras la evaluación de políticas utilizando mecanismos tan rigurosos como la asignación aleatoria y, en cambio, hacemos tan poco en nuestra propia casa? Alternativas Impulsar la evaluación de políticas públicas en España necesitará de recursos económicos, pero sobretodo de voluntad política para hacer cambios radicales en la manera en que se crean y expanden las políticas públicas. Las políticas públicas se han de implementar primero con una fase piloto, a pequeña escala, que permita su evaluación antes de ser expandida al resto del país. Se necesitará de una agencia de evaluación con el mismo nivel de independencia que tiene el Banco de España. Sólo desde la independencia se podrá pedir al público que crea en los resultados de las evaluaciones. La agencia ha de tener poder real para influir en el diseño de las políticas públicas en su fase piloto (para que se puedan probar distintas versiones de la misma política) así como en la elección de beneficiarios durante la fase piloto. Esta agencia no necesariamente haría las evaluaciones ella misma, sino que podría sacarlas a concurso para que otras entidades públicas y/o privadas las llevaran a cabo. La agencia tendría como objetivos: velar que la evaluación responda a los objetivos propuestos, distribuir libremente los datos en los que se basa las evaluaciones para favorecer la transparencia y replicabilidad de resultados, y transmitir los resultados a los entes públicos de gobierno para que se mejore la gestión de los recursos públicos. 9.2 LOS ESTADOS ACTUALES Y LA EVALUACIÓN SUS POLÍTICAS VISTAS EN UN CONTEXTO INTERNACIONAL evaluación de políticas públicas, desarrollo y panorama actual Después de la Segunda Guerra mundial, la práctica de la evaluación de programas se extiende al conjunto del mundo anglosajón y a la Europa del Norte. Su desarrollo en los países latinos es más tardío. Las obras que trazan la historia de la evaluación suelen hablar de diferentes oleadas en su desarrollo e institucionalización. En un trabajo ya clásico sobre un buen número de países, coordinado por Furubo y Rist (2002), se individualizan tres grandes oleadas de difusión de la evaluación en los que se fueron desarrollando infinidad de aspectos diversos sobre evaluación, algunos bastante opuestos, pero otros complementarios, cada uno portador de nuevas vías y tendencias.28 Primer periodo: Optimismo frente a los programas y optimismo frente a la evaluación ( ) La evaluación nace en los EEUU y surge como respuesta a la preocupación por determinar los efectos de los programas de la Great Society (guerra contra la pobreza), impulsados por el Presidente Johnson. El momento coincidió con un gran desarrollo de las ciencias sociales, lo que llevó a considerar las ventajas de medir los resultados de las políticas de reforma con métodos experimentales. Bajo este enfoque, evaluar es medir científicamente la eficacia de las intervenciones públicas observando la evolución de las variables de impacto a través de dos muestras estadísticamente comparables de beneficiarios y no beneficiarios. Una figura relevante de este periodo es Donald Campbell, psicólogo-sociólogo, que mantenía que la experimentación es una concepción tan grande para la ciencia como para la política, que los programas políticos debían ser considerados como experimentos y que los políticos debían mantener una actitud experimental y desapegarse de los proyectos, una vez aplicados, buscando que el experimentalismo académico ofreciera las respuestas sobre sus éxitos o fracasos. Tanto los detractores como los defensores de las políticas sociales se mostraron partidarios de la evaluación para obtener información sobre mejores resultados y costes. Los que defendían las políticas sociales veían en la evaluación la posibilidad de legitimar y justificar el incremento del gasto público y los que se oponían buscaban argumentos en los que fundamentar su crítica, con el propósito de posponer su generalización o reclamar su eliminación. Para ambos, la evaluación experimentalista era una herramienta útil, válida y fiable, con la que construir evidencia empírica para fundamentar el debate de las decisiones políticas. En esta primera fase de optimismo, tanto frente a los logros de los programas como ante los resultados de la evaluación, se cree que para evaluar programas sociales es suficiente ser un buen científico social, estar en posesión de todas las técnicas y los métodos cuantitativos posibles y tener la capacitación para aplicar a los grandes programas la experimentación. La idea es hacer un experimento con los programas, aplicando la intervención sólo a algunos grupos sociales y controlándolas consecuencias. La experimentación es favorecida por el sistema federal-norteamericano, que permite aplicar los programas en algunos Estados, controlándolos resultados antes de su implementación a escala general.29 Esta preocupación conduce a un proceso de institucionalización de la evaluación con la creación de unidades de evaluación y la aprobación de normativa para regularla evaluación de las acciones públicas (EconomicOpportunityAct, 1967 y SunsetLegislation). En la misma época surge otra tendencia ligada a Michael Scriven. Para él, la lógica de la evaluación es completamente inversa a la que aplicaba el experimentalismo. No se trata de ver si un programa se ha desarrollado como debía o si los objetivos se han alcanzado, sino de descubrir si el programa en sí es bueno o no. Se comienza a razonar en términos de calidad y se busca atribuir un valor a los programas, intentando, a la vez, que sean los implicados los que aporten su idea de valor sobre las intervenciones. Segundo Período: Pesimismo respecto a los Programas y desencanto respecto a la evaluación ( ) Esta etapa se caracteriza por la progresiva institucionalización de la evaluación, a la vez que empezó a considerarse limitada la creciente intervención pública experimentalista del período anterior. Se habla de pesimismo respecto a los programas porque empieza a apreciarse que estos no han conseguido los logros que perseguían: el desempleo no se erradica en breve tiempo. No es tan simple rehabilitar los guetos urbanos o resolver el fracaso escolar o el desempleo. Se concluye que hay efectos asociados que no se controlan. Comienza a considerarse la idea de los efectos perversos de las políticas públicas, ya que, aún logrando resultados positivos, se obtienen también efectos no deseados. Durante este periodo los evaluadores mantienen dos posiciones diversas. Según una de ellas, la manera en que están diseñados los programas dificulta su evaluación, los objetivos son demasiado difusos o genéricos. Se advierte, en muchos casos, la incoherencia entre necesidades apreciadas, objetivos planteados y medidas, de manera que es imposible emitir un juicio de valor coherente sobre los resultados. Para volver los programas evaluables es necesario reformular mejor las intervenciones. De aquí nace una orientación investigadora de gran peso encabezada por Rossi y Freeman, cuyo Manual representó por muchos años el texto fundamental para ayudar a los políticos a reformular los programas y a evaluar sus diversas fases. La otra posición sostiene que las cosas van mal porque los evaluadores pretenden mantenerse al margen, externos al sistema, sin ensuciarse las manos. El evaluador debería, al contrario, tratar de ver qué sucede en los programas, ayudar a las personas implicadas y responsables a expresar su juicio sobre la intervención, evaluar y negociar con las30 diversas partes interesadas dinamizando el proceso. Los seguidores de este grupo y de la utilización de metodologías principalmente cualitativas, se definen naturalistas, porque sostienen la necesidad de estudiar un programa en la realidad donde se desarrolla, sin buscar la generalización. El debate cuantitativo-cualitativo alcanza su momento más álgido a final de los 70 y principios de los 80. Tercer Periodo: Institucionalismo, pluralismo y evaluación Los años 80, en EEUU, son años en los que se inicia una actitud incierta, marcada por las presidencias de Reagan y Bush. Ese periodo, en cuanto a evaluación se refiere, se caracteriza por el fortalecimiento del proceso de institucionalización de la evaluación. Se crea un instituto específico para la evaluación dentro de la General Accounting Office (GAO) que posteriormente, se reorganiza en la División de Evaluación de Programas y Metodologías. Se pone en evidencia, cada vez más, el problema de los efectos perversos de los programas y los parlamentarios comienzan a solicitar a los evaluadores información sobre los aspectos negativos para decidir sobre el recorte de gastos. La actitud pesimista llega a su límite: los programas no dan los resultados esperados y las evaluaciones apenas se usan. Hay una constatación de que cada programa es algo muy complejo, compuesto de partes diversas, de las cuales unas pueden ir bien y otras mal y pueden ser implementados de manera muy diferente. Se descubren las desviaciones de la implementación y se busca analizar el mérito de las acciones singulares para entender, en cada caso, qué es lo necesario. Este periodo va, aproximadamente, de la mitad de los años 80 en adelante Desarrollo de la práctica en el marco internacional: tendencias Resulta imposible recoger aquí el sinfín de prácticas que, bajo el epígrafe de evaluación, tratan de mejorar la calidad de las políticas públicas y contribuir a su rendición de cuentas y a la responsabilidad político-administrativa que requieren los ciudadanos. No obstante, haciendo un esfuerzo de síntesis, podríamos destacar, al menos, tres grandes ejes de evaluación bien diferenciados: 1) El enorme y variado bloque de las evaluaciones nacionales, con impulso y prácticas muy diversas en cada país y cada sector. 2) La evaluación que se realiza en la UE, impulsada, especialmente, por el control sobre los Fondos europeos. 3) La evaluación de ayuda al desarrollo con la influencia en la transferencia de conocimientos y prácticas de los Organismos Internacionales.31 9.2.3 La práctica de la evaluación de las políticas públicas en los distintos países El panorama de la evaluación en los diferentes países presenta un campo muy complejo de innumerables prácticas poco homogéneas, con estratos de control superpuestos, con grandes diferencias entre las esferas de gobierno que interactúan y los sectores a los que se aplica la evaluación y con enfoques y finalidades muy distintas. Todo ello muestra un intrincado laberinto de paradigmas que cohabitan, unos emergentes y otros dominantes, difícil de desentrañar que de una parte enriquecen el panorama pero que también encierran contradicciones. En todo caso, evidencian el error de las soluciones estandarizadas. En cualquier caso, los estados reconocen, cada vez más, la necesidad de evaluar continuamente el funcionamiento y resultado de las instituciones y sus políticas para elevar sustancialmente la productividad y modernizar procesos específicos del Sector Público. La evaluación se practica hoy en casi todos los países europeos, pero su desarrollo se presenta muy desigual. Se podría medir por dos tipos de criterios: 1) El grado de institucionalización y su papel en la preparación del presupuesto y su uso por la gerencia pública. 2) La importancia de la estructuración de un medio profesional y académico especializado. Según estos criterios y, a pesar de los progresos recientes de la evaluación en Europa, el avance americano permanece incontestable. Los otros países motores son casi todos de lengua inglesa (Canadá, Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda), con excepción de los Países Bajos y Suiza y los países escandinavos (Suecia, Dinamarca y Finlandia). Alemania y Francia se encuentran en una situación intermedia, mientras que en Italia y España la evaluación se ha empezado a desarrollar con cierto ritmo en las últimas décadas. La evaluación en los países anglosajones va estrechamente unida a su relación con el presupuesto caso de EEUU y del Tesoro en el Reino Unido. Los resultados de las evaluaciones son mencionados explícitamente en los documentos presupuestarios para justificar ciertas propuestas de nuevas medidas. En los Países Bajos la evaluación presupuestaria se inscribe en el marco de un procedimiento de revisión sistemática de los gastos La Evaluación en el Continente Americano EEUU Las primeras evaluaciones científicas de programas públicos datan de principios del siglo pasado. Desde 1932, el modelo conceptual de la evaluación fue el de la experimentación social impulsada por Ralph Tyler con ocasión de un32 gran estudio experimental sobre la eficacia pedagógica de dos programas escolares. En los años sesenta, se promueve la evaluación como instrumento de control y optimización del gasto público en el marco presupuestario del Planning Programming Budgetin System (PPBS). The General Accounting Office (GAO), con cometidos similares a los de los Tribunales de Cuentas europeos, depende del Congreso de los EEUU. A partir de los años 70 se afianza como un actor central en la evaluación con mayor papel aún en los años 80, recibiendo encargos tanto del Congreso como del ejecutivo. De carácter federal y dirigida por el Controlador General que es nombrado por el Presidente de la Nación, la GAO se dedica, principalmente, a la realización de auditorías y control del gasto, aunque tiene otras atribuciones de carácter normativo relacionadas con la contabilidad general y el presupuesto, en colaboración con la Office of Management and Budget. Uno de sus pilares más fuertes son sus aportaciones metodológicas. En los inicios, los estudios de la GAO estuvieron estrechamente ligados al método experimental. La evaluación se compromete, desde este enfoque, con actividades de medición, concediendo un limitado interés a las cuestiones cualitativas. La opinión dominante hoy día es que la experimentación no ha sido el mejor medio para obtener informaciones útiles sobre la puesta en marcha, la pertinencia y la eficacia de las intervenciones públicas, además de las consideraciones éticas y el coste asociado. Sin embargo, EEUU sigue siendo uno de los países con mayor peso en cuanto a evaluación, donde ha tenido lugar el nacimiento de múltiples corrientes. En la actualidad, la evaluación se desarrolla bajo formas muy diversas combinando gran variedad de métodos. Sin embargo, persisten dos especificidades americanas que ya se dieron desde el origen: la consideración de que la evaluación forma parte de un mercado floreciente y concurrente que hay que sostener e impulsar y las cuestiones de que el método juega un papel central en su estructuración: la evaluación es un producto a vender y la reputación metodológica es uno de los argumentos de venta del producto (Pollitt, 2005) La Evaluación en Canadá El Secrétariat du Conseil du Trésor en Canadá. Es un órgano central que apoya la práctica de la evaluación en los ministerios y agencias, a base de asesorar sobre mejores prácticas, establecer estándares, controlar la capacidad evaluadora de los ministerios y utilizar los resultados de las evaluaciones para apoyar los procesos centrales de la decisión. Actúa como instrumento de articulación y colaboración en la evaluación de políticas en distintos niveles.33 Al igual que en los EEUU, las asociaciones profesionales de evaluación son muy influyentes en Canadá. Publican revistas y convocan Congresos científicos importantes La Evaluación en Latinoamérica En América Latina, los éxitos y los fracasos de la evaluación están ligados a los procesos de reforma de la Administración y del Estado que han caracterizado la región en los últimos decenios y tienen como base los problemas de legitimidad y gobernabilidad de los Estados latinoamericanos. Para entender la evaluación latinoamericana en los 90 hay que partir del énfasis en los resultados de la gestión pública que se convierte en el rasgo crítico de las propuestas de reforma del sector público a nivel mundial, bajo la visión de la Nueva Gestión Pública. En 1997, el gobierno Mexicano comienza la prueba piloto del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). La política es muy novedosa: se pagará a las madres una cantidad de dinero todos los meses si sus niños menores están al corriente de vacunas y cuidados médicos preventivos y si los niños mayores van al colegio. Debido a la falta de recursos y a complicaciones logísticas, la política no podía llegar a todos los pueblos del país a la vez. El conjunto de pueblos donde primero se implantó la política fue escogido al azar, lo cual permite que la evaluación sea lo más rigurosa posible. La elección al azar no nos debería resultar extraña pues al igual se hace con los individuos que participan en la evaluación de una nueva medicina o tratamiento terapéutico. Los resultados de la evaluación resultaron muy positivos pues se observó que la política mejoraba los niveles de escolaridad, nutrición y salud de la población (Schultz, 2004; Gertler 2004). El nivel de rigor de la evaluación hizo posible que los resultados no se vieran afectados por posibles manipulaciones políticas y PROGRESA sobrevivió el cambio de presidente (cosa poco usual en el pasado en México). El ejemplo de PROGRESA promovió la expansión de evaluaciones de políticas públicas tanto en México como en buena parte del resto del continente americano. En Colombia, se han finalizado 24 evaluaciones desde el 2006, y otras 16 están previstas que finalicen antes del final del Muchas de estas evaluaciones incluyen elección al azar de beneficiarios de las políticas durante la prueba piloto, y recogida de encuestas para poder cuantificar cómo afecta las políticas al rendimiento y bienestar del público. Chile cuenta con un sistema ejemplar de evaluaciones de políticas públicas: en el 2008 se realizaron las evaluaciones de ocho políticas públicas, y otras ocho estaban planeadas para el 34 Hay pocos estudios sobre la evaluación en América Latina; entre las experiencias concretas destaca el Informe comparativo de 12 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Méjico, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay), realizado por el CLAD bajo patrocinio del Banco Mundial en El cuadro siguiente muestra una selección de las diversas experiencias. SISTEMA DE EVALUACIÓN / SEGUIMIENTO / MONITOREO / EXPERIENCIAS FUERA DE UN SISTEMA PAÍS Como se evidencia, se trata de experiencias muy variadas con grandes diferencias de enfoque entre los que destacan países que conciben la creación de un Sistema Nacional de Evaluación (Colombia, Costa Rica, Uruguay) y otros que aplican experiencias específicas sin pretensión de constituir un sistema (Chile). Otro rasgo distintivo, es el hincapié de unos países en la modernización de la gestión pública y los sistemas de presupuestación (Uruguay y Chile) y otros que conciben la evaluación como herramienta para la gestión del gabinete presidencial (Colombia y Costa Rica) y para el seguimiento del cumplimiento de las políticas públicas de su gobierno (Brasil y Méjico). Las características de estos sistemas se puede sintetizar en dos modelos en razón a su vinculación: Modelo Plan (en Colombia y Costa Rica, por ej. la evaluación está muy ligada a la planificación) y Modelo Presupuesto (Uruguay y Chile, en los que la evaluación está vinculada al presupuesto). Chile integra la información producida por la35 evaluación al ciclo presupuestario y Uruguay la integra de manera directa en el momento de la elaboración del presupuesto. En general, las experiencias de evaluación latinoamericanas, han evolucionado hacia una dirección de beneficio para la comunidad, sin embargo, cada vez más, se trata de un seguimiento al servicio del nivel de gobierno (Sistema de Evaluación de Metas Presidenciales de Brasil y Méjico) y no como era habitual hablar de seguimiento en el nivel gestor La Evaluación en Europa Reino Unido En el curso de los años 90, el desarrollo de la evaluación en el Reino Unido ha estado fuertemente marcado por la Nueva Gestión Pública (New Public Management, NPM). Las líneas de fuerza de este enfoque de acción han sido: privatizaciones, desarrollo de mecanismos de mercado, refuerzo de instancias de regulación encargadas de supervisar el buen funcionamiento de los mercados, externalización de funciones administrativas a favor de agentes no gubernamentales o semipúblicos. En el marco de la nueva gestión pública, la evaluación se ha dotado de un fuerte sostén político y se ha invocado en beneficio de las reformas administrativas, eso sí, con el riesgo de ser reducida a una técnica de gestión de objetivos. Uno de los motivos ha sido la limitación de los presupuestos y la necesidad de fijar resultados. Todo ello ha potenciado durante los años el uso de la evaluación gerencialista, centrada en la reducción de costes y mejora de la gestión. La Strategy Unit del Reino Unido. Creada en 2002, es un órgano central que agrupa las labores llevadas a cabo por la Performance and innovation Unit (PIU) y otros organismos de estudios y definición de estrategias, dependientes, en general, del Primer Ministro. Su labor fundamentalmente es suministrar ideas para los temas clave de la política gubernamental y los estudios de prospectiva. Ha desarrollado, también, estudios en colaboración con ministerios sectoriales, que engloban evaluaciones y análisis de impacto referidos a proyectos específicos. Pone el énfasis en el coste de oportunidad de las intervenciones públicas con una búsqueda de la mayor eficacia y eficiencia en la gestión, así como en las consideraciones sobre la participación del mercado.36 En el Reino Unido, también debe destacarse el peso de la evaluación ex ante, a través de la labor de la Regulatory Impact Unit, en materia de impulso y apoyo en la realización de análisis de impacto regulatorio por los departamentos sectoriales. Suecia La Agencia para la Gestión Pública (Statskontoret) de Suecia. Trabaja por encargo de los diversos ministerios o de los comités parlamentarios, que a su vez cuentan con múltiples organismos de evaluación. El sistema administrativo sueco se basa en el establecimiento de comisiones para desarrollar las diferentes tareas e implica un gran número de evaluaciones de muy diferente carácter y calidad. La evaluación se centra en programas preferentemente sociales para determinar su impacto en el bienestar y cohesión social. Los campos más habituales son: medioambiente, tributos, seguridad social, educación y ayuda ala inmigración. Se enmarca en los modelos de gestión pública y en los programas presupuestarios y se apoya en redes de evaluadores externos. Francia En Francia, el desarrollo de la práctica evaluativa es indisociable de la visión política de la evaluación frente a la gestora y se traduce, desde los años 70, en una serie de iniciativas institucionales de evaluación de éxito muy diverso. Su historia ha venido marcada por dos tentativas para implantar la evaluación en el núcleo del funcionamiento del Estado: la racionalización de las decisiones presupuestarias (RCB, 1970) y la creación de un dispositivo gubernamental de evaluación de políticas interministeriales, en Desde los años 80 bajo el impulso de Michel Rocard la evaluación se inscribe dentro de una política ambiciosa de reforma administrativa denominada Renovación del servicio público. Hay dos aspectos destacados dentro de la valoración de la evaluación en Francia: su contribución al desarrollo de la responsabilidad de los agentes públicos y su posible papel en el debate público. El objetivo que se persigue es hacer de la evaluación un elemento central en la toma de decisiones gubernamentales y del debate democrático (de ahí, la obligación de publicar los informes de evaluación) y hacer progresar los métodos y la deontología de la evaluación.37 En 1988, el Consejo interministerial y el Consejo científico son suprimidos y reemplazados por el Consejo Nacional de Evaluación, cuyas atribuciones son, a la vez, políticas y metodológicas. El Conseil Nacional de l Évaluation (CNE) en Francia es creado en 1999 dispone, en teoría, de poder real de iniciativa para proponer temas de evaluación al Primer Ministro. En la práctica ese poder se limita por las reticencias de los Ministerios implicados en las evaluaciones. Está compuesto por profesionales de los cuerpos de control (Consejo Económico y Social, Consejo de Estado y Tribunal de Cuentas), profesores universitarios, representantes de los medios socio profesionales y representantes elegidos de regiones, provincias y municipios. La concepción evaluativa es pluridisciplinar e interministerial con un enfoque transversal y de instrumento de concertación económica y social. Es un modelo que ha levantado algunas críticas por el excesivo peso burocrático y de revisión continua. Paralelamente a este proceso de institucionalización se desarrollan en Francia otras formas de evaluación en las administraciones del Estado La evaluación de los Fondos Europeos. La UE y el Marco metodológico: Las Guías MEANS En Europa, además de los países pioneros del Norte y del Reino Unido, el mayor impulso a la evaluación, en los últimos años, ha venido de la mano de la Unión Europea, que ha insistido en la relevancia de la evaluación de sus políticas y la necesidad de desarrollo por parte de los países miembros. Desde su creación en 1996, el sistema de evaluación de la Comisión Europea ha ido desarrollando la evaluación, tanto en las unidades internas de la propia Institución como en los países que la conforman. Su objetivo ha sido promover y asegurar la utilización de la información obtenida en las actividades de evaluación a todos los niveles de decisión, desde el estratégico al operativo, aunque ha sido este último el más privilegiado. El desarrollo de las políticas regionales impulsado por la UE puso en circulación el mecanismo de los Fondos estructurales (FEDER, FSE) que, con la reforma de 1998 obliga a los Estados miembros a realizar actividades de evaluación sistemáticas yobligatorias que justifiquen los programas de ayuda. Esto se corroboró con la reforma realizada en 1999, a partir de la Agenda prevista para el No sólo es importante definir con corrección los problemas y necesidades de las regiones y diseñar programas que los corrijan, sino establecer un sistema de evaluación que permita conocer de forma periódica la pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad (no en el sentido medioambiental, sino en cuanto a posibilidad de mantenimiento de los programas) de las intervenciones38 públicas. A esos criterios fijados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) la UE añadirá los de complementariedad y valor añadido comunitario. La normativa de evaluación comunitaria ha sufrido cambios importantes desde el período de 1999 que van en la línea de: a) Mayor precisión y reforzamiento de las referencias sobre la necesidad y obligatoriedad del seguimiento y de tres tipos de evaluación (previa, intermedia y final). b) La determinación de quién deberá asumir la responsabilidad del seguimiento de cada una de las evaluaciones. c) El aumento del grado de concreción de los objetivos de seguimiento y evaluación. d) El aumento del grado de implicación de las responsabilidades de los Estados miembros. e) La vinculación con repercusiones financieras para los Estados: la reserva de eficacia. En el ámbito de la evaluación, la Unión Europea muestra especial preocupación por el respaldo político documental de las intervenciones y la aceptación de los programas por los gobiernos y por los grupos de interés. En cuanto a su propósito, está el contribuir al diseño de las intervenciones y a establecer prioridades sociales, buscando la eficiencia y eficacia de los resultados e impactos de los programas y la rendición de cuentas de las intervenciones. Asimismo, la UE ha mantenido un papel muy activo en el campo de las metodologías de evaluación a través del Programa MEANS (Métodos de Evaluación de las Acciones de Naturaleza Estructural) cuyo objetivo es alcanzar mayor coherencia y eficacia en los procedimientos, ayudando a crear una cultura y unos organismos más profesionales. Los Fondos Estructurales han creado un ambiente, un lenguaje y un mercado de evaluación con importantes ventajas para su impulso, aunque, en algunos casos, no exento de contradicciones. Desde el punto de vista estructural y siguiendo la normativa obligatoria del año 2000, se han creado y reforzado, de forma generalizada, unidades de evaluación en todos los servicios de la Comisión, lo que ha permitido un fortalecimiento de la cultura de evaluación en el seno de la institución. El papel de la evaluación se ha visto reforzado desde el punto de vista institucional, con la inclusión en el Reglamento Financiero de 2003 de la obligación de evaluar las actividades desarrolladas y de utilizar las informaciones obtenidas en la toma de decisiones. Sin embargo, el impulso evaluador de la UE no está exento de ciertas paradojas. De una parte, resulta positivo que los Estados comenzaran a pensar en términos de programas y proyectos, viéndose obligadas las administraciones a encargar evaluaciones independientes, si bien, inicialmente, los trabajos se39 ocupaban más del seguimiento económico (la buena utilización de los fondos) que de los efectos de las políticas y de su formulación. Pero, por otro lado, el hecho de que la UE exigiese estos controles ha condicionado la propia evaluación en sus pretensiones más ambiciosas (el nivel político), favoreciendo su utilidad en el nivel gestor y tecnocrático y a decir de algunos, bajo la amenaza de cierto peligro desburocratización. Las solicitudes de evaluación no se basan en los problemas concretos que presentan los programas, sino que calcan una y otra vez los mismos presupuestos que deben cumplirse para obtener los fondos. A su vez, las ofertas de evaluación se convierten en copias que tratan de atenerse, sin mayor creatividad, a las convocatorias de la Comisión, por temor a no encajar en los términos de sus pliegos y perder los concursos. Las conclusiones sobre las evaluaciones realizadas son: En general, se describen bien y con detalle las realizaciones físicas y financieras. Se ha reforzado la base metodológica de la evaluación y sus procesos, particularmente en el nivel gestor y operativo. Las conclusiones son, a menudo, demasiado generales y de escasa utilidad para los decisores. Resulta difícil separar los efectos de los programas de otras acciones privadas, regionales o nacionales para determinar en qué medida los resultados son imputables a las políticas regionales de la UE. Por todo lo anterior, no es de extrañar que la gran preocupación reciente en el ámbito comunitario sea la calidad de la evaluación. A pesar de las contradicciones hay que reconocer los méritos de la Comisión. En el período se recorrió un largo camino tratando de individualizar métodos de evaluación para examinar los efectos de los programas que recibían los Fondos. Esto se debió tanto al debate producido en la propia comunidad internacional de evaluadores, que discutió sobre los diversos enfoques y la forma de integrarlos, como al trabajo desarrollado en el ámbito del programa europeo MEANS que puso encontraste las experiencias más significativas de evaluación y que concluyó sus trabajos con la publicación de una serie de guías que ofrecen un amplio elenco de herramientas del que poder extraer conclusiones, indicando el valor y el límite de cada una de ellas e invitando a los evaluadores a desarrollar muchas más. Las guías MEANS resultan indispensables para todo aquel que quiera conocer las reglas metodológicas que están rigiendo la evaluación en la UE, aunque su uso no están generalizado como sería deseable. Las MEANS no tratan de erigirse en una Biblia sobre evaluación, sino en orientación para que los países puedan adaptar sus exigencias con versatilidad, promoviendo, además, el cuestionamiento metodológico y el análisis crítico. Junto a la Colección MEANS40 la Comisión ha publicado numerosas colecciones y documentos, como la Metodología de evaluación para la Ayuda Exterior y la Guía sobre el desarrollo socio-económico, de 2003, que prosigue la aportación iniciada con las MEANS. 9.3 PLAN DE MARKETING GUBERNAMENTAL Y LAS NUEVAS TÉCNICAS APLICADAS Introducción La política ocupa los primeros puestos entre los temas de preocupación ciudadana. Las encuestas constatan que en la ciudadanía hay una elevada falta de credibilidad y confianza en las instituciones públicas, en los gobiernos y en sus gobernantes. Las transformaciones de orden social y tecnológico están dibujando el surgimiento de nuevos modelos de gobierno público dirigidos a la mejora de la calidad y del servicio a la ciudadanía y que procuran más transparencia y mayores facilidades para la relación de la ciudadanía con la Administración. Las nuevas formas de comunicación a través de los medios sociales están conformando a su vez una democracia más participativa que conlleva que determinados rituales como las fotografías de inauguración o la convocatoria de ruedas de prensa para cualquier actividad hayan perdido parte de su eficacia. En esencia, las Administraciones trabajan por el bien común, buscan ser abiertas y transparentes y, en definitiva, más próximas a la ciudadanía, por lo que la comunicación permite acortar las distancias con esta. Estar cerca de las personas es uno de los objetivos de la comunicación política. Además, las administraciones públicas tienen la obligación de comunicar y publicitar información sobre los servicios públicos desarrollados en ellas. En este sentido, no se puede entender la política sin la comunicación. La comunicación se define como un pilar básico del marketing gubernamental, un vehículo para la información pública, una herramienta democrática, y de ahí la importancia y trascendencia de la comunicación en la aportación de valor a la gestión de una institución pública. La nueva Administración pública necesita un binomio de buenas políticas y compromisos junto con una estrategia de comunicación clara y directa. Surge así una necesidad de profesionalizar esta labor y se impone la urgencia de construir una nueva narrativa política y de contar con una planificación de la comunicación: el desarrollo de un verdadero proyecto comunicativo. Diseñar un plan de comunicación para las actividades que desarrollan y sobre las que han de informar las Administraciones públicas es el paso previo a la puesta en marcha de la comunicación política.41 Los objetivos principales de este punto son los siguientes: Incidir en la importancia de la comunicación y en la necesidad de construir una marca e imagen global y positiva de la labor desarrollada desde la Administración pública. Facilitar un modelo metodológico sobre los pasos necesarios para elaborar un plan de comunicación desde las Administraciones públicas. Proveer de recursos y herramientas para profundizar en este tema Marketing Político Gubernamental El marketing político gubernamental -cuando es conocido, estudiado y aplicado por expertos- es una herramienta que ofrece condiciones para el buen gobierno; una técnica que permite al gobernante -que tiene buena voluntad y coraje para hacer las cosas bien- tomar las decisiones adecuadas, mantener la sintonía con la gente, avanzar en la solución de los problemas inmediatos y los asuntos estratégicos para los distritos, las provincias, las regiones y el país. El marketing político gubernamental es una metodología y un conjunto de técnicas que permiten conocer en profundidad a los electores de tal forma que le ofrece instrumentos al Gobierno para estar en capacidad de actuar en armonía y empatía con los ciudadanos, tomando decisiones adecuadas. El estudio permanente y profundo del elector es fundamental tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo. El marketing político gubernamental no es un estudio sociológico ni antropológico pero no los excluye. Es una aplicación del marketing moderno para lograr gobiernos exitosos. La técnica es neutra. Depende de quién la usa, cómo y qué fines busca. La disciplina existe y puede ser estudiada y utilizada por todos. Algunos confunden el marketing político gubernamental con la publicidad. La publicidad es una especialidad de la comunicación que permite informar masiva y creativamente. Pero la publicidad, de la misma forma que las actividades de prensa, promoción y relaciones públicas, sirve para comunicar pero requiere tener una orientación estratégica que es provista por el marketing político gubernamental. Eso requiere, sin embargo, expertos para construir políticas y estrategias. El marketing es un instrumento técnico al servicio de un proyecto político democrático. El marketing político gubernamental no es una estrategia de comunicación aún cuando es la base para elaborar un plan estratégico gubernamental y una estrategia de comunicación. Algunas autoridades autosuficientes buscan una explicación a sus errores en la falta de comunicación y toman la decisión de cambiar al personal de esa especialidad para contratar nuevo pero sin cambiar los conceptos-raíces que presiden la acción gubernamental. La primera tarea de un gobierno aunque parezca obvio- es gobernar. Pero cómo gobernar? Cómo y qué hacer para gobernar con buenos resultados? Cuáles son los pasos que hay que dar? Cómo lograr una comunicación dialógica, creativa, horizontal, asertiva y eficaz con los electores y con el propio equipo de gobierno? Cómo hacer para que esta42 comunicación se convierta en una fuente permanente de información para lograr un flujo de ida y vuelta entre gobernantes y gobernados? El Marketing Político Gubernamental nos ofrece las herramientas que definen y delinean todas las actividades del gobierno, desde las obras y los servicios hasta las que pudieran parecer las menos importantes En qué momento concluye la tarea del Marketing de un Partido Político? No hay momento en que ha concluido, es una actividad consciente y permanente. Consciente porque está bajo el control de la organización y permanente, porque que ocurre a cada instante. Siempre deberá considerarse la posición competitiva del partido; puede haber muchos partidos políticos y cada uno de ellos tiene una posición competitiva. El marketing por sus propias características es una actividad planificada, que está actuando hoy sobre el futuro; por lo tanto, ocurre en una circunstancia, como puede ser el momento electoral. En ocasiones hay una confusión entre marketing político y marketing electoral, considerando a ambos conceptos como sinónimos, lo cual lleva a considerar que el marketing sólo sirve para las actividades electorales, motivo por el cual los partidos deben aplicarlo solo en esos momentos, luego hay que ponerlo a descansar. El marketing por ser una filosofía de trabajo en una actividad permanente, siempre está ocurriendo. Lo que debemos considerar es que el marketing político tiene tres sistemas que actúan en la organización. Está el marketing político estratégico, el marketing electoral y el marketing de gobierno. Para tener una idea acerca de la ubicación del marketing electoral dentro del partido político, veamos la Figura Nº 1. Para que ocurra el marketing electoral, tiene primero que ocurrir la existencia del marketing político estratégico, sí no es así, podemos decir que es cualquier cosa, menos marketing. Incluso el marketing electoral, tal como se observa en el gráfico ocurre momentos después, ya que para que exista tiene que haber un proceso electoral específico. De ahí la importancia de que los partidos, como organizaciones ubiquen dentro de su estructura organizacional valga la redundancia- un departamento de marketing, a cargo de especialistas en la materia, pues el marketing es una actividad permanente; alguien tiene que estar pensando en el futuro de manera planificada. Un partido político moderno debería poseer una estructura organizacional en la cual esta claramente definida la manera de administrarse como organización y expone las expectativas que tiene en el mercado electoral. 43 9.3.4 Qué ocurre cuando el Partido Político gana las Elecciones? Tiene que aplicar el marketing de gobierno, el cual está en función de las promesas electorales, toda vez que está fue la razón por la cual el elector confió su voto al partido político. Logrado el gobierno, ahora se tiene que hacer realidad la esperanza. Porque el elector vota por algo que espera que se cumpla. Es lo que en planificación se llama el cumplimiento de la ecuación estratégica (posibilidades del gobierno = esperanza de los ciudadanos). Si esto no ocurre, entonces habrá dificultades y se deberán aplicar distintas partes del marketing, aplicando buenas estrategias de comunicación y gestión de conflictos. Es claro, que cuando un partido político asume el gobierno tiene un proveedor de servicios (burocracia pública) que tiene que apoyar el cumplimiento de la promesa electoral y otras que aparecen conforme se desarrolla el ciclo de vida de gobierno. Sí nos atenemos al ciclo de vida (CV) de un gobierno en una primera etapa habrá un ímpetu por querer cumplir con las promesas electorales y también con las que quedaron pendientes del gobierno anterior. Un segundo momento en el cual, con mayor conocimiento y experiencia, se llevarán a cabo los objetivos que se planearon ya siendo gobierno. Una tercera etapa, en la cual con mayor reflexión se pone énfasis en aquellas actividades que pueden servir como argumento de postular nuevamente, y un cuarto momento, cuando comienzan a cerrarse las brechas entre lo ofrecido y lo logrado.44 El ciclo de vida es un concepto mercodológico que permite a los partidos políticos identificar en que etapa de su desarrollo se encuentran, de manera que puedan elaborar estrategias en la posición que se encuentran. El CV permite identificar la relación que existe entre el elector y la organización; si se compara con otras organizaciones podrá saber cuáles son sus expectativas. No vaya a creer el partido político, que en el tiempo sigue siendo lo mismo para los electores. Debe quedar claro que el ciclo de vida del partido político está claramente determinado por los factores que el mismo partido puede controlar: su capacidad estratégica en aplicar y el esfuerzo que realiza para que se realicen. Para algunas organizaciones la estrategia es permanente. Esta debe evolucionar con el tiempo, considerando el comportamiento de los consumidores, los partidos rivales, las nuevas ideas y otros factores del entorno que claramente influyen en el entorno. A veces es preocupante ver actividades políticas similares a las del siglo pasado. Eso de que el elector pronto olvida ya es algo del pasado; hoy tenemos electores con demasiada comunicación, que muchas veces es caótica. Si consideramos que el partido político tiene un ciclo de vida, debemos identificar las siguientes implicaciones: El entorno social, económico, ideológico y competitivo es diferente en las diversas etapas del CV del partido. El objetivo estratégico prioritario debe ser definirse nuevamente, sin que esto signifique la claudicación de sus principios ideológicos. Las estructuras de costos y beneficios que se pueden esperar cambian en cada una de las etapas. El marketing es la herramienta principal para que el partido político se adapte a las circunstancias cambiantes del ambiente Enseñanzas para llevar a cabo un buen Marketing de Gobierno Hemos tratado de explicar que el marketing no asunto sólo de organizaciones comerciales, de aquellas que se dedican a productos de consumo masivo o de carácter exclusivo. El marketing no es ventas, tampoco propaganda o el maquillamiento de un gobernador. El marketing es responsabilidad de la organización política, que incluye a los partidos políticos, ante el elector y su comunidad. El marketing se aplica en todas las etapas del recorrer de los partidos, lo cual incluye el momento de gobernar. Sin embargo, puede considerarse que su aplicación ya no ocurre cuando la organización llega al gobierno. Debe considerarse que el marketing siempre está presente, de ahí podemos extraer enseñanzas para dedicarse al marketing político de gobierno, y también a aquellos que nos gobiernan, pues son ellos los que toman las decisiones.45 Recordar al elector. El partido fue elegido para dirigir a la comunidad por electores con la seguridad de que la promesa se cumplirá. Segmentos de mercado. Aun siendo elegidos los segmentos electorales siempre estarán presentes. No hay un segmento único, hay varios segmentos que deberán ser atendidos. La humildad del gobernante. La gobernación ha sido delegada por el elector, En democracia nadie gobierna porque lo quiso, sino porque fue elegido. Mantener la diferencia. El gobierno tiene que ser diferente a todo lo anterior, ocurriendo que la diferencia es superior a lo anterior realizado. Diferenciarse es ser competitivo; asegura el futuro. Adaptarse a las circunstancias. El gobierno es la suma de estrategias que deben adecuarse alas circunstancias dinámicas; lo que no elimina el cumplimiento de las promesas electorales. Laflexibilidad es importante. Preocuparse por mantener los actuales mercados y buscar nuevos. Gobernar tambiénsignifica pensar en el futuro del partido; si hay buena relación con los mercados objetivos, el futuro será menos incierto. Renovar los cuadros. Estar en el gobierno da oportunidad al partido político a exponer sus nuevoscuadros capaces de asumir papeles de dirección de organizaciones del estado. Hacer un correcto manejo de los sistemas de comunicación. Tener presente que todo comunica, cualquier movimiento comunica y puede ser interpretado de diferentes formas. Entonces, que planificar la comunicación. Gobierna la persona elegida. El gobernante fue elegido por un grupo de electores, pero gobierna a toda la comunidad. No es el gobierno para el partido; es para la comunidad. Propaganda (Publicidad política). Hay que mantener el equilibrio en la propaganda, no realizar una excesiva exposición. Hay que evitar el riesgo de saturar al elector. La imaginación es importante. Evaluación permanente. Debe mantenerse un seguimiento a todas las variables que afectan al gobierno y que pueden influir en el partido político. Evaluarse de acuerdo a los indicadores que previamente se han establecido Qué no es marketing de gobierno? Al igual a lo que ocurre con el marketing electoral, el marketing de gobierno también entra en confusión al considerar que todo es promoción. De ahí que se vuelve repetitivo y se promueve el uso de la propaganda, manejo de relaciones46 públicas y cabildeo, presentaciones del candidato ( ya es gobierno!) y todo aquello que permita promover la imagen del candidato y del partido político. Hay que tener presente que el marketing es para esta etapa del partido para de su estrategia en su ciclo de vida y que esta está integrada por una serie de elementos a los cuales se les denomina mezcla de marketing, los que permiten la diferenciación y ayudan al partido político en el posicionamiento que se busca como un partido político gobernante. Es complicado aceptar que el marketing de gobierno va más allá de la comunicación, es una parte pero no lo es todo La Comunicación: en el siglo XXI La comunicación es una herramienta más para la gestión pública y se nutre de datos e información; pero su función va más allá de la labor informativa. Cuando comunicamos un proyecto o una actividad, lo que queremos es trasladar un mensaje a alguien para conseguir una finalidad. La información refuerza lo objetivo, mientras que la comunicación fortalece lo subjetivo, y es ahí, en lo subjetivo, lo emocional, donde trabaja y donde se genera la verdadera comunicación, la comunicación eficaz. Es importante tener claro este aspecto que caracteriza la función de la comunicación y que supera el paradigma información-comunicación, de manera que siempre debemos trabajar desde esta perspectiva de persuasión. La percepción, la idea que las personas construyen en su mente a partir de la comunicación que reciben, es la base de la comunicación. Lo importante es lo que las personas dicen y creen (percepción percibida) y no lo que nosotros comunicamos (percepción proyectada) de nuestra marca o entidad. A través de las percepciones de las personas y de las nuestras propias se construye el posicionamiento de marca que contribuye a la creación de la imagen de una institución. Y es el primer posicionamiento creado a base de percepciones (pues quizás no haya segunda oportunidad), el que permite construir la realidad. Esta batalla de percepciones (en busca de la percepción deseada) es la que debemos librar con la comunicación. Recordemos que se comunica con lo que se dice y con lo que se hace, pero también con lo que no se dice o no se hace, y que la comunicación no es solo un trabajo de palabras sino también de imágenes. Todos estos aspectos definirán la comunicación que hagamos e influirán de distinta manera en los públicos a los que se dirija la comunicación Cambios en el Modelo de Comunicación Se ha producido un cambio en el modelo básico o tradicional de comunicación emisor receptor, basado en su modo lineal o secuencial, donde el emisor emitía un mensaje y el receptor lo recibía. El nuevo escenario nos lleva a un modelo47 de emisor/receptor-emisor/ receptor. Todos nos convertimos en transmisores y receptores: transceptores. La información circula ya en todas las direcciones (de la información vertical a la información horizontal y a la bidireccionalidad). Estamos en un momento de transición ante los cambios y el desarrollo de nuevas herramientas de comunicación provocados fundamentalmente por Internet y las nuevas tecnologías. La web 2.0, las redes sociales, la sindicación de contenidos, los SMS, etc. y, en definitiva, los nuevos medios sociales están transformando la manera de relacionarse con el público. Estas herramientas demandan rapidez, atención, involucración (respuesta a comentarios), seguimiento y diálogo real, y son las que están definiendo una nueva realidad comunicativa: la comunicación 2.0. Esta comunicación busca mayor transparencia y capacidad de escucha, más rigor y capacidad de análisis, lo que causa el surgimiento de un nuevo paradigma cuyos principios definen una nueva comunicación del siglo XXI. A modo de resumen se presentan a continuación los principales cambios del entorno que están configurando un nuevo contexto comunicativo. Cambios en las tecnologías (internet, la web, teléfono inteligente ): Democratización de la información. Información en tiempo real. Información a la carta, adaptada a las necesidades de las personas usuarias. Información más multimedia. Poder de movilización ciudadana. Nuevos espacios de diálogo y participación. Nuevos horizontes informativos: mensajes en pocos caracteres (140). Multiplicidad de canales: la información llega fragmentada. TV por internet y bajo demanda. Estos cambios provocan el surgimiento de una nueva comunicación y la integración de los mundos on y offline, que conllevarán la necesidad de adecuar las estrategias comunicativas a la eclosión de la web Cómo ha de ser la Comunicación del siglo XXI? La clave está en crear una comunicación relevante (estratégica), fácil, emocionante, más cercana y participativa, interpersonal, global (sin barreras), operativa (dirigida a la acción), en tiempo real y para todo el mundo. Debemos ser48 estratégicos en nuestra forma de actuar e interactuar, dejando de interrumpir a las personas con lo que no están interesadas para convertirnos en parte de lo que les interesa La Comunicación en las Administraciones Públicas Es obligación de la Administración generar una sociedad informada y promover la cultura de la información comunicando su gestión a la ciudadanía desde todos los ámbitos. La comunicación institucional ha de responder de esta manera ante esa necesidad de satisfacer el derecho a la información de la ciudadanía. Pero la comunicación pública satisface también otras necesidades, como la de informar sobre lo realizado y así mismo, en su caso, de forma indirecta promover actitudes cívicas. Sin comunicación, por tanto, la política se vería limitada en alcance, significado y posibilidades. Es la comunicación política la que hace posible el acercamiento de la Administración a la sociedad. Qué es la Comunicación Política, Pública o Institucional? En un sentido amplio la comunicación institucional es la comunicación que tiene como objeto la política. Sin embargo, la comunicación institucional no es puramente política. Tal como plantea Martínez Bargueño, la comunicación institucional es la que trata de identificar y desarrollar al máximo las relaciones con la ciudadanía con vistas al reforzamiento del conocimiento que éstos poseen de la Administración y a procurar el consenso en torno a su gestión. La comunicación institucional es, pues, un vehículo de transmisión entre lo que el gobierno quiere comunicar y la ciudadanía. Se caracteriza por centrarse en gestionar la relación entre sus públicos (principalmente la ciudadanía) y el gobierno, tener una intención colectiva (pública), una utilidad social (para la ciudadanía) y no obedecer a un interés particular o individual del gobierno en cuestión (autobombo). Es imprescindible trabajar en una comunicación institucional integral, dado que la comunicación es un proceso circular y esta no ha de realizarse solo hacia fuera (comunicación externa). La Administración ha de ser capaz de comunicar continua y globalmente. Para lograr una comunicación institucional eficaz se debe replantear la comunicación de la Administración con sus públicos, dando respuesta a la gestión de una nueva relación con la ciudadanía del siglo XXI, en la que surge la necesidad de conversar con esta en comunidades generalistas y escuchar sus quejas y sugerencias, más allá de la mera labor informativa.49 Qué caracteriza a las Administraciones Públicas? Su funcionamiento y dimensión definen la complejidad que caracteriza a las Administraciones públicas. Son organismos en los que es necesario gestionar la complejidad política, financiera, de información y proyectos, y organizacional. La limitación presupuestaria, las competencias entre departamentos, la importancia de la imagen de la institución o la figura de los líderes políticos son otros aspectos que caracterizan a este tipo de entidades. Estas y otras cuestiones interfieren en la labor de gestión de la Administración pública y a nivel comunicativo condicionan el desarrollo del día a día de la actividad de comunicación. Algunos de los aspectos que se han de mejorar son: Dificultad en conseguir la información: en ocasiones no se dispone de toda la información para difundirla o no se conocen bien los datos antes de comunicarlos. Falta de comunicación sobre un tema Lentitud comunicativa Uso de un lenguaje poco comprensible Insatisfacción de las necesidades de la población, organizaciones y empresas Declaraciones contradictorias entre personas de distintos gabinetes Dificultad en la comunicación de la institución como un conjunto Rumorología Elasticidad en la comunicación: el transcurso de los acontecimientos implica flexibilidad en los horarios y jornadas de comunicación Falta de dominio de las herramientas de la comunicación 2.0 En este escenario es preciso modernizar las Administraciones públicas y, ante la necesidad de proveer de información clara y concisa a la sociedad, se hace imprescindible un cambio de modelo comunicativo para ser eficaces. La información se está democratizando, por lo que es esencial redefinir el papel de los gobiernos y de los medios, tomar conciencia y generar actitudes, así como comunicar nuevos enfoques, valores e identidades. Es un momento clave para restablecer la confianza y la credibilidad de los gobiernos a través de nuevas formas de relación basadas en la sinceridad. Para ello la comunicación se convierte en una herramienta estratégica como instrumento de transparencia y de gobierno abierto. La comunicación debe entenderse desde esta perspectiva y no como un mero mecanismo de defensa-ataque para los intereses políticos.50 La Gestión de la Comunicación en la Administración Pública La dirección o gestión de la comunicación en la Administración pública ha de estar basada en el modelo de comunicación institucional pro-ciudadanía, en el que esta es la titular del derecho a la información, y el servicio de comunicación es prestado con profesionalidad. Su éxito dependerá de la implicación de los altos responsables de la Administración en la credibilidad y efectividad de la comunicación. Quién es responsable de la Comunicación de la Institución? La gestión de la comunicación en un ente público ha evolucionado de las tradicionales funciones de relación con los medios (gabinete de prensa) a aspectos más amplios y estratégicos propios de la dirección de comunicación de una empresa o cualquier otra institución. Hemos pasado de la figura del jefe/a de prensa a la del director/a de comunicación. El responsable máximo de la comunicación es generalmente una persona de confianza del líder político (por su acceso a información sensible) que ha de depender de los puestos políticos más altos de la institución y debe integrarse en los consejos de decisión, pues para realizar su labor necesita saber y formar parte de las decisiones. Algunos de los aspectos que deben definir el perfil de las personas responsables de la comunicación en las Administraciones públicas son: Profesionalidad Confianza Persuasión Honestidad Multidisciplinariedad Sus funciones más habituales son las siguientes: Definición del plan, de la política de comunicación y de la estrategia comunicativa para la entidad en su conjunto o para proyectos y actividades concretos. Gestión de la imagen pública y de la reputación de la Administración. Supervisión y coordinación de la comunicación entre las distintas áreas de la institución (dirección de personas) o, en su defecto, gestión de toda la labor comunicativa (si no hay personas a su cargo). Información a los máximos cargos sobre los resultados. 51 La Organización de la función de Comunicación Comprender el funcionamiento y la dimensión del departamento de comunicación de las Administraciones públicas permite dar respuesta a preguntas como quién es la persona responsable de comunicación?, cómo se organiza la comunicación? o con qué recursos y medios cuenta la Administración para desarrollar su actividad? Cada institución ha de organizar su departamento de comunicación en función de sus recursos y particularidades, pero todos deben abordar cada una de las dimensiones de comunicación que permiten desarrollar un modelo de comunicación global, como se verá más adelante. En general, el departamento de comunicación de una Administración pública con cierta dimensión debe estar organizado en torno a cuatro grandes bloques temáticos, tal y como se recoge en la siguiente imagen. Dimensiones de la Comunicación Institucional (El modelo comunicativo) Para desarrollar una labor de comunicación integral en la Administración es necesario abordar cinco dimensiones o variables que definen un modelo de comunicación público eficaz e integral. Estas dimensiones son las siguientes: Dirección estratégica52 Comunicación de crisis Comunicación institucional Relación con los medios Atención ciudadana Comunicación interna En función de la actividad de comunicación que sea necesario llevar a cabo, desde lo más amplio (planificación global de la comunicación de la entidad) a lo más particular (comunicación de una actividad concreta), se desarrollarán en conjunto todas o alguna de estas dimensiones, según las necesidades comunicativas de cada proyecto. A continuación se presenta información sobre el contenido de cada una de estas dimensiones. Dimensión 1. Dirección Estratégica La comunicación como herramienta clave al servicio de los objetivos marcados en la entidad adquiere un valor estratégico y, por tanto, ha de ser pensada. Esta primera dimensión que debe abordarse en cualquier tipo de proyecto comunicativo se centra en el desarrollo de la comunicación estratégica y la gestión de la comunicación de crisis. 53 La dirección o comunicación estratégica es la que aborda la definición del plan de comunicación para cualquier actividad desde una perspectiva global y transversal, cuyo principal cometido se centra en la construcción del relato, en planificar qué mensaje comunicar a la sociedad sobre las políticas, productos y servicios que ofrece el gobierno, interiorizando y realizando un discurso básico sobre el proyecto que capte la atención de la ciudadanía. Dimensión 2. Comunicación de Crisis La comunicación de crisis pretende evitar los daños que puedan surgir de una situación adversa y anticipar soluciones al mal ocasionado. Estas dos funciones de la comunicación están reservadas a la persona con mayor responsabilidad en el desarrollo de la comunicación de la institución. Dimensión 3. Comunicación Institucional La comunicación institucional engloba las actividades orientadas al desarrollo de la comunicación en términos de imagen y mensajes. Se puede desglosar en comunicación corporativa y comunicación externa. 54 A. Comunicación Corporativa La comunicación corporativa es el discurso o mensaje que la entidad emite de sí misma en palabras e imágenes y cuyo trabajo se orienta a crear una marca propia y definida de la Administración. El sistema corporativo está definido por la identidad corporativa (conceptual misión, visión, filosofía y visual logo, colores, tipografía ) y la imagen corporativa (la percepción que el público tiene de la entidad, basada en lo que la Administración hace, dice o en lo que no hace o no dice). B. Comunicación Externa La comunicación externa es la variable que busca a través de su desarrollo conseguir los objetivos marcados. Sus herramientas son el marketing, la publicidad, internet y las relaciones públicas para dar a conocer el mensaje de la Administración a sus públicos y derivar en la consecución de unos objetivos. Marketing y publicidad: están orientados a satisfacer las necesidades del público objetivo, a informar y a convencer sobre el mensaje emitido por la Administración pública. Internet 2.0: los nuevos canales de comunicación y las nuevas formas de relacionarse a través de la red ofrecen una oportunidad para gestionar un contacto más cercano entre la Administración y sus públicos. Relaciones públicas y protocolo: trabajan para conseguir una imagen positiva de la Administración a través del establecimiento de relaciones de diálogo y de participación. 55 Dimensión 4. Atención Ciudadana La comunicación institucional del siglo XXI ha de estar centrada en construir una relación cercana con la ciudadanía, pues constituye uno de los pilares básicos de la Administración. Por su importancia y amplitud esta dimensión requiere de herramientas de comunicación propias y de una gestión particular. El desarrollo de la atención ciudadana engloba la puesta en marcha de una serie de actuaciones: Web/internet Teléfonos de información Oficinas de atención ciudadana Dimensión 5. Comunicación Interna La comunicación interna se centra en el capital humano y en conocer a las personas (personal y profesionalmente) y busca la empatía con el personal para crear un equipo motivado y participativo. La gestión de la comunicación interna implica comunicar primero a los de dentro (marketing interno) y luego a los de fuera. Transmitir información útil, facilitar el trabajo, comunicar de forma fluida y permanente, respetar, delegar y dar 56 poder de decisión, conceder el derecho a equivocarse, saber hablar y, sobre todo, saber escuchar son algunas de las claves de la dirección de personas. Además, la gestión del conocimiento adquiere en esta dimensión un peso cada vez mayor. Dimensión 6. Relaciones con los Medios El gabinete de prensa es una herramienta más para hacer llegar a los públicos objetivo los mensajes de la Administración. Su labor consiste en identificar y elaborar noticias a partir de información interna, aprovechando todas las oportunidades de comunicación de los acontecimientos y los proyectos políticos, contestando a los medios y gestionando la relación con estos con la finalidad de conseguir la mayor cobertura y repercusión mediática de las actividades desarrolladas. El Plan de Comunicación: Diez etapas Adoptar y diseñar un plan de comunicación estratégica representa un paso importante en una o organización. Las Administraciones públicas creen en una comunicación estratégica, pero a menudo esta se queda en cuestiones operativas. Según el estudio La dirección de comunicación en las administraciones públicas: retos y oportunidades,57 elaborado por Dircom (Asociación de Directivos de Comunicación), en colaboración con el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública), solo un 37 % de las Administraciones públicas cuenta con un plan de comunicación formal. Algunas de las dificultades a la hora de planificar una política de comunicación institucional están motivadas por diferentes aspectos: Falta de creencia en la necesidad de planificación Obsesión y dominio de la agenda por los medios Un día a día que impide la planificación Obstáculos para establecer un plan formal debido a la complejidad de su cumplimiento A pesar de los inconvenientes, es necesario definir un plan de comunicación para difundir y comunicar la estrategia global a largo plazo de la Administración pública o bien para cualquier actividad desarrollada en la entidad que requiera de la labor de comunicación. Por qué es importante tener un Plan de Comunicación? La planificación confiere poder para transformar una institución en términos de credibilidad (estatus) y unidad. Además, conlleva otras ventajas como las siguientes: Ayuda a conseguir las metas y objetivos marcados Enfoca el trabajo diario Ayuda a marcar prioridades Provee de un sentido de orden y control Evita visiones reactivas Protege de la última hora Qué pasos es importante dar antes de su elaboración? Implicación y apoyo del equipo directivo para su desarrollo. Definición de quién diseña el plan, cuáles son las razones para hacerlo y de qué equipo, medios, tiempo y presupuesto se dispone para su elaboración. Comunicación a los integrantes de la institución de la elaboración del plan. Es recomendable abrir un proceso de diálogo continuo entre los responsables de la organización y las personas responsables de comunicar.58 Qué se entiende por Planificación de la Comunicación? La planificación de la comunicación es un proceso por el cual se busca dar respuesta a la pregunta sobre qué contar y cómo contarlo. Define en esencia cómo se intenta comunicar los mensajes correctos a las personas correctas y en el momento correcto. El plan de comunicación se configura como una herramienta de apoyo a la consecución de los objetivos de la institución y se enmarca en la planificación de esta. Debe establecerse por un periodo de tiempo y tener existencia formal y definición por escrito. Qué es un plan de Comunicación en la Administración pública? El plan de comunicación en la Administración pública es un documento marcado por los objetivos de la institución para un periodo de tiempo. Su diseño está basado en el desarrollo de las actuaciones del gobierno, la agenda, ruta o programa de actividades que la institución defina. Debe centrarse más en lo institucional y menos en lo político. Cómo ha de ser el Plan de Comunicación de cualquier actividad? Estratégico: asociado a la gestión estratégica de la organización Flexible: para introducir cambios durante la elaboración y su aplicación Integral: no se puede perder de vista la dimensión global de la institución. Cuál ha de ser el horizonte temporal del Plan de Comunicación? La planificación de la comunicación institucional a un año es razonable, pues una planificación a más largo plazo puede resultar obsoleta. No obstante, pueden surgir planes específicos basados en actividades delimitadas en el tiempo que requieran un horizonte de semanas o incluso días. Para estos horizontes también es necesario planificar la función de la comunicación. De dónde procede la información para la elaboración del plan? La información para la elaboración del plan puede provenir: De la propia institución De una auditoria de comunicación De los líderes De encuestas al equipo y técnicas de focus group (grupos de discusión a través de los cuales se recopila información de interés)59 Del intercambio de información y entrevistas con otras áreas. Del entorno Cuáles son las etapas de la elaboración del Plan de Comunicación? Dado que es preciso tener en cuenta diferentes aspectos, en los siguientes apartados se definen las diez etapas para el diseño de un plan de comunicación: 1) Estudio del entorno: análisis e investigación 2) Objetivos 3) Público objetivo 4) Mensaje 5) Estrategia 6) Acciones de comunicación 7) Cronograma 8) Presupuesto 9) Control y seguimiento 10) Evaluación Estas etapas se pueden resumir en cuatro grandes apartados: diagnóstico, estrategia, acciones y control. 60 61 9.4 LOS DISTINTOS ESCENARIOS ELECTORALES Introducción Como continuación del módulo anterior, aquí analizaremos la política mediante la actividad de los diferentes actores que intervienen, tanto individuales como colectivos. En primer lugar, vamos a definir los partidos políticos. A continuación, se plantean los diferentes perfiles del actor público, las formas convencionales (como el voto) y las no convencionales (protestas, ocupaciones de locales, interrupciones de tránsito, boicots) de participación en la actividad política, desde un punto de vista individual. Por lo que se refiere a la participación colectiva, que ocupa una posición eminente en el proceso político, los actores colectivos se pueden clasificar en tres tipos: los grupos de interés, los movimientos sociales y los partidos políticos. Estudiaremos estos actores y prestaremos una especial atención a los partidos políticos (a su estructura, funciones y sistemas de partidos). El módulo concluye con una presentación de otro tipo de actor colectivo: los medios de comunicación de masas, que ya no son simples instrumentos pasivos, sino que tienen una influencia directa en la conformación del poder Principales Actores electorales que influyen en el escenario electoral Partidos políticos La política de masas ha hecho de los partidos un instrumento de medición indispensable entre las demandas sociales y las instituciones. En los partidos se encuadran y estructuran las posibilidades de participación que se abren a los diferentes sectores sociales. Mediante los partidos, se transmiten las demandas de estos sectores sociales a los aparatos institucionales. Se puede decir que los partidos consisten en asociaciones voluntarias, que proponen un programa de intervenciones globales y compiten electoralmente por el ejercicio del poder institucional. Para ello, forman una organización estable que va más allá de una única cita electoral, institucionalizada por encima de las vinculaciones estrictamente personales y relativamente difusa por el territorio donde actúan.62 Partidos políticos: Su creación. Qué es el Registro de partidos políticos? Los partidos políticos para poder adquirir su personalidad jurídica, es decir, para hacer público su nacimiento y constitución, deben inscribirse en el Registro de Partidos Políticos, dependiente de la Dirección General de Política Interior, del Ministerio del Interior. En él se deberán presentar los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley. También se anotan todas las vicisitudes que acontecen en la vida y actuación de los partidos hasta su extinción: modificaciones estatutarias, nombramientos de cargos, resoluciones o sentencias, etc. Al tratarse de un registro público, podrá dirigirse a él cualquier persona interesada solicitando certificación en extracto de cuantos extremos consten en el Registro, o bien, personalmente mediante el examen directo de la documentación en él depositada. Como inscribir un partido Los requisitos formales para solicitar la inscripción de un partido político son los siguientes: Escrito de solicitud de inscripción, suscrito por cualquiera de los promotores o fundadores del partido, en el que se hará constar nombre y apellidos del solicitante, domicilio y ciudad, número de teléfono de contacto, y domicilio a efectos de notificaciones, instando su inscripción. Junto a la solicitud se acompañará: ACTA NOTARIAL, con el acuerdo de constitución, y conteniendo lo siguiente: Nombre de los promotores, con expresa constancia de sus datos personales (nombre y apellidos, número del documento nacional de identidad, domicilio, estado civil, profesión ) Podrán ser promotores las personas físicas, mayores de edad, que se encuentren en el pleno ejercicio de sus derechos, no estén sujetos a ninguna condición legal para el ejercicio de los mismos y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita, o por alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código Penal. Esta última causa de incapacidad no afectará a quienes hayan sido judicialmente rehabilitados art.º 2.1 Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio. Integrantes de los órganos directivos provisionales. Domicilio social.63 Estatutos por los que se regirá el partido. Por ser un partido político un tipo particular de asociación, en el que varias personas, con capacidad de obrar, acuerdan voluntariamente su constitución, el número de promotores será de tres o más personas físicas. Con que recursos económicos cuentan los partidos políticos? Los recursos económicos de los partidos políticos en España se encuentran regulados en el artículo 2 de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos (en adelante Ley de Financiación de Partidos Políticos) que dice lo siguiente: Recursos procedentes de la financiación pública: Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora de los procesos electorales de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos. Las subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento, reguladas en la presente Ley. Las subvenciones anuales que las Comunidades Autónomas establezcan para gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así como las otorgadas por los Territorios Históricos vascos y, en su caso, por las Corporaciones Locales. Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda que puedan establecerse en la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum. Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales. Recursos procedentes de la financiación privada: Las cuotas y aportaciones de sus afiliados, adheridos y simpatizantes. Los productos de las actividades propias del partido político y los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio, los beneficios procedentes de sus actividades promocionales, y los que puedan obtenerse de los servicios que puedan prestar en relación con sus fines específicos.64 Las donaciones en dinero o en especie, que perciban en los términos y condiciones previstos en la presente Ley. Los fondos procedentes de los préstamos o créditos que concierten. Las herencias o legados que reciban El ciudadano: Tipología. De todo esto se desprende que la acción política se manifiesta en cada sujeto con una intensidad diferente y, de forma simultánea, con un cierto grado de especialización. La consideración de estos dos criterios ha llevado a definir los perfiles de los actores políticos individuales. La observación empírica permite descubrir una relativa especialización de los individuos, que expresa una cierta división del trabajo político, podrían dividirse como: Los inactivos, que no intervienen en ningún tipo de actividad política y, en cierto modo, se especializan en la inhibición. Los votantes, que limitan su actividad política a la emisión relativamente regular de su voto en los comicios. Los comunicadores, a quienes les interesa principalmente informarse, debatir y criticar las cuestiones políticas. Los activistas locales, que participan en iniciativas sociopolíticas, más o menos episódicas, en su barrio o municipio, con la finalidad de exponer alguna reivindicación o colaborar en servicios comunitarios. Los voluntarios sociales, que se concentran en iniciativas que desbordan el ámbito local con objetivos de alcance general (actividades ecológicas, iniciativas de ocupación, acciones de solidaridad con países en desarrollo, etc). Los militantes que participan, de forma regular, en las actividades de organizaciones estables. Los activistas totales, para los que la actividad política representa el centro de sus preocupaciones y, por tanto, recurren a muchas formas de intervención.65 Las formas de participación del ciudadano 1) Las formas convencionales Las formas convencionales de la política son las que se ajustan a las pautas marcadas por los valores y las normas del sistema liberal democrático y que corresponden, en general, al ejercicio de derechos reconocidos formalmente por la legislación de este sistema. De acuerdo con las clasificaciones más conocidas, las actividades convencionales se pueden agrupar en cuatro grandes capítulos relacionados con momentos importantes del proceso político. 66 Forma principal de participación: El voto El voto, como conducta política, expresa una decisión individual, es decir, manifiesta una preferencia entre candidatos que se disputan un cargo político. Sin embargo, también posee otros dos componentes que conviene retener: por un lado, el voto sintetiza la manifestación de determinadas aspiraciones o demandas y, por otro, el voto también es un acto de identificación con colectivos a los que el votante se siente asociado de forma más o menos directa. Mostrar más
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 artículo 151
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 artículo 5
 artículo 2
 artículo 27
 Artículo 31
 REAL DECRETO 
 Artículo 1
 artículo 131
 artículo 45

Artículo 5
 Artículo 3
 Artículo 1
 Real Decreto 

Real Decreto 
 artículo 175
 Artículo 1
 Real Decreto 
 Artículo 1
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 Artículo 1
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