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ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES
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Arturo Ávila Montero
1 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES IGNACIO CALATAYUD PRATS Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia Abogado SUMARIO PRIMERA PARTE. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CLÁUSULA ANTIELUSIÓN REGULADA EN EL ARTÍCULO 108 DE LA LMV I. Introducción. II. Tributación de las transmisiones inmobiliarias y artículo 108 de la LMV. III. Naturaleza jurídica de la cláusula antielusión del artículo 108 de la LMV. IV. Posicionamiento jurídico de la Administración Tributaria en torno a la naturaleza jurídica de la cláusula antielusión. V. Interpretación del artículo 108 de la LMV conforme al principio constitucional de proporcionalidad. SEGUNDA PARTE. ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LMV TRAS LA REFORMA OPERADA POR LA LEY 36/2006, DE 29 DE NOVIEMBRE, DE MEDIDAS PARA LA PREVENCIÓN DEL FRAUDE FISCAL I. Cambios legales introducidos en la Reforma. II. Consideraciones previas. III. Supuestos de hecho que presumen una transmisión de inmuebles. IV. Determinación de la Base imponible. V. Exclusión del artículo en supuestos de valores cotizados. 99
2 IGNACIO CALATAYUD PRATS Resumen del contenido: El presente artículo tiene por objeto analizar el artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores tras la reforma operada por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal. Ahora bien, el presente estudio no se va a centrar exclusivamente en aquellos aspectos que han sido introducidos o modificados por la reciente reforma sino que, por el contrario, vamos a tratar de profundizar en el estudio y análisis de otra serie de aspectos que consideramos absolutamente fundamentales para una adecuada interpretación y aplicación del artículo 108 de la LMV. En efecto, tal y como vamos a comprobar en las líneas siguientes, una correcta aplicación e interpretación del artículo 108 de la LMV ya sea por la Administración, por los Órganos jurisdiccionales o por los contribuyentes exige de manera previa y necesaria un análisis riguroso de su naturaleza jurídica pues va a ser precisamente la naturaleza jurídica de la norma la que va a condicionar la interpretación y aplicación que los distintos operadores jurídicos lleven a cabo. En este sentido vamos a comprobar como la naturaleza jurídica del artículo 108 de la LMV debe ser analizada a la luz, como no podía ser de otro modo, de concretos principios constitucionales y de los fines perseguidos por la norma, principios y fines que van a obligar de forma imperativa al operador jurídico a interpretar y a aplicar la norma de conformidad con los mismos. Una vez estudiada la naturaleza jurídica del precepto analizado estaremos en condiciones de analizar las modificaciones que la Ley del Prevención del Fraude Fiscal ha introducido en el mismo. PRIMERA PARTE. SOBRE LA NATU- RALEZA JURÍDICA DE LA CLÁUSULA ANTIELUSIÓN REGULADA EN EL ARTÍCULO 108 DE LA LMV I. INTRODUCCIÓN Para acometer el estudio objeto de este artículo, vamos a centrarnos en una primera parte en la naturaleza jurídica del artículo 108 de la LMV, naturaleza jurídica que va a estar condicionada, como hemos indicado, por concretos principios constitucionales como son el principio de proporcionalidad y el principio de interpretación conforme. Posteriormente analizaremos los distintos posicionamientos adoptados por la Administración Tributaria en torno a la naturaleza jurídica de la cláusula estudiada, que como veremos son confusos y contradictorios y en los que va a desempeñar un papel fundamental y clarificador la doctrina administrativa relacionada con el Régimen Fiscal de Canarias. Finalmente estudiaremos, en la segunda parte, los supuestos concretos en los que es de aplicación la cláusula del artículo 108 de la LMV y las modificaciones introducidas tras la reforma operada por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal. II. TRIBUTACIÓN DE LAS TRANSMI- SIONES INMOBILIARIAS Y ARTÍCU- LO 108 DE LA LMV Tal y como expone el apartado decimosexto de la Exposición de Motivos de la Ley 100
3 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, el artículo 108 es una medida legislativa que tiene como objetivo tratar de salir al paso de la elusión del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados en la transmisión de bienes inmuebles, mediante la interposición de figuras societarias. En efecto, el artículo 108 de la LMV nace como consecuencia de la diferente tributación que el ordenamiento jurídico dispensa a la transmisión de inmuebles y a la transmisión de valores, diferente tratamiento fiscal que puede ser utilizado por los contribuyentes para, a través de la transmisión de valores representativos del capital de una sociedad cuyo patrimonio esté constituido por inmuebles, eludir el pago del tributo que correspondería si el bien transmitido fuera directamente el inmueble 1. Pues bien, para poder comprender la finalidad del artículo 108 de la LMV, y la crítica que vamos a realizar a la defectuosa técnica legislativa empleada por el Legislador, es necesario que analicemos, con carácter previo y de forma resumida, la tributación de las transmisiones inmobiliarias y la tributación de valores representativos del capital de una sociedad. La transmisiones inmobiliarias pueden estar gravadas bien por el IGIC/IVA bien por el ITP modalidad TPO, siendo la relación entre ambos impuestos de incompatibilidad de tal modo que en el caso de que la transmisión esté gravada por IGIC/IVA no lo estará por TPO 2. Precisamente, la tributación por uno u otro impuesto va a depender de la condición del transmitente, si es empresario o no, y de la clase de inmueble objeto de la transmisión. 1 Tal y como expresan R. Fuster Toser y G. Marín Benítez, en El artículo 108 de la LMV: norma antielusión o nuevo hecho imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas? que puede consultarse en el sitio web pág. 2., El diferente tratamiento de las transmisiones de valores respecto del otorgado a la transmisión inmobiliaria pudo propiciar, en su momento, la utilización de sociedades para canalizar inversiones inmobiliarias y, de esta forma, evitar la aplicación del régimen tributario correspondiente a la transmisión directa de los inmuebles. El legislador, consciente de ello, decidió salir al paso de maniobras de elusión fiscal en el ámbito inmobiliario mediante la interposición de sociedades, exceptuando (en el apartado 2 del artículo del 108 LMV) la exención establecida en su apartado primero para algunas transmisiones de valores que pueden ocultar verdaderas transmisiones inmobiliarias. 2 En concreto el artículo 4.4 de la Ley 20/1991 en la que se regula el IGIC indica que Las operaciones sujetas a este Impuesto no estarán sujetas al concepto transmisiones patrimoniales onerosas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior las operaciones que se indican a continuación: a) Las entregas y arrendamientos de bienes inmuebles, así como la constitución o transmisión de derechos reales de goce o disfrute que recaigan sobre los mismos, cuando estén exentos del Impuesto, salvo en los casos en que el sujeto pasivo renuncie a la exención en las circunstancias y con las condiciones recogidas en el artículo 10, número 4, de la presente Ley.b) Las transmisiones de valores a que se refiere el artículo 108, apartado dos, números 1º y 2º de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, según la redacción establecida por la disposición adicional duodécima de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. En idénticos términos se pronuncia la 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, indica que las operaciones sujetas a este impuesto no estarán sujetas al concepto transmisiones patrimoniales onerosas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior las operaciones que se indican a continuación: a) Las entregas y arrendamientos de bienes inmuebles, así como la constitución o transmisión de derechos reales de goce o disfrute que recaigan sobre los mismos, cuando estén exentos del impuesto, salvo en los casos en que el sujeto pasivo renuncie a la exención en las circunstancias y con las condiciones recogidas en el artículo b) Las transmisiones de valores a que se refiere el artículo 108.2, números 1 y 2 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, según la redacción establecida por la disposición adicional 12 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. 101
4 IGNACIO CALATAYUD PRATS Así, en el caso de que el transmitente tenga la condición de empresario y debemos recordar que las sociedades tienen tal condición en todo caso 3 el impuesto que va a gravar la operación va a ser el IGIC/IVA. No obstante, existen tres grupos de casos en los que la transmisión, aún realizada por empresarios, pueden encontrarse gravadas por Transmisiones Patrimoniales Onerosas y, por tanto, no gravadas por el IGIC/IVA. El primer grupo se corresponde con aquellas transmisiones inmobiliarias que se encuentren sujetas y exentas del IGIC/IVA, en concreto, las transmisiones de terrenos rústicos, las aportaciones de terrenos a las Juntas de Compensación y las segundas y ulteriores entregas de edificaciones después de haber finalizado la construcción o rehabilitación. Ahora bien, en estos tres supuestos la Ley del IGIC/IVA señala que las exenciones pueden ser, con determinados requisitos, objeto de renuncia, renuncia que puede proporcionar importantes beneficios fiscales y ello porque la misma permite al adquirente del inmueble tributar por un impuesto como el IGIC/IVA que tiene carácter neutral pues va a tener derecho a deducirlo no suponiendo ningún coste fiscal y evitar así el pago de un impuesto como TPO cuya cuota no resulta deducible y que supone una importante carga fiscal para el adquirente. Por lo que se refiere al transmitente a determinados tipos de empresarios la renuncia también le beneficia pues al no estar exentas las transmisiones no vendrá obligado a la aplicación de la regla de la prorrata que impide la deducción plena de la cuotas soportadas de IGIC e IVA. El segundo grupo de casos es el relativo a las transmisiones de valores a que se refiere, precisamente, el artículo 108 de la LMV y que es objeto de nuestro artículo. El tercer grupo de casos se refiere a la tributación por TPO de los inmuebles incluidos en la transmisión de la totalidad de un patrimonio empresarial 4. Por el contrario, y por lo que respecta a la transmisión de valores, en el caso de que la transmisión se realice por un empresario, la operación se encuentra exen- 3 El artículo 5 b) de la Ley del IVA indica que 1. A los efectos de lo dispuesto en esta Ley, se reputarán empresarios o profesionales: b) Las sociedades mercantiles, en todo caso. En idénticos términos se pronuncia el artículo 5.2 de la Ley 20/1991 en la que se regula el IGIC. 4 El artículo 7.5 del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, establece que 5. No estarán sujetas al concepto de transmisiones patrimoniales onerosas, regulado en el presente Título, las operaciones enumeradas anteriormente cuando sean realizadas por empresarios o profesionales en el ejercicio de su actividad empresarial o profesional y, en cualquier caso, cuando constituyan entregas de bienes o prestaciones de servicios sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido. No obstante, quedarán sujetas a dicho concepto impositivo las entregas o arrendamientos de bienes inmuebles, así como la constitución y transmisión de derechos reales de uso y disfrute que recaigan sobre los mismos, cuando gocen de exención en el Impuesto sobre el Valor Añadido. También quedarán sujetas las entregas de aquellos inmuebles que estén incluidos en la transmisión de la totalidad de un patrimonio empresarial, cuando por las circunstancias concurrentes la transmisión de este patrimonio no quede sujeta al Impuesto sobre el Valor Añadido. 102
5 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES ta de conformidad con lo preceptuado en el artículo , l) de la Ley del IVA y ) g) de la Ley del IGIC. El artículo de la Ley del IVA, como no podía ser de otro modo, es una transposición del artículo 13.B de la Sexta Directiva 1977/388/CEE, de 17 de mayo de 1977, que establece la obligación de los Estados miembros de declarar exentas ( en las condiciones por ellos fijadas, a fin de asegurar [su] aplicación correcta y simple y de evitar todo posible fraude, evasión o abusos ) una serie de operaciones entre las que se encuentran (apartado 5 del referido artículo) las operaciones, incluida la negociación, pero exceptuados el depósito y la gestión, relativas a acciones, participaciones en sociedades o asociaciones, obligaciones y demás títulos-valores, con excepción de: (...) los derechos o títulos enunciados en el apartado 3 del artículo 5. El artículo de la Ley del IGIC es, en virtud del principio de igualdad, una copia de la Ley del IVA. Del mismo modo, y por lo que respecta a la transmisión de valores por particulares, se encuentran exentas, tal y como expresa el artículo 45.1.B.9 del TRLITP y AJD, las transmisiones de valores, admitidos o no a negociación en un mercado secundario oficial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores. De los distintos regímenes tributarios expuestos se deriva que, dado que determinadas transmisiones inmobiliarias van estar sometidas a TPO y la transmisión de valores, por el contrario, se encuentra exenta es por lo que, mediante determinadas planificaciones fiscales, los contribuyentes podrían eludir el pago del TPO que correspondería a la transmisión de inmuebles mediante la transmisión de valores representativo de entidades cuyo patrimonio esté constituido por inmuebles. Es por ello que el artículo 17.2 del del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados indica que Las transmisiones de valores, admitidos o no a negociación en un mercado secundario oficial, que queden exentas de tributar como tales, bien en el Impuesto sobre el Valor Añadido o bien en la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, así como su adquisición en los mercados primarios como consecuencia del ejercicio de los derechos de suscripción preferente y de conversión de obligaciones en acciones, tributarán por la citada modalidad, como transmisiones onerosas de bienes inmuebles, en los casos y con las condiciones que establece el artículo 108 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores. Precisamente el artículo 108 de la LMV, con el fin de evitar conductas elusivas de los contribuyentes, somete al ITP, modalidad TPO, por un lado, a las transmisiones de valores que permitan la toma de una posición dominante en una entidad cuyo activo esté mayoritariamente constituido por inmuebles y, por otro lado, a las transmisio- 103
6 IGNACIO CALATAYUD PRATS nes de valores obtenidos como contraprestación de la aportación de inmuebles en operaciones de constitución o ampliación de capital social siempre y cuando no haya transcurrido menos de tres años entre la aportación del inmueble y la transmisión de las acciones. En el primer supuesto la norma trata de evitar que en casos de entidades titulares de un patrimonio inmobiliario se plantee la venta del patrimonio a través de la transmisión de las acciones y no a través de la venta directa de los inmuebles. En el segundo supuesto la norma trata de evitar que un particular titular de un inmueble, en lugar de proceder a su venta directa, lo aporte a una sociedad para transmitir luego las acciones (o participaciones) representativas del capital de ésta. Ahora bien, el problema que suscita el artículo 108 de la LMV es, fundamentalmente, el automatismo con que se viene aplicando por ser considerado una ficción de tal modo que, en aquellos casos en los que se realiza el presupuesto de hecho regulado en la norma, se aplica de manera automática la consecuencia jurídica, esto es la tributación por TPO, y ello independientemente de que el contribuyente tenga como finalidad defraudar a la Hacienda Pública. Del mismo modo el automatismo en su aplicación genera, a su vez, desigualdades entre contribuyentes y ello porque una aplicación ciega y automática de la cláusula del 108 puede dar lugar, precisamente, a lo que pretende evitar la norma, esto es, que la tributación final de la operación dependa de la vía empleada por el transmitente. Así, por ejemplo en el caso de que un contribuyente empresario trasmita directamente un inmueble de segunda mano y tenga la posibilidad de renunciar a la exención, la operación tributara por IVA/IGIC con los beneficios fiscales que ello conlleva. Por el contrario, si ese mismo empresario aporta el inmueble a una sociedad y posteriormente transmite los valores recibidos como consecuencia de la aportación la operación tributará, tal y como vienen aplicando los distintos operadores jurídicos, por TPO, con la carga fiscal que conlleva y sin posibilidad de renuncia 5. 5 De estas críticas se hace eco F. De A. Pozuelo Antoni, en La Modificación del artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores por la Ley de Medidas para la Prevención del Fraude Fiscal Revista de Contabilidad y Tributación, CEF, nº 286, 2.007, págs.. 39 y 40, cuando expresa que Durante el tiempo que ha durado la tramitación del proyecto de ley, y como era previsible dado el carácter del precepto y el tipo de contribuyente normalmente afectado, no han sido pocos los pronunciamientos que se han manifestado por su supresión. Entre los argumentos manejados podemos acudir a la incompatibilidad del artículo 108 con la Sexta Directiva, el excesivo automatismo del precepto (en el sentido de que, a veces, se puede gravar una compra de acciones cuando si se hubiera adquirido solamente el inmueble la operación hubiera estado sujeta al IVA y no al concepto Transmisiones Patrimoniales Onerosas del ITP Y AJD, en adelante TPO), o la inconveniencia de gravar la transmisión de negocios en funcionamiento. Del mismo modo autores como R. Fuster Toser y G. Marín Benítez,, en El artículo 108 de la LMV: norma antielusión o nuevo hecho imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas? que puede consultarse en el sitio pág. 10, consideran que la adecuación del artículo de la LMV a la Sexta Directiva plantea dos interrogantes: (i) en primer lugar, si la Sexta Directiva permite que la exención de las transmisiones de valores mobiliarios quede exceptuada para que dichas transmisiones queden sometidas a un impuesto que no goza de la neutralidad y generalidad características del IVA, y (ii) en segundo lugar, si la Sexta Directiva condiciona la excepción a que los Estados miembros otorguen a la transmisión de valores exceptuada de la exención el mismo régimen correspondiente a los bienes corporales inmuebles. 104
7 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES Sin embargo, en nuestra opinión, los problemas expuestos surgen, en todas su vertientes, como consecuencia de la concepción errónea que los distintos operadores jurídicos realizan de la naturaleza jurídica de la norma regulada en el artículo 108 de la LMV. Por ello es fundamental entrar a analizar la naturaleza jurídica de la cláusula antielusión regulada en el artículo 108 de la LMV, para lo cual vamos a necesitar realizar un breve análisis de las distintas vías legislativas que existen para luchar contra la elusión fiscal, y en las cuales puede incardinarse la norma objeto de estudio. III. NATURALEZA JURÍDICA DE LA CLÁUSULA ANTIELUSIÓN DEL ARTÍCULO 108 DE LA LMV Ya hemos visto como el artículo 108 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores nace como medida legislativa que tiene como finalidad tratar de salir al paso de la elusión del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados en la transmisión de bienes inmuebles, mediante la interposición de figuras societarias. El artículo 108 de la LMV es pues una medida normativa específica tendente a combatir una conducta de elusión tributaria concreta 6, sin que, por tanto, podamos concebirla como una cláusula general antielusión definida ésta como una estructura normativa cuyo presupuesto de hecho aparece formulado con mayor o menor amplitud y al cual se ligan unas consecuencias jurídicas que, en suma, consistirán en la asignación a la Administración de unas potestades consistentes en desconocer el acto o negocio realizado con ánimo elusorio aplicando el régimen jurídico fiscal que se ha pretendido evitar o eludir 7. Precisamente, dentro de las medidas antielusión en sede legislativa y de carácter específico existen determinados mecanismos que tradicionalmente se han presentado como instrumentos de prevención de la elusión como son, los hechos imponibles complementarios, las ficciones y las presunciones 8, la cuestión estriba en qué tipo de 6 Tal y como indica C. García Novoa, en La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, pág. 175 y 176. Cuando hablamos de técnicas para combatir la elusión tributaria, podemos referirnos, como lo hace la mayoría de la doctrina, a la actividad de los poderes públicos tanto en lo relativo a la corrección de esas deficiencias del ordenamiento jurídico, como en lo concerniente a la actuación sobre la actividad negocial de los particulares (...) De esta manera, el concepto amplio de medidas contra la elusión, incluiría por un lado las medidas o técnicas que Rozas Valdés sitúa en la llamada fase normativa del tributo y que, dada la trascendente función del principio de reserva de ley en materia tributaria, serán, sobre todo, medidas de política legislativa. Y en segundo lugar se situarían las medidas en fase aplicativa. 7 Cfr., C. García Novoa, en La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, pág En el mismo sentido se pronuncia C. García Novoa, en La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, págs. 269 y 270, para quien las medidas antielusión ad hoc suelen adquirir, preferentemente, la forma de ficciones o de los llamados hechos imponibles subrogatorios o complementarios, y también de presunciones legales. Por tanto, el régimen jurídico de una cláusula de este tipo dependerá de la técnica normativa que se emplee para su adopción en el ordenamiento. Así, lo más habitual será que la cláusula especial se articule por medio de una ficción, o de un hecho imponible complementario, esto es, de disposiciones configuradoras del tributo que operen en el plano normativo. Así en nuestro ordenamiento podríamos citar, por ejemplo, el ya mencionado artículo 108 de la Ley de Mercado de Valores (...) En estos casos, la supuesta cláusula se materializará en la equiparación que lleva a cabo la ley de un hecho determinado con el hecho imponible de un tributo, lo que no sería más que una redefinición de ese hecho imponible. 105
8 IGNACIO CALATAYUD PRATS medida se incardina la cláusula del artículo 108 y ello porque cada una de las medidas tiene una naturaleza jurídica diversa que va a dar lugar a un cambio radical en la interpretación y aplicación de la cláusula. En nuestro caso concreto debemos determinar si la norma contenida en el artículo 108 de la LMV es una presunción o, por el contrario, una ficción 9 y ello porque dependiendo de la naturaleza jurídica que le otorguemos la actuación de los operadores jurídicos, cuando se enfrenten a algún supuesto de hecho subsumible en la norma, va a dar un giro de 180 grados. Es pues necesario comentar, con carácter previo, cuando nos encontramos ante una presunción y cuando ante una ficción. Dentro de las distintas técnicas utilizadas por el Legislador para luchar contra el fraude fiscal se encuentras las presunciones legales que pueden ser conceptuadas como una previsión legislativa que permite a la Administración deducir de un hecho conocido, con base en una regla de la experiencia fijada por el mismo legislador en la norma, un hecho desconocido o presumido 10. En este sentido, las presunciones legales se caracterizan porque, en todo caso, desenvuelven sus efectos en el terreno probatorio y porque tienen por objetivo fijar una verdad formal a partir de un hecho conocido 11. La utilización de la presunción por parte del Legislador como medida de lucha contra la elusión tiene como finalidad aliviar presunción relativa o excluir presunción absoluta el que la Administración tenga que probar que la actuación del contribuyente se ha realizado con intención de eludir la norma 12. Es absolutamente importante recalcar que independientemente de que las presunciones legales se utilicen como un mecanismo que tiene como finalidad tratar de disuadir, antes de que se produzcan, deter minadas conductas elusivas de los contribuyentes hay que aclarar que las mismas no constituyen un hecho imponible diverso al hecho imponible que el contribuyente trata de eludir, es decir, mediante la presunción 9 Para J. A. Víboras Jiménez, en La elusión fiscal mediante sociedades, Civitas, REDF, n , 1978, pág. 808, la norma antielusión del artículo 108 de la LMV es un expediente técnicamente confuso, puesto que no sabríamos a ciencia cierta si estamos ante auténticas presunciones iuris et de iure o ante un típico caso de ficciones. 10 Para E. Ernesto Eseverri, en Presunciones legales y Derecho Tributario, Madrid, Marcial Pons, 1995, p 7, La presunción es un proceso lógico conforme al cual, acreditada la existencia de un hecho el llamado hecho base, se concluye en la confirmación de otro que normalmente le acompaña el hecho presumido sobre el que se proyectan determinados efectos jurídicos. Ese proceso de deducción lógica puede ser el resultado de la especulación de quien aplica el Derecho, y en tal caso la presunción se califica de simple u hominis, y puede también repentizarse en el texto de una norma jurídica, tratándose entonces de una presunción legal. Tanto unas como otras influyen en el ámbito de la prueba, sustituyendo la regla de certeza de los hechos por otra de mera probabilidad, de tal suerte que en las técnicas presuntivas lo cierto y constatado es el hecho base que se toma como referencia para alcanzar el grado de convicción sobre aquel otro que, normalmente, le acompaña. 11 Vid., R. Falcón y Tella, Cuestiones normativas y cuestiones de prueba en el Derecho Tributario, en Crónica Tributaria n. 61, 1992, pág Como indica C. García Novoa, en La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, pág. 189 las presunciones legales, es especial si tienen carácter absoluto o iuris et de iure, permitirán a la Administración la reconsideración de ciertos actos, hechos o negocios desarrollados por particulares sin tener que probar que tales comportamientos lo han sido en fraude. La exención de la prueba a favor de la Administración, y esa virtualidad como instrumento de fijación formal de hechos, se traducirá en este caso en la aplicación de una norma que vincula el hecho conocido con el hecho presumido 106
9 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES no se crea un hecho imponible sustitutivo o complementario o una norma sustantiva diferenciada al hecho imponible que se trata de evitar sino que, por el contrario, a través de la presunción, que debemos recordar desempeña su labor en la fase probatoria, lo que se pretende es facilitar a la Administración la prueba de que a través de una determinad vía negocial lo que se pretende evitar es la realización del hecho imponible presumido y su consecuencia jurídica, esto es, el pago del tributo. El que las presunciones desarrollen sus efectos en la fase probatoria y el que las mismas no constituyan o pretendan crear un hecho imponible o una verdad normativa distinta de la real es de extrema importancia y ello porque la Administración no va a estar obligada dado que se trata de una prueba, esto es, de un medio tendente a fijar y demostrar una determinada realidad a aplicar el hecho presumido, si le consta por cualquier otro medio que la verdad material no se corresponde con la verdad formal o, lo que es lo mismo, cuando a la Administración tributaria le conste que la conexión lógica, a partir de la experiencia, entre el hecho base y el hecho presumido se rompe o no existe en el caso concreto. En efecto, lo que a través de la presunción absoluta se pretende es eximir a la Administración de la carga de la prueba en un determinado caso concreto pero, precisamente por incardinarse la presunción en la fase probatoria, si por cualquier otro medio la Administración conoce que la actuación del contribuyente no tiene como finalidad eludir el pago del tributo y que la realización del hecho conocido no tiene como finalidad esconder la realización del hecho presumido, es evidente que la Administración no viene obligada a aplicarla. Como se ve la presunción absoluta no opera, o da lugar, a que el operador jurídico, ya sea la Administración el contribuyente o el juez, la aplique automáticamente pues solo se aplicará si a la Administración le consta que la verdad formal coincide con la material 13. Ahora bien lo que está claro es que, en caso de que, finalmente, se aplique la presunción, al hecho conocido se le va a aplicar, en todos los casos, el régimen jurídico del hecho presumido, pues en las presunciones el contribuyente solo realiza un hecho imponible que se corresponde con aquel que el contribuyente pretende eludir 14. Esta misma idea es expresada de forma clara por FALCÓN Y TELLA, cuyas palabras no queremos dejar de transcribir por su claridad, para quien En este sentido conviene recordar que las presunciones absolutas son normas cuya finalidad es exi- 13 Para E. Eseverri Martínez, en Presunciones legales y Derecho Tributario, Madrid, Marcial Pons, 1995, pág. 31 La presunción absoluta, en efecto, no permite prueba en contrario, pero esto no debe ser interpretado en el sentido de impedir cualquier acción del interesado en orden a enervar la utilización de la presunción absoluta por el órgano administrativo encargado de aplicarla; desde esta perspectiva estimo posible cualquier actuación previa del interesado tendente a convencer al órgano instructor para que no haga uso de la norma que contiene la presunción absoluta. 14 Como indica D. Marín Barnuevo-Favo, en Presunciones y técnicas presuntivas en Derecho Tributario, Madrid, Mc Graw-Hill, 1996, pág. 123 la presunción absoluta puede ser definida como la disposición normativa mediante la que se considera que la realización un hecho lleva inexorablemente aparejada la realización de otro hecho distinto, a los efectos de imputar al primero los efectos jurídicos del segundo 107
10 IGNACIO CALATAYUD PRATS mir de la carga de la prueba al sujeto beneficiado por ellas, normalmente la Administración, al mismo tiempo que deniegan la posibilidad de prueba al particular. Pero no imponen a éste la obligación de tener en cuenta la presunción, sino que será la Administración la que aplique o utilice la presunción, realizando el acto de que se trate en función de la verdad formal creada por la presunción. Ahora bien tratándose de una norma de tipo probatorio, la Administración no ha de aplicar la presunción en todo caso, sino que debe abstenerse de hacerlo cuando le conste que la verdad material es distinta. La prueba en contrario queda prohibida para el particular (si se trata de una presunción absoluta), pero en ningún caso, mientras se trate de una verdadera presunción, para la Administración que, en el ejercicio de su función instructora, debe buscar la verdad material. En caso contrario nos encontraríamos, en rigor, ante una norma configuradota del tributo y no ante una presunción cualquiera que sea la terminología utilizada por el legislador. Puede decirse, en este sentido, que el destinatario principal de las presunciones absolutas es la Administración, que es la única que puede beneficiarse de la presunción o desvirtuar ésta en el ejercicio de su actividad de comprobación. 15 De lo expuesto se pueden sacar las siguientes conclusiones, la primera que las presunciones legales absolutas son normas que se incardinan en la fase probatoria y que tienen como finalidad evitar que la Administración tributaria tenga la carga de probar la conexión entre el hecho conocido y el hecho presumido, esto es, entre la verdad formal y material, ahora bien en el caso de que a la Administración le conste que la realización del hecho conocido, en el caso concreto, no supone la realización del hecho presumido no está obligada a aplicar la presunción de manera automática sino que deberá someterse a la verdad material 16, y la segunda que a 15 Cfr., R. Falcón y Tella, Cuestiones normativas y cuestiones de prueba en el Derecho Tributario, en Crónica Tributaria n. 61, 1992, pág. 32. En el mismo sentido se pronuncian, entre otros, C. García Novoa, en La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, pág. 189 y E. Eseverri Martínez, en Presunciones legales y Derecho Tributario, Madrid, Marcial Pons, 1995, págs. 30 y 31. Para éste último, en concreto, Situadas las presunciones en el territorio de la prueba, a través de las absolutas se exime a la Administración de la acción probatoria al tiempo que se impide al contribuyente destruir la afirmación sentada por el órgano administrativo con apoyo en la norma que recoge la presunción, pero al tratarse de una presunción (esto es, de un proceso de deducción lógica establecido en norma jurídica que se pone al servicio de la actividad comprobadora de la Administración), el órgano encargado de aplicarla puede abstraerse de hacerlo cuando le consta que la verdad material es distinta de la verdad formal planteada a través de la presunción prevista en la norma, cosa que no es posible advertir cuando de ficciones jurídicas se trate, pues en tales supuestos y por tratarse de definiciones legales, el órgano administrativo debe aplicar la norma que contiene la ficción sin cuestionarse si el resultado alcanzado se corresponde o no con la verdad material subyacente. 16 En sentido contrario al aquí expuesto se pronuncia D. Marín Barnuevo-Favo, en Presunciones y técnicas presuntivas en Derecho Tributario, Madrid, Mc Graw-Hill, 1996, pág. 123, para quien las presunciones absolutas son normas sustantivas o configuradotas de un nuevo hecho imponible, en concreto dicho autor, con cita de otros, indica que las presunciones absolutas han sido definidas como disposiciones legales enmascaradas bajo forma de presunción, pues efectivamente responden al esquema general de las normas sustantivas, consistente en vincular una consecuencia jurídica a la realización de un determinado presupuesto de hecho; si bien dicha consecuencia jurídica no es definida explícitamente, sino por remisión al régimen jurídico de otro hecho distinto, que en algunos casos acompaña al presupuesto de hecho de la norma. Ésta es, pues, la verdadera peculiaridad que permite distinguir entre presunciones iruis tamtum y iuris et de iure: mientras que las primeras se integran en la fase probatoria como instituto autónomo y tienen naturaleza procesal, las segundas son normas reguladoras de relaciones materiales y tienen naturaleza sustantiva, pudiéndose afirmar que en éstas últimas resulta jurídicamente irrelevante que el hecho que aparece como presumido haya tenido lugar o no. 108
11 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES través de la presunción no se pretende aplicar un régimen jurídico diferenciado al hecho conocido o hecho base, pues no constituye una verdad normativa diversa a la real, sino aplicar al hecho conocido el régimen jurídico aplicable al hecho presumido, en definitiva, en las presunciones sólo existe un hecho imponible, el hecho imponible que se pretende eludir. Por el contrario, y a diferencia de las presunciones legales absolutas, las ficciones tributarias son normas configuradoras del tributo dirigidas a todos los operadores jurídicos de modo tal que tanto la Administración como los contribuyentes vienen en todo caso obligados a aplicarla ya sea a la hora de realizar la autoliquidación ya sea en los procedimientos de gestión. Es importante afirmar que la ficción, a diferencia de la presunción, no se incardina dentro de la prueba, sino que es una norma sustantiva, esto es, una norma definidora de un nuevo hecho imponible distinto, es decir, la norma que regula una ficción no se remite al hecho imponible de otra norma sino que ella misma configura por sí misma un hecho imponible independiente 17. Las ficciones son un instrumento de técnica jurídica a través del cual se crea un determinado presupuesto de hecho al que le va a ser aplicable la consecuencia jurídica de otro presupuesto de hecho distinto. En el caso de las ficciones el Legislador crea una norma sustantiva que prescinde de la realidad, esto es, a través de la misma una actuación del contribuyente tiene la condición de verdadera, independientemente de que en la realidad sea así, sin que además el operador jurídico pueda tener en cuenta la verdad material. Para GARCÍA NOVOA las ficciones son disposiciones configuradoras del tributo; por lo tanto, normas sustantivas dotadas de una peculiaridad, y es que en su proceso creativo de ordenación jurídica se prescinde de la realidad (...) Lo dicho supone que, a efectos jurídicos, se atribuye la condición de verdadera a una situación que materialmente no tiene necesariamente que ser tal. Además la ficción supone también la imposibilidad de indagar la verdad material, puesto que de lo contrario nos encontraríamos ante una presunción 18. Por tanto, cuando el Legislador acude a una ficción para tratar de atajar conductas elusivas del contribuyente está creando un hecho imponible autónomo e independiente de aquel hecho imponible que pretende evitar que se eluda. Precisamente, el que la ficción suponga un hecho imponible autónomo implica que la norma que la contenga va a ser aplicada con independencia y sin tener en cuenta la norma cuyo hecho imponible trata el legislador que no se eluda. Del mismo modo, el que la ficción sea o consti- 17 En el mismo sentido se pronuncia R. Falcón y Tella, Cuestiones normativas y cuestiones de prueba en el Derecho Tributario, en Crónica Tributaria n. 61, 1992, pág. 33, al expresar que Las normas configuradotas del tributo, a diferencia de las presunciones, tienen como destinatarios, directos e inmediatos tanto al particular como a la Administración, es decir, han de ser tenidas en cuenta por aquél al efectuar la autoliquidación y por ésta al comprobarla. No cabe prueba en contrario ni de uno ni de otra, pues no se trata de una cuestión de prueba, sino de una cuestión normativa. Algunas de estas ficciones ( ) constituyen en realidad hechos imponibles complementarios que responden frecuentemente a una finalidad antielusoria. 18 Véase C. García Novoa, La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, págs
12 IGNACIO CALATAYUD PRATS tuya un hecho imponible independiente y autónomo significa que cuando el contribuyente lo realice tendrá que autoliquidarlo e, igualmente, que la Administración vendrá obligada a aplicarlo automáticamente sin tomar en consideración ni la intención del contribuyente ni el régimen jurídico del presupuesto de hecho cuya consecuencia jurídica asume la ficción tributaria. De lo expuesto se pueden sacar las siguientes conclusiones: en primer lugar, que a través de la ficción el legislador crea un hecho imponible cuya realización va a dar lugar, exclusivamente, a que se le aplique la consecuencia jurídica de otro hecho imponible distinto y, en segundo lugar, que la Administración está obligada a aplicar la norma que contiene la ficción sin tener en cuenta ni la voluntad del contribuyente ni la verdad material ni el régimen jurídico del hecho imponible cuya consecuencia jurídica es asumida por la ficción. Pues bien una vez determinado en qué consisten las presunciones absolutas y las ficciones nos corresponde ahora interpretar si la cláusula del artículo 108 tiene naturaleza jurídica de presunción o naturaleza jurídica de ficción siendo dicha concreción absolutamente esencial a la hora de determinar como deben aplicar la norma los distintos operadores jurídicos, pues en el caso de que nos encontremos ante una ficción la Administración, por ejemplo, no tendrá porqué tener en cuenta ni la intención del contribuyente, esto es si quería o no defraudar, ni tendrá en cuenta el régimen jurídico aplicable a la transmisión de inmuebles cuando se produzca el supuesto de hecho regulado en el artículo 108, únicamente aplicará de manera automática a la transmisión de valores la consecuencia jurídica de las normas que regulan la transmisión de inmuebles, esto es, el pago de TPO. Por el contrario, de considerar que la naturaleza jurídica de la cláusula del artículo 108 es la de una presunción absoluta va a suponer, por un lado, que la Administración no vendrá obligada a aplicar la cláusula cuando le conste que el contribuyente que transmite los valores no tiene intención de defraudar y, del mismo modo, en el caso de que finalmente la Administración considere que el contribuyente ha realizado el supuesto de hecho regulado en la norma antielusión, ésta vendrá obligada a aplicar el régimen jurídico aplicable a la transmisión de inmuebles único hecho imponible gravado por la norma. Pues bien, desde nuestro punto de vista la cláusula del artículo 108 ha de ser interpretada como presunción y no como ficción y ello en virtud 19, no solo de la finalidad de la norma, sino también de la obligación de que las normas sean interpretadas 19 Para J. L. Martín Moreno, en Transmisiones inmobiliarias sujetas al impuesto sobre transmisiones onerosas y fraude fiscal, CEF, Madrid, 1999, pág., 325 y 326 Es importante destacar que el artículo 108 de la LMV establece una ficción para, finalmente, aplicar las normas que regulan la tributación de inmuebles y continúa el autor citando textualmente a González García y Pérez De Ayala (Presunciones y ficciones en materia tributaria, CT, nº 61/1992, págs. 56 y 57) el artículo 108 contiene implícita la presunción de que en el supuesto de hecho que se regula hay un comportamiento en fraude de ley mediante el que se oculta la transmisión de un inmueble tras dos operaciones sucesivas. A este respecto señalan que la ficción legal que se construye para luchar contra este fraude es coherente y está coordinada con la presunción. Es una ficción legal de las llamadas en la doctrina equiparadoras, por la que se finge que la venta de acciones es una venta de inmuebles a efectos tributarios... esto es, no sólo se usan acumuladamente la presunción y la ficción; además el comportamiento que se presume ocultado y el comportamiento que se finge en virtud de la ficción legal coinciden: la venta de inmuebles. 110
13 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES de conformidad con la Constitución española y, en concreto, conforme al principio de proporcionalidad. De hecho, la consideración del artículo 108 de la LMV como ficción da lugar a una serie de consecuencias que, entendemos, no son deseadas por el Legislador y, menos aún, por la Constitución española. En efecto, la consideración de cláusula antielusión como ficción y la consecuente consideración de la transmisión de valores con los requisitos recogidos en la norma como hecho imponible diverso a la transmisión de inmuebles conlleva, por un lado, que se deba aplicar de manera automática, independientemente de que el contribuyente pretenda eludir la tributación por TPO mediante la transmisión de los valores y, por otro lado, que la Administración no pueda aplicar el régimen jurídico de las transmisiones inmobiliarias pues es evidente que si la consideramos ficción nos encontraríamos ante dos hechos imponibles diversos lo que implicaría no solo la imposibilidad de que los transmitentes renunciaran a la exención, como ocurre en determinadas transmisiones inmobiliarias ya vistas, sino que tampoco podrían aplicarse otra serie de beneficios fiscales aplicables a las transmisiones y adquisiciones inmobiliarias como, por ejemplo, la regulada en el artículo 25 de la Ley 19/1994 de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias 20. La consideración como ficción del artículo 108 da lugar a situaciones de inequidad 20 El artículo 25.de la Ley 19/1994 en la redacción dada al mismo por el Decreto Ley 12/2.006 indica, en aquellos apartados que a nosotros interesa, que.1. Las entidades sujetas al Impuesto sobre Sociedades con domicilio fiscal en Canarias y las que actúen en Canarias mediante establecimiento permanente están exentas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados cuando el rendimiento de este Impuesto se considere producido en Canarias: En la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas, por la adquisición de bienes de inversión y de los elementos del inmovilizado inmaterial a que se refiere la letra b del apartado 3 de este artículo ( )3. A los efectos de lo establecido en este artículo: a) Tendrán la consideración de bienes de inversión los elementos patrimoniales del inmovilizado material adquiridos o importados con ocasión de una inversión inicial. Se entiende por inversión inicial aquella que tiene por objeto: La creación de un establecimiento. La ampliación de un establecimiento. La diversificación de la actividad de un establecimiento para la elaboración de nuevos poductos. La transformación sustancial en el proceso general de producción de un establecimiento. En el caso de la adquisición de suelo, edificado o no, adicionalmente será necesario que el mismo no se haya beneficiado anteriormente del régimen previsto en este artículo y se afecte: A la promoción de viviendas protegidas, cuando proceda esta calificación de acuerdo con lo previsto en el Decreto 27/2006, de 7 de marzo, por el que se regulan las actuaciones del Plan de Vivienda de Canarias, destinadas al arrendamiento por la entidad promotora. Al desarrollo de actividades industriales incluidas en las divisiones 1 a 4 de la sección primera de las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas, aprobadas por el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueban las tarifas y la instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas. A las zonas comerciales, y a las actividades turísticas reguladas en la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, cuya adquisición tenga por objeto la rehabilitación, de acuerdo con lo establecido en el artículo f de la Ley 20/1991, de un establecimiento turístico, situadas ambas en un área cuya oferta turística se encuentre en declive, por precisar de intervenciones integradas de rehabilitación de áreas urbanas, según los términos en que se define en las directrices de ordenación general de Canarias, aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril. (.) b) Tratándose de elementos del inmovilizado inmaterial, la exención será aplicable en relación con la adquisición del derecho de uso de propiedad industrial o intelectual, de conocimientos no patentados, en los términos que reglamentariamente se determinen, y con las concesiones administrativas que, adicionalmente, deberán reunir los requisitos siguientes: 111
14 IGNACIO CALATAYUD PRATS y desigualdad que no pueden ser tenidas en cuenta por el Legislador 21. Pensemos, por ejemplo, en una sociedad que reúne los requisitos del 108 de la LMV propietaria de un hotel sito en Canarias que desea venderlo a otra entidad que tiene la intención de rehabilitarlo y explotarlo. En el caso de que lo que se venda sea el hotel el adquirente podría aplicar la exención del artículo 25 de la Ley 19/1994. Por el contrario, si lo que se transmite son las acciones de la sociedad, de ser considerada la cláusula del artículo 108 como una ficción, es bastante dudoso que sea de aplicación la exención del artículo 25 de la Ley 19/ y ello aún no teniendo ni el transmitente ni el adquirente ninguna intención de defraudar. En efecto, una cosa es que la transmisión de valores tribute como una transmisión de inmuebles y, otra muy distinta, es que los valores sean equiparados o pasen a tener la consideración de inmuebles a todos los efectos 23. Ser utilizados exclusivamente en el establecimiento que reúna las condiciones indicadas en la letra a anterior. Únicamente se entenderá que se produce tal utilización en este establecimiento cuando los citados elementos se destinen directa y exclusivamente a la realización de operaciones que se entiendan efectuadas en las Islas Canarias conforme a las reglas de localización del Impuesto General Indirecto Canario. Ser amortizables. Ser adquirido a terceros en condiciones de mercado. En el caso de las concesiones administrativas se entenderá que son adquiridas en condiciones de mercado cuando sean objeto de un procedimiento de concurrencia competitiva. Figurar en el activo de la empresa ( ). 21 Para R. Fuster Toser y G. Marín Benítez, en El artículo 108 de la LMV: norma antielusión o nuevo hecho imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas? que puede consultarse en el sitio web pág. 7, el que el artículo 108 tenga la consideración de hecho imponible subrogatorio o ficción supone que el efecto jurídico anudado a la concurrencia del supuesto de hecho puede ser muy distinto (y más gravoso para el adquirente) que el correspondiente a la norma supuestamente defraudada. Así ocurre en la mayor parte de los casos en los que la sociedad cuyas acciones se transmiten desarrolla una actividad empresarial a la que se encuentran afectos activos inmobiliarios. En estos casos, normalmente y como hemos apuntado, la transmisión directa de los inmuebles por la sociedad tributaría por IVA y el impuesto soportado por el adquirente sería directamente deducible en la medida en que el inmueble adquirido se utilice para realizar operaciones sujetas y no exentas del IVA. 22 Recordar que, de conformidad, con reiteradas consultas como la Consulta vinculante V0056/2006 de 13 de enero de 2006 Las adquisiciones de bienes de inversión por una sociedad limitada domiciliada en Canarias están sujetas a la modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, por el concepto de transmisión onerosa de bienes y derechos por actos inter vivos, sólo en el caso de que no estén sujetas al Impuesto General Indirecto Canario -o al Impuesto sobre el Valor Añadido-, o se produzcan los otros supuestos previstos en los últimos incisos del artículo 7.º 5 del Texto Refundido del impuesto: Transmisión de bienes inmuebles o de derechos reales sobre ellos exentos de estos impuestos o entrega de bienes inmuebles incluidos en la transmisión de un patrimonio empresarial no sujeta a ellos. 23 Niega la posibilidad de que se aplique la exención del artículo 25 de la Ley 19/1994 a los supuestos en los que sea de aplicación el artículo de la LMV, M. López Fajardo, en Consideraciones tributarias sobre el artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores en Hacienda Canaria, nº 12, 2.005, pág. 43. La autora al analizar la Consulta de la DGT 23 de marzo de 1999 (nº ), y en la cual se afirmó que En principio no tendría sentido que la compra de determinadas acciones se le haga tributar como transmisión del inmueble sujeta a Transmisiones Patrimoniales Onerosas, por el valor total de los mismos y al tipo del 6%, y sin embargo no les afecte la exención que se contempla en el artículo 25 de la Ley 19/1994. Precisamente si el artículo 17 del Real Decreto 828/1995, cuando se den los requisitos y condiciones que en el mismo se establecen, considera que en estos casos el adquirente es como si hubiese adquirido los inmuebles, lógico es que a efectos del artículo 25 de la Ley 19/1994 opere la exención. Ahora bien, habrá que estar a la consideración de bien de inversión que contiene la normativa del Impuesto General Indirecto Canario, indica con buen criterio que esta consulta hay que leerla cautelosamente, ya que si bien en una primera lectura parece que admite sin más la aplicación de la exención del artículo 25 de la Ley 19/1994, lo cierto es que finaliza matizando que ello será así siempre que se cumpla la consideración de bien de inversión contenida en la normativa del IGIC; en este sentido el artículo 40 de la Ley 20/1991 exige que sea un bien corporal, mueble o inmueble, que por su naturaleza y función esté normalmente destinado a ser utilizado por un periodo de tiempo superior a un año como instrumentos de trabajo o medios de explotación; de lo cual se desprende que difícilmente puede ser un medio un medio de explotación 112
15 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES Imaginemos, igualmente, un supuesto en el que una sociedad que reúne los requisitos del 108 de la LMV explota un restaurante en un determinado inmueble de Madrid y desea trasladarse a otro lugar, para lo cual vende el local a un empresario que va instalar en el mismo otro negocio. En el caso de que vendiera el inmueble podría renunciarse a la exención en el IVA y no tributar por TPO. En el caso de que transmita los valores de la entidad el adquirente deberá tributar en concepto TPO sin que pueda renunciarse a la exención por no serle aplicable el régimen jurídico de la transmisión de inmuebles y ello aún estando claro que ni transmitente ni adquirente tienen intención de defraudar a Hacienda 24. Del mismo modo, la interpretación del artículo 108 de la LMV como ficción en la que, por tanto, se prescinde tanto del elemento volitivo de las partes del negocio jurídico, como de la intención del legislador, que es evitar conductas fraudulentas da lugar a que la tributación de la transmisión dependa, no de la finalidad de la norma, que es evitar conductas fraudulentas de determinados sujetos, sino del tipo de actividad que ejercite la sociedad cuyos valores se transmiten. En efecto, aquellas actividades empresariales que requieran importantes inversiones inmobiliarias para el desempeño de la misma como por ejemplo, actividades hoteleras, de restauración, mineras, concesionarias de obras públicas, parques temáticos, centros deportivos, centros de enseñanza, hospitalarias etc. van a tener un régimen tributario perjudicial y diverso que aquellas actividades empresariales que no requieran para su ejercicio activos inmobiliarios 25. o instrumento de trabajo para el adquirente de las acciones, uno o varios inmuebles afectos a la actividad de otra persona jurídica, ya que su titularidad sigue teniéndola la sociedad de cuyo capital social proceden tales valores. Concluyendo, por tanto, desde mi punto de vista, la imposible aplicación práctica de tal exención por no cumplirse uno de los requisitos exigidos por ella, cual es el de la consideración de bien de inversión. Como se puede comprobar para la autora una cosa es que las transmisiones de valores tributen como transmisiones inmobiliarias y, otra distinta, que los valores tengan la consideración de inmuebles, de lo que se desprende, finalmente, una tributación diversa. 24 Esta es precisamente una de las críticas que se realiza por parte de algunos autores, así, para J. L. Martín Moreno, en Transmisiones inmobiliarias sujetas al impuesto sobre transmisiones onerosas y fraude fiscal, CEF, Madrid, 1999, pág., 324, De todas formas lo que hay que dejar bien claro es que el artículo 108 de la LMV altera singularmente las relaciones IVA-ITP por cuanto determinadas transmisiones de acciones realizadas por empresarios o profesionales estarán sujetas a ITP y no al IVA. Hasta tal punto, que los supuestos de hecho subrogatorios pueden producir situaciones probablemente no contempladas al configurar la norma tales como la tributación en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales de la primera transmisión de inmuebles, que de producirse directamente estaría sujeta y no exenta del IVA. (...). En efecto, tratándose de casos en que la inicial sujeción al IVA no impide la sujeción al concepto transmisiones patrimoniales onerosas del ITP-AJD, la renuncia a la exención en las circunstancias y condiciones recogidas por el artículo 20.Dos de dicha Ley restringe al primer supuesto. Siendo así, se comprende la afirmación de Plaza Vázquez sobre que el artículo 108 no reconduce la operación a su tributación natural. 25 Para R. Fuster Toser. y G. Marín Benítez, en El artículo 108 de la LMV: norma antielusión o nuevo hecho imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas? que puede consultarse en el sitio web pág. 15 el que aquellas actividades empresariales que requieran importantes inversiones inmobiliarias para su ejercicio se vean perjudicadas por la cláusula evidencia lo desorbitado del ámbito de aplicación del artículo 108 de la LMV, su falta de neutralidad y la traba que genera en el normal desenvolvimiento de las operaciones de adquisición de empresas en numerosos sectores productivos. En principio, si de lo que se trata es de evitar la utilización de sociedades interpuestas como medio de elusión de la imposición indirecta que grava el tráfico inmobiliario, hubiera sido deseable excluir la aplicación del artículo a) de la LMV cuando los valores transmitidos corresponden a sociedades activas que llevan a cabo actividades empresariales, utilizando para ello, la definición que ofrecen otros ámbitos del Derecho tributario que tratan de desincentivar la canalización de inversiones pasivas a través de sociedades por motivos fiscales (sociedades patrimoniales, por ejemplo). 113
16 IGNACIO CALATAYUD PRATS Como se puede comprobar otorgar al artículo 108 de la LMV naturaleza jurídica de ficción da lugar a que la finalidad de la norma quede desvirtuada pues, ni se consigue luchar contra el fraude fiscal, ni se consigue gravar la operación del mismo modo que las transmisiones inmobiliarias al alterar la normal tributación de la operación. Por el contrario, la conceptuación del artículo 108 de la LMV como presunción absoluta va a dar lugar a que las inequidades que se producirían de considerarla como ficción queden salvadas y ello porque la Administración no solo no deberá aplicar la cláusula antielusión cuando le conste que no existe intención de defraudar o, lo que es lo mismo, que la verdad material no se ajusta a la verdad formal predicha por la norma de presunción sino que, además, en el caso de que se produzca el presupuesto de hecho regulado en la norma se aplicará el régimen jurídico aplicable a la transmisión de inmuebles, único hecho imponible gravado por la norma, pudiendo acogerse los contribuyentes a los beneficios tributarios que el ordenamiento jurídico dispensa al mismo. Precisamente, y tal y como vamos a analizar en los siguientes epígrafes, la norma constitucional va a obligar al operador jurídico a conceptuar el artículo 108 como presunción y ello en virtud del principio de proporcionalidad. No obstante, con carácter previo vamos a analizar el posicionamiento de la Administración a la hora de valorar la naturaleza jurídica de la norma. IV. POSICIONAMIENTO JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN TRI- BUTARIA EN TORNO A LA NATU- RALEZA JURÍDICA DE LA CLÁU- SULA ANTIELUSIÓN La primera consideración que debemos realizar es que ninguna resolución o sentencia, de las que tengamos conocimiento, aborda directamente la naturaleza jurídica del artículo 108, ahora bien de la aplicación e interpretación que de dicho artículo realizan los distintos operadores jurídicos se puede extraer qué naturaleza jurídica atribuyen a la cláusula antielusión y, como vamos a comprobar, se puede afirmar que existe una cierta confusión, por parte fundamentalmente de la Administración. Tal y como hemos visto en los apartados anteriores, y tal y como reconoce la generalidad de la doctrina, eran dos las notas que caracterizaban a las presunciones legales absolutas: por un lado, que se incardinaban en la fase probatoria y que no tenían naturaleza sustantiva, de modo que si a la Administración le constaba que la verdad material difería de la formal no debía aplicar la presunción 26, y por otro lado que, en el 26 Contundente en este sentido se muestra A. Gota Losada, en Tratado del Impuesto sobre Sociedades, t. II, Banco Exterior de España, Servicio de Estudios Económicos, Madrid, 1989, para quien No debe olvidarse que las presunciones legales que estamos analizando son medios de lucha contra el fraude fiscal que la Administración tributaria debe aplicar no obligatoriamente, ni tampoco de manera absolutamente discrecional, sino cuando la defensa de los intereses del Tesoro lo exija. Las presunciones legales no están concebidas para actuaciones unilaterales y cómodas de la Inspección de Hacienda, o sea, para levantar actas fáciles, sino para luchar contra el fraude 114
17 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES caso de que fuera aplicable la presunción, el régimen tributario aplicable era el relativo al hecho imponible que se pretendía eludir en nuestro caso el de la transmisión de inmuebles pues en las presunciones sólo existe un hecho imponible, el que se pretende evitar. Por el contrario, las notas que caracteriza a la ficción son: que se trata de una norma sustantiva a través de la cual se crea un hecho imponible diverso al hecho imponible que se trata de eludir y que, en consecuencia, los distintos operadores jurídicos se encuentran obligados aplicarla sin tener en cuenta ni la voluntad del contribuyente ni la verdad material ni el régimen jurídico del hecho imponible cuya consecuencia jurídica es asumida por la ficción. Pues bien, tal y como vamos a ver la Administración Tributaria, dependiendo de la resolución, aplica, según los casos, las notas características atribuidas a una u otra institución lo cual genera no sólo situaciones de verdadera injusticia sino también una importante inseguridad jurídica. Así, por ejemplo, como paradigma de las resoluciones que aplican el artículo 108 de la LMV dándole el tratamiento de ficción se encuentra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de de 16 de febrero de 2005 en la que, en un supuesto en el que se transmitían las acciones de una sociedad que tenía por objeto la explotación de un Hotel y frente a las alegaciones del contribuyente en las que se manifestaba que el artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores sólo debía aplicarse a aquellos casos en los que a través de sociedades interpuestas se persigue una finalidad defraudatoria, resaltando que si se hubiera adquirido solamente el inmueble la operación hubiera estado sujeta al IVA con posibilidad de renuncia a la exención, motivo por el que considera que queda demostrado que en la adquisición de acciones no hubo ninguna intención elusoria el órgano administrativo hace las siguientes consideraciones El hecho de que el objetivo del negocio jurídico celebrado era transmitir un negocio en funcionamiento no es obstáculo para mantener el razonamiento anterior, pues la norma no atiende a la finalidad de la operación, de igual manera que con independencia del ánimo antielusorio, la norma se aplica de forma automática cuando se incurre en el supuesto tipo, como ocurre en el presente caso, sin que ello suponga vulnerar el derecho a la presunción de inocencia o el derecho a la defensa, al no tratarse de una norma sancionadora Como se puede comprobar en dicha resolución la Administración tributaria sin mencionar que el artículo 108 constituya una ficción aplica las notas que la caracterizan, así considera que en el caso de que el contribuyente realice en supuesto de hecho contenido en la norma se le va a aplicar la consecuencia jurídica que no el régimen jurídico, pues no se le permite la renuncia de las transmisiones inmobiliarias de manera automática y ello independientemente de la intención de defraudar de los contribuyentes. Dicha Resolución viene a ser una respuesta, y cambio de doctrina, a la Reso- 115
18 IGNACIO CALATAYUD PRATS lución de 15 de julio de 2004 del Tribunal Económico Administrativo Central, que constituye el paradigma de la resoluciones que dan al artículo 108 la naturaleza jurídica de presunción legal absoluta, y que tiene por objeto un supuesto en el que se transmitían las acciones de una sociedad dedicada la explotación de un parque de atracciones, y en la que el contribuyente consideraba que la transmisión de acciones pertenecía al ámbito empresarial, por lo que impedir la renuncia a la exención suponía una vulneración del principio de igualdad el tribunal resolvía afirmando que Además, en el presente expediente, resulta muy relevante el objeto de la explotación misma; pues al tratarse de un parque..., irremediablemente su activo ha de sustentarse principalmente en inmuebles, e instalaciones que unidos a los anteriores, sirvan para el ocio al que está destinada la explotación, sin que del balance de la sociedad se infiera un volumen de terrenos y edificaciones que hagan sospechar que bajo la apariencia de una transmisión de valores se esconde una transmisión inmobiliaria que es, en definitiva, lo que persigue el artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores, que por eso ya en su momento, exceptuó de la rigidez de la norma a las sociedades de promoción inmobiliaria, con un tratamiento más flexible en la consideración de los inmuebles a incluir para la aplicación del porcentaje de referencia. Y si bien, la norma sólo contempla este tipo de sociedades, ha de reconocerse que la realidad del mundo mercantil impone hoy día otros objetos sociales que requieren atemperar la aplicación de la norma si no se quiere atentar contra el propio espíritu de la misma. En consecuencia, de la documentación aportada, se deduce que la transmisión de acciones ha supuesto la entrega de un negocio en funcionamiento, que no una transmisión encubierta de inmuebles (...) por lo que no resulta aplicable el artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores, debiendo anularse la liquidación girada sin sustitución. En esta Resolución el tribunal administrativo otorga, sin decirlo, naturaleza jurídica de presunción legal al artículo 108 de la LMV y ello porque aplica las notas que caracterizan a dicha institución. Así, no atribuye naturaleza sustantiva a la cláusula antielusoria pues considera que si bien los contribuyentes realizan el supuesto de hecho regulado en el artículo 108, sin embargo, no es de aplicación pues es evidente que no hay intención de defraudar. En definitiva, dado que le consta que la verdad material la venta de las acciones representativas de una sociedad que explota un negocio en funcionamiento sin ánimo defradautario difiere de la verdad formal venta simulada de inmuebles no aplica la cláusula antielusión. No es ésta, sin embargo, la única resolución de la Administración tributaria que considera u otorga naturaleza jurídica de presunción al artículo 108 de la LMV. Precisamente ha sido en supuestos en los que la Administración tributaria ha aplicado a la trasmisiones de valores que cumplen los requisitos del artículo 108 de la LMV la exen- 116
19 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES ción por inversión en activos inmobiliarios del artículo 25 de la Ley 19/1994, en los que también le ha otorgado, sin saberlo y, a nuestro parecer, por inercia, naturaleza de presunción. Así, por ejemplo cabe destacar la consulta vinculante 1067/2006 de 8 de junio de 2006 en la que la entidad consultante tenía previsto adquirir las acciones de una sociedad cuya actividad era la explotación de una concesión administrativa sobre un centro comercial situado en terrenos de dominio público. Afecta a dicha concesión administrativa se encontraba un inmueble cuyo valor representaba más del 50 por 100 del activo de la sociedad. Se preguntaba si a dicha transmisión a la que era aplicable el artículo 108 de la LMV y la consiguiente tributación por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados como una transmisión onerosa de bienes inmuebles le resultaría aplicable la exención referente a la adquisición de bienes de inversión regulada en el artículo 25 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, La contestación a la consulta es contundente, afirmando la Dirección General de Tributos que En principio no tendría sentido que la compra de determinadas acciones se la haga tributar como transmisión del inmueble sujeta a transmisiones patrimoniales onerosas, por el valor total de los mismos y al tipo del 6%, y sin embargo no la afecte la exención que se contempla en el artículo 25 de la Ley 19/1994. Precisamente si el artículo 17 del Real Decreto 828/1995, cuando se den los requisitos y condiciones que en el mismo se establecen, considera que en estos casos el adquirente es como si hubiese adquirido los inmuebles, lógico es que a efectos del artículo 25 de la Ley 19/1994 opere la exención(...) Ahora bien, para que proceda la aplicación de la exención, lógicamente, deberán cumplirse todos los requisitos exigidos por el citado artículo 25 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, concluyendo el órgano administrativo afirmando que La transmisión de valores a la que le resulte aplicable lo dispuesto en el artículo º de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, tributará por el concepto de transmisiones patrimoniales onerosas en el ITP, considerándose a todos los efectos en dicho impuesto como una transmisión onerosa de bienes inmuebles. Consecuentemente con la conclusión anterior, la transmisión de valores que tenga la consideración de transmisión de bienes inmuebles podrá disfrutar, en su caso, de la exención regulada en el artículo 25.1 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias para la adquisición patrimonial de bienes de inversión situados en Canarias, siempre que se cumplan todos los requisitos exigidos en dicho precepto 27. De la consulta se desprende con rotundidad como el órgano administrativo otorga al artículo 108 la consideración de presunción y ello al entender que cuando se produ- 27 En el mismo sentido se pronuncian las Consultas de 7 de febrero de 1996 y 23 de marzo de 1999 (nº ). 117
20 IGNACIO CALATAYUD PRATS ce el presupuesto de hecho de la cláusula antielusión lo que se está realizando es el hecho imponible de la transmisión inmobiliaria, razón por la cual equipara la transmisión de valores a la transmisión de inmuebles y no, exclusivamente, la tributación de la transmisión de valores a la tributación de la transmisión de inmuebles 28. No obstante, vemos que se produce una cierta confusión y ello porque si se trata de una presunción, al constatar que no hay intención de defraudar debió, simplemente, inaplicar el artículo 108 de la LMV. De haber considerado que la transmisión de valores era una ficción, y por lo tanto un hecho imponible diverso a la transmisión inmobiliaria, el órgano administrativo únicamente hubiera hecho tributar la transmisión de valores a la transmisión inmobiliaria y no, como hace en la consulta, considerar que en estos casos el adquirente es como si hubiese adquirido los inmuebles. En efecto, mientras que en el caso de que se trate de una presunción solo se realiza el hecho imponible de la transmisión inmobiliaria y la adquisición de valores es a todos los efectos, una adquisición de inmuebles en el caso de que se trate de una ficción se produce un hecho imponible distinto a la transmisión de inmuebles pero que va a tributar como transmisión de inmuebles, lo cual no significa, como es obvio que los valores tengan la condición de inmuebles. Como se puede comprobar la Administración Tributaria aplica indistintamente al artículo 108 de la LMV el régimen jurídico aplicable a las ficciones y el aplicable a las presunciones, sin embargo, y tal y como vamos a argumentar, sólo aquella interpretación que permita una aplicación de la norma que no suponga discriminaciones entre contribuyentes y actividades va ser viable 29. V. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 108 DE LA LMV CONFORME AL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PROPORCIONALIDAD A) EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN Es por todos sabido que la supremacía de la Constitución sobre todas las normas, y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éstas, en cualquier momento de su aplicación por operadores públicos o privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos, en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales Ya hemos visto en la nota 23 la diferencia entre equipara la tributación de la transmisión de valores a la transmisión inmobiliaria y equiparar los valores a los inmuebles a todos los efectos. 29 Tal y como expresa C. García Novoa, en La cláusula antielusiva, Madrid, Marcial Pons, 2.004, págs La utilización de disposiciones a través de las que se crea una determinada verdad normativa, con la única finalidad de anticiparse desde la propia Ley a supuestas conductas elusivas de los particulares, o para cerrar economías de opción implícitas, cuenta con un rechazo bastante generalizado en la doctrina, y así suele señalarse que la posible licitud del fin no justifica el empleo de determinados medios. 30 Véase por todos E. García De Enterría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1985, pág
EL ARTÍCULO 108 DE LA LMV: NORMA ANTI-ELUSIÓN O NUEVO HECHO IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES ONEROSAS? Rafael Fuster Tozer Gloria Marín Benítez Abogados. Uría Menéndez La modificación
CONSIDERACIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES
CONSIDERACIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL ARTÍCULO 108 DE LA LEY DEL MERCADO DE VALORES MERCEDES LÓPEZ FAJARDO Cuerpo Superior de Administradores de la Comunidad Autónoma de Canarias, escala de Administradores

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