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Timestamp: 2017-03-25 10:14:34+00:00

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Gobierno_Abierto_24ene
NavegarInteresesStay InformedCareerPersonal GrowthFiction & BiographiesHealth & FitnessLifestyleCultureNavegar porLibrosAudio librosNoticias & RevistasPartiturasExplorar todoSubirIniciar sesiónRegistrarseFRANCISCO FERNÁNDEZ MISERLA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA COMO PUNTO DE PARTIDA HACIA EL GOBIERNO ABIERTO
ORDENAMIENTO Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS LICENCIATURA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y DE LA ADMINISTRACIÓN, 4º B
LA ADMINISTRACION ELECTRONICA COMO PUNTO DE PARTIDA HACIA EL GOBIERNO ABIERTO
Aunque “gobierno abierto” (o “administración abierta”, ya que la palabra inglesa “government” abarca ambos significados) y “administración electrónica” son conceptos diferentes se suelen tratar de forma conjunta y el uso de la segunda se defiende por parte de numerosas voces como la herramienta que traerá consigo unas instituciones públicas más abiertas al ciudadano llegándose incluso a acuñar la expresión “e-democracy” como una futura democracia deliberativa facilitada por el uso de Internet por la ciudadanía. Así, el informe del grupo OECD E-Government Studies de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) de 2003 “La administración electrónica: un imperativo” participa de esta visión optimista con epígrafes titulados “La administración electrónica mejora los servicios ”, “La administración electrónica ayuda a conseguir resultados políticos concretos ... ” y “La administración electrónica puede contribuir en gran medida a las reformas” Sin embargo, resulta fácil imaginar un gobierno totalmente opaco al ciudadano pero tremendamente tecnificado y eficiente como es el caso de muchos países asiáticos emergentes. O, por el contrario, pensar en países como Suecia, que no han necesitado de una base tecnológica para, desde el siglo XVIII, permitir a la ciudadanía el libre acceso a la información administrativa y proteger constitucionalmente la transparencia. La administración electrónica, que la OCDE define como “el uso de tecnologías de la información y de las comunicaciones, especialmente Internet, como herramienta para mejorar la administración”, se ha visto como una oportunidad para, dada la facilidad de intercambio de información que permite Internet, aumentar la transparencia y la participación ciudadana y avanzar hacia el ideal de “gobierno abierto” Por otra parte, también existe la posibilidad de aprovechar el impulso transformativo para llevar a cabo cambios organizativos y desarrollar nuevas aptitudes que permitan modernizar y simplificar la administración. La expresión “Gobierno abierto”, aunque anterior en el tiempo, resulta más complicada de definir al no intervenir sólo elementos técnicos y procedimentales sino también normativos. Una referencia en este sentido es el “Memorándum de Transparencia y Gobierno Abierto”, que emitió el presidente de los Estados Unidos Barack Obama en su primer día de mandato “Vamos a trabajar juntos para asegurar la confianza pública y establecer un sistema de transparencia, participación pública y colaboración. La apertura va a fortalecer nuestra democracia y promover la eficiencia y eficacia en el Gobierno” (Citado en [Calderón, 2011] Elementos claves en este esquema son: Confianza en la ciudadanía, que ve desaparecer el oscurantismo típico de la burocracia descrita por Max Weber, poblada por profesionales que aumentaban su superioridad "manteniendo en secreto sus conocimientos e intenciones” Transparencia no sólo en el sentido de rendición de cuentas (“accountability”) sino también posibilitando una mayor conocimiento de la acción pública y dificultando la aparición de irregularidades y casos de corrupción. Participación pública, posibilitando el feedback (“retroalimentación”) por parte de los ciudadanos, dándose lugar con ello a una mayor legitimidad del sistema. Colaboración con empresas y otras administraciones, lo que fomenta la eficacia a través del trabajo conjunto y coordinado, generando ahorro y aprovechamiento del trabajo ya desarrollado por otros actores.
Sin embargo, aunque han aumentado las exigencias de transparencia y se han reconocido los derechos del ciudadano, aún perviven ciertos hábitos de esa “administración burocrática” que describió Weber a principios del siglo XX: “La administración burocrática siempre tiende a ser una administración de 'sesiones secretas': en la medida de lo posible, oculta a toda crítica sus conocimientos y sus acciones" Para ver cómo perduran ciertos hábitos en el sector público español resulta ilustrativo el informe realizado el 2005 con el título “TRANSPARENCIA Y SILENCIO” sobre la facilitación de información a la ciudadanía por parte de administraciones y empresas públicas por la ONG “Open Society Justice Initiative” en el marco de un estudio desarrollado en 14 países. En el citado estudio, realizado sobre la administración estatal, la autonómica y la local, se comprueba que ante las peticiones de información, ya sea por parte de un ciudadano, un periodista o un empresario sólo en un 25% de las ocasiones la respuesta por parte de la administración era la correcta, siendo la reacción más frecuente el silencio administrativo negativo, ante lo que sólo queda la opción de plantear un recurso ante el mismo órgano que denegó la información.
Ilustración 1: Fuente: Transparencia y Silencio
Ya avanzado el siglo XXI la incorporación a la administración de la tecnología ha dejado de ser una pátina de modernidad que permitía presumir al gestor público de estar atento a las últimas tendencias y ha pasado a ser una exigencia de eficacia y de transparencia no sólo política sino también jurídica al incorporar las nuevas legislaciones la obligación de permitir al ciudadano la relación con la administración vía Internet, vía móvil, etc. En un mundo en el que hay más de 2.000 millones de usuarios de Internet, más de 1.000 millones de usuarios de redes sociales y más de 5.000 millones de líneas de telefonía móvil, resulta obligado aprovechar los nuevos medios de comunicación. Para esta incorporación no sólo es necesaria la inversión en tecnología (tanto en equipamiento y desarrollo de aplicaciones como en formación de los usuarios finales, internos o externos) sino también la adecuación del marco jurídico y ciertos cambios culturales en la organización.
II. FORMAS Y FASES DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
En el grado de desarrollo de la aplicación de la tecnologización se pueden establecer fases que orienten a los dirigentes de una organización. Aunque ya existía el modelo de asunción de una tecnología de Richard Nolan (Iniciación – Contagio – Control – Integración – Administración Madurez), el boom de Internet en la segunda mitad de los noventa y su rápida asunción por el sector privado posibilitó que aparecieran prontamente guías para las compañías que las orientaran en su transformación como la de [Kalakota, 2001]: a) Estudiar Metas y Objetivos Empresariales b) Diseño de e-business c) Proyecto agregado de e-business d) Proyectos individuales de marco de aplicaciones Dada la problemática distinta de la administración pública respecto a la empresa privada, ha sido con posterioridad como han ido apareciendo definiciones de las etapas para organizaciones públicas que, a partir del estudio comparativo de organizaciones que han ido avanzando en el proceso de tecnologización Una de los primeras definiciones fue la que surgió del estudio que llevó a cabo la firma consultora Gartner en el 2000 que dividía en 4 fases: a) Presencia: aportación de información básica vía Internet (direcciones, manuales sobre procedimientos, impresos) de manera unidireccional. b) Interacción: realización de tareas básicas y simples que se corresponden con pequeños trámites. c) Transacción: realizar procedimientos administrativos completos online incluyendo el pago de tasas o la participación en licitaciones. d) Transformación: redefinición del servicio prestado aprovechando las posibilidades del medio informático y personalizando la actividad hacia el ciudadano. Otro estudio, el de la agencia UN/ASPA (División de las Naciones Unidas para la Economía Pública y la Administración Pública), que tenía como título “Comparando la administración electrónica: Una perspectiva global, comprobado el progreso de los estados miembros de la ONU” marca 5 fases: a) Emergente: Hay presencia en Internet pero sólo unos pocos sitios oficiales con poca aportación de información y estática. b) Aumentado: La información se actualiza con mayor frecuencia y aumenta la información que se ofrece al ciudadano. c) Interactivo: Los ciudadanos ya pueden dirigirse a la administración mediante formularios o ponerse en contacto vía correo electrónico, por ejemplo. d) Transaccional: Los ciudadanos pueden hacer pagos vía internet. e) Integrado: Los servicios electrónicos funcionan a través de límites dentro de la misma organización o de distintas. El Banco Mundial, dentro del estudio que llevó a cabo su Centro para la Democracia y la Tecnología en el año 2002, identificó una serie de actividades que no se enmarcan en una secuencia como son los casos anteriores, sino que son procesos continuos. • Publicar: Diseminar información sobre la actividad de la administración, generalmente en páginas web. • Interactuar: Establecer comunicaciones que pueden ir desde simples correos electrónicos para hasta formularios de respuesta. • Transacciones: Obtener servicios administrativos vía Internet donde antes era necesaria la presencia física de personal de la administración, lo que permite más simplicidad, rapidez, disponibilidad horaria y ahorro en desplazamientos y tiempo.
La multinacional de informática IBM, que entre sus áreas de negocio tiene la de servicios para grandes empresas y también para el sector público desarrolló su propia metodología el año 2003 con vistas a afrontar grandes proyectos para administraciones que consideraba “olas”: a) Automatizar: Relativamente simple, ha supuesto centrarse en la presencia vía web. b) Mejorar: El paso a la web de procesos administrativos que hasta entonces sólo se ejecutaban internamente en el “back office” de la organización. c) Integrar: Supone un paso adelante en dificultad, ya que requiere la planificación y la integración de varios procesos administrativos. d) Bajo demanda: Supone la adaptación dinámica a través de la “empresa extendida”, que requiere la transformación del modelo organizativo, de la infraestructura y de la cultura imperante en la organización. La distribución en etapas que elaboran Al-Hashmi y Basit Darem en [Sahu, G. P.] como conclusión de las visiones anteriores es la siguiente, aunque advierten que el proceso de paso a la administración electrónica no supone un número cerrado de etapas que han de completarse en una secuencia rígida, sino una serie de actividades que se han de reconsiderar de forma continua : • Nivel de Acceso: Permite obtener información administrativa aunque de manera estática y no necesariamente actualizada. Puede ir desde el “brochure-ware” (los folletos que ofrecen las administraciones con sus servicios, pero accesibles por internet) hasta los “datasets” del “Open Data” • Nivel de Interacción: Unidireccional o bidireccional, vía mail, vía formularios y probablemente vía redes sociales. • Nivel de Transacción: Permite obtener transacciones o servicios vía Internet o móvil (y probablemente servicios de televisión interactiva que permita la Televisión Digital Terrestre en un futuro) • Nivel de Integración: Sería el último nivel, que permitiría ofrecer servicios a través de distintas administraciones integrando los procedimientos administrativos de cada una de ellas de manera transparente al ciudadano. En España, en su trabajo para la Fundación Ideas “Gobierno Abierto: Alcance e Implicaciones” Eva Campos y Ana Corojan han señalado seis fases de desarrollo: • Fase 1: la publicación y difusión de la información. Se corresponde con la fase en la que los Gobiernos crean sus propios sitios web para publicar información sobre ellos mismos y sobre la gama de servicios disponibles. Se limita a una fase de comunicación vertical: de los Gobiernos a los ciudadanos. • Fase 2: las transacciones oficiales. En esta etapa los sitios web gubernamentales evolucionan y pasan a ofrecer la posibilidad de transacciones de información y datos entre la institución y los ciudadanos. • Fase 3: portal gubernamental de usos múltiples. El uso de una “ventanilla única” implica que los sitios web de los Gobiernos se concentran en un único portal que permite a los ciudadanos utilizar una sola puerta de entrada para enviar y recibir información de toda la Administración, así como procesar las transacciones económicas o pago de tributos a múltiples departamentos a través de un único punto. • Fase 4: personalización del portal. En esta fase los Gobiernos ponen más herramientas al alcance de los ciudadanos permitiéndoles personalizar sus portales con las características deseadas. Con ello, a cambio, los Gobiernos obtienen una visión más precisa de las preferencias del ciudadano para mejorar las opciones de los servicios electrónicos. • Fase 5: la agrupación de servicios comunes. Cuando el modelo del portal gubernamental de usos múltiples tiene una buena base, se pasa a un estadio superior en el que la percepción de los departamentos individuales desaparecerá y el público verá al Gobierno como una entidad con la que participará en una serie de
transacciones. Para que esto ocurra, los Gobiernos compartirán íntegramente la oferta y entrega de servicios. Fase 6: la plena integración y transformación de los servicios. En esta última etapa la tecnología se integra para cerrar la brecha entre el “front-office” (lo que vendría a ser la tradicional “ventanilla”) y el “back office” de las Administraciones gubernamentales (entre lo que se presenta a los ciudadanos y lo que se trabaja en el interior de los departamentos), alcanzando así la plena transparencia informativa.
Frente a las clasificaciones anteriores, que solo atienden la parte de eficiencia interna de los procesos sin tener en cuenta valores como transparencia o apertura hacia el ciudadano, la clasificación que propone Alberto Ortiz de Zárate, Director de Atención Ciudadana en el Gobierno Vasco, una de las administraciones más premiadas en España en este campo, define tres fases de incorporación de los principios del gobierno abierto a los procesos administrativos.
Ilustración 2: Fases del oGov
“INFORMACIÓN:Es el grado 0 de apertura: no entrega poder Emisor:poderes públicos Puede/debe incluir feedback CONSULTA:Grado intermedio de apertura: entrega cierto poder a la ciudadanía Supone un sistema de Gobierno conversacional DELEGACIÓN:Grado superior de apertura: devuelve poder a la ciudadanía. Lógica de red descentralizada, en la que el Gobierno es sólo un nodo importante…para algunos temas”
Considerando los actores con los que se interrelaciona la administración considerada se han definido los siguientes niveles de interacción, similares a los B2B (Business To business: De empresa a empresa) y B2C (Business To Consumer: De Empresa a Cliente) que se han definido en el sector privado: • G2G (Government To Government): La información pasa entre dos administraciones distintas, lo que es especialmente necesario en el caso español con sus múltiples niveles administrativos. Para ello se ha definido el Marco de Interoperabilidad teniendo como meta el cumplimiento del mandato de no obligar al ciudadano a aportar a una administración documentación de a que ya dispone otra. G2B (Government To Business): La información pasa de una empresa a una administración como por ejemplo, los trámites que la Seguridad Social o la Agencia Tributaria permiten realizar a empresas, o la participación en licitaciones públicas vía web. G2C, C2G (Government To Citizen / Citizen To Government): En este caso la relación es entre ciudadano y administración, en cualquiera de los dos sentidos: desde el comienzo de un trámite por parte del interesado hasta la notificación por parte de la administración hacia el mismo.
III. LA INCORPORACIÓN DE LA TECNOLOGÍA A LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
Al desarrollo de la informática y las telecomunicaciones que comenzó a mediados del siglo XX se fueron incorporando en España, si bien con relativa tardanza en comparación con otros países europeos, las organizaciones que componen el sector privado. Grandes empresas como banca, aseguradoras, telefonía y eléctricas fueron las primeras en hacerlo, extendiéndose paulatinamente el proceso de modernización al resto de las empresas. Por parte de la administración también se vio la oportunidad de mejorar sus procesos internos por medio de la tecnología. Sin embargo, estos avances han planteado desafíos que los poderes públicos han debido afrontar por medio de la legislación y de la actividad administrativa: uno de ellos es la preocupación ante la posibilidad de una invasión por parte del Estado de la intimidad de las personas mediante la informática. La Constitución Española del 78 siguió la tendencia que comenzó en los años sesenta y setenta en varios países de incorporar dentro de los derechos fundamentales el reconocimiento de la protección del honor y la intimidad no sólo en el terreno tradicional sino también en el nuevo ámbito. Dentro de las propuestas de agrupación de los derechos humanos que ha habido, se puede hablar de una vertiente más del derecho humano a la intimidad enmarcado en una “tercera generación de derechos humanos” o como un derecho independiente perteneciente a una “cuarta generación” que comprendería los derechos relativos al uso de la tecnología como defiende [Bustamante, 2001]. Este derecho de control sobre los datos personales que obran en poder de otras entidades, de manera similar a la institución jurídica conocida como “habeas corpus”, se ha denominado “habeas data” o “autodeterminación informativa”. En la Constitución Española queda reconocido en el párrafo 4 del artículo 18, del capítulo Segundo destinado a los Derechos y Libertades enmarcado en la Sección “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas”: "La Ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”, Al ser un derecho fundamental su desarrollo se hizo mediante ley orgánica, la Ley 5 del 13 de Diciembre de1992 de Regulación del Tratamiento Automatizado de Datos (LORTAD), que se basó en el Convenio 108 para la Protección de las Personas con respecto al Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal que aprobó el Consejo de Europa en 1981 y que entró en vigor en 1985 y adaptaba la Directiva Europea 95/46 CE de 24 de octubre del Parlamento Europeo y Consejo relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos. La LORTAD establecía derechos principales de la persona: • Derecho de información: Derecho de una persona a ser informada de que se van incorporar datos personales suyos a un fichero, entendido como colección organizada, de datos de carácter personal. Derecho de acceso: Derecho de una persona a conocer los datos personales relativos a ella que figuran en un fichero. Derecho de rectificación y cancelación: Derecho a rectificar datos inexactos o incompletos en un fichero y a cancelar y bloquear datos inexactos existentes en un fichero. (Actualmente a estos derechos se les llama ARCO al habérseles añadido el derecho de
Oposición por la vigente ley de protección de datos y conformar así con sus iniciales esa palabra: Acceso, Rectificación, Cancelación y Oposición) Además se definían los distintos regímenes de tratamientos de datos de carácter personal atendiendo a la sensibilidad de los mismos: • • • Nivel básico: Datos básicos como nombre y apellidos, DNI, etc. Nivel medio: Datos relativos a infracciones administrativas o datos que permiten la elaboración de un perfil de la personalidad. Nivel alto: Datos relativos a ideología, afiliación sindical, religión, creencias, salud, origen racial o vida sexual. También se establecían un régimen de infracciones y sanciones. Para velar por el cumplimiento de esta Ley se creó como ente de derecho público la Agencia de Protección de Datos, dotado de potestad sancionadora y de inspección y encargado del Registro General de Protección de Datos en el que se inscriben todos los archivos que contienen datos de este tipo. Actualmente hay tres agencias similares a nivel autonómico, la de Madrid, la de Cataluña y la del País Vasco. La LORTAD fue desarrollada por Real Decreto 994/1999, de medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos personales y posteriormente fue derogada por la Ley Orgánica 15/1999 de Protección de Datos de carácter Personal, que recogió la protección de este derecho desde todos los ámbitos, no sólo en el informático sino en cualquier medio, extendiendo la protección a los datos que se almacenan de los ciudadanos en archivos en soporte de papel. Su desarrollo posterior ha sido el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, que detalla infracciones y sanciones junto con las medidas de seguridad a que están obligados los titulares de archivos que contienen datos de carácter personal. Otra ley fundamental ha sido la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. que introduce los principios de transparencia y participación en las relaciones entre Administración y administrados en su capítulo 3. El artículo 35 recogía el estatuto básico del administrado y sus derechos. En el artículo 37 es donde se reconoce el acceso del ciudadano a tener acceso a expedientes, pero con la condición de su terminación anterior. La Ley 30/92 promovía el uso de los medios técnicos y reconocía el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración por estos medios en su artículo 45. Esto supuso un impulso a la mejora de la eficiencia mediante el uso de la informática, aunque la exigencia a la administración de permitir el acceso por medios técnicos no era tan fuerte como posteriormente sería la LAESP (Ley de Acceso Electrónico a los Servicios Públicos). “Artículo 45. Incorporación de medios técnicos. 1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes. 2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.” …
En el apartado 5 del artículo 45 se marcaba la equivalencia entre el soporte tradicional y los medios nuevos: “5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras Leyes.”
IV. EL PASO A LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
El desarrollo de internet durante los años noventa y su expansión en el sector privado llevó a los responsables de las administraciones europeas a considerar su aprovechamiento también en el sector público como “e-government”: una muestra sería la Declaración Ministerial sobre la Administración Electrónica aprobada en Malmö en 2009 por los ministros responsables de las áreas relacionadas de los países miembros y de los candidatos de la Unión Europea y por los ministros de los países miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA), en la que se tomó el compromiso de potenciar su desarrollo dada la posibilidad de convertirse en “un habilitador importante para alcanzar objetivos políticos a nivel europeo en diferentes sectores, desde la justicia a la seguridad social, pasando por servicios de intercambio comercial y otros asuntos” Se respondió mediante tres líneas de actuación: su uso para una mayor eficiencia de los procesos administrativos internos, el fomento del aprovechamiento de la tecnología por parte de la sociedad: reducir la “brecha digital”, dotar de una mayor competitividad al sistema productivo, ... y la posibilidad de no sólo poner más información a disposición de la sociedad sino también de establecer nuevas formas de interacción. Se ha dado en llamar “brecha digital” a la separación entre, de un lado del espectro los “nativos digitales”, que pueden hacer un uso extensivo de las ventajas de la sociedad de la información y en el otro, gente que no puede disponer, ya por falta de formación o de acceso a infraestructuras, de esas ventajas y que quedan en riesgo de exclusión. Esto ha obligado a llevar a cabo acciones formativas o a establecer servicios públicos como por ejemplo los centros Guadalinfo de la Junta de Andalucía para el acceso a Internet de la ciudadanía. A nivel europeo aparecieron los planes eEurope2002, eEurope2005 e i2010 y a nivel español desde el gobierno de la nación se han planteado planes marco para el desarrollo de la “sociedad de la información” como Info XXI (2000-2003), Avanza (2005-2008) y Avanza2 (20092012) En ellos se han definido políticas para facilitar el acceso a la sociedad de la información que incidían en la formación y la disminución de la “brecha digital” por la vía de la subvención, y de regulación de los servicios comerciales con la Ley 34/2002 de Servicios de la Sociedad de Información y del Comercio Electrónico.
IV.1 FIRMA ELECTRÓNICA
Una de las necesidades básicas para la interacción con ciudadanos y empresas es el de la verificación de la identidad, que en el ámbito tecnológico se resuelve con el sistema conocido como “firma electrónica”, que sustituye a la firma manuscrita tradicional u ológrafa. Consiste en un método criptográfico (aplicación de métodos matemáticos a la custodia del secreto y la privacidad) que asocia la identidad de una persona o de un equipo informático al mensaje o documento. En función del tipo de firma, puede, además, asegurar la integridad del documento o mensaje e incluso el momento del tiempo. La Fábrica Nacional de Moneda-Timbre-Real Casa de la Moneda (FNMT) ya había sido dotada de medios jurídicos y técnicos para prestar servicios como autoridad de certificado de firma pero la primera normativa que reguló la materia fue el Real Decreto-ley 14/1999, de 17 de septiembre, sobre firma electrónica, que establecía la equivalencia jurídica entre la firma digital y la ológrafa. La posterior publicación de la directiva europea 1999/93/CE sobre firma electrónica llevó a la Ley 59/2003 de Firma Electrónica que la desarrollaba. Para fomentar el uso de la firma electrónica se consideró dotar al Documento Nacional de Identidad de capacidades técnicas de identificación, además de las tradicionales, y para ello se publicó el Real Decreto1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica. Así empezó la distribución del mismo y el reemplazo del anterior en las oficinas de expedición, con, en un proyecto que ha movilizado 181 millones de euros. El nuevo DNI está dotado de un chip que permite su uso para el firmado electrónico y que contiene los mismos datos que aparecen impresos en la tarjeta (datos personales, fotografía, firma y huella dactilar digitalizadas) junto con los certificados electrónicos de Autenticación y de Firma Electrónica, siendo la Dirección General de la Policía, adscrita al Ministerio de Interior, la “autoridad certificadora” del sistema de firma electrónica.
Aunque el DNI electrónico ha alcanzado sus objetivos de difusión (2.613.000 DNI a comienzos de 2008 y 23 millones a fines de 2011) y se presenta como un caso de éxito, sólo el 2% de la población dispone de un dispositivo lector para hacer uso en internet del mismo y de hecho, se utilizan más los certificados de firma electrónica que el DNI. Por tanto, el nuevo DNI se sigue usando nada más que como el tradicional.
IV.2 ACCESO ELECTRÓNICO A SERVICIOS PÚBLICOS
La Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos al Sector Público abarca un amplio número de materias: la obligatoriedad de la sede electrónica para las administraciones públicas, la equivalencia entre la tramitación electrónica y la de papel, las obligaciones de cooperación interadministrativa, los registros telemáticos, etc. Para el ciudadano, le reconoce el derecho a relacionarse con la administración por vía electrónica, obligando a la administración del Estado a incorporar esto en todos sus procesos para el 31/12/2009 y de igual manera a las otras administraciones con la salvedad de la “disponibilidad presupuestaria”, lo que ha servido como excusa para evitar el cumplimiento de esta exigencia. Por otra parte la administración se reserva la posibilidad de imponer la obligación a determinados colectivos del uso de la plataforma electrónica como es el caso de la AEAT imponiendo a las empresas el uso de su plataforma de notificaciones N.E.O. (Notificaciones Electrónicas Obligatorias)o de la Universidad de Granada imponiendo a sus estudiantes el uso de su web para la matriculación en cursos posteriores al primer año. La Ley 56/2007 de Medidas para el Impulso de la Sociedad de Información incluye varias medidas como la de la promoción de la factura electrónica y la obligación para servicios básicos (electricidad, banca, seguros, etc) de incluir el canal electrónico, de manera similar a lo que se refiere a la administración. Igualmente, esta obligación también se ha extendido a los colegios profesionales, modificando la Ley de Colegios Profesionales de 1974.
IV.3 NEUTRALIDAD TECNOLÓGICA Y SOFTWARE LIBRE
Además de la imposición de que el canal tecnológico cumpla estándares de accesibilidad para permitir el acceso a personas con ciertas discapacidades, se viene incluyendo en la definición de estas posibilidades de acceso el principio de “neutralidad tecnológica”, que pretende que no se imponga a los ciudadanos el uso de una tecnología u otra para operar con la administración y se fomente el uso de estándares abierto. Esto viene en línea con el apoyo al “software libre” así llamado en contraposición al “propietario” o “privativo” que queda protegido por la normativa de propiedad intelectual en Europa (en el caso español por el título VIII “Programas de Ordenador” del Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual aprobado por RDL 1/96) y que en Estados Unidos se acoge a la propiedad industrial y el sistema de patentes. Este tipo de software, que aunque no necesariamente es gratuito, sí que suele tener coste cero, se basa en las “Cuatro libertades” que formuló Richard M Stallman en [Stallman, 2007]: • “Libertad 0: La libertad para ejecutar el programa sea cual sea nuestro propósito • Libertad 1: La libertad para estudiar el funcionamiento del programa y adaptarlo a tus necesidades • Libertad 2: La libertad para redistribuir copias y ayudar así a tu vecino • Libertad 3: la libertad para mejorar el programa y luego publicarlo para el bien de toda tu comunidad” Este uso de software libremente examinable y que, al contrario que el privativo que utiliza formatos no estándares, se ha usado para, además de llevar a cabo desarrollos informáticos por parte de la industria local, como es el caso del sistema operativo Guadalinex usado en las escuelas de Andalucía, para favorecer el intercambio de datos en el sentido que indica el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el Ambito de la Administración Electrónica . Varias administraciones, entre ellas la Unión Europea, ponen a libre disposición las aplicaciones informáticas que han desarrollado con la intención de que otras entidades puedan usarlas, generando así ahorro. Es el caso de GVSIG, un sistema de información geográfica desarrollado por la Generalitat Valenciana y de las aplicaciones informáticas para el desarrollo de las administraciones locales que facilitan la Junta de Andalucía y la Administración del Estado a los municipios.
IV.4 REUTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO (RISP)
La Ley 37/2007 sobre reutilización de la información del sector público, posteriormente desarrollada por el Real Decreto 1495/2011 se aprobó en cumplimiento de la directiva 2003/98/CE. Su intención no era únicamente fomentar la transparencia (no se cambiaron los niveles de acceso a información pública, con lo que en España permanecieron los que da la Ley 30/92), sino también fomentar la aparición de negocios basados en los datos reutilizables en disposición de la administración para que terceros pudieran desarrollar aplicaciones a partir de los mismos y también para facilitar que la toma de decisiones políticas se base en la evidencia de datos preexistentes.
Ilustración 3: Iniciativas OpenData en Europa
La directiva buscaba facilitar a nivel europeo el desarrollo de los “infomediarios”, empresas que utilizan información, pública o no y generan productos y servicios de valor añadido a partir de ella, y cuyo volumen de negocio se calcula en España en 550-600 millones de euros. Para fomentar la seguridad jurídica, el uso de la información deberá ser de acceso libre o garantizada o por una licencia que evite discriminaciones, prohibiéndose las exclusividades. Además de las empresas que hacen uso de estos datos también desde los medios de comunicación se han empezado a aprovechar investigando las relaciones que hay entre ellos y presentándoselas luego al público (“data journalism”) o también desde particulares o asociaciones (por ejemplo, la web http://www.dondevanmisimpuestos.es que muestra gráficamente el desglose de los Presupuestos Generales del Estado o www.eldisparate.de, sobre la producción y comercio de armas por autonomías)
Los datos publicados pueden abarcar diferentes temáticas: • • • • • • • Negocios / Económicos (37,6%) Geográficos / Cartográficos (30,5%) Jurídicos / Legales (17%) Transportes (5,2%) Socialdemográficos / Estadísticos (1,9%) Meteorológicos (1,1 %) Otros: Informática, etc (6,7 %) Varias administraciones autonómicas (País Vasco, Cataluña, Andalucía …) han abierto portales con “datasets” de manera similar al proyecto británico data.gov.uk, el estadounidense data.gov, el francés data.gouv.fr La administración estatal española ha abierto datos.gob.es, un catálogo de datos abiertos (“Open data”) mantenido por el Proyecto Aporta del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
IV.5 TRANSPARENCIA
Aún queda pendiente en el ordenamiento jurídico español una Ley de transparencia y acceso a la información pública, a pesar de los intentos que se han llevado a cabo durante la IXª legislatura (2008-2011) Éste es el único país de la UE con una población de más de un millón de personas sin una ley de ese tipo, lo que contrasta con casos como el de Suecia, donde la primera ley en este sentido se dictó en 1766 y el de Estados Unidos, que publicó la “Freedom of Information Act” en 1966 y la adaptó con celeridad a los nuevos medios en 1996 mediante la “Electronic Freedom of Information Act” Sin embargo, existe la excepción de la Ley 27/2006 de Acceso a la Información Medioambiental, obligada por la firma de la Declaración de Aarhus, que consagra los siguientes principios: • acceso a la información medioambiental; • participación del público en los asuntos medioambientales; • protección judicial –llamado acceso a la justicia en caso de vulneración de los derechos reconocidos en la misma Ley. Para resolver la falta de una ley global sobre la transparencia el 29 de Julio de 2011 se presentó un anteproyecto de ley por parte del gobierno socialista “Ley de transparencia y acceso a la información pública” valorado positivamente por asociaciones centradas en este ámbito como Access Info o Pro Bono Público. Sin embargo, al haberse presentado el mismo día que el Presidente convocaba elecciones, el esfuerzo ha resultado baldío pero es de suponer que, puesto que ha habido otra proposición de ley en el mismo sentido por parte del Grupo Parlamentario Popular, a lo largo de la Xª legislatura se llegará a aprobar la ley y probablemente modificando las limitaciones de acceso que marca la 30/92 (necesidad de que el expediente esté archivado, acreditar la condición de interesado en algunos casos, etc) En declaraciones aparecidas en prensa de miembros del gobierno actual (2011- …) se habla de una Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Información que se aprobaría en el primer cuatrimestre de 2012.
IV.6 GOBIERNO 2.0
Otra tendencia de futuro es el uso de las redes sociales para la interacción con el ciudadano en los que se llama “Gobierno 2.0” de manera análoga al uso de la expresión “Web 2.0” para hacer referencia al aumento de la interactividad que ha coincidido con la aparición de redes sociales como Facebook, Twitter, LinkedIn, Youtube, etc. Para la “Guía de usos y estilo en las redes sociales de la Generalidad de Cataluña” las ventajas son las siguientes: • “Proporcionan respuestas inmediatas a los usuarios, pero en este caso la información que se ofrece puede resultarle útil también a otras personas en la misma situación (se ganan tiempo y recursos, como suele ser habitual en el canal web). Esto se produce de una manera más cercana, ya que nos encontramos en el contexto personal del usuario. Redirigen a los usuarios hacia la web corporativa (o hacia otro recurso definido que los medios “que sean de uso generalizado por los ciudadanos” proporcione información tan fiable como la generada por los canales oficiales) para ampliar la información oficial. Facilitan la creación de redes temáticas de usuarios que, a su vez, generan conocimientos fundamentales y complementarios que permiten que la organización conozca sus intereses y la información generada en estas redes y así poder tenerlos en cuenta. ”
Sin embargo, no hay una reglamentación establecida más allá de ciertas guías de estilo como las que se han publicado en Nueva Zelanda o Canadá, o, como casos más cercanos, la citada guía de la Generalitat de Cataluña y la “Guía de usos y estilo en las Redes Sociales del Gobierno Vasco ”, en las que se recuerda la normativa lingüística, la identidad corporativa y los organismos a quien habrán de hacerse las solicitudes de cuenta. Casi todas las administraciones de cierto tamaño (AGE, autonomías, diputaciones, ayuntamientos y hasta universidades) han abierto perfiles en las redes sociales más conocidas usándolas como un medio más de difusión de información. En contra del uso de este medio juega el que la gran mayoría de las redes sociales sean titularidad de empresas estadounidenses y sea más difícil el control y la verificación de la seguridad de su uso. Por otra parte, dada la gran cantidad de usuarios de internet que hacen uso de ellas se hace necesario tener en cuenta el derecho a relacionarse con la administración por los medios “que sean de uso generalizado por los ciudadanos”
IV.7 e-PARTICIPACION
En cuanto a la participación ciudadana hay poco más allá de experiencias como la elaboración de algunos presupuestos participativos en los que se dejaba a la ciudadanía elección en ciertas partidas en la ciudad de Córdoba o el referéndum sobre la reforma de la Diagonal de Barcelona, dada la dificultad de reunir las firmas suficientes para que una iniciativa legislativa popular llegue al Congreso. La participación, sobre la que la UE ha subvencionado A nivel local en el Reino Unido hay iniciativas como la web fixmystreet para que los ciudadanos denuncien o la posibilidad de presentar iniciativas para ser tratadas en el Parlamento en caso de alcanzar un número suficiente de apoyos.
V. COMPARACIÓN CON OTROS PAÍSES DEL ENTORNO
En el caso español la administración ocuparía un nivel medio en el ranking de los países de la UE, como demuestran los informes anuales de la ONU y de Eurostat y la Fundación Orange. Según la United Nations E-Government Survey de 2010, España ocupa el noveno puesto en cuanto al desarrollo del gobierno electrónico de los 20 países analizados, y el quinto en Europa. España, con 65 puntos, obtiene la decimoséptima posición del ránking que mide el desarrollo de la Sociedad de la Información, a un punto de la media europea. En la medición (UE+Noruega), Suecia, Finlandia, Dinamarca y Noruega obtienen las primeras posiciones y constatan el dominio de los países nórdicos en la Sociedad de la Información europea. Además del mayor grado de desarrollo tecnológico, no es casualidad que estos países sean los que mayor nivel de transparencia consiguen en los rankings de baja corrupción de ONG como Transparencia Internacional. En el ámbito de la eAdministración, España muestra un importante nivel de desarrollo de los servicios de eAdministración, y el tercer puesto en el índice eParticipación. Sin embargo la utilización de los servicios no experimenta un avance tan significativo. Así, por ejemplo, mientras que más de una cuarta parte de los ciudadanos y casi la mitad de las empresas disponen de certificado de identidad digital mediante firma electrónica, su tasa de utilización es prácticamente residual. La escasa demanda de servicios de Administración Electrónica es especialmente remarcable en el caso de las empresas. Si bien las medianas y grandes empresas de nuestro país hacen un uso notablemente superior a sus análogas europeas, son las pequeñas empresas las que presentan un mayor retraso en cuanto a esta utilización. Los servicios públicos sobre los que existe una mayor demanda de información son los relacionados con impuestos, servicios sanitarios y becas y ayudas. Únicamente en el caso de la declaración de impuestos a través de Internet puede afirmarse que la demanda de servicios de eAdministración ha alcanzado un desarrollo análogo a su oferta: la Agencia Española de Administración Tributaria fue pionera en el desarrollo del pago de impuestos por Internet y el aprovechamiento del móvil y la web y ha sido reconocida numerosas veces a nivel internacional por este proyecto.
VI. EL CASO DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA
Toda la normativa estatal en la materia es aplicable en Andalucía en tanto que se lleve a cabo el desarrollo, dada la supletoriedad del derecho estatal. Al contrario que en autonomías como Navarra y Cataluña no se ha desarrollado una ley específica para la administración electrónica. El Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 2/2007 hacía algunas referencias a las nuevas tecnologías pero sólo en relación con el impulso a la sociedad de la información, sin marcar obligaciones en cuanto al desarrollo de la administración electrónica. La Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa ha sido la encargada de llevar a cabo acciones de cara a este impulso en la sociedad, mientras que la actual Consejería de Hacienda y Administración Pública ha sido la encargada de desarrollar la administración electrónica en el nivel interno. La Ley 9/2007 de Administración de la Junta de Andalucía sí incorporó previsiones referentes a la administración electrónica como sus principios y régimen general (art 7), los registros electrónicos (art 83), el derecho de acceso a los documentos en soporte electrónico y el estatus jurídico de los mismo. La adopción de políticas de software libre dentro de la Junta de Andalucía (todas las herramientas desarrolladas por la Junta de Andalucía se liberan para su posible uso por otras administraciones) permitió que numerosas herramientas informáticas desarrolladas en su seno se hayan puesto a disposición de terceros, como el gestor de recursos humanos SIRHUS, el registro electrónico único @ries, la plataforma de notificaciones administrativas notific@, la de verificación de firma electrónica @firma y muchas otras que han sido reutilizadas en otros ámbitos y así permitido interoperabilidad interadministrativa. En cuanto a la reutilización de información del sector público, la Junta de Andalucía ha abierto un portal para datos que se pondrán a disposición del público, que poco a poco va siendo alimentado con nuevos conjuntos de datos.
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