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Timestamp: 2019-11-18 14:39:56+00:00

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Ri 01/2019: Gauseweg – Das eBGBl – Recht innovativ
Das eBGBl:
Anforderungen an eine elektronische Gesetzesverkündung
Simon Gauseweg*
Wie keine andere Organisation hat die Open Knowledge Foundation bewiesen, wie mittels Automatisierung Staatspraxis revolutioniert werden kann. Als einen der größten Erfolge in dieser Nische darf sich der deutsche Verein anrechnen, dass durch das von ihm getragene Projekt FragDenStaat die Bundestagsverwaltung motiviert wurde, alle Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes auch der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen.[1] Inzwischen gilt dies auch für die wissenschaftlichen Dienste einiger Landesparlamente.
Eine ähnlich „disruptive“ Entwicklung hat im vergangenen Dezember begonnen: Ebenfalls unter dem Dach der Open Knowledge Foundation (und mit personellen Parallelen) ging am 10.12.2018 das Portal OffeneGesetze.de online, das das Bundesgesetzblatt (BGBl) online verfügbar machte. Im Gegensatz zum „kostenlosen Bürgerzugang“ des Bundesanzeigerverlages ermöglicht es die Sammlung von OffeneGesetze.de auch etwa Durchsuchung und Druck der Dokumente und bietet eine Programmierschnittstelle (Application Programming Interface, API) zum automatisierten Zugriff auf den Datenbestand. Die ersten Reaktionen ordneten dies zunächst als Provokation gegenüber dem – privatisierten – Bundesanzeigerverlag ein und verorteten eine rechtliche Bedeutung vor allem im Urheberrecht.[2]
Keine zwei Wochen später gab die Justizministerin bekannt, Gesetze ab 2022 elektronisch verkünden zu lassen.[3] Bürger sollten einen kostenfreien und barrierefreien Onlinezugang zu den Gesetzen erhalten. Zuvor müsse allerdings das Grundgesetz (GG) geändert werden.
Der vorliegende Beitrag beleuchtet einige Aspekte der rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzung elektronischer Gesetzesverkündung. Dazu soll zunächst die Bedeutung der Gesetzesverkündung im Rechtsstaat kurz referiert werden (B.), näher auf den verfassungsrechtlichen Rahmen eingegangen werden (C.), bevor sodann rechtliche und praktische Anforderungen an eine Gesetzesverkündung untersucht (D.) und die Ergebnisse zusammengefasst werden (E.).
B. Die Bedeutung der Gesetzesverkündung im Rechtsstaat
Der Rechtsstaat zeichnet sich dadurch aus, dass das Recht seiner Macht Grenzen setzt. Die grundsätzliche Garantie des Rechts dem Einzelnen gegenüber ist, ihn vor Willkür der Staatsgewalt zu schützen. Ein Rechtsstaat erhebt dies zu seinem fundamentalen, d.h. grundlegenden Prinzip. Das Grundgesetz legt dieses Rechtsstaatsprinzip als Bindung der Legislative an die verfassungsmäßige Ordnung und der Judikative und Exekutive an Recht und Gesetz in Art. 20 Abs. 3 GG nieder. Die Bestimmung nimmt, da sie von der „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 Abs. 3 GG gegen Änderungen besonders geschützt ist, im Verfassungsgefüge eine besondere Stellung neben der Menschenwürdegarantie aus Art. 1 Abs. 1 GG ein.
Ein wesentlicher Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist die Rechtssicherheit. Sie sorgt für Verlässlichkeit der Rechtsordnung.[4] Mit Blick auf die Vergangenheit bewirkt sie Beständigkeit (Rückwirkungsverbot),[5] mit Blick auf die Zukunft Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns.[6]
Gleichzeitig erwartet der Staat von den Normunterworfenen, dass sie seine Regeln einhalten. Diese Erwartung kann der Staat nur dann redlicherweise (d.h. ohne sich dem Vorwurf der Willkür aussetzen zu müssen) stellen, wenn er deren Inhalt auch klar kommuniziert. Denn nur, wenn der Normadressat den Inhalt verbindlicher Rechtsnormen kennt, kann er sein Handeln auch sicher daran ausrichten.
Erst, „wenn sie endgültig verbindlich geworden ist und er sich über ihren vollständigen Inhalt genau unterrichten konnte“[7] muss sich der Einzelne in einem Rechtsstaat eine Regel entgegen halten lassen. So schließt erst die Verkündung den Gesetzgebungsprozess ab und führt zur Geltung neuen Rechts. Sie hat „rechtshervorbringenden Charakter[,] […] [o]hne sie wird ein Gesetz rechtlich nicht existent.“[8] Eine tatsächliche Kenntnisnahme durch jedes Individuum ist für die Geltung des Rechts allerdings nicht erforderlich.[9] Sie ist somit auch keine Pflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit, die im eigenen Interesse des Individuums steht. Dennoch ist die Kenntnis der Norm durch die Normunterworfenen das Ziel der Verkündung.[10]
Es ist daher mindestens im Interesse eines Rechtsstaates,[11] ja sogar rechtsstaatlich geboten,[12] Rechtsnormen so niedrigschwellig und verlässlich wie möglich zugänglich zu machen.[13] Während eine ausschließlich elektronische Bekanntmachung letztlich eine Frage der Praktikabilität ist, so darf im 21. Jahrhundert aufgrund der Vorteile und Verbreitung elektronischer Endgeräte dennoch zumindest die parallele elektronische Bekanntmachung erwartet werden. Aufgrund der herausgehobenen Bedeutung der Gesetz- und Verkündungsblätter[14] sind gerade sie frei zugänglich zu halten; es ist dem Bürger unzumutbar, vom Staat auf frei verfügbare, aber nur quasi-amtliche Lesefassungen (wie etwa das Angebot Gesetze im Internet[15] des Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz und des Bundesamts für Justiz) verwiesen zu werden, für die verbindlichen Gesetzblätter aber Geld zahlen zu müssen.[16]
Es ist daher grundsätzlich zu begrüßen, wenn die Justizministerin plant, das Bundesgesetzblatt künftig frei verfügbar und vor allem auch frei nutzbar elektronisch zu führen. Die Umsetzung dieses Planes würde rechtsstaatlichen Geboten zu (noch) mehr Wirksamkeit verhelfen.
C. Zur Notwendigkeit einer Verfassungsänderung
Fraglich ist allerdings, ob eine elektronische Verkündung, d.h. eine verbindliche Bekanntmachung allein mittels elektronischer Datenverarbeitung, mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Andernfalls wäre eine Verfassungsänderung von Nöten, bevor dieses Vorhaben tatsächlich verwirklicht werden kann.
I. Der Wortlaut im Grundgesetz
Gemessen an anderen Vorschriften des Grundgesetzes nimmt die Untersuchung dieser Frage in der Literatur einen sehr kleinen Raum ein. Das liegt zum einen daran, dass sich die Frage nach der elektronischen Verkündung von Rechtsnormen noch nicht lange stellt. Zum anderen ist die Materie selbst unergiebig. Zur Verkündung heißt es im Grundgesetz lapidar: „Die […] Gesetze werden […] im Bundesgesetzblatte verkündet. Rechtsverordnungen werden [ebenso] im Bundesgesetzblatte verkündet“ (Art. 82 Abs. 1 GG).
II. Muss das Blatt aus Papier bestehen?
Die Ansicht, die die Verfassungsmäßigkeit einer ausschließlich elektronischen Verkündung ausschließt, beruft sich auf den Wortlaut „im Bundesgesetzblatte“ – und zwar „(mit ‚e‘)“[17]. Dies verpflichte zur Nutzung des Medium Papier.[18] Die Diskussion, ob sich die Bezeichnung von Papierstücken als „Blatt“ an Pflanzenteilen oder vielleicht eher an der Eigenschaft als Fläche[19] orientiert, mag der Etymologie vorbehalten sein. Butzer führt jedenfalls im Maunz/Dürig Grundgesetz- Kommentar aus:
„Die Publikation in papiergebundener Form in einem traditionellen Layout mit wiederkehrendem (und wiedererkennbarem) Format und Satzspiegel, mit gleichbleibender Typographie und Weißraum befördert ohne Zweifel eine gewisse Dignität des Bundesgesetzblattes. Vielleicht verdeutlicht sie den Normunterworfenen auch den Rang von Gesetzen und gibt ihnen Respekt vor dem aufwändigen Zustandekommensprozess des Gesetzestextes, vielleicht sogar einen Sinn dafür, dass jedes einzelne Wort des Textes Bedeutung hat und sein Tun und Lassen oder dasjenige anderer beeinflussen kann. Dessen ungeachtet muss man die Publikation von Gesetzen im Wege des Drucks und das Abstellen auf die Ausgabe dieses Druckwerks als Verkündungszeitpunkt zunehmend als anachronistisch empfinden, wenn man die heutigen Möglichkeiten des Internets berücksichtigt.“[20]
Fraglos besitzt auch die haptische Wahrnehmung des Papiers und die Ansicht des typischen Druckbildes des Bundesgesetzblattes eine gewisse Erhabenheit, die diejenige der Bildschirmausgabe und erst recht die einer Serverfestplatte in einem fernen Rechenzentrum deutlich überstrahlt. Diese Erhabenheit nimmt aber kaum jemand wahr. Die wenigsten Juristinnen und Juristen dürften das Bundesgesetzblatt regelmäßig zur Kenntnis nehmen. Noch weniger trifft dies für die Bevölkerung zu. Auf den Punkt gebracht: Die haptische und optische Manifestation des deutschen Rechts im Alltag gestalten – für Laien und Profis gleichermaßen – nicht die Setzer des Bundesanzeigerverlags in Bonn, sondern die Layouter des Beck-Verlages[21] in München.
III. Namenstradition der deutschen Verkündungsorgane
Es erscheint zudem äußerst zweifelhaft, mit einem Namen zu argumentieren, der zwar in der Verfassung niedergelegt ist, aber wohl eher ein Ausdruck von Tradition denn von Medienwahl sein dürfte: Nicht nur haben sich die Mütter und Väter des Grundgesetzes Ende der Vierzigerjahre wohl kaum Gedanken über die Möglichkeit der Verkündung von Rechtsnormen im Internet oder sonst einem elektronischen Datennetz gemacht.
Sondern sie haben für das amtliche Verkündungsorgan der Bundesrepublik einen Namen gewählt, der unmittelbar an die Namensgebung vorheriger Verkündungsblätter anknüpft: Zunächst hatte der Norddeutsche Bund von 1866 ab dem Jahr 1867 seine Bundesgesetze und die Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidiums in seinem „Bundesgesetzblatt“ verkündet. Ebenso hielt es das Deutsche Reich im Jahr 1871 mit dem „Bundesgesetzblatt des Deutschen Bundes“ im Jahr 1871, bevor das Organ noch im selben Jahr in „Reichsgesetzblatt“ umbenannt wurde. Auch dieser Name hatte eine Geschichte: „Reichsgesetzblatt“ war die Bezeichnung des Verkündungsorgans der oftmals als Wiege deutscher Demokratiegeschichte geltenden Frankfurter Nationalversammlung in den Jahren 1848 und 1849.[22] Angesichts der Tatsache, dass der gewählte Name eine griffige Beschreibung des Gegenstandes einerseits, andererseits aber auch Tradition[23] seit den ersten deutschen Einigungsbestrebungen darstellt, dürfte schon der Herrenchiemseekonferenz die Wahl des Namens[24] für das Verkündungsorgan nicht schwer gefallen sein.
Überzeugender ist also wohl, dass es den Müttern und Vätern des Grundgesetzes schlicht darauf ankam, Gesetze in einem zentralen Bekanntmachungsorgan verkündet zu wissen. Die „altertümliche“ Wortendung auf e, auf die Lewinski hinweist,[25] ist recht einfach durch den „feierlichen Pathos“ zu erklären, der das Grundgesetz durchzieht.[26] In ihm einen Hinweis auf eine vorgeschrieben papierne Gestalt des Verkündungsorgans zu sehen, erscheint dagegen etwas konstruiert.
IV. Rechtsauffassung des Gesetzgebers?
Zum Teil wird vertreten, die Bundesregierung teile augenscheinlich die Rechtsauffassung, nach der das Gesetzblatt auf Papier gedruckt werden müsse: Der Regierungsentwurf zum sog. E-Government-Gesetz[27] enthält in der Einzelbegründung zu dessen § 15 Abs. 1, der die elektronische Führung amtlicher Mitteilungs- und Verkündungsblätter gestattet, ausdrücklich einen Vorbehalt für nach Art. 82 GG zu verkündende Gesetze.[28] Denn diese bedürften einer Verfassungsänderung, um auch elektronisch verkündet werden zu können. Der Gesetzgeber hat dieser Auffassung jedenfalls nicht dadurch widersprochen, dass er die fragliche Passage vor Gesetzeserlass geändert hätte. Dies wird zum Teil derart gedeutet, dass der Gesetzgeber sich diese Auffassung zu eigen gemacht habe.[29]
Dem ist indes vehement zu widersprechen: Der Wille des Gesetzgebers ist im Gesetz niedergelegt. Zwar sind vorbereitende Materialien wie Gesetzesentwürfe und insbesondere – weil tatsächlich zur Tätigkeit der Legislative gehörig – Ausschussempfehlungen oder Plenardebatten Hilfsmittel zur Auslegung von Gesetzen.[30] Diesen kommt jedoch nur begrenzte Bedeutung zu: Zum einen kann „die Meinung einer einzelnen, an der Gesetzgebung beteiligten Person über Sinn und Bedeutung einer Norm für ihre Auslegung nicht maßgebend sein“[31], zum anderen ist der Wille des Gesetzgebers grundsätzlich zu verobjektivieren sodass auch die subjektive Vorstellung ganzer Organe (zumal vorliegend nicht selbst der Legislative angehörig) nicht entscheidend ist.[32] Denn „[d]er Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer […] Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können.“[33]
Aus vorbereitenden Dokumenten der Bundesregierung auch zu E-Government-Gesetzen lässt sich also keine „Rechtsauffassung des Gesetzgebers“ hinsichtlich des vom Gesetz sogar explizit nicht berührten Art. 82 GG herauslesen.
V. Art. 82 GG als entwicklungsoffene Vorschrift
Es ist auch sonst kaum ein Grund ersichtlich, der nahelegte, warum das Grundgesetz an einer zwar bedeutenden, letztlich aber rein technischen Frage wie der Gesetzesverkündung nicht entwicklungsoffen sein sollte. Hinsichtlich des Rundfunkbegriffs (und dessen Ausdehnung auch auf das Internet) hat das Bundesverfassungsgericht dies jedenfalls bejaht.[34] Eine inhaltliche Ähnlichkeit zwischen Informations- und Verkündungsmedien ist jedenfalls nicht ohne Weiteres von der Hand zu weisen. Art. 82 GG könnte also offen für neue Entwicklungen, insb. im Bereich der Kommunikationsmedien, sein.
Umso fraglicher wäre ansonsten aus staatsrechtlicher Sicht, warum die letzte, konstitutive gesetzgeberische Handlung, nämlich die Veröffentlichung und Verbreitung des erst dann geltenden Gesetzes, zwar augenscheinlich problemlos[35] in die Hände Privater[36] gelegt werden kann,[37] hinsichtlich des Mediums selbst aber Probleme bestehen sollen. Dass die Entscheidung über das Erscheinen in gedruckter oder elektronischer Form dem Privaten nicht zustehe,[38] ist überzeugend. Ob die Frage der Verkündung indes so bedeutend ist, dass etwa der Bundespräsident, läge die Herausgeberschaft bei ihm, ebenfalls nicht ohne Parlamentsgesetz auf elektronische Verkündung umstellen dürfte, bliebe zu prüfen.[39] Jedenfalls lässt sich daraus nicht das Erfordernis einer Verfassungsänderung herleiten.[40] Dieses läge wohl nur dann vor, wenn sich durch eine neue Verkündungspraxis einschneidende Änderungen in der Rechtslage ergäben. Solche wären, etwa hinsichtlich der Aufnahme sämtlicher Vertragssprachen[41] eines gemäß Art. 59 Abs. 2 GG umgesetzten, mehrseitigen völkerrechtlichen Vertrags, zumindest nicht von vorn herein fernliegend. Angesichts der bisherigen Rechtsprechung auch zu Möglichkeiten des Verzichts auf Verkündung[42] darf das im Ergebnis aber bezweifelt werden.
Insofern ist der Ansicht von Pieroth zu folgen, nach der „zur elektronischen Gesetzesverkündung […] auch ohne Änderung des GG gewechselt werden [darf], wenn der ungehinderte Zugang für jedermann und die Echtheit der verkündeten Gesetze gewährleistet sind“.[43] Diese Offenheit für Entwicklungen trägt auch dem Zweck des Grundgesetzes als Verfassung Rechnung: „Die Verfassung ist das Fundamentalgesetz eines Staates, das die Organisation und die Ausübung der Staatsgewalt regelt, die Entwicklung des Staatswesens und seines Rechts anleitet und die Rechtsposition des Einzelnen im Staat bestimmt.“[44] Sie regelt und verewigt grundlegende Prinzipien, überlässt aber (zu Recht!) das „technische Klein-Klein“ den Gesetz-, Verordnungs- und Satzungsgebern. So bleibt der Verfassungstext selbst in seiner Bedeutung zumindest teilweise wandel- und an die aktuellen Erfordernisse anpassbar.
Das staatsrechtlich relevante, im Art. 82 GG niedergelegte Prinzip ist das der konstitutiven Publizität von Recht, mithin der Verbindlichkeit durch öffentliche Bekanntmachung. Lässt sich dies auf elektronischem Wege in einer Weise erwirken, die sicherstellt, dass allgemeine Verfügbarkeit und absolute Verlässlichkeit der Gesetzestexte gewahrt bleiben, so bedarf es keiner Verfassungsänderung. Lediglich einige Änderungen diverser Bundesgesetze und -(ver)ordnungen, der „kleinen Rädchen“ im organisatorischen Getriebe, wären von Nöten.
D. Anforderungen an eine elektronische Gesetzesverkündung
Dies setzt aber voraus, dass eine elektronische Veröffentlichung die Vorteile einer papiernen Publikation beibehält und ggf. Nachteile ausgleicht bzw. weitere, inhärente Vorteile mit sich bringt. Mit anderen Worten: Damit den Anforderungen der Verfassung Genüge getan wird, muss ein elektronisches Gesetzblatt mindestens genauso „gut“ wie oder besser als das derzeitige Bundesgesetzblatt sein.
I. Tatsächliche Anforderungen
Das Bundesgesetzblatt dient dazu, Rechtsnormen durch Publikation zur Geltung zu verhelfen. Dadurch, dass die Rechtsunterworfenen von einer neuen Rechtsnorm, einer neuen Verhaltensanweisung Kenntnis erlangen (können), sind sie verpflichtet, sie zu befolgen.
„Voraussetzung dafür ist, dass wie bei der traditionellen Gesetzesverkündung für jedermann der Zugang zu den Gesetzestexten ungehindert möglich ist und die Echtheit der […] Gesetze gewährleistet wird.“[45] Aus Sicht der Adressaten des Bundesgesetzblattes erfüllt es also zunächst die Funktion, ihnen die Rechtsnormen überhaupt zugänglich zu machen; das BGBl verhilft zur Verfügbarkeit (1.) der Norm. Damit die Adressaten ihr Verhalten sodann an der verkündeten Norm ausrichten können, müssen sie fest davon ausgehen dürfen, dass die Norm auch im verkündeten Wortlaut verbindlich ist; das BGBl muss also verlässlich (2.) sein. Zuletzt muss nicht nur die verkündete Norm, sondern auch die Art und Weise der Verkündung, mithin das BGBl selbst, verständlich sein, damit die Adressaten es verwenden können (3.).
Zwar wird nicht verlangt, dass jedes Individuum im Bundesgebiet tatsächlich vom Inhalt einer neu verkündeten Norm Kenntnis erlangt. Entscheidend ist jedoch, dass sich der Einzelne „über ihren vollständigen Inhalt genau informieren“[46] kann. Die allgemeine Verfügbarkeit ist von absoluter Wichtigkeit für einen rechtmäßigen Verkündungsprozess.[47] Das Erfordernis der Bekanntheit von Gesetzen richtet sich wohl zunächst gegen Geheimgesetze.[48] Die offene Verkündung schützt aber auch bereits das Recht auf bloßen Zugang zum Gesetz. Das reicht so weit, dass z.B. Guckelberger für den Fall einer ausschließlich elektronischen Verkündung den sog. digital divide problematisiert[49] und fordert, „dass ein Großteil der Bevölkerung[,] gegebenenfalls vom Staat unterstützt[,] […] in die Lage versetzt“[50] werden müsse, elektronisch verkündete Gesetze zu rezipieren. Zudem sei der Zugriff auf Computer mit Internetverbindung nicht flächendeckend.[51]
Zumindest gegen das letzte Argument kann eingewendet werden, dass auch das BGBl nicht flächendeckend abonniert sein dürfte. Es wird daher bereits jetzt „als zumutbar angesehen, dass [Bürger] sich zur Kenntnisnahme in eine der Bibliotheken begeben“.[52] Ob sie dort ein Buch aufschlagen oder einen (heutzutage wohl in jeder wissenschaftlichen Bibliothek in Deutschland vorhandenen) Bildschirm einschalten, ändert an Entfernung der Bibliothek vom Wohnort und deren Öffnungszeiten als wesentlich höheren Zugriffshürden nichts. Zudem kommt ein Abonnement der Papierausgabe mit einem jährlichen Preis von derzeit € 340,– (Teile I und II)[53] auch teurer als die einmalige Anschaffung internetfähiger End- und Peripheriegeräte, die zum Abruf des Gesetzblattes über mehrere Jahre geeignet sein dürften. Auch ein eigens angeschaffter (ggf. mobiler) Internetzugang rentierte sich äußerst schnell. Das Argument des nicht flächendeckenden Zugriffs auf Computer mit Internetverbindung kann daher nicht durchgreifen.
Eine erste Anforderung an ein elektronisches Gesetzblatt wäre demnach die dauerhafte, frei zugängliche Verfügbarkeit über das Internet.
Für diejenigen, die über internetfähige Endgeräte verfügen, ist die elektronische Abrufbarkeit des Verkündungsorgans schon heute ein deutlicher Vorteil gegenüber der Papierausgabe, da der Zugriff nicht nur in den eigenen vier Wänden bzw. am Standort des Bücherregals sondern prinzipiell von einem beliebigen Ort weltweit aus möglich wäre.
Zutreffenderweise wird zur Vermeidung technischer Störungen das Vorhalten von Redundanzen gefordert.[54] Ein bloß „gedoppeltes“[55] System bedeutete indes Nichtnutzung bereits vorhandenen Potenzials. So könnten etwa Bibliotheken auch bei teilweisem oder vollständigem Ausfall von Internetverbindungen weiterhin das BGBl aus ihrem eigenen Bestand abrufbar machen. Verpflichtete man sämtliche Universitäts- und sonstige Bibliotheken ab einer gewissen Größe oder aber einfach Rechenzentren oder Internetknotenpunkte ab einer bestimmten Nutzeranzahl zur Vorhaltung eines vollständig gespiegelten BGBl-Archivs, dürften Ausfallzeiten absolut vernachlässigbar sein.[56] Bereits jetzt sind zudem Notare zum Bezug des BGBl Teil I verpflichtet, § 32 Bundesnotarordnung (BNotO). Auch sie wären unproblematisch in ein dezentrales Netzwerk von Abrufpunkten des BGBl einbindbar. Die Text-Rohdaten aller Ausgaben des BGBl seit Inkrafttreten des GG dürften angesichts der Kapazitäten heutiger Festplatten von nur vernachlässigbarer Größe sein. Es dürfte daher bei keinem der Beteiligten zu nennenswerten Mehrkosten kommen.
Es bestehen neben der Bundes- und den sechzehn Landesregierungen 428 Hochschulen[57] sowie über 11.000 politisch selbstständige Gemeinden[58] als naheliegende Knotenpunkte in einem solchen Netzwerk. Hinzu kämen die Gerichte, die so Nutzer und Anbieter zugleich sein könnten. Auch eine Einbindung von Dienststellen der Exekutive wie etwa Staatsanwaltschaften und Polizeibehörden wäre gut denkbar. Zudem weist die Bundesnotarkammer etwa 8.000 Berufsträger aus.[59] Auch eine Einbeziehung der derzeit ca. 150.000 Anwälte,[60] mindestens aber der Bundesrechtsanwaltskammer und der 28 regionalen Anwaltskammern, wäre leicht denkbar. Die Anzahl der verfügbaren vollständigen Datensätze könnte durch Umstellung auf ein geeignetes System also auch im Vergleich zur derzeitigen Druckauflage leicht potenziert werden. Einer Dezentralisierung steht nichts im Wege.
Dies würde auch die langfristige Verfügbarkeit sichern. Selbst der Bestand eines vollständig zerstörten Datenträgers ließe sich durch Spiegelung einer der zahllosen anderen Kopien innerhalb kürzester Zeit ersetzen. Sinnvollerweise vernetzte man die Datenbestände untereinander, sodass sie sich gegenseitig aktuell hielten.[61] So erledigte sich die dauerhafte Archivierung en passant von selbst.
Dadurch, dass die vom Bundespräsidenten ausgefertigte Urschrift des Gesetzes weiterhin in Papierform existiert, ist auch diese Form der „Sicherungskopie“ (Backup, in diesem Falle wohl eher: „Sicherungsoriginal“) weiterhin verfügbar. Soweit auch hier Redundanzen geschaffen werden sollen, bietet sich die Deutsche Nationalbibliothek mit ihren Standorten in Frankfurt/Main und Leipzig zur Aufbewahrung von Zweitschriften an, zudem kommen etwa das Justizministerium und/oder -amt sowie diverse Standorte von Bundes- und Länderarchiven in Frage. Im unwahrscheinlichen Falle des kompletten Verlusts aller Datenbestände[62] könnte das elektronische Archiv aus der Urschrift und diesen Zweitschriften rekonstruiert werden.
Durch Digitalisierung ließe sich das Bundesgesetzblatt also schneller an mehr Adressaten verteilen, als das für die derzeitige papierne Ausgabe der Fall ist, zudem könnten insgesamt deutlich mehr Kopien vorgehalten werden.
Die Verlässlichkeit, d.h. Integrität des Datenbestandes ist dann gewährleistet, wenn die Daten im jeweiligen Archiv unverfälscht vorliegen und auch auf dem Weg zum jeweiligen Adressaten im Abrufvorgang nicht verändert werden können. Beides ist technisch durch elektronische Signaturen und ausreichende Verbindungssicherung möglich.[63]
Bei ausreichender Vernetzung der Archive (vgl. o. 1.) ließen sich, vergleichbar zur distributed ledger-Technologie, Manipulationen am zentralen Knoten, d.h. dem Verkündungsserver bei der zuständigen Behörde bzw. beim beauftragten Verlag, zumindest nachvollziehen.
An dieser Stelle von einer Art „Gesetzes-Blockchain“ zu sprechen, wäre indes unzutreffend. Diese Technologie setzt auf einen vollständig dezentralen Ansatz, in dem sich die einzelnen Netzknoten nicht gegenseitig, sondern nur der großen Masse vertrauen: Als „korrekt“ wird betrachtet, was der Großteil der dezentralen Knoten für „korrekt“ halten. Fälschungssicherheit wird durch Masse erreicht; Angreifern müssten die Mehrheit aller Knoten übernehmen und mit falschen Daten ausstatten, damit das gesamte Netzwerk ihre manipulierten Daten als „korrekt“ ansehen würde.
Im Gegensatz dazu zielt die Gesetzesverkündung aber gerade auf eine zentrale Autorität, der sich alle anderen Instanzen unterordneten. Das Prinzip der sog. „Blockchain“ lässt sich auf ein dezentralisiertes Archiv eines Verkündungsorgans also nicht übertragen, da bei Letzterem ein absolutes Vertrauen in die Zentralinstanz (d.h. den Server des Bundespräsidenten bzw. des Herausgebers allgemein) konstitutiv für das Gesamtsystem ist. Im Gegensatz dazu sind Analogien (wenn nicht gar Protokolle!)[64] beim Filesharing zu suchen.
Schlussendlich muss der interessierte Normadressat das BGBl auch für sich nutzen können. Stellt man lesenden Datenzugriff (und nicht etwa Lesbarkeit trotz Stromausfall) als Minimalanforderung an ein nutzbares BGBl auf, so ließe sich dies am besten dadurch erreichen, dass die jeweiligen Gesetze in einem sowohl für maschinen- als auch für Menschen lesbaren Format vorlägen.
Semantische Markups werden seit Durchsetzung des WWW in den 90er-Jahren verwendet. Ein Hypertext-Format würde sich in der Tat für die Verkündung anbieten.[65] Entscheidend ist, dass ein rein funktionaler Ansatz gewählt wird. Es kommt nicht darauf an, dass die unmittelbare Ausgabe der Rohdaten in irgendeiner Weise „schön“ wäre. Insofern wird man von der eingangs zitierten Dignität des BGBl womöglich etwas abrücken müssen. Entscheidend ist allein, dass Menschen im Prinzip in der Lage sein sollten, mit zumutbarem Aufwand auch ohne besonderes Ausgabeprogramm allein aus den Rohdaten den Inhalt eines Gesetzes erkennen zu können.
Eine analoge Version einer solchen Standardisierung existiert mit dem Handbuch der Rechtsförmlichkeit bereits.[66] Es wäre ein sinnvoller und wünschenswerter Beitrag zum „E-Government“, würde hieraus und aus den für Artikelgesetze üblichen Änderungsanweisungen (vgl. dazu auch u. II.) eine Maschinen-Schnittstelle entwickelt.
Am einfachsten wäre das zu erreichen, legte man das im Dateisystem vorliegende Archiv nicht nach Ausgaben des BGBl an, sondern nach den einzelnen Gesetzen. Auch die Rezeption einer Gesetzesverkündung auf Papier würde (auf der Adressatenseite) deutlich vereinfacht, verkündete man ein geändertes Gesetz bei jeder Änderung vollständig neu. Das Bundesgesetzblatt wäre dann in seiner jeweiligen aktuellen Ausgabe zugleich ein Archiv sämtlichen bestehenden Rechts.
1. Das Funktionsprinzip des Bundesgesetzblattes
Für ein papiernes BGBl ist das undenkbar. Es wäre schlicht unverhältnismäßig, bei Änderung lediglich eines oder einiger weniger Paragraphen das ganze Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) neu zu verkünden. Allein die Druck- und Auslieferungskosten sowie der Platzbedarf wären im Vergleich zum derzeitigen System astronomisch.
Stattdessen besteht das BGBl schon jetzt lediglich aus Änderungsanweisungen. Anstatt wegen eines geänderten Paragraphen das gesamte BGB neu zu verkünden, wird lediglich ein Gesetz verkündet, das genau den fraglichen Paragraphen ändert. Die Technik der Gesetzesänderung hat sich insoweit den technischen Erfordernissen des BGBl als „Änderungsmeldungsdienst“ angepasst. Lesefassungen von Gesetzen werden daher häufig von Verlagen nach dem „Bauplan“ des BGBl erstellt.
2. Versionskontrolle in der Informatik
Exakt dasselbe Prinzip verwenden Programmierer, um sich die Arbeit an ihrer Software zu vereinfachen: Anstatt verschiedene Arbeitsstände jeweils vollständig abzuspeichern, verwenden sie sog. Versionskontrollsysteme.[67] Im Dateisystem lesbar liegt jeweils die aktuelle Fassung einer Quellcode-Datei vor. Daneben existiert ein System, das ab dem ersten Speicherstand (erste Verkündung; Volltext) lediglich die Änderungen von Speicherzustand zu Speicherzustand protokolliert und über Routinen verfügt, jeden beliebigen Speicherstand auf Knopfdruck wiederherzustellen. Auch für den Programmierer wäre es sinnlos, nach jeder noch so geringen Veränderung eine Datei vollständig neu abzuspeichern. Selbst heutige Festplatten würden, bei ausreichend vielen ausreichend großen Projekten irgendwann volllaufen, zudem wäre die Dateistruktur höchst unübersichtlich. Auch die Verteilung von Programmcode, etwa das Hochladen auf einen Server im Internet, gestaltet sich schneller, weil ressourcensparender, wenn lediglich die Änderungen[68] und nicht immer die Gesamtdatei transportiert werden müssen. Ebenso ist ein Ausdruck des BGBl schmaler, wenn lediglich Änderungen, nicht aber die vollständige Lesefassung des Gesetzes transportiert werden müssen.
Genau wie auch Juristen zuweilen Gesetze alter Fassungen anwenden müssen, wollen Programmierer zudem (etwa zur Fehlersuche) in alte Programmversionen blicken oder einzelne Abschnitte im Code über ihren Zeitablauf vergleichen. Versionskontrollsysteme ermöglichen dies auf Knopfdruck.
Da Programmierer häufig in Teams an Projekten arbeiten, sind diese Systeme regelmäßig auch darauf ausgelegt, ganz oder teilweise dezentral und unabhängig voneinander zu funktionieren. Sie bringen zudem regelmäßig Funktionen mit, ihren Datenbestand untereinander nach festgelegten Regeln zu synchronisieren. Die oben angesprochenen dezentralisierten Archive könnten also weitgehend automatisiert arbeiten und ebenso abgefragt werden. Hinzu käme die durch die Dezentralisierung erreichte erhöhte Sicherheit sowohl für den laufenden Betrieb als auch gegen Angriffe.
Da das Versionskontrollsystem jede Protokollierung signiert (zum Teil wird auch jeweils jede vorherige Protokollierung erneut signiert) kann selbst eine einzelne Instanz im Allgemeinen als fälschungssicher angesehen werden. Auch für personell und materiell gut ausgestattete, staatliche Angreifer wäre die kryptographische Kompromittierung eines solchen Systems kein leichtes Unterfangen.
Die Softwareprinzipien, um das Bundesgesetzblatt als Prozess abzubilden, existieren also bereits seit Jahren.[69] Die Unterstützung der Gesetzespublikation durch Software, die exakt denselben informationstechnischen Prozessen folgt, ist absolut naheliegend. So verwundert es kaum, dass mit bundesgit[70] bereits vor fast zehn Jahren ein ehrenamtliches Projekt entstanden ist, was sich genau diese Aufgabe auf die Fahnen geschrieben hatte. Mangels maschinenlesbaren BGBl waren die Aktivisten damals auf Lesefassungen als Quelle angewiesen, aus denen die einzelnen Änderungen letztlich „zurückübersetzt“ werden mussen. Schon aufgrund der schieren Masse von Gesetzen und Gesetzesänderungen war dieses Projekt bedauerlicherweise zum Scheitern verurteilt. Es wird seit 2013 nicht mehr gepflegt.[71]
Gleichwohl kann dieses Projekt durchaus als proof-of-concept für ein modernes Verkündungsorgan dienen. Die Umsetzer eines elektronischen Gesetzblattes sollten sich an diesem Funktionsprinzip orientieren. Neben der Schaffung von Transparenz für Gesetzesänderungen[72] hätte dies den unschätzbaren Vorteil, dass sich auch Praktiker auf Knopfdruck die Fassung jeder Rechtsnorm zu jedem beliebigen Zeitpunkt anzeigen lassen könnten.
Dies ist nicht nur für Rechtshistoriker oder historische Auslegungsvorgänge von Belang, sondern auch für alle Anwälte, Notare, Richter usw. die aufgrund von Rückwirkungsverboten ältere Rechtslagen auf alte Streitigkeiten anwenden müssen.[73] Insbesondere in Zeiten, in denen sich einige Rechtsbereiche rasant verändern und auf papierne Gesetzestexte zunehmend verzichtet wird, ist eine solche Funktion von unschätzbarem Wert: Denn auch heute noch werden zuweilen Rechtsfragen nach jahrzehntealter Rechtslage geklärt. Wer, warum auch immer, etwa eine Grundstückssache aus den 50er-Jahren auf seinem Schreibtisch hat, sollte im 21. Jahrhundert nicht nach antiquarischen, einstelligen Palandt-Auflagen auf die Suche gehen müssen, um eine Lesefassung des damals geltenden BGB zu erhalten.[74]
Wird die Gesetzesverkündung derart umfassend neu gedacht, wie geschildert, sollten einige weitere Problemfelder in den Blick genommen werden.
Als radikalster Ansatz wäre eine Umstellung des gesamten Gesetzgebungsprozesses auf die Prinzipien der Software-Versionskontrolle denkbar. In der Diktion eines Versionskontrollvorgangs[75] wäre die Verabschiedung eines Gesetzes dann ein pull request, die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten die Signierung desjenigen commit, der die Änderung pullt, also die Änderungen in das blessed repository[76] des geltenden Rechts übernimmt. Dies ist allerdings keine Frage mehr allein des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG sondern verlangt eine umfassendere verfassungsrechtliche Prüfung und ggf. Änderung des Grundgesetzes, da von so einem Vorhaben notwendigerweise auch die Datenverarbeitung im Bundestag vollständig umgestaltet werden müsste.
Zunächst sollte spätestens mit vollständiger Digitalisierung die Herausgeberschaft wieder auf eine staatliche Stelle übergehen. Es ist auch für den status quo nur schwer erklärlich, warum eine der vornehmsten Aufgaben eines Rechtsstaats, nämlich die Gesetzesverkündung, in den Händen Privater liegen soll. Der eingangs zitierten Dignität des Verkündungsorgans trägt es jedenfalls kaum Rechnung. Bereits für das Verkündungsorgan als Printmedium liegen Satz, Druck und Verteilung in den Händen Privater. Käme zu dieser Verantwortung auch noch die Zuständigkeit für Administration und (Weiter-)Entwicklung eines technischen Systems, das aufgrund seiner Bedeutung zu den kritischen Infrastrukturen zählen würde, in private Hände, dann würde diesen Privaten Gestaltungsmacht über den Gesetzgebungsprozess eingeräumt. Das wäre verfassungsrechtlich untragbar, da mit dem Demokratieprinzip nicht vereinbar.
Sodann sind die informationstechnischen Prinzipien und auch für das vorgeschlagene Modell nutzbare Programme bereits vorhanden. Gleichwohl wäre dennoch Entwicklungsarbeit von Nöten, etwa hinsichtlich der Standards von Dokumenten und Schnittstellen. Auch hier sollte eine zu bedeutende Einbindung Privater vermieden werden. Insbesondere bedeutet das, dass sich der Bund nicht von einem einzelnen Hersteller abhängig machen darf.[77] Auch hier bekäme nämlich ein Privater mittelbar einen ihm nicht zustehenden Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess.
Die Alternative wäre, die Software selbst frei zu lizenzieren.[78] Die Abhängigkeit von einem einzelnen Hersteller wäre damit aufgehoben. Käme es zu Konflikten, so könnte die Vertragsbeziehung aufgehoben (bzw. nicht verlängert) werden; der Code bliebe trotzdem weiterhin verfügbar. Er wäre damit nicht nur für die Verkündung der Bundesgesetze verwendbar. Bei entsprechender Lizenzierung könnten auch die Länder ihre Gesetze nach einem entsprechenden, eigenen System verkünden.[79] Gleiches gälte auch für die Kommunen und sonstige öffentliche Stellen (Körperschaften, Stiftungen und Anstalten öffentlichen Rechts mit eigenen Rechtsvorschriften). Die Einsparungen an Papier auf der einen und Entwicklungskosten auf der anderen Seite dürfte bei einer so großen Nutzerzahl immens sein.
Zudem könnte auch die Zivilgesellschaft von einem solchen System profitieren. Auch große Konzerne und Vereine, ggf. auch Parteien etc. verfügen über umfangreiche Regelwerke über ihre Binnenstruktur und -prozesse. Bei entsprechender Lizenzierung könnten auch sie das für die Gesetzesverkündung entwickelte System benutzen. Weiterentwicklungen könnten, wie es in der Open Source Gemeinde üblich ist, in das öffentliche Projekt zurückfließen. Die in den letzten Jahren häufiger erhobene Forderung „Public Money: Public Code!“ hat für eine elektronische Gesetzesverkündung eine ganz besondere Bedeutung.
Die Verkündung einer Rechtsnorm ist bereits für ihr Bestehen existenziell. Dass alle Normunterworfenen möglichst einfach von der Norm Kenntnis erlangen können müssen, ist eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips und damit Teil eines von der Ewigkeitsgarantie des GG geschützten Staatsstrukturprinzips. Eine elektronische Verkündung von Rechtsnormen gleich welcher Ebene brächte immense Vorteile mit sich, angefangen bei Barrierefreiheit über Praktikabilitätsfragen und verbesserter Nutzbarkeit bis hin zu Kosten und Umweltfreundlichkeit.
Die wohl vorherrschende Meinung der Literatur verlangt dafür eine vorherige Verfassungsänderung, da Art. 82 GG derzeit ausdrücklich ein papiernes Bundesgesetzblatt verlange. Dem lässt sich entgegen halten, dass die Bezeichnung als Gesetzblatt eher Ausdruck von Tradition denn Materialbindung sein dürfte und eine entwicklungsoffene, zweckorientierte Auslegung, die auf Maximierung von Reichweite, Zugänglichkeit und Verlässlichkeit abzielt, vorzugswürdig ist. Einer Verfassungsänderung bedarf es daher nicht, wenn eine elektronische Verkündung Zugänglichkeit für jedermann und Echtheit des Inhalts gewährleistet.[80]
Diese Kriterien aber sind auch durch ausschließliche Gesetzesverkündung durchaus einhaltbar. Im Internet verfügbare Inhalte sind praktisch rund um die Uhr und von überall her abrufbar. Der Verkündungsvorgang an sich, d.h. die Verteilung neuer Gesetze, wäre innerhalb von Sekunden, höchstens wenigen Stunden abgeschlossen. Durch prinzipiell unbegrenzte Redundanzen, die je nach Kreis der Einbezogenen leicht mehrere (hundert)tausend einzelne, untereinander vernetzte Instanzen umfassen könnte, sind Ausfallsicherheit; durch kryptographische Methoden Fälschungssicherheit gewährleistet. Eine digitale Umsetzung kann darüber hinaus mit Maschinenlesbarkeit einen erheblichen Mehrwert für alle beteiligten Nutzer schaffen und das papierne Organ an Brauchbarkeit daher erheblich übertreffen. Die dafür notwendige Software ist ein Grundhandwerkszeug der Informatik und daher bereits seit Jahren ausreichend ausgereift verfügbar.[81] Neben den Kosten für den Betrieb dürften sich daher auch die Entwicklungskosten durchaus in Grenzen halten. Das entwickelte System könnte dann durch Länder und Kommunen bzw. sonstige staatliche Stellen, die eigene Verkündungsblätter unterhalten, genutzt und auch gemeinsam weiterentwickelt werden. Schlussendlich könnte auch die Zivilgesellschaft durch Offenlegung des Quellcodes an Entwicklung und Nutzen der Software teilhaben.
Durch Schaffung einer API wäre es jedermann möglich, einzelne Inhalte (insb. ältere Gesetzesfassungen) automatisiert auszulesen. Das eröffnete völlig neue Nutzungs- und auch Geschäftsmodelle.
Denkbar wäre zukünftig auch eine Einbindung des gesamten Gesetzgebungsprozesses in informatische Versionskontrollabläufe. Ebenso könnte der Gesetzestext leicht durch maschinenlesbare Semantik angereichert werden. Insbesondere für letztere Aufgabe fiele aber wohl Grundlagenforschung an. Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz täte gut daran, diese in geeigneter Weise zu fördern.
Insgesamt aber steht dem „großen Wurf“ einer echten Digitalisierung der Gesetzesverkündung auf Basis einer quelloffenen, frei lizenzierten, skalierbaren, mit maschinenlesbarem Inhalt und offener Schnittstelle ausgestatteten Verkündungssoftware kaum etwas im Wege.
* Der Autor ist Akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerrecht, Europarecht und ausländisches Verfassungsrecht an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder).
[1] Der Verein bietet auf der verbliebenen Projektseite der Kampagne FragDenBundestag u.a. eine Zeitleiste mit Verweisen auf Berichterstattung zu den maßgeblichen Meilensteinen; <https://fragdenstaat.de/kampagnen/fragdenbundestag/> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[2] Statt aller: Heise Online, Urheberrecht: Open Knowledge Foundation veröffentlicht alle Bundesgesetze, 10.12.2018, <https://www.heise.de/newsticker/meldung/Urheberrecht-Open-Knowledge-Foundation-veroeffentlicht-alle-Bundesgesetze-4246696.html> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019); Reuter, OffeneGesetze: Bundesgesetzblätter erstmals frei zugänglich, Netzpolitik.org, 10.12.2018, <https://netzpolitik.org/2018/offenegesetze-bundesgesetzblaetter-erstmals-frei-zugaenglich/> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019); Hamann/Hürlimann, Open-Knowledge-Aktivisten veröffentlichen Inhalt des BGBl – Erstmals offene Gesetze für Deutschland?, Legal Tribune Online (LTO), 12.12.2018, <https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/offene-gesetze-inhalt-bundesgesetzblatt-datenbankschutz-urheberrecht/> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019) mit urheberrechtlicher Bewertung.
[3] Wieduwilt in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (Online), Barley nimmt Dumont-Verlag das Gesetzblatt weg, 23.12.2018, <https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/diginomics/justizministerin-barley-nimmt-dumont-verlag-das-gesetzblatt-weg-15957231.html> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[4] Schmidt-Aßmann in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Heidelberg, 3. Aufl. 2004, Bd. II, § 26 Rn. 81.
[5] Schmidt-Aßmann in: Isensee/Kirchhof (Fn. 4), § 26 Rn. 86 ff.
[6] Schmidt-Aßmann in: Isensee/Kirchhof (Fn. 4), § 26 Rn. 81.
[7] BVerfGE 72, 200 (261).
[8] Guckelberger in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 20. Egl. IV./2007 , Art. 82 Rn. 64 m.w.N. Vgl. auch Pieroth in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: GG, München, 15. Aufl. 2018, Art. 82 Rn. 5 unter Verweis auf BVerfGE 42, 263 (283).
[9] Lewinski in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 162. Akt. Juli 2013, Art. 82 Rn. 233.
[10] Lewinski (Fn. 9), Art. 82 Rn. 230.
[11] So auch Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 65.
[12] BVerfGE 65, 283 (291), vgl. auch Kube in: Isensee/Kirchhof (Fn. 4), § 91 Rn. 73 .
[13] Vgl. auch Guckelberger, Übergang zur elektronischen Gesetzesverkündung?, DVBl 2007, 985–993, S. 986 f.
[14] Nur auf sie kann man sich als authentische Wiedergabe geltenden Rechts berufen.
[15] BMJV/BAJ (Hrsg.), Gesetze im Internet, <https://www.gesetze-im-internet.de/> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[16] Die neueste Praxis des Freistaates Sachsen, einem privaten Verlag zu gestatten, Gesetzblätter ausschließlich gegen Geld herauszugeben, kann daher aus rechtsstaatlicher Perspektive nicht anders als rückschrittig bewertet werden.
[17] Lewinski (Fn. 9), Art. 82 Rn. 217.
[18] Butzer bezeichnet diese Ansicht in Maunz/Dürig (Bgr.), Grundgesetz-Kommentar, München, 84. Egl. August 2018, Art. 82 Rn. 244 unter weiteren Nachweisen als wohl herrschende Meinung. Dagegen allerdings im Ergebnis Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 992; Pieroth (Fn. 8).
[19] Das jedenfalls in der Bedeutung mit der Fläche verwandte Wort „platt“ ist dem deutschen Sprachschatz aus dem Niederdeutschen bis heute erhalten. „Blätter“ haben auch diverse Waffen und Werkzeuge, wobei sich die als solches bezeichneten Teile regelmäßig durch flächige, nicht aber notwendigerweise durch besonders „florale“ Form auszeichnen.
[20] Butzer (Fn. 18), Art. 82 Rn. 244; Hervorhebung im Original.
[21] Mit den Loseblattsammlungen Schönfelder und Sartorius sowie der Reihe Beck-Texte im dtv dürfte dieser Verlag im Vertrieb von Gesetzestexten absolut marktführend sein.
[22] Butzer (Fn. 18), Art. 82 Rn. 6.
[23] Eben dieser Tradition entspringen auch die Bezeichnungen „Bundestag“ und „Bundesrat“ für oberste Verfassungsorgane für die neue Bundesrepublik, Kirchhof in: Isensee/Kirchhof (Fn. 4), § 21 Rn. 3. Beinahe ebenso traditionsreich ist auch der Name „Bundesanzeiger,“ Butzer (Fn. 18), Art. 82 Rn. 6.
[24] Diesen Namen bzw. jeweils den Suffix -blatt verwandten und verwenden auch die Republik Österreich und die Schweizerische Eidgenossenschaft. Umfassend zur Union und zu anderen Staaten Guckelberger, Der Übergang zur (ausschließlich) elektronischen Gesetzesverkündung, Baden-Baden 2009, S. 20 ff.
[25] Lewinski (Fn. 9), Art. 82 Rn. 217, vgl. auch o. II.
[26] BVerfGE 32, 54 (72).
[27] E-Government-Gesetz vom 25.07.2013 (BGBl. I S. 2749), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 05.07.2017 (BGBl. I S. 2206).
[28] BT-Drs. 17/11473, S. 46.
[29] So Lewinski (Fn. 9), Art. 82 Rn. 217.
[30] Sog. genetische Auslegung; vgl. statt aller umfangreich Reimer, Juristische Methodenlehre, Baden-Baden 2016, S. 168 ff.
[31] BVerfGE 6, 55 (75).
[32] BVerfGE 1, 299 (312).
[33] BVerfGE, ibid.
[34] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 992.
[35] Indes bleibt auch dies nicht ohne Widerspruch, vgl. etwa Guckelberger (Fn. 8), Art. 82 Rn. 70.
[36] Die letzten vom Bund gehaltenen Anteile an der Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH wurden im Jahr 2006 privatisiert und gehören nunmehr zum Kölner DuMont Verlag. Kritisch dazu: Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 70.
[37] So weist Guckelberger auf die zu Recht erhobenen Zweifel bereits an der Rechtmäßigkeit der Herausgeberschaft im Bereich der Exekutive und nicht beim Bundespräsidenten hin, dies. in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 69.
[38] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 992.
[39] Es sprechen aber gute Gründe dafür.
[40] Anderer Ansicht Walker, Die amtliche elektronische Verkündung von Gesetzen, JurPC Web-Dok. 155/2005, Abs. 1–62, <https://www.jurpc.de/jurpc/show?id=20050155> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019), Abs. 62.
[41] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 987, ebenso Walker (Fn. 40) Abs. 20.
[42] Vgl. etwa bei Butzer (Fn. 18), Art. 82 Rn. 237.
[43] Pieroth (Fn. 8), Art. 82 Rn. 5.
[44] Kirchhof (Fn. 4), § 21 Rn. 9.
[45] Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 76.
[46] Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 65.
[47] Nur so ist wohl auch zu erklären, dass das privatwirtschaftliche Unternehmen, das das BGBl derzeit verlegt, einen kostenlosen, werbefreien, inhaltlich uneingeschränkten „Bürgerzugang“ gewährt.
[48] Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 65.
[49] Guckelberger, Übergang (Fn. 24), S. 97 ff.
[50] Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 77.
[51] Guckelberger in: Friauf/Höfling (Fn. 8), Art. 82 Rn. 77.
[52] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 989.
[53] Vgl. Bundesanzeigerverlag, <http://www.bundesgesetzblatt.de/> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[54] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 989.
[55] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 989.
[56] So letztlich auch Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 989.
[57] Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Hochschulen auf einen Blick, 2018, S. 6.
[58] Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 2018, S. 29.
[59] Bundesnotarkammer, <https://www.bnotk.de/Bundesnotarkammer/index.php> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[60] Bundesrechtsanwaltskammer (Hrsg.), Kleine Mitgliederstatistik, <https://www.brak.de/w/files/04_fuer_journalisten/statistiken/2018/mg_klein_2018_neu.pdf> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[61] Nach diesem Prinzip funktionieren Filesharing-Dienste und -Protokolle wie etwa bittorrent, vgl. Cohen, The BitTorrent Protocol Specification, Version
0e08ddf84d8d3bf101cdf897fc312f2774588c9e vom 04.02.2017, <http://bittorrent.org/beps/bep_0003.html> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[62] Dies ist wohl am ehesten durch die Auswirkungen moderner Waffentechnologie im Rahmen eines bewaffneten Konflikts denkbar.
[63] Guckelberger, DVBl (Fn. 13), S. 988. Anders noch, widersprüchlich, Walker (Fn. 40), der einerseits die inhaltliche Fälschungssicherheit rundheraus ablehnt, ohne auf Kryptographie einzugehen (Abs. 47), gleichzeitig aber das Hypertext Transfer Protocol Secure (HTTPS) für ausreichend sicher postuliert, als dass eine Manipulation auf dem Übertragungswege „mit großer Sicherheit ausgeschlossen werden“ könne (Abs. 51).
[64] Vgl. etwa das BitTorrent-Protokoll, oben Fn. 61.
[65] Die Nutzung der hergebrachten Hypertext Markup Language (HTML), wie sie auch für die Ausgabe von Websites im Browser verwendet wird, die Verwendung des modernerer Alternativen wie etwa Markdown oder die Erstellung eines auf der Extensible Markup Language (XML) basierenden eigenen Standards ist dabei wohl vorwiegend eine Frage der weiteren Verwendungsanforderungen an die Daten. Das bisher genutzte Portable Document Format (PDF) wäre für den vorgeschlagenen modus operandi indes weitgehend ungeeignet.
[66] BMJV (Hrsg.), Handbuch der Rechtsförmlichkeit, Berlin, 3. Aufl. 2008; <https://hdr.bmj.de/> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[67] Vergleiche statt aller git, das für die Arbeit am Linux-Kernel geschrieben wurde und derzeit wohl eines der beliebtesten, wenn nicht gar das derzeit beliebteste Programme seiner Art ist. Es verfügt über alle in diesem Artikel in Bezug auf Versionskontrollsysteme angesprochenen Funktionen.
[68] Nach einem dafür geschriebenen UNIX-Tool als diff (von engl. difference, Unterschied) bezeichnet.
[69] Erste Vorläufer sind seit den 70er-Jahren nachweisbar, auch Programme, die seit den 90er-Jahren in Entwicklung sind, sind zum Teil heute noch im Einsatz.
[70] <https://github.com/bundestag/gesetze> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019); die hiesige Bezeichnung des Projekts ist von dessen Twitter-Account abgeleitet, <https://twitter.com/bundesgit> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019).
[71] Der letzte merge im GitHub-Repository datiert auf den 11.01.2013, vgl. Fn 70.
[72] Eines der erklärten Ziele des bundesgit gesetze-Projekts.
[73] Als anschaulichstes Beispiel mag hier die Befolgung von § 2 StGB gelten, der festlegt, dass sich die Strafandrohung einer Tat nach der Gesetzeslage zum Tatzeitpunkt bemisst und sich nachfolgende Änderungen der Rechtslage allenfalls mildernd aber nicht strafschärfend auswirken können.
[74] Mag es für „prominentere“ Gesetze die sehr wertvolle, in Alleinarbeit von einem Anwalt betriebene Datenbank lexetius.com, <http://www.lexetius.com/> (zuletzt abgerufen am 15.03.2019), geben, ist diese trotz ihres großen Werts kaum als vollständig zu bezeichnen.
[75] Hier beispielhaft mit dem Vokabular von git, vgl. umfassend Chacon/Straub, Pro Git, New York, 2. Aufl. 2014, online unter <https://git-scm.com/book/en/v2> (zuletzt abgerufen am 15.04.2019), insb. Kap. 5.1 (Distributed Workflows). Das Prinzip ist indes wohl programmunabhängig.
[76] Der hier geschilderte Arbeitsablauf entspricht etwa dem eines Integration Manager Workflow, Chacon/Straub (Fn. 75), Kap. 5.1.
[77] Sog. Vendor Lock-In, vgl. dazu etwa Free Software Foundation Europe (FSFE) (Hrsg.), Public Money Public Code. Modernising Public Infrastructure with Free Software, Berlin 2019, S. 8
[78] Vgl. umfassend: FSFE (Fn. 77), zu Begrifflichkeiten insb. S. 4.
[79] Es wäre auch die Einrichtung einer gemeinsamen Server-Infrastruktur, auf der jeweils unterschiedlich kontrollierte repositories lägen, denkbar.
[80] Pieroth (Fn. 8), Art. 82 Rn. 5.
[81] Dies zeigt sich bereits am o.g. bundesgit Projekt, das auf dem Versionskontrollsystem git aufsetzt.

References: Art. 20
 Art. 79
 Art. 1
 § 15
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 59
 Art. 82
 § 32
 Art. 82
 Art. 82
 § 26
 § 26
 § 26
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 § 91
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 § 21
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 § 21
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 82
 § 2
 Art. 82