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Análisis sobre la constitucionalidad del reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto - PDF
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Víctor Acosta Campos
1 Análisis sobre la constitucionalidad del reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto Introducción Las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto tienen su origen en la iniciativa de ley con número de registro 4461 titulada Iniciativa de Ley de fortalecimiento para la Institucionalidad para la transparencia y la calidad del gasto público que el Presidente de la República presentó el 12 de marzo de Éste paquete contenía una serie de reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto, Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria y creaba la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Desde la iniciativa 4461, en la reforma al artículo 3 de la LOP se incluía una obligación de emitir una Constancia de Disponibilidad Presupuestaria para garantizar la existencia de partidas y créditos presupuestarios. Posteriormente en el dictamen de la Comisión Extraordinaria Nacional por la Transparencia, se incluyeron una serie de artículos que formaban parte de las normas anuales del presupuesto. Entre estos artículos se incluyó la Constancia de Disponibilidad Presupuestaria y Financiera como un mecanismo de previsión para el Estado de Guatemala, que le evitará asumir compromisos presupuestarios que no podrá cubrir o no tendrá recursos para sufragar en el transcurso de los años. Dicho dictamen incluía en su artículo 12 una adición del artículo 26 Bis, el cual obligaba a emitir una Constancia de Disponibilidad Presupuestaria previo a adquirir compromisos y suscribir contratos. Dicha redacción fue posteriormente tomada en el dictamen conjunto favorable con modificaciones de las Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, Probidad y la Extraordinaria por la Transparencia de la iniciativa Durante toda la etapa de gestación legislativa el objeto de obligar a las entidades estatales a contar con CDP fue evitar la denominada deuda flotante. Ésta se evitará únicamente cuando todos los compromisos adquiridos por el gobierno -sin ninguna distinción de renglones presupuestarios - cuenten con la CDP previo a adquirirlos. El Presidente de la República en el uso de la facultad que le confiere la Constitución, emitió el acuerdo gubernativo , que contiene el Reglamento a la Ley Orgánica del Presupuesto. Éste desarrolla los cambios que se dieron a la Ley Orgánica del Presupuesto y, específicamente la norma que desarrolla la adición del artículo 26 Bis que se refiere a los CDPs, estableciendo que las referidas constancias son requisito para la contratación bajo dos renglones presupuestarios específicos. El presente análisis, abordará la constitucionalidad de la disposición que desarrolla el artículo 26 Bis en el Reglamento de la LOP.
2 La legislación ordinaria y su relación con las disposiciones reglamentarias. En primer término es preciso señalar que los reglamentos son actos administrativos, que dentro de la legalidad y bajo la jerarquía normativa, establecen normas que regulan o desarrollan una actividad o la forma de actuar de entidades parte de la administración pública 1. Según el artículo 183, literal e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, le corresponde al Presidente y Jefe del Estado de Guatemala, la facultad de dictar los decretos, acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes. La facultad reglamentaria concedida al Presidente de la República por la constitución, que es de suma importancia para el buen y efectivo funcionamiento del Organismo Ejecutivo, está sujeta al principio de legalidad 2 y juricidad 3, regulados por los artículos 5, 152, 154 y 155 de la Constitución, que establece que el actuar de los funcionarios públicos está sujeto y limitado a lo que la Constitución y la ley indica. En concordancia con dichas normas, la Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que dichas disposiciones tienen, indicando lo siguiente: El principio de legalidad de las funciones públicas contenido en el artículo 152 de la Constitución, establece que el ejercicio del poder está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley, lo que significa que la función pública debe estar debidamente establecida; con la finalidad de hacer dinámica la toma de decisiones, contempló la representación del ejercicio de la autoridad o de la competencia, permitiendo que fuera la ley ordinaria la que lo desarrollara como se infiere del contenido del último párrafo del artículo 154 de la Constitución que permite la delegación de las funciones públicas en los casos señalado en la ley (Gaceta No. 42, expediente No , página No. 46, sentencia: ). De dicha cuenta es preciso revisar la normativa jurídica que permite la facultad reglamentaria al Presidente, para poder observar el marco legal dentro del cual se puede desarrollar la mencionada facultad administrativa. El artículo 183, literal e), literalmente dice: e)sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten la leyes, dictar los decretos para los que estuvieren facultados por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y 1 Manuel Osorio, Diccionario Jurídico de Ciencias Jurídica, Política y Sociales, Edición Electrónica, Datasca, S.A. Guatemala. 2 Principio de Legalidad: Principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo el ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que son determinadas y establecidas por un órgano competente. Establece que el límite del poder público es la ley. 3 Principio de Juricidad: Es un medio para alcanzar la supremacía constitucional. Establece la sujeción de la Administración Pública a las normas de derecho estableciendo que toda actividad y decisión administrativa debe someterse al Derecho y su respectiva estructura.
3 órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu; (El resaltado y subrayado es propio). La Constitución al establecer la facultad reglamentaria para el Presidente de la República, limita dicha facultad estableciendo de manera expresa que dichos actos administrativos no pueden alterar el espíritu de la leyes. Esta limitación es concordante con el principio de jerarquía normativa establecida por la Constitución en los artículo 44, 175 y 204, del que se deduce que así como la legislación ordinaria no puede contradecir la Constitución Política de la República, la normativa reglamentaria no puede contradecir lo establecido en una ley ordinaria. Sobre el alcance de la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República, la Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado de la siguiente manera: El Presidente de la República, constitucionalmente está facultado para la emisión de disposiciones reglamentarias, siempre y cuando, éstas cumplan la función de desarrollar las leyes sin alterar su espíritu; de lo contrario se generará vicio de inconstitucionalidad, que obligará a su expulsión del ordenamiento jurídico por esta vía (Gaceta No. 59, expediente No , página No. 52, sentencia: ). En concordancia con el principio de jerarquía constitucional y de legalidad, la Ley del Organismo Judicial desarrolla las normas anteriormente mencionadas y establece lo siguiente: Artículo 9. Supremacía de la Constitución y jerarquía normativa. Los Tribunales observarán siempre el principio de jerarquía normativa y de supremacía de la Constitución Política de la República, sobre cualquier ley o tratado, salvo los tratados o convenciones sobre derechos humanos, que prevalecen sobre el derecho interno. Las leyes o tratados prevalecen sobre los reglamentos. Carecen de validez las disposiciones que contradigan una norma de jerarquía superior. Tomando en cuenta las apreciaciones, normas y resoluciones anteriormente mencionadas, podemos establecer que cualquier normativa reglamentaria, aun cuando haya sido formalmente emitida, que contradiga las disposiciones contenidas en una ley ordinaria, es invalida e inconstitucional por contradecir los preceptos básicos de la estructura normativa del Estado de Guatemala.
4 Análisis textual Tal y como se dijo, el artículo 183 literal e) de la Constitución de la República de Guatemala indica de forma por demás clara que: Funciones del Presidente de la República. Son funciones del Presidente de la República: (...) e) Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu; (El resaltado y subrayado es propio) Cabe resaltar que la Constitución le prohíbe al Presidente alterar el espíritu de las leyes. Lo cual ha sido reiterado por la Corte de Constitucionalidad, además de las sentencias anteriormente mencionadas, en las que resolvieron las inconstitucionalidades presentadas al reglamento del Impuesto Sobre la Renta en 1995, del reglamento de la Ley de Servicios de Medicina Transfusional y Bancos de Sangre en 2001, y más recientemente en la inconstitucionalidad del Reglamento de los Registros de la Propiedad en 2008, cuando dijo, en forma por demás clara que: El artículo 183 de la Constitución Política de la República de Guatemala, contempla en su literal e) una facultad especial denominada en la doctrina como facultad cuasi-legislativa, la cual es conferida por disposición del propio texto constitucional al Presidente de la República. Por medio de dicha facultad, el Presidente de la República tiene la potestad de emitir los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su espíritu, potestad que vista desde una óptica racional, implica que el Presidente al ejercer dicha facultad reglamentaria le está prohibido alterar el espíritu de las leyes que pretende desarrollar mediante acuerdos y reglamentos, y por ello también le está prohibido pretender por medio de dicha facultad, la reforma aún cuando sea de manera tácita- o derogación de leyes que los reglamentos están llamados a desarrollar, pues esa es su finalidad y el propósito del constituyente originario al disponer que los reglamentos no pueden alterar el espíritu de la ley. (El resaltado y subrayado es propio) El artículo 13 del decreto adicionó el artículo 26 Bis a la Ley Orgánica del Presupuesto, el cual quedó redactado, en la parte conducente, de la forma siguiente:
5 "Artículo 26 Bis. Constancias de Disponibilidad Presupuestaria y Financiera. Previo a adquirir compromisos y suscribir contratos o convenios, prórrogas, ampliaciones, disminuciones, variaciones o modificaciones, las entidades del Estado deben obtener del responsable de las direcciones financieras institucionales o de las unidades de administración financiera desconcentradas, una constancia de disponibilidad presupuestaria (CDP), que garantice que existe crédito o asignación presupuestaria que cubra el monto del contrato a ejecutar en el ejercicio fiscal correspondiente. Esta constancia es un requisito previo a la etapa de pre-compromiso en el proceso de ejecución presupuestaria...." (El resaltado y subrayado es propio) Por su parte, el artículo 29 del Acuerdo Gubernativo que desarrolla el artículo citado de la LOP dice, en su parte conducente, que: ARTICULO 29. CONSTANCIAS DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA y FINANCIERA. Las Constancias de Disponibilidad Presupuestaria (CDP) y Financiera (CDF), serán obligatorias al suscribir contratos con cargo a los renglones de gastos 331 "Construcciones de bienes nacionales de uso común" y 332 "Construcciones de bienes nacionales de uso no común", conforme al Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala. (...) (El resaltado y subrayado es propio) El artículo anterior limita a que las CDPs sean obligatorias únicamente a los renglones de gastos 331 Construcciones de bienes nacionales de uso común y 332 Construcciones de bienes nacionales de uso no común. Salta a la vista que establecer que los CDPs se necesitarán únicamente para los renglones de gastos 331 y 332, es inconstitucional pues limita a que los CDPs se emitan únicamente para estos rubros y tergiversa la intención - espíritu- del legislador de ser un mecanismo de previsión para el Estado de Guatemala, que le evitará asumir compromisos presupuestarios que no podrá cubrir o no tendrá recursos para sufragar en el transcurso de los años. Aunado a lo anterior, está reformando tácitamente el artículo de la LOP al establecer que únicamente las construcciones de bienes nacionales de uso común y no común deben contar con CDP. Implicaciones Entre las implicaciones del reglamento se encuentra en que la contratación de servicios y el suministro de bienes y servicios (por poner un ejemplo) no necesitarán contar de un CDP, lo cual hará que a través de este reglamento se burle la legislación aprobada que pretendía reducir la deuda flotante.
6 Conclusión La disposición contenida en el artículo 29 del Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto va más allá del alcance que la Constitución le establece al Presidente de la República, ya que contradice lo establecido en el artículo 183 literal e) de la Constitución, el principio de legalidad y juricidad de los actos administrativos, y el principio de jerarquía normativa contenido en la norma constitucional y la legislación ordinaria. Resulta una disposición no solamente nociva para el manejo transparente del patrimonio del estado, sino que contiene un vicio legal de inconstitucionalidad, que la hace incompatible con el ordenamiento jurídico guatemalteco y los principios de transparencia, por lo que debe ser ajustada de tal forma que comparta el espíritu y llene los requisitos establecidos por la Constitución y la ley.

References: artículo 3
 artículo 12
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 183
 artículo 152
 artículo 154
 artículo 183
 artículo 44
 Artículo 9
 artículo 183
 artículo 183
 artículo 13
 artículo 26
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 183