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Timestamp: 2018-12-14 12:58:51+00:00

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﻿ Sentencia 2001-00228 de diciembre 6 de 2012
SENTENCIA 2001-00228 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:EL PAGO Y LA DECLARACIÓN DEL IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO, JUNTO CON EL PAGO DE LA PARTICIPACIÓN AL MOMENTO DE INTRODUCIR LOS LICORES A UN DEPARTAMENTO NO CONSTITUYE DOBLE GRAVAMEN SOBRE LOS LICORES. LA REGULACIÓN DEL MONOPOLIO Y DEL IMPUESTO AL CONSUMO SOBRE LICORES DE PRODUCCIÓN NACIONAL Y/O EXTRANJERA, ES DISTINTA DE LA MATERIALIZACIÓN DE DICHAS POSIBILIDADESYA QUE OPTAR POR EL MONOPOLIO IMPLICA NO SOLO LA POSIBILIDAD DE INCORPORAR NORMAS QUE LO REGULEN SINO TAMBIÉN DE EJERCER ACTOS QUE DEMUESTREN SU EJERCICIO. SI EL DEPARTAMENTO NO EJERCE MONOPOLIO SOBRE LA PRODUCCIÓN, INTRODUCCIÓN Y VENTA DE LICORES PODRÁ GRAVAR ESTOS PRODUCTOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO, PERO SI LO EJERCE EN FORMA DIRECTA, NO IMPONDRÁ ESTE TRIBUTO SINO QUE CELEBRARÁ CONVENIOS QUE LE REPORTEN UNA PARTICIPACIÓN. EN ESTE ÚLTIMO CASO, NO PODRÁ ESTABLECER EL IMPUESTO PORQUE PARTICIPACIÓN E IMPUESTO SON EXCLUYENTES. EN CUANTO A LOS IMPORTADORES, DECLARARÁN Y PAGARÁN EL IMPUESTO AL CONSUMO EN EL MOMENTO DE LA IMPORTACIÓN, CONJUNTAMENTE CON LOS IMPUESTOS Y DERECHOS NACIONALES QUE SE CAUSEN EN LA MISMA, PERO NO EXONERA AL IMPORTADOR O AL DISTRIBUIDOR DE LA OBLIGACIÓN DE DECLARAR Y PAGAR LA PARTICIPACIÓN, EN LOS TÉRMINOS FIJADOS, SI A ELLO HAY LUGAR, AL MOMENTO DE INTRODUCIR LOS LICORES AL DEPARTAMENTO, ESTO NO QUIERE DECIR QUE SE GRAVEN DOBLEMENTE LOS LICORES IMPORTADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:IMPUESTO AL CONSUMO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, SUJETOS DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, RENTA POR EXPLOTACIÓN DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, BEBIDAS ALCOHÓLICAS
Sentencia 2001-00228 de diciembre 6 de 2012
Rad.: 76001-23-31-000-2001-00228-01
Número Interno 18719
Decide la Sala si es nula la Ordenanza 85 del 20 de diciembre de 1999, mediante la cual la asamblea departamental del Valle del Cauca modificó la Ordenanza 066 del 9 de septiembre de 1999 y dictó otras disposiciones.
La apelante, reiterando su pretensión principal de la demanda, solicita la nulidad del texto completo de la Ordenanza 085 de 1999 expedida por la asamblea del Valle del Cauca, con base en que, con dicho acto administrativo se impone un doble gravamen a los licores importados, toda vez que estos, al ingresar al país, deben pagar el impuesto de consumo y, al ingresar al departamento en el que se van a consumir, deben declarar y pagar la participación porcentual.
Subsidiariamente, pide la nulidad de la expresión subrayada del artículo 5º de la misma ordenanza, porque viola el principio de “trato nacional en materia de tributación”, incorporado al ordenamiento interno por la Ley 170 de 1994.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala resolver si la asamblea del Valle del Cauca, al reglamentar el monopolio sobre licores destilados y al fijar las tarifas para el cobro de la participación, en la Ordenanza 085 de 1999, vulneró los artículos 61 de la Ley 14 de 1983 y 121 del Decreto-Ley 1222 de 1986 y si, por ende, debe declararse su nulidad, o en caso negativo, debe establecer si la expresión acusada del artículo 5º de la misma ordenanza desconoce el principio de “trato nacional” y, por tanto, debe procederse, en consecuencia a su anulación.
Al respecto se observa(8):
De conformidad con lo señalado en el artículo 336 de la Constitución Política, cualquier monopolio debe establecerse como arbitrio rentístico y con una finalidad de interés público o social, para no lesionar derechos económicos o, restringir, sin fundamento, la actividad económica, la iniciativa privada y la libre competencia.
El Decreto 41 de 1905 estableció como rentas nacionales las de licores, las que fueron cedidas a los departamentos por el Decreto 1344 de 1908. Por su parte, la Ley 88 de 1910 delineó los parámetros sobre la intervención de las asambleas departamentales y les asignó la facultad de optar por ejercer el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados o, si este no convenía, gravar dichas actividades. Esta opción se mantuvo en la Ley 4 de 1913, Código de Régimen Político y Municipal, que asignó a los mencionados cuerpos colegiados la función de monopolizar, en beneficio de su tesoro, las actividades citadas o, la de gravar esas industrias, como lo determine la ley, si el monopolio no conviene.
La normativa que regula cabalmente lo referente al monopolio de licores está contenida en el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental, el cual incorporó lo estipulado en la Ley 14 de 1983. El artículo 61 de esta ley estableció el monopolio departamental de la producción, introducción y venta de licores destilados, como arbitrio rentístico, en los términos del artículo 31 de la Constitución Nacional de 1886 y dispuso que las asambleas departamentales debían regular el monopolio o gravar esas industrias y actividades, si el monopolio no convenía.
Se mantuvo, así, la opción dada a los departamentos para ejercer el monopolio por las actividades de producción, introducción y venta de licores destilados o para gravar tales actividades, de manera que si el departamento escogía fijar el monopolio, no podía gravar esas actividades dentro de su territorio.
La disposición en mención fue incorporada en el artículo 121 del Código de Régimen Departamental, Decreto-Ley 1222 de 1986, que dispuso:
‘II. Impuesto al consumo de licores
Las intendencias y comisarías cobrarán el impuesto de consumo que determina esta ley para los licores, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros’.
Establece el artículo transcrito el carácter alternativo y excluyente de las dos opciones: la regulación del monopolio de la producción, introducción y venta de licores destilados, o el establecimiento del gravamen sobre dichas actividades.
Por su parte, en virtud del monopolio, los departamentos se reservan la exclusividad en la producción, introducción y venta de licores destilados, de modo que, quienes quieran realizar alguna de dichas actividades deben obtener previamente su permiso, que sólo se otorga una vez celebrados los contratos con las firmas productoras, introductoras o importadoras, en los que se establezca la participación porcentual del ente territorial, sobre el precio de venta del producto.
Realizadas las anteriores precisiones, se procede a resolver los cargos, en el orden expuesto en el recurso de apelación, así:
Petición principal: solicitud de nulidad del texto completo de la Ordenanza 085 de 1999
1. Indebida interpretación de la demanda.
Aduce el apelante que el tribunal no tuvo en cuenta la corrección de la demanda, dado que no hizo referencia a la petición principal de dicha corrección, consistente en solicitar la nulidad integral de la ordenanza.
Observa la Sala que, efectivamente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se refirió, en la sentencia de primera instancia(9), exclusivamente a las dos peticiones contenidas en el texto de la demanda(10), mas no a las peticiones contenidas en su corrección(11), por lo que se deduce que no consideró que su argumentación debía referirse al texto integral de la ordenanza acusada y no solamente a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 8º y 9º de la Ordenanza 085 del 20 de diciembre de 1999, a que se refiere la petición principal de la demanda inicial.
Sin embargo, encuentra la Sala, que los argumentos de la corrección para demandar la totalidad de la ordenanza, son similares a los esbozados respecto de los artículos mencionados en el escrito inicial de demanda, de modo que las consideraciones del a quo contemplan su posición judicial en torno a los mismos argumentos, los cuales no han quedado sin responder en la providencia impugnada.
En efecto, el tribunal(12) hizo un análisis de la figura del monopolio, a su vez mencionó jurisprudencia de la Corte Constitucional y la normativa que regula el monopolio en los departamentos como arbitrio rentístico sobre la producción, introducción y venta de licores destilados. Consideró, también, el alcance del artículo 61 de la Ley 14 de 1983, sobre fortalecimientos de los fiscos de las entidades territoriales y respecto de la doble opción de regular el monopolio o, en caso que este no convenga, establecer gravámenes sobre las actividades de introducción o venta de licores en el territorio departamental. Finalmente, el tribunal hizo un análisis de los efectos que tuvo, en el tema, la Ley 223 de 1995.
De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que no hay lugar a la prosperidad del cargo, en virtud de que se dio plena respuesta, por parte del a quo, a los planteamientos aducidos, inicialmente para solicitar la nulidad de algunos artículos de la Ordenanza 085 de 1999, y posteriormente, en la corrección, de todo el texto de dicho acto administrativo departamental. Es decir, el no haber mencionado el texto exacto de la pretensión principal según se modificó en la corrección de la demanda, no tuvo como consecuencia, el que se dejara de considerar, responder y decidir sobre los cargos en los cuales se fundamentó dicha petición.
2. Inaplicación del artículo 61 de la Ley 14 de 1983.
Afirma el apelante que el tribunal interpreta indebidamente el alcance de la Ley 223 de 1995, al entender como insubsistente la disposición del artículo 61 de la Ley 14 de 1983.
Considera la Sala que el tribunal no da dicho alcance a la Ley 223 de 1995, sino que, por el contrario, asume una posición conciliatoria de las dos normas, cuando advierte que la Ley 223 se limita a regular lo relativo al impuesto al consumo, en tanto que el artículo 61 de la Ley 14 de 1983 establece la opción, para los departamentos, de escoger entre la regulación del monopolio y el gravamen directo al consumo de licores, de modo que, en su parecer, una norma obliga al pago y declaración respecto de los licores extranjeros introducidos al país, en tanto que la otra, exige la declaración en el respectivo departamento. Esta conclusión a la que llega el a quo descarta de plano, que considere insubsistente el referido artículo de la Ley 14 de 1983.
3. Naturaleza excluyente de las participaciones correspondientes al monopolio de licores y el impuesto al consumo.
El artículo 121(13) del Código de Régimen Departamental, que incorporó el artículo 61 de la Ley 14 de 1983, confirió a los departamentos el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados, y facultó a las asambleas departamentales para regular el monopolio o gravar esa industria y actividades, si el monopolio no conviene.
El artículo 127(14) ibídem prohibió a los departamentos establecer gravámenes adicionales, distintos al de consumo, sobre la fabricación, introducción, distribución y venta de licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 123, que dispone, textualmente:
Para la introducción y venta de licores destilados, nacionales o extranjeros, sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio, será necesario obtener previamente su permiso, que solo lo otorgará una vez se celebren los convenios económicos con las firmas productoras, introductoras o importadoras en los cuales se establezca la participación porcentual del departamento en el precio de venta del producto, sin sujeción a los límites tarifarios aquí establecidos (se destaca).
De conformidad con este artículo, el departamento que esté ejerciendo el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados puede celebrar convenios de intercambio sujetos a las normas de contratación vigentes, para agilizar el comercio de estos productos.
Por lo que, las productoras, introductoras o importadoras de productos sobre los cuales el departamento ejerza el monopolio deben obtener su autorización, previa celebración de un convenio económico en el que se establezca la participación porcentual del ente territorial en el precio de venta del producto.
Es decir, que si el departamento no ejerce el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados podrá gravar estos productos con el impuesto al consumo, pero si lo ejerce en forma indirecta, no impondrá este tributo sino que celebrará convenios que le reporten una participación. En este último caso, no podrá establecer el impuesto porque participación e impuesto son excluyentes.
En este sentido, coincide la Sala con la apreciación del apelante, en el sentido que el ejercicio de una de las dos opciones excluye necesariamente el ejercicio de la otra. Sin embargo, la expedición de la ordenanza acusada no implica, necesariamente, que se estén ejerciendo las dos simultáneamente, por el contrario, se observa que el acto administrativo departamental regula lo relativo a la decisión del departamento de ejercer el monopolio indirecto para lo cual expide la normativa pertinente que le permitirá hacerlo así, la cual debe interpretarse en consonancia con la legislación nacional sobre la materia, en particular la Ley 223 de 1995, como se analizará en el acápite siguiente.
4. Un mismo producto no puede ser gravado con el impuesto al consumo y la participación porcentual.
La asamblea del Valle del Cauca, en la Ordenanza 085 de 1999, expidió el estatuto de rentas del departamento, que reglamentó el monopolio departamental sobre licores destilados y fijó las tarifas para el cobro de la participación. De modo que, optó, el departamento, por el ejercicio indirecto del monopolio.
En el artículo 11 de la mencionada ordenanza, se indicó que el departamento celebrará convenios económicos con otros departamentos para el intercambio de licores, fijará la participación porcentual y las demás condiciones siempre y cuando no lesione los intereses de la industria licorera del Valle.
Por otra parte, los artículos 1º a 6º incluyen, entre otros aspectos, el hecho generador, sujeto pasivo, causación, base gravable y tarifas del tributo, normas en las que se evidencia una idéntica redacción a la de los artículos 202 a 206 de la Ley 223 de 1995.
De acuerdo con lo anterior, del texto de la ordenanza no se desprende que se pretenda gravar doblemente el consumo de licores destilados extranjeros, por el contrario, se observa que la ordenanza, de una parte, fijó la posición departamental a favor del ejercicio del monopolio indirecto y, de otra, incorporó al departamento la normativa general que regula, entre otras materias, el monopolio de licores destilados y fijó las tarifas de participación, para lo cual deben los contribuyentes estarse a las reglas consagradas, no solo en la Ley 223 de 1995 sino también en la Ordenanza 085 de 1999.
En reiteradas ocasiones ha sostenido la Sala que la simple codificación de normas que, de manera general, regulan el monopolio de licores destilados, nacionales o extranjeros no impide la facultad que tienen de incorporar dentro del estatuto de rentas de su jurisdicción, normas relacionadas con el monopolio de la industria y actividades relacionadas con los licores destilados o con el impuesto al consumo.
Lo anterior tiene razón de ser en el hecho práctico de que la entidad territorial precisa incorporar al departamento, la normativa nacional y establecer aspectos puntuales para la eficaz aplicación de dicha normativa(15).
Por tanto, una cosa es la regulación del monopolio y del impuesto al consumo sobre licores de producción nacional y/o extranjera, y otra distinta es la materialización de dichas posibilidades; ya que optar por el monopolio implica no sólo la posibilidad de incorporar las normas que lo regulan, sino también la de ejercer actos que demuestren su ejercicio.
En el caso in examine, la asamblea departamental del Valle del Cauca podía regular dentro del estatuto de rentas del departamento una de las opciones que contempla el artículo 121 del Decreto-Ley 1222, toda vez que lo que la norma torna excluyente es el hecho de que el departamento ejerza el monopolio de la producción, introducción y venta de licores destilados nacionales y/o extranjeros en su jurisdicción y, al tiempo, efectúe el cobro del impuesto al consumo sobre los mismos productos.
En consecuencia, para la Sala, el hecho de que la asamblea haya codificado en la Ordenanza 85 de 1999 el monopolio sobre los licores destilados en el departamento y haya fijado las tarifas para el cobro de la participación no contradice lo dispuesto en el artículo 121 del Decreto-Ley 1222 de 1986, dado que no está cobrando el impuesto al consumo.
Adicionalmente, esta posición se refuerza por el análisis de otras normas contenidas en la regulación nacional. Por ejemplo, el artículo 213 de la Ley 223 de 1995 referida al impuesto de consumo de los licores, establece que:
Los importadores declararán y pagarán el impuesto al consumo en el momento de la importación, conjuntamente con los impuestos y derechos nacionales que se causen en la misma. El pago del impuesto al consumo se efectuará a órdenes del fondo - cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Sin perjuicio de lo anterior, los importadores o distribuidores de productos extranjeros, según el caso, tendrán la obligación de declarar ante las secretarías de Hacienda por los productos introducidos al departamento respectivo o Distrito Capital, en el momento de la introducción a la entidad territorial, indicando la base gravable según el tipo de producto.
De conformidad con la norma anterior, los importadores declararán y pagarán el impuesto al consumo en el momento de la importación, conjuntamente con los impuestos y derechos nacionales que se causen en la misma, pero no exonera al importador o al distribuidor de la obligación de declarar y pagar la participación, en los términos fijados en la ley y la ordenanza, si a ello hay lugar, al momento de introducir los licores al departamento del Valle del Cauca, sin que se graven doblemente los licores importados.
Es particularmente ilustrativo de la ausencia de doble tributación, la exclusión y límites para la fijación de la contribución contenidos en el artículo 51 de la Ley 788 de 2002:
Los productores declararán y pagarán el impuesto o la participación, en los períodos y dentro de los plazos establecidos en la ley o en las ordenanzas, según el caso” (negrillas fuera del texto).
Por las anteriores razones no se encuentra de recibo el cargo planteado por el apelante.
Sobre la necesidad de probar la aplicación simultánea del impuesto y la participación.
Para efectos de este cargo remitimos a lo señalado anteriormente respecto a que la simple codificación no implica el cobro de doble impuesto al consumo de licores, menos aún cuando, como en el caso presente, de lo que se trata es de regular lo relativo al monopolio indirecto, aspecto para el cual, está plenamente facultado el departamento.
Pretensión subsidiaria: nulidad parcial del artículo 5º de la Ordenanza 085 de 1999 por implicar la discriminación indirecta a productos extranjeros
En cuanto a este punto se considera que la ordenanza departamental se limitó a reproducir en el estatuto de rentas, las normas de la Ley 223 de 1995 que regulan el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.
En efecto, el texto del artículo 5º de la Ordenanza 085 de 1999 es el siguiente:
ARTÍCULO QUINTO: Tarifas: Fíjese las tarifas del cobro de la participación de licores destilados, en el departamento del Valle del Cauca, así:
c) Para licores destilados de graduación alcoholimétrica de más de 20 grados y hasta 35 grados, el treinta y cinco por ciento (35%)
d) Para licores destilados de graduación alcoholimétrica de más de 35 grados, el cuarenta por ciento (40%).
PAR.—La Industria de Licores del Valle cobrará y pagará al departamento del Valle en la venta de sus productos, las tarifas de participación determinadas en el presente artículo”.
Por su parte el artículo 206 de la Ley 223 de 1995, señala:
De los artículos transcritos, se observa que la norma departamental no determinó nada diferente a lo contenido en la Ley 223 de 1995 y, a su vez, esta tarifa para el cobro de la participación de licores destilados en el departamento, no es contradictoria con lo previsto el principio de “trato nacional” en materia de tributación, que fue señalado en el artículo III del GATT, incluido en el acuerdo que estableció la Organización Mundial del Comercio, OMC.
Lo anterior se concluye porque tanto la norma nacional como la ordenanza acusada fijan pautas de carácter general para todas las bebidas alcohólicas, estableciendo diferencias que no se basan en su origen, sino en el contenido alcoholimétrico con lo cual no se persigue proteger la producción nacional, toda vez que se aplica tanto a las bebidas nacionales como extranjeras que tengan el mismo alto grado de alcohol, que por ser tan elevado, permite establecer tarifas que finalmente buscan contribuir a la salubridad pública y al control del consumo.
Es válido que el legislador establezca criterios de diferenciación en las tarifas de los tributos, cuando tiene razones objetivas de política fiscal o incluso fines sociales relacionados con la familia, la salud o la educación.
El hecho de que en el país existan o no bebidas alcohólicas con un grado superior es un argumento circunstancial que no afecta la legalidad de la tarifa del 40%, la cual se aplica a todos los productos, nacionales o extranjeros cuyo contenido alcohólico sea superior a 35º.
En consecuencia, las normas acusadas no contienen un tratamiento desigual entre los productos nacionales y los extranjeros.
Esta posición ha sido manifestada en forma reiterada por la Sala(16), indicando que no se evidencia la aducida violación del principio de trato nacional, a partir de la fijación de tarifas diferenciales basadas en el grado alcoholimétrico y no en el origen del producto.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 16 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad de Guinness UDV Colombia S.A. y otros contra el departamento del Valle del Cauca.
(8) Para proceder al análisis señalado se acude a las consideraciones expuestas en las sentencias 14858 del 28 de junio de 2010, 17499 del 16 de septiembre de 2010, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia; 16742 del 30 de septiembre de 2010, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y 18778 del 4 de octubre de 2012, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(9) Folio 619 cuaderno principal.
(10) Folio 102.
(12) Folios 638 y siguientes.
(13) ART. 121.—De conformidad con la Ley 14 de 1983, la producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las asambleas departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes.
(14) ART. 127.—Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 123 los departamentos, intendencias y comisarías no podrán establecer gravámenes adicionales sobre la fabricación, introducción, distribución, venta y consumo de licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, bodegajes obligatorios, gastos de administración o cualquier otro gravamen distinto al único de consumo que determina este decreto.
(15) Sentencias del 24 de junio de 2010, Expediente 14858 y del 16 de septiembre de 2010, Expediente 17499, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(16) Expediente 15259, C.P. Dra. Ligia López Díaz. En esta oportunidad en la que se resolvió un caso similar la Sala sostuvo que no se viola el principio de trato nacional, toda vez que la Ley 223 de 1995 fija pautas de carácter general para todas las bebidas alcohólicas, estableciendo diferencias que no se basan en su origen, sino en el contenido alcoholimétrico con lo cual no se persigue proteger la producción nacional, toda vez que se aplica tanto a las bebidas espirituosas nacionales como extranjeras que tengan el mismo alto grado de alcohol, el cual por ser tan elevado permite tarifas que en últimas contribuyen a la salubridad pública y al control del consumo.
En idéntico sentido sentencias de 28 de junio de 2010, Expediente 14858, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 16 de septiembre de 2010, Expediente 17499, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 30 de septiembre de 2010, Expediente 16742, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

References: artículo 5
 artículo 5
 artículo 336
 artículo 61
 artículo 31
 artículo 121
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 121
 artículo 61
 artículo 127
 artículo 123
 artículo 11
 artículo 121
 artículo 121
 artículo 213
 artículo 51
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 206
 artículo 31
 artículo 123