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Timestamp: 2019-02-20 10:30:36+00:00

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Consiglio di Stato Sezione 4 - Sentenza del 26 gennaio 2009, n. 392 - Testo integrale
sui ricorsi in appello iscritti ai NRG. 7812 e 7868 dell'anno 2008 proposti rispettivamente:
- quanto al primo (NRG 7812/2008), da Im. S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, in proprio e quale capogruppo mandataria dell'A.T.I. costituita con As. S.p.A., It. S.p.A. e Impresa Pi. & C. S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Be. Gi. Ca. e Ma. An., con i quali è elettivamente domiciliata in Ro., Via degli Sc. n. (...);
Lo. Pr. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
ANAS S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Ro., via dei Po. n. (...);
- quanto al secondo (NRG. 7868/2008), da ANAS S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Ro., via dei Po. n. (...);
Im. S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, in proprio e quale capogruppo mandataria dell'A.T.I. costituita con As. S.p.A., It. S.p.A. e Impresa Pi. & C. S.p.A., non costituita in giudizio;
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III, n. 8186 del 9 settembre 2008;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ANAS S.p.A., nel giudizio 7812/2008, e la relativa memoria difensiva;
Relatore, alla camera di consiglio del 9 dicembre 2008, il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi per le parti l'avvocato Be. Gi. Ca. e l'avvocato dello Stato Fe.;
I. Con nota prot. CDG-0058819-P del 23 aprile 2008 l'ANAS S.p.A. comunicava alla società Lo. Pr. S.r.l. - la quale aveva partecipato alla procedura per l'affidamento in concessione delle attività di progettazione, realizzazione e successiva gestione del collegamento viario compreso tra il porto di An. e la grande viabilità (procedura DG PF01/07 di selezione del promotore ai sensi degli artt. 152 e seguenti del D.Lgs. 163/06) - che in pari data il Consiglio di Amministrazione aveva dichiarato di pubblico interesse la proposta presentata dall'A.T.I. Im. S.p.A. - As. S.P.A. - It. S.p.A. - Impresa Pi. & C. S.p.A.
Con successiva nota prot. CDG - 0069282 - P del 16 maggio 2008, riscontrando la richiesta della società Lo. Pr. s.r.l. di accesso agli atti costituenti la proposta dichiarata di pubblico interesse, l'ANAS S.p.A., adducendo che l'ostensione degli atti richiesti "...determinerebbe la conoscenza degli elementi progettuali tecnici ed economico - finanziari della proposta dichiarata di pubblico interesse, desumibili dagli atti richiesti" e "...comprometterebbe l'ulteriore prosieguo del procedimento, vanificando del tutto le fasi già svolte", ai sensi dell'art. 13 comma 2, del D.Lgs. 163/2006 differiva l'accesso agli atti alla conclusione del procedimento concorsuale di aggiudicazione.
II. La società Lo. Pr. s.r.l. con rituale e tempestivo ricorso giurisdizionale, ai sensi dell'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Lazio la declaratoria dell'illegittimità del differimento dell'accesso agli atti della ricordata procedura, con conseguente ordine all'ANAS S.p.A. di esibire gli atti stessi o di consentirne l'accesso.
A sostegno di tale ricorso deduceva "violazione di legge:artt. 41 e 97 Cost.; artt. 1, 2 e 3 l. 7.8.1990 n. 241;artt. 22 ss., l. 7.8.1990, n. 241 ed art. 13 D.Lgs. 12.4.2006, n. 163 (c.d. codice degli appalti), anche in relazione agli artt. 152 e ss. dello stesso D.Lgs. 12.4.2006, n. 163", nonché "eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifeste travisamento dei fatti, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del principio del giusto procedimento amministrativo".
In sintesi, la determinazione assunta dall'ANAS S.p.A. non teneva conto della peculiarità della finanza di progetto, articolata in due fasi, la prima delle quali culminava proprio con la selezione del promotore, sulla scorta della valutazione comparativa delle proposte presentate: la circostanza che il promotore, all'esito della successiva fase di gara potesse, ai sensi dell'articolo 155 del D.Lgs. 13 aprile 2006, n. 163, rendersi aggiudicatario della concessione, adeguando la propria proposta a quella ritenuta più conveniente dall'amministrazione, evidenziava l'autonomia della fase di selezione del promotore, con conseguente immediata lesività ed impugnabilità del provvedimento dichiarativo di pubblico interesse di una determinata proposta e illegittimità del differimento (al termine dell'aggiudicazione) dell'accesso agli atti di tale fase della procedura di project financing.
L'adito tribunale, con la sentenza indicata in epigrafe, nella resistenza dell'intimata ANAS S.p.A., ha accolto il ricorso ed ha ordinato l'esibizione degli atti richiesti con l'istanza di accesso del 28 aprile 2008, rilevando la effettiva autonomia del sub procedimento di selezione del promotore nell'ambito della complessa procedura del project financing rispetto al successivo sub procedimento di aggiudicazione della concessione, con conseguente immediata lesività ed impugnabilità del provvedimento di scelta del promotore e indiscutibile ammissibilità dell'istanza di accesso agli atti di tale fase, irrilevante essendo l'esistenza di un collegamento funzionale tra i ricordati due sub procedimenti; pertanto, secondo il Tribunale, il differimento all'accesso agli atti determinava un sostanziale diniego di tutela, tanto più che, in concreto, non sussistevano esigenze di riservatezza degli elementi della proposta del promotore, come sostenuto dall'ANAS S.p.A.
III. L'Im. S.p.A., in proprio e quale capogruppo mandataria dell'ATI costituita con As. S.p.A., It. S.p.A. e Impresa Pi. & C. S.p.A., ha chiesto la riforma di tale statuizione, alla stregua di due articolati motivi di gravame.
Con il primo, denunciando "Erroneità ed inopportunità della sentenza impugnata - Violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 153, 154 e 155 del Codice dei Contratti e per violazione del principio generale di par condicio dei concorrenti", la società, sulla scorta di puntuali precedenti giurisprudenziali, ha sottolineato l'unitarietà del procedimento di project financing la cui conclusione coinciderebbe con l'aggiudicazione della concessione, così che non potrebbe predicarsi l'autonomia della fase di scelta del promotore, ai fini della sua contestazione giudiziale, con conseguente correttezza della decisione dell'ANAS S.p.A. di differire l'accesso agli atti di quella fase del procedimento, pena l'evidente violazione dei principi di par condicio e di segretezza delle offerte della successiva fase di individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Con il secondo motivo di gravame, la società appellante ha lamentato "Erroneità ed inopportunità della sentenza impugnata per non aver rilevato e considerato l'insussistenza in capo alla Lo. dell'interesse alla esibizione della documentazione per mancata proposizione della impugnazione dell'esito della procedura (il cui termine ultimo è allo stato già ampiamente decorso) ", sostenendo che la società Lo. Pr. s.r.l., non avendo impugnato il provvedimento con cui l'ANAS S.p.A. aveva dichiarato di pubblico interesse la proposta progettuale presentata da essa appellante, non poteva vantare alcun interesse all'accesso agli atti della predetta fase procedurale, non potendo più metterne in discussione l'esito.
In questo giudizio (NRG. 7812/08) si è costituito l'ANAS S.p.A., che ha chiesto l'accoglimento dell'avverso gravame.
Con la sentenza n. 5686 del 13 novembre 2008 la Sezione ha ordinato il deposito degli " avvisi di ricevimento delle raccomandate attraverso cui si è proceduto alla notifica dell'atto di appello", rinviando la trattazione della causa all'udienza del 9 dicembre 2008.
In data 18 novembre 2008 la società appellante ha effettivamente depositato il duplicato degli avvisi di ricevimento dell'atto di appello notificato alla Lo. Pr. s.r.l. e all'ANAS S.p.A.
IV. Anche l'ANAS S.p.A., con atto notificato il 27 settembre 2008, ha chiesto la riforma della stessa sentenza indicata in epigrafe, sostenendone l'erroneità per violazione, falsa interpretazione ed applicazione dell'articolo 13, comma 2, lett. c) del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, che espressamente prevede il differimento del diritto di accesso in relazione alle offerte "fino all'approvazione dell'aggiudicazione", applicabile anche alla procedura del project financing, nella quale l'aggiudicazione deve individuarsi nel momento finale della procedura negoziata tra il promotore ed i soggetti che abbiano presentato le due migliori offerte di cui alla lettera a) dell'articolo 155 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163.
Secondo l'appellante, infatti, la procedura del project financing non è costituita da due serie di autonomi subprocedimenti funzionalmente collegati tra di loro, bensì da una serie di fasi all'interno di un unico articolato procedimento; d'altra parte la predetta decisione è finalizzata alla scelta del contraente, rispetto alla quale l'individuazione del promotore non esaurisce il potere dell'amministrazione; inoltre, sempre ad avviso dell'ANAS S.p.A., la tesi propugnata dai primi giudici determinerebbe una inammissibile disapplicazione del ricordato articolo 13, comma 2, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e consentirebbe, fin dal momento dell'individuazione del progetto ritenuto di pubblico interesse, di conoscere il contenuto di tutte le offerte presentate, falsando così la successiva fase di gara.
In questo giudizio (NRG. 7868/08) nessuno degli appellati si è costituito in giudizio.
Con la sentenza n. 5687 del 13 novembre 2008 la Sezione ordinava il deposito degli " avvisi di ricevimento delle raccomandate attraverso cui si è proceduto alla notifica dell'atto di appello", rinviando la trattazione della causa all'udienza del 9 dicembre 2008.
In data 6 dicembre 2008 l'ANAS S.p.A. ha effettivamente depositato il duplicato dell'avviso di ricevimento dell'atto di appello notificato alla Lo. Pr. s.r.l.
V. All'udienza del 9 dicembre 2008 le cause, all'esito della discussione, sono state trattenute in decisione.
VI. Deve preliminarmente disporsi la riunione (necessaria) degli appelli in esame, in quanto rivolti avverso la stessa sentenza.
VII. Detti appelli essere trattati congiuntamente, identiche essendo le censure formulate avverso la sentenza impugnata: essi sono fondati e devono essere accolti, potendo pertanto prescindersi dalla censura di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse, sollevata dalla società Im. S.p.A., con il secondo motivo di gravame.
VIII. La questione controversa concerne la immediata accessibilità agli atti della procedura di selezione del promotore, ed in particolare a quelli costituenti la proposta dichiarata dall'ANAS S.p.A. di pubblico interesse.
VIII.1. L'ANAS S.p.A. ha avviato una procedura di project financing per l'affidamento in concessione delle attività di progettazione, realizzazione e successiva gestione del collegamento stradale tra il porto di An. e la grande viabilità.
Ai fini della individuazione del promotore sono stati individuati nell'apposito "avviso indicativo per la selezione del promotore" i criteri di valutazione delle proposte, quali la fattibilità sotto il profilo costruttivo, urbanistico ed ambientale; la qualità progettuale in relazione al grado di definizione ed approfondimento della proposta tecnica; la funzionalità e fruibilità dell'opera; il rendimento, il costo di gestione e manutenzione, la durata della concessione; i tempi di ultimazione dei lavori della concessione; le tariffe da applicare e le metodologie di aggiornamento delle stesse; il valore economico e finanziario del piano; il contenuto della bozza di convenzione; i proventi sulle attività collaterali retrocessi al concedente; le opzioni call su azioni della eventuale società di progetto, secondo quanto previsto nell'articolo 154 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
L'ANAS S.p.A. ha effettivamente precisato che la valutazione delle proposte sarebbe avvenuta ai sensi dell'articolo 154 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; che la presentazione delle proposte non vincolava in alcun modo l'amministrazione, neppure ai sensi dell'articolo 1337 C.C. e che essa si riservava espressamente la facoltà di: 1) non accettare le proposte qualora le ritenesse non fattibili e idonee dal punto di vista tecnico e/o economico o comunque in relazione ad uno degli elementi di valutazione di cui all'articolo 154 del ricordato decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, non convenienti oppure non rispondenti all'interesse pubblico perseguito e comunque per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, tra cui l'impossibilità di reperire i fondi necessari a coprire l'eventuale quota di partecipazione finanziaria pubblica; 2) condizionare l'efficacia della dichiarazione di pubblico interesse della proposta accettata alla mancanza di requisiti ostativi quali, a titolo meramente esemplificativo e non esaustivo, difformità urbanistiche e/o non superabili, mancato perfezionamento di atti di variante agli strumenti di pianificazione territoriale, contrasto con disposizioni legislative, regolamentari o amministrative - anche sopravvenute - degli enti territorialmente interessati o di altri enti, autorità amministrative titolari di competenze in ordine all'intervento proposto; 3) non procedere all'indizione della gara di cui all'art. 155 qualora non fosse disponibile la quota di finanziamento pubblico per la realizzazione dell'opera.
Nel ricordato "avviso" era altresì precisato ancora che, qualora una delle proposte fosse stata riconosciuta di pubblico interesse, l'amministrazione, fermo restando le facoltà di cui si era riservato l'esercizio, avrebbe indetto una gara da svolgersi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa per l'individuare le due migliori offerte, se esistenti, al fine di procedere alla loro successiva comparazione con l'offerta del promotore; infine era stabilito che la proposta del promotore posta a base della gara (eventualmente modificata dalle determinazioni dell'amministrazione) era vincolante per il promotore stesso in mancanza di altre offerte nella gara e che il promotore aveva diritto ad essere preferito ai soggetti di cui all'articolo 155, comma 1, lettera b) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, qualora avesse inteso adeguare il proprio progetto alla migliore delle offerte presentate dai soggetti offerenti, rendendosi così aggiudicatario della concessione.
VIII. 2. Sulla scorta di tale quadro normativo, del tutto conforme alle disposizioni contenute negli articoli 153, 154 e 155 del già citato decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, non può condividersi la tesi sostenuta dai primi giudici, ma puntualmente avversata dalle parti appellanti, circa la assoluta autonomia ed indipendenza della fase di selezione del promotore rispetto all'intero procedimento di project financing, così da determinare l'immediata lesività ed impugnabilità della individuazione del progetto dichiarato di pubblico interesse, indipendentemente dalla conclusione del procedimento stesso (e quindi dall'aggiudicazione della concessione).
Come è stato efficacemente rilevato dalla giurisprudenza (C.d.S., sez. V, 25 gennaio 2005, n. 142) in tema di project financing, l'interesse a veder prescelto il proprio progetto di opera pubblica, e quindi di assumere la posizione del promotore nella relativa procedura, ancorché sia individuabile concettualmente come distinto dall'interesse alla concessione di eseguire l'opera stessa, contiene ed implica anche l'interesse all'aggiudicazione della concessione che, in definitiva, rappresenta il vero "bene della vita" cui tende il presentatore del progetto; ciò trova conferma nel fatto che: a) il promotore deve possedere i requisiti per l'aggiudicazione della concessione; b) la sua proposta, che costituisce oggetto della successiva gara, è vincolante quando in detta gara non vi siano altre offerte; c) sussiste il diritto di prelazione all'aggiudicazione della concessione in favore del promotore quando questi intenda adeguare il proprio progetto alle offerte economicamente più vantaggiose presentate dai soggetti offerenti.
In realtà, nella procedura delineata dagli articoli 153 e seguenti del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, piuttosto che individuarsi due serie sub - procedimentali collegate ed autonome (l'una di selezione del progetto di pubblico interesse; l'altra di gara ad evidenzia pubblica sulla base proprio del progetto dichiarato di pubblica utilità, a sua volta articolata in due sub fasi, la prima di individuazione delle due offerte economicamente più vantaggiose e l'altra di procedura negoziata tra queste dette offerte economicamente più vantaggiose e quella proposta dal promotore), deve piuttosto configurarsi una fattispecie a formazione progressiva in cui lo scopo finale (cioè l'aggiudicazione della concessione al soggetto che propone di realizzare l'opera col sistema economicamente più vantaggioso) si realizza attraverso le descritte (e progressive) fasi che non sono solo funzionalmente collegate (tra di loro proprio in funzione dello scopo), ma sono biunivocamente interdipendenti, così che la prima non è logicamente e giuridicamente concepibile senza la seconda e viceversa, con la ulteriore e definitiva conseguenza che esse non sono giuridicamente autonome, non potendo essere separate tra di loro a pena della stessa esistenza della procedura.
Si è in presenza dunque di un procedimento contraddistinto da una indiscutibile unitarietà, logico - giuridica (del tutto coerente e ragionevole con la stessa natura del project financing, quale tecnica finanziaria che consente la realizzazione di opere pubbliche senza oneri finanziari per la pubblica amministrazione e che si sostanzia in un'operazione economico - finanziaria idonea ad assicurare utili che consentono il rimborso del prestito e/o finanziamento e gestione proficua dell'attività, così C.d.S., sez. VI, 9 giugno 2005, n. 3043), che non consente di poter applicare in modo automatico e semplicistico l'indirizzo giurisprudenziale che ammette l'immediata impugnazione di qualsiasi atto endoprocedimentale che determini in danno di un concorrente un arresto procedimentale: in realtà nel caso di specie, anche a voler ammettere in ipotesi che la dichiarazione di interesse pubblico di una certa proposta di un concorrente determini un vulnus nei confronti di un altro concorrente non selezionato, l'attualità e la lesività di tale vulnus potrà apprezzarsi solo all'esito del successivo procedimento di gara e dell'eventuale aggiudicazione, tanto più che al concorrente che ha presentato la proposta non selezionata come progetto di pubblico interesse non risulta affatto impedita la partecipazione alla gara successiva per l'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
VIII.3. Il delineato profilo unitario della procedura in esame si apprezza agevolmente proprio con riferimento alla questione specifica oggetto di controversia.
Al riguardo giova evidenziare innanzitutto che, ai fini della selezione del progetto da dichiarare di pubblica utilità, il citato articolo 154 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (nonché l'avviso indicativo cui si è fatto precedentemente cenno), ha stabilito i criteri di selezione, tra cui emerge anche quello del valore economico - finanziario, il quale costituisce in realtà il documento che individua le ragioni giustificatrici dell'offerta e che rappresenta e definisce i valori di partenza (per esempio, i ricavi attesi ed i relativi flussi finanziari in relazione ai costi di costruzione e ai costi di gestione stimati) e indica dunque la sostenibilità dell'equilibrio economico finanziario dell'intera operazione: in altri termini tale piano, insieme del resto all'indicazione delle tariffe da applicare e alle metodologie di aggiornamento delle stesse, rappresenta l'offerta (o, quanto meno, gli elementi costitutivi dell'offerta) per la realizzazione dell'opera.
Ai sensi dell'articolo 155 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, poi, l'amministrazione indice la gara ponendo a base il progetto preliminare, nonché i valori degli elementi necessari per la determinazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa nelle misure previste dal piano economico - finanziario presentato dal promotore.
Risulta evidente, ad avviso della Sezione, che nessuna autonomia può essere riconosciuta alla fase che si compie con la selezione del progetto da dichiarare di pubblico interesse, tanto più che uno degli elementi di tale progetto (il piano economico - finanziario) è destinato a diventare l'elemento fondamentale per lo svolgimento della successiva gara ad evidenza pubblica, ed in particolare per la selezione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Correttamente l'ANAS S.p.A. ha pertanto differito l'accesso agli atti della fase culminata con la dichiarazione di pubblico interesse della proposta presentata dall'A.T.I. Im. al momento della conclusione del procedimento di gara, e cioè alla aggiudicazione della concessione: anche a voler prescindere da ogni considerazione sulla delineata unitarietà della procedura di project financing, è decisiva la constatazione che un simile accesso consentirebbe quanto meno al richiedente (cui, come si è visto, non risulta interdetta la partecipazione alla fase di gara ad evidenza pubblica per la individuazione della offerta economicamente più vantaggiosa) di conoscere non solo i valori degli elementi necessari del piano economico -finanziario del progetto posto a base di gara per la determinazione dell'offerta, ma addirittura gli elementi costitutivi del piano economico - finanziario stesso (analisi dei prezzi, dei costi, le modalità di gestione dell'opera, l'eventuale ammortamento degli oneri finanziari, etc) del progetto posto a base di gara, alterando sicuramente la procedura ad evidenza pubblica e violando, in particolare, il principio della par condicio degli offerenti. Ciò in quanto tale specifica conoscenza (non prevista dalla legge) consentirebbe - in tesi - di avere, rispetto agli ordinari tempi della gara pubblica, un maggiore lasso di tempo per formulare eventualmente un'offerta migliorativa di quella ricavabile dal presentato piano economico - finanziario. E senza contare che, in tal modo, la par condicio sarebbe sicuramente alterata nei confronti dello stesso promotore, la cui offerta - sostanzialmente contenuta nel predetto piano economico finanziario - non è modificabile se non in pejus (a favore cioè della sola amministrazione).
Per completezza la Sezione ritiene di dover osservare che l'ammissibilità dell'accesso agli atti della fase di selezione del progetto da dichiarare di pubblico interesse (e quindi la autonomia e definitività di quest'ultima) può predicarsi solo allorquando l'amministrazione, esercitando le facoltà riservatesi nell'avviso indicativo, abbia deciso di non procedere all'indizione della gara di cui all'articolo 155 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, facendo di fatto decadere la procedura di project financing: solo in questo caso può ammettersi l'esistenza di un interesse, rilevante e immediatamente tutelabile, sia pur solo morale, a conoscere le ragione per le quali la propria proposta non sia stata dichiarata di pubblico interesse (e ciò al solo fine strumentale di poter farne tesoro per la partecipazione ad altre procedure di project financing).
IX. Alla stregua delle osservazioni svolte gli appelli, previa riunione, devono essere accolti e, per l'effetto, in riforma della impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalla società Lo. Pr. s.r.l.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli proposti, li riunisce e li accoglie e, per l'effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dalla società Lo. Pr. s.r.l.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 dicembre 2008, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

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 sentenza 
 art. 13
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