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Timestamp: 2020-03-29 11:22:38+00:00

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Aktenzeichen: LVG 4/01 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 08.07.2003
entscheidungserhebliche Vorschriften GG Art. 28 Abs 2 S 3
LSA-ÄG-ÖPNVG § 1 Nr 4
Schlagworte Personennahverkehr - Aufgabe, neue - Pflichtigkeit - Mehrbelastung - Ausgleich, angemessener -Interessenquote -Konnexitätsprinzip - Kostendeckung: Regelung Wirkungskreis, eigener -
Leitsatz 1.§ 1 Abs. 1 ÖPNVG-LSA normiert eine neue Pflichtaufgabe zur Erfüllung in eigener Verantwortung im Sinne des Art. 87 Abs. 3 S. 1, 1.Alt. LVerf-LSA.2.Art. 87 Abs. 3 LVerf-LSA verlangt bei der Übertragung neuer Aufgaben auf die Kommunen, dass der Landesgesetzgeber sich die entstehenden Kosten vergegen-wärtigt. Er fordert bei der Kostenermittlung nicht, dass der Landesgesetzgeber ein bestimmtes Verfahren einhält. Vielmehr reicht es aus, dass er nur im Ergebnis bei einer Mehrbelastung einen angemessenen Ausgleich bestimmt.3.Hinsichtlich der Art und Weise der Kostendeckung steht dem Landesgesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu. Die Kostendeckungsregelung kann durch staatliche Zuwendungen, durch die Erschließung neuer Abgabenquellen, durch die Reduzierung anderweitiger kommunaler Leistungspflichten oder auf sonstige Weise erfolgen.4.Der angemessene Ausgleich im Sinne des Art. 87 Abs. 3 S. 3 LVerf-LSA ist nur dann erforderlich, wenn die Aufgabenwahrnehmung zu einer Mehrbelastung der Kommunen führt. Die Mehrbelastung folgt nicht schon aus gesteigerten Anforderungen der Aufgabenwahrnehmung, sondern muss sich aus tatsächlich dadurch verursachten, erhöhten finanziellen Aufwendungen gerade der Kommunen ergeben. Das bloße Pflichtig-Machen einer früher freiwilligen Selbstverwal-tungsaufgabe ohne finanzielle Mehrbelastung reicht dafür nicht aus.
Fundstellen LVerfGE 14, 413
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 08.07.2003 - LVG 4/01 -,
LVG 4/01
Die am 30.04.2001 von den vier beschwerdeführenden Landkreisen eingelegten Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die Kostentragungsregelung in § 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt - LSA-ÄG-ÖPNVG - vom 27.04.2000 (LSA-GVBI., S. 226).
Das Gesetz zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt - LSA-ÖPNVG - vom 24.11.1995 (LSA-GVBI., S.339) wurde durch die Eisenbahnstrukturreform der deutschen Eisenbahnen, zurückgehend auf das Bundesgesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG) vom 27.12.1993 (BGBI. I, S. 2378), veranlasst.
1--> Im Gesamtkonzept der Bahnreform ist in Art. 4 des ENeuOG das Gesetz zur Regionalisierung des Öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz - RegG) enthalten, welches insbesondere den Öffentlichen Personen-Nahverkehr neu gestaltet. § 1 RegG legt dabei fest, dass die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen des Öffentlichen Personennahverkehrs eine Aufgabe der Daseinsvorsorge ist, wobei die Landesgesetze die Stellen, denen diese Aufgabe zukommt, zu bestimmen haben.
§ 3 RegG sieht vor, dass zur Stärkung der Wirtschaftlichkeit der Verkehrsbedienung im Öffentlichen Personennahverkehr die Zuständigkeiten für Planung, Organisation und Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs möglichst zusammenzuführen sind. Auch insoweit haben die Länder das Nähere zu regeln, können diese Aufgabe jedoch weiter delegieren.
§ 4 RegG verknüpft die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 (ABI.EG L 156/1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 (ABI. EG L 169/1) mit dem nationalen Recht. Danach können mit Verkehrsunternehmen Verträge über gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen geschlossen werden. Außerdem können ihnen solche Leistungen gegen finanziellen Ausgleich auferlegt werden. Die Finanzierungsregelungen sind dabei jeweils mit der Aufgabenträgerschaft im Öffentlichen Personennahverkehr verbunden. Die Länder haben zu regeln, wer zuständige Behörde im Sinne der genannten Verordnung ist.
In Folge dieser Regelungen verabschiedete der Landtag von Sachsen-Anhalt das Gesetz zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt. Dessen § 1 definiert den "Öffentlichen Nahverkehr" als eine Aufgabe der Daseinsvorsorge und führt u. a. aus:
"(1) ... Die Sicherstellung einer dem öffentlichen Interesse entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen und Erschließung des Landes mit Anlagen des Öffentlichen Personennahverkehrs ist eine Aufgabe der kommunalen Selbstverwaltung. Die Kommunen werden bei der Wahrnehmung der Aufgabe vom Land Sachsen-Anhalt unterstützt.
(2) Die Förderung des Öffentlichen Personennahverkehrs bezweckt:
1. die Herstellung und Sicherung gleichwertiger Lebensbedingungen ... ,
2. die Verbesserung der Umweltqualität,
3. die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur,
4. die Berücksichtigung der besonderen Verkehrsnachfrage des Tourismus,
5. die Förderung der Funktionsfähigkeit der Regionen, Städte und Gemeinden,
6. die Erhöhung der Verkehrssicherheit,
7. die Verlagerung von Fahrten im motorisierten Individualverkehr auf den Öffentlichen
(6) Der öffentliche Personennahverkehr ist unter Nutzung aller Möglichkeiten ergänzender abgestimmter Verkehrsnetze zu einer attraktiven Alternative zum motorisierten Individualverkehr zu entwickeln Sein Angebot soll möglichst in der Form eines integralen Taktverkehrs ausgestaltet werden. Um seine Benutzung zu fördern, soll eine gute Anbindung der Haltestellen an die Netze des lndividualverkehrs, insbesondere des Fuß- und Radverkehrs, gesichert und geschaffen werden. Sonderlinienverkehre nach § 43 des Personenbeförderungsgesetzes und freigestellte Schülerverkehre sind bis auf unumgängliche Ausnahmen in den Linienverkehr nach § 41 des Personenförderungsgesetzes zu integrieren.
(7) Differenzierte Bedienungsformen sollen bei der Gewährleistung des Straßenpersonennahverkehrs zur Steigerung der Attraktivität sowie der Kosteneffizienz berücksichtigt und erforderlichenfalls entwickelt werden. Zur Steigerung der Effizienz der Schülerbeförderung ist eine Abstimmung der Schulanfangszeiten anzustreben."
§ 3 LSA-ÖPNVG lautet auszugsweise wie folgt:
"(1) Die Landkreise und kreisfreien Städte gewährleisten in ihrem Gebiet eine dem öffentlichen Interesse entsprechende Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen und Erschließung mit Anlagen des Öffentlichen Personennahverkehrs. Sie sind Aufgabenträger für den Öffentlichen Personennahverkehr im Sinne von § 8 Abs. 3 des Personenbeförderungsgesetzes und von § 1 Abs. 2 des Regionalisierungsgesetzes (Aufgabenträger). Sie sind zuständige Stelle im Sinne des § 8 Abs. 4 Satz 4 des Personenbeförderungsgesetzes.
Außerdem fordert die Vorschrift die Bildung von Nahverkehrsräumen, also von Räumen aus Gebieten mehrerer Aufgabenträger, in denen ein einheitliches System von Verkehrsverbindungen sowie eine integrierte Planung des Öffentlichen Personennahverkehrs erforderlich sind.
§ 15 LSA-ÖPNVG enthält die Regelungen über die Finanzierung des Personennahverkehrssystems. In seiner zunächst gültigen Fassung legte § 15 Abs. 3 LSA-ÖPNVG fest:
"(3) Der Aufgabenträger erhält vom Land Zuweisungen nach Maßgabe des Ansatzes im Landeshaushaltsplan
2. zur Lastentragung von Fehlbeträgen aus Verpflichtungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/96 oder für Zahlungen im Hinblick auf wirtschaftlich vergleichbare Verträge im Sinne von § 5 Abs. 1,
5. für Investitionen in Infrastruktur und Fahrzeuge."
Auf die Verfassungsbeschwerde des Landkreises Schönebeck gegen verschiedene Bestimmungen des Gesetzes, darunter auch gegen § 15 LSA-ÖPNVG, entschied das Landesverfassungsgericht mit Urteil vom 17. September 1998 (LVG 4/96), dass
"§ 15 LSA-ÖPNVG insoweit mit Art 87 Abs. 3 LSA-Verf nicht vereinbart ist, als er für die Kostenfaktoren des § 15 Abs. 3 LSA-ÖPNVG kein Verfahren zur Bestimmung der Kostenhöhe enthält.
Daraufhin wurde § 15 Abs. 3 bis 5 LSA-ÖPNVG durch § 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt vom 27.04.2000 (LSA-GVBI., S. 226) geändert.
In seiner nunmehrigen Fassung lautet § 15 LSA-ÖPNVG wie folgt:
"(1) Die Finanzverantwortung für den Öffentlichen Personennahverkehr obliegt dem Aufgabenträger.
(2) Die dem Land aus dem Regionalisierungsgesetz zufließenden Mittel sind für den öffentlichen Personennahverkehr, insbesondere den Schienenpersonennahverkehr, zu verwenden. Sie werden im Hinblick auf die Gewährleistung einer dem Öffentlichen Interesse entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im Öffentlichen Personennahverkehr durch landeseigene Mittel ersetzt. Die Mittel nach Satz 1 dürfen nicht zur Finanzierung bisher schon vom Land wahrgenommener Aufgaben verwendet werden. Das Land stellt aus den Mitteln nach § 8 Abs. 2 des Regionalisierungsgesetzes Mittel für Investitionen des Schienenpersonennahverkehrs in angemessenem Umfang nach Maßgabe des Ansatzes im Landeshaushalt zur Verfügung.
(3) Den Aufgabenträgern werden für die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen des Straßenpersonennahverkehrs im Sinne der §§ 1 und 3 und für die Aufgaben nach den §§ 6, 8 und 12 Abs. 2 Satz 3 folgende Zuweisungen gewährt:
1. eine jährliche Grundpauschale in Höhe von 4,86 EURO je Einwohner,
2. bei nicht nur unerheblicher Gewährleistung von Straßenpersonennahverkehr auch
mit Straßenbahnen zusätzlich 6,65 EURO je Einwohner und Jahr. Dabei ist für die
Landkreise die Einwohnerzahl der kreisangehörigen Gemeinden, in denen der
Straßenbahnverkehr stattfindet, maßgebend,
3. Landkreise, deren Bevölkerungsdichte 100 Einwohner pro Quadratkilometer
unterschreitet, erhalten zusätzlich 1,79 EURO je Einwohner und Jahr,
4. für die Aufgaben nach den §§ 6, 8 und 12 Abs. 2 Satz 3 je Einwohner und Jahr 0,77
EURO, mindestens 76.700 EURO.
Bei Gemeinden mit mehr als 20 000 Einwohnern werden die Zahlungen nach Satz 1 Nr. 1 und 2 mit dem Faktor 1,10, bei Gemeinden mit mehr als 100 000 Einwohnern mit dem Faktor 1,25 multipliziert. Als Einwohnerzahl im Sinne dieses Gesetzes gilt die vom Statistischen Landesamt aufgrund einer allgemeinen Zählung der Bevölkerung oder deren Fortschreibung ermittelte Bevölkerung. Stichtag für die Feststellung ist der 31. Dezember des jeweils vorvergangenen Jahres.
(4) Die Zuweisungen nach Absatz 3 werden an die Aufgabenträger in vier Raten überwiesen:
1. zum 10. März eines jeden Jahres für die Monate Januar bis einschließlich April,
2. zum 10. Juni eines jeden Jahres für die Monate Mai bis einschließlich Juli,
3. zum 10. September eines jeden Jahres für die Monate August bis einschließlich
4. zum 10. November eines jeden Jahres für den Rest des Jahres.
(5) Das für Verkehr zuständige Ministerium wird ermächtigt, durch Verordnung Aufgabenträgern, die sich in einem Verbund zusammengeschlossen haben, einwohnerbezogene Zuweisungen für die erforderlichen Tarifangleichungen zu gewähren.
(6) Das für Verkehr zuständige Ministerium kann nach Maßgabe des Ansatzes im Landeshaushaltsplan
1. Zuwendungen für spezielle Förderungen, insbesondere für Anlauffinanzierungen,
Modellversuche und die Errichtung von Verkehrskooperationen und
2. Zuwendungen für überregional durchgebundene Nahverkehre sowie für die
Aufgabenwahrnehmung nach § 10 Abs. 2 Satz 1 und § 11 Abs. 1 Satz 3
(7) Das für Verkehr zuständige Ministerium erteilt nach Maßgabe des jeweiligen Haushaltsansatzes und unter Berücksichtigung der lnvestitionspläne der Aufgabenträger ein lnvestitionsprogramm, das alle Investitionen des Landes sowie alle vom oder über das Land zu vergebenden Zuwendungen für Investitionen für den Öffentlichen Personennahverkehr von fünf Jahren umfasst und jährlich fortgeschrieben wird. Es lässt sich bei der Aufstellung des Programms von den kommunalen Spitzenverbänden, den örtlich zuständigen Fachverbänden der Verkehrtreibenden und den betroffenen Fachgewerkschaften beraten.
(8) Sonstige gesetzliche Ausgleichsleistungen bleiben unberührt.
2.-->Nach Ansicht der Beschwerdeführer verletzt das Gesetz ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf und insbesondere ihre Rechte nach § 87 Abs. 3 LSA-Verf:
Deshalb seien die Kommunalverfassungsbeschwerden zulässig. Die in § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG zur Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs getroffene Regelung betreffe die Rechtsstellung der Beschwerdeführer unmittelbar. Die Rechtsverletzung sei auch gegenwärtig, denn die Rechtsnorm des § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG äußere seit ihrem In-Kraft-Treten am 01.05.2000 Rechtswirkungen, die die Beschwerdeführer in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzten.
Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien auch begründet. Die Finanzhoheit der Kommunen sei eine Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Sie enthalte ein Recht auf angemessene, d. h. aufgabengerechte Finanzausstattung. Maßstab sei Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf. Voraussetzung der Kostendeckung sei das Bestehen von Pflichtaufgaben in eigener Verantwortung oder von staatlichen Aufgaben nach Weisung. Die Aufgabenzuweisung an die Kommunen erfolge durch Landesgesetz. Dabei beschränke sich das Gesetz nicht auf eine Globalübertragung der Aufgabe "Öffentlicher Personennahverkehr", die den Kreisen bei der Ausführung einen breiten Spielraum lasse, sondern weise ihnen im Rahmen der Aufgabenübertragung einzelne, detailliert geregelte und kostenintensive Aufgaben zu. Die Aufgabenübertragung erfolge in Form einer Zuweisung von Pflichtaufgaben in eigener Verantwortung als Selbstverwaltungsaufgabe i. S. v. Art. 87 Abs. 3 S.1, 1. Alt. LSA-Verf. Es handele sich auch um die Zuweisung einer neuen Aufgabe, jedenfalls sei sie als Pflichtaufgabe neu. Pflichtaufgaben seien immer enger reglementiert und ließen den Kommunen wenig Gestaltungsspielraum. Die Verfassung unterscheide zwischen der Kostendeckung nach Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 und der Finanzierung nach Art 88 LSA-Verf als einer zentralen, quantitativen Globalsicherung der Kommunal-Finanzen, die durch garantierte eigene Einnahmen wie Steuern und die Garantie eines Finanzausgleichs gewährleistet werde. Diese Garantien bezögen sich jedoch nicht auf einzelne kommunale Aufgaben, sondern auf einen aufgabenunspezifischen Ansatz im Sinne einer Gesamtrechnung. Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf diene demgegenüber der aufgaben-orientierten Finanzausstattung nach dem Konnexitätsprinzip. Die Regelung einer Kostendeckung müsse gleichzeitig erfolgen. Wenn der Staat durch Gesetz den Kommunen neue Pflichtaufgabe übertrage, ohne die dadurch entstehenden Mehrkosten auszugleichen, gerate das Finanz-System aus dem Gleichgewicht.
Die durch § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG getroffene Regelung werde dem in § 87 Abs. 3 LSA-Verf vorgesehenen Gebot eines angemessenen Ausgleichs nicht gerecht.
Grundsätzlich sei zu beanstanden, dass das Land sowohl beim Erlass des LSA-ÖPNVG als auch bei seiner späteren Novellierung keine substanziellen Vorstellungen über die bei der Durchführung des Gesetzes zu erwartenden Kosten und Erlöse, den sich hieraus ergebenden Zuschussbedarf und dessen Aufteilung auf Land und Aufgabenträger gehabt habe. Mangels einer vorherigen Kosten-Ermittlung habe es gar keine Kostendeckungsregelung nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf treffen und damit auch keinen angemessenen Ausgleich nach Art. 87 Abs. 3 S. 3 LSA-Verf schaffen können.
Im Übrigen sei die Regelung unzureichend. Dies zeigten die Aufwendungen der Beschwerdeführer für die Aufgabenerfüllung des Öffentlichen Personennahverkehrs:
Der Beschwerdeführer zu 1., der Burgenlandkreis, habe im Jahr 2001 für die Aufgabenwahrnehmung Kosten von insgesamt 6.026.031 DM gehabt, denen Zuweisungen des Landes lediglich in Höhe von 1.656.331 DM gegenübergestanden hätten. Daraus errechne sich eine Eigenbeteiligungsquote des Beschwerdeführers zu 1. von 72,5%.
Die allgemeinen Zuwendungen des Landes an den Beschwerdeführer zu 1. seien seit In-Kraft-Treten des LSA-ÖPNVG stetig zurückgegangen. Im gleichen Zeitraum seien ihm durch neue oder erweiterte Aufgaben aufgrund von Landesgesetzen zusätzliche jährliche Finanzierungskosten in Höhe von 17.392.261,04 DM (Vergleich zwischen den Jahren 1994 und 2001) auferlegt worden.
Dabei habe der Beschwerdeführer zu 1. seinen Personalbestand seit 1994 von 1.018 auf 643 Beschäftigte verringert. Er habe die Ausgaben für den Öffentlichen Personennahverkehr von 8.152.400 DM im Jahr 1995 deutlich reduziert, zum Teil durch alternative Bedienformen und eine Ausdünnung der Infrastruktur des Öffentlichen Personennahverkehrs. Durch die Zusammenführung der PVG Saale-Unstrut mbH mit der PVG Zeitz mbH seit dem 01.01.1999 seien weitgehende Einsparmöglichkeiten genutzt worden. Den Einsparungen stünden jedoch steigende Kraftstoffpreise und Personalkosten sowie erhebliche Umleitungskilometer gegenüber. Weitere betriebswirtschaftliche Einsparungen gingen in Form von Liniennetzkürzungen und Reduzierung des Zeittakts unmittelbar auf Kosten des vorgehaltenen Angebotes für die Nutzer des Öffentlichen Personennahverkehrs.
Für den Beschwerdeführer zu 2., den Landkreis Schönebeck, ergebe sich eine Eigenbeteiligungsquote von 83,47%. Auch er habe rückläufige Zuweisungen und erhebliche zusätzliche Finanzierungskosten aufgrund von Landesgesetzen.
Der Beschwerdeführer zu 3., der Landkreis Aschersleben-Staßfurt, habe eine Eigenbeteiligungsquote von 62,31%, der Beschwerdeführer zu 4, der Landkreis Wernigerode, eine solche von 62,5%. Im Übrigen gelte auch für sie das oben Gesagte.
Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf enthalte durch das Wort ,,zugleich" eine Warnfunktion, die den Landesgesetzgeber zwinge, sich vor der Übertragung einer Aufgabe die entstehenden Mehrkosten zu vergegenwärtigen. Zugunsten der Kommunen müsse daher angenommen werden, dass nur eine Kostenregelung, die mit der Aufgabenübertragung zeitlich einher gehe, einen angemessenen Ausgleich bestimmen könne. Daraus ergebe sich für die nach ihrer Meinung noch zu schaffende verfassungsgemäße Regelung, dass diese auch auf den 01.01.1996 rückwirken müsse, da sich sonst der Landesgesetzgeber seiner verfassungsgemäßen Verpflichtung auf geraume Zeit oder im Falle einer Folge verfassungswidriger Regelungen sogar dauernd entziehen könnte.
Die in § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG getroffene Regelung entspreche nicht den Vorgaben des Art 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf, welche einen angemessenen Ausgleich der durch die Aufgabenwahrnehmung herbeigeführten Mehrbelastung vorsehen. Dabei sei in erster Linie von einem vollen Ausgleich der Mehrkosten auszugehen. ,,Angemessen" sei der Ausgleich nur, wenn er dem Ausmaß der finanziellen Mehrbelastung entspreche. Diese aber ergebe sich aus dem Konnexitätsprinzip. Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf solle gerade verhindern, dass durch die Übertragung neuer Aufgaben ohne Kostenausgleich die Grundlagen des Finanzausgleichs zwischen Land und Kommunen verschoben werden könnten. Hierbei dürfe auch die Leistungsfähigkeit der einzelnen Kommune keine Auswirkung auf den finanziellen Ausgleich haben.
Neben dem in Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf festgelegten strengen Konnexitätsprinzip ergebe sich dies auch aus einem Parallelvergleich mit der Bundesauftragsverwaltung. Dort würden dem Land die Zweckausgaben durch den Bund erstattet, wobei im Falle der Aufgabendelegation auf die Kommunen die entsprechenden Beträge an diese weitergeleitet werden müssten. Etwas anderes dürfe auch nicht bei der Ausführung von Landesgesetzen durch die Kommunen gelten.
Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt erstrecke die aufgabenbezogene Finanzierungsregelung darüber hinaus nicht nur auf die Übertragung staatlicher Aufgaben, sondern auch auf die Zuweisung weisungsfreier Pflichtaufgaben; denn auch hier habe das Land die Ausgaben zu tragen, da es als Urheber der Aufgabenfindung und Aufgabenzuordnung die Entscheidung über das Anfallen der Kosten getroffen habe (Veranlassungsprinzip).
Insgesamt könne daher der Begriff der "Angemessenheit" nicht durch eine Abwägung zwischen der Leistungsfähigkeit der Kommunen und den Aufgaben und dem Finanzierungsbedarf des Landes ausgefüllt werden, weil man sonst zu einem konturenarmen, sachlich kaum gebundenen Gestaltungsermessen des Landesgesetzgebers käme, was in diesem Fall eine Kostenerstattung weit unterhalb der wahren Mehrkosten zur Folge habe.
Das Urteil des Landesverfassungsgerichts vom 17. September 1998 (LVG 4/96) lasse nur eine "lnteressenquote" beim Kostenausgleich zu. Diese dürfe allenfalls 5 % betragen.
Eine Pauschalierung sei zwar eine sachgerechte Maßnahme zur Verwaltungsvereinfachung sowie zur Vermeidung verschwenderischen Umgangs mit Geldmitteln, was in gewissem Umfang auch für Verwaltungs- und Sachkosten gelte. Gleichwohl dürften Pauschalierungen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung nie zu erheblichen Abweichungen vom Konnexitätsprinzip als gerechtigkeitsorientiertem Lastenverteilungsgrundsatz zwischen Kommunen und Land führen. Ein so begründeter Abschlag dürfe sich daher lediglich in einer Größenordnung von 5 %, maximal von 10 % bewegen und könne dabei der mehr oder weniger hohen Entscheidungsfreiheit bzw. den bei der konkreten Aufgabenwahrnehmung tatsächlich feststehenden Alternativen entsprechen. Allerdings hänge eine vertretbare Quantifizierung von der Beachtung der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere den wirklich gegebenen Handlungsspielräumen der Kommunen und hiervon ableitbaren Einsparpotenzialen ab. Ein Einsetzen von Einsparvolumina in von vorneherein fiktiver Höhe sei sachlich nicht vertretbar und verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.
Derartige Handlungsspielräume bestünden für die Beschwerdeführer zudem nicht. Einsparpotentiale seien weitgehend ausgeschöpft. Der Aspekt der Verwaltungsvereinfachung und Kosteneinsparung durch pauschale Abrechnung falle im Bereich des Öffentlichen Personennahverkehrs nicht erheblich ins Gewicht, denn eine präzise Abrechnung der Kosten verursache keinen wesentlichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand. Der Aspekt der Effizienzsteigerung durch einen Zugewinn von weiteren Verwaltungsaufgaben komme für die Beschwerdeführer ebenfalls nicht in Betracht, zumal sich dieser ohnehin nur auf die Verwaltungskosten im engeren Sinne beziehen könne. Diese machten bei den Beschwerdeführern aber nur einen kleinen Teil der Kosten für die Aufgabenwahrnehmung des Öffentlichen Personennahverkehrs aus, so dass allenfalls ein sehr geringer Abschlag gerechtfertigt wäre.
Insgesamt sei den dargestellten Anforderungen an die Bemessung einer ,,lnteressenquote" angesichts der tatsächlichen Eigenbeteiligungsquoten der Beschwerdeführer nicht genügt.
Durch die Investitionshilfe hätten sich die Aufgaben der Landkreise für den Öffentlichen Personennahverkehr nicht vermindert. Die Investitionshilfe sei zunächst für Investitionen in den Öffentlichen Personennahverkehr verwendet worden, die dem Nachholbedarf der neuen Bundesländer entsprochen hätten. Im Übrigen diene die Investitionshilfe der allgemeinen Deckung des Vermögenshaushaltes und könne keinesfalls den den Landkreisen verbliebenen Eigenanteil als angemessen erscheinen lassen.
Es komme zur Beurteilung der Frage, ob ein "angemessener" Ausgleich vorliege, auch nicht auf eine Durchschnittsbetrachtung aller Landkreise an. Vielmehr sei das Recht der Beschwerdeführer auf Selbstverwaltung aus Art. 2 Abs. 3; 87 LSA-Verf bereits dadurch verletzt, dass bei ihnen keine angemessene Kostendeckung vorliege.
Die Beschwerdeführer hätten keine Möglichkeit, den Bedienstandard des Öffentlichen Personennahverkehrs selbst zu definieren, da ihnen die Aufgabe der Daseinsvorsorge durch das Land als Pflichtaufgabe übertragen worden sei. Dies schließe eine Erfüllung nach freiem Ermessen aus. Die vielfältigen Vorgaben ergäben sich insbesondere aus § 1 LSA-ÖPNVG. Weitere Anforderungen folgten aus einem Beschluss des Landtages zu Fragen des Öffentlichen Personennahverkehrs vom 12.10.2001 (LT-Drs 3/64/5027 B), welcher im Ergebnis fordere, dass die kreisfreien Städte und Landkreise die Belange behinderter und mobilitätsbeeinträchtigter Menschen in den Nahverkehrsplänen stärker berücksichtigen müssten, sowie aus den Förderkriterien für anzuschaffenden Busse, wonach nur noch bestimmte Busse insbesondere kostenintensive Niederflurbusse, gefördert würden. Diese seien angesichts der noch verbreitet schlechten Straßenverhältnisse jedoch nicht überall einsetzbar.
Die Verweisung der Beschwerdeführer auf das Rufbussystem zur Kostensenkung sei realitätsfern. Rufbussysteme würden durch die Beschwerdeführer in Randzeiten als zusätzliches Angebot vorgehalten. Hierdurch entstünden jedoch zusätzliche Kosten, die durch die Fahrgelderlöse nicht abgedeckt werden könnten.
Es sei auch unzutreffend, dass die Kosten der Beschwerdeführer pro Personenkilometer zu hoch seien, weil andere Landkreise den Öffentlichen Personennahverkehr nur mit den vom Land zugewiesenen Mitteln finanzieren könnten. Unter Hinweis auf die bereits dargestellte finanzielle Situation der Beschwerdeführer sei insbesondere zu beachten, dass der Anstieg der Kosten trotz intensiver Einsparungen auf territoriale Besonderheiten sowie den Anstieg der Personalkosten, Kraftstoffkosten und die allgemeine Teuerungsrate zurückzuführen sei.
Auch zukünftig sei eine Verringerung des Finanzierungsbedarfs aufgrund der genannten Faktoren nicht zu erwarten. Eine Verringerung des Finanzierungsbedarfs könne nur durch Reduzierung der Leistungen erreicht werden. Diese sei jedoch mit den Zielsetzungen des LSA-ÖPNVG nicht vereinbar.
Hilfsweise tragen die Beschwerdeführer vor:
Sie hätten ihre Kosten für den Öffentlichen Personennahverkehr weiter verringern können, wenn sie nicht das LSA-ÖPNVG daran gehindert hätte. Die ihnen deshalb nicht mögliche weitere Kosteneinsparung stelle die Mehrbelastung durch die Schaffung des Öffentlichen Personennahverkehrs dar.
Wolle man feststellen, ob es eine Mehrbelastung durch das LSA-ÖPNVG gegeben habe, so müsse der prozentuale Anteil der Kostentragung durch das Land an den Gesamtkosten des Öffentlichen Personennahverkehrs aus dem Jahr 1995 auch heute gelten. Hinzuzurechnen seien weitere 33% als der nur bei Freiwilligkeit der Aufgabe reduzierbare Kostenanteil. An der Summe dieser beiden Prozentsätze gemessen, erwiesen sich die heutigen Landesanteile als zu gering.
Nach der mündlichen Verhandlung vom 15.04.2003 haben die Beschwerdeführer weiter vorgetragen: Auch das teilweise Absinken der Zuschüsse der Aufgabenträger des Öffentlichen Personennahverkehrs könne eine Mehrbelastung durch die im ÖPNVG begründeten Pflichten nicht ausschließen. Soweit die Landesregierung auf solche Umstände in den Landkreisen Stendal und Anhalt-Zerbst hinweise, handele es sich um atypische Situationen.
1. festzustellen, dass § 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt vom 27. April 2000 (LSA-GVBl., S. 226) nichtig ist,
2. festzustellen, dass eine zu erlassende verfassungsgemäße Neuregelung alle seit dem In-Kraft-Treten (1. Januar 1996) des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt vom 24. November 1995 durch dessen Vollzug den Beschwerdeführern angefallenen Kosten angemessen i. S. v. Art. 87 Abs. 3 S. 3 LSA-Verf auszugleichen hat.
Die Landesregierung, vertreten durch das Ministerium für Wohnungswesen, Städtebau und Verkehr, hält die Kommunalverfassungsbeschwerden für unbegründet.
Zunächst sei das Zahlenwerk der Beschwerdeführer unvollständig, da es die den Landkreisen indirekt zugute kommenden Investitionshilfen für den Öffentlichen Personennahverkehr nicht enthalte. Zudem könnten nur Daten über die Kosten und Erträge aller Landkreise in Sachsen-Anhalt bei Wahrnehmung des Öffentlichen Personennahverkehrs aufzeigen, ob die Landeszuweisungen nicht ausreichten oder ob bei den Beschwerdeführern Besonderheiten für ihre finanzielle Lage verantwortlich seien. Es sei zu hinterfragen, ob die Beschwerdeführer einen zu aufwändigen Bedienstandard pflegten. Die Landkreise hätten lediglich eine ausreichende Bedienung der Bevölkerung mit Leistungen des Öffentlichen Personennahverkehr vorzuhalten. Es sei auch zu klären, ob die Beschwerdeführer alle Kosteneinsparungsmöglichkeiten, beispielsweise durch Vermeidung einer Parallelbedienung durch Bus und Bahn oder durch Abstimmung mit den Schulanfangszeiten, genutzt hätten und ihr Angebot zu einem angemessenen Preis erbrächten. Es gebe mehrere Landkreise, die den Öffentlichen Personennahverkehr nur mit den vom Land zugewiesenen Mitteln, d. h. ohne eigene kommunale Beteiligung, und damit günstiger finanzierten. Zudem nehme der Finanzierungsbedarf tendenziell ab, da schon jetzt diverse Unternehmer vollständig auf Gelder der öffentlichen Hand (,,Tarifsubventionen") verzichteten. Darüber hinaus entspreche § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf. Zu Unrecht würden die Beschwerdeführer die getroffene Finanzierungsregelung lediglich am speziellen Maßstab des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf messen. Tatsächlich sei eine ausreichende Gesamtfinanzierung der Beschwerdeführer im Rahmen der kommunalen Eigenverantwortlichkeit bereits durch den in Art. 88 LSA-Verf festgelegten Finanzausgleich gewährleistet. Außerdem beinhalte Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf lediglich die Pflicht, eine Auszehrung der den Landkreisen für die eigene Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung stehenden Finanzmittel durch staatliche Aufgabenüberwälzung zu verhindern. Keinesfalls solle durch ihn eine vollständige Kostenübernahme gewährleistet werden.
Zudem sehe Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf lediglich eine Ausgleichspflicht für den Fall der Übertragung neuer Pflichtaufgaben vor. Die Durchführung des Öffentlichen Personennahverkehrs sei jedoch tatsächlich nur zu einem geringen Teil neu und pflichtig, da auf kommunaler Ebene weitestgehend alle Möglichkeiten zur Steuerung des Aufgabenumfangs bestehen geblieben seien. Lediglich der Bereich der Aufstellung der Nahverkehrspläne stelle eine neue Pflichtaufgabe dar. Daher könne Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf nur eingeschränkt Anwendung finden.
Die in § 15 LSA-ÖPNVG getroffene Kostenausgleichsregelung sei für die Gemeinden erkennbar und nachprüfbar. Zur Berechnung der Grundausstattung der Kommunen für Aufgaben aus dem übertragenen Wirkungskreis habe eine Berechnung der Mittel für die Erstellung der Pläne und Aufgaben vorgelegen. Dieser habe zwei Grundbausteine enthalten, nämlich zum einen die Normierung eines haushaltsunabhängigen Anteiles für die Grundversorgung, der sich an den Einwohnern als Nutzern des Öffentlichen Personennahverkehrs orientiert habe. Differenzierungen hätten sich hierbei lediglich für größere Fahrleistungen in Flächengebieten und für Besonderheiten in Verdichtungsbereichen für Straßenbahn- und Großstadtbereiche ergeben. Zu diesem Anteil, der durch Zuweisungen mitfinanziert werden solle, käme dann zum anderen ein weiterer Betrag, der für die Erarbeitung und Fortschreibung der Nahverkehrspläne vorgesehen sei.
Zudem müsse Beachtung finden, dass die Kommunen neben den Zuwendungen nach § 15 Abs. 3 LSA-ÖPNVG weitere Landesmittel nach § 15 Abs. 2 LSA-ÖPNVG sowie bundesgesetzliche Ausgleichsleistungen erhielten. Hierzu gehörten Zahlungen in Höhe von ca. 40 Mio. DM im Rahmen des Fahrzeugprogramms des Öffentlichen Personennahverkehrs, 17 Mio. DM im Rahmen des Schnittstellenprogramms sowie Zahlungen nach § 45a PBefG, § 6a AEG und für Einnahmeausfälle im Schüler- und Auszubildendenverkehr, die insgesamt im Haushaltsplan 2000 mit 79 Mio. DM eingestellt gewesen seien. Durch § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG seien auf der Basis der Einwohnerzahlen April 1999 den Kommunen weitere 50 Mio. DM vom Land zugewiesen worden.
Die vom Gesetzgeber getroffene Regelung des Kostenausgleichs beinhalte eine hinreichende Berechnungsmöglichkeit für die Kommunen. Eine konkretere Aufschlüsselung der Kosten würde eine größere Kontrolle der Mittelverwendung beinhalten. Dies stünde jedoch im Widerspruch zur Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung der Kommunen.
Zudem stehe dem Gesetzgeber für die Regelung des Kostenausgleichs ein Gestaltungsspielraum mit Pauschalierungsmöglichkeiten zu.
Die den Kommunen bei der Übernahme von pflichtigen Aufgaben verbleibende "Interessenquote" beinhalte eben keine Kostendeckung, sondern könne vielmehr alle Größenordnungen bis zu 100% beinhalten.
Die Landesregierung beruft sich schließlich darauf, der Vergleich der Jahre von 1995 bis 2002 zeige, dass die Zuschüsse der Landkreise zur Finanzierung des Öffentlichen Personennahverkehrs bei sinkender Entwicklung der Fahrplankilometer gesenkt worden seien. Die Bedienung der Bevölkerung mit Leistungen des Öffentlichen Personennahverkehrs bleibe gleichwohl gewährleistet, ohne dass festgestellt werden könne, dass durch das Pflichtigwerden der Aufgabe des Öffentlichen Personennahverkehrs und die Vorgaben des LSA-ÖPNVG den kommunalen Gebietskörperschaften tatsächlich neue Kosten, also eine Mehrbelastung entstanden seien.
1.1.-->Mit den statthaften kommunalen Verfassungsbeschwerden können die Beschwerdeführer die angegriffene Gesetzesbestimmung einer Prüfung unterwerfen.
Das Landesverfassungsgericht ist nach Art 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.07.1992 (LSA-GVBl., S. 600) und §§ 2 Nr. 8; 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.08.1993 (LSA-GVBI., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.12.2001 LSA-GVBl., S. 540), zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen (st. Rspr. seit LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [229]).
1.2.-->Die Beschwerdeführer sind hinsichtlich der Regelung des § 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt - LSA-ÄG-ÖPNVG - vom 27.04.2000 (LSA-GVBl., S. 226) auch beschwerdebefugt, da sie durch diese Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind.
Gemäß Art 87 Abs. 3 LSA-Verf kann der Landesgesetzgeber den Kommunen Aufgaben übertragen, wenn ein angemessener Ausgleich für die finanzielle Mehrbelastung geschaffen wird. In § 1 Nr. 4 LSA-ÄG-ÖPNVG hat der Gesetzgeber aufgrund des Urteils des Landesverfassungsgerichts vom 16. September 1998 (- LVG 4/96 - LVerfGE 9, 343 ff.), in welchem die bisherige Fassung des § 15 Abs. 3 LSA-ÖPNVG für verfassungswidrig erklärt wurde für die Übertragung des Öffentlichen Personennahverkehrs auf die Landkreise und kreisfreien Städte (Aufgabenträger) das Verfahren des Kostenausgleichs in § 15 Abs. 3 bis 5 LSA-ÖPNVG neu geregelt. Selbst wenn dem Gesetzgeber bei der Art und Weise der Kostenregelung ein Gestaltungsspielraum zusteht, so erscheint es vor dem Hintergrund der Finanzhoheit als wesentlichen Bestandteils der kommunalen Selbstverwaltung weiterhin möglich, dass auch das neu geregelte Verfahren einen angemessenen Ausgleich nicht sicherstellt. Zum Selbstverwaltungsrecht gehört nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808-1810/82 -, BVerfGE 71, 25 [36], m. w. N.) und der Verfassungsgerichte der Länder (VerfGH NW, Urt. v. 06.07.1993 - VfGH 9, 22/92 -, DVBI. 1993, 1205; VerfGH RP, Urt. v. 18.03.1992 - VGH 2/91 -, DVBI. 1992, 981; StGH BW, Urt. v. 14.10.1993 - GR 2/92 -, VBIBW, 1994, 15; NdsStGH, Beschl. v. 13.08.1995 - StGH 2,3,6-10/93 -, DVBI. 1995, 1175; BayVfGH, Entschdg. v. 27.02.1997 - Vf.17-VII-94 -, BayVBI. 1997, 303; LVerfG-LSA, Urt. v 13 07.1999 - 20/97 -, LVerfGE 11, 429 ff.) die Finanzhoheit der Kommunen. Basis dafür ist die Landesverfassung, die eine finanzielle Grundausstattung der Kommunen vorsieht.
1.3.-->Die Verfassungsbeschwerden sind formgerecht innerhalb der Jahresfrist der §§ 51 Abs. 2, 48 LSA-VerfGG erhoben worden. Das LSA-ÄG-ÖPNVG ist gemäß § 2 des Gesetzes am 01.05.2000 in Kraft getreten, am 30.04.2001 sind die Verfassungsbeschwerden beim Landesverfassungsgericht eingegangen.
1.4.-->Entgegen der Anregung der Landesregierung besteht kein Anlass zur Aussetzung des Verfahrens, denn die vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vor dem 06.04.2000 - BVerwG 3 C 7.99 - erbetene Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) ist für die hier zu entscheidenden Rechtsfragen nicht präjudiziell.
Die europarechtliche Fragestellung im Verfahren des EuGH liegt darin, ob unter Berücksichtigung der Artikel 73 und 87 EG-Vertrag und der Verordnung (EWG) Nr. 1191/96 v. 26.06.1969 (ABl. EG L 156/1) der Umstand der notwendigen Bezuschussung eines Unternehmens nicht dazu führt, dass dieser Betrieb zwangsläufig als gemeinwirtschaftlich zu qualifizieren und damit der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zu unterwerfen sei. Dabei geht es insbesondere aus wettbewerbsrechtlicher Sicht um die Frage, ob Zuschüsse, die Behörden eines Mitgliedsstaates zum Ausgleich der Kosten der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gewähren, staatliche Beihilfen darstellen, die unter das Verbot von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag fallen. Demgegenüber betrifft das hier strittige Verfahren weder die Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedsstaaten im Gemeinsamen Markt noch die Zuschüsse an Unternehmen zum Erhalt einer eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistung, die einen anderen Wettbewerber benachteiligen könnten. Vielmehr geht es um einen Ausgleich zwischen dem Land und den Kommunen, der durch die Übertragung einer pflichtigen Aufgabe zu einer Mehrbelastung führt und damit um einen rein innerstaatlichen Konflikt. Erst die Handhabung des Öffentlichen Personennahverkehrs durch die Kommunen selbst könnte die dem Europäischen Gerichtshof vorgelegte Fragestellung betreffen, nämlich soweit sie Unternehmen eine Genehmigung zur Personenbeförderung nach § 13 PBefG erteilen.
§ 1 Nr. 4 des LSA-ÄG-ÖPNVG verstößt nicht gegen Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf.
Das Landesverfassungsgericht vermag nicht festzustellen, dass den Beschwerdeführern als Trägern des Öffentlichen Personennahverkehrs durch das LSA-ÖPNVG eine Mehrbelastung gegenüber dem Zustand vorher erwachsen ist.
Prüfungsmaßstab ist ausschließlich Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf (2.1.). Die angegriffene Regelung des Änderungsgesetzes zum Gesetz über den Öffentlichen Personennahverkehr verstößt nicht gegen diese Verfassungsbestimmung (2.2.) Auch für die Vergangenheit schuldet das Land keine Nachleistungen (2.3.).
2.1.-->Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf und Art. 88 Abs. 1, 2 LSA-Verf regeln jeweils andere Teile der kommunalen Finanzausstattung.
Während der eigentliche (horizontale Finanzausgleich durch Art. 88 Abs. 2 LSA-Verf geregelt wird, verpflichtet Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf das Land, den Kommunen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre Aufgaben erfüllen können (vertikaler Finanzausgleich).
Hiervon unabhängig enthält Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf, der dazu ermächtigt, den Kommunen neue Aufgaben zu übertragen (Satz 1), eine "Konnexitätsregelung", weil im Zusammenhang mit der Übertragung zugleich ("dabei") eine Regelung über die Kostendeckung getroffen werden muss (Satz 2). Ein "angemessener Ausgleich" ist indessen nur für den Fall einer "Mehrbelastung" vorgesehen (Satz 3).
Dadurch will die Verfassung die Kommunen davor schützen, dass ihnen das Land neue Aufgaben aufbürdet, ohne zu prüfen, welche Kosten dies verursacht (LVerfG, Urt. v. 17.09.1998 - LVG 4/96 -, LVerfGE 9, 343 ff.; Urt. v. 08.12.1998 - LVG 19/97 -, LVerfGE 9, 390 ff.; Urt. v. 13.07.2000 - LVG 20/97 -, LVerfGE 11, 429 ff.).
Nach dem Inhalt des Antrags sowie in Ansehung des Umstands, dass einfachgesetzliche Regelungen des Finanzausgleichs nicht innerhalb der dafür geltenden Fristen angefochten worden sind, ist allein auf Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf abzustellen.
2.2.-->Die angegriffene Regelung des Änderungsgesetzes zum Gesetz über den Öffentlichen Personennahverkehr verstößt nicht gegen Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf.
§ 1 Abs. 1 LSA-ÖPNVG normiert zwar eine Pflichtaufgabe (2.2.1.); diese Aufgabe ist in ihrer Pflichtigkeit auch neu (2.2.2.). Die getroffene Kostendeckungsregelung scheitert aber weder bereits formell, weil Kosten nicht ermittelt worden sind (2.2.3.), noch ist sie in der Sache zu beanstanden, weil die Pflichtigkeit der Aufgabe zu keiner Mehrbelastung geführt hat (2.2.4.).
2.2.1.-->Die Pflicht nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf, die Deckung der Kosten zu regeln, steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Ermächtigung des Landes nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 LSA-Verf, den Kommunen Aufgaben im eigenen Wirkungskreis zur Pflicht zu machen oder ihnen der Natur nach staatliche Aufgaben zur eigenen Wahrnehmung zu übertragen (LVerfG,. Urt. v. 13.07.2000 - LVG 20/97 -, LVerfGE 11, 429 [445]).
Art. 87 Abs. 3 S. 1, 1. Alt. LSA-Verf erfasst solche Aufgaben, die den Kommunen als Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung durch Gesetz zugewiesen sind.
Der Schienenpersonennahverkehr zählte bis zum In-Kraft-Treten des LSA-ÖPNVG nicht zu den kommunalen Aufgaben. Der öffentliche Straßenpersonennahverkehr mit einer Entfernung von max. 50 km und der Fahrtdauer von einer Stunde gehörte demgegenüber als freiwillig übernommene Aufgabe zum herkömmlichen Wirkungskreis der Kommunen. §§ 1, 3 und 15 LSA-ÖPNVG übertragen den Kommunen nunmehr die Aufgabe für den Schienenpersonennahverkehr in den eigenen Wirkungskreis und machen diese Aufgabe und zugleich die schon bestehende freiwillige Aufgabe für den Straßenverkehr zur Pflicht (LVerfG, Urt. v. 17.09.1998 - LVG 4/96 -, a. a. O., S. 357).
2.2.2.-->Die Rechtsfolge des Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf wird nur ausgelöst, wenn es sich bei der Aufgabe nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 LSA-Verf um eine neue Aufgabe handelt. Ob im Falle einer gesetzlichen Regelung eine neue Aufgabe vorliegt, ist durch einen Vergleich der Rechtslagen vor und nach der Regelung zu ermitteln. Bei der Aufgabe des Schienenpersonennahverkehrs ist dies nicht zweifelhaft. Neu ist auch die Aufgabe des Straßenpersonennahverkehrs. Bei Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ist die erforderliche Aufgabendifferenz bereits dann gegeben, wenn eine freiwillige Aufgabe zu einer Pflichtaufgabe umgestaltet wird. Obwohl die Aufgabe des Öffentlichen Straßenpersonennahverkehrs den Kommunen bereits vor dem In-Kraft-Treten des LSA-ÖPNVG als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe oblegen hat, wird diese Aufgabe allein durch das Pflichtigwerden schon zu einer neuen Aufgabe im Sinne des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf (LVerfG, a. a. O., S. 357).
2.2.3.-->Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf gebietet dem Gesetzgeber in der Regel, bei einer solchen Aufgabenverlagerung die Kosten nachvollziehbar zu ermitteln. Dabei ist er in der Methode der Kostenermittlung frei.
Notwendig ist es deshalb nicht, für jede einzelne neu übertragene Aufgabe die denkbaren Kosten präzise zu ermitteln, sondern es genügt, ist aber auch geboten, die mutmaßlichen Kosten auf Grund verlässlicher Daten prognostisch zu schätzen.
Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf enthält zwar eine Warnfunktion für den Gesetzgeber; er soll vor der Übertragung der Aufgaben gezwungen werden, sich die entstehenden Kosten zu vergegenwärtigen.
Die Vorschrift erfüllt zugleich eine Schutzfunktion für die Kommunen in der Weise, dass der Gesetzgeber bei jeder Aufgabenübertragung die damit verbundenen finanziellen Belastungen berücksichtigen muss.
Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf erfordert aber keine besonderen Verfahrensschritte, bei denen Fehler eigenständig eine Regelung zu Fall bringen können, die materiell den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, sondern bewirkt lediglich, dass das Ergebnis der Prüfung im Gesetz festgeschrieben wird und dadurch den Kommunen finanzielle Planungssicherheit eingeräumt werden muss (vgl. dazu bereits: LVerfGE 9, 343 [356]; 9, 390 [405]; 11, 429 [445]).
Hier ist zwar davon auszugehen, dass der Gesetzgeber keine auf Grund konkreter Erhebungen oder Schätzungen substanziierten Vorstellungen über die bei der Durchführung des LSA-ÖPNVG zu erwartenden Kosten und Erlöse sowie den sich daraus ergebenden Zuschussbedarf und dessen Aufteilung auf Land und Aufgabenträger entwickelt hatte. Eine umfassende Analyse der Entwicklung der Aufgaben- und Ausgabenlasten sowie der zu erwartenden Einnahmen und Möglichkeiten, diese zu verändern, hat der Landesgesetzgeber dem Gericht nicht vorgelegt Die Erfüllung solcher Beobachtungs-, Analyse-, Dokumentations-, Darlegungs- und Begründungsanforderungen hätte allerdings zur Versachlichung und Rationalisierung des Entscheidungsprozesses beizutragen vermocht. Vor allem setzt sich das Land bei einem Verzicht auf eine umfassende Kostenermittlung dem Risiko aus, dass bei einer Mehrbelastung der Kommunen die vorgesehenen Zuweisungen keinen angemessenen Ausgleich darstellen und die zugrunde liegende gesetzliche Regelung (erneut) verfassungswidrig ist. Gleichwohl kann hier aber nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber gleichsam "ins Blaue hinein" gehandelt und damit nicht einmal den Minimal-Anforderungen an die Kostenermittlung genügt hat. Für das Gericht steht zumindest fest, dass der Gesetzgeber in seinem Entscheidungsprozess an die bislang vorhandenen Kostenstrukturen angeknüpft hat.
Zu berücksichtigen ist, dass es den Kommunen freigestellt ist, auf welchem Niveau sie die Aufgabe wahrgenommen haben, so dass in der Regel in den einzelnen Kommunen auch ganz unterschiedliche Kosten entstanden sind.
Ferner kommt hinzu, dass die Vorgaben des LSA-ÖPNVG weitgehend nur Ziele enthalten. Wenn man darauf abstellen wollte, was durch das neue LSA-ÖPNVG an Erhöhungen der Standards in jedweder Hinsicht den Kommunen auferlegt worden ist, so wäre dies aus genau diesen Gründen nicht darstellbar. Die Formulierungen im LSA-ÖPNVG sind so, dass aus ihnen selbst heraus keine verbindlichen Maßstäbe mit genau bezifferbaren Kostenfolgen ableitbar sind.
Weder das Land noch die Kommunen konnten daher aus ihrer Handhabungspraxis anhand konkreter Fälle eindeutige Kosten durch die im LSA-ÖPNVG vorgesehenen Standards darstellen. So ist es beispielsweise anhand keines Falles belegt, dass einmal eine Nahverkehrsplanung wegen Nichteinhaltung der Standards beanstandet worden wäre. Umgekehrt haben aber auch die Beschwerdeführer keinen Fall konkret belegt, in dem sie wegen des LSA-ÖPNVG Maßnahmen getroffen haben, die sie sonst unterlassen hätten.
2.2.4.-->Die getroffene Kostendeckungsregelung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Die Verfassung verlangt nur eine Regelung durch Gesetz, ohne festzulegen, in welcher Norm sie zu treffen ist (2.2.4.1.); in der Sache steht dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu (2.2.4.2.). Eine Kostendeckungsregelung mit einem weiteren angemessenen Ausgleich ist hier aber nicht geboten, weil die Aufgabenübertragung zu keiner Mehrbelastung führt (2.2.4.3.).
2.2.4.1.-->Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf schreibt zunächst nicht vor, an welcher Stelle Bestimmungen über die Kostendeckung zu treffen sind; das entspricht der überwiegend vertretenen Auffassung zu ähnlichen Verfassungsbestimmungen anderer Länder (vgl. Henneke, LKV 1993, 365 [367]; ders., Der Landkreis 2003, 190 [193 ff.]; Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben, 1995, S. 163; Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996, S. 133; Wendt, in: Festschrift Stern, 1997, S. 603 [623]; a. A.: Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, S. 211). Das Wort "dabei" legt nicht den Ort der Regelung fest, sondern hat eine ausschließlich zeitliche Dimension (so auch Reich, LSA-Verf, 1994, Art. 87 RdNr. 4); das folgt aus dem Sinnzusammenhang mit dem Begriff "gleichzeitig" in derselben Bestimmung.
Auch wenn die Verfassung bei Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf kein "Junktim" zwischen Aufgabenübertragung und Kostendeckungsregelung statuiert (a. A. Schwarz, a. a. O., S. 131; anders wohl auch [Regelung im selben Gesetz erforderlich]: Mückl, a. a. O., S. 211), wie es Art. 14 Abs. 3 GG für die Entschädigung bei Enteignungen festlegt, verlangt aber der Wortlaut des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf, dass eine Regelung jedenfalls zum selben Zeitpunkt in Kraft tritt wie die Aufgabenübertragung (LVerfGE 11, 429 [448]).
2.2.4.2.-->Auch bei der Regelung der Kostendeckung der Kommunen verfügt der Gesetzgeber - ebenso wie bei der Kostenermittlung - über einen weiten Gestaltungsspielraum. Welche Methode er wählt, bleibt ihm überlassen. Denkbar sind Festbeträge, Pauschalierungen, Quoten, Prozentsätze oder Kostenzuschüsse.
Wie die "Regelung der Kostendeckung" (Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf) inhaltlich zu gestalten ist, regelt die Landesverfassung nicht. Dem Gesetzgeber stehen daher verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten offen (so zum Finanzausgleich zwischen Land und Kommunen allgemein: LVerfG, Urt. v.15.01.2001 - LVG 3 und 5/01 -, LKV 2002; 328; sowie zu landesverfassungsrechtlichen Regelungen allgemein: Schoch/ Wieland, a. a. O., S. 163, m. w. N.; Henneke, Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder, 3. Aufl. 1998, S.72). Neben staatlichen Finanzzuwendungen kommt die Erschließung neuer Abgabenquellen (kommunale Steuern, Beiträge oder Gebühren) oder die Kompensation der Mehrbelastung durch die Übernahme oder die Reduzierung anderweitiger kommunaler Leistungspflichten oder ein Ausgleich in sonstiger Weise in Betracht. Der Landesgesetzgeber kann die Kommunen daher zur Erhebung von Abgaben ermächtigen oder sie auf staatliche Zuschüsse, auf die sie einen Anspruch haben, verweisen oder beides miteinander kombinieren.
2.2.4.3.-->Der angemessene Ausgleich im Sinne des Art. 87 Abs. 3 S. 3 LSA-Verf ist nur dann erforderlich, wenn die Aufgabenwahrnehmung zu einer Mehrbelastung der Kommunen geführt hat. Die Mehrbelastung folgt nicht schon aus gesteigerten Anforderungen der Aufgabenwahrnehmung, sondern muss sich aus tatsächlich dadurch verursachten, erhöhten finanziellen Aufwendungen gerade der Kommunen ergeben.
Hingegen ist nicht die gesamte Kostenlast der pflichtig gemachten Selbstverwaltungsangelegenheit wegen der Unausweichlichkeit der übertragenen staatlichen Aufgabe schon die Mehrbelastung, also unabhängig von der Frage, inwieweit die Kommunen die Aufgabe bereits vorher freiwillig wahrgenommen haben. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut und der systematischen Stellung des Satzes 3 in Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf. Bereits der Begriff der "Mehrbelastung" in Satz 3 zeigt, dass "angemessener Ausgleich" nur zu gewähren ist, wenn gerade der Steigerungsgrad der Aufgabenwahrnehmung zu einer finanziellen Mehrbelastung der Haushalte der Kommunen führt. Wenn ferner Satz 1 von Absatz 3 die Feststellung einer Aufgabendifferenz voraussetzt und Satz 2 eine Kostendeckungsregelung verlangt, dann ist der in Satz 3 geregelte Anspruch auf angemessenen Ausgleich nur dann gegeben, wenn eine finanzielle Belastungsdifferenz festzustellen ist.
Würde man dagegen der Auffassung der Beschwerdeführer folgen, so würde sich selbst bei unveränderter Aufgabenwahrnehmung und Kostenbelastung allein durch das Pflichtigwerden stets eine Mehrbelastung der Kommunen ergeben. Dies widerspräche auch den Vorstellungen der an der Vorbereitung und Abfassung der Landesverfassung beteiligten Personen. So führte Prof. Dr. Schneider unter Zustimmung weiterer Ausschussmitglieder in der Sitzung des Ausschusses für Recht und Verfassung vom 15.05.1991 aus, dass es beim Pflichtigwerden einer Aufgabe nicht immer zu einer Mehrbelastung kommen müsse (Materialsammlung: "Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16.Juli 1992", Band III, S. 336).
Der angemessene Ausgleich hängt somit nicht von einem abstrakten (rechtlichen) Vergleich des Zustandes vor und nach der Aufgabenwahrzuweisung ab, sondern von der Differenz in der tatsächlichen Wahrnehmung und von der damit verbundenen Kostenbelastung (so auch Reich, a. a. O., Art. 87 RdNr. 5).
Nur wenn bei einer nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 LSA-Verf festgestellten Aufgabendifferenz auch eine dadurch verursachte, tatsächliche finanzielle Belastungsdifferenz vorliegt, besteht für das Land die Ausgleichspflicht nach Satz 3.
Deshalb verstößt § 1 Nr. 4 des LSA-ÄG-ÖPNVG nicht gegen Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf, weil nicht festzustellen ist, dass das Pflichtig-Machen der Aufgabe öffentlicher Personennahverkehr die Kommunen mehr belastet.
Dabei ist die Finanzausstattung aller Aufgabenträger des Öffentlichen Personennahverkehrs in Sachsen-Anhalt ebenso zu betrachten wie die individuelle Lage der Beschwerdeführer (so auch Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urt. v. 16.05.2001 - StGH 6/99 -, NdsVBl. 2001, 184 [187]).
Die Standards des LSA-ÖPNVG sind - wie bereits dargelegt - nur Ziele, die wegen ihrer Offenheit und des insoweit bestehenden Beurteilungsspielraums der Aufgabenträger für die Entscheidung des Falles keine brauchbaren Maßstäbe ergeben.
Die Frage, ob Mehrbelastungen durch das LSA-ÖPNVG entstanden sind, beantwortet sich nur durch einen Vergleich der Aufwendungen von Land und Trägern des Öffentlichen Personennahverkehrs für den Zeitraum ab 1995. Dazu können die von der Landesregierung genannten Zahlen zugrunde gelegt werden, weil sie den Haushaltssatzungen und Plänen der Kommunen entnommen sind und weil die kommunalen Spitzenverbände in der Besprechung zwischen ihnen und dem Ministerium für Bau und Verkehr am 04.11.2002 keine weiteren konkret bezifferten Kosten dargelegt haben, die diese Tabellen ergänzt oder geändert hätten.
Diese Zahlen ergeben im Verhältnis des ersten Jahres des Pflichtig-Werdens 1996 zum letzten Jahr der Wahrnehmung der Aufgaben als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe 1995 keine signifikanten Veränderungen. Dies bestätigt die Annahme der Landesregierung, das LSA-ÖPNVG habe in § 1 Abs. 2 im Wesentlichen nur zuvor von den Kommunen selbst im Rahmen der Erledigung der Aufgabe Öffentlicher Personennahverkehrs als freiwilliger Selbstverwaltungsaufgabe formulierten Ziele gesetzlich festgeschrieben.
Die Zuschüsse der Landkreise für den Öffentlichen Personennahverkehr sind in der Folgezeit von 1995 bis 2001 insgesamt um 18 Prozentpunkte gesunken.
Auch Einzelvergleiche weder bei den Beschwerdeführern noch bei den von den Beschwerdeführern nach der mündlichen Verhandlung angeführten Landkreisen Stendal und Anhalt-Zerbst führen zu einem anderen Ergebnis.
Die Beschwerdeführer können sich auch nicht darauf berufen, sie hätten ihre Aufwendungen für den Öffentlichen Personennahverkehr weiter verringern können, wenn das LSA-ÖPNVG sie daran nicht gehindert hätte. Dieser Umstand stellt nicht in Frage, dass die Gesamtbelastung der Kommunen und der Beschwerdeführer durch den Öffentlichen Personennahverkehr gesunken und nicht gestiegen ist. Daher ist es auch nicht möglich, den Zuweisungsstand 1995 gewissermaßen als Sockel festzuschreiben und nur über die Mehrbelastungen durch die Erhöhung der Eigenanteile in Relation zum Landesanteil zu sprechen.
Es hat somit dabei zu bleiben, dass die Kostenbelastung seiner Träger durch den Öffentlichen Personennahverkehr seit Einführung des LSA-ÖPNVG gesunken und nicht gestiegen ist, so dass Mehrbelastungen durch das LSA-ÖPNVG im Sinne des Art. 87 Abs. 3 der LSA-Verf nicht feststellbar sind.
2.3.-->Die Beschwerdeführer begehren mit ihren Kommunalverfassungsbeschwerden weiterhin, auch so gestellt zu werden, als habe vom In-Kraft-Treten des LSA-ÖPNVG an eine verfassungsmäßige Regelung gegolten.
Das Landesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 17. September 1998 - LVG 4/96 - (LVerfGE 9, 343 ff.) die Vorgängerregelung für verfassungswidrig erklärt. Damit bestand Regelungsbedarf für die Zeit ab dem In-Kraft-Treten des LSA-ÖPNVG am 01.01.1996. Das hier gegenständliche Änderungsgesetz trat aber erst am 01. 05. 2000 in Kraft, so dass bis dahin von der Fortdauer des verfassungswidrigen Zustandes ausgegangen werden muss, da das Änderungsgesetz keine Rückwirkungsregelung enthält.
An sich reicht für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden die Behauptung der Beschwerdeführer, durch die angegriffene oder - wie hier - fehlende Regelung in ihren Rechten verletzt zu sein. Durch die verfassungsrechtliche Prüfung steht allerdings bereits fest, dass mangels einer Mehrbelastung durch das LSA-ÖPNVG keine Beschwer der Beschwerdeführer feststellbar ist, so dass ihre Verfassungsbeschwerden auch insoweit erfolglos bleiben.
3.-->Die Entscheidung über die Gerichtskosten folgt aus 32 Abs. 1 LSA-VerfGG. Ein Anspruch auf die Erstattung außergerichtlicher Kosten besteht nicht, weil die Verfassungsbeschwerde ohne Erfolg geblieben ist (§ 32 Abs. 2 LSA-VerfGG). Umstände, die, die ausnahmsweise eine Anordnung nach § 32 Abs. 3 LSA-VerfGG rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

References: Art. 28
 § 1
 Art. 87
 Art. 87
 § 1
 Art. 4
 § 1

§ 3

§ 4
 § 1
 § 43
 § 41

§ 3
 § 8
 § 1
 § 8

§ 15
 § 15
 § 5
 § 15
 § 15
 § 15
 § 1
 § 15
 § 8
 § 10
 § 11
 Art. 2
 § 87
 § 1
 § 1
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 § 1
 § 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 § 1
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 2
 § 1
 § 1
 Art. 87
 § 1
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 88
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 § 15
 § 15
 § 15
 § 45
 § 6
 § 1
 § 1
 § 1
 § 15
 § 15
 § 2
 EuGH 
 Art. 87
 § 13

§ 1
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87

§ 1
 Art. 87
 Art. 87

Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87

Art. 87

Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 14
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 § 1
 Art. 87
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 Art. 87
 § 32