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MEDELLÍN, CUATRO (04) DE AGOSTO DE DOS MIL QUINCE (2015)
Demandante: PROCESOS ESPECIALES DE LAVADO PARA CONFECCIÓN S.A (PELCO S.A)
Demandado: NACION – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE.
Radicado: 05001233300020150149200
Asunto: SENTENCIA N° S2- 79
Improcedencia de la acción de tutela para atacar actos administrativos de contenido general – no se probó perjuicio irremediable.
El señor JULIO ENRIQUE GONZÁLEZ VILLA apoderado judicial de PROCESOS ESPECIALES DE LAVADO PARA LA CONFECCIÓN – PELCO S.A, presentó demanda en ejercicio de la acción de tutela, en contra de la NACION – MINISTERIO DE AMBIENTE, impetrando la protección inmediata de su derecho constitucional fundamental a la IGUALDAD.
El accionante pide de esta Corporación un pronunciamiento sobre las siguientes
Solicita se tutele el derecho fundamental a la igualdad que de manera urgente merece ser protegido, debido a la inminencia de los daños irreparables y se ordene al Ministerio de Ambiente expulse del ordenamiento jurídico los artículos 17 y 96 de la Resolución N° 909 del cinco (05) de junio de 2008.
En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Juez constitucional, el accionante señor JUAN LUIS GÓMEZ BERNAL como representante de la empresa PELCO S.A por conducto de apoderado judicial precisa el siguiente listado de circunstancias fácticas, que intentaremos resumir en los hechos jurídicamente relevantes, siendo fieles a la intención del libelista:
Manifiesta que PELCO S.A es una planta de lavado de acabados de prenda, que surge en el año 1987 en el municipio de Medellín, ubicada inicialmente en cercanías de la Fábrica de Licores de Antioquia, cambiando su domicilio para el municipio de Itagüí en el año 2000.
Afirma la parte actora que el cinco (05) de junio de 2008 el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución N° 909 que entró a regir para el caso de PELCO S.A en cinco (05) de junio de 2010, por mandato del artículo 103.
Explica que dicha resolución en el artículo 16 fijó los “Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire en las industrias existentes de fabricación de productos textiles” y que en el artículo 17 fijó “Estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire para las industrias nuevas de fabricación de productos textiles”, siendo los límites considerablemente más exigentes.
Con el artículo 96 de la mencionada resolución se estableció lo siguiente; “Traslado de instalaciones: Cuando una actividad industrial, instalación de incineración de residuos y horno crematorio traslade sus instalaciones, se debe regir por los estándares de emisión establecidos en la presente resolución para instalaciones nuevas”.
Manifiesta el apoderado de la parte accionante que el día tres (03) de mayo de 2011 PELCO S.A trasladó su domicilio del municipio de Itagüí al Municipio de la Estrella y debido a este traslado y atendiendo la Resolución N° 909 los niveles de emisión admisibles fueron reducidos al nivel de lo que tendría que cumplir una empresa nueva, los cuales son mucho más exigentes que los que estaba obligada a cumplir antes del traslado.
Afirma la parte accionante que de tener que cumplir con las nuevas restricciones de emisión reglamentadas por dicha resolución, la empresa tendría que cambiar todos sus equipos lo que la llevaría a sufrir cuantiosas pérdidas de capital y se amenaza la continuidad de sus operaciones y el trabajo de sus empleados lo que podría acarrear el cierre definitivo.
La demanda de la referencia fue presentada el día veintidós (22) de julio de dos mil quince (2015), ante la Oficina Judicial de Medellín, siendo sometida a reparto en el Tribunal Administrativo de Antioquia, correspondiéndole al suscrito Magistrado Ponente, a quien le es entregada el día veintitrés (23) de julio de 2015 y admitida el mismo día, ordenándose la notificación a la entidad demandada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 306 de 1992 -folio 10-, a los efectos de que en el término de dos (2) días se pronunciara sobre la demanda, remitiera los respectivos antecedentes y tuviera la oportunidad de solicitar los medios de comprobación que estimara pertinentes.
POSICIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA - MINISTERIO DE AMBIENTE.
La entidad accionada no emitió pronunciamiento alguno pese a encontrarse debidamente notificada de la acción constitucional.
El material probatorio que milita en el encuadernamiento se compone de las siguientes piezas documentales:
Certificado de Existencia y Representación Legal -folio 10 a 12-.
Copia de poder especial – folio 13-
Copia la cédula de ciudadanía del representante legal de la empresa PELCO S.A–folio 14-.
Según lo establecido por el artículo 86 de la Constitución Nacional, por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y por el artículo 1º del Decreto Reglamentario 1382 de 2000, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer y proferir fallo de primera instancia resolviendo la acción impetrada.
El problema jurídico fundamental que convoca la atención de la Sala se circunscribe a determinar si incurre la parte demandada NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE en violación del derecho constitucional fundamental a la IGUALDAD invocado por la parte accionante.
3. Finalidad Jurídica de la acción de tutela
La acción de Tutela constituye un derecho público subjetivo que dota a su titular de la facultad de recurrir ante las autoridades judiciales, para que estas tomen las medidas dirigidas a la protección de los derechos fundamentales. Se trata de una acción de naturaleza judicial sui generis, cuya ritualidad es preferente y sumaria con miras a una protección inmediata y cautelar, con características de subsidiaria y eventualmente accesoria, según se colige del inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Nacional, el cual establece:
“Artículo 86: Acción de Tutela: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En efecto, en la disposición transcrita, aparece claramente como condición de procedibilidad, además del interés, que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
El Decreto 2591 de 1991, artículo 6º, en su numeral 1º determina además que la acción de tutela es improcedente cuando el afectado dispone de otros medios judiciales de defensa para reclamar sus derechos “...salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable...” (Subrayas fuera de texto)
Es preciso advertir que la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión en que incurra cualquier autoridad pública, o los particulares, en los casos en los que así se encuentre autorizado.
Dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados, o en su defecto, siempre que ello sea necesario, para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.
4. El derecho constitucional fundamental a la igualdad.
El derecho constitucional fundamental a la igualdad se encuentra consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual establece “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica...”.
Este derecho de igualdad aparece vulnerado, cuando se desiguala sin razón, cuando hay discriminación, así mismo, consiste en brindar a las personas que se encuentren en iguales circunstancias las mismas oportunidades de disfrutar o ejercer un derecho.
La Honorable Corte Constitucional, en sentencia C-507 de dos mil cuatro (2004)1, frente al derecho constitucional fundamental a la igualdad ha manifestado:
“...La norma reconoce la igualdad ante la ley a todas las personas, consagra ante las autoridades los derechos a la igualdad de protección y a la igualdad de trato, y reconoce a toda persona el goce de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin discriminación con base en criterios de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
Se trata pues de tres dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas es la igualdad ante la ley, en virtud la cual la ley debe ser aplicada de la misma forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se aplica de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas. Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique por igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas. Para ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso se garantiza a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de forma diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo contrario, que regule de forma igual la situación de perso­nas que deben ser tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de trato que establece no son razonables.
Ahora bien, ni la igualdad ante la ley ni la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las personas. Una ley, que no imponga diferen­cias en el trato y se aplique por igual a todos, puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La igualdad de protección consagrada en la Consti­tución de 1991 asegura, efectivamente, “gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades” (art. 13). Esta dimensión del principio de igual­dad, por tanto, es sustantiva y positiva. Es sustantiva porque parte de la situa­ción en que se encuentran los grupos a comparar para deter­minar si el tipo de protección que reciben y el grado en que se les otorga es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva porque en caso de presentarse una desigualdad injustificada en razones objetivas relativas al goce efectivo de derechos, lo que procede es asegurar que el Estado adopte acciones para garantizar la igual protección. Para saber si esta dimensión del derecho a la igualdad ha sido violada es preciso constatar el grado efectivo de protección recibida a los derechos, libertades y oportuni­dades, y en caso de existir desigualdades, establecer si se han adoptado medidas para superar ese estado de cosas y cumplir así el mandato de la Carta Política. No basta con saber si el derecho se aplicó de forma diferente en dos casos en los que se ha debido aplicar igual o si el derecho en sí mismo establece diferencias no razonables, se requiere determinar si la protección brindada por las leyes es igual para quienes necesitan la misma protección.
La cuestión de determinar el tipo o el grado de protección que requieren gru­pos de personas comparables ha sido confiada al legislador democrá­ticamente elegido. Por eso, al analizar si un grupo de personas está menos protegido que otro, no le corresponde al juez constitucional sustituir la apreciación del legislador ni imponer niveles de protección máximos o ideales. No obstante, sí le compete determinar (i) si el legislador no ha respetado los mínimos de protec­ción constitucionalmente ordenados, (ii) si la desprotección de un grupo excede los márgenes constitucionalmente admisibles, o (iii) si la menor protección relativa de un grupo obedecen a una discriminación, lo cual estaría constitucional­mente prohibido.
6.1.2. Uno de los “fines esenciales del Estado” es “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitu­ción (art. 2°, CP). Así pues, el derecho fundamental a la igualdad de protección implica al Estado “adoptar las medidas necesarias” para asegurar material­mente el goce efectivo de los derechos. Esto es, acciones sustanciales y positivas orientadas a que toda persona reciba la misma protección de las “autoridades”, según el texto constitucional (art. 13), que no distingue entre autoridades públicas, civiles, militares, judiciales o de cualquier otra naturaleza, como la legislativa.
Una concepción material de la igualdad tiene por fin asegurar no sólo la igualdad ante la ley, sino también “la igualdad ante la vida”, como se sostuvo en la Asamblea Nacional Constituyente. Por esto, la jurisprudencia constitu­cional ha señalado que la fórmula política del estado social y democrático de Derecho se manifiesta en la promoción de la igualdad real y “(…) se manifiesta plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en términos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos. (…)”...”
De la jurisprudencia citada debe señalarse que el derecho constitucional fundamental a la igualdad, consagra la protección al trato igual y al goce de los mismos derechos, libertades y oportunidades de toda la población.
Improcedencia de la acción de tutela para atacar actos administrativos de contenido general.
Como lo ha expuesto la máxima autoridad constitucional, la acción de tutela no puede ser el medio idóneo para controvertir actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, pues como lo ha precisado la máxima autoridad constitucional dichos actos producen efectos generales sin dirigirse a nadie en particular, por lo que no son susceptibles de producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que puedan ser objeto de control judicial por medio de un amparo constitucional, además de que el ordenamiento jurídico dispone de otros medios idóneos que permiten los cuestionamientos de los actos de esta naturaleza, sin embargo, dicha regla admite excepciones, es decir, que se permite la interposición de la vía constitucional al tratarse del aludido tipo de actos administrativos, cuando se compruebe que el mismo vulnera un derecho fundamental de una persona determinada o determinable y siempre y cuando se interponga para evitar la conjuración de un perjuicio irremediable.
Es así como la Corte Constitucional, mediante providencia T-907 del veinte (20) de febrero de 2014, se refirió al tema de la siguiente manera:
“4. De la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Una de las causales generales de improcedencia de la acción de tutela a que se refiere el Decreto 2591 de 1991, alude específicamente a cuando este mecanismo de protección constitucional se utiliza para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto. En efecto, el artículo 6º numeral 5º del citado decreto dispone expresamente que la acción de tutela no procederá “cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”2.
La existencia de esta causal encuentra fundamento en el hecho de que el ordenamiento jurídico ha delineado un sistema de control judicial mediante acciones y recursos idóneos y apropiados que admiten el cuestionamiento de actos de esa naturaleza, como es el caso de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y la acción de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 241 de la Carta, de tal suerte que a través de ellos se pueden tramitar los debates sobre la ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto, con intervención de los actores y de terceros, respetando los derechos constitucionales de unos y otros y permitiendo una confrontación amplia y contradictoria capaz de proporcionar certeza respecto de los asuntos sometidos a litigio3.
Acorde con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha indicado igualmente que los actos de carácter general, impersonal y abstracto producen efectos generales y no se dirigen a alguien en particular, razón por la cual no son susceptibles de producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que admitan su control judicial por medio del recurso de amparo constitucional previsto en el artículo 86 Superior4.
4.2. No obstante, atendiendo a las precisas características que informan a la acción de tutela, también la Corte ha aclarado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, solo excepcionalmente, y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable. Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente5.
4.3. Con base en las anteriores consideraciones, esta Corte, a través de abundante jurisprudencia6, ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar, ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos caso improcedente7, y en segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional, cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución de un acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a algún derecho fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre que se trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional8.
El señor JULIO ENRIQUE GONZÁLEZ VILLA actuando como apoderado especial de la empresa DE PROCESOS ESPECIALES DE LAVADO PARA LA CONFECCIÓN – PELCO S.A- presentó acción de tutela, invocando la protección del derecho fundamental a la IGUALDAD, el cual considera amenazado o vulnerado por la entidad accionada NACION – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE.
Como fundamento a su petición de protección afirma la parte accionante que la Resolución N° 909 de 2008 proferida por el Ministerio de Ambiente fijó unos estándares con unos límites de emisiones de contaminantes al aire para las industrias nuevas considerablemente más exigentes y estipuló en el artículo 96 que cuando se dé un traslado de instalaciones de la actividad industrial, la misma se debe regir por los estándares de emisión establecidos en dicha resolución, situación que tal como lo precisa la parte demandante sucedió con la empresa PELCO S.A el tres (03) de mayo de 2011 viéndose obligada entonces la empresa a cumplir con dicha normatividad en aplicación del artículo 96, por lo que considera la parte accionante que dicho cumplimiento llevaría a la empresa a cambiar sus equipos lo que acarrearía cuantiosas pérdidas de capital que podrían amenaza la continuidad de sus operaciones.
Como se puede observar de lo expuesto con anterioridad, los actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto como el que hoy se pretende atacar vía constitucional, al no estar dirigidos a nadie en particular no resuelven situaciones jurídicas concretas que puedan ser atacadas vía tutela, además que para tales eventos se ha dispuesto de acciones y recursos idóneos que admiten el cuestionamiento de este tipo de actos, incluso el mismo Decreto 2591 de 1991que reglamentó la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política en el artículo 6 numeral 5 establece de manera especifica que la acción de tutela es improcedente:
Pese a dicha regla general, como ya se precisó, sólo se permite la procedencia de la acción de tutela cuando se pruebe que dicho acto de contenido general causa una vulneración de un derecho fundamental a una persona determinada y que su interposición sea con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Ahora, teniendo en cuenta que la acción de tutela solo procede existiendo otro medio de defensa judicial cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, se debe precisar que en efecto, como lo ha puntualizado la Corte Constitucional para determinar la irremediabilidad del perjuicio debe tenerse en cuenta la presencia concurrente de los siguientes elementos conformantes de su estructura9:
1° - La inminencia del daño, que remite a la amenaza que está por suceder, entendiendo por amenaza no la simple posibilidad de lesión sino la probabilidad de sufrir un mal irremediable y grave de forma injustificada;
2°- La gravedad del daño, dimensionado por su gran intensidad, menoscabando material o moralmente el haber jurídico de la persona;
3° - La vigencia, en tanto es el elemento que exige la adopción de medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza;
4° - La impostergabilidad de la tutela, entendida como la necesidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales.
A fin de resolver esta situación, no encuentra esta Sala acreditado que el acto administrativo de contenido general Resolución N° 909 de 2008 proferida por el Ministerio de Ambiente afecte de manera directa e inminente y grave derecho fundamental alguno de la parte accionante o le cause un agravio de tal gravedad que requiera la intervención del Juez Constitucional, y tampoco se evidencia una urgencia que haga impostergable la acción de tutela.
Sobre este punto, como se advirtió, la jurisprudencia ha determinado los diferentes elementos que configuran un perjuicio irremediable y que justifican la procedencia transitoria de la acción de tutela, los cuales deben estar acreditados a lo largo de la acción, situación que tampoco se presenta en la hipótesis examinada.
En este sentido, tal y como ya se había anotado, es absolutamente “necesario, (...) que el afectado “explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”10.Es así como la inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad de la tutela, deben encontrarse efectivamente comprobadas para que el juez pueda justificar la insuficiencia de los medios ordinarios de defensa de los derechos de la parte accionante.
En ese orden de ideas, cabe advertir que en el presente caso, no se cumplieron los requerimientos y precisiones claramente decantados por la jurisprudencia de las altas Cortes que ya se han mencionado. Motivo por el cual, las pretensiones invocadas dentro de la presente acción constitucional, serán desestimadas en su totalidad.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO-. DENIÉGUESE la tutela promovida por la empresa PELCO S.A en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO-. NOTIFÍQUESE por el medio más expedito a la entidad accionada, así como a la parte accionante, apoderado judicial de PELCO S.A, conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO-. Si no fuere impugnado este fallo, envíese, al día siguiente, a la Corte Constitucional para su eventual revisión (artículo 31 del Decreto 2591 de 1991).
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión 89 de la fecha.
GONZALO ZAMBRANO VELANDIA
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
1 Honorable Corte Constitucional, sentencia C-504 de 2004, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
2 Decreto 2591 de 1991, Artículo 6 Numeral 5.
3 Ver, entre otras, la Sentencia SU-037 de 2009, T-1452 de 2000.
4 Ver, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, que reiteró la T-725 de 2003.
5 Ver, sentencia SU-037 de 2009.
6 Sobre este particular se pueden consultar las sentencias SU-037 de 2009, T-111 de 2008, T-1073 de 2007, T-645 de 2006, T-1015 de 2005, T-435 de 2005, T-1098 de 2004, T-1497 de 2000, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-287 de 1997, T-31 de 1993.
7 Ver, entre otras, la Sentencia SU-1052 de 2000.
8 Ver, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, T-710 de 2007, y T-384 de 1994.
9 Sentencia T-436 de 2007
10 Sentencia T-290 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 103
 resolución 
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 96
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 86
 artículo 37
 artículo 1
sui generis
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 86
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 84
 artículo 241
 artículo 86
 Resolución 
 artículo 96
 artículo 96
 artículo 86
 artículo 6
 Resolución 
 Artículo 6