Source: https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/turkey-7-2018/pl/
Timestamp: 2020-07-10 00:26:06+00:00

Document:
Sprawozdanie specjalne nr 7/2018 – Unijna pomoc przedakcesyjna dla Turcji
Odpowiedzi Komisji i ESDZ
Wykaz akronimów i skrótów
Unijna pomoc przedakcesyjna dla Turcji (07/2018)
Unijna pomoc przedakcesyjna dla Turcji – jak dotąd przyniosła jedynie ograniczone rezultaty
Ogólne informacje o sprawozdaniu Turcja, jako kluczowy partner w polityce zagranicznej i kandydat do członkostwa w UE, jest największym beneficjentem unijnej pomocy spoza UE. Trybunał przeprowadził kontrolę skuteczności pomocy przedakcesyjnej w kwocie 3,8 mld euro w obszarach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich. Stwierdził, że koncepcja pomocy została co do zasady dobrze opracowana, a w ramach projektów uzyskano planowane produkty. Niemniej jednak, przede wszystkim z uwagi na brak woli politycznej i na fakt, że Komisja w niewielkim stopniu wykorzystała warunkowość, pomoc unijna była niewystarczająco ukierunkowana na niektóre z zasadniczych potrzeb, a trwałość projektów jest często zagrożona. Z tego względu Trybunał uważa, że finansowanie było skuteczne jedynie w ograniczonym stopniu, i sformułował szereg zaleceń dotyczących usprawnień, takich jak lepsze ukierunkowanie środków finansowych i zwiększenie warunkowości.
Wartość unijnej pomocy finansowej na rzecz Turcji udzielonej w latach 2007–2020 r. za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) wynosi ponad 9 mld euro. Zamierzeniem Trybunału była ocena koncepcji i skuteczności IPA na rzecz Turcji, którego celem jest dostosowanie państwa kandydującego do acquis oraz wzmocnienie jego zdolności administracyjnych. Trybunał przeanalizował okresy programowania IPA I (lata 2007-2013) i IPA II (lata 2014-2020) oraz skupił się na priorytetowych sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich (tj. polityki edukacyjnej, zatrudnienia i społecznej), na które przeznaczono budżet w wysokości 3,8 mld euro. Z powodu opóźnień we wdrażaniu IPA II Trybunał był w stanie przeanalizować jedynie wdrażanie IPA I, w szczególności za pośrednictwem 15 projektów IPA I o wartości 112 mln euro z kwoty 1,5 mld euro zakontraktowanej na rzecz tych sektorów w ramach IPA I.
Trybunał uznał, że cele IPA zostały dobrze opracowane przez Komisję, w szczególności gdyż prawidłowo zidentyfikowała ona wymogi konieczne do zapewnienia postępów na drodze do przystąpienia do UE oraz przeprowadziła rozstrzygające oceny podejścia sektorowego. W praktyce wydatkowane środki finansowe IPA były jednak niewystarczająco ukierunkowane na niektóre z zasadniczych potrzeb w sektorach praworządności i sprawowania rządów, w których nadal nie przeprowadzono pewnych krytycznych reform. W obszarach, w których występowała większa wola polityczna, takich jak cła, zatrudnienie i opodatkowanie, projekty IPA I zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych. Trwałość tych rezultatów jest jednak zagrożona z powodu trudności w wydatkowaniu dostępnych środków finansowych IPA oraz wycofywania się z przeprowadzania reform. Trybunał stwierdza zatem, że skuteczność IPA była jedynie ograniczona.
W odniesieniu do koncepcji IPA Trybunał stwierdził, że Komisja ustanowiła cele tego instrumentu w prawidłowy sposób, gdyż były one szczegółowe i zgodne z ramami prawnymi. W ujęciu bardziej szczegółowym cele IPA w zakresie praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich były istotne i opierały się na zidentyfikowanych przez Turcję potrzebach w kontekście dostosowania się do acquis i wzmocnienia swoich zdolności administracyjnych.
W rzeczywistości jednak środki finansowe wydatkowane w ramach celów IPA I w bardzo ograniczonym stopniu uwzględniały pewne zasadnicze potrzeby: niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości, walkę z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wolność prasy, zapobieganie konfliktom interesów oraz wzmocnienie kontroli zewnętrznej i społeczeństwa obywatelskiego. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Komisję, postępy w tych obszarach były niezadowalające od kilku lat, gdyż brakuje woli politycznej ze strony władz tureckich.
Komisja postanowiła wdrażać IPA II w oparciu o podejście sektorowe, polegające na tym, że IPA wspierałby reformy sektorowe, a nie pojedyncze projekty. Przed zastosowaniem tego nowego podejścia Komisja oceniła gotowość sektorów do wykorzystania środków finansowych z IPA II. Te oceny sektorowe przewidywały istotne i rozstrzygające analizy na potrzeby określenia, w jakich obszarach możliwe jest wdrażanie IPA II z zastosowaniem podejścia sektorowego. Nie zawsze były one jednak kompleksowe, w szczególności w przypadku trzech z pięciu zastosowanych kryteriów oceny: koordynacji darczyńców w Turcji, analizy budżetu sektorowego oraz ram oceny wykonania.
Oprócz środków finansowych UE we wspieraniu procesu reform może pomóc warunkowość IPA. Pomimo utrzymującego się problemu niezadowalających postępów, na który Komisja zwróciła uwagę w swoich sprawozdaniach dotyczących Turcji, Trybunał stwierdził, że Komisja w bardzo ograniczonym stopniu korzystała z warunkowości IPA w celu wsparcia reform w priorytetowych sektorach, w których postępy nie były zadowalające. Komisja rzadko stosowała bowiem takie warunki jak wariant ponownej centralizacji zarządzania projektami IPA lub działania naprawcze w przypadku braku spełnienia warunków projektu. Ponadto możliwość wstrzymania środków finansowych z IPA I w razie braku zgodności z zasadami demokracji i praworządności nie została wyraźnie odzwierciedlona w rozporządzeniach w sprawie IPA II.
Jeżeli chodzi o wdrażanie IPA, projekty poddane kontroli zasadniczo przyniosły zakładane produkty, które zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych, nawet jeśli produkty te były często opóźnione. Trybunał stwierdził, że trwałość tych pozytywnych rezultatów jest zagrożona, głównie z powodu braku woli politycznej, co potęgują zwolnienia na dużą skalę, zawieszenia urzędników publicznych i ograniczenia dotyczące społeczeństwa obywatelskiego.
Zaobserwowano niedociągnięcia w monitorowaniu wykonania projektów, na przykład projekty nie zostały wybrane w ramach ROM Komisji, a wskaźniki były czasami niewłaściwe lub niewiarygodne, bądź nie towarzyszył im odpowiedni poziom bazowy.
Kolejnym źródłem obaw było znaczne opóźnienie IPA z uwagi na powszechnie występujące zaległości dotyczące programowania i wdrażania. Opóźnienie to doprowadziło do ograniczenia środków finansowych i czasu dostępnego dla tureckich organów na potrzeby wdrożenia kolejnego budżetu i projektów IPA II oraz przyczyni się do dalszego opóźnienia procedur przetargowych i procedur udzielania zamówień dotyczących projektów. Przyczyny tych opóźnień były znane: niewystarczające zdolności administracyjne w niektórych ministerstwach w zakresie przygotowywania wniosków projektowych, przejście na podejście sektorowe oraz nadmierna rotacja pracowników w CFCU, która zarządza większością środków finansowych IPA wydatkowanych w Turcji.
Sprawozdanie zawiera pięć wymiernych zaleceń dotyczących tego, w jaki sposób usprawnić opracowywanie koncepcji pomocy przedakcesyjnej w Turcji i jej wdrażanie. Ponadto wyniki kontroli zapewnią wkład w przegląd śródokresowy IPA II prowadzony przez Komisję oraz w opracowywanie przyszłych programów pomocy przedakcesyjnej z korzyścią dla krajów objętych procesem rozszerzenia UE.
Republika Turcji, położona na granicy Europy i Bliskiego Wschodu (rys. 1), tradycyjnie odgrywa wiodącą rolę w stosunkach międzynarodowych. Jest kluczowym partnerem UE w obszarze obronności, polityki zagranicznej i handlu. W kontekście kryzysu uchodźczego Turcja zyskała jeszcze większe znaczenie dla UE, i vice versa (np. dialog w sprawie liberalizacji reżimu wizowego, Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji o wartości 3 mld euro).
Mapa Turcji z uwzględnieniem czterech miast, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli
Granice, nazwy i oznaczenia przedstawione na powyższej mapie nie oznaczają oficjalnego zatwierdzenia lub akceptacji przez Unię Europejską.
Turcja, licząca ponad 80 mln mieszkańców, jest zamieszkiwana przez jedną z największych społeczności muzułmańskich na świecie, duże społeczności kurdyjskie i romskie oraz szereg mniejszości religijnych (chrześcijanie, żydzi).
Od lat 50. XX wieku Turcja powoli, lecz konsekwentnie zmierza w kierunku UE; uznaje jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a od 1999 r. jest państwem kandydującym do członkostwa w UE1. Od czasu wyborów parlamentarnych w 2002 r. partią rządzącą jest konserwatywna Partia Sprawiedliwości i Rozwoju, „AKP”2, która rządzi krajem pod przywództwem premiera, a od 2014 r. prezydenta republiki, Recepa Tayyipa Erdoğana.
Od tego czasu proces negocjacji w sprawie przystąpienia do UE stał się niezwykle powolny, a do 2017 r. na potrzeby negocjacji w sprawie przystąpienia zostało otwartych tylko 16 z 35 rozdziałów (zaledwie jeden rozdział został zamknięty). W załączniku II przedstawiono status procesu przystąpienia Turcji dla poszczególnych rozdziałów.
Procesowi przystąpienia towarzyszy unijna pomoc przedakcesyjna, która obejmuje Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) mający na celu wsparcie państw kandydujących w stopniowym dostosowywaniu się do norm i strategii politycznych UE w perspektywie członkostwa w UE, zwanych powszechnie acquis (zob. ramka 1).
Przystępowanie do UE
Istniejące zasady, strategie polityczne, przepisy, praktyki, zobowiązania i cele UE są często określane w instytucjach UE mianem acquis. Centralnym punktem negocjacji w sprawie przystąpienia jest acquis w formie 35 różnych rozdziałów akcesyjnych, które podlegają negocjacjom między UE a każdym państwem kandydującym, w tym Turcją. Na przykład rozdział 23 obejmuje wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe, a rozdział 32 dotyczy kontroli finansowej i audytu. Oprócz tego w acquis uwzględniono kryteria kopenhaskie, w tym stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność i prawa człowieka oraz ochronę mniejszości (zob. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en).
W partnerstwie z władzami tureckimi pomoc przedakcesyjna obejmuje projekty finansowane przez Komisję Europejską w różnorodnych obszarach polityki, takich jak praworządność, sprawowanie rządów, rolnictwo, infrastruktura (np. środowisko, transport) oraz rozwój zasobów ludzkich poprzez politykę edukacyjną, zatrudnienia i społeczną. Dzięki zaplanowaniu przydziału środków w ramach IPA I (lata 2007–2013) w wysokości 4,58 mld euro oraz w ramach IPA II (lata 2014–2020) w wysokości 4,49 mld euro (zob. załącznik III) Turcja jest największym beneficjentem unijnej pomocy spoza UE. Komisja zarządza IPA przy pomocy państw członkowskich UE, będących członkami Komitetu IPA II3.
Choć Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za zarządzanie IPA, powierzyła tureckim organom odpowiedzialność za zarządzanie dużą częścią IPA na podstawie trybu „zarządzania pośredniego” w ramach zarządzania budżetowego UE. Na podstawie tego trybu zarządzania budżetowego, w ramach swojej odpowiedzialności i zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami Komisja powierzyła zarządzanie budżetowe władzom tureckim4. To zdecentralizowane podejście do zarządzania IPA jest podobne do zarządzania dzielonego w przypadku większości funduszy UE, takich jak Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego czy Europejski Fundusz Społeczny, przez Komisję i państwa członkowskie UE.
W przypadku Turcji podejście to wymaga od władz krajowych zajęcia się planowaniem, wdrażaniem, monitorowaniem i kontrolą środków finansowych IPA na podstawie połączonego zbioru przepisów unijnych i krajowych. Podczas gdy krajowy koordynator IPA odpowiada za koordynację między różnymi tureckimi zainteresowanymi stronami, to Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca (CFCU) Skarbu Państwa zarządza 87,2% środków finansowych w ramach IPA I oraz 84,2% środków finansowych w ramach IPA II5 pod nadzorem krajowego urzędnika zatwierdzającego.
Komisja wdrażała IPA I z wykorzystaniem tradycyjnego podejścia do projektów, podejmując decyzję w sprawie finansowania względem indywidualnych projektów. Podejście sektorowe stanowi strategiczny wybór Komisji na potrzeby wdrażania IPA II. W ramach tego podejścia decyzje w sprawie finansowania są oparte na celach krajowej polityki sektorowej. Celem jest uzupełnienie działań rządu w danym sektorze, a tym samym wzmocnienie synergii i krajowej odpowiedzialności za politykę publiczną i decyzje w sprawie przydziału zasobów w tym sektorze. Finansowanie z IPA koncentrowałoby się zatem na osiągnięciu celów krajowej polityki sektorowej oraz rezultatów istotnych dla przystąpienia6. Podejście sektorowe jest stosowane kolejno w odniesieniu do poszczególnych sektorów, po przeprowadzeniu oceny przez Komisję.
Od 2013 r. w Turcji wycofuje się z przeprowadzania reform. W szczególności od czasu próby przewrotu wojskowego w lipcu 2016 r. wprowadzenie przez Turcję stanu wyjątkowego oraz stosowanie zawieszeń, zwolnień i zatrzymań podważyło pozycję Turcji względem UE. Te represyjne działania podjęte w następstwie przewrotu, które według tureckiego rządu stanowiły działania antyterrorystyczne, wywarły wpływ na całe tureckie społeczeństwo: sądownictwo, policję, żandarmerię, wojsko, służbę cywilną, środowisko akademickie, nauczycieli, prawników, media i środowisko biznesu7.
Sama skala tych działań wpłynęła na zdolności administracyjne Turcji oraz skomplikowała i opóźniła jej dostosowanie do acquis. W ramce 2 zaprezentowano trzy przykłady takich działań w trzech sektorach objętych kontrolą przez Trybunał. W listopadzie 2016 r., w kontekście pogarszających się stosunków politycznych między UE a Turcją, Parlament Europejski wezwał Komisję i państwa członkowskie UE do tymczasowego zamrożenia toczących się negocjacji akcesyjnych z Turcją8.
Przykłady działań wprowadzonych w Turcji w następstwie przewrotu
Sądy i prokuratora
Od czasu próby przewrotu wojskowego w lipcu 2016 r. zwolniono lub zawieszono ponad 4 000 sędziów i prokuratorów, co stanowiło około jednej trzeciej łącznej liczby sędziów i prokuratorów w Turcji w tym czasie. Około 2 400 z nich zostało uwięzionych, co odbiło się na wszystkich szczeblach sądownictwa, od sądów pierwszej instancji po Trybunał Konstytucyjny. Te zwolnienia na dużą skalę, a następnie szeroko zakrojona rekrutacja nowych sędziów zostały określone jako „poważne wyzwanie dla funkcjonowania i niezależności sądownictwa”9.
Służba cywilna – najwyższy organ kontroli w Turcji
Turecki Trybunał Obrachunkowy, który oprócz pełnienia funkcji w zakresie kontroli zewnętrznej ma uprawnienia sądownicze, stanowi w kontekście rozdziałów 23 i 32 instytucję publiczną o kluczowym znaczeniu. W grudniu 2016 r. została w nim przeprowadzona redukcja liczby pracowników ds. kontroli o 17%, czyli o 166 osób, w tym 96 kontrolerów, którzy zostali zatrzymani. W pierwszej połowie 2017 r. zawieszono i zatrzymano 41 kolejnych kontrolerów10.
Do kwietnia 2017 r. w całym kraju zwolniono lub zawieszono szacunkową liczbę 40 000 nauczycieli. Dotyczyło to wszystkich poziomów kształcenia, od szkół i organizacji młodzieżowych po instytucje szkolnictwa wyższego. Zwolnienia i zawieszenia na tak dużą skalę doprowadziły do zamknięcia wielu instytucji, co będzie wywierać trwałe, szkodliwe oddziaływanie na turecką politykę edukacyjną, politykę zatrudnienia i politykę społeczną11.
Zamierzeniem Trybunału była ocena koncepcji i skuteczności wdrażania instrumentu IPA w Turcji, którego celem było dostosowanie państwa kandydującego do acquis i wzmocnienie jego zdolności administracyjnych. Kontrola koncentrowała się na udzieleniu odpowiedzi na następujące pytanie: „czy unijna pomoc przedakcesyjna dla Turcji została dobrze opracowana i była skuteczna?” Pytanie to zostało podzielone na dwa główne pytania:
Czy IPA w Turcji został dobrze opracowany przez Komisję?
Czy IPA był skuteczny pod względem zapewniania wsparcia w priorytetowych sektorach w Turcji?
Ostatnie sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z kontroli pomocy przedakcesyjnej dla Turcji zostało opublikowane w 2009 r.12. Od tego czasu IPA wdrażano w dwóch kolejnych okresach programowania, a stosunki między UE a Turcją uległy zasadniczej zmianie. Niniejsze sprawozdanie powinno zapewnić wkład w przegląd śródokresowy IPA II prowadzony przez Komisję, a także strategię UE dotyczącą przydziału środków finansowych w ramach pomocy przedakcesyjnej na podstawie IPA II (lata 2014-2020) oraz w następnym okresie programowania.
Trybunał skupił się na trzech priorytetowych sektorach określonych przez Radę i ważnych w obydwu okresach programowania IPA I (lata 2007–2013) i IPA II (lata 2014–2020), którym odpowiada łączny przydział środków w wysokości 3,8 mld euro13:
praworządność, w tym prawa podstawowe, sprawy wewnętrzne i sprawiedliwość w łącznej kwocie 1,2 mld euro;
sprawowanie rządów, w tym wsparcie dla społeczeństwa obywatelskiego, reforma administracji publicznej i zarządzanie finansami publicznymi w łącznej kwocie 1,6 mld euro;
zasoby ludzkie, w tym kształcenie, zatrudnienie i włączenie społeczne w łącznej kwocie 1 mld euro.
W ramach IPA I środki finansowe UE zakontraktowane w tych sektorach wynosiły 1,5 mld euro. Spośród nich Trybunał przeanalizował 15 projektów o łącznej wartości 112 mln euro (7,5%)14, które stanowiły próbę. Trybunał wybrał te projekty w taki sposób, aby zapewnić zrównoważone uwzględnienie różnych obszarów polityki i regionów geograficznych, które otrzymały pomoc przedakcesyjną w sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich. Trybunał przeanalizował wdrażanie projektów oraz rodzaje partnerów wdrażających (organizacje tureckie lub ONZ).
Ważną część prac Trybunału stanowiła ocena osiągnięć programów i projektów UE pod względem rezultatów15. Trybunał zgromadził dowody w drodze przeglądu dokumentacji i wywiadów z różnymi departamentami Komisji, Delegaturą UE w Ankarze, władzami tureckimi, organizacjami międzynarodowymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego16. Kontrola obejmowała dwutygodniową wizytę w Turcji w marcu 2017 r. Do jej zakresu nie włączono wsparcia zapewnianego w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji17.
Wszelkie odniesienia do IPA w niniejszym sprawozdaniu obejmują zarówno IPA I, jak i IPA II, chyba że wskazano inaczej. Ze względu na powszechne opóźnienia w programowaniu i wdrażaniu Trybunał nie był w stanie ocenić projektów IPA II w sektorach wybranych do niniejszej kontroli, odpowiadających przydziałowi środków w ramach IPA II w wysokości 2 mld euro.
Komisja opracowała cele IPA w prawidłowy sposób, jednak napotkała trudności we wspieraniu reform sektorowych i korzystała z warunkowości w ograniczonym stopniu
W niniejszej części Trybunał ocenił, czy Komisja opracowała IPA w Turcji w odpowiedni sposób, tak aby wesprzeć reformy konieczne do zapewnienia postępów w procesie przystąpienia do UE. Trybunał ocenił w szczególności, czy Komisja:
dostosowała swoje cele strategiczne dla Turcji do celów regulacyjnych IPA oraz uwzględniła potrzeby Turcji w sektorach poddanych kontroli;
odpowiednio stosowała podejście sektorowe w celu ukierunkowania środków finansowych w ramach IPA II na podstawie istotnych, rozstrzygających i kompleksowych ocen sektorowych IPA;
ustanowiła i stosowała odpowiednie warunki w celu wspierania niezbędnych reform w Turcji.
Komisja prawidłowo ustanowiła cele IPA, jednak w praktyce pewne podstawowe potrzeby w sektorach praworządności i sprawowania rządów nie zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione
Komisja ustanowiła szczegółowe cele programowe IPA w swoich dokumentach strategicznych, które obejmują wzmocnienie zdolności Turcji do wypełnienia obowiązków wynikających z członkostwa w UE oraz wsparcie dla reform politycznych, a także rozwój gospodarczy, społeczny i terytorialny18. Te cele strategiczne IPA zostały uszczegółowione w umowach finansowych zawartych przez Komisję z tureckimi organami. Wszystkie te cele były zgodne z podstawą prawną IPA, która określała cele prawne IPA w odniesieniu do dostosowania państwa kandydującego do acquis, w tym kryteriów kopenhaskich, oraz wzmocnienia jego zdolności administracyjnych19.
Cele IPA dla trzech priorytetowych sektorów praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich były istotne, jako że opierały się na potrzebach wyraźnie określonych przez Turcję w planach krajowych dotyczących dostosowania do acquis, wieloletnich planach rozwoju oraz ponad 40 strategiach krajowych opracowywanych od 2007 r. w celu wzmocnienia zdolności administracyjnych.
Trybunał przeanalizował środki finansowe IPA I wykorzystane w trzech wybranych priorytetowych sektorach i stwierdził, że w praktyce nie uwzględniono w wystarczającym stopniu niektórych podstawowych reform w sektorach praworządności i sprawowania rządów, koniecznych dla przystąpienia Turcji do UE20, głównie z uwagi na brak woli politycznej władz tureckich.
W przypadku sektora praworządności nie uwzględniono w wystarczającym stopniu podstawowych potrzeb
Wsparcie na rzecz sektora praworządności w ramach IPA miało na celu zbliżenie różnorodnych newralgicznych organów państwowych, takich jak ministerstwa, agencje, siły policyjne i sądownictwo, do acquis, głównie poprzez doradztwo i szkolenie w obszarach wskazanych w planach krajowych Turcji dotyczących dostosowania do acquis, wieloletnich planach dotyczących rozwoju i strategiach krajowych.
Jednak tylko 4,4% łącznych środków finansowych IPA I zakontraktowanych w sektorze praworządności dotyczyło następujących obszarów polityki, w których postępy były konsekwentnie uznawane za niezadowalające w rocznych sprawozdaniach Komisji dotyczących Turcji od 2014 r.21:
niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości22 (zakontraktowana kwota – 7,6 mln euro);
walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną23 (9,5 mln euro);
wolność prasy24 (2,7 mln euro; zob. ramka 3).
Środki finansowe z IPA na rzecz wolności prasy (lata 2007-2016)
Do końca 2016 r. tylko dwa projekty dotyczące wolności prasy zostały wdrożone z wykorzystaniem środków finansowych z IPA I zakontraktowanych w Turcji o łącznej wartości 2,7 mln euro. W ramach IPA II nie wdrożono jeszcze żadnych projektów dotyczących wolności prasy. Ponadto w ramach IPA II Turcja odrzuciła złożony wskaźnik wolności prasy Komisji, opisując go jako „nieracjonalny”. Wskaźnik ten łączy wskaźniki wolności prasy organizacji pozarządowych Freedom House i Reporterzy bez Granic w celu pomiaru rocznych postępów i rankingu danego kraju. W ostatnich latach, a zwłaszcza po próbie przewrotu wojskowego w lipcu 2016 r., Komisja, podobnie jak Amnesty International, Freedom House i Reporterzy bez Granic, systematycznie zgłaszała poważne ataki na wolność prasy w Turcji.
Kolejnym znakiem potwierdzającym, że Komisja i tureckie organy nie zwracały wystarczającej uwagi na te obszary polityki, jest brak wskaźników służących do pomiaru postępów w zapobieganiu konfliktom interesów25 oraz walki z korupcją na wysokim szczeblu26.
W przypadku sektora sprawowania rządów nie uwzględniono w wystarczającym stopniu podstawowych potrzeb
W sektorze sprawowania rządów Komisja wspierała szczególne potrzeby pod względem reformy administracji publicznej oraz kilku komponentów cyklu budżetowego, takich jak pobór podatków, kontrola wewnętrzna i statystyka, głównie poprzez doradztwo i szkolenia.
Pomimo znaczenia kontroli zewnętrznej i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesie przystąpienia oraz ich roli w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną w IPA nie uwzględniono jednak wzmocnienia kontroli zewnętrznej i w zbyt niewielkim stopniu odniesiono się do zdolności Turcji do angażowania społeczeństwa obywatelskiego27. Mimo skali potrzeb tureckich organizacji społeczeństwa obywatelskiego, której Komisja była świadoma, kwota przydzielonych środków finansowych pozostała niska z powodu ograniczonej zdolności absorpcyjnej władz tureckich (zob. ramka 4).
Środki finansowe z IPA na rzecz tureckiego społeczeństwa obywatelskiego (lata 2007-2016)
W żadnej strategii krajowej nie uwzględniono potrzeb społeczeństwa obywatelskiego w Turcji, gdzie poważnie ograniczono wolność zgromadzeń i wolność słowa organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a ich zdolności były osłabiane nieproporcjonalnymi restrykcjami biurokratycznymi dotyczącymi wolności zgromadzeń i wypowiedzi oraz zdobywania środków finansowych28. Niektóre organizacje społeczeństwa obywatelskiego stwierdziły, że nie są już w stanie wpływać na decyzje, przekonując, że tureccy urzędnicy służby cywilnej boją się z nimi współpracować, a krajowe środki finansowe są ukierunkowane na organizacje wspierające rząd.
Między 2015 r. a 2016 r. liczba członków tureckich stowarzyszeń broniących praw, w tym praw podstawowych, spadła z 200 096 do 50 598 (-75%)29. W tym kontekście ze środków IPA I sfinansowano projekty dotyczące organizacji społeczeństwa obywatelskiego o łącznej wartości 36 mln euro (5,5% łącznych kwot z IPA I zakontraktowanych w sektorze sprawowania rządów), z których niewiele dotyczyło walki z korupcją i ochrony ofiar przestępczości zorganizowanej.
Pomimo pewnych uchybień oceny podejścia sektorowego przeprowadzone przez Komisję zapewniły istotne informacje na potrzeby określenia obszarów, w których możliwe byłoby wdrożenie podejścia sektorowego
Podczas gdy podstawa prawna IPA II nie definiuje jasno podejścia sektorowego (zob. pkt 9) i podejście to nie jest prawnie wiążące dla beneficjenta30, Komisja ujęła je w swojej strategii rozszerzenia31. Gotowość kraju do przyjęcia podejścia sektorowego jest określana w drodze ocen sektorowych przeprowadzanych przez Komisję w partnerstwie z tureckimi organami. Według Komisji podejście sektorowe jest „ciągłym procesem, który należy prowadzić w całym cyklu programowania”32. Ocena ta opiera się na pięciu kluczowych kryteriach oceny:
dobrze zdefiniowane krajowe strategie sektorowe;
struktury instytucjonalne, przywództwo i zdolności do wdrażania strategii sektorowej;
koordynacja darczyńców, w tym na poziomie sektorowym33;
wdrażanie polityki na podstawie analizy budżetu sektorowego i realistycznych przydziałów sektorowych;
ramy oceny wyników na potrzeby monitorowania uzyskanych wyników.
W przypadku sektorów poddanych kontroli oceny sektorowe umożliwiły Komisji stwierdzenie w 2016 r., że tylko sektor zasobów ludzkich oraz, w sektorze praworządności, podsektory sprawiedliwości i spraw wewnętrznych były gotowe do wykorzystania środków finansowych z IPA II z zastosowaniem podejścia sektorowego34. Chociaż oceny sektorowe skutkowały istotną i spójną analizą sektora w oparciu o pięć kluczowych kryteriów, w ramach swojego badania Trybunał zaobserwował następujące uchybienia:
w odniesieniu do sektora praworządności ocena Komisji dotycząca spraw wewnętrznych nie była rozstrzygająca pod względem faktycznej gotowości Turcji do przyjęcia podejścia sektorowego;
oceny sektorowe Komisji nie uwzględniły w odpowiedni sposób oddziaływania pewnych poważnych uchybień w tureckiej administracji publicznej (zob. ramka 5) na trzy z pięciu kluczowych kryteriów oceny (zob. pkt 27).
Uchybienia w tureckiej administracji publicznej (lata 2014-2017), które nie zostały wystarczająco uwzględnione w ocenach sektorowych Komisji
Kryterium oceny nr 3 – koordynacja darczyńców
Oceny prowadzone przez Komisję nie obejmowały trudności napotykanych przez Ministerstwo do Spraw Unii Europejskiej, które jest odpowiedzialne za koordynację darczyńców w kontekście pomocy przedakcesyjnej. Jego rola jednoznacznie obejmuje zapewnianie wsparcia w dostosowywaniu się do przepisów UE dotyczących zamówień publicznych35, ale także współfinansowanie etapów przygotowawczych projektów infrastrukturalnych finansowanych przez Europejski Bank Inwestycyjny36. Pomimo istotności i znaczenia IPA Podsekretariat Skarbu Państwa, który jest odpowiedzialny za ogólną koordynację darczyńców w Turcji, nie zaangażował Ministerstwa w posiedzenia z Bankiem.
Ponadto, gdy Trybunał przeprowadzał wizytę kontrolną, Ministerstwo nie dysponowało dostępem do centralnej bazy danych darczyńców, co uniemożliwiało mu skuteczne zarządzanie koordynacją darczyńców na poziomie sektorowym.
Kryterium oceny nr 4 – analiza budżetu sektorowego
Wdrażanie tureckiej polityki opiera się na śródokresowych planach wydatków przygotowanych przez Ministerstwo Finansów (dla wydatków operacyjnych) oraz Ministerstwo Rozwoju (dla wydatków inwestycyjnych). Oceny Komisji nie uwzględniały jednak faktu, że żadne z ministerstw nie opracowało swojego planu wydatków z wystarczającą szczegółowością, aby móc ocenić, czy ich wielkość i rodzaj byłyby odpowiednie do wdrożenia celów polityki sektorowej przez Turcję37. W rezultacie Komisja i inne zainteresowane strony nie mogły uzyskać jasnego obrazu sytuacji na temat przydziałów budżetowych Turcji z perspektywy sektorowej. Ponadto, chociaż Turcja wyceniła swoje zapotrzebowanie na zdolności administracyjne w okresie obowiązywania IPA I38, nie dokonała tego od początku okresu obowiązywania IPA II w 2014 r. Bez wycenionego zapotrzebowania i jasnych planów wydatków sektorowych trudno jest zapewnić, by sektory objęte IPA otrzymały odpowiednią część ograniczonych dostępnych środków finansowych.
Kryterium oceny nr 5 – ramy oceny wyników
Krajowy koordynator IPA odgrywa centralną rolę w należytym zarządzaniu finansami w ramach tego instrumentu. Oceny Komisji nie odzwierciedlały jednak poważnych uchybień odnoszących się do krajowego koordynatora IPA związanych z monitorowaniem wyników. Już w 2015 r. kontrolerzy Komisji zaobserwowali, że krajowy koordynator IPA nie dysponował mechanizmami ani procedurami na potrzeby wykorzystania rezultatów monitorowania i uważał ten proces za zwykłą formalność. Ponadto Trybunał zauważył, że monitorowanie projektów IPA opierało się w zupełności na wizytach monitorujących Delegatury UE oraz ramach „monitorowania zorientowanego na rezultaty” (ROM) Komisji. Podczas gdy wizyty monitorujące przeprowadzane przez Instytucję Audytową Turcji ds. IPA i biuro krajowego urzędnika zatwierdzającego koncentrowały się na legalności i prawidłowości wydatków, za pośrednictwem ram ROM, które istnieją wyłącznie dzięki środkom finansowym i wiedzy fachowej UE, można monitorować co roku jedynie ułamek projektów IPA. Co więcej, krajowy koordynator IPA nie uzyskał jeszcze zdolności do uzupełniania ram ROM pod względem oceny wyników projektów.
Ponadto Trybunał stwierdził, że oceny sektorowe Komisji nie mogły jeszcze uwzględniać oddziaływania na tureckie zdolności administracyjne zwolnień i zawieszeń na dużą skalę w następstwie próby przewrotu wojskowego w lipcu 2016 r. (zob. ramka 2).
Komisja korzystała w ograniczonym stopniu z warunkowości IPA w celu wsparcia reform w priorytetowych sektorach
Oprócz środków finansowych, strategii i dialogu politycznego Komisja dysponuje warunkowością, będącą dodatkowym środkiem wsparcia reform w priorytetowych sektorach w Turcji. Warunkowość oznacza ustanawianie i stosowanie warunków przed udzieleniem zamówienia lub wypłatą pomocy. W przypadku IPA w opracowywanych przez Komisję kolejnych strategiach rozszerzenia wielokrotnie odnoszono się do „rygorystycznych warunków”, ale określenie to nie zostało konkretnie zdefiniowane39. W ramach IPA warunkowość może być stosowana na poziomie politycznym, w szczególności w ramach początkowych i końcowych wartości odniesienia dotyczących negocjacji w sprawie przystąpienia, a także na poziomie projektu.
Trybunał dokonał przeglądu ram prawnych IPA w celu określenia różnych dostępnych rodzajów warunkowości. Zbadał zakres, w jakim Komisja faktycznie stosowała je w Turcji w celu wsparcia procesu reform w priorytetowych sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich.
Na poziomie politycznym prawodawca Unii, jako władza budżetowa, posiada uprawnienia do ograniczenia przyszłej pomocy. Oprócz tego, w ramach IPA I, bez konieczności zawieszania negocjacji w sprawie przystąpienia, Rada ma możliwość zawieszenia pomocy IPA, jeśli nie jest zachowana zgodność z zasadami demokracji i praworządności40. W ostatnim czasie Parlament Europejski wezwał do zawieszenia wszystkich finansowych środków przedakcesyjnych, jeżeli negocjacje w sprawie akcesji zostaną zawieszone41. Trybunał zauważył jednak, że w ramach IPA II ustawodawca UE nie przewidział w jasny sposób takiej możliwości42.
Na podstawie rozporządzeń w sprawie IPA Komisja może zastosować dwa główne rodzaje warunkowości w celu wspierania reform:
na koniec 2017 r. i 2020 r. (w przypadku IPA II) może zdecydować o nieudzieleniu nagrody za wyniki krajowi korzystającemu z IPA związanej z postępami w dostosowywaniu się do UE, skutecznym wykorzystaniem IPA i osiągnięciem dobrych rezultatów43;
może „ponownie scentralizować” zarządzanie projektami IPA, w ramach którego Komisja może skutecznie przejąć zarządzanie od organów krajowych.
W momencie przeprowadzania kontroli, pomimo ciągłych niezadowalających postępów podkreślonych w sprawozdaniach dotyczących Turcji (zob. pkt 23), Komisja nie podjęła jeszcze działań dotyczących udzielenia nagrody za wyniki. Niemniej jednak postanowiła następnie przejąć zarządzanie kwotą w wysokości 18 mln euro na rzecz projektów dotyczących organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które to zarządzanie pierwotnie planowała powierzyć władzom tureckim44.
Na poziomie projektu Komisja może ustanowić warunki dotyczące projektu przed udzieleniem zamówienia lub dokonaniem płatności, a w przypadku braku ich spełnienia może podjąć działania naprawcze, takie jak unieważnienie lub ograniczenie zakresu i środków finansowych projektu. Komisja faktycznie ustanowiła warunki dotyczące projektu w czterech z 15 projektów poddanych kontroli; wszystkie z tych czterech projektów były realizowane w sektorze praworządności. Nie ustanowiła warunków45 dla jednego projektu w tym sektorze46, dla żadnego z pięciu projektów w sektorze sprawowania rządów i dla pięciu projektów dotyczących zasobów ludzkich. Trybunał odnotował trzy projekty, w przypadku których w decyzji Komisji nie ustanowiono warunków dotyczących projektów przed udzieleniem zamówienia, co wpłynęło negatywnie na rezultaty projektów (zob. ramka 6).
Projekty, w przypadku których brak warunków dotyczących projektów wpłynął negatywnie na ich rezultaty
Poprawa wydajności tureckiego systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (projekt nr 4)
Projekt ten, opracowany w 2009 r. w celu poprawy wydajności tureckiego systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, miał na celu szkolenie sędziów, prokuratorów, sekretarzy sądowych, adwokatów i urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości. Był realizowany między marcem 2012 r. a grudniem 2014 r. i obejmował w szczególności opracowanie programu nauczania oraz szkolenie ponad 300 osób w obszarze prawa karnego i międzynarodowej współpracy sądowej. Projekt miał także na celu stworzenie dużej puli osób prowadzących szkolenia na potrzeby Akademii Wymiaru Sprawiedliwości. Warunki projektu nie obejmowały minimalnego okresu zatrzymania, w którym uczestnicy szkoleń powinni pozostawać na swoich stanowiskach, aby wykorzystać zdobytą wiedzę lub szkolić swoich współpracowników. Było to niefortunne, gdyż duża rotacja pracowników w sądownictwie w Turcji stanowi problem strukturalny, który zaostrzył się z powodu działań przeprowadzonych w następstwie przewrotu47.
Ponadto Komisja i władze tureckie nie były w stanie przekazać Trybunałowi informacji dotyczących zatrzymywania tych przeszkolonych przedstawicieli zawodu prawniczego. W związku z tym nie wiadomo, czy uczestnicy szkoleń nadal aktywnie pełnią swoje obowiązki i mają możliwość szkolenia swoich współpracowników.
Wzmocnienie tureckiego społeczeństwa obywatelskiego i jego dialogu z sektorem publicznym (projekt nr 8)
Celem projektu było wspieranie aktywnego zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego w propagowanie pluralizmu i wartości europejskiej integracji, a także współpracy z tureckim sektorem publicznym. Obejmowało to przyjęcie kodeksu postępowania na potrzeby stosowania przez administrację publiczną podczas dialogu ze społeczeństwem obywatelskim. Projekt ten realizowany z Ministerstwem do Spraw Unii Europejskiej podlegał czterem zmianom umowy i został przedłużony o 18 miesięcy. Ostatecznie przyniósł niewielkie korzyści dla współpracy między organizacjami społeczeństwa obywatelskiego a sektorem publicznym, ponieważ Komisja nie wymagała od tureckich organów przyjęcia krajowej strategii w sprawie organizacji społeczeństwa obywatelskiego i kodeksu postępowania ani usunięcia pewnych ograniczeń biurokratycznych mających wpływ na organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Ponieważ ograniczenia te stanowią odpowiedzialność kancelarii premiera (np. konsultacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w kontekście dobrego rządzenia, kontroli fundacji) i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (np. prawa antyterrorystyczne, kontrola stowarzyszeń, ściganie przestępstw), warunki dotyczące projektów powinny były również objąć te ministerstwa. Ponadto, biorąc pod uwagę trudne środowisko, w którym działają organizacje społeczeństwa obywatelskiego (zob. ramka 4), finansowanie tych organizacji z IPA będzie prawdopodobnie nadal w dużym stopniu zależne od darczyńców.
Propagowanie rejestrowanego zatrudnienia (projekt nr 13)
W kontekście tureckiej walki z dużą skalą gospodarki nieformalnej celem projektu było propagowanie rejestrowanego zatrudnienia dzięki wzmocnieniu zdolności tureckiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie przekazywania wytycznych i sprawowania kontroli w kontekście tureckim, w którym wynagrodzenia są często wypłacane gotówką. Jako że turecki Zakład Ubezpieczeń Społecznych ogranicza swoje kontrole do przypadków, których dotyczą skargi, zamiast do tych wskazanych na podstawie analizy ryzyka, zmniejsza to jego zdolność do skutecznego zwalczania pracy nierejestrowanej48. Mimo to nie ustanowiono warunku wymagającego przejścia z modelu opartego na skargach na model zakładający kontrole oparte na ryzyku.
Pomimo opóźnień we wdrażaniu projekty IPA zapewniły oczekiwane produkty, jednak ich trwałość jest zagrożona z powodu braku woli politycznej
Od 2007 r. IPA jest jedynym instrumentem finansowania UE ustanowionym w celu wsparcia Turcji w dostosowaniu się do acquis i wzmocnienia jej zdolności administracyjnych. Trybunał ocenił skuteczność wdrażania IPA w priorytetowych sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich oraz zbadał, czy Komisja i tureckie organy:
uzyskały oczekiwane produkty projektów i monitowały rezultaty;
uzyskały te produkty bez opóźnień lub ograniczyły opóźnienia;
zapewniły trwałe rezultaty.
Trybunał ocenił 15 projektów IPA I, z których wszystkie były zarządzane w ramach zarządzania pośredniego i których beneficjentami końcowymi były tureckie organizacje publiczne49. Stopień wdrożenia 14 projektów w ramach próby umożliwiał ocenę osiągniętych rezultatów50.
Dzięki IPA zasadniczo uzyskiwano oczekiwane produkty, lecz były one często opóźnione
Prace Trybunału opierały się na analizie wskaźników monitorowania, sprawozdaniach wykonawców, sprawozdaniach z wizyt monitorujących przekazanych przez Delegaturę UE w Ankarze i tureckie organy, protokołach posiedzeń komitetów sterujących lub innych równoważnych organów zarządzających projektami, sprawozdaniach z ROM51, wizytach na miejscu52 oraz wywiadach z Komisją i beneficjentami projektów53.
W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że w ramach 13 z tych 14 projektów IPA I Komisja i tureckie organy uzyskały założone w umowach produkty projektu. W związku z tym projekty te wzmocniły zdolności administracyjne kraju w odpowiednich sektorach. Osiem z 14 trwających projektów było jednak opóźnionych (zob. załącznik IV).
Komisja i władze tureckie monitorowały wprawdzie produkty projektów, lecz w ramach przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu dostępnej dokumentacji dotyczącej monitorowania zidentyfikował następujące niedociągnięcia w monitorowaniu wykonania:
ramy ROM mające zastosowanie w przypadku Turcji nie obejmowały ani zamówień na dostawy, ani zamówień w sektorze zasobów ludzkich54,
w przypadku sześciu na 15 projektów IPA I poddanych kontroli wskaźniki rezultatu były czasami niejasne i niewiarygodne. Ponadto powiązane wartości wyjściowe tych wskaźników często nie były dostępne, w związku z czym nie można było zmierzyć rezultatów na podstawie wstępnej sytuacji55. W ramce 7 przedstawiono przykład takiego projektu.
Wspieranie włączenia społecznego na obszarach o wysokim odsetku ludności romskiej (projekt nr 15): przykład słabego monitorowania wyników
W 2016 r. i 2017 r. tureckie Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej wdrażało w całym kraju projekt o wartości 8,4 mln euro. Obejmował on pomoc techniczną, ustanowienie jednostek ds. koordynacji społecznej, a także dostawę sprzętu biurowego i informatycznego, instrumentów muzycznych, sprzętu sportowego, materiałów biurowych, zabawek dla dzieci oraz kontenerów (zob. zdjęcie 1).
Uczestnictwo Romów ma być zgłaszane z wykorzystaniem 21 wskaźników. Jednak wobec braku wiarygodnych danych statystycznych na temat tureckich obywateli pochodzenia romskiego żaden ze wskaźników nie odnosi się konkretnie do tej części populacji. Podczas gdy niektóre z nich są istotne, takie jak „wskaźnik braku obecności zmniejszył się o 30% w pilotażowych szkołach” lub „wskaźnik obecności w przedszkolach zwiększył się o 10% w docelowych okręgach”, pozostałe wskaźniki są niejasne, takie jak „opracowanie modelu koordynacji usług społecznych”, „przygotowanie i aktywne stosowanie modułowego przewodnika dotyczącego włączenia społecznego” oraz „zwiększenie wiedzy 1 200 pracowników organów pozarządowych pracujących w docelowych prowincjach na temat świadczenia lepszych usług na rzecz grup docelowych w drodze szkoleń i seminariów”. Ponadto na początkowym etapie projektu tylko cztery wskaźniki wykonania miały zaplanowane wartości wyjściowe i żadna z tych wartości nie była dostępna.
Szkoła Cevatpașa w Bayrampașa, Stambuł, zapewniała ofertę edukacyjną dla romskich dzieci w kontenerze zlokalizowanym na placu zabaw (projekt nr 15)
Projekty IPA na rzecz zasobów ludzkich
Aby dostosować Turcję do rozdziału 19 – polityka społeczna i zatrudnienie, IPA wspierał projekty w obszarze kształcenia, zatrudnienia i włączenia społecznego. Miały one na celu budowanie zdolności, jak miało to miejsce w przypadku zwalczania przez turecki Zakład Ubezpieczeń Społecznych pracy nierejestrowanej (zob. projekt nr 13, ramka 6), lub zaspokojenie potrzeb konkretnych grup docelowych w społeczeństwie tureckim (zob. projekty nr 11, 12, 14 i 15). W przypadku tych ostatnich projektów grupy docelowe otrzymały możliwość korzystania ze sprzętu dydaktycznego (np. programów nauczania, sprzętu informatycznego), a także otrzymania doradztwa i szkolenia:
kobiety wykonujące pracę nierejestrowaną w regionie Trabzon, gdzie uprawiane są orzechy laskowe (projekt nr 11);
młodzi przedsiębiorcy i małe przedsiębiorstwa w stołecznym regionie Ankary (projekty nr 12 i 14);
romskie dzieci w całym kraju (projekt nr 15, zob. ramka 7).
Pięć projektów poddanych kontroli zostało w pełni zrealizowanych, chociaż trzy z nich były opóźnione o ponad dwa miesiące (projekty nr 11, 13 i 1556). Choć opóźnienia te nie miały wpływu na rezultaty projektów, były oznaką niewystarczających zdolności administracyjnych tureckiego Ministerstwa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego do terminowego wdrażania projektów IPA (zob. pkt 46).
Projekty IPA na rzecz dobrego rządzenia
W tym sektorze za pośrednictwem IPA sfinansowano ograniczoną liczbę dostosowanych do potrzeb projektów, w ramach których tureckie organy pragnęły wykorzystać środki finansowe IPA w celu dostosowania Turcji do acquis57 i wzmocnienia jej zdolności administracyjnych. Projekty poddane kontroli miały na celu wzmocnienie współpracy między sektorem publicznym a społeczeństwem obywatelskim (zob. projekt nr 8, ramka 6) lub budowanie zdolności instytucji publicznych, takich jak:
krajowy urzędnik zatwierdzający, w zakresie nadzoru nad zarządzaniem IPA w Turcji (projekt nr 6);
administracja podatkowa, w zakresie zwalczania uchylania się od opodatkowania poprzez nierejestrowane wynagrodzenie (projekt nr 7, który w momencie przeprowadzania kontroli nie został jeszcze zrealizowany);
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, w zakresie wzmocnienia lokalnego planowania (projekt nr 9); oraz
turecka administracja celna (projekt nr 10, zob. ramka 8).
Projekty nr 6, 9 i 10 wdrażane w sektorze sprawowania rządów zostały zrealizowane na czas. Projekty te zapewniły wkład w dobre rządzenie w obszarze tureckich finansów publicznych oraz w reformy administracji. Jednak w przypadku projektu nr 8 (zob. ramka 6) oddziaływanie opóźnień zostało jedynie złagodzone przez Komisję, która zezwoliła na wprowadzenie zmiany w koncepcji projektu i jego przedłużenie o 18 miesięcy, co było oznaką niewystarczających zdolności administracyjnych Ministerstwa do Spraw Unii Europejskiej do terminowego wdrażania projektów IPA (zob. pkt 46).
Modernizacja tureckiej administracji celnej (projekt nr 10)
Najnowszy z serii siedmiu unijnych projektów dotyczących ceł w Turcji, projekt ten o wartości 7 mln euro faktycznie rozpoczął się w 2015 r. i powinien być w pełni ukończony do lutego 2018 r. Jego celem jest zwiększenie zdolności administracyjnych, technicznych i kontrolnych tureckiej administracji celnej zgodnie z rozdziałem 29 (unia celna). W tym celu projekt obejmował przygotowania do harmonizacji tureckiego ustawodawstwa dotyczącego ceł, budowanie zdolności w zakresie transgranicznego egzekwowania praw własności intelektualnej, poprawę norm jakości w laboratoriach celnych, restrukturyzację organizacyjną administracji oraz dostawę systemów kontroli mobilnej na tureckie granice międzynarodowe (zob. zdjęcie 2).
W momencie przeprowadzania kontroli jeden komponent był nadal realizowany (zgodnie z harmonogramem), a pozostałych pięć komponentów zostało dostarczonych na czas i zmierzonych odpowiednimi wskaźnikami produktu. Na przykład w przypadku „przekształcenia prawa wtórnego dotyczącego odzyskiwania, zwrotu i umorzenia należności celnych” oraz „analizy potrzeb w zakresie egzekwowania przepisów celnych dotyczących praw własności intelektualnej” organy zgłosiły, że oceny luk w tureckim ustawodawstwie zostały ukończone i uzgodnione.
Pojazd do kontroli mobilnych sfinansowany przez IPA, wykorzystywany w międzynarodowym porcie lotniczym Ankara Esenboğa do kontroli bagażu przekazywanego z luku bagażowego (projekt nr 10)
Projekty IPA na rzecz praworządności
W dążeniu do dostosowania Turcji do acquis58 i wzmocnienia zdolności administracyjnych w wybranych obszarach praworządności pięć projektów poddanych kontroli miało na celu budowanie zdolności w obszarze:
wymiaru sprawiedliwości: ustanowienie sieci rzeczników sądowych (projekt nr 2, zob. ramka 9) oraz zapewnienie wiedzy fachowej i szkolenia dla specjalistów w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (projekt nr 4);
spraw wewnętrznych: rozminowywanie i zwiększenie zdolności w zakresie ochrony granic na tureckich granicach wschodnich (projekt nr 1), ustanowienie sieci komitetów nadzoru cywilnego (projekt nr 3) oraz zapewnienie sprzętu informatycznego, wiedzy fachowej i szkoleń na potrzeby przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (projekt nr 5).
„Poprawa stosunków między mediami a sądownictwem” (projekt nr 2)
Ten projekt wdrażany w Ministerstwie Sprawiedliwości od 2013 r. do 2015 r. zapewnił dwa główne produkty, a mianowicie stworzenie „solidnego i funkcjonującego rzecznictwa sądowego dla tureckich sądów” oraz „solidnych i funkcjonujących stosunków między sądownictwem a niezależnymi mediami”. Zgodnie ze sprawozdaniami ROM Komisji produkty zostały osiągnięte, co doprowadziło do uznania ogólnych wyników projektu za „dobre” (punktacja B), w tym w odniesieniu do trwałości. Projekt w skuteczny sposób doprowadził do ustanowienia sieci sądowych ośrodków medialnych, w tym przeszkolonych rzeczników sądowych, w pięciu pilotażowych prowincjach, a po zakończeniu projektu – w całym kraju.
Jako że w sprawozdaniach ROM nie był brany pod uwagę zasadniczy warunek niezależności mediów, a w punktacji nie uwzględniono strukturalnej rotacji pracowników w Ministerstwie Sprawiedliwości ani zależności od darczyńców, Trybunał jest jednak zadania, że projekt ten prawdopodobnie nie będzie trwały.
Podczas gdy cztery z pięciu projektów poddanych kontroli zostały zrealizowane, projekt nr 1 nie został dostarczony zgodnie z oczekiwaniami i nie osiągnął planowanych rezultatów (zob. ramka 10). Ponadto cztery projekty dotyczące praworządności były opóźnione o ponad dwa miesiące (projekty nr 1, 2, 3 i 5)59. W jednym przypadku opóźnienie to miało poważny wpływ na rezultaty projektu (projekt nr 1) i wskazywało, że władze tureckie nie były wystarczająco przygotowane do wdrażania projektu. W innym przypadku (projekt nr 5) oddziaływanie opóźnienia mogło być ograniczone dzięki zezwoleniu przez Komisję na pięciomiesięczne przedłużenie. W ujęciu ogólnym opóźnienia te były oznaką niewystarczających zdolności administracyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Ministerstwa Sprawiedliwości do terminowego wdrażania projektów IPA (zob. pkt 46).
Projekt dotyczący rozminowywania na tureckich granicach wschodnich (projekt nr 1)
W grudniu 2014 r. w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) rozpoczęto realizację pierwszego etapu tego projektu na tureckich granicach z Armenią i Iranem. Obejmował on szeroko zakrojoną humanitarną operację rozminowywania, która była poważnie opóźniona w takim zakresie, że do marca 2017 r. rozminowano mniej niż 15% planowanej powierzchni, a drugi etap projektu planowany na granicach z Iranem i Irakiem, który był opóźniony o 21 miesięcy, nie mógł zostać rozpoczęty. Pomimo przedłużenia pierwszego etapu o 7,5 miesiąca nie będzie możliwe ukończenie projektu w ostatecznych terminach udzielania zamówień i dokonywania płatności w ramach programu IPA, odpowiednio do końca 2017 r. i 2018 r. Według stanu na wrzesień 2017 r. wypłacono już ponad 43 mln euro.
Niepowodzenia w ramach projektu wynikały głównie z braku zdolności administracyjnych Ministerstwa Obrony do przekazania wiarygodnych danych na temat min na czas i w pełnym zakresie oraz z wysokiej rotacji pracowników projektu. Ponadto Ministerstwo przyczyniło się do dalszych opóźnień, tworząc „TURMAC” – turecki organ ds. rozminowywania – z opóźnieniem.
Programowanie IPA było znacznie opóźnione
Oprócz opóźnień we wdrażaniu projektów IPA I wystąpiły znaczne i szkodliwe opóźnienia w programowaniu IPA I, skutkujące ograniczeniem pozostałych środków finansowych oraz czasu dostępnego dla tureckich ministerstw na wdrażanie kolejnego budżetu i projektów IPA II.
Na przykład w 2017 r., w ramach umowy finansowej IPA z 2014 r., tureckie organy musiały jeszcze zakontraktować ponad 93% środków (zob. tabela 1), co oznacza znaczne zaległości we wdrażaniu. Zaległości te były już obserwowane na podstawie wielkości umorzeń w odniesieniu do dwóch poprzednich umów finansowych, które wynosiły ponad 110 mln euro60.
Odsetek umorzeń i środków finansowych do zakontraktowania z rocznej puli środków finansowych IPA, według roku programowania
% umorzeń
% do zakontraktowania
2012 225,749,161 56,437,290 25% Wygasły
2013 236,750,014 53,979,003 23% Wygasły
2014 366,040,000 Jeszcze nieustanowiona nd. 93%
2015 255,100,000 Jeszcze nieustanowiona nd. 92%
2016 477,890,000 Jeszcze nieustanowiona nd. 100%
Źródło: Komisja, wrzesień 2017 r.
Czynniki będące powodem tych zaległości nadal występują i są w związku z tym dobrze znane Komisji i tureckim organom61. W 2017 r. trzy główne powody są następujące:
zarówno według CFCU, jak i Delegatury UE, niewystarczające zdolności administracyjne w niektórych ministerstwach podczas przygotowywania wniosków projektowych, w szczególności procedur otwartych, spowodowały poważne opóźnienia;
trudności Turcji w zapewnianiu sprawnego przejścia z IPA I na IPA II, w szczególności podczas przechodzenia na podejście sektorowe oraz przejmowania bardziej wymagających obowiązków przez struktury operacyjne wiodących instytucji, co przedstawiono w załączniku VI, w wyniku czego Turcja musiała zarządzać coraz liczniejszymi projektami o coraz większej złożoności;
nadmierna rotacja pracowników w CFCU. Jak przedstawiono na rys. 2, poziom rocznej rotacji pracowników CFCU od 2002 r. często był wyższy niż 20%.
Liczba pracowników CFCU i ich rotacja w poszczególnych latach od czasu utworzenia jednostki
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych CFCU (marzec 2017 r.).
Utrzymujące się problemy kadrowe w CFCU stanowią poważne utrudnienie dla wdrażania IPA w przyszłości: poziom rotacji pracowników jest wysoki, a częsta rekrutacja oznacza, że istotną część czasu roboczego trzeba przeznaczyć na coaching i szkolenie nowych pracowników.
Podczas gdy krajowy koordynator IPA koordynuje i monitoruje wszystkie programy IPA w celu ułatwienia ich wdrażania, krajowy urzędnik zatwierdzający akredytuje, monitoruje i kontroluje CFCU oraz struktury operacyjne IPA w Turcji62. Mimo że krajowy koordynator IPA i krajowy urzędnik zatwierdzający mieli jasno określone uprawnienia do podjęcia działań, nie przyjęli na siebie w odpowiednim czasie odpowiedzialności za powszechne opóźnienia w programowaniu IPA. W związku z tym problemy kadrowe nie zostały rozwiązane. Te trudności w skutecznym rozwiązaniu problemu nadmiernej rotacji pracowników CFCU nadal będą przyczyniać się do opóźnień w procedurach przetargowych dotyczących projektów i udzielaniu na nie zamówień.
Dopiero w drugiej połowie 2016 r. Skarb Państwa zaczął przeprowadzać szczegółowe analizy obciążenia pracą oraz strategii rekrutacji i zatrzymywania pracowników dla każdej struktury operacyjnej IPA w celu ograniczenia nagromadzonych zaległości63. W związku z tym jest zbyt wcześnie na ocenę rezultatów tych działań.
Trwałość projektów jest zagrożona z powodu braku woli politycznej
Aby zapewnić spełnienie przez IPA celu, jakim jest wzmocnienie zdolności administracyjnych Turcji i dostosowanie kraju do acquis, konieczne jest utrzymanie wraz z upływem czasu pozytywnego wkładu IPA w projekty, jak opisano w pkt 40-44 (np. budowanie zdolności, rozpowszechnianie dobrych praktyk UE). Ma to miejsce na przykład w przypadku wprowadzania reform ustawodawczych lub administracyjnych i przestrzegania wprowadzonych zmian, konsekwentnego stosowania kodeksów postępowania, wytycznych i podręczników oraz zapewniania aktywności przeszkolonych pracowników w obszarze, w którym zostali przeszkoleni.
Trybunał ocenił trwałość 15 projektów objętych próbą w drodze dogłębnej analizy dokumentacji projektowej, wizyt na miejscu oraz wywiadów z zainteresowanymi stronami w ramach projektów. W odniesieniu do 14 projektów objętych próbą, które zostały zrealizowane, Trybunał odnotował, że Komisji i tureckim organom w sześciu przypadkach udało się przekształcić produkty projektów w rezultaty, które prawdopodobnie będą mieć trwały charakter. Stało się tak w przypadku jednego projektu w obszarze praworządności, trzech w obszarze sprawowania rządów i dwóch dotyczących zasobów ludzkich64.
W ramce 11 przedstawiono przykład projektu dotyczącego sprawowania rządów poddanego kontroli oraz wyjaśniono, dlaczego będzie on prawdopodobnie trwały.
„Zdolność do lokalnego planowania inwestycji” (projekt nr 9) o prawdopodobnie trwałym charakterze
W 2015 r. i 2016 r. ten projekt pilotażowy o wartości 2 mln euro doprowadził do poprawy zdolności w dziedzinie planowania inwestycji i koordynacji tureckiej administracji publicznej na szczeblu prowincji przez budowanie jej zdolności do analizowania i wspierania lokalnych wniosków inwestycyjnych. Projekt w szczególności skutkował opracowaniem przewodnika po lokalnym planowaniu inwestycji oraz przeszkoleniem 231 specjalistów ds. planowania w prowincjach.
Prawdopodobieństwo trwałości tego projektu jest wysokie: w momencie przeprowadzenia wizyty w ramach kontroli (marzec 2017 r.) przewodnik po lokalnym planowaniu inwestycji był nadal stosowany, a większość specjalistów ds. planowania w prowincjach nadal pełniła swoje obowiązki. Zgodnie z ankietą przeprowadzoną przez niezależnego konsultanta zdecydowana większość respondentów (85,5%) uważała, że ich doświadczenie mogłoby zostać powielone w całej Turcji. Trwałość projektu wynikała przede wszystkim z dużej woli politycznej, jako że minister spraw wewnętrznych wyraźnie popierał ten projekt.
W przypadku ośmiu z pozostałych 13 zrealizowanych projektów Trybunał stwierdził jednak, że produkty projektu były zagrożone lub prawdopodobnie będą nietrwałe65. Powody zostały podsumowane w tabeli 2.
Wdrożone projekty IPA I w Turcji – powody zagrożenia trwałości
Niewystarczające zdolności administracyjne
Brak warunkowości lub niewystarczająca warunkowość
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, wrzesień 2017 r.
Trybunał stwierdził, że głównym powodem zagrażającym trwałości tych ośmiu projektów IPA I był brak woli politycznej, który uległ pogłębieniu w kontekście wycofywania się przez Turcję z reform (np. szeroko zakrojone zwolnienia i zawieszenia urzędników publicznych, restrykcje wobec społeczeństwa obywatelskiego). Przykład takiego projektu przedstawiono w ramce 12 i na zdjęciu 3.
„Poprawa nadzoru cywilnego” (projekt nr 3)
Celem tego projektu dotyczącego praworządności było przygotowanie zmian ustawodawczych i organizacyjnych (lokalne komisje bezpieczeństwa) oraz zapewnienie dostosowanych do potrzeb materiałów szkoleniowych (zob. zdjęciu 3). UNDP zrealizował ten projekt o wartości 3,5 mln euro na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Ministerstwo wymagało przedłużenia okresu realizacji projektu o osiem miesięcy w celu jego ukończenia, głównie ze względu na uchybienia w zdolnościach administracyjnych, takie jak brak jasnego zrozumienia koncepcji nadzoru cywilnego, ograniczone uczestnictwo żandarmerii, rotacja kluczowego personelu i zmiany administracyjne. Trwałość projektu jest mało prawdopodobna z dwóch powodów.
Lokalne komisje bezpieczeństwa stanowią kluczowy element tego projektu i obejmowałyby społeczeństwo obywatelskie w celu poprawy cywilnej kontroli nad siłami bezpieczeństwa wewnętrznego (policją, strażą przybrzeżną i żandarmerią). Jednak skorzystanie niedawno z tymczasowej swobody decyzyjnej przez tureckie siły bezpieczeństwa wewnętrznego bez odpowiedniego nadzoru cywilnego66 faktycznie osłabiło nadzór cywilny nad tymi siłami.
Choć cel projektu został uwzględniony w dwóch kolejnych projektach IPA (w latach 2008-2010 oraz w obecnym, w latach 2012-2015), zgodnie ze sprawozdaniem końcowym dotyczącym projektu konieczne są dalsze zasoby, aby zapewnić jego trwałość. Fakt, że w ramach IPA II (IPA 2014) planowany jest trzeci etap projektu, wskazuje na to, że jest on w dużej mierze zależny od darczyńców.
Ponadto ograniczenie pozostałych środków finansowych oraz terminu wdrożenia przez tureckie ministerstwa projektów IPA (zob. pkt 46-47) zmniejszą ich zdolność ustalania kolejności dalszych zamówień dotyczących tego samego projektu lub zaspokajania potrzeb nieuwzględnionych jeszcze przez IPA lub Turcję. W związku z tym opóźnienia Turcji w programowaniu także bezpośrednio oddziałują na ogólną trwałość projektów IPA.
Badania eksperckie finansowane z IPA, przygotowane dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w celu poprawy nadzoru cywilnego nad siłami bezpieczeństwa wewnętrznego Turcji.
Trybunał uznał, że cele IPA zostały dobrze opracowane przez Komisję, w szczególności gdyż prawidłowo zidentyfikowała ona wymogi konieczne do zapewnienia postępów na drodze do przystąpienia do UE oraz przeprowadziła rozstrzygające oceny podejścia sektorowego. W praktyce wydatkowane środki finansowe IPA były jednak niewystarczająco ukierunkowane na niektóre z zasadniczych potrzeb w sektorach praworządności i sprawowania rządów, w których nadal nie przeprowadzono pewnych krytycznych reform. W obszarach, w których występuje większa wola polityczna, takich jak cła, zatrudnienie i opodatkowanie, projekty IPA I zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych. Trwałość tych rezultatów jest jednak zagrożona z powodu trudności w wydatkowaniu dostępnych środków finansowych IPA oraz wycofywania się z przeprowadzania reform. Trybunał stwierdza zatem, że skuteczność IPA była jedynie ograniczona.
W odniesieniu do koncepcji IPA Trybunał stwierdził, że Komisja ustanowiła cele w prawidłowy sposób, gdyż były one szczegółowe i zgodne z ramami prawnymi. W ujęciu bardziej szczegółowym cele IPA w zakresie praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich były istotne i opierały się na potrzebach zidentyfikowanych przez Turcję w celu dostosowania się do acquis i wzmocnienia swoich zdolności administracyjnych (pkt 19-20).
W rzeczywistości jednak środki finansowe wydatkowane w ramach celów IPA I w bardzo ograniczonym stopniu uwzględniały pewne zasadnicze potrzeby: niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości, walkę z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wolność prasy, zapobieganie konfliktom interesów oraz wzmocnienie kontroli zewnętrznej i społeczeństwa obywatelskiego. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Komisję, postępy w tych obszarach były niezadowalające od kilku lat, gdyż brakuje woli politycznej ze strony władz tureckich (pkt 21-26).
Zalecenie 1 – Lepsze ukierunkowanie środków finansowych IPA w ramach ustalonych celów
Począwszy od programu IPA na 2018 r., Komisja powinna skuteczniej ukierunkowywać środki finansowe IPA na obszary, w których reformy są opóźnione i niezbędne do zapewnienia wiarygodnych postępów w procesie przystąpienia do UE, w szczególności w zakresie niezależności i bezstronności wymiaru sprawiedliwości, walki z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wzmocnienia wolności prasy, zapobiegania konfliktom interesów oraz wzmocnienia kontroli zewnętrznej i społeczeństwa obywatelskiego.
Docelowy termin wdrożenia: począwszy od programu IPA na 2018 r.
Komisja postanowiła wdrażać IPA II w oparciu o podejście sektorowe, polegające na tym, że IPA wspierałby reformy sektorowe, a nie pojedyncze projekty. Przed zastosowaniem tego nowego podejścia Komisja oceniła gotowość sektorów do wykorzystania środków finansowych z IPA II. Te oceny sektorowe przewidywały istotne i rozstrzygające analizy na potrzeby określenia, w jakich obszarach możliwe jest wdrażanie IPA II z zastosowaniem podejścia sektorowego. Nie zawsze były one jednak kompleksowe, w szczególności w przypadku trzech z pięciu zastosowanych kryteriów oceny: koordynacji darczyńców w Turcji, analizy budżetu sektorowego oraz ram oceny wyników (pkt 27-29).
Zalecenie 2 – Udoskonalenie ocen podejścia sektorowego
W kolejnej aktualizacji ocen podejścia sektorowego Komisja powinna w kompleksowy sposób uwzględnić wszystkie kluczowe cechy koordynacji darczyńców w Turcji, analizy budżetu sektorowego, a w szczególności ramy oceny wyników.
Docelowy termin wdrożenia: 31 marca 2019 r.
Oprócz środków finansowych UE we wspieraniu procesu reform może pomóc warunkowość IPA. Pomimo utrzymującego się problemu niezadowalających postępów, na który Komisja zwróciła uwagę w swoich sprawozdaniach dotyczących Turcji, Trybunał stwierdził, że Komisja w bardzo ograniczonym stopniu korzystała z warunkowości IPA w celu wsparcia reform w priorytetowych sektorach, w których postępy nie były zadowalające. Komisja rzadko stosowała bowiem takie warunki jak wariant ponownej centralizacji zarządzania projektami IPA lub działania naprawcze w przypadku braku spełnienia warunków projektu. Ponadto możliwość wstrzymania środków finansowych z IPA I w razie braku zgodności z zasadami demokracji i praworządności nie została wyraźnie odzwierciedlona w rozporządzeniach w sprawie IPA II (pkt 30-34).
W odniesieniu do wdrażania IPA projekty poddane kontroli zasadniczo przyniosły zakładane produkty, które zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych, nawet jeśli były często opóźnione. Trybunał stwierdził, że trwałość tych pozytywnych rezultatów jest zagrożona, głównie z powodu braku woli politycznej, co potęgują szeroko zakrojone zwolnienia, zawieszenia urzędników publicznych i ograniczenia dotyczące społeczeństwa obywatelskiego (pkt 35-38, 40-45 i 52-57).
Zalecenie 3 – Powszechniejsze korzystanie z warunkowości
Biorąc pod uwagę wpływ, jaki wycofywanie się z reform już wywarło na trwałość projektów w Turcji, Komisja powinna wzmocnić stosowanie warunkowości politycznej i projektowej poprzez:
przedstawienie Komitetowi IPA II wniosków, by dostosował łączny przydział środków z IPA II na rok „N”, łącznie z przekierowaniem lub ograniczeniem środków z IPA II w celu zaradzenia przypadkom wycofywania się z reform w sektorach praworządności i sprawowania rządów zidentyfikowanych w jego rocznym sprawozdaniu dotyczącym Turcji w roku „N–1”;
podjęcie decyzji, na koniec 2017 r. i 2020 r., o ewentualnym przyznaniu Turcji nagrody za wyniki. Decyzja ta powinna prawidłowo odzwierciedlać postępy dokonane w kierunku rozszerzenia, wydajne wdrażanie IPA i osiągnięcie dobrych rezultatów;
stopniowe zwiększanie korzystania z trybu zarządzania bezpośredniego w celu uwzględnienia podstawowych potrzeb w przypadku braku woli politycznej, w szczególności w odniesieniu do walki z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wzmocnienia wolności prasy, zapobiegania konfliktom interesów oraz wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego;
w odniesieniu do nowych projektów i w stosownych przypadkach ustanowienie minimalnych wymogów w celu wsparcia terminowego zapewniania oczekiwanych produktów i trwałości. Brak spełnienia tych warunków powinien prowadzić do podjęcia działań naprawczych (np. wstrzymania płatności, anulowania projektu).
Docelowy termin wdrożenia: a) począwszy od dnia 31 grudnia 2018 r.; b) 31 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2020 r.; c) i d): 31 grudnia 2018 r.
Zaobserwowano niedociągnięcia w monitorowaniu wykonania projektów, na przykład projekty nie zostały wybrane w ramach ROM Komisji, a wskaźniki były czasami niewłaściwe lub niewiarygodne bądź nie towarzyszył im odpowiedni poziom bazowy (pkt 39).
Zalecenie 4 – Poprawa monitorowania wyników projektów
Komisja powinna zwiększyć zakres sprawozdań ROM dotyczących finansowanych przez UE działań w Turcji oraz wzmocnić istotność i wiarygodność wskaźników projektów, zapewniając, w stosownych przypadkach, dostępność danych wyjściowych.
Docelowy termin wdrożenia: począwszy od 2018 r.
Kolejnym źródłem obaw było znaczne opóźnienie IPA z uwagi na powszechnie występujące zaległości dotyczące programowania i wdrażania. Opóźnienie to doprowadziło do ograniczenia środków finansowych i czasu dostępnego dla tureckich organów na potrzeby wdrożenia kolejnego budżetu i projektów IPA II oraz przyczyni się do dalszego opóźnienia procedur przetargowych i procedur udzielania zamówień dotyczących projektów. Przyczyny tych opóźnień były znane: niewystarczające zdolności administracyjne w niektórych ministerstwach w zakresie przygotowywania wniosków projektowych, przejście na podejście sektorowe oraz nadmierna rotacja pracowników w CFCU, która zarządza większością środków finansowych IPA wydatkowanych w Turcji (pkt 46-51).
Zalecenie 5 – Ograniczenie zaległości przez selektywne stosowanie zarządzania pośredniego
W ramach IPA II Komisja powinna selektywnie stosować zarządzanie pośrednie, biorąc pod uwagę wielkość wykorzystywanych środków finansowych, złożoność projektów przygotowywanych przez tureckie organy i objętych procedurami przetargowymi oraz zdolności CFCU.
Docelowy termin wdrożenia: stopniowo, począwszy od chwili obecnej.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 6 lutego 2018 r.
W imieniu Trybunału Obrachunkowego,
Główne wydarzenia pozwalające zrozumieć stosunki między UE a Turcją
1950 13 kwietnia – Turcja zostaje członkiem Rady Europy
1954 18 maja – Turcja ratyfikuje europejską konwencję praw człowieka
1959 31 lipca – Turcja wnioskuje o stowarzyszenie z Europejską Wspólnotą Gospodarczą
1963 12 września – Turcja podpisuje układ o stowarzyszeniu z Europejską Wspólnotą Gospodarczą, który otwiera Turcji dostęp do programów Wspólnoty (a następnie Unii)
1987 14 kwietnia – Turcja wnioskuje o członkostwo w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej
1995 31 grudnia – wejście w życie umowy w sprawie unii celnej między UE a Turcją
1999 12 grudnia – Rada potwierdza status Turcji jako państwa kandydującego
2001 24 marca – Rada przyjmuje pierwsze Partnerstwo dla członkostwa z Turcją; ostatnie zostało przyjęte w dniu 18 lutego 2008 r.
2005 3 października – oficjalnie rozpoczynają się negocjacje w sprawie przystąpienia Turcji
2006 12 czerwca – zostaje otwarty pierwszy rozdział negocjacji z Turcją (25 – nauka i badania)
2010 wrzesień – turecki parlament zmienia konstytucję w celu zwiększenia odpowiedzialności wojska przed sądami krajowymi oraz zwiększenia uprawnień ustawodawcy do mianowania sędziów. Przeciwnicy referendum krytykowali to rozwiązanie jako ograniczenie niezależności wojska i sądownictwa
2011 grudzień – jako że tylko 13 rozdziałów zostało otwartych od 2006 r., Rada popiera pozytywny program, którego celem jest nadanie nowego tempa negocjacjom w sprawie przystąpienia
2013 maj – protesty w parku Gezi w Stambule prowadzą do aresztowania wielu tureckich obywateli podejrzanych o przynależność do organizacji terrorystycznej
17 i 25 grudnia – czterech ministrów, krewni członków rządu oraz różni urzędnicy publiczni i przedsiębiorcy zostają oskarżeni o korupcję na wysokim szczeblu; w następstwie mają miejsce powszechne przeniesienia i zwolnienia prokuratorów, sędziów i funkcjonariuszy policji
2014 14 grudnia – w następstwie skoordynowanych akcji organów ścigania dochodzi do zatrzymania znanych tureckich dziennikarzy i przedstawicieli mediów
2016 30 czerwca – zostaje otwarty 16. rozdział negocjacji (33 – przepisy finansowe i budżetowe)
15 lipca – próba przewrotu wojskowego prowadzi do 241 ofiar śmiertelnych i 2 196 rannych. Turcja przypisuje nieudany przewrót wojskowy ruchowi Gülena, który postrzega jako organizację terrorystyczną
9 i 10 grudnia 2016 r. – Komisja Wenecka przyjmuje opinie wyrażające poważne obawy dotyczące powszechnego stosowania dekretów nadzwyczajnych
2017 10 i 11 marca – Komisja Wenecka przyjmuje opinie, w których wyraża poważne obawy dotyczące zmiany konstytucji przekazującej władzę prezydentowi republiki oraz powszechnego stosowania dekretów nadzwyczajnych w odniesieniu do wolności mediów
16 kwietnia – większość głosów oddanych w referendum w sprawie nowej konstytucji opowiada się za przekształceniem demokracji parlamentarnej w Turcji w system prezydencki
Źródło: Trybunał na podstawie danych Komisji Europejskiej.
Status negocjacji w sprawie przystąpienia Turcji do UE
Status negocjacji w sprawie przystąpienia
1 Swobodny przepływ towarów Nieotwarty
2 Swobodny przepływ pracowników Nieotwarty
3 Prawo przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług Nieotwarty
4 Swobodny przepływ kapitału Otwarty
5 Zamówienia publiczne Nieotwarty
6 Prawo spółek Otwarty
7 Prawo własności intelektualnej Otwarty
8 Polityka konkurencji Nieotwarty
9 Usługi finansowe Nieotwarty
10 Społeczeństwo informacyjne i media Otwarty
11 Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich Nieotwarty
12 Bezpieczeństwo żywności, polityka weterynaryjna i fitosanitarna Otwarty
13 Rybołówstwo Nieotwarty
14 Polityka transportowa Nieotwarty
15 Energia Nieotwarty
16 Opodatkowanie Otwarty
17 Polityka gospodarcza i pieniężna Otwarty
18 Statystyka Otwarty
19 Polityka społeczna i zatrudnienie Nieotwarty
20 Polityka w zakresie przemysłu i przedsiębiorstw Otwarty
21 Sieci transeuropejskie Otwarty
22 Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych Otwarty
23 Wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe Nieotwarty
24 Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo Nieotwarty
25 Nauka i badania naukowe Zamknięty
26 Edukacja i kultura Nieotwarty
27 Ochrona środowiska i zmiana klimatu Otwarty
28 Ochrona konsumentów i zdrowia Otwarty
29 Unia celna Nieotwarty
30 Stosunki zewnętrzne Nieotwarty
31 Polityka zagraniczna, bezpieczeństwa i obrony Nieotwarty
32 Kontrola finansowa Otwarty
33 Przepisy finansowe i budżetowe Otwarty
34 Instytucje Nieotwarty
35 Inne kwestie Nieotwarty
Źródło: Komisja Europejska, 2017 r.
Sektory IPA w Turcji wraz z przydziałem środków finansowych, odsetkiem łącznego przydziału oraz, dla wybranych sektorów priorytetowych, kwotami zakontraktowanymi
IPA I (lata 2007–2013)
Kwota przydzielona
% przydzielonej kwoty
Kwota zakontraktowana
Pomoc w okresie przejściowym oraz rozwój instytucjonalny (I) Praworządność 548 702 551 11,98% 452 341 541
Sprawowanie rządów 681 747 546 14,88% 649 386 948
Inne 388 179 777 8,47%
Współpraca regionalna i transgraniczna (II) 7 000 000 0,15%
Rozwój regionalny (III) 1 626 891 869 35,51%
Rozwój zasobów ludzkich (IV) 455 055 077 9,93% 395 641 762
Rozwój obszarów wiejskich (V) 873 890 000 19,07%
Ogółem 4 581 466 820 100%
IPA II (lata 2014–2020)
Praworządność i prawa podstawowe 624 900 000 13,91% 44 793 588
Sprawowanie rządów i demokracja 956 500 000 21,30% 170 771 646
Rolnictwo 912 200 000 20,31%
Transport 442 800 000 9,86%
Środowisko 644 600 000 14,35%
Konkurencyjność i innowacje 344 400 000 7,67%
Polityka edukacyjna, zatrudnienia i społeczna 435 000 000 9,69% 0
Współpraca terytorialna i regionalna 36 995 265 0,82%
Ogółem 4 490 895 265 100%
Uwaga: sektory wybrane na potrzeby kontroli oznaczono kolorem zielonym.
Źródło: Komisja Europejska, dane na dzień 30.9.2017 r.
Przegląd skontrolowanych projektów w ramach IPA I
Kwota zakontraktowana (w EUR)
Kwota wypłacona (w EUR)
% wykorzystanej kwoty (wypłaconej/zakontraktowanej)
Faktyczna data zakończenia
Opóźnienie (K-I)
% opóźnienie
1 Rozwój społeczno-gospodarczy poprzez rozminowywanie i zwiększenie zdolności w zakresie ochrony granic na tureckich granicach wschodnich – etap I oraz II 65 481 515 43 452 609 66% Praworządność Etap I 29.05.15 29.05.17 15.12.17 196 720 27%
Etap II 10.12.15 15.03.17 31.12.18 645 455 142%
2 Poprawa stosunków między mediami a sądownictwem 1 615 000 1 453 500 90% Praworządność 07.05.13 15.02.15 30.10.15 255 638 40%
3 Poprawa nadzoru cywilnego w Turcji – etap II 3 800 000 3 433 935 90% Praworządność 27.07.12 27.07.14 27.03.15 240 720 33%
4 Poprawa wydajności tureckiego systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych 3 220 000 2 534 872 79% Praworządność 12.03.12 12.12.14 12.12.14 0 990 NA
5 Wydajność przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu 2 493 879 2 341 879 94% Praworządność Współpraca partnerska 02.03.15 02.03.17 01.08.17 01.08.17 149 720 21%
Dostawa 16.12.15 30.07.16 30.07.16 0 224 NA
Praworządność ogółem 76 610 394 53 216 795 69%
6 Wzmocnienie zdolności instytucjonalnych biura krajowego urzędnika zamawiającego w Turcji w realizacji zadań związanych z wdrażaniem IPA 220 607 192 506 87% Sprawowanie rządów 21.01.16 07.09.16 07.09.16 0 226 0%
7 Zwalczanie gospodarki nieformalnej oraz poprawa zdolności administracyjnych tureckiej administracji celnej 2 569 950 1 027 980 40% Sprawowanie rządów 21.03.16 21.02.18 NA NA NA
8 Wzmocnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz współpracy między sektorem publicznym a społeczeństwem obywatelskim w Turcji (komponent I) 3 757 500 3 473 908 92% Sprawowanie rządów 01.06.12 26.11.14 01.12.15 01.12.15 365 895 41%
9 Zdolności w zakresie lokalnego planowania inwestycji 1 714 500 1 714 500 100% Sprawowanie rządów 01.11.14 03.11.16 03.11.16 0 722 0%
10 Modernizacja tureckiej administracji celnej VIII 7 083 015 4 856 998 69% Sprawowanie rządów Współpraca partnerska 1 21.12.15 16.06.16 16.06.16 0 175 0%
Współpraca partnerska 2 21.12.15 20.09.17 20.11.17 NA 629 NA
Współpraca partnerska 3 08.12.15 08.06.16 08.06.16 0 180 0%
Usługi 1 08.02.16 08.02.18 NA 720 NA
Usługi 2 07.03.16 06.09.17 06.09.17 0 539 0%
Dostawa 07.09.15 17.09.16 17.09.16 0 370 0%
Sprawowanie rządów ogółem 15 345 572 11 265 892 73%
11 Szkolenie w przemyśle konfekcyjnym i inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości 2 517 049 1 482 684 59% Zasoby ludzkie Usługi 20.01.16 19.09.17 19.09.17 0 599 0%
Dostawa 31.05.16 27.09.16 16.01.17 109 117 93%
12 Wzrost i rozwój ekosystemu przedsiębiorczości w Ankarze w celu zwiększenia zatrudnienia ludzi młodych 2 086 710 1 059 219 51% Zasoby ludzkie Usługi 27.06.16 27.10.17 27.10.17 0 480 0%
Dostawa 11.01.16 29.03.17 15.05.17 46 438 11%
13 Propagowanie rejestrowanego zatrudnienia dzięki lepszym wytycznym i kontrolom 4 179 877 4 094 551 98% Zasoby ludzkie Usługi 16.09.14 15.09.16 15.10.16 30 719 4%
Dostawa 26.03.14 26.07.14 13.11.14 107 120 89%
14 Rozwój zdolności pracowników i pracodawców za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych 2 392 321 964 321 40% Zasoby ludzkie Usługi 17.12.15 17.08.17 17.10.17 17.10.17 60 600 10%
Dostawa 22.06.16 20.10.16 15.12.16 55 118 47%
15 Wspieranie włączenia społecznego na obszarach o wysokim odsetku ludności romskiej 8 440 644 3 912 423 46% Zasoby ludzkie Usługi 09.11.15 08.11.17 719 0%
Dostawa 20.10.15 01.04.16 02.11.16 211 161 131%
Zasoby ludzkie ogółem 19 616 600 11 513 198 59%
Ogółem 111 572 566 75 995 885 68%
Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji Europejskiej na dzień 30.9.2017 r.
Produkty Opóźnienia Trwałość
Dostarczone 2 miesiące lub mniej Prawdopodobna
Częściowo dostarczone Ponad 2 miesiące, ale ograniczone Zagrożona
Niedostarczone Ponad 2 miesiące, nie zostało ograniczone Mało prawdopodobna
Etap wdrażania nie pozwolił na przeprowadzenie oceny
Faktyczna data zakończenia: koniec obowiązywania umowy (ukończenie, wygaśnięcie lub oczekiwana data ukończenia).
Wykaz wywiadów przeprowadzonych w ramach kontroli w Turcji w 2017 r.
Nazwa podmiotu objętego wizytą
13 marca Delegatura UE, ambasador i różne działy
14 marca Ministerstwo do Spraw Unii Europejskiej, ambasador / krajowy koordynator IPA oraz Dyrekcja ds. Współpracy Finansowej
14 marca Turecki Trybunał Obrachunkowy, prezes
15 marca Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Departament do Spraw UE i Stosunków Międzynarodowych
15 marca Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (Urząd Zarządzania Granicami, tureckie Centrum ds. Rozminowywania), wraz z delegatami z Ministerstwa Obrony
15 marca UNDP (biuro ds. projektu)
15 marca Ministerstwo do Spraw Unii Europejskiej, zespół ds. społeczeństwa obywatelskiego
15 marca Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Departament Rozwoju Strategicznego
16 marca Ministerstwo Sprawiedliwości (różne departamenty)
16 marca Rada Europy (biuro ds. projektu)
16 marca Ministerstwo Finansów, administracja podatkowa
16 marca Rada Kontrolerów Skarbu Państwa, instytucja audytowa IPA
17 marca Podsekretariat Skarbu Państwa, Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca IPA
17 marca Zespół starszych doradców w ramach wsparcia ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania (SIGMA) oceniający Turcję
17 marca Podsekretariat Skarbu Państwa, krajowy urzędnik zatwierdzający IPA
20 marca Rada Kontroli przy Prezesie Rady Ministrów, jednostka ds. koordynacji zwalczania nadużyć finansowych
20 marca Ministerstwo Ceł i Handlu, Dyrekcja Generalna ds. UE i Stosunków Zewnętrznych oraz Dyrekcja Generalna ds. Egzekwowania Przepisów Celnych
20 marca Ministerstwo Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Dyrekcja ds. UE i Pomocy Finansowej
20 marca Agencja Rozwoju Ankary
21 marca Bank Światowy
21 marca Zakład Ubezpieczeń Społecznych
21 marca Uniwersytet Technologiczny Bliskiego Wschodu
21 marca Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej
21 marca Ministerstwo Finansów (Rada Śledcza ds. Przestępstw Finansowych), wraz z delegatami z tureckiej Agencji Regulacji Bankowości i Nadzoru Bankowego
22 marca Agencja Rozwoju Wschodniego Regionu Morza Czarnego w Trabzon
22 marca Ośrodek Edukacji Publicznej w Giresun
22 marca Ministerstwo Rozwoju
22 marca Delegatura UE
23 marca Centrum Usług Społecznych w Stambule
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. Wszystkie wizyty odbyły się w Ankarze, chyba że wskazano inaczej.
Zarządzanie pośrednie w ramach IPA I
Zarządzanie pośrednie w ramach IPA II
Ramka 3 – Środki finansowe z IPA na rzecz wolności prasy (2007–2016)
Komisja zauważa, że w ramach IPA II na wspieranie demokracji i praworządności przeznaczone jest 35 % indykatywnej alokacji na lata 2014–2020. Prawa podstawowe, w tym wolność prasy, to zdecydowanie obszar priorytetowy. Z powodu ogólnych opóźnień w rozpoczęciu wdrażania IPA II takie projekty jeszcze nie zostały uruchomione. Komisja pragnie podkreślić, że IPA nie jest jedynym instrumentem wspierania wolności prasy; instrumentami uzupełniającymi są Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) oraz Instrument na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego Krajów Sąsiedztwa, w którym uczestniczy wiele państw. Przykładowo w ramach EIDHR w latach 2013–2016 przeprowadzono w odniesieniu do Turcji 7 projektów dotyczących mediów.
Ramka 9 – „Poprawa stosunków między mediami a sądownictwem” (projekt nr 2)
Komisja zauważa, że sprawozdania ROM są tylko chwilowym obrazem postępów w realizacji projektu w określonym czasie.
Komisja przyjmuje do wiadomości docelowy termin wdrożenia i przy planowaniu programu na 2018 r. rozważy przeorientowanie priorytetów w ramach wytycznych politycznych.
Komisja zauważa, że postęp w tak wrażliwych obszarach zależy nie tylko od alokacji środków finansowych w ramach IPA, lecz przede wszystkim od woli politycznej władz tureckich.
CFCU: Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej
ROM: monitorowanie zorientowane na rezultaty
UNDP: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju
1	W załączniku I wymieniono kluczowe wydarzenia w stosunkach między UE a Turcją.
2	W j. tureckim „Adalet ve Kalkınma Partisi”.
3	Komitet IPA II, któremu przewodniczy Komisja, został powołany na mocy art. 13 rozporządzenia (UE) nr 231/2014 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II). Przejął obowiązki powiązanego z IPA I „Komitetu IPA”, który utworzono na mocy art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiającego Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA).
4	W ramach zarządzania pośredniego zadania w zakresie wykonania budżetu są delegowane przez Komisję wybranym podmiotom i przez nie realizowane (np. beneficjent IPA II lub podmiot przez niego wyznaczony, organizacje międzynarodowe). Zob. art. 188 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1) (rozporządzenie finansowe). Uprzednio, w ramach IPA I, tryb zarządzania budżetowego powierzonego władzom tureckim nosił nazwę „zdecentralizowanego systemu wdrażania”. Przegląd zarządzania pośredniego w formie graficznej przedstawiono w załączniku VI.
5	Wartości procentowe oparte na danych Komisji (2017 r.).
6	„Evaluation of Sector approach under IPA II assistance” (Ocena podejścia sektorowego w ramach pomocy IPA II), plan działania, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia, listopad 2016 r., oraz „Mapping of Sector Strategies” (Mapowanie strategii sektorowych), sprawozdanie końcowe, 28 lutego 2014 r.
7	Zob. roczne sprawozdanie Komisji dotyczące Turcji, 2016 r., s. 9.
8	Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie stosunków UE–Turcja, pkt 1.
9	Sprawozdanie Komisji dotyczące Turcji z 2016 r., s. 18 i 19, oraz „Turkey says purge of judiciary over after sacking 4 000” (Turcja ogłasza koniec czystki w sądownictwie po zwolnieniu 4 000 osób), 26 maja 2017 r. (zob. https://www.ft.com).
10	Przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy analiza poziomu zatrudnienia w tureckim Trybunale Obrachunkowym między grudniem 2015 r. a grudniem 2016 r.; sprawozdania tureckiego Trybunału Obrachunkowego dotyczące rozliczalności są dostępne w języku tureckim na stronie www.sayistay.gov.tr. Doniesienia prasowe: zob. wiadomość (w języku tureckim) z dnia 11 sierpnia 2016 r. na stronie https://www.haberler.com/sayistay-da-feto-operasyonu-8692128-haberi/ oraz „Detention warrants issued for 41 Court of Accounts employees over Gülen links” (Nakazy zatrzymania wydane dla 41 pracowników Trybunału Obrachunkowego pod zarzutem powiązań z Gülenem), 4 kwietnia 2017 r. (https://stockholmcf.org).
11	Sprawozdanie Komisji dotyczące Turcji z 2016 r., s. 86, oraz „Turkey in turmoil and chaos since purge aimed at dissenters” (Turcja w stanie niepokoju i chaosu od czasu czystki skierowanej przeciw dysydentom), 12 kwietnia 2017 r. (zob. https://www.nytimes.com/2017/04/12/world/europe/turkey-erdogan-purge.html?_r=1).
12	W sprawozdaniu specjalnym nr 16/2009 „Zarządzanie przez Komisję Europejską pomocą przedakcesyjną dla Turcji” Europejski Trybunał Obrachunkowy skontrolował system „pomocy przedakcesyjnej dla Turcji” (będący poprzednikiem IPA) i przeanalizował próbę projektów z programów krajowych w latach 2002–2004.
13	Załącznik do decyzji Rady z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie zasad, priorytetów i warunków zawartych w partnerstwie dla członkostwa zawartym z Republiką Turcji obejmuje następujące priorytety krótkoterminowe o celu przekrojowym „zdolności administracyjne”: demokracja i państwo prawne, prawa człowieka i ochrona mniejszości, a także rozdziały 5 – zamówienia publiczne, 16 – opodatkowanie, 19 – polityka społeczna i zatrudnienie, 23 – wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe, 24 – sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo, 29 – unia celna oraz 32 – kontrola finansowa.
14	W załączniku III wyszczególniono przydziały środków finansowych zarówno w ramach IPA I, jak i IPA II. Załącznik IV zawiera pełny wykaz projektów poddanych kontroli.
15	Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającym wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych, motyw 12 preambuły oraz art. 12 (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 95).
16	W załączniku V wymieniono wszystkie podmioty publiczne, z którymi przeprowadzono wywiady w Turcji. Dodatkowo Trybunał zorganizował trzy posiedzenia grup dyskusyjnych w Turcji z ponad 10 różnymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.
17	Instrument ten będzie przedmiotem kontroli wykonania zadań prowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w 2018 r.
18	W przypadku IPA I był to dokument dotyczący wieloletniego planowania (lata 2011–2013), a w przypadku IPA II – orientacyjny dokument strategiczny dla Turcji (lata 2014–2020).
19	Zob. rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), art. 1 i 2 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82); załącznik do decyzji Rady 2008/157/WE z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie zasad, priorytetów i warunków zawartych w partnerstwie dla członkostwa zawartym z Republiką Turcji (Dz.U. L 51 z 26.2.2008, s. 4); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II), art. 1 i 2 (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 11).
20	Zob. ramka 1 i COM(2012) 600 final z dnia 10 października 2012 r. „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania na lata 2012–2013”, s. 2–4.
21	Sprawozdania te są dostępne na stronie: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/package_en
22	Niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości stanowi integralną część rozdziału 23 – wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe. W tym względzie Komisja wspomniała w swoim sprawozdaniu dotyczącym Turcji z 2014 r. (s. 63), że: „ustawodawstwo przyjęte w obszarze sądownictwa budziło poważne obawy dotyczące niezależności i bezstronności wymiaru sprawiedliwości, podziału władzy i praworządności” oraz że „ramy instytucjonalne dotyczące praw człowieka muszą zostać wzmocnione i muszą wykazać się dobrymi wynikami”.
23	W odniesieniu do walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną oraz w powiązaniu z rozdziałem 23 Komisja zauważyła w swoim sprawozdaniu dotyczącym Turcji z 2014 r. (s. 14), że „wymagana jest większa wola polityczna i zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego, jeśli mają zostać osiągnięte rezultaty na poziomie lokalnym, aby zapewnić sprawdzony przebieg dochodzeń, oskarżeń i wyroków skazujących”.
24	Wolność prasy stanowi prawo człowieka ujęte w kryteriach kopenhaskich (zob. ramka 1). W 2015 r. w odniesieniu do „wolności wypowiedzi, mediów i internetu” Komisja wspomniała w swoim sprawozdaniu dotyczącym Turcji (s. 22), że „po kilku latach postępów zaobserwowano poważny regres w obszarze reform w ostatnich dwóch latach”.
25	Zob. sprawozdanie GRECO z października 2015 r. w sprawie Turcji, które dotyczyło zasad etycznych, zasad postępowania i konfliktów interesów sędziów (zob. pkt 125, 160–163).
26	Zob. sprawozdanie Transparency International z 2016 r. w sprawie Bałkanów Zachodnich i Turcji, w którym stwierdzono w odniesieniu do Turcji, że wykazuje ona „bardzo słabe wyniki w zakresie ścigania korupcji, zwłaszcza wśród urzędników publicznych wysokiego szczebla”.
27	Kontrola zewnętrzna stanowi integralną część rozdziału 32 – kontrola finansowa. „Jeżeli chodzi o organizacje społeczeństwa obywatelskiego, aktywne społeczeństwo obywatelskie wykazuje skuteczny pluralizm, który oznacza poszanowanie podstawowych praw i wolności, praworządności oraz możliwości zmian społecznych i politycznych. Działania społeczeństwa obywatelskiego mogą stymulować i poszerzać obszar dialogu i współpracy w kwestiach interesu publicznego, w tym procesu przystąpienia do UE. […] Turcja w szczególności wymaga bardziej integracyjnych podejść do formułowania polityki i podejmowania decyzji w interesie publicznym”. (Orientacyjny dokument strategiczny dla Turcji (lata 2014-2020), s. 11 i 12).
28	„Thematic Evaluation of EU’s Support to civil society in the Western Balkans and Turkey” (Ocena tematyczna dotycząca wsparcia UE dla społeczeństwa obywatelskiego na Bałkanach Zachodnich i w Turcji), IBF Consulting, kwiecień 2012 r.; „Civil Society Needs Assessment Report” (Sprawozdanie z oceny potrzeb społeczeństwa obywatelskiego), TACSO, luty 2014 r.; sprawozdania Komisji dotyczące Turcji z 2015 r. i 2016 r. (2.4); wkład TÜSEV w sprawozdanie Civicus „State of Civil Society Report” (Sprawozdanie o stanie społeczeństwa obywatelskiego) z 2015 r., s. 96–98.
29	Analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych udostępnionych przez tureckie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, 24 marca 2017 r.
30	Art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II); rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 447/2014 w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014; umowa ramowa z dnia 11 lutego 2015 r. dotycząca IPA II między Republiką Turcji a Komisją Europejską.
31	COM(2013) 700 final z dnia 16 października 2013 r. „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania w latach 2013–2014”, s. 3, 7 i 16.
32	„Mapping of Sector Strategies” (Mapowanie strategii sektorowych), sprawozdanie końcowe, 28 lutego 2014 r., s. 3.
33	Zgodnie z Deklaracją paryską w sprawie skuteczności pomocy (2005 r.), podpisaną przez Turcję, kraj beneficjent powinien wyznaczyć realistyczne cele w niewielkiej liczbie sektorów i unikać pokrywania się pomocy od darczyńców. Zasady te mają także zastosowanie do IPA.
34	Dokument planowania strategicznego, społeczeństwo obywatelskie, s. 20. Dokument planowania strategicznego, wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe, s. 14. Dokument planowania strategicznego, prawa podstawowe, s. 11. Dokument planowania strategicznego, sprawy wewnętrzne, s. 23. Sektorowy Program Operacyjny, s. 30.
35	W kontekście dostosowania Turcji do rozdziału 5, zgodnie z rocznym sprawozdaniem Komisji dotyczącym Turcji (2016 r., s. 20, 21 i 43–45), „nadal obserwowane są istotne luki w dostosowaniu” do przepisów UE dotyczących zamówień publicznych (np. przejrzystość procedury przetargowej, wiele wyjątków prawnych od acquis).
36	Europejski Bank Inwestycyjny jest jednym z największych podmiotów udzielających pożyczek UE dla Turcji; wielkość tych pożyczek ponad trzykrotnie przekracza wielkość finansowania w ramach IPA na rzecz Turcji (zob. https://euaidexplorer.ec.europa.eu/DevelopmentAtlas.do).
37	Zob. ustawa o zarządzaniu finansami publicznymi i ich kontroli nr 5018 z sierpnia 2012 r. (oficjalne tłumaczenie na język angielski), s. 6 i 11. Roczne programy inwestycji w języku tureckim („Yili Yatirim Programi”) na lata 2009-2017.
38	Zob. w odniesieniu do IPA I – krajowy plan przyjmowania acquis (2008 r.); w odniesieniu do IPA II – 10. krajowy plan rozwoju (lata 2014–2018), kolejne krajowe plany działania dotyczące przystąpienia do UE (lata 2014–2019) oraz przedakcesyjny program reform gospodarczych (2017 r.).
39	Zgodnie z przyjętą przez Komisję strategią rozszerzenia na lata 2011–2012 „[w] sercu samego procesu przystąpienia znalazły się zaangażowanie, uwarunkowania i wiarygodność, które gwarantują jego sukces” (s. 2), a przystąpienie odbędzie się na rygorystycznych, wymagających i ścisłych warunkach (s. 18 i 23). Jej strategia rozszerzenia na lata 2012–2013 odwoływała się do rygorystycznych warunków (s. 2, 3, 16 i 22), podobnie jak strategia rozszerzenia na 2014 r. (s. 2 i 19) oraz strategia rozszerzenia na 2015 r. (s. 12).
40	Rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006, art. 21 w sprawie zawieszenia pomocy: „W przypadku gdy kraj beneficjent nie przestrzega tych zasad [demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i praw mniejszości oraz podstawowych wolności] lub zobowiązań zawartych w odpowiednich partnerstwach z UE bądź też gdy postępy w wypełnianiu kryteriów dotyczących przystąpienia są niewystarczające, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może, na wniosek Komisji, podjąć odpowiednie działania w odniesieniu do każdego rodzaju pomocy przyznanej na mocy niniejszego rozporządzenia”.
41	Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie sprawozdania Komisji za rok 2016 dotyczącego Turcji (pkt 25).
42	Zob. oświadczenie Parlamentu Europejskiego na s. 25 dołączone do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 11).
43	Art. 14 rozporządzenia (UE) nr 231/2014 odnosi się do „szczególnych postępów w spełnianiu kryteriów członkostwa; lub skutecznego wykorzystania pomocy przedakcesyjnej prowadzącego do osiągnięcia szczególnie dobrych wyników”.
44	Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 30 listopada 2017 r. zmieniająca decyzję wykonawczą Komisji C(2016) 4889 final z dnia 20 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia instrumentu na rzecz społeczeństwa obywatelskiego i programu „Media” na lata 2016–2017 w ramach IPA II.
45	Zob. załącznik IV, projekt nr 4 i projekty nr 7–15.
46	Projekt nr 4 z udziałem Ministerstwa Sprawiedliwości.
47	Na podstawie analizy danych Ministerstwa Sprawiedliwości przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy liczba przenoszonych sędziów i prokuratorów wynosiła 2 072 w 2013 r., następnie stale wzrastała do 2 517 (2014 r.) i osiągnęła poziom 3 746 przed przewrotem wojskowym w lipcu 2016 r. Podczas gdy Ministerstwo Sprawiedliwości twierdziło, że ta obowiązkowa rotacja sędziów i prokuratorów wynikała ze specyfiki geograficznej kraju oraz potrzeby zapewnienia usług sądowych na obszarach oddalonych, sposób prowadzenia tej rotacji nie jest oparty na obiektywnych kryteriach. Zob. Międzynarodowe Stowarzyszenie Sędziów, „Resolution on the Situation of the Judiciary in Turkey” (Rezolucja w sprawie sytuacji sądownictwa w Turcji), 8 października 2015 r.; Komisja Wenecka, „Interim Opinion on the Draft Law on Judges and Prosecutors of Turkey” (Wstępna opinia na temat projektu ustawy o sędziach i prokuratorach w Turcji), (CDL-AD(2011)004), 29 marca 2011 r., pkt 47-49; „Turkey: the Judicial System in Peril” (Turcja – system sądowy w niebezpieczeństwie), Międzynarodowa Komisja Prawników, 2016 r., s. 17.
48	Zob. „Technical assistance for promoting registered employment through better guidance and inspection” (Pomoc techniczna na rzecz propagowania rejestrowanego zatrudnienia dzięki lepszym wytycznym i kontrolom), sprawozdanie wstępne na rzecz Ministerstwa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, luty 2015 r., w szczególności s. 6.
49	Turecka CFCU podpisała wszystkie zobowiązania umowne w odniesieniu do 14 projektów, z wyjątkiem projektu nr 3. Ze względu na wrażliwość polityczną ten projekt dotyczący nadzoru cywilnego nad siłami bezpieczeństwa wewnętrznego został podpisany przez Delegaturę UE w Ankarze, a nie CFCU.
50	Projekt nr 7 ma być ukończony w lutym 2018 r.
51	Spośród 14 projektów poddanych kontroli sześć podlegało ROM. ROM – monitorowanie zorientowane na rezultaty – stanowi niezależną ocenę finansowanych przez UE interwencji zewnętrznych w drodze ocen na miejscu. Zgodnie z jego metodyką opierającą się na pięciu kryteriach oceny (stosowności, wydajności, skuteczności, oddziaływania i trwałości) przyznawane są oceny od A („bardzo dobry”) do D („poważne niedociągnięcia”), co zapewnia porównywalność gromadzonych danych na temat trwających projektów. Zob. https://europa.eu/capacity4dev/rom/blog/what-results-oriented-monitoring-rom
52	W przypadku wszystkich stosownych projektów z wyjątkiem projektu nr 1 (względy bezpieczeństwa). Ze względu na ograniczenia czasowe wizyty dotyczące projektu nr 11 i 15 były ograniczone do kilku lokalizacji.
53	Zob. załącznik V.
54	To uchybienie dotyczy siedmiu z 15 projektów poddanych kontroli.
55	Miało to miejsce w przypadku projektów dotyczących praworządności nr 2 i 3, projektów dotyczących sprawowania rządów nr 6, 7 i 8, a także projektu dotyczącego zasobów ludzkich nr 15.
56	Realizacja zamówień na dostawy w przypadku projektów nr 11 i 13 zajęła osiem zamiast czterech miesięcy, a w przypadku projektu nr 15 – dwanaście zamiast pięciu miesięcy. Zob. załącznik IV.
57	Zgodność z „politycznymi kryteriami kopenhaskimi” (stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, poszanowanie praw człowieka, szacunek dla mniejszości oraz ich ochrona), które zostały ustanowione podczas posiedzenia Rady Europejskiej w czerwcu 1993 r. w Kopenhadze (projekt nr 8), rozdziałem 16 – opodatkowanie (projekt nr 7) oraz rozdziałem 29 – unia celna (projekt nr 10).
58	Zgodność z „politycznymi kryteriami kopenhaskimi” (projekty nr 1–5), rozdziałem 23 – wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe (projekty nr 2 i 4) oraz rozdziałem 24 – sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo (projekty nr 1, 3 i 5).
59	Realizacja projektu nr 1 (etap 1) trwała 30,5 miesiąca zamiast 24 miesięcy, a oba etapy wciąż nie zostały ukończone; realizacja projektu nr 2 – 29,5 miesiąca zamiast 21 miesięcy; realizacja projektu nr 3 – 33 miesiące zamiast 24 miesięcy, a projektu nr 5 (komponent twinningu) – 29 miesięcy zamiast 24 miesięcy. Zob. załącznik IV.
60	Zob. http://www.cfcu.gov.tr/FinancialAgreements
61	W 2009 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy zwrócił już uwagę na brak „wystarczająco wykwalifikowanego i odpowiednio wyszkolonego personelu, który mógłby poradzić sobie z dużym obciążeniem pracą związaną z wysokim budżetem i licznymi projektami” na szczeblu tureckich organów. Zob. sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 16/2009, pkt 38.
62	Funkcje i obowiązki krajowego koordynatora IPA i krajowego urzędnika zatwierdzającego są określone w art. 22 i 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 718/2007 wdrażającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 ustanawiające instrument pomocy przedakcesyjnej (IPA) (Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1), a także w art. 4, 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 447/2014 z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014 ustanawiającego Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) (Dz.U. L 132 z 3.5.2014, s. 32).
63	Zadania te były przede wszystkim realizowane dzięki poddanemu kontroli projektowi IPA nr 6 dotyczącemu sprawowania rządów.
64	Projekty nr 5, 6, 9, 10, 12 i 14 (zob. załącznik IV).
65	W przypadku projektu nr 7, dotyczącego sprawowania rządów, ze względu na niewystarczający czas, jaki upłynął od zakończenia projektu, Trybunał nie mógł przeprowadzić oceny jego trwałości.
66	Zob. sprawozdania Komisji dotyczące Turcji z, odpowiednio, 2015 r. i 2016 r., rozdział 24, s. 5.
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 17.1.2017
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 7.12.2017
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego 6.2.2018
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach 8.3.2018
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Kontrolą kierowała członek Trybunału Bettina Jakobsen, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Katja Mattfolk, szefowa gabinetu; Kim Storup, attaché; Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Dennis Wernerus, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Nicola Berloco, Cyril Messein i Alexandre Tan. Wsparcie językowe zapewniła Fiona Urquhart.
Od lewej: Dennis Wernerus, Cyril Messein, Bettina Jakobsen, Kim Storup i Katja Mattfolk.
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018
PDF ISBN 978-92-872-9581-1 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/860796 QJ-AB-18-006-PL-N
HTML ISBN 978-92-872-9580-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/313922 QJ-AB-18-006-PL-Q
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.
drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/web/general-publications/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.

References: art. 13
 art. 14
 art. 188
 art. 12
 art. 1
 art. 1
	Art. 4
 art. 21
	Art. 14
 art. 22
 art. 4