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PS INTESA SANPAOLO-TEMPISTICA SURROGA Provvedimento n - PDF
PS INTESA SANPAOLO-TEMPISTICA SURROGA Provvedimento n
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Cipriano Longo
1 PS INTESA SANPAOLO-TEMPISTICA SURROGA Provvedimento n L AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 5 gennaio 2011; SENTITO il Relatore Professore Carla Bedogni Rabitti; VISTO il Titolo III del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante Codice del Consumo, come modificato dal Decreto Legislativo 2 agosto 2007, n. 146 (di seguito, Codice del Consumo); VISTO il Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette, adottato con delibera dell Autorità del 15 novembre 2007, pubblicato nella G.U. n. 283 del 5 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 6 dicembre 2007 (di seguito, Regolamento); VISTO il proprio provvedimento del 13 ottobre 2010, con il quale, ai sensi dell articolo 7, comma 3, del Regolamento, è stata disposta la proroga del termine di conclusione del procedimento, per particolari esigenze istruttorie; VISTI gli atti del procedimento; I. LA PARTE Intesa San Paolo S.p.A. (di seguito anche Intesa San Paolo), in qualità di professionista, ai sensi dell articolo 18, lettera b), del Codice del Consumo. Intesa San Paolo, nel 2009, ha realizzato un fatturato, calcolato applicando in via analogica i criteri utilizzati in materia di comunicazione delle concentrazioni nel settore bancario di cui all articolo 16, comma 2, della legge n. 287/90, pari a circa 42 miliardi di euro e un utile netto di circa 2 miliardi di euro. II. LA PRATICA COMMERCIALE 1. Il procedimento concerne alcune condotte poste in essere dal professionista in relazione alle richieste dei propri clienti di trasferire il rapporto di mutuo ad altro istituto bancario. 2. In particolare, le segnalazioni pervenute lamentano i ritardi con i quali Intesa San Paolo avrebbe provveduto al perfezionamento delle operazioni di surroga, anche omettendo di sottoscrivere le quietanze di avvenuta estinzione anticipata per surrogazione, nonché rifiutando il pagamento estintivo del mutuo a mezzo di bonifico bancario e richiedendone l effettuazione tramite assegno e presso la relativa filiale. III. LE RISULTANZE DEL PROCEDIMENTO 1) L iter del procedimento 3. Sulla base di informazioni acquisite ai fini dell applicazione del Codice del Consumo, in data 9 luglio 2010 è stato comunicato al professionista l avvio del procedimento istruttorio PS5313 in relazione alla pratica commerciale sopra descritta, per presunta violazione degli artt. 20, 24 e 25, comma 1, lettera d), del Codice del Consumo. 4. In data 9 agosto, 5 ottobre e 22 ottobre 2010 il professionista ha dato riscontro alla richiesta di informazioni effettuata contestualmente all avvio e ha svolto alcune argomentazioni difensive. 5. In data 29 ottobre 2010, sono state richieste al professionista ulteriori informazioni ritenute utili ai fini della valutazione della fattispecie. 6. In data 11 novembre 2010 il professionista ha fornito le informazioni richieste. 7. In data 12 novembre 2010 è stata comunicata alla Parte la data di conclusione della fase istruttoria ai sensi dell articolo 16, comma 1, del Regolamento. 2) Le evidenze acquisite Il contesto normativo 8. Il D.L. 31 gennaio 2007, n. 7 (successivamente modificato dalla legge di conversione 2 aprile 2007, n. 40, e dalla legge 24 dicembre 2007, n. 244) prevede, all articolo 8, comma 3, che è nullo ogni patto ( ) con il quale si impedisca o si renda oneroso per il debitore l esercizio della facoltà di surrogazione e il D.L. 29 novembre 2008, n. 185 (convertito con modificazioni in legge 28 gennaio 2009, n. 2, e successivamente modificato dall articolo 2, comma 3, del D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 2009, n. 102), prevede, all articolo 2, comma 5 quater, che nel caso in cui la surrogazione del mutuo prevista dall articolo 8 del D.L. 7/2007 non si perfezioni entro il termine di 30 giorni dalla data della richiesta da parte della banca cessionaria alla banca cedente dell avvio delle procedure di collaborazione interbancaria ai fini dell operazione di surrogazione, la banca cedente è comunque tenuta a risarcire il cliente in misura pari all 1% del valore del mutuo per ciascun mese o frazione di mese di ritardo. Resta ferma la possibilità per la banca cedente di rivalersi sulla banca cessionaria nel caso il ritardo sia dovuto a cause imputabili a quest ultima.
2 Evidenze agli atti 9. Dalla documentazione agli atti risulta che il professionista, per garantire la massima puntualità e correttezza nello svolgimento delle incombenze necessarie ad assicurare il trasferimento del mutuo presso altro intermediario in osservanza delle citate norme di legge, ha emanato un apposita Guida Operativa, nella quale, in particolare, si prevede che [omissis] Dal settembre 2009 alla data della comunicazione di avvio sono stati estinti per surrogazione [omissis] mutui. Con riferimento alle tempistiche delle diverse operazioni, le procedure poste in atto dal professionista hanno consentito di monitorare [omissis] surroghe, delle quali [omissis] (il 66,39%) risultano eseguite in trenta giorni, [omissis] (il 22,98%) tra i trenta e i sessanta giorni e [omissis] (il 10,63%) oltre i sessanta giorni. 11. Inoltre, dal monitoraggio di tutte le richieste di risarcimento pervenute, ai sensi del richiamato articolo 2, comma 5 quater, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, risulta che per le surroghe passive perfezionate oltre i trenta giorni il professionista ha ricevuto [omissis]richieste di risarcimento, che la relativa penale è stata corrisposta in [omissis]casi e che, per i restanti [omissis], la penale non è stata ritenuta applicabile essendo le estinzioni avvenute nei termini. 12. Il professionista non dispone di una procedura che consenta di individuare se il rilascio delle quietanze sia avvenuto contestualmente alla stipulazione degli atti di surroga o, con atto separato, in un successivo momento, né se il pagamento sia stato effettuato a mezzo bonifico o assegno circolare. 13. Con riferimento ai tempi di completamento delle operazioni di surroga oggetto delle sette richieste di intervento (una cinquantina circa, la quasi totalità delle quali richiamate, tuttavia, in una sola delle richieste), in tre casi il mutuo risulta estinto senza il perfezionamento di un operazione di surroga e in 2 casi non è stato possibile recuperare i relativi dati; per le restanti operazioni, nella quasi totalità dei casi (il 90% circa) risulta intercorso un periodo inferiore ai trenta giorni tra la data di richiesta dei conteggi e quella di estinzione del mutuo. Inoltre, relativamente agli altri profili, in 18 casi è stata rilasciata la quietanza; in 18 casi il mutuo risulta estinto a mezzo bonifico bancario e in 16 mediante assegno circolare; per la maggior parte delle pratiche per cui è stata rilasciata la quietanza, la domanda di annotazione di surrogazione presso l Agenzia del Territorio risulta esser stata presentata dal notaio a distanza di tempo rispetto alla sottoscrizione della quietanza. 3) Le argomentazioni difensive della Parte 14. Nelle proprie memorie difensive il professionista ha sostenuto, in via principale, che le contestazioni non riguarderebbero una materia di competenza della Autorità, in quanto la stessa sarebbe regolata dalle norme emanate dalla Banca d Italia sulla Trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti, comprendenti una puntuale disciplina della correttezza nei confronti della clientela, anche con riferimento alla portabilità e alle sanzioni amministrative pecuniarie applicabili in caso di inosservanza. Inoltre, in considerazione del fatto che la materia è compiutamente regolata dal Testo Unico Bancario, nel caso di specie troverebbero applicazione i principi affermati dal Consiglio di Stato nel parere n del 3 dicembre 2008, in tema di pratiche commerciali scorrette e servizi finanziari, in quanto si tratterebbe di disciplina speciale di settore che non si limit[a] a regolare puntualmente e compiutamente il contenuto degli obblighi di correttezza ( ) in una specifica materia, ma definisc[e] anche i relativi poteri ispettivi, inibitori e sanzionatori, attribuendoli ad una Autorità settoriale. 15. Il professionista ha inoltre osservato di aver emanato un apposita Guida Operativa per garantire la massima puntualità e correttezza nello svolgimento delle incombenze necessarie affinché il trasferimento del mutuo presso altro intermediario avvenga nella piena osservanza di quanto previsto dalle norme di legge. 16. L attività della banca surrogata (o passiva ) ha inizio con la richiesta di precisazione dei conteggi da parte del mutuatario (tramite la procedura di colloquio interbancario o altri canali) e, nel fornire la propria risposta, la banca determina il proprio credito a una certa data, indicata dalla banca surrogante (o attiva ), corrispondente a quella in cui è prevista l estinzione/trasferimento del mutuo. Il perfezionamento dell operazione dipenderebbe, però, in misura rilevante, anche dalle attività e dai comportamenti degli altri soggetti coinvolti nell operazione. Al riguardo, con riferimento ai casi monitorati, le motivazioni che determinano la chiusura di un operazione di surroga in un arco di tempo superiore a trenta giorni sono molteplici e principalmente rappresentate o da disguidi contabili o da comportamenti tenuti dagli altri soggetti coinvolti nell operazione, non sempre documentabili. 17. Dopo aver precisato il credito al soggetto richiedente, la banca prende atto della volontà manifestata dal proprio cliente e si trova (i) a ricevere il pagamento e (ii) a sottoscrivere la quietanza. Con riferimento al pagamento, in assenza di disposizioni interbancarie che disciplinano tale attività, le modalità di esecuzione del pagamento verrebbero concordate tra la banca attiva e quella passiva. A tale proposito la citata guida operativa prevede che [omissis]. Il professionista ha peraltro dichiarato di preferire l estinzione del mutuo a mezzo bonifico (poiché la modalità dell assegno sarebbe più onerosa, sia dal punto di vista economico, sia per gli adempimenti connessi alla corretta contabilizzazione del titolo). Inoltre, a fronte di una rete nazionale di oltre filiali, la pretesa di perfezionare un operazione di surroga presso qualsiasi sportello scelto dal mutuatario sarebbe in ogni caso inattuabile, sia in termini giuridici che pratici. Secondo quanto previsto dalla normativa civilistica, infatti, l adempimento dell obbligazione deve avvenire presso il domicilio del creditore, che nel caso di specie, in alternativa alla sede sociale, non potrebbe che 1 [Nella presente versione alcuni dati sono omessi in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle informazioni.]
3 essere la filiale ove il rapporto è radicato; l unica presso cui è disponibile il fascicolo e, quindi, in grado di eseguire le verifiche necessarie. 18. Relativamente ai tempi di rilascio della quietanza, secondo il professionista le operazioni contabili che conducono all erogazione del mutuo da parte della banca attiva e all estinzione di quello in essere presso la banca passiva sarebbero spesso effettuate indipendentemente dalla quietanza (che la banca passiva si impegna a sottoscrivere successivamente); infatti, l emissione della stessa, seppur necessaria al perfezionamento di un atto a formazione progressiva quale l operazione di portabilità, sarebbe priva di particolare interesse sia per il mutuatario (il cui obiettivo di migliorare le condizioni di rimborso del proprio debito sarebbe stato ormai conseguito a seguito dell erogazione del nuovo mutuo da parte della banca attiva), sia per la banca passiva (che ha già estinto il mutuo originario). Il rilascio della quietanza sarebbe invece di interesse per la banca subentrante che, in assenza della medesima, non potrebbe procedere, presso l Agenzia del Territorio, all annotazione a suo favore dell ipoteca. IV. VALUTAZIONI CONCLUSIVE 19. La pratica commerciale oggetto di valutazione concerne le condotte poste in essere da Intesa San Paolo in relazione alle richieste dei propri clienti di trasferire il rapporto di mutuo ad altro istituto bancario. In particolare, il professionista avrebbe ritardato il perfezionamento di operazioni di surroga, anche omettendo di sottoscrivere diverse quietanze di avvenuta estinzione anticipata per surrogazione, nonché rifiutando il pagamento estintivo del mutuo a mezzo di bonifico bancario, richiedendone l effettuazione tramite assegno e presso la relativa filiale. La competenza dell Autorità 20. Con riferimento all asserito difetto di competenza dell Autorità, occorre in via preliminare rilevare l infondatezza della censura, in quanto basata sull erroneo assunto che la mera esistenza di una disciplina di settore sia sufficiente a giustificare l inapplicabilità della normativa recata dal Codice del Consumo. Tale conclusione risulta errata perché, nel riparto di competenze tra le amministrazioni, l inapplicabilità delle disposizioni del Codice del Consumo può e deve essere fatta valere solo laddove sia rinvenibile una totale coincidenza e sovrapposizione tra la fattispecie specificamente disciplinata e tipizzata nella normativa speciale e la fattispecie perseguibile come pratica commerciale scorretta dalla normativa generale. 21. La recente giurisprudenza rafforza tale impostazione, riconoscendo che il quadro di tutela offerto dal Codice del Consumo non presenta carattere sussidiario rispetto a quello derivante da specifiche discipline in settori oggetto di regolazione. Si rivela, invece, quale strumento di tutela ulteriore, da un lato, rispetto a quello contenuto nella disciplina generale dei contratti, e, dall altro, rispetto a quello derivante da specifiche discipline di settore. La normativa contenuta nel Codice del Consumo è destinata quindi ad aggiungersi al novero delle tutele previste a favore del consumatore, rispondendo all esigenza di colmare eventuali lacune mediante il richiamo al concetto di diligenza professionale, la cui determinazione e concreta definizione spetta unicamente all Autorità. 22. La disciplina del Codice del Consumo è l unica, inoltre, a tutelare in via diretta il consumatore. L attività di vigilanza della Banca d Italia, ai sensi dell articolo 5 del TUB, è svolta, infatti, avuto riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all'efficienza e alla competitività del sistema finanziario nonché all'osservanza delle disposizioni in materia creditizia. Le discipline contenute nel TUB e nel Codice del Consumo sono destinate, quindi, a svolgere un attività del tutto complementare che si inserisce nella tutela del consumatore in momenti e con strumenti diversi. 23. In via conclusiva si osserva, quindi, che, nel caso di specie, le condotte oggetto del procedimento non trovano, nella loro concreta e specifica manifestazione, compiuta copertura in discipline speciali o nel D.L. n. 7/2007. Nella sua concreta manifestazione, infatti, la pratica commerciale non si esaurisce nella mera valutazione della disciplina di settore, ma presenta un articolazione più complessa. Valutazioni conclusive di merito 24. Nel merito, dall analisi dei dati e delle informazioni acquisiti dal professionista nel corso del procedimento, con riferimento al rilascio della quietanza e alle modalità di pagamento accettate, non si rinvengono elementi tali da configurare l esistenza di una pratica commerciale scorretta. 25. In particolare, con riferimento al rilascio della quietanza, si rileva come, in conformità a quanto indirettamente rilevato dallo stesso professionista, per quanto la quietanza sia necessaria al perfezionamento di un atto a formazione progressiva, quale l operazione di surroga, la non contestualità del rilascio della stessa all atto di surroga non sia idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio (il cui obiettivo di migliorare le condizioni di rimborso del proprio debito è stato ormai conseguito). A conferma di ciò, dalla disamina della documentazione agli atti si riscontra che, a fronte del monitoraggio condotto sulle operazioni di surroga oggetto di segnalazione (56 operazioni), per la maggior parte delle 18 pratiche per cui è stata rilevata la data di sottoscrizione dell atto di quietanza, la domanda di annotazione di surrogazione è stata presentata a distanza di tempo rispetto alla sottoscrizione della quietanza medesima. 26. Con riferimento alle modalità di pagamento accettate, inoltre, si rileva che la citata Guida Operativa espressamente prevede [omissis] che, in conformità a quanto rilevato dallo stesso professionista, con riferimento ad una banca che si articola in una rete in Italia di oltre filiali, la pretesa di perfezionare un operazione di surroga
4 presso qualsiasi sportello appare di difficile attuazione sia sotto il profilo di diritto che pratico e che, dalla disamina della documentazione agli atti, a fronte del monitoraggio condotto sulle operazioni di surroga richiamate nelle diverse richieste di intervento (56 operazioni), in 18 casi il mutuo risulta estinto a mezzo bonifico bancario. 27. Con riferimento alle tempistiche di perfezionamento delle operazioni, invece, per quanto il professionista abbia emanato un apposita Guida Operativa al fine di assicurare che il trasferimento del mutuo presso altro intermediario avvenga nella piena osservanza delle norme di legge, il monitoraggio condotto sul 50% delle surroghe perfezionatesi dal settembre 2009 alla data della comunicazione di avvio del presente procedimento ([omissis] operazioni) evidenzia che il 22,98% delle operazioni risulta eseguito tra i trenta ed i sessanta giorni ed il 10,63% oltre i sessanta giorni. Il totale 33,61% delle surroghe perfezionate oltre il termine di legge rappresenta una percentuale significativa, pari ad un terzo delle operazioni complessive monitorate. Appare oltretutto emblematico che, con riferimento alle sole [omissis] richieste di risarcimento ricevute per surroghe perfezionate oltre i trenta giorni, la banca ha corrisposto la penale in più del 50% dei casi. 28. Il comportamento del professionista non risulta, quindi, conforme al normale grado di competenza e attenzione che ragionevolmente ci si poteva attendere da un operatore dello specifico settore di attività, generando un ostacolo non contrattuale per il consumatore che intenda esercitare il diritto di risolvere un contratto e rivolgersi ad un altro professionista. 29. Sulla base delle predette considerazioni, la pratica commerciale descritta, relativamente alle tempistiche di perfezionamento delle operazioni di surroga, risulta pertanto scorretta ai sensi degli articoli 20, comma 2, 24 e 25, comma 1, lettera d), del Codice del Consumo, in quanto contraria alla diligenza professionale e idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio cui è rivolta. V. QUANTIFICAZIONE DELLA SANZIONE 30. Ai sensi dell articolo 27, comma 9, del Codice del Consumo, con il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, l Autorità dispone l applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da a euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione. In ordine alla quantificazione della sanzione deve tenersi conto, in quanto applicabili, dei criteri individuati dall articolo 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all articolo 27, comma 13, del Codice del Consumo: in particolare, della gravità della violazione, dell opera svolta dall impresa per eliminare o attenuare l infrazione, della personalità dell agente, nonché delle condizioni economiche dell impresa stessa. 31. Con riguardo alla gravità della violazione, si tiene conto, nella fattispecie in esame, del numero potenzialmente alto di consumatori raggiunti dalla pratica, anche alla luce della dimensione economica del professionista. 32. Per quanto riguarda poi la durata della violazione, dagli elementi disponibili in atti si ritiene di considerare un periodo che va da settembre 2009 a luglio 2010, data ultima cui si riferiscono le evidenze acquisite. 33. In considerazione di tali elementi, si ritiene di comminare alla società una sanzione amministrativa pari a (quarantamila euro). RITENUTO, pertanto, sulla base delle considerazioni suesposte, che la pratica commerciale in esame risulta scorretta ai sensi degli articoli 20, comma 2, 24 e 25, comma 1, lettera d), del Codice del Consumo, in quanto contraria alla diligenza professionale e idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio cui è rivolta; DELIBERA a) che la pratica commerciale descritta al punto II del presente provvedimento, posta in essere dalla società Intesa San Paolo S.p.A., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, comma 2, 24 e 25, comma 1, lettera d), del Codice del Consumo, e ne vieta la diffusione o continuazione; b) di irrogare alla società Intesa San Paolo S.p.A. una sanzione amministrativa pecuniaria di (quarantamila euro). La sanzione amministrativa di cui alla precedente lettera b) deve essere pagata entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del presente provvedimento, utilizzando l'allegato modello F24 con elementi identificativi, di cui al Decreto Legislativo n. 241/1997. Tale modello può essere presentato in formato cartaceo presso gli sportelli delle banche, di Poste Italiane S.p.A. e degli Agenti della Riscossione. In alternativa, il modello può essere presentato telematicamente, con addebito sul proprio conto corrente bancario o postale, attraverso i servizi di home-banking e CBI messi a disposizione dalle banche o da Poste Italiane S.p.A., ovvero utilizzando i servizi telematici dell'agenzia delle Entrate, disponibili sul sito internet Ai sensi dell'articolo 37, comma 49, del decreto-legge n. 223/2006, i soggetti titolari di partita IVA, sono obbligati a presentare il modello F24 con modalità telematiche.
5 Decorso il predetto termine, per il periodo di ritardo inferiore a un semestre, devono essere corrisposti gli interessi di mora nella misura del tasso legale a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine del pagamento e sino alla data del pagamento. In caso di ulteriore ritardo nell adempimento, ai sensi dell articolo 27, comma 6, della legge n. 689/81, la somma dovuta per la sanzione irrogata è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine del pagamento e sino a quello in cui il ruolo è trasmesso al concessionario per la riscossione; in tal caso la maggiorazione assorbe gli interessi di mora maturati nel medesimo periodo. Dell avvenuto pagamento deve essere data immediata comunicazione all Autorità attraverso l invio di copia del modello attestante il versamento effettuato. Ai sensi dell articolo 27, comma 12, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza alla presente delibera l'autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria da a euro. Nei casi di reiterata inottemperanza l'autorità può disporre la sospensione dell'attività di impresa per un periodo non superiore a trenta giorni. A tal fine si chiede al professionista, entro il termine di trenta giorni dalla notifica del presente provvedimento, di comunicare all Autorità le iniziative assunte in ottemperanza alla diffida di cui al punto a) della presente delibera. Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell'autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell'articolo 135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell articolo 8, comma 2, del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso. IL SEGRETARIO GENERALE Luigi Fiorentino IL PRESIDENTE Antonio Catricalà
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