Source: http://sante-publique.org/codepenal/Massot/ch2massot.htm
Timestamp: 2019-03-24 18:07:34+00:00

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CHAPITRE II : Etendre la responsabilité pénale des personnes morales
Le groupe d'étude a examiné avec soin la question de la responsabilité pénale des personnes morales, souvent évoquée lors des auditions auxquelles il a procédé.
La responsabilité pénale des personnes morales est une des innovations fondamentales du nouveau Code pénal, entré en vigueur le 1er mars 1994. D'application récente, l'appréciation de ses conséquences est encore difficile et se limite nécessairement à un débat plutôt abstrait sur les principes juridiques qu'elle introduit ou modifie et sur les attentes ou craintes que suscite cette nouvelle forme de responsabilité.
Le groupe n'a pas échappé à ces débats et ces difficultés. Sans pouvoir parvenir à une position unanime, il a finalement proposé une extension mesurée des cas d'ouverture de la responsabilité pénale des personnes morales de droit public. Il lui apparaît qu'il serait nécessaire d'en tirer un bilan dans quelques années pour en apprécier les conséquences, avant de prendre une position définitive.
1. Rappel du régime actuellement en vigueur.
A) Le principe de la responsabilité pénale des personnes morales est posé à l'article 121-2 du Code pénal :
Les personnes morales, à l'exclusion de l'Etat, sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7 et dans les cas prévus par la loi ou le règlement, des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants.
La responsabilité pénale des personnes morales n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices de mêmes faits.
Par ailleurs un certain nombre de dispositions du Code pénal prévoient explicitement la responsabilité des personnes morales : c'est ainsi le cas de l'article 221-7 pour l'infraction définie à l'article 221-6 (homicide involontaire par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence), et l'article 222-22 pour l'infraction définie aux articles 222-19 et 222-20 (incapacité totale de travail causée à autrui par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence).
On remarque que le Code pénal actuellement en vigueur ne pose pas de règle générale selon laquelle les collectivités publiques seraient responsables pénalement, mais introduit deux principales restrictions qui répondent à des logiques différentes :
L'Etat n'est pas responsable pénalement.
Ainsi que le rappelle l'étude du Conseil d'Etat de 1996, la responsabilité pénale de l'Etat avait été exclue lors de l'élaboration du nouveau Code pénal entré en vigueur en 1994. Cette exclusion avait été adoptée sans trop de débats et n'a pas été remise en cause depuis.
Les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables que des infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public.
L'insertion de ces termes au deuxième alinéa de l'article 121-2 du Code pénal a été inspirée par le souci d'éviter une rupture d'égalité entre les activités des personnes privées et des activités analogues exercées par les collectivités locales. Les seules activités pour lesquelles les personnes publiques sont susceptibles d'être déclarées pénalement responsables sont celles qui pourraient être exercées, par d'autres personnes que la collectivité locale concernée, par délégation.
Cette restriction exclut du champ de la responsabilité pénale des collectivités locales les activités de police, qui ne peuvent pas être déléguées à d'autres personnes morales (CE, Ass., 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary, Rec. 595 ; - CE, 10 déc. 1962, Association de pêche et de pisciculture d'Orléans, Rec. 675 ; - CE, 1er avril 1994, Commune de Menton et autres et société Sceatauparc exploitation, Rec. 175 ; DA 1994, n° 356 et concl. S. Lasvignes, chron. 10/11 ; RDP 1994.1852, obs. Auby). Cette exclusion n'est pas toujours comprise par les maires, qui voient dans ce pouvoir de police la source principale des risques de mise en cause de leur responsabilité pénale.
De plus, la notion d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public n'est pas toujours interprétée de la même façon par les juges administratif et répressif, ce dernier ayant tendance à concevoir la notion de façon plus extensive que le premier.
En revanche, en ce qui concerne les établissements publics autres que les groupements de collectivités territoriales, l'ensemble de leurs activités sont susceptibles de mettre en cause leur responsabilité pénale.
Enfin, la notion d'organes ou représentants des personnes morales peut donner lieu à des interprétations divergentes d'une juridiction à l'autre, mais il ne faut pas exagérer ce risque. En particulier, la question de savoir si cette notion inclut les agents de la personne morale a pu être débattue, bien qu'il semble généralement admis qu'elle se limite aux quelques personnes qui expriment juridiquement la volonté de ces personnes morales. Mais l'article 121-2 est encore récent et a fait l'objet de trop peu d'applications pour que la jurisprudence ait pu préciser complètement les contours de cette notion.
2. Arguments pour et contre l'extension de la responsabilité des personnes morales de droit public.
A) Les tenants de l'extension de la responsabilité des personnes morales en attendent une diminution corrélative des mises en cause des élus et agents publics.
Contrairement à une idée souvent émise, la responsabilité de la personne morale ne peut pas affranchir entièrement les personnes physiques de leur responsabilité pénale.
1°) L'article 121-2 du Code pénal dispose expressément que la responsabilité pénale des personnes morales n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits.
Le droit positif est d'une parfaite clarté : la responsabilité de la personne physique et celle de la personne morale au nom de laquelle elle agit ne sont pas exclusives l'une de l'autre. Il arrive fréquemment, dans le cas d'un délit d'imprudence ou de manquement à une obligation de sécurité, que l'une et l'autre soient mises en cause.
Cette situation n'apaise donc pas les inquiétudes de certains décideurs publics, en particulier des élus locaux. Ils affirment ne pas réclamer une quelconque impunité mais souhaitent que les particularités des missions de service public qu'ils exercent soient prises en compte, en leur évitant de se voir reprocher tout événement survenu dans le territoire de leur ressort.
L'idée a donc été plusieurs fois émise que, pour certaines infractions, la responsabilité de la personne morale pourrait se substituer ou être mise en cause préalablement à celle de l'agent public ou de l'élu.
2°) Les décideurs publics et, en premier lieu les élus locaux, considèrent comme inéquitable le fait d'être poursuivis personnellement pour des infractions non intentionnelles, constituées par des actes qu'ils n'ont pas commis personnellement ou des omissions qu'ils ne pouvaient pas éviter. Ils souhaitent donc une protection législative accrue pour empêcher ce qu'ils considèrent comme une mise en cause pénale injustifiée.
Pourtant, les particularités des fonctions des élus et des agents publics ont déjà été prises en compte par le législateur. La loi du 13 mai 1996, cela a été rappelé, a atténué ce qui pouvait apparaître comme un caractère systématique de la mise en cause des décideurs publics. Le juge est désormais invité à apprécier au cas par cas la situation du décideur public en vérifiant que l'auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait (article 121-3 du Code pénal). Le Code général des collectivités territoriales et le statut général de la fonction publique ont été modifiés dans le même sens, bien qu'en des termes légèrement différents.
Il est trop tôt, compte tenu notamment du petit nombre d'espèces, pour apprécier objectivement les premiers effets de cette modification du Code pénal. Ainsi, par exemple, la Chambre criminelle de la Cour de cassation n'a pas encore pu, faute d'une jurisprudence suffisante, préciser les effets de ces dispositions.
Devant ce qu'ils considèrent comme une protection inefficace par la loi pénale, certains décideurs souhaitent impliquer davantage les personnes publiques. Ils soutiennent même que la logique de la faute de service, c'est-à-dire celle dont l'agent n'est que l'instrument mais qui révèle une faute de la collectivité publique, devrait se traduire pénalement par l'engagement exclusif de la responsabilité de la collectivité12.
Agissant comme représentant de la personne publique, l'agent disparaîtrait derrière cette personne publique, qui serait seule appelée à répondre des actes accomplis en son nom et de leurs conséquences, tant devant le juge administratif (au titre de la responsabilité civile) que devant le juge pénal.
3°) Mais une telle exclusion serait contraire au principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la justice.
En effet, une telle exclusion de la responsabilité pénale des agents publics et des élus instituerait à leur profit une protection dont ne bénéficieraient pas d'autres personnes auteurs des mêmes infractions, au seul motif que les uns agissent au nom d'une personne morale de droit public, les autres au nom d'une personne de droit privé ou en leur nom personnel. Le caractère contestable de cette inégalité est renforcé par un obstacle constitutionnel.
Sur ce point, la décision du Conseil constitutionnel n° 88-248 DC rendue le 17 janvier 1989 a traduit une conséquence du principe d'égalité devant la loi pénale13. A été censurée une disposition prévoyant que les mesures prises en exécution des décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel ne pouvaient pas engager la responsabilité personnelle du président de cet organisme.
Ainsi toute exclusion de la responsabilité pénale de certaines personnes au motif que serait alors mise en cause celle d'une personne morale dont elles sont les représentants courrait de grands risques d'inconstitutionnalité.
4°) Elle heurterait à juste titre l'opinion, faisant des élus et agents publics des citoyens à part, intouchables par le juge pénal.
Un tel report de la responsabilité des élus ou agents publics sur la collectivité dont ils sont l'émanation conduirait à faire bénéficier ces personnes d'une immunité totale. Quoiqu'ils fassent ou s'abstiennent de faire, leur éventuelle responsabilité pénale s'effacerait derrière celle de la collectivité publique. Ils ne risqueraient donc aucune condamnation pénale. Cette protection absolue pourrait facilement être assimilée par l'opinion publique à l'équivalent d'une amnistie accordée par le Parlement à une catégorie de citoyens dont font souvent partie les parlementaires eux-mêmes.
Le groupe d'étude a donc écarté toute exclusion de la responsabilité pénale des personnes physiques au profit de celle des personnes morales.
Il a, en revanche, envisagé une extension de la responsabilité pénale des personnes morales en conservant la possibilité de mettre en cause simultanément celle d'une personne physique pour les mêmes faits.
B) Le groupe d'étude a aussi examiné l'ensemble des arguments qui rendent délicate une extension même ponctuelle de la responsabilité des personnes morales.
1°) L'extension de la responsabilité pénale des personnes morales de droit public pourrait être comprise par l'opinion comme une fuite des élus devant leurs responsabilités, faisant ressurgir le souvenir de précédentes amnisties.
Le groupe, a cependant, considéré que ce risque était limité en cas d'extension mesurée de la responsabilité pénale des collectivités publiques, surtout dans l'hypothèse où ne serait affirmée qu'une mise en cause prioritaire de la collectivité avant celle de l'agent ou de l'élu, ou encore maintenue une mise en cause concurrente.
2°) La représentation de la personne morale dans la procédure engagée et le procès pénal pose certaines difficultés.
A la suite d'un accident, les services de police ou de gendarmerie enquêtent en entendant, outre les agents chargés du service défaillant, le maire et ses adjoints concernés.
Si le juge d'instruction décide la mise en examen de la personne morale, il s'adressera à son représentant : le maire ou le président de l'exécutif local devra alors comparaître. Quelle sera la réaction de l'opinion ? Fera-t-elle la distinction entre le maire, représentant de la commune et le maire, M. ou Mme X ou Y ? Une assimilation de la personne et de la fonction n'est pas impossible de la part de victimes ou de l'opinion publique encore sous le coup de l'émotion. Se partagent ici ceux qui croient possible ou non la perception de la dissociation des deux visages de l'élu ou de l'agent.
Lors du procès pénal, qui représentera la commune ? Dans la plupart des cas, le maire sera ce représentant. Il n'en ira autrement que si le maire est mis en cause personnellement (auquel cas le président du Tribunal de grande instance désigne une autre personne physique, qui n'est pas nécessairement un membre du conseil municipal, pour représenter la commune) ou s'il estime plus opportun, notamment pour éviter l'opprobre né d'une assimilation abusive, de ne pas apparaître personnellement devant le tribunal, faisant représenter la commune par un adjoint ou un fonctionnaire.
Le groupe reconnaît que cette substitution n'est pas idéale. Outre la difficulté à choisir cette personne physique envoyée comme bouc émissaire au procès pénal, on peut s'interroger sur la pertinence de la représentation de la commune en justice par une personne qui n'en est pas l'exécutif et n'a pas à être mandatée par le conseil municipal, alors que la qualité de ce représentant peut avoir un rôle déterminant.
Cet argument n'a pas arrêté le groupe d'étude, qui a estimé que la distinction entre le représentant de la collectivité et la personne physique sera compréhensible par l'opinion. En outre, les premières expériences de représentation de collectivités locales devant le juge pénal ne semblent pas avoir soulevé trop de difficultés pratiques.
3°) Les sanctions pénales ne sont pas toutes adaptées aux personnes morales de droit public.
La responsabilité de la personne morale, paradoxe de notre droit pénal dont l'objet est de punir et non de réparer, apparaît particulièrement difficile à mettre en oeuvre en ce qui concerne les sanctions. La sanction pénale, dont l'un des objets est l'amendement du coupable, a-t-elle un sens à l'encontre d'une personne morale, a fortiori de droit public ? Certes elle exerce aussi une fonction de prévention et d'intimidation, dont on peut penser qu'elle est remplie par la publicité de la sanction, qui peut favoriser ensuite le désaveu des élus par leurs électeurs, ou servir d'exemple à l'égard de toutes les collectivités.
Le groupe d'étude a admis que la plupart des peines applicables aux personnes morales prévues par le Code pénal (articles 131-37 à 131-49 du code) sont inadaptées aux personnes morales de droit public, soit parce qu'elles sont impossibles à prononcer, ainsi en est-il des sanctions prévues au dernier alinéa de l'article 131-39 (dissolution ou placement sous surveillance judiciaire), soit qu'elles sont inadaptées parce qu'elles iraient à l'encontre de la mission de service public confiée à la collectivité publique (et il en est ainsi de l'exclusion des marchés publics, de l'interdiction d'exercer, de la confiscation de l'objet, ou de la fermeture de l'établissement à l'origine des faits incriminés).
C'est l'amende qui tient la plus grande place parmi les sanctions pénales applicables aux collectivités locales. D'ailleurs, les 100 premiers cas de condamnations de personnes morales (analysés par une circulaire de la Direction des affaires criminelles et des grâces du 26 janvier 1998) montrent que c'est toujours une amende qui est prononcée à l'encontre des personnes morales de droit public. Le montant de cette amende tient compte des capacités financières supposées des personnes morales : à leur encontre, le taux maximum de l'amende qui leur est applicable est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi [le règlement] qui réprime l'infraction (articles 131-38 et 131-41).
Semblent également envisageables l'affichage, la publication ou la diffusion de la décision. Certes ils peuvent conduire à porter l'opprobre sur la personne publique, qui n'en a pas besoin dans ces circonstances. A l'inverse, leur caractère dissuasif peut jouer efficacement : il n'est jamais agréable pour un exécutif local de supporter une contre-publicité pour sa collectivité, surtout s'il s'agit d'une large diffusion d'une décision judiciaire la sanctionnant pour mauvais fonctionnement des services municipaux.
4°) Les amendes seraient en réalité payées par le contribuable, et même parfois par la victime.
La condamnation de la collectivité territoriale à une amende pourrait être comprise par l'opinion comme un transfert de la responsabilité, non seulement pénale, mais aussi financière, de l'élu vers la collectivité qu'il représente. Mais, bien que la condamnation soit d'une nature toute différente, c'est déjà le cas pour une condamnation civile prononcée par le juge administratif : c'est aussi le budget de la collectivité, et donc peut-être en partie le bénéficiaire de cette condamnation, qui supportera la charge des dommages-intérêts.
5°) L'ouverture plus large de la responsabilité pénale des personnes morales risquerait, aux yeux de certains, d'ouvrir davantage les prétoires et de renforcer le mouvement de pénalisation de l'action publique et de la société française. Elle inciterait encore davantage les victimes à assouvir leurs désirs vindicatifs en s'adressant au juge pénal, alors qu'il serait préférable de les orienter vers la recherche d'une responsabilité civile, moins traumatisante pour les élus et agents publics, et financièrement plus profitable aux victimes.
Le groupe s'est trouvé démuni pour examiner de façon pertinente cet argument et la probabilité de réalisation des risques qu'il énonce. Il a considéré que ces risques ne sont pas certains, surtout dans l'hypothèse d'une extension mesurée de la responsabilité pénale des personnes morales qui s'accompagnerait d'une restriction simultanée des possibilités de mettre en cause les personnes physiques devant le juge pénal.
La question de savoir si l'engagement de la responsabilité pénale de la personne morale protège les représentants de cette personne morale ne peut pas être définitivement tranchée. Une circulaire ministérielle du 26 janvier 1998 fait le point des 100 premières condamnations de personnes morales. Mais ses conclusions doivent être relativisées. Si on peut écrire que dans toutes les procédures concernant des personnes morales de droit public, aucune personne physique n'a été condamnée, soit en raison de l'absence de poursuites soit en raison de la relaxe de la personne physique poursuivie, il faut ajouter que cette observation ne repose que sur 5 (cinq) condamnations, chiffre insuffisant pour en tirer des enseignements d'ordre général.
6°) La cohérence du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires pourrait être affectée. Les juridictions pénales, pourtant incompétentes pour condamner les personnes publiques à réparer un dommage causé par leur agent en cas de faute de service, se verraient, beaucoup plus largement qu'aujourd'hui, reconnaître le droit de leur infliger des amendes.
Le juge pénal deviendrait le principal organe de contrôle des personnes publiques, alors qu'il connaît moins bien leur fonctionnement réel et ses condamnations risqueraient de n'être pas toujours adaptées à leurs contraintes propres.
On peut craindre aussi une propension du juge répressif, contraire au principe de séparation des pouvoirs, à statuer sur l'action civile même lorsque la personne poursuivie est une personne morale de droit public, dont la responsabilité relève du juge administratif, sans que les préfets disposent des informations nécessaires pour contrecarrer cette dérive en élevant le conflit. Là encore, le groupe ne s'est pas arrêté à cet obstacle, constatant, par un argument, il est vrai, réversible, que l'exception au principe de séparation des pouvoirs a été admise par le législateur de 1993 qui a introduit en 1994 dans le Code pénal, la responsabilité pénale des personnes morales de droit public, fût-elle limitée.
Fort de cet examen pondéré des espoirs et des craintes, les uns et les autres encore pour l'essentiel dépourvus de possibilités de vérification, que suscite une extension de la responsabilité pénale des décideurs publics, le groupe d'étude estime possible d'en proposer une ouverture limitée.
3. Proposition d'une ouverture limitée pour remédier aux cas les plus sensibles de mise en cause des décideurs publics.
Le groupe d'étude a choisi de proposer une solution aux cas les plus sensibles de mise en cause des élus, et aussi des agents publics, en utilisant des notions juridiques déjà présentes dans le Code pénal. Il est conduit à suggérer une ouverture limitée de la responsabilité pénale des personnes publiques pour certaines infractions, même dans les cas où la faute résulte d'une activité qui n'est pas susceptible de faire l'objet d'une délégation de service public.
A) Une ouverture limitée aux manquements aux obligations de prudence ou de sécurité prévus par la loi ou le règlement.
La faute non intentionnelle à raison de laquelle les poursuites pénales semblent être le plus mal ressenties est le manquement aux obligations de prudence ou de sécurité prévues par la loi ou le règlement. En effet, un tel manquement ne peut souvent être prévu, car les obligations de sécurité résultent de normes techniques décidées hors de la collectivité, parfois difficiles à connaître et presque impossibles à respecter tant elles sont lourdes pour les finances locales. Il trouve sa cause dans l'abstention de chacun des acteurs, quel que soit son niveau hiérarchique, accaparé qu'il est par la souci de veiller à d'autres exigences de l'intérêt général, et ne résulte pas d'une action que tel ou tel aurait personnellement commise. Il a pour conséquence un accident apparemment imprévisible qui émeut l'opinion et conduit les victimes ou leurs ayants droit à chercher un coupable ou, au moins un responsable. De plus, cette infraction figure déjà au Code pénal, ce qui facilitera l'application d'une règle différente applicable à elle seule.
Ce manquement peut affecter non seulement des activités susceptibles de délégation de service public, pour lesquelles la mise en cause de la responsabilité de la personne morale peut déjà être invoquée, mais surtout des activités que la collectivité publique ne peut pas déléguer, principalement l'exercice de son pouvoir de police.
Le groupe d'étude propose donc d'étendre la responsabilité pénale des collectivités locales à toutes leurs activités lorsqu'a été commis un manquement non délibéré à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement15, défini aux articles 221-6 et 222-19 du Code pénal.
Le groupe s'est situé dans la logique de sa première proposition, qui vise à introduire une gradation dans les fautes et les responsabilités. Il ne s'agit plus ici de combiner le caractère direct ou indirect du lien entre la faute et le dommage avec le degré de gravité de la faute, mais de prévoir un engagement différent de responsabilité selon que le manquement est délibéré ou non.
B) Préférer la recherche de la responsabilité de la personne morale, sauf dans le cas o le manquement est délibéré.
Le groupe a rejeté les solutions radicales qui auraient consisté à rendre exclusives la responsabilité de la personne morale et celle de la personne physique. Il a aussi repoussé les solutions compliquées qui auraient permis une recherche prioritaire de la responsabilité de la personne morale, au terme de laquelle celle de la personne physique aurait alors pu être mise en cause sous certaines conditions. Il en résulterait, en effet, un allongement sensible des procédures, en particulier une mise en cause très tardive du décideur public, peut-être plusieurs années après le dommage. La permanence du risque pénal n'apaiserait pas les élus et agents publics, et la lenteur de la procédure serait dommageable pour les victimes.
Le groupe propose donc une mise en cause concurrente de la personne morale et de la personne physique pour les manquements à une obligation de prudence ou de sécurité. Il sait que dans cette hypothèse, la responsabilité pénale de la personne morale est prioritairement engagée et celle de ses représentants beaucoup plus rarement. Dans la plupart des cas, la personne physique n'a fait qu'agir au nom de la personne morale et il semble plus équitable de faire peser surtout, sinon seulement, sur cette dernière la responsabilité pénale du dommage.
Cependant, pour ne pas faire des élus et des agents publics des personnes excessivement protégées, le groupe d'étude propose aussi de reprendre une distinction qui figure déjà dans le Code pénal entre les manquements ordinaires pourrait-on dire, et les manquements délibérés16 à une obligation de prudence ou de sécurité. Ces derniers, qui correspondent à une volonté consciente d'enfreindre le règlement (par exemple le maintien en service d'un équipement qu'une expertise, un rapport officiel ou une note motivée des services de la collectivité aurait décrit comme dangereux) ne pourraient mettre en jeu la responsabilité pénale que de la personne physique, auteur délibéré de cette transgression.
En pratique, on peut penser que le partage s'établirait alors entre les poursuites, dirigées le plus souvent contre la seule personne morale, apaisant ainsi les décideurs publics et celles qui viseraient ces agents publics ou élus s'ils ont consciemment manqué à une obligation de prudence ou de sécurité précisément définie. L'élu ne serait plus désormais en première ligne, puisque sa responsabilité personnelle ne serait mise en cause que si le dommage résulte de son comportement personnel et non de l'inertie d'une collectivité publique.
Le groupe d'étude propose alors, non d'apporter une nouvelle modification aux articles 221-6 et 222-19 du Code pénal, mais plutôt de modifier l'article 121-2 du même Code qui définit la responsabilité pénale des personnes morales, en introduisant la distinction selon une rédaction que pourrait préparer la direction des affaires criminelles et des grâces, et qui pourrait s'inspirer des termes suivants :
Elles [les personnes morales de droit public] sont, sauf s'ils ont été commis de façon délibérée, responsables des manquements à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement commis par leurs organes ou leurs représentants ayant causé la mort d'autrui ou une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois.
C) La suppression de l'exclusion de l'Etat du champ de la responsabilité pénale.
La responsabilité pénale de l'Etat peut se heurter à certains arguments théoriques et pratiques.
Ainsi que l'a montré l'étude du Conseil d'Etat de 199617, il ne semble pas que le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires interdise de mettre en cause devant le juge répressif la responsabilité pénale de l'Etat. Comme pour les autres personnes publiques, l'Etat est susceptible d'être condamné à des dommages-intérêts par les juridictions administratives, ses agents peuvent faire l'objet de condamnations pénales, même en cas de faute de service. Sous cet angle, la responsabilité pénale de l'Etat n'apparaît pas différente de celle des autres personnes publiques.
L'argument tiré de la souveraineté de l'Etat n'apparaît pas non plus décisif, dès lors que la responsabilité civile de l'Etat est déjà susceptible d'être mise en cause.
Le principal obstacle à la responsabilité pénale de l'Etat tient à son rôle dans l'exercice de la répression pénale. L'Etat, qui représente la société toute entière lésée par des agissements contraires à la loi pénale, pourrait difficilement se voir poursuivi par un Parquet qui exerce l'action publique au nom de l'Etat : l'Etat serait à la fois auteur du dommage, victime, censeur et juge. Détenteur du monopole du pouvoir de contraindre, peut-il aller jusqu'à s'infliger des peines ?
Les excellents arguments opposés à la responsabilité pénale de l'Etat ont paru au groupe pouvoir s'effacer derrière un souci d'égalité entre agents de l'Etat et des autres collectivités publiques.
Cette place à part réservée actuellement à l'Etat, hors d'atteinte de toute procédure pénale, a, en effet, semblé au groupe d'étude méconnaître l'égalité entre les agents publics.
Pourquoi un agent d'une collectivité locale chargé d'une mission de surveillance d'un équipement public pourrait-il s'abriter derrière la responsabilité pénale de la collectivité publique qui l'emploie, alors qu'un agent de l'Etat exerçant les mêmes fonctions à l'égard d'un équipement analogue exploité par l'Etat en serait privé, se retrouvant en première ligne dès l'ouverture de la procédure ?
Ce déséquilibre a semblé au groupe difficile à justifier. Aussi propose-t-il de supprimer, à l'article 121-2 du Code pénal, l'exclusion de l'Etat du principe de responsabilité pénale des personnes morales.
Le groupe d'étude est conscient des modifications importantes que pourrait entraîner l'introduction de la responsabilité pénale de l'Etat dans notre droit. Cependant, il estime que les cas encore peu nombreux d'ouverture de cette responsabilité devraient permettre d'expérimenter cette nouvelle forme de responsabilité pénale, quitte à l'abroger dans quelques années si les inconvénients qui s'en dégageraient apparaissaient trop lourds.

References: l'article 121
 l'article 221
 l'article 221
 l'article 222
 l'article 121
 l'article 121
 L'article 121
 l'article 131
 l'article 121
 l'article 121