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Timestamp: 2019-12-07 21:42:16+00:00

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Das Gesetzgebungsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland sowie ... | Hausarbeiten publizieren
2. Gang des Gesetzgebungsverfahrens am Beispiel des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 1. Januar 2005
3. Auswirkungen der Föderalismusreform auf die Gesetzgebung
3.1. Gesetzgebungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat
3.2. Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern
3.2.1 Rahmengesetzgebung
3.2.2 Ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung
Gang des Zuwanderungsgesetzes
B. Inneres B003
Diese Hausarbeit hat zum Ziel, einen Einblick in das Gesetzgebungsverfahren der Bundesrepublik Deutschland zu vermitteln. Weiterhin sollen dem Leser einige Änderungen, die im Zuge der Föderalismusreform 2006 unternommen wurden, näher beschrieben werden.
Im ersten Gliederungspunkt stelle ich den vollständigen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens dar. Zur besseren Versinnbildlichung habe ich als Beispiel den zweiten Anlauf zum Zuwanderungsgesetzes gewählt. Die Entscheidung fiel weniger aus inhaltlichen, den Gesetzeskontext betreffenden Gründen, sondern vielmehr aus rein formalen. Bedingt durch die politische Umstrittenheit sowie den gesellschaftlichen Stellenwert des Gesetzes, durchlief es sämtliche vom Grundgesetz vorgesehene Instanzen und ist somit für die Darstellung des Gesetzgebungsverfahrens besonders interessant.
Der zweite Abschnitt des Hauptteils soll die Veränderungen bei der Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusreform darstellen und ggf. mit den Vorzuständen vergleichen. Dies betrifft v.a. die Neuordnung bei der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebung sowie u.a. die Neufassung des Art 84 Abs. 1 GG, welche einen wesentlichen Anteil an der Verringerung der zustimmungspflichtigen Gesetze zum Ziel hat.
Unter Verwendung des Grundgesetzes, der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, der Geschäftsordnung von Bundesrat, Bundestag und Vermittlungsausschuss sowie einschlägiger Sekundärliteratur bin ich, insbesondere im zweiten Teil, der Fragestellung nachgegangen, welche Änderungen die Föderalismusreform auf die Normsetzung bewirkte sowie in welchem Umfang die Verfassungsänderung zu einer von allen Beteiligten erhofften Politikentflechtung beitragen kann.
Aufgrund einer inhaltlichen Straffung dieses sehr umfangreichen Themas habe ich die Betrachtung der Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund und Ländern sowie die in diesem Bezug verbundene Neustrukturierung ausgelassen. Ebenso habe ich, um den vorgegebene Rahmen nicht zu sprengen, einige Besonderheiten des bundesrepublikanischen Gesetzgebungsverfahrens, wie die unechte Initiative unberücksichtigt gelassen sowie des weiteren die Auswirkungen der europäischen Normsetzung nicht dargestellt. Außerdem habe ich die Rolle der Finanzverfassung auf das Verhältnis von Bund und Ländern, zumal dieser in der zweiten Stufe der Föderalismusreform eine Novellierung bevor steht, nicht beachtete.
Bevor ein Gesetzesvorhaben durch die Initiative von Bundesrat (BR), Bundesregierung (BReg) oder durch Abgeordnete „aus der Mitte des Bundestages (BT)“[1] seinen Weg durch den langwierigen und an gestalterischen Alternativen nicht knappen Verfahrensprozess der bundesrepublikanischen Gesetzgebung antreten kann, stehen eine Reihe vorgelagerter Schritte auf der Tagesordnung, die aufgrund ihres politischen und gesellschaftlichen Stellenwertes die Inhalte des Gesetzgebungsverfahrens wesentlich prägen können.
Gegenüber dem Wähler gehört es zur politischen Pflicht der Opposition, dass diese von ihrem Recht zur Gesetzesinitiative Gebrauch macht. Nur über die eigenständige Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen kann sie sich gegenüber der Öffentlichkeit als sachlich arbeitende, produktive und konzeptionell – im Gesamtinteresse des Landes – denkende Regierungsalternative präsentieren, um notfalls auf gesetzlichen Regelungsbedarf hinzuweisen und die Handlungsunfähigkeit der Regierung aufzudecken.[2]
Dieser geschilderte Sachverhalt darf allerdings nicht über die tatsächliche Durchsetzbarkeit von Oppositionsinitiativen hinwegtäuschen, welche bedingt durch die institutionelle Verflechtung zwischen den Mehrheitsfraktion(en) im BT und Regierung nur sehr geringe Erfolgschancen aufweist. Auf indirektem Wege können Oppositionsinitiativen allerdings doch erfolgreich sein, wenn sie z.B. bei umstrittenen Themen die Verhandlungsposition eines Koalitionspartners der Regierung stärken oder sich ein Ministerium genötigt sieht, einen Gesetzesentwurf der Opposition aufzugreifen.[3]
Eine weitere Institution, welcher sich bei entsprechenden Mehrheitsverhältnissen die Opposition bedienen kann, ist die Vertretung der Länder: der Bundesrat.
Doch auch wenn von dieser Option nach politischer Lage unterschiedlich Gebrauch gemacht wird, darf nicht die eigentliche vom Grundgesetz vorgesehene und für den Erhalt eines föderalen Systems unverzichtbare Funktion des BR übersehen werden: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit“.[4]
Um dieser verfassungsmäßigen Aufgabe sowie einer erfolgversprechenden Durchführung gerecht zu werden, ist es unverzichtbar, dass im Zuge einer Gesetzesinitiative durch den BR, bei Zeiten eine enge Kooperation mit der BReg bzw. den entsprechenden BT- und Landtagsfraktionen erfolgt. Aufgrund dessen sind die von den Länderministerien gegründeten Arbeitsgruppen auf regelmäßige Absprachen mit den verschiedenen Gremien bedacht und nehmen im wechselseitigen Austausch an Sitzungen der jeweiligen Arbeitsgruppen bzw. –kreise teil.[5]
Der dritte Initiator von Gesetzesvorhaben ist die BReg. Gleichzeitig stellt dieser Weg der Gesetzesinitiative die wesentlichste Variante im Vergleich zu den zwei schon genannten dar.[6]
Der Gesetzesentwurf selber wird in den entsprechenden Referaten der zuständigen Ministerien erstellt. Die Tatsache ob ein Entwurf ausgearbeitet werden soll, liegt grundsätzlich bei der politischen Führung, welche auf Basis der Bedeutung und Konfliktlage auch den inhaltlichen Rahmen vorgibt.[7]
Allerdings werden im vornherein die Ministerialreferate oftmals selbstständig tätig, um den Bedarf einzelner gesetzlicher Regelungen zu hinterfragen sowie in konzeptionellen Vorüberlegungen erste Entwürfe auszuarbeiten. Oftmals werden bereits in dieser Phase über den Kontakt zu Ministerialverwaltungen der Länder – den so genannten „Fachbruderschaften“ – sowie entsprechenden Vertretern aus Wirtschaft und Wissenschaft Informationen beschafft, die einer frühzeitigen Kompromissfindung im Rechtssetzungsverfahren dienen sollen.[8]
Im Falle des von mir als Beispiel gewählten Zuwanderungsgesetzes liegt die letztgenannte Variante, die Regierungsvorlage vor.[9]
Im Rahmen des im GG festgeschriebenen Vorverfahrens, leitete die BReg ihre Initiative dem „erstem Durchgang“ des BR zu. Dieser hat nun die Möglichkeit innerhalb einer Frist von sechs Wochen, bei besonders großem Umfang von neun Wochen, zu der Vorlage Stellung zu nehmen. Im Falle des Zuwanderungsgesetzes lag noch eine weitere temporäre Möglichkeit vor, da die rot-grüne Regierung die Initiative als besonders eilbedürftig beim BR einreichte (16.1.2003), was eine Stellungnahme schon nach drei Wochen verlangt.[10] Dieser überweist die Vorlage umgehend an seine Ausschüsse, die ungefähr an den Zuständigkeiten der einzelnen Bundesministerien ausgerichteten sind.[11]
Nach Abschluss der Arbeiten wird anschließend der mehrheitsfähige Standpunkt des BR der BReg als Stellungnahme übermittelt, welche ihn ggf. mit einer Gegenäußerung[12] versehen an den BT (14. 2. 2004) weiterleitet.[13]
Der BT beschäftigt sich nun in der ersten Beratung (Lesung) mit dem Gesetzesentwurf, nachdem durch den Ältestenrat die Tagesordnung festgelegt wurde. Die Zusammenkunft kommt frühestens drei Tage nach Verteilung der Drucksachen zustande. In der Regel findet während des „ersten Durchgangs“ im BT noch keine Debatte statt, sondern es erfolgt lediglich eine Überweisung des Sachverhaltes an die jeweils zuständigen Fachausschüsse.[14] Im Fall des Zuwanderungsgesetzes handelte es sich um den Innen-, Rechts- und Haushaltsausschuss sowie u.a. die Ausschüsse für Wirtschaft und Arbeit sowie für Menschenrechte.[15]
Die Federführung[16] hatte aufgrund der politischen und gesellschaftlichen Gewichtung der Innenausschuss. Dieser reichte am 7. 5. 2003 – zwei Monate nach der Überweisung – seine Beschlussempfehlung, welche keine Änderungsanträge gegenüber dem ursprünglichen Gesetzesentwurf enthielt, an den BT weiter.[17]
Nachdem der Haushaltsausschuss einen Tag später seinen Bericht vorgelegt hatte, erfolgte die zweite und dritte Beratung des Gesetzesentwurfes am 9. 5. 2003, bei welcher dieser gegen die Stimmen der CDU/CSU-Fraktion und von zwei fraktionslosen Abgeordneten (von d. PDS) sowie bei Enthaltung der FDP-Fraktion vom BT angenommen wurde.[18]
Die zweite Lesung hat das Ziel, der allgemeinen Öffentlichkeit den gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung mitzuteilen. Zu diesem Zweck findet eine Aussprache im Parlament statt, die es jedem Abgeordneten, jeder Gruppe sowie Fraktion erlaubt Änderungsanträge einzubringen,[19] welche sich jedoch nur noch auf die Vorlage nach der ersten Beratung beziehen dürfen. Zunächst jedoch wird dem Berichterstatter(n) des federführenden Ausschuss die Gelegenheit gegeben seinen (ihren) schriftlichen Bericht im Plenum zu ergänzen.[20]
Wenn keine Änderungen[21] beschlossen wurden, erfolgt umgehend die dritte und vorerst letzte Lesung im Bundestag mit dem Ziel der Schlussabstimmung.[22] Änderungsanträge zur Vorlage nach der zweiten Beratung können zu diesem Zeitpunkt nur noch von einer Gruppe von Abgeordneten, welche Fraktionsstärke aufweist, eingebracht werden.[23]
Nachdem nun der Gesetzesentwurf durch den BT beschlossen worden ist, ist er durch den Bundestagspräsidenten unverzüglich dem BR zuzuleiten.[24] Im bundesrepublikanischen Gesetzgebungsverfahren ist mit dem Beginn des „zweiten BR-Durchgangs“ der Zeitpunkt erreicht, welcher aufgrund seiner verfassungsmäßig vorgeschriebenen Entscheidungsalternativen wesentlich den weiteren Verlauf des Verfahrens beeinflussen kann.
[1] Art. 76 Abs. 1 GG.
[2] Vgl. Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2001, S. 247ff.; Eine eigenständige Gesetzesinitiative seitens des BT ist nur möglich, wenn sich hinter dem Vorhaben mindestens eine Gruppe von Abgeordneten versammelt, die Fraktionsstärke (z.Z. 31 Abgeordnete) aufweist. Einzelne u.U. fraktionslose Abgeordnete haben somit kein Initiativrecht.; Brunn-Otto Bryde, Stationen, Entscheidungen und Beteiligte im Gesetzgebungsverfahren, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, New York 1989, S. 869; § 76 Abs.1 GO-BT.
[3] Ismayr 2001, S. 247ff.
[4] Art. 50 GG.
[5] Ismayr 2001, S. 249; Bryde 1989, S. 864; Roland Sturm, Föderalismus. Eine Einführung, Opladen 2005, S. 53.
[6] Bryde 1989, S. 864; Ungefähr 70 bis 80% der tatsächlich verabschiedeten Bundesgesetze initiiert die Bundesregierung.; Christian Heyer; Stephan Liening, Gesetzgebung, Berlin 2005, S. 16
[7] Roland Johne, Bundesrat und parlamentarische Demokratie. Die Länderkammer zwischen Entscheidungshemmnis und notwendigem Korrektiv in der Gesetzgebung, in: APuZ 2004 (B50-51), S. 10; Hermann Schreiner; Susanne Linn, So arbeitet der Deutsche Bundestag (16. WP), Berlin 2006, S. 76; Ismayr 2001, S. 255; Heyer/Liening 2005, S. 16.; Das Verfahren der weiteren Ausarbeitung ist in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) geregelt. Es sieht vor, dass bei der Erstellung der Referentenentwürfe das Bundeskanzleramt (§ 24 GGO), andere betroffene Ressorts (§ 45 Abs. 1 GGO), interessierte Verbände und Presse (§ 44 Abs. 4 GGO; § 47 Abs. 1, 3 GGO; § 48 Abs.1 GGO) sowie Bundesländer (§ 41 GGO; § 47 Abs.1 GGO) beteiligt werden. Weiterhin sind alle Entwürfe zur spezifischen Prüfung dem Justiz- (§ 46 Abs. 1 GGO), Innen- (§ 44 Abs. 1 GGO) und Finanzministerium (§ 44 Abs. 2 GGO) vorzulegen. Vgl. Bryde 1989, S. 865.; Ebenso sind die entsprechenden Gesetzesvorhaben in jedem Stadium des Verfahrens anhand eines Fragekatalogs auf Notwendigkeit, Wirksamkeit und Verständlichkeit zu prüfen. Vgl. Ismayr 2001, S. 253.
[8] Heyer/Liening 2005, S. 17; Bryde 1989, S. 864, 868; Ismayr 2001, S. 255.; Schreiner/Linn 2006, S. 76.
[9] http://dip.bundestag.de/gesta/15/B003.pdf, 14.01.2007, 17:15.; Siehe Anlage, S. 18; Wie in der Einleitung beschrieben beschäftige ich mich nur mit dem zweiten Gesetzgebungsverfahren zum Zuwanderungsgesetz, nach dem das erste durch das BVerfG aufgehoben wurde. Siehe hierzu Anm. 33.
[10] Ebenda; Art. 76 Abs. 2 GG.; Die Eilbedürftigkeit lag darin begründet, dass der Inhalt des Zuwanderungsgesetzes schon einmal ausführlich auf allen Ebenen diskutiert wurde.
[11] Beim Zuwanderungsgesetz erfolgte die Zuweisung an den Innenausschuss, Ausschuss für Arbeit und Soziales, den Ausschuss f. Familie und Senioren, den Finanz-, Kultur-, Rechts- und Wirtschaftsausschuss. Siehe Anm. 9.; Eine wesentliche Prüfung des Gesetzesvorschlags erfolgt allerdings in den Ministerialbürokratien der Länder, wo zunächst v.a. die Gesetzgebungszuständigkeit (ob Bund oder Länder) und eine evtl. Zustimmungspflichtigkeit des BR geprüft wird. Vgl. Hans Schneider, Gesetzgebung. Ein Lehr- und Handbuch, Heidelberg 2002, S. 80f., 100.
[12] § 53 Abs. 1 GGO; Alle Beschlüsse des BR müssen durch die einfache Stimmenmehrheit der Bundesländer legitimiert werden. § 30 Abs. 1 GO-BR.
[13] Bei Bundesratsinitiativen sind die Fristen identisch. Jedoch sind die Vorlagen nicht direkt an den BT, sondern nur über die BReg weiterzuleiten. Anschließend hat der BT in angemessener Zeit über den Vorschlag zu beraten und zu entscheiden. Art. 76 Abs. 3 GG.
[14] § 78 Abs. 5 GO-BT; Eine Debatte kann in der ersten Lesung von einer Fraktion beantragt bzw. im Ältestenrat beschlossen werden. Dies ist oftmals dann der Fall, wenn es sich um entscheidende Gesetzesvorhaben der Regierung handelt. Siehe § 79 GO-BT; Vgl. Heyer/Liening 2005, S. 24f.
[15] Die erste Lesung fand im BT am 13. 3. 2003 statt. Der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung wurde am 19. 3. 2003 nachträglich mit einbezogen; Siehe Anm. 9.
[16] In besonderen Fällen kann ein Gesetzesentwurf an mehrere Ausschüsse gleichzeitig überwiesen werden, wobei der federführende Ausschuss festzulegen ist. Vgl. § 80 Abs. 1 GO-BT.
[17] Am selben Tag wurde von zwei fraktionslosen Abgeordneten (d. PDS) ein Änderungsantrag gestellt.; Der Bericht des Haushaltsausschusses erfolgte am 8.5.2003. Siehe Anm. 9.
[18] Siehe Anm. 9.
[19] Vgl. Heyer/Liening 2005, S. 28; § 82 Abs. 1 GO-BT; Die Durchführung der allgemeinen Aussprache ist der Regelfall für die zweite Lesung, sie kann allerdings auch erst in der dritten Beratung stattfinden. In beiden Fällen benötigt sie eine Empfehlung des Ältestenrates oder die Beantragung durch eine Gruppe von Abgeordneten in Fraktionsstärke. § 81 Abs. 1 GO-BT; § 84 GO-BT.; Der von den beiden fraktionslosen Abgeordneten der PDS gestellte Änderungsantrag wurde von allen Fraktionen einstimmig abgelehnt. Siehe Anm. 9.
[20] § 28 Abs. 2 GO-BT, § 62 Abs. 2 GO-BT.
[21] § 84 Abs. 2 GO-BT; Änderungsanträge, die während der zweiten Lesung vom Bundestag angenommen worden sind bewirken, dass der Gesetzesentwurf in den Ausschüssen erneut beraten und nachfolgend zur zweiten Lesung dem BT vorgelegt werden muss. Wenn in der zweiten Beratung alle Teile eines Gesetzesentwurfes abgelehnt worden sind, ist das Verfahren gescheitert. § 83 Abs. 3 GO-BT.
[22] § 86 GO-BT; Die Schlussabstimmung erfolgt in d. Regel durch Aufstehen oder Sitzen bleiben. Sie kann aber auch durch das sog. Hammelsprungverfahren oder auf Antrag einer Gruppe von Abgeordneten die Fraktionsgröße hat, namentlich erfolgen. Die meisten Gesetze benötigen nur eine einfache Mehrheit im BT. Eine Ausnahme bilden Änderungen des GG, welche mit 2/3-Mehrheit verabschiedet werden müssen. Heyer/Liening 2005, S. 30, 32.; Bei Verträgen mit auswärtigen Staaten findet weder eine dritte Lesung, noch eine gesonderte Schlussabstimmung statt. § 86 GO-BT.
[23] § 85 Abs. 1 GO-BT.
[24] Art. 77 Abs. 1 GG.
9783638803991
Anhang: eine schematische Darstellung des Gesetzgebungsverfahrens, Darstellung des Gangs der Gesetzgebung am Beispiel des zweiten Anlaufs zum Zuwanderungsgesetz 2003-2005, eine Statistik, Kommentar des Dozenten: Eine sehr schöne Arbeit: erstklassige Literaturauswertung, sehr guter Fußnotenapparat, meistenteils gut geschrieben, gelegentlich etwas unbeholfen.
Gesetzgebungsverfahren Bundesrepublik Deutschland Neuausrichtung Zuge Föderalismusreform
Konrad Schellbach (Autor), 2007, Das Gesetzgebungsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland sowie dessen Neuausrichtung im Zuge der Föderalismusreform 2006, München, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/75733
Das Projekt Nord Stream und die Diversifizierungsstrategie der Euro...

References: Art. 76
 § 76
 Art. 50
 § 47
 § 48
 § 47
 Art. 76
 § 53
 § 30
 Art. 76
 § 78
 § 79
 § 80
 § 82
 § 81
 § 84
 § 28
 § 62
 § 84
 § 83
 § 86
 § 86
 § 85
 Art. 77