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Politicas Economicas: septiembre 2009
FALLOS RESUMENES ACTO ADMINISTRATIVO Caracteres Estabilidad Excepciones Conocimiento del vicio por el interesado Vicio que surge de la mera lectu
FALLOS RESUMENES ACTO ADMINISTRATIVO Caracteres Estabilidad Excepciones Conocimiento del vicio por el interesado Vicio que surge de la mera lectura de las normas e informes
2ª INSTANCIA.- Buenos Aires, marzo 26 de 2009.
El Dr. Galli dijo:
I. Por sentencia de fs. 350/354 vta. la juez de la anterior instancia rechazó la demanda interpuesta por el actor, declarando la legitimidad de las resoluciones 1.411/1998 y 3.185/1998 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación; e impuso las costas a la parte vencida.
Comenzó pronunciándose en favor de la revisión judicial de los actos dictados por la Corte Suprema en ejercicio de su actividad o función materialmente administrativa.
Sentado ello, entendió que del primitivo informe de la Dirección de Administración Financiera surgía una manifestación de voluntad o juicio dirigida a la dependencia que efectuó la consulta (Habilitación del fuero civil) en cuanto a que era viable (para el cálculo de la bonificación por antigüedad en el Poder Judicial) computar los años en que el agente había estado en el Colegio Militar de la Nación; y que a esa decisión -por lo tanto- debía reconocerse el carácter de acto administrativo.
Sin embargo, continuó diciendo, ese acto se encontró viciado de nulidad, por cuanto interpretó erróneamente un informe brindado por el Ministerio de Defensa, ya que la realidad era que los años de permanencia del accionante en el Colegio Militar no computaban para acrecentar su antigüedad en el Poder Judicial.
La resolución de la Corte Suprema 1.141/1998 (luego confirmada) implicó, entonces, la revocación de aquél acto ilegítimo.
Sobre este último punto, y teniendo en cuenta que el beneficio ya había sido liquidado en virtud de la ejecución del acto nulo, aclaró que si bien el art. 17 Ver Texto , ley 19549 establecía limitaciones a la potestad revocatoria de la Administración, ellas debían ser interpretadas con carácter estricto, puesto que su aplicación acarrearía la subsistencia en el mundo de un acto viciado de nulidad hasta tanto se produjera la declaración judicial pertinente.
Así, concluyó que no procedía declarar la nulidad de la resolución 1.411/1998 de la Corte Suprema ni de su confirmatoria, las que revocaban el otorgamiento de un beneficio no acordado por las normas aplicables al caso.
Finalmente, señaló que en la etapa de ejecución de sentencia debía verificarse si las sumas que fueron pagadas con base en el acto nulo fueron efectivamente descontadas al actor (como se había dispuesto originariamente), disponiendo que, para el caso de que efectivamente se hubiera realizado alguna deducción, debían ser reintegradas (con más sus intereses, a la tasa pasiva que publica en BCRA, desde que fueron adeudadas).
II. Contra tal pronunciamiento, el actor interpuso recurso de apelación a fs. 358 el que fue concedido libremente (fs. 359) y expresó agravios a fs. 364/366 vta., los que fueron contestados por la demandada a fs. 368/371 vta.
Los agravios del actor pueden ser sintetizados del siguiente modo:
a) Se intentó quitar el manifiesto carácter de acto administrativo a aquél que otorgó el reconocimiento de los años de antigüedad, categorizándolo como mera opinión.
A su entender era un acto ejecutorio por el cual se dispuso que se pagase una bonificación por antigüedad, habiéndose evidenciado esa ejecutoriedad con el hecho de haber percibido la diferencia solicitada (conforme surge de los recibos acompañados), lo que no hubiera podido ocurrir si sólo se limitaba a aconsejar o asesorar el dictado de un acto posterior.
b) Aquel acto administrativo otorgó derechos subjetivos del que emanaron prestaciones que estaban en cumplimiento, ya que se encontraba gozando pacíficamente de su derecho subjetivo a la diferencia salarial derivada de la antigüedad establecida; y, además, adquirió el carácter de cosa juzgada administrativa.
c) Los actos administrativos que generaron derechos subjetivos que se estaban cumpliendo no podían ser revocados en sede administrativa, sino que, conforme surgía del art. 17 Ver Texto , ley 19549, sólo se podía impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
Por ello, las resoluciones de la Corte Suprema que revocaron el acto que otorgó el reconocimiento de la bonificación adolecían de nulidad absoluta por contrariar la norma citada.
III. Ante todo, corresponde efectuar una breve reseña de las circunstancias que dieron origen a estas actuaciones.
El actor solicitó, con fecha 2/5/1997, a la Habilitación de la Cámara de Apelaciones del fuero civil (en el que prestaba servicios) que en la bonificación por antigüedad le sean computados los años que se desempeñó en el Colegio Militar de la Nación (ver copia de fs. 22).
A raíz de ello, se solicitaron instrucciones a la Administración Financiera de la Corte Suprema, a fin de determinar si correspondía dicho reconocimiento (fs. 21).
La titular de la Dirección de Administración Financiera de la Corte Suprema, dispuso: "Remítase a la Habilitación de la Justicia Nacional en lo Civil, a fin de llevar a su conocimiento lo dispuesto por el Ministerio de Defensa mediante resolución 186 -que para mejor proveer se adjunta a fs. 11/15- donde se hace mención a reconocer servicios computables para la percepción de la Bonificación por antigüedad del personal Militar de las Fuerzas Armadas, asimismo se adjunta a fs. 16/17 la resolución 1.901/1992 que hace referencia a la prescripción..." (fs. 38).
A partir de allí se procedió a computar esos años en la bonificación por antigüedad (más las diferencias salariales consideradas no prescriptas).
Luego de un nuevo reclamo del actor, ahora referido al momento desde el cual le debían ser reconocidas las diferencias por esa mayor antigüedad y los intereses correspondientes, la Corte Suprema dictó la resolución 1.411/1998 (aquí impugnada), de la cual surge que "no corresponde computar los servicios prestados por el agente...como cadete en el Colegio Militar para la determinación de su bonificación por antigüedad" (fs. 36 y vta.), luego desestimándose -por resolución 3.185/1998 (fs. 98)- el recurso de reconsideración interpuesto por el actor.
IV. En primer lugar, cabe señalar que si bien el actor se agravia por cuanto la a quo no había considerado que la nota remitida por la Dirección de Administración Financiera era un acto administrativo, ello no se corresponde con lo resuelto en la sentencia apelada.
Como ya se dijo, la a quo sí reconoció tal carácter, pero lo consideró ilegítimo y entendió que podía ser revocado en sede administrativa.
Sobre este punto me permito efectuar un breve comentario (pues, al resultar esa nota algo confusa, resulta discutible si se trata de un acto administrativo), sin perjuicio de analizar, luego, la cuestión también desde la óptica con la que fue considerada en la sentencia de la anterior instancia.
Es que, conforme considera la generalidad de la doctrina, el acto administrativo es una declaración emitida por un órgano estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de la función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros.
En el caso, la nota en cuestión más que un acto productor de efectos jurídicos, pareciera tratarse de un mero proveído dado en respuesta a la solicitud de la Habilitación (en cuanto a si correspondía o no hacer lugar al reclamo), acompañando las resoluciones que -a criterio de la Dirección- debían ser utilizadas por el organismo requirente para resolver la cuestión.
En efecto, la Dirección no hace una manifestación positiva respecto del reconocimiento de lo solicitado (es decir, que sí corresponde incluir los años del Colegio Militar para el cómputo de la antigüedad) sino que remite a la resolución del Ministerio de Defensa en la que "se hace mención a reconocer servicios computables para la percepción de la Bonificación por antigüedad del personal Militar de las Fuerzas Armadas" para que la Habilitación resuelva, con base a ella, el reclamo del actor (acompañándose esa resolución que, efectivamente, se refiere a qué tipo de servicios pueden ser considerados a tales efectos y cuáles no).
Es decir, pareciera ser que la Dirección simplemente se limitó a remitir a la Habilitación la normativa que -a su consideración- debía ser utilizada (de la cual, además, y como se verá, surgía que no asistía derecho al actor), con lo cual, no se vislumbra que ella hubiese podido considerarse como productora de efectos jurídicos respecto de terceros (en este caso, el agente).
Esa carencia de efectos jurídicos directos, conspira contra la posibilidad de entender que estamos frente a un acto administrativo.
V. Sin embargo, lo cierto es que -como se dijo- los términos de la nota son ciertamente confusos.
De hecho, la Corte Suprema, al dictar la resolución 1.411/1998, entendió que aquel proveído "hizo saber la viabilidad del reclamo" (es decir, a su entender no se limitó a remitir la normativa aplicable, sino a declarar que sí correspondía hacer lugar al reclamo).
Por ello, corresponde igualmente considerar la cuestión desde esta óptica, es decir, tomando por cierto que efectivamente en esa nota la Dirección se pronunció en sentido afirmativo respecto del cómputo de la antigüedad de los cadetes de Colegios Militares.
En tal caso, si estaríamos frente a un acto administrativo. Por un lado, se habrían producido efectos jurídicos para el agente; y, por otro quedaría comprendido en esta noción toda "declaración emitida por el órgano estatal", entendiéndose por "declaración" no solamente las que traducen una manifestación de voluntad (como podría ser, el reconocimiento de un derecho), sino también los que exteriorizan un juicio de valor u opinión o una simple constatación de hechos (en el caso, se trató de un juicio de opinión en cuanto a la procedencia de reconocer, como parte de la antigüedad a los efectos de la bonificación, determinados servicios prestados por el agente).
En definitiva, y sin perjuicio de los vicios que podría adolecer (en cuanto a su contenido o, incluso, respecto de la competencia del órgano que lo dictó) podría considerarse que se trató de un acto administrativo.
VI. Ahora bien, ese acto administrativo fue ilegítimo o irregular, ya que tiene un grave error de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley (al no encontrar sustento en la normativa que resulta aplicable al caso).
En efecto, la resolución del Ministerio de Defensa 186 (en base a la cual se debía resolver el reclamo del actor) establece que no son computables como años de servicio (para el cálculo de los años simples de servicios en las Fuerzas Armadas a los fines de determinar el suplemento por antigüedad) "los prestados como alumno de los Liceos Militares o Naval" (art. 2).
Esa resolución, además, había sido remitida desde el Ministerio de Defensa a solicitud de la directora junto con una nota, en la que se dispuso:
"Tengo el agrado de dirigirme a la directora, en respuesta a su nota por la que requiere se informe sobre la situación de los Cadetes de los Liceos Militares; durante su incorporación, al respecto cabe afirmar que a juicio de este Ministerio, no tienen relación de empleo público.
"Consecuentemente y de acuerdo a lo establecido en la Reglamentación de la ley 19101 Ver Texto -título III- cap. IV ‘Cómputo de Servicios’ art. 3401, inc. d Ver Texto , determina las Instituciones de Reclutamiento del Personal, entre los que no figuran los Liceos Militares.
"Asimismo por resolución 186/1973 en su art. 2, apart. a especifica taxativamente que los servicios prestados como alumno de los Liceos Militares no serán computables..." (fs. 35).
Finalmente, previo a resolver el recurso de reconsideración interpuesto por el actor (y ante su planteo de distinción entre la situación de los cadetes de Liceos Militares y de los del Colegio Militar), la Corte Suprema volvió a solicitar al Ministerio de Defensa que informe si en el caso concreto (cadetes de Colegio Militar) correspondía el reconocimiento de la antigüedad, respondiéndose que no eran computables.
En este mismo sentido se pronunció la a quo, sin que el actor -en esta instancia- intentase desvirtuar dicha ilegitimidad (ya que se limita a cuestionar la potestad revocatoria de la Administración por tratarse de un acto que, si bien fue ilegítimo, generó derechos subjetivos).
De este modo, corresponde determinar si ese acto irregular podía o no ser revocado en sede administrativa; y, en consecuencia, si la resolución 1.411/1998, que desde esta óptica debe entenderse como un acto revocatorio de un acto irregular, es legítima o ilegítima.
VII. En tal sentido, debe tenerse en cuenta, ante todo, que el art. 17 Ver Texto , ley 19549 sienta, como principio general, que el acto irregular debe ser revocado en sede administrativa; y, solamente como excepción, dicha potestad queda inhibida (debiendo iniciarse acción judicial).
Por ello, en tanto el principio general es el de atribuir a la Administración la potestad anulatoria, debe propiciarse una interpretación restrictiva de las excepciones a dicha facultad (Corte Sup., Fallos 304:898 Ver Texto , 310:380 Ver Texto ).
Por otro lado, se encuentra consolidado en la doctrina y ha sido receptado por la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema (Fallos 321:169 Ver Texto ) como de las diferentes salas de esta Cámara, que las causales que autorizan la anulación oficiosa del acto regular son igualmente aplicables a la anulación oficiosa del acto irregular, porque, de no ser así, absurdamente habría mayor rigor para revocar un acto nulo que uno regular (es decir, el acto nulo gozaría de mayor estabilidad que el regular). Entonces, aún cuando el acto irregular hubiera quedado firme y generado derechos subjetivos que se comenzaron a cumplir, la Administración debe igualmente anularlo oficiosamente cuando se configure alguno de los supuestos idóneos para disponer tal extinción con relación al acto regular, entre ellos, el conocimiento del vicio por parte del administrado.
En el caso, el vicio que ostentaba el acto surgía de su propio cotejo con la resolución del Ministerio de Defensa que se acompañaba, así como de la nota del Ministerio de Defensa en la que -interpretando dicha resolución- se disponía que esos servicios no eran computables a los efectos señalados.
De este modo, y tratándose de un vicio que surgía de la mera lectura de las normas e informes que acompañaban al acto (en los cuales, supuestamente, encontraba sustento el mismo), puede considerarse que el actor conoció, o pudo razonablemente conocer, el vicio que el acto adolecía.
Pero aún suponiendo que no se trataba de un vicio manifiesto, y que pudo no ser conocido por el actor, entiendo que existen motivos suficientes para justificar la legitimidad de la decisión de la Corte Suprema.
Ello, por cuanto estando demostrado claramente, incluso en esta instancia judicial, que el actor no tiene derecho al cómputo de los años de cadete en el Colegio Militar para la bonificación por antigüedad en el Poder Judicial, declarar la ilegitimidad de las resoluciones denegatorias del mismo (o de revocación del primitivo reconocimiento) por la omisión en iniciar la correspondiente acción de lesividad, sería apegarnos a un criterio formalista que -por otra parte- no conllevaría beneficio alguno para el actor más que postergar la resolución final del conflicto suscitado; pues, reitero, no hay norma alguna que sustente su pretensión.
Por todo lo señalado, propicio la confirmación de la sentencia apelada en cuanto rechaza la demanda interpuesta por el actor.
VIII. No advirtiéndose razón alguna que justifique el apartamiento del principio general en materia de costas, corresponde su imposición a la parte vencida.
Por lo expuesto, voto por confirmar la sentencia apelada en cuanto rechaza la demanda interpuesta por el actor e imponer las costas a la vencida.
El Dr. Argento adhirió al voto precedente.
En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el tribunal resuelve:
1) Confirmar la sentencia apelada en cuanto rechaza la demanda interpuesta por el actor.
2) Imponer las costas a la parte vencida.
Se deja constancia de que el Dr. Jorge E. Argento suscribe la presente conforme los términos de la acordada 17/2008 de esta Cámara, encontrándose vacante la restante vocalía (art. 109 Ver Texto , RJN).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.- Guillermo P. Galli.- Jorge E. Argento.
ACTO ADMINISTRATIVO TextoCompleto JUSTICIA NACIONAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRA
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fallos resumen ESTUPEFACIENTES Procedimiento Juicio Juez que condenó a los copartícipes Enjuiciamiento del prófugo Excusación Procedencia
1°) Los magistrados integrantes del Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Mar del Plata con fecha 17 de junio pasado se inhibieron de entender en esta causa. Sostuvieron que "...advirtiendo que de la sentencia de juicio abreviado dictada en autos en relación a Enrique Omar Sayago y Andrea Elizabeth Giordano, surge que este Tribunal emitió opinión respecto de la existencia del hecho como así también respecto de la participación de los nombrados y de Jorge Luis Giordano, y a los efectos de garantizar la imparcialidad del tribunal, corresponde excusarnos de intervenir en las presentes actuaciones..." (fs. 11).
Desinsaculado el Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Bahía Blanca para entender en la causa, éste no aceptó la competencia atribuida, pues sostuvo que los colegas de Mar del Plata habían emitido su opinión en el tiempo procesal oportuno, no configurándose en su entender prejuzgamiento y sin hacer mención a la eventual violación a la garantía de imparcialidad del juzgador (fs. 19/20 vta.).
2°) Que en punto resolver de conformidad con lo dispuesto por el art. 57 Ver Texto , CPPN, este tribunal considera que en el caso, las razones esgrimidas por los jueces del Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Mar del Plata resultan suficientes para justificar su inhibitoria en estas actuaciones. Cierto es que "en la inhibición, se relativiza la existencia de una estricta causa de apartamiento, privilegiándose apreciaciones de índole subjetiva que, valoradas conforme la lógica y la prudencia, dan cuenta de cierta afectación en la función del jugador" (conf. Guillermo R. Navarro y Roberto R. Daray "Código Procesal Pe al de la Nación", Tomo I, págs. 142/143, Pensamiento Jurídico Editora 1996).
Las razones invocadas en ocasión de expedirse en los términos del art. 61 Ver Texto , CPPN otorgan suficiente sustento tanto al apartamiento de los Dres. Portela, Falcone y Parra.
Ello así, a la luz de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentada en la causa L.486. XXXVI. "Llerena, Horacio L. s/ abuso de armas y lesiones -arts. 104 y 89 del Código Penal- causa N. 3221 Ver Texto ", rta. el 17/5/2005, en cuanto a que "la imparcialidad objetiva se vincula con el hecho de que el juzgador muestre garantías suficientes tendientes a evitar cualquier duda razonable que pueda conducir a presumir su parcialidad frente al caso. Si de alguna manera puede presumirse por razones legítimas que el juez genere dudas acerca de su imparcialidad frente al tema a decidir, debe ser apartado de su tratamiento, para preservar la confianza de los ciudadanos -y sobre todo del imputado- en la administración de justicia, que constituye un pilar del sistema democrático"
Tales consideraciones devienen aplicables al caso, dado que los integrantes del Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Mar del Plata tuvieron por acreditado el hecho al juzgar a los consortes de causa de Jorge Luis Giordano -quien se encontraba prófugo-, y si bien se expidieron en el modo y tiempo oportuno, podría dicha circunstancia justificar el temor de parcialidad al que aluden los excusados. Al respecto, cabe señalar que Andrea Elizabeth Giordano -hija de Jorge Luis Giordano- y Enrique Omar Sayago, resultaron condenados por el delito de almacenamiento de estupefacientes, oportunidad en la que el tribunal sostuvo, entre otras cuestiones, que "...Desde el inicio de las presentes actuaciones se sindicó al progenitor de la nombrada como principal sospechoso en la actividad ilícita que fuera objeto de la investigación...", que "La complicidad secundaria de los encartados en autos Andrea Elizabeth Giordano y Enrique Omar Sayago se sostiene en (...) las circunstancias de dirigirse las tareas de observación y vigilancia al padre de la nombrada Giordano" y que "...los investigadores señalan que Giordano guardaría la droga en el domicilio de su hija...".
De modo que, en virtud de las previsiones de los art. 8.1 Ver Texto , Convención Americana de Derechos Humanos; 14, inc. 1 Ver Texto , PIDCyP; 10 Ver Texto , DUDH, 26 Ver Texto , DADDH, habrá de admitirse su apartamiento.
En mérito a las razones expuestas, el Tribunal RESUELVE:
ADMITIR las excusaciones de los Dres. Mario Alberto Portela, Roberto Atilio Falcone y Néstor Rubén Parra (art. 55 Ver Texto , CPPN).
Regístrese, hágase saber lo resuelto mediante oficio de estilo al Tribunal Oral en lo Criminal Federal de Mar del Plata y devuélvase a su origen. Sirva la presente de atenta nota.- Guillermo J. Tragant.- Ángela E. Ledesma.- Eduardo R. Riggi. (Prosec.: María J. Monsalve).
Citar Lexis Nº 70054982
Tribunal: C. Nac. Casación Penal, sala 3ª
Partes: Giordano, Jorge L.
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DERECHO AMBIENTAL constitucional ambiental fallo resumen El acceso a la información ambiental, un mandato efectivo de jerarquía constitucional
DERECHO AMBIENTAL constitucional ambiental fallo resumen
El acceso a la información ambiental, un mandato efectivo de jerarquía constitucional
Asociación Civil y Defensa de la Calidad de Vida v. Municipalidad de Pilar
DERECHO AMBIENTAL constitucional ambiental
- C. Cont. Adm. San Martín, 23/4/2009 -
I. Introducción: el ambiente como nueva categoría del Derecho Constitucional.- II. El fallo bajo análisis.- III. El acceso a la información ambiental como principio del Derecho Internacional Ambiental.- IV. El acceso a la información ambiental como mandato constitucional.- V. Las normas federales y locales de acceso a la información ambiental y los presupuestos mínimos de protección previstos en la cláusula constitucional.- VI. El acceso a la información ambiental en las denominadas "leyes de presupuestos mínimos": a) Ley 25675. Ley General del Ambiente; b) Ley 25831. Régimen de Acceso a la Información Pública Ambiental.- VII. A modo de colofón
I. INTRODUCCIÓN: EL AMBIENTE COMO NUEVA CATEGORÍA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
El ambiente ha adquirido una especial relevancia como objeto de estudio para las ciencias sociales, al hacer referencia a los procesos a través de los cuales el hombre puede modificar el equilibrio de los ecosistemas, con las consiguientes repercusiones para el ambiente y el propio desarrollo de la vida humana.
Entendemos por "ambiente" (1) "la sistematización de diferentes valores, fenómenos y procesos tanto naturales como sociales, que condicionan, en un determinado tiempo y espacio histórico, la vida y el desarrollo de organismos vivos, en una simbiosis integradora de relaciones de intercambio del hombre con los demás seres vivos, de los hombres entre sí, y entre los diferentes recursos naturales renovables y no renovables".
En el presente trabajo analizaremos esta problemática a raíz del fallo recaído en los autos "Asociación Civil y Defensa de la Calidad de Vida v. Municipalidad de Pilar" Ver Texto , desde un variado y múltiple sistema de fuentes, tanto desde el derecho internacional ambiental como desde el derecho constitucional, y el desarrollo infraconstitucional de un mandato sustantivo: el acceso a la información ambiental como garantía para el ejercicio efectivo de este derecho fundamental (2) .
II. EL FALLO BAJO ANÁLISIS
C. Cont. Adm. San Martín, "Asociación Civil y Defensa de la Calidad de Vida - ADeCaVi v. Municipalidad de Pilar", sent. del 23/4/2009
La Asociación Civil y Defensa de la Calidad de Vida -en adelante, ADeCaVi- inició una acción con la finalidad de que la Municipalidad de Pilar le informara la ubicación y cantidad de antenas de telefonía celular que se encontraban autorizadas y habilitadas para funcionar en la comuna. El municipio se había negado a proporcionar tal información por considerar que se encontraba amparada por el secreto fiscal dispuesto por el art. 27, Ordenanza Fiscal Impositiva del Partido de Pilar, en cuanto establece que las declaraciones juradas, comunicación, informes y datos de contribuyentes responsables que se encuentren en la municipalidad son de carácter secreto.
Al respecto, la parte actora sostuvo que los datos requeridos no se encontraban resguardados por el secreto fiscal, ya que no se estaba solicitando información como contribuyente sino que, por el contrario, lo requerido era información ambiental. Asimismo, manifestó que no podían consentirse estas conductas que llevaban a promover acciones judiciales injustificadas, y en tal entendimiento solicitó que al momento de dictar sentencia se le aplique a la demandada una multa por haber entorpecido sin fundamento razonable el progreso del iter en pro del ambiente sano, cuyo monto fuera remitido al Fondo de Compensación Ambiental, contemplado en el art. 34 Ver Texto , ley 25675.
En primera instancia se hizo lugar a la demanda instaurada y se condenó a la Municipalidad de Pilar a que informe en un plazo perentorio de cinco días la información solicitada por ADeCaVi; a su vez, señaló que en caso contrario el municipio y el intendente municipal en forma solidaria serán pasibles de una multa de $ 500 por día de atraso.
Contra ese pronunciamiento la Municipalidad de Pilar interpone recurso de apelación agraviándose en que la sentencia del a quo parte del presupuesto de que la materia introducida por el actor resulta ambiental, sin efectuar análisis alguno que permita dilucidar si se trata o no de una cuestión ambiental. En efecto, sostiene que si no se encuentra debidamente acreditada la cuestión ambiental no puede obligarse al municipio a funcionar como una base de datos al servicio de cualquier persona física o jurídica que requiera información.
La Cámara decidió confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia en el entendimiento de que la información solicitada se vincula estrechamente a cuestiones ambientales, cuya finalidad es determinar si las antenas de telefonía celular que se encuentren ubicadas en el partido de Pilar están habilitadas para funcionar, y si se adecuan al marco técnico, jurídico y ambiental aplicable.
Señaló que, conforme lo establece el art. 2 Ver Texto , ley 25831, "Se entiende por información ambiental toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable. En particular: a) el estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos significativamente; b) las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del ambiente".
Finalmente, teniendo en cuenta los principios y la normativa de acceso a la información pública ambiental al que deben proveer tanto las autoridades públicas como las empresas prestadoras de servicios públicos, concluyó que la información requerida no supera los límites de la competencia municipal.
III. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO INTERNACIONAL AMBIENTAL
Es inobjetable la influencia que tuvo y mantiene el derecho internacional como fuente primera del derecho ambiental. De hecho, la primera caracterización del derecho al medio ambiente sano como un derecho humano surgió en la Declaración Final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano, de 1972 (3) . El desarrollo de esta rama fue el más rico desde entonces, y así se arribó en 1992 a la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su Principio 10 establece:
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones..." (4) .
La información que los ciudadanos reciban resulta, pues, fundamental para una efectiva tutela de este derecho fundamental. Algunos autores consideran así que el derecho de acceso a la información ambiental es un principio general del derecho ambiental (5) , e incluso señalan la relación género y especie: el género es el derecho de acceso a la información pública y la especie el derecho a la información ambiental (6) .
No nos detendremos en el análisis de distintos documentos internacionales que desarrollan este punto en la presente obra colectiva, pero nos parece relevante señalar que en el derecho comunitario europeo el precedente más trascendente resultó ser la directiva de la entonces Comunidad Europea 90/103, del 7/6/1990. Este hito le permitió a Ramón M. Mateo caracterizar materialmente en una primera aproximación al derecho a la información ambiental como un derecho de carácter instrumental, aunque formalmente este autor posteriormente afirma que "constituye un derecho sustantivo de titularidad colectiva genéricamente atribuido a todas las personas que deseen ejercitarlo, que no están obligadas a probar un interés determinado" (7) . Esta presunta dicotomía entre el aspecto procedimental y el elemento sustantivo es la que se va a salvar en la recepción constitucional de la cláusula ambiental introducida en la Argentina con la reforma de 1994.
IV. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL COMO MANDATO CONSTITUCIONAL
Cabe señalar con carácter previo nuestra adscripción sin cortapisas al concepto de "fuerza normativa" de la Constitución, y a partir de tal posición visualizar la recepción del acceso a la información ambiental en la Ley Fundamental.
La Constitución argentina señala en el nuevo art. 41 Ver Texto : "Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales..." (8) .
Al incluir este mandato a los poderes públicos, el constituyente reformador amplía el contenido del nuevo derecho consagrado, y transforma -a nuestro entender- un aspecto instrumental en un mecanismo sustantivo para la realización efectiva de aquél. Esto revaloriza la cuestión del acceso a la información ambiental, y nos remite inexorablemente a la naturaleza jurídica de los llamados "derechos de incidencia colectiva".
La nueva dimensión de la democracia participativa, donde la relación del hombre con su entorno ha ampliado el espectro de la protección a la vida y a sus bienes esenciales, produce una categoría jurídica que había desatado una polémica entre los administrativistas y procesalistas, pero que, estimamos, cuenta ya, en definitiva, con protección constitucional suficiente. Nos referimos a los llamados "intereses difusos o colectivos".
Los intereses difusos reposan en la noción de solidaridad social, provocando la unión de los individuos con fines de defensa, sin descartar la congregación grupal espontánea u ocasional, haciendo valer sus derechos de afectación que sufren como miembros de la colectividad o como titulares de un interés no ya particular o determinado sino difuso, pero entrañablemente ligado a su esfera de desarrollo vital y a su libertad.
Coincidimos con Héctor A. Mairal: "...conviene recordar que las teorías jurídicas se construyen sobre la base de las instituciones existentes y adecuándose a éstas y no a la inversa. La pregunta no es, entonces, cuál es el grado de protección jurídica que corresponde a una determinada concepción de derecho subjetivo, como si dicha concepción fuera un dato tomado de la naturaleza de las cosas e independiente del intérprete. La pregunta es cuál es la concepción de derecho subjetivo que mejor se aviene con el grado de protección jurídica que consideramos, en este momento y para nuestro país, social y axiológicamente preferible" (9) .
La reforma constitucional de 1994 ha introducido en el derecho argentino con la mayor jerarquía legislativa, esto es, a través de su consagración expresa en la Ley Suprema, a los llamados "derechos de incidencia colectiva", dentro del cap. 2 de su parte dogmática, denominado "Nuevos derechos y garantías" (10) .
Este paso fundamental en la constitucionalización de los "derechos humanos de tercera generación o de la solidaridad" se ha dado en perfecta sintonía con el reconocimiento por parte del derecho constitucional comparado de la trascendencia de la temática ambiental a partir de mediados de la década de 1970. En efecto, en los últimos años la inmensa mayoría de las Constituciones han venido reconociendo expresa jerarquía constitucional a esta moderna categoría jurídica, también denominada "derechos públicos subjetivos" (11) .
Lo que surge hoy como imperativo para el operador jurídico es reinterpretar esta categoría a la luz del nuevo paradigma ambiental. Porque, como bien señala Ricardo Lorenzetti, "En este campo es posible presentar un esquema explicativo sobre tres etapas:
"a) La primera fue `retórica', puesto que, en los años '70, el movimiento ambientalista sembró las primeras palabras nuevas, símbolos y utopías, poco conocidas hasta entonces.
"b) La segunda fue `analítica', en el sentido de que se identificaron problemas, se los estudió, y se fueron elaborando modelos para tratarlos. En el área jurídica esto significó un impresionante movimiento de calificación de nuevos supuestos de regulación, leyes de todo tipo en los Estados, Constituciones `verdes', y tratados internacionales de amplio contenido.
"c) La tercera es, en nuestra opinión, `paradigmática', en cuanto a que lo que está cambiando es el modo de ver los problemas y las soluciones proporcionadas por nuestra cultura. No es sólo una nueva disciplina, como se suponía con las etapas anteriores, puesto que estamos ante una cuestión que incide en la etapa de planteamiento de las hipótesis, y es, fundamentalmente una mudanza epistemológica.
"Desde este punto de vista podemos decir que surge un problema decodificante, porque impacta sobre el orden existente, planteando uno distinto, sujeto a sus propias necesidades, y es, por ello, profundamente herético. Se trata de problemas que convocan a todas las ciencias a una nueva fiesta, exigiéndoles un vestido nuevo. En el caso del derecho, la invitación es amplia: abarca lo público y lo privado, lo penal y lo civil, lo administrativo y lo procesal, sin excluir a nadie, con la condición de que adopten nuevas características.
"Por ello nos parece de interés indicar la existencia de un paradigma ambiental (12) , que actúa como un principio organizativo del pensamiento retórico, analítico y protectorio, que se vincula con la interacción sistémica y con los enfoques holísticos" (13) .
V. LAS NORMAS FEDERALES Y LOCALES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL Y LOS PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN PREVISTOS EN LA CLÁUSULA CONSTITUCIONAL
El ambiente es infragmentable desde el punto de vista geográfico, por lo tanto es necesaria una reglamentación que establezca una protección indivisible que se plantee a nivel nacional y provincial conjuntamente, reconociendo al ámbito de aplicación municipal (14) . Así debe entenderse el concepto de "las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental" (15) y el de la legislación complementaria, introducidos en el párr. 3º del art. 41 Ver Texto , CN. mediante la reforma de 1994, en un juego armónico con el reconocimiento del "dominio originario de los recursos naturales" en cabeza de las provincias, conforme lo establece el párr. final del art. 124 Ver Texto , también introducido por el constituyente de 1994.
Antes de analizar el derecho sustantivo vigente, cabe recordar que el constituyente reformador fue habilitado para tratar la totalidad de la cuestión ambiental bajo el rótulo de "preservación del medio ambiente", en virtud del inc. k del art. 3 Ver Texto , ley 24309, con una limitación expresa: cualquiera fuera el alcance que le diera al contenido temático, éste debía estar circunscripto a un solo artículo a incorporar en el cap. II de la primera parte de la Constitución Nacional. Debemos tener presente esta limitación preconstituyente fijada por el Congreso de la Nación -de conformidad con el art. 30 Ver Texto , Ley Fundamental, que establece el procedimiento para la reforma constitucional-, pues jugó un rol muy importante al momento de la redacción definitiva de la cláusula ambiental del art. 41 Ver Texto , máxime cuando ella es el resultado del consenso de 124 iniciativas parlamentarias presentadas por los convencionales constituyentes.
Estas numerosas iniciativas fueron recepcionadas también en diversos despachos de comisión en mayoría y en minoría. Cabe preguntarse, entonces, en qué instancia se decidió en ese cuerpo el texto definitivo aprobado. Pues fue en la Comisión de Redacción, la cual actuó de hecho como una especie de "filtro" previo a la discusión de cada tema en el recinto del pleno de la Convención Constituyente, donde se produjo un fuerte debate entre los defensores del proyecto -que, en definitiva, recogió el consenso de los miembros de la comisión originaria- y algunos miembros del órgano redactor, que impulsaban una modificación al anterior art. 67 Ver Texto , inc. 11, CN., incluyendo entre las atribuciones del Congreso de la Nación la de "dictar un Código Ambiental" junto con el resto de la legislación común. Este intento fracasó, y el plenario de la Convención finalmente sancionó el texto del nuevo art. 41 Ver Texto , desechando así esta modificación que había sido fundada bajo el objetivo de "actualización de las facultades legislativas".
Lo señalado anteriormente es muy importante al momento de la interpretación constitucional, por cuanto los textos deben ser valorizados tanto por lo que dicen como por lo que omiten o se abstienen de enunciar. Este criterio hermenéutico es clave para afrontar la perspectiva del desarrollo legislativo infraconstitucional (16) posterior a la reforma de 1994, tal como veremos en el siguiente acápite. Resulta evidente que la voluntad del legislador constitucional está mucho más próxima a la "legislación de base", propia del derecho constitucional español, que a una delegación provincial de poderes en el Gobierno Federal, lo cual ratifica nuestra posición en cuanto a la afirmación del federalismo ambiental producida con la reforma de 1994. Nuestra posición favorable a un "federalismo de concertación" ya adelantada no debe, pues, ser reafirmada por un principio de fidelidad, sino porque estamos persuadidos de que es éste el mejor modelo para asegurar la eficacia en la aplicación de las normas ambientales (17) .
El principio liminar del federalismo argentino, que se desprende de los arts. 1 Ver Texto y 121 Ver Texto , CN., por el cual las provincias conservan todo el poder no delegado expresamente al Gobierno Federal, mantiene de este modo su plena vigencia, la cual se actualiza y reafirma en 1994 al otorgar el constituyente reformador el dominio originario sobre los recursos naturales a las provincias (art. 124 Ver Texto , parte final, CN.), cerrando así una polémica de larga data.
Aclarada esta cuestión competencial, y resaltando el rango constitucional que el constituyente de 1994 le otorgó a la autonomía municipal conforme al art. 123 Ver Texto , CN., corresponde analizar la legislación nacional en materia de acceso a la información ambiental, a fin de confrontar la normativa con los mandatos constitucionales in totum.
VI. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN LAS DENOMINADAS "LEYES DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS"
Con demora, el Congreso de la Nación Argentina sancionó dos normas relevantes en esta cuestión, denominadas "de Presupuestos Mínimos para la Política Ambiental Nacional", en el año 2002, y "de Presupuestos Mínimos para el Acceso a la Información Ambiental", al año siguiente, que a continuación presentamos en su contenido esencial (18) .
a) Ley 25675 Ver Texto . Ley General del Ambiente
¿Quién puede solicitar la información?
Todo habitante puede solicitar información.
¿A qué información se puede tener acceso?
Se puede acceder a toda la información que esté en poder de las autoridades y que provenga de:
- Estado Nacional, provincias y municipios.
- Empresas prestadoras de servicios públicos.
- Empresas privadas o particulares.
¿Qué se entiende por información ambiental?
Toda aquella información que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan los obligados.
Obligaciones de las autoridades:
- Desarrollar un Sistema Nacional Integrado de Información.
- Proyectar y mantener un sistema de toma de datos ambientales.
- Informar sobre el estado del ambiente.
- Elaborar un informe anual sobre la situación ambiental del país.
b) Ley 25831 Ver Texto . Régimen de Acceso a la Información Pública Ambiental
A toda la información que se encuentre en poder de:
- Estado Nacional, provincia y municipios.
- Entes autárquicos.
Toda aquella información relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable.
- Sin patrocinio letrado.
- Sin fundamentar el pedido.
Plazo: treinta días hábiles.
- Defensa nacional, seguridad interior o relaciones internacionales.
- Secreto comercial o industrial, o propiedad intelectual.
- Trabajos de investigación científica no publicados.
- Datos insuficientes o imprecisión en la petición.
- Información considerada secreta o confidencial por ley.
VII. A MODO DE COLOFÓN
El acápite anterior nos permitió presentar en forma completa el panorama de la materia en estudio. Como en toda relación entre ambiente y derecho, el sistema jurídico de fuentes es muy amplio, y necesita imperiosamente de una visión holística. Entendemos, en definitiva, que el juego armónico de la normativa nacional y local hace que se complementen armónicamente y de manera eficaz para profundizar el criterio protectorio de ellas.
El aporte de este fallo de la Cámara Federal de San Martín cumple de manera clara y contundente con un correcto análisis de la cuestión competencial, en forma simultánea con el criterio tuitivo de la normativa aplicable en la materia propiamente ambiental.
Resulta palmaria la influencia del derecho internacional público, en especial en el aporte a la construcción de sus principios. Pero ella no es ni podría ser autosuficiente: el derecho ambiental constitucional (19) fortalece normativamente a estos principios generales o rectores al momento de su recepción en los textos de las Cartas Magnas. En nuestra opinión, la dogmática de los derechos humanos tiene mucho que aportar también al desarrollo de este nuevo paradigma.
Al final del camino, estamos persuadidos de que el acceso a la información ambiental es en el derecho argentino una garantía fundamental de carácter sustantivo que integra el contenido del mandato constitucional de manera efectiva y eficaz, y así lo han entendido los jueces en esta decisión, que festejamos como un hito más en la consolidación de la protección de los derechos de incidencia colectiva.
(1) La definición es la utilizada por el Grupo de Estudios Ambientales (GedEA) de la Universidad Nacional de Luján (UNL), que el autor integra en diversos proyectos de investigación, y es el resultado de una mirada interdisciplinaria sobre la problemática.
(2) Compartimos la caracterización que hace al respecto Basterra, Marcela I. en "El derecho fundamental de acceso a la información pública", prólogo de Néstor P. Sagüés, Ed. LexisNexis, Buenos Aires, 2006, y la extendemos a la materia ambiental.
(3) De ahí que cada 5 de junio se conmemore por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas el "Día Mundial del Medio Ambiente", por ser la fecha de la firma de dicha declaración final en la ciudad de Estocolmo, Suecia.
(4) Para ampliar, Nápoli, Andrés M. et al., "Acceso a la información y participación pública en materia ambiental. Actualidad del Principio 10 en la Argentina", Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Asociación Marplatense de Estudios Ambientales Integrales (AMEAI) y Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CeDHA), Buenos Aires, 2006.
(5) Conf. Sánchez Morón, Miguel en "Transposición y garantía del derecho de acceso a la información sobre el medio ambiente", Instituto Vasco de Administración Pública, colección Urbanismo y Medio Ambiente, Oñati, 1998, citado por Martín, Santiago J. en Jiménez, Eduardo P. (coord.), "Derecho Ambiental. Su actualidad de cara al tercer milenio", Ed. Ediar, Buenos Aires, 2004.
(6) Conf. Sánchez Morón, Miguel en "Transposición..." cit., p. 332.
(7) Conf. Martín Mateo, Ramón, "Manual de Derecho Ambiental", Ed. Trivium, Madrid, 1998, p. 126.
(8) Para ampliar, López Alfonsín, Marcelo A., "El medio ambiente y los derechos colectivos en la reforma constitucional de 1994", Ed. Estudio, Buenos Aires, 1995.
(9) Esta definición desde el punto de vista teórico es coincidente con la formulada desde una diferente perspectiva ideológica que nos resulta más afín por Augusto M. Morello, Juan Carlos Hitters y Roberto Berizonce, representantes de la escuela de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
(10) Incluimos en esta categoría a la protección de los consumidores y los usuarios consagrada en el art. 42 Ver Texto , CN. Para ampliar, López Alfonsín, Marcelo A., "El acceso a la información como garantía del efectivo goce de los derechos colectivos", en "Poder político y libertad de expresión", Sociedad Científica Argentina - Instituto de Ciencia Política y Constitucional, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2001.
(11) Esta denominación -a la que adherimos plenamente- es propia del maestro Humberto Quiroga Lavié, también de la escuela platense.
(12) El destacado es nuestro.
(13) La obra del autor citado nos resulta especialmente relevante por cuanto es el actual presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y ya ha impulsado este cambio paradigmático en sus pronunciamientos, como en el caso de la contaminación de la cuenca de los ríos Matanza-Riachuelo, in re "Mendoza, Beatriz v. Estado Nacional" Ver Texto , del 8/7/2008.
(14) La idea de que la regulación jurídica de la problemática ambiental es de nivel local se relaciona con la propia naturaleza local de los problemas ambientales, dado que la relación con el ambiente es una relación próxima y directa. De ese modo, la competencia local hace a la tutela de los recursos naturales. Refiriéndose a esa cuestión, el maestro Pedro J. Frías distingue los conceptos de "dominio" y de "jurisdicción": señala que mientras que el primero está referido a las cosas, el segundo se refiere a las relaciones, siendo que el ámbito de la jurisdicción corresponde al ámbito en que las relaciones se producen.
(15) Conf. López Alfonsín, Marcelo A., "La cláusula ambiental y las leyes de desarrollo constitucional", en Krom, Beatriz (coord.), "Ambiente y recursos naturales", 2ª edición, Ed. Estudio, Buenos Aires, 2008.
(16) Conf. López Alfonsín, Marcelo A., "Las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental son leyes especiales", en Gentile, Jorge (coord.), "El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina", Asociación Argentina de Derecho Constitucional - Konrad Adenauer Stiftung, 2008.
(17) Ya nos pronunciamos en este sentido junto con Daniel Sabsay en "Leyes reglamentarias de la reforma constitucional. Pautas y sugerencias fundamentales", Asociación Argentina de Derecho Constitucional, 1996, p. 145 y ss.
(18) Para ampliar, Nápoli, Andrés M., "El acceso a la información pública ambiental", en Di Paola, María Eugenia (ed.), "Presupuestos mínimos de protección ambiental II. Recomendaciones para su implementación y reglamentación", Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) - Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN), Buenos Aires, 2006.
(19) Así titula Horacio Rosatti al análisis de los aspectos constitucionales de la protección del medio ambiente, posición doctrinaria a la que adherimos.
Autor: López Alfonsín, Marcelo A.
Fuente: SJA 9/9/2009
Etiquetas: DERECHO AMBIENTAL constitucional ambiental fallo resumen El acceso a la información ambiental, un mandato efectivo de jerarquía constitucional

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