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Timestamp: 2016-10-27 07:15:17+00:00

Document:
1P.240/2002 (18.10.2002)
Miklos R�zsa, Anwandstrasse 50, 8004 Z�rich,
beide vertreten durch Rechtsanw�ltin Regula B�hler, Oberdorfstrasse 19, Postfach, 8024 Z�rich,
Stadtrat von Z�rich, Stadthaus, Postfach, 8022 Z�rich, Statthalteramt des Bezirkes Z�rich, Selnaustrasse 32, Postfach, 8023 Z�rich,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Z�rich vom 6. M�rz 2002.
Anl�sslich einer Kundgebung zugunsten des chilenischen Staatsangeh�rigen Patricio Ortiz an der Stauffacherstrasse in Z�rich vom 13. Januar 1998 wurde die Eingangst�r zum Geb�ude der kantonalen Fremdenpolizei und des Bundesamtes f�r Fl�chtlinge f�r kurze Zeit blockiert. Die an der Demonstration Beteiligten wurden von der Polizei festgenommen ebenso wie der auf Platz Foto- und Videoaufnahmen t�tigende Medienschaffende Miklos R�zsa, dessen Foto- und Videomaterial in der Folge visioniert und daraufhin wieder freigegeben worden ist.
Diese Vorf�lle f�hrten einerseits zu einem (mit Einstellungsverf�gung abgeschlossenen) Strafverfahren gegen�ber Miklos R�zsa und verschiedenen Polizeibeamten. Andererseits wurde im Gemeinderat von Z�rich eine Interpellation zum polizeilichen Einsatz und Vorgehen eingereicht. In der schriftlichen Beantwortung der Interpellation wies der Stadtrat von Z�rich u.a. auf zwei interne Dienstanweisungen hin, welche den Umgang der Polizeiangeh�rigen mit den Medien regeln. Es handelt sich dabei um die Dienstanweisung DA 8201 betreffend "Orientierung der Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst" sowie die Dienstanweisung DA 8903 betreffend "Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten". Nach ersterer soll es den Polizeiangeh�rigen untersagt sein, sich von Medienvertretern in Gespr�che verwickeln zu lassen oder gar Fragen zu beantworten; dem legitimen Informationsbed�rfnis der Presse werde durch den Zentralen Dienst "Presse/Information" Rechnung getragen. In Bezug auf die zweite Dienstanweisung hielt der Stadtrat fest, dass bei Miklos R�zsa der Verdacht bestanden habe, er erstelle Portraitaufnahmen von einzelnen Polizeiangeh�rigen im Einsatz, weshalb er festgenommen worden sei.
Miklos R�zsa und die comedia Mediengewerkschaft verlangten in der Folge bei der Vorsteherin des Polizeidepartementes der Stadt Z�rich vergeblich Einsicht in die beiden genannten Dienstanweisungen. Auf Einsprache hin best�tigte der Stadtrat am 4. Oktober 2000 die Verweigerung der Einsichtnahme. Er f�hrte im Wesentlichen aus, die beiden Dienstanweisungen richteten sich allein an die Polizeifunktion�re, h�tten damit ausschliesslich internen Charakter ohne Aussenwirkungen und k�nnten daher nicht angefochten werden. Aus diesem Grunde bestehe auch kein schutzw�rdiges Interesse an einer Bekanntgabe.
Miklos R�zsa und die comedia Mediengewerkschaft erhoben dagegen Rekurs, welcher zust�ndigkeitshalber vom Statthalteramt des Bezirkes Z�rich behandelt und mit Entscheid vom 21. Februar 2001 unter Best�tigung der Rechtsauffassung der Vorinstanz abgewiesen wurde.
In der Folge rekurrierten Miklos R�zsa und die comedia Mediengewerkschaft beim Regierungsrat des Kantons Z�rich. Dieser wies den Rekurs am 6. M�rz 2002 ab. Ausgehend von allgemeinen Erw�gungen zu den Verwaltungsverordnungen hielt er hinsichtlich der DA 8201 betreffend "Orientierung der Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst" fest, die Polizeifunktion�re seien gehalten, ihre prim�re und ungeteilte Aufmerksamkeit der Erf�llung des polizeilichen Auftrages zu widmen und sich nicht vor Ort anwesenden Medienschaffenden und deren Fragen zuzuwenden. Es bestehe weder von Verfassung wegen noch aufgrund des kantonalen Rechts ein Anspruch darauf, dass Beh�rden und Verwaltung Ausk�nfte erteilen und Anfragen beantworten. Die Dienstanweisung best�tige lediglich das, was ohnehin gelte, und entfalte daher keine Aussenwirkungen. Daran �ndere der Umstand nichts, dass Medienschaffende wie andere Personen, die den polizeilichen Einsatz st�ren oder die sich einer Gef�hrdung aussetzen, weggewiesen werden k�nnen. Die Dienstanweisung DA 8903 betreffend "Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten" enthalte lediglich eine Umschreibung der sich aus Art. 28 ZGB ergebenden Rechtslage und der daraus fliessenden Konsequenzen und Handlungsm�glichkeiten, enthalte demnach nichts, was nicht ohnehin schon gelten w�rde, und entfalte daher ebenso wenig Aussenwirkungen. Ob die allf�llige Wegnahme von Bildmaterial im Einzelfall gerechtfertigt und welches hierf�r die rechtliche Grundlage sei, betreffe nicht die Frage der Aussenwirkungen. Da gesamthaft keine sog. Aussenwirkungen ersichtlich seien, k�nnten die Rekurrenten die Dienstanweisungen nicht anfechten und daher auch keine Einsicht verlangen.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben Miklos R�zsa und die comedia Mediengewerkschaft beim Bundesgericht am 29. April 2002 mit dem Antrag auf Aufhebung staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie machen im Wesentlichen geltend, Dienstanweisungen und Verhaltensvorschriften f�r Polizeibeamte im Umgang mit Medienschaffenden k�nnten nie einseitige Bedeutung haben, sondern beeinflussten das Verhalten der Medienschaffenden und entfalteten insoweit Aussenwirkungen. Diese best�nden im vorliegenden Fall darin, dass die Dienstanweisungen letztlich festlegten, auf welchem Weg Medienschaffende Informationen erhalten und welche Mittel zum Schutz der Polizeiangeh�rigen an ihrem eigenen Bilde eingesetzt werden (d�rfen). Demnach m�ssten die Dienstanweisungen zur Einsichtnahme offengelegt oder gar publik gemacht werden. Ohne Kenntnisgabe k�nnten die Beschwerdef�hrer ihre Grundrechte nicht (wirksam) geltend machen. Die Verweigerung stelle eine Verletzung sowohl von Art. 5 Abs. 1 BV als auch der Medienfreiheit im Sinne von Art. 17 BV und Art. 10 EMRK dar.
Die Direktion f�r Soziales und Sicherheit des Kantons Z�rich beantragt im Namen des Regierungsrates unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Unter dem Gesichtswinkel der Eintretensvoraussetzungen ist insbesondere die Legitimation der Beschwerdef�hrer im Sinne von Art. 88 OG zu pr�fen.
Mit dem angefochtenen Entscheid ist dem als Medienschaffender t�tigen Beschwerdef�hrer 1 die Einsicht in die beiden das Verh�ltnis von Polizei und Medien umschreibenden Dienstanweisungen verweigert worden. Dadurch wird dieser unmittelbar in seinem geltend gemachten verfassungsm�ssigen Anspruch auf Akteneinsicht in Verbindung mit der Berufung auf die Medienfreiheit ber�hrt und damit in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen. Das Bundesgericht ist in seiner Praxis regelm�ssig auf Beschwerden gegen die Verweigerung der Akteneinsicht ausserhalb eines h�ngigen Verfahrens eingetreten, soweit �ber Art. 4 aBV auch die pers�nliche Freiheit betroffen war (BGE 113 Ia 1 [nicht publizierte E. 1], 126 I 7 [nicht publizierte E. 1], 122 I 153, 112 I 97, 110 Ia 83; anders hingegen BGE 110 Ia 72, wo die Einsicht in ein amtliches Gutachten zur Diskussion stand und kein Zusammenhang mit einem speziellen Freiheitsrecht bestand). Demnach ist die Legitimation des Beschwerdef�hrers 1 zu bejahen.
Es fragt sich sodann, ob die Beschwerdef�hrerin 2 zur Beschwerdef�hrung befugt ist. Nach der Rechtsprechung k�nnen Vereinigungen staatsrechtliche Beschwerde erheben, soweit sie als juristische Person die Interessen ihrer Mitglieder vertreten und diese in der Mehrzahl selber zur Beschwerde legitimiert w�ren (BGE 125 I 369 E. 1a S. 372, 123 I 221 E. 2 S. 225, 122 I 90 E. 2c S. 92, mit Hinweisen). Danach ist die Legitimation zur vorliegenden Beschwerde auch der Beschwerdef�hrerin 2 zuzuerkennen: Gem�ss den Statuten verteidigt sie als Genossenschaft die materiellen, beruflichen, sozialen und kulturellen Interessen ihrer Mitglieder, setzt sich u.a. ein f�r gute Arbeitsbedingungen und die Rechte der Besch�ftigten sowie f�r die Freiheit, Vielfalt und Unabh�ngigkeit der Medien und kommt f�r Beratung, Rechtsschutz und andere Dienstleistungen zugunsten ihrer Mitglieder auf (Art. 2 der Statuten); ihre Mitglieder w�ren gleichermassen wie der Beschwerdef�hrer 1 vom angefochtenen Entscheid betroffen.
Bevor auf die Beschwerde und die von den Beschwerdef�hrern im Einzelnen vorgebrachten R�gen einzugehen ist, gilt es den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens zu bestimmen.
Ausgangspunkt bildet das bei der Vorsteherin des Polizeidepartementes der Stadt Z�rich eingereichte Gesuch der Beschwerdef�hrer um Einsicht in die beiden Dienstanweisungen DA 8201 betreffend "Orientierung der Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst" und DA 8903 betreffend "Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten". Nach der Abweisung dieses Ersuchens auf kommunaler Stufe und durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen geht es im bundesgerichtlichen Verfahren einzig um die Frage, ob die Beschwerdef�hrer aufgrund der Verfassung einen Anspruch auf Einsicht in die beiden Dienstanweisungen haben. Es ist indessen nicht dar�ber zu befinden, ob die Beschwerdef�hrer befugt w�ren, die beiden Dienstanweisungen in irgend einer Weise (abstrakt) anzufechten; es ist daher auch nicht wesentlich, ob die Voraussetzungen zu einer Anfechtung auf kantonaler Ebene vorliegen (vgl. Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Auflage 1999, Rz. 58 ff. � 50) oder ob die - den Beschwerdef�hrern nicht bekannten und daher nicht beurteilbaren - Dienstanweisungen so genannte Aussenwirkungen zeitigen und damit beim Bundesgericht grunds�tzlich mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden k�nnten (vgl. zur Anfechtung von Verwaltungsverordnungen BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 171, mit Hinweisen). Ebenso wenig steht zur Diskussion, ob die Dienstanweisungen materiell vor der Verfassung standzuhalten verm�chten. Es braucht schliesslich auch nicht gepr�ft zu werden, ob die Dienstanweisungen h�tten publiziert werden m�ssen, wie die Beschwerdef�hrer unter Verweis auf Art. 5 Abs. 1 BV geltend machen. Vielmehr ist im Folgenden einzig dar�ber zu entscheiden, ob die Beschwerdef�hrer Einsicht in die Dienstanweisungen nehmen d�rfen. Hierf�r ist von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Akteneinsicht ausserhalb eines formellen Verfahrens auszugehen.
Bei den beiden genannten Dienstanweisungen handelt es sich unbestrittenermassen um so genannte Verwaltungsverordnungen. Solche enthalten in erster Linie Regeln f�r das verwaltungsinterne Verhalten, richten sich an die der Dienstaufsicht unterstellten Beamten und Bediensteten und verfolgen mannigfaltigste Zwecke verwaltungsinterner und organisatorischer Natur. Sie k�nnen vielf�ltige Bereiche betreffen, werden unterschiedlich benannt und in verschiedene Kategorien eingeteilt (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 171). Angesichts der genannten Fragestellung ist es im vorliegenden Fall nicht erforderlich, die beiden Dienstanweisungen n�her zu qualifizieren.
3.1 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts hat aus Art. 4 aBV einen direkten Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Geh�rs abgeleitet. Dieser nunmehr in Art. 29 Abs. 2 BV umschriebene Anspruch gilt insbesondere in h�ngigen Verfahren im Hinblick auf den Erlass einer Verf�gung. Dar�ber hinaus hat die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV anerkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines h�ngigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter etwa Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch davon abh�ngig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzw�rdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen an �berwiegenden �ffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgf�ltig gegeneinander abzuw�gen (BGE 113 Ia 1 E. 4 S. 4, 113 Ia 257 E. 4 S. 261, 122 I 153 E. 6a S. 161, 123 II 534 E. 2e S. 538, 125 I 257 E. 3b S. 260).
An dieser Rechtsprechung zum Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines f�rmlichen Verfahrens ist auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung festgehalten worden, teils ohne ausdr�ckliche Ankn�pfung an eine spezifische Verfassungsnorm (BGE 128 I 63 E. 3.1 S. 68, 126 I 7 E. 2c S. 11), teils unter Hinweis auf Art. 29 Abs. 2 BV (BGE 127 I 145 E. 4a S. 151). Das besondere schutzw�rdige Interesse der um Akteneinsicht ersuchenden Person ergibt sich aus der Betroffenheit in einem speziellen Freiheitsrecht wie etwa der pers�nlichen Freiheit (vgl. BGE 112 Ia 97 E. 5 S. 100, 113 Ia 1 E. 4b S. 5, 122 I 153 E. 6b S. 162); bisweilen wird der Anspruch auf Akteneinsicht auch direkt auf das betroffene Freiheitsrecht (beispielsweise Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV) gest�tzt (BGE 128 I 63 E. 3.1, 126 I 7 E. 2a S. 10, 125 I 257 E. 3b S. 260). Schliesslich ist an der wiedergegebenen Rechtsprechung auch in Anbetracht der in Art. 16 Abs. 3 BV verankerten Informationsfreiheit festzuhalten. Diese Norm beschr�nkt den grundrechtlich gew�hrleisteten freien Zugang auf Informationen aus allgemein zug�nglichen Quellen. Ob eine Informationsquelle als allgemein zug�nglich zu betrachten ist, bestimmt sich nach der entsprechenden Umschreibung und Wertung durch Verfassung- und Gesetzgeber (vgl. BGE 127 I 145 E. 4c/aa S. 153). Soweit die Verwaltung nicht dem so genannten �ffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, bedarf es daher im oben umschriebenen Sinne eines pers�nlichen schutzw�rdigen Interesses, um ausserhalb eines f�rmlichen Verfahrens in Akten Einsicht nehmen zu k�nnen (vgl. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Band II, Bern 2000, S. 612 Rz. 1294).
Schliesslich gilt es festzuhalten, dass die Rechtsprechung keinen Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten wie Ausk�nfte und Notizen, Mitberichte und Mitteilungen, verwaltungsinterne Gutachten und �hnliches verleiht. Damit soll im Rahmen des Akteneinsichtsrechts verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung �ber die entscheidenden Aktenst�cke und die getroffenen, begr�ndeten Verf�gungen hinaus vollst�ndig vor der �ffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 122 I 153 E. 6a S. 161, mit Hinweisen auf Judikatur und Doktrin).
3.2 Gest�tzt auf diese Rechtsprechung ist nunmehr zu pr�fen, ob die Beschwerdef�hrer einen Anspruch auf Einsicht in die beiden streitigen Dienstanweisungen geltend machen k�nnen. Hierf�r sind insbesondere die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits zu untersuchen und gegeneinander abzuw�gen.
3.2.1 Der Beschwerdef�hrer 1 kann mit guten Gr�nden geltend machen, durch die Dienstanweisungen in seiner praktischen T�tigkeit als Medienschaffender und damit in verfassungsm�ssigen Rechten, wie sie sich aus Art. 17 BV und Art. 10 EMRK ergeben (m�gen), betroffen zu sein. Soweit der Inhalt der Dienstanweisungen aufgrund des angefochtenen Entscheides, der �brigen Entscheidungen und der Interpellationsbeantwortung im Gemeinderat bekannt ist, besteht ein klarer Bezug zur T�tigkeit von Medienschaffenden; darauf deuten allein schon die Titel "Orientierung der Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst" und "Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten" hin. Der Beschwerdef�hrer 1 ist von konkreten Massnahmen wie der Festnahme und der Beschlagnahmung und Visionierung des Foto- und Videomaterials betroffen gewesen. Diese Massnahmen sind klarerweise mit den Dienstanweisungen in Zusammenhang gebracht worden. Bei dieser Sachlage besteht ein schutzw�rdiges Interesse daran, in die Dienstanweisungen Einblick zu nehmen, sei es, um das Vorgefallene nachtr�glich beurteilen zu k�nnen, sei es, um sich in Zukunft bei entsprechenden Gelegenheiten "regelkonform" und ohne Risiko vor weiteren Massnahmen verhalten zu k�nnen.
Des Weitern haben die Beschwerdef�hrer ein schutzw�rdiges Interesse an der Kenntnisnahme der Dienstanweisungen, falls sie diese als verfassungswidrig betrachten und dagegen rechtliche Schritte in Betracht ziehen sollten. Hierf�r ist eine Kenntnisnahme unerl�ssliche Voraussetzung (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc S. 7 f.). Ohne Kenntnis kann weder der materielle Gehalt abgesch�tzt noch k�nnen prozessuale Voraussetzungen - wie etwa das Vorliegen von so genannten Aussenwirkungen im Hinblick auf die Legitimationsfrage (vgl. oben E. 2) - beurteilt werden. Dass eine materielle Anfechtung von Dienstanweisungen bei gegebenen Voraussetzungen grunds�tzlich m�glich ist, wird von keiner Seite bestritten; dies kann, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts ergibt, auch auf Richtlinien zur Informationspolitik von Seiten der Regierung oder Verwaltung zutreffen (vgl. BGE 107 Ia 304 und 104 Ia 88).
3.2.2 Auf der andern Seite werden im angefochtenen Entscheid keine besondern �ffentlichen oder privaten Geheimhaltungsgr�nde namhaft gemacht. Soweit der Inhalt der Dienstanweisungen bekannt ist, ist insbesondere nicht ersichtlich, dass diese Geheimnisse enthalten k�nnten, welche etwa aus polizeilichen Interessen oder Sicherheitsgr�nden nicht bekanntgegeben werden k�nnten. Der Regierungsrat f�hrt im angefochtenen Entscheid im Gegenteil verschiedenenorts aus, die umstrittenen Dienstanweisungen enthielten nichts, was aufgrund der bestehenden Rechtslage nicht ohnehin schon Geltung beanspruche. Insofern sind in inhaltlicher Hinsicht keine Gr�nde ersichtlich, welche gegen eine Einsichtnahme durch die Beschwerdef�hrer spr�chen. Dass einer Einsichtnahme private Geheimhaltungsgr�nde entgegenstehen k�nnten, wird von Seiten der Beh�rden ebenfalls nicht geltend gemacht.
Es kann auch nicht gesagt werden, die Dienstanweisungen stellten so genannte verwaltungsinterne Akten dar, in die nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung nicht Einsicht gew�hrt werden muss. Insbesondere handelt es sich nach dem angefochtenen Entscheid nicht um verwaltungsinterne Notizen, Gutachten, Meinungs�usserungen oder Verwaltungsabl�ufe, die nicht bekanntgegeben werden k�nnten. Im Gemeinderat von Z�rich war denn auch ausf�hrlich davon die Rede.
3.2.3 Die Darstellung der Interessenlage zeigt, dass die Beschwerdef�hrer ein erhebliches schutzw�rdiges Interesse an der Einsicht in die streitigen Dienstanweisungen haben. Diese sind geeignet, sich auf die T�tigkeit der Medienschaffenden auszuwirken, und haben einen engen Bezug zur Medienfreiheit, wie sie sich aus Art. 17 BV und Art. 10 EMRK ergibt. Die Beschwerdef�hrer sind daher an einer Einsichtnahme interessiert, sei es zur Ausrichtung ihrer T�tigkeit, sei es zur materiellen Beurteilung und allf�lligen Anfechtung. Demgegen�ber sind keine Geheimhaltungsinteressen geltend gemacht worden, welche einer Einsicht entgegenst�nden. Bei dieser Sach- und Interessenlage vermag die im angefochtenen Entscheid enthaltene Verweigerung der Einsichtnahme vor dem verfassungsm�ssigen Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens nicht standzuhalten. Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher als begr�ndet und ist gutzuheissen, ohne dass auf die weitern R�gen einzugehen ist.
Demnach ist die Beschwerde unter Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsentscheides gutzuheissen. Der Regierungsrat wird daf�r besorgt sein, dass die Beschwerdef�hrer in die umstrittenen Dienstanweisungen Einsicht nehmen k�nnen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG) und hat der Kanton Z�rich die Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren zu entsch�digen (Art. 159 OG).
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 6. M�rz 2002 aufgehoben.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Stadtrat von Z�rich, dem Statthalteramt des Bezirkes Z�rich und dem Regierungsrat des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 28
 Art. 5
 Art. 17
 Art. 10
 Art. 88
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 BGE 
 Art. 4
 Art. 29
 Art. 4
 Art. 29
 BGE 
 Art. 10
 Art. 13
 Art. 16
 BGE 
 Art. 17
 Art. 10
 BGE 
 BGE 
 Art. 17
 Art. 10