Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/21343
Timestamp: 2020-08-14 11:11:55+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 17 juin 2020 à 9h30
Réunion du 17 juin 2020 à 9h30
Proposition de loi adoptée par l'assemblée nationale relative au droit des victimes de présenter une demande d'indemnité au fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions
Proposition de loi adoptée avec modification par l'assemblée nationale en deuxième lecture visant à créer le statut de citoyen sauveteur lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent
Examen en deuxième lecture du rapport et du texte de la commission (voir le dossier)
Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19
Examen de la recevabilité (voir le dossier)
Catherine Di Folco, présidente
Permettez-moi de saluer nos collègues reliés à nous en visioconférence.
Nous examinons le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au droit de victimes de présenter une demande d'indemnité au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI).
En application de l'article 45, le périmètre retenu pour cette proposition de loi concerne les dispositions relatives au délai dont disposent les victimes d'infractions pour adresser une demande d'indemnisation au FGTI.
Cette proposition de loi a pour objet de modifier l'article 706-5 du code de procédure pénale relatif à la forclusion des demandes d'indemnisation. Une loi de 2000 a créé une confusion dans l'interprétation des dates de computation des délais.
Permettez-moi au préalable de rappeler le cadre juridique et le mécanisme du FGTI.
En vertu de l'article 1240 du code civil, les auteurs d'infractions sont tenus de réparer les dommages causés aux victimes. Cependant, les victimes d'actes accidentels ou criminels commis par des acteurs inconnus, insolvables, non assurés ou assurés auprès de sociétés d'assurance défaillantes ne sont pas indemnisées par le biais des règles de droit commun. Ainsi, un mécanisme de solidarité nationale s'est mis peu à peu en place pour garantir les droits de la victime.
Dès 1951 a été créé un premier fonds pour les victimes d'accidents de la circulation dont l'auteur était inconnu et insolvable. Dans le même esprit, une loi de 1977 a prévu la prise en charge par l'État de l'indemnisation des personnes atteintes dans leur intégrité physique et placées dans une situation matérielle grave à la suite d'infractions dont l'auteur était inconnu ou insolvable. À cette fin, la loi a créé des commissions d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI), qui sont des juridictions civiles dans le ressort de chaque tribunal judiciaire. Malgré ces évolutions, ce dispositif paraissait trop restrictif, d'autant que la loi du 9 septembre 1986 a créé un fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme en prévoyant un régime plus favorable pour ces dernières. Aussi, la loi du 6 juillet 1990 a rapproché les deux mécanismes d'indemnisation pour aboutir à la création de ce FGTI, dont la mission est étendue à la prise en charge des victimes d'infractions de droit commun, même si les procédures applicables aux victimes d'actes de terrorisme et celles relatives aux autres infractions demeurent parfaitement distinctes.
En 2008, le législateur a créé un dispositif permettant aux victimes de bénéficier de l'intervention du FGTI pour recouvrer les sommes qui leur sont dues, au travers du service d'aide au recouvrement des victimes d'infractions (Sarvi).
Je précise que le FGTI est financé par la communauté des assurés et ne reçoit donc aucune dotation budgétaire de l'État. Ce mécanisme est relativement complet au regard de ce qui se fait dans les autres pays européens.
En ce qui concerne la procédure applicable, il existe trois conditions d'éligibilité pour les victimes : d'une part, ne pas relever d'un autre régime d'indemnisation ; d'autre part, l'infraction doit avoir entraîné la mort, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail personnelle égale ou supérieure à un mois, ou relève des agressions sexuelles, de la mise en péril des mineurs, de la mise en esclavage, de la traite des êtres humains ou du travail forcé ; enfin, la personne lésée doit être de nationalité française ou les faits doivent avoir été commis sur le territoire national.
Toute infraction pénale ayant causé un dommage corporel grave permet d'accéder à une indemnisation.
Abordons maintenant le délai qui pose problème.
Trois délais sont prévus : si aucune action pénale n'est engagée, la victime doit agir dans le délai de trois ans à dater de l'infraction ; si une action pénale est engagée, le délai est prorogé d'un an après la décision devenue définitive de la juridiction répressive ; si la juridiction répressive a accordé à la victime des dommages et intérêts, le délai pour saisir la CIVI d'une demande d'indemnisation est d'un an à compter de l'information donnée par la juridiction en application de l'article 706-15 du code de procédure pénale. Par ailleurs, la CIVI relève le requérant de la forclusion lorsqu'il n'a pas été en mesure de faire valoir ses droits dans les délais requis ou lorsqu'il a subi une aggravation de son préjudice ou tout autre motif légitime.
Je rappelle que la CIVI statue de manière autonome : la demande est instruite et jugée recevable par la CIVI ; elle est traitée par le FGTI, qui dispose de deux mois pour proposer une solution, que le requérant peut accepter ou refuser dans les deux mois. Dans 70 à 75 % des cas, ce dernier accepte la solution ; dans le cas contraire, la CIVI fixera une indemnisation.
J'en viens à la proposition de loi. L'article 706-5 du code de procédure pénale introduit une protection moindre de la victime avec un délai d'un an, après notification, lorsque la décision de la juridiction a alloué des dommages et intérêts à la victime et que la demande est jugée irrecevable, alors que celle-ci peut faire appel. Or on peut concevoir qu'une victime attende l'aboutissement de la procédure avant de saisir la CIVI. Un arrêt de 2013 de la Cour de cassation a donné raison à cette interprétation restrictive et rejeté le recours déposé, au motif que le délai d'un an avait été dépassé.
La rédaction de cet article est complexe dans la mesure où deux solutions différentes sont prévues. Cela pose en outre la question de la responsabilité de l'avocat, qui est tenu d'alerter son client sur cette possibilité. Enfin, avec le développement de la numérisation, l'information est quasi systématique depuis 2010 et les problèmes se sont donc multipliés.
Par cette proposition de loi, nous proposons une clarification bienvenue.
Après la réécriture du texte par l'Assemblée nationale en liaison avec le Gouvernement, le texte supprime les modifications apportées à l'article 706-5 par la loi du 12 juin 2000 et les remplace par un dispositif plus conforme à l'intention du législateur, à savoir renforcer le droit à indemnisation des victimes. Un seul délai subsiste en cas de procédure, celui d'un an à compter de la décision devenue définitive. Cette modification s'opère en deux temps : d'une part, la mention d'un délai d'un an après notification pour les cas où l'auteur de l'infraction a été condamné à des dommages et intérêts est supprimée, ce qui prêtait à confusion ; d'autre part, il est codifié que l'absence de notification de la possibilité de saisir la CIVI devient explicitement un cas qui permet de relever le demandeur de la forclusion. On inscrit donc dans la loi une jurisprudence constante des CIVI.
Cette solution est de nature à lever toute ambiguïté et met ainsi fin à une différence de traitement pour les victimes, qui était injustifiable.
L'article 2, qui visait à assurer la recevabilité financière de la proposition de loi en prévoyant la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs, a été supprimé par le Gouvernement.
Les personnes que nous avons auditionnées ont mis en exergue deux difficultés qui subsistent ; elles sont réelles mais ne relèvent pas du domaine de la loi. Pour autant, je souhaite les souligner.
Premièrement, le classement sans suite n'interrompt pas le délai de trois ans. Certaines victimes peuvent découvrir qu'aucune action publique ne sera engagée alors qu'elles sont forcloses. Deuxièmement, la fédération France Victimes relève que les CIVI ont la possibilité, du fait de leur autonomie, de fixer un niveau d'indemnisation inférieur à celui qui est fixé par la juridiction répressive, ce que ne comprennent pas toujours les victimes.
En conclusion, je propose à la commission d'adopter ce texte sans modification.
Merci de ces précisions techniques. Avez-vous évalué le nombre de personnes qui pourraient être concernées par la modification du délai de forclusion ?
Je remercie Mme la rapporteure de son explication très claire sur un sujet très technique et je la félicite pour la qualité de son rapport. En inscrivant l'examen de cette proposition de loi, qui est attendue, dans l'espace réservé au groupe RDSE, nous espérons apporter un certain réconfort aux victimes, confrontées à des difficultés techniques qui s'ajoutent à leur souffrance.
Je souligne également l'excellent travail de notre collègue Laurence Harribey, qui clarifie un sujet très technique. La proposition de loi fixe un délai unique d'un an après la décision définitive de la juridiction pénale pour présenter la demande d'indemnisation ; elle maintient en outre l'obligation incombant à la juridiction d'informer les victimes ayant reçu des dommages et intérêts de leur possibilité de saisir la CIVI ; elle crée un cas permettant de relever automatiquement la forclusion si cette information n'a pas été donnée. Notre groupe soutient pleinement ce texte, qui permettra d'améliorer la situation des victimes d'infractions.
Le groupe RDSE a en effet décidé d'inscrire cette proposition de loi dans son espace réservé. Je remercie Laurence Harribey pour la clarté de ses explications sur un domaine extrêmement technique et complexe. Il importait de lever ces ambiguïtés, car les difficultés rencontrées par les victimes s'ajoutent à la douleur du deuil ou des séquelles. Nous nous réjouissons que la commission adopte ce texte.
Je remercie notre collègue Laurence Harribey pour la présentation de son rapport. Je poserai une question : n'est-il pas possible de régler les deux problèmes qu'elle a évoqués à la fin de son intervention ? Ou sont-ils sans lien direct et indirect avec le texte ?
Monsieur Bonhomme, nous avons interrogé la CIVI et le FGTI, mais nous n'avons pas obtenu d'estimation exacte du nombre de cas. Il n'en demeure pas moins que cette demande des associations de victimes découle de la progression du nombre de litiges.
Madame Jourda, nous n'avons pas proposé d'amendements sur ces sujets, car ils ne sont pas directement liés à la proposition de loi. Comme je l'ai dit dans mon propos liminaire, en vertu de l'article 45, seuls les délais de forclusion sont concernés. Je préconise efficacité et clarté en droit. C'est tout l'objet du texte qui nous est ici proposé.
Examen en deuxième lecture du rapport et du texte de la commission
Il s'agit aujourd'hui d'examiner en deuxième lecture cette proposition de loi, sur laquelle nous nous étions déjà penchés en octobre.
Proposé par M. Jean-Charles Colas-Roy, membre du groupe La République En Marche de l'Assemblée nationale, et qui en a aussi été le rapporteur, ce texte a pour objet de faire décroître le taux de mortalité très important des arrêts cardiaques en France. Nous avions naturellement souscrit à cet objectif en première lecture, mais une analyse juridique scrupuleuse nous avait poussés à supprimer sept articles parmi les douze contenus dans la proposition de loi, au motif que ces dispositions n'entraient pas dans le champ de l'article 34 de la Constitution ou, pour certaines, étaient déjà satisfaites. Le superflu étant ôté, nous avions parfait les dispositions restantes, en réécrivant l'article 1er, en précisant la rédaction de l'article 11 et en autorisant, à l'article 7, certains personnels de santé à accomplir les actes de sensibilisation au secourisme aux côtés des acteurs de la sécurité civile. C'est donc un véhicule plus léger, mais plus efficace que nous avions renvoyé à l'Assemblée nationale.
Le texte qui nous est soumis montre que notre démarche a été comprise. Ainsi nos collègues députés ont-ils conservé la majeure partie des modifications adoptées par nos soins, nous proposant un compromis qui me semble acceptable.
Ils ne sont pas revenus sur l'essentiel de la réécriture de l'article 1er, relatif au régime de la responsabilité civile et pénale du sauveteur mais y ont apporté deux modifications. D'une part, ils ont réintroduit le terme « citoyen sauveteur », que nous avions remplacé par « sauveteur occasionnel et bénévole », estimant que le terme « citoyen » était sans lien avec l'objet de la proposition de loi car consubstantiel aux droits civiques et politiques qui lui sont reconnus par le droit positif. Je maintiens ma position à ce sujet ; pour autant, cette réintroduction ne constitue pas une malfaçon rédhibitoire, d'autant que le rapporteur à l'Assemblée nationale a clarifié, dans son rapport, la manière dont ce terme doit être entendu. D'autre part, a également été réintroduit le détail des gestes devant être mis en oeuvre par le citoyen sauveteur, mention que nous avions ôtée, car elle nous semblait susceptible de décourager toute action. À nouveau, je regrette cette réintroduction, mais je n'y vois pas de grief insurmontable.
Les suppressions ou adoptions conformes de six articles dans leur version issue des travaux du Sénat sont à compter dans les motifs de satisfaction. Mais quatre articles écartés ont été repris dans le nouveau texte proposé par l'Assemblée nationale. Il s'agit des articles 2 et 4 relatifs à la sensibilisation des élèves au secourisme et au droit à la formation aux gestes de premier secours pour les salariés, que nous avions écartés au motif qu'ils étaient de nature réglementaire et déjà satisfaits par le droit en vigueur. Nous avions également écarté l'article 6, instaurant une journée nationale de lutte contre l'arrêt cardiaque : cette création n'entre pas dans le domaine de la loi et il existe déjà de nombreuses journées, mondiales ou régionales, consacrées au coeur, à la lutte contre les arrêts cardiaques ou aux premiers secours. Enfin, a été réintroduit l'article 12 bis, enjoignant au Gouvernement de rendre un rapport annuel au Parlement ; il n'est sans doute nul besoin de vous rappeler la position du Sénat sur la question des rapports...
Ces réintroductions n'étaient pas souhaitables sur le fond, mais je crois qu'elles constituent un prix raisonnable à payer pour trouver un compromis avec l'Assemblée nationale. Même si la qualité de la loi est une victime collatérale de cet accord, je vous propose donc d'approuver le texte sans modification.
Merci de votre exposé sur un sujet qui vous tient particulièrement à coeur.
J'ai toujours du mal à comprendre ce que ce texte apporte. Est-il vraiment nécessaire ? Que va-t-il changer ?
Le fait que, pendant le confinement, les gens n'aient pas consulté leur médecin pour des signaux faibles pouvant annoncer des accidents cardiaques risque de créer des difficultés dans les mois à venir et d'alourdir les chiffres. Il faudra évaluer ce phénomène et mettre cette évaluation au bilan négatif de la gestion de l'épidémie de Covid-19.
L'appellation « citoyen sauveteur » a tout son sens, tout comme cette loi, qui est une bonne loi. Je soutiendrai aussi l'idée d'une journée nationale du coeur ; des précédents ont montré que cela pouvait se faire par la loi. Nous sommes en tout cas pleinement satisfaits de voir cette proposition de loi aboutir.
Ce texte n'est pas inutile, monsieur Détraigne : il consolide un pan de la jurisprudence en matière de responsabilités civile et pénale. Ce n'est pas mal !
Je suis d'accord, monsieur Bonhomme, sur la nécessité d'un suivi des phénomènes que vous mentionnez, mais cela dépasse le cadre de cette proposition de loi.
Vous expliquez, monsieur Fichet, votre attachement au terme « citoyen sauveteur ». J'ai, quant à moi, précisé, dans mon rapport en première lecture, pourquoi il m'importait que le terme « citoyen » demeure rattaché au contexte précis dans lequel il s'inscrit, qui n'est pas celui de ce texte. C'est pourquoi le rapporteur à l'Assemblée nationale a pris le soin de clarifier sa position. Il sera très important, le jour où un juge voudra se prononcer sur une affaire, qu'il puisse retrouver ces explications et sache pourquoi le terme « citoyen » a été réintroduit dans le texte.
S'agissant de la journée nationale, le Conseil constitutionnel a rendu une décision sur le sujet, considérant que ce type de décisions relève plutôt du domaine réglementaire. En tant que juristes, il est normal que nous cherchions à rédiger des textes respectueux de ses décisions.
Enfin, il existe au moins quatre textes de loi relatifs aux gestes qui sauvent. Le plus ancien, remontant à 2004, impose une formation au secourisme à tous les élèves de troisième, et nous atteignons un taux d'environ 90 % d'élèves formés. Mais, si l'Éducation nationale et le ministère de l'intérieur s'accordent pour permettre aux sapeurs-pompiers de délivrer des formations en classe, nous pourrons monter encore en puissance. Cela va dans le bon sens. Nous devons soutenir toutes les mesures qui peuvent permettre de sauver des vies.
Une précision enfin, si vous souhaitez déposer des amendements, le champ du texte se limite aux premiers secours : formation, acteurs, matériel et modalités.
Je m'abstiens sur ce texte.
Nous examinons ce matin la recevabilité de la proposition de résolution déposée par le Président du Sénat tendant à créer une commission d'enquête pour l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion.
Son exposé des motifs, très complet, développe longuement le champ d'investigation proposé. Seraient ainsi évalués : l'état de préparation de la France à la veille du déclenchement de l'épidémie ; la gestion de la crise sanitaire par les responsables politiques et administratifs ; les choix faits par la France, à la lumière des enseignements que l'on pourrait tirer des pays européens et asiatiques ; la gouvernance de la crise, les difficultés rencontrées par les personnels soignants, la gestion de la pandémie par les structures hospitalières, ainsi que par les agences régionales de santé (ARS) ; les pénuries constatées dans certains domaines, en particulier en matière de lits de réanimation, médicaments liés à la réanimation, masques, blouses, gels hydroalcooliques ou tests de dépistage ; la situation spécifique à laquelle les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) ont été confrontés ; la communication de crise.
Une fois énoncés tous les éléments susceptibles de retenir l'attention des membres de la commission, le texte fait mention des finalités de l'enquête. Celles-ci sont très larges : il s'agirait, notamment, de déterminer dans les domaines de l'action publique et de la vie économique et sociale les dispositions nécessaires pour que notre pays soit, à l'avenir, mieux protégé contre les grands fléaux sanitaires et puisse les affronter sans restrictions excessives aux droits et libertés, ni impact majeur sur l'activité et le revenu des Français.
Il importe de relire avec beaucoup de soin ces finalités. Elles montrent clairement quelle serait la ligne directrice des travaux de cette commission d'enquête : faire en sorte que l'expérience malheureuse que nous avons vécue puisse nous apporter des enseignements et que, dans le futur, nous ne nous retrouvions plus aussi démunis que nous avons pu l'être, et ce afin d'éviter la mise en oeuvre d'une politique de confinement généralisé, attentatoire aux libertés fondamentales et porteuse de conséquences dramatiques aux plans économique et social.
À la lumière de son champ d'investigation et de ses finalités, très ambitieuses, nous pouvons conclure que cette commission d'enquête entre bien dans le cadre prévu par la Constitution et notre Règlement, son objet étant, au sens large, la gestion des services publics.
Aucune zone de recouvrement n'est constatée entre ce cahier des charges et l'enquête préliminaire ouverte par le parquet de Paris, à la suite du dépôt de nombreuses plaintes. La commission d'enquête a pour objet, non pas de réunir les éléments permettant de caractériser des crimes ou des délits et d'en poursuivre les auteurs, mais d'évaluer les politiques publiques et d'en tirer les conséquences en formulant des propositions en vue d'une meilleure préparation de notre pays.
À cet égard, l'intitulé de la proposition de résolution est parlant : « proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête pour l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la Covid-19 et de sa gestion. » Le but, j'y insiste, est de mettre la Nation au niveau, non de poursuivre ou de stigmatiser des responsables.
Pour toutes ces raisons, la recevabilité de cette proposition de résolution ne fait pas de doute.
La procédure suivie connaît deux particularités : il s'agit, d'une part, d'une proposition de résolution présentée hors « droit de tirage » des groupes par le président du Sénat, Gérard Larcher, et qui exigera donc un vote par le Sénat lui-même, si nous en admettons la recevabilité. La commission des affaires sociales, saisie au fond, se prononcera sur l'opportunité de cette commission d'enquête.
D'autre part, compte tenu de l'ampleur du travail à accomplir en six mois par la future commission d'enquête, sa composition pourrait être portée de 21 à 36 membres. Même si cette possibilité n'est pas strictement prévue par notre Règlement, elle ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel ni organique, et me semble pleinement justifiée sur le fond. Elle n'entache pas la recevabilité de la proposition de résolution, d'autant que le président du Sénat s'est assuré, en Conférence des présidents et en Bureau, de l'accord de tous les groupes politiques sur cette particularité.
Pour toutes ces raisons, je vous propose d'admettre la recevabilité de cette proposition de résolution.
Mon groupe avait déposé une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête chargée d'évaluer la gestion des stocks d'équipements de protection individuelle pendant la pandémie de coronavirus et, en réponse à un courrier que je lui avais adressé le 1er mai, le président Gérard Larcher m'a indiqué que ce point pourrait être inclus dans le périmètre d'investigation de la présente commission d'enquête.
Comme vous l'avez indiqué, monsieur le président, il s'agit pour nous de mieux comprendre, pour mieux gérer à l'avenir. Si nous avons lancé cette démarche, c'est en réaction à l'annonce, par la grande distribution, de la mise en vente de stocks se comptant par millions de masques. Même si l'on nous a expliqué, ensuite, que cet approvisionnement se ferait en flux tendu, il nous a semblé nécessaire de mieux comprendre les filières de réception de ces commandes, y compris pour en déduire une plus grande efficacité, en la matière, du secteur privé par rapport au secteur public.
Mon groupe, le RDSE, souhaite donc que cette problématique soit bien incluse dans le champ de la commission d'enquête.
Il me semble que c'est le cas : l'examen de ces questions est bien mentionné, de manière très précise, dans l'exposé des motifs de la proposition de résolution.
Comment entendez-vous faire fonctionner cette commission d'enquête en pleine période de renouvellement du Sénat ?
C'est notre honneur, mon cher collègue ! Je compte tout simplement sur la bonne volonté de chacun et sur la manière dont nous situons l'ordre de nos propres priorités. La composition de cette commission d'enquête sera le fruit de propositions émanant de tous les groupes politiques. Si chaque groupe prévoyait d'y faire siéger plutôt des sénateurs qui ne sont pas concernés par le renouvellement, le problème que vous soulevez pourrait être partiellement résolu...
Cette initiative est indispensable, car, dans cette crise, il y a un avant, un pendant et un après. Je voudrais savoir si, une fois le travail de la commission accompli, une correspondance sera faite avec ce qui s'est produit ailleurs en Europe. Pourrons-nous comparer ?
Effectivement, il apparaît très pertinent d'avoir une approche comparative. Mais c'est prévu, puisqu'il est question d'évaluer les choix faits par la France à la lumière des enseignements que nous pourrions tirer des pays européens et asiatiques - nous aurions d'ailleurs pu aller au-delà. L'approche internationale a bien été retenue par le président du Sénat.
Au sein de la commission des affaires européennes, le président Jean Bizet nous a confié, à Pascale Gruny et moi-même, le soin de conduire une mission d'information sur l'évaluation des politiques de santé au regard de la gestion de la crise en Europe. Nous pourrons nourrir la réflexion de la commission d'enquête avec ce travail.
Je vous en remercie et je salue l'esprit de réactivité de notre collègue Jean Bizet.
Mon groupe et moi-même saluons cette initiative. Avez-vous plus de précisions à nous apporter sur la composition et l'organisation de cette commission ?
Comme je l'ai indiqué, chaque groupe sera amené à faire des propositions s'agissant de la composition, l'avantage étant qu'une composition à 36 membres permet à chaque groupe d'avoir au moins deux représentants et, ainsi, au pluralisme d'être à l'oeuvre. Mais cette décision ne sera prise qu'après l'adoption de la résolution. Nous procédons par étape !

References: l'article 45
 l'article 706
 l'article 1240
 l'article 706
 L'article 706
 l'article 706

L'article 2
 l'article 45
 l'article 34
 l'article 1
 l'article 11
 l'article 7
 l'article 1
 l'article 6
 l'article 12