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Timestamp: 2016-10-23 01:34:19+00:00

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115 Ia 6611. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 24 mai 1989 dans la cause X. contre Conseil d'Etat du canton de Vaud et Syndicat intercommunal d'amen�e d'eau du cercle de Coppet (recours de droit public)
Proc�dure cantonale en mati�re d'expropriation; exigence d'un juge ind�pendant et impartial; art. 6 par. 1 CEDH. Une contestation relative � l'exercice du droit d'expropriation porte sur des droits et obligations de caract�re civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. La personne touch�e par une telle mesure a droit � ce que sa cause soit entendue par un tribunal ind�pendant et impartial. Cette exigence n'est pas respect�e dans le cas o� le gouvernement cantonal statue en instance unique � la fois sur l'utilit� publique de l'expropriation et sur la n�cessit� de mettre � contribution un immeuble d�termin�. Au surplus, la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst. ne suffit pas pour rem�dier au d�faut de la proc�dure cantonale, car le Tribunal f�d�ral ne revoit dans ce cas les questions de fait que sous l'angle de l'arbitraire (consid. 2). Le canton de Vaud a renonc� � se pr�valoir de la nouvelle d�claration interpr�tative faite par le Conseil f�d�ral � la suite de l'arr�t de la Cour europ�enne des droits de l'homme du 29 avril 1988 dans la cause Belilos. Aucune disposition du droit cantonal vaudois n'est donc �cart�e du champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 3). Faits � partir de page 67
Le Syndicat intercommunal d'adduction d'eau du cercle de Coppet a �tabli un plan directeur pr�voyant de construire deux nouveaux r�servoirs d'eau sur le territoire de la commune de Founex, afin de r�pondre aux besoins croissants d'une r�gion en forte expansion d�mographique.
X. ayant refus� de vendre la parcelle sur laquelle ces nouvelles installations devaient �tre am�nag�es, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a autoris� le Syndicat � l'exproprier. Il a lev� l'opposition de X. et l'a renvoy� devant le tribunal d'expropriation comp�tent pour la fixation des indemnit�s.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. demande au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Conseil d'Etat. Il invoque la violation des art. 22ter Cst. et 6 par. 1 CEDH. Le Tribunal f�d�ral a admis le recours.
2. Aux termes de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit � ce que sa cause soit entendue �quitablement, publiquement et dans un d�lai raisonnable, par un tribunal ind�pendant et impartial, �tabli par la loi, qui d�cidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caract�re civil, soit du bien-fond� de toute accusation en mati�re p�nale dirig�e contre elle. Le recourant estime que la proc�dure portant sur le principe m�me d'une expropriation serait une contestation sur des droits et obligations de caract�re civil et que les r�gles du droit cantonal ne r�pondraient pas aux exigences de la Convention, le Conseil d'Etat n'�tant manifestement pas un tribunal ind�pendant et impartial.
a) La Cour europ�enne des droits de l'homme n'a pas d�fini d'une mani�re g�n�rale et abstraite ce qu'il faut entendre par "des BGE 115 Ia 66 S. 68contestations sur des droits et obligations de caract�re civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Elle s'est refus�e � prendre le terme de contestation dans une acception trop technique et lui donne une d�finition mat�rielle plut�t que formelle (arr�t Le Compte et consid. du 23 juin 1981, s�rie A No 43 p. 20 � 45). La contestation peut porter aussi bien sur l'existence d'un droit que sur son �tendue ou sur les modalit�s de son exercice; elle peut concerner tant des points de fait que des questions juridiques (arr�t Albert et Le Compte du 10 f�vrier 1983, s�rie A No 58 p. 16 � 29 in fine). Elle doit �tre dans tous les cas r�elle et s�rieuse et son issue directement d�terminante pour les droits et obligations des parties (arr�ts Bod�n du 27 octobre 1987, s�rie A No 125-B, p. 40 � 29; Sporrong et L�nnroth du 23 septembre 1982, s�rie A No 52 p. 30 � 81; Le Compte, pr�cit�, p. 21 � 47; Ringeisen du 16 juillet 1971, s�rie A No 13 p. 39 � 94). Il y a contestation alors m�me qu'une proc�dure n'a pas �t� entam�e, quand le requ�rant se plaint par exemple de n'avoir pas eu l'occasion de soumettre son diff�rend � un tribunal r�pondant aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH (arr�t Le Compte, pr�cit�, p. 20 � 44, avec renvoi � l'arr�t Golder du 21 f�vrier 1975, s�rie A No 18 p. 13 � 26, p. 17 � 34, p. 18 � 36).
Quant au concept de "droits et obligations de caract�re civil" sur lequel doit porter une contestation ainsi d�finie pour tomber sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, il ne peut s'interpr�ter par une simple r�f�rence au droit interne de l'Etat d�fendeur (arr�t K�nig du 28 juin 1978, s�rie A No 27, p. 29-30 � 88-89). Le caract�re civil des droits et obligations en jeu ne se d�termine pas d'apr�s la nature de la loi suivant laquelle la contestation doit �tre tranch�e ou d'apr�s l'identit� de l'autorit� comp�tente en la mati�re en vertu de l'organisation des pouvoirs de l'Etat d�fendeur, et qui peut �tre soit une juridiction de droit commun soit un organe administratif. L'art. 6 par. 1 CEDH ne vise donc pas seulement les contestations qui surgissent entre des particuliers, ou entre un particulier et l'Etat agissant comme personne priv�e soumise au droit priv�. Il peut s'agir aussi d'un acte administratif pris par l'autorit� comp�tente en vertu des pr�rogatives de l'Etat d�tenteur de la puissance publique (arr�ts K�nig, pr�cit�, p. 30 � 90 et p. 32 � 94; Ringeisen, pr�cit�, p. 39 � 94; arr�t Benthem du 23 octobre 1985, s�rie A No 91 p. 16 � 34).
Cette d�finition large de la notion de "contestation sur des droits et des obligations de caract�re civil" a conduit la Cour europ�enne des droits de l'homme � y faire entrer le permis d'exproprier des BGE 115 Ia 66 S. 69immeubles, car une telle mesure touche le droit de propri�t� qui rev�t manifestement un caract�re civil (arr�ts Bod�n, pr�cit�, p. 41 � 32 in fine; Sporrong et L�nnroth, pr�cit�, p. 28 � 79 et p. 30 � 83; Zimmermann et Steiner, du 13 juillet 1983, s�rie A No 66, p. 10 � 22). La Commission va dans le m�me sens pour ce qui concerne la d�cision d'�mettre ou de prolonger une interdiction de b�tir (cf. son rapport du 8 octobre 1987 dans la cause Jacobson, p. 31 � 141/142).
b) Le Tribunal f�d�ral s'est fond� sur cette interpr�tation de l'art. 6 par. 1 CEDH pour admettre qu'une contestation portant sur l'exercice d'un droit de pr�emption de l'Etat - assimilable en l'esp�ce � une expropriation - tombait sous le coup de cette disposition (ATF 114 Ia 19 et les arr�ts cit�s). Il a statu� dans le m�me sens � propos d'un plan d'affectation sp�cial d�signant les surfaces n�cessaires � l'am�nagement d'un stand de tir et dont l'approbation conf�rait � l'autorit� comp�tente le droit d'exproprier les parcelles vis�es par ce plan (ATF 114 Ia 127 consid. 4c). La personne concern�e par de telles mesures �tatiques a donc droit � ce que sa cause soit entendue �quitablement par un tribunal ind�pendant et impartial, comp�tent pour conna�tre non seulement de l'indemnisation � payer par l'expropriant mais aussi de la question de savoir si l'expropriation est justifi�e. Cette exigence n'est pas satisfaite par la proc�dure du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. Le Tribunal f�d�ral a d'abord laiss� ouverte la question de savoir s'il en va de m�me du recours pour violation de l'art. 22ter Cst. (ATF 114 Ia 19 consid. 2 in fine). Il a ensuite estim� douteux que la proc�dure du recours de droit public puisse, quel que soit le grief invoqu�, compenser les lacunes de la proc�dure cantonale au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 114 Ia 128).
c) Les exigences de la Convention n'ont pas �t� respect�es en l'esp�ce, car la d�cision attaqu�e �mane non d'un tribunal mais d'un gouvernement cantonal statuant en instance unique � la fois sur l'utilit� publique du projet et sur la n�cessit� de mettre l'immeuble du recourant � contribution pour le r�aliser. Saisi d'un recours de droit public pour violation de l'art. 22ter Cst., le Tribunal f�d�ral examine en principe librement si la mesure attaqu�e r�pond � un int�r�t public et respecte le principe de la proportionnalit�; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (ATF 114 Ia 117 BGE 115 Ia 66 S. 70consid. 3, 18, 113 Ia 448 consid. b)ba), 33 consid. 2, 112 Ia 316/317). En l'occurrence, la voie du recours de droit public ne suffit pas � rem�dier au d�faut constat� de la proc�dure cantonale, car certains aspects essentiels du litige, comme le choix de l'emplacement des r�servoirs ou la n�cessit� d'utiliser � cette fin la totalit� du terrain du recourant, soul�vent des questions de fait que le Tribunal f�d�ral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire.
3. En d�posant son instrument de ratification, le 28 novembre 1974, la Suisse a formul� une d�claration interpr�tative de l'art. 6 par. 1 CEDH, selon laquelle la garantie d'un proc�s �quitable figurant � l'art. 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne soit les contestations portant sur des droits et obligations de caract�re civil, soit le bien-fond� de toute accusation en mati�re p�nale dirig�e contre la personne en cause, vise uniquement � assurer un contr�le judiciaire final des actes ou d�cisions de l'autorit� publique qui touchent � de tels droits ou obligations ou � l'examen du bien-fond� d'une telle accusation.
L'objectif de la d�claration interpr�tative �tait d'�carter du champ d'application "civil" ou "p�nal" de l'art. 6 par. 1 CEDH les proc�dures qui se d�roulent d'abord devant des autorit�s administratives, de sorte que le ou les tribunaux appel�s � intervenir sur recours ne revoient pas ou pas compl�tement l'�tat de fait. Les autorit�s f�d�rales entendaient ainsi respecter les particularismes cantonaux en mati�re de proc�dure et d'administration de la justice (cf. Message du Conseil f�d�ral du 4 mars 1974, FF 1974 I p. 1030-1033).
La Cour europ�enne des droits de l'homme a jug� que cette d�claration constituait une r�serve de caract�re g�n�ral prohib�e par l'art. 64 par. 1 in fine CEDH, d�s lors que les termes "contr�le judiciaire final" ne permettaient pas de mesurer exactement la port�e de l'engagement de la Suisse, en particulier quant au litige vis� et quant au point de savoir si ce contr�le s'exerce ou non sur les faits d'une cause. La Cour a jug� en outre que la d�claration �tait formellement vici�e parce qu'elle n'�tait pas compl�t�e par un "bref expos� de la loi en cause" exig� par l'art. 64 par. 2 CEDH comme un �l�ment de preuve et un facteur de s�curit� juridique. En d�finitive, elle n'�tait pas valable (arr�t Belilos du 29 avril 1988, s�rie A No 132 p. 23 ss � 52 � 60).
Consid�rant que cet arr�t ne concernait que le domaine p�nal et que la d�claration interpr�tative demeurait applicable en mati�re BGE 115 Ia 66 S. 71civile, le Conseil f�d�ral a communiqu�, le 16 mai 1988, au Secr�taire g�n�ral du Conseil de l'Europe, en sa qualit� de d�positaire de la Convention, une confirmation et une pr�cision de la d�claration interpr�tative faite par la Suisse � l'art. 6 par. 1 CEDH, dont la teneur est la suivante (RO 1988 II p. 1264):
"Modification d'une d�claration
La d�claration interpr�tative de l'art. 6, par. 1 contenue dans l'instrument de ratification d�pos� le 28 novembre 1974 par la Suisse, est modifi�e et se lit d�s lors comme suit, avec effet le 29 avril 1988:
Pour le Conseil f�d�ral suisse, la garantie d'un proc�s �quitable figurant � l'art. 6, par. 1, de la Convention, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caract�re civil, vise uniquement � assurer un contr�le judiciaire final des actes ou d�cisions de l'autorit� publique qui touchent � de tels droits ou obligations. Par "contr�le judiciaire final", au sens de cette d�claration, il y a lieu d'entendre un contr�le judiciaire limit� � l'application de la loi, tel qu'un contr�le de type cassatoire."
Le 27 d�cembre 1988, le Conseil f�d�ral a communiqu� au Secr�taire g�n�ral du Conseil de l'Europe la liste et un bref expos� des dispositions l�gislatives f�d�rales et cantonales "couvertes, avec effet au 28 avril 1988, par la d�claration interpr�tative relative � l'art. 6 par. 1 de la Convention, faite par le Conseil f�d�ral suisse le 28 novembre 1974 et pr�cis�e le 16 mai 1988 � la suite de l'arr�t Belilos rendu le 29 avril 1988 par la Cour europ�enne des droits de l'homme" (RO 1989 p. 276). Cette liste comporte sept dispositions du droit f�d�ral, dont quatre se trouvent dans la loi d'organisation judiciaire et trois dans la loi sur la proc�dure administrative. L'�num�ration des dispositions annonc�es par les diff�rents cantons s'�tend sur quarante pages. Le canton de Vaud a pour sa part renonc� � se pr�valoir de la d�claration interpr�tative (Communication, p. 35). Il s'ensuit qu'aucune disposition de sa l�gislation n'est �cart�e du champ d'application de l'art. 6 par. 1 CEDH. Cela a notamment pour cons�quence que les r�gles du droit vaudois de proc�dure administrative doivent r�pondre en tous points aux exigences de cette disposition si leur application a pour cadre une contestation sur des droits et obligations de caract�re civil au sens de la Convention. Il est d�j� acquis que le litige qui oppose le recourant � l'association entre dans cette cat�gorie, que la proc�dure cantonale ne respecte pas les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH, et que le recours de droit public ne comble pas sur ce point les lacunes du droit cantonal (consid. 2c ci-dessus). La d�cision attaqu�e viole par cons�quent l'art. 6 par. 1 BGE 115 Ia 66 S. 72CEDH. Elle doit �tre annul�e, sans qu'il soit n�cessaire d'examiner les autres griefs soulev�s par le recourant, et notamment celui tir� du caract�re pr�matur� de la d�cision du Conseil d'Etat, en raison du d�faut de d�classement de la parcelle litigieuse. Il appartiendra au l�gislateur cantonal d'adapter la proc�dure en mati�re d'expropriation aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH et de d�signer une juridiction comp�tente pour se prononcer quant au bien-fond� du prononc� du Conseil d'Etat sur l'utilit� publique du projet donnant lieu � l'expropriation.
114 IA 128,
114 IA 117
art. 64 par. 2 CEDH

References: art. 6
 art. 22
in fine
in fine
in fine
in fine

art. 64