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Timestamp: 2020-07-15 18:11:29+00:00

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Les multiples facettes du trafic illicite de déchets Analyse des sanctions prévues en France et Italie – par Sofia Cataldi | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
Les multiples facettes du trafic illicite de déchets Analyse des...
Résumé : Nonobstant une approche similaire dans la lutte contre le transfert illicite de déchets, l’Italie et la France se distinguent l’une de l’autre par une réglementation différente en présence d’une organisation criminelle. De plus, l’Italie s’est fortement engagée dans la lutte contre le trafic illicite organisé avec la création d’un délit ad hoc, contrairement à la France. Un projet de loi française sur le modèle italien serait souhaitable afin de fixer des sanctions plus sévères et plus efficaces en la matière.
Mots-clés : transfert illicite de déchets / trafic organisé / criminalité organisé / droit italien /comparaison
La nécessité de produire toujours plus pour atteindre l’objectif d’une croissance économique considérable implique une vaste production de déchets. Aujourd’hui, selon le rapport de la Banque mondiale What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050 de 2018, la quantité de déchets produits dans le monde se chiffre de 2,01 milliards de tonne par an. Parmi eux, les déchets dangereux (comme par exemple les déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE)) constituent un risque important pour la santé et l’environnement.
Pour faire face à ce scénario, les États promeuvent de plus en plus un nouveau type de développement dans le respect de l’environnement et de la santé humaine. Ils s’engagent :
à mettre en œuvre l’économie circulaire grâce à laquelle les déchets vont être valorisés,
à utiliser des méthodes écologiques pour les éliminer
ainsi qu’à réduire leur transfert afin de minimiser le risque d’accidents et d’économiser les ressources.
Cependant, comme malheureusement l’élimination légale est souvent très chère, ceux qui s’occupent de la gestion de déchets préfèrent les transférer de manière illégale vers des États où ces opérations sont moins onéreuses en l’absence d’une réglementation stricte. Les lieux de destination de ces flux qui part d’un État membre de l’UE peuvent être les autres États européens, mais aussi les autres continents comme par exemple l’Afrique et l’Asie.
La rentabilité de ce commerce illégal et l’absence de sanctions adéquates font du trafic illicite de déchets une activité très intéressante surtout pour les organisations criminelles qui se proposent en qualité d’intermédiaires ou de trafiquants. Grâce à cette activité, ces organisations gagnent 2 milliards de dollars par an environ. En effet, selon le rapport du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et de l’Organisation internationale de police criminelle (INTERPOL), The rise of environnemental crime de 2016, le trafic illicite de déchets nocifs doit être considéré comme un des principaux crimes environnementaux organisés au niveau transnational.
Vu les nombreuses conséquences négatives de ce phénomène - comme la dégradation de l’environnement, les dommages à la santé et la diminution de ressources pour l’économie légale - les États ont adopté en 1989 la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination. Les États parties s’y engagent à prévoir des sanctions pénales efficaces pour réprimer le trafic illicite de déchets au niveau transnational (article 4 alinéa 3 de la Convention).
L’Union européenne, en comprenant la nécessité d’une intervention coordonnée, s’est limitée à prévoir des règles minimales pour le simple transfert de déchets : les entreprises qui importent ou exportent des déchets, ainsi que les transporteurs, doivent notifier aux autorités compétentes en vue de leur autorisation leur volonté de mettre en œuvre le transfert (Règlement 2006/1013/CE du Parlement européen et du Conseil concernant les transferts de déchets du 14 juin 2006). L’Union européenne a aussi donné une définition du transfert illicite et a encouragé les États à prévoir des sanctions pour le réprimer (Directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal du 19 novembre 2008).
Nonobstant ces réglementations internationales et communautaires communes, l’Italie et la France règlent les autres aspects importants du phénomène de manière très différente. L’Italie à certains égards est allée plus loin en prévoyant un délit ad hoc pour sanctionner le trafic de déchets organisé et une peine encore plus sévère dans le cas où il est exécuté par une organisation criminelle. La France au contraire a simplement prévu une augmentation de la peine pour le transfert de déchets en bande organisée sans créer une nouvelle infraction.
La loi italienne peut-elle constituer un modèle pour une répression plus efficace du phénomène en cas de trafic organisé ou de participation des organisations criminelles ?
Pour répondre à ces questions il faudra dans un premier temps analyser la réglementation relative au simple transfert de déchets (I), et dans un second temps il conviendra d’analyser les cas dans lesquels ce transfert représente une menace majeure pour la société et donc nécessite d’une répression plus sévère (II).
LE FLUX ILLICITE DE DÉCHETS
L’Union européenne fixe une définition homogène du transfert illicite et des critères communs pour le sanctionner (A) en laissant une marge de manœuvre aux États membres (B)
A) Le panorama normatif européen
Le règlement 2006/1013/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 prévoit une procédure de notification et de consentement écrit préalable de la part des autorités afin de régler le transfert de déchets dans l’objectif de les valoriser et de les éliminer. Ledit texte ne se limite pas à régler les transferts dans un État membre ou entre États membres, mais aussi les cas d’importation ou d’exportation de déchets vers les Pays tiers, en tenant compte de la Convention de Bâle.
Selon l’article 2 paragraphe 35 du règlement, lesdites transferts peuvent être considérés illicites principalement lorsqu’ils sont effectués sans notification ou sans consentement des autorités ou lorsque ce consentement a été obtenu par fraude, falsification ou documentation incomplète. Plus généralement, les transferts sont illicites lorsqu’ils sont effectués « d'une manière ayant pour résultat la valorisation ou l’élimination de déchets en violation de la réglementation communautaire ou internationale » (article 2 paragraphe 35 point e).
Le règlement ne prévoit pas des sanctions pénales pour punir ces infractions, il se limite à indiquer des sanctions administratives. Mais, la directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal du 19 novembre 2008, encourage les États membres à adopter « des sanctions pénales efficaces, proportionnés et dissuasives » pour un ensemble d’infractions qui portent atteinte à l’environnement. Parmi elles, il y a le transfert illicite décrit par ledit règlement dans le cas où il a comme objet une grande quantité des déchets. Étant donné que l’Union Européenne peut seulement fixer des règles minimales en matière pénale selon l’article 83 TFUE, il appartient aux États membres d’adopter des dispositions plus détaillées.
B) La transposition en France et Italie
Il est intéressant d’analyser la manière avec laquelle la France et l’Italie ont transposé dans l’ordre juridique interne la directive 2008/99/CE.
Tout d’abord, il faut considérer qu’en France il y a un classement tripartite des infractions pénales selon leur gravité : les crimes, punis d’une peine d’emprisonnement de 15 ans minimum ; les délits sanctionnés par un peine d’emprisonnement de 10 ans maximum et par une amende ; les contraventions punies uniquement par amende. En revanche en Italie, il y a une distinction bipartite entre délits et contraventions, les deux peuvent être punis d’une peine pécuniaire et d’emprisonnement dont la durée et le montant seront déterminés en tenant compte de la gravité différente des deux types d’infractions.
En France, l’infraction relative au transfert illicite de déchets a été introduite pour la première fois dans l’ordre juridique interne par la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975. Aujourd’hui, c’est l’article L. 541-46 alinéa 1 n. 11 du code de l’environnement, introduit par l’ordonnance n° 2009-894 du 24 juillet 2009, qui sanctionne cette infraction en reprenant exactement le règlement de 2006 pour établir les cas dans lesquels il faut considérer un transfert illicite.
La peine prévue pour ce délit est de 2 ans d’emprisonnement et de 75.000 euros maximum d’amende. Le texte prévoit aussi des peines accessoires pour l’auteur de cette infraction, comme la suspension du permis de conduire pour une durée n'excédant pas cinq ans et l’interdiction de jouer le rôle de notifiant ou de responsable d’un transfert de déchets transnational au sens du règlement de 2006.
En Italie, c’est l’article 259 du Code de l’environnement qui sanctionne le transfert illicite de déchets en faisant référence à l’article 26 du règlement communautaire du 1er février 1993 (concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne). Il s’agit en réalité d’un renvoi inexact. En effet, à l’occasion de la réforme de 2010 du code de l’environnement, le législateur a actualisé, avec une référence au règlement de 2006, l’article 194 du code de l’environnement, mais il ne l’a pas fait par erreur pour l’article 259.
La peine en Italie pour cette contravention de transfert illicite de déchet est de 2 ans maximum d’emprisonnement et de 26.000 euros maximum d’amende. Mais elle peut être augmentée par le juge en cas de trafic de déchets dangereux. La peine accessoire prévue est la confiscation du véhicule qui a transporté les déchets. Donc la peine d’emprisonnement est la même en France et Italie, mais la France prévoit une amende supérieure.
La réglementation européenne a donc contribué à définir de manière homogène ce qu’il faut entendre par transfert illicite de déchets et accentuer la nécessité d’une répression pénale en matière. La directive de 2008, toutefois, ne tient pas suffisamment compte de nombreux aspects du phénomène. Ainsi, elle ne mentionne ni l’exigence de créer une infraction ad hoc en cas de trafic organisé de déchets, ni la nécessité de prévoir des sanctions plus sévères en cas de participation des organisation criminelles, ni la nécessité d’une coopération judiciaire entre États membres. Il appartient alors aux États membres de faire face à ces défis.
II. L’ORGANISATION ET LE TRAFIC DE DÉCHETS
Il est nécessaire de prévoir des sanctions plus sévères soit en cas de transfert organisé d’une grande quantité de déchets, comme en Italie (A) soit en cas de gestion dudit transfert par une organisation criminelle (B)
A) Le trafic organisé d’une grande quantité de déchets
Il est très fréquent qu’une organisation complexe s’occupe de planifier et de réaliser le transfert d’une grande quantité de déchets. Dans ce cas-là, il faut prévoir une sanction plus sévère et plus dissuasive en raison de la portée du phénomène et de ses conséquences sur la santé et l’environnent. Pour ce motif, à l’article 452 quaterdecies du code pénal, le législateur italien prévoit un délit ad hoc pour réprimer de manière efficace l’organisation du trafic illicite de déchets. Il faut se rappeler qu’en Italie le délit est la sanction la plus grave. Une simple contravention comme celle prévue à l’article 259 du Code de l’environnement italien pour le simple trafic de déchet sans organisation n’est pas suffisamment dissuasive.
Pour que l’infraction soit caractérisée, l’article 452 quaterdecies du code pénal dispose que l’auteur peut être soit une seule personne soit un ensemble de personnes. Cette dernière hypothèse est la plus fréquente, car le transfert illicite est mis en place en général par un ensemble de personnes cordonnées en raison de la complexité des opérations. Par ailleurs, pour que ce délit soit constitué, l’auteur doit céder, recevoir, transporter, exporter ou importer des déchets. Il doit s’agir d’actions habituelles et réitérées mises en place par le biais d’une organisation professionnelle. Cette dernière peut être créée uniquement en vue d’effectuer du trafic illicite, mais elle peut aussi s’occuper principalement d’activités licites comme la gestion de déchets autorisée. L’ensemble des opérations doit être mise en place en l’absence ou en violation des autorisations requises. Les déchets qui font l’objet du trafic doivent être très nombreux. Même si cette condition peut sembler très vague, il appartient au juge de déterminer au cas par cas ce qu’il faut entendre par une énorme quantité de déchets en tenant compte des caractéristiques de ceux-ci. En ce qui concerne l’élément subjectif de l’infraction, l’auteur du délit doit avoir l’intention d’obtenir un profit indu grâce à ce trafic illicite. (GALANTI A., « Il traffico illecito di rifiuti : il punto sulla giurisprudenza di legittimità », Diritto penale contemporaneo, n° 12, 2018, pp. 31 -54).
Ledit délit est puni d’une peine d’emprisonnement de 6 ans maximum. Dans le cas où des déchets radioactifs font l’objet du trafic alors la peine peut être augmentée jusqu’à 8 ans d’emprisonnement. L’article prévoit aussi comme peine accessoire la confiscation des véhicules utilisés pour commettre le délit. Il est également possible de faire valoir la responsabilité de l’entreprise en vertu de l’article 25 undecies du décret législatif n 231 du 8 juin 2001 (n. 231/2001) dans le cas où le profit indu a été obtenu dans l’intérêt de celle-ci.
La complexité de ce type d’infractions nécessite aussi des organismes spécifiques pour les détecter. Le délit est en effet de la compétence de la direction départementale anti-mafia (direzione distrettuale antimafia - DDA), juridiction qui s’occupe principalement de la lutte contre les organisations criminelles avec l’aide de la direction d’investigation anti-mafia (direzione investigativa antimafia - DIA). Vu la complexité du phénomène et l’importance de réprimer le trafic illicite de déchets, la DDA en tant que juridiction spécialisée s’occupe de ce délit même dans le cas où l’auteur n'est pas une organisation criminelle.
La réglementation italienne en matière d’organisation du trafic d’une grande quantité de déchets est ainsi très complète et efficace, puisqu’elle prévoit un délit spécifique, bien caractérisé et puni de manière adéquat, la possibilité d’engager la responsabilité de l’entreprise et la compétence d’une juridiction très spécialisée. La France au contraire se limite à transposer la réglementation européenne en matière de transfert illicite, sans caractériser spécifiquement l’organisation d’un tel transfert en grande quantité. La sanction fixée en France parait alors trop faible face aux gros flux de déchets mise en place par une organisation professionnelle non criminelle au regard de la spécificité et de la gravité de l’infraction (BELLACOSA M., « Il contrasto in Europa al traffico illecito di rifiuti pericolosi su base transnazionale », Diritto penale contemporaneo, n° 4, 2019, pp. 176 -198).
Pour avoir une vision complète du phénomène il ne faut pas oublier le cas assez fréquent de la participation des organisations criminelles à ce transfert.
B) Le rôle de la criminalité organisée
Tout d’abord, il faut faire référence à la décision-cadre 2008/841/JAI du Conseil relative à la lutte contre la criminalité organisée du 24 octobre 2008, selon laquelle l’Union européenne s’engage dans cette lutte non seulement en harmonisant les dispositions des États membres en la matière, mais aussi en développant une coordination plus étroite entre juridictions.
Même si le texte ne fait pas référence de manière directe à la matière environnementale, toutes infractions (qu’elles soient environnementales ou non) commises par une organisation criminelle et punies d’une peine d’emprisonnement de 4 ans minimum, doivent faire l’objet des mesures d’harmonisation et coordination prévues par ladite décision-cadre.
La législation italienne souligne l’importance de tenir compte des infractions environnementales dans la lutte contre la criminalité organisée. L’article 452 octies du code pénal dispose que tous délits contre l’environnement, parmi lesquels le trafic illicite de déchets organisé, constituent une circonstance aggravante spécifique des articles 416 et art 416 bis. Ces derniers sanctionnent respectivement l’associazione per delinquere (association de malfaiteurs) et l'associazione di tipo mafioso (association de type mafieux). La compétence en la matière est attribuée à la DDA. Dans ce cas, la peine de base prévue par l’article 416 (jusqu'à 7 ans de prison) et celle-ci prévue par l’article 416 bis (jusqu’à 15 ans de prison) seront augmentées d’un tiers selon l’article 452 octies. De plus si l’organisation criminelle met en place le trafic sur une base transnationale, alors la peine sera augmentée d’un tiers selon l’article 61 bis du même code. La réglementation italienne semble donc punir de manière suffisamment sévère et adéquate le cas dans lequel une organisation criminelle a comme objectif l’exécution d’un trafic illicite de déchets.
La France, en revanche, atteint le même but de manière différente et moins sévère grâce à l’article L. 541-46 du code de l’environnement qui dispose que le transfert illicite de déchets commis en bande organisée entraine une augmentation de la peine jusqu’à 7 ans de prison et 150.000 euros d’amende. La compétence juridictionnelle en la matière, selon l’article 706-73-1 du code de procédure pénale, est attribuée aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) composées par des magistrats du parquet et des magistrats de l’instruction qui s’occupent de lutter contre la criminalité organisée.
Le fait d’avoir prévu des peines plus sévères dans le cas où l’auteur du trafic illicite est une organisation criminelle permet de faire rentrer ces infractions dans le champ d’application de la décision-cadre qui fixe le seuil de 4 ans minimum d’emprisonnement. Par conséquence les JIRS et la DDA peuvent aussi bénéficier des outils européens pour la coopération comme Eurojust pour lutter de manière efficace contre ce phénomène.
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REGLEMENTATION FRANÇAISE
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Code pénal, article 132-71, modifié par loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 - art. 12
Code de procédure pénale, article 706-73-1, modifié par ordonnance n° 2019-1015 du 2 octobre 2019 - art. 34
Decreto legislativo n 231 relativo alla responsabilità amministrativa da reato dell’8 giugno 2001 GU n 140 del 19-06-2001 art. 25 undecies
Decreto legislativo n 152 relativo alle materie ambientali del 3 aprile 2006 GU n 88 del 14-4-2006 art. 259
Codice penale articolo 61 bis modificato dal decreto legislativo n. 21 dell’1 marzo 2018 - art. 5
Codice penale articolo 416 modificato dalla legge n. 236 dell'11 dicembre 2016 - art. 2
Codice penale articolo 416 bis modificato dalla legge n. 646 del 13 settembre 1982 - art 1
Codice penale articolo 452 octies modificato dalla legge n 68 del 22 maggio 2015 - art. 1 comma 1
Codice penale articolo 452 quaterdecies modificato dal decreto legislativo n. 21 dell’1 marzo 2018 - art. 3
REGLEMENTATION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE
Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, Bale, 5 mai 1992
Règlement 93/259/CE du Conseil concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne du 1er février 1993
Règlement 2006/1013/CE du Parlement européen et du Conseil concernant les transferts de déchets du 14 juin 2006
Décision-cadre 2008/841/JAI du Conseil relative à la lutte contre la criminalité organisée du 24 octobre 2008
Directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal du 19 novembre 2008
Ministère de la justice, les juridictions interrégionales spécialisées : http://www.justice.gouv.fr/organisation-de-la-justice-10031/lordre-judiciaire-10033/les-juridictions-interregionales-specialisees-13836.html 15 mai 2020
Ministère de la transition écologique et solidaire, Les transferts frontaliers de déchets : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/transferts-transfrontaliers-dechets 8 mai 2020
Ministère de la transition écologique et solidaire, Gestion des déchets, principes généraux : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/gestion-des-dechets-principes-generaux 8 mai 2020

References: art. 77
 art. 12
 art. 34
 art. 25
 art. 259
 art. 5
 art. 2
 art. 1
 art. 3