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Timestamp: 2019-07-19 12:14:06+00:00

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Inter Conex i On | Budget | Planification
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Sesión 9 - Presupuesto, Flujo deCaja
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Camilo Torres Trujillo
2. ANTECEDENTES SOBRE EL DESARROLLO DEL SISTEMA ELÉCTRICO EN COLOMBIA
2.1 Desarrollo inicial del sistema eléctrico nacional
2.2 Evolución del esquema a partir de la década de los noventa
2.2.1 Entorno de la reforma
2.2.2 Logros de las reformas
3. MARCO NORMATIVO Y REGULATORIO DEL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO
3.1 Responsabilidad Social del Estado y de las Empresas Prestadoras de los Servicios Públicos.
3.2 La Cobertura y el Estado.
3.3 Regulación de la CREG relacionada con Cobertura
3.4 Mecanismos de que dispone el Estado para lograr metas de Cobertura.
3.5 Relación de los POT y la cobertura
4.1 El Estado.
- Entidades de Planeación, Regulación, Control y Promoción. Unidad de Planeación Minero Energética - UPME
- Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG
- Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD
- Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE
- Los Entes Territoriales
4.2 Agentes Prestadores del Servicio
4.2.2 ZNI
5.1 Las tarifas
5.2 Subsidios y contribuciones
5.3 Fondo Nacional de Regalías
5.4 Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de la Z.N.I
5.5 Ecopetrol
5.6 Recursos propios de los entes territoriales
5.7 Otras Fuentes de Financiamiento
5.7.1 FINDETER
5.7.2 FONDO DRI
5.7.3 FONADE
6.1 El Estado y la cobertura
6.1.1 La Planeación y promoción de proyectos
- Planeación del SIN
- Planeación en las Zonas No Interconectadas
6.1.2 La regulación tarifaria y la señal de expansión de la cobertura36
6.1.3 Los subsidios
6.1.4 La vigilancia y el Control
6.2 Las empresas distribuidoras
6.3 Los usuarios.
6.3.1 Distribución por estratos de los usuarios
6.3.2 Consumo Promedio mensual
6.3.3 Habitantes por usuario (vivienda)
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, EMPRESAS Y USUARIOS
8.2 Energización integrada al desarrollo
8.4 Coordinación de fuentes financieras
8.5 Ajuste de los subsidios
PROPUESTA DE EXPANSION DE LA COBERTURA
Este documento pretende definir un plan indicativo de expansión de la cobertura del servicio
de electricidad que responda a características geográficas y económicas de la región similares,
considerando además las responsabilidades y competencias que los diferentes agentes del
ámbito nacional y regional tienen en el tema, los mecanismos regulatorios existentes para
lograr su incremento, y los recursos públicos y privados destinados a la expansión de la
En este orden de ideas, en primera instancia, se presenta la evolución histórica del mercado
nacional de electricidad y las transformaciones de las que ha sido sujeto, haciendo énfasis
en los cambios suscitados por la expedición de la Ley Eléctrica en 1994 (Ley 143), analizando
la normatividad y regulación pertinente al tema de expansión de la cobertura; posteriormente
se elabora un análisis del marco institucional, describiendo brevemente el rol de cada una
de las instituciones relacionadas con el sector eléctrico y los agentes que conforman su
Adicionalmente se hace una descripción de las fuentes de recursos del sector destinadas a la
expansión de la cobertura del servicio. Posteriormente se elabora un diagnóstico de la
cobertura de servicio mediante la caracterización de los usuarios y un análisis de la
problemática actual a nivel institucional y regional.
Finalmente, con el conjunto de elementos para reconocer el problema, se elaboran una
serie de recomendaciones que abarcan aspectos tales como el regulatorio, el económico y el
técnico, constituyendo en sí, una propuesta para la expansión del servicio de cobertura.
AAAAANTECEDENTES NTECEDENTES NTECEDENTES NTECEDENTES SOBRE EL
NTECEDENTES SOBRE
EL DDDDDESARROLL ESARROLL ESARROLL ESARROLL
ESARROLLOOOOO
DEL SSSSSISTEMA ISTEMA ISTEMA ISTEMA
ISTEMA EEEEELÉCTRICO
LÉCTRICO ENENENENEN CCCCCOL OL OL OL OMBIA
LÉCTRICO LÉCTRICO LÉCTRICO
OLOMBIA OMBIA OMBIA OMBIA
2.1 DDDDDESARROLL
ESARROLLOOOOO INICIAL
INICIAL DEL SISTEMA
El suministro de energía eléctrica, con un enfoque comercial, comenzó en Colombia por
iniciativa privada a finales del siglo XIX, cuando en el año 1888 se creó la empresa Bogotá
Electric Light Company. En los años siguientes, impulsados igualmente por iniciativa privada
se fueron desarrollando en forma aislada, en las principales ciudades del país, sistemas de
generación - distribución.
En la primera mitad del siglo XX, las empresas eléctricas privadas fueron adquiridas por la
Nación, iniciándose así un proceso de estatización fundamentado, por una parte, en razones
económicas que se manifestaban en la incapacidad de los empresarios privados para acometer
las nuevas y cuantiosas inversiones en ampliación de la capacidad instalada y en nuevas
redes que exigía el crecimiento de la demanda y la necesidad de masificar el servicio de
electricidad en el territorio nacional; y por otra parte, en razones sociales por cuanto el
objetivo era la satisfacción de la necesidad de energía eléctrica de los usuarios que pertenecían
a estratos mas bajos.
El proceso de estatización se consolida, a través de la creación del Instituto de
Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico, ELECTRAGUAS, como incubador de empresas
regionales de naturaleza pública o mixta, autónoma y descentralizadas.
De esta forma, al final del proceso quedaron constituidas dieciséis electrificadoras,
departamentales y municipales, sobre las cuales recaía la responsabilidad de la expansión de
la cobertura del servicio de energía eléctrica. Es de anotar que el negocio estaba integrado
verticalmente, las empresas desarrollaban las actividades de generación, transmisión,
distribución y comercialización, según lo requiriesen ( Figura1).
Figura 11111 Electrificadoras
Electrificadoras Electrificadoras Electrificadoras
El sistema eléctrico Colombiano se desarrolló a partir de núcleos urbanos importantes,
dividiendo al país en sistemas regionales que originaron altos costos en el suministro del
servicio. Para lograr una ampliación de la cobertura del servicio de energía eléctrica se
requería, primero, una disminución en los costos de suministro por lo que se optó, en
primera instancia, por la optimización de los parámetros de generación y de transmisión,
que finalmente llevó a la creación de ISA con la función principal de desarrollar la
infraestructura de interconexión eléctrica del país.
Sin embargo, este proceso tuvo grandes dificultades. A pesar de los beneficios de la
interconexión y de la optimización de la generación, muchas regiones vieron en esta situación
una restricción a su autosuficiencia regional, agravada por el mismo proceso de desarrollo
del sistema eléctrico, al no contar con una Política Energética Nacional que permitiera articular
de manera óptima y sostenible las inversiones que se realizaban.
Antes de 1994, la financiación de las inversiones que las electrificadoras requerían para
desarrollar la expansión del servicio la obtenían de recursos propios producto de las tarifas
aprobadas por el Gobierno, de aportes del sector agropecuario y de desarrollo rural, como
es el caso de los Comités de Cafeteros y el DRI; de préstamos, que podían ser directos a estas
empresas o a través del ICEL (antes ELECTRAGUAS), generalmente con el aval de la Nación.
La financiación con recursos propios tuvo una gran dificultad para las electrificadoras, por
cuanto la tarifa presentaba un rezago permanente y se mantenía en un nivel del 70% del
costo marginal 1 , resultando claramente insuficiente para su operación. Además, el cobro
empeoraba la situación financiera ante la creencia de los usuarios de que el servicio debería
ser gratuito. A esto se unía la falta de claridad en el otorgamiento de subsidios a los usuarios.
Adicionalmente, el manejo de los recursos necesarios para la expansión del servicio por las
electrificadoras y demás entidades financieras, fomentó la burocratización e intervención
política de las empresas.
Todo lo anterior, aunado a los altos costos de los proyectos de expansión, que tenían debilidad
en su planeamiento y que no obedecían a una concepción integral ni a un análisis económico
estricto, ineficiencia administrativa, falta de control en las pérdidas de energía, los elevados
compromisos laborales y sobrecostos en general condujeron al esquema a una serie de
problemas de sostenibilidad que el Estado debió entrar a solventar a costa de otros sectores
económicos y con un impacto negativo en las finanzas públicas.
Para mostrar algunos aspectos de la crisis, a comienzos de la década de los 80 el sector
eléctrico representaba el 30% de la deuda nacional, el 40% de la inversión pública y cerca
del 33% del déficit de la nación. En la década de los 90, la situación llegó a tal punto que el
sector considerado globalmente enfrentaba la quiebra financiera, que finalmente se tradujo
en las condiciones propicias para que se presentara un racionamiento del suministro de
energía a escala nacional que abarcó el período 1991-1992.
El Departamento de Planeación Nacional, resumía la crisis de la siguiente manera “ En los
últimos cinco años, de cada 100 unidades de energía instaladas, sólo 60 entraban al flujo
de esas 60, tan solo se facturaban 40 (alrededor de 20 se perdían)
recibían ingresos por 30 unidades de energía, cuando había que pagar y financiar la totalidad
el sector trabajó durante largo tiempo recuperando sólo $ 30 de cada $ 100
que comprometía” (DNP, 1991).
1 Costo marginal: Es el aumento en el costo total debido al incremento de la demanda del mismo en una unidad.
Gráfico 11111 Evolución del número de suscriptores
del número de suscriptores yyyyy de
de lalalalala tasa de crecimiento
En conclusión, el Estado en el manejo del sector eléctrico cumplió con su objetivo social de
extender la cobertura del servicio a la mayor parte de la población, se puede observar en el
Gráfico 1 que el crecimiento anual de la cobertura estuvo por encima del 6% en todo el
período. Sin embargo, este esfuerzo lo realizó a un costo que en términos de recursos
públicos limitó la acción estatal en el desarrollo de otros servicios y bienes públicos.
EEEEEVOL
VOL UCIÓN DEL ESQUEMA AAAAA PPPPPARTIR
ARTIR DE LALALALALA DÉCADA DE LLLLLOS
OS NONONONONOVENT
2.2.1. Entorno de la reforma
La evidente crisis del sector propició un cambio que se da a partir de la adopción de un
nuevo modelo de mercado, el cual se expresa en la Constitución de 1991. Se adoptó un
esquema en el que fundamentalmente se puso fin a la función empresarial del Estado en la
prestación del servicio público y se le asignaron cinco funciones: regular, subsidiar a los
usuarios de menores recursos, orientar con información (planificar), vigilar a todas las
entidades y establecer las políticas generales del sector.
Este modelo, basado en la globalización e internacionalización económica, en la búsqueda
de eficiencia a través de los mercados disputables y en la nueva concepción del papel del
Estado, posibilitó la libre entrada a todo agente que estuviera interesado en la prestación de
En 1992, este esfuerzo se vio consolidado con la expedición de los “Decretos de
Modernización del Estado”, a través de los cuales se inició un cambio institucional
fundamental que se vería ratificado con la expedición de las leyes 142 y 143 de 1994 que
fijarían el rumbo para el sector eléctrico.
Mediante la Ley se autorizó la actividad económica y la iniciativa privada dentro de los
límites del bien común, caracterizando a la libre competencia como un derecho de todos
que implica responsabilidades, y a la empresa como base de desarrollo con una determinada
función social. En el sector eléctrico se creó el mercado de energía mayorista -MME- y la
Bolsa de Energía, con el fin de poner en práctica el libre mercado y en forma coherente con
la nueva estrategia sectorial (consagrada también en la ley), servir como mecanismos para
maximizar la contribución del sector al desarrollo sostenible del país 2 .
2.2.2. Logros de las reformas
El objetivo de constituir un marco de referencia para el servicio de energía eléctrica y para las
actividades relacionadas con él, surge de la necesidad de hacer transparente y claro su
funcionamiento mediante normas que permitan la introducción de un mercado disputable
como medio para fomentar la competencia en el ejercicio de dichas actividades, y que
facilite la participación del sector privado como fuente de capital para financiar la expansión
del sector y mejorar la eficiencia.
Con respecto a los logros de la reforma para el tema de la expansión de la cobertura de
electricidad fundamentalmente han sido los de propiciar la vinculación de capital privado en
las diferentes actividades de la cadena, dándole viabilidad a las empresas y la posibilidad de
realizar la expansión deseada.
Gráfico 22222 Evolución de lalalalala participación privada
participación privada enenenenen el mercado
el el el mercado
El Gráfico 2 muestra la evolución de la participación del capital privado en las empresas del
sector en general. Es así como para 1997 solo existían 14 agentes privados en el mercado de
energía eléctrica y para el año 2000, ya se contaba con 42 agentes privados.
Sin embargo a pesar de los esfuerzos realizados, aún subsisten empresas públicas con una
situación financiera cuestionable, en las que el Estado ha debido continuar con la
administración del servicio por cuanto las condiciones socioeconómicas y de seguridad del
país, y la existencia de inestabilidades de tipo regulatorio han impedido culminar el proceso
de vinculación de capital privado.
2 Mercado de Energía Mayorista: Un año de gestión empresarial. En: Revista AIEUN. Edición 40, octubre de 1996.
3. MMMMMARCO
ARCO NNNNNORMA ORMA ORMA ORMA TIVO YYYYY RRRRREGULA EGULA EGULA EGULA TORIO
EGULATORIO TORIO TORIO TORIO
DEL SSSSSECTOR ECTOR ECTOR ECTOR
ECTOR EEEEELÉCTRICO
LÉCTRICO CCCCCOL OL OL OL OMBIANO
OLOMBIANO OMBIANO OMBIANO OMBIANO
En la última década del siglo XX se dieron dos circunstancias que definieron el rumbo del
Sector de los Servicios Públicos en Colombia. En primer lugar, la Constitución de 1991 definió
que la prestación de los Servicios Públicos, tiene una connotación de obligación social del
Estado 3 . En segundo lugar, el sector de los servicios públicos y en particular el sector eléctrico,
sufrieron grandes transformaciones a partir de la expedición de las leyes 142, o ley de Servicios
Públicos Domiciliarios en 1994 y Ley 143, o Ley Eléctrica respectivamente.
Después de muchos años de monopolio estatal, estas leyes establecieron un esquema de
mercado con regulación, que incentive la competencia, el libre acceso, la especialización de
las empresas por actividades, y restrinja la integración vertical.
33333.1.
.1. RRRRRESPONSABILIDAD
ESPONSABILIDAD ESPONSABILIDAD ESPONSABILIDAD
ESPONSABILIDAD SSSSSOCIAL
DEL EEEEESTSTSTSTSTADO
ADO YYYYY DE
LAS EEEEEMPRESAS MPRESAS MPRESAS MPRESAS
MPRESAS PPPPPREST REST REST REST ADORAS
RESTADORAS ADORAS ADORAS ADORAS
DE LLLLLOS OS OS OS
OS SSSSSERVICIOS
ERVICIOS ERVICIOS ERVICIOS
ERVICIOS PPPPPÚBLICOS
ÚBLICOS.....
Según el Artículo 365 de la Constitución:
“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
En el Artículo 366 de la Constitución Nacional se tratan las responsabilidades del Estado:
“Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por
Y por su parte la Ley 142 dice:
“Articulo 11. Función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios
públicos. Para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada,…las
entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones……
11.5.- Cumplir con su función ecológica …. conciliando estos objetivos con la necesidad
de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad.”
También establece la Ley 142, en su Artículo 6°, que el servicio público de la electricidad
buscará la equidad:
el principio de equidad el Estado propenderá por alcanzar una cobertura
equilibrada y adecuada en los servicios de energía en las diferentes regiones y sectores
del país, para garantizar la satisfacción
las necesidades básicas de toda la
población……”
3 Título XII “Del régimen económico y de la hacienda pública”. Capítulo denominado “De la finalidad social del Estado y de
33333.2. .2. .2. .2. .2. LLLLLAAAAA CCCCCOBERTURA
OBERTURA OBERTURA OBERTURA
OBERTURA YYYYY EL
EL EEEEESTSTSTSTSTADO ADO ADO ADO
La Constitución Nacional, en su artículo 367 establece que:
“ La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, su cobertura
cobertura calidad y financiación, y el régimen tarifario, que tendrá
en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.”
La Ley 142 manifiesta en su Artículo 3° que el Estado debe regular los servicios públicos
considerando entre otros aspectos, la cobertura
cobertura 44444 .....
La ley 143 de 1994, o Ley Eléctrica, definió una meta global para todo el país en materia de
cobertura con un plazo de 20 años 5 , de los cuales ya han transcurridos siete.
Además, la Ley 142 establece que es obligación de los Ministerios del ramo elaborar un
plan de Expansión de Cobertura como mínimo cada cinco años 6 .
33333.3. .3. .3. .3. .3. RRRRREGULACIÓN
EGULACIÓN
DE LALALALALA CREG
CREG RELACIONADA CON CCCCCOBERTURA
Existe normatividad emitida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, que afecta
directa o indirectamente la cobertura
Así, la Resolución CREG 080 de 2000 (de consulta) ha definido, para consideración de los
agentes, los principios generales de la remuneración de la actividad de distribución. En ella
se propone la forma como se deberían remunerar las obras de expansión que se realicen,
sujeta al cumplimiento de algunos criterios de selección de las obras que aunque se mencionan
como establecidos en el Código de Distribución, Resolución CREG 070 de 1998, no son muy
En este Código se menciona que el Plan de Expansión de los Operadores de Red se debe
contrastar con unos niveles de cobertura
cobertura predefinidos por la UPME en el plan quinquenal de
cobertura En el caso de que dichos niveles no se cumplan, la responsabilidad
pasa a ser de los entes territoriales – Departamentos y Municipios – según el sistema sea
regional (STR) o local (SDL.
4 Artículo Artículo Artículo 3. 3. Instrumentos de la intervención estatal.
3.3.- Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación
de metas de eficiencia, cobertura
cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario.
5 Artículo Artículo Artículo 3°. En relación con el servicio público de electricidad, al Estado le corresponde:
“““““Artículo
f) Alcanzar una cobertura
cobertura en los servicios de electricidad a las diferentes regiones y sectores del país, que garantice la
satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los estratos I, II y III y los de menores recursos del área rural, a
través de los diversos agentes públicos y privados que presten el servicio;
un período no mayor de veinte (20) años se alcancen niveles iguali-tarios de cobertura en todo el
país, en concordancia con el Principio de Equidad de que trata el artículo 6o. de la presente ley.
6 Ley 142. Artículo 67. Funciones de los Ministerios en relación con los servicios públicos.
67.2.- Elaborar máximo cada cinco años un plan de expansión de la cobertura del servicio público que debe tutelar el
ministerio, en el que se determinen las inversiones públicas que deben realizarse, y las privadas que deben estimularse.
Adicionalmente, el Plan de Expansión del Operador de Red debe ser considerado como de
referencia, pues la flexibilidad en el mismo, por causas inherentes a la dinámica de la demanda,
hace que el Plan ejecutado pueda ser diferente al propuesto originalmente. Este Plan se
encuentra dividido en tres horizontes: Corto Plazo u Operativo, Mediano Plazo o Decisorio
y Largo Plazo o Estratégico. En el horizonte decisorio es donde estarían contemplados los
compromisos del Operador en la ampliación de su cobertura
cobertura esta contemplado en el primer criterio mencionado en el Código
de Distribución (numeral 3.3), llamado Atención de la Demanda que deja a juicio del Operador
el diseñar la expansión de su sistema.
De esta forma, aquí se identifica un problema en la medida en que no se aprecia cual es el
vínculo entre el Plan quinquenal de expansión diseñado por la UPME (involucrando niveles
cobertura predefinidos en el Plan de Desarrollo Nacional) y un plan diseñado por el
Operador de Red, en el cual es él quien define las condiciones técnicas de su expansión.
Además no queda claro cual es el sentido de que se apruebe un Plan de Expansión de un
Operador (Código de Distribución), que en últimas puede o no ser ejecutado a voluntad del
mismo, o modificarse según las condiciones externas a él. El hecho de que exista una instancia
aprobatoria para el plan de expansión del OR puede terminar siendo un instrumento para
cobertura se refiere.
que él se libre de responsabilidades en lo que a expansión de cobertura
La Resolución CREG 120 de 2001 que reglamenta los procedimientos para conectar a las
redes de barrios subnormales mantiene el principio de obligatoriedad de conexión del usuario
que lo requiera, previo cumplimiento de unas condiciones técnicas mínimas, dado que
establece que el OR debe permitir que estos se conecten si están en proceso de adecuación
técnica de sus redes. En esta Resolución también se aprecia la prioridad que existe de los
OGRAR MET AS
OGRAR MET
METAS AS AS AS
Planes de Ordenamiento sobre los Planes de Expansión del OR.
.4. MMMMMECANISMOS
ECANISMOS ECANISMOS DE QUE DISPONE EL
ADO PPPPPARA
DE CCCCCOBERTURA OBERTURA OBERTURA OBERTURA
OBERTURA.....
ARA LLLLLOGRAR
La Ley 142 establece que el Estado debe establecer directrices en lo que se refiere a cobertura
de los servicios públicos. En su Artículo 2° define que el Estado debe intervenir en los servicios
públicos, y que uno de los aspectos de está intervención es el definir procedimientos que
cobertura definiendo métodos o sistemas que compensen la insuficiencia de
aumenten la cobertura
la capacidad de pago de los Usuarios 7 .
El principal mecanismo diseñado para ayudar a los estratos de menores ingresos y que
permite en consecuencia una mejor cobertura, es el sistema de subsidios y contribuciones,
que permite subsidiar hasta el 50% de la tarifa al Estrato 1.
7 Artículo 2. Intervención del Estado en los servicios públicos.
2.2. Ampliación permanente de la cobertura
cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago
Para poder cubrir estos subsidios la Ley estableció un Fondo de Solidaridad y Redistribución
de Ingresos que permita recaudar los superávit 8 de algunas empresas y enviarlos a empresas
que son deficitarias en recursos para subsidios.
También está el mecanismo creado en la misma ley, de las Áreas de Servicio Exclusivo, que
permiten conformar unas zonas donde se le da a una empresa la exclusividad de la prestación
del servicio durante un periodo de años, y a cambio “esta se compromete a hacer un programa
de cobertura”
cobertura” 9 .
De otra parte, establece la Ley que los Municipios podrán hacer aportes para aumentar la
cobertura en sus presupuestos ayudando con la tarifa a los usuarios de menores recursos 10 .
La Ley 142 define, que en los Planes de Desarrollo y en el Plan Nacional de Inversiones
Públicas, el gobierno nacional apropiará recursos para energización tanto en zonas
interconectadas, como en zonas no interconectadas 11 . Además establece que los Ministerios
del ramo, pueden ordenar la fusión de empresas como herramienta para alcanzar metas de
cobertura 1212121212
Otra manera de aumentar la cobertura, es mediante aportes directos de fondos estatales en
programas de inversión que permitan aumentar la cobertura. Importante papel cumplen en
esta tarea los llamados Fondos, y en especial el Fondo Nacional de Regalías creado por la
Constitución Política Nacional y constituida mediante la Ley 141 de 1994 13 , que establece
8 Artículo Artículo Artículo 89. 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.
89.3.- Los recaudos que se obtengan al distinguir, en las facturas de energía eléctrica y gas combustible, el factor o
factores arriba dichos, y que den origen a superávits, después de aplicar el factor para subsidios y sólo por este concepto,
en empresas oficiales o mixtas de orden nacional, y privadas se incorporarán al presupuesto de la nación (Ministerio de
Minas y Energía), en un “fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos”, donde se separen claramente
los recursos y asignaciones de estos dos servicios y que el Congreso destinará, como inversión social, a dar subsidios que
permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y expandir la
cobertura en las zonas rurales preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles
9 Articulo Articulo Articulo Articulo Articulo 4O. 4O4O4O4O Areas de Servicio exclusivo.
Por motivos de interés social y con el propósito de que la cobertura
cobertura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado,
saneamiento ambiental, distribución domiciliaria de gas combustible por red y distribución domiciliaria de energía
eléctrica, se pueda extender a las personas de menores ingresos, la entidad o entidades territoriales competentes,
podrán establecer mediante invitación pública, áreas de servicio exclusivas, en las cuales podrá acordarse que ninguna
otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios en la misma área durante un tiempo determinado.
Los contratos que se suscriban deberán en todo caso precisar el espacio geográfico en el cual se prestará el servicio, los
niveles de calidad que debe asegurar el contratista y las obligaciones del mismo respecto del servicio. También podrán
pactarse nuevos aportes públicos para extender el servicio. 9
Artículo 999999. 9999
Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder
subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
99.5.- Los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de subsistencia. Los alcaldes y los
concejales tomarán las medidas que a cada uno correspondan para crear en el presupuesto municipal, y ejecutar,
apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores
recursos y extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico, dando
prioridad a esas apropiaciones, dentro de las posibilidades del municipio, sobre otros gastos que no sean indispensables
para el funcionamiento de éste. La infracción de este deber dará lugar a sanción disciplinaria.
11 Artículo 48. El Gobierno Nacional asignará y apropiará los recursos suficientes en el Plan Nacional de Desarrollo, en el Plan Nacional de Inversiones Públicas y en las leyes anuales del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, para
adelantar programas de energización calificados como prioritarios, tanto en las zonas interconectadas como en zonas
no interconectadas con el objeto de que en un período no mayor de veinte (20) años se alcancen niveles igualitarios de
cobertura en todo el país, en concordancia con el principio de equidad de que trata el artículo 6° de la presente Ley.
12 Artículo 73.14. Ordenar la fusión de empresas cuando haya estudios que demuestren que ello es indispensable para
extender la cobertura y abaratar los costos para los usuarios.
prioridad en la asignación de los recursos en forma tal que las diferencias de cobertura
cobertura entre
zonas se vayan minimizando.
Este Fondo que cuenta con grandes recursos, tiene una parte importante de ellos para ser
destinados a programas de energización. Este Fondo está reglamentado por los Decretos
1747 de 1995 y 1873 de 1995.
En cuanto a los decretos que aplican mencionando explícitamente la cobertura
cobertura se tienen
Decreto Número 3087 de
3087 de 1997
de 1997 (diciembre
1997 (diciembre 23),
1997 (diciembre
(diciembre 23), reglamento de liquidación cobro recaudo y
(diciembre 23),
manejo de contribuciones de solidaridad y subsidios en servicios públicos de energía eléctrica
y gas por red física
Decreto Número 1873 de 1995, (octubre 26),
Decreto Número 1873 de 1995, (octubre 26), por el cual se reglamentan los artículos 30 de
1995, (octubre
(octubre 26),
la Ley 141 y 17 de la Ley 161 de 1994, referente a la asignación de recursos del Fondo
Nacional de Regalías para la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena.
También establece la Ley que los recursos que de este Fondo corresponden a los municipios,
podrán ser empleados para electrificación, vale decir para cobertura 14 .
Otro punto que es de especial importancia para el aumento de la cobertura, y concretamente
en el área de las Zonas no Interconectadas, fue la creación del FAZNI (Fondo de Apoyo
Financiero para las Zonas no Interconectadas), mediante la Ley 633 de 2000. Allí se establece
que todo Kilovatio hora que se comercialice pagará un impuesto de $ 1, para financiar
proyectos de electrificación en Zonas no Interconectadas 15
Artículo 1. Constitución del Fondo Nacional de Regalías ......
sesenta por ciento (60%) para zonas interconectadas. El
cinco por ciento (5%) de estos recursos para financiar la ejecución de proyectos regionales hidroeléctricos en el
departamento de Santander, aprobados a través de su electrificadora, siempre y cuando estén incluidos en el plan
nacional de expansión y definidos como prioritarios en los planes de desarrollo regional. El excedente de estos recursos
se destinará a electrificación rural, con prelación para aquellas zonas con menor cobertura en el servicio, hasta obtener
una cobertura regional similar en todo el país, y un cuarenta por ciento (40%) para zonas no interconectadas, esta
distribución fue modificada por el art. 37 de la Ley 756 del 2002.
15. Utilización por los municipios de las participaciones establecidas en esta ley. Los recursos de regalías y
compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios serán destinados en
el cien por ciento (100%) a inversiones en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el plan de desarrollo con
prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la
estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos
básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas. 2655 de 1988). Para tal efecto
y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo menos
el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separará
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores. El Gobierno Nacional
reglamentará lo referente a cobertura mínima.
Artículo 83. Todos los recursos del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas se
utilizarán para financiar planes, programas y proyectos de inversión destinados a la construcción e instalación de la
infraestructura eléctrica que permitan la ampliación de la cobertura y satisfacción de la demanda de energía en las zonas
no interconectadas.
Artículo 82. Naturaleza del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas. El Fondo
de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas es un fondo cuenta especial de manejo de
recursos públicos y privados, sin personería jurídica, sujeto a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución
Política de Colombia, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y las demás normas legales vigentes
aplicables al mismo. A este Fondo también podrán ingresar los recursos provenientes del Presupuesto General de la
Nación y los que canalice el Gobierno Nacional de diferentes fuentes públicas y privadas, nacionales e internacionales.
Artículo 84. Los proyectos energéticos que presenten las entidades territoriales de las zonas no interconectadas del
Sistema Eléctrico Nacional al Fondo Nacional de Regalías no serán afectados por impuestos o estampillas del orden
territorial, y serán viabilizados por el Instituto de Planeación y Promoción de Soluciones Energéticas IPSE, el cual los
inscribirá en el Banco de Proyectos de Planeación Nacional.
Finalmente cabe mencionar, que está establecido (Ley 632 de 2000) 16 que en el caso de los
Fondos de Solidaridad, en el evento de existir sobrantes en los mismos, estos dineros pueden
ser empleados en cobertura
cobertura rural. Infortunadamente por el momento, este no es el caso
para la energía eléctrica.
.5. RRRRRELACIÓN
ELACIÓN DE LLLLLOS
OS POT´SSSSS::::: YYYYY LALALALALA CCCCCOBERTURA
OS POT´
POT´
Se considera relevante incluir aquí la normatividad relativa a los Planes de Ordenamiento
Territorial por varias razones. Primero, en la ley se explicita que es el municipio el ente
encargado de definir la zona urbana y la zona rural del mismo. Segundo, da autonomía a
los municipios para que pueda en un momento dado ir en contra de los planes de expansión
de las empresas prestadoras, siendo necesario por lo tanto armonizar los planes de expansión
cobertura con los POT’s.
La ley 388 de 1997 que reglamenta el uso del suelo a través de los Planes de Ordenamiento
Territorial deja en los municipios la definición de la localización y dimensionamiento de las
redes primarias y secundarias de los servicios públicos, incluyendo el servicio de energía
eléctrica 17 . La expansión de los OR’s deberá entonces tener en cuenta lo establecido en los
Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio, no descartándose la posibilidad de
que se presenten conflictos e incompatibilidades entre las metas de cobertura
cobertura y lo establecido
por los entes territoriales.
Adicionalmente, en esta ley queda claro que es el municipio la entidad que define que zonas
son urbanas y que zonas son rurales, aunque sin embargo se le establece como límite la
existencia de redes de servicios públicos 18
4°. Utilización de excedentes del Fondo de Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos - sectores
eléctrico y gas natural distribuido por red física. Los excedentes que se presenten en el Fondo de Solidaridad para
subsidios y redistribución de ingresos del sector eléctrico, luego de cubrir los déficit validados desde el 1° de enero de
1998, se utilizarán para financiación de obras de electrificación rural, incluyendo el costo de conexión y medición del
Los excedentes que se presenten en el Fondo de Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos del sector gas
natural distribuido por red física, luego de cubrir los déficit validado desde el 1° de enero de 1997, se utilizarán para
financiar programas que conduzcan a incrementar su cobertura en estratos 1, 2 y 3 incluyendo la conexión y medición
17 Artículo Artículo Artículo Artículo
10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de
ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen
normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:
3. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y
aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de
ordenamientos para sus áreas de influencia.
18 Artículo Artículo Artículo Artículo
12. Contenido del componente general del plan de ordenamiento. El componente general del plan de
ordenamiento deberá contener: …
arágrafo 2º. En cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 367 de la Constitución Política, y a fin
PPPPParágrafo
arágrafo 2º.
de evitar que pueda haber zonas urbanas sin posibilidad de cobertura de servicios públicos domiciliarios, en adelante el
perímetro urbano no podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios.
Artículo 313131. 3131
Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el plan de
ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose
su urbanización y edificación, según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de
urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de
mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial.
En resumen, de los aspectos normativos y regulatorios cabe resaltar los siguientes:
cobertura es un factor de intervención del Estado en los Servicios.
La Ley define que la ampliación de la cobertura
cobertura es permanente, lo cual implica que su
cobertura es nacional por
indicador siempre debe ir en crecimiento. Se entiende que la cobertura
una parte, regional o zonal por otra, además del nivel de cobertura
cobertura especifico de cada
El vínculo estrecho que existe entre tarifa y cobertura
Es decir, una tarifa dada implica
un nivel de cobertura
cobertura dado. Un cambio en la cobertura
cobertura implica un cambio en la tarifa. O
sea, la ampliación de cobertura
cobertura es financiada por todos los usuarios vía tarifa.
Finalmente, se concluye que el Estado en materia de cobertura tiene una tarea muy concreta,
que se resume en dos puntos:
Alcanzar una meta de cobertura de niveles igualitarios en un plazo de 20 años, que se
vence en 13 años.
Establecer quinquenalmente los Planes de cobertura que permitan llegar a la meta
La labor que justamente atañe a la UPME es el segundo punto, definir el plan quinquenal
de cobertura, pero además se requiere realizar una evaluación de la tarea que hasta el
momento se ha ejecutado y definir el grado de avance, estableciendo un porcentaje de
cobertura, como punto de partida para lograr los objetivos planteados.
Se deben evaluar igualmente las estrategias desarrolladas hasta el presente, para ver su
grado de efectividad, y así proponer los correctivos que sean necesarios si es del caso.
ARCO IIIIINSTITUCIONAL
Las Leyes 142 y 143 de 1994, determinaron un nuevo marco institucional, con entidades a
cargo de las diferentes funciones definidas para el desarrollo y prestación de los servicios
públicos domiciliarios, en este caso concreto, de energía eléctrica.
Con el fin de mostrar el esquema institucional que permita explicar la organización actual en
lo concerniente al tema de la expansión de la cobertura, se hace una descripción general de
cada una de las instituciones y agentes participantes, para después mostrar su interrelación
tanto operativa como en lo relacionado con el flujo de recursos.
Esquema Esquema Esquema
Esquema 11111 Entidades
Entidades Entidades Entidades
Entidades yyyyy agentes vinculados al esquema de prestación del servicio de energía eléctrica.
agentes vinculados al esquema de prestación del servicio de energía eléctrica.
eléctrica. eléctrica.
EEEEELLLLL EEEEESTSTSTSTSTADO
Conforme a lo señalado en las Leyes 142 y 143 de 1.994, el Estado debe garantizar la
prestación del servicio público de energía eléctrica en todo el territorio nacional. Está obligado
no solo a crear las condiciones que hagan posible dicha prestación, sino también a asumirla
en los casos en que para los agentes no sea económicamente viable atender la prestación.
En la Constitución y en las leyes mencionadas, se define el papel de las diferentes entidades
del orden Nacional encargadas de planear, regir, regular, controlar, promover, ejecutar y
financiar proyectos relacionados con la prestación del servicio de energía eléctrica.
Es la entidad encargada de la elaboración, definición y ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo. A través de dicho Plan se promueve el desarrollo de todas las regiones del
país y se fijan las metas de cobertura del servicio de electricidad de cada gobierno.
Este ministerio es el ente rector del sector energético y, por consiguiente, le corresponde
formular sus políticas, así como orientar, controlar y evaluar la gestión de los organismos
y entidades que estén adscritos o vinculados, en los términos que le señalan la Constitución
Política y la Ley. Dentro de sus dependencias se encuentra la Dirección de Energía y el
Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos como instancias claves para el
funcionamiento del esquema expansión de la cobertura.
19 Resolución Minminas 8 1477 del 20 de diciembre de 1999 .
Particularmente su función es elaborar, máximo cada cinco años, un plan de expansión
de la cobertura de electricidad y gas combustible, en el que se determinen las inversiones
públicas que deben realizarse y las privadas que deben estimularse.
Entidades de Planeación, Regulación, Control y Promoción
Se encuentran las siguientes entidades:
••••• Unidad de Planeación Minero Energética
Unidad de Planeación Minero Energética ----- UPME
Planeación Minero
UPME UPME UPME
La Unidad tiene por función principal realizar el planeamiento energético integral,
además asesorar y servir de soporte al Ministerio de Minas y Energía en la
promulgación de políticas que atañen el sector. Este ministerio delegó en la UPME 19
la elaboración del plan de expansión de la cobertura del servicio público de energía
eléctrica, en el que se determinen las inversiones públicas que deben realizarse y las
Adicionalmente, da concepto de elegibilidad técnico económica a los proyectos de
electrificación, en el área de influencia del SIN, que los entes territoriales presentan
a consideración de la Comisión Nacional de Regalías para acceder a los recursos del
••••• Comisión de Regulación de Energía
Comisión de Regulación de Energía yyyyy Gas
Gas ----- CREG
La Comisión de Regulación de Energía y Gas se encarga de los aspectos regulatorios
del mercado de prestación del servicio de energía eléctrica. Tiene la responsabilidad
de mantener los principios de eficiencia, equidad, transparencia, suficiencia, calidad
y neutralidad, que rigen la prestación del servicio de energía eléctrica. Igualmente
debe preservar la competencia y evitar el abuso de posición dominante de cualquier
Además, establece las fórmulas tarifarias que deberían incluir los niveles de cobertura
que los prestadores del servicio tienen que alcanzar. El artículo 87 de la Ley 142 de
1994 dice: “ Toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá
una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas características definirán las
comisiones reguladoras”.
••••• Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSSSSSPD
Es la entidad encargada de ejercer control y vigilancia a las empresas de servicios
públicos para verificar el cumplimiento de la normatividad y regulación vigente, y
de los contratos entre las empresas prestadoras del servicio y los usuarios,
protegiéndolos de los excesos o deficiencias de las actividades del mercado. Los
Artículos 79 y 80 de la Ley 142 describen las funciones de esta Superintendencia.
••••• Instituto de Planificación
Instituto de Planificación yyyyy Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE
Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE
Soluciones Energéticas,
Energéticas, IPSE
Se encarga de identificar, planear y promover las soluciones energéticas integrales,
viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, para las zonas del país que
no están en el área de influencia del Sistema interconectado Nacional.
electrificación, en la Zonas No Interconectadas del país, que los entes territoriales
presentan a consideración de la Comisión Nacional de Regalías para tener acceso a
Los Entes Territoriales
••••• Municipios
En cuanto a la responsabilidad de los municipios en el suministro energético y
ampliación de cobertura del servicio eléctrico, se encuentra que son estos quienes
deben prestar el servicio en forma directa cuando no es económicamente factible
para el distribuidor, u otorgando una concesión.
••••• Departamentos
Conforme a la Ley 142/94, artículo 7, los departamentos deben cumplir funciones
de apoyo y coordinación con los municipios sujetas a los mandatos legales,
reglamentarios, y las ordenanzas que expidan las Asambleas Departamentales.
También tienen la potestad para realizar la concesión para la ejecución de obras
relacionadas con lo concerniente a las redes regionales de transmisión.
En el caso de las ZNI, los departamentos no solo cumplen funciones de apoyo sino
que, en algunos casos, prestan directamente el servicio de energía eléctrica, como
ocurre en San José del Guaviare, Mitú y Puerto Carreño.
GENTES PPPPPREST
AAAAAGENTES
REST REST REST ADORES DEL
RESTADORES ADORES ADORES ADORES
DEL SSSSSERVICIO ERVICIO ERVICIO ERVICIO
Las empresas de servicios públicos pueden desarrollar sus actividades en dos zonas
perfectamente diferenciables por estar o no conectados al Sistema de Interconexión Nacional
4.2.1. Empresas que hacen parte del SIN
Son todas aquellas empresas que desarrollan las actividades de la cadena de prestación del
servicios de energía eléctrica: generación, transmisión, distribución y comercialización, operan
con base en una tarifa aprobada por la CREG, con una rentabilidad regulada y con la
recuperación de sus costos de inversión y gastos AOM. A tal efecto, reciben los subsidios del
fondo de solidaridad para pagar parte del consumo de los usuarios de estratos 1, 2 y 3 y
aportes del presupuesto Nacional en la situación de no cierre financiero del fondo. Son
vigiladas en su gestión por la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios.
La definición de las diferentes actividades que desarrollan las empresas en el sector
Generación: Actividad consistente en la producción de energía eléctrica mediante una
planta hidráulica o una unidad térmica conectada al Sistema Interconectado Nacional, bien
sea que desarrolle esa actividad en forma exclusiva o en forma combinada con otra u otras
actividades del sector eléctrico, cualquiera de ellas sea la actividad principal.
Transmisión: Actividad consistente en el transporte de energía eléctrica a través del conjunto
de líneas, con sus correspondientes módulos de conexión, que operan a tensiones iguales o
superiores a 220 kV, o a través de redes regionales o interregionales de transmisión a tensiones
Distribución: Actividad de transportar energía eléctrica a través de un conjunto de líneas
y subestaciones, con sus equipos asociados, que operan a tensiones menores de 220 kV que
no pertenecen a un sistema de transmisión regional por estar dedicadas al servicio de un
sistema de distribución municipal, distrital o local.
La actividad de distribución, reglamentada en 1997, consiste en el transporte de energía a
través de las redes regionales y locales, que operan a 115 kV o menos, hasta el usuario final.
Comercialización: Actividad consistente en la compra de energía eléctrica en el mercado
mayorista y su venta a los usuarios finales, regulados o no regulados, bien sea que desarrolle
esa actividad en forma exclusiva o combinada con otras actividades del sector eléctrico.
Con respecto a la separación de actividades y la integración vertical entre negocios, la Ley
fijó reglas diferenciales que se resumen a continuación:
Las Empresas de Servicios Públicos (ESP) constituidas con anterioridad a la vigencia de las
Leyes que se encontraran integradas verticalmente, podían continuar desarrollando
simultáneamente más de una actividad, manejando en todo caso contabilidades separadas
por tipo de negocio.
Las Empresas de Servicios Públicos (ESP) constituidas con posterioridad a la vigencia de las
leyes, podían desarrollar simultáneamente actividades consideradas complementarias:
Generación - Comercialización o Distribución - Comercialización. Se consideraron excluyentes
las siguientes actividades: Generación - Transmisión, Generación - Distribución, Transmisión
- Distribución y Transmisión - Comercialización.
leyes y cuya actividad fuera la Transmisión de energía eléctrica, no pueden desarrollar
actividades diferentes a ésta. Adicionalmente, la regla se aplicó explícitamente a la empresa
Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P., constituida con anterioridad a la vigencia de las leyes,
pero escindida por mandato legal, con posterioridad a esa fecha.
4.2.2. Empresas prestadoras del servicio en ZNI
La Ley 143 de 1994 (Ley Eléctrica), define en su Artículo 11º como Zona No Interconectada,
aquellas áreas geográficas en donde no se presta el servicio público de electricidad a través
Esta zona se subdivide en la Continental y la Insular. La primera comprende Zonas No
Interconectadas ubicadas en los siguientes departamentos: Amazonas, Antioquia, Arauca,
Caquetá, Casanare, Cauca, Chocó, Guainía, Guaviare, Meta, Nariño, Putumayo, Vaupés y
Vichada y la segunda, las islas de San Andrés y Providencia.
A continuación se muestra la distribución geográfica correspondiente a la Zona Interconectada
(SIN) y a la Zona No Interconectada (ZNI)
Figura 2. Distribución geográfica de
Distribución geográfica de lalalalala Z.I
Z.I Z.I Z.I
Z.I yyyyy Z.N.I
UUUUUSUSUSUSUSUARIOS
Son los beneficiarios de la prestación del servicio de energía eléctrica y se catalogan en
usuarios regulados que son pequeños consumidores de energía y representan en la actualidad
alrededor del 75% del mercado; y usuarios no regulados que son aquellos cuyo pico de
consumo de energía es superior a 0.1 MW, o con demanda por encima de 55 MWh-mes, y
representan aproximadamente el 25% del mercado. Las tarifas para los usuarios regulados
son determinadas por la CREG, mientras que los usuarios no regulados pueden negociarlas
libremente con cualquier proveedor mayorista.
Para el propósito de este documento es necesario conocer la definición de los diferentes
tipos de usuarios, de acuerdo con su lugar de vivienda:
Áreas Urbanas: Las áreas que conforman el suelo urbano serán delimitadas por perímetros
y podrán incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningún caso el perímetro
urbano podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios públicos o sanitario.
Barrios Normales: son aquellos asentamientos humanos que tienen dicha clasificación
por la autoridad competente y donde se presta el servicio de energía a los usuarios residentes
cumpliendo con los requisitos exigidos por la ley.
Barrios Subnormales: Se entenderá por Prestación del Servicio de Energía Eléctrica a
Barrios subnormales, el suministro de electricidad a usuarios residentes en asentamientos
humanos que han sido clasificados como tales por la autoridad competente y que además
Que no tenga servicio público domiciliario de energía eléctrica o que éste se obtenga
a través de derivaciones del Sistema de Distribución Local o de una Acometida,
efectuadas sin aprobación del respectivo Operador de Red.
• Que no se trate de zonas donde se deba suspender el servicio público domiciliario
de electricidad, de conformidad con el Artículo 139.2 de la Ley 142 de 1994 o las
respectivas normas de la Ley 388 de 1997.
Áreas Rurales: se considera como zona rural el espacio comprendido entre el límite del
perímetro urbano (o cabecera municipal) y el límite del municipio. Dentro de esta zona rural
hay dos tipos de poblamiento: primero, el de las localidades o centros poblados: “compuestos
por poblaciones concentradas en caseríos de por lo menos 20 viviendas, separadas por
muros, cercas o huertas”; el segundo, de fincas y viviendas dispersas, separadas por áreas
cultivadas, bosques, potreros, carreteras o caminos, entre otros.
FFFFFUENTES
DE RRRRRECURSOS ECURSOS ECURSOS ECURSOS
Adicional a los recursos que se obtienen por la prestación del servicio, existe una variedad
de fuentes para financiar la expansión de la cobertura. A continuación se presenta el esquema
de las principales fuentes de recursos disponibles para el sector eléctrico tanto en zonas
interconectadas como en no interconectadas.
Esquema 2. FFFFFuentes
uentes de Recursos
AS TTTTTAAAAARIF RIF RIF RIF AS
RIFAS AS AS AS
Es función de la CREG establecer la formula tarifaria que aplicaran los comercializadores de
energía eléctrica a los usuarios regulados del Sistema Interconectado Nacional. La formula
tarifaria tiene una vigencia de cinco años y la actual vence el 31 de diciembre del año 2002.
La formula tarifaria refleja los costos en que incurren los diferentes agentes (generadores,
transmisores, distribuidores y comercializadores) en cada una de las etapas de la cadena
productiva, para la prestación del servicio hasta el usuario final.,
nnnnn :::::
mmmmm ::::: Es el mes para el cual se calcula el costo unitario de prestación del servicio.
ttttt :::::
Años transcurridos desde el inicio de la aplicación de la fórmula (t= 0, 1, 2, 3, 4)
zzzzz::::: Zona eléctrica a la cual pertenece el comercializador, de acuerdo con la metodología
vigente para los cargos por uso del Sistema de Transmisión Nacional.
n,m,t ::::: Costo unitario de prestación del servicio ($/kWh) para los usuarios conectados al
nivel de tensión n, correspondiente al mes m del año t.
Costos de compra de energía ($/kWh).
Costo promedio por uso del STN ($/kWh) correspondiente al mes m del año t en la
Costo de distribución ($/kWh) correspondiente al nivel de tensión n para el mes m.
OOOOO m,t ::::: Costos adicionales del mercado mayorista ($/kWh), correspondiente al mes m del
Fracción (o Porcentaje expresado como fracción) de pérdidas de energía acumuladas
hasta el nivel de tensión n, reconocidas para el año t.
Costo de comercialización ($/kWh) correspondiente al mes m del año t.
A continuación se muestra la participación o incidencia que tiene cada una de las actividades
de la cadena productiva sobre el costo unitario,(tarifa máxima a cobrar al usuarios final)
dicho análisis se realiza observando la evolución de estos costos en las cuatro ciudades más
importantes del país en pesos constantes y con la incidencia de las pérdidas reconocidas por
la CREG para el periodo 1997 – 2001 para el nivel de tensión I.
Gráfico 3. Evolución de costos
Se observa en la gráfica anterior, como la participación de la generación ha tenido tendencia
a la baja, mientras que los costos relacionados con la transmisión han presentado un leve
incremento. El rubro otros es el que ha logrado mayor participación por el efecto de las
restricciones que se comienzan a producir por los atentados contra la infraestructura. En el
año 2001 con la resolución CREG 034, este rubro vuelve a los niveles anteriores.
Si bien en la fórmula tarifaria no existe una señal explicita para la expansión de la cobertura
por cuanto en la estimación de los cargos por uso de la red, actividad de distribución, se ha
realizado con la metodología de Costo Medio histórico, podría pensarse que las empresas
han realizado un esfuerzo en la conexión de nuevos usuarios, esperando el reconocimiento
de estas inversiones en la próxima revisión de cargos por uso de la red, como se observa en
Grafico Grafico Grafico
Grafico 44444 Evolución
Evolución anual de nuevos usuarios
anual anual anual de de de nuevos nuevos nuevos usuarios usuarios usuarios
anual de nuevos usuarios
De otro lado, se podría afirmar que una parte de los nuevos usuarios, que no ha sido estimada
aún, han sido conectados al servicio con los recursos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías, del DRI y otras fuentes de financiación.
.2. SSSSSUB
55555.2.
UBSIDIOS
SIDIOS YYYYY CONTRIBUCIONES
Antes de 1994, se subsidiaban niveles de consumo superiores al consumo de subsistencia
(200 kWh al mes), con contribuciones superiores al 20%. Una vez entrada en vigencia las
leyes 142 y 143 se definió el desmonte de estos subsidios extralegales y la nivelación de las
tasas de contribución en un periodo de transición cuya fecha límite debía ser el 31 de
La ley 142 de 1994 estableció subsidios explícitos para el consumo de subsistencia (200Kwh
mes por vivienda) para los usuarios de bajos ingresos y los definió en 50%, 40% y 15% para
los estratos I, II y III. Estos subsidios se financian con una contribución del 20% sobre el valor
del servicio que pagan los usuarios de altos ingresos (estratos V y VI) y los usuarios comerciales
Los recursos de las empresas oficiales o mixtas del orden nacional, y privadas que obtengan
superávit en el cruce de subsidios y contribuciones, se reincorporaran al presupuesto de la
Nación (Ministerio de Minas y Energía), en un “Fondo de Solidaridad para Subsidios y
Redistribución de Ingresos” donde se separan claramente los recursos y asignaciones de
estos dos servicios (energía eléctrica y gas) y que el Congreso destinará, como inversión
social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas
combustible a usuarios de estratos bajos y a expandir la cobertura en las zonas rurales,
preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles
derivados del petróleo. Ley 142/94 Art.89.3.
A pesar de los avances en el cumplimiento de la política definida, el Fondo aún no presenta
el cierre financiero esperado, presionando el Presupuesto Nacional, el cual no ha podido
cumplir con el plazo establecido para la entrega de recursos al fondo (60 días después que
las distribuidoras presentan las facturas), ocasionando serios problemas de caja para varias
DE RRRRREGALÍAS
EGALÍAS
.3. FFFFFONDO
55555.3.
ONDO NNNNNACIONAL
Las regalías son la contraprestación económica por la explotación de un recurso natural no
renovable a favor del Estado, sin perjuicio de cualquier otra compensación que se pacte,
autorizadas o previstas por la ley. Se han constituido en una fuente importante de recursos
para los departamentos y municipios en los que existe algún tipo de explotación de productos
minerales o de hidrocarburos, y se pueden clasificar como sigue:
a) Directas: son las que perciben los departamentos y municipios en donde se explote el recurso natural no renovable y los puertos por donde se transporten dichos recursos. Además de las regalías en su concepto clásico, asignadas directamente a las entidades territoriales, se encuentran las denominadas compensaciones monetarias establecidas en los contratos de explotación, como una segunda forma de distribución directa de recursos.
b) Indirectas: están constituidas por los recursos provenientes de las regalías que no sean asignadas directamente a los departamentos y municipios productores, y deben ser destinados a la promoción de la minería, preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las diferentes entidades territoriales.
La Consitución Nacional crea el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de
las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores. El Fondo es
un sistema de manejo separado de cuentas, con personería jurídica, que hace parte del
presupuesto general de la nación y adscrito al DNP, cuyos recursos son destinados, de
conformidad con el Artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería,
la preservación del medio ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
De conformidad con el artículo 37 de la Ley 756 del 23 de julio del 2002 que modifica el
parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 141 de 1.994 en lo referente a la distribución de
recursos para los proyectos de energización y establece que durante los quince (15) años
siguientes a la promulgación de la presente Ley, el Fondo asignará el quince por ciento
(15%) de sus recursos para financiar proyectos regionales de inversión en energización, que
presenten las entidades territoriales y que estén definidos como prioritarios en los planes de
Estos recursos se distribuirán en un 20% para la financiación de proyectos regionales de
inversión en infraestructura de distribución para la prestación del servicio público de gas
combustible en los estratos 1 y 2 cuando se trate de proyectos eléctricos los recursos podrán
aplicarse a la generación, transporte, transformación, ampliación y remodelación de redes,
mantenimiento, control y disminución de pérdidas de energía, distribuidos así: un cuarenta
por ciento (40%) para zonas interconectadas, el ocho por ciento (8%) de estos recursos para
financiar la ejecución de proyectos regionales hidroeléctricos en el Departamento de
Santander, aprobados a través de su electrificadora, siempre y cuando estén incluidos en el
plan nacional de expansión y definidos como prioritarios en los planes de desarrollo regional.
El excedente de estos recursos se destinará a electrificación rural, con prelación para aquellas
zonas con menor cobertura en el servicio, hasta obtener una cobertura regional similar en
todo el país, y un cuarenta por ciento (40%) para zonas no interconectadas.
Para dar una idea aproximada de los recursos de regalías destinados al sector de energía, la
CNR en el año 2000 le asignó recursos a 173 proyectos por un valor $29.410.216.000.oo,
en el año 2001 el cuerpo colegiado le asignó recursos del Fondo Nacional de Regalías a 232
proyectos de energía por un valor de $46.393.923.363.oo beneficiando a 34.019 usuarios
y para lo corrido del año 2002 se le asignó recursos a 19 proyectos por un valor de
$3.962.497.744.oo. Se presenta en el anexo I, un documento sobre la gestión e impacto de
los proyectos de energización financiados con recursos del F.N.R.
Para el año 2001 además de los recursos anteriores se asignaron recursos a 53 proyectos
por un valor $21.606.076.000.oo de la Z.N.I, de recursos denominados de escalonamiento
fueron asignados $19.175.206.000.oo para 10 proyectos y del Fondo de Córdoba y Sucre
fueron asignados $1.283.000.000.oo para 8 proyectos.
ONDO DE AAAAAPOPOPOPOPOYYYYYOOOOO FFFFFINANCIERO
FFFFFONDO
INANCIERO INANCIERO INANCIERO
INANCIERO PPPPPARA ARA ARA ARA
ARA LALALALALA EEEEENERGIZACIÓN
NERGIZACIÓN
NERGIZACIÓN DE
DE LALALALALA Z.N.I
El Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas es un
fondo cuenta especial de manejo de recursos públicos y privados, creado por la Ley 633 de
2000. Por cada kilovatio hora despachado en la Bolsa de Energía Mayorista, el administrador
del sistema de intercambios comerciales (ASIC) recaudará un peso ($1.oo) M/cte., con destino
a este fondo. Este valor será pagado por los agentes generadores de energía y tendrá vigencia
hasta el 31 de diciembre de 2007. Todos los recursos del Fondo de Apoyo Financiero para la
Energización de las Zonas No Interconectadas se utilizarán para financiar planes, programas
y proyectos de inversión destinados a la construcción e instalación de la infraestructura
eléctrica que permitan la ampliación de la cobertura y satisfacción de la demanda de energía
en las zonas no interconectadas.
Este Fondo se encuentra en proceso de reglamentación y actualmente cuenta con recursos
provenientes del recaudo estipulado por una valor aproximado de $70.000 millones que
son administrados provisionalmente por el CND. Considerando que las ventas de energía se
encuentran en el orden de 45 GWh anuales, el fondo podrá recibir aproximadamente
$ 45.000 millones anuales.
.5. EEEEECOPETROL
55555.5.
Por mandato del Ministerio de Minas y Energía, a través de Resoluciones, ECOPETROL ha
venido reconociendo un subsidio a los combustibles que se utilizan para la generación
eléctrica, con base en diesel, en las Zonas No Interconectadas. Este subsidio se fija como un
porcentaje del precio de referencia del combustible utilizado, que a su vez es fijado por el
Ministerio de Minas y Energía, a través de la Dirección de Hidrocarburos.
Para el año de 1993 el valor del subsidio correspondía al 43,6% del precio de referencia,
según Resolución 31859 de 1993 del Ministerio de Minas y Energía. Así mismo, esta
Resolución estableció un desmonte gradual del 5,3 %/anual aplicable a partir del primero de
enero de cada año, independientemente de las variaciones del precio del Electrocombustible.
Por lo anterior, para el año 1999, se subsidió el 11,8% del precio de referencia, que en el
mismo año era de $1.163 $/galón y para el año 2001 se subsidió solamente el 1,2% del
OS ENTES TERRITORIALES
.6. RRRRRECURSOS ECURSOS ECURSOS ECURSOS PROPIOS DE
55555.6.
ECURSOS PROPIOS
Son aquellos que por disposición legal son propiedad del municipio, establecidos por virtud
del Artículo 287 de la Constitución Política Nacional. La competencia para su administración,
recaudo y fiscalización radica en la administración local. Estos recursos comprenden los
ingresos tributarios y los no tributarios, como se muestra en la siguiente tabla.
OOOOOTRAS
TRAS FFFFFUENTES
DE FFFFFINANCIAMIENTO INANCIAMIENTO INANCIAMIENTO INANCIAMIENTO
Como posibles fuentes de financiación para desarrollar programas de ampliación de la
cobertura del servicio de energía eléctrica, además de las antes mencionadas, se dispone de
recursos de créditos de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. - FINDETER - y de recursos
de cofinanciación por parte del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - FONDO
Otra fuente de financiación para el desarrollo de proyectos de infraestructura eléctrica, que
permite la ampliación de la cobertura, en su etapa de preinversión, es el Fondo Financiero
de Proyectos de Desarrollo - FONADE -.
5.7.1. FINDETER
La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. es una sociedad anónima del orden nacional,
vinculada al Ministro de Hacienda y Crédito Público, creada a través de la Ley 57 de 1989,
dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
Su objetivo principal es promover el desarrollo rural y urbano por medio del apoyo financiero
y asistencia técnica a proyectos de infraestructura encaminados a suplir las principales
necesidades de la población y fomentar el desarrollo.
La Financiera de Desarrollo Territorial opera como Banco de segundo piso, otorga créditos
mediante el sistema de redescuento a través de los bancos comerciales; los estatutos de
Findeter definen como beneficiario de crédito a las Entidades Territoriales y sus
descentralizadas, asociaciones de municipios, áreas metropolitanas, empresas de servicio
público domiciliario, ya sean públicas o privadas y empresas de economía mixta.
También son sujetos de crédito las organizaciones de carácter privado autorizadas para
prestar los servicios públicos en municipios menores, zonas rurales y en áreas urbanas; juntas
de acción comunal y cooperativas, entre otros.
En consecuencia cualquiera de estos beneficiarios de crédito, que pretenda desarrollar un
proyecto de electrificación que contribuya a aumentar la cobertura del servicio de energía
eléctrica, puede tener acceso al crédito de FINDETER, con plazo hasta de doce años, periodo
de gracia de hasta un año, tasa de redescuento del orden del DTF mas 2.5% y un margen de
intermediación que depende del banco intermediario, el margen de redescuento puede ser
hasta del 100% del valor del proyecto. El monto del Crédito y la forma de pago dependen
de la capacidad de pago del deudor y de la solidez de las garantías ofrecidas.
5.7.2. FONDO DRI
A través de este Fondo, los municipios, departamentos y entidades territoriales, pueden
cofinanciar proyectos de electrificación rural. Mediante esta modalidad de financiación, el
DRI aporta recursos no reembolsables del orden del 70% del valor de la inversión y el
porcentaje restante lo aporta el municipio y/o la comunidad beneficiaria del proyecto.
El origen de los recursos del Fondo DRI es presupuesto de la Nación y son el Ministerio de
Hacienda junto con el Departamento Nacional de Planeación quienes asignan los recursos,
con magnitud y destinación específica.
Los proyectos a ser cofinanciados con recursos del DRI, tendientes a ampliar la cobertura del
servicio de energía eléctrica en zonas rurales, deben estar inscritos en el banco de proyectos
de inversión nacional del Departamento Nacional de Planeación y dentro de los requisitos
para acceder a los recursos está la presentación de la carta de solicitud de asignación de
recursos, firmada por el representante legal del Ente Territorial y certificado del mismo en
que conste que el proyecto está incluido en el Plan de Ordenamiento Territorial;
adicionalmente, se debe presentar al DRI cartas de compromiso de aportes en efectivo y/o
bienes y servicios de todos los cofinanciadores.
La solicitud de recursos cofinanciados debe estar acompañada del diseño y planos del
proyecto, aprobados por la empresa que suministra la energía eléctrica en el territorio, con
el fin de que esta certifique la disponibilidad de energía a los beneficiarios del proyecto.
Igualmente el proyecto debe incluir el presupuesto detallado de costos del proyecto, el
cronograma y el listado de las conexiones domiciliarias que se beneficiarán del proyecto.
5.7.3. FONADE
El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE- es una Empresa Industrial y
Comercial del Estado, de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de
Planeación, vigilada por la Superintendencia Bancaria, dotada de personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía administrativa, que tiene por objeto ser agente en el ciclo
de proyectos de desarrollo, mediante la financiación y administración de estudios y la
coordinación y financiación de la fase de preparación de proyectos de desarrollo.
Las líneas de negocio de FONADE están orientadas a la gerencia de proyectos y administración
de recursos, estructuración y promoción de proyectos y crédito.
En general las líneas de negocio de FONADE están dirigidas al sector público y al sector
privado, atiende entre otros, a los Entes Territoriales, entidades del orden nacional, empresas
municipales, departamentales y nacionales, establecimientos públicos, empresas industriales
y comerciales del Estado, empresas de servicio público, empresas consultoras, consultores
independientes y centros de investigación.
A través de sus líneas de negocio, FONADE se convierte en una alternativa de financiamiento
para la ampliación de la cobertura del servicio de energía eléctrica.
Concretamente, la línea de estructuración y promoción de proyectos, comprende la
estructuración de los estudios técnicos, ambientales, institucionales, sociales, jurídicos y
financieros, que permitan establecer la viabilidad del proyecto y a partir de ello, realizar la
promoción y venta del mismo entre inversionistas potenciales; a través de esta línea, FONADE
puede actuar como banca de inversión, ofreciendo soluciones a las necesidades de ampliación
de la cobertura, mediante la vinculación de inversionistas públicos o privados para el desarrollo
Como se señaló anteriormente, otra de las líneas de negocio es el otorgamiento de crédito.
FONADE ofrece crédito para una amplia variedad de destinaciones específicas, entre las
cuales, la que mas aplicabilidad tiene para contribuir a la ampliación de la cobertura es el
crédito para preinversión, con el cual se pueden obtener recursos para la elaboración de los
correspondientes estudios, planes y programas técnicos, económicos, financieros y
organizacionales requeridos para facilitar la toma de decisiones previas a la realización de la
Mediante este crédito se pueden financiar las siguientes actividades asociadas con los
proyectos de ampliación de la cobertura: Planes de desarrollo, planes de ordenamiento
territorial, estudios de prefactibilidad, factibilidad, diseño e ingeniería, asesorías legales,
financieras, operativas y técnicas para la puesta en marcha de un proyecto, inversiones
preoperativas y estudios de mercado.
La modalidad de crédito es directa, con una tasa de interés que se ubica aproximadamente
en el DTF mas dos (2) puntos porcentuales, plazo de hasta seis años con uno de gracia; la
garantía exigida varía dependiendo del sujeto de crédito, pero para las entidades públicas,
empresas industriales y comerciales del Estado o del orden nacional, departamental o
municipal, puede estar representada en avales bancarios o pignoración de rentas o hipotecas,
mientras que para las empresas privadas además de las anteriores sirven también como
garantía el endoso de títulos valores, certificados del Fondo Nacional de Garantías, pignoración
de contratos y prendas sobre bienes muebles.
ROBLEMÁTICA AAAAACTU CTU CTU CTU AL
PPPPPROBLEMÁTICA
CTUAL AL AL AL
En el documento LINEAMIENTOS PARA LA DEFINICIÓN DE UN PLAN DE EXPANSION DE
COBERTURA DEL SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA, 20 la Unidad desarrolló la problemática
de la expansión de la cobertura, de la cual se resalta que la formulación de un plan de
expansión de cobertura de electricidad requiere de la definición y ejecución de proyectos
financieramente autosostenibles y del establecimiento del origen de los recursos que le den
esta viabilidad. Para esto, deben tenerse en cuenta aparte del mercado, las alternativas de
suministro energético y los planes de desarrollo de las comunidades, pues, energizar una
población debe entenderse como elevar la productividad, los ingresos y las condiciones de
vida de los habitantes y dependiendo de cada situación particular, puede representar el
suministro de unas cuantas horas al día o el pleno servicio.
66666.1.
.1. EEEEELLLLL EEEEESTSTSTSTSTADO
ADO YYYYY LALALALALA COBERTURA
El Estado propenderá por alcanzar una cobertura equilibrada y adecuada en los servicios de
energía en las diferentes regiones y sectores del país, para garantizar la satisfacción de las
necesidades básicas de toda la población para lo cual deberá asumir los proyectos que los
particulares no emprendan. La normatividad y la regulación del servicio público de electricidad
exige que los suscriptores paguen los costos eficientes de prestación con sus propios recursos
o que, de no ser posible lo anterior, estos sean cubiertos con recursos de contribución o
recursos fiscales, es decir, que en ningún momento la empresa trabaje a pérdida.
Específicamente en lo que respecta a los recursos provenientes del Fondo de Solidaridad y
Distribución de Ingresos para subsidiar los usuarios residenciales de estratos 1,2 y 3, a pesar
de los esfuerzos que se han hecho, existen problemas con el cierre financiero revirtiendo el
problema al presupuesto central, que está sujeto a grandes restricciones, en especial en
épocas de crisis fiscal, como la de los últimos años. 21
20 Documento UPME de noviembre de 2000.
21 Documento de Luis Ignacio Betancour para la UPME “Análisis de la regulación del servicio de energía eléctrica”, marzo de
Además en lo que hace referencia a los recursos fiscales, estos dependen de las decisiones
del Gobierno Nacional, de los alcaldes y gobernadores, y, de acuerdo a las aprobaciones del
Congreso, de las Asambleas y Concejos. Las partidas dependen de las prioridades del gasto
público y de los programas económicos.
No obstante lo anterior, algunos analistas consideran que la extensión de cobertura hasta
alcanzar niveles óptimos además de ser un problema de finanzas públicas, es un tema legal
y regulatorio. La Corte Constitucional ha expresado que al tiempo que se deben considerar
los derechos fundamentales se deben examinar las posibilidades económicas de solución
del problema y la escasez de recursos.
Es decir, se hace necesario que los proyectos de expansión de la cobertura de suministro
energético en general y eléctrico en particular, que sean promovidos por el Estado deben ser
sostenibles desde el comienzo. Para lograr esta sostenibilidad se debe aplicar la estrategia
más apropiada para cada tipo de zona, ya que la situación de las áreas urbanas es diferente
a la de las rurales, y de igual forma, la situación de las zonas interconectadas presenta
diferencias con respecto a las zonas no interconectadas.
En general, puesto que aquellas áreas que no cuentan aún con el servicio público de
electricidad son regiones rurales o zonas urbanas marginales, que presentan una doble
dificultad. Primero, extender el servicio significará altos costos de inversión, lo que trae
consigo incrementos de las tarifas, y segundo, estos nuevos suscriptores pertenecerán en la
mayoría de los casos a los estratos 1, 2 y 3, que no tienen capacidad de pago y requieren
subsidios, presionando el presupuesto central.
Además, es necesario tener en cuenta que si bien, actualmente se busca un nuevo papel del
Estado, mas como promotor del mercado, en donde los diferentes agentes operen de forma
eficiente y a costos razonables para los usuarios, y como regulador, controlador y en algunas
situaciones específicas como planificador; existen situaciones exitosas del Estado como
empresario en las cuales puede permanecer 22 y otras 23 en las que debe permanecer ante la
existencia de problemas de orden económico y político en la prestación del servicio.
A continuación se presentan las funciones, relacionadas con la expansión de la cobertura,
que realiza el Estado para entender más a fondo la problemática.
6.1.1. La Planeación y promoción de proyectos
Dentro de la responsabilidad del Estado de propender por el suministro de energía, se
encuentra la obligación de fijar las metas de cobertura a nivel nacional para cada periodo de
Esta responsabilidad presenta cierto nivel de dificultad, ya que para fijar las metas de cobertura
es necesario contar con información real sobre la situación de la prestación del servicio, la
cual en la actualidad solamente se encuentra estimada. Razón por la cual, en los Planes de
Desarrollo de cada gobierno, solo se hace mención a la realización de programas o proyectos
específicos sin cuantificar su impacto en el incremento del nivel de cobertura.
Existen casos donde el estado por diversos motivos desea mantener la propiedad de la empresa, el caso de EPM en
Colombia es un ejemplo, o los distribuidores de electricidad municipales en Noruega, a pesar de que se trata de un
mercado competido.
Las denominadas electrificadoras del interior, cuyo número asciende a 13 sin contar a EADE.
Similar situación se observa a nivel regional, agravada por cuanto en los respectivos planes
de desarrollo departamental y municipal (en muchas ocasiones), se plantean proyectos de
expansión de la prestación de los servicios públicos para el mejoramiento de las condiciones
de sus pobladores, que fueron elaborados por “gestores de proyectos” y no se encuentran
enmarcados dentro de la planeación integral del ente territorial.
Para analizar más a fondo la problemática de la expansión desde el punto de vista de las
instituciones que participan, es necesario diferenciar las zonas de prestación de servicio,
según si el usuario a atender pertenece a la zona de influencia del Sistema Interconectado
Nacional, SIN, o si por el contrario se requiere suministrar energía mediante la implementación
de sistemas de tipo aislado (zonas no interconectadas).
En el caso de las zonas de influencia del Sistema Interconectado Nacional, el esquema ha
previsto que el planeamiento por parte de las instituciones del Estado central sea del
tipo indicativo, configurándose solo su obligatoriedad para proyectos a nivel de
transmisión de energía dentro del marco de las necesidades y eficiencia económica óptima
del sistema, dejando la planeación de la expansión de la cobertura en manos de los
diferentes agentes como respuesta a la señal de los cargos aprobados en su tarifa.
La expansión de la cobertura del servicio se hace obligatoria para las empresas hasta el
nivel donde la regulación le ha reconocido sus costos de inversión. Por consiguiente,
para lograr la ampliación fuera de este nivel, los departamentos y municipios deben
gestionar recursos, y luego llegar a un acuerdo con las electrificadoras para que se hagan
cargo de la parte operativa y de comercialización.
La normatividad también prevé la posibilidad de hacer concesiones que aseguren la
prestación del servicio, para lo cual los entes territoriales y en especial los municipios
serían los responsables de otorgar la concesión para la prestación del servicio. Sin embargo,
esta alternativa tiene el inconveniente de que los entes carecen en su mayoría de las
herramientas y capacidad para desarrollarla.
Planeación enenenenen las Zonas No Interconectadas
las Zonas No Interconectadas
No Interconectadas
Interconectadas Interconectadas
En las llamadas Zonas No Interconectadas, ZNI, se cuenta con el Instituto de Planificación
y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE, como la entidad que se encarga de planear
y promocionar las soluciones energéticas más idóneas para estas regiones. El papel
fundamental del IPSE es el de apoyar las zonas que requieren de una solución aislada,
zonas que se encuentran en los antes denominados territorios nacionales y andén pacífico.
El IPSE, ha venido actuando en los límites del área de influencia del Sistema Interconectado
Nacional y en su esquema de expansión, pues promueve y construye proyectos que
tienen que ver con la expansión del suministro a través del SIN en zonas como Nariño,
Caquetá, Meta, Casanare y Putumayo, en obras que benefician a las comunidades al
permitirles el acceso al Sistema Interconectado Nacional.
Una dificultad que existe es que la definición de Zonas No Interconectadas por parte de
la normatividad es demasiado amplia y ha faltado claridad de este aspecto. Aunque vale
la pena anotar que para el tema de evaluación de proyectos para recibir recursos de
regalías se realizó una separación de estas zonas.
Al relacionar los municipios con la forma en que se hace el suministro de energía eléctrica
Municipios con cabeceras con prestación del servicio de energía a través del SIN, pero
donde aún no se suministra energía eléctrica a barrios subnormales, centros poblados
pequeños o pobladores rurales dispersos.
Municipios situados en la frontera de expansión del SIN, donde solamente la cabecera
municipal está interconectada y el resto se presta servicio mediante sistemas aislados.
Municipios donde la cabecera municipal no está interconectada al SIN, por lo que la
prestación del servicio se realiza mediante sistemas aislados.
En la ZNI, en la actualidad se tiene un servicio caracterizado por: mala calidad y alto costo de
prestación. Esto se observa en los siguientes indicadores de las Zonas No Interconectadas.
6.1.2. La regulación tarifaria y la señal de expansión de la cobertura
Cuando se analiza el efecto de la regulación en la expansión de la cobertura del servicio en
la Zona Interconectada, se identifica que el mecanismo tarifario existente no estimula la
La empresa distribuidora de la región solo debe atender todas las solicitudes de conexión en
su área de prestación del servicio dentro de su red existente y siempre y cuando sean
económicamente factibles en relación con la extensión de redes, es decir, que estén cubiertas
por los cargos de distribución aprobados para esta por la CREG.
Si a la empresa prestadora del servicio no se le reconoce la expansión de su red no está
obligada a hacerlo. En la actualidad, la regulación no toma en cuenta las inversiones futuras
que pueda tener el distribuidor, por lo que éste siempre podrá argumentar que el cargo por
distribución no es suficiente para construir nuevas redes cuando se le cuestione su gestión
24 Resultado del Estudio realizado por Hagler Bailey –AENE, datos al año 2000
Si la empresa prestadora del servicio desea hacer la expansión, y los cargos aprobados no
cubren la expansión, sucede lo siguiente:
En caso de que la nueva conexión implique un incremento del costo de prestación del
servicio aprobado por la CREG la empresa de distribución de la región podrá solicitar una
revisión de la tarifa que le permita la ampliación de la cobertura, de lo contrario no podrá
realizar la expansión.
Respecto a la aplicación de la reglamentación tarifaria en las ZNI, se encuentra que un gran
porcentaje de los prestadores del servicio no la cumplen debido a que su aplicación, en
muchos casos, sobrepasa la capacidad de pago de los usuarios, con lo cual no se puede
garantizar la sostenibilidad y la expansión del servicio por el solo esfuerzo de los operadores.
Gráfico 55555 Mecanismos tarifarios enenenenen las ZNI
Mecanismos tarifarios
las ZNI
ZNI ZNI
ZNI 2525252525
6.1.3. Los subsidios
Se ha logrado una mayor transparencia en la distribución de los subsidios con respecto a la
situación que existía con el esquema anterior a la reforma de 1994. El subsidio cruzado que
rigió hasta 1994, agrupaba en un solo concepto el valor de la diferencia con el costo
económico y la redistribución de ingresos, llegando a existir situaciones en las que el beneficio
que recibían los usuarios venía de la entidad prestadora. En la medida en que unos usuarios
pagaban tarifas más altas y otros más bajas, el balance arrojaba un resultado neto que no
respondía a una política previamente definida, es decir podía ser deficitario (el ingreso
promedio era inferior al costo económico), superavitario o neutro. En la mayoría de las
empresas era deficitario.
25 Fuente: Estudio de Hagler Bailly AENE
Con el nuevo mecanismo de Subsidios y Contribuciones, se le da sostenibilidad a la expansión
de la cobertura donde los usuarios no disponen de suficiente capacidad económica para
pagar un consumo mínimo energético.
El proceso de ajuste que se dio en la transición requirió de más recursos de los disponibles
por la Nación para este objetivo, debido a la existencia de subsidios extralegales (que se
mencionaron en el capítulo 5), los que a pesar de haberse desmontado paulatinamente
originaron un déficit del Fondo durante varios años. En la tabla se aprecia el ejercicio para
el año de 1999.
Es de anotar que en el año 2001, el Fondo alcanzó equilibrio financiero con el pago de los
recursos de los ejercicios de los años 1998 a 2001. Los recursos requeridos anualmente para
subsidios son cerca de $550 mil millones al año de los cuales se cubre más de $400 mil
millones con las contribuciones de los usuarios residenciales e industriales y el resto (del
orden de $150 mil millones al año) debe ser cubierto con presupuesto de la nación.
Se debe considerar que las contribuciones tienen una tendencia a disminuir debido a que
muchos usuarios regulados han pasado a ser usuarios no regulados, con lo que obtienen
mejores precios de la energía y pagan menos contribuciones. Aunque esto no es malo en sí
pues mejora la competitividad de los industriales colombianos.
Un inconveniente más del mecanismo actual de subsidios es el hecho que el Fondo paga
trimestralmente, pero su ejercicio realmente tiene un retraso de 6 meses con respecto a lo
causado, lo cual puede crear problemas de caja por la falta de oportunidad de los pagos
Considerando que la mayoría de los habitantes que no cuentan con el servicio de energía
eléctrica son en su mayoría de tipo rural y de estratos socioeconómicos que requerirían de
subsidios, para que la prestación del servicio sea sostenible se necesita de un esquema ágil,
eficiente y suficiente de distribución de subsidios.
Surge entonces la inquietud sobre la disponibilidad de recursos para satisfacer la demanda
que se pueda presentar 26 . Un estimativo de la cuantía adicional que se podría requerir al
año, basado en los estimados de usuarios por atender en la zona interconectada, indica que
estos serán del orden de los 73.000 millones de pesos 27 .
Sobre las cuantía de los subsidios, esta se ve afectada por dos aspectos:
El consumo de subsistencia actualmente es de 200kwh/mes que es un estimativo de las
necesidades básicas energéticas, sin embargo, este valor es mayor al consumo promedio
actual de los estratos 1, 2 y 3.
El estrato socioeconómico, este aspecto es potestad de los municipios que definen que
viviendas tienen las condiciones para ser estrato 1, 2 y 3. Se ha detectado que puede existir
una inadecuada estratificación de viviendas, con lo cual se está perdiendo parte del esquema
donde los usuarios pudientes contribuyan con los pobres.
En el ejercicio operativo, se observa que algunas de las empresas con mercado en su mayoría
subsidiado han optado por reducir el porcentaje de los subsidios legales, en aras de buscar
un cierre financiero, permitido por la Ley.
En particular, para las zonas no interconectadas los giros de los subsidios se manejan a
través del IPSE y comprenden dos componentes: los subsidios por menores tarifas que
provienen del fondo de solidaridad y el subsidio por electrocombustible, este último con el
objeto de reducir el costo de la generación diesel.
A diferencia del mecanismo empleado para el área de influencia del Sistema Interconectado
Nacional, estos subsidios son distribuidos a las empresas prestadoras de servicios de las ZNI
y entes territoriales, de acuerdo con el número de usuarios, la energía requerida, las horas
de prestación de servicio asignadas por el IPSE y la capacidad instalada.
6.1.4. La vigilancia y el Control
La vigilancia y el control es un aspecto clave para hacer seguimiento a los incrementos de la
cobertura y a la calidad de suministro del servicio que se presta.
Es importante recordar que la dicotomía regulación-control fue resuelta en Colombia con la
creación de entidades distintas, de manera que la vigilancia y el poder sancionatorio está en
manos de la Superintendencia de servicios Públicos Domiciliarios – SSPD-.
Legalmente hablando, la Superintendencia de Servicios Públicos tiene todos los instrumentos
para cumplir lo que la legislación impuso para los servicios públicos: propiciar la competencia
y regular los monopolios. Tareas propias de esa función, son por ejemplo: diseñar sistemas
de información confiables; examinar y sancionar prácticas restrictivas en los contratos de
compra de energía o en Bolsa; cartelización de generadores; imposición de obstáculos a la
entrada de competidores; manejo impropio de las contribuciones y otros dineros fiscales
26 Normativamente los Departamentos y Municipios pueden dar subsidios, pero sus dificultades fiscales no lo permiten.
27 Valor estimado a partir de los usuarios residenciales objetos del mismo, los subsidios requeridos y los potenciales usuarios
por cubrir basados en las proyecciones de crecimiento de viviendas del DANE.
En el aspecto de información, que es vital para hacer seguimiento y medir la cobertura, se
ha encontrado que tiene deficiencias en su confiabilidad y que no se tiene para la totalidad
de las empresas. La SSPD a partir de la Ley 689 de 2001 tiene la función de crear el Sistema
Único de Información, con el cual se espera dar solución a estos problemas.
Específicamente sobre el aspecto de la expansión, el mecanismo de vigilancia se ha limitado
a la verificación del cumplimiento de las metas que haya propuesto la empresa en su plan de
gestión y dado que la cobertura no es un indicador de gestión, la SSPD ha podido solamente
hacerle seguimiento a las inversiones propuestas en ese plan.
.2. LLLLLAS
66666.2.
AS EEEEEMPRESAS

References: Artículo 365
 Artículo 366
 Artículo 6
 artículo 367
 Artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 3
 Artículo 3
 artículo 6
 Artículo 67
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 2
 Artículo 2
 Artículo 89

Artículo 999999
 artículo 368
 Artículo 48
 artículo 6
 Artículo 73

Artículo 1
 artículo 132

Artículo 83

Artículo 82

Artículo 84
 Artículo
10
 Artículo
12
 artículo 367

Artículo 313131
 Resolución 
 artículo 87
 artículo 7
 Artículo 11
 Artículo 139
 resolución 
 Artículo 361
 artículo 37
 artículo 1
 Resolución 

Resolución 
 Artículo 287