Source: https://www.slideshare.net/IntegraLocal/manual-de-buenas-prcticas-en-inclusin-social-y-educativa-de-nios-nias-y-jvenes-inmersos-en-procesos-migratorios
Timestamp: 2017-10-19 08:06:19+00:00

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Manual de buenas prácticas en inclusión social y educativa de niños n…
Manual de buenas prácticas en inclusión social y educativa de niños niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios
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Cruz Roja Española ha elaborado el `Manual de buenas prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios´; una guía que quiere estandarizar los criterios para determinar que las acciones, programas o proyectos encaminados a la intervención social, están llevándose a cabo de manera eficaz y de acuerdo a principios éticos fundamentales.
1. CRoNOManual de Buenas Prácticasen inclusión social yeducativa de niños, niñasy jóvenes inmersos enprocesos migratorios
2. © Cruz Roja EspañolaCualquier parte de este documento puede ser citado, copiado,traducido a otros idiomas o adaptado para satisfacer las necesi-dades locales sin autorización previa de Cruz Roja Española, acondición de que se cite claramente la fuente.e-mail: informa@cruzroja.esHan elaborado este manual: Paloma Hermoso Carrillo de Albornoz,L. Carlos Chana García y Silvina Montero Obelar.Edita:Cruz Roja EspañolaAvd. Reina Victoria, 2628003 MadridDiseño y Maquetación: Cyan, Proyectos y ProduccionesEditoriales, S.A.Fotografías: las fotografías que aparecen en el manual son pro-piedad de Cruz Roja Española y han sido tomadas por los propiosparticipantes del Programa CRoNO.Depósito Legal: M-41.063-2009
3. ÍndicePresentación 5Introducción 71. ¿Por qué un manual de Buenas Prácticas en la intervención con infancia migrante? 112. Los rostros de los niños y las niñas vinculados a procesos migratorios 15 2.1. La infancia vinculada a la migración familiar 17 2.2. La infancia reagrupada en el país de llegada 17 2.3. Niños, niñas y jóvenes no acompañados 18 2.4. Niños y niñas no acompañados en sentido estricto 19 2.5. Niños y niñas no acompañados por referentes familiares 21 2.6. Niños y niñas solicitantes de asilo 223. Derechos de la infancia y marco institucional de protección 254. La infancia vinculada a procesos migratorios en la acción de Cruz Roja Española 35 4.1. Condicionantes de vulnerabilidad que fundamentan la acción de Cruz Roja Española en este ámbito 36 4.2. Estrategia de Cruz Roja Española con la infancia en dificultades 37 4.3. Algunas líneas de acción para la intervención social 39
4. 5. Las Buenas Prácticas en la atención a la infancia vinculada a procesos migratorios 43 5.1. ¿Qué son las Buenas Prácticas? 44 5.2. Las Buenas Prácticas en la protección a la infancia 45 5.3. Las Buenas Prácticas en la intervención con la infancia migrante 46 5.4. El proceso de selección de las Buenas Prácticas 496. Panel de proyectos seleccionados 51 Área de intervención: sensibilización y trabajo comunitario 52 Área de intervención: trabajo comunitario e interculturalidad 58 Área de intervención: inserción socio-laboral 64 Área de intervención: acompañamiento socio-educativo 70 Área de intervención: acciones transnacionales 78 Área de intervención: abogacía y política social 82 Área de intervención: acogimiento residencial y emancipación 867. Responsabilidad social corporativa 918. Conclusiones 959. Recomendaciones generales en la intervención con niños, niñas y jóvenes vinculados a procesos migratorios 99Bibliografía y webgrafía 111Anexos 113
5. PresentaciónCruz Roja Española cuenta con una amplia trayectoria en la intervención con la infancia endificultad en nuestro país. Nuestro trabajo en este escenario se ha ido articulando de formacomplementaria a la propia creación y desarrollo del sistema público de protección.Desde hace casi dos décadas, Cruz Roja Española desarrolla proyectos específicamente di-rigidos a los niños, niñas y jóvenes que, en algún momento de sus vidas, han estado vincula-dos a un proceso migratorio. Intentamos ofrecerles alternativas de carácter socioeducativoy convivencial que les ayuden a afrontar las consecuencias derivadas de los procesos de des-amparo y/o riesgo social que han colocado a muchos de ellos en una situación extremada-mente vulnerable.Para elaborar el material que presentamos se ha contado tanto con la experiencia de los equi-pos de los distintos Comités de Cruz Roja Española como con la experiencia y buenasprácticas de otras entidades del ámbito social, apoyando el proceso con una labor de do-cumentación sobre las iniciativas legislativas y medidas administrativas de protección a lainfancia. Pretendemos, en suma acercar criterios de buena práctica en el desarrollo de estasacciones a todas las entidades y personas implicadas en la intervención con este colectivo.Otro aspecto que creo reseñable es la propia configuración de este Manual que incluye orien-taciones dirigidas a la acción. No se trata de “recetas” sociales, ya que, en este campo, comoen casi todos los relativos a la infancia, es muy difícil trabajar con esquemas prefigurados; sinembargo, entendemos que la larga experiencia que nos avala, permite ofrecer claves a los dis-tintos actores implicados en este procesoUno de los elementos distintivos de la labor social de Cruz Roja Española es la implicación delvoluntariado. Se trata de una seña de identidad de todas las intervenciones de la Institución yun elemento de calidad añadida en los proyectos con niños y niñas migrantes, ya que ofrece unapoyo personalizado que humaniza el proceso y favorece la inclusión social.En el caso de los menores no acompañados, es fácil comprender el valor que una personavoluntaria convertida en referente comunitario —que acompaña, desde un vínculo personal,el proceso de integración del menor, sus éxitos y fracasos y su tránsito a la vida adulta— tienepara su incorporación a la sociedad como ciudadanos de pleno derecho. Juan Manuel Suárez del Toro Rivero Presidente de Cruz Roja Española 5
7. Cruz Roja Española Un Manual de Buenas Prácticas es un instrumento que Las Buenas Prácticas no sólo suponen procura estandarizar los criterios para determinar que las una excelente fuente de información acciones, programas o proyectos encaminados a la inter- vención social, están siendo llevados a cabo de forma efi- para la implementación o mejora caz y óptima, así como basados en principios éticos fun- de servicios o programas, sino también damentales. Para llegar a esta estandarización ha hecho para la elaboración de políticas falta un gran recorrido basado en la experiencia, en las le- de intervención, de planes regionales yes o normas al uso, en los principios que rigen los dere- o nacionales o incluso de leyes. chos y las conductas de las personas, y en el conocimien- to de expertos/as y profesionales de distintas disciplinas humanas. Antes y después de llegar a cierto consenso pueden a su vez, contribuir a un cambio legal cuando se acerca de qué acciones y prácticas en la intervención son trata de garantizar la calidad de vida, la sostenibilidad y la “buenas” u “óptimas”, se da lugar el diálogo, la discusión justicia social. y el intercambio, tal vez el aspecto más rico de promover las Buenas Prácticas. Nunca se llega a completar un ma- Desde Cruz Roja Española se ha desarrollado, conse- nual totalmente consensuado y terminado, sino que cada cutivamente desde el año 2003, el programa ‘Buenas publicación sigue permitiendo el debate y la ampliación Prácticas para la Inclusión Social’. Uno de los principios de conocimiento y nuevas experiencias. Por tanto, el in- fundamentales del proyecto es dar a conocer, intercambiar tercambio tanto de conocimiento como de prácticas, es el y sistematizar los procesos de aprendizaje vinculados a aspecto principal de las Buenas Prácticas, así como la las diferentes acciones emprendidas por el conjunto de posibilidad de éstas de poder darse a conocer, ahora tam- agentes sociales que trabajan en el campo de la exclusión bién de manera internacional, a través de las nuevas tec- social. Este programa cuenta con una publicación anual y nologías e Internet. Finalmente, otra de sus funciones, es una página Web donde pueden ser consultados todos los la de proveer de buenos ejemplos sobre cómo implemen- proyectos seleccionados1 con el fin de acercar las Buenas tar una acción o un programa o sobre cómo mejorarlo, Prácticas al mayor número de personas que trabajan en siempre teniendo en cuenta los factores que determinan favor de la Inclusión Social. Sin embargo, desde Cruz Roja las diferencias de contextos y de realidades, que serán las Española se venía observando la necesidad de llevar a que obligarán a su adaptación y a un nuevo proceso de cabo un manual específicamente centrado en el tema creación. de la Infancia Vinculada a Procesos Migratorios, necesi- dad que pretende cubrir el presente Manual de Buenas Las Buenas Prácticas no sólo suponen una excelente Prácticas. fuente de información para la implementación o mejora de servicios o programas, sino también para la elaboración Así pues, desde la iniciativa CRoNO, que Cruz Roja Es- de políticas de intervención, de planes regionales o nacio- pañola lleva desarrollando desde 2006 gracias a la co- nales o incluso de leyes. Cuando una acción óptima con- laboración de Nokia, se planificó la edición de éste ma- tribuye a cambios en la forma de hacer política o de legis- nual. Esta iniciativa, plantea un conjunto de acciones lar, ésta cumple otro de sus criterios fundamentales: su encaminadas a facilitar la inserción social y educativa posibilidad de transformación social en aras a la mejora de aquellos niños, niñas y jóvenes que, vinculados a un de la situación de las personas que se ven afectadas por determinadas problemáticas. En este sentido, si bien las Buenas Prácticas se fundamentan en principios legales, 1 www.practicasinclusion.org8
8. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratoriosproceso migratorio, se encuentran en una situación de ries- CRoNO en nuestro Estado, aquellos elementos estraté-go social. Así, desde esta iniciativa, se ha desarrollado gicos para la integración de este colectivo.un proceso de investigación-acción que, a través del pre-sente manual, pretende: Desde otras entidades ya se ha llevado a cabo este ob- jetivo. Tenemos como ejemplo, la Declaración de Bue-• Validar y transferir un modelo de acción socio-educativa nas Prácticas de Save the Children, o la Guía de Buenas con niños, niñas y jóvenes migrantes. Prácticas de atención a menores inmigrantes del Obser- vatorio de la Infancia de Andalucía. Sin embargo, este ma-• Identificar, a partir de la intervención a lo largo de los tres nual intenta complementar estos trabajos al plantear las años y en tres localidades de ejecución del Programa siguientes cuestiones añadidas: 9
9. Cruz Roja Española • Se trata de un manual que perfila, de forma más clara, esta realidad y de mostrar sus distintas caras. El tercer ca- los criterios de selección de los proyectos óptimos; tanto pítulo da cuenta de los derechos y obligaciones de los y aquellos que son generales sobre cómo se gestionan di- las menores de edad en al ámbito internacional, europeo chos proyectos y aquellos que son más específicos, es y nacional, ya que son éstos los principios fundamentales decir, los que atañen exclusivamente a los principios de sobre los que se basan los criterios que determinan si un la atención a menores migrantes. Esto da lugar a la apa- proyecto es óptimo desde el punto de vista ético y de jus- rición de diversos criterios que hacen más compleja la ticia social. Sólo respetando estos principios se puede ha- determinación de qué proyectos los cumplen en mayor blar de una Buena Práctica. El cuarto capítulo desarro- medida. lla la vinculación que Cruz Roja Española viene teniendo en relación a la intervención con la infancia migrantes, en- • Se trata de un manual centrado en seis áreas que pre- tre algunos de sus proyectos específicos se encuentra tenden organizar los proyectos de atención a la infancia CRoNO, llevado a cabo desde junio de 2006 y que tiene desde el punto de vista de sus fines, teniendo en cuenta por objetivo la integración socio laboral de niños, niñas que entre éstos se deben incorporar los de: abogacía so- y adolescentes vinculados a procesos migratorios familia- cial, acciones transnacionales, trabajo comunitario y tra- res. El quinto capítulo, se adentra de lleno en las Buenas bajo en red, además de los tradicionales de atención y Prácticas, en su marco teórico, en los criterios de se- protección. lección que determinan la excelencia en la intervención, en los ámbitos propuestos dentro de los cuales se han se- • Se trata de un manual de ámbito nacional pero que tiene leccionado los proyectos y el proceso mediante el cual se en cuenta que no se puede intervenir con la infancia vin- ha optado por elegir los que se presentan en este manual. culada a procesos migrantes si no se tiene en cuenta a El sexto capítulo es el panel de Buenas Prácticas pro- los países de origen. piamente dicho que expone los seis proyectos seleccio- nados. El séptimo capítulo dedica una atención especial Partiendo de estos elementos, se han seleccionado seis a un tema de auge en la actualidad, como es el de la proyectos de intervención con infancia vinculada a pro- “Responsabilidad Social Corporativa”, ya que en un Estado cesos migratorios que se presentan de forma sintética, de Bienestar mixto, como es el español, la responsabilidad justificándose convenientemente porqué cumplen con los por lo social se encuentra repartida entre la Administración criterios establecidos. Estos proyectos han sido seleccio- pública, la sociedad civil y las empresas privadas. El ma- nados de un total de 32 que se han presentado después nual se cierra con unas conclusiones y unas recomenda- de llevar a cabo una gran difusión sobre el manual y ante ciones generales que sólo pretenden ordenar todas las una base de datos de más de 500 organizaciones públi- ideas y reflexiones a las que ha dado lugar su elaboración cas y privadas de atención a la infancia. y el conocimiento de todos los proyectos que se han pre- sentado. El manual ha sido estructurado en nueve capítulos. El pri- mero de ellos contiene las motivaciones que llevaron a Esperamos que su lectura pueda seguir contribuyendo al desarrollarlo, así como sus objetivos generales. El segun- análisis de los sistemas de atención a la infancia, así como do capítulo intenta poner de manifiesto, de forma resumi- a su mejora y transferibilidad, siempre con el único fin de da, las distintas realidades sociológicas de la infancia vin- promover su bienestar, independientemente de su proce- culada a procesos migratorios, con el fin de complejizar dencia y origen.10
10. 1. ¿Por qué un manual de Buenas Prácticas en la intervención coninfancia migrante?
11. Cruz Roja Española La realidad de la infancia vinculada a procesos migratorios a situaciones de conflictos; niños que migran de forma in- en el caso de España se encuentra en un momento inter- dependiente para trabajar y mantener a sus familias, etc. medio entre la novedad y la antigüedad. Novedad porque la propia inmigración de relevancia numérica y rápido cre- • La persistencia de una situación de exclusión social de cimiento data de apenas unos 20 años. Antigüedad por- jóvenes que, aún habiendo pasado por procedimientos que dicho tiempo nos permite afirmar su carácter estable de tutela legal siendo menores de edad, han visto obs- en cuanto a permanencia e integración. taculizado todo intento de regularización documental, quedándose fuera de toda posibilidad de acceso a la ciu- Uno de los elementos que mejor nos lleva a hacer esta dadanía. afirmación es la visibilidad, cada vez mayor, de niños, niñas y jóvenes extranjeros que han sido reagrupados por sus Estas distintas realidades han supuesto el reto de adaptar padres o madres, o bien que han nacido en territorio espa- los programas y proyectos llevados a cabo hasta el mo- ñol. Existen también numerosos casos de niños y niñas de mento con la infancia española, para integrar a la infancia origen extranjero que, al haber nacido en España y al reu- extranjera, sobre todo a la que se encuentra más desam- nir determinados requisitos legales, son en la actualidad parada. El proceso de adaptación de los sistemas dirigi- ciudadanos-as españoles-as. dos a proteger, atender, acompañar y apoyar la inclusión social de niños y niñas vinculadas a las migraciones ha Paralelamente a esta creciente realidad multicultural y de pasado por varias fases hasta llegar al momento actual. integración, se encuentran otras realidades de la infancia Una primera fase, durante la década de los 90, ha estado vinculada a procesos migratorios que requieren una aten- caracterizada por el desconocimiento de la nueva realidad ción especial debido a que se encuentran en riesgo de ex- y una intervención marcada por la inmediatez. Una segun- clusión social. Así, encontramos por ejemplo las siguien- da fase, entre principios del año 2000 y hasta el año 2005 tes situaciones, menos relevantes desde el punto de vista aproximadamente, se ha caracterizado por la proliferación numérico, pero no por ello menos importantes: de programas específicos dirigidos a la infancia migrante en situación de vulnerabilidad o desamparo, configurando • La aparición de niños y niñas extranjeras que se encuen- un panorama de la atención a la infancia hasta cierto punto tran separados de sus padres, madres o tutores legales, segregacionista. En la actualidad, y debido a un cambio en bien por imposibilidad del deber de cuidado, bien por con- la forma de entender la integración social, se asiste a una flicto familiar o social. revisión de los sistemas de atención segregacionistas o es- pecíficos, para empezar a generar procesos integrales • La aparición del fenómeno de menores que viajan solos que permitan el acceso pleno a la ciudadanía de todos los o solas sin la compañía de un adulto que se haga cargo y las menores de edad, independientemente de su proce- de los mismos: los llamados menores migrantes no acom- dencia o situación particular. pañados-as. No obstante, esta categoría no es totalmen- te definitoria de la heterogeneidad de perfiles que pueden No obstante, esta revisión y cambio de perspectiva en la presentar, así como de situaciones vividas: niñas vincu- intervención de apoyo a la inclusión, ha ido acompañada, ladas al tráfico de personas para su inserción en circui- cada vez más, de un intento de construir una política de tos de trabajo forzado (servicio doméstico), o prostitu- cooperación para el desarrollo que ayude a paliar las ca- ción; niños que si bien han migrado solos, tienen algún rencias en la atención a la infancia de los países de origen familiar en España pero no quieren o no pueden hacer- de los y las menores, sobre todo en aquellos casos en se cargo de los mismos; reagrupaciones de facto unidas los que éstos y éstas han viajado solos-as (especialmente12
12. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios En la actualidad, se asiste a una revisión de los sistemas de atención segregacionistas o específicos, para empezar a generar procesos integrales que permitan el acceso pleno a la ciudadanía de todos los y las menores de edad, independientemente de su procedencia o situación particular. en algunos casos, empresas privadas de gestión social. La variedad de objetivos, criterios, intereses y niveles de intervención de cada agente, exige pararse a pensar en diversas cuestiones de suma importancia: • La claridad de los objetivos perseguidos. • La excelencia de los enfoques de acción elegidos. • La pertinencia de los criterios de evaluación de los resul- tados. • La validez de los principios bajo los cuales se fundamen- ta la intervención.con Marruecos). Es decir, unido a un objetivo claro de inte- • La ética de los fines propuestos.gración plena de los y las menores de edad vinculadosa procesos migratorios en la sociedad de llegada, se en- En definitiva, estamos en un momento propicio para pre-cuentra otro objetivo de controlar los flujos migratorios y de guntarnos acerca de la “bondad de las prácticas” llevadascooperar con los países de origen para evitar las migracio- a cabo con los y las niñas vinculadas a procesos migrato-nes de menores. rios. Es decir, las Buenas Prácticas.A lo largo de todo este panorama de intervención con la Si bien ya se han iniciado reflexiones en este sentido2,infancia migrante, se encuentran una serie de agentes pú- entendemos que en ocasiones se confunde el significadoblicos y privados que comparten la gestión de los progra- de Buena Práctica, o bien, los criterios elegidos paramas y proyectos de atención, protección y apoyo a lainclusión, así como de cooperación para el desarrollo vin- 2culados a prevenir las migraciones de menores solos, o Ver Save the Children (2004): Programa de Menores no acompaña- dos en Europa. Declaración de Buenas Prácticas. Tercera Edición; ybien, atender a aquellos que son retornados. La gestión de Observatorio de la Infancia de Andalucía (2006): Buenas Prácticas enestos proyectos es llevada a cabo por la propia Adminis- la atención a menores inmigrantes en Andalucía. Granada: Junta detración Pública (estatal, autonómica y local), las ONGs y, Andalucía. 13
13. Cruz Roja Española determinar cuáles son Buenas Prácticas y cuáles no, son los propios proyectos), o bien, demasiado generales (des- demasiado específicos (olvidando que también es preciso cartando los criterios específicos determinados por el per- definir criterios generales relacionados con la gestión de fil o la situación de las personas que se atiende). El objetivo principal de este Manual de Buena Práctica en la atención a la infancia vinculada a procesos migra- torios pretende tener en cuenta ambos niveles de criterios: generales y específicos, con el fin de proponer seis Buenas Prácticas de entre los más excelentes proyectos de apoyo, atención, acompañamiento o inclusión de me- nores migrantes o de origen migrante. Un segundo objetivo de este Manual es el de dar a conocer dichos proyectos, con la intención de abrir un debate sobre la intervención, compartir el conocimiento y la experiencia adquirida en estos años y, finalmente, ayudar en la mejora de los sistemas de atención a la infancia, esta vez, tanto migrante como autóctona. Finalmente, un tercer objetivo del Manual es el de sistematizar todo el proceso llevado a cabo desde Cruz Roja Española entre los años 2006-2009 con el desarrollo del Proyecto CRoNO. Dicha iniciativa integra un conjunto de prácticas de inclusión social y educativa con niños, niñas y jóvenes vinculados a procesos migratorios, que se en- cuentran en situación de riesgo social en alguna de las áreas geográficas de nuestro país con mayor incidencia de este fenómeno: Lanzarote, Madrid y Guipúzcoa. Este proyecto se ha desarrollado a través de un proceso de inves- tigación-acción que nos ha permitido generar un conocimiento sobre cómo poder intervenir en el ámbito de la infan- cia migrante. Debido al transfondo social de este fenómeno y a la importancia que para Cruz Roja Española tiene la intervención con los niños, niñas y jóvenes en situación de vulnerabilidad, hemos considerado necesario sistema- tizar y difundir todo este conocimiento generado con el fin de abrir un debate en torno a estos temas, tanto entre los profesionales de lo social como entre la sociedad en general.14
14. 2. Los rostros de los niños y las niñas vinculados aprocesos migratorios
15. Cruz Roja Española La globalización ha afectado en un sentido u otro a todos No migran solo las personas adultas. En muchos casos, los rincones del mundo y ha hecho variar la forma y el fon- éstas van acompañadas de menores de edad. En otros do de las migraciones. Un gran número de personas se casos, estos/as menores son reagrupados en el país de mueven de un país a otro, de una ciudad a otra, y del llegada un tiempo después que las personas adultas se campo a la ciudad. Las migraciones han contribuido a la hayan instalado. Una tercera situación puede ser la de ni- emergencia de nuevas formas de familias: familias trans- ños y niñas que nacen en el país de llegada de padres y nacionales, que viven literalmente en un lado y en otro, madres extranjeras, pero que pueden encontrarse exclui- fragmentadas, sufriendo desventajas, y también ventajas, dos socialmente porque sus familias continúan viviendo tanto para aquellos miembros de la familia que se van en un contexto migratorio. En algunos casos estos niños y como para los que se quedan en el país de origen. niñas no obtienen la nacionalidad del país de residencia automáticamente, y en otros sí. Existe un fenómeno me- nos importante desde el punto de vista numérico, pero no por ello menos relevante, que es el de niños y niñas que viajan completamente solos/as, sin la compañía de un adulto responsable de los mismos. En ocasiones estos y estas niñas tienen algún miembro de la familia extensa en el país de llegada, pero no quieren o no pueden permane- cer con éste por los motivos que fuere. Los motivos para migrar son muy heterogéneos: sociales, familiares, económicos, políticos o de otra índole. También la procedencia y las trayectorias migratorias suelen ser muy variadas. Sin embargo, algo que caracteriza a las mi- graciones de niños y niñas es que, por lo general, su pro- yecto migratorio está ligado al de los adultos, incluso cuando viajan solos o solas, ya que desean ayudar a sus familiares en origen. En España, hay actualmente un millón de niños, niñas y jóvenes extranjeros entre los 0 y los 19 años3. De éstos y éstas 238.229 han nacido en este país pero no tienen la nacionalidad española. Su vinculación con la migración adquiere diferentes formas: Algo que caracteriza a las migraciones • Viajando con todo el grupo familiar o siendo reagrupa- de niños y niñas es que, por lo general, dos/as por el padre o la madre una vez que éstos ya se su proyecto migratorio está ligado al de los encuentran trabajando en España. adultos, incluso cuando viajan solos o solas, ya que desean ayudar a sus 3 Datos del Instituto Nacional de Estadística para finales de 2008 familiares en origen. (www.ine.es)16
16. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios• Habiendo nacido en España de padre o madre extranje- los y las menores de edad hace más fácil la inclusión ra, obteniendo o no la nacionalidad española. En estos social de todo el grupo. casos también se consideran vinculados a procesos mi- gratorios porque en ocasiones son calificados por la so- ciedad como “segunda generación” y, por tanto, no in- 2.2. La infancia reagrupada en el país de llegada tegrados como ciudadanos/as de pleno de derecho, al menos desde el punto de vista sociocultural. La reagrupación familiar en el país de llegada constituye una medida jurídico-administrativa por la que se obtiene la• Habiendo sido reagrupados o traídos por miembros adul- residencia, otorgándose a los familiares directos de una tos de sus familias, pero separados de éstos por imposi- persona que reside de forma regular en España y siempre bilidad del deber de cuidado o conflicto familiar. que el familiar a reagrupar esté fuera del país.• Habiendo viajado completamente solos o solas, sin tutor Es posible observar características diferentes en los niños, legal, o teniendo miembros de la familia extensa que no niñas y adolescentes, dependiendo de si éstos-as partici- pueden o no quieren hacerse cargo de los mismos. paron de forma simultánea con sus progenitores en el pro- ceso migratorio, o si éste se produjo posteriormente por la• Ser solicitantes de asilo debido a sufrir persecución en su vía de la reagrupación familiar: país de origen o riesgo de ver afectada su integridad fí- sica, psicológica o directamente su vida. • Cuando su llegada a España se ha realizado a través de la reagrupación familiar, ha existido un lapso deEstos niños y niñas pueden responder de diferente mane- tiempo sin la figura de referencia habitual (madre/padre)ra a la migración: para algunos será traumático y estresan- que ha podido ser sustituida por otra, generalmente late y para otros será estresante pero no necesariamente abuela. Las pautas educativas y la vinculación emocio-traumático. A continuación, describiremos someramente nal, de vital importancia para el desarrollo del niño-a/jo-algunos elementos característicos de las situaciones mi- ven, han sido proporcionadas por abuelas, familia exten-gratorias apuntadas. sa y comunidad de pertenencia. En ocasiones, el vínculo con los progenitores se ha ido instrumentalizando dema- siado, y los niños y niñas pueden vivenciarlos fundamen-2.1. La infancia vinculada a la migración talmente como fuente de acceso a bienes materiales.familiar Asimismo, en ocasiones, la madre o el padre reagrupante ha podido formar una nueva familia a la que el niño oCuando los niños, niñas y jóvenes han desarrollado con- niña deberá adaptarse.juntamente con la familia el proceso migratorio, han ido vi-viendo las vicisitudes de la preparación, del itinerario y de • Cuando la llegada al contexto de acogida se produce alla acomodación al nuevo país, en general, encuentran inicio o ya en plena etapa adolescente —en muchosmayor facilidad para la acogida: adquisición de la lengua casos esta decisión la adoptan los adultos sin conside-vehicular, adaptación al contexto escolar, establecimiento rar la opinión del o la joven—, pueden encontrarse conde vínculos con iguales… Incluso en muchas ocasiones, pautas y normas socioculturales diferentes, con adultosson ellos los que actúan como facilitadores en el proceso de referencia cuyo vínculo quedó “congelado” cuandode integración de sus padres. El apoyo del grupo familiar abandonaron el lugar de procedencia (dejaron a unen su conjunto y la necesidad de contar con la opinión de niño-a y ahora se reencuentran con un adolescente). 17
17. Cruz Roja Española Además de esta dinámica personal y familiar, se produce ocasiones, sigue primando su condición de extranjero un “choque” con el sistema escolar —desfase curricular, por encima de la de menor, lo cual lleva a situaciones pa- diferencias con el marco normativo de los centros, pau- radójicas de desprotección. La mayoría de niños y niñas tas y valores educativos desconocidos, discrimina- que migran solos lo hacen a través de vías ilegales, ta- ción a partir de sus rasgos étnico-culturales o debido a les como reagrupaciones de facto por parte de algún su procedencia, etc.—. Los mecanismos socializadores miembro de la familia nuclear o extensa, polizones en que tenía la familia extensa y los adultos de la comu- camiones y barcos, junto a pasadores pagados para que nidad de pertenencia se disipan y poco a poco el grupo los traigan ocultos en sus coches o bien con documenta- de pares aparece como figura referencial básica, des- ción falsa. Desde el año 2003, comienza a verse la llega- de donde se proporciona una identidad grupal. Se pro- da de menores solos a través de pateras o cayucos lle- ducen procesos de refuerzo étnico-cultural, la sociali- gando a las costas españolas de las Islas Canarias o del zación en el espacio urbano y en la vida del grupo (tipo Mediterráneo. Muchas de estas rutas de paso o acceso, de música, vestimenta, saludos y formas de relacionar- y los medios de transporte empleados suponen un grave se). Esta dinámica conforma una manera de colocarse en riesgo para sus vidas y su integridad física o psicológica. la sociedad de llegada, que da sentido de pertenencia En muchos casos se trata de niños marroquíes, pero e identidad en el grupo y que refuerza dinámicas de cada vez más se encuentran niños subsaharianos, prin- “pandillas” y/o procesos de discriminación/marginación cipalmente de Mali y Senegal. Por lo general suelen ser juvenil en algunos casos. varones, pero se da la situación de migración de niñas que entran en circuitos independientes y solas, o bien a Algunas de estas situaciones han dado lugar a conflic- través de redes de trabajo forzado (servicio doméstico) o tividad intrafamiliar o a la imposibilidad por parte de los prostitución. progenitores de llevar a cabo el deber de cuidado, con- duciendo a la necesidad de implicar a la Administra- En muchos casos, se trata de niños o niñas que tienen re- ción pública para la protección de los y las menores de ferentes familiares o tutores legales en el país de origen, edad. pero también es posible encontrar a menores migrantes no acompañados que no tienen ningún referente adulto en su país, y que ya se encontraban en situación de desam- 2.3. Niños, niñas y jóvenes no acompañados paro o de calle en éste antes de su migración. Un tercer grupo sería el de menores que viajan solos a España y La situación de los Menores No Acompañados (MENA) que sí tienen algún referente o miembro de la familia ex- empezó a visibilizarse en España a mediados de los años tensa en este país, pero no pueden vivir con ellos debido 90, cuando se destapó en medios de comunicación el de- a diversas razones (porque los propios familiares están en samparo en que se encontraban algunos de los menores situación de irregularidad jurídica, porque son miembros marroquíes que habían migrado solos a Ceuta y Melilla, así de la familia extensa y no pueden ejercer la responsabili- como a grandes ciudades (Barcelona y Madrid). dad legal, porque los procedimientos de acogimiento fami- liar en familia extensa son muy complicados de solicitar, Desde entonces se han llevado a cabo diferentes políti- etc.). Si bien muchos migran directamente desde su país cas para abordar la situación de estos niños y niñas. Si de origen a España, otros han efectuado trayectorias mi- bien estas políticas están obligadas a respetar el prin- gratorias más largas, complicadas y habiendo pasado por cipio que establece que no se tendrá en cuenta la pro- países de tránsito, lo que aumenta su exposición a los cedencia para la protección de menores de edad, en riesgos.18
18. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios2.4. Niños y niñas no acompañados en sentidoestrictoLa propia situación de soledad en el proceso migratorio, ode separación de referentes adultos constituye un elemen-to que coloca a este grupo en una mayor vulnerabilidadrespecto al resto. Su número es difícil de determinar, yaque depende de diversos factores:• La voluntad de los poderes públicos para clarificar, orde- nar y dar a conocer las cifras de menores migrantes no acompañados tutelados por sus administraciones com- petentes.• La versatilidad de este grupo para cambiar de Comu- nidad Autónoma en función de que vean posible obtener o no la documentación en regla y un apoyo efectivo a su integración social plena. Aquí también se encuentra la posibilidad de que estos menores puedan cambiar de nombre cuando son ingresados en nuevos centros de acogida (bien por su propia voluntad, bien por una dificul- tad al escribir nombres de diversos orígenes por parte del técnico/a que corresponda), lo cual hace incrementar la cifra de menores no acompañados.• La aparición de algunos casos de menores que no han pasado por los sistemas de protección y se insertan en Si bien estas políticas están obligadas sistemas de apoyo paralelo (personas de sus comunida- a respetar el principio que establece que no des de origen, grupo de pares, vida en la calle). Éste se tendrá en cuenta la procedencia para la también es el caso de muchas menores mujeres que es- tán insertas en redes de tráfico y trabajo forzado y que protección de menores de edad, en ocasiones, no pueden denunciar o defenderse. sigue primando su condición de extranjero por encima de la de menor, lo cual lleva aAlgunas entidades calculan que el número de menores no situaciones paradójicas de desprotección.acompañados en España ha ido en aumento en los últi-mos 10 años, y podría estar situándose en la actualidadentre los 2.000 y los 8.000 (Defensor del Pueblo, 2005, La reagrupación familiar en origen y asistida es la primeraSave the Children, 2007), lo cual da cuenta del descono- opción que plantea la ley vigente cuando un menor extran-cimiento cuantitativo que hay sobre el tema. Andalucía, jero no acompañado es detectado en España, pero éstaCataluña y Madrid son, por ese orden, las autonomías que no suele concretarse en la mayoría de los casos porque re-más menores en esta situación tienen tutelados. quiere llevar a cabo unos procedimientos extremadamente 19
19. Cruz Roja Española garantistas para los cuales la Administración Pública no parece estar preparada. En su defecto, el niño o la niña es considerado desamparado y se procede a su tutela por parte de los organismos autonómicos competentes hasta que cumple la mayoría de edad que, en el caso de España y otros países del entorno, es a los 18 años. La tutela im- plica el reconocimiento efectivo de todos los derechos fun- damentales, incluyendo la concesión de un permiso de re- sidencia que, en algunos casos, no se lleva a término debido a la diferente interpretación de la norma que hacen algunas Comunidades Autónomas. No obstante, hay que matizar que el hecho de que se haya concedido la resi- dencia a un menor de edad extranjero, no supone impedi- mento para su repatriación, en caso de que se demostra- ra que la familia en origen está dispuesta y/o capacitada para ocuparse del niño o la niña con todas las garantías o, en su defecto, los servicios sociales del país de origen. Si se terminara llevando a cabo dicha reagrupación familiar asistida por parte de la Administración pública, serían la Delegación de Gobierno y el Ministerio del Interior los res- ponsables de hacerla efectiva. Las entidades sin ánimo de lucro que intervienen con estos menores suelen apuntar un dato que cuestiona la eficacia de la repatriación y es que la mayoría de los menores que son repatriados vuel- ven a intentar cruzar el Estrecho en posteriores ocasiones, Algunas entidades calculan que el número poniendo de nuevo en peligro su vida. de menores no acompañados en España La situación en que se encuentran los menores inmigran- podría estar situándose en la actualidad tes no acompañados en España es paradójica: la socie- entre los 2.000 y los 8.000. dad de llegada les considera menores objeto de protección, tutela y asistencia, mientras muchos de ellos se consideran aptos para trabajar y ayudar económicamente a sus hoga- asistenciales a la nueva realidad de las migraciones, el res en origen. En otros casos, simplemente se consideran temor a ser repatriados o el sentimiento de frustración al independientes y sólo demandan reconocimiento jurídico no poder cumplir con sus objetivos, empuja a alguno de y apoyo a la inserción para poder llevar a cabo el objetivo estos niños hacia trayectorias de huida, vida en la calle, de participar en el reparto equitativo de los recursos y consumo de sustancias tóxicas, comisión de hechos de- bienes del Primer Mundo, al no poder acceder a ellos en lictivos, encuentro con las Fuerzas de Seguridad, margi- sus comunidades de origen. El conflicto de intereses entre nación, etc. el sistema de protección del menor en España y los propios menores migrantes no acompañados, la mala praxis en al- Las problemáticas a las cuales se enfrentan los menores gunos casos, la falta de adaptación de algunos recursos migrantes no acompañados suelen ser:20
20. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios• Falta de una adaptación de los sistemas de protección • La condición de “emancipado-a” una vez que han sido a la realidad de menores que, en muchos casos, no de- tutelados-as y han cumplido los 18 años, quedando total- sean ingresar al sistema educativo obligatorio y prefieren mente fuera de los circuitos de intervención social en mu- la formación profesional, los programas de vida indepen- chas CCAA. Dentro de esta condición, la más grave es diente y el apoyo a la inserción laboral. No debemos ol- la de aquellos que han cumplido los 18 años sin haber vidar que muchos de ellos han actuado como adultos de obtenido el permiso de residencia4. hecho en sus países de origen.• La ausencia casi total de recursos de apoyo a niñas vin- 2.5. Niños y niñas no acompañados por referentes culadas al tráfico de personas, o la adaptación de los es- familiares casos programas específicos en esta materia a la realidad de las menores de edad. Se les conoce como niños y niñas separados-as ya que se encuentran acompañados en su proceso migratorio por• La falta de unos criterios claros y de unos fines comunes otros adultos pero éstos no son sus progenitores ni tutores y éticos en la intervención con menores migrantes por legales, o bien, aún siéndolo se separan de ellos debido a parte de los poderes públicos, lo que ocasiona la discre- diversos factores una vez que llegan a España: cionalidad a la hora de conceder los permisos de resi- dencia, determinar quienes serán repatriados o apoyar • Porque dichas figuras de referencia adulta no pueden los procesos de inclusión en España. o no quieren hacerse cargo de los mismos.• La descentralización del sistema de protección del menor • Porque las propias personas adultas se encuentran en en España que lleva a situaciones paradójicas de itine- situación de irregularidad jurídica. rancia por parte de los menores con el fin de conseguir el centro o la CCAA que haga posible su inclusión social en • Porque aunque quieren hacerse cargo de los mismos, el país. La itinerancia de los menores no es pues una ca- una interpretación restrictiva de la legalidad vigente en racterística de los mismos sino una estrategia de super- materia de reagrupación familiar en destino no se lo per- vivencia surgida de la falta de coherencia del sistema. mite, o el procedimiento es demasiado largo y dificultoso. Por ejemplo, es el caso de hermanos que quieren traer-• La imagen negativa que tienen estos menores en la se a otros hermanos menores. sociedad española, sobre todo los procedentes de Ma- rruecos, y el temor por parte de dicha sociedad a una • Porque algunas personas migrantes, tanto menores supuesta “avalancha” que no es tal, pero que termina como adultas, saben que al ser muy difícil obtener la re- afectando a sus procesos de inclusión social. Entre esta sidencia legal del menor a través de un acogimiento fa- imagen la más problemática es la que los considera “de- miliar en familia extensa o una reagrupación familiar de lincuentes” o “intratables”. facto (fuera de los dispositivos legales), una posibilidad es que la obtenga a través del hecho de haber estado el• La existencia, en algunos casos, de repatriaciones efec- menor tutelado por una administración pública durante tuadas por los poderes públicos que no han respetado garantías mínimas de acuerdo a la normativa vigente, y 4 Desde Cruz Roja Española consideramos imprescindible reforzar la su inmediata consecuencia de nuevos intentos de retorno red de recursos para aquellos mayores de 18 años que aún no ha que les expone a mayores riesgos. completado su incorporación a la vida adulta. 21
21. Cruz Roja Española un determinado tiempo. Una vez que el menor ha obte- apertura de un procedimiento de asilo debido a situacio- nido la residencia por este medio, suele ir a vivir con el nes bélicas, catastróficas desde el punto de vista natural miembro adulto de la familia cuando cumple los 18 años. o especialmente conflictivas. Dentro de esta categoría se encuentran los casos en los que tanto menores como adultos ocultan la realidad • El desconocimiento por parte de los y las niñas de la po- de que el menor no está completamente solo en Espa- tencialidad que tiene la normativa vigente en relación al ña, debido a que, en algunas CCAA, esto podría suponer asilo, ya que si bien no proceden de países cuya situa- la no posibilidad de obtener el estatuto de “desampara- ción pone en riesgo sus vidas o su integridad, sí podrían do” exigido para la tutela administrativa. acogerse a protección debido a ser objeto de persecu- ción por razones de índole étnica, sexual, de orientación • En caso de que estos menores se encuentren viviendo sexual, religiosa o cualquier otra. con los adultos de referencia, es muy posible que al tra- tarse de reagrupaciones de facto se encuentren sin la • La falta de formación de muchos y muchas profesionales documentación en regla, lo cual entraña una serie de de la intervención en infancia que, hasta hace poco tiem- problemáticas, sobre todo a la hora de cumplir la mayo- po, no estaban habituados-as a encontrarse con casos ría de edad. Esta última realidad es la gran desconoci- particulares como estos, lo que origina que los y las ni- da para los estudios sociológicos y plantea algunos retos ñas no estén lo suficientemente asesorados-es. en la intervención, sobre todo a la hora de determinar el apoyo que deberían recibir dichas unidades conviven- • La creencia de que todos los niños que vienen a España ciales. solos o solas lo hacen por motivos económicos, lo cual no es tenido en cuenta para la tramitación del expedien- • Porque la motivación del adulto que ha favorecido la mi- te de asilo. gración del menor es contraria al interés superior del o la menor, como pueda ser el caso de redes de trata de per- • La falta de atención sobre los asuntos específicos de asi- sonas o de explotación laboral. lo y refugio por parte de la Autoridad de Frontera, que no toman en cuenta, ni informan a los menores encontrados En todas estas situaciones el trabajo con la unidad familiar sobre la posibilidad de solicitar asilo, al no preguntan en o convivencial se hace imprescindible, así como el aseso- la mayoría de los casos, sobre las circunstancias concre- ramiento jurídico y el apoyo a la inclusión social. tas que motivaron la migración. De hecho, aunque sí se han dado algunos casos de peti- 2.6. Niños y niñas solicitantes de asilo ción de asilo en años anteriores, no existen datos oficiales sobre su incidencia numérica. Se estima que sólo se tra- Si bien en España los y las niñas refugiadas tienen pleno mitan entre unas cinco a diez solicitudes de asilo por parte derecho, sin distinción alguna, a acceder al estatuto de de menores de edad cada año en España (Human Rights asilados-as, no es muy frecuente que suelan solicitarlo. Wacth, 2007). A ello se une la circunstancia de que el pro- Se suelen apuntar las siguientes, como circunstancias que cedimiento de asilo es mucho más largo y engorroso que contribuyen a su menor incidencia numérica: el de determinación de desamparo y tutela (al que habitual- mente entran los menores migrantes no acompañados • La mayor afluencia de niños y niñas que proceden de paí- cuya motivación para migrar no está relacionada con un ses que no se encuentran entre los que es automática la riesgo para su vida o su integridad). El resultado puede ser22
22. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratoriosque un o una menor que haya solicitado asilo, después de residencia) a través de ambos procedimientos, ya que demuchos meses, incluso más de un año, vea denegada su esta forma si no obtiene el permiso por una vía lo podrá ob-solicitud y se quede sin la posibilidad de regular su situa- tener por la otra5. Sin embargo, son muy pocos los casosción administrativa debido a que le falta poco tiempo para en los cuales esto sucede, ya que por lo general, o bien secumplir la mayoría de edad. Ante esta circunstancia, es ab- les inicia un procedimiento de tutela, o bien se les admite asolutamente recomendable que los y las niñas que son de- trámite el asilo y con carácter excluyente. Esto parece ocu-tectados-as en la frontera o en el territorio español y de los rrir debido al desconocimiento por parte de los poderes pú-cuales se sospeche que se encuentra en riesgo su vida o blicos que han detectado en primera instancia el caso y porsu integridad, accedan al inicio de todos los procedimien- el hecho de que se exige la figura del representante legaltos legales a los que puedan optar y de forma paralela. Por para el inicio del trámite de solicitud de asilo.ejemplo, que sea tenida en cuenta su solicitud de asilo almismo tiempo que se le abre un expediente para la deter-minación del desamparo y de la tutela. Además, es tam- 5 Los niños y niñas soldados y el derecho de asilo. Coalición Españolabién recomendable que se les inicie los trámites relativos para Acabar con la Utilización de Niños y Niñas Soldados: www.meno-a la concesión de la regularidad documental (permiso de ressoldado.org 23
23. 3. Derechos de lainfancia y marco institucional de protección
24. Cruz Roja Española Más allá de cualquier situación migratoria en la que se en- la seguridad social, a la educación, a tomar parte en la cuentre un o una menor de edad, es preciso recordar que vida cultural de la comunidad. Además, en función de el trato que se le debe dispensar es de especial conside- la edad, se les reconoce el derecho a circular libremente, ración, tanto en lo que atañe a su acogida, trato y consi- a fundar una familia, a participar en el gobierno de su país. deración, como al reconocimiento pleno de sus derechos, Al trabajo y a un nivel de vida adecuado que les asegure independientemente de su procedencia. Como norma la salud y el bienestar y en especial la alimentación, el ves- general, en el derecho internacional y en el nacional, debe tido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios socia- primar la condición de menor por encima de la de extran- les necesarios. jero-a. En los casos en los que el menor se encuentre en situación de desamparo, su protección por parte de los po- Estos dos documentos anteriores no han dejado de ser, deres públicos es una obligación. sin embargo, meras declaraciones de intenciones que no regulan oficialmente las acciones acometidas desde los Para comprender las posibilidades jurídico-administrativas diferentes países. y el marco legal bajo el cual deben regirse aquellas accio- nes destinadas al tratamiento de estos niños y niñas, ha- Por otra parte, en la Convención de Ginebra de 1951 remos un breve recorrido histórico por las distintas norma- sobre el Estatuto de Refugiado, modificada posteriormen- tivas estatales y europeas aplicables. te por el Protocolo Adicional de Nueva York, se define por primera vez el término “refugiado” como aquella persona El primer documento en el que se reconocen de manera que debido a fundados temores de ser perseguida por explícita algunos de los derechos de los niños y las niñas motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a de- fue promulgado por Save the Children International Union terminado grupo social u opiniones políticas, se encuen- y conocido como “Declaración de Ginebra” (1924): “La tre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a cau- humanidad debe a los niños lo mejor de si misma, por lo sa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección que éstos deben ocupar un lugar preferente en la socie- de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y ha- dad sobre la cual recae la responsabilidad de asegurar su llándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fue- futuro”. ra del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar Posteriormente, la Declaración Universal de los Derechos a él. Humanos de 1948, recoge de una manera más específica una serie de derechos que el niño y la niña tienen, en tan- En el caso de los menores no acompañados, algunos to que seres humanos: derecho a la vida, a la libertad, a la de ellos han podido huir de sus países por miedo: mie- seguridad de su persona, a no recibir tratos crueles, inhu- do a la persecución, miedo a sufrir las consecuencias de manos o degradantes, al reconocimiento de su persona- un conflicto armado o graves disturbios, miedo a sufrir lidad o a la igualdad ante la ley. A ser juzgados por un tri- situaciones que impliquen violaciones de derechos hu- bunal independiente, a la presunción de inocencia, a una manos. Existen algunas violaciones específicamente di- defensa. A no ser objeto de injerencias en su vida privada, rigidas a menores como son la explotación sexual o la- su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ata- boral, el reclutamiento forzoso, la mutilación genital, el ques a su honra o su reputación. A una nacionalidad. A la matrimonio forzoso y otras prácticas tradicionales perju- propiedad individual. A la libertad de pensamiento, de con- diciales. Estos menores podrían necesitar una protec- ciencia y de religión y a la libertad de opinión y de expre- ción especial, además de la prevista en la Convención sión. A la libertad de reunión y de asociación pacíficas. A de 1989 sobre los Derechos del Niño, y por tanto, ser26
25. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratoriosrefugiados de acuerdo con la Convención de Ginebra de “La humanidad debe a los niños lo mejor19517. de si misma, por lo que éstos deben ocupar un lugar preferente en la sociedad sobre laEn el ámbito español, con la promulgación de la Ley5/1984 (modificada por la Ley 9/1994 de 19 de mayo, cuyo cual recae la responsabilidad de asegurarobjetivo es hacer cumplir el mandato del artículo 13.4 de su futuro.”la Constitución), quedan recogidas las distintas disposicio-nes relativas a la solicitud, concesión y renovación de lacondición de refugiado y estatus de asilado. Estas nor- y tolerancia que deben inspirar el Estado democrático de-mativas ofrecerán una solución jurídica a un problema de finido en nuestra Constitución.hecho como es el de refugio en España de personas per-seguidas en sus países por motivos ideológicos o políti- Consideramos importante mencionar el Real Decretocos, de acuerdo con los criterios de solidaridad, hospitalidad 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en7 ACNUR, Protegiendo a los refugiados. Los menores no acompaña- caso de afluencia masiva de personas desplazadas, quedos y la solicitud de asilo. www.acnur.org atiende a todas las cuestiones relacionadas con la acogida 27
26. Cruz Roja Española temporal en España de ciudadanos procedentes de fuera No obstante, ninguno de estos textos tiene fuerza jurídica de la Unión Europea, que vienen de países de los que han vinculante, son manifestaciones con una intención moral huido o han sido evacuados por existir en ellos un conflic- y ética. No será hasta la Convención Internacional sobre to armado, una situación permanente de violencia o una los Derechos del Niño, promulgada en 1989, en Nueva violación sistemática y generalizada de los derechos hu- York, por las Naciones Unidas y ratificada por 193 países, manos. Se trata, por tanto, del texto legal que regula las excepto EEUU y Somalia, cuando queden recogidos to- situaciones intermedias entre el régimen general de ex- dos estos principios de forma específica y sistemática, y tranjería y el estatuto de refugiado. los estados firmantes asuman un compromiso para su cumplimiento. España ratifica la Convención en 1990, Pero no será hasta la Declaración de Derechos de la y pasa a tener rango de norma supranacional, por enci- Infancia de 1959 donde se recogen, a fin de que éste ma incluso de nuestra Carta Magna. En su texto legal, el pueda tener una infancia feliz y gozar, en su propio bien y concepto de menor, garantiza y promueve la protección en bien de la sociedad, de los derechos y libertades de los niños y niñas por igual, sin distinción de raza, sexo, que en ella se enuncian e insta a los padres, a los hom- creencia, religión o condición social. Por primera vez, los bres y mujeres individualmente y a las organizaciones niños y las niñas son personas reconocidas como objeto particulares, autoridades locales y gobiernos nacionales a de derecho. que reconozcan esos derechos y luchen por su observan- cia con medidas legislativas y de otra índole adoptadas A nivel estatal, además, debemos empezar mencionando progresivamente en conformidad con diez principios en- la Constitución Española, que explicita en su artículo 39 la tre los que encontramos recogido el concepto de “Interés protección a la familia y a la infancia recogiendo, entre Superior del Menor”, definido como el conjunto de accio- otros puntos, que los niños gozarán de la protección pre- nes y procesos tendientes a garantizar un desarrollo inte- vista en los acuerdos internacionales que velan por sus gral y una vida digna, así como las condiciones materiales derechos. y afectivas que les permita vivir plenamente y alcanzar el máximo bienestar posible. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, recoge las competencias de las Comu- Así, las funciones que cumple el interés superior del me- nidades Autónomas y Entidades Locales en el desarrollo y nor a partir de este momento serán, básicamente: prestación de los Servicios Sociales, y en consecuencia la Protección a la Infancia. • Ayudar a que las interpretaciones jurídicas reconozcan el carácter integral de los derechos de los niños y niñas. La Ley 21/1987 de 11 de noviembre, por la que se modifi- can determinados artículos del Código Civil y la Ley de En- • Obligar a que las políticas públicas de los estados den juiciamiento Civil, supuso una importantísima novedad prioridad a los derechos de la niñez. con respecto al sistema anterior a la Constitución Es- pañola, ya que se desjudicializó el primer escalón de la • Que los derechos de la niñez prevalezcan sobre otros in- protección de los niños y las niñas, que pasa a corres- tereses, sobre todo si entran en conflicto con aquellos. ponder a la Administración pública, al atribuir a las enti- dades públicas la tutela ex lege de los niños y niñas en • Orientar a que tanto los padres como los estados tengan situación de desamparo, pero quedando siempre a sal- como objeto la “protección y desarrollo de la autonomía vo la revisión judicial. Entre los artículos modificados del niño en el ejercicio de sus derechos”. destaca el artículo 172, que pasa a realizar una definición28
27. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratoriosdel concepto de desamparo de forma descriptiva. Estaley destaca el interés superior del menor frente a cual-quier otro interés. El niño o niña pasa a ser responsa-bilidad no sólo de sus padres y/o madres o tutores/assino también del Estado, que debe poner en marchacualquier recurso necesario para salvaguardar sus inte-reses.Posteriormente, Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero,de Protección Jurídica del Menor y Modificación parcialdel Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, esta-blecerá un enfoque integral, una mayor dedicación a lapromoción y defensa de los derechos. Trata la prevención,detección e intervención de las situaciones de riesgo, es-tableciendo que el niño y la niña gozarán de los derechosque les reconoce la Constitución y los tratados interna-cionales de los que España sea parte —especialmente laConvención de Derechos del Niño de Naciones Unidas—y de los demás derechos garantizados en el ordenamientojurídico sin discriminación alguna por razón de nacimien-to, nacionalidad, raza, sexo, deficiencia o enfermedad, re-ligión, lengua, cultura, opinión o cualquier otra circunstanciapersonal, familiar o social. La Constitución Española explicitaEsta Ley de Protección Jurídica del Menor, establece, en en su artículo 39 que los niños gozaránel artículo 1 —Ámbito de aplicación—, que dicha ley será de la protección prevista en los acuerdosde aplicación a cualquier menor de 18 años que se en- internacionales que velan por sus derechos.cuentre en territorio español, dando así plena coberturaa los niños y niñas vinculados a procesos migratorios.Además, se reconoce el derecho de los menores extran- Si bien la legislación es clara al determinar la condición dejeros a la educación, a la asistencia sanitaria, a la obten- protección de todo menor independientemente de su pro-ción de un permiso de residencia y a su protección y tutela cedencia y de que prima el estatuto de menor sobre el deen caso de desamparo, entre otros. extranjero, no es posible negar que un cuerpo jurídico que influye considerablemente en el tratamiento que recibenLa Ley 5/2000 de 12 enero, Reguladora de la Respon- los menores extranjeros en este país es el que desarrollasabilidad Penal de los Menores, en su artículo 3 estable- la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Ex-ce el régimen para los menores de 14 años, a quienes no tranjeros en España y su Integración social 4/2000 (mo-se les exige responsabilidad penal. Cuando el delito, o la dificada por Ley Orgánica 8/2000). Dicha ley estipula al-infracción son cometidos por un menor de dicha edad, si gunos procedimientos de determinación de la edad, dese considera necesario, se le aplicará una medida de pro- reagrupación familiar en origen, de documentación y tute-tección a la infancia. la, diferentes para los menores extranjeros. 29
28. Cruz Roja Española Pese a ello, hay que remarcar que la mayoría o minoría de Actualmente la determinación de la edad se lleva a cabo edad del extranjero viene determinada por la aplicación por métodos científicos y se concreta en la realización de de su propia ley nacional (artículo 9.1. del código civil). Así, unas pruebas médicas al extranjero, para cuya efectividad aunque existe una tendencia a unificar la mayoría de edad habrá que contar con la colaboración de las autoridades en los 18 años, tampoco puede descartarse a priori la pre- sanitarias dependientes de las Comunidades Autónomas. sencia de ciudadanos extranjeros a los que la legislación de su país otorgue una mayoría de edad distinta, con to- En nuestro país la técnica más utilizada es la denominada das las implicaciones a nivel cultural, social y de roles que Greulich-Pile que se basa en el análisis radiológico de los ello conlleva. En la misma línea encontramos la definición huesos de la muñeca y la mano izquierda y su compara- contenida en el artículo 1 de la Convención de los dere- ción con unas tablas previamente elaboradas mediante chos del niño y de la niña de Naciones Unidas, conforme estudios estadísticos que recogen el desarrollo de estos a la cual “se entiende por niño/a todo ser humano menor huesos a diferentes edades. de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de Respecto de esta técnica, es preciso señalar que determina edad”. Así, si llegara a nuestro país un/a menor que en su la edad de una persona con un margen de error que los ex- país de origen hubiera alcanzado la mayoría de edad le- pertos cifran en una franja de dos años arriba y abajo. Es de- gal, a tenor de el artículo reseñado anteriormente, se en- cir, esta prueba no indica la edad exacta de la persona sino tenderá que es mayor de edad aunque no haya alcanzado que se limita a situar la misma en una franja etaria8. Dicha los 18 años que marca la legislación española. La cues- prueba oseométrica sólo alcanza el 34% de aciertos, tanto tión que nos planteamos al respecto de este tema es si por exceso (sobreestimación) como por defecto (subesti- este principio sería aplicable también a aquellos países mación)9. Y ello ocurre por dos circunstancias principales: donde la mayoría de edad se establece por encima de los 18 años. • En primer lugar, por la inadecuación de las tablas de edad utilizadas como referencia —sacadas de estudios En cualquier caso, cuando se detecta por las fuerzas realizados en EE.UU. con jóvenes de dicho país duran- de seguridad a un extranjero no acompañado cuya mi- te la década de 1930— respecto de la población a la que noría de edad está en duda, se procederá a determinar pretende aplicar (fundamentalmente jóvenes de origen su condición de menor mediante la realización de diver- magrebí o subsahariano con antecedentes de desnutri- sas pruebas, tal y como queda recogido en el artículo ción o mala alimentación y un nivel de desarrollo óseo di- 35 de la Ley de Extranjería, donde se establece la com- ferente al de la población norteamericana). Esto compor- petencia del Ministerio Fiscal para autorizar que se ta que normalmente se ubique a los inmigrantes en unas practique la prueba médica de determinación de la franjas de edad diferentes a las que les hubieran corres- edad a los extranjeros indocumentados cuya mayoría pondido de haberse utilizado tablas de referencia actua- de edad sea dudosa. Esta previsión se viene aplicando lizadas y basadas en la población de origen magrebí o también para casos en los que el extranjero tiene docu- subsahariano. mentación, pero existen sospechas de que la misma está falsificada. Si el extranjero es mayor de edad que- 8 dará bajo la responsabilidad de la Administración del Defensor del Pueblo Andaluz BOPA nº 18, de 8-6-2004, VII Le- gislatura. Estado y si es menor de edad, quedará a cargo de la 9 “Menores inmigrantes no acompañados: un estudio de su situación Administración Autonómica competente en materia de en la actualidad”. Cristina Goenechea Permisán. Universidad Complu- menores. tense de Madrid.30
29. CRoNO. Manual de Buenas Prácticas en inclusión social y educativa de niños, niñas y jóvenes inmersos en procesos migratorios• En segundo lugar, porque el margen de dos años que menores extranjeros en situación de desamparo, los cua- ofrecen las pruebas oseométricas es demasiado impre- les deberán elaborarse bajo la premisa de proteger el su- ciso y origina problemas de certeza y seguridad jurídica, premo interés del menor, que en esta cuestión será lograr que deben solventarse optando por una edad concreta que su ubicación en un recurso de protección se realice dentro de dicha franja. Esto conlleva que haya adultos con la mayor celeridad y el menor desgaste personal po- que son considerados menores de edad, y menores con- sibles10. Los Servicios de Protección deberán hacer llegar siderados adultos con las vulneraciones de derechos dicho documento a los organismos encargados de la reu- que ello conlleva. bicación de los menores.La Ley de Extranjería establece la Según las disposiciones establecidas en la Ley de Extran-competencia del Ministerio Fiscal para jería, la actuación de los poderes públicos debe estar orien-autorizar que se practique la prueba médica tada por el derecho del menor de no ser separado de sus padres y familiares, y en consecuencia, debe intentarse lade determinación de la edad a los extranjeros repatriación del menor con fines de reagrupación familiar.indocumentados cuya mayoría de edad En el reglamento de desarrollo de esta misma ley, quedasea dudosa. recogido en el artículo 92 que, conforme al principio de rea- grupación familiar y después de haber oído al menor, yOtras de las pruebas aplicables suelen ser la ortopanto- previo informe de los servicios de protección, resolverá lomografía, o radiografía dental, y la prueba de evaluación que proceda de acuerdo con el principio del interés supe-del desarrollo testicular. rior del menor, es decir, que la repatriación sólo se acorda- rá si se dieran las condiciones adecuadas. En dicho artícu-Por lo que se refiere al momento temporal de realización lo queda igualmente recogido que, en caso de acordar lade las pruebas, en los supuestos de duda sobre la mino- repatriación, se procederá a localizar, en primer lugar aría o mayoría de edad del extranjero, deberían efectuarse la familia en origen a través de la embajada, o en su defec-con inmediatez al momento de su detección por las fuer- to, se contactará con los servicios sociales del país al quezas de seguridad y deberán ser dichas fuerzas las encar- se repatríe. Una vez efectuada la repatriación, y a través degadas de acompañar al menor a las dependencias sanita- las autoridades de frontera, se entregará al menor a su fa-rias para su realización, efectuándose estas acciones de milia o a los servicios sociales, quienes deberán hacerseuna forma coordinada entre todos los agentes implicados. responsables de ellos, no procediendo en ningún caso a esta medida cuando se hubiera verificado la existencia deUna vez determinada la minoría de edad, y como estipula riesgo o peligro para la integridad del menor, de su perse-claramente el apartado 2 del artículo 35 de la Ley de cución o de sus familiares. A nuestro parecer, la repatria-Extranjería, “el Ministerio Fiscal lo pondrá a disposición ción no es, sin embargo, un objetivo absoluto que se hayade los servicios competentes de protección de menores”. de perseguir a toda costa; pueden estar en juego tambiénPara que este procedimiento pueda llevarse a cabo de otros intereses como la vida, la integridad física o psíquicaforma eficaz, resulta imprescindible que las Fuerzas y y el respeto a sus derechos fundamentales, que puedenCuerpos de Seguridad que hubieran detectado al menor hacer que la balanza del interés superior del menor setengan conocimiento previo del recurso de protección enel que puede ser acogido el mismo. Y ello implica que los 10 Menores inmigrantes en Andalucía. La atención en los centros deServicios de Protección de Menores en cada provincia protección de menores. Informe defensor pueblo andaluz. Presentadodeben establecer un protocolo de derivación de casos de en el Parlamento de Andalucía el 13-1-2004 31
30. Cruz Roja Española incline en pro de su permanencia en España. Esta decisión corresponde a la Administración del Estado (artículo 35.3 de la Ley de Extranjería). Como institución humanitaria queremos poner el énfasis en que a lo largo de todo el pro- cedimiento de repatriación se debe proceder con las máxi- mas garantías, de manera que el niño o la niña no sufra una nueva situación de maltrato, desamparo o abandono. Una vez realizado el estudio y concluida la valoración del menor, hay que señalar que no siempre se debe concluir en una acción protectora o en el internamiento del menor en un centro de protección, aunque ésta sea la intervención más común cuando existe el desamparo probado11. Otras medidas como el acogimiento familiar deberán ser consi- deradas para adaptar cada caso al recurso que mejor se adapte a la situación particular. Si la propuesta de medida es el acogimiento residencial, se trasladará al menor a un recurso de protección que deberá contar con el equipo de profesionales, las características físicas, la infraestructura y la capacidad adecuada para satisfacer todas las nece- sidades del niño o la niña, y favorecer su plena integración y desarrollo en la sociedad de acogida. Finalmente acreditada la imposibilidad de retorno con su familia o al país de origen, se le otorgará una autorización de residencia en un plazo máximo de 9 meses desde que el menor fuera puesto a disposición de los servicios com- petentes de protección de menores, cuyos efectos se re- trotraerán a dicho momento cuando sea concedida. En todo caso, el hecho de no contar con autorización de resi- dencia no supondrá obstáculo alguno para el acceso del menor a aquellas actividades o programas que redunden en su beneficio. La repatriación no es, sin embargo, un Una vez asumida la tutela por haberse apreciado el desam- objetivo absoluto que se haya de perseguir paro, en tanto el menor extranjero no abandone nuestro país, sólo se extinguirá la tutela cuando cumpla dieciocho a toda costa; pueden estar en juego también otros intereses como la vida, la integridad 11 No es necesario que la entidad pública dicte formalmente la resolu- física o psíquica y el respeto a sus derechos ción de desamparo y asuma la tutela, ya que ésta debe producirse de fundamentales. manera automática, tan pronto como se constata el desamparo.32

References: artículo 13
 artículo 39
 artículo 172
 artículo 39
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 92
 artículo 35