Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-planovani-zasady-uzemniho-rozvoje.p2485.html
Timestamp: 2019-09-22 16:30:45+00:00

Document:
k § 31, § 36 a § 37 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Vzhledem k účelu zásad územního rozvoje (§ 36 stavebního zákona z roku 2006) upřesnit záměry politiky územního rozvoje (§ 31 citovaného zákona) nepostačuje, pokud zásady územního rozvoje politiku územního rozvoje bez její další konkretizace pouze přejímají. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití v zásadách územního rozvoje musí být taková, aby bylo možno zvažovat všechny varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu a vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení zejména ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-103)
č. 2009/2010 Sb. a č. 2106/2010 Sb. NSS.
a) Městská část Praha-Suchdol, b) Česká zemědělská univerzita v Praze, c) veřejná výzkumná instituce Ústav chemických procesů AV ČR, d) veřejná výzkumná instituce Ústav experimentální botaniky AV ČR, e) veřejná výzkumná instituce Ústav fotoniky a elektroniky AV ČR, f) Miloš B., g) Ing. Petr H., h) Mgr. Květa H., i) Eva K., j) Leonard K., k) doc. Ing. Pavel B., CSc., l) Věra B., m) Ing. Věra Š., n) Ing. Václav V. proti hlavnímu městu Praha o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
Návrhem ze dne 8. 11. 2010 se navrhovatelé domáhali zrušení části opatření obecné povahy č. 8/2009 – Zásad územního rozvoje hl. m. Prahy, které bylo schváleno usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy dne 17. 12. 2009, č. 32/59 (dále jen „ZÚR“). Výhrady navrhovatelů proti napadenému opatření obecné povahy směřovaly k jeho částem, které se týkají Mezinárodního letiště Praha-Ruzyně.
Navrhovatelé mimo jiné namítali, že odpůrce vymezil letiště a paralelní dráhu zcela nedostatečně, nesrozumitelně a zmatečně a že napadené části jsou podle jejich názoru jako celek zatíženy zásadními vadami. Konkrétně mezi důvody pro zrušení uvedli, že v rozporu s povinností stanovenou § 36 odst. 1 stavebního zákona nejsou vymezeny plochy a koridory nadmístního významu. Oproti Politice územního rozvoje 2008 (dále jen „PÚR 2008“) nedošlo v napadeném opatření obecné povahy k žádnému zpřesnění ploch a koridorů – odpůrce neuvedl kapacitu letiště a nijak nevymezil rozsah a charakter letecké přepravy na rozšířeném letišti. Z napadeného opatření obecné povahy není seznatelné, jak velké letiště a jakého typu se má v Ruzyni rozvíjet. S ohledem na jeho nekonkrétnost nelze rovněž identifikovat zasažená území, dotčené osoby a vyhodnotit vlivy na území a zajistit ochranu zájmů podle zvláštních právních předpisů. Odpůrce v odůvodnění vymezení letiště překvapivě informuje o nikde v zásadách územního rozvoje nevymezené stavbě pod označením RWY 06R/24 L, a to aniž vymezil plochu pro leteckou dopravu nebo přímo plochu pro paralelní dráhu, a bez jakékoli znalosti rozsahu budoucího provozu a zkoumání únosnosti území v okolí jednotlivých drah závazně stanovuje zcela konkrétní provozní opatření na jedné z drah.
Navrhovatelé poukázali také na to, že v napadeném opatření obecné povahy není nikterak odůvodněn rozvoj letiště, což odráží absenci jakékoli strategie rozvoje letišť v ČR. Z PÚR 2008 ani ZÚR neplynou žádné závěry ohledně kapacity, požadovaného rozsahu a charakteru přepravy ruzyňského letiště. Navrhovatelé dále brojili proti tomu, že odpůrce v souvislosti s vytýkanou nekonkrétností vymezení letiště nikterak nevymezil rozsah a míru zásahu do práv obyvatel, neodůvodnil je ani se nezabýval potřebou proporcionality tohoto zásahu. Odpůrce rovněž neodůvodnil a neprokázal potřebnost rozšíření letiště a stavby paralelní dráhy.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu zdůraznil, že zásady územního rozvoje jsou územně plánovací dokumentací, která má vyšší míru obecnosti než územní plán obce a řeší otázky, které se týkají nadmístního významu. Pokud pak podle § 36 odst. 1 stavebního zákona
zásady územního rozvoje vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, pak z toho odpůrce vyvodil, že tyto plochy vymezit
. Napadené ZÚR respektují úkol z Politiky územního rozvoje 2008, který je definován takto: „
vymezit paralelní vzletovou a přistávací dráhu (VPD) a vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha
“ a umožňují realizaci nové paralelní dráhy. Veškeré podrobnosti budou stanoveny až v prováděcím územním plánu, zásady územního rozvoje mají pouze vymezit plochu potenciálně zasaženou provozem letiště SL/1 rozšířeného o paralelní vzletovou dráhu. Pořizovatel ZÚR musel zvolit míru obecnosti a konkrétnosti, která by odpovídala míře obecnosti a strategické povaze zásad. Vzletové a přistávací prostory se nevymezují územně plánovací dokumentací, ale formou převzetí vyhlášeného limitu v podobě ochranných pásem letiště, včetně ochranných pásem vzletových a přibližovacích prostorů letiště.
Podle odpůrce zásady územního rozvoje stanoví, zda k rozšíření má dojít či nikoliv, což zásady v tomto případě činí, a naopak nestanoví, jak toto rozšíření má vypadat, protože to je úkolem územního plánu či územního rozhodnutí. Na úrovni zásad by mělo smysl specifikovat podobu rozšíření, kdyby její volba měla nadmístní význam, což není tento případ. Ať už bude rozšíření mít jakoukoliv podobu, neprojeví se její různé varianty v poměrech nadmístního významu. Naopak konkrétní podoba bude mít dopad pouze místní. Jinými slovy, otázka existence a umístění letiště je sice otázkou, která je nadmístního významu, otázka jeho konkrétní podoby však nadmístního významu není. Také všechny námitky proti rozšíření letiště v ZÚR mají pouze místní význam a lokální dopad.
Odpůrce dále uvedl, že požadované vymezení kapacity letiště stejně jako kapacity jiných funkcí či infrastrukturních prvků není předmětem územně plánovací dokumentace ve stupni ZÚR ani není běžnou součástí územních plánů, které přímo kapacity jednotlivých infrastrukturních prvků nestanovují.
K tvrzením a požadavkům k bodu 5.3.1 napadeného opatření obecné povahy odpůrce uvedl, že letiště Praha-Ruzyně je stávajícím mezinárodním letištěm a vláda ČR vydáním PÚR 2008 dává úkol rozšířit stávající mezinárodní letiště o novou dráhu, přičemž napadené ZÚR tento úkol plně respektují. Věta „[l]
etiště je situováno v prostoru, v němž se historicky rozvíjí letecký provoz díky příznivým územním podmínkám a výhodné poloze vůči městu
“ (bod 5.3.1) popisuje územní možnosti lokality, ve které je letiště situováno se zřetelem k historickému rozhodnutí (z počátku 30. let 20. století) o vhodném umístění lokality mezinárodního letiště s ohledem na terénní konfiguraci a polohu vůči městu z hlediska dobré dopravní dostupnosti. Z uvedené věty nelze vyvozovat jakékoli souvislosti pro posuzování dopadů provozu nové paralelní vzletové a přistávací dráhy tohoto letiště. K vymezení oblasti SL/1 uvedl, že je řádně vymezena textově i graficky a že hlukové zóny budou stanoveny až posléze dle konkrétních projektů a výpočtů.
Odpůrce shrnul, že většina namítaných nepřesností bude ujasněna až na úrovni nižších procesů územního plánování, protože zásady územního rozvoje jsou více strategickým a koncepčním dokumentem než normativním dokumentem. Normativita zásad se omezuje na vztahy nadmístního významu, a to v těch rozměrech, v jakých mají předmětné prvky nadmístní význam.
Nejvyšší správní soud v opatření obecné povahy č. 8/2009, kterým se vydávají Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy, zrušil (I) v textové části část 5.3.1 Mezinárodní letiště Praha-Ruzyně a část 4.4.1 Oblast zasažená provozem letiště Ruzyně (SL/1) a (II) v grafické části ve výkresech č. 1 a 2 zobrazení odpovídající závazným jevům: „Mezinárodní letiště Ruzyně“ a „Oblast zasažená provozem letiště SL/1 Ruzyně“.
VII. Míra konkrétnosti zásad územního rozvoje, jejich obsah a vztah k Politice územního rozvoje
(...) [91] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře zabýval i tím, že zásady územního rozvoje jsou v rámci územně plánovacích nástrojů poměrně obecným nástrojem a míra možného dotčení na právech bude tedy zpravidla nižší než v případě např. územního plánu, odmítá však názor odpůrce, že zásady územního rozvoje nemají žádný dopad do právní sféry dotčených osob. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování a zejména v případě staveb nadmístního významu v rámci dopravní infrastruktury jsou zpravidla nejzásadnějším nástrojem. Zásady územního rozvoje jsou prvním územně plánovacím nástrojem způsobilým soudního přezkumu, neboť politika územního rozvoje, obecně předvídající rozšíření letiště Ruzyně, není podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, opatřením obecné povahy, způsobilým přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s.
[92] Odpůrce ve svém vyjádření opakovaně odkazuje na další fáze územního plánování, kde budou stanoveny přesnější obrysy plánovaného provozu a rozšíření letiště Ruzyně. Nejvyšší správní soud však upozornil, že „
[s]tavebním zákonem regulovaný princip koncentrace námitek a připomínek dotčených osob spolu s tendencí posouvat ochranu práv dotčených osob do dalších řízení nesmí vést ke kvalifikovanému obcházení cíle zákonné úpravy, totiž ochrany dotčených osob v procesu územního plánování a rozhodování
“ (rozsudek ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-644, č. 2106/2010 Sb. NSS). Vždyť právě nejranější fáze územně plánovací dokumentace jsou počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny: „
Účinná právní ochrana se protomusí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno
“ (rozsudek NSS ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007-98).
[93] Nejvyšší správní soud již ve svém prvním rozsudku k pražským zásadám územního rozvoje (výše citovaný rozsudek čj. 8 Ao 2/2010-644) upozornil, že si je vědom toho, že úprava stavebního práva přinesla s účinností od 1. 7. 2006 nové nástroje územního plánování a významně revidovala
procesní postupy. Nová právní úprava také přinesla aplikační nejednotnost při volbě míry konkrétnosti zásad územního rozvoje u jednotlivých zpracovatelů (pořizovatelů).
[94] Právě posuzovaný případ však ukazuje, že pro plánování natolik zásadní stavby nadmístního významu jako je největší mezinárodní letiště v zemi a jeho další rozvoj v oblasti, která je nesmírně cennou z pohledu kulturního a důležitou z pohledu ochrany přírody a krajiny i zdraví lidí, je třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace provést specifikaci plánovaného provozu z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie. Odpůrce ve svém vyjádření námitku potřeby zvažovat v této fázi jednotlivé varianty bagatelizoval tím, že jedinou jasně nepřijatelnou variantou je tzv. nulová varianta, tedy rezignace na další rozšíření letiště. Z napadeného opatření obecné povahy však je patrno, že odpůrce neměl ujasněnu koncepci dalšího vývoje letiště i letecké dopravy, neboť nespecifikuje rozsah rozšíření letiště Ruzyně.
[95] Problematika ruzyňského letiště je řešena i v Politice územního rozvoje České republiky 2008, schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929, oznámené ve Sbírce zákonů pod sdělením č. 270/2009 Sb. (http://www.mmr.cz/getdoc/873d1a09-3b9d-4a12- 9924-e42eb641a0ad/III–Navrh-PUR-CR-2008, s. 61). V Politice územního rozvoje je mimo jiné obsažena i část (kapitola) 5 „
Koridory a plochy dopravní infrastruktury
“, kde je u bodu č. 131 – Letiště vymezena nová paralelní vzletová a přistávací dráha a vzletové a přistávací prostory Mezinárodního letiště Praha-Ruzyně.
[96] Právním charakterem Politiky územního rozvoje se zabýval zdejší soud i Ústavní soud. Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[p]
olitika územního rozvoje (§ 31 a násl. stavebního zákona z roku 2006) určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fázích. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle § 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hlediska nenaplňuje jeho znaky
“ (výše citované usnesení NSS čj. 9 Ao 3/2009-59). Toto usnesení Nejvyššího správního soudu bylo posuzováno i Ústavním soudem, který je shledal správným a ve svém usnesení sp. zn. Pl. ÚS 5/10 k věci dále konstatoval, že „[m]
íra podrobnosti regulace u politiky územního rozvoje je – ve srovnání např. se zásadami územního rozvoje – tak nízká, že již je namístě hovořit o obecnosti předmětu regulace
Úkoly vyplývající z napadené části Politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v Politice.
[97] Ze závěrů Ústavního soudu tedy vyplývá, že orgány vykonávající působnost na úseku územního plánování mohou dospět k závěru, že záměry vyjádřené v politice územního rozvoje jsou nereálné či neproveditelné, a nelze je realizovat, a dále, že v rámci územního plánování musí být záměry z politiky územního rozvoje konkretizovány a prověřovány s větší mírou konkrétnosti. Dále z uvedeného usnesení Ústavního soudu vyplývá, že navazující územně plánovací dokumentace, kam patří i zásady územního rozvoje, má záměr uvedený v politice územního rozvoje konkretizovat (bod 21 citovaného usnesení Ústavního soudu).
[98] Podle § 36 odst. 1 stavebního zákona: „
Zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití (dále jen ,územní rezerva‘). Součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje.
[99] Podle § 36 odst. 3 stavebního zákona: „
Zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s Politikou územního rozvoje, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí
[100] Definováním institutů politiky územního rozvoje i zásad územního rozvoje jako nových nástrojů územního plánování se zabývá i důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu, který tyto nové instituty zaváděl (srov. Poslanecká sněmovna, tisk č. 998 z roku 2005, dostupný na www.psp.cz). Z této důvodové zprávy (k hlavě III. zákona) pak plyne, že „
politika územního rozvoje, která je strategickým nástrojem územního plánování na celostátní úrovni, určuje rámce pro naplňování cílů a úkolů územního plánování ve stanoveném období, v potřebných republikových a mezinárodních souvislostech a koordinuje územně plánovací činnost krajů, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj
koncepčně novým nástrojem územního plánování krajské územní samosprávy jsou zásady územního rozvoje, které mají významné funkce jak směrem k celostátní úrovni, tak směrem k jednotlivým obcím
“. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu dále uvádí: „
V zásadách územního rozvoje se stanovují v nadmístních souvislostech základní zásady rozvoje kraje jako celku a základní podmínky pro rozvoj jednotlivých obcí. Při zpracování zásad územního rozvoje je nutno vycházet z cílů a úkolů územního plánování, které upřesňuje celostátní strategický nástroj územního plánování
politika územního rozvoje.
Zásady územního rozvoje dále vymezují plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu a stanovují kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách. Pro vymezené oblasti a plochy určují nástroje, kterými budou následně prověřeny (územní studií) nebo stanoveny (regulačním plánem nebo územním rozhodnutím) podrobné podmínky pro změny ve využití území.
[101] Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že z citované důvodové zprávy lze zřetelně vyvodit, že úmyslem zákonodárce bylo, aby zásady územního rozvoje upřesňovaly politiku územního rozvoje, a že musí vymezit plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu, a to v takové míře konkrétnosti, aby byla stanovena kritéria možných variant či alternativ.
[102] Nejvyšší správní soud rovněž vychází z toho, že zásady územního rozvoje mají být závazným nástrojem územního plánování (§ 36 odst. 5 stavebního zákona). Pokud pak zásady územního rozvoje obsahují úkol rozšíření letiště, pak nepostačí pouze převzetí takto obecně formulovaného zadání z politiky územního rozvoje; ze zásad územního rozvoje již musí být patrno vymezení, jaké toto rozšíření má být, proč k tomuto rozšíření má dojít a s jakým cílem (§ 36 odst. 1 druhá věta stavebního zákona). V rámci zásad územního rozvoje také musí být vyjasněno, zda s ohledem na další zákonem stanovené zájmy není toto rozšíření nereálné či neproveditelné (usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10).
[103] Výše uvedená argumentace tedy Nejvyšší správní soud vede k závěru, že zásady územního rozvoje jako nástroj územního plánování musí dosahovat alespoň takové míry konkrétnosti, aby pro dotčené subjekty i orgány veřejné moci vyplývaly z těchto zásad výše naznačené závěry. Je pak na odpůrci, aby si opatřil podklady, které mu umožní tyto závěry učinit.
[104] Stavební zákon ukládá v § 36, aby zásady územního rozvoje obsahovaly vymezení ploch nadmístního významu a stanovily požadavky na jejich využití, kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití včetně prověření možnosti jejich budoucího využití. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje. Zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování.
[105] V posuzovaném případě odpůrce v rozporu s § 36 a § 37 stavebního zákona nehodnotil žádné varianty, nijak se nevypořádal ani s tím, proč a v jakém rozsahu by mělo dojít k rozšíření Mezinárodního letiště Praha-Ruzyně, a navrhovatelé tak nemohli z napadeného opatření obecné povahy zjistit, s jakým zásahem do svých práv mají počítat alespoň v určujících obrysech.
[106] K požadavku navrhovatele na ZÚR, aby byla plánovaná paralelní letová dráha vymezena přesněji (co do rozsahu a míry využívání), odpůrce uvádí, že otázka, zda má být paralelní letová dráha postavena, je otázkou nadmístního významu, avšak jakékoli konkrétnější vymezení této letové dráhy již nadmístní význam nemá. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že požadavky na míru konkrétnosti zásad územního rozvoje a rozsah řešení záměrů nadmístního charakteru jsou interpretovatelné ze stavebního zákona, zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a v konečném důsledku pak posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řešení záměrů nadmístního charakteru není možné.
[107] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadené opatření obecné povahy obsahově neodpovídá takto vyloženým zákonným podmínkám (§ 36 stavebního zákona). Toto porušení Nejvyšší správní soud spatřuje v tom, že napadené opatření obecné povahy v části Mezinárodního letiště Praha-Ruzyně, tedy u záměru nadmístního charakteru, nespecifikuje všechny zákonem stanovené náležitosti záměru, a to zejména varianty a rozsah ploch a míru zásahu do životního prostředí a práv dotčených subjektů.
[108] K žalobní námitce navrhovatelů o nedostatečné konkrétnosti napadených ZÚR, zejména v otázce charakteru budoucího provozu letiště a v otázce neprověření variant a alternativ, a nedostatečném vyjádření rozsahu plochy dotčené provozem letiště a míry zásahu do práv subjektů využívajících nemovitosti v rámci těchto ploch, uvedl odpůrce, že neměl povinnost zabývat se podrobněji budoucím využitím ploch nadmístního významu. Argument, o nějž se odpůrce opřel, spočíval i v tom, že dle § 36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona je k otázce prověření možností budoucího využití v zákoně uvedeno, že „[z]
ásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití
“. Odpůrce z použitého výrazu „
“ dovodil, že zákon nestanoví povinnost takto postupovat. S touto interpretací pojmu „
“ v právním předpise upravujícím postup orgánu veřejné moci v rámci jeho rozhodování se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, a to zejména na usnesení ze dne 9. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 2264/10, v němž Ústavní soud dospěl k jednoznačnému závěru, že v procesu územního plánování vystupuje obec jako územně samosprávný celek v postavení orgánu veřejné moci. Pro orgán veřejné moci pak platí základní pravidlo obsažené v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod i v čl. 2 odst. 3 Ústavy, které ukládá, že státní moc je možno vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Zákonem použitý pojem „
“ má tedy v prvé řadě význam kompetenční v tom smyslu, že stanoví příslušnost orgánu či dokumentu. V těch ustanoveních, kde zákonodárce formuloval normu pomocí pojmu „
“, jde tedy především o stanovení
, tedy že příslušnému orgánu náleží pravomoc a je právním řádem pověřen rozhodovat v uvažovaných případech stanoveným způsobem. S ohledem na zákaz libovůle je pak tento pojem třeba vyložit tak, že pokud příslušný orgán veřejné moci rozhodne, že jsou splněny všechny předepsané podmínky, pak má povinnost postupovat stanoveným způsobem.
[109] Nejvyšší správní soud rovněž shledává důvodnou námitku nesrozumitelnosti části 5.3.1 napadeného opatření obecné povahy. Odpůrce ve velmi obecném odůvodnění vymezení letiště zmiňuje nikde v textu napadeného opatření obecné povahy nevymezenou stavbu pod označením RWY 06R/24 L. Tato část textu napadeného opatření obecné povahy je nesrozumitelná, neboť obsahuje odkaz na stavbu, jejíž existenci a specifikaci nijak blíže neozřejmuje ani napadené opatření obecné povahy, ani podklady, z nichž napadené opatření obecné povahy vychází.
[110] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již zmíněnou stavbou zabýval (v řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 1/2006), to však adresátům ZÚR nemusí být známo a rovněž není jasné aktuální vymezení zmíněné stavby. Tyto nejasnosti evidentně plynou ze skutečnosti, že otázka stavby paralelní dráhy je pojednávána na několika úrovních procesů přípravy územně plánovací dokumentace; to však nezbavuje dokument charakteru zásad územního rozvoje nutnosti definovat jasně pojmy, které užívá. (...)
(...) [116] Napadené opatření obecné povahy je nezákonné pro rozpor s požadavky formulovanými § 36 a § 37 stavebního zákona. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití totiž musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řešení záměrů nadmístního charakteru není možné. V posuzovaném případě je třeba ve všech fázích územně plánovací dokumentace, tedy i ve fázi zásad územního rozvoje, provést specifikaci plánovaného provozu letiště Praha-Ruzyně z hlediska jeho kvality, kvantity a technologie, případně jiným vhodným způsobem vymezit zatížení z hlediska vlivů na zdraví obyvatel a životní prostředí. (...)

References: § 31
 § 36
 § 37
 zákona č. 183
 § 36
 § 36
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 § 36
 § 36
 soud 
 soud 
 soud 
 § 36
 § 36
 § 37
 soud 
 zákona č. 114
 zákona č. 100
 soud 
 soud 
 § 36
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 soud 
 § 36
 § 37