Source: http://habitat.aq.upm.es/boletin/n17/ainf3.html
Timestamp: 2017-09-24 01:37:26+00:00

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Capítulo 3: Ordenamiento ambiental
Boletín CF+S > 17/18 -- Tercer Catálogo de Buenas Prácticas Españolas. Estambul+5 > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n17/ainf3.html
Creación del ministerio de Medio Ambiente
Por su estrecha relación con las materias objeto de este capítulo es oportuno hacer una breve presentación común y destacar asimismo la creación del Ministerio de Medio Ambiente en 1996. Este Departamento tiene como objetivos fundamentales conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuir a la salud de las personas, y garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales. Incorpora las competencias estatales en calidad y evaluación ambiental, aguas, costas, y conservación de la naturaleza. Conforman asimismo el Ministerio, el Instituto Nacional de Meteorología, la Comisión Nacional del Agua y el Consejo Asesor de Medio Ambiente.
El Ministerio ejerce también funciones en materia de información y difusión con la finalidad de incrementar la concienciación ciudadana hacia la naturaleza y el medio ambiente. En este sentido cabe señalar la realización del informe anual «Medio Ambiente en España»; la incorporación del país a la red EIONET, de la Agencia Europea de Medio Ambiente, como sistema de información integral; y el refuerzo de la educación ambiental, en colaboración con el Ministerio de Educación, para elevar el nivel de la enseñanza ambiental y su regulación en las enseñanzas técnicas y profesionales (educación obligatoria, secundaria y de formación profesional).
En materia ambiental, al Estado le corresponde la normativa básica, que comprende, entre otros aspectos, la transposición a la legislación española de directivas adoptadas en el marco de la Unión Europea al ser el medio ambiente una de las políticas comunitarias.
En consecuencia, y a partir de 1997, se crea la Red de Autoridades Ambientales de España, encomendando al Ministerio de Medio Ambiente su coordinación técnica. La Red, integrada en la red Europea, está constituida por los representantes de las Comunidades Autónomas (Consejerías de Medio Ambiente) y de los Ministerios que gestionan fondos comunitarios. Tiene como objetivo integrar los principios de desarrollo sostenible en las actuaciones financiadas por fondos europeos, que se traduce en la evaluación previa, seguimiento y aprovechamiento máximo en las actuaciones tradicionales ambientales y en otros sectores como transporte, industria, energía, agricultura y turismo.
Los problemas ambientales se enmarcan en el contexto socioeconómico y de ocupación del territorio, así como en las peculiaridades del medio físico. En España existen desequilibrios territoriales entre áreas de fuerte concentración de la actividad, fundamentalmente grandes aglomeraciones y el litoral, y espacios con creciente abandono poblacional, además de la presencia de zonas con problemas ambientales de erosión y de desertificación. Las actividades económicas amplían estos desequilibrios, en especial la competencia por el suelo y otros recursos, como es el caso del agua por la agricultura y el desarrollo urbano en zonas dinámicas. Esta situación es difícil de vertebrar y atender eficazmente por la demanda creciente de infraestructuras y de respuestas ante los problemas asociados a estos fenómenos.
Los mayores desafíos ambientales a corto plazo se refieren al uso racional y recuperación de la calidad del agua y su entorno, el control de la pérdida de cubierta vegetal (deforestación e incendios) y del suelo productivo (erosión), además de la recuperación del litoral, la reducción de residuos y la conservación del rico patrimonio natural.
3.2 Promover el equilibrio territorial del sistema de asentamientos
(Compromiso Hábitat 42 K) (Buena Práctica seleccionada:Abriendo la ciudad al mar Gijón [1998])
A modo de información general, la población residente en áreas urbanas en España, ha pasado en los últimos veinte años de 21 a 27,6 millones de habitantes. De estas áreas, las aglomeraciones urbanas mayores de 50.000 hab., han pasado de 18,8 a 24,7 millones de habitantes, representando ya el 62,6 % de la población. Es previsible que siga esta tendencia aproximándose en las próximas décadas al entorno europeo donde la población urbana llega a alcanzar el 90%. Las ciudades se concentran en algunas áreas del territorio español (un 50% de la población vive en un 3,6% del territorio), existiendo grandes zonas rurales muy poco pobladas, por lo que la densidad media española es baja (77 hab./Km) frente a la media europea (150 hab./Km). En los últimos quince años se ha multiplicado por trece la superficie de espacios naturales protegidos del país que, con cerca de 3 millones de hectáreas, representa hoy más del 40% del total comunitario.
El desarrollo del sistema urbano español en muchas áreas peninsulares se ve dificultado por la situación periférica en Europa y por las distancias entre ciudades, que se concreta en problemas de conectividad de las redes de infraestructuras, a pesar de las enormes inversiones realizadas, y sobre todo por la insuficiencia de las relaciones económicas e institucionales, entre otras.
La base económica de muchas ciudades pequeñas y territorios rurales se encuentra en situaciones de declive o de transición que requieren un nuevo enfoque de su tejido económico, impulsando la creación de actividad y la modernización de la existente, en apoyo de su competitividad en los mercados.
Las ciudades medias españolas han sido las que han ganado más población en los últimos veinte años, en tanto que los núcleos menores de 50.000 habitantes han perdido algo de población. La redes de ciudades medias, en muchas zonas, están faltas de una política que las impulse para completar una estructura espacial, de centralidades arraigadas y complementarias con su entorno territorial, más sólida y equilibrada, que facilite los procesos de difusión y permita el desarrollo demográfico y de la actividad económica.
Las grandes ciudades presentan problemas de congestión y desbordamiento por ocupación extensiva con fuertes externalidades negativas. Se han realizado grandes esfuerzos para abordar estos problemas mediante operaciones estratégicas de modernización, actuaciones de descentralización equilibradora y de rehabilitación de su edificación e infraestructura urbana, renovando las áreas obsoletas y abandonadas; pero la actuación en las áreas congestionadas está resultando inadecuada y las estrategias no contemplan suficientemente los problemas de sostenibilidad y de cohesión social. En España, las 17 principales áreas metropolitanas incluyen 397 municipios con casi 19 millones de habitantes, lo que representa un 47% de la población.
El litoral español asienta el 36,5% de la población que, a su vez, llega a triplicarse en la época de afluencia turística, creándose situaciones de congestión y de difícil dotación de servicios. Supone una desproporcionada presión ambiental sobre las costas y las áreas urbanas, especialmente en el litoral mediterráneo y las islas.
En las ciudades conviven diversos modelos de estructura (centros históricos, ensanches y áreas de edificación dispersa), junto a nuevas tendencias de extensión y renovación. La ciudad tradicional española, como en el resto de los países de la cuenca mediterránea, ha sido de poblamiento denso, heterogénea en cada barrio, con áreas compactas, incluso en el norte y en las zonas de huerta, caracterizadas por asentamientos más dispersos.
El desarrollo de las ultimas décadas ha introducido una separación extrema de funciones por barrios, la urbanización discontinua y la ocupación extensiva del territorio -segregación funcional-. Estos cambios están creando problemas nuevos y más graves de habitabilidad y sostenibilidad, junto al despilfarro de suelo e infraestructura y la elevación de los costes de mantenimiento de servicios. Las grandes ciudades españolas han consumido más suelo en los últimos 30 años que en toda la historia anterior.
Este modelo tendencial de urbanización, a pesar de los esfuerzos de planeamiento y gestión llevados a cabo por muchos municipios, tiene importantes consecuencias que afectan al funcionamiento de la ciudad y el territorio:
Congestión de las áreas centrales que reciben fuertes inversiones y provocan altas rentas diferenciales de suelo.
Desatención por el mercado de amplias zonas poco atractivas para la inversión que pierden actividad económica, son más vulnerables socialmente y pierden habitabilidad. Se generan así áreas segregadas fuera de los mercados (inmobiliario, laboral, etc.), que se mantienen en un ciclo de crisis.
Abandono de áreas urbanizadas intersticiales o periféricas, obsoletas en su anterior actividad y que serían potencialmente útiles a la ciudad.
Pérdida general de vida social urbana en los barrios. Aumento de la movilidad y de la longitud de los desplazamientos, que conlleva la dificultad de atención a las necesidades de transporte de las áreas dispersas, extensas y alejadas y la congestión de tráfico en las vías de viajes pendulares y en las áreas de centralidad.
Aumento del consumo de energía y del consumo de materiales. Aumento de consumo de tiempo, y más limitaciones en la organización de la vida cotidiana.
Segregación de los sistemas naturales (insularización), con la consiguiente degradación y pérdida de complejidad y biodiversidad.
Los principales progresos alcanzados desde Hábitat II vienen asociados a una mayor atención y cooperación en el seno de la Unión Europea y en otros organismos internacionales en apoyo y refuerzo a actuaciones en política territorial y urbana. Se pueden destacar los siguientes:
La adopción por vez primera de unos modelos y objetivos territoriales comunes para el desarrollo futuro en el marco de la Unión Europea (UE) y, en especial, sobre el sistema de asentamientos, a través de la Estrategia Territorial Europea (ETE).
La ETE considera el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión como paso importante en el proceso de integración europea entre los actuales y futuros miembros y define como objetivo de la política territorial el que se alcancen por igual en todas las regiones los objetivos fundamentales de la política europea de cohesión económica y social; de sostenibilidad; y de competitividad más equilibrada.
Para su logro se promueve el desarrollo de un sistema más equilibrado y policéntrico de ciudades; poner a su servicio estrategias integradas de transporte para garantizar el acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento; y una gestión inteligente del patrimonio natural y del patrimonio cultural, base de la identidad y de la diversidad. La ETE no propone instrumentos específicos sino servir de orientación para todas las políticas, cualesquiera que sea su ámbito - nacional, regional o local -, y para las políticas sectoriales y comunitarias, en especial la futura política regional; y estimular la puesta en práctica de estrategias territoriales comunes mediante la cooperación a todos los niveles transnacional, transregional o transfronteriza.
Paralelamente, y también desde la Unión Europea, se han promovido programas de actuación y de intercambio de experiencias así como de buenas prácticas (Naciones Unidas) en apoyo a las políticas públicas destinados a la mejora y recuperación de las ciudades. Aunque en muchos casos nacen desde enfoques sectoriales como el social y de lucha contra la exclusión, el físico-ambiental, o el económico, han mostrado la necesidad de un planteamiento integrado de los problemas urbanos, en el marco del desarrollo sostenible y apoyados por estructuras de cooperación y participación local, sirviendo de referencia para todas las políticas urbanas.
Si bien puede considerarse que no han existido cambios políticos relevantes desde Hábitat, sin embargo se están aplicando estos nuevos enfoques en determinados instrumentos de planificación estratégica. Entre estos pueden citarse los siguientes:
Los programas derivados de los Planes de Desarrollo Regional (PDR) para el periodo 2000-2006, referidos a las regiones Objetivo 1 y de otras iniciativas comunitarias.
Las estrategias territoriales regionales elaboradas por las Comunidades Autónomas como marco para las políticas sectoriales.
Los proyectos de cooperación interregional para sistemas urbanos (Iniciativa comunitaria INTERREG).
Muchas actuaciones urbanas que adoptan un enfoque integrado y sostenible (Iniciativa comunitaria URBAN).
En cuanto a la experiencia adquirida sobre la sostenibilidad y el impacto pueden citarse los siguientes puntos:
Creciente preocupación de la sociedad y los poderes públicos por garantizar un desarrollo sostenible, como expresa tanto la legislación cada vez más exigente en relación al medio ambiente como el creciente esfuerzo de los poderes públicos en la aplicación de políticas para la conservación, prevención y corrección en materia medio ambiental.
Extensión de los sistemas de evaluación de impacto, que tienen su reflejo normativo en la aprobación del Real Decreto Ley 9/2000, de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. Los progresos en materia de evaluación de impacto territorial están todavía poco extendidos y sus resultados son aún muy limitados.
Avances en indicadores comparativos y de medición de sostenibilidad local, aunque todavía en fase de análisis previo a su uso como medio de comparación.
Importancia de las iniciativas de intercambio de experiencias y de Buenas Prácticas en materia urbana (Hábitat), tanto en criterios de aplicación como de evaluación, como estímulo a la innovación en la puesta en marcha de políticas públicas y de participación, y como muestra de fórmulas aplicables a otros casos.
En primer lugar hay que destacar la falta de una política estatal para las ciudades que fomente la cooperación interadministrativa, necesaria por la configuración territorial del Estado español recogida en el Título VIII de la Constitución, que consagra las Comunidades Autónomas como entes plenamente competentes en materia de ordenación del territorio, vivienda y urbanismo.
También existe una insuficiencia operativa de dispositivos para la cooperación institucional, tanto vertical, entre los tres niveles de gobierno (Central, Regional y Local), como de cooperación transversal u horizontal entre las diversas políticas sectoriales.
Así mismo, existe una falta de dispositivos específicos para la cooperación en materia de ordenación del territorio.
Por otra parte, los ayuntamientos se enfrentan a un grave problema de financiación, que repercute negativamente en sus actividades planificadoras y ejecutoras de políticas urbanas y como entidades competentes en la organización y gestión de su territorio.
En cuanto a las recomendaciones, cabría hacer las siguientes:
Importancia del análisis y la caracterización del sistema urbano para reforzar su papel en el desarrollo territorial e instrumentar actuaciones en desarrollo regional; y de definición de estrategias específicas para los distintos tipos de ciudades con un enfoque de complementariedad teniendo en cuenta una nueva relación territorio-ciudad.
Necesidad de fomentar formas de cooperación entre ciudades para coordinar estrategias conjuntas de desarrollo, y para ciudades y sistemas de ciudades transfronterizas. Inclusión de estudios sobre sistemas urbanos y sobre la ciudad en el marco de la I+D, en especial en materia de indicadores, evaluación y seguimiento de tendencias.
Establecimiento de un programa general de eliminación de barreras arquitectónicas que impiden disfrutar de nuestras ciudades a los discapacitados físicos.
Consideración en el diseño del espacio urbano de modelos de espacios libres e itinerarios peatonales adaptados a los colectivos más débiles, como los niños, amas de hogar y personas mayores, para una mejor accesibilidad y habitabilidad en la ciudad.
Elaboración de un programa general de accesibilidad urbana que privilegie al peatón frente al automóvil, así como facilitar la accesibilidad a edificios públicos, a los transportes, a los espacios públicos y a los lugares de trabajo.
3.3 Gestión eficaz de la oferta y la demanda de agua
(compromiso hábitat 141 C) (Buena Práctica seleccionada: Zaragoza: Ciudad ahorradora de agua [1998])
La política del agua se ha incorporado al Ministerio de Medio Ambiente creado en 1996. Como base de la política se pueden destacar algunos aspectos clave de la realidad del agua en España: la existencia de problemas tanto en calidad como de cantidad que afectan al futuro socioeconómico de las regiones y al futuro ambiental del país; la consideración del agua, tanto superficial como subterránea, como elemento esencial para la calidad de vida y la conservación de los ecosistemas y paisajes, con influencia significativa en las actividades económicas incluido el turismo; y, por último, la consideración del agua como bien social, económico, público y limitado, aunque renovable.
Se establecen como objetivos de la política: las garantías de dotación suficiente teniendo en cuenta situaciones excepcionales (caso de las sequías); la gestión de los recursos hídricos incentivando el ahorro y la optimización de las infraestructuras existentes (modernización y sensibilización); y, finalmente, la mejora de los sistemas de riego y de técnicas que reduzcan los consumos de agua. Su materialización está prevista a través de los planes hidrológicos (por cuencas y el nacional).
En España, la elaboración de planes hidrológicos para resolver los problemas hídricos ha sido una constante a lo largo de muchos años y en momentos políticos, económicos y sociales muy distintos. El proceso de redacción de los planes de cuenca previstos en la Ley de aguas de 1985 se ha concluido en su totalidad en 1997, doce años después de su inicio. El período de tiempo consumido por este proceso de planificación hidrológica muestra su complejidad y laboriosidad, en parte debido a su carácter innovador, al ser los primeros planes realizados en España con carácter normativo.
Desde 1996 la gestión del agua para abastecimiento urbano ha tenido una evolución tendente a la adopción de modelos de gestión indirecta, principalmente bajo el título de concesión administrativa que supone, en una gran mayoría de los casos, la adjudicación de la gestión a una empresa privada durante un período de entre 20- 30 años con la obligación del pago de un canon al municipio por parte de la empresa concesionaria.
Esta modalidad, sin embargo, no está exenta de controversia. Como crítica se argumenta que este canon puede suponer una carga para la gestión del agua en la ciudad que recaerá sobre el conjunto de usuarios, sin que necesariamente suponga un avance en una correcta gestión eficaz del recurso. El pago de los cánones puede provocar el endeudamiento del servicio y el desequilibrio económico del mismo lo que puede traer como consecuencia una elevación del precio del agua. Este proceso, si no se controla, no trae aparejado una mejora sustancial del servicio de abastecimiento, ya que estos cánones iniciales están encaminados a la obtención de plusvalías por parte del municipio y no repercuten necesariamente en la mejora y eficiencia de las infraestructuras del abastecimiento. En síntesis, la preocupación estriba en que este proceso signifique una concepción del agua como recurso exclusivamente económico, reduciendo el peso de otras visiones como las sociales y culturales.
En diciembre de 1998 el Ministerio de Medio Ambiente publica el Libro Blanco del Agua en España (LBAE), que tiene entre sus principales objetivos: recopilar y homogeneizar los datos básicos del agua en España; establecer las bases para, una vez descrita la situación actual y una vez realizado el diagnóstico, estimar la evolución previsible y el establecimiento de opciones y prioridades en el uso del agua; y por último, y una vez debatido y razonablemente consensuado, constituir un verdadero documento de directrices para la elaboración del Plan Hidrológico Nacional (PHN).
En este sentido, y como novedad más importante, cabe señalar que el Consejo de Ministros, en su reunión del pasado 14 de julio de 2000 ha acordado, a propuesta del Ministro de Medio Ambiente, un paquete de actuaciones para la planificación integral, en términos de calidad y cantidad, de los recursos hídricos en España dirigidos a vertebrar todo el territorio nacional. El presupuesto de inversión previsto, para el período 2000-2008, supera los tres billones de pesetas.
Estas medidas contemplan el tratamiento integral del ciclo del agua y su propia regulación para atender las necesidades de cada una de las cuencas y de las Comunidades Autónomas.
La planificación consta de dos partes: por un lado, lo acordado en el Consejo de Ministros de 14 de julio, que desarrolla los planes de cada una de las cuencas y, por otro, el proceso de aprobación del Anteproyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional (PHN), que deberá estudiar previamente el Consejo Nacional del Agua, órgano asesor del Gobierno integrado por 91 personas.
La reciente Ley 46/1999, que modifica la Ley de Aguas de 1985, refuerza, a la vez que reorienta, el papel de la planificación hidrológica, estableciendo que ésta tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico y la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales.
Dos normativas completan el desarrollo citado: de una parte, la aprobación del plan Nacional de Saneamiento y Depuración de aguas residuales: planificación de infraestructuras de saneamiento y depuración hasta el 2005 mediante convenios con las CC.AA, declaración de interés de las actuaciones y aprobación de programas operativos específicos (POMAL). Y de otra, la aprobación de los Planes hidrológicos de cuenca (RD1664/1998, de 24 de Julio).
En primer lugar, la propia reforma de la Ley de Aguas de 1985 que desde la crítica se le atribuye una concepción del agua como recurso económico, a gestionar independientemente de los criterios sociales, culturales y ambientales. La compraventa de agua por parte de los diversos agentes económicos que tienen la concesión administrativa puede suponer un encarecimiento del precio del agua sin que necesariamente suponga una asignación de los recursos de forma eficiente y racional atendiendo a las necesidades prioritarias que determina la propia ley.
De otra parte, la ausencia de una planificación hidrológica basada en la gestión de la oferta existente y en la participación de todos los agentes implicados. Mayor peso de los grandes grupos de presión en los borradores existentes del Plan Hidrológico Nacional y retraso en su aprobación. Preocupa la primacía, en general, de una política basada en la demanda insostenible de un recurso escaso y necesario para el mantenimiento de la calidad de vida. También, la ausencia de planificación provoca la continua y desmesurada demanda por la concentración de actividades en territorios donde la disponibilidad de agua es menor.
Otro aspecto es la progresiva pérdida de la calidad del agua para abastecimiento urbano que obliga a muchos ciudadanos al consumo de agua embotellada en sustitución de la servida en el abastecimiento, con el consiguiente encarecimiento del gasto familiar.
Por último, y en muchos casos, los sistemas tarifarios actuales son todavía poco racionales. Las cuotas de servicio que abonan muchos ciudadanos suponen una clara alteración de la progresividad de las tarifas; los conceptos que se reflejan en los recibos del agua emitidos por empresas gestoras no corresponden a la realidad de un recurso escaso y cada día más caro. Los bloques de consumo no siguen criterios de eficiencia y racionalidad, sino más bien criterios de rentabilidad económica. Para una gestión eficaz del agua para uso urbano se considera necesario una política de precios que tienda a penalizar los consumos excesivos de agua, permitiendo al mismo tiempo, una dotación a un precio asequible a todos lo presupuestos familiares. Desde este punto de vista, se va avanzando hacia la normalización de los sistemas tarifarios que determinan el precio del agua para uso urbano, especialmente del uso doméstico.
Entre las recomendaciones se pueden incluir las siguientes:
La necesidad de consenso y participación ciudadana en la elaboración de la planificación hidrológica como el método eficaz para alcanzar políticas de consenso indispensables para su puesta en práctica.
Aumentar el esfuerzo en la depuración de aguas residuales de muchos municipios que todavía no han incorporado sistemas de depuración o que mantienen sistemas poco adecuados o no conformes con la normativa. Incorporación de los conceptos de alcantarillado y depuración en los recibos de agua de todos los municipios.
La necesidad de una normativa de ámbito nacional que regule los sistemas tarifarios del servicio de abastecimiento y saneamiento de agua, incorporando los principios de eficiencia y racionalidad necesarios para la conservación y protección del recurso: el que más consume más paga, el que contamina paga, la progresividad de las tarifas, etc.
Eliminación o prohibición de los sistemas tarifarios basados en aforos no individualizados y en sistemas que potencian el consumo irracional y el derroche: mínimos de consumo, cuotas de servicio excesivamente elevadas, conceptos obsoletos, pago por medio del agua de otros servicios públicos como la gestión de residuos urbanos, inexistencia de conceptos relacionados con la depuración de aguas, elevadas políticas impositivas introducidas en algunos municipios, etc.
3.4 Reducir la contaminación de las zonas urbanas
(compromiso hábitat 431) (Buena Práctica seleccionada:Calefacción centralizada alimentada por biomasa Cuellar [2000])
Aprobación del Plan Nacional de Residuos Urbanos, constituido por los siguientes Planes específicos:
De Vehículos Fuera de Uso (PNNFU).
De Neumáticos Fuera de Uso (PNNFU).
De Residuos de Matadero, Decomisos, Productos Cárnicos y Animales Muertos (PNRMDSAM).
De Lodos de Depuradora (PNL).
De Residuos Voluminosos (PNRV).
De Residuos de Construcción y Demolición (PNRCD).
También es importante citar el Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados (1995-2005). Este tipo de suelos aparecen también regulados en la citada Ley de Residuos, con la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud de las personas.
Por otro lado, la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, de 22 de noviembre de 1999, acordó dar su conformidad al Programa Nacional de Pilas y Baterías Usadas, publicándose la correspondiente Resolución en el Boletín Oficial del Estado del 27-11-1999.
Desarrollo de otros marcos legislativos para la gestión de residuos y para la transposición de Directivas sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente
Participación en el Consejo Nacional del Clima.
Firma del Protocolo de Kioto para reducción de la emisión de gases de efecto invernadero por España y por la Unión Europea en su conjunto, a finales de abril de 1998, en el marco de la VI reunión de la Comisión para el Desarrollo Sostenible, de la O.N.U., celebrada en Nueva York.
España ha apoyado la Directiva sobre vertederos (1999/31/CE, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos; D.O.C.E. Serie L182, de 16.7.1999),
En relación con los cambios legislativos y de política más significativos, pueden citarse por un lado, las disposiciones legislativas relativas a la gestión y tratamiento de residuos:
Ley 11/1997, de 24 de abril de Envases y Residuos de Envases.
Resolución del 17 de noviembre de 1998 por la que se publica el Catálogo Europeo de Residuos.
Real Decreto 952/1997, de 20 de junio de 1997, por el que se modifica el Real Decreto 833/1989 por el que se aprueba el Reglamento de Residuos Peligrosos.
Real Decreto 1217/1997 por el que se modifica el Real Decreto 1088/92 sobre Incineración de Residuos Peligrosos.
Real Decreto 1378/1999, de 27 de agosto de 1999, por el que se establecen medidas para la eliminación y Gestión de los PCBs y de los aparatos que los contengan.
Resolución de 13 de enero de 2000, que aprueba el Plan Nacional de Residuos Urbanos.
Así mismo y en relación con la calidad del aire: en la actualidad, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, del Ministerio de Medio Ambiente, está trabajando en la transposición de la Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente (DOCE n. 296/L, de 21-11-1996), la cual implica la modificación de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972.
Real Decreto 1217/1997, de 18 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1088/1992, de 11 de septiembre, por el que se establecen nuevas normas sobre la limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales.
España ha aprobado la Ley 4/1998, de 3 de marzo, por la que se establece el Régimen Sancionador previsto en el citado Reglamento (CE) 3093/1994, del Consejo, de 15 de diciembre, relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono.
El Protocolo de Montreal ha tenido posteriores ajustes, como los adoptados en la IX Reunión de las Partes, celebrada en Montreal en 17 septiembre de 1997, y publicados en el B.O.E. de 18 de noviembre de 1998. El calendario para el abandono del bromuro de metilo, utilizado como pesticida en la agricultura (producciones de fresas y pimientos en España), se ha adelantado del año 2010, fijado en un ajuste anterior, al año 2005, salvo para usos críticos.
En la XI Cumbre del Protocolo, celebrada en Pekín del 29 de noviembre al 3 de diciembre de 1999, los delegados aceptaron por primera vez congelar la producción de HCFCs (hidroclorofluorocarburos) a partir del año 2004 para los países desarrollados y a partir del 2016 para los países en vías de desarrollo.
En cuanto a la experiencia adquirida en cuanto a la sostenibilidad y el impacto, a través de las medidas adoptadas, se fomenta la reducción de la generación y la separación en origen de los residuos, con el fin de facilitar las tareas de valorización, principio básico de la sostenibilidad.
La acogida de los sistemas de recogida selectiva de residuos por parte de los ciudadanos ha sido muy favorable.
Se observan ciertas dificultades de aplicación de estos instrumentos legislativos motivados por el marco competencial de las Comunidades Autónomas, que exige un mayor esfuerzo de coordinación y dificultades en los procesos de transposición de Directivas.
Es necesario fomentar y ampliar la participación ciudadana en el desarrollo de la nueva normativa y en los criterios empleados en su aplicación. En la actualidad no se dan suficientes vías de participación ciudadana en la toma de decisiones relativas al control y en la gestión de los residuos.
Hay falta de información sobre las políticas preventivas para reducir la generación de residuos. Los ciudadanos desconocen los planes empresariales de prevención realizados por los sistemas integrados para disminuir la generación de residuos de envases.
Se observa un desconocimiento de los productos sobreempaquetados y de los materiales más perjudiciales para el medio ambiente que siguen siendo utilizados por algunos agentes económicos.
También se observa desconocimiento por parte de los ciudadanos de los costes originados por los envases y falta de productos alternativos para generar menos residuos.
A la vista de estos hechos, sería necesario incrementar las campañas de sensibilización y concienciación ciudadana en materia de residuos. La política de reducción de residuos es un elemento clave, así como la progresiva sustitución de sustancias y compuestos tóxicos y no reutilizables, así como la disminución de envases de un solo uso.
La recogida selectiva de residuos debería ser obligatoria en todos los municipios, independientemente de su tamaño demográfico.
Es necesario que se asuman los costes de la gestión de residuos por parte de los ciudadanos mediante políticas tarifarias que tiendan a individualizar la generación de residuos y puedan cubrir los costes de una correcta gestión de los residuos generados.
Se debería favorecer un incremento de las políticas preventivas y de reducción de residuos frente a las soluciones finalistas de tratamiento.
El tráfico rodado en las grandes ciudades constituye uno de los factores más importantes de contaminación atmosférica y sonora. Es necesario, por tanto, reducir del tráfico urbano por medio de políticas que fomenten el uso del transporte público y medios alternativos como la bicicleta, y la peatonalización de centros históricos.
Es necesario establecer normativas y regulaciones efectivas sobre la contaminación acústica ambiental provocada por las actividades urbanas que incluya las actividades de ocio nocturno tan significativas en los países mediterráneos.
Se deberían poner en marcha de campañas activas y dinamizadoras que favorezcan el consumo racional de recursos, evitando el despilfarro, y contando con instrumentos adecuados para la efectiva defensa del consumidor.
En cuanto al consumo de energía, se deberían impulsar leyes que prioricen la elección de proyectos de utilización de energías no contaminantes en la construcción de vivienda pública y privada, en las intervenciones de rehabilitación, así como en el rediseño territorial de la actividad industrial. Igualmente, adopción de medidas de reducción de la contaminación lumínica y planes municipales de alumbrado eficiente.
Se debería aplicar correctamente el principio de «quien contamina paga", de tal forma que los agentes que más contaminen paguen más.
3.5 Prevenir las catástrofes y reconstruir los asentamientos
(Compromiso Hábitat 43 Z) (Buena Práctica seleccionada: Realojo de familias afectadas por la riada de 1997 Badajoz [2000])
Las labores de prevención y protección en España ante riesgos catastróficos, son llevadas a cabo fundamentalmente por la Dirección General de Protección Civil (DGPC). Este organismo, encuadrado dentro del Ministerio del Interior de España, tiene como misiones la protección física de las personas y de los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente.
La Ley 2/1985 sobre Protección Civil, establece en su artículo 1 los dos cometidos esenciales de la DGPC: estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública y la protección y socorro de las personas y bienes en los casos en que tales situaciones se produzcan. Con estas determinaciones, se pretende situar a nuestros Servicios de Protección Civil entre los más evolucionados, considerando que sus funciones no deben orientarse exclusivamente a la protección de las personas y los bienes cuando las situaciones de riesgo se materializan, sino al estudio y prevención de las causas que originan las situaciones catastróficas, para reducirlas a términos asumibles, a través de las correspondientes políticas y actuaciones.
Otros organismos e instituciones con competencia en las labores de prevención y protección son:
La Escuela Nacional de Protección Civil. Creada por Real Decreto 901/1990, de 13 de julio, depende de la Dirección General de Protección Civil.
Red Radio de Emergencia de Protección Civil de España (REME) Integrada por radioaficionados vinculados a la Dirección General de Protección Civil de España, de modo voluntario y altruista y que se estructura de forma permanente y con la correspondiente jerarquización funcional y organización territorial, para garantizar la necesaria celeridad y eficacia en su actuación, en aquellos casos que sea requerida.
Centro Español de Respuesta ante Emergencias durante el Transporte de productos químicos peligrosos (CERET). El 24 de julio de 1997 se suscribe un acuerdo marco de colaboración entre la Dirección General de Protección Civil - Ministerio del Interior - y la Federación Empresarial de la Industria Química Española (FEIQUE), para constituir el Centro Español de Respuesta ante Emergencias durante el Transporte de productos químicos peligrosos (CERET).
El Centro Europeo de Investigación de técnicas de información a la población en Situaciones de Emergencia, (CEISE). Es un centro de investigación social ubicado en el Ministerio del Interior - Dirección General de Protección Civil, y adscrito al Consejo de Europa (Estrasburgo) a través del A.P.O. (Accord Partiel Ouvert, en la actualidad «ACCORD EUROPA RISQUES MAJEURS"). España se incorpora a este acuerdo europeo en el año 1988 a través del Ministerio de Interior y escoge la especialidad de la investigación social y de la comunicación a la población en situaciones de emergencia y lo ubica con el nombre de CEISE en la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior.
La normativa básica reguladora de las actividades de prevención y protección en España es la siguiente:
Real Decreto 1547/1987, de 24 de julio, sobre reestructuración de la protección civil (B.O.E. núm. 180, de 28 de julio).
Decreto 888/1986, de 21 de marzo, sobre composición, organización y régimen de funcionamiento de la Comisión Nacional de Protección Civil (B.O.E. núm. 110, de 8 de mayo), modificado por el Real Decreto 573/1997, de 18 de abril (B.O.E. núm. 115, de 14 de mayo) y por el Real Decreto 2061/1999, de 30 de diciembre (BOE núm. 17, de 20 de enero de 2000).
Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil (B.O.E. núm. 105, de 1 de mayo). Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (B.O.E. núm.172, de 20 de julio).
Las actividades españolas en relación con la segunda mitad del Decenio Internacional de Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) (Junio 1998), son, en resumen:
1. Estudios integrados e investigación.
A. El Consorcio de Compensación de Seguros ha definido un Plan de Actuación Trienal diseñando tres vertientes básicas de actuación:
Apoyo a la investigación en materia de catástrofes naturales y de reducción de estos riesgos.
Acción coordinada y de colaboración con instituciones públicas y privadas que desarrollen actividades en torno a la prevención.
Fomento de actividades orientadas a difundir estos temas en la opinión pública.
B. Se han realizado estudios integrados sobre diferentes áreas peninsulares por parte del Instituto Tecnológico y Geominero del Ministerio de Medio Ambiente (ITGE):
Atlas de riesgos naturales de la región de Murcia.
Estudio de Riesgos Naturales para una zona pirenaica.
Mapa geotécnico y de riesgos naturales de Lorca y Cartagena.
C. Proyecto TIGRA de la UE, análisis de metodología para evaluación cartográfica del riesgo, contando con la peligrosidad, vulnerabilidad y exposición (ITGE).
D. Informes anuales de Riesgos Naturales en España y en el mundo. Están en preparación los correspondiente a 1996 y 1997, habiéndose publicados los correspondientes al período 1990-1995 (ITGE). Para el caso español, se pueden considerar unos promedios de 90 víctimas al año y unos daños evaluados en 150.000 millones de pesetas.
2. Inundaciones.
Medidas de vigilancia, predicción y alerta.
Sistemas Automáticos de Información Hidrológica, implementados por la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de Aguas del Ministerio de Medio Ambiente.
La inversión realizada se cuantifica en unos 40.000 millones de pesetas y su implantación en todo el territorio nacional representa un total de 60.000 millones de pesetas invertidos.
Obras de Actuación en puertos.
Representan una cantidad próxima a 240 millones de pesetas, su finalidad es evitar la agravación del riesgo de inundaciones.
Medidas de prevención a largo plazo.
Se ha puesto en marcha una Red de Estaciones Experimentales de Seguimiento y Evaluación de la erosión.
Programa general de seguridad de presas del Estado. La inversión total en el curso del decenio es de 10.000 millones de pesetas, de los que ya se han invertido 8.000 millones de pesetas.
Obras de encauzamiento y defensa. Plan de defensa de avenidas de la cuenca del Segura.
Construcción de Embalses de laminación de avenidas. Fundamentalmente en las cuencas del Júcar y del Segura.
Mantenimiento de cubierta forestal. Se han efectuado trabajos de repoblación forestales y correcciones de cauces torrenciales y ramblas.
Las repoblaciones forestales, con especies del máximo valor ecológico posible se han llevado a un ritmo de 12.000 has. por año.
Las correcciones de cauces, llevadas a cabo en cuencas importantes representan un volumen de mampostería de 150.000 m3 al año.
3. Fenómenos meteorológicos severos.
Estudio del Riesgo.
El Instituto Nacional de Meteorología del Ministerio de Medio Ambiente (INM) ha desarrollado, en unión de las autoridades responsables de la Protección Civil, una serie de estudios regionales, y en algún caso locales, para la determinación de estos umbrales que se han convertido en pieza clave del actual Plan Nacional de Predicción y Vigilancia de Fenómenos Adversos, puesto en marcha en diciembre de 1996, con el objetivo de realizar la mejor vigilancia y predicción de todo fenómeno meteorológico potencialmente adverso, en todo tiempo y en todo lugar. Junto con este Plan el INM ha establecido también acuerdos para el intercambio de avisos de fenómenos adversos con los Servicios Meteorológicos de Marruecos y Portugal.
4. Prevención en Puertos.
Se han realizado obras por valor de 550 millones de pesetas.
5. Riesgo Sísmico.
Vigilancia, predicción y alerta.
Medidas de Protección y Preparación a corto plazo.
6. Incendios Forestales (DGCONA)
Los incendios forestales representan un riesgo permanente en toda la Península Ibérica, así como en el resto de los países mediterráneos.
Por ello se ha definido un «Plan General de Defensa contra Incendios Forestales »cuyo objetivo es la reducción del número de incendios y la limitación del impacto del fuego sobre la superficie forestal. Los objetivos generales se concretan en los tres objetivos estratégicos siguientes:
Actuación sobre las causas tanto inmediatas como estructurales que propician la aparición de los incendios.
Intensificación de la Silvicultura preventiva.
Mantenimiento del potencial de extinción existente con los perfeccionamientos técnicos necesarios para mejorar su eficacia.
7. Movimientos del Terreno.
Se ha colaborado en investigaciones sobre el desencadenamiento meteoclimático de deslizamientos a través del proyecto MEFISST de la UE. (ITGE). Estudio de riesgos en zonas específicas en varias regiones en colaboración con la Dirección General de Protección Civil, Andalucía, Murcia, Castilla y León, Galicia, Cantabria y Aragón. En total mas de 30 estudios para corrección de situaciones potencialmente peligrosas (ITGE). Estudios para hundimientos en tres zonas españolas y dos de Iberoamérica (ITGE).
8. Riesgo Volcánico.
Estudios de peligrosidad volcanológica, principalmente centrada en el Teide, a través de proyectos de investigación (TEIDE).
Desde 1994 se inicia la materialización de una estructura de salvamento de rango internacional (Sociedad Estatal de Salvamento Marítimo) que implanta el principio de coordinación del conjunto de medios al servicio del Estado más los medios propios.
10. Programas de Formación e información a la población.
El INM organizó, en Palma de Mallorca, un Simposio Internacional sobre ciclones y tiempo adverso en el Mediterráneo. Este Simposio recogió gran cantidad de comunicaciones de los países ribereños en un sentido amplio y resultó muy significativo desde un punto de vista científico y técnico.
Se han realizado Seminarios, Cursos, Conferencias y Exposiciones en todo el territorio nacional sobre vulnerabilidad, vigilancia y riesgo sísmicos (IGN). Se ha editado la «Guía ciudadana de riesgos geológicos", con el apoyo financiero del Consorcio de Compensación de Seguros (CCS).
Se han mantenido contactos y colaboraciones con medios de comunicación para familiarizar a la población con las características de este riesgo y las informaciones difundidas. Aunque se aprecia un avance en su sensibilización se echa de menos la posibilidad de lanzar programas de más amplio alcance (INM).
Se celebró en 1997 un Curso Internacional de Restauración Hidrológico Forestal, que se repetirá anualmente (DGCONA).
Una de las mayores dificultades u obstáculos institucionales que nos encontramos a la hora de implementar políticas de ámbito nacional es la derivada de la confluencia sobre el territorio de distintos niveles de Administración con competencias sobre el mismo.
Como en otras ocasiones, la consagración de las Comunidades Autónomas, con competencias plenas sobre la organización de sus territorios, así como sobre los múltiples servicios a la población, demandan un gran esfuerzo de coordinación entre todos estos niveles.
Esta necesidad se hace mucho más patente en temas como el que nos ocupa de protección civil, dada lo imprevisible de los fenómenos que pueden afectar a las vidas y posesiones de las personas y de la inmediatez y violencia con que se producen.
Unos Servicios de Protección Civil eficaces deben tener en cuenta a la hora de delimitar sus funciones no sólo la protección de las personas y los bienes cuando las situaciones de riesgo se materializan, sino el estudio y prevención de las causas que originan las situaciones catastróficas, para reducirlas a términos asumibles, a través de las correspondientes políticas y actuaciones.
Es imprescindible que la legislación sectorial recoja determinaciones orientadas a la prevención de riesgos. Así, en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, por iniciativa de la Dirección General de Protección Civil, ha incluido por primera vez en España, en su artículo 9 un nexo entre la planificación urbana y los riesgos naturales, estableciendo que las Administraciones competentes deben incluir limitaciones en el uso del suelo en base al nivel de riesgo potencial de inundaciones en determinadas zonas.
Entre las recomendaciones más importante que se hacen en esta materia son las siguientes y están extraídas del Informe de la Comisión Especial del Senado español sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe (Diciembre de 1998).
En materia de riesgo por inundaciones.
En primer lugar, se debe elaborar una metodología para el análisis y evaluación del riesgo potencial de inundaciones y sus fenómenos asociados y valoración de las consecuencias sobre los elementos vulnerables.
En base a esta metodología, se deberá elaborar una Cartografía Temática de zonas potencialmente inundables y su nivel de riesgo asociado que deberá ejecutarse en un plazo entre tres y cinco años.
Hasta que se disponga de esta cartografía, se utilizará el inventario de zonas que históricamente han sufrido inundaciones.
Todas las Comunidades Autónomas deberán elaborar con urgencia su Plan Especial de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones.
Con la finalización del Programa Nacional de Cartografía Temática de Riesgo de Inundaciones, éste será el instrumento capital que oriente e informe todas las políticas, estrategias y medidas que deban acometerse para prevenir las inundaciones y reducir sus consecuencias.
En materia de Riesgo Sísmico.
Aunque hace ya más de cien años del último terremoto catastrófico sufrido en nuestro país (Arenas del Rey [Granada] 1884, con más de mil víctimas mortales), es preciso no olvidar que este riesgo permanece y que se trata sin duda del fenómeno natural con mayor capacidad para producir consecuencias catastróficas en extensas áreas del territorio español.
Existe una normativa sismorresistente relativamente reciente que, aún estando en revisión, puede proporcionar un grado de seguridad importante, si se aplica con todo rigor y estuviera complementada con una adecuada ordenación del territorio y de los usos del suelo.
Los mapas de peligrosidad sísmica elaborados y publicados por el Instituto Geográfico Nacional ofrecen una buena base pero, a menudo, no suficiente para una precisa ordenación urbanística, por lo que, en tales casos, se hace necesario la realización de estudios de peligrosidad con mucho mayor nivel de detalle a desarrollar por las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Por otra parte, la normativa sismorresistente es de aplicación para construcciones nuevas, careciéndose de estudios de vulnerabilidad de construcciones antiguas que permitan estimar las consecuencias de un terremoto posible y adoptar las medidas preventivas y de protección que puedan resultar necesarias para minimizarlas.
Por Acuerdo del Consejo de Ministros del 7 de abril de 1995, se aprobó la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo Sísmico. Al igual que se señaló anteriormente con respecto al riesgo de inundaciones, al no existir una cartografía temática del riesgo potencial derivado de fenómenos sísmicos y ser ésta un fundamento necesario de la planificación confirme a lo establecido por la citada Directriz Básica, los planes existentes acerca del riesgo sísmico tienen el carácter de provisionales.
Se propone, por tanto, realizar por los órganos competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, estudios de microzonación que complementen los mapas de peligrosidad sísmica existentes, en aquellos ámbitos territoriales donde sean previsibles sismos de intensidad igual o superior a grado VI.
Asimismo, por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y de la Administración General del Estado, debería procederse, de acuerdo con una metodología previamente concertada en la Comisión Nacional de Protección Civil, a la elaboración de estudios sistemáticos de vulnerabilidad, que comprendan las construcciones, instalaciones e infraestructuras, cuya destrucción, con probabilidad razonable, pueda ocasionar víctimas, interrumpir un servicio imprescindible para la comunidad o aumentar los daños por efectos catastróficos.
En base a los estudios anteriores, debería elaborarse una Cartografía Temática del Riesgo Sísmico en España, suficientemente precisa para fundamentar a su vez los Planes de Ordenación Urbana y los Planes Especiales de Protección Civil frente a Riesgo Sísmico.
En materia de Riesgo por Movimientos del Terreno.
Estos fenómenos tienen especial relevancia en las políticas de infraestructuras y de ordenación territorial y urbanismo, debiendo evitarse los emplazamientos en las zonas de mayor inestabilidad o, cuando ello no fuera posible y en todo caso, no deberían efectuarse estos emplazamientos sin una detección del fenómeno y las adopción de las medidas pertinentes.
En este sentido, la Comisión Especial considera que sería necesario que los órganos competentes de las distintas Administraciones Públicas establezcan procedimientos sistemáticos para que los planes de ordenación territorial y urbanísticos, así como los proyectos de determinadas infraestructuras, tanto de iniciativa pública como privada, incluyan preceptivamente una evaluación del riesgo por movimientos del terreno.
Esta Comisión recomienda asimismo profundizar en la definición y normalización de los mecanismos para la coordinación y cooperación entre las Administraciones locales, autonómicas y estatal, de forma que redunde en una resolución más rápida y eficaz de los problemas asociados a estos fenómenos.
En este sentido, sería conveniente la suscripción de convenios entre los centros de estudio e investigación dependientes de la Administración General del Estado y el resto de Administraciones implicadas para disponer del apoyo técnico y científico necesario.
En materia de Riesgo Volcánico.
El riesgo volcánico en España está localizado en el archipiélago canario, en el cual, durante los últimos quinientos años, se han producido erupciones en todas las islas, con excepción de La Gomera. La última erupción registrada ocurrió en La Isla de La Palma, la del volcán Teneguia, en el año 1971.
Habrá de continuarse con la labor de coordinación emprendida por el Comité Científico de Evaluación y Seguimiento de Fenómenos Volcánicos, al objeto de conseguir la máxima eficacia posible de los recursos técnicos existentes, y a la par se procurará, en la medida de lo posible, complementar éstos con los que resulten necesarios para el perfeccionamiento del actual sistema de seguimiento e información sobre fenómenos volcánicos.
Por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Canarias y de la Administración General del Estado, con la aportación técnica del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, habría de procederse a la confección de la Cartografía Temática del Riesgo Volcánico en Canarias, de acuerdo con los criterios que acerca de la zonificación del territorio en función de la peligrosidad volcánica, se expresan en la correspondiente Directriz Básica de Planificación de Protección Civil, y puedan servir de fundamento para los planes de ordenación del territorio y de los usos del suelo que se elaboren y aprueben por los órganos competentes.
Por las Administraciones competentes se fomentarán las actividades tendentes a mejorar el nivel de conocimientos de la población, particularmente de los residentes en el archipiélago canario, acerca del riesgo volcánico. Es particularmente necesario que tales conocimientos se introduzcan en los diversos niveles de la enseñanza.
3.6 Promover sistemas de transporte eficaces y ambientalmente racionales
(Compromiso Hábitat 43N) (Buena Práctica seleccionada: Planes de movilidad alternativa para los trabajadores de la empresa Kanguros, S.A. Madrid [1998])
En relación con el tema de la automoción, la Unión Europea ha previsto el Programa Auto-Oil (I y II), importante instrumento de la Comisión Europea que parte de la Directiva 94/12/CEE, cuyo objeto consiste en aplicar diversas medidas para la reducción de la emisión de contaminantes a la atmósfera generada por los carburantes de los vehículos a motor.
Dentro de esta iniciativa se inscribe el compromiso de eliminación del uso de la gasolina con plomo en la Unión Europea a partir del 1 de enero del año 2000 (Directiva 98/70/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1998, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE, del Consejo [DOCE Serie L 350, de 28/12/1998]). Aunque Francia, Italia, España, Portugal y Grecia solicitaron una prórroga de entre tres y cinco años, el plazo concluirá para España el 1 de enero del 2002.
Se está participando en el Grupo de Expertos de Transporte y Medio Ambiente de la Comisión con la finalidad de establecer una Estrategia de Transporte Sostenible, de aplicación en la Unión Europea y en los Estados Miembros.
Se está contribuyendo a los trabajos desarrollados por la Agencia Europea de Medio Ambiente en relación con la definición y establecimiento de una metodología para el seguimiento de los efectos ambientales del transporte basada en indicadores (Transport and Environmental Report Mechanisms)
Entre las medidas adoptadas en España que pueden contribuir al logro de los objetivos señalados en el Programa Hábitat cabe destacar:
Tendencia a la implantación de sistemas de transporte urbano y metropolitano del modo ferroviario de media y alta capacidad con sistemas de tracción eléctrica integral- ejemplos metro de Bilbao, cuya área metropolitana cuenta con 1 millón de habitantes; metro de Madrid mediante ampliaciones de líneas, apertura de una línea de comunicación directa centro ciudad-aeropuerto; implantación tranvías urbanos: Bilbao, Barcelona, A Coruña, etc.
Utilización en las redes transporte urbano de algunas ciudades (Madrid, Valladolid, Vitoria, etc.), de autobuses ecológicas(alimentados con combustibles menos contaminantes: gas natural, combinados gasóleo, aceites vegetales, glp y reciente introducción en Madrid de Microbuses alimentados por energía eléctrica.
Peatonalizaciones totales o parciales con reducción considerable del tráfico y de sus consecuencias: San Sebastián, Oviedo, Burgos, A Coruña, Córdoba etc.
Establecimiento en ciudades como Madrid de intercambiadores de transporte para facilitar el acceso mediante transporte público de los flujos del área metropolitana al centro de la ciudad.
Instalación de carriles rápidos para autobuses y vehículos con alta ocupación.
En cuanto a los cambios legislativos desde Hábitat, puede señalarse lo siguiente:
Eliminación del uso de la gasolina con plomo en la Unión Europea a partir del 1 de enero del 2000. Solicitud de moratoria de dos años por parte de la Administración española, cuyo, plazo concluirá el 1 de enero del 2002.
Aprobación del Plan Nacional de Residuos, en el que se incluye el Plan de Recuperación de Residuos de Vehículos Fuera de Uso,. en el que se contempla el tratamiento y valorización de los residuos procedentes del achatarramiento de los mismos.
Adopción de las competencias en transporte urbano y metropolitano de viajeros por parte de las 17 CCAA; promulgación de leyes de ámbito autonómico: son leyes más de gestión y organización de los servicios que de directrices ambientales.
Consideración algo más detallada en los nuevos instrumentos de planeamiento urbanístico de diseños periféricos y asignación de espacios para el establecimiento de centros especializados en la gestión y el apoyo al transporte intermodal de mercancías: ciudades del transporte, puertos secos, etc.
Propósito de reforma de la actual ley estatal de ordenación de los transportes terrestres(data de 1988). La reforma Tendrá carácter medioambiental. Las directrices sobre protección ambiental del y para el transporte serán reglamentos y directivas de la Unión Europea adaptadas al derecho español.
Lento desarrollo de organismos coordinadores de transporte público en las grandes ciudades y áreas metropolitanas: Madrid, Valencia, Bilbao.
Atomización y exceso de oferta del sector del transporte de mercancías por carretera.
Alta siniestralidad en el transporte por carretera aunque se ha puesto en marcha la implantación de reglamentaciones específicas para mercancías peligrosas.
Poco ejercicio de las potestades sancionadoras por parte de las Administraciones Públicas en materia de seguridad e higiene del transporte por carretera (mercancías).
Necesidad de incrementar el control riguroso sobre las infracciones en materia de velocidad por carretera, habitualmente incumplidas por los conductores, especialmente las referentes a áreas urbanas: (limitaciones a 100 km. en carretera, 120 km. en autopistas y 50 km. en áreas urbanas).
Gran publicidad de automóviles basada en la competición, la fuerza y sobre todo, la velocidad.
Implantaciones cada vez mayores de vivienda dispersa que provocan el aumento indiscriminado del uso del vehículo privado y hacen inviables los sistemas de transporte público en muy amplias zonas del país.
Desarrollo de pautas culturales de ocio juvenil fundamentalmente basadas en la posesión y utilización del automóvil, alta siniestralidad y muy elevada producción de ruidos nocturnos.
Existencia de calendarios laborales rígidos (vacaciones) que tienen como consecuencias despilfarradoras y muy peligrosas «operaciones de salida y retorno »sobre todo en las grandes aglomeraciones urbano-metropolitanas. A estos «grandes acontecimientos» de verano, se añaden las salidas masivas de invierno y primavera y los «puentes".
La siniestralidad circulatoria se convierte en un corolario de las pautas sociales de ocio.
Las recomendaciones sobre acciones prioritarias se resumen en los siguientes puntos:
Hay que pasar de la estrategia de la movilidad a la estrategia de la accesibilidad. Significa apostar por una planificación de las redes viarias de tal forma que éstas se reconfiguren pensando en la preferencia de uso del transporte público, de la bicicleta y de los espacios peatonalizados. Se debe apostar por el criterio global de reducir y pacificar el tráfico motorizado creando nuevos espacios de convivencia y coexistencia sobre todo en los entornos de los equipamientos.
Plan Estatal para la financiación del transporte metropolitano.
Ordenación urbanística de densidad y multifuncionalidad para hacer predominantes los usos del transporte publico colectivo y la circulación peatonal, a menos distancia menor necesidad de servicios de transporte urbano.
Exigencia de disciplina circulatoria en las ciudades con respeto a las limitaciones de velocidad.
Eliminación paulatina del estacionamiento en los centros urbanos (estudio puntual del estacionamiento para residentes).
Establecimiento de redes protegidas y separadas de autobuses urbanos con señalización especial y prioridades semafóricas de cruce. Estudios para la reintroducción del trolebús en algunas líneas de fuerte trafico.
Periferización del estacionamiento de vehículos privados y complementariedad de aparcamientos y paradas de transporte publico urbano y metropolitano.
Reforzamiento de los órganos de coordinación y gestión del transporte publico en las grandes ciudades y áreas metropolitanas, con el fin de impulsar la intermodalidad.
Creación de bandas exclusivas y protegidas para el transporte publico en las carreteras que vertebran los conjuntos metropolitanos, combinando las redes generales con las urbanas de cada uno de los conjuntos urbanos que integran el área.
Fomentar el uso de combustibles gasificados, o cualquier otro no contaminante, en los autobuses urbanos.
3.7 Apoyar la preparación y aplicación de planes de mejora del medio ambiente local y el desarrollo de agendas 21 locales
(Compromiso Hábitat 137 I) (Buena Práctica seleccionada: Programas para la mejora del medio ambiente urbano Málaga [1998])
Durante los últimos veinte años se ha producido un importante cambio cualitativo en las políticas de medio ambiente de los municipios españoles donde se ha pasado de las antiguas y convencionales políticas de recogida de residuos sólidos urbanos, parques y jardines a unas políticas integradas de planes estratégicos ambientales, planes de control y prevención de la contaminación, políticas de recogida selectiva de residuos, etc.
Un importante instrumento de este cambio ha sido la reforma normativa que se introdujo con La Ley7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que introdujo la competencia de medio ambiente como servicio obligatorio en todos los municipios de más de 50.000 habitantes.
La Carta de Aalborg, suscrita el 27 de mayo de 1994 por 80 municipios europeos, recomienda la implantación de Agendas 21 en todas las ciudades europeas como estrategias para la sostenibilidad. La Agenda 21 Local es un proceso estratégico de fomento y control del desarrollo sostenible. El desarrollo, la gestión y la realización de este procedimiento exigen todas las técnicas e instrumentos que puedan utilizar las autoridades locales y los ciudadanos que representan.
La sostenibilidad local requiere de un proceso planificado de actuación que debe implicar a toda la actuación municipal en la toma de decisiones y que requiere una retroalimentación y evaluación constante.
Los avances producidos en nuestro país son importantes. A finales de 1998 más de 60 Corporaciones Locales habían suscrito la Carta de Aalborg, comprometiéndose a adoptar estos planes en sus respectivos municipios. Ciudades que han suscrito esta Carta han obtenidos distinciones europeas y mundiales: Calviá, Premio Europeo Ciudad Sostenible 1997, otorgado por la Unión Europea; Málaga ha sido distinguida con uno de los diez premios a las mejores prácticas en el II Concurso Internacional de Buenas Prácticas, promovido por el programa BLP de Naciones Unidas.
La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) es miembro del Comité de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) y como tal representa a todas las entidades locales españolas, ante la administración del Estado y las instituciones comunitarias.
En la situación actual, estas entidades locales no disponen de una pauta de trabajo que les sirva de modelo para llevar a cabo una Gestión Medioambiental propia. Por ello, la FEMP considera que es necesario proporcionar a los municipios una metodología ya establecida que garantice una base científica y un rigor en los métodos. En fin, que proporcione seguridad a los técnicos que han de tomarla como referencia.
El Código de Buenas Prácticas Ambientales (CBPA) desarrollado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) con la asistencia técnica de INGECON, S.A., se propone como una guía de referencia para todos los ayuntamientos. Este modelo representa la opción española para planificar y realizar el desarrollo de la Agenda 21 Local y un punto de apoyo para la puesta en marcha de las políticas y sistemas de calidad medioambiental en los municipios.
El CBPA consiste básicamente en una guía metodológica que pueden aplicar todo tipo de municipios, y que además unifica los mecanismos para llevar a cabo la gestión medioambiental local de forma que sea comparable. Para ello, el CBPA fija tres grandes herramientas:
Auditoría medioambiental municipal.
Sistema de Gestión Medioambiental según la Norma ISO 14001.
La Auditoría Medioambiental Municipal consiste en un estudio de todos los factores relacionados con el medio ambiente en el seno del término municipal. Para facilitar su comprensión, y también su organización, se ha estructurado las auditorías en los siguientes apartados:
Diagnosis técnica y cualitativa.
Plan de Acción Ambiental.
Con el Plan de Acción Social se favorece la participación de la ciudadanía, de una forma organizada, en los procesos de Gestión del Medio Ambiente Municipal. Junto con la Auditoría, es la herramienta fundamental para la aplicación de la Agenda 21.
La implantación de un Sistema de Gestión Medioambiental según la Norma ISO 14001 es un paso más en el desarrollo técnico de las acciones medioambientales locales. Supone un compromiso y una responsabilidad mayores, pero también un mayor prestigio para promocionar el municipio.
La ISO 14001 es una Norma Internacional que específica los requisitos para que un sistema de gestión medioambiental capacite a una entidad local para:
Establecer una política medioambiental adecuada y documentar en Manuales de Gestión y de Procedimientos la descripción completa del proceso.
Identificar los aspectos medioambientales significativos y los posibles impactos sobre el medio ambiente.
Identificar los requisitos legales y reglamentarios aplicables.
Establecer programas para alcanzar unos objetivos y metas medioambientales.
Planificar el control, seguimiento y auditorías para asegurar su cumplimiento y que el sistema sea el apropiado en cada momento.
Poder adaptarse a circunstancias cambiantes.
A lo largo de dos años, han participado en el proyecto cuatro entidades locales con características muy diferentes. En ellos se han llevado a cabo diagnosis técnicas con el fin de comprobar y conocer diversas realidades sobre el panorama medioambiental de los municipios españoles.
En el transcurso del proyecto se han creado equipos técnicos en las cuatro Entidades Locales para la realización de las diagnosis medioambientales municipales, y sobre la base de estas se ha creado la primera versión del Código de Buenas prácticas Ambientales Estos pasos han constituido las tres primeras fases del proyecto, pero este se completa con cuatro fases más:
1. Preparación del equipo y de la metodología de trabajo (diciembre 1998- enero 1999)
En cada uno de los cuatro municipios participantes en la primera etapa del proyecto, se asigna a un responsable político que realice el seguimiento y tome las decisiones para la realización del proyecto. A estos responsables se les asigna un equipo técnico de trabajo, formado, también, en esta etapa.
En esta fase se presenta el Plan de Tareas, con las etapas y objetivos del proyecto, a los principales responsables municipales, se establece una metodología de trabajo común y se fija el sistema de coordinación entre todos los actores participantes en el proyecto.
2. Creación del código de buenas prácticas ambientales (noviembre de 1999- abril del 2000)
En esta tercera fase se recoge el núcleo de todo el proyecto, la elaboración del Código de Buenas Prácticas Ambientales. Un documento que ya desde los trabajos previos se basa en dos grandes pilares: ser aplicable a todos los municipios, y que recoja la experiencia práctica y teórica realizada dentro y fuera del Estado español.
3. Revisión del código de buenas prácticas ambientales (abril de 2000- junio de 2000)
En la cuarta fase se produce una ampliación de los municipios participantes en el proyecto, incorporándose 8 municipios más. De esta manera, se pretende recoger la mayor diversidad posible de entidades locales que existen en el territorio español.
4. Configuración definitiva del código de buenas prácticas ambientales (julio de 2000- octubre de 2000)
Constituye la última fase del Programa. A lo largo de tres meses, se establece el Código de BPA definitivo con las incorporaciones extraídas de la fase anterior. El Código se corrige basándose en las experiencias de los técnicos de los municipios participantes.
Para el desarrollo de las Agendas 21 Locales en nuestro país hay que superar una serie de barreras:
La necesidad de alcanzar un consenso sobre el desarrollo de las Agendas 21 Locales, entre los ciudadanos y las Administraciones implicadas en las distintas ciudades, que trascienda en el tiempo independientemente de quien gobierne en cada momento.
La necesaria reorganización de la gestión municipal y provincial en las ciudades que adopten este proceso para favorecer el desarrollo del mismo y la implicación de los funcionarios y personal al servicio de la corporación local.
En cuanto a la gestión del Medio Ambiente Urbano la principales barreras a superar serían:
La dispersión normativa y procedimental de la regulación medioambiental europea, estatal y autonómica.
La necesidad de articular un modelo de gestión de servicios a los ciudadanos entre las administraciones implicadas en la protección del medio ambiente, delimitando las competencias y rol de cada administración, bajo los principios de subsidiariedad y autonomía en la toma de decisiones.
Anexo al capítulo 3.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Resolución 

Resolución 

Real Decreto 
 Real Decreto 

Real Decreto 
 Real Decreto 

Real Decreto 

Resolución 

Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 Real Decreto 

Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 9
 resolución