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Timestamp: 2016-10-25 01:34:09+00:00

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100 Ia 28740. Auszug aus dem Urteil vom 18. September 1974 i.S. Primarschulgemeinde K�snacht gegen Dr. R. Allemann und Regierungsrat des Kantons Z�rich
Autonomie communale; admission dans une petite piscine couverte. Etendue de l'autonomie communale, dans un cas o� la commune, de sa propre initiative, construit et exploite des installations. Lorsque les autorit�s cantonales peuvent examiner une ordonnance communale uniquement sous l'angle de la l�galit�, elles violent l'autonomie communale si elles estiment � tort qu'il y a une violation du droit (consid. 2). L'utilisation d'un �tablissement pr�suppose r�guli�rement une autorisation (consid. 3 a). N'est pas contraire � la constitution la d�cision, prise par une commune en vue de limiter de fa�on raisonnable le cercle des utilisateurs, de ne pas autoriser les personnes du dehors � utiliser une installation communale dont la capacit� a �t� d�termin�e en fonction des besoins de la population locale (c. 3 b). Faits � partir de page 288
A.- Die Primarschulgemeinde K�snacht betreibt im Rahmen ihrer Schulanlage "Heslibach" in K�snacht ein Kleinhallenbad mit einem Schwimnmbecken von 10 m x 25 m. Dieses Kleinhallenbad ist, wenn es nicht von den Schulen der Gemeinde beansprucht wird, auch der �ffentlichkeit zug�nglich. In der Ben�tzungsordnung vom 10. Dezember 1970 wurde festgelegt, dass nur die Einwohner und die B�rger von K�snacht Zutritt zum Bad haben (Badeordnung Art. 1 Abs. 1 Satz 1).
Gest�tzt auf diese Bestimmung wurde Dr. Allemann, der in Herrliberg wohnt und nicht B�rger von K�snacht ist, als er am 12. April 1972 das Kleinhallenbad w�hrend der allgemeinen �ffnungszeit ben�tzen wollte, vom Aufsichtspersonal abgewiesen.
Der Regierungsrat, an den Dr. Allemann die Angelegenheit nach erfolgloser Beschwerde bei der Primarschulpflege und erfolglosem Rekurs an den Bezirksrat Meilen weiterzog, hiess den Rekurs gut und hob die den Ben�tzerkreis einschr�nkende Bestimmung der Badeordnung auf.
B.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte die Primarschulgemeinde K�snacht staatsrechtliche Beschwerde ein mit dem Antrag, der angefochtene Regierungsratsbeschluss sei aufzuheben.
Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, der Regierungsrat habe Art. 1 Abs. 1 Satz 1 der Badeordnung f�r die Schwimmhalle K�snacht zu Unrecht aufgehoben und dadurch die Autonomie der Schulgemeinde verletzt. Es d�rften zwischen Personen, die in einer Gemeinde wohnen oder dort B�rger seien, und solchen, die zum betreffenden Ort keine n�here Beziehung haben, rechtliche Unterschiede gemacht werden, wenn triftige sachliche Gr�nde solche Unterschiede erheischen. Im Falle des Kleinhallenbades Heslibach bestehe bei BGE 100 Ia 287 S. 289freiem Zutritt auch f�r Ausw�rtige wegen des Mangels an Hallenb�dern in der Umgebung die Gefahr der st�ndigen �berf�llung des Bades, sodass dann der Zutritt zeitweilig f�r jedermann gesperrt werden m�sste. Durch eine solche L�sung w�rden Teile der ortsans�ssigen Bev�lkerung von der Ben�tzung des Bades praktisch ausgeschlossen oder darin jedenfalls stark behindert. Das Bad sei aber von der Gemeinde doch in erster Linie f�r die eigenen Bed�rfnisse geschaffen worden und es bestehe ein vordringliches Interesse der Gemeindeeinwohner, die durch ihre Steuergelder finanzierten Institutionen auch tats�chlich ben�tzen zu k�nnen. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gehe nicht so weit, in einem Fall wie dem vorliegenden Ausw�rtige und Einheimische betreffend Ben�tzungsm�glichkeit gleichzustellen. Angesichts der beschr�nkten r�umlichen Verh�ltnisse, der kurzen f�r die �ffentliche Ben�tzung zur Verf�gung stehenden Zeit und des zu erwartenden Andrangs ausw�rtiger Besucher habe die Schulgemeinde den Kreis der Ben�tzer auf die Einwohner und die B�rger der Gemeinde beschr�nken d�rfen.
C.- Namens des Regierungsrates beantragt die Direktion des Innern Abweisung der Beschwerde. Dr. Allemann stellt sinngem�ss den gleichen Antrag. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
2. In materieller Hinsicht muss zun�chst gepr�ft werden, ob der Primarschulgemeinde in dem hier zur Diskussion stehenden Bereich - Ordnung der Ben�tzung einer kommunalen Anstalt - Autonomie zukommt.
Nach der Verfassung des Kantons Z�rich gibt es neben politischen Gemeinden und Kirchgemeinden die Schulgemeinden (Primarschulgemeinden und Oberstufenschulgemeinden) als selbst�ndige K�rperschaften, welche f�r die Belange der Volksschule zust�ndig sind (Art. 42 und 52 Abs. 2 KV). F�r die Schulgemeinden gilt wie f�r die andern Gemeinden der in Art. 48 KV umschriebene Grundsatz der Gemeindeautonomie; sie sind befugt, "ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbst�ndig zu ordnen". Zum autonomen Wirkungsbereich einer Gemeinde geh�rt traditionsgem�ss die Regelung des Betriebes und der BGE 100 Ia 287 S. 290Ben�tzung der von ihr errichteten Anstalten (wie Schulen, Heime, Spit�ler, Bibliotheken usw.), unter Vorbehalt �bergeordneter gesetzlicher Vorschriften des Kantons und des Bundes. F�llt die Errichtung und der Betrieb einer �ffentlichen Anstalt in den gesetzlich geregelten Aufgabenkreis der Gemeinde, so ist die ihr auf diesem Gebiet zustehende Entscheidungsfreiheit in der Regel durch kantonales Recht begrenzt. Hingegen geniesst die Gemeinde dort, wo sie aus eigener Initiative Einrichtungen aufbaut und betreibt, zu deren Schaffung sie nicht verpflichtet ist und die nicht irgendwelchen gesetzlichen Vorschriften des Kantons unterstehen, eine umfassendere Gestaltungsfreiheit.
Das Kleinhallenbad der Primarschulgemeinde K�snacht ist eine solche ohne gesetzliche Verpflichtung geschaffene kommunale Institution. Spezielle Vorschriften des kantonalen Rechts, welche die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde einschr�nken k�nnten, bestehen offenbar nicht. In bezug auf die Ordnung des Betriebs des Kleinhallenbades hat die Beschwerdef�hrerin als Tr�gerin der von ihr erstellten Einrichtung demnach eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie (BGE 100 Ia 203 E. 2 mit Verweisungen; betr. Autonomie beim Betrieb kommunaler Anstalten vgl. BGE 100 Ia 92).
Ist folglich davon auszugehen, dass die Primarschulgemeinde K�snacht bez�glich des Erlasses einer Badeordnung autonom ist, bleibt zu pr�fen, ob der Regierungsrat, indem er im Zusammenhang mit einem Rechtsanwendungsfall die strittige Bestimmung �ber den Ben�tzerkreis aufhob, tats�chlich in ihren gesch�tzten Autonomiebereich eingegriffen hat.
Ob eine Gemeinde durch einen �ber autonomes Recht befindenden Rechtsmittelentscheid einer kantonalen Beh�rde in ihrer Autonomie verletzt ist, h�ngt vom Umfang der der Rekursinstanz zustehenden �berpr�fungsbefugnis ab. D�rfen die kantonalen Beh�rden einen Gemeindeerlass lediglich auf seine Rechtm�ssigkeit �berpr�fen, so ist die Gemeindeautonomie verletzt, wenn sie zu Unrecht annehmen, es liege eine Rechtsverletzung vor, oder wenn sie auch die Zweckm�ssigkeit des Erlasses �berpr�fen und dadurch ihre Pr�fungsbefugnis �berschreiten (BGE 93 I 160).
Die Beschwerdef�hrerin bestreitet nicht, dass der Regierungsrat BGE 100 Ia 287 S. 291an sich kraft seiner Funktion als Aufsichtsbeh�rde verfassungswidrige Vorschriften oder Reglemente der Gemeinde aufheben kann; sie macht jedoch geltend, die strittige Ben�tzungsvorschrift stelle - entgegen der Ansicht des Regierungsrates - keinen Verstoss gegen das sowohl in der Bundesverfassung (Art. 4) wie auch in der kantonalen Verfassung (Art. 2) verankerte Prinzip der Rechtsgleichheit dar. Die Autonomie der Primarschulgemeinde K�snacht ist verletzt, wenn der Regierungsrat zu Unrecht eine Verletzung dieses Grundsatzes angenommen hat.
Nach der mehrfach, zuletzt in BGE 96 I 456 best�tigten Rechtsprechung des Bundesgerichts bindet Art. 4 BV sowohl die rechtsanwendenden wie die rechtssetzenden, die kantonalen ebenso wie die kommunalen Beh�rden. Ausser den Schranken, die sich aus dem �brigen Verfassungs- und aus dem Bundesrecht ergeben, haben deshalb der kantonale und der kommunale Gesetzgeber das Gleichheitsprinzip nach Art. 4 BV zu beachten. Gegen diesen verfassungsm�ssigen Grundsatz verst�sst ein allgemeinverbindlicher Erlass dann, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gr�nde st�tzen l�sst, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die ein vern�nftiger Grund in den zu regelnden tats�chlichen Verh�ltnissen nicht ersichtlich ist. Bei der Umschreibung der Zulassungsbedingungen ist das Gemeinwesen als Tr�ger einer Anstalt also insofern an das Prinzip der Rechtsgleichheit gebunden, als keine sachlich nicht vertretbaren Einschr�nkungen und Unterscheidungen getroffen werden d�rfen (BGE 92 I 510).
3. a) Die Ben�tzung einer Anstalt ist nicht eine Art des Gemeingebrauchs �ffentlicher Sachen, wie die Direktion des Innern in ihrer Vernehmlassung annimmt, sondern die Anstaltsben�tzung setzt regelm�ssig eine Zulassung voraus (WOLFF H. J., Verwaltungsrecht II, 3. Aufl. S. 337). Die Zulassung kann sehr formlos erfolgen und an keine besonderen Voraussetzungen gekn�pft sein (z.B. Anmeldung und Registrierung als Bibliotheksben�tzer, Zahlung einer Eintrittsgeb�hr bei Museen und Schwimmb�dern). Oft verlangt aber die Art der Institution (z.B. h�here Schule) oder ihre beschr�nkte Kapazit�t (Schwimmbad, Sportanlage, Altersheim) eine gewisse Begrenzung des m�glichen Ben�tzerkreises.
Es ist Sache des Anstaltstr�gers, die Ben�tzungsordnung BGE 100 Ia 287 S. 292und die Zulassungsbedingungen festzulegen. Die Kompetenz zur Regelung dieser Frage ergibt sich aus der Tr�gerschaft selber und es bedarf keiner speziellen gesetzlichen Erm�chtigung hiezu. Durch kantonale Vorschriften oder Subventionsbedingungen kann die Autonomie des Anstaltstr�gers zur Regelung der Anstaltsordnung beschr�nkt sein. Solche Einschr�nkungen der Autonomie bestehen jedoch im vorliegenden Fall nicht.
b) Die Einrichtungen einer Gemeinde sind in der Regel nach ihrer Gr�sse und Aufnahmekapazit�t auf die Bed�rfnisse der Einwohnerschaft zugeschnitten. Wenn zur Vermeidung eines �berm�ssigen Andranges und unangenehmer Wartezeiten die Ben�tzung eines Kleinhallenbades den Gemeindeeinwohnern, welche die Steuerzahler des die Institution tragenden Gemeinwesens sind, vorbehalten wird, so bedeutet dies keine Rechtsungleichheit. Aus Art. 4 BV l�sst sich nicht ableiten, dass eine Gemeinde als Tr�gerin einer �ffentlichen Anstalt verpflichtet sei, deren Ben�tzung jedermann - d.h. auch ausw�rtigen Interessenten - zu gestatten, selbst unter Benachteiligung der Gemeindeeinwohner. Die Begrenzung des Ben�tzerkreises auf Gemeindeeinwohner verletzt Art. 4 BV folglich nicht.
Zwar erscheint in dieser Beziehung eine gewisse interkommunale Grossz�gigkeit und Solidarit�t als w�nschenswert. In einer bev�lkerungsdichten Agglomeration kann aber einer Gemeinde nicht zugemutet werden, dass sie die auf die Bed�rfnisse ihrer Einwohner zugeschnittenen Anstalten ohne weiteres auch Ausw�rtigen, insbesondere den Bewohnern benachbarter Gemeinden, �ffnet und damit einen �berm�ssigen Andrang in Kauf nimmt, zum Nachteil der Gemeindeeinwohner, f�r welche die Institutionen eigentlich bestimmt sind. Der sachlich begr�ndete, einer vern�nftigen Begrenzung des Ben�tzerkreises dienende Ausschluss Ausw�rtiger von der Ben�tzung kommunaler Anstalten ist nicht verfassungswidrig (vgl. hiezu GRISEL, Droit administratif suisse, S. 122 oben; WOLFF, a.a.O. S. 338 oben).
c) Der Regierungsrat ging davon aus, dass die Gefahr eines �berm�ssigen Andrangs in Spitzenzeiten bestehe. In der Beschwerdeantwort bestreitet Dr. Allemann diese Gefahr unter Hinweis auf die liberaleren Ben�tzungsordnungen anderer Hallenb�der in der Region Z�rich; er f�gt jedoch gleich bei, BGE 100 Ia 287 S. 293dass der Gefahr eines �berm�ssigen Andranges wie in andern Gemeinden durch zeitweise Sperre des Bades zu begegnen w�re. Der Grad der Wahrscheinlichkeit einer zeitweiligen �berschreitung der Aufnahmekapazit�t ist f�r die verfassungsrechtliche Beurteilung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 der Badeordnung letztlich nicht entscheidend. Eine Gemeinde, die das Risiko der �berf�llung einer kommunalen Anstalt durch die Zulassung Ausw�rtiger nicht in Kauf nimmt, sondern zum Schutze der Gemeindeeinwohner den Ben�tzerkreis von vornherein auf Personen mit engeren Beziehungen zur Gemeinde (Einwohner und B�rger) beschr�nkt, trifft auf jeden Fall nicht eine Unterscheidung, die vor Art. 4 BV nicht haltbar ist, sondern bleibt mit dieser Ben�tzungsordnung im Rahmen des verfassungsrechtlich Zul�ssigen.
d) Dieser Schluss steht nicht im Widerspruch zum Urteil vom 24. Oktober 1973, in welchem das Bundesgericht wegen Verletzung von Art. 43 Abs. 4 und Art. 60 BV eine kantonale Vorschrift als verfassungswidrig bezeichnete, die bei der kantonalen Altersbeihilfe f�r Nichtkantonsb�rger eine l�ngere Karenzfrist vorsieht als f�r Kantonsb�rger (BGE 99 Ia 630). In jenem Urteil ging es um das in besondern Verfassungsnormen statuierte Gebot der Gleichstellung niedergelassener Schweizerb�rger anderer Kantone mit den Kantonsb�rgern. Im vorliegenden Fall aber handelt es sich um die Frage, ob Art. 4 BV die Gemeinden verpflichtet, bei kommunalen Anstalten ohne R�cksicht auf die Aufnahmekapazit�t ortsfremden Interessenten einen gleichen Anspruch auf Anstaltsben�tzung einzur�umen wie Ortsans�ssigen. Wenn es in vielen Bereichen als stossend und durch die Entwicklung weitgehend �berholt erscheint, innerhalb der Einwohnerschaft eines Gemeinwesens zwischen B�rgern und andern niedergelassenen Schweizern zu unterscheiden, so l�sst sich daraus gegen einen durch die Aufnahmekapazit�t der Institution begr�ndeten Ausschluss Ortsfremder (Nicht-Einwohner) von der Ben�tzung einer kommunalen Anstalt nichts ableiten.
Eine gewisse Parallele besteht hingegen zwischen der Regelung der Zulassung zur Anstaltsben�tzung und der Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauches an �ffentlichen Strassen und Pl�tzen (BGE 99 Ia 398 ff betr. Taxibewilligungen): Wie die Domizilklausel ein erlaubtes Mittel zur notwendigen Auswahl unter den Bewerbern um eine der nicht unbeschr�nkt BGE 100 Ia 287 S. 294m�glichen Bewilligungen f�r gesteigerten Gemeingebrauch (z.B. Ben�tzung von Taxistandpl�tzen) sein kann, so bildet auch bei der Ordnung der Ben�tzung von Anstalten der Gemeinde die Beschr�nkung auf ortsans�ssige Interessenten ein verfassungsrechtlich zul�ssiges Kriterium zur sachlich gerechtfertigten Begrenzung des Ben�tzerkreises.
100 IA 92,
96 I 456 suite... ,
99 IA 630,
99 IA 398
Art. 43 Abs. 4 und Art. 60 BV

References: Art. 1
 Art. 1
 BGE 
 Art. 48
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 43
 Art. 60
 Art. 4
 BGE 

Art. 43
 Art. 60