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Timestamp: 2016-10-24 10:42:51+00:00

Document:
1P.38/2000 (23.05.2000)
1P.38/2000
Aeschlimann, F�raud, Catenazzi et Favre. Greffier: M. Jomini.
l'arr�t rendu le 15 d�cembre 1999 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, dans la cause qui oppose le recourant � la soci�t� anonyme X.________, � Lausanne, repr�sent�e par Me Eric Ramel, avocat � Lausanne, � la Municipalit� de la commune de Puidoux et au D�partement des infrastructures du canton de Vaud;
(installations �lectriques)
A.- Au mois d'avril 1999, la soci�t� anonyme X.________ a adress� � la Municipalit� de la commune de Puidoux (ci-apr�s: la municipalit�) une demande de permis de construire pour l'installation d'un �quipement technique de t�l�phonie mobile. Cet �quipement se compose d'antennes (deux antennes paraboliques et une antenne verticale) � poser sur un pyl�ne existant d'une ligne � haute tension et, au sol � la base du pyl�ne, d'une "armoire technique" (container, armoire de distribution et transformateur). Le terrain - parcelle n� 2986 du registre foncier, sur le territoire de Puidoux - appartient � B.________. Le pyl�ne supporte une ligne �lectrique du service de l'�lectricit� de la ville de Lausanne (pyl�ne n� 76).
La municipalit� a mis la demande de permis de construire � l'enqu�te publique du 30 avril au 21 mai 1999.
A.________, propri�taire d'un bien-fonds voisin de la parcelle n� 2986, a form� opposition. Le dossier a �t� transmis � l'administration cantonale; une autorisation sp�ciale a �t� d�livr�e par le D�partement des infrastructures (service de l'am�nagement du territoire) sur la base de l'art. 120 let. a de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC) et en tenant compte des pr�avis de diff�rents services cantonaux, puis elle a �t� communiqu�e � la municipalit� le 6 juillet 1999; une telle autorisation est requise pour les "constructions hors des zones � b�tir", la parcelle n� 2986 se trouvant en effet dans la zone agricole du plan g�n�ral d'affectation de la commune de Puidoux. Cette autorisation sp�ciale imposait n�anmoins la mise sous terre du container et autres infrastructures de distribution ("armoire technique"), pour des motifs de protection du site.
Le 15 juillet 1999, la municipalit� a inform� A.________ que l'installation de l'�quipement de la soci�t� X.________ �tait autoris�e et que son opposition �tait lev�e.
La voie du recours au Tribunal administratif cantonal lui a �t� indiqu�e dans cette d�cision.
B.- A.________ a recouru le 5 ao�t 1999 contre l'octroi du permis de construire aupr�s du Tribunal administratif.
Ses griefs �taient dirig�s contre l'installation des antennes sur le pyl�ne; selon lui, cet �quipement devait �tre consid�r� comme une extension d'une installation existante - la ligne �lectrique avec ses m�ts - dans un endroit o� le droit cantonal prescrit pourtant la suppression des lignes �lectriques. Il se r�f�rait � ce propos � la loi du 12 f�vrier 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LPPL), applicable dans cette partie du territoire de la commune de Puidoux et qui pr�voit � son art. 10 que "le Conseil d'Etat veille � ce qu'il soit rem�di� dans toute la mesure du possible aux atteintes qui ont �t� port�es au site, notamment en contribuant � la suppression des lignes �lectriques a�riennes".
Le Tribunal administratif a rejet� le recours, en tant qu'il �tait recevable, par un arr�t rendu le 15 d�cembre 1999. Il a consid�r� que les dispositions sur l'affectation de la zone agricole - qui correspond � cet endroit au territoire agricole du plan de protection de Lavaux - ne s'opposaient pas � la pose d'une "tr�s modeste antenne" sur un pyl�ne mesurant plus de 40 m, ce projet n'entra�nant aucune modification significative des installations �lectriques existantes. La Cour cantonale a par ailleurs relev� que le recourant ne se plaignait pas d'une violation de l'art. 24 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700).
C.- Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 9 Cst. , A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t rendu par le Tribunal administratif.
Il se plaint d'une application arbitraire de dispositions de la loi cantonale sur le plan de protection de Lavaux, tout en relevant qu'il ne s'opposerait pas � ce que son recours soit trait� comme un recours de droit administratif, l'autorisation de construire �tant notamment fond�e sur l'art. 24 LAT. Le recourant se plaint �galement d'une violation du droit � la preuve, le Tribunal administratif ayant refus� d'organiser une inspection locale sur sa propri�t�, afin de constater l'impact visuel de la ligne �lectrique.
La soci�t� X.________ conclut au rejet du recours.
Le D�partement des infrastructures, par son service de l'am�nagement du territoire, conclut � l'irrecevabilit� du recours de droit public, subsidiairement � son rejet. Le Tribunal administratif prend les m�mes conclusions.
La municipalit� a produit son dossier et renonc� � se d�terminer.
D.- Les �l�ments suivants, qui n'ont pas �t� mentionn�s dans l'arr�t du Tribunal administratif, ressortent en outre du dossier de la cause:
Le 8 juin 1999, la ville de Lausanne, par son service de l'�lectricit�, � soumis � l'Inspection f�d�rale des installations � courant fort (ci-apr�s: l'Inspection f�d�rale) une demande d'autorisation pour la mise en place des antennes de t�l�phonie mobile de la soci�t� X.________ sur le pyl�ne n� 76 de sa ligne � haute tension. Le projet correspond en tous points � celui ayant fait l'objet de la demande de permis de construire soumise � la municipalit� (cf. supra, let. A).
L'Inspection f�d�rale a ouvert une proc�dure simplifi�e d'approbation des plans, pour la transformation d'une installation � courant fort existante (� savoir la modification du pyl�ne n� 76). Le 16 juin 1999, elle a interpell� la municipalit� et le service cantonal de l'am�nagement du territoire, en leur demandant une prise de position jusqu'au 16 juillet 1999. Le 12 juillet 1999, le service de l'am�nagement du territoire a communiqu� � l'Inspection f�d�rale l'autorisation cantonale sp�ciale au sens de l'art. 120 let. a LATC, dat�e du 6 juillet 1999 (cf. supra, let. A); le 14 juillet 1999, la municipalit� a fait part de son pr�avis favorable.
Le 2 ao�t 1999, l'Inspection f�d�rale a rendu une d�cision d'approbation des plans "pour l'installation provisoire pour une dur�e illimit�e d'antenne (avec son �quipement d'alimentation au pied du pyl�ne) sur un pyl�ne � haute tension existant". Cette d�cision pr�voit toutefois que pour "le container et les autres infrastructures, il faut demander un permis de construire aupr�s de la commune". Cette d�cision a �t� communiqu�e notamment � la municipalit� et au D�partement des infrastructures.
La d�cision du 2 ao�t 1999 n'a pas fait l'objet d'un recours.
E.- A la demande du Tribunal f�d�ral, l'Inspection f�d�rale ainsi que l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire se sont d�termin�s sur le recours (cf. art. 110 al. 1 OJ).
1.- La d�cision attaqu�e se rapportant � une demande de d�rogation selon l'art. 24 LAT, la voie du recours de droit administratif est en principe ouverte (art. 34 al. 1 LAT); le pr�sent recours de droit public pourrait �ventuellement �tre converti en recours de droit administratif. Cela �tant, les questions de recevabilit� n'ont pas � �tre trait�es plus avant car il y a lieu d'examiner d'office, � titre pr�judiciel, la comp�tence des autorit�s cantonales pour autoriser la pose d'antennes sur un m�t d'une ligne �lectrique.
Il appara�t en effet que la contestation, aussi bien devant le Tribunal f�d�ral qu'auparavant devant le Tribunal administratif, ne porte que sur les antennes de la soci�t� intim�e, et non pas sur l'"armoire technique" (container, armoire de distribution et transformateur) � installer dans le sol au pied du pyl�ne. Or deux proc�dures ont �t� men�es parall�lement en vue d'autoriser la pose des m�mes antennes: une proc�dure devant les autorit�s cantonales charg�es d'appliquer la l�gislation sur l'am�nagement du territoire (le permis de construire communal, auquel �tait jointe l'autorisation cantonale sp�ciale pour constructions hors des zones � b�tir, a �t� d�livr� le 15 juillet 1999) et une proc�dure devant l'autorit� f�d�rale comp�tente en mati�re d'installations �lectriques (une d�cision d'approbation des plans a �t� prise par l'Inspection f�d�rale le 2 ao�t 1999).
Le recours au Tribunal f�d�ral n'est dirig� que contre le r�sultat de la proc�dure cantonale; aussi la validit� de la d�cision f�d�rale d'approbation des plans ne saurait-elle �tre contr�l�e. Il faut cependant examiner d'embl�e la port�e de la d�cision cantonale, vu les particularit�s de cette affaire dans laquelle un m�me projet d'installation a �t� soumis parall�lement � deux proc�dures distinctes.
2.- a) L'Inspection f�d�rale a statu�, dans le cas particulier, en application de l'art. 15 al. 2 de la loi f�d�rale concernant les installations �lectriques � faible et � fort courant (loi sur les installations �lectriques, LIE; RS 734. 0) et des dispositions de l'ordonnance sur la proc�dure d'approbation des projets d'installations � courant fort (OPIC). Ces normes ont �t� modifi�es ou abrog�es les 1er janvier et 1er mars 2000 (r�vision de la LIE en raison de l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des proc�dures de d�cision; adoption d'une nouvelle ordonnance du 2 f�vrier 2000 sur la proc�dure d'approbation des plans d'installations �lectriques [OPIE; RS 734. 25, RO 2000 734], abrogeant l'OPIC); c'est cependant l'ancienne version de ces normes, en vigueur au moment o� la proc�dure d'approbation des plans a �t� men�e - entre le d�p�t de la demande le 8 juin 1999 et la d�cision du 2 ao�t 1999 -, qui est d�terminante en l'occurrence.
b) L'ancien art. 15 al. 2 LIE consacrait la comp�tence de l'Inspection f�d�rale pour approuver "l'�tablissement de nouvelles installations �lectriques � fort courant" autres que les lignes �lectriques des chemins de fer. Le Conseil f�d�ral a �t� charg� de r�gler plus en d�tail la proc�dure (cf. ancien art. 15 al. 3 LIE); il a ainsi adopt� le 26 juin 1991 l'ordonnance sur la proc�dure d'approbation des projets d'installations � courant fort (OPIC), applicable aux "projets qui ont pour but l'�tablissement et la modification" de pareilles installations (art. 1 al. 1 OPIC). Pour une ligne �lectrique telle que la ligne du service de l'�lectricit� de la ville de Lausanne passant � Puidoux, l'art. 7 OPIC rappelle la comp�tence de l'Inspection f�d�rale pour mener la proc�dure et statuer. L'art. 13 OPIC fait la distinction entre la proc�dure ordinaire et la proc�dure simplifi�e, l'Inspection f�d�rale pouvant choisir le mode de proc�dure en fonction du projet; en l'esp�ce, une proc�dure simplifi�e a �t� men�e, parce que le projet consistait, selon cette autorit�, � transformer une installation � courant fort sans modification consid�rable de l'aspect ext�rieur ni accroissement sensible des immissions (cf. art. 13 al. 2 let. c OPIC).
A l'�vidence, la pose des antennes litigieuses �quivaut � une transformation du pyl�ne n� 76, et partant � la modification d'une installation � courant fort. Une proc�dure d'approbation des plans devait �tre men�e par l'Inspection f�d�rale en vertu des r�gles formelles que l'on vient de rappeler; cette autorit� rel�ve du reste, dans son �criture au Tribunal f�d�ral, que cette proc�dure devant elle �tait n�cessaire pour v�rifier certains �l�ments de s�curit�. Cela �tant, il n'y a pas lieu d'examiner, dans le pr�sent arr�t, si c'est � bon droit que la voie de la proc�dure simplifi�e a �t� pr�f�r�e � celle de la proc�dure ordinaire, ce qui impliquait une absence de publication (cf. art. 17 al. 1 OPIC), ni si la d�cision du 2 ao�t 1999 respecte les r�gles mat�rielles du droit f�d�ral; le recours n'est en effet pas dirig� contre cette d�cision.
c) La comp�tence de l'Inspection f�d�rale pour autoriser le projet dans une proc�dure d'approbation des plans �tant ainsi �tablie, il reste � d�terminer si les autorit�s cantonales avaient, elles aussi et pour le m�me objet, le droit de rendre une d�cision fond�e sur la l�gislation en mati�re d'am�nagement du territoire (permis de construire communal combin� avec une autorisation cantonale sp�ciale pour constructions hors des zones �b�tir).
L'art. 12 OPIC r�gle le rapport entre l'approbation des plans, selon les dispositions pr�cit�es, et "d'autres autorisations". Il est ainsi libell�:
"1 L'Inspection coordonne la proc�dure d'approbation
des plans avec les proc�dures f�d�rales et
cantonales requises pour le m�me projet.
2 Si des autorisations f�d�rales ou cantonales
sont n�cessaires en sus de l'approbation des plans
par l'Inspection, celle-ci invite les autorit�s
comp�tentes � se prononcer. Pour autant que les
conditions r�elles et juridiques ne soient pas
modifi�es dans l'intervalle, les autorit�s sont
li�es par leur avis lorsqu'elles sont appel�es �
donner une autorisation.
3 Outre l'approbation des plans par l'Inspection,
la construction des b�timents de centrales �lectriques,
de sous-stations et de stations de transformateurs
n�cessite �galement l'obtention des autorisations
requises par le droit cantonal.
4 La pose de lignes a�riennes et de c�bles, ainsi
que la construction de stations sur m�ts et d'installations
en plein air qui servent � la liaison de
r�seaux partiels ne requi�rent pas d'autorisation
cantonale. L'Inspection d�cide de l'emplacement de
ces installations au moment de l'approbation des
plans.. "
Cette disposition pr�voit une double proc�dure, f�d�rale et cantonale, pour certains b�timents s�par�s des m�ts et des lignes a�riennes (art. 12 al. 3 OPIC); c'est pourquoi, dans sa d�cision du 2 ao�t 1999, l'Inspection f�d�rale a rappel� l'obligation d'obtenir un permis de construire pour le container et les autres infrastructures � enterrer au pied du pyl�ne. Les autorit�s cantonales - municipalit� et D�partement des infrastructures - �taient donc fond�es � d�livrer une autorisation pour cette partie de l'�quipement de t�l�phonie mobile. Cela �tant, la contestation ne porte pas sur cet �l�ment du projet, bien distinct des antennes (cf. supra consid. 1), de sorte qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur le contenu de cette autorisation d'am�nagement du territoire, ni du reste sur la coordination entre les d�cisions cantonales et f�d�rale � ce sujet.
En revanche, pour la construction ou la transformation d'un m�t ou pyl�ne d'une ligne �lectrique, l'art. 12 OPIC ne pr�voit pas la n�cessit� d'obtenir �galement les autorisations requises par le droit cantonal de l'am�nagement du territoire. Selon la jurisprudence administrative f�d�rale, les autorit�s cantonales n'ont pas � d�livrer, dans une proc�dure cantonale distincte, un permis de construire ordinaire ni - si l'installation se trouve en dehors des zones � b�tir - � accorder une d�rogation selon l'art. 24 LAT; il appartient � l'Inspection f�d�rale et aux autorit�s f�d�rales de recours de v�rifier dans le cadre de la proc�dure d'approbation des plans si les exigences de l'am�nagement du territoire, y compris en mati�re de protection du paysage, sont remplies (d�cision du DFTCE du 14 janvier 1993 in JAAC 58.42 consid. 2 p. 334; d�cision du Conseil f�d�ral du 5 mars 1990 in JAAC 55.19 consid. 8 p. 175; cf. J�rg Ruf, Infrastrukturbauten, in: M�nch/Karlen/Geiser, Beraten und Prozessieren in Bausachen, B�le 1998, n. 21.112 p. 912). La proc�dure d'approbation des plans doit permettre en principe une application coordonn�e, mat�riellement et formellement, des prescriptions sp�ciales sur les installations �lectriques et des r�gles d'am�nagement du territoire, notamment de l'art. 24 LAT. Ce syst�me de la r�glementation en vigueur en 1999 n'a au demeurant pas �t� modifi� lors de la r�vision de la loi sur les installations �lectriques, le 1er janvier 2000 (cf.
supra, consid. 2a); la comp�tence exclusive de l'autorit� f�d�rale est m�me en quelque sorte renforc�e, le nouvel art. 16 al. 4 LIE pr�voyant d�sormais express�ment que, quel que soit le projet, aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis.
Il en r�sulte que, si l'installation d'antennes de t�l�phonie mobile en zone agricole n�cessite sans doute en principe une autorisation de construire au sens du droit cantonal et de l'art. 24 LAT (cf. Urs Walker, Baubewilligung f�r Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgew�hlte Fragen, DC 1/2000 p. 7), l'octroi d'une telle autorisation est exclu quand le projet consiste en une transformation d'un pyl�ne d'une ligne �lectrique faisant l'objet d'une proc�dure f�d�rale d'approbation des plans.
d) En tant qu'elles concernent la pose des antennes sur le pyl�ne, les d�cisions de la municipalit� et du D�partement des infrastructures (permis de construire et autorisation sp�ciale) sont nulles, car elles ont �t� prises par des autorit�s manifestement incomp�tentes, compte tenu de la r�glementation du droit f�d�ral, alors m�me que l'autorit� comp�tente les avait inform�es qu'elle allait statuer. Le Tribunal f�d�ral, saisi d'un recours, doit constater la nullit� de ces d�cisions cantonale et communale et, par cons�quent, la nullit� de l'arr�t du Tribunal administratif en tant qu'il admet la validit� de ces autorisations (cf. ATF 118 Ia 336 consid. 2a p. 340; 116 Ia 215 consid. 2c p. 219 et l'arr�t cit�). L'int�r�t � la s�curit� du droit, ou des relations juridiques, ne s'oppose en l'occurrence pas � la constatation de nullit� (cf. notamment ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 98/99; 114 Ia 427 consid. 8b p. 450): il n'en r�sulte pas une absence d'autorisation pour l'installation litigieuse, puisqu'elle a �t� approuv�e par l'organe comp�tent dans une proc�dure men�e parall�lement.
Le recours de droit public (ou de droit administratif) dirig� contre une d�cision nulle est sans objet; il est donc irrecevable.
3.- Vu la nature de l'affaire, il se justifie de renoncer � percevoir un �molument judiciaire (art. 153, 153a et 156 OJ). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer des d�pens � l'une ou l'autre des parties (art. 159 OJ).
3. Dit qu'il n'est pas allou� de d�pens.
4. Communique le pr�sent arr�t en copie au recourant, au mandataire de X.________, � la Municipalit� de la commune de Puidoux, au D�partement des infrastructures et au Tribunal administratif du canton de Vaud, � l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire, � l'Inspection f�d�rale des installations � courant fort, ainsi que pour information aux int�ress�s B.________ et la ville de Lausanne (service de l'�lectricit�).
Lausanne, le 23 mai 2000 JIA/col

References: art. 10
 art. 110
 art. 15
 art. 15
 art. 13
 art. 17
 art. 16
 ATF 
 ATF