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Timestamp: 2019-10-22 08:43:04+00:00

Document:
Declaração de Retificação 47-A/2015
Declaração de Retificação 47-A/2015, de 22 de Outubro
Fonte: Diário da República n.º 207/2015, 1º Suplemento, Série I de 2015-10-22.
Por ter sido publicada com inexatidão no Diário da República, 1.ª série, n.º 207, de 22 de outubro de 2015, a numeração do Acórdão que «Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que conferem aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública legitimidade para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração autárquica, resultantes do artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei 35/2014, de 20 de junho», retifica-se que onde se lê «Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 949/2015» deve ler-se «Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 494/2015» e, no ponto iii - Decisão, antepenúltima linha, onde se lê «[...] artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, do da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, [...]» deve ler-se «[...] artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, [...]», procedendo-se à sua republicação.
Processo 1129/14
1 - O Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição, requereu ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da «norma constante da alínea b) do n.º 3 do artigo 364.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei 35/2014, de 20 de junho, bem como, consequentemente, da norma constante do n.º 6 do mesmo artigo 364.º da LTFP, na parte aplicável, em ambas as disposições, à outorga pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública dos acordos coletivos de empregador público no âmbito da administração autárquica».
33.º Vale por dizer: a celebração de acordo coletivo de empregador público, enquanto instrumento de regulação de determinados aspetos do regime laboral dos trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas, no âmbito da administração autárquica, configura domínio cuja gestão compete, dentro das vinculações legais predefinidas, livre e plenamente às autarquias locais e em vista dos interesses próprios das respetivas populações - interesses que, justamente, «entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização», no dizer desse Tribunal, no Acórdão 432/93 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 193, de 18 de agosto de 1993).
39.º As regras de legitimidade, da parte do empregador público, vertidas na alínea b) do n.º 3 do artigo 364.º da LTFP, equivalem pois a uma medida de sujeição dos acordos coletivos de empregador público, na esfera da administração autárquica, a uma espécie de autorização ou juízo de mérito do Governo, aniquiladora, no limite e enquanto prerrogativa de veto em matéria que releva da gestão do pessoal das autarquias locais, daquela «ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios que tem que ver com a essencialidade da autonomia», para me socorrer de passagem do Acórdão 432/93 desse Tribunal, anteriormente invocado.
3 - Notificada nos termos do artigo 54.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei 28/82, de 15 de novembro [LTC]), para que a Assembleia da República se pronunciasse sobre o pedido, na qualidade de autora da norma, a Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos.
5 - O Provedor de Justiça pede a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da «norma constante da alínea b) do n.º 3 do artigo 364.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei 35/2014, de 20 de junho, bem como, consequentemente, da norma constante do n.º 6 do mesmo artigo 364.º da LTFP, na parte aplicável, em ambas as disposições, à outorga pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública dos acordos coletivos de empregador público no âmbito da administração autárquica».
6 - O artigo 364.º, n.º 3 e 6, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei 35/2014, de 20 de junho (LTFP, nos termos do artigo 2.º da Lei 35/2014), tem o seguinte teor:
9 - O artigo 235.º da Constituição estabelece que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», que são «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas». Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma» (Acórdão 296/2013, n.º 12).
As autarquias locais são mais que «mera administração autónoma do Estado», uma vez que «concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam» (cf. Acórdão 432/93, n.º 1.2., cf. também Acórdão 296/2013, n.º 13, e o Acórdão 109/2015, n.º 10). Nesse contexto, José de Melo Alexandrino, define autarquia local como «a forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos», acentuando o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos «o relevo e a inafastável feição política dos entes locais» e «um certo grau de imediatividade dos poderes públicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e representatividade democráticas dos órgãos), mas também a independência relativamente a orientações ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estatais» ("Direito das Autarquias Locais", in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Almedina, 2010, pp. 111-112).
As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, «o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos» (Acórdão 296/2013, n.º 14). Entende José de Melo Alexandrino que a garantia institucional da autonomia local, «na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão», é «uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria» (ob. cit., pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das populações:
O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e "assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)" (Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151).
10 - A prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão 379/96, n.º 5.3.). Como nota André Folque, quando «a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (artigo 235.º, n.º 2)» (A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131).
Sendo certo que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei» (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais» (Acórdão 379/96, n.º 5.2., e Acórdão 329/99, n.º 5.4.).
A possibilidade de recurso a estes instrumentos no âmbito das relações de trabalho da administração pública só foi introduzida no ordenamento português com a Lei 23/2004, de 22 de junho, que regulava o regime jurídico do contrato individual de trabalho da administração pública, e apenas para os trabalhadores abrangidos por esses contratos. A generalização destes instrumentos no âmbito da administração pública apenas ocorreu com a Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que continha os regimes de vinculação, de carreiras e de remuneração dos trabalhadores em funções públicas, e com a Lei 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP).
Este regime veio a ser revogado pela Lei 35/2014, de 20 de junho, que aprovou, em anexo, a LTFP. Esta lei regula o vínculo de trabalho em funções públicas e é aplicável à administração direta e indireta do Estado e, com as necessárias adaptações, aos serviços da administração regional e da administração autárquica (artigo 1.º, n.os 1 e 2, da LTFP). Tomando o Código do Trabalho como regime subsidiário, há matérias cujo regime, sem prejuízo das adaptações que se revelem necessárias, é totalmente regulado naquela sede (artigo 4.º da LTFP) e outras matérias «cuja especificidade justifica, quando não constitucionalmente impõe» um regime diferenciado (exposição de motivos da Proposta de Lei 184/XII que deu origem à LTFP).
17 - Como já se teve oportunidade de referir, a autonomia local, constitucionalmente garantida, visa «a prossecução de interesses próprios das populações respetivas» (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). É nesse contexto que a lei define as atribuições das autarquias (artigo 237.º, n.º 1), em domínios, áreas ou matérias determinadas, como o ordenamento do território, o ambiente, a cultura, a ação social, a proteção civil ou a educação (cf. os artigos 7.º e 23.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado em anexo à Lei 75/2013, de 12 de setembro). Paralelamente, a Constituição consagra dimensões ou elementos constitutivos da autonomia, decorrentes do princípio da autonomia local, que garantem que o desempenho pelas autarquias, como entes democráticos locais, das suas atribuições não se encontra indevidamente condicionado pelo Governo (a autonomia orçamental, regulamentar, ou de pessoal). A existência de órgãos das autarquias com legitimidade democrática direta - que são eleitos pela população local e perante esta responsáveis - seria incompatível com a sujeição da sua organização ou funcionamento a uma qualquer relação de hierarquia ou sujeição a tutela de mérito pela administração do Estado. Caso contrário, os titulares do poder local poderiam ser politicamente responsabilizados por opções que não foram por si livremente tomadas.
Encontrando-se a autonomia local, tal como consagrada na Constituição, funcionalmente ligada à prossecução dos interesses próprios das populações (artigo 235.º, n.º 2), também os elementos dessa autonomia, onde se insere a autonomia em matéria de pessoal, são instrumentais face às atribuições das autarquias e essenciais para a sua prossecução. Um desses elementos, a autonomia financeira das autarquias locais, já foi «pacificamente reconhecida como um pressuposto da autonomia local», sem a qual «não há condições para uma efetiva autonomia», pelo Tribunal Constitucional (Acórdão 631/99, n.º 5). Como se afirma no Acórdão 398/2013, n.º 3, ainda quanto à proteção constitucional da autonomia financeira das autarquias locais:
Aqui se inclui o poder de gestão e planeamento dos recursos humanos afetos aos serviços autárquicos, nos termos da lei, designadamente a previsão anual do respetivo mapa de pessoal (artigo 28.º e ss. da LTFP), a condução do procedimento de recrutamento e a celebração de contrato de trabalho em funções públicas (artigo 33.º e ss. da LTFP), o exercício dos poderes de empregador público (nomeadamente o poder de direção e o poder disciplinar - artigo 74.º e ss. e artigo 176.º e ss. da LTFP), a avaliação do desempenho dos trabalhadores (artigo 89.º e ss. da LTFP, Lei 66-B/2007, de 28 de dezembro, que estabelece o Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública [SIADAP], e o Decreto Regulamentar 18/2009, de 4 de dezembro), a alteração de posicionamento remuneratório (artigo 156.º e ss. da LTFP) ou a cessação do vínculo de emprego público (artigo 288.º e ss. da LTFP). Paralelamente, também se inscreve no âmbito da autonomia local em matéria de pessoal, protegida constitucionalmente, o exercício pelas autarquias dos poderes e competências dos empregadores públicos, legalmente previstos na LTFP, no que diz respeito ao direito coletivo, no contexto das relações laborais públicas (artigo 314.º e ss. da LTFP) - nomeadamente quanto à negociação, celebração e assinatura de instrumentos de regulação coletiva convencional de trabalho relativamente aos seus trabalhadores (artigo 347.º e ss. da LTFP).
21 - São dois os interesses públicos invocados para justificar a solução normativa em análise: (i) a garantia de semelhança e proximidade dos regimes aplicáveis a trabalhadores em funções públicas da administração local e aos trabalhadores da administração direta e indireta do Estado (artigo 243.º, n.º 2); e (ii) o equilíbrio das contas do setor público, quanto aos gastos com o pessoal. Foram estes os interesses identificados pelo Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, no Parecer 9/2014 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 6 de outubro de 2014), homologado por despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 26 de setembro de 2014, relativo ainda ao RCTFP, já revogado. Quanto a este último interesse (ii), e no sentido da existência de um «princípio da compatibilidade financeira dos acordos que tem que ser observado», Ana Fernanda Neves refere que a «regulação coletiva do regime das relações de emprego na Administração Pública encontra-se limitada pela conformação orçamental da despesa que pode envolver e pelas políticas e interesses públicos em que entronca, que as mais das vezes não estão na disponibilidade dos empregadores públicos» e que a «garantia desta dupla compatibilização passa pela definição do procedimento de contratação e das regras de legitimidade para nele participar, respetivamente, de molde a garantir a necessária articulação com o Orçamento do Estado e a participação dos responsáveis pelas finanças e política de pessoal na Administração Pública» (O Direito da Função Pública, in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, p. 393).
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que conferem aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública legitimidade para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração autárquica, resultantes do artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei 35/2014, de 20 de junho, por violação do princípio da autonomia local, consagrado no artigo 6.º, n.º 1, da Constituição.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/1847631.dre.pdf .
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References: artigo 364
 artigo 364
 artigo 364
 artigo 281
 artigo 364
 artigo 364
 artigo 364
 artigo 54
 artigo 364
 artigo 364
 artigo 364
 artigo 2
 artigo 235
 artigo 3
 artigo 74
 artigo 176
 artigo 364
 artigo 6