Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US30989?q=u-i-73%2F15-18
Timestamp: 2019-09-19 23:37:36+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:2016:U.I.73.15
Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15 in 90/15) (ZUPJS), 5. odst. 10. čl., 4. tč. 1. odst. 12. čl. in 1. odst. 14. čl.
Pravilnik o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Uradni list RS, št. 8/12 in 99/15), 2. odst. 7. čl.
Prvi odstavek 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15 in 90/15) je v neskladju z Ustavo.
Do odprave ugotovljene protiustavnosti lahko vlagatelji v postopkih uveljavljanja pravic iz javnih sredstev dokazujejo, da ne dosegajo višine mesečnega dohodka, določene v prvem odstavku 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev.
Peti odstavek 10. člena in 4. točka prvega odstavka 12. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev nista v neskladju z Ustavo.
Drugi odstavek 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Uradni list RS, št. 8/12 in 99/15) je v delu, ki določa, da se vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug lahko ugotavlja tudi le iz izpisa iz sodnega registra, v neskladju z Ustavo.
Minister za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave ugotovljene protiustavnosti center za socialno delo ne sme ugotavljati primerljive tržne vrednosti deležev gospodarskih družb ali zadrug zgolj na podlagi izpisa iz sodnega registra.
Določitev pravne domneve za potrebe odločanja o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, po kateri med dvema osebama, ki nista sklenili zakonske zveze, obstaja zunajzakonska skupnost, ne glede na čas njenega trajanja, če se jima je rodil skupni otrok ali sta posvojili otroka in ne gre za enostarševsko družino, ter ni razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna, v petem odstavku 10. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev ni v neskladju z načelom enakosti. Osebe (sorodniki, osebe, poročene z drugo osebo, in osebe s težjo duševno motnjo ali osebe, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost), ki lahko živijo v (dejanskih) skupnostih, tudi skupnih gospodinjstvih, niso v enakem položaju z vidika preživljanja kot osebe, ki živijo v zunajzakonski skupnosti, v razmerju do partnerja oziroma svojih otrok. Pri prvih osebah obstajajo okoliščine, ki preprečujejo veljavno sklenitev zakonske zveze in posledično pravno priznanje zunajzakonske skupnosti. Zato je njihov položaj v bistvenem različen kot položaj oseb, med katerimi lahko obstaja pravno priznana zunajzakonska skupnost. Iz načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave pa ne izhaja dolžnost enake obravnave različnih položajev.
Ureditev iz 4. točke prvega odstavka 12. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, po kateri se v dohodek družine všteva tudi del preživnine otroka do višine minimalnega dohodka, ne posega v pravico otroka do preživnine, ki mu pripada na podlagi prvega odstavka 54. člena Ustave. Gre namreč za tisti del preživnine, ki je namenjen pokrivanju stroškov, potreb družine, ki se lahko zagotavljajo le skupaj (stroški stanovanja, ogrevanje, prehrana). Dolžnost preživljanja otrok je v prvi vrsti dolžnost staršev, dolžnost države, da staršem pri tem pomaga iz javnih sredstev, pa nastopi šele, ko starši, kljub temu, da so storili vse, kar je v njihovi moči, svoje dolžnosti ne morejo izpolniti. Da bi država pri nudenju pomoči družini iz javnih sredstev zagotovila tudi enako obravnavo vseh staršev (in otrok) ne glede na to, ali ti svojo dolžnost izvršujejo v skupnih ali ločenih gospodinjstvih, je določila, da se pri ugotavljanju materialnega položaja družine upošteva tudi tisti del preživnine, ki je namenjen pokrivanju tistih potreb družine, ki se lahko zagotavljajo le skupno. Izpodbijana ureditev zato tudi ni v neskladju s posebnim varstvom otrok iz tretjega odstavka 53. člena in iz 56. člena Ustave.
Po prvem odstavku 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev se v primerih, ko je oseba dejavnost šele začela opravljati ali če je njen mesečni dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, kot mesečni dohodek iz dejavnosti upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Navedeno pomeni, da osebe, ki opravljajo dejavnost, kot samske osebe do pravic iz javnih sredstev niso upravičene že na podlagi te določbe. Če pravice iz javnih sredstev uveljavljajo skupaj z drugimi osebami (družino), pa so lahko do teh pravic upravičene le v nižji višini. Za ureditev, po kateri se le pri osebah, ki pridobivajo dohodek z opravljanjem dejavnosti, v dohodek, pomemben za ugotavljanje njihovega materialnega položaja, upošteva določen fiktivni dohodek in ne njihov dejanski dohodek iz opravljanja dejavnosti, ni razlogov, ki bi izhajali iz narave stvari, in je zato taka ureditev v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pridobivanje dohodka z opravljanjem dejavnosti je eden izmed dovoljenih načinov opravljanja dela oziroma pridobivanja dohodka, zato ne more biti izključevalni kriterij pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev. Drugačne obravnave tudi ne more utemeljiti okoliščina, da te osebe (same) obračunavajo dohodek, pridobljen z opravljanjem dejavnosti, zaradi česar bi pri tem lahko prihajalo do zlorab.
Pravilnik o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči je s tem, ko je določil, da se primerljiva vrednost deleža gospodarskih družb ali zadrug ugotavlja na podlagi izpisa iz sodnega registra, zožil vsebino tretjega odstavka 17. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev. Ta določa, da se vrednost teh deležev ugotavlja na podlagi primerljive tržne vrednosti takega premoženja. Zato je drugi odstavek 7. člena Pravilnika v tem delu v neskladju z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
Člen 14.2, 53.3, 54.1, 56, 120.2, Ustava [URS]
U-I-73-15 - Sklep.pdf
U-I-73-15.pdf
U-I-73/15-18
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 2. julija 2015
Predlog, naj se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvrševanje petega odstavka 10. člena, 4. točke prvega odstavka 12. člena in prvega odstavka 14. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13 in 99/13) ter drugega odstavka 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Uradni list RS, št. 8/12), se zavrne.
1. Predlagatelj izpodbija peti odstavek 10. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS), ki določa pravno domnevo, da med dvema osebama, ki nista sklenili zakonske zveze, obstaja zunajzakonska skupnost, ne glede na njen čas trajanja, če se jima je rodil skupni otrok ali sta posvojili otroka in ne gre za enostarševsko družino, in ni razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna. Določbi očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, 34. in 50. členom Ustave. Izpodbija tudi 4. točko prvega odstavka 12. člena ZUPJS, ki določa, da se v dohodek, ki se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja osebe, štejejo tudi preživnina, nadomestilo preživnine in drugi prejemki, prejeti na podlagi izvršilnega pravnega naslova z namenom kritja življenjskih stroškov, pri otrocih in pastorkih iz 3. točke osmega odstavka 10. člena tega zakona pa do višine minimalnega dohodka, ki bi jim pripadal po zakonu, ki ureja socialnovarstvene prejemke, če ne bi imeli drugih dohodkov. Tej določbi ZUPJS predlagatelj očita neskladje s tretjim odstavkom 53. člena, prvim odstavkom 54. člena in 56. členom Ustave, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-116/03 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 14). Izpodbijanemu prvemu odstavku 14. člena ZUPJS, ki določa, da se kot mesečni dohodek iz dejavnosti upošteva dohodek v višini 75 % bruto minimalne plače v primerih, ko je oseba dejavnost šele začela opravljati ali če je njen mesečni dohodek iz dejavnosti nižji od višine bruto minimalne plače, predlagatelj očita neskladje z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena, 34. in 50. členom ter prvim odstavkom 74. člena Ustave. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-161/12 z dne 20. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 18/14). Predlagatelj izpodbija tudi drugi odstavek 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (v nadaljevanju Pravilnik) v delu, ki določa, da se vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug ugotavlja iz izpisa iz sodnega registra. Zatrjuje neskladje te določbe s tretjim odstavkom 17. člena ZUPJS v delu, ki določa, da se kot vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug upošteva primerljiva tržna vrednost istovrstnega premoženja. Izpodbijani določbi predlagatelj očita neskladje s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ker iz izpisa sodnega registra izhaja zgolj fiktivno ovrednoteno premoženje (osnovni kapital), tej določbi očita tudi neskladje z 2., 14., 34., 50. in 74. členom Ustave.
2. Predlagatelj predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje vseh izpodbijanih določb. Meni, da bi z njihovim izvrševanjem, če bi se ugotovilo, da so protiustavne, lahko nastale težko popravljive ali celo nepopravljive škodljive posledice za pravice otrok – preživninskih upravičencev in posameznikov, ki si z delom ne morejo zagotoviti zadostnih sredstev za preživetje. To naj bi jim omogočale šele denarna socialna pomoč oziroma druge pravice iz javnih sredstev. Pri tem se predlagatelj sklicuje na raziskave o vplivu revščine na telesno in duševno zdravje ter socialno vključenost. Poudarja, da vsak poseg v že tako nizke dohodke povečuje težave, povzročene z materialnim pomanjkanjem, kar se še posebej odraža pri otrocih (slabšanje samopodobe, izločanje iz socialnih skupin, vedenjske težave, slabši učni uspeh, težave v razvoju nasploh). Na drugi strani pa naj bi za državo to pomenilo le manjši znesek izplačanih javnih sredstev, pri čemer ima država na voljo tudi vse mehanizme za morebitna kasnejša poplačila, če bi z zadržanjem izvrševanja izpodbijanih določb prišlo do previsokih izplačil posameznikom. Z zadržanjem izvrševanja petega odstavka 10. člena ZUPJS (pravna domneva zunajzakonske skupnosti) naj za državo ne bi nastale nikakršne škodljive posledice, saj bi se ugotavljanje obstoja zunajzakonske skupnosti lahko izvedlo znotraj postopka odločanja o pravici tudi brez obrnjenega dokaznega bremena.
3. Državni zbor je odgovoril na predlog za zadržanje izvrševanja izpodbijane ureditve. Glede petega odstavka 10. člena ZUPJS opozarja, da je predlagatelj predlog v tem delu utemeljil zgolj z navedbo, da zaradi tega ukrepa za državo ne bi nastale negativne posledice, ni pa izkazal težko popravljivih škodljivih posledic na strani prizadetih oseb. Državni zbor poudarja, da izpodbijana 4. točka prvega odstavka 12. člena ZUPJS upošteva preživnino otrok le do višine minimalnega dohodka. Meni, da je utemeljitev predloga za zadržanje izvrševanja te določbe presplošna, zato niso izkazane težko popravljive škodljive posledice. Opozarja, da predlog za zadržanje izvrševanja prvega odstavka 14. člena ZUPJS temelji na razlogih, s katerimi predlagatelj utemeljuje predlog za zadržanje izvrševanja 4. točke prvega odstavka 12. člena ZUPJS. Državni zbor meni, da je utemeljitev pavšalna. Opozarja še, da predlagatelj izrecno navaja le, da razlogi, na katere se opira, kažejo na možnost nastanka nepopravljivih ali težko popravljivih škodljivih posledic.
4. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti na predlog za zadržanje izvrševanja drugega odstavka 7. člena Pravilnika ni odgovorilo.
5. Vlada meni, da niso podani razlogi za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZUPJS in Pravilnika. Navaja, da se izpodbijane določbe uporabljajo že več kot tri leta. Zadržanje izvrševanja teh določb naj bi pomenilo povečanje izplačanih javnih sredstev, pri čemer Republika Slovenija po navedbah Vlade nima vzpostavljenih mehanizmov za morebitna kasnejša poplačila, če bi se izkazalo, da zadržanje izvrševanja ni bilo utemeljeno. Zadržanje izvrševanja petega odstavka 10. člena ZUPJS naj bi povzročilo podaljšanje postopkov odločanja in nemožnost dodelitve pravic posameznikom in družinam v najkrajšem mogočem času. Zadržanje izvrševanja 4. točke prvega odstavka 12. člena ZUPJS bi po mnenju Vlade v neenak položaj postavilo otroke, ki živijo v družini, v kateri sta starša sklenila zakonsko zvezo. Zadržanje izvrševanja prvega odstavka 14. člena ZUPJS bi po njenem mnenju postavilo v slabši položaj posameznike oziroma družine, ki delo opravljajo na drugačen način kot samostojni podjetniki. Zadržanje izvrševanja 7. člena Pravilnika pa naj bi posameznike oziroma družine postavilo v slabši položaj zato, ker bi se vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug ugotavljala glede na tržno vrednost istovrstnega lastniškega deleža (torej ne glede na njegovo dejansko vrednost), ki je večinoma višja od vrednosti osnovnega kapitala.
7. Trditev Državnega zbora, da predlagatelj ne navaja škodljivih posledic, ki naj bi nastale zaradi izvrševanja petega odstavka 10. člena ZUPJS, drži. Pavšalno sklicevanje na utemeljitev škodljivih posledic, ki naj bi jih povzročale druge izpodbijane določbe, ne zadostuje za sklep, da bi izvrševanje te določbe lahko povzročilo težko popravljive škodljive posledice. Zato je Ustavno sodišče predlog za zadržanje izvrševanja petega odstavka 10. člena ZUPJS zavrnilo.
8. Na podlagi ustaljene ustavnosodne presoje neplačilo denarnega zahtevka samo po sebi ne more pomeniti težko popravljive škodljive posledice. Vendar gre zlasti pri 4. točki prvega odstavka 12. člena ZUPJS za posebne okoliščine, ki bi zahtevale drugačno stališče glede na to, da gre za način ugotavljanja materialnega položaja (premoženja in dohodkov) oseb, ki uveljavljajo pravice iz javnih sredstev (denarni prejemki[1] ter subvencije in plačila[2]), to je pravice socialnega varstva (socialne dajatve). Izpodbijana določba torej vpliva na možnost pridobitve pravic, katerih temeljni namen je preprečevanje revščine in njenih posledic. Pravice socialnega varstva osebam in družinam slabšega premoženjskega stanja in z nizkimi dohodki oziroma s povečanimi stroški omogočajo temeljno preživetje (eksistenčni minimum).[3] Neutemeljena ugotovitev, da posameznik oziroma družina ni upravičena do socialnih dajatev, ima lahko za posledico nemožnost posameznika ali družine zagotoviti si temeljna sredstva za življenje (hrana, bivališče, toplota, zdravstvena oskrba itd.), kar vodi v revščino in njene negativne posledice na telesnem in duševnem zdravju ter socialni vključenosti. Zato drži, da bi ob nadaljnjem izvrševanju morebiti protiustavne določbe lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
9. Vendar bi lahko nastale težko popravljive škodljive posledice tudi, če bi se zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da ta ni protiustavna. Ker gre za socialne dajatve, bi zadržanje izvrševanja 4. točke prvega odstavka 12. člena ZUPJS za državo lahko pomenilo dodatno finančno breme. To sicer samo po sebi glede na ustaljeno ustavnosodno presojo ne more pomeniti težko popravljivih škodljivih posledic, čeprav je do določene mere treba upoštevati, da bi se na ta način lahko zmanjšal skupen obseg potrebnih sredstev za druge socialne dajatve. Predvsem je treba upoštevati, da narava socialnih dajatev, katerih namen je zagotavljanje eksistenčnega minimuma, zahteva dodelitev pravic v najkrajšem mogočem času, to je mesečno, in posledično čim večjo poenostavitev postopkov, v katerih se odloča o teh pravicah. Zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb bi lahko tudi samo za relativno kratko obdobje (do končne odločitve Ustavnega sodišča) spremenilo način ugotavljanja materialnega položaja oseb, ki uveljavljajo pravice iz javnih sredstev. To bi lahko ustvarilo neenako obravnavo morebitnih upravičencev v kratkem času, saj bi samo v času zadržanja izvrševanja izpodbijanih določb veljala drugačna ureditev. Vsaka sprememba v postopku dodelitve socialnih dajatev, ki mora kljub svoji zapletenosti potekati hitro, pomeni veliko breme za celotni sistem socialnega varstva in zahteva določen čas prilagoditve. Ker gre za sistem socialnega varstva, ki skrbi za najranljivejše skupine ljudi, po oceni Ustavnega sodišča ne gre zanemariti časovnih izgub, ki so lahko posledica prilagajanja na morebitno odločitev Ustavnega sodišča o zadržanju izvrševanja izpodbijanih določb. Zato je treba ugotoviti, da bi tudi v tem primeru lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
10. Za druge izpodbijane določbe ZUPJS in drugi odstavek 7. člena Pravilnika predlagatelj le pavšalno utemeljuje predlog za zadržanje njihovega izvrševanja. Kolikor je mogoče sklepati, da smiselno zatrjuje nastanek enakih težko popravljivih škodljivih posledic kot za 4. točko prvega odstavka 12. člena ZUPJS, veljajo enake ugotovitve kot za navedeno določbo.
11. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da tako v primeru nadaljnjega izvrševanja morebiti protiustavnih izpodbijanih določb kot v primeru zadržanja njihovega izvrševanja lahko nastanejo primerljivo težko popravljive škodljive posledice. Zato je Ustavno sodišče zavrnilo predlog za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb in sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in dr. Jadranka Sovdat. Sklep je sprejelo soglasno.
[1] Člen 5 ZUPJS določa naslednje denarne prejemke: otroški dodatek, denarna socialna pomoč, varstveni dodatek in državna štipendija.
[2] Člen 6 ZUPJS določa naslednje subvencije in plačila: znižanje plačila vrtca, dodatna subvencija malice, subvencija kosila, oprostitev plačila socialnovarstvenih storitev, prispevek k (do)plačilu družinskega pomočnika, subvencija najemnine, pravica do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev (dodatno zavarovanje), pravica do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje.
[3] Prvi odstavek 4. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13 in 99/13 – ZSVarPre) določa, da se z denarno socialno pomočjo upravičencu do nje zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje.
U-I-73/15-28
1. Predlagatelj izpodbija peti odstavek 10. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS), ki določa pravno domnevo, da med dvema osebama, ki nista sklenili zakonske zveze, obstaja zunajzakonska skupnost, ne glede na čas njenega trajanja, če se jima je rodil skupni otrok ali sta posvojili otroka in ne gre za enostarševsko družino, in ni razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna. Določbi očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, 34. in 50. členom Ustave. Predlagatelj meni, da izpodbijana pravna domneva pomeni prekomeren poseg v zasebnost in intimo posameznikov, ker je ta poseg nesorazmeren s potrebami varovanja javnega sistema pred zlorabami. Opozarja na druge primere uporabe pravila obrnjenega dokaznega bremena v slovenskem pravnem redu, ki naj bi kazali na to, da uporaba tega pravila na področju uveljavljanja pravic iz javnih sredstev ni primerna. Izpodbijana določba naj bi pomenila tudi neutemeljeno neenako obravnavo teh oseb z osebami, ki po zakonu ne morejo skleniti zakonske zveze (sorodniki, osebe, poročene z drugo osebo, osebe s težjo duševno motnjo ali osebe, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost).
2. Predlagatelj izpodbija tudi 4. točko prvega odstavka 12. člena ZUPJS, ker omogoča vštevanje preživnine otrok v dohodek, ki se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja oseb, ki uveljavljajo pravice po ZUPJS. Izpodbijani določbi očita neskladje s tretjim odstavkom 53. člena, prvim odstavkom 54. člena in 56. členom Ustave, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-116/03 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 14), s katero je bil razveljavljen 27. člen Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 36/04 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZSV), kolikor se je na njegovi podlagi v lastni dohodek družine vštevala preživnina otrok. Izpodbijana določba naj bi bila sicer jezikovno precej drugačna od razveljavljene določbe ZSV, vsebinsko pa naj bi se razlikovala le v tem, da 4. točka prvega odstavka 12. člena ZUPJS določa, da se preživnina otroka všteva v prihodek družine le do zneska minimalnega dohodka, ki bi mu pripadal po zakonu, ki ureja socialnovarstvene prejemke, če ne bi imel drugih dohodkov (minimalni dohodek), ne pa tudi v delu, ki ta znesek presega. Ker naj velika večina preživnin ne bi dosegala zneska minimalnega dohodka, naj bi se pri veliki večini otrok v dohodke družine vštevala celotna preživnina. V teh primerih naj bi bil položaj prosilcev za javna sredstva enak, kot je bil položaj prosilcev v času, dokler Ustavno sodišče ni razveljavilo 27. člena ZSV v navedenem obsegu. Izpodbijana določba ZUPJS naj bi bila zato iz istih razlogov kot 27. člen ZSV v neskladju z Ustavo. Predlagatelj dodaja, da bi bila izpodbijana določba v neskladju z Ustavo tudi v primeru, če bi mejo določala nižje, kot jo, torej nižje od višine minimalnega dohodka. Ustavno sodišče naj bi namreč v navedeni odločbi poudarilo, da je preživnina individualizirana. Določitev pavšalnega zneska preživnine, ki se všteva v dohodek družine, naj bi v opisanih okoliščinah privedla do tega, da se vanj všteva celotna višina preživnine.
4. Predlagatelj izpodbija tudi drugi odstavek 7. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (v nadaljevanju Pravilnik) v delu, ki določa, da se vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug ugotavlja iz izpisa iz sodnega registra. Navaja, da se v sodnem registru vodi le podatek o višini osnovnega kapitala, ki nima povezave z vrednostjo subjekta. Zato naj bi bila ta določba v neskladju s tretjim odstavkom 17. člena ZUPJS v delu, ki določa, da se kot vrednost lastniških deležev gospodarskih družb ali zadrug upošteva primerljiva tržna vrednost istovrstnega premoženja. Izpodbijani določbi predlagatelj iz enakih razlogov očita tudi neskladje z legalitetnim načelom oziroma s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Ker iz izpisa sodnega registra izhaja zgolj fiktivno ovrednoteno premoženje (osnovni kapital) in ne njegova dejanska vrednost, izpodbijani določbi Pravilnika očita tudi neskladje z 2., 14., 34., 50. in 74. členom Ustave iz enakih razlogov, kot jih navaja zoper določbo prvega odstavka 14. člena ZUPJS. Predlaga odpravo izpodbijane določbe Pravilnika.
7. Svoje mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Meni, da določba petega odstavka 10. člena ZUPJS (pravna domneva obstoja zunajzakonske skupnosti) ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Kot razumen razlog za uvedbo pravila obrnjenega dokaznega bremena izpostavlja socialno naravo pravic iz javnih sredstev in zahtevo po dodelitvi teh pravic v najkrajšem mogočem času. Skrajšanje postopka v nespornih primerih (to je v primerih, določenih v izpodbijani določbi) naj bi bilo v korist strankam, pri čemer imajo te vedno možnost pravno domnevo izpodbijati z nasprotnimi dokazi. To naj bi bilo lažje in bolj ekonomično, kot če dokazno gradivo pridobiva organ, ki vodi postopek. Vlada navaja, da zamolčanje dejstva obstoja zunajzakonske skupnosti omogoča pridobitev višjih prejemkov in s tem neenak položaj otrok, katerih starši so sklenili zakonsko zvezo. Vlada opozarja še na stališče sodne prakse, po katerem na ugotovitev obstoja zunajzakonske skupnosti vpliva dejstvo, da gre po vsebini za enako življenjsko skupnost, kot naj obstaja med zakoncema. Sicer pa naj bi na obstoj zunajzakonske skupnosti vplivala dolžina trajanja takšne skupnosti, med drugim lahko tudi to, ali se partnerjema v času skupnosti rodijo otroci.[1]
8. Glede zatrjevane protiustavnosti določbe 4. točke prvega odstavka 12. člena ZUPJS Vlada navaja, da ta točka temelji na načelu, da je treba upoštevati vse dohodke in prejemke, razen tistih, ki so namenjeni kritju posebnih potreb. V primeru, če starši nimajo dovolj lastnih sredstev za preživljanje otroka, Republika Slovenija z denarno socialno pomočjo zagotovi razliko do sredstev za osnovno preživetje in ne razlike sredstev do "normalnega" preživetja otroka. Zato je določitev dela preživnine, ki je namenjen zadovoljevanju skupnih potreb družine, vezan na minimalni dohodek, ki otroku pripada po Zakonu o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13, 99/13 in 90/15 – v nadaljevanju ZSVarPre), to je do meje osnovnega preživetja otroka. Vlada meni, da je obraten način upoštevanja preživnine, kot ga predlaga predlagatelj zahteve (določitev zneska preživnine, ki naj bi bil namenjen izključno potrebam določenega otroka), neustrezen, in opozarja na primere iz prakse. Meni tudi, da bi taka ureditev privedla do neenake obravnave "družin, ki niso razpadle", oziroma otrok, katerih starši so poročeni, saj se pri tem upošteva celoten dohodek staršev, torej tudi celoten del, namenjen preživljanju otrok. Pojasnjuje še, da je na določitev višine preživnine vplivalo tudi dejstvo, da so sodišča do pred kratkim pri določanju preživnine (glede na naravo pravice nepravilno) upoštevala otroški dodatek, kar je privedlo do nižjih preživnin.
11. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki je nanju odgovoril. Glede izpodbijane pravne domneve o obstoju zunajzakonske skupnosti poudarja, da je tudi odsotnost volje razlog, ki onemogoča veljavno sklenitev zakonske zveze, zaradi česar gre za primerljiv položaj s položajem oseb, ki jim je sklenitev zakonske zveze onemogočena zaradi drugih razlogov. Meni, da bi se postopki priznavanja pravic iz javnih sredstev lahko pospešili na drugačne načine, ki bi manj posegali v pravice posameznikov (izpostavlja možnost izdaje delnih odločb). Opozarja na težavnost dokazovanja negativnega dejstva za namene izpodbijanja zakonsko določene pravne domneve, še posebno, ker gre za prosilce, ki so lahko funkcionalno nepismeni, brez sredstev in brez možnosti pridobitve brezplačne pravne pomoči, drugače kot država, ki ima na voljo sredstva in usposobljene kadre. Glede vštevanja preživnine predlagatelj dodaja, da je minimalni dohodek določen v višini, ki ne dosega izračuna minimalnih življenjskih stroškov in je najverjetneje blizu fiziološkega minimuma. Meni, da bi moralo osnovno preživetje otroku zagotavljati tudi táko telesno in mentalno aktivnost, ki bi mu omogočala zdrav in učinkovit razvoj. Država naj bi bila dolžna zagotoviti tudi ukrepe za odpravo morebitnega napačnega dela sodišč v zvezi z določanjem višine preživnine v konkretnih sodnih postopkih. Glede primerjave položajev oseb, ki opravljajo dejavnost, z zaposlenimi osebami, kot izhaja iz odgovora Državnega zbora in iz mnenja Vlade, predlagatelj odgovarja, da ne gre za povsem enake položaje (pri tem izpostavlja zakonsko določeno minimalno plačo ter privilegije zaposlenih v primeru stečaja delodajalca), zlorabe v prikazovanju dejanskih prihodkov pa naj bi bile mogoče v obeh primerih. Slednje po mnenju predlagatelja ne bi smelo biti glavno vodilo pri odločanju o pravicah do osnovnega preživetja oseb, ki opravljajo dejavnost, in njihovih družinskih članov, kakor tudi ne usposobljenost organov za ugotavljanje ustreznosti podatkov. Predlagatelj meni, da primerjava s pravicami iz socialnih zavarovanj, ki jo je v svojem mnenju izpostavila Vlada, ni ustrezna, saj gre za pravice z drugega področja. Za pridobitev opisanih ugodnosti iz socialnih zavarovanj pa naj bi bilo predpisano tudi plačevanje višjih prispevkov, ki za posameznika v primeru nižjih prihodkov predstavljajo breme in ne ugodnost. Predlagatelj se strinja, da pojem "vrednost istovrstnega premoženja" v zakonu ni podrobneje opredeljen. Meni pa, da ta vrednost ne more biti razvidna iz sodnega registra in da bi se morala vsebina tega pojma približati dejanski vrednosti premoženja.
12. S sprejetjem ZSVarPre in ZUPJS je zakonodajalec temeljito prenovil sistem socialnega varstva. V ZSVarPre je (natančneje) uredil pravici do denarne socialne pomoči in do varstvenega dodatka, z ZUPJS pa je uredil vrste denarnih prejemkov, subvencij in plačil (pravice iz javnih sredstev), o katerih se odloča po tem zakonu, meje dohodkov, ki se upoštevajo pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, ki so odvisne od materialnega položaja, enoten način ugotavljanja materialnega položaja, višino določenih pravic iz javnih sredstev in postopek njihovega uveljavljanja (1. člen ZUPJS).[2] Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,[3] zakon ohranja uveljavljeno načelo, da se pravica iz javnih sredstev dodeli, kadar dohodek oseb, ki se upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja, ne dosega meje dohodkov, ki je določena pri posamezni pravici iz javnih sredstev. Glavni cilj ZUPJS naj bi bil zagotoviti učinkovitejšo in pravično politiko dodeljevanja socialnih transferjev, hkrati pa naj bi se dosegli še naslednji cilji: pravično dodeljevanje pravic iz javnih sredstev, poenostavitev sistema, večja preglednost in učinkovitost sistema ter manjša možnost zlorab.[4] Doseženi naj bi bili z vzpostavitvijo centralne evidence pravic iz javnih sredstev, povezavo informacijskih sistemov, vzpostavitvijo enega mesta odločanja (center za socialno delo), poenotenjem elementov, ki vplivajo na odločitev o socialnih pravicah, ter spremembo kriterijev za upravičenost do nekaterih socialnih pravic, ki lahko vključujejo[5] tudi spodbude za zaposlovanje.
13. Pravica iz javnih sredstev po ZUPJS je torej pravica, ki je odvisna od materialnega položaja osebe, o kateri odloča center za socialno delo, in se izplačuje iz državnega ali lokalnega proračuna. Temeljna značilnost pravic iz sistema socialnega varstva (tudi sistema socialnih pomoči) je njihova subsidiarnost. Navedeno pomeni, da morata posameznik in družina izčrpati prav vse možnosti zagotavljanja preživetja z lastnimi močmi. Preden sta lahko upravičena do socialne pomoči, morata uveljaviti vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja, izterjati dolgove (npr. preživnino), sprejeti vsako (predvsem plačano) delo in zmanjšati razpoložljivo premoženje. Zato se poudarja, da je sistem socialne pomoči zadnja, varovalna mreža širšega sistema socialne varnosti, ki naj omogoči človekovega dostojanstva vredno življenje. Prav tako je namen socialne pomoči omogočiti ponovno samostojno življenje.[6]
14. Ustava zagotavlja državljanom v prvem odstavku 50. člena pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon. Čeprav pravic iz sistema socialnega varstva 50. člen Ustave izrecno ne omenja, sodijo po ustavnosodni presoji v okvir pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena tudi te pravice. Po ustavnosodni presoji je socialna država (2. člen Ustave) dolžna na temelju te pravice zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč.[7] Gre za zagotavljanje t. i. življenjskega minimuma za preživetje posamezniku, ki je v socialni ali ekonomski stiski in potrebuje pomoč.[8]
16. Ustava v drugem odstavku 53. člena prepušča urejanje pravnih razmerij v zunajzakonski skupnosti zakonu. Tako Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list RS, št. 69/04 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZZZDR) izenačuje pravne posledice zunajzakonske skupnosti in zakonske zveze glede razmerij, ki jih ureja ta zakon, ko v prvem odstavku 12. člena določa, da ima dalj časa trajajoča življenjska skupnost moškega in ženske,[9] ki nista sklenila zakonske zveze, zanju enake pravne posledice po tem zakonu, kot če bi sklenila zakonsko zvezo, če ni bilo razlogov, zaradi katerih bi bila zakonska zveza med njima neveljavna. Glede na to, da ZZZDR izenačuje pravne posledice zunajzakonske skupnosti in zakonske zveze le glede razmerij, ki jih ureja ta zakon, glede drugih razmerij pa je urejanje te materije prepuščeno zakonom, ki urejajo posamezna področja, ti zakoni vsak v svojem okviru na svoj način urejajo pravne posledice takšne skupnosti.[10]
17. Po ZUPJS je do posamezne pravice, ki se uveljavlja po tem zakonu, lahko upravičena oseba sama ali skupaj z drugimi osebami. Glede na to zakon posebej določa, katere osebe se (poleg vlagatelja) upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja vlagatelja in katere ne. V tem obsegu opredeljuje partnerje (zakonske, zunajzakonske in registrirane) ter otroke in pastorke, ki se (ne) upoštevajo, enostarševsko družino in samsko osebo. Pri tem izhaja iz dolžnosti preživljanja.[11]
19. Predlagatelj meni, da izpodbijana domneva zunajzakonske skupnosti neenako obravnava posameznike, za katere domneva velja, v primerjavi z določenimi skupinami posameznikov, in sicer s sorodniki (21. člen ZZZDR), osebami, poročenimi z drugo osebo (20. člen ZZZDR), in osebami s težjo duševno motnjo ali osebami, ki jim je odvzeta poslovna sposobnost (19. člen ZZZDR), katerih družinska razmerja, statusi oziroma stanja po ZZZDR preprečujejo veljavnost zakonske zveze (t. i. zakonski zadržki)[12] oziroma pravno priznanje zunajzakonske zveze (12. člen ZZZDR). Meni, da za potrebe uveljavljanja pravic iz javnih sredstev navedene okoliščine niso upoštevne. Izhodišče za navedeno trditev predlagatelja je v njegovem prepričanju, da bodo osebe, ki bodo poskušale ovreči izpodbijano zakonsko domnevo s sklicevanjem na navedene okoliščine, čeprav imajo skupnega otroka, vedno uspešne. Izkušnje oseb, ki se sklicujejo na obstoj še enega razloga za neveljavnost zakonske zveze po ZZZDR, ki je hkrati pogoj za pravno priznanje zunajzakonske skupnosti, tj. odsotnost volje po skupnem bivanju, pa naj bi bile drugačne. V teh primerih naj bi pristojni organi od oseb (da bi uspešno ovrgli domnevo) poleg njihove izjave zahtevali dodatne dokaze (npr. izjave prič).
20. Kot je bilo navedeno, je zakonodajalec pri določitvi kroga oseb, ki se pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev upoštevajo poleg vlagatelja, izhajal iz dolžnosti preživljanja. Dolžnost preživljanja obstaja po ZZZDR med zakonci, med zunajzakonskimi partnerji ter med starši in otroki. Navedeno ureditev je (v celoti)[13] upošteval tudi ZUPJS, pri čemer pa je za potrebe tega zakona oziroma za nastanek pravnih posledic take skupnosti po tem zakonu kot ključni element za (domnevani) obstoj take skupnosti določil rojstvo oziroma posvojitev otroka. Prav zanje bo praviloma obstajala dolžnost preživljanja, ki jo imajo starši, ne pa (nujno) tudi druge osebe. Očitki predlagatelja, da je zakonodajalec s tem neenako obravnaval posameznike, ki tudi lahko živijo skupaj oziroma oblikujejo določene (dejanske) skupnosti (sorodniki, osebe, ki so poročene z drugo osebo, idr.), so zato neutemeljeni. Da so določeni skupnosti moškega in ženske lahko pripisane pravne posledice zakonske zveze, je ključno, da pri njiju ne obstajajo zadržki oziroma ovire, ki preprečujejo veljavnost zakonske zveze. Le v taki zunajzakonski skupnosti obstaja tudi dolžnost preživljanja, zato drugi odstavek 14. člena Ustave zakonodajalca ne obvezuje, da enako kot zunajzakonsko skupnost obravnava tudi druge (dejanske, življenjske) skupnosti (in jim pripiše enake posledice), čeprav se v njih lahko rodijo otroci. Gre za v bistvenem različne položaje. Drugače bi bilo, če bi se zakonodajalec v polju svoje proste presoje odločil, da normira tudi take (druge) življenjske skupnosti in pravne posledice njihovega obstoja. V tem primeru bi bil zavezan spoštovati tudi npr. ustavno zahtevo po enaki obravnavi. Vendar kot je bilo navedeno, obravnavani primer ni tak. Glede na navedeno peti odstavek 10. člena ZUPJS ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
21. Neutemeljeni so tudi očitki predlagatelja, da izpodbijana ureditev prekomerno posega v zasebnost oseb, za katere velja domneva zunajzakonske zveze iz petega odstavka 10. člena ZUPJS, prizadeva njihovo osebno dostojanstvo, jih prekomerno obremenjuje, ker morajo one dokazati, da domneva ne velja. Eno izmed temeljnih načel, na katerih temelji ureditev postopka uveljavljanja pravic iz javnih sredstev, je načelo spoštovanja človekovega dostojanstva. Navedeno zavezuje pristojni organ oziroma njegove uradne osebe v vseh vidikih postopka (pri stiku z osebami, pri pridobivanju podatkov idr.). Kot je zapisano v zakonodajnem gradivu, se osebe ne sme s katerimkoli dejanjem postavljati v tak položaj, da ji je kršeno osebno dostojanstvo.[14] Osebno dostojanstvo osebe, ki uveljavlja pravice iz javnih sredstev, s tem, da se za potrebe tega postopka šteje, da živi v zunajzakonski skupnosti, če so izpolnjeni pogoji iz petega odstavka 10. člena ZUPJS, (samo po sebi) ni kršeno. Osebna prizadetost osebe, ki se znajde v položaju, da (mora) uveljavlja(ti) pravice iz javnih sredstev, pa (samo po sebi) tudi ne utemeljuje protiustavnosti izpodbijane domneve. Je pa, kot je bilo že navedeno, narava teh postopkov taka, da od pristojnih terja posebno skrbnost in rahločutnost pri vodenju postopkov. Tudi poseg v zasebnost osebe, ki uveljavlja pravice iz javnih sredstev, je pogojen oziroma neločljivo povezan s samo naravo postopka dodeljevanja pravic iz javnih sredstev. Dodelitev pravice je pogojena z razkritjem podatkov o posamezniku, družini, njihovem premoženju, torej je v vsakem primeru pogojena z razkritjem posameznikove zasebnosti. Drugačna ureditev postopka (praktično) ni mogoča. Enako je treba ugotoviti glede dokaznega bremena. V naravi stvari je, da lahko posameznika, za katera se domneva, da živita v zunajzakonski skupnosti, bistveno lažje (tudi z bistveno manjšim poseganjem v njuno zasebnost) dokažeta, da domneva ne drži.
23. Točka 4 prvega odstavka 12. člena ZUPJS določa, da se v dohodek, ki se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja osebe, štejejo tudi preživnina, nadomestilo preživnine in drugi prejemki, prejeti na podlagi izvršilnega pravnega naslova z namenom kritja življenjskih stroškov, pri otrocih in pastorkih iz 3. točke osmega odstavka 10. člena tega zakona[15] pa do višine minimalnega dohodka, ki bi jim pripadal po zakonu, ki ureja socialnovarstvene prejemke, če ne bi imeli drugih dohodkov.
24. Na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUPJS se pravica iz javnih sredstev dodeli, kadar dohodek osebe ne dosega meje dohodkov, ki jo za posamezno pravico iz javnih sredstev določa ZUPJS, in kadar so izpolnjeni tudi drugi pogoji, ki jih določajo predpisi, ki urejajo posamezno pravico. Člen 9 ZUPJS določa, da se pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev pri ugotavljanju materialnega položaja upoštevajo osebe, določene s tem zakonom, njihov dohodek in premoženje;[16] to ne velja za ugotavljanje dohodka pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka v skladu z zakonom, ki ureja socialnovarstvene prejemke, in za ugotavljanje dohodka pri ugotavljanju upravičenosti do subvencije najemnine, kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, glede katerih se uporablja zakon, ki ureja socialnovarstvene prejemke. Na podlagi 2. točke prvega odstavka 10. člena ZUPJS se pri ugotavljanju materialnega položaja poleg vlagatelja (in oseb iz 1. točke prvega odstavka istega člena) upoštevajo tudi otroci in pastorki, ki so jih dolžni preživljati vlagatelj ali njegov zakonec oziroma oseba, s katero vlagatelj živi v zunajzakonski skupnosti ali v registrirani istospolni partnerski skupnosti.
25. Navedena ureditev temelji na načelu, da je treba upoštevati vse dohodke in prejemke, razen tistih, ki so dodeljeni za poseben namen ali so namenjeni kritju posebnih potreb.[17] Glede na to je zakonodajalec določil, da se v dohodek, ki se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja, upošteva tudi preživnina otrok, vendar le do višine minimalnega dohodka, ki jim pripada po ZSVarPre, tj. do meje osnovnega preživetja otroka.[18] S tako opredeljeno višino preživnine oziroma delom preživnine, ki se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja vlagatelja in njegove družine, naj bi bile upoštevane zahteve, ki jih je Ustavno sodišče za ustavnoskladno upoštevanje preživnine (oziroma njenega dela) otrok pri uveljavljanju pravice do denarne socialne pomoči družini opredelilo v odločbi št. U-I-116/03.[19]
28. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-116/03 zapisalo: "Določba prvega odstavka 54. člena Ustave varuje starševstvo. Po tej določbi imajo starši pravico in dolžnost vzdrževati, izobraževati in vzgajati svoje otroke. Ta pravica in dolžnost staršev je hkrati pravica otrok nasproti staršem. Starševska pravica ima korelat v dolžnosti države, da staršem pomaga pri vzgoji in varstvu otrok.6 Ta dolžnost države izhaja iz tretjega odstavka 53. člena Ustave, ki določa, da država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere, ter iz prvega stavka prvega odstavka 56. člena Ustave, ki določa, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb. To ustavno določbo je treba razlagati v povezavi z načelom največje koristi otroka, po katerem je temelj varstva otroka njegova korist in ki zahteva, da so pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne ali zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo (prvi odstavek 3. člena KOP)." ([6] Končina Peternel, M., v: Šturm, L. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 571, tč. 2.)
29. Pri presoji se je Ustavno sodišče oprlo tudi na ureditev dolžnosti preživljanja otrok, kot jo ureja ZZZDR. ZZZDR je temeljni zakon, ki ureja družinskopravna razmerja. Starši so (prvi) dolžni preživljati svoje otroke (prvi odstavek 103. člena ZZZDR).[20] Preživljati so jih (praviloma) dolžni do polnoletnosti, tako da v skladu s svojimi sposobnostmi in zmožnostmi zagotovijo življenjske razmere, potrebne za otrokov razvoj (prvi odstavek 123. člena ZZZDR). Otroka preživljajo starši v okviru skupnega gospodinjstva, če živijo skupaj. Če pa ne živijo skupaj, je dolžan tisti od staršev, ki otroka nima pri sebi, praviloma prispevati za preživljanje v denarju.[21] Preživnina se določi glede na potrebe upravičenca ter materialne in pridobitne zmožnosti zavezanca (128. člen ZZZDR). Po 129.a členu ZZZDR mora sodišče pri odmeri preživnine za otroka upoštevati otrokovo korist, tako da je preživnina primerna za zagotavljanje uspešnega telesnega in duševnega razvoja otroka. Preživnina mora zajemati stroške življenjskih potreb otroka, zlasti stroške bivanja, hrane, oblačil, obutve, varstva, izobraževanja, vzgoje, oddiha, razvedrila in drugih posebnih potreb otroka. Otrokova korist terja, da se preživnina odmeri glede na potrebe (konkretnega) otroka, ki zahteva preživljanje, in ne na neke povprečne potrebe otroka njegove starosti.[22]
31. Kot je bilo že navedeno, je zakonodajalec določil, da se pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev v dohodek družine všteva tudi del preživnine otroka. Ta del je opredelil v višini minimalnega dohodka. Ta del naj bi predstavljal tisti del preživnine, ki je namenjen pokrivanju stroškov, potreb družine, ki se lahko zagotavljajo le skupaj, in je zato tudi po presoji Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-116/03) lahko upošteven pri ugotavljanju dohodka družine, ki se ji bo pravica iz javnih sredstev priznala. Ker je zakonodajalec del preživnine, ki je namenjen zadovoljevanju skupnih potreb družine, opredelil s pomočjo minimalnega dohodka, ki po vsebini opredeljuje višino sredstev, ki zadošča za pokritje minimalnih življenjskih potreb za preživetje,[23] je ravnal v okviru svoje proste presoje. Do posega v pravico otroka do preživnine, ki mu pripada na podlagi prvega odstavka 54. člena Ustave, z izpodbijano ureditvijo zato ni prišlo. Dolžnost preživljanja otrok je v prvi vrsti dolžnost staršev; dolžnost države, da staršem pri tem pomaga iz javnih sredstev, pa nastopi šele, ko starši, kljub temu, da so storili vse, kar je v njihovi moči, svoje dolžnosti ne morejo izpolniti. Da bi država pri tem zagotovila tudi enako obravnavo vseh staršev (in otrok), ne glede na to, ali ti svojo dolžnost izvršujejo v skupnih ali ločenih gospodinjstvih, je določila, da se pri ugotavljanju materialnega položaja družine upošteva tudi tisti del preživnine, ki je namenjen pokrivanju potreb družine, ki se lahko zagotavljajo le skupno. Zato izpodbijana ureditev tudi ni v neskladju s posebnim varstvom otrok iz tretjega odstavka 53. člena in iz 56. člena Ustave.[24]
35. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zahteva, da je treba bistveno enaka dejanska stanja obravnavati enako. Če se taka stanja obravnavajo različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakon ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za presojo tega, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.[25]
39. Iz pripravljalnega gradiva k ZUPJS izhaja, da zakon ureja tudi primer, ko je posameznik dejavnost šele začel opravljati ali če je njegov dohodek iz dejavnosti nižji od bruto minimalne plače in je na tej podlagi (t. i. samozaposleni) tudi vključen v obvezno zavarovanje po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. V tem primeru naj bi se predvidevalo, da posameznik razpolaga vsaj z dohodkom v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače.[26]
41. Dodeljevanje pravic iz javnih sredstev terja tako na zakonodajni kot na izvršilni ravni stalno iskanje ravnotežja med učinkovitim, hitrim in enostavnim dodeljevanjem pravic ter čim bolj popolnim in celovitim ugotavljanjem materialnega položaja upravičenca, vse s ciljem zagotovitve čimprejšnje pomoči (v obliki ene ali več pravic iz javnih sredstev) tistim, ki jo res potrebujejo. Pri tem ne gre (nikoli) pozabiti, da je "tisti, ki pomoč res potrebuje"[27] (posameznik ali družina), v stiski, pomanjkanju, ogroženo je njegovo preživetje. Prav zato ZUPJS zasleduje cilj ugotoviti, s kakšnimi dohodki razpolaga posameznik ali družina v trenutku uveljavljanja pravic. Gre za dejansko razpoložljive dohodke (premoženje) neposredno pred uveljavitvijo pravice in ob njej. Na podlagi izpodbijane ureditve pa se posameznikom, ki opravljajo dejavnost, pa je njihov dejanski dohodek iz dejavnosti[28] nižji od višine bruto minimalne plače oziroma so dejavnost šele začeli opravljati, kot njihov dohodek upošteva dohodek v višini 75 odstotkov bruto minimalne plače. Navedeno pomeni, da oseba, ki opravlja dejavnost, do pravic iz javnih sredstev ni upravičena (oziroma če ima družino, je upravičena v nižji višini) že na podlagi izpodbijane določbe in ne glede na višino svojega dejansko doseženega dohodka iz dejavnosti oziroma siceršnjega materialnega položaja. To hkrati pomeni, da te osebe, ki se (iz različnih razlogov) odločijo za opravljanje dejavnosti ali se (po začetku opravljanja dejavnosti) znajdejo (iz različnih razlogov, v določenem obdobju) v okoliščinah, ko z opravljanjem dejavnosti ne dosegajo dohodka v višini bruto minimalne plače in bi jim zato sicer lahko pripadala pomoč iz javnih sredstev, te ne dobijo, ker opravljajo (primarno) delo v okoliščinah neodvisnosti in avtonomnosti[29] in se jim (zgolj) zato kot njihov dohodek, ki je pomemben za ugotovitev njihovega materialnega položaja, upošteva določen fiktivni dohodek in ne njihov dejanski dohodek iz tega naslova. Za takšno ureditev ni najti razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave stvari.
42. Opravljanje (samostojne, registrirane, uporablja se tudi izraz dovoljene[30]) dejavnosti kot način pridobivanja sredstev za preživetje je zakonit način opravljanja dela oziroma pridobivanja dohodka. Kot tak je eden izmed virov dohodnine, podlaga za obvezno vključitev v socialna zavarovanja in širše, v kontekstu ugotavljanja upravičenosti do pravic iz javnih sredstev, eden izmed virov dohodka, ki se upošteva (12. člen ZUPJS). Zato pridobivanje dohodka z opravljanjem samostojne pridobitne dejavnosti ne more biti izključevalni kriterij pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev. Pri tem je najmanj nerazumno izhajati s stališča (prav to je namreč mogoče razumeti iz razlogovanja Vlade), da je nekdo, ki opravlja svoje delo oziroma poklic kot samozaposleni, vedno in v celoti odgovoren za svoj položaj samozaposlenega, torej (tudi), da je slabo finančno stanje, v katerem se lahko znajde, vedno in v celoti pripisati njemu, njegovemu (neodgovornemu) ravnanju.[31] Pričakovanje, da bo samozaposleni (samostojni podjetnik) ravnal tako, da se ne bo znašel v okoliščinah, ki jih ureja Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo, 10/15 – popr. in 27/16 – ZFPPIPP), je seveda utemeljeno. Vendar navedeno ne more upravičiti sklepanja, da je oseba, ki z opravljanjem dejavnosti (mesečno) ne pridobi dohodka v višini bruto minimalne plače (tudi zato, ker je opravljanje dejavnosti morda šele začela), vedno "kriva" v smislu ZSVarPre, kot trdi Vlada. Tudi tej osebi mora biti omogočeno, da dokaže, da v določenem obdobju, trenutku ne dosega takega dohodka in da je njeno materialno (socialno) stanje tako, da potrebuje pomoč. Vlada kot enega izmed razlogov, ki upravičujejo izpodbijano ureditev, navaja možnost oziroma kar domnevo zlorab, do katerih naj bi prihajalo pri obračunavanju dohodkov oseb, ki opravljajo dejavnost. Na državi je, da uredi nadzor nad poslovanjem oseb, ki opravljajo dejavnost. Če obstoječi (davčni, kazenski idr.) nadzor ni zadosten oziroma se ne izvaja ustrezno, to ne more biti (sámo po sebi) vzrok za preprečitev dostopa do pomoči iz javnih sredstev (v celoti ali deloma) osebam, ki opravljajo dejavnost (neupoštevajoč pri tem dejanskega stanja posameznikov), pa to pomoč potrebujejo. Ta je vendar tudi sredstvo, s katerim se udejanja pravica do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave. Zato tudi dejstvo, da se dohodek iz dejavnosti upošteva po podatkih davčnega obračuna, ki ga izdela prosilec sam, ne more biti razumen razlog za različno obravnavo ugotavljanja dohodka iz dejavnosti kot elementa materialnega položaja osebe. Navsezadnje pa ZUPJS ureja možnost stalnega nadzora nad premoženjem upravičencev kot tudi institut vračila neupravičeno prejetih javnih sredstev. Glede na navedeno je izpodbijana ureditev v neskladju s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
43. V obravnavni zadevi gre za položaj, ko je neenakost posledica tega, da zakonodajalec položaja vlagateljev (oseb, ki opravljajo dejavnost) ne ureja na enak način, kot ureja položaj drugih vlagateljev. Zato je Ustavno sodišče v skladu z 48. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve (1. točka izreka) in zakonodajalcu naložilo njeno odpravo v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
50. V sodnem registru se vodijo (le) podatki o višini osnovnega kapitala in deležih družbenikov gospodarskih družb.[32] Osnovni kapital je premoženjskopravni temelj kapitalske družbe, katerega namen je po eni strani zagotoviti minimalno potrebni kapital za začetek opravljanja pridobitne dejavnosti, po drugi strani pa zagotoviti tudi minimalno ekonomsko in pravno varnost za prevzete obveznosti do upnikov. Osnovni kapital je praviloma samo ob ustanovitvi enak dejanskemu premoženju kapitalske družbe: s poslovanjem družbe se njeno premoženje povečuje ali zmanjšuje, osnovni kapital pa (lahko) ostaja nespremenjen. Višina osnovnega kapitala torej praviloma ne odraža niti približne dejanske vrednosti deležev na določen presečni datum oziroma za obdobje, upoštevno za uveljavljanje pravic iz javnih sredstev. Ugotavljanju te služi standard primerljive tržne vrednosti.[33] Za ugotavljanje te je treba upoštevati (druga) ustrezna dokazila, kot so računovodski izkazi (npr. bilanco stanja).[34] Hkrati pa mora biti na voljo možnost dodatnega preverjanja, če pristojni organ oceni, da je to potrebno.
54. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
[1] Sklicuje se na sklep Višjega sodišča v Ljubljani št. Kp 1190/2005 (pravilno sklep št. I Kp 190/2005).
[2] ZSV tako ureja (le še) socialnovarstvene storitve ter druga vprašanja, pomembna za delovanje sistema socialnega varstva (organizacija, delovna razmerja ipd.).
[3] Glej Predlog zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Poročevalec DZ, EPA 1029 – V – v nadaljevanju Predlog ZUPJS, str. 7.
[4] Predlog ZUPJS, str. 6.
[6] Povzeto po G. Strban v: A. Bubnov Škoberne in G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 364, in G. Strban, Pravni vidiki nove ureditve sistema socialnega varstva, Pravnik, Zveza društev pravnikov Slovenije, št. 3–4, Ljubljana 2011, str. 173–174.
[7] Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-89/93 z dne 20. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 9/94, in OdlUS III, 7), št. U-I-330/97 z dne 30. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 117/2000, in OdlUS IX, 281) in št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11).
[8] Teorija govori tudi o splošni pravici do pomoči v primeru socialne ogroženosti, pomanjkanja ali revščine, ko posameznik nima zadostnih sredstev ali drugih osnovnih pogojev za preživetje in dostojno življenje (glej B. Kresal v: Šturm, L. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 520–521).
[9] Po kolikšnem času bo zunajzakonska skupnost pravno priznana, je odvisno od številnih okoliščin primera, predvsem pa od intenzivnosti razmerja med partnerjema, na primer, ali sta partnerja nepretrgoma živela skupaj, vodila skupno gospodinjstvo, ali se jima je v skupnosti rodil otrok (B. Novak, Družinsko pravo, Uradni list, Ljubljana 2014, str. 121).
[10] Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-111/95 z dne 5. 3. 1998 (OdlUS VII, 42) o posledicah zunajzakonske skupnosti pri uveljavljanju pravice do družinske pokojnine.
[11] Predlog ZUPJS, str. 12 in 59.
[12] Zakonska zveza, ki je sklenjena v nasprotju z določbami 16., 17., 18., 19., 20. in 21. člena ZZZDR, je neveljavna (32. člen ZZZDR).
[13] Kot izrecno izhaja iz petega odstavka 10. člena ZUPJS, domneve ni, če obstajajo razlogi, zaradi katerih bi bila zakonska skupnost neveljavna.
[14] Predlog ZUPJS, str. 8.
[15] Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 99/13 – ZUPJS-C), ki je spremenil 10. člen zakona tako, da je dodal nov četrti odstavek, je navedeni odstavek postal deveti (in ni bil več osmi).
[16] Na podlagi 19. člena ZUPJS se premoženje upošteva tako, da se dohodki oseb povečajo za fiktivno določen dohodek, in sicer v višini letnega zneska obresti, izračunanih od vrednosti premoženja, ki se upošteva po tem zakonu na dan vložitve vloge, razen pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči, varstvenega dodatka, subvencije najemnine, pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje. Pri tem se upošteva povprečna letna obrestna mera za gospodinjstva za vezane vloge nad 1 letom do 2 let za leto pred letom vložitve vloge po podatkih Banke Slovenije. Če med vložitvijo vloge podatek o tej obrestni meri še ni na voljo, se upošteva podatek za predpreteklo leto.
[17] Predlog ZUPJS, str. 12 in 61.
[18] Po drugem odstavku 4. člena ZSVarPre se šteje, da je preživetje omogočeno, če so upravičencu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga po zmanjšanju za normirane stroške oziroma dejanske stroške, priznane po zakonu, ki ureja dohodnino, ter po plačilu davkov in obveznih prispevkov za socialno varnost, v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom. Osnovni znesek minimalnega dohodka iz 8. člena ZSVarPre znaša od julija 2015 270,82 EUR (Sklep o usklajeni višini minimalnega dohodka od julija 2015, Uradni list RS, 57/15).
[19] Predlog ZUPJS, str. 61.
[20] Primerjaj B. Novak, nav. delo, str. 215.
[21] Zupančič, K., Družinsko pravo, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 159.
[22] Glej Novak, B., v: Predpisi o zakonski zvezi in družinskih razmerjih s pojasnili Karla Zupančiča in Barbare Novak, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2005, str. 96.
[23] Glej 4. člen ZSVarPre.
[24] Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-330/96 z dne 11. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 39/97, in OdlUS VI, 88), 18. točka obrazložitve.
[25] Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26), št. U-I-275/05 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 118/07, in OdlUS XVI, 85), št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12), št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11), št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12), št. U-I-85/14 z dne 10. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 58/14) in št. U-I-88/15, Up-684/12 z dne 15. 10. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15).
[26] Predlog ZUPJS, str. 64.
[27] Glej Uvod Predloga ZUPJS, str. 1.
[28] V skladu z Zakonom o dohodnini (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 24/12, 30/12, 75/12, 94/12, 96/13, 50/14, 23/15 in 55/15 – v nadaljevanju ZDoh-2) se za dohodek iz dejavnosti šteje dohodek, dosežen z neodvisnim samostojnim opravljanjem dejavnosti, ne glede na namen in rezultat opravljanja dejavnosti. Opravljanje dejavnosti pomeni opravljanje vsake podjetniške, kmetijske ali gozdarske dejavnosti, poklicne dejavnosti ali druge neodvisne samostojne dejavnosti, vključno z izkoriščanjem premoženja in premoženjskih pravic (46. člen ZDoh-2).
[29] Glej L. Tičar, Položaj samozaposlenih oseb v slovenski pravni ureditvi, Pravna praksa, št. 18 (2010), str. 22.
[30] Prvi odstavek 15. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15 – ZPIZ-2) določa, da se obvezno zavarujejo osebe, ki v Republiki Sloveniji samostojno opravljajo pridobitno ali drugo dovoljeno dejavnost.
[31] Primerjaj L. Tičar, nav. delo.
[32] Kateri podatki o zadrugah se vpišejo v sodni register, določata 4. člen in četrti odstavek 5. člena Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09 in 17/15 – ZSReg). Glede premoženja (in deležev članov zadruge) glej 34. do 46. člen Zakona o zadrugah (Uradni list RS, št. 97/09 – uradno prečiščeno besedilo – ZZad).
[33] Primerjaj 98. in 99. člen ZDoh-2 (vrednost kapitala).
[34] Členi 63 do 65 Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13 in 55/15 – ZGD-1).
Uradni list RS, št. 51/2016
US30989

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče