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Timestamp: 2019-01-17 16:16:20+00:00

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VerfGH Bayern, 07.02.2006 - 69-VI-04 - dejure.org
Polizei- und Ordnungsrecht: Verfassungskonforme Auslegung der Vorschriften über die sog. Schleierfahndung
Durchsuchung von Sachen bei Schleierfahndung
Zusammenfassung von "Anmerkung zum Urteil des BayVerfGH vom 07.02.2006, Az.: Vf. 69-VI-04 (Zur Durchsuchung mitgeführter Sachen im Rahmen einer "Schleierfahndung")" von RA Dr. Christian Krane, original erschienen in: JZ 2006, 623 - 625.
VG Augsburg, 18.12.2003 - Au 8 K 02.1703
VGH Bayern, 07.06.2004 - 24 ZB 04.537
NJW 2006, 3552 (Ls.)
NVwZ 2006, 1284
DÖV 2006, 561
Schließlich ist bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen (vgl. BVerfG…, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94, u.a. -, BVerfGE 102, 254 [337] = juris, Rn. 325, m.w.N.; BayVerfGH, Entscheidung vom 7. Februar 2006 - Vf. 69-VI-04 -, juris, Rn. 29).
(b) Ausgehend von dieser als gering einzustufenden Intensität des Eingriffs, die bei der Frage zu berücksichtigen ist, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen (vgl. BVerfG…, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94, u.a. -, BVerfGE 102, 254 [337] = juris, Rn. 325, m.w.N.; BayVerfGH, Entscheidung vom 7. Februar 2006 - Vf. 69-VI-04 -, juris, Rn. 29), ist § 22 Abs. 1a BPolG hinreichend klar und bestimmt.
Neben der eindeutigen Bestimmung von Anlass und Zweck der Norm enthält diese - soweit dies bereichsspezifisch bei einer anlasslosen Kontrollbefugnis strukturell möglich ist - auch handlungsbegrenzende Tatbestandsmerkmale, indem die Maßnahmen nach § 22 Abs. 1a BPolG nur in Zügen und Bahnhöfen erfolgen dürfen, bei denen aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung angenommen werden kann, dass diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden (vgl. dazu jeweils zur Bedeutung der Lageabhängigkeit bei der sog. Schleierfahndung VerfGH Mecklenburg-Vorpommern…, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 2/98 -, juris, Rn. 117 ff.; SächsVerfGH…, Urteil vom 10. Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 213; BayVerfGH, Entscheidung vom 7. Februar 2006 - Vf. 69-VI-04 -, juris, Rn. 34; a.A. HambOVG…, Urteil vom 13. Mai 2015 - 4 Bf 226/12 -, juris, Rn. 53 f., zur Identitätsfeststellung).
Die Vorschriften greifen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, das nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs eine Ausprägung der Menschenwürde und der Handlungsfreiheit (Art. 100, 101 BV) darstellt und jedem Einzelnen die Befugnis gibt, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (VerfGH vom 7.2.2006 VerfGHE 59, 29/34; vom 12.10.2010 VerfGHE 63, 173/180 m. w. N.).
Diese Einschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem Gebot der Normbestimmtheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss (vgl. VerfGHE 59, 29/34 f. m. w. N.; BVerfG vom 4.4.2006 BVerfGE 115, 320/344 f.).
v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 25 f.; SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 202 ff.; BayVerfGH, Entsch.
Dies beruht - neben dem auch mit Blick auf den Bestimmtheitsgrundsatz relevanten (…vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.8.1995, 1 BvR 2263/94 u.a., BVerfGE 93, 213, juris Rn. 55, m.w.N.; BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 29) Umstand, dass Eingriffsmaßnahmen auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. eine erhebliche Eingriffsintensität aufweisen können (hierzu noch eingehend unter 2. b] bb]) - auf Folgendem:.
v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 35; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010, 4 Bf 276/07, NordÖR 2010, 498, juris Rn. 58) - in der Gesetzesbegründung darauf verwiesen, dass "die Lageerkenntnisse (...) vorab von der Polizei zu dokumentieren (sind)", dass sodann "Ort und Zeit der Kontrolle" festzulegen seien und sich daran "die Auswahl der zu Kontrollierenden" durch Bestimmung der "lageabhängigen Zielgruppe" anschließe (…vgl. Bü-Drs. 18/1487, S. 14).
Mit diesen rudimentären Verfahrensvorgaben des Gesetzgebers, die allenfalls programmatischen Charakter haben und keine hinreichend präzise Regelung des Verfahrens darstellen (anders wohl BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 34 f. [zur sog. Schleierfahndung]), hat es aber sein Bewenden.
Dies gilt ohne Weiteres für die in § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 bis 6 HmbPolDVG a.F. geregelten, mit einem zusätzlichen Grundrechtseingriff verbundenen Maßnahmen des Festhaltens, der Personen- und Sachdurchsuchung sowie des Verbringens zur Dienststelle (vgl. auch BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 42).
Denn bereits durch die Auswahl einer Person für eine Kontrolle wird zum Ausdruck gebracht, dass dieser Person in gesteigertem Maße zugetraut wird, sie könnte eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen (zum Gesichtspunkt der Stigmatisierung vgl. auch BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 42; Ernst, NVwZ 2014, 633, 635;… siehe ferner BVerfG, Beschl. v. 4.4.2006, 1 BvR 518/02, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 111 f.;… vgl. auch Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Abschn. E Rn. 376).
Insofern kann die Einschreitschwelle niedrig angesetzt werden (…Senatsbeschl. v. 4.3.2010 - 11 PA 191/09 -, NordÖR 2010, 211, juris, Rn. 6; siehe auch: Bay. VerfGH, Entscheidung v. 7.2.2006 - Vf. 69-VI-04 -, NVwZ 2006, 1284, juris, Rn. 41).
Damit sind wiederum Anlass und Zweck der Maßnahme ausreichend bestimmt (zur Bestimmtheit u.a. des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG vgl. BayVerfGH, E.v. 7.2.2006 - Vf. 69-VI-04 - BayVBl 2006, 339).
Schließlich wird mit dem Erfordernis des Vorliegens entsprechender Lageerkenntnisse als handlungsbegrenzendes Element (BayVerfGH, E.v. 7.2.2006 a.a.O.) in Art. 33 Abs. 2 Satz 2 PAG der Anwendungsbereich der automatisierten Kennzeichenerfassung nochmals eingeengt und begrenzt, indem die weitere Voraussetzung des Vorliegens von Lageerkenntnissen gesetzlich vorgeschrieben wird.
Durch dieses vom Gesetzgeber mit der Novellierung des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 PAG zum Zwecke der rechtlichen Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 in das Polizeiaufgabengesetz übernommene handlungsbegrenzende Tatbestandselement, das sich nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. LT-Drs. 15/10522 S. 2 Nr. 1) und dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 2 PAG auf die durch Art. 13 Abs. 1 PAG umschriebenen besonderen Gefährdungstatbestände bezieht, wird der Normenbestimmtheit und -klarheit hinreichend Rechnung getragen (BayVerfGH, E.v. 7.2.2006 a.a.O.), denn dadurch wird ihnen die für eine gerichtliche Kontrolle erforderliche Kontur gegeben.
Auf die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers hin hob der Verfassungsgerichtshof mit Entscheidung vom 7. Februar 2006 (VerfGH 59, 29) das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. Dezember 2003 und den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Juni 2004 wegen Verletzung der Grundrechte des Beschwerdeführers aus Art. 100 und 101 BV (Grundrecht der Handlungsfreiheit sowie Recht auf informationelle Selbstbestimmung) auf und verwies die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht Augsburg zurück.
Die Gerichte haben insoweit in den angegriffenen Entscheidungen die der streitgegenständlichen Durchsuchungsmaßnahme zugrunde liegenden Befugnisnormen (Art. 22 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG) entsprechend den Vorgaben des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs in der Entscheidung vom 7. Februar 2006 (VerfGH 59, 29) verfassungskonform ausgelegt und in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auf den konkreten Fall angewendet.
a) Wie der Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom 7. Februar 2006 dargelegt hat (vgl. VerfGH 59, 29/39 ff.), sind bei der Durchsuchung von Sachen, die eine von einer Identitätskontrolle betroffene Person mit sich führt, im Hinblick auf die Grundrechtspositionen aus Art. 101 und Art. 100 in Verbindung mit Art. 101 BV unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn strengere Anforderungen zu stellen als bei der bloßen Identitätskontrolle.
Dabei hat das Verwaltungsgericht entsprechend den Vorgaben des Verfassungsgerichtshofs in der Entscheidung vom 7. Februar 2006 (VerfGH 59, 29/43) zunächst festgestellt, dass der Zustand des Pkw des Beschwerdeführers, das äußere Erscheinungsbild des Beschwerdeführers, die fortgeschrittene Uhrzeit und die Tatsache, dass der Beschwerdeführer von einer Bundesautobahn abgefahren war, als allgemeine Lageerkenntnisse bzw. (grenz-)polizeiliche Erfahrungssätze für die Annahme einer erhöhten abstrakten Gefahr noch nicht ausreichend gewesen seien.
Wenn dort ausgeführt wird, dass zu den Formen der grenzüberschreitenden Kriminalität etwa das Einschleusen von Ausländern, ihr unerlaubter Aufenthalt im Inland, Urkundenfälschung, Diebstähle hochwertiger Konsumgüter sowie namentlich auch Verstöße gegen das Waffen- und Betäubungsmittelrecht zählen (vgl. VerfGH 59, 29/41; ähnlich die Aufzählung in VerfGH 56, 28/50), schließt dies andere, weniger schwere Delikte aus dem Anwendungsbereich der Eingriffsbefugnis nicht aus.
Der Schutzbereich der vom Beschwerdeführer darüber hinaus erneut als verletzt bezeichneten Rechte aus Art. 99 Satz 2, Art. 102 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 3 BV ist, wie der Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom 7. Februar 2006 (VerfGH 59, 29/45) bereits festgestellt hat, nicht berührt.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft dieselben polizeilichen Maßnahmen, die schon Gegenstand des Verfassungsbeschwerdeverfahrens mit der Entscheidung vom 7. Februar 2006 (VerfGH 59, 29) waren.
Gegen die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe bestehen keine Bedenken, wenn sich mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Berücksichtigung des Regelungsziels, des Normzusammenhangs und der Entstehungsgeschichte oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung, eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lässt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH 50, 226/248 f.; 56, 28/45; 57, 113/127; VerfGH vom 7.2.2006 = VerfGH 59, 29/35).
Regelungen, die der Gesetzgeber zur Vernichtung bzw. Löschung personenbezogener Informationen normiert hat, dienen u. a. dem Schutz der informationellen Selbstbestimmung und damit dem seinerseits in der Verfassung verankerten Persönlichkeitsrecht (Art. 100, 101 BV; VerfGH vom 20.1.1987 VerfGHE 40, 7/12 f.; vom 30.9.2004 VerfGHE 57, 113/119 f.; vom 7.2.2006 VerfGHE 59, 29/34).
Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung sind ihrerseits Werte, die in der Verfassung (Art. 99 Satz 2 BV) angelegt sind (VerfGH vom 19.10.1994 VerfGHE 47, 241/255; vom 11.11.1997 VerfGHE 50, 226/247; vom 7.2.2006 VerfGHE 59, 29/41; BVerfG vom 1.8.1978 BVerfGE 49, 24/56 f.).

References: § 22
 § 22
 § 4
 § 4
 Art. 13
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 13
 Art. 100
 Art. 21
 Art. 13
 Art. 101
 Art. 100
 Art. 101
 Art. 99
 Art. 102
 Art. 106