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Timestamp: 2020-08-14 20:23:15+00:00

Document:
Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 06.07.2006 mit dem Az.: OVG 2 L 6.06
Aktenzeichen: OVG 2 L 6.06
Rechtsgebiete: VwGO, VwVfG, BbgWG 2004, BbgNatschG, GG
VwVfG § 54 Abs. 1
BbgWG 2004 § 43 Abs. 3
Durch einen Prozessvergleich mit einem Dritten kann keine Selbstbindung der Verwaltung für eine Vielzahl von Fällen erfolgen. Die Verwaltung ist an die zwingenden Normen der öffentlich-rechtlichen Rechtsordnung gebunden und darf hiervon nicht durch die Wahl der Vertragsform abweichen.
OVG 2 L 6.06
hat der 2. Senat durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Korbmacher, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Broy-Bülow und die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Bumke am 6. Juli 2006 beschlossen:
Die Beschwerde des Vollstreckungsgläubigers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 21. März 2006 wird zurückgewiesen.
Der Vollstreckungsschuldner hat mit dem Vollstreckungsgläubiger vor dem Verwaltungsgericht Potsdam am 30. März 2000 ein gerichtlichen Vergleich (5 L 66/00) geschlossen. Gegenstand des Verfahrens war die Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung für den Abriss- und Neubau einer Kanalbrücke über die Ucker im Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin, gegen die der Vollstreckungsgläubiger als anerkannter Naturschutzverband Widerspruch eingelegt und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht hatte. Mit dem Brückenbauvorhaben war auch eine Veränderung der lichten Brückenhöhe für die Fahrgastschifffahrt zwischen dem Unteruckersee und dem nicht schiffbaren Oberuckersee vorgesehen. Der Vollstreckungsgläubiger erklärte sich in dem Verfahren bereit, die mit dem Neubauvorhaben verbundenen naturschutzrechtlich relevanten Eingriffe hinzunehmen, wenn auf dem Oberuckersee lediglich eine umweltverträgliche Fahrgastschifffahrt und nur noch in geringem Umfang ein motorisierter Bootsverkehr vom Vollstreckungsschuldner zugelassen werden würde. In den Vergleich wurde deshalb u.a. folgende Regelung aufgenommen:
"1. Der Antragsgegner verpflichtet sich, für den Oberuckersee nur noch bis zum 31.12.2003 Ausnahmegenehmigungen gemäß § 43 Abs. 3 Brandenburgisches Wassergesetz zu erteilen. Die Ausnahmegenehmigungen werden jährlich auf Antrag und unter Nachweis eines berechtigten Interesses und unter Nachweis eines genehmigten Bootssteges für den Oberuckersee erteilt.
2. Ab dem 01.01.2004 erteilt der Antragsgegner eine beantragte Ausnahmegenehmigung nur noch aus besonders schwerwiegenden Gründen (z.B. gewerbliches Interesse, Schwerbeschädigung, Sicherungs- und Schleppfahrzeuge)."
Nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zum Brandenburgischen Wassergesetz vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 301) - BbgWG 2004 - erteilte der Vollstreckungsschuldner im Jahr 2005 etwa 100 Gestattungen mit Nebenbestimmungen für das Befahren des Oberuckersees mit motorgetriebenen Wasserfahrzeugen. Grundlage der zugehörigen Nebenbestimmungen war das gemäß § 43 Abs. 3 Satz 4 BbgWG 2004 hierfür festgelegte planerische Konzept Oberuckersee und "Kanal" vom 12. April 2005.
Der Vollstreckungsgläubiger ist der Auffassung, dass der Vollstreckungsschuldner durch die Erteilung dieser Gestattungen für das Befahren des Oberuckersees im Jahre 2005 gegen Nr. 2 des Prozessvergleichs vom 30. März 2000 verstoßen hat. Er betreibt deshalb die gerichtliche Vollstreckung aus dem Vergleich. Seinen Antrag als Vollstreckungsgläubiger auf gerichtliche Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10 000 € für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Nr. 2 des Prozessvergleichs durch Erteilung von Gestattungen gemäß § 43 Abs. 3 BbgWG 2004 des Brandenburgischen Wassergesetzes für den Oberuckersee über den 1. Januar 2005 hinaus hat das Verwaltungsgericht Potsdam mit Beschluss vom 21. März 2006 wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage durch das zwischenzeitliche Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zum Brandenburgischen Wassergesetz vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 301) mit der Möglichkeit eines Anpassungsverlangens oder Kündigungsrechts zurückgewiesen. Die Frage der Nichtigkeit des Vergleichs wurde offen gelassen. Auf die Einzelheiten der Begründung des Beschlusses wird Bezug genommen.
Hiergegen richtet sich die vorliegende Beschwerde des Vollstreckungsgläubigers. Der Vollstreckungsschuldner geht von der Nichtigkeit des geschlossenen Prozessvergleichs aus, weil ein Vergleich, der das behördliche Ermessen an nicht gesetzeskonforme Kriterien binde, eine ermessensfehlerfreie Genehmigungspraxis nicht mehr zulasse. Von einem Anpassungsverlangen oder Kündigungsrecht aufgrund veränderter Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 VwVfG wolle er nicht Gebrauch machen.
Der Vollstreckungsgläubiger hat keinen Anspruch auf die begehrte gerichtliche Androhung eines Zwangsgeldes wegen Verstoßes gegen Nr. 2 des Prozessvergleichs vom 30. März 2000.
Rechtsgrundlage für das Vollstreckungsbegehren ist § 172 VwGO, denn auch Prozessvergleichsverpflichtungen von Behörden, die bestimmte Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen betreffen, sind nach dieser Vorschrift zu vollstrecken, wenn die eingegangenen Verpflichtungen nicht oder nur unzureichend erfüllt werden (vgl. BayVGH, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 22 C 05.2553 - zitiert nach Juris m.w.N.). Die Voraussetzungen für das Vollstreckungsbegehren sind jedoch nicht erfüllt, weil die unter Nr. 2 eingegangene Verpflichtung rechtlich keinen Bestand haben kann, sondern nichtig ist.
Die Wirksamkeit eines Prozessvergleichs richtet sich sowohl nach den Grundsätzen des Prozessrechts als auch nach den für öffentlich-rechtliche Verträge geltenden Rechtsregeln des materiellen Rechts. Ist eine Vergleichsvereinbarung materiell unwirksam, verliert auch die Prozesshandlung ihre Wirksamkeit, da sie nur die Begleitform für den materiellrechtlichen Vergleich ist. Dieses Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem prozessualen und dem materiellrechtlichen Teil zeichnet die Doppelnatur des Prozessvergleichs aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 1993, Buchholz 310 § 106 VwGO Nr. 17 = NJW 1994, 2306; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage 2001, § 54 RNr. 88).
Gegenstand der Nr. 2 des Prozessvergleichs vom 30. März 2000 war die Festlegung von Ermessenskriterien für die Entscheidung des Vollstreckungsschuldners über die Erteilung von Gestattungen nach § 43 Abs. 3 des Brandenburgischen Wassergesetzes vom 13. Juli 1994 (GVBl. I S. 302) - BbgWG 1994 -, wonach die Wasserbehörde ab dem 1. Januar 1995 das Befahren mit Fahrzeugen, die durch Motorkraft angetrieben werden, auf nicht schiffbaren Gewässern im Einzelfall nur gestatten durfte, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wurde. Die bisherige Nutzung sollte bis zum 1. Januar 1995 unberührt bleiben, jedoch bei der Entscheidung angemessen berücksichtigt werden. § 43 Abs. 3 BbgWG 2004 lautet dagegen soweit hier relevant: "Die untere Wasserbehörde darf das Befahren von nicht schiffbaren Gewässern mit Fahrzeugen, die durch Motorkraft angetrieben werden, im Wege von Einzelfallbescheiden gestatten. Dabei ist die bisherige Nutzung vor Verkündung des Brandenburgischen Wassergesetzes angemessen zu berücksichtigen. Durch Nebenbestimmungen sowie deren ordnungsrechtliche Durchsetzung ist zu sichern, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Die Nebenbestimmungen sind in einem planerischen Konzept für die betreffenden Gewässer festzulegen".
In beiden Fällen verbleibt der Behörde jedenfalls ein gewisses Ermessen bei der Entscheidung über die Gestattung unter Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "Wohl der Allgemeinheit". Ermessenskriterien, wie sie in dem Vergleich vom 30. März 2000 festgelegt worden sind, hat der Gesetzgeber nicht beispielhaft genannt. Zwar ist auch eine Selbstbindung der Verwaltung durch ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften für den Regelfall möglich, sofern sie auch Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle lassen, sich im Rahmen des Gesetzes halten und nach dem Gebot der Gleichbehandlung regelmäßig befolgt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 40 RNr. 25 bis 27 a m.w.N.). Eine Selbstbindung der Verwaltung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag gegenüber einem Dritten für eine Vielzahl von Fällen ist jedoch nicht zulässig (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 54 RNr. 84, 85). Die Verwaltung ist an zwingende Normen der öffentlich-rechtlichen Rechtsordnung gebunden und darf hiervon nicht durch die Wahl einer Vertragsform abweichen. § 54 Abs. 1 VwVfG lässt die Vertragsform nur zur Begründung, Änderung oder Aufhebung eines Rechtsverhältnisses zu, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Unter dem Begriff des Rechtsverhältnisses werden Rechte und Pflichten verstanden, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts ergeben, sich also auf einen konkreten Einzelfall beziehen und nicht - wie hier - auf abstraktes und normatives Verwaltungshandeln, wie abstrakte Vereinbarungen für eine Vielzahl von Fällen, die erst noch eines Vollzuges bedürfen (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 54 RNr. 84, 85). § 54 Satz 1 VwVfG steht somit selbst der Handlungsform eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit einem solchen Inhalt entgegen.
Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gilt auch für verwaltungsrechtliche Verträge und wird nach Maßgabe der §§ 54 bis 62 VwVfG konkretisiert (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O. § 54 RNr. 108). Der Vergleich verstößt danach gegen den in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten allgemeinen Rechtsgrundsatz des Rechtsstaatsprinzips (hierzu: Jarass/Pieroth, GG, 8. Auflage 2006, Art. 20 RNr. 28-31), weil die Schaffung von Ermessensbindungen aufgrund der Gewaltenteilung und des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten ist und von der Exekutive allenfalls in Ausfüllung eines Gesetzes selbst vorgenommen werden kann. Dies zeigt die Vorschrift des § 43 Abs. 3 Satz 4 BbgWG 2004, die der Vollstreckungsschuldner mit dem planerischen Konzept Oberuckersee und "Kanal" vom 12. April 2005 (dort: 4.1) als einer ermessenslenkenden Leitlinie der Verwaltung zur Sicherstellung der Genehmigungspraxis nach § 43 Abs.3 BbgWG erfüllt hat. Anerkannte Naturschutzverbände sind nicht Teil der Verwaltung, sondern haben nur die durch das Naturschutzrecht begründeten Mitwirkungsrechte (vgl. § 65 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Nr. 6 Brandenburgisches Naturschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Mai 2004 (GVBl. I S.350) - BbgNatschG 2004 - , vorher: § 65 Nr. 2, § 63 Abs. 2 Nr. 1 Brandenburgisches Naturschutzgesetz vom 25. Juni 1992 (GVBl. I S. 208) BbgNatschG 1992 -). Diese gehen nicht so weit, Ermessensrichtlinien mit zu bestimmen und auf deren Einhaltung unabhängig von möglichen Gesetzesänderungen aufgrund vertraglicher Vereinbarungen im Wege eines gerichtlichen Vollstreckungsantrags bestehen zu können. Zwar gibt es auch Umweltvereinbarungen, die sich unter der Bezeichnung Vertragsnaturschutz etabliert haben (vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. II, 6. Aufl. 2000, § 54 II 2 RNr. 10). Einen Vertragsnaturschutz zur Sicherung und Durchführung bestimmter naturschutzrechtlicher Maßnahmen gibt es jedoch im Umwelt- und Naturschutzrecht nur in sehr eingeschränkter Form und auch nur, soweit das Gesetz diesen zulässt (vgl. § 3 Abs. 4, § 8 BNatSchG; BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1997, BVerwGE 104, 353; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 54 RNr. 106, 165 a). Dies ist hier nicht der Fall.
Aus der vom Vollstreckungsgläubiger als Beleg für die mögliche Reichweite behördlicher Selbstbindungen im Beschwerdeverfahren genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum "Angerland-Vergleich" (BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2003, NVwZ 2003, 863 und OVG NW, Urteil vom 5. September 2002 - 20 D 53/99.AK - in juris) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Diesem Fall lag eine zum Schutz der klagenden Umlandgemeinden erklärte Selbstbindung der Genehmigungsbehörde in Bezug auf bestimmte Zulassungsentscheidungen zugrunde, die den streitgegenständlichen Flughafen betrafen, wobei der davon betroffene potenzielle zukünftige Antragsteller, der Flughafenbetreiber, selbst (als Beklagter) Verfahrensbeteiligter an dem mehrpoligen Prozessvergleich war. Das Gericht hat ausgeführt, dass der Flughafenbetreiber als privatrechtlich organisierter Unternehmer nicht gehindert gewesen sei, sich hinsichtlich späterer unternehmerischer Dispositionen - und damit hinsichtlich der Stellung späterer Genehmigungsanträge - selbst einzuengen (Urteil OVG NW, a.a.O., S. 22). Die dortige Genehmigungsbehörde hatte deshalb mit der Zusage, vergleichswidrige Anträge des Flughafenunternehmers nicht zu genehmigen, nicht ihre Befugnisse überschritten und die Klage der Umlandgemeinden auf Feststellung der Wirksamkeit des Vergleichs hatte Erfolg. Der von der Selbstbindung der Genehmigungsbehörde im vorliegenden Fall betroffene Kreis von Antragstellern steht dagegen weder fest noch war er an dem Vergleich beteiligt. Insofern liegt eine nicht vergleichbare Verfahrenskonstellation vor.
Schließlich wäre die getroffene Vereinbarung selbst dann rechtswidrig, wenn eine vertragliche Vereinbarung über die Ermessensausübung möglich wäre, denn der Vergleich sieht unter Nr. 1 ausdrücklich vor, dass nach ("gemäß") der gesetzlichen Regelung des § 43 Abs. 3 BbgWG 1994 nur noch bis zum 31. Dezember 2003 zu handeln war und danach ausschließlich aus " besonders schwerwiegenden Gründen" eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann. Der Vollstreckungsschuldner weist zu Recht darauf hin, dass damit erkennbar ab dem 31. Dezember 2003 das Ermessensprogramm des § 43 Abs. 3 BbgWG 1994 verlassen werden sollte und nicht mehr gewässerspezifische und allgemeinwohlbezogene, sondern andere, mit dem gesetzlichen Schutzzweck nicht korrespondierende Kriterien den Ausschlag geben sollten.
Der Vollstreckungsschuldner hat mit dem Abschluss des Prozessvergleichs vom 30. März 2000 hinsichtlich der unter Nr. 2 getroffenen Vereinbarung gegen die für die Verwaltung geltende rechtsstaatliche Verhaltensordnung verstoßen. Hierin liegt ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne eines gesetzlichen Verbots (§ 134 BGB), der gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG einen generellen Nichtigkeitsgrund für öffentlich-rechtliche Verträge darstellt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 59 RNr. 50; Ziekow/Siegel, Entwicklung und Perspektiven des Rechts der öffentlich-rechtlichen Vertrags, VerwArch 2004, 281, 284). Hierbei bedarf es keiner Entscheidung, ob die auf die Nr. 2 des Prozessvergleichs vom 30. März 2000 bezogene Teilnichtigkeit des Vergleichs gemäß § 59 Abs. 3 VwVfG auch die übrigen Vergleichsregelungen erfasst, weil mit der Nichtigkeit der Nr. 2 jedenfalls die Rechtsgrundlage für das vorliegende Vollstreckungsbegehren entfallen ist.
Einer Streitwertfestsetzung bedurfte es im Hinblick auf die im Kostenverzeichnis zum GKG (Nr. 5502) geregelte streitwertunabhängige Festgebühr nicht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar ( § 152 Abs.1 VwGO).

References: § 54
 § 43
 § 43
 § 43
 § 43
 § 60
 § 172
 § 106
 § 54
 § 43
 § 43
 § 40
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 Art. 20
 Art. 20
 § 43
 § 43
 § 65
 § 63
 § 65
 § 63
 § 54
 § 3
 § 8
 § 54
 § 43
 § 43
 § 59
 § 59
 § 59
 § 152