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Timestamp: 2016-10-27 07:16:47+00:00

Document:
2P.268/2006 (29.03.2007)
Arr�t du 29 mars 2007
recourant, repr�sent� par Me Yves Auberson, avocat,
Direction de la sant� et des affaires sociales,
autorisation d'exercer la m�decine,
recours de droit administratif et recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Fribourg, IIIe Cour administrative, du 6 septembre 2006.
X.________, n� le 12 mars 1959, d'origine alg�rienne, naturalis� suisse depuis 1998, est titulaire d'un dipl�me de docteur en m�decine d�livr� le 24 septembre 1983 � Alger et d'un certificat d'�tudes sp�ciales (CES) relatives aux applications � la m�decine des radio-�l�ments artificiels obtenu le 9 octobre 1986 � l'Universit� de Paris XII.
Par arr�t� du 4 f�vrier 1997, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a d�livr� � X.________ une autorisation sp�ciale de pratiquer la m�decine sur le territoire du canton de Fribourg pour une dur�e limit�e de trois ans eu �gard au contenu de la demande d'autorisation qui pr�cisait que l'int�ress� obtiendrait la naturalisation suisse au plus tard � la fin de l'ann�e 1997 et voulait se pr�senter aux examens f�d�raux dans le courant de l'ann�e 1998 en vue d'obtenir le dipl�me f�d�ral de m�decine.
Il a exerc�, au sein du laboratoire Y.________ � Z.________ la fonction de m�decin responsable de l'unit� de m�decine nucl�aire, sp�cialiste de la scintigraphie du coeur et des art�res coronaires jusqu'alors inexistante dans le canton de Fribourg.
Le 12 mars 1999, l'int�ress� a adress� � la Direction de la sant� publique du canton de Fribourg une demande tendant � obtenir une autorisation exceptionnelle d'exercer la m�decine sans dipl�me f�d�ral eu �gard � ses comp�tences professionnelles.
Par arr�t� du 17 ao�t 1999, le Conseil d'Etat a prolong� jusqu'au 31 d�cembre 2001 l'autorisation sp�ciale d'exercer la m�decine au sein de Y.________ uniquement, dans l'attente des d�cisions du Parlement f�d�ral sur les accords bilat�raux entre la Conf�d�ration et l'Union europ�enne et de l'�volution de la jurisprudence encore incertaine en la mati�re.
Le 21 f�vrier 2001, le Conseil d'Etat a d�livr� une autorisation pour l'exercice de la profession de m�decin � X.________ jusqu'au 31 d�cembre 2002, les conditions de l'autorisation du 17 ao�t 1999 �tant r�serv�es. Le 15 janvier 2003, cette autorisation a �t� renouvel�e pour une dur�e limit�e au 31 d�cembre 2003 et sous les m�mes r�serves.
Le 23 d�cembre 2002, X.________ a requis le Comit� directeur des examens f�d�raux pour les professions m�dicales de reconna�tre son dipl�me de docteur en m�decine d�livr� � Alger et le Comit� de la formation postgrade pour les professions m�dicales de reconna�tre son "certificat d'�tudes sp�ciales en m�decine nucl�aire" d�livr� � Paris. Par d�cisions s�par�es des 24 mars et 15 avril 2004, les Comit�s requis ont rejet� les demandes. En substance, le dipl�me de docteur en m�decine alg�rien n'avait pas �t� reconnu en France et le certificat d'�tudes sp�ciales ne correspondait pas � une d�nomination pr�vue par la directive 93/16/CEE du Conseil du 5 avril 1993.
Le 9 f�vrier 2004, la Direction de la sant� et des affaires sociales du canton de Fribourg (ci-apr�s: la Direction de la sant�) a d�livr� � X.________ une autorisation de pratiquer la m�decine exclusivement aupr�s de la soci�t� W.________ pour une dur�e limit�e au 31 d�cembre 2004, les conditions de l'autorisation du 17 ao�t 1999 �tant r�serv�es, et pr�cis� que dite autorisation pourrait �tre prolong�e si, � l'�ch�ance, une proc�dure de recours relative � la reconnaissance de son dipl�me de m�decin �tait pendante devant le Tribunal f�d�ral.
Par m�moire du 12 mars 2004, X.________ a recouru aupr�s du Tribunal administratif contre la d�cision rendue le 9 f�vrier 2004 par la Direction de la sant�. A son avis, la Direction de la sant� ne pouvait pas d�cliner sa comp�tence en mati�re d'octroi de l'autorisation d'exercer la m�decine sur le territoire cantonal au profit des autorit�s f�d�rales. Elle pouvait constater, ind�pendamment d'une reconnaissance f�d�rale des dipl�mes, la r�alisation des conditions permettant l'octroi de l'autorisation de pratiquer, eu �gard au dipl�me alg�rien et � sa solide exp�rience.
Les d�cisions des Comit�s refusant de reconna�tre les dipl�mes ont �t� confirm�es par arr�t rendu le 13 janvier 2006 par le Tribunal f�d�ral dans les causes jointes 2A.157/2005 et 2A.195/2005 (ATF 132 II 135).
Par arr�t du 6 septembre 2006, le Tribunal administratif a rejet� le recours de X.________. Il a consid�r� en substance que le titre de postgrade en m�decine est une condition n�cessaire mais non suffisante pour obtenir le droit de pratiquer la m�decine � titre ind�pendant, les autorit�s cantonales restant libres de refuser cette autorisation pour d'autres motifs de police. L'int�ress� ne disposant pas d'un titre postgrade, il ne pouvait exercer la m�decine � titre ind�pendant. La loi f�d�rale du 19 d�cembre 1877 concernant l'exercice des professions de m�decin, de pharmacien et de v�t�rinaire dans la Conf�d�ration suisse (LEPM; RS 811.11) ne r�glant pas la question de l'admission � l'activit� professionnelle d�pendante des m�decins sans dipl�me f�d�ral, les cantons restaient comp�tents pour d�terminer les conditions de l'admission professionnelle d�pendante et en particulier pour se prononcer sur la reconnaissance des dipl�mes �trangers. La question ne se posait toutefois pas en l'esp�ce, puisqu'elle ne faisait pas l'objet du litige. Au surplus, les autorisations sp�ciales limit�es dans le temps et soumises � conditions obtenues par l'int�ress� ne lui permettaient pas d'invoquer la protection de sa bonne foi ou des droits acquis. Il n'y a avait en outre pas de violation du principe de proportionnalit� � refuser de prolonger l'autorisation de pratiquer jusqu'au 31 d�cembre 2011, le droit f�d�ral s'y opposant.
Agissant par la voie du recours de droit administratif et du recours de droit public par deux m�moires s�par�s, X.________ demande au Tribunal f�d�ral, dans son recours de droit administratif, d'annuler l'arr�t rendu le 6 septembre 2006 par le Tribunal administratif, de le mettre au b�n�fice d'une autorisation d�finitive d'exercer la m�decine � titre ind�pendant dans le canton de Fribourg, subsidiairement de renvoyer la cause en vue de le mettre au b�n�fice d'une telle autorisation, plus subsidiairement de le mettre au b�n�fice d'une telle autorisation soit jusqu'au 13 janvier 2011, soit jusqu'� droit connu sur la demande d'autorisation qu'il devra d�poser sur la base du futur droit f�d�ral, encore plus subsidiairement de constater que l'absence de dipl�mes reconnus ne repr�sente pas un obstacle � la pratique de la m�decine � titre ind�pendant dans le canton de Fribourg; dans son recours de droit public, il requiert l'annulation de l'arr�t rendu le 6 septembre 2006 par le Tribunal administratif, subsidiairement de le mettre au b�n�fice d'une autorisation soit jusqu'au 13 janvier 2011, soit jusqu'� droit connu sur la demande d'autorisation qu'il devra d�poser sur la base du futur droit f�d�ral. Il se plaint d'une constatation inexacte et incompl�te des faits, de la violation du droit f�d�ral en mati�re d'autorisation de pratiquer la m�decine � titre ind�pendant, du droit � l'�galit� et de la libert� �conomique.
Le Tribunal administratif renonce � d�poser des observations. La Direction de la sant� renvoie � ses observations d�pos�es dans la proc�dure cantonale. Le D�partement f�d�ral de l'int�rieur propose le rejet du recours.
Par ordonnance du 21 novembre 2006, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a admis la requ�te de mesures provisionnelles d�pos�e par X.________.
1.2 Le recourant a d�pos� un recours de droit administratif et un recours de droit public. Dirig�s contre le m�me arr�t, les deux recours reposent sur le m�me �tat de fait et soul�vent des griefs similaires. Il se justifie d�s lors de joindre les causes par �conomie de proc�dure. Toutefois, selon l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la pr�tendue violation ne peut pas �tre soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal f�d�ral ou � une autre autorit� f�d�rale. Il convient d�s lors d'examiner en priorit� la recevabilit� du recours de droit administratif (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 128 II 259 consid. 1.1 p. 262, 13 consid. 1a p. 16; 127 II 227 consid. 1 p. 229).
2.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les d�cisions des autorit�s cantonales de derni�re instance qui sont fond�es sur le droit f�d�ral - ou qui auraient d� l'�tre - pour autant qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ ou dans la l�gislation sp�ciale ne soit r�alis�e (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3 s. et les arr�ts cit�s). Le recours de droit administratif est aussi recevable contre les d�cisions cantonales fond�es � la fois sur le droit f�d�ral et sur le droit cantonal dans la mesure o� la violation de dispositions du droit f�d�ral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31 et les arr�ts cit�s). En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte contre des d�cisions fond�es uniquement sur le droit cantonal et ne pr�sentant pas un rapport de connexit� suffisamment �troit avec l'application du droit f�d�ral (ATF 128 I 46 consid. 2b/aa p. 49; 128 II 56 consid 1a/aa p. 58). De simples r�gles de principe ou des dispositions-cadres de droit public f�d�ral qui, pour �tre applicables au cas d'esp�ce, n�cessitent des mesures d'ex�cution relevant du droit cantonal, ne constituent pas la base de la d�cision, de sorte que celle-ci ne repose pas sur le droit f�d�ral. Si le droit cantonal ind�pendant devait violer une r�gle de principe ou une disposition-cadre du droit public f�d�ral, seule serait ouverte la voie du recours de droit public pour violation de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (ATF 122 II 241 consid. 2a p. 243 s.).
2.2 En l'esp�ce, le litige a pour objet les conditions dans lesquelles le recourant peut obtenir une autorisation d'exercer la m�decine � titre ind�pendant. Cette question est r�gl�e par la loi f�d�rale du 19 d�cembre 1877 concernant l'exercice des professions de m�decin, de pharmacien et de v�t�rinaire dans la Conf�d�ration suisse (LEPM; RS 811.11), qui a notamment �t� modifi�e par la loi f�d�rale du 8 octobre 1999 sur l'Accord entre d'une part, la Conf�d�ration suisse et, d'autre part, la Communaut� europ�enne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (RO 2002, 1891, 1914; en vigueur depuis le 1er juin 2002). L'art. 11 al. 2 LEPM dispose que l'autorisation cantonale d'exercer � titre ind�pendant la profession de m�decin ne peut �tre d�livr�e qu'aux personnes titulaires d'un titre postgrade f�d�ral correspondant, dont l'octroi et la reconnaissance, lorsque ce titre est d'origine �trang�re, sont r�gl�s par le droit f�d�ral, m�me si le droit cantonal peut poser des conditions suppl�mentaires � cet effet. Par cons�quent, seule la voie du recours de droit administratif est ouverte en l'esp�ce, celle du recours de droit public �tant en revanche exclue, de sorte que le recours de droit public 2P.268/2006 est irrecevable.
2.3 D�pos� en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre un arr�t rendu par une autorit� judiciaire statuant en derni�re instance cantonale, le pr�sent recours de droit administratif est recevable en vertu des art. 97 ss OJ.
Le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'abus ou l'exc�s du pouvoir d'appr�ciation (art. 104 lettre a OJ). Le Tribunal f�d�ral v�rifie d'office l'application du droit f�d�ral, sans �tre li� par les motifs invoqu�s par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ). En revanche, lorsque le recours est dirig�, comme en l'esp�ce, contre la d�cision d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s dans l'arr�t, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ). En outre, le Tribunal f�d�ral ne peut pas revoir l'opportunit� de la d�cision entreprise, le droit f�d�ral ne pr�voyant pas un tel examen en la mati�re (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
4.1 Aux termes de l'art. 11 al. 1 et 2 LEPM (dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juin 2002 applicable en l'esp�ce), les titulaires d'un titre postgrade f�d�ral en m�decine ont le droit d'exercer � titre ind�pendant, sur tout le territoire suisse, la profession de m�decin. L'autorisation cantonale d'exercer � titre ind�pendant la profession de m�decin ne peut �tre d�livr�e qu'aux personnes titulaires d'un titre postgrade f�d�ral correspondant.
L'art. 24 al. 1 et 3 LEPM, introduit par la loi f�d�rale du 8 octobre 1999 sur l'Accord entre d'une part, la Conf�d�ration suisse et, d'autre part, la Communaut� europ�enne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes, pr�voit que les titres octroy�s avant l'entr�e en vigueur de cette loi qui sont �quivalents � un titre postgrade f�d�ral sont consid�r�s comme des titres postgrades f�d�raux d�s l'entr�e en vigueur de la modification, selon la liste �tablie par le Conseil f�d�ral (al. 1), tandis que les titulaires d'un dipl�me f�d�ral de m�decin qui, au 1er juin 2002, sont au b�n�fice d'une autorisation cantonale d'exercer � titre ind�pendant la profession de m�decin, restent autoris�s � le faire sur tout le territoire suisse sans titre postgrade f�d�ral. Ceux qui n'ont pas obtenu de titre postgrade avant l'entr�e en vigueur de la pr�sente modification obtiennent un titre correspondant � leur formation postgrade pratique et th�orique. Le Conseil f�d�ral r�gle les modalit�s (al. 3).
4.2 En l'esp�ce, le recourant n'est titulaire ni d'un dipl�me f�d�ral de m�decine ni d'un titre postgrade f�d�ral en m�decine. Le dipl�me et le titre postgrade qu'il s'est vu d�livrer � l'�tranger n'ont pas �t� reconnus par les autorit�s f�d�rales. Il n'entre par cons�quent dans aucune des hypoth�ses pr�vues par les art. 11 et 24 LEPM. En particulier, contrairement � ce qu'il affirme, le recourant ne peut se pr�valoir d'une autorisation cantonale d'exercer � titre ind�pendant la profession de m�decin au sens de l'art. 24 al. 3 LEPM. D'une part, en effet, les autorisations - sp�ciales - qu'il a re�ues lui ont toutes �t� d�livr�es pour un temps limit� dans l'attente de l'obtention du dipl�me f�d�ral de m�decin et pour tenir compte de l'�volution en cours du statut des m�decins. D'autre part, la d�tention d'un tel dipl�me est pr�cis�ment une condition pour b�n�ficier du r�gime transitoire pr�vu par ce m�me article.
4.3 A l'appui de ses conclusions, le recourant fait r�f�rence � la nouvelle loi f�d�rale sur les professions m�dicales universitaires (Loi sur les professions, LPM�d; FF 2006 5481) plus g�n�reuse, selon lui, � son art. 36 al. 3, en mati�re d'autorisation d'exercer sans dipl�me, de sorte que l'art. 11 al. 2 LEPM serait applicable seulement au cas de d�livrance d'autorisations nouvelles et non pas aux situations de renouvellement d'autorisation, comme en l'esp�ce. Une telle interpr�tation se justifierait, � son avis d'autant plus que la r�vision de l'actuelle loi f�d�rale, entr�e en vigueur le 1er juin 2002, avait d�s le d�part un caract�re transitoire. Ce point de vue doit �tre �cart�. En effet, la loi f�d�rale telle que modifi�e au 1er juin 2002 a �t� accompagn�e de dispositions transitoires (art. 24 LEPM) qui r�glent le probl�me, dont le recourant ne remplit pas les conditions. Il n'y a par cons�quent pas lieu d'�carter le droit positif en vigueur au profit d'un avant-projet de loi.
4.4 De l'avis du recourant, le Tribunal administratif aurait retenu � tort qu'il s'�tait engag� � passer l'examen pour l'obtention du dipl�me f�d�ral de m�decine et que les diverses prolongations d'autorisation qui lui avaient �t� accord�es l'avaient �t� dans ce but. Ces constatations entreraient en contradiction avec sa demande constante depuis le mois de mars 1999 d'�tre dispens� d'obtenir les dipl�mes f�d�raux, vu l'impossibilit� pour lui de pr�parer les examens. Le recourant perd de vue que, pour obtenir l'autorisation sp�ciale initiale du 4 f�vrier 1997, il a lui m�me affirm� vouloir se pr�senter aux examens f�d�raux dans le courant de l'ann�e 1998 en vue d'obtenir le dipl�me f�d�ral de m�decine, ce qu'il n'a pas fait, pr�f�rant investir dans un cabinet m�dical et travailler plus. Il devait en outre comprendre qu'en tenant compte, dans son arr�t� du 17 ao�t 1999, de l'�volution incertaine du droit f�d�ral sur l'exercice de la m�decine, la Direction des finances n'avait pas pour autant implicitement abandonn� l'exigence initiale de l'obtention de dipl�mes f�d�raux. Cette derni�re condition ne pouvait tomber que si le droit f�d�ral avait �volu� favorablement pour le recourant et supprim� cette exigence. Tel n'est pas le cas en l'occurrence (cf. consid. 4.2 ci-dessus).
4.5 Le recourant s'en prend �galement, d'une mani�re t�m�raire, � la l�galit� de l'autorisation sp�ciale de pratiquer qui lui a �t� d�livr�e le 21 f�vrier 2001. Non seulement cette derni�re lui �tait favorable, mais encore elle n'a pas �t� attaqu�e en temps utile et ne fait pas l'objet de la pr�sente proc�dure.
Il s'ensuit que le recourant ne peut pr�tendre au droit d'exercer la m�decine � titre ind�pendant dans le canton de Fribourg.
Le recourant soutient que le Tribunal administratif aurait aussi omis de d�signer nominalement � ses coll�ges �trangers se trouvant dans la m�me situation (qui) se sont vu imposer les m�mes conditions qu'ils ont remplies en obtenant le dipl�me f�d�ral exig� �. Il se plaint implicitement de se voir refuser un traitement avantageux qui aurait �t� accord� � d'autres m�decins d�pourvus de titres.
Dans la mesure o� le recourant se pr�vaut du droit � l'�galit� dans l'ill�galit� (ATF 127 II 113 consid. 9b p. 121 et les r�f�rences cit�es), son grief n'est pas fond�. En effet, la Direction de la sant� a d�montr� qu'elle entend appliquer la loi et ne pr�tend pas maintenir une �ventuelle pratique ill�gale. Peu importe, sous cet angle, qu'aient �t� rendues d'�ventuelles d�cisions erron�es. Force est de constater dans ces conditions que la demande du recourant de conna�tre les noms d'�ventuels coll�gues �trangers, ayant obtenu leur dipl�me f�d�ral de m�decine, n'est pas pertinente et que le Tribunal administratif n'�tait pas tenu d'�claircir ce point.
D�s lors le recourant se plaint � tort d'une constatation incompl�te des faits, car le Tribunal administratif n'avait pas � instruire le point - sans pertinence - de savoir si, comme elle le laissait entendre dans ses observations du 8 avril 2004, la Direction de la sant� avait d�livr� avant le 1er juin 2002 des autorisations inconditionnelles d'exercer la m�decine � titre ind�pendant.
Le recourant reproche finalement au Tribunal administratif une violation de sa libert� �conomique (art. 27 al. 1 Cst.).
Ce grief doit �tre rejet�. D'une part, l'art. 27 al. 1 Cst. ne conf�re aucun droit � exercer la profession de m�decin � titre ind�pendant, alors que les conditions l�gales pour y �tre autoris� ne sont pas r�unies (arr�t 2P.243/2000 du 14 mars 2001, consid. 1a/bb et les r�f�rences cit�es; ATF 125 I 267 consid. 2c p. 269 s.) et, d'autre part, ce grief se confond avec celui de la violation du droit f�d�ral, qui �t� correctement appliqu� en l'esp�ce (cf. consid. 4 ci-dessus).
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours de droit administratif n� 2A.615/2006 et � l'irrecevabilit� du recours de droit public n� 2P.268/2006. Succombant, le recourant doit supporter un �molument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). II n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 1 OJ).
Les recours n� 2A.615/2006 et n� 2P.268/2006 sont joints.
Le recours de droit public n� 2P.268/2006 est irrecevable.
Le recours de droit administratif n� 2A.615/2006 est rejet�.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire du recourant, � la Direction de la sant� et des affaires sociales et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, IIIe Cour administrative, ainsi qu'au D�partement f�d�ral de l'int�rieur.

References: art. 97
 art. 99
 art. 104
 ATF 
 art. 97
in fine
 art. 11
 art. 36
 ATF