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Timestamp: 2018-05-21 18:42:05+00:00

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﻿ AUTO 2014-00645 DE SEPTIEMBRE 14 DE 2017
AUTO 2014-00645 DE 14 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:TODAS LAS CIRCULARES EXPEDIDAS POR LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS SON OBJETO DE CONTROL JURISDICCIONAL. SE REITERA QUE TODA CLASE DE CIRCULARES, CON INDEPENDENCIA DE SU OBJETO, POR SER EXPRESIÓN DEL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA A CARGO DE LAS AUTORIDADES QUE LA EXPIDEN, SE ENCUENTRAN SUJETAS AL CONTROL DE LOS JUECES DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOEN TANTO LA CIRCULAR PUEDE SER EMPLEADA POR LA ADMINISTRACIÓN COMO ORDEN QUE UNA AUTORIDAD SUPERIOR DIRIGE A TODOS O GRAN PARTE DE SUS SUBALTERNOS Y COMO CADA UNA DE LAS CARTAS O AVISOS IGUALES DIRIGIDOS A DIVERSAS PERSONAS PARA DARLES A CONOCER ALGÚN TEMAEN EL CASO DE LA PRIMERA OPCIÓN CORRESPONDE A LA CIRCULAR DE SERVICIO, QUE TAMBIÉN PUEDE COBIJAR A LOS PARTICULARES, CUANDO DESARROLLAN ACTIVIDADES SUJETAS A LA INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DEL ESTADO Y DE LA SEGUNDA, COMPRENDE LAS CIRCULARES INFORMATIVAS, DIRIGIDAS A UN DETERMINADO SECTOR O GRUPO DE PERSONAS PÚBLICAS O PRIVADAS INTERESADAS EN EL ASUNTO INFORMADO. EN CONSECUENCIA, SE REVOCA EL AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA Y SE ORDENA AL DESPACHO DE ORIGEN ADMITIRLA.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, ACTO ADMINISTRATIVO, CONTROL JURISDICCIONAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, RECURSO DE SÚPLICA, PROCEDENCIA DEL RECURSO DE SÚPLICA, CIRCULAR, MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL
Auto 2014-00645 de septiembre 14 de 2017
Rad.: 110010324000 2014 00645 00
Actor: Francisco Javier Afanador Quiñonez
Referencia: Recurso ordinario de súplica contra auto que rechazó la demanda contencioso-administrativa
Se decide el recurso de súplica oportunamente interpuesto por la parte demandante, contra el Auto de 30 de marzo de 2016, por medio del cual la entonces Consejera de Estado, doctora María Clara Rojas Lasso, rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el señor Francisco Javier Afanador Quiñonez, en contra de la directiva 22 de 8 de abril de 2010(1), expedida por el Procurador General de la Nación.
En el presente proceso, el ciudadano Francisco Javier Afanador Quiñonez, obrando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra de la directiva 22 de 8 de abril de 2010, expedida por el Procurador General de la Nación, dirigida a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los jueces de la República y a la red bancaria, relativa a la “[...] Inembargabilidad de los recursos destinados al sistema de seguridad social, de las rentas incorporadas al presupuesto general de la nación y los recursos del sistema general de participaciones-SGP [...]”.
La Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el ciudadano Francisco Javier Afanador Quiñonez, de acuerdo con los siguientes argumentos:
“[...] Conforme al artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son causales de rechazo de la demanda [...] 1. Cuando hubiere operado la caducidad [...] En este caso, de la lectura del documento cuestionado, se observa que, el Procurador General de la Nación, en ejercicio de las funciones preventivas, de intervención y disciplinarias desarrolladas en el Decreto 262 de 2000 (22 de febrero) y la Ley 734 de 2002 (5 de febrero), insta a las entidades públicas del orden nacional y territorial (funcionarios ejecutores en procesos de cobro coactivo) y red bancaria y, a los jueces de la República, para que acaten lo preceptuado en materia de inembargabilidad de los recursos de los sistemas de seguridad social y general de participaciones - SGO y las rentas en el presupuesto general de la Nación y, se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre dichos recursos, respectivamente [...] A su vez, solicita a la Superintendencia Financiera, que como organismo de inspección vigilancia y control del sector financiero, imparta las instrucciones correspondientes a la red bancaria sobre la referida inembargabilidad [...] En ese sentido, es claro para el despacho que el documento que se cuestiona en sede judicial, no produce efectos jurídicos a particulares ni a terceros como quiera que, únicamente recomienda el mantenimiento del ordenamiento jurídico, el patrimonio público y el orden económico y social del Estado, manifestación que no constituye un acto demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por cuanto se insiste, no contiene decisiones susceptibles de control judicial [...]”
III. El recurso de súplica
Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de 30 de marzo de 2016(2), esgrimiendo para el efecto los siguientes argumentos:
“[...] 2. Se olvida en la Providencia (sic) apelada, que el acto demandado corresponde a una injerencia indebida de la Procuraduría General de la Nación en la rama judicial, ya que el Ministerio Público no tiene competencia para expedir circulares externas a los jueces de la República ya que atenta contra la independencia de la administración de justicia [...] 3. La circular externa demandada realiza una interpretación de la ley, que corresponde exclusivamente a los jueces de la República, ya que la autoridad judicial determina cuando un bien es inembargable y cuáles son las excepciones a dicha norma. No puede la Procuraduría General de la Nación dar instrucciones a los jueces [...] 4. El control judicial lo otorga el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se expide una circular extena (sic) sin competencia, señala la norma: (se cita) [...] 5. Todas las actividades y funciones de las autoridades públicas están reglamentadas, otorgando su factor de competencia, pero no existe sustento legal para que la Procuraduría General de la Nación interprete la ley aplicable por los jueces de la República [...] 6. Por lo anterior, la circular demandada es un acto que extralimita las funciones del Ministerio Público soslayando la administración de justicia, y afectando a los ciudadanos que reclaman medidas cautelares en contra de autoridades del sistema de seguridad social. La regla general es la inembargabilidad, pero corresponde a cada juez determinar la excepción a la norma, v.gr. demandas ejecutivas por pensiones, demandas ejecutivas de los operadores de salud contra las EPS, etc. [...]”.
Mediante providencia del 30 de junio de 2016(3), la entonces Consejera de Estado, María Claudia Rojas Lasso, consideró que si bien el actor interpuso el recurso de apelación contra lo decidido en el Auto de 30 de marzo de 2016, por el cual se rechazó la demanda, lo cierto es que el recurso procedente frente al mismo era el previsto en el artículo 246 del CPACA, esto es, el recurso de súplica, ordenando, en consecuencia, que se le diera el trámite correspondiente.
IV. El traslado del recurso de súplica
Del recurso se corrió traslado, conforme lo acredita la constancia de la secretaría de la sección (fl. 56, cuaderno principal), pero las partes y el agente del Ministerio Público no intervinieron (fl. 57, cuaderno principal).
V.1. Recomposición del cuórum de la Sala.
Mediante Auto de 27 de julio de 2017(4), el consejero ponente en esta actuación, ordenó el sorteo de un conjuez, en la medida en que no existía cuórum para resolver el recurso de súplica. Dicho sorteo se llevó a cabo el día 31 de julio de 2017, en el cual resultó seleccionado el doctor Alfredo Beltrán Sierra, quien manifestó su aceptación mediante comunicación de 1º de agosto de 2017(5).
No obstante lo anterior, el día 5 de septiembre de 2017, el doctor Oswaldo Giraldo tomo posesión como consejero de Estado, modificándose la integración de esta sección, razón por la que, al tenor del artículo 116 del CPACA(6), el nuevo consejero desplaza al conjuez seleccionado, doctor Alfredo Beltrán Sierra, recomponiéndose de esta manera el cuórum de la Sala.
V.2. Procedencia del recurso de súplica en el presente caso.
De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto, y debe interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia impugnada, por lo que resulta necesario analizar los requisitos expuestos por el ordenamiento jurídico para la procedencia del recurso en el presente asunto.
De un lado, el artículo 243 del mencionado código establece que son apelables, entre otras providencias, “[...] 1. El que rechace la demanda [...]”(7), por lo que el Auto de 30 de marzo de 2016, por el cual se rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el ciudadano Francisco Javier Afanador Quiñonez, por su naturaleza, sería apelable.
De otro lado, el presente proceso debería tramitarse en única instancia por el Consejo de Estado por virtud del numeral 1 del artículo 149 del CPACA, esto es, por ser este un proceso “[...] 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden [...]”. La autoridad administrativa es precisamente el Procurador General de la Nación, quien expidió un acto, que podría calificarse de administrativo y de carácter general, el cual es pasible de ser enjuiciado mediante el medio de control de nulidad, regulado en el artículo 137 del CPACA.
El recurso ha sido interpuesto oportunamente, toda vez que habiéndose notificado el auto impugnado el día 22 de abril de 2016 (folios 35 y 36, cuaderno principal), el término para interponerlo se inició el día 25 de abril de 2016 y culminó el día 27 de abril de 2016, siendo presentado el día 26 de abril de 2016, como se observa en la constancia de radicación del recurso (fl. 38, cuaderno principal).
Así las cosas, en consideración a que el auto impugnado es por naturaleza apelable y que fue dictado por el magistrado ponente en el curso de un proceso de competencia de esta corporación en única instancia, es procedente decidir el recurso de súplica.
V.3. El problema jurídico.
Le corresponde a la Sala, en los términos del recurso de súplica, determinar si en el presente caso resultaba procedente el rechazo de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el señor Francisco Javier Afanador Quiñonez en contra de la directiva 22 del 8 de abril de 2010.
V.4. Análisis del caso concreto, del problema jurídico y del recurso de súplica.
La entonces Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, mediante la providencia de 30 de agosto de 2016, rechazó la demanda en contra del acto administrativo señalado al considerar que la directiva cuestionada únicamente insta a la entidades públicas concernidas para que acaten lo preceptuado en materia de inembargabilidad de los recursos de los sistemas de seguridad social y general de participaciones y las rentas del presupuesto general de la Nación y se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre dichos recursos, lo que quiere decir que no produce efectos jurídicos a particulares ni a terceros, por cuanto únicamente recomienda el mantenimiento del ordenamiento jurídico, del patrimonio público y del orden económico y social del Estado, no constituyendo, en consecuencia, un acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción.
Para el análisis del presente asunto debe recordarse que, en múltiples decisiones, esta Sala ha considerado que para que una circular pudiera ser susceptible de control judicial ante esta jurisdicción debía contener una decisión de una autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos vinculantes frente a los administrados, toda vez que si se limitaban a reproducir el contenido de normas o de decisiones adoptadas por otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serían susceptibles de control judicial. En últimas, entonces, se requería que dichas circulares tuvieran el carácter de actos administrativos.
Para exponer esta posición de la Sala, nos permitimos citar en su parte pertinente, la Sentencia de 21 de noviembre de 2013(8), consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, que a propósito de una circular proferida por el Procurador General de la Nación, indicó:
“[...] Sostiene el apoderado de la Procuraduría General de la Nación que la Circular 0068 de 2005 con destino a las Empresas Promotoras de Salud EPS, no constituye un acto administrativo puesto que aquella no produce efecto jurídico alguno, sino que se trata de una sugerencia a ellas emitida, en ejercicio de su función de velar por los intereses de la sociedad, según ordena el artículo 277 numeral 3º de la C.N. De ahí que la Circular cuestionada no sea un acto pasible de control judicial, en los términos de los artículos 83 y 84 del anterior CCA.(9)
Ahora, a fin de esclarecer si el planteamiento propuesto por el Ministerio Público es valedero, se hace necesario considerar la función específica en cuyo ejercicio fue expedido el acto acusado y el contenido material del mismo, pues es en virtud de esa competencia, plasmada en la Circular acusada, que se apreciará si ésta generó efectos jurídicos vinculantes para las EPS.
Pues bien, en lo que hace a la competencia ejercida por el Ministerio Público en la expedición del acto acusado, es incuestionable que la misma deriva del artículo 277 numeral 3º de la C.N., arriba citado, y de las funciones previstas en el artículo 24 del Decreto Ley 262 del 2000, de las cuales se destacan:
12. Velar por la eficiente prestación de los servicios públicos...”
Es así como el texto de la circular en comento, no expresa término alguno del que se colija la obligatoriedad de su cumplimiento por parte de las destinatarias. Nótese que el asunto anunciado al comienzo del acto acusado se propone como “requerir a las entidades promotoras de salud (EPS)...”, lo cual, en los términos del Diccionario de la Real Academia(10) significa:
4. tr. Dicho de una persona: solicitar, pretender...”
Así las cosas, es de concluir que el acto no es enjuiciable por esta jurisdicción, al tratarse de una Circular de naturaleza informativa de la que no emerge efecto jurídico coercitivo para sus destinatarios. Al respecto, conviene traer a colación lo que esta sección ha señalado sobre las acepciones del vocablo “circular”, en Sentencia de 7 de septiembre del 2000, Expediente 6152, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, la cual resulta aplicable en el sublite:
Al punto ha de tenerse en cuenta que el vocablo “circular” tiene varias acepciones, y la administración la utiliza en dos de ellas, como orden que una autoridad superior dirige a todos o gran parte de sus subalternos, y como cada una de las cartas o avisos iguales dirigidos a diversas personas para darles conocimiento de alguna cosa. La primera, es la que corresponde a la circular de servicio, que también puede cobijar a los particulares, cuando desarrollan actividades sujetas a la inspección y vigilancia del Estado; y la segunda, comprende las circulares informativas, dirigidas a un determinado sector o grupo de personas públicas o privadas interesadas en el asunto informado”. (Subrayado fuera de texto)
De otro lado, es pertinente indicar que esta sección ha puntualizado en varias ocasiones que las circulares cuyo contenido consiste en reproducir normas jurídicas ya existentes no son objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo, al no contener decisiones vinculantes respecto de las cuales sea viable aducir que conformen actos administrativos(11).
En el caso bajo estudio, la Circular demandada sencillamente hace un llamado de atención a las EPS concerniente a la prestación del servicio de salud para los jubilados que reciben su pensión retroactivamente, según allí se indica, invocando para el efecto, las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud y la vinculación al mismo, entre otras, sin que aquella configure per se una disposición normativa independiente, susceptible de control judicial. Así, para la Sala lo procedente en el sublite no es denegar las pretensiones de la demanda, según sugiere el Ministerio Público, sino proferir un fallo inhibitorio como en efecto, se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. [...]”(12).
Sin embargo, la Sala varió su posición al respecto entendiendo que en virtud de lo previsto en el artículo 137 del CPACA, toda circular administrativa, cualquiera sea su contenido, es susceptible de control judicial. Este cambio operó en la Sentencia de 27 de noviembre de 2014(13), consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, que al respecto señaló:
“[...] 4.1. El control judicial sobre las circulares. Cambio de jurisprudencia.
En línea con lo previsto por el artículo 84 del CCA, también el artículo 137 del CPACA contempla la posibilidad de utilizar el medio de control de nulidad para solicitar la anulación de circulares de servicio(14). Pese a esta genérica habilitación legal, (a) de tiempo atrás la jurisprudencia de esta corporación se ha pronunciado al respecto en el sentido de delimitar con precisión los supuestos en los cuales procede dicho control, estableciendo una línea consolidada al respecto. No obstante, (b) las reformas al ordenamiento contencioso administrativo realizada por la Ley 1437 de 2011 y las notables transformaciones en los modos de decisión y actuación de la administración en los últimos tiempos persuaden a la Sala de la necesidad de ajustar la interpretación del enunciado que regula el control judicial sobre las circulares o actos que no producen efectos jurídicos a la actual realidad fáctica y jurídica en la que se ejerce este control.
La línea jurisprudencial tradicional: la procedencia restringida del control sobre circulares.
En relación con el asunto que se debate la jurisprudencia de esta Sala de decisión tradicionalmente ha puesto de relieve que pese a estar expresamente contemplado por las normas que se han ocupado de regular la materia (arts. 84 CCA y 137 CPACA), la procedencia del medio de control de nulidad frente a las circulares no puede admitirse como una regla general, sino que debe entenderse sujeta a la condición que la circular demandada revista el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica(15). Se ha afirmado así que “[s]i la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”(16).
De este modo, y en atención a que en el cumplimiento de sus funciones la administración también puede expedir actos que por presentar un valor meramente orientativo, instructivo o informativo carecen de efectos jurídicos directos sobre las situaciones jurídicas de los particulares (en tanto no crean, modifican ni extinguen una), se ha entendido que en estos eventos no resulta procedente el control judicial a cargo del contencioso administrativo. De aquí que la viabilidad de un pronunciamiento jurisdiccional sobre un acto de esta clase dependa de si se producen o no efectos jurídicos directos hacia el exterior de la administración (ad extra) y, señaladamente, sobre los derechos de los ciudadanos.
Razones para el cambio y sus implicaciones: un control judicial más amplio y acorde con el espíritu del Estado de derecho.
Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en los modos de actuación de la administración, cada vez más proclive al uso de instrumentos blandos o atípicos (desde la perspectiva clásica del acto administrativo), resulta procedente replantearse esta postura. El alcance restrictivo del control judicial a cargo de los jueces de la administración prohijado por la línea jurisprudencial en cuestión, así como el efecto de crear una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la administración (ad intra) o hacia los particulares (ad extra), y el hecho de encerrar un desconocimiento de la regla hermenéutica según la cual todos los enunciados jurídicos deben interpretarse de tal forma que produzcan un efecto útil y que esta clase de interpretaciones debe preferirse sobre aquellas que supongan una redundancia en las disposiciones de la ley, llevan a la Sala al convencimiento de que es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es susceptible de control judicial.
En efecto, y en relación con el primero de los argumentos expuestos en precedencia, encuentra la sección que como resultado de la línea jurisprudencial comentada resulta un recorte injustificado del ámbito de control de la justicia administrativa, que desconoce que conforme al artículo 103 del CPACA, en línea con lo previsto por el artículo 89 de la Constitución, “[l]os procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico” (negrillas fuera de texto). Lo anterior, a más que al definir el ámbito de la jurisdicción el artículo 104 del CPACA lo hace en términos más amplios que lo previsto al respecto por el artículo 83 CCA, pues mientras que éste último precepto alude al control contencioso sobre “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas”(17), aquél hace referencia a “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De modo que al prescindir de la alusión concreta a los actos administrativos para hacer mención al género “actos (...) sujetos al derecho administrativo”, más amplio y omnicomprensivo que la categoría empleada por el legislador anterior, es manifiesta la voluntad del legislador de alargar el radio de cobertura del control a cargo de la justicia administrativa más allá de las simples manifestaciones unilaterales de la administración capaces de producir efectos jurídicos directos.
Siendo esto así, es claro que el sometimiento de cualquier manifestación de la administración Pública al control del contencioso no puede depender únicamente de que se afecten situaciones jurídicas particulares. En tanto que garante de la constitucionalidad y legalidad de las decisiones y actuaciones de las autoridades administrativas su control deberá extenderse también a aquellas manifestaciones de la función administrativa que pese a proyectar sus efectos únicamente sobre la órbita interna de la administración o limitarse a informar o a instar a los particulares a una determinada conducta deben también someterse plenamente a la Constitución y la ley. Aun cuando ello constituye una parte esencial de su cometido, el papel del contencioso administrativo no se limita exclusivamente a la tutela de los derechos individuales de los particulares. Al envolver un aspecto determinante para la realización de los principios y valores establecidos por la Constitución, así como para el cabal desarrollo y garantía de los derechos colectivos, sociales e individuales reconocidos por la Carta, la guarda de la integridad del orden jurídico es también una misión irrenunciable a cargo de la jurisdicción (arts. 2º y 89 de la Constitución y 103 del CPACA).
Desconocer este aspecto puede llevar a que, como se destaca en el segundo argumento expuesto con anterioridad, se acaben por configurar inmunidades de ciertas manifestaciones de la función administrativa frente al poder jurisdiccional; resultado que en este evento, por injustificado (no ocurre así, p. ej. con el control sobre los actos administrativos de trámite o de ejecución por las razones largamente expuestas por la jurisprudencia(18)), resulta anómalo y contrario al espíritu del Estado de derecho. No puede olvidarse que éste, como ha sido señalado por la Corte Constitucional, es ante todo “una técnica de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica”(19) y “se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado”(20). De aquí que las autoridades deban obrar siempre con apego a lo establecido por la Constitución, las leyes y los reglamentos, conforme a lo previsto para los servidores públicos por los artículos 122 y 123 de la Carta; y que sea función del contencioso administrativo velar por el apego de las decisiones y actuaciones de las autoridades a dicho principio y tomar las determinaciones que sean del caso (anulatorias, reparatorias, restitutorias, etc.) allí donde se evidencie su vulneración. De carecer de una justificación adecuada, el reconocimiento de inmunidades jurisdiccionales resulta incompatible con el ideal del sometimiento pleno de las autoridades al derecho ínsito en la proclamación del principio Estado de derecho por el artículo 1º de la Constitución.
Por último, tampoco puede la Sala dejar de lado la consideración de la regla hermenéutica del efecto útil, en virtud de la cual entre dos interpretaciones posibles de un enunciado normativo deberá preferirse siempre aquella que imprima plena efectividad a todas las disposiciones de la ley, en lugar de la lectura que termina por dar un sentido parcial, redundante o superfluo a sus previsiones. Esto, por cuanto observa la Sala que pese a que el artículo 137 CPACA contempla expressis verbis la procedencia del contencioso objetivo para demandar la anulación de cualquier acto administrativo de carácter general, además de “la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”(21), la interpretación hasta ahora prohijada priva de efectos la referencia expresa a “las circulares de servicio”, por cuanto condiciona su control a que se trate de decisiones que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas, es decir, que tengan la condición de actos administrativos. Por ende, esta lectura del dispositivo normativo, en la práctica, deja sin efectos la previsión del párrafo 3º del artículo 137 CPACA, ya que termina por homologarla a la habilitación para ejercer el control sobre los actos administrativos de carácter general, conforme ocurre de manera ordinaria con este medio de control en virtud de lo dispuesto por el párrafo 1º de esta norma. Curiosamente, no ocurre así con la segunda parte de dicho precepto, relativo con la anulabilidad de los actos de certificación y de registro, en relación con los cuales no ha habido controversia ni restricciones respecto de su controlabilidad por el contencioso administrativo(22).
En consecuencia, en aras de una más efectiva garantía del principio de Estado de derecho y de una mayor materialización del propósito perseguido por el legislador al definir la efectividad de los derechos y la preservación del orden jurídico como objeto de la jurisdicción (artículo 103 CPACA) y a los “actos (...) sujetos al derecho administrativo” como parte del ámbito de sus competencias (artículo 104 CPACA), y en virtud de la interpretación literal y sistemática de lo previsto por el párrafo 3º del artículo 137 CPACA y de las consideraciones antes expuestas sobre la predilección de la hermenéutica que promueva el efecto útil de las disposiciones normativas que controlan el ámbito de actuación del contencioso administrativo, entiende la Sala que toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentra sujeta al control de los jueces de la administración.
En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa. El hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional (art. 4º de la Constitución) y de legalidad (arts. 6º, 121, 122 y 123 Ibídem) que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso (junto con la protección de los derechos), sino también —y especialmente— a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la administración en la actualidad.
En efecto, el hecho de actuar ésta en cada vez más oportunidades por medios que no pueden encuadrarse dentro de los denominados actos de poder, comando y control (command and control) o Derecho Duro (hard law) obligan a tomar en consideración el nuevo contexto en el que se desenvuelve la función administrativa. La proliferación contemporánea de actuaciones administrativas desprovistas del elemento de unilateralidad, coercibilidad o de jerarquía propio de los actos administrativos a favor de actuaciones de tipo más horizontal o dialógicas, en las que se negocia, colabora, promueve o informa sobre un determinado asunto (soft law), exigen de la jurisdicción contencioso administrativa una reflexión sobre la validez de preservar un modelo que, como el basado en la actuación por acto administrativo, hoy no es ya exclusivo en el panorama jurídico de la administración(23). Surge así el desafío de replantearse aspectos relacionados con el objeto o la órbita de competencias del juez administrativo, de modo que se haga posible expandir el radio de acción del control judicial de forma paralela al ensanchamiento experimentado por las actuaciones de la administración, hoy mucho más ricas y diversas que la clásica resolución de una materia mediante acto administrativo.
En un verdadero Estado de derecho, en aras de asegurar tanto la vigencia plena de los referidos principios de constitucionalidad y legalidad como la mayor efectividad del derecho a la tutela judicial, estas nuevas formas de actuación de la administración no pueden quedar fuera del alcance del contencioso administrativo.
Así, con independencia de que por su contenido orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones materiales de la administración (ellas sí plenamente oponibles y ejecutables en el ámbito de los particulares) justifican su sometimiento al control de esta jurisdicción. En últimas son un mecanismo dispuesto por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines que la Constitución y la ley han encomendado a las autoridades administrativas y en cuanto tal su conformidad con éstas ha de ser total.
Para la sección primera del Consejo de Estado el contencioso administrativo no puede dar la espalda a las nuevas realidades en que opera la administración (de escenarios complejos e inciertos, que formulan una permanente necesidad de colaboración tanto inter e intra-administrativa como con el sector privado) ni a las nuevas lógicas que rigen parte de sus actuaciones (más promocional y cooperativa que coercitiva y unilateral). De aquí que sea natural ajustar sus posturas a la pluralidad de modelos regulativos adaptados hoy por las autoridades administrativas como forma de responder a los desafíos que plantea esta notable transformación en el obrar del sujeto de control. En consecuencia, y aun cuando ello suponga llevar el escrutinio judicial fuera de su escenario tradicional de fiscalización de actos administrativos —y justamente por eso o con esa finalidad—, una posición que pudo ser funcional y pacífica durante muchos años puede ser revaluada ante la evidencia del creciente recurso de las autoridades a estas formas de decisión y de los riesgos que su exclusión del control genera para el Estado de derecho. Máxime cuando la propia legislación contencioso administrativa parece ser consciente de esta realidad y en los artículos 103 y 104 el CPACA ensancha deliberadamente el objeto de la jurisdicción.
Fruto de lo anterior, la Sala revocará lo resuelto por la sentencia de primera instancia, en tanto que declaró fundada la excepción de ausencia de acto susceptible de control. Por lo tanto, en aras de determinar si las pretensiones de la demanda tienen o no vocación de prosperidad, se impone valorar la conformidad con la normatividad superior de lo previsto en la circular demandada respecto a la calificación del recreo como una actividad curricular complementaria, que no puede incluirse dentro de las horas diarias efectivas de clase de sesenta (60) minutos que deben recibir los estudiantes. Solo así se puede determinar si con su expedición se produjo o no alguna modificación del ordenamiento jurídico, como presupuesto para entrar a valorar si la Secretaría de Educación de Antioquia actuó o no sin competencia. [...]”.
Esta postura ha sido reiterada por la Sala, en las sentencias de 13 de noviembre de 2015(24), y 8 de febrero de 2016(25), consejera ponente: María Elizabeth García González.
Ahora bien, aunque el Procurador General de la Nación denominó el acto acusado como una “directiva”, lo cierto es que de su contenido se deduce que se trata de lo que repetidos fallos de esta Sala han denominado “circulares informativas”.
En efecto, en sentencia de 7 de septiembre de 2000, magistrado ponente: Juan Alberto Polo Figueroa(26), reiterada en Sentencia de 21 de noviembre de 2013(27), consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, la sección indicó:
“[...] Al punto ha de tenerse en cuenta que el vocablo “circular” tiene varias acepciones, y la administración la utiliza en dos de ellas, como orden que una autoridad superior dirige a todos o gran parte de sus subalternos, y como cada una de las cartas o avisos iguales dirigidos a diversas personas para darles conocimiento de alguna cosa.
La primera, es la que corresponde a la circular de servicio, que también puede cobijar a los particulares, cuando desarrollan actividades sujetas a la inspección y vigilancia del Estado; y la segunda, comprende las circulares informativas, dirigidas a un determinado sector o grupo de personas públicas o privadas interesadas en el asunto informado [...]”.
La Procuraduría General de la Nación, en la directiva 22 de 8 de abril de 2010, que sea de paso señalar se encuentra clasificada en su relatoría como una “circular”(28), previene a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los jueces de la República y a la red bancaria, en ejercicio de las funciones preventivas, de intervención y disciplinarias previstas en los artículos 277 y 278, desarrolladas en el Decreto Ley 262 de 22 de febrero de 2000(29) y en la Ley 734 de 5 de febrero de 2002(30), para que acaten los preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales relacionados con la inembargabilidad de los recursos provenientes del sistema de seguridad social y, en consecuencia, se abstengan de efectuar embargos de la rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación y de los recursos del sistema general de participaciones.
Cita, entonces, los artículos 48 de la Carta Política, 134 y 182 de la Ley 100 de 1993; hace referencia a los artículos 182 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993(31), 19 del Decreto Extraordinario 111 de 15 de enero de 1996(32) y 91 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001(33); cita apartes de la Sentencia C-546 de 1992(34), de la Circular Externa 007 de 1996(35), la Circular 0019 de 19 de mayo de 2005(36) y la Circular 05 - 2006(37), para señalar lo siguiente:
“[...] Por lo anteriormente expuesto, el Procurador General de la Nación, como defensor del orden jurídico, del patrimonio público y representante de la sociedad: [...] 1. Insta a las entidades públicas del orden nacional y territorial (funcionarios ejecutores en procesos de cobro coactivo) y red bancaria para que acaten lo preceptuado en materia de inembargabilidad de los recursos del sistema de seguridad social, los recursos del sistema general de participaciones —SGP— y las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación [...] 2. Así mismo, insta a los jueces de la República para que se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre los recursos del sistema de seguridad social, recursos del sistema general de participaciones —SGP— y las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, por cuanto no solo se estaría vulnerando el ordenamiento jurídico colombiano, sino que se afecta gravemente el patrimonio público y el orden económico y social del Estado [...] 3. Se solicita a la Superintendencia Financiera como el organismo de inspección, vigilancia y control del sector financiero, que imparta instrucciones a la red bancaria sobre la INEMBARGABILIDAD de los recursos del sistema de seguridad social, de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación y del sistema general de participaciones - SGP [...] Finalmente, se reitera a los servidores públicos que deben tener en cuenta lo establecido en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, que prevé sobre las consecuencias en el incumplimiento de los deberes, lo cual constituye FALTA GRAVÍSIMA, sancionable hasta con la destitución del funcionario del respectivo cargo y a los señores jueces de la República, que se solicitará investigación al Consejo Superior de la Judicatura por transgredir el principio de inembargabilidad a que se refieren las normas citadas y la presente directiva [...]”.
La directiva enjuiciada pretende realizar una compilación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias; de algunas decisiones judiciales y de circulares emitidas por distintos órganos en el ámbito de sus competencias, relacionadas con la inembargabilidad de los recursos destinados al sistema de seguridad social, de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación y los recursos del sistema general de participaciones; para instarles a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los jueces de la República y a la red bancaria a que las cumplan, so pena de las sanciones que para el efecto prevé el Código Disciplinario Único, por lo puede encuadrarse, como se subrayó anteriormente, como una circular informativa.
Así las cosas, y teniendo en cuenta los razonamientos esbozados por esta Sala en la providencia de 27 de noviembre de 2014(38), consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, en los que se concluyó que toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentran sujetas al control de los jueces de la administración, resulta procedente la revocatoria de la decisión de 30 de marzo de 2016, toda vez que la directiva 22 de 2010, como circular expedida por la Procuraduría General de la Nación, es susceptible de control por parte de esta jurisdicción.
Por las anteriores razones, la Sala considera que los cargos formulados en contra de la decisión suplicada tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, será revocada para que, en su lugar, el despacho de origen provea sobre la admisión de la demanda.
1. REVOCAR la providencia de 30 de marzo de 2016, proferida por la entonces consejera de Estado, María Claudia Rojas Lasso, mediante la cual se rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó Francisco Javier Afanador Quiñonez y, en consecuencia, ORDÉNESE al despacho de origen que provea sobre la admisión de la presente demanda contencioso-administrativo.
2. En firme este proveído, remítase el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo.
1 “[...] Asunto: inembargabilidad de los recursos destinados al sistema de seguridad social, de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación y los recursos del sistema general de participaciones-SGP [...]”.
2 Folio 37-38, cuaderno principal.
3 Folios 40-42, cuaderno principal.
4 Folio 48, cuaderno principal.
5 Folios 52-54, cuaderno principal.
6 “[...] ART. 116.—Posesión y duración del cargo de conjuez. Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el presidente de la Sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones.
Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la Sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos [...]”.
7 No debe olvidarse que de acuerdo con el artículo 125 del CPACA, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del código deben ser dictadas por la Sala, excepto en los procesos de única instancia, como el que nos ocupa.
8 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil trece (2013). Rad. 11001-03-24-000-2006-00105-00. Actor: Caja de Compensación Familiar Compensar. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Referencia: Acción de nulidad.
9 Es esta la normativa aplicable al caso, al haber sido radicada la demanda con anterioridad a la vigencia de la Ley 1437 de 2011, según dispone su artículo 308.
10 Diccionario de la Lengua Española, vigésimo segunda edición.
11 Léase la sentencia de 1º de octubre de 2004, Exp. 8092, M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, que recoge lo señalado en sentencias de 21 de septiembre de 2001, Exp. 6371, C.P. Olga Inés Navarrete, y del 3 de febrero de 2000, Exp. 5236, M.P. Manuel Santiago Urueta.
12 En el mismo sentido, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Bogotá, D.C., primero (1º) de octubre del dos mil cuatro (2004). Rad. 11001-03-24-000-2002-00241-01(8092). Actor: María Patricia Castro Palacios. Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación. Referencia: acción de nulidad.
Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010). Rad. 11001-03-24-000-2006-00132-00. Actor: Ángela Patricia Guerrero Acevedo y otra. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Referencia: acción de nulidad.
13 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014). Rad. 05001-23-33-000-2012-00533-01. Actor: Asociación de Institutores de Antioquia - ADIDA. Demandado: departamento de Antioquia. Referencia: medio de control de nulidad.
14 ART. 137.—Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
“PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente (subrayado fuera de texto).
15 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia del 3 de febrero del 2000, Rad. 52361. C.P. Manuel Urueta Ayola; así como, entre otras, las sentencias del 1º de febrero de 2001, Rad. 6375. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero; del 19 de marzo de 2009, Rad. 11001-03-25-000-2005-00285-00. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; del 18 de julio de 2012, Rad. 11001-03-24-000-2007-00193-00. C.P. María Elizabeth García González; del 28 de febrero de 2013, Rad. 11001 0324 000 2009 00614 00. C.P. Guillermo Vargas Ayala; y del 21 de noviembre de 2013, Rad. 11001-03-24-000-2006-00105-00. C.P. Marco Antonio Velilla.
16 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia del 3 de febrero del 2000, Rad. 5236. C.P. Manuel Urueta Ayola.
17 Artículo 83 CCA (modificado por el Decreto 2304 de 1989).—La jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto.
18 Sobre las razones por las cuales no es procedente el control judicial frente a los actos de trámite, véase, de esta Sala de decisión, con una completa reconstrucción de la línea jurisprudencial sobre la materia, la sentencia del 3 de julio de 2014, Rad. 05001 23 31 000 2000 02324 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre la improcedencia del control de los actos de ejecución, véase, también de esta Sala de decisión, la sentencia del 29 de agosto de 2013, Rad. Exp. 11001032600020050003800. C.P. María Claudia Rojas Lasso.
19 Sentencia C-179 de 1994.
20 Sentencia C-832 de 2001.
21 ART. 137.—Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro (...). (Subrayado fuera de texto)
22 Aunque también, curiosamente, por considerarlos (de forma cuando menos discutible) actos administrativos. Cfr., p. ej., Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia de 7 de octubre de 2010, Rad. 11001-03-24-000-2004-00300-01. C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.
23 BARNES VÁZQUEZ, Javier. “Las transformaciones del derecho administrativo contemporáneo: algunas consecuencias sobre el control judicial de la acción administrativa”, en 100 años de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: justificación, retos y aporte al derecho administrativo. XIV Jornadas de Derecho Administrativo (Edit. Alberto Montaña Planta y Andrés Ospina Garzón), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2014, pp. 67 y ss.
24 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil quince (2015). Rad. 11001-03-24-000-2012-00358-00. Actor: Sandra Milena Vanegas Barragán y otro. Demandado: Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Ref.: medio de control de nulidad.
25 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Rad. 11001-03-24-000-2015-00265-00. Actor: Audifarma S.A. Demandado: Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos. Referencia: medio de control de nulidad.
26 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., siete de septiembre de dos mil. Rad. 6152. Actor: Petroquímica Colombiana S.A. Petco S.A. Referencia: autoridades nacionales.
27 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil trece (2013). Rad. 11001-03-24-000-2006-00105-00. Actor: Caja de Compensación Familiar Compensar. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Referencia: acción de nulidad.
28 https://www.procuraduria.gov.co/relatoria/index.jsp?option=co.gov.pgn.relatoria.frontend.component.pagefactory.PirelResolucionesPageFactory
29 “[...] Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos [...]”.
30 “[...] por la cual se expide el Código Disciplinario Único [...]”.
31 “[...] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones [...]”.
32 “[...] Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto [...]”.
33 “[...] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros [...]”.
34 Magistrados ponentes: Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
35 Expedida por la Superintendencia Financiera.
36 Expedida por la Procuraduría General de la Nación.
37 Expedida por el Consejo Superior de la Judicatura.
38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014). Rad. 05001-23-33-000-2012-00533-01. Actor: Asociación de Institutores de Antioquia - ADIDA. Demandado: departamento de Antioquia. Referencia: medio de control de nulidad.

References: artículo 137
 artículo 169
 artículo 137
 artículo 246
 artículo 116
 artículo 246
 artículo 243
 artículo 149
 artículo 137
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 24
 artículo 137
 artículo 84
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 103
 artículo 89
 artículo 104
 artículo 83
 artículo 1
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 103
 resolución 
 artículo 48
 artículo 125
 artículo 243
 artículo 308
 Artículo 83