Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-969-14.htm
Timestamp: 2017-11-18 01:04:57+00:00

Document:
T-969-14
Sentencia T-969/14
CONSULTA PREVIA-Caso de comunidad negra que manifiesta no habérsele realizado consulta previa de un proyecto de disposición de aguas residuales cuyo trayecto pasa por sus territorios causándoles perjuicios y también manifiestan no contar con el servicio de alcantarillado
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de derechos de naturaleza colectiva
CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental del cual son titulares las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas
La Corte ha reconocido que éste es un derecho fundamental innominado, de carácter colectivo, cuyos titulares son las comunidades indígenas, negras, raizales, palenqueras y afrocolombianas. Más aun, ha dicho que es un derecho susceptible de protección por vía de la acción de tutela, a partir de la regla establecida en la Sentencia SU-037 de 1997.
CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa
El derecho a la consulta previa está consagrado en el Convenio 169 de la OIT, suscrito Ginebra en 1989. Este Convenio surge como respuesta a las críticas hechas a otro Convenio anterior de la OIT, el Convenio 107 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1957. Aun cuando el objetivo del Convenio 107 era el de proteger a las personas pertenecientes a las comunidades étnicas, su enfoque era asimilacionista, en el sentido de que pretendía integrar a las comunidades indígenas y tribales a las sociedades mayoritarias y vincularlas a la fuerza de trabajo, a partir de una noción hegemónica de desarrollo.
CONSULTA PREVIA-Contenido y alcance
El ejercicio del derecho a la consulta implica una serie de deberes correlativos, como pueden serlo el velar por los derechos de los pueblos y comunidades respectivas, y en consecuencia, entre otros, el de asistir y participar en las consultas. Por lo tanto, como regla general, no pueden las autoridades de un pueblo o comunidad dejar de asistir a una consulta, o desatender una convocatoria, so pretexto de representar con ello los intereses de la comunidad. Esto implicaría desatender los deberes que tienen como representantes válidos de su comunidad. La consulta previa es el mecanismo de participación a través del cual las autoridades pueden y deben exigir todas las medidas de mitigación y las garantías que sean necesarias y pertinentes para evitar o minimizar las afectaciones.
CONSULTA PREVIA-Principios rectores
Principio de Prevención de las Afectaciones: la Corte Constitucional ha sostenido que la Consulta debe ser previa a la realización de la obra, proyecto o actividad. De tal modo, no resulta aceptable que los responsables de los proyectos, obras o actividades realicen la consulta durante la ejecución de los mismos, o con posterioridad a ellos. La razón de ser de ello es que el objetivo de la consulta es precisamente evitar al máximo causar afectaciones no deseadas a las comunidades. El Principio de Información Adecuada y Suficiente: consiste en que las comunidades tengan la información necesaria, adecuada y suficiente para adoptar una posición en relación con la obra, proyecto o actividad, y puedan participar activamente en el diseño de las medidas de manejo para la prevención y/o corrección de los impactos negativos que pueda llegar a tener. El Principio de Buena Fe: dispone que las consultas que se lleven a cabo deban efectuarse de buena fe. Tanto el Estado, cuando las dirige, como los ejecutores de los proyectos, obras o actividades, como las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas, negras, raizales y palenqueras deben actuar de buena fe antes, durante y después de las consultas previas. Este principio se concreta en deberes y comportamientos específicos en cada una de las etapas de la consulta, incluyendo las actuaciones preliminares y posteriores a las que están obligadas las partes. Principio de Participación Efectiva: va dirigido a permitir que las comunidades potencialmente afectadas por una obra, proyecto o actividad puedan incidir en su ejecución, de tal modo que puedan prevenirse todos aquellos impactos que puedan ir en detrimento de su integridad cultural, de su autonomía política y organizativa, y del goce efectivo de sus derechos territoriales.
CONSULTA PREVIA-Etapas y deberes en el proceso
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES NEGRAS-Orden a Empresa de Servicios Públicos realizar consulta previa
DERECHO AL SERVICIO DE ALCANTARILLADO-Orden a Alcalde conectar el servicio de alcantarillado a comunidad negra
Referencia: expediente T-3783191
Asunto: Acción de tutela instaurada por Agustina Carmona de Manrique y Henry Guyzamano Vivas, actuando como representantes legales de los Consejos Comunitarios de Tierra Baja y Puerto Rey, respectivamente, contra la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.
Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil catorce (2014).
En la revisión de la dictada en segunda instancia, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena, dentro de la acción de tutela instaurada por Agustina Carmona de Manrique y Henry Guyzamano Vivas, actuando como representantes legales de los Consejos Comunitarios de Tierra Baja y Puerto Rey, contra la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.
El 30 de agosto de 2012, Agustina Carmona de Manrique y Henry Guyzamano Vivas, actuando como representantes legales de los Consejos Comunitarios de Tierra Baja y Puerto Rey, respectivamente, interpusieron acción de tutela contra la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., al considerar que se vulneraron los derechos a la igualdad, al debido proceso, al respeto por la dignidad humana, y a la consulta previa, y por violación de los derechos consagrados en la Ley 70 de 1993, el Convenio 169 de la OIT, el Decreto 1320 de 1998, y de la Ley 99 de 1993. En consecuencia solicita que se ordene mitigar los perjuicios causados y se indemnice a las comunidades afectadas.
5. Aunado a lo anterior, se han presentado epidemias y enfermedades entre la población, entre otras razones por la falta de alcantarillado. Para corroborar este hecho aportan al expediente un documento con el sello de la enfermera Merly P. Gómez Manrique (RUN No. 18286). En dicho documento se afirma que las diez principales causas de morbilidad UPA en Puerto Rey son rinofaringistis aguda, hipertensión arterial primaria, infecciones de vías urinarias, parasitosis, lumbalgia, anemia, vulvovaginitis, enfermedades de la piel, e infecciones agudas de las vías respiratorias (faringoamigdalitis agudas, otitis media aguda y sinusitis aguda) (fls. 172-173).
7. El 14 de junio de 2012, Aguas de Cartagena responde que sí se hizo consulta previa con las comunidades ubicadas en el área de influencia del proyecto y se realizaron algunas obras y actividades como parte de la responsabilidad social de la empresa. Continúa diciendo que se citó a consulta con un aviso en el periódico El Tiempo, de julio 9 de 2000, y se publicó en el boletín oficial y en las carteleras de las inspecciones de policía de los corregimientos de Punta Canoa, Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar y la Boquilla (fl 30). Sin embargo, en la respuesta de la empresa no se menciona específicamente cuándo se llevaron a cabo las consultas con las dos comunidades demandantes. Sólo menciona las consultas con las comunidades de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla, Zona Sur Oriental Las Palmeras, y Punta Canoa (fl. 29).
A. Inspección Judicial Realizada por la Juez de Primera Instancia
B. Contestación de la demanda por parte de Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.
En cuanto a la no realización de la consulta previa dice de manera genérica que “la consulta previa con la población afrocolombiana asentada en la zona de influencia del proyecto Emisario Submarino si (sic) fue realizada”. Para probar dicha afirmación dice que este punto ya fue analizado por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE) en la Resolución 345 de 5 de junio de 2001, y por el Ministerio de Ambiente en la Resolución 323 de 2002, en la que deniega el recurso de apelación contra la licencia ambiental. Cita algunos apartes de la resolución expedida por el Ministerio de Ambiente en que se afirma que la consulta previa fue llevada a cabo. En particular cita algunos apartes en los que el Ministerio concluye que la consulta previa se llevó a cabo debidamente, de conformidad con lo dicho por el consultivo Dionisio Miranda y por el representante de la Dirección de Comunidades Negras de ese tiempo. Sin embargo, en los apartes transcritos sólo mencionan la consulta previa llevada a cabo con “los asentamientos de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla y Punta Canoa”, pero no hacen referencia específica de las comunidades de Tierra Baja y Puerto Rey.
El representante argumenta que la empresa demandada no ha vulnerado los derechos de las comunidades demandantes, puesto que de una parte sí se llevó a cabo la consulta previa y, de otra, la obra del emisario submarino no ha causado los perjuicios que han sufrido los demandantes. Según su concepto “[e]l trasfondo de todo, y nos toca dilucidarlo a nosotros pues el accionante (sic) lo toca apenas de soslayo, es la falta de alcantarillado.” Posteriormente reitera que el deber de instalar dicho alcantarillado no le corresponde a la empresa sino al distrito de Cartagena, razón por la cual considera hay una falta de legitimación por pasiva que le impide al juez condenar a la entidad demandada. Finaliza dicho argumento al manifestar que “[n]uestra empresa cumplió con su deber de proporcionar al Distrito los diseños y presupuesto para esta obra –la expansión del alcantarillado sanitario para dotarlo en Tierra Baja y Puerto Rey-. Compete al ente territorial definir los recursos y su realización.”
C. Contestación de la demanda por parte del Distrito de Cartagena
Así mismo también sostiene que tampoco es procedente conceder la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues “si bien es cierto que la falta de servicio público de alcantarillado es necesario (sic) para lograr un ambiente mínimo para las personas, no es menos cierto que es una situación que ha padecido la población desde mucho tiempo atrás” (fl. 302)
G. Pruebas aportadas, solicitadas y/o decretadas en sede de Revisión
Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte el 15 de julio de 2013, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior respondió que, de conformidad con el Decreto 1320 de 1998, normativa aplicable para el momento, la realización de las consultas previas correspondía a las autoridades ambientales. En el caso del Emisario Submarino se trataba de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, CARDIQUE. Por lo tanto, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior no fue vinculada al proceso. Fue sólo a partir de la expedición del Decreto Ley 2893 de 2011, mediante el cual se escinden los ministerios del Interior y de Justicia, y se le asignan funciones al primero, que se creó la Dirección, y se le asignó la competencia para dirigir los procesos de consulta previa.
No obstante las diferencias, los reclamos en Puerto Rey y en Tierra Baja coinciden en torno a que, como parte de las obras llevadas a cabo para la instalación del tubo, se construyó un terraplén que obstruyó el paso del agua lluvia y de las aguas residuales provenientes de las viviendas de la comunidad. Esto causó una serie de inundaciones que afectaron las viviendas, la salud de las personas, produjo olores nauseabundos, e impidió el cultivo del arroz en el área del caserío dedicada a la agricultura. Reconocen, sin embargo, que cuando la empresa fue a instalar la tubería para permitir el desagüe, la comunidad, y en particular los mototaxistas, no los dejaron instalar hasta tanto no arreglaran la vía que la empresa había dejado en mal estado.
En relación con la falta de consulta previa, es de anotar que dos de las declarantes dijeron que el diseño inicial del submarino no iba a pasar por los territorios de las comunidades sino por la Ciénaga de la Virgen. La primera de ellas, Yadira María Blanquicett Díaz, miembro de la comunidad de Tierra Baja, dijo haber estado en la Oficina de Planeación de Cartagena, donde le informaron que ya el diseño no iba a pasar por la Ciénaga de la Virgen pero no le informaron por dónde iba a pasar. Le hizo la pregunta a la empresa demandada, la cual le informó que no iba a pasar por Tierra Baja (cd. Despacho Comisorio fl. 105). La segunda declarante, que es la demandante, Agustina Carmona, representante legal del Consejo Comunitario de Puerto Rey, dijo haber asistido a unas capacitaciones hechas por la empresa hace cuatro o cinco años, en las cuales “en ningún momento nos dijeron que el emisario submarino iba a cruzar por la mitad de la población de Puerto Rey, siempre tuvimos el conocimiento que iba a cruzar la Ciénaga de la Virgen hasta Punta Canoa.” (cd. Despacho Comisorio fl. 118). Esta versión coincide con la de otro declarante, Tomás Román Moreno Torres, quien era el presidente de la Junta de Acción Comunal de Tierra Baja en 2009, dijo que supieron que la obra pasaría por su territorio cuando ya estaban instalando los tubos “No hubo consulta previa aquí para determinar, socializar con la comunidad de Tierra Baja los daños ambientales y todo lo que viene de ahí en adelante, en su momento, porque cuando nos dimos cuenta el tubo ya lo teníamos en la comunidad, y ahí, a su manera, le dijeron a la gente que qué quería. Ahí medio se concertó con ellos, prácticamente a las peleas, y pudimos llegar a unos pequeños acuerdos con los cuales no estamos conforme (sic)” (cd. Despacho Comisorio fl. 101).
Finalmente, es de destacar que cuando el representante legal del Consejo Comunitario de Tierra Baja preguntó al apoderado de la empresa demandada cuándo se había hecho la consulta con las comunidades negras de Tierra Baja y Puerto Rey, su respuesta fue “Con la venia del despacho, la primera aclaración, Tierra Baja es una vereda adscrita al corregimiento de La Boquilla, por lo tanto, y en desarrollo de las consultas previas se convocó a toda la zona norte de la ciudad de Cartagena de Indias. Por auto No. 0249 de fecha del 19 de mayo de 2000, Cardique [convocó] a la reunión de consulta previa a las comunidades negras ubicadas en la zona del proyecto, edicto que fue fijado en Cardique y en las carteleras de aviso de las inspecciones de policía de los corregimientos de Punta canoa, Arroyo de Piedra, Manzanillo del mar, y la Boquilla, inspección de policía que tiene jurisdicción sobre la vereda de Tierra Baja.” (cd. Despacho Comisorio, fls. 109-10)
En cuanto a la falta de alcantarillado es de destacar que, la inspección del lugar indica que, tanto las inundaciones, como los malos olores, las aguas estancadas parecen ser consecuencia de la falta de alcantarillado en los territorios de Tierra Baja y Puerto Rey, y no de las filtraciones provenientes del Emisario. De conformidad con la descripción del magistrado comisionado, el agua residual corre por todas las calles de los territorios de las comunidades. Más aun, cuando preguntó en las dos comunidades de dónde provenía el agua que veía correr, le respondían que venía de las cocinas, las lavadoras y los baños de las viviendas. Agregaron los declarantes que esto había causado conflictos entre los miembros de las comunidades, pues ninguno quería tener el agua residual de sus vecinos corriendo por enfrente a su casa.
La Defensora Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas aportó el informe realizado por la Defensoría del Pueblo. Dicho informe se fundamenta en visitas domiciliarias realizadas a 25 viviendas de los caseríos, cuyas fichas se aportaron al expediente de tutela. Según el informe “En el contenido de éstas se expresa una alta demanda de parte de los miembros de las familias visitadas, frente a la urgente resolución del problema que tienen con las aguas servidas, por lo tanto solicitan de las autoridades competentes la adecuación prioritaria de la red de alcantarillado, en orden a superar las afectaciones que padecen por su carencia.” Así mismo, el informe se refiere a las repercusiones que tiene la falta de alcantarillado para la salud de las personas de las comunidades de la siguiente manera: “De acuerdo con los testimonios rendidos ante los profesionales de la Defensoría (ver videos anexos) es innegable para esta Institución que, el derecho a la salud se encuentra significativamente vulnerado, en particular en la población infantil y los jóvenes de la comunidad.” Y posteriormente agrega: “resulta de primer orden la atención a la delicada situación de salud de los niños, niñas, jóvenes que están afectados no sólo por la afectación de este derecho (la salud), sino también en el de educación”.
“[t]ampoco se cuenta con información sobre la presencia, en las aguas residuales de Cartagena, de contaminantes tipo IV (químicos tóxicos o compuestos orgánicos sintéticos). De 6 químicos evaluados en la ciénaga de Tesca (Dieldrin, Aldrin, DDT, PCB, y HAPN, tres (PCB) y los insecticidas Dieldrin y DDT) exceden los límites establecidos en Holanda (Carinsa y Haskoning, 1996). Sin embargo, estas sustancias pueden ingresar a la Ciénaga de Tesca vía escorrentía de zonas agrículos y no vía aguas servidas de Cartagena”.
“[s]e evidencia que en el diseño los contaminantes tipos III y IV, solo fueron mencionados como estudios presentados con anterioridad al Estudio de Impacto Ambiental y no fueron tenidos en cuenta para el diseño del Emisario Submarino de Cartagena – ESC– lo que presuntamente podría ocasionar y exponer a un daño ambiental al sector de Punta Canoas. Lo mismo ocurre para los vertimientos referentes a combustibles y tóxicos peligrosos.”
El informe de la Contraloría concluye diciendo que la extensión y el trazado del Emisario Submarino fueron modificados entre 2008 y 2012. Dichas modificaciones, sin embargo, no fueron autorizadas ni consultadas con la autoridad ambiental respectiva. Es decir, “sin la autorización de Licencia Ambiental al no ser solicitada su modificación a la autoridad ambiental – CARDIQUE, antes de su contratación.” Sólo la DIMAR, a través de la Capitanía de Puertos autorizó la modificación del trazado de la licencia de utilización del corredor de 20 metros de ancho del Emisario Submarino. El informe dice “Acuacar y la DIMAR con la Resolución de modificación de la ubicación del Emisario Submarino de Cartagena (Resolución No. 0678 del 24 de noviembre de 2011) legaliza hechos cumplidos”
Así mismo, entregó a la Sala una serie de pruebas documentales. Entre éstas se destacan la certificación de presencia de comunidades negras No. 1103 de agosto 18 de 1999, expedida por la Dirección de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, en la que certifica que en el área de influencia del proyecto sí hay presencia de comunidades negras, y certifica la presencia de las comunidades de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla y Punta Canoa, pero no certifica la presencia de las dos comunidades demandantes, Tierra Baja y Puerto Rey (cd. Anexos, fl. 58). Así mismo, anexó una certificación del 23 de agosto de 1999, expedida por la gerente de la regional Bolívar del extinto Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, en la que certifica que no hay títulos colectivos en el área de influencia del proyecto (cd. Anexos, fl. 55).
Por otra parte, se anexan una propuesta de consultoría, el contrato y tres informes de la Corporación para el Desarrollo de las Comunidades Afrocaribeñas “Jorge Artel”, quien fue el contratista para la identificación de los impactos que tendría el Emisario en las comunidades. En los informes la Corporación hace un recuento detallado de las visitas domiciliarias, talleres, y demás actividades llevadas a cabo con las comunidades de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla y Punta Canoa. Sin embargo, en ninguno de dichos informes se mencionan actividades con las comunidades de Tierra Baja y Puerto Rey (cd. Anexos, fls. 1-14, 80-128, 149-183, 187-241).
Así mismo, entregó la Resolución (número y fecha ilegibles) mediante la cual la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique CARDIQUE, lleva a cabo la Convocatoria a la Consulta Previa del Emisario Submarino (cd. Anexos, fl. 263-7). En dicha convocatoria se cita a las comunidades de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla, y Punta Canoa, de acuerdo con la certificación emitida por la Dirección de Comunidades Negras del ministerio del Interior.
También se aportó copia del Orden del Día de la reunión de Consulta Previa, según el cual estaban agendados para intervenir en el punto siete de dicho orden las comunidades de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla y Punta Canoa, pero no las comunidades de Tierra Baja y Puerto Rey (cd. Anexos, fl. 244). Así mismo, se anexó el reglamento de dicha consulta expedido por CARDIQUE, en cuyo punto 2.b, afirma que tres consultivos hablarán por las cuatro comunidades antes mencionadas, y por las comunidades negras de la zona suroriental de Cartagena, pero no se menciona a las dos comunidades demandantes.
Sólo en los listados de asistencia a la reunión llevada a cabo el 9 de febrero de 1999, en el Centro Cultural Las Palmeras, y en otro listado a una reunión no identificada aparecen los nombres y las firmas de tres personas pertenecientes a las comunidades demandantes: Roberto Manrique, Enrique Caneo y Leonardo Ortiz (cd. Anexos, fls. 19-22).
2. Asunto objeto de revisión y problema jurídico
3. El primer punto está relacionado con la falta de consulta previa. A partir de las pruebas que obran en el expediente, la Sala concluye que la empresa demandada solicitó la certificación de presencia de comunidades negras al INCORA y al Ministerio del Interior sobre la base de las coordenadas del área de influencia del diseño inicial del proyecto del Emisario Submarino. El Ministerio certificó la presencia de las comunidades negras de Arroyo de Piedra, Manzanillo del Mar, La Boquilla y Punta Canoa y la empresa llevó a cabo la consulta con dichas comunidades. Sin embargo, de la información que reposa en el expediente, no es claro si la falta de certificación se debió a que la empresa posteriormente cambió el trazado del trayecto terrestre del Emisario y, por consiguiente, se cambiaron las comunidades que se veían afectadas, pero lo cierto es que no se solicitó una nueva licencia ambiental, ni una modificación de la existente. De ser éste el caso, habría que preguntarse si era necesario presentar una nueva certificación de presencia de comunidades étnicas sobre las coordenadas del nuevo trazado a la autoridad ambiental (CARDIQUE) y realizar una consulta previa con ellas.
La empresa aduce, en todo caso, que la consulta previa se llevó a cabo en debida forma, pues efectuó una convocatoria en el corregimiento de La Boquilla. Por lo tanto, tuvieron oportunidad de participar todas las comunidades negras cuyo territorio está ubicado en dicho corregimiento. Más aun, dice que como hubo tres miembros de las comunidades demandantes que participaron en las reuniones de consulta, dichas comunidades sí fueron consultadas.
5. Sin embargo, a pesar de no contar con el servicio de alcantarillado, el distrito de Cartagena decidió que el tubo con las aguas residuales de toda la ciudad pasara por los territorios de dichas comunidades negras con todos los riesgos y las afectaciones que dicho proyecto conlleva para ellas. Más aun, a pesar de que la empresa demandada le entregó a la Alcaldía de Cartagena un diseño y un presupuesto de lo que costaría la instalación del servicio de alcantarillado, el distrito no lo ha instalado, y cuando fue cuestionado por qué no ha sido instalado el alcantarillado por parte de esta Corporación, no dio explicación alguna. En otras palabras, las comunidades negras demandantes están asumiendo los riesgos y las cargas públicas del servicio de alcantarillado de Cartagena, sin recibir los beneficios de dicho servicio.
A) Análisis de la Improcedencia por violación del Principio de Subsidiariedad, y de la Naturaleza de los Derechos Presuntamente Vulnerados
8. El argumento según el cual la tutela no es procedente porque busca proteger derechos colectivos no fundamentales, y que adicionalmente son susceptibles de protección a través de otro medio de defensa judicial, no es de recibo en el presente caso por dos razones principales. Es cierto que los demandantes aducen afectaciones al medio ambiente en el que viven, y el derecho al medio ambiente sano es un derecho colectivo. Sin embargo, en el presente caso la vulneración del derecho a gozar de un medio ambiente sano tiene repercusiones sobre otros derechos y principios constitucionales que, tanto el texto de la Constitución como la jurisprudencia de la Corte, reconocen como fundamentales. Tales son los derechos a la salud, tanto de los niños como de los mayores, y el principio de dignidad humana, reconocido como un principio fundamental en el artículo 1º de la Constitución. Es así como el artículo 44 de la Constitución Política reconoce el carácter fundamental del derecho a la salud y a la integridad física de los niños, mientras que a partir de las Sentencias T-060 de 2007, T-148 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se reconoció el carácter fundamental del derecho a la salud.
9. Por otra parte, debe recordarse que los demandantes son comunidades negras, debidamente reconocidas, que vienen ocupando históricamente bienes baldíos susceptibles de titulación colectiva de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, conforme lo establece el artículo 1º de la Ley 70 de 1993. En esa medida, la protección del medio ambiente sano del que son titulares estas comunidades está estrechamente ligada con la protección del territorio, pues el medio ambiente sano va más allá de la diversidad biológica: es una condición necesaria para el goce efectivo del derecho al territorio. Más aun, contar con un medio ambiente sano es una condición necesaria también para garantizar otros dos derechos fundamentales de las comunidades étnicas, en particular la identidad colectiva y la integridad cultural. Cuando las condiciones de deterioro ambiental del territorio no permiten a los miembros de una comunidad étnica contar con bienes individuales básicos como la salud y la integridad personal, estos se ven forzados a migrar a otras partes del territorio nacional donde dichos derechos sí estén garantizados. Estos fenómenos migratorios no sólo afectan las vidas de los individuos que migran. Destruyen el tejido social que mantiene unidas a las comunidades, aquel que permite mantener las tradiciones culturales y los diferentes modos de vida que son, en últimas, los que mantienen la vigencia del carácter pluralista del Estado colombiano, principio fundamental consagrado en el artículo 1º de la Carta. Por lo tanto, la protección de un medio ambiente sano de las comunidades negras adquiere especial importancia desde el punto de vista constitucional, dado que es una condición necesaria para garantizar la vigencia del principio de pluralismo.
10. El argumento de la improcedencia de la presente acción de tutela por existir otros medios de defensa judicial tampoco resulta de recibo, pues los demandantes solicitan también la protección de otros derechos no susceptibles de protección a través de la acción popular. En efecto, por un lado, los demandantes solicitan la protección del derecho de sus comunidades a la consulta previa. La Corte ha reconocido que éste es un derecho fundamental innominado, de carácter colectivo, cuyos titulares son las comunidades indígenas, negras, raizales, palenqueras y afrocolombianas. Más aun, ha dicho que es un derecho susceptible de protección por vía de la acción de tutela, a partir de la regla establecida en la Sentencia SU-037 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otra parte, los demandantes solicitan la protección de su derecho a la igualdad, consagrado como derecho fundamental en el artículo 13 de la Carta. Este derecho también es susceptible de protección directa por vía de la acción de tutela. Adicionalmente, también ha dicho la Corte que, en ocasiones como ésta, la protección del derecho a la igualdad implica un análisis relacional complejo, que difícilmente se puede alanzar a través de las acciones populares, o de otras acciones de raigambre legal.[1] En particular, cuando el juicio de igualdad se refiere a un trato discriminatorio por los criterios considerados sospechosos por el artículo 13 de la Carta. Al respecto, el Fundamento Jurídico 8 de la Sentencia T-500 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), sostuvo:
“Pues bien, en aquellos casos donde se debate la violación a la igualdad por criterios expresamente prohibidos, es decir, cuando pueda configurarse una discriminación por “razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, y teniendo en cuenta que el Constituyente encomendó al Estado (a través de todas sus instituciones) un deber de especial protección en esta materia, la Corte considera que la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo para debatir el asunto, sin perjuicio de que la persona pueda utilizar otras vías judiciales. Lo anterior cobra aún más relevancia cuando es una entidad del Estado la presunta violadora de los derechos fundamentales, pues no resultaría admisible que fuera el propio Estado el encargado de perpetuar situaciones histórica y culturalmente discriminatorias, o de permitir, e incluso promover, conductas de esta naturaleza.”
11. A su vez, en una oportunidad más reciente, en la Sentencia T-770 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) la Corte estableció que la acción de tutela era procedente para proteger el derecho a la igualdad, pues lo que se pretendía en aquella ocasión no era cuestionar un acto administrativo específico sino efectuar una comparación que mostraba que la entidad demandada, el Ministerio de Defensa, había tratado de manera diferente dos situaciones de hecho similares, sin justificación alguna. Al respecto sostuvo:
“Es así como, el accionante no cuestiona el procedimiento administrativo que dio origen a la decisión, ni tampoco las razones que motivaron su expedición, sino que afirma estar viendo vulnerados sus derechos fundamentales como resultado de la aplicación de una norma que trae como consecuencia el retiro del cargo que desempeñaba. Por tanto, el problema jurídico se relaciona con la duda sobre la aplicación de la norma que consagra el retiro forzoso del suboficial, desde el punto de vista de la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.”
B) Análisis de la Improcedencia por vulneración del Principio de Inmediatez
14. En efecto, a partir de una lectura superficial del precedente establecido en la Sentencia C-253 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), podría sostenerse que el paso del tiempo impide poner en tela de juicio por falta de consulta previa situaciones que ya se han consolidado por el paso del tiempo. Sin embargo, existen múltiples diferencias entre la situación abordada por la Corte en aquella ocasión, y la que ahora le compete resolver. Tales diferencias hacen que el precedente establecido en aquella oportunidad no sea aplicable a las consultas previas de obras, proyectos o actividades que se realicen en los territorios de las comunidades étnicas.
Otra razón por la cual la Sentencia C-253 de 2013 no incide sobre el alcance del principio de inmediatez consiste en que la decisión de no declarar la inconstitucionalidad de la Ley 70 de 1993 a pesar de no haber sido objeto de consulta previa, no obedeció a un simple paso el tiempo. Obedeció, más bien, a que “las reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de medidas legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad al trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993, razón por la cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador.” Por lo tanto, exigir tal requisito a una ley expedida antes de la Sentencia que lo impuso equivaldría a aplicarle retroactivamente una regla de procedimiento inexistente en el momento de su promulgación. Por lo tanto, no es el paso del tiempo, sino la necesidad de mantener la seguridad jurídica frente a un cambio en la jurisprudencia, lo que justificó la decisión de la Corte en aquella ocasión.
17. En el caso de la costa Caribe colombiana, el proceso de concientización de los derechos por parte de las comunidades negras ha sido, en términos generales, mucho más lento que en las comunidades del Pacífico. Muestra de ello es que tanto el artículo 55 transitorio de la Constitución Política, como la Ley 70 de 1993 que lo desarrolla, se refieren explícitamente a su aplicabilidad en las distintas regiones y cuencas del Pacífico, pero sólo genéricamente a las comunidades en el resto del país. Así, el artículo 55 se refiere a comunidades negras de “otras zonas del país que presenten similares condiciones”. Entre tanto, el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 70 de 1993, dispone que “De acuerdo con lo previsto en el Parágrafo 1o. del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en esta ley.” Esta invisibilización de las comunidades negras del caribe retrasó también el reconocimiento de los derechos colectivos de dichas comunidades.
Así lo reconoció esta Corporación en la Sentencia T-680 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), al proteger el derecho al debido proceso del Consejo Comunitario de Orika en las Islas del Rosario frente a las demoras en el proceso de titulación colectiva por parte de INCODER. Por tal razón, mientras los procesos de organización en consejos comunitarios y de titulación colectiva en el Pacífico colombiano se vienen llevando a cabo desde hace prácticamente veinte años, en el caribe las primeras tierras fueron tituladas colectivamente a las comunidades negras en 2012. Más aun, en el Caribe existen sólo tres títulos colectivos: el del Palenque San Basilio, el de La Boquilla, y más recientemente, el de Orika en Islas del Rosario.
19. En un contexto en que una comunidad étnica no es consciente de sus derechos, es de esperarse que se sintiera satisfecha con recibir cualquier beneficio de la obra del Emisario Submarino, sin siquiera aspirar a que les hicieran consulta previa de una obra que ya estaba en ejecución. Así consta en la declaración – transcrita en esta sentencia en el acápite de pruebas recogidas en sede de revisión – hecha por Tomás Román Moreno Torres, quien para la época en que se ejecutó la obra era Presidente de la junta de acción comunal de Tierra Baja durante la inspección judicial llevada a cabo por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cartagena, en el curso del presente proceso.
4. La Presunta Vulneración del Derecho a la Consulta Previa
23. En esa medida, tal como se planteó en el Fundamento Jurídico No. 3 de la presente sentencia, a la Sala le corresponde resolver si se vulneran los derechos a la consulta previa y al debido proceso cuando el ejecutor de un proyecto no convoca específicamente a las comunidades potencialmente afectadas sino que informa de manera genérica a las comunidades presentes en el corregimiento.
A) Fundamento, Estructura y Alcances del Derecho a la Consulta Previa
28. En la medida en que las instituciones o autoridades del respectivo pueblo o comunidad están ejerciendo una representación del titular del derecho, que es la comunidad, el mandato que reciben es limitado. Sin duda las autoridades de estas comunidades cuentan con un amplio margen de autonomía en la toma de decisiones en lo que atañe a su comunidad. Así lo ha reconocido en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional[2]. Sin embargo, la autonomía que otorga la Constitución a las autoridades de las comunidades indígenas, negras, raizales y palenqueras tiene como propósito garantizar los derechos colectivos de dichas comunidades, como pueden ser su integridad cultural, su territorio y su fortaleza organizativa y política. El propósito de la autonomía marca también los límites constitucionales del ejercicio de la misma. Por lo tanto, las actuaciones y las decisiones de las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas, negras, raizales y palenqueras deben estar encaminadas a proteger los derechos y valores que les son propios.
29. El ejercicio del derecho a la consulta implica una serie de deberes correlativos, como pueden serlo el velar por los derechos de los pueblos y comunidades respectivas, y en consecuencia, entre otros, el de asistir y participar en las consultas. Por lo tanto, como regla general, no pueden las autoridades de un pueblo o comunidad dejar de asistir a una consulta, o desatender una convocatoria, so pretexto de representar con ello los intereses de la comunidad. Esto implicaría desatender los deberes que tienen como representantes válidos de su comunidad. Desde la primera sentencia que abordó el tema,[3] la jurisprudencia ha dicho que en tales casos, el Estado y el ejecutor del proyecto, deben garantizar que ninguna de las decisiones pueda adoptarse de manera arbitraria, y que en todo caso deben consultarse los intereses de las comunidades potencialmente afectadas. Sin embargo, en la práctica esta subregla constitucional resulta muy difícil de implementar si no existen canales de comunicación entre el gobierno, las demás instituciones del Estado, los ejecutores de los proyectos y las autoridades o instituciones representativas de la comunidad.
30. Aun cuando los representantes de la comunidad no estén de acuerdo con un proyecto, obra o actividad que se pretenda llevar a cabo dentro del territorio que ocupan o utilizan de alguna manera, tienen el deber de participar representando a su comunidad.[4] En estos casos, es necesario tener en cuenta que ellos representan tanto a la comunidad presente como a la futura, la cual habitará sus territorios en la posteridad. Así, por ejemplo, cuando las autoridades consideran que la obra, proyecto o actividad puede afectar su cultura o su territorio, tienen el deber de manifestar su desacuerdo dentro del proceso de consulta. La consulta previa es el mecanismo de participación a través del cual las autoridades pueden y deben exigir todas las medidas de mitigación y las garantías que sean necesarias y pertinentes para evitar o minimizar las afectaciones. En esa medida, a menos de que existan razones suficientes de orden constitucional para no atender la convocatoria a una consulta previa, es indispensable que las autoridades o “instituciones” representativas asistan.
B) Los Principios Rectores de la Consulta Previa
- La Consulta debe ser Previa (Principio de Prevención de las Afectaciones)
En todo caso, este acuerdo debe estar dirigido a prevenir, en la mayor medida posible, los impactos no deseados por las comunidades. La adecuada protección de los derechos de las comunidades supone el deber correlativo de prevenir, en primera medida, y sólo excepcionalmente compensar aquellos impactos que no se puedan prevenir. De tal modo, la consulta no puede convertirse simplemente en un mecanismo de compensación e indemnización de daños ya causados, pues ello desnaturalizaría por completo el propósito de este derecho fundamental.
En el presente caso, como lo reconoce la demandante y representante legal del consejo comunitario de Puerto Rey, algunos miembros de la comunidad les impidieron a los funcionarios de la empresa llevar a cabo las obras necesarias para arreglar el desagüe y corregir la inundación por agua lluvia que padecía la comunidad (fl. 81 y cd. Despacho Comisorio fl. 119). La razón aducida por la comunidad era que hasta ese momento la empresa no había arreglado las vías de acceso que había dañado con ocasión de la obra y ello perjudicaba a los moto-taxistas y a otros miembros de la comunidad. Al margen de que haya o no un incumplimiento de las obligaciones de la empresa por un eventual daño a las vías, impedir las obras de desagüe de las aguas lluvias no sólo es un medio de presión inaceptable, sino también una acción que mantiene la afectación de derechos fundamentales, pues el único efecto previsible es mantener la inundación, impidiendo el disfrute del derecho al territorio y otros derechos fundamentales de los miembros de la comunidad. Así, se tiene que, si bien las autoridades de las comunidades étnicas tienen derecho a protestar, ni ellas, ni los demás integrantes de la comunidad pueden utilizar medidas de facto que afecten el goce efectivo del derecho al territorio de la comunidad a la que pertenecen.
36. Para finalizar, sin embargo, es necesario reconocer que hay situaciones en las cuales la consulta no se lleva a cabo de manera previa. En tales casos, puede ocurrir que el proyecto, obra o actividad, ya haya causado daños e impactos. Lo dicho anteriormente respecto del carácter eminentemente preventivo de la consulta previa no significa que no se deba realizar la consulta una vez ha sido ejecutado el proyecto respectivo. Por el contrario, en múltiples ocasiones la Corte ha ordenado realizar consultas con comunidades indígenas y negras, a pesar de haberse ejecutado los proyectos respectivos. Un ejemplo de ello es la Sentencia T-652 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), que ordenó llevar a cabo una consulta con las comunidades Embera Chamí a pesar de que el proyecto hidroeléctrico de Urrá ya se había realizado sin haberse consultado previamente. Sin embargo, dichas consultas no pueden desnaturalizarse convirtiéndose únicamente en mecanismos de compensación e indemnización de los daños causados a los miembros de la comunidad individualmente considerados. Esto debilitaría la autoridad de las instituciones y las formas organizativas propias de dichas comunidades. Las consultas en tales casos deben ir encaminadas, principalmente, a corregir los impactos debidamente identificados, que hayan sido causados a los derechos colectivos de la comunidad.
- El Principio de Información Adecuada y Suficiente
37. El segundo es el principio según el cual la consulta previa debe ser informada. Consiste en que las comunidades tengan la información necesaria, adecuada y suficiente para adoptar una posición en relación con la obra, proyecto o actividad, y que – como se analizará más adelante – puedan participar activamente en el diseño de las medidas de manejo para la prevención y/o corrección de los impactos negativos que pueda llegar a tener.
“Siguiendo los lineamientos del Convenio 169 de la OIT, entonces, las consultas que se ordenan no podrán tomarse como un mero formalismo, puesto que su ejecución de buena fe comporta que sean informados del contenido del Programa que se adelantará en sus territorios, con el fin de procurar su consentimiento, sobre el impacto de las medidas en su hábitat, y en sus estructuras cognitivas y espirituales”[5].
“Y que también conozcan las medidas actualmente en ejecución, con todas sus implicaciones, con miras a que estos pueblos consientan en la delimitación y continuación del Programa, y estén en capacidad de discutir diferentes propuestas atinentes al mismo y también a formular alternativas.”
42. Todo ello parecería suponer que el ejecutor siempre tiene la capacidad de presentar a consulta previa proyectos, obras y actividades perfectamente estructurados, cuando ello en la realidad no suele ser así. Por lo tanto, la imposición de dichos deberes en una fase preliminar resultaría contraria a la dinámica propia de diferentes tipos de proyectos. Sin duda, en la gran mayoría de proyectos, obras y actividades se presentan cambios y modificaciones, bien sea durante su diseño o durante su ejecución. Por lo tanto, sería imposible que el ejecutor tuviera o transmitiera con plena certeza todas las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se van a ejecutar dichos proyectos. Es perfectamente posible que la certeza sólo la tenga con posterioridad a que se realice la consulta previa.
43. Más aun, como se verá en detalle al analizar el principio de participación, es necesario que las comunidades puedan incidir en el diseño para hacer modificaciones que les permitan mitigar los impactos que han identificado. Sin embargo, es necesario también que tengan una idea clara de los distintos escenarios o alternativas de diseño, y operación del proyecto, actividad u obra respectivos para poder adoptar una posición con respecto a ellos. Por lo tanto, aun cuando es perfectamente posible que se presenten modificaciones en el diseño u operación de una obra o proyecto con posterioridad a la consulta previa, dichas modificaciones deben haber sido consultadas con las comunidades potencialmente afectadas por ellas.
44. Con todo, a pesar de que el principio de información adecuada y suficiente supone un deber de proveer información, exigible de los ejecutores de los proyectos, es razonable que las comunidades potencialmente afectadas soliciten una evaluación externa e imparcial de dichos riesgos. Es de esperarse que los ejecutores de los proyectos, obras y actividades tengan un fuerte incentivo para minimizar los riesgos que les son inherentes frente a las comunidades para facilitar el proceso de consulta previa. Por supuesto, el que tengan un incentivo para presentar los riesgos como menos graves o menos probables no significa que necesariamente vayan a incurrir en conductas indebidas para ocultarlos o a minimizarlos. Para garantizar la adecuada presentación de los riesgos inherentes a estos proyectos, obras y actividades están, en principio, las autoridades ambientales de los órdenes nacional y regional. La importancia de que dichas autoridades estén presentes dentro de las etapas de identificación de impactos y construcción de las medidas de manejo en los procesos de consulta previa ha sido reconocida por esta Corporación en la Sentencia T-769 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
“En toda cuestión relacionada con este Contrato o con los Servicios, el Consultor actuará siempre como asesor leal del Contratante y en todo momento deberá proteger y defender los intereses legítimos del Contratante en los acuerdos a que llegue con un Subconsultor o con terceros.” (resaltado fuera de texto- cd. Anexos fl. 69)
“El Consultor presentará al Contratante los informes y documentos que se especifican en el Apéndice B, en la forma, cantidad y el plazo que se establezcan en dicho apéndice.” (Cd. Anexos, fl. 70)
“Todos los estudios técnicos, informes y demás documentos preparados por el Consultor para el Contratante de conformidad con la Cláusula 3.6 pasarán a ser propiedad del Contratante, a quien el Consultor los entregará a más tardar al término o expiración del Contrato, junto con un inventario pormenorizado de todos ellos. El Consultor podrá conservar una copia de dichos documentos y programas de computación. En las CE se indicará cualquier restricción acerca el uso de documentos y programas de computación en el futuro.” (resalta la Sala- íbid.)
- El Principio de Buena Fe
“En este orden de ideas la jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’[6]. En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada’ [7]”[8]
“La realización de la consulta de buena fe implica que ésta no se debe abordar como un mero procedimiento formal a cumplir, ni como un trámite, sino como un proceso de raigambre constitucional, con un contenido sustantivo que le es propio y orientado a preservar los derechos fundamentales de los pueblos afectados.”[9]
“En armonía con el anterior recuento sobre las orientaciones del Constituyente, plasmadas en los antecedentes del Artículo 83, los pronunciamientos de esta Corporación cabe reiterar entonces que la incorporación explícita del principio de la buena fe en el texto constitucional significa, que las actuaciones de los particulares en sus relaciones con otros particulares así como las que ellos sostengan con las autoridades hayan de estar presididas por los dictados del dicho principio.”[10]
52. En virtud de la interpretación de la Corte, entonces, cabe precisar que todas las partes que participan en la Consulta Previa deben sujetar sus actuaciones al principio de la buena fe. Tanto el Estado, cuando las dirige, como los ejecutores de los proyectos, obras o actividades, como las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas, negras, raizales y palenqueras deben actuar de buena fe antes, durante y después de las consultas previas. Como se establecerá más adelante, este principio se concreta en deberes y comportamientos específicos en cada una de las etapas de la consulta, incluyendo las actuaciones preliminares y posteriores a las que están obligadas las partes. Con respecto a la aplicabilidad del proceso de consulta a todas las partes, la Corte en Sentencia T-547 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), advirtió:
- El Principio de Participación Efectiva
“16.4. Los procesos de consulta se deben llevar a cabo mediante relaciones de comunicación efectiva, basadas en el principio de buena fe. Por ende, dicho procedimiento estará dirigido a proteger los derechos fundamentales de las comunidades étnicas, mediante instrumentos de participación que, amén de su disposición y diseño, puedan incidir en la definición del contenido y alcance de la medida legislativa o administrativa.” (resaltado fuera de texto original)[11]
54. Como también se vio al analizar el principio de prevención, entre más adelantada esté la ejecución de un proyecto, obra o actividad, menor será la posibilidad de que una comunidad incida sobre su ejecución u operación. Sin embargo, aun en los casos en que la consulta es previa a la ejecución del respectivo proyecto, puede ocurrir que éste se encuentre definido con tal nivel de precisión que las comunidades no puedan incidir de manera efectiva sugiriendo modificaciones y alternativas para mitigar los impactos que el proyecto pueda llegar a tener sobre la integridad cultural o territorial de la comunidad, o sobre su autonomía política u organizativa. En tales casos se violaría el principio de participación. Para resolver las tensiones entre el principio de información adecuada y suficiente y el de participación efectiva, sin hacer nugatorio uno u otro, es necesario armonizarlos en el caso concreto. En esa medida, los ejecutores de los proyectos deben presentar a la comunidad diferentes alternativas que sean viables técnica y financieramente, y que sean susceptibles de modificaciones para permitir que se mitiguen los impactos identificados en el proceso de consulta.
C. Etapas y Deberes en el Proceso de Consulta Previa
- La Solicitud de Certificaciones de Presencia de Comunidades y su Convocatoria a los Procesos de Consulta Previa
“Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.” (resalta la Sala)
59. El alcance de dicho Convenio ha sido reconocido por esta Corporación en múltiples ocasiones. En sus sentencias, la Corte ha dicho que no es necesario que el Estado haya titulado formalmente su territorio a las comunidades para reconocerlas como sujetos de consulta previa. Así lo sostuvo, entre otras, en la Sentencia T-693 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en la cual la Corte tuteló los derechos de una comunidad indígena a que se les hiciera una consulta previa de la construcción de un oleoducto, a pesar de que su territorio no había sido titulado formalmente. Al respecto dijo:
“De ahí, la importancia de ampliar el concepto de territorio de las comunidades étnicas a nivel jurídico, para que comprenda no sólo las áreas tituladas, habitadas y explotadas por una comunidad –por ejemplo bajo la figura del resguardo, sino también aquellas que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades culturales y económicas.” (resaltado fuera de texto original)
60. Por tal motivo, la reglamentación de la Ley 21 de 1991, por medio de la cual se adopta en el ordenamiento interno el Convenio 169, dispone que las empresas y entidades interesadas en ejecutar una obra, proyecto o actividad deben solicitar una certificación de presencia de comunidades étnicas para determinar si es necesario que efectúen una consulta previa. Anteriormente, estas certificaciones se solicitaban a la Dirección de Asuntos Indígenas y a la de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, y al INCORA. Es por ello que en el expediente de la presente acción de tutela reposan certificaciones de estas entidades. Las dos direcciones del Ministerio del Interior certificaban la presencia de comunidades en el área de influencia del proyecto, obra o actividad, mientras que el INCORA, y posteriormente el INCODER, certificaban la existencia de resguardos y reservas indígenas, así como de tierras de comunidades negras. Actualmente, conforme al numeral 5º del artículo 16 del Decreto Ley 2893 de 2011 y al artículo 5º del Decreto Reglamentario 2613 de 2013, los interesados en la ejecución de una obra, proyecto o actividad deben solicitar una certificación única de presencia de comunidades y territorios titulados a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior.
71. Por otra parte, el gerente de la empresa también aduce que hubo miembros de los consejos comunitarios que asistieron a las reuniones de consulta y por lo tanto no pueden alegar que no participaron. Revisados los registros de firmas aportados por la misma empresa al expediente, la Sala sólo encontró registro de firmas de tres personas pertenecientes a estas dos comunidades, quienes asistieron a dos reuniones. Una de ellas está claramente identificada como reunión de consulta previa, y otra no tiene marca alguna, tal como se describe en el acápite de pruebas de la presente sentencia. Sin embargo, tales firmas no constituyen prueba de la participación del sujeto colectivo. Como ya se dijo, el Convenio 169 de la OIT establece claramente que las comunidades y pueblos deben participar en las consultas a través de sus “instituciones representativas”.
5. El Derecho a la Igualdad frente a Patrones de Discriminación Estructural
A) La Insuficiencia del Test Estricto de Igualdad frente a Patrones de Discriminación Estructural
78. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte no sólo ha considerado las diferencias de trato en sí mismas, sino que ha establecido qué parámetros de comparación y de distinción entre individuos y grupo sociales son válidos, y cuáles no lo son. De tal modo, de conformidad con el texto del artículo 13 de la Carta, ha definido que existen algunos criterios de diferenciación que son prima facie admisibles, mientras que otros resultan prima facie inadmisibles. Distinciones basadas en “razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, entre otras, resultan a simple vista sospechosas. En relación con la aceptación de estos en diversos sistemas jurídicos, y a su razón de ser y alcance, la Corte, en Sentencia C-481 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), dijo:
“En efecto, la teoría de los "criterios sospechosos" o las categorías prohibidas de clasificación, hoy aceptada por la mayoría de los tribunales constitucionales y de derechos humanos del mundo, se funda en la constatación de que determinados grupos sociales "han sufrido en el pasado un trato vejatorio y han sido objeto de permanente expoliación y persecución", lo cual explica “su postración actual." Esta teoría se origina en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos y en la doctrina constitucional de ese país, que si bien no han sido siempre unívocas en la materia, han decantado algunos rasgos que son importantes para determinar si un criterio de diferenciación es sospechoso y si se debe considerar prohibido, por ser potencialmente discriminatorio. Así, no son en principio admisibles diferenciaciones fundadas en un rasgo inmutable de la constitución física o psicológica de una persona, o cuando se constata que tradicionalmente ha sido utilizada para estigmatizar a un cierto grupo de individuos, o cuando no se relaciona en forma alguna con las habilidades o méritos de una persona para desarrollar cierta labor o cuando el grupo que resulta afectado por ella carece de poder político.
“Una aproximación sistemática a lo anterior permitiría afirmar que, en el derecho constitucional contemporáneo, se consideran como "criterios sospechosos" de clasificación, aquellas categorías que (i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) esas características han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racionales y equitativos de bienes, derechos o cargas sociales. Si admitimos la tesis de la determinación biológica de la homosexualidad, una aplicación de esos criterios permite concluir que la diferencia de trato por razón de la orientación sexual en principio se encuentra prohibida, por cuanto se funda en un rasgo determinado por un accidente de nacimiento, denota patrones históricos de segregación y no es útil para repartir bienes o cargas.”
79. En la medida en que estas razones son constitucionalmente sospechosas, el tipo de juicio de constitucionalidad sobre ellas debe ser más estricto. La respectiva medida no sólo debe perseguir una finalidad válida, sino que los medios utilizados por las autoridades para lograrla deben ser necesarios. Es decir, para que se justifique una medida que distingue en función de tales criterios, la finalidad perseguida debe ser imposible de lograr de otra manera. En relación con la aplicabilidad y alcances de dicho test, la Corte sostuvo en la Sentencia T-629 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), lo siguiente:
“21. Hay empero que apuntar, que aunque esta pieza de análisis suele formularse en especial con respecto al legislador, cabe también considerar su impacto respecto de la Administración, de los jueces y también de los particulares, por supuesto en el marco de sus competencias y facultades.”
80. Esta forma de análisis de igualdad resulta propicia cuando el objeto del mismo es una medida concreta, cuya finalidad y cuyos medios, son explícitos o fácilmente deducibles, bien provenga del legislador, de un ente administrativo o de un juez. Sin embargo, este tipo de análisis resulta menos efectivo cuando se trata de analizar patrones estructurales de discriminación que no se concretan en una medida específica, sino en un conjunto de medidas y omisiones que resultan en una distribución inequitativa de bienes y servicios al interior de la sociedad. Estos patrones de discriminación estructural carecen de una intencionalidad susceptible de un “test estricto” de igualdad. Obedecen, más bien, a inercias institucionales que hacen parte de una economía política que tiende a imponer cargas desproporcionadas sobre grupos sociales o sectores que han sido históricamente marginados, al mismo tiempo que los margina en mayor o menor medida de los bienes y servicios que provee el Estado. La dificultad de reconocer patrones discriminatorios de este tipo ha sido por la Corte desde sus comienzos. La Sentencia T-098 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), dijo:
“Los actos discriminatorios suelen ser de difícil prueba. De ahí que sea apropiado que la carga de probar la inexistencia de discriminación recaiga en cabeza de la autoridad que expide o aplica una disposición jurídica, no así en quien alega la violación de su derecho a la igualdad, especialmente cuando la clasificación que se hace de una persona es sospechosa por tener relación con los elementos expresamente señalados como discriminatorios a la luz del derecho constitucional.”
Así mismo, en un caso más reciente, la Sentencia T-691 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), retomó la misma línea diciendo:
“Uno de los retos más complejos que plantea la protección frente a actos de discriminación, es su prueba. La jurisprudencia ha resaltado, también desde su inicio, que una de las principales garantías en los casos en los que se produce un acto de discriminación, consiste precisamente en que se invierta la carga de la prueba, en especial cuando se trata de personas que alegan haber sido sometidas a tal trato, con base en una categoría sospechosa de discriminación o cuando se trata de personas en situación de sujeción o indefensión.”
En la Sentencia C-671 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) la Corte estudió los artículos 3º y 4º de la Ley 1482 de 2011, que tipifican los actos de racismo y de discriminación, y el hostigamiento por razones de por motivos de raza, religión, ideología política, u origen nacional, étnico o cultural. En dicha oportunidad, la Corte se refirió a las características que adopta la discriminación estructural, y al hacerlo, enfatizó la importancia de que cualquier política pública que pretenda afrontar este problema parta de una adecuada caracterización del mismo. Al respecto dijo:
“Por este motivo, esta problemática no se agota en los comportamientos particulares de exclusión y segregación, ni tampoco en la sumatoria de tales actos, sino que se asienta en el sistema de relaciones asimétricas de dominio que dan sustento a las manifestaciones individuales del fenómeno.”
“En primer lugar, ésta tiene no solo una dimensión individual, sino también un origen institucional. En ocasiones, incluso, la discriminación más nociva, o la que tiene un efecto más devastador en el goce efectivo de los derechos, proviene fundamentalmente de la organización y el funcionamiento de las instituciones privadas y públicas, más que de actuaciones particulares de sujetos específicos: ‘El fenómeno de la discriminación no puede circunscribirse al ámbito de lo meramente subjetivo pues implica procesos institucionalizados tanto en la vida cotidiana (si por institución entendemos ‘pautas recurrentes’, ‘regularidades’), como en la inscripción de la discriminación en discursos mediáticos, políticos y jurídicos’”
82. Estos casos de discriminación estructural suelen ser más visibles cuando existen datos estadísticos, que permiten vislumbrar patrones de discriminación carentes de justificación, bien sea a través de estudios longitudinales o transversales. Sería supremamente útil para efectos de determinar estos patrones de discriminación saber cuál es el porcentaje de la población de Cartagena que hace parte de las comunidades negras y cuál de la mestiza, sin acceso a alcantarillado. Desafortunadamente, sin embargo, no existen en nuestro país datos que utilicen marcadores demográficos que permitan identificar y visibilizar estos patrones de injusticia al interior de la sociedad. En esa medida, resulta más difícil establecer de manera sistemática cuándo existe una discriminación estructural o institucional por “razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.” Sin embargo, en un Estado Social de Derecho, la falta de disponibilidad de herramientas metodológicas para efectuar estos análisis no puede resultar en la ineficacia del derecho a la igualdad en situaciones de discriminación estructural. Por lo tanto, corresponde al juez constitucional diseñar los mecanismos necesarios para evaluar las diferencias de trato frente a patrones de este estilo.
B) El Racismo Ambiental como forma de Discriminación Estructural
83. En el derecho comparado el racismo ambiental es considerado una forma de discriminación en la cual la distribución de cargas y riesgos ambientales obedece a patrones raciales. Algunos de los casos más renombrados de racismo ambiental provienen de los Estados Unidos. Así, por ejemplo, uno de los primeros casos en llegar a las cortes fue el del Relleno del condado de Warren, en Carolina del Norte. En este caso el gobierno federal y el estatal eligieron un área del condado como sitio para depositar desechos tóxicos, cuya población era mayoritariamente afroamericana. La comunidad, en conjunto con la Asociación Nacional para el Avance de la Gente de Color (NAACP) interpusieron una demanda para impedir que las autoridades depositaran los desechos tóxicos en la zona. Aun cuando perdieron el caso, veinte años después el gobierno contrató a una empresa para retirar los desechos tóxicos que había depositado.[12] Otro caso es el de Altgeld Gardens, un proyecto de vivienda creado para veteranos afroamericanos en la ciudad de Chicago sobre un relleno sanitario. Su población es 90% afroamericana, y según un estudio del sector de Salud Pública del estado de Illinois realizado entre sus residentes hay una incidencia alta de cáncer de vejiga, próstata y pulmón. Así mismo, a partir de un estudio de las historias clínicas de los residentes se han encontrado índices altos de infantes con tumores cerebrales, abortos espontáneos por malformaciones craneanas graves, altos índices de asma, parásitos, entre otras.[13] Más allá de los Estados Unidos están el de los indígenas Ashuar, Chuar, Cofán y otros, en contra de Chevron-Texaco. La Corte Suprema ecuatoriana recientemente ordenó pagarles a dichas comunidades por la contaminación llevada a cabo por estas empresas. Así mismo suelen citarse el caso de la fuga química de la planta de Union Carbide en Bhopal, India, y el de los Ogoni de Nigeria en contra de Shell, entre otros.[14]
“Para la jurisprudencia constitucional, la ‘normalización’ o la ‘naturalización’ de un acto que es discriminatorio a la luz del orden jurídico establecido a partir de la Constitución Política de 1991, no justifica actos discriminatorios. Una autoridad ni siquiera puede ampararse de cometer un acto discriminatorio en el cumplimiento literal de una ley formal –expedida por el Congreso de la República”[15]
“Asimismo, existen otras formas de discriminación que no responden al ánimo consciente y deliberado de excluir o atacar en función de la pertenencia a un grupo estructurado en función de un criterio prohibido, sino a manifestaciones inconscientes, o actitudes, ademanes, modales que son el resultado de costumbres o de rutinas interiorizadas y arraigadas social y culturalmente, y cuya connotación discriminatoria, por consiguiente, no es visibilizada o reconocida como tal, ni tampoco verbalizada o sacada a la luz a través del discurso.” (resaltado fuera de texto original).
En la medida en que estos patrones de comportamiento discriminatorio no son conscientes, no necesariamente existe la intención de discriminar. Más aun, perfectamente puede ocurrir que la discriminación no esté dirigida explícitamente contra un determinado grupo – en este caso étnico o racial – sino la afectación del mismo sea producto del desconocimiento de su condición de particular vulnerabilidad dentro de la sociedad. Así, la Corte sostuvo:
“Por otro lado, además de la discriminación directa, estructurada en función de estos criterios sospechosos o prohibidos de discriminación, se encuentra la discriminación indirecta, en la que el acceso a los bienes y oportunidades sociales se encuentra condicionado a la evaluación de criterios neutros e imparciales, pero que por prescindir del análisis las desventajas de algunos grupos en el juego social, termina por perjudicar aquellos que atraviesan dificultades estructurales o que se encuentran en una situación de inferioridad en la vida social. En este último caso, el resultado de un curso de acción es la afectación de un grupo discriminado, aunque la actuación no se encuentre amparada en este criterio en un factor determinante.”
1) Una comunidad claramente identificable que comparta una identidad étnica o racial minoritaria que haya sido oprimida o marginada del proceso de toma de decisiones,
2) Que dicha comunidad deba soportar una serie de cargas y/o riesgos en materia ambiental que signifiquen un detrimento para sus derechos, bienes, valores, o intereses de relevancia constitucional,
3) Que tales cargas y/o riesgos ambientales resulten desproporcionados en relación con aquellos que deben soportar otros grupos étnicos a los que pertenecen las personas que adoptan las decisiones con respecto de la distribución de tales cargas considerada discriminatoria,
86. En el presente caso se presentan todas las anteriores condiciones, y otra adicional. Los demandantes son dos comunidades negras que han sido tradicionalmente marginadas del proceso de toma de decisiones y de la distribución de recursos y servicios.[16] La discriminación estructural contra las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras ha sido reconocida por esta Corporación. Refiriéndose al Relator sobre los Derechos de los Afrodescendientes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Sentencia T-909 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo) dijo:
“En breve: Este alto representante de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, puso énfasis en la disparidad existente entre las circunstancias sociales y económicas que enfrenta la población afrodescendiente, y las que le corresponde afrontar al resto de la población colombiana.” (resaltado fuera de texto original)
87. Por otra parte, a estas comunidades les correspondió aguantar no sólo las cargas propias de la construcción del Emisario Submarino. Debieron soportar la contaminación de la Ciénaga de la Virgen a donde llegaban las aguas residuales antes de la construcción del Emisario, que hace parte de su territorio, y de la que muchos pescadores derivaban su sustento.
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretados por esta Sala de Revisión, mediante auto del 3 de julio de 2013.
Segundo.- REVOCAR el fallo proferido el 30 de octubre de 2012, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena, que en su momento confirmó el dictado el 14 de septiembre de ese mismo año, por el Juzgado Doce Civil Municipal de Cartagena, por el cual se había declarado improcedente la presente acción de tutela.
Tercero.- CONCEDER la protección del derecho a la consulta de las comunidades negras de Tierra Baja y Puerto Rey. En consecuencia, ORDENAR a la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente Sentencia, solicite a la Dirección de Consulta Previa el Ministerio del Interior que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la solicitud, convoquen a los consejos comunitarios de Tierra Baja y Puerto Rey para la realización de dicha consulta, la cual deberá protocolizarse a más tardar cinco (5) meses después de la primera reunión de convocatoria. La Alcaldía de Cartagena, como responsable de la prestación de los servicios públicos en el Distrito, deberá también ser parte del proceso de consulta previa, acudir a todas las reuniones y firmar la protocolización de los acuerdos.
Cuarto.- ORDENAR la conformación de un comité que les permita a los Consejos Comunitarios de Tierra Baja, Puerto Rey, Punta Canoa, Arroyo de Piedra, La Boquilla y Manzanillo del Mar, conocer los resultados del monitoreo y seguimiento de los efectos del Emisario Submarino, y cuando sea del caso, sugerir medidas de mitigación de sus efectos. La Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República intervendrán en el proceso de consulta y en el monitoreo de los efectos sociales, culturales y ambientales de la operación del Emisario Submarino, y mantendrán informada a la Sala que preside la Magistrada Sustanciadora de los resultados de su gestión.
Quinto.- ORDENAR al Alcalde de Cartagena que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, inicie todos los trámites necesarios para conectar a todos los miembros de las comunidades Tierra Baja y Puerto Rey al alcantarillado de Cartagena. Las obras de ampliación del alcantarillado a estas dos comunidades deberán iniciarse a más tardar cinco (5) meses después de notificada la presente sentencia. El Alcalde mantendrá informada a la Sala que preside la Magistrada Sustanciadora de esta Sentencia de los resultados de su gestión.
Sexto.- ORDENAR al INCODER, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y al Ministerio de Ambiente que, como miembros de la Comisión Técnica de la Ley 70 de 1993, le presenten a la Sala de Revisión de tutelas presidida por la magistrada sustanciadora, un cronograma de los procesos de titulación colectiva en el distrito de Cartagena y la mantengan informada sobre los avances y obstáculos en estos procesos, hasta su culminación.
Séptimo.- COMPULSAR copias del expediente a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que si lo consideran pertinente, inicien o continúen el trámite de las investigaciones del caso, en lo de sus respectivas competencias.
Octavo.- Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
[1] Ver también Sentencias T-522 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
[2] Entre otras, pueden consultarse las sentencias SU-383 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-129 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio)
[3] Al respecto ver Sentencia SU-039 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[4] Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-547 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[5] Sentencia SU-383 de 2003 (M.P. Alvaro Tafur Galvis).
[6] Ver Sentencia T-475 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[8] Sentencia C-1194 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[9] (Sentencia C-461 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[10] Sentencia C-071 de 2004 (M.P. Alvaro Tafur Galvis).
[11] Sentencia C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[12] Bullard, Robert. 2004. Environmental Racism: PCB Landfill finally Remedied but no Reparations for Residents. South End Press.
[13] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Dirección Ambiental, Comité de Política Ambiental, 2000. Seminario sobre Interfases Socio-ambientales, ENV/EPOC/GEP(99)13.
[14] Hill, Barry. 2012. Environmental Justice: Legal Theory and Practice. Environmental Law Institute.
[15] Sentencia T-691 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa)
[16] Conforme a las pruebas que reposan en el expediente dichas comunidades empezaron a recibir el servicio de acueducto sólo recientemente, el cual fue instalado por la empresa demandada como consecuencia de los acuerdos informales a los que llegó con la comunidad.

References: Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 44
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 1
 Artículo 83
 artículo 16
 artículo 5
 artículo 13
 artículo 36