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Anne-Charlène BEZZINA - PDF
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1 VII Congrès de Droit Constitutionnel AFDC : 50 ème anniversaire de la Constitution de 1958 Atelier n 5 : Constitution et Justice. «L ETENDUE DU CONTRÔLE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA LOI ORDINAIRE A TRAVERS L ETUDE DES MOYENS ET CONCLUSIONS SOULEVES D OFFICE» Anne-Charlène BEZZINA Qui gardera nos gardiens 1? Telle est l une des questions posée par l exercice du contrôle de constitutionnalité en France. Au jeu de la recherche de la limite suprême certains n ont pas hésité à mettre en cause l arbitre lui-même, son objectivité, son rôle voire même son existence. La conception française s est en effet longtemps construite sur cette idée qu il n était pas nécessaire que la loi fondamentale soit garantie par autre chose que les représentants nommés par le peuple ; le mythe de la loi expression de la volonté générale commandait que rien n existe au dessus d elle 2. Les raisons de cette spécificité française commanderaient une autre étude, rappelons toutefois que l existence du Conseil Constitutionnel a fait l objet de vifs débats traduisant la difficile culture de constitutionnalité en France 3. Parmi les plus fréquentes critiques se trouve celle du «gouvernement des juges» 4 par laquelle on laisse entendre que le juge n est plus une «bouche de la loi» 5 mais un créateur de droit ne se soumettant plus à aucune limite. Le Conseil Constitutionnel est le plus souvent mis en cause dans l exercice de son contrôle des lois ordinaires 6 et plus spécifiquement au sujet de certaines techniques juridictionnelles de contrôle qu il utilise à cette occasion. Ainsi en est-il de la technique des moyens et conclusions soulevés d office par laquelle le juge constitutionnel s écarte des limites posées par la saisine. Comme le reconnaît le professeur Di Manno 7 «Les moyens et conclusions soulevés d office sont sans doute deux des techniques juridictionnelles les plus controversées que le Conseil Constitutionnel utilise». Par le moyen soulevé d office, le juge constitutionnel se permet de requalifier un argument de constitutionnalité des requérants, relevant de sa propre initiative un nouveau fondement constitutionnel qui rend le moyen efficace pour une annulation ou une interprétation conforme. 1 Expression attribuée à JUVENAL 2 Telle était l idée défendue par MONTESQUIEU lors de la présentation par Sieyès en l an III d un jury constitutionnaire, ancêtre directe du Conseil constitutionnel. 3 Expression de D. ROUSSEAU Contentieux Constitutionnel Montchrestien Domat Droit Public, 7 ème édition 4 Expression dégagée par E. LAMBERT Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux Etats-Unis - L expérience américaine du contrôle judiciaire de la constitutionnalité des lois. 5 Pour reprendre l expression de MONTESQUIEU. 6 De l article 61 alinéa 2 de la Constitution. 7 T. DI MANNO Le Conseil constitutionnel et les moyens et conclusions soulevés d office PUAM Economica, collection Droit public positif, Aix-en-Provence-Paris, 1994, p.202
2 La conclusion soulevée d office permet au Conseil de relever ex officio une disposition de la loi déférée qui n a pas été critiquée par les requérants. Sans doute est-ce contre cette technique que le débat a été le plus vif et les critiques les plus acerbes. L existence des moyens et conclusions soulevés d office a pu être critiquée sur deux points essentiellement - La méconnaissance de la règle du non ultra petita pour tout organe juridictionnel. - L absence de critère dans l utilisation de la technique. Ces deux critiques relèvent d une même question fondamentale, celle de l étendue du contrôle opéré par le Conseil Constitutionnel sur la loi. Précisons qu il ne sera question ici que du contrôle facultatif des lois ordinaires de l article 61 alinéa 2. C est de l étendue de ce contrôle dont on se soucie puisqu elle n est pas spécifiée par le fondement constitutionnel ; rappelons que le texte confie au Conseil la seule mission d examiner la conformité des lois à la Constitution. Pour le cas du contrôle obligatoire opéré sur les lois organiques et les règlements d Assemblées 8, les textes et la pratique précisent que le Conseil constitutionnel est saisi de saisines non motivées et contrôle l intégralité des dispositions déférées. Précisons encore que par les termes étendue du contrôle on entend le champ couvert par la décision du juge, ses limites, sa fonction, son autorité, bref, tout ce que recouvre la décision de constitutionnalité au sens des articles 61 alinéa 1 et 2 et 62 de la Constitution. Enfin il conviendra d adopter l hypothèse du caractère juridictionnel du contrôle opéré par le Conseil Constitutionnel. Cette théorie ne semble, en effet, aujourd hui «plus faire de doutes» 9. La conception de départ de «chien de garde du Parlement» est dépassée, depuis les tournants de 1971 et 1974, puisque la Constitution s est étendue à tout ce que recouvre le «bloc de constitutionnalité» 10 et que la conformité à la Constitution a été conçue de manière large 11, liant d autant le pouvoir législatif. L utilisation de la technique des moyens et conclusions soulevés d office ne contredit en rien l hypothèse de juridiction constitutionnelle si l on admet que le Conseil Constitutionnel est saisi de la totalité de la loi ordinaire au même titre que pour l article 61 alinéa L élargissement de l instance opéré par la technique des moyens et conclusions soulevés d office amène à s interroger sur sa nature, sa spécificité mais surtout sur la latitude qu elle accorde au juge dans l exercice de son contrôle. Dans son principe, la technique de contrôle est singulière, elle ne se rapproche d aucune technique similaire et ne répond pas à des cas d utilisation précis (I). Cette imprécision de la technique a fait d elle un instrument d élargissement du contrôle qui pose la question du caractère même de la décision de constitutionnalité et de son étendue (II). 8 Dans le cadre de l article 61 alinéa 1 de la Constitution. 9 L. FAVOREU L. PHILIP, Le Conseil Constitutionnel PUF Que sais-je? De nombreux auteurs partagent cette conception : P. JAN in Le procès constitutionnel LGDJ Col. systèmes 2001 ; G.DRAGO Contentieux Constitutionnel PUF Thémis. 10 L. FAVOREU. Bien que l expression puisse se révéler impropre. 11 Par exemple, le Conseil Constitutionnel peut contrôler la conformité de la loi ordinaire à une loi organique à laquelle renvoie un article constitutionnel. C est le cas de l ordonnance du 2 janvier 1959 à laquelle renvoie l article 34 de la Constitution en matière financière et à laquelle le Conseil Constitutionnel a déjà confronté une loi ordinaire dans la décision n 11 août 1960 loi de finance rectificative pour v. nos développements II -B
3 La question de l utilisation d une telle technique et du brevet de constitutionnalité qu elle permet ou non d accorder aux lois ordinaires se pose avec encore plus d acuité maintenant que le Conseil Constitutionnel pourra être saisi de la constitutionnalité d une loi a posteriori. Quel sera le sort réservé aux lois déjà examinées par le Conseil? Utilisera-t-il aussi fréquemment la conclusion soulevée d office alors qu il se connaît la possibilité d examiner la conformité de la loi après sa promulgation, voire même après un premier examen? La technique est donc encore d actualité et plus que jamais la phrase de G. Vedel se révèle avérée «il appartiendra au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur l autorité du silence» 13. I. Les moyens et conclusions soulevés d office : une technique mal définie. Comme il est d usage, il faut définir les termes du propos ce qui dans notre cas nous mène à définir le terme définition. La définition est «l énonciation des éléments caractéristiques et des attributs d une chose». Précisément, pour le cas des moyens et conclusions soulevés d office, c est un exercice difficile. Cette technique est-elle connue de nos Cours Suprêmes, se rapproche-t-elle de celles qui sont utilisées par les Cours étrangères? (A) A quels critères d utilisation répond-elle? (B) A. L utilisation de techniques similaires par les autres cours suprêmes nationales et étrangères Il faut s intéresser dans un premier temps au moyen d ordre public devant les juridictions nationales (1) avant de voir les techniques similaires utilisées par les Cours Constitutionnelles européennes (2). 1) Moyen soulevé d office et moyen d ordre public. Partant d un point de vue «administrativo-centriste» on peut essayer de rapprocher le moyen et la conclusion d office du moyen d ordre public en matière administrative, civile et pénale. Il sera ici question uniquement du moyen d ordre public devant le juge administratif. Le moyen d ordre public devant le juge administratif «est un moyen qui touche à la violation d une règle si fondamentale et si essentielle d un système juridique que celui-ci serait mis en péril par la génération d une pareille violation.» 14 On le voit, le moyen d ordre public suppose donc l existence d un ordre juridique surplombant le cadre de l instance, dépassant les pouvoirs des parties comme du juge, tenu 15 de relever tout moyen s y rapportant, même s il a été écarté par les parties dès lors qu il ressort des pièces du dossier qu il doit être soulevé G. VEDEL Doctrine et jurisprudence constitutionnel RDP C.DEBBASH et J-C RICCI Contentieux administratif précis Dalloz Paris, 6 ème édition. 15 C.E 21 décembre 1919 Moine n R. CHAPUS Contentieux Administratif Domat Droit Public, Montchrestien Paris, 12 ème édition
4 Les conclusions soulevées d office se rapprochent particulièrement des moyens d ordre public dans le contentieux issu du recours pour excès de pouvoir. En effet, ce contentieux est objectif et d ordre public à l instar du procès constitutionnel 17. Pour autant le moyen d ordre public devant le juge administratif correspond à une utilisation plus restrictive que l exercice du pouvoir d office fait par le juge constitutionnel. Tout d abord, en effet, lors de l exercice de ses pouvoirs d office, le juge administratif ne peut en aucun cas «défigurer l instance» 18, c'est-à-dire qu il reste limité par l objet et la cause de cette instance qui sont au départ déterminés par la contestation 19. Le Conseil Constitutionnel, à l inverse du juge administratif, n est pas tenu de respecter l objet ou la cause de la demande, il peut prononcer l annulation d une disposition de la loi dont la conformité n est pas mise en cause et peut élargir la cause à toute norme de référence utile par l intermédiaire du moyen soulevé d office. Ensuite, le juge administratif ne peut soulever d office un moyen d ordre public uniquement lorsque celui-ci influe sur la solution du litige 20. Le moyen d ordre public reste donc lié à l existence d une contestation, critère qui ne saurait s appliquer au Conseil Constitutionnel saisi d un contentieux objectif. Enfin l ordre public devant le juge administratif se limite à certains moyens répertoriés 21, pour reprendre les principaux et les plus généraux, citons : l incompétence ou encore la violation de la loi. Si l on considère la Constitution comme un catalogue de droits fondamentaux et une norme répartitrice de compétence, alors toute violation de la Constitution entrant dans l un ou l autre de ces deux volets peut constituer un cas d ouverture 22. Ainsi la Cour Constitutionnelle de Belgique ne peut examiner la constitutionnalité des lois qu au regard des règles constitutionnelles relatives à la détermination des compétences de l Etat, des communautés et des régions ou du corpus des droits et libertés fondamentaux garantis par la Constitution 23. Pour ce qui est de la violation de la loi 24, elle pourrait comprendre de manière commode tout argument de constitutionnalité comme une violation de la constitution. Toutefois les notions employées devant le juge administratif sont plus étroites. Prenons l exemple de la violation de la loi qui se comprend comme une violation de son champ d application par l autorité administrative, ce que le Conseil Constitutionnel ne s autorise pas à faire au regard de l exercice de son pouvoir par le législateur Expression tirée de l ouvrage de P. JAN Le procès constitutionnel Op. cit. 18 C.DEBBASH et J-C RICCI op.cit. 19 Constatation de F. LUCHAIRE lors de l introduction au colloque des 21 et 22 janvier 1988 au Sénat Conseil constitutionnel et Conseil d'etat, Monchrestien, Paris C.E 22 janvier 1958 Vincent Rec Sauf à mettre de côté les cas de moyen d ordre public ayant un caractère spécifique (R. CHAPUS, Contentieux administratif op.cit.). 22 Par exemple dans la décision n DC Loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle. "en application de l'article 61 de la Constitution, d'une loi votée par le Parlement et en instance de promulgation, non seulement de se prononcer sur la conformité des dispositions de cette loi à la Constitution mais encore d'examiner si elle a été adoptée dans le respect des règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative" la compétence du législateur est donc un contrôle qui dépasse celui de la conformité à la constitution. 23 Le titre II de la Constitution (articles 8 à 32) ainsi que par les articles 170 (principe de légalité en matière fiscale), 172 (égalité en matière fiscale) et 191 (protection des étrangers) 24 Comprise dans un sens large cette notion peut recouvrir aussi bien la loi, les conventions internationales, les règlements, le bloc de constitutionnalité (C.DEBBASH et J-C RICCI Contentieux administratif op.cit.). 25 v. G. DRAGO (op. cit) qui démontre que l utilisation du cas d ouverture du détournement de pouvoir n est pas opérant dans le contentieux constitutionnel. A retenir aussi la formulation suivant laquelle "Considérant que
5 2) Les techniques d élargissement du contrôle utilisées par les Cours Constitutionnelles européennes 26. Les techniques d élargissement du contrôle par lesquelles on entend celles qui permettent d élargir le cadre de la contestation, de maîtriser l instance, sont fréquemment utilisées par les Cours Constitutionnelles étrangères. Dans chaque système, nous examinerons la technique se rapprochant des moyens et conclusions soulevés d office en partant de la moins émancipatrice jusqu à celle qui l est le plus. Il sera mis de côté les cas de filtrage des recours qu opèrent les cours allemandes, espagnoles et autrichiennes qui pourraient s apparenter à un élargissement du rôle mais qui ne relèvent pas de la même nature que le pouvoir du Conseil Constitutionnel. La Cour Constitutionnelle Italienne est par principe liée par les conclusions de la requête. La Cour connaît à la fois des recours incidents et directs de constitutionnalité 27. Les textes constitutionnels constitutifs ont prévu dans ses pouvoirs que la Cour puisse étendre sa déclaration d inconstitutionnalité à toute disposition susceptible d encourir le vice affectant la disposition critiquée 28. La Cour sans étendre le cadre de la contestation peut donc se saisir d office de dispositions de la loi pour moduler les effets de sa déclaration d inconstitutionnalité 29. Le tribunal constitutionnel espagnol dispose de pouvoirs plus étendus dans le cadre du recours d amparo 30. Il n est saisi a priori de recours en inconstitutionnalité que pour le cas des engagements internationaux. Le plus fréquemment donc le tribunal est saisi par la voie d un contrôle a posteriori abstrait (procédure du recours en inconstitutionnalité) ou d un contrôle concret (comme c est le cas de la procédure de la question d inconstitutionnalité). Dans le système espagnol de justice constitutionnelle, la question d'inconstitutionnalité est une question posée par un juge ou un tribunal, d'office ou à l'initiative d'une partie, quand la loi, dont dépend la décision ou l acte individuel, est contraire à la Constitution 31 «Si l'inconstitutionnalité de l acte procède en réalité de l'inconstitutionnalité d'une loi, la chambre du Tribunal constitutionnel doit déférer cette loi à l'assemblée plénière du Tribunal (compétente en matière de contrôle des actes législatifs), déclenchant ainsi à l'égard de la loi une procédure de contrôle concret qui est habituellement dénommée " auto question d'inconstitutionnalité ".» 32 l'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen" Décision n DC Loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. 26 Il ne sera ici question uniquement des Cours Constitutionnelles Européennes (L. FAVOREU PUF Que Saisje?, 1996). Le cadre de l Union européenne sera retenu. 27 Parmi les compétences de la Cour, citons : Le contrôle " incident " de constitutionnalité des lois ; le contrôle " principal " de constitutionnalité des lois ; les conflits d'attributions entre l'état, les Régions et les Provinces de Trente et Bolzano ; les conflits d'attributions entre les pouvoirs de l'état ; le jugement sur l'admissibilité des demandes de référendum abrogatif ; le procès pénal pour infractions commises par le Président de la République ; le jugement des recours du personnel de la Cour relatifs à leur rapport de travail. 28 Dans le système français, cette technique peut être rapprochée de l inséparabilité 29 La technique est prévue par l article 27 de la loi du 11 mars 1953 : «la cour déclare en outre quelles sont les autres dispos dont l illégitimité dérive comme conséquence de la décision adoptée». 30 Le recours d'amparo est possible contre les actes parlementaires, les actes administratifs et les actes juridictionnels et non les lois 31 en application de son article Entretien avec le président du tribunal constitutionnel espagnol in Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n 2.
6 Cette procédure permet donc au tribunal constitutionnel de déclarer inconstitutionnelle une loi par voie de conséquence. Trois exemples de Cours Etrangères se rangent dans les techniques d émancipation plus importantes que celle utilisée par la France. La Cour Constitutionnelle Slovène 33 n'est pas limitée aux moyens soulevés par la requête ou la pétition. Elle peut apprécier aussi la constitutionnalité et la légalité d'autres dispositions du même texte et même d'un autre texte si ces dispositions sont liées entre elles ou si la solution de l'affaire l'exige. Longtemps prise pour modèle du contrôle concentré suivant le modèle «européen» 34, la Cour Constitutionnelle Autrichienne dispose d un pouvoir assez similaire à celui utilisé par le Conseil Constitutionnel. «La Cour s est vue reconnaître le pouvoir d examiner d office la constitutionnalité d une loi dès lors que cette loi doit servir de base à l une de ses décisions et qu elle a des doutes sur sa constitutionnalité» 35. La Cour Constitutionnelle étant saisie à la fois à propos de la constitutionnalité de la loi, mais aussi de recours de particuliers 36, elle peut mettre en cause la loi directement lorsque seule sa constitutionnalité est en cause ou alors de façon médiate, dès lors que la solution de la question dépend de la loi. Dans l exercice de son contrôle, la Cour, on le voit, ne statue aucunement ultra petita puisqu elle doit veiller à respecter les limites des conclusions des requérants, se soumettant par là même à une limite supplémentaire ne s exerçant pas sur le Conseil Constitutionnel français. Utilisant la même combinaison de contrôles a priori et a posteriori, la Cour Constitutionnelle fédérale d Allemagne n est pas liée par les conclusions des requérants dans tous les cas de saisines. Elle peut se saisir d office de toute question de constitutionnalité qu elle soit saisie par des requérants ou par un organe politique. La Cour Constitutionnelle ne peut s arroger ce droit de statuer ex officio 37 que dès lors que l acte administratif frappé d inconstitutionnalité met en cause la loi qu il prend pour fondement. Parallèlement l article 78 de la loi fondamentale sur la Cour Constitutionnelle dispose que «si d autres dispositions de la loi sont incompatibles avec la loi fondamentale ou tout autre droit fédéral pour les mêmes raisons, la Cour Constitutionnelle fédérale peut également les déclarer nulles», à cette occasion, la Cour élargit la contestation à d autres dispositions frappées d inconstitutionnalité par ricochet. Par l utilisation qu en fait la Cour, elle se permet de contester d office de nombreuses dispositions non critiquées par la saisine. On le voit donc, le pouvoir d office 38 du Conseil Constitutionnel relève bien d une spécificité française de la haute juridiction. Si la technique n est pas étrangère aux Cours Européennes, aucune ne revêt les mêmes caractéristiques, soit qu elle soit trop étendue ou au contraire enfermée dans des limites plus strictes. Sans doute cette spécificité est-elle due au contrôle jusqu alors a priori et concentré et exceptionnel au niveau européen, mais aussi au flou entourant l utilisation de la technique. 33 Statue à la fois a posteriori sur la conformité des normes (lois, règlements, principes généraux du droit international etc ) et a priori sur la ratification des traités internationaux, etc in Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n 19 - Présentation de la Cour Constitutionnelle slovène. 34 L. FAVOREU Les Cours Constitutionnelles op. Cit. 35 L. FAVOREU Ibid. 36 Comme c est le cas de chaque Cour étudiée jusqu alors. 37 L article 78 de la loi fédérale propose le pouvoir d office. 38 Th. DI MANNO Le Conseil Constitutionnel et les moyens et conclusions soulevés d office Op. cit.
7 B. L absence de critère fixe et de classification des dispositions soulevées d office Nous nous intéresserons à la fonction du juge (1) et à la classification des cas d utilisation de la technique (2). Ne faudrait-il pas conclure avec G. Drago que «La technique du relevé d office permet au Conseil d exercer librement son pouvoir d interprétation puisqu il détermine, au sein du bloc de constitutionnalité, la ou les normes de référence qui fondent le contrôle des dispositions faisant l objet du relevé d office» 39. 1) Le Conseil Constitutionnel est-il garant de l ordre public constitutionnel? La technique d interprétation des moyens et conclusions soulevés d office n est prévue par aucun texte constitutif des missions du Conseil Constitutionnel. Né de la pratique, sortie de la jurisprudence première du Conseil Constitutionnel 40, le moyen comme la conclusion soulevé d office a nécessité un travail de compréhension doctrinal. Certains auteurs ont cherché à assimiler la technique à la protection des droits fondamentaux, d autres à la conformité aux obligations communautaires 41. Il reste que rien ne justifie l utilisation de ce pouvoir par le Conseil Constitutionnel. À l occasion des décisions DC 42 et DC 43 le Conseil a précisé qu il entendait se saisir de la totalité de la loi ordinaire déférée sur le fondement de l article 61 alinéa 2 de la constitution qui lui confie mission de garantir la conformité des lois aux normes constitutionnelles. Existe-t-il pour autant un critère qui permette d expliquer l utilisation des moyens et conclusions soulevés d office sur certains points et pas d autres? Le Conseil Constitutionnel dans sa fonction serait-il garant de l ordre public constitutionnel conçu comme étant né de la «corrélation existant entre ordre public et constitution» 44? L ordre public souffre une définition aux contours flous «termes servant à caractériser certaines règles qui s imposent avec une force particulière et par extension ( ) l ensemble des règles qui présentent ce caractère» 45. Appliquée au niveau de la constitution, cette notion révèle l existence d un ordre supérieur dont la Constitution serait la garante. On le comprend, le rôle du Conseil Constitutionnel et l objet du contrôle de conformité de la loi à la constitution, la cause de l inconstitutionnalité serait donc toute entière englobée dans cette nécessité pour l ordre public d être garanti indépendamment de toute volonté des saisissants. La nature de la question de constitutionnalité peut être elle-même définie comme particulière, objective et d ordre public puisque garantissant le respect de la norme fondamentale. 39 G. DRAGO Contentieux constitutionnel op. cit. 40 Décision n DC Loi de finances pour P. AVRIL et J. GICQUEL Le Conseil Constitutionnel PUF Que sais-je? 42 Décision n DC du 29 juillet 1998 Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions 43 Décision n du 30 décembre Loi de finances rectificative pour N. JACQUINOT Ordre public et constitution, thèse Aix-Marseille. 45 V. R. CAPITANT et G. CORNU Vocabulaire juridique PUF 7 ème édition.
8 D ordre public par nature, toute question de constitutionnalité serait donc susceptible d être soulevée d office 46, le Conseil Constitutionnel peut donc être valablement saisi de la totalité de la Constitution lors de son contrôle de conformité 47. La cause du contentieux constitutionnel peut elle aussi être englobée dans la notion d ordre public. Comme c est le cas pour le recours pour excès de pouvoir, le contentieux constitutionnel est un contentieux objectif pur. L objet du contrôle est dans le premier cas le respect de la légalité, dans le second le respect de la constitutionnalité, le litige se détache des parties et particulièrement pour le contentieux constitutionnel des lois, les notions de cause et d objet 48 sont définies de manière large. En droit administratif la cause est définie comme «Le principe juridique sur lequel le requérant fonde sa demande» 49 En droit constitutionnel «la cause de la demande d un contrôle de constitutionnalité est toujours la même : la contrariété à la Constitution. Il n y a donc qu une cause : la constitution.» 50. Une décision illustre parfaitement cette conception, la décision par laquelle le Conseil Constitutionnel reconnaît «qu'il lui appartient ( ) de relever d'office toute disposition de la loi déférée qui méconnaît des règles ou principes de valeur constitutionnelle.» Pour autant, le Conseil constitutionnel soulève-t-il d office toute question de constitutionnalité? «En droit public» tout est-il «d ordre public» 52? Il semble plus opportun de retenir le critère de l inconstitutionnalité manifeste 53 même s il a le tort de laisser penser que certaines inconstitutionnalités seraient moins importantes que d autres «Il ne saurait en effet y avoir d intensité dans la conformité à la constitution» 54 mais il traduit la réalité suivant laquelle le Conseil ne soulève pas d office tout moyen d inconstitutionnalité. Au contraire, le Conseil Constitutionnel, pour soulever d office ou procéder à une annulation, se réfère à la gravité de la violation constitutionnelle laissant entendre que toute mise en cause moins importante n aurait pas suscité la censure G. DRAGO Contentieux constitutionnel des lois : contentieux d ordre public par nature op. cit. 47 Pour corroborer cette thèse, on peut citer l exemple de la décision n /3444 grande décision lois relative à la bioéthique "Sur l ensemble des dispositions des lois soumises à l examen du Conseil Constitutionnel 18. Considérant que lesdites lois énoncent un ensemble de principes au nombre desquels figurent la primauté de la personne humaine, le respect de l'être humain dès le commencement de sa vie, l'inviolabilité, l'intégrité et l'absence de caractère patrimonial du corps humain ainsi que l'intégrité de l'espèce humaine ; que les principes ainsi affirmés tendent à assurer le respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine ;19. Considérant que l'ensemble des dispositions de ces lois mettent en oeuvre, en les conciliant et sans en méconnaître la portée, les normes à valeur constitutionnelle applicables.» 48 Qui constituent les trois éléments principaux de l instance. 49 Ch. DEBOUY Les Moyens d Ordre Public en Procédure Administrative Contentieuse PUF, V. BACQUET-BREHANT L'article 62, Alinéa 2 de La Constitution Du 4 Octobre Contribution À L'étude de L'autorité Des Décisions Du Conseil Constitutionnel, LGDJ, Paris, Décision DC du 11 janvier 1990 Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques 52 L. BEQUET, Répertoire du droit administratif, t. VIII, 1891 Vème Contentieux administratif N B. GENEVOIS La jurisprudence du Conseil Constitutionnel est-elle imprévisible? Pouvoirs n 59, 1991 p J. MEUNIER Le pouvoir du Conseil constitutionnel: Essai d'analyse stratégique LGDJ, Bruylant, Montchrestien, Décision n DC du 23 juillet 1999 Loi portant création d'une couverture maladie universelle «27. Considérant, enfin, qu'en prévoyant à l'article 6-2, inséré dans la même loi par l'article 23 de la loi déférée, que les bénéficiaires de la couverture maladie universelle antérieurement affiliés à un organisme de protection sociale complémentaire pourront obtenir de plein droit la résiliation de la garantie souscrite auprès de cet organisme, si ce dernier a fait le choix de ne pas participer au dispositif créé par la loi, le législateur a mis en
9 Du point de vue du contrôle formel, il faut relever aussi que toutes les règles de procédure, ainsi que toutes les règles de compétence, ne sont pas contrôlées par le Conseil, au moins dans l exercice de son pouvoir d office. En effet, le juge constitutionnel utilise parfois la notion de formalité substantielle 56 pour censurer ou pas un article de loi pour vice de forme. Il apparaît au regard de la jurisprudence qu une inconstitutionnalité peut expressément ne pas être soulevée d office. En effet, pour prendre un exemple récent, le Conseil Constitutionnel a précisé que la censure des dispositions réglementaires d une loi ordinaire 57 ne pourrait pas intervenir d office 58, comme le précise les termes des Cahiers du Conseil du Constitutionnel : le juge constitutionnel devrait se limiter aux dispositions «qui sont expressément contestées ou, si le grief tiré des empiétements est "transversal", aux plus caractéristiques des dispositions réglementaires du texte ". 59 Mentionnons à titre topique que le Conseil Constitutionnel s est toujours refusé à censurer le non respect de l article 40 de la Constitution avant examen préalable par les assemblées 60. On le voit donc, l utilisation du pouvoir d office paraît relever du pouvoir propre du Conseil Constitutionnel plutôt que du pouvoir contraignant d un ordre public constitutionnel. En effet, le Conseil constitutionnel se réserve la possibilité de ménager le «principe de réalité» 61 à l occasion de son contrôle d office puisqu il ne sanctionne que les irrégularités manifestes et les règles fondamentales violées. Non pas que ce ménagement de son rôle soit uniquement du à une autoprotection de son activité jurisprudentielle mais plutôt que dans certains cas, la modulation du pouvoir d office soit une condition nécessaire pour préserver le domaine d intervention du législateur 62 ou pour ménager les effets d une jurisprudence nouvelle 63. oeuvre l'exigence constitutionnelle d'égalité devant la loi entre tous les bénéficiaires de la couverture maladie universelle ; que, n'ayant pas entendu exclure toute indemnisation, le législateur n'a pas porté aux contrats en cours d'exécution une atteinte contraire, par sa gravité, aux principes posés par les articles 4 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen» 56 v. les décisions n 329 DC, 397 DC et 512 DC, par exemple. 57 jurisprudence 512 DC loi sur l avenir de l école 58 Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n 19 op. cit. 59 Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n 19 op. cit. 60 Jurisprudence issue de la décision n DC. Pour un exemple récent v. la décision n DC du 27 décembre 2002 «Il appartient tant au Gouvernement qu'aux instances compétentes des assemblées, selon les procédures prévues par les règlements propres à chaque assemblée, de veiller au respect des règles de recevabilité des amendements déposés par les membres du Parlement en matière financière. En l'espèce, l'amendement dont est issu l'article critiqué n'a pas vu sa recevabilité contestée, en application de l'article 40 de la Constitution ou de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, au cours de la procédure parlementaire. La question de sa recevabilité n'ayant pas été soulevée, elle ne peut être directement invoquée devant le Conseil constitutionnel». Cette jurisprudence a été infléchie pour le Sénat qui n a toujours pas mis en place de procédure parlementaire préalable pour le contrôle du respect de l article 40, le conseil Constitutionnel s est donc retrouvé forcé d accepter la compétence pour le cas de la chambre haute par la décision n DC, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n 20 : «Désormais, et tant que le Sénat n'aura pas répondu positivement à l'invitation du Conseil, celui-ci pourra donc connaître directement de la méconnaissance, par les amendements sénatoriaux, de l'article 40 de la Constitution (autrement dit comme juge de premier et dernier ressort), alors que l'invocation de l'article 40 de la Constitution à l'encontre des amendements des députés continuera de n'être possible devant le Conseil que si l'irrecevabilité financière a été soulevée à l'assemblée nationale». 61 «La portée des décisions du Conseil Constitutionnel juge de la constitutionnalité des lois et des traités» Services du Conseil. 62 Pour le cas de la jurisprudence n 512 DC v. Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n 19 étude Loi et règlement, article de J-B AUBY «A l'inverse, la censure des dispositions réglementaires conduirait à un revirement de jurisprudence d'une portée incommensurable, inopportun du point de vue de la lisibilité des textes (la loi peut légitimement combler un " interstice " de nature réglementaire pour permettre au dispositif d'être
10 Relevons le mot de l ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel O. Schrameck : «il y a donc matière à appréciation du Conseil Constitutionnel qui ne se veut pas le censeur pointilleux et vétilleux de la loi mais qui s assure en quelque sorte que le débat législatif n a pas conduit de manière subreptice à mettre en cause de façon caractérisée l état de droit qui résulte de nos principes fondamentaux ou de la hiérarchie des normes.» 64 2) Recensement des cas d utilisations des moyens et conclusions soulevés d office devant le Conseil Constitutionnel. La théorie des cas d ouverture devant le Conseil Constitutionnel, on l a vu, comme toute comparaison en la matière, ne peut être qu une facilité de raisonnement puisque la mise en œuvre de la technique des moyens et conclusions soulevés d office devant le Conseil constitutionnel révèle un caractère «particulier» 65 qui lui donne sa logique propre. Parmi les moyens et conclusions soulevés d office le Conseil Constitutionnel censure de manière inégale les dispositions constitutionnelles. La question des normes de référence dans le cadre des moyens et conclusions soulevés d office mérite donc d être étudiée. Ordre public ou pas, certaines dispositions, certaines catégories de normes et certaines violations reviennent en tête, liant le pouvoir du Conseil Constitutionnel de manière quasi systématique. On s intéressera particulièrement ici à deux domaines fondamentaux : les cas de violations de règles de formes dans lesquelles sont comprises les règles de procédures et de répartitions de compétences et enfin celles qui sont relatives à la violation des droits fondamentaux. Ces deux domaines relèvent de deux fonctions différentes du Conseil constitutionnel, d abord le Conseil constitutionnel «régulateur des pouvoirs publics» 66, ensuite le Conseil Constitutionnel gardien des droits fondamentaux et protecteur des libertés publiques. Ces deux domaines ne constituent pas des cas d ouverture contraignants pour le Conseil puisqu il apparaît que le Conseil Constitutionnel reste souverain en son royaume et se réserve la possibilité de moduler «son contrôle en fonction du caractère plus ou moins sensible des textes qui lui sont soumis» 67 Quant à la violation des règles de forme, elle constitue l une des activités principales du Conseil Constitutionnel en matière d exercice du pouvoir d office. Parmi les cas de répartition de compétences, il faut faire une place particulière aux dispositions respectant les domaines des lois ordinaires, organiques, de finances ou sociales : en un mot les fameux cavaliers. Juge des «domaines» et de leurs garanties, le Conseil accessible d'un seul tenant) et soulevant de redoutables problèmes vis-à-vis du Parlement (il suffit de songer à la loi sur les retraites, dont les éléments quantitatifs étaient réglementaires, alors qu'ils étaient les plus importants de la réforme). Le Conseil constitutionnel se propose désormais de déclarer " préventivement " réglementaires les dispositions en cause. Pour des raisons pratiques liées à la longueur d'un texte et à la charge de travail du Conseil constitutionnel, celui-ci ne peut cependant s'obliger à relever exhaustivement les empiètements d'une loi déférée sur le domaine réglementaire». 63 Pour un exemple jurisprudentiel voir la décision n loi portant diverses dispositions d ordre économique et financier et les termes de son communiqué de presse «Toutefois, s'agissant d'une première application de cette nouvelle jurisprudence sur les amendements après CMP, le Conseil a décidé de limiter la déclaration de non-conformité, aux seuls articles contestés.» 64 Intervention au colloque 20 ans de saisine parlementaire du Conseil Constitutionnel, Economica, G. DRAGO Contentieux Constitutionnel Contentieux d ordre public par nature op. cit. 66 L. FAVOREU Le Conseil Constitutionnel, régulateur de l activité normative des pouvoirs publics, RDP D. TURPIN Le Conseil Constitutionnel, son rôle, sa jurisprudence, Montchrestien, Paris, 2 ème édition.
11 Constitutionnel attache une valeur importante à ce que chaque type de loi, définie par la Constitution, puisse avoir son domaine constitutionnel sans empiéter sur une autre. En premier lieu, le Conseil Constitutionnel examine le respect des compétences législatives et réglementaires. Dans le cadre de ces décisions de conformité, le Conseil Constitutionnel censure aussi bien le respect de l article 34 que de l article 37 de la Constitution. Par le biais de l incompétence négative, il censure l accomplissement complet par le législateur de sa compétence et en sanctionne l abandon à toute autre autorité, réglementaire ou juridictionnelle 68. Le Conseil Constitutionnel contrôle le respect du domaine réglementaire. Dans la décision CSA 69, le Conseil Constitutionnel a-t-il censuré la délégation du pouvoir réglementaire de manière trop large à une autorité administrative indépendante. De même, le Conseil Constitutionnel censure le concept d injonction au pouvoir réglementaire qui serait fait par la loi 70. Il faut faire une place particulière au respect des domaines d intervention des différents types de lois, organiques, de finances ou de financement de la sécurité sociale. La censure des cavaliers constitue l une des principales préoccupations du Conseil Constitutionnel dans l exercice de la procédure d adoption de la loi mais aussi en ce qui concerne la constitutionnalité de son contenu. A l origine des vices de non sens des lois, d hypertrophie et de non lisibilité, les cavaliers dans l histoire de la République sont censurés par les règlements des Assemblées en premier ressort 71. On recense 8% des cas de conclusions d office pour les cavaliers sociaux sur le fondement du I de l'article LO du Code de la Sécurité Sociale issus d une loi organique prévue par l'article 34 de la Constitution. Le Conseil Constitutionnel censure de manière constante le non-respect du caractère financier d une disposition de loi inscrite dans la loi de finances. Compétence première des Parlements Européens, le droit de regard en matière financière est garanti par le Conseil constitutionnel qui ne saurait pour autant tolérer que la procédure rapide d adoption des lois de finances annuelles ou rectificatives justifie qu elles deviennent des lois fourre-tout. On recense 25% de conclusions d office pour le seul respect de l article 1 er de l ordonnance du 2 janvier 1959, devenue Loi organique relative aux lois de finances le 1 er août Concurremment mais plus rarement le Conseil Constitutionnel sanctionne le respect du domaine de la loi de finance sur le fondement de l article 47 de la Constitution L incompétence négative a été censurée dans les décisions n 233 DC, 277 DC ou encore 338 DC par exemple. 69 décision n 268 DC loi de finance pour ainsi dans les décisions n 269 DC, 250 DC et 435 DC, par exemple. 71 L'article du règlement de l'assemblée nationale prévoit que, à ce stade : «La discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique». De même, l'article du règlement du Sénat prévoit que : «A partir de la deuxième lecture la discussion des articles et des crédits budgétaires est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte ou un montant identique». L'article 98-5 du règlement de l'assemblée nationale prévoit que : «Les amendements et les sous-amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition». L'article 48-3 du règlement du Sénat prévoit que : «Les amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion». 72 Le Conseil constitutionnel l a sanctionné d office à trois reprises : Décisions n 461, 489 et 488 DC.
12 Le Conseil Constitutionnel censure aussi le dépassement de compétence du législateur ordinaire sur le domaine d intervention du législateur organique 73. Inversement pourtant, le Conseil ne censure pas la présence de dispositions ordinaires dans les lois organiques. Ne faut-il pas alors s interroger sur l intervention prépondérante, majoritaire, voire écrasante de l utilisation de la technique du relevé d office pour le cas du respect des compétences? L ordre public constitutionnel suppose-t-il que chaque inconstitutionnalité soit considérée comme un manquement à l ordre de compétence déterminé par le texte suprême et par là même une violation formelle? Cette conception défendue par H. Kelsen 74 et reprise par Ch. Eisenmann 75 signifie que la Constitution est une loi de procédure et que toute inconstitutionnalité matérielle n est qu une violation formelle de procédure de telle sorte que déroger à la Constitution c est déroger «à la répartition des compétences prévues par elle» 76. On peut affirmer que ce raisonnement est confirmé au regard de l utilisation des conclusions d office pour le respect des règles de procédure d adoption ou des domaines de compétences entre lois ordinaires. La technique permet au Conseil Constitutionnel de faire respecter la Constitution, gigantesque règle du jeu. Le vice d incompétence du législateur au sein des différents types de lois est donc, à l instar du contentieux administratif, une question d ordre public devant le Conseil Constitutionnel. Cette thèse est confirmée par la recevabilité large accordée aux griefs tenant à la compétence du législateur, c est ce que reconnaît P. Jan «La question de la recevabilité ne pose pas de difficulté sur le plan des principes. D ordre public, les questions de constitutionnalité, qui posent toutes une question de compétence par nature soulevée d office par le juge, peuvent être communiquées au juge à tout moment.» 77 La principale carence de cette analyse est sans doute d occulter la seconde fonction, première sur le plan des principes, du Conseil Constitutionnel qui fait de lui le gardien des droits fondamentaux et c est à cet égard «qu il n est pas surprenant que la pratique qui est faite par le Conseil Constitutionnel de son pouvoir d invocation d office, révèle ( ) l importance de la protection que le juge accorde aux garanties de ces droits et libertés» 78. De manière chronologique, on peut affirmer que l élargissement des normes de référence au profit des droits fondamentaux a été presque parfaitement coordonné avec la consécration du pouvoir d office. Précisons que la première conclusion soulevée d office par le Conseil constitutionnel l était sur le fondement de l article 8 de la Déclaration des Droits de l Homme et du Citoyen Par exemple, la décision n DC (précité) «17. Considérant que si le législateur avait la faculté, comme il est seul habilité à le faire, de valider sous réserve du respect des décisions de justice passées en force de chose jugée et de l'existence d'un but d'intérêt général, des dispositions prises par une autorité du territoire, il ne pouvait en tout état de cause, en application des dispositions précitées de la Constitution, le faire que par la voie d'une loi organique, s'agissant d'un régime d'impositions ressortissant à la compétence des autorités territoriales en application des articles 5 et 6 de la loi susvisée du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; que dès lors l'article 59 de la loi a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution.» 74 Hans KELSEN La garantie juridictionnelle de la Constitution, RDP La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d'autriche, Paris, 1928 Economica et P.U.A.M 76 V. BOUVIER op. cit. 77 P. JAN Le procès constitutionnel, op. cit. 78 T. DI MANNO «Le Conseil Constitutionnel et les moyens et conclusions soulevés d office» op. cit. 79 Décision n 127 DC Loi sécurité et liberté.
13 Au premier rang des droits fondamentaux protégés se trouve le principe d égalité sous toutes ses déclinaisons. Sans doute est-ce le caractère protéiforme du principe qui en fait un des plus utilisés par le Conseil constitutionnel : «Le principe d'égalité (l'un des trois à figurer dans la devise de la République) est, de tous les principes constitutionnels, celui qui est le plus souvent invoqué devant le Conseil constitutionnel. Il est peu de saisines où le grief ne soit pas soulevé et il l'est assez souvent avec succès» 80. Les conclusions soulevées d office font appel pour 15% des cas recensés au principe d égalité 81. Les autres cas de violations des droits fondamentaux sont d utilisation beaucoup plus faible 82. Faut-il alors admettre que l ordre public constitutionnel permet, sans consacrer la supra-constitutionnalité, de hiérarchiser les libertés publiques? La notion de hiérarchie formelle dans le bloc de constitutionnalité, qui suppose de hiérarchiser les droits en fonction de leur origine textuelle, ne peut pas être retenue 83 comme le démontre l utilisation des moyens et conclusions soulevés d office puisque le Conseil Constitutionnel a utilisé au moins une fois chaque type de norme comprise dans le bloc de constitutionnalité 84. En effet, la notion de hiérarchie à laquelle fait appel l utilisation des moyens et conclusions soulevés d office est une hiérarchie matérielle qui fait varier la garantie des droits en fonction de leur nature. B Genevois a déjà admis l idée de cette hiérarchie au sein des libertés 85, G. Vedel aussi a reconnu que «Le Conseil Constitutionnel paraît faire des libertés et des droits fondamentaux une catégorie de règles dont l importance politico-juridique est telle que le juge constitutionnel ( ) doit, d office, s il est nécessaire prononcer la censure de celle-ci.». C est encore le cas de H. Roussillon 86. Il nous paraît possible d affirmer que dès lors que la question des droits fondamentaux est une question d ordre public devant le Conseil Constitutionnel, tous ne revêtent pas le même caractère et la même valeur dans le contrôle. 80 Exposé présenté lors de la visite au Conseil Constitutionnel, le 18 septembre 2001, d'un groupe d'universitaires britanniques. 81 Il existe des cas d utilisation du principe d égalité spécifiques comme le principe d égalité devant la justice (soulevé d office par la décision n 183 DC), égalité devant l instruction (dans la décision n 450 DC) ou devant l impôt (dans la décision n 555 DC). 82 Les cas de violation de l article 8 de la DDHC et les différents droits pénaux garantis constitutionnellement atteignent 8% des cas de conclusions soulevées d office. La violation de l article 66 et de la liberté individuelle revient à 4% des cas soulevés d office. Les droits de la défense à 1%, la légalité des délits et des peines 1%, la séparation des pouvoirs 1% etc 83 comme le reconnaît L. FAVOREU Intervention Les libertés protégées par le Conseil Constitutionnel au colloque des 20 et 21 janvier 1989 La Cour européenne des droits de l homme et le Conseil Constitutionnel Ed. S.T.H 1990 : «La controverse a été tranchée par le Conseil Constitutionnel dans la décision du 16 janvier 1982 : Déclaration des droits de l homme, préambule de 1946 et Constitution de 1958 sont placés à égalité puisqu ils ont été confirmés ou adoptés par le peuple français par le référendum du 28 septembre 1958» 84 Parmi tant d autres décisions utilisant le pouvoir d office v. la décision n 127 DC qui utilise l article 8 de la déclaration des droits de l homme, la décision n 129 DC utilise l article 74 du texte de la constitution de 1958, la décision n 260 DC utilise le Principe fondamental reconnu par les lois de la République des droits de la défense, la décision n 450 DC utilise le principe d égalité d accès à l instruction tiré du préambule de la Constitution de Il se rallie à la conception d une hiérarchie matérielle, v. B. GENEVOIS, intervention au colloque La déclaration des droits de l homme et du citoyen et la jurisprudence. PUF 1989 pp H. ROUSSILLON utilise dans son ouvrage le Conseil constitutionnel (connaissance du droit Dalloz, 5 ème édition) une subdivision intitulée Des libertés publiques de premier rang.
14 On le voit donc au regard de l utilisation des moyens et conclusions soulevés d office 87, la notion d ordre public permet d expliquer les constantes d utilisation, leur valeur et leur place au sein du contentieux constitutionnel. Certaines questions en effet, ne s éloignent pas de la conception du moyen d ordre public définie par R. Odent «moyen relatif à une question d importance telle que le juge méconnaîtrait lui-même la règle de droit qu il a mission de faire respecter si la décision rendue n en tenait pas compte.» 88 Mais alors que les contours d une définition s affinent, reste à aborder la deuxième question posée par l utilisation des moyens et conclusions soulevées d office : leur limite et la question de l immunité qu elle permet d accorder aux lois après l examen du Conseil Constitutionnel. II. Moyens et conclusions soulevés d office : une technique d élargissement du contrôle Technique de contrôle ou d émancipation, les moyens et conclusions soulevés d office sont des techniques d élargissement de la contestation qui permettent au Conseil Constitutionnel de faire varier l étendue de son contrôle de l infra à l ultra voire à l extra petita 89. Y a-t-il des limites à la liberté du Conseil Constitutionnel? L ordre public constitutionnel et ses contours généraux ne permettent pas, on l a vu, de circonscrire l effet des moyens et conclusions soulevés d office. La question de la nature de la technique renvoie à l étendue du contrôle sur la loi et doit notamment permettre de répondre à la question du contrôle indivisible de la loi ordinaire (A). Quelle est la signification du considérant final clôturant les décisions : «Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution»? Existe-t-il un brevet de constitutionnalité accordé aux lois ordinaires? (B) A. Le Conseil Constitutionnel est-il saisi de la totalité de la loi ordinaire? : la question de l ultra-petita Le Conseil constitutionnel peut-il se saisir de dispositions non-contestées tout en restant dans le cadre juridictionnel? La réponse peut se trouver dans le contrôle intégral de la loi ordinaire (1) qui pose alors la question de la valeur des saisines (2). 1) Le Conseil Constitutionnel est-il obligatoirement saisi de la loi dans son entier? On le sait, toute juridiction est liée par le principe du non ultra petita qui interdit au juge de se prononcer au-delà de la demande qui lui est faite, ce principe a été mis en place comme une limite aux pouvoirs des juges de l Ancien Régime. Juridiction «particulière» 90 s il en est, le Conseil Constitutionnel a donc soulevé des craintes quant au respect de ce principe qui faisait présager un retour en arrière vers les juges et leur fameux gouvernement. Les théoriciens ont donc théorisé autour du caractère juridictionnel ou pas du Conseil. 87 Seules les conclusions soulevées d office sont comptabilisées dans les pourcentages. 88 R. ODENT Contentieux administratif Les cours du droit, , pp G. LEBRETON Les particularités de la juridiction constitutionnelle, RDP G. DRAGO Contentieux Constitutionnel, contentieux d ordre public par nature, op. cit.
15 Les uns, partisans d une juridiction de type politique, les autres, d une assemblée de sages, les moyens et conclusions soulevés d office ont les premiers fait douter de la qualification de juridiction de type ordinaire pour le Conseil Constitutionnel. Pour autant, une conception particulière de la juridiction est à l œuvre dans la notion de juridiction gracieuse. En effet, le pouvoir d une juridiction 91 ne se base pas obligatoirement sur le critère de la contestation 92. À titre d exemple, le Tribunal des Conflits ou encore la Cour des Comptes qui n ont pas pour mission de régler un litige ne se voient pas contester le caractère de juridiction. En droit constitutionnel, on fait appel à des «procureurs de la Constitution» 93, non à des parties, à une cause unique et à un objet large qui permettent d affirmer que le Conseil Constitutionnel s éloigne de la juridiction contentieuse. Si l on retient les critères retenus par le professeur M. Waline 94 pour définir un acte juridictionnel: Autorité de chose jugée des décisions (critère formel), question de droit à trancher (critère matériel), alors le Conseil Constitutionnel est bien une juridiction. Cette démonstration suppose de reconnaître comme facultatif le troisième critère dégagé en doctrine, celui de la contestation entre deux parties opposées qui n est pas à l œuvre dans le contentieux objectif et d ordre public qu est le contentieux constitutionnel. On peut considérer avec M. Waline que le Conseil Constitutionnel, dans le cadre de son contrôle de la loi ordinaire, est une juridiction non contentieuse. Si donc le Conseil Constitutionnel est une juridiction, se pose la question de sa soumission à la règle juridictionnelle du non ultra petita. A première vue cette règle est violée par l existence même des conclusions soulevées d office, sauf à considérer qu entre dans les caractéristiques du contrôle de la loi ordinaire, le contrôle intégral. Au commencement, il est important, en bon exégète, de regarder ce qu en disent les textes. Pour n en citer qu un seul, l article 61 alinéa 2 de la Constitution prescrit que le Conseil Constitutionnel exerce un contrôle de conformité de la loi à la Constitution «aux mêmes fins» que celui énoncé à l alinéa précédent qui dispose que : «Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.» En premier lieu il résulte de l article 61 alinéa 1 de la Constitution que les lois organiques, les règlements des Assemblées et les propositions de référendum d initiative populaire, ne peuvent pas être promulgués avant un contrôle du Conseil Constitutionnel. Le contrôle facultatif tire sa valeur de la seule saisine déclenchant le contrôle du Conseil Constitutionnel, ce qui n est pas le cas du contrôle de l article 61 alinéa 1 qui dépend d une obligation constitutionnelle pour la validité de la loi organique, de la résolution ou de la proposition de référendum. Deuxième différence fondamentale, le contrôle obligatoire ne se base sur aucune critique de constitutionnalité. Lors du contrôle facultatif, le Conseil Constitutionnel se base en premier lieu sur les arguments des saisissants qui balisent le cadre de l instance, les moyens et conclusions soulevés d office étant un moyen de palier cette carence fondamentale basée sur la subjectivité politique des requérants. 91 Du latin juris dictio qui signifie dire le droit. 92 V. la démonstration de P. JAN in La saisine du Conseil Constitutionnel, LGDJ, expression dégagée par L.FAVOREU 94 Préface aux Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel op. cit.
16 La logique du contrôle de la loi organique commande à l inverse que le Conseil Constitutionnel soit obligatoirement saisi de la totalité du texte. Dans ce cadre, le Conseil, saisi obligatoirement du texte dans son entier, ne peut pas violer la règle du non ultra petita. Les moyens et conclusions soulevés d office ne sont pas utilisés lors du contrôle obligatoire, sauf à considérer que toute la décision est basée sur l utilisation de la technique puisque chaque grief soulevé par le Conseil l est de sa propre initiative, à l instar de la conclusion soulevée d office dans le contentieux de la loi ordinaire. La logique du contentieux des lois est-elle si différente? Le terme «aux mêmes fins» de l article 61 alinéa 2 de la Constitution pourrait justifier que le Conseil Constitutionnel soit saisi de la loi ordinaire dans son entier 95. Au regard des décisions du Conseil Constitutionnel le doute s est formé autour du fameux considérant final de la décision n 60-8 DC du 11 août 1960 dite redevance radio télévision qui faisait état de l article contesté en conclusion de la décision. Deux conceptions se sont opposées : - celle de M. Waline 96 qui analysait ce considérant comme signifiant qu à l instar de toute juridiction le Conseil Constitutionnel ne dépassait pas le cadre de la demande et se considérait saisi du seul article 18 contesté dans la lettre de saisine déférée par le Premier ministre. Cette conception prévalut un temps. - Pourtant, L. Hamon 97 avait vu en ce considérant une formule signifiant tout au contraire qu il se considérait obligatoirement saisi de la totalité de la loi ordinaire. La jurisprudence devait lui donner raison, en effet, le Conseil Constitutionnel a conclu la décision n DC du 16 juillet 1971 par «les autres dispositions de ce texte ne sont contraires à aucune disposition de la Constitution.». Le dispositif de la décision et des décisions suivantes, faisant état de la conformité des autres dispositions de la loi, a confirmé que le Conseil Constitutionnel s estimait saisi de la totalité de la loi ordinaire, ce qui paraît être l avis de l ancien secrétaire général du Conseil Constitutionnel O. Schrameck : «Ainsi qu il a été très souvent souligné, le Conseil Constitutionnel est saisi de toute la loi, il peut donc soulever certains moyens d office et il peut aussi soulever d office l inconstitutionnalité de certaines dispositions même s il se garde de le faire systématiquement» 98. Le Conseil constitutionnel a répondu à la question du contrôle intégral par la décision n DC 99 par laquelle il a interprété l article 61 alinéa 2 de la Constitution comme ne liant pas le Conseil Constitutionnel par les termes de la saisine : «que l'effet de cette saisine est de mettre en oeuvre, avant la clôture de la procédure législative, la vérification par le Conseil Constitutionnel de toutes les dispositions de la loi déférée y compris de celles qui n'ont fait l'objet d'aucune critique de la part des auteurs de la saisine». P. Jan tire comme conclusion de cette décision que : «L intégralité du contrôle n est donc pas une possibilité que se réserve le juge mais un devoir que lui impose la Constitution». Ce contrôle intégral commande alors l existence du pouvoir d office. Si le Conseil constitutionnel contrôle la loi dans son ensemble, il peut de sa propre autorité relever les dispositions inconstitutionnelles : «L affirmation du contrôle indivisible de la loi conduit à considérer que le juge ne statue pas ultra petita. Les termes de la requête ne lient 95 B. GENEVOIS La jurisprudence du Conseil Constitutionnel est-elle imprévisible?, op. cit. 96 Préface aux Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel op. cit. 97 M. WALINE Commentaire sous la décision 60-8 RDP 1960 p O. SCHRAMECK intervention au colloque 20ans de saisine parlementaire du Conseil Constitutionnel op. cit. 99 Décision n DC du 30 décembre 1996 Loi de finances rectificative pour 1996
17 pas les juges. Dès lors, il entre dans la mission constitutionnelle du juge de soulever de sa propre initiative toute disposition qu il suspecte d inconstitutionnalité ou tout moyen susceptible d entraîner une invalidation» 100. Il nous est dès lors permis de penser avec L. Philip que «Lorsque le Conseil Constitutionnel est saisi, il est saisi d une loi. Donc de la totalité de la loi» 101. Cela se traduit notamment par la formulation du premier considérant des décisions, «Saisi ( ) du texte de la loi de finances pour 1976 telle qu'elle a été adoptée par le Parlement et notamment, des articles 41-III et 47 de ladite loi.» 102 2) La question de la valeur des saisines. On l a vu, dans un contrôle jusqu à présent a priori, la saisine était le pivot du contrôle de constitutionnalité des lois. Dans les textes et dans la théorie, rien n impose aux saisines d être motivées juridiquement 103, d ailleurs la saisine sur la loi liberté d association par le Président du Sénat portait la simple mention «Je demande au Conseil de vouloir se prononcer sur la conformité de ce texte à la Constitution» 104. Restait à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel à répondre à cette question. Le Conseil Constitutionnel a, à plusieurs reprises, admis des recours non motivés. D abord pour les cas particuliers de saisines du Premier ministre pour sa majorité, cherchant seulement «un label de constitutionnalité» 105 pour les lois entrant dans le cadre de son programme. Le Conseil Constitutionnel a accepté de donner droit à une saisine non motivée en précisant : «qu'il appartient au Conseil constitutionnel de relever toute disposition de la loi déférée qui méconnaîtrait des règles ou principes de valeur constitutionnelle." 106 On le voit, les saisines non motivées ont donc permis de confirmer l'idée d'un contrôle intégral de la loi déférée, le Conseil Constitutionnel aurait en effet pu en refuser le contrôle. La jurisprudence DC 107 qui a précédé de peu la décision DC 108 a affirmé le principe du contrôle indivisible de la loi ordinaire : «Considérant que si, aux termes de sa lettre du 25 janvier 1992, le Premier ministre a demandé au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution "de l'article 8 de la loi portant modification de l'ordonnance n du 2 novembre 1945 modifiée", cette précision n'affecte pas la possibilité pour le Conseil constitutionnel de faire porter son contrôle sur les autres dispositions de la loi et d'en tirer toute conséquence de droit". 100 P. JAN in Le Procès constitutionnel, op. cit. 101 Lors de la discussion au colloque 20 ans de saisine parlementaire du Conseil Constitutionnel, op. cit. 102 Décision n DC 103 Idée de P. JAN in La saisine du Conseil Constitutionnel op. cit. : «Pas plus qu en matière de contrôle obligatoire, la motivation n est requise pour le contrôle des lois ordinaires, le juge examinant la totalité des dispositions soumises ou déférées à son jugement». 104 D. MAUS Textes et documents sur la pratique institutionnelle de la cinquième république, la documentation française, Paris, P. JAN in La saisine du Conseil Constitutionnel : «le développement des recours vierges est inévitable lorsque l initiative en revient au Premier Ministre qui recherche généralement un label de constitutionnalité» 106 Décisions n et 361 DC. 107 Décision DC du 25 février 1992 Loi portant modification de l'ordonnance n du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers 108 Références précitées.
18 On dénombre six cas de saisines non motivées par le Premier Ministre 109 ; pour les cas de contrôle parlementaire c est un fait rarissime puisqu on n en dénombre que deux cas 110. La motivation bien que juridiquement inutile a des retombées politiques importantes. Dans une étude sur le Conseil Constitutionnel vu du Parlement 111, 51% des parlementaires considèrent la saisine du Conseil constitutionnel comme la suite du processus législatif, 39% des parlementaires saisissent par mouvement de groupe. On le voit, la saisine est un geste politique. L objectivité du droit est un principe qui laisse le plus souvent place à des tractations politiques puisque la discussion devant le Conseil Constitutionnel constitue l ultime recours contre la promulgation de la loi. Mais alors si la saisine est un acte motivé pour des raisons politiques, le Conseil Constitutionnel peut-il se permettre d invalider les dispositions en toute liberté? On recense certains cas de conclusions soulevées d office dont les requérants avaient soigneusement évité la contestation. On citera, à titre topique, le cas de la grande décision dite Quota par sexe ainsi que toutes celles qui sont prises sur ce fondement 112. En règle générale «Les saisissants saisissent lorsqu ils savent exactement ce qu ils veulent et estiment, à tort ou à raison, avoir une chance de l obtenir, le doute les pousserait plutôt à l abstention.» 113 La fonction de la saisine paraît avoir évolué avec les années dans la conception des acteurs de la saisine. «Simple déclencheur du contrôle» 114, il semblerait que l acte de saisir, doublé de l utilisation de la technique du moyen et de la conclusion soulevé d office, soit vu par les parlementaires comme une voie très opportune pour contester par voie d autorité des dispositions qu un mouvement de groupe ne permettrait pas de contester explicitement, ainsi le reconnaît P. Mazeaud, «ces parlementaires espéraient que le Conseil Constitutionnel, ainsi saisi d office, soulèverait l incompatibilité, l inconstitutionnalité d une autre disposition que les parlementaires ne voulaient pas attaquer.» 115 On peut trouver des phrases révélant l acceptation du pouvoir d office du Conseil Constitutionnel dans les lettres de saisine, ainsi en est-il de la lettre de saisine de la décision n DC 116 : «Pour ces motifs et pour tout autre que les auteurs de la présente saisine se réservent d'invoquer et de développer, il sera demandé au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier» Ou encore, les lettres de saisines de la décision n DC : «Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi relative au fonctionnement des conseils régionaux, et notamment ses articles 1 er.» Encore faut-il citer la formulation d une des dernières lettres de saisine en date 117 : «Monsieur le Président, mesdames et messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, 109 C est le cas des décisions n DC, DC, DC et 361 DC, DC, DC, DC par exemple. 110 Pour les décisions n DC et n DC. 111 P. JAN, J-P ROY Le Conseil Constitutionnel vu du Parlement Ellipses Décision n DC, n DC, n DC, pour ce dernier cas, les saisissants contestaient un défaut de procédure dans l adoption du texte, le conseil s est saisi d office des titres III et IV de la loi pour les invalider ou les interpréter de manière conforme au bénéfice du respect du principe d égalité en prescrivant les quotas de parité. 113 Intervention de G. CARCASSONE au colloque 30 ans de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel Economica P.U.A.M. 114 G. DRAGO Contentieux constitutionnel, op. cit. 115 Lors de la discussion au colloque 30 ans de saisine parlementaire du Conseil Constitutionnel op. cit. 116 Références précitées. 117 Décision n DC
19 nous avons l'honneur de déférer à votre examen, en application de l'article 61 alinéa 2 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative aux contrats de partenariat adoptée par le Parlement le 9 juillet Sont plus particulièrement visés les articles 2, 8, 10, 14, 18, 19, 26, 28, 33 et 45 de ce texte.» Enfin, le déclenchement du contrôle par l acte de saisine révèle le caractère objectif du contrôle. La décision n DC 118 en est un exemple topique. Le Conseil Constitutionnel a refusé le désistement d un signataire de la saisine. Une fois saisi, le Conseil constitutionnel doit accomplir son contrôle, l acte de saisine se détachant des auteurs pour le respect de la constitutionnalité 119. De la même manière, le contrôle objectif et intégral de la loi ordinaire a été révélé par la décision n DC 120 par laquelle le Conseil Constitutionnel a été saisi deux fois de la même loi. Les deux saisines étaient, sur un plan purement procédural, recevables puisque présentées par 60 signataires dans le délai de promulgation. Pour autant, le Conseil Constitutionnel n a pas opéré de réexamen au bénéfice de la chose jugée de la première décision 121. La deuxième saisine développait pourtant des conclusions différentes de celles qui avaient été développées auparavant. Cette décision démontre que le Conseil Constitutionnel, s estimant saisi de l intégralité de la loi ordinaire, n a pas opéré de second contrôle sur une loi entièrement jugée au bénéfice de la formulation du considérant balai voire même du brevet de constitutionnalité accordé aux lois ordinaires. On peut conclure nos observations par le mot de G. Vedel : «La saisine est une procédure par laquelle il est demandé à l organisme chargé de contrôler la constitutionnalité de la loi, d examiner la loi dans son ensemble, dans sa totalité, même dans ses parties contre lesquelles la saisine n élève aucun grief.» 122 B. La signification du «considérant balai» : la question du «brevet de constitutionnalité» La question de l étendue du contrôle du Conseil Constitutionnel sur la loi ordinaire a donc été révélée par la technique des moyens et conclusions soulevés d office. Leurs conséquences se sont étendues à un autre problème, celui de la signification du contrôle intégral sur la déclaration d inconstitutionnalité. Chacune des décisions du Conseil Constitutionnel se termine par un considérant final dit considérant balai. Signifie-t-il que le Conseil Constitutionnel a examiné la totalité de la loi qui est dès lors conforme ou qu au contraire, le Conseil Constitutionnel n entend pas se lier pour l avenir? (1). Existe-t-il un brevet de conformité accordé à la loi ordinaire? (2). 1) Les controverses sur la signification du considérant balai. 118 Références précitées. 119 «Que l'effet de cette saisine est de mettre en oeuvre, avant la clôture de la procédure législative, la vérification par le Conseil constitutionnel de toutes les dispositions de la loi déférée y compris de celles qui n'ont fait l'objet d'aucune critique de la part des auteurs de la saisine». 120 Décision n DC du 4 juillet 2001 Loi relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception. 121 «Que le Conseil constitutionnel s'est prononcé, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, sur ladite loi par sa décision n DC du 27 juin 2001» 122 Intervention de G. VEDEL au colloque 20 ans de saisine parlementaire du Conseil Constitutionnel, op. cit.
20 On l a vu 123, le premier considérant balai d une décision portant sur une loi ordinaire avait prêté à controverse, il est utile d en rappeler les termes : «5. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi dont il est saisi par le Premier ministre aux fins d'examen de ses articles 17 et 18» 124. Le Conseil Constitutionnel précise qu'il ne soulèvera pas de question de conformité quant au reste de la loi déférée. Pour autant, cela signifie-t-il qu'il s'est refusé à contrôler ses dispositions ou plutôt qu'après examen elles ne soulèvent pas de problème de constitutionnalité? La seconde décision rendue sur une loi ordinaire, la décision n DC 125 semble signifier que le Conseil Constitutionnel s'estime saisi de la totalité de la loi ordinaire. Le Conseil termine la décision par ce considérant : «5. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a pas lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise par le Premier ministre à son examen», le Conseil semble prêt à soulever toute question de conformité à la Constitution. Dès la prochaine décision de conformité, le Conseil Constitutionnel a adopté une formulation quasiment définitive du considérant balai qui évoluera à partir de la réforme de 1974 en ne mentionnant plus l'autorité de saisine 126. Depuis la décision n , le Conseil Constitutionnel a adopté une subdivision dans la décision qui clarifiait la place du considérant balai et sa signification en clôturant la décision par une subdivision intitulée «sur les autres dispositions de la loi». Il paraissait alors clair que le Conseil Constitutionnel examinait la totalité de la loi ordinaire déférée et qu il pouvait soulever d office toute disposition ou rédiger un considérant balai qui signifiait que rien ne justifiait l exercice de ce pouvoir d office en l espèce. La dernière formulation du balai est courte : «Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution» 128. Mais alors que signifient les termes de ce considérant balai? N y a-t-il pas lieu de soulever d office parce que la loi est conforme ou au contraire, parce que la loi n a pas été examinée suffisamment en profondeur? Les avis en doctrine n ont pas toujours été convergents. Si l on en croit les services du Conseil par le biais d un article relatif à la portée des décisions 129 : «Le pouvoir d évocation d office du Conseil est fonction de l ampleur du texte, de ses difficultés techniques, de l encombrement du rôle, de la gravité des questions éludées ou de l opportunité pédagogique appréciée souverainement par le Conseil, de relever d office telle ou telle question». Il nous paraît possible de conclure que le considérant balai est la signification d un contrôle intégral de la loi ordinaire ayant pour conséquence la possible utilisation du pouvoir 123 Développements ci-dessous 124 Décision n 60-8 DC du 11 Août 1960 précitée. 125 Décision n DC du 20 janvier 1961 Loi relative aux assurances maladie, invalidité et maternité des exploitants agricoles et des membres non salariés de leur famille. 126 Décision n DC «Considérant, enfin, qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise par le Premier ministre à son examen». 127 Décision n DC du 21 janvier 1981 Loi relative au travail à temps partiel 128 Décision n DC loi relative aux contrats de partenariat. 129 «La portée des décisions du Conseil Constitutionnel juge de la constitutionnalité des lois et des traités» Services du Conseil Constitutionnel.

References: l'article 61
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 L'article 62
 l'article 6
 l'article 23
 l'article 40
 l'article 42
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 l'article 34
 L'article 98
 L'article 48
 l'article 59
 l'article 11
 l'article 8
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