Source: http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=sl&Art=en&Datum=2012-4&nr=3919&anz=31&pos=14&Frame=2
Timestamp: 2019-09-18 22:07:05+00:00

Document:
2 B 105/12
OVG Saarlouis Beschluß vom 20.4.2012, 2 B 105/12
Verfahren bei Ausschluss aus Gemeinderatsfraktion; gestörtes Vertrauensverhältnis
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 13.3.2012 – 3 L 140/12 – abgeändert und der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen.
Der Antragsteller war mehrere Jahre Vorsitzender der Antragsgegnerin im Stadtrat von E-Stadt. Er wendet sich mit seinem Anordnungsbegehren gegen seinen von den übrigen Mitgliedern der Antragsgegnerin im Januar 2012 mehrheitlich beschlossenen Ausschluss aus der Fraktion.
Unter dem 24.11.2011 forderten 11 von insgesamt 17 Mitgliedern der Antragsgegnerin den Antragsteller in seiner Eigenschaft als damaliger Fraktionsvorsitzender schriftlich auf, eine Sitzung der Fraktion unter anderem zu dem Tagesordnungspunkt „Anhörung <des Antragstellers> zwecks Vorbereitung des Ausschlusses aus der CDU-Stadtratsfraktion“ einzuberufen. Dem Schreiben war eine ebenfalls mit „Anhörung“ überschriebene Anlage gleichen Datums beigefügt, in der 11 namentlich benannte Fraktionsmitglieder unter Verweis auf „Ereignisse im Rahmen der Oberbürgermeisterwahl … im Jahr 2011“ Zweifel am Bestehen gemeinsamer politischer Ziele äußerten und auf ein „nachhaltig gestörtes gegenseitiges Vertrauensverhältnis“ verwiesen. Ein solches sei für eine enge politische Zusammenarbeit unerlässlich. Nachdem die Fraktion bei einer Sitzung im März 2011 eine mögliche Kandidatur des Antragstellers nicht unterstützt habe, sei es zu „persönlichen aggressiven Angriffen“ des Antragstellers gegen alle Fraktionsmitglieder gekommen, die Kritik an seiner Vorgehensweise geäußert hätten. Dies habe letztlich sogar in einer Strafanzeige gegen ein Fraktionsmitglied gegipfelt. Als Beleg wurden insgesamt 11 Vorfälle einzeln angeführt.
In ihrer Sitzung der Fraktion am 12.12.2011, an welcher der Antragsteller nicht teilgenommen hat, wurde dieser als Fraktionsvorsitzender abgewählt und Herr F zum neuen Vorsitzenden gewählt. Die vom 3.12.2011 datierende Einladung zu der Sitzung ist von 11 Fraktionsmitgliedern unterschrieben; in ihr wurde darauf verwiesen, dass der Antragsteller zwei im November 2011 gestellten Anträgen auf Einberufung einer Sitzung nicht nachgekommen sei.(vgl. das Einberufungsschreiben vom 3.12.2011, Blatt 56 der Akte 3 L 57/12)
Mit Eingang am 12.1.2012 hat der Antragsteller, der gleichzeitig beim Kreisvorsitzenden der CDU „Widerspruch“ eingelegt hat,(vgl. das Schreiben des Antragstellers vom 10.1.2012, Blatt 12 der Akte 3 L 57/12) Klage beim Verwaltungsgericht erhoben mit dem Antrag, die Unwirksamkeit der beiden Beschlüsse zur Ab- und Neuwahl des Fraktionsvorsitzenden festzustellen. Er hat auf den ergebnislosen Verlauf eines im Anschluss an die Sitzung durchgeführten Mediationsverfahrens verwiesen und unter anderem geltend gemacht, die Einladungen zu der Sitzung am 12.12.2011 seien durch ein unzuständiges „Einberufungsorgan“ vorgenommen worden, nicht fristgerecht erfolgt und nicht an alle Mitglieder gegangen. Er selbst habe keine Einladung erhalten. Deswegen habe er auch nicht zu seiner geplanten Abwahl Stellung nehmen können. Die Antragsgegnerin – dort Beklagte – hat dem mit dem Hinweis widersprochen, dass nachweislich alle Mitglieder – im Falle des Antragstellers sogar per Einschreiben – eine Einladung erhalten hätten. Bis auf zwei entschuldigte Mitglieder – seien außer dem Antragsteller auch alle übrigen Mitglieder zu der Sitzung erschienen. Dieses Klageverfahren ist beim Verwaltungsgericht unter der Geschäftsnummer 3 K 33/12 anhängig.
Der Tagesordnungspunkt „Anhörung, Beschlussfassung und Ausschluss“ des Antragstellers aus der Fraktion wurde in deren Sitzung am 16.1.2012 in Anwesenheit des Antragstellers behandelt. Ausweislich der Niederschrift(vgl. das Protokoll vom 21.1.2012 über diese Sitzung (Ablichtung), Blatt 12 der Akte) hat der (neue) Vorsitzende der Antragsgegnerin in der Sitzung die Anhörung vom 24.11.2011 („schriftliche Formulierung“) verlesen. Nachdem der Antragsteller und vier andere Mitglieder der Antragsgegnerin erklärt hatten, dass sie wegen „rechtlicher Bedenken“ nicht an der Abstimmung teilnähmen, und ein weiteres Mitglied sich wegen eines laufenden „Parteiausschlussverfahrens“ der Stimme enthalten hat, wurde der Antrag auf Ausschluss des Antragstellers mit 11 Stimmen – ohne Gegenstimme – angenommen. Der anschließenden Bitte des Vorsitzenden der Fraktion, die Sitzung zu verlassen, ist der Antragsteller unter Hinweis auf die Rechtswidrigkeit seines Ausschlusses aus der Fraktion nicht nachgekommen.
Mit Eingang am 20.1.2012 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die insoweit anhängige Klage und mit eidesstattlicher Versicherung der Richtigkeit dieser Angaben beantragt, der Antragsgegnerin vorläufig zu untersagen, die in der Sitzung am 12.12.2011 gefassten Beschlüsse über seine Abwahl und die Wahl eines neuen Fraktionsvorsitzenden „zu vollziehen“. Dieses Verfahren wurde später nach der Rücknahme des Antrags durch den Antragsteller, der auf die „Vorgreiflichkeit“ des vorliegenden Verfahrens verwiesen hatte, eingestellt.(vgl. dazu VG des Saarlandes, Beschluss vom 29.2.2012 – 3 L 57/12 –)
Anfang Februar 2012 forderte der Antragsteller die Antragsgegnerin auf, ihn weiterhin an ihren Sitzungen teilnehmen zu lassen und nicht an der Ausübung seiner sich aus der Fraktionszugehörigkeit ergebenden Rechte zu behindern. Das Schreiben(vgl. das Schreiben vom 7.2.2012, Blatt 15 der Akte) blieb unbeantwortet.
Am 17.2.2012 hat der Antragsteller auch Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit seines Ausschlusses aus der Fraktion erhoben.(vgl. insoweit das beim Verwaltungsgericht anhängige Verfahren mit dem Aktenzeichen 3 K 139/12) Gleichzeitig hat er beim Verwaltungsgericht beantragt, der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, ihn bis zur Entscheidung in der Hauptsache „mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitglieds zur Fraktionsarbeit zuzulassen“. Er hat auf die Unwirksamkeit seines Ausschlusses verwiesen. Dieser setze einen „wichtigen Grund“ voraus, der hier nicht vorliege, komme nur als „letztes Mittel“ in Betracht und müsse – was nicht geschehen sei – einstimmig von den übrigen Mitgliedern der Fraktion beschlossen werden. Zu den für die Störung des Vertrauensverhältnisses im Schreiben vom 24.11.2011 angeführten elf Einzeltatbeständen hat der Antragsteller in einer eidesstattlichen Versicherung vom 7.2.2012 im Einzelnen Stellung genommen und geltend gemacht, diese Vorwürfe seien jedenfalls mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht geeignet, seine sofortige Ausschließung als Fraktionsmitglied zu rechtfertigen. Diese sei zudem verfahrensfehlerhaft „zustande gekommen“, weil ihm die „tragenden Gründe“ nicht bekannt gegeben worden seien.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag im März 2012 entsprochen. In der Begründung heißt es, die begehrte Anordnung sei – auch unter Vorwegnahme der Hauptsache – erforderlich zur Abwehr wesentlicher Nachteile. Durch den Fraktionsausschluss würden dem Antragsteller maßgebliche Informations- und Einflussmöglichkeiten genommen. Einem zu Unrecht aus der Fraktion ausgeschlossenen Mandatsträger drohe ein nicht wieder gut zu machender Schaden. Der Antragsteller werde in dem gegen seinen Ausschluss eingeleiteten Hauptsacheverfahren voraussichtlich erfolgreich sein. In Ermangelung näherer Maßgaben für den Ausschluss von Mitgliedern in einer Geschäftsordnung der Fraktion sei auf die allgemein für die Beendigung von durch eine persönliche Zusammenarbeit geprägten Dauerschuldverhältnissen geltenden Maßstäbe zurückzugreifen. In formeller Hinsicht sei dem Ausschluss des Antragstellers die gebotene Anhörung vorausgegangen. Auch seien alle Mitglieder der Fraktion unter Angabe dieses Tagesordnungspunktes zu der Sitzung geladen worden. Ferner genüge der dort gefasste Mehrheitsbeschluss; eine Einstimmigkeit sei nicht erforderlich. Vorliegend fehle aber die abschließende formelle Voraussetzung für einen wirksamen Fraktionsausschluss, dass dem Betroffenen – hier dem Antragsteller – anschließend die tragenden Ausschlussgründe schriftlich mitzuteilen seien. Nur dadurch könne der Betroffene erkennen, welche konkreten Umstände tatsächlich zu seinem Ausschluss geführt hätten und warum sein Verteidigungsvorbringen in der entscheidenden Sitzung der Fraktion nicht habe überzeugen können. Das sei für seine Entscheidung, ob er den Beschluss über den Fraktionsausschluss hinnehmen oder aber gerichtlichen Rechtsschutz dagegen in Anspruch nehmen wolle, von wesentlicher Bedeutung. Die Information im „Vorfeld“ durch das Anhörungsschreiben könne das nicht ersetzen. Die entsprechende Mitteilung sei zum einen keine bloße Förmelei und zum anderen auch nicht nachholbar.
Gegen diese Entscheidung richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin, die ferner einen Antrag auf einstweilige Aussetzung der erstinstanzlichen Entscheidung gestellt hat.
Die gemäß § 146 VwGO statthafte Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13.3.2012 – 3 L 140/12 –, mit dem der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufgegeben wurde, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten zu ihrer Fraktionsarbeit zuzulassen, ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem zulässigen(vgl. zur Eröffnung des Rechtswegs nach § 40 Abs. 1 VwGO in diesen Fällen ausführlich Schmidt-Jortzig/Hansen, NVwZ 1994, 116, und Erdmann, DÖV 1988, 907, 908; zur Rechtsnatur des Zusammenschlusses zu einer Gemeinderatsfraktion etwa Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Auflage 2003, Rn 420 und – speziell zum Fraktionsausschluss – Rn 423, ders. Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Auflage 2005 Rn 222; Geis, Kommunalrecht, 2. Auflage 2011, § 11 Rn 93, 94 und – zum Fraktionsausschluss – Rn 98; siehe im Übrigen zur Anwendbarkeit Prüfungssperre für das Rechtsmittelgericht nach § 17a Abs. 5 GVG in verwaltungsgerichtlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes sowie zum Rügeerfordernis nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO Bitz in Prütting/Gehrlein, ZPO, 4. Auflage 2012, § 17a GVG Rn 4) Anordnungsantrag zu Unrecht entsprochen. Das Vorbringen im Beschwerdeverfahren (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) gebietet eine abweichende Beurteilung des Eilrechtsschutzbegehrens (§ 123 Abs. 1 VwGO). Der Antragsteller hat keinen entsprechenden Anordnungsanspruch. Nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand kann nicht von einem durch die begehrte Regelungsanordnung sicherungsbedürftigen Recht des Antragstellers ausgegangen werden. Vielmehr spricht (zumindest) eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass der Ausschluss des Antragstellers aus der Stadtratsfraktion der CDU am 16.1.2012 keinen rechtlichen Bedenken unterliegt und dass die beim Verwaltungsgericht unter der Geschäftsnummer 3 K 139/12 anhängige Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit seines Ausschlusse ohne Erfolg bleiben wird.
Im Falle eines Fehlens von bei der Bildung der Fraktion (§ 30 Abs. 5 KSVG) getroffener Absprachen in Form einer Geschäftsordnung und in Ermangelung entsprechender gesetzlicher Vorgaben im Saarländischen Kommunalrecht ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Fraktionsausschlusses auf Rechtsgrundsätze des Zivilrechts zurückzugreifen, die allgemein auf das persönliche Zusammenwirken mehrerer Beteiligter angelegte Dauerrechtsverhältnisse kennzeichnen.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.9.1995 – 1 W 12/95 –, SKZ 1996, 19) Wegen der nicht unerheblichen Auswirkungen des Ausschlusses aus der Fraktion für die politische Stellung und für die Arbeit in der Gemeindevertretung ist zunächst ein rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechendes Verfahren im Vorfeld des Ausschlusses einzuhalten. Dabei kommt dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) besondere Bedeutung zu. Deswegen ist eine in zeitlicher wie auch in inhaltlicher Hinsicht ausreichende Äußerungs- und Verteidigungsmöglichkeit des betroffenen Fraktionsmitglieds zu den gegen ihn erhobenen Vorwürfen sicherzustellen. Die formalen Anforderungen an einen wirksamen Ausschluss aus einer Gemeinderatsfraktion sind vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Beschluss zutreffend festgestellt, dass die zur Eröffnung einer Verteidigungsmöglichkeit gebotene schriftliche Anhörung des Antragstellers mit einer substantiierten Darlegung der gegen ihn in dem Zusammenhang erhobenen Vorwürfe bereits lange vor der Sitzung am 16.1.2012 stattgefunden hat. Dem Antragsteller wurde die vom 24.11.2011 datierende „Anhörung“ übermittelt, in der insgesamt 11 Sachverhalte als Begründung für den beabsichtigten Ausschluss aus der Fraktion einzeln angeführt und beschrieben sind. Aus der Niederschrift über die Sitzung der Fraktion am 16.1.2012 geht ferner hervor, dass der im Dezember 2011 gewählte neue Fraktionsvorsitzende in dieser Sitzung die „schriftliche Formulierung“ vom 24.11.2011 zusätzlich noch einmal „verlesen“ hat. Dass der dort anwesende Antragsteller die Gelegenheit zur Stellungnahme zu den gegen ihn erhobenen Vorwürfen in der Sitzung nicht wahrgenommen, sondern vielmehr erklärt hat, er (selbst) sei „weiterhin Fraktionsvorsitzender“ und halte den Tagesordnungspunkt betreffend seinen Ausschluss für „nicht abstimmungsfähig“, ändert nichts daran, dass ihm vor der Abstimmung über den Fraktionsausschluss ausreichend rechtliches Gehör gewährt worden ist. Die 11 den Ausschluss des Antragstellers betreibenden Fraktionsmitglieder haben darüber hinaus auf Rückfragen in der Sitzung ausdrücklich bekräftigt, dass sie sich den Antrag mit seiner Begründung „weiterhin zu eigen“ machten. Anschließend wurde der Ausschluss aus der Fraktion – ohne Gegenstimme – beschlossen. Entgegen der vom Antragsteller auch im Beschwerdeverfahren erneut vertretenen Auffassung bedarf es insoweit keines einstimmigen Beschlusses der übrigen Fraktionsmitglieder.(vgl. etwa Geis, Kommunalrecht, 2. Auflage 2011, § 11 Rn 98, Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Auflage 2003, Rn 423, Schmidt-Jortzig/Hansen, NVwZ 1994, 116, 119, in der Sache ebenso: OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.9.1995 – 1 W 12/95 –, SKZ 1996, 19) Die Entscheidung ist im Sitzungsprotokoll dokumentiert und unterliegt auch ansonsten keinen weitergehenden formalen Anforderungen.
Entgegen der im erstinstanzlichen Beschluss – allein tragend für die Stattgabe – zum Ausdruck kommenden Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es in dieser Situation nicht zwingend erforderlich, dass einem Betroffenen, dem zuvor umfassend – gerade auch in der Sitzung, in der er aus der Fraktion ausgeschlossen wurde – und substantiiert Äußerungs- und Verteidigungsmöglichkeiten eingeräumt worden sind, im Nachgang unaufgefordert mit Blick auf mögliche Rechtsbehelfsverfahren noch einmal die „Gründe“ für die Maßnahme schriftlich mitgeteilt werden.(vgl. dazu etwa Lenz, NVwZ 2005, 364, 368) Die Abläufe im konkreten Fall belegen auch, dass der Antragsteller ein entsprechendes Informationsdefizit bei sich selbst jedenfalls bis zur Erhebung der Klage gegen den Ausschluss am 17.2.2012 offensichtlich nicht gesehen hat. Die Klageschrift vom selben Tag, der sich im Übrigen entnehmen lässt, dass der Antragsteller das die angesprochene Behandlung des Tagesordnungspunktes und die hierzu ergangene Entscheidung der Antragsgegnerin dokumentierende Protokoll über die Fraktionssitzung am 16.1.2012 erhalten hatte, enthält keinen Hinweis darauf, dass der Antragsteller auch nur ansatzweise Zweifel hinsichtlich der für die Maßnahme angeführten Gründe hatte. Im Gegenteil hat er sogar ausdrücklich unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 24.11.2011 und die darin „im Einzelnen erhobenen Vorwürfe“ Bezug genommen und über mehrere Seiten durch Wiedergabe der unter dem 7.2.2012 von ihm abgegebenen eidesstattlichen Versicherung zu diesen „Vorwürfen“ detailliert Stellung bezogen. Informationsdefizite hinsichtlich der von den seinen Ausschluss betreibenden Fraktionskolleginnen und –kollegen angeführten Sachverhalte und Gründe gab es im konkreten Fall also offensichtlich nicht. Ob in anders gelagerten Fällen, in denen nach dem Sachverhalt nachvollziehbar Unklarheiten des vom Ausschluss aus einer Fraktion betroffenen Gemeinderatsmitglieds über die Gründe für diese Maßnahme bestehen (können), diesem entsprechend der gesetzlichen Wertung in § 626 Abs. 2 Satz 3 BGB für die (fristlose) Kündigung von Dienstverhältnissen aus wichtigem Grund auf sein Verlangen hin ein Recht auf unverzügliche schriftliche Mitteilung der maßgebenden Gründe zuzubilligen ist, bedarf hier keiner Vertiefung. Zum einen bestanden hier offenbar keine Unsicherheiten und zum anderen wäre es dann Sache des Antragstellers gewesen, eine (erneute) schriftliche Begründung zu verlangen. Es lässt sich erahnen, dass ihm in diesem Fall erneut die detaillierte Auflistung in dem Schreiben vom 24.11.2011 übermittelt worden wäre, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist und die sich die für den Ausschluss stimmenden Mitglieder am 16.1.2012 auch auf wiederholte Rückfrage in der Sitzung ausweislich des Protokolls noch einmal zu eigen gemacht haben. Da der Antragsteller in der Sitzung nur formale Einwände gegen das Ausschlussverfahren erhoben und sich nicht in der Sache verteidigt hatte, ist auch nicht ersichtlich, dass für ihn der in der erstinstanzlichen Entscheidung in dem Zusammenhang angesprochene Anlass bestanden hätte, anhand einer nachträglichen schriftlichen Begründung zu prüfen, inwieweit sachliche Einwände seinerseits bei der Entscheidung gewürdigt wurden.
Vor diesem Hintergrund erscheint es zumindest befremdlich, wenn der Antragsteller nach Erhebung der Klage und Stellung des vorliegenden Anordnungsantrags (§ 123 Abs. 1 VwGO) im Rahmen des zeitgleich eingeleiteten Eilrechtsschutzverfahrens dann unter Hinweis auf einen Beschluss des VG Osnabrück(vgl. VG Osnabrück, Beschluss vom 17.10.2008 – 1 B 27/08 –, NVwZ-RR 2009, 260) eine fehlende Bekanntgabe der „tragenden Gründe“ reklamiert. Der dort zugrunde liegende Sachverhalt war ohnehin in wesentlicher Hinsicht anders gelagert. Das ausgeschlossene Mitglied des Gemeinderates hatte sich – anders als der Antragsteller – vor der Entscheidung über den Ausschluss wiederholt schriftlich zu den gegen ihn erhobenen „Vorwürfen“ – konkret ging es im Kern nur um eine für das persönliche Vertrauensverhältnis irrelevante beabsichtigte Realisierung eines in der Bevölkerung abgelehnten größeren landwirtschaftlichen Bauvorhabens (Schweinemaststall mit 7.560 Plätzen) – schriftlich und mündlich ausführlich geäußert. Außerdem hatte er sich bei der Beratung in der Fraktion erneut dazu eingelassen, war bei der Entscheidung über seinen Ausschluss – anders als der Antragsteller – nicht anwesend und über die Sitzung war – anders als hier – nicht einmal eine Niederschrift erstellt worden.
Der Ausschluss des Antragstellers begegnet aller Voraussicht nach auch keinen inhaltlichen rechtlichen Bedenken. Den Gemeinderatsfraktionen ist wegen der genannten Bedeutung der Maßnahme für das betroffene Gemeinderatsmitglied zwar kein freies Ausschlussrecht zuzubilligen. In materieller Hinsicht setzt die Wirksamkeit des Ausschlusses eines Mitglieds aus einer Fraktion im Gemeinderat vielmehr in Anlehnung an die für Dauerschuldverhältnisse geltenden Grundsätze das Vorliegen eines wichtigen Grundes und seine Qualifizierbarkeit als ultima ratio voraus.(vgl. etwa Geis, Kommunalrecht, 2. Auflage 2011, § 11 Rn 98, der in dem Zusammenhang auf die §§ 626 Abs. 1, 723 Abs. 1 Satz 2 BGB, 89a Abs. 1 HGB und 10 Abs. 4 PartG verweist; Wohlfarth, Kommunalrecht für das Saarland, 3. Auflage 2003, Rn 120) Da es sich bei den Fraktionen im Gemeinderat um Vereinigungen politisch gleich gesinnter lokaler Mandatsträger handelt, die zur wirksamen Erfüllung ihrer Aufgabe im Gemeinderat auf gegenseitiges Vertrauen, Loyalität, Diskretion und ein zumindest verträgliches Miteinander angewiesen sind, ist den Fraktionen – hier der Antragsgegnerin – für den Fall des Ausschlusses eines Mitglieds unter beiden Aspekten, das heißt für die Beurteilung des Vorliegens eines „wichtigen Grundes“ im Sinne einer nachhaltigen Störung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses mit Blick auf die künftigen Möglichkeiten einer effektiven Zusammenarbeit mit dem oder der Betroffenen zur Förderung gemeinsamer politischer Zielvorstellungen in der Gemeinde und hinsichtlich des Charakters der Maßnahme als „letztes Mittel“ ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen. Der in dem Fraktionsausschluss zu erblickende Akt interner Selbstgestaltung unter Wahrnehmung kollektiver politischer Verantwortung unterliegt nur einer eingeschränkten Überprüfung durch die Gerichte.(vgl. dazu etwa Schmidt-Jortzíg/Hansen, NVwZ 1994, 116, 119/120) Diese muss sich auf Verstöße gegen gesetzliche Bestimmungen, die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und auf eine Beachtung des Willkürverbots beschränken.(vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.9.1995 – 1 W 12/95 –, SKZ 1996, 19 = NVwZ-RR 1996, 462, zust. VG Braunschweig, Beschluss vom 12.9.2007 – 1 A 37/07 –, juris, Schmidt-Jortzig/Hansen NVwZ 1994, 116, 119) Auch die Verankerung der Fraktionen letztlich im „politischen Raum“ verbietet eine uneingeschränkte inhaltliche gerichtliche Kontrolle in diesem Bereich durch die staatlichen Gerichte.(vgl. auch dazu Erdmann, DÖV 1988, 907, 912, unter Verweis auf die Rechtsprechung zur gerichtlichen Kontrolle von Vereinsausschlüssen) Das unterliegt auch deshalb keinen grundsätzlichen rechtlichen Bedenken, weil im Rahmen eines solchen kommunalrechtlichen „Innerorganstreits“ nicht wie in Außenrechtsverhältnissen geschützte Individualrechte des Antragstellers als Person in Rede stehen, sondern allein innerorganschaftliche Kompetenzen, die dem Antragsteller als Mitglied des Stadtrats und der in diesem durch Zusammenschluss gebildeten Antragsgegnerin nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Kommune zugewiesen wurden, und die daher weder aus seinen Grundrechten herzuleiten, noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG anzusiedeln sind.(so beispielsweise OVG Münster, Beschluss vom 20.7.1992 – 15 B 1643/92 – DÖV 1993, 208, mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung)
Bei Anlegung dieser Maßstäbe spricht hier sehr vieles dafür, dass der am 16.1.2012 beschlossene Ausschluss des Antragstellers aus der Fraktion keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken unterliegt. Dass das persönliche Vertrauensverhältnis zwischen dem Antragsteller und der überwiegenden Zahl der Mitglieder der Antragsgegnerin nachhaltig und grundlegend ge- wenn nicht zerstört ist, kann nach Aktenlage nicht ernsthaft in Zweifel gezogen werden. Mit Blick auf den erwähnten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das letztlich im Gleichbehandlungsgebot wurzelnde Willkürverbot kann es insoweit eigentlich nur darum gehen, ob dem Antragsteller daran im Ergebnis ein wesentlicher Beitrag zugerechnet werden kann, der die Annahme rechtfertigt, dass den Fraktionsmitgliedern, die für einen Ausschluss gestimmt haben, eine weitere politische Zusammenarbeit mit dem Antragsteller nicht mehr zugemutet werden kann. Auch dafür spricht vieles. Bei der Beurteilung, ob die Entscheidungsgrundlage, hier das Anhörungsschreiben vom 24.11.2011, einen wichtigen Grund „hergab“, kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass bis zum Beschluss der Antragsgegnerin über seinen Ausschluss eine sachliche Stellungnahme des Antragstellers zu den gegen ihn erhobenen Vorwürfen jedenfalls aktenkundig nicht vorlag.
Dass es sich bei den Vorwürfen um lediglich „vorgeschobene“ Verdächtigungen ohne sachlichen Gehalt handelte, denen ein Fraktionsmitglied allgemein nicht schutzlos ausgeliefert werden darf,(vgl. OVG Münster, Beschluss vom 21.11.1988 – 15 B 2380/88 –, NJW 1989, 1105) kann jedenfalls derzeit nicht angenommen werden. Darüber hinaus stellt der Umstand, dass sich der Antragsteller im Frühjahr 2011 offenbar mit dem Gedanken getragen hat, zumindest parteiintern anstelle oder auch neben dem bisherigen Amtsinhaber, der ebenfalls der CDU angehört, bei der Urwahl des Oberbürgermeisters von E-Stadt zu kandidieren noch keine inhaltliche „Entfernung von Grundwerten der Partei“ dar, die bereits seinen Ausschluss aus der Stadtratsfraktion hätte rechtfertigen können.(vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.9.1995 – 1 W 12/95 –, SKZ 1996, 19 = NVwZ-RR 1996, 462, zust. Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Auflage 2003 Rn 423) Der Vorwurf in der „Anhörung“ vom 24.11.2011 betrifft auch nicht diesen Umstand, sondern stellt zentral auf ein Verhalten gegenüber Fraktionskolleginnen und –kollegen ab, die seinerzeit nicht bereit waren, eine Kandidatur des Antragstellers zu unterstützen.
Im Rahmen vorliegenden Verfahrens lassen sich beispielhaft folgende Vorgänge anführen, die vom Sachverhalt her meist unstreitig sind, aber von den Beteiligten völlig unterschiedlich bewertet werden. So wurde unter der Nr. 2 das Verhalten des Antragstellers im Zusammenhang mit einer von ihm in seiner Eigenschaft als Fraktionsvorsitzender – unstreitig allein in Abstimmung mit dem Sprecher der Fraktion im Bauausschuss – unter dem 20.4.2011 beim Oberbürgermeister beantragten Sondersitzung des Stadtrates zu dem Thema „Finanzierung Projekt Baumwollspinnerei – Wertgutachten“ thematisiert. Nachdem das Fraktionsmitglied F. am 22.4.2011 unter Verweis auf bisherige Gepflogenheiten die Einberufung einer Fraktionssitzung zur vorherigen Abstimmung in der Fraktion gebeten(vgl. die e-Mail vom 22.4.2011, Blatt 103 in 3 K 139/12) und der Antragsteller daraufhin die Fraktionsmitglieder zu einer Koalitionssitzung („Jamaika“) am 26.4.2011 eingeladen hatte,(vgl. die e-Mail vom 25.4.2011, Blatt 104 in 3 K 139/12 („Jamaika-Sitzung“)) bat Herr F. unter Verweis auf eine zu dem Termin bereits zuvor anberaumte Sitzung des Stadtverbandsvorstands der CDU und die sich daraus ergebene Terminkollision für 8 (von 17) Mitgliedern der Antragsgegnerin um eine Verlegung der Sitzung und mit dem Hinweis auf einen fraktionsinternen Abstimmungsbedarf „außerhalb von Jamaika“ um eine Beschränkung des Teilnehmerkreises auf die Mitglieder der Antragsgegnerin.(vgl. die e-Mail vom 25.4.2011, Blatt 105 in 3 K 139/12) Diese Anliegen wurden von den Fraktionsmitgliedern G, H und I unterstützt.(vgl. die e-Mails jeweils vom 25.4.2011, Blätter 107 bis 109 in 3 K 139/12) Letzterer erklärte, er halte eine Fraktionssitzung „ohne fremde Farben“ für zwingend erforderlich und angemessen. In einer weiteren Nachricht kritisierte Herr I, dass der Forderung nach einer Sondersitzung des Stadtrats keine fraktionsinterne Abstimmung vorausgegangen sei, dass der Antragsteller auf die Forderung nach einer Fraktionssitzung zur Vorbereitung auf die Sitzung des Stadtrats stattdessen zu einer „Sitzung von Jamaika“ eingeladen habe, und dass der Termin so gewählt worden sei, dass diejenigen Mitglieder, die die Sitzung gewünscht hätten, terminlich daran nicht teilnehmen könnten.(vgl. die e-Mail vom 26.4.2011, Blatt 110 in 3 K 139/12, CDU-Fraktionssitzung) Dabei handelte es sich lediglich um eine sachliche Beschreibung des Vorgangs, verbunden mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit, sich kurzfristig zu einer Fraktionssitzung zu treffen. Dies und möglicherweise der nichtssagende und nicht konkretisierte Zusatz, er – I – habe den Eindruck, dass hier „Spielchen“ gespielt würden, gaben dem Antragsteller dann Veranlassung zu folgender Antwort an das Fraktionsmitglied I, der Mitinhaber und Geschäftsführer eines Stahl- und Blechbauunternehmens ist, am selben Tag:(vgl. die e-Mail vom 26.4.2011, Blatt 111 in 3 K 139/12, Re: CDU Fraktionssitzung)
„Lieber ,
mir scheint, dass Du Dich etwas im Ton vergreifst – ob es damit zusammenhängt, dass Du zu einem sehr günstigen Preis vor einigen Monaten ein Gewerbegebiet von der GGE25(Gewerbegebiet-Entwicklungs-Gesellschaft (GGE)
) nach langem Warten und Bitten erhalten hast? (wie Du erzählt hast). Meinst Du, Du musst Dich jetzt auf diese Weise erkenntlich zeigen – zugegeben Dein Gewinnstreben als Unternehmer sei Dir gegönnt, dann sollten aber auch die Fraktionskolleginnen und –Kollegen die Motive für Deine „Ausbrüche“ kennen.
So wird auch vor diesem Hintergrund Deine Forderung in der Sitzung des Stadtverbandes, vor 14 Tagen, einen neuen Fraktionsvorsitzenden zu wählen, verständlich.
Hast Du mit Deinem Grundstückgeschäft als Stadtratsmitglied mit der GGE Deine politische Unabhängigkeit verkauft?
Ansonsten sehe ich Deinen Drohungen mit Gelassenheit entgegen, da ich weder bei der Stadt E-Stadt beschäftigt bin noch Auftragnehmer noch abhängig in Immobilienangelegenheiten.
Ich erlaube mir, unseren „kleinen Schriftwechsel“ weiteren Parteifreunden zuzuleiten – es ist sicherlich in Deinem Sinne!“
Auch wenn der Inhalt dieser elektronischen Nachrichten ahnen lässt, dass die Hintergründe des Vorgangs um die Sondersitzung zum „Wertgutachten Baumwollspinnerei“, deren Einberufung nach der Beschwerdeerwiderung für die Fraktion nicht von Interesse, sondern der Auseinandersetzung des Antragstellers mit dem damaligen Oberbürgermeister geschuldet gewesen sein soll, sich jedenfalls für Außenstehende aus dem Akteninhalt nicht ohne weiteres erschließen, bleibt festzuhalten, dass die nach der Verteilerrubrik („Cc“) zudem noch „fraktionsöffentliche“ Reaktion des Antragstellers völlig überzogen, unsachlich und zudem in einer unverständlichen Weise persönlich war. Hier wurde dem Fraktionsmitglied I unverhohlen vorgehalten, dass sein Verhalten im Stadtrat beziehungsweise im Rahmen der Arbeit der Antragsgegnerin von sachfremden Motiven bestimmt und letztlich durch die Gewährung ihm nicht zustehender Vergünstigungen im Rahmen eines Grundstücksgeschäfts veranlasst sei. Nachdem die Fraktionsmitglieder G und J auf die Zuleitung des „kleinen Schriftwechsels“ in ihren Antworten an den Antragsteller ihr „Entsetzen“ zum Ausdruck gebracht hatten, auf welchem „geschmacklosen Niveau“ sich der Antragsteller „derzeit bewege“,(vgl. die e-Mails vom 26.4.2011, Blatt 98 in 2 B 105/12, und vom 18.4.2011, Blatt 99 in 2 B 105/12) und Frau J hinzugefügt hatte, sie „sehe nur jemanden, der penetrant und rücksichtslos sein Ziel verfolge, Bürgermeisterkandidat der CDU zu werden und dabei sogar seinen Freunden vor den Kopf stößt“, reagierte der Antragsteller wiederum „fraktionsöffentlich“ wie folgt:(vgl. die e-Mail vom 28.4.2011, Blatt 101 in 2 B 105/12)
(…) Ich habe mir jetzt ein kleines schwarzes Büchlein angeschafft, wo ich jeden Tag fleißig notiere, was mir so wiederfährt und was die Leute sagen.
Faszinierend, dass Du auch weitere 15 Menschen an unserem kleinen Schriftwechsel teilhaben lässt – immerhin nur „geschmacklos“ – hatte schon gefürchtet, ich sei „krank und pervers“.
Meine „Freunde“???
Ich gehöre zu den Menschen, die mit diesem Begriff sehr vorsichtig sind:
Sind „Freunde“ die, die dich nicht mehr ansehen, wenn sie dir die Hand geben? Die grusslos an dir vorbeigehen?
Sind Freunde die, die Lügen erzählen über jemanden, die Gerüchte streuen, die Dinge die einem wertvoll sind in den Dreck ziehen?
Sind Freunde die für die man sich eingesetzt hat – beruflich z.B. – und die dann im Kreis der politisch Gleichgesinnten über einen herziehen?
Sind Freunde die, die ihr politisches Verhalten nach Nützlichkeitserwägungen ausrichten?
(…) Ich glaube nicht, dass ein Mensch viele Freunde hat – viele haben aber niemals die Gelegenheit erhalten, das wirklich festzustellen.“
(…) Eine Frage noch am Rande, sozusagen @all: Wie soll das nach dem 19.5. weitergehen (ich meine dies jetzt weniger politisch)?“
Gerade die Bezugnahme am Schluss auf den Termin der Vertreterversammlung der CDU macht zum einen den Zusammenhang mit der damals anstehenden Oberbürgermeisterwahl und zum anderen deutlich, dass der Antragsteller selbst die Grundlage für eine zumindest persönliche weitere Zusammenarbeit als – zumindest zum damaligen Zeitpunkt – nicht mehr gegeben sah. Wegen der von ihm „öffentlich“ vorgenommenen Verknüpfungen zwischen persönlichen und politischen Aspekten, ist eigentlich nicht nachvollziehbar, wo hier eine Trennung, das heißt eine Basis für eine vertrauensvolle und durch gegenseitigen Respekt geprägte „rein politische“ Zusammenarbeit in der Antragsgegnerin gesehen werden sollte. Der Vollständigkeit halber ist in dem Zusammenhang abschließend zu erwähnen, dass das Fraktionsmitglied I in einem Schreiben vom 13.5.2011 („Richtigstellung“)(vgl. die e-Mail vom 13.5.2011, Blatt 102 in 2 B 105/12, mit Anlage) an den Antragsteller ausführlich und sachlich zu den gegen ihn und seine Firma im Zusammenhang mit dem – danach noch nicht einmal vollzogenen – Grundstücksgeschäft Stellung bezogen hat. Auf eine Wiedergabe im Einzelnen kann verzichtet werden. Der Inhalt dieses Schreibens macht allerdings deutlich, dass eine „persönliche“ vertrauliche Zusammenarbeit in diesem Verhältnis kaum mehr möglich erscheint. Das gilt auch für die anderen (11) Fraktionsmitglieder, die sich diesen Vorwurf in der „Anhörung“ vom 24.11.2011 zu Eigen gemacht haben. Zu vertreten hat das (allein) der Antragsteller. Dessen Stellungnahme in der eidesstattlichen Versicherung vom 7.2.2012, dass „die persönliche Auseinandersetzung mit Herrn I“ mit dem Antrag auf Einberufung der Stadtratssitzung „dem Grunde nach nichts zu tun hatte“, rechtfertigt sicher keine andere Bewertung. Die entsprechende Verknüpfung hat der Antragsteller in seiner elektronischen Nachricht vom 26.4.2011 selbst vorgenommen und zwar nicht „intern“, sondern gegenüber allen Fraktionsmitgliedern. Es mag auch sein, dass er das heute als „überflüssig“ ansieht. Der Hinweis, dass „diese Zwistigkeit“ nicht in der Fraktion begründet sei, sondern ausschließlich auf persönlicher Ebene, spielt im Ergebnis für die Frage eines vertrauensvollen Umgangs miteinander innerhalb der Fraktion „unter dem Strich“ keine Rolle.
Was die unter Nr. 3 angeführte – unstreitige – Übernahme von Aufgaben der Fraktionsgeschäftsführerin G durch den Antragsteller aus Anlass eines zumindest nicht nachweisbar auf ihr Verschulden zurückzuführenden Nichterscheinens eines Berichts der Fraktion in der von der Stadtverwaltung herausgegebenen „Rundschau“ (Ausgabe April 2011) anbelangt, verweist der Antragsteller in seiner eidesstattlichen Versicherung vom 7.2.2012 darauf, dass nach einer klärenden Fraktionssitzung eine weitere Zusammenarbeit stattgefunden habe. Das ändert nichts daran, dass der Antragsteller auch hierbei ohne Abstimmung mit der Antragsgegnerin vorgegangen ist. Zu den Motiven für sein Vorgehen heißt es in seiner an Frau G gerichteten elektronischen Nachricht vom 6.5.2011 unter anderem:(vgl. die e-Mail vom 6.5.2011, Blatt 107 in 2 B 105/12)
„Ich denke, Du bist durch Krankheit und die Vielzahl deiner verschiedenen Ämter und Mandate zur Zeit daran gehindert, die Fraktionsgeschäftsführung weiter wahrzunehmen. Daher werde ich bis auf Weiteres die Aufgaben der Fraktionsgeschäftsführung mitübernehmen …“
Diese insoweit unstreitige eigenmächtige „Absetzung“ der Fraktionsgeschäftsführerin war sicher nicht als vertrauensbildende Maßnahme im Verhältnis zwischen dem Antragsteller und den sonstigen Mitgliedern der Antragsgegnerin, die Frau G mit dieser Aufgabe betraut hatten und anschließend auf einer „Wiedereinsetzung“ in ihre Funktion bestanden, geeignet.
Andere Punkte des Schreibens vom 24.11.2011 lassen sich im Rahmen des vorliegenden Verfahrens sicher nicht klären. Das gilt etwa hinsichtlich der Interpretierbarkeit der vom Antragsteller in der Saarbrücker Zeitung angegebenen „Wahlprüfsteine“ für die Bürger von E-Stadt bei der Wahl des Oberbürgermeisters, wonach der „neue Oberbürgermeister“ unter anderem das Gesetz achten beziehungsweise „Vettern- und Günstlingswirtschaft eine klare Absage erteilen“ sollte, mit Blick auf die Person des damaligen Amtsinhabers.(vgl. dazu den Artikel in der SZ vom 17.8.2011, Blatt 132 in 2 B 105/12) Dabei wird in den Blick zu nehmen sein, dass die entsprechenden „Kriterien“ für die Wahl auch in einer den später bei der Stichwahl erfolgreichen Gegenkandidaten des Amtsinhabers unterstützenden Wahlkampfzeitung kurz vor der Wahl am Ende eines Artikels mit der Überschrift: „Ein Ex-Kandidat setzt sich zur Wehr“ unter Bezugnahme auf die Person des Antragstellers veröffentlicht wurden.(vgl. das nach eigener Angabe mit einer Auflage von 16.000 Stück hergestellte und kurz vor der Wahl in E-Stadt verteilte Blatt „Initiative Pro E-Stadt“ vom 20.10.2011, Blatt 139 in 2 B 105/12) Ebenfalls nicht aufklärbar ist ferner die Behauptung des Antragstellers, die ihm in einem weiteren Zeitungsartikel vom 10.11.2011, einige Tage nach der Wahl, in Form eines wörtlichen Zitats zugeschriebene, hinsichtlich des Adressaten zumindest eindeutige Aussage, es „gebe wirtschaftliche Abhängigkeiten vom <bisherigen> Amtsinhaber, eine ganz enge Günstlingswirtschaft, die jetzt zerschlagen werden“ müsse,(vgl. dazu den Artikel in der SZ vom 10.11.2011, Blatt 133 in 2 B 105/12) habe er weder gemacht noch autorisiert. Insofern weist allerdings die Antragsgegnerin unwidersprochen darauf hin, dass der Antragsteller nichts unternommen hat, um dies – gegebenenfalls – in der Öffentlichkeit richtig zu stellen. Die verfahrensformbedingte Unmöglichkeit zu einer abschließenden Aussage hinsichtlich des Wahrheitsgehalts dieser und anderer von Seiten des Antragstellers anders dargestellter oder bewerteter Vorwürfe rechtfertigt es in der Gesamtschau nicht, allein deswegen für die Dauer des Hauptsacheverfahrens die vom Antragsteller begehrte Anordnung zu erlassen. Sonst hätte es ein von der Ausschließung betroffenes Mitglied der Fraktion in der Hand, den Eintritt der an den Ausschluss geknüpften Folgen allein durch Bestreiten der gegen ihn in substantiierter Form erhobenen Vorwürfe für die Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben und ihnen so nicht selten sogar ganz zu entgehen.(vgl. OVG Münster, Beschluss vom 20.7.1992 – 15 B 1643/92 – DÖV 1993, 208) Das erscheint schon mit Blick auf die Aufgabe der Fraktionen im Gemeinderat bei der Vorbereitung sachgerechter Entscheidungen zum Wohle der Gemeinde nicht hinnehmbar.
Daher spricht im Ergebnis sehr vieles dafür, dass die am Ende des „Anhörungsschreibens“ zum Ausdruck gebrachte Einschätzung der Mehrheit der Fraktionsmitglieder zutrifft, dass eine „gedeihliche“ Fraktionsarbeit unter Beteiligung des Antragstellers in Zukunft nicht (mehr) möglich ist, da dieser das Vertrauensverhältnis durch ein – unstreitig – in vielen Punkten mit der Fraktion nicht abgestimmtes Vorgehen nachhaltig gestört und damit einer weiteren Zusammenarbeit innerhalb der Antragsgegnerin den Boden entzogen hat. Hinsichtlich des Gesichtspunktes des Fraktionsausschlusses als des „letzten Mittels“,(vgl. dazu OVG Lüneburg, Beschluss vom 24.3.1993 – 10 M 338/93 –, NVwZ 1994, 506, wonach ein Ausschluss erst dann beschlossen werden darf, wenn alle milderen Maßnahmen versagt haben oder wenn sie wegen der Umstände des Einzelfalles ausnahmsweise nicht in Betracht gezogen werden mussten; Schmidt 2003, 846, 851) lässt sich den Akten entnehmen, dass im Vorfeld des Ausschlusses des Antragstellers am 16.1.2012 eigens ein Mediationsverfahren unter Beteiligung eines Rechtsanwaltes stattgefunden hat, das allerdings nicht zum Erfolg, das heißt der Ausräumung des grundlegenden Konflikts beziehungsweise zur Wiederherstellung des notwendigen tragfähigen Vertrauensverhältnisses zwischen dem Antragsteller und der Mehrheit der übrigen Fraktionsmitglieder geführt hat.
Kann nach dem derzeitigen Erkenntnisstand damit nicht vom Bestehen des geltend gemachten Anspruchs des Antragstellers – in der Sache – auf weitere Wahrnehmung der sich aus der Mitgliedschaft in der Antragsgegnerin ergebenden Rechte ausgegangen werden, ist auch kein Raum für die Anerkennung eines schutzwürdigen Interesses auf „vorläufige“ Sicherung eines solchen Anspruchs oder gar – wie das Verwaltungsgericht angenommen hat – für eine nur in engen Grenzen zulässige „Vorwegnahme der Hauptsache“ im Rahmen eines Anordnungsverfahrens nach dem § 123 VwGO.
Daher ist der Beschwerde der Antragsgegnerin zu entsprechen und der Anordnungsantrag des Antragstellers zurückzuweisen.
Mit der vorliegenden Entscheidung entfällt ein Bedürfnis für die von der Antragsgegnerin beantragte Zwischenregelung im Beschwerdeverfahren (§§ 173 VwGO, 570 Abs. 3 ZPO).
Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 Satz 2, 47 GKG. Mit Blick auf die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache ist der Ansatz des vollen Auffangwertes gerechtfertigt.

References: § 146
 § 40
 § 11
 § 17
 § 146
 § 17
 § 11
 § 626
 § 11
 Art. 19
 § 123