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Timestamp: 2020-01-23 19:38:22+00:00

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Avvocati pubblici e compensi - Nota a parere Corte dei Conti
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Avvocati pubblici e compensi – Nota a parere Corte dei Conti Abruzzo
Da Antonella Maria Trentini
AVVOCATI PUBBLICI – COMPENSI PROFESSIONALI – ART. 9 D.L. 90/2014, CONVERTITO IN LEGGE N. 114/2014 – RIPARTO COMPENSI A DIPENDENTI NONAVVOCATI – STRUTTURA TRATTAMENTO ECONOMICO – RILEVABILITA’ D’UFFICIO.
Corte dei Conti in Sezione Regionale di Controllo per l’Abruzzo, Parere 17.7.2015, n. 187(Est. e Rel. Cons. Andrea Luberti)
Il presupposto per l’erogazione dei compensi professionali ai dipendenti delle Avvocature erariali è l’iscrizione all’albo speciale che consente l’attribuzione dello ius postulandi per l’Ente d’appartenenza.La struttura del trattamento economico complessivo spettante all’avvocato pubblico è composto normalmente per una quota dallo stipendio tabellare e dalle voci integrative ed accessorie, e per altra quota, dai compensi correlati all’esito favorevole delle liti patrocinate.
NOTA A PARERE CORTE DEI CONTI – ABRUZZO N. 187 DEL 17 LUGLIO 2015
Il parere che si annota, reso dalla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti abruzzese con Parere n. 187 del 17.07.2015, è rilevante sia per la disamina affrontata in tema di debenza soggettiva dei compensi professionali conseguenti ad una prestazione (appunto, professionale) richiesta all’avvocato dipendente e conclusa vittoriosamente, che per la fissazione del contenuto definitorio di trattamento economico complessivo.
In conseguenza dell’approvazione da parte del Parlamento del testo dell’art. 9 del D.L. n.90/2014 (Riforma degli onorari dell’Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici), come riformato in sede di conversione dalla L. n. 114/2014, le pubbliche amministrazioni sono state onerate dell’adeguamento dei propri regolamenti, al fine della corresponsione dei compensi professionali.
L’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, insieme ad altre Associazioni, ha contribuito in sede parlamentare alle modifiche intervenute sulla norma, al fine di renderla oggettivamente applicabile agli avvocati erariali diversi dallo Stato, questi ultimi destinatari prima facie della norma.Successivamente all’entrata in vigore della legge di conversione, a fronte del testo di una norma che, corretta e riveduta più volte, presenta difficoltà interpretative (e applicative), le numerosissime richieste da parte degli iscritti e di amministrazioni di valutazioni, orientamenti ed interpretazioni in merito al dettato dell’art. 9, D.L. 90/2014, convertito con modifcazioni in L.114/2014, hanno portato ad elaborare e trasmettere ad ANCI il 22.12.2014 una propriaCircolare interpretativa (n. Pr/17/2014).Le considerazioni contenute in tale Circolare interpretativa dell’Unione Nazionale Enti Pubblici, trova oggi conforto nel parere della Corte dei Conti abruzzese, che si annota, compulsato dal Sindaco di un Comune, il cui avvocato è iscritto U.N.A.E.P., il quale ha richiesto lumi sulla portata operativa dell’art. 9 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella l.11 agosto 2014, n. 114, con riguardo alla attribuzione di quota parte dei compensi professionali disciplinati da tale legge ai dipendenti del Settore Avvocatura che non rivestano la qualifica di avvocati. La Corte dei Conti, oltre a chiarire tale aspetto, con un ragionamento più ampio, ha tratteggiato con meridiana chiarezza anche il significato di trattamento economico complessivo da intendersi ai fini della presente legge.L’interpretazione di U.N.A.E.P. del 22.12.2014
Come anticipato, l’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici aveva già fornito una interpretazione all’indomani dell’entrata in vigore della legge n. 114/14, e prima della scadenza del termine assegnato ex lege per adeguare i regolamenti, pena l’impossibilità di corrispondere compensi professionali.Preliminarmente era stato precisato che il legislatore aveva posto in capo agli Enti provvisti di Avvocatura l’obbligo di adeguare i propri regolamenti o contratti circa i compensi professionali, al fine di poterli erogare dall’1.1.2015, assegnando il termine di tre mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione (art. 9, comma 8, II° periodo).Nell’assegnare un significato logico-giuridico alla norma, si era ritenuto opportuno prendere lemosse dalla parte finale della norma.Una delle prime puntualizzazioni (per evitare distorsioni dannose, in primis per gli Enti), si era appuntata su questo aspetto: decorsi i tre mesi (o comunque dopo il 31.12.2014),l’inadempimento (inerzia) dell’Ente determina una conseguenza in danno a soggetti diversi dall’inadempiente, ovvero ad una particolare categoria di lavoratori, gli avvocati dipendenti,atteso che la norma prevede che “in assenza del suddetto adeguamento, a decorrere dal 1°gennaio 2015, le amministrazioni pubbliche non possono corrispondere compensi professionali agli Avvocati dipendenti (…)”.
La «pacifica» natura retributiva dei compensi professionali degli avvocati dipendenti da enti pubblici è assodata. Essi fruiscono, in aggiunta allo stipendio tabellare, di una quota di retribuzione quantificata sulla base della legge e delle tariffe professionali forensi (e di cui la contrattazione collettiva determina la mera correlazione con l’indennità di risultato o posizione nel rispetto dei principi della legge forense), che va a determinare il trattamento economico complessivo del dipendente avvocato.Tanto ciò è vero, che gli importi degli onorari sono soggetti alle contribuzioni previdenziali ed assistenziali, nonché alle ritenute erariali previste dalle vigenti disposizioni di legge in materia di retribuzioni del personale dipendente e sono pensionabili. Poiché la retribuzione è il corrispettivo costituzionalmente tutelato (art. 36) che spetta al lavoratore per l’attività lavorativa svolta, e costituisce la principale obbligazione in capo al datore di lavoro (sinallagma), l’inerzia dell’Ente nell’adeguamento dell’atto amministrativo necessario a “corrispondere” una parte della retribuzione (i compensi de quibus), costituisce la più grave inadempienza del datore di lavoro, fonte di risarcimento del danno in quanto violativa di un diritto soggettivo perfetto (oltre che in violazione di legge).
Ciò detto, il diritto alla corresponsione dell’onorario per le cause vinte matura in ogni caso,indipendentemente dall’esercizio tipico del potere amministrativo (approvazione del regolamento adeguato).Pertanto, gli Enti che si prestano a porre in essere condotte dilatorie sul punto -consapevolmente o inconsapevolmente – determinano effetti erariali e personali riconducibili a responsabilità per danno sia verso il dipendente, che verso l’Ente medesimo.Verso il dipendente avvocato, perchè la giurisprudenza del lavoro è pacifica nel ritenere chela liquidazione del danno deve avere riguardo alla natura, all’intensità e alla durata delle compromissioni esistenziali derivate ed all’importanza del bene giuridicamente rilevante che è stato leso; peraltro, se è vero che il danno ha carattere non patrimoniale sicché la sua liquidazione potrebbe assai meglio basarsi su parametri diversi dalla retribuzione, in difetto della allegazione di tali diversi parametri, non può che farsi riferimento al valore economico della retribuzione della stessa (…) commisurando ad essa il risarcimento dovuto al lavoratore,secondo una percentuale della retribuzione che tenga conto della gravità dell’inadempimento,e consente di far riferimento alla misura del 100% della retribuzione ed alla durata della lesione.
Le somme vanno aumentate di rivalutazione ed interessi dalla data in cui la prestazione avrebbe dovuto essere corrisposta e si è verificata la lesione dell’illecito al soddisfo.Verso l’Ente medesimo, dal momento che la legge dispone che l’eventuale eccedenza della ripartizione delle spese recuperate di cui al comma 3, – che sarebbe da riversare nel bilancio dell’amministrazione – senza adeguamento del regolamento non può essere neppure incamerata, rimanendo “congelata” nello specifico capitolo di “partita di giro”, al pari delle somme spettanti all’avvocato.Tanto premesso, nel merito delle questioni più dibattute sul testo della norma, sono state espresse le valutazioni che seguono (escludendo dall’interpretazione il regime disposto perl’Avvocatura dello Stato), confermate dala Parere della Corte dei Conti Abruzzo per la parte che ha costituito oggetto della sua analisi.Infatti, sul comma 7, art. 9, D.L. 90/2014, U.N.A.E.P. ha ritenuto che il legislatore, avendoprevisto un ulteriore “tetto” (aggiuntivo rispetto a quello già previsto al comma 1), ha prescritto che i compensi professionali per spese recuperate e per spese compensate (commi 3 e 6, I°periodo), “possono essere corrisposti in modo da attribuire a ciascun avvocato una somma non superiore al suo trattamento economico complessivo”, facendo così riferimento ad unquid pluris rispetto alla retribuzione. La lettura coordinata tra secondo “tetto” e primo “tetto”, evidenzia che detti compensi uniti alla retribuzione tabellare ed accessoria non può comunque superare il limite di cui all’art. 23ter d.l. 201/2011.
Tuttavia, a differenza che in altre disposizioni simili (es. D.L. 78/2010), nel caso di specie il legislatore non ha specificato a quale annualità debba farsi riferimento per l’individuazione del”trattamento economico complessivo”. Tale fatto crea plurivocità dovute al fatto che numerosi Enti sono in grave ritardo (anche di molti anni), nella corresponsione dei compensi professionali, determinando riflessi, ovviamente, sul trattamento economico complessivo, che molto spesso risulta disgregare il dato reale (compensi il cui diritto si è maturato), da quello apparente (compensi pagati).Ecco allora che è essenziale l’individuazione della nozione del “trattamento economico complessivo” del singolo avvocato assegnando alla locuzione il significato che gli è proprio, al fine di stabilire la misura massima di compensi professionali che ogni ente potrà corrispondere a ciascun dipendente, anche con riguardo all’eccedenza incamerabile al bilancio dell’Ente datore di lavoro. Sul piano interpretativo occorre analizzare la Circolare n. 12/2011 del MEF, da cui si evince che quando sono previste misure di contenimento del trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, vanno considerate ai fini della definizione, oltre al trattamento fondamentale (stipendio, tredicesima, indennità integrativa speciale ove prevista, ecc.), anche quelle componenti del trattamento economico aventi carattere fisso e continuativo, qual è senz’altro il compenso professionale.
Tale ragionamento è stato ripreso e condiviso dalla Corte dei Conti, Sez. Riun. n. 56/2011, oltre che dalle Corti territoriali. In tale accezione, icompensi professionali, essendo parte di retribuzione a carattere fissa e continuativa,pensionabile e tassata, essi rientrano nel “trattamento economico complessivo”, per formare illimite del “massimo raddoppio”.Poiché il quantum dei compensi è soggetto a forte variabilità (dovuta al mancato pagamento per anni da parte degli Enti, come dimostrano le numerosissime cause innanzi ai tribunali del lavoro, o al variare della quantità e qualità del contenzioso, ecc.), il limite del trattamento economico complessivo deve essere riferito non a quello effettivamente percepito, ma deve rapportarsi all’ammontare dei compensi legali maturati di diritto (anche se non corrisposti) e, quindi, al trattamento economico teorico annuo riferito al 2013, poiché è a tale riferimento temporale che il legislatore fa cenno nel corpo della norma (con riguardo allo stanziamento).Questa impostazione è oggi rispecchiata nel più autorevole parere del 17.7.2015 della Cortedei Conti.Tuttavia, prima di analizzare le rilevanti statuizione del giudice contabile abruzzese, occorredare atto delle altre considerazioni espresse da U.N.A.E.P. In merito alle altre questioni auliche della norma in esame. Il comma 1, art. 9, D.L. 90/2014 stabilisce il “tetto” massimo che ha come riferimento l’assegno lordo del primo presidente della Corte di Cassazione, ovvero 239mila euro annui,quale limite inderogabile, al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente.
Detto limite individuale va letto con il secondo limite di cui al successivo comma 7.Il comma 2, art.. 9, D.L. 90/2014 abroga il “comma 457 L. 147/2013” (legge di stabilità 2014),a far data dall’entrata in vigore del decreto legge (ovvero dal 25.6.2014). Tale fatto determina che dall’1.1.2014 al 24.6.2014, il comma 457 si applica ai compensi degli avvocati dipendenti nei limiti del 75%, mentre dal 24.6.2014 il riferimento è alla norma in esame. Il comma 3, art. 9, D.L. 90/2014, disciplina l’ipotesi delle spese legali recuperate dalla controparte a seguito della liquidazione del giudice a carico del soccombente.
In tale evenienza, il legislatore ha previsto che “le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati(…), nella misura e con le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti , comunque nel rispetto dei limiti di cui al comma 7”. Ciò che è oggetto di disciplina è dunque la sola “ripartizione” dei compensi professionali recuperati (si badi bene, non la debenza), che deve essere oggetto di adeguamento dei regolamenti degli enti, secondo criteri (misura della ripartizione e modalità) in esso fissate. Lesomme, in sostanza, sono ripartite fra gli avvocati che, nell’esercizio dello ius postulandi,hanno concluso favorevolmente il giudizio assegnato e l’organo giudicante abbia condannatoalla refusione degli onorari di legge il soccombente.Il comma in questione non contempla la “consulenza” ai fini della ripartizione e corresponsione dei compensi professionali.
La ratio è evidente, atteso che l’avvocato erariale è anche un dipendente e, come tale, riceve una retribuzione fissa che remunera il lavoro svolto per i giudizi con esito sfavorevole (che invece sono soggetti a parcella per gli avvocati del libero foro), l’attività di consulenza (pure prevista nei parametri forensi), e l’attività di partecipazione a riunioni, commissioni, organi, ecc.Pertanto, il regolamento attuativo dovrà prevedere criteri di “misurazione” della ripartizione aidiversi avvocati dotati di ius postulandi di cui si compone l’Ufficio legale, la cui attivitàprofessionale sia stata svolta in modo “oggettivamente misurabile”, che tenga conto, cioè, del“rendimento individuale”, della “puntualità negli adempimenti”, ecc. (comma 5, art. 9, D.L.90/2014) , con il solo limite del secondo “tetto”, quello previsto dal successivo comma 7.La sola parte eccedente il “tetto” di cui al comma 7, è incamerata dall’Ente, il quale non haaltra fonte e causa di legittimazione per incamerare importi diversi dall’eccedenza rispetto al limite del trattamento economico complessivo. Infatti, nel comma 5, art. 9, D.L. 90/2014, il legislatore ha stabilito che i regolamenti degli enti pubblici devono prevedere “i criteri di riparto delle somme di cui al primo periodo del comma 3”, elencando i principi di base. Mentre in nessuna sua parte la norma (e non solo il comma) prevede la “discrezionalità” dell’Ente di incamerare quote diverse da “la parte rimanente” rispetto “ai limiti di cui al comma 7”.
Pertanto, eventuali applicazioni difformi sarebbero illegittime, perchè eccedenti i poteri attribuiti all’Ente dal legislatore, e quindi indebitamente effettuate, ponendo in essere trattamenti differenziati della medesima norma di legge (ordinaria dello Stato) a seconda dell’amministrazione, anche all’interno del medesimo Comparto.Il comma 6, art. 9, D.L. 90/2014 , introduce invece un diverso principio per le spesecompensate e transazioni.In tale ipotesi il legislatore ha disposto che valgano le norme regolamentari o contrattuali vigenti, con la precisazione che tale primo periodo del comma 6 si applica alle sentenze depositate dopo il 24/6/2014, nei limiti dello stanziamento previsto per il 2013, stanziamento, quindi, che vale solo per le “spese compensate”. Poiché il riferimento è alle norme “vigenti”, si deve dedurre che l’applicazione dal 24 giugno in avanti si riferisca ai soli limiti di stanziamento di bilancio, che valgono dunque solo per le sentenze depositate dopo il 24 giugno 2014.
La norma infatti dispone: “in tutti i casi di compensazione integrale delle spese, comprese le transazioni sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento relativo all’anno 2013”. Tornando alla lettera del comma 6, art. 9, D.L. 90/2014, conv. in L. 114/2014, sussiste poi il tema dello stanziamento 2013, particolarmente denso di criticità in quando vi sono casi di Entiche non avevano mai provveduto a stanziare somme per la retribuzione della controprestazione professionale dei propri avvocati. In tale evenienza (che può valere ancheper stanziamenti abbondamente inferiori alle necessità, com’è nei casi di enti fortemente inarretrato nella corresponsione dei compensi e/o sub iudice), l’importo da considerare ai finidella norma è quello relativo ai diritti retributivi (nella quota per onorari “compensati”) maturatinell’anno 2013.In proposito, con parere n. 49 del 22/1/2015, la Corte dei Conti per la Puglia si è espressa intale solco.Ha affermato, infatti, il giudice contabile pugliese che, il comma 6 dell’art. 9, L. cit. “ha posto riferimento allo stanziamento e non all’impegno, in conformità alle disposizioni di cui all’allegato n. 4/2 al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, recante il “Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria”, paragrafo 5.2, lettera a) (spese di personale), ultima linea.
Nel principio contabile si evidenzia che quella verso gli avvocati dipendenti è“un’obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento, con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa”, per cui “l’ente deve limitarsi ad accantonare le risorse necessarie per il pagamento degli incentivi, stanziando nell’esercizio le relative spese che, in assenza di impegno, incrementano il risultato di amministrazione, che dovrà essere vincolato alla copertura delle eventuali spese legali”.
Pertanto, il giudice citato conclude che lo stanziamento con finalità di accantonamento deve corrispondere effettivamente ai giudizi in corso e al grado di probabilità dell’esito della vertenza, aggiungendo che detti princìpi, dettagliati nella vigenza del bilancio armonizzato,erano già presenti tra i princìpi contabili approvati il 12 marzo 2008 dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali e condensati nel P.C. 3 par. 65, secondo il quale “l’ente identifica e valuta eventuali passività potenziali al fine di predisporre adeguati accantonamenti che permettano la copertura dei futuri debiti o di dare adeguata informazione”.Ulteriore considerazione che acutamente svolge, riguarda l’applicazione del limite, che deveconcernere i compensi derivanti da sentenze depositate dopo l’entrata in vigore del decreto,come prevede il comma 8, 1° periodo, dell’art. 9 del DL 90/2014, per cui, di converso, lostanziamento può eccedere il limite normativo per una quota pari ai compensi, non ancoracorrisposti agli interessati, per sentenze depositate anteriormente a quella data.Infatti, molti enti avevano stanziato negli esercizi trascorsi capitoli di spesa, dalla mera capienza figurativa, alimentati al più, dalle sole somme in entrata recuperate in danno delle controparti soccombenti, con la conseguenza che il riferimento al “2013” poteva essere”virtuale”, cioè non contenere stanziamenti di spesa con destinazione specifica ai compensi dell’avvocatura interna con oneri a carico dell’ente, pretendendo di interpretazione in modo letterale la norma, e pertanto l’avvocatura interna non avrebbe diritto ad alcun compenso professionale per le sentenze favorevoli con oneri per spese legali a carico dell’ente.Una siffatta interpretazione, oltre che errata, celerebbe intenti abnormemente elusivi e non costituzionalmente orientati.
Di ciò si è avveduto il giudice pugliese. Anzi, prendendo in esame la nuova disciplina delle spese compensate introdotta all’art. 92 c.p.c., “legata ad un presupposto non più indeterminato (“gravi eccezionali ragioni” nella previgente disciplina), ma specifico, ed, in particolare a due fattispecie: “assoluta novità della questione trattata” e “mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti”, ha ritenuto che “le esigenze di incentivazione sono maggiori, in quanto obiettivamente è richiesta una qualità della prestazione professionale più elevata, perché le vertenze attengono a questioni di alta complessità.
Stante quanto sopra, occorre, perciò, fornire un’interpretazione della norma ossequiosa dei principi costituzionali di ragionevolezza ed uguaglianza, nonché di tutela dell’autonomia degli enti locali nella gestione del proprio bilancio”. Anzi, quale “ulteriore elemento che corrobora la necessità di una lettura costituzionalmente orientata” anche con riguardo ai principi legati ad una contabilità sana ed oculata inseriti nella Costituzione, il giudice pugliese ha osservato come “occorre privilegiare un approccio ermeneutico rispettoso della volontà di non conculcare completamente il diritto all’incentivo e,di conseguenza, di evitare il più possibile il ricorso a professionisti esterni”, che in più occasioni sono stati ritenuti costi ingiustificati per replicare prestazioni professionali reperibili nell’Avvocatura in house, sicché ha concluso ritenendo che “non possa essere assunto quale limite ex art. 9, comma 6, ultima parte, del DL 90/2014 l’importo figurativo iscritto tra gli stanziamenti di spesa dell’e.f. 2013 finanziati dalle controparti soccombenti nei giudizi, ma che possa valorizzare la capacità dell’ente di graduare la remunerazione della prestazione professionale che ha dato luogo a casi di sentenza favorevole con vittoria di spese, anche facendo riferimento all’attività svolta con riferimento ai casi con diverso esito, dal momento che la contrattazione decentrata destinata a regolare la distribuzione dell’incentivo deve adottare obbligatoriamente criteri oggettivamente misurabili basati sul rendimento individuale”.
A conferma della bontà dei ragionamenti interpretativi già offerti da U.N.A.E.P. Si rende necessario a questo punto svolgere un breve inciso sul riferimento a “regolamento e contratto collettivo”, che opera in più punti la norma, poiché anche su questo aspetto si concentrano incertezze.Che non si tratti di subordinare l’adeguamento a contratti nazionali, ma siano sufficienti”regolamenti” dovrebbe essere chiaro per due ragioni: la prima, intuitiva, riguarda il fatto chediversamente opinando si tratterebbe di una previsione normativa “retorica”, atteso il notorioannoso blocco della contrattazione nazionale, reiterato anche per il 2015 e, solo in virtù dellarecente sentenza n. 178 del 24/6/2015 della Corte Costituzionale, sbloccato (oltre al fatto chein altra successiva disposizione del medesimo D.L. 90, vi è il riferimento esplicito allacontrattazione decentrata: professionisti tecnici); la seconda ragione va rinvenuta nei principigenerali in materia, e – non esistendo un contratto collettivo nazionale in materia di “onorari” odi “ruolo avvocati”, bensì solo norme di rinvio alla regolamentazione e relative alla meracorrelazione con altri emolumenti – il significato da assegnare è univoco. In aggiunta, occorreconsiderare che la contrattazione decentrata (o anche nazionale), così come il regolamentodell’Ente, pur nell’autonomia che gli compete, non può derogare in peius la legge ordinariadello Stato in materia di componenti continuative della retribuzione.Vi è di più.
La contrattazione collettiva disciplina ai sensi del d.lgs. 165/2001, ss.mm, lastruttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi, disponendo che le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei principi fissati dalla legge, relativamente ai trattamenti “accessori” (ovvero quei trattamenti a carico dei Fondi per la contrattazione integrativa): il compenso professionale costituisce invece una parte del trattamento economico fondamentale, ovverossia una parte fissa e continuativa di retribuzione che, come anticipato, rappresenta la controprestazione che il datore di lavoro è tenuto a corrispondere al professionista dipendente per la prestazione professionale prestata in virtù dello ius postulandi conferito, vincolante tra le parti.Fermo restando che a tutt’oggi sono inapplicate disposizioni di legge vigente: l’art. 40, comma2, ultimo periodo, d.lgs. 165/2001, ss.mm. (“Nell’ambito dei comparti di contrattazionepossono essere costituite apposite sezioni contrattuali per specifiche professionalità”); art. 23,L. 247/2012, legge professionale forense, legge ordinaria e speciale, applicabile agli “avvocati degli enti pubblici”, in cui è previsto il “contratto di lavoro”, come sede naturale per prevedere autonomia, indipendenza, e “adeguato compenso” di cui si occupa l’art. 9, D.L. 90/2014 in relazione agli avvocati dipendenti della pubblica amministrazione, al fine di rendere omogenea una intera categoria di lavoratori. Le questione giuridiche.Le questioni giuridiche che la Corte dei Conti abruzzese con il parere n. 187/15 ha analizzato,prendono spunto dalla normativa conferente, dalle cui espressioni desume l’inequivocabilità della volontà del legislatore di regolamentare i compensi dei soli dipendenti degli enti pubblici che posseggano lo status professionale di avvocato. Del resto, sottolinea il giudice contabile, “la novella ha inteso disciplinare in modo uniforme e al contempo innovativo l’annosa questione dei compensi professionali riconosciuti agli avvocati dipendenti degli enti pubblici in ragione della loro natura sostanzialmente “ibrida”,vale a dire “sospesa tra l’autonomia e la subordinazione, che coniuga in sé la qualità di professionista con quella di impiegato, relazionandosi costantemente con quello che è, al contempo, il proprio cliente, ma anche il suo datore di lavoro.
Questa duplicità di status (la cd.doppia identità dell’avvocato dipendente: da un lato professionista, dall’altro pubblico impiegato) si riflette anche sulla struttura del trattamento economico a lui spettante,normalmente composto, pur nella varietà delle situazioni, per una quota, dallo stipendio tabellare e dalle relative voci integrative e accessorie e, per altra quota, da compensi aggiuntivi correlati all’esito favorevole delle lite, di importo tendenzialmente variabile,ancorché erogati con continuità (cd. Propine)”, richiamando una recente sentenza del TARPuglia (sez. II, 16 ottobre 2014, n. 2543).L’interpretazione strictu sensu della norma, da compiersi secondo i canoni offerti dall’ordinamento, unitamente alle schede dei lavori parlamentari – fra cui spicca la relazione della Commissione parlamentare referente, la Commissione Giustizia, oltre alle trascrizioni delle audizioni – portano la Corte dei Conti per l’Abruzzo ad affermare che esula invece“dall’intento del legislatore l’obiettivo di fornire alle amministrazioni un crivello per eludere il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, che importa che”nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità” (Sez. controllo Lombardia, 6 marzo 2013, n.73), atteso che nel caso di specie si discute di compensi professionali dovuti a fronte di una prestazione (appunto professionale) richiesta e svolta vittoriosamente. Non a caso, la legge professionale 31 dicembre 2012, n. 247, all’art. 23, nel disciplinare lo status degli avvocati degli enti pubblici, prevede che “gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, anche se trasformati in persone giuridiche di diritto privato, sino a quando siano partecipati prevalentemente da enti pubblici, ai qualivenga assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente
ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo”. Il riferimento del legislatore speciale (legge forense) al “trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta“ significa due cose: la prima, che l’avvocato dipendente ha diritto oltre alla retribuzione (comprensiva delle voci accessorie) spettante a tutti gli altri dipendenti, anche del quid pluris che li differenzia da loro, ovvero il compenso professionale per le cause vinte, che con la retribuzione e gli accessori vanno a comporre il trattamento economico (adeguato) complessivo. Il presupposto per l’erogazione dei compensi professionali ai dipendenti delle avvocature erariali, dice la Corte dei Conti, “è allora individuato nel dato formale dell’iscrizione all’albo (comma 2), oltre che quello sostanziale della stabile costituzione di un ufficio legale conspecifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni“.
Se mai c’era ancora bisogno di chiarire ciò che i giudici del lavoro, i T.A.R., i Capo dello Stato e le varie Corti dei Conti, da tempo vanno statuendo e che correttamente il legislatore, in due tappe (legge forense prima e disciplina dei compensi professionali poi) ha recepito, il parere in rassegna non lascia dubbi: l’art. 9 della L. 114/2014 sancisce definitivamente che i compensi professionali sono dovuti agli avvocati dipendenti in ragione della conclusione favorevole per l’Ente dei giudizi dai medesimi patrocinati.I punti cardine fissati dal parere n. 187 del 17/7/2015 sono:– il compenso professionale è una parte della retribuzione e non invece un accessorio, e va a comporre il trattamento economico complessivo;– remunera una prestazione professionale vittoriosa;– spetta solo ai dipendenti incaricati dall’Ente di iscriversi all’albo al fine unico di difesa giudiziale;– la ripartizione degli onorari riguarda il contenzioso e avviene con i criteri indicati dai regolamenti, laddove vi sia più di un avvocato;– l’assegnazione degli affari (e qui anche di quelli consultivi) avviene con criteri prestabiliti;– i compensi recuperati dal soccombente spettano integralmente, fino a concorrenza del trattamento economico complessivo, essendo inammissibili decurtazioni indebite;– gli onorari da compensazione spettano secondo le regole vigenti nell’Ente, nei limiti dello stanziamento del 2013, da modulare secondo dati reali e non fittizi o elusivi;– il diritto a percepire il compenso de quo matura indipendentemente dall’approvazione del regolamento da parte dell’Ente, poiché il presupposto è la causa vinta e non l’adeguamento dell’atto amministrativo.Un parere così lineare quanto chiaro, qual è quello del giudice contabile per l’Abruzzo,consente di svolgere una conclusiva osservazione sulla ratio dell’esistenza di una Avvocatura pubblica in house e sulle professionalità di cui la nostra amministrazione è ricca, e che “non meritano di essere travolte dalla rappresentazione decadente che si da della pubblica amministrazione, perché le persone devono essere il motore del cambiamento.
Per questo occorre valorizzare al meglio le competenze che abbiamo secondo un principio: le persone giuste, al posto giusto per un tempo giusto. Lavorare nel pubblico deve tornare ad essere unprestigio e una ambizione per i giovani” (On. Carbone, relatore Atto Camera n. 3098 –deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).E’ qui che l’Avvocato pubblico dimostra il proprio valore: in questa figura si coniuga laprofessione con il “concetto di ruolo”. Colui che riveste un “ruolo” deve rispondere aspecifiche aspettative, “aspettative vincolanti”, la cui violazione comporta sanzioni, e“aspettative morali”, che si traducono in comportamenti deontologici e valoriali.
Il ruolo che esplica l’Avvocatura pubblica è di “professione in senso forte”, in quanto in essa il“ruolo” di dipendente e di avvocato si fondono in uno, e si impadronisce della persona, datoche nessun lavoratore “è ciò che fa” quanto l’avvocato dipendente, retto e sorretto da unsenso di appartenenza ed immedesimazione nel proprio unico cliente, che ne plasma ilcarattere e ne amplifica la finalizzazione.Calamandrei diceva che «l’avvocato è la gioventù del giudice: questo è la vecchiaiadell’avvocato». Ebbene, questa definizione è quanto di più calzante per l’avvocato pubblico, ilquale malgrado il passare del tempo, conserva l’entusiasmo, l’ardore, la combattività,l’impulsività che il sentimento di appartenenza comporta.In questa accezione l’avvocato pubblico è paradigmatico di quanto sopra citato: il suoimpegno nel pubblico dimostra quotidianamente quale prestigio possa rappresentare farebene il proprio lavoro.
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avv. Luigi Andrea Ardò 27 novembre 2018 at 19:49

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